ne_gerichte · CDP.2020.82 · 2019-04-18 · fr

Assurance-chômage. Suspension en raison de l’absence de recherche d’emploi. Inaptitude au placement.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 14.12.2020 CDP.2020.82 (INT.2021.122)

A.
X.________, employé agricole né en 1996, s’est inscrit au
chômage, auprès de l’Office du marché du travail (ci-après : OMAT) du
Service de l’emploi, ORP- ProEmployés (ci-après : ORP) le 21 décembre 2018
pour une activité à un taux d’occupation de 100 %. Sa demande a dans un
premier temps été refusée par décision du 18 avril 2019 de la Caisse de chômage
Unia, laquelle a été reconsidérée par décision du 29 juillet 2019 de sorte que X.________
était au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation depuis le 21 décembre 2018.
Entre
temps, par décision du 28 février 2019, l’OMAT du Service de l’emploi, a
suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage durant 5 jours pour
le mois de janvier 2019, en raison de l’absence de recherche d’emploi, et
durant 8 jours pour le mois de février 2019 au motif que X.________ ne s’était
pas présenté à un entretien de conseil qui avait été agendé le 12 février 2019.
L’assuré ne s’est pas opposé à cette décision.
Par
courrier du 5 juillet 2019, l’OMAT a informé l’assuré que son inscription
auprès de l’ORP était annulée en raison d’un manquement injustifié aux
prescriptions de contrôle. Par courrier du 5 septembre 2019, l’OMAT a par
contre indiqué à la Caisse de chômage Unia que l’annulation de l’inscription
prenait effet au 5 août 2019, date à partir de laquelle l’assuré débutait son
apprentissage.
Par
décision du 5 septembre 2019, l’OMAT a prononcé à l’encontre du prénommé une
nouvelle suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour une durée
respectivement de 12, 17 et 23 jours pour la remise tardive des recherches de
travail pour les mois, respectivement, de février, mars et avril 2019.
L’intéressé ne s’est pas opposé à cette décision.
Par
décision du 17 septembre 2019, la Caisse de chômage Unia a demandé le
remboursement d’un montant de 4'219 francs net correspondant à la différence
entre les paiements effectués dès le mois d’avril et les suspensions
prononcées.
Par
courrier du 5 septembre 2019, l’assuré a été informé que son dossier était
transmis à l’Office des relations et des conditions de travail (ci-après :
ORCT) en vue d’une éventuelle sanction. X.________ n’ayant pas donné suite aux
questions posées par l’ORCT, ce dernier a, par décision du 8 octobre 2019,
prononcé une suspension de 30 jours indemnisables à l’encontre de l’assuré pour
la remise tardive des preuves de recherches d’emploi pour le mois de mai 2019
et l’a déclaré inapte au placement dès le 1
er
juillet 2019. Il a
aussi relevé que l’assuré n’avait remis ses preuves de recherche d’emploi pour
juin 2019 le 19 juillet 2019 seulement.
Par
décision du 15 octobre 2019, la Caisse de chômage Unia, tenant compte de la
décision rendue par l’ORCT, a demandé la restitution de la somme de 3'350.10
net correspondant aux indemnités de chômage versées entre le 1
er
juin et le 31 juillet 2019.
Par
courrier daté du 19 octobre 2019 envoyé tant à la Caisse de chômage Unia qu’au Département
de l’économie et de l’action sociale, mais à l’adresse des bureaux de l’ORCT, X.________,
se référant notamment aux décisions rendues par la Caisse de chômage Unia les
17 septembre et 15 octobre 2019 et par l’ORCT le 8 octobre 2019, a fait part de
sa difficulté à comprendre le fonctionnement de l’assurance-chômage. Il a
également reconnu n’avoir pas effectué ses recherches d’emploi à temps,
justifiant ce retard par les horaires astreignants liés à son activité
d’agriculteur et par le fait qu’il ne recevait que des réponses négatives,
aucun employeur n’acceptant de l’engager pour quelques mois. Il a également
précisé avoir affecté les indemnités de chômage perçues au paiement de ses
dettes et a implicitement sollicité la remise de l’obligation de restituer.
Par
lettre du 29 octobre 2019, l’ORCT a demandé à l’assuré de préciser quelle
décision il contestait, soit celle portant sur la suspension et l’inaptitude au
placement ou celle portant sur l’obligation de restituer les prestations
perçues à tort. X.________ a répondu le 6 novembre 2019 qu’il s’opposait à la
décision de l’ORCT du 8 octobre 2019 prononçant une suspension de son droit à
l’indemnité de chômage et le déclarant inapte au placement depuis le 1
er
juillet 2019. Il a également demandé la reconsidération de sa situation afin de
ne pas devoir rembourser ces prestations.
Par
décision du 27 janvier 2020, l’ORCT a rejeté l’opposition en retenant,
notamment, qu’une activité astreignante ne dispensait pas l’assuré de remettre
ses recherches d’emploi dans les délais prescrits. Il a également considéré
qu’en raison des manquements répétés à ses devoirs, l’assuré avait démontré ne
pas prendre au sérieux ses obligations envers l’assurance-chômage et ce malgré
les différentes sanctions déjà prononcées.
B.
X.________ interjette recours devant la Cour de droit public
du Tribunal cantonal contre cette décision sur opposition, dont il demande
implicitement l’annulation. Il reprend l’historique du dossier et fait
différents reproches à la caisse de chômage et au Service de l’emploi, en
particulier celui d’avoir dû leur adresser certains documents à plusieurs
reprises. Il fait valoir qu’il a toujours recherché du travail, ce qui lui a
d’ailleurs permis de trouver une place d’apprentissage dès le mois d’août 2019
et que la décision de restitution n’est pas justifiée. En ce qui concerne les
motifs de suspension, il reprend l’argument développé dans son opposition
concernant la difficulté de trouver un emploi pour un mois ou deux.
C.
Dans ses observations du 8 mai 2020, l’ORCT conclut au rejet
du recours. La Caisse de chômage Unia dépose son dossier et rappelle la
chronologie des faits.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux le recours est
recevable, sous réserve de ce qui suit.
2.
Dans son recours, le recourant fait valoir que la décision de
restitution n’est pas justifiée.
a)
En procédure contentieuse, l'objet du litige est défini par trois éléments:
l'objet du recours, les conclusions du recours et, accessoirement, les motifs
de celui-ci. La décision attaquée délimite l'objet du litige. En vertu du
principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer que
sur les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité
inférieure s'est déjà prononcée ou aurait dû le faire. Par conséquent, le
recourant qui attaque une décision ne peut en principe pas présenter de
conclusions nouvelles ou plus amples devant l'instance de recours, c'est-à-dire
des conclusions qu'il n'a pas formulées dans les phases antérieures de la
procédure et qui excèdent l'objet du litige (arrêt du TF du 03.06.1998, reproduit
in: RDAF 1999 1 254, cons. 4b/cc ;
Bovay
, Procédure administrative, 2
e
éd., 2015,
p. 554 ss
).
b)
Or, dans le cas d'espèce, la décision contestée est celle de l’ORCT du 27
janvier 2020 qui a trait à la suspension des indemnités de chômage et à l’inaptitude
au placement de l’assuré depuis le 1
er
juillet 2019. A ce titre, les
conclusions portant sur la restitution des prestations sortent du cadre du
litige déterminé par la décision litigieuse. Ces conclusions sont, par
conséquent, irrecevables.
3.
Est en premier lieu litigieuse la question de savoir s’il
existe un motif de suspension du droit à l’indemnité.
a)
En vertu de l’article 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des
prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail
compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour
éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du
travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il
doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis, sous peine d'être
sanctionné par une suspension de son droit à l’indemnité de chômage (art. 30
al. 1 LACI). L’article 26 al. 2 OACI précise
que l’assuré
doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi
pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le
premier jour ouvrable qui suit cette date. Concernant le respect du délai de
remise, les critères fixés par les articles 38 et 39 LPGA sont applicables. A
défaut de remise directe à l’ORP, c’est la date de la remise des preuves de
recherches d’emploi à La Poste suisse qui fait foi et non la date de réception
par l’ORP. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les
recherches d’emploi ne sont plus prises en considération. Le Tribunal fédéral a
eu l’occasion de confirmer que cette règle, entrée en vigueur en 2011 (la
version précédente de l’OACI prévoyait l’octroi d’un délai de grâce à
l’administré), n’était pas contraire à la loi (
ATF 139 V 164
cons. 3.2 et 3.3).
La sanction se justifie dès le premier manquement et cela sans
exception. Suivant l’échelle officielle des sanctions, 5 à 9 jours de
suspension doivent être prononcés en cas de remise tardive. On applique ainsi
le même barème que pour l’absence de recherches d’emploi. L’un des buts de
l’article 26 al. 2 OACI est de limiter le devoir de l’administration de
clarifier la situation. En conséquence, d’éventuelles preuves de recherches
d’emploi rendues tardivement sont pratiquement assimilées à l’absence de
recherches d’emploi. Plus le temps passe, plus il est difficile de contrôler
des recherches d’emploi. Le schématisme de la deuxième phrase de l’article 26
al. 2 OACI, selon lequel un retard est pratiquement assimilé à une absence de
recherches d’emploi, a toutefois été tempéré par la jurisprudence, dans des
situations bien précises. En cas de léger retard, de recherches d’emploi qualitativement
et quantitativement suffisantes, et pour autant que l’assuré ait eu jusque-là
un comportement irréprochable, seule une suspension de l’ordre de 1 à 4 jours
doit être prononcée. Ces conditions (retard léger, recherches suffisantes,
comportement irréprochable antérieurement) doivent être remplies cumulativement
(
Rubin
, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 30 ad
art. 17 LACI et les références citées).
b)
En l’espèce, il n’est pas contesté que le formulaire de recherches d’emploi
mentionne, pour mai 2019, 9 recherches d’emploi effectuées du 2 au 28 mai 2019,
pas plus qu’il n’est contesté que ledit formulaire, daté du 2 juin 2019, a été
posté en courrier A le vendredi 7 juin. Or, le délai de l’article 26 al. 2 OACI
arrivait à échéance le mercredi 5 juin 2019. Au stade du recours, l’assuré ne
fait plus valoir le caractère astreignant de son activité d’agriculteur pour
justifier son retard. A cet égard, la Cour de céans relève toutefois que c’est
à juste titre que l’intimé a considéré que la pénibilité d’une activité ne
supprime pas l’obligation de rechercher un emploi. Par ailleurs, le fait que
l’assuré est en activité professionnelle est prise en compte dans la fixation
des objectifs des recherches d’emploi. Dans son recours, l’assuré estime par
contre qu’il était absurde d’exiger qu’il cherche un travail en mai et en juin
alors qu’il débutait son apprentissage au mois d’août. Selon lui, aucun
employeur n’aurait été prêt à l’engager pour un mois ou deux seulement. Cet
argument ne saurait être suivi dans la mesure où l’obligation de rechercher un
emploi tombe uniquement avant la prise d’un emploi convenable dont l’entrée en
service est fixée dans un délai très court et de manière à lier les parties, de
l’ordre d’un mois au maximum (
Rubin
, op. cit., p. 201, ch. 23 et les
références jurisprudentielles citées).
S’agissant
de la durée de la suspension, bien qu’il ne ressort pas clairement du mémoire
de recours si elle est effectivement contestée, la Cour de céans relève que le
comportement de l’assuré ne saurait être qualifié d’irréprochable. Ce dernier a
en effet fait l’objet de plusieurs suspensions.
Dans
le Bulletin LACI, le SECO a édicté une échelle des suspensions à l'intention
des autorités cantonales. Il en ressort notamment que la première remise
tardive des recherches d'emploi doit être considérée comme une faute légère et
donner lieu à une suspension du droit aux indemnités comprise entre 5 et 9
jours. S’il s’agit de la deuxième fois, la faute est qualifiée de légère à
moyenne et donne lieu à une suspension du droit aux indemnités comprise entre 10
et 19 jours. A la troisième, le dossier est renvoyé à l’autorité cantonale pour
examen de l’aptitude au placement.
En
l'occurrence, l'autorité intimée a considéré que le recourant avait commis une
faute de gravité moyenne au sens de l’article 45 al. 3 let. b OACI, prononçant
une suspension de 30 jours. Eu égard à l'ensemble des circonstances du cas
d'espèce, en qualifiant la faute de gravité moyenne et en prononçant une durée
de suspension se situant dans la fourchette du barème prévu par l’article 45
al. 3 let. b OACI, l’ORCT n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir
d'appréciation, ni n'a violé le principe de la proportionnalité.
4.
Est également litigieuse la question de savoir si le
recourant est inapte au placement depuis le 1
er
juillet 2019.
a)
Conformément à l'article
8 al. 1 let. f LACI
, l'assuré a droit à
l'indemnité de chômage si, entre autres conditions, il est apte au placement.
Selon l'article
15 al.
1 LACI
, est réputé apte à être placé le chômeur qui est
disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures
d'intégration et est en mesure et en droit de le faire.
D'après
le Tribunal fédéral, l'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la
capacité objective de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un
travail – plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée – sans que
l'assuré en soit empêché par des causes inhérentes à sa personne, et d'autre
part la disposition subjective à accepter un travail convenable au sens de
l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel
travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au
temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs
potentiels (arrêts du TF du
16.08.2012
[
8C_679/2011
]
cons. 4.1 et du
26.01.2012
[
8C_330/2011
]
cons. 3;
ATF
125 V 51
cons. 6a et
123
V 214
cons. 3).
L'aptitude
au placement s'apprécie de façon prospective, c'est-à-dire en se plaçant au
moment à partir duquel cette aptitude est alléguée et en considérant les
circonstances qui ont régné jusqu'au prononcé de la décision litigieuse (
ATF 120 V 385
cons. 2 et les références).
Le
refus d'un emploi ou de mesures d'intégration, ainsi que des recherches
insuffisantes, ne constituent pas à eux seuls un motif d'inaptitude au
placement. Conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité,
et en vertu de l'obligation de renseigner et de conseiller (art. 27 LPGA et 19a
OACI), l'aptitude au placement ne peut être niée qu'en présence de manquements
répétés et au terme d'un processus de sanctions de plus en plus longues, et
pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en
quelques mois (DTA 1986 p. 20; arrêt du TF du
02.04.2012 8C_99/2012
). Il faudra qu'un ou
plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves.
Il n'est pas possible de constater l'inaptitude au placement si seulement
quelques fautes légères ont été commises (DTA 1996/1997 p. 33). Ainsi, pour
admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il
faut que l’on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières.
C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension
antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune
recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en
doute sa volonté réelle de trouver du travail.
L'assuré doit pouvoir se
rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son
comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (arrêts du TF du
20.04.2006 [C_320/05]
et du
19.01.2006
[
C_188/05
]
).
En
cas de cumul de manquements, l'inaptitude prend effet le premier jour qui suit
le manquement qui entraine la constatation de l'inaptitude au placement (après
une série de manquements sanctionnés) (cf.
Rubin
, op. cit, 2014, p. 153,
ch. 24).
b)
Dans son recours, l’assuré fait valoir qu’il a toujours recherché du travail,
ce qui lui a d’ailleurs permis de trouver une place d’apprentissage dès le mois
d’août 2019 et qu’il a entrepris un stage non rémunéré, entre le 29 avril et le
2 août 2019, pour se préparer à cette future formation.
Par
le passé, il avait été suspendu à plusieurs reprises dans l’exercice de son
droit à l’indemnité de chômage par décisions du 28 février 2019 (5 jours pour
absence de recherche de travail en janvier 2019 et 8 jours pour absence à un
entretien) et du 5 septembre 2019 (respectivement 12 jours, 17 et 23 jours pour
remise tardive en février 2019, respectivement mars et avril 2019). Puis, par
décision du 8 octobre 2019, confirmée par décision sur opposition du 27 janvier
2020, l’ORCT l’a suspendu dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage
pour une durée de 30 jours et a considéré qu’il était inapte au placement dès
le 1
er
juillet 2019.
Il
n’est ni contesté ni contestable que l’assuré n’a pas remis à plusieurs
reprises ses recherches d’emploi dans le délai légal et qu’il ne s’est pas
présenté à un entretien à l’ORP. Il sied toutefois de relever qu’avant sa
sortie du chômage le 4 août 2019, le recourant ne s’était fait notifier que
deux suspensions (faisant l’objet d’une seule décision), lesquelles n’étaient
liées qu’à des fautes légères. Les autres suspensions ont en effet été
prononcées postérieurement au 4 août 2019 alors que l’assuré avait déjà
retrouvé un emploi et ne dépendait déjà plus de l’assurance-chômage. Dans la
mesure où l’assuré a effectivement retrouvé un emploi malgré les manquements
relevés et qu’il a par ailleurs accepté de travailler bénévolement auprès d’un
agriculteur pour débuter son apprentissage dans les meilleures conditions
possibles, on ne saurait remettre en doute sa volonté réelle de trouver du
travail et sa disponibilité sur le marché de l’emploi. Quand bien même l’assuré
a négligé ses obligations envers l’assurance-chômage en déposant
systématiquement hors délai ses recherches d’emploi et en ne se présentant pas
à un entretien, il apparaît disproportionné de passer de la faute légère à la
mesure la plus sévère, sans que la graduation des sanctions n’ait pu avoir une
fonction d’avertissement et éducative et sans que l’assuré ait été expressément
averti qu’une succession de suspensions prononcées à son encontre pouvait
conduire à la négation de son aptitude au placement.
Dans
ces conditions, l’aptitude au placement du recourant est reconnue à un taux de
100 % jusqu’au 4 août 2019. Ne résistant pas à la critique, la décision
sur opposition doit dès lors être annulée sur ce point.
5.
Il appartiendra néanmoins à l’intimé d’évaluer, au regard de
l’article 30 LACI, le comportement de l’assuré, qui n’a pas remis dans le délai
légal, ses recherches d’emploi pour le mois de juin 2019.
6.
Il s’ensuit que le recours doit être partiellement admis et
la décision attaquée annulée s’agissant de la question de l’aptitude au
placement et le dossier renvoyé à l’intimé pour qu’il se détermine sur la
remise tardive des recherches d’emploi pour le mois de juin 2019.
Il
est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a
LPGA). Non représenté et n’invoquant pas de frais particuliers, le recourant
n’a pas droit à une indemnité de dépens.
Par ces motifs
,
la cour de droit public
1.
Admet partiellement
le recours
dans la mesure où il est recevable.
2.
Annule la
décision sur opposition du 27 janvier 2020 dans la mesure où elle prononce
l’inaptitude au placement de X.________ dès le 1
er
juillet 2019 et
la confirme pour le surplus.
3.
Dit que l’assuré
était apte au placement jusqu’au 4 août 2019.
4.
Renvoie la cause
à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.
5.
Statue sans
frais.
6.
N’alloue pas de
dépens.
Neuchâtel, le 14 décembre 2020
Art. 8 LACI
Droit à l’indemnité
1
L’assuré a droit à l’indemnité de chômage:
a. s’il est sans emploi ou partiellement
sans emploi (art. 10);
b. s’il a subi une perte de travail à
prendre en considération (art. 11);
c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);
d.
35
s’il a achevé sa
scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge don­nant droit à une
rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS;
e. s’il remplit les conditions relatives à
la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f. s’il est apte au placement (art. 15),
et
g. s’il satisfait aux exigences du
contrôle (art. 17).
2
Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à
l’indemnité des per­sonnes qui, avant d’être au chômage, exerçaient une
activité salariée à domicile. Il ne peut s’écarter de la réglementation
générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les
particularités du travail à domicile l’exigent.
35
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin
1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (
RO
1996
273
;
FF
1994
I 340
).
Art.
15 LACI
Aptitude au placement
1
Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à
accepter un travail conve­nable et à participer à des mesures d’intégration et
qui est en mesure et en droit de le faire.
65
2
Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé
lorsque, compte te­nu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation
équilibrée sur le marché de l’em­ploi, un travail convenable pourrait lui être procuré
sur ce marché. Le Conseil fédé­ral règle la coordination avec
l’assurance-invalidité.
3
S’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail
d’un chômeur, l’autorité cantonale peut ordonner qu’il soit examiné par un
médecin-conseil, aux frais de l’as­surance.
4
Les assurés qui, avec l’autorisation de l’autorité cantonale,
exercent une activité bénévole dans le cadre d’un projet pour chômeurs sont
considérés comme aptes au placement.
66
65
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en
vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
66
Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en
vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (
RO
1996
273
;
FF
1994
I 340
).