ne_gerichte · CDP.2015.210 · 2012-02-17 · fr

Restitution de prestations versées à tort. Notions de gain accessoire et de gain intermédiaire.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 14.07.2016 CDP.2015.210 (INT.2016.306)

A.
Le 26 novembre 2011, X. a été licencié de son
poste de directeur commercial de la société Y. Sàrl, dont il était associé
gérant président, avec effet au 31 décembre 2011. Il a sollicité l'indemnité de
chômage dès le 3 janvier 2012. Par décision du 17 février 2012, l'Office
juridique de surveillance du service de l'emploi lui a refusé ce droit au motif
qu'il occupait une position assimilable à celle d'un employeur au sein de sa
société en liquidation. Le prénommé ayant présenté une nouvelle demande
d'indemnité après que Y. Sàrl en liquidation fut radiée, il a été mis au
bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation du 25 mai 2012 au 24 mai 2014. Il
s'est ainsi annoncé à la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage
(CCNAC) qui lui a versé l'indemnité de chômage.
En 2015, le dossier de chômage de l'assuré a
fait l'objet d'un contrôle dans le cadre de la loi fédérale relative aux
mesures de lutte contre le travail au noir. A cette occasion, la CCNAC a
constaté que, selon l'extrait de son compte individuel AVS, l'intéressé avait
tiré des revenus d'une activité de chargé d'enseignement au sein de la chaire
des sciences de l'information et de la communication de l'Université de
Neuchâtel durant des périodes d'indemnisation (25.05.2012 au 31.07.2012 et
01.02.2013 au 30.05.2013). Or, pour ces périodes, il n'avait déclaré aucune
activité lucrative sur ses formulaires de contrôle mensuels "Indications
de la personne assurée" (IPA), ni fourni d'attestations de gain
intermédiaire.
Par décision du 5 juin 2015, la CCNAC a exigé de X. la restitution d'un
montant de 8'431.40 francs représentant les indemnités de chômage touchées à
tort pour les périodes de mai à juillet 2012 et de février à mai 2013. Saisie
d'une opposition de l'assuré à cette décision, la CCNAC l'a rejetée par
prononcé du 21 juillet 2015, confirmant que les revenus réalisés en
contrepartie de son activité d'enseignant constituaient des gains
intermédiaires à prendre en considération dans le calcul de l'indemnité de
chômage.
B.
X. interjette recours devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande
implicitement l'annulation. En résumé, il semble tout d'abord se plaindre d'une
violation de son droit d'être entendu au motif que l'intimée a statué à deux
reprises sans l'avoir ni convoqué ni écouté. Il se prévaut par ailleurs de son
ignorance relative à son obligation d'indiquer dans le formulaire IPA
l'exercice d'une activité qui excédait l'emploi qu'il avait perdu et pour
lequel il avait sollicité l'indemnité de chômage. A cet égard, il s'oppose au
fait de considérer les revenus tirés de cette activité comme des gains intermédiaires.
Se référant aux nouveaux décomptes établis par l'intimée, d'où il ressort un
"solde droit" de 37.1 jours d'indemnisation, il demande à percevoir
les indemnités dues à ce titre.
C.
La CCNAC conclut au rejet du recours en
renvoyant à sa décision.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
La décision attaquée ("
Anfechtungsgegenstand
")
forme l'objet de la contestation et délimite à l'égard du recourant le "
cadre
"
matériel admissible de l'objet du litige ("
Streitgegenstand
").
Le litige porté devant l'autorité de recours ne saurait excéder l'objet de la
décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur
lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se prononcer de
manière contraignante. Pour définir l'objet de la contestation, il faut se
référer au dispositif de la décision attaquée et non à sa motivation, laquelle
ne peut servir qu'à interpréter la portée du dispositif en cas de doute ou
lorsque le dispositif renvoie expressément aux considérants (
Bovay
,
Procédure administrative, 2
e
éd., 2015, p. 554 ss).
En l'espèce, la décision attaquée a pour seul objet la restitution par
le recourant d'indemnités de chômage d'un montant de 8'431.40 francs. Un
prétendu "solde droit" en sa faveur qu'il déduit des nouveaux
décomptes établis par l'intimée et les conclusions qu'il prend à ce titre
sortent de l'objet de la contestation et sont dès lors irrecevables.
Pour le reste, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours
est recevable.
2.
Préalablement, il y a lieu de préciser que si
les parties ont de manière générale le droit d'être entendues (art. 42 1
ère
phrase LPGA), il n'est pas nécessaire de les entendre avant une décision
sujette à opposition (2
ème
phrase). En l'occurrence, la CCNAC n'a
clairement pas violé le droit d'être entendu du recourant en lui réclamant, par
décision du 5 juin 2015 susceptible d'opposition, la restitution des indemnités
de chômage litigieuses. Elle ne l'a pas davantage violé en statuant le 21
juillet 2015 sur son opposition, laquelle avait précisément pour objectif de
lui permettre de faire valoir son point de vue. Ses griefs sont à cet égard mal
fondés.
3.
a) L'article
25 LPGA
,
auquel renvoie l'article 95 al. 1 LACI et aux termes duquel les prestations
indûment touchées doivent être restituées, est issu de la réglementation et de
la jurisprudence antérieures à l'entrée en vigueur de la LPGA (ATF
130 V 318
cons.
5.2 et les références). Selon cette jurisprudence, l'obligation de restituer
suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une
révision procédurale de la décision – formelle ou non – par laquelle les
prestations en cause ont été allouées (
ATF 130 V 318
cons. 5.2 et
130
V 380
cons. 2.3.1). La reconsidération et la révision sont maintenant réglées
à l'article 53 al. 1 et 2 LPGA qui codifie la jurisprudence antérieure à son
entrée en vigueur : selon un principe général du droit des assurances sociales,
l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de
chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant
au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa
rectification revête une importance notable. Une décision est sans nul doute
erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable sur le fait qu'elle était
erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le cas (
ATF 125 V 383
;
arrêt du TF du
07.11.2006
[C 269/05]
cons. 3;
Kieser
, ATSG-Kommentar, 3
e
éd., 2015,
n° 52 ad art. 53). En outre, par analogie avec la révision des décisions
rendues par des autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à
la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des
faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une
appréciation juridique différente (
ATF 127 V 466
cons. 2c et les références).
Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été
accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur
versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée (
ATF 129 V 110
cons. 1.1 et les références). Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a
pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord
avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté
de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de
recours (
ATF 132
V 412
cons. 5).
b)
En l'espèce, la CCNAC n'a appris l'existence des gains réalisés par
l'assuré durant des périodes d'indemnisation, soit du 25 mai 2012 au 31 juillet
2012, puis du 1
er
février 2013 au 31 juillet 2013, qu'au mois de
mars 2015 suite à l'exécution des contrôles instaurés en matière de lutte
contre le travail au noir. Elle a ainsi découvert un fait nouveau qui peut
justifier la révision des décisions informelles d'octroi des indemnités de
chômage pour les périodes en cause au sens de l'article 53 al. 2 LPGA. Pour
cela, encore faut-il que ces gains puissent être pris en considération en tant
que gains intermédiaires, ce que le recourant conteste.
4.
a
) Aux termes de l'article
24 al. 1 LACI
, est réputé intermédiaire tout gain que
le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de
contrôle. La différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire est
réputée perte de gain; les gains accessoires ne sont pas pris en considération
(art.
24 al. 3 LACI
). Selon l'article
23 al. 3 LACI
, est réputé gain accessoire tout gain
que l'assuré retire d'une activité dépendante exercée en dehors de la durée
normale de son travail ou d'une activité qui sort du cadre ordinaire d'une
activité lucrative indépendante. La notion d'accessoire du gain doit être
comprise par rapport à celui provenant d'une activité principale. Comme tel et
parce qu'il n'est pas soumis à cotisation et qu'il n'entre pas dans le calcul
des indemnités de chômage, ce gain ne peut demeurer que dans un rapport de
proportion faible avec le revenu de l'activité principale. A défaut de quoi, si
ce gain venait régulièrement à se rapprocher ou dépasser le gain principal,
l'activité ne pourrait plus être accessoire et le gain ne le serait pas davantage.
C'est pourquoi une augmentation sensible du gain accessoire doit être
considérée comme un gain intermédiaire et être prise en compte dans cette
mesure dans le calcul de l'indemnité de chômage (arrêt du TF du
11.05.2016
[8C_600/2015]
cons. 2.2). Néanmoins, le fait qu'une activité soit de faible
ampleur durant le délai-cadre de cotisation ne suffit pas encore à en faire une
activité accessoire. Il faut surtout qu'il y ait en parallèle une activité
principale exercée dans le cadre d'un contrat de travail (DTA 2008, p. 154) et
que l'activité "accessoire" perdure après la perte de l'activité
principale marquant la survenance du chômage et l'ouverture du délai-cadre
d'indemnisation (
Rubin
, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage,
2014, ad art. 24, N 39).
b) En
l'espèce, le poste de directeur commercial que le recourant occupait à plein
temps au sein de la société Y. Sàrl (contrat de travail du 27.09.2010) a été
supprimé au 1
er
janvier 2012 et son contrat de travail a été résilié
par courrier du 26 novembre 2011 avec effet au 31 décembre 2011. Or, la
décision du 24 novembre 2011, par laquelle la rectrice de l'Université de
Neuchâtel a nommé l'intéressé en qualité de chargé d'enseignement au sein de la
chaire des sciences de l'information et de la communication, ne portait effet
que du 1
er
février 2012 au 31 juillet 2012. Il apparaît donc que,
nonobstant le fait que cette activité à durée déterminée ne consistait qu'en un
cours de stratégie et technique publicitaires de deux heures hebdomadaires,
elle ne saurait être qualifiée d'accessoire dans la mesure où aucune activité
principale n'était exercée en parallèle. Peu importe à cet égard qu'elle ait
débuté pendant le délai-cadre de cotisation et qu'elle ait perduré dans la même
mesure durant le délai-cadre d'indemnisation. Quant à l'engagement du recourant
pour la même fonction durant la période du 1
er
février 2013 au 31
février 2013 (décision de la rectrice du 05.06.2012), il ne peut a fortiori pas
être considéré comme une activité procurant un gain accessoire étant donné
qu'il a débuté après l'ouverture du délai-cadre d'indemnisation. Il doit ainsi
également en être tenu compte à titre de gain intermédiaire.
Au vu de ce qui précède, la CCNAC était fondée à considérer comme des
gains intermédiaires les revenus tirés de cette activité exercée durant le
délai-cadre d'indemnisation, à en tenir compte dans le calcul du montant de
l'indemnité de chômage due à l'assuré et à lui réclamer la restitution des
montants perçus indûment.
5.
Mal fondé, le recours est rejeté.
Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite, et
sans dépens.
Par ces motifs
,
LA
Cour de droit public
1.
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2.
Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 14
juillet 2016
Art.
25
LPGA
Restitution
1
Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La
restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et
qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
2
Le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où
l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans
après le versement de la prestation. Si la créance naît d'un acte punissable
pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci
est déterminant.
3
Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le
droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses
paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année
civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.
Art.
23
LACI
Gain assuré
1
Est réputé
gain assuré le salaire déterminant au sens de la législation sur l'AVS qui est
obtenu normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports de travail durant une
période de référence, y compris les allocations régulièrement versées et
convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des indemnités
pour inconvénients liés à l'exécution du travail. Le montant maximum du gain
assuré (art. 18 LPGA
1
) correspond à celui
de l'assurance-accidents obligatoire.
2
Le
gain n'est pas réputé assuré lorsqu'il n'atteint pas un montant minimum. Le
Conseil fédéral détermine la période de référence et fixe le montant minimum.
3
2
Pour les
assurés qui, au terme d'un apprentissage, touchent des indemnités de chômage,
ainsi que pour les personnes qui sont libérées des conditions relatives à la
période de cotisation, le Conseil fédéral fixe des montants forfaitaires comme
gain assuré. Il tient compte en particulier de l'âge, du niveau de formation
ainsi que des circonstances qui ont amené à la libération des conditions
relatives à la période de cotisation (art. 14).
4
2bis
Lorsque des personnes libérées des conditions relatives à la période
de cotisation ont exercé une activité soumise à cotisation pendant douze mois
au moins dans les limites du délai-cadre de cotisation, le gain assuré est calculé
en fonction du salaire touché et du montant forfaitaire réduit en proportion du
taux d'occupation.
5
3
Un gain
accessoire n'est pas assuré. Est réputé accessoire tout gain que l'assuré
retire d'une activité dépendante exercée en dehors de la durée normale de son
travail ou d'une activité qui sort du cadre ordinaire d'une activité lucrative
indépendante.
3bis
Un gain
réalisé dans le cadre d'une mesure relative au marché du travail financée par
les pouvoirs publics n'est pas assuré. Les mesures visées aux art. 65 et 66
a
sont réservées.
6
4
…
7
5
…
8
1
RS
830.1
2
Nouvelle teneur de la phrase selon le ch.
16 de l'annexe à la LF du 6 oct. 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2003 (
RO
2002
3371
;
FF
1991
II 181 888,
1994
V 897,
1999
4168).
3
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
4
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
5
Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars
2002, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
6
Introduit par le ch. I de la LF du 19 mars
2010, en vigueur depuis le 1
er
avril 2011 (
RO
2011
1167
;
FF
2008
7029
).
7
Abrogé par le ch. I de la LF du 19 mars
2010, avec effet au 1
er
avril 2011 (
RO
2011
1167
;
FF
2008
7029
).
8
Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars
2002 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
Abrogé par le ch. I de la LF du 19 mars 2010, avec effet au 1
er
avril 2011 (RO
2011
1167; FF
2008
7029).
Art.
24
1
LACI
Prise en considération du gain intermédiaire
1
Est réputé
intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou
indépendante durant une période de contrôle. L'assuré qui perçoit un gain
intermédiaire a droit à la compensation de la perte de gain. Le taux
d'indemnisation est déterminé selon l'art. 22. Le Conseil fédéral fixe le mode
de calcul du gain retiré d'une activité indépendante.
2
2
…
3
3
Est réputée
perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce
dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages
professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération
(art. 23, al. 3).
3bis
Le Conseil fédéral décide de la prise en considération du gain
intermédiaire lorsque les mêmes parties reprennent les rapports de travail dans
le délai d'un an ou les reconduisent après une résiliation pour cause de
modification du contrat de travail.
4
4
Le droit à la compensation de la perte de gain est limité aux douze
premiers mois de l'activité visée à l'al. 1; pour les assurés qui ont une
obligation d'entretien envers des enfants de moins de 25 ans ou qui sont âgés de
45 ans ou plus il est limité au terme du délai-cadre d'indemnisation.
5
5
Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer
pendant au moins une période de contrôle une activité à plein temps pendant
laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il
aurait droit, l'art. 11, al. 1, n'est pas applicable durant les délais fixés à
l'al. 4.
6
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 5 oct. 1990, en vigueur depuis
le 1
er
janv. 1992 (RO
1991
2125; FF
1989
III 369).
2
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
3
Abrogé par le ch. I de la LF du 22 mars
2002, avec effet au 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
4
Introduit par le ch. I de la LF du 22 mars
2002, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
5
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
19 mars 2010, en vigueur depuis le 1
er
avril 2011 (
RO
2011
1167
;
FF
2008
7029
).
6
Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin
1995, en vigueur depuis le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).