ne_gerichte · TA.2003.110 · 2001-08-29 · fr

Compatibilité d'un plan d'affectation cantonal pour la réalisation d'un parc éolien avec la protection des crêtes. Pouvoir d'examen de l'autorité de recours et pesée des intérêts.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 31.03.2005 TA.2003.110 (INT.2005.21)

Arrêt
du Tribunal Fédéral
Arrêt
du 31.08.2006
Réf. 1A.122/2005
Réf. :
TA.2003.110+111-AMTC/yr
A.
Par arrêté du
29 août 2001, le Conseil d'Etat a complété le plan directeur cantonal de
l'aménagement du territoire par une fiche de coordination no 9-0-04 ayant pour
objet la planification cantonale pour l'implantation de deux parcs d'éoliennes
en vue de la production d'énergie électrique, l'un sur le site du Crêt-Meuron,
l'autre en un endroit encore indéterminé.
Adopté
le 20 décembre 2001 par le Département de la gestion du territoire (DGT), le
plan d'affectation cantonal prévoyant l'implantation d'un parc éolien au
Crêt-Meuron sur le territoire des Communes de Fontaines et des Hauts-Geneveys
(ci-après : le PAC), a été mis à l'enquête publique du 11 au 31 janvier 2002.
Le PAC couvre une surface de 111,5 hectares située en zone de crêtes et de
forêts, telle que définie par le décret concernant la protection des sites
naturels du canton du 14 février 1966 (RSN 461.303; ci-après : le décret de
1966). Dans le périmètre du PAC sont inclus un objet (biotope no 18) tombant
sous le coup du décret concernant la protection des biotopes du 19 novembre
1969 (RSN 461.21; ci-après : le décret de 1969) et un site (objet no 47.1) porté
à l'inventaire cantonal des sites et monuments naturels dignes d'être protégés
(ci-après : ICP; p.217-230 du plan directeur cantonal). Le périmètre du PAC
jouxte en outre l'objet no 47.3 ICP.
Sur
les terrains concernés par le PAC, il est prévu d'autoriser l'érection de sept
éoliennes, chacune dans un périmètre d'évolution de 50 m de diamètre et d'une
hauteur de 93 m au maximum, d'un mât de mesure et d'un bâtiment technique; y seraient
en outre autorisés l'aménagement d'une zone de stationnement et les
infrastructures (chemins et câbles électriques).
Le 31 janvier 2002, la
Fondation X., l'Association Y. ainsi que H. et
[…]
ont formé opposition au PAC. Toutes ces oppositions ont été
levées par trois décisions du DGT du 18 février 2003.
B.
Le 11 mars
2003, X. et Y. d'une part et les dix-huit particuliers susmentionnés d'autre
part saisissent le Tribunal administratif de deux recours contre ces décisions
dont ils demandent l'annulation, concluant, sous suite de frais et dépens, à ce
que leurs oppositions soient admises et à ce qu'il soit renoncé au projet
d'implantation du parc éolien du Crêt-Meuron.
En
résumé, les recourants soutiennent que le PAC n'est pas conforme au décret de
1966 et que la fiche de coordination no 09-0-04 ne respecte ni les principes
fondamentaux ni la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement
du territoire et qu'elle procède d'une décision arbitraire.
C.
Dans ses
observations sur les recours, le DGT en propose le rejet sous suite de frais.
Z.
SA, auteur du projet de parc d'éoliennes au Crêt-Meuron, propose la jonction
des recours et conclut principalement à leur irrecevabilité, subsidiairement à
leur rejet, sous suite de frais et dépens.
Les
Communes de Fontaines et des Hauts-Geneveys proposent implicitement le rejet
des recours.
D.
Une audience
d'instruction a eu lieu le 25 août 2004. Le Tribunal a procédé en outre à une
visite du site du PAC et de la plupart des parcelles des recourants le 9
juillet 2004, ainsi qu'à une visite du parc d'éoliennes du Mont Crosin, le 23
juillet 2004, et du site des deux nouvelles éoliennes du Mont Soleil, le 24
septembre 2004.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Les recours
reposent sur les mêmes faits matériels et posent les mêmes questions
juridiques. Il se justifie par conséquent de joindre les procédures et de les
traiter en un arrêt unique, ce que les parties ont admis lors de l'audience du
25 août 2004.
2.
Le tiers
intéressé Z. SA met en cause la qualité pour recourir des voisins du territoire
touché par le PAC. En résumé, il soutient que les recourants en question ne
sont pas touchés plus que n'importe quel randonneur jurassien par le projet de
parc éolien du Crêt-Meuron et qu'ils ne font valoir que des intérêts publics.
Pour les motifs ci-après, cette argumentation ne peut être suivie.
Selon l'article 32
litt.a LPJA, la qualité générale pour recourir est reconnue à celui qui est
touché par la décision et a un intérêt digne de protection à obtenir
l'annulation ou la modification de la décision. Le recourant doit être touché
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés. L'intérêt invoqué – qui n'est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver,
avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne
d'être pris en considération. Il faut donc que l'admission du recours procure
au recourant un avantage de nature économique, matériel ou idéal. Le recours
d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche
irrecevable (ATF 124 II 504 cons.b et les références; RJN 1993, p.288 et les
références). En matière d'aménagement du territoire ou de constructions, un
voisin peut attaquer un projet en invoquant des dispositions qui n'ont pas pour
but la protection des voisins, en se fondant par exemple sur le droit forestier
ou sur le droit de la protection des eaux, pourvu que la réalisation du projet
litigieux ait pour conséquence de lui causer personnellement un préjudice de
fait (ATF 111 Ib 160; RJN 1993, p.288, 1989, p.322, 1982, p.280;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, p.697).
La
qualité pour agir est en principe reconnue quand le recours émane du
propriétaire d'un terrain directement voisin du projet litigieux ou lorsqu'une
distance relativement faible sépare l'immeuble du ou des recourants de
l'installation litigieuse (ATF 121 II 174). S'il est certain ou très
vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine d'immixtions – bruits,
poussières, vibrations, lumière ou autre – touchant spécialement les voisins,
même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour
recourir (ATF 124 II 303, 120 Ib 387 cons.4c).
Selon
la jurisprudence, a notamment cette qualité celui qui habite à proximité d'une
installation source de nuisances sonores troublant sa tranquillité (ATF 121 II
174 cons.2b). La légitimation ne dépend ainsi pas de la question de savoir si
les valeurs limites d'exposition sont ou non dépassées (ATF 119 Ib 184 cons.1
et les références). C'est donc à juste titre qu'en l'occurrence le DGT a pris
en considération la perceptibilité prévisible du bruit émis par les éoliennes
dans ou à l'extérieur des habitations des intéressés. Ce critère est d'autant
plus approprié que la plupart de ces demeures sont des résidences secondaires
et que la notion de tranquillité est par conséquent particulièrement
importante. Pour le surplus, il y a lieu de se référer aux considérants pertinents
sur ce point de la décision attaquée concernant les recourants H. et consorts
(cons.2c, p.6-7).
Le recours de ces
derniers est ainsi recevable.
3.
a) Z. SA
avance par ailleurs que le recours de X. et de Y. serait également irrecevable,
faute de qualité pour agir.
Selon
l'article 32 litt.b LPJA, a qualité pour saisir le Tribunal administratif
notamment tout groupement qu'une disposition légale autorise à recourir.
L'article 62 litt.a de la loi cantonale sur la protection de la nature du 22
juin 1994 (LCPN; RSN 461.10) confère aux associations d'importance nationale,
de même qu'aux associations d'importance cantonale reconnues par le Conseil
d'Etat qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature
et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, la qualité pour faire
opposition aux plans d'affectation destinés à assurer la protection de
biotopes, d'objets géologiques ou de sites naturels. Or, le règlement du PAC
indique, à son article 17, que pour les zones de protection cantonales et
communales qu'il inclut, le décret de 1966 et le décret de 1969 sont
applicables. En outre, il prévoit des mesures de compensation qui concernent la
création de cellules de régénération composées d'arbres feuillus, de mares, de
pâturages et d'une zone-tampon autour du biotope cantonal no 18 (art.21 du
règlement du PAC). Ainsi, il apparaît que le PAC intervient en application
notamment de l'article 31 LCPN qui stipule que les biotopes, objets géologiques
et sites naturels figurant à l'inventaire cantonal sont mis sous protection en
vertu de plans cantonaux des zones et objets protégés (al.1). Ces plans
constituent des plans d'affectation cantonaux. Ils sont assortis de règlements
précisant les mesures de protection et d'entretien (al.2).
La
qualité pour recourir de X. et de Y. doit dès lors être admise. Z. SA reconnaît
d'ailleurs expressément qu'elles font partie des organisations habilitées à
recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la
protection de la nature et du paysage désignées par l'ordonnance du Conseil
fédéral du 27 juin 1990 (ODO; RS 814.076).
b)
C'est également à tort que Z. SA met en cause la qualité pour recourir de X. et
de Y. en raison d'une motivation prétendument insuffisante de leur recours. Celui-ci
indique assez clairement que les intéressés s'en prennent aux atteintes que la
réalisation d'un parc éolien, rendue possible par l'adoption du PAC, porterait
au site paysager concerné.
Il
suit de ce qui précède qu'il y a lieu d'entrer en matière sur les recours.
4.
a) Selon
l'article 2 al.1 du décret de 1966, la zone de crêtes et de forêts est soumise
aux dispositions applicables aux zones situées hors de la zone d'urbanisation
telles qu'elles sont prévues par la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (LCAT). Selon l'article 63 al.1 de cette loi, lequel se confond avec
l'article 24 al.1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), une
autorisation exceptionnelle ne peut être délivrée que si l'implantation de la
construction ou de l'installation projetée hors de la zone à bâtir est imposée
par sa destination (litt.a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose
(litt.b).
b)
Selon la jurisprudence en matière d'aménagement du territoire, les projets dont
les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement
sont importantes, doivent être prévus dans les plans d'aménagement (v. art.2
al.1, 6 ss, 14 ss LAT), une dérogation selon les articles 24 ss LAT n'entrant
alors plus en considération. Il faut donc en principe délimiter, dans les plans
d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets, qu'il
s'agisse de zones à bâtir au sens de l'article 15 LAT ou d'autres zones selon
l'article 18 al.1 LAT (ATF 129 II 65 cons.2.1, 124 II 255 cons.3, 393 cons.2a,
120 Ib 212 cons.5, 119 Ib 440 cons.4a, 117 Ib 278 cons.2 et les arrêts cités).
Les autorités ont ainsi une "obligation d'aménager le territoire" (v.
titre de l'art.2 LAT) en concrétisant dans les plans d'affectation, de manière
contraignante pour chacun, les buts et principes de la loi fédérale (v.
notamment ATF 118 Ib 506 cons.5b;
Tschannen
, Commentaire LAT, no 32 ad
art.2 LAT). La question de la nécessité d'adopter un plan d'affectation – si
aucune zone existante ne se prête à la réalisation du projet litigieux – doit
être examinée avant celle de l'application des articles 24 ss LAT, qui est par
nature exceptionnelle (ATF 129 II 326 cons.3.1 et les références).
Un
tel plan d'affectation a été jugé nécessaire pour les ouvrages et installations
nécessitant une étude d'impact sur l'environnement (ATF 124 II 255 cons.3) et
aussi par exemple pour des places de stationnement en faveur des gens du voyage
(ATF 129 II 321), pour les besoins d'extension d'une décharge contrôlée
existante (ATF 124 II 252) ou des ouvrages s'étendant sur une vaste surface (gravière
: ATF 123 II 88; centre sportif : ATF 114 Ib 180; installations d'enneigement
artificiel : RDAT 1995 II no 63, p.165), ou encore pour des ouvrages de moindre
surface, mais ayant des effets importants sur l'environnement (augmentation du
trafic engendré par une décharge : ATF 116 Ib 50). En revanche, l'implantation
d'une série de cinq exploseurs et d'un abri sur une distance d'environ 300
mètres pour déclencher des avalanches a été jugée possible selon la procédure
d'autorisation exceptionnelle de l'article 24 LAT (ATF 129 II 63).
c)
En l'espèce, il s'agit d'un parc de sept éoliennes réparties sur une surface de
plus de 111 hectares, ayant chacune un périmètre d'évolution de 50 m et une
hauteur totale de plus de 90 m, comprenant au surplus un mât de mesure, d'un
périmètre d'évolution de 20 m, un bâtiment technique d'une surface au sol de
200 m2 et d'une hauteur de 8 m au maximum, ainsi qu'une zone de stationnement
de 700 m2 avec un afflux de visiteurs estimé à 20'000 personnes par année,
principalement durant 8 mois, provoquant jusqu'à 200 mouvements de véhicule
supplémentaires par jour. Ces quelques indications qui soulignent les
incidences qu'aurait la réalisation du projet sur un site de crêtes du Jura,
réputé site naturel méritant d'être protégé, aux termes de l'article 10 LCPN,
suffisent à démontrer la nécessité d'un plan d'affectation spécial.
5.
a) Les
recourants mettent en cause la conformité du PAC avec certains principes de
l'aménagement du territoire et certaines mesures de l'aménagement cantonal. En
particulier, ils soutiennent que le projet en cause est contraire au décret de
1966.
b)
Le périmètre général du PAC est situé à l'intérieur de la zone de crêtes et de
forêts instaurée par le décret de 1966. Le règlement du PAC prévoit que les
dispositions de l'article 2 du décret de 1966 sont applicables, sauf à
l'intérieur du périmètre d'évolution des éoliennes, du mât de mesure, du
bâtiment technique et de la zone de stationnement (art.4 al.1).
c)
Le décret de 1966, adopté par le Grand Conseil le 14 février 1966 et par le
peuple neuchâtelois les 19 et 20 mars suivants, est entré en vigueur le 1er
avril 1966 (BGC vol.131, p.835, vol.132, p.293; RLN vol.III, p.700),
c'est-à-dire avant l'adoption de la LAT. Le décret délimitait les sites
naturels du canton à protéger et les divisait en trois types de zones (zone de
crêtes et de forêts, zone de vignes et de grèves et zone de constructions
basses), dans le périmètre desquelles s'appliquaient des règles spécifiques en
matière de construction. Après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier
1980, le décret a été modifié par une loi du 27 juin 1988 (RLN XIII, p.449 ss)
pour l'adapter au droit fédéral. Depuis lors, le décret de 1966 a été considéré
comme un plan d'affectation cantonal (BGC vol.156 II, p.2435, vol.162 I,
p.1616, 1625, 1703). Il a subi encore diverses modifications en 1991 (loi du
02.10.1991 concernant les art.7, 5c al.1 et 2, 6 du décret de 1966; RLN XVI,
p.283 ss), en 1994 (loi du 21.03.1994 concernant l'art.9 al.2 litt.b du décret
de 1966; BGC vol.159 II, p.2187 ss, FO 1994 no 25) et en 1996 (loi du
12.11.1996 concernant les art.9, 10, 11, 11a du décret de 1966; FO 1996 no 87).
Dans
sa teneur en vigueur actuellement (RSN 461.303), le décret de 1966 fixe le
périmètre général des sites naturels du canton (art.1 al.1), détermine des
limites à sa portée (art.8 al.1) et, en ce qui concerne les zones de crêtes et
de forêts, énonce des dispositions d'autres lois cantonales qui leur sont
applicables (art.2 al.1, 8 al.2). Le décret de 1966 comporte enfin des règles
au sujet de la mesure dans laquelle l'autorité cantonale peut modifier son
contenu en recourant à la procédure applicable en matière d'élaboration des
plans d'affectation cantonaux (art.9).
Il
ressort de ce qui précède que le décret de 1966 équivaut donc bien, matériellement,
à un plan d'affectation cantonal au sens de l'article 14 LAT, selon lequel de
tels plans règlent le mode d'utilisation du sol et délimitent en premier lieu
les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Le fait que ce
décret ait été adopté par le législateur cantonal et le peuple souverain ne lui
confère pas formellement une force normative supérieure au PAC adopté, quant à
lui, par le DGT selon la procédure prévue à cet effet pour un tel plan (art.25
ss LCAT), laquelle est applicable au demeurant aussi pour la modification du décret
de 1966 dans les limites fixées par le Grand Conseil (art.9 al.1 et 2 dudit
décret).
Au
surplus, la construction pyramidale de la planification en matière
d'aménagement du territoire n'instaure pas une hiérarchie des normes, mais une
répartition des modalités de la gestion du territoire entre les divers niveaux
des collectivités publiques et de leurs organes (
Moor
, Commentaire de la
LAT, no 50 ad art.14 LAT).
d)
Dans ce contexte, la question de la compatibilité entre le projet de parc
éolien au Crêt-Meuron et les dispositions du décret de 1966 ne se pose pas en
tant que telle. Un plan d'aménagement cantonal doit se trouver en coordination
avec un autre plan du même type, mais il n'a pas à en respecter les
dispositions. Pour les mêmes motifs, il n'y a pas lieu, dans la présente
procédure, d'examiner la validité de la fiche de coordination no 9-0-04 du plan
directeur cantonal, laquelle excède au demeurant l'objet de la contestation (v.
Schaer
, Juridiction administrative neuchâteloise, p.118).
Cela
étant, en particulier par le fait que le périmètre du PAC se situe à l'intérieur
de la zone de crêtes et de forêts, qui a la fonction d'une zone à protéger au
sens de l'article 17 al.1 litt.b LAT, ainsi que l'a constaté le Tribunal
fédéral (ATF du 03.04.2003 dans la cause A. [1P.352/2002] cons.4.3, du
18.01.2002 dans la cause B. [1A.120/2001] cons.3.2) et par le fait que le PAC
englobe plusieurs zones de protection cantonales et communales (v. art.17 du
règlement du PAC), il s'impose que la planification du parc éolien en question
réponde à des exigences au moins aussi sévères que pour l'octroi d'une
dérogation selon l'article 24 LAT (v. par analogie les exigences posées par la
jurisprudence fédérale pour la réalisation d'une décharge : ATF 116 Ib 55
cons.3b et les références).
e)
Au demeurant, quel que soit l'objet à planifier, il ne saurait être considéré
en lui-même seulement : localisé ou à localiser dans un espace, il doit y être
intégré de telle manière qu'il devienne partie cohérente du tissu dans lequel
il s'insère. Cette cohérence s'apprécie par rapport aux options du plan
directeur, auquel le plan d'affectation doit être conforme (art.26 al.2 LAT) –
ce qui n'est pas en cause ici – ainsi qu'aux buts et aux principes de
l'aménagement du territoire. Il y a donc lieu, pour tout plan d'affectation, de
procéder à une pesée globale de tous les intérêts en présence – non seulement
ceux qui ont trait à l'aménagement du territoire dans un sens restreint, mais
aussi ceux qui concernent la protection de l'environnement et celle de la
nature et du paysage, et cela en fonction des circonstances concrètes (ATF 120
Ia 231 cons.2b;
Moor
, op.cit., no 67 ad art.14 LAT). C'est dans le cadre
de cette pesée des intérêts en concurrence que seront examinés les mérites des
autres arguments des parties.
6.
a)
Selon l'article 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être accordée pour
les constructions hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions
est imposée par leur destination (litt.a) et lorsque aucun intérêt prépondérant
ne s'y oppose (litt.b). Pour que l'implantation soit imposée par la destination
d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire
et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu : une
nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature
du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions
projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences
dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF 124 II 255 cons.4a, 123
II 508 cons.3b/cc et les références). L'implantation d'un ouvrage peut aussi
être imposée par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles
avec la zone à bâtir (v. par exemple ATF 118 Ib 17).
b)
Les recourants soutiennent que le site du Crêt-Meuron n'est pas le seul qui
pourrait accueillir un parc éolien et qu'il existe d'autres endroits – par
exemple le Mont Cornu – qui ne sont pas en zone de crêtes et de forêts. Cet
argument n'est pas déterminant car il n'est pas nécessaire que l'emplacement
proposé constitue l'unique possibilité. Il suffit d'établir qu'en raison de son
affectation l'ouvrage ne peut être construit que dans un espace géographique
relativement restreint (
DFJP/OFAT
, Etude relative à la LAT no 15 ad
art.24, p.286); autrement dit, il suffit que des motifs particulièrement
importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à
l'endroit prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir
comme beaucoup plus avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 112 Ib 49,
108 Ib 362 et les références).
Les
recourants soutiennent par ailleurs à tort que la planification et le choix des
sites pour la production d'énergie éolienne devraient intervenir au niveau national.
De lege lata, l'aménagement du territoire incombe prioritairement aux cantons
(art.75 al.1 Cst.féd.). De plus, en matière d'énergie, la Confédération n'a pas
établi de plan sectoriel, hormis en ce qui concerne les lignes à très haute
tension (art.16 al.5 de la loi fédérale concernant les installations
électriques à faible et à fort courant [LIE; RS 734.0]; FF 1998 III, p.2260;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op.cit., p.99).
Dès lors, il y a lieu d'admettre que
l'implantation du projet du parc éolien au site du Crêt-Meuron est imposée par
sa destination (art.24 litt.a LAT par analogie). Il reste à procéder à la pesée
globale des intérêts en présence.
7.
D'après
l'article 33 litt.d LPJA, le recourant peut, en dérogation à la règle générale,
invoquer l'inopportunité si une loi spéciale le prévoit. Tel est le cas en
l'espèce. Car, d'après l'article 33 al.3 litt.b LAT, en matière de plans d'affectation,
le droit cantonal doit prévoir au moins une autorité de recours ayant un libre
pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un
contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il
comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la
planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique
d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent
pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont
celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art.2 al.3 LAT). Cette
liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit
être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une
autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le
contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération
adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton,
doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 cons.3b/aa, p.242; ATF
du 22.08.2003 dans la cause Société de laiterie Z. [1P.320/2003]).
8.
a)
La pesée des intérêts exigée par l'article 24 litt.b LAT comprend, selon
l'article 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, public
et privé, touchés par le projet (art.3 al.1 litt.a OAT). Sous l'angle du droit
fédéral, il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT
elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des
constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et
forêts – art.3 al.2 LAT –, la protection des lieux d'habitation – art.3
al.3 litt.b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés par les lois
spéciales (LPE [RS 814.01], loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir;
RS 814.318.142.1]); les intérêts privés sont également pris en compte.
L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du
développement spatial souhaité et les implications qui en résultent (art.3 al.1
litt.b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure
du possible, de l'ensemble des intérêts en présence et doit être motivée (art.3
al.1 litt.c, al.2 OAT; ATF 129 II 68 cons.3.1).
b)
Lors de la révision du décret de 1966, décidée par le Grand Conseil en 1988,
l'interdiction qui figurait à l'article 2 d'édifier dans les zones de crêtes et
de forêts et dans les zones de vigne et de grèves "des bâtiments servant à
un but étranger à l'économie agricole, viticole ou forestière", a été
remplacée par la règle, en vigueur actuellement, selon laquelle ces zones sont
soumises "aux dispositions applicables aux zones situées hors de la zone
d'urbanisation telles qu'elles ont été prévues par la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (LCAT) du 24 juin 1986".
Devant
le département, les recourants ont produit une note du Prof. Jean-François
Aubert, ancien professeur à l'Université de Neuchâtel, du 31 mai 2002, sur la signification
actuelle du décret neuchâtelois du 14 février 1966 concernant la protection des
sites naturels du canton. Le Prof. Aubert soutient que cette nouvelle rédaction
de l'article 2 n'a pas fait disparaître l'interdiction absolue des
constructions non agricoles et non forestières dans les zones de crêtes et que
cette interdiction subsiste en qualité de règle implicite. Se référant aux
circonstances qui ont entouré la révision du décret, il relève qu'une volonté
d'assouplir ou de lever ladite interdiction n'a été exprimée, lors des travaux
préparatoires de la révision, ni par le Conseil d'Etat ni par le Grand Conseil,
et que le droit fédéral ne l'exigeait d'ailleurs pas. Il observe par ailleurs,
notamment, que la notion même de zone de crêtes serait vidée de son contenu si
plus rien ne la distinguait d'une zone agricole ordinaire. Pour le cas où il
faudrait néanmoins se résoudre à une interprétation strictement littérale de
l'actuel article 2 du décret, le Prof. Aubert suggère que, dans la
détermination de l'intérêt prépondérant au sens de l'article 24 al.1 litt.b
LAT, il soit à tout le moins accordé une attention particulière à la protection
de la nature et du paysage, conformément à la volonté qui présidait à
l'adoption du décret et à la volonté populaire qu'exprimait l'initiative dont
il a entraîné le retrait.
Z. SA a également
produit un avis de droit, émanant du Prof. Thierry Tanquerel, professeur à
l'Université de Genève, de novembre 2002. Le Prof. Tanquerel considère, quant à
lui, que le décret de 1966 ne posait pas une interdiction absolue de toute
construction non agricole ou forestière dans la zone de crêtes et de forêts, et
que la modification de 1988 a certes adapté le décret à la LAT, ce qui était
son but avoué, mais n'a nullement dénaturé ledit décret, renforçant même, à
plusieurs points de vue, les exigences applicables en cas de dérogation.
Toutefois, il conclut également qu'il "apparaît justifié de donner à la
protection du paysage un poids plus grand que dans les zones agricoles
ordinaires, cela non pas en raison des circonstances de la révision de 1988,
mais par interprétation téléologique du décret, dont il n'est pas contestable
qu'il poursuit un but de protection du paysage et des sites. Cela ne signifie
cependant nullement que le poids de cet intérêt public soit tel qu'il surpasse
tout intérêt public contraire, mais seulement que la protection du paysage
mérite, dans la zone en question, une attention accrue par rapport à ce qui
serait le cas en zone agricole ordinaire".
Il
n'est pas nécessaire de trancher la controverse sur la portée de la modification
de l'article 2 du décret, étant donné que, comme exposé plus haut (cons.5d), la
question de la compatibilité du PAC avec les dispositions du décret ne se pose
pas en tant que telle. Cependant, il ne fait pas de doute que la volonté de
maintenir la protection des crêtes subsiste, ce que la révision de 1988 a au
demeurant confirmé en ce qui concerne la réduction des zones de constructions
basses, jugées surdimensionnées; à cette occasion, le Tribunal fédéral a
d'ailleurs relevé qu'une région faisant partie des "sites naturels du canton",
parce qu'elle constitue un paysage d'une beauté particulière, doit en principe
être classée dans les zones à protéger, ce qui est précisément la fonction de
la zone de crêtes et de forêts (ATF du 18.01.2002 dans cause B. [1A.120/2001]
contre DGT).
Il
y a lieu de relever, en outre, que la Constitution cantonale du 24 septembre
2000 mentionne, à l'article 5 al.1 litt.j, entre autres tâches de l'Etat et des
communes, notamment la protection et l'assainissement de l'environnement ainsi
que la sauvegarde du paysage et du patrimoine. Certes, la commission
"Constitution" a exposé, dans son rapport à l'appui de la nouvelle
Constitution (BGC 2000/165 III 2619 s.) que cette disposition (art.5 al.1
litt.a à q) est "descriptive et non normative : c'est la loi, et elle
seule qui dira en fin de compte quelles sont les tâches qu'assumeront l'Etat et
les communes. L'article 5 ne saurait donc être interprété comme donnant des
mandats à l'Etat et/ou aux communes. Il faut le comprendre plutôt comme une
photographie de ce que l'Etat et les communes font
aujourd'hui
et feront probablement demain". Mais en l'occurrence, la disposition
constitutionnelle trouve son expression concrète notamment dans la loi
cantonale sur la protection de la nature (RSN 461.10) qui dispose, à l'article
10, que "sont
réputés
sites naturels méritant d'être protégés les éléments caractéristiques du
paysage neuchâtelois, tels que les rives, les lacs et des cours d'eaux, les
sites marécageux, les pâturages boisés et les crêtes du Jura, ainsi que les
points de vue".
Aussi,
force est d'admettre, suivant l'opinion concordante sur ce point des Prof.
Aubert et Tanquerel que, aussi bien en vertu du décret de 1966 que des dispositions
susmentionnées, la zone de crêtes à l'intérieur de laquelle se situerait le PAC
bénéficie d'une protection particulière dont il faut tenir compte dans
l'appréciation des incidences du projet sur la nature et le paysage et dans la
pesée des intérêts qui s'opposent.
9.
a) Parmi les tâches de l'Etat,
l'article 5 al.1 de la Constitution cantonale, mentionne aussi "l'approvisionnement
en eau et en énergie, la gestion parcimonieuse des ressources non
renouvelables, ainsi que l'encouragement à l'utilisation des ressources
renouvelables" (litt.l). La loi cantonale sur l'énergie (RSN 740.1)
prévoit que l'approvisionnement doit être compatible avec les exigences du
développement durable, ce qui implique une utilisation mesurée des ressources
naturelles, le recours aux énergies renouvelables indigènes, et la prévention
des effets gênants ou nuisibles pour l'homme et l'environnement (art.30 al.2
litt.a. b, c). Elle dispose en outre que "le canton et les communes mènent
une politique active en vue de la mise en valeur des ressources énergétiques
indigènes, notamment la force hydraulique, l'énergie solaire, la géothermie, la
chaleur et le froid de l'environnement, la biomasse, dont le bois, l'énergie
éolienne et les ordures".
La
liste des tâches de l'Etat dressée à l'article 5 al.1 Cst. ne fournit pas d'indication
au sujet de la hiérarchie des valeurs: l'ordre dans lequel sont énumérées les
diverses tâches n'a pas de valeur normative, dans le sens d'une priorité ou
d'une postériorité (BGC 2000/165 III 2620). L'alinéa 2 dispose toutefois que,
"lorsqu'ils accomplissent leurs tâches et en cas de conflits d'intérêts,
l'Etat et les communes privilégient les intérêts des générations futures. Ils
prêtent une attention particulière aux exigences du développement durable et au
maintien de la biodiversité". La commission "Constitution" a
relevé que l'alinéa 2 vise "une utilisation parcimonieuse des bases de la
vie, aux plans écologique, social et économique. Cette idée est du reste
concrétisée par l'adjonction d'une seconde phrase, nouvelle, qui ne figurait
pas dans l'avant-projet du 8 juin 1998, selon laquelle l'Etat et les communes
prêtent une attention particulière aux exigences du développement durable et du
maintien de la biodiversité". Les débats du Grand Conseil sur ce dernier
point (BGC cité, p.2764 ss) montrent que la mention de la biodiversité a été
contestée par certains, motif pris que cette notion est incluse dans celle du
développement durable. Elle a cependant été maintenue, la majorité arguant de
la nécessité d'insister sur la protection de l'environnement en général (député
Laurent Debrot), la conservation des espèces (Claude Borel), un engagement
d'ordre général "au niveau de la planète" (Claudine Stähli-Wolf), la
nature (Frédéric Cuche), la variété des formes de vie (Christian Piguet), ou la
protection de la faune et de la flore et le maintien de leur milieu naturel
dans sa diversité (Jean Studer).
On
peut relever encore que, aux termes de l'article 73 Cst.féd., sous le titre
"développement durable", la Confédération et les cantons oeuvrent à
l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa
capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Selon J.-F.
Aubert (Petit commentaire de la Constitution fédérale suisse, p.584) cette
notion se réfère à la relation, nécessaire, entre la société et le milieu
naturel qui lui permet d'exister, qu'il s'agit donc d'établir ou de chercher à
établir un équilibre entre la protection de l'environnement et la nature, au
sens large, et les besoins de l'être humain qui utilise et exploite les
ressources naturelles (eau, forêts, énergie, etc.), l'accent étant mis sur la
préservation de la capacité de la nature à renouveler elle-même ses ressources.
b)
Dès lors, il résulte aussi bien de la Constitution que de la loi cantonales
d'une part la volonté de promouvoir la production d'énergies renouvelables en
général, et d'autre part celle que cette production se fasse en harmonie avec
la protection du paysage et de l'environnement en général. De même, la Cst.féd.
(art.89 al.1 et 3) et l'article 3 al.1 litt.b de la loi fédérale sur l'énergie
[RS 730.0], prévoient, entre autres principes directeurs en la matière, que le
recours aux énergies renouvelables doit être accru. Toutefois, aucune priorité
n'est donnée à l'une ou à l'autre des sources possibles de production. En
outre, il n'existe pas de mandat légal de réaliser des parcs éoliens. Aussi ne
peut-on pas déduire de ces textes que la construction de tels sites devrait
être privilégiée par rapport aux impératifs liés à la protection de la nature
et du paysage ou, en l'occurrence, des crêtes.
c)
La fiche de coordination complétant
le plan directeur expose, en résumé, que l'arc jurassien est favorable à
l'énergie éolienne, que le canton de Neuchâtel en particulier présente –
d'après les études effectuées sur le plan national – des caractéristiques
extrêmement favorables en faveur de l'énergie éolienne, et que le Conseil
d'Etat souhaite produire le plus possible d'énergie par ce biais pour
contribuer à la réalisation des objectifs du programme de politique énergétique
"SuisseEnergie".
Ainsi que cela résulte
notamment de la fiche de coordination, le programme SuisseEnergie, qui fait
suite au programme Energie 2000, fixe, entre autres objectifs en matière
d'énergie, celui d'augmenter la
production d'électricité par les diverses énergies renouvelables pour
toute la Suisse, entre 2000 et 2010, de 500 GWh/an (ce qui représente 1 %
de la consommation suisse de courant électrique en 2000), dont 50-100 GW/h
proviendraient d'installations éoliennes (D.25 : OFEN/OFEX./ARE: Concept
d'énergie éolienne pour la Suisse, Bases pour la localisation des parcs
éoliens, Berne 2000, p.9). Par conséquent, selon ce programme, la production
nationale supplémentaire totale d'origine éolienne qui proviendrait des deux
parcs neuchâtelois, des autres installations existantes ainsi que de celles
qu'il s'agirait de réaliser ces prochaines années (soit vraisemblablement au
total cinq à dix sites dans toute la Suisse) atteindrait, en 2010, quelque 0,1-
0,2 % de la consommation d'électricité en Suisse.
La
production totale d'électricité des deux parcs éoliens neuchâtelois ensemble
(le PAC plus le second parc dont le site n'est pas encore fixé) atteindrait,
selon la fiche de coordination (ch. D2), 25 GWh par an, soit 2,5 % de la
consommation électrique du canton de Neuchâtel. A lui seul, le PAC litigieux
aurait une production nette de 14.35 GWh/an (D.11/c, p.14), ce qui
représenterait 1,43 % de la consommation d'électricité du canton.
Les
parcs éoliens prévus par la fiche de coordination ont donc pour seul but la
production d'électricité. Il n'est pas allégué que le PAC viserait d'autres
fins telles que, par exemple, l'étude (recherche scientifique) de ce type de
production d'énergie alternative, laquelle peut se faire d'ailleurs déjà au
Mont Crosin et au Mont Soleil. C'est donc par rapport à ce but précis qu'il
faut apprécier l'intérêt du projet litigieux.
10.
a) La décision
attaquée relève (p.12) que, "vu l'accent particulier mis par le
législateur sur la sauvegarde de l'aspect typique des crêtes du Jura, celle-ci
revêt bien entendu une importance prépondérante dans la pesée des intérêts
requise par la LAT". Néanmoins, reprenant l'ensemble des études qui ont
présidé au choix du site du Crêt-Meuron – et qui ont analysé les questions
touchant le trafic et la circulation, les eaux superficielles et souterraines,
le bruit, le rayonnement électromagnétique, les milieux naturels, la faune et
la flore, les forêts et les pâturages boisés, le paysage et l'intégration au
site, l'agriculture, le tourisme, l'archéologie, le sort des déchets et les
nuisances dues au chantier –, l'intimé arrive, implicitement, à la conclusion
inverse en invoquant le fait que tout a été mis en œuvre pour limiter au
maximum les atteintes inévitables qu'un parc éolien apporte au paysage, même
s'il doit subsister au-delà de la durée de 25 ans mentionnée dans la notice
d'impact, et que le projet "trouve une justification au regard de son
utilité pour la promotion des énergies renouvelables". Comme le montre
cette contradiction – bien qu'elle soit peut-être d'ordre rédactionnel
seulement –, le raisonnement de l'intimé revient essentiellement à privilégier
par principe la production d'énergie éolienne pour des motifs tirés du
programme de SuisseEnergie. Cependant, ni les objectifs que la politique
énergétique nationale s'est fixés jusqu'en 2010, ni aucune norme du droit cantonal
n'imposent au canton de Neuchâtel une telle option. Il ne s'agit pas simplement
de déterminer si le choix de l'emplacement du premier parc d'éoliennes du
canton au Crêt-Meuron est le meilleur, parmi plusieurs autres sites envisageables,
ou de vérifier si le projet en cause satisfait le mieux possible à certaines
exigences minimales sur le plan de la protection de la nature et de
l'environnement, mais d'examiner si l'implantation d'un tel parc est en soi
compatible avec les principes d'aménagement du canton au regard du régime de
protection des sites naturels décrit plus haut. La réponse à cette question centrale
implique l'examen des intérêts que le PAC est censé représenter, en d'autres termes,
de son utilité concrète sur le plan de la production d'énergie.
Considéré sous cet angle
– qui est le seul décisif, en raison du but du projet, comme on l'a exposé plus
haut (cons.9c) – cet intérêt est actuellement extrêmement faible, sinon quasi
insignifiant, et le demeurera sans doute. En effet, il n'est pas prétendu que
l'approvisionnement en électricité serait compromis en Suisse ou dans le
canton, ni qu'il y aurait une nécessité de disposer dans un proche avenir de
nombreuses nouvelles sources d'approvisionnement en électricité – même très
modestes. D'ailleurs, selon l'Office fédéral de l'énergie (D. 2/16), à l'heure
actuelle, l'offre de courant est surabondante en Suisse et en Europe. Les
statistiques de la production et de la consommation d'électricité publiées par
l'OFEN montrent que les exportations d'électricité suisse sont excédentaires
par rapport aux importations. Au demeurant, il ressort des chiffres incontestés
rappelés ci-dessus que la production qu'on peut attendre du PAC est si faible
qu'elle ne pourrait pas pallier dans une mesure significative un éventuel
manque de ressources électriques dans le pays et qu'elle reste sans incidences
sur la nécessité de maintenir voire, au besoin, développer toutes les autres
sources d'énergie électrique. Les spécialistes de l'énergie éolienne relèvent
eux-mêmes (v. l'exposé du directeur de J. SA, V., du 22.11.2002; D. 2/6) que,
"en tenant en outre compte du potentiel restreint de l'exploitation
éolienne en Suisse, du fait des conditions de vents insuffisantes et du
cloisonnement géomorphologique du pays, il faut nécessairement conclure à la
faible importance actuelle de l'énergie éolienne indigène sur le plan de
l'économie énergétique nationale, conclusion qui restera sans doute valable
pour bien des années encore. On peut donc se demander si l'objectif des
autorités fédérales visant à produire 50 à 100 millions de kilowattheures de
courant éolien par an d'ici 2010 est réaliste". Enfin, il n'est pas
allégué que ces installations présenteraient un réel progrès sur le plan de la
lutte contre les atteintes à l'environnement, ou des avantages économiques pour
les consommateurs; il faudrait compter au contraire, pour ce type de courant,
avec un prix de l'électricité plus élevé que les prix actuels. Il n'existe donc
qu'un intérêt des plus limités à produire de l'électricité de cette manière.
Dans
la pesée des intérêts opposés, savoir la protection de l'environnement naturel,
les dimensions du PAC, des installations elles-mêmes, ainsi que le fait que
celles-ci sont en mouvement, constituent des critères importants. Il s'agit
d'un projet occupant une surface considérable (111,5 ha, longueur de plus de 2
km), comportant sept éoliennes de très grande taille (hauteur du moyeu à l'axe
du rotor : 60 m; rotor à trois pales de 66 m de diamètre; hauteur totale : 93
m), relativement dispersées (espacement le plus court : env. 260 m entre les
éoliennes nos 5 et 6; espacement le plus long: env. 590 m entre les éoliennes
nos 6 et 7), ainsi qu'une infrastructure non négligeable (mât de mesure de 60
m, création de 1,8 km de nouveaux chemins d'accès carrossables et aménagement
de 1,2 km de chemins existants actuellement non carrossables, ainsi qu'un petit
bâtiment technique partiellement enterré). Hormis le téléski du Crêt-Meuron et
la ligne à haute tension existants, traversant le secteur nord-est du parc, la
plus grande partie du PAC (plus de la moitié sud-ouest) est située dans une
région pratiquement vierge de toute autre construction ou installation.
Certes,
selon le département intimé, qui se réfère à la notice d'impact, le site du
Crêt-Meuron serait particulièrement peu visible, dès lors qu'il se trouve sur
un plateau longé au sud-est par la crête principale reliant le Mont Racine à la
Vue-des-Alpes et au nord par la Roche-aux-Crôs, de sorte que les éoliennes seraient
cachées aux regards depuis le Val-de-Ruz et le bas du canton. Toutefois, elles
seront visibles en enfilade depuis le versant nord de la vallée de la Sagne,
avec la crête principale en arrière-plan, depuis les hauts de La Chaux-de-Fonds
et par intermittence et en enfilade, depuis le chemin des crêtes Mont Racine –
Mont d'Amin. Des photomontages ont été réalisés à partir des lieux habités ou
fréquentés depuis lesquels une ou plusieurs éoliennes seraient visibles. Il
s'agit du sommet de Tête-de-Ran, à 300 mètres du parc, de la Vue-des-Alpes, à
2,5 km du parc, du versant nord de la vallée de la Sagne, à 4 km du parc, du
haut de La Chaux-de-Fonds (lycée Blaise-Cendrars), à 5 km du parc, et
finalement du site du Crêt-Meuron lui-même. A l'exception de la Sagne-Crêt d'où
les éoliennes seraient peu perçues, ces installations seraient bien visibles
depuis tous les autres sites, où elles pourront apparaître "sur un fond de
ciel comme des objets technologiques similaires à des pylônes électriques sans
fil". Cette description montre que l'impact sur le paysage serait en
réalité important, depuis de nombreux endroits élevés des environs et sur de
nombreux kilomètres, mais aussi, il va de soi, dans la région de Tête-de-Ran,
qui est un site particulièrement fréquenté en tant que zone de délassement,
soit un genre de territoire dont la conservation constitue un des principes de
l'aménagement, en vertu du droit fédéral (art.3 al.2 litt.d LAT). Le tribunal a
pu se convaincre, par sa visite d'installations identiques à Mont Soleil, que
cet impact est sans comparaison, en raison de leur hauteur et du mouvement des
pales, avec des pylônes électriques. Quant au fait que les installations
auraient en principe une durée de vie de vingt-cinq ans, période au terme de
laquelle elles seraient soit démontées, soit remplacées, il ne constitue pas un
critère d'appréciation utile. Car dans l'hypothèse de leur futur enlèvement il
faut conclure qu'elles ne présentent d'emblée qu'un très faible intérêt sur le
plan du développement des énergies renouvelables, et si elles devaient être
maintenues
–
respectivement remplacées par d'autres – leur impact négatif serait permanent.
b) On peut ainsi se
dispenser d'examiner plus avant si le projet – par ailleurs fondé sur des
études du promoteur, du service de l'aménagement du territoire ainsi que
d'autres services de l'Etat très approfondies, dont on peut relever la qualité
– est susceptible d'avoir d'autres incidences dommageables sur l'environnement
naturel, dues par exemple à l'infrastructure qu'implique l'afflux estimé à
quelque 20'000 visiteurs du PAC par an, ou encore au fait que l'une des
éoliennes serait implantée précisément dans un secteur de localisation à forte
densité d'une plante rare et menacée (Knautie de Godet). S'agissant en
l'occurrence de se prononcer sur la prise en considération appropriée de la
sauvegarde des sites protégés du canton, et non pas seulement d'intérêts locaux
dont l'appréciation doit être laissée à l'autorité de planification, force est
de conclure, pour les motifs susmentionnés, que l'intérêt à la préservation des
espaces naturels, de plus en plus exposés à de multiples atteintes importantes,
doit l'emporter sur la réalisation du projet litigieux. Dès lors, savoir dans
quelle mesure des intérêts privés de certains des recourants pourraient en
outre être affectés de manière décisive en la cause peut rester indécis.
11.
Les oppositions de la
Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage, de
l'Association Y., ainsi que de H. et consorts dans la mesure où la qualité pour
agir de ceux-ci peut être reconnue, doivent ainsi être jugées fondées, ce qui
conduit à l'admission de leur recours et à l'annulation de la décision entreprise.
Vu l'issue du litige,
les frais doivent être mis à la charge de Z. SA. L'Etat et les communes ne
paient pas de frais de justice (art.47 al.1 et 2 LPJA). Les recourants
obtiennent gain de cause et ont droit à des dépens (art.48 LPJA), qui seront
supportés par l'Etat.
Par ces motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Admet les recours et
annule les décisions attaquées.
2.
Met à la charge de Z.
SA un émolument de décision de 4'000 francs et les débours par 400 francs.
3.
Alloue aux recourants
une indemnité globale de dépens de 8'000 francs, à la charge de l'Etat.
Neuchâtel, le 31 mars 2005