ne_gerichte · TA.1997.455 · 1997-03-18 · fr

Droit à la protection de la confiance. Délai pour recourir.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 13.01.1998 TA.1997.455 (INT.1998.788)

A.      Par décision du 18 mars 1997, la CCNAC a
prononcé une suspension
de 26 jours du droit de D.  à l'indemnité de chômage.
Cette décision adressée sous pli recommandé
du 18 mars 1997 à
l'intéressée n'a pu être notifiée à son
domicile; comme elle n'a pas été
réclamée à la poste, elle a été
retournée à la caisse, après le délai de
garde de sept jours, le 27 mars 1997.
Elle a été finalement remise à
D. , de main à main, dans les locaux de
la CCNAC le 2 avril
1997.
L'assurée a recouru contre cette décision le
2 mai 1997 en con-
cluant à son annulation.
B.      Par prononcé du 29 octobre 1997, le
Département de l'économie
publique a déclaré ce recours
irrecevable. Il a rappelé que lorsqu'un des-
tinataire ne peut être atteint à son
adresse et qu'une invitation à reti-
rer l'envoi recommandé à la poste est
déposée dans sa boîte aux lettres,
la date du retrait de l'envoi est
déterminante; si l'envoi n'est pas reti-
ré dans le délai de garde de sept jours,
il est réputé avoir été communi-
qué le dernier jour de ce délai. Or, en
la cause, il est ressorti des ren-
seignements pris auprès de l'office des
postes de La Chaux-de-Fonds que la
recourante n'étant pas chez elle au
moment de la distribution du courrier,
le facteur a déposé dans sa boîte aux
lettres l'avis selon lequel un re-
commandé devait être retiré à la poste
du Marché. Ce pli n'ayant pas été
retiré, il a été renvoyé à la CCNAC le
27 mars 1997, soit le lendemain du
dernier jour du délai de garde qui
arrivait à échéance le 26 mars 1997. La
notification de la décision étant censée
être survenue à cette date, le
recours interjeté le 2 mai 1997 l'a été
plus de trente jours après ladite
notification, de sorte qu'il était
tardif. A cet égard, il importait peu
que la caisse ait remis en main propre
de l'assurée la décision en date du
2 avril 1997, car il est de
jurisprudence qu'en cas de deuxième notifica-
tion, celle-ci est sans effet juridique.
C.      D.
recourt au Tribunal administratif contre ce pro-
noncé. Elle soutient qu'elle n'a jamais
reçu l'avis lui annonçant qu'un
pli recommandé était déposé à son
intention à la poste. Attendant une dé-
cision, elle s'est d'elle-même inquiétée
de ne pas en recevoir, raison
pour laquelle elle a téléphoné à la
CCNAC qui lui a fait savoir que ladite
décision avait été rendue, qu'elle lui
avait été expédiée puis renvoyée
par la poste après le délai de garde.
Aussi s'est-elle rendue le 2 avril
1997 dans les bureaux de la caisse pour
se faire remettre en main propre
cette décision, contre quittance de sa
réception datée du même jour. Or à
cette occasion, il ne lui a pas été
signifié que le délai de recours utile
de trente jours avait pour point de
départ la fin du délai de garde de
sept jours, le 26 mars 1997, et non la
date du 2 avril 1997, jour où elle
a effectivement reçu notification de la
décision. Si la jurisprudence é-
nonce qu'une deuxième notification est
sans effet juridique, le Tribunal
fédéral a cependant relativisé cette
règle en retenant que si normalement
le délai de recours commence à courir à
l'expiration du délai de garde de
sept jours, il peut être prolongé en
vertu du principe de la protection de
la bonne foi, lorsqu'avant son
expiration une information génératrice de
confiance a été donnée. Tel est bien le
cas en la cause puisque la CCNAC
en lui remettant, le 2 avril 1997, la
décision sans émettre aucune réserve
s'agissant du délai de recours, l'a
confortée dans l'idée bien légitime
qu'elle se faisait de pouvoir recourir
dans les trente jours à compter de
cette notification de main à main. Aussi
conclut-elle à l'annulation  de
la décision attaquée et au renvoi de la
cause au département pour qu'il
statue sur le fond de son recours déposé
en temps utile le 2 mai 1997.
Dans sa réponse sur le recours, le
département propose son re-
jet.
C
O N S I D E R A N T
en droit
1.      Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est rece-
vable.
2.      a) Ainsi que l'a relevé le département, un
envoi recommandé est
réputé notifié à la date à laquelle son
destinataire le reçoit effective-
ment. Lorsque ce dernier ne peut pas
être atteint et qu'une invitation à
retirer l'envoi est déposée dans sa
boîte aux lettre, la date du retrait
est déterminante; si l'envoi n'est pas
retiré dans le délai de garde de
sept jours (art.169 al.1 litt.d et e de
l'ordonnance [1] relative à la loi
sur le service des postes), il est
réputé avoir été communiqué le dernier
jour du délai.
En l'occurrence, la recourante dément
catégoriquement avoir ja-
mais reçu l'invitation à retirer à la
poste le pli recommandé du 18 mars
1997 contenant la décision du même jour
de la CCNAC. Dans sa réponse, le
département tient cette dénégation pour
sujette à caution dès lors que,
selon les renseignements qu'il a
recueillis le 2 octobre 1997 de la poste
principale de La Chaux-de-Fonds, un avis
adéquat a bel et bien été déposé,
en l'absence de l'intéressée lors de la
distribution du courrier, dans sa
boîte aux lettres, l'informant qu'un
envoi recommandé était à retirer à la
poste du Marché. De tels renseignements,
même donnés plus de six mois a-
près les faits et même s'ils ne sont pas
de nature à apporter la preuve
indiscutable du dépôt effectif de l'avis
en question dans la boîte aux
lettres de la recourante, ne constituent
pas moins un indice à l'appui
d'un tel dépôt, cela d'autant qu'il est
constant que la poste a réexpédié
le pli recommandé à la CCNAC à
l'échéance du délai de garde qui a bien
commencé à courir à la date de ce dépôt.
Par ailleurs, le département re-
lève que la CCNAC a mentionné, dans sa
détermination du 13 juin 1997 sur
le recours de première instance, que
D.  lui avait signalé, lors
d'un entretien téléphonique, qu'elle
avait "omis" de retirer le pli recom-
mandé à la poste. Cette circonstance ne
rend donc que plus vraisemblable
la réalité du dépôt, dans sa boîte aux
lettres, de l'invitation à retirer
l'envoi recommandé, même si l'intéressée
la conteste dans son présent re-
cours.
b) Cela étant, la question de savoir si,
ainsi que les circons-
tances susmentionnées conduiraient à le
faire penser, la décision de la
caisse du 18 mars 1997 est bien réputée
avoir été communiquée le 26 mars
1997 - soit le dernier jour du délai de
garde - peut demeurer indécise. En
effet, la solution du litige dépend en
définitive de la deuxième notifica-
tion qui s'est déroulée en la cause, de
main à main, dans les locaux de la
CCNAC le 2 avril 1997.
Faisant application du principe admis par la
jurisprudence, se-
lon lequel, lorsque l'autorité procède à
une deuxième notification, celle-
ci est sans effet juridique (ATF 117 V
132 avec référence à l'ATF 111 V
101, cons.2b), le département a conclu
que cette remise de la décision en
main propre n'avait pas exercé
d'incidence sur le point de départ du délai
de recours qui était le 26 mars 1997,
soit celui de la première notifica-
tion effectuée de manière régulière. La
recourante objecte toutefois avec
raison que le principe jurisprudentiel
en question souffre d'une importan-
te dérogation. En effet, le Tribunal
fédéral des assurances a rappelé par
la suite (ATF 118 V 190) que la Cour de
droit public avait relativisé la
formule trop absolue de l'ATF 111 V 101,
cons.2b : normalement le délai de
recours commence à courir à l'expiration
du délai de garde de sept jours,
mais il peut être prolongé en vertu du
principe constitutionnel de la pro-
tection de la bonne foi, lorsqu'avant
son expiration une information gé-
nératrice de confiance a été donnée (ATF
115 Ia 20, JT 1991, p.114). Ce
dernier arrêt a trait à une décision
sous pli recommandé, lequel n'a pas
été retiré pendant le délai de garde,
puis a été renvoyé à la commune ex-
péditrice, pour être remis à son
destinataire lors d'une notification ul-
térieure intervenue pendant le délai de
recours. Le Tribunal fédéral a
estimé dans cette cause que du moment
que l'intéressé n'avait pas été ren-
du attentif au fait que seule la
première tentative de notification était
décisive quant à la computation du délai
de recours, ce qu'il ne pouvait
savoir n'étant pas juriste, ce serait
aller trop loin que de lui refuser
la protection de la bonne foi,
simplement parce qu'il savait ou aurait dû
savoir que la commune avait vainement
tenté de lui faire notifier une pre-
mière fois sa décision; une telle
connaissance à elle seule ne saurait
détruire la confiance qu'il avait placée
dans l'indication de la voie de
droit contenue, sans aucune réserve,
dans la seconde notification.
Dans un arrêt antérieur, le Tribunal fédéral
a également souli-
gné que le destinataire d'un pli
recommandé, qui n'a pas retiré cet envoi
durant le délai postal de garde, ne peut
prétendre qu'en lui communiquant
ultérieurement la décision en cause,
l'autorité prolongeait le délai de
recours. Il n'est en revanche pas exclu
que, suivant les circonstances, le
comportement de l'autorité soit tel que
le destinataire puisse légitime-
ment penser que la deuxième notification
de la décision a annulé la pre-
mière et qu'elle fait donc courir un
nouveau délai de recours (RDAF 1983,
p.319). Ce jugement concerne aussi une
deuxième notification d'une déci-
sion, intervenue dans le délai de
recours, ayant fait suite à un premier
envoi recommandé tenté sans succès. La
Haute Cour a estimé que la situa-
tion n'était pas claire et qu'il eût
appartenu à l'autorité communale de
prendre les mesures utiles pour qu'elle
le soit, ce qu'elle n'a pas fait.
Lors du second envoi de la décision, qui
mentionnait le délai de recours
de dix jours, il n'a nullement été
précisé que cette communication n'était
faite qu'à titre d'information. Par
ailleurs, il n'a pas été soutenu que
le destinataire savait ou aurait dû
savoir que le deuxième envoi ne valait
pas notification. Au surplus, les
autorités cantonale ou communale n'ont
pas prétendu que l'intéressé aurait
volontairement refusé de prendre con-
naissance de la décision lors de la première
tentative infructueuse de
notification, si bien qu'il pouvait se
prévaloir de sa bonne foi et penser
que le délai de recours commençait à
courir dès la seconde notification.
c) En l'occurrence, les considérations de
ces deux arrêts du
Tribunal fédéral peuvent être repris
dans le présent cas. Il apparaît en
effet que quelles que soient les
circonstances qui ont entraîné l'échec de
la première tentative de notification à
la recourante - échec dont il
n'est en tous les cas pas démontré qu'il
serait le fait de sa volonté dé-
libérée - la situation créée par la
deuxième notification en main propre
de D.
a été source d'ambiguïté (v. également sur ce point
Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, p.40). En particulier,
la CCNAC qui est partie de l'idée
"à son esprit évidente", comme elle l'a
expliqué dans sa détermination du 13
juin 1997, que le délai de recours
initial ne pouvait être restitué à
l'intéressée lors de la seconde notifi-
cation - évidence dont on ne voit
qu'elle pouvait l'être également pour la
recourante sans formation juridique -
n'a donc donné aucune indication du
délai de recours applicable dans le cas
particulier lorsqu'elle a remis sa
décision en main propre de la recourante
le 2 avril 1997. Dans ces condi-
tions, et dans la mesure où, à cette
occasion qui s'est déroulée avant
l'expiration du délai normal de recours,
elle n'a formulé aucune réserve
au sujet de ce délai, force est
d'admettre qu'elle a ainsi créé un acte
générateur de confiance, confiance qui
ne se trouve pas, avec l'omission
antérieure qui pourrait être retenue à
l'encontre de la recourante lors de
la première tentative de notification,
dans une relation telle qu'il fail-
le la considérer comme détruite (ATF 115
Ia 21).
3.      Il suit de là que le délai de recours de
trente jours prévu par
l'article 103 al.3 LACI contre la
décision de la CCNAC a bien commencé à
courir le 3 avril 1997 de sorte que le
mémoire que D.  a adressé
le 2 mai 1997, selon le timbre postal,
au Département de l'économie publi-
que est intervenu en temps utile.
Partant, le prononcé entrepris doit être
annulé et la cause renvoyée audit
département pour qu'il statue sur le
fond du recours dont il a été saisi. Il
n'est pas perçu de frais, la pro-
cédure en matière d'assurance-chômage
étant en principe gratuite. Vu l'is-
sue de la cause, la recourante peut
prétendre à des dépens (art.48 al.1
LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule le prononcé entrepris.
2. Renvoie la cause au Département de
l'économie publique pour qu'il sta-
tue au fond sur le recours de D.
dont il a été saisi en
temps utile.
3. Statue sans frais.
4. Alloue une indemnité de dépens de 400
francs à la recourante.
Neuchâtel, le 13 janvier 1998