ne_gerichte · TA.2005.179 · 2005-08-19 · fr
TA.2005.179


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 20.12.05

Réf. 1P.376/2005

Réf. :
TA.2005.179-DIV/yr

A.Par arrêté du
6 avril 2005, paru dans la Feuille officielle de la République et canton de
Neuchâtel (FO) des 8 et 13 avril 2005, le Conseil d'Etat a convoqué le 5 juin
2005 les électrices et les électeurs pour la votation cantonale portant
notamment sur la loi du 30 novembre 2004 sur l'établissement hospitalier
multisite cantonal (EHM). A son article 8 al.2, l'arrêté indiquait que les
textes soumis à la votation seraient à disposition des électrices et électeurs
à la Chancellerie d'Etat et publiés dans la Feuille officielle, ainsi que sur
le site internet de l'Etat et quun fascicule d'explications serait envoyé à
chaque électrice et électeur.

Le 27 mai
2005, X. a déclaré recourir ou déposer une réclamation devant la Chancellerie
d'Etat (ci-après : la chancellerie) à l'occasion de la campagne
référendaire contre la loi sur l'EHM. Faisant en particulier valoir que le
matériel de vote reçu ne contenait pas le projet de loi sur l'EHM, que
l'information donnée par le Conseil d'Etat dans son message aux électrices et
électeurs n'était pas objective et que les arguments des référendaires étaient
présentés de manière erronée, voire fallacieuse, il concluait à ce que ces
violations soient constatées et à ce que l'arrêté de convocation soit annulé.

Qualifiant cet
acte de réclamation au sens de l'article 134 al.1 de laloi sur les droits politiques
(LDP), la chancellerie l'a rejetée par décision du 3 juin 2005. Dune part,
elle a retenu que le texte de la loi sur l'EHM avait été publié dans la FO et
sur le site internet de l'Etat et qu'il avait en outre été tenu, gratuitement,
à la disposition des électrices et électeurs, de sorte que la procédure n'avait
pas contrevenu aux principes régissant l'objet du scrutin. Dautre part, elle a
constaté que le message du Conseil d'Etat aux citoyennes et citoyens faisait
une large place à la présentation du projet de loi, qu'il était suffisamment
objectif, que les jugements de valeur quil contenait étaient admissibles et
que les arguments des référendaires avaient été fidèlement reproduits dans la
brochure d'information.

La loi sur
l'EHM a été approuvée en votation populaire du 5 juin 2005 par 47837 oui contre
16201 non.

B.X.interjette recours
devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son
annulation, ainsi qu'à celle du résultat du scrutin du 5 juin 2005 relatif à la
votation sur la loi sur l'EHM et à l'organisation d'un nouveau scrutin conforme
aux prescriptions constitutionnelles. Il voit tout d'abord dans l'absence du
texte de loi soumis à la votation dans le matériel de vote une limitation du
droit de vote. Il soutient ensuite que la disproportion entre le message du
Conseil d'Etat, qui s'étend sur six pages, et les arguments des référendaires,
qui tiennent sur deux pages à peine, n'est justifiée par aucun intérêt public.
Finalement, il estime quen réduisant les arguments des référendaires à un
aspect uniquement juridique du projet de loi, le message du Conseil dEtat en
devient fallacieux.

C.Dans ses
observations sur le recours, la chancellerie conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux (art.134 al.2, 136 al.2LDP), le recours est recevable.

2.a) En vertu de
l'article 34 al.1 Cst.féd., les droits politiques sont garantis. Cette garantie
protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et
l'expression fidèle et sûre de leur volonté (al.2). Cette disposition n'accorde
cependant pas, elle-même, "les droits politiques" : la source de ces
derniers se trouve ailleurs, dans le droit (constitutionnel) cantonal pour les
droits politiques en matière cantonale et communale. Mais l'article 34 Cst.féd.
offre, au titre d'un droit fondamental, une garantie minimale touchant au
fonctionnement de la démocratie, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau
cantonal. Il garantit que les droits politiques, là où ils existent, puissent
s'exercer de manière libre et régulière (Aubert/Mahon, Petit commentaire
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art.34, p.305).

b) Transposée dans
notre ordre juridique cantonal, cette garantie est exprimée avant tout à
l'article 45Cst.NE, qui
stipule que, avant les votes populaires, les autorités donnent une information
suffisante et objective sur les objets qui y sont soumis, puis par la loi sur
les droits politiques (LDP),
du 17 octobre 1984, qui dispose, à son article 126 al.1LDP, que le Conseil d'Etat
doit assurer à l'acte soumis au vote populaire une publicité objective
suffisante et exposer l'avis du comité référendaire. L'alinéa 2 de cette
disposition précise en outre que des exemplaires de l'acte soumis au vote populaire
sont mis à la disposition des électeurs à la Chancellerie d'Etat, et dans les
communes huit jours au moins avant celui fixé pour la votation. Ce faisant, la
LDP ne viole pas les exigences constitutionnelles minimales en matière de
droits politiques. S'il aurait pu paraître judicieux de préciser dans la loi
que le texte soumis à la votation doit être joint au matériel de vote, ainsi
que le prévoit d'ailleurs la loi fédérale sur les droits politiques (art.11 al.2 et 3; RS
161.1), sa publication dans la FO  en l'occurrence celle du 11 mai 2005 
moyen de diffusion des avis officiels par excellence, ainsi que sur le site Internet
de l'Etat, et sa mise à la disposition des électeurs sur simple demande à la
chancellerie ou à la commune se révèlent suffisantes pour garantir aux citoyens
l'exercice libre et régulier de leurs droits politiques. Du moins, l'absence,
avec le matériel de vote remis aux électeurs, du texte soumis à la votation ne
constitue-t-elle pas une violation des règles constitutionnelles qui pourrait
influencer d'une manière essentielle le résultat de la votation.

3.a) La garantie
constitutionnelle de la liberté de vote et d'élection confère à l'électeur le
droit d'exiger, de manière générale, qu'aucun résultat de votation ou d'élection
ne soit reconnu s'il ne reflète pas d'une manière fidèle et sûre la volonté
librement exprimée du corps électoral. Chaque électeur doit pouvoir se
déterminer en formant son opinion de la façon la plus libre et complète
possible, et exprimer son choix en conséquence. Le Tribunal fédéral a tiré de
ces principes généraux une série de règles. Le citoyen a ainsi le droit à une
composition correcte du corps électoral, à une formulation claire et adéquate
des questions soumises au vote, à une exécution régulière des votations et
élections et à ce que les informations données par les autorités et par les
particuliers avant le scrutin soient correctes et exprimées avec une certaine
retenue. Le résultat d'un scrutin peut être faussé notamment lorsque la
formation de la volonté des citoyens subit une influence illicite, en
particulier lorsque certaines informations sont diffusées dans la période qui
précède le jour du vote (ATF
124 I 57cons.2a, JT 2000 I, p.324;ATF
121 I 141cons.3, JT 1997 I, p.76;ATF
118 Ia 261cons.3, JT 1994 I, p.6; ZBL 2001, p.190 cons.3a;Mahon,
L'information par les autorités, in RDS 1999 II, p.235).

b) En matière de
votations, il est admis que l'autorité compétente recommande au peuple
d'accepter ou de rejeter les objets soumis à son verdict et qu'elle lui adresse
un message explicatif, tandis qu'une intervention plus importante dans le débat
ne se justifie qu'exceptionnellement et doit répondre à des motifs pertinents.
L'autorité doit se borner à une information objective  mais elle n'est pas
tenue à la neutralité  et s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but
et la portée du projet. Elle attente au droit de vote si elle s'écarte de son
devoir de retenue et d'objectivité, si elle intervient en violation de
prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle
influence l'opinion par d'autres procédés condamnables (ATF
121 I 255,119
Ia 273cons.3b, JT 1995 I 79;ATF
117 Ia 46cons.5a, JT 1992 I 168; RJJ 2004, p.148 cons.2.1;Grisel,
Initiative et référendum populaires, 3e éd. Berne 2004, p.118 ch.262;Mahon,
op.cit., p.237 ch.28). Le contenu du message officiel doit donc être exact et
objectif. Tout au plus admettra-t-on que l'autorité jouit d'une plus grande
liberté quand elle expose ses propres intentions que lorsqu'elle interprète
l'uvre d'autrui. De même, on ne reprochera pas à l'autorité d'avoir pris une
position discutable sur une question d'appréciation; elle a le droit d'émettre
des jugements de valeur, même s'ils ne s'appuient pas sur des faits établis (ATF
106 Ia 200,105
Ia 153, JT 1981 I 334). Le caractère exhaustif du message n'est en revanche
exigé que si le droit cantonal le prescrit. Une lacune pourrait certes
constituer un vice, notamment si l'autorité passait sous silence un fait
essentiel, mais elle n'est pas obligée d'analyser tous les détails du projet
soumis à la votation (Grisel, op.cit., p.120 ch.269;Mahon,
op.cit., p.238 ch.29).

c) En définitive, il
s'agit de déterminer, dans chaque cas d'espèce, si le vice était tel qu'il a
faussé la décision des citoyens. Pour des motifs pratiques, la plus grande
retenue s'impose quand l'annulation d'une votation est en jeu. La répétition
d'une votation  comme celle d'une élection d'ailleurs  ne peut être exigée
que lorsque les manquements sont particulièrement importants et pour autant que
les effets de l'irrégularité sur le résultat du scrutin apparaissent
indubitables ou à tout le moins très vraisemblables (ATF
118 Ia 263, JT 1994 I, p.8). Ce principe est au demeurant exprimé à
l'article 137 al.3 LDP, qui dispose que les élections et les votations ne
peuvent être annulées que s'il est vraisemblable que les irrégularités
alléguées ont influencé de manière déterminante le résultat du scrutin. Pour
cela, il faut tenir compte de la valeur de lécart des voix, de la gravité des
irrégularités constatées et de leur importance dans le cadre de lensemble de
la votation. On pourra renoncer à l'annulation lorsque la probabilité d'un
autre résultat des urnes est à ce point faible qu'elle ne peut sérieusement
être prise en considération (ATF
119 Ia 273cons.3b, JT 1995 I 79;ATF
117 Ia 48cons.5b, JT 1992 I 169;Mahon, op.cit., p.242 ch.34).

4.a) En
l'espèce, le recourant soutient, à tort, que les arguments pour et contre le
projet de loi étaient présentés de manière inégale dans la brochure Votinfo remise
aux électeurs, que le message du Conseil dEtat était empreint de subjectivité
et quil présentait les arguments des référendaires de façon réductrice, voire
fallacieuse.

Dans la brochure
Votinfo, linformation aux citoyens sur la votation relative à la loi sur
lEHM sétend sur huit pages, dont lune localise sous forme de carte géographique
les différents hôpitaux du canton qui ont adhéré à lEHM. Le message proprement
dit couvre cinq pages, alors que les arguments des référendaire tiennent sur
une page et demie. Outre que, devant le Grand Conseil, le projet de loi sur
lEHM a rallié les suffrages de 90 députés contre 13, les deux-tiers du message
mettent en évidence les lignes directrices de la loi soumise à la votation.
Ainsi, en haut de la page 7 de la brochure, le message expose quelques buts de
l'EHM (art.3 de la loi). En page 8, sont présentés la situation actuelle du
système hospitalier du canton de Neuchâtel, les objectifs que poursuit l'EHM et
les hôpitaux qui y sont intégrés (art.2 de la loi). Aux pages 9, 10 et 11, le
texte sur fond blanc porte sur la nature juridique de l'EHM (art.1 de la loi),
les compétences du Grand Conseil et du Conseil d'Etat (art.12 et 13 de la loi),
l'organisation de l'EHM (art.15, 21, 28, 30 de la loi), l'institution d'un
Conseil des hôpitaux (chapitre 5 de la loi) et le statut du personnel (art.9 de
la loi). Attendu que le texte de la LEHM n'était pas fourni avec le matériel de
vote, on peut admettre que le message s'étende sur les aspects importants de la
loi, tant que cette information reste, comme dans le cas particulier, exacte et
objective. Finalement, en comparant les arguments des référendaires, développés
en sept points en page 12 et en partie en page 13 et ceux en faveur de la loi
qui se dégagent du message en page 7 (2e paragraphe), en page 9 et 10 et 13
(textes sur fond vert), le déséquilibre invoqué par le recourant entre les
partisans et les opposants à la loi n'est plus aussi évident. On ajoutera qu'en
rédigeant le texte "Pourquoi il faut refuser la loi sur l'EHM" publié
dans la brochure Vot'info (p.12-13), le comité référendaire a pu exprimer son
point de vue. Par conséquent, même en axant sa réponse (texte sur fond vert en
page 13) sur un aspect des arguments des référendaires, les autorités n'ont pas
induit en erreur les électeurs.

b) Quoi qu'il en
soit, à supposer que les autorités aient dénaturé les arguments des
référendaires  quand bien même ceux-ci sont exposés dans la même brochure et
les électeurs en mesure de repérer une information fallacieuse  aucun indice
ne permet de conclure que le résultat du vote en aurait été influencé de
manière significative. La loi sur l'EHM a en effet été approuvée par 47'837 oui
(74.70 %) contre 16'201 non (25.30 %), soit 31'636 voix d'avance; cette différence
est si importante qu'on ne saurait considérer que les informations prétendument
erronées données par les autorités aient pu peser de manière décisive sur le résultat
du scrutin.

5.Au vu de ce
qui précède, le recours doit être rejeté. Il sera statué sans frais,
conformément à la pratique en la matière (art.47 al.4 LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Statue sans frais.

Neuchâtel, le 19 août 2005