ne_gerichte · TA.1997.317 · 1996-11-05 · fr

Rapports entre aménagement du territoire et protection de la nature et du paysage.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 02.03.1998 TA.1997.317 (INT.1998.944)

A.      Le 26 octobre 1995, le Conseil général de la
commune du Landeron
a adopté un plan d'aménagement, mis à
l'enquête publique du 12 au 31 jan-
vier 1996.
Le 29 janvier 1996, la société X. et la
société Y.
ont fait opposition à ce plan, dont
elles contestaient certaines lacunes
et inexactitudes. Elles se plaignaient
notamment de divergences entre le
plan mis à l'enquête et l'inventaire
cantonal provisoire des sites et mo-
numents naturels dignes d'être protégés
(ICP) pour les objets 9.2 (Les
Joûmes), 9.3 (Les Escaberts), 9.5
(Garide des Roches), 9.7 (Pâturage du
Bas-de-Serroue) et 9.8 (Le Chanet).
Après une entrevue et un échange de
correspondances (qui ont
permis de régler certains points), le
Conseil communal du Landeron a, par
décision du 5 novembre 1996, levé
l'opposition. Il a considéré que les
objets 9.3, 9.5, 9.7 et 9.8, qui se
trouvent en zone de crêtes et forêts,
étaient suffisamment protégés par le
décret cantonal en vigueur. S'agis-
sant de l'objet 9.2, il mentionnait que
"le plan du biotope no 5 Les
Joûmes a été modifié afin de respecter
les limites cantonales du biotope".
B.      Le 27 novembre 1996, la société X.  et la société Y.  ont recouru contre la décision du 5 novembre 1996, demandant en
particulier que les modifica-
tions suivantes soient apportées au plan
d'aménagement (v. les lettres f
et i, p.2 ch.2 et p.3 ch.6 du recours) :
- Mise sous protection de l'extension
prévue dans le plan directeur canto-
nal du biotope cantonal no. 5 "Les Joûmes", en direction Est.
- Mise en zone de protection des objets
9.3, 9.5, 9.7 et 9.8 de l'ICP.
Elles avançaient en substance que les objets
9.2, 9.3, 9.5, 9.7
et 9.8 ont une valeur écologique élevée;
qu'ils sont mentionnés dans
l'ICP; que celui-ci fait partie du plan
directeur cantonal; que ce plan
est contraignant pour les autorités; que
le conseil communal devait ainsi
reporter sur son plan d'aménagement les
indications et prescriptions qui
découlent du plan directeur cantonal.
Le 14 août 1997, le Département de la
gestion du territoire a
rejeté le recours. Il a considéré que le
plan directeur cantonal constitue
avant tout un instrument de coordination
de l'aménagement du territoire
cantonal et que sa force obligatoire,
prévue à l'article 9 al.1 LAT, est
relative, c'est-à-dire limitée par différents
paramètres, notamment la
législation en vigueur, avec laquelle il
n'entre pas en conflit. Or, la
loi cantonale sur la protection de la
nature prévoit que la protection des
objets d'importance régionale ou
nationale relève de la compétence can-
tonale. Ainsi, du moment que les objets
litigieux sont d'importance régio-
nale, c'est à juste titre que la commune
ne les a pas pris en compte.
C.      Le 3 septembre 1997, la société X.  et la société Y.  recourent au Tribunal administratif contre la décision du 14 août
1997, concluant principale-
ment, sous suite de frais et dépens, à
ce qu'il soit dit que les objets
9.2, 9.3, 9.5, 9.7 et 9.8 doivent
figurer en zone de protection dans le
plan d'aménagement de la Commune du
Landeron. Elles font en bref valoir
que la décision entreprise attribue au
plan directeur cantonal une force
obligatoire tellement relative qu'elle
en devient inexistante; que le lé-
gislateur, tant fédéral que cantonal,
entendait assurer une protection de
la nature efficace et coordonnée; que le
plan directeur cantonal doit se
voir reconnaître une force obligatoire
verticale, en ce sens que la com-
mune doit reporter les périmètres
indiqués sur l'ICP. Les recourantes font
au surplus valoir que, selon la décision
entreprise, l'objet 9.8 est d'im-
portance locale et donc de la compétence
communale selon la loi cantonale
sur la protection de la nature.
D.      Dans ses observations du 7 octobre 1997, le
département conclut
au rejet du recours. Il relève que
l'objet 9.8 est d'importance régionale
(et donc de la compétence du canton),
que la protection des biotopes, ob-
jets géologiques et sites naturels doit
se faire en application de la loi
cantonale sur la protection de la nature
et que les plans cantonaux qui
seront, le cas échéant, adoptés dans ce
cadre devront être reportés sur
les plans d'aménagement communaux.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.      Le Tribunal administratif est compétent pour
connaître du re-
cours (art.125 al.1 LCAT). Les
recourantes ont qualité pour recourir
(art.62 litt.a LCPN; décision
entreprise, cons.1b, p.3-4). Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours
est ainsi recevable.
2.      a) Selon l'article 1 al.1 de la loi fédérale
sur l'aménagement
du territoire du 22 juin 1979 (LAT), la
Confédération, les cantons et les
communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol, coordonnent
leurs activités et s'emploient à
réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. Ils
soutiennent les efforts qui sont
entrepris notamment afin de protéger les
bases naturelles de la vie, telles que
le sol, l'air, l'eau, la forêt et
le paysage (art.1 al.2 litt.a LAT). Le
paysage doit être préservé, ce qui
implique entre autres la conservation
des sites naturels (art.3 al.2
litt.d LAT). Les cantons ont
l'obligation d'établir des plans directeurs
qui indiquent au minimum la façon de
coordonner les activités qui ont des
effets sur l'organisation du territoire,
compte tenu du développement sou-
haité, ainsi que l'ordre dans lequel il
est envisagé d'exercer ces activi-
tés et les moyens à mettre en oeuvre
(art.8 LAT). Les plans directeurs ont
force obligatoire pour les autorités
(art.9 al.1 LAT).
Dans le canton de Neuchâtel, les procédures
d'élaboration,
d'adoption et d'exécution des mesures
cantonales et communales d'aménage-
ment du territoire et leur application
sont régies par la loi sur l'aména-
gement du territoire du 2 octobre 1991
(LCAT). Le plan directeur cantonal
adopté par le Conseil d'Etat définit la
façon de coordonner et de plani-
fier les activités ayant des effets sur
l'organisation du territoire,
compte tenu des principes et options
découlant d'une conception directrice
approuvée par le Grand Conseil (art.13
al.1 et 15 al.1 LCAT). Il tient
compte des infrastructures existantes et
des mesures d'aménagement déjà
prises par le canton et par les communes
conformément aux lois, décrets et
règlements en vigueur (art.15 al.3
LCAT). Il a force obligatoire pour les
autorités des différents niveaux (art.13
al.2 LCAT). Les communes doivent
pour leur part élaborer différents plans
d'affectation, parmi lesquels un
plan d'aménagement qui règle le mode
d'utilisation du sol en divisant
l'ensemble de leur territoire en différentes
zones (art.43 et 45 LCAT).
Les indications et prescriptions
découlant des plans fédéraux et cantonaux
doivent être reportées sur le plan
d'aménagement (art.58 LCAT).
b) La protection de la nature et du paysage
relève du droit can-
tonal (art.24 sexies al.1 Cst. féd.). La
Confédération peut toutefois sou-
tenir par des subventions les efforts en
vue de la protection de la nature
et procéder par voie contractuelle ou
d'expropriation pour acquérir ou
conserver des réserves naturelles
(art.24 sexies al.3 Cst. féd.). Elle est
en outre autorisée à légiférer sur la
protection de la faune et de la flo-
re (art.24 sexies al.4 Cst. féd.). Ce
domaine est régi au niveau fédéral
par la loi sur la protection de la
nature et du paysage du 1er juillet
1966 (LPN).
Dans le canton de Neuchâtel, la loi sur la
protection de la na-
ture du 22 juin 1994 (LCPN) a notamment
pour but de protéger les milieux
naturels et la biodiversité (art.1 al.1
litt.b LCPN). Elle prévoit l'éta-
blissement d'inventaires et des procédures
de mise sous protection (art.22
ss). Le département désigné par le
Conseil d'Etat dresse et tient à jour
l'inventaire des biotopes, objets
géologiques et sites naturels d'impor-
tance régionale qu'il entend mettre sous
protection (art.23 al.1 LCPN).
Cet inventaire, qui mentionne également
les biotopes et les sites naturels
d'importance nationale désignés par le
Conseil fédéral (art.23 al.3 LCPN),
est intégré au plan directeur prévu par
la LCAT (art.23 al.4 LCPN). Sur
cette base et en se référant aux inventaires
préalables qu'elles ont éta-
blis (art.22 LCPN), les communes
établissent leur propre liste des bioto-
pes, objets géologiques et sites
naturels d'importance locale qu'elles
entendent mettre sous protection (art.24
al.1 LCPN). Cette liste constitue
l'inventaire communal, qui est intégré
au plan d'aménagement communal
(art.24 al.2 LCPN).
Une mise sous protection de biotopes, objets
géologiques et si-
tes naturels intervient lorsque des
mesures particulières d'entretien ou
des restrictions d'exploitation sont
nécessaires. Elle se fait si possible
par le biais d'une convention passée
avec le propriétaire ou l'exploitant
(art.26-27 LCPN) ou, à défaut, par voie
d'autorité (art.28 ss LCPN). Il
est ainsi possible pour une commune de
considérer certaines surfaces comme
des zones à protéger au sens de
l'article 56 LCAT (art.29 LCPN) ou, si la
surface n'est pas suffisamment
importante, d'adopter un arrêté de clas-
sement (art.30 LCPN). Les biotopes,
objets géologiques et sites naturels
figurant à l'inventaire cantonal, ainsi
que les biotopes et les sites
d'importance nationale, sont quant à eux
mis sous protection au moyen de
plans d'affectation cantonaux (art.31 à
33 LCPN).
3.      Il découle des principes rappelés au
considérant qui précède que
l'aménagement du territoire et la
protection de la nature se recoupent
partiellement mais sont chacun soumis à
un système légal qui leur est pro-
pre. En l'espèce, il n'est pas contesté
que les objets litigieux figurent
dans l'inventaire cantonal provisoire
des sites et monuments naturels di-
gnes d'être protégés du plan directeur
cantonal (fiche 5-0-07, p.219).
Cela ne signifie cependant pas qu'ils
doivent de ce seul fait être trans-
posés dans le plan d'aménagement de la
commune du Landeron, comme le vou-
draient les recourantes, car cela
reviendrait à ôter une grande partie de
son utilité à la procédure de protection
instaurée par la LCPN. Il pour-
rait par exemple arriver qu'une zone à
protéger propriété privée soit in-
cluse dans un plan d'aménagement à ce
titre avant que la procédure prévue
par la LCPN n'ait eu lieu - ce dont le
propriétaire concerné pourrait lé-
gitimement se plaindre. En outre, comme
son nom l'indique, l'ICP est pro-
visoire, et par conséquent susceptible
de modifications. Sous sa lettre C,
la fiche 5-0-07 précise d'ailleurs bien
qu'il s'agit d'une information
préalable et non d'une mesure arrêtée.
Admettre le principe développé par
les recourantes (transcription
obligatoire des objets de l'ICP dans un
plan d'aménagement communal) pourrait
avoir pour conséquence, en cas de
modification de l'ICP, que des plans
d'aménagement divergent de celui-ci.
Il faut dès lors en conclure que ce
n'est que lorsque la procédure insti-
tuée par la LCPN aura été menée à son
terme pour les objets litigieux
qu'il conviendra, conformément à
l'article 24 al.2 LCPN, de procéder aux
adaptations nécessaires du plan
d'aménagement communal.
La force obligatoire du plan directeur
prévue à l'article 9 LAT
et rappelée à l'article 13 al.2 LCAT n'y
change rien. Comme le relève le
département (décision entreprise,
p.5-7), ces dispositions ne sauraient
avoir pour conséquence que l'inventaire
cantonal provisoire établi par le
Conseil d'Etat prime la procédure
instaurée par le Grand Conseil dans la
LCPN.
Ce qui précède vaut également pour l'objet
9.8 (Le Chanet),
qu'il soit qualifié d'importance
cantonale ou locale (ad recours, p.4, §
3). Il appartiendra à l'autorité
compétente (cantonale ou communale) de
prendre, en cas de besoin, des mesures
de protection conventionnelle ou
par voie d'autorité au sens des articles
26 ss LCPN.
4.      Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les
frais sont mis à la
charge des recourantes (art.47 al.1
LPJA), montants compensés par leur
avance. Il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met un émolument de décision de 500
francs et des débours par 50 francs
à la charge des recourantes, montants compensés par leur avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 2 mars 1998