ne_gerichte · TA.1996.338 · 1996-05-23 · fr

Assurance-chômage. Gain intermédiaire. Droit transitoire. Rétroactivité proprement et improprement dite. Prise en considération du gain intermédiaire.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 23.01.1997 TA.1996.338 (INT.1997.541)

A.
T.,
né en 1968, est inscrit à l'assurance-chômage depuis le 1er décembre 1994. Il a
réalisé depuis lors des gains intermédiaires, qui ont été pris en compte.
Ainsi, il a reçu douze compensations à ce titre jusqu'à la fin de l'année 1995.
B.
Le
23 mai 1996, la caisse cantonale d'assurance-chômage a décidé que, en
application de la LACI dans sa teneur du 23 juin 1995, T. bénéficiait dès le
1er janvier 1996 de la compensation du gain intermédiaire entre l'indemnité de
chômage à laquelle il a droit et le gain intermédiaire réalisé (paiement de
l'écart), ce qui, concrètement, s'est traduit par une diminution des indemnités
versées. T. a recouru le 21 juin 1996 auprès du Département de l'économie
publique, qui a rejeté son recours le 13 septembre 1996. Le département a
considéré, en se basant sur les directives de l'OFIAMT, que la caisse avait à
juste titre tenu compte des périodes de gain intermédiaire qui s'étaient
déroulées sous l'ancien droit et qu'il n'était pas possible de recourir au
principe de la non-rétroactivité des lois pour "remettre les compteurs à
zéro", c'est-à-dire de faire abstraction des périodes de gain
intermédiaire antérieures au 1er janvier 1996.
C.
Le
16 octobre 1996, T. recourt au Tribunal administratif contre la décision du 13
septembre 1996, concluant à son annulation sous suite de dépens, à ce qu'il lui
soit reconnu principalement un droit à la compensation de la perte de gain
jusqu'à l'expiration de son délai-cadre d'indemnisation, subsidiairement un
droit de 6 mois à compter du 1er janvier 1996 et dans les limites du même
délai-cadre. Il avance que le principe de la non-rétroactivité proprement dite
interdit de prendre en considération les faits survenus avant le 1er janvier
1996; que, subsidiairement, le principe de la non-rétroactivité improprement
dite impose de respecter celui de la proportionnalité; que, de ce fait, il
aurait fallu procéder à une imputation prorata temporis, c'est-à-dire lui
accorder un droit potentiel de 6 mois, correspondant à la moitié du solde qu'il
lui restait au 31 décembre 1995.
D.
Le
25 octobre 1996, le Département de l'économie publique conclut au rejet du
recours, sans formuler d'observations.
C
O N S I D E R A N T
en
droit
1.
Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2.
a)
Le gain intermédiaire est celui qu'un chômeur retire d'une activité salariée ou
indépendante durant une période de contrôle (art.24 al.1 LACI). La perte de
gain représente la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire
(art.24 al.3 LACI). La novelle du 23 juin 1995, entrée partiellement en vigueur
le 1er janvier 1996, a modifié la façon dont est pris en compte le gain
intermédiaire. Jusqu'au 31 décembre 1995, l'assuré avait droit à 80 % de la
perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières
n'avait pas été atteint (art.24 al.2 aLACI). Depuis le 1er janvier 1996, le
droit à une compensation de la perte de gain (indemnité compensatoire) est
limité aux douze premiers mois d'une activité procurant à l'assuré un gain
intermédiaire (24 mois pour certains salariés), dans les limites du délai-cadre
applicable à la période d'indemnisation (art.24 al.2 et 4 LACI). Lorsque
l'assuré a épuisé son droit aux indemnités compensatoires, le revenu réalisé
pendant une période de contrôle (et provenant d'un travail réputé non
convenable) est déduit de l'indemnité de chômage (art.41a al.4 OACI).
b)
En l'espèce, le recourant a obtenu sous l'ancien droit la prise en
considération du gain intermédiaire qu'il réalisait pendant douze périodes. La
question est ainsi de savoir quelle est sa situation au regard du nouveau
droit. Selon le recourant, il convient de faire abstraction des périodes
antérieures au 1er janvier 1996 ("remise des compteurs à zéro").
Selon la caisse cantonale d'assurance-chômage et le Département de l'économie
publique, il faut au contraire en tenir compte. Dans le bulletin AC 96/1,
l'OFIAMT a écrit ce qui suit concernant la réglementation transitoire de la
deuxième révision de la LACI (fiche 11/1) :
"Les principes constitutionnels développés par
le droit administratif et la jurisprudence sont applicables à tous les cas qui
ne font pas l'objet d'une réglementation transitoire. Dans le cas spécifique de
la réglementation transitoire, il faut partir du principe que les nouvelles
dispositions légales sont juridiquement fondées et incontestables. Le seul fait
qu'un rapport de droit existait avant la modification légale ne représente pas
à lui seul une raison suffisante pour ne pas soumettre le cas au nouveau droit.
Ce genre de privilège historique s'accorde mal avec le principe d'égalité de
droit et de légalité (art.4 al.1 Cst.). Des états de fait qui perdurent de
façon illimitée (rapports de droit permanents) doivent être soumis au nouveau
droit (= effet rétroactif improprement dit)."
Concernant
plus spécialement le gain intermédiaire, il estime que (fiche 11/2) :
"Le nouveau nombre maximum d'indemnités
compensatoires (12/24 mois) est applicable dès le 1er janvier 1996. Pour tous
les assurés dont le délai-cadre d'indemnisation a été ouvert sous l'ancien
droit, le passage au nouveau régime est soumis à la réglementation transitoire,
c'est-à-dire que les "périodes de gain intermédiaire" effectuées sous
l'ancien droit seront déduites de la durée maximale prévue par le nouveau droit
(12/24 mois)."
c)
La jurisprudence et la doctrine distinguent entre rétroactivité proprement et
improprement dite. La première désigne l'application d'une nouvelle loi à un
état de fait qui s'est entièrement déroulé avant son entrée en vigueur, la
seconde à celui qui a pris naissance dans le passé, mais se prolonge ou se
répète après l'entrée en vigueur du nouveau droit. La rétroactivité proprement
dite n'est pas admissible sauf exception, alors que la rétroactivité
improprement dite est admissible du moment qu'elle ne porte pas atteinte à des
droits acquis (ATF 122 II 124, 119 V 206;
Häfelin/Müller
,
Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, p.57-59; Grisel, Traité de
droit administratif I, 1984, p.147-150).
En
l'espèce, la situation du recourant constitue un cas de rétroactivité
improprement dite. Seul son droit à partir de l'entrée en vigueur du nouveau
droit est en cause et la prise en compte des gains intermédiaires réalisés
antérieurement n'intervient que parce que le recourant réalise à nouveau de
tels gains en 1996. Il s'agit donc d'une situation qui perdure ou se répète, à
l'intérieur d'un même délai-cadre d'indemnisation. C'est dès lors à juste titre
que le droit du recourant à des indemnités à compter du 1er janvier 1996 a été
calculé en tenant compte des gains intermédiaires réalisés auparavant.
Il
faut au surplus relever qu'admettre la solution du recourant aurait d'autres
répercussions. En effet, il faudrait alors en bonne logique "remettre à
zéro les compteurs" également en ce qui concerne le nombre d'indemnités
journalières et donc faire abstraction de toutes celles qui ont été versées
avant 1996 - ce qui n'était à l'évidence pas l'intention du législateur.
3.
Le
recourant invoque au surplus les principes de la proportionnalité et de la
prévisibilité du droit pour demander une imputation prorata temporis de la part
de son droit qu'il a utilisée sous l'ancien régime (soit 12 mois sur 24 = ½)
sur ce que lui accorde le nouveau droit (½ de 12 mois = 6). Son argumentation
ne trouve cependant aucune base dans la LACI. Suivre son raisonnement
reviendrait à créer ex nihilo un régime transitoire que le législateur n'a pas
jugé utile d'instaurer. Le recourant aurait alors droit à dix-huit indemnités
compensatoires en tout (12 + 6), alors que les autres assurés ne peuvent prétendre
qu'à douze indemnités. Il ne saurait dès lors être question de créer par voie
jurisprudentielle un régime spécial favorisant certaines personnes. Le
recourant a bénéficié, en application de l'article 24 LACI, de douze indemnités
compensatoires, comme toute autre personne dans sa situation. Il faut au
surplus rappeler que, de façon générale, les administrés n'ont pas droit au
maintien d'une législation (
Moor
,
Droit administratif I, 2e éd., 1994, p.174 et les références).
4.
Mal
fondé, le recours est rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant en
principe gratuite (art.103 al.4 LACI). Au vu du sort de la cause, le recourant
n'a pas droit à des dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario, par renvoi de
l'art.103 al.6 LACI).
Par
ces motifs,
LE
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le
recours.
2. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.