ne_gerichte · CDP.2020.64 · 2001-07-16 · fr

Expropriation matérielle (interdiction d’exploiter la tourbe).

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 24.06.2020 CDP.2020.64 (INT.2020.296)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 05.05.2021
[
1C_435/2020
]
A.
X.________ a acquis en 1974 puis 1994 diverses
parcelles du cadastre de Brot-Plamboz devenues l'article 1136, suite à un
remaniement parcellaire intervenu le 16 juillet 2001, d'une surface de 336'944
m
2
en nature notamment de pré-champ (331'724 m
2
), de
tourbière et de tourbière boisée. Par acte notarié intitulé "cession
immobilière (par donation mixte)", du 13 décembre 2011, il a cédé cette
parcelle à ses quatre filles. Sur cette parcelle, il détenait une exploitation
agricole et, en parallèle, de la tourbe a été exploitée de 1955 à 1972. Suite à
l'adoption, en 1987, de l'initiative fédérale dite de Rothenthurm, et notamment
du décret du Grand Conseil neuchâtelois concernant la protection des marais,
des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale, du 27 juin
1990, entré en vigueur le 29 août 1990 (ci-après : le décret), l'extraction de
la tourbe a été interdite dans les zones protégées et les autorisations
existantes sont devenues caduques. Sa parcelle se trouvant en zone réservée
pour une durée de 5 ans, X.________ a fait opposition au décret et cette
dernière a été levée par le Conseil d'Etat le 17 avril 1991. Au terme de cette
période quinquennale, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le
département; actuellement Département du développement territorial et de
l'environnement) a élaboré un règlement et un plan cantonal de protection des
marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale
(ci-après : le PAC) interdisant toute exploitation industrielle de tourbe dans
les hauts marais et les sites marécageux. L'opposition formulée par X.________ à
ce PAC a été levée par décision du département du 18 juin 1996.
Le prénommé a entamé des pourparlers avec l'Etat de Neuchâtel en vue
d'une indemnisation pour expropriation matérielle, lesquels n'ont pas abouti,
de sorte qu'il a adressé à la Commission cantonale d'estimation en matière
d'expropriation (ci-après : la commission), le 4 août 2005, une demande en
requérant un jugement sur moyen séparé relatif à la prescription et en
concluant à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel à lui verser une indemnité
de 5 millions de francs, ou ce que justice déterminera, plus intérêts à 5 %
l'an dès le dépôt de la demande, sous suite de frais et dépens. Le 20 novembre
2008, la commission a déclaré la demande irrecevable pour cause de tardiveté.
Par arrêt du 29 octobre 2013, la Cour de céans a admis le recours
interjeté contre cette décision estimant que la demande d'indemnisation était
intervenue en temps utile. Le recours interjeté par l'Etat de Neuchâtel contre
cet arrêt a été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral du 20
décembre 2013.
Invité à compléter son argumentation sur le fond, X.________ a indiqué
qu'après avoir exploité la tourbe de 1955 à 1970, il avait suspendu cette
exploitation en 1972 suite à la création d'une entreprise, active notamment
dans le domaine de la pose de drainages, qui avait repris le matériel
d'exploitation de la tourbe. Il a ajouté que cette suspension n'était pas
définitive et qu'il pensait exploiter à nouveau la tourbe en cas d'échec de sa
société ou une fois arrivé à l'âge de la retraite, l'interdiction correspondant
dès lors à une atteinte particulièrement grave à l'usage prévisible de sa
parcelle.
L'Etat de Neuchâtel a conclu au rejet de la demande d'indemnité, sous
suite de frais, estimant que même à supposer que le demandeur ait effectivement
tiré un revenu de l'exploitation de la tourbe, cette activité était menée en
parallèle à son exploitation agricole si bien que le PAC n'avait pas entraîné
pour lui des conséquences particulièrement rigoureuses. Par ailleurs, au moment
de l'acquisition des terrains en 1974 et 1994, aucune exploitation de tourbe ne
s'y déroulait et l'intéressé devait savoir que la possibilité d'entreprendre
une telle exploitation n'était pas garantie à long terme.
X.________ a répondu à cette prise de position en sollicitant plusieurs
témoignages.
La commission, envisageant de se prononcer par une décision séparée sur
le principe de l'expropriation matérielle, a invité les parties à exposer de
manière détaillée leur argumentation à ce propos si bien que chaque partie a
déposé un mémoire.
Par décision du 10 janvier 2020, la commission a rejeté la demande.
Elle a retenu que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles en 1994, il
était reconnaissable que l'exploitation de la tourbe risquait d'être interdite;
qu'à aucun moment l'intéressé n'avait été au bénéfice d'une autorisation
d'exploiter la tourbe; que ce dernier détenait une exploitation agricole sur ce
terrain, activité prépondérante par rapport à l'exploitation de la tourbe et
que dès lors on ne saurait retenir que le passage de l'ancien au nouvel ordre
juridique aurait concrètement introduit des inégalités crasses que le
législateur n'aurait pas envisagées ni qu'il déploierait des conséquences trop
rigoureuses à l'égard de l'intéressé. Il a ajouté qu'en 1996, le demandeur
n'exploitait plus la tourbe depuis 24 ans et que son cas n'est dès lors
pas similaire à une affaire jugée par le Tribunal administratif en 2007 qui
concernait le cas d'un propriétaire qui exploitait sa parcelle depuis plusieurs
années, cette dernière ne présentant plus aucune réelle valeur économique suite
à l'interdiction prévue par le décret.
B.
X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision de la commission en
concluant à son annulation, à sa réforme en ce sens que le principe de
l'expropriation matérielle est admis et au renvoi de la cause à la commission
afin qu'elle se prononce sur la question de l'indemnité, sous suite de frais et
dépens. Il allègue que la nouvelle définition du contenu de son droit de
propriété a eu des conséquences particulièrement graves pour lui et a induit
des inégalités crasses non envisagées par le législateur si bien qu'il y a
expropriation matérielle. Il estime que lors de l'acquisition d'une partie des
parcelles en 1974, il était clair qu'il allait exploiter à nouveau la tourbe au
plus tard au moment de sa retraite; qu'il ne pouvait se douter en 1994 puis 1995
et 1996 que l'exploitation de la tourbe pourrait être définitivement interdite;
qu'au moment où il exploitait la tourbe, aucune autorisation n'était requise et
que rien n'indique qu'il n'aurait pas pu par la suite en obtenir une; que si la
majeure partie de son bien-fonds, en nature de pré-champ, n'a pas été affectée
par l'interdiction d'exploiter la tourbe, les parties en nature de tourbière et
tourbière boisée ont perdu toute utilité économique; que même s'il a cessé
l'exploitation de la tourbe depuis 24 ans, il a toujours eu la volonté de
la reprendre et que l'ensemble de ces éléments démontre la présence de
conséquences particulièrement rigoureuses pour lui, étant donné que la partie
concernée de son terrain a perdu toute utilité économique. Le fait qu'il se
soit opposé au décret puis au plan démontre qu'il entendait se réserver le
droit d'exploiter la tourbe, de sorte qu'il s'est vu interdire l'usage futur
prévisible de sa parcelle et a été privé d'un attribut essentiel de son droit
de propriété.
C.
La commission conclut au rejet du recours dans
la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.
D.
Dans ses observations, l'Etat de Neuchâtel
conclut au rejet du recours, sous suite de frais.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Pris en application de l'article 24
sexies
al. 5 aCst. féd. (dont le contenu figure actuellement à l'art. 78 al. 5
Cst. féd.), le décret du 27 juin 1990 concernant la protection des marais, des
sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale (RSN 701.05) a
déclaré zones réservées au sens des articles 27 LAT et 41
LCAT
(actuellement art. 23 LCAT), les zones alluviales, hauts marais de transition
et bas marais, interdit à l'intérieur de ces zones de construire, d'exploiter
de la tourbe et d'effectuer des nouveaux drainages ou des travaux de réfection
des drainages existants et déclaré caduques les autorisations d'exploiter la
tourbe existante (art. 3, 4). Ces zones réservées constituent des plans d'affectation
cantonaux, et donc une mesure d'aménagement au sens de l'article
5 al. 2 LAT
, qui prévoit qu'une juste indemnité est
accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des
restrictions équivalant à une expropriation. Il en est de même du PAC qui
interdit notamment l'exploitation de la tourbe dans les hauts marais (art. 13)
et les sites marécageux (art. 20). L'article
5 LAT
représente
un cas d'application du principe posé par l'article 26 al. 2 Cst. féd. selon
lequel une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de
la propriété qui équivaut à une expropriation, c'est-à-dire l'expropriation
matérielle. Dans le domaine de l'aménagement du territoire, celle-ci est ainsi
une notion de droit fédéral, dont le contenu est défini par la jurisprudence et
la doctrine, et dont le droit cantonal ne peut s'écarter (
RJN
2007, p. 240
et les références citées).
Le contenu de la propriété foncière n'est pas déterminé seulement par
le droit privé, mais sa définition dépend également de l'ordre constitutionnel
ainsi que du droit public édicté sur la base de la Constitution. La propriété
n'est en outre pas garantie de façon illimitée mais seulement dans les limites
tracées par l'ordre juridique dans l'intérêt public (
ATF 144 II 367
cons. 3.2,
105
Ia 330
cons. 3c et les références citées).
Lorsque le contenu du droit de propriété reçoit une nouvelle
définition, supprimant des possibilités dont disposait jusqu'alors le
propriétaire, les personnes concernées ne peuvent en principe prétendre à
aucune indemnité; nul ne saurait en effet faire valoir un droit au maintien de l'ordre
juridique et de la réglementation du droit de propriété. Cela étant, pour les
propriétaires concernés, une nouvelle définition du contenu du droit de
propriété peut déployer les mêmes effets qu'une restriction de ce droit et
exceptionnellement atteindre les propriétaires isolés de la même façon qu'une
expropriation. Il peut dès lors s'avérer nécessaire d'accorder des indemnités
lorsque concrètement le passage au nouvel ordre juridique introduit des
inégalités crasses que le législateur n'a pas envisagées et déploie des
conséquences trop rigoureuses pour certains propriétaires particuliers (
ATF 144 II 367
cons.
3.3 et les références citées; RJN 2007, p. 240).
3.
La commission a énuméré divers éléments sur la
base desquels elle a estimé que la mesure d'aménagement n'avait pas entraîné
d'inégalités crasses et de conséquences trop rigoureuses. Le recourant conteste
certains desdits éléments.
a.
Il allègue que c'est à tort que la commission a considéré
que lors de l'acquisition d'une partie des parcelles formant l'article 1136, il
était reconnaissable en 1974 pour lui que l'exploitation de la tourbe risquait
d'être interdite sur dite parcelle étant donné notamment que son exploitation
avait été suspendue en 1972 avec la création de son entreprise active dans la
pose de drainages. Il estime qu'en 1974, il était clair qu'il allait exploiter
à nouveau la tourbe, au plus tard au moment de sa retraite.
Le 17 mars 1972 a été pris l'Arrêté fédéral instituant des mesures
urgentes en matière d'aménagement du territoire. Si l'arrêté du Conseil d'Etat
du 24 octobre 1972, arrêtant les modalités d'application de cet arrêté, et
protégeant les grands ensembles de tourbières de la Vallée des Ponts-de-Martel
et de La Brévine n'impliquait pas l'actuel article 1136, il n'en demeure pas
moins que le recourant pouvait s'attendre à des mesures de protection et a dû
savoir, dès la fin des années 70 que l'exploitation de la tourbe était soumise
à autorisation. En 1974, il avait déjà cessé l'exploitation de la tourbe et il
n'a par la suite entrepris aucune démarche ou investissement pour la reprendre.
Par ailleurs, il ne conteste pas les considérations de la commission selon
lesquelles les quantités de tourbe vendue étaient relativement modestes et la
majeure partie du bien-fonds reste exploitable pour l'agriculture. De plus, le
matériel et la place en dur utilisés selon l'intéressé pour l'exploitation de
la tourbe ont été utilisés pour son entreprise de drainages, elle-même source
de revenus. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que la mesure
d'aménagement en cause a entraîné pour lui des conséquences trop rigoureuses ou
des inégalités crasses.
b.
Concernant l'acquisition des autres parcelles en
1994, l'intéressé estime que l'initiative populaire dite "de
Rothenthurm" s'est exclusivement concentrée sur les marais de Rothenthurm
et les besoins de l'armée en places d'armes et qu'il n'a nullement été question
du fait que l'article constitutionnel mis au vote puisse éventuellement
concerner sa parcelle.
Comme l'a très justement relevé l'Etat de Neuchâtel dans ses
observations à la commission du 23 mai 2019, même si le décret ne constituait
pas une mesure définitive, le fait que le recourant s'y est opposé démontre
qu'il était conscient que l'extraction de la tourbe risquait d'être interdite
sur sa parcelle. Dans sa décision du 17 avril 1991, le Conseil d'Etat exposait
les motifs pour lesquels l'exploitation de la tourbe pouvait être interdite sur
une partie de la parcelle et soumise à des conditions à l'extérieur des
biotopes marécageux. Le recourant ne pouvait dès lors s'attendre de bonne foi à
ce que la votation populaire de 1987 n'ait des conséquences que sur le marais
de Rothenthurm. L'indemnité demandée dans son opposition de 1990 démontre
d'ailleurs qu'il en avait pleinement conscience.
c.
Le recourant fait valoir que si la majeure partie
de son bien-fonds en nature de pré-champ n'a pas été affectée par
l'exploitation de la tourbe et a toujours été dévolue à l'exploitation
agricole, la partie en nature de tourbière et de tourbière boisée a quant à
elle perdu toute utilité économique. Il estime qu'il est arbitraire de fonder
l'appréciation de la situation sur l'ensemble de son bien-fonds.
Selon le cadastre des restrictions de droit public à la propriété
foncière, dont un extrait est déposé par le recourant en annexe à son recours,
l'article 1136 comporte des hauts marais pour 4'218 m
2
(soit 1,3 %
de la parcelle) et une zone-tampon de 28'476 m
2
(soit 8,4 %). Il
ressort par ailleurs du dossier que la partie située dans les hauts marais est
effectivement de peu d'importance, soit concerne une petite partie des anciens
articles 278 et 279 situés dans le marais de Brot (cf. enquête du périmètre du
Syndicat d'amélioration foncière de Brot-Plamboz du 29.11 au 28.12.1984;
décision du département du 18.06.1996).
Le PAC, comme d'ailleurs sa nouvelle version de 2004 (rapport
justificatif à l'appui d'une révision partielle du plan cantonal de protection
des marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance
nationale, de juin 2004) interdit l'exploitation industrielle de la tourbe et
fixe des conditions à l'exploitation artisanale et traditionnelle de cette
dernière (art. 13, respectivement 16) et interdit l'exploitation agricole (art.
7, respectivement 13), la nouvelle version prévoyant que, pour autant qu'elle
n'entre pas en contradiction avec le but visé par la protection, l'exploitation
peut être poursuivie moyennant la conclusion d'une convention (art. 13 al. 2). Vu
la très faible part de la parcelle située dans les hauts marais et la
possibilité de poursuivre l'exploitation de l'agriculture à certaines
conditions, force est de constater que ces restrictions n'entraînent pas des
conséquences particulièrement rigoureuses pour le recourant. C'est bien
l'ensemble de la parcelle qu'il y a lieu de prendre en considération. Quant à
la partie de la parcelle située dans la zone-tampon, même si une exploitation
agricole était impossible en raison de la présence d'arbres (ce qui est
contesté par le tiers intéressé), force est de constater que l'article 1136
conserve une utilité économique dans sa globalité. La situation n'est nullement
comparable à celle jugée en 2007 (RJN 2007, p. 240) qui concernait une
exploitation industrielle de tourbe concrètement et durablement exploitée, la
parcelle étant difficilement utilisable pour l'agriculture et ne présentant
aucune autre valeur économique.
4.
Le recourant se prévaut du fait qu'il entendait
toujours exploiter la tourbe au moment de sa retraite ou en cas d'échec de son
entreprise. Cela n'est toutefois pas déterminant vu les conditions strictes de
l'indemnisation suite à une mesure d'aménagement modifiant le droit de
propriété. De plus, à l'instar de ce qui prévaut en cas de non-classement d'une
parcelle, cas dans lequel la jurisprudence admet des exceptions à la
non-indemnisation lorsque l'interdiction de bâtir réduit à néant les travaux
préparatoires entrepris de bonne foi par un propriétaire, cette intention doit
s'être manifestée concrètement faute de quoi le propriétaire ne perd qu'une
possibilité de bâtir théorique et ne peut pas prétendre à une indemnité arrêt
du TF du
09.06.2010
[1C_120/2010]
cons.  3.3). Suite à la cessation de l'exploitation de
tourbe en 1972, le recourant n'a entrepris aucune démarche concrète en vue
d'exploiter la tourbe et une indemnisation ne saurait dès lors être fondée sur
une intention qui ne s'est pas concrétisée. Le simple fait de s'opposer aux
mesures d'aménagement ne saurait être suffisant au regard de la jurisprudence
précitée et impliquerait que chaque fois qu'il y a opposition, il devrait y
avoir indemnisation, ce qui n'est manifestement pas l'intention du législateur.
5.
Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et
les frais mis à charge de son auteur (art. 47 al. 1
LPJA
).
Celui-ci ne peut par ailleurs pas prétendre à une indemnité de dépens (art. 48
al. 1 a contrario
LPJA
), ni
d'ailleurs l'Etat de Neuchâtel dans la mesure où il n'est pas octroyé de dépens
aux collectivités publiques (art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
;
Bovay
,
Procédure administrative, 2015, p. 656).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge du recourant des frais de procédure et les débours par
880 francs, montant compensé par son avance.
3.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 24 juin
2020
Art. 5
LAT
Compensation et indemnisation
1
Le droit cantonal établit un
régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages
et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.
1bis
Les avantages résultant de
mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %. La
compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le
droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins
les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.
1
1ter
Le produit de la taxe est
utilisé pour financer les mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures
d’aménagement du territoire prévues à l’art. 3, en particulier aux al. 2, let.
a, et 3, let. a
bis
.
2
1quater
Lors du calcul de la taxe, le
montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l’acquisition d’un
bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est
déduit de l’avantage résultant d’un classement en zone à bâtir.
3
1quinquies
Le
droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a.
elle serait due par une collectivité
publique;
b.
son produit escompté serait
insuffisant au regard du coût de son prélèvement.
1sexies
En cas d’impôt sur les gains
immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des
impenses.
4
2
Une juste indemnité est
accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des
restrictions équivalant à une expropriation.
3
Les cantons peuvent prescrire
la mention au registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de
restrictions au droit de propriété.
1
Introduit
par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
2
Introduit
par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
3
Introduit
par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
4
Introduit
par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).