ne_gerichte · CDP.2013.348 · 2015-10-15 · fr
CDP.2013.348


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 28.06.2016[9C_840/2015]

A.X., né en février 1956, membre du corps de la
police neuchâteloise, était à ce titre affilié à la Caisse de pensions de
l'Etat. Dite caisse a été reprise par la Caisse de pensions de la fonction
publique du canton de Neuchâtel (ci-après : prévoyance.ne) dès le 1erjanvier 2010. En juillet 2010, X. a été informé par prévoyance.ne des
modifications que cela entraînait. Sur demande de son assuré, prévoyance.ne lui
a transmis le 28 juin 2011 un projet de retraite au 1ermars 2014
avec rente-pont et un projet de retraite au 1ermars 2015 avec
rente-pont également. Par courriel du 18 juin 2013 à la défenderesse, X.
demandait si au 31 décembre 2013, alors qu'il serait âgé de 57 ans et 10 mois,
il pourrait prétendre bénéficier d'une retraite anticipée avec effet au 1erjanvier 2014.

Le 1ernovembre 2013, prévoyance.ne a indiqué aux assurés
concernés par les dispositions particulières des articles 89 et 91 du règlement
d'assurance de la Caisse de pensions de la fonction publique du canton de
Neuchâtel (ci-après : RACPFPub) un arrêt du Tribunal administratif fédéral
du 28 mars 2013 selon lequel toute demande de mise à la retraite anticipée
avant l'âge de 58 ans était devenue impossible, ce malgré la teneur de
l'article 91 selon lequel l'âge minimum de la retraite anticipée s'élève à
55 ans pour les policiers notamment. Cette prise de position a été
rappelée au demandeur en décembre 2014 puis, à sa demande également, prévoyance.ne
lui a adressé le 18 décembre 2014 un projet de retraite au 1erseptembre 2015 avec pont AVS de 4'800 francs et un projet de retraite au 1erseptembre 2015 sans pont AVS.

B.Le 26 novembre 2013, X. saisit la Cour de droit
public du Tribunal cantonal d'une action dirigée contre la Caisse de pensions
de la fonction publique du canton de Neuchâtel prenant pour conclusions :

"Principalement

-Condamner la défenderesse à lui verser une rente
pour retraite anticipée, à partir du 1erdécembre 2013, aux
conditions en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013.

-Débouter la défenderesse de toutes autres ou
contraires conclusions.

Subsidiairement

-Constater qu'il était en droit de bénéficier d'une
telle retraite anticipée, aux conditions en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013,
à partir du 1erdécembre 2013, s'il avait démissionné de ses
fonctions en temps utile, au cours de l'année 2013.

Plus
subsidiairement

-L'acheminer à prouver par toute voie de droit les
faits énoncés dans son écriture."

Il se fonde sur les articles 39 al. 1 et 42 al. 1 etRACPFPubselon lesquels l'âge minimum de la retraite anticipée s'élève à 55 ans pour sa
profession, ce qui a pour conséquence que l'article 93 dudit règlement impose
un taux de cotisation supérieur à celui des autres assurés, afin de préfinancer
l'âge inférieur de la retraite anticipée. Il estime que l'arrêt du Tribunal
administratif fédéral ne s'impose pas immédiatement à toutes les caisses et
qu'il s'agit d'une res inter alios acta pour la défenderesse. Les assurés
pouvaient légitimement partir de l'idée qu'ils pourraient continuer à
bénéficier de la retraite anticipée à partir de 55 ans, jusqu'au 31 décembre
2013. Preuve en est que laloi neuchâteloisen'a
été modifiée qu'avec effet au 1erjanvier 2014. Il allègue également
une inégalité de traitement entre un assuré qui aurait choisi et pu bénéficier
de la retraite anticipée à partir de 55 ans en 2013 avant que ne soit connu
l'arrêt du Tribunal administratif fédéral et lui-même. Il se prévaut du
principe de la bonne foi en alléguant qu'il n'a pas démissionné de la fonction
publique neuchâteloise car il a cru de bonne foi qu'il ne pourrait bénéficier
de la retraite anticipée aux conditions en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013. A
cet égard, il invoque en particulier que s'il devait démissionner aujourd'hui,
il ne pourrait plus bénéficier d'une retraite anticipée aux conditions en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2013, à défaut de pouvoir respecter le délai y
relatif.

C.La défenderesse conclut principalement à
l'irrecevabilité de la demande et, subsidiairement, à son mal-fondé, sous suite
de frais et dépens. Elle relève que le demandeur s'est conformé aux
dispositions légales en renonçant à une retraite anticipée avant 58 ans et n'a
dès lors subi aucun préjudice permettant de faire valoir un intérêt digne de
protection, sa demande devant dès lors être considérée comme irrecevable. Vu la
force dérogatoire du droit fédéral qui a fixé la limite inférieure de 58 ans, à
laquelle il ne peut être dérogé que pour des raisons de restructuration
d'entreprise ou de sécurité publique, formulée par l'article1i OPP2, l'article du règlement cantonal prévoyant
une retraite dès 55 ans ne pouvait plus trouver application. Par ailleurs,
aucune règlementation neuchâteloise ne décrit des éléments concrets permettant
de déterminer pour quelles raisons un agent de police exerçant son activité
au-delà de 55 ans constituerait un danger concret pour la sécurité publique.
L'autorité de surveillance a par ailleurs informé prévoyance.ne qu'elle
n'admettait aucune exception à la limite inférieure de 58 ans pour les
policiers et pompiers du canton de Neuchâtel, en se référant à l'arrêt duTribunal administratif fédéral
du 28 mars 2013. Ce n'est d'ailleurs pas cet arrêt qui s'impose
immédiatement à toutes les caisses de droit public, mais bien les articles1 al. 3 LPPet1i OPP2.
Elle précise également que le taux de cotisation pratiqué pour les différents
assurés ne couvre que le financement relatif à un départ en retraite ordinaire
à 62 ans dans le plan de base, et à 60 ans dans le plan de base selon les
dispositions particulières PPP. Enfin, elle rappelle que prévoyance.ne s'est
attelée à communiquer de manière immédiate aux différents intéressés les
tenants et aboutissants découlant de l'article1i
OPP2, le courriel transmis et repris par le demandeur s'inscrivant
d'ailleurs dans cette dynamique. Quand bien même certains affiliés aux
dispositions PPP auraient pu bénéficier de prestations contraires aux
dispositions fédérales, il ne saurait y avoir d'égalité dans l'illégalité.

D.Les parties expliquent et dupliquent.

E.Le 9 janvier 2015, le demandeur dépose un
document intitulé "Ecriture sur faits nouveaux". Il estime que vu
l'écoulement du temps et les cotisations versées depuis le début de la
procédure, la rente dont il pourra bénéficier à partir du 1erseptembre 2015 selon le nouveau règlement sera plus élevée que celle dont il
pouvait bénéficier à partir du 1erdécembre 2013 sous l'ancien
règlement. Il prend dès lors les conclusions suivantes :

"Principalement

-Constater qu'il était en droit de bénéficier d'une
retraite anticipée, aux conditions en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013, à
partir du 1erdécembre 2013, s'il avait démissionné de ses fonctions
en temps utile, au courant de l'année 2013.

-Ordonner une expertise actuarielle permettant de
recalculer le montant de la rente anticipée à partir du 1erseptembre 2015, en tenant compte des cotisations accrues depuis le 1erjanvier 2014, comme si elles avaient été effectuées en application de l'ancien
règlement.

-Dire et prononcer, en tous les cas, qu'il ne peut
pas être mis au bénéfice d'une rente inférieure à celle projetée sous le
nouveau règlement, à partir du 1erseptembre 2015.

Subsidiairement

-L'acheminer à prouver par toutes voies de droit les
faits énoncés dans toutes ses écritures."

La défenderesse conclut à l'irrecevabilité de l'écriture
complémentaire, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais et dépens.

Le demandeur dépose encore des observations le 12 février 2015.

F.Les parties ne se sont pas opposées à la
proposition du juge instructeur de limiter temporairement l'objet du litige à
la question de savoir si X. a été privé, à tort ou à raison, des avantages de
son ancien statut et de statuer préliminairement sur ce moyen séparé.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) La Cour de droit public est compétente pour
connaître de la demande (art. 73 al. 1 et 3 LPP; 58 let. fLPJA; cf. également
art. 54 de la loi instituant une caisse de pensions unique pour la fonction
publique du canton de Neuchâtel [LCPFPub] du
24.06.2008).

b) L'ouverture de l'action prévue à l'article 73 al. 1 LP n'est soumise
comme telle à l'observation d'aucun délai (ATF117 V 332cons.
4). Par ailleurs, l'action n'est pas prescrite au sens de la LPP. Introduite au
surplus, dans les formes légales (art. 60 LPJA), elle est recevable.

c) S'il est exact que le demandeur n'a pas démissionné en 2013 et n'a à
l'époque pas prétendu à l'octroi d'une rente dès le 1erdécembre
2013, il n'en demeure pas moins que l'application du principe de la bonne foi pourrait
conduire à la constatation que c'est en vertu de renseignements erronés de prévoyance.ne
qu'il aurait renoncé à faire valoir son droit à une retraite anticipée, si bien
qu'il a un intérêt à agir.

2.LaLCPFPubrègle
l'organisation de la Caisse de pensions de la fonction publique du canton de
Neuchâtel et définit ses tâches et ses compétences (art. 1). La caisse est
un établissement de droit public indépendant de l'Etat et doté de la
personnalité juridique. Selon l'article 3 de la loi, la caisse participe à
l'application du régime de l'assurance obligatoire introduit par la loi
fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité
(LPP), du 25 juin 1982 (al. 1).

3.a)Dans les limites de la LPP, les institutions de prévoyance sont libres
dadopter le régime de prestations, le mode de financement et l'organisation
qui leur conviennent (art. 49 al. 1 LPP). Elles doivent établir les
dispositions nécessaires sur les prestations, l'organisation, l'administration
et le financement, le contrôle, et les rapports avec les employeurs, les
assurés et les ayants droit ; dans le cas des institutions de droit public, les
dispositions sont édictées en principe par la collectivité publique dont elles
dépendent (art. 50 al. 1 et 2 LPP). Les dispositions de la LPP
priment les dispositions établies par les institutions de prévoyance.

b) L'article1 al. 3 LPPprévoit que le Conseil fédéral précise
certaines notions et peut fixer un âge minimal pour la retraite anticipée.
Selon l'article1i OPP2, les règlements des institutions de prévoyance ne
peuvent pas prévoir d'âge de retraite inférieur à 58 ans (al. 1). Des âges de
retraite inférieurs à celui déterminé à l'alinéa 1 sont admis uniquement pour
des restructurations d'entreprise (a) et pour les rapports de travail où un âge
de retraite inférieur est prévu pour des motifs de sécurité publique (b). Ce
seuil de 58 ans est entré en vigueur le 1erjanvier 2006 et les
institutions de prévoyance avaient possibilité de maintenir un âge inférieur
dans leurs dispositions réglementaires, mais uniquement durant une période
transitoire de 5 ans échéant au 31 décembre 2010 (dispositions finales de la
modification du 10 juin 2005, let. d, RO 2005, p. 4285).

c) L'article 49 de la Constitution fédérale
prévoit la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Ce principe
constitutionnel fait obstacle à l'adoption ou à l'application des règles
cantonales qui éludent les prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en uvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur
fédéral a réglementées de façon exhaustive (cf. notamment ATF128 I 295,127 I 60; cf. également art. 50 al. 3 LPP précité). Force est
dès lors de constater que le RACPFPub, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31
décembre 2013 (ci-après :aRACPFPub), n'était pas conforme à la législation fédérale
relative à l'âge minimal de la retraite. Comme l'a relevé le Tribunal
administratif fédéral dans son arrêt du 28.03.2013 [C_4289/2010] et [C_4341/2010], l'âge minimal de la retraite prévu à
l'article 1i OPP2 s'applique à toutes les prestations vieillesse servies au
titre de la prévoyance professionnelle obligatoire ou/et étendue. Passé le
délai transitoire précité de 5 ans, il n'y a pas de place pour des dérogations
hormis celles prévues par la loi même.

d) L'article 91aRACPFPubrelatif à la retraite anticipée ne prévoyait pas un
âge de retraite obligatoire inférieur à 60 ans, mais seulement une possibilité
de retraite anticipée si bien que l'on ne saurait retenir qu'elle est motivée
par un motif de sécurité publique. Ledit article ne faisait aucune référence à
de tels motifs (cf. également à cet égard arrêt du TAF du 28.03.2013
[C_4289/2010] et [C_4341/2010] cons. 9 et 10).

Il découle de ce qui précède que la solution
adoptée par la législation cantonale était contraire à l'article 1i OPP2 et que
le recourant ne peut se prévaloir des dispositions duaRACPFPubpour prétendre à une rente pour retraite anticipée
dès le 1erdécembre 2013.

Le fait que l'autorité de surveillance de
Suisse occidentale n'a en l'occurrence pas été saisie ne permet pas une autre
conclusion, la Cour de céans étant en mesure de se prononcer sur la conformité
d'une disposition légale cantonale à la législation fédérale.

4.Le recourant se prévaut d'une violation du principe
de l'équivalence, fondé sur l'article 66 LPP, qui impose un équilibre entre les
primes versées et les prestations assurées. Il fait valoir que les assurés du
groupe en question ont financé à des taux de cotisation supérieurs à ceux des
autres assurés.

L'article 90aRACPFPubprévoit qu'en dérogation à
l'article 36, l'âge ordinaire de la retraite est fixé au 1erjour du
mois qui suit celui au cours duquel l'assuré atteint l'âge de 60 ans. Selon
ledit article 36, l'âge ordinaire est en effet fixé à 62 ans. Dans ces
conditions, il est logique que l'âge de la retraite avancé à 60 ans ait un
impact sur le tarif de rachat et le calcul de la prestation de libre passage
(art. 92 al. 1 du règlement). Comme le mentionne avec raison la défenderesse,
les taux de cotisation mentionnés aux articles 93 et 94 couvrent le financement
relatif à un départ à la retraite à 60 ans en lieu et place de 62 ans dans le
plan de base. Par ailleurs, l'assuré désirant anticiper sa retraite doit
préalablement financer son anticipation selon l'annexe ch. 5 lorsque l'âge
ordinaire de la retraite est de 62 ans et selon l'annexe ch. 6 lorsqu'il est de
60 ans, les tarifs étant, dans cette dernière hypothèse, plus élevés. Le
recourant a d'ailleurs procédé ainsi dans le but d'obtenir une rente complète
le 1ermars 2015 en lieu et place du 1ermars 2016.

L'argument du demandeur est dès lors mal fondé.

5.Il n'est certes pas exclu que certains assurés aient
pu bénéficier de prestations contraires aux dispositions fédérales, soit d'une
retraite anticipée à partir de l'âge de 55 ans.

a) Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur
celui de l'égalité de traitement. Il en résulte que le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF126 V 390cons.
6a et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à
l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF136 I 65cons.
5.6 et les références). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi
selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF132 II 485cons. 8.6,127 I 1cons. 3a,126 V
390cons. 6a) et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de
donner la préférence au respect de la légalité (ATF123 II 248cons. 3c,115 Ia
81cons. 2 et les références).

Une pratique constante demeurera cependant sans effet si son caractère
illégal est identifié pour la première fois à l'occasion d'une procédure
judiciaire. Dans ce cas de figure, il est présumé que l'autorité l'adaptera
pour se conformer à la loi. Ce n'est que si l'autorité renonce à abandonner une
pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement peut
avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses
intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à
la loi à l'avenir (arrêt du Tribunal fédéral du05.01.2015
[1C_436/2014] cons. 5.1).

b) Il ne ressort pas du dossier que prévoyance.ne aurait persévéré dans
l'illégalité dès le moment où elle a su que son règlement n'était pas conforme
à la législation fédérale. Les conditions pour se prévaloir d'une égalité dans
l'illégalité ne sont en l'occurrence manifestement pas remplies.

6.X. se prévaut du principe de la bonne foi au
motif qu'il n'a pas démissionné car il a cru qu'il ne pourrait plus bénéficier
de la retraite anticipée aux conditions en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013.
Il estime qu'il avait des raisons sérieuses de croire à la validité des
renseignements qu'il avait obtenus et qu'il s'est fondé sur ces derniers pour
prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice
étant donné que s'il devait démissionner aujourd'hui, il ne pourrait plus
bénéficier d'une retraite anticipée aux conditions en vigueur jusqu'au 31
décembre 2013, à défaut de pouvoir respecter le délai y relatif.

Or, il a été démontré ci-dessus que le demandeur ne pouvait prendre une
retraite anticipée en 2013, soit qu'il n'avait pas droit à une rente y
relative. Le fait qu'il n'ait pas démissionné n'entraîne dès lors pour lui
aucun préjudice.

7.Pour ces motifs, l'action doit être rejetée. La
procédure est gratuite (art. 73 al. 2 LPP), de sorte qu'il est statué sans
frais.

Selon la jurisprudence (ATF126 V 143cons.
4), l'institution de prévoyance qui obtient gain de cause en première instance
n'a pas droit à une indemnité de dépens, sous réserve du cas où l'ayant-droit a
agi de manière téméraire ou avec légèreté, ce qui n'est pas réalisé en
l'espèce. Cela étant, il n'est pas alloué de dépens.

Comme l'avait indiqué le juge instructeur dans son courrier aux parties
du 8 janvier 2015, si la Cour arrive à la conclusion que X. n'a pas été privé à
tort de son ancien statut, il n'y a pas lieu de prévoir une expertise, ce moyen
de preuve devenant inutile. Enfin, il résulte du dossier qu'il a été renoncé à
l'audition du témoin proposé par le demandeur.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette la demande.

2.Statue sans frais et sans allocation de dépens.

Neuchâtel, le 15 octobre
2015

1La prévoyance professionnelle comprend l'ensemble des mesures prises
sur une base collective pour permettre aux personnes âgées, aux survivants et
aux invalides, ensemble avec les prestations de l'assurance vieillesse, survivants
et invalidité fédérale (AVS/AI), de maintenir leur niveau de vie de manière
appropriée, lors de la réalisation d'un cas d'assurance vieillesse, décès ou
invalidité.

2Le salaire assuré dans la prévoyance professionnelle ou le revenu
assuré des travailleurs indépendants ne doit pas dépasser le revenu soumis à la
cotisation AVS.

3Le Conseil fédéral précise les notions d'adéquation, de collectivité,
d'égalité de traitement, de planification et le principe d'assurance. Il peut
fixer un âge minimal pour la retraite anticipée.

1Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 3 oct. 2003 (1rerévision LPP), en vigueur depuis le 1erjanv. 2006 (RO20041677;FF20002495).

1Les
règlements des institutions de prévoyance ne peuvent pas prévoir d'âge de
retraite inférieur à 58 ans.

2Des âges de
retraite inférieurs à celui déterminé à l'al. 1 sont admis:

a. pour les restructurations d'entreprises;

b. pour les rapports de travail où un âge de retraite
inférieur est prévu pour des motifs de sécurité publique.

1Voir aussi la let. d des disp. fin. de la mod du 10 juin 2005 à la fin
du texte.