ne_gerichte · TA.1994.315 · 1995-02-03 · fr
TA.1994.315


A.      Les
établissements et installations militaires de Colombier

(arsenal
cantonal) dépendent du Département de la justice, de la santé et

de la
sécurité, et émargent au budget de l'Etat. L'essentiel de son per-

sonnel
a le statut de fonctionnaire. L'arsenal cantonal reçoit périodique-

ment du
Groupement de l'armement de la Confédération des commandes de

fournitures
d'équipements (confection d'uniformes). Il sous-traite une

partie
de ce travail à des personnes qu'il engage par contrat de travail à

domicile.

Les établissements et installations militaires ont présenté les

10 mai
et 19 juillet 1994 deux préavis de réduction de l'horaire de tra-

vail
(RHT), le premier en faveur d'une tailleuse à domicile, pour la

période
du 10 mai au 30 juin 1994, le second en faveur de deux tailleurs à

domicile,
pour la période du 1er août au 30 septembre 1994. Ils ont fait

valoir,
en résumé, que le Groupement de l'armement avait pris du retard

dans la
livraison du matériel nécessaire à la confection de vêtements et

dans la
passation des commandes, ce qui entraînait un "trou" pour les

trois
travailleurs à domicile concernés.

Après examen du cas, l'office du chômage a fait opposition au

versement
de l'indemnité en cas de RHT par deux décisions des 18 et 25

juillet
1994, motif pris que la perte de travail enregistrée par l'arsenal

de
Colombier découlait de facteurs structurels liés à l'organisation de

l'entreprise
et non à des circonstances économiques inhabituelles et

importantes,
la condition légale d'une perte de travail due à des facteurs

d'ordre
économique n'étant ainsi pas remplie (art.32 al.1 litt.a et 33

al.1
litt.a LACI).

B.      Les
recours interjetés les 18 et 23 août 1994 par les établisse-

ments
et installations militaires de Colombier devant le Département de

l'économie
publique ont été rejetés par celui-ci par décision du 21 octo-

bre
1994. Le département a considéré, en bref, qu'il était douteux que

l'arsenal
de Colombier entrait dans le cercle des bénéficiaires potentiels

de l'indemnité
RHT, s'agissant d'un établissement du secteur public qui ne

peut
être menacé pour des raisons conjoncturelles, son éventuel déficit

étant à
la charge de la collectivité; que, en tout état de cause, la perte

de
travail n'était manifestement pas due à des circonstances économiques

inhabituelles
et importantes, mais à la mise en place du programme Armée

95, qui
entraîne une réduction d'effectifs de l'armée, et au retard mis

par les
Chambres fédérales dans l'adoption du budget, circonstances cons-

tituant
un risque normal d'exploitation que l'arsenal devait assumer;

qu'au
surplus la mise en place du programme Armée 95 ne constituait pas

une
mesure prise par les autorités (au sens de l'art.32 al.3 LACI) pouvant

donner
lieu à indemnités, l'arsenal de Colombier ne se trouvant, par sur-

croît,
pas dans une situation de rigueur comme l'exige la loi dans cette

éventualité.

C.      Les
établissements et installations militaires de Colombier

interjettent
recours devant le Tribunal administratif contre cette déci-

sion,
dont ils demandent l'annulation, en concluant à ce que le droit à

l'indemnité
en cas de réduction de l'horaire de travail soit reconnu pour

les
périodes du 10 mai au 9 juin et du 1er août au 30 novembre 1994. Ils

font
valoir que s'ils travaillent pour le compte de la Confédération et

dépendent
du Groupement de l'armement, cela ne les met pas à l'abri des

risques
dus à des circonstances économiques inhabituelles. La mise en pla-

ce du
programme Armée 95, entraînant une réduction d'effectifs d'environ

200'000
hommes, ainsi que le retard pris par le Parlement lors de l'adop-

tion du
budget 1993 étaient inattendus et ne font pas partie des prévi-

sions
de fluctuations de commandes; il ne s'agit donc pas de risques nor-

maux
d'exploitation. En outre, l'arsenal ne pouvait prendre aucune mesure

afin
d'éviter une perte de travail. L'indemnisation permet de maintenir

les
emplois des travailleurs à domicile concernés, qui devraient à défaut

être
licenciés puis réengagés lors de nouvelles commandes.

Le Département de l'économie publique se réfère aux considérants

de sa
décision et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2.      Aux
termes de l'article 34 novies Cst.féd., l'assurance-chômage

est
obligatoire pour les travailleurs (al.2, 1re phrase). Elle est finan-

cée par
les cotisations des assurés; si ceux-ci sont des salariés, leurs

employeurs
prennent à leur charge la moitié de la cotisation (al.4, 1re

phrase).
Le principe d'une obligation de cotiser à l'assurance-chômage est

concrétisé
par l'article 2 al.1 LACI, lequel astreint au paiement des

cotisations
d'assurance, sous réserve des exceptions prévues au second

alinéa
de cette disposition, d'une part celui qui est obligatoirement

assuré
selon la LAVS et doit payer des cotisations sur le revenu d'une

activité
dépendante en vertu de cette loi (litt.a), et d'autre part celui

qui
doit payer des cotisations au titre d'employeur en vertu de l'article

12 LAVS
(litt.b). Par "travailleurs", il faut entendre non seulement les

personnes
physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de tra-

vail au
sens des articles 319 ss CO, mais également, entre autres catégo-

ries,
le personnel des services publics, qu'il s'agisse de fonctionnaires

ou
d'employés liés par un rapport de service à la collectivité qui les

emploie
(ATF 111 V 267). Comme l'a exposé le Conseil fédéral dans son mes-

sage du
3 septembre 1975 concernant une modification de la Cst.féd. en vue

d'aménager
l'assurance-chômage selon une nouvelle conception, le personnel

des
services publics, dont les emplois ne sont en général pas menacés par

les récessions,
est appelé à verser des cotisations avant tout au titre de

la
solidarité (FF 1975 II, p.1596-1597).

3.      a)
Selon l'article 31 al.1 LACI, les travailleurs dont la durée

normale
de travail est réduite, ou l'activité suspendue, ont droit à l'in-

demnité
en cas de RHT lorsqu'en particulier la réduction de l'horaire de

travail
est vraisemblablement temporaire et que l'on peut admettre qu'elle

permettra
de maintenir les emplois en question (litt.d) et lorsque la per-

te de
travail doit être prise en considération (litt.b). Cette dernière

condition
est réalisée, selon l'article 32 al.1 litt.a LACI, si la perte

de
travail est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévi-

table.
Par contre, cette condition n'est notamment pas réalisée, en vertu

de
l'article 33 al.1 litt.a LACI, lorsqu'elle est due à des circonstances

inhérentes
aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assu-

mer.

b) La perte de travail au sens de ces dispositions présuppose

que
l'entreprise soit touchée économiquement de façon inhabituelle et im-

prévisible
par un fléchissement de la demande des produits ou des services

à
laquelle elle répond normalement (DTA 1985, p.112). De plus, ce fléchis-

sement
de la demande doit entraîner des répercussions économiques négati-

ves
pour l'entreprise et lui faire encourir à tout le moins des risques

particuliers
d'exploitation, comme cela ressort a contrario de l'article

33 al.1
litt.a LACI.

Dans ces conditions, on ne saurait disconvenir que les entrepri-

ses du
secteur public, en tant qu'elles sont chargées de tâches d'intérêt

public
dont la sauvegarde incombe à la collectivité, n'encourent pas de

tels
risques. En effet, dans la mesure où ces activités doivent être

accomplies
en raison des exigences de l'intérêt public qui ont déterminé

leur
mise en oeuvre et doivent en conséquence être poursuivies quels que

soient
les aléas de la conjoncture, leur éventuel déficit, si ce n'est

l'ensemble
même de leurs dépenses, se trouvent couverts par les fonds

publics.
Dans une situation semblable, exempte de licenciements pour les

travailleurs
des services publics proprement dits, la question des indem-

nités
en cas de RHT ne se pose donc pas. D'ailleurs, s'il fallait envisa-

ger
leur versement dans un tel cas, on en arriverait à une "double couver-

ture"
de la réduction de l'horaire de travail par les deniers publics, à

savoir
ceux émanant de l'impôt et ceux de l'assurance-chômage (Gerhard

Gerhards,
Kommentar zum AVIG, Band I, Berne 1988, p.414-415, no 17).

c) Les établissements et installations militaires du canton

appartiennent
à l'administration centrale cantonale. Il sont rattachés à

la
division des affaires militaires, qui est l'une des quatre divisions du

Département
de la justice, de la santé et de la sécurité (art.2 et 10 du

règlement
d'organisation du Département de la justice, de la santé et de

la
sécurité, du 30.3.1994; règlement d'administration des établissements

et
installations militaires du canton de Neuchâtel, du 4.8.1982). Ainsi

que l'a
relevé l'autorité de recours de première instance, les établisse-

ments
et installations militaires ne constituent pas une entreprise dont

l'existence
pourrait être mise en péril en raison d'une diminution de tra-

vail
due à des facteurs d'ordre économique. C'est l'Etat lui-même qui est

employeur
du personnel desdits établissements, lequel est soumis au statut

des
fonctionnaires cantonaux. A ce titre, les établissements et installa-

tions
militaires ne peuvent pas, pour les motifs exposés plus haut, pré-

tendre
l'indemnité en cas de RHT lorsque, dans l'accomplissement de leurs

tâches,
le volume de leur travail diminue.

Il peut éventuellement en aller autrement d'un employeur du sec-

teur
public qui exerce une activité purement commerciale, soumise comme

toute
entreprise privée aux lois du marché et aux impératifs de rentabili-

té,
comme cela a été admis dans le cas des services industriels de la Vil-

le de
La Chaux-de-Fonds (arrêt du Tribunal administratif du 29.10.1992;

cette
cause est toutefois encore pendante devant le Tribunal fédéral des

assurances,
sur recours de l'OFIAMT). Cette hypothèse n'est cependant pas

réalisée
dans le cas présent, car il n'est pas contesté que, même si le

budget
de l'Etat, de ses départements et services implique une gestion

économe
des deniers publics, les établissements et installations militai-

res
accomplissent exclusivement une tâche d'intérêt public qui échappe aux

lois du
marché auxquelles sont soumises les entreprises commerciales. Pour

ce
motif déjà, le recours est donc mal fondé.

4.      a)
Le Département de l'économie publique a par ailleurs confirmé

le
point de vue de l'office du chômage selon lequel les circonstances

invoquées
par les établissements et installations militaires, entraînant

une
perte de travail, sont inhérentes aux risques normaux d'exploitation

que
l'employeur doit assumer, au sens de l'article 33 al.1 litt.a LACI.

A
supposer que les établissements et installations militaires

puissent
être considérés comme un employeur susceptible de percevoir des

indemnités
en cas de RHT, ce qui n'est pas le cas comme on l'a vu, ce

point
de vue du département et de l'office du chômage n'est pas critiqua-

ble. Le
projet Armée 95 était connu, avant sa mise en place effective dès

le 1er
janvier 1995, depuis plusieurs années, et ses conséquences impor-

tantes
(réduction considérable des effectifs de l'armée et de la durée des

services
notamment) de même que la réduction constante des dépenses mili-

taires,
sont notoires de longue date et ne pouvaient pas être ignorées de

ceux
qui participent précisément à l'accomplissement des tâches du Groupe-

ment de
l'armement, en particulier à l'équipement des troupes. Aussi

était-il
prévisible que les commandes du Groupement de l'armement - d'ail-

leurs
elles-mêmes sans rapport direct avec la conjoncture économique -

seraient
affectées par la réorganisation de l'armée, et cela probablement

pas
seulement de manière temporaire. Compte tenu de l'activité spécifique

des établissements
et installations militaires de Colombier (DTA 1989,

p.121),
qui ont pour seul client le Groupement de l'armement, une certaine

perte
de travail doit dès lors être considérée comme un risque normal

d'exploitation.

b) A cela s'ajoute le fait qu'en l'occurence une autre condition

du
droit aux prestations, qui n'a pas été examinée par les autorités de

première
instance, n'est probablement pas remplie. Selon l'article 33 al.1

litt.e
LACI, la perte de travail ne doit pas être prise en considération

lorsqu'elle
touche des personnes qui ont un emploi d'une durée déterminée,

sont en
apprentissage ou au service d'une organisation de travail tempo-

raire.
Or, les personnes pour lesquelles les établissements et installa-

tions
militaires font valoir une réduction de l'horaire de travail sont

des
travailleurs à domicile, engagés en tant que tels par des contrats de

durée
limitée dans le temps : le contrat prend effet le 1er mai de l'année

de
signature et s'éteint à la dernière livraison, mais au plus tard le 30

avril
de l'année suivante. Même s'il est possible (le dossier ne fournit

pas
d'indications à ce sujet) que le même travailleur à domicile soit

réengagé
sous la forme d'un nouveau contrat de durée limitée pour une

autre
commande ultérieure, on peut douter sérieusement que l'engagement

puisse
être considéré sans autres comme un emploi d'une durée indétermi-

née,
permettant la prise en considération d'une perte de travail éventuel-

le
susceptible de donner lieu à une indemnité en cas de RHT. La question

peut
toutefois demeurer indécise.

5.      Il
apparaît ainsi que l'indemnité litigieuse a été refusée à bon

droit
aux établissements et installations militaires de Colombier, ce qui

conduit
au rejet du recours.

Il n'y a pas lieu à perception de frais, la procédure étant gra-

tuite
(art.103 al.4 LACI).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Rejette le recours.

2. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

Neuchâtel,
le 3 février 1995

AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

Le greffier                Le président