ne_gerichte · CDP.2018.57 · 2018-11-07 · fr
CDP.2018.57


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 30.09.2019 [1C_643/2018]

A.Le 13 février 2014, Swisscom (Suisse) SA
(ci-après : Swisscom) a déposé auprès du Conseil communal de Neuchâtel
(ci-après : le conseil communal) une demande de permis de construire une
nouvelle station de base de communication mobile pour le compte de Swisscom et
Sunrise Communications SA (ci-après : Sunrise) sur l'article 15'619 du
cadastre de cette commune situé en zone d'utilité publique avec équipements.
Deux antennes devaient être installées sur des pylônes existants du stade de La
Maladière, soit les pylônes sud-ouest et nord-est. Aux demandes répétées de
Swisscom de mettre le projet à l'enquête publique, le conseiller communal
directeur de l'urbanisme, de l'économie et de l'environnement lui a répondu le
11 juin 2015 que si elle maintenait son projet, une mise à l'enquête publique
aurait lieu, mais que la ville refuserait quoi qu'il en soit le permis de
construire. Le projet a été mis à l'enquête publique du 28 août au
28 septembre 2015 et a fait l'objet d'une opposition de l'Association du
Quartier de La Maladière (ci-après : l'association) qui se fondait sur une
convention, conclue le 1erdécembre 2011 et liant notamment les
copropriétaires de La Maladière, la Ville de Neuchâtel et l'association, selon
laquelle la Ville de Neuchâtel et la copropriété s'engageaient à préserver l'esthétique
du complexe et de ses alentours. Selon l'association, l'ajout d'antennes ne
faisait qu'augmenter la charge visuelle des mâts et nuisait à la transparence
de l'ensemble.

Par décision du 23 mai 2016, le conseil communal a admis l'opposition
et refusé d'octroyer la sanction définitive. Après avoir mentionné que les
services communaux et cantonaux concernés avaient émis des préavis positifs, il
s'est fondé sur la clause d'esthétique prévue par le règlement d'aménagement de
la Ville de Neuchâtel. Il a relevé que ce n'est pas seulement en raison des
qualités architecturales ou urbanistiques du quartier dans son ensemble qu'il
estimait que la station de base était indésirable mais que cette dernière
viendrait modifier notablement l'aspect des mâts en les dénaturant, ce d'autant
plus que le stade, en tant que superstructure semi transparente s'ouvrant sur
la ville et le paysage, avait obtenu un prix d'architecture à Bruxelles. Il a
considéré que l'ajout d'une plate-forme sur chaque mât, l'accrochage à différents
niveaux d'antennes variant entre 1,3 et 2 mètres de hauteur, de même que
l'installation d'un canal de câbles courant sur presque toute la hauteur des
mâts seraient visibles et péjoreraient fortement l'allure de ces derniers en
leur faisant perdre une partie non négligeable de leur transparence et de leur
légèreté. Il a estimé qu'il en résulterait que l'installation souffrirait d'un
défaut d'intégration ne la rendant pas admissible; elle pouvait par ailleurs
trouver sa place ailleurs dans le quartier.

Swisscom et Sunrise ont interjeté recours devant le Conseil d'Etat
contre la décision du conseil communal. Elles ont fait valoir que ce dernier
avait procédé à une application arbitraire de la clause d'esthétique communale.

Par décision du 17 janvier 2018, le Conseil d'Etat a rejeté les
recours. Il a estimé que l'autorité communale n'avait pas abusé de son large
pouvoir d'appréciation et avait motivé sa position. Il a rappelé que les mâts
d'éclairage du stade avaient dû faire l'objet d'une mise en conformité a
posteriori car ils dépassaient de plus de 8 mètres la hauteur initialement
prescrite et qu'il était dès lors compréhensible que l'autorité communale ne
souhaite pas augmenter plus encore la charge visuelle de ces structures,
lesquelles sont acceptables esthétiquement à ce jour, de par leur transparence
et leur aspect aérien. Il a par ailleurs relevé que l'interdiction ne
concernait que la pose sur les mâts et n'avait dès lors pas pour conséquences
de rendre impossible ou de compliquer à l'excès la construction d'antennes de
téléphonie mobile en zone à bâtir.

B.Sunrise interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en
concluant à ce qu'elle soit réformée, soit à ce que le permis de construire
requis soit octroyé. Subsidiairement, elle conclut à son annulation et au
renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision, le tout sous suite
de dépens. Elle conteste la qualité pour agir de l'association et invoque
l'abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale - qui n'a pas procédé
à une pesée des intérêts en cause, soit n'a pas pris en considération les
intérêts publics concrétisés dans la législation sur les télécommunications -,
une application arbitraire de la clause d'esthétique vu le peu d'impact du
projet sur le paysage ainsi que la violation du principe de proportionnalité.
Elle requiert la production de la liste des membres de l'association opposante
ainsi qu'une vision locale.

C.Swisscom interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en
concluant principalement à sa réforme, soit à l'octroi du permis de construire,
subsidiairement à son annulation, sous suite de frais et dépens. Elle se plaint
d'un abus du pouvoir d'appréciation dans l'application des règles cantonales et
communales relatives à l'esthétique étant donné que le site n'a aucune valeur
esthétique particulière et que la décision attaquée n'est guère explicite
concernant l'impact visuel des installations prévues sur des mâts déjà pourvus
d'installations d'alimentation en électricité. Elle invoque la violation du
principe de la proportionnalité dans la mesure où elle est obligée de chercher
un autre emplacement alors qu'il est établi qu'une implantation sur les mâts
d'éclairage du stade permettrait l'amélioration d'une couverture de réseau
actuellement insuffisante. Elle requiert une vision locale.

D.Dans leurs observations, le Conseil d'Etat et
le conseil communal concluent au rejet des recours, le Service juridique de la
Ville de Neuchâtel ajoutant que les frais doivent être mis à charge des
recourantes.

E.Sunrise et Swisscom répliquent.

F.Invitée par le juge instructeur à se déterminer
sur les recours, en sa qualité de tiers intéressé, l'association indique que le
projet de construction va à l'encontre de la convention précitée.

G.Swisscom et Sunrise estiment que cette
convention n'a aucune influence sur la présente procédure.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjetés dans les formes et délai légaux, les
recours sont recevables.

2.Dirigés contre la même décision, les deux
recours reposent sur un état de fait semblable et contiennent certaines
conclusions similaires. Il se justifie en conséquence de joindre les causes
CDP.2018.57 et CDP.2018.59 et de liquider les deux recours par un seul arrêt,
ce dans un but d'économie de procédure (ATF 131 II 461cons. 1,131
V 59cons. 1 et la référence), et quand bien même laLPJAne
contient pas de disposition relative à la jonction de cause.

3.A supposer que la qualité pour former
opposition de l'association doive être niée, ce qui aurait dû amener l'autorité
communale à la déclarer irrecevable, il résulte du dossier que le conseil
communal n'entendait quoi qu'il en soit pas délivrer le permis de construire et
aurait refusé ce dernier pour les mêmes motifs que ceux invoqués par les
opposants (observations du conseil communal, p. 2 in fine). Cette question peut
dès lors rester ouverte.

4.Selon la jurisprudence, les installations de
téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou
communales d'esthétique ou d'intégration. Dans l'application d'une clause
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par
son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son
appréciation. Par ailleurs, les normes communales et cantonales doivent être
appliquées dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral
de l'environnement d'une part et des télécommunications d'autre part : elles ne
peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation
sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un
réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace
entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application des
normes d'esthétique ou de protection des sites ne peut rendre impossible ou
compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à
l'opérateur en vertu du droit fédéral (arrêt du TF du21.11.2016
[1C_231/2016]cons. 4.1.3 et les références citées).

L'article 59 al. 2 let. jLCATprévoit
que le règlement communal d'aménagement peut contenir des dispositions sur la
sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Selon l'article 7LConstr., les
constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une
architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent
compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux
caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue (al. 2). Le règlement d'aménagement de la Ville de
Neuchâtel (ci-après : le règlement) prévoit en son article 3 al. 1 que les
constructions et les aménagements doivent s'intégrer dans leur environnement
urbain (ville, quartier, rue) ou naturel (paysage, site). Ces règles sont
particulièrement larges du point de vue des objets protégés et de l'atteinte
justifiant l'intervention des pouvoirs publics. Les termes utilisés par le
législateur ne supposent pas une atteinte particulièrement grave, ce qui est
parfois le cas dans d'autres lois cantonales qui exigent un sérieux
enlaidissement, et il laisse dans ce domaine une certaine latitude de décision
à l'autorité à qui il incombe de veiller en premier lieu à l'aspect
architectural des constructions. Il s'ensuit que le pouvoir d'examen des
autorités cantonales de recours, lorsqu'elles contrôlent l'application d'une
clause d'esthétique, est limité conformément à l'article 33LPJA, en ce
sens qu'elles ne revoient pas l'opportunité de la décision attaquée dès lors
que la loi sur les constructions ne le prévoit pas (RJN 1991, p. 166 cons.
3c, 1989, p. 238 cons. 2a et 1983, p. 196 cons. 5). Il convient néanmoins de
préciser que l'étendue de la base légale et réglementaire en cause ainsi que la
latitude de jugement laissée à l'autorité ne sauraient justifier a priori
n'importe quelle mesure. Une base légale large exige effectivement que l'on se
montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de pesée des
intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation
par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 115 Ia 363cons. 2c,101 Ia
213cons. 6a). L'autorité ne saurait en conséquence invoquer la clause de
l'esthétique ou de l'harmonie afin de protéger des sites qui n'ont aucune
valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée. Il faut pour cela
placer le projet en question dans le quartier concerné, tel que celui-ci
apparaît actuellement (RJN 2003, p. 363 cons. 2, 1991, p. 66 cons. 3c, 1990,
p. 180 cons. 2b, 1989, p. 238 cons. 2a; arrêt du Tribunal fédéral du31.05.2011
[1C_465/2010]cons. 3.2). Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique
ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la
réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le respect du principe de la
proportionnalité à l'instar de toute restriction à la garantie de la propriété
et à la liberté économique. La question de l'intégration d'une construction ou
d'une installation à l'environnement bâti dans un site doit être résolue selon
des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente
doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou
une installation serait de nature à enlaidir le site (arrêt précité du TF
du 31.05.2011 cons. 3.2 et les références citées).

5.Dans sa décision, le conseil communal indique
que ce n'est pas seulement en raison de qualités architecturales ou
urbanistiques du quartier dans son ensemble qu'il estime que la station de base
est indésirable à l'endroit projeté mais en raison du fait que les mâts
d'éclairage font partie intégrante du stade de La Maladière et que cette
station viendrait modifier notablement l'aspect de ces derniers, en les
dénaturant. Il n'indique toutefois pas en quoi les qualités architecturales ou
urbanistiques de la localité, du quartier ou de la rue seraient touchées. Or,
la zone d'utilité publique avec équipement, dans laquelle se trouve le stade de
La Maladière, comprend les constructions et installations destinées à la
formation, à la santé, à la culture, aux sports, aux loisirs, au tourisme et à
la protection de l'environnement (art. 32 al. 1 du règlement). Le quartier ne présente
pas d'unité architecturale, soit comprend des garages, centres sportifs, la
station d'épuration des eaux et des maisons d'habitation. Dès lors, et le
conseil communal ne le prétend pas, il n'y a aucune qualité architecturale ou
urbanistique qui devrait être protégée en l'occurrence par la clause
d'esthétique.

Concernant les mâts sur lesquels devraient être érigées les antennes,
le conseil communal mentionne ce qui suit : "Le stade en tant que
superstructure semi-transparente s'ouvre sur la ville et sur le paysage; ses
mâts ne font pas exception à cette volonté d'ouverture, leur caractère aérien
et léger étant à la fois manifesté et garanti par une structure tubulaire, qui
n'offre qu'un impact visuel réduit au strict minimum". Il estime dès lors
que l'équipement péjorerait fortement l'allure des mâts, notamment en leur
faisant perdre une partie non négligeable de leur transparence et de leur
légèreté.

Si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie mobile présente
nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour exclure son
implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques
d'un endroit donné (cf. notamment arrêt du TF du31.05.2011
[1C_465/2010]cons. 3.3). Or, les mâts, qualifiés d'aériens et de légers
par l'autorité communale, ne présentent pas de caractéristiques exceptionnelles
méritant d'être protégées. Il s'agit de deux pylônes qui culminent à
48 mètres du sol et contiennent chacun une plate-forme, un canal à câbles,
une échelle ainsi que de nombreux projecteurs en leur sommet. Les articles de
presse déposés par l'intimé mentionnent 73 luminaires et qualifient ces
mâts de "monstres d'acier". De plus, les éléments posés sur la
plate-forme prévue au bas des pylônes atteignent une hauteur inférieure à
1 mètre et les antennes, placées perpendiculairement aux mâts, des
hauteurs de 1 à 2 mètres environ. Sur des mâts dépassant de plus de 25 mètres
le toit du stade de La Maladière, leur aspect visuel sera minime et n'aura que
peu d'impact sur l'allure des mâts et le paysage environnant. Par ailleurs, les
pylônes actuels contiennent déjà un canal à câbles.

Il résulte de ce qui précède que l'installation litigieuse n'est pas de
nature à enlaidir un site ou un ouvrage particulièrement digne de protection.
Dans ces circonstances, le conseil communal a procédé à une application
arbitraire de la clause esthétique régie par le droit cantonal et communal. La
convention conclue notamment entre la Ville de Neuchâtel et l'association  à
qualifier en partie de contrat de droit administratif dans la mesure où la
commune s'engage à certains agissements en contrepartie du retrait de leurs
oppositions par les personnes concernées  prévoit en son article 7 que la
Ville de Neuchâtel et la copropriété de La Maladière s'engagent à préserver
l'esthétique du complexe et de ses alentours, en ce sens notamment que du
matériel ne sera pas stocké ou déposé sur le Quai Robert-Comtesse. Cela ne
saurait à l'évidence signifier que l'autorité communale dispose désormais de
toute liberté dans l'application de la clause d'esthétique, soit qu'elle
pourrait statuer en violation des règles légales applicables. En définitive, la
Cour de céans ne perçoit pas d'intérêt public prépondérant justifiant de faire
obstacle à l'implantation de l'installation en cause au regard de la clause
d'esthétique, dont l'application apparaît disproportionnée vu les circonstances
de l'espèce. Relevons d'ailleurs que dans la zone à bâtir, ce qui est le cas de
la zone d'utilité publique avec équipement, il incombe à l'opérateur seul de
choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (arrêts du
TF des03.06.2005
[1A.202/2004]cons. 2.4 et18.03.2004
[1A.140/2003]cons. 3.1 et 3.2 et les références citées), du moins sous
réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement et des règles d'esthétique ou d'intégration, qui comme exposé
ci-avant ne s'opposent pas à l'implantation concernée. Une installation ne
saurait en particulier être refusée au motif qu'il existerait des sites mieux
adaptés ailleurs (arrêts de TF des15.10.2010
[1C_419/2010]cons. 5 et24.09.2002
[1A.264/2000]cons. 9.4, in DEP 2002, p. 769).

6.Les recours doivent en conséquence être admis
et les décisions du conseil communal du 23 mai 2016 et du Conseil d'Etat du 17
janvier 2018 annulées, la cause étant renvoyée au conseil communal pour
nouvelle décision. Il appartiendra à cette autorité d'examiner si les
conditions pour délivrer un permis de construire sont réunies. Le dossier
permettant de juger la cause en l'état, il n'y a pas lieu de donner suite aux
réquisitions de preuves des recourantes.

7.Les frais de justice seront mis à charge du
tiers intéressé qui succombe (art. 47 al. 1LPJA). Une
indemnité de dépens sera allouée aux recourantes qui procèdent avec l'aide de
mandataires professionnels (art. 48LPJA). Les
mandataires n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al.
1TFrais),
la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2TFrais). Tout
bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire de Sunrise la
représentait déjà dans la procédure devant le Conseil d'Etat, les dépens
peuvent être équitablement fixés à 1'200 francs, frais et TVA compris la
concernant. L'indemnité de dépens allouée à Swisscom sera quant à elle fixée à
1'600 francs, frais et TVA compris. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur
les frais et dépens de la première instance de recours.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Prononce la jonction des causes CDP.2018.57 et CDP.2018.59.

2.Admet les recours.

3.Annule la décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018 et la décision
du conseil communal du 23 mai 2016 et renvoie la cause à ce dernier pour
nouvelle décision.

4.Met à la charge de l'Association du Quartier de La Maladière les frais
de justice par 1'320 francs et restitue aux recourantes leurs avances de frais.

5.Alloue à Sunrise Communications SA une indemnité de dépens de 1'200
francs, frais et TVA compris, à la charge de l'intimé.

6.Alloue à Swisscom (Suisse) SA une indemnité de dépens de 1'600 francs,
frais et TVA compris, à la charge de l'intimé.

7.Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la
première instance de recours.

Neuchâtel, le 7 novembre
2018