ne_gerichte · TA.2004.266 · 2005-12-14 · fr
TA.2004.266


Réf. :
TA.2004.266-AMTC

A.Les époux B.
ont présenté le 23 février 2004 une demande de permis de construire un hangar
agricole pour machines et véhicules à moteur sur l'article 2090 du cadastre de
la Commune X., accompagnée d'une demande d'autorisation spéciale s'agissant
d'une construction en zone agricole.

Le service de
l'économie agricole a émis un préavis défavorable pour ce projet, motif pris
que la propriété des requérants ne constituait ni une entreprise agricole selon
l'article7 LDFRni une exploitation agricole.

Par décision du 24
septembre 2004, le Département de la gestion du territoire a refusé l'octroi
d'une dérogation, le projet ne pouvant pas être considéré comme conforme à
l'affectation de la zone agricole. Se référant au préavis susmentionné, le département
a exposé, en résumé, que le domaine en cause, où les intéressés font de l'élevage
de chevaux, est une exploitation où l'agriculture est pratiquée en tant que
loisir et que des constructions ou installations de ce genre d'exploitations ne
sont pas réputées conformes à la zone agricole. Au surplus, il est douteux que
le hangar soit nécessaire et non surdimensionné. Par ailleurs, une dérogation
n'entre pas en ligne de compte, l'implantation de la construction n'étant pas
imposée par sa destination (art.24 LAT) et la construction
projetée n'étant pas attenante à la ferme mais constituant un bâtiment de plus
de 100 m2, de sorte qu'il ne s'agit pas d'une transformation ou d'un
agrandissement susceptible d'être autorisé au sens de l'article24c LAT.

B.Les époux B.
interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision,
concluant à l'annulation de celle-ci, à ce qu'il soit dit que le hangar projeté
est conforme à l'affectation de la zone agricole ou à ce qu'une dérogation leur
soit accordée. Ils font valoir qu'ils ont acquis l'immeuble en cause sur autorisation
de la Commission foncière agricole du 22 juin 2000, laquelle a relevé que le
bâtiment avait une vocation résidentielle et non agricole, qu'ils envisageaient
de s'y établir pour garder des chevaux et qu'ils avaient un intérêt digne de
protection à acquérir l'immeuble; que le refus litigieux est en contradiction
avec cette prise de position; qu'ils habitent l'immeuble et élèvent quatre
chevaux; que, pour le foin, ils vivent en autarcie et qu'ils ont besoin d'un
hangar pour y mettre le foin, la paille, voire plusieurs machines agricoles ou
véhicules qui ne peuvent pas être entreposés ailleurs; que le chef du service
de l'économie agricole leur avait indiqué que leur projet était conforme aux
exigences; que le bâtiment projeté mesure 120 m2 (et non pas 150 m2 comme
indiqué dans la décision attaquée), qu'il serait démontable s'il n'y avait un
jour plus de chevaux dans leur propriété, et qu'il ne se verrait
"pratiquement pas dans la nature"; que des projets semblables ou
autres bâtiments non agricoles ont été autorisés dans la région, de sorte
qu'ils seraient victimes d'une inégalité de traitement.

C.Dans ses
observations sur le recours, le département intimé conclut au rejet de
celui-ci. La Commune X. propose, pour sa part, d'admettre le recours en observant
que les intéressés ont besoin d'un abri à fourrage faute de quoi ils ne peuvent
pas continuer la garde de chevaux et risquent de devoir vendre le domaine.
L'époux B. s'est par ailleurs vu autoriser récemment par la Commission foncière
agricole d'acquérir des terres agricoles dans la Commune Y.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a) Selon
l'article22 LAT, aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente (al.1). L'autorisation est délivrée si la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al.2
litt.a). Le nouvel article16a
al.1 1re phrase LAT(en vigueur depuis le 01.09.2000) pose le principe
selon lequel sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions
et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture
productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait
élaborée sur la base de l'ancien article16 LAT: seules les
constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol
peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'article22 al.2 litt.a LAT. En
d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable
et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel
ne sont pas agricoles (v.ATF
125 II 278cons.3a,p.281et les arrêts cités). Il est de jurisprudence qu'un élevage de chevaux pratiqué
notamment comme simple loisir, n'a pas de caractère agricole au sens de
l'article 16 LAT (ATF
122 II 160cons.3b,p.162et la jurisprudence citée, 111 Ib 217 cons.3b). Lorsque l'appréciation globale
à long terme du système d'exploitation révèle que l'élevage des chevaux est une
activité qui ne correspond pas à l'engraissement du bétail ou à une autre
activité accessoire usuelle et nécessaire à une exploitation agricole
traditionnelle, la conformité des installations y relatives à la destination de
la zone agricole ne saurait être admise, et cela même si le fourrage nécessaire
à alimenter le bétail ou les chevaux provient de la production propre à
l'exploitation et que les exploitants retirent un revenu accessoire de
l'élevage de chevaux (ZBl 95/1994, p.81 cons.2c, p.84; v. égalementZen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001 ch.533,
p.239; arrêts du Tribunal fédéral des22.04.2003
[1A.26/2003]et01.05.2001
[1A.210/2000]).

b) En l'espèce, le
domaine des intéressés comprend quelque 9000 m2 occupés par un verger exploité
par des tiers en vertu d'un bail à ferme ainsi que 9000 m2 environ, utilisés
pour l'élevage des chevaux, le reste de la surface étant couvert par l'habitation,
le rural, les accès, etc. Les recourants ne contestent pas cela ni ne
prétendent qu'ils exerceraient eux-mêmes une activité d'exploitants agricoles
allant au-delà de la production de paille et de foin pour leurs chevaux. Cela
résulte notamment des explications fournies par eux à l'intention du service de
l'aménagement du territoire le 30 mars 2004. D'après la requête adressée en
2000 par les intéressés à la Commission foncière agricole en vue de
l'acquisition du domaine, l'époux B. a la profession d'inspecteur d'arrondissement
de la régie fédérale des alcools; que, en outre, il ait une formation d'agriculteur
n'est manifestement pas décisif en soi dans le cadre du présent litige, même si
cette circonstance semble avoir influencé ladite commission dans sa décision
d'autoriser l'acquisition, quand bien même la vocation du bâtiment situé sur
l'immeuble a été qualifiée de "résidentielle et non agricole". Les
recourants n'apportent pas d'autres éléments susceptibles de remettre en cause
l'appréciation du service de l'économie agricole selon laquelle leur domaine ne
peut pas être considéré comme une exploitation agricole ou une entreprise
agricole au sens de l'article7 de la LDFR. On ne
voit donc pas, dans ces conditions, que le projet puisse être admis comme
conforme à l'affectation de la zone.

3.a) Selon
l'article24c al.1 LAT,
hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al.2). Le champ
d'application de cette disposition est restreint aux constructions et installations
sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de
la zone à la suite d'un changement de réglementation (art.41 OAT;ATF
127 II 209cons.2c).
La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions
érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à
l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone après un
changement de réglementation. Par changement de réglementation, on entend, en
règle générale, l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du
8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a, pour la
première fois, introduit une séparation stricte des territoires constructibles
et non constructibles (ATF
129 II 396cons.4.2.1 et les références citées).

Selon l'article42 OAT, les constructions
et installations pour lesquelles l'article24c LATest applicable
peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique (al.1). Selon l'alinéa 2 de cette
disposition, la question de savoir si l'identité de la construction ou de
l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances. Elle n'est en tout cas plus respectée lorsque la
surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est
agrandie de plus de 30 %, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume
bâti existant comptant pour moitié (litt.a) ou lorsque la surface utilisée pour
un usage non conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou à l'extérieur
du volume bâti existant est agrandie de plus de 100 m2 au total (litt.b).

b) En l'espèce, comme
le relève le département dans ses observations, une application de l'article24c LATprésuppose qu'au
1er juillet 1972 le bâtiment qu'il s'agit d'agrandir ou de transformer avait
déjà une vocation non agricole (art.41 OAT). Or, tel n'est
pas le cas, car à cette date, l'article 2090 du cadastre de la Commune X.
avait, selon les indications du recourant dans sa demande d'autorisation
spéciale du 23 février 2004, chiffre 1.5, encore une vocation agricole. En
outre, à supposer que l'article24c LATsoit applicable,
les conditions auxquelles les dispositions susmentionnées subordonnent
l'autorisation d'effectuer des travaux de transformation ne seraient de toute
façon manifestement pas remplies, s'agissant d'un bâtiment supplémentaire de
cette importance, ce qu'il n'est pas nécessaire de démontrer plus avant.

4.Les recourants
ne prétendent pas, par ailleurs, que les conditions d'une autorisation de
construire exceptionnelle au sens de l'article24 LATseraient remplies,
ce que l'intimé a nié à bon droit. Comme le relève la décision attaquée, la
question de savoir si la destination d'une construction ou d'une installation
impose une implantation en dehors de la zone à bâtir s'apprécie selon des
critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les
considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent
pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF
129 II 63cons.3.1,p.68et les arrêts cités). L'implantation, au sens de l'article24 LATd'une construction
en zone agricole s'examinant selon les mêmes critères que la conformité à la
destination de cette zone au sens de l'article22 al.1 litt.a LAT(ATF
123 II 499cons.3b/cc,p.508et les arrêts cités), l'objet projeté en l'espèce ne saurait donc en principe
être considéré comme imposé par sa destination hors de la zone à bâtir pour les
raisons exposées au considérant 2 ci-dessus. Une dérogation selon l'article24 LATpeut, il est vrai,
être éventuellement envisagée à titre exceptionnel lorsqu'il s'agit de
l'extension d'une exploitation existante. La jurisprudence a en effet admis
dans certains cas que l'implantation hors de la zone à bâtir d'un nouvel
ouvrage non conforme à la zone puisse être imposée par sa destination à titre
"dérivé", lorsqu'il constitue une annexe à une exploitation
principale existante. Il faut cependant que l'implantation hors de la zone à bâtir
de l'ouvrage principal ait elle-même été imposée par sa destination, et que des
impératifs techniques et économiques sérieux rendent indispensable la
réalisation de la nouvelle construction à l'endroit et dans les dimensions
prévues (ATF
124 II 252cons.4c,p.256et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas des constructions et installations
liées à l'élevage de chevaux pratiqué à titre de hobby par un non-agriculteur, qui
doivent trouver place en zone à bâtir (ZBl 95/1994, p.81 cons.2d, p.85). Le
seul fait qu'elles bénéficient d'une situation acquise ne suffit pas pour
admettre qu'elles seraient imposées par leur destination hors de la zone à
bâtir et qu'il conviendrait d'autoriser toutes les autres constructions et
installations servant à l'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral du22.04.2003
no 1A.26/2003).

Il faut relever,
enfin, que les circonstances dont fait état la Commune X. ne sont pas propres à
influer sur le sort de la cause. Le fait que le recourant a été autorisé à
acquérir des terres agricoles dans la Commune Y. n'est, en particulier, pas
décisif pour l'issue du présent litige.

5.Les recourants
invoquent, enfin, une inégalité de traitement, alléguant qu'il y aurait "deux
poids deux mesures dans l'appréciation de situations analogues", étant
donné que "dans la région, plusieurs projets de hangars ou
d'agrandissement de bâtiments non exclusivement agricoles ont été autorisés; il
s'agit en particulier d'un projet S. à Gorgier, d'un autre projet
d'agrandissement d'une ancienne ferme et d'un projet O.. En outre, à
Thielle-Wavre, une parcelle déjà bâtie a été dézonée par la suite".

Il y a inégalité de
traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations
de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations
comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais
leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait
pertinents pour la décision à prendre (ATF
130 I 70cons.3.6 et les références citées).

En l'espèce,
les recourants n'établissent pas que l'intimé aurait autorisé, en zone
agricole, la réalisation de projets comparables au leur. Le département intimé
relève par ailleurs de manière convaincante que les photos produites par les
intéressés illustrent tout au plus l'existence de hangars semblables à celui
qu'ils projettent, relevant que malgré des recherches approfondies il n'a rien
trouvé concernant un éventuel projet déposé par O., dont il ignore le nom et le
lieu. D'autre part, le département relève que le projet de halle de débourrage
déposé par S. à Gorgier n'a pas encore fait l'objet d'une décision de sa part.
Quant au cas de Thielle-Wavre, il concerne les villas réalisées sur des
parcelles empiétant sur la zone non constructible, et n'a pas de similitude
avec le cas présent.

6.La décision
entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être confirmée, ce qui conduit
au rejet du recours. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des
recourants qui succombent (art.47 al.1LPJA). Vu l'issue du
litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge des
recourants un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs,
montants compensés par leur avance de frais.

Neuchâtel, le 14 décembre 2005

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le
greffier                                       Le
président