ne_gerichte · TA.1997.242 · 1998-07-02 · fr
TA.1997.242


A.      Les articles 2156, 2157 et 2158 du cadastre
de X.  sont co-

propriétaires de l'article 2160 du même
cadastre, d'une surface de 2'210

m2. Au nord et, en partie, à l'ouest de
cette dernière parcelle s'étend

une forêt. Selon le plan d'aménagement
de la commune de X.  sanctionné

par le Conseil d'Etat 4 juin 1974,
l'article 2160 était affecté en partie

à la zone de plan de quartier (ordre non
contigu 1), selon une limite en

retrait de 30 mètres par rapport à la
lisière de la forêt. Le reste de la

parcelle, en bordure de la forêt, était
inconstructible. Le 16 août 1995,

le Conseil d'Etat a sanctionné le
nouveau plan ainsi que le nouveau

règlement d'aménagement de la Commune de
X. . Ce nouveau plan d'amé-

nagement a pour effet d'étendre jusqu'en
lisière de forêt la zone d'urba-

nisation et de placer la parcelle 2160
entièrement en zone d'habitation à

haute densité. En outre, il indique une
"limite des 30 m à la forêt", re-

prise du plan délimitant les forêts par
rapport à la zone à bâtir sur le

territoire de la commune de X. ,
sanctionné par le Département de la

gestion du territoire le 26 avril 1995.
Cette limite traverse le bien-

fonds susmentionné selon un tracé qui ne
correspond pas à l'ancienne li-

mite de la zone constructible.

Par décision du 29 mai 1997, le Département
de la gestion du

territoire (ci-après: le département) a
arrêté le montant de la contri-

bution de plus-value réclamée aux
copropriétaires de l'article 2160. Il a

en effet retenu qu'en raison de son
affectation en zone d'urbanisation une

surface de 1'650 mètres carrés de cette
parcelle avait acquis une valeur

de 100 francs le mètre carré, soit
165'000 francs au total, dont il y

avait lieu, pour calculer la plus-value,
de déduire 7 francs de valeur

agricole au mètre carré, soit 11'550 francs.
Il a arrêté le montant per-

ceptible de 20% de la différence entre
ces deux sommes (153'450 francs) à

30'690 francs et fixé le délai de
perception au moment de la construction

ou de la vente. En outre, il a ordonné
la mention au registre foncier

d'une hypothèque légale garantissant le
paiement en question.

B.      Les membres de la communauté des
copropriétaires du terrain  a  et ceux de la communauté des copropriétaires
du terrain  b , propriétaires des
articles 2156 et 2157 du cadastre de X. , recourent contre ce prononcé auprès
du Tribunal administratif le 20 juin 1997. Pour l'essentiel, ils font valoir
que la majeure partie (les 4/5èmes au moins) de l'aire de la parcelle 2160 du
cadastre de X.  censée générer une
plus-value est frappée d'interdiction de bâtir en raison de la proximité de la
forêt; que la surface restante est nettement insuffisante pour permettre une
construction; que le département a donc commis une erreur en

considérant que, par la modification de
zone en question, le prix du terrain passait de 7 francs à 100 francs au m2,
quelles que soient les raisons pour lesquelles a eu lieu le dézonage. Les
recourants requièrent une visite des lieux et concluent à l'annulation de la
décision entreprise, sous suite de frais et dépens.

D.      Dans ses observations, le département relève
que le troisième

copropriétaire de l'article 2160 du
cadastre de X. , auquel la

décision entreprise n'a pas été notifiée
en même temps qu'aux deux autres,

n'a pas manifesté son accord au recours
et qu'il y a donc lieu d'examiner

la recevabilité de celui-ci. Quant au
fond, le département note que, même

si le terrain se situant en bordure de
la forêt ne peut lui-même recevoir

aucune construction, il entre tout de
même dans le calcul de la surface

constructible, de sorte qu'un bâtiment
plus grand pourrait être érigé sur

le reste de la parcelle. Le département
conclut au rejet du recours.

Les autres arguments des parties seront
repris en tant que be-

soin dans les considérants ci-après.

Des renseignements complémentaires ont été
requis par le

Tribunal administratif auprès du
département et de la Commune de X. .

Les parties en ont été informées.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.      Selon l'article 32 litt.a LPJA, a qualité
pour recourir toute

personne touchée par une décision et
ayant un intérêt digne de protection

à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Selon la jurisprudence, l'intérêt

peut être juridique ou simplement de
fait et il importe peu qu'il soit ou

non protégé par la norme applicable. Il
doit être personnel et direct pour

éviter l'action populaire. Pour autant
que le recours soit dirigé contre

une décision créant des droits ou des
obligations, chacun des membres

d'une communauté héréditaire, par exemple,
a qualité pour agir de façon

indépendante (RJN 1993, p.297 et les
références; ATF 116 Ib 447). Le même

droit doit être reconnu, dans de telles
procédures, aux membres d'une co-

propriété (Kölz/Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege

des Bundes, Zürich 1993, No 233, p.143).

En l'espèce, il ne fait pas de doute que la
décision entreprise

crée des obligations pour chacun des
copropriétaires du bien-fonds con-

cerné. Le fait que le troisième de ces
copropriétaires ne s'est pas pro-

noncé sur le recours n'empêche donc pas
qu'il soit entré en matière.

Interjeté par ailleurs dans les formes
et délai légaux, le recours est dès

lors recevable.

2.      a) Selon l'article 33 LCAT, les avantages et
les inconvénients

résultant de mesures d'aménagement du
territoire font l'objet d'une com-

pensation s'ils sont majeurs.
L'augmentation de valeur d'un bien-fonds

consécutive à son affectation à la zone
d'urbanisation (art. 47) ou à une

zone spécifique (art.53) destinée à
accueillir des activités particulières

telles que l'extraction de matériaux et
les décharges (RJN 1994, p.167)

est réputée avantage majeur constituant
une plus-value (art.34 al.1 LCAT).

Celle-ci est la différence présumée
entre la valeur d'un bien-fonds avant

et après la mesure d'aménagement (art.34
al.2 LCAT). En cas de plus-value,

une contribution correspondant à 20 % de
celle-ci est due à l'Etat par le

propriétaire du bien-fonds; l'impôt sur
les gains immobiliers est réservé

(art.35 al.1 et 2 LCAT). Le Département
de la gestion du territoire arrête

le montant de la plus-value et celui de
la contribution au moment où la

mesure d'aménagement entre en vigueur
(art.36 LCAT). Selon l'article 37

LCAT, après consultation de la commune,
le département fixe le délai de

perception en tenant compte des besoins
en terrain à bâtir et de la

possibilité d'utiliser le bien-fonds
(al.1); la perception peut être

différée ou échelonnée à la demande d'un
propriétaire qui justifie de

circonstances particulières (al.2); elle
intervient cependant au plus tard

lors de l'aliénation du bien-fonds
(al.3); l'article 48 al.4 est réservé

(al.4). Aux termes de cette dernière
disposition, la perception de la

plus-value est différée aussi longtemps
que dure l'assimilation à la zone

agricole ou viticole.

b) Ainsi que cela ressort du texte et de la
systématique de la

loi, le droit neuchâtelois limite le
prélèvement d'une plus-value aux deux

affectations mentionnées à l'article 34
LCAT. En effet, la section 5 du

chapitre 2 de cette loi, dans sa teneur
depuis le 1er avril 1992, pose le

principe de la compensation (art.33)
avant de définir ce qui est réputé

constituer un avantage et la manière
dont on chiffre la répercussion

positive d'une mesure d'aménagement du
territoire (art.34). Cette sys-

tématique, élaborée par une commission
du Grand Conseil (BGC vol.152 I,

p.642ss), a été reprise de la LCAT du 24
juin 1986 sous l'empire de la-

quelle seule l'affectation à la zone
d'urbanisation était réputée avantage

majeur (RLN XII, p.5 ss; art.19, 20).
Dans un projet de loi ultérieur, le

Conseil d'Etat a manifesté sa volonté
d'étendre la notion légale "d'avan-

tage" non seulement à l'affectation
d'un bien-fonds à la zone spécifique -

qui figure dans la loi actuellement en
vigueur -, mais encore à toutes

autres situations, par l'introduction
dans le texte de l'adverbe "notam-

ment" (BGC vol.56 II, p.2446). Ce
projet de loi a cependant été retiré par

le gouvernement cantonal (ibid., p.2534)
et le texte actuel, adopté le 2

octobre 1991 sur nouvelle proposition du
Conseil d'Etat du 21 août pré-

cédent, ne comporte pas l'adverbe
précité. Force est donc de déduire de ce

qui précède que le législateur
neuchâtelois a entendu percevoir une con-

tribution uniquement lorsque la
plus-value résulte de l'affectation d'un

bien-fonds à la zone d'urbanisation ou à
une zone spécifique.

A contrario, il apparaît que l'Etat ne
prélève notamment aucune

contribution lorsqu'une plus-value
provient de la modification des pres-

criptions concernant une zone déjà
constructible antérieurement, en

particulier si des prescriptions
spéciales en matière de police des

constructions augmentent les
possibilités d'exploitation du bien-fonds

concerné, ni lorsqu'est accordée une
dérogation permettant une utilisation

d'un bien-fonds plus intensive que celle
prévue par le régime ordinaire de

la zone concernée, toutes situations qui
peuvent apparaître comme des

avantages offerts par les mesures
d'aménagement (v.Etude relative à la loi

fédérale sur l'aménagement du
territoire, DFJP/OFAT, ad art.5, p.116ss,

sp.,p.119-120).

3.      a) En l'espèce, selon le département intimé,
l'augmentation de

la valeur du bien-fonds en cause résulte
de son affectation, en totalité,

à la zone d'urbanisation alors qu'il
n'était antérieurement constructible

que pour une partie, laquelle a été
dûment exclue du calcul de la plus-

value. Le département admet, avec les
recourants, que la parcelle demeure

partiellement frappée
d'inconstructibilité en raison de la distance

qu'impose la législation forestière
entre la lisière et les constructions.

Il soutient cependant que toute sa
superficie doit être prise en compte

pour déterminer la surface constructible
et que cela permettrait le cas

échéant l'édification d'un immeuble plus
important. Aussi a-t-il calculé

la plus-value litigieuse sur la
différence entre la superficie totale de

l'article 2160 (2'210 m2) et l'aire qui
se trouvait déjà en zone bâtir

sous l'empire de l'ancien plan
d'aménagement communal (538 m2 arrondis à

560 m2), soit sur 1'650 m2. Pour les
motifs ci-dessous, il ne peut être

entièrement suivi.

b) Tout bien-fonds placé en zone à bâtir
n'est pas nécessaire-

ment, de ce simple fait, constructible,
et, partant, soumis au prélèvement

d'une contribution pour plus-value. Son
affectation à une telle zone est

seulement réputée avantage majeur, aux
termes de l'article 34 al.1 LCAT.

Cette présomption est réfragable.

Selon l'article 17 al.2 de la loi fédérale
sur les forêts du 4

octobre 1991 (LFo), les cantons fixent
la distance minimale appropriée qui

doit séparer les constructions et les
installations de la lisière de la

forêt. Cette distance est déterminée
compte tenu de la situation et de la

hauteur prévisible du peuplement
forestier. Le législateur neuchâtelois a

ainsi prévu que, sauf dérogation
accordée par le département, notamment en

fonction de la situation, de la
composition et de la hauteur prévisible du

peuplement, aucune construction ou
installation ne peut être autorisée à

moins de 30 mètres de la lisière de la
forêt, à l'exception des construc-

tions et installations forestières et de
celles situées à proximité de la

limite des pâturages boisés (art.16 al.1
de la loi cantonale sur les

forêts du 06.02.1996). Le droit public
cantonal frappe donc d'une inter-

diction de construire les terrains
situés dans les 30 mètres de la lisière

de la forêt. Si, comme en l'occurrence,
de tels terrains sont classés en

zone à bâtir, il en résulte une
collision entre les normes du plan

d'affectation et celles de la loi
forestière. Une telle situation, qui

devrait certes être évitée, ne semble
toutefois pas violer le droit

fédéral (Etude DFJP/OFAT, ad art.15,
p.198).

En l'espèce, bien que la parcelle concernée
ait été affectée à

la zone à bâtir dans son intégralité
alors qu'elle ne l'était que pour

partie antérieurement, elle demeure
frappée, après comme avant, par l'in-

terdiction de construire qui découle de
la législation forestière,  pour

une certaine surface. En ce qui concerne
celle-ci, la nouvelle affectation

n'entraîne donc manifestement aucun
avantage.

Certes, selon l'article 13 du règlement
d'exécution de la loi

cantonale sur l'aménagement du
territoire (RELCAT), la surface construc-

tible d'un bien-fonds correspond à sa
surface sise en zone d'urbanisation

(al.1) et l'énumération des surfaces qui
n'entrent pas en considération

(al.2), si elle comporte bien les forêts
(litt.b), ne dit rien des ter-

rains en bordure de celles-ci. Ainsi, le
droit cantonal semble ne pas

s'opposer à la prise en compte, dans le
calcul du degré d'utilisation des

terrains, des surfaces sises à
l'intérieur de la limite des 30 mètres à la

lisière de la forêt (v.Stefan M.
Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und

die Raumplanung, Zürich 1994, p.247). Il
n'est donc pas exclu que la

constructibilité du bien-fonds en cause
soit accrue par la mesure d'amé-

nagement dont il est question dans la
présente procédure. Toutefois, comme

on l'a vu plus haut (cons.2b), un tel
avantage ne constitue pas un cas

légal de prélèvement de la contribution
pour plus-value. D'ailleurs, si

cela était, l'estimation de la
plus-value serait fort aléatoire, car elle

dépendrait essentiellement des
caractéristiques de la construction que le

propriétaire érigerait effectivement sur
son terrain.

c) Cela étant, il demeure en la cause que la
limite des cons-

tructions par rapport à la forêt -
limite qui coïncidait selon l'ancien

plan d'aménagement communal avec la
limite de la zone constructible - a

été modifiée par le plan forestier
sanctionné par le Département de la

gestion du territoire le 26 avril 1995.
Cette limite ne semble plus

marquer en tous lieux une distance de 30
mètres à la lisière de la forêt.

A l'ouest du bien-fonds, elle est
nettement inférieure. Le tracé en

question (ligne verte) fait cependant
partie intégrante du plan de

délimitation des forêts par rapport à la
zone à bâtir, adopté en 1995, de

sorte qu'elle doit être considérée comme
seule déterminante pour la

fixation de la surface effectivement
constructible. Ainsi, l'extension de

la zone d'urbanisation instaurée par le
nouveau plan d'aménagement

communal a bien entraîné un accroissement
de la surface de la parcelle

litigieuse effectivement constructible.
Cette extension correspond à

l'aire située, sur l'article 2160 du
cadastre de X. , entre l'ancien

périmètre de la zone à bâtir (tracé en
pointillé bleu sur le plan D 8a) et

la limite des constructions par rapport
à la forêt (tracé en vert sur le-

dit plan). Sur le vu des principes
rappelés ci-dessus, seule cette aire a

subi, du fait de son affectation à la
zone d'urbanisation, une plus-value

qui justifie le prélèvement d'une
contribution.

Il y a donc lieu d'annuler le prononcé
attaqué et de renvoyer la

cause au département pour qu'il
détermine la surface qui vient d'être dé-

crite et pour qu'il fixe, dans une
nouvelle décision, la contribution de

plus-value due par les recourants.

La cause ayant pu être tranchée sur la base
du dossier, il n'y a

pas lieu de procéder à une visite des
lieux.

4.      Les recourants, qui succombent
partiellement, supporteront une

part des frais (art.47 al.1 et 2 LPJA).
Vu le sort de la cause, ils ont

droit à une indemnité de dépens
partielle (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée et
renvoie la cause au Département de la

gestion du territoire pour instruction complémentaire et nouvelle dé-

cision au sens des considérants.

2. Met à la charge des recourants un
émolument de décision de 300 francs

et les débours par 30 francs.

3. Alloue aux recourants une indemnité
de dépens de 300 francs, à la

charge de l'Etat.

Neuchâtel, le 2 juillet 1998