ne_gerichte · CDP.2013.142 · 2011-08-15 · fr

Suspension du droit aux indemnités (période de maladie annoncée tardivement à l'ORP).

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 26.03.2015 CDP.2013.142 (INT.2015.187)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 14.09.2015
[
8C_253/2015
]
A.
X., née en 1955,
a déposé le 15 août 2011 puis le 7 octobre
2011 une demande de prestations de l'assurance-chômage, avec taux de placement
possible à 90 %, en raison de la résiliation de
son
contrat de travail d'aide-soignante auprès du Foyer A, à B., avec effet au 30
septembre 2011. Cette résiliation était motivée par un refus de sa part, pour
des raisons médicales attestées, d'un changement de poste et d'une réduction de
son taux d'emploi (congé-modification).
X.
est également au
bénéfice de prestations de l'assurance-invalidité (moyens auxiliaires) pour des
problèmes auditifs et de vue, qui ne restreignent cependant pas son aptitude au
placement. Elle s'est vu ouvrir un délai-cadre d'indemnisation courant du 1
er
octobre 2011 jusqu’au 30 septembre 2013. Durant cette période, elle a fait
l'objet de deux suspensions du droit aux indemnité de l'assurance-chômage (le
11.10.2012 pour 5 jours d'indemnisation en raison d'une absence non justifiée à
un entretien à l’Office régional de placement [ci-après : ORP]; le 27.12.2012,
suspension de 10 jours pour nouvelle absence non justifiée à un entretien ORP).
Après deux courts contrats de travail qui
semblent s'être très mal déroulés, le Service de l'emploi l’a placée, comme
employée de buanderie, pour la période du 28 janvier 2013 au 27 juillet 2013
dans un programme d'emploi temporaire (et à 90 %) auprès des ateliers C. à
Neuchâtel.
L'assurée a été en incapacité de travail pour
raison de maladie du 6 février au 10 février 2013 (certificat médical du 07.02.2013),
incapacité prolongée ensuite jusqu'au 18 février 2013 (certificat médical du
13.02.2013). Ces certificats ont été remis à l’institution dans laquelle elle
était placée, à une ou des dates ignorées.
Le 22 février 2013, l'assurée a déposé au
surplus auprès de sa caisse de chômage le formulaires "indications de la
personne assurée" (IPA) pour le mois de février 2013. Ce formulaire
indique les périodes de maladies précitées et la remise de certificats médicaux
ad hoc à l'employeur temporaire. Ce dernier a transmis, mais le 4 mars 2013
seulement, à la caisse de chômage, le formulaire de contrôle des présences de
l'assurée pour février 2013 et les deux certificats en question.
Le 26 février 2013, l'ORP avait déjà adressé à
l'
Office juridique et de surveillance (ci-après :
OJSU), une demande d'examen du cas en vue du
prononcé d'une éventuelle sanction pour violation du devoir de le renseigner,
dans les 7 jours, sur une incapacité de travail pour cause de maladie, alors
que l'assurée aurait été informée plusieurs fois au préalable de cette
obligation. Il a toutefois précisé que suite à un entretien avec l'employeur
temporaire, il lui avait été confirmé que cette absence avait été communiquée à
ce dernier, par l'assurée, le 8 février déjà. Invitée à se déterminer,
l'assurée a réitéré qu'elle avait communiqué son absence à son employeur
temporaire puis avait remis ses certificats médicaux de février 2013 attestant de
ses absences pour cause de maladie et qu'il lui avait paru que ses démarches étaient
suffisantes. Sur la base de ces renseignements, l'OJSU, le 15 mars 2013 a
sanctionné l’assurée par une suspension du droit aux indemnités pour une
période de 5 jours. S’il a constaté que l'assurée avait bien indiqué à son
employeur puis dans le formulaire IPA son incapacité de travail, il a cependant
retenu à la charge de l’assurée le fait qu’elle n’avait pas annoncé dans les
délais (7 jours) à l’ORP son absence pour cause de maladie.
L'assurée a adressé à l’OJSU une opposition à
ce prononcé, datée du 6 avril 2013. Elle y maintenait sa position et relevait
que son contrat d'emploi temporaire l'obligeait uniquement, sous article 6,
d'informer, son employeur d'une incapacité de travail, et dans les 3 jours
déjà, délai qu'elle avait respecté. Elle ajoutait que sa cheffe lui aurait indiqué
que le dépôt des certificats médicaux suffisait et qu'elle ferait suivre. Sans
éclaircir ce point et toujours pour fourniture d'informations incomplètes à
l'ORP, l'OJSU a confirmé le 9 avril 2013, à l'encontre de l'assurée le principe
d'une sanction mais ramenée à 3 jours indemnisables seulement.
L'OJSU a maintenu qu'il était du devoir de
chaque assuré d’informer aussi, dans les délais et correctement, l’ORP d’une
absence pour raison de maladie et que la remise d'un certificat médical à
l’institution de placement n'était pas suffisante, ce d'autant que l'attention
de l'assurée avait déjà été attirée sur ce point, notamment lors d'un entretien
ORP du 31 octobre 2012. Les explications fournies par l'assurée permettaient
toutefois de ramener la suspension de 5 jours à 3 jours, sa situation n'étant
pas comparable à celle d'un assuré qui n'informe personne de son incapacité de
travail.
B.
Par mémoire du 30 mai
2013,
X.
interjette recours auprès de la Cour de droit public
du Tribunal cantonal contre cette dernière décision. Elle maintient ses
explications précédentes et relève que son comportement n'a entraîné aucune
conséquence sur son dossier, seul l'ORP ayant été tardivement informé. Elle
conclut donc à l'annulation de la sanction prononcée.
C.
Par mémoire du 3 juin
2013, l'OJSU conclut au rejet du recours sans formuler d'observations. La
Caisse de chômage Unia a déposé son dossier. Il ressort des décomptes produits
(état au 11.06.2013) que l'assurée aurait été régulièrement indemnisée pour
l'entier du mois de février 2013.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Selon l'article
30 al. 1 let. e
LACI
, le droit de
l'assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci a donné
des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière,
l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et
d'aviser. Le cas de suspension visé à l'article
30 al. 1 let. e LACI
est réalisé dès l'instant où l'assuré n'a pas
rempli le formulaire "Indication de la personne assurée" (IPA) de
manière correcte, complète et conforme à la vérité (arrêt du TF du
14.01.2003 [C 242/01]
cons. 2.1.1, in DTA 2004, p. 190; arrêt du TF
10.11.2010 [8C_457/2010]
cons. 4). Ce cas de suspension englobe
également toute autre violation du devoir de l'assuré de donner des
informations correctes et complètes de même que la communication de tous les
éléments importants pour la fixation de l'indemnité; peu importe que ces
renseignements inexacts ou incomplets soient ou non à l'origine d'un versement
indu de prestations ou de leur calcul erroné (ATF
130 V 385
cons. 3.1.2, p. 387; arrêt du TF
du
27.03.2007 [C 288/06]
cons. 2, in DTA 2007, p. 210; arrêt du TF du
10.11.2010
précité
, cons. 4). Contrairement à la situation
envisagée à l'article
30 al. 1 let. f LACI
, le critère subjectif de l'intention, soit le fait
d'agir avec conscience et volonté, n'est pas une condition d'application de
l'article
30 al. 1 let. e LACI
(arrêt du TF du
27.03.2007
précité
cons. 2 et les références ; arrêt
du TF
10.11.2010
précité
, cons. 4).
3.
Selon la jurisprudence
et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un
fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (
Kummer
,
Grundriss des Zivilprozessrechts, 1984, p. 36;
Gygi
,
Bundesverwaltungs-rechtspflege, 1983, p. 278 ch. 5). Dans le domaine
des assurances sociales, le juge fonde sa décision sur les faits qui, faute
d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus
vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance
prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement
comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou
envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent
les plus probables (ATF
126 V 353
, p. 360 cons. 5b,
125 V 193
, p. 195 cons. 2,
130 III 321
, p. 324 cons. 3.2 et 3.3 et les
références citées). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un
principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le
doute, en faveur de l'assuré (ATF
126 V 319
, p. 322 cons. 5a; cf. également arrêt du TF
du
01.07.2008 [9C_365/2007]
cons. 5.3).
4.
Les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes
ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison
d'une maladie (art. 3 LPGA), d'un accident (art. 4 LPGA) ou d'une grossesse et
qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, gardent
le droit à la pleine indemnisation s'ils remplissent les autres conditions dont
dépend le droit à l'indemnité. Leur droit persiste au plus jusqu'au 30
e
jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se
limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre (art. 28 LACI). Le
chômeur doit apporter la preuve de son incapacité ou de sa capacité de travail
en produisant un certificat médical. Selon la doctrine, l'assuré doit présenter
un certificat médical à partir du 4
e
jour d'incapacité de travail
s'il est placé. Il doit en revanche annoncer son incapacité de travail à l'ORP
dans un délai d'une semaine à compter du début de celle-ci (art.
42 al. 1 OACI
). Pour les caisses de chômage, il n'y a
pas d'urgence à connaître l'état de santé des assurés. Il suffit que l'annonce
soit faite sur le formulaire IPA rendu pour la période de contrôle concernée.
L'obligation d'annoncer à l'ORP est par contre prioritaire sur le plan
chronologique, pour des impératifs d'intégration et d'indemnisation. Si
l'assuré annonce son incapacité de travail après le délai d'une semaine prévu
par l'article
42 al. 1 OACI
, sans excuse valable,
et qu'il ne l'a pas non plus indiquée sur le formulaire IPA, il perd son droit
à l'indemnité journalière pour les jours d'incapacité précédant sa
communication (art. 42 al. 2 OACI).
5.
En l'espèce, il est établi que la recourante
n'a pas avisé dans les délais l'ORP, et lui seulement, de son incapacité de
travail pour raison de maladie. Dans ces circonstances, et contrairement à ce
que semble croire la recourante, selon la jurisprudence fédérale, il importe peu
de savoir si l'autorité a eu ou aurait pu avoir connaissance de la réalisation
des faits par d’autres moyens, notamment, par l'intermédiaire de l'employeur
par exemple. Le fait que l’assuré reconnaisse immédiatement son erreur et qu’il
affirme qu’il n’a pas cherché à tromper l'autorité, voire qu’il rembourse sans
délai les prestations éventuellement touchées à tort n'est pas décisif. Compte
tenu de la jurisprudence en la matière (citée au cons. 2 ci-dessus), son
omission justifie en effet en principe et à elle seule une suspension de son
droit à l'indemnité au sens de l'article
30 al. 1 let.
e LACI
, à tout le moins pour faute légère au sens de l'article 45 al. 2
let. a OACI, qui prévoit dans ce cas une suspension du droit à l'indemnité de 1
à 15 jours (cf. sur ces points les arrêts du 29.02.2012 [
CDP
2010.179
] et l'arrêt non publié du 13.01.2012 [CDP.2010.401]).
6.
a) Cette sévère jurisprudence du Tribunal
fédéral ne saurait toutefois être poussée à l’absurde, comme l'a déjà précisé l'Autorité
de céans dans son arrêt du 30 avril 2012 [
CDP.2010.402
].
En l’espèce, on doit constater que c'est le conseiller ORP (et non la caisse)
qui est curieusement "aviseur" auprès de l'OJSU. Même s'il semble maintenant
avoir changé d'attitude, il avait pourtant couvert antérieurement un retard
d'annonce de plusieurs jours, le 25 juillet 2012, faute d'avis de la caisse.
Dans le présent litige, il semble n'avoir eu connaissance de la période d’incapacité
de travail de la recourante que le 22 février 2013. Or celle-ci avait déposé,
auprès de la caisse, son formulaire IPA de février 2013 ce même 22 février
2013. Pour sa part, la caisse détenait une confirmation écrite de cette
incapacité de travail depuis le 25 février 2013 au plus tard. Suite à de
curieux courriels entre la caisse et l'ORP, toujours le 22 février 2013, l’ORP
détenait aussi, après téléphone à l'employeur temporaire la confirmation que
celui-ci était avisé depuis le 8 février 2013 déjà de cette incapacité (sur la
valeur probante des entretiens et notes téléphoniques en assurances sociales, cf.
l'arrêt CDP du 06.05.2014 [
CDP.2011.192
]
cons. 6 b).
b) Dans le cas d'espèce, il ne ressort pas des décomptes de la caisse
que l'assurée se serait vue privée de ses indemnités, en février. De ce fait,
comme l'a déjà admis la Cour de céans (arrêt non publié de la CDP du 28.4.2014
[CDP.2013.322]), si l'assuré n'a pas perdu son droit à l'indemnité journalière,
il peut alors être sanctionné en application de l'art.
30
LACI
. Ceci dans la mesure où la jurisprudence fédérale prévoit (ATF
130 V 385
) qu'un
cumul de sanctions (suppression de l'indemnisation, avant la date de l'annonce
tardive, suspension de l'indemnisation après annonce tardive) n'est possible
qu'en cas de violations répétées desdites obligations, ce qui n'est pas le cas
ici. Selon la jurisprudence, dans le cas d'une violation unique du devoir
d'aviser, il est en effet contraire au principe de la proportionnalité
d'infliger la sanction prévue à l'article
30 al. 1
let. e LACI
à un assuré par ailleurs déchu, pour le même motif, de son
droit à l'indemnité journalière en vertu de l'article
42
al. 2 OACI
(ATF
125 V 193
cons.
4c; cf. également Rubin, Assurance-chômage, 2
e
édition, 2006, no
5.8.8.2, p. 426-427).
c) Dans le cas présent, la recourante pouvait donc bien être suspendue
pour une période temporaire, de son droit à l'indemnité. Dans son arrêt du 18
novembre 2014 (
CDP
2012.324
) la Cour de céans l'a reconnu mais pour une assurée bénéficiant
d'indemnités SAI selon les art. 71a ss LACI, 95a ss OACI, soit échappant à tout
contrôle. Ce qui n'est pas le cas de la recourante, au bénéfice d'un emploi
temporaire selon l'art. 64a, al. 1, let. a LACI, soit placée sous la
surveillance d'un employeur temporaire, tenu de rendre compte mensuellement.
d) Certes aussi, comme l'a rappelé à plusieurs reprises l'Autorité de
céans, la fixation de la durée de la suspension relève du large pouvoir
d'appréciation de l'autorité de première instance et l'autorité de recours
n'intervient qu'en cas d'arbitraire ou d'abus manifeste du pouvoir
d'appréciation. La Cour de céans ne dispose en effet pas en matière
d'assurance-chômage d'un pouvoir d'examen en opportunité (art. 33 let. d
LPJA
) de sorte
qu'elle ne peut sanctionner en matière de suspension du droit aux indemnités,
prononcé selon l'article 56 OACI, qu'un excès ou un abus du pouvoir
d'appréciation (arrêt du Tribunal administratif non publié du 23.05.2008
[TA.2008.98] cons. 2d). Au demeurant, dans ce domaine, le juge ne s'écarte de
l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides motifs (ATF
123 V 150
cons.
2).
7.
Dans le présent dossier toutefois, l’excès et
l’abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée, même si elle a tenté de
les corriger dans sa décision sur opposition, restent patents et l’arbitraire
de ses décisions viole clairement l’interdiction du formalisme excessif
découlant des articles 9 et 29 al. 1 Cst., qui impliquent qu’il convient de ne
pas imposer des contraintes formelles exagérées aux administrés, dont la
plupart n’ont pas de formation juridique (
Tanquerel
, Manuel de droit
administratif, 2011, no 1504). Soutenir en conséquence qu'un avis tardif à
l'ORP sans aucune conséquence financière, et alors que l'employeur temporaire a
été correctement avisé, de même que la caisse, et que le formulaire IPA a été
correctement rempli, justifie encore une sanction de 3 jours de suspension
d’indemnités est dénué de tout sens ou de but juridiques. Le renvoi qu'opère,
pour maintenir cette sanction, l'OJSU au procès-verbal d'entretien ORP du 31
octobre 2012, mis au regard du procès-verbal du 25 juillet 2012, permet tout au
plus d'établir la totale confusion dans laquelle a pu se trouver la recourante,
placée dans des citations juridiques diamétralement différentes.
Le simple respect du principe de la bonne foi, qui découle des mêmes
garanties constitutionnelles, conduit aux mêmes conclusions.
8.
Les décisions de
l’intimé des 15 mars 2013 et 7 mai 2013 doivent donc manifestement être
annulées. La procédure est gratuite. La recourante qui agit seule et n’allègue
pas de frais particuliers n’a cependant pas droit à des dépens.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le recours.
2.
Annule les décisions de l’intimé du 15 mars 2013 et du 7 mai 2013.
3.
Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 26 mars
2015
Art.
30
LACI
Suspension du droit à l'indemnité
1
1
Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi
que celui-ci:
2
a. est sans travail par sa propre faute;
b. a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou
d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
c. ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger
de lui pour trouver un travail convenable;
d.
3
n'observe
pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité
compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une
mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore
compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la
réalisation de son but;
e. a donné des indications fausses ou incomplètes ou a
enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements
spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
f. a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de
chômage;
g
.
4
a touché des
indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71
a
,
al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à
l'issue de cette phase d'élaboration.
2
L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let.
c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une
violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à
l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses
statuent.
5
3
La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur
remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre
d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre
maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la
suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par
motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.
6
L'exécution de la suspension est caduque six
mois après le début du délai de suspension.
7
3bis
Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la
suspension.
8
4
Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à
l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité
cantonale est tenue de le faire à sa place.
1
Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le
1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
2
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
3
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
4
Introduite par le ch. I de la LF du 23
juin 1995 (RO
1996
273; FF
1994
I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur
depuis le 1
er
juil. 2003 (RO
2003
1728;
FF
2001
2123
).
5
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
6
Nouvelle teneur de la phrase selon le ch.
I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
7
Nouvelle teneur de la phrase selon le ch.
I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
8
Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin
1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
Art.
42
1
OACI
Droit à l'indemnité journalière en cas
d'incapacité de travail passagère
(art. 28 LACI)
1
Les assurés
qui entendent faire valoir leur droit à l'indemnité journalière en cas
d'incapacité passagère totale ou partielle de travail sont tenus d'annoncer
leur incapacité de travail à l'ORP, dans un délai d'une semaine à compter du
début de celle-ci.
2
Si l'assuré
annonce son incapacité de travail après ce délai sans excuse valable et qu'il
ne l'a pas non plus indiquée sur la formule «Indications de la personne
assurée», il perd son droit à l'indemnité journalière pour les jours
d'incapacité précédant sa communication.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 11 mars 2011, en vigueur
depuis le 1
er
avril 2011 (
RO
2011
1179
).