ne_gerichte · CDP.2012.313 · 2012-12-11 · fr
CDP.2012.313


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 03.12.2013
 [8C_82/2013]

A.X. a été engagé, à titre provisoire, à partir
du 1erjanvier 2003, par le service des ressources humaines (SRHE)
en qualité de surveillant-maître d'atelier à l'établissement d'exécution des
peines A..(EEP A.) Par arrêté du Conseil d'Etat du 15 décembre 2004, il a été
nommé à cette fonction dès le 1er janvier 2005. Le 11 juillet 2008, il s'est vu
délivrer le certificat d'examen professionnel d'agent de détention et a obtenu
à partir du 1erjuillet 2008 le poste d'adjoint responsable des
ateliers à l'EEP A.. Il a ensuite occupé, à partir du 1erjanvier
2009, le poste de responsable ad interim des ateliers du Service pénitentiaire
(SPEN), regroupant les trois établissements de détention du canton. Il a
toutefois été réintégré dans la fonction de surveillant-chef adjoint dans le domaine
cellulaire de l'EEP A. le 4 juillet 2011, après que le SPEN a clarifié les missions
et les attributions de l'ensemble du personnel, à la suite de l'évasion de cet
établissement le 27 juin 2011 d'un détenu dangereux.

Par
courrier du 31 janvier 2012, qui a fait suite à un entretien du 20 janvier
2012, le directeur de l'établissement, B., a rappelé à X. le concept du SPEN
concernant les services de piquet et lui a reproché de ne pas avoir annoncé au
directeur de piquet l'intervention du médecin de garde lors du week-end du 14
et 15 janvier 2012. Il lui a également rappelé que les entretiens avec les
détenus concernant un problème de comportement devaient se dérouler uniquement
en parloir et non en cellule.

Le
dimanche 24 juin 2012, alors que X. qui était de piquet ce jour-là venait de
quitter l'établissement, une bagarre est intervenue à 16h35 entre deux détenus
lors de laquelle l'un a attaqué l'autre au moyen d'un couteau à beurre. La
centrale a informé X. à 17h20 par téléphone de ces faits, en indiquant que la
situation était sous contrôle, mais sans préciser qu'un couteau avait été
utilisé. Après avoir demandé si sa présence sur place était nécessaire, ce à
quoi il lui a été répondu par la négative, X. a donné l'ordre au centraliste de
consigner les faits au rapport journalier et de veiller à ce que les deux
protagonistes ne se croisent pas lors de la distribution des repas au self
service. Le lendemain, soit le 25 juin 2012, informé de la situation, le
directeur de l'EEP A. a demandé des explications par courriel à X., qui a
répondu être surpris de découvrir que la situation était plus grave que celle
décrite par la centrale, à savoir une "engueulade". Le directeur a
rapporté ces faits le jour même à la cheffe du SPEN en reprochant à X. de ne
pas avoir cherché à obtenir des précisions sur les faits déroulés et de ne pas
en avoir, en conséquence, informé le directeur de piquet, comme le veut la
directive sur les services de piquet. X. a été convoqué par la cheffe du SPEN
le 28 juin suivant pour être entendu sur les faits reprochés, a été informé du
fait que le procès-verbal d'entretien serait remis au Conseil d'Etat pour
statuer sur une éventuelle suspension provisoire et a été libéré de son
obligation de travailler. Le Conseil d'Etat a prononcé la suspension provisoire
de X. par décision du 4 juillet 2012, retirant l'effet suspensif à un éventuel
recours. Le 13 juillet suivant, X. a recouru contre cette décision auprès de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal qui a déclaré le recours irrecevable
par arrêt de ce jour (CDP.2012.228).

J.,
agent de détention à la centrale le jour des faits, M., R., U. et C., tous
également agents de détention, ont été entendus. Leurs déclarations ont fait
l'objet de procès-verbaux non datés versés au dossier.

Par
courrier du 20 août 2012, le SRHE, agissant pour le Conseil d'Etat, a signifié
à X. qu'il envisageait son renvoi, le prononcé d'un blâme assorti d'une menace
de renvoi ou son déplacement dans un poste d'agent de détention, éventuellement
dans un autre établissement, en lui accordant un délai pour faire valoir ses
remarques écrites. Dans ses observations, X. a nié avoir commis une erreur
permettant l'application de l'article 48 LSt, attendu qu'il n'avait pas été
informé d'une bagarre avec arme blanche par le centraliste, mais d'une simple
altercation qui était rentrée entre-temps dans l'ordre, et que cette
information n'aurait pas pu lui être communiquée par le centraliste puisque
lui-même l'ignorait. Il a indiqué qu'en dehors de l'application de l'article
précité, il ne serait toutefois pas opposé à être déplacé à son poste initial
de surveillant-chef adjoint des ateliers.

Par
décision du 26 septembre 2012, le Conseil d'Etat a mis fin aux rapports de
service avec effet au 31 décembre 2012 et a retiré l'effet suspensif à un
éventuel recours. Il a reproché à X. de ne pas avoir cherché à obtenir des
informations lorsqu'il a été averti qu'une altercation s'était produite et de
ne pas avoir informé la direction de ces faits alors qu'il savait cette
transmission obligatoire, puisqu'elle lui avait été rappelée le 20 janvier
2012. Cette violation des devoirs de service, qualifiée de grave, aurait pu
avoir des conséquences dramatiques, à mesure que les détenus en cause se sont
côtoyés à plusieurs reprises dès le lendemain matin. Il a considéré la rupture
du rapport de confiance d'autant plus consommée que l'intéressé ne semblait pas
avoir compris sa fonction, puisqu'il aurait estimé avoir agi conformément à sa
marge de manuvre, alors que le concept du service de piquet n'en laisse aucune
en cas de bagarre.

B.X. recourt devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande, sous suite de frais
et dépens, l'annulation. Il conclut en outre à sa réintégration à son poste de
surveillant-chef adjoint au sein de l'EEP A. et, subsidiairement, au renvoi de
la cause pour nouvelle décision. En bref, il fait valoir une constatation
inexacte des faits, attendu que sa version, à savoir qu'il n'aurait été averti
par le centraliste que d'une chamaillerie entre détenus, n'a jamais été prise
en considération. Il invoque en outre une violation du droit, dans la mesure où
le Conseil d'Etat aurait dû lui signifier un avertissement préalable, en lieu
et place du renvoi, les faits reprochés ayant été indépendants de sa volonté
puisqu'il n'a pas omis volontairement d'informer la hiérarchie, mais a réagi en
fonction des informations données. Il estime enfin la mesure prononcée
disproportionnée.

C.Dans ses observations, le Conseil d'Etat,
agissant par le SRH, conclut au rejet du recours et requiert l'audition de J.,
agent de détention en poste à la centrale le jour des faits.

D.Par courrier du 23 novembre 2012, X. a vivement
contesté les observations du Conseil d'Etat et a versé au dossier un certificat
médical. Il en a versé un second le 4 décembre suivant.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) Selon l'article 45 de la loi sur le statut
de la fonction publique du 28 juin 1995 (LSt), si des raisons
d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés
aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la
poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le
renvoi d'un titulaire de fonction publique. Aux termes de l'article 46LSt, lorsque les
faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou
lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le
chef de service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et
lui fixer un délai raisonnable pour s'améliorer. Il lui en suggère autant que
possible certains moyens (al. 1). Faute d'amélioration constatée dans le
délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de
nomination avec ses observations (al. 2). Il en informe par écrit
l'intéressé en mentionnant les faits ou omissions qui lui sont reprochés
(al. 3).

b) Le renvoi pour justes motifs au sens des dispositions précitées ne
fait pas dépendre le licenciement de l'agent concerné d'une faute de sa part
(BGC 1995 no 161 I, p. 820-821). C'est pourquoi le législateur a voulu
tempérer la rigueur de ce principe en donnant une chance au fonctionnaire de se
ressaisir lorsque les faits qui lui sont reprochés dépendent de sa volonté et
qu'ils ne revêtent pas encore une gravité telle que les rapports de service
doivent prendre fin, le lien de confiance n'étant pas rompu entre employeur et
titulaire de fonction publique. D'après cette réglementation, l'avertissement
ne constitue pas en lui-même une sanction disciplinaire; il s'agit cependant
d'une étape en principe obligatoire avant le blâme, qui est clairement une
sanction, ou avant la résiliation des rapports de service (ATF125 I 119,
p.122 cons. 2 in fine;RJN
2004, p. 125).

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, que le Tribunal
fédéral a approuvée à plusieurs reprises, de justes motifs de renvoi peuvent
être motivés par le seul intérêt du service, notamment lorsque, par sa seule
présence, le fonctionnaire perturbe le déroulement du service (arrêts non
publiés du TF du 14.02.2000 [1P.774/1999]
et du 16.08.2006 [2P.116/2006]).
Dans de telles circonstances, le renvoi peut être prononcé sans avertissement
préalable. Il en va de même lorsque, compte tenu de la fonction en cause, de la
nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-ci, on
ne peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé ou les
prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer durablement la
bonne marche du service (RJN
1997, p. 218).

c) Selon l'article 48LSt, si l'autorité de
nomination estime que la violation des obligations de service ou le
comportement de l'intéressé permettent la poursuite des rapports de service,
elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant
d'une menace de cessation des rapports de service (al. 1). Sinon,
l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique
et lui notifie la décision moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois
(al. 2). En cas de violation grave des devoirs de service, l'autorité de nomination
peut procéder au renvoi du titulaire de fonction publique avec effet immédiat,
cas échéant sans avertissement préalable (al. 3). Pour autant que l'état
des fonctions le permette et que la mesure lui paraisse opportune au vu des
faits pris en compte, l'autorité de nomination peut ordonner le déplacement
dans un autre poste ou une autre fonction (al. 4).

Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites
de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de façon
consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif,
autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée. Il suffit
que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et
apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme
une mesure défendable. En outre, selon l'article 33 let.a et dLPJA, le Tribunal
administratif examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation
ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la décision
puisque aucun texte légal ne lui en donne la compétence (RJN
2002, p. 226, p. 230 cons. 2b et les références,1998,
p. 207, p. 209 cons. 3a et les références).

3.a) Le recourant invoque premièrement une
constatation inexacte des faits, dans la mesure où la décision querellée
retient que l'agent de détention l'aurait informé d'une bagarre, alors qu'à son
sens, seule une engueulade, voire une chamaillerie, lui aurait été rapportée.

Il
est avéré que le 24 juin 2012, le recourant a été informé par téléphone à 17h20
par la centrale de l'EEP A. qu'un incident s'était produit entre deux détenus à
16h35 et que la situation était revenue sous contrôle, sans qu'il soit fait
mention d'une arme blanche. Les avis divergent en revanche sur l'information
fournie par la centrale au recourant. Si on se réfère au dossier, force est de
relever que la version présentée par J., l'agent de détention en poste à la
centrale le jour des faits, n'a pas varié puisqu'il a expliqué, par téléphone
le 26 juin 2012, puis lors de son audition ultérieure par le service pénitentiaire,
avoir informé X. d'une "bagarre" entre deux détenus tout en précisant
que le calme était revenu. De son côté, X. a utilisé les termes de "début
d'altercation" dans son courriel du 25 juin 2012 ainsi que
"d'altercation" dans ses observations du 7 septembre 2012. Selon le
dictionnaire Larousse, une altercation est une querelle brève, soudaine et violente.
Compte tenu de la constance des déclarations de l'agent de détention et des
termes utilisés par le recourant lui-même dans le courriel du 26 juin 2012, il
faut en conclure que celui-ci a bien été informé de la survenance d'une
bagarre, à tout le moins d'une dispute. Ce n'est que lors de son audition le 28
juin suivant qu'il a réfuté avoir été informé d'une "bagarre"
indiquant que seule une "engueulade" ou une "chamaillerie"
avait été évoquée au téléphone. Partant, on ne saurait reprocher au Conseil
d'Etat d'avoir constaté les faits de manière inexacte.

b)
Le recourant invoque ensuite une violation de l'article 46 al. 1LSt. Il estime qu'un
avertissement aurait dû être prononcé, et non le renvoi, attendu qu'il n'a pas
volontairement omis d'informer la direction de piquet de la survenance d'une
bagarre, puisqu'il a réagi en fonction des informations qui lui ont été
données, à savoir qu'une engueulade s'était produite 40 minutes auparavant et
que la situation était redevenue calme dans l'intervalle.

On
ne saurait davantage le suivre sur ce point.

aa)
Selon l'article 15LSt,
les titulaires de fonctions publiques doivent se montrer dignes de la confiance
que leur situation officielle exige (al. 1). Ils accomplissent leurs tâches
avec engagement, fidélité et impartialité, dans le respect des instructions
reçues (al. 2). Selon le code de déontologie du SPEN, qui s'applique notamment
aux agents de détention ainsi qu'à leurs supérieurs hiérarchiques (art. 1),
ceux-ci doivent se comporter en tout temps de manière à préserver la confiance
et la considération que requiert leur fonction. Leur comportement est toujours
discipliné et exemplaire (art. 5 al. 1). Ils doivent se soumettre aux ordres
reçus des supérieurs (art. 10 al. 1). Selon le concept de service de piquet du
SPEN, le piquet cellulaire de l'EEP A. est constitué du surveillant-chef et de
surveillants-chefs adjoints. Le piquet cellulaire est appelé par le surveillant
de service en dehors des heures de bureau en cas de situation particulière.
Celui-là doit alors entre autre demander des explications, répondre aux
questions posées, informer ou demander des instructions au piquet de direction,
ainsi que se rendre à l'EEP A. en cas de nécessité. Le piquet de direction doit
obligatoirement être averti notamment en cas de bagarre.

En
l'espèce, le recourant, qui possède un certificat d'agent de détention depuis
2008, a été assermenté et a signé le code de déontologie précité. Il occupe depuis
le 7 juillet 2011 le poste de surveillant-chef adjoint de la division
cellulaire de l'EEP A. Ce poste requiert à l'évidence une confiance et une
intégrité particulière, notamment dans le cadre du service de piquet. On est en
droit d'attendre de sa part une attitude irréprochable afin que ses supérieurs
puissent se remettre à lui sans réserve.

Lorsqu'il
a été informé par téléphone du fait qu'une bagarre ou une altercation était
survenue dans un secteur de l'établissement entre deux détenus, il lui appartenait,
conformément au concept de service de piquet, de demander des explications sur
les circonstances des évènements afin de décider, en toute connaissance de
cause, s'il était nécessaire qu'il se rende sur place et si les faits produits
entraient dans les hypothèses nécessitant une annonce obligatoire au piquet de
direction. Se contenter des informations données spontanément par le centraliste,
à savoir qu'une bagarre était survenue mais que tout était rentré dans l'ordre,
ne correspond à l'évidence pas aux devoirs clairs mentionnés dans ledit
concept, pas plus qu'aux règles de déontologie précitées. Dans ces circonstances,
la question de savoir s'il peut lui être reproché de ne pas avoir cherché à savoir
si une arme avait été utilisée, attendu que l'existence de celle-ci ne semble
avoir été rapportée que dans la soirée, lors du souper des agents de détention,
peut demeurer ouverte. Ainsi, comme le relève à juste titre le Conseil d'Etat,
la légèreté avec laquelle le recourant a traité l'information reçue aurait pu
conduire à une situation des plus délicates. Hormis l'ordre donné par ce
dernier à la centrale de veiller à ce que les protagonistes ne se croisent pas
durant la distribution des repas au self service, aucune autre mesure n'a pu
être prise par la direction de piquet pour éviter une nouvelle confrontation
entre les deux détenus. Aussi ces derniers se sont-ils retrouvés ensemble le lendemain
lors du petit-déjeuner ainsi que dans la même file pour se rendre au détecteur,
aux ateliers et à la pause.

Pour
l'ensemble de ces motifs, le Conseil d'Etat pouvait considérer, sans faire
preuve d'arbitraire, que le comportement du recourant qui n'a pas cherché à
obtenir plus d'informations que celles qui lui avaient été communiquées par la
centrale, ce qui l'a conduit à renoncer à avertir le piquet de direction, était
de nature à faire douter de son intégrité et de sa fiabilité, au point de
rompre définitivement le rapport de confiance.

bb)
Contrairement à ce que soutient X., un avertissement, en lieu et place du
renvoi, ne se justifiait pas. On rappellera qu'au regard des principes dégagés
ci-dessus, le renvoi peut être prononcé sans avertissement préalable notamment
si, compte tenu de la fonction en cause, de la nature des faits reprochés au
titulaire et de la personnalité de celui-ci, on ne peut raisonnablement
s'attendre à ce que le comportement incriminé s'améliore, de manière à assurer
durablement la bonne marche du service (v. cons. 2b).

Dans
le cas particulier, l'argument invoqué par le recourant contre la décision
provisoire du 4 juillet 2012 selon lequel il aurait agi conformément à la marge
de manuvre qui incombait à sa fonction a conduit, à juste titre, le Conseil
d'Etat à douter de son aptitude à assumer la charge d'agent de détention. Le
concept de service de piquet prévoit une annonce obligatoire au piquet de
direction en cas de bagarre notamment. La seule marge d'appréciation réside
dans la décision, pour le piquet cellulaire, de se rendre ou non sur place en
fonction de la situation. En considérant qu'il disposait d'une marge d'appréciation
pour avertir ou non son supérieur hiérarchique, le recourant démontre qu'il n'a
pas compris sa mission, alors qu'elle lui avait pourtant été rappelée le 20
janvier 2012 en réponse à un manquement analogue à la présente situation. Il
avait alors omis d'annoncer au piquet de direction l'intervention du SMUR
durant un week-end, alors que cette annonce est obligatoire au même titre que
l'est celle en cas de bagarre. Force est ainsi de constater que c'est sans
arbitraire que le Conseil d'Etat a conclu que le recourant n'entendait pas
réellement modifier son approche du service de piquet et qu'elle ne correspondait
pas aux attentes mises en lui.

Il
apparaît en conclusion que la résiliation litigieuse est une mesure soutenable
et proportionnée aux faits reprochés, même si elle peut paraître sévère au vu
du nombre d'années de service et de l'engagement professionnel dont le
recourant semble avoir témoigné.

La
requête de moyen de preuve tendant à l'audition de J., le centraliste de l'EEP
A. en poste le jour des faits, ne se justifie pas, les déclarations contenues
au dossier étant suffisantes pour juger la cause.

4.Le recours doit en conséquent être rejeté.

Selon
la pratique constante de la Cour de céans en matière de rapports de service, la
procédure est gratuite. Vu le sort de la cause, il n'y a en outre pas lieu à
allocation de dépens.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Statue sans frais et sans
dépens.

Neuchâtel, le 11 décembre
2012