ne_gerichte · TA.2005.313 · 2008-03-20 · fr
TA.2005.313


Réf. :
TA.2005.313-AMTC

A.Le 27 juin
1990, le Grand Conseil a adopté un décret concernant la protection des marais,
des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale qui est
entré en vigueur le 29 août suivant. Cet acte législatif a institué des zones
réservées, au sens des lois fédérale et cantonale d'aménagement du territoire,
avec des restrictions d'utilisation dans les sites concernés. Les zones
réservées en question ayant été instituées pour 5 ans, le Département de la
gestion du territoire (DGT) a préparé puis mis à l'enquête publique, du 31 mai
au 19 juin 1995, un plan cantonal de protection des marais, des sites
marécageux et des zones alluviales d'importance nationale (PAC Marais). Ce plan
a fait l'objet de 41 oppositions dont 39 ont été levées définitivement en
première instance. Le rejet de l'une d'elles par le DGT le 25 février 1997 a
été successivement confirmé par le Tribunal administratif le 14 mars 2005 (TA
1997.143) puis par leTribunal
fédéral le 8 février 2006 (1A.94/2005).La dernière opposition, émanant de
la Fondation WWF Suisse et de la Ligue suisse pour la protection de la nature
(Pro Natura), écartée par le DGT puis par le Conseil d'Etat, a fait l'objet de
l'arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997 publié auxATF 124 II 19.
Ce dossier a été renvoyé au DGT par la Haute Cour pour qu'il délimite les
zones-tampon dans le cadre du plan cantonal d'affectation et pour qu'il prenne,
sur cette base, les mesures nécessaires pour garantir le respect des buts visés
par la sauvegarde des objets protégés (ATF 124 II 25
cons.3b in fine).

Du 14 juin au 14
juillet 2004, a été mise à l'enquête publique une révision partielle du PAC
Marais. Préalablement, du 14 avril au 28 mai 2004, ce plan a fait l'objet d'une
procédure d'information et de participation.

B.R. est propriétaire
de l'article a. du cadastre de la Commune X. dont une partie, au sud, est
située dans le périmètre d'un haut-marais (HM no 15.6, marais Y.). Le 7 juillet
2004, le prénommé s'est opposé à la révision du PAC Marais en tant qu'elle délimitait
une zone-tampon d'une largeur de 15 mètres sur une partie de la parcelle susmentionnée
dont la largeur exploitable à l'endroit en question varie entre 23 et 25
mètres. R. s'est également opposé à toute modification du réseau de drainage
tant que des surfaces de remplacement ne seraient pas disponibles dans la
région.

Par décision du 11
octobre 2005, le DGT a levé cette opposition. En résumé, il a considéré
qu'aucune circonstance ne permettait de renoncer à délimiter une zone-tampon à
l'endroit litigieux; que les restrictions d'exploitation en résultant devraient
conduire l'intéressé à conclure une convention avec l'office de la conservation
de la nature afin de régler les aspects trophiques et biologiques de
l'exploitation agricole en bordure du haut-marais; qu'en revanche les questions
de drainage feraient l'objet soit d'un accord avec le DGT, soit d'une décision
de ce dernier; que des indemnités sont prévues pour compenser la perte de
rendement et le travail supplémentaire causés par les mesures de protection en
cause.

C.Le 31 octobre
2005, R. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision
du DGT dont il demande l'annulation, en concluant à la suppression des plans
révisés PAC Marais mis à l'enquête publique le 15 juin 2004, en particulier la
suppression de la zone-tampon délimitée sur la parcelle a. du cadastre de la
Commune X., subsidiairement au renvoi du dossier au DGT. Le recourant reprend
les arguments qu'il avait développés en procédure d'opposition, soutient que le
dossier ne contient aucun élément, sous forme d'étude scientifique ou
d'analyse, justifiant la délimitation d'une zone-tampon sur sa parcelle et
relève que le marais est "en parfaite santé". Le recourant se réfère
"pour le reste" à la motivation développée dans le recours déposé par
Les époux S. et déclare faire siens leurs arguments.

D.Dans ses
observations sur le recours, le DGT en propose le rejet dans la mesure où il
est recevable. Il propose l'audition de témoins lors d'une visite des lieux.

E.WWF Neuchâtel
et Pro Natura Neuchâtel ont demandé à intervenir dans la procédure. Par
décision incidente du 26 octobre 2006, le Tribunal administratif a rejeté ces
requêtes et dit toutefois que ces associations se verraient notifier le présent
jugement.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Le recours
a été déposé dans le délai légal.

b) En tant qu'il se
limite à faire référence à un mémoire de recours déposé par des tiers, sans
reprendre expressément les arguments de ces derniers, le recours ne comporte
pas de motivation suffisante. La jurisprudence publiée au RJN 1987, p.269 ne
trouve pas application en l'occurrence. Dans la cause jugée à cette occasion en
effet, le Tribunal administratif était saisi par le même recourant de deux
recours distincts car dirigés l'un contre une taxation pour l'impôt direct
cantonal, l'autre contre une taxation pour l'impôt fédéral direct, recours
portant cependant sur des litiges en tous points semblables, en fait et en
droit. En l'espèce, le recourant se réfère à un mémoire déposé par des tiers,
lesquels attaquent certes une décision qui concerne également le PAC Marais,
mais dans d'autres secteurs que celui faisant l'objet du présent litige. Selon
la jurisprudence, s'il sied, en matière de motivation de recours, de ne pas
faire montre de formalisme excessif, on ne doit pas moins attendre d'un
recourant qu'il accorde un minimum de soin à la rédaction de son mémoire et
qu'il informe de façon directe l'autorité qu'il saisit des critiques qu'il
formule à l'endroit de la décision entreprise ainsi que de ses conclusions (RJN
1986, p.284). Par conséquent, le Tribunal administratif ne saurait prendre en
compte, dans la présente cause, la motivation d'un recours déposé dans une
autre procédure.

2.a) Les
zones-tampon sont des surfaces destinées à protéger les biotopes marécageux
ainsi que leur faune et leur flore spécifiques contre les menaces et les atteintes
nuisibles en provenance des surfaces exploitées environnantes. Les spécialistes
distinguent trois catégories de zones-tampon selon les fonctions assignées à
chacune d'entre elles. La zone-tampon hydrique comprend les surfaces adjacentes
au biotope marécageux, dans lesquelles aucune modification du régime hydrique
susceptible de compromettre l'approvisionnement en eau nécessaire à la
conservation des marais n'est tolérée. La zone-tampon trophique inclut les
terres agricoles cultivées, situées en-dehors du biotope marécageux à protéger
et soumises à des restrictions d'exploitation. Elle doit réduire ou prévenir
l'engraissement indirect des marais pauvres en substances nutritives. L'étendue
de ces zones dépend des types de sols concernés et de la configuration des
lieux. Les zones-tampon biologiques s'étendent enfin aux terrains servant
d'espace vital aux espèces animales et végétales spécifiques des biotopes
marécageux et des zones de transition. Une zone-tampon suffisante du point de
vue écologique, au sens des articles 3 al.1 de l'ordonnance du Conseil fédéral
sur les bas-marais (OBM, RS 451.33), de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les
hauts-marais (OHM, RS 451.32) et de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les
zones alluviales (OZA, RS 451.31), doit en principe comprendre les surfaces
nécessaires pour assurer les diverses fonctions énumérées ci-dessus. L'article
24 sexies al.5 de l'ancienne Cst.féd., adopté en votation populaire le 6
décembre 1987, repris à l'alinéa 5 de l'article 78 de l'actuelle Cst.féd.,
place sous protection les marais et les sites marécageux d'une beauté
particulière et présentant un intérêt national. Selon les articles 18a al.1,
23a, 23b al.3 et 23c al.1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et
du paysage (LPN), il appartient au Conseil fédéral de désigner les biotopes
d'importance nationale, après avoir pris l'avis des cantons, de délimiter leur
situation et d'établir les buts de protection. En revanche, la délimitation
exacte des objets protégés et la mise en uvre des mesures de protection et
d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection
incombent aux cantons (art.18a al.2, 23c al.2 LPN; 5 OHM et OBM). En vertu des
articles 14 al.2 litt.d de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection de
la nature et du paysage (OPN, RS 451.1; 3 al.1 OHM; 3 al.1 OBM; 3 al.1 OZA),
ces derniers sont notamment tenus de délimiter les zones-tampon suffisantes du
point de vue écologique, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers,
des exploitants et des autres personnes concernées. La création de zones-tampon
destinées à protéger les biotopes marécageux des menaces et des atteintes en
provenance des terres agricoles environnantes fait partie des mesures de
protection nécessaires à la conservation des objets protégés, de sorte que l'on
ne saurait soutenir que le Conseil fédéral aurait mis à la charge des cantons
une obligation nouvelle en leur imposant de délimiter des zones-tampon
suffisantes du point de vue écologique. S'ils bénéficient, dans l'exécution de
cette tâche, d'une certaine liberté d'appréciation, les cantons doivent satisfaire
à leur obligation de délimiter les zones-tampon et de prendre les mesures propres
à assurer leur exploitation d'une manière conforme aux buts visés par la protection,
dans les délais impartis par le Conseil fédéral (art.6 al.2 OHM, OBM et OZA;
ATF124 II 22-23
cons.3a et les nombreuses références).

b) Le haut-marais en
cause (objet partiel no 15.6) figure à l'inventaire fédéral des hauts-marais et
des marais de transition d'importance nationale, révisé en 2003 (v. D.8f). En
vertu de la norme rappelée plus haut (art.3 al.1 OHM), l'Etat est tenu de délimiter
des zones-tampon suffisantes du point de vue écologique en tenant compte, notamment,
de la zone de contact ainsi que des bas-marais attenants éventuellement à cet objet.

c) L'Office fédéral
de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP) a édicté un
guide pour déterminer les zones-tampon suffisantes du point de vue écologique
pour les marais (2e éd., 1997) que les cantons doivent appliquer en principe
mais qui ne lie toutefois pas les tribunaux (v. DEP 2000 no 63, p.839).

A l'effet de
déterminer l'étendue des zones-tampon dans le canton de Neuchâtel, le DGT a
élaboré une clé de délimitation comportant cinq catégories qui a été acceptée
par l'OFEFP et qui a été appliquée à l'ensemble des marais du canton (v. rapport
justificatif du 11.06.2004 [D.8e], p.1, 16-21 ainsi que l'annexe 3 audit
rapport).

La situation de
référence (catégorie A) est celle où, par rapport au biotope marécageux, les
terrains avoisinants sont situés au même niveau topographique ou en contrebas
et où le marais possède une végétation de bonne qualité ou, s'il est perturbé
(par exemple en cas d'assèchement), il reste régénérable. Dans ce cas, il a été
admis qu'une zone-tampon de 15 m de large s'impose et elle répond aux trois
fonctions, hydrique, trophique et biologique, sur cette largeur. Lorsque le
terrain agricole présente une pente en direction du biotope marécageux
(catégorie B), une zone-tampon trophique et biologique plus large s'impose en
raison du risque d'apport d'engrais dans le biotope par ruissellement de
surface. La clé pour la délimitation prévoit dans ce cas une zone-tampon d'une
largeur de 40 m lorsque la pente est faible et de 50 m lorsque la pente est
plus prononcée. La fonction hydrique, quant à elle, ne s'applique que sur les
15 premiers mètres. Lorsque la dégradation du marais, attestée par différents
types de végétation (friche, hautes herbes eutrophes, terrains agricoles
enclavés dans la tourbière, forêt dense d'épicéas), ne permet pas
raisonnablement d'envisager sa régénération (catégorie C), la mise en place
d'une zone-tampon trophique et biologique n'est pas prévue par la clé de délimitation.
En revanche, la fonction hydrique sur une largeur de 15 m s'impose toujours
pour réduire l'effet drainant sur l'ensemble de la masse tourbeuse. Lorsqu'un
tronçon de marais est bordé d'un chemin ou d'une route réalisée sur un caisson
étanche qui constitue une séparation complète avec les terrains voisins
(catégorie D), une zone-tampon n'est pas nécessaire. Les chemins qui accèdent perpendiculairement
au marais ou le traversent ne remplissent pas cette fonction de séparation.
Enfin, la catégorie E envisage la situation où les hauts-marais et marais de
transition sont bordés par un bas-marais. Le guide de délimitation de l'OFEFP
s'applique dans ce cas et la largeur des zones-tampon, en fonction de la
qualité et de la sensibilité aux engrais des groupements végétaux présents,
varie de 0 à 20 m. Il s'agit là d'une fonction essentiellement trophique et
biologique des zones-tampon.

3.Le plan
d'affectation cantonal délimitant les zones-tampon tel qu'il a été exigé des
autorités cantonales par le Tribunal fédéral (ATF124 II 25cons.4 in fine) peut faire l'objet d'un libre examen de la part du Tribunal
administratif (art.33 al.3 litt.b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre examen
ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art.2 al.3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée.
Elle implique aussi que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur
des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle
strict (ATF127
II 242cons.3b/aa).

4.En l'espèce,
la zone-tampon remise en cause par le recourant borde un biotope marécageux qui
n'est longé ni par une route ni par un chemin. Le recourant indique que du côté
du marais Y., un fossé de 50 à 80 cm sépare les parcelles. Cette circonstance,
si elle était avérée, ne serait cependant pas susceptible de rendre une
zone-tampon inutile, bien au contraire. Ce qui importe en effet, pour la
protection hydrique du marais, c'est le maintien ou la restauration d'une
inondation quasi permanente et totale du sol tourbeux et ce jusqu'à la bordure
externe du marais. Or, lorsqu'un fossé est creusé à la bordure du biotope
marécageux, il se remplit d'eau. Celle-ci est ensuite évacuée par des drains,
ce qui a pour effet d'assécher le marais. Une zone-tampon hydrique se justifie
alors pleinement (rapport justificatif du DGT à l'appui de la révision du PAC
Marais de juin 2004, p.15-16; D.8e). Selon les critères retenus par le DGT dans
la clé de délimitation, qu'il a élaborée et qui a été acceptée par l'OFEFP (v.
lettre du 01.05.2003, p.3, D.8a PL 6), cette zone-tampon est en principe
nécessaire et l'Etat ne saurait renoncer à l'instituer. Elle a en outre une
largeur de 15 mètres, soit le minimum retenu par ladite clé de délimitation.
Cette zone-tampon comporte des drains qu'il y aurait lieu de supprimer selon la
carte indicative "principe d'adaptation des réseaux de drainage de la zone
hydrique" ad HM 15.6 (D.8e). Comme l'a relevé le DGT dans la décision
attaquée, cette mesure pourra, selon les circonstances, être mise en uvre
selon une convention à passer entre le propriétaire et le DGT (art.23-25 du
règlement PAC Marais). Il n'en demeure pas moins qu'elle est nécessaire, comme
indiqué plus haut, pour éviter l'assèchement du marais protégé. Le cas échéant,
en l'absence de convention, la décision spécifique du DGT, prise en vertu de l'article
25 al.2 du règlement PAC Marais à ce sujet, sera susceptible de recours. Le
recourant ne saurait donc obtenir que l'Etat renonce d'emblée à la délimitation
d'une zone-tampon et au maintien, voire au rétablissement d'un régime des eaux
approprié dans le secteur.

5.C'est à tort
que le recourant soutient que le dossier ne comporte pas d'éléments suffisants
pour instaurer les mesures de protection nécessaires à l'endroit litigieux.
Dans son arrêt du 20 octobre 1997, le Tribunal fédéral a en effet constaté que
le canton de Neuchâtel disposait des données scientifiques nécessaires pour la
délimitation des zones-tampon (ATF124 II 25).
A cet égard, le bon état actuel du biotope marécageux est sans importance pour
la solution du litige, du moment que les mesures en cause tendent soit au
maintien de ce bon état, soit à sa restauration. Enfin, les plans détaillés
figurant au dossier s'étant révélés suffisants pour apprécier les conditions locales
de la cause, une visite des lieux ne se justifie pas. Il en est de même de
l'audition de témoins.

6.Entièrement
mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

Le recourant qui
succombe supportera les frais de la cause.

Par ces motifs,LA COUR DE DROIT PUBLIC

1.Rejette le recours
dans la mesure où il est recevable.

2.Met à la charge du
recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours forfaitaires
par 70 francs, montants compensés par son avance.

Neuchâtel, le 26 mars 2008