ne_gerichte · CDP.2024.321 · 2026-03-26 · fr
CDP.2024.321


A.Le plan
daménagement de lancienne commune de Neuchâtel (ci-après : PAL) et son
règlement daménagement (ci-après : le règlement ou RA) ont été
sanctionnés par le Conseil dEtat le 5 juillet 1999.

Le 11 mars 2019, le Conseil
général de la Ville de Neuchâtel (ci-après : conseil général) a adopté la
modification partielle de son PAL et de son règlement. Cette modification
visait le changement daffectation, à savoir de zone dutilité publique de
délassement (ci-après : ZUPD) en zone dutilité publique avec équipement
(ci-après : ZUPE), dune parcelle du domaine public utilisée comme parking
(bien-fonds DP n° 468, secteur Chaumière) dans la perspective de construire un
établissement médico-social (ci-après : EMS) de 24 chambres, 7 logements
avec encadrement et un parking souterrain de 65 places. Dans le cadre de sa
mise à lenquête publique du 26 avril au 27 mai 2019, ce projet a suscité
lopposition de A.________, propriétaire de la parcelle voisine n° 2424 du
cadastre de Neuchâtel. Pour lessentiel, elle faisait valoir que le changement
daffectation concernant la parcelle DP n° 468 portait atteinte à la vue, ainsi
quau dégagement sur le paysage urbain environnant, lesquels devaient être
considérés comme des zones à protéger. Elle relevait en outre que la
modification projetée ne comportait aucune disposition particulière propre à
garantir la préservation du caractère esthétique et historique du secteur
concerné. Elle contestait par ailleurs tant le changement daffectation que la
suppression de la vue protégée n° 9, en vertu de larticle 158 RA. Une
séance de conciliation sest tenue le 17 février 2020, sans aboutir.

Par décision du 29 juin 2020, le
Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : conseil communal) a
rejeté lopposition de lintéressée. En substance, il a estimé que la
modification de laffectation du «parking de La Chaumière»était conforme aux prescriptions
légales et réglementaires, notamment sous langle de la cohérence, de la
justification et de lintérêt public. Le projet prévoyait le maintien des
places de stationnement, dune esplanade ainsi que de la vue protégée n° 9, qui
nétait que déplacée au sud de la parcelle. Ce changement reposait, en outre,
sur des intérêts publics prépondérants qui primaient les intérêts privés.

Par prononcé du 24 janvier 2022
(REC.2020.233), le Conseil dEtat a admis le recours de A.________, annulé cette
décision et a renvoyé la cause au conseil communal pour instruction
complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. En substance,
après avoir considéré que la modification des circonstances justifiait le
réexamen du PAL, il a retenu que la pesée des intérêts effectuée était
lacunaire dans la mesure où le conseil communal ne mentionnait ni dans le
rapport justificatif, ni dans sa décision, ni dans ses observations
postérieures, avoir examiné les alternatives et variantes envisageables au
niveau communal. Cet examen était pourtant essentiel, dautant plus que le
domaine public concerné (DP n° 468) bénéficiait dune protection communale
particulière selon le RA.

Dans le cadre de la reprise de
linstruction, le conseil communal a requis un rapport complémentaire auprès du
Service communal du développement territorial en vue détudier les variantes
possibles et de faire une pesée des intérêts. Délivré au mois de juin 2023, ce
rapport a été soumis à A.________ qui sest déterminée à son sujet le 16 novembre
2023. Par décision du 4 décembre 2023, le conseil communal a levé lopposition
de la prénommée. En résumé, il a considéré que tant les instructions de la
décision de renvoi du Conseil dEtat que la procédure de modification du plan
daménagement prévue par la loi cantonale sur laménagement du territoire
(ci-après : LCAT) avaient été respectées. Il a relevé, par ailleurs, que
la modification partielle du PAL et de son règlement était conforme à larticle
21 al. 2 de la loi fédérale sur laménagement du territoire (ci-après :
LAT). Il a au demeurant repris les considérants de sa décision du 29 juin
2020, notamment en ce qui concernait les griefs relatifs aux zones à protéger,
à la sauvegarde de laspect des localités et des sites (clause desthétisme),
au changement daffectation, ainsi quaux échappées et vues caractéristiques.

Saisi par A.________ dun
recours contre ce prononcé, le Conseil dEtat la, par décision du 30 octobre
2024, rejeté et a approuvé la modification partielle du PAL et du règlement de
la Ville de Neuchâtel, secteur«parking
de la Chaumière».Il a retenu, pour lessentiel, que la prénommée navait pas été empêchée de
saisir la portée ou les implications de la décision entreprise ni de la
contester utilement devant lui, si bien quil a rejeté toute violation du droit
dêtre entendu pour défaut de motivation. Ensuite, il a considéré quen
labsence de modification du projet de révision de son PAL, le conseil communal
navait pas violé les dispositions cantonales daménagement du territoire en ne
soumettant pas une nouvelle fois le projet au vote du conseil général et en ne
le mettant pas à nouveau à lenquête publique. Sagissant du principe de
coordination, il a exposé, tout dabord, que la modification partielle du PAL
nimpliquait pas de coordonner plusieurs procédures et que ni le droit fédéral
ni le droit cantonal nempêchaient une révision partielle dun PAL, alors
quune révision générale était en cours. Concernant lopportunité de la
planification projetée et la pesée des intérêts réalisées, il a considéré que
cette dernière nétait pas lacunaire et que le rapport 47 OAT, ainsi que son
complément, procédaient à une étude des variantes des potentielles autres
parcelles pouvant accueillir le projet envisagé ; or, à lissue de cet examen,
le site choisi constituait la solution optimale au regard des objectifs
poursuivis. Enfin, il a indiqué que la vue protégée ne serait nullement
supprimée par la modification litigieuse ni par la construction de lEMS, dès
lors quelle serait déplacée au sud de la parcelle. Il a rappelé que larticle
158 RA ne protégeait pas le champ visuel des bâtiments situés au nord du
bien-fonds DP n° 468, mais bien la vue caractéristique depuis la terrasse du
parking de la Chaumière, ainsi que le champ visuel délimité par un plan
horizontal.

B.A.________
interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette
décision, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à
celle de la décision du conseil communal du 4 décembre 2023 ; principalement,
elle requiert que lillicéité de la modification du PAL de la Ville de
Neuchâtel adoptée par le conseil général dans sa séance du 11 mars 2019 soit
constatée et, partant, que cette modification soit annulée ; subsidiairement,
elle demande que la sanction à la modification de ce PAL soit refusée. En
substance, elle fait valoir une constatation inexacte et incomplète des faits
pertinents, spécifiquement sous langle dune pesée des intérêts lacunaire,
dun manque dexamen des alternatives possibles et dune incohérence dans la
planification projetée. Elle se prévaut ensuite dune violation de la
procédure, respectivement de larticle 95 LCAT, estimant que le conseil
communal a modifié les documents du projet sans en informer le conseil général,
si bien que celui-ci a adopté la modification du PAL litigieuse sur la base
dun rapport que le Conseil dEtat avait jugé lacunaire. Elle invoque également
une violation du principe de la stabilité des plans, alléguant que la révision
querellée ne vise pas à sadapter à de nouvelles circonstances, mais à
permettre à un projet précis et en contradiction avec le plan de prendre forme.
A cet égard, la recourante relève que le«Projet de territoire» (soit la révision globale du
PAL) ne prévoit pas de reclassement de la parcelle concernée, mais, au
contraire, la place dans la catégorie des sites à protéger et à valoriser en
raison de la vue quelle offre. Elle se plaint par ailleurs dune violation du
principe de coordination, au motif que le projet litigieux est incompatible avec
le «Projet
de territoire»,
ce que lautorité précédente na pas pris en considération. Elle avance que le
rapport et le rapport complémentaire 47 OAT sont lacunaires et ne permettent
pas à tout un chacun de les comprendre aisément, ce qui viole lobligation de
publicité de la pesée des intérêts. A ce titre, elle se prévaut dune atteinte
à la garantie daccès à la justice, alléguant que ces documents ne permettent
pas au justiciable de former recours. Concernant plus spécifiquement ledit
rapport complémentaire, elle estime que son caractère lacunaire viole son droit
dêtre entendue, pour défaut de motivation. Elle prétend également quil ny a
pas eu de réelle pesée des intérêts, puisque seuls des intérêts positifs ont
été analysés. La recourante fait ensuite valoir que le Conseil dEtat devait
contrôler lopportunité du projet, ce quil na pas fait, respectivement, elle
lui reproche de ne pas avoir étudié toutes les alternatives possibles. Elle
soutient encore que «la perte de la vue très accessible sur le Château»
de Neuchâtel, monument protégé, a pour conséquence den amoindrir sa valeur et
constitue une atteinte à sa protection. Finalement, elle expose que la
modification partielle du PAL consacre une violation du RA, dans la mesure où
la vue protégée n° 9 est, à tout le moins substantiellement, abolie, dans la
perspective de lédification dun EMS. Le fait que la vue sera déplacée risque,
quoi quil en soit, de compromettre son authenticité et daltérer lexpérience
visuelle pour les observateurs.A
lappui de ses griefs, la recourante sollicite la mise en uvre dune vision
locale du domaine public (DP n° 468), ainsi que du reste du quartier et des
points de vue alentour.

C.Sans
formuler dobservations, le Conseil dEtat conclut au rejet du recours, dans la
mesure de sa recevabilité, et le conseil communal se réfère aux précédentes
décisions.

D.La Cour
de céans requiert les documents du«Projet de territoire»ayant trait à la mise en uvre de la
fiche S_12 «développer loffre dappartements avec encadrement»
du plan directeur cantonal, ainsi que ceux relatifs à la planification
médico-sociale, lesquels sont produits par lintimé.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.Dans
son écrit, lintéressée soutient à plusieurs reprises que la Cour de céans
dispose dun libre pouvoir dexamen, en application de larticle 33 al. 3 let.
b LAT. Sur ce point, il y a lieu de préciser ce qui suit.

a) Le canton de
Neuchâtel connaît, en matière de planification, la procédure de mise à
lenquête publique et dopposition (art. 93 et 94 LCAT). Ainsi, les plans
daffectation communaux sont élaborés par les communes dans le cadre du plan
directeur cantonal et du projet de territoire, en concordance avec les autres
plans et mesures communales, régionales et cantonales (art. 43 al. 1 LCAT).
Sont des plans daffectation communaux : le plan daménagement local ; les
plans spéciaux ; les plans dalignement ; les plans de quartier et de
lotissement et les plans déquipement (art. 43 al. 2 LCAT). Les plans sont
signés par le Conseil communal qui les envoie ensuite au service accompagnés
dun rapport sur laménagement (art. 90 al. 1 LCAT). Après avoir été mis en
circulation auprès des services ou départements intéressés, les plans font
lobjet dun préavis de synthèse du service, transmis au Conseil communal (art.
91 al. 1 LCAT). Après avoir été adaptés, les plans sont préavisés par le
département puis restitués à la commune (art. 91 al. 2 LCAT). Lorsque le plan a
été préavisé favorablement par le département, il est soumis au vote du Conseil
général (art. 92 al. 1 LCAT). Lorsque le plan n'a pas fait l'objet d'un
référendum, ou a été accepté en votation communale, il est mis à l'enquête
publique pendant trente jours au bureau communal simultanément avec les
demandes de décisions spéciales (art. 93 al. 1 LCAT) et, pendant le délai
de mise à l'enquête, les intéressés et les communes touchées peuvent adresser
une opposition écrite et motivée au Conseil communal qui a lobligation de la
transmettre aux autorités chargées de délivrer les autorisations spéciales
(art. 94 al. 1 LCAT), qui statue, sous réserve dune conciliation (art. 94 al.
2 LCAT), dans un délai de six mois (art. 94 al. 3 LCAT). Cette procédure
correspond aux objectifs de participation des citoyens intéressés et satisfait
aux exigences du droit d'être entendu des tiers intéressés et de leur
protection juridique. Les décisions des communes et des autorités chargées de
délivrer les décisions spéciales en matière de plans communaux daffectation
des zones, de plans spéciaux, plans dalignement et de plans de quartier ou de
lotissement ainsi que les décisions des communes en matière de contributions et
de taxes d'équipement sont susceptibles dun recours au Conseil dEtat puis au
Tribunal cantonal, conformément à la LPJA (art. 125 al. 1 LCAT). Aux termes de
larticle 33 let. d LPJA, la Cour de céans ne statue pas en opportunité, sauf
si une loi le prévoit expressément.

Larticle 33
al. 3 let. b LAT impose qu'une autorité de recours au moins ait un libre
pouvoir d'examen. L' «autorité de recours» au sens de
cette disposition ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction
administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto
sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un
gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences
du droit fédéral (ATF 127 II 238 cons. 3b/bb ; arrêt du TF du 09.10.2023
[1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les réf. cit. ). Ce libre pouvoir d'examen ne se
réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Lautorité
doit vérifier que la décision contestée devant elle est juste et adéquate. Cette
disposition est, de manière autonome, directement applicable en procédure
cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2009, art. 33 N. 4).
Toutefois, dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit préserver la
liberté d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin dans l'accomplissement
de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette
liberté d'appréciation implique qu'en particulier une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à
lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle
de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'examen de l'opportunité
avec la retenue prônée ne diffère pas véritablement du pouvoir de contrôle de
la légalité. En particulier, le contrôle des intérêts d'ordre supérieur
(notamment la violation des art. 1, 3, 15, 15a, 21 et 34 LAT) relève de la
violation de la loi et non de l'opportunité (arrêt du TF du 09.10.2023
[1C_288/2022] cons. 2.2.2, 2.2.4 et les réf. cit. ).

b) Compte tenu
des principes dégagés ci-dessus, lexamen de lopportunité dun plan
daffectation communal revient en priorité à une autorité politique, à savoir
le Conseil dEtat, qui statue sur les recours en tant que première instance. La
Cour de céans peut ensuite sen tenir à un examen de fait et de droit ce qui
inclut en principe le contrôle des intérêts supérieurs qui relèvent de la
violation de la loi. Si le Conseil dEtat a à tort considéré que son contrôle
ne sétendait pas à lopportunité dans le sens défini ci-dessus, la Cour peut
soit examiner le litige en étendant lexamen à cette question (cf. à ce sujet
une cause portant sur un plan daffectation communal ; RJN 2013, p. 503, cons.
2), soit renvoyer laffaire au Conseil dEtat. A cet égard, il appartient au
Conseil dEtat de démontrer de façon suffisamment identifiable quil a tranché
le litige avec un libre pouvoir d'examen, conformément à larticle 33 al. 3
let. b LAT. Une simple référence à cette disposition ne suffit pas. Cette
solution a pour avantage de confier prioritairement à une autorité politique le
soin de contrôler lopportunité dune décision. En effet, cette tâche est
fondamentalement étrangère à la mission de gardien du droit qui est celle des
tribunaux (Tanquerel,Le droit public en mouvement, in : Mélanges en
lhonneur du Professeur Etienne Poltier, 2020, p. 1045).

c) Dans le cas
particulier, dans sa décision litigieuse  quoi quen dise la recourante  le
Conseil dEtat a examiné la cause avec un libre pouvoir dexamen expliquant de
manière détaillée lopportunité du changement daffectation du bien-fonds
concerné, sous langle notamment des alternatives envisagées. Il a considéré
avec la retenue qui simposait à lui dans lexercice de lopportunité  le
point central du litige portant principalement sur un intérêt de portée locale,
en loccurrence la préservation de la vue n° 9, domaine dans lequel
lautorité communale bénéficie dune liberté dappréciation particulière  quil
ny avait pas de raison de sécarter de lévaluation opérée par lintimé ;
celle-ci napparaissait objectivement ni insoutenable ni contrevenir au droit
supérieur, tout spécifiquement aux articles 1 et 3 LAT. Dans ces circonstances,
puisque le Conseil dEtat a statué sur le recours de lintéressée avec un plein
pouvoir dexamen, répondant ainsi à lexigence de larticle 33 al. 3 let. b
LAT, la Cour de céans se limitera à un examen en fait et droit de la cause.

3.Sur
le plan formel, la recourante invoque plusieurs griefs, que ce soit sous
langle dune violation de la procédure dadoption des plans ou sous celui du non-respect
de son droit dêtre entendue ainsi que de la garantie de laccès à la justice. Il
est vrai quun vice procédural ou une violation dune garantie
constitutionnelle de nature formelle tend en principe à conduire à l'annulation
de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le
fond. Ceci étant,la
décision entreprise du Conseil dEtat du 30 octobre 2024, comme dailleurs
celle du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel du 4 décembre 2023,devant, quoi
qu'il en soit, être annulées pour les motifs qui suivent, les questions
formelles soulevées par lintéressée peuventsouffrir de demeurer
ouvertes.

4.a)
Aux termes de l'article 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires. Cet article est le résultat dun compromis entre deux exigences
contradictoires : il pose le principe de ladaptation des plans daffectation,
mais subordonne celle-ci à la condition que les circonstances se soient
sensiblement modifiées et que des changements soient en conséquence
nécessaires. Une modification sensible des circonstances au sens de cet article
peut être purement factuelle (modification topographique, mouvement
démographique, changement de comportements, développement économique, évolution
des besoins de transport, situation des finances publiques, menaces sur un
paysage ou un site, modifications des conditions d'équipement), mais également
d'ordre juridique, comme une modification législative. Cette disposition tend à
assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans
d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction (arrêt de la Cour de droit
public du 29.10.2019 [CDP.2018.212] cons. 4a, par arrêt du 31.03.2021
[1C_629/2019] le TF a déclaré irrecevable le recours interjeté contre la
décision précitée de la CDP).

b) Selon la
jurisprudence, l'article 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes :
la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au
point de justifier un réexamen du plan ; si le besoin s'en fait réellement
sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 148 II 417 cons. 3.2, 144
II 41 cons. 5.1 ; arrêt du TF du 09.01.2021 [1C_190/2020] cons. 2.2.1). Un
changement sensible des circonstances doit, à ce niveau, déjà être reconnu
lorsqu'une adaptation du plan de zone entre en considération et qu'elle n'est
pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à
la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont réalisées, il
appartient à l'autorité de planification, en particulier aux communes, de
procéder à la pesée des intérêts requise et de décider si et dans quelle mesure
une adaptation du plan de zone est nécessaire (ATF 148 II 417 cons. 3.2, 140 II
25 cons. 3.2 ; arrêt du TF du 25.07.2025 [1C_121/2024] cons. 2.1.3). Dans
l'appréciation des motifs de modification, la nécessité de rendre la
planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une
importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur ou la
réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids,
de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption
d'un plan de mesures. En revanche, un simple changement d'avis de la population
ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une
modification sensible des circonstances au sens de l'article 21 al. 2 LAT
(ATF 128 I 190 cons. 4.2 et les réf. cit. ; arrêt du TF du 09.02.2011
[1C_172/2010] cons. 5.1). L'adaptation de la planification à la situation
effective permet également de corriger des erreurs d'aménagement, même
récentes, pour autant que la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le cadre
du plan directeur (ATF 121 I 245 cons. 6 et les arrêts cités). Quoi qu'il en
soit, l'article 21 al. 2 LAT ne permet pas des adaptations si les circonstances
ne se sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues
lors de la première planification (arrêt du TF du 31.03.2021 1C_629/2019] cons.
3.2 et les réf. cit. ). La Cour de céans a notamment eu loccasion de juger que
le souhait dun propriétaire ne constituait pas un changement de circonstances
nécessitant une modification dun plan daménagement (arrêt de la Cour de droit
public précité [CDP.2018.212] cons. 4b).

5.a)
En lespèce, la recourante estime que, contrairement à ce que considère le
conseil communal, la question du respect de larticle 21 al. 2 LAT naurait pas
été tranchée, puisque la cause lui avait été renvoyée pour quil réexamine la
nécessité dune révision partielle du PAL. Par ailleurs, elle prétend que la
révision du PAL litigieuse naurait pas été initiée en raison de circonstances
nouvelles, mais uniquement dans le but de permettre la réalisation dun projet
déterminé, lequel serait en contradiction manifeste avec le plan en vigueur.
Elle fait valoir que le «Projet de territoire» actuel ne
prévoit pas un reclassement de la parcelle en cause, au contraire, elle la
place dans la catégorie des sites à protéger et à valoriser en raison de la vue
incroyable qu'elle offre ainsi que dans la catégorie des parcs et espaces
verts. Selon elle, aucune modification substantielle des circonstances ne
saurait justifier ladaptation du PAL, la création dappartements avec
encadrement et léventualité dun partenariat public-privé ne constituant pas,
à son sens, des éléments suffisants pour justifier une telle révision.

b) Dans sa
décision du 24 janvier 2022, après avoir laissé loccasion aux parties de se
déterminer, le Conseil dEtat avait examiné doffice la question de savoir si
les conditions de larticle 21 al. 2 LAT étaient réalisées. A cet égard, il a
retenu que le PAL de lancienne commune de Neuchâtel, sanctionné par le Conseil
dEtat le 5 juillet 1999, avait connu plusieurs révisions partielles, sans
toutefois concerner jusquici le domaine public communal DP n° 468. La révision
litigieuse visait à modifier ce secteur sur trois plans : le plan des
affectations (passage dune zone de délassement à une zone dutilité publique
avec équipement), le plan des règles urbanistiques (passage dun secteur
paysager public à un secteur de bâtiments publics), ainsi que le plan de site
et des mesures de protection (déplacement de la vue caractéristique n° 9), afin
de permettre la réalisation dun projet médico-social comprenant un EMS de 24
lits, un accueil de jour, sept logements avec encadrement et un parking
souterrain de 65 places. Le rapport justificatif ne faisait état daucun
changement de circonstances intervenu depuis ladoption du plan initial en
1999. Toutefois, lautorité intimée estimait que lancienneté du plan, le
faible impact sur les intérêts publics ou privés, la conformité accrue avec
lutilité publique, ainsi que les nouveaux besoins en matière médico-sociale,
la densification urbaine promue par la LAT, les orientations politiques
actuelles et la pénurie de logements, justifient la modification partielle du
plan daménagement, notamment dans le cadre dun partenariat public-privé. Le
Conseil dEtat a ensuite précisé que les objectifs dutilité publique invoqués
 tels que ladéquation de laffectation à la réalité, la création de logements
supplémentaires, laménagement dappartements avec encadrement, ou encore la
mise aux normes dun EMS  ainsi que lintérêt public à la densification
urbaine constituaient des éléments pertinents à prendre en considération dans
le cadre de la pesée des intérêts. Toutefois, en labsence de circonstances
nouvelles, ces seuls motifs ne pouvaient justifier une atteinte à la sécurité
juridique et à la stabilité des plans. De même, ni lévolution des orientations
politiques ni lopportunité dun partenariat public-privé ne pouvaient, à elles
seules, fonder une telle atteinte. Cela étant, eu égard notamment à
lancienneté du plan daménagement  sanctionné le 5 juillet 1999 malgré
plusieurs révisions partielles ultérieures  ainsi quà la modification du plan
directeur cantonal dans le domaine de la planification médico-sociale (ci-après
aussi : PMS), il a considéré que les circonstances pouvaient être tenues pour
modifiées, justifiant ainsi un réexamen du plan. Ainsi, dans le cadre de
lexamen en deux étapes, le Conseil dEtat avait admis un changement de
circonstance (étape 1) et renvoyé toutefois la cause à lautorité intimée pour
examiner la nécessité de procéder à une révision partielle du PAL (étape 2 ;
cf. décision du Conseil dEtat du 24.01.2022, cons. 8).

c) On relèvera que,
bien que lautorité intimée ait considéré, dans sa décision du 4 décembre 2023,
que lavis du Conseil dEtat avait acquis force de chose jugée et ne pouvait
dès lors plus être remis en cause, la recourante peut à lévidence, dans le
cadre du présent recours, contester lappréciation portée par le Conseil dEtat
dans sa décision de renvoi du 24 janvier 2022 quant à lexistence dun
changement sensible de circonstances. A cet égard, il y a lieu de reconnaître
que, certes, lancienneté du plan daménagement de la Ville de Neuchâtel 
sanctionné le 5 juillet 1999 et révisé partiellement à plusieurs reprises ultérieurement
 ainsi que la modification du plan directeur cantonal dans le domaine de la
planification médico-sociale constituent des éléments susceptibles de plaider
en faveur dun changement de circonstances. Force est toutefois de constater
que la modification partielle du PAL querellée ne savère pas nécessaire pour
les raisons suivantes.

Selon la
doctrine, une augmentation du besoin de logements pourra justifier une
densification dune zone constructible existante plutôt quune extension de la
zone à bâtir (Tanquerel, in : Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.],
Commentaire pratique LAT : Planifier laffectation, 2016, n. 54 ad art.
21). Dans le canton de Neuchâtel, la PMS pour les personnes âgées a été
approuvée en mai 2012 par le Grand Conseil et les modifications y relatives de
la loi de santé sont entrées en vigueur au 1erjanvier 2013. Elle
vise à soutenir la mise en place de solutions et d'infrastructures pour les
personnes de plus de 65 ans présentant des fragilités, tout en suivant
l'évolution et les attentes de la population. Concrètement, cette politique se
traduit par une augmentation du nombre d'appartements avec encadrement, un
renforcement des prestations de maintien à domicile et la création de
structures d'accueil intermédiaires (court-séjour et foyer de jour et de nuit).
De plus, le nombre de lits d'hébergement en long séjour (EMS) est
progressivement abaissé et l'offre résidentielle des EMS est adaptée pour faire
face aux nouveaux besoins. A cet égard, on constatera que le besoin de développer
loffre dappartements avec encadrement est spécifiquement prévu par la fiche
S_12 du PDC «Développer loffre dappartements avec encadrement»,
approuvée par le Conseil fédéral le 27 février 2019. Cette fiche a pour
objectif spécifique notamment la construction et la rénovation dappartements
avec encadrement dici 2030 correspondant aux exigences de la PMS. Le canton a
pour compétence de fixer par arrêté la répartition entre communes du nombre
dappartements avec encadrement. Dans ces circonstances, par arrêté du 23 août
2023, le Conseil dEtat a adopté le règlement sur la planification et la
reconnaissance des appartements au sens de la loi sur laccompagnement et le
soutien à domicile (LASDom) (REPRA). Selon larticle 6 al. 1 let. a REPRA, les
communes de chaque région prennent des mesures pour offrir des appartements
LASDom, selon les quantités minimales suivantes : pour la Ville de Neuchâtel,
dici 2030, 424 et dici 2040, 495. Selon la liste des appartements avec
encadrement labellisés par le service cantonal de la santé publique (disponible
sur :https://www.ne.ch/autorites/DFS/SCSP/medico-social/pms/Pages/Appartements-avec-encadrement.aspx
; mise à jour le 26.02.2026), le nombre dappartements en Ville de Neuchâtel
est de 251. Si cet élément atteste lexistence dun besoin en matière de
création dappartements avec encadrement pour la Ville de Neuchâtel, il
convient toutefois de relever que le «Projet de territoire»
en cours permet déjà de couvrir largement ce besoin, sans quil soit nécessaire
de prendre en considération les 7 appartements avec encadrement prévus dans le
projet envisagé sur la parcelle DP n° 468. La Cour de céans a en effet
requis la production des documents relatifs au «Projet de territoire»
portant sur la mise en uvre de la fiche S_12 «Développer loffre
dappartements avec encadrement» du plan directeur cantonal, ainsi
que ceux concernant la PMS. Il ressort des pièces produites par lintimé que
les appartements avec encadrement existants et projetés sélèvent à un total de
533, soit plus que la quantité minimale requise dici 2040. A cet égard, il est
précisé que les projets annoncés auprès de lOffice cantonal du logement ou
déjà réalisés permettront datteindre, à terme, ce nombre de 533 appartements
avec encadrement, soit de satisfaire aux besoins identifiés au niveau cantonal.
Il ajoute que 180 appartements avec encadrement supplémentaires sont annoncés
informellement à ce stade et ne figurent pas dans le tableau.Sagissant du besoin en
lits dans les établissements médico-sociaux, le «Projet de territoire»,
produit par lintimé, indique quen 2023 la Ville de Neuchâtel disposait de 360
lits. Il précise toutefois que les prévisions à lhorizon 2035 doivent encore
être coordonnées à léchelle régionale, soit en particulier au niveau du
Littoral, et mentionne, à ce titre, un besoin estimé de 521 lits
supplémentaires. Le document relève par ailleurs que le recensement des projets
actuels ou envisagés, menés en collaboration avec des partenaires privés en vue
de la création ou de lextension dEMS, figure dans le tableau récapitulatif. Selon
ce même document, la Ville de Neuchâtel projette datteindre un total de 711
lits, soit 366 lits existants et 345 lits projetés.Ceci étant, on constatera que le home«Les
Myosotis» concerné par le projet à lorigine de la modification
partielle du PAL ne figure ni dans le tableau relatif aux appartements avec
encadrement ni dans celui afférent aux EMS. A linstar des7 logements avec encadrementdevant prendre
place sur le bien-fonds DP n° 468,
les
24 chambres prévues dans ce cadre ne sont donc pas prises en compte dans le
projet de plan daménagement local en cours de révision. Dans ces
circonstances, les 24 chambres envisagées dans le cadre du projet relatif du
home «Les Myosotis» ne semblent pas non plus nécessaires à
la mise en uvre de la PMS, puisquelles ne sont pas comptabilisées comme
telles.En définitive le
home«Les
Myosotis» ne figurant pas dans les tableaux produits, le changement
daffectation du bien-fonds DP n° 468, en vue de la construction dun EMS de 24
chambres, ainsi que de 7 logements avec encadrement et dun parking souterrain
de 65 places, napparaît pas nécessaire pour répondre aux exigences du plan
directeur cantonal dans le domaine de la planification médico-sociale. En
effet, sans comptabiliser ce projet dans la modification globale en cours du
PAL de la Ville de Neuchâtel, les besoins en termes tant dappartements
protégés que de chambres en EMS sont couverts.

Au surplus, lintimé a
indiqué que le projet de révision du plan daménagement local transmis au SAT
ne constituait pas un document définitif et demeurait susceptible de
modifications ultérieures. Rien ne soppose dès lors à ce que la modification partielle
du PAL envisagée soit intégrée dans le cadre de la révision globale du plan
daménagement de la Ville de Neuchâtel. A cet égard, la fiche S_12 invite
expressément les communes à identifier les secteurs propres à mettre en uvre
la politique médico-sociale dans leurs instruments de planification (PCAZ).
Elle précise également que cest dans le cadre de la révision des PAL, ou lors
de la planification de détail de ces secteurs, que la commune fixe la part
dappartements avec encadrement à construire. Les communes doivent intégrer
dans le PDR ou les PAL les besoins régionaux et communaux dappartements avec
encadrement. Par conséquent, si la planification médico-sociale adoptée en 2012
par le Grand Conseil neuchâtelois  et en particulier lun de ses objectifs
consistant à développer loffre dappartements avec encadrement  constitue,
pour toutes les communes du canton, un changement sensible de circonstances, sa
mise en uvre appelle toutefois une approche densemble à léchelle du
territoire communal. Elle sinscrit ainsi davantage dans le cadre dune
réflexion globale menée à loccasion dune révision complète du plan
daménagement local, plutôt que dans celui dune modification ponctuelle et
limitée à une seule parcelle. Il sensuit quil y a lieu de constater, à linstar
de la recourante, que la modification litigieuse paraît avant tout dictée par
la volonté de permettre la réalisation dun projet déterminé. Or, comme exposé
ci-avant, un tel projet ne savère pas nécessaire au regard des objectifs
cantonaux de planification médico-sociale, les quotas prévus, en matière
dappartements avec encadrement, comme dailleurs en termes de chambres en EMS,
étant en tout état de cause atteints indépendamment de sa réalisation.

c) Dans ces
conditions, si ni le droit fédéral ni le droit cantonal nempêchent une
révision partielle dun PAL, alors quune révision générale est en cours, les
conditions restrictives posées par larticle 21 al. 2 LAT ne sont pas réalisées.
Par ailleurs, aucun autre élément  ancienneté du PAL, densification urbaine,
conformité accrue avec lutilité publique  ne justifie un réexamen du PAL par
le biais dune modification partielle.Dans
la mesure où cet élément conduit déjà à lui seul à ladmission du recours, il
nest pas nécessaire dexaminer les autres griefs soulevés par la recourante.

6.a) Le juge peut
mettre un terme à linstruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant dune manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la
certitude que ces dernières ne pourraient pas lamener à modifier son opinion
(ATF 145 I 167 cons. 4.1, 140 I 285 cons. 6.3.1).

b) En loccurrence, le dossier étant
complet et permettant ainsi à la Cour de céans de statuer en pleine
connaissance de cause, il n'y a pas lieu d'ordonner la mesure dinstruction
complémentaire sollicitée par la recourante, à savoir la mise en uvre dune vision
locale du domaine public (DP n° 468) ainsi que du reste du quartier et des
points de vue des alentours.

7.a) Les
considérants qui précèdent conduisent à ladmission du recours et à
lannulation des décisions du 30 octobre 2024 du Conseil dEtat et du 4
décembre 2023 du conseil communal.

b) Vu lissue de la cause, il est statué
sans frais, les autorités communales et cantonales nen payant en principe pas
(art. 69 al. 1 let. a et b LPA,applicable
dès le 01.01.2026, cf. art. 131 LPA).
Obtenant gain de cause, la recourante, représentée par un mandataire
professionnel, a droit à des dépens (art. 72 al. 1 LPA,applicable dès le 01.01.2026, cf. art.
131 LPA), dont le montant
doit être défini dans les limites prévues par la LTFrais, soit en particulier
en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son importance, de
sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité encourue par
le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais par renvoi de lart. 67 LTFrais). Le
mandataire de la recourante n'ayant pas déposé un état des honoraires et des
frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais
par renvoi de lart. 67 LTFrais). Tout bien considéré, l'activité déployée par
Me B.________ pour défendre les intérêts de sa cliente peut être évaluée à
quelque 14 heures (notamment étude du dossier, étant précisé que le mandataire
ne représentait pas la recourante au stade du recours devant le Conseil dEtat,
si bien quil navait pas une connaissance approfondie du dossier au moment
dagir devant la Cour de céans ; rédaction de lacte de recours ; entretien
avec la cliente). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de
300 francs de l'heure (CHF 4200), des débours à raison de 10 % des
honoraires (art. 63 LTFrais par renvoi de lart. 67 LTFrais ; CHF 420) et de la
TVA au taux de 8,1 % (CHF 374.25), l'indemnité de dépens doit être fixée à
4'994.25 francs.

Par
ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours.

2.Annule la décision attaquée
du 30 octobre 2024, ainsi que la décision du Conseil communal de la Ville de
Neuchâtel du 4 décembre 2023, au sens des considérants.

3.Statue sans
frais.

4.Ordonne la
restitution à la recourante de son avance de frais.

5.Alloue à la
recourante une indemnité de dépens de4'994.25francs à la charge du Conseil communal
de la Ville de Neuchâtel.

6.Invite le Conseil
dEtat à statuer sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Neuchâtel,
le 26 mars 2026