ne_gerichte · CCC.2000.50 · 2000-07-26 · fr
CCC.2000.50


A.Les époux B
sont locataires d'un appartement de cinq pièces aux Hauts-Geneveys, propriété
de  F. Le bail a commencé le 1eravril 1996, pour une durée initiale échéant le 30 septembre suivant. Depuis
lors, il se renouvelle tacitement pour une durée indéterminée, chaque partie
ayant la faculté de résilier le contrat sur avis signifié six mois à l'avance
pour l'échéance du 31 mars, respectivement 30 septembre de chaque année.

Selon
l'article 3 du bail, le loyer mensuel net s'élève à 933 francs, montant auquel
s'ajoutent 520 francs de frais accessoires perçus sur la base d'un décompte. La
disposition précitée renvoie à l'article 5 des dispositions spéciales,
lesquelles précisent que l'immeuble est subventionné par la Confédération selon
la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements
(LCAP) et que le loyer est déterminé par le "plan des loyers" établi
par l'Office fédéral du logement (OFL).

B.Par formule
officielle datée du 19 février 1999, mais glissée selon les locataires dans
leur boîte-aux-lettres dans le courant du mois de mars 1999, la bailleresse
leur a fait notifier de nouvelles prétentions consistant dans la
"modification de la clé de répartition selon le volume et selon la surface
dans le décompte des frais accessoires". Elle motive ces dernières par la
décision qu'aurait prise le conseil de fondation de ne plus mettre en location
les locaux de l'ancienne infirmerie, ce qui entraînerait la modification de la
clé de répartition.

Les
locataires ont contesté ladite notification en saisissant l'Autorité régionale
de conciliation (ARC) de Neuchâtel, conformément aux voies de droit mentionnées
sur la formule litigieuse. Ils allèguent que les locaux de l'ancienne
infirmerie servent de locaux communs et qu'ils "doivent ainsi figurer dans
la clé de répartition de l'immeuble, et ce d'autant plus que ces locaux sont
chauffés". Par ailleurs, ils sollicitent la vérification du décompte de
frais accessoires pour l'année 1998, contestant la facturation de certains
postes, de même que la répartition d'autres frais.

C.Selon décision
de sa présidente du 1erfévrier 2000, l'ARC s'est déclarée
incompétente "ratione materiae" et a, partant, déclaré irrecevable la
requête formulée par les locataires. Elle a par ailleurs indiqué que le litige
relevait de la compétence "ratione materiae" des autorités
administratives, en l'occurrence de l'Office fédéral du logement. Se référant à
une jurisprudence fédérale rendue dans une affaire neuchâteloise (ATF 124 III
463), l'ARC a considéré que l'article 253b al.3 CO constituait une norme de
compétence, impliquant que l'ensemble des dispositions relatives à la
contestation des loyers, y compris celles touchant aux frais accessoires,
relèvent de la compétence exclusive de l'autorité administrative. Elle a de
plus relevé que l'avis exprimé par l'OFL, selon lequel la jurisprudence
fédérale précitée ne changerait rien en pratique, les autorités de conciliation
demeurant habilitées à traiter et régler les litiges portant sur les frais
accessoires (OFL actuel, no 22/99 ch.3.2), paraissait plus correspondre à une
modalité d'aménagement pratique de la procédure que de répondre aux exigences
fixées par le Tribunal fédéral et manquait de base légale.

D.Les époux B
recourent contre la décision de l'ARC. Ils font valoir que la compétence en
raison de la matière des autorités régionales doit être interprétée largement
et que, dans la mesure où les deux parties ne remettaient pas en cause la compétence
de l'ARC, celle-ci devait les convoquer à une audience afin de les conseiller
et de tenter la conciliation. Ils prétendent par ailleurs que l'article 253b
al.3 CO n'exclurait de la compétence des autorités de conciliation que l'examen
de l'introduction de nouveaux frais accessoires relatifs à des logements
subventionnés, mais non la modification de la clé de répartition de ces frais,
ni la vérification des décomptes de chauffage. Ils soutiennent enfin que le
contrôle par l'OFL se faisant par le biais de la procédure écrite prévue par la
loi sur la procédure administrative  qui limite fortement le droit d'être
entendu par rapport à la procédure civile ordinaire et dans le cadre duquel
l'office se contente de vérifier que le plan, qu'il a lui-même adopté, est
respecté , cette voie ne constituerait pas un contrôle impartial et
indépendant au sens des articles 6 CEDH et 4 aCst. féd. (= 8 Cst. féd.).

E.Dans ses
observations, la présidente de l'ARC relève que la solution préconisée par les
recourants, qui tend à maintenir la compétence de l'ARC pour la vérification
des décomptes de frais accessoires, mais à soumettre à l'autorité
administrative les autres questions, n'est pas satisfaisante du point de vue de
la sécurité du droit. Elle souligne qu'admettre la thèse des recourants
reviendrait à contraindre l'autorité de conciliation à examiner le dossier,
puis à "splitter" le litige entre autorités civile et administrative
et, qu'en outre, les parties pourraient être amenées à saisir simultanément
deux autorités distinctes. Dans ses observations, l'intimée conclut au rejet du
recours sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable (art.14 et 15 al.2 LICO,
415 CPCN).

2.Conformément à
l'article 8 CPCN, applicable par analogie à la procédure devant l'ARC (art.15
al.2 LICO), le tribunal saisi d'une contestation qui est de la compétence d'un
tribunal d'un autre ordre ou de celle de l'autorité administrative, est tenu de
suppléer d'office ce moyen. Par ailleurs, l'article 19 al.1 LICO stipule que le
président de l'ARC est compétent pour écarter d'entrée de cause les requêtes
manifestement irrecevables.

3.Selon
l'article 253b al.3 CO "les dispositions relatives à la contestation des
loyers abusifs ne s'appliquent pas aux locaux d'habitation en faveur desquels
des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le
loyer est soumis au contrôle d'une autorité". Toutefois, d'après l'article
2 al.2 OBLF, certaines dispositions matérielles relatives aux frais accessoires
(art.257a et b CO) ainsi que les prescriptions formelles régissant leur
introduction (art.269d al.3 CO) s'appliquent également aux loyers contrôlés par
les pouvoirs publics. La conformité de l'article 2 al.2 OBLF avec le CO est
toutefois controversée en doctrine (voir commentaire de l'USPI, n.8 ad art.253a-253b
CO;Higi, Commentaire zurichois,
n.8b ad art.253-253b CO;Lachat, Le
bail à loyer, chapitre 4.4.2.8, n. de pied de page 53, p.82).

Dans
une décision du 9 février 1994, le Tribunal suprême du canton de Zurich a
estimé que la procédure de contestation des loyers instituée par le droit privé
était exclue en ce qui concerne les locaux visés à l'article 253b al.3 CO, y
compris s'agissant des frais accessoires (DB 1996, p.20).

Dans
un arrêt du 23 décembre 1997, la Cour de céans s'est ralliée à la jurisprudence
précitée en considérant que l'article 2 al.2 OBLF ne déclarant pas applicable
aux logements subventionnés l'article 270b al.2 CO, qui vise expressément le
cas des contestations portant sur l'introduction de nouveaux frais accessoires,
il fallait en déduire qu'une procédure de conciliation devant l'ARC n'était pas
ouverte dans un tel cas. Dans le même arrêt, la Cour de céans a souligné que
tant la LCAP (art.38) que l'OCAP (art.25) règlent de façon spécifique le régime
des frais accessoires pour les logements dont le loyer est contrôlé, les
notions de frais accessoires du droit privé (CO) et du droit public (LCAP,
OCAP), quoique comparables, n'étant toutefois pas identiques. La Cour a également
relevé que le droit public prévoyant expressément la compétence de l'OFL pour autoriser
le paiement des frais accessoires par le prélèvement d'acomptes mensuels forfaitaires
(art.25 al.3 OCAP), on devait en conclure que l'OFL est compétent pour
contrôler les frais accessoires.

Saisi
d'un recours en réforme contre l'arrêt précité de la Cour de céans, le Tribunal
fédéral a relevé dans son arrêt du 2 juillet 1998 (ATF 124 III 463) que la
ratio legis de l'article 253b al.3 CO était d'empêcher un double contrôle des
loyers et d'éviter de prononcer des décisions contradictoires. Il a souligné
que, pour les habitations faisant l'objet de mesures d'encouragement par les
pouvoirs publics, l'autorité chargée du contrôle des loyers jouit d'une
compétence exclusive, la procédure prévue dans le droit des obligations étant fermée.
Considérant qu'on n'obtiendrait la sécurité du droit requise que si
l'exclusivité de la compétence de l'autorité instituée par la législation sur
les mesures d'encouragement s'étendait à tous les points soumis à la
surveillance officielle, il en a conclu que l'article 253b al.3 CO constituait
une véritable norme de compétence, alors que les réserves mentionnées à
l'article 2 al.2 OBLF doivent être considérées comme des renvois au droit
matériel. Le Tribunal fédéral a enfin estimé que la ventilation entre le loyer
et les frais accessoires n'était pas toujours identique et que, lorsque le
paiement des charges avait lieu par forfait mensuel, la distinction pouvait
même paraître purement formelle aux yeux du locataire. Dans de telles
conditions, exiger des locataires d'habitations subventionnées par les pouvoirs
publics et soumises à une surveillance officielle la mise en uvre de deux
procédures différentes pour contester les loyers et les frais accessoires
serait source non seulement de complications inutiles, mais encore d'un risque
accru de décisions contradictoires.

4.Certes le cas
d'espèce ne concerne pas l'introduction de nouveaux frais accessoires, mais
d'une part la modification de la clé de répartition de ces frais par le
bailleur et d'autre part la vérification d'un décompte de chauffage. Il
n'apparaît toutefois pas, au vu des principes dégagés par la jurisprudence
fédérale précitée, que ce cas ressortisse à la compétence des autorités civiles
et soit soustrait à celle de l'autorité administrative. En effet, cette
jurisprudence établit très clairement que l'article 253b al.3 CO constitue une
véritable norme de compétence, alors que les réserves mentionnées à l'article 2
al.2 OBLF ne sont que des renvois au droit matériel. De même elle considère que
la sécurité juridique impose la compétence exclusive de l'autorité instituée
par les mesures d'encouragement concernant tous les points soumis à la
surveillance officielle. L'établissement du décompte de chauffage fait
précisément partie des points soumis à cette surveillance, puisqu'il est
réglementé par l'article 38 LCAP ainsi que par l'article 25 de l'ordonnance y
relative. En ce qui concerne la modification de la clé de répartition, elle
constitue une nouvelle prétention de la bailleresse, puisqu'elle a pour effet
de reporter sur les locataires tout ou partie des frais relatifs à des locaux
précédemment loués à un tiers. On ne saurait suivre les recourants selon
lesquels il existerait dans un tel cas une compétence de l'ARC, puisque
l'article 2 al.2 OBLF, outre qu'il ne constitue selon la jurisprudence fédérale
précitée qu'un renvoi au droit matériel et non une norme de compétence, ne
déclare pas l'article 270b CO  qui indique la procédure à suivre au locataire
contestant une augmentation  applicable aux logements subventionnés. Du point
de vue économique, une modification de la clé de répartition des frais
accessoires ne diffère pas de l'introduction de nouveaux frais, puisqu'elle a
de toute manière pour effet une augmentation des charges. Si, du point de vue
de la jurisprudence fédérale précitée, la sécurité juridique commande que les
contestations relatives à l'introduction de nouveaux frais accessoires soient
soumises au contrôle de l'autorité administrative uniquement comme les
contestations concernant l'augmentation du loyer, il doit logiquement en être
de même s'agissant d'une contestation de la clé de répartition des frais
accessoires.

Quant
à l'argument selon lequel la possibilité offerte aux locataires de faire
contrôler leur loyer ou les adaptations de leur loyer par l'OFL selon les
modalités prévues par la LPA se heurterait à l'article 6 CEDH ou 4 aCst. féd.
(30 Cst. féd), cette procédure limitant le droit d'être entendu, il n'est pas
fondé : certes, l'OFL n'a pas qualité de juge indépendant et impartial, mais sa
décision  étant présupposé qu'elle porte sur une contestation de caractère
civil, au sens de l'article 6 § 1 CEDH  n'est pas soustraite à un contrôle
judiciaire  : l'article 59 LCAP institue une voie de recours devant la
Commission de recours DFEP, qui a l'indépendance nécessaire depuis la révision
de l'OJ de 1991. Si l'argument n'est donc pas en soit irrecevable, en revanche
il tombe à faux en l'espèce (voir à ce sujet : Message du Conseil fédéral
relatif à la modification de l'OJ, du 18.3.1991, FF 1991 II 461 ss, notamment
463, 475, 531, 548, 594; Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle
constitution fédérale, du 20.11.1996, pp.184 ss et 540 ss;Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol II,
Staempfli 2000, nos 1177, 1190 ss, 1397 ss, 1434 ss).

5.Mal fondé, le
recours doit être rejeté et les recourants condamnés aux frais et dépens de la
procédure.

Par ces motifs,LA COUR DE CASSATION CIVILE

1.Rejette le recours.

2.Condamne
solidairement les recourants aux frais qu'ils ont avancés par 480 francs et à
verser 400 francs de dépens à l'intimée.