ne_gerichte · TA.1998.452 · 1997-12-03 · fr

Protection de la bonne foi en matière de construction dans les limites du taux d'occupation au sol.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 19.08.1999 TA.1998.452 (INT.1999.1255)

A.      A
la fin de 1995, la Commune de Bevaix a accordé l'autorisation
de
construire le lotissement "X.", se composant de 25 villas, mitoyennes
ou
individuelles, de type A, B et C, projet d'ensemble qui a fait l'objet
d'un
plan et d'un règlement de quartier, adopté par le Conseil général et
sanctionné
par le Conseil d'Etat. Entre autres dispositions, ce règlement
prévoit
que le taux d'occupation du sol n'excédera pas 25 %. R. ,
propriétaire
d'une villa individuelle de type A, a fait procéder en cours
de
construction à des travaux supplémentaires non prévus par les plans,
consistant
dans l'agrandissement du balcon, de forme triangulaire,
encastré
dans un angle du bâtiment et dans la pose d'une verrière au
rez-de-chaussée,
sous le balcon, créant ainsi une véranda. La commune
s'est
opposée à ces travaux, puis a refusé par décision du 3 décembre 1997
d'accorder
la sanction à la demande qu'elle avait invité l'intéressé à
présenter,
pour le motif que le taux d'occupation maximum de 25 % était
déjà
dépassé puisque, si on calcule correctement la surface déjà
construite,
il atteint en réalité 25,68 %, la construction de surfaces
complémentaires
n'étant ainsi pas admissible.
B.
R.  a interjeté recours contre
cette décision devant le
Département
de la gestion du territoire, qui a admis son recours le 26
octobre
1998, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à la commune
pour
nouvelle décision. Le département a considéré, en résumé, que le taux
d'occupation
limite était certes dépassé (25,85 %, selon le service de
l'aménagement
du territoire, consulté sur ce point), mais que l'intéressé
pouvait
se prévaloir du principe de la bonne foi qui interdit à une au-
torité
de se contredire. En effet, la commune ayant admis, lors de
l'approbation
des plans du quartier, la manière de calculer le taux
d'occupation
indiqué par les maîtres de l'ouvrage (24 %, sans tenir compte
des
balcons et porches), elle devait appliquer la même méthode de calcul à
la
demande de permis de construire présentée par R.  pour la création de
la
véranda. Or, dans ce cas, le taux d'occupation maximum n'est pas
dépassé.
C.      La
Commune de Bevaix interjette recours devant le Tribunal admi-
nistratif
contre cette décision, dont elle demande l'annulation. Elle fait
valoir,
en bref, qu'elle n'a pas fait de promesses qu'elle n'aurait pas
tenues,
que ce soit pour d'autres travaux que ceux prévus par les plans ou
pour
l'utilisation d'une prétendue surface disponible supplémentaire
compte
tenu du taux d'occupation; que R.  est
de mauvaise foi en
effectuant
des travaux sans avoir obtenu la sanction nécessaire; que si
celle-ci
était accordée, d'autres propriétaires du lotissement pourraient
s'en
prévaloir.
Dans ses observations sur le recours, le Département de la
gestion
du territoire conclut principalement à l'irrecevabilité de celui-
ci,
faute de qualité pour recourir de la commune, s'agissant uniquement de
l'application
du principe de la confiance et non pas de l'interprétation
d'une
disposition légale ou réglementaire. Sur le fond il conclut, de même
que R.
, au rejet du recours.
C O N S I D E R A N
T
en droit
1.      a)
Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accor-
dée à
toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune,
touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à
ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) ainsi qu'à toute autre per-
sonne,
groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recou-
rir
(litt.b). En ce qui concerne la qualité pour recourir des communes, il
convient
de la reconnaître non seulement lorsqu'elles sont lésées comme le
serait
n'importe quel particulier, mais également lorsqu'elles défendent
l'autonomie
communale que leur confère la Constitution cantonale ou la loi
(RJN
1993, p.287, 1987, p.267, 1982, p.171-172). Une commune est autonome
dans
les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive
mais en
laisse le soin aux communes, en totalité ou partie, leur conférant
en la
matière une liberté de décision relativement importante (ATF 119 Ia
113, JT
1995, p.418 et 421; ATF 118 Ia 453 cons.3b, JT 1994 I 410 et les
arrêts
cités). La commune qui intervient principalement comme seul organe
d'exécution
n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur
hiérarchique
sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative
légale
(RJN 1991, p.219, 1982, p.171). La commune est dépossédée sans
droit
d'une prérogative légale lorsque l'autorité supérieure annule une
décision
communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de
dispositions
cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la
commune
dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la
commune
peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte
d'une
fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supé-
rieure
a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi
(RJN
1989, p.235, 1987, p.268).
b)
En l'espèce, la décision rendue par le conseil communal de
Bevaix
le 3 décembre 1997 se fonde sur le règlement du plan de quartier
"X."
qui prévoit à son article 6 que le taux d'occupation du sol ne doit
pas
excéder 25 %. Le règlement du plan de quartier fait partie intégrante
du plan
de quartier (art.43 al.3 LCAT). Le plan de quartier ainsi que le
plan
d'aménagement communal sont des plans d'affectation qui relèvent de
la
compétence communale (art.43 al. 1 et 2 LCAT). D'autre part, le conseil
communal
est compétent pour délivrer les permis de construire (art.29
LConstr).
La commune a donc agi dans le cadre d'attributions que lui
confère
la législation cantonale en matière d'aménagement du territoire et
des
constructions en lui accordant une liberté de décision importante en
ces
domaines; cela suffit pour lui permettre d'invoquer son autonomie et
de se
voir reconnaître la qualité pour recourir (ATF 106 Ia 206, 104 Ia
126;
RJN 1983, p.197).
Le département estime cependant que sa décision n'affecte pas
l'autonomie
communale, l'acte attaquée ayant été annulé non pas en raison
d'une
fausse application du droit communal mais en application du principe
de la
confiance découlant de l'article 4 Cst. féd. Cet avis ne peut être
partagé.
D'une part, la commune a la latitude de faire valoir la violation
de son
autonomie en cas d'application de normes de droit communal autono-
me, de
droit cantonal ou de droit fédéral qui régissent concurremment la
même
matière (ATF 108 Ia 193, 106 Ia 208, 104 Ia 127). Ainsi, lorsque
divers
droits s'enchevêtrent, la commune qui est autonome dans l'exécution
de
l'un, est censée l'être aussi dans l'exécution des autres (Grisel,
Traité
de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.266; RJN 1993, p.288).
D'autre
part et surtout, l'application du principe de la bonne foi a pour
effet,
en l'espèce, d'imposer à l'autorité communale une solution qu'elle
dénonce
comme contraire aux exigences du plan et du règlement de quartier,
dont la
mise en oeuvre lui compète. En cela, le grief de la violation de
son
autonomie est recevable. Il doit ainsi être entré en matière sur le
recours,
par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux.
2.      a)
Selon l'article 6 du règlement du plan spécial (plan de
quartier)
"X.", le taux d'occupation du sol ne doit pas excéder 25 %. Ce
taux
est défini par l'article 14 RELCAT comme le rapport entre l'emprise
au sol
des bâtiments et la surface constructible d'un bien-fonds. Ainsi,
la
notion de taux d'occupation du sol relève du droit cantonal, sa
fixation
du droit communal (RJN 1997, p.265 cons.2a). Le taux d'occupation
est une
norme de police des constructions qui contribue à la création d'un
milieu
agréable pour l'habitat en sauvegardant le caractère d'un tissu
bâti
par le biais de la limitation de la densité des habitations sur
chaque
parcelle (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des
constructions
en droit vaudois, 1988, p.151-152; Schürmann/Hänni, Planungs
-, Bau
- und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, p.246).
b) La demande de sanction des plans des diverses villas de
"X."
indiquait
que le taux d'occupation du sol atteignait 24 %, ce que la
commune
n'avait, en approuvant les plans, pas mis en cause. Il est admis
par les
parties et par le département que ce taux résultait d'un calcul
erroné
en ce sens qu'il ne tenait pas compte des balcons et des porches
des
villas, alors qu'il s'agit là d'éléments à inclure en raison de la
configuration
des murs et de la toiture. Il n'est pas contesté non plus
qu'un
calcul correct conduit à un taux d'occupation réel de plus de 25 %
(25,85
%, selon le service de l'aménagement du territoire) et que
l'agrandissement
du balcon d'une (seule) villa de type A tel qu'effectué
par
R.  représente une surface
supplémentaire de 5,1 m2, ce qui porterait
le taux
d'occupation à 25,91 %.
Néanmoins, le département a estimé que la commune "a admis la
manière
de calculer le taux d'occupation revendiqué par R.  pour toutes
les
autres villas du lotissement, y compris pour la villa de R.
lui-même",
de sorte que ce dernier, en présentant une demande de
modification
des plans de la villa en cours de construction, ne pouvait
pas
s'attendre à ce qu'un autre mode de calculer le taux d'occupation
prévale.
La commune a donc eu, selon le département, un comportement
contradictoire,
l'obligeant à accepter en vertu du droit de l'intéressé à
la
protection de la bonne foi le projet de véranda litigieux.
Ce raisonnement ne peut pas être suivi. Sans doute, les autori-
tés
doivent éviter de se contredire et ne pas créer une apparence de droit
sur
laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il con-
sidère
dès lors comme conforme au droit (Moor, Droit administratif, vol.
II,
p.432; Grisel, Droit administratif suisse, p.395). Tel n'a cependant
pas été
le cas en l'occurrence, car le respect du taux d'occupation de
25 % ne
constitue pas à lui seul le critère déterminant pour l'admissibi-
lité de
l'agrandissement litigieux. L'autorisation de construire le lotis-
sement
et en particulier la villa en cause qui a été accordée signifie
seulement
que le projet est jugé conforme aux exigences légales et régle-
mentaires,
et on ne saurait déduire du taux d'occupation, inférieur au
taux
maximum admissible, qu'avait indiqué le maître de l'ouvrage, la
reconnaissance
tacite par la commune d'un droit à des travaux supplémen-
taire
modifiant le projet initial. De plus, les plans sanctionnés sont
ceux
d'un lotissement pour lequel il a été établi un plan de quartier
"permettant
de proposer une structure de villas présentant un caractère
homogène"
(selon le mandat communal aux architectes, rappelé par ceux-ci
dans
leur description du plan, du 31.01.1995). Or, la modification de
balcons
par le doublement de leur surface, puis la pose de verrières,
revient
- quant à la surface habitable - à créer une pièce supplémentaire
et,
quant à l'aspect extérieur, à modifier considérablement le projet. A
cet
égard, on ne saurait se limiter à apprécier le cas pour la seule villa
de R. .
Car l'égalité de traitement ne permettrait sans doute pas que sous
prétexte
d'une exception due à l'application du principe de la confiance
on
dénie aux propriétaires voisins le droit de procéder à des travaux
d'agrandissement
analogues. En conséquence, c'est le projet dans son
ensemble
qui serait remis en cause, alors que le plan de quartier
constituait,
précisément, une étude globale du lotissement. On relèvera,
enfin,
qu'un comportement contradictoire de l'autorité ne saurait être
invoqué
que par celui qui, de bonne foi, a pris des dispositions irréver-
sibles
(Moor, op. cit., p.433 ch.5.3.2.2. in fine). En l'espèce, les
travaux
supplémentaires entrepris par l'intéressé l'ont été au mépris des
plans
sanctionnés et sans l'autorisation de construire qu'ils nécessi-
taient.
Il va de soi - et l'intéressé ne pouvait pas l'ignorer - que la
surface
constructible prétendument disponible résultant du taux d'occupa-
tion
calculé par l'architecte ne conférait pas, en lui-même, le droit de
procéder
sans autre à une construction supplémentaire. Enfin, l'argument
selon
lequel un taux d'occupation supérieur à 25 % pour le plan de
quartier
en cause, dans les limites fixées par le règlement d'aménagement
communal,
aurait sans doute également été accepté par l'autorité commu-
nale,
est dénué de pertinence. D'une part, cela n'est pas démontré.
D'autre
part, admettre sciemment des dépassements reviendrait à vider de
son
sens la fixation d'un taux d'occupation et l'obligation de s'en tenir
aux
plans approuvés.
En conclusion, le refus de l'autorité communale d'autoriser les
travaux
litigieux n'est pas critiquable, ce qui conduit à l'admission du
recours
et à l'annulation de la décision du Département de la gestion du
territoire.
3.      Vu
l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à
la
charge de R. , qui succombe (art.47 al.1 et 2 LPJA). Il n'est pas
alloué
de dépens aux collectivités publiques (art.48 al.1 LPJA a con-
trario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Admet le recours et annule la décision du Département de la gestion du
territoire du 26 octobre 1998.
2. Met
à la charge de R.  un émolument de
décision de 500 francs et les
débours par 50 francs.
Neuchâtel,
le 19 août 1999
AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Le greffier                Le président