ne_gerichte · CDP.2025.289 · 2026-02-12 · fr
CDP.2025.289


A.A.________,
B.________, C.________, D.________,E.________,F.________, G.________, H.________, I.________, J.________
et K.________ ont été engagés par lEcole obligatoire région Neuchâtel
(ci-après : éorén), à différentes dates entre les mois de juillet 2004 et
mai 2023, en qualité de conseiller et conseillères socio-éducatifs, à des taux
dactivité variables. Les onze actes dengagement prévoyaient que le droit aux
vacances était de 40 jours par année, au prorata du temps dactivité. Les
rapports de service étaient basés sur les règles du contrat de droit privé,
régis par les articles "adéquats" du code des obligations, ainsi que
 pour les collaborateurs engagés après 2012 (soit après la création de
léorén)  par le"Statut
du personnel communal de la Ville de Neuchâtel", respectivement  pour ceux
engagés avant 2012 (soit avant ladite création)  par le"Statut du personnel de lEcole
secondaire de Neuchâtel (ESRN) du 1erjanvier 2003".

Par courriel du 11 novembre
2024, les prénommés ont été invités par léorén à participer à une séance
dinformation destinée à leur présenter les réflexions menées sur lévolution
de la politique interne relative au droit aux vacances. Lors de ladite séance
dinformation qui sest tenue le 11 décembre suivant, le Comité scolaire de
léorén (ci-après : le comité) a informé les collaborateurs quil
envisageait de modifier le droit aux vacances du personnel du service
socio-éducatif (ci-après : SSE), soit dopérer une réduction de 40 à 23
jours par année, dès la rentrée daoût 2025. Il justifiait cette volonté par la
nécessité dappliquer de manière uniforme à lensemble des fonctions de léorén
les dispositions relatives au droit aux vacances du Statut du personnel
communal de la Ville de Neuchâtel du 7 décembre 1987, révisé le 1ernovembre 2010 (ci-après : statut du personnel de 1987), soit particulièrement
larticle 57. Lobjectif était de rétablir une égalité de traitement entre le
personnel du SSE engagé avant et après le mois daoût 2024; ce dernier ne
bénéficiait que de 23 jours de vacances. Invités à se déterminer (courrier du
comité du 26.05.2025), les intéressés se sont opposés à la réduction de leur
droit aux vacances de 40 à 23 jours, faisant valoir que le statut du personnel
de 1987 nétait pas appliqué sur de nombreux points et quil avait, de
surcroît, été abrogé depuis plusieurs années par lautorité qui lavait adopté.
Le comité ne pouvait ainsi pas se fonder sur des dispositions qui nétaient
plus en vigueur pour réduire leur droit aux vacances. Se référant au statut du
personnel communal actuellement en vigueur, ils ont demandé que leur droit aux
vacances soit fixé à 25 jours par année (courrier du 10.06.2025).

Par onze décisions séparées du
25 juin 2025, le comité a réduit le droit aux vacances annuelles des intéressés
de 40 à 23 jours à compter de la rentrée scolaire daoût 2025 sur la base du
statut du personnel de 1987 et retiré leffet suspensif à un éventuel recours.
En substance, il a considéré que, bien que ce statut avait été abrogé par la
Ville de Neuchâtel pour son propre personnel, ce texte demeurait applicable aux
rapports de travail liant léorén à son personnel. En procédant à la réduction
du droit aux vacances, le comité entendait rétablir une situation conforme au
principe dégalité de traitement et à la réglementation applicable.

B.A.________,
B.________, C.________, D.________,E.________,F.________, G.________, H.________, I.________, J.________
et K.________interjettent séparément recours
contre ces décisions devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en
concluant, avec suite de frais et dépens, préalablement, à la restitution de
leffet suspensif à leurs recours et, principalement, à lannulation des
décisions entreprises. En substance, ils soutiennent que la réduction de leur
droit aux vacances, de 40 à 23 jours, contrevient au principe de légalité, dès
lors que le statut du personnel de 1987 a été abrogé à la suite de ladoption
du statut du personnel de la Ville de Neuchâtel du 25 octobre 2021
(ci-après : statut du personnel de 2021). Ils font en outre valoir que ce
statut du personnel prévoyait un droit à des vacances payées de 25 jours par
année; leur droit aux vacances doit, par conséquent, être fixé à 25 jours, et
non 23 jours par année.

C.Dans ses
observations, lintimé conclut, sous suite de frais, à titre provisionnel, au
rejet de la requête deffet suspensif, et sur le fond, au rejet du recours.
Pour lessentiel, il soutient que le renvoi au statut du personnel de 1987 est
un renvoi statique parfaitement admissible pour une entité de droit public
telle que léorén. Il ajoute quaucune assurance na été donnée aux intéressés
selon laquelle ils pourraient bénéficier de façon immuable ou permanente de 40
jours de vacances par année. Il précise que la réduction opérée vise à mettre
fin à une inégalité de traitement, puisque le personnel de léorén engagé après
le 1erjanvier 2024 bénéficie de 23 jours de vacances par année. Il
requiert par ailleurs la jonction des causes.

Par courrier du 10 octobre 2025,
lintimé, représenté par le service juridique de la Ville de Neuchâtel, fait
parvenir à la Cour de céans les règlement et statuts utiles.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.Interjetés
dans les formes et délai légaux, les recours sont recevables.

2.a)
Selon larticle 38 al. 1 LPA, lautorité peut, doffice ou sur requête, joindre
plusieurs affaires qui se rapportent à une situation de fait identique ou à une
cause juridique commune.

b) En
loccurrence, les décisions entreprises ont été notifiées individuellement à
onze collaborateur et collaboratrices du SSE, mais portent toutes sur la
réduction de leur droit aux vacances de 40 à 23 jours par année, à compter de
la rentrée scolaire daoût 2025. Les onze intéressés ont recouru, par actes
séparés, contre les décisions querellées par lentremise de la même mandataire.
En outre, dans ses observations, lintimé requiert expressément la jonction des
causes dans le but de traiter les recours de manière similaire. Par conséquent,
dans la mesure où les recours portent sur le même état de fait et soulèvent les
mêmes questions juridiques avec des griefs et des conclusions identiques, rien
ne soppose à ce que, par économie de procédure, les causes soient jointes et
quelles soient, partant, liquidées en un seul arrêt. Les recourants ne sy
opposent dailleurs pas.

3.Le
litige porte sur la réduction du droit aux vacances des recourants,
respectivement, sur la question de savoir si lintimé était légitimé à se
fonder sur le statut du personnel de 1987 pour réduire de 40 à 23 jours leur
droit annuel aux vacances, dès la rentrée scolaire du mois daoût 2025.

a) Les différents actes
dengagement antérieurs à lannée 2012 se référaientau statut du personnel
de lESRN du 24 octobre 2002, entré en vigueur le 1erjanvier
2003. Daprès larticle 58 al. 1 de ce statut, le fonctionnaire avait droit
annuellement à 20 jours de vacances payées. Toutefois, une pratique
contractuelle en matière de droit aux vacances consistait, en labsence et dans
lattente dune norme fixée par le département de linstruction publique et des
affaires culturelles (DIPAC, actuellement le Département de la formation et des
finances [DFFI]), dappliquer les règles des villes de Neuchâtel et de La
Chaux-de-Fonds pour les conseillers socio-éducatifs et doctroyer 8 semaines de
vacances par année.

Depuis la
rentrée d'août 2012 et en conformité avec l'accord intercantonal sur
l'harmonisation de la scolarité obligatoire du 14 juin 2007 (concordat HarmoS),
le canton de Neuchâtel a réformé son système scolaire en régionalisant et en
regroupant tous les degrés de l'école obligatoire par cercle scolaire. L'éorén
est un des sept cercles scolaires du canton qui regroupe tous les degrés de la
scolarité obligatoire des treize communes membres du Syndicat intercommunal.
Après la constitution de léorén, le personnel engagé, dont font notamment
partie les collaborateurs du SSE, était soumis au statut du personnel de 1987,
dans sa version modifiée aux 1eret 22 novembre 2010. Daprès
larticle premier du statut précité, celui-ci sapplique à tout le personnel
communal de la Ville de Neuchâtel, engagé pour exercer à titre principal ou
accessoire, une fonction ou un emploi permanent ou temporaire au service de la
commune, ainsi quau personnel non enseignant des écoles communales. Selon
larticle 57 al. 1 du statut du personnel de 1987, le fonctionnaire a droit
annuellement à 23 jours de vacances payées. Le droit aux vacances est porté à
28 jours pour le fonctionnaire âgé de 50 ans révolus ainsi que pour les
apprentis et les jeunes gens de moins de 20 ans et 33 jours pour le
fonctionnaire âgé de 60 ans révolus (art. 57 al. 2 statut du personnel de
1987). Ce statut a subi des modifications et une nouvelle version a été adoptée
par le Conseil général de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le conseil
général) le 21 décembre 2020. Le 15 décembre 2021, le Conseil dEtat a
sanctionné le statut du personnel de 2021, adopté le 25 octobre 2021 par le
conseil général, si bien que le statut du personnel communal de la Ville de
Neuchâtel du 21 décembre 2020 et ses modifications subséquentes ont été abrogés
(art. 81 du statut du personnel de 2021). Selon larticle 70 al. 1, le droit à
des vacances payées est de 25 jours par année. Le droit aux vacances est porté
à 30 jours pour le membre du personnel âgé de 50 ans révolus ainsi que pour les
apprentis et les jeunes gens de moins de 20 ans et 35 jours pour le membre du
personnel âgé de 60 ans révolus (art. 70 al. 2 du statut du personnel de 2021).
Les jours de vacances portent sur la période allant du lundi au vendredi
inclusivement (art. 70 al. 3 du statut du personnel de 2021). Toutefois, les
documents contractuels prévoient, pour les collaborateurs engagés après 2012,
un droit aux vacances de 40 jours par année (calculé du 1erjanvier
au 31 décembre) au prorata du temps dactivité.

b) La
jurisprudence distingue le renvoi dynamique du renvoi statique (ATF 136 I 316
cons. 2.4.1, 123 I 112 cons. 7c/cc). Alors que le premier ne fait pas référence
à une version déterminée de la norme à laquelle il est renvoyé, de sorte que
celle-ci peut évoluer au fil de ses modifications, le second fait référence à
une réglementation existante qui doit s'appliquer dans une version bien
définie. Le renvoi dynamique, dans la mesure où il constitue une délégation de
compétence législative, puisque le droit peut être modifié sans lintervention
dune autorité étatique dûment habilitée, doit être prévu dans une loi au sens
formel. Savoir si le renvoi est statique ou dynamique est une question
dinterprétation (ATF 136 I 316 cons. 2.4.1; arrêt du TF du 16.05.2014
[1C_35/2013] cons. 6.4;Dubey/Zufferey, Droit administratif
général, 2ème éd., 2025, n. 286 et 287), tout particulièrement lorsque la
disposition de renvoi se contente de se référer au numéro dune norme, sans en
indiquer la date ou préciser quelle doit être appliquée dans sa version au
jour de la décision. Le plus souvent, faute de disposition constitutionnelle
prévoyant le renvoi dynamique, linterprétation systématique mènera à retenir
un renvoi statique (Défago Gaudin, Le tiers et le droit public, in :
Travaux du groupe suisse de lAssociation Henri Capitant, 2018, p. 119).

Par exemple, en
matière de fonction publique, le renvoi au code des obligations
(ci-après : CO) a parfois été critiqué, dans la mesure où il ne permet pas
toujours didentifier clairement les dispositions applicables. Un renvoi direct
au CO ne pose en principe pas de problème de connaissance du droit applicable
lorsquil est dynamique; quant au renvoi, en cas de lacune, il favorise la
sécurité du droit, car il se fonde sur un "corps de règles subsidiaires
connu et éprouvé par une abondante jurisprudence. La prévisibilité des
décisions pour les justiciables en est donc renforcée". Le renvoi
dynamique au CO est toutefois problématique quand il empêche une collectivité
publique dexercer ses prérogatives, à loccasion dune modification des règles
ou de la jurisprudence du droit privé. Cest ainsi quun renvoi dynamique à une
autre législation ou à un autre statut de la fonction publique a pour effet de
transférer la compétence de modifier le droit applicable au législateur fédéral
ou à une autre collectivité. Dans ces cas, le principe de linterprétation
conforme peut néanmoins amener à considérer le renvoi comme statique. En
revanche, lorsque la norme de renvoi cantonale nest quune règle de comblement
de lacune, le problème perd de son importance : en cas de lacune, le corps
électoral concerné ne sest par définition de toute façon pas prononcé et il ne
paraît pas contraire aux principes de répartition des compétences et de
contrôle démocratique que lapplicateur soit orienté à lavance, même de façon
dynamique, sur la manière de combler une lacune (Rosello, Les influences
du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, 2016, p.
129-130;Tanquerel, Droit public et droit privé : unité et
diversité du statut de la fonction publique, in : Tanquerel/Bellanger
[éd.], Les réformes de la fonction publique, 2012, p. 68).

c) Dans les
rapports de travail de droit public, en principe, le fonctionnaire n'a pas
droit au maintien de ses conditions générales d'engagement telles qu'elles
existaient au moment où il a été nommé; le régime qui lui est applicable suit
les modifications que le législateur apporte au statut (arrêt du TF du
26.11.2008 [1C_88/2007] cons. 2.3). Certains droits découlant des rapports de
service peuvent néanmoins être considérés comme des droits acquis, protégés par
le principe de la bonne foi (art. 9 Cst. féd.), voire la garantie de la
propriété (art. 26 Cst. féd.). Cela sapplique uniquement dans deux hypothèses
: lorsque la loi fixe une fois pour toute les situations particulières et les
soustrait aux effets des modifications légales, ou lorsque des assurances
précises ont été données à loccasion dun engagement individuel, notamment si
cet engagement intervient par un contrat (Moor, Droit administratif,
vol. III, 2018, p. 568/569; à ce propos, également, ATF 143 I 65 cons. 6.2, 134
I 23 cons. 7.1). De tels arrangements ne peuvent toutefois donner naissance à
des droits acquis en vertu du droit à la protection de la bonne foi que si leur
fondement réside dans l'accord et non dans la loi (arrêt du TF du 26.04.2018
[8D_4/2017] cons. 5.6.1; arrêt de la Cour de droit public du 18.12.2023
[CDP.2023.259] cons. 4a). Toute clause figurant formellement dans un contrat de
droit administratif ne revêt pas forcément la nature dune clause contractuelle
ou consensuelle, matériellement parlant. Cela dépend du rapport entre le
contenu de cette clause et le contenu de la loi que le contrat en cause sert à
mettre en uvre (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1807).

Ancré à
l'article 9 Cst. féd. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le
principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se
comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration
doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne
saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou
insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger
de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a
faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans
celles-ci. Entre autres conditions, l'administration doit être intervenue à
l'égard de l'administré dans une situation concrète et celui-ci doit avoir
pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration,
des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 141 V
530 cons. 6.2, 137 II 182 cons. 3.6.2, 131 II 627 cons. 6.1, 131 V 472 cons. 5;
arrêts du TF des 26.04.2018 [8D_4/2017] cons. 5.5 et 08.08.2016 [8C_780/2015]
cons. 10.2).

d) Selon la
jurisprudence, la loi sinterprète en premier lieu daprès sa lettre
(interprétation littérale). Si le texte nest pas absolument clair, si
plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est
la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique), du but poursuivi, de lesprit de la règle, des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle
quelle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également
important. Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral
adopte une position pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les
soumettre à un ordre de priorité (ATF 147 III 78 cons. 6.4, 138 III 166, cons.
3.2, 137 III 344 cons. 5.1, 135 III 640 cons. 2.3.1, 131 III 623 cons. 2.4.4 et
les références citées).

4.a)
En lespèce, les recourants ne soutiennent pas que leur droit aux vacances
devrait demeurer inchangé ni ne se prévalent de droits acquis à cet égard. On
précisera quil ne ressort pas du dossier que lintimé entendait exclure toute
suppression ou restriction ultérieure du droit aux vacances, ni quil ait
adressé aux recourants des assurances individuelles susceptibles de faire
naître, en leur faveur, une situation acquise.

Les
collaborateurs soutiennent que lintimé ne saurait valablement se fonder sur le
statut du personnel de 1987, lequel a été abrogé, pour réduire leur droit aux
vacances de 40 à 23 jours par année. Selon eux, cest le statut du personnel de
2021 qui doit sappliquer, celui-ci prévoyant un droit à 25 jours de vacances
payées par an. Ils estiment que le maintien de lapplication du statut du
personnel de 1987 contrevient aux principes de légalité, de sécurité juridique
ainsi que dégalité de traitement. Pour sa part, lintimé prétend que le renvoi
opéré est un renvoi statique et non pas dynamique, de sorte quil lui est
loisible de continuer à appliquer le statut du personnel de 1987, nonobstant
son abrogation.

b) La Cour de
céans constate que les différents actes dengagement  concernant les
collaborateurs engagés après 2012  figurant au dossier renvoient aux règles du
contrat de droit privé, régis par les articles"adéquats"du code des
obligations et au "Statut du personnel communal de la Ville de
Neuchâtel". Par le renvoi ainsi fait à ce statut, la version à laquelle il
y a lieu de se référer nest toutefois pas précisée, pas plus que ne lest le
fait de savoir sil sagit dun renvoi statique ou dynamique. Or, deux versions
du statut entrent en considération : le statut du personnel de 1987 et
celui de 2021. Ce dernier a remplacé le statut du 21 décembre 2020, lequel
avait lui-même remplacé le statut de 1987. Les parties ne saccordent pas sur
celui qui fait lobjet du renvoi. Dès lors, il appartient à la Cour de céans de
déterminer, par interprétation, si le renvoi en cause revêt un caractère
statique ou, au contraire, dynamique.

En présence
dun renvoi de nature statique, le statut du personnel de 1987 serait
applicable; en revanche, si le renvoi devait être qualifié de dynamique, ce
serait le statut du personnel de 2021 qui trouverait application. A cet égard,
on constatera que, lors de la séance dinformation du 11 décembre 2024, le
comité a exposé que lors de la constitution de léorén en 2012, les autorités
de lépoque avaient décidé dappliquer le statut du personnel de 1987 dans sa
version modifiée au 1eret 22 novembre 2010. Il précisait par
ailleurs : "[c]ette version, toujours en vigueur, tient compte dun droit
aux vacances de 23 jours, de 28 jours dès 50 ans révolus et de 33 jours dès 60
ans révolus (art. 57)" et que "[d]ans le droit antérieur, les statuts
de la Ville et de lESRN étaient identiques. Ils prévoyaient chacun un droit
aux vacances de 20 jours, 25 jours dès 50 ans révolus et 30 jours dès 60 ans
révolus". Outre le fait quen date du 11 décembre 2024, contrairement à ce
que prétend le comité, le statut de 1987 nétait plus en vigueur, les éléments
au dossier plaident en faveur dun renvoi dynamique pour les raisons suivantes.
Tout dabord, à la différence des actes dengagement conclus avant 2012 
lesquels renvoyaient expressément au Statut du personnel de lESRN dans sa
version en vigueur au 1erjanvier 2003  les actes dengagement
postérieurs à 2012 ne comportent ni indication de date ni référence à une
version déterminée du Statut du personnel communal. Une interprétation
littérale des documents aux dossiers, respectivement du renvoi opéré, conduit à
admettre le caractère dynamique du renvoi. En outre, cette interprétation
saccorde avec lesprit même du renvoi, le but poursuivi étant dassurer que
ces employés soient soumis au même cadre que les fonctionnaires communaux, y
compris lorsque celui-ci évolue. Certes, la compétence dédicter un règlement
spécifique applicable à son personnel appartenait au syndicat intercommunal;
celui-ci, bien quil soit doté de la personnalité juridique propre au sens de
larticle 68 al. 1 LCo, sen est toutefois abstenu. Aussi, si un renvoi
dynamique au statut du personnel communal adopté par le Conseil général de la
Ville de Neuchâtel a pour effet de transférer à une autre collectivité la
compétence de modifier le droit applicable aux collaborateurs de léorén, le
syndicat demeurait libre, comme susmentionné, dadopter son propre statut du
personnel, ce quil a renoncé à faire. Par ailleurs, le renvoi, déjà présent
dans les anciens actes dengagement (avant 2012), traduit la volonté de
maintenir une harmonisation fonctionnelle, et non de figer les droits du
personnel sur la base dune version devenue obsolète. Le fait que les actes
dengagement renvoient également au CO, sans en préciser la version, vient
corroborer linterprétation selon laquelle il sagit de renvois dynamiques et
non statiques. Par ailleurs, sagissant des trois collaborateurs engagés avant
2012, leurs actes dengagement respectifs se réfèrent au "Statut du
personnel de lERSN du 1er janvier 2003, art. 68 ss". En labsence au
dossier de tout avenant, force est de constater quaucun acte ni aucune
disposition ne prévoit lapplication, dès 2012, du statut du personnel de 1987.

Par conséquent,
il convient de qualifier le renvoi opéré par lintimé de dynamique, si bien
quil aurait dû se fonder sur le statut du personnel dans sa version en vigueur
au moment de rendre les décisions querellées. Le droit aux vacances des
recourants doit ainsi être fondé sur larticle 70 du statut du personnel de
2021.

5.a)
Compte tenu de ce qui précède, les recours doivent être admis et les décisions
querellées annulées. Le présent arrêt rend par ailleurs sans objet la
conclusion des recourants quant à leffet suspensif.

b) Vu le sort
de la cause, il est statué sans frais, les autorités communales nen payant pas
(art. 69 al. 1 let. b LPA). Obtenant gain de cause, les recourants, représentés
par une mandataire professionnelle, ont droit à des dépens (art. 72 al. 1 LPA),
dont le montant doit être défini dans les limites prévues par la LTFrais, soit
en particulier en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son
importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité
encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais par renvoi de lart. 67
LTFrais). La mandataire des recourants n'ayant pas déposé un état des
honoraires et des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art.
64 al. 2 LTFrais par renvoi de lart. 67 LTFrais). Tout bien considéré,
l'activité déployée par Me L._______ pour défendre les intérêts de ses clients
peut être évaluée à quelque 10 heures (notamment étude du dossier, rédaction de
onze actes de recours et entretien avec les clients). Eu égard au tarif
appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 300 francs de l'heure (CHF 3000),
des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 63 LTFrais par renvoi de
lart. 67 LTFrais; CHF 300) et de la TVA au taux de 8,1 % (CHF 267.30),
l'indemnité de dépens doit être fixée à 3'567.30 francs.

Par
ces motifs,la Cour de droit public

1.Prononce la
jonction de la cause respective de chacun des onze recourants (CDP.2025.289 à
CDP.2025.299).

2.Admet les
recours et annule les décisions de lintimé du 25 juin 2025.

3.Déclare la
conclusion relative à leffet suspensif sans objet.

4.Statue sans
frais.

5.Alloue aux
recourants une indemnité de dépens de 3'567.30 francs à la charge de l'intimé.

Neuchâtel,
le12 février2026