ne_gerichte · TA.2003.239 · 2005-01-26 · fr
TA.2003.239


Arrêt
 du Tribunal Fédéral

Arrêt du
 26.08.2005

Réf. 2P.77/2005

Réf. :
TA.2003.239

A.D.,
associé-gérant de la société V. Sàrl, a été autorisé le 27 février 2002 à
exploiter cet établissement à compter du 1er février 2002 au bénéfice d'une
patente A, hôtel. Le 13 mars 2002, une vision locale a été effectuée par le
contrôle cantonal du marché de l'emploi (CME) et la gendarmerie qui a permis de
constater que l'hôtel employait trois ressortissants turcs en situation
irrégulière. Un avertissement a été signifié par le service du commerce et des
patentes tant au restaurateur qu'à la société qui l'emploie en date du 5
juillet 2002, au sens de l'article 50 al.1 litt.c, al.2 et 3 de la loi sur les
établissements publics (LEP). Cette décision, faute d'avoir été attaquée dans
le délai légal de recours, est entrée en force.

Le
30 septembre 2002, le CME a procédé à un nouveau contrôle à V. Sàrl et a
constaté que trois ressortissants turcs en situation illégale y travaillaient.
Par décision du 17 mars 2003, le service, non sans avoir au préalable entendu
les intéressés, a prononcé le retrait définitif de la patente pour
l'exploitation de l'établissement avec effet au 20 avril 2003, en application
de l'article 50 al.1 litt.c et al.3 LEP.

D.
ainsi que la société, ont déposé un recours contre cette décision auprès du
Département de l'économie publique, recours intégralement rejeté en date du 20
juin 2003, au motif que le nombre d'infractions identiques commises entre
novembre 2000 et septembre 2002 dans le cadre de l'exploitation de
l'établissement en question justifie un retrait définitif de la patente.

B.Contre cette
décision, D. et V. Sàrl interjettent recours de droit administratif auprès de
l'Instance de céans en date du 14 juillet 2003. Ils concluent, avec suite de
frais et dépens, à son annulation pure et simple. A l'appui de leurs
conclusions, ils font valoir d'abord que le Conseiller d'Etat, chef du
Département de l'économie publique, Bernard Soguel, aurait dû se récuser et
que, partant, la décision attaquée doit être annulée. Ils affirment à cet égard
qu'il a violé le secret de fonction en informant l'ensemble des députés
socialistes au Grand Conseil du fait que V. Sàrl employait des travailleurs au
noir de sorte qu'il n'était plus envisageable pour le groupe de continuer à se
rendre dans cet établissement. Il avait dès lors sur cette affaire une opinion
préconçue et devait se récuser. Ensuite, sur le fond, s'ils admettent les faits
qui leur sont reprochés, les recourants contestent en revanche vigoureusement
que ces infractions dénotent une absence de scrupules. Ils expliquent les
difficultés auxquelles ils sont confrontés pour trouver du personnel,
difficultés qui les ont contraints à engager à plusieurs reprises des personnes
sans autorisation. Toutefois, ni l'hôtelier ni l'établissement n'ont tiré un
avantage économique de cette situation. Ils estiment qu'ils n'ont commis aucune
infraction à la LEP ou à ses dispositions d'exécution. Si les prescriptions du
droit des étrangers sont bel et bien des prescriptions de droit public, elles
ne régissent toutefois pas l'activité du titulaire de la patente au sens de
l'article 50 al.1 litt.c LEP. En outre, les infractions commises ne touchent ni
à la sécurité, la tranquillité, la moralité ou à la santé publique qui, seules,
peuvent justifier le retrait d'une patente. La décision est de plus contraire à
l'intérêt public. Elle a pour conséquence la mise au chômage de onze
travailleurs en situation légale, dont neuf occupés à plein temps dans
l'établissement. De plus, le retrait litigieux n'est pas propre à atteindre
l'objectif visé qui consisterait à éradiquer le travail des étrangers sans
autorisation et n'est ainsi pas proportionnel au but visé. Ils relèvent en
outre combien il est lourd de priver une personne de la possibilité d'exercer
sa profession pendant 5 ans. Les infractions commises ne sont pas non plus
graves au point de justifier la sanction qui a été prise. Ils font encore
valoir une violation du principe de l'égalité de traitement et doutent de ce
que leurs collègues et concurrents fassent tous l'objet de contrôles aussi
réguliers qu'eux-mêmes. Ils estiment au demeurant qu'il y a d'autres domaines
qui représentent également des questions d'intérêt public comme le non-paiement
des salaires ou des cotisations sociales, domaines qui devraient également
conduire à des retraits de patente. Enfin, ils allèguent que, dans pratiquement
tous les secteurs de l'économie, on recourt au travail au noir; toutefois, les
employeurs risquent de payer une amende s'ils sont découverts mais jamais ils
ne se verront interdire l'exercice de leur profession. Il n'y a dès lors pas de
motif de traiter plus sévèrement les restaurateurs que les autres corps de
métiers lorsqu'ils engagent des travailleurs en situation illégale. Ils
requièrent, à titre de preuves, l'audition de plusieurs témoins ainsi que la
réquisition de la liste de tous les contrôles effectués en 2002 dans des
établissements publics avec indication des infractions constatées.

C.Dans ses
observations du 19 août 2003, le département propose le rejet du recours. Sur
la question de la récusation, il estime que l'on ne saurait reprocher sérieusement  à un chef de département d'être au courant
des décisions prises par ses chefs de service. Cela ne l'empêche pas de statuer
comme première instance de recours lorsque la loi le prévoit, comme en
l'espèce. Soutenir le contraire reviendrait à exiger la récusation systématique
du conseiller d'Etat, chef du département dont un des services a rendu la
décision attaquée. Il ajoute que c'est dans un souci d'objectivité et
d'impartialité que ce dernier a estimé que sa présence dans cet établissement
n'était pas souhaitable tant et aussi longtemps que la procédure serait en
cours. Le fait d'indiquer au groupe parlementaire la raison de trouver un autre
endroit n'a à son sens rien de surprenant, et ce d'autant moins que l'un de ses
membres est précisément le mandataire des recourants. Le département observe
que la liberté économique ne saurait être invoquée pour commettre des actes
illicites, ni pour tenter de les justifier. Il conteste enfin le fait que
l'exploitation n'ait jamais donné lieu à des plaintes que ce soit au niveau de
la tranquillité, de la moralité ou de la santé publique. Pour le surplus, il se
réfère à la décision attaquée.

D.Dans une
intervention spontanée du 5 septembre 2003, les recourants se sont exprimés une
nouvelle fois sur la problématique de la récusation.

C O N S I D E R
A N T

en droit

1.Interjeté en
temps utile et dans les formes légales, le recours est recevable.

2.Aux termes de l'article 11 LPJA, applicable par
renvoi de l'article 23 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de
l'administration cantonale (LCE), les personnes appelées à rendre ou à préparer
la décision doivent se récuser si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire
(litt.a), si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou
jusqu'au troisième degré en ligne collatérale, ou si elles lui sont unies par mariage
ou fiançailles (litt.b), si elles représentent une partie ou ont agi dans la
même affaire pour une partie (litt.c), si, pour d'autres raisons, elles peuvent
avoir une opinion préconçue sur l'affaire (litt.d). Selon l'article 12 LPJA,
les parties peuvent demander la récusation des personnes appelées à rendre ou à
préparer une décision si les conditions de l'article 11 sont réalisées. La
demande de récusation doit être présentée sans délai à l'autorité de décision.
Le Tribunal administratif connaît de la récusation de ses membres. La récusation
est instruite et jugée selon les règles du code de procédure civile.

Les
recourants estiment, dans un premier moyen, que le Conseiller d'Etat, chef du
Département de l'économie publique, Bernard Soguel, aurait dû se récuser. Ils
lui reprochent d'avoir violé le secret de fonction en révélant au groupe
socialiste du Grand Conseil que l'établissement engageait du personnel au noir,
faits à la base du recours précisément déposé auprès de son département et que,
de ce fait, il avait une idée préconçue de l'affaire.

Il
appert des pièces du dossier qu'aucune des hypothèses visées à l'article 11
al.1 litt.a à c LPJA n'entre en ligne de compte. Reste donc à examiner s'il y
avait matière à récusation au sens de la clause générale (art.11 al.1 litt.d)
qu'invoquent d'ailleurs expressément les recourants. La jurisprudence cantonale
reprend sur cette question les principes dégagés par le Tribunal fédéral (v.Schaer,
op.cit., p.72 s, ad art.11).Pour que
l'impartialité d'une personne appelée à rendre ou à préparer une décision soit
suspecte, il ne suffit pas qu'il existe dans l'esprit d'une partie un sentiment
de méfiance, il faut encore que ce sentiment repose sur des raisons objectives
(ATF 128 V 84 cons.2a, 119 V 456 cons.5b, 97 I 91 cons.2; JAAC 1997 no 33,
cons.6.2). Doctrine et jurisprudence insistent sur la nécessité d'une
justification objective(Poudret,Commentaire de la loi fédérale
d'organisation judiciaire,vol.I, Berne
1990, ad art.23, p.123 et références).

La
récusation de membres des autorités supérieures du pouvoir exécutif doit être
examinée en tenant compte de la mission et de l'organisation desdites
autorités. Celles-ci assument avant tout des tâches de gouvernement, de
direction et de gestion; à la différence des commissions de recours, elles ne
sont qu'occasionnellement impliquées dans des procédures juridiques ouvertes à
l'égard ou sur requête de particuliers. Leurs tâches impliquent le cumul de
fonctions diverses, qui ne pourraient pas être séparées sans atteinte à
l'efficacité de la gestion et à la légitimité démocratique et politique des
décisions correspondantes (ATF 125 I 123 cons.3d et les références citées).

A
la différence des articles 6 par.1 CEDH et de l'ancien article 58 Cst., respectivement
30 Cst., l'ancien article 4 Cst., aujourd'hui le nouvel article 29 Cst.,
nimpose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation
d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion. Au contraire, la
répartition des fonctions et l'organisation choisies par le législateur
compétent font partie des critères dont il importe de tenir compte pour
apprécier si les membres de l'autorité satisfont, dans un cas concret, à la
garantie d'impartialité. Les fonctions légalement attribuées à l'autorité
doivent être prises en considération, en particulier pour apprécier la portée
de déclarations ou prises de position antérieures dans l'affaire. En règle
générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de
fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les
attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas de
conclure à l'apparence de la partialité et elles ne sauraient donc justifier
une récusation. A cet égard, une appréciation spécifique est nécessaire dans
chaque situation particulière. L'ancien article 4 Cst., soit le nouvel article
29 Cst., n'offre donc pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle
des articles 6 par.1 CEDH et 58 aCst. applicables aux tribunaux (ATF 125 I 125
cons.3f et les références citées; ATF non publié du 10.01.2002 rendu dans la
cause C. [1P.506/2001] cons.5.2).

Le
motif de la récusation doit être invoqué dès que possible, soit en principe dès
le début des débats, mais au plus tard dès que le plaideur a connaissance de
l'identité des membres composant l'autorité, à défaut de quoi il est réputé
avoir tacitement renoncé à s'en prévaloir (ATF non publié du 23.05.2002 rendu
dans la cause L. [I 724/01]; ATF 119 Ia 228, 118 Ia 284 cons.3a, 116 Ia
138 cons.2d, 115 V 362 cons.4b;Egli/Kurz, La garantie du juge
indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in RJN 1990, p.28). En
particulier, il est contraire à la bonne foi d'attendre l'issue d'une procédure
pour tirer ensuite argument, à l'occasion d'un recours, du motif de récusation,
alors que celui-ci était déjà connu auparavant (ATF non publié du 23.05.2002
rendu dans la cause L. [I 724/01]; SVR 2001 BVG no 7 p.28 cons.1 non reproduit
aux ATF 120 V 303 et les arrêts cités). Ces principes sont applicables par analogie
à la récusation d'experts judiciaires ainsi qu'aux cas d'expertises ordonnées
par l'administration (ATF non publié du 23.05.2002 rendu dans la cause L. [I
724/01] et les références citées). Il n'y a pas de raisons qu'il en aille
autrement en cas de récusation d'un membre du gouvernement statuant dans le
cadre ordinaire d'un recours administratif.

Dans
la présente affaire, si l'on peut regretter que le Conseiller d'Etat, chef du
Département de l'économie publique, ait révélé des faits (vrais) dont il a eu
connaissance par le biais de sa fonction, cela ne permet pas encore d'établir
qu'il avait sur l'affaire une idée préconçue. On peut comprendre qu'il ait
cherché à éviter de se trouver dans l'établissement auquel la patente venait
d'être retirée et sur le recours duquel il était appelé à statuer. Cette
précaution pouvait fort bien relever de l'exercice normal de la fonction
gouvernementale de Conseiller d'Etat, lequel se doit de respecter les normes en
vigueur; c'est en particulier valable pour le chef du Département de l'économie
publique en matière d'autorisations de travail. En outre, d'après les propos
relatés par les recourants eux-mêmes, le Conseiller d'Etat aurait déclaré qu'il
n'était plus envisageable pour le groupe de continuer à se rendre dans cet
établissement pour ses séances de travail mensuelles. On ne peut toutefois pas
en conclure qu'il s'agit là d'une opinion déjà acquise sur l'issue à donner au
litige. En effet, le fait de révéler que les recourants employaient du
personnel non déclaré  ce qui est avéré  ne permet pas encore d'en tirer des
conclusions sur les incidences de ces infractions sur un éventuel retrait de la
patente. Surtout, le moyen tiré de l'apparence de prévention doit en tout état
de cause être considéré comme tardif. Les recourants ont attendu le recours
devant l'Instance de céans pour se prévaloir d'un motif de récusation qu'ils
connaissaient à tout le moins depuis la mi-mai 2003 (v. lettre du mandataire
des recourants du 05.09.2003), soit avant le prononcé de la décision litigieuse.
Dès lors qu'ils ont attendu la décision du département pour faire valoir ce
moyen, ils ne peuvent se prévaloir de leur bonne foi devant l'Instance de
céans.

3.a) Aux termes
de l'article 50 LEP, la patente est retirée temporairement ou définitivement
par l'autorité compétente notamment en cas d'infractions graves ou réitérées à
la présente loi, à ses dispositions d'exécution ou aux autres prescriptions de
droit public régissant l'activité du titulaire de la patente (al.1 litt.c).

D'après
l'article 52 al.3 LEP, les personnes auxquelles une patente a été
définitivement retirée en application de l'article 50 al.1 litt.c à g ne
peuvent en obtenir une nouvelle avant l'expiration d'un délai de cinq ans.

b)
Les cantons peuvent apporter à la liberté du commerce et de l'industrie des
restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par
l'intérêt public; en particulier, celles-ci doivent tendre à sauvegarder la
tranquillité, la sécurité, la santé ou la moralité publiques, à préserver d'un
danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en
affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF non
publié du 25.10.1995 rendu dans la cause C. [2P.227/1995] cons.3a; ATF 119 Ia
41 cons.4a, 118 Ia 175 cons.1, 116 Ia 355 cons.3a). Les restrictions ne peuvent
toutefois être prises que dans le cadre de la compétence des cantons; elles
doivent en outre reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt
public prépondérant, respecter le principe de l'égalité et, selon le principe
de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des
buts d'intérêt public poursuivis (ATF non publié du 25.10.1995 rendu dans la
cause C. [2P.227/1995] cons.3a ; ATF 121 I 129 cons.3b, 120 Ia 67 cons.2a, 299
cons.2c/cc). Le but de la LEP est effectivement biende régler
les conditions d'exploitation des établissements publics et l'organisation des
danses publiques afin de garantir la qualité des prestations offertes dans les
limites nécessaires à la préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la
santé et de la moralité publiques (art.1 LEP).

Le Tribunal administratif ne dispose d'un plein pouvoir
d'examen  ou plus précisément d'intervention  que lorsque l'inopportunité
d'une décision peut être invoquée devant lui (art.33 litt.d LPJA; RJN 1995,
p.255 cons.3b). Or, la LEP ne prévoit pas une telle possibilité, de sorte que
la Cour de céans examinera uniquement si l'autorité inférieure a abusé de son
pouvoir d'appréciation ou l'a excédé (art.33 litt.1 LPJA; RJN 1995, p.261
cons.3d; v. RJN 1997, p.318).

c)
Les recourants soutiennent, dans un premier moyen, que la violation des règles
de police des étrangers ne peuvent pas justifier le retrait d'une patente.

L'on
ne saurait les suivre dans leur argumentation. Les normes régissant les
autorisations de travail ou de séjour des étrangers sont des prescriptions de
droit public, ce qui n'est pas contesté. Il n'y a toutefois aucune raison que
ces prescriptions ne s'appliquent pas aux restaurateurs et hôteliers, qui
doivent bien plus s'y conformer en leur qualité d'employeur. Les dispositions
du droit des étrangers ont un champ d'application général qui ne concerne pas
spécialement les restaurateurs, comme le soulignent les recourants eux-mêmes,
mais qui s'appliquent néanmoins à eux et c'est ce qui est déterminant.
L'expression légale "autres prescriptions de droit public régissant
l'activité du titulaire de la patente" vise manifestement ce genre de
prescriptions-là. En effet, s'il fallait interpréter la LEP comme le
soutiennent les recourants, cela reviendrait à dire que les prescriptions
"régissant l'activité du titulaire de la patente" se limiteraient à
la loi et à ses dispositions d'exécution. En outre et surtout, cette
interprétation rendrait parfaitement inutile la fin de la phrase citée
ci-dessus et irait à l'encontre de la volonté ainsi manifestée du législateur.
La lecture que fait de l'article 50 al. 1 litt.c LEP l'autorité inférieure est
en outre conforme au but que la loi vise, à savoir de faire régner la moralité
et la sécurité publiques notamment, dont l'interdiction du travail au noir.

Le travail
au noir, que l'on peut notamment définir comme une activité salariée ou
indépendante exercée en violation des prescriptions légales, en particulier par
l'emploi clandestin de travailleurs étrangers en violation des dispositions du
droit des étrangers ne représente en effet pas un délit négligeable. Il
engendre des pertes de recettes pour ladministration fiscale et les assurances
sociales et entraîne des distorsions de la concurrence et de la péréquation
financière. Il représente une menace pour la protection des travailleurs
(conditions de travail, dumping salarial). Il constitue un impôt sur l'honnêteté,
car les recettes fiscales doivent être financées par une partie toujours plus
réduite de la population et, par conséquent, ceux qui respectent les règles
fiscales et sociales paient pour ceux qui fraudent. Le travail au noir est un
facteur de désorganisation qui peut affecter la crédibilité de l'autorité
publique aux yeux des contribuables et alimenter la méfiance générale à l'égard
des institutions et du cadre réglementaire de l'économie formelle. Il est
source d'incertitude et de perte d'efficacité dans les échanges économiques et
a une influence préjudiciable sur les performances macro-économiques d'un pays.
Il s'avère donc que le travail au noir doit être combattu pour des raisons à la
fois économiques, juridiques et éthiques (v. Message du Conseil fédéral du
16.01.2002 concernant la loi fédérale contre le travail au noir, p.5).

Enfin, le fait que les prescriptions en question prévoient
également des mesures de rétorsion lors de manquements ne fait pas échec à une
telle interprétation. On doit dès lors admettre que les recourants ont bel et
bien commis des infractions à des prescriptions de droit public régissant
l'activité du titulaire de la patente.

Il
ressort du dossier que les recourants ont subi un avertissement pour les mêmes
faits en date du 5 juillet 2002 suite à un contrôle au courant du mois de mars
2002, soit moins de trois mois avant le second contrôle du 30 septembre 2002.
Ils ont ainsi agi contrairement aux prescriptions légales à réitérées reprises,
qui plus est dans un court laps de temps, ce qui suffit à justifier un retrait
de la patente, sans qu'il soit au demeurant encore nécessaire de trancher la
question de savoir si ces infractions doivent être tenues pour graves.

d)
Reste encore à examiner si la mesure en question respecte les principes
d'intérêt public, de proportionnalité et d'égalité de traitement.

Le
Tribunal administratif, dans un arrêt rendu en vertu de l'article 50 LEP, a
admis dans son principe la possibilité de notifier un deuxième avertissement
(RJN 1995 cons.4, p.262). Cela napparaît pas contraire à la volonté du législateur
(v. rapport du Conseil dEtat du 26.06.1961, in BGC 1961-1962, no 127, p.72, 88
et de la commission établissements publics du 22.06.1992 in BGC 1992 no 158 I,
p.317). Cette interprétation moins restrictive permet en outre de satisfaire au
principe de la proportionnalité qui doit présider à de tels actes (v. dans ce
sens,Moor, op.cit., no 1.4.3.2, p.121). Il est donc tout à fait
admissible de soutenir quun deuxième avertissement peut être notifié en application
de larticle 50 al.2 LEP à un titulaire de patente qui commet une nouvelle infraction
de peu de gravité. Mais il faut à tout le moins que lon puisse raisonnablement
penser que cela détournera effectivement ladministré de la commission dautres
infractions. Tel ne sera toutefois pas le cas si, peu de temps après un
avertissement, le titulaire de la patente commet une nouvelle infraction.

En
l'espèce, le retrait a été précédé d'un avertissement moins de trois mois avant
la constatation de la commission de nouvelles infractions, cela sans parler des
infractions antérieures identiques commises à un autre titre par le recourant
mais pour le même établissement. On doit admettre que, dans ces circonstances,
un retrait était la seule mesure désormais propre à atteindre le but recherché,
à savoir le respect du droit des étrangers.

La
fermeture de l'établissement ne peut évidemment pas supprimer le travail au
noir dans la région. Cependant, tel n'est pas le but de l'autorité inférieure
qui entend lutter avec ses armes contre ce problème en poursuivant et en
surveillant ceux qui, comme les recourants, agissent contre les prescriptions
de droit public dans ce domaine. En outre, alors qu'ils se plaignent d'une
inégalité de traitement par rapport à d'autres établissements qui commettent
les mêmes infractions, l'Instance de céans souligne qu'il ne saurait être
question d'égalité dans l'illégalité (RJN 1997, p. 322 cons.3b, 1995, p.261
cons.3d). Les arguments invoqués ne démontrent au demeurant pas que l'administration
resterait passive dans la région. Certes, elle a procédé à des contrôles très
réguliers chez les recourants, à l'évidence en raison de leurs antécédents pour
le moins négatifs à cet égard. La profession exercée par les recourants est de
plus soumise à l'octroi d'une patente, comme garant de la santé et de la
sécurité publiques. Ils s'estiment pénalisés par rapport à d'autres personnes
ou entreprises qui ne se verraient jamais interdire l'exercice de leur
profession pour des infractions identiques. S'ils cherchent à comparer leur
situation, ils doivent le faire en référence à d'autres professions dont
l'exercice est également soumis à autorisation et ne pas prendre en particulier
pour exemple des entreprises actives dans le domaine de la vente. Leurs arguments
à cet égard sont dès lors irrelevants. Le retrait repose de plus sur un intérêt
public prépondérant puisqu'il vise à éviter que ne se reproduisent des actes
contraires à la loi.

S'agissant
de la pesée des intérêts privés des recourants, il y a lieu de constater que,
en tant que tel, le préjudice financier et commercial qu'ils pourraient subir
du fait du retrait de la patente ne saurait prévaloir sur la moralité et la
sécurité publiques. Toutefois, un retrait définitif de la patente, qui équivaut
à la fermeture de l'établissement durant 5 années, apparaît malgré tout
disproportionné eu égard aux infractions commises. L'Instance de céans est
d'avis qu'il y a lieu de tenir compte en outre des lourdes conséquences liées à
un retrait définitif. Entre l'avertissement et le retrait définitif, la loi
prévoit en outre le retrait temporaire de la patente, également en application
de la littera c, contrairement à ce que soutient l'autorité inférieure. Son
interprétation restrictive va tout d'abord à l'encontre de la lettre de la loi
elle-même qui n'opère à cet égard strictement aucune distinction entre les
diverses hypothèses qui justifient le prononcé d'un retrait de la patente.
Ensuite, la possibilité de prononcer un retrait temporaire ou définitif
autorise la prise en compte de toutes les circonstances de l'espèce et
satisfait ainsi au principe de la proportionnalité qui doit présider à de
telles actes (RJN 1995, p.259 cons.3a, 1997, p.321 cons.3b). Aussi, la Cour de
céans estime-t-elle qu'un retrait temporaire d'une durée d'un an et demi est
approprié à l'ensemble des circonstances de l'affaire et permet d'atteindre le
but d'intérêt public visé. Il s'ensuit l'admission partielle du recours.

Dans
ces conditions, le dossier étant suffisamment étoffé pour permettre à
l'Instance de céans de trancher, les mesures d'instruction requises par les
recourants sont inutiles et doivent être refusées.

4.Des frais
restreints de procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent
partiellement (art.47 al.1 LPJA). Une allocation de dépens réduite leur est en
outre allouée.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet partiellement
le recours.

2.Annule la décision
attaquée et modifie la décision du service du commerce et des patentes du 17
mars 2003 en ce sens qu'un retrait temporaire de la patente d'une durée d'un an
et demi est prononcé à l'encontre des recourants.

3.Met à la charge des
recourants un émolument de décision de 400 francs et les débours par 80 francs
et ordonne la restitution du solde de leur avance.

4.Alloue aux recourants
des dépens partiels de 400 francs à la charge de l'Etat.

Neuchâtel, le 26 janvier 2005