ne_gerichte · TA.2004.211 · 2004-11-29 · fr
TA.2004.211


Arrêt
 du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 13.04.2006

Réf. C_12/05

Réf. :
TA.2004.211-AC/sk

A.C. a travaillé
pour la société S. SA du 22 juin 1981 au 30 juin 2001. L'entreprise a dû cesser
toute activité pour des raisons économiques et il a été convenu à cette
occasion avec C. que ce dernier bénéficierait d'une retraite anticipée dès le
1er juillet 2001. En sus d'une rente de vieillesse payée par la Fondation de
prévoyance de X.,C. a bénéficié également dès cette date d'une rente
transitoire mensuelle (pont AVS) versée par S. SA, en principe jusqu'à l'âge de
la retraite. Vu les difficultés financières rencontrées par S. SA, un sursis
concordataire a été accordé le 22 septembre 2002. Ceci a eu pour
conséquence  que le commissaire
responsable du concordat a demandé à l'entreprise de ne plus verser les rentes
transitoires à partir d'octobre 2002.

C.
s'est annoncé à l'assurance-chômage le 10 octobre 2002. La CCNAC a soumis son
cas au Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco) lequel a estimé que l'intéressé
avait demandé lui-même de prendre une retraite anticipée, de sorte qu'il
n'avait pas droit à l'indemnité de chômage. C. s'est adressé à nouveau aux
autorités du chômage le 8 mai 2003 en produisant un document de S. SA
mentionnant que la résiliation des rapports de travail était intervenue à
l'initiative de l'employeur en raison de la fermeture de l'entreprise. Le cas a
été une nouvelle fois soumis au Seco qui a confirmé ses premières conclusions.

Par
décision du 9 septembre 2003, la CCNAC a refusé à C. l'ouverture du droit à
l'indemnité de chômage dès le 8 mai 2003 estimant que l'assuré avait pris
volontairement une retraite anticipée et que les conditions de l'article 12
al.1 OACI pour bénéficier d'indemnités de chômage n'étaient pas remplies. C.
s'est opposé à cette décision, concluant à son annulation et a requis qu'une
décision soit également rendue quant à sa demande de prestations
d'assurance-chômage d'octobre 2002.

Par
décision du 28 novembre 2003, la CCNAC a rejeté l'opposition. Elle relève que
suite à sa demande de prestations en octobre 2002, C., après avoir pris
connaissance de la position du Seco, a renoncé à réclamer l'indemnité de
chômage et n'a notamment jamais renvoyé le formulaire intitulé
"indications de la personne assurée" (IPA). Dès lors l'inscription
effective au chômage date du 8 mai 2003. Les conditions de l'article 12 al.1
OACI pour bénéficier des indemnités de chômage ne sont pas remplies.

Par
décision du 22 juin 2004, le Département de l'économie publique (DEP) a
confirmé ce prononcé. Il a considéré également que la date d'inscription au
chômage était celle du 8 mai 2003 étant donné que le dossier de l'ORP MN ne
contient pas trace du formulaire de confirmation d'inscription PLASTA pas plus
que le dossier de la CCNAC ne contient le formulaire IPA d'octobre 2002
susmentionné. C. ne saurait invoquer à cet égard son ignorance étant donné que
s'il était convaincu du bien-fondé de sa démarche, il ne se serait pas
satisfait de la communication verbale de la CCNAC. Le DEP retient par ailleurs
que s'il résulte du dossier que la fermeture de l'entreprise est intervenue
pour des motifs économiques, la mise à la retraite anticipée qui s'en est
suivie pour l'intéressé n'était pas inéluctable. Sa situation doit donc être
examinée sous l'angle de l'article 12 al.1 OACI qui implique que l'assuré ait
exercé une activité soumise à cotisation après sa mise à la retraite. Or C. n'a
plus exercé aucune activité depuis le 1e juillet 2001. Par surabondance de
droit, le DEP relève que si le recourant pouvait bénéficier de l'article 12
al.2 OACI, il n'aurait quoi qu'il en soit pas droit aux indemnités de chômage
étant donné qu'il s'est annoncé à l'assurance le 8 mai 2003 et que le
délai-cadre de cotisation couvre la période du 8 mai 2001 au 7 mai 2003. Or
durant ce délai-cadre C. n'a travaillé que durant deux mois pour S. SA et non
durant une période de six mois comme le prévoient les articles 9 al.3 et 13
al.1 LACI.

B.C. interjette
recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée du DEP. Il
conclut à son annulation et, principalement, à ce que lui soit accordée
l'indemnité de chômage dès le 1er octobre 2002. Subsidiairement, il conclut au
renvoi du dossier à la CCNAC pour nouvelle décision au sens des considérants,
sous suite de dépens. Il invoque la violation du droit fédéral, plus
particulièrement des articles 13 LACI, 12 OACI, 9 et 29 Cst.féd. ainsi que 9 et
28 Constitution cantonale, y compris un abus du pouvoir d'appréciation, ainsi
que la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Il conclut
également à la violation du principe de l'égalité de traitement et des garanties
de procédure élémentaires et qualifie la décision entreprise d'arbitraire, choquante
et contraire à la bonne foi. Il fait valoir, concernant sa première requête du
1er octobre 2002, que pour toute réponse il n'a reçu que quelques informations
orales incomplètes et qu'il devait recevoir une décision en bonne et due forme.
Il s'agit-là d'un déni de justice. Par ailleurs, le droit d'être entendu inclut
le droit d'obtenir une décision motivée. Aucune décision n'a été rendue dans un
délai raisonnable. Il estime que l'absence de décision viole également
l'article 29 LPGA. Au surplus le principe de la bonne foi n'a pas été respecté
étant donné que la caisse lui a oralement annoncé, de manière claire, qu'il
n'avait pas droit à l'indemnité de chômage et qu'il ne pouvait se rendre compte
de l'inexactitude des informations données. Cette information l'a conduit à ne
pas poursuivre ses démarches qui le privent actuellement de son droit au
chômage. Par ailleurs, il invoque l'application de l'article 12 al.2 OACI étant
donné qu'il a été mis à la retraite pour des raisons économiques. Il estime que
la jurisprudence fédérale mentionnée par la décision entreprise ne concerne pas
des cas de licenciement pour raisons économiques. Dans le cas d'espèce, s'il a
eu une discussion avec son employeur, il n'en demeure pas moins qu'il n'avait
pas de véritable choix et qu'il remplit dès lors toutes les conditions de
l'article 12 al.2 OACI de sorte que la période de cotisations à prendre en
compte pour déterminer s'il a droit ou non à une indemnité de chômage ne commence
pas avec sa mise à la retraite. Etant donné qu'il remplit les conditions
d'octroi d'une indemnité dès le 1er avril 2002, le Tribunal administratif est à
même de statuer et d'accorder ce droit au chômage.

C.Le DEP conclut
au rejet du recours sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.La loi
fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre
2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la
modification de dispositions légales en matière d'assurance-chômage. Les règles
applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants
se sont produits (ATF 127 V 467 cons.1) et la date déterminante est celle à
laquelle la décision  sur opposition litigieuse
a été rendue (ATF 129 V 4, 127 V 467 cons.1, 121 V 366 cons.1b). La décision
entreprise ainsi que les décisions de la CCNAC ayant été rendues postérieurement
au 1er janvier 2003, la LPGA est applicable.

3.a) Selon
l'article 8 al.1 litt.e LACI, l'assuré a droit à l'indemnité de chômage
notamment s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou
en est libéré. Selon l'article 9 al.1 LACI, les délais-cadre s'appliquent aux
périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf dispositions contraires de la
loi. Selon l'alinéa 3, le délai-cadre applicable à la période de cotisation
commence à courir deux ans plus tôt. Selon l'article 13 al. 1 LACI, celui qui,
dans les limites du délai-cadre prévu, a exercé durant 12 mois au moins une
activité soumise à cotisations remplit les conditions relatives à la période de
cotisation. Selon l'alinéa 3 de cette disposition, afin d'empêcher le cumul
injustifié de prestations de vieillesse de la prévoyance professionnelle et de
l'indemnité de chômage, le Conseil fédéral peut déroger aux règles concernant
la prise en compte des périodes de cotisation pour les assurés mis à la
retraite avant d'avoir atteint l'âge de la retraite selon l'article 21 al.1
LAVS, mais qui désirent continuer à exercer une activité salariée. Le Conseil
fédéral a fait usage de cette dérogation en édictant l'article 12 OACI. Selon
ce dernier, pour les assurés qui ont été mis à la retraite avant d'avoir
atteint l'âge donnant droit aux prestations de l'AVS, seule est prise en
compte, comme période de cotisation, l'activité soumise à cotisations qu'ils
ont exercée après leur mise à la retraite (al.1). Le premier alinéa n'est
toutefois pas applicable lorsque l'assuré a été mis à la retraite anticipée
pour des raisons d'ordre économique ou sur la base de réglementation impérative
entrant dans le cadre de la prévoyance professionnelle (al.2 litt.a) et a droit
à des prestations de retraite inférieures à l'indemnité de chômage à laquelle
il a droit en vertu de l'article 23 LACI (al.2 litt.b). Cet alinéa  est justifié par le fait que les personnes
qui voudraient mais ne peuvent pas conserver leur place de travail, n'ont pas
besoin de justifier leur intention de continuer à travailler, preuve exigée par
l'article 12 al.1 OACI (ATF 129 V 393).

Le
Seco se base sur l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 23 juin 2003 (C
227/02) pour en déduire que si l'employé a le choix entre une préretraite et le
versement de la prestation de sortie et qu'il choisit le première solution, il
y a mise à la retraite anticipée volontaire, ce qui exclut l'application de
l'article 12 al.2 OACI. Il perd de vue que cette jurisprudence, qui mentionne
effectivement que si un assuré choisit volontairement la préretraite l'article
12 al.1 OACI est applicable, ne concerne pas les cas où un licenciement économique
est survenu. A l'occasion de tout licenciement, l'assuré qui a atteint l'âge à
partir duquel il peut demander la retraite anticipée, peut choisir entre le versement
d'une prestation de sortie et le versement d'une prestation de vieillesse (ATFA
du 24.06.2002 B 38/00). Dès lors, la thèse du Seco selon laquelle si l'assuré
choisit la préretraite, en lieu et place du versement d'une prestation de
sortie, l'article 12 al.2 OACI n'est pas applicable, aurait pour conséquence
que cet alinéa serait lettre morte dans l'hypothèse qu'il prévoit in initio.

b) Il est cependant
douteux que l'on puisse considérer que C. remplit les conditions de l'article
12 al.2 LACI soit a droit à des prestations de retraite inférieures à
l'indemnité de chômage. En effet, comme l'avait indiqué le Seco dans son avis
du 14 octobre 2002, la suspension du versement d'une partie de la rente transitoire
ne touche pas le droit aux prestations de vieillesse visé à l'article 12 al.2
litt.b OACI même si le revenu actuel versé est inférieur à l'indemnité de
chômage. En effet le droit aux prestations persiste et doit être revendiqué
dans le cadre de la procédure de faillite contre l'employeur. Quoi qu'il en
soit, même si l'on considère que toutes les conditions de l'article 12 al.2 LACI
sont réunies et que l'assuré ne doit dès lors pas cotiser après sa mise à la retraite
pour avoir droit à des indemnités, il n'en demeure pas moins qu'en l'espèce d'autres
conditions pour un tel droit ne sont pas réunies comme il sera démontré
ci-après.

4.a) Selon
l'article 20 al.3 LACI, le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est
pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à
laquelle il se rapporte. Chaque mois civil pour lequel le chômeur prétend à des
indemnités constitue une période de contrôle (art.27a OACI). Le mode d'exercice
du droit à l'indemnité est réglé par l'article 29 OACI. Selon l'alinéa 1, pour
la première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que
l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de 6 mois
au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse sa demande
d'indemnités dûment remplie (litt.a), le double de la demande d'emploi (formule
officielle) (litt.b), les attestations de travail concernant les deux dernières
années (litt.c), l'extrait du fichier "données de contrôle" ou la
formule "indications de la personne assuré" (litt.d) et tous les
autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités
(litt.e). Selon l'alinéa 2, afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour
les périodes de contrôle suivantes, l'assuré présente à la caisse l'extrait du
fichier précité (litt.a), les attestations relatives aux gains intermédiaires
(litt.b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à
l'indemnité (litt.c). L'institution du délai de déchéance de l'article 20 al.3
LACI poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer
suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de
prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68 cons.1b). Par ailleurs, l'exigence posée
par la disposition précitée se justifie par le fait que la caisse doit être
dûment renseignée sur tous les éléments  où à tout le moins,  sur les éléments essentiels  qui lui sont
nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions du
requérant. Le délai de trois mois imposé pour exercer le droit à l'indemnité
commence à courir à la fin de chaque période, et cela indépendamment du point
de savoir si l'autorité cantonale ou le juge a déjà statué sur le droit à la
prestation (DTA 2000, p.30 et la jurisprudence citée).

b)
En l'occurrence, il résulte du dossier que la première demande d'indemnité de
chômage a été adressée à la caisse de chômage le 4 octobre 2002. Si le dossier
comprend les données de contrôle relatives au mois d'octobre 2002, il ne
comprend nullement le double de la demande d'emploi (formule officielle) exigé
par l'article 29 al.1 litt.b OACI. Pour les périodes de contrôle suivantes, le
dossier ne comprend aucun des documents mentionnés à l'article 29 al.2 OACI,
soit notamment ni les "données de contrôle" ni les "indications
de la personne assurée". Ces documents n'ayant pas été déposés dans les
trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle ils se rapportent,
le droit à l'indemnité de chômage s'est éteint. C'est dès lors en vain que le
recourant entend maintenant obtenir une décision en invoquant un déni de
justice. Il lui incombait en effet, s'il entendait maintenir sa demande
d'indemnités, de continuer de procéder à des recherches d'emploi et de déposer
les documents y relatifs. Il y a lieu de relever également que dans le
formulaire de la CCNAC intitulé "inscription" il était mentionné que
le droit aux prestations s'éteint après trois mois s'il n'est pas exercé
valablement durant cette période, l'assuré ayant ainsi été renseigné
conformément à l'article 27 LPGA. Par ailleurs l'article 29 al.3 LPGA invoqué
par le recourant ne saurait faire obstacle à l'application de l'article 29
OACI.

c)Le recourant se prévaut du principe de la bonne foi soit
estime avoir reçu une assurance concrète de la part de la caisse de chômage
selon laquelle il n'avait pas droit à l'indemnité, information erronée qui l'a
conduit à ne pas poursuivre ses démarches et qui le prive actuellement de son
droit au chômage.

Le principe de la
bonne foi entre administration et administré exprimé aux articles 5 al.3 et 9
Const.féd. protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances reçues des autorités (ATF 129 I 161 cons.4a, p.170 et les arrêts
cités). L'administration doit donc s'abstenir de tout comportement propre à
tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une
incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 cons.4a, p.269, 121 I
181 cons.2a, p.183 et les références citées). Ainsi, à certaines conditions, le
citoyen a le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou
assurances précises qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'à
juste titre il a placé dans ses promesses ou ses assurances (ATF 128 II 112
cons.10b/aa, p.125, 118 Ib 580 cons.1a, p.582). Il faut toutefois qu'il se soit
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre les
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que
la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
(ATF 129 I 161 cons.4a, p.170, 122 II 113 cons.3b/cc, p.123 et les références
citées).

En l'occurrence, la
caisse s'est basée sur le premier avis du Seco du 14 octobre 2002 pour refuser
le droit aux prestations. Il y a lieu de relever que le Seco savait dès le
début que c'est l'employeur qui avait résilié le contrat de travail puisqu'il
était en possession de la lettre de licenciement (D.5/69). Il résulte
d'ailleurs de son avis que sa position était motivée non par le fait que
c'était l'employé ou l'employeur qui aurait résilié mais bien parce que
l'employé avait demandé une préretraite suite à un licenciement économique,
fait non contesté par C.. Si ce dernier contestait cette prise de position, il
lui incombait de continuer à remplir ses obligations de chômeur et à demander
une décision de refus de prestations contre laquelle il aurait pu interjeter recours.
Son comportement passif visant à cesser de remplir ses obligations de chômeur
et à ne pas exiger de décision doit dès lors être qualifié de retrait implicite
de sa demande d'indemnités de chômage. La prise de position négative de la
caisse ne saurait être assimilée à une promesse ou à des assurances faites par
l'autorité au sens de la jurisprudence susmentionnée. Si tel était le cas, ceci
aurait pour conséquence qu'un assuré auquel on refuse le droit aux indemnités
de chômage pourrait ne plus remplir ses obligations et par la suite solliciter
l'octroi d'indemnités avec effet rétroactif en se prévalant du principe de la
bonne foi.

d)Il y a lieu dès lors d'examiner si le droit aux indemnités
de chômage est réalisé concernant la seconde demande du 8 mai 2003. Le
délai-cadre de cotisation couvre dès lors la période du 8 mai 2001 au 7 mai
2003 (art.9 al.1 à 3 LACI). Conformément aux articles 9 al.3 et 13 al.1 LACI,
l'assuré doit avoir cotisé durant une période de 6 mois dans le délai-cadre
applicable à la période de cotisation. Or, C. n'a cotisé que durant les mois de
mai et juin 2001 avant de bénéficier d'une retraite anticipée. Les conditions
de l'article 13 al.1 LACI ne sont dès lors pas remplies et le droit à
l'indemnité doit être refusé.

5.Pour ces motifs, le recours
doit être rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite.
Le recourant qui succombe n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Statue sans frais ni
dépens.

Neuchâtel, le 29 novembre 2004