ne_gerichte · CDP.2015.217 · 2015-12-21 · fr
CDP.2015.217


A.Le 23 avril 2012, le Conseil général de la
commune B. a adopté deux arrêtés. Le premier concernait la vente du bien-fonds
communal no [aaa] du cadastre de la commune B., d'une surface de 8'236 m², sis au lieu-dit "[xxx]" à l'entreprise A. SA, cette
dernière ayant l'intention d'obtenir un permis de construire sur dite parcelle.
Le second arrêté concernait le changement d'affectation, par la mise en zone
industrielle, des bien-fonds constituant les articles nos [a], [b], [c] et [d]
(partiel), dudit cadastre, sis au même lieu-dit. Selon un rapport justificatif
à l'appui de la modification du plan d'aménagement communal sanctionné le 26
avril 1995 (ci-après : PRAC), ce changement avait pour but d'accueillir l'entreprise
précitée. Ces deux arrêtés ont fait l'objet d'une demande de référendum puis
ont été acceptés en votation populaire le 26 août 2012. Du 5 octobre au 5
novembre 2012, la modification du PRAC ainsi que la demande de permis de construire
sur les articles [a] et [b] ont été mises à l'enquête publique dans la Feuille
officielle.

Les projets mis à l'enquête publique ont fait l'objet de quatre oppositions,
soit celles de C. et consorts, D. (qui a agi avec les prénommés et à titre individuel),
E. et consorts ainsi que F.

Le Conseil communal a traité séparément les oppositions, soit a tenu
des séances de conciliation les 19, 21 août et 3 septembre 2013. Une vision
locale a eu lieu le 10 janvier 2014 en présence des représentants de la commune
et des opposants C. et consorts. Le Conseil communal a refusé de convier à
cette vision locale les autres opposants, malgré leur demande.

Par décision incidente du 9 avril 2013, notifiée à tous les opposants,
le Conseil communal a admis la demande de récusation de son président. F. ainsi
que C. et consorts ont, les 28 et 29 novembre 2013, demandé la récusation de G.,
président de commune à son tour, au motif qu'il avait déclaré à la Radio
Télévision Suisse Romande (ci-après : RTSR) le 16 novembre 2013 que le Conseil
communal était "à bout touchant de les (oppositions) lever". Par
décisions du 20 décembre 2013, notifiées aux opposants précités uniquement, la
commune de B. a admis ces demandes de récusation.

Le 27 décembre 2013, F. a demandé au Conseil communal qu'il se récuse en
son entier au motif que G. avait exprimé à la RTSR la détermination du Conseil
communal, ce avant la clôture formelle de la procédure.

Le Conseil communal a levé les oppositions par deux décisions du
20 janvier 2014 (oppositions de E. et consorts et F.) et deux décisions du
4 février 2014 (oppositions de C. et consorts et D.) en rejetant l'entier des
arguments des opposants relatifs au PRAC et en soulignant que les oppositions à
la demande de permis de construire seraient traitées ultérieurement, une fois
le changement d'affectation du lieu-dit [xxx] entré en force. Par ailleurs,
dans sa décision du 20 janvier 2014 à l'intention de F., il a rejeté sa demande
de récusation au motif que G. avait émis son opinion personnelle et non celle
du Conseil communal et qu'il faisait allusion, à cette occasion, à d'autres
procédures d'opposition au projet, dont l'instruction était close.

C. et consorts et D. ont recouru au Conseil d'Etat contre les décisions
du 4 février 2014 les concernant. Ils ont allégué notamment que c'est à tort
que le Conseil communal, malgré plusieurs demandes, avait refusé de joindre les
causes relatives aux quatre oppositions. Ils ont requis que tel soit le cas
pour la procédure de recours. Ils ont fait valoir par ailleurs que le Conseil
communal avait adopté un comportement contradictoire et contraire au principe
de la bonne foi en ne récusant pas son président, G., dans tous les dossiers.
Enfin, vu les propos tenus par ce dernier, tous les membres du Conseil communal
auraient dû se récuser, les décisions de cette autorité devant être annulées
pour ce motif également.

E. et consorts ont recouru au Conseil d'Etat contre la décision levant
leurs oppositions en soutenant également que le Conseil communal aurait dû
joindre les causes et en demandant que les recours adressés au Conseil d'Etat
fassent l'objet d'une jonction. Ils ajoutaient que le Conseil communal aurait
dû être récusé in corpore.

F. en a fait de même. Concernant la récusation, elle a recouru par
erreur à la Cour de céans qui a transmis le dossier au Conseil d'Etat.

Ce dernier, par décision incidente du 14 août 2015, a rejeté les
demandes de jonction des recours, donné acte aux parties que les causes seront
instruites ensemble, rejeté les demandes de compléments de preuves et de
récusation du Conseil communal de B., les frais et dépens suivant le sort de la
cause au fond. Il a estimé que la question de jonction des causes relève du
pouvoir d'appréciation de l'autorité et qu'elle est liée au principe de
l'économie de la procédure. Il a relevé que par courriers des 7 octobre 2014 et
2 février 2015, le Service juridique avait informé les parties que les dossiers
seraient instruits ensemble et avait ainsi démontré qu'il entendait instruire
de manière transparente les éléments des recours concernant tous les recourants,
en particulier les questions de jonction des causes, de composition du dossier
et de récusation. Il a ajouté que les arguments de fond soulevés par les
recourants ne sont pas identiques en tous points si bien qu'il ne peut
affirmer, au stade actuel de la procédure, qu'il sera en mesure de liquider les
recours dans une seule et même décision. Il a considéré que la demande de
récusation du Conseil communal n'est pas recevable car tardive, étant donné que
les opposants avaient indubitablement connaissance des propos de G. dès le 29
novembre 2013. Par ailleurs, la déclaration de ce dernier concernait d'autres
oppositions dont l'instruction avait pu être clôturée le 16 novembre 2013 déjà.

B.C. et consorts, E. et consorts ainsi que F.
interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
la décision incidente du Conseil d'Etat. Ils concluent à son annulation dans la
mesure où elle concerne la jonction des recours et la récusation ainsi qu'au
renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision incidente, sous
suite de frais et dépens. Ils estiment que c'est à tort que le Conseil d'Etat a
rejeté la demande de récusation du Conseil communal par décision incidente. Il
s'agit à leur sens d'une décision finale partielle sujette à recours dans un
délai de 30 jours. Par ailleurs, ils allèguent que, vu les déclarations faites
par G., le Conseil communal avait l'obligation de se récuser d'office, si bien
que leurs requêtes ne peuvent être qualifiées de tardives. La décision du
Conseil d'Etat n'est à leur avis pas suffisamment motivée concernant la
récusation. Enfin, ils n'ont pas sollicité de décision partielle si bien qu'il
est inadmissible que l'autorité statue sans avoir au préalable instruit le
dossier. Concernant la jonction des causes, ils estiment que la décision
attaquée peut leur causer un grave préjudice, les différentes causes concernant
le même état de fait et les mêmes questions juridiques. L'absence de jonction
pourrait entraîner des décisions contradictoires. Enfin, tout en reconnaissant
que la décision querellée ne peut être attaquée en tant qu'elle rejette les demandes
de compléments de preuves formulées, ils maintiennent qu'il est indispensable
que le dossier de l'autorisation de construire soit produit dans la procédure
devant le Conseil d'Etat.

C.Dans ses observations, le Service juridique de
l'Etat, chargé par le Conseil d'Etat de répondre au recours, conclut au rejet
de ce dernier, sous suite de frais. Il précise que, la violation des règles sur
la récusation pouvant entraîner la nullité d'une décision, le principe
d'économie de procédure commandait d'élucider ce point avant toute chose.

D.Dans ses observations, le Conseil communal
conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Il relève notamment l'insuffisance
de motivation du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Les décisions incidentes rendues avant la
décision finale peuvent faire l'objet d'un recours si elles sont de nature à
causer un grave préjudice (art. 27 al. 1 LPJA), ce par quoi il faut entendre un
préjudice irréparable (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise,
1995, ad art. 27 LPJA, p. 121 ss). Cette notion doit être interprétée
restrictivement car la voie du recours séparé contre les décisions incidentes a
un caractère exceptionnel. Un préjudice irréparable consiste ainsi en un
dommage qui ne peut pas être réparé ultérieurement par un jugement final ou une
autre décision favorable au recourant (ATF 135 II 30cons. 1.3.4,134 III 188cons. 2.1, arrêt du TF du11.04.2013
[1C_666/2012]cons. 1). Il suffit d'un intérêt digne de protection à
l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente, un simple
préjudice de fait, en particulier un préjudice économique, pouvant selon les
circonstances suffire; l'intérêt ne doit toutefois pas consister exclusivement
à éviter une prolongation de la procédure et les frais qu'elle entraîne (Bovay,
Procédure administrative, 2eéd., Berne 2015, p. 476).

Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir que la décision
incidente lui cause un tel dommage, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée
aucun doute (ATF
134 III 426, cons. 1.2,133 III 629cons. 2.3.1;Schaer, op. cit. ad. art. 27 LPJA, p. 121-122).

Sont des décisions incidentes celles qui concernent la récusation (al.
2 let. b). De telles décisions peuvent faire l'objet d'un recours dans un délai
de 10 jours (art. 34 al. 3 LPJA).

b) Le Conseil d'Etat a tranché par décision incidente la question de la
récusation du Conseil communal, par souci d'économie de procédure, la violation
des règles y relatives pouvant entraîner la nullité d'une décision.

Que la décision entreprise soit incidente ou finale, elle peut faire
l'objet d'un recours immédiat puisque la décision sur recours peut immédiatement
mettre fin à la procédure et permet ainsi d'éviter une procédure probatoire
longue et coûteuse (Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2011, p.
264-265, 714 et 717;Bovay, op. cit., p. 477-478 et les références
citées).

2.a) D'après l'article 35LPJA, le mémoire de
recours est adressé en deux exemplaires à l'autorité compétente et porte la
signature du recourant ou de son mandataire (al. 1). Il indique : la décision
attaquée (al. 2 let. a), les motifs (al. 2 let. b), les conclusions (al. 2 let.
c) et les moyens de preuves éventuels (al. 2 let. d).

En ce qui concerne les motifs et les conclusions du recours, la
jurisprudence cantonale estime qu'ils doivent permettre à l'autorité de savoir ce
que le recourant reproche à la décision attaquée et ce qu'il veut. Il suffit
qu'ils se dégagent clairement du recours, tout formalisme excessif devant être
évité (cf. notammentRJN
2004, p. 1999, p. 201).

b) C'est en vain que le Conseil communal relève l'absence de motivation
du recours en tant qu'il concerne la récusation du Conseil communal in corpore,
au motif qu'il ne ferait que se référer aux observations de C. et consorts au
Conseil d'Etat du 20 février 2015. En effet, les griefs formulés à cet égard
par les recourants résultent de façon claire du mémoire de recours du 28 août
2015.

3.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est par conséquent recevable en tant qu'il concerne la récusation.

4.La décision attaquée constitue une décision
incidente en tant qu'elle statue sur la demande de jonction des causes (Bovay,
op. cit., p. 478, n. 1662). Le délai de recours de 10 jours (art. 34 al. 3
LPJA) étant respecté, il convient d'examiner la recevabilité du recours sur le
plan du préjudice irréparable éventuellement subi par les recourants.

Ces derniers invoquent à cet égard le fait que les causes ont le même
objet et posent les mêmes questions juridiques; que la commune de B. n'a pas
traité les oppositions de la même manière, notamment en ce qui concerne la
récusation, ce qui aurait pu entraîner un grave préjudice pour les autres
parties si leurs mandataires ne s'étaient pas coordonnés et ce qui pourrait se
reproduire; que la gestion séparée des dossiers entraîne des complications
procédurales mais également le risque de décisions contradictoires et que la
jonction de fait n'est pas prévue par laLPJA. Or, ces
craintes ne permettent pas de retenir que la décision pourrait causer un
préjudice irréparable aux recourants, qui justifierait qu'elle puisse faire
l'objet d'un recours séparé auprès de la Cour de céans. En effet, si le Conseil
d'Etat, après avoir procédé à une instruction commune pour les trois recours, venait
à rendre des décisions contradictoires, les recourants pourront s'en prévaloir
en temps voulu par la voie de recours contre la décision finale. Par ailleurs,
si laLPJAne
contient pas de disposition relative à la jonction de causes, il n'en demeure
pas moins que l'autorité saisie d'un recours peut en tout temps joindre ou
disjoindre des causes, ce dans un but d'économie de procédure (arrêt du TF du15.04.2008
[1C_286/2007];ATF
131 V 461cons. 1), sans que cela n'entraîne un risque de grave préjudice.
Partant, le recours doit être déclaré irrecevable en tant qu'il concerne la
jonction.

5.Une décision sur l'administration des preuves
ne cause en général pas de préjudice irréparable puisqu'il est normalement
possible, en recourant contre la décision finale, d'obtenir l'administration de
la preuve refusée à tort ou d'obtenir que la preuve administrée à tort soit
écartée du dossier (Corboz, Commentaire de la LTF, 2eéd.,
2014, no 17 ad art. 93 LTF et les références citées;Schaer, op. cit.,
p. 123-124 et les références citées).

Les recourants ne contestent pas qu'ils pourront faire valoir
ultérieurement le refus de complément de preuves. Il n'y a dès lors pas lieu de
se pencher sur leurs considérations y relatives qui ne démontrent pas que les
preuves requises risquent concrètement de se perdre ou d'être ultérieurement
d'un accès plus difficile (cf. à cet égard RJN 1982, p. 276 et 1987, p. 263).

6.a) Les recourants reprochent un manque
d'impartialité aux membres du Conseil communal vu les propos de G. tenus lors
d'une émission de la RTSR le 16 novembre 2013 et estiment que lesdits membres
auraient dû se récuser d'office conformément à l'article 11LPJA.

b) L'article 29 al. 1 Cst. féd. permet d'exiger la récusation des
membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de
nature à faire naître un doute sur leur impartialité; cette protection tend
notamment à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent
influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée.
Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du
membre de l'autorité est établie; il suffit que les circonstances donnent
l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale (ATF 134 I 238cons. 2.1 et les arrêts cités; arrêt du TF du31.03.2011
[1B_57/2011]cons. 5.1).

Sous l'angle de l'article 29 al. 1 Cst. féd., la partie qui a connaissance
d'un motif de récusation doit l'invoquer aussitôt, sous peine d'être déchue du
droit de s'en prévaloir ultérieurement (ATF 139 III 120cons. 3.2.1, 138 I 1 cons. 2.2.,136 I 207cons. 3.4).

c) En l'occurrence, C. et consorts ainsi que F. connaissaient dès le 16
novembre 2013, date de l'émission de la radio, voire au plus tard dès les 28 et
29 novembre 2013, au moment du dépôt des demandes de récusation contre G., les
propos de ce dernier dont ils déduisent la partialité de l'entier du Conseil
communal.

Dans sa demande de récusation du 28 novembre 2013, F. a relaté les
propos du président du Conseil communal en ces termes : "Nous sommes dans
une procédure de levée des oppositions. Nous sommes à bout touchant de les
lever." puis a ajouté : "Il ne fait aucun doute que la volonté du
Conseil communal est de lever ces oppositions, ce qu'il a d'ores et déjà
annoncé et confirmé à la radio ce 16 novembre 2013." Il résulte sans aucun
doute de sa requête qu'elle déduisait des propos de G. la volonté du Conseil
communal de lever les oppositions, dont la sienne. C'est dès lors en vain
qu'elle prétend dans sa demande de récusation de l'ensemble du Conseil communal
du 27 décembre 2013 que c'est suite à la correspondance de cette autorité au
mandataire de C. et consorts du 20 décembre 2013 qu'elle a compris que les
propos du président de l'exécutif concernaient aussi son propre dossier.

Quant à C. et consorts, leur demande de récusation du 29 novembre
2013 précise qu'ils ont pris connaissance des propos de G. ("Nous sommes à
bout touchant de les lever") lors de la réception du courrier du
mandataire de F. au Conseil communal du 28 novembre 2013. Or, comme mentionné
ci-dessus, ledit courrier dénonçait la volonté du Conseil communal de lever les
oppositions avant d'avoir procédé à une instruction. De plus, la décision
incidente du 20 décembre 2013 les concernant mentionnait : "Dans un
interview à la Radio Télévision suisse romande le 16 novembre 2013, G. a
déclaré qu'une "procédure de levée d'opposition" était en cours et
que, s'agissant des oppositions, le Conseil communal était "à bout
touchant de les lever". Dès ce moment-là au plus tard, ils avaient
connaissance du motif de récusation visant l'ensemble du Conseil communal et
ont demandé de façon tardive sa récusation dans leur recours au Conseil d'Etat le
6 mars 2014. Ils ne sauraient prétendre de bonne foi avoir connu le motif de
récusation le 18 février 2014 seulement, date à laquelle ils ont reçu
copie du recours adressé par F. à la Cour de droit public du Tribunal cantonal.
Il y a lieu de relever encore que dans leurs observations au Conseil d'Etat du
20 février 2015 (ch. 39), ils mentionnent qu'ils ont appris le 29 novembre 2013
que G. avait déclaré à la RTSR que le Conseil communal était "à bout
touchant de les lever" en parlant des oppositions.

Quant à E. et consorts, ils relèvent dans leur recours au Conseil
d'Etat leurs soupçons que l'autorité communale aurait préjugé du sort de leur
opposition et requièrent une instruction y relative sans demander formellement une
récusation. Une telle requête n'est formulée que dans leur recours devant
l'Autorité de céans. Or, il ressort de leurs propos qu'ils avaient connaissance
des motifs à l'appui de leur requête bien avant le dépôt de leur recours le 28
août 2015, si bien que leur requête est tardive.

Comme l'a à juste titre retenu le Conseil d'Etat, les recourants
étaient partant déchus de leur droit de se prévaloir d'éventuelles
irrégularités ainsi que d'exiger la récusation des trois membres restants du
Conseil communal. Que l'article 11LPJAprévoit un motif
de récusation d'office n'y change rien dans la mesure où, s'apercevant de ce
que les autres membres du Conseil communal ne s'étaient pas récusés, il aurait
incombé aux recourants d'en faire immédiatement la demande selon l'article 12
al. 1LPJA(arrêt
du TF du16.12.2013
[2C_123/2013]cons. 4.3.2, partiellement publié inATF 140 I 218;Aubry
Girardinin Commentaire de la LTF, Berne 2009, ch. 12 ad art. 36, p. 238;Breitenmoser/Spori
Fedail, inPraxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Waldmann/Weissenberger (éd.), Zürich/Bâle/Genève 2009,
n. 98 ss ad art. 10;Bovay, La nouvelle loi sur le Tribunal
fédéral, Urs Portmann (éd.), p. 32-33;Donzallaz, Loi sur le
Tribunal fédéral, Commentaire, Berne 2008, n. 624, p. 307).

7.Enfin, c'est à tort que les recourants
reprochent à la décision entreprise un défaut de motivation au motif qu'elle
n'examinerait pas leurs arguments relatifs à la récusation d'office.

a) La jurisprudence a déduit du droit d'être
entendu, consacré à l'article 29 al. 2 Cst. féd.,le devoir pourl'administration, respectivement le juge, de
motiver sa décision, afin queses destinataires et toutes
les personnes intéressées puissenten saisir la portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause
et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 III 439cons. 3.3 et les références citées). Pour répondre à
ces exigences, il suffit que l'administration ou le juge mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels sa décision a été
fondée. L'autorité n'est pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par
les parties, mais peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents (ATF 136 I 229cons. 5.2,136 V 351cons. 4.2 et les références citées). Une
motivation implicite, résultant des différents considérants de la décision,
suffit à respecter le droit d'être entendu (arrêt du TF du14.06.2012 [5A_278/2012]cons. 4.1 et les références citées).Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu que si
l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes
pertinents (ATF137 II 266cons. 3.2,134 I 83cons.
4.1 et les références citées). En droit cantonal, le devoir de l'administration,
respectivement du juge, de motiver ses décisions découle aussi des articles 4
al. 1 let. d et 21LPJA.

b) Il résulte de la décision entreprise que le Conseil d'Etat a
considéré, qu'il s'agisse ou non d'une récusation obligatoire, que les
recourants ont agi tardivement, violant ainsi l'article 12 al. 2LPJA. Dans ces
circonstances, l'on ne saurait retenir que le droit d'être entendu a été violé,
l'autorité inférieure ayant examiné les problèmes pertinents, ce qui a permis
aux recourants d'attaquer sa décision en connaissance de cause et à l'Autorité
de céans d'exercer son contrôle.

8.Enfin, les recourants prétendent que la
décision entreprise doit être annulée au motif qu'ils n'ont pas sollicité de
décision partielle sur la question de la récusation et que cette dernière
mérite d'être instruite. Ce grief est également mal fondé. En effet, il y a
lieu de rappeler ici que la violation des règles de récusation entraîne
l'annulation de la décision, voire sa nullité dans des cas graves (Bovay,
op. cit., p. 164-165 et les références citées). Comme l'a mentionné le Service
juridique, le Conseil d'Etat a statué sur cette question par souci d'économie
de procédure. Cette manière de faire était fondée. Il aurait en effet été
absurde de procéder à une instruction complète de la cause pour finalement, si
le Conseil d'Etat arrivait à la conclusion que le Conseil communal avait violé
les règles sur la récusation d'office, aboutir à l'annulation, voire à la
constatation de la nullité des décisions communales. De plus, une instruction
concernant ce point particulier ne se justifiait pas, les pièces au dossier
permettant de constater que les recourants n'ont pas agi à temps.

9.Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit
être déclaré irrecevable en tant qu'il concerne la jonction des causes devant
le Conseil d'Etat et l'administration des preuves, et rejeté en ce qui concerne
la récusation. Les recourants qui succombent supporteront les frais de la cause
(art. 47 al. 1 LPJA). Ils ne sauraient prétendre à l'allocation de dépens (art.
48 al. 1 LPJA a contrario). Il y a lieu par ailleurs de restituer aux parties
un montant de 770 francs correspondant à l'avance de frais payée à double.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Déclare le recours irrecevable en tant qu'il concerne la jonction et
l'administration des preuves.

2.Rejette le recours en tant qu'il concerne la récusation des membres du
Conseil communal.

3.Met les frais par 770 francs à charge de l'ensemble des recourants
solidairement.

4.Ordonne la restitution aux recourants d'un montant de 770 francs versé
à tort.

5.Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 21 décembre
2015