ne_gerichte · CDP.2013.334 · 2013-06-13 · fr

Délai pour payer une avance de frais. Demande tardive de prolongation du délai. Récusation.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 25.02.2014 CDP.2013.334 (INT.2014.76)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 02.04.2014
[
2C_301/2014]
A.
Par décision du 13 juin 2013, le comité
scolaire du cercle régional Les Cerisiers a confirmé un courrier du 30 avril
2013 attribuant les enfants A., B., C. et D. à une classe de l'école primaire
de St-Aubin-Sauges pour l'année scolaire 2013/14. Le 13 août 2013, les parents
des enfants concernés, soit X
1
, X
2
, X
3
, X
4
,
X
5
, X
6
, X
7
et X
8
(ci après : X
1
et consorts), ont interjeté recours après du Département de l'éducation
et de la famille (ci-après : le département) en concluant à l'annulation
de la décision du 13 juin 2013 et à ce qu'il soit rappelé à l'autorité intimée
que les enfants doivent être scolarisés à Gorgier.
Par décision sur effet suspensif et mesures provisionnelles du 16 août
2013, le département a retiré un éventuel effet suspensif aux recours
interjetés contre la décision du 13 juin 2013, rejeté la requête de mesures
provisionnelles et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre cette
décision incidente. Les intéressés ont interjeté recours le 19 août 2013 auprès
de la Cour de droit public contre celle-ci, en concluant à la restitution de
l’effet suspensif aux recours interjetés le 13 août 2013 et aux recours déposés
contre la décision du 16 août 2013. Ce recours a été déclaré irrecevable par
arrêt de la Cour de droit public du 18 septembre 2013. Entre-temps, le 21 août
2013, les intéressés ont adressé au département une demande de reconsidération
de la décision du 16 août 2013.
Parallèlement, par courrier au mandataire des intéressés du 19 août
2013, reçu par celui-ci le 20 août 2013, le Service juridique de l’Etat a
demandé une avance de frais de 1'100 francs, payable jusqu’au 3 septembre 2013,
pour la procédure de recours au fond. Par lettre au département, datée du 2
septembre 2013, le mandataire a exprimé l’avis que la demande d'avance de frais
"demeure suspendue jusqu'à droit connu dans le cadre de la requête du 21
août 2013" motif pris que la décision visée par cette requête de
reconsidération indiquait que les frais de la décision suivraient le sort de la
cause au fond, et a demandé confirmation "que le délai du 3 septembre pour
payer l’avance de frais demeure également suspendu".
Par ailleurs, à la suite d’un entretien téléphonique houleux entre le
juriste du service juridique en charge du dossier, E., et le mandataire des
recourants, ceux-ci ont demandé par lettre de leur mandataire du 10 septembre
2013 la récusation du prénommé. Celui-ci a informé le département qu'il
estimait ne pas devoir se récuser.
Par décision du 8 octobre 2013, le département a déclaré irrecevable le
recours du 13 août 2013, faute de paiement de l'avance de frais. Il a exposé,
en résumé, que le courrier daté du 2 septembre 2013 portait le sceau de la
poste du 4 septembre 2013 et qu’il avait donc été posté tardivement, vu le
délai fixé au 3 septembre 2013 pour verser l’avance de frais; que les
recourants n'avaient pas apporté la preuve que ledit courrier avait été déposé
avant l'expiration du délai; que la préparation de la décision avait été
confiée à un autre juriste, compte tenu de la demande de récusation.
B.
X
1
et consorts interjettent recours devant la Cour de droit public contre
la décision précitée, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause au
département pour nouvelle décision. En bref, ils soutiennent que le délai de 14
jours fixé en l’espèce pour avancer les frais de la procédure de recours est
illégal et trop court au regard de la jurisprudence, et qu’ils sont victimes
d’un formalisme excessif. En outre, ils affirment que la décision entreprise
est nulle, puisqu'il n'a pas été donné suite à leur demande de récusation, et
soutiennent qu’il n’est pas démontré que la décision a été préparée par un autre
juriste que celui qu’ils ont récusé.
C.
Dans ses observations, le département réfute les
griefs soulevés par les recourants et conclut au rejet du recours.
D.
Par écritures des 17
janvier et 3 février 2014, les recourants répliquent et confirment leurs conclusions.
Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Dans
la procédure juridictionnelle administrative, la décision détermine l'objet de
la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Dans le
cas d'une décision d'irrecevabilité d'un recours administratif, l'autorité
judiciaire doit donc limiter son propre examen à la question de savoir si c'est
à tort ou à raison que l'administration a déclaré le recours irrecevable (cf.
arrêt du TF du
16.09.2011
[9C_393/2011]
cons. 1). Dans la mesure où, dans la décision ici querellée,
le département a déclaré le recours irrecevable au motif que l’avance de frais
requise n'a pas été versée dans le délai imparti, la Cour de céans doit se
limiter à examiner si c'est à bon droit que le recours a été déclaré
irrecevable pour ce motif, sans se prononcer sur les questions de droit de fond
liées à la scolarisation des enfants à St-Aubin, sur lesquelles le département ne
s’est à juste titre pas déterminé puisqu’il n’est pas entré en matière.
3.
a) Aux termes de l'article 47 al. 5
LPJA
, l'autorité de
recours perçoit du recourant une avance de frais équivalente aux frais de
procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette avance un
délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut, elle déclarera le recours
irrecevable. En cas de motifs particuliers, elle peut renoncer à percevoir la
totalité ou une partie de l'avance de frais, ou autoriser son versement par
acomptes.
b) Le formalisme excessif est un aspect
particulier du déni de justice prohibé par l'article 29 al. 1 Cst. féd. Il
est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se
justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi,
complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave
de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF
130 V 177
cons. 5.4.1;
128 II 139
cons. 2a;
127
I 31
cons. 2a/bb). En tant qu'elle sanctionne un comportement
répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction
du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi
consacré aux articles 5 al. 3 et 9 Cst. A cet égard, elle commande à l'autorité
d'éviter de sanctionner, par l'irrecevabilité, les vices de procédure aisément
reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps, lorsqu'elle pouvait
s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF
135 I 6
cons. 2.1;
125 I 166
cons. 3a; arrêt du TF du
7.09.2011
[2C_373/2011]
cons. 6.1). D'après la jurisprudence, la sanction de
l'irrecevabilité du recours pour défaut de paiement à temps de l'avance de
frais ne procède pas d'un formalisme excessif ou d'un déni de justice, pour
autant que les parties aient été averties de façon appropriée du montant à verser,
du délai imparti pour le versement et des conséquences de l'inobservation de ce
délai (ATF
133
V 402
cons. 3.3;
104 Ia 105
cons. 5; arrêt du TF du
3.11.2011
[2C_889/2011]
et [2C_890/2011] cons. 3.2). Les conséquences procédurales
attachées au défaut de paiement de l'avance de frais doivent en outre découler
d'une loi au sens formel (ATF
133 V 402
cons. 3.4; a
rrêt du TF du
24.12.2010
[5A_376/2010]
cons. 5.1). Le Tribunal fédéral considère au surplus que si
le non-respect d’un délai pour le dépôt d’un mémoire dans une affaire complexe
nécessite un examen détaillé des raisons pour lesquelles l’acte à accomplir est
tardif, il n’en va pas de même du paiement d’une simple avance de frais (arrêt
du TF du
28.12.2012
[9C_796/2012]
cons. 3.1;
Frésard
, Commentaire de la LTF, nos 7 et 8
ad art. 50 LTF).
c) En l’espèce, la demande d’avance de frais
adressée au mandataire des recourants se référait expressément à l’article 47
al. 5
LPJA
,
contenait l’avertissement relatif aux
conséquences du
non-respect du délai imparti et indiquait la possibilité de demander l'assistance
judiciaire. Les recourants
n’ont
pas payé l'avance de frais ni demandé l’assistance judiciaire. En revanche, ils
ont fait valoir, par lettre de leur mandataire au département datée du 2
septembre 2013, que la demande d’avance de frais "demeure suspendue"
jusqu’à droit connu sur l’issue de leur demande de reconsidération du 21 août
2013 et ont demandé confirmation que le délai de paiement imparti "demeure
également suspendu". En ce qui concerne, en premier lieu, la pertinence de
ce moyen, il convient de relever
que
l'autorité dont la décision est attaquée n'a pas à entrer en matière sur une
demande de reconsidération présentée alors qu'un recours est pendant contre
cette décision (RJN 1985, p. 204); or, en l’espèce, lors de la demande de
reconsidération du 21 août 2013, un recours contre la décision du 16 août 2013
était pendant devant la Cour de céans, de sorte que le département n’avait pas
à entrer en matière sur cette demande, laquelle ne portait aucunement sur
l'avance de frais, requise par la décision que le mandataire a reçue le 20 août
2013.
Cela étant, la démarche datée du 2 septembre
2013 ne peut être comprise que comme une demande de reporter sine die le délai
pour effectuer l’avance de frais, possibilité que la loi n’exclut pas, dès lors
qu’elle permet également de
renoncer à percevoir tout ou
partie de l'avance de frais ou d’autoriser un versement par acomptes, ou encore
de demander une prolongation du délai
(cf. par exemple l’arrêt du TF du
23.01.2013
[2C_45/2013]
cons. 4.2).
Pour respecter un délai, l’acte acheminé par voie postale doit être
remis à la poste au plus tard le dernier jour du délai; une demande de
prolongation de délai doit être faite avant l’expiration de celui-ci (art. 143
al. 1 et 144 al. 2 CPC, par renvoi de l’art. 20
LPJA
). La question se
pose toutefois de savoir s’il est admissible d’attendre le dernier jour du
délai imparti pour le paiement d’une avance de frais avant d’accomplir une démarche
telle que celle, plutôt singulière, que le mandataire a effectuée dans le cas
présent. Ce point n’a cependant pas à être examiné en l’espèce, car la requête
datée par le mandataire du 2 septembre 2013, prétendument expédiée le même
jour, se révèle de toute façon tardive. En effet, les recourants
n’ont pas pu renverser la présomption d'exactitude,
instituée par la jurisprudence fédérale (arrêt du TF du
13.09.2006
[5P.113/2005
], cons. 3.1), du sceau postal figurant sur une enveloppe
d’expédition. Celle-ci indique en l’occurrence qu’il s’agissait d’un envoi par
courrier normal (courrier A), porte le sceau du 4 septembre 2013, et est parvenue
à destination le lendemain 5 septembre. Or, il appartient à l’expéditeur de
s’aménager les moyens de preuve nécessaires établissant le respect d’un délai,
en particulier s’il s’abstient, le dernier jour d’un délai, de procéder à un
envoi sous pli recommandé (cf. l’arrêt du TF du
21.11.2011
[2C_404/2011
], cons. 2.3). La capture d'écran déposée par le mandataire des
recourants en annexe à sa lettre du 23 septembre 2013 et les explications qu’il
a fournies, sont impropres à renverser la présomption précitée. En effet, le
seul fait que le mandataire a rédigé (et terminé, le lundi 2 septembre
2013 à 18 :21 heures) sur son traitement de texte la lettre en cause ne
constitue en rien la démonstration que celle-ci a été postée le même jour, ce
qui paraît d’autant moins plausible que l’envoi, expédié en courrier A, a été
daté par la poste du surlendemain. Enfin, les recourants ont admis qu’ils
n’étaient pas en mesure d’apporter une preuve par témoin que l’envoi a eu lieu
le 2 septembre 2013, ayant renoncé à l’audition, par le département, des
personnes dont ils avaient d’abord suggéré le témoignage.
Les recourants doivent supporter les
conséquences de cette absence de preuve, de sorte que l'irrecevabilité du
recours faute d’avance de frais et en raison de la tardiveté de la démarche
tendant au report de celle-ci n’est pas critiquable. On relèvera au surplus que
les recourants n’ont pas allégué, dans leur courrier du 4 septembre 2013, de
circonstances particulières qui auraient pu conduire à admettre un paiement
tardif ou une restitution du délai de paiement (
art. 148 al. 1 CPC par renvoi de l'article 20
LPJA
)
.
4.
Les recourants
soutiennent que le délai imparti, savoir en l’espèce 14 jours à compter de la
réception
de la demande
d’avance de frais du 19 août 2013, était illégal et déraisonnable, en se
référant à un arrêt de la Cour de céans du 23 août 2013 (
CDP.2012.311)
.
Dans cet arrêt, il a été jugé qu'un délai de 14 jours était trop court au
regard de l'article 40 al. 4
LPJA
– dont il
découle qu’une décision portant sur une prestation pécuniaire ne peut pas
devenir exécutoire avant son entrée en force - parce que dans le cas
particulier, le pli contenant la demande d’avance de frais n’avait pas été réclamé
à la poste avant l’expiration du délai de garde de 7 jours et que de ce fait
l’échéance du délai de paiement était antérieure à celle du délai de recours de
10 jours contre la décision demandant l’avance de frais, situation qui a été
qualifiée d’illégale. Comme le relève le département, cette jurisprudence a été
rendue dans le cas spécifique de la notification fictive d'un pli recommandé,
non retiré. En l’espèce, on ne se trouve nullement dans une telle situation.
L’étude du mandataire des recourants a accusé réception du pli recommandé le 20
août 2013 et le délai de recours contre cette décision arrivait ainsi à
échéance le vendredi 30 août 2013. Le délai de paiement de l’avance de frais,
savoir le 3 septembre 3013, n'était donc pas antérieur à l'entrée en force de
la demande d'avance de frais. Par ailleurs, le délai utile pour effectuer
l’avance requise était en l’occurrence de 14 jours, ce qui est certes plutôt
court mais ne peut pas être considéré comme inadmissible en soi, compte tenu du
montant réclamé et du fait qu’une demande de prolongation de délai restait par
ailleurs possible. Que l’administration ait apparemment, selon les recourants,
désormais pour pratique de fixer un délai de paiement plus long, équivalant à
quelque vingt jours compte tenu de la date d’expédition de la demande et de
celle de l’échéance impartie, n’y change rien. Le grief est dès lors mal fondé.
5.
a) Les recourants ont
demandé, le 10 septembre 2013, la récusation du juriste en charge du dossier, E.,
au motif que, lors d’un entretien téléphonique du même jour, celui-ci s’est mis
en colère lorsque leur mandataire a qualifié de "stupide" la décision
du département qu’il avait contestée. Selon eux, cette réaction excessive témoignait
d’une prévention particulière. E. a fait savoir à la cheffe du département, par
une prise de position du 12 septembre 2013, qu’il estimait ne pas avoir de
motifs de se récuser mais qu’il s’en remettait à la décision de la Conseillère
d’Etat.
Dans la décision litigieuse, le département a exposé
"que la préparation de cette décision a été confiée à un autre juriste que
Me E., compte tenu de la demande de récusation adressée à son encontre par les
recourants, en date du 10 septembre 2013". Selon les recourants, le
département aurait cependant dû statuer par une décision incidente, sujette à
recours, sur la question de la récusation. En outre, rien n’indique, d’après
eux, que E. n’a pas participé à la décision attaquée; le numéro du dossier du
département mentionne au contraire les initiales "E.". Ainsi, ce vice
conduirait à la nullité de l’acte attaqué.
Dans ses observations sur le recours, le
Service juridique précise que "certes aucune décision formelle n’a été
prise sur ce point. Cependant, l'irrecevabilité a été examinée et motivée par
un autre juriste – ce qui ressort de la référence de la décision
REC.2013.204-EO/JC/av, "F." correspondant à F. – de sorte que la
question de la nécessité qu'il y aurait à statuer sur la récusation avant de le
faire sur l'irrecevabilité est dépourvue d'intérêt et peut rester ouverte (cf.
arrêt de l’ancien Tribunal administratif du 3 novembre 2010, réf.
TA.2010.111
,
cons. 5). Quant aux références figurant sur le dossier "papier",
elles ont été générées au moment de la création du dossier et n'indiquent rien
concernant la prise en charge effective du dossier".
b) Les parties peuvent demander la récusation
des personnes appelées à rendre ou à préparer une décision notamment si
celles-ci peuvent avoir une opinion préconçue sur l’affaire (art. 11 let. d par
renvoi de l’art. 12 al. 1
LPJA
). Certes,
lorsqu’elle est saisie d’une demande de récusation, l’autorité doit se
prononcer à ce sujet par une décision susceptible de recours, avant de
poursuivre l’instruction de l’affaire. Il s’agit d’une décision incidente (
Schaer
,
Juridiction administrative neuchâteloise, p. 75). Dans le cas présent
cependant, après le fait qui a motivé la demande de récusation, l’instruction
de l’affaire - qui ne portait alors plus que sur la question du respect du
délai fixé au 3 septembre 2013 – a été effectuée par le juriste F., ainsi que
cela résulte des courriers que celui-ci a adressés au mandataire des recourants
les 18 et 24 septembre 2013. Ce même juriste est également mentionné par ses
initiales dans la référence figurant sur l’acte attaqué. Dans les faits, la
récusation de E. a donc été admise, ainsi que le précise expressément cette
décision. Dès lors, une décision séparée, incidente, sur ce point se justifiait
d’autant moins qu’elle n’aurait présenté aucun intérêt pour les recourants. Il
en est de même lorsque la personne appelée à statuer dans la cause ou à participer
à la décision se récuse elle-même et fait appel à un suppléant; dans ce cas,
aucune décision formelle n'est rendue, pour des raisons d'économie de procédure
(
Schaer
, op.cit., p.123). Que la correspondance susmentionnée du juriste
F. ou la fourre du dossier comportent encore les lettres "E." peut
effectivement s’expliquer, ainsi que le relève le service juridique, par
l’attribution initiale de l’affaire à E. et l’enregistrement informatisé des dossiers,
et n’est pas propre à remettre en cause ce qui précède. Enfin, les recourants
ne font valoir aucun motif de récusation à l'endroit du nouveau juriste ayant
préparé la décision attaquée. Le grief est donc également mal fondé, sans qu’il
y ait lieu de se prononcer sur l’existence, dans le cas particulier, d’un motif
pertinent de récusation.
6.
Au vu de ce qui
précède, la décision entreprise n’est pas critiquable et le recours doit être
rejeté. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des recourants qui
succombent (art. 47 al.1 LPJA), sans allocation de dépens (art. 48 al. 1 LPJA,
a contrario).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge des recourants un émolument de décision de 700 francs
et les débours par 70 francs, montants couverts par leur avance de frais.
3.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 25 février
2014