ne_gerichte · CDP.2018.135 · 2017-07-05 · fr

Hauteur d’un attique. Clause d’esthétique. Droit à la vue.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 28.09.2018 CDP.2018.135 (INT.2018.557)

A.
A.________ SA, propriétaire
de l'article 9637 du cadastre du Locle, situé en zone d'habitation à moyenne
densité et partie du plan de quartier (…), a déposé, le 1
er
octobre
2015, une demande de permis de construire un immeuble en PPE de quatre
appartements et un attique. Mis à l'enquête publique, ce projet a suscité
l'opposition de plusieurs voisins. Le Conseil communal de la Ville du Locle
(ci-après : le conseil communal) a levé les oppositions le 8 mars 2016. Ses
décisions ont été annulées par le Conseil d'Etat le 27 mars 2017 pour une
question procédurale. Par décision du 5 juillet 2017, le conseil communal a
statué à nouveau et accordé la sanction définitive du projet. Cette décision
n'a été notifiée qu'aux époux X
5________
. Il a considéré que le
projet était conforme au règlement du plan de quartier de 2004 prévoyant à cet
endroit la possibilité de réaliser de l'habitation individuelle et collective
et autorisant une toiture plate avec attique. Il a retenu par ailleurs que dit
règlement n'imposait pas une construction en bois, qu'une enveloppe en bois
traité était conforme et que la hauteur d'un bâtiment à toit plat devait être
mesurée à la corniche, sans tenir compte de la hauteur de l'attique, la hauteur
moyenne de 7,5 mètres prévue par le règlement de quartier étant respectée.
Le droit à la vue, au dégagement et à l'ensoleillement dans le quartier étant
garanti dans la mesure des périmètres d'évolution et des hauteurs prévus, il a
rejeté les griefs y relatifs des opposants. Une décision similaire a par la
suite été notifiée aux autres opposants qui, comme les époux X
5
________
, ont interjeté recours devant le Conseil d'Etat, contre la décision communale.
Par prononcé du 21 mars 2018, le recours a été rejeté au motif notamment que la
hauteur au faîte, correspondant à la moyenne des hauteurs mesurées aux angles
du bâtiment, était respectée, que le quartier ne présentait pas de qualités
esthétiques remarquables permettant de refuser la construction litigieuse, que
le projet était conforme au plan de quartier, élaboré en prévoyant des
distances entre les périmètres d'évolution et orientant les constructions de
manière à garantir à chaque habitation un bon niveau d'ensoleillement. Les
intéressés ne pouvaient se prévaloir d'une violation relevant des constructions
au motif que la première mouture du projet (4 unités d'habitations
individuelles groupées) avait été remplacée par un immeuble en PPE.
B.
X
1
________ et
consorts interjettent recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et, principalement,
au rejet de la demande de permis de construire, subsidiairement au renvoi de la
cause au conseil communal pour nouvelle décision, sous suite de frais. Ils
reprennent les arguments de leurs oppositions relatifs au non-respect de la
hauteur maximale, de l'unité architecturale et des garanties de vue et
d'ensoleillement.
C.
Le Conseil d'Etat et
le conseil communal concluent au rejet du recours sans formuler d'observations.
Le tiers intéressé conclut implicitement au rejet du recours en se prévalant du
bâtiment voisin similaire, situé à l'intérieur du plan de quartier et autorisé
par le conseil communal.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Par arrêté du 14 décembre 2016, le Conseil
d’Etat a promulgué la loi adaptant la législation cantonale à l’accord
intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions
(AIHC), du 6 novembre 2012 et fixé son entrée en vigueur avec effet au 1
er
janvier 2017. Les dispositions de la loi cantonale sur l’aménagement du
territoire (LCAT) dans leur teneur en vigueur au 31 décembre 2016 restent donc
applicables à la présente cause. Par ailleurs, selon les dispositions
transitoires à la modification du 14 décembre 2016 (
LCAT
in
fine), jusqu’à l’entrée en vigueur de l’adaptation des plans d’affectation
cantonaux et communaux découlant de la loi du 6 novembre 2012, les
articles 11 à 37, 39 à 50, 51 et 52
RELCAT
, dans
leur teneur en vigueur au 31 décembre 2016, restent applicables.
3.
Selon l'article 2 alinéa 1 LAT, l'aménagement
du territoire vise à assurer une utilisation mesurée du sol ainsi qu'un
développement harmonieux et équilibré du canton et de ses régions. Les mesures
d'aménagement du territoire ont notamment pour fins de créer et de maintenir un
milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice
des activités économiques (art. 2 al. 2 let. b LCAT). Aux termes de l’article 43
alinéa 1
LCAT
, les communes élaborent leurs plans d’affectation dans le cadre du
plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales. Parmi ces plans
figurent les plans de quartier et de lotissement (art. 43 al. 2 let. d
LCAT
). Ceux-ci ont pour but de favoriser une
architecture et un urbanisme de qualité et d’améliorer l’intégration du
quartier dans son environnement bâti et non bâti (art. 79 al. 1 LCAT). Les
plans de quartier ne peuvent déroger aux prescriptions prévues par le plan
d’aménagement, sous réserve de la réglementation communale relative à la
longueur maximale des constructions. En outre, à l’intérieur du plan de
quartier, les gabarits peuvent être supprimés entre les bâtiments (art. 79 al. 2
et 3 LCAT). Selon l’article 81
LCAT
, le plan de quartier doit obligatoirement contenir des dispositions
concernant le périmètre dans lequel il s’applique, l’implantation des bâtiments
et le périmètre d’évolution des constructions, l’emplacement et les dimensions
des espaces verts communautaires, l’équipement et le volume des constructions
qui devra former une unité architecturale. Le regroupement des constructions
est autorisé pour autant que la densité, l’indice d’utilisation et le taux
d’occupation du sol soient respectés en considérant l’ensemble des terrains
compris dans le périmètre du plan de quartier (art. 80 et 68
LCAT
par renvoi).
Ainsi, le plan de quartier est un instrument de planification
définissant dans un périmètre donné les conditions d’urbanisation détaillées
dans lesquelles les projets de construction doivent s’inscrire (
Brandt/Moor
,
Commentaire LAT, com. ad art. 18, p. 47 n
o
114). Du point
de vue hiérarchique, il vient après le plan d’aménagement communal. Le contenu
de ce dernier est réglé à l’article 59
LCAT
, lequel prévoit que le plan d’aménagement doit contenir notamment des
dispositions concernant le degré maximal d’utilisation des terrains. Les
mesures prises dans un plan de quartier doivent reposer sur une base légale
adoptée par le canton qui détermine l’étendue, la nature et l’importance des
restrictions au droit de propriété qui en découlent, répondre à un intérêt
public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36
Cst. féd,
Brandt/Moor
,  op. cit., com. ad art. 18, p.51 n
o
123;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, p. 135,
ATF 111 Ia 93
in JdT 1987 I 505 cons.
2,
106
Ia 364
cons. 1,
106
Ia 94
in JdT 1982 I 329).
4.
a) La loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (
LCAT
)
prévoit que les plans d'aménagement communaux peuvent contenir notamment des
dispositions concernant la hauteur des constructions (art. 59 al. 2 let. b
LCAT). Les articles 46 et suivants du règlement de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (
RELCAT
)
traitent également de la hauteur des bâtiments. Celle-ci
est
déterminée dans les plans d'affectation par la hauteur de corniche, le nombre
de niveaux ou la hauteur au faîte (art.
46 al. 1
RELCAT
)
. Les hauteurs de corniche et au faîte se mesurent par rapport au
terrain naturel. Le terrain aménagé est considéré comme naturel aux conditions
fixées à l'article 12
RELCAT
(art. 46 al. 3
RELCAT
).
L
a hauteur de corniche est
une hauteur moyenne qui se mesure aux angles du bâtiment
(art.
47 al. 1
RELCAT
)
. Pour les bâtiments à toiture plate, la hauteur de corniche est celle
de la dalle de couverture même si les gabarits s'attachent aux parapets. Il en
est de même si les attiques sont admis par la réglementation communale (art.  49
al. 1 et 2
RELCAT
).
b) Le règlement d'aménagement de la Commune du
Locle du 9 mai 2001 (ci-après : règlement d'aménagement) prévoit dans la zone
concernée (art. 17.3.6) une hauteur moyenne de corniche de 7,5 mètres
(let. b), une hauteur maximale de 9 mètres (let. c) et autorise un seul niveau
d'attique (let. d). Quant au règlement du plan de quartier, il prévoit, dans le
secteur concerné, une hauteur moyenne à la corniche de 7,5 mètres (art. 8 ch. 1
let. a) et une hauteur maximale de 11 mètres (art. 8 ch. 1 let. b) et ajoute
que la toiture plate avec attique est autorisée (art. 12 ch. 4).
Il n'est pas contesté par les parties que le
règlement de plan de quartier ne peut déroger au règlement d'aménagement si
bien que le litige doit être examiné au regard de l'article 17.3.6 de ce
dernier. Les parties divergent quant à l'interprétation de cette disposition.
Le conseil communal et le tiers intéressé, se basant sur la jurisprudence de la
Cour de droit public relative à l'article 49
RELCAT
, estiment que la hauteur du bâtiment litigieux doit
se déterminer exclusivement par la hauteur moyenne de corniche de 7,5 mètres.
Le Conseil d'Etat a quant à lui estimé que la hauteur maximale de 9 mètres est
une hauteur au faîte, que c'est cette dernière qui s'applique en l'occurrence
et qu'il y a lieu de la calculer en prenant la moyenne des points fictifs
constitués par l'intersection entre les façades du corps principal du bâtiment
avec un plan horizontal formé par la couverture de l'attique. Enfin, les recourants
estiment quant à eux que, le bâtiment présentant à un endroit une hauteur
estimée de 9,6 à 9,7 mètres, la hauteur maximale prévue par le règlement
d'aménagement n'est pas respectée.
Les notions de hauteur découlant du
RELCAT
– ce que précise d'ailleurs le règlement
d'aménagement selon lequel les définitions relatives à l'ordre et aux
dimensions des constructions figurent dans le
RELCAT
et dans la LConstr. et son règlement d'exécution
(art. 7.1 al. 1) – c'est à la lumière des articles 48 et suivants
RELCAT
que doit être interprétée la notion de hauteur
maximale prévue par le règlement d'aménagement. Or, selon l'article 46 al. 1
RELCAT
, la hauteur des bâtiments est déterminée par la
hauteur de corniche, le nombre de niveaux ou la hauteur au faîte. Il n'est pas
question de "hauteur maximale". L'article précité du règlement
d'aménagement est par ailleurs le seul à mentionner une hauteur maximale, alors
que tous les autres articles parlent de hauteur moyenne de corniche et hauteur
au faîte. Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que la hauteur
prévue à l'article 17.3.6 let. c du règlement d'aménagement a trait à la
hauteur au faîte.
Si l'article 48
RELCAT
, relatif à la hauteur de corniche, prévoit la façon
de la calculer pour les attiques, il n'en est pas de même, comme le relève le
Conseil d'Etat, de l'article 50 relatif à la hauteur au faîte. Cela s'explique
aisément par le fait qu'un attique ne présente pas de faîte, ce dernier se
définissant comme l'arête supérieure d'une toiture (
www.larousse.fr
) ou la ligne de rencontre haute de deux versants
d'une toiture (
https://fr.wikipedia.org
). C'est dès lors à juste titre que le conseil
communal s'est fondé sur la hauteur moyenne de corniche de l'attique telle que
résultant de l'article 49
RELCAT
et a considéré qu'elle respectait les normes
précitées.
Les autorités inférieures ayant considéré que
la hauteur maximale était respectée, on ne saurait leur reprocher une violation
du droit d'être entendu pour n'avoir pas traité l'argument des recourants selon
lequel une dérogation devait être requise.
5.
a) Conformément aux principes régissant
l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).
L'article 59
al. 2 let. j
LCAT
prévoit que le règlement communal d'aménagement peut contenir des dispositions
sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Selon l'article 7.3
du règlement d'aménagement de la Commune du Locle, les constructions doivent présenter
un aspect architectural satisfaisant. Le conseil communal interdit toute
construction, transformation ou entretien de nature à compromettre, l'aspect,
le caractère, l'esthétique ou l'harmonie d'un site, d'un paysage, d'un
quartier, d'une place publique ou d'une rue, ou à nuire à l'aspect ou au
caractère d'un bâtiment ayant une valeur historique ou architecturale (al. 1).
La couleur, le ton et les matériaux des façades seront harmonisés dans la
mesure du possible avec ceux des bâtiments voisins (al. 2). Quant au règlement
du plan de quartier, il prévoit en son article 3 ch. 2 que, d'une manière
générale, le plan de quartier vise à offrir un urbanisme et une architecture de
qualité et à intégrer harmonieusement le nouveau quartier dans son site naturel.
En outre, les communes sont compétentes pour délivrer les permis de construire
(art. 29
LConstr.
)
et, ainsi, appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des
constructions et installations. Elles disposent d'une liberté de décision
importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et
peuvent, par conséquent, revendiquer leur autonomie. Le respect de l’esthétique
des constructions ressortit en premier lieu à l’autorité communale, qui dispose
pour cela d’un large pouvoir d’appréciation auquel le Tribunal cantonal ne
saurait substituer sans autre le sien propre (
ATF 115 Ia 363
cons. 3b; arrêt du TF du 07.12.1999
[
1P.402/1999
]
cons. 4c; RDAF 1999 I 328 cons. 2c;
RJN
2006, p. 240
cons. 2a).
Une clause d'esthétique ne doit pas être
appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur
les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des
constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du
territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique,
en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les
constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (
ATF 115 Ia 363
cons. 3a,
115 Ia 118
cons. 3d; arrêts du TF des
12.02.2009 [1C_423/2008]
cons. 2.4.1 et
20.10.2005 [1P.342/2005]
cons. 5.5; cf. aussi arrêts du TF des
06.03.2007 [1P.402/2006]
cons. 4.5 et
16.01.2007 [1P.437/2006]
cons. 4.2).
b) Les recourants sont d'avis que l'immeuble
envisagé, situé au centre du quartier et entouré d'habitations individuelles ou
mitoyennes qui sont de même style, ne s'intègre pas à son environnement vu ses
largeur, longueur et hauteur supérieures aux autres habitations et le fait que
ses façades ne seraient pas en bois naturel. Or, force est de constater qu'un
autre immeuble de cinq appartements se situe juste à côté de l'immeuble
envisagé et que la présence de deux immeubles identiques, au milieu
d'habitations individuelles ne rompt pas l'équilibre du quartier. D'ailleurs,
le règlement du plan de quartier, bien que soucieux de l'harmonie, prévoit dans
cette zone la possibilité d'ériger des habitations individuelles et
collectives. Concernant la façade, si l'article 12 ch. 2 du règlement
de quartier mentionne que le traitement des façades est recommandé en bois
naturel, il ajoute que des matériaux en harmonie avec la philosophie du
quartier pourraient être tolérés. Les façades seront constituées de lames de
mélèze grisées et on ne saurait dès lors considérer qu'elles nuisent à
l'esthétique du quartier. Enfin, aucun intérêt public prépondérant qui
permettrait de retenir que la clause d'esthétique a été violée par le conseil
communal n'est en l'occurrence avancé.
6.
Les recourants se prévalent d'un droit à la vue
et l'ensoleillement.
a) Le droit à la vue n'est pas protégé en droit
public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des
constructions fixant la distance à respecter entre bâtiments et limites de
propriétés voisines ainsi que les dimensions et la hauteur des constructions
(cf. notamment art. 18
RELCAT
). En effet, si l'existence d'un droit à la vue devait être
reconnu, il serait difficile de mener à bien des mesures d'urbanisation, la
réalisation de nouvelles constructions ayant souvent pour conséquence de porter
atteinte à la vue dont jouissent les voisins. Lorsque la vue résulte d'une
situation provisoire, soit du fait que les propriétaires des parcelles voisines
n'ont pas exploité tout ou partie du potentiel constructible prévu par la
réglementation, sa perte n'est protégée d'aucune manière par le droit public.
En d'autres termes, la vue est considérée comme une situation de fait dont la
privation ou la restriction au moment de la construction d'un bâtiment
règlementaire sur un bien-fonds voisin constructible ne peut être invoquée que
si l'intérêt des voisins au maintien de la vue est protégé par une norme
spéciale (RDAF 2009 I, p. 40 et les références; RJJ 1995, p. 317 cons. 7c;
RFJ 1985, p. 95 cons. 5;
ATF 106 Ia 333
cons. 1b).
b) Le règlement de plan de quartier prévoit que, pour des raisons promotionnelles
et en fonction de la nature du terrain en déclivité, le choix d'implantation
des secteurs a à d a été fait pour garantir les vues et l'ensoleillement à
chaque habitation, le secteur a étant réservé à l'habitation individuelle et
collective. Il répondait ainsi au rapport justificatif qui mentionne qu'il y a
lieu de garantir l'ensoleillement et la vue aux habitations. Or, une fois le
plan de quartier en vigueur, les constructions conformes à l'affectation qu'il
prévoit sont autorisées selon l'article 22 LAT (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., ch. 300, p. 137). Sans nier que la construction d'un
immeuble aura des effets différents de la construction de quatre villas
individuelles, il y a lieu de considérer que le règlement est observé quand
bien même le rapport justificatif, qui n'a que valeur indicative (art. 4 ch. 2
du règlement), prévoyait à l'initium dans le secteur a une unité de quatre
habitations individuelles groupées et un seul immeuble de cinq appartements.
7.
Mal fondé, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée ainsi que celle du Conseil communal du Locle doivent être
confirmées. Vu l'issue de la procédure, les frais de procédure seront mis à
charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1
LPJA
) et il
ne leur sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a
LPJA
a contrario).
Le tiers intéressé ne procédant pas avec l'aide d'un mandataire
professionnel et n'alléguant pas de frais particuliers, ne peut prétendre à une
indemnité de dépens (art. 48
LPJA
a
contrario).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge des recourants un émolument de décision de 1'200 francs
et les débours par 120 francs, montant compensé par leur avance de frais.
3.
N'alloue pas de dépens aux recourants ni au tiers intéressé.
Neuchâtel, le 28
septembre 2018