ne_gerichte · CDP.2019.222 · 2019-12-06 · fr
CDP.2019.222


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 15.07.2020
 [2C_86/2020]

A.Le 17 mars 2017, X.________, au bénéfice d'une
formation d'orthophoniste, informait l'Office de l'enseignement spécialisé
(ci-après : OES ou loffice) quelle avait dû suspendre son activité en 2008.
Souhaitant la reprendre en qualité d'indépendante, elle souhaitait s'assurer
que la reconnaissance obtenue en 2002 de l'autorité cantonale, qui lui
permettait de lui facturer ses prestations, était toujours valable. Le 6 avril
2017, l'OES lui a signalé qu'elle ne faisait plus partie, depuis 2008, de la
liste des logopédistes reconnues si bien qu'elle ne pouvait plus lui facturer
ses prestations. Après avoir relancé l'office par courriers des 23 mai et 28
août 2017, elle a reçu une réponse négative, lOES confirmant par courrier du 2
octobre 2017 sa précédente position. Ce courrier ayant croisé celui de
l'intéressée du 5 octobre 2017, l'OES l'a, par courrier du 6 octobre 2017,
renvoyée au courrier précité du 2 octobre. Par courrier du 25 septembre 2018 à
la cheffe du Département de l'éducation et de la famille (ci-après : DEF ou le
département), elle a requis de cette autorité qu'elle donne à l'office les
instructions nécessaires pour que ses prestations soient remboursées au moment
de sa reprise d'activité. Ce courrier ayant été transmis à l'OES, ce dernier
s'est référé à sa prise de position du 6 avril 2017 et a considéré que la
requête n'amenait aucun élément nouveau permettant de la réexaminer (courrier
du 23.10.2018). X.________ a saisi le DEF d'un recours contre ce prononcé. Par
décision du 11 juin 2019, le département l'a rejeté. Il a considéré que
l'intéressée ayant sommé l'office de rendre une décision, elle devait
s'interroger sur la nature du courrier du 2 octobre 2017 et le considérer comme
une décision si bien qu'elle avait pour alternative soit de continuer la
contestation, cas échéant en sollicitant alors que l'office complète sa
décision par l'indication des voies de droit, soit d'admettre la position de
l'office. Vu le retard à la contester, l'appel au département ne pouvait plus
être raisonnablement imputé à l'absence d'indication des voies de droit dans la
communication de l'office. Le département a retenu par ailleurs que l'office
était en droit de traiter la nouvelle demande sous l'angle d'une
reconsidération et de considérer qu'aucune des conditions y relatives n'était
réunie, l'intéressée n'apportant pas d'éléments nouveaux par rapport à ceux
qu'elle avait déjà exposés dans ses courriers de 2017. Il était dès lors en
droit de ne pas entrer en matière.

B.X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du DEF en
concluant à son annulation et, principalement, à ce que lui soit reconnu le
droit d'exercer en qualité d'orthophoniste indépendante habilitée à facturer
ses prestations à l'Etat, subsidiairement au renvoi de la cause au département
pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Elle estime que c'est à
tort que le département a refusé d'entrer en matière sur son recours violant
ainsi les principes de la bonne foi et de la garantie d'accès au juge. Il a retenu
à tort que le courrier du 2 octobre 2017 devait être compris comme une
décision. En effet, il ne comportait ni ce mot ni l'indication des voies de
recours et aucun dispositif n'y figurait si bien qu'il s'agissait d'un courrier
d'information. Le département ne saurait se réfugier derrière le principe de la
bonne foi pour refuser d'entrer en matière alors même que l'office a adopté une
attitude contraire à ce principe en ne lui notifiant pas, malgré ses demandes,
une décision formelle. Ce faisant, l'office a adopté une attitude constitutive
d'un déni de justice formel. Sa situation personnelle, soit des problèmes de
santé delle et sa famille, doit également être prise en considération dans
lappréciation du respect du principe de la bonne foi. Elle estime par ailleurs
que les conditions d'une reconsidération étaient réunies puisque son courrier
du 23 octobre 2018 (recte : 25.09.2018) mentionnait des considérations
juridiques développées pour la première fois qui devaient être considérées
comme des faits nouveaux et mettaient en évidence des erreurs d'appréciation
commises par l'office qui avait mal appliqué les différents arrêtés en vigueur.
Elle fait par ailleurs valoir des arguments relatifs au fond du litige.

C.Dans ses observations, le département conclut
au rejet du recours. Il confirme sa position selon laquelle lécrit doctobre
2017 de loffice devait être considéré comme une décision. Labsence
dindication des voies de recours devait inciter la recourante à se renseigner
sans attendre. Le fait quun mandataire ait été consulté et ait détaillé des
moyens, comme le principe dégalité, ne saurait constituer un élément nouveau
si bien quil ny avait pas lieu de se prononcer sur le fond.

LOES ne dépose pas dobservations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) Aux termes de
l'article 29 al. 1 Cst. féd., toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai
raisonnable. Cette disposition consacre l'interdiction du déni de justice
formel ainsi que le principe de la célérité, et prohibe le retard injustifié à
statuer (arrêt du TF du08.02.2012 [8C_194/2011]cons. 3.2;Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits
fondamentaux, 2006, p. 570 ss let. C).Dans le
cas du déni de justice, l'autorité judiciaire ou administrative compétente
reste totalement inactive ou n'examine qu'incomplètement la demande. Dans le
cas du retard injustifié, elle rend sa décision dans un délai inadéquat
(Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle Constitution fédérale du
20.11.1996, ad art. 25 du projet, FF 1997 I 183 ss).

Commet un déni de
justice formel l'autorité qui refuse expressément ou qui omet tacitement de
prendre une décision alors qu'elle est tenue de statuer (Müller, in : Commentaire
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, 1996, ad
art. 4 aCst. féd., no89). Refuser de statuer, c'est garder le
silence sur une demande qui exige une décision. Il faut donc que l'intéressé
ait formulé une demande et qu'il dispose d'un droit à ce qu'une décision soit
prise (Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, in : Handbücher für die Anwaltspraxis, Tome X,
2008, p. 241, ch. 5.20); tel est le cas lorsque l'autorité est tenue  d'après
le droit applicable  de statuer sous la forme d'une décision et que
l'intéressé demandeur dispose de la qualité de partie (ATF 117 Ia 116cons. 3a; ATAF 2008/15 cons. 3.2). Qu'une
telle demande soit présentée hors délai, qu'elle ne revête pas la forme
prescrite, qu'elle s'adresse à un organe incompétent ou qu'elle apparaisse
d'emblée mal fondée, elle ne peut rester sans réponse (Auer/Malinverni/Hottelier,
op. cit., p. 570, ch. 1220; cf.également arrêt du TAF du 22.11.2012 [C-4186/2011] cons. 3.1.1).

b) Le recours pour
déni de justice formel présuppose ainsi l'absence de décision. C'est à tort que
la recourante prétend que le département a refusé d'entrer en matière sur son
recours et commis ainsi un déni de justice formel. En effet, il a examiné si
c'était à bon droit que l'office n'était pas entré en matière et a rejeté le
recours par décision du 11 juin 2019 considérant qu'il n'avait pas à se
prononcer sur le fond.

3.Est litigieuse la question de savoir si le
courrier de l'OES du 2 octobre 2017 devait être considéré par la recourante
comme une décision ou un simple courrier informatif.

a)L'article 3 al. 1LPJA,qui reprend l'article 5 al. 1 PA,définit la décision
comme toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce qui, fondée
sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, a pour objet soit de créer,
de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), soit de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations
(let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant
à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c).Conformément
à l'article 4 al. 1LPJA, la décision n'acquiert force exécutoire qu'aux
conditions cumulatives suivantes : elle doit être rendue en la forme écrite et
comporter le mot "décision" ou le verbe "décider" (let. a);
elle doit avoir été notifiée à l'administré (let. b); elle doit indiquer
l'autorité auprès de laquelle un recours peut être déposé, la forme du recours
et le délai pour son dépôt (let. c); à moins qu'elle ne fasse intégralement
droit aux conclusions des parties, elle doit être motivée (let. d).

L'obligation de
faire figurer dans l'acte le mot "décision" ou le verbe
"décider" ne doit pas être considérée comme une règle de droit
impératif, dont la violation pourrait entraîner, à elle seule, la nullité ou
l'annulabilité de la décision. Cependant, l'absence de cette indication peut
conduire à la restitution du délai de recours, qui se justifie lorsque le
destinataire a pu être trompé, au vu du contenu de l'acte dans son ensemble, en
ce qui concerne le caractère décisionnel de celui-ci. Un motif d'annulation
(mais non de nullité) pourrait toutefois se concevoir si cette irrégularité
s'accompagne d'un autre vice en principe réparable, par exemple un défaut de
motivation, avec la conséquence que la décision ne présenterait plus la clarté
nécessaire. Davantage que l'utilisation du terme décision ou décider, c'est
l'existence d'un dispositif qui se révèle essentielle. Le dispositif étant
l'expression même de la manifestation de volonté de l'autorité d'exercer un
effet sur un rapport juridique déterminé, son absence totale priverait la
décision de sa substance, de sa raison d'être. Par définition, une décision
comporte donc toujours un dispositif, lequel peut se résumer en peu de mots à
condition néanmoins d'indiquer de manière claire et compréhensible ce qui a été
décidé. En principe, il convient d'interpréter la décision dans le sens que son
destinataire pouvait ou devait de bonne foi lui donner. Un éventuel doute sur
la portée précise de la décision ne saurait être invoqué si les circonstances
et le comportement du destinataire démontrent que celui-ci en avait compris le
sens exact (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad
art. 4 al. 1 let. a LPJA, p. 37 et les références citées).

Une décision qui n'indique pas les voies de recours n'est pas nulle mais,
quoiquimparfaite, en principe valable. En revanche le vice ne doit entraîner
aucun préjudice pour les parties. Cela signifie que le recourant ne doit pas
être pénalisé sur le plan de la recevabilité de son recours si le vice l'a
induit en erreur. L'erreur de l'intéressé n'est cependant admise que dans les
limites restreintes du principe de la bonne foi et en tenant compte des
circonstances concrètes du cas. Ainsi, le destinataire de la décision doit
s'informer des moyens d'attaquer la décision qui les passe sous silence et,
après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile. En
conséquence,il est notamment abusif de contester près
d'une année après l'avoir reçue une décision qui n'indique pas les voies de
droit, alors que son contenu et sa portée ne pouvaient pas échapper à son
destinataire (Schaer, op. cit., ad art. 4 al. 1 let. c
LPJA, p. 41 et les références citées).

b) Il n'est pas contesté que le courrier du 2
octobre 2017 ne comportait ni le mot "décision" ni le verbe
"décider" ni l'indication des voies de recours. On ne saurait
toutefois considérer qu'il ne comprenait pas de dispositif étant donné qu'il en
résulte clairement que l'OES dit que la recourante ne peut se prévaloir de la
reconnaissance qui lui avait été octroyée par le passé pour lui facturer ses
prestations en qualité d'orthophoniste indépendante. Il constate ainsi, comme
d'ailleurs le courrier précédent du 6 avril 2017, l'inexistence d'un droit
d'exercer à charge de l'Etat. Par ailleurs, dans son recours au département, X.________
indique que le courrier du 23 octobre 2018 constate l'inexistence de son droit
d'exercer la profession d'orthophoniste à charge de l'Etat, voire même annule
ce droit, et constitue dès lors matériellement une décision au sens de
l'article 3LPJA.
Or, ledit courrier ne fait que se référer aux courriers précédents de l'office
des 6 avril et 2 octobre 2017, si bien que la recourante se contredit en
estimant que les précédents courriers ne constituaient pas des décisions. Comme
l'a relevé avec pertinence le département, la recourante, par courrier du 23
mai 2017, avait prié l'office de rendre une décision susceptible de recours.
Elle ne pouvait ensuite, alors qu'elle avait placé sa demande et sa
contestation du refus de l'office dans le cadre d'une procédure contentieuse,
se désintéresser ensuite de sa demande pendant un peu moins d'une année. Il lui
incombait de s'informer des moyens d'attaquer la décision et, après avoir
obtenu les renseignements nécessaires, d'agir en temps utile. Certes, sa fille
a fait lobjet dun placement à des fins dassistance en novembre 2017. Cela ne
lempêchait toutefois pas de se renseigner. En conséquence, il est abusif de
contester près d'une année après l'avoir reçue une décision qui n'indique pas
les voies de droit, alors que son contenu et sa portée ne pouvaient pas
échapper à la recourante. Le fait que, dans son courrier du 6 octobre 2017
à lintention de celle-ci, l'OES se réfère au courrier envoyé le 2 octobre 2017
ne change pas cette appréciation, vu la jurisprudence précitée. Il n'incombait
dès lors pas à l'office de rendre une nouvelle décision si bien qu'un déni de
justice formel ne saurait lui être reproché.

4.Bien qu'aucune demande de reconsidération n'ait
été adressée à l'office, le département a examiné si ce dernier était en droit
de traiter la nouvelle demande comme telle et si les conditions pour entrer en
matière au sens de l'article 6LPJAétaient réunies.

a) Selon l'article 6 al. 1LPJA,
l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la réviser, d'office
ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été
découverts (let. a), lorsque des connaissances scientifiques ont été modifiées
(let. b), lorsque la loi a été changée (let. c) ou lorsqu'une erreur, dont la
correction revêt une importance appréciable, a été commise par l'administration
(let. d). Indépendamment de la formulation de cette disposition, les principes
déduits de l'article 29 al. 1 Cst. féd. exigent, selon la jurisprudence,
qu'une autorité se saisisse d'une demande de réexamen si les circonstances se
sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le
recourant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne
connaissait pas lors de la première décision et dont il ne pouvait pas se
prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. En principe,
l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la demande de reconsidération ou
de révision lorsque l'une des conditions prévues par l'article 6 al. 1LPJAest
remplie. Si l'autorité arrive à la conclusion que tel n'est pas le cas, elle
doit rendre une décision d'irrecevabilité, contre laquelle l'administré peut
recourir en alléguant que l'autorité a nié à tort que les conditions requises
pour statuer n'étaient pas remplies. Si l'autorité entre en matière, instruit
la demande et rend une nouvelle décision au fond, celle-ci peut faire l'objet
d'un recours pour des motifs de fond. Enfin, si l'autorité se borne à confirmer
sa première décision, sans complément d'instruction ni adjonction de motifs, sa
prise de position doit être assimilée à une décision de refus d'entrer en
matière (arrêt de la CDP du 20.11.2018 [CDP.2018.266]
cons. 2c). Les demandes de réexamen ne sauraient toutefois servir à remettre
continuellement en cause des décisions administratives entrées en force de
chose jugée (ATF
136 II 177cons. 2.1; arrêt du TF du15.01.2019
[2C_862/2018]cons. 3.1).

b) Avec raison, le département a considéré que X.________ n'apportait
aucun élément nouveau au sens précité. En effet, le fait qu'un mandataire ait
été consulté et qu'il fasse part "d'un éclairage juridique qui n'avait
jamais été considéré par l'office", comme l'allègue la recourante, ne
saurait être considéré comme un fait nouveau au sens de l'article 6 al. 1 let.
aLPJA.

Dans le recours, est par ailleurs alléguée une décision manifestement
erronée au sens de l'article 6 al. 1 let. dLPJA,
l'office n'ayant jamais pris en considération l'enchaînement des différents
arrêtés applicables ni le fait qu'aucune base légale ne lui permettait de retirer
le droit d'exercer à charge de l'Etat. On ne saurait considérer qu'il s'agit là
d'une motivation suffisante pour démontrer une décision manifestement erronée.
En particulier, la recourante n'indique pas en quoi les directives
d'application de la convention qui réglemente la rémunération des traitements
logopédiques ordonnés par l'OES à des logopédistes du canton, convention sur
laquelle se base l'office dans son courrier du 2 octobre 2017, aurait été
appliquée de façon manifestement erronée.

5.Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit
être rejeté. La recourante qui succombe supportera les frais et débours de la
cause (art. 47 al. 1LPJA) et ne
peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1LPJAa
contrario).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge de la recourante les frais et débours par 880 francs,
montant compensé par son avance.

3.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 6 décembre
2019