ne_gerichte · CDP.2012.134 · 2014-10-27 · fr
CDP.2012.134


A.X. est propriétaire du bien-fonds no [aaaa] du
cadastre de La Chaux-de-Fonds, sur lequel se trouvait, jusqu'en 2010, une
ancienne carrière remplie de déchets divers constituant un site pollué au sens
de la législation sur les déchets. Dans le cadre de sa politique
d'assainissement des dolines, carrières ou combes situées sur son territoire,
la Ville de La Chaux-de-Fonds (ci-après : la Ville), par son Service
d'urbanisme et de l'environnement (ci-après : le SUE), a informé X. par lettre
du 24 avril 2007 que son bien-fonds devait être assaini dans le délai qu'il déterminerait.
Par fax du 10 août 2010, le SUE a indiqué à X. vouloir entreprendre ce chantier
dès que possible, diverses raisons (notamment météo) ayant empêché une
intervention plus rapide. Il a notamment demandé à X. de quelle manière il
pourrait aider à débarrasser le site, par la mise à disposition de matériel,
tracteur ou autre, ou de personnel, de manière à diminuer les frais, qui seraient
pris en charge par le SUE moyennant aide du propriétaire. Ce fax est resté sans
réponse. En octobre 2010, le SUE a informé X. que le nettoyage commencerait le
18 octobre 2010 et donné des informations complémentaires sur le déroulement de
cette intervention, en demandant en particulier que la barrière en bas du pré
soit déplacée. L'intéressé n'a pas réagi.

Les travaux ont été exécutés sans la participation de X. du 18 au 22
octobre 2010. Celui-ci a été informé par lettre du 18 novembre 2010 du SUE des
quantités de déchets éliminés et du fait qu'il lui était réclamé, pour n'avoir
pas fourni son aide "pour diverses raisons", une participation
financière équivalant à un tiers de la facture de nettoyage, soit 3'740 francs.
Le SUE se déclarait prêt à en discuter pour autant que X. le rappelle jusqu'au
16 décembre 2010, après quoi il enverrait une facture. L'intéressé n'a pas
réagi. Le 17 janvier 2011, le SUE l'a convoqué en ses locaux pour le 24 janvier
2011, sans susciter de réaction. Un courriel lui a été adressé le 15 février
2011, apparemment suite à un appel téléphonique de sa part, lui demandant une
nouvelle fois de prendre contact pour une entrevue. Une lettre dans le même
sens lui a été adressée le 21 février 2011. Selon une note manuscrite au
dossier, X. a indiqué par téléphone le 24 février 2012 qu'il serait opéré le
lendemain, ne paierait rien et prendrait contact avec son avocat. Il faisait
valoir qu'il n'y avait pas eu de contrat dont découlerait une obligation à sa
charge.

Le SUE a demandé par lettre du 11 juillet 2011 au Service cantonal de
l'énergie et de l'environnement que l'Etat rende une décision de répartition
des coûts d'assainissement de cette carrière, en mettant en évidence que la
pratique observée avec les autres propriétaires et le respect du principe
d'égalité de traitement commandaient de fixer la participation de X. au tiers
des coûts d'intervention au minimum, compte tenu de l'absence de collaboration
de l'intéressé. Le chef du Département de la gestion du territoire (DGT,
actuellement DDTE) a rendu le 23 mars 2012 une décision fixant "la part de
responsabilité de X. à un tiers", le solde des frais étant pris en charge
par la Commune de La Chaux-de-Fonds, décision susceptible d'un recours auprès
d'une autorité non précisée. L'intéressé était reconnu responsable en tant que
perturbateur par situation de l'assainissement de la décharge sauvage sise sur
sa parcelle et ne pouvait être exonéré des frais y relatifs, parce qu'il
n'avait pu ignorer la présence illicite des déchets.

B.Par mémoire du 7 mai 2012, X. fait recours à
l'encontre de cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal. Il fait valoir que la carrière était déjà encombrée de déchets
lorsqu'il l'a achetée en 1994, que l'assainissement décidé a tout d'abord été
renvoyé sans explication, qu'il a été exécuté alors qu'il était en incapacité
de travail jusqu'à fin novembre 2011, suite à un grave accident de cheval subi
en juin 2010, qu'il se déplaçait en fauteuil roulant puis avec des béquilles
lors de l'exécution des travaux auxquels il n'a pu participer. Il reconnait
avoir eu du retard dans le traitement de ses affaires administratives et n'est
pas certain d'avoir reçu le fax l'informant du début des travaux. Il admet sa
responsabilité en tant que perturbateur par situation, laquelle ne devrait pas
dépasser 20 %. Il invoque des motifs d'équité pour réduire sa part de
frais puisqu'il était dans l'impossibilité non fautive de participer aux
travaux, ce qu'il n'aurait jamais refusé. L'autorité aurait abusé de son
pouvoir d'appréciation et constaté les faits de manière inexacte et incomplète
pour fixer sa part à un tiers. La décision serait par ailleurs insuffisamment
motivée sur ce point. Sa participation ne devrait pas excéder 5 %.

C.Dans sa détermination du 17 octobre 2012, le
DGT déclare n'avoir pas d'observations à formuler sur le recours, sans prendre
de conclusions. La Ville de La Chaux-de-Fonds se détermine le 4 juillet 2012.
Elle prend acte que le recourant ne conteste pas avoir convenu d'apporter son
aide pour l'assainissement du site, justifie par des chutes de neige le fait
que les travaux n'aient pas été effectués fin 2009 sans qu'il soit fixé
immédiatement une nouvelle date, estime que le recourant a bien reçu le fax
l'informant du début des travaux puisque la barrière permettant l'accès au site
avait été enlevée, s'étonne que le seul certificat médical déposé soit
postérieur de plus d'un an aux faits qu'il recouvre et note que la gravité de
l'atteinte médicale alléguée aurait pu être attestée par des certificats
établis pendant la période d'incapacité de travail. Le recourant n'en avait
rien dit au moment des travaux, ni avait délégué personne ni fourni d'explication
sur les raisons de son absence, et il n'avait pris contact avec le SUE que le
24 février 2011, après une première demande de paiement, en déclarant alors qu'il
ne paierait jamais et se montrant injurieux avec son interlocuteur. Le SUE
précise que l'assainissement des décharges illégales sur le territoire
communal, consistant en une quarantaine d'interventions, s'est fait dans un
cadre collaboratif où la dispense totale ou partielle de la prise en charge des
frais impliquait une aide en nature ou en matériel. L'accord conclu entre la
collectivité publique et le propriétaire suppléait à l'absence de décision
d'assainissement. Le site nettoyé était une décharge illégale, il s'y trouvait
des "autres déchets" au sens de la loi sur le traitement des déchets,
dont l'élimination est à la charge de leur détenteur, le recourant étant un
perturbateur par situation. Il ne pourrait être exempté de toute participation
que s'il n'avait pu avoir connaissance de la pollution, même en faisant preuve
de la diligence requise, ce qui n'est pas le cas en présence d'une décharge tolérée
pendant 16 ans. Son attitude pourrait même le faire qualifier de perturbateur
par comportement passif. Dans la mesure où il ne désigne pas le propriétaire
précédent ni un quelconque perturbateur par comportement, il est tenu de par la
loi de supporter les frais d'assainissement puisque toute tentative
d'identification des personnes responsables est pratiquement vouée à l'échec.
Le Tribunal fédéral a admis une participation de 35 % aux frais
d'assainissement pour un perturbateur par situation alors même que le
perturbateur par comportement était connu, ce qui justifie une part d'un tiers
in casu, parce que le recourant est le seul perturbateur connu et qu'il a passé
un accord pour l'assainissement. Il importe peu de savoir si l'absence de
prestation effective lui est imputable à faute ou non. Au regard de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983 et de la
proposition de base de l'accord, l'incapacité de travail n'est pas un motif de
dispense des frais d'assainissement et celle-ci créerait une inégalité de
traitement par rapport aux autres propriétaires qui avaient participé aux
travaux. Le volume de déchets extrait de la propriété du recourant est le plus
important de la commune et il serait choquant que le site soit assaini aux
seuls frais de la collectivité. Le recourant aurait pu déléguer un tiers pour
se faire remplacer, le paiement de la participation réclamée ne l'expose pas à
la gêne ni ne l'empêche de vivre décemment. L'autorité n'a pas à constater
d'office qu'il se trouvait en incapacité de travail. La décision est par
ailleurs suffisamment motivée. Le SUE remet un lot de pièces pour le dossier:
celles qu'il a remises au DGT avec sa requête et un tableau des frais supportés
par les propriétaires des autres sites assainis.

D.Le dossier remis par le SUE étant incomplet, la
Cour de céans requiert de cette autorité les pièces manquantes, sans succès,
puis les demande aux parties. Le dossier est remis en circulation pour nouvelle
détermination à la demande du recourant. Celui-ci fait notamment valoir qu'un
autre agriculteur de A. n'a pas dû contribuer aux frais, quand bien même il n'a
apporté aucune aide en matériel ou en travail pour l'assainissement d'un site.
Le SUE conteste notamment ce dernier point.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.La décision du 23 mars 2012 du chef du DGT
attaquée contient des voies de droit incomplètes puisqu'elle laisse en blanc
l'autorité de recours. Le recourant n'a toutefois pas subi de préjudice de
cette irrégularité puisqu'il a interjeté recours auprès de la Cour de droit
public en se fondant sur l'article 33 al. 3 de la loi concernant le traitement
des déchets du 13 octobre 1986 (LTD; RSN 805.03). Interjeté dans les formes et
délais légaux, le recours est recevable.

2.La décision attaquée se fonde sur la LPE et sur
la loi cantonale concernant le traitement des déchets (LTD), du 13
octobre 1985, ainsi que son règlement d'exécution concernant le traitement des
déchets solides (RLTD)
dans sa version du 16 juillet 1980.

a) La loi sur la protection de l'environnement, en vigueur depuis le 1erjanvier 1985, met en uvre le principe de causalité, dit du pollueur-payeur, à
son article 2. Elle qualifie d'atteintes portées au sol le dépôt de déchets,
définis comme des choses meubles dont le détenteur se défait ou dont
l'élimination est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6 LPE) et prévoit
une obligation d'assainir les installations qui ne satisfont pas aux
prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales en matière
de protection de l'environnement (art.16 al. 1
LPE). Avant d'ordonner d'importantes mesures d'assainissement, les
autorités demandent au détenteur de l'installation de proposer un plan
d'assainissement (art.16 al. 3 LPE)
et accordent des allégements lorsque l'assainissement au sens de l'article16 al. 2ne répond pas au principe de la
proportionnalité (art.17 al. 1 LPE).
Les articles 32 ss LPE règlent le financement de l'élimination des déchets. Le
principe est que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination,
sauf dispositions particulières (art. 32 al. 1 LPE). Si le détenteur ne peut
être identifié ou s'il est dans l'incapacité, pour cause d'insolvabilité, de
satisfaire aux exigences au sens de l'alinéa 1, les cantons doivent assumer le
coût de l'élimination (art. 32 al. 2 LPE). Depuis une modification du 16
décembre 2005, en vigueur depuis le 1ernovembre 2006, la LPE impose
aux cantons de veiller à l'assainissement, entre autres, des sites pollués par
des déchets autres que les décharges contrôlées, lorsqu'ils engendrent des
atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles
atteintes apparaissent (art.32c LPE).
Les cantons établissent un cadastre, accessible au public, des sites pollués
(art. 32c al. 2 LPE). Ils peuvent réaliser eux-mêmes l'investigation, la
surveillance et l'assainissement de ces sites ou en charger des tiers dans
trois hypothèses: si cela s'avère nécessaire pour prévenir la menace immédiate
d'une atteinte (art. 32c al. 3 let. a), si celui qui est tenu d'y procéder
n'est pas à même de veiller à l'exécution des mesures (let. b) ou si celui qui
est tenu d'y procéder n'agit pas, malgré un avertissement, dans le délai
imparti (let. c). L'article32d LPErègle la prise en charge des frais d'assainissement. Celui qui est à l'origine
des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et
d'assainissement du site pollué (art. 32d al. 1 LPE). Si plusieurs
personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais la personne qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. La
personne qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de
frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir
connaissance de la pollution (art. 32d al. 2 LPE). La collectivité publique
compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l'origine
des mesures qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables (art. 32d
al. 3 LPE). L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts
lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures
elle-même (art. 32d al. 4 LPE).Selon
l'article 36 LPE, l'exécution de la loi incombe aux cantons.

b)L'ordonnance du Conseil
fédéral du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (OSites,
actuellement Ordonnance sur les sites contaminés; RS 814.680) définit ces sites
comme étant notamment des emplacements d'une étendue limitée pollués par des
déchets, comprenant les décharges désaffectées ou encore exploitées (art. 2 al.
1 let. a). Les sites pollués nécessitant un assainissement sont ceux qui
engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger
concret que de telles atteintes apparaissent. L'autorité établit un cadastre
des sites pollués (art. 5 al. 1) sur la base duquel elle les classe en deux
catégories: les sites pour lesquels on ne s'attend à aucune atteinte nuisible
ou incommodante (al. 4 let. a) et les sites pour lesquels il faut procéder à une
investigation afin de déterminer s'ils nécessitent une surveillance ou un
assainissement (art. 5 al. 4 let. b). L'exécution de l'OSites incombe aux cantons
(art. 21). L'article23 OSitesimpose une collaboration des autorités avec les personnes directement
concernées, notamment sur les évaluations à effectuer et sur les mesures à prendre
pour satisfaire aux exigences de l'ordonnance et dites autorités consultent à
cet effet le plus tôt possible les personnes directement concernées (al. 2).
Elles peuvent renoncer à rendre des décisions si l'exécution des mesures,
notamment d'assainissement, requises, est assurée d'une autre manière (al. 3).

c) L'adaptation de la législation cantonale au droit fédéral en matière
de protection de l'environnement s'est faite avec un certain décalage. LaLTDse
fonde, outre la LPE, sur la loi fédérale sur la protection des eaux du 8
octobre 1971. Ses articles 16a à 16h, introduits le 19 février 2008 avec effet
au 15 août 2008, sont consacrés à l'assainissement des sites pollués. L'article
16aLTDimpartit à l'Etat de veiller à l'assainissement notamment des sites pollués par
des déchets (autres que des décharges contrôlées), conformément aux exigences
du droit fédéral. Pour la prise en charge des frais, l'article 16bLTDpose le
principe que celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais
d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un site pollué. Selon
l'article 16cLTD,
l'Etat prend une décision de répartition des coûts lorsqu'une personne concernée
l'exige ou qu'une autorité prend des mesures elle-même. Il assume certains
coûts, notamment les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement
du site lorsque le détenteur n'assume pas de frais si, en appliquant le devoir
de diligence, il n'a pu avoir connaissance de la pollution (art. 16d let. c et
d LTD). L'exécution de laLTDincombe
au Conseil d'Etat, qui détermine les déchets à valoriser ou à éliminer, leur
mode d'élimination, les émoluments cantonaux et les bases de calcul des taxes
et émoluments communaux (art. 24 al. 1 LTD). Les communes exécutent les tâches
qui leur incombent en vertu de la loi et de ses dispositions d'exécution,
peuvent fixer par voie de règlement les droits et obligations des administrés
(art. 26 al. 2 let. a LTD) et percevoir des émoluments permettant de couvrir
les frais de ramassage et de traitement des déchets (art. 26 al. 2 let. b LTD).
Les décisions des autorités communales ou de l'autorité subordonnée au département
peuvent faire l'objet de recours au département et les décisions du département
d'un recours au Tribunal cantonal (art. 33 LTD).

d) Jusqu'au 31 décembre 2011, les dispositions d'exécution de la LTD
figuraient dans le règlement d'exécution de la loi concernant le traitement des
déchets solides du 16 juillet 1980 (aRLTD), qui se fondait sur l'ancienne loi
cantonale concernant le traitement des déchets solides du 11 octobre 1978, sans
égard à l'entrée en vigueur de la LTD au 1erfévrier 1987. A teneur
de ce règlement, il incombait aux communes de prendre les mesures nécessaires
afin d'éliminer les décharges non autorisées (art. 6 let. a). Le règlement
d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets le 1erjuin 2011 (RLTD)
attribue aux communes la tâche de prendre les mesures nécessaires afin d'éliminer
les décharges non autorisées (art. 12 let. a RLTD).

e) La compétence de la Commune de La Chaux-de-Fonds de décider
d'assainir les dolines, carrières ou combes encombrées de déchets sur son
territoire peut se fonder sur laLTDet ses
dispositions d'exécution, cas échéant sur l'article 30 ch. 5 let. f de la
loi sur les communes (LCo)
du 21 décembre 1964 (RSN 171.1) (voirie).

3.En l'espèce, le dossier ne permet pas de
déterminer avec certitude l'historique des démarches au niveau communal et/ou
cantonal ayant amené à l'inscription de la décharge sise sur la parcelle no [a]
du cadastre de La Chaux-de-Fonds au cadastre cantonal des sites pollués et à la
décision de la commune de l'assainir. Ces éléments ne sont pas indispensables
pour décider du sort de la présente cause à mesure qu'il est établi que la
Ville de La Chaux-de-Fonds intervenait dans son domaine de compétence et en
exécution de la législation fédérale et cantonale. L'autorité communale a
entrepris l'exécution de cet assainissement sur un mode de collaboration avec
les propriétaires. Le SUE a pris contact pour la première fois avec le
recourant le 24 avril 2007 pour l'informer d'une décision des autorités
communales d'assainir les dolines, carrières ou combes en 2007/2008 et que
"l'objet No [bbbb], B. est (haut)" faisait partie des 23 objets qui
méritaient une intervention de nettoyage et qui devait être assaini dans un
délai que l'autorité déterminerait. Dans cette lettre, le SUE indiquait être
conscient "que le dépôt des déchets n'est pas des plus récents et que le
propriétaire peut, dans certains cas n'être qu'indirectement responsable,
s'agissant probablement d'une initiative malencontreuse d'autres personnes
(propriétaire précédent, locataire éventuel, tiers, etc.)", de sorte qu'il
convenait de "trouver un arrangement pour une opération concertée et une
répartition des frais avec ou sans une mise à disposition de
main-d'uvre". Le SUE a rappelé que le propriétaire est, selon la loi,
responsable de l'assainissement du site et demandé au recourant un accord de
principe pour collaborer à l'amiable et à bien plaire à cette action. Celui-ci
était enjoint à communiquer, jusqu'au 21 mai 2007, "ses intentions et son
accord de principe" à cette fin. Le SUE précisait qu'à réception de la
réponse, il prendrait contact pour finaliser un accord souhaitable entre les
différents partenaires et pour organiser les travaux. Il ne ressort pas du
dossier que le recourant ait répondu à ce courrier, mais selon une note du SUE
au dossier, en octobre 2009, ses représentants ont rencontré le recourant sur
ses terres et passé un accord oral scellé par une poignée de mains. Le
recourant aurait alors donné son accord de principe et précisé qu'il n'avait
pas de tracteur, mais que les barrières nécessaires aux engins seraient
abaissées sans problème par beau temps et terrain sec. Selon ce document, le
SUE devait encore demander à l'intéressé de quelle façon il participerait au
travail (financière, matériel, personnel), sans que des démarches précises aient
été planifiées.

Prévus à l'origine pour l'automne 2008 ou 2009, les travaux ont été repoussés
en raison des conditions météorologiques, sans que le SUE, à teneur du dossier,
ne reprenne contact avec le propriétaire. La mise en exécution de
l'assainissement n'a généré que peu d'échanges : le SUE a adressé au recourant
le 10 août 2010 un courriel lui demandant notamment quand il pourrait déplacer
la barrière pour permettre d'accéder au chantier et de quelle manière il
pourrait aider à débarrasser le site, en indiquant qu'il pourrait diminuer un
peu les frais, qui "seraient pris en charge par ses services à condition
bien sûr que le propriétaire puisse aider d'une manière ou d'une autre".
Il proposait une prise de contact pour déterminer une date et régler les autres
détails. Un fax a été envoyé pour signaler que les travaux commenceraient dès
le lundi 18 octobre 2010. Ces deux missives n'ont pas suscité de réaction. Le
recourant n'est pas certain d'avoir reçu le fax, alors que le SUE en est
persuadé du fait que la barrière avait été baissée. Les travaux ont été
effectués pendant trois jours sans aucun contact entre le recourant et les
intervenants.

4.a) Il est expressément prévu par la législation
fédérale et cantonale que l'assainissement d'un site pollué puisse se faire en
collaboration entre les autorités et le détenteur. L'article23 OSites, intitulé "Collaboration avec les
personnes concernées", dispose à son alinéa 2 que "les autorités
s'attachent à s'entendre avec les personnes directement concernées sur les (.)
mesures à prendre pour satisfaire aux exigences de la présente ordonnance".
Selon la doctrine et la jurisprudence, une convention passée entre les parties
sur un tel objet constitue un acte bilatéral fondant des obligations s'écartant,
dans un cas particulier, de celles qui figurent dans la loi, quand bien même
l'autorité agit dans un domaine où elle exerce un pouvoir de police, originaire
ou par délégation, alors que le recourant est dans une position de subordination.
Un tel accord doit être qualifié de contrat de droit administratif (sur cette
question,Moor, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs
et leur contrôle, 2èmeéd., Berne 2002, no 3.1.2.3, p. 363 ss avec
les nombreuses références citées) et il doit, en principe, être passé en la
forme écrite, la doctrine relevant qu'il n'y aucune raison de se montrer plus
laxiste pour les contrats que pour les décisions (Moor, op. cit. no
3.2.3.2, p. 389). En présence d'un contrat oral, la sanction est pour certains
auteurs la nullité de la convention, pour d'autres l'annulabilité (Moor,
op. cit., par renvoi à 2.2.8.1, p. 297 s concernant la forme des décisions).
Dans la mesure où un contrat est oral et que la loi applicable ne contient
aucune norme relative à son aménagement, il y a lieu de se fonder sur le code
des obligations pour en interpréter les clauses sur lesquelles les parties
s'accordent (Moor, op. cit., no 3.2.2, p. 388).

b) En l'espèce, les parties ont conclu un accord sur les modalités
d'assainissement de la décharge située sur les terres du recourant. C'està juste titre que le recourant ne le conteste
plus devant l'Autorité de céans. Ont été convenus l'objet des travaux, la
période d'exécution approximative et le principe d'une participation du propriétaire,
mais celle-ci n'a pas été détaillée. Les pièces font uniquement ressortir une demande
d'enlever la barrière et le recourant a signalé qu'il n'avait pas de tracteur.
Les notes du SUE au dossier indiquent que la participation n'avait pas été
déterminée, et l'autorité interroge le recourant sur ce point dans sa lettre du
10 août 2010, restée sans réponse.

En présence d'un accord oral, il n'est pas
aisé de reconstituer les clauses sur lesquelles les parties sont susceptibles
de s'être entendues. En particulier, on ne peut déterminer quelles obligations
le recourant aurait pu accepter d'assumer en plus de l'abaissement de la
barrière, et on n'en voit guère, si ce n'est sa participation manuelle aux
travaux ou celle d'un tiers. Quoi qu'il en soit, la participation du recourant
s'est limitée à la descente de la barrière. Le SUE et l'intimé y voient un
motif suffisant pour s'écarter du contrat et rendre une décision de participation
aux frais.

c) Une telle décision repose sur une base
légale, ainsi qu'il a été indiqué au cons. 2 ci-dessus. Elle se substitue en
l'espèce à la bonne et fidèle exécution d'une convention, ce qu'on peut
admettre sur le principe parce qu'il n'est guère contestable qu'un propriétaire
qui tire avantage d'une action de la collectivité (assainissement de sa propriété)
à laquelle il devait participer soit mieux traité en raison d'un contrat que si
l'autorité avait statué sur le même objet conformément à la loi. En d'autres
termes, on ne saurait favoriser un administré en l'exonérant de toute charge
parce qu'il a passé antérieurement une convention sur le même objet.

5.La décision, qui fait
suite à l'exécution imparfaite du contrat, doit toutefois tenir compte de
toutes les circonstances du cas d'espèce. On ne peut soutenir que dans le
présent cas, le recourant n'a effectué aucune prestation. Certes, il n'a pas
prêté main-forte aux ouvriers pour l'assainissement, mais il ressort du dossier
que cette inaction n'était pas fautive en ce qui concerne son intervention
personnelle, puisqu'accidenté plusieurs mois auparavant, il se déplaçait en
fauteuil roulant ou avec des béquilles. Le SUE avait évoqué la possibilité
qu'il délègue quelqu'un pour les opérations de nettoyage dans sa lettre du 10
août 2010. En s'abstenant de toute réaction, le recourant n'a pas permis à
l'autorité de poursuivre sur la voie contractuelle utilisée jusqu'alors. Ainsi,
quoique objectivement handicapé par les suites d'un accident, le recourant
porte une part de responsabilité dans l'exécution imparfaite de ses obligations
contractuelles.

Comme le relève l'intimé, même l'absence de
toute faute ne permettrait pas d'aboutir à une exonération de tous les frais
d'assainissement pour le propriétaire d'un site pollué. Le recourant lui-même
admet une participation aux frais en tant que pollueur par situation, mais
estime qu'elle ne devrait pas excéder 20 % sur le principe et, compte tenu
de son état, 5 % dans son cas particulier. Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral (ATF139
II 106), la part de frais attribuables au perturbateur par situation
qui a acquis le bien-fonds alors qu'il était déjà pollué doit être fixée en
prenant en particulier en considération s'il aurait pu éviter la pollution,
s'il répond de la part de responsabilité de son prédécesseur, s'il retire un
bénéfice économique de la pollution ou de l'assainissement. En l'absence de circonstances
particulières, une participation aux frais de 10 % (alors qu'elle est
généralement comprise entre 10 % et 30 % des frais), est largement surfaite
en l'absence de tout élément permettant une répartition plus élevée.

Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il convient
d'appliquer la loi, le contrat antérieur et son exécution partielle ne pouvant
être pris en compte que comme l'un des éléments déterminants du calcul des
frais d'assainissement à la charge du propriétaire. Le SUE constate avec raison
que le recourant, propriétaire d'une parcelle abritant un site pollué, est un
perturbateur par situation. Il dispose en effet de la maîtrise effective ou
juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire aux règles de
police, parce qu'il a la faculté d'agir sur la chose perturbatrice (ATF114 Ib 44cons. 2c aa, p. 50s, cité parTschannen/Frick, La notion de personne à
l'origine de l'assainissement selon l'article 32d LPE, avis de droit à
l'intention de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage,
Berne 2002, p. 8). Le fait qu'il ait, en cette qualité, agi de manière fautive
ou non ne joue aucun rôle en matière d'assainissement d'un site pollué,
également lorsque la survenance de la situation illicite n'était pas prévisible
(ATF127 I 60cons. 5c, p. 71, cité parTschannen/Frick, op. cit., p. 8). Selon la
doctrine et la jurisprudence, la répartition des frais doit toutefois être
effectuée dans chaque cas d'espèce après avoir établi de manière aussi précise
que possible le déroulement des événements et en tenant compte de toutes les
circonstances objectives et subjectives (ATF102 Ib 203cons. 5c, p. 201 s., cité parTschannen/Frick, op. cit., p. 20)
ainsi que de la part de responsabilité de chaque personne concernée. Des
raisons d'équité peuvent commander que l'on réduise ou augmente la part de
frais telle qu'elle résulte de la part de responsabilité en fonction des intérêts
économiques en présence et de ce que l'on peut attendre sur le plan économique
(Tschannen/Frick, op. cit., p. 20). Généralement, la part de frais du
simple propriétaire de la décharge sera fixée assez bas (Tschannen/Frick,
op. cit., p. 21). Il est nécessaire de procéder, pour chaque cas, à une
appréciation différenciée et individualisée pour fixer la part de frais que
doit supporter le propriétaire d'un site contaminé (Schwarzenberer/Vischer,
Altlastensanierung in SJN 23.09.2013).

Un tel examen n'a pas été fait en l'espèce. La lettre du SUE au
recourant du 16 novembre 2010 combine un constat d'inexécution de la convention
"pour diverses raisons", l'annonce d'une exécution par défaut
(réalisée), la communication du coût de l'opération et la mise à la charge du
recourant d'un tiers de 10'903.85 francs, soit 3'400 francs. Elle n'est
pas motivée quant à la détermination de cette quote-part. La décision attaquée
n'est pas plus étoffée et ne mentionne que la quote-part sans retenir de
chiffres, ce qui démontre que le Département intimé a repris la part de coûts
forfaitaire d'un tiers mise à la charge du recourant. On ne peut dans ces circonstances
considérer que la décision tient compte des circonstances particulières du cas
et qu'il a été procédé à une appréciation de la responsabilité du perturbateur
par situation comme l'exigent la loi et la jurisprudence du Tribunal fédéral.

6.Le recours est admis. La décision du
département du 23 mars 2012 est annulée et la cause lui est renvoyée pour
nouvelle décision au sens des considérants.

7.L'Etat qui succombe ne payant pas de frais, il
n'en sera pas perçu (art. 47 al. 2 LPJA). Le recourant qui obtient gain de
cause et procède avec l'assistance d'un mandataire a droit à des dépens. En
l'absence d'un état de frais et d'honoraires, ceux-ci sont fixés sur la base du
dossier (art. 66 TFrais) à 1'500 francs, frais et TVA compris.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours et annule la décision du 23 mars 2012.

2.Renvoie la cause à l'intimé pour nouvelle décision au sens des
considérants.

3.Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais au
recourant.

4.Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'500 francs, frais et
TVA compris à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 27 octobre
2014

1Les
installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la présente loi et aux
dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de
l'environnement seront assainies.

2Le Conseil
fédéral édicte des prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à
prendre, les délais et la manière de procéder.

3Avant d'ordonner d'importantes mesures d'assainissement, les autorités
demandent au détenteur de l'installation de proposer un plan d'assainissement.

4S'il y a urgence, les autorités ordonnent l'assainissement à titre
préventif. En cas d'impérieuse nécessité, elles peuvent décider la fermeture de
l'installation.

1Les autorités accordent des allégements lorsque l'assainissement au
sens de l'art. 16, al. 2, ne répond pas en l'espèce au principe de la
proportionnalité.

2Néanmoins, les valeurs limites d'immissions s'appliquant aux
pollutions atmosphériques et aux vibrations ainsi que la valeur d'alarme des
immissions causées par le bruit ne peuvent être dépassées.

1Les cantons
veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites
pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes
nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles
atteintes apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la
nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des
assainissements.

2Les cantons
établissent un cadastre, accessible au public, des sites pollués.

3Ils peuvent
réaliser eux-mêmes l'investigation, la surveillance et l'assainissement de
sites pollués, ou en charger des tiers, si:

a.cela s'avère nécessaire pour
prévenir la menace immédiate d'une atteinte;

b. celui qui est tenu d'y procéder n'est pas à même de
veiller à l'exécution des mesures, ou

c. celui qui est tenu d'y procéder n'agit pas, malgré un
avertissement, dans le délai imparti.

1Celui qui est
à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement du site pollué.

2Si plusieurs
personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui
n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même
en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la
pollution.

3La
collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les
personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont
insolvables.

4L'autorité
prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée
l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même.

5Si l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être
inscrit au cadastre (art. 32c,
al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge
les frais des mesures d'investigation nécessaires.

1Pour
l'exécution de la présente ordonnance, les autorités collaborent avec les personnes
directement concernées. Elles examinent en particulier l'opportunité
d'appliquer, pour l'exécution de la présente ordonnance, les mesures prévues
dans les accords conclus de plein gré par les secteurs économiques.

2Les
autorités s'attachent à s'entendre avec les personnes directement concernées
sur les évaluations à effectuer et sur les mesures à prendre pour satisfaire
aux exigences de la présente ordonnance. A cet effet, elles consultent le plus
tôt possible les personnes directement concernées.

3Elles
peuvent renoncer à rendre des décisions si l'exécution des mesures d'investigation,
de surveillance et d'assainissement requises est assurée d'une autre manière.