ne_gerichte · CDP.2019.326 · 2020-04-20 · fr
CDP.2019.326


A.A.________ sont copropriétaires de l'article
1455 du cadastre de Fenin-Vilars-Saules, sur lequel est érigée une maison
mitoyenne dont une partie est habitée par X.________, usufruitière de dite
parcelle. Les époux Y.________, copropriétaires de l'article 1456, habitent
l'autre partie de la maison mitoyenne. Cette dernière se trouve en zone de
protection du village et le reste des deux parcelles en zone de verdure. X.________,
désirant initialement construire un jardin d'hiver, s'est vu octroyer le
19 janvier 2004 par le Conseil communal de Fenin-Vilars-Saules (ci-après :
le conseil communal) un permis de construire pour la construction d'un couvert
pour lequel le Département de la gestion du territoire (actuellement :
Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]) avait
approuvé l'octroi d'une dérogation au plan d'aménagement communal (décision du
18.12.2003). Les voisins ayant signalé que l'ouvrage réalisé ne correspondait
pas aux plans sanctionnés, X.________ et les propriétaires de la parcelle ont
déposé en juin 2007 une demande de permis de construire visant la mise en
conformité du jardin d'hiver construit en annexe à la maison mitoyenne. Mis à
l'enquête publique du 17 août au 18 septembre 2007, le projet a fait l'objet
d'une opposition des époux Y.________. Ils faisaient valoir que les plans
sanctionnés concernaient un couvert et que la véranda réalisée constituait une
pièce habitable supplémentaire; que la construction empiétait sur la zone verte
et nécessitait une dérogation; que le règlement communal interdisait les toits
plats; qu'il y avait croisement de gabarits entre la pièce supplémentaire et
leur mur de soutènement; que le degré d'utilisation du terrain n'était pas
respecté et que le projet sanctionné ne comprenait ni chauffage ni ventilation,
alors que ces derniers avaient été installés. Par décision du 16 juillet
2008, le Département de la gestion du territoire a refusé l'octroi de dérogations
relatives à la construction en zone de verdure, au toit plat et au croisement
de gabarits, si bien que le SAT a préavisé négativement le projet. Le conseil
communal a, par décision du 23 juillet suivant, refusé l'octroi du permis de
mise en conformité. Par décision du 19 décembre 2009, le Conseil d'Etat a
rejeté le recours interjeté contre la décision du département.

Par décision du 8 mai 2018, le Conseil communal de Val-de-Ruz a ordonné
l'ouverture de la face avant (sud-ouest) du jardin d'hiver par la suppression
complète du vitrage coulissant et de la serrurerie de celui-ci, de manière à
retrouver une situation de couvert, fermé seulement sur trois côtés. Il a
considéré que ce qui devait être un couvert partiellement fermé par des parois
coulissantes sur deux côtés peut être maintenant fermé complètement sur les
trois côtés; que le fait que les voisins aient retiré conventionnellement leur
opposition ne signifie pas que le conseil communal doit avaliser la
construction; que la bonne foi de la requérante ne peut être retenue et que les
différences entre le permis de construire délivré et l'installation effective
sont importantes si bien que l'atteinte est à considérer comme grave. Il en a
conclu que le respect des dispositions réglementaires et le rétablissement
d'une situation conforme au droit et à l'intérêt public supplantent l'intérêt
privé de X.________ à pouvoir améliorer son confort et agrandir son bâtiment.
Enfin, il a retenu que le principe de proportionnalité était respecté.

Saisi d'un recours contre cette décision, le Conseil d'Etat l'a rejeté
par décision du 18 septembre 2019. Il a considéré que X.________ ne pouvait
plus remettre en cause le refus de dérogation, que l'ordre de remise en état
répondait à un intérêt public suffisant et respectait le principe de la
proportionnalité et que le Conseil communal de Val-de-Ruz n'avait pas violé le
principe de la bonne foi en restant inactif durant plusieurs années étant donné
que la requérante ne pouvait se prévaloir de sa bonne foi.

B.X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d'Etat
en concluant à son annulation, à l'annulation de l'ordre de rétablissement de
l'état conforme et à ce qu'il soit dit et constaté que le jardin d'hiver est
autorisé comme tel, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité
inférieure, sous suite de frais et dépens. Elle allègue que le refus de
dérogation viole l'article 40 de la loi sur les constructions (LConstr.), que
le principe de la proportionnalité n'est pas respecté vu les travaux importants
qu'engendrerait une mise en conformité et leur coût et que la décision du Conseil
communal de Val-de-Ruz viole le principe de la bonne foi, puisque durant neuf
ans les autorités communales n'ont pas traité le cas avec la diligence requise,
soit ont toléré la construction érigée.

C.Le Conseil d'Etat et le conseil communal
concluent au rejet du recours sans formuler d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.Par décision du 16 décembre 2009, le Conseil
d'Etat a rejeté le recours interjeté contre la décision du Département de la
gestion du territoire du 16 juillet 2008 refusant l'octroi de dérogation. La
décision du Conseil d'Etat, n'ayant pas fait l'objet d'un recours dans le délai
de 30 jours, a acquis force de chose jugée et ne peut être remise en question
dans le cadre de la présente procédure. Le fait que l'autorité communale avait
émis un préavis positif à cette époque et que les voisins aient signé une
convention prévoyant le retrait de leur opposition, est à cet égard irrelevant
et le grief est manifestement mal fondé, voire téméraire.

3.Lorsqu'une construction ou une installation
n'est pas conforme aux prescriptions de la loi ou aux autorisations délivrées,
la commune peut ordonner notamment la remise en état, la suppression ou la
démolition (art. 46 al. 1 let. fLConstr). Selon
la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et
pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas
contraire au principe de la proportionnalité. Selon ce principe, il faut qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
laptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité). Le principe de la proportionnalité proscrit
toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable
entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;ATF 135 I 169cons. 5.6, 176 cons. 8.1,134 I 214cons.
5.7, 221 cons. 3.3 et les référencescitées).

L'autorité renonceà
ordonner la démolition d'une construction si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
qu'une telle mesure causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encores'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droitqui aurait changé dans l'intervalle(ATF 132 II 21cons. 6,123 II 248cons. 3a/bb; arrêt du TF du10.12.2013 [1C_269/2013]cons. 4.1 et les références citées). Même un constructeur qui n'est pas de bonnefoi peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt du TF du26.10.2011
[1C_101/2011]cons. 2.1).
Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doits'accommoder du
fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer
l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248cons. 4a,111
Ib 213cons. 6b et les références citées). Les mesures mentionnées aux articles 46 ssLConstr.sont de la compétence du département pour les
constructions ou installations hors de la zone d'urbanisation (art. 46a
LConstr.).

b) Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune,
lorsqu'elle est habilitée à statuer, peut dès lors exiger que l'autorité
cantonale respecte les limites de sa compétence (ATF 116 Ia 52).
Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application
de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de
cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. aLPJA; RJN
1994, p.172 ss et les références citées), cela d'autant plus que la commune est
mieux à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique
qu'elle entend suivre en la matière (RJN
2010, p. 397cons. 2b).

4.En l'occurrence, la pesée des intérêts amène à
la conclusion que le principe de proportionnalité n'a pas été violé. Force est
de constater en effet que la violation du droit matériel ne saurait être
qualifiée de peu d'importance. La construction se trouve en majeure partie sur
la zone de verdure non constructible et implique une aggravation de la
dérogation approuvée à l'époque. Comme l'a relevé le Département de la gestion
du territoire dans ses observations au Service juridique du 28 novembre 2008 :

" Le
projet consistait en une terrasse de dalles de granit de 22 m2surplombée par un couvert de 14,7 m2. Les murs de soutènement du
couvert (piliers) étaient prévus dans la zone à bâtir, contre l'habitation
individuelle, alors que le couvert forjetait pour sa partie en porte-à-faux sur
la zone de verdure. Sur une profondeur de 1.50 m, la partie du couvert contiguë
à la façade de la maison familiale pouvait être fermée avec des parois
coulissantes. Le surplus des côtés nord et sud ainsi que le côté ouest du
couvert restait ouvert.  Par rapport au couvert autorisé le 19 janvier
2004, la divergence est importante. Alors que seule la fermeture d'une partie a
été autorisée le 19 janvier 2004, le couvert réalisé peut être fermé sur toute
sa surface. Alors que seul l'avant-toit du couvert empiétait sur la zone de
verdure, le jardin d'hiver s'y étend. L'empiètement du jardin d'hiver sur la
zone de verdure est d'environ 14 m2."

Il résulte de ce qui précède qu'il était initialement prévu de
construire un abri alors que c'est finalement un agrandissement du bâtiment
actuel fermé sur trois côtés et supportant une véritable toiture qui a été
réalisé. Peu importe que cette extension constitue une pièce habitable ou non
puisque, comme le dit elle-même la recourante, il s'agit d'une "extension
temporaire de l'habitat liée aux conditions de rayonnements solaires".
Le fait que la véranda constitue un espace-tampon énergiquement non négligeable
démontre que sa fonction et son importance sont totalement différentes de celles
du couvert initialement autorisé.

Par ailleurs, la démolition de la porte coulissante se trouvant à
l'avant est manifestement apte à supprimer partiellement l'état non conforme et
les résultats escomptés ne peuvent être atteints par une mesure moins incisive.
Au contraire, l'autorité communale aurait pu exiger que la paroi pleine du côté
des voisins soit modifiée en porte coulissante telle qu'initialement autorisée.
Enfin, les autorités inférieures ont procédé à une pesée des intérêts privés et
publics en présence qui ne prête pas flanc à la critique. Les désagréments
relevés par la recourante relatifs à la suppression complète du vitrage
coulissant relatifs aux éléments naturels qui risquent de mettre en péril le
jardin d'hiver ainsi que les coûts y relatifs, qui ne font d'ailleurs l'objet
que d'une vague estimation, ne sauraient l'emporter sur l'intérêt public précité
au respect des dispositions légales. Certes, la recourante perdra certains
avantages et sa construction risque d'être plus fragile. Toutefois, elle a fait
des investissements en connaissance de leur illégalité et a ainsi agi à ses
risques et périls. Si elle estime que sa construction risque de s'effondrer,
c'est à elle qu'il incombe de prendre les mesures idoines nécessaires.

5.a) Selon la jurisprudence, la compétence
d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme
au droit est soumise en principe à un délai de péremption de 30 ans.
Exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en
question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure.
Inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des 30 ans
lorsque le principe de la confiance le commande. C'est notamment le cas lorsque
l'autorité compétente a toléré pendant des années un état dont elle connaissait
ou aurait dû connaître l'illégalité; cependant, seul celui qui a agi de bonne
foi peut y prétendre (ATF 136 II 359cons. 7, JT 2011 I 446; arrêt du TF du13.02.2017
[1C_196/2016]cons. 2.2 et les références citées).

b) En l'occurrence, après s'être vu refuser la construction d'un jardin
d'hiver par les autorités communales, la recourante a obtenu, en janvier 2004,
un permis de construire un couvert. En construisant finalement un jardin
d'hiver, elle a manifestement fait preuve de mauvaise foi si bien qu'elle ne
peut se prévaloir, malgré le fait que les autorités ont tardé à réagir, de
l'écoulement du temps pour s'opposer à la mise en conformité litigieuse.

6.Pour ces motifs, le recours doit être rejeté.
La recourante qui succombe doit supporter les frais de la cause (art. 47 al. 1LPJA) et ne
peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrarioLPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met les frais et débours de la cause arrêtés à 1'320 francs à la charge
de la recourante, montant compensé par son avance.

3.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 avril
2020