ne_gerichte · CDP.2012.249 · 2009-10-28 · fr

Caractère politique prépondérant d'une décision.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 05.03.2013 CDP.2012.249 (INT.2013.64)

A.
Par arrêté du 28 octobre 2009, le Conseil
d'Etat de la République et canton de Neuchâtel (ci-après : le Conseil d'Etat) a
désigné X., député, en qualité de représentant de l'Etat de Neuchâtel au sein
du conseil d'administration de la Compagnie des Chemins de fer du Jura (C.J.) pour
la période législative du 1
er
novembre 2009 au 30 juin 2013.
Par
arrêté du 4 juillet 2012, le Conseil d'Etat a désigné T., consultant, en
remplacement de X., pour la fin de la période législative. Le 5 juillet 2012,
le chef du Département de la gestion du territoire a informé ce dernier que son
mandat de représentation lui était retiré, avec effet immédiat, motif pris que
la position qu'il défendait devant le Grand Conseil dans le projet de RER n'était
pas compatible avec la fonction de représentant de l'Etat de Neuchâtel au
conseil d'administration des C.J.
B.
X. recourt devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais, à
ce qu'elle soit déclarée nulle, subsidiairement annulée, et à ce qu'il soit dit
qu'il est toujours administrateur des C.J.. Il fait valoir que sa désignation
par le Conseil d'Etat ne pouvait pas être valablement révoquée par le chef du
Département de la gestion du territoire et que quand bien même il avait ce pouvoir,
sa décision ne repose sur aucun élément sérieux permettant de conclure qu'il a
commis une faute dans l'exercice de son mandat.
C.
Dans ses observations sur le recours, le
Département de la gestion du territoire conclut à son irrecevabilité au motif
notamment que la relation que noue l'Etat avec ses représentants dans des
conseils d'administration d'entreprises de transport relève du mandat et, par
voie de conséquence, du droit privé.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
a) La question de savoir si le litige est
régi effectivement par le droit public peut demeurer ouverte car, à supposer
que tel soit le cas, le recours devrait quoi qu'il en soit être déclaré
irrecevable pour les motifs développés ci-après.
b)
L'article 29a Cst., en vigueur depuis le 1
er
janvier 2007, donne à
toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité
judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent toutefois, par la loi,
exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme étend le
contrôle judiciaire à toutes les matières, y compris aux actes de
l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge.
L'objectif était de généraliser la voie du recours à un juge dans les domaines
où un tel recours n'existe pas actuellement, c'est-à-dire pour les litiges qui,
aujourd'hui encore, relèvent d'une autorité administrative (non judiciaire) qui
tranche définitivement ou, du moins, dont la décision ne peut faire l'objet
d'un contrôle juridictionnel complet (
Aubert/Mahon
, Petit commentaire de
la Constitution fédérale, ad art. 29a, ch. 5). La garantie d'accès au juge est
désormais concrétisée par l'article
86 al. 2 LTF
qui impose aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme
autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une
autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut
faire l'objet d'un recours devant le Tribunal. Pour les décisions revêtant un
caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité
autre qu'un tribunal (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise,
mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un
tribunal (ATF
136
I 323
cons. 4.2 et les références citées). En vertu de l'article 130 al. 3
LTF, les cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en
vigueur de cette loi le 1
er
janvier 2007 pour adapter les
dispositions d'exécution relatives notamment à l'organisation des autorités
précédentes au sens de l'article
86 al. 2 et 3 LTF
.
Passé ce délai, l'article 86 al. 2 et 3 LTF est directement applicable (ATF
136 I 42
cons.1.4,
135 II 94
cons. 3.2).
c)
Dans ce délai, le législateur neuchâtelois a adopté, le 5 novembre 2008, la loi
portant adaptation de la législation cantonale à la loi sur le Tribunal fédéral
(garantie de l'accès au juge en droit public). A cette occasion, il a été
procédé à des adaptations dans plusieurs lois (droit de cité neuchâtelois,
statut de la fonction publique, contributions directes, etc.). Ultérieurement,
rappelant que la LTF exige que toute décision cantonale en matière de droit
public puisse être soumise au contrôle d'un tribunal statuant en dernière
instance cantonale, à l'exception des seules décisions à caractère politique
prépondérant, le Conseil d'Etat a présenté au Grand Conseil, en complément des
adaptations cantonales déjà effectuées, un projet de la loi portant adaptation
de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale (10.047), qui a
été adopté le 2 novembre 2010. A compter du 1
er
janvier 2011,
l'article 28
LPJA
stipule que les décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire l'objet d'un
recours auprès d'une instance cantonale que dans les cas prévus par la loi. Telle
que formulée, cette disposition ne doit toutefois pas conduire à exclure
d'emblée tout recours contre une décision du Conseil d'Etat au seul motif que
cette possibilité ne figurerait pas expressément dans une loi,
la
garantie constitutionnelle d'accès au juge, concrétisée par l'article
86 al. 2 LTF
, étant directement applicable depuis le 1
er
janvier 2009 (cf. arrêt de la CDP du
07.11.2012
[CDP.2012.218]
cons. 1b).
d)
En tant qu'exception à cette garantie, l'article
86 al.
3 LTF
doit être interprété de manière restrictive. L'exigence du caractère
politique "prépondérant" signifie que seules les situations revêtant
à l'évidence un caractère politique sont visées. Il ne suffit donc pas que la
cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de
manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés
en jeu. La vérification par le juge ne doit pas apparaître admissible. Le fait
que la décision émane d'une autorité politique est un indice de son caractère
politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à
caractère politique prépondérant lorsque le gouvernement rend une décision qui
porte une atteinte individuelle à des droits privés (ATF
136 I 42
,
136 II 436
).
N'ont ainsi pas été qualifiées de décisions présentant un caractère politique
prépondérant, une décision portant sur l'exonération d'une fondation des droits
d'enregistrement et/ou de succession (ATF
136 I 42
), une
décision relative à l'octroi d'une concession hydraulique (ATF
136 II 436
),
une décision concernant la détention en vue de l'expulsion (ATF
135 II 94
cons.
3.4), une décision refusant la production de pièces relatives au processus d'élaboration
de la nouvelle politique salariale du canton de Vaud (arrêt du TF du
16.03.2011
[8C_113/2011]
cons. 3.3), un arrêté du Conseil d'Etat du canton de
Neuchâtel concernant la planification hospitalière selon l'assurance sociale
obligatoire des soins (arrêt du TF du
25.04.2012
[2C_825/2011]
cons. 1.2.1), ou encore un arrêté du même Conseil d'Etat
concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres
équipements de médecine de pointe du canton (arrêt du TF du
10.07.2012
[2C_673/2012]
cons. 3.2). Récemment, la Cour de céans a nié le caractère
politique prépondérant d'une décision de refus de la reconnaissance d'utilité
publique à un hôpital (arrêt de la CDP du
07.11.2012
[CDP.2012.218]
).
e)
En l'espèce, selon un décret du Grand Conseil, du 26 avril 1900 (
RSN 763.10
), la
nomination des représentants de l'Etat dans l'administration des Chemins de fer
fédéraux et des autres entreprises de transport fait partie des attributions du
Conseil d'Etat (article premier). Le rapport à l'appui de ce décret relevait
que :
" C'est bien
l'autorité exécutive qui peut le plus utilement exercer cette attribution car
le gouvernement est appelé (...) à préaviser sur tous les projets concernant
l'organisation, l'établissement et l'exploitation des entreprises de transport,
et il faut que, par ses délégués, il se tienne toujours au courant de ce qui se
passe dans ce domaine, si l'on veut qu'il soit en mesure de sauvegarder les
droits et les intérêts de l'Etat et du public, dans cette branche considérable
de l'activité nationale.
A un autre point de vue, c'est aussi
au pouvoir exécutif, seul responsable de l'administration générale de l'Etat,
que doit appartenir la nomination des représentants de l'Etat, d'autant plus
que (...) la participation des cantons à l'administration des entreprises de transport
a pris une importance dont la contrepartie doit consister en une responsabilité
qui ne peut incomber constitutionnellement qu'au pouvoir exécutif et dont il
doit rendre compte au pouvoir législatif, représentant direct du peuple."
(Bulletin officiel du Grand Conseil 1899-00, 62, p. 659).
La
nomination et, par voie de conséquence, la révocation du représentant de l'Etat
au Conseil d'administration des C.J. (art.16 des statuts des C.J.) et des
entreprises de transport de manière générale (art. 11 al. 2 let. g de la loi
sur les transports publics (
LTP
), du 1
er
octobre 1996) présentent manifestement un caractère politique prépondérant
justifiant de déroger à la garantie de l'accès au juge. La révocation de X.
émane d'ailleurs bien d'une autorité politique – la nomination, le 4 juillet
2012, par le Conseil d'Etat de T. en remplacement du recourant emporte la
révocation de celui-ci, le canton de Neuchâtel ne pouvant déléguer qu'un seul
membre au conseil d'administration des C.J (art. 16 des statuts) – et elle ne
porte pas atteinte aux droits privés de l'intéressé, qui ne le prétend au demeurant
pas.
Il
s'ensuit que le recours est irrecevable.
2.
Vu l'issue du litige, les frais de la
procédure seront mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA).
Par ces motifs
,
LA
Cour de droit public
1.
Déclare
le recours irrecevable.
2.
Met
à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours
par 70 francs.
Neuchâtel, le 5 mars 2013
Art. 86 LTF
Autorités précédentes en général
1
Le
recours est recevable contre les décisions:
a.
du
Tribunal administratif fédéral;
b.
du
Tribunal pénal fédéral;
c.
de
l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision;
d.
des
autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le
Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
2
Les
cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités
précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi
fédérale prévoit qu’une décision d’une autre autorité judiciaire peut faire
l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral.
3
Pour
les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre qu’un tribunal.