ne_gerichte · CDP.2013.361 · 2015-02-20 · fr
CDP.2013.361


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 18.08.2015
 [1C_170/2015]

A.En date du 4 novembre
2011, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds (ci-après : le conseil communal)
a publié dans la Feuille officielle un arrêté du 1ernovembre
2011 concernant la circulation routière qui prévoyait notamment la mise en
place d'horodateurs sur les parkings de la gare du Crêt-du-Locle et de
l'aéroport des Eplatures.Le 5 décembre 2011, la section "Jura
Neuchâtelois" du Touring Club Suisse (ci-après : TCS) a recouru contre cet
arrêté auprès du Département de la gestion du territoire ([DGT], actuellement
Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]).

En date du 14 décembre 2012, le conseil communal a publié dans la
Feuille officielle un arrêté du 21 novembre 2012 concernant la circulation
routière qui prévoyait notamment la mise en place d'horodateurs sur le parking
des Petites-Crosettes situé à l'est de l'immeuble Hôtel-de-Ville 72. Le 9
janvier 2013, le TCS. a recouru auprès du DDTE contre cet arrêté.

Au terme de son instruction comprenant en particulier une visite des
lieux, le DDTE a, par décision du 28 octobre 2013, joint les causes précitées
et a rejeté les recours. En substance, il a estimé, après avoir relevé que la
qualité pour recourir du TCS devait être niée, que le conseil communal avait la
compétence de réglementer le parcage sur les routes sises sur son territoire et
de percevoir une taxe pour l'utilisation de places de stationnement. Il a
ensuite relevé que les mesures contestées poursuivaient des buts d'intérêt
public (notamment la protection de l'environnement et l'utilisation des
transports publics), respectaient les principes d'équivalence, de couverture
des frais et de proportionnalité et ne contrevenaient pas à l'article 82 al. 3
Cst. féd. prévoyant que l'utilisation des routes était exempte de taxe.

B.Le TCS interjette
recours, le 29 novembre 2013, devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal contre cette décision en concluant à son annulation sous suite de
frais et dépens. Invoquant une violation du droit d'être entendu et de la
maxime inquisitoire, il soutient que le département n'a pas examiné son
argumentation selon laquelle les trois parkings litigieux sont continuellement
pratiquement vides, ce qui exclut la poursuite effective d'un intérêt public.
Il fait valoir que la taxe prélevée ne repose sur aucune base légale, ne répond
à aucun intérêt public, contrevient au principe d'équivalence et de la
couverture des frais et viole le principe de la proportionnalité. Il estime
enfin qu'en fixant une taxe supérieure à 0.50 francs par heure après une heure
de stationnement, les arrêtés litigieux ne respectent pas l'article 82 al. 3
Cst. féd.

C.Le DDTE renonce à formuler des observations et
le conseil communal conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Le recours a été déposé dans les formes et
délai légaux.

b) La Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de
validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les
autorités précédentes (arrêt non publié de la CDP du 24.07.2014 [CDP.2013.278]
cons. 2 et les références citées). Cet examen porte en particulier sur le point
de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure est entrée en
matière sur le litige dont elle était saisie (arrêt de la CDP du29.12.2011
[CDP.2011.311]cons. 3). La qualité pour recourir de la section "Jura
Neuchâtelois" du TCS doit donc être examinée.

2.a) Aux termes del'article 32LPJA, a qualité
pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne, groupement ou
autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (let. b).

Cette disposition s'identifie, malgré quelques
divergences de texte, avec l'article 48 PA, dont les principes sont également
ceux de l'article 103 aOJ et de l'actuel article 89 al. 1 LTF, de sorte que la
jurisprudence cantonale interprète les règles sur la qualité pour recourir en
s'en tenant à la jurisprudence fédérale (RJN 2009, p. 398-399 et la référence citée). Selon celle-ci, l'intérêt
digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée. Cet intérêt consiste donc
dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en
lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou
autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Toujours selon la
jurisprudence, cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le
recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport
suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être
touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des
administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans
l'intérêt d'un tiers est exclu(ATF135 II 145cons. 6.1 et les références citées).

La jurisprudence prévoit qu'une association jouissant de la
personnalité juridique est autorisé à recourir en son nom propre lorsqu'elle
est directement touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision
attaquée dans ses intérêts digne de protection. De même, sans être elle-même
touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par
la voie du recourspour autant
qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un
grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en
prévaloir à titre individuel (arrêt du TF du16.06.2014[1C_388/2013] cons. 1.2; ATF137 II 40cons. 2.6.4 et les références citées). Ces conditions
doivent être remplies cumulativement; elles doivent exclure tout recours
populaire. Celui qui ne fait pas valoir ses intérêts propres, mais uniquement
l'intérêt général ou l'intérêt public, n'est pas autorisé à recourir. Le droit
de recours n'appartient par conséquent pas à toute association qui s'occupe,
d'une manière générale, du domaine considéré. Il doit au contraire exister un
lien étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine
dans lequel la décision litigieuse a été prise (ATF136 II 539cons. 1.1 et les références citées). L'association ne
peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre
eux (Moor/Poltier, Droit administratif II, 3eéd., Berne
2011, p. 750).

C'est au recourant lui-même qu'il appartient
de démontrer les liens particuliers qui le rattachent à l'objet du litige, dès
lors que l'obligation d'exposer les motifs de son recours s'étend aussi à la
qualité pour recourir (ATF120 Ib 433).

b) En matière de signalisation, la
jurisprudence admet l'existence d'un intérêt digne de protection lorsque la
restriction attaquée entraîne des inconvénients pour la personne qui utilise
régulièrement la rue en cause comme pendulaire ou comme riverain. En revanche,
lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle, l'intérêt de la
personne à contester la mesure n'est plus considéré comme suffisant pour lui
accorder le droit de recourir (arrêt du TF du10.12.2012[1C_160/2012]cons.
1.1 non publié in ATF139 II 145et les références citées dont l'ATF136 II 539cons. 1.1). Le recourant doit aussi invoquer un
intérêt propre à contester la décision litigieuse, car la sauvegarde d'intérêts
publics ou de tiers ne suffit pas (JAAC 55.6 cons. 4 et les références citées).
L'existence d'un rapport spécial et direct avec la signalisation contestée doit
en outre être établie par le recourant. La seule affirmation selon laquelle il
serait touché par la mesure ne suffit pas. La gêne, et par conséquent l'intérêt
digne de protection, doit apparaître vraisemblable sur la base des
circonstances concrètes du cas d'espèce (JAAC 61.22, cons. 1c; cf. aussi arrêt
du TF du29.02.2008[1C_463/2007]cons.  1.3
et les références citées). La seule qualité d'usager, même régulier, d'une
route, ne suffit pas à justifier un droit d'opposition; admettre le contraire
reviendrait à reconnaître le droit de recourir à un cercle indéterminé de
personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux (arrêt du TF
précité, ibidem). La qualité pour recourir n'est pas donnée à des sections
régionales d'associations routières qui n'établissent pas de manière plausible
que la majorité ou du moins un grand nombre de leurs membres utilisent avec une
certaine régularité les routes en question. Ainsi cela ne suffit pas pour avoir
la qualité pour recourir si quelqu'un utilise plusieurs fois un espace, par
exemple, seulement en hiver pour parvenir à une station de sport d'hiver, ou si
quelqu'un prend des vacances pendant deux semaines dans l'année dans un lieu
(JAAC 55.32 cons. 4).

c) En l'espèce, il apparaît que le TCS,
section "Jura Neuchâtelois" est organisé sous la forme d'une
association au sens des articles 60 ss CC et est doté de la personnalité
morale. Selon ses statuts, elle a pour but notamment "de sauvegarder les
droits et les intérêts de ses sociétaires dans la circulation routière et de
favoriser la réalisation de leurs aspirations en matière de tourisme" (art.
2 ch. 1).

Dans le cas présent, le litige a notamment
trait à la mise en place par la Ville de La Chaux-de-Fonds de parcage contre
paiement avec horodateurs à la Gare du Crêt-du-Locle (22 places), à l'Aéroport
des Eplatures (90 places) et à Petites-Crosettes situé à l'est de
l'immeuble Hôtel-de-Ville 72 (environ 50 places). L'installation d'un parc à
voitures payant et l'introduction d'une taxe de stationnement constituant des
limitations fonctionnelles du trafic au sens de l'article 3 al. 4 LCR (cf.Bussy/Rusconi,
Code suisse de la circulation routière, 3ème éd. 1996, n° 5.2.3 ad art. 3 LCR
et les références citées), on peut considérer, en dépit de sa formulation
vague, qu'il existe un lien étroit et direct entre le but statutaire de
l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été prise.

S'agissant du droit de recours individuel de
ses membres, il appartient à tous les usagers qui utilisent plus ou moins
régulièrement la route affectée par la nouvelle signalisation, ce qui est le
cas des habitants et des pendulaires, une fréquentation purement occasionnelle
n'étant par contre pas suffisante (cf. ATF136 II 539, précité, cons. 1.1 et la référence citée). Se
référant notamment à l'arrêt susmentionné dans ses recours des 5 décembre 2011
et 9 janvier 2013, la recourante a fait valoir que tous les membres de la
section "Jura Neuchâtelois" du TCS, soit environ 15'000 personnes,
étaient domiciliés dans les districts du Locle et de La Chaux-de-Fonds et que
la majorité d'entre eux étaient susceptibles de garer leur voiture dans les
parkings concernés par la nouvelle signalisation.

Si on peut envisager que la jurisprudence
ci-dessus puisse s'appliquer également à l'utilisation de places de
stationnement, il n'en demeure pas moins qu'elle n'est d'aucun secours pour la
recourante dans le cas d'espèce.L'ATF136 II 539,
ainsi que l'arrêt du Conseil fédéral du 23 mai 2001 (JAAC 65.114) auquel il se
réfère, ont reconnu la qualité pour recourir respectivement de la sous-section
Bern-Mittelland du TCS et de l'Automobile Club de Suisse Lucerne dans des
situations fondamentalement différentes de celle prévalant en l'espèce puisque
les mesures contestées étaient l'instauration d'une zone 30 à Münsingen et une
limitation de vitesse sur un tronçon d'autoroute. Il en va de même de l'arrêt
du10.12.2012
[1C_160/2012] cons. 1.1 (non publié in ATF139 II 145)
dans lequel le Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour recourir au groupe
régional Surselva du TCS s'agissant de l'intégration en zone 30 de la route
principale de Sumvitg, un village situé dans le canton des Grisons. De telles
limitations fonctionnelles du trafic, sur des routes/autoroutes fréquentées
chaque jour par de nombreux automobilistes, étaient effectivement susceptibles
de toucher un grand nombre des membres des associations concernées de manière
régulière. Or, il n'en est rien en l'espèce. Au vu des mesures envisagées, à
savoir l'introduction d'une taxe de stationnement dans trois parkings de La
Chaux-de-Fonds, regroupant un peu plus de 160 places, la qualité pour agir
pourrait éventuellement être reconnue à des riverains de la voie publique
concernée, à une association d'habitants de quartier ou à des commerçants se
plaignant des restrictions frappant leur clientèle. Tel n'est pas le cas de la
recourante qui prétend au demeurant que ces places de stationnement sont peu
utilisées, ce qui rend peu plausible leur occupation régulière par la majorité
de ses 15'000 membres ou au moins un grand nombre d'entre eux, qui ne sont dès
lors pas susceptibles de les utiliser autrement que de manière occasionnelle. Admettre
le contraire reviendrait à reconnaître le droit de recourir à un cercle
indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet
litigieux et à admettre systématiquement les recours d'associations telles que
le TCS. en matière de limitations fonctionnelles du trafic dans la mesure où
elles regrouperaient un nombre important des automobilistes susceptibles d'être
hypothétiquement touchés. A l'évidence, la recourante ne disposait pas d'un
intérêt propre digne de protection lui conférant la qualité pour recourir. Rien
n'indique que les décisions à laquelle elle s'oppose la toucheraient plus que
la généralité des administrés. On ne voit pas quelle utilité pratique
l'annulation de celles-ci lui procurerait, étant précisé que l'intérêt à une
application correcte du droit est insuffisant en soi à lui reconnaître la
qualité pour agir (ATF135 II 12cons.
1.2.1). C'est ainsi à tort que le DDTE est entré en matière sur les recours qui
lui sont parvenus, qu'il aurait dû déclarer irrecevables.Il convient ainsi de réformer en ce sens le chiffre 1
du dispositif de la décision attaquée.Le recours du 29 novembre 2013 doit quant à lui être rejeté.

3.Le recours est rejeté, aux frais de son auteur
qui n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 47 al. 1 et 48 al. 1 a
contrarioLPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Réforme d'office le chiffre 1 du dispositif de la décision du
Département du développement territorial et de l'environnement du 28 octobre
2013 en ce sens que les recours sont déclarés irrecevables.

2.Rejette le recours.

3.Met les frais de procédure par 770 francs à la charge de la recourante,
ce montant étant compensé par l'avance de frais opérée.

4.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le20février 2015