ne_gerichte · TA.1995.143 · 1995-11-02 · fr
TA.1995.143


A.      Par
requête du 31 mars 1995, la CINALFA a saisi le Tribunal

administratif
aux fins de faire trancher la question de principe de savoir

si les
allocations familiales doivent être versées au père ou à la mère de

l'enfant
donnant droit à l'allocation, lorsque les époux sont séparés de

fait et
que la garde de l'enfant n'a pas fait l'objet d'une décision judi-

ciaire.
D'autre part, la requérante a demandé que soit posée la règle que,

pour
les cas ordinaires dans lesquels les parents sont mariés, vivent

ensemble
avec l'enfant et exercent conjointement l'autorité parentale,

c'est
celle ou celui dont le salaire constitue le revenu principal du

ménage
qui est l'ayant droit prioritaire.

B.     
Informée de l'irrecevabilité d'une requête ne se fondant pas,

comme
en l'espèce, sur un cas concret, la CINALFA a présenté le 24 avril

1995 un
nouveau mémoire se référant à trois cas particuliers dans lesquels

elle a
versé, en tant que caisse de l'employeur du père, des allocations

alors
que celles-ci auraient dû, selon elle, être payées par la caisse de

l'employeur
de l'épouse, qui avait la garde des enfants. Dans les trois

cas,
elle considère qu'elle a versé à tort des allocations, mais s'est

heurtée
au refus des caisses concernées (Caisse cantonale de compensation

et
Caisse de compensation de l'industrie horlogère) de lui rembourser ces

allocations.
La CINALFA conclut dès lors à ce que la Caisse cantonale de

compensation
soit condamnée à lui rembourser 8'698.20 francs qu'elle a

versés
à tort aux époux M., qui avaient passé une convention

de
séparation de fait avec effet au 1er avril 1992 et confié la garde des

enfants
à l'épouse; à ce que la Caisse de compensation de l'industrie hor-

logère
soit tenue de lui rembourser la somme de 2'080 francs versée à tort

à
L'époux S., les enfants des conjoints divorcés ayant vécu avec leur

mère,
L'épouse S., pendant une période déterminée bien que l'autorité

parentale
ait été attribuée au père; que la Caisse de l'industrie horlogè-

re soit
condamnée à lui rembourser 3'320 francs (montant qu'elle a réduit,

après
avoir constaté une erreur de calcul, à 3'090 francs), versés à tort

aux
époux A. avant le 5 avril 1995, date de l'ordonnance de mesures

protectrices
attribuant la garde des enfants à la mère, qui vivent avec

celle-ci
depuis la séparation intervenue au printemps 1994.

C.     
Dans leurs déterminations sur cette requête, la Caisse cantonale

de
compensation et la Caisse de compensation de l'industrie horlogère con-

firment
leur pratique dans les situations évoquées par la requérante et

concluent
au mal fondé des conclusions prises par celle-ci. Elles font

valoir
que seule une décision du juge attribuant la garde de l'enfant à la

mère
peut fonder le droit de cette dernière - lorsqu'elle est salariée -

au
versement des allocations familiales.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Selon l'article 29 LAFA, en plus des différends en matière d'af-

filiation
entre une caisse et ses affiliés ou entre une caisse et ses

ayants
droit, le Tribunal administratif connaît des différends entre cais-

ses
(al.3). La loi sur la procédure et la juridiction administratives est

applicable
(al.4). Le Tribunal administratif n'a cependant pas les attri-

butions
d'une autorité de surveillance des caisses de compensation pour

allocations
familiales. Celles-ci sont placées sous la surveillance du

Conseil
d'Etat (art.25 LAFA). En conséquence, la Cour de céans ne peut

donner
aux caisses de compensation des directives générales sur la manière

d'appliquer
la loi ou d'interpréter ses dispositions, mais seulement - en

dehors
de la procédure de recours contre des décisions des caisses (art.29

al.2
LAFA) - statuer sur des différends qui opposent les caisses entre

elles
dans des cas particuliers, relatifs à un litige concret concernant

les
droits et les obligations des caisses.

En l'espèce, dans la mesure où la caisse requérante sollicite

une
décision dans trois contestations concrètes qui l'opposent à la Caisse

cantonale
de compensation d'une part, à la Caisse de compensation de l'in-

dustrie
horlogère d'autre part, et qui concernent la compétence des cais-

ses
appelées à intervenir pour le paiement des allocations selon que la

garde
de l'enfant pour lequel celles-ci sont demandées est attribuée au

père ou
à la mère, il y a lieu d'entrer en matière. En revanche, la ques-

tion de
principe, en dehors de tout litige, de savoir si l'allocation doit

être
versée au père ou à la mère lorsque les époux vivent ensemble et

exercent
conjointement l'autorité parentale sur l'enfant, ne fait pas

l'objet
en l'occurrence d'un différend concret sur lequel il pourrait être

statué.
Sur ce point, la requête est donc irrecevable.

2.      a)
Selon l'article 16 al.1 LAFA, lorsque plusieurs personnes

peuvent
prétendre à des allocations pour le même enfant en vertu de cette

loi et
d'autres prescriptions légales, le droit aux prestations appar-

tient,
dans l'ordre des priorités, à la personne qui a la garde de l'en-

fant
(litt.a), au détenteur de l'autorité parentale (litt.b), ou à la

personne
qui subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant

(litt.c).

La question qui est en l'espèce au centre du litige est de

savoir
si, pour que l'allocation soit versée en priorité à la personne qui

a la
garde de l'enfant, au sens de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, la garde

doit
avoir été attribuée par décision judiciaire, ou s'il suffit de cons-

tater
que les parents vivent séparés et que l'enfant se trouve, de fait,

auprès
de l'un ou de l'autre des parents, qui en assume la garde. La

CINALFA
recommande la seconde solution et préconise le versement de l'al-

location
par la caisse de l'employeur du conjoint exerçant, de fait, la

garde
de l'enfant ou, en tout cas, lorsque l'attribution de la garde

résulte
d'une convention de séparation extrajudiciaire passée entre les

époux.
De leur côté, la Caisse cantonale de compensation et la Caisse de

compensation
de l'industrie horlogère estiment que l'attribution de la

garde à
l'un ou à l'autre des parents ne peut être prise en considération,

dans le
cadre de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, que lorsqu'elle a fait

l'objet
d'une décision judiciaire, ni une convention non ratifiée par le

juge
ni, à plus forte raison, une simple garde de fait ne pouvant être

prises
en considération.

b) Dans un arrêt du 22 juin 1988 en la cause L. c/Caisse canto-

nale
neuchâteloise de compensation (RJN 1988, p.221), la Cour de céans a

jugé
que la mère qui s'est vu confier l'autorité parentale sur son enfant

par
jugement de divorce peut toutefois en confier la garde au père,

lequel,
dans ce cas, se trouve l'ayant droit prioritaire de l'allocation

familiale,
en application de l'article 16 al.1 litt.a LAFA. Dans ce cas,

les
parents avaient signé une convention aux termes de laquelle leur

enfant
"viendrait habiter chez son père qui en aurait dès lors la garde".

Cette
jurisprudence, par laquelle l'attribution de la garde à l'un des

parents
par voie de convention établie par ceux-ci - en l'occurrence alors

même
que l'autorité parentale avait été attribuée judiciairement à l'autre

parent
- a été considérée comme déterminante au sens de l'article 16 al.1

litt.a
LAFA, doit être confirmée. Il n'existe en effet pas de raisons con-

traignantes
d'exiger que, pour recevoir l'allocation familiale, la person-

ne qui
a la garde de l'enfant doive pouvoir se prévaloir d'une décision du

juge
compétent en matière matrimoniale. Les allocations doivent servir à

subvenir
aux besoins de l'enfant (art.9 RELAFA), et il se justifie, pour

atteindre
ce but, de les verser à celui des parents qui en a effectivement

la
garde même si cette question n'a pas fait l'objet d'une procédure et

d'une
décision du juge. Au demeurant, les allocations familiales sont des

prestations
sociales indépendantes du montant du salaire ou de pensions

alimentaires
fixé par décision judiciaire en vertu du droit de famille

(art.9
al.1 LAFA).

Toutefois, pour des raisons liées à la sécurité juridique des

relations
entre les caisses et les assurés, on ne saurait assimiler toute

situation
de fait à une attribution de la garde d'un enfant au sens de

l'article
16 al.1 litt.a LAFA. En particulier, le simple séjour temporaire

de
l'enfant auprès de l'un des parents ne saurait suffire. Il faut tenir

compte
aussi du fait que, même en cas de divorce des parents, l'attribu-

tion de
l'autorité parentale et la garde de l'enfant constituent parfois

pendant
longtemps un motif de désaccord entre les intéressés. Dès lors, à

défaut
de décision du juge relative à la garde - ou si les parents déci-

dent de
modifier eux-mêmes les dispositions prises à ce sujet par l'auto-

rité
judiciaire - il y a lieu d'exiger que l'attribution de la garde fasse

l'objet
d'une convention écrite entre les parents de l'enfant.

3.      a)
Cette condition n'est pas remplie dans le cas des époux S.dans lequel,
nonobstant un jugement de modification du

jugement
de divorce du 30 juin 1989 par lequel l'autorité parentale a été

attribuée
au père, l'enfant du couple a, semble-t-il, vécu en fait chez sa

mère
entre le mois d'avril 1992 et le 31 juillet 1993.

Elle ne l'est pas non plus dans le cas des époux A., sépa-

rés de
fait depuis le printemps 1994, jusqu'à l'ordonnance de mesures pro-

tectrices
du 5 avril 1995 par laquelle la garde des enfants a été attri-

buée à
la mère. En outre, même si cette ordonnance fixe au 1er juillet

1994 le
début de l'obligation du père de verser une contribution d'entre-

tien à
la mère, cette circonstance ne peut pas avoir pour conséquence -

les
allocations familiales étant indépendantes des pensions alimentaires

fixées
par décision judiciaire (art.9 al.1 LAFA) - que les versements de

la
CINALFA antérieurs au 5 avril 1995 seraient indus et donneraient lieu à

restitution.
Enfin, il n'est pas contesté que la Caisse de compensation de

l'industrie
horlogère est compétente, à partir de cette date, pour le ver-

sement
des allocations.

b) Le cas des époux M. est différent. Les prénommés

ont en
effet décidé une séparation de fait à partir du 1er avril 1992, par

une
convention établie par un avocat le 6 avril 1992, aux termes de

laquelle,
entre autres dispositions, la garde des deux enfants a été con-

fiée à
la mère. Tant que cette situation perdure et qu'elle n'est pas

modifiée
par une nouvelle convention ou par une décision du juge, l'attri-

bution
de la garde à l'épouse fonde l'obligation de la caisse de compensa-

tion de
l'employeur de celle-ci de verser les allocations familiales. Est

réservée,
il va de soi, l'hypothèse dans laquelle l'épouse ne travaille-

rait
pas, ainsi que celle dans laquelle elle ne pourrait obtenir l'alloca-

tion
entière à cause d'une activité lucrative inférieure à 50 % (art.18 et

20
RELAFA).

Il appartiendra aux deux caisses concernées, savoir la CINALFA

et la
Caisse cantonale de compensation, de vérifier (le droit prioritaire

de
l'épouse en application de l'article 16 al.1 litt.a LAFA étant admis)

que le
versement de l'allocation à l'épouse est conforme aux deux disposi-

tions
précitées.

La CINALFA conclut par ailleurs au remboursement, par la Caisse

cantonale
de compensation, des montants qu'elle a versés, tantôt au père,

tantôt
à la mère, à partir du mois d'avril 1992. Il n'existe pas de base

légale
expresse relative à la restitution de prestations par une caisse à

une
autre. D'autre part, la caisse concernée - savoir la Caisse cantonale

de
compensation - ne s'est pas déterminée sur son obligation de restituer

pour le
cas où la thèse de la requérante serait admise. Il convient dès

lors
d'inviter les parties d'examiner si, et le cas échéant dans quelle

mesure,
il y a lieu à remboursement des versements effectués par la

CINALFA
aux époux M.. Pour le cas où il subsisterait un dif-

férend
sur le principe du remboursement, son montant ou ses modalités, les

caisses
concernées auront la possibilité de déférer derechef le litige,

circonscrit
à ce point particulier, au Tribunal administratif.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Dit
que la qualité d'ayant droit prioritaire aux allocations familia-

les, selon l'article 16 al.1 litt.a LAFA,
dans le cas des époux

M., appartient à l'épouse tant et aussi
longtemps que la

garde des enfants est attribuée à celle-ci
en vertu de la convention du

6 avril 1992.

2. Dit
que, en ce qui concerne les époux S., l'ayant droit pri-

oritaire aux allocations familiales en
vertu de l'article 16 al.1

litt.a LAFA est le père en vertu de la
modification du jugement de

divorce du 30 juin 1989, attribuant à
celui-ci l'autorité parentale,

même si l'enfant a vécu en fait chez sa
mère postérieurement à cette

date.

3. Dit
que, en ce qui concerne les époux A., l'ordonnance de mesures

protectrices du 5 avril 1995, attribuant la
garde des enfants à la

mère, entraîne dès l'entrée en force de
ladite ordonnance le droit

prioritaire de la mère aux allocations
familiales, en vertu de l'arti-

cle 16 al.1 litt.a LAFA.

4.
Statue sans frais.