ne_gerichte · TA.2005.142 · 2005-05-24 · fr
TA.2005.142


Arrêt
 du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 11.10.2005

Réf. 1P.390/2005

Réf. :
TA.2005.142-DIV/yr

A.Par arrêté du
25 janvier 2005, paru dans la Feuille officielle de la République et canton de
Neuchâtel (FO) des 28 janvier et 2 février 2005, le Conseil d'Etat a convoqué
le 10 avril 2005 les électrices et les électeurs pour l'élection du Grand
Conseil et du Conseil d'Etat. S'agissant de l'élection du Conseil d'Etat,
l'article 20 de l'arrêté indiquait que "si les candidates et candidats, au
premier et au second tour, ne sont pas plus nombreux que les sièges à pourvoir,
le Conseil d'Etat proclamera élus, sans vote, les candidates et candidats dont
les noms ont été déposés". Le 9 mars 2005, la Chancellerie d'Etat
(ci-après : la chancellerie) a publié dans la FO les listes définitives des
candidates et candidats pour le Conseil d'Etat au nombre de vingt-sept. Aucun
de ceux-ci n'ayant atteint la majorité absolue à l'issue du premier tour, le second
tour de scrutin a été fixé, par arrêté du Conseil d'Etat du 10 avril 2005 (FO
du 13.04.2005), au 1er mai 2005. Au terme du délai de dépôt des listes le 12
avril 2005 à 12 heures, cinq candidats se sont présentés au second tour, si
bien que, par communiqué de presse, publié dans la FO du 15 avril 2005, la
chancellerie a indiqué que "ces cinq candidats, dont les deux conseillers
d'Etat sortants, sont donc élus tacitement et (qu') il n'y aura pas de second
tour le dimanche 1er mai 2005".

Le 18 avril 2005, vingt
électrices et électeurs ont déclaré recourir devant la chancellerie contre
l'élection du Conseil d'Etat intervenue le 12 avril 2005. Qualifiant cet acte
de réclamation au sens de l'article 134 al.1 de la loi sur les droits
politiques (LDP), celle-ci l'a rejetée par décision du 27 avril 2005. Elle a
retenu que la doctrine et la jurisprudence admettaient qu'un accord implicite
de tous les partis rendait possible une élection tacite et que celle-ci n'était
en principe pas contraire au droit de vote des citoyens. Elle a en outre
considéré que les électrices et électeurs avaient été clairement informés de la
possibilité d'une élection tacite.

B.B. et consortsinterjettent
recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en prenant les
conclusions suivantes :

"A.En tout état de cause:

1.Annuler la décision de la Chancellerie d'Etat du 27 avril
2005;

B.Principalement:

2.Annuler l'élection au Conseil d'Etat du 10 avril 2005;

3.Organiser un nouveau premier tour pour l'élection au Conseil
d'Etat;

4.Dans ce contexte, ordonner à la Chancellerie d'éditer une
nouvelle brochure reprenant les dispositions applicables de la loi sur les
droits politiques et rendant attentifs les électeurs et électrices du canton de
Neuchâtel au fait que l'élection puisse être tacite et donc sans second tour.

C.Subsidiairement:

5.Organiser un second tour d'élection avec la présence forcée
des cinq premiers candidats élus en fixant un délai aux candidats du premier
tour pour se présenter."

A l'appui de
leurs conclusions, ils font tout d'abord valoir que, dans la mesure où le jour
de réception de leur recours le chancelier avait publiquement relevé l'absence
de chances de succès de celui-ci, la chancellerie revêtait dès ce moment-là
l'apparence de partialité et qu'elle n'était plus apte à statuer. Ils
considèrent par ailleurs que si les dispositions cantonales sur l'élection du
Conseil d'Etat ont été respectées, leur application au cas d'espèce est
contraire à la lettre et à l'esprit de la constitution neuchâteloise et plus
généralement à la démocratie. Ils estiment en effet qu'à l'issue du premier
tour, le peuple avait désigné cinq candidats, dont aucun n'a obtenu la majorité
absolue, et que le choix des électeurs ne pouvait être éludé au détriment d'un
candidat arrivé dans les cinq premiers. Ils soutiennent en outre que l'enjeu
démocratique de l'élection a été faussé notamment par les médias qui ont répété
que, compte tenu du nombre élevé de candidats au Conseil d'Etat, un second tour
de scrutin aurait lieu. Relevant qu'à aucun moment, il n'a été fait état d'une
possible entente des partis à l'issue du scrutin, ils considèrent que même si
les électeurs ont été informés sur l'éventualité et les conditions d'une
élection tacite par l'arrêté de convocation publié dans la FO, cela ne saurait
constituer une source suffisante pour l'information du public. Finalement, ils
prétendent que l'hypothèse qu'il n'y ait pas de second tour visait
exclusivement la situation où, lors du premier tour, les cinq premiers
candidats atteignaient la majorité absolue, car la possibilité d'un retrait des
candidats sur les listes n'a jamais été évoquée.

C.Dans ses
observations sur le recours, la chancellerie conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux (art.134 al.2, 136 al.2 LDP), le recours est recevable.

2.a) En
soutenant que les déclarations publiques du chancelier sur les chances de
succès de leur recours préjugeaient d'entrée de cause de la décision à venir,
les intéressés ne soulèvent pas un motif de récusation constituant un cas
d'inhabilité parmi ceux que prévoit l'article 11 litt.a à c LPJA,applicable
par renvoi de l'article 23 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de
l'administration cantonale, à savoirintérêt
personnel dans l'affaire, parenté ou alliance avec une partie ou représentation
d'une partie dans la même affaire, qui eût exigé que lapersonne
appelée à rendre ou à préparer la décisionse récuse d'office. Reste donc à examiner si, pour d'autres raisons,celle-ci
pouvait avoir une opinion préconçue sur l'affaire au sensde la clause générale(art.11 litt.d LPJA). Dans cette
hypothèse,il n'y aurait
toutefois matière à récusation que sila demande a été présentée sans
délai à l'autorité de décision (art.12 al.2 LPJA),soit en
principe dès le début des débats, mais au plus tard dès que le plaideur a
connaissance de l'identité des membres composant l'autorité, à défaut de quoi
il est réputé avoir tacitement renoncé à s'en prévaloir (ATF non publié du
23.05.2002 rendu dans la cause L. [I 724/01]; ATF 119 Ia 228, 118 Ia 284
cons.3a, 116 Ia 138 cons.2d, 115 V 362 cons.4b;Egli/Kurz, La garantie
du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in RJN 1990,
p.28). Il serait en effet contraire à la bonne foi d'attendre l'issue d'une procédure
pour tirer ensuite argument, à l'occasion d'un recours, du motif de récusation,
alors que celui-ci était déjà connu auparavant (ATF non publié du 23.05.2002
rendu dans la cause L. [I 724/01]; SVR 2001 BVG no 7 p.28 cons.1 non reproduit
aux ATF 120 V 303 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, à supposer même que les déclarations
publiques du chancelier puissent refléter une opinion préconçue sur l'affaire,
le moyen tiré de l'apparence de prévention devrait en tout état de cause être
considéré comme tardif. Les recourants ont en effet attendu le recours devant
l'Instance de céans pour se prévaloir d'un motif de récusation qu'ils
connaissaient au plus tôt le jour de réception de leur recours à la chancellerie,
soit le 19 avril 2005 (v. recours, p.4 litt.a/1) voire, au plus tard, le 20
avril 2005 par l'entremise de la presse écrite (notamment L'Express), mais en
tous les cas avant le prononcé de la décision litigieuse le 27 avril 2005.
N'ayant pas requis la récusation du chancelier sans délai, les recourants ont
donc tacitement accepté que celui-ci exerce sa fonction, de sorte qu'ils ne
sauraient maintenants'en plaindre
sans encourir le reproche de la mauvaise foi.

3.a)
Conformément à l'article 66 al.2 Cst.NE, le Conseil d'Etat est élu par le
peuple selon le système du scrutin majoritaire à deux tours. Réglée aux
articles 67 ss de la loi sur les droits politiques (LDP), du 17 octobre 1984,
l'élection du Conseil d'Etat  composé de cinq membres élus par le peuple au
premier tour à la majorité absolue, au second à la majorité relative (art.67
LDP)  prévoit que sont élus les candidats qui ont obtenu plus de la moitié du
nombre des bulletins valables (majorité absolue) et le plus grand nombre de
suffrages (art.80 al.1 LDP). Si des sièges restent à pourvoir, il est procédé à
un second tour de scrutin pour les candidats qui n'ont pas obtenu la majorité absolue
(art.81 al.1 LDP). Les candidatures doivent être remises à la chancellerie
d'Etat, par le mandataire de la liste sur laquelle elles figurent, au plus tard
jusqu'au mardi à midi qui suit le premier tour (art.82 al.2 LDP). En vertu de
l'article 85 LDP, si les candidats, au premier ou au second tour, ne sont pas
plus nombreux que les sièges à pourvoir, ils sont élus sans vote (élection
tacite).

b) En l'espèce, les recourants
ne font pas valoir une violation des dispositions précitées de la LDP, mais
soutiennent que leur application au cas particulier est contraire à la lettre
et à l'esprit de la constitution neuchâteloise et plus généralement à la
démocratie.

Il est certain que la
possibilité d'une élection tacite restreint le droit constitutionnel de
participer aux élections et votes populaires dans la mesure où le citoyen n'est
pas appelé à se déplacer aux urnes. Pour qu'une telle restriction soit admissible,
elle doit donc bénéficier d'une base légale, répondre à un intérêt public et
être proportionnée (RJJ 1998, p.300 cons.4a). D'une part, l'élection tacite des
membres du Conseil d'Etat est expressément prévue par l'article 85 LDP. D'autre
part, la possibilité de renoncer à un tour de scrutin et de procéder à une
élection tacite lorsque le nombre de candidats est égal au nombre de sièges à
pourvoir poursuit un but évident d'économie de moyens et de temps. Enfin, le Tribunal
fédéral a considéré que le recours à une élection tacite n'était en tout cas
pas critiquable lorsque l'avis de convocation des électeurs indiquait
clairement l'éventualité d'une élection tacite et le droit des citoyens de
présenter des candidats (ATF 112 Ia 239 cons.2e, JT 1988 I, p.284; ZBL 2001,
p.191 cons.3c, 1998, p.417-418 cons.2b).

c) Or, il résulte
bien de l'arrêté du 25 janvier 2005  paru dans la FO des 28 janvier et 2
février 2005  par lequel le Conseil d'Etat a convoqué les électrices et les
électeurs notamment pour l'élection du Conseil d'Etat, que l'éventualité d'une
élection tacite, au premier comme au second tour, si les candidats n'étaient
pas plus nombreux que les sièges à pourvoir était signalée (art.20). Quoi qu'en
pensent les recourants, la publication de cette information dans la FO  moyen
de diffusion des avis officiels par excellence  était donc suffisante.
D'autant plus que le Tribunal fédéral considère que l'on peut attendre d'un
électeur, dans le cadre de ce qui est exigible, qu'il se préoccupe des règles
relatives à l'exercice des droits de vote et d'élection, lesquelles ne tendent
pas seulement à lui donner des droits, mais lui attribuent également une
compétence organique qui comporte une responsabilité de nature publique (ATF
119 Ia 172 cons.1d, JT 1995 I, p.89; SJ 2001 I, p.30 cons.3d). On doit par
conséquent pouvoir escompter que l'électeur connaisse le système d'élection en
vigueur depuis longtemps (ZBL 2001, p.191 cons.3d).

En ce sens, il faut
retenir que la liberté de vote et d'élection des citoyens n'a pas été violée.
Car l'institution de l'élection tacite a été introduite pour la première fois
dans la loi sur l'exercice des droits politiques du 23 novembre 1916 en ce qui
concernait l'élection complémentaire au Conseil d'Etat (BGC 82, p.386-387, 419
ad art.88) et a été étendue à l'élection ordinaire du Conseil d'Etat par la loi
sur l'exercice des droits politiques du 21 novembre 1944 (RLN I 1973, p.885 ad
art.91). Force est donc de constater que le principe de l'élection tacite est
censé être connu des citoyens sans qu'il soit besoin de reproduire dans le
matériel de vote qui leur est remis la loi sur les droits politiques dans son
intégralité.

4.a) La garantie
constitutionnelle non écrite de la liberté de vote et d'élection confère à
l'électeur le droit d'exiger, de manière générale, qu'aucun résultat de
votation ou d'élection ne soit reconnu s'il ne reflète pas d'une manière fidèle
et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral. Chaque électeur doit
pouvoir se déterminer en formant son opinion de la façon la plus libre et
complète possible, et exprimer son choix en conséquence. Le Tribunal fédéral a
tiré de ces principes généraux une série de règles. Le citoyen a ainsi le droit
à une composition correcte du corps électoral, à une formulation adéquate des
questions soumises au vote, à une exécution régulière des votations et
élections et à ce que les informations données par les autorités et par les
particuliers avant le scrutin soient correctes et exprimées avec une certaine
retenue. Le résultat d'un scrutin peut être faussé notamment lorsque la
formation de la volonté des citoyens subit une influence illicite, en
particulier lorsque certaines informations sont diffusées dans la période qui
précède le jour du vote (ATF 124 I 57 cons.2a; JT 2000 I, p.324, ATF 121 I 141
cons.3, JT 1997 I, p.76, ATF 118 Ia 261 cons.3, JT 1994 I, p.6; ZBL 2001, p.190
cons.3a,Mahon, L'information par les autorités, in RDS 1999 II, p.235).

b) La jurisprudence a
distingué plusieurs hypothèses quant au caractère admissible ou non de ce type
d'informations. En ce qui concerne plus particulièrement les élections, toute
intervention des autorités dans la campagne électorale ou dans le processus de
formation de l'opinion est en principe exclue, les autorités n'ayant pas d'intérêts
publics à défendre (ATF 124 I 57-58 cons.2a, JT 2000 I, p.324;Mahon,
op.cit., p.236 ch.28). Une intervention peut tout au plus entrer en
considération lorsqu'elle s'avère indispensable pour garantir la liberté de
formation et une expression libre de la volonté populaire. Par exemple
lorsqu'il s'agit de rectifier des informations manifestement fausses diffusées
pendant la campagne (ATF 118 Ia 262, JT 1994 I, p.7; ATF 113 Ia 296, JT 1989 I,
p.265; ZBL 2001, p.190 cons.3b/c). Enfin le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
se prononcer sur le caractère licite d'influences émanant de particuliers sur
des élections. Il a retenu qu'en règle générale, dans une campagne électorale,
il était difficile d'éviter les affirmations non conformes à la réalité,
exagérées ou même fausses, et qu'elle ne devraient normalement pas, en dépit de
leur caractère répréhensible, entraîner l'annulation de l'élection. Pour des
motifs pratiques, la plus grande retenue s'impose quand l'annulation d'une
élection est en jeu. La répétition d'une élection  comme celle d'une votation
d'ailleurs - ne peut être exigée que lorsque les manquements sont
particulièrement importants et pour autant que les effets de l'irrégularité sur
le résultat apparaissent indubitables ou à tout le moins très vraisemblables (ATF
118 Ia 263, JT 1994 I, p.8). Ce principe est au demeurant exprimé à l'article
137 al.3 LDP, qui dispose que les élections et les votations ne peuvent être
annulées que s'il est vraisemblable que les irrégularités alléguées ont influencé
de manière déterminante le résultat du scrutin.

c) En l'espèce, les
recourants soutiennent, à tort, que les électeurs ont été influencés par
l'information qui ressortait des médias selon laquelle, en raison du nombre
élevé de candidats à l'élection du Conseil d'Etat, un second tour de scrutin
serait nécessaire. D'une part, il a été constaté que les citoyens avaient été
informés de manière suffisante, par l'arrêté de convocation à l'élection du
Conseil d'Etat, sur l'éventualité d'une élection tacite tant au premier qu'au second
tour si les candidats n'étaient pas plus nombreux que les sièges à pourvoir.
D'autre part, en rapportant que le nombre élevé des candidats à l'élection (27)
allait déboucher sur un ballottage général et qu'un second tour serait nécessaire,
les médias n'ont pas véhiculé une information fausse. Le premier tour de
scrutin a bel et bien abouti à un ballottage général, ce qui devait
effectivement conduire à procéder à un second tour de scrutin pour les
candidats qui n'avaient pas obtenu la majorité absolue (art.81 al.1 LDP).
Cependant, si une élection tacite au premier tour était d'emblée exclue, elle
ne l'était théoriquement pas en ce qui concernait un éventuel second tour dans
la mesure où les candidats non élus au premier tour ne participent pas d'office
au second tour de scrutin. Ils doivent en effet remettre leur candidature à la
chancellerie au plus tard jusqu'au mardi à midi qui suit le premier tour
(art.82 al.2 LDP), en l'occurrence le 12 avril 2005.

A cette date, c'est
dès lors à juste titre que, sans égards aux circonstances qui avaient entouré
l'établissement des listes de candidats proposés pour le second tour, la
chancellerie a constaté que ceux-ci n'étaient pas plus nombreux que les sièges
à pourvoir et que de ce fait ils étaient élus sans vote conformément à
l'article 85 LDP.

5.Au vu de ce
qui précède, le recours doit être rejeté. Il sera statué sans frais, la
procédure en matière de droits politiques étant gratuite (art.47 al.4 LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Statue sans frais.

Neuchâtel, le 24 mai 2005