ne_gerichte · CDP.2016.245 · 2017-04-05 · fr
CDP.2016.245


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 20.12.2017
 [1C_276/2017]

A.Le 13 février 2015, la société A. SA a déposé
une demande de permis de construire une "habitation groupée de quatre
logements" et une "habitation individuelle de trois logements"
sur l'article [aaaa] du cadastre de V., propriété de l'hoirie B. et divisé par
la suite en deux biens-fonds : l'article [aaaa1] (sur lequel sont prévues les
habitations) et l'article [aaaa2]. Ladite demande mentionnait l'abattage
d'arbres et le remplacement du verger situé sur l'article [aaaa1] par un verger
sur l'article [aaaa2]. Mis à l'enquête publique du 20 mars au 20 avril 2015, le
projet a suscité plusieurs oppositions dont celle de X1et de
l'hoirie X2, propriétaires de l'article [bbbb] dudit cadastre, qui
alléguaient notamment que le projet ne respectait pas les normes de la zone
d'ancienne localité, occasionnait l'abattage d'arbres et ne prenait pas en
considération les caractéristiques du noyau historique de V.

Par décisions du 9 juillet 2015, le Conseil communal de W. a levé
l'opposition et accordé le permis de construire à la requérante moyennant le
respect de certaines conditions. Concernant l'abattage d'arbres, il a retenu
que le forestier communal l'avait admis en raison de la mauvaise santé des
arbres existants et que la requérante s'était engagée à compenser l'abattage
par la création d'un nouveau verger, proche de la ferme existante sur l'article
[aaaa2] du même cadastre.

X1et l'hoirie X2ont interjeté recours contre
cette décision auprès du Conseil d'Etat en faisant valoir notamment que le
projet supprimait des espaces intermédiaires, non-construits, limités par des
murets, des jardins et des vergers, rompant ainsi l'harmonie générale du site
sans respecter la zone d'ancienne localité. Dans une argumentation subséquente,
ils ont constaté qu'une zone de verger se trouvait à cheval sur les parcelles [aaaa]
(actuellement [aaaa1]) et [bbbb] et constituait un objet protégé de par sa
valeur paysagère élevée. Ils estimaient que le règlement n'autorisait pas la
création d'une zone de verger à un autre emplacement, seule la plantation
d'arbres fruitiers de hautes tiges dans la même zone étant autorisée.

Par décision du 8 juin 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours
interjeté par X1et l'hoirie X2contre la décision
notifiée le 10 juillet 2015 par le Conseil communal de W. Il a considéré notamment
que devait être examinée la conformité du projet litigieux tant à la
réglementation actuelle de la zone d'ancienne localité qu'à la réglementation
future de la zone résidentielle densifiée mais non à la réglementation future
de la zone d'ancienne localité, comme allégué par les recourants. Il a estimé,
concernant le verger, que les griefs y relatifs, invoqués au stade de
l'opposition, ressortaient implicitement du recours lorsque les opposants ont
critiqué l'intégration du projet dans le noyau historique de V. et la
suppression des espaces intermédiaires. Le grief devait dès lors être considéré
comme recevable. Il a retenu par ailleurs que si le règlement de 1984 n'aborde
pas spécifiquement la question des vergers, le projet de règlement de 2012
désigne des objets paysagers protégés, tels les vergers qui sont désignés sous
le vocable "OPP9" et son dessinés en traits hachurés dans plusieurs
secteurs, notamment à cheval entre le bien-fonds [bbbb] et le bien-fonds [aaaa1];
que les dispositions du projet de règlement sont respectées, le garde forestier
communal ayant admis l'abattage en raison de la mauvaise santé des arbres et la
constructrice s'étant engagée à compenser l'abattage par la création d'un
nouveau verger; que le Service de la faune, des forêts et de la nature a émis
un préavis favorable vu la compensation qui ressort également des plans
approuvés par le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) et que
la disposition du règlement d'aménagement relative à la compensation n'exige
pas que les arbres soient replantés au même endroit.

B.X1et l'hoirie X2défèrent la décision du Conseil d'Etat à la Cour de droit public du Tribunal
cantonal en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Ils
allèguent que la réglementation actuellement en vigueur prévoit que les
constructions nouvelles impliquent la plantation d'un arbre pour deux
logements, soit en l'espèce trois à quatre arbres. Le projet de construction
litigieux impliquant en outre l'abattage d'une dizaine d'arbres à hautes tiges,
le total d'arbres à replanter est de 14 à 15 unités. Or, vu la surface utilisée
pour les constructions projetées sur la parcelle [aaaa1], force est de
constater qu'il n'y a pas de surface disponible pour replanter une quinzaine
d'arbres. La suppression du verger n'est, selon eux, pas non plus compatible
avec les dispositions du projet de règlement d'aménagement. Ils estiment que
même si le règlement n'exige pas expressément que les arbres soient replantés
au même endroit qu'initialement, un emplacement doit être prévu par le plan
d'aménagement communal. Le fait que la constructrice s'engage à recréer un
verger n'est pas suffisant et ne répond pas aux exigences de ce règlement étant
donné qu'il faut encore que le plan d'aménagement soit modifié en conséquence.
Ils ajoutent que l'emplacement prévu pour la création d'un nouveau verger n'est
pas adéquat étant donné qu'il sera peu visible et, d'un point de vue esthétique,
n'aura aucun intérêt paysager.

C.Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours,
dans la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.

D.A. SA conclut principalement à l'irrecevabilité
du recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais et dépens. Elle
fait valoir que les arguments en rapport avec l'abattage d'arbres fruitiers et
leur compensation par la création d'un nouveau verger ne figuraient pas dans le
mémoire de recours adressé au Conseil d'Etat mais seulement dans des
observations complémentaires subséquentes. Or, les recourants ne sauraient
élargir l'objet de la contestation au stade desdites observations. La Cour de
droit public doit déclarer le recours irrecevable, par substitution de motifs.
Elle allègue par ailleurs qu'elle s'est engagée à compenser l'abattage des
arbres existants en mauvais état, par la création d'un nouveau verger, si bien
que la protection de la verdure prévue par le règlement d'aménagement
actuellement en vigueur est assurée. Ce règlement confère par ailleurs au
Conseil communal une faculté mais non l'obligation d'exiger que l'emplacement
des nouveaux arbres à planter soit défini. Elle estime que le projet respecte
également le règlement dans sa nouvelle teneur étant donné que ce dernier
n'impose pas que cette compensation soit effectuée au même endroit que le
verger supprimé, que les arbres se trouvant sur le verger protégé sont
principalement implantés sur la parcelle des recourants, que le Conseil
communal a accueilli favorablement la proposition des nouveaux arbres qui
s'inscrivent dans le prolongement d'un verger protégé, qui sera situé en zone
d'ancienne localité, et que l'emplacement prévu est tout à fait adéquat pour la
compensation envisagée et a d'ailleurs trouvé l'agrément des différents
services de l'Etat consultés.

E.Le Conseil communal conclut au rejet du recours
avec suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a)L'article 43LPJAdispose que : l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à
l'appui du recours (al. 1); les constatations de l'état de fait ne lient pas
l'autorité de recours (al. 2); l'autorité de recours n'est pas liée par les
conclusions des parties; elle peut réformer, au détriment du recourant, la
décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; elle doit
cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le
recours (al. 3). Il ressort expressément de cette disposition que les autorités
de recours ne sont pas liées par les motifs, ni par les conclusions des
parties, contrairement à la procédure devant le Tribunal fédéral où les
conclusions des parties déterminent, avec la décision attaquée, l'objet de la
contestation (art. 107 al. 1 LTF; arrêt du TF du16.07.2013
[2C_649/2013]cons. 4 et les références citées). Autrement dit, des motifs
nouveaux, qui n'ont pas été soulevés devant l'instance précédente, peuvent être
soulevés et pris en considération par l'autorité de recours, à la condition que
ceux-ci n'excèdent pas le cadre défini par l'objet de la contestation, soit le rapport
juridique fixé par la décision contestée; ce qui importe pour délimiter cet
objet c'est le dispositif de la décision. Seul peut être contrôlé ce qui a été
préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable, aurait dû être décidé
(Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, p. 804, 806 et
824). Appliquant le droit d'office, l'autorité de recours détermine elle-même
quelle est la norme topique qui régit le rapport juridique en cause et les
conséquences à en tirer.

b) Dans sa décision, le Conseil communal a avalisé l'abattage d'arbres
au motif que le forestier communal l'avait admis en raison de la mauvaise santé
des arbres existants et que la requérante s'était engagée à compenser
l'abattage par la création d'un nouveau verger, proche de la ferme existante
qui sera à futur rénovée. Il s'agit là de l'objet de la contestation au sens
susmentionné, qui peut devenir objet du litige si les recourants l'attaquent.
Or, dans leur recours au Conseil d'Etat, ces derniers ont fait mention des
espaces non construits à respecter et ont allégué que le projet ne prenait pas
en considération les caractéristiques existantes du noyau historique de V., en
particulier des espaces intermédiaires, non construits, limités par des murets,
des jardins et des vergers afin de favoriser l'harmonie générale du site. C'est
dès lors avec raison que le Conseil d'Etat a estimé que le grief relatif au
verger ressort implicitement du recours. Il y a lieu de considérer en effet que
la question des arbres et du verger constitue bel et bien l'objet du litige. Ce
dernier a été précisé par des observations ultérieures des recourants et on ne
saurait considérer que ces derniers l'ont élargi et que leurs griefs devraient
être déclarés irrecevables.

c) Par ailleurs, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours
est recevable.

2.Il n'est pas contesté que les bien-fonds [aaaa1]
et [aaaa2] sont situés en zone d'ancienne localité selon le plan d'aménagement
communal actuellement en vigueur et que le bien-fonds [aaaa1] sera colloqué en
zone résidentielle densifiée selon le projet de règlement de 2012. Les
recourants ne contestent pas non plus la décision du Conseil d'Etat en tant
qu'elle examine si le projet litigieux est conforme aux deux réglementations,
ce en application des principes relatifs à l'effet anticipé.

a) Un plan d'aménagement communal doit contenir des dispositions sur la
sauvegarde de l'aspect des localités et des sites (art. 59 al. 1 let. jLCAT).

Selon l'article 37 du règlement actuellement en vigueur, le Conseil
communal veille à la sauvegarde de la verdure existante sur le territoire de la
commune et peut établir une liste des arbres ou des ensembles d'arbres
intéressants à protéger. Aucun arbre ne peut être abattu sans autorisation, son
remplacement demeure réservé (al. 1); toute nouvelle construction implique
l'obligation de planter, de maintenir ou de remplacer des arbres à raison, en
règle générale, d'un arbre pour deux logements (ou six pièces) (al. 2); le
Conseil communal peut exiger que les emplacements des arbres maintenus ou
implantés soient indiqués au moment de la sanction définitive des plans. Il
peut assortir son autorisation de bâtir au maintien de certains arbres (al. 3).

Dans son courrier aux opposants du 28 avril 2015, A. SA mentionne que
le projet prévoit de créer un nouveau verger sur la parcelle de l'ancienne
ferme mentionnée sur la plan de situation ainsi que sur celui du géomètre. Il
résulte du préavis du SAT du 12 mai 2015 que le Service de la faune, des forêts
et de la nature a émis un préavis favorable vu la proposition de compensation
des arbres fruitiers à abattre. La décision de la commune octroyant le permis
de construire du 9 juillet 2015 relate ce préavis. Le plan approuvé tant par le
SAT que par le Conseil communal prévoit un nouveau verger (surface pointillée
en rouge) sur le bien-fonds [aaaa2] jouxtant le bien-fonds [aaaa1] sur lequel
les constructions sont projetées. Y sont dessinés neuf arbres nouveaux alors
que, sur le bien-fonds précité, douze arbres sont indiqués comme étant à
abattre.

L'application de l'article 37 al. 2 du règlement implique en l'espèce
l'obligation de planter, vu la présence de sept logements, trois à quatre
arbres. Par ailleurs, on ne saurait déduire de l'alinéa 1 que tout arbre dont
l'abattage est autorisé doit être remplacé. En prévoyant que le remplacement
d'un arbre abattu demeure réservé, le Conseil général n'en a pas fait une
obligation mais a laissé un certain pouvoir d'appréciation au Conseil communal.
Or, vu l'ensemble des circonstances, le nombre d'arbres prévus dans le nouveau
verger à créer n'a rien de critiquable. En admettant la compensation envisagée,
le Conseil communal n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Ledit
règlement ne prévoit par ailleurs aucune protection relative aux vergers.

b) L'article 23.1 du projet de règlement d'aménagement de 2012 prévoit
que les objets particuliers protégés comprennent les objets naturels isolés
protégés par la législation fédérale (cours d'eau, mares, étangs, haies) et
d'autres éléments naturels et paysagers. Sont concernés les vergers situés
autour du village de V. qui sont pour la plupart des vergers hautes tiges
présentant une valeur paysagère élevée (art. 23.3.1). Les vergers reportés
sur le plan d'aménagement communal sont protégés. L'autorisation d'abattre ces
arbres fruitiers ne pourra être accordée par le Conseil communal que pour des
éléments dont l'état sanitaire est mauvais ou lorsque des impératifs techniques
ou économiques prépondérants l'imposent. Des plantations d'arbres fruitiers de
hautes tiges seront exigées, à titre de compensation, par le Conseil communal
(art. 23.3.3.2).

Les recourants estiment qu'il résulte de l'article susmentionné que les
arbres doivent être replantés au même endroit étant donné que le verger est non
seulement protégé par le règlement mais consacré par le plan, soit par le dessin
d'une surface hachurée et précisément délimitée.

Or, le seul fait que des impératifs techniques ou économiques
prépondérants puissent justifier l'abattage d'arbres, permet d'écarter la thèse
des recourants, le règlement admettant que la compensation intervienne dans un
autre secteur que celui qui figure, à titre indicatif, dans le plan.
L'interprétation littérale de cette disposition ne permet pas d'en déduire que
les arbres fruitiers doivent être replantés à l'endroit où ils figuraient
précédemment. Comme le mentionne avec raison A. SA dans ses observations, le
plan doit être interprété à la lumière du règlement qui confère au Conseil
communal un large pouvoir d'appréciation en matière de compensation. Certes, un
plan en vigueur ne peut être modifié qu'en suivant la procédure prévue pour son
adoption (art. 99LCAT) qui
comprend notamment le vote du Conseil général et une mise à l'enquête publique
(art. 89 ssLCAT).
Or, le plan d'aménagement prévoit sous la mention "OPP9" trois zones
hachurées comprenant des vergers dont l'une se situe à cheval sur les parcelles
[aaaa1] et [bbbb] du cadastre. Vu la teneur précitée du règlement, on ne
saurait considérer que, bien que figurant sur le plan, cette zone ne puisse
être compensée à un autre endroit. Le nouvel endroit avalisé tant par le SAT
que par le Conseil communal jouxte la parcelle [cccc] sur laquelle se trouve
également un verger protégé et on ne saurait, dans ces circonstances, donner
raison aux recourants lorsqu'ils invoquent que l'emplacement prévu est
inadéquat étant donné qu'il se trouverait derrière les futurs immeubles ou ceux
existants et ne sera en aucun cas visible. S'il ne sera certes pas visible pour
les propriétaires de l'article [bbbb], force est de constater que le verger
actuellement protégé se trouve en partie sur leur parcelle et que cette surface
de verger ne disparaîtra pas. En définitive, c'est de façon pragmatique et en
conformité au règlement que le Conseil d'Etat a indiqué qu'il appartiendra à la
commune de déterminer avec le SAT le moyen pratique de pouvoir appliquer
l'article 23.3.3.2 sans devoir procéder à chaque fois à la modification du plan
d'aménagement selon la procédure prévue par laLCAT.

3.Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et
les frais mis à charge des recourants qui succombent. Ces derniers ne peuvent
prétendre à des dépens (art. 48 al. 1LPJAa
contrario). Une indemnité de dépens sera en revanche allouée à A. SA qui
procède avec l'aide d'un mandataire. Me C. n'ayant pas déposé un état des honoraires
et des frais (art. 66 al. 1TFrais), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais).
Tout bien considéré, et singulièrement le fait que ce mandataire représentait
déjà la constructrice dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat,
les dépens peuvent être équitablement fixés à 800 francs, frais et TVA compris.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met solidairement à la charge des recourants les frais de la présente
procédure par 1'320 francs.

3.Alloue une indemnité de dépens à A. SA de 800 francs à la charge des
recourants solidairement.

Neuchâtel, le 5 avril
2017