ne_gerichte · CDP.2013.289 · 1983-11-10 · fr

Sanction préalable pour la construction de 20 villas et opposition au classement d'une parcelle en zone réservée. Défaut de motivation de la décision. Principe de la bonne foi.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 23.01.2015 CDP.2013.289 (INT.2015.110)

A.
La société simple,
X. SA
(ci-après : la société simple)
, est propriétaire de l'article [a] du
cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
, au lieu-dit […]. Selon
le plan d'aménagement communal du 10 novembre 1983, entrée en vigueur en
janvier 1984 (ci-après : PAL 1984), cette parcelle est affectée à la zone
d'habitation à moyenne densité (ZHMD).
Un
nouveau plan d'aménagement, datée du 23 janvier 2004 (ci-après : PAL 2004), a
été approuvé par le Conseiller d'Etat, chef du Département de la gestion et du
territoire (
([DGT],
actuellement :
Département du développement territorial et de l'environnement
[DDTE]
),
le 17 mars
2004 et par le Conseil général des
Geneveys-sur-Coffrane
(ci-après : Conseil général) le 27 mai suivant. Mis à
l'enquête publique du 9 juillet au 9 septembre 2004, le projet de nouveau
plan
d'aménagement communal prévoyait, notamment, de classer le bien-fonds [a] pour
sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en zone mixte à moyenne densité
(ZMMD), en exigeant que 20 % au moins des constructions soient dévolues
dans cette zone à des activités artisanales, commerciales et tertiaires de
petite importance. Ladite parcelle était également incluse dans un périmètre
soumis à plan directeur de quartier.
Le PAL 2004
a soulevé plusieurs oppositions, dont celle de
l'ancien propriétaire de
l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
Par décision du 21 mai 2008, le
Conseil d'Etat a partiellement admis le recours interjeté par l'ancien
propriétaire de ce bien-fonds contre la décision levant son opposition rendue
par le Conseil communal des
Geneveys-sur-Coffrane
(ci-après : Conseil communal), auquel a succédé le Conseil communal de Val-de-Ruz
suite à la fusion,
effective depuis le 1
er
janvier 2013, de 15 communes de cette région
. Plus spécifiquement, le
Conseil d'Etat a constaté que ledit recours avait été repris en son nom et pour
son propre compte par la société simple, nouvelle propriétaire de l'article [a].
Il a considéré que l'affection de cette parcelle en ZHMD et ZMMD était
justifiée, mais que, si la fixation d'un taux minimum d'activité en ZMMD
paraissait adéquate et conforme à la volonté des autorités communales de
maintenir un centre du village dynamique, la pertinence du taux de 20 % et les
modalités de son application n'étaient pas motivées. Le Conseil d'Etat a en
outre retenu que la zone à bâtir, telle que définie dans le nouveau plan
d'aménagement, était surdimensionnée, compte tenu en particulier de l'évolution
démographique des
Geneveys-sur-Coffrane
durant les 20 dernières
années, ainsi que de ses perspectives démographiques à l'horizon 2020. Le plan
d'aménagement des
Geneveys-sur-Coffrane
du 27 mai 2004 n'a
ainsi pas été approuvé par le Conseil d'Etat, qui a retourné le dossier au
Conseil communal notamment pour qu'il redimensionne la zone à bâtir et justifie
la fixation d'un taux minimum de 20 % pour la ZMMD, puis modifie son plan
d'aménagement au sens des considérants. Cette décision n'a pas fait l'objet
d'un recours. Egalement le 21 mai 2008, le Conseil d'Etat a rejeté le recours
interjeté par la propriétaire d'autres parcelles situées aux
Geneveys-sur-Coffrane
,
tout en refusant d'approuver le PAL 2004 et en renvoyant le dossier au Conseil
communal pour qu'il redimensionne la zone à bâtir puis modifie son plan d'aménagement
au sens des considérants. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal
administratif l'a rejeté, par arrêt du 27 mai 2010. Ce prononcé n'a pas été
contesté.
Dans l'intervalle, le 6 février
2009, la société simple a déposé auprès des autorités communales
une demande de sanction préalable pour la
construction, sur l'article [a], d'un lotissement de 25 habitations, soit 15
villas mitoyennes et 10 individuelles. Par courrier du 18 avril 2009, la
commission d'urbanisme communale a préavisé favorablement le projet à condition
que la desserte de cette parcelle se fasse par la même route que celle du
bien-fonds voisin [b] et qu'une étude sur les possibilités de partager, entre
plusieurs axes, le futur trafic dans la zone concernée soit entreprise. Le
11 mai 2009, le
service de l'aménagement du territoire (ci-après :
SAT) a formulé un préavis négatif, en rappelant notamment avoir invité, par
lettres des 17 juin et 2 juillet 2008, les autorités communales à établir une
zone réservée sur la "zone réservée" et la zone d'urbanisation du PAL
1984, afin de ne pas entraver les travaux en vue de l'élaboration du nouveau
plan d'aménagement communal. Se référant à ce préavis, le Conseil communal a
indiqué à la société simple, en date du 25 mai 2009, qu'il ne pouvait pas lui
octroyer le permis de construire nécessaire à la réalisation de son projet de
lotissement. Dans une correspondance du 8 juin 2009, accompagnée de nouveaux
plans, la société simple a formulé une demande de sanction préalable pour la
construction de 20 villas individuelles sur l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane.
Alors que la commission d'urbanisme communale
a donné, aux mêmes conditions que précédemment, un préavis positif (courrier du
24.08.2009), le SAT a préavisé, en date du 7 août 2009, négativement le projet,
en rappelant la nécessité d'inscrire au plus vite une zone réservée sur les
secteurs de la "zone réservée" et de la zone d'urbanisation du PAL
1984. Faisant suite à l'entretien du 7 septembre 2009 avec les représentants
des
Geneveys-sur-Coffrane
, la société simple a déposé une
nouvelle demande de sanction préalable le 2 novembre 2009, en y joignant des
plans, une convention de droit de passage et de construction d'une route
conclue entre elle et les propriétaires des biens-fonds [b] et [c] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
, ainsi qu'une convention de droit de
passage et d'empiétement qu'elle entendait conclure avec le propriétaire de la
parcelle [d].
Faisant suite à la séance du 8
février 2010, notamment, avec le représentant de la propriétaire de la parcelle
[a], ainsi qu'à une lettre du 16 février suivant du mandataire de cette
dernière, le Conseil communal a, dans un courrier du 25 février 2010 ne portant
pas indication des voies de droit, fait référence aux préavis négatifs formulés
par le SAT et indiqué à la société simple qu'il ne pouvait lui octroyer de
permis de construire pour le lotissement projeté. Saisi par la société simple
d'un recours contre ce prononcé, le Conseil d'Etat a, par décision du 8 septembre
2010, suspendu jusqu'au 31 octobre suivant la procédure, à mesure que des
pourparlers étaient en cours entre le Conseil communal, le SAT et différents
propriétaires concernés. Compte tenu, d'une part, de la révision du plan
d'aménagement communal en cours et, d'autre part, de l'adoption par le Conseil
général, le 9 décembre 2010, de l'arrêté à l'appui d'une demande de création
d'une zone réservée sur le territoire des
Geneveys-sur-Coffrane
,
de l'opposition formée, pendant le délai de mise à l'enquête publique, par la
société simple au plan créant ladite zone, ainsi que de la décision du
6 mai 2011 du Conseil communal levant cette opposition et retirant l'effet
suspensif à un éventuel pourvoi, la procédure de recours contre la décision du
Conseil communal refusant la sanction préalable pour la construction de 20
villas sur le bien-fonds [a] a finalement été suspendue jusqu'au 15 juin 2011.
Saisi également par la société simple d'un recours contre le prononcé du 6 mai
2011, le Conseil d'Etat a, par décision du 28 août 2013, joint les deux
procédures, rejeté les recours, ainsi que retiré l'effet suspensif à un
éventuel recours. En substance, il a constaté que le classement de la parcelle
précitée en zone réservée inconstructible était cohérent, compte tenu de
l'objectif des autorités communales consistant à maintenir une surface non
bâtie suffisante au cas où la zone à bâtir devrait être réduite dans la
planification en cours d'élaboration. Il a à cet égard précisé que les
autorités communales – qui avaient inclus dans la zone réservée inconstructible
uniquement des terrains sur lesquels des plans de quartier ou des projets de
construction n'étaient pas encore sanctionnés – avaient respecté le principe de
la proportionnalité. Le Conseil d'Etat a en outre considéré que, dans la mesure
où la zone réservée telle que définie dans l'arrêté du Conseil général du 9
décembre 2010 devait être confirmée, la sanction préalable sollicitée par la
société simple sur l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
ne pouvait être accordée.
B.
Par mémoire du 2 octobre 2013, la société simple recourt
devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ce prononcé, en
concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de celui-ci ainsi que
des décisions communales des 25 février 2010 et 6 mai 2011. A titre préalable,
la recourante sollicite la restitution de l'effet suspensif au recours. Elle
demande, principalement, que sa demande de sanction préalable pour la construction
de villas sur l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
,
ainsi que son opposition au projet de classement de ce bien-fonds en zone
réservée soient déclarées recevables et bien fondées et que l'arrêté du 9
décembre 2010 du Conseil général soit réformé en ce sens que la parcelle précitée
demeure colloquée dans la zone à bâtir, plus spécifiquement dans la ZHMD, et
qu'elle reste immédiatement constructible. Subsidiairement, la recourante requiert
le renvoi de la cause pour nouvelle décision au Conseil communal de Val-de-Ruz.
En substance, elle invoque une violation du droit d'être entendu. Elle fait
également valoir une violation de la garantie de la propriété, ainsi que des
principes de l'égalité de traitement, respectivement, de la bonne foi. Elle
sollicite en outre la mise en œuvre d'une vision locale.
C.
Dans ses observations du 28 novembre 2013, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. De même, sans formuler d'observations, la commune
de Val-de-Ruz et le DDTE proposent en date du 2 décembre 2013 le rejet du
recours.
D.
Par courrier du 26 août 2014, la recourante requiert la
fixation d'une audience de vision locale. Faisant suite à une correspondance du
11 septembre suivant, par laquelle la Cour de céans a notamment fait savoir à
l'intéressée qu'une vision locale ne s'imposait pas, celle-ci a maintenu sa
demande à ce sujet, en reprenant pour l'essentiel l'argumentation développée
dans son mémoire de recours. Elle a en outre déposé un mémoire d'honoraire.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.
2.
a) Sur le plan formel, la
recourante invoque une violation du droit d'être entendu. Plus spécifiquement,
elle
se plaint d'un défaut de motivation de la décision communale du 25 février
2010, ainsi que de celle du Conseil d'Etat du 18 août 2013. A l'égard de ce
dernier prononcé, elle soutient que l'autorité cantonale n'aurait pas traité
tous les griefs dirigés contre le refus de sanction préalable pour la
construction de 20 villas sur l'article [a] du cadastre de
Geneveys-sur-Coffrane.
b)
La jurisprudence
a déduit du droit d'être entendu, consacré à l'article 29 al. 2 Cst. féd., le
devoir pour
l'administration, respectivement le
juge, de motiver sa décision, afin que
ses destinataires et toutes les
personnes intéressées puissent
en saisir la
portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité
de recours puisse exercer son contrôle (ATF
133 III 439
cons. 3.3 et les références citées). Pour répondre à
ces exigences, il suffit que l'administration ou le juge mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels sa décision a été
fondée. L'autorité n'est pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par
les parties, mais peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents (ATF
136 I 229
cons. 5.2,
136 V 351
cons. 4.2 et les références citées). Une
motivation implicite, résultant des différents considérants de la décision,
suffit à respecter le droit d'être entendu (arrêt du TF du
14.06.2012 [5A_278/2012
] cons. 4.1 et les références citées).
Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne
satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF
137 II 266
cons. 3.2,
134 I 83
cons. 4.1et les références
citées). En droit cantonal, le devoir de l'administration, respectivement du
juge, de motiver ses décisions découle aussi des articles 4 al. 1 let. d et 21
LPJA
.
Le droit d'être entendu est
une garantie constitutionnelle de nature formelle. Sa violation conduit à
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (ATF
137 I 195
cons. 2.2,
135 I 279
cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu
peut être réparée dans une instance ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir
d'examen complet et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF
136 III 174
cons. 5.1.2,
135 I 279
cons. 2.6.1).
La création d'une zone réservée
au sens des articles
27 LAT
et 57
LCAT
constitue une mesure
d'aménagement assimilable à un plan d'affectation puisqu'elle détermine
l'utilisation du sol durant une certaine période. Partant, une telle
réglementation est soumise aux exigences de l'article
33 LAT
en matière de protection juridique (ATF
138 I 131
cons. 4.2). Celle-ci doit
notamment garantir l'accès à au moins une autorité de recours exerçant un libre
pouvoir d'examen (art.
33 al. 3 let. b LAT
). Selon la
jurisprudence, ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet
de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un
contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification
contestée devant elle est juste et adéquate. La question du contrôle de
l'opportunité se pose à propos des plans d'affectation communaux. L'autorité
cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les communes
ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette
liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit
être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une
autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité
s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des
intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF
127 II 238
cons. 3b/aa; arrêts du TF
du
22.02.2012 [1C_253/2011
]
cons. 2.1, du
13.08.2008 [1C_17/2008
]
cons. 2.4.1, et du
28.05.2008 [1C_82/2008
]
cons. 6.1). L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure
d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle
ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui
gouvernent l'aménagement du territoire ou lorsqu'elle paraît inappropriée à des
intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF
112 Ia 268
cons. 2c).
L'"autorité de recours" au sens de l'article
33 al. 3 let. b LAT
ne
doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée
par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité
compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un gouvernement ou un
législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences du droit fédéral
(arrêt du TF du
22.02.2012 [1C_253/2011]
cons. 2.1 et les références citées).
c) En l'espèce, la motivation de la décision du 25 février
2010 est certes relativement sommaire, le Conseil communal ayant simplement
indiqué, en se référant aux préavis négatifs formulés par le SAT, qu'il ne
pouvait pas octroyer à la recourante de permis de construire pour son projet de
lotissement.
Du dossier transmis par
l'administration, il ressort que, l
e 11 mai
2009, ledit
service a préavisé négativement la
demande de sanction préalable, datée du
6 février 2009,
pour la construction, sur l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
,
d'un lotissement de 25 habitations. D
'une part, il a rappelé avoir
invité, par lettres des 17 juin et 2 juillet 2008, le Conseil communal à
établir une zone réservée sur la "zone réservée" et la zone
d'urbanisation du PAL 1984, afin de ne pas entraver les travaux en vue de
l'élaboration du nouveau plan d'aménagement communal. D'autre part, il a relevé
que le projet de construction n'était conforme ni aux prescriptions en matière
d'affectation de la zone (typologie des habitations) et de longueur des
bâtiments du règlement d'aménagement des
Geneveys-sur-Coffrane
de 1984 (ci-après : RAC), ni à celles de l'article 24
RELCAT
relative au croisement de
gabarits. Dans son préavis négatif du 7 août 2009 sur la demande de sanction
préalable, datée du 8 juin 2009, pour la construction de 20 villas
individuelles sur la parcelle précitée, le SAT a mentionné avoir rappelé au
Conseil communal, par courrier du 22 juillet 2009, la nécessité d'inscrire
au plus vite une zone réservée sur les secteurs de la "zone réservée"
et de la zone d'urbanisation du PAL 1984. Enfin, faisant suite à une nouvelle
demande de sanction préalable pour la construction de 20 villas individuelles
sur le bien-fonds [a], déposée le 2 novembre 2009 par l'intéressée, le Conseil
communal a rappelé, le 9 novembre 2009, à cette dernière que le Conseil d'Etat
avait, par décision du 21 mai 2008, jugé surdimensionnée la zone à bâtir
délimitée dans le PAL 2004 et que si le Tribunal administratif, qui était saisi
d'un recours sur cette question, confirmait le surdimensionnement, les terrains
au lieu-dit [...] devraient être affectés en zone d'utilisation différée. Il a
encore relevé qu'un arrêté classant toute la "zone réservée" et la
zone d'urbanisation existante du PAL 1984 en zone réservée allait prochainement
être soumis au Conseil général. Cela étant précisé, on relèvera que le devoir
de motiver est réputé satisfait si les motifs, bien qu'ils ne figurent pas dans
la décision, doivent être considérés comme connus des intéressés en raison des
circonstances, par exemple si ceux-ci ont pu se rendre compte, sur la base
d'une instruction préalable ou du résultat de la procédure probatoire, des
raisons pour lesquelles l'autorité a tranché de cette façon et non d'une autre
(
RJN 1996, p.127
cons.2b et les références citées).
Or, les éléments susmentionnés permettent d'apprécier les motifs ayant conduit
le Conseil communal à refuser, par décision du 25 février 2010, la sanction
préalable pour la construction de 20 villas sur l'article [a]
du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane.
F
orce est d'ailleurs de constater que la
recourante n'a été empêchée ni de comprendre la portée de ce prononcé, ni de
recourir utilement à son encontre. Au vu de l'argumentation qu'elle a
développée dans son mémoire de recours du 16 avril 2010, il appert que
l'intéressée a en particulier saisi que l'exécutif communal avait refusé le
permis de construire sollicité parce que la parcelle y relative devait
prochainement être classée en zone réservée inconstructible. Il convient dès
lors d'admettre que la motivation de la
décision du 25 février 2010
du Conseil communal ne viole pas le droit d'être
entendu. Dans ces conditions,
la question de savoir si une éventuelle
violation du droit d'être entendu pourrait être considérée comme réparée dans
le cadre de procédure de recours devant le Conseil d'Etat, voire dans celui de
la présente procédure, compte tenu du pouvoir d’examen de l'autorité cantonale,
respectivement de la Cour de céans, au regard des articles
33 al. 3 let. b LAT
et
33
LPJA
, souffre de rester
indécise.
S'agissant
de la motivation de la décision du 28 août 2013 du Conseil d'Etat, elle ne
paraît pas sommaire ou succincte, mais satisfait aux exigences résultant de
l'article
29 al. 2 Cst. féd., ainsi que des articles 4 al. 1 let. d et
21
LPJA
. Elle indique en particulier de manière détaillée les
motifs pour lesquels – dans la mesure où l'instauration de la zone réservée
telle que définie dans l'arrêté du Conseil général du 9 décembre 2010 devait
être confirmée – la sanction préalable sollicitée par l'intéressée sur son
terrain ne pouvait être accordée. La motivation du prononcé ici entrepris a
d'ailleurs permis à la recourante de
saisir pleinement la portée de
celui-ci
, ainsi que de l'attaquer utilement,
comme en témoigne son mémoire de recours du 2 octobre 2013. Relevons encore
que, pour répondre aux exigences de motivation, l'administration n'est pas
tenue de discuter tous les arguments soulevés par une partie, mais peut se limiter
à ceux qui lui paraissent pertinents. Sous cet angle également, le grief de
violation du droit d'être entendu s'avère donc mal fondé.
3.
a) Dans l'organisation de
l'Etat fédéral suisse, il appartient à la Confédération de fixer les principes
applicables à l'aménagement du territoire; celui-ci incombe pour le reste aux
cantons (art. 75 al. 1 Cst. féd.). Pour l'accomplissement de ces tâches, le
droit cantonal peut reconnaître une certaine autonomie aux communes; c'est le
cas dans le canton de Neuchâtel.
Parmi
les principes fixés au niveau fédéral, dans la LAT, figurent l'obligation pour
les cantons de délimiter, dans les plans d'affectation, les zones à bâtir, les
zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT) et celle de délivrer les
autorisations de construire pour les constructions conformes à l'affectation de
la zone, pour autant que toutes les autres conditions du droit fédéral et du
droit cantonal soient aussi remplies (art. 22 LAT). Lorsque les circonstances
se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des
adaptations nécessaires (art. 21 al. 2 LAT). Ce principe du droit fédéral vise
à garantir la stabilité des plans d'affectation, une certaine sécurité
juridique étant nécessaire à la mise en œuvre de la garantie de la propriété
(ATF
120 Ia 227
cons. 2b).
b)
Cela étant, les principes du droit fédéral n'excluent pas qu'avant l'adaptation
d'un plan d'affectation, lorsque les circonstances l'exigent, des mesures
conservatoires soient prises, correspondant en quelque sorte à un moratoire.
Cette question fait l'objet d'une réglementation spécifique à l'article
27
LAT
, qui définit les zones
réservées. Aux termes de cette disposition, s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2). Dans la
LCAT
,
la compétence pour établir une zone réservée est attribuée à la commune ou au
canton et il est prévu une possibilité de prolonger la durée de cinq ans
lorsque des circonstances particulières l'exigent (art. 23 al. 1 et 57 al. 1 et
3
LCAT
).
A l'intérieur de ces zones réservées, rien
ne doit être entrepris qui soit de nature à entraver ou à rendre plus onéreuse
l'exécution d'un plan d'affectation (art. 23 al. 2 et 57 al. 2
LCAT
).
Selon
la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF
138 I 131
cons. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on
peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le
principe de la proportionnalité est respecté – ou bien n'autoriser que celles
qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no 460, p.
201 s.). Les zones réservées, en tant que mesure conservatoire ou
provisionnelle, ont pour fonction d'assurer provisoirement une certaine
situation dans la perspective d'une nouvelle organisation des affectations, de
sorte qu'elles doivent en principe entrer en vigueur immédiatement,
c'est-à-dire à Neuchâtel dès le vote du législatif communal (art. 92 al. 2
LCAT
;
ATF
120 Ia 209
cons. 5;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit.,
no 461 s., p. 202).
c)
Le classement d'un terrain en zone réservée entraîne une restriction de droit
public à la propriété
(ATF
113 Ia 362
cons. 2 p. 364; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, no 12 et 15 ad art. 27 LAT)
.
Dès lors
qu'elle constitue un droit fondamental (art. 26 Cst. féd.), la propriété ne
peut être restreinte qu'aux conditions de l'article 36 Cst. féd., aux termes
desquelles la restriction doit reposer sur une base légale – respectivement sur
une loi au sens formel si la restriction est grave (al. 1) – être justifiée par
un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al.
3). L'article
27 LAT
est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite pas de
dispositions cantonales d'exécution (DFJP/OFAT, op. cit., no 7 et 12 ad art. 27
LAT).
Dans
chaque cas d'espèce l'intérêt public invoqué doit être digne de protection,
actuel et prépondérant par rapport aux intérêts qui pourraient s'y opposer. Des
mesures provisionnelles poursuivent un intérêt public digne de protection
lorsqu'elles vont dans le sens des perspectives du canton en matière
d'aménagement; elles poursuivent un intérêt public actuel lorsqu'elles
s'appuient sur de sérieuses intentions d'aménagement, et prépondérant lorsque
l'intérêt à une réorganisation de l'utilisation et de l'occupation du sol
l'emporte sur celui du propriétaire à utiliser son terrain conformément au
droit en vigueur jusqu'alors (DFJP/OFAT, op. cit., p. 377).
Autrement dit, l'intérêt public attaché à la création
d'une zone réservée implique une sérieuse volonté d'aménager et présuppose
l'admissibilité du projet d'aménagement futur. Il faut considérer que
l'activité déployée par une corporation publique visant à assurer une
utilisation judicieuse du sol est digne d'être protégée (ATF
102 Ia 434
), notamment lorsqu'elle est édictée par la
préoccupation de prise de mesures tendant à empêcher la création de zones à
bâtir trop vaste ou à réduire de telle zones. Plus particulièrement, c'est dans
l'intention fondée d'un aménagement du territoire que réside l'intérêt public à
la création d'une zone réservée (ATF
113 Ia 362
; RJN 1989, p. 224 cons. 2). La jurisprudence a
reconnu un intérêt public aux mesures propres à limiter les zones à bâtir
surdimensionnées ou à réduire leur étendue (ATF
117 Ia 302
cons. 4b et les références citées). S'agissant des
intérêts privés opposés, l'intérêt purement financier des propriétaires visant
à obtenir un rendement le plus élevé possible de leur parcelle n'est pas
déterminant, sans quoi, un aménagement du territoire cohérent serait d'emblée
exclu.
Le
principe de la proportionnalité exige quant à lui que la zone réservée ne soit
pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but
poursuivi (ATF
113 Ia 362
cons. 2a-c,
105 Ia 223
cons. 2d). Plus spécifiquement,
en raison de l'importance de la restriction de la
propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe
de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. féd.) exige que cette mesure
provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément,
dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. D'un point de
vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement
délimité" pour lequel elle est nécessaire (
Ruch
, Commentaire LAT,
1999, no 31 ad art. 27 LAT;
Waldmann/Hänni
, Handkommentar RPG, 2006, no
21 ad art. 27 LAT). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur
l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe
pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la
commune (
Bianchi
, La révision du plan d'affectation communal, thèse
Lausanne 1990, p. 189). Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de
la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (
Ruch
, op. cit., no 55 ad art.
27 LAT). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée de cinq
ans, ce qu'a fait le droit neuchâtelois (art. 23 al. 1 et 57 al. 1 et 3
LCAT
).
Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas
concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la
durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de
prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant
l'échéance des cinq ans de l'article 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle
n'est plus nécessaire (
Ruch
, op. cit., no 57 ad art. 27 LAT;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., no 22 ad art.
27 LAT
).
4.
a/aa) En l'espèce, une
manifestation de volonté de présenter et de faire sanctionner un plan
d'aménagement global accompagné d'un nouveau règlement a été clairement
exprimée par le Conseil communal.
En
juin 1999, la commune des
Geneveys-sur-Coffrane
– à laquelle a succédé la commune de Val-de-Ruz,
suite à la fusion, effective depuis le 1
er
janvier 2013, de 15
communes de cette région – a mandaté deux bureaux d'aménagement pour reprendre
le dossier de la révision, initiée en 1991, du
PAL 1984
. Ladite démarche a abouti à l'élaboration du
règlement et du plan d'aménagement du 23 janvier 2004. Par deux décisions
séparées du 21 mai 2008,
le Conseil d'Etat a refusé d'approuver
ce dernier et
a renvoyé le dossier au Conseil
communal pour redimensionnement de la zone à bâtir puis modification de son
plan d'aménagement au sens des considérants. Le 15 juin 2009, l'exécutif
communal a transmis au SAT un dossier intitulé " Révision du PAL : Dimensionnement
de la zone à bâtir", pour analyse et prise de position en vue de finaliser
la révision du plan d'aménagement local. Par courrier du 22 juillet 2009, ce
service a relevé que le projet de dimensionner le PAL pour 2'300 habitants pour
2025 représentait 757 habitants de plus, par rapport à la croissance évaluée à
partir des données statistiques contenues dans le document intitulé
"Perspectives de population 2006-2030" du Service cantonal vaudois de
recherche et d'information statistiques (ci-après : SCRIS), et englobait toute
la croissance de la région de Fontainemelon à laquelle appartenaient
Geneveys-sur-Coffrane
, ce qui
n'était pas envisageable. Le SAT a en outre rappelé – comme déjà indiqué dans
ses correspondances
de mars, juin et juillet 2008, ainsi que comme
discuté en séance le 26 septembre 2008 avec les représentants des
Geneveys-sur-Coffrane
– la nécessité d'inscrire une zone
réservée sur les secteurs de la "zone réservée" et de la zone
d'urbanisation du PAL 1984, dont la situation juridique devait être éclaircie.
Suite à ces remarques et après avoir rencontré ledit service, le Conseil
communal a, dans le cadre de la révision de son plan d'aménagement, proposé,
sur préavis du DGT, la création d'une zone réservée sur le territoire des
Geneveys-sur-Coffrane.
L'arrêté à l'appui de cette demande a été
accepté le 9 décembre 2010 par le Conseil général. Début 2012, un nouveau
projet de plan d'aménagement communal révisé a été élaboré et soumis au SAT
pour examen préalable.
Dans le cas particulier,
la volonté d'aménager est dès lors suffisamment concrète pour admettre
l'existence de sérieuses et ininterrompues intentions de modifier la
planification, et ce avant même que la recourante eut déposé, le
6
février 2009,
sa première demande
de sanction préalable pour la construction d'un
lotissement sur l'article [a].
bb)
En outre,
la
création d'une zone réservée
poursuit,
non seulement un intérêt public actuel, mais également un intérêt public digne
de protection, à mesure que cette mesure provisionnelle va dans le sens des
perspectives du canton en matière d'aménagement.
Figurent parmi les enjeux principaux pour la région du Val-de-Ruz
– conformément
au plan directeur cantonal de l’aménagement du
territoire, approuvé par le Conseil fédéral dans sa séance du 26 juin 2013
–
la
maitrise de l’urbanisation et la garantie d'un
développement de qualité "au bon endroit
"
,
plus spécifiquement la promotion de l’urbanisation à
l’intérieur des villages existants et dans les sites bien desservis par les
transports publics (renforcement des villages compacts et denses sur le flan
nord du Valde-Ruz, Cernier comme centre régional), ainsi que le renforcement
de
la mixité
fonctionnelle (densification, qualité architecturale, proximité
habitat-emplois) et la réflexion sur la localisation des zones à bâtir en
réserve au plan régional (en prévoyant si nécessaire des mécanismes de
compensation pour les communes renonçant à un développement substantiel au
profit d’autres mieux localisées). Y figure également le renforcement des
éléments structurants et caractéristiques du paysage, autrement dit stopper le
mitage du paysage agricole (encore bien conservé et structuré), en préservant
les meilleures terres agricoles et en limitant le nombre d'installations
isolées, agricoles ou techniques, ainsi que définir explicitement des secteurs
à ne pas urbaniser.
Dans
sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'article
15 LAT
prévoyait que les zones à bâtir comprennent les
terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et
seront équipés dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence prévalant déjà
sous l'ancien article
15 LAT
, les zones à bâtir surdimensionnées étaient
contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF
140 II 25
cons. 4.3,
136 II 204
cons. 7). Plus spécifiquement, le Tribunal fédéral
admettait que, si la zone à bâtir était manifestement surdimensionnée dans son
ensemble et pour chacune de ses subdivisions, toute réduction ultérieure de
l'une d'elle répondait à un intérêt public, même si le redimensionnement
correct au regard de l'ancien article
15 LAT
n'était pas atteint pour toutes les autres
(ATF
115 Ia 384
cons. 4a).
Le
nouvel article
15 LAT
est entré en vigueur le 1
er
mai 2014 et prévoit notamment que les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il faut en particulier
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3
in fine). Le nouvel article
15 al. 4 LAT
précise que de nouveaux terrains peuvent être classés
en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies : ils sont propres à
la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction
dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation
des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et
construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas
morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let.
d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). Avec ces
modifications, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes les
plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des
constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel article
15
LAT
durcit la législation
préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions
permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux
dimensionner ces zones (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision
partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). A
titre transitoire, l'article 38a LAT donne aux cantons un délai de cinq ans à
compter de l'entrée en vigueur du
nouvel article 15 LAT
pour adapter leurs plans directeurs. Dans
l'intervalle, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas
augmenter dans le canton. La disposition transitoire ne permet pas de
déterminer si le nouvel article
15 LAT
est applicable aux procédures de planification
communale en cours. En principe, la conformité des actes administratifs
s'examine à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont été rendus. La
jurisprudence prévoit en revanche que les prescriptions légales édictées en
vertu d'un intérêt public particulièrement important – ce qui est reconnu de
façon générale dans les domaines de la protection des eaux, de la nature, du
patrimoine et de l'environnement, s'appliquent aux procédures pendantes dès
leur entrée en vigueur (ATF
139 II 243
cons. 11.1,
135 II 384
cons. 2.3,
125 II 591
cons. 5e/aa). La question de savoir si le nouvel
article
15 LAT
,
plus strict que l'ancien, est en l'occurrence pertinent peut demeurer indécise.
En effet, ainsi que cela ressort des décisions du 21 mai 2008 du Conseil d'Etat
ainsi que de l'arrêt du 27 mai 2010 du Tribunal administratif, entrés en force,
le PAL 1984 – conformément auquel l'article
[a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
est
affecté
à
la ZHMD – est très nettement surdimensionné au regard déjà de l'ancien article
15 LAT
. Il
s'ensuit que la révision de ce plan, qui tend à corriger ce surdimensionnement correspond
à un intérêt public suffisant.
Dans
ces conditions, la création d'une zone réservée
sur toute la "zone
réservée" et la zone d'urbanisation existante du PAL 1984, à l'exception
de deux secteurs soumis à plan spécial et destinés à des entreprises
, vise précisément à assurer que
rien ne sera entrepris dans cette zone qui puisse
entraver l'établissement d'un nouveau plan d'aménagement conforme, en
particulier, à la LAT. En d'autres termes,
l'adoption d'une zone réservée
sur
le territoire
des
Geneveys-sur-Coffrane
a pour but
d'assurer la liberté de décision des organes de planification et d'exclure ce
qui pourrait gêner l'intention des planificateurs.
La volonté de garantir un
développement urbanistique harmonieux des autorités communales justifie
d'ailleurs aussi la création d'une telle zone réservée, laquelle
répond à un intérêt
public digne de protection.
cc) Le plan d'aménagement
des
Geneveys-sur-Coffrane
date de l'année 1984 et c'est à ce moment que le
terrain actuellement propriété de la recourante a été colloqué en ZHMD. Les
règles se rapportant à cette zone sont régies par le règlement d'aménagement de
l'ancienne commune des
Geneveys-sur-Coffrane
, du 8 janvier 1984.
Il convient de constater,
avec le Conseil d'Etat, que ces instruments de planification sont antérieurs à
la première loi cantonale sur l'aménagement du territoire, du 24 juin 1986, qui
a concrétisé pour la première fois dans le droit cantonal les principes ancrés
dans la LAT et a été remplacé depuis lors par la
LCAT
, du 2 octobre 1991. La
recourante ne saurait dès lors se prévaloir de l'instabilité des relations
juridiques que lui causerait la mesure prise par le Conseil communal,
puisqu'elle intervient près de trente ans après l'affectation du terrain en
cause à la
ZHMD
. Ceci vaut d'autant plus
que – comme mis en évidence par le rapport justificatif
du 23 janvier 2004
à l'appui du projet de révision du plan
d'aménagement communal (ci-après : rapport justificatif 2004) – l'entrée en
vigueur de la nouvelle législation cantonale en matière d'aménagement du
territoire, ainsi que la mise en place de nouvelles directives cantonales et
fédérales, tendant notamment à une utilisation rationnelle du potentiel
constructible disponible sur le territoire cantonal, respectivement, fédéral,
rendent nécessaire une adaptation du PAL 1984 et de son règlement. Or, il
convient d'admettre, à l'instar du Conseil d'Etat, que ce besoin de révision,
avéré en 2004, existait à fortiori lors de l'adoption de la zone réservée, ici
querellée, et demeure aujourd'hui, les dispositions en matière de zone à bâtir
étant devenues plus strictes s'agissant de l'utilisation rationnelle du
potentiel constructible disponible sur le territoire fédéral et, partant, sur
les territoires cantonaux et communaux. Ainsi, l'intérêt public tendant non
seulement au respect des législations en matière d'aménagement du territoire et
des plans directeurs, mais aussi à un développement harmonieux des
Geneveys-sur-Coffrane
et, plus globalement du Val-de-Ruz et du
canton, l'emporte sur l'intérêt de la recourante au maintien du caractère
constructible de sa parcelle, ce d'autant que bien que se prévalant d'un projet
de lotissement de 20 villas individuelles sur l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
, elle ne fait pas valoir d'urgence particulière.
Elle n'a d'ailleurs pas émis d'objections à la demande du 14 juillet 2010 du Conseil
communal de suspendre pendant plusieurs mois la procédure de recours contre sa
décision du 25 février 2010, pendante à l'époque devant le Conseil d'Etat. Contre
la révision du PAL projetée par les autorités communales, qui nécessite
précisément
la création d'une zone réservée
pour pouvoir être menée sans entrave, la recourante
ne peut pas invoquer son droit de propriété, lequel n'implique pas celui
d'exiger l'incorporation définitive d'un bien-fonds à la zone où il a été placé
(RJN 1989, p. 224 cons. 3 et la référence citée).
b/aa) Certes, il ressort du
dossier que le changement d'affectation de la parcelle en cause, proposé dans
le cadre du PAL 2004 au
Conseiller
d'Etat, chef du
DGT,
ainsi qu'au Conseil
général et accepté par ceux-ci, visait à placer
l'article [a] pour sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud
en ZMMD, en exigeant que 20 % au moins des constructions soient dévolues dans
cette zone à des activités artisanales, commerciales et tertiaires de petite
importance. Cela étant, la nouvelle position adoptée par le législatif communal
le 9 décembre 2010, à savoir l'acceptation de l'arrêté à l'appui d'une demande
de création d'une zone réservée sur le territoire des
Geneveys-sur-Coffrane
,
ne constitue pas pour autant une mesure dilatoire tendant à empêcher la
recourante de construire un lotissement de 20 villas individuelles. Comme déjà
dit, la création d'une zone réservée constitue une mesure prise dans l'attente
d'une réglementation définitive, et destinée à en assurer les conditions
d'élaboration, dès la décision prise par l'autorité compétente, de modifier le
droit. Il est donc concevable que le bien-fonds [a], situé dans le secteur
inconstructible selon la zone réservée, soient finalement maintenu en zone à
bâtir. Il résulte d'ailleurs du rapport de 2012 relatif au nouveau projet de
PAL révisé qu'il est prévu d'affecter la parcelle précitée pour 1/3 de sa
surface en ZHMD et pour 2/3 en zone d'habitation à faible densité 2 (ZHFD2), ce
qui permettrait d'accueillir 112 habitants, compte tenu d'un taux de saturation
fixé à 80 %. Une telle solution, qui semble moins rigoureuse pour la recourante
que celle que préconisait le
PAL 2004 – avec
20 %
au moins des constructions situées dans
la
partie en
ZMMD dévolues à des activités artisanales, commerciales et
tertiaires de petite importance – lui laisserait des possibilités de construire
un lotissement.
Cela étant précisé, l'examen de la
proportionnalité est absorbé par celui de la balance des intérêts; en effet, la
validité d'un plan d'affectation – auquel est assimilable la création d'une
zone réservée au sens des articles
27 LAT
et 57
LCAT
– est appréciée non pas
parcelle par parcelle, mais par la cohérence de l'ensemble du périmètre visé,
ce qui exclut en principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel
propriétaire (
Moor
, Commentaire LAT, no 41 ad art.14 LAT et les
références citées). Il en va autrement lorsque la mesure entraîne des effets
localisés ou individualisés, de telle sorte que le sacrifice subi par le
propriétaire n'entre pas dans un contexte plus général et peut dès lors être
évalué pour lui-même, par exemple les restrictions découlant d'un plan de
quartier ou les effets d'une route prévue par un plan d'affectation spécial (
Moor
,
op. cit., no 41 ad art.14 LAT et les références citées). Dans le cas
particulier, le sacrifice subi par la recourante s'inscrit dans le contexte
général de la création d'une zone réservée sur toute la "zone
réservée" et la zone d'urbanisation du PAL 1984, dont les secteurs A et B
sont inconstructibles et les secteurs C, D et E peuvent faire l'objet de
demandes de permis de construire uniquement pour des habitations collectives;
quant aux autres secteurs ils peuvent faire l'objet de demandes de permis de
construire sous réserve du respect du PAL 1984 et dans la mesure où les projets
de construction n'entravent pas ou ne rendent pas plus onéreuse l'exécution du
plan d'affectation futur. Il n'y a donc pas lieu d'examiner le sacrifice
particulier subi par l'intéressée. Celle-ci se borne d'ailleurs à mentionner
que – contrairement à la sienne – d'autres parcelles ont été affectée à la zone
réservée constructible. L'examen du plan de délimitation de la zone réservée
sur le PAL 1984 met en lumière que cette zone porte sur l'ensemble des
biens-fonds bâtis ou potentiellement constructibles du territoire des
Geneveys-sur-Coffrane.
Il s'agit
d'un périmètre délimité précisément et n'allant pas au-delà du "territoire
exactement délimité" pour lequel cette mesure provisionnelle est
nécessaire, afin de permettre d'assurer aux organes communaux d'aménagement
leur liberté de décision dans le cadre de la révision du plan d'aménagement
local et de son règlement
. Les autorités communales ont choisi de
classer a) en zone réservée inconstructible les parcelles sises en périphérie,
à proximité de la zone agricole, sur lesquelles des plans de quartiers ou des
projets de construction n'étaient pas encore sanctionnés, b) en zone réservée,
avec possibilité d'autorisation de construire pour des habitations collectives
uniquement, des biens-fonds situés au centre de la localité, à proximité de
l'aire ferroviaire, et c) en zone réservée, avec possibilité d'autorisation de
construire dans le respect du PAL 1984 et sans entraver ou rendre plus onéreuse
l'exécution du nouveau plan d'aménagement local, les terrains déjà bâtis ou à
proximité de parcelles déjà fortement construites. Ce choix n'est pas
critiquable.
Ces derniers points conduisent la
Cour de céans à retenir que l'instauration d'une zone réservée au sens des
articles
27 LAT
et 57
LCAT
, telle qu'elle a été
adoptée le 9 décembre 2010 par le Conseil général, respecte le principe de
proportionnalité.
bb)
Le droit à l'égalité de
traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation
des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF
121 I 245
cons. 6e/bb et les références citées). Or, comme
exposé ci-avant, la création de la zone réservée en cause
n'est pas
arbitraire, donc pas contraire au principe de l'égalité de traitement.
c) Par conséquent et au vu de ce qui précède, force est de
constater que, contrairement à l'opinion de la recourante, l'instauration de la
zone réservée litigieuse ne viole ni la garantie de la propriété, ni les
principes de proportionnalité, respectivement, de l'égalité de traitement.
C'est dès lors à juste titre que le Conseil d'Etat a confirmé non seulement la
création d'une telle zone, mais également le refus de sanction préalable
s'agissant du projet de lotissement sur l'article [a] du cadastre des
Geneveys-sur-Coffrane
. En effet, comme relevé ci-avant (cons.
3b),
les zones réservées ont pour fonction
d'assurer provisoirement une certaine situation dans la perspective d'une nouvelle
organisation des affectations, de sorte qu'elles doivent en principe entrer en
vigueur immédiatement, c'est-à-dire à Neuchâtel dès le vote du législatif
communal. Autrement dit, l'interdiction générale et temporaire de bâtir introduite
par la zone réservée, telle que définie dans l'arrêté du Conseil général du 9
décembre 2010, doit être considérée comme ayant pris effet à cette date. Il
s'ensuit que bien que postérieure à la décision du 25 février 2010, par
laquelle le Conseil communal a refusé la sanction préalable au projet de
construction de la recourante, la création de cette zone doit être prise en
considération, à mesure qu'elle vise à garantir la réalisation d'un futur plan
d'affectation (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., no 461 s. p. 202 et
479 s. p. 209 s.), en assurant le
maintien d'une surface non bâtie
suffisante au cas où la zone à bâtir du PAL 1984 devrait être réduite
.
5.
a) Découlant directement de l'article 9 Cst. féd. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration (ATF
137 II 182
cons. 3.6.2,
129 I 161
cons. 4.1,
128 II 112
cons. 10b/aa,
126 II 377
cons. 3a et
les références citées
). En outre, le principe de
la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans
les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif (
Häfelin/Müller/Uhlmann
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2006, no 623).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage
contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) le renseignement
ait été donné sans réserve, (b) que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (c) qu'elle ait agi ou
soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (d) que
l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu. Il faut encore (e) que l'administré se soit fondé sur les
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, (f) que la réglementation
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et (g) que
l'intérêt à l'application du droit positif ne l'emporte pas sur la protection
de la confiance
.
Ainsi, et pour
autant que ces sept conditions soient réunies, le droit à la protection de la
bonne foi peut aussi être invoqué simplement en présence d'un comportement de
l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une
espérance légitimes (ATF
126 II 377
cons. 3a et les
références citées;
Grisel
, Traité de droit administratif, 1984, vol. I,
p. 390 ss).
b) En
l'espèce, la recourante invoque la protection de sa bonne foi. Elle soutient
que
le PAL 2004
plaçait
l'article [a] pour
sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en ZMMD, que le Conseil d'Etat
aurait dans sa décision du 21 mai 2008 confirmé le bien-fondé d'une affectation
à la zone à bâtir de cette parcelle, et que la
commission
d'urbanisme communale avait préavisé favorablement les demandes successives de
sanction préalable des 6 février
, 8 juin et 2 novembre 2009 pour la
construction d'un lotissement sur le terrain en cause. La recourante allègue en
outre avoir engagé des frais importants pour la constitution du dossier de
demande de sanction préalable, ainsi que pour répondre aux exigences d'accès
posées par les autorités communales, plus spécifiquement par la
commission d'urbanisme communale.
Le
PAL 2004
et les prises de positions de la
commission
d'urbanisme communale
invoqués
par la recourante n'étaient qu'un projet, respectivement, des préavis d'une
commission consultative et ne constituent pas des promesses relatives à la situation
de la parcelle litigieuse. Quant au prononcé du 21 mai 2008 du Conseil d'Etat,
il constate que la zone d'utilité différée de "[...]", telle que
prévue par le PAL 1984, est située au sud du village et destinée à une future
zone d'activités, de sorte que le classement de l'article [a] et de ses voisins
en ZHMD et ZMMD était justifié. Le Conseil d'Etat a toutefois retenu que la
zone à bâtir, telle que définie dans les PAL 1984 et 2004, étaient
surdimensionnée. Il n'a ainsi pas approuvé le plan d'aménagement des
Geneveys-sur-Coffrane
du 27 mai 2004 et a retourné le dossier au
Conseil communal en particulier pour qu'il redimensionne la zone à bâtir, puis
modifie son plan d'aménagement au
sens des
considérants. Conformément à l'article 96
LCAT
,
qui renvoie à l'article 16 LAT prévoyant que l'autorité cantonale examine si
les plans d'affectation sont
conformes au plan directeur approuvés par
le Conseil fédéral
, il appartient au Conseil
d'Etat
d'approuver les plans d'aménagement communaux. Or, alors que
cette approbation confère aux plans d’affectation force obligatoire, l’autorité
cantonale n'a pas approuvé le PAL 2004, lequel classait le bien-fonds précité
pour sa partie nord en ZHMD et pour sa partie sud en ZMMD. Dans ces
circonstances, on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle soutient que le
Conseil d'Etat aurait dans sa décision du 21 mai 2008 fait une promesse quant à
l'affectation définitive de la parcelle litigieuse à la zone à bâtir. Force est
encore d'admettre que même si on devait retenir l'existence d'une promesse
d'une quelconque autorité communale – ce qui n'est ici pas établi – celle-ci
n'aurait quoi qu'il en soit pas agi dans les limites de ses compétences. Les
conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont dès lors pas remplies.
6.
Le dossier tel que constitué
permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à
la réquisition de la recourante
tendant à la mise en œuvre d'une vision locale.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le
recours doit être rejeté, et la décision attaquée, ainsi que celles de
l'ancienne commune des
Geneveys-sur-Coffrane
, doivent être confirmées
.
La
Cour de céans ayant statué au fond, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la
demande de
restitution de l'effet suspensif au recours
.
Vu l'issue de la procédure, les
frais seront mis à charge de la recourante qui succombe
(art. 47 al. 1
LPJA
) et il ne lui sera pas alloué
de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le
recours.
2.
Dit que la
requête
de
restitution de l'effet
suspensif au recours est sans objet.
3.
Met à la charge
de la recourante un émolument de décision de 700 francs, et les débours
par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.
4.
N'alloue pas de
dépens.
Neuchâtel, le 23 janvier 2015
Art.
15 LAT (ancien)
Zones à bâtir
Les zones à bâtir comprennent les terrains
propres à la construction qui:
a. sont déjà
largement bâtis, ou
b. seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir
et seront équipés dans ce laps de temps.
Art. 15
1
LAT
(nouveau)
Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir sont définies
de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze
années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux
terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont
réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités
d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront
équipés et construits à cette échéance;
c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan
juridique;
e. ils permettent de mettre en oeuvre le plan
directeur.
5
La
Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques
relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de
calculer la surface répondant aux besoins.
1
Nouvelle teneur
selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
Art.
27 LAT
Zones réservées
1
S'il n'existe
pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
Art.
33 LAT
Droit cantonal
1
Les plans d'affectation sont mis
à l'enquête publique.
2
Le droit cantonal prévoit au
moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation
fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales
d'exécution.
3
Il prévoit
a.
1
que la qualité pour recourir est
reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral;
b. qu'une autorité de recours au moins ait un libre
pouvoir d'examen.
4
Les recours contre les décisions
rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de
recours unique lorsque l'art. 25
a
, al. 1, est applicable.
2
1
Nouvelle teneur
selon le ch. 64 de l'annexe à la LF du 17 juin 2005 sur le TAF, en vigueur
depuis le 1
er
janv. 2007 (
RO
2006
2197
1069;
FF
2001
4000
).
2
Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct.
1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1997 (RO
1996
965; FF
1994
III 1059)