ne_gerichte · CDP.2024.160 · 2026-07-09 · fr
CDP.2024.160


A.Le plan
daménagement local de la commune de Bevaix (ci-après : PAL), adopté en 1995, a
été sanctionné par le Conseil dEtat le 12 juin 1996.

Le 27 mars 2017, le Conseil
général de la commune de Bevaix a arrêté la modification partielle de ce PAL et
de son règlement daménagement (ci-après : règlement), en ce qui concerne les
secteurs "Plan Jacot" et "En Moulin". Ce projet de
modification visait à colloquer une portion du bien-fonds n° 4786 du cadastre
de Bevaix, affecté en zone agricole et propriété de La Grande Béroche (issue de
la fusion au 01.01.2018 des communes de Bevaix, Fresens, Gorgier, Montalchez,
Saint-Aubin-Sauges et Vaumarcus), en zone de sport, détente et loisirs
(ci-après : ZSDL) sur une surface de 7262 m2. Ce secteur figurait,
pour la majorité de sa surface, à linventaire cantonal des surfaces
dassolement comme surface dassolement (ci-après aussi : SDA) de catégorie 2.
En compensation des SDA consommées au "Plan Jacot", le projet visait
à déclasser une surface denviron 8700 m2dans le secteur "En
Moulin", sur les parcelles nos7325 et 7240 du cadastre de
Bevaix, propriété de A.________. Ce changement intervenait dans la perspective
du développement dun projet de gîtes intitulé "***" (ci-après aussi
: le projet), consistant en la construction dhébergements touristiques sous la
forme dune dizaine de cabanes en bois surélevées (9 pavillons dhébergement et
un pavillon de réception). A loccasion de cette modification partielle du PAL,
la commune de Bevaix a demandé la constatation de la nature forestière sur le
bien-fonds n° 4786. Dans le cadre de leur mise à lenquête publique du 5 mai au
6 juin 2017 (feuille officielle n°18 du 05.05.2017, annonces nos 1228 et 1278),
le PAL, respectivement le plan de délimitation des forêts par rapport à la zone
à bâtir, ont suscité deux oppositions, dont celle de la Fondation WWF-Suisse,
agissant par sa section cantonale neuchâteloise, WWF-Neuchâtel. Une séance de
conciliation sest tenue le 4 mai 2018, sans aboutir.

Par décision du 27 avril 2021,
le Département du développement territorial et de lenvironnement (ci-après :
le DDTE ou le département) a constaté la nature forestière, par le service de
la faune, des forêts et de la nature (ci-après : SFFN), sur le bien-fonds n°
4786 du cadastre de Bevaix et levé lopposition de la fondation WWF-Suisse.

Par décision du 3 juin 2021, le
Conseil communal de La Grande Béroche (ci-après : le conseil communal) a levé
lopposition de la Fondation WWF-Suisse. En substance, il a en particulier
estimé que les surfaces de SDA déclassées étaient compensées sur une partie des
parcelles nos7325 et 7240 du cadastre de Bevaix; que le secteur
concerné sur la parcelle n°4786 du même cadastre nétait pas sans lien avec la
zone à bâtir puisque cette parcelle comprenait déjà un secteur affecté à la
ZSDL sur lequel se trouvait lauberge et le théâtre du "Plan Jacot";
que la mise en ZSDL du secteur "Plan Jacot" nimpliquait aucun
morcellement des terres agricoles, étant donné quil sagissait dun
prolongement de la ZSDL déjà existante; que le projet envisagé sinscrivait
dans la ligne directrice de lancien et du nouveau plan directeur cantonal
(ci-après : PDC) et que lextension de la ZSDL au "Plan Jacot" avait
fait lobjet dune pesée des intérêts en coordination au niveau régional.

Saisi dun recours de la Fondation
WWF-Suisse contre ces prononcés (REC.2021.155), le Conseil dEtat la, par
décision du 8 mai 2024, rejeté et a approuvé la modification partielle du PAL
et du règlement de Bevaix, secteurs "Plan Jacot" et "En
Moulin". En substance, il a notamment estimé que le projet "***"
 bien quil ne figurait pas dans le PDC  avait fait lobjet dune étude de
variantes multicritères et sinscrivait dans un objectif que les autorités
politiques cantonales jugeaient particulièrement important. Par ailleurs, le
projet tendait à une utilisation optimale des surfaces dassolement
nécessaires, lesquelles étaient par ailleurs totalement compensées. Il a ainsi
considéré que les conditions de larticle 30 al. 1bisOAT étaient
réunies, de sorte quaucune violation de larticle 15 al. 3 LAT ne pouvait être
retenue. Il a en outre confirmé la position du conseil communal, lequel
soutenait que le terrain nétait pas inapte à la construction, dès lors que la
mise en ZSDL du secteur "Plan Jacot" nimpliquait aucun morcellement
des terres agricoles. Il a considéré que le choix du secteur "Plan
Jacot" se justifiait également au regard dune extension de la zone à
bâtir, dès lors que le site avait été retenu à lissue dune étude
dopportunité et de faisabilité. A cet égard, il a nié une violation de
larticle 15 al. 4 LAT. Il a ensuite relevé quil ny avait pas de raisons de
sécarter de lévaluation opérée par le conseil communal dans le rapport 47
OAT, qui napparaissait objectivement ni insoutenable, ni contrevenir au droit
supérieur, spécifiquement aux articles 1 et 3 LAT. Sagissant du grief relatif
à la violation de la législation sur les forêts, le Conseil dEtat a considéré
que le conseil communal était bien compétent pour se prononcer sur la distance
à observer par rapport à la lisière forestière et que, par ailleurs, les
conditions légales justifiant loctroi dune dérogation à la distance minimale à
la forêt étaient réunies, dès lors que le PAL litigieux prévoyait, pour le
bien-fonds n° 4786 du cadastre de Bevaix, une distance de 15 mètres entre les
constructions projetées et la lisière de la forêt. Il a précisé que
ladmissibilité de la limite fixée était subordonnée, dune part, à la mise en
uvre de mesures de précaution, en particulier à la réalisation dune lisière
étagée favorable à la biodiversité, et, dautre part, à la conclusion dune
convention entre les promoteurs et la commune, laquelle devait notamment
définir la fréquence du contrôle de la lisière, les parties prenantes audit contrôle,
le mode de financement des interventions ainsi que les modalités de gestion et
de traitement de ladite lisière. Finalement, sous langle dune éventuelle
violation de la législation sur la protection de la nature et du paysage, il a
jugé que le conseil communal avait mis en balance lensemble des intérêts
publics et privés touchés par le projet litigieux au regard de la préservation
du site.

B.Fondation
WWF-Suisse interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal contre cette décision, en concluant, avec suite de frais et dépens, à
son annulation, principalement, au refus de la modification partielle des plans
et règlement daménagement local de Bevaix, secteurs"Plan Jacot"et"En Moulin"et, subsidiairement, au renvoi de la
cause au Conseil dEtat pour nouvelle décision au sens des considérants. En
substance, elle fait valoir que le projet"***"
aurait dû être inscrit dans le PDC, dans la mesure où il a des incidences
indéniables et importantes sur le territoire et lenvironnement. Ellesoutient également que les
conditions pour que les surfaces dassolement puissent être classées en zone à
bâtir ne sont pas réalisées. Elle allègue que le besoin cantonal en matière
dhébergement touristique nest, au regard de la pesée des intérêts en
présence, ni établi de manière suffisante ni susceptible de constituer un
intérêt cantonal prépondérant au sens du droit applicable. Elle fait en outre
valoir que les conditions relatives au classement de nouvelles zones à bâtir ne
sont pas réalisées et que lintérêt touristique soutenu par lintimé ne peut
être considéré comme prépondérant au regard des principes et intérêts
supérieurs du droit fédéral, notamment en matière de préservation des terres
agricoles et des SDA. Elle invoque une violation des dispositions en matière
forestière, estimant que les conditions pour une dérogation à la limite de la
forêt ne sont pas réalisées. A ce titre, elle soulève que le SFFN na pas
effectué danalyse de la valeur biologique de la lisière forestière, alors que
limpact du projet sur la végétation est indéniable vu lampleur des
constructions.Enfin, dans
un dernier moyen, la recourante se prévaut dune violation de la législation en
matière de protection de la nature, singulièrement du principe dela primauté de lintérêt à la
conservation du paysage.

C.Sans
formuler dobservations, le Conseil dEtat conclut au rejet du recours dans la
mesure de sa recevabilité.

Dans ses observations, le conseil
communal conclut, avec suite de frais, au rejet du recours. En substance, il
soutient que le projet"***"
est clairement en deçà du seuil éventuellement déclencheur dune obligation
dinscription dans le PDC, si bien quil ne constitue pas un projet ayant une
incidence importante sur le territoire et lenvironnement; que les conditions
permettant de classer en zone à bâtir des surfaces dassolement sont réalisées,
puisquil existe un intérêt cantonal important au développement touristique; que
les SDA nécessaires sont entièrement compensées et que les surfaces sollicitées
seront utilisées de manière optimale selon létat des connaissances. Lintimé
est davis que les griefs de la recourante en matière de classement de nouveaux
terrains en zone à bâtir doivent être déclarés irrecevable, dès lors quaucune
argumentation spécifique à ce sujet na été développée dans son recours au
Conseil dEtat. Il fait valoir, en tout état de cause, que ces griefs devraient
être rejetés, les conditions légales étant, selon lui, pleinement remplies. Il
soutient ensuite quune minutieuse pesée des intérêts a été effectuée entre la
préservation des SDA, de la nature et du paysage et lintérêt au développement
touristique du canton. De plus, il expose que le SFFN a procédé à une pesée des
intérêts, en étudiant dabord lintérêt à la conservation de la forêt et a
conclu quil nexistait aucun inconvénient majeur qui sopposait à la fixation
dune distance de 15 mètres à la forêt. Finalement, il allègue quune pesée des
intérêts a été effectuée sagissant de la compatibilité du changement
daffectation envisagé avec la protection du paysage et de la nature, le site
"Plan Jacot" ne présentant pas dintérêt
particulier.

Sans formuler dobservations, le DDTE
conclut au rejet du recours.

D.Parallèlement à
cette procédure, lOffice fédéral du développement territorial (ci-après : ARE)
recourt contre la décision du Conseil dEtat du 8 mai 2024 (CDP.2024.161). Par
courriers des 4 et 14 octobre 2024, lintimé demande si la Cour de céans entend
joindre les causes, laquelle répond par la négative.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a)Le canton de
Neuchâtel connaît, en matière de planification, la procédure de mise à lenquête
publique et dopposition (art. 93 et 94 LCAT). Ainsi, les plans daffectation
communaux sont élaborés par les communes dans le cadre du plan directeur
cantonal et du projet de territoire, en concordance avec les autres plans et
mesures communales, régionales et cantonales (art. 43 al. 1 LCAT). Sont des
plans daffectation communaux : le plan daménagement local; les plans
spéciaux; les plans dalignement; les plans de quartier et de lotissement et
les plans déquipement (art. 43 al. 2 LCAT). Les plans sont signés par le
Conseil communal qui les envoie ensuite au service accompagnés dun rapport sur
laménagement (art. 90 al. 1 LCAT). Après avoir été mis en circulation auprès
des services ou départements intéressés, les plans font lobjet dun préavis de
synthèse du service, transmis au Conseil communal (art. 91 al. 1 LCAT). Après
avoir été adaptés, les plans sont préavisés par le département puis restitués à
la commune (art. 91 al. 2 LCAT). Lorsque le plan a été préavisé favorablement
par le département, il est soumis au vote du Conseil général (art. 92 al. 1
LCAT). Lorsque le plan n'a pas fait l'objet d'un référendum, ou a été accepté
en votation communale, il est mis à l'enquête publique pendant trente jours au
bureau communal simultanément avec les demandes de décisions spéciales (art. 93
al. 1 LCAT) et, pendant le délai de mise à l'enquête, les intéressés et les
communes touchées peuvent adresser une opposition écrite et motivée au Conseil
communal qui a lobligation de la transmettre aux autorités chargées de
délivrer les autorisations spéciales (art. 94 al. 1 LCAT), qui statue, sous
réserve dune conciliation (art. 94 al. 2 LCAT), dans un délai de six mois
(art. 94 al. 3 LCAT). Cette procédure correspond aux objectifs de participation
des citoyens intéressés et satisfait aux exigences du droit d'être entendu des
tiers intéressés et de leur protection juridique. Les décisions des communes et
des autorités chargées de délivrer les décisions spéciales en matière de plans
communaux daffectation des zones, de plans spéciaux, plans dalignement et de
plans de quartier ou de lotissement ainsi que les décisions des communes en
matière de contributions et de taxes d'équipement sont susceptibles dun
recours au Conseil dEtat puis au Tribunal cantonal, conformément à la LPA
(art. 125 al. 1 LCAT). Aux termes de larticle 108 let. c LPA, la Cour de céans
ne statue pas en opportunité, sauf si une loi spéciale le prévoit.

Larticle 33
al. 3 let. b LAT impose qu'une autorité de recours au moins ait un libre
pouvoir d'examen. L'"autorité de recours" au sens de cette
disposition ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction
administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto
sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un
gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences
du droit fédéral (ATF 127 II 238 cons. 3b/bb; arrêt du TF du 09.10.2023
[1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les références citées). Ce libre pouvoir d'examen
ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
Lautorité doit vérifier que la décision contestée devant elle est juste et
adéquate. Cette disposition est, de manière autonome, directement applicable en
procédure cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2009, art. 33 N.
4). Toutefois, dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit préserver la
liberté d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin dans
l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2
al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'en particulier une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée.
Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points
concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict.
L'examen de l'opportunité avec la retenue prônée ne diffère pas véritablement
du pouvoir de contrôle de la légalité. En particulier, le contrôle des intérêts
d'ordre supérieur (notamment la violation des art. 1, 3, 15, 15a, 21 et 34 LAT)
relève de la violation de la loi et non de l'opportunité (arrêt du TF du 09.10.2023
[1C_288/2022] cons. 2.2.2, 2.2.4 et les références citées).

b) Compte tenu des principes dégagés
ci-dessus, lexamen de lopportunité dun plan daffectation communal revient
en priorité à une autorité politique, à savoir le Conseil dEtat, qui statue
sur les recours en tant que première instance. La Cour de céans peut ensuite
sen tenir à un examen de fait et de droit ce qui inclut en principe le
contrôle des intérêts supérieurs qui relèvent de la violation de la loi. Si le
Conseil dEtat a à tort considéré que son contrôle ne sétendait pas à
lopportunité dans le sens défini ci-dessus, la Cour peut soit examiner le
litige en étendant lexamen à cette question (cf. à ce sujet une cause portant
sur un plan daffectation communal; RJN 2013, p. 503, cons. 2), soit renvoyer
laffaire au Conseil dEtat. A cet égard, il appartient au Conseil dEtat de
démontrer de façon suffisamment identifiable quil a tranché le litige avec un
libre pouvoir d'examen, conformément à larticle 33 al. 3 let. b LAT. Une
simple référence à cette disposition ne suffit pas. Cette solution a pour
avantage de confier prioritairement à une autorité politique le soin de
contrôler lopportunité dune décision. En effet, cette tâche est
fondamentalement étrangère à la mission de gardien du droit qui est celle des
tribunaux (Tanquerel, Le droit public en mouvement, in : Mélanges en
lhonneur du Professeur Etienne Poltier, 2020, p. 1045).

c) Dans le cas particulier, dans sa
décision litigieuse, le Conseil dEtat a considéré à raison que son contrôle
sétendait à lopportunité (cf. décision attaquée, cons. 3 et 10.3).Dans ces circonstances, puisque le
Conseil dEtat a statué sur le recours de la fondation WWF-Suisse avec un plein
pouvoir dexamen, répondant ainsi à lexigence de larticle 33 al. 3 let. b
LAT, la Cour de céans se limitera à un examen en faits et droit de la cause.

3.La recourante
invoque notamment une violation de larticle 15 al. 4 LAT, au motif que les
conditions du classement en zone à bâtir ne seraient pas réunies. Elle soutient
particulièrement que, bien que la parcelle en cause comporte déjà une portion
en zone de ZSDL, cela ne suffit pas à en faire un territoire largement bâti au
sens de la loi. Elle fait également valoir que la condition de lutilisation
optimale des surfaces dassolement sollicitées fait défaut.

a)Aux termes de l'article 15 LAT, les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension
des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en
respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire (al. 3, 1èrephrase; cf. ATF 145 II 18 cons. 3.1 et les références citées). En particulier,
il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le
paysage (al. 3, 2èmephrase). Selon l'article 15 al. 4 LAT, de
nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions
suivantes sont réunies : ils sont propres à la construction (let. a); ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance
(let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de
mettre en uvre le plan directeur (let. e) (arrêt du TF du 11.06.2024
[1C_415/2022] cons. 6.1). Toutes les conditions prescrites à l'alinéa 4 doivent
être remplies de manière cumulative pour qu'une nouvelle parcelle puisse être
classée en zone à bâtir (Aemisseger/Kissling,in : Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[édit.], Commentaire pratique LAT : Planifier laffectation,nos86 et 87 ad art.
15).

Les autorités en charge de
l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation
dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans leurs tâches de
planification (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation n'est toutefois
pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et
aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la
Constitution (art. 75 Cst. féd.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Parmi les buts
et les principes de l'aménagement du territoire figurent notamment
l'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), la protection des bases
naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage
(art. 1 al. 2 let. a LAT), l'orientation du développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (art. 1 al. 1 let. abisLAT), la création d'un milieu
bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT), ainsi que la préservation du paysage en
veillant à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables
(art. 3 al. 2 let. a LAT). Le principe de regroupement des constructions (ou
principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en règle générale
rassemblés dans un espace déterminé cohérent et clairement séparé du territoire
non construit (ATF 136 II 204 cons. 6.2.2; plus récemment, cf. arrêts du TF des
02.06.2024 [1C_218/2023] cons. 6.3 et 17.06.2020 [1C_442/2019] cons. 2.5 et les
références citées). Il s'agit d'éviter le développement de constructions en
ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les paysages et les sites,
et d'assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 119 Ia 411 cons. 2b; arrêt du
TF du 11.06.2024 [1C_409/2022] cons. 5.1).

Selon la jurisprudence
constante, les petites zones à bâtir isolées situées à l'extérieur des zones
constructibles sont un facteur de dispersion des constructions et vont à
l'encontre du principe fondamental de concentration. Elles ne sont pas
seulement inopportunes, mais également contraire à la loi (ATF 124 II 391 cons.
3a; arrêts du TF du 18.01.2017 [1C_29/2016] cons. 4.2 et du 13.07.2014
[1C_485/2012] cons. 3.2.1). La pratique tolère des exceptions fondées sur la
réalisation d'autres objectifs consacrés par le droit de l'aménagement du
territoire: la nécessité de tenir compte d'une structure traditionnelle du
milieu bâti (ATF 116 Ia 339 cons. 4b), d'agrandir de façon mesurée et
objectivement justifiée une zone à bâtir (cf. ATF 124 II 391 cons. 3a; arrêt du
TF précité [1C_442/2019] cons. 2.5 et les références citées), voire pour
maintenir l'habitat rural ou des zones de hameaux pour assurer le maintien de
petites entités urbanisées hors de la zone à bâtir si le plan directeur le
prévoit (Aemisegger/Kissling, op. cit., nos84-85 ad art. 15
LAT).

Dans une affaire fribourgeoise,
le Tribunal fédéral a observé que les parcelles en cause situées en bordure du
lac de la Gruyère se trouvaient dans une zone dégagée, entourée de forêt et que
mis à part trois bâtiments déjà réalisés, aucun groupe de constructions ny
était présent dans un large rayon, à lexception de quelques constructions
regroupées au sud-ouest, à une certaine distance. Le secteur ne présentait
aucune urbanisation et ne pouvait être rattaché à aucun des noyaux bâtis
mentionnés plus haut. Il sagissait typiquement dune petite zone à bâtir
isolée, clairement contraire au principe de concentration du bâti et à celui
dune utilisation mesurée du sol (arrêt du TF du 18.01.2021 [1C_361/2020] cons.
4.4).Dans une autre
affaire vaudoise, il a relevé que la parcelle du recourant, située au cur de
terres agricoles et à plus de 300 m des villages de la Commune de Trey,
abritait une seule construction sans lien avec d'autres bâtiments existants et
formait ainsi typiquement une petite zone à bâtir isolée qui est contraire au
principe de concentration du bâti (arrêt du TF du 13.05.2025 [1C_545/2024]
cons. 2.4). Encore plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu que des
biens-fonds non-bâtis, respectivement partiellement bâtis, entourés de champs,
de surfaces agricoles, de forêts ou encore de vastes terrains libres de
construction, constituaient dès lors typiquement une petite zone à bâtir isolée
susceptible d'accentuer la dispersion des constructions dans ce secteur et que
le fait que la seule correspondance existante impliquait plus de deux heures
dattente pour rejoindre le pôle dattraction le plus proche était un élément
supplémentaire en faveur de la mesure de déclassement litigieuse (arrêt du TF
du 15.07.2025 [1C_22/2024] cons. 3.6.2).

b) En lespèce, bien que les griefs
soulevés par la recourante ne se confondent pas en tous points avec ceux
invoqués par lARE dans la cause CDP.2024.161, relatifs à la zone à bâtir
isolée et à lutilisation optimale des surfaces dassolement, ils présentent
néanmoins une problématique analogue. Il se justifie dès lors, pour les motifs
qui suivent et qui ont été retenus par la Cour de céans dans laffaire précitée
(arrêt de la CDP du 09.07.2026 [CDP.2024.161]), dadmettre également le recours
de la fondation WWF-Suisse.

b/aa) La situation de la
parcelle n° 4786 se présente comme suit selon lextrait du Géoportail du
système dinformation du territoire neuchâtelois (ci-après : SITN;https://sitn.ne.ch) :

La Cour de céans constate que le
bien-fonds n° 4786, très faiblement bâti, est entouré de champs, de surfaces
agricoles, de forêts ou encore de vastes terrains libres de constructions
(parcelles n° 5597 au sud [zone agricole], n° 7966 au nord et à louest [forêt
de Charcotet], n° 8149 à louest [zone agricole]). Si le bien-fonds concerné
est déjà partiellement colloqué en ZSDL, soit en zone à bâtir, pour une surface
de 4'936 m2et que sur cette parcelle sont érigées lauberge et le
théâtre du"Plan Jacot"(cf. rapport 47 OAT, p. 20), on
relèvera que 91,6 % de la surface est en zone agricole et que seulement 8,4 %
est colloqué en ZSDL, selon lextrait du cadastre des restrictions du droit
public à la propriété foncière (cadastre RDPPF) relative à cette parcelle. Une
telle proportion apparaît particulièrement minime à léchelle du bien-fonds et
ne permet dès lors pas de considérer  contrairement à ce quallègue le conseil
communal  quil sagirait dun simple prolongement dune zone à bâtir
existante, sans pour autant aboutir à la création dune zone à bâtir isolée. A
cela sajoute que la zone résidentielle à faible densité la plus proche (le quartier du "Belvédère")se situe à environ 400 mètres à
vol doiseau de lauberge existante(cf.
extrait du SITN du bien-fonds n° 4786). Le secteur concerné demeure ainsi
largement détaché du tissu urbanisé existant et conserve un caractère
essentiellement agricole et naturel. Or, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral susmentionnée, une parcelle située au cur de terres agricoles et à
plus de 300 mètres des villages bâtis, accueillant une unique construction,
constitue typiquement une petite zone à bâtir isolée contraire au principe de
concentration du bâti (cf. arrêt du TF précité [1C_545/2024] cons. 2.4). On
pourrait ainsi déjà sinterroger sur le point de savoir si la construction
existante (à savoir lauberge et le théâtre du "Plan Jacot") sur le
bien-fonds n° 4786 ne constitue pas, à elle seule, une telle zone à bâtir
isolée au sens de cette jurisprudence. Cela étant, la Cour de céans na pas à
trancher cette question dans le cadre du présent litige, dès lors que la
modification contestée tend, en tout état de cause, à renforcer cette situation
disolement et est susceptible d'accentuer la dispersion des constructions dans
ce secteur. Or, les principes poursuivis par la LAT imposent précisément
dorienter le développement de lurbanisation vers lintérieur du milieu bâti,
de favoriser une urbanisation compacte et déviter le mitage du territoire par
la dispersion des constructions (cf. arrêt du TF précité [1C_22/2024] cons.
3.6.2 et les références citées). Ces principes résultent du fait que le sol est
une denrée rare, qui constitue en même temps l'une des bases de la vie. Il
convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce
principe concrétise, en matière d'aménagement du territoire, l'exigence du
développement durable, inscrit à l'article 73 Cst. féd. Un développement est
durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques,
et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans
porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs
propres besoins. En loccurrence, la modification litigieuse irait
manifestement à lencontre de ces objectifs. Elle aboutirait typiquement à la
création ou au renforcement dune petite zone à bâtir isolée susceptible
daccentuer la dispersion des constructions dans ce secteur, alors même que
cest précisément dans ce type de territoires périphériques, situés hors des
centres urbanisés, quil conviendrait prioritairement de sinterroger sur une
réduction des zones à bâtir existantes. Le fait que le projet envisagé soit 
comme le soutient le conseil communal  de dimension "tout à fait modeste"
ne saurait remettre en cause ce constat, pas davantage que la circonstance
selon laquelle le bien-fonds serait déjà équipé (cf. arrêt du TF du 27.06.2023
[1C_278/2022] cons. 4.1 et 4.3; dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a estimé
que l'équipement du terrain n'est pas pertinent, cet élément n'étant pas
déterminant pour le maintien d'un terrain en zone à bâtir. Admettre une telle
modification de zone reviendrait en outre à créer un précédent susceptible
dencourager dautres demandes analogues dans des secteurs périphériques
comparables. Une telle approche irait à lencontre du principe de la
concentration du bâti. Par ailleurs, si la destination du projet commande
effectivement quil ne se trouve pas en plein milieu dun territoire densément
bâti, il nest pas démontré à satisfaction que la parcelle concernée serait la
seule susceptible daccueillir un tel projet.

b/bb) Il reste encore à examiner si,
conformément à la jurisprudence (cf. arrêt du TF du 09.03.2009
[1C_225/2008] cons. 4.5), la création de la zone à bâtir litigieuse pourrait
néanmoins être exceptionnellement admise afin de permettre la réalisation du
projet.Comme exposé
ci-avant, la mesure de planification contestée ne satisfait toutefois ni aux
buts de laménagement du territoire consacrés à larticle 1 al. 2 let. abiset b LAT, ni aux principes énoncés à larticle 3 al. 2 let. a LAT. En
particulier, elle conduit à une extension de lurbanisation hors du milieu
bâti, sur des surfaces dassolement, dans un secteur largement détaché du tissu
urbanisé existant. Par ailleurs, quoi quen dise lintimé, elle ne se justifie
pas par une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable. A cet
égard, le SAT avait déjà relevé, dans son préavis du 29 juin 2016, quil
convenait de démontrer le respect des articles 3 al. 2 let. a et 15 al. 3 LAT,
ainsi que de renforcer la démonstration des conditions prévues à larticle 30
al. 1bisOAT. On précisera à cet égard que le Tribunal fédéral a
jugé que les conditions de cet article sappliquent à lensemble des SDA,
quelles soient ou non comprises dans la surface minimale fixée dans le plan
sectoriel. Lorsque la surface minimale nest plus garantie, larticle 30 al. 2
OAT pose des conditions supplémentaires en exigeant une compensation ou la
création de zones de réserve (cf. ATF 145 II 18 cons. 4.2;Bays,
in : Etude de droit de laménagement du territoire, Les surfaces
dassolement, 2021, n. 769-788). Ainsi, indépendamment du fait que les surfaces
de SDA ici sollicitées seraient compensées alors que le contingent minimal
cantonal est encore garanti (cf.Rapport du Conseil dEtat au Grand Conseil, aménagement du territoire 2023,
état au 01.02.2024), les
conditions de larticle 30 al. 1bisOAT sappliquent, la
compensation ne justifiant pas latteinte. On remarquera tout dabord que le
rapport définitif 47 OAT ne traite cette question que de manière très sommaire,
en indiquant uniquement que le dimensionnement de la zone serait adapté au
projet et garantirait ainsi une utilisation optimale des surfaces dassolement
sollicitées (cf. p. 35). Une telle motivation ne saurait toutefois suffire. En
effet, lutilisation optimale des surfaces dassolement ne sapprécie pas au
regard des seuls besoins dun projet particulier, mais à laune des objectifs
poursuivis par le droit fédéral de laménagement du territoire, en particulier
lobligation de mener la plus forte densification possible et de favoriser le
développement vers lintérieur du milieu bâti. A cet égard, le Tribunal fédéral
a déjà considéré que la mise en zone à bâtir dune surface classée en zone
agricole et surface dassolement pour y construire des villas individuelles ne
correspondait pas à une affectation optimale du territoire dès lors quelles ne
permettent pas datteindre une densification suffisante (ATF 145 II 18 cons.
3.4.2; cf. aussi réponse du Conseil fédéral du 11.05.2016 à linterpellation du
groupe PDC du 15.03.2016 au sujet de linterprétation de lart. 30 al. 1bislet. b OAT). Or, un projet consistant en un gîte composé de neuf pavillons
dhébergement et dun pavillon de réception  même à vocation touristique  ne
saurait davantage être considéré comme garantissant une utilisation optimale
des surfaces dassolement au sens de larticle 30 al. 1bislet. b
OAT.Par ailleurs, vu le
recours aux SDA, la pesée des intérêts opérée apparaît insuffisamment motivée.
Le rapport 47 OAT contient certes une synthèse de lanalyse effectuée (p. 13-14
et 18-19), mais il ne permet pas de comprendre concrètement la manière dont les
différents intérêts en présence ont été pondérés. Si douze critères
dévaluation ont été identifiés, aucun document ne fait apparaître leur
pondération respective ni les raisons pour lesquelles les intérêts liés au
projet touristique auraient été considérés comme prépondérants face aux intérêts
publics liés à la préservation des surfaces dassolement, à la concentration de
lurbanisation et à la lutte contre le mitage du territoire. Or, si les
autorités de planification disposent dune importante liberté dappréciation
dans laccomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), cette liberté nest
pas illimitée. Conformément à larticle 3 al. 2 OAT, elles sont tenues
dexposer la pondération des intérêts effectuée dans la motivation de leur
décision. Cette exigence revêt une importance particulière lorsque la
planification litigieuse implique lutilisation de surfaces dassolement et
déroge aux principes de développement vers lintérieur du milieu bâti. En
loccurrence, ni le rapport 47 OAT ni la décision du conseil communal ne
permettent de vérifier concrètement la pesée des intérêts ayant conduit à
privilégier le projet litigieux au détriment de la consommation de SDA dans ce
secteur et ce indépendamment de la question de savoir si elles sont compensées
ou non. Dans ces circonstances, il ne saurait être retenu que la mesure de
planification contestée repose sur une pesée des intérêts objectivement
soutenable permettant dadmettre exceptionnellement la création dune zone à
bâtir isolée pour la réalisation du projet.

c) En définitive, le classement en ZSDL
de la portion concernée de la parcelle n°4786 ne simposait pas au regard de
larticle 15 LAT et nest pas justifié par une pesée des intérêts en présence
objectivement justifiable, la commune n'ayant au demeurant pas démontré que ce
classement était imposé par les circonstances. En effet, si le développement
touristique constitue un intérêt public, il nest pas pour autant prépondérant.
Pour le surplus, il n'apparaît pas exclu que le projet pour lequel ce
classement était envisagé puisse être concrétisé par dautres mesures de
planification plus respectueuses des buts et des principes de l'aménagement du
territoire.

4.Les considérants
qui précèdent conduisent à ladmission du recours  sans quil soit nécessaire
dexaminer les autres griefs soulevés par la recourante  et à lannulation des
décisions du 8 mai 2024 du Conseil dEtat, du 3 juin 2021 du conseil communal
et du 27 avril 2021 du DDTE.

b) Vu lissue de la cause, il est statué
sans frais, les autorités communales et cantonales nen payant en principe pas
(art. 69 al. 1 let. a et b LPA, applicable dès le 01.01.2026, cf. art. 131
LPA).Lavance de frais
effectuée par la recourante lui sera restituée. Celle-ci-ci représentée par un
mandataire professionnel a droit à une indemnité de dépens (art. 72 al. 1 LPA)
à la charge du conseil communal de La Grande Béroche (art. 72 al. 2 LPA). Mes B.________
e C.________ ont déposé un mémoire dhonoraires se montant à 5'564.85 francs
correspondant à 16 heures et 52 minutes dactivités au tarif horaire de 280
francs (CHF 4'722.70), à 1 heure dactivités au tarif horaire de 140 francs
(CHF 140), montants auxquels sajoutent 243.15 francs de frais, 42 francs
dindemnité kilométrique de déplacement (art. 62 LTFrais applicable par renvoi
de lart. 67 LTFrais) et la TVA par 417 francs. Le temps dactivité allégué par
ces mandataires apparaît excessif compte tenu du fait quils représentaient
déjà la recourante dans la procédure devant le Conseil dEtat, quils avaient,
par conséquent, une bonne connaissance du dossier etque leur présent recours est très
largement inspiré du précédent.
Tout bien considéré, le temps nécessaire à la défense des intérêts de leur
cliente doit être fixé à 10 heures, ce qui représente une indemnité de dépens
de 3'374.90 ([10 heures x CHF 280] + CHF 280 de débours + CHF 42 dindemnité de
déplacement + CHF 252.90 de TVA).

Par
ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le
recours.

2.Annule la décision
attaquée du 8 mai 2024, ainsi que les décisions du DDTE du 27 avril 2021 et du
Conseil communal de La Grande Béroche du 3 juin 2021 au sens des considérants.

3.Statue sans frais et
ordonne la restitution de son avance à la recourante.

4.Alloue à la
recourante une indemnité de dépens de3'374.90francs à la charge du Conseil
communal de La Grande Béroche.

5.Invite le Conseil
dEtat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Neuchâtel,
le9juillet 2026