ne_gerichte · TA.2008.442 · 1997-09-25 · fr

Déni de justice formel. Refus de l'OAI de statuer sur la qualité pour agir d'un assureur maladie en matière de prolongation de mesures médicales AI en faveur d'un assuré.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 23.03.2009 TA.2008.442 (INT.2009.36)

Réf. : TA.2008.442-PROC
A.
Suite à une
demande de prestations AI déposée le 14 juillet 1997 pour G., née en 1994, ceci
en raison de strabisme et d'astigmatisme bilatéral, l'Office de l'assurance-invalidité
(OAI), par décision du 25 septembre 1997, a accordé à son assurée des mesures
médicales au sens de l'article 13 LAI jusqu'au 31 mai 2005. L'assurée a été vue
par les médecins de l'hôpital ophtalmique de Lausanne une dernière fois le 25
février 2004. Le 1er septembre 2006, l'assurance-maladie X., assureur LAMal de
G. a sollicité de l'OAI la prolongation des mesures médicales accordées
jusqu'au 31 mai 2005. Par lettre du 5 septembre 2006, l'OAI a refusé de donner
suite à cette requête, celle-ci n'émanant pas de l'assurée et de sa
représentante légale.
L'assurance-maladie
X. a persisté dans sa demande, réclamant le cas échéant le prononcé d'une
décision formelle. Par courrier du 18 novembre 2008, l'OAI a maintenu que la
caisse-maladie n'était pas en droit de faire valoir de son propre chef les
droits de la personne assurée. Il a également refusé de rendre une décision formelle
en la matière. Un nouvel échange de correspondances du 27 novembre 2008 et du 4
décembre 2008 n'a en rien modifié la position des parties.
B.
Par mémoire du
19 décembre 2008,l'assurance-maladie X. interjette recours pour déni de justice
contre l'OAI. Elle se prévaut des articles 34, 49 et 56 LPGA et conclut, vu le
refus formel de l'OAI de rendre une décision, que le Tribunal administratif
statue lui-même sur la qualité et la capacité pour l'assureur-maladie de demander
la prolongation de mesures médicales pour l'un de ses assurés, soit que la Cour
de céans lui reconnaisse la qualité pour agir qui lui est déniée par l'OAI.
Subsidiairement, la recourante requiert que l'intimé soit condamné à rendre une
décision formelle.
C.
L'OAI a
renoncé à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R
A N T
en droit
1.
Déposé en les formes prévues par la loi, le recours
est recevable.
2.
a) L'article
29 al.1 Cst.
– qui a succédé à l'article 4 al.1
aCst. depuis le 1er janvier 2000 – dispose que toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement
et jugée dans un délai raisonnable. A l'instar de l'article 6 par.1 CEDH – qui
n'offre, à cet égard, pas une protection plus étendue (RCC 1978, p.325 cons.2)
– cette disposition consacre le principe de la célérité, autrement dit prohibe
le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie constitutionnelle
lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai
prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que
toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (
ATF 119 Ib 311
,
p.323 cons.5). En matière de droit fédéral des assurances sociales, dans
laquelle le législateur accorde une importance particulière à une liquidation
rapide des procès (
ATF 126 V 244
,
p.249 cons.4a), la procédure de première instance est également gouvernée par
le principe de célérité (voir également
ATF 131 V 407
,
p.409 cons.1.1).
b) Le caractère
approprié de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances
particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation
globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de
complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que
le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (
ATF 124 I 139
,
p.142 cons.2c,
119
V 317
, p.325 cons.5b). A cet égard, il appartient au justiciable
d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence,
que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas
échéant, pour retard injustifié (
ATF 107 Ib 155
,
p.158 cons.2b, c). Cette obligation s'apprécie toutefois avec moins de rigueur
en procédure pénale et administrative (
Auer/Malinverni/Hottelier
, Droit
constitutionnel suisse vol.II, no 1244 s). On ne saurait par ailleurs reprocher
à une autorité quelques temps morts; ceux-ci sont inévitables dans une
procédure.
3.
En l'espèce,
l'OAI persiste à refuser totalement de statuer sur la requête du 1er septembre
2006 de l'assurance-maladie X., soit depuis plus de 30 mois. Les conditions
temporelles d'un déni de justice sont dès lors clairement réunies (ATA du
27.10.2006 [TA 2006.283]; ATA du 11.02.2008 [TA 2007.407]; ATA du
14.01.2009 [TA 2008.390]). L'intimé, dans ses correspondances avec la
recourante, motive toutefois ce refus par le fait que l'assureur-maladie
n'aurait pas qualité pour agir en lieu et place de son assurée, ce qui le dispenserait
d'avoir à statuer. A l'évidence à tort.
La qualité pour recourir est subordonnée à l'existence d'un
intérêt digne de protection. Est digne de protection tout intérêt pratique ou
juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée
que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne
de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature
économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée – respectivement
le retard injustifié ou le refus de statuer dans l'hypothèse du déni de justice
– lui occasionnerait
(ATF 133 V 239
cons.6.2 et les références, 130 V 514 cons.3.1;
Schaer
, op.cit., p.139).
Il est constant que faute de prolongation de la prise en
charge des mesures médicales par l'OAI en faveur de G. au delà du 31 mai 2005,
l'assureur-maladie ne peut plus se faire rembourser par l'OAI les prestations
qu'il verse à son assurée, aux prestataires de soins ou de médicaments. A ce
titre déjà, la recourante a qualité pour obtenir de l'OAI une décision formelle
lui reconnaissant (ou non) la qualité pour requérir la prolongation des mesures
médicales antérieurement arrêtées, ceci avant même que l'OAI ne statue sur le
bien-fondé ou non de la poursuite de telles mesures. L'admission ou la négation
de la qualité pour agir devant une autorité administrative (v. sur ce
point
B. Bovay
, Procédure administrative, p.245 ) constitue en effet
sans le moindre doute une décision au sens de la
LPJA
(art.3, al.1,
litt b et c, 7 et 32 ) et de la LPGA (art.34, 49 al.2 et 59).
4.
Selon l'article 56 al.2 LPGA, un recours peut être
formé lorsque l'assureur, malgré la demande de l'intéressé, ne rend pas de
décision ou de décision sur opposition, mais dans ces cas, seuls le refus de
statuer ou le retard à statuer constituent l'objet du litige soumis au tribunal
des assurances et non les droits ou les obligations du droit de fond, sur
lesquels l'intéressé a demandé expressément à l'assureur de se prononcer
(arrêts du Tribunal fédéral des assurances non publiés des
22.03.2004
[I 712/03]
cons.2.2, et
23.10.2003
[I 328/03]
cons.4.2 et [
K 55/03
]
cons.2.4;
Kieser
, ATSG-Kommentar, ad art.56, ch.12). Il ne saurait dès
lors être question que la Cour de céans tranche elle-même la question de la
prolongation des mesures en faveur de G.. Le pouvoir de l'autorité de recours
en matière de déni de justice n'est en effet qu'un pouvoir de sanction ou
d'annulation, et non de réforme, sous peine de priver les parties d'un degré
d'instance quant à la procédure au fond (Bovay, op.cit., p.347). Comme le
relève cependant à juste titre la recourante, en l'espèce, le renvoi du dossier
à l'OAI avec fixation d'un bref délai pour statuer sur la seule question de la
qualité pour agir de l'assureur-maladie en matière de prolongation de mesures
médicales serait ici dépourvu de tout intérêt pratique, l'OAI la niant depuis
le départ, pour des motifs qu'elle a plus ou moins clairement explicités dans
ses correspondances du 5 septembre 2006, que l'on peut considérer comme une
décision non formelle, sujette à opposition, et des 18 novembre 2008 et 4
décembre 2008, que l'on peut considérer comme des préavis et décision non
formels au sens de l'article 57a nouveau LAI, avant de maintenir sa position en
procédure et de conclure au rejet du recours déposé en renonçant à formuler
toute observation sur celui-ci. Cette situation n'a manifestement pas échappé à
la recourante puisque même si le recours pour déni de justice n'est soumis à
aucun délai, elle a saisi le Tribunal administratif dans les 30 jours suivant
les communications des 18 novembre et 4 décembre 2008. Au regard de la jurisprudence
topique citée (
ATF
98 V 144
; RJAM 1982, p.74; RJN 1987, p. 253) à laquelle on peut ajouter la
référence au principe de l'économie de la procédure et de sa simplicité expressément
voulue par le législateur (art.61 litt.a LPGA), un renvoi du dossier avec
fixation d'un délai pour statuer sur la question de la qualité de partie de
l'assureur-maladie ne s'impose donc pas et la Cour de céans est en mesure de
statuer sur la base du dossier sur cette seule question.
5.
Hormis l'action de droit administratif, la procédure
administrative admet ou reconnaît rarement l'intervention d'un tiers au profit
du destinataire direct d'une décision. Pour avoir un intérêt matériel à agir ou
à recourir, le tiers doit donc démontrer qu'il peut personnellement prétendre
bénéficier d'un intérêt digne de protection au prononcé ou à l'annulation,
respectivement à la modification d'une décision administrative. En l'espèce, on
ignore pour quel motif l'assurée n'a pas elle-même sollicité la prolongation
des mesures médicales initiales accordées le 25 septembre 1997 par l'OAI, avec
notification à l'assurance maladie X.. Peu importe toutefois. Conformément à
l'article 23 LPGA en effet, la renonciation à des prestations est nulle
lorsqu'elle est préjudiciable aux intérêts d'institutions d'assurances
notamment. Or tel est bien le cas en l'espèce pour l'assureur-maladie. En demandant
que la décision initiale soit reconsidérée, soit que les mesures médicales
soient prolongées au-delà du 31 mai 2005 (on ignore au vu du dossier sur quel
critère cette date butoir a été retenue), l'assureur-maladie fait bien valoir
un intérêt propre à une telle reconsidération et au prononcé d'une nouvelle
décision prolongeant lesdites mesures, les traitements de G. pour son infirmité
congénitale, normalement pris en charge par l'AI, se poursuivant pour le moment
aux frais de l'assureur-maladie. Reste donc à examiner si une interprétation
stricte des articles 66 al.1 et 2 RAI permet de conduire aux conclusions qu'en
a tirées l'OAI en se référant à l'opinion de l'OFAS sous les chiffres 1011 à
1019 et plus particulièrement 1015 de sa circulaire du 1er juillet 2006
(Supplément 1 à la circulaire sur la procédure dans l'assurance-invalidité, CPAI),
édictée en application de l'article 64a, al.1, litt.b LAI, qui lui octroie
cette compétence, sans toutefois que lesdites directives lient le juge des
assurances sociales.
6.
Comme le relève une nouvelle fois avec pertinence la
recourante, la jurisprudence a déjà eu à se pencher à plusieurs reprises sur
cette question. Dans son arrêt
ATF 98 V 54
,
le Tribunal fédéral des assurances avait d'ores et déjà reconnu que tout tiers
ou tout organisme légitimé à déposer auprès de lui un recours de droit
administratif au sens des articles 103 et 132 aOJF, devait être autorisé à
participer dans la même mesure à la procédure cantonale, que cela soit tant au
niveau d'un recours cantonal qu'au niveau de la procédure d'annonce des
articles 46 aLAI (actuellement
29 LPGA
) et 66 RAI.
Par participation à la procédure d'annonce, le Tribunal fédéral des assurances
précisait bien qu'il fallait reconnaître à toute personne ou institution qui
était touchée par l'absence d'octroi d'une prestation d'un assureur social et
qui avait un intérêt digne de protection à un tel octroi, un droit propre à
déposer une demande. Au regard du nouvel article 66 RAI entré en vigueur en
1984, cette jurisprudence a été confirmée dans les arrêts
120 V 438
,
127 V 3
et
130 V 562
.
Sous l'empire de la LPGA, il en a été de même dans l'arrêt I 113/05 du 8 juin
2005 concernant les services sociaux d'une commune. Dans un arrêt du 8 janvier
2007, se référant toujours à l'ancienne OJF vu les circonstances du cas (et non
à la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral entrée en vigueur 7 jours
auparavant), le Tribunal fédéral, IIe Cour de droit social, a répété une fois
encore que les droits de partie habilitée à former un recours au sens de
l'article 59 LPGA ou de partie à la procédure au sens de l'article 34 LPGA
impliquaient le cas échéant le droit d'obtenir le prononcé d'une décision de
première instance au sens de l'article
29 LPGA
, au
titre de condition nécessaire à l'exercice effectif du droit de recours (ATF
K 18/06 du
08.01.2007
). L'entrée en vigueur de l'article 89 al.1 litt.b LTF ne paraît
pas devoir avoir d'incidences sur cette jurisprudence bien établie. Le Tribunal
administratif du canton de Berne n'est pas parvenu à une autre conclusion dans
son arrêt du 26 avril 2006 dans la cause M (IV 66352 /31/ 2006) en faisant de
surcroît référence à juste titre aux articles 30 et 70 LPGA dont l'application
conduit aux mêmes conclusions.
7.
On doit ainsi reconnaître à la recourante, tant au
regard de la jurisprudence fédérale relative aux articles 34 et 59 LPGA qu'au
regard des articles 30 et 70 LPGA, un droit propre de requérir de l'OAI, au
sens de l'article
29 LPGA
, que celui-ci se
prononce sur la poursuite ou non des mesures médicales déjà accordées à G.
jusqu'au 31 mai 2005. Le recours doit dès lors être admis dans ses conclusions
principales et la cause renvoyée à l'OAI pour qu'il se prononce sur la demande
l'assurance-maladie X..
8.
Conformément à la jurisprudence fédérale relative à
l'article 61 litt.g LPGA, les assureurs sociaux n'ont pas droit à des dépens en
procédure cantonale. Les frais de la procédure seront mis à la charge de l'OAI
qui succombe, l'article 61 litt.a LPGA n'étant pas applicable (art.69 al.1 bis
LAI).
Par ces motifs
,
LA
Cour des assurances sociales
1.
Admet le recours.
2.
Reconnaît la qualité de l'assurance-maladie X. pour saisir
l'OAI d'une demande de prolongation des mesures médicales accordées en faveur
de G..
3.
Renvoie la cause à l'OAI pour qu'il statue.
4.
Met les frais de la cause par 360 francs à la charge de
l'OAI.
5.
N'alloue pas de dépens.
6.
Ordonne la restitution à la recourante de son avance.
Neuchâtel, le 23 mars 2009
Art. 29 CST.FED
Garanties générales
de procédure
1
Toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable.
2
Les parties ont le droit d’être entendues.
3
Toute personne qui ne dispose pas de
ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de
toute chance de succès, à l’assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre
droit à l’assistance gratuite d’un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde
de ses droits le requiert.
Art. 29 LPGA
Exercice du droit
aux prestations
1
Celui qui fait valoir son droit à des
prestations doit s’annoncer à l’assureur compétent, dans la forme prescrite
pour l’assurance sociale concernée.
2
Les assureurs sociaux remettent gratuitement
les formules destinées à faire valoir et à établir le droit aux prestations;
ces formules doivent être transmises à l’assureur compétent, remplies de façon
complète et exacte par le requérant ou son employeur et, le cas échéant, par le
médecin traitant.
3
Si une demande ne respecte pas les exigences
de forme ou si elle est remise à un organe incompétent, la date à laquelle elle
a été remise à la poste ou déposée auprès de cet organe est déterminante quant
à l’observation des délais et aux effets juridiques de la demande.