ne_gerichte · CDP.2015.121 · 2015-01-12 · fr

Annulation du refus de naturalisation ordinaire fondé sur une intégration économique insuffisante.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 12.01.2016 CDP.2015.121 (INT.2016.108)

A.
X., née en 1979, ressortissante turque, séparée
et mère au foyer de quatre enfants nés en 2001, 2003, 2005 et 2013, réside en
Suisse depuis 2000 et s'est domiciliée en 2004 dans le canton de Neuchâtel.
Elle est établie à A. depuis 2006. Elle est au bénéfice d’une autorisation
d’établissement. Elle a déposé une demande d’autorisation fédérale de
naturalisation en 2012 auprès de l’Office de la population du canton de
Neuchâtel (ci-après : OCP; actuellement : Service de la justice). Le 8
août 2013, cet office a transmis au Conseil communal de B. le rapport d’enquête
établi par le Service de la cohésion multiculturelle à sa demande et l'a invité
à lui faire part de son préavis. L’autorité communale a répondu par un préavis
négatif le 12 février 2014, après que sa commission de naturalisation a
auditionné la requérante, et ce en raison de l’absence d’activité lucrative de
cette dernière et de sa dépendance aux services sociaux. Invitée par l'OCP à
faire part de ses observations quant à un probable refus de naturalisation, X.
a indiqué s'estimer bien intégrée à la communauté suisse en participant
activement à la vie sociale et culturelle de sa commune.
Préavisant désormais favorablement la demande de naturalisation, l'OCP
l'a transmise le 26 mai 2014 à l'Office fédéral des migrations (aujourd'hui le
Secrétariat d'Etat aux migrations, SEM), qui a délivré une autorisation
fédérale de naturalisation le 2 juin 2014. X. a alors demandé la naturalisation
neuchâteloise dans la Commune de B. le 29 septembre 2014. La naturalisation lui
a été refusée par décision du conseil communal du 13 avril 2015, au motif que
le critère d’intégration économique, condition à l’octroi de la nationalité
suisse, n’était pas rempli, et que la candidate ne démontrait aucune volonté de
reprendre une activité dans le but de l’atteindre à court terme.
B.
X. saisit la Cour de droit public du Tribunal
cantonal d’un recours contre cette décision, dont elle demande l’annulation. En
résumé, elle affirme d’une part que l’intégration ne saurait être qualifiée
d’insuffisante du seul fait de ne pas exercer d’activité lucrative et de
dépendre de l’aide sociale, et d’autre part avoir entrepris des démarches
concrètes pour acquérir une indépendance financière, de sorte que ce motif de
refus n'a plus lieu d'être.
C.
Dans ses observations, le Conseil communal
propose le rejet du recours.
D.
Par courrier du 7 décembre 2015, la recourante
dépose une attestation de participation au programme Ressources.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Selon l'article
12
de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN;
RS 141.0), dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse
s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La
naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée
par l'ODM (recte : SEM) (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on
s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en
particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art. 14
let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b); se
conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté
intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). On attend en outre du candidat
qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect
d'obligations de droit civil (par exemple obligation de payer des contributions
d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation
de la législation suisse. Du point de vue de la systématique, l'article
14 LN
se rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins
cette disposition fixe les conditions déterminantes pour l'aptitude à la
naturalisation que les cantons et les communes doivent prendre en
considération. Ces conditions sont définies à titre d'exigences minimales (art. 38
al. 2 Cst.) à l'article
14 LN
. Les cantons sont
ainsi libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent
concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF
139 I 169
cons.
6.3,
138
I 305
cons. 1.4.3, 138 I 242 cons.
5.3).
b) Dans le canton de Neuchâtel, la procédure de naturalisation
ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 de la loi sur le droit de cité
neuchâtelois (LDCN). En vertu de l'article 11
LDCN
, pour
acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit établir
qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans l'autorisation fédérale
ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et qu'elle a
résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande d'autorisation
fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale pour édicter des
prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les communes sont ainsi
liées tant par les critères énoncés à l'article
14 let.
a à d
LN que par ceux énoncés à l'article 11
LDCN
. Quand
l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de la
demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 LDCN). Le département
complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil communal, qui statue
dans les trois mois, sur préavis de la commission communale des naturalisations
et des agrégations (art. 18 al. 1 LDCN). Le dossier est ensuite retourné au
département, accompagné de la décision communale (al. 2).
c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent
d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont
remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. Celles-ci ne
peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir
d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et
le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne
se déroule en effet pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques et
l'autorité doit faire usage de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à
ses devoirs en respectant les dispositions procédurales pertinentes et rendre
des décisions exemptes d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de
traitement (
ATF
138 I 305
cons.
1.4.3,
137
I 235
cons. 2.4,
129
I 232
cons. 3.3). Cette liberté d'appréciation ne
confère en effet ni expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire
tel que les autorités compétentes soient libres de refuser la naturalisation
alors même que le candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les
plans fédéral et cantonal, serait intégré. Un pareil refus serait arbitraire
et, de plus, contraire à l'égalité de traitement selon l'article 8 al. 1 Cst. (
ATF 138 I 305
cons. 1.4.5).
d)
L'article 50 LN oblige les cantons à instituer des autorités judiciaires pour
connaître en dernière instance cantonale des recours contre les refus de
naturalisation ordinaire. En vertu de la garantie de l'accès au juge (art. 29a
Cst.), ces autorités judiciaires doivent contrôler librement la constatation
des faits et l'application du droit cantonal et fédéral, ce qui n'exclut pas de
ménager la liberté d'appréciation des autorités inférieures et, en particulier
celle des autorités communales (
ATF
137 I 235
cons. 2.5).
e)
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'intégration d'un candidat à la
naturalisation ne peut pas être jugée insuffisante au seul motif qu'il n'exerce
pas d'activité lucrative (ATF 137 I 235, cons. 3.6; JdT 2011 I, p. 183).
3.
a) En l’espèce, il
n’est pas contesté que la recourante remplit les conditions requises de
connaissances linguistiques (art. 11 let. a LDCN), de résidence (art. 11 let. b
LDCN), d’intégration dans la communauté suisse (art. 14 let. a LN) – en tant
qu'elle participe activement à la vie sociale par le biais des activités
sportives de ses enfants – et d’accoutumance au mode de vie et aux usages
suisses (art. 14 let. b LN). Seule la situation financière de la recourante
paraît poser problème à l’intimé, en raison de l’absence d’activité lucrative
et de volonté d’en exercer une dans un avenir proche. La commission de
naturalisation, ainsi que le Conseil communal ont préavisé négativement la
demande de naturalisation en raison d'une intégration insuffisante au sens de
l’article
14 LN
au motif
que la candidate, « n’exerce aucune activité lucrative, [et]
dépend des services sociaux ». Ils ont retenu
qu’aucun élément au dossier ne démontrait l’intention de la recourante de
trouver du travail, même à temps partiel avant « 1,5 à 2 ans, le temps de
terminer l’allaitement du petit, ceci toutefois sans avoir de projet
concrets ». Dans sa décision du 13 avril 2015, le conseil communal a
confirmé sa position au motif que « le critère d’intégration économique,
condition à l’octroi de la nationalité suisse, n’[était] pas rempli et [que] la
candidate ne démontr[ait] pas une volonté de reprendre une activité, même à
temps partiel, dans le but de l’atteindre à court terme ». Dans son
recours, X. souligne pour sa part avoir changé de vision quant à son futur
économique et avoir entrepris des démarches afin d’intégrer le circuit
professionnel. Elle a d’une part pris des dispositions pour que sa fille
cadette soit admise dans une crèche et d’autre part s’est inscrite dans un
programme d’insertion Ressources.
b) Il convient dès
lors d’examiner si, au vu des circonstances du cas d’espèce, le fait pour la
recourante de ne pas exercer d’activité lucrative lors de la décision
entreprise permet de conclure à une intégration insuffisante. L’intégration
signifie en effet être capable de mener une vie autonome. Jusqu’en 2009-2010,
elle vivait avec son mari qui subvenait en partie au besoin de la famille.
Suite à leur séparation en 2010, la garde des enfants âgés à l’époque de 8, 6
et 4 ans a été attribuée à la mère. Le père est débiteur depuis lors d'une
contribution d’entretien de 900 francs par mois en faveur des enfants, mais
aucune contribution en faveur de l’épouse n’a été fixée, au vu de l’activité
indépendante fortement déficitaire de l’époux. Un dernier enfant est né de ce
couple en 2013. A l’époque de l’audition, soit en janvier 2014, la recourante a
fait part de sa volonté de s’occuper de son dernier né, et de ne pas travailler
avant un an et demi à deux ans. Dans son recours, elle précise cependant avoir
rapidement entrepris des démarches pour intégrer le circuit professionnel. Elle
a ainsi obtenu une place dans une crèche pour son dernier enfant tous les
matins de 7h00 à 14h30 et s’est inscrite au programme d'insertion Ressources,
démontrant concrètement sa volonté de trouver un emploi à temps partiel. Le
fait que cette volonté, accompagnée de démarches concrètes, n’ait été affichée
qu’au stade du recours devant la Cour de céans ne fait pas obstacle à sa prise
en compte, quoi qu’en pense l’intimé. En effet, conformément à la
jurisprudence, l’état de fait existant au moment de statuer est en principe
déterminant s’agissant des procédures relevant du droit des étrangers, y
compris en matière de naturalisation, de sorte que c’est la situation actuelle
de la recourante qui doit être ici prise en considération (arrêt du TF du
28.03.2003 [2A.451/2002]
cons. 1.2 et réf. citées). Aussi ne peut-on
nier une intégration économique suffisante au seul motif que la recourante n’a
pas, pour l’heure, d’activité lucrative, du moment qu'elle a entrepris des
démarches concrètes pour en obtenir une et a fait preuve d'une réelle volonté
d'y parvenir en participant notamment régulièrement au programme d'insertion
Ressources. Cette solution a également été retenue par le Tribunal fédéral dans
une affaire similaire, soit une femme élevant quatre enfants, alors même que
l’implication dans la vie du village et les connaissances linguistiques étaient
moins évidentes (ATF 137 I 235 cons. 3.6).
4.
Il s’ensuit que le recours doit être admis, la
décision annulée et la cause renvoyée à l’intimé pour qu'il accorde la
naturalisation à X. Vu l'issue du litige, la Cour de céans statue sans frais. La
recourante qui obtient gain de cause a droit à des dépens dans la mesure fixée
par le tribunal (art. 48
LPJA
). Me A.
n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1
TFrais
), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2
TFrais). Tout bien considéré, le temps consacré à la cause par un avocat
diligent et expérimenté (étude du dossier, rédaction d’un recours) ne paraît
pas devoir dépasser ici 4 heures soit,
eu égard au
tarif usuel de l'ordre de 250 francs de l'heure, 1'000 francs, auxquels
s'ajoutent les débours par 100 francs et la TVA à 8 % par 88 francs, soit au
total 1'188 francs.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le recours, annule la décision attaquée et renvoie la cause au
Conseil communal de B. pour nouvelle décision au sens des considérants.
2.
Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance à la
recourante.
3.
Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'188 francs.
Neuchâtel, le 12 janvier
2015
Art. 12
LN
Décision de naturalisation
1
Dans la
procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la
naturalisation dans un canton et une commune.
2
La
naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée
par l'office compétent (office)
1
.
2
1
Actuellement Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).
2
Nouvelle teneur selon le ch. II 1 de
l'annexe à la LF du 22 mars 2002 sur l'adaptation des disp. du droit fédéral en
matière d'organisation, en vigueur depuis le 1
er
fév. 2003 (
RO
2003
187
;
FF
2001
3657
).
Art.
14
1
LN
Aptitude
Avant l'octroi de l'autorisation, on
s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en
particulier si le requérant:
a. s'est intégré dans la communauté suisse;
b. s'est accoutumé au mode de vie et aux usages
suisses;
c. se conforme à l'ordre juridique suisse; et,
d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou
extérieure de la Suisse.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur
depuis le 1
er
janv. 1992 (RO
1991
1034; FF
1987
III 285).