ne_gerichte · CDP.2012.139 · 2013-05-21 · fr
CDP.2012.139


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 16.06.2014 [1C_388/2013]

A.Depuis le 25 mars 1981, l'entreprise A. SA
est au bénéfice d'une concession d'extraction de matériaux dans la partie
neuchâteloise du lac de Neuchâtel (zones de dragage de Vaumarcus, Saint-Aubin,
Cortaillod, Saint-Blaise et La Tène), qui a été prolongée jusqu'au 31 décembre
2012 (décision du Conseil d'Etat du 22.01.1997). Préalablement à l'octroi d'une
nouvelle concession, l'Etat de Neuchâtel a exigé de la requérante
l'établissement d'un plan d'affectation cantonal sous le pilotage du Service de
l'aménagement du territoire (SAT) et en coordination notamment avec le Service
de l'environnement et de l'énergie (SENE). Signé le 7 décembre 2010 par le
Département de la gestion du territoire (DGT), le plan cantonal d'exploitation
des matériaux lacustres (PAC), dont le but est de réglementer l'extraction, le
traitement et l'immersion de matériaux lacustres dans la partie neuchâteloise
du lac de Neuchâtel, a été mis à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février 2011,
tandis qu'une séance d'information publique se tenait le 13 janvier 2011. Il a
suscité de nombreuses oppositions que le Conseil d'Etat a levées par décisions du
4 avril 2012, après avoir tenté en vain une conciliation. Il a retenu que si
l'information à la population au sens de l'article 4 LAT avait, à tort, été
mise en uvre postérieurement à la mise à l'enquête publique du PAC, les
intéressés avaient néanmoins été en mesure de faire valoir leurs intérêts dans
le cadre de leurs oppositions au PAC qu'ils ont pu compléter après la séance
d'information publique organisée le 13 janvier 2011. Sur le fond, il a
considéré que l'étude d'impact sur l'environnement (EIE), plus particulièrement
l'étude du bruit réalisée par le bureau B. le 27 novembre 2009 (annexe 12 EIE)
avait appliqué à juste titre les valeurs limites d'immission, puisque
l'extension du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin ne constituait
pas une nouvelle installation mais une modification d'une installation existante.
Se référant aux limites d'immission à prendre en considération en fonction des
degrés de sensibilité (DS I, II, III ou IV), il a constaté que les normes de
l'OPB n'était pas dépassées. Il a ajouté que la situation actuelle n'était plus
comparable à celle qui prévalait en 2002 et qui avait conduit la IèreCour civile du Tribunal cantonal à admettre l'action en cessation du trouble
d'un riverain, une expertise judiciaire confiée à l'EMPA ayant conclu au dépassement
de la valeur limite d'immission (RJN 2003, p. 114).

A.X1, X2,X3et X4,X5et X6,X7,
X8,X9, X10,X11,
X12,X13et X14,X15,
X16,X17, X18,X19,
collectivement, d'une part, et l'Association des propriétaires riverains du lac
de Neuchâtel à la Béroche et sur le Littoral neuchâtelois, d'autre part,tous représentés par le même mandataire, interjettent recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre ces décisions. Sollicitant la jonction
des causes, ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des
décisions du Conseil d'Etat et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure
pour qu'elle organise une séance d'information au sens des articles 4 LAT, 6 et
25 LCAT, ainsi qu'une expertise. Subsidiairement, ils demandent à la Cour,
statuant au fond, qu'elle déclare que les valeurs limites de planification sont
applicables et, à titre plus subsidiaire, qu'elle fixe la distance à respecter
depuis les habitations riveraines du lac de Neuchâtel à Gorgier/Chez-le-Bart
pour l'exploitation des matériaux lacustres, le cas échéant par expertise. Ils
invoquent tout d'abord une violation de leur droit d'être entendus au motif que
l'expertise qu'ils ont requise n'a pas été mise en uvre. Ils font valoir par
ailleurs que la violation du droit à l'information, qui est une procédure
distincte de celle de l'opposition, ne peut pas être guérie. Sur le fond, ils
estiment que les valeurs limites de planification doivent être respectées car
l'extension du périmètre de dragage de Saint-Aubin est une nouvelle
installation et qu'en conséquence l'éloignement des installations d'extraction
doit être fixé à 500 mètres, ainsi qu'en a décidé la IèreCour
civile du Tribunal cantonal en 2003 dans un jugement dont il n'y a pas lieu de
s'écarter. Ils reprochent par ailleurs aux autorités inférieures de ne pas
avoir effectué une pesée entre l'intérêt des propriétaires riverains à voir
leur santé préservée et l'intérêt exclusivement économique de l'entreprise A.
SA. Ils requièrent la mise en uvre d'une expertise tendant à mesurer les
pressions acoustiques polluantes générées par l'extraction envisagée à
proximité des habitations riveraines du lac de Neuchâtel à
Gorgier/Chez-le-Bart.

B.Dans leurs observations respectives, tant le
Conseil d'Etat, que le DGT, que l'entreprise A. SA concluent au rejet du
recours, sous suite de frais, voire de dépens.

La
Commune de Gorgier ne formule pas d'observations ni ne se prononce sur les
mérites du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Interjetés dans les formes et délai
légaux, les recours sont recevables.

b)
Les recours reposant sur les mêmes faits matériels et posant des questions
juridiques similaires, il est justifié de joindre les deux procédures et de les
traiter en un arrêt unique (ATF131 V 461cons. 1).

2.a) Tel qu'il est garanti par l'article 29 al.
2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le
justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration
des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette
garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (arrêt du TF du
30.01.2013 [1C_461/2012]
cons. 3.1).

b)
Dans la mesure où il porte sur le résultat de l'appréciation anticipée des
preuves à laquelle a procédé le Conseil d'Etat, le grief de violation du droit
d'être entendu se confond ici avec celui de constatation inexacte (y compris
arbitraire) ou incomplète des faits pertinents, que les recourants soulèvent
également. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (arrêt du
TF du 21.05.2012 [9C_907/2011]
cons. 3.3).

3.a) En vertu de l'article4 al. 1 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du
territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit
l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la
procédure. Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière
adéquate à l'établissement des plans (al. 2). Bien que cette disposition donne
un mandat législatif aux cantons  que le canton de Neuchâtel a concrétisé
succinctement en ce qui concerne les plans d'affectation cantonaux à l'article
25 al. 4LCAT("L'information à la population est assurée par le département.")  elle
n'en est pas moins applicable directement. Relevant que les autorités
compétentes disposent d'une large marge de manuvre dans l'application de
l'article4 al. 2 LAT, la Haute Cour a jugé que,
parallèlement à la publication des projets, qui permet à chacun de faire part
de son opinion, l'article4 LATexige comme garantie
minimale non seulement que les autorités de planification réceptionnent les
propositions et les oppositions, mais aussi qu'elles y répondent matériellement
(ATF135 II 286cons. 4.1, JT 2010 I, p. 720). La participation au sens de l'article4 LATassure au citoyen une possibilité d'influence qui
est à distinguer des instruments de démocratie directe et de protection
juridique. Comme la procédure de consultation, elle appartient à ces formes
institutionnelles qui ne créent aucune obligation juridique mais une simple
influence politique. L'information et la participation garantissent à la
pondération des intérêts une assise suffisante, forment une base importante
pour décider de manière appropriée de la planification et contribuent ainsi, du
point de vue qualitatif, à une bonne planification. C'est pourquoi elles doivent
intervenir à un moment où la pesée définitive des intérêts est encore possible
(ATF 135 précité cons. 4.2.3).

b)
En l'espèce, la procédure d'information et de participation au sens de
l'article4 LATa été mise en uvre par le biais
d'une séance d'information publique le 13 janvier 2011, soit parallèlement à la
mise à l'enquête publique du PAC qui se déroulait du 7 janvier au 7 février
2011. Aussi critiquable que ce procédé puisse apparaître aux yeux des
recourants, il ne justifierait la répétition de la procédure de participation
que si les exigences minimales garanties par l'article 4 LAT n'avaient pas été
respectées. Tel n'est manifestement pas le cas. Eu égard à la finalité du droit
de participation et à la grande marge de manuvre dont disposait le département
dans sa mise en uvre, il y a lieu de considérer que la séance d'information
publique organisée le 13 janvier 2011 était adéquate et qu'elle a atteint son
objectif. Elle a en effet permis à toutes les personnes intéressées de se faire
une opinion sur le PAC et de présenter, à cette occasion ou dans le cadre du
délai de la mise à l'enquête publique qui arrivait à échéance 25 jours plus
tard  soit durant une période où la pesée des intérêts était encore possible 
d'éventuelles objections, observations ou propositions. Etant donné que
l'autorité de planification était tenue de les recevoir, de les examiner et d'y
répondre et qu'il n'est pas prétendu qu'elle s'y serait refusée, la répétition
de la procédure de participation ne poursuivrait aucun but utile et
constituerait une vaine formalité qui allongerait inutilement la procédure.
Quant aux personnes directement touchées par le PAC, elles avaient tout loisir
d'utiliser les moyens de protection juridique à leur disposition  ce que la
plupart d'entre elles ont d'ailleurs fait  si elles estimaient ne pas avoir
obtenu les garanties suffisantes ou des réponses satisfaisantes dans le cadre
de la procédure d'information et de participation.

4.Selon l'article 5 de la loi sur l'extraction
de matériaux (LEM), l'ouverture et l'exploitation de gisements de matériaux à
des fins industrielles, commerciales ou d'intérêt public, ainsi que la reprise
d'une exploitation abandonnée ou l'extension d'une exploitation en activité
doivent faire l'objet de plans spéciaux dits "plans d'extraction".
Ces plans sont établis par la commune, éventuellement par le canton, sur la
base d'un projet concret d'exploitation (art. 7 al. 1 LEM). Les dispositions de
la loi sur l'aménagement du territoire concernant la procédure d'adoption et de
sanction des plans d'aménagement cantonaux et communaux sont applicables (al.
2). Lorsque l'exploitation est soumise à l'étude d'impact sur l'environnement,
celle-ci est mise en uvre dès l'élaboration du plan (art. 8 al. 1 LEM). Une
telle étude s'impose lorsque, comme en l'espèce, l'extraction prévue de gravier,
de sable ou d'autres matériaux de lacs, de cours d'eau ou de nappes d'eau souterraines
dépasse 50'000 m3 par an (ch. 30.4 de l'Annexe 1 à l'ordonnance relative à
l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE)]. L'étude doit notamment porter
sur les nuisances dues au bruit d'une installation. Selon l'article 11 al. 1 de
la loi sur la protection de l'environnement (LPE), les
pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités
par des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment
de nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions
dans la mesure que permettent létat de la technique et les conditions
dexploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2).
Les émissions seront limitées plus sévèrement sil appert ou sil y a lieu de
présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de lenvironnement,
seront nuisibles ou incommodantes (al. 3).En
vertu de l'article 7 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit
(OPB), les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe seront limitées
dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation
et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de
bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs
de planification (let. b). En vertu de l'article 8 OPB, lorsqu'une installation
fixe déjà existante est modifiée, les émissions de bruit des éléments d'installation
nouveaux ou modifiés devront être limitées dans la mesure où cela est réalisable
sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable
(al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de
bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à
ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (al. 2). Les transformations,
agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de
l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une
installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même
entraînera la perception d'immissions de bruit plus élevées (al. 3). On
relèvera que l'article 8 al. 2 OPB exprime, pour les cas de transformation
d'installations existantes, le principe énoncé à l'art. 11 al. 3 LPE, tandis
que l'article 8 al. 1 OPB rappelle le principe de l'article 11 al. 2 LPE.

5.En l'espèce, le Conseil d'Etat a considéré
que l'installation que le PAC visait à réglementer, soit l'extraction, le
traitement et l'immersion de matériaux lacustres, à l'intérieur de 5 zones de
dragage sises dans la partie neuchâteloise du lac de Neuchâtel, n'était pas
nouvelle. Il a retenu, d'une part, que l'entreprise A. SA bénéficiait d'une concession
d'exploitation depuis 1981 et, d'autre part, que l'extension du périmètre de dragage
de la zone de Saint-Aubin ne constituait pas une installation nouvelle par rapport
à la zone de dragage d'origine et qu'elle ne transformait pas une installation
existante peu bruyante en une installation provoquant des nuisances. Il en
résultait, selon lui, que les valeurs limites d'immission avaient été à bon
droit appliquées dans le cadre de l'étude d'impact sur l'environnement,
respectivement dans l'étude de bruit menée. La Cour de céans partage cette
analyse. La date déterminante pour distinguer les installations nouvelles au
sens de l'article 25 LPE, des installations déjà existantes au sens des articles
16 ss LPE et 8, 13 ss OPB a en effet été fixée au 1erjanvier 1985
(ATF123 II
325cons. 4c/cc). Il a certes été jugé qu'il était concevable d'appliquer
le régime des nouvelles installations par exemple dans un cas de transformation
d'un établissement public existant, lorsque le régime d'exploitation précédent
ne provoquait pas, ou presque pas de nuisances, et que l'on prévoit que l'établissement
modifié sera bruyant (cf. ATF123 II 325cons. 4c/aa; arrêt du TF du 09.03.2007 [1A.240/2005]
cons. 4.2). Dans le cas particulier, l'installation litigieuse, respectivement
la méthode d'extraction des matériaux lacustres ne sont pas modifiées et
demeureront potentiellement bruyantes, la modification consistant principalement
dans l'extension du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin, dans
laquelle n'évoluera toutefois toujours qu'une seule drague. Les recourants n'apportent
aucun argument pertinent qui s'opposerait à cette appréciation. Ils se limitent
à soutenir que l'octroi d'une nouvelle concession constitue une nouvelle installation
en se fondant sur la directive de la Confédération sur l'étude de l'impact sur
l'environnement, édictée par l'Office fédéral de l'environnement (directive
OFEV). On ne peut toutefois pas transposer dans l'OPB la notion d'installation
nouvelle retenue dans cette directive, dont l'objectif est exclusivement de
déterminer les installations qui sont obligatoirement soumises à l'étude
d'impact sur l'environnement. Cela étant, l'extension prévue du périmètre de la
zone de dragage de Saint-Aubin, qui représente un agrandissement de
l'exploitation au sens de l'article 8 al. 3 OPB, doit être qualifiée de
modification notable selon l'article 8 al. 2 OPB. Si l'extension de ce
périmètre d'extraction ne va pas entraîner la perception d'immissions de bruit
plus élevées, il va en tous les cas représenter une nuisance pour un nombre
plus élevé de personnes. L'obligation de limiter les émissions de bruit de l'ensemble
de l'installation de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission
s'impose dès lors.

6.Il n'est pas contesté que, selon l'annexe 6
de l'OPB (valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et
métiers), la valeur limite d'immission de jour en fonction d'un degré de
sensibilité II attribué à la zone dans lesquelles sont situées la plupart des
parcelles des recourants est fixée à 60 dB. Selon le rapport d'impact sur l'environnement,
du 2 août 2010 (ci-après : RIE), qui intègre l'étude de bruit du 27 novembre
2009, l'extraction des matériaux lacustres dans la zone de dragage de
Saint-Aubin n'entraînera pas de dépassement de la limite de 60dB, en fonction
d'une durée de travail journalière moyenne de 5 heures, si la drague est
positionnée à 260 mètres au minimum des zones affectées en degré de sensibilité
II (à 300 mètres pour 7 heures de travail; à 340 mètres pour 9 heures et à 390
mètres pour 12 heures; RIE p. 52). Si les recourants ne remettent pas en cause
la méthode utilisée pour fixer ces distances, dont il apparaît d'ailleurs
qu'elle est conforme à l'annexe 6 de l'OPB, ils contestent néanmoins ces dernières
au motif qu'elles diffèrent de celles du rapport acoustique que l'EMPA avait
déposé dans le cadre d'une procédure en cessation de trouble qui opposait, en
2001, un riverain à l'entreprise concessionnaire (RJN
2003, p. 114). Cet argument ne saurait toutefois être qualifié de motif
impérieux qui devrait conduire la Cour de céans à s'écarter du RIE que le SENE
a approuvé (ATF132 II 257cons. 4.4.2,131
II 470cons. 3.1, JT 2006 I 723 cons. 3.1; arrêt du TF du 19.07.2010 [1C_429/2009]
cons. 2.2). Ce d'autant plus que l'étude de bruit réalisée a pris en compte,
pour les mesures réalisées en 2009, les corrections appliquées par l'EMPA en
2002 (RIE ch. 5.2, p. 48; annexe 12 ch. 2.3, p. 3) et que la différence entre
les valeurs d'immission mesurées en 2009 et celles mesurées en 2002 s'expliquait
par les travaux d'insonorisation qui avaient été entrepris en 2006 sur la
drague Odyssée et qui réduisaient le niveau sonore de 3dBA par rapport à 2002
(RIE ch. 5.2.1.6 p. 51; annexe 12, remarques, p. 4). Il n'y a ainsi pas lieu de
douter de la pertinence de l'étude de bruit menée. C'est dès lors au terme
d'une appréciation anticipée des preuves dénuée d'arbitraire que le Conseil
d'Etat a écarté la requête tendant à une nouvelle expertise. Pour les mêmes motifs,
les preuves proposées par les parties n'ont pas à être administrées, les pièces
du dossier s'étant révélées suffisantes pour trancher le litige.

Il
suit de ce qui précède qu'en ce qui concerne la protection contre le bruit,
l'extraction des matériaux dans la zone de dragage de Saint-Aubin ne dépassera
pas le seuil des valeurs limites d'immission de l'OPB à partir duquel
l'atteinte serait nuisible ou incommodante pour les riverains. C'est le lieu de
rappeler ici que l'extraction dans les zones de dragage devra faire l'objet
d'un permis d'exploiter (art. 14 ss LEM; 4 du règlement du PAC), qu'à cette
occasion le DGT devra contrôler que les dispositions prises pour l'exploitation
répondent aux exigences du plan d'extraction (art. 16 al. 1 LEM) et qu'il est
prévu que les distances à respecter conformément au RIE, qui varient en fonction
de la durée de travail journalière moyenne et du degré de sensibilité au bruit
attribué, seront déterminées dans le cadre de l'octroi du permis d'exploiter
(art. 22 al. 2 du règlement du PAC).

7.Mal fondés, les recours doivent ainsi être
rejetés. Les recourants qui succombentsupporterontles frais de la cause (art. 47 al. 1LPJA). A. SA, qui
procède avec l'aide d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 48 LPJA). Me C.
 n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés
sur la base du dossier (art. 66 al. 2TFrais). Tout bien
considéré, l'activité déployée par ce mandataire devant la Cour de céans pour
les deux causes jointes n'excède pas 5 heures. Eu égard au tarif usuellement
appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 250 francs l'heure, des débours à
raison de 10 % des honoraires (art. 65TFrais) et de la TVA au
taux de 8 %, l'indemnité de dépens doit être fixée à 1'485 francs.

Par ces motifs,LA COUR DE DROIT PUBLIC

1.Prononce
la jonction des causes CDP.2012.139 et CDP.2012.140.

2.Rejette
les recours.

3.Met
à la charge des recourants les frais de procédure qu'ils ont avancés.

4.Alloue
à A. SA une indemnité de dépens de 1'485 francs à la charge des recourants
solidairement.

Neuchâtel, le 21 mai 2013

1Les
autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur
les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs
qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.

2Elles
veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à
l'établissement des plans.

3Les plans
prévus par la présente loi peuvent être consultés