ne_gerichte · CDP.2016.31 · 2012-12-18 · fr

Qualité pour recourir d'une association. Installation d'îles solaires sur le lac : planification spéciale ou dérogation?

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 13.07.2016 CDP.2016.31 (INT.2016.304)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 30.05.2018
[
1C_405/2016
]
A.
Le 18 décembre 2012, Viteos SA, à Neuchâtel, a
déposé une demande de sanction définitive visant l'installation de trois îles
flottantes solaires sur le lac de Neuchâtel et a demandé une autorisation
spéciale pour constructions ou installations hors zone d'urbanisation. Y
étaient jointes une note technique du 11 octobre 2012 et une notice d'impact
sur l'environnement de novembre 2012 détaillant le projet visant à installer à environ
70 à 85 mètres de la rive, devant la station d'épuration des eaux de Neuchâtel (ci-après
: STEP), des îles recouvertes de panneaux solaires pour la production d'énergie
photovoltaïque sur des surfaces d'eau, ce dans un but d'expérimentation durant
vingt-cinq ans. La mise à l'enquête publique a suscité trois oppositions dont
celle de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel
(ci-après : la corporation) qui estimait que le projet constituait une entrave
inadmissible à la pêche professionnelle et devrait voir le jour sur d'autres
plans d'eau du canton ou des réservoirs qui constituent les lieux destinés à
l'implantation de ce type de projet. Selon elle, l'implantation prévue ne
s'imposait pas par sa destination étant donné que Viteos entendait dans le
futur ériger de tels ouvrages sur des bassins de sédimentation dans les stations
d'épuration des eaux usées ou des réservoirs pour diminuer l'évaporation. Par
ailleurs, des pertes financières importantes pour les pêcheurs professionnels
découleraient de cette implantation. Enfin, elle alléguait que c'est à tort que
le projet était présenté comme étant constitué de trois bateaux et qu'il créerait
une zone dangereuse à la navigation tant pour les plaisanciers que pour les
pêcheurs professionnels.
Par décision du 2 décembre 2013, le Département du développement
territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE) a levé les oppositions et
octroyé une dérogation à l'affectation de la zone agricole pour l'installation
de trois îles flottantes solaires sur le lac de Neuchâtel. Il a estimé que la
corporation avait qualité pour agir, tout en émettant des doutes sur la qualité
pour agir à titre individuel de ses membres. Examinant si les conditions de
dérogation pour établir cette installation hors de la zone à bâtir étaient
réunies, il a retenu que l'emplacement prévu était imposé par la destination
des îles solaires, dès lors que ces dernières ne pouvaient prendre place que
sur un plan d'eau à faible profondeur; que le site était peu propice à la
baignade ou à la pêche; que l'installation était commune avec le projet de freecooling
du quartier de La Maladière; qu'elle se situera à proximité du pôle énergie
solaire constitué de l'Institut de microtechnique de l'Université de Neuchâtel
(IMT), du Centre suisse d'électronique et de microtechnique (CSEM), de l'Ecole
technique et de grandes centrales de production solaire; qu'un raccordement
électrique existant se trouvait sur la berge immédiatement contiguë et que le
site comprenait une zone interdite à la navigation. Il a estimé par ailleurs
que le projet ne portait pas atteinte à des intérêts prépondérants, la
législation fédérale sur la pêche et sur la faune aquatique permettant des
interventions techniques dans le lac, même si elles sont de nature à
compromettre la pêche, pour autant que l'autorité compétente impose toutes les
mesures propres à empêcher que cette activité soit gravement compromise. Il
s'est référé à l'autorisation du Service de la faune, des forêts et de la
nature (SFFN) attestant que la pêche professionnelle ne sera pas entravée et
fixant des conditions pour que cela soit garanti ainsi qu'à la notice d'impact
sur l'environnement, documents desquels il résulte que les blocs en béton posés
sur le fond du lac et les structures flottantes n'auront pas d'influence
négative sur les conditions de vie favorables à la faune aquatique qui pourra
trouver refuge dans lesdits blocs de béton d'arrimage qui seront pourvus de
petites rugosités et cavités. S'agissant de la navigation, le DDTE a considéré
que la zone concernée était déjà en partie interdite et que la navigation
jusqu'à 150 mètres de la rive était limitée, tout en relevant que le Service
cantonal des automobiles et de la navigation (SCAN) avait exigé un marquage des
îles afin d'éviter des risques de collision. Enfin, la législation fédérale sur
les eaux permettait les installations dont l'implantation est imposée par leur
destination et qui servent des intérêts publics, à savoir la recherche et le
développement dans le domaine des énergies renouvelables, et plus
particulièrement de l'énergie photovoltaïque.
Le 16 décembre 2013, la Commune de Neuchâtel a octroyé le permis de
construire sollicité tout en subordonnant son octroi à diverses charges.
Les décisions du département et du Conseil communal ont été notifiées
aux intéressées par le Service d'urbanisme de la Ville de Neuchâtel le 18 décembre
2013.
Par décision du 16 décembre 2015, le Conseil d'Etat a rejeté le recours
déposé par la corporation contre les décisions du département et de la commune.
Après avoir traité la question de la qualité pour recourir de l'association et
l'avoir admise, il a examiné si cette dernière pouvait invoquer au stade du
recours, alors qu'elle ne l'avait pas fait dans le cadre de la procédure
d'opposition, que le projet aurait dû faire l'objet d'un plan d'affectation. Il
a considéré que ce grief excédait l'objet du litige et était dès lors
irrecevable. Par surabondance de droit, il a relevé que l'argument était quoi
qu'il en soit mal fondé, l'incidence du projet sur la planification locale et
l'environnement n'étant pas suffisamment importante. Il a considéré que
l'implantation des îles solaires sur le lac était imposée par leur destination,
l'installation devant se faire sur une surface d'eau pour que le mécanisme leur
permettant de suivre le mouvement du soleil puisse fonctionner. Le projet avait
par ailleurs pour but de mettre à l'épreuve l'adéquation des plateformes en
matériau plastique comme support pour la pose de panneaux solaires et de tester
leur résistance aux éléments naturels, la production d'énergie elle-même étant
secondaire. Il a par ailleurs approuvé les éléments retenus par le département pour
démontrer que l'emplacement était adéquat. De plus, la conduite de freecooling,
autorisée par la commune, le DDTE et le SFFN, acheminant l'eau du lac vers les
bâtiments pourvus d'échangeurs de chaleur, pour couvrir certains de leurs
besoins en rafraîchissement et en chaleur, sera alimentée en partie par
l'énergie produite par les îles solaires, ce qui constituait un argument
supplémentaire pour admettre que leur emplacement à cet endroit était imposé
par leur destination. Il a estimé, vu le contenu de la notice d'impact qui ne relevait
aucune influence négative du projet sur la faune du lac, que c'est à juste
titre qu'une autorisation avait été octroyée au maître de l'ouvrage en
application de la loi fédérale sur la pêche. Quant au risque d'accrochages des
filets des pêcheurs aux éléments d'arrimage des îles, il a retenu, à l'instar
de la notice d'impact, que la surface occupée par les installations serait peu
importante et bien délimitée.
B.
La corporation
interjette
recours contre cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal en concluant principalement à son annulation et à ce que, statuant au
fond, la cour ordonne la mise en œuvre d'un plan d'affectation, subsidiairement
ordonne au Conseil communal de refuser la dérogation à l'affectation de la
zone. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'autorité
précédente pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Elle estime
que la commune avait l'obligation d'examiner d'office la question de la
nécessité du plan d'affectation et qu'elle était légitimée à invoquer ce grief.
Une planification est à son sens nécessaire, l'ouvrage nécessitant une
réglementation particulière en raison de ses effets sur l'environnement, occupant
une grande surface de terrain, soit 1470 m
²,
et engendrant un agrandissement de 5000 m
²
de la zone de navigation interdite. Enfin, elle estime que les
conditions d'octroi d'une autorisation exceptionnelle ne sont pas remplies. Ses
arguments seront repris en tant que besoin dans les considérants qui suivent.
Elle requiert une expertise indépendante destinée à déterminer les atteintes
portées par l'installation envisagée à l'exercice de la pêche professionnelle
et l'audition, en qualité de témoin, de l'inspecteur cantonal de la faune.
C.
Le Conseil d'Etat s'en remet à l'appréciation
de la cour concernant la recevabilité du recours et conclut à son rejet sous
suite de frais. La Commune de Neuchâtel renonce à formuler des observations.
Viteos SA fait usage de ce droit et conclut au rejet du recours sous suite de
frais et dépens.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) Le recours a été déposé dans les formes et
délai légaux.
b) La Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de
validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les
autorités précédentes (arrêt de la Cour de droit public du 20.02.2015 [
CDP.2013.361
]
cons. 1 et les références citées). Cet examen porte en particulier sur le point
de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure est entrée en
matière sur le litige dont elle était saisie. La qualité pour recourir de la
corporation doit donc être examinée.
2.
a) Aux termes de
l'article 32
LPJA
, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre
personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir
(let. b).
Cette disposition s'identifie, malgré quelques
divergences de texte, avec l'article 48 PA, dont les principes sont également
ceux de l'article 103 aOJ et de l'actuel article 89 al. 1 LTF, de sorte que la
jurisprudence cantonale interprète les règles sur la qualité pour recourir en
s'en tenant à la jurisprudence fédérale (
RJN 2009, p. 398
-399 et la référence citée). Selon celle-ci, l'intérêt
digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée. Cet intérêt consiste donc
dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en
lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou
autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Toujours selon la
jurisprudence, cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le
recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport
suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit
être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble
des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou
dans l'intérêt d'un tiers est exclu
(
ATF 135 II 145
cons. 6.1 et les références citées).
La jurisprudence prévoit qu'une association jouissant de la
personnalité juridique est autorisée à recourir en son nom propre lorsqu'elle
est directement touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision
attaquée dans ses intérêts dignes de protection. De même, sans être elle-même
touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par
la voie du recours
pour autant
qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un
grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en
prévaloir à titre individuel (arrêt du TF du
16.06.2014
[
1C_388/2013
]
cons. 1.2
;
ATF 137 II 40
cons. 2.6.4 et les références citées). Ces conditions
doivent être remplies cumulativement; elles doivent exclure tout recours
populaire. Celui qui ne fait pas valoir ses intérêts propres, mais uniquement
l'intérêt général ou l'intérêt public, n'est pas autorisé à recourir. Le droit
de recours n'appartient par conséquent pas à toute association qui s'occupe,
d'une manière générale, du domaine considéré. Il doit au contraire exister un
lien étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine
dans lequel la décision litigieuse a été prise (
ATF 136 II 539
cons. 1.1 et les références citées). L'association ne
peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre
eux (
Moor/Poltier
, Droit administratif II, 3
e
éd., Berne
2011, p. 750).
C'est au recourant lui-même qu'il appartient
de démontrer les liens particuliers qui le rattachent à l'objet du litige, dès
lors que l'obligation d'exposer les motifs de son recours s'étend aussi à la
qualité pour recourir (
ATF 120 Ib 433
).
b) La jurisprudence a admis à plusieurs
reprises la qualité pour recourir des associations d'importance cantonale à but
idéal qui défendent les intérêts de la pêche, donc de leurs membres pratiquant
cette activité et, partant, la protection des rivières ou des milieux
piscicoles (arrêt du TF du
01.05.2000 [1A.123/1999]
cons. 1b et les références citées). Les
statuts de la corporation précisent qu'une association au sens des articles 60
ss du Code civil suisse est créée et que son but est de grouper les pêcheurs du
lac de Neuchâtel et de soutenir d'une manière générale tous les intérêts de ces
derniers.
C'est dès lors avec raison que le Conseil
d'Etat a reconnu la qualité pour recourir à ladite corporation.
3.
a)
En procédure administrative contentieuse, l'objet du litige
("Streitgegen-stand") est défini par trois éléments : l'objet du
recours ("Anfechtungsobjekt" ou objet de la contestation), les
conclusions du recours et, accessoirement, les motifs de celui-ci (arrêts du TF
des
07.04.2008 [2C_612/2007]
cons. 4.1 et
28.05.2001 [1P.217/2001]
cons. 2a). Le contenu de la
décision attaquée – plus particulièrement, son dispositif – délimite l'objet du
litige (arrêt du TF du
07.04.2008 [2C_612/2007]
cons. 4.1;
Schaer
, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p. 118
). En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de
recours ne peut statuer que sur les prétentions ou les rapports juridiques sur
lesquels l'autorité inférieure s'est déjà prononcée ou aurait dû le faire.
C'est pourquoi, dans ses conclusions, le recourant ne peut en principe que
réduire l'objet du litige (en renonçant à remettre en cause certains points de
la décision entreprise) et non pas l'élargir (
ATF 132 II 21
cons. 2;
Schaer
, op.cit., p.118
).
b) Par
ailleurs, les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient
d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches
(art. 2 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT]),
notamment dans leur tâche de planification. Elles doivent se conformer aux buts
et aux principes régissant l'aménagement du territoire, tels qu'ils résultent
de la Constitution fédérale (art. 75 Cst. féd.) et de la loi (art. 1 al. 3 LAT).
Elles doivent également prendre en considération les exigences découlant de la
législation fédérale sur la protection de l'environnement (arrêt du TF du
08.10.2012 [1C-246/2012]
cons. 3.1.2).
Il en
résulte que lors d'un projet de construction, l'autorité doit se poser la
question de savoir quel est l'instrument de planification le plus adapté, soit,
lorsqu'il s'agit d'une construction hors de la zone à bâtir, de se demander si
une dérogation suffit ou si un plan spécial doit être adopté. De plus, la Cour
de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et de
régularité de la procédure suivie devant les autorités précédentes, soit
notamment si les dérogations à la réglementation du plan d'aménagement peuvent
s'effectuer par l'octroi de dérogations ou nécessitent l'instrument du plan
spécial.
c) Il
ressort de ce qui précède que le grief de la recourante, relatif au fait que
c'est à tort qu'un plan spécial n'aurait pas été adopté, fait l'objet du litige
puisque les autorités inférieures devaient se poser la question de la nécessité
d'un plan spécial et que la Cour de céans doit examiner si la procédure a été menée
régulièrement. Ce grief est dès lors recevable.
4.
Selon
l'article 75 Cst. féd., les cantons doivent établir des plans d'aménagement en
vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une
occupation rationnelle du territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans
directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de
construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et
ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une
fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique
des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT)
que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les
particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des
intérêts en présence (art. 3 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT];
arrêt du TF
du
15.01.2010
[
1C_317/2009
]
) et selon les indications des
plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT; arrêt du TC Vaud du 31.01.2008
[AC.2006.0202] cons. 2c). La planification doit se faire en fonction de la
cohérence de l'ensemble d'un périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la
planification locale, voire régionale, excluant ainsi une appréciation isolée
des qualités d'un plan (
ATF 122 II 326
cons. 5b et les références
citées; arrêt du TF du
15.04.2008 [1C_386/2007
et 1C_388/2007] cons. 4.5).
b)
L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation
du sol découle des articles 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente
pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le
territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux articles 15 à
17 LAT
(zone à bâtir, zone agricole et zone à
protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il prévoit également une obligation spéciale de
planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de
la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est
importante. Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que
dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une
simple dérogation au sens des articles 23 LAT (zone à bâtir) ou
24 LAT
(hors de la zone à bâtir) est alors
inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du
territoire qui se posent (
ATF 120 Ib 207
cons. 5,
119 Ib 174
cons. 4, p. 178;
Moor
, in :
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.], Commentaire de la LAT, 2010, nos 66 et
84 ad art. 14 LAT;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation,
2001, p. 126-127).
Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être
soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'article 2 LAT se déduit des buts
et des principes régissant l'aménagement du territoire (article 1 et 3 LAT), du
plan directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des
règles de procédure établies par la LAT (art. 4, 33 LAT;
ATF 120 Ib 207
cons. 5;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., p. 127;
Brandt/Moor
, in : Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, 2009,
no 132 ad. art. 18 LAT). En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même
de grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral
n'oblige pas de procéder par la voie de la planification spéciale (
Brandt/Moor
, op. cit., no 137 ad art. 18 LAT; arrêt du TF
du
17.10.2011 [1C_57/2011]
cons. 2.1).
Selon
l'article 18 LAT, le droit cantonal peut, en outre, prévoir d'autres zones
d'affectation que les trois zones primaires susdites
prévues aux articles 15 à
17 LAT
.
c) Les communes élaborent leur plan d'affectation dans le cadre du plan
directeur et en tenant compte des mesures cantonales (art. 43 al. 1 de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire [
LCAT
]). Selon
l'article 43 al. 2
LCAT
, les
plans d'affectation communaux comprennent les plans d'aménagement communaux
(let. a), les plans spéciaux (let. b), les plans d'alignement (let. c), les
plans de quartier et de lotissement (let. d) et les plans d'équipement (let.
e). Les plans d'aménagement, les plans spéciaux et les plans d'alignement sont
soumis à une même procédure d'adoption détaillée aux articles 89 ss
LCAT
. C'est
le législatif communal qui les adopte (art. 92
LCAT
) après
quoi ils sont soumis à approbation du Conseil d'Etat (art. 96
LCAT
). Ils se
distinguent en cela du plan de quartier, qui est adopté par le Conseil communal
– soit l'exécutif communal – (art. 105
LCAT
). Selon
l'article 66 al. 1
LCAT
, le plan
d'aménagement peut délimiter des secteurs où des plans spéciaux seront établis
avant toute construction. Le Conseil communal peut subordonner la construction de
bâtiments à l'établissement d'un plan spécial (al. 2). Les plans spéciaux
peuvent déroger aux plans d'aménagement (art. 67 al. 1
LCAT
).
Parmi les plans spéciaux figurent les plans d'affectation dérogeant à
l'affectation de la zone, qui sont liés à un projet de construction ou
d'installation déployant des effets importants sur l'aménagement du territoire
et l'environnement (par exemple stand de tir, carrière, décharge, installation
d'incinération des déchets, installation sportive, installation d'enneigement
artificiel) (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit. ch. 274, p. 125 et les
références citées).
d) Le projet litigieux consiste à poser, à environ
70 à 85 mètres de la rive, trois îles de structure gonflable de 24,6 mètres de
diamètre chacune. Chaque île comprend cent panneaux photovoltaïques et est
amarrée par câbles à des blocs de béton de 12,5 tonnes (dimensions 2,3 m x 2,3
m x 1 m) situés au fond du lac. La distance entre chaque île est de 25 mètres. Le
câblage reliant les îles à la rive sera raccordé à des structures déjà validées
dans le cadre du projet "freecooling". Enfin les études réalisées
n'ont pas démontré d'effets nocifs sur l'environnement.
Force est de constater que la surface occupée
n'est pas importante au point de nécessiter un plan spécial, ce d'autant plus
qu'elle ne constitue qu'une infime partie de la surface du lac de Neuchâtel.
Comme il sera démontré ci-après, l'ouvrage n'a pas non plus d'effets importants
sur l'environnement ni sur le régime d'affectation du sol. Il ne s'agit dès
lors pas d'un ouvrage d'une importance telle qu'il nécessiterait un plan
spécial comme cela est par exemple le cas pour des centres nautiques ou des
ports. De plus, le projet n'a qu'une durée temporaire de vingt-cinq ans.
L'établissement d'un plan spécial ne s'imposait dès lors pas en l'occurrence.
5.
Les lacs constituent des zones à protéger (art.
17 LAT
, 18 al. 2
LCAT
, 10 de
la loi cantonale sur la protection de la nature). Il n'en demeure pas moins
que, dans les zones à protéger, un projet peut être conforme à l'affectation de
la zone (cf. par exemple
ATF 132 II 10
,
concernant des pontons). Pour les projets non conformes, l'autorité peut
veiller à une protection adéquate dans le cadre des conditions posées par
l'article
24 LAT
si leur implantation sur le lac ou
sur la rive est justifiée par des intérêts prépondérants ou si elle est imposée
par leur destination (
Moor,
op. cit., n. 40 ad art. 17; ATF 132 II 10
cons. 2.4 et la doctrine citée). Par ailleurs, d'autres législations telles que
la loi fédérale sur les eaux et la loi fédérale sur la pêche (LFSP) créent des
zones de protection. L'article
8 LFSP
prévoit que toute intervention sur les eaux, leur
régime ou leur cours, ou encore sur les rives ou le fond des eaux, est soumise
à une autorisation de l'autorité cantonale en matière de pêche, si elle est de
nature à compromettre cette activité (al. 1). En application de cette loi, le
législateur cantonal a prévu que le Conseil d'Etat désigne l'autorité
compétente pour délivrer l'autorisation requise, le requérant étant tenu de
mettre à disposition les données ou études permettant de déterminer l'impact du
projet et les mesures à prendre dans l'intérêt de la pêche (art. 14 de la loi
cantonale sur la faune aquatique du 26.08.1996 [
LFAq
]).
6.
Il n'est pas contesté
que le projet n'est pas conforme à l'affectation de la zone. Il y a dès lors
lieu d'examiner si les conditions de l'article
24 LAT
pour une dérogation sont réunies.
Selon l'article
24 LAT
, une autorisation dérogatoire peut être
accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation
de ces constructions est imposée par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun
intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
Pour que l'implantation hors de la zone à
bâtir soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être
adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son
rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu. Une nécessité particulière,
tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de
construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls les critères
objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des
raisons de commodité ou d'agrément (
ATF 129 II 63
cons. 3.1, p. 68 et les références). La condition de
l'implantation commandée par la destination de l'ouvrage est relative, en ce
sens que le requérant ne doit pas démontrer que seul l'endroit choisi est
approprié; il suffit que des motifs particulièrement importants fassent
apparaître l'implantation comme sensiblement plus avantageuse que d'autres (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 576).
La pesée des intérêts exigée par l'article
24 let. b LAT
comprend la détermination de tous les
intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT).
Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même, notamment
la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le
paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts (art. 3 al. 2 LAT), la
protection des lieux d'habitation (art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des
autres intérêts protégés dans les lois spéciales (loi fédérale sur la
protection de l'environnement [LPE], loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage [LPN], loi fédérale sur les forêts [LFo], ordonnance sur
la protection contre le bruit [OPB], ordonnance sur la protection de l'air
[OPair]). Les intérêts privés sont également pris en compte. L'autorité doit
ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial
souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT).
La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible,
de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let.
c et al. 2 OAT).
Par ailleurs, les deux conditions énumérées à
l'article
24 let. a et b LAT
doivent être remplies cumulativement. Dans la pratique cependant, la
question de savoir si l'implantation d'une construction est imposée par sa
destination requiert déjà une pesée des intérêts (évaluation entre sites
prenant en considération les alternatives raisonnablement envisageables, de
manière à déterminer si des raisons particulièrement importantes et objectives
font apparaître le site retenu hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus
favorable qu'un site en zone à bâtir). Il est dès lors judicieux d'examiner les
deux conditions de l'implantation imposée par la destination de la construction
et de l'absence d'intérêts s'opposant au projet dans le cadre d'une seule et
même démarche englobant évaluation de site et pesée complète des intérêts (
Muggli
,
Commentaire LAT 2009, n. 17 ad art.
24 LAT
).
7.
La recourante estime que l'autorité a échoué à
démontrer que l'emplacement à cet endroit serait sensiblement plus avantageux
qu'à d'autres endroits. Elle se réfère à une jurisprudence de la Cour de céans
(arrêt du TA du 23.09.2010 [
TA.2010.25]
cons. 4 c) selon laquelle, avant d'implanter une centrale photovoltaïque en
zone agricole, il convient d'examiner les alternatives possibles en zone à
bâtir, par exemple sur les toitures des immeubles.
Cette argumentation ne résiste pas à l'examen, soit ne tient pas compte
de la spécificité du projet. En effet, ce dernier s'inscrit dans un but
d'expérimentation de la technologie d'îles recouvertes de panneaux solaires
pour la production d'énergie photovoltaïque sur des surfaces d'eau, l'objectif
étant également de mettre à l'épreuve des éléments naturels les plateformes en
tant que supports. A cet égard, la notice d'impact sur l'environnement de
novembre 2012 mentionne :
" L'un des objectifs
de ce projet est d'évaluer l'adéquation d'une plateforme en matériau plastique
comme support pour la pose de panneaux solaires. Pendant les 25 ans de sa
durée, nous pourrons nous rendre compte de la résistance aux éléments naturels
(le soleil, les vents, les différences de température, la neige, etc.) ainsi
que des avantages et éventuels désavantages par rapport à la pose et à
l'utilisation d'une structure rigide conventionnelle." (p. 11, cf.
également p. 4 de la note technique du 11.10.2012).
Il est également précisé dans ce document :
" Or,
ces îles ont été projetées pour être implantées obligatoirement sur une surface
d'eau, vu que le mécanisme qui leur permet de suivre le mouvement du soleil
doit son efficacité justement à la moindre résistance offerte par l'eau. Elles
y resteront 25 ans et seront démontées à la fin de cette période. Il s'agit là
de prototypes conçus pour le développement de la technique, mais l'objectif
final de ce type d'installations est les pays chauds où ces îles d'une part
produiront de l'énergie électrique et d'autre part diminueront le taux
d'évaporation, avec d'autant plus d'efficacité qu'elles ont une surpression de
0.001 bar sous la membrane (voir schéma dans le rapport technique)… Il est
pertinent de souligner aussi que le but du projet est de mettre à l'épreuve ces
plateformes en tant que supports pour panneaux solaires et non simplement pour
une production d'énergie elle-même. En effet, il n'y aura pas de nouvelles îles
à ce même endroit. Le projet en prévoit trois, à la fin de l'expérience elles
seront démontées et il n'y en aura pas d'autres." (notice d'impact sur
l'environnement de novembre 2012, p. 13-14; cf. également note technique du
11.10.2012, p. 3-5).
Dès lors, le fait que les toitures et les façades puissent abriter des
panneaux solaires est en l'occurrence [totalement] irrelevant. La recourante ne
mentionne aucun autre lieu en zone à bâtir qui serait plus adéquat que
l'emplacement choisi dans le lac.
Par ailleurs, le département a pris en compte les éléments pertinents
en ces termes :
" Il
ressort du rapport technique que le lac atteint 10 m de profondeur à cet
endroit, que le site se trouve à l'embouchure de la STEP de la Ville de
Neuchâtel, lieu peu propice à la baignade ou à la pêche, que l'installation est
commune avec le projet de freecooling du quartier de La Maladière, qu'elle est
proche du pôle énergie solaire comprenant l'IMT, le CSEM, l'Ecole technique et
les grandes centrales de production solaire (stade de La Maladière, Patinoire,
CPLN et Piscine), qu'un raccordement électrique existant se trouve sur la berge
immédiatement contiguë et que le site se trouve à l'intérieur d'une zone
interdite à la navigation."
Concernant la conduite de freecooling, le Conseil d'Etat a précisé
qu'elle a été autorisée par la commune ainsi que par décisions spéciales du
DDTE et du SFFN. Si cette installation ne saurait justifier à elle seule
l'emplacement litigieux choisi, elle est un argument supplémentaire pour
approuver l'octroi d'une dérogation. En effet, l'énergie produite par les îles
solaires permettra de faire fonctionner les pompes liées à cette conduite et le
câblage qui reliera les îles à la rive sera raccordé à des structures déjà
validées. On ne saurait dès lors y voir un motif de pure convenance personnelle,
de commodité ou d'agrément. Enfin, l'intérêt public poursuivi par le projet, à
savoir le développement des énergies renouvelables et l'impact que pourra avoir
cette expérimentation sur la région sont également à considérer.
8.
a) Pour procéder à la pesée des intérêts en
présence au sens de l'article
24 let. b LAT
, plus
particulièrement des intérêts relatifs à la pêche, le Conseil d'Etat s'est
fondé sur l'autorisation délivrée le 2 décembre 2013 par le SFFN, elle-même basée
sur la notice d'impact réalisée pour Viteos par A., biologiste et docteur es
sciences en écologie et ressources naturelles, responsable de l'environnement
chez Viteos (
https://ch.linkedin.com
). La recourante se prévaut
d'une violation du droit d'être entendue au motif que le Conseil d'Etat aurait
dû se fonder sur une expertise neutre, la notice précitée, établie de manière
unilatérale par Viteos, ne présentant pas toutes les garanties d'objectivité.
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'article 29 al. 2
Cst. féd. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation
juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque
cela est de nature à influer sur la décision (
ATF 132 V 368
cons. 3.1,
129
II 497
cons. 2.2 et les références citées).
Il y a lieu de relever au préalable que lorsqu'elle a mis en doute l'objectivité
de cette notice dans ses observations au Service juridique le 2 octobre 2014,
la recourante n'a nullement motivé sa position. Le recours adressé à la Cour de
céans ne fait que mentionner que la notice a été établie unilatéralement par
Viteos.
L'article 14 al. 2 LFAq prévoit que celui qui sollicite une
autorisation est tenu de mettre à disposition des données ou études permettant
de déterminer l'impact du projet et les mesures à prendre dans l'intérêt de la
pêche. Dès lors, le seul fait que l'étude ait été menée par un responsable de
l'entreprise Viteos ne permet pas d'en conclure que son analyse manque
d'objectivité. Que l'auteur soit lié à Viteos par un contrat de mandat ou de
travail, comme spécialiste de questions de l'environnement, implique une
objectivité et un devoir de diligence. Le Service de la faune pouvait dès lors
se baser sur cette notice, au demeurant complète, dûment motivée et établie par
un spécialiste, et c'est avec raison que le Conseil d'Etat n'a pas donné suite aux
réquisitions de preuve visant à mettre en œuvre une expertise neutre et à
procéder à l'audition de l'inspecteur cantonal de la faune qui a délivré
l'autorisation en application de la LFSP et de la LFAq. Le grief de violation
du droit d'être entendu est mal fondé.
b) La corporation estime que l'intérêt des pêcheurs n'a pas été pris en
considération, en violation de l'article
9 LFSP
.
Alors que l'alinéa 1 de cet article énumère les types de mesures à imposer lors
de l'octroi d'autorisations pour de nouvelles installations (créer des
conditions de vie favorable à la faune aquatique, assurer la libre migration du
poisson, favoriser sa reproduction naturelle et empêcher que les poissons et
les écrevisses ne soient tués ou blessés par des constructions ou des
machines), son alinéa 2 mentionne que si, lors de l'examen d'un projet
tendant à modifier les eaux, leur régime, leur cours, les rives ou le fond des eaux,
on ne peut trouver aucune mesure permettant d'empêcher que la pêche soit
gravement compromise au sens de l'article 1, la décision doit tenir compte de
tous les intérêts en présence. Or, on ne saurait considérer en l'occurrence que
la pêche est gravement compromise. En effet, la notice d'impact sur
l'environnement de novembre 2012 mentionne :
" Les
poissons se reproduisent dans différentes profondeurs jusqu'à 100 m dans le lac
de Neuchâtel. Même si nous considérons que quelques espèces puissent utiliser
le fond lacustre pour ce faire, la surface qui sera recouverte par les blocs en
béton est négligeable.
La pêche
est pratiquée dans le lac de Neuchâtel à toutes profondeurs. Le secteur projeté
pour poser les îles est utilisé par des pêcheurs professionnels à des
intensités variables. Ils utilisent fréquemment des filets dormants tendus sur
le fond du lac, des filets ancrés entre deux eaux et des filets dérivants entre
deux eaux.
Le souci
serait que ces filets puissent s'accrocher aux éléments d'arrimage des îles,
mais si nous tenons compte de la petite surface utilisée pour ces derniers et
du fait que les pêcheurs seront informés et la zone occupée bien délimitée,
cela ne devrait pas arriver.
Pour la
pêche non professionnelle, l'impact peut être considéré comme négligeable.
Ce
projet n'aura pas d'influence négative sur les poissons ou leurs conditions de
frai et par conséquent, non plus pour la pêche
." (p. 19).
La notice relève de plus que le projet n'aura pas d'influence négative
pour la faune benthique et émet l'hypothèse que les blocs de béton posés au
fond du lac pour arrimer les îles pourront leur servir de refuge, raison pour
laquelle il serait judicieux d'aménager des rugosités et petites cavités. S'il
est vrai que la notice mentionne le souci que les filets pourraient s'accrocher
aux éléments d'arrimage des îles, on ne saurait considérer que cela implique
que la pêche soit gravement compromise, ce d'autant plus que la surface
concernée sera balisée et signalée.
La corporation estime que c'est à tort que le Conseil d'Etat a
considéré que l'autorisation octroyée par le SFFN garantit le maintien de cette
situation. Elle relève que l'autorisation octroyée est soumise à trois
conditions, notamment au fait que la pêche professionnelle et de loisir ne soit
entravée d'aucune manière. Lorsqu'il pose comme première condition l'absence
d'impact sur la faune aquatique, le SFFN mentionne que des analyses devront
régulièrement être effectuées pour suivre l'évolution des espèces présentes. La
deuxième condition indique que la pêche professionnelle et de loisir ne devra
être entravée d'aucune manière. Si le service a octroyé l'autorisation, c'est
bien qu'il considérait comme possible que la pêche professionnelle et de loisir
ne soit pas entravée. On notera à cet égard que la surface occupée par les îles
est de moins de 0,001 % du total de la surface du lac qui compte 217 km
²
(notice d'impact, p. 16), ce qui constitue une
surface négligeable et ne saurait permettre de considérer, vu les autres
intérêts en jeu, qu'il y a lieu de refuser la dérogation. Enfin, force est de
relever que la corporation recourante n'a pas recouru contre l'autorisation
délivrée par le SFFN.
Les autres intérêts publics et privés prépondérants allégués ne sont
guère motivés. Les photos prises de cinq points de vue différents en ville de
Neuchâtel ne démontrent pas d'atteinte importante au paysage, vu notamment la
faible emprise des îles solaires sur la surface totale du lac, les
installations de la STEP à proximité et le volume et la hauteur des îles qui sont
similaires à ceux d'un bateau. Le paysage est dès lors préservé au sens de
l'article 3 al. 2 let. b LAT. Le projet n'a pas d'impact sur le bord du lac qui
doit rester libre (art. 3 al. 2 let. c LAT). Le Service de l'environnement n'a
formulé aucune remarque relative à la protection des eaux.
L'argumentation de la recourante relative à l'utilisation des eaux
publiques n'est pas pertinente. En effet, le SFFN a délivré une autorisation en
application de l'article
8 LFSP
. Par ailleurs,
comme susmentionné, un site protégé et dont l'utilisation est soumise à
concession au sens de la loi cantonale sur l'utilisation du domaine public (
LCUDP
),
n'empêche pas qu'une construction y soit érigée à certaines conditions. Le SFFN
a préavisé favorablement la demande à la condition qu'une concession
d'utilisation du domaine de l'Etat soit élaborée (ch. 5 du document adressé par
le SAT à la Ville de Neuchâtel le 03.12.2013). La
LCUDP
n'a pas
été violée.
La deuxième condition cumulative de l'article
24
LAT
est dès lors remplie et l'octroi d'une dérogation justifié.
9.
Le recours doit être rejeté et les frais mis à
charge de la recourante qui succombe (art. 47 al. 1
LPJA
). Elle
ne peut prétendre à l'octroi de dépens (art. 48 al. 1
LPJA
a
contrario). Une indemnité de dépens sera allouée au tiers intéressé qui procède
avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48
LPJA
). Me B.
n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront chiffrés
sur la base du dossier (art. 66 al.2 TFrais). Tout bien considéré, les
dépens peuvent être fixés équitablement à 1'500 francs, frais et TVA compris.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 700 francs
et les débours par 70 francs, montants couverts par son avance de frais.
3.
N'alloue pas de dépens à la recourante.
4.
Alloue une indemnité de dépens de 1'500 francs à Viteos SA, à charge de
la recourante.
Neuchâtel, le 13 juillet
2016
Art.
17
LAT
Zones à protéger
1
Les zones à protéger comprennent:
a. les cours d'eau, les lacs et leurs rives;
b. les paysages d'une beauté particulière, d'un grand
intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments
du patrimoine culturel;
c. les localités typiques, les lieux historiques, les
monuments naturels ou culturels;
d. les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être
protégés.
2
Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut
prescrire d'autres mesures adéquates.
Art.
24
1
LAT
Exceptions prévues hors de la zone à bâtir
En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d'affectation si:
a. l'implantation de ces constructions ou installations
hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 1998, en vigueur
depuis le 1
er
sept. 2000 (
RO
2000
2042
;
FF
1996
III 485).
Art.
8
LFSP
Autorisation pour les interventions techniques
1
Toute
intervention sur les eaux, leur régime ou leur cours, ou encore sur les rives
ou le fond des eaux est soumise à une autorisation de l'autorité cantonale
compétente en matière de pêche (autorisation relevant du droit de la pêche), si
elle est de nature à compromettre la pêche.
2
…
1
3
Sont
notamment soumis à autorisation:
a. l'utilisation des forces hydrauliques;
b. la régulation des lacs;
c. les corrections de cours d'eau et le défrichement des
rives;
d. la création de cours d'eau artificiels;
e. la pose de conduites dans des eaux;
f. le curage mécanique des eaux;
g. l'exploitation et le lavage de gravier, de sable ou
d'autres matériaux dans les eaux;
h. les prélèvements d'eau;
i. les déversements d'eau;
k. le drainage des terrains agricoles;
l. la construction d'ouvrages destinés aux transports et
qui sont de nature à compromettre la pêche;
m. les installations de pisciculture.
4
Aucune autorisation en vertu de cette loi n'est exigible pour les
prélèvements des eaux selon l'art. 29 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur
la protection des eaux
2
.
5
Les installations qui sont agrandies ou remises en état sont
considérées comme de nouvelles installations.
1
Abrogé par le ch. I 18 de la LF du 18 juin 1999 sur la coordination et
la simplification des procédures de décision, avec effet au 1
er
janv. 2000 (
RO
1999
3071
;
FF
1998
2221
).
2
RS
814.20
Art. 9
LFSP
Mesures à prendre pour de nouvelles
installations
1
Les
autorités compétentes pour accorder les autorisations relevant du droit de la
pêche doivent, compte tenu des conditions naturelles et, le cas échéant,
d'autres intérêts, imposer toutes les mesures propres à:
a. créer des conditions de vie favorables à
la faune aquatique en fixant:
1. le débit minimal en cas de prélèvement d'eau,
2. la forme du profil d'écoulement,
3. la structure du lit et des berges,
4. le nombre et la nature des abris pour les poissons,
5. la profondeur et la température de l'eau,
6. la vitesse du courant;
b. assurer la libre migration du poisson;
c. favoriser sa reproduction
naturelle;
d. empêcher que les poissons et les écrevisses ne soient
tués ou blessés par des constructions ou des machines.
2
Si, lors de
l'examen d'un projet tendant à modifier les eaux, leur régime, leur cours, les
rives ou le fond des eaux, on ne peut trouver aucune mesure permettant
d'empêcher que la pêche soit gravement compromise au sens de l'article premier,
la décision doit tenir compte de tous les intérêts en présence.
3
Les mesures au sens de l'al. 1 doivent être prévues déjà lors de
l'élaboration des projets.