ne_gerichte · CDP.2011.432 · 2013-10-17 · fr
CDP.2011.432


A.Y1et Y2, agriculteurs à [],
ont présenté le 23 avril 2011 une demande d'autorisation d'effectuer, sur
l'article [a] du cadastre de [], au lieu-dit [/secteur de La Tourne], des
travaux de girobroyage suite à "d'importants dégâts de sangliers". Le
chef du Département de la gestion du territoire (DGT, actuellement Département
du développement territorial et de l'environnement [DDTE]) a accepté la demande
par décision du 2 novembre 2011. Il a estimé que compte tenu du préavis
favorable du service de la faune, des forêts et de la nature et de l'analyse du
conservateur cantonal de la nature, l'opération prévue pouvait être effectuée
moyennant un contrôle de conformité avec le projet effectué par le forestier de
cantonnement et agent chargé de la protection de la nature. La décision
rappelle les précautions d'usage qui devront être respectées pour éviter des
atteintes au sol, dues par exemple au compactage.

B.Par mémoire du 29 novembre 2011, Pro Natura
Neuchâtel interjette recours à l'encontre de cette décision devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal. Elle en demande l'annulation, en faisant
valoir que les dégâts de sangliers invoqués sont minimes et ne peuvent
justifier les travaux prévus, une bonne partie des atteintes invoquées étant
imputables au bétail lui-même et correspondant à une utilisation normale d'un
pâturage de montagne. Elle estime que la surface à traiter est trop importante
et la technique de réparation des dégâts autorisée disproportionnée par rapport
à la gravité des atteintes et veut éviter de créer un précédent et d'autoriser
d'autres réparations à grande échelle avec des moyens mécaniques lourds partout
où le bétail fait des dégâts. L'association indique admettre l'usage de
girobroyeurs en présence de dégâts de sangliers d'une ampleur particulière, ce
qui n'est pas le cas sur la parcelle considérée.

C.Le Département intimé relève, dans ses
observations du 14 février 2012, que le recours, s'il conteste les dégâts dus
aux sangliers, n'indique pas en quoi l'intervention porterait atteinte à la
faune, la flore ou au paysage et se réfère à l'analyse du conservateur de la nature,
qui a estimé que l'intervention ne porte pas atteinte à la flore, à la faune,
au paysage ou à l'environnement. Comme la législation cantonale n'impose pas au
requérant de faire la preuve du besoin de la mesure envisagée, mais permet à
l'autorité d'évaluer l'atteinte éventuelle à un intérêt public prépondérant,
que la recourante n'amène aucun argument quant à l'intérêt public ni à une
supposée atteinte au sol, l'autorisation était justifiée et le recours doit
être rejeté.

D.Les requérants, tiers intéressés, se
déterminent le 20 décembre 2011. Ils font valoir qu'aucun intérêt public
prépondérant à la protection de la nature et du paysage ne s'oppose au
girobroyage, que l'autorisation dans la zone en cause est la règle,
contrairement aux pâturages boisés, et que les travaux sont nécessaires pour
rendre au pâturage l'apparence qu'il avait avant les destructions dues aux
sangliers.

Une audience d'instruction avec visite des lieux a eu lieu le 20 juin
2013. Les parties et les tiers intéressés ont pu s'exprimer et diverses
réquisitions ont été faites. Le procès-verbal d'audience a été adressé aux parties
qui ont faire valoir leurs observations et compléments, documents intégrés au
dossier de la cause. L'Autorité de céans a joint d'office au dossier, après
l'avoir anonymisée, une expertise pédologique établie par l'Université de
Neuchâtel, à la demande de l'intimé, en rapport avec les conséquences d'un girobroyage
sur un autre site ainsi qu'une circulaire de l'intimé aux agriculteurs du
canton du 23 novembre 2005. Les parties ont reçu copie de ces documents pour
information.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable. La recourante est légitimée à agir par l'article 62 b de
la loi cantonale sur la protection de la nature du 22 juin 1994 (LCPN; RSN 461.10)

La compétence de la Cour de céans ressort de l'article 30 al. 1 de la
loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979 (LPJA, RSN 152,130), en
tant que besoin par renvoi de l'article 60LCPN.

2.a) La législation neuchâteloise réglemente
l'utilisation de girobroyeurs sur le territoire cantonal dans un arrêté du
Conseil d'Etat sur les opérations mécaniques lourdes dans les milieux naturels
du 13 avril 2005 (RSN
461.107; ci-après : l'arrêté). Il dispose, à son article 2 al. 1, dans sa
teneur applicable au 23 avril 2011, jour de la demande, que les opérations
mécaniques sont soumises à autorisation du Département de la gestion du
territoire (DGT; actuellement Département du développement territorial et de
l'environnement [DDTE) notamment dans les pâturages situés en zone de  montagne
et en zone d'estivage (let. a). L'autorisation est accordée si aucun intérêt
public prépondérant lié à la protection de la nature et du paysage ne s'y
oppose (art. 2 al. 2). Les opérations mécaniques sont interdites notamment dans
les pâturages boisés (art. 3 al. 1 let. c), sauf dérogation, accordée par le
département, qui appliquera les dispositions de la loi cantonale sur la
protection de la nature (art. 3 al. 2). En forêt, la procédure de défrichement
prévue par les législations fédérale  et cantonale sur les forêts s'applique
(art. 3 al. 3). Dans sa version antérieure au 12 mai 2010 (et donc à la
demande d'autorisation), l'arrêté autorisait le girobroyage dans les pâturages
boisés.

b) Lors de la promulgation de l'arrêté, le Département de la gestion du
territoire a adressé le 23 novembre 2005 aux agricultrices et agriculteurs du
canton une circulaire les informant du régime d'autorisation et d'interdiction
selon les emplacements visés par les travaux. Cette circulaire indique que la
réglementation cantonale fait suite à l'apparition dans le canton de nouvelles
pratiques qui tendent notamment à transformer les pâturages boisés en prés
boisés, voire en prés, et les pâturages en prés. Selon cette circulaire,
l'usage de girobroyeurs est ainsi réputé réglementé tant dans les prairies de
fauche que les pâturages (dans des secteurs particuliers) et dans les pâturages
boisés.

3.a) L'arrêté se fonde, de manière globale, sur
les lois fédérale et cantonale sur la protection de la nature, les lois
fédérale et cantonale sur les forêts, la loi cantonale sur la promotion de
l'agriculture et sur un préavis d'un groupe de travail "Pâturages
boisés" de la commission cantonale de l'agriculture du 1eravril 2005. Ce dernier document rend compte de la présentation du projet
d'arrêté et d'un projet de formulaire de demande d'autorisation au groupe de
travail  précité, sans préavis. Il ressort du procès-verbal des débats transmis
par l'intimé que son président a, le 1eravril 2005, passé "en
revue le projet de rapport à l'appui du projet d'arrêté", qui a été
"accepté après y avoir apporté quelques petites adjonctions ou légères
corrections". Ni le projet ni le rapport n'ont été produits devant
l'autorité de céans malgré réquisition formelle ad hoc. Les bases légales de
l'arrêté étant très larges, il convient d'essayer de cerner l'intérêt public
lié à la protection de la nature et du paysage susceptible d'être qualifié de
prépondérant par rapport à l'intérêt du propriétaire à exploiter son bien, en
examinant la réglementation applicable au plan fédéral et cantonal.

b) La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1erjuillet 1966 (LPN; RS 451) fixe les obligations de la Confédération pour
soutenir les cantons et les efforts d'organisation notamment en faveur de la
protection de la nature et du paysage, de la faune et la flore indigènes ainsi
que leur diversité biologique et leur habitat naturel (art. 1 let. b, c et d).
Elle sert de base à l'établissement des inventaires d'objets d'importance
nationale (art. 5) et fait obligation à l'autorité fédérale de prévenir la
disparition d'espèces animales et végétales indigènes par des biotopes et
d'autres mesures appropriées, en tenant compte des intérêts dignes de
protection de l'agriculture et de la sylviculture, cas échéant moyennant
compensation (cf. notamment art. 18ss LPN). Les autres dispositions de la
législation fédérale ne sont pas directement applicables au bien-fonds
concerné. La loi cantonale sur la protection de la nature reprend l'objectif de
la LPN en ce qui concerne la protection de la faune et la flore par une gestion
appropriée et le maintien de leur espace vital, la protection des milieux
naturels et de la biodiversité ainsi que l'aspect caractéristique du paysage
(art. 1 al. 1 let a, c et dLCPN). Au niveau
cantonal, cet objectif est notamment assuré par l'adoption de mesures propres à
conserver la diversité des espèces animales et végétales indigènes, en
particulier celles qui sont rares et menacées de disparition, ainsi que leur
biotope, ainsi que par l'adoption de mesures propres à sauvegarder les objets
géologiques et les sites naturels et à ménager les aspects caractéristiques du
paysage.

c) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921)
définit la forêt (art. 2) et lui assimile notamment les pâturages boisés (art.
2 al. 2), définis par l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS
921.01). Cette définition est reprise dans la loi cantonale sur les forêts du 6
février 1996 (RSN 921.1;LCFo),
qui précise les conditions auxquelles un boisement existant appartient à l'aire
forestière protégée. La surface de traitement autorisée dans le présent cas ne
fait pas partie de la zone forestière.

d) La loi cantonale sur la promotion de l'agriculture du 28 janvier
2009 (RSN 910.1;LPAgr)
a notamment pour but de renforcer l'agriculture en tant qu'élément essentiel de
l'économie cantonale (art. 1 let. a), de promouvoir une agriculture rationnelle
et économiquement saine en encourageant et en favorisant une exploitation durable
des bases naturelles de la vie, le maintien de la biodiversité et un entretien
approprié des paysages ruraux (art. 1 let. b). La loi s'applique à tous les
secteurs de l'agriculture (art. 4) et ses dispositions réservent les prescriptions
de protection de la nature, des animaux, de l'environnement et des eaux (art.
5).

4.Bien que la loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) ne soit pas mentionnée dans
les bases légales qui fondent l'arrêté, on ne peut en faire entièrement
abstraction. Son application incombe aux cantons (art. 33 LPE) sous la
surveillance de la Confédération (art. 38 LPE). Elle a notamment pour but de
conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité
biologique et la fertilité du sol (art. 1, al. 1). Elle dispose en particulier
qu'il convient de ne pas porter atteinte physiquement à un sol dans la mesure
où sa fertilité en est altérée durablement (art. 33 al. 2 LPE). La doctrine
dans ce domaine mentionne comme exemple d'atteintes physiques au sol les
risques causés par l'érosion et le compactage (Zufferey/Romy,La
construction et son environnement en droit public, PPUR 2010, ch. 26.2 p.
290), un élément que la décision attaquée a pris en compte en ce qui concerne
le passage répété d'engins lourds.

5.a) Le girobroyage, en tant qu'opération
mécanique lourde, est susceptible de porter diverses atteintes au sol sur
lequel cette technique est utilisée. L'intimé a fait établir une expertise
pédologique "girobroyage XX (anonymisé)" par le laboratoire Sol et
Végétation de l'Université de Neuchâtel, dans un autre dossier soumis à la Cour
de céans, expertise qui a été jointe d'office au présent dossier. Il s'agissait
d'un girobroyage effectué sur une importante surface sise dans un bien protégé
d'importance nationale. L'intimé a relevé dans ses observations du 11 juillet
2013 que cette expertise devait répondre à des questions particulières dans un
contexte écologique spécifique, une zone de pâturage située dans un site
naturel et paysager d'importance nationale et sur un terrain classé comme
pâturage boisé. Tel est effectivement le cas, mais la Cour de céans considère
néanmoins qu'en ce qui concerne l'impact d'un girobroyage sur la structure du
sol, la flore et la faune, les indications données par l'expert ne perdent pas
leur pertinence pour le présent cas et peuvent servir utilement de point de
repère. Il en ressort qu'un girobroyage sur une épaisseur de 15 cm entraîne une
modification profonde de la morphologie et la diversité des sols, qui sont
homogénéisés en surface et dont les différentes caractéristiques sont
détruites. Cela serait, selon cette expertise, contraire à l'ordonnance sur les
atteintes portées aux sols, qui a pour objectif de maintenir leur fertilité. Le
girobroyage a pour effet de détruire l'état structural original des sols
concernés, qui augmente de volume suite au foisonnement du matériel. Le
tassement devrait se faire en 2 ans, mais en cas de passage d'engins lourds,
les sols risquent d'être durablement compactés. Cette perte de structure porte
une atteinte à long terme au fonctionnement du sol, réduisant la capacité de
rétention des éléments nutritifs, la réserve hydrique du sol et modifiant l'habitat
de la faune du sol. Le risque de lessivage des nitrates ou de purin dans le
sous-sol karstique et de pollution des nappes phréatiques est accru. La
réversibilité des dégâts, à savoir pour que le sol retrouve sa capacité de
production, est comprise dans une estimation de 5 à 10 ans, la diversité des
sols préexistants étant détruite de manière irréversible. Selon cette
expertise, la fertilité des sols est fortement réduite à moyen et à long terme,
même si à court terme un accroissement très provisoire de la fertilité pourrait
être observé.

b) La Cour de céans retient, au vu du dossier et des informations
données lors de la vision locale, qu'un girobroyage crée une couche de broyat
plus ou moins épaisse, de l'ordre de 15 à 20 cm, qui se prête en principe à un
ensemencement immédiat, que les espèces végétales présentes, à racines ou à
bulbes, sont en grande partie détruites, tout comme la faune vivant dans cette
première couche de surface. Le passage d'engins mécaniques peut entraîner un
compactage des sols nuisible à leur future utilisation. Pour l'exploitant, les
avantages du girobroyage sont de faciliter l'exploitation des terres en permettant
l'accès de machines agricoles et d'ensemencer des herbages de meilleure
productivité. Le girobroyage peut également servir à remettre en état un
terrain agricole dévasté, par exemple par des sangliers, qui opèrent des coupes
profondes dans le sol.

6.a) En l'espèce, la parcelle no [a] du cadastre
de [], sur laquelle les travaux ont été autorisés, fait partie de la zone des crêtes
et forêts visées par le décret concernant la protection des sites naturels du
canton du 14 février 1966 (RSN461.303). La
classification en zone de crêtes et forêts n'entraîne pas de restriction
spécifique introduite par la législation cantonale, si ce n'est en rapport avec
la constructibilité, qui n'est pas en cause ici. La parcelle est donc située
hors des zones d'urbanisation au sens de la législation sur l'aménagement du
territoire. La commune de [] ne peut indiquer plus précisément la zone dans
laquelle elle se trouve, selon son courrier du 18 juillet 2013 à la cour de
Céans, si ce n'est la zone agricole. Les cartes figurant sur le système
d'information du territoire neuchâtelois l'attribuent à la zone de montagne I
et à la zone d'estivage, ainsi qu'en partie à la zone de pâturages boisés et de
forêt (néanmoins pas sur la surface concernée par les travaux). Les
classifications en zone de montagne et d'estivage se réfèrent à la législation
fédérale sur l'agriculture et, selon l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG),
la zone de montagne I présente des conditions plutôt favorables pour une
surface située à une certaine altitude et la zone d'estivage restreint
l'utilisation de la parcelle qui est destinée à maintenir l'exploitation
extensive en économie alpestre et, partant, à favoriser la durabilité. Les
surfaces d'estivage ne peuvent plus être transformées en surfaces agricoles
utiles exploitées de manière plus intensive (OFAG, Les zones aux conditions
agricoles difficiles de la Suisse, 17.03.2008, p. 7, 11, 14 et 15). Le niveau
de boisement de la parcelle n'est pas discuté dans le présent cas et comme
indiqué ci-dessus, la surface concernée par l'autorisation ne se trouve ni en
zone forestière ni en zone de pâturage boisé.

b) La vision locale à laquelle la Cour de droit public a procédé à
permis de constater des dégâts frais dus au passage de sangliers sur la zone
nord-est touchée par l'autorisation. L'emplacement des dégâts subis en 2010 n'a
pas pu être déterminé sur cette zone. Les propriétaires exploitants y ont passé
des pneus à chaînes. Cette surface, en forte pente pourrait, après girobroyage,
être exploitée sans danger avec des engins mécaniques, ce que la présence
d'obstacles ("têtes de chat") ne permet que difficilement à l'heure
actuelle. Le girobroyage permettrait par ailleurs de remettre plus facilement
le terrain en état en cas de nouvelles atteintes de sangliers, fréquentes dans
le secteur. Une intervention à la main, seule envisageable dans ce terrain
accidenté, aurait été et demeure économiquement disproportionnée pour
l'exploitant. Sur l'autre emplacement visé par l'autorisation, au sud-ouest, Y1a précisé qu'il n'y avait pas eu de dégâts spécifiquement dus aux sangliers
autour du point d'eau, mais que les exploitants avaient voulu saisir l'occasion
des déprédations de la faune, fréquentes à différents endroits de la parcelle
et du domaine, pour l'assainir en éliminant d'autres obstacles à son utilisation
optimale. Les inégalités de terrain constatées lors de la vision locale peuvent
donc être attribuées aussi bien au bétail qu'à la faune sauvage sur cette
dernière zone.

c) La question qui se pose en l'espèce est de déterminer si le
girobroyage, qui est une mesure invasive pour la faune et la flore d'un lieu,
dont le Conseil d'Etat a restreint l'usage, peut être autorisé, comme cela a
été le cas en l'espèce, en présence de dégâts (anciens et plus récents) dus à
la faune sauvage, voire en l'absence de tout dégât généré par une cause externe
à l'exploitation et, dans l'affirmative, à quelles conditions et moyennant
quelles précautions.

L'autorité compétente dispose à cet égard d'un pouvoir d'appréciation
étendu. Comme le relève l'intimé, l'arrêté ne contient pas de clause de besoin,
ce qui l'amène à la conclusion qu'à défaut d'arguments précis permettant de
conclure à l'existence d'un intérêt public prépondérant susceptible d'être
atteint par la mesure, celle-ci doit être autorisée. Cette approche est, à
teneur des textes, adéquate, mais cela ne dispense pas l'autorité compétente de
satisfaire à un certain nombre de contraintes en procédant à l'examen de la
demande. A défaut, le girobroyage pourrait être autorisé sans grandes
formalités sur l'ensemble du territoire cantonal en-dehors des zones
d'interdiction et faute d'allégation d'un intérêt public prépondérant, ce qui
ne correspond pas au sens de l'arrêté en fonction de la documentation
disponible. En effet, la lettre circulaire aux agriculteurs du 23 novembre 2005
mentionne bien que les "nouvelles pratiques" qui tendent à transformer
notamment "les pâturages en prés" sont soumises à autorisation, de
sorte qu'il est nécessaire pour l'autorité de procéder à un examen précis, bien
circonscrit dans la surface concernée, avant d'octroyer l'autorisation. Les
particularités de la surface traitée devront par ailleurs être prises en
compte, et les conditions de l'autorisation s'adapter à celles-ci pour assurer
l'utilisation adéquate de la parcelle après le girobroyage, sur le moyen et le
long terme. La modification de l'arrêté du 12 mai 2010, qui a fait passer les
pâturages boisés du régime de l'autorisation à celui de la dérogation, est le
signe d'un durcissement des conditions de l'arrêté, de sorte que les
considérations émises en 2005 demeurent d'actualité.

Dans le présent cas et selon les constatations faites lors de la vision
locale, aucune partie n'a soutenu que la zone à traiter contiendrait des espèces
végétales protégées susceptibles d'être détruites par le girobroyage et rien ne
permet d'affirmer que ce serait le cas. Les aspects de protection du paysage ne
sont pas en cause et les limites forestières respectées. Cela n'implique
cependant pas que les préavis et analyses qui sont mentionnés dans le dossier,
mais qui n'y figurent pas sous forme de document, puissent se limiter à une
démarche si restreinte qu'elle en devient symbolique. L'Autorité de céans
considère que l'analyse précédant l'octroi de l'autorisation doit prendre en considération
au moins les éléments détaillés ci-dessous, ce qu'elle n'a pas fait. En ce qui
concerne la surface à traiter tout d'abord, le représentant de l'intimé a indiqué,
lors de la vision locale que la surface de 3'000 m2 sur laquelle portait
l'autorisation avait été fixée après une visite sur place le 21 octobre 2011, puis
délimitée au bureau avec les outils cartographiques disponibles (SITN,
orthophoto), qui avaient calculé automatiquement en utilisant les points de
repère GPS indiqués. Le calcul avait été fait de manière large parce que la machine
attelée aurait besoin d'un certain espace pour manuvrer selon le terrain. Le représentant
de l'intimé a qualifié les valeurs de 40 et 70 ares indiquées par les requérants
sur la demande d'autorisation de purement indicatives. Dans la mesure où le
droit cantonal prévoit un régime d'autorisation, il incombe toutefois à l'autorité
compétente de tracer de manière précise les limites des zones à girobroyer, et
la difficulté à manuvrer des machines lourdes ne suffit pas pour effectuer un
"calcul de manière large". Le girobroyage porte sur une surface bien
délimitée et si les surfaces mitoyennes, sur lesquelles manuvrent les engins,
peuvent être estimées largement de manière à éviter le compactage de la surface
traitée, cela n'autorise pas à délimiter un périmètre trop étendu pour
l'intervention elle-même. Par ailleurs, la Cour de céans est d'avis que
l'octroi d'une autorisation doit tenir compte des particularités de la zone à
traiter, comme par exemple la pente du terrain. Un girobroyage sur une pente
supérieure à 10 degrés (comme ici sur la partie nord-est, et donc très
vraisemblablement soumise à un risque d'érosion marqué) entraînera un
ravinement plus important par les eaux de pluie et de fonte des neiges qu'une
pente plus faible. Inversement, un girobroyage sur une partie en faible déclivité
ou dans une cuvette, où le bétail se déplace en masse, comme autour d'un point
d'eau, doit amener des mesures particulières lors de la phase de stabilisation
du sol, pour empêcher que le piétinement des bovins entraîne le compactage. Dans
une zone d'estivage, où la surface est exploitée de manière extensive pour
favoriser la durabilité (cons. 6a ci-dessus), il faut tenir compte du fait que
le girobroyage ne peut être autorisé sans autre puisqu'il détruit la biocénose
diversifiée de la couche superficielle. Il ouvre par ailleurs la possibilité
d'une exploitation plus intensive de la parcelle, ce qui n'est pas conforme à
son affectation.

De manière générale, les conditions liées à l'autorisation doivent dès
lors être fixées de façon à assurer, outre la remise en état des lieux, que la
surface traitée pourra continuer d'être exploitée selon sa classification, dans
le présent cas comme un pâturage d'estivage, à moyenne et longue échéance.

L'examen auquel a procédé l'intimé s'avère dans ces conditions insuffisant.
Le dossier est renvoyé à l'intimé pour qu'il effectue une pesée des intérêts
concrètement en présence dans le présent cas. Il déterminera notamment de
manière précise la surface à girobroyer et formulera les précautions à prendre
pour minimiser l'impact des travaux projetés sur la faune de surface et la
flore et assurer l'utilisation optimale des surfaces traitées en fonction de leur
affectation.

7.Le recours est admis et la décision de l'intimé
annulée. Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas
(art. 47 al. 2 PLJA). La recourante n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un
mandataire et ne faisant pas valoir avoir engagé des frais particuliers, il ne
sera pas alloué de dépens.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours.

2.Annule la décision de l'intimé du 2 novembre 2011 et lui renvoie le
dossier pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

3.Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 octobre
2013