ne_gerichte · CMPEA.2014.8 · 1993-10-29 · fr

Contestation de la rémunération des curateurs de l’Office de protection de l’adulte. Qualité pour agir. Réglementation nécessaire.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour des mesures de protection de l'enfant et de l'adulte 28.07.2014 CMPEA.2014.8 (INT.2014.294)

A.
L'interdiction de A. a été prononcée le 29 octobre 1993 et X
1
a assumé la fonction de tutrice dès la période 2001-2003. Dès l'entrée en
vigueur du nouveau droit de la protection de l'adulte, au 1
er
janvier 2013, elle assume envers A. une curatelle de portée générale.
Les
différents rapports bisannuels au dossier décrivent les graves difficultés de
vie de la pupille, ses nombreux changements de placement en foyer, interrompus
par des périodes, parfois assez longues, d'hospitalisation en clinique
psychiatrique. Sont également décrites les diverses tentatives de suicide (ou
du moins de gestes auto-agressifs) de l'intéressée, ainsi que les mesures
médicales rendues nécessaires par les blessures subies à ces occasions, comme
par plusieurs maladies d'origine infectieuse ou cancéreuse.
B.
Dans le rapport précité du 18 novembre 2013, X
1
décrit l'évolution de santé et de vie de sa pupille, puis sa situation
financière qui s'est assez considérablement péjorée depuis 2011 (alors que la
fortune s'élevait à environ 100'000 francs, tout au long de la décennie, pour
subir une légère diminution à 92'919.05 francs au 28 novembre 2011, elle est
tombée à 46'718.85 francs au 25 octobre 2013, sans que les diverses charges
supplémentaires exposées par la curatrice n'expliquent totalement cette
diminution de moitié de la fortune disponible).
En
annexe au rapport précité, la curatrice a présenté un décompte d'heures consacrées
à la gestion du mandat, soit 5 heures d'entretiens, 6,5 heures de
correspondance et 1,5 heure de rédaction du rapport, toutes facturées au tarif
de 125 francs, pour un total de 1'625 francs.
C.
Par décision du 9 décembre 2013, expédiée le 15 janvier 2014,
l'APEA a maintenu la curatelle de portée générale et approuvé les comptes
présentés par la curatrice, après vérification sur la base d'un relevé de
compte informatique. S'agissant de la rémunération de la curatrice, l'APEA
s'est limitée à constater «
que l’Office de protection de l’adulte a
droit à des honoraires qui sont fixés à CHF 1'000.00, frais et débours compris
»
et «
qu’au vu de la situation financière de A., ceux-ci seront mis à sa
charge, de même que les frais de la présente décision
».
D.
Le 21 janvier 2014, X
2
s’est adressé, en tant que
chef de l’OPA, au président de l’APEA, afin de connaître les raisons pour
lesquelles la note d’honoraires présentée avait été réduite de 1'625 francs à
1'000 francs. Il n’a pas obtenu de réponse.
Par
mémoire du 13 février 2014, posté à cette date, X
1
et X
2
recourent contre la décision du 9 décembre 2013, dont ils demandent
l’annulation s’agissant de la fixation des honoraires, en requérant que la
rémunération de la curatrice soit fixée «
à 1'625 francs,
subsidiairement à l’application du TFrais, soit 4'000 francs
». Ils
exposent que la curatrice et «
l’Office de protection de l’adulte, en
tant qu’employeur de la curatrice, ont un intérêt juridique à l’annulation de
la décision du 9 décembre 2013 au sens de l’article 450 CC
». Ils se
plaignent de l’absence de motivation de la décision sur le point considéré, ce
qui viole leur droit d’être entendus. Ils se réfèrent par ailleurs à l’article
27 LAPEA et à l’article 59 TFrais, qui concrétisent le principe inscrit à
l’article 404 CC, lequel prévoit d’ailleurs, relèvent-ils, que la rémunération
en cause «
revient à l’employeur, en l’occurrence, l’Etat de Neuchâtel
par son Service de protection de l’adulte et de la jeunesse
». Les
recourants relatent la convention intervenue entre la Commission administrative
des autorités judiciaires (CAAJ) et le Service de protection de l’adulte et de
la jeunesse (SPAJ), selon laquelle le forfait prévu par le tarif des frais
serait abandonné au profit d’une rémunération basée sur le temps effectif consacré
à chaque acte. Ils contestent cependant les remarques formulées par la CAAJ
quant à l’appréciation de la rémunération des mandats confiés au SPAJ, en
particulier l’argument selon lequel les pupilles ne devraient pas supporter
deux fois l’intervention de leur curateur, sous forme d’honoraires mais aussi
d’impôts d’autant plus élevés que leur situation financière est confortable.
Ils observent que les montants prévus à l’article 59 TFrais respectent les
principes de couverture des frais et d’équivalence, pour avoir été «
calculés
sur la base des frais effectifs de l’Office de protection de l’adulte des
années précédentes
». Quant à la note d’honoraires présentée en
l’espèce, elle respectait les nouvelles directives et demeurait très modeste
pour une pupille de 48 ans qui «
nécessite une mobilisation constante
de la part de la curatrice
». Ils observent que le montant de la note
d’honoraires représente 67.70 francs par mois et que la réduction opérée par
l’APEA est donc arbitraire.
E.
Le président de l’APEA s’en remet à l’appréciation de la Cour
de céans et reconnaît n’avoir pas réagi au courrier du 21 janvier 2014, dont il
a pris connaissance trop tard pour y répondre. Il reconnaît également le défaut
de motivation de la décision attaquée, sur le point considéré et confirme les
discussions intervenues entre les représentants du SPAJ et les autorités
judiciaires, un désaccord subsistant toutefois sur la rétribution horaire de
125 francs revendiquée par le SPAJ et contestée par les autorités de
protection. L’APEA s’est donc fondée sur le tarif adopté par les anciennes
autorités tutélaires neuchâteloises, le 11 septembre 2003, qui prévoit une
fourchette de 600 francs à 2'600 francs pour une période de 24 mois, en
fonction de la fortune (de 20'000 francs à 200'000 francs et plus) de la
personne à protéger.
C O N S I D E R A N T :
1.
Le recours est intervenu dans le délai utile de 30 jours
(art. 450b CC) et, compte tenu du plein pouvoir d’examen de la Cour de céans
(art. 450a CC), sa motivation répond aux exigences légales. La conclusion
subsidiaire en paiement, d’un montant supérieur à la conclusion principale ne
respecte pas les dispositions de procédure civile applicables par analogie
(art. 450f CC et 58 CPC), mais cela n’a pas d’incidence, vu ce qui suit.
2.
La qualité pour recourir appartient, selon l’article
450 al. 2 CC
, aux «
personnes parties à la
procédure
» (ch. 1) ; aux «
proches de la personne
concernée
» (ch.2 ) et aux «
personnes qui ont un intérêt
juridique à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée
»
(ch. 3).
En
ce qui concerne X
1
, sa fonction de curatrice lui donnerait
assurément la qualité pour agir si son activité était comme telle mise en
cause, mais aussi si sa rémunération à titre privé était contestée (cf.
Bohnet
,
Autorités et procédure en matière de protection de l’adulte, in : Le
nouveau droit de la protection de l’adulte, Neuchâtel 2012, p. 61, avec
référence à l’ATF
137 III 637
;
pour un exemple plus clair et neuchâtelois, cf. l’arrêt [
5P.189/2001]
du 28.09.2001
). En l’occurrence, cependant, la rémunération de la curatrice
échoit, comme le soulignent d’ailleurs les recourants, à son employeur l’Etat
de Neuchâtel (art.
404 al. 1
er
, dernière
phrase CC
). X
1
n’a donc pas d’intérêt juridique direct à
contester la réduction de sa note d’honoraires, ce d’autant que celle-ci tient
à une controverse de principe entre le service de protection et les autorités
judiciaires (la question serait peut-être différente si la décision attaquée
estimait inutiles certaines des activités menées et remettait en cause la
méthode de travail de la curatrice, mais tel n’est pas le cas). La conclusion
inverse permettrait à tout curateur professionnel de contester le montant de sa
rémunération, même si elle était par hypothèse conforme aux directives de son
employeur ou à une autre forme de tarification applicable aux curateurs issus
du SPAJ, ce qui ne serait clairement pas conforme à l’article
404 CC
. La qualité pour recourir de X
1
ne
peut donc être admise, sur le point considéré.
A
titre personnel, X
2
n’est ni le curateur de A., ni l’employeur de la
curatrice, de sorte qu’il n’a manifestement pas qualité pour recourir. Il
convient cependant d’examiner si une telle qualité peut lui être reconnue en
tant que représentant d’une collectivité admise à recourir.
Le
Tribunal fédéral a récemment prononcé (arrêt [
5A_979/2013]
du 28.03.2014
) qu’une commune n’avait pas la qualité pour recourir contre
le placement d’un enfant prononcé par l’autorité de protection, du fait qu’elle
devrait supporter les coûts de la mesure. Elle ne peut en effet se prévaloir
d’un intérêt juridique (art.
450 al. 2 ch. 3 CC
) à
la contestation d’une mesure fondée sur l’article 310 al. 1 CC, dont
l’application n’a pas à prendre en compte les intérêts financiers de la commune
concernée. Elle ne pouvait pas non plus se prévaloir de la qualité de proche de
l’enfant, ni de partie à la procédure (au contraire du curateur lorsque ses
actes ou omissions sont l’objet de la cause, précise le Tribunal fédéral). Elle
ne pouvait enfin revendiquer son autonomie communale à cet égard.
Même
si l’arrêt précité rejoint l’opinion de doctrine selon laquelle «
la
collectivité publique ne dispose dorénavant en principe plus d’une qualité pour
recourir fondée sur le droit fédéral
«  (
Steck
, N. 23 ad art.
450 CC, in : CommFam Protection de l’adulte), il ne règle
vraisemblablement pas le sort de la collectivité touchée par une décision, en
tant que destinataire de la rémunération du curateur selon l’article
404 CC
. Certes, lorsque c’est la même collectivité qui
doit supporter la rémunération du curateur, faute de biens suffisants chez la
personne concernée (art. 404 al. 3 CC) et qui en bénéficie comme employeur du
curateur, son intérêt à recourir est très discutable et ne peut éventuellement
porter que sur un principe de rémunération – en vue d’autres mandats où les
biens sont suffisants – et non sur une ventilation comptable aux objectifs
politiques (cf. rapport du Conseil d’Etat relatif à la LAPEA, du 15 août 2012,
p. 11 à 15) mais sans intérêt matériel pour l’Etat, s’il ne s’agit que d’un
transfert d’un poste comptable à l’autre. Toutefois, dans le cas de A., la
fortune à disposition est encore suffisante pour mettre à sa charge la
rétribution de la curatrice, de sorte qu’un intérêt concret de l’Etat existe et
qu’il a un fondement juridique.
Reste
à savoir si X
2
ou l’office qu’il dirige peut, sans autre acte de
délégation, être considéré comme le représentant de l’Etat de Neuchâtel dans
une telle procédure. Comme l’article
404 al. 3 CC
délègue aux cantons le soin d’édicter les dispositions d’exécution en matière
de rémunération, la législation cantonale pourrait sans doute prévoir, comme le
fait l’article 89 al. 2 let.a LTF pour la représentation de la Confédération
devant le Tribunal fédéral, une habilitation du SPAJ à recourir en ce domaine,
mais elle ne le fait pas, ni dans la
LAPEA
, ni dans le
Règlement du Service de
protection de l’adulte et de la jeunesse
(RSN 213.31). Formellement, ni le
SPAJ, ni encore moins son chef à titre personnel n’ont donc qualité pour
représenter l’Etat en procédure et il ne s’agit pas d’une simple informalité
réparable, tel un défaut de procuration (art. 132 CPC par analogie) mais bien
d’une carence législative (pour autant que l’Etat souhaite une telle forme de
représentation).
Ainsi
donc, la qualité pour recourir doit être déniée à l’un et l’autre recourants et
le recours déclaré irrecevable.
3.
Comme le recours précité est le premier d’une importante
série, reflétant le litige de principe susmentionné, la Cour estime utile
d’émettre un certain nombre de considérations, malgré l’irrecevabilité du
recours.
En
premier lieu, on doit observer que l’article 59 du Décret fixant le tarif des
frais, du 6 novembre 2012 (RSN
164.1
), est
insatisfaisant parce qu’il contredit, dans le cas des curatelles confiées à un
collaborateur du SPAJ, les critères fixés à l’article précédent, lesquels
reprennent approximativement ceux énoncés à l’article
404
al. 2 CC
. Il est vrai que, comme en matière d’émoluments de justice, une
certaine compensation des cas simples et des cas complexes est indispensable,
mais en l’occurrence, le tarif unique (avec ou sans gestion financière) ne
respecte pas la rémunération différenciée voulue par le droit fédéral.
D’un
autre côté, si les autorités de protection entendent exercer un pouvoir d’appréciation
pour fixer, dans chaque cas, la rémunération appropriée, elles doivent en
rendre compte dans la motivation de leur décision. Comme le souligne la
jurisprudence, «
le fait de disposer d’un pouvoir d’appréciation
n’autorise pas pour autant le juge à statuer à sa guise ; il doit, au
contraire, motiver son choix et exposer les motifs qui ont emporté sa
conviction, les exigences de motivation des jugements rendus en équité étant élevées
»
(arrêt du TF [
5A_622/2008]
du 11.06.2009
; les arrêts en langue allemande, tel celui du
20.01.2010
[5A_615/2009
], parlent même d’une exigence de motivation plus élevée en
pareil cas, avec référence à l’ATF
112 Ia 107
). De
toute évidence, la décision attaquée – de même d’ailleurs que la plupart de
celles qui font l’objet d’autres recours pendants – ne respecte pas les
exigences de motivation susmentionnées et n’explique pas pourquoi elle s’écarte
de la proposition d’honoraires de la curatrice, alors même que celle-ci était inférieure
à la rétribution accordée pour toutes les périodes bisannuelles précédentes
(1800 francs selon décisions des 31 octobre 2003, 21 octobre 2005, 14 septembre
2007 et 14 septembre 2009), sauf la précédente (1'500 francs selon décision du
28 novembre 2011), et que la situation de A. ne paraît pas s’être simplifiée
avec les années, bien au contraire. On devine que l’APEA ne contestait pas le
nombre d’heures consacrées au mandat, soit 11,5 + 1 heure et demie de rédaction
du rapport (ce qui est étonnamment modeste), mais bien le tarif horaire de 125
francs (celui retenu correspondant à 77 francs de l’heure environ). Le fait
qu’un montant soit plus approprié que l’autre doit toutefois, s’il est l’objet
d’une décision judiciaire, être soigneusement motivé et il ne l'est nullement
en l'espèce.
Il
apparaît en définitive que, hormis pour les curatelles assumées par des proches
à titre non professionnel, l’adoption de montants forfaitaires, dans le cadre
d’une fourchette aussi vague que celle à laquelle le premier juge se réfère
dans ses observations, ne permet pas d’arrêter une rémunération appropriée, au
sens de l’article
404 CC
. La référence à
l’investissement effectif, sous réserve d’éventuelles corrections s’il dépasse sans
motif suffisant ce que l’on peut objectivement attendre (comme le veut également
la pratique en matière d’assistance judiciaire), paraît clairement plus adéquate.
Reste bien sûr à déterminer le montant de la rétribution horaire, ce qui ne
devrait pas être la tâche de l’autorité judiciaire mais bien d’une norme
législative ou réglementaire, adoptée après concertation.
A
titre indicatif, on rappellera que dans le guide pratique édité en 2012 par la
Conférence des cantons en matière de protection des mineurs et des adultes
(COPMA), le résumé des réglementations cantonales fait état d’une rémunération
soit forfaitaire, soit «
horaire, de CHF 50.00 à CHF 100.00 l’heure
»
(p. 194). Parmi les cantons romands, la réglementation la plus élaborée paraît
être le Règlement fixant la rémunération des curateurs, adopté le 27 février
2013 par le Conseil d’Etat genevois, qui distingue les curateurs privés non
professionnels, les curateurs privés professionnels et les curateurs officiels
(soit les collaborateurs du service de l’administration cantonale). Pour cette
dernière catégorie, le règlement pose le principe d’une rémunération qui échoit
à l’Etat de Genève (art. 3 al. 2) mais de prestations facturées à la personne
protégée si son revenu déterminant atteint ou dépasse 45'000 francs (art. 5 al.
1) et cela au tarif horaire de 60 francs pour la gestion courante et de 125
francs pour une «
activité juridique
» (cette dénomination
devrait sans doute être élargie à toute activité requérant des compétences
techniques particulières), selon article 11 al. 2. On notera que le tarif des
curateurs privés professionnels est clairement supérieur (art. 9), ce qui
semble a priori justifié dès lors que l’Etat n’a pas à exercer une tâche de
caractère social en suivant les mêmes principes de gestion que l’économie
privée. C’est toutefois là qu’une concertation des différentes parties serait
nécessaire.
4.
Les recourants n’ont pas agi pour faire valoir des intérêts
personnels mais bien pour tenter de sortir d’une situation de conflit figée et
insatisfaisante. Ils l’ont fait pour ce qu’ils considéraient comme l’intérêt de
leur service étatique et il ne se justifie donc pas de mettre à leur charge les
frais de procédure, lesquels doivent rester à la charge de l’Etat.
Par ces motifs,
la Cour des mesures de protection
de l'enfant et de l'adulte
1.
Déclare le
recours irrecevable, faute de qualité pour agir des recourants.
2.
Laisse les frais
de recours à la charge de l’Etat.
Neuchâtel, le 28 juillet 2014
Art. 404 CC
Rémunération
et frais
1
Le curateur a
droit à une rémunération appropriée et au remboursement des frais justifiés;
ces sommes sont prélevées sur les biens de la personne concernée. S'il s'agit
d'un curateur professionnel, elles échoient à son employeur.
2
L'autorité de
protection de l'adulte fixe la rémunération. Elle tient compte en particulier
de l'étendue et de la complexité des tâches confiées au curateur.
3
Les cantons
édictent les dispositions d'exécution et règlent la rémunération et le
remboursement des frais lorsque les sommes afférentes ne peuvent être prélevées
sur les biens de la personne concernée.
Art. 450 CC
Objet
du recours et qualité pour recourir
1
Les décisions de l'autorité de
protection de l'adulte peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent.
2
Ont qualité pour recourir:
1. les personnes parties à la procédure;
2. les proches de la personne concernée;
3.
les personnes
qui ont un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision
attaquée.
3
Le recours doit être dûment motivé
et interjeté par écrit auprès du juge.