ne_gerichte · CDP.2010.424 · 2012-09-19 · fr
CDP.2010.424


A.Par arrêté du 29août2001, le Conseil d'Etat a complété le plan directeur cantonal de l'aménagement
du territoire par une fiche de coordination no [a] ayant pour objet la
planification cantonale pour l'implantation de deux parcs d'éoliennes en vue de
la production d'énergie électrique, l'un sur le site du Crêt-Meuron, l'autre en
un endroit encore indéterminé.

Le
20 décembre 2001, le Département de la gestion du territoire (DGT) a adopté le
plan d'affectation cantonal pour la réalisation d'un parc éolien au Crêt-Meuron
sur le territoire des Communes de Fontaines et des Hauts-Geneveys (ci-après :
le PAC), comprenant sept éoliennes constituées, chacune, d'un mât de 60 mètres
de haut sur lequel est fixé un rotor à trois pales de 66 mètres de diamètre,
pour une hauteur totale de 93 mètres au maximum (art. 5 al. 2 du règlement du
PAC).

Mis
à l'enquête publique du 11 au 31 janvier 2002, le PAC a suscité plusieurs
oppositions que le DGT a levées par décisions du 18 février 2003. Par arrêt du
31 mars 2005, que le Tribunal fédéral a annulé le 31 août 2006, le Tribunal
administratif avait admis les recours des opposants. Statuant à nouveau le 26
avril 2007, le Tribunal administratif les a, cette fois-ci, rejetés. Le PAC a
été sanctionné par le Conseil d'Etat le 15 août 2007.

Par
arrêté du DGT du 24 juillet 2009, le règlement du PAC a été modifié en ce sens
que la hauteur totale d'une éolienne ne doit pas dépasser 99 mètres et le
diamètre du rotor est limité à 82 mètres (art. 5 al. 2). Cette modification
était motivée par le fait que les éoliennes de type W. qui devaient être
installées n'étaient plus commercialisées. Mise à l'enquête publique du 4
septembre au 5 octobre 2009, cette modification a fait l'objet de plusieurs
oppositions qui ont été soit déclarées irrecevables faute de qualité pour
s'opposer (associations des Amis du Mont-Racine et des Amis de Tête-de-Ran-La
Vue des Alpes), soit rejetées (oppositions de la Fondation suisse pour la
protection et l'aménagement du paysage et X. et consorts par décisions du Conseil
d'Etat du 10 novembre 2010.

B.Les opposants susmentionnés interjettent
collectivement recours devant le Tribunal administratif contre ces décisions
dont ils demandent l'annulation, concluant, sous suite de frais et dépens, à ce
qu'il soit dit et constaté que les conditions pour une modification du PAC Crêt-Meuron
ne sont pas réalisées et, partant, au refus de la modification envisagée,
subsidiairement au renvoi du PAC au Département de la gestion du territoire et
au promoteur pour études complémentaires et, en tout état de cause, à ce qu'il
soit dit que le PAC Crêt-Meuron et sa modification ne pourront être adoptés
qu'une fois intervenue la votation sur l'initiative populaire "Avenir des
Crêtes  au peuple de décider". Tout d'abord, ils considèrent que la capacité
pour recourir doit être reconnue aux associations des Amis du Mont-Racine et des
Amis de Tête-de-Ran-La Vue des Alpes. Sur le fond, ils font valoir, en résumé,
que la nécessité d'une révision du PAC n'est pas établie et que le concept
éolien 2010, qui envisage désormais cinq sites, doit conduire à une nouvelle
pesée des intérêts. Ils remettent par ailleurs en cause le choix du site du
Crêt-Meuron, requérant une nouvelle étude paysagère, l'attribution du degré III
de sensibilité au bruit au périmètre du parc éolien ou encore la sécurité des
usagers du site notamment en ce qui concerne la projection de glace et la
distance aux habitations. Ils déplorent l'absence d'une étude sur la projection
d'ombres et ses conséquences, d'une étude sur l'impact des éoliennes sur les
oiseaux et les chauves-souris ou encore de précisions relatives aux accès et au
balisage.

C.Dans ses observations, le Conseil d'Etat
propose le rejet du recours sous suite de frais.

Dans
les siennes, la société Y SA conclut, sous suite de frais et dépens, à
l'irrecevabilité du recours en ce qui concerne les associations des Amis du
Mont-Racine, des Amis de Tête-de-Ran-La Vue des Alpes et la Fondation suisse
pour la protection et l'aménagement du paysage, et en propose le rejet
s'agissant des autres recourants.

La
Communes de Fontaines et des Hauts-Geneveys ne se prononcent pas sur les
mérites du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Depuis le 1erjanvier 2011, la
Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif
et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art.
47, 83 OJN).

2.a) Par deux décisions séparées du 10 novembre
2010, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevables les oppositions au PAC modifié
émanant de l'association des Amis du Mont-Racine. et de l'association des Amis
de Tête-de-Ran-La Vue des Alpes, au motif que ces deux associations n'avaient
pas la qualité pour agir. Celles-ci ont dès lors qualité pour contester ce
refus d'entrer en matière.

b)
Les plans d'affectation cantonaux sont établis par le service chargé de
l'aménagement du territoire; ils sont signés par le département désigné par le
Conseil d'Etat après avoir été mis en circulation auprès des communes
concernées et des départements et des services intéressés (art. 25 al. 1LCAT). Les plans
d'affectation cantonaux et les demandes de décisions spéciales relatives à ces
plans sont mis à l'enquête publique simultanément pendant trente jours au
département compétent et dans les communes touchées par les plans (al. 2). Les
intéressés et les communes touchées par le plan peuvent faire une opposition
écrite et motivée au Conseil d'Etat (art. 26 al. 1LCAT). Par analogie
avec la qualité pour recourir fondée sur l'article 32LPJA, on entend par
intéressés et communes touchées, ceux qui peuvent faire valoir un intérêt digne
de protection à ce que la décision contestée soit annulée ou modifiée (art. 32
let. a LPJA). Une association a qualité pour recourir (s'opposer) lorsqu'elle
est directement touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision
attaquée, ou lorsqu'une majorité de ses membres sont lésés par la décision ou
la loi visée et ont eux-mêmes qualité pour agir, à la condition que les statuts
de l'association attribuent à celle-ci la tâche de défendre les intérêts en
cause (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 140-141). En
revanche, elle ne peut pas prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou
pour une minorité d'entre eux (ATF134 II 120cons. 2,133
V 239cons. 6.4). Elle a également qualité pour recourir (s'opposer)
lorsque qu'une disposition légale l'y autorise (art. 32 let. b LPJA).

c)
En l'espèce, tant l'association des Amis du Mont-Racine que l'association des
Amis de Tête-de-Ran-La Vue des Alpes ne sont pas directement touchées dans leurs
intérêts propres et dignes de protection. Rien n'indique que la décision à
laquelle elles s'opposent les toucherait plus que la généralité des
administrés. On ne voit pas quelle utilité pratique l'annulation de celle-ci
leur procurerait, étant précisé que l'intérêt à une application correcte du
droit est insuffisant en soi à leur reconnaître la qualité pour agir (ATF135 II 12cons. 1.2.1). Elles ne remplissent pas davantage les conditions du recours
corporatif, la majorité de leurs membres n'ayant pas qualité de voisin immédiat
du périmètre du PAC.

Certes,
l'article 62 let. a de la loi cantonale sur la protection de la nature du 22
juin 1994 (LCPN;
RSN 461.10) confère aux associations d'importance nationale, de même qu'aux
associations d'importance cantonale reconnues par le Conseil d'Etat qui, aux termes
de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des
tâches semblables par pur idéal, la qualité pour faire opposition aux plans
d'affectation destinés à assurer la protection de biotopes, d'objets
géologiques ou de sites naturels. Cela étant, contrairement aux articles 17 et
21 du règlement du PAC, qui sont en vigueur et ne sont donc pas concernées par
la révision en cours, l'article 5 du règlement du PAC, seul objet de la
révision mise à l'enquête publique, ne poursuit pas un but de protection de
biotopes, d'objets géologiques ou de sites naturels.

Il
suit de ce qui précède que c'est dès lors à juste titre que le Conseil d'Etat a
nié à ces deux associations la qualité pour faire opposition à la révision du PAC,
et qu'il y a lieu de rejeter le recours sur ce point.

3.X. et consorts, ainsi quela
Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage ont
manifestement la qualité pour recourir au sens de l'article 32LPJA. Ils sont
touchés par la décision entreprise et ont un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. La qualité pour agir de B., qui n'a pas
participé à la procédure d'opposition devant le Conseil d'Etat, peut dès lors rester
indécise et il y a lieu d'entrer en matière sur le recours, interjeté au
surplus dans les formes et délai légaux.

4.a) Lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation font l'objet des adaptations
nécessaires (art.21 al. 2 LAT). Le législateur
fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux exigences
contradictoires : d'une part, l'aménagement du territoire étant un
processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant
des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des
pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des
plans d'affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur
conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut tenir compte des
intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité
juridique. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité
d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à
la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans
certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption
d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie
de la propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront également
justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à
l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur
d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF132 II 408cons. 4.2). En principe, elle devra procéder à deux pesées des intérêts
successives; les textes allemand et italien de l'article21
al. 2 LATexpriment plus clairement que la version française la démarche en
deux étapes qu'il prévoit : si les circonstances se sont sensiblement
modifiées, les plans seront réexaminés ("überprüft",
"riesaminati") et, si nécessaire, ils seront adaptés
("angepasst", adattati"). La première étape porte donc sur la
nécessité d'entrer en matière sur une révision du plan d'affectation; la
seconde porte sur le contenu même des adaptations envisagées et leurs effets.
La pratique est cependant plus souple s'agissant de ce processus, tant il est
difficile de procéder à la première évaluation sans avoir la seconde présente à
l'esprit. Le Tribunal fédéral n'opère lui-même quelques fois qu'une seule pesée
globale (Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse, 2010, p. 240
et la référence à l'ATF109 Ia 113,
JT 1985 I 529).

b)
Le besoin de stabilité des plans revêt une importance accrue pour les plans
d'affectation spéciaux, qui définissent de façon détaillée les possibilités de
construction (ATF128
I 190cons. 4.2;116 Ib 185cons. 4b;Tanquerel, in Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, 2010, n. 30 et 32 ad art. 21 LAT et les références citées). De
même, plus un plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité
et plus les exigences permettant une modification seront élevées (ATF128 I 190cons. 4.2;120
Ia 227cons. 2c;113 Ia 444cons. 5b; arrêt du TF du12.10.2009
[1C_202/2009]cons. 3.3). Les circonstances nouvelles dont il convient de peser
l'importance peuvent être d'ordre factuel : modifications topographiques,
mouvements démographiques, développement économique, mode de vie, ou encore
situation des finances publiques. Un simple changement d'avis de la population
ou une modification du rapport de force politique ne constituent en revanche
pas une modification sensible des circonstances au sens de l'article21 al. 2 LAT(ATF128 I 190cons. 4.2 et les références citées;Tanquerel, op.cit., n. 37 et 40).
Quoi qu'il en soit, cette disposition ne trouve pas application si les
circonstances ne se sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient
déjà connues lors de la première planification (arrêt du TF du09.02.2011
[1C_172/2010]cons. 5.1 et les références citées).

5.a) En l'espèce, appelé à se prononcer sur le
projet de modification du PAC, le Conseil d'Etat a retenu que des éoliennes
plus petites auraient un rendement énergétique bien plus faible qui ne
permettrait pas de produire les 25 GWh d'électricité par an, cible visée par le
canton dans le cadre de sa politique énergétique exposée dans la fiche [a] de
l'actuel plan directeur, en tenant compte de deux sites. Avec un parc de sept éoliennes
de type W., le productible du site du Crêt-Meuron devait atteindre 14 GWh par
année, ce qui ne serait pas possible, selon le Conseil d'Etat, avec des modèles
plus petits. Il a conclu que la disparition du marché du modèle d'éolienne
initialement prévu, dont les dimensions maximales sont inscrites dans le
règlement du PAC constituait une modification sensible des circonstances au
sens de l'article21 LATet que l'intérêt public à
réaliser la politique énergétique du canton, considéré comme prépondérant par
le Tribunal fédéral, commandait que lesdites dimensions puissent être
légèrement augmentées par l'adaptation du PAC.

b)
A teneur du rapport sur l'aménagement selon l'article 47 OAT du 15 juillet 2009
(ci-après : rapport OAT 2009), la modification du règlement du PAC est en effet
motivée par l'adaptation du modèle d'éolienne envisagé pour le site du
Crêt-Meuron (ch.1.1), celui initialement retenu (W.) n'étant plus commercialisé
(courrier du 24.11.2009 de la société F. SAS). La société Y SA, l'auteur du
projet, a donc sélectionné quatre autres modèles d'éoliennes, dont les
dimensions (diamètre du rotor : de 71 mètres à 82 mètres / hauteur totale : de
92.5 mètres à 98.5 mètres) ne sont toutefois pas compatibles avec le règlement
du PAC, qui fixe à 66 mètres le diamètre du rotor et à 93 mètres au maximum la
hauteur totale d'une éolienne (art. 5 al. 2). Garantir l'approvisionnement et
la fabrication du modèle d'éolienne choisi auprès de fabricants européens et
profiter de l'importante avancée technologique sont les raisons données au
choix opéré par la société Y SA (rapport OAT 2009 ch.2.1). Sur cette base, le
DGT a pris un arrêté modifiant le règlement du PAC en ce sens que la hauteur
totale d'une éolienne ne doit pas dépasser 99 mètres et le diamètre du rotor
est limité à 82 mètres (art. 5 al. 2 du règlement du PAC). La
disparition du modèle d'éolienne W. peut certes constituer une modification
sensible des circonstances, mais elle ne rend pas forcément nécessaire une
révision du règlement du PAC, celui-ci ne prescrivant pas l'installation d'un
modèle déterminé d'éolienne mais se limitant à fixer les dimensions maximales
du mât (60 mètres), du diamètre du rotor (66 mètres) et de la hauteur totale
(93 mètres). Si l'installation d'éoliennes plus grandes est exclue par
l'article 5 al. 2 du règlement  la proposition consistant à autoriser, cas
échéant, des dimensions supérieures de 10 % qui figurait dans le projet de
règlement du PAC du mois de mai 2001, n'avait pas trouvé grâce aux yeux de
l'Etat  il n'en va pas de même en ce qui concerne l'implantation d'autres
modèles d'éoliennes de dimensions égales ou d'éoliennes de plus petites dimensions.
D'ailleurs, d'après le rapport sur l'aménagement selon l'article 47 OAT du 27
septembre 2001 (ci-après : rapport OAT 2001), les dimensions fixées dans le
règlement du PAC correspondent à l'éolienne la plus grande (W.) parmi le type
de modèles qui avait été retenu en fonction de la gamme de puissance possible
(de 1.3 MW à 1.8 MW). Car, si la puissance des éoliennes les plus compétitives
sur un site de taille moyenne se situait entre 1 MW et 2 MW, la puissance installée
au Crêt-Meuron était, selon ce rapport, limitée par la configuration du site
(rapport OAT 2001 ch.4.4.1). Dans le rapport OAT 2009 (ch. 2.1), les éoliennes
potentiellement implantables ont été choisies par la société Y SA parce
qu'elles améliorent considérablement le productible en comparaison du modèle W.
(+ 60 % s'agissant du modèle P.), mais sans plus tenir compte de la gamme de
puissance limitée par la configuration du site telle qu'elle avait été fixée
dans le rapport OAT 2001 (entre 1.3 MW à 1.8 MW). A aucun moment, la
possibilité d'installer des éoliennes, dont les dimensions respectent le
règlement du PAC, n'a été envisagée et les conséquences sur l'objectif de
production d'énergie électrique examinées. Il est par conséquent impossible,
dans ces conditions, de procéder à une pesée sérieuse des intérêts en présence,
l'intérêt à la stabilité du plan, d'une part, l'intérêt à son adaptation, de
l'autre.

c)
On observe par ailleurs que l'objectif en matière d'énergie éolienne pour le canton
de Neuchâtel est, ou plus exactement était, de produire un total d'environ 25
GWh d'électricité par an sur deux sites pour les dix prochaines années (fiche
no [a] du plan directeur). A elle seule, la production nette du parc du
Crêt-Meuron, constitué de 7 éoliennes de type W., devait s'élever à 14.35
GWh/an (rapport OAT 2001 ch. 2.1). Avec des éoliennes plus petites, le
productible serait probablement inférieur. Il n'est toutefois pas prétendu
qu'une diminution de la production attendue sur ce site, qui n'a fait l'objet
d'aucune étude chiffrée, ne pourrait pas être compensée par une production plus
importante sur le second site prévu. En outre, au moment de réexaminer le PAC
et, si nécessaire, de l'adapter, il ne saurait raisonnablement être fait abstraction
du "concept éolien cantonal 2010". D'une part, parce que la fiche no [a]
du plan directeur est entrée en vigueur, le 28 août 2001, pour une durée de 10
ans et qu'elle doit être abrogée par le biais d'une modification du plan
directeur cantonal si, au terme de ce délai, aucune installation n'est réalisée
(let. F), ce qui est le cas. D'autre part, parce que le Conseil d'Etat a
adopté, au mois de juin 2011, la fiche "E_24 Valoriser le potentiel de
l'énergie éolienne" du plan directeur cantonal, laquelle envisage la construction
non plus de deux mais de cinq parcs éoliens, d'une production minimale de 10
GWh/par an et par parc, pour un total de 59 éoliennes, qui devraient atteindre
un potentiel de production annuelle d'énergie électrique de 200 GWh à l'horizon
2035, ce qui correspond à 20 % de la consommation annuelle d'électricité du
canton. Ce nouveau paramètre n'est pas sans incidence sur la question centrale
du litige et, à ce stade, la nécessité d'entrer en matière sur une révision du
PAC, respectivement sur son adaptation s'agissant des dimensions des éoliennes,
n'est pas démontrée de manière suffisante. Il convient donc de réformer les
décisions attaquées en ce sens que les oppositions de X.et
consorts, d'une part, etde la Fondation suisse pour
la protection et l'aménagement du paysage, d'autre part, sont admises et la
cause renvoyée au Département de la gestion du territoire pour qu'il réexamine
la nécessité d'une révision du règlement du PAC du Crêt-Meuron à la lumière de
tous les éléments mis en exergue ci-avant. A ce stade, il n'y a pas lieu de se
prononcer sur les autres arguments soulevés par les recourants.

3.Vu lissue de la cause, les frais de celle-ci seront mis à
la charge des associations recourantes d'une part, de la société Y SA, d'autre
part.X.et consorts, qui obtiennent
gain de cause ont droit à des dépens. Me D. fait valoir une rémunération, frais
et TVA compris, de 12'105 francs dont 11'200 francs à titre d'honoraires,
correspondant à 40 heures d'activité au tarif horaire de 280 francs. Eu égard
au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de
l'heure, et du fait que Me D. représentait également les deux associations
déboutées, il y a lieu de fixer les dépens à 10'000 francs, frais et TVA
compris. Une indemnité de dépens, fixée ex aequo et bono à 1'800 francs, sera en
outre allouée à la société Y SA, qui contestait, à bon droit, la qualité pour
recourir des associations.

Par ces motifs,LA COUR DE DROIT PUBLIC

1.Rejette
le recours en ce qui concerne les associations des Amis du Mont-Racineet des Amis de Tête-de-Ran-La Vue des Alpes.

2.Admet
le recours deX.et consorts, réforme
les décisions attaquées les concernant en ce sens que leurs oppositions sont
admises et la cause renvoyée auDépartement de la gestion du
territoire au sens des considérants.

3.Met
solidairement à la charge des deux associations recourantes un émolument de
décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés par
l'avance de frais, dont le solde est restitué aux autres recourants.

4.Met
à la charge de la société Y SA un émolument de décision de 1'000 francs et les
débours par 100 francs.

5.Alloue
à X. et consorts une indemnité de dépens de 10'000 francs à la charge par
moitié de l'Etat, d'une part, etde la société Y SA, d'autre
part.

6.Alloue
à la société Y SA une indemnité de dépens de 1'800 francs à la charge des
associations recourantes.

Neuchâtel, le 19 septembre
2012

1Les
plans daffectation ont force obligatoire pour chacun.

2Lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans daffectation
feront lobjet des adaptations nécessaires.