ne_gerichte · CDP.2019.95 · 2020-01-22 · fr
CDP.2019.95


A.A.________ est pompier volontaire depuis 2007.
Dès le 1erjanvier 2016, il a obtenu le grade de capitaine et
commande le corps des sapeurs-pompiers volontaires de Z.________.

Par lettre du 6 mars 2017, le commandant de la région de défense
incendie et de secours des montagnes neuchâteloises (ci-après : RDISMN), le
lieutenant-colonel B.________, a informé A.________ de son intention de
lexclure du corps des sapeurs-pompiers, motif pris que, dans le cadre dune
demande de prise en charge par la RDISMN dune réparation dun rétroviseur de
la voiture privée de C.________, sapeur-pompier, il aurait indiqué que le
dommage est survenu lors dune manuvre dun véhicule de secours alors quil
savait que ce fait était mensonger. A.________ a contesté les faits par écrit
du 14 mars 2017, puis a été auditionné par le commandant le 18 avril suivant.
Le même jour, ce dernier a également entendu oralement C.________.

Par décision du 9 mai 2017, le commandant de la RDISMN a exclu A.________
du corps des sapeurs-pompiers de la RDISMN et la suspendu de sa fonction et de
ses prérogatives avec effet immédiat. Saisi dun recours contre ce prononcé, le
Comitédirecteur de la Région de défense incendie et de secours des
Montagnes neuchâteloises(ci-après : Comité de la RDISMN) a
procédé à diverses mesures dinstruction (auditions de A.________, de C.________
et de deux autres témoins), puis confirmé le renvoi par décision du 12 décembre
2017. En substance, retenant une faute grave, il a reproché à A.________
davoir rédigé consciemment un rapport daccident dont il savait que le contenu
ne correspondait pas à la réalité pour accréditer le remboursement dune
réparation dune voiture privée dun sapeur-pompier, prétendument endommagée
par un véhicule de secours.

A la suite du recours de A.________, le Département de la justice, de
la sécurité et de la culture (ci-après : DJSC) a annulé la décision du Comité
de la RDISMN, en raison dune violation du principe inquisitoire, de la
constatation incomplète et erronée des faits pertinents et de la disproportion
de la sanction. En résumé, il a retenu que les différents témoignages
permettaient de se convaincre que A.________ navait pas menti sur les
circonstances de laccident, mais uniquement indiqué une date erronée du jour
de laccident, ce qui nétait pas suffisant pour conduire à son exclusion.

B.Le Comité de la RDISMN interjette recours
devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont
il demande l'annulation, en concluant à ce que sa décision du 9 mai 2017 soit
confirmée. Il maintient que linstruction de la cause a permis détablir que A.________
a donné de fausses informations sur la date et les circonstances de laccident,
ce qui justifiait de prononcer léviction de lintéressé du corps des
sapeurs-pompiers.

C.Dans ses observations, A.________ conclut à
l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le commandant de la
RDISMN conclut à ladmission du recours, à lannulation de la décision du DJSC
et à lexclusion de A.________.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.A.________ conclut principalement à
lirrecevabilité du recours, au motif que le Comité de la RDISMN na pas la
qualité pour recourir.

a) Selon l'article 32LPJA,
a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ; toute autre
personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir
(let. b).

Selon la jurisprudence, a qualité pour agir celui qui subit les
conséquences d'une décision dans une mesure et avec une intensité plus grandes
que quiconque. Il suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait
important, économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport
à l'objet litigieux. L'intérêt digne de protection réside ainsi dans l'utilité
pratique que présenterait pour le recourant l'admission du recours. Le
recourant doit ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que quiconque, de façon spéciale et directe, et doit avoir un intérêt
étroitement lié à lobjet du litige à ce que la décision attaquée soit annulée
ou modifiée.

b/aa) Ces critères sont
applicables, mutatis mutandis, aux collectivités publiques. En principe, sous
réserve de disposition légale contraire (cf. art. 32 al. 1 let. bLPJA), lauteur dune décision na pas un droit de recours
contre celle-ci (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.
141 ad art. 32). Les collectivités publiques ont toutefois qualité pour recourir
lorsqu'elles sont touchées par une décision comme le serait un particulier soit
en tant que destinataire de la décision, soit en tant que tiers, indépendamment
d'une base légale spéciale leur attribuant cette compétence, lorsqu'elles
démontrent qu'elles ont un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation
ou la modification de la décision querellée. Toutefois, comme pour les
particuliers, le critère est celui d'un intérêt à la protection
juridictionnelle. Le seul intérêt à l'exacte concrétisation du droit ou à une
judicieuse mise en uvre d'une tâche publique n'est pas suffisant, car cet
intérêt caractérise l'exercice de toute compétence.

bb) Selon la
jurisprudence relative à l'article 89 al. 1 LTF, une collectivité publique peut
également fonder son recours sur cette disposition lorsqu'elle est touchée dans
ses prérogatives de puissance publique ("in ihren hoheitlichen Befugnissen
berührt") et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à
l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (ATF 136 I 265cons. 1.4,136 II 383, cons. 2.3 et 2.4). Lorsqu'il est porté atteinte
à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi se voir
reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée de
manière qualifiée. Tel est le cas lorsqu'un acte de puissance publique concerne
des intérêts publics essentiels dans un domaine de politique qui relève de la
compétence de l'autorité. En revanche, le simple intérêt public à la bonne
application du droit est insuffisant pour fonder la qualité ordinaire pour
recourir des collectivités. Compte tenu de ces principes, la qualité pour
recourir d'un canton dérivée de l'article 89 al. 1 LTF ne doit être admise que
de manière limitée.La qualité
pour agir doit par exemple être reconnue à une collectivité lorsqu'elle
conteste une décision prise par une autorité relevant d'une autre collectivité,
notamment lorsque la décision attaquée fait obstacle à l'accomplissement d'une
tâche qui incombe en propre à la recourante.

c) En tant que partie d'un
tout, les autorités n'ont en principe pas la personnalité juridique. Ainsi,
sauf dans les cas où la qualité pour recourir est expressément reconnue à une
autorité, elles ne peuvent pas en tant que telles ester en justice; seule la
collectivité elle-même le peut. Il ne suffit pas, pour pouvoir agir, de
bénéficier de la faculté d'ester en justice: il faut en plus avoir la qualité
pour recourir (RJN 2015 p. 506cons. 2 et les références citées,ATF 140 II 539).

2.a) Les communes peuvent s'associer pour assumer
des tâches communales ou régionales. Selon la doctrine, plusieurs formes de
collaboration sont possibles. La forme la plus simple est la convention qui
confie, contre rémunération, la gestion dune tâche publique à lune des
communes. La collaboration va plus loin lorsquelle crée une organisation
commune, jouissant de la personnalité morale, chargée spécialement dune tâche
dans lintérêt mutuel des collectivités fondatrices. On parle alors de
décentralisation coopérative. Dans ce cadre, les communes peuvent recourir à
diverses formes, par exemple des personnes morales de droit privé ou de droit
public (cf.Moor, Droit administratif, 2e éd., vol. III, p. 414-415 et
les références). Il y a autonomie juridique lorsque lentité décentralisée est
dotée de la personnalité morale. Seule la loi peut la conférer. Ce monopole
législatif explique que les communes ne peuvent fonder une personne morale
quen recourant aux catégories créées par le droit privé ou par le droit public
cantonal (Moor, op. cit., p. 124, 296). Toutefois, les formes
de droit privé sont loin de convenir toujours, puisquelles ne permettent
notamment pas de doter lorganisation dun pouvoir réglementaire ou de
privilèges de puissance publique. Cest la raison pour laquelle le droit
cantonal a institué un type de structure dont il a posé les normes organiques
essentielles et quil dote de la personnalité morale. Les terminologies varient
selon les cantons (association intercommunale, syndicat intercommunal, etc.,
cf.Moor, op. cit., p. 415-416).

b) En droit neuchâtelois, la collaboration intercommunale peut prendre
la forme de syndicats intercommunaux ou dautres types de regroupement (art. 92
al. 1Cst.
NE). Selon le constituant cantonal, la collaboration intercommunale doit
"ménager les procédures démocratiques" (art. 92 al. 3Cst. NE),
ce qui suppose que toute forme de collaboration doit laisser "une part
importante au suffrage universel, à lélection populaire et aux instruments de
la démocratie directe". Elle ne doit donc pas devenir "le domaine
réservé aux exécutifs communaux (BGC 1999-2000 165/III, p. 2685).

La loi sur les communes (LCo,
RSN 171.1) prévoit le syndicat de communes aux articles 66 ssLCo,
qui constitue la forme la plus développée de collaboration intercommunale
fondée sur le droit public cantonal et la seule à être dotée expressément de la
personnalité juridique (art. 68LCo).

3.a/aa) La loi cantonale sur la prévention et la
défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi que les secours (LPDIENS,RSN 861.10) est entrée en vigueur le 1er juillet 2013. Le règlement
dapplication de la loi sur la prévention et la défense contre les incendies et
les éléments naturels, ainsi que les secours est entré en vigueur le 24 mars
2014 (RALPDIENS,
RSN 861.100). LaLPDIENSvise à prévenir les risques liés aux bâtiments et à protéger les personnes, les
animaux, les biens et l'environnement contre les incendies, les explosions et
les éléments naturels et dapporter les secours en d'autres situations
présentant un caractère d'urgence (art. 1 LPDIENS). Elle définit un standard de
sécurité cantonal, soit les exigences qui définissent, pour chaque mission, la
qualité de l'intervention ou le niveau de sécurité qui doit être respecté sur
l'ensemble du territoire cantonal (art. 2 let. c LPDIENS; art. 1er
RALPDIENS). Les compétences du canton en matière de défense contre l'incendie
et les dangers résultant des éléments naturels sont exercées par l'Etablissement
cantonal d'assurance et de prévention (ci-après : l'ECAP) (art. 7 LPDIENS).
L'ECAP élabore, en partenariat avec les régions, le standard de sécurité
cantonal. Il le soumet à lapprobation du Conseil dEtat (art. 7 al. 1
LPDIENS). La défense contre les incendies et les inondations, ainsi que les
secours incombent aux communes (art. 4 LPDIENS). Pour réaliser ces tâches,
elles se regroupent en région de défense et de secours, soit un regroupement de
sapeurs-pompiers de plusieurs communes sous une même autorité politique et de
commandement (art. 2 let. d LPDIENS). La loi prévoit un découpage du territoire
cantonal en quatre régions, comprenant en particulier la région des Montagnes
neuchâteloises (art. 5 LPDIENS). Chaque région est responsable de prendre les
dispositions utiles en matière d'organisation, de recrutement et d'instruction des
personnels, ainsi que de gestion du matériel de ses sapeurs-pompiers (art. 5
al. 4 LPDIENS). En matière de gouvernance, les communes sont ainsi amenées à
déléguer leurs compétences politiques, financières et d'engagement opérationnel
en matière de police du feu à la région de défense et de secours. Lentité
intercommunale ainsi constituée a des compétences législative, financière,
stratégique, organisationnelle et opérationnelle larges (art. 14 RALPDIENS). Les
conventions intercommunales relatives à la gouvernance de la région de défense
et de secours sont, sur préavis de l'ECAP, soumises pour approbation au Conseil
d'Etat (art. 15 RALPDIENS).

bb) Même si laLPDIENSne linterdit pas formellement, la collaboration
intercommunale voulue par le législateur cantonal en ce qui concerne le service
du feu se concilie difficilement avec un simple contrat de coopération de droit
administratifpar lequel des communes confie, contre
rémunération, la gestion dune tâche publique à lune des communes. LaLPDIENSet son règlement d'application obligent en effet les
communes à se regrouper au sein d'une structure unique: la région de défense et
de secours, qui constitue une seule "autorité politique et de commandement"
pour toute la région (art. 2 let. d LPDIENS). Aux termes de la loi, les quatre
régions regroupant les communes concernées correspondent aux autorités intercommunales
souhaitées par le législateur cantonal. La collaboration va donc plus loin
quune simple entente de coopération, puisquil est question dune gouvernance
commune pour chaque région, dotée de compétences propres échappant aux communes
partenaires.Cette entité est en outre tenue dadopter un
règlement régional de la défense contre les incendies qui doit notamment
traiter des questions disciplinaires des sapeurs-pompiers volontaires (art. 14
RALPDIENS). Ce transfert des tâches à une nouvelle entité, qui est chargée de
créer des règles de droit uniformes pour la région, impose la création dune
corporation de droit public (RDAF 2004 I 81, ch. 4.13, p. 100), dotée de la
personnalité morale que seule la loi peut conférer (cons. 2a ci-dessus).
Lutilisation dune entité créée par le droit privé étant exclue dans la mesure
où il nest pas possible de doter lorganisation dun pouvoir réglementaire,
tel que le prévoit larticle 14 RALPDIENS (cons. 2a ci-dessus), le choix
de la création dun syndicat intercommunal semble donc en principe simposer.Il sagit, comme indiqué ci-dessus, dun cas de
décentralisation coopérative. Cette solution répond au besoin de diminution du
nombre des partenaires impliqués et des structures décisionnelles et a pour
avantage de clarifier les relations avec les tiers : les communes qui composent
la corporation en sont les membres et expriment collectivement une volonté
corporative.

b) A la suite de l'adoption de laLPDIENS,
les 10 communes des Montagnes neuchâteloises (La Chaux-de-Fonds, la Sagne, Les
Planchettes, Brot-Plamboz, La Brévine, La Chaux-du-Milieu, Le
Cerneux-Péquignot, Le Locle, Les Brenets, Les Ponts-de-Martel) se sont
regroupées par une convention du 13 mai 2015 (Convention de regroupement, en
région de secours et de défense contre les incendies et les éléments naturels,
des montagnes neuchâteloises, ci-après : la convention). Le législatif de
chaque commune a ratifié cette convention, qui a été approuvée par le Conseil
dEtat le 24 août 2016.Larticle premier
de la convention précise que "Les communes signataires se regroupent en
une région de défense incendie et de secours des montagnes neuchâteloises".La RDISMN constitue donc lune des quatre régions de
défense et de secours, soit le regroupement des sapeurs-pompiers volontairessous une même "autorité politique et de
commandement" (art. 2 let. d LPDIENS). On ne peut pas déduire de la
convention que la RDISMN a été constituée en un syndicat intercommunal doté de
la personnalité juridique de droit public. Cette région na au demeurant pas
été instituée en application des règles des articles 66 ssLCo. Les rapports du Conseil communal de La
Chaux-de-Fonds (du 08.07.2015) et du Locle (du 16.09.2015) ne prévoient pas
lattribution des tâches découlant de la LPDIENS à un nouveau sujet de droit. A
teneur des articles 2 let. a et 3 de la convention, les communes signataires
ont "délégué" leurs compétences législatives (art. 3 al. 3 de la convention)
et exécutives (art. 3 al. 1 de la convention) à un seul organe, à savoir
le Comité directeur des montagnes neuchâteloises (art. 2 let. a de la
convention). Elles ont institué par ailleurs une commission des
sapeurs-pompiers volontaires (art. 2 let. b de la convention), chargé
dorganiser le corps des sapeurs-pompiers volontaires (art. 4 al. 1 de la
convention). Aux termes de larticle 2 de la convention, le Comité directeur
est "lautorité supérieure" de la région de défense et de secours.
Dans le cadre de la délégation législative découlant de la convention, le
comité a édicté un règlement le 15 décembre 2015 (ci-après : règlement de la
RDISMN). En vertu des articles 23 et 24 du règlement de la RDISMN, le comité
directeur statue, sur recours, contre les décisions dexclusion du corps de
sapeurs-pompiers prononcées par le commandant de la RDISMN (art. 23 et 24 du
règlement de la RDISMN).

4.En loccurrence, le recours a été déposé par le
Comité directeur de la région de défense incendie et de secours des montagnes
neuchâteloises.Le recourant, en tant qu"autorité
supérieure" de la RDISMN, mais également de recours par une disposition
quil a lui-même édictée, na pas la personnalité juridique. Quand bien même le
Comité directeur est décrit comme "lautorité supérieure" de la
RDISMN par la convention, il ne constitue en réalité quun organe de lautorité
intercommunale quest la RDISMN. Il ne se prévaut pas dune disposition qui lhabiliterait à recourir contre les décisions prises en application de
laLPDIENS,
son règlement dapplication ou le règlement de la RDISMN.Il ne peut donc pas en tant que tel ester en justice;
seule la collectivité (inter)communale le peut, agissant par son organe
habilité à la représenter (cons. 1c ci-dessus). Pour les raisons exposées
ci-dessus, rien ne permet à cet égard de se convaincre que la RDISMN, qui
présente une organisation et une structure sui generis, a la personnalité
juridique.

Pour ce motif, le recours
doit donc être déclaré irrecevable.

5.a) On peut regretter que la RDISMN nait pas
pris la forme du syndicat intercommunal, solution qui aurait eu le mérite de
simplifier les relations avec les tiers, notamment en ce qui concerne la
qualité pour recourir. Cette forme de collaboration intercommunale ne constitue
certes pas la seule option offerte par laCst. NE,
mais il sagit toutefois de la seule forme fondée sur le droit public cantonal
qui est prévue par laLCoet qui jouit expressément de la personnalité juridique (sur ce point, cf. cons.
3, en particulier 3a/bb). On rappellera que les autorités communales qui
souhaitent (ou doivent) collaborer entre elles doivent à tout le moins se
laisser guider par les principes fondamentaux du droit, en particulier ceux qui
sont expressément prévus à larticle 92 al. 3Cst. NE.
La délégation des compétences tant législative quexécutive au comité directeur
 qui sest également octroyé la compétence de statuer sur recours  ne se
concilie à cet égard guère avec le principe de la séparation des pouvoirs (art.
95 Cst. NE) et le respect des procédures démocratiques qui devraient présider
dans le cadre de la collaboration intercommunale (art. 92 al. 3 Cst. NE). De
même, on ignore si le règlement de la RDISMN, qui constitue un règlement
(inter)communal, a été approuvé par le Conseil dEtat (art. 8 LCo). Cest donc
dire que le système de gouvernance choisi par les 10 communes des montagnes
neuchâteloises présente en létat des lacunes sur le plan institutionnel.
Lapprobation de la convention par le Conseil dEtat, le 24 août 2016, ny
change rien.

b) Vu lissue du recours,
on peut laisser ouverte la question de savoir si le Comité directeur peut être
une autorité de recours sur le plan intercommunal. On rappellera sur ce point
que tout acte administratif est régi par le principe de la
légalité et quil ne peut pas déroger à la loi, sauf si celle-ci le permet. Or,
selon la loi sur la procédure et la juridiction administratives neuchâteloise (LPJA),
une autorité communale ne peut être autorité de recours que si le droit fédéral
ou cantonal le prévoit (art. 30 al. 3). Le droit cantonal peut prévoir la
possibilité des communes d'instituer une voie de recours sur le plan communal.
A contrario, si le droit cantonal ne les y autorise pas, les communes ne
peuvent pas créer des organes de recours (Schaer, op. cit., ad. art. 30
al.3, p. 132-133). Larticle 14 let. aRALPDIENSprévoit certes que les règlements régionaux règlent "la procédure et les
voies de recours". Cette disposition sort néanmoins du cadre des
délégations législatives prévues par laLPDIENS(art. 3, 5, 10, 13, 15, 42, 47 LPDIENS). Larticle 43LPDIENSrelatif à la procédure de recours ne donne dailleurs aucune possibilité de
prévoir une voie de droit (inter)communale. Il renvoie en outre à laLPJA.

6.Il est statué sans frais (art. 47 al. 2LPJA).

Des dépens peuvent être alloués au tiers intéressé, représenté par un
mandataire professionnel, qui a conclu principalement à lirrecevabilité du
recours.

L'état d'honoraires et frais produit par ce dernier (CHF 2'404.95, 7 h
25 à CHF 280 par heure = CHF 2'030, CHF 203 de débours et CHF 171.95 de TVA à
7,7 %) peut être ratifié, dès lors quil nexcède pas l'activité que l'on
pouvait attendre en l'état d'un mandataire diligent et respectueux des intérêts
de son mandant.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Déclare le recours irrecevable.

2.Statue sans frais.

3.Alloue une indemnité de dépens de 2'404.95 francs à A.________, à la
charge de la Région de défense incendie et de secours des montagnes
neuchâteloises.

Neuchâtel, le 22 janvier
2020