ne_gerichte · CDP.2018.229 · 2018-01-17 · fr

Récusation.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 17.01.2019 CDP.2018.229 (INT.2019.62)

Récusation.

A.
Par décision du 17 janvier 2018 (dossier
REC.2017.113), le Conseil d’Etat a rejeté un recours formé par X.________
contre des décisions du Conseil communal de la Commune de Z.________ en matière
de droit des constructions. X.________ a recouru auprès de la Cour de droit
public du Tribunal cantonal (dossier CDP.2018.56) contre cette décision,
concluant notamment à son annulation. Appelé à déposer des observations dans le
cadre de cette procédure, le Conseil d’Etat a chargé le Service juridique de
l’Etat (ci-après : le Service juridique) d’y donner suite. Dans ses
observations du 22 mars 2018 rédigées au nom du Service juridique, A.________,
juriste au sein de ce service, a notamment décrit le recourant comme «
quelqu’un
qui semble malheureusement être plus soucieux d’ennuyer son voisin que de voir
le droit respecté »
.
A connaissance de ces observations, X.________ s’est adressé au Conseil
d’Etat dans le cadre d’une autre procédure de recours (dossier REC.2017.360)
pendante devant cette autorité, par courrier du 16 avril 2018, pour porter à sa
connaissance les propos tenus par A.________ et demander sa récusation dans le
cadre de cette procédure, dès lors que son instruction avait été confiée à ce
juriste. Il a fait valoir que les propos utilisés par A.________ dans ses
observations du 22 mars 2018 dans la procédure parallèle (CDP.2018.56 /
REC.2017.113) faisaient naître un doute quant à son impartialité et faisaient
redouter un traitement partial dans la procédure REC.2017.360. Par décision du
19 avril 2018, le Service juridique, sous la signature de A.________, a rejeté
la demande de récusation. X.________ a recouru contre cette décision auprès de
la Cour de droit public du Tribunal cantonal en reprenant les griefs invoqués
dans sa demande de récusation et en invoquant en plus la remarque faite par A.________
en fin de ses observations du 22 mars 2018 («
il est précisé que la fin
de la vision locale s’est déroulée dans des conditions difficiles, le recourant
ayant notamment voulu s’en prendre physiquement
[au mandataire de la partie
adverse] », faisant valoir qu’elle n’apporte rien à la cause et ne vise
qu’à le décrédibiliser, constituant ainsi un indice supplémentaire de
partialité. Après avoir pris connaissance des observations du Service juridique
du 11 juin 2018 sous la signature de A.________, la Cour de droit public du
Tribunal cantonal a, par arrêt du 19 juin 2018 (CDP.2018.123), constaté la
nullité de la décision attaquée au motif de l’incompétence
ratione materiae
de
la personne (A.________, au nom du Service juridique) ayant statué. Suite à cet
arrêt, le Conseil d’Etat, statuant par décision du 9 juillet 2018, a rejeté la
demande de récusation dirigée contre A.________.
B.
X.________ recourt auprès de la Cour de droit
public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à ce qu’elle
soit annulée et à ce que soit ordonnée la récusation de A.________ dans la
procédure de recours REC.2017.360 ouverte devant le Conseil d’Etat. Il fait
valoir que les propos utilisés par A.________ dans ses observations du 22 mars
2018 font naître un doute quant à son impartialité et que les circonstances du
cas d’espèce donnent à tout le moins l’apparence d’une prévention de A.________
et font redouter une activité partiale de sa part dans la procédure de recours
devant le Conseil d’Etat, dont il est en charge. Il demande à titre de mesures
provisionnelles que soit ordonnée la suspension de la procédure REC.2017.360
pendante devant le Conseil d’Etat jusqu’à droit connu sur son recours.
C.
Chargé par le Conseil d’Etat de formuler des
observations sur le recours, le Service juridique, sous la signature de A.________,
conclut à son rejet. Il informe qu’aucune décision ne sera rendue dans le
dossier REC.2017.360 ainsi que dans une autre cause concernant le recourant
aussi longtemps qu’il n’aura pas été statué sur la question de la récusation.
D.
A la demande du recourant, les dossiers de la
Cour de droit public CDP.2018.56 et CDP.2018.123 sont versés au dossier ; le
dossier du Conseil d’Etat REC.2017.360 est requis et déposé au dossier.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) L’acte par lequel le Conseil d’Etat a rejeté
la demande de récusation du recourant n’a pas mis fin à la procédure au fond
dans la cause REC.2017.360 ouverte devant le Conseil d’Etat. Il revêt ainsi un
caractère incident.
b) En droit neuchâtelois, les décisions incidentes rendues avant la
décision finale peuvent faire l'objet d'un recours si elles sont de nature à
causer un grave préjudice (art. 27 al. 1
LPJA
), ce
par quoi il faut entendre un préjudice irréparable (
Schaer
, Juridiction
administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 27
LPJA
, p.
121). Il s’agit en particulier, notamment, des décisions concernant la
récusation (art. 27 al. 2 let. b
LPJA
).
En droit fédéral, l’article 92 LTF prévoit que les décisions préjudicielles
et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou
sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours (al. 1). Ces
décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement (al. 2). Par leur
nature, les questions concernant la compétence de l'autorité et sa composition
régulière doivent en effet être tranchées préliminairement, de manière
définitive, avant que ne se poursuive la procédure (
ATF 136 V 141
cons. 2.1). Ces décisions doivent pouvoir faire l’objet d’un recours immédiat
pour des motifs d’économie de procédure et de respect du principe de la bonne
foi, dès lors qu’il serait inadéquat de mener une procédure à son terme avec le
concours d’un fonctionnaire ou d’un magistrat qui en fin de compte se verrait
récusé (
Moor/Poltier
, Droit administratif, vol. II, 2011, p.
717)
.
Aussi, afin de garantir la conformité du droit cantonal au droit
fédéral, la Cour de droit public a jugé qu’il y a lieu de retenir que la
condition du grave préjudice, prévue par l’article 27
LPJA
,
ouvrant la voie d’un recours immédiat contre une décision incidente, est
toujours remplie en matière de récusation, respectivement de compétence (arrêts
de la CDP du 01.12.2017 [
CDP.2017.245
]
cons. 1, du 15.11.2016 [
CDP.2016.158
]
cons. 1).
c) Au regard de ces considérations, la décision attaquée peut donc
faire l’objet d’un recours immédiat. Interjeté au surplus dans les formes et
délai légaux, le recours est recevable.
2.
a) L'article 29 al. 1 Cst. féd. dispose que
toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce
que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit
permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (
ATF 134 I 20
cons. 4.2,
127 I
196
cons. 2b,
125
I 119
cons. 3b; arrêts du TF du
20.02.2014
[9C_499/2013]
cons. 5.1 et du
06.11.2012
[2D_25/2012]
cons. 2.3.1). Une autorité, ou l'un de ses membres a le devoir
de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à
traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties
ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de
tous les faits pertinents de la cause (arrêt du TF du
27.03.2015
[2C_975/2014]
cons. 3.2 et les références citées).
D'après la jurisprudence, même des décisions ou des actes de procédure
qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective
de prévention. Seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées,
constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent fonder une
suspicion de partialité, pour autant que les circonstances dénotent que le juge
est prévenu ou justifient à tout le moins objectivement l’apparence de
prévention (cf.
ATF 138 IV 142
cons. 2.3 et les références citées; arrêt du TF du
20.02.2014
[9C_499/2013]
cons. 5.3). Une personne qui exerce la
puissance publique est nécessairement amenée à devoir trancher des questions
controversées ou des questions qui dépendent largement de son appréciation.
Même si elle prend dans l'exercice normal de sa charge une décision qui se
révèle erronée, cela ne suffit pas à présumer une attitude partiale de sa part
à l'avenir. Par ailleurs, la procédure de récusation ne saurait être utilisée
pour faire corriger des fautes – formelles ou matérielles – prétendument
commises par une personne détentrice de la puissance publique; de tels griefs
doivent être soulevés dans le cadre du recours portant sur le fond de l'affaire
(arrêt du TF du
27.03.2015
[2C_975/2014]
cons. 3.3 et les références citées).
b) Aux termes de l'article 11
LPJA
, les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se
récuser si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire (let. a), si elles
sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième
degré en ligne collatérale (let. b), si elles sont unies à une partie par mariage
ou fiançailles (let. c), si elles sont unies à une partie par un partenariat
enregistré fédéral ou cantonal (let. d), si elles mènent de fait une vie de
couple (let. e), si elles représentent une partie ou ont agi dans la même
affaire pour une partie (let. f), si, pour d'autres raisons, elles peuvent
avoir une opinion préconçue sur l'affaire (let. g). Selon l'article 12
LPJA
, les parties peuvent demander la récusation des personnes appelées à
rendre ou à préparer une décision si les conditions de l'article 11 sont
réalisées (al. 1) ; la demande de récusation doit être présentée sans
délai à l'autorité de décision (al. 2) ; les personnes appelées à rendre
ou à préparer la décision se prononcent sur la demande de récusation (al. 3) et
si elles admettent le bien-fondé de la demande, elles se récusent (al. 4).
Conformément à l’article 11 let. g
LPJA
précité, la personne appelée à rendre ou à préparer une décision doit
se récuser si elle peut avoir une opinion préconçue sur l’affaire. Une telle
prévention doit être admise lorsqu’existent des circonstances qui peuvent
susciter le doute quant à l’impartialité de la personne en cause.
3.
a) En l’espèce, le recourant fait valoir
plusieurs éléments à l’appui de sa demande de récusation. Il se réfère d’abord
à l’opinion le concernant émise par A.________ dans ses observations du 22 mars
2018 («
quelqu’un qui semble malheureusement être plus soucieux
d’ennuyer son voisin que de voir le droit respecté
»). Il en déduit
que le jugement moral ainsi porté sur son comportement à l’égard de son voisin
démontre que A.________ a perdu toute objectivité à son encontre. Pour le
recourant, ces propos font naître un doute quant à l’impartialité de leur auteur,
et les circonstances concrètes du cas d’espèce donnent à tout le moins
l’apparence d’une prévention et font redouter une activité partiale. Le
recourant invoque aussi la remarque finale de A.________ dans ses observations
du 22 mars 2018 au sujet des circonstances dans lesquelles se serait déroulée
la fin de la vision locale y mentionnée. Cette remarque confirmerait la
prévention de A.________ et l’antipathie qu’il ressent pour lui, car la mention
de ces circonstances – qui ne sont pas documentées puisque le procès-verbal de
la vision locale ne les mentionne pas – n’apportait rien au traitement de la
cause CDP.2018.56 et ne visait qu’à le décrédibiliser auprès de la Cour de
céans, ce qui constitue un indice supplémentaire de partialité. Le recourant se
réfère ensuite aux observations du 11 juin 2018 rédigées par A.________ et fait
valoir que ce dernier n’y conteste pas son manque d’objectivité. Enfin, le
recourant invoque d’une part le fait que A.________ a statué sans compétence
décisionnelle sur la demande de récusation (décision du 19.04.2018) et d’autre
part la circonstance que A.________ a exigé de lui qu’il prouve avoir versé
l’avance de frais dans la procédure REC.2017.360 sous peine d’irrecevabilité.
Il considère qu’il s’agit d’indices qui montrent que A.________ n’agit plus
avec la distance nécessaire dans les affaires le concernant.
b) Concernant l’opinion émise dans les observations du 22 mars 2018, il
apparaît qu’elle est étrangère au fond de l’affaire concernée et qu’elle n’est
pas utile à la résolution du litige, de sorte qu’on peut s’interroger sur sa
nécessité et la raison de sa présence dans le texte. Il s’agit certainement
d’un élément superflu qui ne participe pas au déroulement serein de la
procédure et dessert la respectabilité de son auteur et de l’autorité pour
laquelle il agit, respectabilité qui constitue pourtant une composante
intrinsèque de la fonction d’autorité de recours chargée de trancher les
différends entre les justiciables et l’administration de première instance.
L’autorité de recours et les personnes qui participent à la préparation de ses
décisions doivent s’efforcer de garder une certaine distance avec l’objet du
litige et les parties au procès, de manière à ne pas se laisser guider ou
influencer par des considérations étrangères au litige à trancher. Cela ne
signifie pas encore que dans le cas d’espèce, A.________ puisse être considéré
comme récusable du fait de la considération émise dans ses observations. En
effet, s’il est vrai que A.________ n’a pas fait preuve de la souhaitable
retenue qu’on devait attendre de lui, cette phrase ne permet pas encore de
retenir qu’il aurait envers le recourant une inimitié telle qu’il ne serait
plus capable de statuer de manière objective, qu’il ne serait plus en mesure
d’examiner avec l’impartialité requise les recours interjetés par l’intéressé
devant le Conseil d’Etat, ni ne serait en mesure de fonder son opinion sur les
seuls faits et considérations juridiques pertinents et qu’il chercherait à
statuer systématiquement en défaveur du recourant. Tout au plus peut-on voir
dans ce manque de retenue un certain agacement ou une lassitude apparemment en
lien avec l’historique de la procédure REC.2017.113 et l’attitude générale du
recourant, selon les explications fournies par A.________ (cf. observations du
Service juridique du 11.06.2018). Ce grief doit par conséquent être rejeté.
c) En ce qui concerne les circonstances dans lesquelles se serait
déroulée la fin d’une vision locale, il n’est pas exclu que cette évocation ait
été guidée par un certain agacement ou lassitude. Au-delà de cela, la Cour de
céans ne discerne toutefois pas en quoi la mention de cet incident – dont
l’existence sinon les détails sont confirmés par une tierce source (cf.
courrier du tiers intéressé du 18.04.2018 dans la cause CDP.2018.56) – impliquerait
que A.________ serait prévenu à l’encontre du recourant et ne pourrait plus
agir impartialement.
d) S’agissant des observations de A.________ du 11 juin 2018, la Cour
de céans n’y décèle aucun aveu de manque d’objectivité, contrairement à
l’interprétation que voudrait leur donner le recourant. Leur auteur fait part
de ses interrogations quant aux reproches de partialité dont il fait l’objet et
au processus d’introspection que ces reproches ont déclenché, processus au
terme duquel il arrive à la conclusion qu’il ne pense pas qu’on puisse lui reprocher
d’être partial. L’argument du recourant tombe à faux.
e) Pour ce qui a trait au fait que A.________ a statué lui-même sur la
demande de récusation alors qu’il n’en avait pas la compétence, la Cour de
céans a exprimé (arrêt de la CDP du 19.06.2018 [CDP.2018.123]) que cette
décision du 19 avril 2018 était affectée d’un vice – l’incompétence
ratione
materiae
de celui qui a statué – d’une gravité telle à emporter sa nullité.
Cette décision était ainsi erronée, même si le recourant n’avait pas soulevé ce
point dans son recours auprès de la Cour de céans. Les circonstances du cas
d’espèce ne permettent toutefois pas de retenir que A.________, qui a reconnu
son erreur et s’en est expliqué (cf. observations du 28.08.2018), ne serait
plus en mesure d’agir impartialement. Quant au fait que A.________ a exigé du
recourant qu’il prouve le versement d’une avance de frais, les explications
fournies (demande générale formulée dans toutes les causes suite à un problème
informatique qui empêchait le contrôle du paiement des avances de frais), sont
convaincantes. Il n’est pas possible de déceler dans cette demande, certes
inhabituelle mais dictée par des circonstances particulières et temporaires, un
indice d’une prévention à l’encontre du recourant.
f) En résumé, les éléments avancés par le recourant ne permettent pas
de conclure à une apparence objective de partialité et de retenir l’existence
d’un motif de récusation.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être
rejeté. Les frais de la procédure sont mis à la charge du recourant qui
succombe (art. 47 al. 1
LPJA
) et
qui ne peut ainsi pas prétendre à des dépens (art. 48 al. 1
LPJA
a
contrario
).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge du recourant un émolument de décision de 800 francs et
les débours par 80 francs, montants compensés par son avance.
3.
N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 17 janvier
2019