ne_gerichte · CDP.2011.201 · 2012-06-14 · fr
CDP.2011.201


A.Le 25 août 2010, le Syndicat d'améliorations
foncières X.  (ci-après le Syndicat), agissant par J. et E., a acquis de M., B.
et P.  composant l'hoirie G. - les biens-fonds no [a] du cadastre de [...] et nos
[b-s] du cadastre de [...]. Les parcelles vendues correspondent à des champs. L'estimation
cadastrale globale de ces biens-fonds s'élevait en totalité à 32'400 francs et
la vente a eu lieu pour le montant total de 200'000 francs. Le jour de la
vente, le notaire instrumentateur a adressé à l'Office du registre foncier de
l'arrondissement des Montagnes et du Val-de-Ruz une relation en vue de la
perception de l'impôt sur les gains immobiliers, indiquant le prix de vente à
200'000 francs. Cette relation était accompagnée d'un mémento signé par le
notaire, portant la précision suivante : "en complément à la relation
ci-jointe, je me permets, au nom du Syndicat, de solliciter l'exonération des
lods (art. 8 let. c de la loi concernant la perception des droits de mutation
sur les transferts immobiliers)". En marge de cette demande a été apposée,
probablement par l'Office des impôts immobiliers et de succession qui a fourni
le document à la Cour, la mention manuscrite suivante : "tel.3.9 : NON".

Par décision de taxation définitive des droits de mutation du 6 septembre
2010, l'Office des impôts immobiliers et de succession a fixé à 6'600 francs le
droit de mutation dû sur la transaction du 25 août 2010. Par décision sur
réclamation du 23 mars 2011, cet office a rejeté la réclamation déposée par le
Syndicat contre la décision précitée. En substance, l'autorité fiscale a retenu
que le transfert de biens-fonds du 25 août 2010 ne faisait pas partie
intégrante du remaniement parcellaire puisque le Syndicat était devenu
juridiquement propriétaire par son inscription au registre foncier. Il s'agissait
d'une opération préparatoire dans le contexte du remaniement parcellaire, le
Syndicat se substituant par mesure de simplification à ses membres pour l'acquisition
des parcelles précitées. Si les propriétaires avaient acquis eux-mêmes les
terrains, ils auraient payé les lods proportionnellement à leur propre
acquisition. Il reviendra au Syndicat de répartir le montant des lods en
fonction des redistributions à venir.

B.Le 19 avril 2011, le Syndicat recourt auprès de
la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision sur réclamation
du 23 mars 2011, en concluant à son annulation et à ce que l'exonération des
lods pour l'acquisition des biens-fonds litigieux lui soit accordée. Le
Syndicat rappelle être constitué par un arrêté du Conseil d'Etat, ayant été
déclaré obligatoire et son règlement ayant été adopté le 25 novembre 2005. Son
activité ne se réduit pas à un échange de terrains entre privés ni à se
substituer aux propriétaires par mesure de simplification. Les terres litigieuses
ont été acquises pour faciliter les opérations de répartition du nouvel état
parcellaire et pour solutionner des problèmes d'utilité publique qui vont
au-delà des intérêts des seuls propriétaires, en particulier un réseau de
nouveaux chemins et de mesures de compensation. Le Syndicat accomplit ainsi des
tâches qui, s'il n'existait pas, devraient être effectuées par les services de
l'Etat. Le remaniement parcellaire étant une opération globale, il n'est pas
possible de déterminer quelle part des terrains acquis par le Syndicat sert
directement à solutionner les différents problèmes de l'Etat. Le recourant
relève cependant que la surface totale des nouvelles emprises du domaine public
correspond pratiquement à la surface des terres acquises par le Syndicat.

C.Le 4 mai 2011, le Service des contributions
propose le rejet du recours, et le maintien de la décision sur réclamation du
23 mars 2011 et de la décision de taxation du 6 septembre 2010, le tout sous
suite de frais. Le Syndicat s'est encore brièvement exprimé le 12 mai 2011.

D.Interpellé par la juge instructeur, le Syndicat
a fourni le 9 mai 2012 différentes indications sur son financement et plus
spécialement sur celui de l'acquisition du 25 août 2010. Ce courrier et les
pièces qui l'accompagnaient ont été adressés pour éventuelles observations au
Service des contributions, qui ne s'est pas exprimé.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans le délai de trente jours dès la
notification de la décision querellée, le recours est recevable à cet égard.

Se pose la question de la compétence de la Cour de droit public à
connaître du litige à ce stade. Selon l'article 12 de la loi concernant la
perception de droits de mutation sur les transferts immobiliers (LDMI RSN 635.0), le département
désigné par le Conseil d'Etat exonère des lods les acquisitions faites par les
communes dans l'intérêt public et qui ne poursuivent aucun but lucratif. Aux
mêmes conditions, il peut exonérer des lods les acquisitions des institutions reconnues
d'utilité publique (al. 2). Lorsque le département  ou par délégation le service
des contributions (ou un de ses offices) selon l'article 2 al.2 de l'arrêté
d'exécution de la LDMI (RSN
635.01) - refuse l'exonération au contribuable qui en fait la demande sur
la base de l'intérêt public de ses activité, la contestation de cette décision
doit suivre la voie hiérarchique et être portée dans un premier temps devant le
Département de la justice, de la sécurité et des finances, puis seulement
devant de la Cour de droit public du Tribunal cantonal, selon les voies
générales de recours contre les actes administratifs (arrêt non publié de la
CDP du 11.02.2011 [CDP.2011.81]). Cette procédure vaut pour les décisions
d'exonération au sens de l'article 12 LDMI seulement. Ce n'est pas une telle
exonération qui était ici matériellement sollicitée malgré une certaine
confusion terminologique. Les décisions de taxation doivent, elles, en
revanche, être attaquées, dans un premier temps par une réclamation auprès du
Service des contributions, puis auprès de la Cour de droit public du Tribunal
cantonal (art.16 et 17LDMI).
Dans la mesure où est en cause ici la question de savoir si l'opération
concernée est soumise ou non aux lods (par une analyse objective de l'opération),
en particulier par l'application de l'article 8 al. 1 let. cLDMIinvoqué par le
notaire instrumentateur dans sa demande du 25 août 2010, et non pas celle de
savoir si une exonération pour motif d'utilité publique devrait être accordée (motif
subjectif de non soumission à l'impôt), ce n'est pas la procédure de l'article12 LDMIqui s'impose
mais bien celle des articles 14 ssLDMI. Le contribuable
conteste en effet une décision de taxation au motif que l'opération effectuée
ne doit pas être soumise à cet impôt, ce qui revient à nier le droit d'imposer
exercé dans la décision de taxation. Ainsi, la procédure devant les autorités
précédentes, que la Cour de droit public revoit d'office (arrêts de la CDP du04.10.2011
[CDP.2011.290]cons. 2 et les références citées, du14.12.2011
[CDP.2010.371]cons. 2), a été correctement menée et le recours du 19 avril
2011 relève bien de la compétence de la Cour de droit public, comme indiqué
dans la décision querellée.

Respectant les conditions de formes, le recours est recevable.

2.Selon l'article 1LDMI, l'Etat perçoit des
droits de mutation, appelés lods, sur les transferts immobiliers entre vifs à
titre onéreux. Constitue un transfert au sens de la loi, l'exécution de tout
acte juridique ou combinaison d'actes juridiques, quelle qu'en soit la forme,
ayant pour effet de conférer la propriété à un tiers, juridiquement ou
économiquement (art. 2 LDMI). Les transferts sont immobiliers lorsqu'ils ont
pour objets des immeubles ou des droits sur des immeubles au sens civil (bien-fonds,
droits distincts et permanents immatriculés au registre foncier, mines, parts
de copropriété d'un immeuble) (art. 3 LDMI). Les lods sont calculés sur
l'ensemble des prestations auxquelles l'acquéreur s'oblige à l'égard de
l'aliénateur ou de tiers, lors de la stipulation de l'acte, pour l'immeuble ou
le droit transféré, y compris les accessoires immobiliers (art. 4). Tous les
transferts immobiliers soumis aux lods doivent être relatés à l'autorité de
taxation (art. 7 al. 1 LDMI). La relation incombe au notaire pour les actes
authentiques (art. 7 al. 2 let. a LDMI). Sous le chapitre 2 "Cas
particuliers", l'article 8LDMIprécise quels
transferts ne sont pas soumis aux lods, en particulier "les remaniements
parcellaires subventionnés" (art. 8 al. 1 let c LDMI). Le Message du
Conseil d'Etat (BCG 1990 156 I, p.332 not.) au sujet du projet de loi
remplaçant le code des lods (LDMI) ne dit malheureusement rien au sujet de
cette disposition, pas plus que le rapport intermédiaire de la commission
fiscalité (BCG 1991 157 II, p.1628 ss) et les débats parlementaires lors de son
adoption (BCG 1991 157 II, p.1683 ss not.).

3.Fondé notamment sur la loi fédérale sur
l'agriculture du 29 avril 1998, le législateur neuchâtelois a adopté le 10
novembre 1999 la loi sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (LASA RSN 913.1). Le
but de cette loi est de favoriser et d'encourager les entreprises collectives
et individuelles agricoles visant à améliorer les conditions de vie et les
conditions économiques du monde rural, notamment en région de montagne, et
maintenir l'occupation décentralisée du territoire (let. a), améliorer la
fertilité du sol, en assurer l'utilisation judicieuse, en faciliter l'exploitation
et le préserver de l'érosion et des dégâts que pourraient causer les phénomènes
naturels (let. b) et promouvoir une agriculture rationnelle et économiquement
saine en encourageant et en favorisant une exploitation durable des bases
naturelles de la vie et un entretien approprié des paysages ruraux (let. d,
recte c). Elle doit assurer l'application des dispositions de la loi fédérale
sur l'agriculture relatives à l'amélioration des structures (art. 1 al. 2
LASA). Les améliorations structurelles dans l'agriculture sont d'une part les
améliorations foncières et d'autre part les constructions rurales, y compris
les logements et les structures destinées au tourisme rural (art. 3 al. 1
LASA). Elles peuvent être entreprises de manière collective ou individuelle,
par des collectivités de droit public telles que des communes, des syndicats de
propriétaires ou des syndicats intercommunaux, par des collectivités de droit
privé ou par des particuliers (art. 3 al. 2 LASA). Les dispositions propres aux
remaniements parcellaires ordonnées d'office sont réservées (art. 3 al. 3
LASA). L'Etat subventionne les améliorations structurelles qui répondent aux
conditions de laLASAet des autres lois applicables et qu'il a approuvées, quel que soit le domicile
des propriétaires (art. 8 al. 1 LASA). Les améliorations structurelles
subventionnées sont notamment les remaniements et réunions parcellaires ainsi
que les remaniements parcellaires contractuels (art. 9 al. 1 let. a LASA). Le
régime des subventions est défini aux articles 10 ssLASA. Lorsqu'une
communauté de propriétaires au sens de l'article 703 CC doit exécuter une
amélioration foncière ou est seule en mesure de le faire, l'entreprise peut
être réalisée par des syndicats de propriétaires au sens des articles 15 ssLASA. Un tel syndicat
est constitué par un arrêté du Conseil d'Etat, qui en sanctionne le règlement
(art. 18 al. 1 LASA). La constitution du syndicat confère un caractère
obligatoire à l'entreprise pour tous les propriétaires des fonds compris dans
le périmètre général et pour les autres titulaires de droits réels sur ces
fonds (art. 18 al. 2 LASA). L'organisation et les compétences de ces syndicats
de propriétaires sont réglés aux articles 19 ssLASA. Le Conseil d'Etat
peut aussi ordonner d'office la constitution de syndicats d'améliorations
foncières lorsque la réalisation d'un ouvrage public touche aux intérêts de
l'agriculture (art. 49 LASA). Le Conseil d'Etat déclare le syndicat obligatoire
sur le périmètre concerné (art. 50 al. 1 LASA). Les frais découlant de
l'entreprise déclarée obligatoire sont en principe à la charge de l'Etat (art.
53 al. 1 LASA). Ils peuvent être mis à la charge des propriétaires dans la
mesure où l'entreprise leur apporte, à leur demande, des avantages particuliers
(art. 53 al. 2 LASA). En revanche, lorsqu'une entreprise n'est pas ordonnée
d'office mais est menée par un syndicat de propriétaires, les coûts y afférents
sont à la charge de celui-ci, avec une répartition proportionnelle aux
avantages retirés par les membres du syndicat sur la base de la clé de
répartition adopté par son assemblée générale (art. 32 ss LASA). Le régime de
subventions est celui des articles 8 ss LASA, complétés par les articles 16 ss
de son règlement d'exécution (RELASA RSN 913.10).

4.Selon la lettre claire de l'article 8 al. 1
let. cLDMI,
constituent des transferts non soumis aux lods les remaniements parcellaires
subventionnés. La question n'est dès lors pas, comme semble le retenir le
Service des contributions, de savoir si l'opération effectuée par le Syndicat
aurait pu l'être directement par des particuliers et si elle bénéficie
directement à ceux-ci  cas de figure pris en compte par l'article 33LASAau sujet de la
répartition des frais entre les membres du syndicat - mais plus de déterminer
si elle correspond à un remaniement parcellaire et si elle a été subventionnée.

L'arrêté
du 23 novembre 2005 du Conseil d'Etat déclarant obligatoire le Syndicat
d'améliorations foncières X. , et sanctionnant son règlement est fondé sur l'article
18LASA. Il s'agit
donc d'un syndicat ordinaire et non d'une entreprise ordonnée d'office par le
Conseil d'Etat au sens des articles 49 ssLASA. L'acquisition du
25 août 2010 a été autorisée par décision, au sens de l'article 26LASA, du 4 juin 2010 du
chef du service de l'agriculture (acte notarié, p.24). Elle s'inscrit donc bien
dans le cadre d'un remaniement parcellaire au sens de laLASA, et partant de laLDMI.

Les
coûts des travaux qu'ordonne ou exécute le syndicat sont répartis en fonction des
articles 32 ssLASA,
une telle entité pouvant bénéficier des subventions pour des améliorations
structurelles, notamment pour les remaniements et réunions parcellaires ainsi
que les remaniements parcellaires contractuels (art. 9 al. 1 let. a LASA).
Selon l'article 46 de son règlement, produit avec le recours, le Syndicat se
procure les fonds nécessaires à l'exécution des travaux a) en faisant appel à
des versements anticipés de ses membres sur leurs parts de frais, b) en
recourant à l'emprunt et c) en obtenant des acomptes sur les subventions.

Reste
à déterminer si le remaniement parcellaire a ici été subventionné. Tel
apparaît, selon les indications fournies par le Syndicat lui-même, ne pas être
le cas puisqu'il précise le 9 mai 2012 : "La copie des comptes, bilan au
31 décembre 2010 et 2011, de l'actif et du passif, nous montre que le syndicat
avait les ressources financières suffisantes à disposition pour l'achat de ce
domaine, sans avoir recour[s] à un emprunt bancaire. S'agissant plus
précisément de l'acquisition du domaine agricole de l'hoirie G. par le
syndicat, elle ne fait pas l'objet d'une subvention et par conséquent elle est
à la charge de l'ensemble des propriétaires.". Or selon l'article 8  al.1
lit.cLDMI, la non-soumission
aux lods exige clairement que le remaniement parcellaire soit subventionné. Une
exception au système général de l'imposition aux droits de mutation de tout
transfert immobilier à titre onéreux s'entend restrictivement, comme dans tout
système légal qui prévoit un principe assorti d'exceptions (renforcé en
l'occurrence par la mention avant l'art.8 LDMI qu'il s'agit de "cas
particuliers", dérogeant donc au régime ordinaire). Cela exclut une
approche globale des activités du syndicat  dont le financement est par
ailleurs partiellement subventionné - et commande au contraire de s'assurer que
le remaniement parcellaire pris isolément dont le contribuable soutient
concrètement qu'il n'est pas soumis aux lods soit subventionné. Retenir le
contraire n'est pas possible sur la base du texte de l'article 8LDMI. S'il avait été
dans l'intention du législateur d'exonérer de manière générale les syndicats
d'améliorations foncières soumis à laLASAet financés en tout
ou en partie par des fonds publics, il aurait libellé la lettre c de l'alinéa 1
sur le modèle de la lettre b ("les acquisitions de l'Etat", pour retenir:
"les acquisitions de syndicats d'améliorations foncières
subventionnés") et introduit une non soumission dépendant de la qualité de
l'acquéreur (i.e. un syndicat subventionné) et non pas du financement de
l'opération elle-même (i.e. les remaniements parcellaires subventionnés). Il
importe ainsi peu que la vente s'inscrive dans le cadre plus global d'une série
d'opérations dont certaines ont pu être subventionnées, puisque la vente
litigieuse ne l'est elle-même pas. Les conditions de non-soumission aux lods de
l'article 8 al.1 lit. cLDMIne sont dès lors pas réalisées et c'est à bon droit que le Service des contributions
a taxé l'opération aux droits de mutation. Le recours est donc mal fondé.

5.Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision sur réclamation du 23 mars 2011 ainsi que la décision de
taxation du 6 septembre 2010 doivent être confirmées. Les frais du présent
arrêt seront mis à la charge du Syndicat. Il ne sera pas alloué de dépens
(art.48 LPJA a contrario).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette de recours.

2.Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et
les débours par 70 francs.

3.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 juin
2012