ne_gerichte · CDP.2019.51 · 2019-12-17 · fr
CDP.2019.51


A.Y1________ et Y2________ (ci-après :
aussi tiers intéressés) sont copropriétaires des articles 16085 et 14371 situés
à la rue du Plan 7 et 5 à Neuchâtel, alors que Y2________ est
propriétaire de l'article 8786 situé rue du Plan 7 à Neuchâtel et Y3________
(ci-après : aussi tiers intéressé) de l'article 16084 situé rue du Plan 3 de
dite localité. Des analyses de sol qu'ont fait réaliser les propriétaires fin
2016 par A.________, laboratoire et bureau détude au service de lagriculture
et de la protection de lenvironnement, ont révélé la présence de métaux lourds
dépassant les seuils d'assainissement sur dites parcelles. Des sondages
complémentaires effectués en mars 2017 par l'entreprise B.________ SA ont
confirmé ces analyses en mentionnant que les sols desdites parcelles devaient
être assainis et évacués (rapport 16.02.2017). Une étude complémentaire sur les
sols (rapport de B.________ SA du 13.04.2017) a révélé une nécessité
dassainissement sur les parcelles 16085 et 14371 (pour les paramètres cadmium
et cuivre) et sur la parcelle 16084 (pour les paramètres plomb et cuivre). Par
courrier du 20 avril 2017, le Service de l'énergie et de l'environnement
(ci-après : SENE) a informé les propriétaires qu'il envisageait d'inscrire
au cadastre neuchâtelois des sites pollués (CANEPO) les bien-fonds nos16084, 16085, 14371 et 8786 en mentionnant à titre d'activités à l'origine
d'une pollution établie ou très probable l'usinage, le satinage, le polissage,
la galvanoplastie, la peinture et la sérigraphie effectués par l'entreprise C.________
SA à la rue du Plan 3, 5 et 7 de 1940 à 1994 et leur donnait la
possibilité de faire valoir leur droit d'être entendu. Par ailleurs, la société
B.________ SA a procédé à une investigation historique et à un cahier des
charges pour l'investigation technique du site et a rendu un rapport le 27
avril 2017. Un des tiers intéressés s'est opposé à l'inscription au CANEPO
alors que les deux autres tiers intéressés ont sollicité une clé de répartition
des frais. Par décision en constatation du 12 juin 2017, le SENE a dit que les
parcelles précitées doivent être inscrites au CANEPO, l'emprise exacte devant
se faire sur la base des résultats existants et éventuellement à venir et qu'il
sera mentionné qu'il s'agit d'un site pollué nécessitant une investigation afin
de déterminer s'il requiert une surveillance ou un assainissement. Par courrier
du 13 juin 2017, ledit service a informé C.________ SA de la prochaine inscription
desdites parcelles au CANEPO en mentionnant que plusieurs entreprises avaient
occupé le bâtiment mais que l'activité prépondérante avait été menée par C.________
SA, raison pour laquelle le site sera inscrit sous la dénomination de cette
société anonyme. Les parcelles 16084, 16085 et 14371 ont été assainies
(rapports de B.________ SA du 05.07.2017) et, sur la base du rapport
d'investigation historique, le SENE a confirmé l'identification des biens à
protéger et estimé qu'une investigation technique était nécessaire afin
d'évaluer si la pollution des sols observée sur les parcelles 14371 et 16084
s'étendait au-delà de ces dernières (courrier à C.________ SA, Y3________
et Y1________ ainsi que Y2________ du 21.07.2017).

Le 25 juillet 2017, le SENE a fait une proposition de répartition des
frais dinvestigation, de surveillance et dassainissement, soit 8 % à charge
de Y3________, 9,4 % à charge de Y1________ et Y2________,
2,6 % à charge de Y2________, les considérant comme perturbateurs
par situation, et 80 % à charge de C.________ SA la considérant comme
perturbateur par comportement. Suite aux observations des intéressés, le
service a, par décision du 29 janvier 2018, modifié ladite répartition en
ce qui concerne Y1________ (4,7 %), Y2________ (7,3 %) et
C.________ SA (70 %). Il a retenu que les entreprises D.________ SA, E.________
et F.________ SA, qui avaient également occupé le site plusieurs années, devaient
être considérées comme défaillantes et a mis un solde de 10 % à charge de
l'Etat.

Saisi d'un recours contre cette décision, le Département du
développement territorial et de l'environnement (ci-après : DDTE ou le département)
l'a confirmée le 11 janvier 2019. Après avoir rejeté le grief de violation
du droit d'être entendu, il a retenu que le rapport d'investigation historique
permettait d'identifier les causes probables de la pollution en listant les
activités industrielles menées sur le site ainsi que les produits utilisés et
les polluants retrouvés; que c'est à juste titre, sur cette base, que le
service a considéré que C.________ SA était à l'origine de la pollution, vu
l'ampleur des activités exercées (nombre de collaborateurs et surface occupée)
ainsi que leur durée et nature (travail des métaux, galvanoplastie, peinture et
bijouterie); que le service a eu raison décarter certaines entreprises au
regard de la faible durée d'activité ou de l'usage de solvants en faible
quantité; que ce dernier a retenu de façon judicieuse que certaines entreprises
étaient susceptibles d'avoir pollué mais dans une moindre mesure et que
l'ensemble du dossier était suffisant pour retenir que l'activité de la société
anonyme était vraisemblablement ou de manière prépondérante à l'origine de la
pollution. Il a examiné également si dite société pouvait être tenue
responsable des activités de la raison individuelle X.________ dont elle a repris
les actifs et passifs en 1972 et a estimé que tel était le cas étant donné
qu'il existait à l'époque des normes de protection du sol. Enfin, il a confirmé
la clé de répartition fixée par le SENE.

B.C.________ SA recourt contre cette décision
devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son
annulation et, principalement à ce qu'il soit dit qu'elle n'assume aucune
responsabilité ni aucun frais d'investigation, de surveillance et
d'assainissement du site pollué, subsidiairement au renvoi de la cause au
service compétent pour nouvelle décision, le tout sous suite de frais et
dépens. A titre incident, elle conclut à la confirmation que le recours a effet
suspensif. Elle invoque une constatation inexacte et incomplète des faits
pertinents au motif d'une constatation erronée concernant les types de métaux
lourds retrouvés et la prise en considération de critères inadéquats sans tenir
compte de la pollution causée par les autres entreprises présentes sur le site.
Elle allègue également une violation du droit d'être entendu étant donné qu'il
n'a pas été donné suite à ses offres de preuve (audition de témoins et
instruction complémentaire sur des points techniques déterminants). Elle estime
que le département a mal constaté les faits et a violé la loi fédérale sur la
protection de l'environnement en considérant qu'elle était responsable des
activités exercées par X.________ étant donné qu'en 1972, aucune norme ne
protégeait le sol. Elle invoque une violation du droit et de l'interdiction de
l'arbitraire qui ont conduit à tort à lui attribuer une responsabilité
financière à hauteur de 70 %. Enfin, elle allègue sa situation financière
difficile qui impliquerait que la mise à sa charge des frais par 70 % mettrait
un terme à son activité.

C.Le département conclut au rejet du recours avec
suite de frais en mentionnant regretter vivement les difficultés rencontrées
par la société mais en observant que la quote-part finalement décidée par le
service est inférieure à ce qui avait été initialement proposé.

Dans ses observations, le SENE se réfère à sa décision du 29 janvier
2018 et à ses observations au Service juridique de l'Etat du 27 juin 2018.

Y3________ ne fournit pas d'observations et s'en remet aux
décisions des autorités inférieures, alors que les époux Y1________
et Y2________ ne se prononcent pas.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) Le droit d'être entendu, déduit de l'article
29 al. 2 Cst. féd., est une garantie constitutionnelle de nature formelle dont
la violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée
indépendamment des chances de succès au fond (ATF 141 V 495cons. 2.2,137 I
195cons. 2.2,135
I 279cons. 2.6,135 I 187cons.
2.2). Il comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos. Il s'agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence
son point de vue de manière efficace (ATF 142 III 48cons. 4.1.1 et les arrêts cités). Le droit dêtre entendu est à la fois une
institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en
rapport avec sa personne, de participer au prononcé de décisions qui lèsent sa
situation juridique (arrêt du TF du19.07.2018
[8C_670/2017]cons. 7.2 et les arrêts cités).

b) En l'occurrence, la recourante invoque une violation de son droit
d'être entendue au motif que le SENE puis le DDTE n'ont pas donné suite à ses
réquisitions de preuve. Dans la mesure où il porte sur le résultat de
l'appréciation anticipée des preuves à laquelle ont procédé les autorités
inférieures, le grief de violation du droit d'être entendu se confond ici avec
celui de la constatation manifestement inexacte (y compris arbitraire) ou
incomplète des faits pertinents que l'intéressée soulève également. Il se
justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (arrêt du TF du21.05.2012
[9C_907/2011]cons. 3.3), soit d'analyser si les faits figurant au dossier
étaient suffisants pour statuer sur la répartition des frais.

3.Selon l'article32dde la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983
(LPE), celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais
d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué (al. 1). Si
plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de
l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en
premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son
comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site
n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a
pas pu avoir connaissance de la pollution (al. 2). La collectivité publique
compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l'origine
des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables (al. 3).
L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne
concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même (al. 4).

La jurisprudence fédérale a recouru à la notion de perturbateur utilisée
en matière de droit de police et a précisé que les frais peuvent être mis à la
charge tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement.
Doit être considérée comme un perturbateur par comportement la personne qui
crée un dommage ou un danger en raison de son propre comportement ou de celui
d'un tiers placé sous sa responsabilité alors que le perturbateur par situation
s'entend de la personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la
chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public (ATF 144 II 332cons. 3 et les références citées). Il ne suffit cependant pas pour que le
perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par les mesures
de sécurité ou d'assainissement, que sa situation ou son comportement soient en
relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité
ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat,
cest-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites de la mise en
danger. Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement
le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut
que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de
cette atteinte. La désignation des perturbateurs est indépendante d'un
comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces éléments jouent un
rôle uniquement dans la répartition des frais d'assainissement entre les
différents responsables (RDAF 2007 I 307 et les références citées). L'existence
d'un lien de causalité est une question de fait que le juge ou l'autorité doit
trancher en se conformant à la règle du degré de vraisemblance prépondérante (ATF 144 II 332cons. 4.1.2 et les références citées). Dès lors "si le juge ne peut se
fonder sur une simple possibilité, il peut néanmoins considérer comme prouvée
une causalité correspondant à une probabilité convaincante. Cette causalité
naturelle n'est en revanche pas établie lorsque d'autres circonstances que
celles invoquées par le lésé apparaissent prépondérantes ou font sérieusement
douter du caractère déterminant de la cause invoquée" (arrêts du TF du14.12.2006
[1A.250/2005]et [1P.602/2005] cons. 5.3 publiés in RDAF 2007 I,
p. 307). Il peut y avoir plusieurs causes immédiates simultanées. La
théorie de l'immédiateté doit aussi inclure une évaluation approfondie des
contributions individuelles dans la chaîne de causalité (arrêt de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois du 21.03.2019 [AC.2018.0122]
cons. 5a et les références citées). Seul l'examen consciencieux du rôle de
chacun des acteurs et des circonstances du cas permet de définir les parts de
responsabilité respectives (arrêt vaudois précité cons. 7 et les références
citées). Si l'autorité ne parvient pas à établir l'identité, le rôle, les
actions et les omissions avec un degré de vraisemblance qui n'autorise pas de
doute raisonnable, ou si elle estime qu'il n'est plus possible de les établir
pour d'autres raisons, elle doit en tenir compte dans la répartition des frais.
En effet, l'article32d al. 3 LPEprévoit que la
collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les
personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont
insolvables. Il n'y a pas de solidarité entre les divers perturbateurs et les
coûts de défaillance sont assumés par l'Etat (arrêt vaudois précité cons. 2c et
les références citées).

4.La recourante invoque une constatation inexacte
et incomplète des faits pertinents.

a) Elle relève tout dabord que la décision du département mentionne
que les seuils d'assainissement étaient dépassés pour le cuivre et le cadmium
tout en omettant de mentionner le plomb. Or, il résulte du rapport de A.________
du 21 décembre 2016, de l'étude complémentaire sur les sols de B.________ SA du
13 avril 2017 (relative à l'échantillon ES2_NE00193) ainsi que du rapport
d'assainissement du 5 juillet 2017 que la parcelle 16084 nécessite un
assainissement vu la présence de plomb et de cuivre. Ce grief est dès lors bien
fondé.

b) La recourante reproche au département d'avoir constaté que seules
trois entreprises ont occupé le site plus de vingt ans. Ce grief est également
bien fondé. En effet il résulte de linvestigation historique que, outre D.________
SA (28 ans) et E.________ (23 ans), G.________ et I.________ SA ont occupé le
site 48 ans de 1882 à 1930, F.________ SA pendant 25 ans de 1948 à 1973, X.________
pendant 32 ans, soit de 1940 à 1972 et J.________ durant 24 ans de 1993 à 2017
(selon investigation historique, p. 15), voire 20 ans de 1997 à 2017 (selon
investigation historique, p. 13). Il sera examiné ci-après quelle est
l'incidence de cette constatation erronée des faits sur la répartition des
frais.

c) La recourante relève que le rapport historique retient quavant
1963, lactivité de peinture se faisait "peut-être dans la partie sud des
bâtiments 3 et 5 avec des aérations côté sud", ce qui expliquerait les
teneurs en métaux lourds retrouvés dans les sols sur la parcelle 16084 au sud.
Elle estime qu'il ressort au contraire d'un plan de 1953  déposé en annexe à
ses observations du 30.11.2017 au SENE  que les activités de peinture se
faisaient uniquement au Nord. Or, la Cour de céans observe que ces plans ne
permettent nullement de localiser les activités de peinture. La recourante
ajoute que la position des autorités inférieures selon lesquelles les conduits
d'aération se trouvent au-dessus des endroits où la pollution est concentrée
est fausse puisque les conduits étaient au Nord puis à l'ouest alors que la
pollution au plomb a été trouvée sur la seule parcelle 16084 située au sud du
bâtiment. Or, du plomb a également été retrouvé en quantité supérieure au seuil
d'investigation sur les parcelles 14371 (Plan 5) et 16085 (Plan 7) (courrier du
SENE à Y2________ du 06.12.2016 relevant des seuils d'assainissement
dépassés pour le cuivre et le cadmium et des seuils d'investigation dépassés
pour le plomb et le zinc; courrier de B.________ SA à Y1et Y2________
du 05.07.2017 faisant part de dépassements de valeur d'assainissement pour le
cuivre, le zinc, le cadmium, le mercure et le plomb). On ne saurait dès lors en
déduire, comme le fait la recourante, que du plomb n'a été retrouvé que sur la
parcelle 16084, quand bien même le seuil d'assainissement n'a pas été dépassé
sur les autres parcelles.

d) La recourante reproche au département d'avoir considéré qu'elle
aurait fabriqué des cadrans et des aiguilles. Or, l'autorité inférieure s'est
basée sur l'extrait du registre du commerce de la société. Quoi qu'il en soit,
il sera démontré ci-après qu'une instruction complémentaire s'impose.

5.a) Selon l'article 14LPJA,
l'autorité constate d'office les faits et procède, s'il y a lieu, à
l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe
inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction
administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de
veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des
faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves
suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3eéd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c;Schaer,Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle procède l'autorité va ainsi
de pair avec l'obligation de constater les faits, car l'application correcte du
droit implique la connaissance des faits déterminants, dont la réalité doit
être établie. L'autorité doit établir spontanément les faits pertinents de la
manière la plus objective possible en procédant en cas de besoin aux
investigations nécessaires (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II,
3eéd., 2011, ch. 2.2.6.3). Pour établir ces faits, elle ne peut pas
se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou lui
fournisse de lui-même les preuves adéquates, sous réserve de son obligation de
collaborer. Vu l'intérêt public à l'application correcte du droit
administratif, l'autorité doit en effet établir spontanément les faits
pertinents de la manière la plus objective possible en procédant aux
investigations nécessaires et en assurant l'égalité de traitement entre les
administrés. Elle ne peut ainsi pas se satisfaire des seuls faits invoqués par
les parties, non vérifiés, simplement parce que ces faits seraient admis par
une autre partie, par l'autorité intéressée ou intimée (Bovay, Procédure
administrative, p. 175 ss;Moor/Poltier, op. cit., ch.
2.2.6.3, p. 292 ss).

Les règles de laLPJA, en
particulier le principe inquisitoire de l'article 14, oblige les autorités,
dont le juge, à rechercher d'office quelle est la réalité des faits décisifs,
notamment à se déterminer sur les moyens de preuve offerts par les parties. En
particulier, le juge ne peut écarter du dossier un moyen de preuve produit par
une partie sans autre examen. Il doit au contraire déterminer si ce moyen est
ou non propre à établir les faits (arrêt de la Cour de droit public du
29.07.2014 [CDP.2004.87]
cons. 5b/cc non publié).

La procédure de répartition des coûts est régie par la maxime
officielle. Il incombe à l'autorité d'établir l'état de faits pertinents, en
requérant la collaboration des parties (Commentaire de la loi sur la protection
de l'environnement (LPE),Romy, n. 65 ad art. 32d, p.
21).

b) La recourante reproche aux autorités inférieures de ne pas avoir
donné suite à ses réquisitions de preuve. Dans ses observations au SENE du 30
novembre 2017, elle mentionnait fabriquer des articles métalliques de
décorations et, pour ce faire, découper des pièces brutes en métal (laiton et
aluminium), puis les polir, les graver et les peindre. En outre, elle pouvait
effectuer un traitement galvanique sur le laiton (p. 6). Elle expliquait
ensuite qu'elle n'avait utilisé ni plomb ni cadmium ni cuivre ni zinc ni
mercure mais, dans des proportions très faibles, du cyanure et du
trichloréthylène pour le traitement galvanique et que les activités de
polissage et de satinage étaient exercées en circuit fermé afin de récupérer
les poussières (p. 8 et 9). A titre de preuve, elle requérait l'audition de K.________,
ancien responsable de production et de L.________, ancien directeur général.

Le SENE a refusé d'entendre le second au motif que lors de l'étude
historique, il avait été entendu. Or, il résulte du document y relatif qu'on
ignore ce qu'il a dit et il semble qu'il ait été contacté uniquement par le
directeur actuel et non par l'autorité. Or, on ne pouvait demblée considérer
que les auditions requises étaient inutiles. En effet les personnes dont le
témoignage était requis devraient pouvoir indiquer quelles substances étaient
utilisées pour la galvanoplastie et comment elles étaient évacuées. S'il
résulte d'un article de presse que la société utilisait de grandes quantités de
laiton, il n'en demeure pas moins qu'en vertu de son devoir d'instruction, le
SENE devait donner suite aux offres de preuve afin de vérifier comment les
déchets étaient traités. L'étude historique mentionne d'ailleurs dans sa
conclusion qu'elle comporte des lacunes importantes quant à l'élimination des
produits. Le service ne pouvait se contenter de mentionner que, parmi les
métaux lourds retrouvés sur le site, le cadmium, le cuivre et le zinc ont été
ordinairement utilisés en galvanoplastie pour les bains électrolytiques
(p. 4 de sa décision) mais devait, vu que cela était contesté, donner
suite aux offres de preuve proposées. D'ailleurs, la directive de l'Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) relative à l'établissement
du cadastre des sites pollués mentionne qu'il y a lieu de s'adresser aux
entreprises pour récolter des données d'exploitation qui permettent par exemple
aux détenteurs d'apporter à l'autorité la preuve qu'aucune activité susceptible
de polluer n'a été effectuée sur le site ou que des mesures de protection
efficaces contre les atteintes ont été prises dès le début (p. 15 et 17) et
dite directive a établi des questionnaires ou listes de contrôles spécifiques
aux branches (p. 17). Pour ce qui concerne la galvanoplastie, il s'agit de
déterminer si des solvants ou d'autres substances volatiles polluantes ont été
utilisées régulièrement (p. 69). Bien que la recourante ne soit plus sur le
site et que dite directive vise à établir le cadastre des sites contaminés et
ne concerne pas la répartition des frais, on peut s'en inspirer et procéder aux
mesures qu'elle préconise afin de mieux cerner les causes de la pollution
actuelle.

6.Les parties ne contestent pas que la recourante
a repris en 1972 les actifs et passifs de la raison individuelle X.________.
Est par contre litigieuse la question de savoir si on peut imputer à C.________
SA les activités de son prédécesseur.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une société qui a repris
une entreprise au sens de l'ancien article 181 CO doit se laisser imputer la
responsabilité consécutive à sa qualité de perturbateur pour autant qu'une base
légale de protection existe au moment de la cession (arrêts du TF des06.06.2016
[1C_18/2016]cons. 4.4 et07.09.2017
[1C_170/2017]cons. 4.3 et 5.3 et les références citées).

b) Le département estime qu'il existait, avant 1972, des normes
protégeant le sol et l'eau si bien que C.________ SA doit se laisser imputer
les conséquences de l'activité de l'entreprise qu'elle a reprise. Il se fonde
tout d'abord sur la loi sur la conservation des monuments historiques du 4
novembre 1902 selon laquelle le Conseil d'Etat est chargé de veiller à la
conservation des monuments présentant pour le pays un intérêt historique (art.
1 al. 1), les blocs erratiques, les monuments mégalithiques, le sol sur lequel
ces blocs et monuments sont situés ou les renferme ainsi que tous les monuments
intéressant l'archéologie étant assimilés aux monuments historiques
(art. 1 al. 2). A juste titre, la recourante mentionne que si la loi
visait la protection des sols sur lesquels se trouvaient les blocs erratiques, cela
avait pour but de protéger lesdits blocs. Or, les autorités inférieures n'ont
jamais prétendu que le site ici en cause comporterait un bloc erratique ou
d'autres monuments historiques au sens de la loi précitée.

Le département se réfère ensuite à un arrêté du Conseil d'Etat du 26
juin 1936 concernant les mesures destinées à empêcher la contamination des eaux
par les résidus d'huile et d'hydrocarbure. Selon cet arrêté, il était interdit
d'introduire dans les eaux publiques et poissonneuses, dans les cours d'eau et
dans les lacs, des résidus d'huile, de goudron, de pétrole, de mazout, de
benzine ou de n'importe quel hydrocarbure et lubrifiant (art. 1). Il ressort
par ailleurs du préambule de cet arrêté que son but était de lutter contre la
pollution des eaux des lacs et des cours d'eau. Or, le seul bien ici à protéger
est le sol (Investigation historique ch. 3, p. 9; courrier du SENE du
21.07.2017 let. c et d, p. 2). Peu importe dès lors de savoir si les
substances visées par l'arrêté ont été retrouvées dans le sol puisque cet
arrêté ne visait que la protection des eaux.

Enfin, le département se fonde sur l'article 16a du Code pénal
neuchâtelois du 20 novembre 1940 qui avait été introduit lors de l'adoption du
décret de 1966 concernant la protection des sites naturels du canton. Selon cet
article, quiconque aura abandonné des déchets ou d'autres choses mobilières sur
le sol d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit
sera puni de l'amende. Le département n'indique pas en quoi cette norme aurait
pour but de protéger les sols mais se borne à dire que la législation cantonale
a été introduite dans le sillage de la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage de 1966. C'est effectivement bien la nature qu'il y avait
lieu de protéger lors de l'adoption dudit décret (notamment rapport du Conseil
d'Etat du 05.03.1965 et discussion générale, p. 1336-1337, qui mentionnent la
question des détritus abandonnés). Se référant à l'intervention du député
Perret, la commission (rapport du 21.01.1966, p. 802) indique apporter un
complément au Code pénal neuchâtelois en ce qu'elle soumet à une peine d'amende
l'abandon de déchets sur le sol d'autrui. Comme le relève avec pertinence la
recourante, le décret ne visait pas la protection des sols contre la pollution
et ne prévoit d'ailleurs aucune possibilité d'imputer au perturbateur les coûts
d'éventuelles mesures de protection et d'assainissement.

Enfin, le département estime que l'affirmation, selon laquelle les
normes de l'ancienne loi sur la protection des eaux contre la pollution ne sont
pas suffisantes lorsque le seul intérêt protégé est le sol, doit être tempérée vu
quelle ne tient pas compte des spécificités de régions karstiques comme le
Jura. Or, le Tribunal fédéral a indiqué que lorsqu'il était question de
protéger le sol, la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution
de 1955 ne fournissait pas une base légale pour mettre les frais à charge du
perturbateur (arrêt du TF du07.09.2017
[1C_170/2017]cons. 4.5.2). Pour peu que cette affirmation ait un
fondement, force est de relever que selon le sitehttps://map.geo.admin.ch, la rue du Plan n'est pas située dans
une région karstique si bien quon ne saurait considérer que le sol était à
lépoque protégé par la loi sur la protection des eaux.

Vu l'absence de normes en 1972 visant à protéger le sol, la recourante
ne saurait se voir imputer les conséquences de l'activité de la raison
individuelle X.________.

7.Si l'atelier de peinture se trouvait à l'ouest
du bâtiment, on ne peut considérer comme établi au degré de vraisemblance
prépondérante que cette activité se serait pratiquée, à certaines périodes,
également au sud du bâtiment sis rue du Plan 5, l'investigation historique ne
posant qu'une hypothèse en ces termes : "L'aile ouest du bâtiment 5 a été
modifiée en atelier de peinture en 1963. Cette activité se faisait probablement
dans d'autres locaux auparavant, peut-être dans la partie sud des bâtiments 3
et 5, avec des aérations côté sud. Ceci expliquerait les teneurs en métaux
lourds retrouvés dans les sols sur la parcelle 16084" (p. 15).

Par ailleurs, force est de constater ici que le rapport d'investigation
historique manque de précision, donc de fiabilité. Il contient en effet des
incohérences dans l'occupation des bâtiments mentionnant d'une part que X.________
a occupé les bâtiments sis rue du Plan 5 et 7 (p. 13) puis le bâtiment 3 (p.
15). Par ailleurs, C.________ SA n'aurait occupé que les bâtiments 5 et 7. Or,
la consultation du site des archives de l'Express (www.lexpressarchives.ch)
incite à penser que la recourante avait une activité également à la rue du Plan
3 (cf. offre d'emploi du 16.11.1989 et article "Toiture en feu" du
19.04.1985).

8.Il ressort des considérants précédents que le
critère de la durée a été mal appliqué et que celui de la nature de l'activité
exercée, des produits utilisés et de leur élimination procède d'une instruction
insuffisante. Certes, le nombre de personnes ayant travaillé dans l'entreprise est
un critère adéquat dans le sens où plus il y a d'employés, plus l'activité de
l'entreprise est importante. Il ne s'agit toutefois pas du seul critère à
prendre en considération.

Quant aux mesures d'instruction requises, outre l'audition des
personnes susmentionnées, la recourante s'est toujours bornée à indiquer dans
ses précédents mémoires : "instruction complémentaire". Dans son
recours devant la Cour de céans, elle mentionne que les instructions
complémentaires doivent porter sur des points techniques déterminants
(pollution due au plomb; système de ventilation; traitement galvanique;
présence de monoblocs; importance de la pollution causée par les autres
entreprises présentes sur le site; etc.).

Si l'autorité persiste à considérer qu'il est vraisemblable que C.________ SA
a causé la pollution due au plomb sur la parcelle 16084, il s'agira alors de
procéder à une instruction complémentaire concernant le système de ventilation.
Concernant la galvanoplastie, il s'agira de déterminer, avec l'aide des témoins
requis, comment elle était effectuée et comment les déchets étaient évacués. La
recourante requiert aussi une instruction complémentaire relative à
l'importance de la pollution causée par les autres entreprises. Avec raison,
elle allègue que l'absence de données les concernant ne peut amener à la
conclusion qu'elle est le seul perturbateur par comportement. Le SENE partage
d'ailleurs cette thèse puisqu'il a réduit sa part de 80 % à 70 % afin
de tenir compte des incertitudes liées aux entreprises D.________ SA, E.________
et F.________ SA, entreprises qui n'existent plus et sont dès lors
défaillantes. Or, les autres entreprises recensées par l'étude historique sont
également à prendre en considération. Le SENE a exclu l'entreprise G.________
et I.________ SA au motif d'absence de données fiables. Or, il retient
l'entreprise D.________ SA alors même qu'aucune donnée n'a pu être fournie
concernant le nombre d'employés et les produits chimiques utilisés. De même, il
retient que les activités de E.________ ont pu polluer le site, alors même
qu'aucune donnée n'a été fournie concernant les produits chimiques utilisés.
Comme susmentionné, si l'autorité ne parvient pas à établir l'identité, le
rôle, les actions et les omissions des sociétés qui sont intervenues ou si elle
estime qu'il n'est plus possible de les établir pour d'autres raisons, elle
doit en tenir compte lors de la répartition des frais, l'article32b al. 3 LPEprévoyant expressément que la
collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais dus par les
personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont
insolvables. De nombreuses autres sociétés étant susceptibles d'être à
l'origine des pollutions rencontrées, des activités industrielles ayant été
exercées dans les locaux depuis 1840, il y a lieu d'en tenir compte dans la
répartition des frais. Il appartiendra au service intimé, se fondant sur les
considérants ci-dessus et l'instruction complémentaire à intervenir, de procéder
à une nouvelle répartition des frais. Il y aura lieu également d'examiner si la
situation financière de la recourante a pour incidence qu'elle ne serait pas en
mesure d'assumer le financement des frais d'assainissement (Fellrath, Paramètres
généraux de répartition des frais d'investigation de surveillance et
d'assainissement des sites pollués : état de la pratique et de la jurisprudence
en droit suisse in DEP 2018/4, p. 296 et les références citées).

9.Le recours doit dès lors être admis et les
décisions du SENE du 29 janvier 2018 et du DDTE du 11 janvier 2019 annulées et
la cause être renvoyée au service pour qu'il procède à une nouvelle répartition
des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement après
instruction complémentaire au sens des considérants.

10.L'Etat n'étant pas astreint aux frais, il n'en
sera pas perçu (art. 47 al. 2LPJA) et
l'avance de frais sera remboursée à la recourante. Vu le sort de la cause,
cette dernière a droit à des dépens (art. 48 al. 1LPJA). Pour
l'activité déployée, son mandataire fait état d'environ 40 heures. Etant donné
qu'il est déjà intervenu dès le dépôt d'observations au SENE, cette durée
d'activité paraît excessive pour le dépôt d'un mémoire de recours devant la
Cour de céans. Tout bien considéré, les dépens peuvent être équitablement fixés
à 5'000 francs, frais et TVA compris. Il appartiendra au département de statuer
sur les frais et dépens de la procédure antérieure.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours.

2.Annule les décisions du SENE du 29 janvier 2018 et du DDTE du 11
janvier 2019 et renvoie la cause audit service pour instruction complémentaire
puis nouvelle décision au sens des considérants.

3.Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais à la
recourante.

4.Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 5'000 francs, TVA
comprise, pour la procédure devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal, à charge de l'Etat.

5.Invite le DDTE à statuer sur les frais et dépens de la procédure
antérieure.

Neuchâtel, le 17 décembre
2019

1Celui qui acquiert un
patrimoine ou une entreprise avec actif et passif devient responsable des
dettes envers les créanciers, dès que lacquisition a été portée par lui à leur
connaissance ou quil la publiée dans les journaux.

2Toutefois, lancien débiteur
reste solidairement obligé pendant trois ans avec le nouveau; ce délai court,
pour les créances exigibles, dès lavis ou la publication, et, pour les autres
créances, dès la date de leur exigibilité.1

3Les effets dun semblable
transfert de passif sont dailleurs les mêmes que ceux du contrat de reprise de
dette proprement dit.

4La cession dun patrimoine ou
dune entreprise appartenant à des sociétés commerciales, à des sociétés
coopératives, à des associations, à des fondations ou à des entreprises
individuelles qui sont inscrites au registre du commerce, est régie par les
dispositions de la loi du 3 octobre 2003 sur la fusion2.3

1Nouvelle
teneur selon lannexe ch. 2 de la LF du 3 oct. 2003 sur la fusion, en vigueur
depuis le 1erjuil. 2004 (RO20042617;FF20003995).2RS221.3013Introduit
par lannexe ch. 2 de la LF du 3 oct. 2003 sur la fusion, en vigueur depuis le
1erjuil. 2004 (RO20042617;FF20003995).

1Quiconque exploite ou souhaite exploiter
une décharge contrôlée doit garantir la couverture des frais résultant de la
fermeture, des interventions ultérieures et de lassainissement au moyen dune
provision, dune assurance ou de toute autre manière.

2Si le détenteur de la décharge contrôlée
est lui-même le garant, il communique chaque année à lautorité le montant de
la garantie.

3Si le garant est un tiers, il doit
notifier à lautorité lexistence, la suspension et la cessation de la
garantie. Le Conseil fédéral peut prescrire que la garantie ne sera suspendue
ou ne cessera que 60 jours à compter de la réception de la notification.

4Le Conseil fédéral peut édicter des
prescriptions sur la garantie. Il peut notamment:

a.fixer létendue et la durée de cette
garantie ou déléguer cette tâche à lautorité, qui statuera au cas par cas;

b.prévoir que la propriété du bien-fonds
sur lequel la décharge contrôlée est sise sera transférée au canton après la
fermeture de celle-ci, et régler la question de lindemnisation.

1Celui qui
est à loriginedes mesures nécessaires assume les
frais dinvestigation, de surveillance et dassainissement du site pollué.

2Si plusieurs personnes sont impliquées,
elles assument les frais de lassainissement proportionnellement à leur part de
responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires
les mesures par son comportement. Celle qui nest impliquée quen tant que
détenteur du site nassume pas de frais si, même en appliquant le devoir de
diligence, elle na pas pu avoir connaissance de la pollution.

3La collectivité publique compétente prend
à sa charge la part de frais due par les personnes à lorigine des mesures, qui
ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables.

4Lautorité prend une décision sur la
répartition des coûts lorsquune personne concernée lexige ou quune autorité
prend les mesures elle-même.

5Si linvestigation révèle
quun site inscrit ou susceptible dêtre inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) nest pas pollué, la
collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des mesures
dinvestigation nécessaires.