ne_gerichte · CDP.2013.229 · 2012-09-12 · fr

Responsabilité de l'employeur en cas d'omission d’annoncer un cas de détection précoce.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 19.03.2014 CDP.2013.229 (INT.2014.79)

A.
X., né en 1957, a été engagé dans le Service du
corps de police de la Ville de La Chaux-de-Fonds le 1
er
janvier
1981. Il a été transféré à la police neuchâteloise à compter du 31 décembre
2006. Il a été nommé sergent le 1
er
janvier 2007 et a travaillé à l’Etat
de Neuchâtel dans le nouveau service administratif des transports.
Le 26 juillet 2010, il a été mis en incapacité totale de travail et n’a
plus repris son activité depuis lors. X. a annoncé le 15 mars 2011 cette
incapacité de travail à l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel
en vue d'une détection précoce, puis a présenté le 17 mars suivant une demande
de prestations de l'assurance-invalidité.
Par décision du 12 septembre 2012, le chef du Département de la
justice, de la sécurité et des finances (ci-après : DJSF) a constaté que les
rapports de service ont pris fin dès le 25 juillet 2012, soit deux ans après le
début de l’incapacité de travail, conformément à la règle fixée à l’article 42
al. 1 LSt.
Le 27 novembre 2012, X. a formulé des prétentions financières auprès du
DJSF, à hauteur de 56'000 francs. Il a reproché à son employeur de ne pas avoir
procédé aux démarches nécessaires auprès de l’OAI en vue d’une détection
précoce. Il a par ailleurs exposé qu’il a perdu son droit au traitement depuis
le 7 mai 2012 et qu’en raison des atermoiements de son employeur, il a été
contraint de faire appel à l’aide sociale pour subvenir à ses besoins. Le 25
février 2013, le DJSF, par son service juridique, a refusé de prendre en charge
le montant réclamé.
B.
Le 23 août 2013, X. ouvre action devant la Cour
de droit public du Tribunal cantonal. Il conclut à ce que l’Etat de Neuchâtel
soit condamné à lui verser 50'000 francs à titre d’indemnité, sous suite de
frais et dépens. Reprenant les arguments présentés devant le DJSF, il fait
valoir en résumé que la responsabilité de l’Etat est engagée, en ce sens que
son ancien employeur a failli à son obligation de communiquer à l’AI un cas de
détection précoce suite à un accident professionnel. Il lui reproche également
d’avoir fourni à l’OAI des informations erronées en ce qui concerne son
ancienne activité. Il soutient que ces négligences ont eu pour conséquence de
retarder, voire même de mettre en péril son droit aux prestations de
l’assurance-invalidité, et l’ont obligé à faire appel à l’aide sociale pour
subvenir à ses besoins. L’indemnité réclamée a pour but de lui permette de
vivre sans devoir recourir aux services sociaux. Il sollicite par ailleurs le
bénéfice de l’assistance judiciaire.
C.
Dans sa réponse, l’Etat de Neuchâtel conclut au
rejet des conclusions de la demande, sous suite de frais et dépens. Il nie que
l'incapacité de travail de juillet 2010 soit due à un accident professionnel.
Il conteste en outre l’existence de tout acte illicite et d’un lien de causalité
entre la prétendue omission fautive de l’Etat et le dommage allégué, au
demeurant peu motivé, ni prouvé.
D.
X. a répliqué. L’Etat de Neuchâtel a renoncé à
dupliquer.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) Selon son article 1 al. 1 et 2, la loi
cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents,
du 26 juin 1989 (
LResp
;
RSN 150.10) régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat,
communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou
intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs
fonctions. La Cour de droit public du Tribunal cantonal est compétente pour
connaître de la présente action (art. 21 LResp; 58
LPJA
). Celle-ci est
dirigée contre l’Etat de Neuchâtel (art. 1 al. 2 LResp).
b) La demande doit être déposée à la Cour de droit public dans un
certain délai (11 al. 2 et 3
LResp
), si la requête
préalable auprès de la collectivité publique n'aboutit pas (art. 11 LResp),
sous peine d'irrecevabilité. La responsabilité de la collectivité publique
s'éteint en outre si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation,
conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a eu
connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable,
et dans tous les cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est
produit (art. 10 LResp).
Il n'est en l'occurrence pas contesté, ni contestable, que le demandeur
a respecté les conditions précitées.
2.
a) L'article 5 al. 1
LResp
dispose que la
collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses
agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces
derniers. En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur du dommage, la
LResp institue un régime de responsabilité exclusive de l'Etat, de type
objectif ou causal, avec la possibilité d'une action récursoire contre l'agent
gravement fautif, au sens de l'article 12 LResp (
Moor
, Droit
administratif, vol. II, 6.2.1.2 et 6.2.2.). La responsabilité de la
collectivité publique est donc engagée lorsque les trois conditions de
l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un rapport de causalité
adéquate entre ces derniers sont réalisées. Comme l'article 3
LResp
renvoie aux
dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal
supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et
aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale
(arrêts du TF du
12.04.2005
[4P.283/2004]
cons. 1, du
26.08.2003
[4P.110/2003]
cons. 2.1 et les références citées; ATA du 11.09.2006
[TA.2004.270] cons. 3a; RJN 1998, p. 187 cons. 2;
Knapp
, Précis de
droit administratif, 4e éd. nos 2428-2446; ATF
107 Ib 160
).
Selon l’article 6
LResp
,
aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes
illicites, une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute
de l'agent, à titre de réparation morale. Enfin, la collectivité ne répond du
dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou
si l'équité l'exige (art. 7 LResp).
b)
L'acte illicite se définit comme un acte
objectivement contraire à une règle du droit écrit ou non écrit, dont le but
est de protéger le bien juridique lésé (ATF
124 III 297
cons. 5b,
123
III 306
cons. 4a,
119 II 127
cons. 3). La jurisprudence a également considéré comme illicite la violation de
principes généraux du droit (cf. ATF
118 Ib 473
cons. 2b,
116
Ib 193
cons. 2a, p. 195). Une omission peut aussi, le cas échéant, constituer
un acte illicite, mais il faut alors qu'il existe, au moment déterminant, une
norme juridique qui sanctionne explicitement l'omission commise ou qui impose à
l'Etat de prendre en faveur du lésé la mesure omise; un tel chef de
responsabilité suppose donc que l'Etat ait une position de garant vis-à-vis du
lésé et que les prescriptions qui déterminent la nature et l'étendue de ce
devoir aient été violées (cf. ATF
126 II 113
cons. 2a/aa,
123
II 577
cons. 4d/ff, p. 583, 1).
En pratique, si le fait dommageable consiste dans l'atteinte à un droit
absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété),
l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si
et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique; on
parle à ce propos d'illicéité par le résultat ("Erfolgsunrecht"). Si,
en revanche, le fait dommageable constitue une atteinte à un autre intérêt (par
exemple le patrimoine), l'illicéité suppose qu'il existe un "rapport
d'illicéité", soit que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant
pour but de protéger le bien juridique en cause; c'est ce que l'on appelle
l'illicéité par le comportement ("Verhaltensunrecht"). En effet, le
patrimoine en soi n'est pas un bien juridique, son atteinte donc pas illicite à
elle seule (ATF
139 V 176
cons.
8.2, p. 188). En d'autres termes, la simple lésion du droit patrimonial d'un
tiers n'emporte pas, en tant que telle, la réalisation d'un acte illicite; il
faut encore qu'une règle de comportement de l'ordre juridique interdise une
telle atteinte et que cette règle ait pour but la protection du bien lésé (ATF
139 IV 137
cons.
4.2 p. 141;
135
V 373
cons. 2.4 p. 376;
132 II 305
cons.
4.1 p. 318).
Le rapport de cause à effet (causalité naturelle) entre deux événements
est une relation telle que, sans le premier événement, le second ne se serait
pas produit (condition sine qua non) (
Deschenaux/Tercier
, La responsabilité
civile, 1982, p. 54). La relation de causalité naturelle doit encore être
adéquate, c'est-à-dire que la cause de l'atteinte doit être un fait qui,
d'après le cours ordinaire
des
choses
et l'expérience générale de la vie, était propre à entraîner un effet du genre
de celui qui s'est produit, de sorte que la survenance de ce résultat paraît
favorisée par le fait en question (ATF
119 Ib 334
,
p. 343-345). Il faut donc que l'événement considéré soit la cause objectivement
très vraisemblable du dommage (
Knapp
, op. cit., no 2443; cf. aussi
RJN
1996, p. 251
). Lorsque le manquement reproché à un agent de la collectivité
publique consiste en une omission, l'établissement du lien de causalité revient
à se demander si l'accomplissement de l'acte omis aurait empêché la survenance
du résultat dommageable (causalité hypothétique). En cette matière, la
jurisprudence n'exige pas une preuve stricte. Il suffit que le juge parvienne à
la conviction qu'une vraisemblance prépondérante plaide pour un certain cours
de ces événements (ATF
132 III 305
cons. 3.5, p. 311,
115 II 440
cons. 6a, p. 449; SJ 2002 I 253 cons. 4, p. 259; ATA non publié du 29.03.2006
[TA.2001.255] cons. 4b).
3.
a) En l'occurrence, X. soutient en premier lieu
que le service des ressources humaines du défendeur a failli à son obligation
de communiquer à l’AI un cas de détection précoce. Il incombait à son employeur,
dès le 26 juillet 2010, d’entreprendre les démarches prévues aux articles
3a ss de la LAI
, à mesure qu’il était acquis, à ce
moment-là, qu’il ne pouvait plus recouvrer sa capacité de travail.
La détection et l’intervention précoces sont des moyens préventifs
qu’utilise l’assurance-invalidité (AI) pour repérer rapidement les personnes
présentant les premiers signes d’une éventuelle invalidité. Le but est d’aider
ces personnes, par des mesures appropriées, à rester dans le monde du travail
ou à s’y réinsérer sans perte de temps afin d’échapper à l’invalidité. La
détection précoce est un instrument qui permet à l’AI d’intervenir plus
rapidement et d’agir dans une perspective de prévention (art.
3a ss LAI
, 1ter ss RAI). Il s’agit toutefois d’une démarche
à caractère facultatif, qui a pour conséquence qu’une communication ne
constitue pas une demande officielle adressée à l’AI au sens de l’article 29
LPGA. La loi se limite à conférer à une catégorie définie de manière exhaustive
le droit de communiquer un cas, parmi lesquels figurent l'assuré ou son représentant
légal (art. 3b al. 2 let. a LAI) et l'employeur de l'assuré (art. 3b al. 2 let.
b LAI). Une obligation d’aviser n’existe par conséquent ni pour la personne assurée
ni pour l’employeur, qui n’ont pas à subir de conséquences négatives en cas
d’omission (FF 2005 p. 4269,
Valterio
, Droit de l'assurance-vieillesse
et survivants (AVS) et de l'assurance-invalidité (AI), p. 357, nos 1286, 1287).
Le demandeur se prévaut par conséquent en vain d’une violation par
l'employeur des dispositions de la LAI, plus particulièrement de l’article
3b LAI
. Cette disposition n’impose pas à l'employeur de
déposer un formulaire de détection précoce lorsque l'assuré s'abstient de le
faire. Il s'agit uniquement d'une faculté. On ne saurait ainsi admettre que
l'employeur avait une position de garant vis-à-vis du demandeur. Dans le
contexte d'une procédure de détection précoce, il importe en outre peu que l'incapacité
de travail soit d'origine accidentelle, comme le soutient le demandeur, ou
maladive, comme l'a fait valoir le défendeur. Il n'est par conséquent pas utile
de trancher ce point.
b) Le demandeur reproche également au défendeur d’avoir fourni à l’OAI
des informations erronées en ce qui concerne la description de son ancienne
activité, ce qui a eu pour conséquence de retarder, voire de mettre en péril
son droit aux prestations de l’assurance-invalidité. On ne voit toutefois pas
en quoi des erreurs dans la description du poste occupé par le demandeur, pourraient
constituer un acte illicite dans le sens défini ci-dessus, le demandeur ne se
référant au surplus à aucune norme de comportement que le défendeur aurait
violée et qui aurait pour but de protéger le bien juridique ici en cause
(patrimoine).
c) Aucun acte illicite ne peut dès lors être imputé à la collectivité
publique. Il n'est ainsi pas nécessaire d'examiner si les autres conditions de
la responsabilité au sens de l'article
5 LResp
sont remplies; en
particulier, il n'y a pas lieu de traiter du lien de causalité entre l'acte
illicite et le dommage ou encore de la preuve du dommage.
4.
Il suit des considérants qui précèdent que la
demande se révèle manifestement mal fondée. Elle doit être rejetée sans qu'il
soit nécessaire de procéder à l'administration d'autres preuves.
Les conclusions de la présente demande étaient d'emblée vouées à
l'échec (sur cette notion, cf. ATF
133 III 614
cons. 5 et les références). Au regard des moyens soulevés par le demandeur et
des éléments qu'il avait à sa disposition au moment du dépôt de la demande, en
particulier la prise de position du défendeur du 25 février 2013, les
dispositions légales relatives à la détection précoce, ou encore la doctrine et
le message du Conseil fédéral concernant la modification de la loi fédérale sur
l’assurance-invalidité (5e révision de l’AI), on doit en effet considérer qu'un
plaideur raisonnable aurait renoncé à saisir la Cour de céans. Il y a ainsi lieu
de rejeter la demande d'assistance judiciaire, de sorte que le demandeur doit
supporter les frais de la procédure, qui seront fixés à 2'200 francs (art. 12
du Décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des
dépens en matière civile, pénale et administrative (
TFrais
), par renvoi de
l'art. 48). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1
LPJA).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette la demande.
2.
Rejette la demande d'assistance judiciaire.
3.
Met à la charge du demandeur un émolument de décision et les débours
par 2’200 francs.
4.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 19 mars
2014
Art. 3
a
LAI
Principe
1
La détection
précoce a pour but de prévenir l'invalidité (art. 8 LPGA
1
)
de personnes en incapacité de travail (art. 6 LPGA).
2
L'office AI
met en oeuvre la détection précoce en collaboration avec d'autres assureurs
sociaux et avec des institutions d'assurance privées soumises à la loi du
17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances
2
.
1
RS
830.1
2
RS
961.01
Art. 3
b
LAI
Communication
1
Le cas d'un
assuré est communiqué par écrit à l'office AI en vue d'une détection précoce,
avec mention des données de l'assuré et de la personne ou de l'institution qui
fait la communication. La communication peut être accompagnée d'un certificat
médical d'incapacité de travail.
2
Sont
habilités à faire une telle communication:
a.
l'assuré ou son représentant légal;
b.
les membres de la famille faisant ménage commun avec
l'assuré;
c.
l'employeur de l'assuré;
d.
le médecin traitant et le chiropraticien de l'assuré;
e.
l'assureur d'indemnités journalières en cas de maladie au
sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur
l'assurance-maladie (LAMal)
1
;
f.
les institutions d'assurance privées soumises à la loi du 17
décembre 2004 sur la surveillance des assurances
2
qui proposent des indemnités journalières en cas de maladie ou des rentes;
g.
l'assureur-accidents au sens de l'art. 58 de la loi fédérale
du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents
3
;
h.
les institutions de prévoyance professionnelle soumises à la
loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage
4
;
i.
les organes d'exécution de l'assurance-chômage;
j.
les organes d'exécution des lois cantonales relatives à
l'aide sociale;
k.
l'assurance-militaire;
l.
5
l'assureur-maladie.
3
Les
personnes ou les institutions au sens de l'al. 2, let. b à l, qui procèdent à
la communication en informent au préalable l'assuré.
6
4
Le Conseil
fédéral peut prévoir une durée minimale de l'incapacité de travail comme
condition préalable à la communication d'un cas et édicter d'autres
dispositions relatives à la communication.
1
RS
832.10
2
RS
961.01
3
RS
832.20
4
RS
831.42
5
Introduit par le ch. I de
la LF du 18 mars 2011 (6
e
révision AI, premier volet), en vigueur
depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
5659
;
FF
2010
1647
).
6
Nouvelle teneur selon le
ch. I de la LF du 18 mars 2011 (6
e
révision AI, premier volet), en
vigueur depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
5659
;
FF
2010
1647
).
Art. 3
c
LAI
Procédure
1
L'office AI
informe l'assuré du but et de l'ampleur du traitement prévu des données le
concernant.
2
L'office AI
examine la situation personnelle de l'assuré, en particulier son incapacité de
travail et les causes et conséquences de celle-ci, et détermine si des mesures
d'intervention précoce au sens de l'art. 7
d
sont indiquées. Il peut inviter l'assuré
et, si besoin est, son employeur à un entretien de conseil.
3
L'office AI
invite l'assuré à autoriser son employeur, les fournisseurs de prestations au
sens des art. 36 à 40 LAMal
1
,
les assurances et les organes officiels à fournir tous les renseignements et
documents nécessaires à l'enquête effectuée dans le cadre de la détection
précoce.
4
Si l'assuré
ne donne pas cette autorisation, un médecin du service médical régional (art.
59, al. 2) peut demander aux médecins traitants de l'assuré de lui fournir les
renseignements nécessaires. Les médecins traitants sont déliés de leur
obligation de garder le secret. Le médecin du service médical régional examine
si des mesures d'intervention précoce au sens de l'art. 7
d
sont indiquées et
informe l'office AI, sans transmettre de documents ni de renseignements d'ordre
médical.
5
L'office AI
signale à l'assuré ou à son représentant légal, à l'assureur qui prend en
charge les indemnités journalières en cas de maladie, à l'assureur-maladie ou à
l'assureur-accidents, à l'institution d'assurance privée au sens de l'art. 3
b
, al. 2, let. f,
ainsi qu'à l'employeur dans le cas où celui-ci a fait la communication, si des
mesures d'intervention précoce au sens de l'art. 7
d
sont indiquées; il ne transmet pas de
document ni de renseignement d'ordre médical.
2
6
Au besoin,
l'office AI ordonne à l'assuré de s'annoncer à l'AI (art. 29 LPGA
3
).
Il l'informe du fait que les prestations peuvent être réduites ou refusées s'il
ne s'annonce pas dans les meilleurs délais.
1
RS
832.10
2
Nouvelle teneur selon le
ch. I de la LF du 18 mars 2011 (6
e
révision AI, premier volet), en
vigueur depuis le 1
er
janv. 2012 (
RO
2011
5659
;
FF
2010
1647
).
3
RS
830.1