ne_gerichte · TA.2002.127 · 2004-06-08 · fr
TA.2002.127


Réf. :
TA.2002.127-ENVN/amp

A.T. est
propriétaire d'un domaine agricole sis sur l'article 392 du cadastre de la
Commune X., au lieu-dit S.. La Commune X., propriétaire des sources H. du Haut
et de S., sur le territoire communal de X. ainsi que la Commune Y., propriétaire
des sources H. du Bas, de V. et de T., également sur le territoire communal de
X., ont mandaté le Bureau C. SA, pour délimiter les zones de protection des
sources et des captages communaux, sur la base d'une étude hydro-géologique. En
1989, ledit bureau a déposé un rapport concernant la délimitation des zones de
protection des captages appartenant à la Commune Y. puis en 1993 un rapport
identique concernant la protection des captages de X.. Sur la base de ces
études, la Commune X. a adopté un plan d'ensemble relatif aux zones de
protection des sources H. du Haut, H. du Bas, de V., de T. et du puits de S..
Elle a également adopté un plan de détail relatif à toutes ces zones, à l'exception
de celles du puits du S.. Enfin, elle a élaboré un règlement des zones de protection
des eaux y relatif. La Commune Z. a élaboré un plan d'ensemble ainsi qu'un règlement
des zones de protection des eaux pour les sources sises en partie sur son
territoire et propriétés de la Commune Y. ou X.. Les plans et règlements
précités ont été mis à l'enquête publique du 28 février au 20 mars 2001. T. y a
fait opposition. Il faisait valoir notamment qu'environ 7'500 m2 de sa parcelle
sont attribués à la zone S2, ce qui constitue une contrainte qui restreindra
les fumures. Il requérait que la limite entre les zones S2 et S3 soit déplacée
d'environ 10m, de telle sorte que sa fosse à purin avec siège à fumier ne soit
plus comprise en zone S2, afin de ne pas préjudicier une future construction
agricole. Il estime que la délimitation litigieuse compromet une future
construction à but agricole et que le rendement de l'exploitation agricole est
préjudicié par le règlement des zones S2 et S3, ce qui correspond à une perte
de gain et une perte de valeur de ses biens-fonds.

Par
décision du 2 avril 2002, le département de la gestion du territoire a levé
l'opposition. Estimant que la législation cantonale n'avait pas institué
d'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale comme le prescrit
l'article 98a OJF, il a considéré qu'il lui incombait de statuer sur les
oppositions de façon à ce que ses décisions soient susceptibles de recours au
Tribunal administratif. Il a retenu que la délimitation des zones de protection
a été établie sur la base d'études hydrologiques dont l'objectivité ne saurait
être mise en cause. Par ailleurs la délimitation est conforme aux exigences du
droit fédéral. Il a relevé également que dans la zone S2, l'épandage de purin
peut être autorisé de manière exceptionnelle et que le fait d'exiger, en cas de
reconstruction, le déplacement de la fosse à purin en dehors de la zone S2,
voire en zone S3, ne cause pas un préjudice insupportable à T.. Les objections
et les craintes que ce dernier formule au sujet des possibilités d'épandre du
purin ne résistent pas à l'examen, puisque l'épandage du purin n'est totalement
interdit qu'en zone S1. La décision relève par ailleurs que le nouvel article
62a de la loi fédérale sur les eaux permettra, en cas de mesures prises par
l'agriculture pour satisfaire aux exigences liées à la qualité des eaux superficielles
et souterraines, le versement d'une indemnité. Le département a précisé n'être
pas compétent pour traiter maintenant de la prétention à une indemnité.

B.T. interjette
recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée. Il
conclut à son annulation ainsi qu'à ce que soit modifié le périmètre de la zone
S2, soit que n'y soit pas incluse sa fosse à purin avec fumière, sous suite de
frais et dépens. Il requiert une vision locale. Il invoque la violation du
droit, en particulier des articles 8, 9 et 26 de la Constitution fédérale. Il
relève que la présence de sa fosse à purin en zone S2 lui cause un préjudice
important puisque le règlement projeté prévoit qu'en une telle zone les
installations seront mises hors service, sans être remplacées, si cette mesure
est impérativement dictée par la protection du captage. Or, une nouvelle fosse
à purin dans la zone S3 serait inutilisable, par manque de déclivité, une telle
fosse devant être située en contrebas de l'écurie pour des raisons techniques.
Dès lors si la fosse actuelle devait être mise hors service pour cause de
défectuosité, l'exploitation de son domaine deviendrait impossible. L'autorité
intimée aurait dû déplacer légèrement la limite nord de séparation entre les
zones S2 et S3, au niveau de la fosse à purin actuelle, afin que la
construction d'une nouvelle fosse puisse intervenir dans la zone S3. En
rejetant son opposition, l'autorité intimée a violé le principe de la
proportionnalité et porté atteinte à la garantie de la propriété. Il estime que
le but d'intérêt public recherché peut être atteint en imposant une restriction
moins grave. La limite entre les zones S2 et S3 a été fixée hasardeusement en
fonction d'une fouille d'infiltration du traceur à la fluorescine, positionnée
arbitrairement. L'infiltration aurait très bien pu se faire 10m en contrebas et
aurait donné des résultats satisfaisants. Il invoque également l'inégalité de
traitement étant donné que dans le hameau voisin B., l'ensemble des tracés qui
délimitent la zone S2 sont rectilignes mis à part le tracé passant au nord du
hameau, sinueux au niveau des fosses à purin et qui les évite volontairement.
Il relève que c'est à tort que la décision attaquée mentionne qu'il se plaint
de contraintes d'exploitation étant donné qu'il se plaint en réalité d'une
mesure disproportionnée, arbitraire et entraînant une inégalité de traitement
qui pourrait entraîner la mort de son domaine. Enfin, concernant la prétention
à une indemnité, il précise qu'il la fera valoir devant l'autorité compétente.

C.Dans ses
observations, le département de la gestion du territoire conclut au rejet du
recours, sous suite de frais. Il relève que la délimitation des zones repose
sur des études scientifiques et commandées par l'intérêt public. La surface de
la zone S2 a déjà été restreinte au minimum en fonction de la topographie des
lieux. Sont en zone de protection S2 les talus puisqu'en raison de leur pente,
ils conduisent les eaux en direction du captage. Or, c'est précisément ce qui
arrive avec la fosse à purin avec fumière du recourant. Par ailleurs selon de
récentes constatations, cette installation déborde et constitue un risque
concret de pollution. Elle devra être construite en zone S3 comme le sont les
principaux bâtiments de l'exploitation qui sont sur le plateau et non pas dans
une pente. Enfin, il n'y a pas lieu de comparer d'autres installations situées
dans d'autres zones, notamment en zone S3.

D.La commune X.
conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations particulières.

E.Lors d'un
second échange d'écritures, T. indique que c'est à tort que le département
retient que les critères de délimitation conduiraient encore à augmenter la
surface de la zone S2. Cette remarque, qui concerne les fouilles d'infiltration,
ne vaut en aucun cas pour sa propriété. Comme déjà relevé, si la fouille avait
été faite 10m en contrebas, la fosse à purin n'aurait pas été incluse dans la
zone S2. Il relève que la fosse à purin B., qui figure sur une pente, a été
colloquée en zone S3. Il conteste que sa fosse à purin déborde. Il n'est pas
possible de construire une fosse dans la zone S3 puisqu'elle doit se situer
en-dessous de l'écurie.

F.Le département
de la gestion du territoire estime que les critiques de T. ne résistent pas à
l'examen et sont contraires au droit. Si l'on se réfère au chiffre 123 de
l'annexe 4 de l'Ordonnance fédérale sur les eaux, l'on constate que la distance
de 100m au moins entre la zone S1 et la limite extérieure de la zone S2 a déjà
été réduite de sorte qu'il a été tenu compte de la situation de l'installation
de T. dans toute la mesure compatible avec la protection des eaux. Une
application stricte de cette norme aurait conduit à inclure également les
bâtiments du recourant en zone S2. Il appartient au recourant de démontrer par
une étude hydrologique complémentaire confiée à un spécialiste que sa fumière
ne présente aucun risque pour la protection des eaux et qu'elle peut être
incluse en zone S3.

G.Le Tribunal
administratif a requis de C. SA des précisions. Ce dernier a répondu aux
questions posées le 20 janvier 2004. T. et le département de la gestion du
territoire ont déposé des observations y relatives.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Selon
l'article 35 de la loi cantonale sur la protection des eaux du 15 octobre 1984
(ci-après LCPE), la délimitation des secteurs, zones et périmètres de protection
des eaux fait l'objet d'une mise à l'enquête publique dans les communes intéressées.
Toute personne touchée dans ses intérêts peut adresser ses objections motivées
au Conseil communal qui, au terme de la mise à l'enquête, retourne le dossier
au département accompagné de ses observations et de son préavis (al.2). Le
Conseil d'Etat statue librement (al.3). Par ailleurs, l'article 37 al.3 LCPE
prévoit que le Conseil d'Etat est autorité de recours en ce qui concerne les
décisions relatives aux plans.

C'est
à juste titre que le département intimé a retenu que l'article 35 al.3 LCPE
n'est pas conforme à l'article 98a OJF dans sa teneur en vigueur depuis le 15 février
1992 qui dispose que "les cantons instituent des autorités judiciaires
statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leur décision
peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le
Tribunal fédéral" (al.1). Or, tel est le cas lorsqu'un plan de
délimitation des zones de protection S1, S2 et S3 pour les sources est contesté
(ATF 121 II 39, 43, 120 Ib 255 cons.1). Par ailleurs, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral (ATF 123 II 236), l'article 98a OJF est directement applicable
depuis le 15 février 1997  à l'échéance du délai de 5 ans fixé aux cantons
pour adapter leurs dispositions de procédure  et il peut fonder la compétence
d'une autorité judiciaire cantonale nonobstant l'absence de normes cantonales.

Etant
donné qu'en procédure neuchâteloise, les décisions du Conseil d'Etat ne peuvent
faire l'objet d'un recours auprès d'une instance cantonale (art.28 al.1 LPJA en
vigueur dès le 1erjanvier 1996), c'est à juste titre que le
département a estimé que l'article 35 al.3 LCPE qui prévoit que le Conseil
d'Etat statue librement est contraire au droit fédéral. C'est également à juste
titre qu'il a statué afin qu'une voie de recours puisse être ensuite ouverte
auprès d'une autorité judiciaire de dernière instance cantonale, soit le Tribunal
de céans.

b)
Par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a) Les mesures
d'organisation du territoire nécessaires à la protection des eaux souterraines
ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées par le législateur
fédéral dans la compétence des cantons. Ces mesures sont régies par les articles
19 ss de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(ci-après LEaux; RS 814.20). Selon l'article 19 al.1 LEaux, les cantons
subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques
auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines. Le
Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires. Selon l'article 20 al.1
de ladite loi, les cantons délimitent les zones de protection autour des captages
et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont
d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de
propriété. Selon l'article 29 al.2 de l'Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la
protection des eaux (ci-après OEaux), les cantons délimitent, en vue de
protéger les eaux du sous-sol qui alimentent des captages et des installations
d'alimentation artificielle d'intérêt public, les zones de protection des eaux
souterraines (art.20 LEaux) décrites dans l'annexe 4, chiffre 12. Selon le
chiffre 12 de ladite annexe, les zones de protection des eaux souterraines se
composent de la zone de captage (zone S1), de la zone de protection rapprochée
(zone S2) et de la zone de protection éloignée (zone S3). Puis ladite annexe
mentionne ce que chaque zone doit empêcher.

b)
L'article 20 LEaux prévoit ainsi la délimitation de zones, englobées dans le
secteur S de protection des eaux et dressées sur un plan au 1:5'000. Elles sont
destinées à protéger le plus efficacement possible la partie la plus vulnérable
des captages servant à l'approvisionnement en eau contre les altérations
physiques, chimiques et biologiques des eaux souterraines. Ces zones de
protection des eaux souterraines permettent, contrairement aux cartes de
secteurs, sur la base d'une étude hydro-géologique détaillée, de tenir compte
de particularités locales, telles que, notamment, la situation cadastrale, la
topographie des lieux ou l'affectation préalable des parcelles. Pour les captages
préexistants, une affectation adéquate de la région correspondante aux zones S1
et S2 pourra contribuer à assurer une bonne protection, en interdisant toutes
les constructions qui pourraient porter préjudice aux eaux captées (Stéphane
Mérot, Les sources et les eaux souterraines, Thèse de licence et de
doctorat, p.155). Chaque cas d'espèce nécessite une appréciation particulière
qui sera retranscrite dans un règlement d'application. Les instructions
pratiques pour la délimitation des secteurs de protection des eaux, des zones
et des périmètres de protection des eaux souterraines, publiées par l'Office
fédéral de la protection de l'environnement (OFPE) fournissent un excellent résumé
des prescriptions à caractère obligatoire promulguées dans les différentes lois
et ordonnances fédérales (Mérot, op.cit, p.158).

c)
Selon l'article 2 al.2 LCPE (RSN 805.10), le Conseil d'Etat sanctionne les
plans et règlements communaux relatifs à la protection des eaux (litt.b) et
sanctionne les zones de protection des captages des eaux souterraines (litt.e).
Selon l'article 5 al.1 LCPE, les communes fixent les zones de protection des
captages communaux et veillent à l'établissement des zones de protection des
captages privés qui sont destinés à l'approvisionnement en eau potable d'autres
personnes que leur propriétaire. Elles peuvent adopter un règlement (al.3). Les
mesures de protection des eaux sont fixées par le droit fédéral (art.7 LCPE).

3.a) Le
recourant conteste la délimitation entre les zones de protection S2 et S3, soit
remet en question le rapport effectué en décembre 1993 par le bureau C. SA
relatif à la détermination des zones de protection des captages de X. au puits
du S. et à la source H. du Haut.

Selon
les instructions pratiques précitées de l'OFPE, la délimitation des zones de
protection repose sur la connaissance des conditions hydro-géologiques naturelles
ainsi que sur d'autres facteurs. La mise au net du plan d'une zone de
protection suppose que les conditions géologiques, hydrologiques, hydrauliques
et topographiques soient reconnues par l'hydro-géologue sur la base des
connaissances scientifiques les plus récentes (p.18). Les travaux comprennent
les recherches hydro-géologiques, les calculs hydrauliques et l'évaluation des
conditions de dégradation et d'élimination de pollution potentielle sur les
trajets d'infiltration et de filtration des eaux. La nature et l'étendue des
recherches à effectuer ne peuvent pas être fixées de manière schématique. Il
faut adapter les exigences minimales requises aux conditions locales (Instructions,
p.25-26 ainsi que 34-35).

Il
résulte de ce qui précède que la délimitation des zones de protection des eaux
souterraines s'effectue sur la base de connaissances techniques et locales. Dès
lors l'autorité de recours ne dispose en ce domaine que d'un pouvoir
d'appréciation limité à l'arbitraire.

b)
L'étude réalisée en 1993 contient notamment une description du puits du S.
(p.3-4), une étude de la géologie et de l'hydro-géologie régionales (p.5 ss),
une étude géophysique par sondages électriques (p.7), une piézométrie de la
nappe exploitée par le puits de S. (p.8), une description des débits et bilans
hydriques de la nappe exploitée par le puits (p.9-10), les caractéristiques
hydrauliques de l'aquifère exploité par le puits, le résultat des essais de
traçage effectués (p.13) et une étude de l'hydrochimie (p.16 ss). Le résultat
de ces différentes études et constatations est résumé (p.24-29) pour aboutir à
la délimitation des zones de protection (p.30 ss). Il en résulte que ledit
rapport a pris en considération tous les éléments requis par les instructions
de l'Office fédéral, soit que l'étude réalisée est complète.

Selon
ledit rapport, la zone S2 devrait théoriquement s'étendre 290 m en amont du
puits, soit être beaucoup plus grande. Il a néanmoins été tenu compte des
conditions locales pour restreindre cette zone, en ces termes :

"Dans le cas
présent, cette distance n'est pas applicable, en raison des modifications
fondamentales des écoulements souterrains existant à moindre distance du puits.

Il s'agit de
l'existence de U. ainsi que du recouvrement de ces graviers par des matériaux
morainiques de part et d'autre de la plaine alluviale du vallon de U..

La prise en compte
de ce recouvrement se fait en excluant les plateaux de la zone S2 et en la
limitant au seul fond alluvial, additionné des flancs du vallon, dont les
colluvions peuvent présenter des vitesses de circulation comparables à celles
des graviers alluviaux.

Rappelons que le
colorant injecté en bordure du plateau du S. n'est pas réapparu en
concentrations mesurables au puits du S.".

La
délimitation de la zone S2, basée sur l'ensemble de l'étude, tient compte des
circonstances locales. Au surplus, le recourant n'invoque aucun élément qui
permettrait de douter du bien-fondé du rapport scientifique réalisé. Le seul
élément qu'il mentionne, est que si l'injection de la fluorescéine avait été
effectuée 10m en contrebas, elle aurait pu donner des résultats satisfaisants.
Or, si la fluorescéine n'a pu être mise en évidence dans aucun des points d'eau
surveillés (p.13 du rapport) et si, en particulier, le colorant injecté en
bordure du plateau de S. n'est pas réapparu en concentration mesurable au puits
du S. (p.30 du rapport), l'on ne saurait affirmer avec certitude que si la
fouille d'infiltration du traceur à la fluorescéine avait été faite 10m en
contrebas, elle aurait également donné des résultats satisfaisants. De plus, le
rapport se base sur de nombreuses autres évaluations détaillées, non remises en
cause par T..

4.Le recourant
ne conteste pas les restrictions d'utilisation mentionnées dans le règlement,
en particulier en ce qui concerne la fumure, l'épandage de purin et l'épandage
de fumier (art.2 litt.b) ainsi qu'en ce qui concerne les fosses à purin (art.2
litt.e). Ces restrictions sont d'ailleurs conformes aux instructions pratiques
de l'OFPE (p.59) ainsi qu'à l'annexe à l'Ordonnance fédérale sur les eaux.

Il
mentionne toutefois que l'article 3 litt.a du règlement pourrait impliquer la
mise hors service des installations, ce qui aurait pour conséquence qu'il ne
pourrait plus reconstruire de fosse à purin en zone S2. Or, ceci entraînerait
la fin de son exploitation étant donné qu'il ne pourrait construire une telle
fosse en zone S3, ladite fosse devant être située en contrebas de l'écurie pour
des questions techniques. Cet argument est à l'évidence mal-fondé. En effet, la
construction de fosses à purin en zone S3 est autorisée (art.2 litt.e du
règlement) et si le terrain du recourant est plat en zone S3, l'on ne voit pas pourquoi
il ne pourrait pas modifier légèrement sa configuration pour permettre la construction
de la fosse à purin en contrebas de l'écurie. Certes, de tels travaux entraîneront
des frais. Ces derniers ne sauraient toutefois faire obstacle à la délimitation
de la zone de protection S2 comme préconisé dans le rapport et il n'appartient
pas au Tribunal administratif de se prononcer sur le bien-fondé d'une
éventuelle prétention à une indemnité.

5.Le recourant
se plaint également d'une inégalité de traitement soit que dans le hameau
voisin B., les fosses à purin ont été volontairement placées hors de la zone
S2. Deux situations semblables auraient dès lors eu un traitement différent.

Or,
dans son rapport complémentaire au Tribunal administratif du 20 janvier 2004
(D.20), le bureau C. SA a précisé en quoi les situations des fermes B. et du S.
sont différentes. Il a dans un premier temps mentionné que le puits de la
commune est implanté sur la rive gauche de U., c'est-à-dire du côté du domaine
du S., raison pour laquelle ce dernier présente un plus grand risque (réponse
a). De par la situation du domaine B., les coulées n'ont par ailleurs pas ou
que très peu d'effet sur le puits communal (réponse b). Il a par ailleurs
indiqué :

"A la hauteur
d'une transversale entre les deux fermes, nous pensons qu'il est peu probable
que le plateau B. alimente le captage en direct. Seules les infiltrations dans
le talus pourraient rejoindre le captage, mais cela serait à confirmer (essai
de coloration). En revanche le domaine du S. est plus nettement dans le bassin
versant du captage"

Il
résulte de ce qui précède que les deux situations ne peuvent être comparées et
être traitées de façon identique puisque le puits de la commune est implanté
sur la rive où figure le domaine du S.. Certes, C. SA mentionne-t-il qu'un
effet de coloration complémentaire immédiatement à l'aval de la fosse pourrait
encore être effectué pour confirmer le périmètre où les eaux mettent au plus
dix jours pour parvenir au captage. Toutefois comme il l'indique, demeurerait
la possibilité de déversement accidentel avec risque d'infiltrations dans le
coteau. De plus, un tel complément pourrait se justifier, comme le mentionne C.
SA, si les conséquences économiques étaient grandes. Or, comme il a été
démontré ci-dessus, le recourant garde la possibilité de construire une fosse à
purin en zone S3, si nécessaire en modifiant légèrement la configuration du terrain.

6.Pour ces
motifs, le recours doit être rejeté. Le recourant qui succombe doit supporter
les frais et débours de la procédure. Vu le sort du recours, il n'a pas droit à
des dépens.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Met à charge du
recourant un émolument de décision de 500 francs et des débours par 580 francs.

3.Dit qu'il n'y a pas
lieu à allocation de dépens.

Neuchâtel, le 8 juin 2004