ne_gerichte · TA.1995.26 · 1995-07-27 · fr
TA.1995.26


A.      X.
exploite le café-restaurant Y. à

St-Blaise.
Dans une déclaration de taxation datée du 4 septembre 1993, il

a
indiqué avoir réalisé pendant l'année 1992 un chiffre d'affaires brut de

1'632'267.80
francs. Sur cette base, le service de la police administra-

tive et
des étrangers lui a envoyé le 10 novembre 1993 une facture valant

décision
d'un montant de 4'106.50 francs, correspondant à la redevance

semestrielle
due pour l'exploitation de son établissement public.

B.      Le
29 novembre 1993, X. a recouru auprès du Départe-

ment de
la justice, de la santé et de la sécurité, concluant à l'annula-

tion de
la décision du 10 novembre 1993 sous suite de dépens. Il estimait

que la
redevance constitue un impôt spécial frappant une activité écono-

mique
au sens de l'article 31 al.2 Cst.féd., qu'elle revêt avant tout un

caractère
fiscal, qu'aucune raison ne justifie l'inégalité de traitement

qu'elle
crée par rapport à d'autres professions indépendantes non imposées

telles
que boulanger et épicier, que les montants perçus à Neuchâtel sont

largement
supérieurs à ceux réclamés dans les autres cantons, que, dans

son
cas, l'absence de maxima présente un caractère prohibitif incompatible

avec la
liberté du commerce et de l'industrie, que la crise que traverse

actuellement
le secteur de la restauration et l'introduction de la TVA ont

également
pour effet de rendre la redevance prohibitive, que l'absence de

maxima
différenciés selon le type d'établissement crée des inégalités de

traitement
entre exploitants car l'imposition selon le seul chiffre d'af-

faires
ne tient pas compte des charges respectives d'un restaurant gastro-

nomique
et d'une simple buvette, et qu'en violation du principe de la gé-

néralité
de l'impôt, environ 50 des 850 établissements publics du canton

paient
plus de la moitié du montant total annuel des redevances perçues

par
l'Etat.

Le 5 janvier 1995, le Département de la justice, de la santé et

de la
sécurité a rejeté le recours et mis 495 francs de frais à la charge

du recourant.
Il a retenu qu'en tant qu'impôt spécial sur le commerce, la

redevance
annuelle due pour l'exploitation des établissements publics est

généralement
admise en Suisse, que d'autres professions indépendantes sont

également
soumises à autorisation et au paiement d'une redevance annuelle

en
vertu notamment de la loi sur la police du commerce, que X.

n'a pas
démontré que la redevance qui lui est réclamée aurait en ce qui le

concerne
un caractère prohibitif, que toute comparaison entre cantons est

hasardeuse
et inutile, qu'il est admissible de percevoir un impôt calculé

sur le
chiffre d'affaires, que X. ne prétend pas que le système

neuchâtelois
aggraverait de manière excessive l'exercice de son activité,

que
rien ne l'empêche de transférer la redevance sur le consommateur en

augmentant
les prix, que le taux effectif de 0.5 % qui lui a été appliqué

n'est
pas prohibitif, que le taux dégressif légal tient compte de la si-

tuation
des grands établissements publics qui réalisent un chiffre d'af-

faires
important et que les 50 établissements publics ayant réalisé les

chiffres
d'affaires les plus élevés n'ont payé que le 24 % de la taxe.

C.      Le
25 janvier 1995, X. recourt contre la décision du

département,
concluant principalement à son annulation, subsidiairement

à son
annulation en ce qui concerne les frais mis à sa charge et, en tout

état de
cause, à l'octroi de dépens pour les deux instances. Il fait va-

loir
que la redevance, qui constitue un impôt spécial frappant une activi-

té
commerciale, revêt avant tout un caractère fiscal, qu'elle ne se jus-

tifie
pas pour des motifs objectifs suffisants, qu'en effet les activités

soumises
à redevances selon la loi sur la police du commerce le sont pour

des
raisons de police uniquement, qu'il y a ainsi inégalité de traitement

entre
les exploitants d'établissements publics et les professions non sou-

mises à
la loi sur la police du commerce telles que boulanger et épicier,

que le
critère de calcul retenu, à savoir le seul chiffre d'affaires, re-

vient à
pratiquer une politique économique prohibée en matière d'impôt

spécial,
que le montant réclamé à Neuchâtel est largement supérieur à

celui
perçu dans les autres cantons compte tenu de l'absence de maxima

dans la
loi, qu'il n'est pas facile de répercuter la redevance sur les

prix
puisque la TVA a déjà dû l'être, qu'au surplus celle-ci accentue le

caractère
prohibitif de la redevance soit en augmentant le chiffre d'af-

faires
sans augmenter le bénéfice, soit en provoquant une baisse de clien-

tèle,
donc du bénéfice, sans nécessairement que le chiffre d'affaires di-

minue,
que la jurisprudence fédérale citée par le département en rapport

avec la
notion de taux prohibitif n'est pas pertinente en l'espèce, que

l'absence
de maxima viole l'article 31 Cst.féd., que de tels maxima de-

vraient
être différenciés suivant le type d'établissement public afin

d'éviter
des inégalités de traitement entre les exploitants qui ont des

charges
importantes et les autres, et que les autres cantons procèdent à

une
classification des établissements publics, ce que la loi neuchâteloise

ne fait
pas. Subsidiairement, il allègue que les frais mis à sa charge ne

respectent
ni le principe de la couverture des frais, ni celui de l'équi-

valence,
car le département a rendu dix décisions presque similaires sans

en
tenir compte au moment de fixer l'émolument réclamé à chacun des recou-

rants.

D.     
Dans ses observations du 22 mars 1995, le département conclut au

rejet
du recours, se référant pour l'essentiel aux motifs de sa décision.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2.      a)
La loi sur les établissements publics (LEP), entrée en vi-

gueur
le 1er juillet 1993, a pour but de régler les conditions d'exploi-

tation
des établissements publics et l'organisation des danses publiques

afin de
garantir la qualité des prestations offertes dans les limites né-

cessaires
à la préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la san-

té et
de la moralité publique (art.1). Nul ne peut exploiter un établisse-

ment
public ou organiser des danses publiques sans être au bénéfice d'une

patente
(art.5), dont il existe 11 catégories (art.13 à 25). Selon l'ar-

ticle
26 LEP, la redevance annuelle pour l'exploitation d'un établissement

public
est calculée par l'autorité compétente sur la base du chiffre d'af-

faires
réalisé l'année précédente. L'article 27 al.1 LEP dispose que le

taux de
la redevance annuelle dépend de la catégorie de patente et du mon-

tant
perçu. Ainsi, il est de 0.7 % jusqu'à un montant maximum de 5'000

francs
et de 0.35 % au-delà pour tous les établissements publics, sauf les

cabarets-dancings,
les discothèques et les salons de jeux, pour lesquels

il est
de 1 % jusqu'à un montant maximum de 10'000 francs et de 0.5 % au-

delà.
La redevance annuelle est toutefois de 400 francs au minimum (200

francs
pour les buvettes).

Le montant de la redevance due par les exploitants d'établis-

sements
publics a été une des questions les plus discutées lors de l'adop-

tion de
la loi. Alors que, selon la loi sur les établissements publics,

les
cercles, les débits de boissons alcooliques et autres établissements

analogues,
du 2 juillet 1962 (aLEP), le prix de la patente était fixé en

fonction
de la nature, du rendement et du chiffre d'affaires de chaque

établissement
public, dans le cadre de minima et de maxima fixés par la

loi
(art.19, 20 aLEP; Recueil de la législation neuchâteloise, t.III,

1973,
p.147 ss, notamment 153-155, t.V, 1976, p.687 ss), le projet du

Conseil
d'Etat prévoyait de simplifier le système : selon son article 38,

le
Conseil d'Etat aurait fixé lui-même la redevance en fonction du chiffre

d'affaires,
sans toutefois dépasser 3 % de celui-ci (BGC 1990, p.1147-

1148,
1164). La commission à laquelle le projet fut renvoyé estima le taux

de 3 %
excessif. Elle choisit de distinguer entre trois catégories d'éta-

blissements
publics, avec des taux de 0.5 % (hôtel, hébergement et

camping),
0.8 % (café-restaurant, bar, buvette, cercle, etc.) et 1 %

(cabaret-dancing,
discothèque et salon de jeux) (BGC 1992, p.323-324,

341).
Le projet fut, sur cette question, à nouveau renvoyé en commission,

laquelle
présenta un rapport circonstancié sur la situation et proposa de

ramener
à deux les catégories d'établissements publics pour le calcul de

la
redevance, mais avec un taux réduit de moitié pour la part du chiffre

d'affaires
des établissements publics dépassant un certain montant (BGC

1992-1993,
p.1720 ss). La proposition, acceptée par le Grand Conseil, est

devenue
l'article 27 LEP.

b) L'article 31 al.1 Cst.féd. garantit la liberté du commerce et

l'industrie.
L'alinéa 2 de cette disposition réserve les prescriptions

cantonales
sur l'exercice du commerce ainsi que leur imposition, qui ne

peuvent
toutefois pas déroger au principe de l'alinéa 1. Les cantons sont

ainsi
autorisés à percevoir des impôts spéciaux, c'est-à-dire qui ne

visent
que certaines formes du commerce et de l'industrie, à la triple

condition
qu'ils se fondent sur des raisons objectives, qu'ils ne visent

pas un
but protectionniste et que l'imposition ne soit pas prohibitive

(Aubert,
Traité de droit constitutionnel, t.II, no 1943-1948; Rhinow, in

Commentaire
de la Constitution féd¿ale, art.31, nos 216-222; ATF du

22.12.1978,
Archives de droit fiscal suisse 1980-1981, vol.49, p.345 ss,

351-352).

c) La redevance due par les exploitants d'établissements publics

neuchâtelois
a indiscutablement le caractère d'impôt spécial au sens de

l'article
31 al.2 Cst.féd., et non celui d'une taxe rétribuant une presta-

tion de
l'Etat (rapport de la commission établissements publics au Grand

Conseil
du 1.12.1992, BGC 1992-1993, p.1722; Avis de droit du service ju-

ridique
de l'Etat du 8.7.1992, BGC 1992-1993, p.1736-1737). En effet, la

valeur
objective des prestations de l'Etat (surveillance générale, con-

trôle
de l'ordre public, organisation et surveillance des examens de ca-

fetier,
etc.; rapport précité, p.1722) est largement inférieure aux mon-

tants
encaissés (2.5 millions de francs en 1993 et 2.3 en 1994, selon le

rapport
du Conseil d'Etat du 22.2.1995 sur les comptes de l'Etat pour

l'exercice
1994, p.104-105). Le législateur a tenu compte de ce facteur en

prévoyant
que la plus grande part des recettes irait dans la caisse de

l'Etat
(art.31 al.1 LEP).

3.      a)
Le recourant s'en prend au principe même de la redevance. Il

estime
en effet que l'impôt spécial qu'elle représente n'est pas fondé sur

des
motifs objectifs suffisants. Il relève en particulier qu'il souffre

d'une
inégalité de traitement par rapport à d'autres professions dont

l'exercice
n'est pas soumis au paiement d'une redevance (boulanger, épi-

cier,
etc.).

b)
Cette argumentation doit être écartée pour trois raisons.

Premièrement,
comme le recourant l'admet lui-même, une redevance frappant

les
établissements publics est perçue dans de nombreux cantons et depuis

longtemps.
Ainsi, il faut retenir, même si cet élément n'est pas à lui

seul
déterminant, qu'un tel impôt spécial est partie intégrante de la fis-

calité
suisse au sens large. Deuxièmement, il se révèle en pratique ex-

trêmement
difficile d'expliquer pourquoi telle activité est imposée et pas

telle
autre. Dès lors, à l'instar du Tribunal fédéral, il y a lieu de se

montrer
large dans l'acceptation de motifs suffisants (ATF du 22.12.1978

précité,
p.353; Aubert, op.cit., no 1946). Décider quelles activités

doivent
être imposées constitue avant tout une question politique et re-

lève
donc, dans les limites découlant du droit et de la jurisprudence fé-

dérale,
de la compétence du législateur. Troisièmement, si l'on suivait le

raisonnement
du recourant, il suffirait qu'une seule activité ne soit pas

imposée
pour que toutes celles qui le sont et présentent des analogies

avec
celle-là puissent, au nom de l'égalité de traitement, être exonérées.

4.      Le
recourant voit une forme de politique structurelle prohibée

par la
Constitution fédérale dans le fait d'avoir retenu le seul chiffre

d'affaires
comme critère servant à calculer le montant de la redevance.

Le Tribunal fédéral en a jugé différemment. Il considère que la

Constitution
fédérale n'empêche pas les cantons de prélever des impôts qui

ne sont
pas fixés selon la capacité contributive des personnes assujet-

ties, à
condition que la méthode de calcul soit objectivement soutenable

et
qu'il s'agisse d'impôts de montants relativement modérés. Ainsi, en

matière
d'impôt spécial, le législateur peut se contenter d'une solution

schématique
en prenant le chiffre d'affaires comme base de calcul (ATF du

28.12.178
précité, p.350-351). Le Tribunal fédéral cite notamment le cas

de
l'impôt sur les spectacles, qui, à Neuchâtel, est fixé à 0.8 % du

chiffre
d'affaires annuel de l'exploitant d'une salle de cinéma (art.17

al.1 de
la loi sur le cinéma).

Par ailleurs, il n'apparaît pas que la redevance vise un but

protectionniste,
car elle ne protège pas les exploitants contre l'implan-

tation de
nouveaux établissements publics. La LEP s'applique en effet de

la même
façon aux nouveaux exploitants et à ceux en place depuis

longtemps,
sous réserve de l'émolument dû en cas d'ouverture, de transfor-

mation,
d'extension ou de reprise d'un établissement public (art.40 LEP;

14 du
règlement d'exécution), dont le montant, de 1'000 francs au maximum

pour
l'ouverture ou le transfert d'un établissement public, ne peut pas

être
considéré comme dissuasif au regard des autres frais que l'ouverture

ou le transfert
d'un établissement public implique.

5.      a)
Le recourant estime que la redevance annuelle qui lui est

réclamée
est prohibitive. Il développe principalement quatre points à

l'appui
de sa thèse, concernant le taux qui lui est appliqué, l'absence de

maxima,
les montants perçus dans les autres cantons et l'effet de l'in-

troduction
de la TVA. Les deux derniers doivent être écartés d'entrée de

cause.
L'argument du recourant selon lequel la redevance perçue à

Neuchâtel
serait dans l'ensemble très largement supérieure à celle perçue

dans
les autres cantons est sans pertinence, car les cantons jouissent

d'une
large autonomie en la matière. Des personnes soumises à un régime

différent
parce que domiciliées dans des cantons différents ne peuvent se

prévaloir
du droit à l'égalité (ATF 97 I 509 ss, 515-516). Ainsi, en ma-

tière
d'impôts directs par exemple, la charge fiscale varie très sensi-

blement
d'un canton à l'autre (voire d'une commune à l'autre), sans pour

autant
qu'on puisse y voir une violation de la Constitution fédérale. Par

ailleurs,
le caractère prohibitif d'un impôt spécial ne dépend en principe

pas du
cumul de cette contribution avec un autre impôt, surtout lorsque,

comme
en l'espèce, il s'agit de contributions découlant de législations

cantonale
(LEP) et fédérale (OTVA).

b) Une imposition fondée sur l'article 31 al.2 Cst.féd. ne doit

pas
être prohibitive, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas exclure pratique-

ment la
possibilité de réaliser un gain, ou aggraver de manière excessive

les
conditions d'exercice d'une activité économique, ou la menacer dans

son
existence (Rhinow, op.cit., no 219 et les références citées; Aubert,

op.cit.,
no 1948). Celui qui prétend que l'impôt spécial qui lui est ré-

clamé
est prohibitif doit prouver son allégation, en fournissant les ren-

seignements
propres à établir, le cas échéant, ce caractère prohibitif,

notamment
ses comptes d'exploitation détaillés (ATF du 20.2.1963, Archives

de
droit fiscal suisse, 1963-1964, vol.32, p.425 ss, 430; ATF 87 I 29 ss,

32-33).
Le Tribunal fédéral a admis que, dans la vente de détail, des taux

de 2 à
3 %, voire 5 % du chiffre d'affaires n'étaient pas prohibitifs (ATF

79 I
209 ss, 215; 75 I 110, JT 1949 I 632 ss, 635-636).

c) En l'espèce, le recourant n'a fourni aucun renseignement

comptable
à l'appui de son recours. Le seul élément qui figure au dossier

est son
chiffre d'affaires en 1992 (1'632'267 francs), ce qui est insuffi-

sant
pour juger d'un éventuel effet prohibitif que la redevance annuelle

de
8'213 francs (2 x 4'106.50) aurait sur l'exploitation de son établisse-

ment
public. Quoi qu'il en soit, il apparaît que le taux adopté par le

législateur
n'excède pas les limites fixées par la jurisprudence fédérale

prérappelée.
La législation neuchâteloise contient d'ailleurs d'autres

exemples
de redevances semblables, voire plus élevées : outre l'impôt sur

les
cinémas (v. cons.4 ci-dessus), on peut citer le cas de la redevance

annuelle
à la charge de celui qui exerce le commerce de boissons al-

cooliques,
qui s'élève à 2 % de son chiffre d'affaires pour les boissons

autres
que fermentées et à 1 % pour celles-ci (art.52 al.1 de la loi sur

la
police du commerce).

En outre, l'absence de maxima découle de la nature fiscale de la

redevance
: les textes légaux sur les impôts ordinaires ne prévoient pas

non
plus de plafond. Cette suppression vise également à assurer une cer-

taine
égalité entre les exploitants, afin que ceux qui gèrent les plus

importants
établissements publics du canton n'acquittent pas, du fait d'un

plafond,
une redevance similaire à ceux dont le chiffre d'affaires est

plusieurs
fois inférieur (BGC 1992-1993, p.1723). Par ailleurs, la charge

fiscale
des grands établissements publics est moins importante que celle

des
autres, car ils bénéficient d'un taux dégressif : le taux diminue de

moitié
pour la part de la redevance supérieure à 5'000 francs (ce qui,

avec un
taux de 0.7 %, correspond à un chiffre d'affaires de plus de

714'000
francs). Ainsi, il est tenu compte des charges importantes qui

grèvent
les grands établissements publics. Le recourant bénéficie de ce

système,
car il n'est imposé qu'à un taux effectif d'environ 0.5 %. Cette

charge
modérée peut, de surcroît, être répercutée sur les prix. Il semble

en
effet peu probable qu'une augmentation de ceux-ci de 0.5 % entraîne une

diminution
significative du chiffre d'affaires du recourant.

6.      a)
Le droit à l'égalité, déduit de l'article 4 Cst.féd., exige

que les
situations de fait semblables soient assujetties à des règles de

droit
semblables et des situations de fait dissemblables à des règles de

droit
dissemblables (Grisel, Traité de droit administratif, p.359).

Peuvent
notamment se prévaloir du droit à l'égalité les concurrents,

c'est-à-dire
les membres d'une même profession, dont les mêmes offres

s'adressent
au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 119 Ia

433 ss,
436-437; ATF 106 Ia 267, JT 1982 I 151 ss, 157-158). L'article 4

Cst.féd.
lie non seulement les autorités d'exécution, mais aussi le légis-

lateur,
qui doit, notamment en matière fiscale, respecter le droit à

l'égalité
(ATF 96 I 560 ss, 566-567). Un texte légal viole ce principe

lorsqu'il
fait des distinctions juridiques qui ne trouvent pas de justifi-

cation
raisonnable dans les faits à réglementer ou qu'il s'abstient de

faire
les distinctions qui s'imposent en raison de ces faits. Le législa-

teur
jouit cependant d'une large marge de manoeuvre dans l'aménagement

d'une
loi. Le juge constitutionnel doit la respecter et n'intervenir que

si le
législateur a abusé de ce pouvoir ou en a excédé les limites. Il ne

doit
pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur ni in-

tervenir
dès qu'un texte légal est fondé sur des considérations de poli-

tique
législative qu'il considère peut-être comme sans pertinence quant au

fond
(ATF 110 Ia 7, JT 1986 I 37 ss, 39; ATF 97 I 792, JT 1973 I 101 ss,

110-111;
ATF 95 I 130, JT 1970 I 194 ss, 197). Le législateur peut notam-

ment,
pour des raisons pratiques, établir des règles schématiques et re-

courir
à des données moyennes tirées de l'expérience ou du domaine des

probabilités,
à condition que les facilités qui en résultent dans l'appli-

cation
du droit ne soient pas disproportionnées par rapport aux diffé-

rences
que l'égalité juridique commande d'éliminer (Müller, in Commentaire

de la
Constitution fédérale, art.4, no 32 et les références citées). Le

Tribunal
fédéral a ainsi admis que les commerçants de détail, imposés sur

leur
chiffre d'affaires, soient tous traités sur un pied d'égalité, même

si leur
marge bénéficiaire varie selon la taille et le type de leur entre-

prise
(ATF 96 I 560 ss, 581).

b) En l'espèce, le législateur neuchâtelois a choisi de sou-

mettre
à une redevance calculée de façon similaire (sous réserve du taux

dégressif)
tous les établissements publics à l'exception des cabarets-

dancings,
discothèques et salons de jeux. Il n'a ainsi que partiellement

tenu
compte, en matière de redevance, de la classification des établisse-

ments publics
selon la patente délivrée. Cette approche n'est pas arbi-

traire.
Il aurait certes été possible d'opérer des distinctions non seule-

ment
selon le type de patente, mais aussi selon les prestations (boissons,

nourriture,
logement, divertissement), selon les installations (fixes ou

démontables),
l'activité (temporaire, occasionnelle ou régulière),

l'emplacement
de l'établissement public (ville ou campagne), sa grandeur

(nombre
de places ou de lits, nombre de personnes employées), les heures

d'ouverture
(de jour ou de nuit), etc. Il aurait alors été nécessaire,

afin de
tenir compte de toutes les situations possibles, de combiner ces

critères,
ce qui aurait exigé des autorités un travail disproportionné par

rapport
aux montants à percevoir. En choisissant la voie de la simplifica-

tion,
le législateur neuchâtelois est resté dans les limites de son large

pouvoir
d'appréciation. En effet, tous les établissements publics sont

fondamentalement
les mêmes (art.2 et 3 LEP), raison pour laquelle ils sont

soumis,
par le biais de la LEP, à un régime juridique commun.

La disproportion des charges et des valeurs immobilisées entre

un
restaurant gastronomique et une buvette ne suffit pas pour en conclure

à
l'existence d'une inégalité de traitement dans la loi. La différence la

plus
significative entre établissements publics résulte avant tout de

l'importance
de leur chiffre d'affaires, puisque celui-ci sert de base à

la
redevance. Or, le législateur neuchâtelois a pris en considération ce

problème
en adoptant un taux dégressif. Il n'apparaît ainsi pas que le

système
de la LEP contrevienne à l'article 4 Cst.féd.

7.      a)
Le recourant s'en prend au montant des frais mis à sa charge,

qu'il
estime trop élevés puisque le département a traité dix dossiers

presque
similaires.

b) La partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de

procédure
(art.47 al.1 LPJA), qui, en matière administrative, ne doivent

en
principe pas excéder 1'000 francs ou 2'500 francs dans les contesta-

tions
de nature pécuniaire (art.14, 15 de l'arrêté du 10.8.1983 concernant

le
tarif des frais de procédure). Les frais de justice constituent des

contributions
causales. Comme tels, ils doivent respecter le principe de

l'équivalence,
selon lequel le montant de chaque émolument doit être en

rapport
avec la valeur objective de la prestation fournie, ce qui n'exclut

cependant
pas une certaine schématisation (ATF 120 Ia 174).

c) En l'espèce, le montant de 495 francs réclamé (émolument de

450
francs et 45 francs de frais) n'est pas disproportionné par rapport au

travail
qu'a représenté pour le département le traitement du recours. Tou-

tefois,
il est exact, comme le relève le recourant, que le département a

rendu
au moins dix décisions (qui ont fait l'objet d'un recours devant le

Tribunal
administratif) en rapport avec la redevance pour l'exploitation

d'un
établissement public et que l'argumentation juridique de chacune

d'entre
elles est identique. C'est donc une somme de plus de 4'500 francs

(450 x
10) que le département a réclamé en tout. Même en tenant compte des

quelques
aménagements nécessaires pour individualiser les décisions, il

apparaît
que ce montant n'est pas proportionné au travail occasionné par

le
traitement des dossiers. Les recourants, qui ont agi par un mandataire

commun
et soulevé des arguments juridiques identiques, étaient en droit de

s'attendre,
en cas d'échec de leur recours, à être condamnés à des frais

réduits.

8.      Le
recours est donc partiellement bien fondé. La décision en-

treprise
doit être cassée et renvoyée au département pour qu'il statue à

nouveau
sur la question des frais, et confirmée pour le surplus. Le recou-

rant
qui succombe sur la majeure partie de son recours devra supporter des

frais
réduits au sens du considérant précédent, arrêtés à 330 francs

(art.47
al.1 LPJA). Il a droit, dans la faible mesure où il obtient gain

de
cause sur la question des frais, à une indemnité de dépens pour l'in-

tervention
de son mandataire devant l'Autorité de céans (art.48 LPJA).

Cette
indemnité sera encore réduite pour la même raison que l'ont été les

frais
et fixée à 50 francs.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Annule le chiffre 2 de la décision du Département de la justice, de la

santé et de la sécurité du 5 janvier 1995
et renvoie le dossier au dé-

partement pour qu'il statue à nouveau sur
la question des frais de pro-

cédure au sens des considérants.

2.
Rejette le recours pour le surplus.

3. Met
à la charge du recourant des frais de procédure réduits par 300

francs et les débours par 30 francs.

4.
Alloue au recourant une indemnité de dépens de 50 francs.

Neuchâtel,
le 27 juillet 1995

AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

Le greffier                L'un des juges