ne_gerichte · TA.1998.510 · 1998-02-10 · fr

Constructions : utilisation de la surface constructible d'un voisin. Conditions.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 06.04.1999 TA.1998.510 (INT.1999.1183)

A.
G. est propriétaire de l'article X. du cadastre de La Chaux-de-Fonds
sur lequel se trouve une maison ainsi qu'au sud un garage construit le long de
la rue Y.. A côté de ce garage, il a fait construire sans autorisation un
garage de deux boxes.
Le 7 novembre 1997, l'architecte mandaté par
G. a déposé une demande de permis de construire, sollicitant de la commune une
dérogation à l'article 84 du règlement d'urbanisme "en ce sens que la
longueur de la nouvelle construction cumulée au garage existant dépasse de 1,25
mètres le tiers de la largeur du nouvel article", tiers sur lequel
l'article 84 du règlement d'urbanisme autorise une construction.
Par décision du 10
février 1998, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds a refusé l'octroi de la
dérogation sollicitée et a ordonné la démolition partielle de façon que la
largeur globale de l'ancien garage et du nouveau ne dépasse pas 10 mètres. Il a
par ailleurs, estimé que la construction récente devra être modifiée
conformément aux règles de l'art sur la base de nouveaux plans modifiés soumis
préalablement à sa sanction d'ici au 31 mars 1998. G. n'a pas interjeté recours
contre cette décision.
B.
Par l'intermédiaire de son mandataire, G. a remis par lettre du 6 mars
1998 à la commune un projet de constitution d'une limite fictive de propriété
sur la parcelle voisine de H., par le report de 3,75 mètres en nord-est de la
limite des articles X. et Z., solution lui permettant de maintenir les trois
garages.
Par décision du 28 mai
1998, la Commune de La Chaux-de-Fonds a refusé qu'une limite fictive de
propriété soit constituée pour augmenter le nombre de garages construits sur
les parcelles bordant la rue, étant donné qu'une telle pratique empêcherait la
réalisation des buts poursuivis par le règlement d'urbanisme, buts qui sont de
sauvegarder les espaces verts et autres dégagements et d'éviter des atteintes à
l'aspect et à l'harmonie des rues de la Ville de La Chaux-de-Fonds.
C.
Par décision du 10 décembre 1998, le Département de la gestion du
territoire a admis le recours interjeté par G. contre la décision communale
précitée et annulé la décision de la commune du 26 mai 1998. Il a considéré que
la constitution de limites fictives ayant été admise par le Tribunal fédéral
pour la densité, l'indice d'utilisation du sol, etc., soit lorsque les
dimensions des constructions sont calculées à partir de la surface d'une
parcelle, il faut admettre que le report est admissible pour toutes les règles
de constructions qui dépendent de données variables telles que la surface d'un
bien-fonds, la longueur de la parcelle qui borde la rue etc.. Un tel transfert
des possibilités de bâtir est admis en droit suisse même sans dispositions
expresses, l'essentiel étant que la surface voisine mise à contribution pour la
surface constructible ne puisse plus servir ultérieurement à un tel calcul. Il
convient donc en la cause d'appliquer par analogie l'article 11 LCAT qui
prévoit un tel report, l'acte préparé par le notaire se trouvant au dossier
devant dès lors être corrigé puisqu'il fait référence à l'article 11a LCAT
ayant trait à la limite fictive de gabarits. Etant donné que la longueur des
garages autorisés varie pour chaque parcelle, le département relève que sur une
grande parcelle la longueur maximum des garages sera importante et ne voit donc
pas en quoi la situation serait plus défavorable du point de vue esthétique de
tenir compte d'une surface de terrain avoisinante pour construire des garages
d'une longueur plus importante. Quoi qu'il en soit, il ne s'agit pas de prendre
en compte l'entier de la longueur qui borde la route de la parcelle voisine.
Enfin, le département estime qu'il ne lui appartient pas de trancher la
question de savoir si, en droit neuchâtelois, une division de parcelle pourrait
être interdite en ce sens qu'elle entraînerait une division insolite des
bien-fonds, ce d'autant plus que la solution envisagée dans le cas d'espèce
n'aboutirait nullement à un tel résultat.
D.
La Commune de La Chaux-de-Fonds interjette recours devant le Tribunal
administratif contre la décision du Département de la gestion du territoire.
Elle invoque la violation du droit ainsi que la constatation inexacte de faits
pertinents. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et à la
confirmation du bien-fondé de sa décision du 26 mai 1998. Elle estime que son
autonomie n'a pas été respectée, le département ayant appliqué les 83 et 84 RU
de façon contraire à leur texte clair et à la jurisprudence de l'exécutif
communal. Elle estime que ces dispositions réglementaires poursuivent des buts
d'intérêt public propres à justifier une réduction du droit de propriété et
qu'il appartenait dès lors aux autorités inférieures de respecter l'article 84
RU qui ne prévoit pas la mise à contribution de parcelles voisines. Elle estime
qu'il n'y a pas lieu d'appliquer la jurisprudence du Tribunal fédéral selon
laquelle un report d'indice peut être admis même sans base légale, ni même par
analogie l'article 11 LCAT, étant donné que l'on pourrait alors se retrouver
avec des rangées importantes de garagesque
la réglementation communale voulait précisément empêcher. Elle précise que le
Tribunal administratif a d'ores et déjà reconnu sa volonté d'éviter la
répétition de boxes le long de trottoirs et des chaussées, donnant naissance à
des rues grises, mornes et austères particulièrement inesthétiques. Elle estime
qu'il n'y a pas lieu qu'elle abandonne la pratique restrictive observée jusqu'à
aujourd'hui. Ses arguments seront repris en tant que besoin dans les
considérants qui suivent.
E.
Le Département de la gestion du territoire conclut au rejet du recours
dans la mesure où il est recevable. La décision communale se fondant sur une
application par analogie de l'article 11 LCAT et sur la jurisprudence du
Tribunal fédéral, le département estime que la commune ne dispose pas d'un
pouvoir d'appréciation sur cette question et n'a dès lors pas qualité pour
recourir. Il précise qu'il a considéré qu'il ne lui appartenait pas de trancher
si le report pourrait être refusé étant donné qu'il corrigerait de manière
artificielle des atteintes aux règles de la zone, cette question ne devant dès
lors pas non plus être examinée par le Tribunal administratif.
F.
G. conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il
précise que la décision communale n'a pas pour base les articles 11 et 11a LCAT
mais un principe de droit fédéral admis par le Tribunal fédéral que la décision
communale a violé. Il précise que l'esthétique n'est pas en cause mais que la
commune invoque une question de principe. Même si l'esthétique était en cause,
il y aurait constatation inexacte de faits pertinents étant donné que deux
voisins peuvent construire en contigu en utilisant chacun le tiers de sa propre
longueur sur la rue, ce qui implique que la longueur de la lignée de garages
sera la même que si un seul avait été construit en utilisant le droit du
voisin. La longueur ne sera dépassée que si le constructeur s'entend avec son
autre voisin mais ce fait sera exceptionnel et le dépassement n'excédera jamais
le tiers de la longueur mise à la disposition par le second voisin. Si la
commune estimait posséder "le critère esthétique du bon goût" il lui
incombait de prévoir des dimensions maximums. Etant donné qu'elle ne l'a pas
fait, il est impossible de prétendre qu'un groupe de garages a meilleure allure
s'il est ou non accolé à un autre.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) Aux termes de l'article 32 LPJA, a qualité
pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) et toute autre personne, groupement
ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). En ce qui
concerne la qualité des communes pour recourir, elle est admise non seulement
lorsque celles-ci sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi
lorsqu'elles défendent leur autonomie communale. Toutefois ce principe comporte
une exception : la commune qui intervient principalement comme seul organe
d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur
hiérarchique, sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale
(RJN 1993, p.287 et la jurisprudence mentionnée). La commune est dépossédée
sans droit d'une prérogative légale lorsque l'autorité supérieure annule une
décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de
dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune
dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut
recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse
application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté
atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi. Il en sera de même
lorsque l'autorité cantonale a appliqué à tort une disposition de droit
cantonal, en lieu et place de la réglementation communale (RJN 1993, p.287,
1989, p.234 et la jurisprudence citée). Enfin, la commune a la latitude de
faire valoir la violation de son autonomie en cas d'application de normes de
droit communal autonome, de droit cantonal ou de droit fédéral qui régissent
concurremment la même matière (ATF 108 Ia 193, 106 Ia 208, 104 Ia 127).
b) La Commune de La
Chaux-de-Fonds fait valoir que le Département de la gestion du territoire a
appliqué à tort l'article 11 LCAT en lieu et place de faire respecter les
articles 83 et 84 du règlement d'urbanisme. Par ailleurs, l'on peut considérer
que l'article 84 du règlement d'urbanisme et l'article 11 LCAT régissent
concurremment la même matière étant donné que l'article 84 RU détermine un taux
d'occupation au sol possible pour la construction de garages et que l'article
11 LCAT détermine à quelles conditions un report du taux d'occupation au sol
peut intervenir. Il se justifie dès lors de considérer que la Commune de La
Chaux-de-Fonds a qualité pour recourir.
c) Comme d'autre part,
le recours intervient dans les formes et délai légaux, il est recevable.
2.
a) Selon l'article 84 RU, en règle générale, des
garages ne peuvent être construits le long d'une voie publique que sur le tiers
de la longueur de la parcelle qui borde la chaussée. Il n'est pas contesté en
l'occurrence que la surface des garages dépassele tiers de la longueur de la parcelle qui borde la chaussée.
b) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 101 Ia 289 ss ainsi que la doctrine et
la jurisprudence citées), à défaut de dispositions cantonales ou communales
fixant en mètres les dimensions maximales de la surface d'un bâtiment, un
propriétaire pourra construire un bâtiment de très grande surface s'il dispose
d'une très grande parcelle. Rien n'empêche non plus le propriétaire de deux ou
plusieurs parcelles contiguës de les réunir en une seule en vue de la
construction d'un bâtiment. C'est alors la surface totale ainsi obtenue qui
sert à déterminer la surface maximale constructible. Rien n'empêcherait non
plus le propriétaire d'une parcelle quelconque, petite ou moyenne, d'acquérir
une parcelle contiguë pour pouvoir augmenter la surface constructible de sa
propriété; et s'il peut acquérir une nouvelle parcelle dans ce but, il peut
aussi dans le même but adopter cette autre solution qui consiste à convenir
avec un propriétaire voisin que ce dernier mette à disposition, pour le calcul
de la surface constructible, une surface de terrain qui n'a pas déjà servi à un
tel calcul pour un bâtiment existant. Une telle manière de faire est admise en
droit suisse même sans disposition expresse, l'essentiel étant que la surface
voisine mise à contribution pour le calcul de la surface constructible ne
puisse plus servir ultérieurement à un tel calcul, ce qui implique pratiquement
qu'elle soit grevée d'une servitude de non bâtir au profit de la collectivité.
c) L'article 84 du
règlement d'urbanisme détermine la longueur des garages en bordure de voie
publique en fonction d'un critère variable qui est celui de la longueur de la
parcelle bordant la chaussée. Aucune disposition cantonale ou communale ne
fixant en mètres les dimensions maximales de la longueur des garages, ce que la
recourante ne conteste pas, il pouvait en l'occurrence être fait application du
principe de droit fédéral susmentionné. C'est d'ailleurs ce principe que
consacre l'article 11 LCAT qui permet un report lorsque que les règles de
construction dépendent de la surface constructible variable d'un bien-fonds.
d) La recourante estime que, quoi qu'il en
soit, les règles de son règlement d'urbanisme auraient dû être respectées. Ce
moyen est à l'évidence mal fondé. En effet, selon le principe de la hiérarchie
des normes, une règle de rang inférieur ne peut déroger à une règle de rang
supérieur (
Knapp
, Précis de droit
administratif, no 272;
Moor
, Droit
administratif, volume I, p.82). Le règlement d'urbanisme ne peut dès lors
déroger à un principe non écrit du droit fédéral ainsi qu'à une disposition de
droit cantonal, même si le RU prévoit en son article 41 que les propriétaires
ne peuvent valablement convenir de déroger aux dispositions du règlement qui
apportent des restrictions au droit de bâtir. C'est à tort que la commune
recourante justifie sa position par le fait que l'on pourrait se retrouver sur
certaines rues avec des rangées importantes de garages que la réglementation
communale voulait empêcher dans un but d'intérêt public. En effet, il résulte
des dispositions mêmes de son règlement que les garages contigus sont autorisés
(art.80 RU) et que la préférence est donnée aux garages groupés ou collectifs
(art.86, 87 RU). Par ailleurs, le propriétaire d'une grande parcelle pourra
construire une longue lignée de garages. C'est dès lors à juste titre que le
département a considéré que, d'un point de vue esthétique, la situation n'est
pas plus défavorable lorsque l'on tient compte d'une surface de terrain
avoisinante pour construire des garages d'une longueur plus importante. C'est
également à tort que la recourante craint que toutes les surfaces non bâties
soient sacrifiées à l'automobile. En effet, comme le mentionne le département
intimé, il ne s'agit pas de prendre en compte l'entier de la longueur qui borde
la route de la parcelle voisine et le dépassement n'excédera jamais le tiers de
la longueur mise à disposition par chacun des deux voisins. Ce n'est pas parce
que la commune a observé souvent une politique restrictive et qu'aucune demande
de report n'a été formulée que la demande de G., conforme aux droit fédéral et
cantonal, devrait alors maintenant être refusée.
e) Selon une
jurisprudence de la commission cantonale de recours vaudoise (RDAF 1986, p.332
ss), confirmée par le Tribunal fédéral (RDAF 1990, p.81), une saine
densification postule un parcellement sinon absolument régulier, du moins
contenu dans des limites raisonnables. A tout le moins ne saurait-on admettre
qu'en guise de dégagement, les habitants d'un ensemble de constructions
disposent d'une surface certes réglementaire mais qu'un découpage en soi
totalement déconcertant rendrait à peine visible. C'est à juste titre que le
département intimé n'a pas fait application de cette jurisprudence dans le cas
d'espèce. En effet, celle-ci a pour but d'éviter que les parcelles ne soient
découpées de façon tout à fait inhabituelle et insolite au point d'aboutir à un
aménagement si particulier et artificiel qu'il aurait pour effet de déjouer les
règles de la zone concernée (RDAF 1986, p.333). Or, dans le cas d'espèce, la
limite fictive reporte de 3,75 mètres au nord est la limite des articles X. et
Z. en bordure de la rue Y.. De plus, elle ne reporte cette limite que pour le
calcul de la longueur limitant la construction, sur les deux parcelles, des
garages en application de l'article 84 al.2 du règlement d'urbanisme. L'on ne
saurait dès lors considérer qu'il s'agit en l'occurrence d'un parcellement qui
ne serait pas contenu dans des limites raisonnables au sens de la jurisprudence
précitée. Ce report n'a pas non plus pour effet de déjouer de façon
inadmissible les règles du règlement d'urbanisme à savoir en particulier
l'article 84, ce pour les raisons précitées au considérant 2d ci-dessus.
3.
Pour tous ces motifs, le recours doit être
rejeté. Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Il se justifie d'allouer à
G., représenté par un mandataire professionnel, une indemnité de dépens. La
décision du Département de la gestion du territoire du 10 décembre 1998 devant
être confirmée, il y a lieu de renvoyer à la Commune de La Chaux-de-Fonds le
dossier pour qu'elle accorde la dérogation sollicité en application de
l'article 11 LCAT, conformément aux considérants de ladite décision.
Par ces motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.       Rejette le recours.
2.       Statue sans frais.
3.       Alloue
à G. une indemnité de dépens de 300 francs à charge de la Commune de La
Chaux-de-Fonds.
4.       Renvoie le dossier de la cause à la
Commune de La Chaux-de-Fonds pour qu'elle accorde la dérogation sollicitée en
application de l'article 11 LCAT.