ne_gerichte · CDP.2021.108 · 2010-12-22 · fr

Aménagement du territoire : modifications de terrain et suppression d’éléments naturels effectuées sans droit. Refus de permis de construire et de dérogation. Remise en état et mesures de compensation.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 23.09.2021 CDP.2021.108 (INT.2021.428)

A.
Le 22 décembre 2010, X.________, exploitant
d'un domaine viticole, a adressé à la Commission d'experts en matière de
cadastre viticole (ci-après : la commission) une demande d'autorisation de
plantation de vignes au lieu-dit "Les Combettes" sur les articles
1402 et 8000 du cadastre du Landeron situés en zone agricole et dont il est
propriétaire. Après avoir requis l'avis du Service de la faune, des forêts et
de la nature (ci-après : SFFN ou le service; courrier du 31.03.2011), la
commission, à la suite d'une vision locale, a accordé l'autorisation de planter
de la vigne sur les parcelles susmentionnées tout en précisant, concernant
l'article 8000, que le bien-fonds est riche en éléments naturels protégés ou
méritant protection (haies, bosquets, murs de pierres sèches) et est bordé par
un cours d'eau, si bien que le requérant devra fournir au SFFN un plan précis
de la plantation envisagée afin que ce service puisse évaluer son impact sur
les domaines de sa compétence. Il était précisé que X.________ devait contacter
le SFFN avant la plantation. Dans une autorisation de coupe du 20 mai 2011, la
section forêts dudit service a précisé que les haies et bosquets étaient à entretenir
mais à ne pas supprimer.
Les travaux ayant débuté alors qu'aucune autorisation n'avait été
donnée (suppression de haies et de murs et début du remblayage), la Commune du
Landeron (ci-après : la commune) les a fait stopper et a invité l'intéressé à
déposer une demande de permis de construire, ce qu'il a fait, concernant la
parcelle 8000, le 17 octobre 2011 en déposant deux demandes pour construction
et installation de minime importance. Le dossier SATAC 14405 concerne pour
l'essentiel la parcelle 1402, non objet du présent litige, et le dossier SATAC
14406 la parcelle 8000 et prévoit l'apport de terre de vignes pour la mise à
niveau du terrain et la création de passages en herbe pour véhicules viticoles.
Par courrier du 23 novembre 2011, le Service de l'aménagement du territoire
(ci-après : SAT) a demandé des justifications concernant les remblayages et des
indications quant à leur volume tout en indiquant la nécessité de stopper tous
travaux avant la délivrance du permis de construire. Le requérant a répondu à ce
courrier le 11 décembre 2011 en indiquant notamment que les remblayages étaient
prévus pour limiter au maximum les risques d'accidents pour son personnel et éviter
des manœuvres avec les machines sur un terrain en pente ou en dévers. Malgré la
demande du SAT, les travaux se sont poursuivis. Les demandes de permis de
construire ont été mises à l'enquête publique du 13 janvier 2012 au 13 février
2012 et deux associations de protection de la nature, soit WWF et Pro Natura, à
Neuchâtel, se sont opposées à sa délivrance invoquant l'arrêté cantonal sur la
protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines
du 19 avril 2006 (ci-après : l'arrêté), en demandant que les éléments détruits
soient reconstitués et en indiquant que la surface concernée par les remblais
était beaucoup plus vaste que celle mentionnée sur la demande de permis de
construire. Le SAT a demandé au requérant des compléments au dossier (courrier
du 27.04.2012 et rappel du 11.09.2012). Après une vision locale et plusieurs
séances, ce dernier a répondu le 21 mars 2013 en indiquant notamment la
provenance de la terre entreposée et en déposant un plan, établi par
A.________ SA,
prévoyant la reconstitution des objets naturels détruits sur une autre
partie de la parcelle ainsi qu'un relevé topographique de la situation au 12
juillet 2012 établi par B.________ SA mais ne donnant aucune indication quant à
la situation de la parcelle avant travaux. Le 7 juin 2013, le SAT a préavisé
négativement la demande de remblayage en indiquant que la compensation proposée
n'était pas opportune tout en conseillant de déplacer les deux surfaces de
compensation prévues.
Suite à une dénonciation pénale du SAT, le requérant a été condamné à
une amende de 2'500 francs (ordonnance pénale du 20.11.2013).
Ce dernier a déposé des documents complémentaires qui n'ont pas été
jugés suffisants, si bien que par décision du 4 février 2015 le chef du
Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le
département) l'a invité à déposer divers plans et compléments, l'exécution par
substitution étant prévue en cas de non-exécution, ainsi qu'à requérir une
dérogation. Une demande en ce sens a été déposée le 7 mars 2015 accompagnée de
divers documents (formulaire signalant les interventions sur des objets
protégés par l'arrêté, rapport du 05.03.2015 et plan du 06.03.2015 établi par
un écologue et intitulés "Mesures compensatoires au défrichement et
mesures supplémentaires" ainsi qu'un plan de situation et des plans de
coupe établis en 2015 par le bureau B.________ SA) jugés insuffisants, si bien
que le SAT a demandé au Service de la géomatique et du registre foncier
(ci-après SGRF) d'extraire des données du Géoportail cantonal (SITN) afin de
déterminer les modifications de la topographie du terrain et a fait figurer ces
données sur des plans de coupe. Ces documents ont été transmis aux opposantes
qui, à plusieurs reprises, ont contesté les propositions de compensation faites
par le requérant.
Le 11 mai 2017, le département a décidé :
"1.   L'autorisation
pour les travaux de modifications de terrains sollicités dans le cadre des
dossiers SATAC 14405 (art. 1402) et 14406 (partie sud-est de l'article 8000
définie selon plan "BF no 8000 Cadastre du Landeron", joint à la
présente décision) est refusée. Une nouvelle demande de permis de construire
répondant aux exigences de la présente décision devra être déposée par le
requérant avant tout aménagement de terrain.
2.    L'autorisation
pour les travaux de modifications de terrains dans le cadre du dossier SATAC
14406 est octroyée en tant que les travaux sont conformes à l'affectation de la
zone agricole pour la partie centrale de l'article 8000 définie selon plan "BF
no 8000 Cadastre du Landeron", joint à la présente décision,
moyennant le respect des charges et conditions fixées dans les considérants
ci-dessus.
3.    L'autorisation
pour les travaux de remblayages sollicités dans le cadre du dossier SATAC 14406
est refusée pour la partie nord de l'article 8000 définie selon plan "BF
no 8000 Cadastre du Landeron", joint à la présente décision.
4.    La
remise en état de la partie nord de la parcelle 8000 est exigée. Tous les
matériaux qui ont été amenés sur place doivent être évacués conformément aux
considérants et le terrain remis en état afin de reconstituer la topographie du
terrain de 2010 selon les profils en long extraits du SITN par le géomètre
cantonal qui sont joints à la présente décision et qui en font partie
intégrante (documents numérotés de 1 à 6), dans un délai
d'un an
dès
l'entrée en force de la présente décision.
5.    Dans
la mesure où l'ordre de rétablissement de l'état conforme n'aura pas été
exécuté dans le délai imparti, il sera procédé sans autre forme de procédure à
l'exécution par substitution aux frais du requérant. Une entreprise sera
chargée d'exécuter l'ordre de rétablissement.
6.    Les
oppositions de Pro Natura et du WWF sont admises en tant qu'elles ont trait à
l'article 1402 et aux parties nord et sud-est de l'article 8000 définie selon
plan "BF no 8000 Cadastre du Landeron", joint à la présente décision.
7.    Les
oppositions de Pro Natura et du WWF sont levées en tant qu'elles ont trait à la
partie centrale de l'article 8000 définie selon plan "BF no 8000 Cadastre
du Landeron", joint à la présente décision.
8.    (…)
9.    (…)
Le département a examiné si les aménagements demandés et déjà réalisés
sur les parties nord et centrale de l'article 8000 pouvaient faire l'objet
d'une autorisation a posteriori. Concernant la partie nord de l'article 8000,
il a considéré que les travaux entrepris n'étaient pas conformes à la zone
agricole et que l'intérêt du requérant à exploiter de manière mécanisée
l'ensemble de l'article 8000 (y compris la partie nord qui représente une toute
petite partie des surfaces qu'il exploite) ne prime pas sur l'intérêt public au
maintien des sites naturels comme cela résulte de l'autre décision du
département du même jour qui, des objets naturels ayant été détruits, a exigé
la remise en état de la topographie du terrain ainsi que la reconstitution des
objets protégés. Il a examiné ensuite si les travaux effectués pouvaient être
autorisés au regard de l'article 24 LAT, disposition selon laquelle une
construction non conforme à l'affectation de la zone ne peut être autorisée que
si elle est imposée par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne
s'oppose à sa réalisation. Il est arrivé à la conclusion que l'intérêt à la
protection de la nature est un intérêt prépondérant qui s'oppose aux
aménagements de terrain déjà réalisés et qu'il convient dès lors d'exiger la
remise en état vu que l'atteinte est grave et bien que les coûts pour ce faire
soient élevés.
S'agissant de la partie centrale de l'article 8000, le département a
considéré que les aménagements entrepris (création de "zones de
manœuvre" recouvertes d'herbes) étaient conformes à la zone agricole et
qu'une dérogation pouvait être accordée pour la haie déjà abattue. Il a
autorisé les travaux moyennant le maintien de la nature herbeuse et des arbres
existants.
L'autre décision du département, prise à la même date, contient le
dispositif suivant :
"1.   Les
objets détruits par le requérant constituent des objets protégés au sens de
l'arrêté. Il s'agit premièrement de haies et de bosquets d'une surface totale
approximative de 662 m2 et deuxièmement d'un mur de pierres sèches d'une
longueur approximative de 41 mètres, selon le plan "BF n°8000 Cadastre du
Landeron - Objets naturels supprimés", du 21 mars 2017, joint à la
présente décision.
2.    (…)
3.    Aucune
dérogation aux mesures de protection selon l'article 35 LCPN ne peut être
octroyée dans le cas d'espèce pour les objets protégés situés sur la partie
nord du bien-fonds 8000 du cadastre du Landeron selon le plan "BF n°8000
Cadastre du Landeron", du 14 mars 2017, joint à la présente décision. La
destruction des objets protégés par l'arrêté sis sur cette partie du bien-fonds
8000, soit 615 m2 de haies et bosquets et 41 mètres de mur de pierres sèches
selon le plan "BF n°8000 Cadastre du Landeron - Objets naturels supprimés",
du 21 mars 2017, joint à la présente décision, constitue, par conséquent, une
atteinte illicite.
4.    Le
requérant est par conséquent tenu d'effectuer premièrement une remise en état
de la topographie du terrain sur la partie nord du bien-fonds 8000 du cadastre
du Landeron afin de retrouver la situation correspondant à celle précédant les
différents travaux effectués. Il s'agit donc de reconstituer la topographie du
terrain de 2010 selon les profils en long extraits du SITN par le géomètre
cantonal qui sont joints à la présente décision (documents numérotés de 1 à 6).
Le requérant est tenu deuxièmement de reconstituer les différents objets
protégés situés sur la partie nord du bien-fonds 8000 du cadastre du Landeron
sur la base des orthophotos de 2008 et conformément au plan "BF n°8000
Cadastre du Landeron - Mesures de reconstitution et de compensation", du
21 mars 2017, joint à la présente décision.
5.    Une
fois la topographie reconstituée, le requérant devra faire parvenir au service
de la faune, des forêts et de la nature un plan de la nouvelle topographie
(plan et profil) établi par un ingénieur géomètre.
6.    Concernant
la partie centrale du bien-fonds 8000 du cadastre du Landeron selon le plan "BF
n°8000 Cadastre du Landeron" du 14 mars 2017 joint à la présente décision,
une dérogation aux mesures de protection selon l'article 35 LCPN peut être
octroyée au requérant pour l'abattage d'une haie d'une longueur d'environ 30
mètres et d'une surface d'environ 47 m2 selon le plan "BF n°8000 Cadastre
du Landeron - Objets naturels supprimés", du 21 mars 2017, joint à la présente
décision. La mesure de compensation pour l'abattage de cette haie consiste en
la création de nouvelles haies, constituées de différents segments, d'une
longueur totale équivalente sur le même bien-fonds. Il s'agit par conséquent de
replanter plusieurs segments de haies conformément au plan "BF n°8000
Cadastre du Landeron - Mesures de reconstitution et de compensation", du
21 mars 2017, joint à la présente décision et aux considérants ci-devant.
7.    (…)
8.    (…)
9.    Les
oppositions de Pro Natura Neuchâtel et WWF Neuchâtel sont partiellement admises
en ce qui concerne l'illicéité de la destruction des objets naturels et la
demande de remise en état et de reconstitution des objets protégés situés au
nord du bien-fonds 8000. Au surplus, mal fondées, elles sont levées.
10.  Le
requérant doit effectuer ces mesures de remise en état, de reconstitution et de
compensation dans un délai d'un an dès l'entrée en force de la présente
décision.
11.  Si
les travaux de réparation ne sont pas exécutés dans le délai imparti, il sera
procédé à l'exécution par substitution aux frais du requérant.
12.  (…)
13.  (…)
14.  (…)
Le département a considéré que les objets détruits (haies, bosquets
ainsi qu'un mur de pierres sèches) étaient protégés au sens de
l'arrêté
;
que, concernant la partie nord du bien-fonds 8000, l'exigence d'un intérêt
public prépondérant à l'octroi d'une dérogation pour l'abattage d'une surface
approximative de 615 m
2
de haies et bosquets et la destruction
d'environ 41 mètres de murs de pierres sèches n'était pas remplie et que
l'intérêt public à maintenir les biotopes d'importance régionale était
prépondérant par rapport à l'intérêt privé du requérant d'utiliser l'entier de ses
biens-fonds pour la plantation de vignes et de permettre une exploitation
mécanisée de celles-ci. Il a estimé qu'une reconstitution des objets était
possible et que les mesures de remplacement proposées ne pouvaient dès lors
être envisagées comme réparation à l'atteinte illicite. La reconstitution
impliquait par ailleurs une remise en état de la topographie du terrain sur le
haut du bien-fonds 8000. Concernant la partie centrale du bien-fonds, une
dérogation pouvant être octroyée pour l'abattage d'une haie d'une longueur
d'environ 30 mètres et d'une surface de 47 m
2
, il a estimé que des
mesures optimales devaient être prises pour remplacer l'atteinte portée, la
mesure de compensation consistant en l'espèce en la création de nouvelles haies
d'une longueur totale équivalente et constituée de plusieurs segments sur le
même bien-fonds.
Par décision du 9 novembre 2017, le Conseil communal du Landeron
(ci-après : le conseil communal) a notamment refusé le permis de construire
pour les travaux de modification de terrain effectués sur le nord de la
parcelle et a octroyé le permis de construire pour les modifications de terrain
effectuée sur la partie centrale.
Saisi de recours contre ces trois décisions, le Conseil d'Etat les a
rejetés par prononcé du 22 février 2021. Il a retenu qu'il ressort des
orthophotos disponibles sur SITN, qui constituent selon la jurisprudence un
fait notoire, que des boisés présentant la forme de haies et de bosquets au
sens de
l'arrêté
se trouvaient dans la partie nord de l'article 8000 en 2008 et 2009, alors que
cette végétation n'apparaît plus sur les orthophotos de 2011 et 2014. Il a démontré
par ailleurs qu'il n'existe aucune raison de penser que les haies et bosquets
supprimés étaient composés d'espèces végétales non autochtones. Il a considéré
par ailleurs que
l'arrêté
ne fixait aucune exigence relative à l'âge de la végétation protégée; que
l'assujettissement de la parcelle à la loi sur la viticulture ne signifiait pas
que les éléments naturels protégés y figurant pouvaient être anéantis; qu'il
ressortait de la carte de l'inventaire communal ainsi que du plan orthophoto du
4 janvier 2011 du relevé du terrain effectué par le SFFN et des photographies
jointes à ce relevé que des murs de pierres sèches existaient dans la partie
nord de l'article 8000 et qu'ils étaient protégés; que tant les haies que les bosquets
et murs de pierres sèches étaient susceptibles de servir de lieu d'habitat à la
coronelle lisse, la vipère aspic, le lézard des murailles et la salamandre
tachetée qui ont été observés sur ou à proximité du site et qu'ils possédaient
dès lors un intérêt écologique. L'intérêt à pouvoir cultiver la vigne aurait pu
être garanti sans porter atteinte aux éléments naturels présents, ce qui a amené
le Conseil d'Etat à dire que c'est à bon droit que le département a jugé que
l'intérêt public à leur maintien devait prévaloir et, la suppression des
éléments précités étant illicite, qu'il a exigé la reconstitution, le coût y
relatif de 59'112 francs pouvant être imposé à l'intéressé. Le Conseil d'Etat a
par ailleurs estimé que les modifications de terrain entreprises n'étaient pas
conformes à l'affectation de la zone agricole et que les conditions pour une
dérogation n'étaient pas remplies, ces modifications se heurtant aux intérêts
prépondérants de la nature et du paysage, si bien que la reconstitution de la
topographie d'origine, même si elle entraînait des conséquences dures pour l'intéressé,
respectait le principe de la proportionnalité. Le Conseil d'Etat a précisé que
la reconstitution devra se baser sur les deux profils en long du SGRF joints à
la décision du département concernant la LAT (décision DDTE–LAT).
Concernant la replantation exigée sur la partie centrale de l'article
8000, le Conseil d'Etat a estimé que la mesure décidée par le département, qui
a veillé à ce que le passage des machines viticoles reste possible, était
proportionnée. La clause accessoire prévue par le département, à savoir que les
modifications de terrain sont autorisées pour autant que la couverture du terrain
reste végétale, contribuait à maintenir le caractère naturel des lieux et
n'entravait pas l'exploitation viticole. Si l'intéressé entendait aménager des
chemins et places en chaille, il devrait déposer une demande de permis de
construire.
B.
X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat précitée
en concluant à son annulation ainsi qu'à ce qu'il soit dit que les objets
détruits ne constituaient pas des objets protégés pour les parties nord et
centrale du bien-fonds 8000 et, partant, que les travaux n'étaient pas
contraires à la loi; à ce qu'il soit dit qu'aucune dérogation n'était
nécessaire et à ce que soit octroyée l'autorisation pour les travaux de
remblayage pour la partie nord de la parcelle et l'autorisation pour les
travaux de modification de terrain pour la partie centrale sans charges ni
conditions. Subsidiairement, il conclut à l'octroi d'une dérogation aux mesures
de protection pour les parties nord et centrale du bien-fonds sans
reconstitution ni mesures compensatoires. Enfin, en tout état de cause, il
conclut à ce qu'il soit dispensé d'effectuer une remise en état de la
topographie sur la partie nord et de reconstituer les objets protégés sur les
parties nord et centrale, sous suite de frais et dépens.
Il relève une lacune législative dans la mesure où
l'arrêté
ne traite pas des cas où la végétation a été supprimée pour se redévelopper
ensuite. Il estime que la loi sur la viticulture prime sur l'arrêté. On ne
saurait lui reprocher de ne pas avoir collaboré à l'établissement des faits,
puisque les éléments sur lesquels se fondent les autorités inférieures pour
retenir la présence d'objets protégés ne sont pas probants. Il estime de plus
que la nature des essences végétales n'a pu être déterminée. La suppression de
haies, bosquets et éléments minéraux n'étant pas illicite, il n'y avait pas
lieu d'examiner si une dérogation s'imposait, ce d'autant plus que ces éléments
ne possèdent pas un intérêt écologique, soit sont seulement susceptibles de
servir de lieu d'habitat et de déplacement pour la faune. Selon lui, le
département a considéré à tort l'existence d'une violation formellement et
matériellement illicite, seule la seconde étant avérée. Il estime qu'en
décidant d'une reconstitution à l'identique et au même endroit, l'autorité
intimée a violé le principe de proportionnalité. Quant à la modification du
terrain, il a été conforté tout au long de l'instruction par les autorités
qu'une remise en état ne serait pas nécessaire. Par ailleurs, la construction
est conforme à la zone dédiée à l'exploitation viticole. L'intérêt public à la
reconstitution topographique d'origine est contesté puisque l'état initial ne
permettait pas l'exploitation d'une vigne et que les modifications apportées ne
heurtent pas les objectifs de la zone viticole. Enfin, il conteste qu'il
existait une haie protégée au sud de la partie centrale de l'article 8000 et
renvoie à ses arguments concernant la partie nord de cette dernière.
C.
Le Conseil d'Etat et le département concluent
au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Sans formuler
d'observations, le conseil communal conclut à son rejet sous suite de frais et
dépens. Dans leurs observations, le WWF et Pro Natura concluent implicitement
au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Le recourant estime que son obligation de
collaborer à l'établissement des faits peut rester ouverte,
l'arrêté
ne prévoyant rien dans les cas où la végétation a été supprimée pour se
redévelopper ensuite et l'affectation de la parcelle 8000 en zone viticole
garantissant la possibilité de planter des vignes puis les exploiter.
a) Selon l'article
18 al. 1
de la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) du 1
er
juillet 1966, la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit
être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotope)
ainsi que par d'autres mesures appropriées. Si les normes fédérales ne visent
que les haies et bosquets d'une certaine grandeur, le Tribunal fédéral a admis
que la protection par le droit cantonal peut aller au-delà de ce qui est prévu
par le droit fédéral (
ATF 133 II 220
cons. 2.3, JT 2008, I 649).
La loi cantonale sur la protection de la nature (
LCPN
)
du 22 juin 1994 prévoit que la protection de la nature s'étend à la faune, à la
flore et aux zones, sites et objets définis comme des biotopes, des objets
géologiques ou des sites naturels méritant d'être protégés (art. 5).
Sont réputés biotopes méritant d'être protégés
les espaces spécialement favorables à la vie des espèces animales et végétales
indigènes, notamment celles qui sont rares ou menacées de disparition, qui
jouent un rôle important dans l'équilibre naturel ou qui présentent un intérêt
particulier pour la science et l'enseignement (art. 8 al. 1).
Il s'agit plus spécialement des prairies maigres, des
tourbières, des marais, des étangs, des cours d'eau, des rives naturelles et de
leur végétation, des haies vives et des bosquets, ainsi que leurs zones de
protection (art. 8 al. 2).
L'Etat et les communes prennent
les mesures de protection commandées par les circonstances et il est en
principe interdit de porter atteinte aux objets géologiques, aux marais et à
leurs zones de protection, ainsi qu'aux murs de pierres sèches (art. 11 al.1 et
al. 2 let. b). Les haies sont protégées sur l'ensemble du territoire
cantonal (art. 12 al. 1). L'arrêté concernant la protection des haies, des
bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines du 19 avril 2006 stipule
qu'il est interdit d'essoucher une haie ou un bosquet ou d'en couper les
racines, ainsi que de fragmenter une haie dans sa longueur, d'en recéper ou
d'en abattre plus du tiers tous les trois ans (art. 5 al. 1). Il est interdit
de détruire totalement ou partiellement un mur de pierres sèches (art. 6 al.
1). Par haies, on entend des bandes boisées non assujetties à la législation
forestière, généralement à couches végétales étagées (arbustes, arbrisseaux,
arbres) (art. 2 al. 1). Par bosquets, on entend des massifs boisés non
assujettis à la législation forestière, composés généralement d'arbres,
d'arbustes et d'arbrisseaux (art. 2 al. 2). Par murs de pierres sèches, on
entend des structures linéaires, effondrées ou non, faisant ou ayant fait
office de clôture, construites de manière artisanale et traditionnelle, formées
de pierres assemblées sans liant ni mortier (art. 3).
b) Le département a considéré avec
raison que l'assujettissement de la parcelle 8000 à la loi sur la viticulture
signifie que les immeubles assujettis à cette loi ne peuvent, en principe,
recevoir une affectation étrangère à la viticulture (art. 7 de la loi sur la
viticulture [
LVit
] du 30.06.1976), mais ne signifie pas que les haies et
bosquets peuvent être détruits sans autorisation, l'arrêté ayant pour but
d'assurer la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et
des dolines sur l'ensemble du territoire cantonal (art. 1 al. 1). Par ailleurs,
l'arrêté pris en application de la
LCPN
ne saurait être considéré comme
de rang inférieur à
LVit
.
Savoir si l'on est en présence
d'une lacune proprement dite que le juge peut et doit combler ou d'une lacune improprement
dite relevant de considérations de politique législative qui sortent du champ
de compétence du pouvoir judiciaire, est une question d'interprétation. L'arrêté
prévoit expressément à l'article
5 al. 2
les cas où les haies et bosquets ne sont
pas visés par la protection. Si le législateur avait voulu soustraire à la
protection les éléments protégés qui ont été supprimés pour se redévelopper
ensuite, il l'aurait manifesté dans ces exceptions. Il s'agit dès lors d'une
lacune improprement dite et il n'appartient pas à l'Autorité de céans de la
combler. Dès lors, que le recourant l'ait ou non admis dans ses écrits, les
haies et bosquets sont protégés même s'ils ont resurgi suite à une suppression.
Or il ressort de la comparaison des orthophotos de 2008 et de 2011 que des haies
et bosquets ont été supprimés tant dans la partie nord que centrale de la
parcelle 8000.
c) Le recourant estime que le
"relevé SFFN éléments naturels" établi lors d'une vision locale le 10
janvier 2011 n'était pas à même de déterminer de quelles espèces étaient
constitués les haies et bosquets, le Conseil d'Etat ayant admis qu'il s'agissait
d'un simple document de travail ne portant aucun sigle officiel.
Le Conseil d'Etat a ajouté avec
raison que ce relevé comprend des orthophotos sur lesquelles figure la date
imprimée du 4 janvier 2011, ce qui démontre que le SFFN a bien constaté la
situation sur place et pris des photographies à cette date en vue de donner son
préavis sur la demande de plantation de vignes. Il est à relever de plus que la
demande de dérogation du 6 mars 2015 mentionne que l'objet protégé contient des
buissons et des arbres se trouvant dans une prairie naturelle et indique que
les haies et bosquets sont présents sur une surface de 530 m
2
,
présentent une largeur entre 1 et 4 mètres et une hauteur entre 1 et 5 mètres
(buissons) ainsi qu'un chêne. Le document établi en mars 2015 par l'écologue
intitulé "mesures compensatoires au défrichement et mesures
supplémentaires" se base sur les orthophotos ainsi que le plan de
l'inventaire nature de la commune et propose que les nouvelles haies soient
constituées d'essences indigènes et de quelques chênes pour "retrouver une
composition similaire à l'orthophoto de 2008" et conclut que les travaux
entrepris ont modifié profondément l'écosystème en place composé de prairies,
haies et bosquets. Le plan annexé à ce rapport mentionne par ailleurs les bosquets
supprimés. Il ressort de ces éléments que le recourant reconnaissait la valeur
des objets détruits illégalement et leur protection. Vu l'ensemble de ces
éléments, il ne peut se prévaloir du fait que le rapport du 4 janvier 2011 du
SFFN n'aurait aucune valeur officielle. Comme le Conseil d'Etat l'a relevé,
c'est au recourant qu'il appartenait de fournir des informations sur la
situation qui préexistait sur son terrain et c'est à lui de supporter les
conséquences de l'absence de collaboration à l'établissement des faits. Enfin,
l'autorisation de planter délivrée par la commission du 8 août 2011 mentionnait
que le bien-fonds était riche en éléments naturels protégés ou méritant
protection (haies, bosquets, murs de pierres sèches) et indiquait que le
requérant devra fournir au SFFN un plan précis de la plantation envisagée.
d) Le relevé du SFFN du 4 janvier
2011 et les photos annexées mentionnent un mur de pierres sèches. La carte de
l'inventaire communal et la fiche 17 y relative ont été prises en considération
comme un indice supplémentaire de son existence. Enfin, le recourant a
mentionné la présence de murs à plusieurs reprises dans la procédure et son
argumentation tendant à nier son existence relève de la mauvaise foi. Dans un
courrier du 21 mars 2013 au département, il mentionne, concernant les éléments
"nature" enlevés que le bureau A.________ SA a réalisé une projection
de remise en état, soit que le mur de pierres sèches a été déplacé pour
faciliter le transfert entre les deux entités "nature" et qu'un
deuxième mur de pierres sèches a été nouvellement projeté. Le formulaire de
demande dérogation ainsi que les documents annexes mentionnent également la
présence de murs de pierres sèches. Dans un courrier du 11 décembre 2011 au
département, le recourant justifie les remblayages par la nécessité d'éliminer
les talus et anciens murets cassés afin d'éviter les chutes, puis dans un
courrier du 16 octobre 2012 au SAT, il mentionne que la fonctionnalité du
terrain doit être respectée afin d'éviter les manœuvres et les risques dus à la
présence d'un mur. Vu les éléments précités et les déclarations du recourant,
le Conseil d’Etat pouvait sans arbitraire confirmer l’existence de murs de
pierres sèches.
3.
a) Le recourant conteste l'intérêt écologique
des éléments supprimés en alléguant qu'aucune dérogation n'était dès lors
nécessaire. Il en déduit que le Conseil d'Etat ne pouvait pas opposer l'intérêt
public à la protection des objets détruits et leur reconstitution à son intérêt
privé d'exploiter mécaniquement l'entier de la parcelle 8000.
Des dérogations aux mesures de protection peuvent être accordées par le
département en application des dispositions de la
LCPN
(art. 8 de
l'arrêté
).
Selon l'article 35 al. 1 de dite loi, si les circonstances l'exigent,
l'autorité compétente peut accorder certaines dérogations aux mesures de
protection prises en application de la loi. L'octroi de telles dérogations
implique en principe l'existence d'un intérêt public prépondérant (al. 2). Il y
a lieu de rappeler ici que les dérogations ne sauraient être accordées qu'à
titre exceptionnel et ne peuvent tendre qu'à l'assouplissement des exigences
légales lorsque, dans un cas particulier, leur application stricte se
révèlerait contraire à l'intérêt public ou porterait une atteinte excessive aux
intérêts d'un propriétaire sans que l'intérêt public ou l'intérêt des voisins
le justifie (
RJN
2003, p. 357
, p. 358 et les références citées). La possibilité de déroger
au système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des
situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les
conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et
qu'elles sont réalisées (arrêt du TF du
18.11.2015
[1C_92/2015]
cons. 4.4.4 et les références citées; RJN 1988, p. 179 et les
références citées). Si un projet est imposé par sa destination à l'endroit
prévu, qu'il n'existe pas d'autre alternative et qu'il s'avère ainsi que
l'atteinte ne peut être évitée, les intérêts publics et/ou privés touchés
doivent être identifiés et pondérés aussi bien que possible, sur la base des
motivations données à l'appui du projet (
Fahrländer
, in Commentaire LPN,
Genève-Zurich-Bâle, 2019, N 30 ad art. 18).
b) Comme l'ont retenu le département puis le Conseil d'Etat, la
protection d'une haie ou d'un bosquet par l'arrêté est une protection de fait.
Il suffit en effet que l'objet tombe sous le coup des définitions de l'arrêté
pour bénéficier d'une protection. Il en est de même concernant les murs de
pierres sèches. Les fiches "nature pratique" édictées par le canton
de Neuchâtel et consultables sur son site officiel (
www.ne.ch/autorites/DDTE/SFFN/nature/Pages/Nature-pratique.aspx
)
expliquent les motifs pour lesquels les haies, bosquets et murs de pierres
sèches forment, pour les premières, avec d'autres biotopes, des réseaux
écologiques permettant l'échange entre les populations animales et, pour les
seconds, constituent des écosystèmes indispensables à la vie de nombreux
animaux, en particulier les reptiles et les invertébrés ainsi que certains
végétaux. Selon la liste rouge des espèces menacées en Suisse, relative aux
reptiles, édictée par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP) et le Centre de coordination pour la protection des amphibiens
et des reptiles de Suisse (Karch), le lézard des murailles n'est pas menacé
dans le canton de Neuchâtel, alors que la coronelle lisse est vulnérable et
menacée de disparition sur le Plateau et la vipère aspic au bord de
l'extinction. La liste relative aux amphibiens mentionne par ailleurs que la
salamandre tachetée est vulnérable et en régression. Cette liste, bien que
datant de 2005, est établie par des spécialistes mandatés par l'Office fédéral
de l'environnement et le recourant n'apporte aucune preuve qui permettrait de démontrer
qu'elle n'est plus adaptée à la situation présente actuellement. Le fait de
constater que les éléments protégés sont susceptibles de servir de lieux
d'habitat et de déplacement aux reptiles et amphibiens est suffisant pour leur
reconnaître un intérêt écologique. La fiche 17 relative aux objets protégés par
la commune mentionne d'ailleurs que les haies arborées figurant dans le secteur
ont les fonctions suivantes : milieu-refuge, site de reproduction, nutrition et
échange avec des sites voisins. Se fondant sur la banque de données InfoSpecies
qui regroupe les observations d'espèces indigènes de Suisse, le département a
relevé que le lézard des murailles et la salamandre tachetée sont présents sur
le bien-fonds 8000, alors que la vipère aspic et la coronelle lisse ont été
observées à des distances de 200 à 300 mètres du bien-fonds. Ces indications
sont suffisantes pour parvenir à la conclusion que les éléments supprimés
possédaient un intérêt écologique.
C'est également à tort que le recourant conteste la conclusion du
Conseil d'Etat selon laquelle il faut retenir que l'intérêt à pouvoir cultiver
la vigne aurait pu être garanti sans porter atteinte aux éléments naturels
présents et que c'est à bon droit que le département a jugé que l'intérêt
public à leur maintien devait prévaloir. Le fait que l'autorisation de planter,
délivrée le 8 août 2011, contienne une réserve expresse au sujet des haies,
bosquets et murs de pierres sèches et que le recourant ait indiqué dans son
mémoire au Conseil d'Etat qu'il ne prétend pas que la présence de haies
bosquets et murs de pierres sèches dans la partie nord de l'article 8000
l'empêche totalement d'exploiter la vigne, mais seulement de manière mécanisée,
pouvait permettre au Conseil d'Etat de prendre cette conclusion. Au surplus,
aucun élément du dossier ne permet de retenir que l'exploitation de la vigne
n'est pas du tout envisageable. Même si ce n'est qu'à titre de conclusion
subsidiaire que le recourant a indiqué qu'il pourrait exploiter de manière non
mécanisée la partie concernée, on voit mal comment cela aurait pu être affirmé
si ça ne correspondait pas à la réalité. C'est à juste titre que le Conseil
d'Etat a retenu que l'intérêt du recourant à pouvoir cultiver la vigne aurait
pu être garanti sans porter atteinte aux éléments naturels, l'intérêt public à
leur maintien devant prévaloir. C'est par conséquent à bon droit qu'aucune
dérogation n'a été octroyée.
4.
a) Selon l'article
10 al.
1 de l'arrêté
, en cas d'atteinte illicite à un objet protégé, le
département ordonne la réparation aux conditions fixées par la
LCPN
.
Cette dernière prévoit que toute atteinte illicite à un bien-fonds ou un objet
protégé donne lieu à réparation, qui s'exécute en principe en nature, par la
remise en état, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du bien-fonds
ou de l'objet touché, la charge des travaux incombant à l'auteur du dommage
(art. 39 al. 1 et 40 al. 1 et 2). Le droit fédéral dispose quant à lui que
celui qui porte atteinte à un biotope protégé peut être tenu d'annuler les
effets des mesures prises illicitement, de prendre à sa charge les frais
occasionnés par la réparation du dommage et de fournir une compensation
appropriée lorsque le dommage ne peut être réparé (art. 24e LPN). A l'instar de
ce que prévoit le droit fédéral (
Largey
, Le cadre juridique des
atteintes licites et illicites à la nature et au paysage in RDAF 2014 I 535, p.
563 et 578), la
LCPN
prévoit un lien de subsidiarité entre les mesures compensatoires, si bien que
la reconstitution peut être exigée en premier lieu; si elle s'avère impossible
ou disproportionnée peut intervenir le remplacement adéquat. Dans certains cas,
un remplacement peut toutefois s’avérer plus judicieux qu’une reconstitution eu
égard aux intérêts de la nature (
Sidi-Ali
, La protection des biotopes en
droit suisse, 2008, p. 178).
b) Le recourant estime qu’en ne discutant pas les éléments proposés en
mars 2015 dans le rapport de l’écologue, le Conseil d’Etat a constaté de
manière inexacte les faits pertinents et qu’en ordonnant la reconstitution il a
violé le principe de la proportionnalité.
Selon ce principe, il faut qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité).
Le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du
but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts en présence;
ATF 135 I 169
cons. 5.6,
176
cons. 8.1,
134 I
214
cons. 5.7, 221 cons. 3.3 et les références citées).
Dans son préavis défavorable du 19 septembre 2014, le SFFN, après avoir
relevé l'intérêt du secteur pour certaines espèces, était d'avis de proposer au
département une remise en état. Par ailleurs, concernant le rapport de 2015 –
qui proposait pour la partie nord de l'article 8000 de replanter des haies et
bosquets sur les bords de la partie nord, à raison de 120 m
2
,
auxquels s'ajoute une autre surface non quantifiée - , le Conseil d'Etat
reprend l'appréciation du département selon laquelle la solution proposée par
le recourant est moins favorable pour la nature que la reconstitution, car elle
ne permet pas de créer "un réseau parallèle à la pente générale" afin
de rétablir la connectivité entre deux cordons boisés situés de part et d'autre
des biens-fonds 1402 et 8000. Le recourant n'indique pas en quoi cette
constatation serait erronée mais se borne à contester avoir admis que la replantation
des haies et bosquets pourrait se faire à l'endroit où se trouvaient
précédemment ces objets. Le fait que le Conseil d'Etat indique qu'un
remplacement peut certaines fois se révéler plus judicieux qu'une
reconstitution eu égard aux intérêts de la nature, ne signifie pas encore, contrairement
à ce qu'allègue le recourant, qu'il aurait en l'occurrence violé le principe de
proportionnalité. Le recourant se borne par ailleurs à indiquer que les mesures
proposées dans le rapport de mars 2015 respectaient ce principe sans indiquer
en quoi la reconstitution telle qu'ordonnée par le département ne le ferait
pas.
Concernant la partie centrale, la reconstitution ordonnée est similaire
à celle résultant du rapport de 2015 et le recourant n'indique pas non plus les
motifs pour lesquels le principe de la proportionnalité serait violé. Le
passage des machines restant possible, la mesure a à bon droit été jugée
proportionnée par les autorités inférieures.
5.
a) Le recourant ne conteste pas avoir effectué
des modifications de terrain soumises à permis de construire. Après avoir
allégué que les services du département lui auraient donné l'assurance qu'une
reconstitution de la topographie d'origine ne serait pas ordonnée, il estime
que cette reconstitution est totalement disproportionnée. C'est dès lors d'abord
la violation du principe de la bonne foi qu'il invoque. D'après la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition (a) que l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi
ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que
l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou
le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
cons. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au
défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la
façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du
renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas
à s'attendre à une autre information (
ATF 131 V 472
cons. 5).
b) On cherche en vain au dossier une assurance de l'autorité selon
laquelle une reconstitution topographique des lieux ne serait nullement exigée.
Par ailleurs, on ne saurait considérer qu'une telle assurance aurait amené le
recourant à prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice. Il n'invoque d'ailleurs aucun élément qui permettrait de
considérer que cette condition est remplie.
6.
a) Sont
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture
productrice (art.
16a al. 1 L
AT). Sont notamment conformes
à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui
servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne (art.
34
al. 1 OAT
). Une autorisation ne peut être délivrée que : a. si la construction ou
l’installation est nécessaire à l’exploitation en question; b. si aucun intérêt
prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de
l’installation à l’endroit prévu, et c. s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme. En exigeant que la construction soit nécessaire
à l'exploitation en cause, le Conseil fédéral entendait limiter les
constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à
l'exploitation agricole ou horticole, afin de garantir que la zone agricole
demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles constructions
s'apprécie en fonction de critères objectifs et dépend notamment de la surface
cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante)
ainsi que de la structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation.
Ces constructions doivent être adaptées notamment par leur importance et leur
implantation aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (arrêt du TF du
11.08.2008 [1C_372/2007]
cons. 3 et les références
citées). Les exigences en terme de nécessité d'exploitation posées par
l'article
16a al. 1 LAT
valent également pour les
modifications de terrain visant à faciliter l'exploitation agricole (
Ruch/Muggli
,
Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, n. 55 ad art. 16a).
Concernant les intérêts prépondérants relevés par l'article
34 al. 4
let. b OAT
, les critères sont les buts et principes énoncés aux articles 1 et 3
LAT, notamment en terme de protection du paysage, des biotopes et des sites
(art. 3 al. 2 let. b et d LAT). L'article
34 al. 4 OAT
prévoit donc une pesée
globale des intérêts pour les bâtiments conformes à l'affectation de la zone au
même titre que pour les autorisations exceptionnelles octroyées aux
constructions hors de la zone à bâtir (
Ruch/Muggli,
in op. cit., n. 56
ad art. 16a).
b) Comme le relève justement le Conseil d'Etat, le fait que la parcelle
se trouve en zone viticole et qu'une autorisation de planter de la vigne a été
octroyée ne signifie pas encore que les modifications de terrain effectuées
sont nécessaires au regard de la loi et de la jurisprudence précitées. Le
recourant n'amène aucun élément permettant de contredire la constatation du
Conseil d'Etat selon laquelle il n'a pas démontré que des mesures plus modestes
n'auraient pas suffi. Les photos préexistantes aux travaux exécutés ne
permettent pas de constater, contrairement à ce qu'allègue le recourant, que
l'exploitation manuelle n'était pas possible. Même à supposer que le remblayage
était nécessaire, force est de constater qu'un intérêt prépondérant s'oppose à
son implantation vu les haies, bosquets et murs de pierres sèches présentant un
intérêt écologique et les reliefs préexistants servant de refuge à la petite
faune. Peu importe que le document intitulé "Etude du paysage neuchâtelois
de 2014 du bureau Natura", mentionné par le recourant, relève encore
d'autres objectifs à atteindre en zone viticole, objectifs qui ne sont en
l'occurrence pas mis en péril par les remblayages.
7.
a) En dérogation à l'article
22 al. 2 let. a LAT
des autorisations peuvent être
délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement
d'affectation si leur implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art.
24 LAT
). Dans le cas des exploitations agricoles, la
notion de conformité à l'affectation de la zone coïncide pour l'essentiel avec
celle d'implantation imposée par la destination de la construction au sens de
l'article
24 let. a LAT
. Il faut que leur
implantation, leurs dimensions et leur conception répondent à un besoin
objectivement fondé (
Muggli
, in op. cit., n. 7 ad art. 24).
b) Le recourant estime que la situation exceptionnelle tenant aux
particularités du bien-fonds aurait dû amener le département à octroyer une
dérogation. Les motifs précités relatifs à la conformité à la zone agricole ne
permettent pas de retenir que les modifications de terrain litigieuses
répondaient à un tel besoin. C'est par ailleurs avec raison que le Conseil
d'Etat a tenu compte des intérêts prépondérants de la nature et du paysage.
8.
a) Hors de la zone d'urbanisation, lorsqu'une
construction ou une installation n'est pas conforme aux prescriptions de la loi
ou aux autorisations délivrées, le département peut ordonner notamment la
remise en état, la suppression ou la démolition (art. 46 al. 1 let. f
LConstr.
par renvoi de l'art. 46a
LConstr.
).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis
et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe
pas contraire au principe de la proportionnalité (sur cette notion, cf. cons.
4b).
L'autorité renonce à ordonner la démolition d'une construction si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage qu'une telle mesure causerait au maître de l'ouvrage,
si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il
y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme
au droit qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 132 II 21
cons. 6,
123 II
248
cons. 3a/bb; arrêts du TF des
30.06.2015
[1C_61/2014]
cons. 5.1 et 10.12.2013 [1C_269/2013] cons. 4.1 et les
références citées). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité (arrêt du TF du
26.10.2011
[1C_101/2011]
cons. 2.1). Toutefois, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons
de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation
sur les constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement
d'une situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération
les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (
123 II 248
cons.
4a,
111 Ib 213
cons. 6b et les références citées). Dans la mesure où son autonomie est en
cause, le département, lorsqu'il est habilité à statuer (art. 61 al. 1
RELConstr.
),
peut dès lors exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa
compétence (
ATF
116 Ia 52
). Il en résulte que les autorités de recours chargées de
contrôler l'application de cette disposition doivent faire preuve de retenue
dans l'accomplissement de cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention
dans ce domaine à l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a
LPJA
; RJN
1994, p.172 ss et les références citées), cela d'autant plus que le
département est mieux à même d'apprécier les conditions locales et de
déterminer la politique qu'il entend suivre en la matière (
RJN
2010, p. 397
cons. 2b).
En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du droit
fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que
les autorités chargées de son application puissent le faire de manière
cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit. La
violation du principe de la séparation de la zone constructible et non
constructible constitue une violation grave de l'un des principes les plus
importants du droit fédéral de l'aménagement du territoire (
ATF 132 II 21
cons. 6.4).
b) Le recourant commence par alléguer que la reconstitution de la
topographie d'origine est impossible sur la base des documents du SGRF annexés
à la décision du département qui s'y réfère.
Le 25 avril 2018, le SGRF a procédé à une nouvelle analyse des
modifications de la topographie sur un secteur nord-ouest de la parcelle 8000
et a indiqué disposer désormais de deux relevés laser aériens (LIDAR) extrêmement
denses et précis, établis selon les mêmes méthodes, celui de 2016 étant juste
plus dense que celui de 2010 mais le niveau de précision étant le même. Pour
les deux relevés, il est précisé que la précision altimétrique est d'environ 10
cm. Le Conseil d'Etat indique par ailleurs dans sa décision que c'est le relevé
2010 qui constitue la référence à suivre pour la remise en état, étant donné
qu'il se base sur un relevé LIDAR, soit sur une technologie reconnue dans le
domaine de la mensuration et qu'il a été effectué par l'Office fédéral de la
topographie swisstopo, organe spécialisé en la matière. Rien au dossier ne
permet de contredire la pertinence et la véracité de ces documents. Une
comparaison des relevés LIDAR 2010 et 2016 permet de constater les
modifications du terrain opérées par le recourant. Par ailleurs, il n'y a aucun
motif de s'écarter des deux profils en long annexés à la décision entreprise
qui ont été faits en deux endroits représentatifs des travaux effectués (cf. observations
au Service juridique du Conseil d'Etat du 04.03.2018, p. 10) et qui permettent
de reconstituer la topographie. De plus, comme le mentionne avec pertinence le
Conseil d'Etat, le recourant a pu faire chiffrer le coût de la reconstitution
sur cette base et il est malvenu de contester les documents alors qu'il n'a
fait aucun relevé en 2010 avant de commencer les travaux sans déposer de plans (qui
lui ont d'ailleurs été demandés à réitérées reprises au cours de la procédure).
Les plans déposés n'ont pas permis de déterminer la topographie initiale
puisqu'au moment où ils ont été établis, des aménagements de terrain avaient
déjà été entrepris.
Le recourant renvoie par ailleurs à ses recours au Conseil d'Etat
faisant état d'une violation du principe de la proportionnalité et reproche à
cette autorité de ne pas avoir tenu compte des frais qui seraient engendrés
pour la plantation de vignes après remise en état.
Comme l'ont relevé le département puis le Conseil d'Etat, l'intéressé
ne peut se prévaloir de sa bonne foi vu que l'autorisation de planter réservait
le préavis du SFFN, qu'il a entamé les travaux bien qu'il n'avait obtenu aucun
permis de construire et qu'il les a poursuivis alors même que les autorités
l'ont régulièrement interpellé après lui avoir signifié l'arrêt immédiat des
travaux. Sa mauvaise foi est dès lors manifestement établie. Du point de vue de
l'intérêt public, la dérogation à la règle ne saurait être qualifiée de
mineure, puisque la surface concernée est de 2'500 m
2
et que
l'intérêt à la protection de la nature, soit de maintenir la diversité de
relief et les éléments structurants du paysage viticole, prévaut sur les
intérêts économiques du recourant. Il fait valoir que l'ordre de démolition
impliquerait de réduire à néant son investissement (aménagement de la partie
nord et centrale de l'article 8000 par CHF 113'500 et valeur des ceps plantés
par CHF 26'078). Or le Tribunal fédéral, concernant un investissement de
plus de 300'000 francs, a estimé que les intérêts patrimoniaux même conséquents
devaient céder le pas face à une violation fondamentale des règles de
l'aménagement du territoire (arrêt du TF du
04.11.2009
[1C_136/2009]
cons.
6.2). Les mêmes considérations valent concernant les frais de remise en état. La
somme y relative de 348'658.15 francs est importante mais n'est pas à elle
seule décisive, un ordre de démolition et de remise en état ayant été confirmé
pour des montants bien plus importants (cf. notamment arrêt du TF du
04.11.2009
[1C_136/2009]
). Quant à la perte annuelle invoquée, qui n'a au demeurant
pas fait l'objet d'une expertise, elle n'est pas déterminante, le recourant
ayant la possibilité de replanter des vignes et seuls 4 % de son domaine
viticole étant concernés par la remise en état. La même constatation s'impose
concernant les frais de replantation de la vigne dont le recourant fait état
pour la première fois dans son recours à la Cour de droit public.
9.
Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit
être rejeté et les frais mis à charge du recourant qui succombe (art. 47 al. 1
LPJA
). Ce
dernier ne peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
). Le
conseil communal ne peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
). Il
en est de même des tiers intéressés, qui n'ont pas procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel (art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge du recourant un émolument de décision de 1'200 francs
et les débours par 120 francs, montants compensés par son avance.
3.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 23 septembre 2021
Art.
16
a
36
LAT
Constructions et installations
conformes à l’affectation de la zone agricole
1
Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions
et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à
l’horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en
vertu de l’art. 16, al. 3.
1bis
Les constructions et installations nécessaires à
la production d’énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost
qui leur sont liées peuvent être déclarées conformes à l’affectation de la zone
et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en
rapport étroit avec l’agriculture et avec l’exploitation. Les autorisations
doivent être liées à la condition que ces constructions et installations ne
serviront qu’à l’usage autorisé. Le Conseil fédéral règle les modalités.
37
2
Les constructions et installations qui servent au développement
interne d’une exploitation agricole ou d’une exploitation pratiquant
l’horticulture productrice sont conformes à l’affectation de la zone. Le
Conseil fédéral règle les modalités.
38
3
Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui
peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes
à l’affectation de la zone et autorisées lorsqu’elles seront implantées dans
une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant
une procédure de planification.
36
Introduit par le ch. I de la LF du 20 mars 1998, en vigueur
depuis le 1
er
sept. 2000 (
RO
2000
2042
;
FF
1996
III 485
).
37
Introduit par le ch. I de la LF du 23 mars 2007, en vigueur
depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3637
;
FF
2005
6629
).
38
Nouvelle teneur selon ch. I de la LF du 23 mars 2007, en vigueur
depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3637
;
FF
2005
6629
).
Art.
22 LAT
Autorisation de construire
1
Aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans auto­risation de l’autorité compétente.
2
L’autorisation est délivrée si:
a. la construction ou l’installation est
conforme à l’affectation de la zone;
b. le terrain est équipé.
3
Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres
conditions.
Art.
24
48
LAT
Exceptions prévues hors de la
zone à bâtir
En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a,
des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si:
a. l’implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b. aucun intérêt prépondérant ne s’y
oppose.
48
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 1998, en
vigueur depuis le 1
er
sept. 2000 (
RO
2000
2042
;
FF
1996
III 485
).
Art. 18 LPN
Protection d’espèces animales
et végétales
1
La disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit
être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (bio­topes),
ainsi que par d’autres mesures appropriées. Lors de l’appli­ca­tion de ces
mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de pro­tec­tion de
l’agriculture et de la sylviculture.
1bis
Il y a lieu de protéger tout particulièrement
les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières
rares, les haies, les bosquets, les pelouses sè­ches et autres milieux qui
jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions
particulièrement favo­rables pour les biocénoses.
55
1ter
Si, tous intérêts pris en compte, il est
impossible d’éviter des attein­tes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection,
l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en
assu­rer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le
remplacement adéquat.
56
2
Dans la lutte contre les ravageurs, notamment dans la lutte au
moyen de substan­ces toxiques, il faut éviter de mettre en danger des espèces
animales et végétales dignes de protection.
3
La Confédération peut favoriser la réacclimatation en des lieux
appropriés d’espè­ces ne vivant plus à l’état sauvage en Suisse ou mena­cées
d’extinction.
4
La législation fédérale sur la chasse et la protection des
oiseaux ainsi que sur la pêche est réservée.
55
Introduit par l’art. 66 ch. 1 de la LF du 7 oct. 1983
sur la protection de l’environnement, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1985 (
RO
1984
1122
;
FF
1979
III 741
).
56
Introduit par l’art. 66 ch. 1 de la LF du 7 oct. 1983
sur la protection de l’environnement, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1985 (
RO
1984
1122
;
FF
1979
III 741
).
Art.
34 OAT
Constructions et installations
conformes à l’affectation de la zone agricole: conditions générales (art. 16
a
,
al. 1 à 3, LAT)
1
Sont
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au
développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole
désignées à cet effet conformément à l’art. 16
a
, al. 3, LAT –
nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un dévelop­pement interne
et qui sont utilisées pour:
a.
la production de denrées se prêtant à la
consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et
de la garde d’animaux de rente;
b.
l’exploitation de surfaces proches de leur
état naturel.
2
Sont en outre
conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui
servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou
horti­coles:
a.
si ces derniers sont produits dans la
région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se
trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant
à une communauté de produc­tion;
b.
si la préparation, le stockage ou la vente
ne revêt pas un caractère industriel, et
c.
si l’exploitation où se trouve lesdites
constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
3
Sont enfin
conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la gé­nération
qui prend sa retraite.
4
Une
autorisation ne peut être délivrée que:
a.
si la construction ou l’installation est
nécessaire à l’exploitation en question;
b.
si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à
l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu, et
c.
s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme.
5
Les
constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant
que loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone agricole.