ne_gerichte · CDP.2021.207 · 2022-08-16 · fr
CDP.2021.207


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 16.02.2023
 [2C_764/20122]

A.Par décision du 2 mars 2010, le Service de la
consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) a séquestré, à titre
préventif, onze chevaux appartenant à X.________. Par décision du 12 mars 2010,
le SCAV a prononcé le séquestre définitif des chevaux et mis, en application de
larticle 24 al. 1 de la loi sur la protection des animaux (LPA), tous les
frais d'intervention, de séquestre, de pension et de soins à la charge du
prénommé. En raison de la violation de son droit dêtre entendu, cette décision
a été, sur recours, annulée (arrêt de la CDP du 27.05.2011 [2010.288]). Après
avoir donné à lintéressé loccasion de se déterminer, le SCAV lui a notifié,
le 27 septembre 2011, une décision de séquestre définitif, dont le dispositif
était identique à celui de la décision annulée du 12 mars 2010. Sur recours, la
décision du 27 septembre 2011 a été confirmée successivement par le Département
de léconomie (décision du 15.02.2013) puis par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal (arrêt du 15.08.2013 [2013.76]).

Par décision du 4 novembre 2014, le SCAV a mis à la charge de X.________
les frais de séquestre de ses chevaux à hauteur de 115'944.90 francs, sous
déduction de la valeur de ceux-ci par 13'000 francs, soit au total un montant
de 102'944.90 francs. Le prénommé a recouru le 5 décembre 2014 contre cette
décision auprès du Département du développement et de lenvironnement (ci-après
: DDTE). Chargé par ce département de linstruction du recours, le Service
juridique de lEtat (ci-après : le service juridique) a invité le SCAV à
lui faire part de ses observations, ce quil a fait le 5 février 2015, en
concluant au rejet du recours. Après que lintéressé a répliqué, le 23 mars
2015, le service juridique a requis le dossier pénal auprès du Tribunal
régional des Montagnes et du Val-de-Ruz en date du 10 décembre 2015.

Par courrier du 9 avril 2021 adressé aux parties, la cheffe du service
juridique a considéré que le dossier était complet et indiqué quune décision
serait rendue dans les meilleurs délais. Dans les suites de cette
correspondance, le recourant a, notamment, soulevé la question de la
prescription. Par décision du 10 mai 2021, le DDTE a très partiellement admis
le recours en ramenant le montant facturé à 102'754 francs et la rejeté pour
le surplus. Au sujet de la prescription, il a considéré quil y avait lieu
dappliquer par analogie les dispositions du Code des obligations, ce qui
conduisait à reconnaître un délai de prescription de 10 ans (art. 127 CO).

B.X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande,
l'annulation et, par voie de conséquence celle du SCAV du 4 novembre 2014, sous
suite de frais et dépens. Il fait notamment valoir la question de la
prescription, relevant que, dans le domaine du droit public, les délais de
prescription sont normalement de cinq ans et quil ny a pas lieu de prévoir un
autre délai dans la mesure où il sagit dune réclamation faite à un administré
qui navait rien demandé à personne. Il invoque également une violation de son
droit dêtre entendu, du principe de proportionnalité et de la maxime
inquisitoire.

C.Tant le DDTE, par le service juridique, que le
SCAV concluent au rejet du recours, sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délais légaux, le
recours est recevable.

2.a) En droit public, et contrairement à ce qui prévaut
en droit privé (cf. art. 142 CO), la prescription doit être examinée
d'office lorsque la collectivité publique est créancière (ATF 142 II 182cons. 3.2.1 ;138
II 169cons. 3.2 ;133 II 366cons.
3.3).

b) La prescription est une institution générale du droit qui s'applique
à toutes les prétentions de droit public, même en l'absence de disposition
expresse (ATF
140 II 384cons. 4.2,112 Ia 260cons.
5 ;Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2018, p. 261, no740). Selon la
jurisprudence, lorsque les dispositions applicables à une matière relevant du
droit public ne contiennent aucune règle relative à la durée du délai de
prescription, le juge procède par analogie, en s'inspirant en premier lieu des
règles que le législateur a instaurées en droit public pour des domaines
analogues (ATF
126 II 54cons. 7,116 Ia 464cons. 2,112 Ia
260cons.5, JT 1988 I, p. 426 ;RJN
1996, p. 115cons. 3a et les références citées). Si de telles règles font
défaut, il s'inspire des principes généraux du droit civil sur la prescription ;
le juge reste toutefois libre de s'en écarter si la transposition ne semble pas
souhaitable(ATF
126 II 49cons. 2a,112 Ia 260cons.
5 ; arrêt du TF du 19.12.2012 [5A_152/2012] cons. 4.6.2.1).

c) En loccurrence, en labsence de disposition relative à la prescription
des frais de séquestre danimaux dans la loi sur la protection des animaux
(LPA), le DDTE a appliqué une prescription de dix ans en se référant aux règles
du droit des contrats (art. 127 CO), sans même avoir examiné si, dans des
situations analogues à celle en question, le droit public ne fournissait pas
une réponse plus appropriée ; or tel est bien le cas. Dune part, dans une
affaire en matière dexpropriation formelle, qui ne présente certes aucune
analogie avec les circonstances présentes, le Tribunal fédéral a eu loccasion
de rappeler quen labsence de réglementation spéciale, le délai de cinq ans
était souvent appliqué à la prescription des créances de droit public (arrêt du
TF du15.06.2015
[1C_460/2014]cons. 2.3). Parmi la jurisprudence citée en exergue figurait
une affaire, en matière de protection des eaux contre la pollution (élimination
de boues dépuration), qui avait ceci de comparable au cas despèce quil
sagissait également de frais provoqués par une mesure prise par une autorité
mis à la charge de la personne qui en était la cause (ATF 122 II 26cons. 5). Dautre part, de manière générale, le délai de cinq ans a été appliqué
dans des cas où il s'agissait de l'imputation des coûts des mesures de sécurité
et de la suppression de circonstances contraires aux règles de police (ATF 126 II 54cons.
7). A contrario, le Tribunal fédéral a confirmé lapplication par analogie du
délai de prescription de dix ans de larticle 127 CO dans une affaire où, à la
suite dun éboulement, une commune avait dû mandater un bureau dexperts pour
prendre les mesures durgence, puis faire exécuter les travaux de consolidation
dune falaise et avancer les frais. Tout en relevant que la solution préconisée
par le propriétaire de la parcelle concernée (à savoir un délai de prescription
de cinq ans) apparaissait également défendable, le Tribunal fédéral a néanmoins
considéré que les critères retenus par la commune pour sen écarter, en
particulier labsence de décision unilatérale mettant les frais de ces travaux
à la charge du propriétaire, respectivement la conclusion dune convention
fixant dun commun accord la participation de celui-ci aux travaux entrepris,
ainsi que la position de la commune agissant selon cette convention en tant que
maître de louvrage et sengageant à défendre les intérêts du propriétaire
envers le mandataire, justifiaient lapplication du délai de prescription du
droit des contrats.

d) Les circonstances du cas despèce, singulièrement la fixation des
frais de séquestre par le biais dune décision unilatérale, sopposent à
lapplication par analogie du délai de prescription de dix ans du droit des contrats.
Cest donc bien celui de cinq ans usuellement adopté en matière de créances de
droit public quil y a lieu de retenir au regard de la jurisprudence ci-avant.

3.a) Au sens de larticle135 ch. 2
CO, la prescription est interrompue par tout acte par lequel le créancier
fait valoir sa créance de manière adéquate vis-à-vis du débiteur. Larticle135 COsapplique à tous les délais de prescription, quils reposent sur une
disposition du code des obligations ou sur des lois spéciales. En droit public,
la délimitation des actes interruptifs est plus large quen droit privé. Il y a
également acte interruptif de prescription par application de larticle135 COet pour tout acte propre à faire admettre la prétention en question, qui vise à
faire avancer la procédure et qui est accompli dans une forme adéquate. Ainsi,
ladministré interrompt la prescription par toute intervention auprès de
lautorité compétente tendant à faire reconnaître ses droits, lorsque
lautorité peut prendre une décision sur la prétention considérée (Pichonnaz,
in : CR CO I, 3eéd., n. 2 ad art. 135). Plus spécifiquement,
larticle138
COdispose que la prescription est interrompue par leffet dune requête de
conciliation, dune action ou dune exception. Elle recommence à courir lorsque
la juridiction saisie clôt la procédure. Le Tribunal fédéral a récemment
précisé le moment auquel la juridiction clôt la procédure et donc le moment du
départ dun nouveau délai de prescription (ATF 147 III 419).
Dans larrêt précité, il est rappelé que larticle138 COa été modifié avec lintroduction du CPC en 2011 (ATF 147 III 419cons. 5.3.2). Auparavant, il était prévu que la prescription interrompue par
leffet dune action ou dune exception «recommen[çait] à courir,
durant linstance, à compter de chaque acte judiciaire des parties et de chaque
ordonnance ou décision du juge». Il était donc clair que la
prescription pouvait être acquise pendant que la cause était pendante. En
opérant une modification de larticle138 CO,
le législateur souhaitait changer cette situation et éviter quune créance se
prescrive pendant la procédure dappel ou de recours. Le Tribunal fédéral
souligne que le nouveau délai de prescription ne court quau moment auquel il
nest plus possible dattaquer la décision finale par un appel ou un recours. Seule
cette interprétation de l'article138 al. 1
COrévisé est conforme à laratio legisselon laquelle une créance
ne doit plus se prescrire lorsqu'elle est en mains du tribunal (ATF 147 III 419cons. 7.2). Cest par conséquent le débiteur qui supporte les conséquences
éventuelles dune procédure lente ou qui navancerait pas, puisque sa dette ne
se prescrit pas et quil ne pourra pas reprocher au créancier de ne pas avoir
fait avancer la procédure (Pichonnaz, in : CR CO I, 3eéd.,
n. 2 ad art. 138).

b) En lespèce, la décision de séquestre définitif prononcé par le SCAV
le 27 septembre 2011, mettant à la charge du recourant tous les frais
dintervention, de séquestre, de pension et de soins, successivement confirmée
par le Département de léconomie, respectivement par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal, est entrée en force le 19 septembre 2013. Par la suite, le
SCAV a prononcé une décision du 4 novembre 2014 par laquelle il a fixé le
montant des frais de séquestre dû par le recourant. Ce dernier a déposé un
recours le 5 décembre 2014 devant le DDTE qui, pour des raisons inconnues, n'a
rendu sa décision que le 10 mai 2021. Ladite décision nest pas entrée en force
à mesure quelle a été entreprise auprès de lAutorité de céans. Ainsi, le
délai de prescription de cinq ans susmentionné ne sest pas écoulé puisque la
procédure ne sest jamais clôturée au sens de larticle138 al. 1
in fine CO. La créance litigieuse de 102'754 francs nest dès lors pas
prescrite. Malgré le temps pris par lautorité inférieure à rendre sa décision,
il ne revient pas à lintimé (créancier) de supporter les conséquences dune
procédure lente. Au vu ce qui précède, le grief soulevé par le recourant au
sujet de la prescription doit être écarté.

4.a) Le recourant invoque une violation du droit
dêtre entendu en alléguant que le SCAV a refusé de lui transmettre le dossier
de la cause à la suite dune demande faite en ce sens par courrier du 10 novembre
2014.

Selon l'article 36LPJA, si
le recourant n'a pas la possibilité d'avoir connaissance du dossier de
l'affaire, il adresse, dans le délai de recours, une déclaration de recours à
l'autorité compétente (al. 1). Dès que le recourant a pu prendre connaissance
du dossier, il dispose d'un délai de dix jours pour motiver son recours (al. 2).
La déclaration de recours, suivie d'une motivation ultérieure, vise à protéger
l'administré qui, empêché de consulter le dossier le concernant, risque de ne
pas être en mesure de défendre de manière efficace sa cause dans la procédure
de recours. Selon une jurisprudence constante, afin d'éviter un usage abusif de
cette latitude, qui pourrait servir à éluder les délais de recours ordinaires,
l'impossibilité de prendre connaissance du dossier ne doit cependant pas
résulter d'une faute ou d'une négligence de l'administré (RJN
2002, p. 341et les références). Dans le cas du mandataire qui a demandé en
vain à recevoir le dossier, il convient de n'admettre l'existence d'un
empêchement que si l'on ne pouvait raisonnablement attendre de lui qu'il
consulte le dossier au siège de l'autorité et s'il a fait tout son possible
pour obtenir le dossier à temps. Tel n'est pas le cas du mandataire qui attend
passivement que le dossier lui parvienne, sans relancer l'autorité qui tarde,
lui demander des explications ou proposer de venir au siège le consulter (RJN
2004, p. 199cons. 2b).

b) En loccurrence, la demande de consultation du dossier a été
adressée au SCAV après la notification de sa décision du 4 novembre 2014. Cette
autorité, nétant plus celle appelée à statuer, a néanmoins offert au recourant
la possibilité de consulter le dossier sur place. Ce dernier n'a pas donné
suite à cette offre et s'est contenté de déposer un recours le 5 décembre 2014,
au lieu de déposer une déclaration de recours selon l'article 36LPJA, ce
qui lui aurait donné une possibilité supplémentaire de prendre connaissance du
dossier et de disposer d'un délai de dix jours pour motiver son recours. Il y a
lieu de constater que le droit dêtre entendu du recourant, plus spécifiquement
son droit de consulter le dossier, na pas été violé dans le cas despèce. Mal
fondé, le grief doit être rejeté.

5.a) Dans un autre grief relatif au principe de
proportionnalité, le recourant reproche au SCAV de lavoir mis devant le fait
accompli, à mesure quil ne pouvait sattendre à se voir facturer des frais de
séquestre dun montant aussi important. Il précise que sil avait été informé
de la situation suffisamment tôt, il aurait peut-être eu un comportement
différent que celui qui a été le sien.

Le principe de proportionnalité, prescrit par l'article 5 al. 2 Cst.
féd., exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public
poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre. Il se décompose en trois maximes
: celle de l'aptitude, celle de la nécessité, ainsi que celle de la
proportionnalité au sens étroit (cf.ATF 136 I 17cons. 4.4,135 I
246cons. 3.1,130 II 425cons. 5.2,124 I
40cons. 3e). Selon la maxime d'aptitude, le moyen choisi doit être propre
à atteindre le but visé (ATF 128 I 310cons. 5b/cc). La maxime de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens
envisageables soit choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte
l'atteinte la moins grave aux droits et, dans une optique plus large, aux
intérêts privés touchés (ATF 130 II 425cons. 5.2). Enfin, la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité
des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat
escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 129 I 12cons. 6
à 9).

b) En lespèce, lobjet de la contestation porte exclusivement sur la
proportionnalité du montant des frais de séquestre et non sur le principe de la
mise de ces frais à la charge du recourant, cette question ayant été
définitivement tranchée. Sil est vrai que la vente des chevaux aurait permis
de réduire les frais de séquestre, une telle solution aurait porté une atteinte
grave aux intérêts privés du recourant, en particulier à son droit de
propriété, puisque le concerné sest constamment opposé aux décisions
successives de séquestres provisoires et définitifs prononcées à son encontre.
Le recourant indique que la présidente du refuge prenant en charge les chevaux
aurait «clairement dit quelle ne le lui facturerait rien».
Or, et comme il le relève lui-même dans son recours, la présidente du refuge
sest limitée à dire quelle navait pas encore établi une quelconque facture
ni encore réclamé des frais de placement. Ces déclarations faites dans le cadre
de la procédure pénale (POL.2010.21), reprises par le jugement du Tribunal de
police du 23 novembre 2010, ne sauraient à elles seules exclure que des frais
de pension soient réclamés par la suite. Lintéressé a par ailleurs été informé
des montants en jeu puisquil a reçu une copie dun décompte intermédiaire des
frais de pension des chevaux par courrier du SCAV du 3 juin 2010. Un nouveau
récapitulatif des frais de séquestre arrêtés au 30 juin 2011 lui a été transmis
le 13 juillet 2011. Nonobstant ce fait, il na aucunement fait part de sa
volonté de vendre ses chevaux rapidement, préférant entreprendre les décisions
de séquestre au risque dengendrer naturellement des frais de pension
supplémentaires. Du reste, il y a lieu de constater que la majorité des frais
na pas fait lobjet dune contestation devant lautorité inférieure. Cette
dernière a dailleurs suivi le recourant en retranchant 190.90 francs du
montant total pour lannée 2011. Pour les autres années, le recourant
nexplique pas en quoi les montants retenus seraient disproportionnés. Au
contraire, le montant total rectifié par lautorité inférieure est cohérent
tant en raison du nombre important de chevaux concernés quà raison du temps de
la pension qui aura finalement duré presque 4 ans. Au vu de ce qui précède, le
grief est mal fondé.

6.a) Dans un ultime grief portant sur la maxime
inquisitoire, le recourant estime que le SCAV na pas effectué les contrôles
nécessaires quant au bien-fondé des montants facturés par le refuge auquel les
chevaux ont été confiés.

Selon l'article 14LPJA,
l'autorité constate d'office les faits et procède, s'il y a lieu, à
l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe
inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction
administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de
veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des
faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves
suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3eéd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c ;Schaer,Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle procède l'autorité va ainsi
de pair avec l'obligation de constater les faits, car l'application correcte du
droit implique la connaissance des faits déterminants, dont la réalité doit
être établie. L'autorité doit établir spontanément les faits pertinents de la
manière la plus objective possible en procédant en cas de besoin aux
investigations nécessaires (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II,
3eéd., 2011, ch. 2.2.6.3). Pour établir ces faits, elle ne peut pas
se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou lui
fournisse de lui-même les preuves adéquates, sous réserve de son obligation de
collaborer. Vu l'intérêt public à l'application correcte du droit
administratif, l'autorité doit en effet établir spontanément les faits
pertinents de la manière la plus objective possible en procédant aux
investigations nécessaires et en assurant l'égalité de traitement entre les
administrés. Elle ne peut ainsi pas se satisfaire des seuls faits invoqués par
les parties, non vérifiés, simplement parce que ces faits seraient admis par
une autre partie, par l'autorité intéressée ou intimée (Bovay, Procédure
administrative, p. 175 ss ;Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.6.3, p.
292 ss).

b) Par courrier du 23 janvier 2014, le SCAV a fourni à la demande du
recourant toutes les factures en relation avec la garde des chevaux. À mesure
que les montants facturés concordaient avec le décompte intermédiaire établi
par le refuge, ni lautorité susmentionnée, ni le recourant nont estimé
nécessaire dentreprendre des investigations supplémentaires au sujet desdites
factures. Par décision du 4 novembre 2014, le SCAV a mis à la charge du
recourant tous les frais de séquestre, à hauteur de 115'944.90 francs, sous
déduction de la valeur des chevaux dun montant de 13'000 francs, soit un total
de 102'944.90 francs. Ladite décision précisait quune copie de la totalité des
factures détaillées, concernant les soins et les frais de pension des chevaux
au refuge, avait été fournie au recourant. Ce dernier ne le conteste dailleurs
pas. Les montants arrêtés, fondés sur des documents qui ont été remis à
lautorité puis transmis au recourant, constituent des faits suffisamment
établis dont la réalité repose sur des preuves suffisantes. On ne décèle dès
lors aucune violation de la maxime inquisitoire à mesure que le SCAV a
suffisamment instruit le dossier en réclamant lesdites factures détaillées, en
sadressant régulièrement à la présidente du refuge pour senquérir de la
situation des chevaux et en déterminant, de concert avec le recourant, la
valeur vénale de ces derniers. Le grief est également mal fondé.

7.Il découle des considérants qui précèdent que
le recours doit être rejeté et que la décision entreprise doit être confirmée.Le recourant qui succombe doit supporter les frais judiciaires (art. 47LPJA). Il na pas droit à des dépens (art. 48LPJAa contrario).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge du recourant un émolument de décision de 800 francs, et
les débours par 80 francs, montants compensés par son avance.

3.Nalloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 16 août
2022