ne_gerichte · TA.1996.350 · 1996-01-08 · fr

Notion de pénurie de logements.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 20.06.1997 TA.1996.350 (INT.1997.629)

Notion de pénurie de logements.

A.                     Propriétaires,
depuis 1994, d'un immeuble à Neuchâtel, lequel avait été constitué en
propriétés par étages en 1988, H. et W. avaient demandé à la Commission pour la
mise en vente d'appartements loués (CVAL), en 1995, l'autorisation de procéder
à la vente des logements (sept appartements de trois, quatre ou cinq pièces;
articles X. à Y., immeuble de base : article Z. du cadastre de Neuchâtel).
Après que la CVAL eut rejeté cette requête, le 7 avril 1995, motif pris de la
pénurie d'appartements loués, le Tribunal administratif a annulé cette
décision, sur recours des intéressés, par arrêt du 8 janvier 1996, la
commission ne pouvant, selon la jurisprudence, se prononcer sur l'octroi ou le
refus de l'autorisation de vendre que lorsque l'acheteur est connu, ce qui
n'était pas le cas.
B.                    Les 30
avril et 13 juin 1996, les propriétaires ont présenté à la CVAL trois nouvelles
requêtes tendant à autoriser la vente de trois appartements (article Z.)
respectivement aux époux F., à B. et aux époux P.. Par décision du 24 septembre
1996, la CVAL a refusé d'autoriser ces ventes. Elle a considéré, en résumé, que
sur le vu des statistiques des logements vacants au 1er juin 1996 il y avait
toujours pénurie de logements à Neuchâtel et dans la région et que, par
ailleurs, l'intérêt privé que les trois acquéreurs faisaient valoir ne
l'emportait pas sur l'intérêt public de la lutte contre la pénurie.
C.                    H., W.,
B. et les époux P. interjettent recours devant le Tribunal administratif contre
cette décision, dont ils demandent l'annulation, en concluant à ce que la vente
des trois appartements en cause soit autorisée, subsidiairement à ce que la
cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Ils invoquent
la garantie de la propriété et la liberté du commerce et de l'industrie, et
font valoir, en bref, que la décision entreprise est arbitraire en ce qu'il n'a
pas été procédé à une pesée des intérêts correcte. Selon eux, un examen global
des statistiques concernant les logements vacants doit conduire à constater
qu'il n'y a plus une pénurie justifiant la pratique très restrictive de la
commission; que lesdites statistiques, établies par le canton, ne sont pas
conformes à la réalité; qu'en outre la décision de la CVAL est insuffisamment
motivée en ce qui concerne l'appréciation de l'intérêt privé des parties
intéressées. Les motifs des recourants seront repris autant que besoin dans les
considérants qui suivent. La CVAL conclut au rejet du recours en se référant
aux considérants de la décision attaquée.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.                     Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. Il est dirigé contre
une seule et même décision, par laquelle il a été statué sur les trois requêtes
des propriétaires. Il y a lieu dès lors de se prononcer également par un seul
arrêt dans la cause des intéressés. Les époux F. n'ont pas recouru.
2.                     a) La
loi limitant la mise en vente d'appartements loués (LVAL) a pour but de lutter
contre la pénurie de logements, en conservant sur le marché locatif certains
types d'appartements qui répondent à un besoin, soit en raison de leur prix,
soit en raison de leurs dimensions ou de leur genre (art.1). La commission
chargée de se prononcer sur les demandes d'autorisations de vendre (CVAL) doit
refuser l'autorisation lorsque la lutte contre la pénurie de logements l'exige.
L'autorisation doit cependant être accordée si l'appartement n'a jamais été
loué, s'il est occupé par son propriétaire ou ses proches, si l'appartement est
soumis au régime de la propriété par étage dès la construction de l'immeuble ou
s'il existe une offre suffisante d'appartements à louer dans la catégorie et la
région concernées (art.6 al.1 et al.2 litt.a à d LVAL). La jurisprudence a
précisé que l'autorisation devait être accordée non seulement dans les
hypothèses exceptionnelles prévues par l'article 6 al.2 litt.a à d LVAL, mais
aussi lorsque les intérêts des cocontractants l'emportent sur l'intérêt public
que constitue la lutte contre la pénurie de logements loués. Le législateur a
laissé à la commission un large pouvoir d'appréciation en lui permettant, dans
chaque cas, de procéder à cette pesée des intérêts, pour se conformer au
principe de la proportionnalité en tenant compte de toutes les circonstances
d'espèce (RJN 1996, p.246 cons.3a).
b) La
loi prévoit que le régime de l'autorisation pour la vente d'appartements à
usage d'habitation s'applique dans les communes et pour les catégories de
logements qui connaissent la pénurie (art.2 al.1 LVAL). L'article 3 LVAL
dispose que le Conseil d'Etat désigne les communes et les catégories de
logements qui connaissent la pénurie (al.1). Il se prononce au moins une fois
l'an après consultation des communes et des milieux intéressés. En tant que
besoin, il peut imposer aux propriétaires et aux gérants d'immeubles locatifs l'obligation
de lui communiquer périodiquement la liste des appartements vacants (al.2). La
pénurie doit en principe être admise lorsque, considérée par commune et par
catégorie de logement, l'offre ne suffit pas à satisfaire la demande (al.3).
c) La
jurisprudence de la Cour de céans rendue essentiellement au cours des premières
années après l'entrée en vigueur de la LVAL, a précisé notamment que l'arrêté
annuel du Conseil d'Etat fixant le champ d'application de la loi au sens de
l'article 3 al.1 LVAL n'est pas à lui seul décisif pour trancher la question de
la pénurie de logements dans chaque cas concret. Il appartient encore à la CVAL
de vérifier si cette pénurie est bien réalisée au vu de toutes les
circonstances d'espèce (RJN 1990, p.252); que, en ce qui concerne la pesée des
intérêts, on ne saurait considérer comme prévalant sur l'intérêt à combattre la
pénurie de logements des intérêts privés d'ordre général, dont chaque acquéreur
de logement pourrait se prévaloir, tels que la sécurité de l'habitat ou un prix
de vente favorable ou modéré (RJN 1991, p.216); que, quant à la notion de
pénurie, un taux d'appartements vacants de quelque 1 % ne permet pas encore de
conclure à l'absence de pénurie (arrêt du Tribunal administratif, non publié,
du 21.11.1990 dans la cause M. SA et B.).
3.                     a) Les
recourants font valoir tout d'abord qu'il ne faudrait admettre l'existence
d'une pénurie de logements, au sens de la LVAL, que si le taux d'appartements
vacants est inférieur à 1,5 %. Or, ce taux est (en 1996) de 2 % dans le canton
de Neuchâtel. Selon les recourants, se fonder exclusivement sur le taux que
présente dans le cas particulier la commune concernée - taux très variable
d'une commune à l'autre - conduit à un résultat arbitraire dans l'application
de la LVAL, les limites des communes n'étant pas un critère pertinent vu la
proximité des localités et l'habitude qu'ont de nombreux résidents de se
déplacer quotidiennement pour se rendre à leur travail. C'est donc, d'après les
recourants, le taux d'un "bassin de population", et non d'une commune
seule, qui doit être déterminant pour juger de la pénurie.
Bien
qu'on ne puisse dénier à cette argumentation une certaine pertinence, force est
de relever tout d'abord qu'elle ne se concilie pas avec la volonté clairement
exprimée du législateur cantonal, l'article 2 al.1 de la loi soumettant au
régime de l'autorisation seulement les appartements sis dans les communes et
pour les catégories de logements qui connaissent la pénurie. Or, ainsi que le
relèvent les recourants eux-mêmes, la constitutionnalité de la LVAL a été
admise par arrêt du Tribunal fédéral du 17 mai 1990. D'autre part, même s'il
fallait considérer que, dans le cas de certaines communes par exemple, le taux
d'appartements vacants indiqué par les statistiques devrait être pondéré en
prenant en compte la situation existant dans les communes voisines, voire dans
toute une région, cela ne conduirait pas en l'espèce à nier l'existence d'une
pénurie faisant obstacle à la vente des appartements en cause. En effet, selon
la statistique cantonale des logements vacants au 1er juin 1996, le taux
d'appartements disponibles est de 1 % en Ville de Neuchâtel, de 0,9% dans
l'ensemble du district de Neuchâtel, et de 0,9 % également en moyenne dans le
district de Boudry. Sur le littoral, le taux moyen n'atteint donc pas même 1 %,
ou le dépasse à peine (1,06 % en moyenne) si l'on tient encore compte du taux
de logements vacants dans le Val-de-Ruz, qui est de 1,4 %. On ne saurait, au
surplus, arguer des taux que présentent les districts de La Chaux-de-Fonds, du
Locle et du Val-de-Travers (s'élevant respectivement à 2,8 %, 4,6 % et 3,7 %)
pour remettre en cause la pénurie existant à Neuchâtel, car cela conduirait
manifestement à vider la loi de son contenu et à faire fi des particularités locales.
Au demeurant, si la population était devenue indifférente aux problèmes du
déplacement quotidien entre les localités ou, d'une manière générale, au choix
du lieu de domicile, les disparités considérables sur le marché du logement
résultant des statistiques n'existeraient pas. Ainsi que le relèvent les
recourants, on admet en principe l'absence de pénurie lorsque l'offre en
logements atteint au moins 1,5 % (communiqué de presse de l'office du logement
du 29.08.1996; FF 1971, I 1688). Au vu de ce qui précède, cette condition n'est
à l'évidence pas remplie en l'espèce.
b)
Les recourants invoquent la jurisprudence, mentionnée plus haut, selon laquelle
l'arrêté annuel du Conseil d'Etat fixant le champ d'application de la loi n'est
pas à lui seul décisif, les requérants étant habilités à démontrer qu'il existe
une offre suffisante d'appartements à louer dans la catégorie et la région
concernées. Le Conseil d'Etat se fondant, pour établir la liste des communes
frappées de pénurie, sur les statistiques cantonales dressées annuellement par
l'office de la statistique en collaboration avec l'office du logement, les
recourants allèguent que ces statistiques ne sont pas conformes à la réalité,
vu la difficulté de réunir des renseignements complets et fiables sur le marché
du logement, en arguant en particulier des nombreux appartements à louer,
dénombrés dans la presse quotidienne. Les recourants requièrent, de l'office
cantonal du logement ou de tout autre autorité compétente, la production de la
liste d'adresses auxquelles sont envoyées les demandes de renseignements à la
base des statistiques, et une description de la manière dont sont traités les
cas de propriétaires d'immeubles qui ne répondraient pas aux demandes de
renseignements.
Il y
a lieu de relever qu'avant 1994, le canton ne disposait pas des organes idoines
pour l'établissement d'une statistique complète des logements. C'est pour
établir des statistiques annuelles fiables (v. rapport de la commission
logements au Grand Conseil, du 12.03.1993; BGC 1993 I 130 ss) qu'a été
introduit dans la loi sur l'aide au logement (RSN 841.0) l'article 6a, qui
dispose que l'Etat établit, en collaboration avec les communes, une statistique
des constructions et du logement (al.1). Le Conseil d'Etat arrête les
dispositions d'exécution nécessaires. Il peut notamment obliger les
propriétaires et les gérants d'immeubles, ainsi que toutes autres personnes
susceptibles de fournir des informations utiles, à renseigner l'autorité sur le
nombre d'appartements vacants, l'état locatif des immeubles ou tous autres
éléments intéressant la statistique (al.2). La situation n'est donc plus
exactement celle qui prévalait à l'époque de la jurisprudence citée (RJN 1990,
p.252), où ce sont les chiffres fournis par les communes qui étaient déterminants.
Par conséquent, dès l'instant où une méthode d'enquête statistique a été mise
en place par le canton, il y a lieu de considérer qu'il n'y a en principe plus
de motif justifiant de s'écarter de l'arrêté du Conseil d'Etat fixant chaque
année le champ d'application de la LVAL, ou des statistiques sur lesquelles il
se fonde, en tout cas lorsque la CVAL est en mesure de se référer aux chiffres
les plus récents comme c'est le cas en l'espèce, s'agissant des statistiques au
1er juin 1996. Le nombre d'appartements offerts à louer dans la presse ou gérés
par une fiduciaire en particulier ne peut, à l'évidence, pas infirmer ce qui
précède.
Quant
aux réquisitions des recourants, il ne se justifie pas d'y procéder. Les
recourants H. et W. ont en effet déposé, dans la cause précédente jugée par
arrêt du 8 janvier 1996, la correspondance échangée entre leur mandataire et
l'office cantonal de la statistique en 1995. Les réponses aux questions posées
audit office (lettres des 31.05 et 02.06.1995) exposent en détail la procédure
suivie pour l'établissement de la statistique. Vu le soin apporté aux enquêtes,
il n'existe pas d'éléments permettant raisonnablement de douter de l'exactitude
des relevés et des conclusions de l'office de la statistique, sous réserve bien
entendu de la marge d'erreur inhérente à toute statistique. Il n'y a donc pas
lieu de demander des renseignements supplémentaires à l'un ou à l'autre des
offices concernés.
Les
recourants ne prétendent pas, au surplus, que la catégorie de logements
concernée en l'espèce (savoir  des
appartements de trois, quatre et cinq pièces) ne serait pas touchée par la
pénurie en Ville de Neuchâtel, et ce à juste titre comme le montre la
comparaison avec les chiffres de la Ville de La Chaux-de-Fonds où - à
l'exception des logements de cinq pièces, pour lesquels le manque est flagrant
dans les deux villes, raison pour laquelle l'arrêté du Conseil d'Etat soumet,
dans la métropole horlogère, au régime de l'autorisation cette seule catégorie
- le nombre d'appartements vacants (de trois ou quatre pièces) atteint près du
quadruple du nombre relevé à Neuchâtel, pour un parc immobilier d'importance
assez comparable. Cela explique que l'arrêté du Conseil d'Etat soumette, en
Ville de Neuchâtel, à autorisation toutes les catégories de logements (dont le
nombre de pièces habitables est inférieur à 6; art.2 de l'arrêté).
c)
Enfin, les recourants arguent que la CVAL n'a pas accordé à leurs intérêts
privés le poids qu'ils méritent, et qu'elle a insuffisamment motivé le résultat
de la pesée des intérêts. Cette objection est également dénuée de fondement. La
commission s'est en effet référée expressément aux déterminations écrites des
parties intéressées, dans lesquelles celles-ci font valoir pourquoi elles
souhaitent acquérir le logement en cause. Elle a noté que ceux-ci faisaient
valoir pour l'essentiel que l'appartement qu'ils envisageaient d'acheter leur
convenait particulièrement pour des raisons de situation et d'esthétique et
que, par ailleurs, l'achat leur revenait moins cher qu'une location, compte
tenu du fait qu'ils peuvent bénéficier de l'aide fédérale à l'accession à la
propriété. Comme l'a exposé la commission, il s'agit-là d'intérêts que peuvent
faire valoir pratiquement tous les acquéreurs potentiels. En soi, des arguments
tels que la situation de l'appartement à proximité de la gare, ou la volonté de
fonder une famille, qui constituent certes des motifs plus précis, n'ont pas
non plus un poids susceptible de l'emporter sur l'intérêt public de la lutte
contre la pénurie. Il en va de même, comme l'a noté la CVAL, en ce qui concerne
le fait que certains des recourants ont pris possession des lieux et ont même
consacré des investissements à leur installation, les intéressés ne pouvant
ignorer que la vente est soumise à autorisation (v. RJN 1991, p.216).
4.                     La
décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être confirmée, ce qui
conduit au rejet du recours. Les frais de la cause doivent être mis à la charge
des recourants qui succombent (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à
allocation de dépens (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge des recourants un
émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs.