ne_gerichte · CDP.2018.359 · 2019-05-08 · fr
CDP.2018.359


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 11.06.2020
 [1C_327/2019]

A.L'hoirie X1________ ainsi que X2________
et X3________ sont copropriétaires de la parcelle no3368
du cadastre de Chézard-Saint-Martin, située dans le secteur du Grand-Chézard,
aujourd'hui intégré à la Commune de Val-de-Ruz suite à une fusion de communes
le 1erjanvier 2013, et colloquée en zone d'habitation à forte
densité selon le règlement d'urbanisme de Chézard-Saint-Martin sanctionné par
le Conseil d'Etat le 27 juin 1975. En date du 24 septembre 2012, le Conseil
général de Chézard-Saint-Martin a adopté un projet de plan et règlement d'aménagement
local (ci-après : PAL) classant la parcelle n° 3368 en zone d'ancienne
localité (ZAL).

Lors de la mise à l'enquête publique du 9 novembre au 10 décembre 2012,
l'hoirie X1________ ainsi que X2________ et X3________
ont fait opposition à ce projet de PAL en estimant que l'affectation de la
partie nord de leur parcelle d'environ 600 m2 dans la ZAL, interdisant toute
nouvelle construction, n'était aucunement justifiée vu le caractère hétéroclite
et disparate de l'architecture du quartier. S'ils étaient conscients de la
qualité architecturale du bâtiment sis sur leur parcelle, ils estimaient qu'une
nouvelle construction pourrait s'y intégrer harmonieusement, ce qui les amenait
à conclure principalement à l'affectation de cette surface en zone mixte ou en
zone d'habitation à moyenne densité. Subsidiairement, ils ont conclu à une
modification du PAL en ce sens que des constructions pourraient être autorisées
dans la ZAL à condition qu'elles s'intègrent harmonieusement au site.

Une séance de conciliation s'est tenue le 27 juin 2013 au cours de
laquelle un conseiller communal a indiqué qu'une vision locale serait effectuée
par la commune préalablement à sa décision. Les opposants ont manifesté,
postérieurement à cette séance, leur souhait de participer à la vision locale.

Par décision du 17 mars 2014, le Conseil communal de Val-de-Ruz
(ci-après : le conseil communal) a rejeté lopposition et a maintenu la
parcelle en ZAL. En substance, il a estimé que, postérieurement au plan
d'aménagement de 1975, qui ne définissait pas de ZAL, l'inventaire des sites
construits dignes de protection en Suisse (ISOS) ainsi que le recensement
architectural du canton de Neuchâtel (RACN) ont été établis. Par ailleurs le
plan directeur cantonal a pris en considération les objectifs de cet inventaire
et de ce recensement. Or, l'inventaire classe l'ancienne localité de Chézard-Saint-Martin
en site d'importance régionale mentionnant comme objectif le maintien des
espaces intermédiaires. La réglementation de la ZAL est en cohérence avec cet
objectif de protection ainsi qu'avec la structure d'origine des anciens noyaux
villageois, formés d'anciennes fermes de volumétrie importante et entourés de
dégagements extérieurs très généreux. Quant au RACN, il classe le bâtiment sis
sur le bien-fonds 3368 dans les bâtiments de première catégorie (bâtiments
intéressants, avec une note de 3), ce dernier figurant en outre sur la liste
des bâtiments classés du canton. De par sa situation en bord de la rue du
Grand-Chézard, l'immeuble est particulièrement en évidence et une nouvelle
construction au nord du bien-fonds ne pourrait être que dommageable pour le
bâtiment existant et le site. Le fait que d'autres bâtiments proches aient subi
des transformations malheureuses ne constitue pas un motif pour admettre de
nouvelles atteintes au site. Il a ajouté que les propriétaires n'ayant jamais
manifesté d'intention de construire sur la partie nord de leur bien-fonds, le
changement d'affectation est un non-classement et non un déclassement. Une
division cadastrale permettant d'affecter la partie nord du bien-fonds à une
autre zone ne peut être envisagée car elle aurait pour effet de rendre le
bâtiment existant non conforme au nouveau règlement d'aménagement (taux
d'occupation dans la ZAL de 30 %). Le conseil communal n'a pas davantage
accepté une modification du règlement en vue d'y permettre la construction de
nouveaux bâtiments, une règlementation très restrictive étant le meilleur moyen
de préserver la qualité et les spécificités des anciens noyaux villageois.

Par décision du 1eroctobre 2018, le Conseil d'Etat a rejeté
le recours interjeté par l'hoirie X1________ ainsi que X2________
et X3________ contre la décision communale levant leur opposition au
PAL. Il a écarté les griefs relatifs à la violation du droit d'être entendu,
soit a considéré que si une telle violation devait être retenue  au motif que
la vision locale a été effectuée sans la participation des opposants  elle
devait être considérée comme réparée devant l'autorité disposant d'un plein pouvoir
d'examen. Il a retenu que la façon dont sont recensés au niveau cantonal le
bâtiment des intéressés et les bâtiments qui l'entourent ainsi que la
qualification du village de Chézard-Saint-Martin de site d'importance régionale
par l'ISOS démontre que la parcelle est bien concernée par le caractère
d'ancienne localité de ce secteur. Elle est dès lors susceptible de faire
partie d'une zone à protéger. Par ailleurs le plan directeur cantonal (fiche
R_35 "Protéger et valoriser le patrimoine culturel") mentionne que
les sites ISOS doivent être pris en compte dans les processus de planification
et les démarches de valorisation urbaine et de densification des centres. Il
résulte de cela ainsi que de la fiche U_12 "Développer l'urbanisation à
l'intérieur du milieu bâti et renforcer la qualité urbaine" que, lors de la
planification, il y a nécessité de peser les intérêts entre les enjeux de
densification du milieu bâti et ceux de la protection du patrimoine. Le conseil
communal s'est fondé à juste titre sur le rapport justificatif établi selon
l'article47de l'Ordonnance sur l'aménagement du
territoire (OAT), du 27 juin 2000 (ci-après : rapport justificatif) pour procéder
à la pesée des intérêts, soit a cherché à concilier les impératifs liés à la
densification du milieu bâti et à la préservation des sites. Enfin, le Conseil
d'Etat a considéré que le classement en ZAL, qui représente une restriction au
droit de propriété, repose sur une base légale, se justifie par un intérêt
public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité.

B.L'hoirie X1________ ainsi que X2________
et X3________ interjettent recours devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en concluant, sous suite
de frais et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause à cette autorité
pour nouvelle décision. Ils font valoir une violation du droit d'être entendu
étant donné qu'ils n'ont pu participer à la vision locale, violation qui n'a pu
être réparée devant le Conseil d'Etat car une vision locale en leur présence
n'a pas été effectuée par cette autorité. Vu la teneur du procès-verbal de la
séance de conciliation qui mentionne qu'une vision locale allait préalablement
être effectuée, ils reprochent au conseil communal une violation du principe de
la bonne foi, ce dernier ayant adopté un comportement contradictoire et abusif.
En procédant ainsi, alors qu'il avait connaissance de leur intention de participer
à la vision locale, le conseil communal a également violé l'article 14LPJA.
D'autre part, ils invoquent une violation du plan directeur et de la
législation sur l'aménagement du territoire en mentionnant que de nouvelles
constructions sont en cours sur la parcelle 3626 du cadastre de Chézard-Saint-Martin
à proximité de vieilles fermes, ce qui contredit les affirmations du Conseil
d'Etat relatives au maintien des espaces intermédiaires et à la nécessité
d'éviter de nouveaux aménagements perturbants. Le changement d'affectation doit
en l'occurrence être assimilé à un déclassement. Il est par ailleurs contraire
au plan directeur cantonal étant donné que, leur parcelle contenant déjà des
constructions, un nouveau bâtiment de peu d'importance n'endommagerait en rien
le patrimoine déjà existant. Le PAL les empêche d'exercer leur droit de
propriétaires.

C.Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours,
sous suite de frais. Il mentionne notamment que l'article 3626, sur lequel des
projets de construction sont en cours, est destiné à la zone mixte.

D.Dans une écriture complémentaire, les
recourants allèguent que le conseiller communal et chef du développement
territorial de la commune a énoncé dans le quotidien Arcinfo que "l'esprit
de la LAT est de se densifier là où c'est déjà construit" puis, par
écriture subséquente, requièrent l'audition dudit conseiller communal B.________.

E.Le Conseil d'Etat relève que les déclarations
du conseiller communal ont été émises dans le cadre de la création d'une zone
réservée sur diverses parcelles du territoire du Val-de-Ruz et que la volonté
de densifier fait référence aux options générales retenues dans le cadre du
plan directeur régional mais n'empêche pas qu'il y a lieu de prendre en
considération l'inventaire ISOS lors de la pesée des intérêts à effectuer pour
les tâches de planification. Concernant les constructions sur l'article 3626,
il relève que le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée
restreinte dans la planification territoriale et que cette parcelle se trouve
dans un autre secteur du village pour lequel la commune n'a pas les mêmes
intentions d'aménagement. Il estime que le témoignage requis n'a pas lieu
d'être.

F.Le conseil communal conclut également au rejet
de cette réquisition de preuve ainsi qu'au rejet du recours, sous suite de
frais.

G.Les recourants déposent encore des observations
y relatives.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) Les recourants soutiennent qu'il y a eu
violation du droit d'être entendu même si le conseil communal n'a pas tenu
compte de la vision locale pour prendre sa décision et que le Conseil d'Etat ne
pouvait la réparer en l'absence de vision locale devant lui.

b) Garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., le droit d'être entendu
est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une
faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au
prononcé d'une décision qui touche à sa situation juridique (ATF 135 II 286cons. 5.1). Il englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une
partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une
procédure (ATF
132 II 485cons. 3.2).

En tant que garantie constitutionnelle de nature formelle, la violation
du droit d'être entendu doit en principe entraîner l'annulation de la décision
attaquée indépendamment des chances de succès au fond (ATF 142 II 218cons. 2.8.1 et les références). Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité
particulière, la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la
partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours
jouissant d'un plein pouvoir d'examen, respectivement du même pouvoir d'examen
que l'autorité inférieure. La réparation d'un vice éventuel ne doit toutefois
avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 137 I 195cons. 2.3.2,135
I 279cons. 2.6.1). Une telle réparation dépend de la gravité et de
l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68cons. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque
le renvoi constituerait une vaine formalité et causerait un allongement de la
procédure incompatible avec l'intérêt de la partie lésée à ce que sa cause soit
tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195cons. 2.3.1 et 2.3.2).

Larticle33 al. 3 let. b LATimpose qu'une
autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen. L'"autorité de
recours" au sens de cette disposition ne doit pas nécessairement être une
autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer
sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des
oppositions, par exemple un gouvernement ou un législatif cantonal, peut également
satisfaire aux exigences du droit fédéral (arrêt du TF du22.02.2012
[1C_253/2011]cons. 2.1 et les références citées). Ce libre pouvoir
d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et
de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité
(arrêt de la CDP du 23.01.2015 [CDP.2013.289]
cons. 2b). Cette disposition est, de manière autonome, directement applicable
en procédure cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2009, ad art.
33 N 4). L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle
est juste et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit
toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans
l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique
qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de
recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait
également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue
sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(arrêt du TF du18.01.2011
[1C_365/2010]cons. 2.3, non publié inATF 137 II 23;ATF 127 II 238cons. 3b/aa et les références citées).

c) Le Conseil d'Etat a laissé ouverte la question de savoir s'il y
avait eu violation du droit d'être entendu étant donné que, quoi qu'il en soit,
cette dernière a été réparée dans le cadre de la procédure de recours.

Concernant la violation du droit d'être entendu, il y a lieu de préciser
que, bien que critiquée par une partie de la doctrine (Bovay, Procédure
administrative, 2015, p. 282-283 et les références citées; RDAF 1999 I
542), le Tribunal fédéral (arrêt du 25.06.1997 [1A 270/1996] in RDAF 1998 I 98,ATF 116 Ia 94,
JT 1992 I 540,ATF
105 Ia 49), suivi par certains auteurs (Grisel, Droit administratif,
p. 385 etKölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3eéd., 2013, ch. 544)
estime qu'une vision locale peut avoir lieu en l'absence des parties si elle
n'est pas nécessaire pour élucider un état de fait contesté ou incertain. En
l'espèce, il n'apparaît pas qu'un examen détaillé des lieux ait joué un rôle
déterminant pour l'issue de la cause. En effet, la décision du conseil communal
ne contient en rien des faits qui seraient litigieux soit ne conteste pas les
faits relatés dans l'opposition relatifs à la qualité architecturale du
bâtiment, à la présence d'un terrain de 600 m2 au nord de la parcelle, entourée
au nord par une construction récente à l'architecture moderne et à l'est par
des garages rénovés à plusieurs reprises. Il n'y avait dès lors pas lieu
d'élucider un état de fait contesté ou incertain. Par ailleurs la décision de
la commune se réfère à la situation de l'immeuble en bordure de rue et aux
espaces libres, ce qui n'est pas contesté par les intéressés. Dans ces
conditions, et vu la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral, il y a lieu de
retenir qu'il n'y a pas de violation du droit d'être entendu. Quoi qu'il en
soit, c'est à bon droit que le Conseil d'Etat a considéré qu'il possédait une
pleine cognition l'autorisant à réparer une éventuelle violation de ce droit.
Le projet de révision du PAL prévoit d'affecter la parcelle jusqu'alors classée
en zone d'habitation à forte densité à la ZAL dans laquelle les constructions
nouvelles sont interdites. Il ressort de la décision sur recours rendue par le
Conseil d'Etat que celui-ci a vérifié sans restriction l'application du droit
et procédé librement à une pesée des intérêts publics et privés  y compris
relatifs à la garantie de propriété  en présence. Ce faisant, il a considéré
que le changement d'affectation était justifié par des motifs valables
d'aménagement du territoire au vu du secteur considéré et qu'ils apparaissaient
opportuns. On doit dès lors considérer que l'autorité a examiné la mesure
litigieuse en respectant les règles énoncées ci-dessus, soit en faisant usage
d'une pleine cognition. On ne saurait pas non plus faire grief au Conseil
d'Etat de ne pas avoir procédé à une inspection locale puisque cette dernière
ne pouvait avoir pour but que de constater l'état des lieux à propos duquel les
parties n'ont aucune divergence.

3.a) Découlant directement de l'article 9 Cst.
féd. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne
foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans des assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence,
un renseignement ou une décision erroné de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit sensée
avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment
où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530cons. 6.2,131
II 627cons. 6.1).

b) S'il est exact que le procès-verbal de l'audience de conciliation du
27 juin 2013 pouvait amener les recourants à attendre d'être convoqués à une
vision locale, ce d'autant plus qu'ils ont manifesté la volonté d'y participer,
on ne saurait retenir une violation du principe de la bonne foi. En effet, ils
n'expliquent pas en quoi ils auraient pris des dispositions auxquelles ils ne
sauraient renoncer sans subir de préjudice.

c) Ils ne sont pas plus heureux lorsqu'ils invoquent une violation de l'article
14LPJA.
Cet article consacre en particulier un volet du droit d'être entendu, soit le
droit notamment de se déterminer sur le résultat de l'administration des
preuves, cest-à-dire par exemple de participer à une vision locale (Schaer,Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 83-84). Or, il a été
démontré ci-dessus une absence de violation du droit d'être entendu. On ne voit
par ailleurs pas en quoi le conseil communal aurait violé une obligation de
collaborer qui ne concerne que les parties qui doivent participer à
l'instruction et aider l'autorité.

4.Comme cela a été relevé précédemment, les
autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art.2 al. 3 LAT), notamment en matière de planification.
Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale; elle doit s'exercer en
tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans le plan
directeur cantonal (art.8 LAT; 4 ss OAT).
L'autorité de planification doit en outre se conformer aux buts et aux
principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution
(art. 75 Cst. féd.) et de la loi (art. 1 et3 LAT).
Elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres
dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large
et plus particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement et ses
ordonnances d'application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux ou
encore sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63cons. 3.1,121
II 72cons. 1d). Enfin, elle doit suivre les critères posés aux articles 15
à17 LATet tenir compte, le cas échéant, des
autres zones prévues par le droit cantonal conformément à l'article 18 LAT dans
la délimitation concrète des zones à bâtir et des zones non constructibles. Une
appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les
intérêts en présence (art.3 OAT).

Les inventaires fédéraux prévus à l'article5de la loi fédérale du 1erjuillet 1996 sur la protection de la
nature et du paysage (LPN)  dont fait partie l'inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS; art. 1 OISOS)  sont assimilés matériellement
à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'article13 al. 1 de la LAT. Dans le cadre de leur obligation
générale de planifier de l'article2 LAT, les
cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces
inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de
la Confédération (art.6 al. 4 LAT). En raison de la
force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art.9 LAT), les conditions de protection figurant dans les
inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art.14 ss LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi
être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification
locale au moyen des instruments prévus à l'article17
LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution
de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209cons. 2.1; arrêt du TF du29.04.2016
[1C_276/2015]cons. 3.1 et les références citées).

Les objets dignes de protection qui n'ont pas été désignés par la
Confédération comme étant d'intérêt national peuvent constituer des objets
d'intérêt cantonal ou régional. Cependant, les objets qui ne sont pas
d'importance nationale ne constituent pas ipso facto des objets d'importance
régionale et locale. Il incombe au canton de déterminer quels objets tombent
sous le coup d'une protection (Favre, Commentaire LPN, 1997, n. 10 ss ad
art. 4;Moorin Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, n. 100 ad art. 17).

Par ailleurs, la loi sur la sauvegarde du patrimoine culturel (LSPC), du
4 septembre 2018 (anciennement loi sur la protection des biens culturels
du 29.03.1995 et son règlement d'application du 30.08.1995) prévoit que les
sites construits à sauvegarder sont délimités par les communes conformément aux
dispositions de laLCAT, en
tenant compte de l'inventaire ISOS et du RACN. Le recensement architectural du
canton de Neuchâtel répertorie les immeubles bâtis situés dans les sites
construits à sauvegarder (art. 15). Trois catégories sont prévues dans les
sites construits à sauvegarder, la catégorie 1 comprenant les valeurs 0 à 3, la
catégorie 2 les valeurs 4 à 6 et la catégorie 3 les valeurs 7 à 9 (art. 17). La
catégorie 1 comprend les bâtiments intéressants (notes 0 à 3), la catégorie 2
les bâtiments typiques ou pittoresques (notes 4 à 6) et la catégorie 3 les
bâtiments perturbants (notes 7 à 9) (art. 57 al. 2LCAT;
cf. également rapport justificatif selon art.47
OATétabli en septembre 2012 par l'Atelier A.________ à (...), ci-après :
le rapport justificatif).

Le plan directeur du canton de Neuchâtel qui a force obligatoire pour
les autorités des différents niveaux (art. 13 al. 2LCAT)
contient une fiche R_35 intitulée "Protéger et valoriser le patrimoine
culturel" qui indique notamment que les sites ISOS d'importance nationale,
régionale et locale sont reportés dans le plan directeur cantonal comme données
de base et doivent être pris en considération dans les processus de
planification. Cela étant, les plans d'aménagement doivent être adaptés en
fonction des nouvelles connaissances (ISOS et RACN), les communes devant
étudier comment concilier la protection du patrimoine avec les possibilités de
densification dans les centres de localités, le développement des énergies
renouvelables et les projets de valorisation urbaine. Cette fiche encourage les
communes à procéder à une pesée des intérêts entre la protection du patrimoine
et l'utilisation optimale du bâti.

5.L'ISOS répertorie les villages de Chézard et de
Saint-Martin parmi les "sites d'importance régionale" et distingue
trois périmètres dans le tissu bâti ancien : le Grand-Chézard, le Petit-Chézard
et Saint-Martin. Il est relevé que "les trois périmètres au tissu assez
lâche ont gardé pour l'essentiel leurs qualités spatiales originales, modestes
mais assez évidentes Ces entités forment des îlots relativement rapprochés,
jadis bien séparés par la campagne. Par la suite des bâtiments divers implantés
de part et d'autre de la route cantonale ont constitué un cordon de liaison,
dégradant ainsi la définition originale du site. D'autres zones urbanisées plus
récemment, situées sur les légères pentes au nord, parfois en lisière de forêt,
constituent également des altérations pour l'image du village".

Pour le Grand-Chézard, où se situe la parcelle des recourants, il est
indiqué qu'il accueille:

" des
fermes isolées des 18e et 19e s, en retrait sur la bordure nord de la route
cantonale, implantées perpendiculairement à celle-ci. Les bâtiments, orientés
au sud-est, généralement de deux niveaux, sont construits en dur, couverts par
des toits à deux pans, en demi-croupe ou aux faîtes croisés, alors que leur
font face des habitations du 19e s."

Le rapport justificatif mentionne quant à lui :

" des
fermes isolées des 18eet 19esiècles bordent la route
cantonale à partir de la jonction des routes de Cernier et de Fontaines Les
bâtiments situés sur la bordure nord en retrait sont implantés
perpendiculairement à la voie de passage et entourés de jardins potagers ou de
vergers limités par des murets Les habitations du XIXesiècle qui
leur font face longent parallèlement la route, et forment ainsi un contraste
constituant une caractéristique de ce périmètre modeste dont la cohérence peut
être nettement perçue".

Comme objectif de sauvegarde, l'inventaire demande le maintien des
espaces intermédiaires.

Par ailleurs, diverses fermes figurent au RACN dont celle se situant
sur la parcelle des recourants qui est recensée en catégorie 1, note 3.
D'autres fermes du quartier sont également recensées.

6.Les recourants se fondent sur l'article3 al. 2 let. b LATselon lequel, pour préserver le
paysage, il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou
dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage.
Pour illustrer leur propos, ils se réfèrent aux nouvelles constructions en
cours sur la parcelle 3626 du cadastre de Chézard-Saint-Martin et estiment que
le Conseil d'Etat se contredit dans la mesure où il se réfère au maintien
d'espaces intermédiaires et à la nécessité d'éviter de nouveaux aménagements
perturbants.

Or, il ressort du rapport justificatif qu'afin de préserver et mettre
en valeur le paysage et le patrimoine naturel, il a été prévu notamment le
maintien de dégagements suffisants autour des bâtiments des anciens noyaux en
préservant des espaces extérieurs en zone d'ancienne localité par une forte
limitation des possibilités de construire et des règles sur l'aménagement de
ces espaces.

Concernant la manière différente de traiter leur parcelle de l'article
3626 du cadastre, il y a lieu d'observer ce qui suit.

Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet
de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107cons. 3.4.2,129
I 113cons. 5.1, 346 cons. 6 et les références citées). Ce principe n'a
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de même situation et de même nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245cons. 6e/bb et les références citées).

Le rapport justificatif permet de comprendre les motifs pour lesquels
certaines parcelles ont été placées en zone d'ancienne localité (telle celle
des recourants) et d'autres en zone mixte (tel l'art. 3626 sis dans le secteur
de Saint-Martin). Par la création d'une zone d'ancienne localité assez
restreinte, réduite aux trois noyaux d'origine de la commune, avec une
réglementation très restrictive, il y a lieu de préserver le patrimoine
construit, soit les bâtiments et leur dégagement extérieur. Il s'agit de
permettre d'exploiter les volumes existants tout en assurant la préservation des
qualités architecturales et historiques du site. Il s'agit par ailleurs
d'assurer une certaine densification de l'urbanisation et de favoriser le
maintien de bâtiments d'une volumétrie relativement importante en front de rue
le long de la route cantonale, ce qui a amené notamment à définir une zone
mixte en bordure de cette route, incluant d'anciennes fermes et favorisant le
développement de bâtiments d'une volumétrie de même importance formant front de
rue. Le rapport explique que si les anciennes fermes sises en bordure de la
route cantonale n'ont pas été affectées en ZAL, c'est parce qu'elles sont
implantées sur des parcelles relativement vastes permettant des extensions des
bâtiments existants ou de nouvelles constructions qui vont au-delà de ce
qu'autorise la réglementation de la ZAL. Par ailleurs, en bordure de la route
cantonale, une densification paraît souhaitable. Enfin, les anciennes fermes
sont toutefois concernées par les règles de préservation applicables aux
bâtiments appartenant aux première et deuxième catégories du recensement
architectural.

Aux pages 39 et suivantes, le rapport justificatif, se référant à
l'ISOS, mentionne que, conformément à la fiche R-35 du plan directeur cantonal,
le nouveau plan d'aménagement prend en considération l'inventaire et les
mesures de sauvegarde qu'il propose par une nouvelle délimitation de la zone
d'ancienne localité, par la définition de périmètres de protection du site bâti
et du patrimoine rural et par une réglementation de la zone d'ancienne localité
assurant une meilleure protection de ce site bâti et des espaces
intermédiaires. Le rapport mentionne également que le RACN a été pris en
considération, les trois catégories de bâtiments inventoriés à l'intérieur de
la zone d'urbanisation et sur ses abords étant reportés sur le plan de site.

Il ressort de ce rapport que la commune a pris en considération les
divers intérêts en présence, soit notamment celui de densifier et celui de
protéger des bâtiments le méritant. A juste titre, le Conseil d'Etat se réfère,
dans sa décision, à la fiche R_35 du plan directeur impliquant le maintien des
"espaces intermédiaires" dans le secteur du Grand-Chézard. Les motifs
précités, pris en considération pour classer l'article 3626 en zone mixte,
n'ont par ailleurs rien d'arbitraire. Le rapport justificatif mentionne
clairement les motifs pour lesquels cette zone de Saint-Martin n'a pas été
intégrée à la ZAL. Une lecture du plan d'aménagement permet en effet de voir
que l'article 3626 comporte un immeuble entouré d'un grand dégagement. La
partie de la parcelle des recourants, vide de construction, est plus petite et
une nouvelle construction permettrait en effet difficilement de ne pas
endommager le patrimoine existant. Le changement de zone n'est en rien
contraire au plan directeur dont les principes ont été évoqués ci-dessus.

Dans un souci de protection du site, le conseil communal n'a pas
souhaité densifier la ZAL voulant conserver à ses anciens noyaux leur caractère
vert, "rural" et villageois, en préservant certains espaces
intermédiaires, ce en conformité avec les recommandations de l'ISOS. L'autorité
pouvait donc considérer que cette solution n'apparaissait pas, compte tenu de
la marge d'appréciation qui lui est laissée dans ce domaine, dénuée de toute
pertinence au regard des buts et des principes de l'aménagement du territoire
qui doivent dicter le choix des autorités de planification dans la délimitation
des zones et l'utilisation du sol. Les mesures de planification envisagées se
fondent sur des motifs objectifs et pertinents.

En outre, la garantie de la propriété ne confère pas au propriétaire le
droit d'exiger que son terrain reste de façon durable dans la zone dans
laquelle il a été attribué (ATF 113 Ia 444cons. 5b). Le fait qu'une possibilité de construire ait été acceptée en 1990,
alors que la zone se trouvait en zone d'habitation à forte densité, n'empêche
pas que la planification communale soit revue à l'aune des principes dégagés
par la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire de 1979, entrée en vigueur
en 1980 et par le plan directeur cantonal de mai 2011, tous postérieurs au PAL
de 1975 (cf. à cet égard art. 21 al. 2 LAT).

7.a) Les restrictions à la propriété que les
plans d'aménagement ont pour effet d'imposer doivent être conformes à l'article
26 Cst. féd., soit reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt
public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité
devant la loi (art. 36 Cst. féd.). Le premier principe suppose que la mesure de
planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins
restrictives (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci
et les intérêts publics et privés qui sont compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts) (ATF 136 IV 97cons. 5.2.2 et les références cités,132 I 49cons.
7.2 et les références citées).

b) La mesure de planification à laquelle a procédé la commune répond à
un intérêt public et trouve une base légale suffisante dans les dispositions de
la LAT. De plus, sous l'angle de la proportionnalité, il faut constater que,
globalement, les mesures ont effectivement pour conséquences d'améliorer la
protection du site (aptitude) et qu'elles sont inévitables compte tenu de
l'intérêt public poursuivi (nécessité et proportionnalité au sens strict).

Le seul intérêt des recourants est leur intérêt financier compte tenu
de la perte de valeur qu'engendre la mesure. Or, en matière d'aménagement, les
buts d'intérêt public poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt
privé du propriétaire, lequel ne peut être pris en compte qu'à l'intérieur de
la marge de liberté que la correcte mise en uvre du droit fédéral laisse à
l'autorité (arrêt du TF du10.10.2014
[1C_352/2014]cons. 3.3).

Il découle des considérants qui précèdent que la pesée des intérêts en
présence plaide pour la collocation de la parcelle des recourants en zone
d'ancienne localité.

8.Mal fondé, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée ainsi que celle du Conseil communal de Val-de-Ruz confirmées.
Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il n'est pas donné suite à
la réquisition de preuve des recourants qui souhaitent que soit auditionné B.________,
conseiller communal, auteur d'un article intitulé "L'esprit de la LAT est
de se densifier là où c'est déjà construit". Outre le fait que le dossier
ne permet pas de déterminer dans quel cadre cet article est intervenu, l'un des
objectifs de la LAT est bien la densification mais cela n'implique pas qu'il n'y
a pas lieu de procéder à une pesée des intérêts et, en particulier, de tenir
compte de l'ISOS et d'autres mesures de protection comme le mentionne la
jurisprudence du Tribunal fédéral. Par ailleurs, le rapport justificatif et le
nouveau plan d'aménagement démontrent que l'intérêt de densification a
également été pris en considération, même si ce n'est pas dans le sens souhaité
par les recourants.

Vu l'issue de la procédure, les frais seront mis à la charge des
recourants qui succombent (art. 47 al. 1LPJA) et il
ne leur sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrarioLPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge des recourants les frais et débours de la procédure par
1'320 francs, montant compensé par leur avance.

3.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 8 mai 2019

1Pour celles de leurs tâches dont
l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement
en veillant à les faire concorder.

2Ils tiennent compte des effets que leurs
autres activités peuvent indirectement avoir sur l'organisation du territoire.

3Les autorités chargées de l'aménagement
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en
cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs
tâches.

1Les autorités
chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.

2Le paysage doit
être préservé. Il convient notamment:

a.1de réserver à
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les
surfaces d'assolement;

b. de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage;

c. de tenir libres les bords des lacs et
des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le
long de celles-ci;

d. de conserver les sites naturels et les
territoires servant au délassement;

e. de maintenir la forêt dans ses diverses
fonctions.

3Les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient
notamment:

a.2de répartir
judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics;

abis.3de prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;

b. de préserver autant que possible les
lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la
pollution de l'air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou de créer des voies
cyclables et des chemins pour piétons;

d. d'assurer les conditions dont dépend un
approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans le milieu bâti de
nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.

4Il importe de
déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et
installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:

a. de tenir compte des besoins spécifiques
des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;

b. de faciliter l'accès de la population
aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;

c. d'éviter ou de maintenir dans leur
ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles
implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

1Nouvelle teneur
selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).2Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
15 juin 2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).3Introduite par le ch. I de la LF du 15 juin
2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).

11

2En vue d'établir leurs plans directeurs,
les cantons élaborent des études de base dans lesquelles ils désignent les
parties du territoire qui:2

a. se prêtent à l'agriculture;

b. se distinguent par leur beauté ou leur
valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction
écologique marquante;

bbis.3se prêtent à la production d'électricité
à partir d'énergies renouvelables;

c. sont gravement menacées par des forces
naturelles ou par des nuisances.

3De plus, les cantons décrivent dans les
études de base l'état et le développement:4

a.5des territoires
urbanisés;

b.6des transports;

bbis.7de l'approvisionnement, notamment en
électricité issue des énergies renouvelables;

bter.8des constructions et installations
publiques;

c.9des terres
agricoles.

4Ils tiennent compte des conceptions et
plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins,
ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional.

1Abrogé par le ch.
I de la LF du 15 juin 2012, avec effet au 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).2Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
15 juin 2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).3Introduite par le ch. II 5 de l'annexe à la
L du 30 sept. 2016 sur l'énergie, en vigueur depuis le 1erjanv.
2018 (RO20176839;FF20136771).4Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
15 juin 2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).5Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
15 juin 2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).6Nouvelle teneur selon le ch. II 5 de
l'annexe à la L du 30 sept. 2016 sur l'énergie, en vigueur depuis le 1erjanv. 2018 (RO20176839;FF20136771).7Introduite par le ch. II 5 de l'annexe à la
L du 30 sept. 2016 sur l'énergie, en vigueur depuis le 1erjanv.
2018 (RO20176839;FF20136771).8Introduite par le ch. II 5 de l'annexe à la
L du 30 sept. 2016 sur l'énergie, en vigueur depuis le 1erjanv.
2018 (RO20176839;FF20136771).9Introduite par le ch. I de la LF du 15 juin
2012, en vigueur depuis le 1ermai 2014 (RO2014899;FF2010959).

1Tous les cantons établissent un plan
directeur dans lequel ils précisent au moins:

a. le cours que doit suivre l'aménagement
de leur territoire;

b. la façon de coordonner les activités
qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le
développement souhaité;

c. une liste de priorités et les moyens à
mettre en oeuvre.

2Les projets qui ont des incidences
importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans
le plan directeur.

1Les plans directeurs ont force
obligatoire pour les autorités.

2Lorsque les circonstances se sont
modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de
trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les
plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.

3Les plans directeurs seront réexaminés
intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

1Pour exercer celles de ses activités qui
ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des
études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et
les fait concorder.

2Elle collabore avec les cantons et leur
donne connaissance en temps utile de ses conceptions et plans sectoriels ainsi
que de ses projets de construction.

1Les plans d'affectation règlent le mode
d'utilisation du sol.

2Ils délimitent en premier lieu les zones
à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.

1Les zones à protéger comprennent:

a. les cours d'eau, les lacs et leurs
rives;

b. les paysages d'une beauté particulière,
d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant
qu'éléments du patrimoine culturel;

c. les localités typiques, les lieux
historiques, les monuments naturels ou culturels;

d. les biotopes des animaux et des plantes
dignes d'être protégés.

2Au lieu de délimiter des zones à
protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates.

1Les plans d'affectation sont mis à
l'enquête publique.

2Le droit cantonal prévoit au moins une
voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la
présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.

3Il prévoit

a.1que la qualité
pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours
en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;

b. qu'une autorité de recours au moins ait
un libre pouvoir d'examen.

4Les recours contre les décisions rendues
par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours
unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.2

1Nouvelle teneur
selon le ch. 64 de l'annexe à la LF du 17 juin 2005 sur le TAF, en vigueur
depuis le 1erjanv. 2007 (RO200621971069;FF20014000).2Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct.
1995, en vigueur depuis le 1erjanv. 1997 (RO1996965; FF1994III 1059)

1Lorsque, dans l'accomplissement et la
coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les
autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les
intérêts en présence. Ce faisant, elles:

a. déterminent les intérêts concernés;

b. apprécient ces intérêts notamment en
fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en
résultent;

c. fondent leur décision sur cette
appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible,
l'ensemble des intérêts concernés.

2Elles exposent leur pondération dans la
motivation de leur décision

1L'autorité qui établit les plans
d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans
(art. 26, al. 1, LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux
principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise
en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4,
al. 2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art.
13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres
dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de
l'environnement.

2Elle expose en particulier quelles
réserves d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles
mesures sont nécessaires afin de mobiliser ces réserves ou d'obtenir sur ces
surfaces un bâti conforme à l'affectation de la zone et dans quel ordre ces
mesures seront prises.1

1Nouvelle teneur
selon le ch. I de l'O du 2 avr. 2014, en vigueur depuis le 1ermai
2014 (RO2014909).

1Le Conseil fédéral établit, après avoir
pris l'avis des cantons, des inventaires d'objets d'importance nationale; il
peut se fonder à cet effet sur des inventaires dressés par des institutions
d'Etat ou par des organisations oeuvrant en faveur de la protection de la
nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments
historiques.1Les critères qui
ont déterminé le choix des objets seront indiqués dans les inventaires. En
outre, ceux-ci contiendront au minimum:

a. la description exacte des objets;

b. les raisons leur conférant une
importance nationale;

c. les dangers qui peuvent les menacer;

d. les mesures de protection déjà prises;

e. la protection à assurer;

f. les propositions d'amélioration.

2Les inventaires ne sont pas exhaustifs.
Ils seront régulièrement réexaminés et mis à jour; le Conseil fédéral décide de
l'inscription, de la modification ou de la radiation d'objets, après avoir pris
l'avis des cantons. Les cantons peuvent, de leur propre chef, proposer un
nouvel examen.

1Nouvelle teneur
selon le ch. I de la LF du 24 mars 1995, en vigueur depuis le 1erfév. 1996 (RO1996214; FF1991III 1137).