ne_gerichte · CDP.2018.342 · 2016-09-07 · fr

Retrait de l’autorisation de pratiquer la médecine sous sa propre responsabilité.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 24.01.2020 CDP.2018.342 (INT.2020.57)

A.
X.________,
ressortissant français né en 1987, a obtenu un diplôme de médecin et un titre
postgrade de médecin praticien en France. Par attestations de reconnaissance du
30 mars 2016, le Département fédéral de l’intérieur a reconnu ces titres. Le 7
septembre 2016, l’intéressé a sollicité, par l’intermédiaire du Centre Médical A.________,
l’octroi d’une autorisation d’exercer à titre dépendant avec filière postgrade
accréditée, en qualité de médecin assistant, à compter du 12 septembre 2016. Le
27 septembre 2016, le Service cantonal de la santé publique (ci-après : SCSP)
lui a retourné sa demande et l’a invité à déposer une demande d’autorisation de
pratiquer à titre indépendant en qualité de médecin travaillant sous sa propre
responsabilité. Le SCSP a indiqué qu’une autorisation en tant que médecin
assistant ne se justifiait pas, vu la reconnaissance, intervenue en mars 2016,
du diplôme et du titre postgrade de X.________. L’intéressé a par conséquent
sollicité, en date du 2 novembre 2016, une autorisation de pratiquer à titre
indépendant (en son propre nom et à son propre compte). Dans le cadre de
l’instruction de la demande, le SCSP a informé X.________ que l’octroi d’une
autorisation de pratiquer ne donnait pas automatiquement le droit de facturer à
charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après : AOS) et qu’il était
soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de l’AOS, ce qui
impliquait qu’il devait apporter la preuve du besoin (courriel du 29.11.2016).
Par décision du 9 mars 2017, le Département des finances et de la santé
(ci-après : DFS) l’a autorisé à pratiquer dans le canton de Neuchâtel en
qualité de médecin. La décision précisait que cette autorisation ne préjugeait
en rien de la pratique à la charge des assurances sociales.
Le 28 avril 2017,
X.________ a sollicité du SCSP le droit de pratiquer à charge de l’AOS pour son
installation future en cabinet de médecine générale au Centre Médical A.________,
indiquant avoir passé plusieurs mois à la permanence du centre médical et avoir
pu se rendre compte, dans sa pratique quotidienne, qu’il existait une réelle
demande de médecins généralistes. Dans le cadre de l’instruction de cette
demande, l’Office des prestataires ambulatoires du SCSP (ci-après : l’office)
a, le 9 mai 2017, prié l’intéressé de s’expliquer quant à la manière dont il
avait facturé ses prestations durant les mois passés à la permanence de ce
centre, alors qu’il ne bénéficiait pas de numéro code créancier (RCC). L’office
a au surplus informé X.________ que tant et aussi longtemps qu’il n’était pas
admis à facturer à charge de l’AOS, il ne pouvait facturer ses prestations, et
lui a demandé de se conformer à la loi. En réponse à cette requête, X.________
a annoncé avoir facturé ses prestations, depuis son démarrage au Centre Médical
A.________, sous le numéro RCC du Dr B.________ (courrier du 30.05.2017), son
référent. Le 16 juin 2017, le SCSP a informé l’intéressé qu’au vu du fait qu’il
avait facturé sous le numéro RCC du Dr B.________ alors qu’il n’était pas
autorisé à facturer à charge de l’AOS, une procédure visant à proposer au DFS
le retrait de son autorisation de pratiquer était engagée.
La procédure d’autorisation
de pratiquer à charge de l’AOS a été suspendue, dans un premier temps dans
l’attente des éléments nécessaires à établir la preuve du besoin (courrier du
09.05.2017). Après que ces éléments ont été déposés par X.________ (courrier du
31.05.2018 et documents remis en mains propres le 17.04.2018), le DFS a décidé
de maintenir la suspension de cette procédure jusqu’à droit connu dans la
procédure pouvant conduire à un éventuel retrait de l’autorisation de pratiquer
de l’intéressé (décision du 03.08.2018). Cette décision a été annulée par le
Tribunal administratif fédéral, qui a, par arrêt du 26 août 2019 [C-5089/2018],
renvoyé le dossier au DFS afin qu’il statue sur la demande d’autorisation à
facturer à charge de l’AOS dans les meilleurs délais. X.________ a été autorisé
à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire par décision du 10
décembre 2019.
Parallèlement, X.________
a, le 19 juin 2017, sollicité du SCSP une nouvelle autorisation de pratiquer en
tant que médecin assistant suivant une formation postgrade accréditée en
médecine interne générale
, se déclarant au besoin prêt à renoncer à
l’autorisation délivrée le 9 mars 2017. Par un courrier subséquent du 28 juin
2017, il a estimé qu’au vu de cette nouvelle demande, la procédure de retrait
de son autorisation de pratiquer à titre indépendant sous sa propre
responsabilité n’avait plus lieu d’être, sa situation étant régularisée à
satisfaction. Le SCSP n’a jamais procédé à l’enregistrement du statut demandé.
Dans le cadre
de l’instruction de la procédure de retrait de l’autorisation de pratiquer de X.________,
l’office a requis divers renseignements de l’intéressé, qui a notamment indiqué
avoir commencé à travailler en tant que médecin assistant au Centre Médical A.________
le 9 septembre 2016, avoir facturé dès le début ses prestations sous le code
créancier du Dr B.________, comme on le lui avait indiqué, et avoir travaillé à
un taux d’activité de 100 %, taux qui n’avait pas évolué depuis lors (courrier
du 14.08.2017). Se référant à un courrier du 6 juillet 2017 adressé par le
Centre Médical A.________, il a souligné que ledit centre avait cru de bonne
foi que la facturation des prestations d’un assistant pouvait se faire par le
biais du code créancier du Dr B.________ et que les médecins assistants avaient
reçu l’instruction de procéder de la sorte.
Après qu’a été
prononcée une levée du secret de fonction (arrêté du Conseil d’Etat du
05.03.2018), l’office a signalé à divers assureurs les faits en lien avec la
prétendue facturation illégitime de X.________ à l’AOS (courriers des
27.03.2018 et 04.04.2018). L’intéressé a été reçu à plusieurs reprises par
l’office personnellement, en compagnie de ses mandataires. Il a notamment
informé les collaborateurs de l’office, dans le cadre d’un entretien du 16
avril 2018, qu’il facturait toujours ses prestations à l’AOS sous le numéro RCC
du Dr B.________, ce qui a conduit l’office, le 8 mai 2018, à lui rappeler
qu’il n’était pas autorisé à facturer ses prestations à l’AOS et que le
non-respect de ses devoirs professionnels pouvait faire l’objet d’une sanction
disciplinaire.
Le 31 mai 2018,
le SCSP a adressé un préavis au DFS, au terme duquel il proposait le retrait de
sécurité de l’autorisation de pratiquer de X.________, pour avoir facturé ses
prestations à l’AOS sous le code RCC du Dr B.________, violant ainsi la clause
du besoin, ainsi que pour avoir exercé pendant près de six mois sans être au
bénéfice d’une autorisation de pratiquer. Appelé par le DFS à prendre position,
X.________ s’est opposé, le 12 juillet 2018, à un tel retrait, qu’il estimait
infondé et contraire aux principes de la proportionnalité, de la bonne foi et
de l’égalité de traitement.
Par décision du
18 septembre 2018, le DFS a retiré à X.________ l’autorisation de pratiquer
dans le canton de Neuchâtel en qualité de médecin, délivrée le 9 mars 2017. En
substance, il a considéré qu’en facturant à charge de l’AOS, sous le numéro RCC
d’un autre médecin, les prestations d’une activité exercée à temps complet et
sans interruption depuis le mois de septembre 2016 jusqu’au mois d’avril 2018,
l’intéressé avait enfreint la réglementation élémentaire entourant la
facturation des médecins. Les autorités avaient attiré son attention, à
plusieurs reprises, sur cette problématique, de sorte qu’il ne pouvait se
prévaloir d’une méconnaissance du système suisse et qu’il devait mesurer la
gravité de son comportement. Le DFS a considéré que cette persistance dans la
violation de la limitation de l’admission des fournisseurs à pratiquer à charge
de l’AOS était incompatible avec le degré de confiance élevé que les autorités
sanitaires et le public devaient pouvoir placer dans les professionnels de la
santé. L’intéressé ne pouvait dès lors pas être considéré comme digne de
confiance et son autorisation de pratiquer la médecine devait lui être retirée,
en tant qu’il n’en remplissait plus l’une des conditions d’octroi et de
maintien. Au vu de la persistance de l’intéressé dans sa pratique illicite, une
sanction disciplinaire ne suffisait pas à assurer qu’il se conformât aux
exigences de facturation dans le futur. Aucune mesure moins restrictive ne
pouvait ainsi être prise. Relevant que X.________ était à l’aube de sa
carrière, que le retrait de son autorisation de pratiquer était de ce fait
particulièrement grave pour lui et qu’aucun indice ne permettait de douter de
ses compétences strictement médicales, le DFS a malgré tout jugé une telle
mesure proportionnée. Il a à cet égard estimé que X.________ pourrait prétendre
à la délivrance d’une nouvelle autorisation de pratique dès qu’il se montrerait
de nouveau digne de confiance, ce qu’il pourrait notamment prouver en
complétant sa formation pour obtenir le titre de spécialiste FMH en médecine
interne générale.
B.
X.________
interjette recours contre cette décision devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à son
annulation.
Après
avoir relevé que selon la décision attaquée, seu
ls lui étaient
reprochés des manquements pour la période postérieure à juin 2017, il soutient
que dès cette date, le grief de l’intimé selon lequel il facturait sans droit
sous le numéro RCC d’un tiers ne peut être retenu contre lui. Il avait en effet
déposé, au mois de juin 2017, une demande d’enregistrement
en tant que
médecin assistant avec filière postgrade accréditée au sens de l’article 55 al.
4 LS, ce qui lui donnait le droit de facturer les prestations qu’il effectuait
sous la supervision d’un médecin. Cette demande prenant la forme d’une simple
annonce, il pouvait considérer de bonne foi qu’il n’était pas soumis à la
clause du besoin dès la date de son dépôt, de sorte que l’on ne pouvait lui
reprocher d’avoir violé les principes de la limitation de l’admission de
pratiquer à charge de l’AOS. Il avait à ce titre dès le départ souhaité exercer
en tant que médecin assistant. Une mauvaise compréhension avec les autorités
l’avait toutefois conduit à déposer une demande d’autorisation d’exercer à
titre indépendant sous sa propre responsabilité, autorisation qu’il n’avait en
réalité pas voulue et à laquelle il s’était ensuite expressément déclaré prêt à
renoncer. L’intéressé soutient donc qu’il était soumis au régime
d’enregistrement prévu par la législation cantonale, et non au régime
d’autorisation prévu par la LPMéd. Il en conclut qu’il avait un droit à être
enregistré dès le dépôt de sa demande en juin 2017 et à facturer au moyen du
code RCC du médecin qui le supervisait dans le cadre de sa formation. La loi ne
prévoyant aucune condition à cet enregistrement, les exigences supplémentaires
posées par le SCSP à l’enregistrement de sa demande violaient le droit. Dans un
raisonnement subsidiaire, le recourant considère qu’à supposer que la LPMéd
s’applique à son cas et qu’une violation de la clause du besoin puisse lui être
reprochée, un retrait de sécurité de son autorisation de pratiquer ne se
justifie pas. Il ne peut ainsi être considéré comme indigne de confiance,
n’ayant en particulier fait l’objet d’aucune condamnation pénale ni procédure
disciplinaire pour violation des règles professionnelles. Même si l’on devait
considérer qu’une telle indignité était donnée, un retrait de son autorisation
serait une mesure disproportionnée et contraire au principe de l’égalité de
traitement. Selon lui, le fait que le SCSP ait attendu quinze mois pour rendre
une décision quant au retrait de son autorisation et qu’il n’ait entre-temps
jamais pris de mesure provisionnelle montre en outre que la gravité des faits
qui lui sont reprochés est insuffisante et que la santé publique et la sécurité
des patients n’ont pas été mises en danger. Le recourant invoque encore la
discrimination indirecte constituée par la clause du besoin et la violation de
sa liberté économique que son application entraîne. Enfin, il reproche au SCSP
un comportement contraire aux règles de la bonne foi.
C.
Dans
ses observations, l’intimé conclut au rejet du recours et à ce que les frais de
la procédure soient mis à la charge du recourant. Il estime avoir initialement
proposé au recourant un enregistrement en tant que médecin indépendant au vu du
fait que l’intéressé disposait d’un diplôme reconnu de médecin praticien. Il
considère qu’il ne pouvait pas deviner que le recourant souhaitait en réalité
exercer en tant que médecin assistant avec formation postgrade. En outre, il
indique avoir jugé opportun de demander au recourant, dans le cadre de
l’instruction de sa demande d’enregistrement en qualité de médecin assistant
suivant une formation postgrade, un plan de formation détaillé, afin de
s’assurer de sa volonté réelle de compléter sa formation et non d’éluder la
clause du besoin. L’intimé conteste le fait que le simple dépôt de la requête
d’enregistrement, en juin 2017, était suffisant à conférer au recourant le
statut de médecin assistant en cours de formation postgrade accréditée et à
justifier la facturation de ses prestations sous le numéro RCC de son médecin
surveillant. Le Dr X.________ n’avait en réalité jamais eu l’intention de
poursuivre sa formation postgrade en Suisse et sa demande avait pour but d’éluder
la clause du besoin.
D.
Le
recourant se détermine sur les éléments avancés par l’intimé et souligne à
nouveau sa volonté primaire manifestée qui était celle d’être médecin
assistant, volonté qui ne peut selon lui être remise en question par des
événements postérieurs survenus en raison du méandre procédural dans lequel il
a été entraîné. Il expose plusieurs éléments en vue de démontrer son intention
réelle de compléter sa formation.
E.
Dans
ses observations, l’intimé remet notamment en question la volonté du recourant
de poursuivre une formation postgrade accréditée.
F.
Le
recourant transmet une décision du 19 décembre 2019 de l’Institut suisse pour
la formation médicale postgraduée et continue (ci-après : ISFM), qui valide les
18 mois que l’intéressé a passé au Centre Médical A.________ SA dans le cadre
de sa formation en médecine interne générale.
C
O N S I D E R A N T
en
droit
1.
Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2.
a)
L’exercice des professions médicales universitaires à titre indépendant est
réglé par la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales (LPMéd).
Aux termes de l’article 34 LPMéd, les cantons sont compétents pour appliquer le
droit fédéral et pour délivrer l’autorisation de pratiquer une profession médicale
à titre d'activité économique privée, sous propre responsabilité
professionnelle, sur leur territoire. En vertu du principe du parallélisme des
formes, ils le sont également pour retirer celle-ci lorsque les conditions de
l'article
36 LPMéd
ne sont plus remplies
(
Sprumont/Guinchard/Schorno
, in : Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont,
Commentaire de la loi sur les professions médicales [LPMéd], 2009, no 21, p.
61). Selon l’alinéa 1 de cette disposition, l'autorisation de pratiquer à titre
d'activité économique privée, sous propre responsabilité professionnelle, est
octroyée si le requérant est titulaire du diplôme fédéral correspondant (let.
a), est digne de confiance et présente, tant physiquement que psychiquement,
les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession (let. b)
et dispose des connaissances nécessaires dans une langue officielle du canton
pour lequel l'autorisation est demandée (let. c). Aux termes de l’article
36
al. 2 LPMéd
, toute personne qui veut exercer la profession de médecin,
de chiropraticien ou de pharmacien à titre d’activité économique privée sous sa
propre responsabilité professionnelle doit, en plus, être titulaire du titre
postgrade fédéral correspondant. L’article
38 LPMéd
prévoit que
l’autorisation est retirée si les conditions de l’octroi ne sont plus remplies
ou si l’autorité compétente constate, sur la base d’événements survenus après
l’octroi de l’autorisation que celle-ci n’aurait pas dû être délivrée.
b) Sur le plan
cantonal, l’exercice des professions de la santé est régi par la loi de santé
du 6 février 1995 (ci-après :
LS
). Selon
l'article 54
LS
, toute
personne qui entend exercer une activité à titre indépendant ou dépendant
relevant des professions médicales universitaires ou des autres professions de
la santé doit être au bénéfice d'une autorisation délivrée par le département
(cf. aussi art. 1a du règlement concernant l'exercice des professions médicales
universitaires et des autres professions de la santé du 02.03.1998). Si
l’article 56
LS
prévoit les
conditions formelles requises pour l’octroi de l’autorisation d’exercer une
profession médicale à titre indépendant ou dépendant, l’article 56a
LS
en précise les
conditions personnelles, en stipulant que, pour toutes les professions de la
santé, l'autorisation ne peut être délivrée que si la personne est digne de
confiance et présente, tant physiquement que psychiquement, les garanties
nécessaires à un exercice irréprochable de la profession. L'autorisation est
retirée si les conditions de l'octroi ne sont plus remplies ou si le
département constate, sur la base d'évènements survenus après l'octroi de
l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée (art. 57a al. 1
LS
).
L’article 55
LS
règle quant à
lui les exceptions au principe de l’autorisation et prévoit notamment, à son
alinéa 4, que les titulaires du diplôme fédéral correspondant ou d'un autre
diplôme jugé équivalent par le département ont le droit d'exercer leur
profession à titre dépendant, en tant qu'assistants, auprès et sous la
responsabilité d'un médecin, d'un-e chiropraticien-ne ou d'un médecin-dentiste
autorisé
‑
e à pratiquer à
titre indépendant dans le canton, moyennant leur enregistrement auprès du
département. Il en est de même des médecins diplômés travaillant dans les
hôpitaux pour acquérir leur formation post-graduée.
3.
En
l’occurrence, il n'est pas contesté que le recourant bénéficie des titres
requis par l'article
36 al. 1 let. a LPMéd
, ni qu’il
dispose des connaissances nécessaires dans la langue officielle du canton (art.
36 al. 1 let. c LPMéd). Le DFS considère en revanche que l’intéressé ne remplit
plus les conditions personnelles concernant le caractère digne de confiance au
sens de l'article
36 al. 1 let. b LPMéd
.
L’intimé
retient ainsi que le recourant a violé la limitation de l’admission des
fournisseurs de prestations à pratiquer à charge de l’AOS, à mesure qu’il a
facturé ses prestations à charge de l’AOS alors qu’il n’avait pas
l’autorisation de le faire, en utilisant le numéro RCC d’un autre médecin.
Lesdites prestations ont été facturées sans interruption depuis le mois de
septembre 2016 jusqu’au mois d’avril 2018, l’intimé considérant toutefois que
ce n’est qu’à partir de juin 2017 que cette façon de faire n’était plus
excusable. La période litigieuse à considérer dans ce contexte s’étend donc du
mois de juin 2017 au mois d’avril 2018. L’intimé reproche également au
recourant d’avoir exercé durant près de six mois sans autorisation, puisqu’il a
commencé à pratiquer la médecine dans le canton de Neuchâtel au mois de septembre
2016, alors que son autorisation ne lui a été délivrée que le 9 mars 2017. Est dès
lors litigieuse la mesure administrative consistant dans le retrait de
l’autorisation de pratiquer au sens de l’article
38 LPMéd
,
et plus précisément
l’existence d’un comportement permettant de considérer le recourant comme
indigne de confiance. Dans ce cadre, le recourant conteste, dans un premier
temps, sa qualité de médecin exerçant sous sa propre responsabilité
professionnelle et sa soumission à la limitation à pratiquer à charge de l’AOS
et, dans un second temps et de manière subsidiaire, le fait qu’une violation de
cette limitation puisse donner lieu à un retrait de son autorisation de
pratiquer.
4.
a)
Selon l’article 35 al. 1 LAMal, sont admis à pratiquer à la charge de
l’assurance obligatoire des soins les fournisseurs de prestations qui remplissent
les conditions des articles 36 à 40 LAMal. Ces fournisseurs de prestations sont
notamment les médecins (art. 35 al. 2 let. a LAMal). L’article 36 LAMal dispose
que sont admis les médecins titulaires du diplôme fédéral et d’une formation
postgraduée reconnue par le Conseil fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral règle
l’admission des médecins titulaires d’un certificat scientifique équivalent
(al. 2). L’article 36a LAMal prévoit quant à lui que les institutions qui
offrent des soins ambulatoires dispensés par des médecins sont admises, lorsque
ces médecins remplissent les conditions fixées à l’article 36 LAMal.
b) Afin
d'empêcher l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations et la
hausse des coûts de la santé qui y est liée, le législateur a réintroduit le 21
juin 2013 l'article 55a LAMal, qui prévoit, dans sa teneur applicable depuis le
1
er
juillet 2013, la possibilité pour le Conseil fédéral de limiter,
sous certaines conditions, l'admission des médecins visés à l'article 36 LAMal,
qu'ils exercent une activité dépendante ou indépendante, et des médecins qui
exercent au sein d'une institution au sens de l'article 36a LAMal ou dans le
domaine ambulatoire d'un hôpital au sens de l'article 39 LAMal (
ATF 140 V 574
cons.
5.2.1). La limitation de l'admission à pratiquer à la charge de l'assurance
obligatoire des soins a pour but de freiner l'augmentation des coûts de la
santé et, partant, des primes d'assurance-maladie. Il est en effet de notoriété
publique que cette augmentation représente un problème financier grave pour les
assurés. La clause du besoin instaurée par l'article 55a LAMal poursuit par
conséquent un but de politique sociale admissible au regard de la liberté
économique (
ATF 140 V 574
cons. 5.2.1 et
la référence citée).
c) Faisant
usage de la compétence prévue à l'article 55a LAMal, le Conseil fédéral a
édicté - pour une durée prévue jusqu'au 30 juin 2021 - l'ordonnance du 3
juillet 2013 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à
pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (OLAF). Sous réserve
des personnes visées à l'article 55a al. 2 LAMal et dans les dispositions
transitoires relatives à la modification du 21 juin 2013 de la LAMal, les
médecins visés à l'article 36 LAMal et les médecins qui exercent au sein des
institutions au sens de l'article 36a LAMal ne sont admis à pratiquer à la
charge de l'assurance obligatoire des soins que si le nombre maximum fixé à
l'annexe 1 OLAF pour le canton et le domaine de spécialité concernés n'est pas
atteint (art. 1 OLAF). Les cantons peuvent prévoir que l'article 1 OLAF
s'applique également aux médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire des
hôpitaux visés à l'article 39 LAMal (art. 2 al. 1 OLAF)
(
ATF 140 V 574
cons. 5.2.3).
d) Afin de
concrétiser la législation fédérale, le Conseil d'Etat de la République et
canton de Neuchâtel a adopté le 18 décembre 2013 un Arrêté d'application de
l'ordonnance sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à
pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (RSN
821.121.20
, ci-après : arrêté
d’application de l’OLAF). L’article 2 al. 1 de cet arrêté prévoit que sont
soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de
l’assurance-maladie obligatoire les médecins au sens de l'article 36 LAMal
exerçant à titre dépendant ou indépendant au sens de la législation en matière
d'assurances sociales et sous leur propre responsabilité, dans un cabinet
médical, au sein d’institutions de soins ambulatoires au sens de l’article 36a
LAMal ou dans le domaine ambulatoire des hôpitaux au sens de l’article 39 LAMal.
L’article 1 al. 2 de cette disposition prévoit que l’admission à pratiquer des
médecins au sens de l’alinéa 1 peut être assortie de conditions.
L’article
3 de l’arrêté règle les exceptions et prévoit que sont admis, sans limitation, à
pratiquer à charge de l'AOS les médecins qui ont exercé pendant au moins trois ans
dans un établissement suisse de formation reconnu (art. 55a al. 2 LAMal); les
médecins suivant une formation postgrade accréditée, toutes spécialités
confondues; les médecins admis à pratiquer à charge de l'AOS avant l’entrée en
vigueur du présent arrêté, l'article 8 étant réservé; ainsi que les médecins
qui ont exercé au sein d'une institution de soins ambulatoires (art. 36a LAMal)
ou dans le domaine ambulatoire d'un hôpital (art. 39 LAMal) avant l'entrée en
vigueur du présent arrêté, s'ils continuent d'exercer au sein de la même
institution ou dans le domaine ambulatoire du même hôpital. Selon l’article 4
de l’arrêté d’application de l’OLAF, les médecins soumis à la limitation de
l'admission et qui souhaitent pratiquer à charge de l'AOS doivent démontrer
qu'ils pallient l'insuffisance de la couverture des besoins de la population
dans une région donnée, dans une spécialité donnée ou dans les deux à la fois;
dans ce cas, l'autorisation de pratiquer à la charge de l'AOS est limitée à la
région, à la spécialité en question, ou aux deux à la fois.
5.
a)
En l’espèce, est en premier lieu déterminant le statut sous lequel exerçait le
recourant. L’intimé fonde son raisonnement sur la qualité de l’intéressé de
médecin autorisé à exercer la médecine, à titre dépendant ou indépendant, sous
sa propre responsabilité, tandis que le recourant soutient qu’il exerçait en
tant que médecin assistant.
b) Il ressort
du dossier que le recourant a commencé, par l’intermédiaire de son employeur,
le Centre Médical A.________, par solliciter un droit de pratique dans le
canton de Neuchâtel suite à son engagement
"en qualité de
Médecin Assistant" (courrier du 07.09.2016 et ses annexes)
. Le
formulaire-type à remplir dans ce cadre offrait quatre possibilités de
demandes, à savoir une
"
autorisation d’exercer en tant que médecin sous
sa propre responsabilité: art. 56 al 1 et 2 LS
"
(type
"
a
"
), un
"
enregistrement
en tant que médecin assistant sans filière postgrade art. 55 al 4 LS
"
(type
"
b
"
), un
"
enregistrement
en tant que médecin assistant avec filière postgrade accréditée art. 55 al 4 LS
"
(type
"
c
"
) et une
"
autorisation
d’exercer à titre dépendant avec filière postgrade accréditée art. 56 al. 4 LS
"
(type
"
d
"
). En l’espèce,
l’institution avait coché cette dernière option
, tout en précisant
cependant encore une fois, à la seconde page du formulaire, que l’intéressé
serait compétent pour assumer la fonction de médecin assistant auprès du
département / service des urgences du centre médical. Dans son recours, le
recourant explique que la demande était inexactement formulée, la case cochée
n’étant pas la bonne, et que c’était bien une demande de type "c" qui
était envisagée. Cela étant, le SCSP n’a pas accédé à cette demande, ni sous
forme d’autorisation de type "d", ni sous forme d’enregistrement de
type "b" ou "c". Ce service a en effet
redirigé
l’intéressé sur la voie de l’autorisation de pratiquer sous propre
responsabilité (type
"a")
, au motif que selon la législation cantonale
en vigueur, le recourant ne pouvait pas être considéré comme médecin assistant,
puisque tant son diplôme français de médecin que son titre prostgrade français
en médecine générale avaient été reconnus en mars 2016 (courrier du
27.09.2016). Sur la base de ces instructions et après avoir rempli les
documents y relatifs, le recourant s’est vu octroyer, par décision du 9 mars
2017, une autorisation de pratiquer dans le canton de Neuchâtel en qualité de
médecin (type
"
a
"
).
Par la suite,
soit en date du 19 juin 2017, le recourant a encore sollicité du SCSP une
autorisation de pratique en tant que médecin assistant suivant une formation
postgrade accréditée en médecine interne générale (type "c"). Le SCSP
n’a jamais donné formellement suite à cette demande en enregistrant le
recourant. L’intéressé a annoncé, en mai 2018, avoir suspendu son exercice de
la médecine (courrier du 31.05.2018).
c) La Cour de
céans constate ici que la seule autorisation qui ait été formellement accordée
au recourant est celle d’exercer en tant que médecin sous sa propre
responsabilité (type "a"), délivrée le 9 mars 2017. Bien que le
recourant ait commencé par solliciter un enregistrement en tant que médecin
assistant (demande du 07.09.2016 et ses annexes) – malgré quelques imprécisions
dans la demande, cette option avait été bien comprise comme telle par les
autorités (courrier du SCSP du 27.09.2016), étant précisé que l’autorisation de
type "d" n’était de toute façon pas envisageable dans le cas du
recourant, celui-ci étant ressortissant français, pays avec lequel la Suisse a
conclu un accord de reconnaissance réciproque (art. 56 al. 4
LS
a contrario) – et
ait à nouveau formellement demandé cet enregistrement pour une formation
postgrade en médecine interne générale (demande des 16.06.2017 et 19.06.2017 et
leurs annexes), les autorités sanitaires n’ont jamais procédé à
l’enregistrement du recourant en tant que médecin assistant. Partant, ce
dernier ne disposait pas formellement de ce statut. Il n’est à cet égard pas
concevable qu’un tel enregistrement soit intervenu de plein droit sur la seule
base des demandes formulées par le recourant, en particulier en juin 2017, à
mesure que ce statut suppose à tout le moins une action des autorités. Pour les
mêmes raisons, ainsi qu’en vertu du principe du parallélisme des formes, la
déclaration du recourant du 19 juin 2017 selon laquelle il était prêt à
renoncer à son autorisation de pratiquer de type "a" n’est pas
suffisante pour rendre celle-ci caduque, en l’absence de toute action des
autorités sanitaires en ce sens. Ainsi, dans le cas présent, l’autorisation de
pratique délivrée au recourant le 9 mars 2017 a conservé sa validité tout au
long de la procédure, avec pour conséquence qu’il doit bien être considéré
comme formellement titulaire d’une autorisation de pratiquer la médecine sous
sa propre responsabilité (type "a").
d)
Cela étant,
bien que formellement titulaire d’une autorisation de pratiquer la médecine
sous sa propre responsabilité, le recourant n’en a pas fait usage pendant la
période litigieuse, qui s’étend de juin 2017 à avril 2018 (cf. supra cons. 3).
L’accomplissement d’une formation postgrade accréditée en qualité de médecin
assistant par le recourant est en effet établie à compter de la demande des 16
et 19 juin 2017, formulée clairement en ce sens (cf. courriers des 16.06.2017
et 19.06.2017 et formulaire rempli par le Centre Médical A.________ le
16.06.2017), puis accompagnée notamment par un plan de cursus postgrade à
réaliser et d’attestations relatives à la suite du cursus au sein de l’Hôpital
neuchâtelois, aujourd’hui Réseau hospitalier neuchâtelois (cf. documents remis
en mains propres le 17 avril 2018 au SCSP et courrier du 31 mai 2018, annexe
11). Cela est en outre confirmé par la décision de l’ISFM du 19 décembre 2019,
reconnaissant les mois de formation effectués au sein du Centre Médical A.________
du 12 septembre 2016 au 27 avril 2018. Le fait qu’une telle volonté ne ressorte
pas clairement de la première demande du 7 septembre 2016 et que
l’accomplissement d’une formation postgrade ne puisse être considérée comme
établi pour la période antérieure à la demande de juin 2017, rendant la
situation du recourant potentiellement irrégulière durant cette période, ne
prête en l’espèce pas à conséquence. En effet, cette période n’est au final pas
prise en compte dans les griefs formulés à l’encontre du recourant en lien avec
sa facturation à l’assurance-maladie obligatoire (cf. supra cons. 3 et infra
cons. 5/f).
Dans ces
conditions, rien ne s’opposait à ce que les prestations que X.________
effectuait en qualité de médecin assistant suivant une formation postgrade
accréditée soient facturées, par le biais du numéro RCC de son référent. Une
telle façon de faire est en effet conforme à la législation en vigueur, qui
admet, sans limitation, les médecins suivant une formation postgrade
accréditée, toutes spécialités confondues, à pratiquer à charge de l’AOS (art.
3 let. b de l’arrêté d’application de l’OLAF). Elle est en outre conforme à la
pratique du Centre Médical A.________ en ce qui concerne ses
médecins-assistants (courrier du 06.07.2017 notamment), pratique que l’intimé
n’a pas formellement interdite ni contestée en tant que telle. En définitive,
bien que le recourant n’ait pas été enregistré en tant que médecin assistant
suivant une formation postgrade accréditée, il n’en demeure pas moins que,
durant la période litigieuse, c’est en cette qualité qu’il travaillait au
Centre Médical A.________, ce dont les autorités sanitaires étaient
parfaitement au courant, l’intéressé ayant été transparent à ce sujet. Le
service et le département intimé ont à ce titre toléré, durant près d’une
année, l’exercice de la médecine, par ce dernier, en qualité de médecin
assistant, sans jamais le lui interdire formellement, suscitant par là des
attentes légitimes chez l’intéressé. Il serait ainsi contraire au principe de
la bonne foi de lui reprocher ce comportement aujourd’hui (sur la notion de
bonne foi, cf. par exemple arrêt du TF du
27.04.2017
[1D_3/2016]
cons. 5).
On saisit à cet
égard mal les raisons pour lesquelles le service a persisté à refuser
l’enregistrement du recourant en qualité de médecin assistant (demande du
07.09.2016), singulièrement de médecin assistant suivant une formation
postgrade accréditée (type
"c" selon le formulaire-type, cf.
demande des
16.06.2017 et 19.06.2017). En particulier, la réaction du SCSP suite à la
première demande d’autorisation formulée en qualité de médecin assistant était
injustifiée, puisque ce n’était pas à ce service de juger, sur la seule base du
fait que l’intéressé disposait du titre postgrade reconnu de médecin praticien,
que seule la voie de l’autorisation de pratiquer sous sa propre responsabilité
était possible. Ainsi, le fait que le recourant soit déjà au bénéfice d’un
titre postgrade reconnu par le Département fédéral de l’intérieur n’excluait
aucunement qu’il entreprenne une nouvelle formation postgrade, rien n’empêchant
un praticien de se spécialiser dans plusieurs domaines. De surcroît, si sa
formation postgrade de médecin praticien lui permettait certes d’exercer la
médecine de famille sous sa propre responsabilité, elle correspond en règle
générale à une formation de base en vue de l’acquisition ultérieure du titre de
spécialiste en médecine interne générale ; elle ne l’empêchait donc en
rien d’acquérir un tel titre, bien au contraire (sur ces questions, cf. le site
de la FMH : https://www.siwf.ch/fr/formation-postgraduee/medecin-praticien.cfm,
consulté le 20.12.2019). La demande déposée en juin 2017 allait clairement dans
le sens d’un enregistrement en qualité de médecin assistant suivant une
formation postgrade accréditée. C’est d’ailleurs au final précisément ce que
les autorités sanitaires, après lui avoir refusé cet enregistrement tout au
long de la procédure, conseillent au recourant de faire dans la décision
attaquée, mentionnant qu’un
"
bon moyen de regagner [leur] confiance […]
consisterait à compléter sa formation pour obtenir le titre de spécialiste FMH
en médecine interne générale
"
, ce qui correspond ni plus ni moins à un
statut de médecin assistant effectuant une formation postgrade. Les doutes
formulés par le SCSP quant à la réelle intention du recourant d’effectuer cette
formation ne sont en outre pas étayés, si tant est qu’ils puissent être
pertinents. Il ressort ainsi du dossier que l’intéressé a bien effectué en tout
cas 18 mois reconnus de formation postgrade accréditée au sein du Centre
Médical A.________, établissement reconnu à cet effet pour la médecine interne
générale (cf. registre des établissements de formation postgraduée certifiés,
disponible sur
https://www.registre-isfm.ch/Detail.aspx?dossiernr=17526
, consulté le
29.11.2019), et ce seul élément permet de considérer qu’il avait bien la
volonté de suivre la formation postgrade. En outre et contrairement à ce qu’a
retenu l’intimé, le recourant n’a jamais formellement renoncé à cette demande.
En l’absence de déclaration expresse en ce sens, les autorités ne pouvaient
déduire le contraire du fait qu’il ait annoncé un ou plusieurs projets de
reprise de cabinets de médecins, ces projets ne s’étant au demeurant pas
concrétisés durant la procédure.
e) Il résulte
de ce qui précède que le recourant, en tant qu’il n’exerçait pas – à tout le
moins dès le mois de juin 2017 – la médecine sous sa propre responsabilité au
sens de l’article 2 al. 1 de l’arrêté d’application de l’OLAF, n’était pas
soumis à la limitation de l’admission à pratiquer à charge de l’AOS et qu’il
n’a par conséquent pas pu la violer. Il n’y a donc pas lieu d’examiner si une
éventuelle violation de ce principe serait propre à porter atteinte au
caractère digne de confiance requis par la loi. Le retrait de l’autorisation de
pratiquer de l’intéressé sur cette base est contraire au droit et doit être
annulé.
f)
Dans sa
décision, l’intimé articule un autre grief à l’encontre du recourant. Il mentionne
ainsi que celui-ci a été autorisé à pratiquer la médecine dans le canton de
Neuchâtel le 9 mars 2017, mais qu’il avait déjà débuté son activité au Centre
Médical A.________ au mois de septembre 2016, exerçant de ce fait durant près
de six mois sans autorisation. Cet élément n’est toutefois pas repris dans
l’examen du caractère digne de confiance de l’intéressé. Au surplus, l’intimé
retient que le recourant
"aurait dû arrêter d’utiliser le numéro
RCC du Dr B.________ au plus tard au mois de juillet 2017 pour que le lien de
confiance puisse être préservé" (décision attaquée, cons. 11, p. 17).
Il en résulte
que seule l’utilisation, par le recourant, du numéro RCC de son référent à
partir du mois de juillet 2017 a fondé la décision de retrait de l’autorisation
de pratiquer, à l’exclusion de tout comportement antérieur, ayant trait à la
facturation de l’intéressé ou à l’exercice de son activité professionnelle.
Partant, ce reproche ne sera pas examiné en l’espèce.
6.
a)
Bien fondé, le recours doit être admis et la décision du 18 septembre 2018
annulée, en tant qu’elle prononce le retrait de l’autorisation de pratiquer la
médecine de X.________. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il
n'est pas nécessaire de donner suite aux réquisitions de preuves du recourant.
b) Il est
statué sans frais, les autorités cantonales n’en payant pas (art. 47 al. 2
LPJA). Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens. Ses
mandataires n'ayant pas déposé d'état de leur honoraires et frais (art. 66 al.
1 et 2
TFrais
), la Cour de
céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2
TFrais
). Tout bien
considéré, l'activité déployée devant la Cour de céans par Mes C.________ et D.________
peut être évaluée à quelque 8 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué
par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de l'heure (2'240 francs), des
débours à raison de 10 % des honoraires (art. 65
TFrais
, 224 francs)
et de la TVA au taux de 7,7 % (189.70 francs), l'indemnité de dépens doit être
fixée à 2'653.70 francs tout compris.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le
recours et annule la décision attaquée.
2.
Statue sans
frais.
3.
Ordonne la
restitution au recourant de son avance de frais.
4.
Alloue une
indemnité de dépens au recourant de 2'653.70 francs à charge de l’intimé.
Neuchâtel, le 24 janvier 2020
Art. 36
LPMéd
Conditions
requises pour l’octroi de l’autorisation
1
L’autorisation de pratiquer à
titre d’activité économique privée, sous propre responsabilité professionnelle,
est octroyée si le requérant:
1
a.
est titulaire du diplôme fédéral correspondant;
b.
est digne de confiance et présente, tant physiquement que
psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la
profession:
c.
2
dispose des connaissances
nécessaires dans une langue officielle du canton pour lequel l’autorisation est
demandée.
2
Toute personne qui veut
exercer la profession de médecin, de chiropraticien ou de pharmacien à titre
d’activité économique privée sous sa propre responsabilité professionnelle
doit, en plus, être titulaire du titre postgrade fédéral correspondant.
3
3
Le Conseil fédéral, après
avoir consulté la Commission des professions médicales, prévoit que les
titulaires d’un diplôme ou d’un titre postgrade délivré par un Etat avec lequel
la Suisse n’a pas conclu de traité de reconnaissance réciproque peuvent exercer
leur profession à titre d’activité économique privée sous leur propre
responsabilité professionnelle si leur diplôme ou leur titre postgrade est
équivalent à un diplôme ou à un titre postgrade fédéral. Ces personnes doivent
remplir l’une des conditions suivantes:
a.
enseigner dans le cadre d’une filière d’études ou de formation
postgrade accréditée et exercer leur profession à titre d’activité économique
privée sous leur propre responsabilité professionnelle dans l’hôpital dans
lequel elles enseignent;
b.
exercer leur profession à titre d’activité économique privée
sous leur propre responsabilité professionnelle dans une région où il est
prouvé que l’offre de soins médicaux est insuffisante.
4
4
Toute personne titulaire d’une
autorisation de pratiquer délivrée conformément à la présente loi remplit en
principe les conditions requises pour l’octroi d’une autorisation dans un autre
canton.
5
1
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1
er
janv.
2018 (
RO
2015
5081
,
2017
2703;
FF
2013
5583
).
2
Introduite
par le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1
er
janv.
2018 (
RO
2015
5081
,
2017
2703;
FF
2013
5583
).
3
Nouvelle teneur
selon le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1
er
janv.
2018 (
RO
2015
5081
,
2017
2703;
FF
2013
5583
).
4
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1
er
janv.
2018 (
RO
2015
5081
,
2017
2703;
FF
2013
5583
).
5
Introduit
par le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1
er
janv.
2018 (
RO
2015
5081
,
2017
2703;
FF
2013
5583
).
Art. 38
LPMéd
Retrait de
l’autorisation
1
L’autorisation est retirée si les
conditions de l’octroi ne sont plus remplies ou si l’autorité compétente
constate, sur la base d’événements survenus après l’octroi de l’autorisation,
que celle-ci n’aurait pas dû être délivrée.
2
Si la personne à laquelle l’autorisation
de pratiquer est retirée est également titulaire d’une autorisation dans un
autre canton, l’autorité compétente en informe l’autorité de surveillance du
canton concerné.
1
1
Introduit
par le ch. I de la LF du 20 mars 2015, en vigueur depuis le 1
er
janv.
2018 (
RO
2015
5081
,
2017
2703;
FF
2013
5583
).