ne_gerichte · TA.1999.371 · 2000-02-09 · fr
TA.1999.371


Arrêt
 du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 08.03.2001

Réf. 1A.98/2000

Réf. :TA.1999.371

A.X. SA et H.
sont propriétaires communs de l'article Y. du cadastre de La Chaux-de-Fonds, d'une
surface de 24494 m2 situé dans la région du Chalet I. , pour l'avoir acquis en
société simple avec F. par acte de vente immobilière du 26 juin 1990, après
pacte d'emption du 29 mars 1984 renouvelé le 17 décembre 1986, et convention de
reprise de part conclue avec le dernier nommé le 26 janvier 1994. L'immeuble en
question avait été classé en zone de constructions basses par le décret du
Grand Conseil du 14 février 1966 concernant la protection des sites naturels du
canton. La loi du 27 juin 1988, portant révision de ce décret, a précisé que
les zones de constructions basses constituaient des zones d'urbanisation
(nouvel art.3 al.1 du décret), qu'elles devaient être adaptées à la législation
sur l'aménagement du territoire dans un délai de cinq ans et que, dans
l'intervalle, elles constitueraient des zones réservées (art.2 de la loi). Ce
dernier régime a été prorogé pour une durée maximale supplémentaire de trois
ans par arrêté du Département de la gestion du territoire du 17 juin 1993. Par
arrêté du 12 avril 1995, le Conseil d'Etat a modifié la zone de constructions
basses du chalet I.  en la réduisant
pour l'essentiel aux parcelles déjà construites. L'article Y. du cadastre de La
Chaux-de-Fonds en a été exclu pour être affecté à la zone de crêtes et de forêts,
non constructible. Par décision du 6 décembre 1995, le Conseil d'Etat a levé
les oppositions que X. SA et H. avaient formées contre ce dernier arrêté.

B.Le 3 avril
1997, les propriétaires de l'immeuble en question ont saisi la Commission
d'estimation en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique
(ci-après : la commission d'estimation) d'une demande d'indemnisation
pour cause d'expropriation matérielle dirigée contre l'Etat. Faisant valoir
notamment que leur société simple a procédé à des investissements en vue de la
construction d'un lotissement de maisons individuelles sur leur terrain et que
celui-ci subissait une moins-value en raison de son inconstructibilité, les
intéressés ont réclamé une indemnité de Fr. 864'472.05 avec intérêts à 5 %
l'an dès le 1erjuillet 1996. Par décision du 15 avril 1999,
expédiée le 27 août suivant, la commission d'estimation a rejeté cette demande.
Elle a retenu en résumé que l'arrêté du Conseil d'Etat du 12 avril 1995
constituait un simple non-classement de l'immeuble concerné en zone
constructible; que l'équipement de la zone était convenable s'agissant de la
distribution d'eau, mais que les voies d'accès routier étaient insuffisantes
pour un lotissement de résidences habitées à lannée, du moins pour un certain
nombre d'entre elles; que, surtout, le collecteur d'eaux usées était inexistant
et réalisable seulement à grands frais. La commission d'estimation a en outre
considéré que les propriétaires devaient connaître, dès l'adaptation de la loi
du 27 juin 1988, le risque sérieux que leur projet de construction soit
juridiquement irréalisable et que les dépenses à prendre en considération avant
cette date étaient trop faibles pour entraîner une obligation d'indemnisation.
Enfin, la commission d'estimation n'a pas admis l'existence d'une telle
obligation qui serait fondée sur le principe de la confiance en raison
d'assurances que l'autorité aurait pu donner, par son attitude, quant au
caractère constructible du terrain en cause.

C.Le 17
septembre 1999, X. SA et H. interjettent recours contre cette décision devant
le Tribunal administratif auquel ils demandent, après annulation de cette dernière,
de condamner l'Etat à leur verser Fr. 864'472.05 avec intérêts à 5 % l'an
dès le 1erjuillet 1996, subsidiairement de renvoyer la cause à la
commission d'estimation pour nouvelle décision, le tout sous suite de frais et
dépens. Les recourants contestent l'appréciation que la commission d'estimation
a faite du degré d'équipement de leur terrain et de l'importance des frais
nécessaires pour le raccorder au périmètre des égouts. Ils soutiennent en outre
que l'ampleur de leurs investissements a été sous-estimée par l'autorité
primaire. Ils avancent enfin que les autorités cantonales et communales, par
l'intérêt qu'elles ont porté à leur projet de construction, leur ont laissé
croire que leur bien-fonds serait classé en zone à bâtir. Les recourants
requièrent le Tribunal administratif de procéder à une visite des lieux.

D.Sans formuler
d'observations sur le recours, la commission d'estimation et le Conseil d'Etat
en proposent le rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a) Il y a
expropriation matérielle lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur
prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de
sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit. Une
atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation
matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que,
s'il n'était pas indemnisé, il devrait supporter une restriction par trop
considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec l'égalité de
traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur
prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très
probable dans un proche avenir; par usage futur prévisible, on entend
généralement la possibilité d'affecter à la construction l'immeuble concerné.
En principe, un refus de classement ne donne pas lieu à une indemnisation pour
expropriation matérielle, sauf dans le cas exceptionnel où cette mesure atteint
un propriétaire isolé de la même façon qu'une expropriation, en particulier
lorsqu'une affectation à la zone à bâtir des biens-fonds en cause serait
imposée en raison des circonstances spéciales, telles que l'équipement de ces
fonds, leur situation dans un secteur déjà largement bâti au sens de l'article
15 LAT, leur raccordement aux canalisations des services publics et les frais
consentis par leurs propriétaires à cette fin, ainsi que leur utilisation
vraisemblable comme terrain à bâtir dans un proche avenir (ATF 125 II 431; SJ
1998, p.371 cons.2 et les références).

b)
En l'espèce, la commission d'estimation a retenu à juste titre que l'arrêté du
Conseil d'Etat du 12 avril 1995, qui affecte le terrain litigieux à la zone de
crêtes et de forêts (inconstructible) fut la première mesure adaptée, à cet
endroit, aux exigences légales de l'aménagement du territoire et qu'il
constitue ainsi un simple non-classement en zone constructible au sens de la
jurisprudence. Les recourants ne remettent pas en cause ces considérations, de
sorte qu'on peut, sur ce point, se limiter à renvoyer aux motifs de la décision
attaquée (cons.4).

c)
Cela étant, il reste à examiner si l'on se trouve dans un cas exceptionnel où
le refus de classement doit être assimilé à une expropriation matérielle.

3.Comme cela a
été relevé ci-dessus, le non-classement en zone à bâtir lors de l'élaboration
du premier régime d'aménagement conforme aux exigences constitutionnelles et
légales ne fait naître en principe aucune obligation d'indemniser. Il ne lèse
un propriétaire de manière analogue à une expropriation que dans des situations
exceptionnelles : tel est le cas si son terrain est constructible ou s'il
possède un équipement de base, s'il se situe dans le périmètre d'un plan
directeur des égouts conforme à la loi sur la protection des eaux contre la
pollution et si le propriétaire a déjà procédé à des dépenses considérables
pour l'équipement et la construction; ces conditions doivent en principe être
cumulativement réunies. Indépendamment de cela, les considérations liées au
principe de la confiance peuvent être d'un poids tel que, selon les
circonstances du cas d'espèce, un terrain aurait dû être classé en zone à
bâtir. Il peut en aller de même en outre lorsqu'un bien-fonds se situe au sein
de terrains déjà largement bâtis (art.15 litt.a LAT). Si selon les
circonstances un classement paraît s'imposer, le propriétaire peut spontanément
considérer, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle planification,
qu'il dispose d'un fonds très vraisemblablement constructible. Dans ce cas, le
non-classement équivaut à une expropriation (ATF 125 II 434 cons.4a et les
références).

4.a) Pour juger
si un terrain aurait convenu à la construction, il faut tenir compte de tous
les facteurs qui en fait déterminaient les chances qu'il avait d'être utilisé
comme terrain à bâtir, soit de sa situation et de sa caractéristique générale,
de la planification communale, du développement de la construction dans les
environs et de l'état des infrastructures. La question de savoir si un terrain
est effectivement propre à la construction relève au premier chef du domaine de
l'appréciation. Aussi, le Tribunal administratif ne revoit-il qu'avec réserve
les décisions de la commission d'estimation en cette matière (RJN 1983, p.187
et les références).

b)
En l'espèce, la décision attaquée retient que le lotissement dont la construction
était projetée par les recourants eût été raccordable au réseau collecteur des
égouts mais seulement à un coût qui faisait de ce raccordement tout autre chose
qu'une simple formalité. Ladite décision qualifie par ailleurs de convenable
l'équipement de la zone s'agissant de la distribution d'eau, mais considère que
cela n'était pas aussi clair pour l'accès routier. De leur côté, les recourants
admettent que les voies de communication desservant le terrain en cause sont
assez étroites, mais soulignent qu'elles sont au nombre de trois et que le
lotissement en question aurait été bâti principalement de résidences
secondaires, ce qui aurait limité le trafic. Ils estiment par ailleurs que le
coût du collecteur d'eaux usées nécessaire aurait pu être réparti entre les
différents acheteurs de façon supportable.

c)
Avec la commission d'estimation, il convient en premier lieu de relever que la
zone en cause se situe en dehors du périmètre du plan directeur des égouts de
La Chaux-de-Fonds et que, de ce seul fait, les conditions jurisprudentielles
rappelées plus haut ne sont en principe pas remplies. Il n'est en outre de loin
pas manifeste que les dépenses nécessaires pour raccorder le lotissement en
question aux égouts eussent été aisément supportables en l'espèce. Estimées au
1er avril 1985 par le Bureau d'ingénieurs civils Z., ces dépenses ascendaient à
Fr. 710'000.- (530'000.- + 180'000.-), y compris les frais de collecteur à
l'intérieur du lotissement lui-même (D.6e/28), lequel devait comprendre 34
chalets. Des sondages effectués par les promoteurs en 1985 également (D.6e/24,
p.3), notamment sur la taille des chalets intéressant les amateurs, on peut
estimer que le nombre d'habitants du lotissement aurait atteint
vraisemblablement entre 100 et 110. Ainsi, les frais de raccordement aux égouts
par équivalent-habitant eussent représenté environ Fr. 6'750.- (710'000 :
105). Or, un tel montant - qui dépasse de 35 % celui qui est jugé admissible
par le Tribunal fédéral pour le raccordement des eaux polluées aux égouts
publics hors de la zone à bâtir (RDAF 1999 I 110 cons.2b) - est trop élevé pour
retenir que le terrain en cause pouvait être facilement rendu propre à la
construction. Par ailleurs, on ne saurait soutenir que les dépenses engagées
par les recourants ont été affectées à l'équipement et encore moins à la
construction, à mesure qu'elles ont été consacrées à l'acquisition du terrain
ainsi qu'à diverses études de faisabilité et non pas à des démarches qui
auraient précédé immédiatement la réalisation concrète dun projet de construction.
Sur ces différents points, la décision attaquée doit être confirmée.

5.a) Cela étant,
il y a lieu d'examiner si, indépendamment de ce qui précède, d'autres
considérations liées au principe de la confiance pourraient entraîner une obligation
d'indemniser en la cause.

b)
A juste titre, les recourants ne prétendent pas que leur terrain se situe au
milieu d'autres biens-fonds déjà largement bâtis, ce qui ferait apparaître
comme une exception son non-classement dans une zone constructible. En
revanche, ils soutiennent qu'ils ont été confortés dans leur projet de
construction par l'attitude des autorités cantonales et communales. Pour les
motifs ci-après, ils ne peuvent être suivis.

En
1986 déjà, la Ville de La Chaux-de-Fonds a manifesté son refus de voir un
lotissement se construire sur le terrain en cause (lettre du Conseil communal à
Me S.  du 24.02.1986, D.6f). Le contenu
de cette lettre a été confirmé lors de la séance du 7 novembre 1986 réunissant
des représentants des autorités susmentionnées et les promoteurs (D.6e/25).
Certes, lors de cette rencontre, le président du Conseil communal a suggéré à
ces derniers de prévoir la construction d'un hôtel plutôt que des résidences
particulières. Toutefois, il ne ressort pas du dossier que les intéressés
auraient reçu d'autres encouragements de la part de l'autorité avant
l'affectation de leur terrain en zone réservée par la loi du 27 juin 1988.
Postérieurement, les recourants ont envisagé sérieusement de créer un golf aux
environs du chalet I. , projet auquel ils ont renoncé pour des raisons tout à
fait étrangères aux impératifs de l'aménagement du territoire, précisant dans
leur avis de renonciation aux autorités cantonales et communales qu'ils se
feraient "un devoir de les recontacter si un élément nouveau devait réactiver
ce projet ou un autre" (lettre du 30.04.1990, D.6e/31).  Or, ils n'ont conçu, ni avancé aucun autre
programme avant d'être avisés, en 1992 par le service cantonal de l'aménagement
du territoire, que leur terrain serait affecté en zone de crêtes et de forêts.
Dans ces circonstances, ils ne sauraient sérieusement prétendre qu'ils
pouvaient considérer comme certain le classement de leur bien-fonds en zone
constructible, ni que leur bonne foi a été surprise. En revanche, les
collectivités publiques concernées étaient quant à elles habilitées à déduire
du silence des promoteurs après avril 1990 qu'ils avaient renoncé à une
construction dans le secteur en cause.

6.a) Une visite
des lieux par le Tribunal administratif ne serait pas propre à modifier
l'appréciation qui précède. C'est pourquoi il n'y a pas lieu d'y procéder.

b)
Il suit des considérants ci-dessus que les conditions légales et jurisprudentielles
d'une obligation d'indemnisation ne sont pas remplies en la cause et que la décision
attaquée doit être entièrement confirmée, ce qui conduit au rejet du recours.

c)
Les recourants qui succombent supporteront les frais de la cause. Il n'y a en
outre pas lieu à allocation de dépens (art.47, 48 LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge des
recourants les frais arrêtés à Fr. 2'000.- et les débours arrêtés à
Fr. 200.-, montants partiellement compensés par leur avance.

3.N'alloue pas de
dépens.

Neuchâtel,
le 9 février 2000