ne_gerichte · CDP.2017.248 · 2016-05-09 · fr

Autorisation de construire. Hauteur. Taux d’occupation. Droit à la vue. Servitudes de droit privé.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 05.09.2018 CDP.2017.248 (INT.2018.511)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 29.07.2019
[
1C_541/2018
]
A.
Le 9 mai 2016, X
1
________ et X
2
________
ont déposé une demande de permis de construire pour une villa individuelle à
toit plat, un réduit, une piscine enterrée et un garage souterrain sur
l’article 4699 du cadastre de Gorgier. Ce projet, situé en zone résidentielle
de faible densité (ZFD) a suscité deux oppositions, dont une de A.________,
propriétaire de l'article 4712 du cadastre de Gorgier. Requérant le maintien
des gabarits jusqu’à droit connu sur son opposition, elle a notamment fait
valoir que l’absence de gabarits au sud de la parcelle n’était pas conforme à
la règlementation; que la hauteur maximale autorisée était dépassée, à mesure
qu’au sud, le garage devait être pris en compte dans le calcul; que la hauteur
projetée était incompatible avec une servitude de droit privé grevant toutes
les parcelles du quartier; que les prescriptions sur le taux d'occupation du
sol n'étaient pas respectées, tout comme celles du droit à la vue. X
1
________
et X
2
________ ont contesté ces griefs et apporté, par le
biais de leur architecte, des précisions aux calculs concernant en particulier
le volume apparent, la hauteur des bâtiments et le taux d’occupation du sol
(plans du 12.07.2016). Dans le délai imparti, A.________ a déclaré maintenir
son opposition.
Par décision du 1
er
février 2017, se référant notamment à la
décision spéciale (dispense de construction d’abri de protection civile) du
Département de la justice, de la sécurité et de la culture du 23 novembre 2016
et au préavis du
Service de l'aménagement du territoire
(SAT) du 23 novembre 2016,
le Conseil communal de Gorgier
(ci-après : le conseil communal) a levé toutes les oppositions, les
déclarant non fondées. Plus particulièrement, il a considéré que le projet
respectait toutes les règlementations en matière de constructions et ne nécessitait
pas de dérogations. Il a ainsi délivré la sanction définitive des plans.
A.________ a saisi le Conseil d'Etat d’un recours contre cette décision
reprenant ses précédentes contestations, notamment le maintien des gabarits
jusqu’à droit connu. Le 7 juillet 2017, le Conseil d'Etat a indiqué aux
parties que les gabarits pouvaient être retirés, une vision locale n’étant pas
nécessaire. Par décision du 16 août 2017, il a rejeté le recours, considérant
que tous les moyens relatifs aux règles d’aménagement et de constructions invoqués
par la prénommée étaient infondés.
B.
A.________ recourt devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal contre ce prononcé, en concluant, avec suite de
frais et dépens, à son annulation ainsi qu’à celle de la décision communale du
1
er
février 2017 et au renvoi de la cause au conseil communal pour
nouvelle décision. En substance, elle reproche au Conseil d’Etat le rejet de sa
demande de vision locale qui aurait permis de constater l’absence de gabarits,
pourtant nécessaires, au sud de la parcelle et d’avoir statué sur le retrait
des gabarits en violation de son droit d’être entendue. Elle estime que le
projet serait en outre incompatible avec une servitude de droit privé, que le
taux d'occupation du sol projeté serait excessif, et que la construction
envisagée violerait notamment les règles sur les gabarits, le taux
d’occupation, le volume des constructions, le droit à la vue et la hauteur
maximale. La recourante sollicite en outre la pose des gabarits et la mise en
œuvre d'une vision locale.
C.
Dans leurs observations, le Conseil d'Etat ainsi
que X
1
________ et X
2
________ concluent, sous suite de
frais, au rejet du recours. Les tiers intéressés demandent le remboursement des
frais de location des gabarits, des honoraires d’architecte et d’avocat et une
indemnité pour le retard injustifié, à charge de la recourante. Sans formuler
d’observations, le conseil communal conclut également au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
La recourante se plaint de la violation de son
droit d’être entendue à mesure qu’une vision locale aurait permis de constater
l’absence de gabarits au sud de la parcelle, lesdits gabarits devant permettre
de procéder à des mesures plus précises que celles résultant de la géomatique.
La
violation du droit d'être entendu qui
permet au justiciable de participer à la procédure
probatoire en exigeant l’administration des preuves déterminantes est une
question qui n'a pas de portée propre par rapport au grief tiré d'une mauvaise
appréciation des preuves (arrêt du TF du
10.06.2011 [1C_394/2010]
cons. 4.1 et les références). En d’autres
termes, dite garantie constitutionnelle n’empêche pas l’autorité de mettre un
terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant à une appréciation anticipée des preuves qui
lui sont encore proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener
à modifier son opinion (arrêt du TF du
18.06.2015 [1C_434/2014]
cons. 2.1 et les références citées). Or, il
sera démontré ci-après que la tenue d’une vision locale n’était pas nécessaire.
De plus, le dossier de sanction définitive
comprend l’ensemble des plans mentionnés à l’article 46
RELConstr
et ces derniers permettent à l’évidence de connaître
notamment la pente du terrain au sud de la parcelle, les dimensions de la route
goudronnée et de la construction sans qu’il soit nécessaire de procéder à
d’autres mesures. La recourante a dès lors été en mesure de connaître les
dimensions du projet et de faire valoir ses arguments. Quoi qu’il en soit, même
à supposer qu’une violation du droit d’être entendu soit avérée, celle-ci
devrait être considérée comme réparée dans la procédure de recours, la Cour revoyant
avec plein pouvoir d’examen les faits et le droit relatifs aux dimensions des
constructions (art. 43 al. 1 et 2, 33 let. a et b
LPJA
). Enfin, l’autorisation donnée aux constructeurs de retirer les perches
gabarits n’a pas empêché la recourante de faire valoir ses arguments et le
Conseil d’Etat pouvait statuer sur la base des plans qui indiquent précisément
les gabarits.
3.
a) Dans un premier grief, la recourante
soutient que la hauteur maximale autorisée serait dépassée par celle du
bâtiment principal (habitation).
Selon l'article 13.5 du règlement d'aménagement de la Commune de
Gorgier (ci-après : RAm), qui définit les dimensions des constructions dans la
ZFD, la longueur est de 26 mètres au maximum, la hauteur de 6 mètres au maximum
à la corniche, et le nombre de niveaux apparents de 3 au maximum.
Aux termes des dispositions transitoires à la modification du 14
décembre 2016 de l’arrêté portant modification du règlement d’exécution de la
loi cantonale sur l’aménagement du territoire (
RELCAT
)
entré en vigueur le 1
er
janvier 2017 (FO 2016 n° 50,
ci-après : dispositions transitoires
RELCAT
), les
articles 50a, 52a et 67a s’appliquent immédiatement. Jusqu’à l’entrée en
vigueur de l’adaptation des plans d’affectation cantonaux et communaux,
découlant de la loi adaptant la législation cantonale à l’accord intercantonal
harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC), du 6
novembre 2012, les articles 11 à 37 et 39 à 52
RELCAT
dans
leur teneur au 31 décembre 2016 restent applicables. De manière générales, les
dispositions du
RELCAT
citées ci-après le seront dans leur teneur à dite date.
Conformément à l’article 46
RELCAT
, la
hauteur des bâtiments est déterminée dans les plans d'affectation par la
hauteur de corniche, le nombre de niveaux ou la hauteur au faîte, la hauteur de
façade ou le nombre d’étages (al. 1). Les hauteurs de corniche et au faîte se
mesurent par rapport au terrain naturel. Le terrain aménagé est considéré comme
naturel aux conditions fixées à l’article 12 (al. 3). Selon l'article 12
al. 2
RELCAT
,
le terrain aménagé (remblayé ou excavé) est considéré comme terrain naturel
lorsque la modification a touché une zone étendue et qu'elle a été dictée par
des motifs d'intérêt public, notamment d'aménagement du territoire ou lorsque
l'aménagement remonte à de nombreuses années. L'article 47
RELCAT
précise
que la hauteur de corniche est une hauteur moyenne qui se mesure aux angles du
bâtiment (al. 1). Pour les bâtiments à toiture plate, la hauteur de la corniche
est celle de la dalle de couverture (art. 49 al. 1
RELCAT
).
En l’espèce, pour calculer la hauteur moyenne de la construction, la
hauteur à chacun des angles de celle-ci doit être déterminée en fonction de la
configuration du terrain naturel. Or, ce dernier se trouve être sur l’entrée du
garage enterré si bien que dite entrée, bien que visible, ne doit pas être
prise en considération pour le calcul de la hauteur du bâtiment. Cela étant, à
la lumière des plans des façades du 9 mai 2016, et plus particulièrement celui
du 12 juillet 2016, la moyenne des douze hauteurs déterminantes est de 3.91
mètres, soit bien inférieure au maximum de 6 mètres autorisé. Par conséquent,
le grief relatif à la hauteur de la construction litigieuse est mal fondé.
b) Dans un second grief, la recourante allègue que les règles en
matière de taux d'occupation du sol (rapport entre l'emprise au sol du bâtiment
et la surface constructible) seraient violées. Selon elle, il y aurait lieu de
tenir compte de la surface constructible en plan en lieu et place de la surface
totale de la parcelle.
aa) En matière d’occupation du sol, l’article 13.4 RAm prévoit un
coefficient maximum de 25 %. Selon l’article 13
RELCAT
,
la surface constructible d'un bien-fonds correspond à
sa surface sise en zone d'urbanisation.
N'entrent pas en considération les surfaces des rues, des accès et des
trottoirs destinés au trafic public, existantes ou définies par des projets
pour lesquels la procédure de construction est engagée ou achevée; les zones de
verdure ou les zones non constructibles prévues par un plan d'aménagement,
ainsi que les forêts et les cours d'eau; une surface déjà prise en
considération pour le calcul d'une densité, d'un indice d'utilisation du sol ou
d'un taux d'occupation du sol.
Quant au coefficient
d'occupation du sol, il a pour but essentiel de limiter la densité des
habitations sur chaque parcelle en fixant une surface bâtie maximale de
l'édifice. Il s'agit d'un instrument juridique propre à sauvegarder le
caractère d'un tissu bâti (
Marti
, Distances, coefficients et volumétrie
des constructions en droit vaudois, Lausanne, 1988, p. 151). Le coefficient
d'occupation du sol peut être défini comme le rapport numérique entre la
surface brute du plus grand plan d'étage d'un édifice et la superficie totale
du bien-fonds qui le supporte (
Marti
, op. cit., p. 154). L'article
14
RELCAT
traite de cette question, en indiquant que le taux d'occupation du sol
est le rapport entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface constructible
d'un bien-fonds (al. 1), qui s'exprime en pour-cent (al. 2).
Ainsi,
le taux d'occupation du sol est le rapport
entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface sise en zone d'urbanisation
d'un bien-fonds, déduction faite des zones expressément mentionnées à l'alinéa
2 de l'article 13
RELCAT
.
Contrairement à ce que la recourante soutient, la surface
constructible
d'un terrain ne relève pas d’une "mesure en plan", mais correspond
aux dimensions de la parcelle sise en zone d'urbanisation. L'argumentation de
la recourante ne remettant pas en cause la pertinence des mesures et, partant,
la surface de l'article 4699 du cadastre de Gorgier
, à
savoir 2'906 m
²,
il n'y a pas lieu de
s'en écarter.
bb) L'article 14 al.
3
RELCAT
précité
prévoit que les garages et locaux enterrés (trois
faces et toiture sous terre) n'entrent pas dans le calcul du taux d'occupation
du sol. A cet égard, selon les directives élaborées en 2004 par le SAT, est un
local enterré, une construction dont la moitié du volume au minimum se trouve
sous la limite du terrain naturel, sa face arrière devant être au surplus totalement
en-dessous de celui-ci. L’
article 14 al. 3
RELCAT
doit
être interprété à la lumière du but qu'il poursuit, des principes sur lesquels
il repose et des intérêts qu'il vise à protéger. Or, le coefficient maximum
d'occupation du sol est une norme de police des constructions contribuant à la
création d'un milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant le caractère d'un
tissu bâti par le biais de la limitation de la densité des habitations de
chaque parcelle. De ce point de vue, il est juste que les locaux souterrains ne
soient pas pris en compte dans le calcul de cet indice puisqu'ils n'ont, par
nature, pas d'impact sur la densité d'une parcelle. Il serait cependant
excessif de retenir que seuls les garages et les locaux entièrement enterrés ou
ceux dont toutes les façades à l'exception de celle où se situe l'accès sont
entièrement enterrées peuvent être exemptés. A cet égard, les directives du SAT
retiennent qu'un local ou un garage dont la moitié du volume au minimum se
situe en-dessous du terrain naturel doit déjà être considéré comme enterré
selon l'article 14 al. 3
RELCAT
. La
Cour de céans s’étant déjà prononcée sur cette interprétation, a admis qu’elle
était conforme au but et à l'esprit de la norme (arrêt non publié de la CDP du
17.01.2014
[2013.237] cons. 5a et 5b)
.
De ce fait, à la lumière des plans versés au dossier, la construction
querellée présente un garage sous-terrain de 6 places. Le plan de coupe CT1 du
9 mai 2016 montre que le volume de ce dernier s'inscrira dans la pente du
terrain naturel, étant ainsi majoritairement situé en-dessous de celui-ci. Cela
ne vaut par contre pas s’agissant du volume de la piscine (Directives du SAT).
Bien qu’enterrée, celle-ci engendre une modification du niveau antérieur du
terrain et doit être ajoutée au calcul du taux d’occupation du sol comme
suit : surface du bâtiment principal (habitation) par 416.83 m
2
,
du réduit par 27.18 m
2
et de la piscine par 32 m
2
, soit
un total de 476.01 m
2
(plan du 12.07.2016), correspondant à un
coefficient de 16.38 %, inférieur au taux maximum admis. Dans ces
conditions, le coefficient d’occupation au sol retenu par l’intimé ne prête pas
flanc à la critique.
c) Dans un troisième grief, la recourante reproche à l’intimé d’avoir
tu les volumes pris en compte dans le calcul du volume des constructions et
relève une différence de 20 % entre les mesures retenues par l’architecte
des requérants et celles de l’intimé.
En matière d’utilisation des terrains sous
l’angle de la densité, l’article 13.4 RAm prévoit un coefficient maximum de 1.2
m
3
/m
2
pour les toitures plates. Selon l’article 15
RELCAT
, la densité est le rapport entre le volume
apparent des bâtiments et la surface constructible d’un bien-fonds (al. 1). Le
volume apparent se mesure par rapport au terrain naturel (al. 3).
Si l’on peut certes regretter que l’architecte-conseil n’ait pas
explicité les volumes pris en considération pour retenir un volume apparent de
2'015
m
3
alors que la demande de permis de construire (sanction définitive)
indique un volume apparent de 1'649
m
3
, ces deux volumes mis en rapport avec
la surface constructible (2'906 m
²)
aboutissent respectivement à 0.69
m
3
/m
2
et
0.56
m
3
/m
2
, soit des coefficients largement inférieurs au maximum autorisé, de
sorte que le grief y relatif doit aussi être rejeté.
d) Dans un quatrième grief, la recourante reproche à l’intimé d’avoir
passé sous silence l’avis de son architecte-conseil, lequel préconisait la
détermination de la surface brute de plancher.
Selon l’article 13.4 RAm, le degré d’utilisation des terrains est
déterminé par la densité, le taux d’occupation du sol et les espaces verts.
Dans ces circonstances, l’avis de
l’architecte-conseil, selon lequel
"La
surface brute de plancher utile n’est pas mentionnée. Elle pourrait être une
indication intéressante pour le calcul des places de stationnement"
(préavis du 08.06.2016
) n’est d’aucun
secours à la recourante, à mesure que le règlement communal n’impose pas cette
unité de mesure aux constructions sises en
zone
résidentielle de faible densité.
e) Dans un cinquième grief, la recourante se
prévaut d’un droit à la vue.
Le droit à la vue n'est pas protégé en droit
public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des
constructions fixant la distance à respecter entre bâtiments et limites de
propriétés voisines ainsi que les dimensions et la hauteur des constructions
(cf. notamment art. 18
RELCAT
). En effet, si l'existence d'un droit à la vue devait être
reconnu, il serait difficile de mener à bien des mesures d'urbanisation, la
réalisation de nouvelles constructions ayant souvent pour conséquence de porter
atteinte à la vue dont jouissent les voisins. Lorsque la vue résulte d'une
situation provisoire, soit du fait que les propriétaires des parcelles voisines
n'ont pas exploité tout ou partie du potentiel constructible prévu par la
réglementation, sa perte n'est protégée d'aucune manière par le droit public.
En d'autres termes, la vue est considérée comme une situation de fait dont la
privation ou la restriction au moment de la construction d'un bâtiment
règlementaire sur un bien-fonds voisin constructible ne peut être invoquée que
si l'intérêt des voisins au maintien de la vue est protégé par une norme
spéciale (RDAF 2009 I, p. 40 et les références; RJJ 1995, p. 317 cons. 7c;
RFJ 1985, p. 95 cons. 5;
ATF 106 Ia 333
cons. 1b).
La recourante ne fait pas valoir de norme spéciale protégeant la vue et
le dégagement depuis sa parcelle (n
o
4712) ni depuis la parcelle n
o
4714 dont elle est copropriétaire (avenue Belvédère). Le règlement
d'aménagement communal n'en prévoit d'ailleurs aucune, si ce n'est les
prescriptions en matière de dimensions et de hauteur des constructions,
lesquelles sont au demeurant respectées. C’est dès lors à juste titre que ce
grief a été écarté par l’intimé.
g) La recourante se prévaut d’une violation des
servitudes de droit privé fixant une hauteur de 8 mètres maximum que la construction
dépasserait. En ce sens, elle reproche également à l’intimé de ne pas avoir
donné suite à la recommandation du SAT invitant ce dernier à se prononcer à ce
sujet.
En l’espèce, cela n’a aucune emprise sur le sort du
litige. En effet, peu importe de savoir si l'édifice litigieux est également
compatible avec la servitude de droit privé invoquée.
En matière de construction et d'aménagement, il n'y a pas
lieu de se prononcer sur l'incidence des différentes servitudes sur un projet
de construction, le but de la procédure d'autorisation de construire consistant
uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions
édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions;
les moyens tirés essentiellement de rapports de droit privé sont irrecevables
et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989, p. 322 cons. 2 et les
références citées, arrêt du TA du 13.08.2007 [
2004.304
] cons. 4a et les références citées,
confirmé par arrêt du TF du
28.01.2008 [1C_290/2007]
).
f) Il s’ensuit que la construction litigieuse
respecte en tous points les prescriptions en matière d’aménagement du
territoire et de construction. De ce fait, contrairement à ce que la recourante
allègue, aucune demande de dérogation n’est rendue nécessaire, de sorte que son
grief en ce sens tombe à faux. Quant à la position du SAT, force est de
constater que celui-ci a préavisé favorablement le projet, certes, sous
certaines conditions (notamment entretien de la haie, dimension de la rampe
d’accès au parking souterrain selon les valeurs des normes VSS) qui ne relèvent
toutefois pas d’une dérogation.
4.
L’état du dossier
permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à
la réquisition de la recourante tendant à la mise en œuvre d'une vision locale,
ni à une nouvelle installation des gabarits.
5.
S’agissant
des prétentions formulées par les tiers intéressés dans leurs observations
(notamment le remboursement des frais de location
des gabarits et indemnité pour retard), elles doivent être déclarées irrecevables,
celles-ci sortant du cadre de l’objet du litige et ne relevant en outre pas de
la compétence de la Cour de céans.
6.
Mal fondé,
le recours doit être rejeté et la décision attaquée, ainsi que celle du Conseil
communal de Gorgier doivent être confirmées
.
Vu l'issue de la procédure, les frais
de procédure seront mis à charge de la recourante qui succombe
(art. 47 al. 1
LPJA
) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48
al. 1 a contrario
LPJA
).
Les
tiers intéressés ne procédant pas avec l’aide d’un mandataire professionnel, ne
peuvent prétendre à une indemnité de dépens (art. 48
LPJA
a contrario).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Déclare irrecevables les
prétentions condamnatoires formulées par
X
1
________
et X
2
________
.
3.
Met à la charge de la
recourante un émolument de décision de 1'200 francs, et les débours par 120
francs, montants compensés par son avance de frais.
4.
N'alloue pas de dépens à la
recourante, ni aux tiers intéressés.
Neuchâtel,
5 septembre 2018