ne_gerichte · TA.1999.213 · 1997-04-23 · fr

Obligation de restituer des prestations versées en vertu de l'effet suspensif, après rejet du recours

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 22.03.2000 TA.1999.213 (INT.2000.102)

A.
Par décision
du 23 avril 1997, le Conseil d'Etat a résilié les rapports de service de V.
avec effet au 31 juillet 1997, ordonné la cessation immédiate de son activité,
et retiré l'effet suspensif au recours éventuel contre cette décision.
Dans le cadre de la
procédure de recours contre ce prononcé, l'intéressé a sollicité la restitution
de l'effet suspensif, qui a été accordée par décision du Tribunal administratif
du 30 juin 1997. Simultanément, la procédure de recours a été suspendue jusqu'à
droit connu dans le litige que l'intéressé avait déféré au Tribunal fédéral
concernant l'avertissement dont il avait fait l'objet de la part de l'employeur
en 1996 (recours de droit public, rejeté le 25.09.1997).
Le Tribunal
administratif a rejeté le recours contre la résiliation des rapports de service
par jugement du 6 janvier 1998 (confirmé ensuite par arrêt du Tribunal fédéral
du 28.05.1998), pour le motif que le renvoi était intervenu en conformité avec
les exigences de la loi et sur la base d'une appréciation non critiquable, par
le Conseil d'Etat, des prestations et aptitudes de l'intéressé.
B.
Par lettre du
29 juillet 1998, le service du personnel de l'Etat a réclamé à V. le
remboursement de la somme de Fr. 45'077.40, représentant le salaire versé
au prénommé, en raison de l'effet suspensif du recours, du 1er août 1997 au 5
janvier 1998. La demande de l'intéressé tendant à ce que l'Etat renonce à cette
créance n'a pas été acceptée.
C.
Par mémoire du
31 mai 1999, l'Etat de Neuchâtel a ouvert action devant le Tribunal administratif
contre V. en paiement du montant de Fr. 45'077.35 plus intérêts à 5 % dès
le 29 juillet 1998, ce qui correspond au traitement net versé, selon décompte
qu'il produit, en vertu de l'effet suspensif du recours mais en définitive à
tort, après le 31 juillet 1997, date à laquelle les rapports de service ont
pris fin ainsi que cela a été confirmé en dernier lieu par le Tribunal fédéral.
Le défendeur conclut au
rejet de la demande, subsidiairement à ce qu'il lui soit donné acte qu'il
reconnaît devoir Fr. 9'015.45 avec intérêts à 5 % dès le 31 mai 1999. Il
fait valoir que, l'effet suspensif du recours ayant été restitué par le
Tribunal administratif, il a offert (mais en vain) à l'Etat de reprendre ses
fonctions le 17 juillet 1997 et il est resté constamment à disposition, sans
travailler pour un autre employeur ni solliciter de prestations de
l'assurance-chômage. L'effet suspensif a eu pour effet de prolonger ses
rapports de service jusqu'au 5 janvier 1998, et il n'a pas à subir les
conséquences du refus de l'Etat d'exercer son activité. Il ne s'est donc pas
enrichi de manière illégitime. Au surplus, il arguë que, supposé enrichi, il le
serait de bonne foi de sorte qu'il y aurait lieu de déduire de l'éventuelle
créance en restitution le montant des indemnités de chômage qu'il n'a pas
sollicitées, ce qu'il aurait fait à défaut de toucher son traitement, la somme
encore due ne pouvant ainsi pas dépasser Fr. 9'015.45.
D.
Les parties ont répliqué et
dupliqué. Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants
qui suivent.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Selon
l'article 58 LPJA, le Tribunal administratif connaît en instance unique des
actions fondées sur le droit administratif et portant, notamment, sur des
prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat
et des communes, y compris les prestations d'assurances (litt.a) et des cas
d'enrichissement sans cause (litt.c). Il faut comprendre par prestations
pécuniaires au sens de l'article 58 litt.a LPJA des prestations appréciables en
argent réclamées à la collectivité publique par un de ses agents ou inversement
(RJN 1994, p.259). L'action, introduite par ailleurs dans les formes légales
(art.60 al.1 LPJA), est ainsi recevable.
2.
a) Selon la
jurisprudence, savoir si le rejet du recours entraîne rétroactivement la
caducité de l'effet suspensif ou si, au contraire, l'acte attaqué reste
inexécutable pendant la durée de l'effet suspensif malgré le rejet du recours,
est une question à laquelle il ne peut pas être donné de réponse de principe,
uniforme et applicable dans tous les cas, mais qui dépend des particularités de
l'affaire et des intérêts en jeu. Il s'agit d'examiner dans chaque cas d'espèce
quelle est la portée que l'on doit raisonnablement attribuer à l'effet
suspensif et quels sont les buts légitimes que celui-ci vise à atteindre (ATF
112 V 74, 106 Ia 155). Toutefois, en règle générale, si le recours est rejeté
il y a lieu de faire comme si l'effet suspensif n'avait pas été accordé (
Gygi
, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles
en procédure administrative, in RDAF 1976, p.229). En d'autres termes, si le
recours est rejeté, la décision contestée prend à nouveau plein effet, dès sa
date, et non pas seulement depuis la décision sur recours, dans les cas où un
tel retour dans le temps est matériellement et raisonnablement possible (
Moor
, Droit administratif, volume II,
p.442). Car la situation provisoire créée par l'effet suspensif ne doit pas
procurer un avantage au recourant qui succombe, au préjudice de l'adverse partie
(
Gygi
, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2e éd., p.245, et op. cit., p.230; dans le même sens, les deux arrêts
précités). Ainsi, le Tribunal fédéral considère que l'effet suspensif attribué
à un recours de droit public n'influe sur l'entrée en force de la décision
attaquée que si l'ordonnance d'effet suspensif le prévoit expressément ou si,
vu les circonstances de l'espèce, cette solution est nécessaire à la sauvegarde
d'intérêts menacés (ATF 106 Ia 157 ss, cité par
Grisel
, Traité de droit administratif, p.923).
b) En l'espèce, la
restitution de l'effet suspensif avait pour seul but d'assurer au recourant ses
moyens d'existence pendant la durée de la procédure, et non pas de lui
permettre de continuer de travailler dans sa fonction, ce à quoi il ne pouvait
pas prétendre puisque, en droit public comme dans les rapports de travail de
droit privé, le travailleur n'a pas un droit au maintien des rapports de
service quand bien même la résiliation se révèle injustifiée (
Jud
, Besonderheiten
öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht,
insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, p.276
ss). C'est bien cet aspect financier qui constitue l'élément déterminant dans
la pesée des intérêts en présence lors de la décision sur l'effet suspensif. On
ne saurait donc considérer que celui-ci a pour effet de suspendre non seulement
l'exécution de l'acte attaqué mais aussi son entrée en force jusqu'au moment du
jugement (v. ATF 106 Ia 157 cons.3). Dès lors, le point de vue du défendeur
selon lequel les rapports de service se sont poursuivis au-delà du 31 juillet
1997 en raison de l'effet suspensif, nonobstant le jugement rendu le 6 janvier
1998 qui confirme la résiliation, se révèle dénué de pertinence. Privé de sa
cause, le salaire versé pour la période postérieure à cette date n'est pas dû,
puisque l'employeur n'a pas occupé l'intéressé pendant la durée de l'effet
suspensif. Rien ne s'oppose ainsi à la répétition des prestations versées. Car
il s'agit d'empêcher, comme exposé plus haut, que l'intéressé ne profite
indûment, du fait du recours, et au détriment de l'employeur, de la procédure
dans laquelle, en définitive, il a succombé.
Au demeurant, la Cour de
céans a déjà eu l'occasion de relever, incidemment il est vrai, que le rejet du
recours du fonctionnaire congédié entraînait le remboursement du salaire versé
en vertu de l'effet suspensif (RJN 1982, p.110).
3.
L'enrichissement
sans cause entraîne en principe l'obligation de restituer l'indu, en vertu
d'une règle générale qu'exprime l'article 63 al.1 CO et qui est applicable en
droit public aussi (
Grisel
, Traité
de droit administratif, p.618 ss;
Moor
,
Droit administratif, volume II, p.100 ss), sauf dispositions légales spéciales,
qui font défaut en l'espèce.
L'absence de cause légitime,
en tant que fondement de l'obligation de restituer, peut résider selon
l'article 62 al.2 CO dans une cause qui a cessé d'exister. Il en va ainsi dans
le cas présent : fondé sur la décision de la Cour de céans rétablissant l'effet
suspensif, le versement du salaire du défendeur après le 31 juillet 1997 avait
une cause valable, qu'il a perdue par l'arrêt rendu le 6 janvier 1998, lequel a
rendu caduc l'effet suspensif (RJN 1989, p.304).
D'après l'article 63 CO,
la répétition n'est subordonnée à l'erreur que dans le cas d'un paiement
volontaire de l'indu. En l'occurrence, c'est en vertu d'une décision judiciaire
en matière d'effet suspensif que l'Etat a été contraint de verser le salaire pendant
une période indéterminée. Au surplus, il n'est pas nécessaire de prouver
l'existence d'une erreur si le paiement est involontaire (ATF 123 III 107
cons.a).
4.
Selon le
défendeur, il y aurait lieu de considérer, subsidiairement, qu'il est enrichi
de bonne foi et qu'il convient d'imputer de la créance en restitution le
montant des indemnités de chômage qu'il n'a pas sollicitées.
On admet, certes, dans
l'application de l'article 64 CO relatif à l'étendue de la restitution en cas
d'enrichissement illégitime que, lorsque l'enrichi est de bonne foi (ce qui est
le cas s'il a ignoré sans sa faute le caractère illégitime de son
enrichissement, alors qu'il est réputé de mauvaise foi s'il sait ou doit savoir
qu'il peut être tenu à restitution), il convient d'imputer le "dommage de
restitution", c'est-à-dire la diminution du patrimoine de l'enrichi qui,
se fiant à la légitimité de son acquisition, a accompli un acte de disposition
contraire à ses intérêts ou s'est abstenu de prendre une mesure conservatoire
de son patrimoine (
Engel
, Traité des
obligations en droit suisse, 2e éd., p.600). Toutefois, c'est au défendeur
qu'il appartient d'alléguer et de prouver un tel fait (ATF 92 II 168). En
l'espèce, le défendeur pouvait se douter qu'en sollicitant la restitution de
l'effet suspensif en vue de toucher son salaire pendant la procédure, la
légitimité de ce versement se poserait si son recours était rejeté, en tout cas
à partir du moment où il a offert en vain de reprendre le travail, et qu'il
s'exposerait le cas échéant à une éventuelle restitution. La bonne foi au sens
de la disposition précitée ne peut donc pas être admise, pas plus qu'elle ne
l'est pour celui qui a bénéficié d'une prestation en raison d'une cause qui ne
se réalisera que plus tard (
Engel
,
op. cit., p.601). A cela s'ajoute le fait qu'il n'est pas établi avec certitude
si – ou, à tout le moins, à partir de quelle date - l'intéressé aurait perçu
des indemnités de chômage s'il les avaient demandées, le congé ayant été donné
par l'employeur pour de justes motifs, contestés par le défendeur qui
souhaitait conserver son poste. Il n'est dès lors pas possible de procéder à
une imputation dans le sens susmentionné.
Quant au montant de
l'indu dont répétition est demandée, de Fr. 45'077.35, il n'est pas
contesté par le défendeur et résulte de la récapitulation des montants versés ou
déduits à tort du 1er août 1997 au 5 janvier 1998, produite par le demandeur.
5.
Selon la
doctrine et la jurisprudence, les obligations pécuniaires de droit public
donnent lieu, en règle générale, au paiement d'intérêts moratoires si le
débiteur est en demeure (RJN 1995, p.274 cons.3 et les références). Comme en
droit privé, le débiteur doit avoir été mis en demeure par interpellation, ce
qui a été le cas en l'espèce par lettre du service du personnel du 2 octobre
1998, invitant le défendeur à rembourser le montant de Fr. 45'077.40
jusqu'au 31 octobre 1998. Cette dernière date est donc déterminante pour le
départ des intérêts.
6.
S'agissant
d'un litige découlant de rapports de service de la fonction publique, pour
lesquels la procédure est en général gratuite selon la jurisprudence, il n'y a
pas lieu de percevoir des frais de justice (art.47 al.4 LPJA). Vu l'issue du
litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Condamne V. à payer à
l'Etat de Neuchâtel la somme de Fr. 45'077.35 avec intérêts à 5 % dès le
31 octobre 1998.
2.
Dit qu'il n'est pas
perçu de frais de justice.
Neuchâtel, le 22 mars 2000