ne_gerichte · TA.2005.21 · 2001-11-22 · fr

Compatibilité d'une construction avec les buts de protection des sites marécageux.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 02.02.2007 TA.2005.21 (INT.2007.17)

Réf. :
TA.2005.21-AMTC
A.
A.,
agriculteur dans la Commune X., a présenté le 7 juin 2001 une demande de permis
de construire une "stabulation libre avec fosse à purin, fenil et
remise" sur les articles […] et […] du cadastre de cette localité, situés
en zone agricole mais à l'intérieur du périmètre du site marécageux délimité au
sud-ouest de la Commune X.. Lors de la mise à l'enquête publique, la
propriétaire d'un immeuble voisin et sa famille, savoir B. et consorts, se sont
opposés au projet, motif pris des inconvénients en résultant pour eux (vue,
nuisances) et invoquant le fait que les parcelles en cause se trouvaient dans
une zone inondable et protégée, partant inconstructible.
Considérant que le
projet était conforme à la zone agricole, qu'il respectait la réglementation communale
et les dispositions particulières du site marécageux de la Commune X. et celles
relatives à la proximité d'un bas-marais d'importance nationale, le Département
de la gestion du territoire a constaté, par décision du 22 novembre 2001, la
conformité du projet à l'affectation de la zone et levé l'opposition de B. et
consorts. La décision mentionne toutefois une décharge de l'Etat de toute
responsabilité résultant de dégâts dus aux éventuelles inondations,
l'indemnisation limitée, excluant de l'assurance immobilière les dommages dus
aux inondations, l'obligation de finaliser les contrats d'exploitation des
terrains situés en zones-tampons des bas et des hauts-marais délimités par
l'office de la conservation de la nature selon un procès-verbal de visite des
lieux.
B.
B. et consorts
ont recouru devant le Tribunal administratif contre la décision précitée,
reprenant en les développant les moyens invoqués précédemment : les parcelles
concernées sont impropres à la construction car situées en zone inondable;
elles font par ailleurs partie du site marécageux où toute construction ou installation
est interdite, sauf exception non réalisée en l'espèce; la construction
porterait atteinte aux éléments caractéristiques du site et présenterait des
risques de pollution liés à la fosse à purin; la conformité à l'affectation de
la zone agricole ne doit pas être admise dès lors que la construction ne
remplit pas les conditions de la nécessité de l'implantation à cet endroit et
du besoin de l'entreprise agricole de l'intéressé; des intérêts prépondérants
s'opposent à ce projet.
Par arrêt du 8
juillet 2003, le Tribunal administratif a admis le recours en ce sens qu'il a
annulé la décision du 22 novembre 2001 (ainsi qu'une autre décision du département
par laquelle celui-ci a refusé d'entrer en matière sur un autre recours des intéressés
contre l'octroi par la commune de l'autorisation de construire) et renvoyé la
cause audit département pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
Il a considéré, en résumé, que la cause avait été insuffisamment instruite en
ce qui concerne l'examen de la compatibilité du projet litigieux avec les buts
de protection du site marécageux, d'une part, ainsi que de l'importance du
projet par rapport aux bâtiments agricoles existants et à la possibilité de
leur utilisation future, d'autre part; il a estimé en outre qu'un complément
d'instruction se justifiait aussi en ce qui concerne l'importance du risque
d'inondation pour les deux parcelles concernées et ses conséquences sur l'environnement
notamment.
Dans le cadre de
cette instruction complémentaire, le département a chargé le bureau
d'ingénieurs-conseils N., d'une étude sur les risques d'inondation du secteur
et ses effets éventuels. Ledit bureau a déposé son rapport le 26 février 2004.
En outre, des préavis complémentaires ont été demandés aux services concernés,
en particulier à l'office de la conservation de la nature et au service de la
protection de l'environnement. Une séance réunissant toutes les parties a été
organisée le 1er juillet 2004, sous la présidence du chef du département. Se fondant
sur le résultat de ses investigations, le département a, par décision du 7
décembre 2004, admis la conformité du projet à l'affectation de la zone
agricole, moyennant le respect des charges et conditions fixées dans les considérants,
autorisé les travaux moyennant le respect des charges et conditions fixées dans
les considérants en ce qui concerne les exigences en matière de protection des
eaux et levé l'opposition de B. et consorts. Le département a considéré, en
résumé, que le nouveau bâtiment correspondait aux besoins agricoles de
l'exploitation de l'intéressé, les anciens locaux n'étant plus adaptés; que le
bilan des effets du projet se révélait neutre par rapport aux objectifs de
protection du site de la Commune X.; que l'ingénieur-conseil N. avait préconisé
une surélévation du radier de 30 à 50 cm, adaptation qui avait entre-temps fait
l'objet de nouveaux plans et que le service de protection de l'environnement
avait donné un préavis favorable moyennant le respect de certaines mesures
supplémentaires de sécurité; que, au surplus, les valeurs limites en matière de
protection contre le bruit et de protection de l'air pouvaient être respectées.
C.
B. et consorts
interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision,
concluant à l'annulation de celle-ci, au refus de l'autorisation sollicitée,
subsidiairement au renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision. Ils
font valoir, en bref, que la construction projetée n'est pas possible à
l'endroit choisi, le caractère inondable de celui-ci ayant été confirmé par
l'expertise N., avec les risques que cela comporte compte tenu de la faible
marge de sécurité retenue. En outre, le projet n'est, selon eux, pas conforme
aux exigences constitutionnelles et légales sur la protection des marais et des
sites marécageux. Car la nouvelle construction ne servira pas à la poursuite
d'une exploitation préexistante au sens de l'exception prévue par l'article 78
al.5 Cst.féd.; en outre elle conduira forcément à une intensification
inadmissible de l'exploitation des parcelles en cause et créera un risque réel
de pollution à proximité du bas-marais et aura un impact très négatif sur le
site. Enfin, ils soutiennent que le projet ne satisfait pas aux exigences
requises pour une construction en zone agricole : le terrain est inondable, il
n'est pas démontré que des transformations du rural existant ne seraient pas
possibles, des intérêts prépondérants s'opposent au projet (protection de la nature
et du paysage, protection de l'environnement en raison du risque de pollution,
sécurité et salubrité de la construction), et il n'a pas été démontré
suffisamment que l'exploitation pourra subsister à long terme.
D.
Dans leurs
observations respectives sur le recours, le Département de la gestion du
territoire d'une part, A. d'autre part, concluent au rejet de celui-ci. Le
Conseil communal de la Commune X. ne présente pas d'observations, tout en relevant
qu'il a délivré l'autorisation de construire en date du 6 décembre 2004.
E.
Par ordonnance
du 8 mars 2005, le président du Tribunal administratif a ordonné la suspension
de la procédure jusqu'à ce que le Département de la gestion du territoire ait
statué sur le recours dont il a été saisi, dirigé contre l'octroi du permis de
construire par le Conseil communal de la Commune X. Par décision du 14 avril
2005, le département a déclaré ce recours irrecevable. La procédure a dès lors
été reprise et le Tribunal a procédé à une visite des lieux en date du 29 juin
2006.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable. En outre, la qualité de
recourir de B. et consorts contre les autorisations délivrées en vue de
l'autorisation du projet litigieux a déjà été admise par la Cour de céans dans
son arrêt du 8 juillet 2003, auquel on renvoie.
2.
a) Les
recourants font valoir que le projet litigieux n'est pas conforme aux exigences
constitutionnelles et légales sur la protection des marais et des sites
marécageux. Ils relèvent, d'une part, que selon l'article 78 al.5 Cst.féd.,
"Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui
présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des
installations ou d'en modifier le terrain. Font exception les installations qui
servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à
des fins agricoles". Cette disposition prévoit une interdiction générale
des atteintes dans les sites protégés, sous réserve des deux exceptions prévues
: d'une part les installations qui servent à la protection des marais et des
sites marécageux et d'autre part les installations qui servent à la poursuite
de l'exploitation de ces espaces à des fins agricoles, ou autrement dit qui
servent à une exploitation agricole préexistante (bisherige) pour autant encore
qu'elles soient compatibles avec le but de la protection (
ATF 117 Ib 246
;
Waldmann
, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, thèse Fribourg
1997, p.280 ss). Or, les recourants contestent en particulier que
l'installation serve en l'occurrence une exploitation préexistante au sens de
la disposition constitutionnelle, car l'exploitation actuelle de A. se situe en
dehors des limites du site protégé et le nouveau bâtiment est censé remplacer
la ferme située à proximité, mais en dehors des limites du site. En outre, il
ne ressort en tout cas pas du dossier que les espaces protégés en cause aient
jamais été exploités à des fins agricoles. Une interprétation aussi bien
littérale que téléologique de la disposition constitutionnelle aboutit selon
les recourants inévitablement à la conclusion que l'exception constitutionnelle
concerne les installations qui servent les exploitations existantes se trouvant
au moins partiellement à l'intérieur d'un site marécageux ou des marais.
L'article
78 al.5 Cst.féd
. parle en effet bien de
la poursuite de l'exploitation de ces espaces à des fins agricoles. En
l'occurrence, le dossier n'établit pas selon les recourants que les parcelles
se situant à l'intérieur du site en cause auraient été exploitées à des fins
agricoles avant le 1er juin 1983, date déterminante selon la disposition
transitoire de l'article 24 sexies al.5 aCst., ni après d'ailleurs. Or, inclure
dans l'exception constitutionnelle les installations et bâtiments qui
serviraient une exploitation existante, en dehors des sites protégés, mettrait
en cause, voire viderait de son sens la protection absolue des marais et des sites
marécageux prévue par la Constitution.
b) Sur ce
point, la Cour de céans a relevé incidemment, dans son arrêt du 8 juillet 2003
– reprenant l'argumentation du département selon laquelle l'entreprise de A.
existait avant le 1er juin 1983 de sorte que le projet pouvait être autorisé
aux conditions énoncées par l'article
23d LPN
, qui
sont dans ce cas conformes à la Constitution fédérale – qu'il ne s'agissait pas
en l'espèce d'autoriser une nouvelle exploitation à l'intérieur du site
marécageux (éventuellement compatible avec la loi, mais contraire à la
Constitution), mais une construction destinée à une exploitation préexistant au
1er juin 1983, date déterminante selon la disposition transitoire de l'article
24 sexies al.5 aCst.féd., ce qui n'était pas contesté, de sorte que le nouveau
bâtiment ne contrevenait pas en soi à une interdiction constitutionnelle ou
légale, pour autant qu'il ne soit pas lié à une intensification existante des
parcelles situées à l'intérieur du site marécageux, même si le bâtiment est
censé remplacer la ferme située à proximité mais en dehors des limites du site.
Ce point n'a cependant pas été considéré comme décisif pour l'issue du litige
et peut rester indécis pour les motifs qui suivent. Ainsi que cela a déjà été
relevé en effet, le cas doit être tranché à l'aune de l'article
23d LPN
, lequel doit toutefois être interprété en se
référant au sens et au but de la norme constitutionnelle spéciale (RDAF 2000 I
261 cons.3b).
3.
L'article
23d LPN
dispose que
l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la
mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites
marécageux (al.1). Aux termes de l'alinéa 2 de cette disposition, sont en
particulier admis à la condition prévue à l'alinéa 1 : l'exploitation agricole
et sylvicole (litt.a), l'entretien et la rénovation de bâtiments et
d'installations réalisés légalement (litt.b), les mesures visant à protéger
l'homme contre les catastrophes naturelles (litt.c), les installations
d'infrastructure nécessaires à l'application des lettres a à c ci-dessus
(litt.d).
Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral (RDAF 2000 I 261 cons.3b;
arrêt
du 23.09.2003 no IA.124/2003
cons.4.4), même si la liste d'utilisations
admissibles de l'article
23d al.2 LPN
est présentée
comme non exhaustive ("en particulier"), des exceptions au régime de
protection "absolue", ou "pratiquement absolue", découlant
de la Constitution (v.
ATF 124 II 19
cons.3b, p.24; expertise de l'Office fédéral de la justice in JAAC 1997 IV no
84, p.808;
Zufferey
, Commentaire LPN, chapitre 2 n.87) ne peuvent être
admises, le cas échéant, que de façon très restrictive (v.
Keller
,
Commentaire LPN, Zurich 1997, art.23d n.11). Il ne saurait manifestement pas
être question d'autoriser dans tous les cas l'extension de bâtiments existants,
a fortiori la construction de nouveaux bâtiments liés à des bâtiments
existants, cette possibilité ayant été clairement refusée par le législateur
lors de l'adoption des article 23a ss LPN (v. BO CE 1992, p.620-621; rejet de
la proposition Küchler).
a) Est litigieuse
dans le cas présent l'implantation d'un bâtiment agricole nouveau censé
remplacer l'installation vétuste située à proximité, mais en dehors du site
marécageux. On peut douter de la compatibilité de ce projet avec la disposition
précitée, dont l'interprétation restrictive ne laisse guère de place à la
réalisation d'un tel projet, qui ne peut être assimilé à la rénovation ou à
l'entretien d'un bâtiment existant. Quoi qu'il en soit, on doit en l'occurrence
considérer, au terme de l'instruction complémentaire effectuée, que le projet
ne peut pas être considéré comme compatible avec les buts de protection du site
marécageux, pour les motifs qui suivent.
b) D'après l'article
23c al.1 LPN, la protection des sites marécageux a pour but général de sauvegarder
les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur
beauté particulière et leur importance nationale. Le Conseil fédéral fixe des
buts de protection adaptés aux particularités des sites marécageux. Enumérant
les buts visés par la protection, l'article 4 al.1 de l'ordonnance sur la
protection des sites marécageux dispose que dans tous les objets le paysage
sera protégé contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site
marécageux ou à son importance nationale (litt.a); les éléments et les
structures caractéristiques des sites marécageux seront sauvegardés, notamment
les éléments géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que
les constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (litt.b).
La protection des
sites marécageux vise – à la différence de la protection des marais – avant
tout l'aspect paysager. Elle s'applique de manière restrictive en ce sens qu'il
s'agit d'empêcher en principe toute atteinte supplémentaire au paysage (
ATF du
07.09.2005 no IA.40/2005
cons.4.3; DEP 2003, p.131 ss, 745). A supposer
qu'elle soit admissible au regard des limites posées par l'article 23d al.2
LPN, la compatibilité de la construction doit être évaluée en fonction de son
but, de son importance, ainsi que de son emplacement et de son aspect (arrêt précité
du 07.09.2005 cons.4.4).
c) En l'espèce, le
projet litigieux consiste en la construction d'un nouveau rural (étable à
stabulation libre) pour tout le troupeau de l'intéressé. Il comprend une stabulation
à logettes pour 36 vaches laitières et 9 vaches taries, ainsi que des espaces
de stabulation pour 26 génisses et pour des veaux. Ces installations, ainsi
qu'une salle de traite pour 6 vaches et une chambre à lait, se trouvent à
l'ouest du bâtiment. Elles sont bordées par un couloir d'affouragement et une
crèche, de manière à ce que le bétail puisse se nourrir en sortant de la salle
de traite, puis regagner l'étable. Une infirmerie d'une surface de 11,6 m2 est
située à l'extrémité nord du couloir d'affouragement. Derrière la crèche en
direction est, se trouvent la fourragère, puis deux fenils ventilés d'une
capacité de 690 m3 ainsi qu'un fenil destiné au fourrage en vrac, d'une
capacité de 1135 m3. L'est du bâtiment est occupé par une remise de 360
m2.
Le bâtiment mesure
quelque 45 m de long sur 40 m de large, avec une hauteur au faîte d'environ 11
m. Il serait situé à l'intérieur du site marécageux mais en bordure de
celui-ci, à quelques dizaines de mètres des constructions formant le lieu-dit
Z. (comprenant la ferme actuelle de A. et l'immeuble des recourants) au nord,
ainsi que des limites du bas-marais et de l'emposieu qu'il comporte.
Comme cela a
été exposé dans l'arrêt du 8 juillet 2003 dans la même cause, sont considérés
comme ne portant pas préjudice au but de protection les interventions qui ne
diminuent pas véritablement la valeur du site marécageux, lorsque celui-ci,
pris dans sa globalité, n'est atteint tout au plus que très marginalement (
ATF 124 II 27
cons.c). Il y a lieu de relever cependant que cette jurisprudence concernait la
possibilité de maintenir l'exploitation traditionnelle paysanne de la tourbe
(effectuée à la main et destinée aux besoins personnels de l'exploitant). Selon
Waldmann
(op.cit., p.287 ss, 313), la compatibilité avec les buts
de protection implique d'abord que l'on détermine les effets probables d'un
projet et leurs incidences sur le site. Il s'agit de l'établissement des faits,
qui doit – sans égard au but de protection – se fonder sur des éléments
concrets mais aussi sur les connaissances empiriques de nature scientifique.
Ces incidences, directes ou indirectes, d'un projet sur le site protégé doivent
ensuite être évaluées séparément. L'examen de la compatibilité suppose
toutefois toujours une appréciation globale : chaque projet doit être évalué
– comme dans le cas d'une étude de l'impact sur l'environnement (art.9 al.3
OEIE) – dans tous ses aspects considérés aussi bien isolément que
collectivement et dans leur action conjointe au regard du but de protection
applicable au cas concret (
Waldmann
, op.cit., p.287-291). Selon
Keller/Zufferey/Fahrländer
,
Commentaire LPN, p.517), de nouveaux bâtiments agricoles ne peuvent être érigés
ni dans les biotopes marécageux ni dans les zones sensibles sur le plan
paysager du site marécageux. Par ailleurs, il convient de tenir compte, dans
l'examen de la compatibilité avec les buts de protection de constructions et
installations agricoles non seulement des effets sur l'état du sol, mais aussi
des éventuelles conséquences négatives sur le paysage et les éléments culturels
du site marécageux. Il convient de veiller à ce que les nouvelles étables et
granges n'entraînent pas une intensification de l'exploitation préjudiciable
aux biotopes marécageux. En outre, les nouveaux bâtiments doivent s'intégrer de
manière optimale dans le paysage et l'habitat traditionnel du site, du point de
vue de leur style architectural, ainsi que des matériaux, formes et couleurs
utilisés (
Waldmann
, op.cit., p.313).
Le département
intimé fait siennes et se réfère aux considérations du conservateur de l'office
cantonal de la conservation de la nature exposées dans un dernier rapport du 18
août 2004 (D.10b/24), dont le département déduit que "le bilan des effets
du projet se révèle neutre par rapport aux objectifs de protection du site de
la Commune X." pour autant que soient respectées les conditions énoncées
par ledit office, savoir le maintien d'une allée d'arbres à proximité du
bâtiment projeté et un choix judicieux des revêtements de surface et des
couleurs employées pour le bâtiment.
En ce qui
concerne la position de l'office de la conservation de la nature, il y a lieu
d'observer ce qui suit :
Dans une
première communication à l'intention du service cantonal de l'aménagement du
territoire, du 31 octobre 2000 (D.9a), le conservateur dudit office avait émis
un préavis "négatif en l'état de la situation", au motif que le
projet se situait à proximité d'un bas-marais d'importance nationale, que sa
zone-tampon n'avait pas encore été déterminée et que sa largeur n'était donc
pas encore connue; que l'étude concernant ce bas-marais restait à faire, de
même que la mise à l'enquête de la future zone-tampon. Dans une prise de
position ultérieure, du 16 octobre 2001 (D.10a/II.25), il a exposé qu'il avait
approché A. afin de délimiter les zones-tampons sur son domaine, que ce travail
avait été réalisé et qu'il était dans l'attente que l'intéressé lui retourne le
procès-verbal de séance dans lequel étaient indiquées les zones-tampons
nécessaires. Sous cette réserve, il a émis un préavis favorable. Enfin, invité
à présenter une détermination complémentaire, ledit office a relevé, dans un
rapport du 18 août 2004, que le projet de construction était situé en dehors
des hauts-marais, bas-marais et marais de transition ainsi que des
zones-tampons et qu'il ne touchait pas à des objets naturels inventoriés par la
commune dans le cadre de l'élaboration de son plan d'aménagement communal.
Selon l'office, la construction ne porte donc pas atteinte à des objets
protégés ou méritant protection au sens de la
LPN
et de la
LCPN
. Il a exposé en
outre ce qui suit :
"
Protection de sites marécageux
Contexte général
Les parcelles concernées par le projet de construction
sont situées dans le site marécageux de la Commune X.. Sa délimitation a été
rappelée dans le cadre de la mise à l'enquête publique du PAC Marais.
L'annexe 2 de l'ordonnance fédérale sur les
sites marécageux décrit les caractéristiques principales de ce site. Le rapport
justificatif à l'appui du projet d'ordonnance fédérale précise, pour ce site
marécageux, "la nécessité de protéger les points repères du paysage afin
d'assurer l'originalité, la beauté et la qualité du site" en citant à
titre d'exemple "les haies, les allées d'arbres, les murets de pierre, les
dolines, les cours d'eau et les formes d'habitat traditionnel", tout en
précisant "qu'il paraît a priori logique de favoriser leur concentration
(habitat, développement socio-économique) dans les pôles déjà existants".
Ce dernier document mentionne également que
"le Bied qui traverse la plaine pour disparaître dans un énorme emposieu
au (lieu-dit Z). est un élément marquant de ce paysage". Il s'agit selon
les auteurs "d'un des plus beaux exemples de ce type de cours d'eau pour
tout le Jura".
Analyse de l'implantation
Le site prévu pour l'implantation du bâtiment
est caractérisé par son environnement construit. Au nord, une route et des
bâtiments (habitation, exploitation agricole); en est, un chemin revêtu bordé
d'une allée d'arbres et d'une station d'épuration; au sud, une ancienne scierie
et divers autres bâtiments.
En ouest, le Bied serpente dans un petit
vallon aux pentes raides pour se jeter finalement, au droit du projet de
construction, dans un emposieu.
Evaluation
Le projet de construction est situé à
proximité de l'emposieu du (lieu-dit Z.), cité comme un élément caractéristique
du site. Cependant, de par son positionnement (en retrait par rapport à la
rupture de pente et la proximité d'autres éléments construits, il s'intégrera
sans dommage dans le site.
Le projet de construction est situé près
d'une allée d'arbres qui marque la position du chemin et la proximité du Bied.
Il faudra veiller, lors de la construction et de l'exploitation du bâtiment, au
maintien de cet élément caractéristique.
Le projet répond au principe de concentration
des pôles existants mentionné ci-dessus.
Préavis
:Favorable
, moyennant un choix judicieux des revêtements de surface et
de couleurs et la préservation des arbres de l'allée."
Les recourants
critiquent cette appréciation dans la mesure où ils considèrent que le projet,
en raison de ses dimensions, porte une atteinte inadmissible au site
marécageux, plus précisément à la qualité et à l'esthétique du site d'une part,
et qu'en raison du risque de pollution qu'il induit il n'est pas compatible
avec les buts de protection notamment en raison de l'importance du Bied […]
pour toute une série d'espèces (oiseaux, flore, odonates) d'ailleurs signalées
par l'office de la conservation de la nature dans son rapport.
Ce dernier se
révèle en effet contestable dans la mesure où il considère que la compatibilité
avec les buts de protection du site résulte pratiquement du seul fait que le
bâtiment serait situé en dehors des biotopes et de la zone-tampon contiguë et
de la proximité de bâtiments existants. Si on peut estimer en effet que,
considéré depuis l'intérieur du site marécageux (qui s'étend au sud et à l'est
de la Commune X. et du lieu-dit Z.), le bâtiment projeté peut être considéré
comme une partie intégrante de la localité qui apparaît en arrière-plan, il
n'en va pas de même si on considère son emplacement depuis la route qui relie
Z. au village de la Commune X., laquelle délimite précisément le périmètre du site
marécageux. Sous cet angle il constitue, non seulement à cause de l'emplacement
mais aussi en raison de ses dimensions, un élément nouveau qui marque très
fortement le paysage, malgré la présence quelques centaines de mètres au
sud-est de plusieurs bâtiments anciens. Au sujet de ces derniers, on peut
d'ailleurs se demander s'ils pourraient être reconstruits au cas où ils
venaient à disparaître, compte tenu de la formulation très restrictive de
l'article 23d al.2 litt.b LPN (sur ce point, v.
Keller/Zufferey/Fahrländer
,
op.cit., p.518 ainsi que
l'ATF du
07.09.2005 no IA.40/2005
cons.4.5). Il convient de ne pas perdre de vue en
outre que l'implantation d'un nouveau bâtiment de ce type à l'intérieur du site
marécageux risque de constituer un précédent sur le plan d'éventuelles autres
atteintes portant un préjudice supplémentaire au site. D'autre part,
l'emplacement prévu jouxte le bas-marais du lieu-dit Z. et en particulier l'emposieu.
Même s'il n'empiète pas sur la zone-tampon qui entoure cet élément, une telle
proximité est manifestement préjudiciable à la protection de cet élément
caractéristique du paysage, dont il constitue selon l'annexe 2 de l'ordonnance
fédérale sur les sites marécageux un élément marquant de ce qui est considéré
comme "un des plus beaux exemples de ce type de cours d'eau pour tout le
Jura". A cet égard aussi, le projet représente une atteinte évidente aux
éléments caractéristiques du site marécageux (art.
4 al.1 litt.a et b de
l'ordonnance sur la protection des sites marécageux
).
d)
Indépendamment des critères purement paysagers, il faut noter que le problème
du risque de pollution des eaux du site a suscité d'importantes réticences de
la part du service de la protection de l'environnement, invité à formuler son
préavis après avoir pris connaissance du rapport du bureau
d'ingénieurs-conseils N. du 26 février 2004 (D.10b/7). Ce dernier a constaté
que le bâtiment projeté se trouvait dans une zone inondable dans le cas d'une
crue centenaire et a préconisé une surélévation du radier pour éviter que
celui-ci soit inondé en pareille hypothèse, recommandant par ailleurs des
mesures particulières de construction pour diminuer le risque de pollution en
cas de fissuration de la fosse. En ce qui concerne l'impact potentiel d'une
fuite de la fosse à purin sur la qualité des eaux en aval, le rapport
d'expertise estime que cet impact serait faible à négligeable compte tenu des
concentrations en nitrates qu'il a déterminées. Dans son rapport du 15 avril
2004 (D.10b/10), le service de la protection de l'environnement a déclaré qu'il
ne pouvait pas se rallier aux conclusions du bureau N. de l'évaluation du
potentiel de pollution inhérent à la fosse à purin, pour le motif que dans le
purin, la majeure partie de l'azote se trouve sous forme d'ammonium/ammoniaque
et non de nitrates, substance bien plus problématique pour les organisme
aquatiques et pour l'homme que les nitrates; or, en faisant le calcul avec de
l'ammonium, la concentration résultante au puits 111 dépasserait trois fois les
exigences posées en matière de protection des eaux. Le service relève en outre
que le purin n'était pas la seule source de pollution en cas d'inondation,
puisqu'il y aurait également du mazout pour le chauffage domestique, du diesel
pour les machines agricoles, un stockage d'engrais sans parler de produits
phytosanitaires. Il estime que les mesures constructives préconisées par le
rapport N. n'étaient pas sans répercussions financières sur le projet et que,
compte tenu des coûts supplémentaires engendrés par les mesures à prendre il
était d'avis que la zone inondable devait être déclarée non constructible et
que les constructions projetées devaient être réalisées ailleurs. Le service
est toutefois revenu sur sa position ultérieurement et a admis que le projet
pouvait être réalisé à certaines conditions. Il a ainsi exposé, dans son
rapport du 12 août 2004 (D.10b/24), que la conception du projet ne documentait
pas suffisamment le comportement, respectivement la sécurité de l'ouvrage
(fosse) dans des situations extrêmes relatives aux crues; que, en particulier,
il n'avait pas été démontré que le sol de fondation et la structure de la fosse
restaient intactes et que par conséquent aucune fuite de purin ne pouvait se
produire à la suite de dommages dus notamment à l'érosion ou aux tassements
différentiels sous l'effet ou à la suite d'inondations; que le terrain de
fondation devait avoir fait l'objet d'une étude géotechnique, analysant son
comportement en phase d'utilisation de l'ouvrage et en situation de crue; que
sur cette base, la sécurité structurale devait être démontrée au sens de la
norme SIA 260 et qu'un rapport sur cette étude devait être fourni au service de
la protection de l'environnement pour approbation. Le service a par ailleurs
préconisé diverses mesures de test et d'aménagement particulières.
Même si l'on
admet qu'un projet puisse être accepté sous condition et que les études et
mesures de sécurité supplémentaires peuvent sinon exclure du moins réduire à un
minimum acceptable les risques de pollution des eaux, on peut néanmoins douter
qu'un tel projet soit encore compatible, sous cet angle, avec les buts de
protection non seulement du site marécageux dans son ensemble mais surtout
aussi des biotopes et en particulier du bas-marais ici en cause.
e) Cela étant,
l'appréciation globale du projet montre que cette compatibilité ne peut pas
être confirmée. Or, comme exposé dans l'arrêt du 8 juillet 2003, si cette
condition n'est pas remplie, les intérêts qui président à la réalisation du
projet ne peuvent pas l'emporter. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si le
projet est conforme à l'affectation de la zone agricole au regard des divers
critères pertinents à cet égard.
4.
Le recours se
révèle dès lors fondé et la décision entreprise doit être annulée. Il n'y a pas
lieu de percevoir des frais de justice (art.47 al.2
LPJA
) et, vu l'issue du
litige, les recourants ont droit à des dépens (art.48
LPJA
).
Par ces motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Admet le recours et
annule la décision attaquée.
2.
Dit qu'il n'est pas
perçu de frais de justice et ordonne la restitution aux recourants de leur
avance de frais.
3.
Alloue aux recourants
une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge de l'Etat.
Neuchâtel, le 2 février 2007
Art. 78 Cst. Féd.
Protection de la
nature et du patrimoine
1
La protection de la nature et du patrimoine
est du ressort des cantons.
2
Dans l’accomplissement de ses tâches, la
Confédération prend en considération les objectifs de la protection de la
nature et du patrimoine. Elle ménage les paysages, la physionomie des localités,
les sites historiques et les monuments naturels et culturels; elle les conserve
dans leur intégralité si l’intérêt public l’exige.
3
Elle peut soutenir les efforts déployés afin
de protéger la nature et le patrimoine et acquérir ou sauvegarder, par voie de
contrat ou d’expropriation, les objets présentant un intérêt national.
4
Elle légifère sur la protection de la faune et
de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. Elle
protège les espèces menacées d’extinction.
5
Les marais et les sites marécageux d’une
beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est
interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain. Font
exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la
poursuite de leur exploitation à des fins agricoles.
Art. 23
d
LPN
Aménagement et exploitation des sites marécageux
1
L’aménagement et l’exploitation des sites
marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux
éléments caractéristiques des sites marécageux.
2
Sont en particulier admis à la condition
prévue à l’al. 1:
a.
l’exploitation agricole et sylvicole;
b.
l’entretien et la rénovation de bâtiments et
d’installations réalisés légalement;
c.
les mesures visant à protéger l’homme contre les
catastrophes naturelles;
d.
les installations d’infrastructure nécessaires à
l’application des let. a à c ci-dessus.