ne_gerichte · CDP.2026.88 · 2026-06-29 · fr
CDP.2026.88


A.La
société B.________ SA a pour but la commercialisation, la gestion, la
production et lexploitation de tout support publicitaire ou dinformation,
ainsi que de contenu, dans le domaine de laffichage et de toutes autres
activités de communication connexes. Elle a adressé à la Commune de
Val-de-Travers (ci-après : la commune) deux demandes de permis de construire,
sanction de minime importance, pour la pose dun support publicitaire ; la
première, déposée le 27 octobre 2023, concernait la parcelle du domaine public
cantonal DP8 du cadastre de Couvet (ci-après : DP8), situé en zone urbaine non
affectée (SATAC 117108) ; la seconde, intervenue le 20 novembre 2023, portait
sur la parcelle du domaine public cantonal DP10 du cadastre de Fleurier
(ci-après : DP10), sis en zone agricole affectée à lespace de transport (SATAC
117109). Ces projets, qui ont été mis séparément à lenquête publique, nont
suscité aucune opposition. Par décision spéciale du 10 avril 2024, le
Département du développement territorial et de lenvironnement (ci-après :
département ou DDTE) a accordé une dérogation au plan daménagement communal
pour la pose dun support publicitaire sur le DP8. Par décisions spéciales du 7
décembre 2023 et du 2 juillet 2024, il a octroyé une dérogation à la distance
minimale des constructions par rapport à la lisière forestière, respectivement
une dérogation au plan daménagement communal, pour la pose dun support
publicitaire sur le DP10. Par deux décisions séparées du 6 novembre 2024, lune
relative au DP8 et lautre au DP10, le Conseil communal de la Commune de
Val-de-Travers (ci-après : le conseil communal) a refusé le permis de
construire pour un panneau publicitaire sur chacun de ces deux domaines publics
cantonaux. En substance, la pose dun support publicitaire à ces deux endroits
ne lui paraissait pas pertinente, étant donné quil souhaitait préserver les
zones non constructibles ; or, le DP8 se trouvait à la fin de la zone à bâtir
et le DP10 se situait hors zone à bâtir.

B.________ SA a
interjeté auprès du Conseil dEtat un recours à lencontre de chacune des deux
décisions du 6 novembre 2024 du conseil communal. Le Conseil dEtat a admis les
deux recours par décision unique du 4 février 2026. Retenant que le département
ne pouvait pas autoriser la pose dun panneau publicitaire hors zone à bâtir
par loctroi dune dérogation fondée sur larticle 40 LConstr, il a annulé sa
décision spéciale du 2 juillet 2024 relative à la dérogation au plan
daménagement communal pour la pose dun support publicitaire sur le DP10, et
lui a renvoyé la cause pour nouvelle décision avec instructions complémentaires
si nécessaire. Il na en revanche pas annulé les décisions spéciales du DDTE du
7 décembre 2023 (dérogation à la distance minimale des constructions par
rapport à la lisière forestière quant au DP10) et du 10 avril 2024 (dérogation
au plan daménagement communal pour la pose dun support publicitaire sur le
DP8). Valant pour les deux domaines publics cantonaux concernés, il a en outre
retenu que la motivation des décisions communales était insuffisante sagissant
de la clause desthétique. Le Conseil dEtat a considéré que la violation du
droit dêtre entendu pour défaut de motivation ne pouvait pas être réparée, au
vu du large pouvoir dappréciation des autorités communales en matière
desthétique. Examinant les griefs soulevés par B.________ SA en lien avec la
liberté économique et le principe de la légalité, il a également constaté que
lintérêt public à préserver les zones non constructibles concernées par les
demandes de permis de construire nétait pas établi en létat et quil en
allait de même de la proportionnalité des refus prononcés. Le Conseil dEtat a
donc aussi annulé les deux décisions séparées du 6 novembre 2024 du
conseil communal, lui renvoyant la cause pour quelle rende des nouvelles
décisions dûment motivées, si nécessaire après un complément dinstruction.

B.La
commune interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal
contre la décision du 4 février 2026 du Conseil dEtat. Elle conclut à son
annulation et, partant, à lannulation des décisions spéciales du département du
7 décembre 2023 et du 10 avril 2024, ainsi quau renvoi de la cause au
Conseil dEtat pour nouvelle décision au sens des considérants, avec suite de
frais et dépens. Tout dabord, elle sen prend aux deux décisions spéciales
susdites en soutenant, dune part pour le DP8, que la dérogation a été accordée
sans quil ne soit procédé à un examen in situ ouin casu, afin
dévaluer si les conditions de larticle 40 LConstr étaient effectivement
réalisées, dautre part pour le DP10, quune dérogation à la distance de
construction par rapport à la forêt nétait pas envisageable, car lendroit
querellé se situait hors de la zone constructible. En lien avec ces décisions
spéciales, la recourante fait également valoir une fausse interprétation des
faits et une fausse application du droit. Elle estime par ailleurs que«son libre
arbitre»serait
restreint par le maintien de ces deux prononcés. En définitive, elle soutient
que le Conseil dEtat a violé le droit en annulant uniquement la décision
spéciale du 2 juillet 2024 et pas celles antérieures du 7 décembre 2023 et du
10 avril 2024, sur lesquelles se fondait ce prononcé. Elle considère
encore que le Conseil dEtat na pas examiné le principe général de larticle 6
al. 1 LCR relatif à linterdiction de la pose de réclames aux abords des
routes. Or,la
recourante signale que, dans ses décisions du 6 novembre 2024, hormis les
questions d'esthétique, elle n'a fait qu'appliquer ce principe général de la
LCR. Enfin, en lien précisément avecson pouvoir dappréciation en matière desthétique,
elleprétend
que le Conseil dEtata porté atteinte à son autonomie, en substituant sa propre
appréciation à la sienne.

C.Sans
déposer dobservations particulières, le Conseil dEtat conclut au rejet du
recours, dans la mesure où il est recevable. Le DDTE renonce à se prononcer.
Quant à la tiers intéressée, elle conclut, dans sa prise de position du 21 avril
2026, principalement à lirrecevabilité du recours, subsidiairement, au rejet
de celui-ci dans la mesure de sa recevabilité, en tout état de cause, avec
suite de frais et dépens.

C O N S I D E R
A N T

en
droit

1.a)
Les articles 101 et 102 LPA distinguent les décisions finales des décisions
incidentes. Par décision finale, on entend les décisions qui mettent fin à la
procédure au sens de larticle 90 LTF. La règle veut que ces décisions soient
contestées immédiatement, pendant le délai de recours, sous peine de la
déchéance du droit (Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure
administrative, vol. II, 2025, n. 1413, p. 455). Les décisions incidentes sont
quant à elles attaquables aux conditions posées par larticle 102 LPA, à savoir
si elles sont susceptibles de causer un préjudice irréparable (art. 102 al. 2
let. a LPA) ou si ladmission du recours peut conduire immédiatement à une
décision finale qui permet déviter une procédure probatoire longue et coûteuse
(art. 102 al. 2 let. b LPA). Si le recours nest pas recevable en application
de larticle 102 al. 2 LPA ou sil na pas été utilisé, la décision incidente
peut être attaquée avec la décision finale dans la mesure où elle influe sur le
contenu de celle-ci (art. 102 al. 3 LPA). Le principal enjeu concret de la
distinction entre les décisions finales et les décisions incidentes concerne le
recours. Ces deux types de décisions peuvent faire lobjet dun recours, mais
le moment auquel il doit ou peut être interjeté nest pas nécessairement le
même (Zen-Ruffinen, op. cit., n. 1413, p. 455).

Les décisions
de renvoi, par lesquelles une affaire est renvoyée à l'instance précédente pour
une nouvelle décision, sont en principe considérées comme des décisions
incidentes, car elles ne mettent pas fin à la procédure ; elles ne peuvent être
contestées devant le Tribunal cantonal que dans les conditions mentionnées
ci-avant. Le fait que des aspects matériels partiels du litige y soient
tranchés ne change rien à cette qualification (ATF 134 II 124 cons. 1.3). La
Cour de droit public a notamment jugé, dans un arrêt du 3 septembre 2015
(CDP.2014.281), publié au RJN 2015, p. 515  confirmé dans un arrêt du 19
juillet 2018, publié au RJN 2018, p. 802 , quune décision par laquelle une
autorité annule la décision de lautorité inférieure et lui renvoie la cause
pour complément dinstruction et nouvelle décision ne met pas un terme à la
procédure et doit être considérée comme une décision incidente. Toutefois, si
l'instance inférieure à laquelle l'affaire est renvoyée ne dispose plus
d'aucune marge de manuvre décisionnelle et que le renvoi sert uniquement à
mettre en uvre (de manière purement arithmétique) la décision de l'instance
supérieure, il ne s'agit pas matériellement d'une décision incidente, mais
d'une décision finale au sens de l'article 101 LPA, qui est susceptible dun
recours immédiat. En définitive, une décision de renvoi ne constitue pas une
décision incidente uniquement s'il peut être exclu que lautorité doive se
prononcer une deuxième fois sur le litige (arrêts du TF des 13.11.2025 [8C_313/2024]
cons. 1.3, 25.08.2023 [8C_244/2018] cons. 1.3, 23.01.2019 [9C_348/2018] cons.
2.2 et 26.10.2018 [8C_244/2018] cons. 2.3 et 3.3 ; cf. aussi arrêt de la Cour
de droit public du 27.01.2026[CDP.2025.155] cons.2a).

b/aa) En
loccurrence, dans la décision attaquée, le Conseil dEtat a admis que la
motivation des décisions communales du 6 novembre 2024 était insuffisante
sagissant de la clause desthétique, car elles ne permettaient pas de
déterminer si le conseil communal avait examiné le projet concerné sur la base
de critères objectifs. Plus exactement, il a retenu que le conseil communal
navait pas décrit lescaractéristiques concrètes des sites concernés par les demandes qui leur
conféreraient une valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale ou
urbanistique et n'expliquait pas en quoi l'aspect des panneaux litigieux
porterait atteinte aux sites. De même, à défaut dautres indications, dans les
décisions communales, que celles en lien avec le zonage des domaines publics
cantonaux concernés, ainsi que les informations ressortant du Géoportail du
SITN, il nétait pas possible de discerner quelles caractéristiques de ces
secteurs feraient quun intérêt public important empêcherait dy installer les
panneaux litigieux. Le Conseil dEtat relève que, pour lessentiel, le conseil
communal sest limité à soutenir que la pose d'un panneau publicitaire aux deux
endroits en cause ne lui apparaissait pas pertinente, étant donné que c'était
la fin de la zone à bâtir, respectivement que c'était hors zone à bâtir, et
qu'il souhaitait préserver les zones non constructibles, afin de protéger le
paysage et garantir l'égalité de traitement pour toutes les demandes similaires
à l'avenir. A ce propos, le Conseil dEtat a souligné que les décisions du
conseil communal, statuant sur deux demandes d'autorisation pour un panneau
publicitaire déterminé, ne pouvaient pas avoir une portée générale et interdire
toute installation publicitaire sur le domaine public du territoire de la
commune. Il a encore signalé quà supposer que cette dernière eût été
compétente pour édicter une telle interdiction, notamment sur le domaine public
cantonal, elle aurait dû le faire par l'adoption d'une norme générale et
abstraite, laquelle devrait de toute manière respecter les conditions
permettant de restreindre les droits fondamentaux et le libre accès au marché
intérieur. En définitive, constatant uneviolation du droit dêtre entendu pour
défaut de motivation, le Conseil dEtat a considéré que celle-ci ne pouvait pas
être réparée, au vu du large pouvoir dappréciation des autorités communales en
matière desthétique, ainsi que de son propre pouvoir dexamen restreint,
lequel devait être exercé avec retenu en présence de circonstances locales,
comme ici. Examinant ensuite les griefs soulevés par la tiers intéressée en
lien avec la liberté économique et le principe de la légalité, lexécutif
cantonal a constaté quele
conseil communal ne faisait, certes, aucune différence entre les offreurs
locaux de prestations publicitaires et la société impliquée qui avait son siège
en Valais ou d'autres offreurs externes. Ceci étant, l'intérêt public à
préserver les zones non constructibles sur les sites concernés par les demandes
n'était pas établi à ce stade. Il en allait de même de la proportionnalité des
deux refus querellés. Pour ce motif également, le Conseil dEtat a annulé les
décisions du 6 novembre 2024, renvoyant la cause au conseil communal pour
nouvelles décisions dûment motivées.À toutes fins utiles, il a encore signalé que
bien quaucune requête de dérogation navait été formulée dans le dossier SATAC
117108 portant sur le DP8 (la décision spéciale avait tout de même été rendue
par le DDTE), le conseil communal ne pouvait pas fonder un refus de permis de
construire sur ce vice formel.

Sagissant des
décisions du département, le Conseil dEtat a retenu, dune part, que ce
dernier ne pouvait pas autoriser la pose dun panneau publicitaire hors zone à
bâtir par loctroi dune dérogation fondée sur larticle 40 LConstr, mais
aurait dû examiner si les conditions de larticle 24 LAT étaient remplies ;
ceci justifiait dannuler sa décision spéciale du 2 juillet 2024 relative à la
dérogation au plan daménagement communal pour la pose dun support
publicitaire sur le DP10, et de lui renvoyer la cause pour nouvelle décision
avec instructions complémentaires si nécessaire. Dautre part, sagissant de la
seconde dérogation concernant le DP10 (dérogation à la distance minimale des
constructions par rapport à la forêt), objet de la décision spéciale du
7 décembre 2023, le Conseil dEtat na pas remis en question cette
dernière, sans toutefois se prononcer explicitement à son propos. Quant à la
dérogation afférente au DP8, il a admis quà mesure que ce site se situait dans
une zone à bâtir, le DDTE lavait à bon droit octroyée.

Pour lensemble de ces
motifs, le Conseil dEtat a annulé tant les deux décisions séparées du 6 novembre
2024 du conseil communal que la décision spéciale du département du 2 juillet
2024 ; il a renvoyé la cause à ces deux autorités pour quelles rendent de
nouvelles décisions dûment motivées, si nécessaire après un complément
dinstruction.

b/bb) Force est de convenir tout dabord
que, contrairement à lopinion de la recourante, le Conseil dEtat na
aucunement porté atteinte à lautonomie de cette dernière, en substituant sa
propre appréciation à celle de la commune en matière desthétique. Sagissant
de cette thématique, le Conseil dEtat na fait que faire mention de
considérations juridiques et jurisprudentielles générales, sans en faire aucune
application au cas despèce, et pour cause il sest limité à constater une
violation du droit dêtre entendu pour défaut de motivation. Comme exposé
ci-avant, il a retenu que la motivation des décisions communales du 6 novembre
2024 était insuffisante sagissant de la clause desthétique, car elles ne
permettaient pas de déterminer si le conseil communal avait examiné le projet
concerné sur la base de critères objectifs. Par ailleurs, contrairement à
lopinion de la recourante, le fait que deux des trois décisions spéciales du
DDTE naient pas été annulées par le prononcé attaqué ne la contraint pas à
accorder les autorisations sollicitées pour la pose de panneaux publicitaires.
En effet, loctroi de dérogations nimplique pas nécessairement celui de permis
de construire, mais le rend seulement possible.

Ceci étant précisé, le renvoi prononcé
par lexécutif cantonal ne sert à lévidence pas uniquement à la mise en uvre
arithmétique de sa décision ; bien au contraire, les autorités précédentes
auxquelles l'affaire est renvoyée disposent dune large marge de manuvre
décisionnelle. En dautres termes, la décision du 4 février 2026 du Conseil
dEtat constitue une décision incidente, qui ne met pas fin au litige. Elle est
donc attaquable aux conditions posées à larticle 102 LPA, soit pour rappel si
elle est susceptible de causer un préjudice irréparable (art. 102 al. 2 let. a
LPA) ou si ladmission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale
permettant déviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 102 al. 2
let. b LPA). Or, la recourante ne prétend pas, eta fortiorine démontre
nullement, que le renvoi du dossier au conseil communal, respectivement au
département, pour nouvelles décisions lexposerait à un préjudice irréparable.
Quoi quil en soit, on ne saurait considérer ici quil ne fait aucun doute que
la décision incidente lui cause un tel dommage. La recourante ne soutient pas
non plus que les conditions de larticle 102 al. 2 let. b LPA seraient
réalisées et que ladmission de son recours pourrait conduire immédiatement à
une décision finale qui permettrait déviter une procédure probatoire longue et
coûteuse. À cet égard, il sagit de souligner quil incombe à la partie
recourante d'indiquer de manière détaillée quelles questions de fait sont
encore litigieuses, quelles preuves  déjà offertes ou requises  devraient
encore être administrées et en quoi celles-ci entraîneraient une procédure
probatoire longue et coûteuse (ATF 133 III 629 cons. 2.4.2 et 118 II 91 cons.
1a). Étant donné qu'il n'incombe pas à la Cour de céans, à linstar du Tribunal
fédéral, d'imaginer quelles sont les mesures probatoires que la partie
recourante entendrait solliciter et dès lors que la recevabilité dépend, en
tout état de cause, d'une délicate question d'appréciation, la partie
recourante doit fournir au tribunal les éléments utiles qu'elle connaît et
s'efforcer de montrer que son recours est recevable. Si elle ne dit rien ou
rien de précis, la Cour de céans, à linstar du Tribunal fédéral, peut en
déduire, sauf si le contraire ressort à l'évidence, qu'il n'a pas été établi
que la procédure probatoire sera longue et coûteuse. En définitive, aucun
élément ne permet de considérer que le présent recours permettrait déviter une
procédure longue et coûteuse.

b/cc) Il sensuit que la décision
querellée ne peut pas faire lobjet dun recours, faute de préjudicie
irréparable ou de procédure probatoire longue et coûteuse établis. Le recours
doit dès lors être déclaré irrecevable.

2.Vu
lissue de la procédure, il est statué sans frais, les autorités communales nen
payant pas (art. 69 let. b LPA), et il ne sera pas alloué de dépens à la
recourante (art.
72 al. 1 LPAa contrario).

La tiers intéressée qui
a procédé par le biais dun mandataire professionnel peut prétendre à des
dépens à charge de la recourante (art. 72 LPA). Me C.________ n'ayant pas
déposé un état des honoraires et des frais permettant de se rendre compte de
l'activité déployée effectivement (art. 64 al. 1 LTFrais par renvoi de lart.
67 LTFrais), il convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le
montant allouable (art. 64 al. 2 LTFrais par renvoi de lart. 67 LTFrais).
Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire représentait
déjà la tiers intéressée devant le Conseil dEtat, l'activité essentielle
déployée peut être estimée à quelque 8 heures (en particulier rédaction des
observations, recherches juridiques, entretiens avec la cliente). Eu égard au
tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs de l'heure (CHF
2'400), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 240 ; art. 63
LTFrais par renvoi de lart. 67 LTFrais), ainsi que la TVA au taux de
8,1 % (CHF 213.85), c'est un montant total de 2'853.85 francs qui sera
alloué à la tiers intéressée à titre de dépens à charge de la recourante.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Déclare le
recours irrecevable.

2.Statue sans
frais.

3.Nalloue pas de
dépens à la recourante.

4.Alloue à B.________
SA une indemnité de dépens de 2'853.85 francs à la charge de la recourante.

Neuchâtel, le 29 juin 2026