ne_gerichte · CDP.2012.46 · 2012-01-11 · fr

Libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours en matière de planification. Examen du caractère juste et adéquat d'un regroupement des constructions dans le cadre d'un plan de quartier.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 15.03.2013 CDP.2012.46 (INT.2013.88)

A.
Adopté le 9 mars 2009 par le Conseil communal de
La Chaux-de-Fonds (ci-après : conseil communal), le plan de quartier A.
(ci-après : plan de quartier), dont le
périmètre s'étend aux bien-fonds [a],
[b], [c], [d], [e], [f
], [g], [h], [i] et
partiellement
[j]
du cadastre de La
Chaux-de-Fonds, en zone d'habitation à moyenne densité en ordre non contigu, a
été mis à l'enquête publique du 20 mars au 4 mai 2009. Il a soulevé une quinzaine
d'oppositions, dont celles de X
1
, propriétaire du bien-fonds [a],
ainsi que de M. X
2
. et J. X
2
., propriétaires du
bien-fonds [k], adjacent au périmètre du plan de quartier, en partie en zone de
forêt.
Par décision du 1
er
novembre 2010,
le conseil a communal a levé l'ensemble des oppositions. Il a en particulier
considéré que le plan de quartier respectait le plan d'aménagement communal
s'agissant du taux d'occupation du sol, de l'indice d'utilisation du sol et de
l'indice d'espaces verts, et que le service de l'aménagement du territoire
avait préavisé favorablement la dérogation à la distance à la forêt.
Saisi notamment par
X
1
et
J. X
2
d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat l'a pour
l'essentiel rejeté, par décision du 11 janvier 2012. En substance, relevant
qu'en matière d'aménagement du territoire, il ne revoit pas les décisions des
autorités inférieures sous l'angle de l'opportunité, le Conseil d'Etat a
considéré que le défaut d'approbation du plan de quartier par
X
1
ne
conduisait pas au retrait de sa parcelle du périmètre de celui-ci, que les
indices d'utilisation du sol et les taux d'occupation du sol et d'espace vert
prévus par le plan étaient conformes au plan d'aménagement communal et que la
dérogation à la distance des constructions à la forêt de
J. X
2
avait été
préavisée favorablement par le service des forêts.
B.
X
1
et
J. X
2
interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à
son annulation ainsi qu'à celle de la décision du conseil communal, au renvoi
de la cause à ce dernier au sens des considérants et au Conseil d'Etat afin
qu'il statue à nouveau sur les frais et dépens de la procédure de recours de
première instance. En résumé,
X
1
maintient que dans la mesure où elle n'a pas approuvé le plan de
quartier, sa parcelle doit en être exclue, que, quoi qu'il en soit, elle est
victime d'une inégalité de traitement car, par le biais du regroupement des
constructions, ses droits de construire (indice d'utilisation du sol, taux
d'occupation du sol et taux d'espace vert) sont restreints au profit des autres
parcelles non bâties et que, cas échéant, elle se réserve le droit de réclamer
une indemnité pour expropriation. Pour sa part,
J. X
2
fait valoir
qu'un préavis favorable du service des forêts à une demande de dérogation à la
distance des constructions à sa forêt n'est pas suffisant et n'exempte pas le
requérant d'obtenir une dérogation formelle du Département de la gestion du
territoire
.
X1
Sans formuler d'observations, le Conseil d'Etat et le
conseil communal concluent au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable. Dans ses observations, M. SA, propriétaire des parcelles non bâties
incluses dans le périmètre du plan de quartier (nos
[b], [i], [d], [f], [h]
) conclut au rejet du recours, sous suite de frais et
dépens.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) La loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LAT) prévoit trois zones primaires: les zones à bâtir, les zones
agricoles et les zones à protéger (art. 15 à 17 LAT). Selon l'article 18 LAT,
le droit cantonal peut, en outre, prévoir d'autres zones d'affectation. Le plan
de quartier est un cas d'application de l'article 18 LAT. Il s'agit d'un instrument
de planification définissant dans un périmètre donné les conditions
d’urbanisation détaillées dans lesquelles les projets de construction doivent
s’inscrire. Son élaboration et son adoption doivent satisfaire aux exigences
minimales de procédure posées par le droit fédéral, en particulier la
protection juridique des intéressés (art.
33 LAT
),
(
Brandt/Moor
, Commentaire LAT, 2009, ad art. 18, p. 47 no 114). Celle-ci
doit notamment garantir l'accès à au moins une autorité de recours exerçant un
libre pouvoir d'examen (art
33 al. 3 let. b LAT
). Selon
la jurisprudence, ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle
complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte
aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la
planification contestée devant elle est juste et adéquate. La question du
contrôle de l'opportunité se pose à propos des plans d'affectation communaux.
L'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont
les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3
LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF
127 II 238
cons. 3b/aa; arrêts du TF du
22.02.2012
[1C_253/2011]
cons. 2.1, du
13.08.2008
[1C_17/2008]
cons. 2.4.1, et du
28.05.2008
[1C_82/2008]
cons. 6.1). L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque
la mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi
lorsqu'elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts
qui gouvernent l'aménagement du territoire ou lorsqu'elle paraît inappropriée à
des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF
112 Ia 268
cons. 2c, JT 1988 I 421). L'"autorité de recours" au sens de l'article
33 al. 3 let. b LAT
ne doit pas nécessairement être
une autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de
statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur
des oppositions, par exemple un gouvernement ou un législatif cantonal, peut
également satisfaire aux exigences du droit fédéral (arrêt du TF du
22.02.2012
[1C_253/2011]
cons. 2.1 et les références citées).
b) En l'espèce, le Conseil d'Etat ayant, à tort, considéré que son
contrôle ne s'étendait pas à l'opportunité, il appartient à la Cour de céans,
afin de satisfaire aux exigences de l'article
33 al. 3
let. b LAT
, de vérifier que la planification litigieuse est juste et
adéquate dans son résultat et ses effets
(arrêt du TF du
22.08.2003
[1P.320/2003]
cons. 3 in fine).
3.
a) Les plans de quartier ont pour but de
favoriser une architecture et un urbanisme de qualité et d'améliorer
l'intégration du quartier dans son environnement bâti et non bâti (art. 79 al.
1 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire [
LCAT
]). Ils ne peuvent
pas déroger aux prescriptions prévues par le plan d'aménagement, sous réserve
de la réglementation communale relative à la longueur maximale des
constructions (al. 2). En vertu de l'article 80
LCAT
, le regroupement
des constructions est autorisé aux mêmes conditions que pour les plans spéciaux
(art. 68). Selon l'alinéa 1 de cette disposition, le regroupement est autorisé
pour autant que la densité, l'indice d'utilisation et le taux d'occupation du
sol soient respectés en considérant l'ensemble des terrains compris dans le
périmètre du plan spécial. Le but du regroupement n'est pas uniquement de créer
des espaces inconstructibles en autorisant une concentration des immeubles sur
le reste du périmètre disponible. Cet instrument permet également de prévoir
une répartition différente des taux de surface constructible et de faire ainsi
un "pot commun" lorsque les parcelles ne sont pas encore délimitées
et qu'il s'agit de créer des nouveaux quartiers en tenant compte des
particularités du terrain (arrêt du TF du
04.08.2010
[1C_100/2010]
cons. 6.2). Tout comme les plans d'équipements, les
plans de quartier servent aussi bien les intérêts de la collectivité que ceux
des propriétaires fonciers (
Brandt/Moor
, op. cit., ad art. 18, p. 54 no
129; ATF
117
Ia 18
cons. 3b, JT 1993 I 517).
b) En l'espèce, c'est moins l'intégration de
la parcelle de X
1
([a]) dans le périmètre du plan de quartier A., à
l'élaboration duquel elle n'a certes pas participé, qui est discutable, que le
regroupement des constructions auquel il a été procédé (art. 7 al. 1 du
règlement du plan de quartier) à son insu. Par le biais de ce regroupement, les
possibilités de construire
ont été redistribuées entre les
parcelles comprises dans le périmètre du plan, manifestement aux dépens de la
parcelle [a]. Le règlement d'aménagement communal, du 26 octobre 1998, (RAC),
prévoit, pour la zone d'habitation à moyenne densité en ordre non contigu, un
indice d'utilisation du sol de 0.9 au maximum, un taux d'occupation du sol de
35 % au maximum et un indice d'espaces verts de 30 % au minimum (art. 190 RAC).
Globalement, ces taux sont respectés dans le périmètre du projet de plan de
quartier (art. 7 al. 2 du règlement du plan de quartier; indice d'utilisation
du sol de 0.9, taux d'occupation du sol de 29.50 % et indice d'espaces verts de
63 %). La parcelle de X
1
, dont les droits à bâtir ne sont
actuellement de loin pas épuisés (indice d'utilisation du sol de 0.24 et taux
d'occupation du sol de 16.01 %) – contrairement aux parcelles construites [g], [e]
et [c] (indice d'utilisation du sol de 0.93 et taux d'occupation du sol de
28.28 %) – se retrouve toutefois amputée d'une partie non négligeable de ses
possibilités futures d'utilisation. Le projet litigieux (art. 7 al. 2 du règlement
du plan de quartier) en limite en effet l'indice d'utilisation du sol à 0.54 et
le taux d'occupation du sol à 17.92 %, afin de permettre des degrés
d'utilisation plus élevés des bien-fonds non construits [b] (indice
d'utilisation du sol de 1.06 et taux d'utilisation du sol de 34.64 %) et [i], [h],
[f] et [d] (indice d'utilisation du sol de 0.87 et taux d'occupation du sol de
26.73 %). Il est ainsi indéniable que le projet de plan de quartier, en tant
qu'il procède à un regroupement des constructions, entraîne une réduction
importante du degré d'utilisation de la parcelle [a], qui pourrait revêtir, peu
ou prou, le caractère d'une expropriation. Etant donné l'absence, dans le rapport
justificatif A., de toute explication quant au but du regroupement, on ne
saurait blâmer X
1
d'y voir le moyen pour le promoteur de
s'approprier une partie des droits à bâtir de son bien-fonds. A supposer
d'ailleurs qu'une utilisation du potentiel constructible des surfaces non
construites ne soit possible qu'en reportant sur ces parcelles une partie des
droits à bâtir de l'article [a], un tel report devrait à tout le moins obtenir
l'assentiment de sa propriétaire (arrêt du TF du
09.01.2008
[1C_90/2007]
cons. 3.2 in fine).
En procédant au regroupement des constructions, la planification litigieuse
n'apparaît donc pas juste et adéquate dans la mesure où les parcelles concernées
sont déjà délimitées, qu'elles sont pour certaines (largement ou peu) bâties,
et qu'elles ont des propriétaires distincts, dont les intérêts ne convergent
pas forcément. Il se justifie dès lors de renvoyer la cause au conseil communal
pour qu'il réexamine le projet de plan de quartier
A.
en excluant tout regroupement
des constructions. Cela ne devrait pas être trop laborieux puisque, au mois de
juin 2008, le projet de plan de quartier n'envisageait pas le regroupement des
constructions. L'avocat du promoteur rassurait d'ailleurs le mandataire de X
1
sur les droits de bâtir de la parcelle [a] en ces termes :
" (…)
les craintes des clients de Me Z. quant à d'éventuels reports de droits à bâtir
de leur parcelle no [a] sur d'autres parcelles peuvent être dès à présent dissipées.
En effet, le
bien-fonds no [a] est totalement indépendant et conserve l'intégralité de ses
droits, voire, grâce au plan de quartier, ses droits sont augmentés puisque le
taux d'occupation passe de 30 % à 35 %." (courrier électronique du
05.06.2008)
4.
a) En vertu de
l'article 17 de la loi fédérale sur les forêts (LFo), les constructions et les
installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si
elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni
l'exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui
doit séparer les constructions de la lisière de la forêt (al. 2). En droit
neuchâtelois, l'article 16 de la loi cantonale sur les forêts du 6 février 1996
(
LCFo
) dispose que
sauf dérogation accordée par le département, notamment en fonction de la
situation, de la composition et de la hauteur prévisible du peuplement, aucune
construction ou installation ne peut être autorisée à moins de 30 mètres de la
lisière de la forêt (al. 1). L'octroi d'une dérogation suppose qu'il n'en
résulte aucun inconvénient majeur pour la conservation, le traitement et
l'exploitation de la forêt, et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (al.
3). Indépendamment des dérogations accordées de cas en cas par le département,
les plans d'aménagement et les plans spéciaux peuvent fixer des limites de
construction à moins de trente mètres de la lisère de la forêt, pour autant que
les conditions précitées soient satisfaites (art. 37 du règlement d'exécution
de la loi cantonale sur les forêts [
RELCFo
], du 27.11.1996;
arrêt du TF du
09.06.2000
[1P.482/1999]
cons. 3). Dans tous les cas, le propriétaire de la forêt, la
commune et le service de la faune, des forêts et de la nature doivent être
préalablement consultés (art. 35 al. 2
RELCFo
).
b) En l'occurrence, contrairement au
point de vue des recourants, un plan de quartier peut bel et bien fixer une
limite de construction à moins de trente mètres de la lisère de la forêt, pour
autant que les conditions d'une dérogation soient remplies. Dans le cas
particulier, le plan de quartier litigieux a fixé la limite à 10 mètres, que le
Conseil d'Etat a considérée comme conforme à l'article 16
LCFo
, au motif que,
selon le rapport de synthèse du SAT du 23 mai 2006 (ch. 4.2.8), le service des
forêts l'avait admise. Toutefois, on ignore ce qui a conduit ce service à
préaviser favorablement cette limite; on ignore en particulier la nature du
peuplement forestier en question, sa hauteur, voire les inconvénients qu'une
trop grande proximité avec des constructions présenterait; on ignore d'ailleurs
si un ingénieur forestier s'est rendu sur place et, dans l'affirmative, quelles
ont été ses constatations et conclusions; on ignore également si le
propriétaire de la forêt en cause, soit le recourant J.X
2
, a été consulté;
on ignore enfin s'il a été procédé à une pesée des intérêts en présence au sens
de l'article 35 al. 3
RELCFo
.
Compte tenu de toutes ces incertitudes, la Cour de céans n'est pas à même d'apprécier
si, en tant qu'il déroge à l'interdiction de construire à moins de trente
mètres de la lisère de la forêt, le plan de quartier est juste et adéquat. Dans
ces circonstances, il appartiendra au conseil communal, dans le cadre du renvoi
de la cause, de procéder aux mesures d'instruction nécessaires afin que la
question de la dérogation à l'interdiction de construire à moins de trente
mètres de la lisière de la forêt soit traitée de manière conforme à la loi.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être admis, que la
décision querellée et celle du conseil communal du 1
er
novembre 2010
doivent être annulées et que la cause doit être renvoyée à l'autorité communale
au sens de ce qui précède. Vu l'issue du litige, les frais seront mis à la
charge de M. SA qui succombe dans ses conclusions. Les recourants ont droit à
une indemnité de dépens à la charge par moitié de l'autorité communale et par
moitié de M. SA. Celle-ci sera fixée à 1'755 francs, ce qui correspond au mémoire
d'honoraires déposé par Mes K. et Z., le 14 février 2012 (1'458 francs, frais
et TVA compris), auquel il convient d'ajouter une heure d'activité pour les
opérations menées postérieurement au dépôt du recours (art. 66 al. 1, 71
TFrais
du 06.11.2012).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le recours, annule la décision du Conseil
d'Etat du 11 janvier 2012, ainsi que la décision du Conseil communal de la
Chaux-de-Fonds du 1
er
novembre 2010 et renvoie la cause à ce dernier
pour qu'il procède selon les considérants.
2.
Met à la charge de M. SA les frais de la décision
par 770 francs et ordonne la restitution de leur avance de frais aux
recourants.
3.
Alloue aux recourants une indemnité de dépens de
1'755 francs à la charge par moitié de l'autorité communale et de M. SA.
4.
Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les dépens
de première instance en faveur de X
1
et de J.X
2
.
Neuchâtel,
le 15 mars 2013
Art.
33 LAT
Droit
cantonal
1
Les
plans d’affectation sont mis à l’enquête publique.
2
Le
droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les
plans d’affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions
cantonales et fédérales d’exécution.
3
Il
prévoit
a.
1
que la qualité pour recourir est reconnue
au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public
devant le Tribunal fédéral;
b.
qu’une autorité de recours au moins ait un
libre pouvoir d’examen.
4
Les
recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être
portés devant une autorité de recours unique lorsque l’art. 25
a
, al. 1,
est applicable.
2
1
Nouvelle teneur selon le ch. 64 de l’annexe à la loi du 17 juin 2005 sur le
TAF, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2007 (
RO
2006
2197
1069;
FF
2001
4000
).
2
Introduit
par le ch. I de la LF du 6 oct. 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1997 (RO
1996
965; FF
1994
III 1059)