ne_gerichte · CDP.2020.403 · 2020-11-02 · fr

Fonction publique. Refus de prolongation de l’activité d’une enseignante au-delà de l'âge de la retraite ordinaire.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 11.03.2021 CDP.2020.403 (INT.2021.80)

A.
X.________, née en avril 1957, enseignante à l’Ecole
obligatoire de la région de Neuchâtel (ci-après : éoren), au Collège [.....],
ainsi que chargée de mission auprès du Service de l’enseignement obligatoire neuchâtelois
(ci-après : SEO), a
adressé, en date du 23 septembre 2020, au Département
de l'éducation et de la famille une demande de prolongation de son activité
professionnelle pour
l'année scolaire 2021-2022, soit au-delà de
la clôture de l'année scolaire 2020-2021 au cours de laquelle elle atteindra
l'âge fixé par la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS),
du 20 décembre 1946, pour l'ouverture du droit à une rente de vieillesse
simple. Plus spécifiquement, indiquant souhaiter mener à terme certains des
projets actuellement en cours au sein du SEO, la prénommée a indiqué vouloir
conserver son poste à plein temps, tout en se disant disposée à diminuer ses
périodes d’enseignements, si cela devait conduire à lui accorder la
prolongation sollicitée.
Par décision du 2 novembre 2020, le Conseil d’Etat a refusé ladite
demande
de prolongation d'activité au-delà de l'âge de la retraite ordinaire, motif
pris que le critère de la situation du marché de l'emploi faisait foi. Or, depuis
un certain temps, le marché de l'emploi se contractait, et ce, également au
niveau de l'enseignement. Le nombre d'élèves diminuait et il en allait de même
pour le nombre d'enseignants partant à la retraite, alors que l'effectif des
enseignants sortant de la
Haute Ecole Pédagogique BEJUNE (Berne,
Jura, Neuchâtel; ci-après :
HEP-BEJUNE) restait stable.
B.
X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre ladite décision du Conseil d’Etat dont
elle demande l'annulation. Elle conclut à la
prolongation de son
activité, principalement,
au taux habituel
,
subsidiairement, en en diminuant les périodes d'enseignement, tout en
maintenant telles quelles ses fonctions de chargée de mission au sein du SEO.
La recourante relève que la motivation de l’intimé quant au marché de l'emploi semble
sommaire. Plus spécifiquement, elle s’interroge sur le fait de savoir s’il est
véritablement possible de parler de «
contraction du marché de l'emploi
»
de manière aussi générale que semble le faire le Conseil d’Etat. Elle est, quoi
qu’il en soit, d’avis que cette circonstance ne devrait pas être déterminante
pour l’appréciation de sa situation, qui est spécifique. A cet égard, elle
soutient que l’intimé n’aurait tenu compte que d'une partie seulement de son
activité professionnelle, à savoir celle qui concerne l'enseignement, et aurait
ignoré ses prérogatives de chargée de mission au SEO, tâches requérant une
expérience et une expertise telles qu’elles ne pourraient être confiées à un
enseignant sortant de formation. Le Conseil d’Etat aurait ainsi passé sous
silence sa proposition de diminuer ses périodes d'enseignement, une seule
période d'enseignement lui permettant de conserver ses missions auprès du SEO.
C.
Dans ses observations du 25 janvier 2021, le
Conseil d’Etat conclut au rejet du recours. Il signale que l’argumentation
développée par l’intéressée
ne relèverait à l'évidence pas d'une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, comme elle semble
l’invoquer, mais exclusivement de l’opportunité, à savoir de l’opportunité qu'il
y aurait à la laisser continuer d’exercer son activité, tenant ainsi compte de son
souhait. Or, aucune disposition légale ne permettrait ici de revoir
l’opportunité de la décision querellée, laquelle ferait une application
correcte de la réglementation en cause. Soutenant à ce propos ne pas avoir outrepassé
son pouvoir d'appréciation, le Conseil d'Etat signale encore que le déséquilibre
progressif entre postes nécessaires et nouveaux enseignants désirant exercer cette
profession correspondrait précisément à la situation visée par la loi, quand
elle évoque une «
situation du
marché de l'emploi
» s’opposant à différer une mise
à la retraite
.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Le recours est interjeté contre une décision du
Conseil d'Etat prononçant un refus de prolongation de l’activité d’une enseignante
au-delà de l'âge de la retraite ordinaire, rendue en application des articles 38
et 39 de la loi sur le statut de la fonction publique du 28 juin 1995 (
LSt
).
L'article 82 al. 3 de cette loi contient un catalogue de décisions du Conseil
d'Etat susceptibles d'être déférées au Tribunal cantonal; il ne comprend pas
les décisions d’une telle non-prolongation.
Selon la jurisprudence de la Cour de céans (
RJN
2014, p. 361
cons. 1 et les références citées), le fait que l'article 28 de
la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979 (
LPJA
) stipule que les
décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire
l'objet d'un recours auprès d'une instance cantonale que dans les cas prévus
par la loi, ne peut pas conduire à exclure d'emblée tout recours contre une
décision du Conseil d'Etat pour ce motif. L'article 29a Cst. féd., en vigueur
depuis le 1
er
janvier 2007, donne à toute personne le droit à
ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. Le législateur
neuchâtelois a adopté, le 5 novembre 2008, la loi portant adaptation de la
législation cantonale à la loi sur le Tribunal fédéral (garantie de l'accès au
juge en droit public) et procédé à des adaptations dans plusieurs lois (droit
de cité neuchâtelois, statut de la fonction publique, contributions directes,
etc.). Dans le cadre du projet de loi portant adaptation de la législation
cantonale à la réforme de la justice fédérale, il a adopté l'article 28
LPJA
dans sa teneur actuelle. Telle que formulée, cette
disposition ne doit toutefois pas conduire à exclure d'emblée tout recours
contre une décision du Conseil d'Etat au seul motif que cette possibilité ne
figurerait pas expressément dans une loi. La
garantie constitutionnelle d'accès au juge, concrétisée par l'article 86
al. 2 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF), est en effet
directement applicable depuis le 1
er
janvier 2009. En tant
qu'exception à cette garantie, l'article 86 al. 3 LTF, qui autorise les cantons
à exclure du contrôle judiciaire les actes à caractère politique prépondérant,
doit être interprété de manière restrictive. L'exigence du caractère politique
prépondérant signifie que seules les situations revêtant à l'évidence un
caractère politique sont visées. Il ne suffit donc pas que la cause ait une
connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière
indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu.
La vérification par le juge ne doit pas apparaître admissible (cf. aussi
RJN 2015, p. 427
cons. 1a et les références citées).
En l'espèce, la décision attaquée porte sur l'exercice
d'une fonction dans le cadre de tâches dévolues aux pouvoirs publics,
généralement assumées par les communes ou les cercles scolaires au niveau de la
scolarité I et II, et qui ne sont pas liées à la politique (art. 5 de la loi
sur l'organisation scolaire du 28.03.1984 [
LOS
]). Le recours, qui est au surplus interjeté
dans les formes et délai légaux,
est
recevable en application de l'article 29a Cst. féd., nonobstant le libellé de
l'article 28
LPJA
et la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui
est l'autorité supérieure ordinaire de recours (art. 30 al. 1
LPJA
), est compétente pour connaître de la présente
contestation.
2.
a) La recourante fait partie du personnel
enseignant de l’éoren, plus spécifiquement du Collège [.....], soit d’un
établissement d'enseignement public créé par plusieurs communes. Elle est à ce
titre soumise aux dispositions de la
LSt
(cf. art.
3 al. 1 let. d
LSt
) et du
règlement général d'application de la loi sur le statut de la fonction publique
dans l'enseignement
21 décembre 2005
(
RSten
; cf. art.
1 al. 1 let. b
RSten
).
Conformément à l’article 37
LSt
, les
rapports de service prennent fin, notamment, par la retraite (let. b).
L’article 38
LSt
précise à ce propos que les titulaires de fonctions publiques sont mis d'office
à la retraite à la fin du mois au cours duquel ils atteignent l'âge fixé par la
LAVS pour l'ouverture du droit à une rente de vieillesse simple (al. 1), à
savoir
64 ans révolus pour les femmes et 65 ans révolus pour les hommes
. Pour autant que la situation du marché de l'emploi ne s'y oppose pas,
selon l'appréciation du Conseil d'Etat, et dans la mesure où elles font
ajourner le versement de leur rente de vieillesse, les
femmes sont admises à poursuivre leur activité jusqu'à
la fin du mois au cours duquel elles atteignent l'âge de 65 ans (al. 2).
S’agissant plus spécifiquement des directeurs et membres du personnel
enseignant et administratif des établissements d'enseignement public, l’article
39
LSt
stipule que ceux-ci
sont mis d'office à la retraite à la clôture de
l'année scolaire qui se termine durant l'année civile au cours de laquelle ils
atteignent l'âge indiqué à l'article 38
LSt
, l’alinéa 2 de cette disposition étant applicable par
analogie.
L’article 57
RSten
, qui traite expressément de la mise à la retraite
différée des femmes, précise encore que les femmes désireuses de poursuivre
leur activité au-delà de l'âge fixé aux articles 38 et 39
LSt
en
informent l'autorité six mois avant la date de leur mise à la retraite
ordinaire. La demande précise la durée prévisible du prolongement d'activité.
b)
La
Cour de droit public a déjà eu l’occasion de relever que le Conseil d'Etat, en
sa qualité d'autorité de surveillance en matière d'enseignement, dispose d'un
pouvoir d'appréciation étendu pour décider, notamment, quand un enseignant
doit, pour assurer la bonne exécution des missions de l'école, être écarté de
l'enseignement public (
RJN 2014, p. 361
cons. 3). De même, elle a, en lien avec des
résiliations des rapports de service,
rappeler à réitérées reprises (cf. par ex. arrêts de
la Cour de droit public des 08.12.2020 [
CDP.2020.353
] cons. 3c, 15.09.2020 [
CDP.
2020.244
] cons. 4a et 17.06.2020
CDP.2020.164
] cons. 3c)
que
l
’autorité de nomination dispose d’un large
pouvoir d’appréciation pour déterminer si des justes motifs de renvoi existent,
comme d’ailleurs pour
appliquer des concepts indéterminés
portant sur le fait de savoir si des prestations
insuffisantes ou un comportement incorrect peut être reproché à un
fonctionnaire (
ATF 118 Ib 164
cons. 4a). Il est en effet difficile
d'apprécier de l'extérieur de telles situations, qui nécessitent de tenir
compte des circonstances concrètes du travail en cause et des faits qui sont
reprochés à l'intéressé. Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement,
dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra néanmoins user
de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un
juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être
démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les limites du pouvoir
appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du
comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des
exigences de service, comme une mesure soutenable (
ATF 108 Ib 209
;
RJN
2018, p. 642
cons. 2d et
2007,
p. 209
cons. 2b
8). Comme en
matière de destitution du droit d'enseigner, respectivement, de
résiliation des rapports de service
, le Conseil d’Etat dispose d’un
pouvoir d'appréciation étendu pour décider
, p
our autant que la situation du marché de l'emploi ne
s'y oppose pas,
de la prolongation de l’activité d’une
collaboratrice, y compris d’une enseignante, au-delà de l'âge de la retraite
ordinaire
. D’ailleurs, selon
l'article 33 let. a et d
LPJA
, la Cour de céans examine uniquement si
ladite autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est
pas habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte
légal en matière de statut de la fonction publique, y compris en matière de
statut de la fonction publique dans l'enseignement, ne lui en donne la compétence
(
RJN
2018, p. 642
cons. 2d et
2007,
p. 209
cons. 2b et la
référence citée).
3.
En l'espèce – constatant que,
depuis un
certain temps, le marché de l'emploi se contractait, et ce, également au niveau
de l'enseignement, puisque tant le nombre d'élèves que celui d'enseignants
partant à la retraite diminuaient, alors que l'effectif des enseignants sortant
de la HEP-BEJUNE restait stable – le Conseil d’Etat a considéré que, dans la
mesure où le critère de la situation du marché de l'emploi faisait foi en
matière de mise à la retraite différée des femmes, la demande de prolongation
d'activité au-delà de l'âge de la retraite ordinaire de l’intéressée devait
être refusée. Ledit constat quant à la situation du marché de l'emploi dans
l'enseignement obligatoire résulte du fait que, de manière générale, une
contraction est observée dans ce secteur depuis plusieurs années, pour les
raisons suivantes. Depuis 2015, le nombre d'élèves diminue de manière
constante, ayant ainsi passé de 20'387 en 2015-2016 à 19'601 en 2020-2021. À la
rentrée 2020, il y a d’ailleurs eu une baisse de 181 élèves par rapport à août
2019. Toujours au niveau du nombre d'élèves, les perspectives ont montré qu'une
diminution de 212 élèves, sans les élèves en classe spéciale, était
attendue entre la rentrée 2020 et la rentrée 2021. Selon les statistiques,
cette tendance à la baisse continuera en 2021-2022. Or, la baisse du nombre
d'élèves a pour conséquence directe une diminution du nombre de classes et, partant,
du nombre de périodes d'enseignement à attribuer au personnel enseignant. Une
diminution du nombre d'enseignants concernés par le droit à la retraite est de
plus constatée. Alors qu’ils étaient 52,16 équivalents plein temps (EPT) en 2018,
respectivement, 60,69 EPT en 2019, ils n’étaient que 20,11 EPT en 2020 et
seront 30,49 EPT en 2021. Or, en parallèle, au niveau de la formation
primaire et de la formation secondaire, 156 enseignants sont sortis de la
HEP-BEJUNE à l'issue de l'année académique 2019-2020. Actuellement, il y a 174 étudiants
en dernière année à la HEP-BEJUNE qui devraient intégrer le marché de l'emploi
en 2021-2022. De plus, les enseignants qui souhaitent augmenter leur taux
d'activité, changer de centre scolaire ou de fonction sont également à prendre
en considération, les enseignants de la scolarité obligatoire étant nommés à
l'échelle du canton, ce qui signifie qu'un enseignant nommé peut changer de
centre scolaire sans perdre sa nomination. Le système doit donc essayer, dans
la mesure du possible, d'offrir une certaine mobilité aux membres du personnel
enseignant et permettre à ceux-ci d'avoir un taux d'occupation correspondant à
leurs besoins.
Force
est d’admettre que ces constatations – auxquelles la recourante a été rendue
attentive en particulier par le courriel à elle adressé, le 5 avril 2020, par
l’inspecteur de l’enseignement obligatoire et responsable du secteur droit et ressources
humaines  ̶  ne sont en tant que telles pas remises en cause par
l’intéressée, qui se limite à s’interroger sur la possibilité de parler de «
contraction
du marché de l'emploi
» de manière aussi générale que semble le faire
le Conseil d’Etat, dans la décision querellée. Or, il y a lieu de convenir que
la situation de l'emploi dans la scolarité obligatoire exposée ci-avant n’est
contredite par aucun élément au dossier. Rien ne permet de retenir que la
contraction évoquée par le Conseil d’Etat, de même que par l’inspecteur de
l’enseignement obligatoire et responsable du secteur droit et ressources
humaines – qui précisait d’ailleurs à l’intéressée, en lien avec un marché de
l’emploi pléthorique dans le domaine de l’enseignement, que toutes les demandes
de prolongation d’activité
au-delà de l'âge de la retraite
ordinaire avaient été refusées pour 2020-2021 (courriel du 05.04.2020) – ne
serait pas effective. Au contraire, les chiffres avancés pas
l’inspecteur
de l’enseignement obligatoire et responsable du secteur droit et ressources
humaines, énoncés ci-avant, permettent aisément de s’en convaincre.
Aussi, la loi stipulant expressément que ce n’est que pour autant que
la situation du marché de l'emploi ne s'y oppose pas, selon l’appréciation du Conseil
d'Etat, que les collaboratrices concernées sont admises à poursuivre leur
activité jusqu'à
la
clôture de l'année scolaire
au cours de laquelle elles
atteignent l'âge de 65 ans, on ne saurait reprocher à l’intimé d’avoir refusé
la prolongation d’activité ici en cause, compte tenu précisément du
déséquilibre
progressif observé entre postes nécessaires et nouveaux enseignants désirant
exercer. Le Conseil d’Etat n'a pas outrepassé son large pouvoir d'appréciation.
Le fait que la recourante exerce, en parallèle à son activité d’enseignante, la
fonction de chargée de mission au SEO et qu’elle se soit dit prête à diminuer,
pour l’année scolaire 2021-2022, ses périodes d'enseignement, à concurrence
même d’une seule période d'enseignement, dans le seul but de conserver ses
missions auprès du SEO jusqu’à l’âge de 65 ans révolus, ne modifie en rien
cette appréciation. En effet, la situation du marché de l'emploi dans
l'enseignement obligatoire ne saurait être appréciée différemment du seul fait
que l’intéressée exerce, à côté de son activité d’enseignante, une charge au
sein du SEO. De même, le fait que cette charge auprès du SEO puisse requérir une
expérience et une expertise telles qu’elles ne pourraient être confiées à un
enseignant sortant de formation ne modifie en rien le déséquilibre entre
l’offre et demande observé sur un marché de l’emploi surchargé dans le domaine
l’enseignement obligatoire. Ceci étant, il faut admettre, à l’instar de
l’intimé, que
l’argumentation développée par l’intéressée
ne
relève à l'évidence pas d'une constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents, comme elle semble l’invoquer, mais exclusivement de l’opportunité.
Or, comme déjà dit,
la Cour de céans n'est pas habilitée à
contrôler l'opportunité de la décision entreprise; elle examine uniquement si le
Conseil d’Etat a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé, ce qui
n’est manifestement pas le cas en l’occurrence.
En d’autres termes, on ne saurait annuler la
décision attaquée au seul motif que d'autres solutions paraîtraient
envisageables, voire même préférables.
4.
Il suit de ce qui précède que le prononcé du 2 novembre
2020 peut être confirmé et le recours, mal fondé, doit être rejeté.
Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs
aux rapports de service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur
litigieuse n'excède pas 30'000 francs (cf. notamment arrêt de la Cour de
droit public du 03.03.2016 [
CDP.2015.300
] cons. 7b et la référence citée). La
recourante a conclu à l'annulation de la décision, plus spécifiquement à la
prolongation
de son activité, principalement,
au taux habituel
,
subsidiairement, en en diminuant les périodes d'enseignement, tout en
maintenant telle quelle ses fonctions de chargée de mission au sein du SEO
. Etant donné que ces conclusions impliquent la poursuite de l’activité
professionnelle durant toute l’année scolaire 2021-2022, la valeur litigieuse
porte potentiellement sur une année de salaire, soit dépasse 30'000 francs.
Il y a donc lieu de percevoir des frais. Vu le sort de la cause, ceux-ci
doivent être mis à la charge de l’intéressée qui succombe (art. 47 al. 1
LPJA
),
laquelle n'a en outre pas droit à une allocation de dépens (art. 48 al. 1
LPJA
a
contrario).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 800 francs
et les débours par 80 francs, montants compensés par son avance de frais.
3.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 11 mars
2021