ne_gerichte · TA.1995.41 · 1995-04-07 · fr
TA.1995.41


A.      Le
6 décembre 1994, E. SA, bureau d'études en biologie

de
l'environnement, a sollicité du Département de l'économie publique

l'autorisation
de procéder à des essais de toxicité sur des truitelles,

afin de
s'assurer de l'innocuité pour les poissons des eaux usées prove-

nant
d'une fabrique de papier au Tessin. Les expériences en question

devaient
être effectuées durant trois mois sur 240 truitelles exposées à

cinq
concentrations différentes de l'échantillon des eaux résiduaires à

tester.

La commission cantonale consultative et de surveillance des

expériences
sur animaux vivants a examiné cette demande dans sa séance du

21
décembre 1994. Elle a retenu qu'après qu'elle aura effectué des tests

sur des
algues, bactéries et microcrustacés et que ceux-ci se seront rele-

vés
négatifs, E. SA procédera à une ultime étape en exposant les

truitelles
à différentes concentrations des eaux résiduaires, étant enten-

du qu'à
la moindre suspicion d'intoxication, cette dernière expérience

serait
immédiatement suspendue. En principe, "les poissons soumis à ces

tests
ne devraient pas en souffrir et on ne devrait pas enregistrer des

pertes
ou alors très minimes". Estimant que le but de cette expérience

tendait
à exclure tout risque de toxicité pour la faune piscicole, dès

lors
que les tests des micro-organismes ne suffiraient pas à cet effet, la

commission
a préavisé favorablement et sans restriction la demande d'auto-

risation.

Par décision du 9 janvier 1995, le Département de l'économie

publique
a accordé à E. SA l'autorisation sollicitée.

B.     
Dans son recours au Tribunal administratif contre cette déci-

sion,
l'Office vétérinaire fédéral (OVF) conclut à son annulation. Il fait

valoir
en bref que les expériences qui causent aux animaux des douleurs ou

des
dommages doivent être limitées à l'indispensable (art.13 al.1 LPA) et

qu'elles
ne peuvent être autorisées, selon l'article 61 al.3 OPA, si leur

but
peut être atteint par d'autres méthodes fiables d'après l'état actuel

des
connaissances ou si, vu le résultat qu'on en attend, elles occasion-

nent à
l'animal des maux, des douleurs ou des dommages disproportionnés.

Or sur
ce point, le recourant relève qu'à l'heure actuelle, les contrôles

d'eaux
résiduaires ne sont effectués qu'avec des méthodes chimico-

analytiques,
sans utilisation d'animaux vertébrés. Au surplus, selon ses

propres
directives concernant la demande d'autorisation pour des expérien-

ces sur
animaux et celles de l'Office fédéral de l'environnement des

forêts
et du paysage, des exceptions ne peuvent être admises que si les

eaux
résiduaires sont suspectes d'être spécifiquement toxiques pour les

poissons
et si le requérant est en mesure de justifier de manière satis-

faisante
que des méthodes chimico-analytiques ou d'autres méthodes n'uti-

lisant
pas d'animaux vertébrés n'assurent pas une sécurité suffisante,

toutes
deux conditions qui ne sont pas remplies en la cause.

L'OVF s'oppose donc à l'expérience autorisée, dont il souligne

au
demeurant que la contrainte qu'elle exerce sur l'animal est élevée,

parce
qu'elle ne respecte pas le principe de la limitation indispensable

ancré
dans la législation, du moment que son but peut être atteint par

d'autres
méthodes.

C.     
Dans ses observations sur le recours, le département intimé pro-

pose
son rejet. Il précise que l'expérience litigieuse a été sollicitée

par le
service de protection de l'environnement du canton du Tessin et

conseillée
par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Ladite expé-

rience
doit permettre aux responsables de la fabrique de papier et aux

autorités
tessinoises de savoir s'il est nécessaire de construire une

station
épuratrice des eaux d'évacuation afin de préserver la faune ich-

tyologique
locale. Il conteste que la contrainte exercée sur les animaux,

dans le
cadre de l'expérimentation de la cause, puisse être "élevée" et

soutient
que cette dernière respecte le principe de la limitation indis-

pensable.
Il rappelle que la société requérante ne procédera pas d'entrée

de
cause à des essais de toxicité sur les truitelles, mais qu'elle effec-

tuera
au préalable des analyses chimico-analytiques, puis des tests des

eaux
résiduaires sur des algues et des microcrustacés. Ce n'est que si ces

tests
devaient se révéler sans effet délétère chez ces organismes infé-

rieurs
qu'elle recourra à une expérimentation sur poissons, car l'absence

d'effet
sur les premiers ne saurait emporter la preuve que les seconds n'y

seraient
pas sensibles. Il estime enfin que la condition selon laquelle de

tels
tests sur les truitelles ne peut se justifier que si les eaux sont

suspectes
d'être spécifiquement toxiques pour les poissons est bien réali-

sée en
l'occurrence, sans quoi la fabrique tessinoise de papier n'aurait

pas
mandaté la société E. SA pour précisément élucider ce point.

Bien qu'invitée à se déterminer sur le recours, E. SA

n'a pas
usé de son droit de réponse.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Selon l'article 15 de la loi d'introduction de la loi fédérale

sur la
protection des animaux, du 26 mars 1984, les demandes d'autorisa-

tion
requises pour les expériences sur animaux vivants sont adressées au

Département
de l'agriculture (recte : actuellement le Département de

l'économie
publique), qui est compétent pour statuer après avoir sollicité

le
préavis de la commission consultative et de surveillance des expérien-

ces sur
animaux vivants.

En l'absence de dispositions contraires de la législation fédé-

rale (v.
en particulier l'art.26a al.1 de la loi fédérale sur la protec-

tion
des animaux (LPA) du 9 mars 1978) et de règles contenues dans la loi

cantonale
susmentionnée traitant des voies de droit contre les décisions

du
département compétent rendues en la matière, la loi sur la procédure et

la
juridiction administratives (LPJA) s'applique en la cause. Selon l'ar-

ticle
30 al.1 LPJA, le Tribunal administratif est l'autorité supérieure

ordinaire
de recours.

D'autre part, aux termes de l'article 26a LPA, l'Office vétéri-

naire
fédéral est habilité à recourir contre les décisions des autorités

cantonales
autorisant des expériences sur animaux, en usant des voies de

recours
du droit cantonal et fédéral.

En l'espèce, l'OVF a donc bien qualité pour entreprendre la

décision
rendue le 9 janvier 1995 et comme son recours intervient dans le

délai
de 20 jours prévu à l'article 34 al.1 LPJA ainsi que dans les formes

prescrites
à l'article 35 LPJA, il est donc recevable.

2.     
Selon l'article 13 al.1 LPA, les expériences qui causent aux

animaux
des douleurs, des maux ou des dommages, les mettent dans un état

de
grande anxiété ou peuvent perturber notablement leur état général, doi-

vent
être limitées à l'indispensable. Ces expériences sont en outre soumi-

ses à
une autorisation dont la durée de validité est limitée (art.13a al.2

LPA).

Selon l'article 60 al.2 litt.c de l'ordonnance sur la protection

des
animaux (OPA), du 27 mai 1981, l'autorisation est notamment requise

lorsque
des substances ou des mélanges de substances sont administrées à

l'animal
à des fins de contrôle et qu'un effet dommageable pour lui n'est

pas
exclu. Les conditions d'octroi d'une autorisation sont fixées à l'ar-

ticle
61 al.1 et 2 OPA tandis que les cas dans lesquels une expérience ne

peut
être autorisée sont précisés à l'article 61 al.3 OPA. L'expérience

n'est
ainsi pas permise si, notamment, son but peut être atteint par des

méthodes
qui sont fiables d'après l'état actuel des connaissances et qui

ne
nécessitent pas d'expériences sur animaux (litt.a), si elle sert au

contrôle
de produits et que l'information recherchée peut être obtenue par

l'exploitation
des données sur les composants (litt.c) ou si, vu le résul-

tat
qu'on en attend, elle occasionne à l'animal des maux, des douleurs ou

des
dommages disproportionnés (litt.d).

3.      a)
En l'espèce, les parties sont au premier chef divisées sur la

question
du principe de la limitation à l'indispensable au sens de l'arti-

cle 13
al.1 LPA. Tandis que l'intimé estime que les analyses chimico-

analytiques
et les tests des micro-organismes ne suffisent pas à se pro-

noncer
sur la toxicité des eaux usées de la fabrique de papier tessinoise

pour
les poissons sans procéder à des expérimentations sur des truitelles,

le
recourant soutient que le contrôle recherché de ces eaux résiduaires

peut se
faire par les simples méthodes chimico-analytiques, sans utilisa-

tion
d'animaux vertébrés.

Sur cette question controversée, l'intimé relève cependant dans

ses observations
que l'expérience qu'il a autorisée en la cause ne saurait

être
entreprise avant que des analyses chimiques des eaux résiduaires,

puis
des tests sur des algues, des bactéries et des microcrustacés ne

soient
réalisés. Il admet donc, comme il le précise d'ailleurs lui-même,

que ce
n'est que dans l'hypothèse où ces derniers tests se révèleraient

sans
effet délétère enregistrable chez ces organismes inférieurs, qu'il

pourrait
être procédé à l'expérimentation sollicitée sur les truitelles.

Il apparaît
ainsi, dans un premier temps, que le but de l'expérience visé

pourrait
être atteint par des méthodes d'analyse n'utilisant pas d'animaux

vertébrés
si leur résultat devait établir la nocivité des eaux résiduaires

pour
les poissons. Dans ces conditions, il ne se justifiait pas, au regard

du
principe de la limitation indispensable, tel qu'il est posé par la

législation
en ce domaine, d'accorder d'ores et déjà une autorisation de

procéder
à des expériences sur des animaux vivants. La permission accordée

en
l'occurrence apparaît donc prématurée, ce qui suffit à entraîner son

annulation.
A la limite, on eût pu concevoir une autorisation assortie de

charges,
à savoir la mise en oeuvre préalable des analyses susmentionnées

et le
contrôle de leur résultat négatif par l'autorité; toutefois, comme

cette
autorisation a été accordée en l'occurrence sans aucune restriction,

elle ne
saurait être maintenue.

b) Certes, comme il n'est pas exclu que l'absence de tout effet

délétère
pour des micro-organismes soit établie sur la base des analyses

en
question, il pourrait sembler judicieux, à des fins en particulier

d'économie
de procédure, que la Cour de céans examine en l'état déjà la

validité
d'une autorisation d'expérimentation sur des truitelles. Cette

solution
ne peut être retenue, car le dossier n'est pas suffisamment cons-

titué
pour permettre au Tribunal administratif de trancher un différend

qui
oppose même des spécialistes entre eux.

En effet, si l'intimé soutient que l'absence d'effet délétère

chez
les organismes inférieurs n'est pas de nature à prouver que les pois-

sons
n'y seraient pas sensibles, sans aucun élément scientifique à l'appui

de ses
dires, le recourant affirme de son côté, sans se fonder davantage

sur des
données objectives, que des analyses sans recours à des animaux

vertébrés
suffisent à déceler la toxicité des eaux pour les poissons. Il

en va
de même pour la deuxième question importante à élucider en la cause,

qui a
trait à l'atteinte aux truitelles que pourrait constituer l'expéri-

mentation
envisagée. Sur ce point également, l'intimé se contente de pré-

tendre,
comme le fait également la commission cantonale consultative, que

les
truitelles n'auraient pas à souffrir, ou de façon minime, des tests

prévus
tandis que le recourant invoque la "contrainte élevée" qui serait

exercée
sur ces animaux. Aucune des deux parties n'apporte néanmoins

d'éléments
déterminants pour étayer ses allégations.

c) Conformément au principe inquisitoire consacré par l'article

14
LPJA, il appartient à l'autorité d'établir d'office, de manière exacte

et
complète, les faits pertinents. A cet effet, elle doit réunir les preu-

ves
pour établir l'état de fait et requérir toutes les informations néces-

saires
à sa décision. Elle ne peut en particulier tenir un fait pour éta-

bli que
si elle est convaincue de son existence (RJN 1985, p.271). Pour

être
correcte, l'application de la loi doit en effet se fonder sur la réa-

lité,
dans la mesure où celle-ci peut être le plus objectivement établie,

car
l'intérêt public ne saurait se contenter de fictions (Moor, Droit

administratif,
Berne, 1991, vol.II, p.175).

En l'occurrence, il incombera donc à la commission consultative

cantonale
de procéder à un complément d'instruction au sens de ce qui pré-

cède,
s'il devait se révéler qu'une demande d'autorisation de procéder à

des
expériences sur animaux se pose bien une fois remplies les conditions

examinées
dans le considérant 3a ci-dessus. A cet effet, elle aura notam-

ment à
élucider, en se basant sur des éléments objectivement fiables

qu'elle
aura à réunir, si l'expérimentation en question s'impose de maniè-

re
indispensable au sens de l'article 13 al.1 LPA et si, toujours au vu de

données
probantes, celle-ci, au regard du résultat qu'on en attend, n'ex-

poserait
pas les truitelles à des atteintes disproportionnées au sens de

l'article
61 al.3 litt.d OPA.

Ce complément d'instruction se justifie d'autant plus que, comme

cela
ressort des observations de l'intimé, la décision entreprise n'a pas

manqué
d'être influencée, d'une part, parce que l'expérience a été deman-

dée par
le service tessinois de la protection de l'environnement et recom-

mandée
par l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (son institut de

génie de
l'environnement) - dont on relèvera qu'aucune pièce au dossier

n'atteste
de leur intervention - et, d'autre part, parce que la requérante

E. SA
dispose d'un directeur de laboratoire d'analyses environne-

mentales
qui possède toutes les connaissances scientifiques et qualifica-

tions
professionnelles requises. Or, si celles-ci permettent, au dire de

l'intimé,
de considérer le responsable de la requérante comme un expert,

parfaitement
à même dès lors de prétendre que les analyses de type bio-

essais ne
peuvent à elles seules apporter la garantie de l'innocuité des

substances
contenues dans les eaux résiduaires envers la faune piscicole,

le
Département de l'économie publique reconnaît lui-même que l'avis de

cette
personne ne saurait équivaloir à celui d'un expert, au sens juridi-

que du
terme, puisque celle-ci se trouve être dans la position de la

requérante
et qu'elle procédera elle-même aux expérimentations sur animaux

dont
elle sollicite l'autorisation. Cette réserve est tout à fait justi-

fiée,
car il est évident qu'une autorité ne saurait s'en tenir aux seules

allégations
d'un requérant, quelque qualifié qu'il puisse être dans le

domaine
considéré, sans avoir dûment vérifié le bien-fondé de sa demande.

Enfin, on relèvera que l'éclaircissement des points à élucider

dans le
cadre du complément d'instruction ainsi requis pourrait être faci-

lité
grâce au concours de la Commission fédérale pour les expériences sur

les
animaux. En effet, si celle-ci a pour première tâche de conseiller

l'Office
vétérinaire fédéral, elle est également à la disposition des can-

tons
pour des questions de principe et des cas controversés (art.19 LPA).

Et
comme l'a précisé le message à l'appui de cette disposition, les auto-

rités
cantonales chargées de délivrer les autorisations ainsi que la com-

mission
cantonale de consultation peuvent requérir l'avis de la Commission

fédérale
pour les cas litigieux (FF 1990 III, p.1211).

4.      Il
suit de là que l'autorisation entreprise doit être annulée,

la
cause étant renvoyée au Département de l'économie publique pour que,

cas
échéant, il se prononce à nouveau sur la demande de la société E. SA après
avoir procédé à un complément d'instruction au sens des

considérants.
Les frais de la présente procédure sont mis à la charge de

la
société requérante (art.47 al.1 LPJA). Il est statué sans dépens, ces

derniers
étant alloués aux seuls administrés qui obtiennent satisfaction,

à
l'exclusion des autorités (art.48 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Annule l'autorisation accordée par le Département de l'économie publi-

que le 9 janvier 1995.

2.
Renvoie la cause à l'intimé pour qu'il procède conformément aux consi-

dérants.

3. Met
à la charge de la société E. SA un émolument de décision de

400 francs et les débours par 40 francs.

4.
N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel,
le 7 avril 1995

AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

Le greffier               
Le président