ne_gerichte · TA.2005.186 · 2005-05-25 · fr

Protection de la situation acquise.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 13.12.2005 TA.2005.186 (INT.2006.22)

Protection de la situation acquise.

Réf. :
TA.2005.186-AMTC
A.
J. est
propriétaire de la parcelle 3058 du cadastre de la Commune X., sise en zone de
site bâti protégé, sur laquelle est érigée une maison villageoise du XVIIIe
siècle. En 2001, à l'occasion de la réfection de la toiture nord de cette
bâtisse, le prénommé a souhaité aménager une plus grande lucarne que celle
existante afin d'apporter davantage de lumière aux combles. Invité le 3
décembre 2001 par l'administrateur communal à déposer une demande de permis de
construire, l'intéressé s'est exécuté le 12 décembre 2001. A deux reprises, les
2 septembre 2002 et 18 juin 2003, le service de l'aménagement du territoire a
préavisé négativement le projet de la nouvelle lucarne, dont l'exécution avait
entre-temps été achevée, pour le motif qu'elle était surdimensionnée
proportionnellement à la surface du pan de toit sur laquelle elle s'inscrit. Le
27 juin 2003, le requérant a présenté une demande de dérogation au règlement de
construction qu'il a justifiée par l'aménagement d'une surface de jeux et de
ménage dans les combles. Mis à l'enquête publique du 25 février au 11 avril
2005, le projet n'a pas suscité d'opposition et a reçu le préavis positif du
Conseil communal de la Commune X.
Par décision du 25
mai 2005, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le
département) n'a pas approuvé les dérogations aux articles 8 et 9 du règlement
de construction de la Commune X. (ci-après : RC) pour l'aménagement d'une lucarne
sur la toiture nord du bâtiment du requérant. Préalablement, il a relevé que le
règlement de construction admettait les lucarnes à partir de 40° de pente de
toiture mais en limitait la longueur à la moitié de celle de la façade. A cet
égard, il a constaté que la lucarne litigieuse, d'une longueur de 2.71 mètres
pour une façade de 5.08 mètres, était aménagée sur une toiture dont la pente
atteignait 33°, ce qui rendait nécessaire l'octroi de dérogations. Considérant
les circonstances invoquées à l'appui de celles-ci, le département a estimé
qu'elles relevaient de la commodité et pouvaient être alléguées par tout propriétaire
dont la pente de toiture était inférieure à 40°.
B.
J. interjette
recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, en concluant,
sous suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi de la dérogation
sollicitée. Au préalable, il précise que la longueur de la lucarne (2.71
mètres) n'excède pas la moitié de la longueur de la façade de 5.65 mètres. Il
fait par ailleurs valoir qu'une lucarne existait déjà avant la réfection du
toit, que les voisins ont donné leur accord à la reconstruction d'une lucarne
plus grande qu'auparavant, que la commune a donné son accord de principe
puisqu'elle a laissé faire les travaux sans intervenir, que le service des
monuments et des sites, convié sur place, a donné un avis favorable et que
cette lucarne permet de mieux éclairer les combles, ce qui est conforme au
règlement d'aménagement communal qui encourage la transformation de ceux-ci. En
résumé, le recourant se prévaut de la protection des droits acquis et, dans
l'hypothèse où les conditions pour obtenir la dérogation ne seraient pas
réalisées, de la protection de la bonne foi. Il invoque également le principe
de la proportionnalité en soulignant qu'il serait démesuré de lui refuser la
dérogation et d'exiger une remise en état alors que l'aménagement remonte à
2001 et qu'il se fond naturellement dans le style des autres toitures.
C.
Dans leurs
observations respectives, le département et la Commune X. concluent au rejet du
recours, sous suite de frais.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Par décision
du 6 juin 2005, entrée en force, la Commune X. a refusé d'octroyer le permis de
construire au recourant. Celui-ci n'en conserve pas moins un intérêt digne
d'être protégé au sens de l'article 32 litt.a
LPJA
à recourir contre la
décision du département refusant les dérogations. A supposer que le recours
doive être admis et la décision attaquée annulée, le prononcé communal qui en
dépend deviendrait ipso facto caduc.
Interjeté au surplus
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2.
a) Selon
l'article 40 al.1 de
la loi
sur les constructions (LConstr.)
, des dérogations au plan d'aménagement
peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies
:
a)
Elles sont justifiées par des circonstances particulières;
b)
Elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important,
notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un
quartier, d'une rue ou d'un bâtiment;
c)
Elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins.
Savoir si ces
conditions sont remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit en
principe librement (JAB 1990, p.199;
RJN 2003, p.375
,
380,
2000, p.282
). Les limites entre les notions de
"circonstances particulières", "intérêt public important"
et "préjudice sérieux aux voisins" sont difficiles à déterminer, de
sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une
appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt
du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la
collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins
susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est
envisagé de déroger (
Moor
, Droit
administratif I, 1994, p.323;
RJN 2003, p.375
, 380,
2000, p.283
), ainsi qu'avec l'intérêt public à
l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par
les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer (
ATF
99 I 138
; JAB 1990 précité). Malgré la complexité et la diversité des intérêts
à prendre en considération le refus d'une dérogation est la règle, son octroi
l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations
exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son
octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée aux cas
où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a
pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées
dans la loi et qu'elles sont réalisées (RJN 1988, p.179 et les références). De
ce point de vue, une disposition prévoyant la possibilité de déroger à
certaines règles ne constitue qu'une application particulière du principe de la
proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif (
Moor
, op.cit., p.320;
RJN 2003, p.375
, 380,
2000,
p.283
).
b) L'octroi
restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire
sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement (JAB 1999,
p.214). En matière de constructions, il est en effet souhaitable que le
territoire d'une commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci
s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes
limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la
seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien (
RJN 2003, p.376
, 380,
2000,
p.283
, 1988, p.179, 1985, p.204;
Macheret
,
La dérogation en droit public de la construction – règle ou exception ?, in
Mélanges Grisel, 1983, p.563). Le fait que le requérant ait des motifs
économiques à la réalisation du projet peut constituer une circonstance
particulière susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un
critère parmi d'autres et il faut également examiner les solutions alternatives
envisageables (RJN 1985, p.203-204; JAB 1990, p.205). En effet, des
considérations économiques sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve
pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations
particulières qui justifieraient une autorisation exceptionnelle (
ATF
107 Ia 214
). En revanche, l'inadéquation des prescriptions légales à la
forme, la situation ou la topographie d'une parcelle pourrait en principe
fonder la délivrance d'une telle autorisation. Il en irait de même lorsque la solution
strictement légale aurait pour effet la réalisation d'un ouvrage mal intégré ou
disharmonieux (RFJ 1986, p.170). En
ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt privé du requérant à la réalisation
de son projet, la perte d'un avantage économique et les autres conséquences
financières qui peuvent découler du refus d'une dérogation n'ont en règle générale
pas une importance déterminante (
Moor
,
op.cit., p.323 et les références).
3.
a) Selon
l'article 8 al.3 RC, les toits ouverts à faible pente (jusqu'à 35°) seront
toujours francs de lucarnes et sans rabattues. Les lucarnes sont admises à
partir de 40° de pente de toiture (art.9 al.1 RC). L'ensemble des pignons,
lucarnes et attiques ne dépassera pas la moitié de la longueur de la façade
(al.2). Dans le cas particulier, il est admis que la pente de la toiture sur laquelle
la lucarne litigieuse est aménagée est de 33° et que cette dernière a une
longueur de 2.71 mètres. En revanche, est contestée, à raison, par le recourant
la longueur de la façade que le département a retenu être de 5.08 mètres. En
effet, cette mesure, qui correspond à la longueur de la façade selon le plan
des combles, ne comprend pas l'épaisseur des murs (D.7/plans III). En réalité,
la façade nord-ouest a une longueur de quelque 5.70 mètres (D.7/plans III,
éch.1:100). N'excédant pas la moitié de cette longueur, la lucarne aménagée par
le recourant ne nécessite donc pas de dérogation à l'article 9 al.2 RC. Elle
requiert par contre une dérogation à l'interdiction de lucarne sur des toits à
faible pente (art.8 al.3 RC). Le recourant n'en disconvient pas mais se prévaut
de la protection des droits acquis à mesure qu'une lucarne, plus petite,
existait déjà sur le pan de cette toiture.
b) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la protection de la situation acquise –
déduite de la garantie de la propriété et du principe de non-rétroactivité des
lois – commande que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être
appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si
un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité
est respecté (
ATF
non publié du 04.08.2005 [1P.275/2005]
). Le droit constitutionnel n'offre
cependant qu'une protection minimale de la situation acquise car, lorsque ses
conditions d'application sont réunies, il se borne à autoriser le maintien du
bâtiment et son entretien normal; la garantie constitutionnelle ne s'étend pas
aux transformations, rénovations, changements d'affectation ou reconstructions
qui, à défaut de règles cantonales spéciales, sont soumis au nouveau droit (
Pfammatter
,
La protection des situations acquises en zone à bâtir selon le droit
fribourgeois des constructions, in RFJ 2002, p.319-320). Les cantons peuvent
assurer cette protection dans une mesure plus étendue; ils ne sauraient
cependant, en autorisant sans restriction non seulement le maintien et
l'entretien normal, mais la rénovation, la transformation, l'agrandissement
voire la reconstruction totale d'un ancien bâtiment, aller à l'encontre des
exigences majeures de l'aménagement du territoire (
ATF
113 Ia 119
cons.2a
).
c) Dans un arrêt du
21 janvier 1992 (TA 281.91), le Tribunal administratif avait constaté que le
droit neuchâtelois ne réglementait pas expressément le sort des constructions à
l'intérieur des zones d'habitation qui n'étaient plus conformes aux normes de
ces zones. Il avait toutefois considéré qu'en disposant que les constructions
dont l'affectation ne correspondait pas aux règles de la zone constituaient des
dérogations aux normes d'aménagement du territoire dans la zone d'urbanisation,
qui étaient admissibles à certaines conditions, les articles 10 et 11 du
règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire, du
15 avril 1987, permettaient d'apporter une solution appropriée à la question
qui se posait dans le cas particulier. Si, depuis cette jurisprudence, le droit
a changé, les nouvelles dispositions cantonales en matière d'aménagement du
territoire et des constructions ne réglementent toujours pas la garantie des
droits acquis. Cela signifie que le droit neuchâtelois n'a pas étendu la
protection minimale de la situation acquise, que confère le droit
constitutionnel, au-delà du maintien et de l'entretien normal d'une
construction qui n'est plus conforme aux nouvelles dispositions.
4.
En l'espèce,
ce n'est pas tant le maintien de l'ancienne lucarne qui est en cause que sa
reconstruction, qui requiert, par conséquent, l'approbation du département en
application du droit actuel et, en particulier, de l'article 40
LConstr
. L'intimé l'a
refusée pour le motif qu'aucune circonstance particulière ne justifiait
l'octroi d'une dérogation. On doit pourtant reconnaître que la situation est
bien singulière. Certes, en l'état de la législation, seul le maintien de la
lucarne est garanti pour autant que sa construction ait été autorisée. On ne
saurait cependant faire abstraction du fait que sa reconstruction, après
réfection de la toiture, n'engendre aucune aggravation de sa non-conformité au
droit. En effet, son agrandissement n'excède pas les limites autorisées par le
règlement communal. Par ailleurs, le département a reconnu que sa
reconstruction ne portait atteinte à aucun intérêt public et que le service cantonal
de la protection des monuments historiques l'avait de surcroît préavisée
favorablement. En outre, il n'est pas prétendu qu'elle causerait un préjudice
aux voisins, qui n'ont au demeurant pas jugé utile de faire opposition à la
demande de permis de construire, et il n'apparaît pas non plus qu'elle irait à
l'encontre des exigences majeures de l'aménagement du territoire. Il résulte
ainsi de l'examen de l'ensemble des critères à prendre en considération que la
reconstruction de la lucarne litigieuse peut être admise pour autant que, à
l'origine, sa construction ait été autorisée, ce qu'il appartiendra au
département de vérifier avant de statuer à nouveau.
5.
Il suit de ce
qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis, la décision attaquée
annulée et l'affaire renvoyée au département pour nouvelle décision selon les
considérants.
Il sera statué sans
frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art.47 al.2
LPJA
). Obtenant gain de
cause, le recourant peut prétendre une indemnité de dépens (art.48
LPJA
).
Par ces motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Admet le recours.
2.
Annule la décision du
département du 25 mai 2005 et lui renvoie la cause pour nouvelle décision selon
les considérants.
3.
Alloue au recourant
une indemnité de 1'000 francs à la charge de l'Etat.
4.
Statue sans frais et
ordonne la restitution de son avance de frais au recourant.
Neuchâtel, le 13 décembre 2005
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le
greffier                                       Le
président