ne_gerichte · TA.1997.431 · 1998-02-23 · fr
TA.1997.431


A.      D.  
est de nationalité française. Ayant épousé un

ressortissant allemand titulaire d'un
permis d'établissement en Suisse,

elle s'est vu délivrer une autorisation
de séjour annuelle depuis le 1er

octobre 1995. Elle possède un diplôme de
médecine préventive de l'enfant

de l'Université de Nantes depuis le 17
juin 1994 ainsi qu'un diplôme

d'Etat de docteur en médecine délivré le
17 octobre 1994 par l'Université

de Limoges. Dans le canton de Neuchâtel
où elle est domiciliée, D. a été autorisée à pratiquer en qualité de
médecin-assistante dans

les hôpitaux de la Ville de Neuchâtel du
20 septembre 1995 au 30 septembre

1996, puis en qualité de médecin en
remplacement de la Dresse B.  à Boudry
du 1er janvier au 1er octobre 1997, enfin en qualité de

médecin à nouveau dans les hôpitaux
Cadolles-Pourtalès à Neuchâtel du 15

octobre 1997 au 30 septembre 1999.
D.   a obtenu par ailleurs

l'autorisation de remplacer la Dresse R.
, pédiatre indépendante à

Gurmels (FR) entre le 22 octobre 1996 et
le 30 juin 1997, ainsi que le Dr

C. , médecin généraliste indépendant à
Gimel (VD) du 1er au 30

septembre 1997. Le 15 septembre 1997,
D.   a déposé auprès du

Département de la justice, de la santé
et de la sécurité (ci-après : le

département) une demande d'autorisation
de pratiquer en qualité de médecin

indépendant dans le canton de Neuchâtel,
indiquant qu'elle avait l'inten-

tion de s'installer dans le district du
Locle où, à la suite de la cessa-

tion de ses activités par le Dr P. , se
faisait ressentir des

sous-capacités de prise en charge
médicale en particulier en pédiatrie. La

requérante faisait valoir en outre
l'appui des médecins du district en

question à sa candidature. Par simple
lettre datée du 23 septembre 1997,

la cheffe du département lui a répondu
notamment en ces termes :

" Votre curriculum vitae attestant d'une formation
solide,

je comprends aisément que les médecins du Locle
appuient

votre démarche et souhaiteraient vivement pouvoir
s'assu-

rer la collaboration d'une confrère appréciée pour son

enthousiasme et ses compétences professionnelles.

Malheureusement, la densité médicale prévalant
aujourd'hui

dans le canton ne permet plus d'invoquer la clause du
be-

soin qui jusqu'ici étayait l'octroi d'une autorisation

exceptionnelle d'exercer.

Certes, le Dr P. ayant cessé son activité, le district

du Locle compte un pédiatre de moins. On ne saurait
toute-

fois raisonnablement parler de pénurie vu la proximité
de

spécialistes en ville de La Chaux-de-Fonds. Par
ailleurs,

rien n'exclut la possibilité qu'un médecin porteur du

diplôme fédéral veuille bien, dans un avenir pas trop

lointain, s'installer dans la région."

Le 30 septembre suivant, douze médecins
généralistes, inter-

nistes et pédiatres du district du Locle
ont adressé une lettre au dé-

partement mentionnant qu'aucun pédiatre
suisse n'avait manifesté d'intérêt

à une installation dans la ville du
Locle, malgré les démarches effectuées

après la retraite du Dr P. . Ils ont
indiqué qu'en revanche deux méde-

cins étrangères, l'une française et
l'autre vietnamienne, avaient déclaré

leur postulation. Les signataires de
cette lettre requerraient du départe-

ment qu'il accordât dès lors une
autorisation exceptionnelle. Le 8 octobre

1997, D.   a demandé au département de revoir sa position, ex-

pliquant de façon détaillée la
motivation qui la conduisait à soutenir que

le canton de Neuchâtel en général et le
Locle en particulier souffrent

d'une pénurie de pédiatres. Le 15
octobre 1997, la cheffe du département

lui a apposé la réponse suivante :

" La lettre que vous m'avez adressée le 8 octobre
dernier

m'est bien parvenue. Au terme de son examen attentif,

permettez-moi d'y répondre de la manière suivante :

Vos qualités ne sont en aucun cas mises en cause et je

suis convaincue de votre sincérité dans un engagement

professionnel où l'approche du patient ne s'arrête pas
à

la délivrance d'une ordonnance.

S'agissant de la lettre des médecins du Locle soutenant

votre démarche, à laquelle je viens de répondre, soyez

assurée qu'elle n'est pas de nature à me faire changer
de

position même à supposer - comme vous semblez le faire
-

qu'elle me soit parvenue plus tôt.

Les motifs sur lesquels je me fonde ne sont aucunement
à

rechercher dans votre personne. Ils relèvent de la
politi-

que de santé en général et de l'application de la loi
fé-

dérale. Comme j'ai eu l'occasion de l'exprimer à
l'asso-

ciation des médecins du Locle, l'autorisation que vous

demandez est une
autorisation spéciale qui aurait pour

conséquence immédiate d'augmenter l'offre médicale, ce
qui

ne me paraît pas réclamé par la situation. Il est vrai

d'autre part que nous nous trouvons dans un marché où
nous

aimerions inciter des praticiens suisses à s'installer

ailleurs que dans les zones urbaines traditionnelles et

que cette autorisation spéciale ne s'inscrit pas dans

cette politique. Je le regrette bien sûr pour vous.

Au surplus, ma préoccupation est aussi d'ordre
économique

et vous savez fort bien que le coût de la santé croît
avec

l'offre de soins du moment où il est constaté que
l'offre

crée le besoin. Dans la situation particulière du
Locle,

le non-remplacement immédiat d'un praticien me semble

aussi être l'occasion de vérifier la nécessité de ce
rem-

placement."

Le 28 octobre 1997, le Conseil communal du Locle
est intervenu

auprès de la cheffe du département dans
les termes suivants :

" Même si nous sommes très sensibles à l'évolution
des coûts

de la santé, nous estimons que le remplacement du Dr P.

par un nouveau pédiatre se justifie pleinement. Aussi,

nous nous permettons de vous demander de reconsidérer

votre position face à la demande présentée par Mme D.

Nous relevons qu'au niveau cantonal, on compte un
médecin

pour 447 habitants, alors qu'en ville du Locle il y en
a

un pour 657 habitants et dans le district un pour 802.

Le fait de ne pas pourvoir le poste laissé vacant par
le

Dr P. entraînera des déplacements de la clientèle vers

d'autres endroits, donc
des charges supplémentaires tant

sur le plan économique qu'écologique.

Nous estimons par ailleurs que notre Ville est déjà
suffi-

samment prétéritée par les nombreux départs d'autres
enti-

tés dans bien des domaines. Nous souhaitons mettre tout
en

oeuvre afin de la rendre plus attractive, pour freiner

l'hémorragie de la population résidante et pour
encourager

l'installation de nouveaux habitants."

B.      Le 14 novembre 1997, D.   défère au Tribunal adminis-

tratif la décision du département du 15
octobre précédent qu'elle déclare

avoir reçue le 25 octobre seulement. En
résumé elle fait valoir que les

dispositions de la loi de santé, selon
lesquelles les médecins titulaires

d'un diplôme jugé équivalent au diplôme
fédéral ne peuvent être autorisés

à pratiquer que s'il existe des motifs
de santé publique, sont discrimina-

toires et contraires à la liberté du
commerce et de l'industrie garantie

par la constitution fédérale; qu'aucun
intérêt public prépondérant ne

s'oppose à l'autorisation prétendue; que
le refus entrepris viole le prin-

cipe de la proportionnalité et constitue
une mesure de politique économi-

que; que le département a constaté de
manière inexacte et apprécié arbi-

trairement les faits pertinents de la
cause. La recourante invoque le

principe de la liberté d'accès au marché
consacré par la loi sur le marché

intérieur et conclut à l'annulation de
la décision entreprise avec octroi

de l'autorisation prétendue,
subsidiairement au renvoi de la cause à l'in-

timé, sous suite de frais et dépens.

C.      Dans ses observations sur le recours, le
département propose

implicitement son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.      Déposé dans les formes et délai légaux, le
recours est rece-

vable (art.124 de la loi de santé du
06.02.1995, 35 al.2 de la loi sur

l'organisation du Conseil d'Etat et de
l'administration cantonale du

22.03.1983).

2.      a) Le médecin qui exerce sa profession de
manière indépendante

et qui déploie l'activité économique
correspondante peut en principe in-

voquer la liberté du commerce et de
l'industrie garantie par l'article 31

Cst. féd. (ATF 113 Ia 40 cons.4a, 111 Ia
186 cons.2a). Des restrictions

cantonales à cette liberté sont
admissibles notamment par des mesures de

police justifiées par l'intérêt public,
en particulier la sauvegarde de la

santé publique (ATF 117 Ia 445 cons.2;
116 Ia 121 cons.3). En vertu de

l'article 33 al.1 Cst. féd. les cantons
ont en outre la faculté de subor-

donner, dans l'intérêt public,
l'exercice des professions libérales à des

preuves de capacité; il ne peuvent
toutefois prévoir de telles restric-

tions que dans la mesure où elles sont
nécessaires pour atteindre le but

de police visé, à savoir notamment la
protection du public contre les

personnes incapables; ils doivent en
outre respecter les principes de la

proportionnalité et de l'égalité de
traitement (ATF 117 Ia 90 cons.3b; 114

Ia 37).

b) Dans le canton de Neuchâtel, parmi les
professions que la loi

de santé soumet à autorisation, figure
celle de médecin (art.52 al.1

litt.a). Aux termes de l'article 54 de
ladite loi, l'autorisation d'exer-

cer une profession médicale est accordée
aux médecins, médecins-dentistes,

médecins-vétérinaires et
pharmaciens(nes) porteurs du diplôme fédéral

(al.1). Lorsque des motifs de santé
publique l'exigent, une autorisation

peut être accordée au titulaire d'un
autre diplôme jugé équivalent par le

département. Cette autorisation peut
être limitée ou conditionnelle

(al.2). Les intéressés doivent en outre
jouir de l'exercice des droits ci-

vils, ne pas souffrir de déficiences
incompatibles avec la pratique de

leur profession et présenter des
garanties suffisantes d'honorabilité

(art.56). L'autorisation est délivrée
par le Département de la justice, de

la santé et de la sécurité (art.53 al.1;
1 du règlement provisoire d'exé-

cution de la loi de santé du 31.01.1996,
RSN 800.100). Contrairement à ce

qu'elle prévoit pour d'autres
professions, limitativement énumérées à

l'article 53 al.2, la loi de santé ne
fait pas de distinction entre l'ex-

ercice de la médecine à titre
indépendant et à titre dépendant.

3.      En l'espèce, il est constant que la
recourante a déjà obtenu

dans le canton de Neuchâtel, à trois
reprises, l'autorisation de pratiquer

la médecine, en dernier lieu le jour
même où lui était refusée l'autorisa-

tion de pratiquer à titre indépendant au
Locle. Cette dernière autorisa-

tion est valable jusqu'au 30 septembre
1999 mais elle est limitée à la

pratique dans les hôpitaux
Cadolles-Pourtalès à Neuchâtel. C'est donc dire

que le département tient les diplômes
dont est titulaire la recourante

pour équivalents au diplôme fédéral de
médecin (art.54 al.2 de la loi de

santé).

Cela étant, la motivation du département,
telle qu'elle transpa-

raît dans ses lettres à la recourante
des 23 septembre et 15 octobre 1997,

peut être résumée comme suit :

Le département considère qu'il n'y a pas
pénurie de médecins

dans le canton, en particulier au Locle,
vu la proximité de spécialistes

en ville de La Chaux-de-Fonds. Or,
l'autorisation litigieuse aurait pour

conséquence d'augmenter l'offre
médicale. D'autre part, le non-remplace-

ment immédiat d'un praticien au Locle est
l'occasion de vérifier la néces-

sité de ce remplacement. Enfin, le
département semble vouloir inciter les

médecins à s'installer ailleurs que dans
les zones urbaines traditionnel-

les, objectif que ne servirait pas le
projet de la recourante.

Cette dernière se plaint, quant à elle,
d'une violation de la

liberté du commerce et de l'industrie
ainsi que de la loi fédérale sur le

marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI;
RS 943.02). Au regard de la plus

récente jurisprudence du Tribunal
fédéral (ATF 123 I 212), il est toute-

fois douteux que la recourante puisse
invoquer la garantie de l'article 31

Cst. féd.. En effet, même si l'article
17 al.2 de la loi sur le séjour et

l'établissement des étrangers (LSEE) lui
confère le droit à l'autorisation

de séjour en Suisse aussi longtemps
qu'elle fait ménage commun avec son

mari, titulaire d'un permis
d'établissement, et lui garantit en principe

le droit à l'autorisation
d'établissement après un séjour régulier et

ininterrompu de cinq ans, l'intéressée
reste soumise aux mesures de li-

mitation prévues par l'ordonnance du
Conseil fédéral du 6 octobre 1986

limitant le nombre des étrangers (OLE).
En effet, elle tombe sous le coup

de l'article 2 litt.b de cette
ordonnance et, contrairement à ce qu'elle

prétend, ne bénéficie nullement de la
règle de priorité de l'article 7

al.2 OLE. Celle-ci est clairement
réservée aux Suisses et aux étrangers

titulaires d'un permis d'établissement
ainsi qu'aux personnes désignées à

l'article 3, lequel ne vise pas les
conjoints étrangers d'étrangers

établis. Quant au cercle des ayants
droit de la loi sur le

marché intérieur, il recouvre celui de
la liberté du commerce et de l'in-

dustrie (FF 1995 I 1263). La faculté de
la recourante d'invoquer la garan-

tie de l'article 31 Cst. féd. - qui n'a
pas été examinée par la Haute Cour

dans l'arrêt précité, voir page 216-217
- souffre toutefois de demeurer

indécise, car en tout état de cause, la
décision attaquée doit être annu-

lée et l'intimé invité à compléter
l'instruction avant de statuer à nou-

veau, pour les motifs qui seront exposés
dans le considérant suivant.

4.      a) Selon l'article 14 LPJA, l'autorité
constate d'office les

faits. Elle procède, s'il y a lieu, à
l'administration des preuves. Cette

disposition consacre le principe
inquisitoire qui régit l'activité de la

juridiction administrative primaire. Il
signifie que l'autorité adminis-

trative, tenue de veiller à la correcte
application de la loi, doit fonder

sa décision sur un état de fait
pertinent établi par elle et, au besoin,

dûment prouvé (Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise p.80 et

les références). Par ailleurs, à moins
qu'elle ne fasse intégralement

droit aux conclusions des parties, la
décision administrative doit être

motivée (art.4 al.1 litt.d LPJA). La
portée de cette règle ne va pas au

delà du principe dégagé par le Tribunal
fédéral de l'article 4 Cst. féd.

selon lequel les motifs d'une décision
administrative doivent être énoncés

pour faciliter aux parties l'utilisation
des voies de droit et à l'autori-

té de recours l'exercice de son
contrôle. Selon la formule souvent repri-

se, il est en effet conforme aux
principes régissant un Etat de droit que

la personne visée par une décision
administrative soit mise en mesure de

connaître les motifs qui l'ont dictée.
Sans la connaissance des faits et

des règles de droit qui ont été retenus
comme déterminants, elle ne peut

pas se faire une image exacte de la
mesure qui la concerne. De plus, elle

ne peut l'attaquer de façon objective,
car ni elle ni l'autorité de re-

cours ne peuvent contrôler si elle est
bien fondée (RJN 1987 p.259, 1983

p.267, 1980-81 p.206). Le devoir de
motiver est cependant réputé satisfait

si les motifs, bien qu'ils ne figurent
pas dans la décision, doivent être

considérés comme connus des intéressés en
raison des circonstances, par

exemple si ceux-ci ont pu se rendre
compte, sur la base d'une instruction

préalable ou du résultat de la procédure
probatoire, des raisons pour les-

quelles l'autorité à tranché de cette
façon et non d'une autre (RJN 1996

p.128 et les références).

b) En l'espèce, contrairement à ce que
soutient l'intimé dans

ses observations sur le recours, la
recourante prétend bel et bien qu'il y

a pénurie de pédiatres au Locle.
Chiffres à l'appui, elle a développé

cette allégation dans sa lettre au
département du 8 octobre 1997. La même

thèse est défendue par douze médecins
généralistes, internistes et

pédiatres du Locle, de même que par le
Conseil communal de cette ville. En

outre, dans son recours aussi,
l'intéressée fait à la décision attaquée

grief d'arbitraire sur ce point-là
(ch.20 ss p.11-12). A mesure qu'une

telle pénurie peut, selon le législateur
cantonal (BGC 157 II 1765-1766),

constituer un motif de santé publique
justifiant l'octroi d'une

autorisation de pratiquer à un médecin
qui n'est pas titulaire du diplôme

fédéral (art.54 al.2 de la loi de
santé), le dossier ou à tout le moins la

motivation de la décision attaquée
devrait permettre à l'autorité de

recours d'exercer son contrôle sur cette
question. Or, quand bien même une

pénurie de pédiatres au Locle n'apparaît
pas totalement invraisemblable

sur le vu des arguments avancés par la
recourante, les médecins de la

région ainsi que le Conseil communal, le
dossier ne contient aucun élément

objectif sur ce point. Il n'est donc pas
possible à la Cour de céans de

vérifier la pertinence de la décision
attaquée ni de se convaincre que

l'autorité s'est bien conformée aux
principes généraux de l'activité

administrative, à savoir l'interdiction
de l'arbitraire, le droit à

l'égalité, le droit à la protection de
la bonne foi et le principe de la

proportionnalité, principes qu'elle doit
respecter même lorsqu'elle

dispose d'un large pouvoir
d'appréciation (RJN 1990 p.102).

Cela justifie l'annulation de la décision
attaquée et le renvoi

de la cause pour instruction et nouvelle
décision.

5.      Les autorités cantonales ne paient pas de
frais (art.47 al.2

LPJA). La recourante qui obtient gain de
cause à droit à des dépens à la

charge de l'Etat (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée.

2. Renvoie la cause à l'intimé pour
instruction et nouvelle décision au

sens des considérants.

3. Alloue à la recourante une indemnité
de dépens de 500 francs à la

charge de l'Etat.

4. Statue sans frais et ordonne la
restitution de son avance à la

recourante.

Neuchâtel, le 23 février 1998