ne_gerichte · TA.1995.266 · 1996-01-23 · fr
TA.1995.266


A.                     L'hoirie
A. est propriétaire des immeubles sis à la rue X. nos 31-33 à Neuchâtel
(articles A. et B. du cadastre). Il s'agit de deux maisons mitoyennes à usage
locatif situées au sud de la rue. Le Café sis rue X. occupe le rez-de-chaussée
du numéro 31. Entre ces bâtiments et le trottoir se trouve une petite cour
étroite, sous la forme d'une dalle dont le niveau est quelque peu inférieur à
celui du trottoir. L'entrée dans chacun des immeubles se fait en passant par
cette dalle. Le Café sis rue X. bénéficie de sa propre entrée, à laquelle on
accède par un perron. Une barrière métallique longe le bord du trottoir, afin
de prévenir les chutes dues au fait que la cour se trouve en contrebas.

La
rue X. est soumise à un plan d'alignement (plan no 92, sanctionné par le
Conseil d'Etat le 6 août 1969). Un alignement de construction passe au pied des
façades et un alignement routier légèrement plus au nord.

B.                    Le 5
avril 1994, l'hoirie A. a déposé une demande de sanction de plans de
construction. Le projet visait à la démolition et à la reconstruction de la
dalle (en mauvais état), et à l'aménagement sur celle-ci de quatre places de
parc parallèles aux bâtiments. Ce projet impliquait que la dalle soit rehaussée
de façon à être à niveau avec le trottoir et que la barrière et les perrons
disparaissent. Le 27 juin 1994, la direction de l'urbanisme de la Ville de
Neuchâtel a refusé de sanctionner ce projet, invoquant la nécessité de
sauvegarder les espaces de transition et de ne pas altérer les qualités
relationnelles entre les domaines public et privé. Le 21 septembre 1994, le
Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a rejeté le recours introduit par
l'hoirie A. contre cette décision. Il a estimé que le projet contrevenait à
l'article 75 LCAT ainsi qu'aux principes contenus dans le nouveau plan
directeur communal. L'hoirie A. a interjeté recours auprès du Département de la
gestion du territoire qui, après avoir procédé à une inspection locale le 24
février 1995, a rejeté le recours par décision du 12 juillet 1995. Il a, en
bref, considéré que le projet constituait une construction nouvelle, que
l'article 75 LCAT interdisait une telle construction sur les terrains situés
entre les alignements, qu'aucune autre disposition légale ne permettait
d'autoriser le projet et qu'il n'y avait pas d'inégalité de traitement par
rapport aux propriétaires qui avaient été antérieurement autorisés à créer des
places de stationnement à la rue X., car le Conseil communal avait clairement
montré qu'il avait changé sa pratique.

C.                    Le 27
juillet 1995, l'hoirie A. recourt au Tribunal administratif contre la décision
du Département de la gestion du territoire, concluant, sous suite de frais et
dépens, à l'annulation de la décision attaquée, à l'octroi de l'autorisation de
créer les quatre places de stationnement projetées, subsidiairement au renvoi
de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. Elle fait valoir
que les travaux projetés ne constituent pas une construction nouvelle prohibée
par l'article 75 LCAT, mais une transformation sous forme d'un assainissement.
Elle voit en outre une inégalité de traitement dans le fait que les
propriétaires d'autres immeubles de la rue X. (notamment les nos 35-37 et 51)
ont été autorisés à créer des places de stationnement similaires à celles qu'elle
envisage d'aménager.

D.                    Le 5
septembre 1995, le Département de la gestion du territoire conclut au rejet du
recours sous suite de frais, sans présenter d'observations. Dans sa réponse du
27 septembre 1995, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel conclut au
rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il estime que le département a
à juste titre retenu que le projet constituait une construction nouvelle et que
la recourante n'était pas victime d'une inégalité de traitement.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                     Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                     a)
Selon l'article 2 al.1 LCAT, l'aménagement du territoire vise à assurer une
utilisation mesurée du sol ainsi qu'un développement harmonieux et équilibré du
canton et de ses régions. Les mesures d'aménagement du territoire ont notamment
pour fins de créer et de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et
favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art.2 al.2
litt.b LCAT). Parmi les plans d'affectation établis par les communes figurent
les plans d'alignement (art.43 al.2 litt.c LCAT). Ceux-ci structurent
l'environnement urbanisé et réservent l'espace nécessaire à la construction des
voies de communication publiques telles que routes, voies ferrées, voies
cyclables, chemins pour piétons et places publiques (art.71 al.1 LCAT). Dès
l'entrée en vigueur d'un tel plan, les terrains situés entre les alignements
sont frappés d'une interdiction de bâtir des constructions nouvelles (art.75
LCAT). Les constructions existantes peuvent être entretenues ou réparées
(art.76 al.2 LCAT). Elles peuvent également être transformées ou agrandies,
moyennant la conclusion préalable d'une convention de précarité avec la commune
(art.77 al.1 LCAT).

Constitue
une construction (ou une installation) toute réalisation entreprise par
l'homme, conçue pour durer, qui a un lien étroit avec le sol et est propre à
influencer le régime d'affectation de celui-ci, par exemple en apportant une
modification sensible à l'aspect du terrain (Etude relative à la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, OFAT, 1981, p.264; ATF 113 Ib 315, JT 1989 I
456). Il y a création lorsque, sur un terrain jusque là non bâti, on entreprend
une construction nouvelle (Etude OFAT, p.266). Les travaux destinés à maintenir
la construction en bon état ou à rétablir l'état antérieur sont qualifiés
d'entretien ou de réparations, car ils laissent intacts le volume, l'aspect
extérieur et la destination de l'immeuble (Etude OFAT, p.267-268). Les autres
travaux importants constituent soit une transformation lorsque la répartition
interne ou l'affectation des volumes construits est modifiée, soit un
agrandissement lorsque le volume extérieur de la construction augmente ou que
des éléments extérieurs, tels qu'un balcon par exemple, sont ajoutés (voir
notamment la jurisprudence vaudoise citée par
Matile/Bonnard/Bovay/Pfeiffer/Sulliger/Weill/Wyss, Droit vaudois de la
construction LAT-OATLATC-RATC annotés, 1987, ad art.80 LATC, ch.2 et 3).

b) En
l'espèce, il n'est pas contesté - ni contestable - que les travaux projetés
constituent une construction à l'intérieur d'un plan d'alignement et qu'il ne
s'agit pas (uniquement) de travaux d'entretien ou de réparations. La question
est en revanche de savoir s'il s'agit d'une construction nouvelle, comme l'ont
retenu les autorités inférieures. Deux éléments conduisent à répondre par
l'affirmative à cette question. D'une part, l'affectation de la dalle serait
clairement modifiée puisque celle-ci servirait désormais de place de stationnement
pour véhicules automobiles. D'autre part, la surélévation de la dalle aurait
pour conséquence une augmentation du volume utile situé au-dessous. C'est donc
à juste titre que le Département de la gestion du territoire a retenu que les
travaux envisagés constituaient une construction nouvelle interdite par
l'article 75 LCAT.

3.                     a) Le
droit à l'égalité, prévu à l'article 4 Cst.féd., est celui d'exiger que les
situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit
semblables et les situations de fait dissemblables à des règles de droit
dissemblables (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.359). Un
justiciable peut ainsi, en se fondant sur l'article 4 Cst.féd., exiger d'être
traité d'une façon contraire à la loi par l'autorité si celle-ci a déjà agi de
la sorte auparavant. On parle alors d'égalité dans l'illégalité. Il faut
cependant que l'on soit en présence non de quelques cas isolés, mais bien d'une
pratique constante dont on puisse conclure qu'à l'avenir l'autorité continuera
à agir de la sorte. Un justiciable ne peut donc se prévaloir du droit à
l'égalité dans l'illégalité que si l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer
à sa pratique antérieure; il ne le peut plus si elle exprime son intention de
se conformer à la loi (Müller, in Commentaire de la Cst.féd., ad art. 4 no 45;
Auer, L'égalité dans l'illégalité, ZBl 1978, p.281 ss, spécialement 294 ss; ATF
115 Ia 81 - JT 1991 IV 3).

b) En
l'espèce, la commune de Neuchâtel a accordé en 1986 la sanction définitive à un
projet relatif à l'immeuble rue X. nos 35-37 impliquant notamment l'aménagement
de places de stationnement. Il a également autorisé en 1992 l'aménagement de
places de stationnement devant l'immeuble rue X. no 51. Dans les deux cas, une
convention de précarité a été conclue et inscrite au registre foncier.

Il
n'est pas nécessaire d'examiner plus avant si ces deux exemples étaient
représentatifs d'une pratique constante car, même en admettant que tel était le
cas, le Conseil communal a clairement manifesté sa volonté de ne pas poursuivre
dans cette voie. Cela ressort de ses observations du 27 septembre 1995 (p.3) et
des "Objectifs d'aménagement et plan directeur de la Ville de
Neuchâtel" qu'il a adoptés le 27 avril 1994. Ce document qui, comme cela
ressort de son avant-propos, constitue une étude sans force obligatoire
(Jagmetti, in Commentaire de la Cst.féd., ad art. 22 quater no 50), précise que
la commune entend préserver les espaces nonconstruits tels que les cours (p.25)
et pondérer l'obligation de places de parc lorsqu'elle a pour conséquence la
destruction d'espaces de dégagement (p.32). Comme, de surcroît, le Conseil
communal a déclaré en cours de procédure qu'il considérait l'ouvrage projeté
comme une construction nouvelle (lettre du 3.7.1995), il faut en conclure qu'il
n'entend plus autoriser à l'avenir de tels aménagements, qui contreviennent à
l'article 75 LCAT. Par conséquent, la recourante ne peut invoquer le principe
de l'égalité de traitement.

4.                     Mal
fondé, le recours doit être rejeté et les frais mis à la charge de la
recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.  Rejette
le recours.

2.  Met
à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs et les
débours par 50 francs (montants compensés par son avance).