ne_gerichte · CDP.2010.3 · 2011-05-05 · fr
CDP.2010.3


A.X. est propriétaire de l'article [...] du
cadastre de [...], situé dans la zone d'habitation à haute densité, sur lequel
est construit un hangar érigé en 1995 aux fins d'entreposage de machines
agricoles et de détention de petits animaux. Quelques années plus tard, il a
souhaité modifier l'utilisation de ce bâtiment en y installant un atelier de
mécanique de précision destiné à l'activité professionnelle de son fils et a
présenté en 2001 une demande de permis de construire relatif à ce changement
d'affectation. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a considéré que
ce projet nécessitait une dérogation et a émis de ce fait un préavis négatif, après
quoi l'affaire est restée en suspens. Le projet a finalement été mis à
l'enquête publique, lors de laquelle un voisin de l'immeuble en cause, K., a
fait opposition à la requête de l'intéressé. Statuant par décision du 8 juin
2009, le Département de la gestion du territoire a admis cette opposition et
refusé d'accorder une dérogation au règlement d'aménagement communal
"requise en vue de légaliser a posteriori le changement d'affectation et
la transformation en atelier de mécanique de précision du hangar". Il a
exposé que cet atelier n'était pas conforme à l'affectation de la zone quand
bien même celle-ci permettait accessoirement d'y implanter "des activités
ne provoquant pas de gêne", à défaut d'un lien fonctionnel entre un
atelier de mécanique et l'habitation. Quant à la dérogation demandée, il a
estimé qu'elle ne pouvait pas être admise faute de circonstances particulières
qui, selon la loi, devaient pouvoir justifier l'octroi d'une autorisation
exceptionnelle, les motifs avancés par le requérant ne relevant que de la
convenance personnelle. La Commune de [...] a dès lors refusé l'octroi du
permis de construire par décision du 22 juin 2009.

X. a déféré la décision du département et celle de la commune au
Conseil d'Etat. Par décision du 18 novembre 2009, celui-ci a réformé l'acte du
Département de la gestion du territoire en ce sens qu'il a déclaré irrecevable
l'opposition de K., mais a rejeté le recours pour le surplus. Il a considéré,
en résumé, que l'opposant n'était en l'occurrence pas touché dans une mesure
suffisante par le projet et qu'il n'invoquait au surplus que des prescriptions
protégeant l'intérêt général; que l'octroi d'une dérogation représentait une
exception et qu'il fallait donc faire preuve d'une grande réserve en la
matière; que l'intérêt privé que le requérant faisait valoir, économique ou
financier, ne l'emportait pas sur l'intérêt au respect des règles applicables à
la zone en cause, compte tenu aussi du fait qu'il s'agissait de ne pas créer de
précédent.

B.X. a interjeté recours devant le Tribunal
administratif contre cette décision du Conseil d'Etat, concluant à son
annulation dans la mesure où elle porte sur le refus d'autoriser le changement
d'affectation, demandant principalement que la Commune de [...] soit invitée à
lui accorder la dérogation, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée au
Conseil d'Etat pour nouvelle décision. Il fait valoir, en bref, une motivation
insuffisante de l'acte attaqué dans la mesure où le Conseil d'Etat ne s'est pas
exprimé sur un certain nombre d'arguments qu'il avait avancés, concernant la
situation et la topographie de la parcelle, l'aménagement de celle-ci,
l'affectation de la zone, et le préavis favorable de l'autorité communale. Sur
le fond, il estime que l'autorité de recours aurait dû tenir compte du préavis
favorable de la commune et procéder à une appréciation d'ensemble des divers
facteurs à prendre en compte pour l'octroi d'une dérogation, appréciation qui
conduit en l'espèce à constater l'absence d'intérêts public ou privé
susceptibles de s'opposer à celle-ci.

C.Dans ses observations sur le recours, le
Conseil d'Etat, par l'intermédiaire du service juridique du DJSF, conclut au
rejet de celui-ci. La Commune de [...] de même que K. se réfèrent à leurs
prises de position antérieures figurant déjà au dossier, sans autres
observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

La Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif
le 1erjanvier 2011 et traite les causes qui avaient été déférées à
celui-ci (art. 47, 83OJN).

2.Par l'acte entrepris, le Conseil d'Etat a
déclaré irrecevable l'opposition de K. et annulé par conséquent, sur ce point,
la décision du département attaquée par le recourant. Celui-ci n'a pas de motif
de s'en plaindre et ne discute d'ailleurs pas ce qui précède. K. n'a pas
recouru, ne prend aucune conclusion et ne commente pas la décision du Conseil
d'Etat. Dès lors, la qualité du prénommé pour s'opposer au projet en cause n'a
pas à être revue par cette Cour s'agissant d'une question qui n'est pas litigieuse
dans le cadre de la présente procédure.

3.Le recourant invoque un défaut de motivation de
la décision du département, qui n'aurait fait que paraphraser la jurisprudence,
et de la décision du Conseil d'Etat statuant sur recours, qui ne se serait pas
prononcé sur les divers arguments qu'il avait fait valoir.

A moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des
parties, la décision doit être motivée (art. 4 al. 1 let. d, 44 al. 1LPJA). L'obligation de
motiver la décision, qui découle du droit d'être entendu, n'impose cependant
pas à l'autorité d'exposer et de discuter tous les faits, moyen de preuve et
griefs invoqués par les parties. L'autorité peut, au contraire, se limiter à
ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 134 I 83cons. 4.1,133
III 439cons. 3.3 et les références). Dès lors que l'on peut discerner les
motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée
est respecté même si la motivation présentée est erronée (arrêts du TF du19.10.2009
[2C_223/2009]cons. 4.2 et du18.06.2009
[2D_12/2009]cons. 4.1). L'obligation de motiver a également pour but de
permettre aux autorités de vérifier le bien-fondé de leur propre décision, leur
servant ainsi de moyen d'autocontrôle. Les exigences sont plus strictes
lorsque, par son objet, la décision repose sur un pouvoir de libre appréciation
de l'autorité, lorsqu'elle porte gravement atteinte à un droit constitutionnel
de l'intéressé, lorsque la situation est particulièrement complexe ou lorsqu'il
s'agit d'une dérogation à une règle générale (RCC 1980, p. 420; Rama1984, no K 928, p. 12; ATA du21.07.2004
[TA.2003.127]cons. 3a et les références; ATA du12.02.2010
[TA.2009.338]cons. 2 et les références).

En l'espèce, la décision du département du 8 juin 2009 expose clairement
que le changement d'affectation et la transformation en cause ne sont pas conformes
à l'affectation de la zone, en particulier à défaut de lien fonctionnel entre
l'atelier de mécanique et l'habitation, rappelle que par conséquent une
dérogation est nécessaire, expose les principes légaux et jurisprudentiels
applicables aux dérogations et conclut que les motifs avancés par l'intéressé
ne constituent pas des circonstances particulières au sens de la loi,
s'agissant de motifs de convenance personnelle ou de nature financière. Bien fondée
ou non, cette motivation satisfait aux exigences en la matière et permettait au
recourant de la contester en connaissance de cause. En ce qui concerne d'autre
part la décision rendue par le Conseil d'Etat sur recours, elle confirme l'acte
attaqué pour des motifs semblables. Selon le Conseil d'Etat, en effet, une
autorisation exceptionnelle (dérogation) ne se justifie pas, l'intéressé ayant
procédé au changement d'affectation sans autres démarches préalables et par
pure opportunité et donc pour des motifs de pure convenance personnelle, des
avantages économiques ou financiers pour le requérant ne jouant en général
qu'un rôle secondaire; il s'agit en outre d'éviter de créer un précédent dans
des situations analogues. Certes, la motivation est présentée par le Conseil
d'Etat de manière plutôt confuse et ne se prononce pas sur un certain nombre
d'arguments du recourant relatifs à l'activité déployée dans l'atelier en
cause, à la configuration concrète de la zone ou à l'environnement de la
parcelle. Ces éléments seront repris autant que besoin ci-dessous. Toutefois,
il ressort clairement de l'acte attaqué que les motifs du recourant n'ont pas
été retenus parce qu'ils n'ont pas été jugés déterminants au regard de
l'intérêt public jugé prépondérant pour la préservation du caractère de la zone
et de la volonté de ne pas créer de précédent. La question de savoir si cette
décision est lacunaire au point de constituer une violation du droit d'être
entendu peut rester indécise, car il apparaît, quant au fond, que l'octroi ou
le refus de la dérogation requise nécessite un examen plus approfondi des
circonstances du cas, comme cela sera exposé plus loin.

4.a) Le recourant ne remet pas en cause le fait
que l'on est en présence d'un changement d'affectation qui, faute de lien
fonctionnel, n'est pas possible sans dérogation. A cet égard, la décision
attaquée se révèle pertinente et on peut y renvoyer.

En vertu de l'article 40 al. 1 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996,
des dérogations au plan d'aménagement et à la présente loi peuvent être
octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies : elles
sont justifiées par des circonstances particulières (let. a), elles ne portent
pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique,
esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un
bâtiment (let. b) et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (let.
c). Les dérogations sont accordées par le conseil communal, après l'approbation
du département (art. 40 al. 2LConstr.). Cela signifie
que l'octroi ou le refus d'une dérogation relève de la compétence du
département (RJN 2006, p. 236 cons. 3).

b) Selon la jurisprudence et la doctrine (RJN 2006, p. 231 cons. 2 et
les références citées) savoir si les conditions d'une dérogation sont remplies
est une question de droit qu'un tribunal revoit en principe librement. Les
limites entre les notions de "circonstances particulières",
"intérêt public important" et "préjudice sérieux aux voisins"
sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque
cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des différents
facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit
être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable
ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que
poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger, ainsi qu'avec
l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des
voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer.
Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre en considération le
refus d'une dérogation est la règle, son octroi l'exception. Une dérogation
entre en effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte
qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de
déroger au système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des
situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les
conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et
qu'elles sont réalisées. De ce point de vue, une disposition prévoyant la
possibilité de déroger à certaines règles ne constitue qu'une application
particulière du principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit
administratif. L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la
sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité
de traitement. En matière de constructions, il est en effet souhaitable que le
territoire d'une commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci
s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes
limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la
seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien. Le
fait que le requérant ait des motifs économiques à la réalisation du projet
peut constituer une circonstance particulière susceptible de justifier une
dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi d'autres et il faut
également examiner les solutions alternatives envisageables. En effet, des
considérations économiques sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve
pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations
particulières qui justifieraient une autorisation exceptionnelle. En ce qui
concerne l'évaluation de l'intérêt privé du requérant à la réalisation de son
projet, la perte d'un avantage économique et les autres conséquences
financières qui peuvent découler du refus d'une dérogation n'ont en règle
générale pas une importance déterminante. De même, l'intérêt financier éventuel
de la collectivité publique à la réalisation d'un projet, notamment l'intérêt
fiscal, ne crée pas un intérêt public justifiant une dérogation.

5.En l'espèce, il convient de relever tout
d'abord que la commune a préavisé favorablement l'octroi de la dérogation. Il
est évident que ce préavis ne lie pas l'autorité cantonale, mais celle-ci ne
peut pas non plus l'ignorer, s'agissant d'un élément parmi d'autres dans
l'appréciation qu'elle doit faire. Ce préavis communal n'est en l'occurrence pas
motivé, mais cela ne permet pas de l'écarter tacitement, sans demander à
l'autorité communale d'expliciter les raisons de son point de vue. A cet égard
déjà, un complément d'instruction s'impose. D'autre part, le dossier contient
un extrait du cadastre et des vues aériennes du quartier. Ces pièces
n'indiquent cependant pas les limites de la zone d'habitation à haute densité
en cause. Quoi qu'il en soit, le quartier comprend le chemin [...], qui dessert
notamment l'immeuble du recourant et celui de l'opposant K., et comporte  considéré
dans son ensemble  la voie de chemin de fer parallèle à ce chemin et, au sud
de celle-ci, une rangée d'importants bâtiments industriels, savoir la scierie
de [...], une fabrique de tôlerie, une entreprise d'échafaudages, un garage, et
d'autres bâtiments commerciaux. Quant aux habitations et parcelles desservies
par le chemin [...], elles sont hétéroclites. Il s'agit pour une large part de
villas entourées de jardins  dont celle de K.  bordées ou entrecoupées de
parcelles de vigne. Entre l'habitation de l'opposant K. et la parcelle du
recourant se situe un petit immeuble locatif de trois ou quatre étages et des
garages. Plus à l'est se trouvent quelques autres bâtiments locatifs de plusieurs
étages. Dans les faits, cette partie de la commune constitue donc actuellement
un ensemble mixte qui ne correspond pas ou prou à l'affectation de la zone,
censée destinée principalement aux habitations collectives et au degré
d'utilisation des terrains prévu par le règlement d'aménagement communal (art.
9.03.3, 9.03.5). On ignore si des projets de construction ou d'autres
aménagements dans la zone sont pendants. Sous cette réserve, il est cependant probable
que la situation actuelle perdurera encore pendant de nombreuses années.

D'autres éléments encore, susceptibles de relever de circonstances particulières
du cas au sens de l'article 40 al. 1 let. aLConstr., pourraient aussi
entrer en ligne de compte. Même si cela ne confère pas un droit acquis, le fait
que l'affectation antérieure  savoir l'entreposage d'engins agricoles et la
détention de petits animaux  n'était pas non plus conforme aux règles de la
zone actuelle pourrait revêtir un certain poids dans l'appréciation de la situation.
D'autre part, l'absence de transformations intérieures et, selon le recourant,
l'absence de dépôt de matériel à l'extérieur du bâtiment, peuvent également
avoir de l'importance dans l'évaluation de l'impact du changement d'affectation.
Enfin, l'existence ou non d'un éventuel préjudice aux voisins (art. 40 al. 1
let. cLConstr.) doit
être évoqué, en particulier sous l'angle des possibles nuisances sonores dues
éventuellement à l'activité elle-même ou au trafic qu'elle pourrait engendrer.

Dès lors, à lui seul, le risque de créer un précédent par l'octroi
d'une dérogation dans un tel cas, qui constitue en l'occurrence le principal
motif de la décision entreprise, ne justifie pas le refus de dérogation même
s'il n'est en soi pas dénué de pertinence. Il doit en effet être relativisé,
c'est-à-dire évalué en rapport avec tous les autres éléments censés entrer dans
une appréciation globale de la situation. Il se justifie par conséquent de
renvoyer la cause au département intimé afin qu'il complète l'instruction du
cas et procède à une nouvelle évaluation compte tenu des éléments susmentionnés.

6.Vu l'issue du litige, il est statué sans frais
et le recourant a droit à des dépens (art. 47, 48LPJA). Selon mémoire
du 18 avril 2011, le mandataire du recourant demande des honoraires de 3'974.70
francs (frais et TVA compris). L'indemnité due pour la procédure devant la Cour
de céans ne saurait couvrir les activités antérieures à la décision attaquée,
du 18 novembre 2009. L'activité déterminante du mémoire porte donc sur la
période du 5 au 8 janvier 2010, savoir sur 8 heures 05. Compte tenu du fait que
le mandataire avait alors déjà une connaissance approfondie du dossier
puisqu'il est intervenu précédemment durant la première instance de recours,
ainsi que de la difficulté de la cause (art. 49, 58 del'arrêté temporaire du
22.12.2010; RSN 164.11), il y a lieu d'estimer l'activité totale requise en
seconde instance à quelque 4 heures et le tarif adéquat à 250 francs/heure. Aux
honoraires par 1'000 francs il convient d'ajouter des débours forfaitaires de
100 francs (10 %) et la TVA à 7,6 %, ce qui conduit au montant total
de 1'183.60 francs.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours et annule la décision du Conseil d'Etat du 18 novembre
2009 et celle du Département de la gestion du territoire du 8 juin 2009, et
renvoie la cause audit département pour complément d'instruction et nouvelle
décision au sens des considérants.

2.Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

3.Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'183.60 francs.

4.Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la procédure
de première instance.

Neuchâtel, le 5 mai 2011