ne_gerichte · CDP.2017.351 · 2015-10-21 · fr

Refus de dérogation et de mise en conformité d’une construction illicite en zone d’utilisation différée.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 08.03.2018 CDP.2017.351 (INT.2018.169)

A.
X.________ est propriétaire de l'article 914 du
cadastre du Cerneux-Péquignot d'une surface de 49'119 m
2
comprenant
principalement un pré-champ (45'893 m
2
) ainsi qu'un jardin, une
route, un chemin, une habitation, un rural, un restaurant, un garage et un
hangar. Le 21 octobre 2015, le Conseil communal du Cerneux-Péquignot (ci-après
: le conseil communal) le priait de bien vouloir l'informer quant à la nature
de la construction en cours sur cette parcelle située en zone d'utilisation
différée (ZUD) au sens du règlement d'aménagement de la Commune du 25 novembre
2013 (art. 12a.01.). Ce dernier a répondu qu'il s'agissait d'une construction
provisoire en tubulaires d'échafaudage et sans fondations. Le conseil communal
l'a prié de la démonter d'ici au 1
er
avril 2016, voire de
déposer une demande de permis de construire à adresser au Service de
l'aménagement du territoire (ci-après : SAT), la construction devant être
conforme à la zone agricole. Une demande de sanction de minime importance a dès
lors été adressée au SAT qui, par courrier du 30 juin 2016, a indiqué à
l'intéressé que l'installation d'un couvert pour stocker une remorque, des
fleurs et divers matériaux de paysagiste n'était pas conforme à la zone
agricole et ne pouvait faire l'objet d'une dérogation, si bien qu'il allait
proposer au Département du développement territorial et de l'environnement
(ci-après : DDTE ou le département) d'ordonner la démolition immédiate du
couvert déjà réalisé. Après avoir entendu l'intéressé et mis le projet à
l'enquête publique, le DDTE a refusé l'octroi d'une dérogation à l'affectation
de la zone pour le couvert en tubulaires d'échafaudage et ordonné la remise en
état du terrain dans un délai de 60 jours dès l'entrée en force de la décision.
Le conseil communal a transmis cette décision le 5 décembre 2016 à X.________
avec sa propre décision refusant l'octroi d'un permis de construire.
L'intéressé a recouru contre la décision du DDTE auprès du Conseil
d'Etat. Ce dernier, par décision du 6 novembre 2017, a rejeté le recours. Il a
considéré que la construction n'était pas conforme à la zone agricole étant
donné qu'elle ne sert pas à l'exploitation tributaire du sol ni au
développement interne de l'exploitation et qu'il n'est question que de stockage
et d'élevage de plantations. Il a retenu qu'il est douteux que le recourant
puisse être protégé dans sa bonne foi, mais que, quoi qu'il en soit, la
violation du droit matériel ne pouvait être qualifiée en l'occurrence de peu
d'importance et la pesée des intérêts effectuée par le département ne prêtait
pas le flanc à la critique sous l'angle du principe de proportionnalité.
B.
X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d'Etat
et conclut à son annulation ainsi qu'à ce qu'il soit statué sur sa demande
d'autorisation pour l'installation d'un couvert en tubulaires d'échafaudage,
voire que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée, sous suite de frais et
dépens. Il estime que bien que le processus de plantation (du semis à la
floraison de la plante) se fasse en plaine pour des raisons climatiques, il n'y
a pas lieu de dénier à son activité son caractère horticole, le sol jouant un
rôle essentiel dans l'activité qu'il déploie. La construction est dès lors
conforme à la zone agricole, ce d'autant plus que la formation d'apprenants horticulteurs
nécessite une telle installation. Si le démontage de cette dernière ne présente
pas de grands inconvénients, il n'en est pas de même des conséquences que cela
aurait sur sa situation professionnelle. Enfin, il invoque la violation du
principe d'égalité de traitement s'estimant pénalisé par rapport à d'autres
horticulteurs qui pratiquent la même activité que lui en plaine.
C.
Dans ses observations, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours. Le DDTE indique renoncer à se prononcer et conclut
également au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, sous suite
de frais.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Un principe fondamental de l’aménagement du
territoire prescrit qu’aucune construction ou installation ne peut être créée
ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT).
La délivrance de l’autorisation nécessite en particulier que l’installation
soit conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) ou que le
requérant puisse se prévaloir d’une exception à ce principe de la conformité à l’affectation
de la zone.
En l'espèce, il n'est pas contesté que le couvert est une construction
ou installation au sens de l'article
22 LAT
et de
la réglementation cantonale et que sa mise en place est ainsi soumise à autorisation.
b) Le recourant allègue que la construction est conforme à la zone
d'utilisation différée, dans laquelle les règles de la zone agricole
s'appliquent. L'article
16a LAT
fixe les
conditions générales auxquelles des constructions et des installations peuvent
être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. Ces
conditions font l'objet d'une réglementation plus détaillée dans diverses
dispositions de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire, du 28 juin 2000 (OAT),
principalement à l'article
34 OAT
. A teneur de
l'article
16a al. 1, 1
re
phrase LAT
,
sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à
l’horticulture productrice. En d'autres termes, seules les constructions dont
la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être
autorisées, le sol devant être le facteur de production primaire et
indispensable (
ATF
125 II 278
cons. 3a). L'article
34 al. 1 OAT
précise qu'il faut en principe que ces constructions et installations servent à
l'exploitation tributaire du sol, et qu'elles soient utilisées, notamment pour
la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation,
et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente. Le
droit fédéral admet en outre, à l'article
34 al. 2 OAT
,
la conformité à l'affectation de la zone agricole des constructions et
installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de
produits agricoles ou horticoles si ces derniers sont produits dans la région
et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se
trouvent lesdites constructions ou d'exploitations appartenant à une communauté
de production (let. a), si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas
un caractère industriel (let. b) et si l'exploitation où se trouvent lesdites
constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole
(let. c).
Par ailleurs, des constructions ou installations liées à la production
hors-sol peuvent être admises en zone agricole sur la base de l'article
16a al. 2 LAT
, pour autant qu'elles servent au
développement interne de l'exploitation. Il y a "développement
interne" lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol – garde
d'animaux de rente (art. 36 OAT), cultures maraîchères ou horticoles
indépendantes du sol (art.
37 OAT
) – est adjoint à
une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la viabilité
de cette exploitation soit assurée (Message du Conseil fédéral relatif à la
révision partielle de la LAT, FF 1996 III 489).
c) Dans le cas d'espèce, la culture des fleurs et des arbustes étant
effectuée en plaine, on ne saurait considérer que la construction litigieuse sert
à l'exploitation tributaire du sol. Par ailleurs, on ne saurait retenir que le
hangar sert à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol lié
à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la
viabilité de cette exploitation soit assurée. En effet, le stockage des
plantations jusqu'à leur maturité ne constitue pas une production horticole
indépendante du sol. Enfin, le hangar servant à l'entreposage des plantes n'a
pas sa place en zone agricole au sens de l'article
34
al. 2 OAT
, étant donné que les produits horticoles ne proviennent nullement
de l'exploitation où se trouve la construction litigieuse (cf. à cet égard
également
ATF
129 II 413
cons. 3). Enfin, la formation d'apprenants est étrangère aux
critères retenus par le législateur pour juger de la conformité à la zone agricole.
3.
a) Le recourant soulève également le grief de
la violation du principe de l'égalité de traitement, lequel, consacré par
l'article 8 Cst. féd., est violé lorsqu'une décision établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fond à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances. L'inégalité de traitement apparaît
ainsi comme une forme particulière d'arbitraire consistant à traiter de manière
inégale ce qui devrait être traité de manière semblable ou inversement (
ATF 134 I 23
cons. 9.1 et la jurisprudence citée).
X.________ voit une inégalité de traitement dans le fait que si son
exploitation se trouvait en plaine, il pourrait installer une serre amovible ou
un tunnel agricole. Or, il s'agit là d'une situation qui n'est pas semblable à
la sienne et que le législateur a précisément traitée différemment si bien que
ce grief doit être rejeté.
4.
a)
Dans le cas de
constructions ou installations hors zone d'urbanisation, l
e
département peut contraindre le propriétaire à démolir ou à modifier à ses
frais toute construction ou installation réalisée sans son approbation ou en
violation de sa décision (art. 64
LCAT
en lien
avec les articles 46 et 46a
LConstr
.).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis
et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe
pas contraire au principe de la proportionnalité. Selon ce principe, il faut
qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle
de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité). Le principe de la proportionnalité proscrit
toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable
entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;
ATF 135 I 169
cons. 5.6,
176
cons. 8.1,
134 I
214
cons. 5.7,
221
cons. 3.3 et les références
citées).
L'autorité renonce
à
ordonner la démolition d'une construction si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
qu'une telle mesure causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore
s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle
(
ATF 132 II 21
cons. 6,
123 II 248
cons. 3a/bb; arrêt du TF du
10.12.2013 [1C_269/2013]
cons. 4.1 et les références citées)
. Même un constructeur qui n'est pas de bonne
foi peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt du TF du
26.10.2011
[1C_101/2011]
cons. 2.1)
.
Toutefois, c
elui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit
s'accommoder du
fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer
l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (
ATF 123 II 248
cons. 4a,
111
Ib 213
cons. 6b et les références citées
). Les mesures mentionnées aux articles 46 ss
LConstr
. sont de la compétence du département pour les
constructions ou installations hors de la zone d'urbanisation (art. 46a
LConstr
.).
b) Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune,
lorsqu'elle est habilitée à statuer, peut dès lors exiger que l'autorité
cantonale respecte les limites de sa compétence (
ATF 116 Ia 52
).
Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application
de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de
cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a LPJA; RJN 1994, p.172 ss et
les références citées), cela d'autant plus que la commune est mieux à même
d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle entend
suivre en la matière (
RJN
2010, p. 397
cons. 2b)
. Lorsque
le département est compétent, il dispose de même d'un large pouvoir
d'appréciation en la matière (arrêt de la CDP du
12.02.2016
[CDP.2012.106]
cons. 8c).
5.
En l'occurrence, la pesée des intérêts amène à
la conclusion que le principe de proportionnalité n'a pas été violé. Force est
de constater en effet que la violation du droit matériel ne saurait être
qualifiée de peu d'importance, la construction se trouvant en zone agricole et
présentant une longueur de 15 mètres, une largeur de 5 mètres et une hauteur
de 2,5 mètres. Concernant la pesée des intérêts, le Conseil d'Etat estime que
le département n'a pas commis d'abus ou d'excès de son pouvoir d'appréciation
étant donné que la construction litigieuse coûtait environ 2'000 francs et que
sa déconstruction peut être effectuée en une demi-journée. Il y a lieu de
rappeler ici que le principe de la séparation des zones constructibles et non
constructibles est un des principes du droit fédéral de l'aménagement du
territoire les plus importants (cf. notamment
ATF 132 II 21
cons. 6.4; JT 2006 I 707 cons. 6.4). Par ailleurs, l'intérêt public s'oppose à
l'intérêt privé du recourant qui est principalement d'ordre patrimonial.
L'intérêt financier ne revêt qu'un poids restreint face à l'intérêt public au
rétablissement d'une situation conforme au droit (
ATF 141 II 476
).
Le recourant ne conteste pas que les frais de démolition sont peu élevés, mais
fait valoir que cette dernière le place d'un point de vue professionnel dans
une situation problématique. Il doit toutefois s'en accommoder, étant donné
qu'il a procédé à la construction en toute illégalité et que cette démolition
ne fait que le replacer dans la situation qui était la sienne auparavant. Dès
lors, c'est avec raison que le Conseil d'Etat a estimé que le département
n'avait pas abusé de son large pouvoir d'appréciation.
6.
Il suit de ce qui précède que le recours doit
être rejeté. Vu le sort de la cause, les frais doivent être mis à la charge du
recourant (art. 47 al. 1
LPJA
) et ce
dernier ne peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met les frais de la cause arrêtés à 1'320 francs à la charge du
recourant, montant compensé par son avance.
3.
Statue sans dépens.
Art. 16
a
1
LAT
Constructions
et installations conformes à l'affectation de la zone agricole
1
Sont conformes
à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette
notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
1bis
Les
constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir
de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être
déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une exploitation
agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec l'agriculture et
avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la condition que
ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé. Le
Conseil fédéral règle les modalités.
2
2
Les
constructions et installations qui servent au développement interne d'une
exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture
productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle
les modalités.
3
3
Les
constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au
titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation
de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la
zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification.
1
Introduit par
le ch. I de la LF du 20 mars 1998, en vigueur depuis le 1
er
sept.
2000 (
RO
2000
2042
;
FF
1996
III 485).
2
Introduit par le ch. I de la LF du 23
mars 2007, en vigueur depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3637
;
FF
2005
6629
).
3
Nouvelle teneur selon ch. I de la LF du
23 mars 2007, en vigueur depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3637
;
FF
2005
6629
).
Art. 22 LAT
Autorisation
de construire
1
Aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente.
2
L'autorisation est délivrée si:
a. la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone;
b. le terrain est équipé.
3
Le droit fédéral et le droit
cantonal peuvent poser d'autres conditions.
Art. 34 OAT
Constructions
et installations conformes à l'affectation de la zone agricole: conditions
générales (art. 16
a
, al. 1 à 3, LAT)
1
Sont conformes à l'affectation
de la zone agricole les constructions et installations qui servent à
l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont -
dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à
l'art. 16
a
, al. 3, LAT - nécessaires à une exploitation excédant les
limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour:
a. la production de denrées se prêtant à
la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux
et de la garde d'animaux de rente;
b. l'exploitation de surfaces proches de
leur état naturel.
2
Sont en outre conformes à
l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation,
au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a. si ces derniers sont produits dans la
région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se
trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant
à une communauté de production;
b. si la préparation, le stockage ou la
vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c. si l'exploitation où se trouve
lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
3
Sont enfin conformes à
l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la
génération qui prend sa retraite.
4
Une
autorisation ne peut être délivrée que:
a. si la construction ou l'installation
est nécessaire à l'exploitation en question;
b. si aucun intérêt prépondérant ne
s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit
prévu; et
c. s'il est prévisible que
l'exploitation pourra subsister à long terme.
5
Les
constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant
que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.
Art. 37 OAT
Développement
interne dans le domaine de la culture maraîchère et de l'horticulture
productrice
1
L'édification de constructions
et installations destinées à la culture maraîchère et à l'horticulture selon un
mode de production indépendant du sol est réputée développement interne (art.
16
a,
al. 2, LAT) si la surface de production indépendante du sol
n'excède pas 35 % de la surface maraîchère ou horticole cultivée et n'est pas
supérieure à 5000 m
2
.
1
2
La production est réputée
indépendante du sol s'il n'y a pas de lien suffisamment étroit avec le sol.
1
Nouvelle teneur
selon le ch. I de l'O du 4 juil. 2007, en vigueur depuis le 1
er
sept. 2007 (
RO
2007
3641
).