ne_gerichte · TA.1997.314 · 1997-11-11 · fr
TA.1997.314


A.     
Bénéficiant depuis 1992 d'une place d'amarrage dans le port

d'Hauterive,
B. a sollicité et obtenu, par contrat de location

du 30
juin 1995, une seconde place d'amarrage pour un deuxième voilier

destiné
à l'exploitation de son école de voile.

De
son côté, M. a exploité depuis 1992 une école

de
bateau à moteur dans le même port et disposait à cet effet de la place

d'amarrage
no 402 de 15 m2 pour un prix annuel de 525 francs.

Le 29 mars 1997, B. a informé le Conseil communal

d'Hauterive
que M. lui avait remis son école de bateau à

moteur
et a demandé, afin de poursuivre cette activité, que le contrat de

location
de la place 402 soit établi à son nom.

Le 12 juin 1997, ledit conseil lui a répondu qu'il était disposé

à lui
louer la place d'amarrage en question "à titre professionnel" pour

un prix
annuel de 1'100 francs.

Par lettre du 27 juin 1997, B. a contesté le montant

qui lui
était réclamé en faisant valoir qu'il ne correspondait ni aux

taxes
annuelles d'amarrage fixées dans l'arrêté du Conseil général ni au

prix
réglementaire requis de M., à savoir 35 francs par m2

pour un
habitant du canton de Neuchâtel domicilié en dehors de la commune.

Il
rappelait qu'étant lui-même domicilié à Hauterive, la taxe prévue par

l'arrêté
susmentionné était de 20 francs par m2 (soit 300 francs pour les

15 m2
de la place no 402) et demandait à l'autorité communale, si elle

n'entendait
pas rectifier le prix exigé de 1'100 francs, de lui notifier

une
décision formelle et motivée.

Le
10 juillet 1997, le conseil communal a fait savoir à son cor-

respondant
qu'il ne reviendrait pas sur sa lettre du 12 juin 1997 et lui a

fait
parvenir un contrat de location portant sur la place no 402 pour le

prix
maintenu de 1'100 francs.

Le 30 juillet 1997, B. a retourné ce contrat à son

expéditeur
en réitérant que la taxe prévue était contraire au tarif de

l'arrêté
du conseil général et ne correspondait pas à celle perçue du pré-

cédent
locataire pour une activité identique.

B.      Par
décision du 6 août 1997, le conseil communal d'Hauterive a

refusé
à l'intéressé la location de la place d'amarrage no 402. Il a re-

tenu en
substance que ce dernier n'avait pas pris en considération ses

courriers
des 12 juin et 10 juillet 1997 et qu'il persistait à ne pas vou-

loir se
plier au règlement du port et à ses décisions. Il a rappelé que

selon
la législation du port, seuls les bateaux de plaisance ont droit à

l'utilisation
du port, que l'usage des places, bâtiments et installations

pour
les professions navales fait l'objet d'un contrat particulier entre

la
commune et les locataires exploitants et que le conseil communal

tranche
les oppositions en la matière.

C.      B.
recourt contre cette décision auprès du Tribunal

administratif.
Il relève en bref que les émoluments d'utilisation d'une

place
d'amarrage doivent reposer sur une base légale, ce qui n'est pas le

cas en
la cause puisque l'émolument de 1'100 francs exigé par l'intimé

pour la
place no 402 de 15 m2 équivaut à un tarif de 73,33 francs le m2,

alors
que l'arrêté du conseil général d'Hauterive sur les taxes d'amarrage

ne
prévoit que des montants de 20,35 et 50 francs par m2 respectivement

pour
les habitants de la commune, les habitants du canton de Neuchâtel et

les
autres habitants. Cette base légale fait également défaut, même si le

conseil
communal se prévaut implicitement de l'article 6 du règlement du

port
d'Hauterive qui prévoit que l'usage du port pour des pêcheurs profes-

sionnels
et des personnes exerçant des professions navales fait l'objet

d'un
contrat particulier. Il invoque également une inégalité de traitement

dans la
mesure où la taxe exigée de lui ne correspond pas à celle qui

était
prélevée auprès de M. pour l'amarrage de son bateau-

école
et soutient que l'émolument exigé de 1'100 francs n'est pas conforme

au
principe de la proportionnalité. Il conclut à l'annulation de la déci-

sion
entreprise et à l'attribution en sa faveur de la place d'amarrage no

402
moyennant une taxe annuelle de 300 francs.

D.     Dans ses observations sur le recours, l'intimé propose son rejet

dans la
mesure où il est recevable. Il relève en bref que si l'intéressé

entendait
contester la légalité de la taxe d'amarrage de 1'100 francs, il

lui
appartenait de soulever ses griefs dans le cadre d'une éventuelle pro-

cédure
en paiement ouverte à son encontre ultérieurement à l'octroi d'une

autorisation.
Or, en l'espèce, le recourant a formellement refusé cette

autorisation
en n'acceptant pas le contrat de location qui lui était pro-

posé.
Quant au fond de la cause, le recourant n'a aucun droit à un usage

accru
du domaine public et, par ailleurs, le conseil communal était fondé,

en
vertu de l'article 6 du règlement du port d'Hauterive, à fixer libre-

ment la
taxe d'utilisation d'une place d'amarrage destinée à l'exercice

d'une
profession navale par l'intéressé.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.      a)
La compétence juridictionnelle du Tribunal administratif dé-

pend de
la nature du litige à trancher puisqu'il ne connaît que des re-

cours
formés contre des décisions administratives, c'est-à-dire fondées

sur le
droit public fédéral, cantonal ou communal (art.3, 26 LPJA) et des

actions
basées sur le droit administratif (art.58 LPJA).

La Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que les litiges

relatifs
à la location de places d'amarrage dans des installations portu-

aires
appartenant au domaine public relevaient du droit public (RJN 1983,

p.122;
ATA du 3.10.1996 en la cause C.A.). L'utilisation d'une place

d'amarrage
constitue en effet un usage accru du domaine public et, par-

tant,
est soumise à autorisation de la part de l'autorité communale agis-

sant en
qualité de détentrice de la puissance publique (Imboden/Rhinow,

Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bâle, 1976, p.1033-1034; Grisel,

Traité
de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.554; ATF 95 I 249; ZBl

1978,
p.557; BJM 1983, p.202).

Il s'ensuit que la compétence du Tribunal administratif pour se

prononcer
sur le cas d'espèce est donnée (art.3 al.1, 30 al.1 LPJA), étant

par
ailleurs relevé que la loi sur l'utilisation du domaine public du 25

mars
1996, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, ne s'applique pas en la

cause.
En effet, ainsi que son article 1 le stipule, cette loi n'a pour

but de
réglementer l'utilisation du domaine public et cantonal que pour

autant
que cette utilisation vise "à y créer des constructions, des ou-

vrages
ou des installations temporaires ou permanentes", circonstance qui

n'est
pas réalisée en l'occurrence puisque l'attribution de la place

d'amarrage
contestée porte sur des installations portuaires déjà érigées.

Au
demeurant, dans son rapport du 25 janvier 1996 à l'appui du projet de

dite
loi, le Conseil d'Etat a précisé que celui-ci ne s'étendait pas au

domaine
public "aquatique" (BGC 1994 (160 I), p.1354).

b) L'intimé estime cependant que B. n'est pas habi-

lité à
saisir la Cour de céans d'un recours contre sa décision, mais qu'il

lui eût
incombé d'accepter l'attribution de la place d'amarrage qui lui

était
proposée, quitte à contester la légalité de la taxe qui lui était

demandée
dans le cadre d'une éventuelle procédure en paiement ouverte à

son
encontre ultérieurement à l'octroi de cette attribution. On ne saurait

le
suivre dans ce raisonnement. L'article 9 al.5 du règlement du port

d'Hauterive
du 12 décembre 1990 dispose que le conseil communal tranche

les
oppositions en matière d'attribution des places d'amarrage, lesquelles

oppositions
doivent lui être soumises dans les 10 jours dès la notifica-

tion de
la décision contestée. En l'espèce, l'intimé a attribué au recou-

rant,
en date du 12 juin 1997, la place d'amarrage no 402 pour un prix

annuel
de 1'100 francs de sorte que si l'intéressé entendait contester ce

prix,
qui constitue à l'évidence un élément essentiel de l'attribution, il

devait,
conformément à l'article réglementaire susmentionné, faire opposi-

tion
dans les 10 jours à compter de la notification de la décision du 12

juin
1997. C'est d'ailleurs ce qu'il a fait par lettre du 27 juin 1997, en

soulevant
un certain nombre de griefs à propos de la taxe requise. Dans sa

réponse
du 10 juillet 1997, l'intimé ne s'est nullement déterminé sur les

objections
de B., se contentant de se référer à sa lettre

d'attribution
du 12 juin 1997. Une telle réponse dépourvue de toute moti-

vation
idoine ne répondait manifestement pas aux conditions d'une décision

et ce
n'est finalement que le 6 août 1997 que le conseil communal s'est

prononcé
formellement sur l'opposition de l'intéressé et a indiqué les

raisons
pour lesquelles il refusait en définitive la location de la place

d'amarrage
no 402, décision qui fait l'objet du présent recours, lequel,

déposé
de surcroît dans les formes et délai légaux, est donc bien rece-

vable.

2.      a)
Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques
ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité

publique
en échange d'avantages qu'ils reçoivent. Les taxes d'utilisation

du
domaine public, dont il s'agit en la cause, sont imposées aux adminis-

trés
qui ont obtenu, sous la forme d'une autorisation, le droit de faire

un
usage accru du domaine public (Grisel, op.cit., p.608-609).

Si la validité d'une taxe dépend des principes de la couverture

des
frais, de l'équivalence ainsi que du droit à l'égalité découlant de

l'article
4 de la Constitution fédérale, elle dépend aussi du principe de

la
légalité (ATF 100 Ia 139; RJN 1995, p.201). Selon ce dernier principe,

une
taxe - à l'exclusion d'un émolument de chancellerie - ne peut être

perçue
que sur la base et dans le cadre d'une loi au sens formel. Il in-

combe
donc au législateur de définir le cercle des personnes visées,

l'objet
de la taxe et son mode de calcul, seules les questions secondaires

pouvant
être tranchées par une autre autorité sur délégation (ATF 120 Ia

3, 106
Ia 250, 105 Ia 4). Normalement, lorsque le législateur délègue ses

pouvoirs,
il doit fixer lui-même le montant maximum de la taxe (ATF 106 Ia

250).

b) Le recourant prétend en particulier que le principe de la

légalité
n'a pas été respecté en la cause. Avec raison.

Il appert en effet que l'arrêté du Conseil général d'Hauterive

du 12
décembre 1990, qui traite des taxes pouvant être prélevées dans le

port,
prévoit que la taxe d'amarrage annuelle sur le plan d'eau est dé-

terminée
par la surface attribuée et qu'elle est de 20 francs par m2 pour

les
habitants d'Hauterive, de 35 francs par m2 pour les habitants du can-

ton de
Neuchâtel et de 50 francs par m2 pour les autres personnes (art.1).

Il ne
prévoit cependant aucune taxe spéciale pour l'utilisation d'une

place
d'amarrage à des fins professionnelles. Certes, sur ce point, l'in-

timé a
cru pouvoir se fonder sur l'article 6 du règlement du port

d'Hauterive
- stipulant que l'usage des places, bâtiments et installations

du port
par des pêcheurs professionnels ou des personnes exerçant une pro-

fession
navale fait l'objet d'un contrat particulier entre la commune et

les locataires
exploitants - pour fixer librement la taxe du recourant qui

exploite
déjà une école de bateau à voile et souhaite au surplus exploiter

une
école de bateau à moteur. En réalité le contrat particulier au sens de

cette
disposition et qui n'a du reste pas été soumis à la conclusion du

recourant
qui s'est vu remettre un projet de contrat standard identique à

ceux
qui concernent les places louées par la navigation de plaisance, a

essentiellement
pour objet de convenir des modalités permettant de conci-

lier
l'exercice des professions des locataires concernés avec une exploi-

tation
normale du port et de déterminer à ces fins l'étendue de l'usage

commun
accru qui leur est accordé. Il ne saurait par contre constituer le

fondement
idoine pour la perception d'une taxe spéciale puisque, on l'a

vu,
celui-ci ne peut être que la loi elle-même ou une délégation législa-

tive
fixant précisément les principes de la taxation à adopter. Or, comme

l'article
6 du règlement ne dispose nullement que les locataires exploi-

tants
sont soumis à une taxe spéciale, ni à fortiori n'indique la manière

dont
celle-ci doit être calculée, force est de constater que le principe

de la
légalité a été violé par l'autorité exécutive communale qui, sans

s'appuyer
sur un texte légal, ne pouvait déterminer de son chef le montant

de la
taxe qu'elle a exigée (ATF 103 Ia 243, 95 I 243).

Il suit de là que le recourant était légitimé à s'opposer à la

redevance
que lui réclamait l'intimé et que ce dernier ne pouvait exciper

de
l'exercice par l'intéressé de ce moyen de droit expressément prévu par

le
règlement du port d'Hauterive pour considérer qu'il persistait "à ne

pas
vouloir se plier audit règlement et aux décisions du Conseil commu-

nal",
pour lui refuser en définitive l'attribution de la place d'amarrage

no 402.

c) Dans ses observations, l'intimé n'est pas plus heureux en

justifiant
sa décision au motif que l'intéressé n'a aucun droit à l'octroi

d'une
autorisation et qu'en particulier il ne saurait se prévaloir de la

liberté
du commerce et de l'industrie pour bénéficier d'un usage accru du

domaine
public aux fins d'y exercer une activité lucrative profession-

nelle.

On retiendra tout d'abord qu'en ce qui concerne les conditions

financières
posées pour l'octroi de l'autorisation par l'autorité, le

principe
de la légalité des actes administratifs reste valable, indépen-

damment
du point de savoir s'il existe un droit à obtenir l'autorisation,

puisqu'on
ne peut en particulier prélever des contributions publiques, à

l'exception
de simples émoluments de chancellerie, que si celles-ci sont

prévues
par la loi et seulement dans la mesure fixée par elle (ATF 95 I

243).
D'autre part, selon la jurisprudence actuelle, les administrés qui

requièrent
l'autorisation d'utiliser de façon accrue le domaine public,

peuvent
se prévaloir des droits et des principes constitutionnels (Grisel,

op.cit.,p.555).
Il est vrai que tel n'était pas le cas naguère. A plu-

sieurs
reprises, le Tribunal fédéral avait dénié aux administrés la fa-

culté
de se fonder sur la liberté du commerce et de l'industrie pour user

du
domaine public à des fins professionnelles dans une mesure accrue (ATF

97 I
655, 81 I 18, 73 I 215). Cependant, après avoir hésité à maintenir ce

point
de vue (ATF 99 Ia 385), il s'en est définitivement écarté, en re-

connaissant
aux administrés un droit à l'obtention d'une autorisation (ATF

108 Ia
136, 104 Ia 177, 101 Ia 480). Enfin, il va sans dire que même si

l'autorité
dispose d'un large pouvoir appréciateur dans l'octroi de telles

autorisations,
elle ne doit pas moins se conformer, en ce domaine égale-

ment,
aux principes généraux de l'activité administrative, savoir l'in-

terdiction
de l'arbitraire, le droit à l'égalité, le droit à la protection

de la
bonne foi et le principe de la proportionnalité. L'autorité ne peut

donc
agir à sa guise; c'est ainsi notamment que si plusieurs administrés

souhaitent
faire un usage accru d'une même partie du domaine public, elle

devra
choisir entre eux selon des critères objectifs et les appliquer

d'une
manière non arbitraire (ATF 99 Ia 399).

3.      a)
Il apparaît ainsi manifeste qu'en refusant l'autorisation

sollicitée
aux motifs que les taxes pour les places d'amarrage de loca-

taires
exploitants peuvent être fixées librement en l'absence de toute

base
légale, que de tels administrés n'ont aucun droit à l'obtention d'une

autorisation
et que le recourant a fait preuve d'insubordination en usant

d'une
voie de droit qui lui est pourtant reconnue par la législation,

l'intimé
a rendu une décision dépourvue de toute pertinence, laquelle dé-

cision,
partant, doit être annulée.

b) La cause doit donc être renvoyée à l'autorité intimée pour

nouvelle
décision au sens des considérants. A cet égard, il lui appartien-

dra, si
elle devait maintenir son refus d'autorisation, de le motiver à

satisfaction
de droit, c'est-à-dire en se fondant sur des critères objec-

tifs,
en démontrant cas échéant et par exemple que l'usage commun accru à

des
fins professionnelles que sollicite le recourant n'est pas conforme à

la
destination du domaine public en cause. De plus, si elle veut prélever

des
taxes spéciales pour l'amarrage de bateaux destinés à l'exercice d'une

profession,
ce que n'exclut pas l'article 6 du règlement pour autant qu'un

contrat
de location particulier soit conclu à cet effet, elle aura à obte-

nir du
Conseil général qu'il en fixe le montant dans l'arrêté idoine rela-

tif aux
taxes perçues dans le port d'Hauterive conformément aux principes

régissant
la validité de tels émoluments ou qu'il l'habilite à le faire

dans
une délégation législative spécifique déterminant précisément les

modalités
de cette taxation.

4.      Il
est statué sans frais, les autorités cantonales et communales

en
étant dispensées (art.47 al.2 LPJA). Le recourant ne peut prétendre des

dépens
du moment qu'il n'a pas assumé de dépenses particulières pour la

sauvegarde
de ses intérêts.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.
Annule la décision entreprise et renvoie la cause au conseil communal

d'Hauterive pour nouvelle décision au sens
des considérants.

2.
Statue sans frais ni dépens.

Neuchâtel,
le 11 novembre 1997