ne_gerichte · TA.2005.343 · 2006-04-10 · fr
TA.2005.343


Réf. :
TA.2005.343-PROC

A.Propriétaire
d'immeubles à Neuchâtel, la Compagnie d'assurances X. a adressé au service
cantonal de l'énergie deux demandes de label et de subvention pour la promotion
du standard Minergie dans le cadre de la construction de deux bâtiments
d'habitation comprenant respectivement 38 et 10 logements, en date des 10 juin
et 30 juillet 2003. Elle a projeté en outre la construction de deux autres
bâtiments dans le même quartier, également avec le label Minergie. Par lettres
des 26 juin et 8 septembre 2003, le service de l'énergie a fait savoir à la
Compagnie d'assurances X. qu'il se réjouissait de pouvoir donner suite à ses
requêtes, que les bâtiments répondaient aux conditions requises pour obtenir le
label Minergie pour autant que la réalisation soit en tous points conforme aux
données figurant dans le justificatif Minergie et les annexes y relatives, et
que les dispositions d'aides financières concernant les installations de
capteurs solaires thermiques et Minergie, du projet concernant ce quartier, lui
parviendraient ultérieurement. Ces communications indiquaient en outre
différentes conditions à remplir pour l'octroi définitif du label Minergie,
notamment l'obligation d'annoncer au service de l'énergie les différentes
étapes de la construction (phases de la pose de l'isolation, réception des
installations techniques, réception finale), afin que le service puisse
effectuer des visites du chantier, la première annonce devant "avoir lieu
dans les 30 mois qui suivent la date de la présente décision" faute de
quoi "le droit à la subvention s'éteint". Les bâtiments concernés par
ces deux requêtes ont été construits en 2004.

Par lettre du
8 juillet 2005, le service de l'énergie a fait savoir à la Compagnie
d'assurances X. que l'administration cantonale neuchâteloise se trouvait dans
une situation financière extrêmement mauvaise, que les comptes 2004 indiquaient
un déficit sans précédent, que le budget 2006 posait des problèmes quasi
insolubles et que les subventions concernant les immeubles en cause posaient un
problème de conscience car il s'agissait des montants les plus élevés que
l'Etat avait jamais eu à honorer, qui épuiseraient les crédits disponibles et
beaucoup de petits propriétaires ne pourraient plus bénéficier du soutien du
programme de promotion qui devrait alors être mis en veilleuse. Par conséquent,
le service a suggéré à la Compagnie d'assurances X. d'évaluer la possibilité de
renoncer aux subventions cantonales. La Compagnie d'assurances X. a répondu, en
bref, que la possibilité d'obtenir des subventions avait été décisive dans le
choix d'une réalisation Minergie et qu'elle entendait obtenir les montants
attendus.

Le service de
l'énergie a informé la Compagnie d'assurances X. par lettre du 1er septembre
2005 que, entre-temps, le Conseil d'Etat neuchâtelois avait pris des mesures
d'économie drastiques et pris un arrêté urgent du 17 août 2005 gelant toutes
les dépenses des départements et services de l'Etat, qu'il avait reçu
l'interdiction de formuler toute promesse de subvention et de procéder à tout
versement jusqu'à nouvel avis, que les programmes de subventions pour les
années prochaines allaient être revus, que les subventions pour les bâtiments
neufs seraient certainement supprimées définitivement, et que l'Etat de
Neuchâtel ne sera jamais en mesure de subventionner les immeubles locatifs en
cause.

La Compagnie
d'assurances X. a déféré cet acte par voie de recours au Département de la
gestion du territoire, concluant à son annulation, au versement de la
subvention de 135'265 francs pour les deux bâtiments en cause et à la
constatation qu'une subvention pour les deux autres bâtiments d'un montant de
100'000 francs devait être versée à la fin des travaux pour autant que les
exigences du label Minergie soient respectés. Ce recours a été déclaré
irrecevable par décision dudit département du 2 novembre 2005. Le département a
considéré, en résumé, qu'aucune décision formelle quelconque n'avait été prise
par une autorité compétente, accordant à la recourante un droit au versement
d'une subvention, d'une part, et que, d'autre part, la lettre du service de
l'énergie du 1er septembre 2005 ne constituait, pas plus que celle du 8 juillet
2005, une décision au sens formel, sujette à recours, mais représentait
seulement une information concernant les conséquences qu'avait la situation
financière extrêmement mauvaise de l'Etat sur l'octroi de subventions.

B.La Compagnie
d'assurances X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre
cette décision, concluant à l'annulation de celle-ci et de l'acte du service de
l'énergie du 1er septembre 2005, demandant principalement que l'Etat de
Neuchâtel soit condamné à lui verser le montant de 135'265 francs à titre de
subvention pour les deux premiers immeubles construits, et à ce qu'il soit
constaté qu'une subvention de 100'000 francs doit lui être versée à la fin des
travaux de construction des deux autres immeubles, pour autant que les
exigences du label Minergie soient respectées. Subsidiairement, elle conclut au
renvoi de la cause au service de l'énergie pour nouvelle décision, le tout sous
suite de frais et dépens. Elle fait valoir d'abord deux violations de son droit
d'être entendue, dans la mesure où le service de l'énergie a rendu une décision
imprévisible, sur laquelle elle n'a pas pu s'exprimer au préalable, et où le
département ne lui a pas donné connaissance, avant de statuer, de la
détermination du service de l'énergie sur son recours. Elle soutient par
ailleurs que les lettres du service de l'énergie des 26 juin et 8 septembre
2003 constituaient des décisions conditionnelles potestatives prévoyant que les
subventions requises seraient accordées si les exigences du label Minergie
étaient remplies, décisions à interpréter selon le principe de la confiance;
que, par sa décision du 1er septembre 2003, le service de l'énergie manifestait
sa volonté de ne pas verser de subventions, de sorte qu'il s'agit bien d'une
décision au sens technique, revenant sur des décisions antérieures; que
cependant, les conditions de la révocation d'une décision en matière de
subventions ne sont pas remplies; que, ainsi, on est en présence d'un refus arbitraire
et contradictoire de subventions promises.

C.Dans ses
observations sur le recours, le département conteste l'existence d'une
violation du droit d'être entendu, déclare confirmer sa décision et conclut au
rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.En matière de
subventions selon la loi sur l'énergie (LCEn; RSN 740.1), les
décisions du service de l'énergie sont susceptibles d'un recours auprès du
Département de la gestion du territoire, celles du département au Tribunal
administratif, conformément à la loi sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA),
du 27 juin 1979 (art.56LCEn,
en liaison avec les art.1, 2 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur
l'énergie,RELCEn; RSN
740.10). En l'espèce, l'objet de la contestation déféré à la Cour de céans
est la décision par laquelle le Département de la gestion du territoire a
refusé d'entrer en matière sur le recours de la Compagnie d'assurances X. Le
fond du litige, savoir le droit de l'intéressée à des subventions n'ayant pas
été tranché formellement par le département, le Tribunal administratif doit se
limiter à examiner si le refus d'entrer en matière litigieux était justifié ou
non. Dans la mesure où la recourante conclut à ce qu'il soit statué au fond sur
son droit aux subventions en cause, ses conclusions sont ainsi irrecevables
dans le cadre de la présente procédure.

3.a) Selon
l'article 3 al.1LPJA,
est considérée comme une décision au sens de cette loi toute mesure prise par
les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral,
cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des
droits ou des obligations (litt.a), de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits ou d'obligations (litt.b), de rejeter ou de déclarer
irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou des obligations (litt.c). La loi définit donc la décision comme une
"mesure" prise par les autorités. On entend par là une manifestation
de volonté unilatérale exprimée en vertu de la puissance publique et destinée à
exercer des effets obligatoires pour son destinataire. Ce pouvoir de prendre
une décision obligatoire est dénié à l'autorité dans les domaines que le
législateur a soumis à l'action de droit administratif. Sous cette réserve, il
est indifférent que l'autorité ait ou non la compétence d'agir dans le cas
particulier, et les raisons qui conduisent l'autorité à agir ou les buts
qu'elle vise importent peu. La mesure doit en revanche tendre  sous l'une des
formes énumérées par l'article 3 al.1LPJA, à déployer des
effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré. Si tel n'est
pas le cas, il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours. Des déclarations
d'intention, des renseignements sur la manière d'interpréter la loi, des
propositions ou recommandations, ne sont pas des décisions réputées avoir un
effet juridique obligatoire pour l'administré (Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, p.21).

b) En l'espèce, la
Compagnie d'assurances X. a présenté en 2003 des demandes de subventions dans
le cadre de la construction d'immeubles répondant aux normes prévues en matière
d'énergie, conformément au label Minergie. Le service cantonal de l'énergie
s'est saisi de ces demandes, lesquelles ont été traitées dans le cadre d'une
procédure administrative, régie par laLPJAet les lois
topiques, savoir principalementla loi sur les subventions (RSN
601.8)etla loi sur
l'énergie (LCEn), dans laquelle la Compagnie d'assurances X. avait qualité
de partie, au sens de l'article 7LPJA. Cette procédure
devait nécessairement s'achever  sous réserve du cas où elle serait devenue
sans objet pour une quelconque raison ou que la requérante retire sa demande,
ce qu'elle a en l'occurrence refusé de faire  soit par l'octroi de la
subvention demandée, soit par son refus. Car toute autorité saisie d'une demande
d'un administré doit répondre (Moor, Droit administratif, vol.II, 2e
éd., p.291, 256,Bovay, Procédure administrative, p.167 ss). Or, dans sa
lettre du 1er septembre 2005 à la Compagnie d'assurances X., le service de
l'énergie a fait savoir qu'il avait reçu l'interdiction de formuler toute
promesse de subvention et de procéder à tout versement jusqu'à nouvel avis, en
mentionnant notamment un arrêté urgent du Conseil d'Etat du 17 août 2005 gelant
toutes les dépenses des départements et services de l'Etat. Il a ajouté ce qui
suit :

"Dans les
prochains mois, nous allons être contraints de revoir nos programmes de
subventions pour les années prochaines, avec certainement la suppression
définitive des subventions pour bâtiments neufs. Vu l'aggravation de la
situation financière de l'Etat depuis notre courrier du 8 juillet 2005, vous
comprendrez certainement que l'Etat de Neuchâtel ne sera jamais en mesure de subventionner
les immeubles locatifs du quartier Y., que ce soient les blocs B et D ou les
blocs C et E. Nous vous encourageons cependant à conserver votre vision
d'avenir et à placer vos fonds de la meilleure manière qui soit, c'est-à-dire
en construisant conformément au label Minergie."

Cette communication
constitue manifestement un refus de verser les subventions demandées et non
pas, comme le soutient le département, une simple information sur les
conséquences de la mauvaise situation financière de l'Etat. Comme relevé plus
haut, les motifs de ce refus importent peu pour la qualification de l'acte, et
il en va de même de sa forme, car le but des conditions formelles de l'article
4 al.1LPJA, savoir notamment
l'obligation d'indiquer qu'il s'agit d'une décision et de mentionner les voies
de recours, réside dans la protection des droits des administrés, et ces
informalités n'affectent pas la validité de la décision si elles n'ont pas
causé de préjudice à l'administré (Schaer, op.cit., p.35, 37, 41 ainsi
que les références citées). Dès lors, acte de souveraineté individuel réglant
de manière obligatoire et contraignante un rapport de droit administratif
concret, formant ou constatant une situation juridique, la prise de position du
service de l'énergie du 1er septembre 2005 constitue bien une décision sujette
à recours. Savoir si et dans quelle mesure la recourante peut faire valoir un
droit aux prestations litigieuses au regard des dispositions applicables et des
rapports qu'elle a noués avec l'autorité administrative à cette fin, n'est pas
déterminant à cet égard et relève du fond du litige.

4.C'est ainsi à
tort que le département a déclaré le recours irrecevable. La cause doit donc
lui être renvoyée pour qu'il statue au fond. Vu l'issue de la présente procédure,
il est statué sans frais (art.47 al.1LPJAa contrario). La
recourante n'ayant pas engagé de frais de mandataire, il n'y a pas lieu de lui
allouer des dépens (art.48 al.1LPJAa contrario). Quant
aux frais que la recourante a avancés pour la procédure devant le département,
leur sort est lié à celui de la future décision au fond.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet partiellement
le recours, dans la mesure où il est recevable, en ce sens que la décision du
Département de la gestion du territoire du 2 novembre 2005 est annulée et la
cause renvoyée audit département pour qu'il entre en matière sur le recours.

2.Dit qu'il n'est pas
perçu de frais de justice et ordonne la restitution à la recourante de l'avance
de frais qu'elle a effectuée pour la procédure devant le Tribunal administratif.

3.Dit qu'il n'est pas
alloué de dépens.

Neuchâtel, le 10 avril 2006