ne_gerichte · TA.1997.150 · 1997-09-23 · fr
TA.1997.150


A.      P. 
exploite et dirige deux homes médicalisés

privés : X.  à Malvilliers et Y.  à
Bevaix qui ne sont pas des

établissements reconnus d'utilité
publique dans le cadre de la loi sur les

établissements spécialisés pour
personnes âgées (LESPA). Dans la per-

spective d'une éventuelle intervention
financière de l'Etat en faveur de

pensionnaires, l'intéressée a reçu les
directives du service de la santé

publique du 14 mai 1996 concernant les
"critères financiers applicables

aux homes privés non LESPA". Le 26 juin
suivant, elle a communiqué à

l'administration les budgets de l'année
1996 pour les deux institutions

précitées, en précisant que les tarifs
pratiqués seraient de 155 francs

par jour pour une chambre individuelle,
135 francs pour une chambre à deux

lits et 130 francs pour une chambre
commune. Ces renseignements ont été

complétés ultérieurement par des
précisions au sujet du loyer payé par les

homes à la mère de leur directrice,
propriétaire des lieux, soit 432'000

francs par an pour X.  et 300'000 francs pour Y. .

Le 27 août 1996, le service de la santé
publique a écrit à

P. 
qu'il avait déterminé un prix de pension moyen unique par

établissement qui servirait de base pour
le calcul du subside alloué à

tous pensionnaires qui pourraient
bénéficier de l'aide selon la LESPA et

que, pour le home Y. , le prix de
pension journalier ainsi défini

serait de 144 francs, TVA comprise, dès
le 1er juillet 1996. Le service de

la santé publique a exposé que le
salaire de direction n'avait été admis,

pour la détermination de ce prix de
pension journalier, qu'à hauteur de

108'700 francs par an pour les deux
homes, au lieu des 118'800 francs

portés aux budgets par l'intéressée; que
le loyer n'a été considéré qu'à

concurrence de 205'500 francs par an, au
lieu de 300'000 francs, sur la

base de la valeur officielle du
bâtiment. Il a conclu : "Compte tenu de

ces éléments, le prix de pension moyen
des prévisions que vous nous avez

présentées (à savoir des recettes de Fr.
967'975 pour 6'735 journées

environ, formant un prix moyen de Fr.
143,70 sans TVA) a été abaissé de

Fr. 3,70, respectivement de Fr. 1,25 par
rapport au prix de pension moyen

du deuxième semestre qui est de Fr.
141,25 sans TVA".

A la même date, l'administration a signifié
à P.

que pour le home X.  elle reconnaîtrait un prix de pension moyen

unique journalier de 134 francs, TVA
comprise, dès le 1er juillet 1996

également; que le loyer annuel pris en
compte était de 265'000 francs au

lieu de 432'000 francs; que sa
détermination résultait du calcul suivant :

vous nous avez présentées (à savoir des
recettes de Fr. 1'416'613 pour

9'765 journées environ, formant un prix
moyen de Fr. 145,05 sans TVA) a

été abaissé de Fr. 15,05, respectivement
de Fr. 12,60 par rapport au prix

de pension moyen du deuxième semestre
qui est de Fr. 142,60 sans TVA".

Par lettre du 10 septembre 1996, P.  a fait part au

service de la santé publique de son
opposition au fait de calculer les

prix de pension en tenant compte de la
TVA et de son étonnement quant à la

manière de réduire les loyers et son
salaire dans les calculs en question.

L'intéressée ayant demandé à connaître
les voies de recours pour le cas où

les communications du 27 août 1996
devraient être tenues pour des déci-

sions, l'administration lui a répondu le
2 octobre suivant que les lettres

en question constituaient des décisions,
indiquant de plus que celles-ci

pouvaient être entreprises auprès du
Département de la justice, de la

santé et de la sécurité dans le délai de
20 jours.

B.      Par décision du 27 mars 1997, ce département
a rejeté le recours

que P. 
avait interjeté contre les prononcés du service de la

santé publique. En soulignant la
nécessité de sauvegarder l'égalité de

traitement entre, d'une part, les
personnes bénéficiant de l'aide des pou-

voirs publics et, d'autre part, entre
les institutions qui les hébergent -

qu'elles soient reconnues dans le cadre
de la LESPA ou non -, le dépar-

tement a considéré que l'administration
avait suffisamment tenu compte des

particularités du cas d'espèce.

C.      P. 
défère au Tribunal administratif la décision du

département le 21 avril 1997. Elle
conteste l'existence d'une base légale

autorisant l'administration à fixer le
prix de pension journalier pour un

home privé, démarche qu'elle tient pour
incompatible avec la liberté du

commerce et de l'industrie garantie par
la Constitution fédérale. La re-

courante reproche au département d'avoir
abusé de son pouvoir d'appré-

ciation et de n'avoir pas statué sur sa
proposition d'administrer des

preuves, par expertise ou par
comparaison avec les autres dossiers de

homes non LESPA, au sujet des loyers.
Elle conclut à l'annulation de la

décision attaquée et au renvoi de la
cause à l'intimé, sous suite de

dépens.

D.      Dans ses observations circonstanciées sur le
recours, le

département en propose le rejet.

Les moyens des parties seront repris en
temps que besoin dans

les considérants en droit ci-dessous.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.      a) Dans le cadre de la loi sur les
établissements spécialisés

pour personnes âgées (LESPA), l'Etat
peut allouer aux établissements re-

connus des subventions à la construction
(art.5, 7ss); il prend en charge

des subsides d'exploitation de ces
établissements (art.11ss); à certains

conditions, il peut accorder des
subsides spéciaux aux pensionnaires et

aux usagers d'autres établissements
(art.19a).

b) En l'espèce, la recourante est
exploitante et directrice de

deux homes non reconnus. Comme
destinataire de la décision attaquée, elle

a qualité pour recourir (RJN 1989,
p.220). Elle n'est cependant pas di-

rectement bénéficiaire des subsides
spéciaux qui pourraient être accordés

à certains de ses pensionnaires.
Toutefois, il y a lieu de lui reconnaître

un intérêt digne de protection pour
agir, car de la solution apportée aux

questions litigieuses pourrait dépendre
la possibilité pour elle d'ac-

cueillir des personnes susceptibles de
bénéficier de l'aide publique sus-

mentionnée. Il ressort par ailleurs des
pièces du dossier que certains de

ses pensionnaires en 1996 nécessitaient
une telle aide, de sorte que cet

intérêt est concret. Enfin, le recours a
été déposé en les forme et délai

légaux. Il peut par conséquent être
entré en matière.

2.      a) Selon l'article 19a LESPA, lorsque les
établissements re-

connus d'utilité publique n'offrent pas
assez de possibilité d'accueil ou

de prise en charge, des subsides
spéciaux peuvent être accordés aux pen-

sionnaires ou aux usagers d'autres
établissements, à condition que ces

derniers offrent des garanties
suffisantes pour la qualité de leurs pres-

tations (litt.a), appliquent les
principes de gestion définis dans la

présente loi et ses dispositions
d'exécution (litt.b) et acceptent de sou-

mettre leur gestion au contrôle de
l'autorité désignée par le Conseil

d'Etat (litt.c). La lettre de la loi
indique que ces conditions sont

cumulatives.

Le Département de la justice, de la santé et
de la sécurité

fixe, dans chaque cas d'espèce, les modalités
d'intervention financière

en faveur des personnes visées à
l'article 19a de la LESPA, accueillies ou

prises en charge dans le cadre
d'établissements non reconnus d'utilité

publique, sis dans le canton (art.15a du
règlement d'exécution de la loi

sur les établissements spécialisés pour
personnes âgées (RELESPA). Le

service cantonal de la santé publique
est chargé de l'exécution des tâches

relatives à l'étude et à l'enquête des
dossiers présentés par les pen-

sionnaires en séjour dans les
institutions (art.35 RELESPA, 1er de la dé-

cision du Département de l'intérieur du
31 mai 1988, RSN 832.301.1).

b) Pour prétendre à une intervention
financière de la LESPA, les

personnes visées à l'article 15a RELESPA
doivent, au préalable, adresser

au service de la santé publique les
preuves de leurs recherches infruc-

tueuses d'être admises ou prises en
charge dans le cadre d'un établis-

sement dépendant du champ d'application
de la LESPA (art.15b RELESPA). Les

établissements non reconnus d'utilité
publique, accueillant ou prenant en

charge des personnes faisant valoir un
droit à une intervention financière

de la LESPA en leur faveur, ont
l'obligation de fournir tous renseigne-

ments utiles sur leurs pensionnaires et
de transmettre au service de la

santé publique les formulaires et
documents suivants :

- Certificat médical type;

- Avis type d'entrée, respectivement de
sortie;

- Fiche de situation type;

- Rapport annuel de vérification des comptes
établis par une

fiduciaire agréée;

- Budget et comptes annuels de bilan, de
pertes et profits et

d'exploitation établis selon le plan
comptable uniforme LESPA et sur les

formules types prévues à cet effet,
annexes comprises, jusqu'au 15 février

de chaque année pour les comptes,
respectivement au 15 juin pour les

budgets (art.15c RELESPA).

c) Il ressort des dispositions précitées que
l'administration

dispose d'un certain pouvoir
d'appréciation dans le domaine des subsides

spéciaux en cause (Knapp, Précis de
droit administratif, 4e éd. no 161ss).

Lorsque l'autorité administrative
dispose d'un large pouvoir d'appré-

ciation, elle ne doit pas moins se
conformer aux principes généraux de

l'activité administrative, savoir
l'interdiction de l'arbitraire - compte

tenu notamment des critères pertinents à
appliquer dans la matière con-

cernée -, le droit à l'égalité, le droit
à la protection de la bonne

foi et le principe de la
proportionnalité. Lorsque, dans le cas par-

ticulier, les dispositions légales
applicables ne précisent pas les

critères décisifs pour la décision à
prendre, le recours aux principes

généraux qui limitent le pouvoir
d'appréciation prend une importance

particulière. C'est dire que, en
réalité, l'autorité de décision ne peut

se contenter d'un examen superficiel ou
partiel de la situation, en fait

et en droit, sur laquelle elle entend
fonder sa décision. Quant à l'au-

torité de recours, l'examen auquel elle
procède est en principe le même.

Mais elle renoncera à remettre en cause
la décision attaquée s'il se

révèle, après instruction du cas, que
l'autorité n'a pas abusé de son

pouvoir d'appréciation, et cela quand
bien même des considérations d'op-

portunité pourraient conduire à une
solution différente (RJN 1990, p.102

et les références).

3.      Invoquant la liberté du commerce et de l'industrie
garantie par

la Constitution fédérale (art.31), la
recourante soutient qu'il n'existe

en droit neuchâtelois pas de base légale
suffisante pour la fixation d'un

prix de pension moyen journalier par le
service de la santé publique.

Cette argumentation n'est pas
pertinente.

Certes, la libre détermination des prix fait
partie de la li-

berté d'exercer une activité économique
sans avoir à subir l'ingérence de

l'Etat (ATF 115 Ia 121, 82 IV 52). Mais,
en l'espèce, l'administration n'a

de toute évidence - contrairement à ce
que prétend la recourante - pas

décidé le prix de pension journalier que
l'intéressée doit pratiquer dans

ses établissements, pas plus qu'elle n'a
fixé le salaire de cette der-

nière, ni les loyers en cause.
L'autorité a seulement déterminé, de façon

à s'obliger elle-même envers les
administrés, le montant maximum des

subsides spéciaux qui seraient accordés
aux pensionnaires remplissant les

conditions légales pour en bénéficier.
Pour ce faire, l'autorité a con-

trôlé les dépenses budgétées et
déterminé ainsi le prix de revient ad-

missible d'une journée de pension. Or,
la liberté du commerce et de l'in-

dustrie garantie par l'article 31 Cst.
féd. ne donne aucun droit à une

prestation de l'Etat. Elle ne fournit de
garantie que contre les atteintes

des pouvoirs publics (ATF 118 Ib 362;
117 Ib 394). Elle est d'ailleurs

généralement inapplicable dans le cadre
de la politique de subvention-

nement (Hertig, Les aides des cantons
aux particuliers, RDAF 1985, p.22 et

les références).

Cela étant, il y a lieu d'examiner en
l'espèce si l'adminis-

tration a ou non abusé de son pouvoir
d'appréciation.

4.      Parmi les conditions imposées par l'article
19a LESPA aux éta-

blissements non reconnus pour que
certains de leurs pensionnaires ou usa-

gers puissent bénéficier de subsides,
figurent d'une part l'application

des principes de gestion définis par la
LESPA et ses dispositions d'exé-

cution, d'autre part la soumission de
cette gestion au contrôle de l'au-

torité (litt.b et c). En l'occurrence,
la recourante conteste la manière

dont ont été pris en compte les loyers
qu'elle verse à sa mère ainsi que

son propre salaire.

Si le législateur a fixé les conditions
auxquelles des subsides

spéciaux peuvent être accordés aux
pensionnaires et aux usagers d'éta-

blissements non reconnus, il n'a en
revanche pas édicté de règles per-

mettant de chiffrer ces subsides.
Cependant, la volonté a été clairement

exprimée de "réparer l'injustice
qui pourrait frapper les usagers d'éta-

blissements qui n'ont pas pu entrer dans
le système LESPA" au motif que

"ces usagers devraient en effet
payer le coût effectif de leur prise en

charge puisque l'établissement ne
bénéficierait pas de subventions éta-

tiques. Cette inégalité ne doit
toutefois être corrigée que si l'usager

n'a pas eu le choix d'aller dans un des
établissements LESPA, parce que

ceux-ci n'offraient pas assez de
possibilités d'accueil ou de prise en

charge. En pareille occurrence, des
subsides spéciaux pourront être

accordés à des établissements "non
LESPA" s'ils s'engagent à respecter les

conditions posées par l'article 19a,
consistant essentiellement en une

gestion conforme aux principes posés par
la LESPA" (BGC 157 II p.1790).

5.      La prise en compte par le service de la
santé publique du sa-

laire de la recourante à concurrence
seulement d'un montant défini par les

conditions générales de travail pour le
personnel des institutions affi-

liées à l'association neuchâteloise des
établissements et maisons pour

personnes âgées (normes ANEMPA)
correspond à la volonté du législateur

rappelée ci-dessus. Pour les homes
reconnus, les dispositions d'exécution

de la loi précisent que le calcul des
subsides d'exploitation prend en

considération les charges réelles
occasionnées par une gestion judicieuse

et économique et dûment comptabilisées,
qu'elles soient couvertes par

l'établissement lui-même ou par un fonds
qui en dépend (art.25 al.1

RELESPA). Les salaires sont ainsi pris
en considération jusqu'à concur-

rence des normes établies par
convention-type de travail ou, à défaut,

habituellement appliquées par la
fondation des établissements cantonaux

pour personnes âgées et qui auront été
admises par le Département de

l'intérieur (art.25 al.2 ch.1 litt.a et
ch.2 litt.a RELESPA). Le montant

retenu en l'occurrence par l'administration,
soit 110'700 francs par

année, équivaut au salaire maximum,
selon les normes ANEMPA, pour un

directeur de home médicalisé de moyenne
importance, c'est-à-dire pour un

établissement qui compte de 45 à 74 lits
(v. D.6/4).

La recourante estime que sa situation
particulière n'a pas été

considérée (direction unique pour deux
établissements de respectivement 20

et 29 lits, relativement éloignés l'un
de l'autre, formation et expérience

professionnelles). Les subsides dont il
est question dans la présente

cause ne peuvent cependant être fixés
qu'au moyen de critères assez sché-

matiques, en particulier pour que soit
respecté le principe d'égalité de

traitement entre les bénéficiaires. La
référence aux normes ANEMPA, même

pour l'exploitation d'un home non
reconnu, répond parfaitement à ce souci.

En outre, en retenant l'équivalent du
traitement annuel maximum alloué au

directeur d'un home pouvant compter
jusqu'à 74 lits, alors que les deux

établissements de la recourante en
comportent ensemble 49 seulement, l'ad-

ministration a suffisamment tenu compte
des particularités du cas d'espèce

et n'a en aucun cas abusé de son pouvoir
d'appréciation.

6.      a) Pour ce qui concerne le loyer dû par
l'établissement con-

sidéré, ni la LESPA, ni ses dispositions
d'exécution, ne précisent les

critères qui doivent être retenus. Selon
l'article 14 LESPA, sont prises

en considération les charges réelles
occasionnées par une gestion ju-

par l'établissement lui-même ou par un
fonds qui en dépend. Pour les

établissements reconnus, l'article 25
RELESPA prévoit que sont pris en

considération les frais d'entretien et
de réparation des bâtiments,

jusqu'à concurrence des montants
approuvés par le département de l'in-

térieur, les frais d'entretien et de
réparation des biens mobiliers,

jusqu'à concurrence des montants
approuvés de même et l'amortissement

annuel des bâtiments jusqu'à concurrence
du 2 % de la valeur admise par le

département de l'intérieur, déduction
faite d'éventuelles subventions

(al.2 ch.1 litt.g, j et l, ainsi que
ch.2 litt.a et b).

b) En l'espèce, à défaut de critères
décisifs dans les dis-

positions légales, il y a lieu de se
référer aux principes généraux, no-

tamment au droit à l'égalité et au
principe de proportionnalité.

L'administration a fixé les loyers
admissibles non seulement des

bâtiments, mais aussi de l'équipement de
ces derniers, pris à bail par la

recourante, alors que sa mère en est la
propriétaire. Le loyer a été dé-

terminé par un taux de rendement de 9,25
% de la valeur d'estimation ca-

dastrale des bâtiments et de la valeur
d'inventaire des équipements. La

recourante ne conteste pas le taux de
rendement retenu, mais elle souhaite

que le loyer convenu entre elle et la bailleresse
fasse l'objet d'une ex-

pertise pour en vérifier la pertinence.

On ne saurait toutefois exiger de l'autorité
appelée à fixer les

subsides en question qu'elle procède à
une étude détaillée de toutes les

composantes d'un loyer, comme le ferait
un juge civil pour examiner si le

montant n'en est pas abusif. Dans la
mesure où l'estimation officielle des

immeubles dans le canton de Neuchâtel
est intervenue récemment, selon des

normes fixées en fonction en particulier
des valeurs du marché, cette

estimation est suffisante pour échapper
au grief d'arbitraire. Par

ailleurs, le taux de rendement retenu en
l'occurrence permet à la fois de

couvrir les intérêts hypothécaires et
d'offrir une rémunération adéquate

du capital investi, aussi bien pour les
éléments immobiliers que pour les

éléments mobiliers pris en
considération. Enfin, la recourante n'invoque

aucun argument permettant de mettre en
doute le respect par l'autorité

inférieure du principe d'égalité de
traitement. Dans ces circonstances,

une administration de preuves
supplémentaires, aussi bien par l'autorité

inférieure de recours que par le
tribunal de céans, ne se justifie pas.

7.      Il suit des considérants qui précèdent que
le recours est mal

fondé et qu'il doit être rejeté. La
recourante qui succombe supportera les

frais de la cause. Vu le sort de
celle-ci, il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante un émolument
de décision de 500 francs

et les frais par 50 francs, montants compensés par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 23 septembre 1997