ne_gerichte · CDP.2021.273 · 2020-09-29 · fr

Divers. Consentement préalable du Conseil d'Etat à une mise à ban d’une forêt ou d’un pâturage (voie administrative séparée de la voie civile; notion de décision).

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 21.12.2021 CDP.2021.273 (INT.2022.172)

A.
Le 29 septembre 2020, A.X.________, B.X.________ et
C.X.________
, qui, en qualité de membres de l'hoirie
D.X.________
, agissaient en consorité nécessaire, ont déposé
devant le Tribunal civil du Tribunal régional du Littoral et du Val-de-Travers (ci-après
: le Tribunal civil) une requête de mise à ban au sens de
l’article 258 CPC, portant sur les biens-fonds n
os
[111] et [222] du cadastre de Z.________
et tendant à interdire
strictement aux personnes non autorisées ou à quiconque de traverser le chemin
ou de pénétrer dans la propriété. A l’appui, ils ont en particulier fait valoir
ce qui suit : «
Non-respect des promeneurs surtout ceux avec des chiens
ainsi que des cavaliers et cyclistes. La plupart des chiens ne sont pas tenus
en laisse et pénètrent régulièrement nos champs en gambadant et faisant leurs
besoins sur notre chemin, dans nos champs ainsi que dans nos plates-bandes
devant notre maison (Rue [aaaaa]). Les crottes de chien peuvent être fatales
pour le bétail et cela est déjà arrivé. Lorsque les chevaux font leurs besoins,
le cavalier ne ramasse jamais les excréments de son animal. Les cyclistes
traverses
(sic)
notre chemin même avec une interdiction générale
de circuler. Nous trouvons aussi des déchets (mouchoirs, bouteilles, sachets
plastiques rouge avec excréments à l'intérieur, etc.)
».
Par
décision du 15 octobre 2020 (MB.2020.41), le Tribunal civil a fait
interdiction, pour une durée indéterminée, à toute personne non autorisée de pénétrer
sur les parcelles n
os
[111] et [222] du cadastre de Z.________, propriétés
de l'hoirie D.X.________, composée de A.X.________, B.X.________ et C.X.________,
ayants droit exceptés. De même, il a dit que les contrevenants pourraient être
punis d’une amende et, en cas de récidive, d’une amende de 2'000 francs au
plus. Il a également rappelé aux requérants que, pour être valable, la mise à
ban devait être publiée dans la Feuille officielle du canton et signalée de
manière bien visible sur les immeubles précités. Suite à la publication, dans
la Feuille officielle du 23 octobre 2020, de la mise à ban ainsi décidée par le
Tribunal civil, celui-ci a reçu nombre d’oppositions formées à cette mise à
ban, dont une du Conseil communal de W.________ (ci-après : conseil communal).
Ce dernier relevait notamment que, sur la base de l'article 699 CC, l'article 69b
de la loi d’introduction du code civil suisse (ci-après : LI­CC)
prévoyait
que, si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un
pâturage, elle était subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat.
Or, en l'espèce, les biens-fonds sur lesquels portait la mise à ban étaient
constitués de forêt (à raison de 4'098 m
2
pour l’article [111])
et de pâturages (à raison de 71'183 m
2
pour l’article [111] et
pour la totalité de l’article [222]), le chemin traversant la parcelle n
o
[111]
d'est en ouest passant précisément par la zone boisée sise au sud du lieu-dit «
E.________
».
De l’avis du conseil communal, l'accès de tout un chacun devait être garanti à
ces parcelles, conformément à l'article 699 CC, de sorte que leur mise à ban était
subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat. Or, la décision du 15 octobre
2020 ne mentionnait pas que le «
préavis
» du Conseil
d'Etat avait été obtenu ni même demandé. Dès lors, ce prononcé, vicié sur ce
point, devait être entièrement annulé pour ce motif, ce vice devant l'empêcher
de déployer un quelconque effet, y compris à l'égard de personnes qui ne s'y seraient
pas opposées. Le Tribunal civil a communiqué l’ensemble des oppositions à A.X.________,
B.X.________ et C.X.________, en les rendant attentifs au contenu de l’article 260
CPC, aux termes duquel la mise à ban pouvait être contestée par le dépôt d'une
opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l'avis avait été
publié et placé sur l'immeuble. L'opposition, qui n’avait pas à être motivée, rendait
la mise à ban caduque envers la personne qui s'était opposée. Pour valider la
mise à ban, le requérant devait intenter une action devant le tribunal. Par
courrier du 1
er
mars 2021, les prénommés ont informé le Tribunal
civil qu’ils «
confirm
[
aient
]
[…]
mainten
[
ir
]
la mise à ban
[
des
]
article
[
s
]
[111] et [222] du cadastre de Z.________
».
Le 17 mars
suivant, C.X.________, représentant également ses deux frères, A.X.________ et B.X.________,
qui agissaient avec elle en consorité nécessaire, s’est adressée, par le biais
de Me F.________, au Conseil d’Etat, afin de lui soumettre la requête de mise à
ban du 29 septembre 2020 pour «
préavis favorable
». Par écrit
du 5 juillet 2021, cette autorité a fait savoir audit mandataire qu’il ne «
pouv
[
ait
]
donner suite à
[
la
]
demande et espér
[
ait
]
que
[
d’
]
autres mesures contribuer
[
aient
]
à améliorer la situation
».
B.
L'hoirie
D.X.________
recourt
contre ledit écrit du 5 juillet 2021
devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais et dépens, à
l’annulation de
«
la
décision
rendue le 5 juillet 2021 par le Conseil d’Etat
»
. Elle
demande, principalement, que ladite autorité
donne un consentement préalable
à la mise à ban des parcelles n
os
[111] et [222],
subsidiairement, que la cause lui soit renvoyée pour
«
nouvelle décision
»
.
Estimant que l’écrit du 5 juillet 2021 serait une décision au sens de l’article
3 al. 1 LPJA et que la Cour de céans serait l’autorité compétente pour
connaître la contestation, la recourante soutient, en résumé, que l’intimé
aurait
violé l'article 699 CC et toutes ses dispositions d'application,
en ce sens que sa requête de mise à ban serait une ultima ratio, aucun autre
moyen n'étant propre à empêcher la survenance de nouveaux dommages. Elle se
prévaut également d’une violation de son droit d’être entendue, à mesure
qu’elle n’aurait pas eu connaissance de la position du vétérinaire cantonal.
C.
Dans ses observations du 26 octobre 2021, le Conseil d’Etat,
par son service juridique, conclut, principalement, à l’irrecevabilité du
recours, subsidiairement, à son rejet, sous suite de frais. Relevant que la
mise à ban de forêts et de pâturages intervient selon une procédure civile,
dans le cadre de laquelle le consentement du Conseil d'Etat correspond à une
sorte de «
préavis
», l’intimé est d’avis que c’était devant
le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la recourante aurait
dû faire valoir les arguments conduisant, selon elle, à un consentement du
Conseil d'Etat. Celui-ci signale encore que l'avis du 25 avril 2021 du
vétérinaire cantonal était annexé à ses observations sur le recours, de sorte
qu’à supposer qu'une violation du droit d'être entendu ait eu lieu – ce qui
était contesté, puisque le Conseil d'Etat n'intervenait pas dans une procédure
administrative – la présente autorité serait, quoi qu’il en soit, en mesure de
la réparer.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a)
Selon l’article
699 al. 1
CC, chacun a
libre accès aux forêts et pâturages d’autrui. Les dérogations au droit d’accès
sur le fonds d’autrui au sens de l’article
699 CC
relèvent de l’autorité compétente désignée
par les cantons (art. 54 titre final CC). Les articles
258
et suivants CPC ne sont pas applicables dans ce cas
à titre de droit fédéral, mais la loi cantonale peut implicitement ou
explicitement y renvoyer, comme adopter une règle distincte (
Piotet
, Commentaire
romand, Code civil II, 2016, ad art. 699 CC, n
o
14 et les références
citées).
Dans le
canton de Neuchâtel,
avant l'entrée en
vigueur du CPC, la procédure de mise à ban était réglée aux articles 69b à 69e aLI-CC.
Elle était prononcée par le président du Tribunal de district (art. 1 ch. 9 et
69b al. 1 aLI-CC), tribunal auquel a succédé le
Tribunal civil
depuis le 1
er
janvier 2011 (art. 1 al. 1
LI-CC
)
.
Si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un pâturage, elle était
en outre subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat, qui
l'accordait dans les limites prévues à l'article
699 CC
(art. 69b al. 2 aLI-CC). En application de ces dispositions, le
Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit public du Tribunal
cantonal, a considéré que la mise à ban au sens des articles 69b et suivants aLI-CC
relevait du droit privé, car elle avait pour but de régir un rapport de droit
entre particuliers, «
en faisant prévaloir d'une manière plus tangible
les droits privés de propriétaires déterminés sur ceux des autres personnes
privées
» (RJN 1980, p. 136).
Suite à l’entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2011 des articles
258
et
suivants CPC, traitant expressément de la mise à ban, les règles de procédure
cantonales en la matière (art. 69b à 69e aLI-CC) ont été abrogées pour cause
d'obsolescence;
seul est demeuré l'article 69b al. 2
LI-CC
,
qui dispose que, si la mise à ban a pour objet une forêt ou un
pâturage, elle est subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat
(r
apport n
o
10.047 du 30.08.2010 du Conseil d'Etat au Grand
Conseil à l'appui, d’une part, d'un projet de loi portant adaptation
[
deuxième partie
]
de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale et,
d’autre part, d'un projet de décret déléguant temporairement au Conseil d'Etat
la compétence de fixer les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et
des dépens en matière civile, pénale et administrative, p. 4 et 17)
. Il
apparaît ainsi que, dans le canton de Neuchâtel, les articles
258
et suivants CPC s'appliquent
à titre supplétif à la mise à ban, en particulier de forêts et de pâturages.
Selon
l’article
258 CPC
,
le titulaire d’un droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal qu’il
interdise tout trouble de la possession et qu’une infraction soit, sur plainte,
punie d’une amende de 2'000 francs au plus. L’interdiction peut être temporaire
ou de durée indéterminée (al. 1). Le requérant doit apporter la preuve par
titre de son droit réel et rendre vraisemblable l’existence ou l’imminence d’un
trouble (al. 2). L’article
259 CPC
précise que la mise à ban est publiée et
placée de manière bien visible sur l’immeuble. Quant à l’article
260 CPC
, relatif à
l’opposition, il stipule que la mise à ban peut être contestée par le dépôt
d’une opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l’avis est publié
et placé sur l’immeuble. L’opposition ne doit pas être motivée (al. 1). L’opposition
rend la mise à ban caduque envers la personne qui s’est opposée. Pour faire
valider la mise à ban, le requérant doit intenter une action devant le tribunal
(al. 2). A noter que,
dans les matières régies par le CC,
tel que le libre accès aux forêts et pâturages en lien avec la procédure de
mise à ban de l’article
699 CC
, et sous réserve des
dispositions particulières de la
LI-CC
– dispositions, qui, comme exposé ci-avant, sont inexistantes dans le domaine
concerné – le Tribunal civil est compétent pour connaître de toutes les
affaires civiles contentieuses et pour prendre toutes décisions judiciaires
relevant de la juridiction gracieuse (
art. 1 al. 1
LI-CC
).
Par ailleurs, la
procédure est réglée par le CPC (art. 1 al. 3
LI-CC
).
b) L'article 3 al. 1
LPJA
définit la décision comme toute mesure prise par les autorités dans des cas
d'espèce qui, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, a pour
objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations
(let. a), soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits
ou d'obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables
des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la
même manière que l'article 5 al. 1 PA. La notion de décision vise donc tout
acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et
contraignante des droits ou des obligations (
ATF 135 II 38
cons. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique
qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports avec l'Etat (
ATF 135 II 22
cons. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (arrêt du TF du
18.09.2015
[1C_113/2015]
cons. 2.2 ; cf. aussi
Schaer
, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p. 21 s. et les références citées). En définitive, la
loi définit la décision comme une «
mesure
» prise par les
autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée
en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires
pour son destinataire. Si la mesure ne tend pas, sous l'une des formes
énumérées par l'article 3 al. 1
LPJA
,
à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré,
il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours (
Schaer
, op. cit., p. 21).
L’article 4
LPJA
énumère un certain nombre de conditions formelles de validité des décisions
administratives. Dans l’optique du législateur, il importe que les justiciables
puissent reconnaître qu’ils ont affaire à une décision (attaquable dans un
délai précis) et non à une simple lettre, à laquelle il est possible de
répondre n’importe quand (
Schaer
, op. cit., p. 34 et la référence
citée).
2.
L
’écrit du 5 juillet 2021, ici entrepris, qui
ne comportait ni le mot «
décision
» ni le verbe «
décider
»
ni l'indication des voies de recours, n’astreint nullement la recourante à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, pas plus qu’il ne règle d'une
autre manière obligatoire les rapports de celle-ci. Autrement dit, cet écrit ne
tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1
LPJA
,
à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de la recourante ;
il ne s'agit donc pas d'une décision sujette à recours au sens de cette loi,
mais d’une simple déclaration, tels qu’une opinion, une prise de position, une
recommandation ou encore un préavis, lesquels n'entrent pas dans la catégorie
des décisions, faute de caractère juridique contraignant.
S'agissant de délimiter la compétence respective de la Cour de droit
public et des tribunaux civils, force est de convenir qu’il est établi, au
regard des considérations ci-avant, que les contestations en matière de mise à
ban, y compris lorsqu’elles ont pour objet une forêt et/ou un pâturage,
relèvent
du droit privé, plus spécifiquement de la compétence du
Tribunal
civil, leur procédure étant réglée par le CPC, ainsi que par
l’article 69b
al. 2
LI-CC
.
La décision de mise à ban des articles [111] et [222], quand bien
même elle suppose la réquisition du consentement préalable du Conseil d’Etat,
est une décision qui appartient aux autorités civiles, soit à ce stade au
Tribunal civil, et non aux autorités administratives.
Il s’ensuit que
c’est à juste titre que la recourante a requis, le 29 septembre 2020,
la mise à ban des articles [111] et [222]
, en adressant au
Tribunal civil une requête au sens de l'article
258 CPC
. La mise à ban, prononcée par cette
autorité le 15 octobre 2020 ayant fait l'objet de plusieurs oppositions formées
en temps utile auprès dudit tribunal, il appartenait à la recourante de la faire
valider, en intentant, conformément à l’article
260 al. 2 CPC
, une
action devant le Tribunal civil, soit
d'agir par la voie
ordinaire (ou sommaire si le cas était clair) en protection de sa possession ou
de son droit réel (
Bohnet
, La procédure sommaire selon le Code de procédure
civile suisse, in : RJJ 2008, p. 263, spéc. p. 310 ss et les
références citées). Le fait que
l’article 69b al. 2
LI-CC
subordonne
la mise à ban d’une forêt ou d’un pâturage
au consentement préalable du Conseil d'Etat ne modifie en rien
le fait qu’il s’agit, dans le canton de Neuchâtel, d’une procédure civile
. En d’autres termes, la seule incidence de l’article 69b al. 2
LI-CC
dans le cas d’espèce est que le Tribunal civil aurait dû, avant de se prononcer
sur la demande de mise à ban du 29 septembre 2020, requérir le consentement préalable
du Conseil d’Etat.
Quoi qu’il en soit, il faut admettre avec l’intimé
que c'est devant le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la
recourante devait faire valoir les arguments la conduisant à considérer que le
Conseil d’Etat aurait dû donner son consentement préalable à la mise à ban des
parcelles concernées.
3.
a) L'autorité qui se tient pour incompétente prend une
décision d'irrecevabilité si une partie prétend qu'elle est compétente (art. 10
al. 2
LPJA
),
ce qui est le cas en l’espèce de la recourante qui tient, à tort, la Cour de
droit public pour compétente. L’autorité
qui se tient pour
incompétente
transmet l'affaire à l'autorité compétente (art. 9 al. 1
LPJA
).
Les considérants qui précèdent conduisent donc
à déclarer le recours irrecevable et
à
communiquer le dossier de la cause, comme objet de sa compétence, au Tribunal
civil
.
b) Vu l’issue de la procédure, les frais sont
mis à la charge de la recourante
qui succombe (art. 47 al.
1
LPJA
)
et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Déclare le
recours irrecevable.
2.
Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 800 francs
et les débours par 80 francs, montants compensés par l’avance de frais d’un
montant total de 1'320 francs, le solde par 440 francs lui étant restitué.
3.
N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 21 décembre
2021
Art.
699 CC
Forêts et pâturages
1
Chacun a
libre accès aux forêts et pâturages d’autrui et peut s’ap­pro­prier baies,
champignons et autres menus fruits sauvages, con­formé­ment à l’usage local, à
moins que l’autorité compétente n’ait édicté, dans l’intérêt des cultures, des
défenses spéciales limitées à certains fonds.
2
La
législation cantonale peut déterminer la mesure en laquelle il est permis de
pénétrer dans le fonds d’autrui pour la chasse ou la pêche.
Mise à ban générale
Art. 258
CPC
Principe
1
Le titulaire d’un droit réel sur un immeuble
peut exiger du tribunal qu’il interdise tout trouble de la possession et qu’une
infraction soit, sur plainte, punie d’une amende de 2000 francs au plus.
106
L’interdiction peut être temporaire ou de durée
indéterminée.
2
Le requérant doit apporter la preuve par titres
de son droit réel et rendre vraisemblable l’existence ou l’imminence d’un
trouble.
106
Nouvelle teneur selon le ch. II de la LF du 25 sept. 2015
(Représentation professionnelle dans une procédure d’exécution forcée), en
vigueur depuis le 1
er
janv. 2018 (
RO
2016
3643
;
FF
2014
8505
).
Art. 259 CPC
Avis
La mise à ban est
publiée et placée de manière bien visible sur l’immeuble.
Art. 260 CPC
Opposition
1
La mise à ban peut être contestée par le dépôt
d’une opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l’avis est
publié et placé sur l’immeuble. L’opposition ne doit pas être motivée.
2
L’opposition rend la mise à ban caduque envers
la personne qui s’est opposée. Pour faire valider la mise à ban, le requérant
doit intenter une action devant le tribunal.