ne_gerichte · CDP.2025.51 · 2025-12-18 · fr
CDP.2025.51


A.A.________
est locataire dun appartement de 4,5 pièces situé à Z.________ dans lequel
elle vivait avec ses deux enfants mineurs. Depuis le mois de décembre 2023, sa
mère est venue vivre dans le même logement.

Par courrier 24 janvier 2024,
ladministration de laccueil pré et parascolaire de la Commune de B.________
(ci-après : ladministration) a demandé à la prénommée de fournir une copie du
bail à loyer ou lannexe 5 de sa dernière déclaration fiscale, afin de calculer
la taxation pour le placement de ses enfants en structure daccueil. En se
référant à la directive cantonale n° 1 du Service de la protection de ladulte
et de la jeunesse, Office de laccueil extrafamilial (ci-après : directive n°
1), jointe en annexe à son courrier, elle linformait quen cas de concubinage
ou de colocation, la commune tenait compte de la réduction des charges
engendrée par cette situation, afin dévaluer le revenu déterminant pour le
calcul du taux de participation du responsable légal au coût de laccueil des
enfants. Lintéressée, par lentremise de sa curatrice, a transmis une copie de
son bail à loyer, précisant que sa mère vivait chez elle de manière provisoire,
depuis son retour de létranger, et quelle était au bénéfice de laide
sociale. Bénéficiant elle-même dune rente AI et de prestations complémentaires
(ci-après : PC), la part de loyer de sa mère avait déjà été déduite du
calcul des PC, si bien que sa capacité contributive navait pas augmenté. Par
courriel du 9 février 2024, ladministration la informée que, par souci
déquité, il avait été décidé de tout de même appliquer la directive n° 1. Par
courrier du même jour, ladministration a fait savoir à lintéressée quune
part de colocation/concubinage, à hauteur de 19'680 francs net ([CHF1'580 x 12 mois] / 2 + CHF10'200)
pour lannée 2024, avait été retenue. Contestant le principe même de la prise
en compte dune part de colocation, la curatrice a demandé quune décision
formelle, indiquant les voies de recours, soit rendue. Par décision du 29 mai
2024, la Commune de B.________ (ci-après : la commune), agissant par son
conseil communal, a rejeté cette réclamation et confirmé le montant de part de
colocation/concubinage précédemment retenu.

B.A.________
interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
ce prononcé, en concluant implicitement à son annulation. Pour lessentiel,
elle maintient que la part de loyer de sa mère, à hauteur dun quart du loyer, est
déjà déduite des prestations complémentaires quelle perçoit, de sorte que
lintimée prendrait à tort en considération une part de colocation, afin de
calculer la taxation pour le placement de ses enfants en structure daccueil.
Elle précise que le seul avantage quelle pourrait retirer de la cohabitation
en cause consisterait en une prise en charge dun quart des frais
délectricité, lesquels augmentent probablement en raison de la présence de sa
mère, ainsi quen la prise en charge de la prime dassurance responsabilité civile
pour un montant annuel de 86.75 francs. Elle estime en définitive quil nest
pas justifié de tenir compte dun montant de 19'680 francs par année pour la
présence de sa mère dans son logement.

C.Par
courrier du 19 mars 2025, la recourante requiert lassistance judiciaire
limitée aux frais de la procédure.

D.Dans ses
observations, la commune conclut au rejet du recours. En substance, elle
indique que la question de savoir si la personne vivant dans le même ménage que
lun des représentants exerce une activité lucrative ou non est sans importance
à mesure que le forfait de la directive n° 1 sapplique dans tous les cas. Elle
ajoute que la mère de la recourante, adulte de plus de 25 ans et de la même
famille, ne peut en aucun cas être considérée comme un enfant majeur compte
tenu de son âge, ni comme une personne nécessiteuse, dès lors quelle ne bénéficie
plus de laide sociale.

E.Par
courrier du 27 novembre 2025, la Cour de céans requiert la production du
dossier des prestations complémentaires de la recourante, lequel est transmis
par la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) le
2 décembre 2025.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a)
Selon larticle 21 de la loi sur laccueil des enfants du 28 septembre 2010
(LAE), la participation des représentants légaux aux coûts de laccueil
extrafamilial est fixée selon leur capacité contributive (al. 1). Elle est
calculée par la commune de domicile de lenfant sur la base du barème cantonal
arrêté par le Conseil dEtat pour chaque type daccueil (al. 2). Le Conseil
dEtat fixe les modalités de la participation des représentants légaux (al. 3).
De manière plus générale, le Conseil d'Etat est compétent pour prendre toutes
les dispositions nécessaires à l'exécution de la LAE et qui ne sont pas
attribuées à une autre autorité ; le département désigné par le Conseil d'Etat
est quant à lui chargé de l'application de cette loi et de ses dispositions
d'exécution ; pour sa part, le Service de protection de ladulte et de la
jeunesse est lorgane opérationnel du département ; il est lautorité au sens
de la LAE et peut émettre des directives (art. 7 à 9 LAE).

Le règlement
général sur laccueil des enfants (REGAE) du 7juillet 2025,
entrée en vigueur le 1eraoût 2025, a
remplacé le règlement du 5 décembre 2011 (art.74 REGAE). Ce
sont toutefois les anciennes dispositions légales (aREGAE) qui sappliquent ici
dans la mesure où la période litigieuse concerne lannée2024. La
commune prend en charge la part lui incombant des frais relatifs à l'accueil
extrafamilial (art. 51 aREGAE). Les communes calculent le taux de participation
des représentants légaux au coût de laccueil extrafamilial selon la formule
exponentielle suivante : taux de participation des représentants légaux = 0,125𝑒(1.23∗10−5)𝑐𝑐,où: 0,125
correspond à la participation minimale de 12,5% du prix de référence
payable par les représentants légaux ;𝑒est une constante
correspondant à la base du logarithme népérien (𝑒=2.718) ;
1.23 correspond au coefficient déterminant la courbe exponentielle ;𝑐𝑐correspond à
la capacité contributive (art. 52al. 1 aREGAE). La
capacité contributive est déterminée par le chiffre 2.6 de la taxation
fiscale la plus récente (art. 53al. 1 aREGAE). En cas
dautorité parentale conjointe et de garde commune ou alternée, la capacité
contributive est déterminée par les revenus cumulés des représentants légaux
selon le chiffre2.6 de leur taxation fiscale la plus
récente (art. 53al. 2 aREGAE). Le taux de participation
des représentants légaux est revu lorsque leur capacité contributive s'écarte
de plus ou moins 10% de celle déterminante pour leur taux de
participation (art.55al. 1 aREGAE).
Les représentants légaux sont tenus d'annoncer immédiatement à la commune la
modification de leur capacité contributive (art. 55al. 2 aREGAE).

b) Sur la base
de larticle 9 al. 2 LAE, le Service de protection de ladulte et de la
jeunesse a adopté la directive n°1 visant à compléter larticle
53 aREGAE, et préciser les revenus à prendre en compte en cas de concubinage,
avec ou sans enfants communs. Lorsque les parents non mariés ont un ou
plusieurs enfants communs et habitent sous le même toit, le cumul des deux
revenus est prévu (ch.1). En cas de
concubinage sans enfant commun, la commune tiendra compte de la réduction de
charges engendrée par le concubinage afin dévaluer le revenu déterminant pour
le calcul du taux de participation du responsable légal au coût de laccueil de
lenfant. La commune ajoute à la capacité contributive du responsable légal, la
moitié des frais communs, à savoir : loyer, charges, montant minimum à
lentretien commun des concubins (actuellement CHF 1'700 selon les normes
dinsaisissabilité de loffice des poursuites, réactualisées chaque année) (ch.2).
Il est mentionné que ce calcul peut également sappliquer aux personnes vivant
en colocation et contestant la notion même de concubinage.

3.La
loi sinterprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si
plusieurs interprétations sont possibles, le juge recherche la véritable portée
de la norme, en la dégageant de sa relation avec dautres dispositions légales
et de son contexte (interprétation systématique), du but recherché,
singulièrement de lintérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de
la volonté du législateur telle quelle ressort notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition
dans son contexte est également important. Le Tribunal fédéral ne privilégie
aucune méthode dinterprétation, mais sinspire dun pluralisme pragmatique
pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la
compréhension littérale du texte que sil en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (ATF 149 I 354 et les réf. cit. ; arrêt du TF du
13.06.2024 [4A_437/2023] cons. 5.2 et les réf. cit. ; arrêt de la Cour de droit
public du 17.12.2021 [CDP.2021.23] cons. 3).

4.a)
En lespèce, bien que la recourante ne semble pas remettre en cause la question
de savoir si la cohabitation avec sa mère doit être qualifiée de colocation au
sens de la directive n° 1 précitée, la Cour de céans nest pas liée par les
motifs invoqués à lappui du recours ni par les conclusions des parties (art.
43 al. 1 et 3 LPJA). Elle a pour rôle de vérifier si la décision attaquée
devant elle est fondée ou non (arrêt du TF du 20.11.2013 [2C_580/2013] cons.
3.4). En conséquence, il s'agit de déterminer, dans un premier temps, si une
part de colocation/concubinage doit être prise en compte dans le calcul de la
capacité contributive de lintéressée dans le cadre de la subvention communale
du placement de ses enfants. De son côté, la recourante fait valoir que, pour
les personnes bénéficiaires dune rente AI et de prestations complémentaires,
lensemble des ressources est déjà pris en compte dans le calcul des PC. Ainsi,
lorsque sa mère est venue sinstaller chez elle, la part de loyer correspondant
aurait été déduite des prestations complémentaires dont elle bénéficie.

b)Il ressort du contenu de la directive n°
1 quen cas de concubinage sans enfant commun, la commune doit tenir compte de
la réduction des charges engendrée par le concubinage, afin dévaluer le revenu
déterminant pour le calcul du taux de participation du responsable légal au
coût de laccueil de lenfant et que ce calcul peut également «sappliquer
aux personnes vivant en collocation et contestant la notion même de concubinage».
Le terme «colocation» est défini comme «la location
en commun dun même local» (https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/colocation/17252). Selon une conception toute générale,
la notion de «colocataire» qualifie dès lors la personne qui
loue un logement avec un ou plusieurs autres locataires, pour des raisons
essentiellement pratiques ou économiques. Les intéressés vivent ainsi dans un
ménage commun sans être mariés, liés par un partenariat enregistré ou
concubins. Labsence de relation amoureuse (absence de communauté de lit)
permet de distinguer une colocation (ou «communauté dhabitation»
; «Wohngemeinschaft»), au sein de laquelle peut vivre un
nombre plus ou moins important de personnes, dune union libre qualifiée, qui
ne peut désigner que la relation nouée entre deux personnes (caractère
exclusif). Les colocataires nont pas de statut légal particulier, le droit
civil prévoyant seulement que les intéressés peuvent signer conjointement le
contrat de bail ou passer un contrat de sous-location entre eux (cf. art. 262
CO) (Perrenoud, Familles et sécurité sociale en Suisse : létat civil,
un critère pertinent ? 2022, n. 251-252). Ceci étant, une interprétation, même
exclusivement littérale, de la directive n° 1 ne saurait conduire à restreindre
la notion de «colocation», qui y est utilisée, aux seules
personnes qui louent un logement avec un ou plusieurs autres locataires, pour
des motifs essentiellement pratiques ou économiques. Une telle définition
savérerait trop limitative. On ne peut notamment pas déduire du recours au
terme «colocation» dans la directive n° 1 que seuls les cas
dune location en commun dun même local au sens le plus strict du terme ont
été visés. Plus particulièrement, on ne saurait admettre quil ait été voulu
dexclure du champ dapplication de cette directive des cas, tels que des
sous-locations, des familles accueillant un adulte capable de subvenir à ses
propres besoins financiers, des cohabitations sous un même toit de
propriétaires et «locataires»  à savoir des situations
pouvant concrètement avoir une incidence sur la capacité contributive au sens
de larticle 53 aREGAE. Il ne faut en effet pas perdre de vue que la
directive n° 1 vise à préciser  en cherchant à étendre les cas de figure
déterminants  les revenus à prendre en considération pour le taux de
participation des représentants légaux au coût de l'accueil extrafamilial dans
des cas de cohabitation. Par ailleurs, larticle 2 let. a de lOrdonnance sur
lharmonisation des registres (OHR ; RS 431.021) vient conforter
linterprétation littérale qui précède, dès lors quil précise que lon entend
par ménage privé« lensemble des personnes qui occupent le même
logement dans le même bâtiment».

Certes, l'examen des travaux
préparatoires et des débats parlementaires relatifs à la LAE, sur lesquels une
interprétation historique de la directive n°1 pourrait se fonder, n'apporte pas déléments déterminants
quant à la portée de la notion de «colocation» mentionnée
dans ladite directive. Ceci étant, bien que les contours de cette terminologie
ne soient pas clairement explicités dans les travaux préparatoires de la loi ni
dans les débats parlementaires, il va sans dire que l'accueil d'un membre de la
famille majeur, envers lequel ladministré nest astreint à aucune obligation
dentretien, doit être soumis à lapplication de la directive n°1. Dans le cas présent, la recourante
partage son logement avec sa mère. En vertu de larticle 328al. 1 CC, chacun, pour autant quil vive
dans laisance, est tenu de fournir des aliments à ses parents en ligne directe
ascendante et descendante, lorsque, à défaut de cette assistance, ils
tomberaient dans le besoin. Quoi quil en soit, la recourante ne se prévaut pas
 et à juste titre au vu de sa situation financière  dun quelconque devoir
dassistance envers sa mère. Selon les éléments figurant au dossier, cette
dernière bénéficiait initialement de laide sociale, cest-à-dire de
lassistance publique, avant que sa situation ne change, puisquelle semble
avoir été ultérieurement mise au bénéfice dune rente AI et de prestations
complémentaires (cf. courrier de la recourante et requête dassistance
judiciaire). Par ailleurs, il est indéniable que la présence dune tierce
personne dans le foyer, que ce soit au titre de concubinage, colocation ou
sous-location, contribuant ou duquel il peut être attendu quil participe aux
charges communes, accroît la capacité contributive des représentants légaux. Le
simple bon sens commande de considérer que la présence, au sein du foyer
familial, dune tierce personne majeure, capable de subvenir à ses propres
besoins ou devant lêtre, et dont il peut être attendu quelle contribue aux
charges communes, ne peut quaccroître objectivement la capacité contributive
des représentants légaux concernés. Ceci étant, ce qui importe en réalité,
cest que le mode de cohabitation en cause puisse effectivement influencer la
capacité contributive, sur la base de laquelle la participation des représentants
légaux aux frais de laccueil extrafamilial doit être déterminée. Dans ces
circonstances, la recourante, qui nest astreinte à aucune obligation
dentretien, ni dette alimentaire, à légard de sa mère, doit, sur le principe,
être soumise à lapplication de la directive n° 1.

5.Il reste
toutefois à examiner, dans le cas de lintéressée, si le calcul opéré par la
commune est correct, respectivement si le mode de cohabitation avec sa mère
accroît objectivement sa capacité contributive. A cet égard, on relèvera que la
période litigieuse sétend uniquement du 1erjanvier au 30 juin
2024, puisquà compter du 1erjuillet 2024, les deux enfants de la
recourante sont allés vivre chez leur père et que, par conséquent, à compter de
cette date, le calcul de la participation des représentants légaux a été
effectué sur les revenus de celui-ci (cf. courriel du 10.09.2024 du chef de
service de laccueil pré et parascolaire et décision du 25.11.2024 de
lautorité de protection de lenfant et de ladulte). Dans son calcul,
lintimée a retenu une part de colocation/concubinage de 19'680 francs ([CHF
1'580 x 12 mois] / 2 + CHF 10'200) dès le 1erjanvier 2024. A
lappui de son recours, la recourante a produit le calcul des prestations
complémentaires valable dès le mois de décembre 2023, respectivement, à compter
du mois davril 2024.

Le dossier requis par la Cour de céans a
révélé que le calcul opéré, dès le mois de décembre 2023, prenait en compte un
montant annuel de 15'600 francs de loyer net (sans les charges) et de 4'020
francs de frais accessoires effectifs (charges), portant ainsi le montant
annuel total reconnu pour le loyer à 19'620 francs. Toutefois, par décision de
restitution du 27 décembre 2023, la CCNC a modifié son calcul suite à
lemménagement de la mère de lintéressée dans son appartement dès le 1erdécembre 2023. Le loyer net (sans les charges) retenu était de 15'600 francs,
les frais accessoires effectifs (charges) de 4'020 francs et une déduction de
participation du colocataire(s) à hauteur de 4'905 francs (CHF 408.75 [CHF
1635/4] x 12 mois) a été prise en compte. Le montant annuel total reconnu pour
le loyer a ainsi été arrêté à 14'715 francs pour le mois de décembre 2023. Ce
calcul a été réitéré pour les mois de janvier à mars 2024 (cf. fiche de calcul
des prestations complémentaires valables dès le 01.01.2024). En résumé, pour
les mois de janvier à mars 2024, le montant des prestations complémentaires
perçu par la recourante a été diminué de 409 francs (CHF 2'472 [PC jusquau
30.11.2023]  CHF 2'063 [PC dès le 1.12.2023]) par mois en raison de
lemménagement de sa mère dans son appartement. Contrairement à un cas de
concubinage où les frais de logement et les charges sont généralement répartis
à parts égales entre les deux concubins, la configuration du foyer de
lintéressée  constitué delle-même, de ses deux enfants à légard desquels
elle assume une obligation dentretien, ainsi que de sa mère, qui elle n'a
aucune obligation dentretien envers ses petits-enfants  soit un ménage
comprenant deux adultes et deux enfants, doit être prise en considération.
Cest dès lors 3/4 des charges qui devraient en réalité être imputées la
recourante, respectivement, 1/4 à sa mère. En effet, admettre une autre
répartition des frais de loyer, soit notamment un partage par moitié de
ceux-ci, reviendrait à ce que la partie des coûts liés à la présence des
enfants dans le logement soit en réalité partiellement prise en charge par la
grand-mère. Ceci étant, sagissant du loyer et des charges y relatives, la CCNC
a déjà tenu compte de la participation de la mère de la recourante et a, par
conséquent, réduit le montant des prestations complémentaires perçues par cette
dernière, si bien que, sous cet angle, la capacité contributive de lintéressée
na objectivement pas augmenté. Dans ces circonstances, lintimée devait
retenir une part de colocation/concubinage uniquement pour le montant minimum à
lentretien commun, soit 2'550 francs (CHF 1'700/2 x 3 mois) pour les mois de
janvier à mars 2024, dès lors que cest uniquement sous cet angle que la
capacité contributive de la recourante a augmenté.

Dès le mois davril 2024, un nouveau
calcul a été effectué par la CCNC  en raison de la présence annoncée dune
cinquième personne, laquelle nest finalement jamais venue habiter dans le
logement  qui a retenu un loyer annuel net (sans les charges) de 15'600
francs, des frais accessoires effectifs (charges) de 4'020 francs et une
déduction de participation du colocataire(s) à hauteur de 4905 francs a été
prise en compte. Le montant annuel total reconnu pour le loyer a ainsi été
arrêté à 14'715 francs dès le mois davril 2024. En résumé, pour les mois
davril à juin 2024, le montant des prestations complémentaires perçu par la
recourante a été diminué de 359 francs (CHF 2'472 [PC jusquau 30.11.2023]
 CHF 2'113 [PC dès le 01.04.2024]) par mois en raison de la présence de sa
mère dans son appartement. Sagissant du loyer et des charges, la CCNC a  à
linstar de la période de janvier à mars 2024  déjà tenu compte de la
participation de la mère et a, partant, réduit le montant des prestations
complémentaires perçues par la recourante ; sous cet angle, la capacité
contributive de cette dernière na donc objectivement pas augmenté. Dans ces
circonstances, comme exposé ci-avant, lintimée devait retenir une part de
colocation/concubinage uniquement pour le montant minimum à lentretien commun,
soit 2'550 francs (CHF 1'700/2 x 3 mois), également, pour les mois davril à
juin 2024, dès lors que cest uniquement sous cet angle que la capacité
contributive de lintéressée a augmenté.

6.Il résulte de ce
qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision
entreprise réformée en ce sens quune part de colocation/concubinage dun
montant de 5'100 francs doit être ajouté à la capacité contributive de
lintéressée du 1erjanvier au 30 juin 2024.

7.a) Vu lissue du
litige, les frais de procédure, réduits à 220 francs, sont mis à la charge de
la recourante (art. 47 al. 1 LPJA). Obtenant gain de cause dans une large
mesure, elle pourrait prétendre à loctroi dune indemnité de dépens (art. 48
al. 1 LPJA). Toutefois, dès lors quelle nest pas représentée par un
mandataire professionnel  sa curatrice nétant pas une mandataire au sens de
larticle 51 al. 1 LPJA  et quelle ne fait valoir aucun frais particulier, il
ne lui sera pas alloué dindemnité de dépens.

8.La recourante
sollicite lassistance judiciaire limitée aux frais de la procédure.

a) Celle-ci est accordée au justiciable
qui ne peut pas assumer les frais liés à la défense de ses droits sans porter
atteinte au minimum vital nécessaire à son entretien et celui de sa famille
(art. 3 LAJ). En matière administrative, loctroi de lassistance judiciaire
est en outre subordonné à la condition que la cause napparaisse pas dépourvue
de toute chance de succès (art. 4 al. 1 let. b LAJ). Pour déterminer
l'indigence, il y a lieu de tenir compte de la situation financière du
requérant dans son ensemble, soit d'une part de ses charges et, d'autre part,
de ses ressources effectives ainsi que de sa fortune. Il incombe à la partie
requérante de prouver les faits qui permettent de constater qu'elle remplit les
conditions de la mesure qu'elle sollicite. Si elle ne fournit pas des
renseignements suffisants (avec pièces à l'appui) pour permettre d'avoir une
vision complète de sa situation financière et que la situation demeure confuse,
la requête doit être rejetée (arrêt du TF du 25.04.2025 [2C_72/2025] cons. 3.2
et les réf. cit.). Lassistance judiciaire nest pas accordée lorsque la
part disponible permet de couvrir les frais judiciaires et davocat en une
année au plus, pour les procès relativement simples, et en deux ans pour les
autres (ATF 141 III 369 cons. 4.1, 135 I 221 cons. 5.1 ; arrêt du TF du
22.08.2022 [4A_278/2022] cons. 3.1 et les réf. cit.).

b) En loccurrence, la situation telle
quelle ressort des pièces déposées à lappui de la requête dassistance
judiciaire et du dossier est la suivante. La recourante est au bénéfice dune
rente AI de 1'352 francs par mois et de prestations complémentaires à hauteur
de 1'741 francs. Elle perçoit ainsi un revenu mensuel de 3'093francs (cf. calcul des prestations
complémentaires valable dès 01.09.2024, respectivement valable au moment du
dépôt de la requête). Sagissant de ses charges, il faut tenir compte du
minimum vital du droit des poursuites de 1062.50 francs ([CHF 1'700 + 25 %] /
2 ; pour un débiteur vivant sans enfants en colocation/communauté réduisant les
coûts), du loyer de 817.50francs
(CHF 1635/2), des primes dassurance-maladie obligatoire à hauteur de 572.30francs et de 201 francs dimpôts.
Au vu de ce qui précède, les charges mensuelles de la recourante sélèvent à
2'653.30 francs. En tenant compte de revenus à hauteur de 3'093 francs, la
recourante dispose mensuellement dun reliquat de 439.70 francs lui permettant
de faire face à ses frais de justice, lesquels ont été arrêtés à 220 francs.
Par ailleurs, lintéressée a indiqué avoir une épargne de 423.80 francs. Dans
ces circonstances, la requête dassistance judiciaire doit être rejetée.

Par
ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet
partiellement le recours.

2.Réforme le chiffre 1
de la décision attaquée au sens des considérants, ainsi que, partant, son
chiffre 2, en ce sens que la réclamation est partiellement admise.

3.Rejette la requête
dassistance judiciaire.

4.Met à charge de la
recourante les frais réduits de la procédure par 220 francs.

5.Nalloue pas
de dépens.

Neuchâtel,
le18décembre 2025