ne_gerichte · TA.2000.77 · 1974-02-05 · fr

Contribution en cas de plus-value résultant d'une mesure d'aménagement du territoire

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 25.01.2001 TA.2000.77 (INT.2001.33)

A.
Depuis
le décès de leur mère E. G., les frères G. sont propriétaires communs de
l'actuel article X. du cadastre de Vaumarcus, situé au lieu-dit "Y.".
En 1973, le Conseil
d'Etat a déclaré ce bien-fonds zone protégée au sens de l’arrêté fédéral du 17
mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d’aménagement du
territoire. Statuant sur l'opposition dont il avait été saisi par la
propriétaire de l'époque, le Conseil d’Etat a, par décision du 5 février 1974,
considéré que la parcelle litigieuse était "incontestablement un terrain à
bâtir" et l'a soustraite au champ d’application de l’arrêté fédéral.
Parallèlement, la
commune de Vaumarcus a mis à l'enquête publique un nouveau plan d'aménagement
et le règlement y relatif, prévoyant l'affectation en zone rurale de tout le
périmètre de "Y.". E. G. s'y est opposée par courrier daté du 13 juin
1973, faisant valoir que le terrain avait été équipé pour la construction d'une
villa. Elle invoquait à cet effet une convention signée en 1963 entre divers
propriétaires, dont elle-même, et la commune, portant sur la nature juridique,
la régularisation au cadastre et les modalités d'entretien des conduites
desservant le secteur (eau potable, égouts, électricité). Le 21 décembre 1973,
le conseil communal de Vaumarcus a levé l'opposition, après avoir constaté que
le bien-fonds était précédemment colloqué en zone rurale et qu'il conservait le
même statut selon le nouveau plan. Cependant, compte tenu de la convention
stipulée en 1963 et afin "d'honorer la signature des autorités de
l'époque", la commune a garanti à E. G. la possibilité de construire une
maison sur son terrain, pendant un délai de 5 ans. L'intéressée a recouru
contre cette décision auprès du Conseil d'Etat. Dans ses observations déposées
en cours d'instruction le 1er mai 1974, le conseil communal, se référant à la
décision précitée du Conseil d'Etat du 5 février 1974, a déclaré renoncer au
délai de construction qu'il avait prononcé. En conséquence, le 6 mai suivant,
le service juridique de l'Etat a communiqué à la propriétaire que son recours
avait été admis et qu'il lui serait possible de construire quand elle le
jugerait opportun, à condition d'être en possession d'un permis en bonne et due
forme. Ce nonobstant, le conseil général de la commune de Vaumarcus a adopté le
13 mai 1974 un plan d’aménagement qui maintenait l'article X. en zone agricole.
Ledit plan a reçu la sanction du Conseil d’Etat le 28 juin 1974.
B.
Le
22 octobre 1997, le Conseil d'Etat a sanctionné le plan d'aménagement local de
la commune de Vaumarcus, selon lequel une surface de 4189 m2de
l'article X. devait être intégrée en zone d'urbanisation.
Le
9 février 2000, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le
département) a réclamé aux frères G. le paiement de 123'994.40 francs à titre
de contribution pour la plus-value acquise par leur bien-fonds consécutivement
à son affectation en zone constructible (20 % de la plus-value totale, calculée
à raison de 148 francs par m2).
C.
Les
frères G. interjettent recours auprès du Tribunal administratif contre la
décision du département, dont ils demandent l'annulation, sous suite de frais
et dépens. Ils soutiennent pour l’essentiel que les autorités communales et le
Conseil d’Etat ayant par le passé reconnu à plusieurs reprises le caractère
constructible de la parcelle, le plan d'aménagement sanctionné le 22 octobre
1997 n'entraîne pas d'affectation en zone d'urbanisation. Ils ne
bénéficieraient ainsi d'aucun avantage majeur justifiant la perception d'une
contribution pour plus-value. Au surplus, la décision enfreindrait le principe
de la confiance dans la mesure où les recourants pouvaient se fier aux
déclarations faites à l'époque par les autorités.
Dans
ses observations, le département estime que le plan d’aménagement sanctionné le
22 octobre 1997 a intégré la parcelle en zone d’urbanisation, ce qui constitue
un avantage majeur. Il conteste que le plan datant de 1974 ait affecté la
parcelle en zone à bâtir. De plus, dès l’entrée en vigueur des législations
fédérale et cantonale en matière d’aménagement du territoire, les recourants
n'auraient pas pu ériger une villa sur leur bien-fonds, faute de conformité
d'une telle construction avec la zone rurale. Ils ne pourraient par ailleurs
pas se prévaloir du principe de la protection de la bonne foi, la loi ayant
changé depuis les promesses reçues. En conséquence, le département propose le
rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2.
a)
Selon l'article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de
mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont
majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation
à la zone d'urbanisation (art.47) ou à une zone spécifique (art.53) est réputée
avantage majeur constituant une plus-value (art.34 al.1 LCAT). Celle-ci est la
différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure
d'aménagement (art.34 al.2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution
correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le propriétaire du
bien-fonds (art.35 al.1 LCAT). Le département arrête le montant de la
plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement
entre en vigueur (art.36 LCAT). Selon l'article 37 LCAT, après consultation de
la commune, le département fixe le délai de perception en tenant compte des
besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d'utiliser le bien-fonds
(al.1); la perception peut être différée ou échelonnée à la demande d'un
propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al.2); elle
intervient cependant au plus tard lors de l'aliénation du bien-fonds (al.3);
l'article 48 al.4 est réservé (al.4). Aux termes de cette dernière disposition,
la perception de la plus-value est différée aussi longtemps que dure
l'assimilation à la zone agricole ou viticole.
b)
Ainsi que cela ressort du texte et de la systématique de la loi, le droit
neuchâtelois limite le prélèvement d'une plus-value aux deux affectations
mentionnées à l'article 34 LCAT. En effet, la section 5 du chapitre 2 de cette
loi, dans sa teneur depuis le 1er avril 1992, pose le principe de la
compensation (art.33) avant de définir ce qui est réputé constituer un avantage
et la manière dont on chiffre la répercussion positive d'une mesure
d'aménagement du territoire (art.34). Cette systématique, élaborée par une commission
du Grand Conseil (BGC 1986 I, p.642 ss), a été reprise de la LCAT du 24 juin
1986 sous l'empire de laquelle seule l'affectation à la zone d'urbanisation était
réputée avantage majeur (RLN XII, p.5 ss; art.19, 20). Dans un projet de loi
ultérieur, le Conseil d'Etat a manifesté sa volonté d'étendre la notion légale
"d'avantage" non seulement à l'affectation d'un bien-fonds à la zone
spécifique – qui figure dans la loi actuellement en vigueur -, mais encore à
toutes autres situations, par l'introduction dans le texte de l'adverbe
"notamment" (BGC 1990-91 II, p.2446). Ce projet de loi a cependant
été retiré par le gouvernement cantonal (ibid., p.2534) et le texte actuel,
adopté le 2 octobre 1991 sur nouvelle proposition du Conseil d'Etat du 21 août
précédent, ne comporte pas l'adverbe précité. Force est donc de déduire de ce
qui précède que le législateur neuchâtelois a entendu percevoir une
contribution uniquement lorsque la plus-value résulte de l'affectation d'un
bien-fonds à la zone d'urbanisation ou à une zone spécifique (RJN 1998, p.274).
c)
A contrario, il apparaît que l'Etat ne prélève notamment aucune contribution
lorsqu'une plus-value provient de la modification des prescriptions concernant
une zone déjà constructible antérieurement, en particulier si des prescriptions
spéciales en matière de police des constructions augmentent les possibilités
d'exploitation du bien-fonds concerné, ni lorsque est accordée une dérogation
permettant une utilisation d'un bien-fonds plus intensive que celle prévue par
le régime ordinaire de la zone concernée, toutes situations qui peuvent
apparaître comme des avantages offerts par les mesures d'aménagement (v. Etude
relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; DFJP/OFAT, ad
art.5, p.116 ss, sp., p.119-120 cité in RJN 1998, p.274). En outre, l'affectation
en zone à bâtir est seulement réputée avantage majeur aux termes de l'article
34 al.1 LCAT, présomption qui est réfragable (RJN 1998, p.275).
3.
En
l’espèce, les recourants contestent que l'affectation en zone d'urbanisation
prévue par le plan d'aménagement sanctionné le 22 octobre 1997 leur ait procuré
un avantage majeur à l'origine d'une plus-value dans la mesure où leur parcelle
aurait déjà été constructible depuis 1974, ainsi que l'avaient déclaré à
l'époque le conseil communal et le Conseil d’Etat.
Les documents réunis en
cours d'instruction ont permis d'établir que le bien-fonds concerné a été au
centre de deux procédures qui, bien que simultanées, étaient distinctes l'une
de l'autre. La première concernait l'assujettissement à l’arrêté fédéral du 17
mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d’aménagement du
territoire (AFU). Faisant usage des voies de droit prévues par la législation
cantonale d'exécution (v. art.4 al.2 de l'arrêté d'exécution de l'AFU du
24.10.1972, RLN V 120 ss.), E. G. a contesté auprès du Conseil d'Etat
l'incorporation de son terrain dans le périmètre des zones protégées à titre provisoire.
Dans sa décision du 5 février 1974 (D.2/2), le Conseil d'Etat a admis que
l'article X. était "incontestablement un terrain à bâtir" et l'a
soustrait à l'application de l'AFU. La deuxième procédure a eu pour objet le
plan d'aménagement communal et son règlement, mis à l'enquête en juin-juillet
1973. La propriétaire s'est dûment opposée à ce plan, qui maintenait sa
parcelle en zone agricole (v. son opposition datée du 13.06.1973). Après que le
conseil communal eut levé l'opposition, l'intéressée a recouru auprès du
Conseil d'Etat, en manifestant sa volonté de "pouvoir utiliser la parcelle
en question au moment opportun pour (sa) famille" (v. mémoire de
recours du 04.01.1974). Dans sa prise de position adressée le 1er mai 1974 au
service juridique de l'Etat, le conseil communal a précisé qu'à ses yeux la
seule solution aurait été d'interdire toute construction dans le secteur,
"ce qui n'a pas été l'avis du Conseil d'Etat puisqu'il a décrété que Y.
était incontestablement un terrain à bâtir". Pour ce motif, il a renoncé
au délai de cinq ans qu'il avait voulu imposer lorsqu'il s'était prononcé sur
l'opposition. Le 6 mai 1974, le collaborateur en charge du dossier auprès du
service juridique a communiqué à l'intéressée que son recours avait été admis
et qu'elle était libre de construire quand bon lui semblerait, à condition de
respecter la législation cantonale en la matière. Quand bien même cette
communication est intervenue sous la forme d'une simple lettre, il n'en demeure
pas moins qu'il s'agissait, matériellement, d'une décision donnant suite aux
conclusions du recours et mettant fin au litige. En effet, selon la procédure
applicable à l'époque - à savoir celle prescrite par la loi sur les
constructions du 12 février 1957 (RLN II 638 ss) pour les plans d'alignement
(v. rapport du 14.11.1984 du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet de LCAT et de
LConstr., in BGC 1984-85 II, p.1702) -, les plans d'aménagement communaux
pouvaient être attaqués, pendant la mise à l'enquête publique, d'abord par le
biais d'une opposition auprès du conseil communal (art.36 al.2), puis d'un
recours auprès du Conseil d'Etat (art.36 al.3). Ils étaient ensuite soumis au
vote du conseil général (art.37) puis à la sanction cantonale (art.38). Si le
législateur a prévu des voies de droit permettant aux intéressés de contester
les plans d'aménagement avant leur approbation par le législatif communal, ce
n'est certainement pas pour que les décisions auxquelles elles aboutissent
restent, une fois leur force matérielle acquise, sans incidence sur le contenu
desdits plans (v. par exemple aujourd'hui l'art.95 LCAT). Une solution
contraire reviendrait à nier tout effet juridique aux décisions prises sur une
opposition ou un recours dirigé contre un plan d'affectation. Or, les recours
en matière d'aménagement du territoire, lorsqu'ils sont bien-fondés, donnent en
principe aux conclusions des participants une force obligatoire (
Tanquerel
, La participation de la
population à l'aménagement du territoire, 1988, p.166; Etude relative à la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, DFJP/OFAT, ad art.21, p.259). En
l'espèce, la décision du 6 mai 1974 est entrée en force, ce qui aurait dû
amener l'autorité compétente à modifier le plan d'aménagement pour y signaler
le caractère constructible du bien-fonds, par exemple par son intégration dans
la zone d'habitation à faible densité située à proximité du lieu dit
"Y.". On ignore pourquoi il n'a pas été procédé de la sorte, ce qui a
eu pour conséquence que le plan a été soumis sans rectification au vote du
conseil général (13.05.1974; v. FO 1974, p.497), puis à la sanction du
Conseil d'Etat (28.06.1974; ibidem). Cela ne change rien au fait que, de par la
décision qui avait été rendue, la nature constructible de l'immeuble était
juridiquement acquise et qu'elle prévalait sur la représentation graphique
erronée contenue dans le plan. Une telle solution doit d'autant plus s'imposer
qu'on ne saurait faire supporter au propriétaire les désavantages découlant de
l'omission de classer son terrain en zone à bâtir dans le plan d'aménagement,
omission dont il n'était en rien responsable, qu'il ne pouvait que
difficilement déceler et contre laquelle il ne disposait pas de moyens de droit
ordinaires, la législation cantonale ne prévoyant aucune possibilité de recours
contre le vote du conseil général ou la sanction des plans par le Conseil
d'Etat (v. art. 37 à 39 de la LConstr. de 1957).
Ainsi,
les recourants n'ont bénéficié d'aucun avantage majeur résultant du plan
d'aménagement sanctionné le 22 octobre 1997, puisque leur parcelle était, pour
les motifs qui ont été exposés, constructible déjà depuis 1974, ce qui exclut
aujourd'hui la perception de toute contribution de ce chef.
4.
Contrairement
à ce que soutient le département intimé, l'entrée en vigueur de la LAT au 1er
janvier 1980 n'a pas entraîné de restrictions quant au caractère constructible
du bien-fonds. En effet, l'article 35 al.3 LAT stipule que "les plans
directeurs et les plans d'affectation cantonaux en force au moment de l'entrée
en vigueur de la présente loi conservent leur validité selon le droit cantonal
jusqu'à l'approbation par l'autorité compétente des plans établis selon cette
loi" (opération à exécuter dans les délais mentionnés à l'art.35 al.1
LAT). Il s'agit d'une disposition transitoire, applicable également aux plans
de zones communaux, qui signifie que les plans antérieurs à la LAT subsistent,
mêmes s'ils ne sont pas conformes au droit fédéral, et qu'ils conservent les
effets que leur attribuait la législation cantonale (
Ruch
, in Commentaire LAT, 1999, ad art.35, nos 9-10). Dès lors, les
recourants n'auraient pas pu se voir opposer l'article 22 al.2 litt.a LAT,
selon lequel une autorisation ne peut être délivrée que si la construction
projetée est conforme à l'affectation de la zone, s'ils avaient eu l'intention
de construire sur leur parcelle, puisque celle-ci se trouvait précisément en
zone à bâtir de par la décision du 6 mai 1974.
5.
Il
découle des considérants qui précèdent que le recours, bien fondé, doit être
admis et la décision du département annulée. Vu l'issue du litige, il sera
statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA).
Les recourants ont en outre droit à une allocation de dépens (art. 48
LPJA).
Par ces motifs
,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Admet le
recours.
2.
Annule la
décision du Département de la gestion du territoire du 9 février 2000.
3.
Alloue aux
recourants une indemnité de dépens de 600 francs, à la charge de l'Etat.
4.
Statue sans
frais et ordonne la restitution de leur avance aux recourants.