ne_gerichte · CDP.2020.80 · 2020-07-10 · fr
CDP.2020.80


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 30.06.2021
 [2C_719/2021]

A.X.________ SA, inscrite au registre du commerce du canton de
Neuchâtel depuis juillet 2005, a pour but lexploitation détablissements
médico-sociaux (ci-après : EMS).

Le 1erjanvier 2013, sont entrés en vigueur la loi sur le financement des
établissements médico-sociaux du 28 septembre 2010 (LFinEMS; RSN 832.30),
visant à régler le financement des EMS du canton, tout en veillant notamment à
assurer l'accès à des soins de qualité au meilleur coût, respectivement le
règlement provisoire d'exécution de la loi sur le financement des établissements
médico-sociaux du 19 décembre 2012 (RELFinEMS; RSN 832.300), dont
lobjectif est de régler et de préciser les modalités de financement des EMS au
bénéfice d'un contrat de prestations au sens de la LFinEMS. Faisant suite à
lintroduction de cette législation, le Département des finances et de la santé
(ci-après : DFS ou département), désigné par le Conseil dEtat pour planifier,
coordonner et mettre en uvre la politique en matière dEMS définie par le
gouvernement cantonal, a mis en place un processus dévaluation des
infrastructures mobilières et immobilières des EMS. Après avoir mandaté un
architecte, diplômé HES et EPFZ, membre de la société suisse des architectes et
des ingénieurs (FAS SIA), en particulier pour coordonner ladite procédure
dévaluation, ainsi quélaboré un canevas standardisé pour expertiser les
infrastructures des EMS, en définissant une méthode de travail uniforme
(ci-après : architecte-conseil), le département a constitué un pool
dévaluateurs, en tenant compte des propositions faites par les trois
associations faîtières dEMS, et a nommé les membres de la commission
partenariale pour lévaluation des infrastructures (ci-après : commission
partenariale). Ayant informé lesdites associations faîtières ainsi que les EMS
eux-mêmes du processus dévaluation et des démarches y afférentes, il a encore
adopté le 16 octobre 2017, après consultation des premières citées, la
directive pour lévaluation des infrastructures des établissements
médico-sociaux (EMS) (ci-après : directive du 16 octobre 2017 du
DFS).

Avant
létablissement des rapports dévaluation de la valeur intrinsèque des EMS, une
taskforce, composée de quatre personnes de la commission partenariale, a
procédé à des visions locales des EMS, afin de vérifier léquité de traitement
dans la valorisation des mètres cubes SIA, ainsi que de porter une appréciation
qualitative des différents bâtiments évalués. Le rapport dévaluation
concernant X.________ SA, établi en juin 2018 et portant la signature tant de
larchitecte-conseil que du directeur de cet EMS, a arrêté à
11'982'562 francs (recte : 11'982'563) la valeur intrinsèque totale au 19 juin
2018 des infrastructures immobilières ([CHF 1'495'005 pour le terrain +
CHF 9'808'685 pour le bâtiment + CHF 315'000 pour léquipement
dexploitation + CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs =
CHF 12'212'059 (recte : 12'212'060)]  [CHF 214'897 pour
lʺEPIQR + à 5 ansʺ + CHF 14'600 pour les mesures durgence AEAI
= CHF 229'497 de valeur de remise en état]). Après examen de ce rapport,
la commission partenariale a apporté quelques correctifs, en ce sens quelle a
augmenté de 180'886 francs la valeur du bâtiment, afin de prendre en
considération les surfaces externalisées. Elle a ainsi fixé la valeur intrinsèque
totale des infrastructures immobilières à 12'163'449 francs, compte tenu
dun bâtiment évalué à 9'989'571 francs au lieu de 9'808'685 francs,
conformément au rapport dévaluation. Le département a invité X.________ SA à
prendre position sur son intention de réduire de 780'190 francs la valeur
du bâtiment, compte tenu de sa prérogative de pouvoir sécarter, dans des cas
justifiés, de la valeur intrinsèque déterminée par la commission partenariale
en faisant application du système de bonus/malus. Par courriel du 14 septembre
2018, le directeur de cet EMS a fait savoir au DFS quil lui était
ʺimpossible de donner un avis sur la manipulation des chiffres, des
valeurs, des pourcentages, des mètres carrés, etc tant ceux-ci névoqu[ai]ent
rien de manière concrèteʺ. Il a précisé quil se prononcerait lorsque les
calculs en cause auraient une incidence tangible sur les prix de pensions et le
chiffre daffaires de lEMS.

Par
décision du 28 novembre 2018, le département a arrêté la valeur intrinsèque,
toutes charges comprises, des infrastructures immobilières de lEMS, X.________
SA, à 11'383'259 francs ([CHF 1'495'005 pour le terrain + CHF 9'209381
pour le bâtiment + CHF 315'000 pour léquipement dexploitation +
CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs = CHF 11'612'756] 
[CHF 214'897 pour lʺEPIQR + à 5 ansʺ + CHF 14'600 pour les
mesures durgence AEAI = CHF 229'497 de valeur de remise en état]),
respectivement a fixé la valeur des infrastructures mobilières de cet EMS à
16'000 francs par lit autorisé. Aucun émolument ou charge na été mis à la
charge de lEMS, à qui le prononcé a été envoyé le 29 novembre 2018 et remis en
mains propres le 6 décembre suivant. Par lettre du 28 novembre 2018, le
chef du DFS a fait savoir à X.________ SA, notamment, quune décision arrêtant
la valeur des infrastructures mobilières et immobilières lui parviendrait
simultanément à la présente missive et que le service de la santé publique
linformerait par courriel du calcul détaillé de la prestation journalière
loyer de létablissement.

Saisi
par X.________ SA dun recours contre la décision précitée du département, la
Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après : Cour de droit public ou
Cour de céans) la partiellement admis, par arrêt du 19 novembre 2019, en ce
sens que le prononcé querellé a été annulé au sens des considérants. Plus
spécifiquement, il a été considéré que la décision  par laquelle le DFS se
prononçait sur la valeur des infrastructures immobilières et mobilières dun
EMS, évaluation sur laquelle il devrait se baser, selon larticle 12 al. 5 RELFinEMS,
pour prendre ensuite une décision finale en matière de tarif pour la
rémunération de la prestation journalière loyer  ne créait pas, ne modifiait
pas avec un effet obligatoire et directement contraignant et nannulait pas un
droit éventuel ou une quelconque obligation de lEMS concerné. Elle avait donc
un caractère purement constatatoire. Or, faute d'intérêt digne d'être protégé à
la constatation immédiate des éléments servant de bases de calcul à une
rémunération de prestations, la décision entreprise devait être annulée
d'office, puisque rendue à tort (CDP.2019.24).

Par
décision du 24 janvier 2020, le département a confirmé la valeur intrinsèque,
toutes charges comprises, des infrastructures immobilières de lEMS, X.________
SA, par 11'383'259 francs, respectivement la valeur des infrastructures
mobilières de lEMS X.________ SA arrêtée à une somme forfaitaire de
16'000 francs par lit autorisé. Ce faisant, il a fixé la prestation
journalière loyer à 27,30 francs dès le 1erjanvier 2020. Il a
en outre retiré leffet suspensif dun éventuel recours. Tout en reprenant le
développement afférent à ces valeurs, exposé dans sa décision du 28 novembre
2018, le DFS a détaillé les éléments spécifiques au calcul de la prestation
journalière loyer. Il a notamment expliqué que le financement de
linfrastructure se faisait au travers de la prestation journalière loyer
déterminée en fonction de la valeur des infrastructures immobilières et
mobilières, mais également et partiellement en fonction du supplément chambre à
1 lit de 15 francs par journée, selon larrêté du Conseil dEtat du 19
juin 2019 fixant la liste et les tarifs des prestations pour les EMS et
pensions au bénéfice dun contrat de prestations au sens de la LFinEMS
(ci-après : arrêté concernant les prestations et tarifs pour les EMS; RSN
832.36). A ce propos, il a précisé que le supplément de 15 francs
facturable par les EMS aux résidents bénéficiant de chambre individuelle
contribuait à couvrir par moitié les charges liées à linfrastructure en
question et par moitié les charges de fonctionnement, recouvrant notamment les
salaires. Aussi, le revenu afférant à cette prestation journalière hôtelière
individuelle était déduit du rendement annuel brut, ce qui permettait daboutir
au revenu annuel net pris en compte pour le calcul de la prestation journalière
loyer. Le département a ainsi déduit du montant de rendement annuel brut, fixé
à 685'386 francs compte tenu dune valeur intrinsèque des infrastructures
immobilières de 11'383'259 francs, la moitié de la somme pour supplément
de chambre à 1 lit multiplié par le nombre de journées de référence à un lit.
Il a exposé que ce nombre était calculé en fonction du nombre de lits fixé dans
larrêté du Conseil dEtat du 9 juillet 2018 fixant la liste des EMS du canton
de Neuchâtel admis à pratiquer à charge de lassurance obligatoire des soins (ci-après
: arrêté concernant les EMS à charge de lassurance obligatoire des soins; RSN
832.33) et dun taux doccupation de 98,5 % à la date du 1erjuillet
2019. Le rendement annuel net ainsi obtenu de 580'225 francs a encore été
divisé par le nombre total de journées de référence pour lEMS concerné, soit
21'212 journées de référence, ce qui a conduit à un prix journalier de
27,35 francs, qui a été arrondi à la dizaine de centimes inférieure afin
de fixer la prestation journalière loyer.

B.Par mémoire du 24 février 2020, X.________ SA interjette
recours devant la Cour de droit public contre la décision du 24 janvier 2020 du
DFS. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, à son annulation et demande,
dune part, que soit constatée linconstitutionnalité des articles 19 et 25 à
28 LFinEMS, ainsi que de larticle 12 RELFinEMS et de lensemble de la
directive du 16 octobre 2017 du DFS et, dautre part, que la restitution de
leffet suspensif soit accordée à son recours. En substance, la recourante
invoque une violation du droit dêtre entendu, plus spécifiquement un manque de
motivation de la décision querellée. Elle fait également valoir une violation
de la liberté économique, puisque la valeur des infrastructures immobilières et
mobilières retenue implique une baisse si rigoureuse du prix de la prestation
journalière loyer quelle ne couvre de loin plus les coûts réels de
létablissement. Or, les conditions de restriction de la liberté économique ne
sont pas réunies, la base légale suffisante sur laquelle doit reposer une telle
restriction et lintérêt public qui doit la justifier faisant ici défaut, le
principe de la proportionnalité nétant de plus pas respecté. La recourante se
prévaut enfin dune violation de la protection de la bonne foi, en ce sens que
lEtat a soudainement et arbitrairement modifié les règles du jeu,
respectivement dune violation de linterdiction de larbitraire. Sur ce
dernier point, la recourante estime que les critères quantitatifs et
qualitatifs permettant de noter les bonus/malus sont arbitraires et que la
décision attaquée est arbitraire au regard même de ses conséquences.

C.Dans ses observations, lintimé, par le Service juridique de
l'Etat, conclut au rejet du recours avec suite de frais, y compris quant à sa
conclusion relative à la restitution de leffet suspensif au recours. Il expose
le processus dévaluation des infrastructures tant de manière générale quappliqué
à la recourante et explique les règles de financement des EMS tant au niveau
fédéral que cantonal. Il signale également que la délégation de compétence à
lorigine de la directive du 16 octobre 2017 du DFS est valable et que, dès
lors, la décision querellée se justifie non seulement par un intérêt public,
mais quelle repose de plus sur une base légale suffisante. Soutenant que sa
décision est dépourvue darbitraire, le département détaille encore les
éléments composant la valeur intrinsèque des infrastructures immobilières,
ainsi que les indicateurs quantitatifs et qualitatifs sur la base desquels les
bonus/malus sont notés. Il précise enfin que la décision quil a rendue, et
plus spécifiquement la fixation de la prestation journalière loyer, ne relève pas
dun défaut de motivation.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.

2.a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle
de nature formelle. Sa violation conduit à l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195cons. 2.2,135
I 279cons. 2.6.1). Dailleurs, la Cour de céans se
détermine en particulier sur le respect du droit d'être entendu dans le cadre
de son examen d'office des conditions formelles de validité, ainsi que de la
régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités
précédentes (arrêts de la Cour de droit public des 16.11.2018 [CDP.2018.226] cons. 2a et 20.02.2015 [CDP.2013.361] cons. 1 et les références citées;RJN 2011, p. 457,2009, p. 395). Relevons toutefois quici, la
recourante fait expressément valoir que la décision du 24 janvier 2020 serait
insuffisamment motivée.

La
jurisprudence a déduit du droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2
Cst. féd., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision afin que ses
destinataires et toutes les personnes intéressées puissent en saisir la portée,
le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité de
recours puisse exercer son contrôle (ATF
133 III 439cons. 3.3 et les références citées). Pour
répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière
notamment à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et exercer son droit de recours à bon escient. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions
décisives pour l'issue du litige (ATF
142 II 154cons. 4.2,141
V 557cons. 3.2.1,138
IV 81cons. 2.2,136
I 229cons. 5.2,136
V 351cons. 4.2 et les références citées). Une motivation
implicite, résultant des différents considérants de la décision, suffit à
respecter le droit d'être entendu (arrêt du TF du14.06.2012 [5A_278/2012]cons. 4.1 et les
références citées). Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu
que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes
pertinents (ATF
137 II 266cons. 3.2,134
I 83cons. 4.1 et les références citées). En droit
cantonal, le devoir de l'administration de motiver ses décisions découle aussi
des articles 4 al. 1 let. d et 21LPJA.

Une
violation du droit d'être entendu peut être réparée devant une instance
ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir d'examen complet et qu'il n'en
résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF
136 III 174cons. 5.1.2,135
I 279cons. 2.6.1). La violation du droit d'être entendu peut
être exceptionnellement guérie lorsque l'autorité qui a rendu la décision a
pris position sur les arguments décisifs, dans le cadre de la procédure
d'échange d'écritures et que l'administré a eu la possibilité de s'expliquer
librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi étendue
que celle de l'autorité inférieure (ATF 133 I 201cons. 2.2,132 V 387cons. 5.1,130 II 530cons. 7.3).

b) En
l'occurrence, la décision querellée expose le détail, dune part, de la valeur
intrinsèque au 19 juin 2018 des infrastructures immobilières, tel que
ressortant du rapport dévaluation concernant X.________ SA, établi en juin
2018 et portant la signature tant de larchitecte-conseil que du directeur de
cet EMS, et, dautre part, du montant à déduire de cette valeur pour la remise
en état des infrastructures immobilières. De même, elle fait état des
dispositions légales qui ont conduit la commission partenariale à augmenter de
180'886 francs, soit à lavantage de la recourante, la valeur de son
bâtiment, compte tenu de la prise en considération des surfaces externalisées.
Le prononcé du 24 janvier 2020 indique également les articles de la directive
du 16 octobre 2017 du DFS, sur lesquels celui-ci sest fondé pour apporter un
correctif à la valeur du bâtiment admise par la commission partenariale.
Lintimé sest dailleurs référé à la feuille de calcul relative à limpact des
bonus/malus, communiquée le 14 septembre 2018 à la recourante pour lui
permettre de se prononcer, avant le prononcé de la décision, sur lintention du
département de diminuer de 780'190 francs la valeur du bâtiment. Ce
document annexé au prononcé attaqué, fait partie de celui-ci. Le DFS a encore mentionné
le détail de la valeur intrinsèque des infrastructures immobilières et du coût
de remise en état, en sécartant des montants ressortant du rapport susdit
uniquement sagissant de la valeur du bâtiment. Il a également signalé, en
précisant la base légale, la valeur retenue pour les infrastructures
mobilières, soit une valeur forfaitaire de 16'000 francs par lit autorisé,
valant pour tous les EMS au bénéfice d'un contrat de prestations au sens de laLFinEMS. Enfin, il a expliqué le calcul de la
prestation journalière loyer, opéré sur la base de la valeur des
infrastructures mobilières et immobilières. A cet égard, il a notamment fait
état de larrêté concernant les prestations et tarifs pour les EMS,
respectivement, de larrêté concernant les EMS à charge de lassurance
obligatoire des soins; ainsi que renvoyé à la feuille de calcul annexée à la
décision querellée, laquelle résumant ledit calcul, fait partie de ce prononcé.
Quoique pouvant paraître quelque peu succinctes, ces explications, mais
également le détail des calculs, permettent de comprendre sur quelles bases
lintimé sest fondé pour la fixation tant de la valeur des infrastructures
mobilières et immobilières que de la prestation journalière loyer. La
recourante expose dailleurs dans son mémoire de recours les motifs pour
lesquelles elle remet en cause les valeurs admises par le département, de même
que le montant retenu pour la prestation journalière loyer. A noter que, dans
ses observations du 4 mai 2020 communiquées à la recourante, le DFS a en
particulier détaillé les éléments composants la valeur intrinsèque des
infrastructures immobilières, ainsi que les indicateurs quantitatifs et
qualitatifs sur la base desquels les bonus/malus ont été notés. Dans ces
conditions, il y a lieu de considérer que la recourante n'a été empêchée ni de
saisir la portée ou les implications de la décision du 24 janvier 2020, ni de
la contester utilement. Son grief portant sur la violation de son droit d'être
entendue pour défaut de motivation du prononcé entrepris est par conséquent mal
fondé.

3.a) Citant les articles 27 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd.; RS 101) et 26 de la
Constitution neuchâteloise du 24 septembre 2000 (Cst. NE; RSN 101),
la recourante invoque la violation de sa liberté économique. Elle soutient que
la fixation unilatérale par lintimé de la prestation journalière loyer à un
niveau ne couvrant de loin plus les coûts réels de son établissement influe
directement sur lexercice de son activité, activité non seulement couverte par
le champ dapplication de la liberté économique, mais également atteinte par
ladite baisse décidée par le département. En effet, le montant de la prestation
journalière loyer arrêté dans la décision du 24 janvier 2020 conduira, selon
toute vraisemblance, à la cessation de son activité.

A cet
égard, la recourante allègue que les conditions de restriction de la liberté économique,
au sens de larticle 36 Cst. féd., ne seraient en loccurrence pas
réunies. Elle se plaint ainsi de l'absence de base légale suffisante, d'intérêt
public et de proportionnalité. Plus précisément, elle considère que les
critères permettant dévaluer la valeur des infrastructures immobilières et
mobilières des EMS, valeur sur la base de laquelle la prestation journalière
loyer est précisément calculée, auraient dû être fixés dans une loi formelle et
non, consécutivement à des délégations et sous-délégations législatives, dans un
règlement du Conseil dEtat, respectivement, dans une directive du DFS. De
même, elle estime que lintérêt public poursuivi par lEtat ne serait en
réalité pas de garantir à la population neuchâteloise de disposer des
infrastructures nécessaires dans le cadre de la politique médico-sociale et/ou
de permettre aux personnes âgées du canton de rester à domicile aussi longtemps
que possible. Lintérêt public serait en fait, ici, purement fiscal, voire en
lien avec le redressement des finances cantonales. La recourante est enfin
davis que, si lobjectif de lEtat avait effectivement été une prise en charge
suffisante et de qualité de la population âgée du canton, y compris en
retardant lentrée en EMS de celle-ci, voire une réduction des coûts de
lassurance-maladie et un redressement des finances cantonales, des mesures
moins incisives que celle consistant à baisser rigoureusement la prestation
journalière loyer existaient.

b) Selon
larticle 27 al. 1 Cst. féd., la liberté économique est garantie. Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst. féd.). Invocable tant par les personnes physiques que morales, la
liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I 167cons. 3.1,135 I 130cons. 4.2; cf. égalementATF 136 I 197cons. 4.4.1,134 I 214cons. 3). Larticle 26 Cst. NE,
dont le libellé est pour ainsi dire identique à la disposition fédérale
susdite, noffre pas une protection plus étendue que celle découlant
directement de larticle 27 Cst. féd. Ceci étant précisé, organisée en
institution privée à but lucratif, lEMS recourant peut se prévaloir de ce
droit fondamental à l'encontre des mesures étatiques qui l'entravent dans
l'exercice de ses activités (arrêts du TF du19.04.2012 [2C_727/2011]cons. 3.1, publié partiellement in :ATF 138 II 191, et du24.07.2010 [2C_656/2009]cons. 4.3; cf. égalementATF 130 I 26cons. 4.1,128 I 92cons. 2a).

La
liberté économique, au sens de l'article 27 Cst. féd., englobe le principe
de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche
économique, en vertu duquel sont interdites les mesures étatiques qui causent
une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles
qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par
concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les
mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L'article 27
Cst. féd. garantit aux concurrents directs une meilleure protection que
celle de l'article 8 Cst. féd. : une mesure reposant sur des motifs
sérieux et objectifs et donc conforme à l'article 8 Cst. féd. peut
provoquer une distorsion entre concurrents directs prohibée par l'article 27
Cst. féd. (ATF
130 I 26cons. 6.3.3.1,121
I 129cons. 3d,121
I 279cons. 4a,124
II 193cons. 8b; arrêt du TF du28.04.2010 [2C_763/2009] cons. 6.1; cf. aussi
arrêts du TF des23.06.2012 [2C_228/2011]cons. 4.1 et29.08.2011 [2C_116/2011]cons. 7.1, in : SJ 2011 I
405). L'égalité de traitement entre concurrents n'est toutefois pas absolue et
autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base
légale, qu'elles répondent à des critères objectifs, soient proportionnées et
résultent du système lui-même (ATF
125 I 431cons. 4b/aa; arrêt du TF du29.08.2011 [2C_116/2011]cons. 7.1, in : SJ 2011 I
405). En outre, ces différences ne peuvent en règle générale pas déroger au
principe de la liberté économique, en particulier si elles fondent des mesures
menaçant la concurrence (cf. art. 94 al. 4 Cst. féd.; arrêt du TF du19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 3.2). A cet égard,
il sied de rappeler que, conformément à l'article 94 al. 4 Cst. féd., les
dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures
menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la
Constitution fédérale ou fondées sur les droits régaliens des cantons (cf.arrêt de la Cour de
droit public du18.12.2012[CDP.2012.219] cons. 3b, confirmé par larrêt du TF du16.12.2013 [2C_123/2013]).

c) La
liberté économique, au sens de l'article 27 Cst. féd., peut en outre être
restreinte aux conditions de l'article 36 Cst. féd. Aux termes de cette
disposition, une restriction à une liberté fondamentale est admissible si elle
repose sur une base légale  qui, en cas d'atteinte grave, doit être une loi au
sens formel (al. 1;ATF
139 I 280cons. 5.1) , si elle est justifiée par un
intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et
si elle est proportionnée au but visé (al. 3;ATF
136 I 197cons. 4.4.1,134
I 214cons. 5.4,133
I 27cons. 3.1). Lorsque la restriction n'est pas grave, la
base légale peut se trouver dans des actes de rang infra-légal ou dans une
clause générale (ATF
131 I 333cons. 4). Savoir si une restriction à un droit
fondamental est grave sapprécie en fonction de critères objectifs (ATF 139 I 280cons. 5.2). Pour être conforme au
principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. féd.), une restriction d'un
droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas
être obtenu par une mesure moins incisive. Il faut en outre qu'il existe un
rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la
personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167cons. 3.6). Conformément à l'alinéa
4 de l'article 36 Cst. féd., l'essence des droits fondamentaux est
inviolable.

Les
restrictions à la liberté économique peuvent prendre la forme de prescriptions
cantonales instaurant des mesures de police ("wirtschaftspolizeiliche
Massnahmen"), des mesures de politique sociale ("sozialpolitische
Massnahmen"), ainsi que des mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (ATF
125 I 322cons. 3a;Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit Constitutionnel suisse, vol. II, 2013, no 983 ss,
p. 457 ss [ci-après :Auer/Malinverni/Hottelier, vol. II]). Se
justifient notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à
sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de
même que celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires
par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF
119 Ia 41cons. 4a et les références citées; arrêt du TF
du18.06.2010 [2C_268/2010]cons. 3.2.1). De même,
une mesure qui vise à réduire les coûts de la santé peut être considérée comme
une restriction admissible de la liberté économique, puisqu'elle poursuit un
but d'intérêt public (ATF
130 I 26cons. 6.2,125
I 474cons. 4b,123
I 201,110
Ia 99cons. 5d). Sont en revanche prohibées les mesures
de politique économique ("wirtschaftspolitische Massnahmen") ou de
protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de
favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (ATF
131 I 223cons. 4.2,130
I 26cons. 6.3.3.1,125
I 209cons. 10a,322cons. 3a et les références citées). En matière de politique sanitaire, le
Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que lorsqu'un prestataire de
soins, en particulier un EMS, choisit d'entrer dans le système sanitaire
étatique, y compris cantonal, sa liberté économique est notamment limitée par
l'intérêt public de contrôler les coûts de la santé et par celui des patients,
respectivement des résidents financièrement autonomes, à ne supporter que le
coût des prestations qu'ils obtiennent, c'est-à-dire à bénéficier d'un
traitement égal et non arbitraire de la part de prestataires partiellement
financés par des fonds publics (arrêts du TF des23.06.2012 [2C_228/2011]cons. 4.1 et19.04.2012 [2C_727/2011]cons. 3.1;cf. aussiarrêt de la Cour
de droit public du18.12.2012[CDP.2012.219] cons. 3c, confirmé par larrêt du TF du16.12.2013 [2C_123/2013]).

d) A
teneur de l'article 3 Cst. féd., les cantons sont souverains en tant que
leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent
tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. Cette disposition
consacre le système de la répartition des compétences entre la Confédération et
les cantons : la première possède et ne peut exercer que les compétences que la
Constitution lui attribue, toutes les autres appartenant aux seconds. Elle
institue en d'autres termes une clause générale de compétence au profit des
cantons, lesquels conservent l'ensemble des compétences que la Constitution
n'attribue pas à la Confédération (ATF
130 I 156cons. 2.5;Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
Constitutionnel suisse, vol. I, 2013, no 1009ss., p. 339 et les références citées [ci-après :Auer/Malinverni/Hottelier, vol. I]).

En
matière de santé, les compétences de la Confédération se limitent à la
réglementation des assurances sociales, notamment des assurances maladie et
accidents (art. 117 Cst. féd.), ainsi qu'à certains domaines en lien avec
la protection de la santé (art. 118, 119, 119a et 120 Cst. féd.), qui ne
touchent pas le présent cas.

Le
principe de la primauté du droit fédéral, consacré par l'article 49 al. 1
Cst. féd., fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles
cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en uvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur
fédéral a réglementées de façon exhaustive. Cependant, même si la législation
fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi
cantonale peut subsister dans le même domaine si elle poursuit un autre but que
celui recherché par le droit fédéral. Par ailleurs, dans la mesure où une loi
cantonale renforce l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de
la force dérogatoire n'est pas violé. En outre, même si, en raison du caractère
exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une
matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action. Ce n'est
que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine
particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions
complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral
ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF
137 I 167cons. 3.4 et les références citées; arrêts du TF
des29.05.2012 [2C_922/2011] cons. 3.3 et19.04.2012 [2C_727/2011]cons. 3.3, publié
partiellement in :138
II 191).

e) La
légalité d'un règlement neuchâtelois, respectivement dune directive cantonale,
édictés sur la base d'une délégation, respectivement dune sous-délégation,
doit être appréciée selon les même principes que ceux qui s'appliquent à une
ordonnance du Conseil fédéral reposant sur une délégation de la loi, les
dispositions légales prévoyant de telles délégations étant similaires en droit
fédéral et en droit cantonal neuchâtelois (cf. art. 164 al. 2
Cst. féd. et art. 69 al. 2 Cst. NE, en relation avec lart.48 de la loi fédérale sur
lorganisation du gouvernement et de ladministration[LOGA;
RS 172.010] et lart. 19 de la loi neuchâteloise sur l'organisation du Conseil
d'Etat et de l'administration cantonale [LCE; RSN 152.100]; arrêt du TF du27.07.2015[2C_465/2014]cons. 8.2 et les références citées). Une délégation
législative est soumise, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, au respect
de quatre conditions ayant elles-mêmes valeur constitutionnelle. Elle doit ne
pas être exclue par la Constitution fédérale, respectivement cantonale, et
figurer dans une loi formelle fédérale, respectivement cantonale (art. 164
al. 2 et art. 182 al. 1 Cst. féd.; art. 69 al. 2 Cst. NE et art.
8 al. 3 LCE), se limiter à une matière déterminée et bien délimitée ainsi
qu'énoncer elle-même les points essentiels sur lesquels doit porter la matière
à réglementer (ATF
140 I 218cons. 6.5,134
I 322cons. 2.4,132 I
7cons. 2.2; ATAF 2016/29 cons. 4.1; cf. aussi RJN 1995, p.
201, cons. 4a). Il s'agit là d'exigences découlant du principe de la
séparation des pouvoirs et du principe de la légalité (arrêt2C_744/2014 du 23.03.2016cons. 7 et références
citées). En présence d'une ordonnance, plus généralement dun acte législatif,
de substitution (sur cette notion, cf.Auer/Malinverni/Hottelier, vol. I,
no 1594 ss, p. 539 ss), le Tribunal fédéral, respectivement la Cour
de droit public, examine si l'autorité exécutive est restée dans les limites
des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi (arrêt du TF du17.09.2018[2C_314/2017]cons. 8.1).

Le
Conseil fédéral est habilité à déléguer à son tour aux départements une
compétence législative qui lui a été déléguée par le législateur fédéral
ordinaire (arrêts du TAF des 12.12.2018 [A-1754/2017] cons. 5.2.4 et 10.10.2017
[A-6043/2016] cons. 4.1.3). De même, une sous-délégation est admissible au
niveau cantonal neuchâtelois (RJN 1995, p. 201, cons. 4a). Cette faculté existe
indépendamment d'une clause de délégation expresse (cf. art. 48 al. 1 LOGA; 19
LCE). La norme adoptée par le délégataire doit en outre être conforme à la loi
et à la Constitution fédérales, respectivement à la loi et Constitution
cantonales, c'est-à-dire qu'elle doit demeurer dans le cadre et dans les
limites de la délégation législative. Lorsque la délégation est peu précise et
donne un large pouvoir d'appréciation au délégataire, la Cour de droit public,
à linstar des tribunaux fédéraux, se limite à examiner si les dispositions
concernées de lacte législatif issu de la délégation sortent de manière
évidente du cadre de la délégation de compétences du législateur ou si, pour
d'autres raisons, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution fédérales,
respectivement à la loi ou à la Constitution cantonales(ATF
144 II 313cons. 5.2,140
V 485cons. 2.3,137
III 217cons. 2.3,136
I 197cons. 4.2; arrêt du TF du23.04.2019[2C_792/2018]cons. 6.1; ATAF 2011/60 cons. 4.3.3, 2008/31 cons. 8.3.2). Ne pouvant
substituer sa propre appréciation à celle du délégataire, elle doit uniquement
vérifier si les dispositions visées sont propres à réaliser le but de la loi
fédérale, respectivement cantonale, sans se soucier de savoir si elles constituent
le moyen le mieux approprié pour l'atteindre (ATAF 2015/22 cons. 4.2). Elle ne
peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible (ATF
131 V 256cons. 5.4,128
II 34cons. 3b). La responsabilité concernant l'opportunité
de la mesure prescrite incombe ainsi au Conseil fédéral, respectivement à
lexécutif cantonal; il ne revient pas aux tribunaux de s'exprimer au sujet de
son caractère approprié, en particulier, du point de vue économique ou politique
(ATF 140 II 194cons. 5.8,136
II 337cons. 5.1; arrêt du TAF des 12.12.2018 [A-1754/2017]
cons. 5.2.4 et les références citées). D'autre part, lorsque se posent des
questions d'ordre technique, la Cour de droit public, à linstar du Tribunal
fédéral, fait, en principe, preuve de retenue (ATF
134 III 193cons. 4.4,125
II 643cons. 4a et les références citées; arrêts du TF des23.04.2019 [2C_792/2018]cons. 6.1 et17.09.2018[2C_314/2017]cons. 8.1 et les références citées). A cet égard, la doctrine précise que
lorsquil sagit, dans lapplication dune loi, de résoudre des problèmes de
nature essentiellement technique, soit en particulier délaborer des
prescriptions de nature technique ne mettant en jeu aucun principe juridique,
ladministration est mieux à même dassumer cette tâche (Auer/Malinverni/Hottelier,
vol. I, no 1620 s., p. 548).

4.a) LaLFinEMSa pour but de régler le financement des
EMS du canton de Neuchâtel (cf. art. 1 al. 1). Elle classifie les EMS,
réglemente les avantages et obligations liés à leur reconnaissance d'utilité
publique, les contrats de prestations que le canton peut conclure avec ces
établissements, ainsi que le financement et la tarification des prestations par
le canton, notamment selon la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 18 mars
1994 (LAMal; RS 832.10) et la loi fédérale sur les prestations complémentaires
à lAVS et à lAI du 6 octobre 2006 (LPC; RS 831.30). Cette loi relève donc des
domaines du droit des subventions et de la santé (arrêt du TF du19.04.2012 [2C_727/2011]cons. 1.2 et 1.3, publié partiellement in :ATF 138 II 191).

LaLFinEMSsoumet les EMS implantés sur le territoire
neuchâtelois à trois régimes juridiques distincts : Premièrement,
l'exploitation d'un EMS est soumise à autorisation, selon les articles 78 let.
c et 79 de la loi cantonale de santé du 6 février 1995 (LS; RSN 800.1; cf. aussi
art. 7 LFinEMS). Tel que le Conseil d'Etat l'a exposé dans son rapport au Grand
Conseil du 21 mai 2010 à l'appui d'un projet de loi sur le financement des
établissements médico-sociaux (ci-après : Rapport), il s'agit là d'une
autorisation de police permettant à l'Etat "de s'assurer que l'institution
est en mesure de fournir des soins de qualité (dotation, formation,
etc.)". Cette autorisation permet d'exploiter librement l'EMS en question,
selon les lois du marché, sans répondre à un besoin cantonal en matière de
santé publique. L'EMS agréé et ses résidents ne pourront en revanche obtenir
des prestations de la LAMal tant que les conditions liées au deuxième régime
instauré par la loi cantonale ne sont pas remplies. De plus, l'EMS de cette
catégorie ne peut prétendre à des indemnités de l'Etat (cf. art. 23 LFinEMS)
pour couvrir la différence entre, d'une part, les prestations complémentaires
minimales auxquelles le résident dans le besoin a en principe droit en vertu de
la LPC et, d'autre part, les éventuels frais supérieurs pour prestations
socio-hôtelières et autres prestations qui sont prodiguées en son sein
(cf. art. 7 LFinEMS; Rapport, p. 46). Deuxièmement, le canton de
Neuchâtel peut, dans le respect des conditions fixées à l'article 39 al. 1 et 3
LAMal, inclure un EMS dans sa planification sanitaire cantonale et l'admettre à
pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins, selon la clef de
répartition des coûts des soins définie à l'article 25a LAMal (cf. art. 8
LFinEMS et art. 83 LS). Pour le surplus, l'établissement en question reste
libre de fixer ses prix de pension (cf. Rapport, p. 46), étant précisé
qu'en matière de soins, les fournisseurs de prestations doivent respecter les
tarifs et les prix fixés par convention ou par l'autorité compétente en vertu
de l'article 44 al. 1 LAMal. Tel que le précise l'article 8 al. 5LFinEMS, cette "reconnaissance LAMal n'ouvre
pas le droit pour un EMS à conclure un contrat de prestations" avec
l'Etat. De même, comme pour les EMS de la première catégorie, les EMS
bénéficiant de la reconnaissance LAMal ne reçoivent aucune indemnité de l'Etat
au sens de l'article 23LFinEMS. Troisièmement, l'article 14LFinEMS/NE consacre, parmi les EMS autorisés à
pratiquer à charge de la LAMal (cf. art. 12 al. 1 let. b LFinEMS),
une catégorie d'EMS reconnus d'utilité publique, leur donnant le droit
d'obtenir les subventions cantonales prévues aux article 16 et suivantLFinEMS. Pour accéder au financement public, l'EMS
concerné doit au préalable conclure un contrat de prestations avec le canton de
Neuchâtel, aux termes duquel il s'engage à se conformer à des obligations
générales  notamment, l'application à l'ensemble des résidents des tarifs
fixés par le Conseil d'Etat, la protection tarifaire, la fixation de la
capacité d'hébergement et l'engagement d'héberger les personnes dont l'état de
santé ou la situation nécessite une prise en charge  de même qu'à des
obligations particulières négociées avec l'Etat (cf. art. 11 et 13 LFinEMS et art.
84 ss LS). Quand bien même un EMS disposerait de l'autorisation
d'exploiter et de la reconnaissance LAMal, l'Etat se réserve le droit de ne pas
conclure de contrat de prestations avec lui, compte tenu de la planification
des besoins (art. 12 LFinEMS; cf.arrêt du
TF du19.04.2012 [2C_727/2011]cons. 4.1, publié partiellement in :ATF 138 II 191).Parmi les trois
catégories d'EMS qu'elle établit, laLFinEMSen inclut donc deux dans sa planification
sanitaire : les EMS figurant uniquement sur la liste LAMal et ceux, également
admis à pratiquer à charge de la LAMal, qui sont de surcroît reconnus d'utilité
publique et bénéficient de subventions plus étendues. Les premiers restent
notamment libres de pratiquer leurs propres tarifs de pension et
n'accomplissent pas de missions particulières outre la tâche consistant à
exploiter un EMS et à y fournir des soins selon les règles générales prévues
dans laLSet la LAMal; les seconds, sélectionnés à partir du précédent cercle
(cf. art. 12 al. 1 LFinEMS), sont liés à l'Etat par le biais d'un contrat
signé en échange de subventions directes, sont soumis à une réglementation et à
un contrôle financiers et tarifaires rapprochés, ainsi que contraints à
accueillir les résidents nécessiteux. Le canton peut les obliger
contractuellement à fournir d'autres services publics. Le Tribunal fédéral a eu
loccasion dadmettre quune telle solution n'apparaît pas contraire à
l'article 39 LAMal ni aux principes gouvernant l'assurance obligatoire des
soins. En effet, ces deux types d'EMS contribuent chacun à leur façon à la
couverture des besoins sanitaires du canton, à la différence près que les EMS
reconnus d'utilité publique sont tenus de satisfaire à certains besoins
cantonaux spécialisés et de garantir un accès facilité aux personnes démunies.
Par ailleurs, ce système permet au canton de réagir de manière flexible à la
modification des besoins de couverture sanitaire (arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.3.3 et 4.3.4, publié partiellement in : ATF 138 II 191).

Sagissant
plus spécifiquement des subventions, la haute Cour a précisé que la
subordination de leur versement à la reconnaissance d'utilité publique, est
valable pour les subventions autres que celles portant sur les coûts des soins,
soit en particulier pour les coûts socio-hôteliers. En ce domaine, les cantons
gardent en effet leur compétence de décider quelles conditions doivent être
remplies afin de bénéficier de subventions. Lorsqu'un canton alloue de telles
subventions, la LAMal ne lui interdit donc pas de définir les EMS pouvant en
bénéficier d'après ses propres critères, à la lumière des principes de qualité
et d'économicité dictés par la LAMal et l'OAMal. Il peut ainsi, comme le canton
de Neuchâtel y a procédé, faire dépendre l'octroi de subventions de la
conclusion préalable d'un contrat de prestations, étant donné que, tout en
ouvrant le droit à d'autres formes de subventions cantonales, la conclusion
d'un tel contrat soumet les EMS reconnus d'utilité publique à un régime
tarifaire et de contrôle strict (cf. art. 13 LFinEMS), auquel les EMS au
bénéfice d'une simple autorisation de police et d'une reconnaissance LAMal ne
sont pas assujettis. Le Tribunal fédéral a expressément signalé quil ne
discerne aucune inégalité de traitement, disproportion, violation du principe
de la bonne foi ou traitement arbitraire vis-à-vis de ces autres catégories
d'établissements (arrêt du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 4.2.3 et la
référence citée, publié partiellement in : ATF 138 II 191). En-dehors de
la couverture cantonale des soins en vertu de l'article 25a al. 5 LAMal,
aucune obligation de subventionner ne peut donc être déduite de l'article 39
LAMal. Par ailleurs, la législation fédérale ne prévoit pas un droit général ou
absolu à l'obtention des subventions de la part de l'Etat; pour prétendre à une
subvention particulière, il faut ainsi que la loi en détermine le principe et
les conditions d'octroi spécifiques (cf. ATF118
V 16cons. 3a,116
V 318cons. 1c; arrêt du TF du08.05.2009[2C_762/2008]cons. 1.1). En n'incluant pas tous les EMS admis
à pratiquer à charge de la LAMal dans la liste des EMS d'utilité publique
autorisés à percevoir directement des subsides pour les résidents se trouvant
dans l'impossibilité d'assumer eux-mêmes l'ensemble des coûts de leur séjour,
le système neuchâtelois ne viole par conséquent pas l'article 39 LAMal (arrêt
du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 4.2.4 in : ATF 138 II 191). Cela étant,
le canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux
principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le
respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et
de la bonne foi, ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF
136 II 43cons.3.2,131
II 306cons. 3.1.2; cf. aussi,Jaag/Lienhard/Tschannen,
Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, 2009, p. 59).Dans son
Rapport à l'attention du Grand Conseil, le Conseil d'Etat a d'ailleurs exposé
que, s'il entendait "pouvoir se laisser la possibilité de ne pas signer de
contrat de prestations avec un partenaire", il s'engageait à y procéder
"dans le respect des principes du droit public comme l'interdiction
d'arbitraire ou l'égalité de traitement" (p. 19; cf.arrêt du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 4.2.5,
publié partiellement in : ATF 138 II 191). Notre haute Cour a, au
surplus,jugé quele droit cantonal ne
contredit pas la LAMal, en ce sens notamment que l'article 8LFinEMSse contente de renvoyer aux conditions de
planification et de financement des soins fixées aux articles 25a et 39 LAMal.
Comme indiqué, outre le subventionnement de la part des coûts de soins qui ne
sont pas pris en charge par les assurances sociales ou par le résident, que l'article
25a al. 5 LAMal met à la charge du canton et qui est rappelé à l'article 8 al. 4LFinEMS, aucun devoir additionnel du canton de
subventionner les EMS ou leurs résidents ne peut être déduit de la LAMal. En
dautres termes, le fait pour un EMS d'être admis à pratiquer à la charge de la
LAMal et d'être ainsi inclus dans la planification cantonale au sens de
l'article 39 LAMal, n'oblige pas, sous réserve du financement de la part
résiduelle (art. 25a al. 5 LAMal), le canton à le subventionner (arrêt du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 4.2.6 et4.2.7, publié partiellement in : ATF 138
II 191).

b) Les
dispositions de laLFinEMSrelatives au financement dun EMS ayant
conclu un contrat de prestations avec lEtat stipulent que ledit établissement
fournit des prestations individuelles et des prestations d'intérêt public, conformément
au contrat de prestations (art. 16). Les prestations individuelles sont celles
dont bénéficie personnellement chaque résident. Elles se composent des
prestations socio-hôtelières, des prestations journalières LAMal et des
prestations spécifiques (art. 17). Les prestations socio-hôtelières comprennent
toutes les prestations découlant de l'hébergement dans l'EMS, selon la liste
dressée par le Conseil d'Etat. Elles sont rémunérées sur la base d'un tarif
cantonal unique établi sur la base de la dotation requise en personnel
socio-hôtelier, sous réserve de la prestation journalière loyer. Le résident
est débiteur du montant des prestations socio-hôtelières (art. 18). La
prestation journalière loyer représente la mise à disposition par l'EMS de son
infrastructure mobilière et immobilière. Elle est rémunérée sur la base du
tarif fixé pour chaque EMS en fonction des valeurs de ses infrastructures
mobilière et immobilière, conformément au chapitre 5 de la loi (art. 19). Selon
les dispositions de ce chapitre de laLFinEMS, la valeur de l'infrastructure mobilière
et immobilière reconnue sert de base au tarif fixé pour chaque EMS en vue de la
rémunération de la prestation journalière loyer (art. 25). Le Conseil d'Etat
fixe la valeur forfaitaire d'équipement mobilier par lit. Dans le cadre du
contrat de prestations, le département peut s'écarter de cette valeur pour
tenir compte des infrastructures particulières en lien avec la mission de l'EMS
(art. 26). La valeur de l'infrastructure immobilière est fonction de l'utilité
que l'infrastructure représente pour la mission de l'EMS et de son degré
d'entretien. Le Conseil d'Etat fixe et définit, après consultation des
associations professionnelles d'EMS, les critères à prendre en considération
pour déterminer la valeur de l'infrastructure immobilière. La valeur de
l'infrastructure immobilière de chaque EMS est déterminée par expertise, selon
la procédure définie par le Conseil d'Etat (art. 27). Le Conseil d'Etat fixe
lescritères permettant de rémunérer les valeurs
des infrastructures mobilière et immobilière (art. 28).

En application des articles 26 à 28LFinEMS, le Conseil
d'Etat a édicté leRELFinEMS. Selonl'article 9 al. 1RELFinEMS, les
prestations socio-hôtelières comprennent, en particulier, la prestation
socio-hôtelière de base (let. a); le supplément pour chambre individuelle (let.
b) et la prestation journalière loyer (let. c). Pour autant qu'elles figurent
dans le contrat de prestations, elles constituent le prix de pension journalier
facturable aux résidents (al. 2). La prestation socio-hôtelière de base
comprend toutes les prestations fournies aux résidents par les EMS, hormis
celles spécifiquement réglées dans leRELFinEMS. Elle est
facturée au résident selon un montant forfaitaire journalier fixé de manière
uniforme pour tous les EMS au bénéfice d'un contrat de prestations. Le Conseil
d'Etat fixe, par voie d'arrêté, le montant de la prestation socio-hôtelière
journalière de base. Ce montant est revu régulièrement (art. 10 RELFinEMS).
L'hébergement des résidents dans des chambres individuelles autorise la
perception d'un supplément forfaitaire journalier. L'attribution des chambres
individuelles est effectuée conformément aux critères définis par les
associations d'EMS. Le Conseil d'Etat fixe, par voie d'arrêté, le montant
journalier du supplément pour chambre individuelle. Ce montant est revu
régulièrement (art. 11 RELFinEMS). Tant que le Conseil d'Etat n'a pas fait
usage des compétences qui lui sont conférées dans le cadre du chapitre 5 de laLFinEMS, la prestation journalière loyer se
calcule en principe en fonction des informations comptables les plus récentes
de chaque EMS. Dans le cadre de la phase de préparation de l'établissement du
tarif journalier, le département édicte des directives. Le département peut
constituer une commission chargée de lévaluation des infrastructures. Il en
définit la composition, les tâches et les règles de fonctionnement. Le
département fixe une procédure pour lévaluation des infrastructures. Le
département est lautorité compétente pour prendre une décision finale en
matière de tarif pour la rémunération de la prestation journalière loyer, basé
sur lévaluation des infrastructures (art. 12 RELFinEMS).

Conformément
aux articles 10 et 11RELFinEMS, le Conseil
dEtat a adopté larrêté concernant les prestations et tarifs pour les EMS, tandis
que, en vertu de larticle 12RELFinEMS, le DFS a
établi la directive du 16 octobre 2017, et ce après avoir consulté les
associations professionnelles d'EMS. Larrêté concernant les prestations et
tarifs pour les EMS détaille les prestations et tarifs applicables pour les EMS
et pensions au bénéfice d'un contrat de prestations au sens de laLFinEMS. Sagissant des prestation individuelles
journalières hôtelières, il précise en particulier que le supplément pourchambre individuelle équivaut à 15 francs (art.
1). Quant à la directive du 16 octobre 2017 du DFS, elle expose,pour les
infrastructures des EMS reconnus d'utilité publique au sens de laLFinEMSqu'ils en
soient propriétaires ou locataires, ainsi que pour les EMS non reconnus
d'utilité publique hébergeant des résidents admis avant le 31 mars 2013 (art.
2), les principes du calcul de la prestation journalière loyer et, partant, des
valeurs immobilières et mobilières de ces infrastructures,ainsi que les
spécificités de la commission partenariale pour lévaluation des
infrastructures et la procédure à suivre. La
prestation journalière loyer rémunère la mise à disposition par les EMS des
infrastructures immobilières et mobilières utiles à leur mission et en fonction
de leur degré d'entretien. Les valeurs immobilières sont définies par
évaluation et les valeurs mobilières sont fixées forfaitairement. Les taux de
rendement annuels sont fixés selon leur nature. La conversion en tarif
journalier s'effectue en fonction d'un taux d'occupation de 98,5 % calculé
sur le nombre de lits autorisés (art. 1). Linfrastructure immobilière est
évaluée par expertise sur la base dun outil mis à disposition par lEtat. Les
données générales de lEMS, celles du registre foncier, de lestimation cadastrale
et de létablissement cantonal dassurance et de prévention (ECAP), de même que
des informations sur la situation géographique et lenvironnement, lhistorique
des travaux ainsi que sur les différentes consommations du ou des bâtiments
concernés servent à lévaluation de la valeur des infrastructures immobilières,
tout comme dailleurs les surfaces utiles et les données spécifiques au
bien-fonds (terrain, bâtiment, équipements dexploitation, aménagements
extérieurs) (art. 3). La valeur intrinsèque est constituée de la valeur du
terrain, du coût de construction à neuf diminué par l'obsolescence et la
vétusté du ou des bâtiments concernés, des équipements d'exploitation et des
aménagements extérieurs selon les critères d'évaluation.Des
correctifs de valeur peuvent être apportés afin de tenir compte de l'usage
fonctionnel. Ils portent en particulier sur les équipements d'exploitation, les
surfaces dédiées au foyer de jour, les surfaces externalisées, les fonctions
sous-traitées ainsi que les mises en conformité aux normes handicapés SIA 500
(constructions sans obstacles) et des garde-corps SIA 358 (art. 4).Les
critères d'évaluation et la valorisation des infrastructures immobilières se
basent sur le règlement neuchâtelois du 1ernovembre 2000
concernant la détermination de l'estimation cadastrale des immeubles (bâtiments
et terrains non agricoles) (REi; RSN631.022). Ainsi, la valeur du terrain est
pour lessentiel déterminée à partir de la surface théorique par rapport au
bâtiment concerné de l'EMS ou de la surface effective si elle est plus petite.
Elle est multipliée par la valeur au mètre carré du terrain définie à l'article
8REi, puis par le facteur 2.0 pour s'approcher de la valeur
du marché. La valeur du bâtiment est pour sa part déterminée en fonction du
volume brut et des surfaces nettes externes du ou des bâtiments concernés. La
qualité de l'aménagement général du ou des bâtiments et l'état d'entretien sont
pris en considération. Il sensuit que la valeur ainsi arrêtée en fonction de
la valorisation au mètre cube du bâtiment selon la qualité des aménagements
est, après avoir été multipliée par le facteur 1.1 pour s'approcher de la valeur
du marché, réduite de lestimation des travaux de remise à neuf du bâtiment.
Quant aux équipements dexploitation et aux aménagements extérieurs, leur
valeur est, respectivement, celle à neuf et celle arrêtée sur la base de prix
unitaires (art. 5). Concernant les infrastructures mobilières, qui comprennent
les équipements mobiles médicaux, administratifs, informatiques, techniques et
hôteliers, ainsi que de transmission, de téléphonie et de cuisine, leur valeur
est fixée à 16'000 francs par lit. Il sagit dune valorisation
forfaitaire sur la base dune valeur pondérée entre la valeur à neuf et la
valeur dobsolescence (art. 6).La
directive du 16 octobre 2017 du DFS détaille encore les modalités
dutilisation et daffectation des revenus des infrastructures immobilières et
mobilières, ainsi que leur rémunération (art. 7 et 8). Sagissant de lacommission
partenariale, constituée par le département conformément à larticle 12RELFinEMS, qui a pour but
la mise en uvre des dispositions relatives au financement des infrastructures
dans un esprit de collaboration entre les EMS et lEtat (art. 9) et dont les
tâches sont de donner son avis sur les valeurs intrinsèques des EMS, en se
prononçant en particulier sur les correctifs de valeur (art. 10), ladirective du 16 octobre 2017 du DFS en détaille
en particulier la composition et le fonctionnement, étant précisé quelle est
nommée par le DFS, quelle compte notamment trois membres et une suppléance
désignés pour chaque association dEMS et quelle est consultative. En ce qui
concerne la procédure à suivre et plus spécifiquement le rôle respectif de
larchitecte-conseil, de la commission partenariale et du département, la
directive du 16 octobre 2017 du DFS prévoit ce qui suit. Une fois
l'expertise terminée et la valeur intrinsèque déterminée par le mandataire de
l'entité exploitante, l'architecte-conseil mandaté par le département contrôle
le respect des critères au sens de cette directive et la valeur intrinsèque de
l'infrastructure de l'EMS. En cas de non-respect des critères,
l'architecte-conseil aplanit les divergences avec le mandataire. Une fois
vérifiés et finalisés, les résultats de l'expertise sont soumis par
l'architecte-conseil à la validation de l'entité exploitante. En cas de
désaccord avec le mandataire ou l'entité exploitante, lors d'une situation
particulière ou non règlementée, l'architecte-conseil en réfère au Service
cantonal de la santé publique (art. 14). La commission partenariale se
détermine sur la valeur intrinsèque de l'infrastructure, une fois qu'elle a été
validée par l'entité exploitante. Dans les situations de désaccord avec le
mandataire ou l'entité exploitante, lors d'une situation particulière ou non
règlementée, ou encore en cas de modification de la valeur intrinsèque après
validation de l'entité exploitante, la commission partenariale se positionne et
soumet ses conclusions à l'exploitant. L'entité exploitante se prononce sur les
conclusions de la commission partenariale dans un délai de trente jours. La
commission partenariale revoit au besoin sa position ou maintient ses
conclusions. Elle rédige un rapport à l'intention du département; ce rapport
comprend les éléments déterminants de l'analyse et notamment la valeur
intrinsèque proposée, la position de l'entité exploitante, la conclusion, le
préavis, les éventuels points de divergence, le vote et l'argumentaire de la
commission partenariale (art. 15). Quant au département, il peut s'écarter,
dans des cas justifiés, de la valeur intrinsèque déterminée par la commission.
Sont considérés comme justifiés, les cas où les éléments pris en considération
dans l'évaluation s'éloignent notablement des standards et normes applicables,
en termes de surfaces de chambre par exemple ou de qualité des équipements.
Enfin, le DFS fixe la valeur de linfrastructure de lEMS prise en compte dans
la prestation journalière loyer dans une décision formelle et en informe
lentité exploitante (art. 16).

Ceci étant précisé, il faut encore souligner que laLFinEMS, entrée en
vigueur le 1erjanvier 2013, prévoit à son article 33 que pendant
une période de trois ans dès l'entrée en vigueur de cette loi, le Conseil
d'Etat peut tenir compte de la situation financière particulière d'un EMS dans
la fixation des tarifs pour la rémunération des prestations, étant entendu que,
lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient, il peut prolonger
cette période de deux années supplémentaires.A cet égard, dans son
Rapport à l'attention du Grand Conseil, le Conseil d'Etat a expressément relevé
que le changement des règles de financement dans les EMS ne peut se faire de
manière brutale au risque de créer des situations extrêmement problématiques.
En effet, un certain nombre d'EMS pratiquent des prix de pension relativement
éloignés, en plus ou en moins, des tarifs qui seront fixés par le Conseil
d'Etat. Pour ceux qui se situent largement au-dessous, un ajustement immédiat
de leurs prix au tarif normatif générerait une explosion des dépenses pour
l'Etat et pour les pensionnaires. S'agissant de ceux qui sont largement
au-dessus du prix normatif, un abaissement trop rapide de leurs tarifs les
mettrait probablement en difficulté. Il s'agit donc d'éviter de créer une
situation de crise et d'effectuer une transition de manière progressive afin de
permettre à chacun de s'adapter au nouveau mode de financement. Au terme du
processus, les EMScandidats à la signature d'un
contrat de prestationsqui n'arriveraient pas à couvrir leurs coûts
auront dû trouver d'autres solutions (changement de missions, fusion, etc.).
Les principes prévalant sont ainsi la neutralité globale des coûts pour l'Etat
lors de l'introduction du système de financement, respectivement, une période
de convergence s'étendant en principe sur une période de trois ans
(exceptionnellement cinq ans) s'agissant des coûts d'exploitation, partant, des
prix de pension historiques jusqu'aux prix de pension normatifs. Il sensuit
que  tout en reconnaissant quun problème pourrait se poser pour les EMScandidats à la signature d'un contrat de prestations,lorsque le loyer qui découlera de la valeur de rendement, déterminée en lien
avec l'état actuel de leur patrimoine et, partant, avec la valeur intrinsèque
des infrastructures de chaque EMS, s'écartera trop des coûts réels des
immobilisations  le Conseil dEtat a admis quil sagit den tenir compte, par
exemple, en acceptant de reconnaître dans le prix de pension un loyer
s'écartant de la norme, ceci durant une période transitoire en principe de
trois ans et au maximum de cinq ans (p. 39 et 40). En définitive, une fois
laLFinEMSmise en vigueur, les tarifs des EMS
devraient converger vers les tarifs normatifs dans une période de trois ans
exceptionnellement extensible à un maximum de cinq ans, soità l'issue de cette phase transitoire qui vise
précisément à donner le temps aux institutions de s'adapter. Au terme de cette
période transitoire, les EMS devront donc couvrir leurs dépenses avec les
recettes prévues dans le cadre de cette loi (p. 2, 44 et 52). Sagissant de
cette clause transitoire de larticle 33 al. 1 et 2LFinEMS, le
Tribunal fédéral a expressément relevé quelle vise à atténuer les effets de
l'introduction de la loi et à donner le temps aux institutions de s'adapter
progressivement au nouveau régime de financement (arrêt du TF du
19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 5.9, publié partiellement in : ATF 138 II 191).

5.a) En l'espèce, la recourante ne prétend pas que laLFinEMS, respectivement, leRELFinEMSet la directive
du 16 octobre 2017 du DFS qui la concrétisent seraient contraire au principe de
primauté du droit fédéral (art. 49 Cst. féd.), le Tribunal fédéral ayant
dores et déjà expressément admis que tel nétait pas le cas sagissant de
nombre de dispositions de laLFinEMS(cf.arrêt
du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011], publié partiellement in : ATF 138 II 191).
Comme déjà dit, la recourante invoque en revanche une violation de la liberté
économique (art. 27 Cst. féd. et art. 26 Cst. NE)

b)
Premièrement, elle prétend que la restriction apportée à la liberté économique
par les articles 19 et 25 à 28LFinEMS, ainsi que par larticle 12RELFinEMSet par la
directive du 16 octobre 2017 du DFS, est contraire à l'article 36 al. 1
Cst. féd. Elle allègue le défaut de base légale suffisante.

b/aa) A
ce sujet, il convient tout dabord de relever que la restriction à la liberté
économique ne saurait, dans le cas présent, être qualifiée de grave. En effet,
la recourante nétant pas astreinte à conclure avec lEtat un contrat de
prestations au sens de laLFinEMS, elle ne lest pas non plus de pratiquer
le tarif de la prestation journalière de loyer, tel que découlant du rendement
de ses infrastructures. Comme exposé ci-avant (cf. cons. 4a), la
recourante, qui est au bénéfice dune autorisation dexploiter selon laLS, respectivement, conformément au règlement
neuchâtelois du 21 août 2002 sur l'autorisation d'exploitation et la
surveillance des institutions (RASI; RSN 800.100.01), pourrait  hors conclusion
dun tel contrat de prestations  poursuivre librement lexploitation de son
établissement, et ce même sans avoir à répondre à un besoin cantonal en matière
de santé publique. De plus, dans la mesure où elle est incluse dans la
planification sanitaire cantonale, elle pourrait  toujours hors conclusion
dun contrat de prestations au sens de laLFinEMS continuer à pratiquer à charge de l'assurance
obligatoire des soins. Dans ces deux cas de figure, énoncés respectivement aux
articles 7 et 8LFinEMS, la recourante resterait libre de fixer
ses prix de pension et, partant, le tarif de sa prestation journalière loyer. Elle
est non seulement libre de se soumettre aux conditions imposées par un contrat
de prestations au sens de laLFinEMS, nétant pas tenue de conclure un tel
contrat avec lEtat, mais de plus sa faculté dexploiter un EMS nest nullement
touchée en cas de non-conclusion dun contrat de prestations. Il en va de même de
la possibilité de pratiquer ses propres tarifs de pension, y compris sagissant
de la prestation journalière loyer, et ce à tout le moins pour tous les résidents
admis après la date du 31 mars 2013. Le Tribunal fédéral a déjà eu loccasion
dadmettre que les EMS au bénéfice d'une autorisation d'exploiter, et ceux qui
sont en sus admis à pratiquer à charge de la LAMal sans être reconnus d'utilité
publique, jouissent pleinement de leur liberté économique. Sous réserve du
respect des règles de santé publique que laLSet, le cas échéant, de celles que la LAMal leur imposent, il leur est ainsi
loisible de définir leurs propres tarifs, gestion et organisation, de même que
d'accueillir librement des résidents solvables. S'agissant de la possibilité
d'héberger des personnes tributaires de l'aide de l'Etat, et de réclamer des
subventions pour eux-mêmes, il ne faut pas perdre de vue que la liberté
économique ne confère en principe aucun droit à une prestation de la part de
l'Etat (ATF
132 V 6cons. 2.5.2 s.,130
I 26cons. 4.5,124
I 107cons. 3c; arrêt du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons.
4.4.1 et les références citées, publié partiellement in : ATF 138 II 191). La
haute Cour a encore précisé que l'application d'un régime juridique distinct
aux EMS reconnus d'utilité publique par rapport aux autres EMS ne viole pas
l'égalité de traitement entre concurrents directs. Si ces premiers ainsi que
leurs pensionnaires ont, à l'inverse des seconds, la possibilité de bénéficier
de subventions cantonales, il convient de garder à l'esprit qu'ils renoncent en
échange, contrairement aux autres établissements, au plein exercice de leur
liberté économique (cf. arrêts du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 4.4.2 et
les références citées, publié partiellement in : ATF 138 II 191, et du24.07.2010[2C_656/2009]cons. 4.3) et acceptent de se soumettre à des
contrôles et modalités de gestion. C'est ainsi que la reconnaissance d'utilité
publique, et le subventionnement qui l'accompagne, présupposent notamment la
fixation des tarifs pour résidents par le Conseil d'Etat, la renonciation par
l'EMS à toute autre rémunération pour les prestations fournies en application
de laLFinEMS, la possibilité pour le Conseil d'Etat de
limiter les revenus du travail et du capital des propriétaires et exploitants
d'EMS, l'obligation d'héberger les personnes nécessiteuses, l'engagement de
maintenir en état l'infrastructure mobilière et immobilière, de faire approuver
la planification des travaux et d'entretien par l'Etat, de remettre au Conseil
d'Etat les données financières et statistiques définies, et d'assumer, au
moment de conclure un contrat de prestations, les obligations particulières que
lui confiera l'Etat (cf. art. 13 et 15LFinEMS; cf. aussi arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.4.2 et la référence citée, publié partiellement in : ATF
138 II 191).

On
signalera encore à ce propos que laLFinEMSest entrée en vigueur le1erjanvier 2013et que la décision
querellée fixe la prestation journalière loyer à 27,30 francs uniquement à
compter du 1erjanvier 2020. Or, conformément à larticle 33LFinEMS, cestpendant
une période de trois ans dès l'entrée en vigueur de cette loi, voire de cinq
ans en cas de circonstances exceptionnelles le justifiant, que le Conseil
d'Etat pouvait prendre en considération la situation financière particulière
d'un EMS dans la fixation des tarifs pour la rémunération des prestations. On
rappellera enfin quecette phase transitoire de trois ans, voire de cinq
ans, a été précisément conçue pour permettre aux EMS de s'adapter au nouveau
mode de financement, les EMScandidats à la
signature d'un contrat de prestations,qui n'arriveraient pas à couvrir
leurs coûts au tarif normatif, devant rechercher activement des solutions au
travers, par exemple, dun changement de missions, dune fusion ou de toute
autre manière. Dans ces conditions, il convient dadmettre que la restriction à
la liberté contractuelle napparaissant quoi quil en soit pas grave, elle
navait pas être instituée dans une loi formelle, mais pouvait lêtre dans des
actes de rang infra-légal ou dans une clause générale. A ce stade, il faut
encore préciser que les articles 19 et 25 à 28LFinEMS, respectivement 12RELFinEMS, ainsi que la
directive du 16 octobre 2017 du DFS, ne poursuivent pas un but de politique
économique (cf. cons. 5c ci-après), qui pour être autorisé devrait trouver
son fondement dans une règle de la Constitution fédérale. On ne saurait en
effet parler de dérogations ("Abweichungen") au principe de libre
concurrence ("Grundsatz des freien Wettbewerbs") au sens de l'article
94 al. 4 Cst. féd., de sorte quun défaut de base constitutionnelle ne
saurait en aucun cas être retenu.

b/bb)
Ceci étant, les articles 19 et 25 à 28LFinEMScontiennent des règles de caractère
général et abstrait. Ils ont été adoptés par le Grand Conseil en sa qualité de
législateur et ont été soumis au référendum facultatif. Les articles 26 à 28LFinEMS qui prévoient une délégation législative
admise par la Constitution de la République et Canton de Neuchâtel du 24
septembre 2000 (cf. art. 69 al. 2 Cst. NE), délégation que par la
volonté du législateur fédéral de, précisément, permettre aux cantons de
maîtriser et dinfluencer les coûts socio-hôteliers en EMS, en particulier qui
est prévue dans une loi formelle et limitée à une matière déterminée  énoncent
de manière suffisamment claire et précise les grandes lignes de la
réglementation fondant la restriction. En effet, les articles 26 à 28LFinEMSprécisent le but de la délégation, de même
que son objet et son étendue, à savoir fixer, respectivement,la
valeur forfaitaire d'équipement mobilier par lit et la valeur de
l'infrastructure immobilière en fonction de l'utilité que l'infrastructure
représente pour la mission de l'EMS et de son degré d'entretien, de même que
fixer et définir, après consultation des associations professionnelles d'EMS,
les critères à prendre en considération pour déterminer la valeur de
l'infrastructure immobilière, et ceci dans le but de rémunérer la mise à
disposition par l'EMS de son infrastructure mobilière et immobilière en
arrêtant la prestation journalière loyer sur la base de ces valeurs. Cet
objectif sinscrit dailleurs dans le but plus large de régler le financement
des EMS du canton, tout en assurant l'accès à des soins de qualité au meilleur
coût (cf. art. 1 LFinEMS). On signalera encore que ces dispositions
soulignent, dune part, que, dans le cadre dun contrat de prestations, le
département peut s'écarter de la valeur forfaitaire des infrastructures
mobilières, afin de tenir compte de leurs particularités en lien avec la
mission de l'EMS, et, dautre part, que la valeur de l'infrastructure
immobilière de chaque EMS est déterminée par expertise, selon la procédure
définie par le Conseil d'Etat. Force est dès lors dadmettre que lesarticles
26 à 28LFinEMScirconscrivent
de manière suffisamment précise la matière déléguée. Le degré de précision de
ces dispositions de délégation est de plus approprié, compte tenu de la
technicité et des exigences à prendre en considération dans le domaine dufinancement
des EMS.Enfin, cette
délégation se trouve dans des normes qui ont été elles-mêmes soumises au
référendum, de sorte quelles respectent toutes les conditions de la délégation
législative, une délégation étant d'ailleurs admissible dans le domaine des
libertés. Par surabondance, on relèvera que les articles 19 et 25 à 28LFinEMS, et plus largement laLFinEMSen tant que telle, constituent une base
légale formelle pouvant instaurer valablement une restriction à la liberté économique.

Larticle
12RELFinEMSet la directive du 16 octobre 2017 du
DFS sont eux aussi conformes aux conditions de la délégation, puisqu'ils ont
été édictés dans les limites de la compétence accordée (sur la question de la
délégation législative, cf.Auer/Malinverni/Hottelier, vol. II, no
194 s., p. 89 s.;Schmidt Noël, La limitation des droits
fondamentaux en droit constitutionnel comparé, 2011, p. 51 ss). A ce
propos, il convient de rappeler que larticle 12RELFinEMSstipule que,
dans le cadre de la phase de préparation de l'établissement du tarif
journalier, le département édicte des directives, quil peut constituer une
commission chargée de lévaluation des infrastructures, en en définissant la
composition, les tâches et les règles de fonctionnement, quil fixe une
procédure pour lévaluation des infrastructures et quil est lautorité
compétente pour prendre une décision finale en matière de tarif pour la
rémunération de la prestation journalière loyer, basé sur lévaluation des
infrastructures. Tout dabord, il sied de constater queu égard au large
pouvoir d'appréciation quelesarticles
26 à 28LFinEMSlaissent au délégataire, larticle 12RELFinEMSne sort pas du
cadre de la délégation législative et est objectivement à même de réaliser le
but de la loi, sans porter atteinte à la Constitution fédérale. Plus
précisément, non seulement la délégation législative des articles 26 à 28LFinEMS, mais également la sous-délégation
législative prévue par larticle 12RELFinEMS, sont
admissibles en vue détablir la réglementation de détail de questions aussi
techniques que la valeur des infrastructures immobilières et mobilières des EMS
du canton, dont la prestation journalière loyer est fonction.

En
définitive, tant les articles 26 à 28LFinEMSque larticle 12RELFinEMSet la directive
du 16 octobre 2017 du DFS répondent aux exigences fixées par l'article 36
al. 1 Cst. féd., qui permet l'adoption de restrictions graves aux
droits fondamentaux, catégorie dans laquelle nentre par ailleurs pas la
restriction ici en cause. Le grief tiré d'une prétendue violation du principe
de la légalité ne savère donc pas fondé.

c)
Deuxièmement, selon la recourante, lévaluation des infrastructures immobilières
et mobilières, de même que létablissement dun tarif pour la rémunération de
la prestation journalière loyer, basé sur cette évaluation, ne serait pas
justifiée par un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst. féd.), parce qu'elle ne
reposerait pas sur des motifs de sécurité publique, de santé publique ou de
politique sociale, mais sur des motifs purement fiscaux, voire de redressement
des finances cantonales.

La
restriction apportée à la liberté économique par les articles 19 et 25 à 28LFinEMS, respectivement par larticle 12RELFinEMS, ainsi que par
la directive du 16 octobre 2017 du DFS vise en particulier à freiner
l'augmentation des coûts de la santé au sens large, plus spécifiquement à
permettre au canton de Neuchâtel de maîtriser et dinfluencer les coûts
socio-hôteliers en EMS. Comme exposé ci-avant (cons. 3c), une restriction de la
liberté économique peut se justifier par un intérêt public à la maîtrise des
coûts de la santé. Cette position est étayée tant par la jurisprudence récente
du Tribunal fédéral qui précise bien cette notion d'intérêt public (ATF 130 I
26 cons. 6.2) que par la volonté du législateur fédéral de, précisément,
permettre aux cantons de maîtriser et dinfluencer les coûts socio-hôteliers en
EMS, en particulier lorsque la couverture leur incombe entièrement au-delà du
montant minimal fixé pour une personne résidant à domicile (arrêt du TF du
19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 5.5, spécifiquement cons. 5.5.3 et les
références citées, publié partiellement in : ATF 138 II 191).

A ce
propos, notre haute Cour a expressément admis que la loi fédérale sur les
prestations complémentaires à lAVS et à lAI (LPC) ne s'opposait pas par
principe à ce qu'un canton limite la prise en charge des coûts de séjour
effectifs, supérieurs aux prestations minimales LPC, à une catégorie d'EMS qui,
tout en figurant dans la liste LAMal, serait de surcroît soumise à un contrôle
(financier) et à une reconnaissance étatiques particuliers. Elle a encore
relevé que, dans le système instauré par laLFinEMS, le canton de Neuchâtel ne verse en effet
des subventions (financement objectif) garantissant la couverture des frais de
prestations supérieurs aux frais pris en compte au titre de l'article 7 al. 2LFinEMS(cf. art. 23 LFinEMS) qu'aux
résidents qui sont hébergés dans un EMS reconnu d'utilité publique (art. 14
LFinEMS). Les contraintes qui dérivent pour ce dernier EMS de la signature d'un
contrat de prestations ont pour corollaire que cette catégorie d'établissements
doit pratiquer les tarifs étroitement contrôlés, "permettant aux
institutions efficientes (qui optimisent le rapport qualité/économicité) de
couvrir leurs coûts" (Rapport, p. 37), dictés par l'Etat. En même temps,
les établissements subventionnés sont en principe tenus de réserver
l'hébergement aux personnes dont l'état de santé ou la situation nécessitent
une prise en charge entrant dans leur mission (art. 13 al. 1 let. d
LFinEMS), de sorte à devoir accepter d'héberger, sans discrimination aucune,
toute personne répondant à ce critère de nécessité (Rapport, p. 36). Tout en
indiquant quil ne lui appartenait pas de se prononcer sur lopportunité du
modèle ainsi retenu par le canton de Neuchâtel, ni dailleurs dexaminer si
dautres systèmes nauraient pas aussi été concevables voire préférables, le
Tribunal fédéral a souligné que les cantons disposent dune grande latitude
leur permettant délaborer leurs propres solutions, en particulier, pour à la
fois maîtriser leur budget social et faire bénéficier lensemble des
pensionnaires dEMS démunis de prestations complémentaires qui leur évitent,
sauf dans des cas particuliers, de devoir recourir à l'aide sociale. Notre
haute Cour a ainsi, notamment, considéré que le système de financement pour
lequel avait opté le canton de Neuchâtel est non seulement admissible et
respectueux du droit, en ce quil vise un meilleur contrôle des coûts, mais
également car il ménage un juste équilibre entre la maîtrise des coûts, en
particulier socio-hôteliers, et la protection des pensionnaires dEMS démunis
(arrêt du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 5.7, publié partiellement in :
ATF 138 II 191). Elle a encore signalé que le choix du canton de Neuchâtel de
conserver sa liberté quant à la conclusion ou non de contrats de prestations
(cf. Rapport, p. 19), en fonction de la planification des besoins
cantonaux en EMS (cf. art. 12 al. 2 LFinEMS), lui permet de mener à bien
une politique sanitaire flexible. Le principe de planification découlant
notamment de l'article 39 LAMal, exige précisément que le canton adopte les
mesures nécessaires aux fins de parer à toute éventualité de pénurie de lits
dans les EMS figurant sur la liste LAMal et, au vu du système instauré par laLFinEMS, particulièrement dans les EMS déclarés
d'utilité publique. En cas de pénurie avérée risquant de se répercuter sur la
capacité des EMS reconnus d'utilité publique à offrir des chambres à tous les
résidents indigents, le système adopté par le canton de Neuchâtel lui permet de
conclure, à brève échéance, des contrats de prestations avec d'autres EMS et de
mettre en place, dans l'intervalle, des solutions immédiates conformes à l'obligation
de planification découlant du droit social fédéral, de manière aussi à éviter
que des résidents indigents ne tombent à la charge de l'assistance publique. De
même, le modèle retenu rend envisageable que l'Etat puisse, en cas de
surcapacités parmi les EMS subventionnés, renoncer à renouveler certains
contrats à leur échéance, voire négocier des clauses contractuelles permettant
de diminuer le nombre de chambres à disposition (cf. art. 13 let. c
LFinEMS; arrêt du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 5.8, publié
partiellement in : ATF 138 II 191).

Ceci
étant, on signalera encore que, dans son Rapport à l'attention du Grand
Conseil, le Conseil d'Etat a exposé que la modification du mode de financement
des EMS ne génère pas d'économie en tant que telle, car il s'agit de mettre en
place un système d'allocation des ressources et non d'allouer ces ressources.
Lexécutif cantonal a voulu se doter d'un instrument de pilotage financier
moderne et performant, afin en particulier de passer de l'ancien système de couverture
des déficits à un système permettant une bonne prévisibilité des charges pour
l'Etat, soit le contrat de prestations. Ce changement de système vise également
à améliorer l'équité du financement, en reconnaissant les mêmes éléments de
base pour tous les EMS et les prestations particulières fournies par chacun en
plus. Le Conseil d'Etat a souligné que l'utilisation parcimonieuse des
ressources dans le domaine des EMS est un objectif prioritaire et nécessite une
vision globale et une organisation du réseau. Selon lexécutif cantonal, il
s'agit donc d'abord de définir les besoins, soit le nombre de lits nécessaires
dans le canton pour pouvoir prendre en charge les personnes âgées dépendantes,
ainsi que de mettre en place les outils permettant de maintenir les personnes
âgées à domicile le plus longtemps possible (p. 15 s.).

Les
objectifs ainsi poursuivis par laLFinEMS, plus spécifiquement ici par les articles
19 et 25 à 28LFinEMS, respectivement par larticle 12RELFinEMS, ainsi que par
la directive du 16 octobre 2017 du DFS, à savoir en particulier assurer la
maîtrise des coûts de la santé au sens large et améliorer l'équité du
financement, y compris sagissant des coûts socio-hôteliers en EMS, ainsi que
garantir les besoins cantonaux en EMS et la protection des pensionnaires dEMS,
notamment démunis, relèvent donc de la politique sociale et sont admissibles.
En effet  comme pour la recourante, dont les pensionnaires sont en principe
des résidents neuchâtelois, à tout le moins, suisses  parties des prestations
fournies doivent être prises en charge par, respectivement, l'assurance
obligatoire des soins, les prestations complémentaires et lEtat par le biais
de subventionnements lorsquun contrat de prestations est conclu. Relevons
enfin que les articles 19 et 25 à 28LFinEMS, ainsi que larticle 12RELFinEMSet la directive
du 16 octobre 2017 du DFS qui concrétisent lesdites dispositions de la loi
visent également à garantir la qualité et léconomicité des prestations
fournies par les EMS du canton, y compris en ce qui concerne la prestation
journalière loyer, de même quà optimiser le rapport entre ces deux aspects
essentiels et à assurer quune même prestation soit facturée à un même prix
quel que soit le fournisseur, ce qui permet en particulier de tenir compte du
fait que les pensionnaires sont appelés à contribuer aux coûts non couverts,
notamment, par lassurance obligatoire des soins ou par les subventions
cantonales (cf. Rapport, p. 17). Dans ces conditions, force est de
constater que la restriction contestée répond bien à un intérêt public et ne
relève pas d'une politique économique au sens strict. Sur ce dernier point, il
y a lieu de relever que  quand bien même laLFinEMSsinscrit dans le sens de la réforme des
structures cantonales et de celles paraétatiques envisagée par le Conseil
dEtat afin de parvenir au redressement des finances cantonales
(cf. Rapport, p. 15)  on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle
soutient que reposerait sur des motifs purement fiscaux, voire du seul
redressement des finances cantonales, le fait de ne pouvoir tenir compte que du
loyer calculé sur la base de la valeur intrinsèque reconnue de l'infrastructure
immobilière et d'un taux de rendement cantonal unique, respectivement, de la
valeur forfaitaire mobilière, dans le cadre de la facturation aux résidents du
prix de pension pour un EMS reconnu d'utilité publique. Le moyen soulevé à cet
égard par la recourante est donc également infondé.

d)
Troisièmement, lEMS intéressé allègue la violation du principe de la proportionnalité
(art. 36 al. 3 Cst. féd.), selon lequel le moyen choisi, propre à
atteindre le but poursuivi, doit être celui qui porte l'atteinte la moins grave
aux intérêts privés, compte tenu du résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public (cons. 3c ci-avant; cf. aussiATF
128 I 92,127
II 306cons. 8,125
I 474cons. 3).

On
rappellera tout d'abord que la mesure critiquée ne se rapporte pas directement
à l'exercice des activités dun EMS, mais exclusivement à la soumission de
celui-ci à un certain nombre dobligations générales, telles que la protection
tarifaire et l'application à l'ensemble de ses résidents des tarifs fixés par
le Conseil d'Etat, y compris en matière de prestation journalière loyer,
lorsque lEMS en question, reconnu d'utilité publique consécutivement à la
conclusion dun contrat de prestations avec lEtat, est mis au bénéfice dun
financement public par le biais de subventions directes. En dautres termes, la
fixation de prix de pension normatifs couvrant les coûts d'un EMS standard 
prix de pension qui est notamment composé du loyer calculé sur la base de la
valeur intrinsèque reconnue de l'infrastructure immobilière de lEMS
sollicitant une reconnaissance dutilité publique, dune valeur mobilière forfaitaire
et d'un taux de rendement cantonal unique  ne concerne que les établissements
qui désirent entrer dans le système de financement étatique, voire ceux qui
hébergent des résidents admis avant le 31 mars 2013. L'accès aux subventions
publiques, soit la possibilité d'obtenir une aide financière de l'Etat pour les
résidents qui ne peuvent financer leurs séjours et, le cas échéant, de recevoir
un financement pour des prestations d'intérêt public impliqueun
régime tarifaire et de contrôle strict (cf. art. 13 LFinEMS), auquel les
EMS au bénéfice d'une simple autorisation de police et d'une reconnaissance
LAMal ne sont pas assujettis, à tout le moins concernant leurs résidents admis
postérieurement à la date susdite. Non seulement le Tribunal fédéral a déjà eu
loccasion de signaler quil ne discernait dans cette manière de procéder
aucune inégalité de traitement, disproportion, violation du principe de la
bonne foi ou traitement arbitraire vis-à-vis de ces autres catégories
d'établissements, mais il a de plus expressément admis que, lorsqu'un EMS
choisit d'entrer dans le système sanitaire cantonal, sa liberté économique est
limitée par l'intérêt public du canton à contrôler les coûts de la santé, ainsi
que par celui des résidents financièrement autonomes à ne supporter que le coût
des prestations qu'ils obtiennent, c'est-à-dire à bénéficier d'un traitement
égal et nonarbitraire de la part
d'établissements partiellement financés par des fonds publics (cf.arrêt du TF du19.04.2012 [2C_727/2011], publié partiellement in :ATF 138 II 191). Il est en effet légitime dattendre dun
bénéficiaire de deniers publics quil se soumette à certaines modalités et
conditions, ceci est dautant plus vrai quela liberté économique ne confère en principe aucun droit
à une prestation de la part de l'Etat (ATF 132 V 6cons. 2.5.2 s.,130 I 26cons. 4.5,124 I 107cons. 3c). A ce sujet, on signalera
encore que les EMS,au bénéfice d'une autorisation de police et d'une
reconnaissance LAMal  ce qui est le cas de la recourante peuvent en outre renoncer à conclure
un contrat de prestations au sens de laLFinEMSet, partant, à être reconnus dutilité publique, ce qui a notamment
pour conséquence quils peuvent fixer librement le prix de pension facturé aux résidents
dans leurs établissements, à toute le moins à tous ceux admis après le 31 mars
2013, ceci valant également pour le tarif de la prestation journalière loyer
(cf. Rapport, p. 19). Or, dans un tel cas de figure, lEMS pourra continuer
à facturer les prestations de soins aux assureurs-maladie selon les tarifs
fixés par le Conseil fédéral ainsi que la part autorisée des coûts de soins non
couverts aux résidents, le solde du coût des soins étant pris en charge par
lEtat selon les modalités définies par le Conseil dEtat. Les bénéficiaires de
prestations hébergés dans ces EMS peuvent dailleurs obtenir une aide des
prestations complémentaires à hauteur d'une taxe journalière pour lhébergement
fixée par le Conseil d'Etat et couvrant les frais socio-hôteliers minimaux.
Aucun autre financement ne peut en revanche être obtenu de la part des pouvoirs
publics, ni pour lEMS, ni pour le résident (cf. Rapport, p. 33 s.).
Au vu de la possibilité offerte aux EMS dexercer leurs activités hors de la
conclusion de tout contrat de prestations au sens de laLFinEMS, on ne saurait considérer les règles ici attaquées comme
particulièrement contraignantes, bien au contraire.

Ceci étant rappelé, le moyenmis
en uvre par les articles 19 et 25 à 28LFinEMS, respectivement par larticle 12RELFinEMS, ainsi que par
la directive du 16 octobre 2017 du DFS, développe incontestablement un
effet vis-à-vis des buts de maîtrise des coûts de la santé au sens large,
damélioration de l'équité du financement, y compris sagissant des coûts
socio-hôteliers en EMS, ainsi que de garantie des besoins cantonaux en EMS et
de la protection des pensionnaires dEMS, notamment démunis. Se fondant tout
particulièrement sur le principe qui veut quune même prestation doit avoir le
même prix quel que soit le fournisseur, le système de financement des EMS, mis
en place par le canton de Neuchâtel, veille, pour les établissements
subventionnés, à supprimer la grande hétérogénéité existant dans la politique
des prix des EMS, et ce afin tant de permettre au canton de maîtriser et
dinfluencer les coûts socio-hôteliers en EMS que de tenir compte du fait que
les résidents sont appelés à contribuer aux coûts non couverts. De plus, le
Tribunal fédéral a admis que le modèle de financement des EMS, conçus par les
autorités neuchâteloises, permet au canton de réagir de manière flexible à la
modification des besoins de couverture sanitaire. A titre dexemple, il a
mentionné que le canton pourrait, voire devrait, notamment passer des contrats
de prestations avec un nombre plus élevé d'EMS en attente d'une reconnaissance
d'utilité publique en cas de pénurie soudaine de services spécialisés, par
exemple une station réservée aux patients souffrant de la maladie d'Alzheimer,
ou si le nombre de personnes âgées indigentes ne pouvant résider dans un EMS
pratiquant des tarifs libres venait à augmenter (arrêt
du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 4.3.4 et5.8, publié partiellement in : ATF 138 II 191). Les
dispositions querelléespermettent donc de réaliser nombre des objectifs
d'intérêt public de cette réglementation. Quand bien même les mesures quelles
préconisent pourraient savérer insuffisantes pour atteindre pleinement les
buts visés, ceci ne serait quoi quil en soit pas contraire au principe de la
proportionnalité, l'efficacité relevant de la question de la gestion (Schmidt
Noël, op. cit., p. 77;Moor, Systématique et illusion du principe de
la proportionnalité, in : Les droits individuels et le juge en Europe, mélanges
offerts à Fromont, 2001, p. 332). La recourante ne démontre par ailleurs pas
quelles autres mesures porteraient une atteinte moindre aux intérêts privés
qu'elles toucheraient, tout en étant apte à atteindre les buts visés par laLFinEMS. Au demeurant, on ne saurait nier que les
fournisseurs de prestations dans le domaine de la santé sont déjà  et depuis
longtemps, au travers de la législation fédérale  encouragés à réduire les
coûts. A cet égard, on rappellera, dune part, que les cantons conservent une
marge de manuvre pour adopter des mesures visant à contenir les coûts de la
santé et, dautre part, quil nincombe pas à la Cour de céans, à linstar du
Tribunal fédéral, de se prononce sur lopportunité du système instauré dans le
cadre de laLFinEMS, ni dailleurs dexaminer si dautres
modèles ne seraient pas également concevables, voire préférables (cf.ATF 136 I 241cons. 3.1,135
I 130cons. 6.2).

On
indiquera enfin que la limitation pouvant ressortir des articles 19 et 25
à 28LFinEMS, respectivement 12RELFinEMS, ainsi que de
la directive du 16 octobre 2017 du DFS, ne porte pas atteinte à la
neutralité entre concurrents, respectivement au principe de l'égalité de
traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, puisque 
comme déjà dit  les EMSpeuvent
fixer librement le prix de pension facturé à leurs résidents, y compris
concernant le tarif de la prestation journalière loyer, sils renoncent à
conclure un contrat de prestations au sens de laLFinEMSet, partant, à être reconnus dutilité publique et à percevoir un
subventionnement étatique. Par conséquent et au vu de ce qui précède, la
mesure critiquée est compatible avec le principe de l'égalité de traitement
entre concurrents et respecte le principe de la proportionnalité, de sorte que
les griefs soulevés sur ce point par la recourante doivent également être
rejetés.

e)
LEMS intéressé soutient encore que lévaluation des infrastructures immobilières
et mobilières, de même que létablissement dun tarif pour la rémunération de
la prestation journalière loyer, basé sur cette évaluation, vide de toute
substance la liberté économique, en violation de l'article 36 al. 4 Cst. féd.
En réalité et comme cela ressort des considérants ci-avant, les articles 19 et
25 à 28LFinEMS, respectivement 12RELFinEMS, ainsi que la
directive du 16 octobre 2017 du DFS, ne touchent pas l'essence de la
liberté économique de la recourante, ni d'ailleurs du principe de libre
concurrence. En effet, ces normes n'empêchent aucun EMS au bénéfice d'une
autorisation de police, voire également d'une reconnaissance LAMal  comme
cest le cas de la recourante  d'être actif dans le domaine ici concerné. Ces
dispositions n'instituent pas non plus un monopole et ne faussent pas l'égalité
entre concurrents, à mesure qu'on peut notamment considérer qu'il existe des
distinctions objectives qui justifient un traitement différencié. Cela étant,
l'obligation pour l'Etat de se comporter de manière neutre sur le plan de la
concurrence n'est pas absolue (Aubert/Mahon,Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999, 2003, ad art. 94, p. 730 ss, spécifiquement no 7 et
8, p. 735). Comme déjà dit (cons. 3b et 3c ci-avant), les restrictions à la
liberté économique peuvent consister en des mesures de police ou d'autres mesures
d'intérêt général tendant à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande
partie des citoyens ou à accroître ce bien-être, telles des mesures sociales ou
de politique sociale. Ces restrictions ne doivent toutefois pas se fonder sur
des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour
favoriser certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un
certain plan (arrêt du TF du23.03.2005 [2A.452/2004]cons. 4.2 et les
références citées). Contrairement à l'opinion de la recourante, la
règlementation instituée par les dispositions susdites  qui, comme exposé ci-avant
(cons. 5c), poursuit tout particulièrement un but de politique sociale, à
l'exclusion d'un objectif de pure politique économique  n'a d'incidence que
sur lexercice de lactivité des EMS ayant souhaité entrer dans le système de
financement étatique, voire pour ceux qui hébergent des résidents admis avant
le 31 mars 2013, ce qui ne saurait être considéré comme une restriction portant
atteinte au noyau intangible de la liberté économique, qui protège également 
comme indiqué ci-avant (cons. 3b)  l'égalité de traitement entre concurrents.
Le moyen que la recourante tire d'une prétendue violation de l'article 36 al. 4
Cst. féd. doit donc aussi être rejeté.

6.a) Reste à examiner si les critères relatifs à lévaluation
de la valeur des infrastructures mobilières et immobilières ressortant des
dispositions dont la recourante a contesté à tort la constitutionnalité sont
arbitraires, respectivement si lapplication que l'autorité intimée en a faite
est arbitraire quant à ses conséquences. La recourante se prévaut en effet, non
seulement dune violation de la protection de la bonne foi, en ce sens que
lEtat aurait soudainement et arbitrairement modifié les règles du jeu, mais
également dune violation de linterdiction de larbitraire. Sur ce dernier
point, elle estime, premièrement, que lEtat a décidé dévaluer les EMS du
canton en les comparant à un EMS ʺidéalʺ, soit à un établissement qui
aurait été imaginé par la commission partenariale et qui constituerait une
chimère, deuxièmement, que les critères quantitatifs et qualitatifs permettant
de noter les bonus/malus seraient arbitraires et, troisièmement, que la
décision attaquée serait arbitraire au regard même de ses conséquences. A cet
égard, la recourante allègue que la réduction du prix de la prestation
journalière loyer, laquelle était jusquici de 40 francs, à
27.30 francs dès le 1erjanvier 2020, alors que, compte tenu
des charges de létablissement, le coût effectif de la prestation journalière
loyer est de 51.94 francs, lui imposerait de fonctionner à perte, ce qui lamènerait,
selon toute vraisemblance, à devoir cesser ses activités. En effet, sa perte à
venir se monterait au minimum à 553'170.15 francs par année. Sur ce point,
la recourante conteste encore larrondi à la dizaine inférieure opéré par le
département sur le montant de 27.35 francs, résultant de la répartition
sur21'212 journées de référence du
rendement annuel net arrêté à 580'225 francs.

b/aa)Aux termes
de l'article 5 al. 3 Cst. féd., les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne
foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif. De ce principe découle notamment, en vertu de l'article 9 Cst. féd., le droit de toute personne à la
protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat (cf.ATF 137 I 69cons. 5.2,136 I 254cons. 5.2).Le droit à la protection de la bonne foi,découlant directement de cette dernière
disposition et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,préserve
la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627cons. 6.1,129 I 161cons. 4.1,128 II 112cons. 10b/aa,126 II 377cons. 3a et
les références citées).Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent donc obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire
à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou
soit sensée avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement
dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait
renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé
depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530cons. 6.2,131 II 627cons. 6.1).

b/bb) En l'occurrence, on peine à comprendre quelles
promesses effectives la recourante aurait reçues des autorités compétentes et
quels engagements préjudiciables elle aurait pris sur cette base. Plus
spécifiquement, on ne discerne pas en quoi la bonne foi postulerait que le
législateur doit garantir aux EMS de pouvoir continuer indéfiniment à appliquer
une politique hétérogène des prix, soit de continuer à fixer librement le tarif
de pension facturé aux résidents, y compris pour la prestation journalière
loyer, tout en pouvant prétendre entrer dans le système de financement étatique
prévu par la nouvelle législation, respectivement, bénéficier dune
reconnaissance dutilité publique. A cet égard, on relèveraque pas
davantage que la liberté économique ne lui confère un droit à une prestation de
la part de l'Etat, laprotection de la bonne foi
ne permet pas à la recourante de profiter interminablement dun modèle de
financement basé sur la reconnaissance des coûts. Cette protection ne saurait
lui garantir de pouvoir user dune grande liberté dans la définition de ce qui
est compris dans le prix de pension et quelles sont les prestations qui sont
facturées en sus, tout en aspirant accéder à des subventions publiques, soit en
postulant obtenir une aide financière de l'Etat pour les résidents qui ne
peuvent financer leurs séjours et, le cas échéant, recevoir un financement pour
des prestations d'intérêt public. En effet, le fait dêtre titulaire d'une
autorisation de police et d'une reconnaissance LAMal, et ainsi dêtre autorisée
à exploiter librement un EMS en pratiquant à charge de l'assurance obligatoire
des soins, ne donne pas à la recourante un droit à ce que le modèle de
financement des EMS reste immuable. De même, cela ne lui permet pas de pouvoir
entrer dans le système de financement étatique introduit par laLFinEMS, ni de se
voir reconnaître un statut d'utilité publique, sans avoir en contrepartie à se
conformer à des obligations générales, telles que la protection tarifaire et
l'application à l'ensemble des résidents de tarifs fixés par lexécutif
cantonal. Ces obligations résultent en effet directement de la reconnaissance
dutilité publique accordée à une institution privée à but lucratif prévue par
la nouvelle législation, ainsi que de laccès dune telle société à un
subventionnement public.

Force est de plus de constater que la recourante ne
pouvait ignorer quil appartenaitaux EMScandidats
à la signature d'un contrat de prestations et, partant, à une reconnaissance
dutilité publique et à un subventionnement de lEtat, de trouver des
solutions, par exemple, par le biais dechangement de missions, de
fusion, etc., lorsque leurs tarifs, au moment de lentrée en vigueur de laLFinEMS, étaient largement au-dessus du prix
normatif et quil apparaissait quils n'arriveraient pas à couvrir leurs coûts
audit prix normatif. Une période de convergence, qui ne devait en principe
sétendre que sur trois ans (exceptionnellement cinq ans), a dailleurs
expressément été prévue sagissant des coûts d'exploitation et, partant, des
prix de pension historiques jusqu'aux prix de pension normatifs. Le Conseil
dEtat a même tenu compte du fait que des difficultés pouvaient se poser pour
les EMScandidats à la signature d'un contrat de
prestations,lorsque le loyer qui découlerait de la valeur de rendement,
déterminée en lien avec l'état de leur patrimoine et, partant, avec la valeur
intrinsèque des infrastructures de chaque EMS, s'écarterait trop des coûts
réels des immobilisations. Il a en effet accepté de reconnaître dans le prix de
pension un loyer s'écartant de la norme pendant toute la période transitoire
(cf.art 33 LFinEMS et art. 29RELFinEMS). Il sensuit que la recourante devait savoir que, si elle
entendait faire usage de la possibilité qui lui était offerte de demander une
reconnaissance dutilité publique et, donc, de conclure un contrat de
prestations avec lEtat, elle devaitcouvrir ses
dépenses avec les recettes prévues dans le cadre de laLFinEMS, et ce au terme de la période transitoire.

On rappellera enfin que la recourante reste libre defixer le prix de pension facturé à ses résidents, y
compris concernant le tarif de la prestation journalière loyer, si elle renonce
à conclure un contrat de prestations au sens de laLFinEMSet, partant, à être reconnue dutilité publique et à percevoir un
subventionnement étatique. Chaque EMS est en effet libre de ne pas
entrer dans le financement étatique (cf. Rapport, p. 19). Dans ces
conditions, le grief tiré d'une prétendue violation de la protection de la
bonne foi est donc mal fondé.

c/aa)Un acte normatif viole le principe de l'interdiction
de l'arbitraire (art. 9 Cst. féd.) s'il ne
repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s'il est dépourvu de sens et de
but. Le législateur cantonal, organe politique soumis à un contrôle
démocratique, doit se voir reconnaître une grande liberté dans l'élaboration
des lois. Il dispose d'un pouvoir formateur étendu, en particulier dans les
domaines qui dépendent très largement de facteurs politiques (ATF 131 I 1cons. 4.2,111 Ia 86cons. 3a). La Cour de céans, à linstar du Tribunal fédéral, n'a pas à
revoir l'opportunité des choix effectués dans ce cadre. Il ne sagit notamment
pas d'annuler une disposition légale au motif que d'autres solutions
paraîtraient envisageables, voire même préférables (ATF 136 I 241cons. 3.1,135 I 130cons. 6.2,134 I 140cons. 5.4; cf. aussi arrêts du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 3.7, publié partiellement in : ATF 138 II 191). Il ne
suffit pas quune règle de droit paraisse inopportune pour être qualifiée
darbitraire; il faut bien plutôt quelle soit déraisonnable à tous points de
vue (arrêt de la Cour de droit public du 26.20.2018 [CDP.2018.304] cons. 3c).

Quant à une décision, ellene peut être
qualifiée darbitraire (art. 9 Cst. féd.) que sielle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement
une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une
manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas
arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale
semble concevable, voire préférable. Pour qu'une décision soit annulée pour
cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il
faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318cons. 5.4 et les références citées).

c/bb)Dans le cas présent, il convient tout
dabord de constater que,contrairement à
lopinion de la recourante,lEtat na pas décidé dévaluer les EMS du
canton en les comparant à un EMS ʺidéalʺ, lequel aurait été imaginé
par la commission partenariale et constituerait une chimère. Il ressort du Rapport
du Conseil d'Etat à l'attention du Grand Conseil que, si chaque EMS est libre
de ne pas entrer dans le financement étatique, pour ceux qui désirent y entrer,
la possibilité leur est offerte de demander une reconnaissance d'utilité
publique. Cette dernière est accessible au travers d'un contrat de prestations
avec lEtat dans lequel sont précisées les modalités et les conditions liées,
dune part, à la fixation de prix de pension normatifs couvrant les coûts d'un
EMS ʺstandardʺ et, dautre part, à l'accès aux subventions publiques,
soit la possibilité d'obtenir une aide financière de l'Etat pour les résidents
qui ne peuvent financer leurs séjours et, le cas échéant, de recevoir un
financement pour des prestations d'intérêt public (cf. p. 18). Il ne
sagit donc nullement darrêter le prix de pension normatif et, partant, la
prestation journalière loyer qui en fait partie, en comparant les EMS candidatsà la signature d'un contrat de prestationsà
un EMS ʺidéalʺ, mais d'améliorer l'équité du financement étatique, en
reconnaissant les mêmes éléments de base pour tous les EMS et les prestations
particulières fournies par chacun en plus (cf. p. 15 s.). En effet,
avant laLFinEMS, les EMS du canton pratiquaient une
politique de prix tenant compte de leurs charges et de leurs recettes, avec
partant une grande hétérogénéité dans la politique des prix. Or, le système de
financement des EMS, tel que repensé dans le cadre de cette loi, vise  pour
les EMS aspirant à une reconnaissance dutilité publique et, partant, à la
perception de subventions directes  à ce quune même prestation ait le même
prix quel que soit le fournisseur. Les prestations comprises dans le prix de
pension, y compris la prestation journalière loyer, doivent donc être définies
de manière identique pour tous les EMS reconnus d'utilité publique, seules des
prestations différentes pouvant justifier des prix différents. Ce faisant, le
nouveau modèle, qui suppose ainsi un passage à un financement basé sur les
prestations rendues plutôt que sur la reconnaissance des coûts et la couverture
du déficit des homes, tient compte non seulement du fait que les résidents sont
appelés à contribuer aux coûts non couverts, mais également du fait quil ny a
pas de raison quune même prestation ne soit pas rémunérée par les pouvoirs
publics au même tarif dans tout le canton (cf. p. 5 et 17). Dans son Rapport
à l'attention du Grand Conseil, le Conseil dEtat a encore précisé que les prix
des prestations édictés par l'Etat et appliqués à tous les résidents dans tous
les EMS du canton, reconnus dutilité publique, sont calculés de manière à
permettre à un EMS efficient, soit qui optimise le rapport qualité/économicité,
de couvrir ses coûts (p. 17 et 37). Au vu de ce contexte, on ne saurait
admettre que le système de financement des EMS  introduit par laLFinEMS, concrétisé par leRELFinEMSet la directive
du 16 octobre 2017 du DFS et auquel en particulier lAssociation neuchâteloise
des institutions privées pour personnes âgées (ci-après : ANIPPA) et
lAssociation neuchâteloise des établissements et maisons pour personnes âgées
(ci-après : ANEMPA) ont été associées dès la phase préparatoire de la
réglementation  consacrerait un EMS ʺidéalʺ, une
ʺchimèreʺ, fruit de limagination de la commission partenariale.

A cet
égard, il faut rappeler quaprès avoir mandaté un architecte, diplômé HES et
EPFZ, membre de la société suisse des architectes et des ingénieurs
(FAS SIA), en particulier pour coordonner la procédure dévaluation des
infrastructures des EMS du canton, ainsi quélaborer un canevas standardisé
pour expertiser lesdites infrastructures, en définissant une méthode de travail
uniforme, le département a constitué un pool dévaluateurs, en tenant compte
des propositions faites par les trois associations faîtières dEMS, à savoir
non seulement ANIPPA et ANEMPA, mais également l'Association neuchâteloise des
directeurs d'établissements médico-sociaux privés (ci-après : ANEDEP). Avant la
phase dévaluation à proprement parler, le pool dévaluateurs ainsi mis en
place a testé les points centraux de lévaluation des infrastructures
immobilières des EMS, de même que le canevas dexpertise conçu par
larchitecte-conseil, et ce dans lobjectif de limiter la marge dappréciation
en standardisant les éléments collectés et les bases de valorisation des
différentes valeurs immobilières. Les EMS ont été informés, déjà au mois de
juin 2016, de la procédure prévue pour lévaluation de leurs infrastructures.
La possibilité leur a dailleurs été donnée de choisir au sein du pool
dévaluateurs celui qui se chargerait dexpertiser leur institution, en
indiquant par ordre de préférence trois noms. Par la suite, les associations
faîtières susdites, dont ANIPPA qui compte parmi ses membres la recourante et
qui était donc chargée de représenter en particulier les intérêts de cette
dernière, ont non seulement été informées du lancement du processus
dévaluation, respectivement, de létablissement de la directive pour
lévaluation des infrastructures des EMS, mais également invitées à annoncer
leur représentant et suppléant à la commission partenariale pour lévaluation
des infrastructures. En septembre 2016, une séance dinformation a été
organisée à lattention des EMS dans le but tant de leur présenter les
différentes étapes de lévaluation de leurs infrastructures, ainsi que les
principes et le contenu du canevas dexpertise, que de leur donner la
possibilité de poser toutes les questions quils pourraient avoir.
Consécutivement à cette séance, le département a soumis aux représentants des
associations faîtières son projet de directive pour lévaluation des
infrastructures des EMS. Celles-ci ont ainsi eu la possibilité démettre des
remarques, qui ont été directement formalisées dans la directive en question.
ANIPPA a ainsi suggéré, en date du 6 juin 2017, une valeur forfaitaire pour les
infrastructures mobilières; elle na pas formulé dautres objections. Il sied
encore de relever que les EMS ont été informés au sujet des normes
anti-incendie faisant lobjet dun programme de subventionnement lancé par
lECAP. Trois experts decet établissement
cantonal ont dailleurs été sollicités pour identifier les mesures durgence
nécessaires sur la base dune check-list des normes de lAssociation des
établissements cantonaux dassurance incendie (ci-après : AEAI) applicables à
des établissements tels que des EMS, et ce afin de limiter la marge
dappréciation et de traiter de manière uniforme les standards en matière de
prévention incendie. Après la nomination des membres de la commissionpartenariale
pour lévaluation des infrastructures, avec en particulier en son sein un
représentant et un suppléant pour chaque association faîtière, le DFS a adopté,
le 16 octobre 2017, la directive pour lévaluation des infrastructures des EMS,
qui a été porté à la connaissance des EMS dès le 17 octobre suivant. Sen est
suivie ensuite lévaluation à proprement parler de chaque EMS par un membre du
pool dévaluateurs, en principe un des trois choisis par létablissement
concerné, puis des visions locales de tous les EMS ont été réalisées par une
délégation de quatre membres de la commission partenariale, et ce afin, dune
part, de vérifier léquité de traitement dans la valorisation du volume des
bâtiments effectuée par les différents évaluateurs du pool et, dautre part, de
porter une appréciation qualitative des différents bâtiments ainsi évalués. Les
EMS ont été expressément avertis de ces visites et des dates planifiées pour
les réaliser, lesquelles se concentraient entre janvier et février 2018.

Sagissant
plus spécifiquement de la recourante, le rapport dévaluation la concernant a
été établi en juin 2018 et porte la signature tant de larchitecte-conseil que
du directeur de lEMS. Le 18 juillet suivant, elle a été informée par la
commission partenariale que cette dernière apportait, après examen dudit
rapport, quelques correctifs, en ce sens quelle augmentait de
180'886 francs la valeur du bâtiment, afin de prendre en considération les
surfaces externalisées. Par un courriel daoût 2018, cette commission a
détaillé, à lattention de la recourante, le mode de calcul concernant les
surfaces externalisées des locaux quelle utilisait et, partant, la manière dont
le montant susdit avait été défini. Enfin, la recourante a été rendue
attentive, le 14 septembre 2018, que le département envisageait de réduire de
780'190 francs la valeur du bâtiment, compte tenu de sa prérogative de
pouvoir sécarter, dans des cas justifiés, de la valeur intrinsèque déterminée
par la commission partenariale en faisant application du système de
bonus/malus. Elle a dailleurs été invitée à se déterminer sur ce point.
Sagissant des bonus/malus, il convient encore de signaler que, par correspondance
du 11 septembre 2018, les indicateurs quantitatifs et qualitatifs (bonus/malus)
ont été portés à la connaissance de la recourante, de même que leur échelle de
pondération et de notation, ainsi que leurs impacts tant sur la valeur
intrinsèque de létablissement de chaque EMS que, partant, sur la valeur finale
de lexpertise. Un nouveau courrier explicatif relatif aux bonus/malus a été
adressé aux EMS le 12 octobre 2018, les invitant par ailleurs à prendre part à
une séance le 24 octobre suivant afin, notamment, de pouvoir obtenir des
réponses aux questions quils pourraient avoir à ce sujet.

Par
conséquent et au vu de ce qui précède, force est de constater que non seulement
les EMS ont été informés tout au long du processus qui a conduit à la fixation
de la valeur de leurs infrastructures immobilières et mobilières, ayant
dailleurs eu la possibilité dobtenir des réponses à leurs éventuelles
interrogations, ainsi que de se prononcer sur différents points, mais de plus
les associations faîtières représentant leurs intérêts ont été activement
associées à létablissement du processus dévaluation, et ce déjà au stade de la
phase préparatoire de la réglementation. Ceci étant, les éléments exposés
ci-avant permettent dadmettre que, contrairement à lopinion de la recourante,
lEtat na pas cherché à évaluer les EMS du canton en les comparant à un EMS ʺidéalʺ,
imaginé par la commission partenariale et constitutif dune chimère, mais a cherché
à standardiser les données collectées et les bases de valorisation des
différentes valeurs des infrastructures des EMS, et ce dans le but de limiter
la marge dappréciation dans lévaluation, ainsi que dassurer une équité de
traitement dans la valorisation de ces infrastructures.A ce propos, il y a lieu de mentionner que la jurisprudence admet que le
législateur se laisse également guider par des considérations de praticabilité
et choisisse des solutions dont la mise en uvre est relativement aisée. Il en
va également de la sécurité du droit : une législation qui, à force de prévoir
toutes les situations possibles, deviendrait touffue et impénétrable, perd une
qualité essentielle. Cest pourquoi un certain schématisme est souvent pris en
compte et admis. Ce schématisme ou cette standardisation conduit à ne pas différencier
toutes les situations qui peuvent se présenter, en particulier pour des motifs
liés à la praticabilité des règles et de leur application ainsi quà la
sécurité juridique (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, 1984,
p. 359;Moor/Flückiger/Martenet,Droit administratif, vol.
I, 2012, p. 855). En définitive, on ne saurait
reprocher à lEtat davoir cherché à standardiser le processus dévaluation des
infrastructures mobilières et immobilières, dont les valeurs ainsi obtenues
doivent servir de base à la fixation de la prestation journalière loyer.
Autrement dit, on ne saurait suivre la recourante lorsquelle laisse entendre
que les expertises effectuées auraient dû tenir compte des particularités de
chaque EMS, y compris des coûts réels et effectifs, ainsi que des
investissements passés ou à venir.

c/cc)
Concernant le grief tiré d'une prétendue violation de linterdiction de
larbitraire, la recourante estime encore que les critères quantitatifs et
qualitatifs permettant de noter les bonus/malus seraient arbitraires et que la
décision attaquée serait arbitraire au regard même de ses conséquences.

c/cc/aaa)
Tout dabord, il faut relever que le rapport dévaluation concernant la
recourante, qui fixe à 11'982'562 francs [recte : 11'982'563] la valeur
intrinsèque totale au 19 juin 2018 des infrastructures immobilières
([CHF 1'495'005 pour le terrain + CHF 9'808'685 pour le
bâtiment + CHF 315'000 pour léquipement dexploitation +
CHF 593'370 pour les aménagements extérieurs = CHF 12'212'059 (recte :
12'212'060)]  [CHF 214'897 pour lʺEPIQR + à 5 ansʺ +
CHF 14'600 pour les mesures durgence AEAI = CHF 229'497 de valeur de
remise en état]), reprend les critères d'évaluation et de valorisation des
infrastructures immobilières de l'article 5 de la directive du 16 octobre 2017
du DFS, critères arrêtés  comme exposé ci-avant  après consultation des
associations faîtières.

Avant
de faire état de larticle 5 de ladite directive, il convient de rappeler quà
son article 4, la directive du 16 octobre 2017 du DFS stipule que la
rémunération des infrastructures immobilières est déterminée à partir de la
valeur intrinsèque calculée par l'outil. Or, la valeur intrinsèque est
constituée de la valeur du terrain, du coût de construction à neuf diminué par
l'obsolescence et la vétusté du ou des bâtiments concernés, des équipements
d'exploitation et des aménagements extérieurs, conformément aux critères
d'évaluation mentionnés à l'article 5 de la directive. Pour définir la valeur
intrinsèque dédiée à l'usage fonctionnel de l'EMS, un ratio est déterminé sur
la base du relevé des surfaces comprenant, dune part, celles nettes internes
affectées à lusage fonctionnel de lEMS et, dautre part, celles nettes
internes non affectées à lusage fonctionnel de lEMS au sens de larticle 27 al.
1LFinEMS(cf. art. 3 al. 5 directive du
16 octobre 2017 du DFS). Pour le surplus, la taxe à la valeur ajoutée (TVA) est
ajoutée à la valeur intrinsèque, excepté pour le terrain et le bâtiment. Ceci
étant précisé, larticle 5 de cette directive prévoit effectivement que les
infrastructures immobilières sont valorisées en prenant en considération les
éléments suivants. Premièrement, la valeur du terrain : elle est déterminée à
partir de la surface théorique par rapport au bâtiment concerné de l'EMS ou de
la surface effective si elle est plus petite et multipliée par la valeur au
mètre carré du terrain définie à l'article 8REi, puis par le
facteur 2.0 pour s'approcher de la valeur du marché. La surface théorique
nécessaire est issue du taux d'occupation au sol (ci-après : TOS) du règlement
d'aménagement local et en cas d'absence du TOS, le TOS de la zone de moyenne
densité (ci-après : ZMD) s'applique. De plus, la valeur du terrain tient compte
déventuels droits de superficie. Deuxièmement, la valeur du ou des bâtiments :
elle est déterminée en fonction du volume brut et des surfaces nettes externes
du ou des bâtiments concernés, la qualité de l'aménagement général du ou des
bâtiments et l'état d'entretien étant pris en considération. La valeur ainsi
arrêtée en fonction de la valorisation au mètre cube du bâtiment selon la
qualité des aménagements est, après avoir été multipliée par le
facteur 1.1 pour s'approcher de la valeur du marché, réduite de
lestimation des travaux de remise à neuf du bâtiment. Cette dernière comprend :
l'assainissement de la construction pour le gros uvre, les installations techniques
et les aménagements intérieurs, selon une méthode définie par l'État; la mise
en conformité limitée aux mesures d'urgence selon les normes de protection
incendie AEAI et le programme ECAP, les coûts étant estimés en fonction de prix
unitaires, voire selon le prix et le descriptif indiqués par l'expert; la mise
en conformité limitée aux mesures d'urgence selon l'ordonnance fédérale du 18
août 1993 sur la loi du travail (OLT 3; RS 822.113) qui sont en principe
couvertes par les exigences AEAI; la mise en conformité selon les normes
handicapés SIA 500 (construction sans obstacles) et des garde-corps SIA 358,
les coûts étant estimés par l'expert et documentés. Troisièmement, la valeur à
neuf des équipements d'exploitation : elle est prise en considération dans
sa totalité. Quatrièmement, la valeur des aménagements extérieurs : elle
est arrêtée sur la base de prix unitaires, voire en l'absence d'aménagements
prévus, en fonction du prix et du descriptif signalés par l'expert.

Il
sensuit que lévaluation ressortant du rapport établi en juin 2018, laquelle portant
la signature en particulier du directeur de lEMS ici concerné a donc été
validée par lentité exploitante, paraît conforme à la réglementation adoptée
en la matière. Elle nest dailleurs pas critiquée en tant que telle par la
recourante. A cet égard, il convient encore de souligner que les critères
d'évaluation et la valorisation des infrastructures immobilières prescrits par
larticle 5 de la directive du 16 octobre 2017 du DFSne sauraient être considérés comme arbitraires. La
recourante ne le soutient pas et il importe par ailleurs peu quune autre
manière de valoriser les infrastructures immobilières sur la base dautres
critères aient pu être possible ou même préférable. Non seulement, la Cour de
céans n'a pas à revoir l'opportunité des choix effectués dans ce cadre, mais de
plusles critères d'évaluation et la valorisation des infrastructures
immobilières décrits par la disposition susditene
peuvent manifestement pas être qualifiés de déraisonnables. Ils apparaissent au
contraire comme objectifs et sinscrivant dans les buts poursuivis par laLFinEMS.

c/cc/bbb)
Conformément à larticle 4 al. 5 de la directive du 16 octobre 2017 du DFS, en
lien avec larticle 10 al. 2 de cette directive, des correctifs de valeur
peuvent être apportés par la commission partenariale afin de tenir compte de
l'usage fonctionnel au sens de l'article 1 al. 1 de la directive du 16 octobre
2017 du DFS, lequel stipule que la prestation journalière loyer rémunère la
mise à disposition par les EMS des infrastructures immobilières et mobilières
utiles à leur mission et en fonction de leur degré d'entretien. Les correctifs
de valeur portent en particulier sur les équipements d'exploitation, les
surfaces dédiées au foyer de jour, les surfaces externalisées, les fonctions
sous-traitées ainsi que les mises en conformité aux normes handicapés SIA 500
(constructions sans obstacles) et des garde-corps SIA 358.

Faisant
application de larticle 4 al. 5 de la directive du 16 octobre 2017 en lien
avec larticle 15 al. 2 de cette directive, la commission partenariale a
informé la recourante quelle entendait corriger la valeur de son bâtiment en
laugmentant de 180'886 francs, afin de prendre en considération les
surfaces externalisées, soit des dépôts, stockages, remises et locaux à usage
saisonnier et/ou sporadique, ainsi que des locaux techniques, respectivement
habitables. La recourante na pas pris position sur ce correctif, qui a porté
la valeur intrinsèque totale de ses infrastructures immobilières à
12'163'449 francs, compte tenu dun bâtiment évalué finalement à
9'989'571 francs au lieu des 9'808'685 francs ressortant du rapport dévaluation.
Elle ne semble par ailleurs pas, devant la Cour de céans, remettre en cause ce
correctif, qui lui est favorable.

c/cc/ccc)
La recourante conteste en revanche les critères quantitatifs et qualitatifs
ayant permis au département de s'écarter de la valeur intrinsèque déterminée
par la commission partenariale.

A cet
égard, il convient tout dabord de signaler que cette possibilité, qui porte
exclusivement sur la valeur intrinsèque des bâtiments, est expressément prévue
par la directive du 16 octobre 2017 du DFS, à son article 16, et ce pour
permettre au département de tenir compte de cas justifiés, tels que les cas où
les éléments pris en considération dans l'évaluation s'éloignent notablement
des standards et normes applicables, en termes de surfaces de chambre par
exemple ou de qualité des équipements. Le système de bonus/malus institué par
cette disposition a été porté à la connaissance de la recourante, en
particulier, par courrier du 11 septembre 2018. Cette dernière a ainsi été
informée que les indicateurs quantitatifs et qualitatifs (bonus/malus) avaient
été élaborés par la taskforce, composée de quatre personnes de la commission
partenariale ayant procédé aux visions locales des EMS, quils avaient ensuite
été discutés au sein de ladite commission et finalement présentés en détail aux
commissaires représentant les associations faîtières, que lapplication de ces
indicateurs permettaient d'orienter les résultats des évaluations des
infrastructures des EMS selon des critères quantitatifs et qualitatifs
induisant notamment une plus-value pour les résidents et leurs familles, que
lutilisation de ces indicateurs supposait l'abandon de la neutralité des
tarifs par rapport aux valeurs antérieures, mesure favorable aux institutions,
et que les indicateurs retenus se basaient, de manière transitoire, sur la
moyenne de tous les EMS évalués, dans l'attente de disposer d'un bâtiment de
référence qui serait défini dans le cadre des futures normes architecturales.
Les composantes de ce système de bonus/malus ainsi que sa notation ont
également été expliquées à la recourante. Les bonus/malus sont notés sur la
base d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs. Les indicateurs quantitatifs
portent sur : (a) (Note A / pondération 3) : la valeur au mètre cube
SIA 416. Ce critère évalue le niveau constructif de l'EMS valorisé selon le
palier duREi. Le standard
constructif des EMS se situe, au regard de la moyenne de tous les EMS évalués,
à 864 francs par mètre cube SIA 416, y compris le facteur correctif;
(b) (Note B pondération 2) : les surfaces dédiées aux résidents
par rapport à la surface nette totale. A noter ici que l'article 3 de la
directive du 16 octobre 2017 du DFS prévoit un relevé des surfaces utiles en
fonction de leur utilisation et que ce relevé fait partie de l'expertise de
chaque EMS concerné par lévaluation de ses infrastructures. Sont donc
identifiées les surfaces pour les résidents, l'exploitant (espaces professionnels
et techniques) et pour se déplacer (espaces de circulation). Ce critère évalue
les surfaces à disposition des résidents (espaces privés & unités de vie,
espaces collectifs) par rapport à l'ensemble des surfaces de l'EMS. La moyenne
cantonale (des institutions expertisées) se situe à 52,3 %; (c) (Note
C / pondération 1) les surfaces dédiées aux résidents par rapport au
nombre de lits autorisés pondérés (chambre à 1 ou 2 lits). La moyenne des lits
pondérés est calculée en fonction du nombre de chambres à 1, respectivement 2
lits autorisés par le DFS. Les surfaces des chambres autorisées sont converties
selon ce que prévoit l'article 39 RASI, en vigueur, à savoir 16 m2pour une chambre à 1 lit et 25 m2pour une chambre à 2 lits. Ce
critère évalue les surfaces à disposition des résidents en fonction du nombre
de lits autorisés, sans valoriser les chambres à 1 lit. La moyenne cantonale
(des institutions expertisées) se situe à 30.7 m2/ lits;
(d) (Note D / pondération 1) : les surfaces dédiées aux exploitants
par rapport au nombre de lits autorisés pondérés (chambre à 1 ou 2 lits). Ce
critère évalue les surfaces à disposition des exploitants (par exemple les
salles de réunion, les lieux réservés au personnel, les bureaux d'entretien)
par rapport au nombre de lits autorisés. La moyenne cantonale (des institutions
recensées) se situe à 19.1 m2/ lits. Les indicateurs
qualitatifs portent pour leur part sur : (e) (Note E / pondération 3)
: la qualité de l'accessibilité de l'EMS et son intégration sociale et urbaine;
(f) (Note F / pondération 2) : la qualité des abords aménagés
directs ou indirects; (g) (Note G / pondération 4) : la qualité de
l'entrée, de l'accueil et de l'espace collectif principal; (h) (Note H /
pondération 6) : la qualité de la fonctionnalité générale et l'organisation
spatiale; (i) (Note I / pondération 2) : la qualité de l'ensoleillement, de la
vue et des dégagements. Les critères qualitatifs ont été voulus indépendants
les uns des autres, certains concernant l'environnement extérieur de l'EMS et
d'autres son organisation intérieure. Les indicateurs quantitatifs (notes A à D)
sont pondérés à raison d'un tiers alors que les indicateurs qualitatifs (notes E
à I) correspondent à deux tiers du facteur correctif. La note finale des
bonus/malus d'un EMS est la moyenne arithmétique pondérée des 9 notes (notes A
à I). La note finale est convertie en un facteur correctif, au moyen d'un
barème arithmétique. Ce barème est une fonction définie par les deux cas de
figure particuliers suivants : Si la note finale est le maximum possible
(100), le facteur correctif (arrondi à 2 décimales) est de 1.15; Si la
note finale (arrondie à 2 décimales) est de 78.84, le facteur correctif est
neutre (1.00). Ces chiffres ont été ainsi définis pour, d'une part, garantir
une amplitude de correction limitée et, d'autre part, assurer la neutralité de
l'opération, c'est-à-dire que la somme de tous les bonus est la même que celle
de tous les malus. La valeur intrinsèque du bâtiment expertisé est multipliée
par le facteur correctif résultant de ce système ʺmathématiqueʺ; il
en résulte la valeur intrinsèque finale du bâtiment. Un facteur correctif
inférieur à 1 équivaut à un malus. Un facteur correctif supérieur à 1 équivaut
à un bonus. L'impact individuel sur les valeurs intrinsèques du ou des
bâtiments évalués est de l'ordre de +9,7 % pour le mieux noté et de -14,6 %
pour le moins bien noté.

Ceci
étant précisé, il sied tout dabord de constater quen particulier les
représentants des associations faîtières à la commission partenariale ont été
associés à la conception de ce système ʺmathématiqueʺ et ont pu
contrôler les différentes opérations de calcul, comme cela a été annoncé aux
EMS dans le courrier du 11 septembre 2018 du DFS.Force est de plus dadmettre que les indicateurs quantitatifs et
qualitatifs exposés ci-avant reposent sur des motifs objectifs sérieux et
visent la concrétisation des buts poursuivis par laLFinEMS.Le
système de bonus/malus favorise en effet un financement basé sur les
prestations rendues plutôt que sur la reconnaissance des coûts et la couverture
du déficit des homes. Il participe à ce quune même prestation ait le même prix
quel que soit le fournisseur, et plus concrètement à ce que la prestation
journalière loyer, laquelle est comprise dans le prix de pension, soit définie
de manière aussi identique que possible pour tous les EMS reconnus d'utilité
publique, seules des prestations différentes pouvant justifier des prix
différents. De plus, il tend à corriger la valorisation quelque peu ʺmathématiqueʺ
des infrastructures, telle quelle ressort du rapport dévaluation de chaque EMS,
et ce sur la base de standards conçus en fonction, notamment, du bien-être des
résidents, ce qui peut sinscrire dans la prise en considération qui veut que
les résidents sont appelés à contribuer aux coûts non couverts. A linstar du
département, il convient de retenir que le bien-être et le confort d'un
résident sont meilleurs, par exemple, dans une chambre de 16 m2tel que prévu par leRASIque dans une chambre de dimensions inférieures.
La même réflexion peut être faite sagissant, notamment, de la surface nette à
disposition des résidents (espaces dans les étages ou espaces collectifs) par
rapport à la surface nette totale du bâtiment. Le département peut en outre
également être suivi lorsquil expose, à titre dexemple, quil sagit de
différencier un établissement situé au fond d'une vallée, d'un établissement se
trouvant au sommet de cette même vallée ou encore d'un établissement en plein
centre d'un village, en ce sens que si le résultat ʺmathématiqueʺ
serait, dans les trois cas, le même en présence d'un bâtiment identique, ce
résultat a priori objectif, car ʺmathématiqueʺ, serait néanmoins
réducteur, puisquil ne prendrait pas en considération des éléments
potentiellement liés au bien-être des résidents et de leurs familles, tels que
l'accessibilité des lieux, les dégagements visuels ou l'intégration sociale.
Tout comme les aspects quantitatifs, qui portent essentiellement sur
lutilisation et les destinataires des différentes surfaces bâties des EMS, les
indicateurs qualitatifs contribuent, eux aussi, à laconcrétisation des buts poursuivis par laLFinEMS, en
permettant dapporter un correctif à la valeur peut-être trop
schématique du rapport dévaluation des différents EMS concernés. On soulignera
par ailleurs encore, dune part, que les notes afférentes aux indicateurs
quantitatifs sont données par rapport à la moyenne des EMS évalués, soit sont
basées sur des moyennes arithmétiques cantonales qui servent d'étalon et qui
constituent un reflet représentatif du contexte local, car correspondant au
standard moyen actuel dans le canton, et, dautre part, que les notes relatives
aux aspects qualitatifs sont attribuées en fonction de standards visant, tout
particulièrement, à favoriser le bien-être des résidents. Il ne sagit donc
nullement, comme le soutient la recourante, dune comparaison avec un EMS ʺidéalʺ
imaginé par la commission partenariale, pas plus quavec un modèle parfait
ʺrêvé par lEtatʺ.

Dans
ces conditions et indépendamment du fait de savoir siune autre solution aurait pu être possible, voire même préférable,on ne saurait considérer les indicateurs quantitatifs et qualitatifs retenus,
dans le cadre de ses compétences, par le DFS comme arbitraires.Le systèmede bonus/malus décrit ci-avant
napparaît non seulement pas commedéraisonnable
à tous points de vue, mais il semble au contraire avoir été conçu afin de
déterminer aussiéquitablement que possible les valeurs immobilières
mises à disposition des résidents et financées par ceux-ci et subsidiairement
par les pouvoirs publics. Quoi quil en soit, il
nappartient pas à la Cour de céans de revoir l'opportunité des choix effectués
dans ce cadre, ce dautant quil sagit dun domaine dépendant pour une partie
non négligeable de facteurs politiques. A cet égard, il convient dailleurs
dadmettre, avec le département,quil nest ni absurde ni choquant que
l'Etat fixe des critères quantitatifs et qualitatifs minimaux et maximaux
lorsquil envisage de conclure un contrat de prestations avec une institution
privée à but lucratif, soit de prendre un engagement qui pourrait entraîner un
subventionnement public. Le grief tiré du caractère prétendument arbitraire des
critères quantitatifs et qualitatifs ayant permis au département de s'écarter
de la valeur intrinsèque déterminée par la commission partenariale est dès lors
également mal fondé.

c/cc/ddd)
Enfin, on ne saurait suivre la recourante lorsquelle soutient que la décision
attaquée serait arbitraire au regard même de ses conséquences, puisquelle lui
imposerait de fonctionner à perte. Comme déjà dit, la recourante reste libre de
fixer ses prix de pension et, partant, le tarif de sa prestation journalière
loyer. Elle nest en effet pas tenue de conclure un contrat de prestations avec
lEtat et demeure donc libre de se soumettre aux conditions imposées par un tel
contrat de prestations. En dautres termes, si la prestation journalière loyer,
telle que fixée conformément aux dispositions pertinentes, ne lui convient pas,
la recourante est libre de continuer à exploiter son établissement en
pratiquant ses propres tarifs de pension, y compris son propre prix de
prestation journalière loyer, avec toutefois pour conséquence de ne pas pouvoir
bénéficier de subventions directes de la part de lEtat.La décision ici querellée napparaît ainsi pas
arbitraire dans son résultat. A ce sujet,larrondi à la dizaine
inférieure opéré par le département sur le montant de 27.35 francs,
résultant de la répartition sur21'212 journées
de référence du rendement annuel net arrêté à 580'225 francs, navait pas
à être expressément prévu dans une base légale et napparaît  notamment, au vu
de la liberté que conserve la recourante dans lafixation de ses prix si
elle décide de poursuivre lexploitation de son établissement hors conclusion
dun contrat de prestations au sens de laLFinEMS pas
arbitraire dans son résultat. A noter que la recourante ne semble pas contester
en tant que tels la répartition et le rendement annuel net susdit, ni
dailleurs le calcul à proprement parler de la prestation journalière loyer. A
cet égard, on signalera encore que la recourante ne remet à proprement parler
en cause ni lavaleur forfaitaire mobilière, ni celle des infrastructures immobilières, arrêtées par le département,
mais se contente essentiellement de faire état du caractère prétendument
inconstitutionnel et arbitraire de la réglementation sur laquelle ces valeurs
reposent. Or, comme on vient de le voir, son argumentation ne saurait être
suivie. Quoi quil en soit, le calcul ayant conduit à fixer à 27,30 francs
le tarif de la prestation journalière loyer, applicable à la recourante à
compter du 1erjanvier 2020, ne paraît pas critiquable.

7.Les considérations qui précèdent conduisent donc à rejeter le
recours et à confirmer la décision attaquée. La Cour de céans ayant statué au
fond, il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'effet suspensif au recours, dont
la conclusion y relative devient sans objet.

Succombant,
la recourante supportera les frais de la cause (art. 47 al. 1LPJA) et elle n'a pas droit à des dépens (art. 48
al. 1 a contrarioLPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le
recours.

2.Met
à la charge de la recourante un émolument de décision de 2500 francs, et
les débours par 250 francs, montants partiellement couverts par son avance
de frais de 880 francs.

3.N'alloue pas de
dépens.

Neuchâtel, le 10 juillet 2020

1Le
Conseil fédéral peut déléguer aux départements la compétence dédicter des règles
de droit. Il prend en compte la portée de la norme envisagée.

2La
délégation de telles compétences aux groupements et aux offices nest autorisée
que si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale le permet.