ne_gerichte · TA.1996.197 · 1997-10-03 · fr
TA.1996.197


A.      N. , né en 1939, a bénéficié par le passé,
par in-

termittence, d'une rente d'invalidité.
Son épouse est également invalide.

Par une décision du 2 avril 1996,
l'office de l'assurance-invalidité (OAI)

a alloué à N.  une rente extraordinaire entière d'invalidité

pour couple, ainsi que des rentes pour
les trois enfants des époux, avec

effet à partir du 1er février 1992. La
décision contient un décompte des

prestations dues rétroactivement,
lesquelles représentent un montant de

17'729 francs, et indique que les
paiements seraient faits au service so-

cial de la Ville de Neuchâtel. Ce
service subvient en effet depuis de

nombreuses années aux besoins des époux
N. .

Par lettre du 13 avril 1996, N.  a demandé qu'on lui

verse personnellement le montant de 17'729
francs. L'OAI n'a pas donné

suite à cette demande ni répondu à
l'intéressé sur ce point.

Constatant cependant qu'une erreur s'était
produite dans le cal-

cul des rentes pour enfant, l'office AI
a rendu une nouvelle décision en

date du 2 mai 1996, remplaçant
partiellement la première. Cette décision

contient également l'indication selon
laquelle les prestations seraient

versées au service social de la Ville de
Neuchâtel. Selon le nouveau cal-

cul des versements rétroactifs dus par
la caisse de compensation, c'est un

montant de prestations arriérées
supplémentaires de 14'349 francs qui

revient à l'assuré. Au total, l'arriéré
de rentes représente ainsi 32'078

francs.

B.      N. 
interjette recours devant le Tribunal adminis-

tratif, en demandant l'annulation des
décisions du 2 avril et du 2 mai

1996 (dans la mesure où elles prévoient
le paiement des montants dus à

titre rétroactif en mains du service
social de la Ville de Neuchâtel), en

concluant à ce qu'il soit ordonné à
l'office intimé de verser à lui-même

le montant total de 32'078 francs,
subsidiairement à ce que la cause soit

renvoyée à l'intimé pour nouvelle
décision. Il fait valoir, en résumé, que

les conditions posées par la loi et la
jurisprudence au versement des

rentes en mains de tiers ne sont pas
remplies; qu'il n'a pas signé la de-

mande de versement de rente à un tiers
ou à une autorité qualifiée, pré-

sentée par le service social de la Ville
de Neuchâtel le 24 octobre 1995;

que la décision de l'intimé n'est pas
motivée.

C.      L'office AI relève que le recours paraît
tardif dans la mesure

où il est dirigé contre la décision du 2
avril 1996. Quant au fond, il

s'en remet aux observations de la Caisse
cantonale de compensation, qui

conclut au rejet du recours. Celle-ci
note que les époux N.  sont

assistés entièrement par les services
sociaux depuis le mois de mai 1987

en ce qui concerne l'épouse et depuis le
mois d'octobre 1985 en ce qui

concerne le mari; que durant toutes ces
années, les rentes AI ainsi que

les diverses prestations de chômage des
époux N.  ont toujours été

versées aux services sociaux; que le
montant total de 32'078 francs a été

versé sur les comptes d'assistance
auprès de la Ville de Neuchâtel, qui

ont ainsi pu être équilibrés, de sorte
que l'assuré ne saurait prétendre

recevoir la somme en cause.

D.      Le recourant a demandé l'assistance
judiciaire pour la procédure

de recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.      Le recours dirigé contre la décision du 2
mai 1996, interjeté

dans les formes et délai légaux, est
recevable. En ce qui concerne la dé-

cision du 2 avril 1996, l'assuré s'y est
opposé par lettre du 13 avril

1996 adressée à l'office AI, dans
laquelle il exprime clairement sa vo-

lonté de recevoir personnellement les
montants dus à titre rétroactif, ce

qu'il avait d'ailleurs déjà demandé par
une correspondance antérieure à la

décision. Si elle n'a pas été considérée
comme un recours, cette lettre

aurait dû susciter à tout le moins une
prise de position de l'intimé in-

vitant l'intéressé à agir, le cas
échéant, en se conformant aux règles de

la procédure de recours. Il y a lieu
d'admettre dès lors que le recours

déposé le 7 juin 1996 est dirigé
valablement contre la décision du 2 avril

1996 également, et qu'il est donc
recevable à cet égard aussi.

2.      Le recours est dirigé contre la décision de
l'office AI de ver-

ser directement aux services sociaux de
la Ville de Neuchâtel les presta-

tions rétroactives auxquelles le
recourant a droit. Celui-ci ne contestant

pas les autres aspects des décisions de
rente des 2 avril et 2 mai 1996,

le litige se limite dès lors à cette
seule question.

3.      Selon l'article 20 LAVS, le droit aux rentes
est incessible et

ne peut être donné en gage; il est
soustrait à toute exécution forcée.

Toute cession ou mise en gage est nulle
et de nul effet. L'article 45 est

réservé (al.1). Le Conseil fédéral peut,
après avoir consulté les cantons,

prendre les mesures propres à garantir
que les rentes et allocations pour

impotent servent, si cela est
nécessaire, à l'entretien du bénéficiaire et

des personnes à sa charge (art.45 LAVS).
Si l'ayant droit n'emploie pas la

rente pour son entretien et pour celui
des personnes à sa charge ou s'il

peut être prouvé qu'il n'est pas capable
de l'affecter à ce but, et s'il

tombe par là totalement ou partiellement
à la charge de l'assistance pu-

blique ou privée, ou y laisse tomber les
personnes qu'il est tenu d'en-

tretenir, la caisse de compensation peut
effectuer le versement total ou

partiel de la rente en mains d'un tiers
ou d'une autorité qualifiée ayant

envers l'ayant droit un devoir légal ou
moral d'assistance ou s'occupant

de ses affaires en permanence (art.76
al.1 RAVS). Conformément à la ju-

risprudence, le seul fait qu'une
personne soit aidée par une autorité

d'assistance ne justifie pas encore le
versement de la rente à cette au-

torité (RCC 1990, p.268 cons.2).

Cependant, le Tribunal fédéral des
assurances a avalisé la pra-

tique administrative selon laquelle un
versement en mains de tiers était

licite, sous certaines réserves bien
définies, alors même que les condi-

tions de l'article 76 RAVS sur la
garantie de l'utilisation des rentes

conforme à leur but ne sont pas remplies
et qu'en principe, selon l'ar-

ticle 20 al.1 LAVS, toute cession d'une
rente est nulle. Ainsi, des paie-

ments rétroactifs de rentes peuvent
intervenir en mains d'organismes d'as-

sistance de droit public ou privé, à
leur demande, lorsqu'ils ont versé

des avances correspondantes aux ayants
droit. De tels paiements en mains

tierces ne sont toutefois admissibles
que dans la mesure où la preuve des

avances consenties est dûment établie et
que l'assuré ou son représentant

légal a donné son accord écrit (ATF 118
V 91 cons.1b; VSI 1995, p.205

cons.3d).

S'inspirant de cette jurisprudence, le
Conseil fédéral a intro-

duit ensuite dans le règlement sur
l'assurance-invalidité l'article 85 bis

RAI, relatif au versement de l'arriéré
d'une rente au tiers ayant fait une

avance. Cette disposition prévoit que
les employeurs, les institutions de

prévoyance professionnelle, les
assurances-maladie, les organismes d'as-

sistance publics ou privés ou les
assurances en responsabilité civile

ayant leur siège en Suisse qui, en vue
de l'octroi d'une rente de

l'assurance-invalidité, ont fait une
avance peuvent exiger qu'on leur

verse l'arriéré de cette rente en
compensation de leur avance et jusqu'à

concurrence de celle-ci. Est cependant
réservée la compensation prévue à

l'article 20 LAVS. Les organismes ayant
consenti une avance doivent faire

valoir leurs droits au moyen d'un
formulaire spécial, au plus tôt lors de

la demande de rente et, au plus tard au
moment de la décision de l'office

AI (al.1). Sont considérées comme une
avance les prestations librement

consenties, que l'assuré s'est engagé à
rembourser, pour autant qu'il ait

convenu par écrit que l'arriéré serait
versé au tiers ayant effectué

l'avance (al.2 litt.a) et les
prestations versées contractuellement ou

l¿alement, pour autant que le droit au
remboursement, en cas de paiement

d'une rente, puisse être déduit sans
équivoque du contrat ou de la loi

(litt.b). Les arrérages de rente peuvent
être versés à l'organisme ayant

consenti une avance jusqu'à concurrence,
au plus, du montant de celle-ci

et pour la période à laquelle se
rapportent les rentes (al.3).

Dans sa jurisprudence la plus récente, le
Tribunal fédéral des

assurances a constaté que l'article 85
bis RAI, selon lequel les institu-

tions qui ont fait une avance peuvent
exiger le paiement de l'arriéré de

la rente, est conforme à la loi et à la
Constitution. Cette disposition

est applicable aussi à tous les cas qui
étaient déjà pendants au moment de

son entrée en vigueur, le 1er janvier
1994. Quant au fond, l'article 85

bis al.2 litt.b in fine RAI fait
dépendre l'application de cette dispo-

sition, avec les conséquences qui en
découlent en vertu du droit fédéral

(versement de l'arriéré au tiers dans la
mesure admissible au sens de

l'art.85 bis al.3 RAI) de la question
préalable, qui dépend du droit

cantonal, de savoir s'il existe une
disposition légale cantonale prévoyant

"sans équivoque" le droit au
remboursement (ATF 123 V 25, 33 cons.cc).

Dans le cas précité, le Tribunal fédéral
des assurances a déclaré que la

conclusion de la juridiction cantonale
zurichoise, selon laquelle la loi

d'aide sociale de ce canton
(Sozialhilfegesetz) ne contient pas une dispo-

sition suffisamment claire, fondant le
droit au versement de l'arriéré de

rente à l'organisme d'assistance
publique, était certes discutable mais

pas arbitraire.

4.      a) Dans le cas présent, le service social de
la Ville de

Neuchâtel a rempli le 24 octobre 1995 la
formule préimprimée intitulée

"Demande de versement de rente à un
tiers ou à une autorité qualifiée",

concernant les prestations versées au
titre de "rente AI + rétroactif +

PC", et indiquant comme motif une
"avance sur assistance". Cette formule

n'est pas signée par l'assuré. La Cour
de céans a déjà eu l'occasion de

juger, en conformité avec la
jurisprudence du Tribunal fédéral des assu-

rances, qu'à défaut d'accord exprès de l'assuré
en ce qui concerne le ver-

sement du rétroactif de rente à
l'institution concernée, en remboursement

de prestations fournies par celle-ci, le
versement effectué par

l'assurance-invalidité à cette
institution n'est pas admissible (arrêts du

13.12.1996 dans la cause C. c/ Office AI
pour le canton de Vaud et du

06.02.1997 dans la cause A. c/ Caisse
cantonale neuchâteloise de compensa-

tion). Il convient toutefois d'examiner
encore si, s'agissant d'opérer,

par le versement des arriérés de la
rente, une compensation avec les

avances d'un organisme d'assistance
publique, il existe une disposition du

droit cantonal qui fonde le droit au
remboursement au sens de l'article 85

bis al.2 litt.b RAI.

b) L'ancienne loi cantonale sur l'assistance
publique, du 2 fé-

vrier 1965, disposait, à l'article 71
al.1, que celui qui, après l'âge de

18 ans révolus, a bénéficié de secours
d'assistance, est tenu de les rem-

bourser dès que sa situation matérielle
s'est stabilisée et que son exis-

tence est suffisamment assurée (ch.1),
ou sans délai lorsqu'il a obtenu

les secours en usant de supercherie ou
de dissimulation (ch.2), ou dès que

les conditions prévues pour le
remboursement sont remplies, lorsqu'il s'y

est engagé au moment où il a reçu les
secours (ch.3). L'autorité d'assis-

tance devait faire valoir son droit au
remboursement tout d'abord auprès

du débiteur puis, en cas de refus, par
voie d'action devant l'autorité

tutélaire (art.76 al.1 et 2). Cette loi
a été abrogée par la nouvelle loi

sur l'action sociale, du 25 juin 1996
(entrée en vigueur le 01.01.1997).

Selon l'article 43 al.1 de la nouvelle
loi, l'aide matérielle fournie aux

personnes majeures n'est remboursable
qu'à l'une des conditions sui-

vantes : lorsque l'aide a été obtenue
indûment à la suite d'indications

fausses ou incomplètes (litt.a), lorsque
le bénéficiaire, par suite d'un

héritage, d'un don, d'un gain de loterie
ou d'autres revenus extraordi-

naires ne provenant pas de son travail,
peut s'acquitter de tout ou partie

de sa dette (litt.b), lorsque l'équité
l'exige, dans d'autres circons-

tances ou pour d'autres motifs (litt.c).
En outre, l'autorité d'aide so-

ciale peut réclamer le remboursement de
la dette, aux conditions prévues,

lorsque le bénéficiaire s'y est engagé
au moment où il a reçu l'aide

(al.2). L'article 77 al.1 dispose que
l'obligation de rembourser des pres-

tations d'assistance est soumise au
nouveau droit dès son entrée en vi-

gueur. Compte tenu du fait que le litige
était pendant à cette date, et eu

égard à l'intérêt public prépondérant
qu'il met en jeu (v. Grisel, Traité

de droit administratif, t.I, p.153), il
convient d'attribuer aux nouvelles

dispositions légales à tout le moins un
effet rétroactif improprement dit.

Au demeurant, s'agissant de nouvelles
dispositions concernant la coordina-

tion entre prestations de
l'assurance-invalidité et prestations de l'aide

sociale, il y a lieu d'admettre même la
rétroactivité proprement dite,

ainsi que l'a constaté la jurisprudence
à propos de l'application de

l'article 85 bis RAI (ATF 123 V 29
cons.c).

Contrairement aux dispositions de la loi sur
l'assistance pu-

blique, abrogée, la nouvelle loi sur
l'action sociale prévoit expressé-

ment, comme on l'a vu, que tout revenu
extraordinaire ne provenant pas du

travail de l'assisté peut justifier la
demande de remboursement de l'aide

matérielle qui a été fournie par
l'organisme d'assistance. Un arriéré de

rente d'invalidité entre sans conteste
dans cette définition. Il résulte

d'ailleurs du rapport du Conseil d'Etat
au Grand Conseil à l'appui du

projet de loi sur l'action sociale, du 8
mai 1996, que si la nouvelle loi

vise un certain
"assouplissement" de l'obligation de remboursement, elle

ne "remet pas en question tous les
revenus provenant de remboursements dus

à des rentes versées avec effet rétroactif,
à des indemnités de chômage

versées en compensation des avances
faites par les services sociaux, ...".

Dès lors, il n'est pas certain que sous
le régime de l'ancienne loi sur

l'assistance publique il existait une
base légale suffisante au sens de

l'article 85 bis al.2 litt.b RAI, cela
ne peut plus être nié au regard de

l'article 43 al.1 litt.b de la loi sur
l'action sociale, qui permet à

l'autorité d'aide sociale de réclamer le
remboursement notamment dans le

cas d'un revenu extraordinaire constitué
par un arriéré de rente, même si

le bénéficiaire n'a pris aucun
engagement en vue d'un remboursement. Par

ailleurs, il résulte du dossier que les
avances effectuées par le service

social durant la période concernée par
l'arriéré de rente litigieux, soit

de février 1992 à mars 1996,
représentent un montant qui dépasse la somme

totale de l'arriéré, qui s'élève à
32'078 francs. La condition posée par

l'article 85 bis al.3 RAI est dès lors
remplie.

c) Certes, la loi sur l'action sociale
prévoit que lorsqu'elle

estime que les conditions de
remboursement sont réalisées, l'autorité

compétente fait valoir son droit auprès
du débiteur. En cas de contesta-

tion, elle rend une décision (art.49
al.1 et 2). Les décisions de l'au-

torité d'aide sociale peuvent faire
l'objet d'un recours au département,

puis au Tribunal administratif (art.71
al.1). Toutefois, les règles de

procédure instituées par le droit
fédéral en matière d'assurance-

invalidité l'emportent sur le droit
cantonal, et le versement de l'arriéré

d'une rente au tiers ayant fait une
avance, au sens de l'article 85 bis

RAI, doit faire l'objet d'une décision
des organes de l'assurance-

invalidité, sujette à recours devant le
Tribunal cantonal des assurances.

Aussi, la procédure que prévoit la loi
sur l'action sociale n'est-elle pas

conciliable avec celle que la loi
fédérale institue dans le domaine des

assurances sociales. Il n'est au surplus
pas compatible avec l'exigence

d'une procédure simple et rapide
d'exiger, dans le domaine en cause, le

déroulement de deux procédures
parallèles ou successives. Dans la mesure

où le remboursement des avances doit
faire l'objet, s'agissant d'un arrié-

ré de rente, d'une demande adressée par
l'organe d'assistance aux autori-

tés de l'assurance-invalidité, et non
pas au bénéficiaire lui-même, c'est

bien à l'office de
l'assurance-invalidité et non à l'autorité d'aide so-

ciale qu'il appartient de statuer, le
contrôle juridictionnel de cet acte

administratif étant par ailleurs
pleinement garanti.

5.      En conclusion, la décision de l'office
intimé se révèle bien

fondée et doit être confirmée, ce qui
conduit au rejet du recours.

Il est statué sans frais (art.85 al.2 litt.a
LAVS, en liaison

avec l'art.69 LAI). Vu l'issue du
litige, il n'y a pas lieu d'allouer des

dépens (art.85 al.2 litt.f LAVS; 48 LPJA
a contrario).

D'autre part, sur le vu de sa requête, le
recourant a droit à

l'assistance judiciaire, de sorte qu'il
y a lieu d'allouer une indemnité à

son mandataire d'office.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de
justice.

3. Accorde l'assistance judiciaire au
recourant, désigne Me X.  en

qualité de mandataire d'office et alloue à celui-ci une indemnité de

500 francs (TVA comprise) à ce titre.

Neuchâtel, le 3 octobre 1997