ne_gerichte · CDP.2019.24 · 2019-11-19 · fr
CDP.2019.24


A.X.________ SA, inscrite au registre du commerce
du canton de Neuchâtel depuis 2005, a pour but lexploitation détablissements
médico-sociaux (ci-après : EMS).

Le 1erjanvier 2013 sont entrés en vigueur la loi sur le
financement des établissements médico-sociaux du 28 septembre 2010 (LFinEMS;
RSN 832.30), visant à régler le financement des EMS du canton, tout en veillant
notamment à assurer l'accès à des soins de qualité au meilleur coût,
respectivement le règlement provisoire d'exécution de la loi sur le financement
des établissements médico-sociaux du 19 décembre 2012 (RELFinEMS;
RSN 832.300), dont lobjectif est de régler et de préciser les modalités de
financement des EMS au bénéfice d'un contrat de prestations au sens de la
LFinEMS. Faisant suite à lintroduction de cette législation, le Département
des finances et de la santé (ci-après : DFS ou département), désigné par le
Conseil dEtat pour planifier, coordonner et mettre en uvre la politique en
matière dEMS définie par le gouvernement cantonal, a mis en place un processus
dévaluation des infrastructures mobilières et immobilières des EMS. Après
avoir mandaté un architecte, diplômé HES et EPFZ, membre de la société suisse
des architectes et des ingénieurs (FAS SIA), en particulier pour
coordonner ladite procédure dévaluation, ainsi quélaborer un canevas
standardisé pour expertiser les infrastructures des EMS, en définissant une
méthode de travail uniforme (ci-après : architecte-coordinateur), le
département a constitué un pool dévaluateurs, en tenant compte des
propositions faites par les trois associations faîtières dEMS, et a nommé les
membres de la commission partenariale pour lévaluation des infrastructures.
Ayant informé lesdites associations faîtières ainsi que les EMS eux-mêmes du
processus dévaluation et des démarches y afférentes, il a encore adopté le 16
octobre 2017, après consultation des premières citées, la directive pour
lévaluation des infrastructures des établissements médico-sociaux (EMS).

Avant létablissement des rapports dévaluation de la valeur intrinsèque
des EMS, une taskforce, composée de quatre personnes de la commission
partenariale a procédé à des visions locales des EMS, afin de vérifier léquité
de traitement dans la valorisation des mètres cubes SIA, ainsi que de porter
une appréciation qualitative des différents bâtiments évalués. Le rapport
dévaluation concernant X.________ SA, établi en juin 2018 et portant la
signature tant de larchitecte-coordinateur que du directeur de cet EMS, a
arrêté à 11'982'562 francs[recte : 11'982'563]la valeur intrinsèque totaleau 19 juin
2018des infrastructures immobilières ([CHF 1'495'005 pour le terrain + CHF 9'808'685 pour le
bâtiment + CHF 315'000 pour léquipement dexploitation +
CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs = CHF 12'212'059(recte : 12'212'060)]  [CHF  214'897 pour lʺEPIQR + à 5
ansʺ + CHF 14'600 pour les mesures durgence AEAI = CHF 229'497
de valeur de remise en état]). Après examen de ce rapport, la commission
partenariale a apporté quelques correctifs, en ce sens quelle a augmenté de
180'886 francs la valeur du bâtiment, afin de prendre en considération les
surfaces externalisées. Elle a ainsi fixé la valeur intrinsèque totale des
infrastructures immobilières à 12'163'449 francs, compte tenu dun
bâtiment évalué à 9'989'571 francs au lieu de 9'808'685 francs,
conformément au rapportdévaluation.
Le département a invité X.________ SA à prendre position sur son intention de
réduire de 780'190 francs la valeur du bâtiment, compte tenu de sa
prérogative de pouvoir sécarter, dans des cas justifiés, de la valeur
intrinsèque déterminée par la commission partenariale en faisant application du
système de bonus/malus. Par courriel du 14 septembre 2018, le directeur de cet
EMS a fait savoir au DFS quil lui était ʺimpossible de donner un avis sur
la manipulation des chiffres, des valeurs, des pourcentages, des mètres carrés,
etc tant ceux-ci névoqu[ai]ent rien de manière concrèteʺ. Il a précisé
quil se prononcerait lorsque les calculs en cause auraient une incidence
tangible sur les prix de pensions et le chiffre daffaires de lEMS.

Par décision du 28 novembre 2018, le département a arrêté la valeur
intrinsèque, toutes charges comprises, des infrastructures immobilières de
lEMS, X.________ SA, à 11'383'259 francs ([CHF 1'495'005 pour le
terrain + CHF 9'209381 pour le bâtiment + CHF 315'000 pour
léquipement dexploitation + CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs
= CHF 11'612'756]  [CHF  214'897 pour lʺEPIQR + à 5 ansʺ
+ CHF 14'600 pour les mesures durgence AEAI = CHF 229'497 de valeur
de remise en état]), respectivement a fixé la valeur des infrastructures
mobilières de cet EMS à 16'000 francs par lit autorisé. Aucun émolument ou
charge na été mis à la charge de lEMS, a qui le prononcé a été envoyé le 29
novembre 2018 et remis en mains propres le 6 décembre suivant. Par lettre
du 28 novembre 2018, le chef du DFS a fait savoir à X.________ SA, notamment,
quune décision arrêtant la valeur des infrastructures mobilières et
immobilières lui parviendrait simultanément à la présente missive et que le
service de la santé publique linformerait par courriel du calcul détaillé de
la prestation journalière loyer de létablissement.

B.Par mémoire du 21 janvier 2019, X.________ SA
interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
la décision précitée du département. Elle conclut, avec suite de frais et
dépens, à son annulation et demande, dune part, que soit constatée
linconstitutionnalité des articles 19 et 25 à 28 LFinEMS, ainsi que de
larticle 12RELFinEMSet de lensemble de la directive du 16 octobre 2017 du DFS et, dautre part,
quil soit dit que le recours a un effet suspensif, ou à défaut, quun tel
effet lui soit accordé. En substance, la recourante invoque une violation du
droit dêtre entendue, plus spécifiquement un manque de motivation de la
décision querellée. Elle fait également valoir une violation de la liberté économique,
puisque la valeur des infrastructures immobilières et mobilières retenue
implique une baisse si rigoureuse du prix de la prestation journalière loyer
quelle ne couvre de loin plus les coûts réels de létablissement. Or, les
conditions de restriction de la liberté économique ne sont pas réunies, la base
légale suffisante sur laquelle doit reposer une telle restriction et lintérêt
public qui doit la justifier faisant ici défaut, le principe de la
proportionnalité nétant de plus pas respecté. La recourante se prévaut enfin
dune violation de la protection de la bonne foi, en ce sens que lEtat a
soudainement et arbitrairement modifié les règles du jeu, respectivement dune
violation de linterdiction de larbitraire. Sur ce dernier point, la recourante
estime que lEtat a décidé dévaluer les EMS du canton en les comparant à un
EMSʺidéalʺ, établissement imaginé par la
commission partenariale constituant une chimère, que les critères quantitatifs
et qualitatifs permettant de noter les bonus/malus sont arbitraires et que la
décision attaquée est arbitraire au regard même de ses conséquences. A cet
égard, la recourante allègue que lEtat projette, selon le tableau
"Excel" quil lui a remis, "de réduire de 40 francs"
le prix de la prestation journalière loyer, en la faisant passer à 33.70 francs
dès le 1eravril 2019 et à 27.30 francs dès le 1erjanvier 2020, alors que, compte tenu des charges de létablissement, le coût
effectif de la prestation journalière loyer est de 51.94 francs.

Le 14 février 2019, la recourante complète son recours, en mettant en
exergue différents éléments ressortant du rapport du 3 décembre 2018 du Conseil
d'Etat au Grand Conseil à l'appui tant d'un projet de décret portant octroi,
dans le cadre dun programme dimpulsion et de transformations, de sept crédits
dengagement relatifs au soutien et à la réalisation de divers projets, pour un
montant cumulé de 70'800'000 francs que dun projet de décret portant
attribution dun montant de 22'000'000 francs à la réserve de politique
conjoncturelle (Programme dimpulsion et de transformations18.045).
Plus spécifiquement, elle soutient que le but de lapolitique en
matière dEMS du gouvernement cantonal est la fermeture de nombre de ceux-ci,
le rapport énonçant quʺau terme de lanalyse de la situation des
établissements médico-sociaux du canton et de lestimation de la valeur
économique de leurs infrastructures, il est estimé que plus dun quart des
établissements actuels sont appelés à cesser leurs activités à moyen terme,
pour des motifs liés à la retraite des propriétaires, à la vétusté des
infrastructures, à des difficultés économiques et financières ou aux coûts
excessifs à engager pour adapter les infrastructures aux besoins dune
population moins autonome et davantage atteinte dans sa santéʺ. De plus,
si le Conseil dEtat a annoncé des mesures daccompagnement, il na pas précisé
leurs conditions doctroi et semble dailleurs se soucier davantage des
résidents et de leur famille que des directions dEMS, pénalisées par les réformes,
puisquil aurait décidé que près de la moitié des sommes dévolues aux mesures
daccompagnement afférerait aux résidents et non aux directions dEMS.

C.Dans ses observations, lintimé, par le Service
juridique de l'Etat, conclut au rejet du recours avec suite de frais, en
précisant quil nest pas contesté que le recours dispose de leffet suspensif.
Il expose le processus dévaluation des infrastructures tant de manière
générale quappliqué à la recourante et explique les règles de financement des
EMS tant au niveau fédéral que cantonal. Il signale également que la délégation
de compétence à lorigine de la directive du 16 octobre 2017 du DFS est valable
et que, dès lors, la décision querellée se justifie non seulement par un
intérêt public, mais quelle repose de plus sur une base légale suffisante.
Soutenant que sa décision est dépourvue darbitraire, le département détaille
encore les éléments composants la valeur intrinsèque des infrastructures
immobilières, ainsi que les indicateurs quantitatifs et qualitatifs sur la base
desquels les bonus/malus sont notés. Il précise enfin que la décision quil a
rendue le 28 novembre 2018 porte uniquement sur la détermination des valeurs
immobilières à la date du rapport, ainsi que sur les valeurs mobilières fixées
par forfait. Si la décision a été remise en mains propres par le service de la
santé publique à la recourante, cest en raison de la différence entre le loyer
actuel et celui futur si un contrat de prestations venait à être conclu entre
elle et lEtat. Aussi, les nouveaux prix de la prestation journalière loyer
remis à cette occasion lont été à titre informatif et ne font pas lobjet du
prononcé entrepris.

D.Par courrier du 7 octobre 2019, la Cour de
céans invite les parties à se déterminer surune possible admissionpartielle du recours, motif pris quela décision querellée
semblant avoir un caractère purement constatatoire,elle pourrait
devoir être annulée, faute d'intérêt digne d'être protégé à la
constatation immédiate des éléments servant de bases de calcul à une
rémunération de prestations. Dans le délai prolongé au 31 octobre 2019,
tant la recourante que lintimé prennent position, en déposant notamment le
contrat de prestations 2019-2020.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable à ce titre.

A cet
égard, il faut rappeler que le Tribunal fédéral admet que,dans
la mesure où la juridiction saisie dun recours doit entrer en matière sur ce
dernier pour trancher la question de l'intérêt digne de protection, lacte de
recours ne peut pas être déclaré irrecevable. Si la juridiction, au terme de
son examen, nie tout intérêt digne de protection à une constatationimmédiate
des éléments en cause, elle doit annuler la décision de constatation
rendue à tort. Pour ce motif, le Tribunal fédéral juge que la solution
contraire de l'arrêtATF 112 V 81ne
peut être maintenue, puisqu'elle oblige la juridiction à ne pas entrer en matière
sur le recours déposé contre une décision de constatation rendue à tort,
l'empêchant ainsi d'annuler cette décision. Or, l'obligation d'entrer en
matière sur le recours existe même dans le cas où la nullité d'une décision de
constatation est invoquée (ATF 129 V 289cons. 3.3 et les références citées; cf. aussi arrêt du TF du08.04.2016
[9C_571/2015]cons. 2.2). Il sensuit que, quand bien même la décision
du 28 novembre 2018ne satisfaisait pas à l'exigence de l'intérêt digne
de protection  comme il sera dit ci-après  elle est toutefois attaquable
devant une autorité judiciaire cantonale, puisque rendue à tort. Le recours ne
peut ainsi pas formellement être déclaré irrecevable, le prononcé entrepris
devant être annulé doffice.

2.a) Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit
public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité
de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêts de la CDP des 16.11.2018[CDP.2018.226]cons. 2a et 20.02.2015[CDP.2013.361]cons. 1 et les références citées;RJN
2012, p. 105cons. 3,2009,
p. 395).

b) Selon
larticle 3 al. 1LPJA,est considérée comme une
décision au sens de cette loi toute mesure prise par les autorités dans des cas
d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour
objetde créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b); de
rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).

Lajurisprudence admetquune autorité ne peut rendre une décision
de constatation que lorsque la constatation immédiate de l'existence ou de
l'inexistence d'un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de
protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait, auquel ne
s'opposent pas de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet
intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision
formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits ou d'obligations. Il s'ensuit
que l'intérêt digne de protection requis fait défaut, en règle ordinaire,
lorsque la partie peut obtenir en sa faveur une décision formatrice; en ce
sens, le droit d'obtenir une décision en constatation est subsidiaire (ATF 129 V 289cons. 2.1 et les références citées; ATAF
2010/12 cons. 2.3;Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, ch.
818 ss). L'exigence d'un intérêt digne de protection vaut également
lorsque l'autorité rend une décision de constatation non pas sur requête d'un
administré mais d'office (ATF
130 V 388cons. 2.4). Pour savoir si on a à faire, dans un
cas particulier, à une décision qui satisfait en particulier à ces exigences,
il ne faut pas l'interpréter de manière littérale mais, sous réserve de la
protection de la bonne foi éventuelle, il convient de se fonder sur sa
signification juridique concrète (ATF
120 V 496cons. 1; DTA 2000 no 40, p. 210 cons. 1a, 1998 no
33, p. 181 cons. 1). En particulier, le Tribunal fédéral a jugé qu'une décision
qui ne modifiait pas avec un effet obligatoire et directement contraignant une
prétention servie à l'intéressé était typiquement de nature constatatoire
(arrêt du TF du12.10.2005[C 183/04]cons. 2.2 et les références citées).

c) En
l'espèce, le dispositif de la décision entreprise est le suivant :

"1.   fixela valeur intrinsèque TTC des infrastructures immobilières de
lEMS X.________ SA à 11'383'259 francs;

2.    fixe
la valeur des infrastructures mobilières de lEMS X.________ SA à
16'000 francs par lit autorisé;

3.    Aucun
émolument ou charge n'est mis à la charge du requérant.ʺ

Le DFS
s'est donc uniquement prononcé sur la valeur des infrastructures immobilières
et mobilières, évaluation sur laquelle il devra se baser, selon larticle12 al. 5RELFinEMS,pourprendre ensuite une décision finale en matière de tarif pour
la rémunération de la prestation journalière loyer(art.12
al. 5RELFinEMS).
La prestation journalière loyer, qui représente la mise à disposition par l'EMS
concerné de son infrastructure mobilière et immobilière, est en effet
rémunérée, pour les EMS au bénéfice dun contrat de prestations au sens de la
LFinEMS, sur la base du tarif fixé pour chaque EMS en fonction des valeurs de
ses infrastructures mobilières et immobilières, conformément aux articles 25 à
28 LFinEMS (art. 19 LFinEMS). Or, larticle 25 LFinEMS stipule expressément que
la valeur de l'infrastructure mobilière et immobilière reconnue sert de base au
tarif fixé pour chaque EMS en vue de la rémunération de la prestation
journalière loyer. Il apparaît ainsi  sans quil soit, à ce stade, nécessaire
de se prononcer sur le grief dinconstitutionnalité des articles 19 et 25 à 28
LFinEMS, ainsi que de larticle 12RELFinEMS,
soulevé par la recourante que lintimé sest
contenté darrêter la valeur des éléments nécessaires à létablissement dutarif valant pour la rémunération de la prestation journalière loyer,
sans toutefois fixer ce tarif. La feuille "Excel", faisant état du
tarifditʺloyerʺdès les 1erjanvier 2019, 1eravril 2019 et 1erjanvier 2020 document qui semble-t-il a
été remis à la recourante en mains propres, le 6 décembre 2018, en même temps
que la décision ici attaquée  ne fait pas partie de ce prononcé, lequel ne sy
réfère pas et a fortiori ny renvoie pas. Le département admet dailleurs
lui-même que ce nest quàtitre informatif que cette pièce a été
communiquée à la recourante, à loccasion de la remise en mains propres de la
décision entreprise, et ce en raison de la différence entre le loyer actuellement
pratiqué et celui qui devrait être appliqué en cas de conclusion dun contrat
de prestations entre lintéressée et lEtat. Il sensuit que les tarifs dits ʺloyerʺ
ressortant de cette feuille "Excel", document dont on ignore la date
détablissement et qui ne figure dailleurs pas dans le dossier transmis par le
DFS à la Cour de céans, ne font pas lobjet du prononcé ici querellé. Or, dans
la mesure où ce dernierne crée pas, ne modifie pas avec un effet
obligatoire et directement contraignant ou nannule pas un droit éventuel ou
une quelconque obligation de la recourante, la décision contestée a un
caractère purement constatatoire. L'intimé disposait pourtant des éléments
nécessaires pour rendre une décisionfinale en matière de tarif
pour la rémunération de la prestation journalière loyer, comme le démontre
létablissement de la feuille "Excel" susdite, laquelle informe la
recourante sur le calcul détaillé de la prestation loyer de son EMS. Il
a dailleurs adressé à cette dernière un contrat de prestations 2019-2020
reprenant le tarif journalier ainsi établi sagissant de la prestation dite de
loyer. Le département n'était dès lors pas fondé à rendre une décision en
constatation et devait fixer directement le tarifen vue de la
rémunération de la prestation journalière loyer.

En
conséquence, faute d'intérêt digne d'être protégé à la constatation immédiate
des éléments servant de bases de calcul à une rémunération de prestations, il y
a lieu d'annuler d'office la décision du 28 novembre 2018, celle-ci ayant été
rendue à tort.

3.Par conséquent et au vu de ce qui précède,la
décision attaquée est annulée, sans qu'il ne doive être statué sur le fond. En
effet, la décision de constatation du 28 novembre 2018 devant être annulée
d'office car rendue à tort, la Cour de céans ne saurait entrer en matière sur
les conclusions du recours qui portent sur le fond de la contestation. Il n'y a
en outre pas lieu de se prononcer sur l'effet suspensif au recours, lequel a
dailleurs été admis par lintimé et dont la conclusion y relative devient quoi
quil en soit, de par le présent jugement, sans objet.

Vu la nature du litige, la procédure n'est pas gratuite. La recourante,
dont les conclusions doivent être partiellement admises dans la mesure où elle
demande l'annulation du prononcé entrepris, n'a pas entièrement gain de cause
(cf. arrêt du TF du06.03.2003
[H 290/01]), de sorte qu'il
convient de mettre à sa charge des frais de procédure réduits de 440 francs
(art. 47 al. 1LPJA). Par
ailleurs, la recourante a droit à une indemnité partielle qui peut être fixée
ex aequo et bono à 1'000 francs tout compris, à charge de lintimé (art. 48
al. 1LPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet partiellement le recours, en ce sens que la décision du 28
novembre 2018 du département est annulée, au sens des considérants.

2.Les frais de procédure réduits de 440 francs sont mis à la charge de la
recourante, montant couvert par son avance de frais, dont le solde lui est
restitué.

3.Alloue à la recourante une indemnité de dépens réduite de 1'000 francs
tout compris, à la charge de lintimé.

4.Dit que la demande relative à l'effet suspensif de la recourante est
sans objet.

Neuchâtel, le 19 novembre
2019