ne_gerichte · CDP.2012.11 · 2008-12-10 · fr

Ouverture du délai-cadre d'indemnisation (reconsidération). Protection de la bonne foi. Assistance administrative.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 07.02.2013 CDP.2012.11 (INT.2013.121)

A.
X., née le […] 1949, a travaillé en qualité
d'aide-soignante à partir du 1
er
avril 1986 à l'hôpital de Couvet.
Par courrier
du 10 décembre 2008,
l'Hôpital neuchâtelois
l'a informée que son poste allait être supprimé et
que son licenciement pour le 30 juin 2009 lui serait communiqué dans le courant
du mois de mars 2009.
La confirmation de la résiliation
est intervenue par lettre du
29
janvier 2009, celle-ci précisant que l'assurée avait été libérée de ses
obligations envers l'Hôpital neuchâtelois au 31 décembre 2008. U
ne indemnité correspondant à 7 mois de salaire (25'710.30 francs) et un
montant de
22'037.40
francs, correspondant à 6 mois de salaire, lui ont été versés en
décembre 2008 et janvier 2009. Le 13 janvier 2009, X. a déposé une demande
d'indemnités de chômage, date à partir de laquelle un délai-cadre
d'indemnisation a été ouvert. Par courrier du 9 mai 2010, la Caisse Paritaire
Interprofessionnelle de Chômage (ci-après: CPIC) l'a informée que son
délai-cadre arriverait à échéance le 12 janvier 2011.
Le
24 décembre 2010, X. a demandé à la CPIC, par le biais de son mandataire, la
reconsidération de la date d'ouverture de son délai-cadre et l'augmentation de
120 indemnités journalières en vertu de l'article 27 al. 3 LACI, faisant valoir
qu'elle avait perçu son salaire jusqu'au 30 juin 2009. Par courrier du 4
février 2011, la CCNAC (également ci-après: la caisse), laquelle avait
entre-temps repris la gestion du dossier en raison du décès du directeur de la
CPIC, a informé l'assurée que selon elle le délai-cadre avait été ouvert
correctement. Par ailleurs, dans la mesure où elle avait touché une retraite
anticipée volontaire, elle devrait peut-être rembourser presque la totalité des
indemnités de chômage perçues.
Lors
d'une rencontre avec un représentant de la CCNAC le 17 mai 2011, X. a requis
l'assistance administrative, demande qu'elle a confirmée par courrier du 30 mai
2011. Le 31 août 2011, la CCNAC a rejeté cette requête au motif qu'un avocat
n'était pas nécessaire.
Par
décision du 1
er
juillet 2011, la CCNAC a confirmé que le droit aux indemnités
de chômage devait être ouvert dès le 13 janvier 2009, sous déduction des prestations
LPP touchées. En date du 5 septembre 2011, X. s'est opposée à cette décision et
a sollicité l'assistance administrative pour la procédure d'opposition. Le 28 novembre
2011, la CCNAC a rejeté cette opposition et a réclamé la restitution de
6'558.45 francs
.
En substance, l
a caisse a retenu que l'intéressée était sortie des effectifs de
l'Hôpital neuchâtelois au 31 décembre 2008 et avait été traitée comme telle
vis-à-vis des assurances sociales, en particulier de la Caisse de pension.
Par décision du 12 décembre 2011, la CCNAC a admis la requête
d'assistance administrative déposée le 5 septembre 2011.
B.
Le 23 septembre 2011, X. défère la décision du
31 août 2011 à la Cour de droit public du Tribunal cantonal (CDP.2011.347) en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement,
à ce que l'assistance judiciaire
[recte : administrative]
lui soit accordée
à partir du 17 mai 2011 et subsidiairement
au renvoi de la cause à la CCNAC pour nouvelle décision au sens des
considérants. En substance, elle fait valoir que les questions de droit et de
fait soulevées rendaient la cause complexe, notamment en raison de la problématique
du début du délai-cadre d'indemnisation en relation avec le droit à la
protection de la bonne foi et justifiaient l'intervention d'un mandataire
professionnel. Par ailleurs, l'enjeu est important dans la mesure où le litige
porte sur son droit à 120 indemnités supplémentaires.
Le
16 janvier 2012, X. saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d'un
recours contre la décision sur opposition du 28 novembre 2011 (CDP.2012.11) en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à l'octroi de 120
indemnités de chômage supplémentaires et de l'assistance judiciaire. En
substance, elle sollicite le report de 6 mois du délai-cadre d'indemnisation
puisque celui-ci aurait dû être ouvert à la fin juridique de son rapport de
travail, qu'elle estime au 30 juin 2009. Elle se prévaut également de la
protection de la bonne foi dans la mesure où, sans la garantie erronée donnée
par l'administration, elle n'aurait pas accepté la fin de ses rapports de
travail et aurait accepté une mutation, ce qui lui aurait permis d'obtenir 640
indemnités journalières. Elle requiert l'audition de son conseiller ORP.
C.
Sans formuler d'observations, la CCNAC conclut
au rejet des deux recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) Les décisions qui
concernent l'assistance judiciaire sont des décisions d'ordonnancement de la
procédure au sens de l'article 52 al. 1 LPGA, qui ne sont pas sujettes à
opposition (ATF
131 V 153
cons. 1 p. 155), de sorte qu'elles sont directement attaquables par la voie du
recours devant les tribunaux des assurances institués par les cantons (art. 56
al. 1 et 57 LPGA; arrêt du TF du
12.03.2009
[9C_126/2009]
).
b)
Les deux recours reposant sur les mêmes faits, il est justifié de les joindre
et de les traiter en un seul arrêt (ATF
131 V 461
cons. 1.2 ).
c)
Interjetés dans les formes et délai légaux (art. 60 al. 1 LPGA), les recours
sont recevables.
2.
L'administration peut
reconsidérer une décision ou une décision sur opposition formellement passée en
force et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au
fond, à condition qu'elle soit manifestement erronée et que sa rectification
revête une importance notable (
art. 53 al. 2 LPGA
;
ATF
133 V 50
cons. 4.1). Une décision par laquelle l'administration confirme une transaction
peut également être sujette à reconsidération (SVR 2006 UV n° 17 p. 60, U
378/05 cons. 4.5). L'administration n'est pas tenue de reconsidérer les
décisions qui remplissent les conditions fixées; elle en a simplement la
faculté et ni l'assuré ni le juge ne peut l'y contraindre. Le corollaire en est
que les décisions portant sur un refus d'entrer en matière sur une demande de
reconsidération ne peuvent pas faire l'objet d'un contrôle en justice (ATF
133 V 50
cons. 4.1; 119 V 475 cons. 1b/cc; 117 V 8 cons. 2a.; arrêt du
27.04.2010
[8C_866/2009]
cons. 2.2; Kieser, ATSG-Kommentar, 2° éd., no 44 ad art. 53).
Une administration refuse d'entrer en matière sur une demande de
reconsidération lorsqu'elle se borne à procéder à un examen sommaire de la
requête et répète les motifs invoqués dans la décision initiale (ATF
117 V 8
cons.
2b).
Cependant, lorsque
l'administration entre en matière sur une demande de reconsidération et examine
si les conditions requises sont remplies, avant de statuer au fond par une
nouvelle décision de refus, celle-ci est susceptible d'être attaquée en
justice. Le contrôle juridictionnel dans la procédure de recours subséquente se
limite alors au point de savoir si les conditions d'une reconsidération (inexactitude
manifeste de la décision initiale et importance notable de la rectification)
sont réunies (ATF
119 V 475
cons. 1b/cc;
117
V 8
cons. 2a; 116 V 62 cons. 3a; arrêt du
27.04.2010
[8C_866/2009]
cons. 2.3; Kieser, op. cit., no 44 ad art. 53). Par le biais
de la reconsidération, on corrigera une application initiale erronée du droit,
de même qu'une constatation des faits erronée résultant de l'appréciation des
preuves (ATF
117
V 8
cons. 2c;
115 V 308
cons. 4a/cc). Pour des motifs de sécurité juridique, l'irrégularité doit être
manifeste, de manière à éviter que la reconsidération devienne un instrument
autorisant sans autre limitation un nouvel examen des conditions à la base des
prestations de longue durée. En particulier, les organes d'application ne
sauraient procéder en tout temps à une nouvelle appréciation de la situation
après un examen plus approfondi des faits. Ainsi, une inexactitude manifeste ne
saurait être admise lorsque l'octroi de la prestation dépend des conditions
matérielles dont l'examen suppose un pouvoir d'appréciation, quant à certains
de leurs aspects ou de leurs éléments, et que la décision initiale est
admissible compte tenu de la situation de fait et de droit. S'il subsiste des
doutes raisonnables sur le caractère erroné de la décision initiale, cela ne
suffit pas pour admettre que les conditions de la reconsidération sont remplies
(SVR 2009 UV n° 6 p. 21, U 5/07 cons. 5.3.1; arrêt du TF du
07.05.2007
[I 907/06]
cons. 3.2.1).
Pour juger s'il est admissible
de reconsidérer une décision pour le motif qu'elle est sans nul doute erronée,
il faut se fonder sur la situation juridique existant au moment où la décision
a été rendue compte tenu de la pratique en vigueur à l'époque (ATF
125 V 383
cons. 3 et les références; arrêts du TF du
14.03.2008
[9C_71/2008]
cons. 2, du
18.10.2007
[9C_575/2007
] cons. 2.2, du
07.05.2007
[I 907/06]
cons. 3.2.1, du
30.01.2007
[I 338/06]
cons. 3). Une décision est sans nul doute erronée non seulement
lorsqu'elle a été prise sur la base de règles de droit non correctes ou
inappropriées, mais aussi lorsque des dispositions importantes n'ont pas été
appliquées ou l'ont été de manière inappropriée (
arrêt du TF du
25.10.2006
[U 256/05]
cons. 4 et les références
citées)
ou quand il n'existe aucun doute raisonnable sur
le fait que la décision était erronée, la seule conclusion possible étant que
tel est le cas (ATF
125 V 383
;
arrêts du TF du
16.08.2006
[C 59/06]
et du
23.04.2004
[C 214/03]
publié in SVR 2005 AIV no 8, p. 27; Kieser, ATSG-Kommentar, no
20 ad art. 53).
3.
a) Selon l'article
27 al. 3 LACI
(dans sa
version en vigueur depuis le 1er juillet 2003), pour les assurés qui sont
devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l'âge donnant droit à
une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière
générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral
peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et
prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum. Se fondant sur cette
délégation de compétence, le Conseil fédéral a édicté l'article 41b OACI.
Aux
termes de cette disposition, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 mars 2011,
l’assuré pour lequel un délai-cadre d’indemnisation fondé sur l’article 13 LACI
a été ouvert dans les quatre ans précédant l’âge donnant droit à une rente
ordinaire AVS a droit à 120 indemnités journalières supplémentaire (al. 1). Le
délai-cadre d’indemnisation est prolongé jusqu’à la fin du mois précédant celui
du versement de la rente AVS. Lorsque l’assuré a épuisé son droit maximum à
l’indemnité, un nouveau délai-cadre d’indemnisation est ouvert si l’assuré a accompli,
durant l’intégralité du dernier délai-cadre d’indemnisation, une période de
cotisation suffisante et s’il remplit toutes les autres conditions (al. 2).
b)
Le délai-cadre applicable à la
période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les
conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (art.
9 al. 2 LACI
). A droit à l'indemnité notamment la personne
qui a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 8 let. b LACI).
Il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se
traduit par un manque à gagner
et dure au moins deux
journées de travail consécutives
(art. 11 al. 1 LACI). N'est pas prise
en considération la perte de travail pour laquelle le chômeur a droit au
salaire ou à une indemnité pour cause de résiliation anticipée des rapports de
travail (art. 11 al. 3 LACI).
La notion de droit au salaire au
sens de l'article 11 al. 3 LACI se recoupe en grande partie avec celle du
salaire déterminant prévu par l'article 5 al. 2 LAVS (Rubin, Assurance-chômage,
Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, 2006, p. 158).
Au sens de cette disposition, le salaire
déterminant pour la perception des cotisations comprend toute rémunération pour
un travail dépendant, fourni pour un temps déterminé ou indéterminé. Font
partie du salaire déterminant, par définition, toutes les sommes touchées par
le salarié, si leur versement est économiquement lié au contrat de travail; peu
importe à ce propos, que les rapports de service soient maintenus ou aient été
résiliés, que les prestations soient versées en vertu d'une obligation ou à
titre bénévole. On considère donc comme revenu d'une activité salariée, soumis
à cotisations, non seulement les rétributions versées pour un travail effectué,
mais en principe toute indemnité ou prestation ayant une relation quelconque
avec les rapports de service, dans la mesure où ces prestations ne sont pas
franches de cotisations en vertu de prescriptions légales expressément
formulées (ATF
122
V 295
cons. 3a,
110 V 229
cons. 2a et la jurisprudence citée; RCC 1988 p. 33 cons. 3a). Selon cette description
du
salaire déterminant
, sont en principe
soumis à cotisations tous les salaires liés à des rapports de travail ou de
service qui n'auraient pas été perçus sans ces rapports. Inversement, l'obligation
de payer des cotisations ne concerne en principe que les revenus qui ont
effectivement été perçus par le travailleur (ATF
131 V 444
cons et les références citées; a
rrêt
du TF du
06.03.2009
[9C_824/2008]
cons. 5.1).
La
perte de travail n’est pas non plus prise en considération tant que des
prestations volontaires versées par l’employeur couvrent la perte de revenu
résultant de la résiliation des rapports de travail (art. 11a al. 1 LACI). Les
dites prestations ne sont prises en compte que pour la part qui dépasse le
montant maximum visé à l’article 3 al. 2 (art. 11a al. 2 LACI). Sont réputées
prestations volontaires de l’employeur les prestations allouées en cas de
résiliation de rapports de travail régis par le droit privé ou par le droit
public qui ne constituent pas des prétentions de salaire ou d’indemnités selon
l’article 11 al. 3 LACI (art. 10a OACI). Sont aussi considérées comme des
prestations volontaires celles versées dans le cadre d'un plan social ou en
vertu de l'article 339b CO, celles versées en faveur de personnes en difficulté
financière ainsi que des indemnités de départ prévues par les conventions
collectives de travail (Rubin, op. cit, p. 165).
4.
a) En l'espèce, en
réexaminant la
date d'ouverture du délai-cadre
d'indemnisation de la recourante, la CCNAC
est entrée en matière sur une éventuelle reconsidération au sens de l'article
53 al. 2 LPGA
. Le contrôle de la Cour de céans se
limite donc au point de savoir si les conditions d'une reconsidération
(inexactitude manifeste de la décision initiale et importance notable de la
rectification) sont réunies.
b) Sur le fond, le
litige porte en particulier sur la date d'ouverture du délai-cadre
d'indemnisation. Il convient au préalable de déterminer la nature du montant de
22'037.40
francs
versé à la recourante et, partant, le moment où les rapports de service
ont cessé.
Selon l'article 3.3 CCT Santé21 de droit public
(ci-après: la
CCT
)
, e
n cas de suppression de poste, l'employé-e sera informé-e au moins trois
mois avant l'annonce de son éventuel licenciement. Il-elle sera muté-e, dans la
mesure du possible, à un poste de travail équivalant au poste supprimé, dans
l'une des institutions parties à la CCT (al. 1). Si l’employé-e refuse un poste
équivalent, son contrat de travail sera résilié sans indemnité de licenciement,
moyennant le respect des délais ordinaires (al. 2). Si l’employeur ne peut pas
proposer un poste de travail correspondant aux aptitudes de l’employé-e, une
indemnité correspondant à trois mois de salaire, augmentée d’un salaire mensuel
par cinq ans de service dans une des institutions parties à la CCT, mais au
maximum neuf mois de salaire, sera octroyée à l’employé-e. Les délais de
résiliation ordinaire doivent être respectés (al. 3). L'employé-e peut saisir
la commission consultative du personnel ou le-la délégué-e syndical-e (al. 4).
S'agissant des délais ordinaires de résiliation,
d
ès la troisième
année, l
'employé-e ou l'employeur
peut résilier le contrat de travail moyennant un délai de
3 mois pour la fin d’un mois (art. 3.3.1 CCT).
c) En l'occurrence, l'assurée
a été informée en décembre 2008 que son poste serait supprimé et que son
licenciement lui serait annoncé en mars 2009 avec effet à juin 2009, soit
conformément aux articles 3.3 et 3.3.1 de la CCT. L'annonce de la résiliation,
toujours avec effet à juin 2009, est finalement intervenue en janvier 2009, la
recourante étant libérée de ses obligations envers son employeur dès le 31
décembre 2008 (
lettre du
29.01.2009 à X.)
. Aucun poste de
travail équivalant au poste supprimé ne lui ayant été proposé, une indemnité
pour suppression de poste correspondant à 7 mois de salaire a été versée à la
recourante, conformément à l'article 3.3 al. 3 CCT. Le 1
er
janvier
2009, elle a également reçu la somme de 22'037.40 francs qui représente les
salaires des mois de janvier à juin 2009 (lettres
du 4.02.2009 et du 13.07.2009 à la CPIC). En effet, en
réponse à une lettre de la CPIC, l'Hôpital neuchâtelois a confirmé ce qui suit:
"Madame X. a été libérée de ses obligations le 30 juin 2009 avec effet au
31 décembre 2008. (…) Le 1
er
janvier 2009, elle a reçu la somme de
22'037.40 qui correspond à la période pour laquelle elle a été libérée de ses
obligations, c'est-à-dire 6 mois de salaire, du 1
er
janvier 2009 au
30 juin 2009" (courrier du 13.07.2009). D'ailleurs, sur la fiche de salaire
du mois de janvier 2009, à côté de la somme de 22'037.40 figure la mention
"6 mois indem. délai".
Ces éléments démontrent que
les rapports de service ont été résiliés avec effet au 30 juin 2009 et que la
recourante
a été libérée de son
obligation de travailler depuis le 31 décembre 2008. Partant, même si le montant
de 22'037.40 francs versé en janvier 2009 n'a pas été, à tort, soumis aux
cotisations sociales, il n'y a pas de doute que cette somme correspond aux
salaires dus pour la période du 1
er
janvier 2009 au 30 juin 2009, et
non à une indemnité de départ ou à des prestations volontaires de l'employeur.
Le fait que le certificat de travail du 28 janvier 2009 et l'attestation du 26
mai 2009 établis par l'Hôpital neuchâtelois indiquent que la recourante a
travaillé auprès de cette institution du 1
er
avril 1986 au 31
décembre 2008 n'est pas déterminant dans la mesure où elle a effectivement
exercé son activité pendant cette période. Dans ces circonstances, c'est bien
la somme du salaire dû jusqu'au 30 juin 2009 qui lui a été versé en janvier
2009.
Or, si l'assuré au chômage a encore des droits
à faire valoir découlant du contrat de travail (salaire ou indemnité pour
résiliation anticipée des rapports de travail), il ne subit pas de perte de
travail à prendre en considération (art. 11 al. 3 LACI) et il ne peut prétendre
l'indemnité de chômage (art. 8 al. 1 let. b LACI; ATF
119 V 46
,
115 V 437
;
Meyer-Blaser, Résiliation abusive du contrat de travail, nouvelles règles du
Code des obligations en la matière et incidences de ces dernières dans le
domaine de l'assurance sociale, en particulier sur le maintien de la couverture
d'assurance et le droit aux prestations, in : Droit du travail et droit des assurances
sociales, Questions choisies, Colloque de Lausanne [IRAL] 1994 Lausanne, p.
184; arrêt du TF
23.11.2001
[C 143/01]
), sauf dans le cas prévu à
l'article 29 al. 1 et 2 LACI (
ATF
121 V 377
cons. 2b) qui n'entre pas en ligne de compte
dans le cas présent.
Dans ces circonstances, il
apparaît que la recourante
n'a pas subi
de manque à gagner durant les mois de janvier 2009 à juin 2009. C'est donc
manifestement à tort que le délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en janvier
2009. Il s'ensuit que la décision initiale était manifestement erronée.
d) En revanche, sa rectification ne revêt pas une
importance notable. Il est vrai que si le délai-cadre d'indemnisation avait été
ouvert en juillet 2009, la recourante aurait eu droit à 120 indemnités
supplémentaires puisqu'à cette date elle était âgée de 60 ans et remplissait
les conditions posées par les articles
27 al. 3 LA
CI
et 41b OACI. Cependant, dans la mesure où elle a perçu sa retraite anticipée
AVS à partir du 1
er
juillet 2011, elle a
perdu son droit à l'indemnité de chômage
pour la période postérieure à cette date
(ATF
111 V 387
cons. 2a ; a
rrêt du TF du
28.08.2008
[8C_566/2007]
cons. 3.1 et les références citées
)
, ce qui, au
final, la priverait des 120 indemnités en question. Après compensation des
indemnités perçues du 13 janvier 2009 au 30 juin 2009 qu'elle devrait rembourser
et celles qu'elle aurait dû percevoir entre le 13 janvier 2011 et le 30 juin
2011, dont il y a également lieu de déduire les prestations LPP touchées, on
aboutit au final à une opération pratiquement neutre.
5.
a) Découlant
directement de l'article 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité
étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance
légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il
a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration (
130 I 26
cons. 8.1;
128
II 112
cons. 10b/aa;
126 II 377
cons. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
(4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF
131 II 627
cons. 6.1 et les références, en particulier ATF
99 Ib 94
cons. 4 ;
131
V 472
cons. 5;
129 I 161
cons. 4.1;
122
II 113
cons. 3b/cc et les références).
b)
L
'
article
27 LPGA
prévoit que
dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes
d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les
personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1) et que chacun a
le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et
obligations (al. 2 1re phrase). Le but visé à l'article
27 al. 2 LPGA
est de
permettre à la personne intéressée d'adopter un comportement dont les effets
juridiques cadrent avec les exigences posées par le législateur pour que se
réalise le droit à la prestation. L'assureur doit ainsi rendre l'assuré
attentif au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation
de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF
131 V 472
et
les références).
Le
défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est
prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier
auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration
erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité à consentir à
un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu du principe
de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd. (ATF
131 V 472
cons.). Les
conditions posées pour l'application de ce principe s'appliquent par analogie
au défaut de renseignement, la condition (3) devant toutefois être formulée de
la façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du
renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas
à s'attendre à une autre information (ATF
131 V 472
cons. 5, p.
480).
c) En l'occurrence, la
recourante demande à être protégée dans sa bonne foi au motif que
l'administration, par le directeur de la CPIC, lui aurait indiqué qu'elle avait
droit à 640 indemnités journalières, ce qui
l'aurait
conduite à accepter la fin de ses rapports de travail au lieu d'une mutation
. Ce grief tombe à faux dans la mesure où
aucun poste équivalent ne lui a été proposé et qu'elle n'a, par
conséquent, pas pu renoncer à une mutation à cause d'éventuels renseignements
erronés (cons. 4c
)
.
Ainsi, à supposer que
cette indication lui ait été donnée, on ne saurait considérer que la recourante
se soit fondée sur celle-ci pour prendre des dispositions auxquelles elle ne
saurait renoncer sans subir de préjudice.
La recourante
fait également valoir qu'elle a agi sur les conseils du directeur de la CPIC
"en se fiant à la lettre du 10 octobre 2008"
[
recte : 10 décembre 2008
]
.
Cet argument est également mal fondé puisque, si le directeur de la CPIC
s'était fié à cette lettre, il aurait fixé l'ouverture du délai-cadre en
juillet 2009. De même, si elle-même s'était fiée à cette lettre, elle aurait dû
savoir que son salaire serait versé jusqu'à fin juin et qu'elle n'avait par
conséquent pas droit à des indemnités de chômage pendant cette période.
Une des conditions cumulatives donnant droit à
la protection de la bonne foi faisant défaut, ce grief est également mal fondé.
Les éléments figurant au dossier permettant à la Cour de
céans de former sa conviction sur la cause, l
'audition du
conseiller ORP de la recourante
n'est pas nécessaire.
6.
a) Dans la procédure administrative en matière
d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est
accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art.
37 al. 4 LPGA
). La LPGA a ainsi introduit une
réglementation légale de l'assistance juridique dans la procédure
administrative (
ATF
131 V 153
cons. 3.1; Kieser
ATSG-Kommentar
, no 22 ad art. 37). Les conditions d'octroi
de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les
conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le
besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF
125 V 201
cons. 4a, 372 cons. 5b et les références). Le point de savoir si l'assistance
d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les
circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se
demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et
dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance
d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas
lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé
d'un jugement justifierait la charge des
frais
qui en découlent (
ATF
130 I 180
cons. 2.2,
128 I 225
cons. 2.5.2 et les références,
103 V 46
cons. 1b
). Ces conditions d'octroi de l'assistance
judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'article 4 aCst.,
sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique
dans la procédure d'opposition (arrêt du TF du
29.11.2004
[I 557/04]
cons. 2.1, publié dans la Revue de l'avocat 2005 no 3, p.
123) ainsi que dans la procédure d'audition, applicable depuis le 1er juillet
2006 (art. 69 al. 1 LAI, introduite par la modification du 16.12.2005).
Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à
l'aune de critères plus sévères dans la procédure
administrative
(Kieser, op. cit., no 20 ad art. 37).
Pour juger si l'assistance d'un avocat est exigée (art.
37 al. 4 LPGA
) et pas seulement justifiée par les
circonstances (art. 61 let. f LPGA; arrêt du TF du
24.01.2006
[I 812/05]
cons. 4.3), il y a lieu de tenir compte des circonstances
du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi
que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier,
il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état
de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa
capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé
puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'associations, d'assistants
sociaux ou encore de spécialistes ou de personnes de confiance œuvrant au sein
d'institutions sociales permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni
nécessaire ni indiquée (arrêt du TF du
29.11.2004
[I 557/04]
cons. 2.2). En règle générale, l'assistance d’un avocat est nécessaire
lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement
grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité
n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de
l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas
apte à faire face seul (
ATF
130 I 180
cons. 2.2 et les références).
b) En l'espèce, dans la mesure
où l'assistance administrative a été accordée par la CCNAC pour la procédure
d'opposition, le litige ne porte que sur le droit à l'assistance administrative
pour la période antérieure à l'opposition. A ce stade de
la procédure, la
cause était délicate en raison du fait qu'il était
nécessaire de convaincre la CCNAC d'entrer en matière sur la demande en
reconsidération, à défaut de quoi un contrôle judiciaire ultérieur n'aurait pas
été envisageable. De ce point de vue,
la cause
impliquait un examen circonstancié des faits et une étude précise des
questions juridiques à mettre en avant devant la CCNAC, dont l'importance peut
échapper aux personnes sans connaissance juridique.
A cela s'ajoute qu'une fois interpellée,
la CCNAC a indiqué à la recourante qu'elle
devrait
peut-être rembourser la totalité des indemnités de chômage perçues dans la
mesure où elle avait apparemment touché une retraite anticipée volontaire.
Compte tenu de ces éléments,
les particularités du cas nécessitaient
l'assistance d'un avocat
d'autant que l
'enjeu de la procédure
administrative était important pour la recourante dans la mesure où elle
concernait l'éventuel droit à 120 indemnités journalières supplémentaires. Par
conséquent, l'assistance administrative pour la procédure devant la CCNAC
antérieure à l'opposition doit être accordée à la recourante, dont l'indigence
était à l'époque établie.
7.
a) Le recours contre la décision sur opposition
du
28 novembre 2011
(CDP.2012.11) est
rejeté
. Il est statué sans frais,
la procédure étant gratuite (art.  61 let. a LPGA) et sans dépens
(art. 61 let. g LPGA).
X. requiert l'assistance
judiciaire pour la procédure devant la Cour de céans.
L'intéressée perçoit des prestations de vieillesse à hauteur
de 1'684 francs et des prestations complémentaires à l'AVS de 453 francs.
Depuis le 1
er
juillet 2011, elle ne bénéficie plus de l'aide
sociale. Ses charges mensuelles s'élèvent à 1'200 francs de minimum vital, 520
francs pour le loyer, 48.20 francs de cotisations AVS et 13.80 francs d'impôts.
Les primes d'assurance-maladie complémentaire sont
comprises dans le montant de base du minimum vital (ATF
134 III 323
)
et
n'ont pas à être prises en compte en sus pour le calcul du droit à
l'assistance judiciaire. Il en va de même
s'agissant
des frais d'électricité
(cf. par ex. arrêt du TA du 26.02.2009 [
TA.2008.262
])
ou de télévision (par ex. arrêt du TF du
31.05.2011
[
8C_309/2011]
cons. 3.3.3
)
que la recourante fait
valoir à titre de charges. Même si l'on prend en compte les 18 acomptes
mensuels de 74.30 francs dont la recourante s'acquitte actuellement pour une
amende, celle-ci bénéficie d'un disponible de
280.70
francs. Il s'agit d'
un
montant supérieur
au
supplément de procédure de 200 francs habituellement retenu par la
jurisprudence neuchâteloise, ce qui permet de considérer que la recourante peut
s'acquitter des frais d'avocat prévisibles pour la cause devant la Cour de
céans dans un délai d'un an (ATF
135 I 221
cons. 5.1), la procédure étant au surplus gratuite.
L'indigence n'étant pas établie,
la requête d'assistance judiciaire est rejetée.
b)
L
e
recours contre la décision
du 31 août
2011 (CDP.2011.347)
est admis et
la cause renvoyée à l'intimée pour qu'elle accorde l'assistance administrative
à l'assurée. Il est statué sans frais, la procédure étant gratuite (art.
61 let. a LPGA).
Obtenant gain de cause dans ce dossier et
plaidant avec l'assistance d'un avocat
, l
a recourante a droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA).
Ceux-ci doivent être définis dans les limites prévues par le décret
fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en
matière civile, pénale et administrative (
TFrais
), du 6 novembre
2012, applicable à toutes les causes pendantes devant les autorités à son
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2013 (art. 71, 73 al. 1). Le
mandataire de la recourante n'ayant pas déposé un état des honoraires et des
frais (art. 66 al. 1), les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66
al. 2). L'activité déployée par le mandataire peut être évaluée à quelque 6
heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre
de 250 francs de l'heure (1'500 francs), des débours à raison de 10 % des
honoraires (150 francs; art. 65 du décret) et de la TVA au taux de 8 % (132
francs), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs.
O
n doit
déduire des conclusions qu'elle prend devant la Cour de droit public dans le
recours contre la décision
du 31
août 2011
que
X. sollicite l'assistance judiciaire également
pour la procédure devant elle.
Vu
l'issue du litige dans cette cause, cette
requête est sans objet, la recourante obtenant des dépens.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Prononce la jonction des causes CDP.2011.347 et CDP.2012.11.
2.
Rejette le recours dans la cause CDP.2012.11.
3.
Admet le recours dans la cause CDP.2011.347, annule la décision de la
CCNAC du
31 août 2011 et renvoie
l'affaire à l'intimée pour nouvelle décision selon les considérants.
4.
Dit que la demande d'assistance judiciaire dans la cause
CDP.2011.347
est sans objet.
5.
Rejette la requête d'assistance judiciaire dans la cause
CDP.2012.11
.
6.
Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'782
francs
(débours et TVA
compris), à charge de l’intimée (CDP.2011.347).
7.
Statue sans frais.
Neuchâtel, le 7 février
2013
Art.
9 LACI
Délais-cadres
1
Des
délais-cadres de deux ans s’appliquent aux périodes d’indemnisation et de
cotisation, sauf disposition contraire de la présente loi.
1
2
Le
délai-cadre applicable à la période de l’indemnisation commence à courir le
premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont
réunies.
3
Le
délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans
plus tôt.
4
Lorsque
le délai-cadre s’appliquant à la période d’indemnisation est écoulé et que
l’assuré demande à nouveau l’indemnité de chômage, de nouveaux délais-cadres de
deux ans sont ouverts pour les périodes d’indemnisation et de cotisation, sauf
disposition contraire de la présente loi.
2
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
2
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
Art.
27
1
LACI
Nombre
maximum d'indemnités journalières
1
Dans les limites du délai-cadre d’indemnisation (art.
9, al. 2), le nombre maximum d’indemnités journalières est calculé selon l’âge
de l’assuré et la période de cotisation(art. 9, al. 3).
2
L’assuré a droit à:
a. 400 indemnités journalières au plus s’il justifie
d’une période de cotisation de douze mois au total;
b. 520 indemnités journalières au plus à partir de 55
ans s’il justifie d’une période de cotisation minimale de 18 mois;
c. 520 indemnités journalières au plus:
1. s’il touche une rente de
l’assurance-invalidité ou de l’assurance-accidents obligatoire, ou s’il en a
demandé une et que sa demande ne semble pas vouée à l’échec, et
2. s’il justifie d’une période de
cotisation minimale de 18 mois.
3
Pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui
précèdent l’âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est
impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents
au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des
indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux
ans au maximum.
4
Les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont
droit à 260 indemnités journalières au plus.
5
Le Conseil
fédéral peut augmenter temporairement de 120 et pendant six mois au plus à
chaque fois le nombre d’indemnités journalières fixé à l’al. 2, let. a, dans
les cantons touchés par un fort taux de chômage s’ils le demandent et qu’ils
participent aux coûts à raison de 20 %. Cette mesure peut aussi être accordée
pour une partie importante d’un canton.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er
juillet 2003 (RO
2003
1728 1755; FF
2001
2123).
Art.
37 LPGA
Représentation
et assistance
1
Une partie peut, en tout temps, se
faire représenter, à moins qu’elle ne doive agir personnellement, ou se faire
assister, pour autant que l’urgence d’une enquête ne l’exclue pas.
2
L’assureur peut exiger du mandataire
qu’il justifie ses pouvoirs par une procuration écrite.
3
Tant que la partie ne révoque pas la
procuration, l’assureur adresse ses communications au mandataire.
4
Lorsque les circonstances l’exigent,
l’assistance gratuite d’un conseil juridique est accordée au demandeur.
Art.
53 LPGA
Révision
et reconsidération
1
Les décisions et les décisions sur
opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré
ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve
des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
2
L’assureur peut revenir sur les
décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force
lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une
importance notable.
3
Jusqu’à l’envoi de son préavis à
l’autorité de recours, l’assureur peut reconsidérer une décision ou une décision
sur opposition contre laquelle un recours a été formé.