ne_gerichte · CDP.2017.33 · 2014-07-29 · fr

Assurance-maladie. Réductions de primes. Classification provisoire. Restitution de subsides. Assistance judiciaire.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 28.03.2018 CDP.2017.33 (INT.2018.301)

A.
A.X.________, marié à B.X.________ et père d’un
enfant, est au bénéfice d’une rente de l’assurance-invalidité (AI) et d’une
rente de la prévoyance professionnelle. En janvier 2014, les époux X.________
ont déposé une demande de prestations en vue d’obtenir des subsides pour leurs
primes d’assurance-maladie, en indiquant que l’épouse avait été licenciée avec
effet au 31 décembre 2013 et qu’elle avait fait une demande de prestations AI
pour laquelle elle attendait une décision. Par décision du 29 juillet 2014,
l’Office cantonal de l’assurance-maladie (OCAM) a accordé à la famille
X.________ un subside provisoire dans l’attente de la décision à venir de l’AI.
Il l’a ainsi provisoirement classée en "catégorie 1" selon la
classification des subsides. Au printemps 2015, après avoir été informé que B.X.________
avait bénéficié d’indemnités journalières de l’AI pour un montant net de
29'054.90 francs en 2014, l’OCAM a déterminé que le droit aux subsides se
situait dans la catégorie 5 et non pas dans la catégorie 1 octroyée
provisoirement; il a ainsi modifié sa décision provisoire en tenant compte de
la nouvelle classification, demandant aux époux X.________ la restitution du
trop-perçu par 10'060 francs pour la période du 1
er
janvier 2014 au
31 mai 2015. Saisi d’une opposition des intéressés, il a confirmé sa position
par décision sur opposition du 9 juillet 2015. Les intéressés ont formé recours
contre ce prononcé auprès du Département de l’économie et de l’action sociale
(DEAS). Dans le cadre de ses observations, l’OCAM a relevé une erreur de calcul
et a corrigé le montant réclamé en restitution, nouvellement fixé à 8'942
francs au lieu de 10'060 francs. Par décision du 12 décembre 2016, le DEAS a rejeté
le recours.
B.
A.X.________ et B.X.________ recourent le 31
janvier 2017 à la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision
du DEAS en concluant à son annulation et à la constatation qu’ils avaient droit
aux subsides dont la restitution leur est demandée, ainsi qu’à l’octroi de
l’assistance judiciaire (recte : administrative) pour la procédure devant
l’OCAM et le DEAS, sous suite de frais et dépens. Ils font valoir que la
demande de restitution tient compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs
pour 2014 mais omet de prendre en considération les charges qu’ils ont assumées
par 59'893 francs; que la taxation fiscale 2014 – élément pourtant essentiel
pour fixer le revenu déterminant – n’était pas encore connue lorsqu’ils ont
recouru contre la décision de l’OCAM du 9 juillet 2015; que leur taxation
fiscale 2013 fait état d’un revenu annuel global de 49'000 francs, année
pendant laquelle B.X.________ avait réalisé un revenu de 32'904 francs; que
celle-ci n’a pas exercé d’activité lucrative en 2014, percevant des indemnités
journalières pour un total de 29'054.90 francs, soit un montant inférieur au
salaire perçu en 2013; qu’ainsi, leur revenu déterminant pour 2014 est
inférieur à ce qu’il était en 2013 par 49'000 francs; que la décision de restitution
tient compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs mais ne tient pas compte
des charges qu’ils ont dû assumer pour l’année 2014 et qui s’élèvent à 59'893
francs. Ils en déduisent que les calculs de l’OCAM et du DEAS sont ainsi
erronés et que leur revenu entre dans les normes de la catégorie 1, de sorte
que la demande de restitution est infondée. Les recourants demandent
l’assistance judiciaire.
C.
Dans ses observations, l’OCAM expose que la
décision de subside provisoire a été rendue en prenant en considération les
seuls revenus de A.X.________ (rentes AI et prévoyance professionnelle) pour un
total de 40'836 francs. Après avoir été informé en avril 2015 que B.X.________
bénéficiait depuis le 1
er
janvier 2014 d’indemnités
journalières d’un montant annuel de 29'054 francs, ce montant a été ajouté aux
rentes versées à A.X.________ pour parvenir à un revenu déterminant pour la
décision de subside définitif de 66'964 francs pour 2014 et de 67'084 francs
pour 2015, aboutissant à la catégorie 5 pour un couple avec un enfant au lieu
de la catégorie 1 octroyée provisoirement. L’OCAM relève encore une erreur dans
son calcul dès lors que la restitution de l’ensemble du subside catégorie 1 a
été exigée sans tenir compte du subside catégorie 5. Le montant corrigé à
restituer s’élève à 8'942 francs au lieu de 10'060 francs.
Le DEAS renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Selon la jurisprudence, les règles applicables
sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se
sont produits (
ATF
127 V 466
cons. 1). Le litige porte sur le droit à la réduction des primes
d’assurance-maladie obligatoire entre le 1
er
janvier 2014 et le 31
mai 2015 et à la restitution de subsides versés pendant cette période. Les
dispositions légales et réglementaires citées dans les considérants ci-dessous
le sont dès lors dans leur teneur en vigueur à l’époque concernée.
3.
Selon l'article
65
al. 1 LAMal
, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de
condition économique modeste. Les cantons veillent, lors de l’examen des
conditions d’octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les
plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de
l’assuré (art. 65 al. 3 LAMal). Le législateur cantonal neuchâtelois a
donné suite à la délégation de compétence fédérale en adoptant la loi
d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (
LILAMal
) du
4 octobre 1995. Il y a prévu une délégation de compétence générale, contenue à
l'article 33
LILAMal
,
qui charge le Conseil d'Etat de l'exécution de la loi. Dans ce cadre, ce
dernier a adopté le règlement d'application de la loi d'introduction de la loi
fédérale sur l'assurance-maladie (
RALILAMal
)
du 18 décembre 2013 ainsi que, pour chaque année, un arrêté fixant les normes
de classification et le montant des subsides (en l’occurrence, pour 2014,
l’arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en
matière d'assurance-maladie obligatoire des soins pour l'année 2014, du
18.12.2013 – ci-après : l’arrêté 2014 – et pour 2015, l’arrêté fixant les
normes de classification et le montant des subsides en matière
d'assurance-maladie obligatoire des soins pour l'année 2015, du 12.11.2014 – ci-après :
l’arrêté 2015).
Dans le canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes
de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant
correspond à des normes de classification fixées chaque année par le Conseil
d'Etat (art. 10 al. 1
LILAMal
). Le
revenu déterminant se base sur le revenu déterminant unifié (RDU) établi
conformément à la loi sur l’harmonisation et la coordination des prestations
sociales (
LHaCoPS
),
du 23 février 2005, revenu auquel on ajoute les prestations sociales au sens de
cette même loi, les prestations selon la loi fédérale sur les prestations
complémentaires à l’AVS et à l’AI et une part de la fortune effective (art. 11
al. 1
LILAMal
).
Il est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées
par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 2
LILAMal
).
Celui-ci peut prévoir une dérogation aux critères fiscaux lorsque leur
application conduirait à une classification manifestement inéquitable
(art. 11 al. 3
LILAMal
). Le
calcul du RDU se fonde sur les éléments de revenus, de charges et de fortune de
l’unité économique de référence (art. 5 al. 1 LHaCoPS). Ces éléments
correspondent pour l’essentiel aux rubriques de la déclaration d’impôts (art. 5
al. 2 LHaCoPS) et résultent de la dernière décision de taxation (art. 28 al. 1
du règlement d’exécution de la loi sur l’harmonisation et la coordination des
prestations sociales [
RELHaCoPS
],
du 18.12.2013). Les montants des rubriques sont au besoin actualisés pour tenir
compte des modifications intervenues (art. 28 al. 2
RELHaCoPS
).
Les assurés sont classifiés d'office (art. 16
LILAMal
). La
classification est en principe annuelle (art. 17
LILAMal
) et
se base sur la taxation fiscale de l'année courante (art. 31
RALILAMal
).
Les assurés sont ainsi classifiés dans le courant de l’année 2014,
respectivement 2015, sur la base des données disponibles résultant de leur
déclaration fiscale 2013 (art. 1 de l’arrêté 2014), respectivement 2014 (art. 1
de l’arrêté 2015). La classification peut en outre être revue d’office ou sur
demande lorsque les circonstances l’exigent, en particulier en cas de
modification notable de la situation familiale ou financière de l’assuré (art.
18 al. 1
LILAMal
).
En cas de révision de la classification, le revenu déterminant se fonde sur les
données financières les plus actuelles (art. 18 al. 2
LILAMal
). La
modification de la classification résultant d’une révision d’office ou sur
demande prend effet, en règle générale, à la date d’ouverture de la procédure
de révision (art. 18 al. 3
LILAMal
). A
titre exceptionnel, une classification provisoire peut être accordée, notamment
lorsque des éléments nécessaires au calcul du revenu déterminant font défaut;
la classification provisoire est adaptée à la date d’effet du subside
provisoire dès que les éléments utiles sont connus (art. 18a
LILAMal
).
Les articles 2 des arrêtés 2014 et 2015, de teneur identique,
définissent le cercle des bénéficiaires de subsides pour le paiement de leurs
primes, au sens des articles 9 et 10 des arrêtés 2014 et 2015, de teneur
identique. Bénéficient ainsi de subsides les assurés majeurs dont le revenu
déterminant est égal ou inférieur à 67'640 francs pour un couple avec un enfant
mineur à charge (CHF 57'400 francs pour le couple augmenté de CHF 10'240 franc
pour le premier enfant). Le revenu déterminant se fonde sur les données
disponibles résultant de la déclaration fiscale 2013, respectivement 2014, et
se compose du revenu effectif tel qu’il ressort du chiffre 5.5 (colonne revenu)
de la déclaration fiscale, à l’exclusion de la valeur locative privée (ch.
4.1), et sous seules déductions des cotisations AVS/AI/APG/AC versées par des
assurés sans activité lucrative (ch. 6.7), des dépenses professionnelles liées
au revenu d’une activité dépendante principale (ch. 6.4), des frais pour
activité dépendante accessoire (ch. 6.5) et des pensions alimentaires versées
au conjoint divorcé et/ou pour enfants (ch. 6.10), sous réserve des alinéas 3,
4 et 5 du présent article (art. 13 al. 1 let. a des arrêtés 2014 et 2015, de
même teneur). Le revenu déterminant est également composé du dixième de la
fortune effective selon le chiffre 6.13 (colonne fortune) après déduction de
6'000 francs pour une personne seule, 9'000 francs pour un couple et 5'000
francs par enfant mineur à charge (art. 13 al. 1 let. b des arrêtés 2014 et
2015, de même teneur). Le revenu effectif des assurés bénéficiant de rentes de
vieillesse, de retraite, d’invalidité, viagères, d’accident ou de rentes
militaires est calculé en prenant en compte la totalité des rentes versées
(art. 13 al. 2 des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Les loyers, fermages
et autres rendements au sens des chiffres 4.1 et 4.2 de la déclaration fiscale
sont pris en considération sous les seules déductions de la part d'éventuels
frais d'entretien et d'intérêts passifs (chiffre 6.2) y afférents (art. 13 al.
3 des arrêtés 2014 et 2015, de même teneur). Les pertes commerciales découlant
d'une activité indépendante ne sont pas déductibles (art. 13 al. 4 des arrêtés
2014 et 2015, de même teneur). Les déductions admises aux chiffres 6.4 et 6.5
de la déclaration fiscale sont prises en considération à concurrence des
montants effectifs, mais au maximum 10’000 francs pour le chiffre 6.4 et 2'400
francs pour le chiffre 6.5 (art. 13 al. 5 des arrêtés 2014 et 2015, de même
teneur).
4.
Les recourants font valoir que la décision de
restitution des subsides tient compte d’un revenu déterminant de 66'964 francs
mais ne tient pas compte des charges qu’ils ont dû assumer pour l’année 2014 et
qui s’élèvent à 59'893 francs. L’examen du dossier révèle qu’en invoquant ce
montant, les recourants font référence au total des dépenses reconnues dans le
cadre d’un calcul des prestations complémentaires concernant l’époux pour la
période d’avril à décembre 2014, selon une feuille de calcul versée au dossier.
Or, les éléments à prendre en compte pour la détermination des prestations
complémentaires ressortent de la législation fédérale et cantonale sur les
prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI, dont une lecture permet de
constater que le système et les critères à prendre en considération sont
foncièrement différents de ceux retenus et considérés comme pertinents dans le
domaine des subsides à l’assurance-maladie. C’est dès lors en vain que les recourants
se réfèrent aux charges qui ont été retenues dans le cadre de la détermination
des prestations complémentaires pour s’en prévaloir dans le calcul du revenu
déterminant en matière de subsides pour les primes de l’assurance-maladie.
5.
a) Les recourants soutiennent qu’une stricte
application de l’article 13 des arrêtés 2014 et 2015 contrevient à l’article
65 LAMal
ainsi qu’aux articles 9 et suivants
LILAMal
dans
la mesure où ils sont précisément de condition économique modeste et qu’ils
doivent dès lors pouvoir bénéficier de subsides. Citant l’article 5
LHaCoPS
– qui
prévoit que les éléments de revenus, de charges et de fortune correspondent
pour l’essentiel aux rubriques de la déclaration d’impôts – et l’article 11
LILAMal
–
qui précise que le revenu déterminant est calculé sur la base des critères
fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d’Etat, ils considèrent que
l’article 13 des arrêtés 2014 et 2015 – qui limite les déductions aux
cotisations AVS/AI/APG/AC versées par des assurés sans activité lucrative, aux
dépenses professionnelles liées au revenu d’une activité dépendante principale,
aux frais pour activité dépendante accessoire et aux pensions alimentaires
versées au conjoint divorcé et /ou pour enfants – viole le droit fédéral en
tant qu’il ne tient pas compte des charges liées au minimum vital du couple.
Ils considèrent aussi que la décision est choquante en tant qu’elle ne prend
pas en compte tous les éléments de frais incompressibles des recourants pour
calculer leur revenu déterminant. Ils estiment que doivent pouvoir être déduits
de leur revenu en particulier les primes d’assurance-vie, maladie et accident,
les frais liés à un handicap, les frais médicaux et les déductions pour enfants
à charge.
b) Il a déjà été mentionné (cf. cons. 3) que selon l’article
65 al. 1 LAMal
, les cantons accordent des réductions
de primes aux assurés de condition économique modeste. La jurisprudence rendue
à propos de cette disposition considère que les cantons jouissent d'une grande
liberté dans l'aménagement de la réduction des primes, dans la mesure où ils
peuvent définir de manière autonome ce qu'il faut entendre par "
condition
économique modeste
". En effet, les conditions auxquelles sont soumises
les réductions des primes ne sont pas réglées par le droit fédéral, du moment
que le législateur fédéral a renoncé à préciser la notion d'"
assurés de
condition économique modeste
". Aussi, les règles édictées par les
cantons en matière de réduction des primes dans l'assurance-maladie constituent
du droit cantonal autonome (
ATF 136 I 220
cons. 4.1,
134 I 313
cons. 3,
131
V 202
cons. 3.2.2,
125 V 183
cons.
2a et 2b et toutes les références). Le principe de la force dérogatoire du
droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst. féd.) exclut que les cantons légifèrent dans
les domaines réglés de manière exhaustive par la législation fédérale. Dans les
domaines – tels que la réduction des primes – que le droit fédéral ne règle pas
de manière exhaustive, les cantons peuvent certes légiférer, mais ils sont
alors tenus de le faire dans le respect du sens et de l’esprit du droit fédéral
et en ne contrecarrant pas ses objectifs. Les dispositions cantonales relatives
à la réduction des primes doivent par conséquent être fidèles à l’esprit de la LAMal
et ne doivent pas en éluder son objectif de réduction des primes (
ATF 136 I 220
cons 6.1 et les références). La réduction des primes individuelles vise à
alléger la charge économique que représente le système d’assurance-maladie mis
en place par la LAMal, qui prévoit une prime unique par assureur indépendamment
de la capacité financière de l’assuré, pour les assurés de condition économique
modeste. Il s’agit donc d’une mesure de solidarité au bénéfice de la partie de
la population la moins favorisée. Ce faisant, le législateur fédéral a opté
pour un système fédéraliste de délégation aux cantons de la définition de
l’objectif social à atteindre et du système de réduction des primes (définition
du cercle de personnes bénéficiaires, montants, procédure et modalités de
paiement) (
ATF
136 I 220
cons. 6.2.1 et les références citées).
c) La Cour de céans constate que les recourants se limitent à invoquer
l’équité pour justifier leur allégation selon laquelle l’article 13 des arrêtés
2014 et 2015 serait contraire au droit fédéral et cantonal. Ils ne fournissent
toutefois aucune démonstration de la manière dont le calcul du revenu
déterminant tel que prévu par cette disposition serait contraire à l’esprit de
l’article
65 LAMal
, respectivement des articles 9
et suivants
LILAMal
ou en éluderait l’esprit. Vu la grande liberté laissée aux cantons dans la
manière d’aménager la réduction des primes et de définir ce qu’il faut entendre
par "
condition économique modeste
", et vu la manière dont le
Conseil d’Etat a fait usage de la délégation de compétence opérée en sa faveur
par le législateur cantonal pour définir les modalités selon lesquelles les
critères fiscaux servent de base au calcul du revenu déterminant (art. 11 al. 2
LILAMal
),
il n’est pas possible de considérer que la législation neuchâteloise aboutirait
à un résultat contraire au but visé par la législation fédérale, consistant à
accorder des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste.
Du reste, les recourants bénéficient d’une telle réduction de primes pour la
période considérée, même si son ampleur est moindre que la réduction qu’ils
souhaiteraient.
Mal fondé, le grief tiré d’une violation de l’article
65 LAMal
et des articles 9 et suivants
LILAMal
doit
être rejeté.
6.
a) La question se pose de savoir sur la base de
quelles informations la classification des recourants devait intervenir. Selon
l’article 17
LILAMal
,
consacré au principe de la classification annuelle comme l’indique sa note
marginale, la classification est revue d’office sur la base de la décision de
taxation fiscale postnumerando de l’année courante, selon les critères définis
par le Conseil d’Etat. Celui-ci a précisé, s’agissant de la classification
annuelle, que la décision de taxation ordinaire de l’année courante est
déterminante pour l’établissement de la classification annuelle (art. 31
RALILAMal
),
tout comme il a précisé, s’agissant du calcul du revenu déterminant unifié, que
le RDU est établi selon les éléments résultant de la dernière décision de
taxation (art. 28
RELHaCoPS
).
S’agissant des années 2014 et 2015, il a souligné que la classification
annuelle intervient dans le courant de l’année 2014 respectivement 2015 sur la
base des données disponibles résultant de la déclaration fiscale 2013 respectivement
2014 (art. 1 des arrêtés 2014 et 2015). Ce système implique que la
classification annuelle n’est pas connue dès le début de l’année mais qu’elle
intervient plus tard dans l’année, au plus tôt après le dépôt par le
contribuable de sa déclaration d’impôt, et qu'elle se base sur les données de
l'année précédente.
Dans le cas d’espèce, il ressort toutefois du dossier qu’il ne s’agit
pas d’appliquer les règles relatives à la classification annuelle, de sorte que
les dispositions qui se réfèrent aux décisions de taxation (art. 31
RALILAMal
,
art. 28
RELHaCoPS
)
sont ici dénuées de pertinence. En effet, les recourants n’ont pas attendu la
classification annuelle mais ont déposé, au début de 2014, une demande de
subsides pour les primes de l’assurance-maladie, faisant ainsi valoir que la
situation avait changé (licenciement de l'épouse) par rapport à celle qui
ressortirait de la déclaration d’impôt 2013 qu’ils seraient appelés à remplir
en 2014. Pour être en mesure de répondre à de telles sollicitations, la
législation cantonale connaît aussi, en sus de la classification annuelle qui
est la règle, la classification intermédiaire (art. 18
LILAMal
).
Aux termes de cette disposition, la classification peut être revue, d’office ou
sur demande, lorsque les circonstances l’exigent, en particulier en cas de
modification notable de la situation familiale ou financière de l’assuré (al.
1); en cas de révision de la classification, le revenu déterminant – calculé
sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil
d'Etat (art. 11 al. 2
LILAMal
) - se
fonde sur les données financières les plus actuelles (al. 2). Par ailleurs, une
classification provisoire peut être accordée à titre exceptionnel, notamment
lorsque des éléments nécessaires au calcul du revenu déterminant font défaut
(art. 18a al. 1
LILAMal
,
art. 43
RALILAMal
);
la classification provisoire est adaptée à la date d’effet du subside
provisoire dès que les éléments utiles sont connus.
b) Dans le cadre de la présente affaire, l’OCAM a revu la
classification des assurés suite à leur demande en ce sens formulée au début de
l’année 2014. Cette révision a pris la forme d’une classification provisoire
dès lors que les assurés étaient dans l’attente d’une décision de l’AI
concernant l’épouse afin de déterminer ses revenus. La communication, au
printemps 2015, du montant des indemnités journalières touchées par l’épouse
avec effet au 1
er
janvier 2014 a permis à l’OCAM de fixer le revenu
déterminant des recourants et d’adapter la classification provisoire (art. 18
al. 2
LILAMal
;
art. 43 al. 2
RALILAMal
),
en demandant la restitution des montants versés en trop (décision de restitution
de subsides du 26.05.2015).
La Cour de céans observe que les recourants n’ont à aucun moment
contesté les éléments de revenus tels que retenus par l’OCAM pour adapter leur
classification, leurs arguments se limitant à réclamer la déduction de charges
supplémentaires qui ne sont pas prévues par les dispositions légales et
réglementaires applicables. Ces éléments de revenus, qui n’appellent du reste
pas d’observations particulières, se présentent comme suit conformément à la
décision de restitution du 26 mai 2015 :
Année 2014
Indemnités journalières touchées par l’épouse :
29'054 francs
Rente AI pour l’époux :
18'720 francs
Rente 2
e
pilier de l’époux :
11'702 francs
Rente pour enfant :
7'488 francs
Total revenu déterminant 2014 :
66'964 francs
Ces chiffres sont valables pour l’année 2014.
Pour un couple avec un enfant mineur à charge, le revenu déterminant de
66'964 francs aboutit à une classification 5, selon l’article 10 de l’arrêté
2014, compte tenu du fait que les revenus déterminants figurant à cet article
doivent être majorés de 10'240 francs en présence d’un enfant mineur à charge
(cf. art. 2 al. 2 de l’arrêté 2014).
Le montant à restituer pour 2014 équivaut à la différence entre le
subside touché en classification 1 et le subside selon la classification 5,
selon l’article 12 de l’arrêté 2014. En classification 1, chaque époux a touché
un subside mensuel de 290 francs, soit 3'480 francs sur l’année. En
classification 5, le subside mensuel est fixé à 32 francs, soit 384 francs
sur l’année. La différence se monte à 3'096 francs par époux, soit 6'192 francs
pour le couple. Pour l’enfant mineur, le subside est le même en classification
1 et en classification 5.
Pour la période du 1
er
janvier au 31 mai 2015, il ressort du
dossier de l’OCAM que certains des montants annuels à prendre en considération
ont évolué de sorte que les éléments de revenus à prendre en considération sont
les suivants :
Année 2015 (01-05)
Indemnités journalières touchées par l’épouse :
29'054 francs
Rente AI pour l’époux :
18'804 francs
Rente 2
e
pilier de l’époux :
11'702 francs
Rente pour enfant :
7'524 francs
Total revenu déterminant 2015 :
67’084 francs
Pour un couple avec un enfant mineur à charge, le revenu déterminant de
67’084 francs aboutit à une classification 5, selon l’article 10 de l’arrêté
2015, compte tenu du fait que les revenus déterminants figurant à cet article
doivent être majorés de 10'240 francs en présence d’un enfant mineur à charge
(cf. art. 2 al. 2 de l’arrêté 2015).
Le montant à restituer pour la période du 1
er
janvier au 31
mai 2015 équivaut à la différence entre le subside touché en classification 1
et le subside selon la classification 5, selon l’article 12 de l’arrêté 2015.
En classification 1, chaque époux a touché un subside mensuel de 310 francs,
soit 1'550 francs pour la période considérée. En classification 5, le subside
mensuel est fixé à 35 francs, soit 175 francs pour la période considérée. La
différence se monte à 1’375 francs par époux, soit 2’750 francs pour le couple.
Pour l’enfant mineur, le subside est le même en classification 1 et en
classification 5.
Le montant total touché indûment par les recourants s’élève ainsi à
8'942 francs (CHF 6'192 + CHF 2'750) pour la période du 1
er
janvier
2014 au 31 mai 2015, comme établi par l’intimé dans sa décision, modifiée sur
ce point dans le cadre de ses observations du 1
er
décembre 2015, de
manière admissible au regard de l’effet dévolutif du recours devant le
département (art. 39 al. 2
LPJA
; arrêt
de la CDP du
10.05.2017
[CDP.2016.296]
cons. 2b).
7.
a) Aux termes de l’article 29
LILAMal
, les
subsides indûment perçus doivent être restitués à l'Etat (al. 1). L'office peut
renoncer à exiger la restitution, en tout ou partie, lorsque l'intéressé était
de bonne foi et que la restitution le mettrait dans une situation difficile
(al. 2). Le droit de demander la restitution se prescrit par une année à
compter du moment où l'office a eu connaissance du fait, mais au plus tard par
cinq ans après l'octroi du subside (al. 3). Si le droit naît d'un acte
punissable pour lequel la loi pénale prévoit un délai de prescription plus
long, ce délai est déterminant (al. 4).
Bien que la LPGA ne s’applique pas au domaine de l’octroi de réduction
de primes (art. 1 al. 2 let. c LAMal), la jurisprudence du Tribunal fédéral
relative à la restitution de l’indu prévue par l’article 25 LPGA peut
s’appliquer par analogie au domaine des subsides LAMal vu les teneurs
identiques des dispositions pertinentes. Selon cette jurisprudence,
l'obligation de restituer suppose que soient réunies les conditions d'une
reconsidération (caractère sans nul doute erroné de la décision, importance
notable de la rectification) ou d'une révision procédurale de la décision –
formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (
ATF 130 V 318
cons. 5.2 et
130
V 384
cons. 2.3.1).
La
restitution de prestations nécessite en principe la mise en œuvre d'une
procédure en trois étapes : la première étape porte sur l'examen du caractère
indu des prestations ou, en d'autres termes, sur le point de savoir si les
conditions d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-ci avaient
été octroyées sont réalisées; la deuxième étape concerne la restitution des
prestations et comprend, notamment, l'examen à l'aune de l'article 29 al. 1
LILAMal
des effets dans le temps de la correction à effectuer
en raison du caractère indu des prestations; la troisième étape porte sur la
remise de l'obligation de restituer, au sens de l'article 29 al. 1
LILAMal
(pour un exemple dans le cadre de l’application de
l’art. 25 LPGA : arrêt du TF du
13.08.2015
[9C_638/2014]
c
ons. 3.2 et les références citées).
Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été
accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur
versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a force de chose
décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable,
manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration
et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif
susceptible de recours (
ATF 129 V 110
cons. 1.1).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'octroi d'indemnités
journalières de l'AI à B.X.________ constitue un fait nouveau important qui
imposait la révision de la décision du 29 juillet 2014 par laquelle l'OCAM a
accordé un subside provisoire, puisque cette décision a été prise sans que
l'intimé sache que la recourante touchait ces indemnités. Il n’est pas non plus
contesté, ni contestable, que les autres conditions mises à la restitution par
l’article 29
LILAMal
et par la jurisprudence sont réalisées. C’est dès lors à juste titre que
l’intimé a réclamé la restitution des montants perçus indûment. La décision
attaquée, qui rejette le recours formé contre la décision de l’intimé, n’est
dès lors pas critiquable sous cet angle.
8.
Les recourants concluent à l’octroi de
l’assistance judiciaire (recte : administrative) tant pour la procédure
devant le département (cons. 10 ci-dessous) que pour la procédure devant
l’intimé (cons. 9 ci-dessous).
9.
En ce qui concerne la question de l’assistance
administrative pour la procédure devant l’intimé, il y a lieu de relever ce qui
suit. La décision attaquée ("Anfechtungsgegenstand") forme l'objet de
la contestation et délimite à l'égard du recourant le "cadre"
matériel admissible de l'objet du litige ("Streitgegenstand").
L’objet du litige correspond à l’objet de la décision attaquée dans la mesure
où il est contesté devant l’instance de recours. Le litige porté devant
l'autorité de recours ne saurait excéder l'objet de la décision attaquée,
c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité
inférieure s'est prononcée ou, d’après une interprétation correcte de la loi,
aurait dû se prononcer de manière contraignante. L’objet d’une procédure
administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil
des instances. Il peut se réduire dans la mesure où certains éléments ne sont
plus contestés devant l’autorité de recours (
Bovay
, Procédure
administrative, 2
e
éd., 2015, p. 554 ss).
En l’espèce, la décision sur opposition du 9 juillet 2015 concernant la
restitution des subsides de l’assurance-maladie ne se prononçait pas sur une
éventuelle assistance administrative en faveur des recourants et elle n’avait
pas à le faire, faute notamment de demande formulée en ce sens par les assurés.
Ces derniers n’ont du reste articulé, dans leur recours au département, aucun
grief à ce propos, se limitant à requérir l’assistance judiciaire pour la
procédure de recours devant dit département. C’est ainsi que la conclusion
formulée pour la première fois devant la Cour de céans et tendant à l’octroi de
l’assistance administrative pour la procédure devant l’OCAM est exorbitante de
l’objet de la contestation. Elle est partant irrecevable.
10.
a) S’agissant de la question de l’assistance
administrative pour la procédure de recours devant le département, les
recourants affirment que leur démarche, appréciée à la date du dépôt de la
requête d’assistance administrative et sur la base d’un examen sommaire,
n’était pas dénuée de chances de succès, contrairement à ce qu’a retenu le
département. Ils font valoir que ce n’est qu’après avoir examiné et apprécié de
manière détaillée leur situation juridique que le département a jugé de la
question de l’assistance administrative, contrevenant ainsi à la règle voulant
que cette question s’apprécie à la date du dépôt de la requête et sur la base
d’un examen sommaire; qu’un tel examen de la situation ne permettait pas de
soutenir que la cause était dénuée de chances de succès; que les dispositions
applicables à leur situation, se trouvant dans des lois au sens formel (art. 9
à 11
LILAMal
,
art. 5
LHaCoPS
),
indiquent que le revenu déterminant est calculé sur la base de critères
fiscaux; que seul l’arrêté du Conseil d’Etat (recte : les arrêtés 2014 et 2015)
limite de manière considérable les déductions qui peuvent être prises en compte
dans le calcul du revenu déterminant, de sorte que l’article 13 de
l’arrêté (recte : les arrêtés 2014 et 2015) n’est pas conforme au droit
supérieur; qu’un examen sommaire de cette question ne permettait pas d’emblée
d’exclure toute chance de succès de leur recours.
b) Il ressort de la lecture du recours formé devant le département que
les recourants – contrairement à leurs affirmations devant la Cour de céans –
n’ont aucunement invoqué devant l’autorité administrative de recours le grief
de la non-conformité au droit supérieur des arrêtés 2014 et 2015, dont ils
n’ont du reste fait aucune mention. Ils se sont limités à évoquer, de manière
succincte au surplus, que la demande de restitution tenait compte d’un revenu
déterminant de 66'964 francs mais ne prenait pas en compte les charges qu’ils
avaient dû assumer par 59'893 francs, somme qui figurait dans un document,
joint à leur recours, relatif au calcul des prestations complémentaires
concernant l’époux pour la période d’avril à décembre 2014. Quant à la
législation applicable à la détermination du revenu déterminant, il faut
mentionner que si les recourants ont correctement identifié les articles 9 à 11
LILAMal
et l’article 5
LHaCoPS
,
ils ne les ont cité que de manière tronquée en omettant de mentionner les
passages qui confèrent au Conseil d’Etat la charge d’arrêter les modalités
selon lesquelles les critères fiscaux servent de base pour le calcul du revenu
déterminant (art. 11 al. 2
LILAMal
) et
de définir les éléments composant le revenu déterminant unifié et les modalités
de leur prise en considération (art. 5 al. 4
LHaCoPS
).
Dans sa décision, le département – après avoir décrit le système de réduction
des primes dans l’assurance-maladie et exposé les dispositions légales et
réglementaires applicables et plus particulièrement celles relatives à la
détermination du revenu déterminant – a d’emblée relevé que l’argumentation des
recourants – consistant à réclamer la prise en compte des charges qu’ils
avaient dû assumer durant l’année 2014 à hauteur de 59'893 francs – se fondait
sur des critères propres au système des prestations complémentaires à l’AVS et
à l’AI et qui n’étaient pas pertinents en matière de droit au subside pour le
paiement des primes de l’assurance-maladie. Cela étant, il est faux de soutenir
que le département n’a rejeté la demande d’assistance administrative qu’après
avoir examiné et apprécié de manière détaillée la situation juridique des
recourants. Par ailleurs, un examen sommaire de l’argumentation développée – et
qui consiste à invoquer des critères de fixation du droit aux prestations
relevant du domaine des prestations complémentaires pour critiquer une décision
relevant du domaine des réductions de primes dans l’assurance-maladie alors que
les systèmes de détermination des bénéficiaires et de leur situation financière
sont fondamentalement différents – ne pouvait que conclure à l’absence de
chances de succès du recours.
C’est ainsi à bon droit que le département a rejeté la demande
d’assistance administrative formulée par les recourants.
11.
a) Les recourants demandent à être mis au
bénéfice de l’assistance judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans.
En matière d’octroi de réductions de primes, la LPGA n’est pas applicable (art.
1 al. 2 let. c LAMal), de sorte que l’assistance judiciaire est régie en cette
matière par le droit cantonal et en particulier par les articles 60a ss
LPJA
ainsi que par les dispositions du CPC et de
la LI-CPC
,
applicables par renvoi de l’article 60i
LPJA
.
Conformément à l’article 117 CPC, une personne a droit à l’assistance
judiciaire si elle ne dispose pas de ressources suffisantes et si sa cause ne
paraît pas dépourvue de toute chance de succès. L’assistance judiciaire
comprend la commission d’office d’un conseil juridique lorsque la défense des
droits du requérant l’exige (art. 118 al. 1 let. c CPC). Le moment déterminant
pour le calcul du disponible – et donc la détermination de l’indigence – est
normalement fixé au jour du dépôt de la demande, mais le juge peut prendre en
compte des éléments nouveaux jusqu’au moment où il statue (
RJN
2003, p. 253
). L’assistance judiciaire doit faire l’objet d’une
nouvelle requête pour la procédure de recours (art. 119 al. 5 CPC).
Applicable à la procédure portant sur l'octroi ou le refus de
l'assistance judiciaire, la maxime inquisitoire est limitée par le devoir de
collaborer des parties (Message du 28.06.2006 relatif au code de procédure
civile suisse, FF 2006 p. 6914 in initio; arrêt du TF du
20.06.2013
[4A_114/2013]
cons. 4.3.1 et les références). Ce devoir de collaborer
ressort en particulier de l'article 119 al. 2 CPC qui prévoit que le requérant
doit justifier de sa situation de fortune et de ses revenus et exposer
l'affaire et les moyens de preuve qu'il entend invoquer. L'autorité saisie de
la requête d'assistance judiciaire n'a pas à faire de recherches approfondies
pour établir les faits ni à instruire d'office tous les moyens de preuves
produits. Elle ne doit instruire la cause de manière approfondie que sur les
points où des incertitudes et des imprécisions demeurent, peu importe à cet
égard que celles-ci aient été mises en évidence par les parties ou qu'elle les
ait elle-même constatées. Il appartient à la partie requérante de motiver sa
requête s'agissant des conditions d'octroi de l'article 117 CPC et d'apporter,
à cet effet, tous les moyens de preuve nécessaires et utiles. En application de
l'article 97 CPC, le juge doit toutefois inviter la partie non assistée d'un
mandataire professionnel dont la requête d'assistance judiciaire est lacunaire
à compléter les informations fournies et les pièces produites afin de pouvoir
vérifier si les conditions de l'article 117 CPC sont valablement remplies. Ce
devoir d'interpellation du tribunal, déduit de l'article 56 CPC, vaut avant
tout pour les personnes non assistées et juridiquement inexpérimentées. Il est
en effet admis que le juge n'a pas, de par son devoir d'interpellation, à
compenser le manque de collaboration qu'on peut raisonnablement attendre des
parties pour l'établissement des faits, ni à pallier les erreurs procédurales
commises par ces dernières. Or, le plaideur assisté d'un avocat ou lui-même
expérimenté voit son obligation de collaborer accrue dans la mesure où il a
connaissance des conditions nécessaires à l'octroi de l'assistance judiciaire
et des obligations de motivation qui lui incombent pour démontrer que celles-ci
sont remplies. Le juge n'a de ce fait pas l'obligation de lui octroyer un délai
supplémentaire pour compléter sa requête d'assistance judiciaire lacunaire ou
imprécise (arrêt du TF du
02.08.2017
[5A_327/2017]
cons. 4 et les références citées).
b) Dans le cas d’espèce, les recourants – assistés d’une avocate,
mandataire professionnelle – ont déposé à l’appui de leur demande d’assistance
judiciaire un formulaire "
Requête d’assistance judiciaire
"
daté de juin 2015, rempli de manière extrêmement lacunaire. Ils y ont joint des
attestations de rente et d’indemnités journalières de l’AI pour 2014, leur
taxation fiscale 2013, un décompte de primes d’assurance-maladie pour juillet
2015 et un document concernant l’estimation officielle de leur appartement.
Cette demande et les documents joints ne permettent pas d’établir qu’au moment
de l’envoi de leur recours, le 31 janvier 2017, les recourants se trouvaient
dans une situation d’indigence au sens de l’article 117 CPC. La Cour de céans
ne discerne par ailleurs aucun motif justifiant une interpellation d’office
pour remédier aux lacunes constatées. Pour ce motif déjà, l’assistance
judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans doit être rejetée.
b) La demande d’assistance judiciaire doit aussi être rejetée au motif
que la cause paraissait d’emblée dépourvue de toute chance de succès. En effet,
elle se fonde sur des prémisses erronées en confondant les critères applicables
à la détermination du revenu déterminant en matière de réduction de subsides de
l’assurance-maladie avec les critères pertinents pour l’octroi de prestations
complémentaires. D’autre part, elle invoque que la réglementation est contraire
au droit supérieur, sur la base d’une citation tronquée des bases légales
applicables et sans aucunement mentionner en quoi la manière dont le Conseil
d’Etat aurait donné suite aux délégations de compétence en sa faveur serait
contraire au droit supérieur. Cela étant, les conclusions des recourants
étaient d’emblée vouées à l’échec en ce qui concerne l’octroi de réduction de
primes pour l’assurance-maladie. Il ressort aussi des considérants qui
précèdent que les conclusions tendant à l’octroi de l’assistance administrative
devant les instances précédentes étaient elles aussi d’emblée vouées à l’échec.
Ces considérations conduisent au rejet de l’assistance judiciaire pour
la procédure devant la Cour de céans.
12.
Pour les motifs qui précèdent, le recours est
rejeté.
13.
Il est statué sans frais, la procédure étant
gratuite, et sans dépens vu l’issue de la cause.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Réforme en tant que besoin la décision sur opposition de l’OCAM du 9
juillet 2015 en ce sens que le montant dû en restitution par les recourants est
de 8'942 francs.
3.
Rejette la demande d’assistance judiciaire.
4.
Statut sans frais et n’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 28 mars
2018
Art. 65
1
LAMal
Réduction
des primes par les cantons
1
Les cantons
accordent une réduction de primes aux assurés de condition économique modeste.
Ils versent directement le montant correspondant aux assureurs concernés. Le
Conseil fédéral peut faire bénéficier de cette réduction les personnes tenues
de s'assurer qui n'ont pas de domicile en Suisse mais qui y séjournent de façon
prolongée.
2
1bis
Pour les bas et
moyens revenus, les cantons réduisent de 50 % au moins les primes des enfants
et des jeunes adultes en formation.
3
2
L'échange des
données entre les cantons et les assureurs se déroule selon une procédure
uniforme. Le Conseil fédéral règle les modalités après avoir entendu les
cantons et les assureurs.
4
3
Les cantons
veillent, lors de l'examen des conditions d'octroi, à ce que les circonstances
économiques et familiales les plus récentes soient prises en considération,
notamment à la demande de l'assuré. Après avoir déterminé le cercle des ayants
droit, les cantons veillent également à ce que les montants versés au titre de
la réduction des primes le soient de manière à ce que les ayants droit n'aient
pas à satisfaire à l'avance à leur obligation de payer les primes.
4
Les cantons
informent régulièrement les assurés de leur droit à la réduction des primes.
4bis
Le canton
communique à l'assureur les données concernant les bénéficiaires du droit à la
réduction des primes et le montant de la réduction suffisamment tôt pour que
celui-ci puisse en tenir compte lors de la facturation des primes. L'assureur
informe le bénéficiaire du montant effectif de la réduction des primes au plus
tard lors de la facturation suivante.
5
5
Les assureurs
sont tenus à une collaboration qui s'étend au-delà de l'assistance
administrative prévue à l'art. 82.
6
6
Les cantons
transmettent à la Confédération des données anonymes relatives aux assurés
bénéficiaires, afin que celle-ci puisse examiner si les buts de politique
sociale et familiale ont été atteints. Le Conseil fédéral édicte les dispositions
d'exécution.
7
1
Nouvelle teneur
selon le ch. I de la LF du 24 mars 2000, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2001 (
RO
2000
2305
;
FF
1999
727
).
Voir aussi l'al. 2 des disp. fin. de cette mod., à la fin du texte.
2
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
19 mars 2010, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
3523
,
FF
2009
5973
5987). Voir aussi les disp. trans. de la mod. du 19 mars 2010, à la fin du
texte.
3
Introduit par le ch. I de la LF du 18 mars
2005 (Réduction des primes), en vigueur depuis le 1
er
janv. 2006 (
RO
2005
3587
;
FF
2004
4089
).
Voir aussi la disp. fin. de cette mod. à la fin du texte.
4
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
19 mars 2010, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
3523
,
FF
2009
5973
5987).
5
Introduit par le ch. I de la LF du 19 mars
2010, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
3523
,
FF
2009
5973
5987).
6
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
19 mars 2010, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
3523
,
FF
2009
5973
5987).
7
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
18 mars 2005 (Réduction des primes), en vigueur depuis le 1
er
janv.
2006 (
RO
2005
3587
;
FF
2004
4089
).