ne_gerichte · TA.2002.230 · 2002-03-28 · fr

Ouverture des magasins le 1er août (fête nationale). Décision générale.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 16.07.2002 TA.2002.230 (INT.2002.150)

Réf. : TA.2002.230-DIV/yr
A.
Le 14 décembre 2000, la Chambre neuchâteloise du commerce et de l'industrie
(CMCI), agissant à la demande de la Fédération neuchâteloise du commerce
indépendant de détail (FNCID), du Groupement neuchâtelois des grands magasins
(GNGM), en concertation avec la Fédération suisse des travailleurs du commerce,
des transports et de l'alimentation (FCTA), a adressé au Conseil d'Etat une
requête tendant à obtenir l'autorisation d'ouvrir les magasins du lundi au
dimanche de 6 h à 22 h durant la période d'Expo.02, soit de mai à octobre 2002.
Cette
requête a conduit à l'ouverture de négociations entre les partenaires sociaux
des cantons touchés par Expo.02 sur la question de l'ouverture des magasins.
Dans leur cadre, la demande d'autorisation a été retirée concernant le
dimanche. En revanche, elle a été maintenue pour les lundis de Pentecôte et du
Jeûne fédéral ainsi que pour le 1er août 2002.
Par
décision du 28 mars 2002, publiée dans la Feuille officielle cantonale du 3
avril 2002, le service de l'inspection et de la santé au travail, après avoir
consulté le secrétariat d’Etat à l’économie, a autorisé les magasins des
communes du canton de Neuchâtel à occuper du personnel entre 6 h et 17 h le
jeudi 1er août 2002, précisant que les magasins qui feraient usage de cette
autorisation devraient se conformer strictement aux dispositions de la loi
fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr) et
de l'ordonnance 1 relative à la loi sur le travail (OLT1). En particulier, l'autorisation
indiquait qu'aucun travailleur ne pourrait être occupé ce jour-là sans son
consentement; que les travailleurs recevraient un supplément de salaire d'au
moins 50 %; qu'aucun travailleur occupé ce jour-là ne serait appelé à
travailler plus de 6 jours consécutifs; que le repos compensatoire
correspondant à une tranche maximale de 5 heures de travail effectuée ce jour
férié légal serait accordé dans un délai de 4 semaines; que s'il durait plus de
5 heures, il serait compensé, pendant la semaine précédente ou suivante, par un
repos compensatoire de 35 heures coïncidant avec un jour de travail; qu'il
couvrirait obligatoirement la période comprise entre 6 h et 20 h. En
outre, les dispositions de l'ordonnance 2 relatives à la loi fédérale sur le travail
(OLT2), habituellement applicables à certains types de commerces, étaient réservées.
B.
Le Syndicat X. a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre cette
décision, en concluant à son annulation, motif pris, en résumé, que les
conditions fixées par la loi fédérale sur le travail et ses ordonnances d'application
pour déroger par une telle décision à l'interdiction de travailler le dimanche
et jours assimilés à un dimanche n'étaient pas remplies. Par arrêt du 8 mai
2002, le Tribunal administratif a déclaré ce recours irrecevable et a transmis
la cause au Département de l'économie publique (ci-après : le département)
comme objet de sa compétence.
Le
31 mai 2002, le département a rejeté ce recours et retiré l'effet suspensif à
tout recours éventuel contre sa décision. En substance, il a retenu que le 1er
août, fête nationale, est assimilé à un dimanche par la législation sur le
travail et que les conditions sont réunies pour autoriser l'ouverture des
magasins, sous certaines conditions, ce jour-là en raison de l'exposition
nationale.
C.
Le 13 juin 2002, le Syndicat X. saisit le Tribunal administratif d'un
recours contre ce prononcé dont il demande l'annulation, sous suite de dépens.
Le recourant sollicite par ailleurs la restitution de l'effet suspensif à son
recours.
En
résumé, le syndicat recourant soutient qu'aucune demande formelle n'a été
présentée qui justifierait la décision du service de l'inspection et de la
santé au travail. Il fait valoir en outre que les conditions d'une ouverture de
tous les magasins le jour de la fête nationale ne sont pas remplies, le
déroulement d'Expo.02 n'exigeant pas une telle ouverture exceptionnelle. Selon
lui, il y aurait lieu de toute façon de vérifier concrètement, pour chaque
entreprise concernée, si ces conditions sont bien réunies.
D.
Dans ses observations sur le recours, le département en propose le rejet.
C O N S I D E R
A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2.
Le recourant soutient en premier lieu que le service de l'inspection et de
la santé au travail a statué sans avoir été saisi d'une requête formelle. Il ne
peut être suivi.
Certes,
la requête de la CNCI du 14 décembre 2000 n'a pas été expressément adressée
audit service. Cependant, à mesure que devait être envisagée une autorisation
échappant à la compétence du Conseil d'Etat, destinataire de cette requête, ce
dernier avait le devoir de la transmettre à l'autorité compétente en application
de l'article 9 al.1 LPJA. L'obligation de transmettre d'office l'affaire à
l'autorité compétente vise à empêcher que la cause soit liquidée par un refus
d'entrer en matière, ce qui contraindrait les parties à s'adresser elles-mêmes
par une nouvelle démarche à l'instance compétente (
Schaer
, Juridiction
administrative neuchâteloise, p.67). Le système légal tend donc lui-même à une
économie de procédure, de sorte que le grief du recourant tombe à faux. Par
ailleurs, on ne saurait nier qu'en sollicitant l'autorisation d'ouvrir les
magasins "durant la période d'Expo.02, de mai à octobre 2002" et
"du lundi au dimanche de 6 h à 22 h", la requête de la CNCI visait
également le 1er août 2002, jour de la fête nationale. Sur ce point, le recours
est mal fondé.
3.
a) Les règles de droit sont des dispositions de nature générale et
abstraite qui s'adressent à un nombre indéterminé de personnes et régissent un
nombre indéterminé de situations de fait, sans référence à un cas ou à une
personne déterminée. L'acte administratif, respectivement la décision
administrative, est au contraire un acte étatique individuel qui s'adresse à un
particulier et qui règle de façon impérative et contraignante une situation
concrète soumise au droit administratif, soit en créant des droits et
obligations, soit en en constatant l'existence. La décision générale (die sogenannte
Gemeinverfügung) se situe entre la règle de droit et la décision particulière.
Elle se caractérise par le fait que, d'une part, elle s'adresse à un cercle
indéterminé de personnes, qu'elle est donc de portée générale, mais que,
d'autre part, elle règle un cas concret (ATF 125 I 316 cons.2a et les
références; ATF non publié dans la cause A. du 06.04.2002, 2A.422/2000,
cons.2b/aa).
En
raison de leur caractère concret, les décisions générales sont assimilées aux
décisions ordinaires (ATF 112 Ib 251-252, 101 Ia 73 cons.3a). En particulier,
la compétence pour prononcer des décisions générales appartient à l'autorité
qui peut rendre des décisions individuelles dans le même domaine, sans
délégation expresse (
Jaag
, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen
Recht, ZBl 85/1984 IV.a.2, p.448). Les décisions générales (ou collectives)
posent des problèmes particuliers qui justifient des solutions originales,
s'inspirant du régime des normes, spécialement en ce qui concerne la
notification (
Moor
, Droit administratif, vol.II, Berne 2002, p.174) et
le droit d'être entendu (ATF 119 Ia 150 cons.5c/cc et les références).
b)
La distinction entre acte général et abstrait (règle de droit ou norme) et acte
général et concret (décision générale ou collective) n'est pas toujours aisée
lorsque l'acte à qualifier définit – comme en l'espèce – ses effets en se
référant à un cadre territorial et temporel limité (ATF 112 Ib 251 cons.2b,
2c). Le critère le plus adéquat est celui de l'immédiateté de la définition que
cet acte donne de la situation régie. Si le sens de l'acte est de poser les
critères auxquels est liée la survenance de conséquences juridiques, il indique
ainsi un champ d'application, et il s'agit d'une norme. Si, au contraire,
l'acte désigne exclusivement et directement une ou plusieurs situations précises
pour en faire le fondement direct d'un droit ou une obligation, c'est cette
situation qui reçoit ainsi un régime juridique, et on se trouve en présence
d'une décision – par exemple le tarif à payer dans un parking déterminé : la situation
est "Anordnungsobjekt" (
Moor
, op.cit., p.173-174 et les
références).
c)
En l'espèce, la faculté donnée globalement par le service de l'inspection et de
la santé au travail le 28 mars 2002 à tous les magasins des communes du canton
de Neuchâtel d'occuper du personnel le 1er août 2002, entre 6 h et 17 h,
s'adresse à un nombre indéterminé de destinataires puisqu'elle s'appliquerait
non seulement aux commerces existants au moment où cette décision a été prise,
mais aussi à tous ceux qui se seraient ouverts jusqu'au jour en question. Cette
autorisation règle cependant de façon précise la situation des employeurs et
des travailleurs des magasins qui ouvriraient le 1er août 2002, en fixant leurs
droits et obligations respectifs. Ainsi, en application des principes qui ont
été rappelés plus haut et en raison de son caractère concret, il y a lieu de la
qualifier de décision générale au sens susindiqué.
d)
Cela étant, toutes les indications que doit contenir une demande de permis
lorsqu'elle est présentée par une seule entreprise (art.41 OLT1) n'étaient pas
indispensables à l'examen par l'autorité de cette requête. La désignation de
l'entreprise ou de la partie d'entreprise à laquelle se rapporte la demande
(litt.a), ainsi que le nombre de travailleurs concernés, avec indication du
nombre d'hommes, de femmes et de jeunes gens (litt.b) n'ont pas de sens
lorsqu'il est question de rendre une décision générale. Par ailleurs,
l'autorisation étant subordonnée à certaines conditions, ainsi que le permet la
législation (art.42 al.4 OLT1), relatives en particulier à l'horaire, la durée
du permis et le consentement du travailleur, les indications correspondantes
n'avaient pas à figurer non plus dans la requête (art.41 litt.c, d et e OLT1).
Sur ce point également, le recours est mal fondé.
4.
a) Sous réserve de dérogation, il est interdit d'occuper des travailleurs
du samedi 23 h au dimanche 23 h (art.18 al.1 LTr). Le jour de la fête nationale
est assimilé au dimanche (art.20a al.1 1re phrase LTr).
Selon
l'article 19 LTr, les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche
sont soumises à autorisation (al.1). Le travail dominical temporaire est
autorisé en cas de besoin urgent dûment établi. L'employeur accorde une
majoration de salaire de 50 % au travailleur (al.3). Celui-ci ne peut être
affecté au travail dominical sans son consentement (al.5). L'article 27 OLT1
dispose que le besoin urgent est en particulier établi lorsque s'imposent des
interventions de durée limitée, de nuit ou le dimanche, dans le cadre d'événements
de société ou de manifestations d'ordre culturel ou sportif procédant des
spécificités et coutumes locales ou des besoins particuliers de la clientèle
(al.1 litt.c).
b)
En l'espèce, le recourant reconnaît qu'Expo.02 constitue un événement de société
et une manifestation de nature exceptionnelle. Il conteste en revanche que le
bon déroulement de cette manifestation exige que tous les magasins du canton
aient la possibilité de demeurer ouverts le 1er août 2002. Telle n'est
cependant pas la condition mise par la législation au besoin urgent au sens des
articles 19 al.3 LTr et 27 al.1 litt.c OLT1. En effet, cette dernière
disposition indique le cadre dans lequel une autorisation de travail dominical
ponctuel peut être accordée. En revanche, s'il ressort du texte normatif qu'un
certain lien doit exister entre l'intervention de durée limitée et la manifestation,
il n'est pas exigé que de celle-là dépende le succès de celle-ci. Certes, il
eût été concevable que l'autorisation litigieuse soit limitée à un territoire
moins étendu que le canton de Neuchâtel dans son ensemble. Toutefois, en la
matière ici en cause, l'autorité de décision primaire dispose d'une certaine
liberté d'appréciation et aucune disposition n'autorise le Tribunal
administratif à revoir ses décisions sous l'angle de l'opportunité (art.33
litt.d LPJA). Vu le caractère très ponctuel et exceptionnel de l’autorisation
litigieuse, le service de l'inspection et de la santé au travail n'a
manifestement pas abusé de son pouvoir d'appréciation en l'espèce. Sa décision
et celle du département qui la confirme ne sont pas critiquables.
5.
Il suit des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Le
Tribunal administratif ayant tranché la cause au fond, la requête en
restitution de l'effet suspensif devient sans objet.
Les
frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant qui succombe
(art.47 al.1 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'est pas alloué de dépens
(art.48 LPJA).
Par ces
motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Rejette le recours.
2.
Constate que la requête en restitution de l'effet suspensif est devenue
sans objet.
3.
Met les frais et débours par 550 francs à la charge du recourant, montant
compensé par son avance.
4.
Dit qu'il n'y a pas lieu à allocation de dépens.
Neuchâtel, le 16 juillet 2002
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier                                       Le
président