ne_gerichte · CDP.2020.134 · 2021-02-24 · fr
CDP.2020.134


A.Les époux A.X.________, né en 1970, et B.X.________
née en 1979, tous deux de nationalité kosovare, sont arrivés en Suisse en tant
que requérants dasile le 18 décembre 1997 et résident depuis lors dans le
canton de Neuchâtel au bénéfice dune admission provisoire (Livret F).

Au mois de décembre 2017, chacun des prénommés a déposé une «demande
de naturalisation suisse et neuchâteloise».
Instruisant ces demandes, le Service de la cohésion multiculturelle a rendu
deux rapports de naturalisation, le 10 septembre 2018 (épouse) et le 10
octobre 2018 (époux), sur la base, notamment, dun entretien avec ceux-ci le 21
août 2018, qui a fait lobjet dun rapport du 10 octobre 2018, duquel il est en
particulier ressorti que lépouse navait pas de connaissance suffisante du
français (expression et compréhension), ce qui sexpliquait par son
analphabétisme.

Le 10 décembre 2018, se fondant sur le dossier constitué, le Conseil
communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) a préavisé négativement
les demandes de naturalisation des époux X.________, «en raison de
lintégration très largement insuffisante de [l]épouse». Invité par
le Service de la justice  Naturalisation (ci-après : le service) à se
déterminer sur le préavis négatif de la Commune de Z.________, le mandataire
des intéressés a précisé que les difficultés dintégration de sa cliente
étaient dues aux sévères problèmes psychiques et de déficience intellectuelle
dont celle-ci souffre selon son psychiatre traitant (rapport du Dr C.________
du 14.02.2019), quil convenait par conséquent den tenir compte dans lexamen
de sa demande et quil serait par ailleurs choquant que son client, qui remplit
les conditions dintégration, en soit pénalisé (courrier du 26.02.2019).
Retenant quen dépit de la situation, lautorisation fédérale de naturalisation
pourrait tout de même être accordée, le service a informé les époux X.________,
le 18 mars 2019 quil transmettait leur dossier au Secrétariat dEtat aux
migrations(ci-après : SEM)avec un préavis cantonal favorable. Le SEM ayant autorisé, le 25 juin
2019, les époux X.________ à se faire naturaliser dans le canton de Neuchâtel,
ceux-ci ont sollicité la naturalisation neuchâteloise dans la Commune de
Z.________ le 30 juillet 2019.

Après avoir été auditionnés par la Commission de naturalisation de la
Commune de Z.________, qui a rendu un préavis négatif (procès-verbal du
11.09.2019), B.X.________ et A.X.________ ont été informés par le conseil
communal que celui-ci entendait leur refuser la naturalisation communale vu
notamment labsence déléments attestant une réelle volonté dintégration et
une prise de conscience de ce que représente lacquisition de la nationalité
suisse, ainsi que le niveau de français clairement insuffisant de lépouse.
Exerçant leur droit dêtre entendu, les prénommés ont fait valoir que lépoux remplit
les conditions dintégration à mesure quil parle couramment le français et
quil travaille et que la situation de lépouse doit être appréciée en tenant
compte de son handicap.

Par décision du 21 février 2020, le conseil communal leur a refusé la naturalisation.
En substance, il a retenu que lépoux navait pas rendu crédible sa volonté de
sintégrer en Suisse, que son audition avait démontré quil nen connaissait
pas le système politique, ayant été incapable de citer un Conseiller fédéral ou
un Conseiller dEtat neuchâtelois ou encore une votation qui laurait marqué,
ajoutant que le fait de ne pas avoir de dettes, de payer régulièrement ses
impôts et de ne présenter aucun danger ne prouvait pas une intégration réussie.
Concernant lépouse, le conseil communal a relevé que le seul fait que ses
capacités intellectuelles sont restreintes ne saurait lui donner un droit à la
naturalisation et quune volonté, même minime, dintégration, laquelle fait
clairement défaut, peut être attendue de sa part.

B.A.X.________ et B.X.________ forment recours
auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal à lencontre de cette
décision en concluant, sous suite de dépens, à son annulation et au renvoi de
la cause au conseil communal pour nouvelle décision leur accordant la
naturalisation, subsidiairement, pour instruction complémentaire et nouvelle
décision. En substance, ils font valoir que lépoux remplit les conditions
dune intégration réussie dès lors quil a un emploi fixe, est financièrement
indépendant, na pas de dettes, parle le français, se comporte correctement et
mène une vie sociale et quon ne saurait lui tenir rigueur de ne pas connaître
le fonctionnement de la vie politique suisse étant donné quil a un permis F.
Concernant lépouse, ils reprochent à lintimé de ne pas avoir pris en
considération ses graves problèmes psychiques ainsi que son analphabétisme et
son déficit intellectuel qui ne lui permettent pas de remplir la condition
dintégration au sens de la législation applicable, ce qui ne saurait entraîner
pour elle une impossibilité permanente daccéder à la naturalisation compte
tenu de la jurisprudence rendue dans des cas similaires.

C.Le conseil communal na pas formulé
dobservations sur le recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) Le 1erjanvier 2018 est entrée en
vigueur la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (LN), qui a
entraîné labrogation de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur lacquisition
et la perte de la nationalité suisse (aLN) (art. 49 LN). En vertu de larticle
50 LN (non-rétroactivité), lacquisition et la perte de la nationalité suisse
sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant sest
produit (al. 1). Les demandes déposées avant lentrée en vigueur de la présente
loi sont traitées conformément aux dispositions de lancien droit jusquà ce
quune décision soit rendue (al. 2).

b) Dans le canton de Neuchâtel, la loi sur le droit de cité
neuchâtelois du 7 novembre 1955 (aLDCN)
a également été abrogée par la loi sur le droit de cité neuchâtelois (LCDN), du
27 mars 2017 (art. 49LDCN),
entrée en vigueur le 1erjanvier 2018. Selon larticle 48LDCN, les
demandes déposées avant lentrée en vigueur de cette loi restent soumises à
lancien droit.

c) En lespèce, les demandes de naturalisation des recourants ont été
déposées au mois de décembre 2017 sous l'empire de l'ancien droit, de sorte que
la aLN, respectivement la aLCDN s'appliquent.

3.a) Selon l'article12
aLN, dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse
s'acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La
naturalisation n'est valable que si une autorisation fédérale a été accordée
par loffice compétent (al. 2). Avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera
de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si
le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (art.14 let. a aLN); s'est accoutumé au mode de vie et
aux usages suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et
ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). On
attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de
notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (par exemple obligation
de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi
constituer une violation de la législation suisse. Du point de vue de la
systématique, l'article14 aLNse rapporte à
l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les conditions
déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et les
communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à titre
d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst. féd.) à l'article14 aLN. Les cantons sont ainsi libres de définir les
conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent concrétiser les
exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169cons. 6.3, JT 2014 I 44;138 I 305cons.
1.4.3, JT 2013 I 53;138 I 242cons.
5.3, JT 2013 I 66).

b) En droit neuchâtelois, la procédure de naturalisation ordinaire est
réglée aux articles 10 à 28aLDCN.
En vertu de l'article 11aLDCN,
pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit
établir qu'elle et ses enfants de plus de 16 ans inclus dans
l'autorisation fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue
française (let. a) et qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans
précédant la demande d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de
compétence communale pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de
naturalisation. Les communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à
l'article14 let. a à d aLNque par ceux énoncés
à l'article 11aLDCN.
Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de
la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1aLDCN).
Le département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil
communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission
communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1aLDCN).
Le dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision
communale (al. 2).

c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent
d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont
remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter, tout en
contrôlant librement la constatation des faits et l'application du droit
cantonal et fédéral (arrêt de la Cour de droit public du 11.09.2018 [CDP.2018.176]
cons. 2d et la référence citée). Celles-ci ne peuvent intervenir que si la
commune n'use pas correctement de son pouvoir d'appréciation, c'est-à-dire si
elle l'exerce en contradiction avec le sens et le but de la législation sur la
nationalité. La procédure de naturalisation ne se déroule en effet pas dans un
cadre dépourvu de toutes règles juridiques et l'autorité doit faire usage de
son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs en respectant les
dispositions procédurales pertinentes et rendre des décisions exemptes
d'arbitraire, de discrimination et d'inégalité de traitement (ATF 140 I 99cons. 3.1, JT 2014 I 211). Cette liberté d'appréciation ne confère en effet ni
expressément ni implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités
compétentes soient libres de refuser la naturalisation alors même que le
candidat, satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et
cantonal, serait intégré. A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé récemment
(ATF 146 I 49cons. 4.4) que les autorités cantonales et communales ne pouvaient pas fonder
leur décision sur la base dun seul critère, à moins quil ne soit de nature à
exclure à lui seul loctroi de la nationalité (p. ex. une condamnation pénale
grave), mais quelles devaient procéder à une appréciation densemble de tous
les aspects pertinents. Il a ajouté que des lacunes dans un domaine, pour
autant quelles ne soient pas déterminantes, pouvaient être compensées par
dautres points forts.

4.En lespèce, le litige a trait à lintégration
des recourants et à leur accoutumance au mode de vie et aux usages suisses
(art.14 let. a et b aLN).

a) De manière générale, lintégration doit être comprise comme un
processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la
population étrangère, qui présuppose tant la disposition de létranger à
sintégrer  sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité dorigine
 que la volonté des Suisses dêtre ouverts à cette intégration. Létranger
doit ainsi participer à la vie économique, sociale et culturelle, ce qui
requiert de sa part lapprentissage et la maîtrise de la langue au lieu du
domicile et implique aussi une connaissance suffisante des usages et des
coutumes suisses. Une intégration réussie se traduit non seulement par une
bonne réputation et laptitude à communiquer avec lentourage, mais également
par la capacité de mener une vie autonome, par lintérêt et la participation à
la vie publique et sociale (ATF 146 I 49cons. 2.5). Toute forme de participation active à la vie sociale de la commune
ou de la région doit être prise en considération. Lancrage social peut non
seulement sexprimer par ladhésion à des associations ou à des organisations
locales, mais aussi résulter dune activité bénévole informelle ou dune
participation active à des événements locaux ou régionaux (ATF 141 I 60cons. 3.5 et les références citées). Laccoutumance au mode de vie en Suisse suppose,
outre la connaissance d'une des langues nationales, davoir des connaissances
de base des us et coutumes, de la géographie, de lhistoire et de la politique
suisses (ATF 146 I
49cons. 4.3). Pour pouvoir participer à la vie politique de la Suisse en
qualité de citoyen, des connaissances sur les fondements du système politique et
social suisse sont en effet nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun
cas que le candidat à la naturalisation doive posséder des connaissances
approfondies sur lhistoire et les institutions suisses. Il nest en effet pas
admissible dattendre de celui-ci quil en sache plus que la moyenne suisse sur
lhistoire et la politique du pays (Sow/Mahon, Code annoté de droit des
migrations  Volume V : Loi sur la nationalité [LN], 2014, n. 27 ad art. 14). Les
connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système
politique, ainsi que l'insertion dans ses conditions de vie doivent toutefois être
suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après
qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut
et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui
sont liés (arrêt du TF du07.05.2015
[1D_6/2014]cons. 2 ; arrêt de la IeCour administrative du
Tribunal cantonal fribourgeois du 15.10.2020 [601 2018 298] ; arrêt de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois du 13.07.2020
[GE.2019.0226] cons. 5a).

b) Conformément à l'article 8 al. 2 Cst. féd., nul ne doit subir de
discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de
son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses
convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience
corporelle, mentale ou psychique. Selon la jurisprudence (ATF 139 I 169cons. 7.2.4 et 7.3.1, JT 2014 I 44, et les références citées), constitue une
discrimination contraire à cette disposition, le fait dappliquer aux personnes
handicapées les mêmes conditions de naturalisation quaux personnes «en
bonne santé». Sont concernées tant les personnes souffrant dun
handicap physique, psychique ou mental, que celles ayant des difficultés
dapprentissage en raison de leur âge ou connaissant dautres déficiences
intellectuelles qui, pour ces raisons, ne sont guère en mesure de remplir les
conditions de la naturalisation. Leur situation doit par conséquent être prise
en considération de manière adéquate. A noter que cette jurisprudence a été
concrétisée dans la législation en vigueur (cf. art. 12 al. 2 LN).

5.a) En lespèce, pour
refuser la naturalisation au recourant, lintimé a retenu que celui-ci ne
connaît pas le système politique suisse, ayant été incapable de citer le nom
dun Conseiller fédéral ou dun Conseiller dEtat neuchâtelois, ainsi que dune
votation qui laurait marqué, et justifiant son désintérêt par le fait que son
permis de séjour (F) lempêchait de voter ; quil na pas répondu à la question
des commissaires relative à son appartenance à une association ou une société
locales, même si à lui seul ce critère nest pas déterminant ; quaucune de ses
réponses aux commissaires ne démontre sa volonté de sintégrer ; et que le fait
de ne pas avoir de dettes, de payer régulièrement ses impôts et de ne présenter
aucun danger pour la Suisse ne constitue pas la preuve dune intégration
réussie. Pour refuser celle de la recourante, lintimé a également retenu que
celle-ci ne démontre aucune volonté de sintégrer, son monde se résumant à sa
maison et à ses enfants; quelle na aucune autonomie, dépendant pour tout de
son mari ; et que même si elle présente une déficience intellectuelle rendant
illusoire la maîtrise du français, quelle parle et comprend difficilement, on
peut néanmoins attendre delle quelle montre une volonté, même minime,
dintégration.

b) Se prévalant dun arrêt du Tribunal fédéral
du23.04.2019 [2C_1017/2018], cons. 4.1) qui expose que «lintégration
réussie d'un étranger qui est actif professionnellement en Suisse, dispose d'un
emploi fixe, a toujours été financièrement indépendant, se comporte
correctement et maîtrise la langue locale ne peut être niée qu'en la présence
de circonstances particulièrement sérieuses», les recourants font, à
tort, grief à lintimé de sêtre uniquement focalisé sur la question de savoir
sils étaient intégrés dans la vie politique, sociale et associative, sans
avoir pris en considération le fait que lépoux a un emploi fixe, quil est
ainsi indépendant financièrement, quil na aucune dette, quil parle
correctement le français et quil se comporte bien. Dune part, lintégration
dont il est question dans larrêt invoqué était examinée sous langle de la
prolongation de lautorisation de séjour (permis B) après dissolution de la
famille au sens de larticle 50 LEI et non pas dans le cadre dune demande de
naturalisation. Dautre part, se prononçant sur lintégration exigée pour
pouvoir se prévaloir du droit à une autorisation de séjour fondée sur l'article
8 CEDH lorsque la durée du séjour correspond au délai pour obtenir la
naturalisation (dix ans), le Tribunal fédéral a considéré quun étranger
«doit faire montre de liens sociaux et professionnels spécialement
intenses avec la Suisse, notablement supérieurs à ceux qui résultent d'une
intégration ordinaire» (ATF 144 I 266cons. 3.9; arrêt du TF du24.04.2020 [2C_95/2020]cons. 6). Il est a fortiori parfaitement
légitime dattendre dun candidat à la naturalisation suisse quil fasse preuve
dune intégration allant bien au-delà de celle exigée de létranger qui
souhaite poursuivre son séjour en Suisse après la dissolution de son mariage.

b/aa) Dès lors, en retenant que lépoux  dont
il nest au demeurant pas contesté quil remplit les conditions dune
intégration ordinaire  na pas démontré un minimum dintérêt pour le pays dont
il requiert la nationalité et dans lequel il vit depuis vingt-trois ans,
lintimé na pas fait un usage critiquable de son pouvoir dappréciation. Outre
que le permis F, dont lintéressé est titulaire, ne saurait justifier son
manque de curiosité pour la vie publique et politique suisse, le fait de ne pas
pouvoir voter  ce qui est la situation de tous les étrangers, notamment sur le
plan fédéral, indépendamment de leur titre de séjour  ne lentravait nullement
dans lapprentissage du fonctionnement des institutions suisses. Or, à linstar
des lacunes importantes en matière de géographie et dhistoire de la Suisse, il
a été jugé que labsence des connaissances civiques de base peut faire obstacle
à loctroi de la naturalisation (cf. arrêt du TF du12.02.2018
[1D_6/2017]cons.3.5), à
moins quelle ne soit compensée par des points positifs relevant dautres
critères. Tel nest pas le cas du recourant qui ne prétend dailleurs pas avoir
fait état, lors de son audition du 11 septembre 2019, de connaissances
géographiques, historiques, sociales ou culturelles à léchelle de la Suisse,
du canton de Neuchâtel ou plus spécifiquement de la commune dans laquelle il
demande la naturalisation, dont il naurait pas été tenu compte par lintimé
dans son appréciation. De même, il napporte aucun élément laissant penser
quil participerait dune manière ou dune autre activement à la vie sociale,
sportive ou culturelle de sa commune de domicile ou du canton, le seul fait de
pouvoir citer des fêtes régionales, telle que la Fête des Vendanges de
Neuchâtel, la Boudrysia ou la fête villageoise de Z.________, et dy participer
passivement nétant pas révélateur dune intégration particulière. Au vu de ce
qui précède cest dès lors sans arbitraire quau terme dune appréciation
densemble des critères entrant en ligne de compte, lintimé est parvenu à la
conclusion que lépoux ne pouvait pas se prévaloir dune intégration suffisante
pour se voir accorder la naturalisation convoitée.

b/bb) La situation de lépouse nest pas bien
différente. Certes, elle se prévaut de son illettrisme et de capacités
intellectuelles réduites pour expliquer ses difficultés dapprentissage de la
langue française. Selon son psychiatre traitant, «malgré sa volonté et
malgré ses efforts», celle-ci serait inapte à apprendre le français
et on ne pourrait pas exiger delle «une meilleure intégration»
(rapport médicaux du Dr C.________ des 13.08.2018 et 14.02.2019). Excepté
une attestation de lOffice social de lasile, du 28 avril 2010, selon laquelle
la recourante a suivi des cours de français et de culture générale durant la
période du 29 décembre 1997 au 29 mars 1998, on ne trouve toutefois aucune
preuve au dossier des efforts quelle aurait fournis, sans succès, depuis son
arrivée en Suisse, notamment pour apprendre le français. Cela étant, à supposer
quelle soit totalement incapable daméliorer ses acquis qui, selon le Dr C.________,
lui permettraient déjà «un bon fonctionnement en ce qui concerne sa
vie quotidienne» (rapport médical du 13.08.2018)  son audition a
dailleurs prouvé que, dans une certaine mesure, elle comprend le français et
arrive à se faire comprendre de ses interlocuteurs  et que ses capacités
intellectuelles soient un frein à tout apprentissage quel quil soit, il nest
en revanche pas prétendu quelle présenterait une maladie psychiatrique qui
rendrait totalement illusoire toute participation active, dans la mesure de ses
capacités, à une vie économique, sociale ou culturelle. Dailleurs,
lintéressée elle-même a déclaré souhaiter faire du sport ou trouver un
travail, cest donc quelle nest pas dépourvue de ressources personnelles. On
est dès lors en droit dattendre de sa part quelle manifeste un minimum
dintérêt pour le pays qui laccueille et dont elle prétend la nationalité.Le refus de la naturalisation fondé sur son manque d'intégration dans
la communauté suisse et neuchâteloise napparaît dès lors pas arbitraire.

6.Il suit de ce qui
précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et les frais mis à la
charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1LPJA) et qui nont ainsi pas droit à des dépens (art. 48 al. 1LPJAa contrario).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge des recourants les frais de la cause par 880 francs,
montant compensé par leur avance.

3.Nalloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 24 février
2021

1. Dans
la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse sacquiert par
la naturalisation dans un canton et une commune.

2. La naturalisation
nest valable que si une autorisation fédérale a été accordée par loffice
compétent (office)21.22

21 Office
fédéral des migrations.

22
Nouvelle teneur selon le ch. II 1 de lannexe à la LF du 22 mars 2002 sur
ladaptation des disp. du droit fédéral en matière dorganisation, en vigueur
depuis le 1er fév. 2003 (RO 2003 187; FF 2001 3657).

Avant
loctroi de lautorisation, on sassurera de laptitude du requérant à la
naturalisation. On examinera en particulier si le requérant:

a. sest intégré dans
la communauté suisse;

b. sest accoutumé au
mode de vie et aux usages suisses;

c. se conforme à
lordre juridique suisse; et,

d. ne compromet pas la
sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.

26Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur depuis le
1er janv. 1992 (RO 1991 1034; FF 1987 III 285).