ne_gerichte · CDP.2019.59 · 2019-06-06 · fr

Recours contre les actes préparatoires d'une votation.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 05.06.2019 CDP.2019.59 (INT.2019.314)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 05.11.2019
[
1C_365/2019
]
A.
Le 5 juin 2016, les électrices et électeurs de
la Commune de Peseux se sont prononcés sur l'arrêté du Conseil général du 8
février 2016 portant approbation de la convention de fusion entre les Communes
de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel, Peseux et Valangin, subsidiairement sur
l'approbation de la convention de fusion entre les Communes de
Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel et Peseux. Les deux conventions de fusion ont
été rejetées. Un recours contre le résultat de la votation a été déposé auprès
de la Chancellerie d'Etat qui l'a rejeté par décision du 10 août 2016,
confirmée par arrêt de la Cour de droit public du 13 octobre 2017. Par arrêt du
7 mai 2018, le Tribunal fédéral a admis le recours interjeté contre l'arrêt de
la Cour de céans et a annulé la votation communale du 5 juin 2016 à Peseux. La
Commune de Peseux a organisé un nouveau scrutin sur cet objet le 25 novembre
2018, la question suivante étant posée aux électeurs : "Acceptez-vous
l'arrêté du Conseil général, du 8 février 2016, portant approbation de la
convention de fusion entre les Communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel,
Peseux et Valangin, du 6 janvier 2016 ?" L'arrêté a été accepté par 1'125
oui (54,56 %) contre 937 non (45,44 %), résultat publié dans la
Feuille officielle de la République et Canton de Neuchâtel du 30 novembre 2018.
A cette même date, X
1
________, X
2
________ et
X
3
________ ont adressé à la
Chancellerie d'Etat un mémoire intitulé "Recours et réclamation"
contre l'organisation et le résultat du scrutin du 25 novembre 2018 concluant
principalement à la constatation de la nullité du scrutin, à l'annulation des
résultats de la votation et à l'organisation de nouveaux scrutins dans les 4
communes concernées par la fusion. Subsidiairement, ils ont conclu à
l'organisation d'un nouveau scrutin dans la Commune de Peseux, sous suite de
frais et dépens. Ils reprochaient à la Commune de Peseux et à la Chancellerie
d'Etat d'avoir organisé le scrutin, respectivement permis qu'il se déroule dans
des conditions inaptes à garantir la sincérité du débat nécessaire au processus
démocratique en interférant pendant la campagne sur l'enjeu de la votation et
en exerçant ou permettant que soit exercées sur la population des pressions de
nature à fausser le scrutin, en permettant que soient distribués des flyers
jusqu'au jour de la votation diffusant un message mensonger faisant croire que
le Conseil général de la Commune de Peseux avait voté une recommandation de
voter "oui" à la fusion. Ils ont invoqué notamment les informations
publiées concernant le maintien d'un guichet social à Peseux en cas de vote
positif, le communiqué de presse du canton de Neuchâtel confirmant son soutien
financier de 8,2 millions à la fusion ainsi que le non-respect par les autres
communes de l'engagement de ne pas émettre des opinions publiquement avant la
votation. Ils ont contesté également la régularité du scrutin en alléguant que
les quatre communes concernées par la fusion auraient dû revoter simultanément.
Ils ont invoqué enfin que l'objet du scrutin n'était pas strictement le même
qu'en 2016 et était accompagné d'un nouveau budget prévisionnel non soumis aux
conseils généraux des communes concernées.
Par décision du 6 février 2019, la
Chancellerie d'Etat a déclaré irrecevables le recours et la réclamation,
subsidiairement mal fondés. Elle a estimé que les griefs invoqués étaient
connus des intéressés antérieurement au vote du 25 novembre 2018 si bien que le
délai de 6 jours dès la découverte des motifs du recours ou de la réclamation
n'avait pas été respecté. Elle a ajouté que l'irrecevabilité qui sanctionne
l'inobservation d'un délai de recours n'est pas constitutive d'un formalisme
excessif prohibé par la Constitution fédérale. Elle a réfuté l'argument
consistant à dire qu'il faut admettre que le citoyen a la possibilité de
cumuler dans une réclamation ou un recours unique l'ensemble des fautes
constatées, une telle conception allant à l'encontre des principes de la bonne
foi, de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit. La Chancellerie
d'Etat a par ailleurs examiné les motifs invoqués au fond pour les rejeter.
B.
X
1
________, X
2
________ et
X
3
________ interjettent recours devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal contre la décision précitée de la Chancellerie d'Etat en
concluant à son annulation, à la constatation de la nullité du scrutin et à
l'annulation des résultats de la votation du 25 novembre 2018, sous suite de
frais et dépens. Ils allèguent qu'au vu des multiples irrégularités pendant la
préparation et l'organisation du scrutin, les multiples recours qu'ils auraient
dû interjeter n'auraient pu être traités avant le vote, si bien qu'aucune
irrégularité n'aurait pu être réparée avant la date fixée pour le scrutin. On
ne pouvait dès lors exiger d'eux qu'ils agissent immédiatement. Ils invoquent
une jurisprudence du Tribunal fédéral laissant aux citoyens la possibilité de
cumuler dans une réclamation ou un recours unique l'ensemble des fautes
constatées et estiment qu'ils pouvaient attendre le résultat de la votation
étant donné qu'en cas de résultat négatif, une procédure de recours aurait pu
être épargnée. La nature du scrutin relative à une fusion de communes étant
juridiquement complexe, c'est aux autorités administratives et judiciaires
qu'il appartient de corriger des irrégularités si les autorités politiques ne
l'ont pas fait et on ne saurait exiger du citoyen sans compétences juridiques
importantes qu'il réagisse immédiatement à des irrégularités complexes, ce
grief s'adressant principalement à l'organisation du scrutin dans la seule
commune de Peseux à l'exclusion des trois autres communes. La réclamation à la
Chancellerie d'Etat fondée sur le "chantage au guichet social"
résultant de flyers trompeurs n'était pas tardive, ces documents ayant été
distribués jusqu'à et y compris la votation. Il en est de même du flyer
véhiculant des informations mensongères, soit que le Conseil général aurait
recommandé de voter "oui" à la fusion. Par un communiqué de presse du
6 novembre 2018, le canton de Neuchâtel a confirmé son soutien financier et cet
élément, ajouté aux autres interventions critiquables, justifiait, selon les
intéressés, le recours qui ne saurait être considéré comme tardif. Enfin,
concernant l'organisation du vote dans une seule commune, n'étant pas juristes,
ils ne pouvaient se rendre compte de cette irrégularité que l'autorité
judiciaire saisie ne saurait maintenir aux motifs, constituant un formalisme
excessif, que leurs griefs seraient tardifs. Ils développent par ailleurs les
motifs pour lesquels c'est à tort que la Chancellerie d'Etat a considéré leurs
griefs comme non fondés.
C.
La Commune de Peseux ne prend pas position.
Dans ses observations, la Chancellerie d'Etat conclut au rejet du recours.
D.
Le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel,
estimant que ses droit sont touchés par le recours, demande à être admis en
tant que partie à la procédure.
E.
Les recourants se prononcent sur les
observations de la Chancellerie.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel
demande à être admis en tant que partie à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal en application des articles 7 et 32
LPJA
.
a) Il ne pourrait participer à la procédure de recours qu'en qualité
d'intéressé au sens de l'article 37
LPJA
sur
décision de l'autorité de recours (
Schaer
, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p. 59 et 162). Selon la jurisprudence, les intéressés sont
des personnes qui ont des raisons légitimes de se faire entendre dans une
procédure de recours. Point n'est besoin qu'elles aient vocation pour recourir
selon l'article 32
LPJA
: il
suffit qu'elles soient touchées par le sort du recours plus qu'un tiers
quelconque. Il appartient cependant à l'autorité de recours de les désigner,
car elles ne sauraient participer de leur propre chef à une procédure en-dehors
de toute disposition légale précise. Dans un tel cas, elles ont la faculté de
formuler des observations comme le prévoit expressément l'article 38 al. 1
LPJA
. Il
leur est aussi loisible d'invoquer des preuves et, cas échéant, de recevoir des
dépens (RJN 1988, p. 251; cf. également
Bovay
, Procédure administrative,
2015, p. 195).
b) S'il ne fait pas de doute que le Conseil communal de Neuchâtel à
l'instar des autres communes concernées par cette fusion sera touché par le
sort du recours plus qu'un tiers quelconque, il n'en demeure pas moins que la
Cour de céans ne voit pas la nécessité de le considérer, vu l'issue du litige,
comme tiers intéressé. A cet égard, la doctrine précise que le tiers peut être
associé à la procédure dans l'intérêt de la justice (
Knapp
, Précis de
droit administratif, p. 217) lorsque l'autorité appelée à se prononcer escompte
pouvoir obtenir par ce biais des informations complémentaires (
Moor/Poltier
,
Droit administratif, vol. II, 2011, p. 288). Il sera démontré ci-après que
c'est à juste titre que la Chancellerie d'Etat a déclaré irrecevables le
recours et la réclamation. Or, les faits permettant de déterminer si le délai
de 6 jours a été respecté ou non ressortent clairement du dossier et on ne voit
pas quelles informations complémentaires utiles pourrait fournir le Conseil
communal de Neuchâtel.
3.
a) Selon l'article 134 al. 1 de la loi sur les
droits politiques du 17 octobre 1984 (
LDP
), toutes
contestations relatives à l'organisation du scrutin, aux élections et votations
populaires, ainsi qu'aux initiatives populaires et demandes de référendum dans
le canton et les communes peuvent être portées devant la Chancellerie d'Etat
par la voie de la réclamation lorsque le grief invoqué concerne la Chancellerie
et par la voie du recours dans les autres cas. Le recours ou la réclamation à
la Chancellerie d'Etat doivent être interjetés dans les 6 jours qui suivent la
découverte des motifs du recours ou de la réclamation mais au plus tard 6 jours
après la publication des résultats de la votation ou de l'élection (art. 136
al. 1
LDP
).
L'ouverture d'un recours séparé contre les actes préparatoires a pour
objectif de permettre la réparation immédiate, avant le scrutin, d'éventuelles
irrégularités dont la procédure préparatoire serait entachée et de prévenir
ainsi la répétition d'un vote qui, d'emblée, apparaît vicié (arrêts du TF des
20.01.2016
[1C_320/2015]
cons. 4,
25.03.2015
[1C_138/2015]
cons. 3 et
02.03.2015
[1C_105/2015]
cons. 4;
ATF 140 I 338
cons. 4.4; JT 2015 I 24, et
121 I 138
cons.
3b). Selon la jurisprudence, un citoyen perd en effet en principe le droit de
contester le résultat d'une votation s'il néglige d'attaquer immédiatement, par
une réclamation ou par un recours, les irrégularités qui se sont produites
pendant la préparation de la votation, afin que ces irrégularités puissent être
éliminées encore avant la votation et que celle-ci n'ait pas à être répétée. Si
le citoyen ne le fait pas, alors qu'il en aurait la possibilité et qu'on
pourrait l'exiger de lui en raison des circonstances, il perd le droit
d'attaquer le résultat de la votation. Un recours immédiat au sens de cette
jurisprudence n'est possible que si le recourant a connaissance des
irrégularités avant la votation. S'il n'en a connaissance qu'après, on doit
conclure qu'il ne lui est pas possible et donc qu'on ne pouvait pas attendre de
lui qu'il s'en plaigne avant la votation (arrêt précité du TF du 02.03.2015
cons. 4 et les références citées).
b) Les recourants, invoquant une jurisprudence fédérale (
ATF 101 Ia 238
,
JT 1977 I 238) et cantonale (RJJ, 1992, p. 106), estiment qu'il est nécessaire que
la réclamation ou le recours soient aptes à entraîner sur le champ une
correction de l'irrégularité. Ils relèvent également qu'au niveau fédéral, la
doctrine a critiqué la jurisprudence du Tribunal fédéral car un acte immédiat
contre un acte de préparation entraîne rarement un effet suspensif, l'arrêt du
Tribunal fédéral étant généralement rendu après le déroulement du scrutin.
La jurisprudence fédérale qu'ils invoquent concernait le cas où, si le
recours avait été immédiatement exercé (soit dès l'envoi du rapport explicatif
contesté), il n'aurait, en raison des féries judiciaires, plus été possible
avant le jour de la votation d'éliminer de quelque façon l'irrégularité. Or, il
sera démontré ci-après que les prétendues irrégularités ont été soit réparées
avant le scrutin soit étaient connues au plus tard le 9 novembre 2018, si
bien que le délai de recours de 6 jours arrivait à échéance avant la date de la
votation. Il s'agit d'une configuration différente que celle qui faisait l'objet
de la jurisprudence fédérale précitée.
A tort, les recourants déduisent de l'arrêt jurassien que le recours,
voire la réclamation, doit être apte à entraîner sur-le-champ une correction de
l'irrégularité. Cette thèse ne reflète pas la jurisprudence du Tribunal
fédéral. Selon ce dernier (cf. notamment
ATF 118 Ia 271
,
JT 1994 I 130;
140
I 338
, JT 2015 I 24), les irrégularités connues doivent être aussitôt
attaquées et ce principe a pour objectif de permettre autant que possible (möglischst
dans la version allemande) la réparation des irrégularités avant le scrutin. Si
l'électeur tarde à agir, son droit de contester le vote ou l'élection est en
principe périmé. Bien que dans des arrêts ultérieurs (arrêts du TF des
20.01.2016
[1C_320/2015]
cons. 4 et
25.03.2015
[1C_138/2015]
cons. 3), le Tribunal fédéral n'indique plus "autant que
possible", il ne pose nullement la condition selon laquelle le délai de
recours de 6 jours dès la constatation de l'irrégularité ne devrait être
respecté que si la réparation peut intervenir avant le scrutin. Quoi qu'il en
soit, il sera démontré ci-après que si les irrégularités avaient été attaquées
dans le délai de 6 jours dès leur connaissance, une correction demeurait
possible avant la date du scrutin.
C'est également en vain que les recourants estiment que vu la présence
de plusieurs irrégularités, ils devaient avoir la possibilité de les cumuler
dans une réclamation ou un recours unique. En effet, si un tel cumul est
possible au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral (
ATF 113 Ia 46
),
il n'en demeure pas moins que l'on ne saurait, sous prétexte que d'autres
irrégularités pourraient survenir ou les irrégularités constatées se prolonger,
renoncer à agir en laissant s'écouler le délai de 6 jours. De plus,
contrairement à ce que semblent penser les intéressés, ce délai s'applique à
toute personne, quelle que soit sa formation et ne saurait concerner que les
juristes.
4.
a) Le communiqué de presse de la Ville de
Neuchâtel aux médias annonçant : "Une antenne du guichet social régional
maintenue à Peseux en cas de oui à la fusion" date du 29 octobre 2018.
Cette information a été publiée dans les médias, soit dans "Vivre la Ville"
le 31 octobre 2018 et dans Arcinfo le 30 octobre 2018, si bien que cette prétendue
irrégularité aurait pu être signalée bien avant la date de la votation fixée le
25 novembre 2018. Par ailleurs, relativement aux flyers contenant cette
information ainsi que ceux mentionnant à tort que le Conseil général de Peseux,
recommandait de voter "oui" à la fusion, les recourants ne contestent
pas, avec raison, l'avis de la Chancellerie selon lequel les flyers ont
forcément été distribués avant le 14 novembre 2018. En effet, le communiqué de
presse du Conseil communal les condamnant, repris par RTN le même jour et par
Arcinfo les 16 et 17 novembre 2018, date du 14 novembre 2018 et a fait l'objet
d'un tout-ménage intitulé "appel au calme". De plus, il faut
considérer que l'irrégularité éventuelle relative à l'information selon
laquelle le Conseil général serait favorable à la fusion, a été réparée avant
le scrutin par ce tout-ménage qui a utilisé le même canal de diffusion et qui
émane de la collectivité publique, soit de l'exécutif communal, alors que les
flyers ont été distribués par des privés. Il s'agit d'un correctif suffisant et
peu importe dès lors que les flyers aient été distribués jusqu'au moment de la
votation, comme le soutiennent les recourants.
b) Le communiqué de presse de l'Etat de Neuchâtel relatif à son soutien
financier à la fusion date du 5 novembre 2018 et a été publié sur Arcinfo le 6
novembre 2018. Les recourants invoquent en vain que ce seul élément ne
justifiait pas le dépôt d'un recours. En effet, à cette date, ils avaient
manifestement connaissance des flyers distribués ainsi que des articles de
presse relatifs au guichet social si bien que plusieurs éléments auraient pu
faire l'objet d'une réclamation, voire d'un recours.
c) Avec raison, la Chancellerie d'Etat a considéré que le fait que
seuls les électeurs et électrices de la Commune de Peseux voteraient ainsi que
l'objet de la votation étaient connus dès l'envoi du matériel de vote au plus
tard trois semaines avant la votation (art. 9a al. 2 let. a
LDP
). Les
recourants soutiennent que c'est "l'immixtion" des représentants des
autres communes dans la campagne qui a commencé à alerter la population de
Peseux "… sur la régularité du procédé mis en œuvre". Or, le
communiqué de presse des Communes de Corcelles-Cormondrèche, Neuchâtel et Valangin
date du 8 novembre 2018. Si le magazine "Vivre la Ville" en a parlé
le 14 novembre 2018, Arcinfo l'avait relaté les 8 et 9 novembre 2018 déjà.
5.
Il résulte de ce qui précède que les prétendues
irrégularités ont été réparées pour ce qui concerne les flyers et, pour les
autres, étaient toutes connues le 9 novembre 2018, si bien que c'est avec
raison que la Chancellerie d'Etat a qualifié le recours et la réclamation du 30
novembre 2018 de tardifs et les a donc déclarés irrecevables.
6.
Les considérations qui précèdent amènent au rejet
du recours sans qu'il se justifie d'examiner les griefs au fond. Les recourants
qui succombent doivent supporter les frais de la cause (art. 47 al. 1
LPJA
) et ne
peuvent prétendre à l'octroi de dépens (art. 48 al. 1
LPJA
a
contrario).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met les frais de la cause par 880 francs à charge des recourants,
montant compensé par leur avance de frais.
3.
Statue sans dépens.
Neuchâtel, le 6 juin 2019