ne_gerichte · CDP.2015.316 · 2016-01-29 · fr
CDP.2015.316


A.Entré au corps de la police locale de V. en
1993, le sergent X. a intégré la gendarmerie de la police neuchâteloise (police
de proximité) le 1erjanvier 1997 en qualité de chef de quartier
avec le grade de sergent-chef, fonction et grade auxquels il a renoncé le 9
septembre 2008 avec effet immédiat. Rétrogradé au grade de sergent, il a été
affecté au poste de gendarmerie de la commune W., puis, dès le 1erseptembre 2009, à celui de V.

Par décision du 25 avril 2014, le commandant de la police neuchâteloise
(ci-après : le commandant) a adressé au prénommé un avertissement aux termes duquel il était notamment invité à
faire un effort quant à la qualité de son travail. En incapacité de travail
depuis le 17 novembre 2014, celui-ci a fait l'objet d'un rapport explicatif
établi le 20 novembre 2014 par son supérieur hiérarchique direct, le
sergent-chef A., relatant les divers manquements qui lui étaient reprochés. Le
même jour, le sergent-major chef B. et le lieutenant C. se sont exprimés, par
courriel, au sujet du comportement de l'intéressé et en ont conclu que la
confiance était rompue, respectivement qu'il n'était plus digne de porter
l'uniforme. Après avoir pris connaissance de ces documents, le commandant a
informé l'intéressé, le 13 avril 2015, que dans la mesure où il n'avait pas
apporté les améliorations exigées par l'avertissement reçu, il transmettait son
dossier à l'autorité de nomination pour qu'elle ouvre une procédure de renvoi à
son encontre. Le 15 avril 2015, il a ainsi saisi le chef du Département de la
justice, de la sécurité et des finances (actuellement Département de la
justice, de la sécurité et de la culture; ci-après : le chef du département)
d'une requête motivée et accompagnée notamment des écritures A., B. et C.
tendant à l'ouverture d'une procédure de renvoi à l'encontre du sergent X..

Par courrier du 20 mai 2015, remis en mains
propres le 8 juin 2015, le chef du département a annoncé à l'intéressé qu'il
allait examiner l'opportunité de mettre fin aux rapports de service vu
l'absence d'amélioration. Il lui a donné la possibilité de s'exprimer sur la
décision envisagée dans un délai de 20 jours. Y donnant suite, le sergent X. a,
le 22 juin 2015, sollicité la compréhension et l'indulgence malgré les erreurs
commises vu les problèmes en particulier de santé (dépression) qu'il a
rencontrés. Il a proposé l'audition de plusieurs personnes.

Par décision du 27 octobre 2015, remise en mains propres le 9 novembre
2015, le chef du département a résilié les rapports de service du sergent X.
avec effet au 29 février 2016, a dispensé celui-ci de réintégrer son poste, l'a
prié de restituer à la police neuchâteloise son uniforme et matériel de dotation
et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre ce prononcé. Se
référant au rapport explicatif du 20 novembre 2014 et aux avis exprimés par les
supérieurs hiérarchiques, il a considéré que l'ensemble des circonstances
concrètes était de nature à rompre définitivement la confiance qu'impliquent
les relations de travail au point que la poursuite des rapports de service ne
pouvait plus être exigée.

B.X. saisit la Cour de droit public du Tribunal
cantonal d'un recours contre cette décision dont il demande l'annulation. Il
conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à sa réintégration dans
ses fonctions au sein de la police neuchâteloise et à l'octroi en sa faveur
d'une indemnité de 5'000 francs à titre de tort moral; subsidiairement au renvoi
du dossier à l'intimé pour complément d'instruction. A
titre provisionnel, il requiert la restitution de l'effet suspensif à son
recours. En résumé, après avoir rappelé ses états de service, les promotions
dont il a fait l'objet et les remerciements qui lui ont été adressés en 2013
pour ses 20 ans de carrière, il conteste vigoureusement avoir commis de graves
fautes professionnelles. Il relève que son comportement a été irréprochable
depuis l'avertissement reçu et qu'en ce qui concerne les manquements futiles
reprochés, sa hiérarchie n'a pas pris la mesure des problèmes de santé qu'il
rencontrait durant cette période. Il ajoute que l'attitude de ses supérieurs a
constitué à cet égard des actes comparables à du mobbing.

C.Se référant à la décision attaquée, l'intimé conclut
au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.

C O N S I D E R A
N T

en droit

1.a) Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est recevable.

b) La présente procédure porte également sur des prétentions  pécuniaires
(indemnitépour tort moral résultant d'actes de mobbing),
dont la recevabilité sera examinée ci-après (cons. 4).

2.a) Si lautorité de
recours nest pas liée par les constatations de létat de fait ni par les
motifs invoqués à lappui du recours (art. 43 al. 1 et 2LPJA), le
recourant doit néanmoins articuler ses griefs, cest-à-dire indiquer de manière
suffisamment précise en quoi consiste, selon lui, la violation du droit ou la
constatation inexacte ou incomplète des faits dont il se prévaut. On ne peut en
effet pas déduire des principes de la maxime inquisitoire et de l'application
d'office du droit une obligation générale de l'autorité de procéder à un examen
exhaustif et minutieux de l'ensemble des questions susceptibles d'être
soulevées dans un cas d'espèce, alors même que celles-ci ne ressortiraient ni
de la décision attaquée ni des écritures des parties (arrêt du TF du06.11.2015
[1C_214/2015]cons. 2.2.2 et les références citées). Il en résulte qu'il ne
peut être exigé du juge quil procède à un examen du litige sous tous ses
aspects, non évoqués, sous réserve des cas dans lesquels une violation du droit
ou une irrégularité dans la constatation des faits paraît demblée évidente (Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2eéd., p. 214-215;Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, p. 82, 150, 177). Au demeurant,tout comme le Tribunal administratif avant
elle, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de
validité et la régularité de la procédure administrative suivies devant les
autorités précédentes (RJN 1996, p. 245 cons. 2, 204 cons. 2a).

b) Ala lecture du dossier, il apparaît d'emblée, ainsi qu'il sera exposé
ci-après, que les droits de procédure du recourant, tels qu'ils sont garantis
par l'article 47LSt, ont
été violés et que ce vice doit être sanctionné, quand bien même il n'a pas été
invoqué par l'intéressé, pourtant représenté par un mandataire professionnel.

3.a) L'article 47LStdispose
que, avant de prendre sa décision, l'autorité de nomination entend l'intéressé
en lui indiquant les faits ou omissions qui lui sont reprochés, ainsi que les
moyens de défense dont il dispose, conformément à la loi sur la procédure et la
juridiction administratives (LPJA), du
27 juin 1979, en particulier son droit de consulter le dossier et de se faire
assister d'un mandataire.

bb) Du point de vue du droit d'être entendu, l'article 47LStn'accorde
pas une garantie de ce droit allant au-delà de celle de l'article 29 al. 2 Cst.
Tel qu'il est garanti par cette disposition constitutionnelle, ce droit sert
non seulement à établir correctement les faits, mais constitue également un
droit indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de
participer à la prise d'une décision qui touche sa position juridique(ATF 135 II 286cons. 5.1,135 I 187cons. 2.2 et la référence citée).
Il comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de s'expliquer
avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves,
d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos(ATF 135 I 279cons. 2.3,133 I 270cons. 3.1,127 I 54cons. 2b) et celui de se faire représenter ou
assister par un représentant librement choisi (Aubert/Mahon,Petite commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 29, p. 268;Dubey/Zufferey,
Droit administratif général, p. 709-710 no 2029). En tant que droit de
participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent
être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son
point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485cons. 3.2,129
II 497cons. 2.2 et les références). L'étendue du droit de s'exprimer ne
peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard
des intérêts concrètement en jeu. L'idée maîtresse est qu'il faut permettre à
une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace
(arrêt du TFdu
25.02.2014 [8C_269/2013]cons. 5.2;ATF 111 Ia 273cons. 2b,105 Ia
193cons. 2b/cc).

cc) S'il vise en premier lieu à garantir le respect du droit d'être
entendu, l'article 47LStne se
limite toutefois pas à cela et offre une garantie supplémentaire au titulaire
de fonction publique dont le renvoi est envisagé en imposant à l'autorité de
nomination de l'informer de son droit de consulter le dossier et celui de se
faire assister d'un mandataire.

b) En l'espèce, en ce qui concerne le droit d'être entendu du sergent X.
avant que son renvoi ne soit prononcé, il apparaît clairement qu'il a été
violé, celui-ci n'ayant pas eu la possibilité de faire valoir utilement son
point de vue sur l'ensemble des faits reprochés. Il est patent que le dossier
transmis par le commandant au chef du département, le 15 avril 2015,
comprenait, en particulier, un "rapport explicatif" du 20 novembre
2014 du sergent-chef A., qui relatait les manquements dont l'intéressé se
serait fait l'auteur depuis l'avertissement du 25 avril 2014, ainsi que des
courriels du même jour de ses supérieurs, le sergent-major chef B. et le
lieutenant C. qui, sur la base de ce rapport, concluaient implicitement à son
renvoi en raison de ses "mensonges inadmissibles". Or, le 20 mai
2015, lorsqu'il a informé le recourant de son intention d'examiner l'éventuelle
opportunité de mettre fin aux rapports de service, le chef du département n'a
non seulement pas fait allusion à ces pièces (qu'il ne lui a d'ailleurs pas
transmises), mais surtout il ne lui a pas exposé concrètement les faits
reprochés dont il avait pourtant connaissance par le biais du dossier constitué
et sur la base desquels il s'apprêtait à décider de son sort. En outre, alors
que la loi lui imposait, avant de rendre sa décision, d'informer le recourant
de ses droits de consulter le dossier et de se faire assister d'un mandataire,
son courrier du 20 mai 2015 est à cet égard totalement lacunaire. On ajoutera,
en ce qui concerne les faits reprochés, que l'intéressé n'avait pas été mieux
renseigné par le courrier du 13 avril 2015 du commandant, qui visait à
l'informer de la transmission de son dossier à l'autorité de nomination, lequel
ne mentionnait pas non plus la documentation réunie à son sujet et ne relevait
expressément que deux manquements parmi ceux relatés dans le rapport explicatif
du 20 novembre 2014.

Il suit de ce qui précède que ces graves irrégularités doivent
entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de
succès sur le fond, le pouvoir de
cognition limité de l'autorité de recours en matière de fonction publique (art. 33
let. dLPJA) ne rendant en effet pas possible une réparation des vices constatés
devant la Cour de céans. Dans la mesure où l'on peut sans autre admettre que le
recourant a fait valoir dans son mémoire de recours du 8 décembre 2015 les
motifs et les moyens de preuve qu'il aurait invoqués si la procédure avait été
régulièrement suivie, le dossier sera renvoyé à l'autorité de nomination pour
qu'elle reprenne la procédure au stade du dépôt de la détermination du
recourant sur la décision envisagée.

4.X.conclut également à ce que l'intimé soit condamné à lui verser une indemnité de
5'000 francs à titre de réparation du tort moral subi en raison de mobbing.

Dans un arrêt du 30 septembre 2015 (CDP.2015.131), prévu à la publication au RJN, la Cour de céans a
examiné la question de savoir si l'action en réparation du dommage résultant
d'actes de mobbing ressortissait à l'article 58 let. aLPJA(prestations pécuniaires découlant des rapports de service) ou à
l'article 58 let. gLPJA(affaires à régler par l'action de droit administratif en vertu d'une
autre loi, notamment laLResp). Pour les motifs qui suivent, elle a tranché en faveur de la seconde
solution :

a) Selon son article 1 al. 1 et 2, laLResprégit
la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres
collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les
actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. L'article 5
al. 1LRespdispose que la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un
tiers par ses agents dans l'exercice de leur fonction, sans égard à la faute de
ces derniers. En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur du dommage, laLRespinstitue un régime de responsabilité exclusive de l'Etat, de type objectif ou
causal, avec la possibilité d'une action récursoire contre l'agent gravement
fautif, au sens de l'article 12LResp(Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. II, 2011, ch. 6.2.1.2 et 6.2.2.). La
responsabilité de la collectivité publique est donc engagée lorsque les trois
conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un rapport de
causalité adéquate entre ces derniers sont réalisées. Comme l'article 3LResprenvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit
cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit
privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence
fédérale (RJN 1998, p. 187 cons. 2;ATF 107 Ib 160;Knapp, Précis de droit administratif, 1991, ch. 2428 à 2446). Selon
larticle 6LResp,
aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes
illicites, une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute
de l'agent, à titre de réparation morale.La condition de l'illicéitésuppose quela collectivité
publiqueait violé des
prescriptions destinées à protéger un bien juridique.La jurisprudence a également considéré comme illicite
la violation de principes généraux du droit, ou encore, selon les
circonstances, un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation conféré par la
loi. Tel est le cas du mobbing prohibé par l'article 328 al. 1 CO (arrêt du TF
du04.04.2003 [2C.2/2000]cons. 2.3).

L'article 328 CO n'est pas applicable comme
tel aux rapports de droit public (art. 342 al. 1 CO). Les dispositions du code
des obligations seraient tout au plus applicables par analogie, en cas de
lacune dans les dispositions de droit public. Cependant, comme en droit privé,lemployeur de droit publica le devoir de protéger ses agents pour leur
permettre d'exercer leurs fonctions; il doit notamment éviter qu'ils ne
subissent une atteinte illicite à leur personnalité, au sens des articles 28 ss
CC (ATF 125 III 70cons. 3c;arrêt du TF du11.08.2005 [2P.57/2005]et [2P.58/2005] et les références citées).Le
fonctionnaire est également protégé par l'article 6 al. 1 de la loi fédérale
sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr), applicable
également aux administrations cantonales et communales (art. 3a let. a LTr),
qui prévoit que, pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu
de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que
l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions
d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures
nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.
L'ordonnance 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3) précise que l'employeur
est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et
d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et
psychique des travailleurs (art. 2 al. 1 1rephrase) (RJN
2003, p.248). Quoi qu'il en soit, la collectivité publique qui,
en tant qu'employeur, n'empêche pas que son employé subisse un mobbing, engage
sa responsabilité. La jurisprudence a d'ailleurs admis que le harcèlement
psychologique entraînait une atteinte à la santé et à la personnalité qui
constituait un acte illicite (arrêt du Tribunal cantonal de la république et
canton du Jura du 11.06.2014 [ADM 104/2012] cons. 4 et les références citées).

b) Dans le cas présent, l'intéressé,qui prétend avoir fait l'objet d'un acharnement
constitutif de mobbing de la part de ses supérieurs hiérarchiques et de ses
collègues, demande leversement d'une indemnité à titre de
réparation du tort moral. Force est de constater, au vu de ce qui précède, que
cette conclusion requiert d'examiner si les faits invoqués sont constitutifs de
mobbing et, partant, d'actes illicites au sens de laLResp. Or,
conformément à l'article 11 al. 1 let. aLResp, la
demande d'indemnisation doit être préalablement adressée au Département des
finances et de la santé. Si, celui-ci conteste les prétentions ou s'il ne prend
pas position dans les trois mois, X. devra, s'il maintient ses prétentions,
introduire action devant la Cour de droit public dans un délai de six mois,
sous peine de péremption (art. 11 al. 2LResp).
Conformément à l'article 9 al. 1LPJA, selon
lequel l'autorité qui se tient pour incompétente doit transmettre l'affaire à
l'autorité compétentequi s'applique également à l'action de droit administratif (arrêt de
la CDP du 17.03.2014[2013.172]
cons. 4 et la référence citée)il y a lieu de transmettre la demande d'indemnisation pour tort moral
fondée sur laLRespau département précité comme objet de sa compétence.

5.Il
s'ensuit que, bien fondé, le recours doit être admis,la
décision du 27 octobre 2015 annulée et la cause renvoyée à l'intimé au sens de
ce qui précède, ce qui rend par ailleurs sans objet la conclusion tendant à la
restitution de l'effet suspensif au recours. Pour le surplus, la Cour de céans
décline sa compétence et transmet la demande d'indemnisation pour tort moral au
département compétent.

6.Vu l'issue du litige, il est statué sans frais,
les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2LPJA). Le
recourant qui obtient gain de cause a droit à une indemnité de dépens dans la
mesure fixée par le tribunal. Me D. n'ayant pas déposé un état des honoraires
et des frais (art. 66 al. 1TFrais), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais).
Tout bien considéré, le temps nécessaire à la défense des intérêts de son
client doit être fixé à 5 heures, ce qui représente, compte tenu du tarif usuel
de l'ordre de 250 francs de l'heure (CHF 1'250 francs), des débours (CHF 125)
et de la TVA (CHF 110), une indemnité de dépens de 1'485 francs.

Par ces motifs,LACour de droit public

1.Admet le recours, annule la décision du 27 octobre 2015 du chef du
Département de la justice, de la sécurité et de la culture et renvoie la cause
à cette autorité au sens des considérants.

2.Décline d'office sa compétence pour traiter la demande d'indemnisation
pour tort moral et transmet celle-ci au Département des finances et de la santé
comme objet de sa compétence selon les considérants.

3.Dit que la requête tendant à la restitution de
l'effet suspensif au recours est sans objet.

4.Statue sans frais et ordonne la restitution de son
avance de frais au recourant.

5.Alloue au recourant uneindemnitéde dépens de 1'485 francs à la charge de l'Etat.

Neuchâtel, le 29 janvier
2016