ne_gerichte · TA.2008.385 · 2009-02-12 · fr
TA.2008.385


Réf. : TA.2008.385-FONC

A.X. a été engagé en qualité de [] le 1er septembre
2001 auprès des Hôpitaux des Cadolles - Pourtalès, établissements dépendant de
la Ville de Neuchâtel.

Il a été nommé [] dès le 1er janvier 2003, pour une durée
provisoire d'une année. Sa nomination est devenue définitive à compter du 1er
janvier 2004. En janvier 2006, il a refusé d'occuper le poste de [] lors du départ
à la retraite du titulaire et, dès juin 2006, il a été affecté à la fonction de
[].

Depuis le 1er juillet 2004, les relations de travail entre
X. et la Ville de Neuchâtel sont régies par la Convention collective de travail
de droit public du secteur de la santé du canton de Neuchâtel (ci-après: CCT
santé 21). Suite à l'entrée en vigueur de la Loi sur l'établissement hospitalier
multisite cantonal (LEHM), la Ville de Neuchâtel a par ailleurs transféré à
l'Établissement hospitalier multisite cantonal (EHM), établissement de droit
public doté de la personnalité juridique, les rapports de travail de tout le personnel
des hôpitaux intégrés dans l'EHM, parmi lesquels figurent les Hôpitaux des Cadolles
- Pourtalès.

Depuis le début de sa prise d'emploi, X. a rencontré
quelques problèmes d'ordre relationnel avec ses collègues de travail. Le 9 août
2007, il a eu un entretien avec G., responsable [], et W., conseillère au
service des ressources humaines de l'EHM, au sujet d'un incident survenu le 10
juillet 2007 avec une collègue de travail. Le contenu de cet entretien a été
confirmé dans un courrier du 28 août 2007. Outre cette question, les supérieurs
de X. ont également abordé de manière plus générale certains comportements de
l'employé, qui étaient de nature, selon eux, à dégrader le climat de travail.
X. a ainsi reçu quelques instructions à respecter, de façon à améliorer son intégration
au sein de l'équipe et à permettre le bon fonctionnement du service.

Une nouvelle séance a eu lieu le 19 novembre 2007, à
la demande de X., au cours de laquelle il a été constaté que l'incident du 10
juillet 2007 était résolu. Lors de cet entretien, suivi d'un autre deux jours
plus tard, les problèmes relationnels existant au sein du service ont par
ailleurs à nouveau été discutés. X. a ainsi été informé des attentes de sa
hiérarchie, lesquelles ont été confirmées dans une lettre qui lui a été adressée
le 7 janvier 2008. Parallèlement, les employés du service [] de l'EHM ont
également été entendus et un courrier leur a été adressé, les encourageant à
fonctionner de manière sereine, dans le respect, la confiance et l'aide
mutuelle.

Suite à un nouvel incident survenu le 10 septembre 2008, X.
a été reçu le 16 septembre suivant par G. et W..

Reconvoqué le 9 octobre 2008 par B., directeur logistique,
et H., directrice adjointe des ressources humaines, il a été informé à cette
occasion que les rapports de travail étaient résiliés au 31 janvier 2009. Une
décision de résiliation émanant de la direction générale de l'EHM lui a alors
été remise en mains propres. En substance, l'EHM a considéré que le dernier
incident du 10 septembre 2008, ainsi que les difficultés récurrentes
rencontrées jusqu'ici ne permettaient plus la poursuite de la collaboration.

B.Le 10 novembre
2008, X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette
décision, dont il demande l'annulation, sous suite de dépens. Il soutient tout
d'abord que le Tribunal administratif est l'autorité compétente pour connaître
du recours, contrairement aux voies de droit figurant dans la décision de
résiliation, qui indiquent de manière erronée le Conseil d'administration de
l'Hôpital neuchâtelois. Il fait par ailleurs valoir une violation de son droit
d'être entendu. Il invoque en outre l'arbitraire de la décision et une
violation de l'article 3.2.2 al.3 CCT santé 21, aux termes duquel la résiliation
doit être précédée dun avertissement écrit si lemployeur invoque une
violation des obligations incombant à l'employé.

C.Dans sa
réponse, l'EHM conclut principalement au renvoi de la cause au Conseil
d'administration de l'Hôpital neuchâtelois, comme objet de sa compétence, subsidiairement
au rejet du recours. Les motifs seront repris ci-après dans la mesure utile.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.a) L'intimé
soulève tout d'abord l'incompétence du Tribunal administratif pour connaître du
présent recours. Il fait valoir que, aux termes de la directive institutionnelle
relative à la procédure de recours contre les décisions prises en matière de
personnel, les décisions de résiliation prises par le directeur général de
l'EHM sont susceptibles de recours d'abord au Conseil d'administration de
l'Hôpital neuchâtelois, puis au Tribunal administratif (art.5 et 6 de la
directive). Il demande donc que le Tribunal administratif transmette le recours
à l'autorité compétente.

La directive institutionnelle à laquelle se réfère l'intimé
a été édictée par la direction générale de l'EHM en octobre 2007. Elle
s'inscrit dans le cadre de la procédure de l'article 12 CCT santé 21 (art.1
al.1 de la directive), qui prévoit que les litiges entre employeur et employé-e
résultant du contrat de droit public souscrit à l'engagement sont tranchés par
le Tribunal administratif (v. ci-dessous). La directive crée donc une voie de
droit interne, avant la procédure de recours au Tribunal administratif (art.5
de la directive).

b/aa) En procédure
administrative, la compétence des autorités est déterminée par la loi.
L'organisation légale des compétences est de nature impérative. L'autorité que
la loi désigne comme compétente n'est en principe pas autorisée à déléguer son
pouvoir de décision à une autre instance, que ce soit de manière générale ou
dans un cas particulier, sauf bien sûr si la loi l'y autorise expressément. Il
s'ensuit que la compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité
et les parties (art.8 al.2 LPJA) ou, selon une autre formule, par accord entre
les parties (Bovay, Procédure administrative, p.94 ss,Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, p.63-66, 194).

On distingue
traditionnellement les questions de compétence selon qu'elles concernent la
matière, le lieu ou la fonction attribuée à l'autorité. Plus particulièrement,
la compétence fonctionnelle délimite, pour un même litige, les attributions
juridictionnelles de chacune des autorités successives de recours. Les règles
sur la compétence fonctionnelle définissent, d'après les moyens juridictionnels
ordinaires à disposition dans un certain genre de litige, les voies de recours
de la première à la dernière instance. Elles imposent un ordre obligatoire dans
cette succession en ce sens qu'une contestation ne peut être portée devant une
autorité de recours supérieure avant d'avoir été déférée à l'autorité qui lui
est inférieure: c'est ce que l'on nomme l'épuisement des instances (v. à cet
égard l'art.50 LPJA). L'autorité examine d'office si elle est compétente, à
raison de la matière, du lieu et de la succession des instances.

bb) En droit
neuchâtelois, la compétence fonctionnelle des autorités de la juridiction
administrative est réglée par les articles 30, 31 et 28 LPJA, dispositions qui
sont applicables aux décisions prises par l'EHM (art.1, 2 litt.f LPJA en
relation avec art.1er LEHM, v. égalementSchaer, op.cit., p.15 ss, ad
art.2 LPJA). Aux termes de l'article 30 al.1 LPJA, le Tribunal administratif
est l'autorité supérieure ordinaire de recours, sous réserve des rares cas
ressortissant à la compétence du Conseil d'Etat, expressément prévus par la
LPJA (art.30 al.2 et 31 LPJA). Les autorités cantonales inférieures ou les autorités
communales peuvent être autorités de recours si le droit fédéral ou cantonal le
prévoit (art.30 al.3 LPJA).

c) D'après la jurisprudence,
afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales,
l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des
directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni
les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas cette dernière
de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par ailleurs,
elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence
(ATF 133 II
305, cons.8.1, et les références; RDAF 1999 I p. 415, cons.2d).

C'est à la lumière de ces principes que doivent être
appréciées les règles contenues dans la directive institutionnelle du 2 octobre
2007.

d) Au regard des considérations qui précèdent, notamment des
dispositions de la LPJA, l'EHM ne peut pas créer des organes de recours si le
droit cantonal ne le prévoit pas expressément. En l'occurrence, le litige porte
sur la résiliation des rapports de travail de X.,[]à l'EHM. Les activités de l'Établissement hospitalier multisite
cantonal sont essentiellement réglementées dans la loi sur l'Établissement hospitalier
multisite cantonal du 30 novembre 2004 (LEHM), entrée en vigueur le 24 août
2005. Il ressort de celle-ci que l'EHM est un établissement de droit public
cantonal, indépendant de l'Etat et doté de la personnalité juridique (art.1er
LEHM), ayant notamment pour but de diriger et gérer les hôpitaux publics de
soins physiques sur leur site d'implantation (art.3 litt.a LEHM). Ses organes
sont le Conseil d'administration (art.15 à 27 LEHM) et la Direction générale
(29 à 31 LEHM). Leurs compétences respectives sont définies aux articles 21
(Conseil d'administration) et 30 LEHM (Direction générale).

Selon l'article 9 LEHM, les rapports de travail de tout le
personnel de l'EHM sont régis par une convention collective de travail de droit
public (CCT santé 21). Aux termes de l'article 12 al.1 CCT santé 21, les litiges
entre employeur et employé-e résultant du contrat de droit public souscrit à
l'engagement sont tranchés par le Tribunal administratif. La LPJA est en outre
applicable (al.2).

La LEHM ne prévoit pas d'autres règles relatives à la
compétence fonctionnelle des autorités en cas de litige découlant du contrat de
droit public passé entre un employé et l'EHM. La CCT santé 21 reprend les principes
de la LPJA. Il suit de ce qui précède que ni la CCT santé 21 (art.12), ni la
LEHM (notamment l'art.21 al.4 LEHM auquel se réfère l'EHM, D.4, p.2, " il
[le Conseil d'administration] édicte les règlements relatifs à l'organisation
et à la gestion de l'EHM"), ne contiennent de bases légales prévoyant une
voie de recours avant la procédure devant le Tribunal administratif en cas de
résiliation du contrat de travail de droit public par l'EHM. En l'absence d'une
telle base légale, la directive institutionnelle du 2 octobre 2007 ne saurait y
déroger.

Conformément aux principes dégagés par la LPJA, les
décisions de l'EHM en matière de personnel sont donc susceptibles de recours
directement au Tribunal administratif. Interjeté par ailleurs dans les formes
légales et en temps utile, le recours est recevable.

2.a) Le droit
d'être entendu, au sens des
articles29 al.2 Cst.féd. et 21LPJA,est la faculté accordée aux administrés de s'exprimer avant qu'une
décision qui les touche ne soit prise par une collectivité publique. Plus
encore, c'est le droit de prendre part au processus aboutissant à la décision,
à savoir des'exprimer sur les éléments
pertinents, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à des
offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497cons.2.2,127
III 576cons.2c,124 II 137cons.2b;Schaer, op.cit., p.96 ss ad art.21 LPJA;Steffen,Le droit d'être entendu du
collaborateur de la fonction publique : juste une question de procédure ?,
in RJN 2005, p.57 ss).

Le droit d'être entendu doit pouvoir en outre être exercé avant que
la décision ne soit prise.Ce droit n'est
en conséquence pas respecté dans le cas où le fonctionnaire est convié à un
entretien au cours duquel la décision litigieuse, déjà prête et signée, lui est
remise (RJN
1999, p.257et les références; ATA non publiés du 01.04.2004, [TA.2004.48]
et du 10.05.2001, [TA.2001.5]). Le droit d'être entendu est également un droit
de s'exprimer. Cela signifie qu'il faut donner la possibilité au collaborateur
d'argumenter et de proposer. En invitant l'employé à se prononcer, il faut
clairement indiquer l'intention de décision. Le fonctionnaire ne présentera en
effet probablement pas les mêmes arguments s'il pense qu'il ne va être
confronté qu'à des reproches ou s'il sait que des mesures sont envisagées à son
encontre (Steffen, op.cit., p.65, et les références).

b) La violation du
droit d'être entendu entraîne l'annulation de la décision attaquée,
indépendamment de toute considération sur le fond. En raison du pouvoir de cognition
limité de l'autorité de recours en la matière (art.33 litt.dLPJA, par renvoi de
l'art.12 al.2 CCT santé 21), une réparation du vice n'est en effet pas possible
(Schaer, op.cit., p.100,Steffen, op.cit., p.61 s).

3.Aux termes de
l'article 3.2.1 CCT santé 21, l'employé-e ou l'employeur peut résilier le
contrat de travail moyennant les délais suivants:

-pendant le temps dessai: 7 jours

-pendant la première année: 1 mois pour la fin dun mois

-dès la deuxième année: 2 mois pour la fin dun mois

-dès la troisième année: 3 mois pour la fin dun mois.

La résiliation du
contrat de travail se notifie par lettre recommandée; la date de réception fait
foi. La lettre de résiliation peut également être remise en main propre avec
signature d'un accusé de réception ou par devant témoin (art.3.2.2, al.1 CCT
santé 21). Toute résiliation signifiée par lemployeur doit être précédée dun
entretien, sous réserve de la résiliation immédiate pour justes motifs
(art.3.2.2, al.2). Si lemployeur invoque une violation des obligations
incombant à l'employé-e, la résiliation doit être précédée, en sus, dun
avertissement écrit (art.3.2.2, al.3). L'employé-e peut saisir la commission
consultative du personnel ou le-la délégué-e syndical-e (art.3.2.2, al.4).

Sur la base des
principes dégagés ci-dessus (cons.2), la Cour de céans a déjà eu l'occasion de
préciser dans un arrêt du 28 octobre 2008 (TA.2008.138) que, dans la mesure où
il exclut le droit d'être entendu en cas de résiliation pour justes motifs,
l'article 3.2.2 al.2 CCT santé 21 n'est pas conforme à la Constitution fédérale
(art.29 al.2 Cst.féd., v. cons.2a ci-dessus) et au droit cantonal supérieur
(art.21 LPJA), et que l'autorité qui résilie les rapports de travail d'un
employé ne peut renoncer à entendre ce dernier que si elle peut valablement se
prévaloir d'une urgence (ATA du 28.10.08, cons.2b). Dans ce même arrêt, le
Tribunal administratif a également relevé que, dans le cadre de l'exercice du
droit d'être entendu prévu à l'article 3.2.2 al.2 CCT santé 21 ("Toute
résiliation des rapports de travail par l'employeur doit être précédée d'un
entretien, ()"), l'employeur ne pouvait pas se contenter, sous peine de
violer la Constitution, de convier son collaborateur à un entretien au cours
duquel la décision litigieuse, déjà prête et signée, lui était remise (ATA du
28.10.08, cons.2b, v. également cons.2a ci-dessus).

4.En l'espèce,
l'Hôpital neuchâtelois soutient que le droit d'être entendu de X. a été
respecté, puisqu'il a été reçu en entretien le 9 octobre 2008 "justement
pour se voir remettre son congé ()" et qu'il a par la suite été encore
reçu deux fois.

Une telle façon de
procéder ne respecte à l'évidence pas les exigences du droit d'être entendu
décrites ci-dessus, puisqu'elle revient à mettre le collaborateur devant le
fait accompli sans lui donner, pratiquement, de possibilités d'exercer des
moyens propres à influer sur la décision prévue (v.RJN
1999 p.256).

X. a en revanche été
convié parG. et W.à une séance
le 16 septembre 2008, soit peu de temps avant la résiliation. Un procès-verbal de cet entretien ne semble toutefois pas
avoir été établi. On ignore donc le contenu de la discussion, notamment si
l'autorité a clairement indiqué à son employé son intention de rendre une décision
(cons.2a ci-dessus). Il ressort toutefois d'un courrier de X., daté du 23
octobre 2008, que celui-ci n'avait pas compris, à l'époque, les enjeux de cet
entretien. L'intimé ne prétend au demeurant pas que, lors de la séance, il a
informé le recourant qu'il envisageait de résilier les rapports de travail et
qu'il a invité celui-ci à se déterminer à ce sujet.

Dans ces conditions,
on ne saurait considérer que le recourant a pu
pratiquement et conformément aux exigences en la matière (v. cons.2 ci-dessus),
s'exprimer sur la décision de licenciement. Pour ce motif, le recours doit donc
déjà être admis.

5.Pour des
motifs d'économie de procédure, il convient encore de préciser ce qui suit.

a) Le recourant considère que le congé donné repose sur une
situation à laquelle il aurait pu remédier en faisant preuve de bonne volonté,
de sorte qu'il devait être précédé d'un avertissement clair, assorti d'une
menace de cessation des rapports de service. L'intimé admet que l'article 3.2.2
al.3 CCT santé 21 prévoit la procédure de l'avertissement écrit et qu'il a
renoncé dans le cas de X. à une procédure d'avertissement formel. Il soutient
toutefois qu'il ne faut pas interpréter cette disposition de manière
restrictive et qu'il convient de considérer que des reproches formulés par
écrit, comprenant les attentes des supérieurs, sont suffisants pour satisfaire
à l'exigence de l'article 3.2.2 al.3 CCT santé 21. Il en conclut que les
conditions sont remplies dans le cas particulier, puisque le recourant a été
averti à plusieurs reprisespar sa hiérarchie,
notamment par courriers du 28 août 2007 et du 7 janvier 2008.

b) Au regard du texte des articles 3.2.1 et 3.2.2 de la
convention, la résiliation ordinaire ne dépend pas nécessairement de justes
motifs, au sens défini par la doctrine et la jurisprudence (par exemple ATF non
publié du16.08.2006,
[2P.116/2006], cons.3.4, avec les références). De simples motifs objectifs
sont déjà suffisants. Il suffit que la résiliation ordinaire respecte les
limites du pouvoir d'appréciation dont dispose l'administration dans ce domaine
et qu'elle apparaisse soutenable compte tenu des prestations et du comportement
de l'employé, ainsi que des données personnelles et organisationnelles (ATF 108 Ib 209,
cons.2, ATF non publié du23.11.2000,
[2A.486/2000], cons.3a,Grisel, Traité de droit administratif,
p.508,Knapp, Précis de droit administratif, p.648). Lorsqu'il est
question d'une violation des obligations incombant à l'employé, les parties à
la convention ont toutefois voulu tempérer la rigueur de la sanction en donnant
une chance au fonctionnaire de se ressaisir. Selon le texte de la convention,
l'avertissement ne constitue pas en lui-même une sanction disciplinaire, mais
une étape en principe obligatoire (art.3.2.2, al.3 CCT santé 21: " la
résiliationdoitêtre précédée, en sus, d'un avertissement écrit")
avant la résiliation ordinaire. Dans ces conditions, il porte atteinte à la
situation juridique du destinataire et, selon la jurisprudence, doit revêtir la
forme d'une décision susceptible de recours (ATF 125 I 119,
cons.2, p.121, 122, et la jurisprudence citée, v. égalementRJN
2004 p.125, cons.4, p.128;Moor, Droit administratif, vol.II, 2e
éd., p.157 et les références). Contrairement à l'avis du recourant, l'article
3.2.2 al.3 de la convention ne prévoit cependant pas que l'avertissement écrit
doit être assorti d'une menace expresse de licenciement. En revanche, des
reproches formulés dans un courrier, avec les attentes et les objectifs de
l'employeur ne sont pas suffisants, si ce courrier n'est pas rendu sous la
forme d'une décision au sens de l'article 3LPJA.

c) En l'occurrence, l'EHM motive la résiliation des rapports
de travail en raison de "l'incident du 10 septembre 2008 ainsi que les
difficultés récurrentes rencontrées" par le recourant au sein du service
[]. En l'absence d'informations à ce sujet, l'Autorité de céans ignore ce qui
s'est passé le 10 septembre 2008, le recourant prétendant au demeurant qu'il
n'est pas à l'origine de cet incident. Les difficultés récurrentes auxquelles
l'intimé se réfère semblent par ailleurs liées à certains comportements de X.
(remarques adressées aux collègues sur leur travail, remise en question des
demandes de la hiérarchie, manière de communiquer, etc. v. à cet égard les courriers
des 27.08.2007 et du 07.01.2008), c'est-à-dire des manquements de moyenne,
voire, pour certains, de peu de gravité, qui dépendent, pour partie, de la
volonté du recourant et qui devraient donc, en principe, faire l'objet d'un
avertissement préalable. Or, en l'espèce, il n'est pas contesté que le
recourant n'a pas été averti conformément aux conditions et formes décrites
ci-dessus (D.4, p.9, ch.3.3).

En l'état du dossier et pour les motifs qui précèdent, il
convient donc d'annuler la décision litigieuse et de renvoyer la cause à l'EHM,
qui devra, après avoir accordé un droit d'être entendu dans le sens des
considérants qui précèdent (cons.2 et 3), rendre une nouvelle décision en veillant
à respecter les principes dégagés ci-dessus (cons.5). A cet égard, dans ses
observations, l'EHM soutient finalement qu'un point de non-retour a été atteint
et qu'il n'avait pas d'autre choix que de prononcer le licenciement du
recourant. Les conditions de la résiliation ordinaire étant larges (v.
ci-dessus), il paraît conforme à l'article 3.2.2 CCT santé 21 de mettre un
terme au contrat de travail sans avertissement préalable si, par exemple,
l'intérêt du service est en jeu, notamment dans l'hypothèse où la présence d'un
employé est objectivement de nature à provoquer des perturbations susceptibles
d'entraver les activités du service (Knapp, op.cit., p.646; pour des
exemples fondés sur le droit neuchâtelois de la fonction public, v. ATF non publiés
du 16.08.2006, [2P.116/2006], cons.3.4; du 14.02.2000, [1P.774/1999], cons.3).
Encore faut-il toutefois que l'autorité fonde sa décision sur un état de fait
pertinent établi par elle et, au besoin, dûment prouvé (art.14 LPJA;Schaer,
op.cit., p.80 ss). En conséquence, si l'EHM entend résilier les rapports de
travail sans avertissement préalable, il devra exposer en quoi a été atteint
"un point de non-retour" et, le cas échéant, procéder aux
investigations que l'établissement objectif des faits déterminants nécessiterait.

6.Vu le sort de la cause, il
n'est pas perçu de frais de justice (art.47 al.2 LPJA) et le recourant a droit
à des dépens (art.48 LPJA).

Par ces motifs,LACour de droit public

1.Admet le recours et
annule la décision de l'Établissement hospitalier multisite cantonaldu 9 octobre 2008 et renvoie la cause à ce dernier pour
nouvelle décision selon les considérants.

2.Statue sans frais.

3.Alloue au recourant
une indemnité de dépens de 1'000 francs, à la charge de l'EHM.

Neuchâtel, le 12 février 2009

AU NOM DE LACour de
droit public

Le
greffier                                        La
présidente

1Toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable.

2Les parties ont le droit dêtre entendues.

3Toute personne qui ne dispose pas de
ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de
toute chance de succès, à lassistance judiciaire gratuite. Elle a en outre
droit à lassistance gratuite dun défenseur, dans la mesure où la sauvegarde
de ses droits le requiert.