ne_gerichte · CDP.2013.269 · 2013-11-25 · fr
CDP.2013.269


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 04.06.2014
 [1C_14/2014]

A.Elu au Conseil communal de La Chaux-de-Fonds en
2010, puis réélu en 2012, X. sest vu attribuer le dicastère des
infrastructures et des énergies. En février 2013, considérant que depuis
plusieurs mois ce dicastère présentait certains dysfonctionnements, dus
apparemment à des difficultés relationnelles entre les responsables au sein du
dicastère ou au management, le Conseil communal a décidé de "lancer une
démarche de diagnostic et de coaching, menée par un mandataire externe".
Il a donné mandat le 16 avril 2013 à A., consultante juridique, de "diagnostiquer
les différents dysfonctionnements du dicastère, en particulier de définir la
nature des conflits et de dégager, cas échéant, les éventuelles responsabilités
des personnes impliquées afin de permettre à lemployeur de prendre les mesures
quil jugera appropriées pour restaurer un climat de travail serein au sein de son
administration". La consultante a déposé une version provisoire de son
rapport le 11 juillet 2013, et son rapport définitif le 16 août 2013. Elle a
indiqué, en conclusion de son analyse, que parmi les onze facteurs de
dysfonctionnement quelle avait relevés, le principal résidait "dans le
management inapproprié et parfois constitutif dactes illicites de X.",
que la détérioration du climat était due principalement au conflit interpersonnel
opposant X. à B. mais également à de graves lacunes de lencadrement en général
au sein du dicastère, ainsi quà une atmosphère générale au sein de la voirie
fondée sur les incivilités, lirrespect, le laxisme et le manque de ligne qui
génère des situations conflictuelles entre différents groupes de collaborateurs,
et que le directeur du dicastère ainsi que certains collaborateurs déloyaux
avaient manqué à leurs obligations légales; elle a suggéré une série de mesures
ciblées pour tenter de régler la situation, portant principalement sur la
formation et lencadrement.

Lors dune séance du 14 août 2013, le Conseil communal a entendu la
consultante, puis, en labsence de X. à qui le conseil a demandé de se récuser
et de quitter la séance, a décidé "dans le but de faire immédiatement
cesser les atteintes à la personnalité de collaborateurs de la Ville", de
retirer à X. la direction du dicastère Infrastructures et énergies et de
lensemble des services rattachés à ce dicastère ainsi que les délégations et
représentations y relatives. Il a en outre retiré à lintéressé la présidence
du Conseil communal et la direction des services liés à celle-ci. X. a été
informé oralement de ce qui précède à l'issue de la séance. A sa demande, le procès-verbal
de cette séance lui a été communiqué le 21 août 2013.

B.X. interjette recours devant la Cour de droit
public contre cet acte, concluant à titre préalable à ce que leffet suspensif
du recours soit constaté ou au besoin restitué, et sur le fond à ce que la
décision soit déclarée nulle ou annulée et à ce quil soit dit quil est en
droit de reprendre immédiatement lensemble de ses fonctions au sein de son
dicastère.

Le recourant fait valoir, en résumé, ce qui suit :

Lacte attaqué constitue une décision sujette à recours au sens des
règles de la procédure administrative, car il porte atteinte à son droit à
diriger un dicastère et ne représente pas une simple mesure interne
dorganisation; il sagit dune mesure analogue à la suspension provisoire dun
fonctionnaire avec maintien du traitement, que la jurisprudence considère comme
une décision attaquable. Sur le fond, il fait valoir principalement quaucune
disposition légale ne prévoit la possibilité de retirer toute direction dun
dicastère à un membre élu du Conseil communal et quune telle mesure est en contradiction
avec lélection par le peuple et avec le principe de collégialité régissant le
conseil. Les cas dexclusion prévus par la loi sur les communes ne concernent
pas le cas présent. En outre, le motif allégué à lappui de lacte contesté,
savoir le devoir de la commune de protéger les travailleurs (prétendument
victimes du recourant) nest pas pertinent, les destinataires de ladite
obligation étant les employés et non lautorité elle-même. Subsidiairement, le
recourant soutient que le mandat donné à la consultante A. ne constituait pas
une enquête disciplinaire ni une instruction de laffaire susceptible à elle
seule de conduire à une décision concernant des personnes de son dicastère ou
lui-même. Pratiquement, le Conseil communal a délégué à cette personne la tâche
dinvestiguer puis de trancher, sans procéder lui-même aux actes dinstruction
nécessaires et sans même avoir pris connaissance des procès-verbaux des
auditions auxquelles la consultante avait procédé, ce qui nétait pas
admissible. En particulier, le Conseil communal a pris pour argent comptant
lallégation de la consultante selon laquelle il provoquerait chez certains
collaborateurs des "souffrances psychiques qui altèrent la personnalité"
et des atteintes à la santé physiques; la consultante na aucune formation médicale
et nétait pas en mesure de lui imputer la responsabilité de souffrances qui peuvent
avoir des causes diverses. Dailleurs, il nest pas prétendu ni démontré quil
y aurait eu une augmentation des cas darrêt de travail au sein de son
dicastère depuis son arrivée, et une mauvaise ambiance de travail ne constitue
pas, de jurisprudence constante, du harcèlement psychologique. En outre, le
rapport de la consultante contient nombre dinexactitudes sur le contenu des
déclarations faites par lui, des carences et des approximations, ainsi que des
prises de position mensongères, de sorte que le Conseil communal ne pouvait pas
rendre la décision attaquée sans autre instruction et sans tomber dans
larbitraire. Le recourant fait valoir par ailleurs une violation de son droit
dêtre entendu, à plusieurs égards : le mandat donné à A. nétait pas
censé le viser lui-même; il na pas été informé des intentions du Conseil
communal avant que celui-ci prenne la décision attaquée; lenquête de la consultante
est fondée sur des témoignages anonymes, ce qui rend impossible toute détermination
pertinente de sa part; des Conseillers communaux ont fait des déclarations aux
médias alors que lui-même na pas pu faire dobservations; la décision
litigieuse nest pas suffisamment motivée dès lors quelle se réfère seulement,
en bloc, au rapport de la consultante, lequel ne comporte que des jugements de
valeur de celle-ci et des faits non vérifiés. Enfin, le recourant fait valoir
que son éviction est totalement contraire au principe de la proportionnalité,
car les prétendues atteintes à la santé de collaborateurs ne sont pas établies,
la mise à lécart dun conseiller communal nest en soi pas une mesure admissible,
dautres mesures auraient pu être prises, telles un coaching ou des conseils de
spécialistes en management  dailleurs suggérées par la consultante  mais
nont pas été examinées par le Conseil communal, et il nest pas établi que
tous les services de son dicastère sont concernés par les dysfonctionnements
relevés par la consultante.

C.Lintimé conclut à
lirrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Il soutient que
lacte attaqué ne constitue pas une décision administrative au sens de la loi
sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) mais un acte interne dorganisation,
non sujet à recours. Cette qualification résulte, selon lui, du fait que la mesure
incriminée na pas pour objectif et objet daffecter durablement la situation
du recourant ni de définir la situation juridique le concernant, car elle porte
sur une modification dans le fonctionnement de lorgane exécutif et dans
lexercice des tâches et fonctions du titulaire et elle a pour but premier de
rétablir un fonctionnement serein au sein du personnel de son administration
dans les services touchés. En outre, la mesure ne vise pas lintéressé en sa qualité
dadministré, pris comme sujet de droit dans un rapport avec lEtat, mais elle
se rapporte à lui en tant que magistrat endossant précisément la qualité de
lEtat même. En outre, le recourant conserve son droit au traitement ainsi que
toutes les prérogatives  si ce nest celles dun chef de dicastère  dun
membre du Conseil communal. La mesure nintervient pas dans la sphère des
intérêts juridiquement protégés du recourant et celui-ci na pas de droit subjectif
public à invoquer; cette absence de caractère juridique de la contestation
soustrait celle-ci à la possibilité de saisir les moyens juridictionnels
ordinaires. En particulier, on nest pas en présence dune mesure disciplinaire.
Il sagit dun acte qui présente inévitablement une connotation éminemment politique,
ce qui constitue un obstacle au contrôle judiciaire compte tenu de la
séparation des pouvoirs. Lintimé relève au surplus que le Conseil dEtat, interpellé
par le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds afin quil se prononce en tant
quautorité de surveillance des communes sur la pertinence de la mesure prise
le 14 août 2013, a fait savoir par lettre du 11 septembre 2013 quil navait
pas de motifs dintervenir à lencontre de cette décision. Sur le fond,
lintimé expose que, quand bien même la situation en cause nest pas couverte
par une base légale expresse, lactivité gouvernementale collégiale comporte le
pouvoir respectivement le devoir dintervenir et dinfluencer la gestion dun membre
du collège si besoin est, ce que la loi ne saurait donc interdire. Compte tenu
de lobligation de protéger la personnalité des collaborateurs concernés, on ne
voit pas quelles mesures moins incisives que labsence de contact avec le
personnel auraient pu être prises en lespèce. Lintimé relève, enfin, que des
cas analogues se sont présentés ces dernières années dans plusieurs cantons.

D.Les parties ont répliqué et dupliqué. Le
recourant rappelle la garantie constitutionnelle de laccès au juge et labsence
de dispositions cantonales qui excluraient la possibilité de recourir contre un
acte ayant une nature politique. Il observe que lacte entrepris est basé sur
des reproches, infondés, qui portent atteinte à sa dignité et à son honneur
privés et professionnels. Pour sa part, lintimée reprend et développe son argumentation
selon laquelle le caractère politique prépondérant de l'acte est patent, raison
pour laquelle celui-ci échappe à la garantie constitutionnelle du contrôle
juridictionnel ancré à l'article 29a Cst.

E.Par décision du 7 octobre 2013, la Cour de
droit public a déclaré irrecevable, dans la mesure où elles nétaient pas sans
objet, les conclusions du recourant concernant leffet suspensif du recours. Le
recourant a déféré cette décision au Tribunal fédéral. Ce recours est encore
pendant.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Selon larticle 30 de la loi sur la procédure
et la juridiction administratives[LPJA], le Tribunal
cantonal est lautorité supérieure ordinaire de recours (al. 1). Le Conseil
dEtat nest autorité de recours que dans les cas prévus par la loi (al. 2).
Les autorités cantonales inférieures ou les autorités communales peuvent être
autorités de recours si le droit fédéral ou cantonal le prévoit (al. 3).

Lintimé relève le caractère éminemment
politique de lacte entrepris, qui ne serait de ce fait pas justiciable, compte
tenu en particulier du principe de la séparation des pouvoirs. Cependant, si ce
principe régit la répartition des compétences quopère le législateur entre les
pouvoirs de lEtat, il ne peut faire pièce aux compétences attribuées par la
loi aux autorités quelle institue elle-même. A cet égard, largument de
lintimé nest donc pas pertinent, mais il soulève en outre la question de
savoir si, à supposer que lacte doive être considéré comme ayant un caractère
éminemment politique, il échapperait pour ce motif à la sphère de compétence de
la Cour de céans en vertu des principes découlant de larticle86 al. 3 de la loi sur le Tribunal fédéral(LTF),
disposition qui prévoit que, en dérogation à la garantie constitutionnelle de
laccès au juge (art. 29a Cst.), les cantons peuvent instituer, pour les
décisions revêtant un caractère politique prépondérant, une autorité autre
quun tribunal supérieur pour statuer comme autorité précédant immédiatement le
Tribunal fédéral. Ladite disposition autorise, mais noblige pas les cantons à
instituer une autorité de recours autre quun tribunal (ATF136 I 323cons. 4.2 et les références). Or, le législateur neuchâtelois na pas fait
usage de cette faculté. Dès lors, lorsque le droit cantonal pose comme principe
que les décisions dune autorité déterminée peuvent faire lobjet dun recours
devant le Tribunal cantonal, ce qui est le cas en ce qui concerne les autorités
exécutives communales, le prétendu caractère politique de lacte ne peut y
faire obstacle. Le problème se pose différemment pour ce qui est des décisions
du Conseil dEtat, car celles-ci ne peuvent, quant à elles, faire lobjet dun
recours auprès dune instance cantonale que dans les cas prévus par la loi
(art. 28 LPJA). Cest pourquoi, sil a été jugé  dans un arrêt de la Cour de
céans du 5 mars 2013 (CDP.2012.249)
invoqué par l'intimé - que, étant donné que la garantie daccès au juge est
directement applicable depuis le 1erjanvier 2009, lexclusion de
toute voie de recours cantonale contre une décision du Conseil dEtat nest
admissible que si celle-ci présente un caractère politique prépondérant, cela
reste sans incidence sur la présente cause.

Par conséquent, à défaut dautre
instance de recours susceptible dêtre saisie en lespèce en vertu de
dispositions du droit cantonal, la Cour de céans est compétente pour connaître
du litige.

2.Le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds est
composé de cinq membres élus pour quatre ans par le peuple selon le système de
la représentation proportionnelle (art. 69 al. 1 du règlement général de la commune
de La Chaux-de-Fonds [RG]
en relation avec lart. 26 de la loi sur les communes [LCo; RSN 171.1]. Ledit
règlement général prévoit que le Conseil communal exerce collégialement le
pouvoir exécutif de la commune (art. 74). A son entrée en fonction, au début de
chaque nouvelle année de la législature et en cas de départ de lun de ses
membres, le Conseil communal nomme son bureau et répartit entre ses membres les
dicastères de ladministration communale (art. 77 al. 2). Le Conseil communal
exerce toutes les attributions qui lui sont conférées par les lois cantonales,
notamment par la loi sur les communes, et par les règlements communaux (art. 89
al. 1). Ladministration communale se subdivise en dicastères et ceux-ci en
services selon les besoins. La liste des dicastères et services ainsi que leur
répartition entre les membres du Conseil communal sont portées à la
connaissance du public (art. 137 al. 1 et 2).

3.a) Lacte attaqué en lespèce est une mesure du
Conseil communal qui prive le recourant notamment de la direction du dicastère
dont il avait la responsabilité. Cette mesure nest pas limitée dans le temps
ni nindique quelle pourrait être revue au terme déventuelles investigations
supplémentaires. De ce fait, à supposer qu'elle constitue une décision,
celle-ci ne peut pas être qualifiée d'incidente, comme dans le cas de la
suspension provisoire dun fonctionnaire avec maintien du traitement, situation
dans laquelle le recours n'est pas recevable faute de préjudice irréparable (RJN
2012, p. 500). On relèvera, au surplus, que les membres du Conseil communal
ne sont pas soumis au régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires qui
lui sont subordonnés.

b) La première question à trancher est celle de savoir si cet acte
constitue une décision au sens juridique, sujette à recours. La décision en
tant qu'acte juridique est un concept de droit matériel (Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. II, 3eéd., p. 177). La qualification
juridique dun acte administratif comme décision au sens du droit de procédure
ne dépend donc pas de lapparence formelle de lacte. Ce qui est déterminant,
cest le contenu de celui-ci (cf. par exemple :Markus Müller,Rechtsschutz
gegen Verwaltungsakte, p. 327). Cest au regard de la définition de larticle 3
al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) quil sagit de
déterminer la nature de la mesure litigieuse. Que lacte présente ou non des
vices formels nest à cet égard pas décisif. On notera, par ailleurs, que laLPJAne connaît pas
de disposition analogue à larticle 3 let. f de la loi fédérale sur la procédure
administrative (PA), qui déclare non soumise à cette loi la procédure de
première instance dans des affaires administratives dont la nature exige
quelles soient tranchées sur-le-champ par une décision immédiatement exécutoire.
Elle ne connaît pas non plus léquivalent de larticle 25a PA, qui concerne les
décisions relatives à des actes matériels et permet de demander à lautorité
visée quelle rende une décision sujette à recours.

Selon larticle 3 al. 1LPJA, est considérée
comme une décision au sens de cette loi toute mesure prise par les autorités
dans des cas despèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou
communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou dannuler des droits ou des
obligations (let. a), de constater lexistence, linexistence ou létendue de
droits ou dobligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des
obligations (let. c). Il est incontestable que la mesure ici en cause concerne
directement et personnellement le recourant et quelle est fondée sur le droit
public cantonal ou communal. Reste à déterminer si elle vise à créer, modifier
ou annuler des droits ou des obligations, en dautres termes sil sagit dun
acte ayant des effets juridiques.

Dans une affaire qui concernait lutilisation dun fonds appartenant à
lUniversité par lun de ses professeurs à des fins denseignement, la Cour de
céans a eu loccasion de relever (RJN
2011, p. 495, cons. 3b), en se référant à la jurisprudence (arrêts du TF du16.08.2010
[8D_8/2009]et du12.10.2010
[8C_191/2010]) ainsi quà la doctrine, ce qui suit : "La décision
comme acte juridique a pour objet de régler la situation dadministrés en tant
que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou,
en dautres termes, extérieurs à ladministration. On oppose dans ce contexte
la décision à lacte interne ou dorganisation, qui vise des situations à lintérieur
de ladministration; lacte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce
nen est pas lobjet, et cest pourquoi il nest en règle générale pas
susceptible de recours (Moor, Droit administratif II, 2eéd.
2002, no 2.1.2.1 p. 156 et no 2.1.2.3 p. 164;Wurzburger, in Commentaire
de la LTF, 2009, no 52 ad art. 82 LTF;Bovay, Procédure administrative,
2000, p. 261; voir ATF121 II 473cons. 2b p. 478-479.). Deux critères permettent généralement de déterminer si
on a affaire à une décision ou à un acte interne. Dune part, lacte interne
na pas pour objet de régler la situation juridique dun sujet de droit en tant
que tel et, dautre part, le destinataire en est ladministration elle-même,
dans lexercice de ses tâches. Ainsi, un acte qui affecte les droits et
obligations dun fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la
fixation de son salaire, dindemnités diverses ou encore de sanctions
disciplinaires, est une décision. En revanche, un acte qui a pour objet
lexécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs
attachés au service, telles que la définition du cahier des charges ou des
instructions relatives à la manière de trancher une affaire, est un acte
interne juridique (ATF131 V 27, p. 32
cons.3 p. 34;Moor, op. cit. no 2.1.2.3 p.
164;Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 863;Andreas
Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, in ZBl 1998 p. 211;Michael Merker,
Rechtsschutzsysteme im neuen öffentlichen Personalrecht, in Personalrecht des
öffentlichen Dienstes, 1999, p. 470 ss; voir aussi, sur les questions de
délimitation entre une décision et un acte interne,Thomas Poledna, Verfügung
und verfügungsfreies Handeln im öffentlichen Personalrecht  ein
Praxisüberblick, PJA 1998, p. 917 ss).Lorsque le
fonctionnaire soppose à un acte de ce type, ce sont les mesures disciplinaires
ou autres moyens de contrainte ressortissant aux règles régissant les rapports
internes qui sont susceptibles de sappliquer (Moor, ibidem)".

La doctrine a mentionné les problèmes dapplication pratique que
soulève la notion dacte interne ou dorganisation et la jurisprudence peu
cohérente, parfois discutable, quelle a suscitée. Ainsi,Moor/Poltier(op. cit., p. 192 ss) notent que, en réalité, la difficulté résulte de
lutilisation dune métaphore, interne/externe, et de lidée corrélative que,
pour quil y ait décision, leffet juridique porte sur un administré en tant
que sujet de droit (cest-à-dire sur une personne autre que ladministration),
à défaut de quoi il y aurait nécessairement acte interne. Cest là une pétition
de principe : car la collectivité est tout autant soumise au droit que les
administrés, même si elle en décide elle-même. Par conséquent, lorsquelle
considère quune règle juridique, qui, normalement, sapplique à tout un chacun,
ne sapplique pas à elle, cela ne saurait signifier quelle se trouve par là
même en dehors du droit, dans une sphère dactivités qui lui serait propre
("interne"); bien au contraire, se prononçant sur une immunité dont
elle bénéficierait, et que seul lordre juridique peut lui conférer, elle
statue véritablement sur un rapport de droit et doit dès lors le faire par une
décision, et non par un simple acte "interne" (). En résumé, il ny
a pas acte interne, mais bien décision, lorsque, statuant sur lune de ses
activités, lautorité se prononce sur lapplication à elle-même dune règle
juridique  en dautres mots lorsquelle est elle-même le destinataire de sa
décision (op. cit, p. 193).Markus Müller, (ad art. 5, in :
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St.Gall 2008,
p. 84 ss) rappelle que la doctrine a imaginé pouvoir subdiviser le
fonctionnement de ladministration en "sphères" dactivité, distinguant
principalement les actes juridiques et les actes matériels, dune part, les
actes internes et les actes externes dautre part. Cette théorie
("Sphärendogma") conduit à dénier aux actes administratif le
caractère de décisions lorsquils se rapportent essentiellement soit à la
situation de fait dun sujet de droit ("Faktensphäre"), soit à la
situation interne de ladministration ("Innenrechtssphäre"). Lauteur
observe cependant que, pour beaucoup dactes, lattribution à lun ou à lautre
de ces domaines est tout sauf aisée, en particulier dans le cas des mesures
dorganisation, des ordres de service internes à ladministration, des mesures
dautorités de surveillance, etc. En ce qui concerne plus particulièrement les
mesures dorganisation, lauteur note que la distinction entre le domaine des
actes étatiques internes et celui des actes étatiques externes est peut-être
possible en théorie, mais pas dans la pratique, comme le démontre celle des
juridictions administratives cantonales et fédérale en la matière, incohérente
et peu transparente. La jurisprudence semble se laisser guider avant tout par
le besoin objectif de protection juridictionnelle et moins par la notion
dogmatique des sphères dactivité. Il nest de ce fait pas rare que des mesures
dorganisation qui se répercutent indirectement sur le domaine privé et créent
sur ce plan un besoin légitime de protection juridique, soient qualifiées (expressément
ou implicitement) dactes sujets à recours par une extension pragmatique de la
notion légale de décision (MarkusMüller, op. cit., p. 86 n. 41).

On peut mentionner à cet égard par exemple lATF123 I 296,
concernant lobligation faite à une enseignante de ne pas porter le voile
islamique, que lon devrait qualifier dacte interne mais qui a néanmoins été
considérée comme susceptible de porter atteinte à un droit constitutionnel
justifiant lentrée en matière. Il sagit dune situation dans laquelle
lautorité décide implicitement que le droit constitutionnel ne lui impose pas
de reconnaître au fonctionnaire le droit quil prétend avoir (Moor/Poltier,op. cit., p. 192 et 194). Il y a lieu de relever aussi larrêt du Tribunal
fédéral du28.03.2002
[2P.324/2001]concernant lattribution dun élève à une école primaire
déterminée, acte constituant clairement une mesure dorganisation interne et
donc en principe non attaquable, mais néanmoins qualifié de décision en raison
de ses incidences sur lenfant et donc de l'intérêt de celui-ci à recourir. On
peut rappeler en outre l'ATF136 I 323,
selon lequel la mutation d'un fonctionnaire de police (changement d'affectation
interne avec nouveau cahier des charges) a été considérée, alors même qu'elle
n'avait pas de conséquences financières pour l'intéressé, non pas comme une
mesure d'organisation seulement, mais comme un acte susceptible d'affecter la
situation juridique du fonctionnaire en tant que titulaire de droits et
d'obligations à l'égard de l'Etat, de sorte qu'il s'agissait d'une contestation
juridique qui bénéficiait de la garantie de l'accès au juge de l'article 29a
Cst.

Markus Müller(Rechtsschutz gegen
Verwaltungsakte, in : Neue Bundesrechtspflege  Auswirkungen der
Totalrevision auf den kantonalen und eidgenössischen Rechtsschutz, Bern 2007,
p. 313 ss) expose notamment que parmi les actes dits matériels figurent les
actes dadministration internes, en particulier ceux qui régissent le fonctionnement
de ladministration, dont certains touchent cependant des rapports fondamentaux,
qui doivent de ce fait être qualifiés d'externes. De telles mesures sont
généralement considérées comme des actes juridiques, sujets à recours (op. cit.
p. 324).

c) La mesure ici en cause porte sur lorganisation interne du Conseil
communal.Elle a toutefois pour
objectif  quelle quen soit par ailleurs la motivation  de priver unconseiller
communal de lexercice dune part essentielle de sa fonction, qui est de diriger
sous sa responsabilité un des dicastères de lexécutif communal. Pratiquement,
seule subsiste de ce fait la possibilité, que son statut de conseiller communal
lui garantit nécessairement, de participer aux séances de lexécutif et aux
votes du collège. Les auteurs qui ont eu loccasion de se prononcer sur ce type
de mesures considèrent que, si un organe exécutif dispose de la compétence de
diriger et de surveiller le collège, notamment par lattribution des
départements ou dicastères, la modification de cette attribution, ainsi que par
la possibilité dadresser des directives aux titulaires de ceux-ci, cette
compétence ne saurait aller jusquà priver entièrement un membre du collège de
tout dicastère. Car cela est en contradiction avec lélection du magistrat (par
le peuple ou par le pouvoir législatif) dune part, et contrevient au principe
de collégialité, qui postule légalité des membres du collège entre eux,
dautre part. Cela ne signifie pas cependant pas que toute mesure de
réorganisation commandée par le bon fonctionnement de lautorité, y compris le
transfert de certains domaines de responsabilité, serait exclue (Brühl-Moser,
Die schweizerische Staatsleitung, Berne 2007, p. 656 s.;Georg Müller,
Abberufung durch Reorganisation, NZZ du 09.05.2003 Nr. 106 p. 15). Dans un sens
analogue, procédant à une analyse concernant l'organisation et les compétences
disciplinaires internes du Tribunal fédéral, le Département fédéral de justice
et police a exposé qu'il ne serait pas admissible de retirer à un juge fédéral
toute compétence de traiter des dossiers du tribunal (JAAC 2004/68.49, p. 602).

Lavis de droit du 2 septembre 2013, demandé en lespèce par lintimé à
Me C., ne se prononce pas sur ce point et retient seulement que la question de
la proportionnalité de la mesure en cause "relève de considérations
dopportunité" et quelle est étroitement liée à lorganisation et au
fonctionnement du Conseil communal.

d) Force est de constater que la privation de toute direction dun
dicastère quel quil soit vide en bonne partie le mandat de conseiller communal
de son contenu, car ce mandat comporte par définition la participation aux
affaires de lexécutif, y compris la direction personnelle dun dicastère,
ainsi que cela résulte en tout cas implicitement de larticle 77 al. 2 durèglement
généralde la commune. Il est d'ailleurs de règle que les exécutifs
communaux et cantonaux répartissent leurs domaines de compétences entre les
membres du collège et que ceux-ci assument une responsabilité personnelle
directe dans la gestion des affaires qui leur sont attribuées. La privation de
toute responsabilité ou activité au sens de ce qui précède nest donc pas
compatible avec les droits résultant de lélection ni avec ceux que confère le
principe dégalité des membres dun gouvernement, qui est collégial comme le
mentionne expressément l'article 74 durèglement
général. Dès lors, la mesure incriminée va au-delà dune simple mesure
dorganisation interne et représente une atteinte aux droits du recourant en
tant quélu et de membre de lexécutif communal. Cela signifie quelle doit
être considérée comme une décision, soumise aux règles de procédure selon laLPJA.

4.a) Le recourant fait valoir des violations de
son droit dêtre entendu, étant donné que le mandat donné à la consultante A.
navait pas pour but de servir de base à des sanctions contre lui; que ses
collègues ne lui ont jamais indiqué quil était envisagé de lui retirer toute
responsabilité au sein de son dicastère, ceci jusquau moment où la décision
prise lui a été communiquée oralement, le 14 août 2013; que le rapport de la
consultante est fondé sur des témoignages anonymes, ce qui empêche toute
détermination pertinente de sa part; quil ne lui a pas été donné suffisamment
la possibilité, lors de la séance du 14 août 2013, de faire des observations.
Lintimé ne conteste pas quil ny pas eu de procédure dirigée expressément
contre le recourant, mais estime que celui-ci a pu s'exprimer lors de la séance
du 14 août 2013.

Tel qu'il est
garanti à l'article 29 al. 2 Cst., ledroit d'être
entenducomprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur
les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF135 II 286cons.5.1,132 II 485cons. 3.2,129 II 497cons. 2.2,127 I 54cons. 2b,124 I 40, p. 48cons. 3a).Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit en principe
entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de
succès du recourant sur le fond (ATF135 I 187cons. 2.2,132 V 387cons. 5.1).

De jurisprudence constante,celui qui est convoqué
à un entretien dont le but est, en définitive, uniquement de lui remettre une
décision préparée à l'avance, peut faire valoir une violation de son droit
d'être entendu, car il n'a pas eu l'occasion de défendre sa position avant que
la décision ne soit prise (RJN
1999, p. 256, 1990, p. 101 cons. 4a, 1982, p. 112-113
cons. 2; cf. aussi;Schaer, op. cit., p. 102). Tel a été le
cas en l'espèce, puisque le recourant n'a pas été informé qu'une mesure
consistant dans le retrait de tout ou partie de ses responsabilités au sein du
Conseil communal était envisagée et que le rapport de la consultante A. ne
préconise pas une telle mesure. L'intimé ne prétend pas le contraire et il
n'est pas contesté que le recourant a simplement été informé, après une
discussion qui s'est tenue sans lui, de la décision prise. Cette circonstance
justifie, à elle seule, l'annulation de celle-ci. On ajoutera que si l'article
21 al. 2 let. eLPJApermet de ne pas entendre la partie lorsqu'il y a péril en la demeure, cette
condition n'était clairement pas remplie en l'espèce, vu l'absence d'urgence à
prendre sur-le-champ la mesure en cause.

b) Selon le recourant, lintimé a manqué à son devoir dinstruction et
a purement et simplement délégué le pouvoir de décision à la consultante A. Il
est exact que des investigations n'ont pas été entreprises par l'intimé
lui-même, à réception du rapport de la consultante, et que celui-ci constitue la
base de la décision de l'intimé. La question de savoir si cette manière de
procéder viole l'obligation d'instruire d'office la cause de manière suffisante
et d'administrer des preuves (art. 14 LPJA) se pose, en effet, mais peut rester
indécise vu l'issue du litige. Le grief selon lequel l'intimé a délégué le
pouvoir de décision à un tiers n'est en revanche pas pertinent, car une telle
délégation n'a pas eu lieu, ni expressément ni implicitement, et l'acte attaqué
émane de l'intimé lui-même.

c) Le recourant soutient encore que la décision nest pas suffisamment
motivée. L'exigence d'une motivation constitue également un aspect du droit
d'être entendu. Cependant, le rapport de la consultante, dont le recourant
avait une connaissance intégrale et qui a été discuté lors de la séance du 14
août 2013 en sa présence, est mentionné expressément comme étant la base de la
décision litigieuse. Ce grief nest ainsi pas fondé. Il porte en réalité sur la
pertinence de la motivation, cest-à-dire sur le fond.

5.a) Les collectivités publiques sont soumises aux
principes fondamentaux qui régissent lactivité de ladministration, savoir
avant tout la légalité, lintérêt public et la proportionnalité (Grisel,
Traité de droit administratif, p. 303 ss). La mesure litigieuse nest pas
prévue par le droit cantonal et communal. Certes, selon larticle 19 de laloi sur les communes,
les membres du Conseil général ou du Conseil communal cessent de faire partie
de ces autorités immédiatement, lorsquils ne remplissent plus les conditions
déligibilité, notamment sils cessent davoir leur domicile dans la commune ou
sils sont déclarés, par jugement, incapables de revêtir une charge ou une
fonction (let. a), à lexpiration dun délai doption de dix jours non utilisé,
lorsquils se trouvent dans lun des cas dincompatibilité prévus à larticle
17 de la loi (let. b), après mise en demeure, lorsquil apparaît quils ne
veulent plus exercer leur mandat, lautorité compétente étant celle à laquelle
ils appartiennent (let. c). Mais aucune de ces éventualités nest réalisée en
lespèce, ce qui nest dailleurs pas contesté, et la mesure prise est dune
autre nature. Il nest pas possible non plus de considérer que, parce quil ne sagirait
prétendument que dune mesure dorganisation, celle-ci trouverait une
justification suffisante, cest-à-dire une base légale implicite, dans le fait
que, selon le règlement général de la commune, le Conseil communal répartit les
dicastères parmi ses membres. Si, comme exposé plus haut, sa portée est telle,
par nature, quelle ne se concilie pas avec le mandat dun élu et avec le
principe de collégialité, on ne voit pas, a fortiori, comment on pourrait lui
trouver un fondement valable dans une interprétation extensive du règlement
communal.

b) Le recourant fait valoir par ailleurs que lacte attaqué est
disproportionné et que dautres mesures, que le Conseil communal na pas
examinées, auraient pu être prises. Lintimé arguë à cet égard que, dès lors
quil est de son devoir de rétablir un fonctionnement serein au sein du
personnel de ladministration dans les services touchés, ainsi que dassurer la
protection de la personnalité des collaborateurs concernés, on ne voit pas
quelles autres mesures moins incisives que labsence de contact avec le personnel
auraient pu être prises.

Comme exposé ci-dessus, on est en présence dune mesure qui, en soi,
excède le cadre des possibilités dont dispose lexécutif communal dans son
pouvoir dorganisation interne. Cest toutefois également la proportionnalité
de la mesure qui est en cause. Le principe de la proportionnalité est subdivisé
en trois règles : la règle daptitude, qui commande que lintervention
soit apte à réaliser lobjectif visé, la règle de nécessité, qui veut quelle
soit nécessaire à cette fin, et la règle de proportionnalité au sens étroit,
selon laquelle lintervention ne doit pas porter une atteinte excessive aux
droits constitutionnels (Grisel, op. cit., p. 348 ss). Lintimé ne
précise pas quels sont en loccurrence les services ou les personnes desquels
le recourant devrait être éloigné. Le rapport de la consultante A. formule
cependant de nombreux griefs à lencontre du recourant sur le plan de ses
obligations managériales et de son attitude à légard de collaborateurs du
dicastère, mais il indique (p. 49 ss) que "le climat délétère qui règne au
sein du dicastère nest pas le fait exclusif du management de X. Plusieurs
dysfonctionnements connexes ont en effet contribué, dans des proportions moindres,
à contaminer latmosphère de travail au sein du dicastère", savoir
principalement le management du voyer chef, ainsi dautres facteurs tels que
"le binôme constitué par lingénieur communal et le directeur" qui
"ne favorise pas lharmonie au sein du dicastère, pas plus que la méfiance
suscitée par la chef RH ou encore que la résignation du Conseil communal".
La consultante a énoncé en détail onze "foyers de dysfonctionnement"
: le management inapproprié et parfois illicite du directeur; le management à
lancienne du chef de la voirie; les faiblesses managériales des contremaîtres
et chefs datelier; les baronnies au sein de la voirie; la délation au sein de
la voirie; la déloyauté au sein de la voirie; la consommation dalcool au sein
de la voirie; le manque dencadrement des "travailleurs sociaux" de
la voirie; le manque dassise managériale de lingénieur communal; les
attitudes parfois partiales de la responsable des ressources humaines; la
résignation du Conseil communal. La consultante a suggéré "des mesures
ciblées pour tenter de régler la situation, dont les principales portent sur la
formation et lencadrement". Des explications données par le Conseil
communal au Conseil général (procès-verbal de la séance du 23 septembre 2013)
il ressort par ailleurs que des dysfonctionnements au sein de la voirie étaient
anciens et préexistaient à lentrée en fonction du recourant mais que celui-ci
aurait "plutôt alimenté les problématiques quamené des solutions".
En résumé, il résulte de ce qui précède que, apparemment, la principale source
de dysfonctionnement au sein du dicastère des infrastructures et des énergies
se situe dans le secteur de la voirie et, dautre part, que ces difficultés ne
seront vraisemblablement pas résolues seulement grâce au retrait du recourant
de la direction de ce secteur. Quant aux atteintes à la personnalité de
collaborateurs imputées au recourant, elles nécessiteront des investigations
supplémentaires qui ne semblent pas encore avoir eu lieu. La question de savoir
quelles sont concrètement les mesures dorganisation propres et suffisantes à
rétablir une situation satisfaisante au sein du dicastère subsiste, mais elle
reste du ressort de lintimé.

c) En conclusion, la décision entreprise ne peut pas être confirmée, et
ce pour les mêmes motifs que ceux qui ont conduit, dans une affaire très
semblable, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
vaudois à annuler une décision de la municipalité de Moudon d'écarter l'un de
ses membres de toute responsabilité au sein du collège (arrêt de cette Cour du
30.07.2010 [GE.2010.0019]).

6.Le recours se révèle donc fondé et doit être
admis. Le recourant conclut à la nullité, subsidiairement à lannulation de
lacte. La nullité dune décision nest prononcée quexceptionnellement, savoir
lorsque celle-ci présente des vices particulièrement graves - ce qui est le cas
par exemple de labsence de pouvoir de décision dans le domaine en cause mais
non pas lorsque lautorité nétait pas compétente à raison de la matière ou sur
le plan fonctionnel - et pour autant que le vice soit patent et, enfin, que la
sécurité du droit ne soit pas sérieusement compromise (Grisel, op. cit.,
p. 423;Moor/Poltier, op. cit., p. 366 ss). En lespèce, on doit retenir
que lintimé a la compétence pour prendre des mesures dorganisation concernant
la répartition des tâches en son sein, et que le litige porte sur le type de
mesures admissibles dans ce cadre. La gravité de la mesure en cause est relative
et le vice n'est nullement patent. En outre, la mesure a été exécutée aussitôt
et déploie ses effets depuis plusieurs mois, de sorte que sa nullité
affecterait aussi les actes accomplis par l'intimé sur cette base et
compromettrait la sécurité juridique. Cela justifie que lacte ne soit pas
qualifié de nul mais annulé. Par ailleurs, étant donné que le présent arrêt
n'exclut aucunement toute mesure de réorganisation qui modifierait le domaine
d'activité et les responsabilités antérieures du recourant, il ne peut être
donné suite à sa conclusion tendant à ce qu'il puisse reprendre immédiatement
l'ensemble de ses fonctions au sein de son dicastère.

7.Vu le sort de la cause, il nest pas perçu de
frais de justice (art. 47 al. 1LPJA) et le recourant
a droit à des dépens, à fixer sur la base du dossier en labsence de mémoire du
mandataire, conformément aux articles 60 ss et 69TFrais(RSN 164.1).
Compte tenu notamment de la nature de la cause, de l'issue du litige, de son
degré de difficulté et de l'ampleur des échanges d'écritures des parties, les
dépens peuvent être fixés par appréciation au montant global de 3'500 francs,
tous honoraires, frais et TVA compris.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Admet le recours au sens des considérants et annule la décision
entreprise.

2.Statue sans frais et ordonne la restitution au recourant de son avance.

3.Alloue au recourant une indemnité de dépens de 3'500 francs à charge de
l'intimé.

Neuchâtel, le 25 novembre
2013

1Le recours
est recevable contre les décisions:

a.

du Tribunal administratif fédéral;

b.

du Tribunal pénal fédéral;

c.

de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière
de radio-télévision;

d.

des autorités cantonales de dernière instance, pour autant
que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.

2Les cantons
instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant
immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale
prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un
recours devant le Tribunal fédéral.

3Pour les
décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre qu'un tribunal.