ne_gerichte · CDP.2013.46 · 2013-10-29 · fr
CDP.2013.46


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 20.12.2013
 [1C_868/2013]

A.X. est propriétaire de la parcelle 1136 (issue
d'un remaniement parcellaire en 2001), du cadastre de Brot-Plamboz en nature
notamment de pré-champ, de tourbière et de tourbière boisée.

En application de larticle 24sexies al. 5 aCst (initiative fédérale
dite de Rothenthurm; actuellement art. 78 al. 5 Cst) mettant sous protection
les marais et les sites marécageux dune beauté particulière et présentant un
intérêt national, le Grand Conseil neuchâtelois a adopté, le 27 juin 1990, un
décret concernant la protection des marais, des sites marécageux et des zones
alluviales dimportance nationale (ci-après : le décret) qui est entré en
vigueur le 29 août 1990. Ce décret a placé pour une période de 5 ans diverses
parcelles, dont celles appartenant à X., en zones réservées. L'opposition que
celui-ci a déposée dans le délai de mise à l'enquête publique (31.08 au
19.09.1990) des plans délimitant les zones réservées, a été levée par décision
du Conseil dEtat du 17 avril 1991.

Au terme de cette période quinquennale, le Département de la gestion du
territoire (ci-après : le département) a élaboré un règlement et un plan cantonal
de protection des marais, des sites marécageux et des zones alluviales
dimportance nationale (ci-après : PAC Marais). Mis à l'enquête publique
du 31 mai au 19 juin 1995, ils ont suscité l'opposition de X., que le
département a levée par décision du 18 juin 1996.

Le 9 mai 2005, le prénommé a informé le département qu'il entendait obtenir
une indemnisation pour expropriation matérielle en raison de linterdiction
définitive dexploiter la tourbe sur sa parcelle et a sollicité une déclaration
de renonciation à invoquer la prescription. Par courrier du 25 mai 2005, le
Conseil d'Etat a refusé au motif qu'il considérait la démarche de l'intéressé
comme étant tardive. Ce dernier a alors fait notifier à l'Etat un commandement
de payer d'un montant de 5'000'000 francs, auquel celui-ci a fait opposition
totale le 1erjuin 2005.

Le 4 août 2005, X. a déposé une requête en paiement auprès de la
Commission d'estimation en matière d'expropriation pour cause d'utilité
publique, en requérant préalablement un jugement sur moyen séparé relatif à la
prescription. Invité à se déterminer, le Conseil d'Etat a conclu, le 19 février
2007, au rejet de la demande au motif qu'elle intervenait hors du délai de
prescription de l'article 96 LEXUP depuis la restriction à la propriété de l'intéressé
résultant de l'adoption le 6 décembre 1987 de l'article 24sexies al. 5 aCst.,
respectivement de l'entrée en vigueur du décret. Le 20 novembre 2008, au terme
d'une audience de plaidoiries et de délibérations la Commission d'estimation en
matière d'expropriation pour cause d'utilité publique a déclaré la demande
irrecevable pour cause de tardiveté. Dans les considérants écrits de cette
décision notifiés aux parties au mois de février 2013, cette commission a
retenu que la restriction aux droits de propriété du demandeur découlait de
manière directe du décret cantonal du 27 juin 1990, que celui-ci était entré en
vigueur le 29 août 1990, de sorte que déposée le 4 août 2005, la demande
intervenait au-delà du délai de 10 ans de l'article 96 LEXUP. Elle a ajouté
qu'à supposer, comme le soutenait X., que la restriction corresponde à l'entrée
en vigueur du PAC Marais, le 31 mai 1995, la demande serait quoi qu'il en soit
tardive car le délai instauré par l'article 96 LEXUP est un délai de péremption
qu'une réquisition de poursuite ne saurait interrompre.

B.X. interjette recours devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de
frais et dépens, à son annulation et à ce qu'il soit constaté que la demande
d'indemnité pour expropriation matérielle intervient dans le délai utile de
l'article 96 LEXUP. Il invoque la violation de son droit d'être entendu, au
motif qu'il ne pouvait pas prévoir que la commission retiendrait un délai de
péremption, ceci n'ayant jamais été discuté auparavant. Il allègue qu'il n'a
ainsi pas pu prendre position sur ce point avant que la décision querellée ne
soit prise, laquelle n'est d'ailleurs pas suffisamment motivée. Il invoque
également que la commission a violé l'article 96 LEXUP en retenant un délai de
péremption malgré le fait que le texte légal mentionne le terme de
prescription. Finalement, il soutient que le délai de prescription de cet
article a commencé à courir dès l'entrée en vigueur du PAC Marais.

C.L'intimée ne formule pas d'observation et, dans
les siennes, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Le Conseil d'Etat a signalé dans ses
observations du 17 avril 2013 que le recourant n'est plus propriétaire de la
parcelle 1136 du cadastre de Brot-Plamboz.

Selon l'extrait du registre foncier figurant au dossier, il apparaît
que X. a fait une donation mixte le 16 décembre 2011. Cependant, il jouit d'un
usufruit viager.

Aux termes de l'article 32 let. aLPJA, a qualité pour
recourirtoute personne, corporation et établissement de
droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le destinataire direct d'une
décision, celui dont les droits et obligations sont expressément visés par le
dispositif de la décision, remplira toujours le critère de l'intérêt digne de
protection (Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, p. 448, n.
1364). En l'occurrence, il ne fait aucun doute que le recourant est directement
touché par la décision attaquée puisque par ce biais sa demande d'indemnité a
été déclarée irrecevable. Il a ainsi un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée.

Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours
est recevable.

2.a) En vertu du droit d'être entendu, consacré à
l'article 29 al. 2 Cst, le justiciable doit pouvoir notamment s'expliquer avant
qu'une décision ne soit prise à son détriment. En effet, le droit d'être
entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et
une faculté de la partie, en rapport avec sa personne, de participer au
prononcé de décisions qui lèsent sa situation juridique. Le droit de
s'expliquer sur tous les points importants avant qu'une décision ne soit prise
vaut sans restriction pour les questions de fait. Pour ce qui est de la
qualification juridique de ceux-ci, le justiciable ne peut s'en prévaloir que dans
l'hypothèse où une partie change inopinément son point de vue juridique ou
lorsque l'autorité a l'intention de s'appuyer sur des arguments juridiques
inconnus des parties et dont celles-ci ne pouvaient prévoir l'adoption (arrêt
du TF du12.12.2011
[5A_475/2011]cons. 7.1.1 et les références citées); il faut qu'il s'agisse
d'un motif juridique non évoqué, dont aucune des parties ne pouvait supposer la
pertinence (arrêt du TF du07.12.2011
[5A_361/2011]cons. 6.3.1).

b) Dans le cas d'espèce, le fait d'interpréter un délai légal n'est pas
en soi imprévisible, ce d'autant plus que le juge doit examiner d'office si un
droit est périmé (Moor/Poltier, Droit administratif, 3eédition, 2011, p. 104 et les références citées). Il n'est pastoujours facile de déterminer si un délai
fixé par la loi est un délai de prescription ou de péremption. La nature du
délai ne peut se fonder exclusivement sur les termes utilisés par le
législateur, celui-ci employant indifféremment prescription et péremption l'une
pour l'autre, mais plutôt sur l'analyse de la finalité de la disposition légale
qui inclut l'institution (ATF112 V 6cons.
4c). La jurisprudence s'est d'ailleurs parfois écartée de la lettre de la loi (Tanquerel,op. cit.,p.
254, n. 748). Partant, le recourant assisté d'un mandataire professionnel
devait donc s'attendre à ce que l'intimée examine ce point, dont la pertinence
ne pouvait pas lui avoir échappé.

c) Selon la jurisprudence, le juge est tenu de motiver ses décisions,
afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours
à bon escient. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs
qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige (ATF138 IV 81cons. 2.2 et les références citées).

En l'occurrence, le recourant reproche, en vain, à l'intimée de ne pas
avoir indiqué sur quels éléments elle se fondait pour retenir un délai de
péremption. Certes, sur ce point, la décision est très succinctement motivée,
mais force est de constater que l'intéressé a été en mesure d'en apprécier la
portée et de la contester, comme en témoigne son mémoire de recours.

d) Quant à la question de savoir si le droit
de demander une indemnité d'expropriation se prescrit ou se périme (art. 96LEXUP),
elle peut rester indécise dans la mesure où le recours doit, quoi qu'il en
soit, être admis, la demande d'indemnisation déposée le 4 août 2005 devant
l'intimée n'étant pas tardive pour les motifs qui vont suivre.

3.a) Il y a expropriation matérielle lorsque
l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou
restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve
privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de
moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle
frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que s'ils n'étaient pas
indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en
faveur de la collectivité, incompatible avec le principe d'égalité de
traitement (Tanquerel, op. cit., p. 581, n. 1745 et les références
citées). Selon l'article 95LEXUP,celui qui est atteint dans ses intérêts par une expropriation
matérielle et qui entend en obtenir réparation adresse une demande au président
de la commission. Le droit de demander une indemnité se prescrit par 10 ans dès
le jour où la restriction est entrée en vigueur (art. 96 LEXUP).Ce délai court dès la mesure d'aménagement restrictive de propriété et
non pas dès la connaissance du dommage (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., p. 647 n. 1545). Le Tribunal fédéral a précisé que le moment déterminant
pour juger si l'on est en présence d'une expropriation matérielle et, partant,
si la prétention en indemnisation est périmée ou prescrite, est celui de
l'entrée en vigueur de la restriction définitive au droit de propriété (arrêt
du TF du06.12.2002
[1A.122/2002]cons. 2.2 et les références citées). Si une mesure provisoire
précède l'atteinte définitive, telle que la création d'une zone réservée, c'est
le moment de l'entrée en vigueur de l'atteinte définitive qui doit être pris en
considération; la mesure provisoire ne doit cependant pas faire obstacle à
l'indemnisation au détriment de l'intéressé (ATF132 II 218cons. 2.4 et les références citées).

b) En l'espèce, la décision querellée retient que le délai a commencé à
courir dès l'entrée en vigueur du décret  le 29 août 1990  même si l'article
24sexies al. 5 aCst. relatif à la protection des marais et des sites
marécageux est directement applicable. Cet article constitutionnel est en effet
directement applicable (ATF123 II 248cons. 3aa). Toutefois, la délimitation exacte des marais et des sites
marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national ainsi
que la mise en uvre des mesures de protection et d'entretien nécessaire pour
atteindre les buts visés par la protection incombe aux cantons (ATF124 II 19cons. 3a). Dès lors, c'est à juste titre que la disposition constitutionnelle
n'a pas été retenue comme point de départ du délai de l'article 96LEXUP, la restriction
définitive à la propriété, notamment son étendue, n'étant pas déterminée.

Le décret cantonal, entré en vigueur le 29 août 1990, a instauré des
zones réservées au sens des articles27 LATet 41LCAT(dans sa teneur à
l'époque). Ces zonesconstituent
des plans daffectation cantonaux, et donc une mesure daménagement au sens de
larticle 5 al. 2 LAT, qui prévoit quune juste indemnité est accordée lorsque
des mesures daménagement apportent au droit de propriété des restrictions
équivalant à une expropriation (RJN
2007, p. 240cons. 2a; arrêt du TA du 16.02.2005 [TA.2002.450-451+2003.20]).
Cependant, ces zones ont été établies pour une durée limitée de 5 ans (art. 2
al. 1 du décret) conformément au droit fédéral et cantonal. Au recourant qui
s'était opposé auxplans délimitant les zones réservéesdans la mesure où ils y incluaient ses
parcelles, le Conseil d'Etat avait répondu notamment ce qui suit dans sa
décision du 17 avril 1991 :

" ll faut rappeler que le décret susmentionné
définit des zones réservées pour une période de cinq ans au maximum.

Pendant ce laps de
temps desétudes vont être menées dans le but de redéfinir
ces périmètres avec une plus grande précision.En
particulier, les terrains situés entre l'écosystème et les terres agricoles
seront analysés. Ainsi, des zones-tampons limitées seront déterminées et
d'éventuelles restrictions agricoles en découlant seront proposées. Il est
toutefois prévu que ces zones-tampons soient confinées à l'intérieur des
actuelles zones réservées (biotope)".

" La zone réservée est une mesure provisoire prise
dans l'attente d'une réglementation définitive et destinée à en assurer les
conditions d'élaboration dès la décision prise par les autorités compétentes de
modifier le droit. La délimitation d'une telle zone permet de garantir
l'établissement de plans d'affectation lorsque leur élaboration ou leur
adaptation est entravée par une planification émanant d'une autorité de rang
égal ou inférieur. Elle vise à éviter que des constructions ou installations ne
viennent compromettre de manière peut-être irrémédiable l'élaboration et
l'exécution du futur plan".

(...) le classement
en zones réservées entraîne une restriction partielle et provisoire du droit de
propriété."

" En
l'occurrence, vos terrains sont compris dans un ensemble naturel, en bordure
d'un biotope d'intérêt national. Ils font partie des zones qui se trouvent
entre l'écosystème et le reste des terres. Dans un délai de cinq ans, des
études seront réalisées en vue de délimiter avec précision les zones-tampons et
d'en fixer les modalités de gestion. Par conséquent, même s'il s'agit de terres
agricoles, celles-ci doivent être incorporées dans les zones réservées dans la
mesure où elles peuvent être considérées comme des terrains sensibles."

Il s'ensuit que même
siX.pouvait s'attendre à ce que cette restriction provisoire se prolonge (art. 2
al. 2 du décret), voire devienne définitive, une nouvelle règlementation était
toutefois nécessaire pour clarifier la situation et redéfinir le périmètre
définitivement protégé. Cette mesure est intervenue par le biaisde l'adoption du PAC Marais, qui a fixé précisément et de manière
définitive l'étendue des zones mises sous protection. Le rapport à l'appui de
ce plan précise d'ailleurs, dans son introduction, que le décret ayant une
validité limitée, il convient de promulguer des mesures définitives. Selon
l'article 28 al. 1 et 2LCATen vigueur au moment du dépôt de la demande d'indemnisation, une fois les
décisions sur opposition entrées en force, le plan était soumis à la sanction
du Conseil d'Etat; il devenait obligatoire dès la publication de la sanction
dans la Feuille officielle. Point n'est besoin en l'espèce de connaître la date
à laquelle le Conseil d'Etat a sanctionné le PAC Marais, ni celle de la
publication de la sanction. Celles-ci n'ont quoi qu'il en soit pas pu
intervenir avant que la décision du département du 18 juin 1996, qui a levé
l'opposition du recourant au PAC Marais et, partant confirmé la restriction à
son droit de propriété, ne soit entrée en force. Déposée le 4 août 2005, soit
moins de dix ans depuis cette décision, respectivement son entrée en force, la
demande dindemnisation pour expropriation est manifestement intervenue en
temps utile.

4.Le recours doit donc être admis, la décision
attaquée annulée et l'intimée invitée à entrer en matière sur la demande dont
elle est saisie.

Il est statué sans frais, les autorités
cantonales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Le recourant qui obtient
gain de cause a droit à des dépens (art. 48LPJA). En labsence
d'un état de frais et des honoraires, ceux-ci sont fixés sur la base du dossier
(art. 66TFrais) à
2'000 francs, frais et TVA compris.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours, annule la décision entreprise et renvoie la cause à
l'intimée selon les considérants.

2.Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais au
recourant.

3.Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'000 francs, frais et
TVA compris à la charge de l'intimée.

Neuchâtel, le 29 octobre
2013

1S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.