ne_gerichte · CDP.2025.160 · 2025-03-20 · fr

Refus d’admission d’un enfant à besoins spécifiques au sein des structure parascolaires communales.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 27.06.2025 CDP.2025.160 (INT.2026.47)

A.
A.________, né en 2020, porteur d’une trisomie
21, est accueilli auprès de la structure extrafamiliale subventionnée [aaa]
depuis le 16 août 2021, au bénéfice d’un renforcement de l’encadrement
éducatif. En prévision du début de sa scolarité obligatoire au mois d’août
2025, ses parents ont adressé, le 4 décembre 2024, au Service de la jeunesse de
B.________ (ci-après : le service de la jeunesse) une demande
d’inscription de leur fils au secteur parascolaire. Au terme d’un échange de
correspondance faisant suite à un entretien du 28 janvier 2025 avec les
prénommés, le service de la jeunesse a confirmé, le 6 février 2025, son refus
d’accueillir A.________ en structure parascolaire au motif notamment que ces
structures n’étaient ni adaptées ni outillées pour répondre aux besoins de leur
enfant. Faisant part de leurs objections, les parents de l’intéressé ont
requis, le 22 février 2025, la notification d’une décision susceptible de
recours. Par décision du 20 mars 2025, le Conseil communal de B.________
(ci-après : le conseil communal) a, sur proposition du service de la jeunesse,
refusé d’admettre A.________ au sein des structures parascolaires communales
et, partant, classé sans suite la demande d’inscription y relative du 4
décembre 2024. Il a retenu que les structures parascolaires n’étaient pas des
lieux d’accueil spécialisés et qu’elles n’étaient ni compétentes ni adaptées pour
prendre en charge leur enfant. Il a relevé qu’en la matière, d’une part, le
Service cantonal de protection de l’adulte et de la jeunesse (ci-après : SPAJ)
reconnaissait aux communes la légitimité et une marge d’appréciation accrue
dans la décision finale d’octroyer ou de refuser des places en structures
d’accueil et, d’autre part, sur le plan communal, le règlement du secteur
parascolaire de B.________, réservait le droit de "la Direction"
"de refuser une demande d’inscription lorsque la situation ne permet pas
l’accueil de l’enfant et en réponse à ses besoins".
B.
A.________, agissant par ses parents,
interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
cette décision, en demandant, principalement à ce qu’elle soit réformée en ce
sens qu’une place au sein des structures parascolaires communales lui est
attribuée et que sa demande d’inscription y relative du 4 décembre 2024 est
acceptée. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause au conseil communal
pour nouvelle décision. À titre de mesures provisionnelles, il demande qu’il
soit ordonné à l’intimé de conserver une place en sa faveur au sein des
structures parascolaires communales afin qu’il puisse y être admis dès l’année
scolaire 2025-2026 en cas d’admission de son recours, respectivement de
l’accueillir provisoirement dès la rentrée d’août 2025, jusqu’à droit connu sur
le présent recours. Enfin, il requiert qu’il soit statué sans frais. En
substance, tout en relevant qu’il sera scolarisé à l’école régulière dès la
rentrée scolaire d’août 2025, il fait valoir qu’il subit une inégalité et une discrimination
en raison de son handicap de la part de l’intimé. Il se prévaut également du
fait que la décision contestée est fondée sur une réglementation communale qui
est non seulement nulle, faute d’avoir été adoptée par l’autorité compétente,
mais surtout contraire au droit supérieur et à la jurisprudence du Tribunal
fédéral. Il ajoute que la décision viole par ailleurs la loi sur l’inclusion et
l’accompagnement des personnes vivant avec un handicap, qui impose aux
autorités compétentes des obligations dont l’intimé ne semble pas avoir
conscience.
C.
Dans ses observations du 23 juin 2025, qui
seront reprises en tant que besoin dans les considérants du présent arrêt,
l’intimé conclut au rejet du recours dans toutes ses conclusions.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) La loi sur l’accueil des enfants (LAE), du
28 septembre 2010, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2012, a
notamment pour but d’encourager le développement de l’accueil extrafamilial
d’enfants à besoins spécifiques et la garde d’enfants malades (art. 1 let. c).
Cette disposition vise à intégrer, chaque fois que cela est possible, ces
enfants différents dans un environnement ordinaire. Concrètement, cela suppose
que chaque structure d’accueil subventionnée offre la possibilité d’une prise
en charge aux enfants à besoins spécifiques. Pour les enfants présentant un
handicap léger l’accueil doit être favorisé sans surcoût particulier. Pour les
enfants présentant un handicap moyen ou grave, les éventuels surcoûts seront
pris en charge soit dans la limite du prix coûtant brut soit par des
financements spécifiques au domaine du handicap (Rapport 10.040 du Conseil
d’Etat au Grand Conseil à l’appui d’un projet de LAE du 28 juin 2010, in BGC
2010-2011, tome 4, p. 828-829 ch. 6.10). Depuis le 1
er
janvier 2014,
le fonds pour les structures d’accueil extrafamilial (art. 31 et suivants LAE)
prend en charge les surcoûts liés à l’accueil d’enfants à besoins spécifiques
(art. 50 al. 2 du règlement général sur l’accueil des enfants [REGAE]). La LAE
est applicable à toutes les structures d’accueil extrafamilial à but non
lucratif, qu’elles soient publiques ou privées (art. 2), et qui : (let. a) sont
autorisées à exercer une activité, conformément à la législation fédérale sur
le placement d’enfants hors du milieu familial ; (let. b) sont ouvertes à tous
les enfants, sans discrimination, dans la mesure où elles sont équipées pour
leur fournir un encadrement adéquat ; (let. c) bénéficient des subventions au
sens de la présente loi. Usant de la possibilité que lui offre la loi d’émettre
des directives (art. 9 al. 2 LAE), le SPAJ, par le biais du Conseil de gestion
du fonds pour les structures d’accueil extrafamilial, a adopté le 12 septembre
2023, la Directive no 12 relative au financement des surcoûts liés à l’accueil
des enfants à besoins spécifiques accueillis dans une structure d’accueil
extrafamilial subventionnée au sens de la LAE. Le SPAJ a également adopté la
Directive no 13 du 7 décembre 2020 définissant les priorités d’admission
des enfants dans les structures d’accueil extrafamilial préscolaire et
parascolaire subventionnées au sens de la LAE. En ce qui concerne l’accueil
d’enfants à besoins spécifiques, il y est stipulé qu’il fait l’objet d’une
coordination entre celui ou celle qui pose l’indication, la structure d’accueil
extrafamilial et l’autorité communale, afin de définir le niveau d’urgence de
la demande ainsi que le taux d’accueil de l’enfant. L’Office cantonal des
structures d’accueil extrafamilial (OSAE) assure cette coordination. Dans son
plan d’action en matière d’inclusion des personnes vivant avec un handicap
2023-2029, adopté le 16 août 2023 (ci-après : plan d’action), le Conseil
d’Etat a, au sujet du thème 4 "Enfance, scolarité et formation"
rappelé ce qui suit en ce qui concerne l’enfance :
" La
procédure en place pour la prise en charge d’enfants à besoins spécifiques dans
les structures d’accueil préscolaire et parascolaire permet le financement du
surcoût de la prise en charge par le fonds pour les structures d’accueil
extrafamilial, ceci indépendamment de la cause de ce besoin. Les directions des
structures d’accueil extrafamilial sont chargées d’estimer les possibilités
d’accueil d’un enfant à besoins spécifiques au sein de leur structure. Cette
estimation doit prendre en compte le nombre d’enfants à besoins spécifiques
déjà accueillis, les dynamiques des groupes d’enfants, les ressources et les
compétences en personnel, ainsi que les contraintes architecturales. [...]. Le
SPAJ a mis en place [...] la plateforme enfance, jeunesse et parentalité.
Celle-ci vise à améliorer la coordination dans les domaines de la promotion de
la santé, la promotion de l’égalité et de l’inclusion des enfants et des jeunes
au travers des offres d’accueil extrafamilial et des activités et prestations
extrascolaires qui leur sont destinées ainsi qu’à leurs parents. Cet outil
devrait favoriser la prise en compte des droits et des besoins des personnes
vivant avec un handicap dans ce domaine."
Afin d’atteindre l’objectif de garantir l’inclusion des enfants et des
jeunes vivant avec un handicap au sein de la société, le Conseil d’Etat
s’engage aux termes de son plan d’action "à soutenir les structures
d’accueil extrafamilial dans le développement d’une prise en charge appropriée
pour les enfants vivant avec un handicap". Par ailleurs, entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2022, la loi sur l’inclusion et l’accompagnement des
personnes vivant avec un handicap (LIncA), du 2 novembre 2021, expose que l’Etat
prend toutes mesures visant à garantir l’inclusion des personnes vivant avec un
handicap, notamment en facilitant l’accès à l’accueil extrafamilial, à la
scolarité et à la formation (art. 5 al. 3 let. a).
3.
En l’espèce, tant la procédure ayant mené à la
décision contestée, que les réglementations sur lesquelles elle s’appuie pour
refuser, sur proposition du service de la jeunesse, d’accueillir le recourant
au sein des structures parascolaires communales, sont viciées.
a) Tout d’abord, pour rappel, la demande d’accueil d’un enfant à
besoins spécifiques doit faire l’objet d’une coordination – sous l’égide de
l’Office cantonal des structures d’accueil extrafamiliale (OSAE) – entre celui
ou celle qui pose l’indication, la structure d’accueil extrafamilial et
l’autorité communale afin de définir le niveau d’urgence de la demande ainsi
que le taux d’accueil de l’enfant (ch. 3 de la Directive no 13 du SPAJ). Il est
patent que la demande des parents du recourant du 4 décembre 2024 a suivi une
toute autre voie ; elle a en effet été examinée exclusivement par le service de
la jeunesse qui, s’affranchissant de la procédure à respecter en présence d’un
enfant à besoins spécifiques, a entrepris de son propre chef de rencontrer ses
parents le 28 janvier 2025, entretien au cours duquel il a d’emblée opposé
à ceux-ci un refus d’admission, officialisé par la décision attaquée du 20 mars
2025. Quoi qu’en pense le conseil communal, il n’appartient pas à son service
de la jeunesse d’estimer, de manière péremptoire, qu’il n’y a aucune
possibilité d’accueil du recourant au sein des structures parascolaires
communales. Il revient en effet aux directions de ces structures d’évaluer la
possibilité de l’accueillir compte tenu du nombre d’enfants à besoins
spécifiques déjà présents en leur sein, des dynamiques des groupes d’enfants,
des ressources et des compétences en personnel, ainsi que des contraintes
architecturales, comme l’a rappelé le Conseil d’Etat dans son plan d’action.
De fait, aucune direction d’une structure parascolaire d’accueil
extrafamilial n’a examiné, concrètement, la possibilité d’accueillir le
recourant en son sein, respectivement a refusé cet accueil après avoir procédé
à l’examen objectif des circonstances, dont celle qu’il intégrera l’école
obligatoire ordinaire au mois d’août 2025 prochain n’est pas anodine.
En posant dès lors, abstraitement, le verdict que "les structures
parascolaires [ne sont] pas des lieux d’accueil spécialisés" et qu’elles
ne sont "ni compétentes ni adaptées pour prendre en charge un enfant à
besoins spécifiques tel que le recourant, le conseil communal est manifestement
allé à l’encontre de l’un des buts poursuivis tant par la LAE que par la LIncA,
qui est celui d’inclure, dans toute la mesure du possible, les enfants à
besoins spécifiques, respectivement les enfants vivant avec un handicap, dans
les structures d’accueil extrafamilial ordinaires, et non pas de créer pour eux
des structures d’accueil extrafamilial spécialisées. Il se méprend dès lors
totalement lorsqu’il invoque de prétendues "lacunes du canton en termes de
structures spécialisées".
Pour ce motif déjà la décision attaquée doit être annulée et la cause
renvoyée au conseil communal pour qu’il s’assure que la demande des parents de A.________
du 4 décembre 2024 soit examinée, sans délai, conformément à ce qui précède,
afin que le prénommé puisse, cas échéant, intégrer une structure d’accueil
parascolaire dès la prochaine rentrée scolaire.
b) S’agissant ensuite des textes invoqués par l’intimé pour justifier
la décision attaquée, à savoir un courrier de l’Unité de l’accueil
extrafamilial de jour (UAEJ) du 14 janvier 2025, d’une part, le règlement du
secteur parascolaire de B.________, d’autre part, il convient de relever ce qui
suit.
b/aa) Le courrier du 14 janvier 2025 de l’UAEJ qui est adressé
"aux directions de toutes les structures d’accueil subventionnées au sens
de la LAE" et non pas aux communes a pour objet les "Conditions
d’octroi d’une subvention relative à l’accueil des enfants à besoins
spécifiques accueillis dans une structure d’accueil extrafamilial subventionnée
au sens de la loi sur l’accueil des enfants (LAE)". Sous chiffre 1
(Conditions générales), il est précisé que "Le présent document définit la
procédure de validation et d’octroi d’une subvention pour un enfant à besoins
spécifiques accueilli dans une structure d’accueil extrafamilial subventionnée
au sens de la LAE, conformément à la Directive 12 du SPAJ du 14 août
2023". Sous chiffre 2 (Admissibilité), il est indiqué que "La
direction de la structure d’accueil extrafamilial (STAE) a le droit de refuser
l’accueil d’un enfant à besoins spécifiques".
Selon la jurisprudence, les directives administratives s'adressent aux
organes d'exécution. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont
destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant
à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont
notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera
tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la
praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Le
juge peut les prendre en considération lorsqu'elles permettent une application
correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce. Il doit en revanche
s'en écarter lorsqu'elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux règles
légales applicables (ATF 148 V 144 cons. 3.1.3 ; 148 V 102 cons. 4.2 ; 145 V 84
cons. 6.1.1 ; 142 V 442 cons. 5.2 ; arrêt du TF du 20.02.2023 [1C_387/2021]
cons. 3.2.4).
En l’occurrence, dans l’hypothèse où le "droit de refus"
énoncé dans le document du 14 janvier 2025 de l’UAEJ devrait être érigé en
principe général et abstrait et conduire les directions des structures
d’accueil subventionnées au sens de la LAE à s’en prévaloir pour se dispenser
d’examiner concrètement la possibilité d’accueillir un enfant à besoins
spécifiques, cette "norme" ne serait conforme ni à la LAE ni à la
LIncA et la Cour de céans devrait s’en écarter. Dans le cas particulier où
aucune structure d’accueil extrafamilial n’a été approchée pour évaluer
concrètement les possibilités d’accueillir le recourant, le conseil communal ne
pouvait clairement pas s’appuyer sur cette "directive" pour justifier
sa décision.
b/bb) L’article 25 (enfants à besoins spécifiques) du règlement du
secteur parascolaire de B.________ a la teneur suivante :
"
En cas de besoin d’un
soutien spécifique, les représentants légaux sont dans l’obligation de
l’indiquer lors de l’inscription. Une prise de contact préalable avec le
Service de la Jeunesse est également demandée afin de déterminer quelles sont
les mesures à prendre pour garantir la meilleure prise en charge possible.
Toute rétention d’informations quant au suivi/besoin de l’enfant pourrait
entraîner l’annulation de l’inscription. L’absence de transmission des
informations utiles demandées peut faire l’objet d’une amende selon l’art. 41
al. c de la LAE. De plus, la Direction se réserve le droit de refuser une
demande d’inscription lorsque la situation ne permet pas l’accueil de l’enfant
et en réponse à ses besoins."
Indépendamment de la conformité de cette disposition au droit
supérieur – qui pourrait être douteuse si elle devait conduire à faire obstacle
aux buts poursuivis par la LAE et la LIncA en matière d’accès à l’accueil
extrafamilial des enfants à besoins spécifiques –, c’est la validité du
règlement du secteur parascolaire de B.________ lui-même qui est sujette à
caution.
Pour rappel, la loi sur les communes (LCo), du 21 décembre 1964,
stipule que les règlements communaux ne deviennent exécutoires qu’après avoir
été sanctionnés par le Conseil d’Etat (art. 8 al. 1). Parmi ses attributions,
le Conseil général a celle d’arrêter ou de modifier les règlements communaux
sous réserve de la sanction du Conseil d’Etat (art. 25 ch. 2 LCo). Parmi les
siennes, le Conseil communal a celle d’élaborer, réviser et soumettre au
Conseil général tous les règlements communaux (art. 30 ch. 5 LCo.). Le
règlement général de B.________, du 2 juillet 2019, arrêté par le Conseil
général et sanctionné par le Conseil d’Etat le 4 mars 2020 reprend les
principes ci-dessus (art. 30 al. 2 [Le Conseil général arrête ou de modifie les
règlements communaux sous réserve de la sanction du Conseil d’Etat.] et art.
114 al. 1 [Le Conseil communal exerce toutes les attributions qui lui sont
conférées par les lois cantonales, notamment par la loi sur les communes et par
les règlements communaux.]).
En violation grossière de ce qui précède, le règlement du secteur
parascolaire de B.________ a été "Fait à B.________ en novembre 2024"
et signé par la Cheffe du Service de la jeunesse et la Conseillère communale. Faute
d’avoir été adopté par le Conseil général de B.________ et sanctionné par le
Conseil d’Etat, ce règlement est incontestablement entaché de graves vices qui
le privent de toute validité juridique. Fondée sur ce règlement, la décision
attaquée doit pour ce motif également être annulée.
4.
Bien fondé, le recours doit ainsi être admis,
la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l’intimé pour qu’il procède
sans délai conformément aux considérants qui précèdent.
La Cour de céans ayant statué au fond, les mesures provisionnelles
sollicitées n’ont plus d’objet.
5.
Il est statué sans frais et sans dépens, le
recourant, qui obtient gain de cause, ne faisant pas valoir le remboursement de
frais pour la défense de ses intérêts.
Par ces motifs
,
LA
Cour de droit public
1.
Admet le recours.
2.
Annule la décision du Conseil communal de B.________ du 20 mars 2025 et
lui renvoie la cause pour procéder sans délai selon les considérants.
3.
Dit que la demande de mesures provisionnelles n’a plus d’objet.
4.
Statue sans frais.
5.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 27 juin
2025