ne_gerichte · CDP.2008.171 · 2006-10-06 · fr

Action de droit administratif tendant au versement d'une indemnité suite à la résiliation des rapports de service pour suppression de poste.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 21.03.2013 CDP.2008.171 (INT.2013.342)

A.
X. a été engagé à la Police locale de la
commune de Y. depuis le 1er février 2005, en qualité d'agent, avec le grade
d'appointé dès le 1er juillet 2006. Le 6 octobre 2006, le Conseil communal a
ordonné avec effet immédiat sa suspension provisoire vu l'ouverture d'une
procédure pénale à son encontre pour infraction à l'article 197 du Code pénal
suisse (téléchargement et enregistrement de documents ayant comme contenu des
actes d'ordre sexuel avec des enfants). Le 27 décembre 2006, ledit Conseil
communal a supprimé le poste de X. avec effet au 30 juin 2007.
Le
2 novembre 2006, la commune de Y. et le Département de la justice, de la santé
et des finances (ci-après: DJSF ou le département) ont conclu un contrat de
prestations concernant la prise en charge de la gestion des activités de police
sur le territoire de la commune de Y. Selon l'article 6 de ce contrat, le
personnel de la Police communale de Y. est transféré à la Police cantonale sous
réserve de l'article 7. Ce dernier prévoit que la Police cantonale n'est tenue
d'intégrer dans son corps que les membres aptes à servir dans la police au sens
du règlement d'exécution de la loi sur la Police cantonale du 25 mai 2005, sous
réserve de l'accomplissement réussi d'une formation complémentaire.
Par
courrier du 14 janvier 2008, le DJSF a informé X. du fait qu'il n'était pas
envisageable de l'intégrer dans le corps de la Police cantonale dans la mesure
où il ne présentait pas le profil requis pour l'exercice de la fonction de
policier. Il était fait référence au jugement du Tribunal de police du district
de Boudry du 6 juin 2007 retenant la commission d'une faute tombant sous le
coup de l'article 197 ch. 3 voire 3 bis CP, le tribunal ayant par ailleurs
considéré la culpabilité ainsi que les conséquences négatives des actes de X. comme
étant de peu d'importance et l'ayant exempté de toute peine au sens de
l'article 52 CP. Ledit courrier rappelle la teneur du règlement d'exécution de
la loi sur la police selon lequel l'une des conditions d'aptitude a trait à
l'existence d'une bonne réputation et au fait de ne pas avoir encouru de
condamnations pénales incompatibles avec l'exercice de la fonction. Le
département a encore précisé qu'à cela s'ajoute le fait que des documents
professionnels ont été découverts au domicile de X., sur le disque dur de son
ordinateur privé, cette dernière circonstance permettant de renforcer l'appréciation
selon laquelle il ne présente pas le profil attendu des membres de la police
neuchâteloise. Considérant ce courrier comme une décision, X. a interjeté
recours contre cette dernière auprès du Tribunal administratif.
Le
10 mars 2008, X. s'est par ailleurs adressé au Conseil communal de Y. Alléguant
qu'aucune démarche n'avait été entreprise par cette autorité afin qu'il
retrouve un emploi, et qu'en raison de l'annonce de sa non-intégration au sein
de la gendarmerie, il avait perdu son statut de fonctionnaire, X. a réclamé une
indemnité correspondant à trois mois de traitement, soit 19'050 francs. Il a
également requis, du fait qu'il a été engagé en 2005, une indemnité
supplémentaire de 2'032 francs, d'où un total de 21'082 francs. Par décision du
28 mars 2008, le Conseil communal a refusé le versement d'une telle indemnité
estimant avoir satisfait aux obligations découlant de l'article 44 de la loi
sur le statut de la fonction publique (LSt), du 28 juin 1995. Il a par ailleurs
précisé que le refus de réengagement de l'Etat de Neuchâtel reposait sur des
considérations qui lui étaient étrangères, les conséquences de cette situation
incombant à l'Etat de Neuchâtel et non pas à la commune.
B.
X. a déféré cette décision au Tribunal
administratif. Il a conclu à l'octroi d'indemnités de 19'050 francs avec
intérêts à 5 % dès le 1er avril 2008 et de 2'032 francs avec intérêts à 5 % dès
le 1er avril 2008, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité
inférieure pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Par ailleurs,
il a conclu à la jonction de ce dossier à la cause l'opposant au DJSF, à
défaut, à la suspension de la présente procédure. Il estime que dès le moment
où le Conseil communal a procédé à la suppression de son poste, il ne pouvait
se référer uniquement aux dispositions contenues dans le contrat de prestations
conclu avec le DJSF le 2 novembre 2006 mais devait entreprendre toutes les démarches
utiles au sens de l'article 44 LSt pour lui retrouver un nouveau poste de
fonctionnaire. Seul le concours de son conseiller ORP lui a permis d'être placé
temporairement dans un poste équivalent au sein de l'administration cantonale.
Le Conseil communal est seul responsable du fait qu'il a perdu son statut de
fonctionnaire et doit dès lors lui verser les indemnités prévues par la loi. X.
estime que le Conseil communal commet par ailleurs une constatation inexacte
d'un fait pertinent lorsqu'il prétend que les conditions de son non-engagement
dans la gendarmerie lui sont étrangères. Cette autorité était au courant de la
procédure pénale engagée et ne pouvait, malgré les considérants du jugement
pénal, refuser de tenter de le réintégrer.
C.
Dans ses observations, la Commune de Y. a
conclu au rejet du recours. Elle estime avoir rempli son obligation découlant
de l'article 44 LSt par la signature du contrat de prestations du 2 novembre
2007, la non-intégration de X. à la Police cantonale relevant de motifs propres
à l'Etat de Neuchâtel, soit de faits relevant de sa situation personnelle. Elle
relève qu'une suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le dossier qui
oppose l'intéressé au DJSF est opportune mais qu'il n'en est pas de même de la
jonction de causes.
D.
L'objet du litige concernant des prestations
pécuniaires découlant des rapports de service de l'agent d'une commune, le
Tribunal administratif a estimé qu'il ne pouvait être saisi que par la voie de
l'action (art. 58 let. a LPJA) et en a informé les parties par courrier du 1
er
décembre 2009. Par ordonnance du même jour, le Tribunal administratif a prononcé
la suspension de la procédure jusqu'à droit connu dans la cause opposant X. au
DJSF (TA.2008.54 ; non-intégration au sein de la Police cantonale).
E.
Par arrêt du 11 mai 2012, le Tribunal fédéral
a rejeté le recours formé par X. contre le jugement du 25 mars 2011 rendu par
la Cour de droit public du Tribunal cantonal – qui a succédé au 1
er
janvier 2011 au Tribunal administratif – dans la cause l'opposant au DJSF
(TA.2008.54). La Haute Cour a ainsi confirmé le refus d'intégrer l'intéressé
dans le corps de la Police cantonale. La Cour de droit public a ordonné en
conséquent la reprise de la présente procédure le 3 juillet 2012.
F.
X. a répliqué, en confirmant les conclusions
prises précédemment.
G.
La Commune de Y
1
, qui a succédé à
la Commune de Y. avec effet au 1
er
janvier 2013, a dupliqué. Elle
conteste sa qualité pour défendre, considérant que seul l'Etat de Neuchâtel
peut être appelé à répondre de la suppression du poste du demandeur. Sur le
fond, elle reprend les arguments précédemment invoqués dans la réponse.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) Selon l'article 58 let. a
LPJA
, la Cour de droit
public du Tribunal cantonal connaît en instance unique des actions fondées sur
le droit administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des
rapports de service des agents de l'Etat et des communes, y compris les
prestations d'assurances. Selon la jurisprudence et la doctrine, il faut
comprendre par prestations pécuniaires des prestations appréciables en argent
réclamées à la collectivité publique par un de ses agents ou inversement (RJN
1994 p.
259). L'acte introduit par X. portant sur des
prestations pécuniaires découlant des rapports de service doit dès lors être
considéré comme une action de droit administratif. Déposée dans les formes
légales, elle est ainsi recevable.
b)
S'agissant de la qualité pour défendre, la Commune de
Y
1
la conteste dans la mesure où le personnel de la police
communale de Y. a été transféré à l'Etat de Neuchâtel avec effet au 1
er
janvier 2007 et que seul ce dernier peut être appelé à répondre de la
suppression du poste du demandeur. Cette opinion ne convainc nullement. La
Commune de Y. a supprimé le poste de l'intéressé le 27 décembre 2006 avec effet
au 30 juin 2007. La Commune de Y. a d'ailleurs confirmé au mandataire du demandeur
que les rapports de service prendraient fin le 30 juin 2007 et le certificat de
travail qu'elle a délivré à ce dernier mentionnait la fin des rapports de
service à cette date également. Les rapports de service n'ont en conséquent pas
été transférés à l'Etat de Neuchâtel au 1
er
janvier 2007. Cela est
en outre vérifié par le fait que le DJSF a signifié à l'intéressé le 14 janvier
2008 sa décision de ne pas l'intégrer à la Police cantonale, décision contre laquelle
X. s'est battu, en vain, puisqu'il a été définitivement débouté par arrêt du
Tribunal fédéral du
11 mai
2012 (8C_325/2011)
. La Commune de Y. est donc bien restée l'employeur du
demandeur jusqu'au 30 juin 2007.
Cela
étant, par convention signée le 4 juillet 2011, et adoptée par référendum du 27
novembre 2011, les communes de Y., V. et W. ont fusionné en une commune unique,
la commune de
Y
1
à
compter du 1
er
janvier 2013 (art. 2 ch. 2 de la loi sur les communes
[
LCo
] dans sa teneur
valable au 01.01.2013). Conformément à l'article 4.3 de la convention de
fusion, la Commune de
Y
1
reprend les droits et obligations des anciennes communes. Elle succède ainsi à
la Commune de Y. en tant que défendeur dans la présente procédure.
2.
a) Selon l'article 44
LSt
(dans sa teneur en
vigueur jusqu'au 05.11.2008), lorsqu'un poste est supprimé, l'autorité de
nomination met fin aux rapports de service moyennant un avertissement écrit
donné 6 mois à l'avance pour la fin d'un mois (al. 1 let. b). En cas de
suppression de poste, le Conseil d'Etat doit prendre toutes les mesures utiles
pour offrir à l'intéressé un emploi de nature équivalente au service de l'Etat,
d'une commune, d'une institution para-étatique ou d'une entreprise privée (art.
44 al. 2 LSt). Si la démarche entreprise par le Conseil d'Etat a pour effet de
faire perdre à l'intéressé son statut de titulaire de fonction publique, une
indemnité égale à 3 mois de traitement lui est versée (al.3). Si aucun poste ou
fonction ne peut être proposé au titulaire de fonction publique, ou s'il a un
motif fondé de refuser le poste ou la fonction qui lui est offert, une indemnité
supplémentaire égale à un mois de traitement par tranche de 5 années de service
ininterrompues lui est allouée en sus de l'indemnité prévue à l'alinéa 3 (al.
4).
Cette
règle donne à l'Etat-employeur une véritable obligation, corollaire d'un droit
pour le fonctionnaire. L'obligation consiste par exemple dans l'envoi du
dossier de candidature auprès d'employeurs ou encore de lettres de
recommandations pour appuyer des offres de services effectuées par le
collaborateur. L'Etat-employeur doit également veiller à ce que chaque autorité
d'engagement soit attentive à la priorité dont bénéficie le fonctionnaire qui
fait acte de candidature (arrêt du TA du
03.11.2006
[TA.2006.202]
). Le droit de l'employé n'est toutefois pas absolu à mesure
qu'il n'y a pas d'obligation de résultat de la part de l'Etat (arrêt du TF du
23.11.2000
[2A.486/2000]
, cons. 4b) et l'employé qui ne retrouve pas du travail ne
peut prétendre, au sens du droit neuchâtelois, qu'à une indemnité équitable au
sens de l'article 44
LSt
.
b)
Selon l'article 9.4 du règlement général du 30 avril 1980 de la commune de Y.,
les fonctionnaires communaux sont soumis à la loi cantonale sur le statut des
fonctionnaires qui s'applique par analogie. Le DJSF ayant refusé d'intégrer X. à
la Police cantonale, X. a dans un premier temps bénéficié de prestations de
l'assurance-chômage. Il s'agit de déterminer si le Conseil communal a omis de
prendre des mesures utiles au sens de l'article 44 al. 2
LSt
.
c)
La suppression de poste a été décidée le 27 décembre 2006 pour le 30 juin 2007.
Jusqu'à la date du jugement du Tribunal de police du 6 juin 2007, une intervention
du Conseil communal de Y. auprès du département, voire d'éventuels autres employeurs
potentiels, n'aurait à l'évidence eu aucun effet vu la procédure pénale en
cours. Une fois le jugement rendu, le Conseil communal a sollicité le transfert
de X. auprès de la gendarmerie lors de sa réunion du 18 juin 2007 avec le commandant
de la Police cantonale, Z.. Il résulte du procès-verbal de cette séance que Z.
a alors informé le Conseil communal du fait que X. ne serait pas réengagé étant
donné qu'il présente un risque de perte de confiance pour une activité de
gendarme. Il était également indiqué à la commune que le demandeur pourrait avoir
accès au bureau de la mobilité professionnelle interne de l'Etat qui
entreprendrait toutes démarches pour rechercher un poste qui lui permette de ne
pas perdre son statut de fonctionnaire.
La
Commune était consciente du fait que si X. ne trouvait pas de poste de travail,
elle pourrait être tenue de verser une indemnité au sens de l'article 44
LSt
. Cela ressort
clairement des procès-verbaux des séances du Conseil communal. Malgré cela, et
sachant, dès juin 2007, qu'une réintégration dans la Police cantonale n'interviendrait
pas, elle n'a entrepris aucune démarche. Certes, il lui avait été indiqué que X.
serait signalé au bureau de la mobilité professionnelle de l'Etat. Cela ne la
dispensait cependant pas de prendre des mesures utiles, soit de se préoccuper
du sort de son ancien employé. La simple remise à ce dernier d'un certificat de
travail bienveillant le 13 août 2007 ne suffisait à l'évidence pas. Sachant que
l'intéressé bénéficiait du versement d'indemnités de chômage (cf PV du Conseil
communal du 01.10.2007), la Commune de Y. pouvait et devait prendre des mesures
utiles, telles intervenir auprès du bureau précité et auprès d'employeurs
potentiels ou envoyer des lettres de recommandations par exemple. De telles
démarches se justifiaient malgré la procédure pénale précitée. En effet, si
l'infraction retenue empêchait l'intégration de X. dans la Police cantonale,
cela n'impliquait nullement que ce soit le cas pour d'autres emplois où la
réputation ne joue pas un rôle aussi primordial. Ce faisant, la Commune de Y.
n'a pas été en mesure d'offrir au demandeur un emploi de nature équivalente, de
sorte que ce dernier a perdu son statut de titulaire de fonction publique le 30
juin 2007. Il importe peu qu'il n'ait dû recourir au chômage que durant 6 mois,
soit du 1
er
juillet au 31 décembre 2007, et qu'il ait retrouvé
ensuite temporairement un emploi à l'Office A., poste qu'il a pu au demeurant
obtenir grâce à l'appui de son conseiller ORP. La perte du statut de titulaire
de fonction publique au 30 juin 2007 entraîne dès lors l'obligation pour la
défenderesse de verser une indemnité égale à trois mois de traitement au sens
de l'article 44 al. 3
LSt
.
Par contre, X. n'ayant pas effectué 5 années de service ininterrompues auprès
de la Commune de Y., il ne peut prétendre à une indemnité au sens de l'article
44 al. 4
LSt
.
3.
a) Il reste à établir le montant de
l'indemnité à laquelle le demandeur peut prétendre au sens de l'article 44 al.
3
LSt
. La loi sur
le statut de la fonction publique et ses dispositions d'application ne prévoient
aucune règle en la matière. Le revenu doit être déterminé en principe en
fonction du dernier salaire obtenu avant la résiliation des rapports de travail
(arrêt de la CDP du 22.06.2012 [
CDP.2011.174
]).
En l'occurrence, le demandeur a perçu un salaire mensuel net de 6'193.85 francs,
allocations comprises, auquel s'ajoute la part au 13
ème
salaire, par
513.90 francs (552.75 francs brut), soit au total 6'707.70 francs. Or, comme le
demandeur élève une prétention de 6'350 francs par mois de traitement, soit
19'050 francs pour trois mois, la Cour de céans ne saurait lui allouer plus que
les conclusions qu'il a prises, conformément au principe "ne ultra
petita" applicable en matière d'action de droit administratif (art. 43 al.
3 LPJA a contrario).
b)
En droit public, il est admis que des intérêts moratoires sont dus par le débiteur
en demeure (ATF
119
V 131
). La demeure survient par l'interpellation (art. 102 al. 1 CO), soit,
dans le cadre des articles 62 ss CO, par la déclaration du créancier manifestant
clairement sa volonté d'obtenir le versement de la prestation. La date de
réception de cette déclaration de volonté est déterminante (
Thévenoz
,
in: Thévenoz/Werro, Commentaire romand, Code des obligations I, n. 19 ad art.
102). Par ailleurs, à défaut de disposition réglementaire topique, le taux
d'intérêt moratoire est de 5 % (art. 104 al. 1 CO; ATF précité cons. 4d,
115 V 27
, p.37
cons. 8c).
Dans
son acte du 30 avril 2008, X. a demandé le versement d'un intérêt à 5 %
dès le 1
er
avril 2008. Le dossier montre toutefois qu'il a
interpellé le Conseil communal de Y. le 10 mars 2008 déjà. En vertu du principe
"ne ultra petita" énoncé ci-dessus, il convient de faire partir
l'intérêt à compter de la date invoquée par le demandeur, soit dès le 1
er
avril 2008.
4.
La demande doit dès lors être admise dans une
large mesure. C'est la somme de 19'050 francs, plus intérêt à 5 % l'an dès
le 1
er
avril 2008, que le défendeur doit être condamné à payer à X.
La demande doit être rejetée au surplus.
5.
Conformément à la pratique de cette Cour en
matière de rapports de service de la fonction publique, il ne sera pas perçu de
frais de justice de la part du demandeur qui succombe très partiellement. Il
est également statué sans frais en ce qui concerne le défendeur, les autorités
communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Le demandeur a en outre droit
à une indemnité de dépens, légèrement réduite, dans la mesure fixée par le Tribunal.
Ces dépens doivent être définis en application du décret fixant le tarif des
frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale
et administrative (
TFrais
)
du 6 novembre 2012, entré en vigueur le 1
er
janvier 2013 et applicable
à toutes les causes pendantes devant les autorités à son entrée en vigueur. Me B.
fait valoir des honoraires pour 5'205 francs, correspondant à 17 heures 35
(soit 6 h jusqu'au 31.12.2010 et 11 h 35 jusqu'au 15.03.2013), au tarif horaire
de 300 francs, des débours pour 369 francs ainsi que la TVA de 8 % pour 445.90
francs. Eu égard au tarif habituellement appliqué par la Cour de céans, à
savoir 250 francs de l'heure, au taux de TVA qui doit être calculé à 7.6% pour
l'activité menée jusqu'au 31 décembre 2010, puis de 8% depuis le 1
er
janvier 2011, ainsi qu'au fait que le recourant a succombé très partiellement –
ce qui justifie un retranchement de l'ordre de 10% de la rémunération admise –,
il y a lieu de fixer l'indemnité de dépens à 4'500 francs, débours et TVA
compris.
Par ces motifs
,
LA
Cour de droit public
1.
Admet
partiellement la demande.
2.
Condamne
le Conseil communal de Y
1
à verser à X. une indemnité de
19'050 francs, plus intérêts à 5 % l'an dès le 1
er
avril
2008.
3.
Rejette
la demande pour le surplus.
4.
Statue
sans frais.
5.
Alloue
une indemnité de dépens réduite à X., fixée à 4'500 francs (débours et TVA
compris), à charge du Conseil communal de Y
1.
Neuchâtel, le 21 mars 2013