ne_gerichte · CDP.2011.317 · 2010-10-29 · fr

Droit au subside pour les primes d'assurance-maladie obligatoire pour les indépendants. Déclaration fiscale déposée tardivement. Dies a quo du droit au subside. Interprétation de la loi.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 20.02.2012 CDP.2011.317 (INT.2012.111)

A.
A réception de la taxation fiscale 2009 du 14
octobre 2010 des époux X., l'office cantonal de l'assurance-maladie (OCAM) a
informé ces derniers par courrier du 15 octobre suivant qu'ils pouvaient
prétendre dès le 1
er
juin 2010 au subside en catégorie I pour les
primes de l'assurance-maladie obligatoire, moyennant demande formelle de leur
part. Celle-ci est parvenue le 27 octobre 2010 à l'OCAM qui a confirmé, par
décision du 29 octobre 2010, la classification de la famille X. dans la
catégorie  « BENEFICIAIRE CAT. 1 (FAMILLE) » dès le 1
er
juin 2010.
Rejetant
l'opposition formée par les époux X., l'OCAM a confirmé, par décision sur
opposition du 5 novembre 2010, l'octroi du subside dès le 1
er
juin
2010 et non dès le 1
er
janvier 2010 comme demandé par ces derniers,
faute pour ceux-ci d'avoir déposé leur déclaration fiscale 2009 dans le délai
imparti et prolongé par l'autorité de taxation.
Par
décision du 16 août 2011, le Département de la santé et des affaires sociales
(ci-après: le département) a confirmé ce prononcé. Rappelant les dispositions
légales et réglementaires applicables en la matière, il a retenu que les époux
X., de condition indépendante d'un point de vue fiscal, avaient déposé leur
déclaration d'impôts le 22 juin 2010, soit hors du délai imparti, prolongé,
puis finalement fixé sur rappel au 21 juin 2010. Il a ainsi considéré que c'est
à juste titre que les intéressés ont été classifiés à compter du mois de juin
2010, en application de l'article 33a RALILAMal prévoyant, par renvoi à
l'article 34a RALILAMal, que le dépôt de la déclaration d'impôt en vue de l'établissement
de la taxation fiscale détermine le moment de la classification. Il a en outre
nié l'inégalité de traitement invoquée par les recourants entre les assurés de
condition indépendante et ceux de condition dépendante.
B.
Les époux X. interjettent recours devant le
Tribunal cantonal, Cour de droit public, contre cette décision. Ils concluent,
sous suite de dépens, principalement à l'annulation de celle-ci et à leur
classification dans la catégorie I à compter du 1
er
janvier 2010 ;
subsidiairement, à leur classification de janvier à avril 2010 puis de juin à
décembre 2010. En substance, ils allèguent une mauvaise application du droit
dans la mesure où l'article 33a RALILAMal ne mentionne nullement que le dépôt
de la déclaration d'impôt en vue de l'établissement de la taxation fiscale
détermine le moment de la classification, pas plus que l'article 34a RALILAMal
ne prévoit, pour les indépendants, qu'en cas de retard dans le dépôt de la
déclaration fiscale, le moment déterminant pour la classification est l'établissement
de la taxation fiscale. Ils estiment ainsi qu'en application des dispositions
précitées, dans la mesure où leur demande de subside est intervenue dans le délai
utile de 3 mois prévu à l'article 33a al. 3 RALILAMal, le droit au subside doit
leur être reconnu à partir du 1
er
janvier 2010. Ils invoquent
ensuite une inégalité de traitement entre les assurés de condition indépendante
et ceux de condition dépendante, à mesure que ces derniers peuvent réagir plus
rapidement en déposant une demande de classification intermédiaire lorsqu'ils
tombent sous le coup des alinéas 3 ou 4 de l'article 34a RALILAMal, limitant
ainsi les pertes de subsides, attendu que la procédure de taxation pour eux est
en général moins longue que pour les assurés de condition indépendante. Les
recourants demandent ainsi à tout le moins que le droit au subside leur soit
reconnu du 1
er
janvier au 31 mars 2010, en application de l'alinéa 4
de l'article 34a RALILAMal, puis à compter du 1
er
juin 2010 comme le
retient la décision attaquée.
C.
Dans ses observations, le département conclut
au rejet du recours.
D.
Quant à l'OCAM, il ne se prononce pas sur les
mérites du recours dans ses observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Selon l'article
65
al. 1 LAMal
, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de
condition économique modeste. Dans le canton de Neuchâtel, ont droit à des
subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes
dont le revenu déterminant correspond à des normes de classification fixées
chaque année par le Conseil d'Etat (art. 10
LILAMal
). Le revenu
déterminant est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités
arrêtées par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 2
LILAMal
). Les assurés
sont classifiés d'office (art. 16
LILAMa
l). La
classification est en principe annuelle (art. 17
LILAMal
) et se base sur
la taxation fiscale de l'année courante (art. 34 al. 1
RALILAMal
). Les
assurés sont ainsi classifiés dans le courant de l'année 2010 sur la base des
données disponibles résultant de leur déclaration fiscale 2009 (art. 1 de
l'arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en
matière d'assurance-maladie obligatoire des soins pour l'année 2010, du 22
décembre 2009).
Le Conseil d'Etat peut prévoir que le droit de certains bénéficiaires
soit subordonné à une déclaration formelle de revendication (art.
17 al. 1 LILAMal
). Tel
est le cas des assurés de condition indépendante au sens du recensement fiscal,
qui perçoivent un subside sur demande (art.
33a al. 1 RALILAMal
).
Ces assurés doivent ainsi déposer une demande de subside au SAM (actuellement:
OCAM) dans les 3 mois dès la communication faite par ce dernier selon laquelle
leur revenu déterminant s'inscrit dans les normes de classification donnant
accès à un subside ; les articles 34a à 34c sont applicables pour le surplus
(art. 33a al. 2 et 3
RALILAMal
).
La classification de l'assuré qui n'agit pas dans le délai de 3 mois rétroagit
à la date de la réception de la demande (art. 33a al. 4
RALILAMal
). Le subside
prend automatiquement fin le 31 décembre de l'année courante (art. 33a al. 5
RALILAMal
).
L'article 17a
LILAMal
prévoit qu'en général, la classification annuelle prend effet au 1
er
janvier de l'année courante si elle est en faveur de l'assuré, sinon au 1
er
du mois suivant la notification à l'assuré (al. 1). Le Conseil d'Etat peut
différer la date d'effet de la classification lorsque le mode de taxation
fiscale le justifie, notamment lorsque l'assuré n'a pas déposé la déclaration
fiscale à temps ou lorsqu'il a obtenu un délai du service compétent pour la
taxation (al. 2). Fort de cette délégation, le Conseil d'Etat a précisé les
effets temporels de la classification à l'article 34a
RALILAMal
qui est
également applicable aux assurés de condition indépendante en vertu de
l'article 33a al. 3
RALILAMal
.
Ainsi, lorsque la taxation fiscale de l'année courante a été déposée par
l'assuré dans le délai ordinaire prescrit par le service compétent ou dans le
délai supplémentaire accordé par l'autorité de taxation compétente, la
classification prend effet au 1
er
janvier de l'année courante si
elle est en faveur de l'assuré, au 1
er
du mois suivant,
respectivement au 1
er
avril, si elle est en sa défaveur (art. 34a
al. 1 et 2
RALILAMal
).
En revanche, lorsque l'assuré bénéficiaire n'a pas déposé sa déclaration
fiscale de l'année courante dans le délai ordinaire imparti par le service
compétent pour la taxation sans avoir obtenu de ce service un délai
supplémentaire ou, lorsqu'il ne l'a pas déposé dans le délai supplémentaire
accordé par le service compétent pour la taxation, il est classifié d'office
dans la catégorie des personnes non bénéficiaires avec effet au 1
er
avril de l'année courante. L'assuré est reclassifié, à sa demande selon la
procédure prévue pour la classification intermédiaire au sens de l'article 18
LILAMal
(art. 34a al. 3
et 4
RALILAMal
).
Aux termes de l'article 18
LILAMal
, la
classification peut être revue, d'office ou sur demande, lorsque les
circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification notable de la
situation familiale ou financière de l'assuré (al. 1). La modification de la
classification résultant d'une révision d'office ou sur demande prend effet, en
règle générale, à la date d'ouverture de la procédure de révision (al. 3).
3.
En l'espèce, les recourants ne contestent pas
avoir déposé leur déclaration fiscale le 22 juin 2010, soit hors du délai
imparti et prolongé par l'autorité de taxation. La décision de taxation fiscale
pour l'année 2009 a été rendue le 14 octobre 2010 et communiquée le lendemain à
l'OCAM. Cette autorité a indiqué le 15 octobre suivant aux recourants qu'ils
avaient la possibilité de demander un subside, ce qu'ils ont fait par courrier
du 27 octobre suivant. Compte tenu du fait que la déclaration d'impôt a été
déposée par les recourants hors délai, la date d'effet de leur classification
doit être fixée en application de l'article 34a al. 4
RALILAMal
, qui
stipule, rappelons-le, que l'assuré est classifié dès le 1
er
avril
de l'année courante dans la catégorie des personnes non bénéficiaires tant
qu'une demande de reclassification selon la procédure prévue pour la
classification intermédiaire au sens de l'article
18 LILAMal
n'est pas
déposée. L'OCAM, avec le DSAS, ont considéré que le dépôt le 22 juin 2010 de la
déclaration d'impôt constituait la demande de reclassification au sens de
l'article 34a al. 4
RALILAMal
,
de sorte que le droit au subside a été reconnu dès le 1
er
juin 2010
(décision sur opposition du 05.11.2010 et décision sur recours du 16.08.2011).
L'OCAM, pas plus que le DSAS, n'ont toutefois donné d'explication au sujet de
la fixation du point de départ du subside et leur raisonnement ne trouve aucune
justification dans les dispositions légales et réglementaires susmentionnées.
Il convient dès lors de rechercher la réelle portée du système mis en place par
l'article 17a
LILAMal
et concrétisé par l'article 34a
RALILAMal
, afin de
saisir la notion de demande de reclassification contenue aux alinéas 3 et 4 de
cette disposition réglementaire.
4.
a) Selon le Tribunal fédéral, la loi
s’interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n’y a lieu de déroger au sens
littéral d’un texte clair par voie d’interprétation que lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires,
du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si
le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci
sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des
travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs
sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d’autres dispositions
légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation,
mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le véritable sens de
la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du
texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF
132 III 226
,
237 cons. 3.3.5 et les références cités, ATF
131 II 697
,
702 cons. 4.1, 131 II 710, 715 cons. 4.1). A cet égard, le sens littéral de la
norme n’est pas forcément déterminant mais bien plus son application correcte
au cas concret, qui doit conduire à un résultat satisfaisant du point de vue de
la ratio legis (ATF
131 III 33
,
35 cons. 2).
Lorsque
plusieurs interprétations sont possibles, le juge doit choisir celle qui est
conforme à la Constitution. L’interprétation conforme à la constitution trouve
cependant ses limites lorsque la lettre et le sens de la loi sont clairs, quand
bien même il en résulte une inconstitutionnalité (ATF
131 II 697
,
703 cons. 4.1 et les références citées, ATF
131 II 710
,
716 cons. 4.1 et les références citées). Cette limitation ne s’applique cependant
que pour l’examen des lois fédérales, que le juge doit appliquer en vertu de
l’article 190 Cst. féd., la constitutionnalité des lois cantonales devant être
vérifiée, respectivement sanctionnée par toute autorité judiciaire appelée à
les appliquer (art. 86 Cst. NE;
Auer/Malinverni/Hottelier
, Droit
constitutionnel suisse, vol. I, 2e éd., Berne 2006, n. 2276, p. 793).
b)
Dans son rapport à l'appui du projet portant révision de la loi d'introduction
de la loi fédérale sur l'assurance-maladie destiné au Grand Conseil, du 28 juin
2003, le Conseil d'Etat a indiqué, au sujet de l'article 17a
LILAMal
, être parti du
constat
que l'écoulement du temps
permettait à des assurés de prolonger une classification parmi les bénéficiaires
d'une réduction de primes de manière non justifiée par rapport à la décision de
taxation fiscale et en avoir tiré les principes qui font l'objet de l'article
34a
RALILAMal
permettant ainsi une meilleure égalité de traitement entre les assurés (BGC
2003-2004, tome 3, p. 860-861) :
"(…) On assure [ainsi] une
meilleure égalité de traitement entre les assurés.
Certes,
lorsque la déclaration fiscale est déposée dans le délai ordinaire, ou qu'un délai
supplémentaire, demandé en temps utile, est accordé, puis respecté, la
modification de classification en défaveur de l'assuré ne prendra effet qu'au 1
er
du mois suivant. Mais, ayant quant à lui respecté les délais qui lui étaient
fixés, l'assuré ne saurait être pénalisé du fait que la taxation effective
intervienne parfois plusieurs mois plus tard. En revanche, lorsque la
déclaration fiscale n'est déposée ni dans le délai ordinaire, ni dans
l'éventuel délai supplémentaire obtenu à temps, il n'est alors pas admissible
que le subside perdure. Le service des contributions fixe au contribuable neuchâtelois
un délai échéant à la fin de la première semaine du mois de mars de chaque
année. Le respect de ce délai place alors l'administration en mesure de rendre
immédiatement une décision de taxation (même si, en pratique, les taxations
s'échelonnent durant l'année sous la contrainte des ressources humaines
disponibles). Dès lors, le non-respect du délai de dépôt justifie objectivement
la suppression au 1
er
du mois qui suit ce délai fiscal (1
er
avril)."
L'introduction
par le législateur cantonal du mécanisme prévu à l'article 17a
LILAMal
a ainsi pour
but d'éviter les abus en matière de subside lorsque la déclaration fiscale
n'est pas déposée à temps et que celui-ci serait versé de manière indue jusqu'à
ce qu'une décision de classification dans la catégorie des personnes non bénéficiaires
intervienne. Ce système n'a par contre pas pour vocation de pénaliser les
assurés qui déposeraient leur déclaration fiscale tardivement en les privant de
leur droit au subside, même pour une durée limitée. C'est dans ce sens que doit
être compris le libellé de l'article 17a al. 2
LILAMal
qui prévoit que
le Conseil d'Etat peut différer la date d'effet de la classification sous
certaines conditions. Dès lors, le mécanisme de reclassification prévu par l'article
34a al. 3 et 4 2
èmes
phrases doit être interprété dans le sens d'une
demande de réintégration de l'assuré dans ses droits au subside. Il ne peut par
contre s'agir d'une véritable procédure de classification intermédiaire au sens
de l'article 18
LILAMal
- auquel renvoie l'article 34a al. 3 et 4 2
èmes
phrases
RALILAMal
- puisqu'il
n'y a pas de modification des circonstances au sens de cette dernière
disposition. Dès lors, la date d'effet de la demande de classification doit
bénéficier du régime d'exception prévu par l'article 18 al. 3
LILAMal
et être fixée
au 1
er
jour qui suit la classification dans la catégorie des
personnes non bénéficiaires. Ainsi, pour les salariés, ce jour correspond au 1
er
avril, puisque le subside octroyé l'année précédente perdure jusqu'au 31 mars
de l'année suivante (art. 34a al. 3 et 4
RALILAMal
). S'agissant
des indépendants, ce jour doit être fixé au 1
er
janvier, étant donné
que le subside précédemment accordé ne l'est que durant l'année en cours et
qu'il prend automatiquement fin le 31 décembre (art. 33a al. 5
RALILAMal
). Cette solution
correspond à la volonté du législateur qui est d'éviter les abus en matière
d'octroi de subsides et non de pénaliser les assurés qui auraient remis leur
déclaration fiscale hors délai. Elle garantit d'autre part une égalité de
traitement entre les assurés salariés et indépendants, attendu qu'elle permet
d'éviter, de manière semblable pour chacune des deux catégories d'assurés, des
lacunes dans l'octroi du subside. Soulignons encore que le mécanisme prévu à
l'article 34a
RALILAMal
n'a véritablement de portée pratique qu'en ce qui concerne les assurés
salariés. Les risques d'abus en raison du dépôt tardif de la déclaration
fiscale sont en effet inexistants pour les assurés indépendants, puisque, comme
on l'a vu, le subside accordé à cette catégorie d'assurés n'est versé que pour
l'année en cours, soit jusqu'au 31 décembre (art. 33a al. 5
RALILAMal
).
Il faut dès lors admettre que la demande de subsides LAMal
déposée par les recourants le 27 octobre 2010 conformément à l'article 33a al.
1 et 3
RALILAMal
constitue une demande de reclassification au sens des articles 34a al. 4 2
ème
phrase
RALILAMal
et
18
LILAMal
dont
l'effet doit rétroagir de manière à ne pas priver ces derniers de leur droit au
subside, malgré le dépôt tardif de leur déclaration fiscale. Ainsi, cette demande
doit rétroagir au 1
er
janvier 2010, puisque leur droit au subside
pour l'année 2009 a pris fin
de lege
le 31 décembre 2009.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être
admis et la décision sur recours rendue par le DSAS le 16 août 2011, la
décision sur opposition du 5 novembre 2010 ainsi que celle du 29 octobre 2010,
toutes deux rendues par l'OCAM, doivent être réformées, en ce sens que le droit
au subside est accordé aux recourants pour l'année 2010 avec effet au 1
er
janvier 2010.
Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (ATA
non publié du 17.02.2005 dans la cause S. cons. 4). Les recourants qui obtiennent
gain de cause ont droit à des dépens, à charge de l'OCAM (art. 61 let. g LPGA).
Le montant du remboursement de leurs frais et
débours est fixé par le tribunal et déterminé sans égard à la valeur litigieuse
d'après l'importance et la complexité du litige (art. 61 let. g
LPGA). Ceux-ci doivent être définis dans les limites prévues par
l'arrêté temporaire du
Conseil d'Etat, du 22 décembre 2010, fixant les tarifs des frais, des
émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et
administrative
(ci-après : l'arrêté), soit en particulier en fonction du
résultat obtenu (art. 49 al. 2 de l'arrêté). Le mandataire des assurés n'ayant
pas déposé de mémoire d'honoraires et des frais (art. 55 al. 1 de
l'arrêté), la présente autorité fixera en conséquent les dépens sur la base du
dossier (al. 2). L'activité déployée par le mandataire peut être évaluée à
quelque 4 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans,
de l'ordre de 250 francs de l'heure (CHF 1'000), des débours à raison de 10 %
des honoraires (CHF 100, art. 54 de l'arrêté) et de la TVA (au taux de 8 %, les
activités ayant été déployées après le 01.01.2011, soit CHF 88), l'indemnité
de dépens est fixée à 1'188 francs, débours et TVA compris.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le recours.
2.
Réforme la décision sur recours rendue par le DSAS le 16 août 2011, la
décision sur opposition du 5 novembre 2010 et la décision du 29 octobre 2010,
toutes deux rendues par l'OCAM, en ce sens que le droit au subside est accordé aux
époux X. pour l'année 2010 avec effet au 1
er
janvier 2010.
3.
Statue sans frais.
4.
Alloue aux époux X. une indemnité de dépens de 1'188 francs à la charge
de l'Etat.
Neuchâtel, le 20 février
2012
Art. 65
1
LAMAL
Réduction des primes par les cantons
1
Les cantons accordent des réductions des
primes aux assurés de condition économique modeste. Le Conseil fédéral peut
étendre le cercle des ayants droit à des personnes tenues de s’assurer qui n’ont
pas de domicile en Suisse mais qui y séjournent de façon prolongée.
1bis
Pour les bas et moyens revenus, les
cantons réduisent de 50 % au moins les primes des enfants et des jeunes adultes
en formation.
2
2
…
3
3
Les cantons veillent, lors de l’examen des
conditions d’octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les
plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de
l’assuré. Après avoir déterminé le cercle des
ayants droit, les cantons veillent
également à ce que les montants versés au titre de la réduction des primes le
soient de manière à ce que les ayants droit n’aient pas à satisfaire à l’avance
à leur obligation de payer les primes.
4
Les cantons informent régulièrement les
assurés de leur droit à la réduction des primes.
5
Les assureurs sont tenus à une
collaboration qui s’étende au-delà de la disposition prévue à l’art. 82, al. 3,
4
pour autant que les
cantons les indemnisent équitablement.
6
Les cantons transmettent à la
Confédération des données anonymes relatives aux assurés bénéficiaires, afin
que celle-ci puisse examiner si les buts de politique sociale et familiale ont
été atteints. Le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution.
5
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
24 mars 2000, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2001 (RO
2000
2305 2311; FF
1999
727). Voir aussi
l’al. 2 des disp. fin. de cette modification, à la fin du présent texte.
2
Introduit par le ch. I de la LF du 18 mars
2005 (Réduction des primes), en vigueur depuis le 1
er
janv. 2006 (RO
2005
3587; FF
2004
4089). Voir aussi
la disp. fin. de cette modification, à la fin du présent texte.
3
Abrogé par le ch. II 26 de la LF du 6 oct.
2006 sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), avec effet au 1
er
janv. 2008 (RO
2007
5779 5818; FF
2005
5641).
4
Actuellement «art. 82».
5
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
18 mars 2005 (Réduction des primes), en vigueur depuis le 1
er
janv. 2006 (RO
2005
3587; FF
2004
4089).