ne_gerichte · CDP.2023.58 · 2015-04-23 · fr

Aménagement du territoire. Levée d’opposition à la construction de 12 logements sur le bien-fonds 3020 du cadastre de Rochefort (habitat individuel; bosquets).

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 26.03.2024 CDP.2023.58 (INT.2024.168)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 29.04.2025
[
1C_272/2024
]
A.
A.________ SA
(ci-après : la société, la
tiers intéressée ou la maître d’ouvrage) est propriétaire de l'article 3020 du
cadastre de Rochefort, situé dans le
hameau de Montezillon
en zone d'habitation à faible densité 1 (ci-après : ZHFD1). Ce
bien-fonds,
d’une surface de 5194 m
2
, est composé de 5138
m
2
de jardin et d’un pavillon de 56 m
2
.
Le 8
mai 2014, la société a déposé une demande de permis de construire (SATAC 17852)
portant sur 2 édifices de 3 logements chacun, un parking souterrain de 12 places
et une place de parc extérieure, sur ladite parcelle. Le projet impliquant
notamment la suppression de divers arbres et groupes d'arbres situés sur le
terrain, une requête de dérogation à la protection des haies et des bosquets a
également été formée par la tiers intéressée. Par décision du 23 avril 2015, le
Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE
ou département) a autorisé, à certaines conditions, la suppression des bosquets
et des haies situés sur l’article 3020, en précisant que cette suppression ne pourrait
être réalisée qu'après l'entrée en force du permis de construire sollicité dans
le cadre du dossier SATAC 17852, respectivement, que le service de la faune,
des forêts et de la nature était chargé de contrôler le respect du prononcé. Le
défrichage du bien-fonds a eu lieu en 2016.
Le 29 janvier
2019, la société a requis une sanction définitive (SATAC 106061) pour
construire sur ladite parcelle, finalement, 4 bâtiments de 3 logements
chacun, ainsi qu’un parking couvert de 24 places en bordure du chemin de
Bellevue. Suite à la mise à l’enquête publique, laquelle précisait que le
projet envisagé nécessitait des autorisations spéciales tant quant à la distance
à l’axe de la route communale qu’en ce qui concernait l’abattage d’arbres, des
oppositions ont été formées, notamment par
X
1
________
(propriétaire de l’article 2381 du cadastre de Rochefort), X
2
________
(propriétaire de l’article 2992 du cadastre de Rochefort), X
3
________
(propriétaire de l’article 2826 du cadastre de Rochefort) et X
4
________
(membre de la hoirie B.________, propriétaire de l’article 1834 du cadastre de
Rochefort, et domicilié à l’adresse de la maison érigée sur ce bien-fonds)
(ci-après : opposants ou voisins).
Par
décision du 27 juillet 2020, le DDTE a octroyé à titre précaire une dérogation
à la distance minimale par rapport à la route communale pour le parking, situé
à moins de 7,50 mètres de l'axe de la route communale. Il a exigé l'inscription
d'une mention de précarité au registre foncier et levé les oppositions au
projet dans la mesure où elles concernaient cette dérogation.
Le 1
er
septembre 2020, le Conseil communal de Rochefort (ci-après : Conseil
communal) a préavisé favorablement les constructions prévues sur
l’article 3020.
Par
décision du 14 septembre 2020, le département a autorisé la maître d'ouvrage à
supprimer un bosquet d'une surface de 3'300 m
2
sur la parcelle à
construire, ordonné que les mesures de compensation de cette atteinte proposées
par la tiers intéressée (plantation de 20 arbres indigènes et fruitiers haute
tige, ainsi que de 10 haies vives indigènes de 5 mètres sur 2 mètres autour des
futures constructions et ensemencement d'une prairie maigre sur l'entier des
surfaces non construites) soient réalisées dans un délai de 12 mois dès
l'entrée en force de la sanction définitive du projet et fassent l'objet d'une
mention au registre foncier. Il a levé les oppositions dans la mesure où elles portaient
sur cette autorisation.
Le 14 septembre
2020, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) a
émis un préavis de synthèse favorable sur ledit projet, sous réserve toutefois
du respect des remarques formulées par les différents services consultés.
Le
Conseil communal a levé les oppositions et délivré le permis de construire par
deux décisions séparées du 10 mai 2021, auxquelles étaient joints les deux prononcés
spéciaux du DDTE des 27 juillet et 14 septembre 2020. Il a précisé que les
exigences formulées par les services de l'Etat consultés, reproduites dans le
préavis de synthèse du SAT, constituaient des charges assortissant le permis de
construire. Il a par ailleurs exigé que le projet soit ajusté de manière à ce
que le taux d'occupation du sol maximal de 25 % soit respecté. Répondant
aux griefs des opposants, le Conseil communal a retenu ce qui suit : le projet
était partiellement implanté dans un secteur indicatif de danger de glissement
de terrain, qui n'était toutefois pas mentionné sur la carte définitive des
dangers naturels ; les parcelles voisines ne seraient, quoi qu’il en soit, pas
touchées par les terrassements. Même si le projet impliquait les deux décisions
spéciales précitées du département, il s'intégrait à la ZHFD1, qui permettait
une multitude de typologies de bâtiments, contrairement à la zone d'ancienne
localité (ZAL), située de l’autre côté du chemin de Bellevue et qui
correspondait au vieux village de Montezillon. La société ne faisait donc que
valoir son droit de construire sur sa parcelle dans les limites réglementaires
applicables. Le terrain pouvait être facilement raccordé aux réseaux d'eau,
d'épuration, d'électricité et de téléphone, qui se trouvaient à une distance
raisonnable. Le projet ne mettait pas en cause l'approvisionnement en eau de la
commune et l'infrastructure communale permettait d'absorber sans difficulté les
eaux claires et usées générées par les futures constructions. Les autres
équipements relevant d'entreprises parapubliques ou privées existaient ou pouvaient
être facilement mis en place. Le nombre de places de parc correspondait à ce
qu'exigeait l'annexe 1 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions
(RELConstr.) ; l'augmentation de trafic générée par le projet était négligeable
et pouvait être absorbée par le réseau routier existant. Certaines charges et
conditions ressortant du permis de construire visaient par ailleurs à assurer
la visibilité aux abords du domaine public. Il n'y avait en outre pas lieu de
craindre que le projet litigieux cause une pénurie d'eau potable. Les atteintes
aux bosquets faisaient l'objet d'une décision du département, à laquelle il
était renvoyé. Cette dérogation n'impliquait pas d'atteinte à des sources qui
se trouveraient sur le bien-fonds de la tiers intéressée, dont ni le registre
foncier ni le Système d'information du Territoire Neuchâtelois (ci-après :
SITN) ne mentionnaient la présence. Quant aux 3 frênes et aux 2 épicéas
situés sur une parcelle voisine, ils étaient déjà en état de dépérissement, de
sorte que les travaux ne leur causeraient aucune atteinte supplémentaire. En
outre, les spécialistes du Karch (
Centre Suisse de Coordination
pour la Protection des Amphibiens et Reptiles de Suisse)
auraient
vérifié que le site ne présentait pas de forts enjeux pour la conservation des
reptiles. Quoi qu’il en soit, en cas de découverte de reptiles, de
chauves-souris, d'hirondelles ou de martinets durant les travaux, la maître
d'ouvrage prendrait contact avec le correspondant régional compétent ; elle
communiquerait cette obligation à tous les corps de métier présents sur le
chantier. Cette charge était reprise dans le permis de construire et en fait
partie intégrante. Enfin, le projet, respectant le règlement d'exécution de la
loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), était conforme à
l'affectation de la ZHFD1, qui était destinée à l'habitation individuelle. Il
portait en effet sur 5 entités distinctes, à savoir 4 maisons d'habitation
et un parking en sous-sol, séparées par des aménagements naturels et un talus.
Rien ne permettait de lier visuellement les maisons avec le parking et le
nombre maximal de 3 niveaux apparents fixé par le règlement d'aménagement
communal de Rochefort (ci-après : RAC) était respecté. La longueur de chaque
habitation était bien de 22 mètres, mais respectait ce règlement, puisque
celui-ci limite la longueur des constructions à 20 mètres en ZHFD1 mais permet
une augmentation jusqu'à 30 mètres, si les espaces extérieurs qui en
résultaient bénéficiaient de décrochements, en plan et en élévation,
suffisamment marqués et fréquents. Or, cette condition était remplie car les 4 bâtiments
d'habitation présentaient des décrochements en plan, variant de 2,60 mètres à
3,90 mètres sur des sections de façade allant de 3,60 mètres à 12,20 mètres. La
toiture prévue pour les édifices litigieux présentait une pente de 6 degrés, de
sorte qu'il ne s'agissait pas d'un toit plat proscrit par le RAC. Elle
s'intégrait dans la ZHFD1, dans laquelle les bâtiments présentaient des
toitures au nombre de pans, à l'orientation et aux revêtements très divers.
Pour le surplus, les griefs des opposants concernant le parking (notamment
accès et distances de visibilité) étaient mal fondés.
Saisi
d’un recours desdits opposants tant contre la décision de levée d’opposition du
10 mai 2021 du Conseil communal que contre les deux prononcés spéciaux du DDTE
des 27 juillet et 14 septembre 2020, le Conseil d’Etat l’a rejeté, dans la
mesure de sa recevabilité. En substance, il a considéré ce qui suit : le type d’habitat
projeté sur l’article 3020 correspondait à de l’
habitat
individuel et était donc conforme
à l'affectation de la ZHFD1. Le projet
disposait d'un accès suffisant pour absorber les mouvements de véhicules qui s'ajouteraient
au faible trafic actuel, sans mettre en péril la sécurité des piétons et des
automobilistes et sans entraver l'accès aux véhicules de secours, étant précisé
que ni une étude de trafic ni une étude de bruit n'étaient nécessaires.
D’ailleurs, la sécurité de la circulation était également assurée aux abords du
parking, l'octroi d'une dérogation à la distance des constructions par rapport
à l'axe de la route pouvant être confirmé. Sous l’angle du niveau du terrain
naturel, les plans à l’appui du projet, en particulier ceux de situation et des
courbes de niveau, n’étaient pas critiquables. Il en allait de même de la
longueur des 4 bâtiments d’habitation projetés. Ces derniers, constituant des
unités séparées, à considérer pour elles-mêmes, comportaient suffisamment de
décrochements pour limiter la monotonie des façades et permettre, dans le
respect du RAC, une longueur excédant 20 mètres, soit 22 mètres selon le plan
de situation, respectivement, entre 25,5 mètres et 26,7 mètres avec les
terrasses. Quant aux niveaux apparents, le parking souterrain et les 4 édifices
constituaient des constructions distinctes, le parking étant séparé des maisons
par une bande de terrain, ces dernières étant quant à elles reliées par des
passages intérieurs ou souterrains, non visibles de l’extérieur. Au vu de cette
configuration, c’était sans arbitraire que le Conseil communal avait retenu que
le parking comportait un seul niveau, 3 de ses façades étant enterrées, les
bâtiments d’habitation en comportant 3. De même, c’était sans arbitraire qu’il
avait considéré, d’une part, que les toitures des constructions litigieuses
étaient conformes à ce qui prévalait en ZHFD1 et ne portaient pas atteinte à
l’aspect du quartier et de ses toitures, d’autre part, qu’un plan de quartier
n’était pas indiqué. C’était également dans le respect de sa liberté
d’appréciation que l’autorité communale avait estimé que la construction du
parking souterrain, qui permettait de placer les véhicules en retrait de la
voie publique, n’était ni déraisonnable ou irrationnelle vu les typologies très
diverses des constructions du quartier, qui comprenaient quelques bâtiments
d’habitation relativement imposants. L’appréciation communale quant aux sources
d’eau et aux risques géologiques a également été confirmée. S’agissant de la
suppression d’un bosquet, il a été retenu que le principe consistant à le supprimer
pour pouvoir y construire a été admis par la décision du département du
23 avril
2015 dans le cadre du premier projet SATAC 17852 ;
cet aspect de la première décision a été exécuté en 2016, de sorte que cette
question ne pouvait plus être contestée. En d’autres, termes, les arguments des
voisins critiquant la pesée générale des intérêts ayant conduit le DDTE à
autoriser, par nouvelle décision du 14 septembre 2020, la suppression du
bosquet auraient été irrecevables. Compte tenu précisément de l’exécution de la
suppression du bosquet et d’ailleurs de la prairie, les mesures compensatoires,
redéfinies en fonction du nouveau projet de construction, étaient sans
influence sur la situation de fait et/ou de droit des voisins, de sorte que
l’argumentation développée en lien avec ces mesures semblait aussi
irrecevable ; elle était, quoi qu’il en soit, mal fondée. En effet, les
mesures de compensation ordonnées par le département dans sa décision du 14 septembre
2020 (plantation de 20 arbres indigènes et fruitiers haute tige, ainsi que de
10 haies vives indigènes de 5 mètres sur 2 mètres autour des futures
constructions et ensemencement d'une prairie maigre sur l'entier des surfaces
non construites) étaient adéquates, notamment au regard du biotope en cause. Le
plan des aménagements paysagers sanctionné n’était toutefois pas le bon,
puisqu’il indiquait l’emplacement de 4 haies et non de 10 haies, de sorte qu’il
devait être corrigé en conséquence. Pour le surplus, la disparition d’arbres
sur un bien-fonds voisin était sans incidence. En revanche, contrairement à ce
qu’avait considéré le Conseil communal, le projet, vu la surface de
l’article 3020 et le fait que les garages et locaux enterrés n’entraient
pas dans le calcul du taux d’occupation du sol, ce taux était largement
respecté, sans avoir à ajuster ou à modifier les plans.
B.
Par mémoire du 19 février 2023,
X
1
________,
X
2
________, X
3
________ et X
4
________,
propriétaires et/ou domiciliés sur des terrains jouxtant l’article 3020
(ci-après : recourants) interjettent recours devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal contre la décision du 18 janvier 2023 du Conseil d'Etat, en
concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils demandent,
principalement, le refus du permis de construire et des dérogations sollicitées,
subsidiairement, le renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle
décision, en tout état de cause, la constatation de l’annulation des
deux
décisions séparées du 10 mai 2021 du Conseil communal, respectivement, des deux
prononcés spéciaux du DDTE des 27 juillet et 14 septembre 2020 Ils requièrent,
du Conseil d’Etat, la production de l’intégralité du dossier SATAC 106061,
de la commune de Rochefort, la présentation d’une étude sur les répercussions
du trafic engendrées par les constructions projetées sur le réseau routier
existant, des études concernant la présence des sources d’eau sur l’article 3020
et son voisinage direct, ainsi que la mise en œuvre d’une expertise pour
examiner la présence d’espèces animales protégées sur cette parcelle,
respectivement de la Cour de céans, une vision locale. En substance, ils
invoquent ce qui suit : le non-respect du principe de coordination des
décisions ; le caractère arbitraire du refus d’une vision locale par le Conseil
d’Etat ; une violation des conditions d’octroi des dérogations relatives, d’une
part, à la distance à l’axe de la route, compte tenu notamment du non-respect
des articles 61 al. 1 let. a de la loi sur les routes et voies publiques
(LRVP) et 40 al. 1 de la loi sur les constructions (LConstr.), d’autre part, à
la suppression des bosquets et haies protégés, compte tenu notamment d’une
absence de pesée des intérêts et d’un bilan écologique partial ; la non-prise
en considération de l’intérêt public à la protection de l’eau provenant de
l’article 3020, eau qui serait indispensable à la collectivité ; le caractère
non équipé de ce terrain ; le non-respect, respectivement, des caractéristiques
de l’habitat individuel, du nombre de niveaux apparents, de la longueur
maximale des constructions, des normes de protection contre les incendies et
des servitudes de passage ; la non-conformité du parking collectif, des places
de stationnement et de l’allée de circulation ; l’absence de pose de toutes les
perches-gabarits obligatoires ; la non-harmonisation aux maisons voisines des
toitures ; un couvert à voitures intégré aux fondations des immeubles,
argumentation développée en lien avec «
la position clairsemée des
maisons
» dans le quartier.
C.
Le Conseil communal ne formule, dans un premier
temps, aucune observation et ne prend pas de conclusion.
Dans ses observations du 30 mars 2023, le Conseil d’Etat revient
uniquement sur l’argumentation des recourants en lien avec
le
non-respect du principe de coordination des décisions. Il précise qu’il n’y a
aucune contradiction entre les différents courriels du SAT, son préavis de
synthèse et les décisions spéciales du DDTE. Pour le surplus, il se réfère
intégralement aux prononcés rendus dans ce dossier.
Dans sa
prise de position du 2 mai 2023, la tiers intéressée conclut au rejet du
recours, sous suite de frais et dépens. Elle répond aux divers arguments
soulevés par les recourants.
D.
Le 5 mai suivant, ces derniers déposent le
rapport 23-0373.01 des analyses effectuées par C.________ SA concernant la
qualité d’une eau de source à proximité immédiate du projet de constructions
litigieux.
Le 1
er
juin 2023, la maître d’ouvrage se détermine à ce
propos, en maintenant ses conclusions.
Les 12 et 19 juin suivant, les recourants, pour l’essentiel, reprennent
et développent les arguments invoqués dans leur mémoire de recours. Ils
réitèrent leur demande de vision locale et maintiennent intégralement leurs
conclusions.
Le Conseil d’Etat renonce à déposer des observations complémentaires.
Quant au Conseil communal, se référant à une pré-étude commandée par ses soins
en lien avec la révision de son plan d’aménagement local, il signale, le 10 juillet
2023, que le hameau de Montezillon aurait été identifié comme une zone à
développer, avec une densification de son tissu bâti, majoritairement en zone
d’habitation à faible densité. Il mentionne également que la motion
«
Protégeons nos sources
», acceptée par le législatif
communal, à laquelle se réfèrent les recourants, n’aurait non seulement pas de
portée contraignante, mais ne concernerait pas spécifiquement le projet
immobilier en cause.
Le 28 juillet 2023, les recourants déposent de nouvelles pièces,
notamment liées à la problématique de l’eau dans la commune. Ils reprennent par
ailleurs des arguments soulevés dans leurs précédents écrits.
Par acte du 25 septembre 2023, la tiers intéressée prend à nouveau
position, en maintenant ses conclusions. Les recourants se déterminent à ce propos
le 23 octobre suivant. Quant à la première citée, elle se prononce une
dernière fois en date du 8 novembre 2023. Principalement, elle considère que
lesdites observations des recourants, intervenues dans le cadre de leur droit
de réplique inconditionnelle, seraient tardives. Quoi qu’il en soit, la société
indique ne pas avoir de détermination à formuler à leur sujet.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est recevable.
b) Il n’est par ailleurs pas contesté que les recourants ont la qualité
pour recourir et, partant, un intérêt digne de protection à l’annulation de la
décision querellée. A cet égard, on se limitera à rappeler que les articles
1834, 2381, 2826 et 2992 du cadastre de Rochefort, où sont domiciliés et/ou
dont sont propriétaires les recourants, jouxtent l’article 3020. L
e
projet litigieux sera donc en particulier visible depuis les parcelles des
recourants. Il est ainsi admissible de considérer qu’ils sont
atteints de manière certaine ou du moins avec une probabilité suffisante par la
gêne que la décision entreprise – qui autorise
la
construction sur le terrain de la tiers intéressée de 4 bâtiments de 3 logements
chacun, ainsi que d’un parking couvert de 24 places en bordure du chemin de
Bellevue –
peut occasionner. Ils retireraient d’ailleurs un
avantage pratique de l'annulation ou de la modification du prononcé contesté,
ce qui permet d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se
distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (
ATF 137 II 30
cons. 2.2.3 et 2.3,
133 II 249
cons. 1.3.1 ; arrêt du TF
06.08.2019
[1C_206/2019]
cons. 3.1). Or, l'intérêt pratique est un élément central
pour apprécier la recevabilité des griefs d’une partie recourante, un voisin pouvant
être habilité à se prévaloir de normes qui ne sont pas destinées à le protéger
si l'admission de son grief est susceptible de lui procurer un avantage
pratique (
ATF
139 II 499
cons. 2.2,
137 II 30
cons.
2.2.3-2.3).
2.
a) Selon l'article 50 al. 1 Cst. féd.,
l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il
laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par-là aux
autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence
et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont
déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (
ATF 145 I 52
cons. 3.1,
139 I
169
cons. 6.1,
138
I 242
cons. 5.2). Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour
l'ensemble de la tâche communale en cause ; il suffit qu'elle soit autonome
dans le domaine concerné (
ATF 133 I 128
cons. 3.1,
122 I
279
cons. 8b,
110
Ia 197
cons. 2a p. et les arrêts cités). En droit cantonal
neuchâtelois, les communes bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment
importante, notamment, dans l'élaboration et l'adoption des plans d'aménagement
et des règlements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie
protégée par le droit constitutionnel (art. 5 al. 1 let. k Cst. NE ;
art. 30 ch. 5 let. f LCo ; 43 ss
LCAT
; art. 24
LConstr.
; arrêt du TF du
09.06.2016
[1C_574/2015]
cons. 4.1 et les réf. citées). L'article 2 al. 3 LAT stipule
que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser
aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette
disposition ne définit pas le seuil d'autonomie communale minimum découlant du
droit fédéral. Il revient exclusivement au législateur cantonal de préciser de
quelle liberté d'appréciation la commune bénéficie en matière de planification
(
ATF 139 I 169
cons. 6.1 et les réf. citées).
b)
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (
ATF 144 II 121
cons. 3.4). Lorsque le texte
légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il
existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous
points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que
le législateur ne peut avoir voulus (
ATF
143 II 685
cons. 4) et qui heurtent le sentiment de la
justice ou le principe de l'égalité de traitement (
ATF
143 I 109
cons. 6,
140
V 458
cons. 5.1). Selon la jurisprudence, en effet, il
n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie
d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce
texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (
ATF 140 V 449
cons. 4.2). De tels motifs peuvent
découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi
que de la systématique de la loi (
ATF
144 II 121
cons. 3.4,
143
I 109
cons. 6).
Selon
l’article 42
RELCAT
, dans sa teneur en vigueur conformément aux
dispositions transitoires à la modification du 14 décembre 2016, sont
considérées comme habitations individuelles des constructions comportant au
maximum trois logements (al. 1). Les logements peuvent être superposés ou
juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois unités. Les locaux
de service peuvent être communs (al. 2). Selon la jurisprudence, la notion
d’unité correspond à celle de logement. En d’autres termes, l’article 42
RELCAT
limite l’habitat individuel à des
constructions de 1, 2, ou 3 logements, en précisant que ces logements peuvent
être superposés ou juxtaposés et qu’ils sont alors limités à 2 ou 3 logements (
RJN 2020, p. 625
). De même, il résulte de la
formulation et de l’articulation de cette disposition que la possibilité d
e locaux de service communs, mentionnée à l’alinéa 2, est à mettre en
relation avec la
notion susdite d
e logements superposés ou
juxtaposés de 2 ou 3 unités de ce même alinéa. Quant à l’article 43
RELCAT
, également dans sa teneur en vigueur
conformément aux dispositions transitoires à la modification du 14 décembre
2016, il stipule que s
ont considérées comme habitations individuelles
groupées des constructions juxtaposées telles que maisons en rangée, en chaîne
ou en bande continue, comprenant au minimum quatre unités. La Cour de céans a
déjà eu l’occasion d’affirmer que, contrairement à l’article 42
RELCAT
pour lequel la notion d’unités s’apparente à celle
de logement, la notion d’unités de l’article 43
RELCAT
doit être comprise comme une construction.
Autrement dit, sont considérées comme habitations individuelles groupées au
minimum 4 constructions juxtaposées telles que maisons en rangée, en chaîne ou
en bande continue. La présente Autorité, relevant que
le texte
de l’article 43
RELCAT
était clair et que rien ne permettait de s’en
écarter, a d’ailleurs encore souligné que le terme
«
juxtaposées
» visait des constructions
placées immédiatement les unes à côté des autres et nullement des constructions
superposées
(
RJN 2020, p. 625
).
Le
RAC
consacre les articles 10.02 à la zone
d’habitation à faible densité 1 (ZHFD1), qui «
est caractérisée
par des bâtiments d’habitation individuels isolés généralement de 1 à 2 niveaux
apparents et de grands terrains encore libre de construction
» (art.
10.02.01 al. 1)
, cette zone étant destinée
à
l’habitation individuelle, les activités ne provoquant pas de gêne pour le
voisinage étant autorisées (art. 10.02.03).
c) En
l’occurrence, la décision entreprise considère en substance que le projet de
constructions de 4 bâtiments d'habitation comprenant chacun 3 logements superposés,
avec parking souterrain de 24 places en bordure de rue, parking commun
pour les 4 bâtiments,
ne contreviendrait pas à l’article 42
RELCAT
. Selon le Conseil d’Etat, cette disposition
autoriserait des locaux de service communs pour les habitations individuelles,
sans exiger que ces locaux soient communs aux seuls logements d'une habitation
individuelle et non à plusieurs habitations individuelles. Il a ainsi conclu
que l’article 42
RELCAT
n'empêcherait pas la construction d'un parking
commun pour les 4 bâtiments, lesquels constitueraient visuellement 4 unités
séparées de 3 logements superposés chacune, et ce même s'ils étaient reliés par
des accès non visibles de l'extérieur. Il signale que si les bâtiments étaient
érigés sur un terrain plat, ils pourraient être reliés par
des chemins piétonniers bien
visibles, alors que vu la pente du terrain, l'accès des piétons aux différents
bâtiments se faisait depuis le bas de la parcelle. Plus exactement, à l'intérieur
du parking couvert se trouvaient 2 couloirs d'entrée menant à 2 ascenseurs,
qui aboutissaient à l'intérieur de chaque appartement des 2 bâtiments sud.
Au dernier
étage des bâtiments sud, l'ascenseur donnait aussi accès à un hall partiellement
fermé, en façade nord, depuis lequel on arrive sur un cheminement piéton extérieur,
en bonne partie enterré. Ce chemin conduisait aux bâtiments nord, tous deux également
pourvus d'un ascenseur qui conduisait à l'intérieur de chaque logement
,
l'ascenseur débouchant
au 3
e
niveau sur un hall partiellement fermé constituant une entrée
extérieure. Le Conseil d’Etat a encore souligné que chaque logement était aussi
accessible depuis l'extérieur, au moyen d'escaliers et chemins piétons aménagés
sur le terrain et aboutissant sur les terrasses ou les halls d'entrée en façade
nord. Or, de l’avis de ce dernier, le critère de l'accès individualisé aux logements
et par des espaces privés extérieurs rattachés au logement, ainsi que par des
jardins privatifs ou terrasses situés dans les prolongements extérieurs du
logement, était décisif pour distinguer l'habitat individuel groupé de
l'habitat collectif. L’autorité précédente estime enfin que
l’article 10.02.01
RAC
serait avant tout descriptif, les différents
types d'habitat étant quant à eux exclusivement définis par le droit cantonal.
d) Tout
d’abord, il est vrai que les dispositions des articles 42 et suivants
RELCAT
, dans leur teneur en vigueur conformément
aux dispositions transitoires à la modification du 14 décembre 2016, ont eu
pour but d’harmoniser les notions de typologies des bâtiments, ainsi que celles
de hauteur et de longueur de ceux-ci, sur tout le territoire neuchâtelois,
alors qu’avant l’adoption du
RELCAT
c’étaient les communes qui définissaient
elles-mêmes ces éléments. Ceci étant, à l’instar de la notion de taux
d’occupation du sol, qui, si elle relève du droit cantonal, dépend du droit
communal pour sa fixation (
RJN 1997, p. 264
), les types d’habitation
relèvent, certes, du droit cantonal, mais leur concrétisation dépend du droit
communal.
On rappellera qu’en droit cantonal neuchâtelois, les
communes jouissent d’une autonomie maintes fois reconnue, en particulier,
lorsqu’elles élaborent et adoptent des plans d'aménagement et des règlements de
construction (arrêts du TF des
30.09.2019
[1C_643/2018]
cons. 3.1,
31.03.2021
[1C_629/2019]
cons. 3.1,
09.06.2016
[1C_574/2015]
cons. 4.1,
29.04.2014
[1C_800/2013]
cons. 2.1.1,
04.08.2010
[1C_100/2010]
cons. 3.1 et 19.09.1999
[
1P.260/1999
]
cons. 2b).
Or,
si les articles 42 et suivants
RELCAT
définissent un cadre contraignant pour
l’ensemble du territoire cantonal en matière de types d’habitation,
respectivement de hauteur et de longueur des bâtiments, force est de constater
qu’à l’intérieur de ce cadre, rien n’empêche les communes
de
préciser, dans leur réglementation, ces notions compte tenu notamment de
l’affectation de leur territoire et des intérêts locaux. Il leur appartient
même, dans le cadre de l’autonomie qui leur est réservée, de préciser dans leur
pratique les caractéristiques qu’elles entendent voir observer notamment dans
les zones de l’habitat individuel, ou mieux encore d’adopter des
réglementations plus précises en définissant les caractéristiques essentielles.
C’est exactement ce qu’a fait la commune de Rochefort aux articles 10.02
RAC
relatif à la ZHFD1, et plus spécifiquement à l’alinéa 1 de l’article 10.02.01,
le RAC, dont la teneur actuelle est postérieure à la version ici déterminante
de l’article 42
RELCAT
, constituant une
«
lex
specialis
»
. Définissant le caractère de cette
zone, la commune a arrêté qu’elle était composée de bâtiments d’habitation
individuels isolés généralement de 1 à 2 niveaux apparents et de
grands terrains encore libre de construction. Les caractéristiques fixées ainsi
par la commune pour sa ZHFD1 n’entrent pas en contradiction avec l’article 42
RELCAT
. Cette disposition définit les
habitations
individuelles comme des constructions comportant au maximum 3 logements, en
précisant que, si ces derniers sont superposés ou juxtaposés, ils sont limités à
2 ou 3 logements ; le nombre de trois logements constitue donc un maximum,
des constructions de 1 ou 2 logements correspondant également à la notion
d’habitat individuel ; quant au caractère superposé ou juxtaposé des logements,
il est possible sans être imposé
. En d’autres termes,
«
des bâtiments d’habitation individuels isolés
généralement de 1 à 2 niveaux apparents et de grands terrains encore libre de
construction
» entrent manifestement dans la notion d’habitat
individuel de l’article 42
RELCAT
, en la circonscrivant,
compte
tenu notamment des spécificités de la ZHFD1 ici concernée (cf. art. 10.02.01
al. 2 RAC).
Ceci étant dit,
il faut rappeler qu’il résulte de la formulation
et de l’articulation de l’article 42
RELCAT
que la possibilité d
e locaux
de service communs de l’alinéa 2, est à mettre en corrélation avec
le
fait qu’aux termes de ce même alinéa, l
es logements peuvent être
superposés ou juxtaposés à 2 ou à 3 logements, ce qui suppose que les locaux de
service peuvent être communs en présence de 2 ou 3 logements superposés ou
juxtaposés pour une habitation individuelle. Le texte clair de cette
disposition, dont rien ne permet de s’écarter, ne saurait être interprété
comme
autorisant des locaux de service communs à plusieurs habitations individuelles
de chacun au maximum trois logements. Si le législateur cantonal avait voulu
permettre que les locaux de service soient communs à plusieurs habitations
individuelles de trois logements chacune – soit que, comme dans le cas
d’espèce, les locaux soient communs à 4 bâtiments d'habitation comprenant
chacun 3 logements superposés, correspondant donc au total à 12 logements – il
aurait formulé l’article 42
RELCAT
autrement. En particulier aurait-il apporté
la précision que les locaux de service peuvent être communs à l’alinéa 1 de
cette disposition au lieu de l’alinéa 2, voire en explicitant expressément que
les locaux de service pouvaient être communs à plusieurs habitations
individuelles d’au maximum trois logements chacune. Cette appréciation vaut
d’autant plus en l’occurrence compte tenu des
caractéristiques
voulues par la
commune de Rochefort
pour la ZHFD1. En
effet, alors que le législateur communal a, dans les limites de son autonomie,
voulu caractériser cette zone par
«
des
bâtiments d’habitation individuels isolés
généralement de 1 à 2 niveaux apparents et de grands terrains encore libre de
construction
», on ne peut valablement admettre qu’il ait pu viser par
cette formulation la configuration litigieuse, à savoir 4 bâtiments
d’habitation reliés entre eux par des locaux communs, en particulier un parking
couverts de 24 places, et disposant tous quatre de 3 logements superposés.
À noter
encore, à toute fin utile, que dans son argumentation en lien avec le type
d’habitat autorisé en ZHFD1, le Conseil d’Etat semble avoir recours de manière
relativement indifférente aux notions d’habitat individuel et d'habitat
individuel groupé, deux notions pourtant différentes, la seconde n’étant
d’ailleurs nullement envisageable dans ladite zone.
Il
s’ensuit qu’en l’état actuel du droit communal, de même qu’au regard de la
notion de locaux de service communs exposée ci-avant, le type d’habitat admis
dans la zone concernée fait obstacle au projet querellé. Pour ce motif déjà, le
recours doit être admis.
3.
a/aa) Selon l'article
18
al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) du
1
er
juillet 1966, la disparition d'espèces animales et végétales
indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment
étendu (biotope) ainsi que par d'autres mesures appropriées. Si les normes
fédérales ne visent que les haies et bosquets d'une certaine grandeur, le
Tribunal fédéral a admis que la protection par le droit cantonal peut aller
au-delà de ce qui est prévu par le droit fédéral (
ATF 133 II 220
cons. 2.3).
La loi cantonale sur la protection de la nature (
LCPN
)
du 22 juin 1994 prévoit que la protection de la nature s'étend à la faune, à la
flore et aux zones, sites et objets définis comme des biotopes, des objets
géologiques ou des sites naturels méritant d'être protégés (art. 5). Sont
réputés biotopes méritant d'être protégés les espaces spécialement favorables à
la vie des espèces animales et végétales indigènes, notamment celles qui sont
rares ou menacées de disparition, qui jouent un rôle important dans l'équilibre
naturel ou qui présentent un intérêt particulier pour la science et
l'enseignement (art. 8 al. 1). Il s'agit plus spécialement des prairies
maigres, des tourbières, des marais, des étangs, des cours d'eau, des rives
naturelles et de leur végétation, des haies vives et des bosquets, ainsi que
leurs zones de protection (art. 8 al. 2). L'Etat et les communes prennent
les mesures de protection commandées par les circonstances et il est en
principe interdit de porter atteinte aux objets géologiques, aux marais et à
leurs zones de protection, ainsi qu'aux murs de pierres sèches (art. 11 al.1 et
al. 2 let. b). Les haies sont protégées sur l'ensemble du territoire cantonal
(art. 12 al. 1). L'
arrêté
concernant la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et
des dolines du 19 avril 2006 (ci-après : l’
arrêté
)
stipule notamment qu'il est interdit d'essoucher une haie ou un bosquet ou d'en
couper les racines, ainsi que de fragmenter une haie dans sa longueur, d'en
recéper ou d'en abattre plus du tiers tous les trois ans (art. 5 al. 1). Par
haies, on entend des bandes boisées non assujetties à la législation
forestière, généralement à couches végétales étagées (arbustes, arbrisseaux,
arbres) (art. 2 al. 1). Par bosquets, on entend des massifs boisés non
assujettis à la législation forestière, composés généralement d'arbres,
d'arbustes et d'arbrisseaux (art. 2 al. 2). L'
arrêté
prévoit expressément à l'article 5 al. 2 les cas où les haies et bosquets ne
sont pas visés par la protection. Aussi, la Cour de céans a-t-elle déjà eu
l’occasion de juger que, si le législateur cantonal avait voulu soustraire à la
protection les éléments protégés qui avaient été supprimés pour se redévelopper
ensuite, il l'aurait manifesté dans ces exceptions, de sorte que
les haies et bosquets sont
protégés même s'ils ont resurgi suite à une suppression (
RJN
2021, p. 657
cons. 2).
a/bb) En l’espèce, la décision entreprise admet que
les
différents types de bosquets qui se trouvaient sur la parcelle constituaient un
biotope protégé au sens de l'article
18 LPN
et de l'
arrêté
cantonal. Elle relève toutefois que leur suppression a été autorisée par
décision du département du 23 avril 2015 dans le cadre du premier projet SATAC 17852.
Or, de l’avis du Conseil d’Etat, le défrichage de la parcelle ayant eu lieu en
2016 sur la base de ce prononcé entré en force, et ce donc de manière licite, les
recourants ne sauraient plus critiquer la pesée générale des intérêts qui a
conduit à autoriser la suppression des bosquets. Force est de constater que
l’autorité précédente ne peut être suivie dans son appréciation. En effet, il
ressort de la comparaison des orthophotos de 2010, 2016, 2018 et 2022 que, si
les bosquets ont effectivement été supprimés en 2016 sur l’article 3020, ils
ont depuis lors resurgi. Autrement dit, non seulement le DDTE devait rendre une
nouvelle décision quant à l’éventuelle suppression des bosquets sur ledit
terrain, ce qu’il a fait en date du 14 septembre 2020, mais ce prononcé,
portant
dérogation aux mesures de protection,
devait être
le fruit d’une nouvelle pesée générale des intérêts en présence.
b/aa)
Il sied de rappeler que d
es dérogations aux mesures de protection
peuvent être accordées par le département en application des dispositions de la
LCPN
(art. 8 de l'
arrêté
).
Selon l'article 35 al. 1
LCPN
,
si les circonstances l'exigent, l'autorité compétente peut accorder certaines
dérogations aux mesures de protection prises en application de la loi. L'octroi
de telles dérogations implique en principe l'existence d'un intérêt public
prépondérant (al. 2). Il y a lieu de rappeler ici que les dérogations ne
sauraient être accordées qu'à titre exceptionnel et ne peuvent tendre qu'à
l'assouplissement des exigences légales lorsque, dans un cas particulier, leur
application stricte se révèlerait contraire à l'intérêt public ou porterait une
atteinte excessive aux intérêts d'un propriétaire sans que l'intérêt public ou
l'intérêt des voisins le justifie (
RJN
2021, p. 657
cons. 3,
2003,
p. 357
, p. 358 et les réf. citées). La possibilité de déroger au système
légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des situations trop
rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions pour
l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées
(arrêt du TF du
18.11.2015
[1C_92/2015]
cons. 4.4.4 et les réf. citées ;
RJN
2021, p. 657
cons. 3, 1988, p. 179 et les réf. citées). Si un projet
est imposé par sa destination à l'endroit prévu, qu'il n'existe pas d'autre
alternative et qu'il s'avère ainsi que l'atteinte ne peut être évitée, les
intérêts publics et/ou privés touchés doivent être identifiés et pondérés aussi
bien que possible, sur la base des motivations données à l'appui du projet (
Fahrländer
,
in Commentaire LPN, 2019, n. 30 ad art. 18). La protection d'une haie ou d'un
bosquet par l'
arrêté
est une protection de fait. Il suffit en effet que l'objet tombe sous le coup
des définitions de l'
arrêté
pour bénéficier d'une protection. Les fiches «
nature pratique
»
édictées par le canton de Neuchâtel et consultables sur son site officiel (
www.ne.ch/autorites/DDTE/
SFFN/nature/Pages/Nature-pratique.aspx
) expliquent les motifs pour lesquels
notamment les haies et bosquets forment, avec d'autres biotopes, des réseaux
écologiques permettant l'échange entre les populations animales. A cet égard,
la Cour de céans a déjà eu l’occasion de considérer, notamment, que le fait de
constater que les éléments protégés étaient susceptibles de servir de lieux
d'habitat et de déplacement aux reptiles et amphibiens était suffisant pour
leur reconnaître un intérêt écologique (
RJN
2021, p. 657
cons. 3).
b/bb)
En l’occurrence, force est de constater que le Conseil d’Etat a estimé – comme
déjà dit – à tort qu’une nouvelle pesée générale des intérêts n’était pas
nécessaire compte tenu du défrichage intervenu en 2016 sur le bien-fonds
concerné, sans même examiner si les bosquets protégés avaient resurgi suite à
leur suppression. Quant à la pesée des intérêts en jeu à laquelle a procédé le
DDTE dans sa décision du 14 septembre 2020, il y a lieu de convenir
qu’elle est par trop succincte et qu’elle ne permet en particulier pas de se
convaincre que les éléments à supprimer ne posséderaient aucun intérêt
écologique. Or, le dossier tel que constitué ne permet pas non plus de se
convaincre de l’absence d’intérêt écologique des bosquets ici protégés ; il
n’est notamment pas possible d’établir à satisfaction, ni d’ailleurs d’exclure,
que les éléments protégés ne sont pas susceptibles de servir de lieux d’habitat
et de déplacement aux reptiles et amphibiens. Par ailleurs, le département ne
saurait en particulier être suivi, lorsque, dans le cadre de sa pesée des
intérêts en présence, il soutient que refuser la nouvelle suppression des
bosquets en cause «
reviendrait à empêcher le propriétaire des terrains
de les utiliser pour un projet conforme à l’affectation de la zone
».
Non seulement, il a été démontré ci-avant que le projet querellé n’était pas
conforme au type d’habitat admis dans la ZHFD1 concernée, mais de plus il faut
rappeler qu’un autre projet de constructions (SATAC 17852) – plus modeste
notamment en termes de nombre de bâtiments et de logements et, partant, également
en ce qui concernait tant les locaux de service que l’impact global sur le
terrain – avait initialement été autorisé sur l’article 3020. C’est
d’ailleurs ce projet qui avait justifié le défrichage de 2016. Aussi, la maître
d’ouvrage a été mise en situation de faire usage de son bien-fonds et y a
renoncé pour des motifs de viabilité financière qui lui appartiennent (cf.
étude du 19.09.2018 de l’entreprise d’ architectes D.________ ). À noter encore
que,
sur le vu des arguments avancés par le DDTE dans sa pesée
des intérêts en présence, ainsi qu’au regard des éléments au dossier, la Cour
de céans n’arrive pas à se convaincre que la dérogation à la protection des
bosquets concernés réponde ici à un intérêt public prépondérant, comme tel doit
en principe être le cas. Il sied en outre de rappeler que les dérogations ne
sauraient être accordées qu'à titre exceptionnel et qu’elles ne peuvent tendre
qu'à l'assouplissement des exigences légales lorsque, dans un cas particulier,
leur application stricte se révèlerait contraire à l'intérêt public ou
porterait une atteinte excessive aux intérêts d'un propriétaire sans que
l'intérêt public ou l'intérêt des voisins le justifie. Or, les circonstances du
cas d’espèce ne permettent pas de considérer, à tout le moins en l’état, qu’il
s’agirait d’un tel cas exceptionnel.
Pour ce
motif également le recours doit être admis.
4.
Dans la
mesure où tant la décision du
14 septembre 2020 du
département que celle
du 10 mai 2021 du conseil communal
relative à la
levée des oppositions, respectivement, celle du 18 janvier
2023
du Conseil d’Etat, qui a confirmé lesdits prononcés, doivent
être annulées déjà pour les motifs énoncés ci-avant
, il n’est pas
nécessaire d’examiner les autres nombreux arguments des recourants. À noter
que, dans la mesure où le projet de constructions s’avère non conforme à la
ZHFD1 ici concernée, la dérogation (décision du département du 27.07.2020) à la
distance à l’axe de la route communale qu’il implique ne saurait être
maintenue, puisqu’elle n’a simplement plus d’objet.
Il convient par ailleurs de préciser que, compte tenu de ce qui précède,
le conseil communal ne pouvait
délivrer, par décision séparée
du 10 mai 2021,
le permis de construire sollicité
par la tiers intéressée.
5.
Bien fondé, le
recours
doit être admis
, et la décision attaquée, ainsi que celles, respectivement,
du
DDTE
et du conseil communal doivent être annulées
.
Vu l’issue
de la procédure, il n’est, d’une part, pas nécessaire
de donner suite aux diverses réquisitions de preuves des recourants, d’autre
part
,
il y a lieu de mettre les frais de cette procédure à
la charge de A.________ SA (art. 47 al. 1
LPJA
).
Une indemnité de dépens sera en outre allouée aux recourants qui procèdent avec
l'aide d'une mandataire professionnelle (art. 48
LPJA
).
Cette dernière n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais
permettant de se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64
al. 1
LTFrais
par renvoi de l’art. 67
LTFrais
),
il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant
allouable (art. 64 al. 2
LTFrais
par renvoi de l’art. 67
LTFrais
).
Tout bien considéré, et singulièrement le fait que la mandataire représentait
déjà les recourants devant le Conseil d’Etat, l'activité essentielle déployée
peut être estimée à quelque 12 heures (rédaction du mémoire de recours, recherches
juridiques, entretiens). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de
l'ordre de 280 francs de l'heure (CHF 3’360), des débours à raison de
10 % des honoraires (CHF 336 ; art. 63
LTFrais
par renvoi de l’art. 67
LTFrais
),
ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 284.60). C'est ainsi un montant
global de 3'980.60 francs qui sera alloué aux recourants à titre de dépens à
charge de A.________ SA. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais
et dépens de la première instance de recours.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le recours au sens des considérants.
2.
Annule la décision du Conseil d'Etat du 18 janvier 2023, ainsi que la
décision du DDTE du 14 septembre 2023 et la décision
du Conseil communal
de Rochefort
du 10 mai 2021, levant les oppositions.
3.
Met à la charge de A.________ SA les frais de la procédure par 2’750
francs et ordonne la restitution aux recourants de leur avance de frais.
4.
Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 3'980.60 francs à
charge de A.________ SA.
Neuchâtel, le 26
mars 2024