ne_gerichte · CDP.2012.350 · 2015-10-23 · fr
CDP.2012.350


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 20.11.2015
 [2C_1035/2015]

A.A. a reçu de la Commune de La Tène, dans
laquelle il était domicilié à l'époque, la facture no 2012019108 datée du 21
mai 2012 intitulée "déchets ménages, taxe de base annuelle" pour
l'année 2012 d'un montant de 117.70 francs. Il a fait recours à son encontre
auprès du Département de la gestion du territoire (ci-après : DGT) au motif
qu'il devait déjà payer, dès le 1erjanvier 2012, les sacs pour les
déchets ménagers et que la commune, contrairement à ses promesses, n'a pas mis
à disposition des écopoints (mini-déchetteries) dans le courant du mois de
janvier 2012.

Par décision du 22 octobre 2012, le DGT a rejeté le recours et mis à
charge de A. des frais par 275 francs. Il a estimé que le prélèvement de la
taxe de base est justifié par le ramassage du papier et des déchets verts ainsi
que la mise en place de points de collecte de verre et de par le fait que, même
si la commune n'a pas encore concrétisé la mise en place d'écopoints afin
d'optimiser le recyclage de proximité, les démarches administratives liées à la
mise en place du système provoquent d'autres frais que la loi autorise à
couvrir par le biais de la taxe de base, telles par exemple l'impression d'un
tout-ménage et les informations données. Il a relevé de plus que le législateur
a octroyé aux communes une totale autonomie dans l'organisation et la gestion
des installations nécessaires à la valorisation ou à l'élimination des déchets
urbains, raison pour laquelle il ne peut que constater que la commune a agi
conformément aux compétences qui lui sont conférées par la loi concernant le traitement
des déchets (LTD) et ne peut s'immiscer dans son fonctionnement
organisationnel.

B.A. défère cette décision à la Cour de droit
public du Tribunal cantonal le 26 novembre 2012. Il conclut à l'annulation de
la facture ainsi qu'à la libération du paiement des frais de la procédure
devant le DGT. Il précise que si la commune est en mesure de fournir le budget
2012 relatif aux coûts détaillés des prestations relatives à l'élimination des
déchets, il demande à la Cour de fixer la taxe en déduisant les frais relatifs
aux écopoints. Il estime que la taxe n'est pas due étant donné que la commune
n'a pas mis en place de points de collecte comme elle s'y était engagée alors
qu'il était prévu que le coût de ces derniers serait intégré dans la
calculation de la taxe de base. Il estime de plus qu'une bonne partie des coûts
est couverte par l'impôt. Enfin, il estime excessifs les frais mis à sa charge
par le DGT, vu la faible valeur litigieuse.

C.Le DGT conclut au rejet du recours, sous suite
de frais, sans formuler d'observations.

La Commune de La Tène conclut implicitement au rejet du recours. Elle
relève que la facture litigieuse a été établie conformément aux conditions
prévues par le règlement communal concernant la gestion des déchets, du 3
novembre 2011. Elle ajoute que le montant de la taxe de base pour 2012 avait
été calculé conformément aux directives du Service des communes en la matière
et dépose le modèle de calcul y relatif. Elle précise que la taxe de base est
perçue afin de financer le transport et l'incinération des déchets urbains
incinérables et qu'elle n'est pas destinée à financer les écopoints. Enfin,
elle fait remarquer que trois demandes de sanction de plans sont en cours
concernant les écopoints et que la déchetterie intercommunale de Cornaux offre
au recourant la possibilité d'évacuer ses déchets valorisables.

D.Suite à un courrier du juge instructeur du 25
juin 2014, la Commune de La Tène fait savoir à la Cour de céans que quatre
nouveaux écopoints ont été installés et ouverts en février, respectivement en
mai 2013, et relève que d'autres écopoints sont préexistants à l'introduction
de la taxe causale le 1erjanvier 2012 (notamment dans les centres
commerciaux de Marin Centre et Manor Marin).

Quant à A., il relève qu'il résulte des comptes 2012 et 2013 que la
commune a tardé à prendre des mesures pour éviter des ramassages et des frais
de transport inutiles dès janvier 2012 et que la commune n'a pas pris en charge
le 30 % des coûts par l'impôt, ce contrairement au règlement. Il allègue de
plus que les déplacements à la déchetterie de Cornaux ont engendré des frais
qui nécessitent une diminution de la taxe de 50.40 francs.

E.A la demande du juge instructeur, la Commune de
La Tène dépose les calculs effectués pour déterminer la taxe de base en 2012 et
2013. A. dépose des observations y relatives le 30 septembre 2015.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) confie aux cantons le devoir
de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE), en les
éliminant de manière respectueuse de l'environnement (art. 7 al. 6bis
LPE). L'élimination des déchets urbains est réglée à l'article 31b LPE et son
financement par l'article32a LPE(dans leur
teneur actuelle, déjà applicable à l'année 2012). L'article 31b LPE dispose que
les déchets urbains ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être
identifié ou est insolvable sont éliminés par les cantons. Selon l'article32a LPE, ceux-ci veillent à ce que les coûts de
l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée,
soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de
ceux qui sont à l'origine de ces déchets (al. 1). Le montant des taxes est fixé
en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis
(let. a), des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des
installations d'élimination des déchets (let. b), des amortissements
nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c),
des intérêts (let. d), des investissements prévus pour l'entretien,
l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation
à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation
(let. e). L'article32a al. 2 LPEdispose que, si
l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de
causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les
principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement
peuvent être introduits. Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des
taxes sont accessibles au public (al. 4).

b) Sur le plan du droit cantonal, la loi concernant le traitement des
déchets du 13 octobre 1986 (LTD) a subi une
profonde modification le 29 septembre 2010, en vigueur dès le 1erjanvier 2012, pour tenir compte de la législation fédérale en matière de
financement du coût d'élimination des déchets urbains. Ceux-ci sont définis par
référence à l'article 3 al. 1 OTD, soit les déchets ménagers et autres déchets
de composition analogue provenant des entreprises (art. 4 al. 1LTD). Les communes
sont chargées de leur collecte et du transport ainsi que de leur valorisation et
élimination (art. 5 et 7 LTD). Il en va de même des déchets spéciaux provenant
des ménages (art. 6 LTD), soit les déchets dangereux ainsi que des déchets et
résidus qui ne peuvent être valorisés ou éliminés dans des installations de
traitement ou des stations d'épuration conventionnelles (art. 8 let. a et b
LTD). Les déchets qui n'entrent pas dans la catégorie des déchets urbains et
des déchets spéciaux sont à éliminer par leur détenteur, conformément aux
prescriptions, notamment les matériaux provenant de démolition ou d'excavation,
les boues d'épuration, les déchets naturels provenant de jardins, d'entreprises
agricoles, horticoles, viticoles ou sylvicoles (art. 14LTD). L'article
22 LTD dispose que sous déduction d'une part de 20 à 30 % financée
par l'impôt, les communes sont tenues de couvrir la totalité des coûts
d'élimination des déchets urbains, y compris les déchets spéciaux provenant des
ménages, ainsi que les autres frais dus à la gestion de ces déchets, par la perception
d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle au volume ou au poids des
déchets (al. 1). Les coûts d'élimination réels, éventuellement estimés, des
déchets provenant des entreprises sont exclusivement couverts par les montants
de la taxe de base et de la taxe à la quantité qu'elles versent, sans
participation de l'impôt (al. 2). Le montant de la taxe de base est réévalué
chaque année. Il est tenu compte des excédents et des déficits de l'année
précédente (al. 3). La taxe au volume et la taxe au poids couvrent au moins les
coûts d'incinération des déchets urbains (art. 22a al. 4 LTD). La
taxe de base et la part d'impôt couvrent les autres frais, notamment les coûts
dus à la collecte et au transport des déchets à valoriser ou à traiter, à
l'information, aux conseils, ainsi qu'aux charges de personnel et aux charges
administratives (art. 22b LTD). Pour les personnes physiques, la taxe de
base est fixée par habitant (art. 22c LTD, let. a), par ménage, avec
pondération en fonction du nombre d'occupants (let. b), ou par logement
(let. c). Selon l'article 24LTD, le Conseil
d'Etat est chargé d'édicter les dispositions d'application de la loi et arrête
celles qui concernent notamment les émoluments cantonaux (let. d) et, pour les
déchets urbains, le montant et le mode de perception de la taxe au sac ainsi
que le modèle des sacs valable pour l'ensemble du canton (let. e). Les communes
peuvent par voie de règlement fixer les droits et obligations des administrés
(art. 26 al. 2, let a LTD) et percevoir des émoluments permettant de couvrir
les frais de ramassage et de traitement des déchets.

Le règlement d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets
du 1erjuin 2011 (RLTD), en vigueur
depuis le 1erjanvier 2012, fixe en matière de financement (chapitre
6) le montant de la taxe "au sac" selon le volume du contenant
(art. 13) ainsi que la taxe proportionnelle au poids (art. 14) et pose
notamment les règles du calcul de la taxe de base en fonction des chiffres de
l'année écoulée et de la planification budgétaire. Les communes sont chargées
de sa perception (art. 18). L'article 21RLTDreprend la
proportion de 20 à 30 % des coûts d'élimination des déchets urbains en
provenance des ménages à couvrir par l'impôt. L'article 22RLTDprévoit que les
communes financent l'élimination des déchets incinérables collectés sur la voie
publique (poubelles, littering, balayage) par le biais de l'impôt. Elles
organisent une collecte séparée des déchets de la voie publique afin d'établir
un décompte exact du coût de la gestion des déchets urbains incinérables
produits sur le territoire communal.

c) Par arrêté du 27 février 2012, le Conseil communal de La Tène a fixé
la taxe de base servant à financer le traitement des déchets dus par les
personnes physiques à un forfait annuel de 109 francs par logement, hors TVA.
Le 23 avril 2012, le Conseil d'Etat a sanctionné ledit arrêté tout en
mentionnant qu'en 2012 la taxe est prélevée auprès du responsable d'un ménage
occupant un logement alors qu'à compter du 1erjanvier 2013, elle
devra être prélevée auprès du propriétaire légal du bâtiment.

3.a) Parmi les
contributions publiques, la doctrine distingue entre les impôts, les
contributions causales et les taxes d'orientation (ATF 135 I 130 cons. 2 et les
références citées). Les contributions causales se subdivisent en trois
sous-catégories : les émoluments, les charges de préférence et les taxes de
remplacement (Blumenstein/Locher,System
des Schweizerischen Steuerrechts, p. 2 et 4;Oberson, Droit fiscal
suisse, § 1 n. 6). L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un
service par l'Etat  émolument administratif  ou de l'utilisation d'une
infrastructure publique  émolument d'utilisation.

b) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de
l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst. féd.); il revêt une
importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit
constitutionnel indépendant à l'article 127 al. 1 Cst. féd. Cette norme  qui
s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales
ou communales  prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime
fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de
calcul doivent être définis par la loi.

Par ailleurs, les différents types de contributions
causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence  qui est
l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contribution
publique  selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne
déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. L'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi
en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de
nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produits, la variation des
frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Le
principe d'équivalence n'exige donc pas que la contribution corresponde dans
tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son
coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être
calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de
moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées
par des motifs pertinents (Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, p. 523 et la jurisprudence citée).

En outre, la plupart des contributions causales  en
particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir
certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de
préférence  doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce
principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou
seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision
concernée de l'administration (Blumenstein/Locher,op cit., p. 2 ss;Hungerbühler,
op. cit., p. 512; ATF 129 I 346 cons. 5.1).

4.Avec raison, le recourant ne conteste pas
l'existence d'une base légale. En effet, l'article 22 al. 1LTDprévoit que les
coûts d'élimination des déchets urbains, sous déduction d'une part de 20 à 30 %
financée par l'impôt, sont couverts par une taxe de base et une taxe
proportionnelle au volume ou au poids des déchets.

L'argumentation principale du recourant consiste à dire qu'à défaut
d'avoir mis à disposition des habitants des écopoints, dont les coûts ont été
intégrés dans la calculation de la taxe de base, la commune s'est enrichie
indûment. Cela revient à dire que le principe de la couverture des frais
n'aurait pas été respecté. A cet égard, il y a lieu de constater que pour fixer
le montant de la taxe de base, la Commune de La Tène s'est fondée sur le
document transmis par le Service des communes (D. 12a). En particulier, elle a
pris en compte les charges dont elle a déduit les revenus et le taux de
couverture par l'impôt (30 %), le montant ainsi obtenu étant divisé par le
nombre de logements. Les rubriques prises en considération à titre de charges
et revenus sont celles préconisées par le Service des communes et le recourant
n'allègue pas qu'elles auraient été prises en considération à tort. Il va même
jusqu'à indiquer, dans ses observations du 30 septembre 2015 (D. 13), qu'il ne
conteste pas le total des montants indiqués dans ledit document. Par contre, il
relève, documents à l'appui, que les budgets 2013 et 2014 comprennent deux
nouvelles rubriques, à savoir "écopoints, aménagement" et
"écopoints, ramassage". Or, de telles rubriques ne figurent pas dans
les comptes 2012, si bien que cette argumentation est irrelevante. S'il est
exact que dans son rapport au Conseil général du 10 octobre 2011, le Conseil
communal mentionne que le coût des écopoints est déjà intégré dans la
calculation de la taxe de base, force est de constater que cela ne ressort pas
des comptes relatifs à l'année 2012. Par ailleurs, aucun autre élément ne
permet de conclure à une violation du principe de la couverture des frais.

Le coût des écopoints n'ayant pas été pris en considération pour fixer
le montant de la taxe de base en 2012, le recourant ne peut pas non plus se
prévaloir d'une violation du principe de l'équivalence au motif qu'il aurait
participé au financement de ces derniers qui n'ont finalement pas pu être mis à
sa disposition. A cet égard, il y a lieu de relever que A. pouvait se rendre aux
points-collecte offerts par la commune pour le ramassage du verre ainsi que
dans les grands supermarchés (Migros et Manor) pour évacuer ses déchets
valorisables. Il n'était dès lors pas indispensable qu'il se rende, pour ce
faire, à la déchetterie intercommunale à Cornaux.

Dans ses observations du 9 juillet 2014, A., contrairement à ce qu'il
indiquait dans son recours, prétend que la commune n'a pas pris en charge le
30 % des coûts par l'impôt. Or, il résulte du compte de fonctionnement
2012 que les charges totalisaient 449'217.56 francs et que le 30 %, soit
134'765.25 francs, a été couvert par l'impôt. Cet argument est dès lors
également mal fondé.

Dans ses observations du 9 juillet 2014, le recourant prétend que la
commune a tardé à prendre des mesures pour diminuer les frais de ramassage et
de transport dès janvier 2012, alors qu'elle devait savoir qu'avec
l'introduction de la taxe au sac, ceux-ci diminueraient. Dans ses observations
du 30 septembre 2015, il précise toutefois, après avoir pris connaissance du
compte de fonctionnement 2012, qu'il ne conteste pas le total des montants
indiqués. Il faut en déduire qu'il admet le montant de 255'959.05 francs lié au
ramassage des déchets urbains.

5.a) Au moment où le DGT a rendu sa décision,
était en vigueur l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments
de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du
22 décembre 2010. L'article 38, relatif à l'émolument de décision en procédure
administrative, mentionne que devant le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et
les autres autorités, l'émolument de décision n'excède pas 6'000 francs (al.
1). Par ailleurs, selon l'article 42, les frais de port, d'expédition et de
téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté.

Faisant partie des contributions causales, les émoluments de justice
obéissent également au principe de l'équivalence (ATF 130 III 225 cons. 2.3.,
133 V 402 cons. 3.1). Pour que ce principe soit respecté, il faut que
l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration,
ce qui n'exclut cependant pas un certain schématisme. Il n'est pas nécessaire
que dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération
administrative (ATF 139 III 334 cons. 3.2.4). Les émoluments doivent être
établis selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui
ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 cons.
3.2.4). Le taux de l'émolument ne doit pas, en particulier, empêcher et rendre
difficile à l'excès l'accès à la justice (arrêt du Tribunal fédéral du
11.12.2012 cons. 3.1 [2C_513/2012]).

b) En l'espèce, pour fixer l'émolument à 250 francs, le DGT a tenu
compte du fait que le recours déposé devant lui était connexe à deux autres
recours similaires déposés simultanément. Il a dès lors réduit l'émolument
usuellement demandé pour ce type d'affaire. Certes la valeur litigieuse est en
l'occurrence faible. Il n'en demeure pas moins que la cause était relativement
complexe. Par ailleurs, le montant réclamé reste dans la fourchette prévue par
le tarif et n'est pas élevé au point d'empêcher le recourant d'accéder à la
justice.

6.Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et
les frais mis à charge d'A. (art. 47 LPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met les frais de la cause, avancés par le recourant, par 770 francs à
charge de ce dernier.

Neuchâtel, le 23 octobre
2015

1Les cantons veillent à ce que
les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur
soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à
la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est
fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité de déchets
remis;

b. des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;

c. des amortissements nécessaires pour
maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des intérêts;

e. des investissements prévus pour
l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour
leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à
leur exploitation.

2Si l'instauration de taxes
couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre
l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de
l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.

3Les détenteurs d'installations
d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.

4Les bases de
calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.

1Introduit par
le ch. II de la LF du 20 juin 1997, en vigueur depuis le 1ernov.
1997 (RO19972243; FF1996IV 1213).