ne_gerichte · TA.2002.136 · 2004-03-29 · fr
TA.2002.136


A.Alors qu'elle
exerçait en qualité de personnel enseignant auxiliaire au Centre de formation
professionnelle du Jura neuchâtelois (CPJN), par procès-verbal de la commission
de ce centre du 30 mai 1991, S. a été nommée avec effet au 19 août 1991 au
poste de maître de branches commerciales à l'Ecole professionnelle commerciale
pour un tiers de poste. Elle était alors titulaire d'une licence en droit et
d'un brevet d'avocate. Par arrêté du 21 août 1991, le Conseil d'Etat a confirmé
cette nomination à titre définitif et précisé que le traitement serait celui
des classes 2/1/hca.

Par
procès-verbal de la commission du Centre intercommunal de formation des
Montagnes neuchâteloises (CIFOM) du 8 novembre 1995, elle a été nommée au poste
de maître de branches commerciales à temps partiel de 33 % avec effet au 21
août 1995. Le procès-verbal de nomination, sous la rubrique titre
d'enseignement mentionne : "bac + licence en droit, brevet d'avocate
(dérogation à un brevet pédagogique après recours, à titre exceptionnel)".
Par arrêté du 17 avril 1996, le Conseil d'Etat a confirmé cette nomination,
ainsi que celles d'autres enseignants, sans mentionner de classe de traitement.

Le
20 juin 2001, S. s'est inscrite auprès de l'Institut suisse de pédagogie pour
la formation professionnelle (ci-après ISPFP) pour obtenir le diplôme fédéral
d'aptitudes pédagogiques.

Elle
a constaté en août 2001 que son salaire faisait l'objet d'une réduction de 15
%. Le service de la formation professionnelle lui a fait savoir, suite à son
intervention, que la réduction de 15 % était justifiée par l'absence des titres
pédagogiques requis.

Par
décision du 28 mars 2002, le Département de l'instruction publique (ci-après
DIPAC) se réfère à une décision du 27 décembre 1990 du service de la formation
professionnelle dispensant S. de l'obligation d'obtenir un titre pédagogique,
tout en précisant que cette décision mentionnait que si la charge
d'enseignement devait à l'avenir dépasser un demi-poste, les directives
seraient alors applicables. L'acte de nomination du 8 novembre 1995,
reconnaissant l'équivalence entre un brevet d'avocate et un titre pédagogique
n'avait trait qu'à un enseignement de 33 %. Or, depuis le début de l'année scolaire
2001-2002, le taux d'occupation de la recourante est de 76,09 % et elle ne peut
plus se prévaloir de la dérogation octroyée précédemment. Il s'agit d'appliquer
l'article 11 du règlement concernant les traitements de la fonction publique
qui prévoit une réduction de 15 % en l'absence des titres pédagogiques requis.

B.S. interjette
recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée. Elle
conclut principalement à son annulation ainsi qu'à ce qu'il soit constaté
qu'elle est déjà au bénéfice d'une équivalence au brevet pédagogique et que son
traitement ne doit souffrir aucune réduction. Subsidiairement, elle conclut à
ce que son traitement ne soit réduit qu'à concurrence du taux d'accroissement
de 43,09 % de son activité, sous suite de frais et dépens. Elle précise que la
question de son traitement a déjà fait l'objet d'une décision du département
rendue après 1990 qui prévoyait que l'absence d'un brevet pédagogique
n'entraînerait aucune réduction de son traitement. Ce dernier n'a jamais subi
de réduction. Quant au courrier du service de la formation professionnelle au
directeur du CPJN du 27 décembre 1990, il ne constitue pas une décision. Elle
estime bénéficier d'un "titre équivalent" au sens de l'article 28 de
la loi sur la formation professionnelle. La modification de son taux
d'occupation ne saurait en aucun cas justifier un changement de principe quant
à la nécessité en l'espèce d'un brevet pédagogique. En effet, cela reviendrait
à conclure qu'un brevet d'avocat ne vaut un brevet pédagogique qu'à raison d'un
tiers. Enfin, les directives du 10 mars 2000 mentionnent une réduction de
traitement lorsqu'un enseignant ne dispose pas d'une formation pédagogique reconnue
à son engagement. Ces directives ne lui sont pas applicables puisqu'elle est nommée
de longue date déjà, soit depuis 1991. Dans l'hypothèse improbable où l'augmentation
du taux d'occupation de 33 à 76,09 % serait considérée comme un nouvel engagement,
la réduction du traitement ne pourrait intervenir dans tous les cas que sur la
part de l'accroissement du taux intervenu soit sur 43,09 % du traitement.

C.Dans ses
observations, le DIPAC conclut au rejet du recours. Il constate que S.,
titulaire d'un brevet d'avocat, n'a été dispensée d'une formation pédagogique
complète que dans la mesure où sa charge d'enseignement ne dépasserait pas à
l'avenir un demi-poste. Or, elle occupe dès l'année scolaire 2001-2002 un poste
partiel à ¾ temps (76,09 %), ce qui justifie l'exigence d'un complément de formation
pédagogique et la réduction du salaire jusqu'à ce que le diplôme de l'institution
suisse de pédagogie lui soit délivré.

D.Le Tribunal
administratif a requis du département de l'instruction publique et des affaires
culturelles, une décision concernant S. rendue par le Conseiller d'Etat Jean
Cavadini après 1990. Le département a répondu ne pas être en possession de ce
document.

E.Par courrier
aux parties du 23 juin 2003, le Tribunal administratif a indiqué que le litige
devait lui être déféré par une action de droit administratif contre l'Etat de
Neuchâtel. Il a précisé considérer le recours interjeté comme une action et les
observations du département comme une réponse à l'action.

F.S. n'a pas
répliqué.

G.Le Tribunal
administratif a requis du CIFOM tous les règlements le concernant. Il a par
ailleurs joint au dossier les directives du département de l'instruction
publique du 17 octobre 1989 relatives à la réduction du traitement pour les
maîtres de l'enseignement professionnel non-titulaires d'un titre pédagogique
reconnu ainsi que le document du DIPAC du 16 mai 1994 intitulé "Groupe
"Formation du personnel enseignant"".

Les
parties n'ont pas déposé d'observations y relatives.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) La décision
entreprise du DIPAC du 28 mars 2002 n'indique aucunement en application de
quels articles de loi elle est rendue. Il n'est pas exclu que le département se
soit basé sur la loi sur la formation professionnelle du 23 juin 1981 (ci-après
LFP : RSN 414.10) ainsi que sur son règlement d'application (art.45) qui
prévoit que les décisions des organes chargés de l'application de la loi
peuvent faire l'objet d'un recours au département puis au Tribunal
administratif. Toutefois, le litige n'a pas trait à l'application de ladite
loi, mais bien plutôt à la réduction du traitement de S.. S'il est clair que
les titulaires de fonction publique sont nommés par le Conseil d'Etat (art.9 de
la loi sur le statut de la fonction publique du 28 juin 1995, (ci-après LSt);
RSN 152.510) et ont droit à un traitement fixé par le tableau annexé à la loi
(art.52 et 53 al.1), s'il résulte clairement du règlement concernant les
traitements de la fonction publique du 18 décembre 1996 (RSN 152.511.10) que le
traitement initial est fixé par le service du personnel (art.14a introduit par
arrêté du 15 septembre 1999) et est augmenté par décision du Conseil d'Etat
(art.16b introduit par arrêté du 15 septembre 1999) ledit règlement, pas plus
que le règlement d'application pour le personnel des établissements d'enseignement
public, ne mentionnent expressément l'organe qui a la compétence de décider
d'une réduction du traitement. Quoi qu'il en soit, et comme il sera démontré
ci-après, quel que soit l'organe de l'Etat qui décide d'une telle réduction, le
litige doit être porté devant le Tribunal administratif par la voie de l'action
de droit administratif au sens de l'article 58 LPJA.

b)
Il y a lieu en effet d'examiner tout d'abord si la contestation, quant au fond,
ressortit à la compétence du Tribunal administratif dans le cadre de l'action
de droit administratif au sens de l'article 58 LPJA. Dans cette hypothèse, le
recours pourrait être considéré comme une requête introductive d'instance
(art.60 al.1 LPJA).

Selon
l'article 58 litt.a LPJA, le Tribunal administratif connaît en instance unique
des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations
pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des
communes, y compris les prestations d'assurance. L'action de droit
administratif est subsidiaire; elle n'est pas recevable lorsque le demandeur
peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art.59 LPJA).

c)
Dans un litige relatif à une réduction de la rémunération d'un chargé de cours
à l'Université de Neuchâtel, le Tribunal fédéral (arrêt non publié du 29
février 1996 : 2P.317/1995) a estimé qu'au vu du système adopté par le
législateur neuchâtelois, il est probable que le recourant pourrait faire
valoir ses prétentions pécuniaires par la voie du recours mais également par la
voie de l'action de droit administratif. Cette décision a été prise alors que
l'article 28 al.2 LPJA, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995, prévoyait que le
recours au Tribunal administratif était recevable contre les décisions du
Conseil d'Etat concernant les rapports de service du personnel de l'Etat. Or,
comme l'a d'ailleurs souligné le Tribunal fédéral dans la même cause (arrêt du
24 septembre 1997 : 2P.51/1997 et 52/1997) et dans un arrêt non publié du
27 septembre 1996 (en la cause W. contre Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel)
sous l'empire du texte actuel de l'article 28 al.2 LPJA, les décisions du
Conseil d'Etat en matière salariale ne peuvent plus faire l'objet d'un recours
auprès du Tribunal administratif.

Vu
la jurisprudence fédérale précitée, il convient de considérer que tout litige
relatif au traitement des fonctionnaires est un litige qui porte sur des
prestations pécuniaires découlant des rapports de service au sens de l'article
58 litt.a LPJA et que le Tribunal administratif connaît en instance unique des
actions y relatives. La jurisprudence cantonale valable sous l'ancien article
28 al.2 litt.a LPJA (notamment RJN 1994, p.259 ss) doit dès lors être
abandonnée. Il est en effet judicieux qu'une instance judiciaire cantonale
puisse être saisie de contestations salariales, quel que soit l'organe de
l'Etat qui est à l'origine de la fixation, modification ou suppression d'un
droit de nature patrimoniale.

Il
y a dès lors lieu de convertir le recours en une action et déclarer cette
dernière recevable.

2.a) La LFP
organise la formation professionnelle sur le plan cantonal (art.1 al.1). Y est
notamment soumis le Centre intercommunal des Montagnes neuchâteloises (CIFOM)
(art.14 al.1 litt.c LFP). Cette loi, qui était déjà en vigueur lorsque S. a été
nommée en 1991 puis en 1995, prévoit que le corps enseignant des écoles ou des
centres comprend notamment des maîtres de branches commerciales et de langues
(art.27 al.1 litt.b LFP). L'article 28 LFP détermine les titres requis alors
que l'article 29 LFP a trait à la formation complémentaire. Pour les maîtres de
branches commerciales et de langues, les titres requis pour leur nomination
sont un titre universitaire, les brevets spéciaux de l'enseignement secondaire
ou un titre équivalent (art.28 litt.b LFP). L'article 29 relatif à la formation
complémentaire prévoit que les maîtres de branches générales ou de théorie
d'une école doivent, en outre, être porteurs du diplôme délivré par l'Institut
suisse de pédagogie pour la formation professionnelle ou d'un titre jugé équivalent
(art.29 al.1 LFP). Le Conseil d'Etat règle le statut particulier de certaines
catégories d'enseignants de l'Ecole d'ingénieurs du canton de Neuchâtel ETS,
des écoles de métiers et des écoles professionnelles commerciales (art.29 al.2
LFP). La commission ou la direction de l'école peut astreindre le corps
enseignant à suivre des cours ou des stages de perfectionnement ou de formation
(art.29 al.3 LFP). Le statut du corps enseignant est au surplus régi par la loi
concernant le statut général des titulaires de fonction publique grevant le
budget de l'état (art.30 al.1 LFP). La LSt mentionne que pour la fixation du
traitement, il est tenu compte de la formation et de l'expérience de
l'intéressé (art.53 al.3 LSt; même teneur que l'article 53 al.1 de l'ancienne
loi concernant le statut du personnel relevant du budget de l'Etat du 4 février
1981 : RLN VII p.984).

b)
Il résulte de l'article 28 litt.b LFP précité que pour être nommés, les maîtres
de branches commerciales doivent être porteurs soit d'un titre universitaire,
soit d'un brevet spécial de l'enseignement secondaire ou d'un titre équivalent.
S. est au bénéfice d'un titre universitaire, soit d'une licence en droit et
pouvait dès lors être nommée en application de l'article 28 litt.b LFP.

Lorsque
S. a été nommée par arrêté du 21 août 1991, était en vigueur un arrêté
concernant l'encouragement à la formation des maîtres de culture générale ou de
théorie des écoles professionnelles du 25 février 1981 (RLN VII, p.1031; arrêté
remplacé depuis lors par l'arrêté concernant les conditions de fréquentation de
l'Institut suisse de pédagogie pour la formation professionnelle du 24 mars 1997 :
RSN 415.511). L'arrêté de 1981 précisait qu'il s'agissait d'encourager la
fréquentation de l'Institut suisse de pédagogie pour la formation
professionnelle pour les maîtres de culture générale ou de théorie des écoles
professionnelles. Il ne concernait dès lors nullement les maîtres de branches
commerciales et de langues. Par ailleurs, le département de l'instruction publique
avait édicté le 17 octobre 1989 des directives relatives à la réduction de
traitement pour les maîtres de l'enseignement professionnel non titulaires d'un
titre pédagogique reconnu, en application des articles 28 et 29 LFP. Elles prévoyaient
que tous les maîtres engagés après le 15 août 1982 devaient être porteurs d'un
titre pédagogique et que ceux qui y renonçaient ou échouaient à l'examen
verraient leur traitement réduit de 15 %. Certains titres étaient exigés
pour les maîtres chargés d'un poste complet, alors que d'autres titres étaient
exigés pour les maîtres non titulaires d'un poste complet. Outre le fait que
les articles 28 et 29 LFP ne constituent vraisemblablement pas une base légale
permettant au département d'exiger par voie de directives, des titres pédagogiques
et, à défaut, de réduire le traitement, S. a été nommée en 1991 sans qu'aucune
réserve ne soit formulée quant à l'obtention d'un titre pédagogique et sans que
son traitement ne soit réduit. Quant à la nomination du 8 novembre 1995,
confirmée par arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 1996, le procès-verbal mentionne :

"Titre
d'enseignementBac
+ Licence en droit

Brevet d'avocate (dérogation à un
brevet pédagogique après recours, à titre exceptionnel)".

A
nouveau, aucune réserve n'a été formulée, alors que des directives du DIPAC
intitulées "Groupe Formation du personnel enseignant" du 16 mai 1994
prévoyaient que tout enseignant régulier qui, à son engagement, ne disposera
pas de titre d'une formation pédagogique reconnu, verra son traitement diminué
de 15 % jusqu'au moment où il répondra aux dispositions légales requises.
Il résulte de ce qui précède que, même à supposer que ces directives aient une
base légale, une dérogation a été octroyée à S., sans formulation d'aucune
réserve.

Le
département de l'instruction publique tente maintenant de justifier la
réduction du traitement par le fait que S. a augmenté considérablement son
activité lucrative de 33 à 76,09 % et se réfère à un courrier du service
de la formation technique et professionnelle au directeur général du CPJN du 27
décembre 1990 (D.6) qui mentionne que S. est dispensée provisoirement de
l'obligation d'obtenir un titre pédagogique puis ajoute : "Toutefois, si
la charge d'enseignement de S. devait dépasser à l'avenir un demi-poste, nous
appliquerions d'office les directives du département du 17 octobre 1989,
relatives à la réduction de traitement pour les maîtres de l'enseignement professionnel
non titulaires d'un titre pédagogique reconnu". Or, comme mentionné
ci-dessus, ces directives ne disposent d'aucune base légale. Par ailleurs, ce
courrier ne saurait avoir les effets d'une décision, car il n'a jamais été
notifié à S..

3.a) Le DIPAC se
réfère aussi à l'article 11 du règlement concernant les traitements de la
fonction publique ainsi qu'aux directives du service de la formation professionnelle
relatives aux qualifications pédagogiques des enseignants des écoles professionnelles,
du 10 mars 2000. Or, l'article 11 du règlement précité (RSN 552.511.10) prévoit
que la rémunération du personnel engagé par contrat de droit privé correspond
en règle générale à celle du personnel nommé (al.1) et qu'en l'absence des titres
d'enseignement requis, la rétribution est réduite de 15 % (al.2). Cet
article s'inscrit dans la logique du règlement des enseignants du 3 juillet
1996 (applicable au CIFOM : art.1b) qui prévoit qu'un poste d'enseignement
est subordonné à l'acquisition des titres requis par la législation scolaire
relative aux divers ordres d'enseignement (art.4) et qu'en l'absence de titre
requis, les enseignants sont engagés par contrat de droit privé (art.8). S.
n'étant pas engagée par contrat de droit privé, cet article ne saurait trouver
application dans son cas.

b)
Quant aux directives du département du 10 mars 2000, elles sont prises en
application de l'arrêté concernant les conditions de fréquentation de l'ISPFP
du 24 mars 1997 qui concerne les titres pédagogiques délivrés par l'institut et
requis par la législation cantonale (art.2 al.1 de l'arrêté). Or, il ne résulte
d'aucune loi cantonale que les maîtres de branches commerciales doivent être
porteurs du diplôme de l'ISPFP. Si la commission ou la direction de l'école
peut astreindre le corps enseignant à suivre des cours ou des stages de
perfectionnement ou de formation en application de l'article 29 al.3 LFP,
aucune disposition légale ne rend obligatoire le diplôme de l'ISPFP, ni ne prévoit
une réduction de 15 % du traitement en l'absence des titres requis. Enfin,
il y a lieu de relever que dans le dossier du Tribunal de céans portant sur une
cause identique (TA 2002.140 : D.2/22 dans la cause M. contre Etat de
Neuchâtel), le DIPAC a mentionné que l'assouplissement à la réduction du
traitement de 15 %, prévu dans les directives précitées en application de
l'article 3 al.5 de l'arrêté du 24 mars 1997, était une dérogation à l'article
11 du règlement concernant les traitements de la fonction publique. Le DIPAC a
ainsi reconnu implicitement que ses directives concernent les enseignants engagés
par contrat de droit privé parce qu'ils n'ont pas les titres ou la formation
requis.

4.Pour ces
motifs, l'action de droit administratif doit être admise et l'Etat de Neuchâtel
condamné à verser à la demanderesse les montants portés en réduction de son
traitement dès août 2001. Il est statué sans frais, les autorités cantonales
n'en payant pas. S. qui obtient gain de cause a droit à une indemnité de dépens.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet la demande.

2.Dit que l'Etat de
Neuchâtel ne peut procéder à une réduction du traitement de S. dès août 2001 et
le condamne au paiement des montants retenus à ce titre sur son traitement.

3.Statue sans frais.

4.Alloue à la
demanderesse une indemnité de dépens de 1500 francs.

Neuchâtel, le29 mars 2004

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le
greffier                                       Le
président