ne_gerichte · TA.2004.304 · 2007-08-13 · fr
TA.2004.304


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 28.01.2008

Réf. 1C_290/2007

TA 2004.304

A.R. est propriétaire des articles a. et b. du
cadastre de X. Larticle a. a été acquis en 1967 et larticle b. provient dun
ajout à l'ancien article c. (acquis en 1968), de 1'882 m2 détachés de l'ancien
article g. en 1998.

Selon
le plan et le règlement daménagement communal de 1965, lactuel article b.
était situé en zone de grève ONC IV, et lors de son acquisition, la parcelle a.
était colloquée en zone ONC III. Par la suite, selon le plan daménagement du
26 septembre 1975, ces deux articles ont été colloqués en zone
dutilisation différée.

En
vertu dun nouveau plan daménagement sanctionné par le Conseil d'Etat le 27
octobre 1999, la plus grande partie des articles b. (soit 5'975 m2)
et a. (soit 2'673 m2 ) a été classée en zone durbanisation, savoir la zone
touristique. Il en va de même dune parcelle voisine (art. f.), propriété dun
tiers. Dès lors, le service de laménagement du territoire a informé R. que
cette modification conduisait à la perception dune contribution de plus-value,
représentant le 20 % de laugmentation de valeur des parcelles, savoir de
la différence de prix par m2 entre les terrains dits de nature agricole
(zone dutilisation différée) et les terrains constructibles dans la région.
Après que le service eut écarté les objections formulées par lintéressé, le
Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) a
fixé, par décision du 8 novembre 2004, les contributions dues par ce dernier
selon le calcul suivant :

Article
b.

Surface de 5'975 m2 calculée

sur
la base du prix de Fr. 117.- le m2=
Fr. 699'075.--

dont à déduire le prix moyen du
terrain

en
zone dutilisation différée, soit Fr. 30.- le m2=
Fr. 179'250.--

Plus-value                                                                                         =
Fr. 519'825.--

dont
20 % dû à lEtat                                                                       =
Fr. 103'965.--

Article
a.

Surface de 2'673 m2 calculée

sur
la base du prix de Fr. 80.50 le m2                                              =
Fr. 215'176.50

dont à déduire le prix moyen du
terrain

en
zone dutilisation différée, soit Fr. 30.- le m2=
Fr.     80'190.--

Plus-value                                                                                         =
Fr. 134'986.50

dont
20 % dû à lEtat                                                                       =
Fr.   26'997.30

B.R. recourt contre cette décision dont il
demande lannulation, en concluant très subsidiairement au renvoi de la cause à
lintimé pour nouvelle décision. Il invoque la violation du droit y compris
lexcès ou labus de pouvoir dappréciation et la constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents. Il conteste l'existence d'un avantage majeur
et d'une plus-value consécutive à l'affectation de ses parcelles à la zone
touristique et fait valoir, en résumé, comme déjà devant le service de
l'aménagement du territoire, que lorsqu'il les avait acquises, les parcelles se
trouvaient en zone constructible ONC III et IV et que si elles ont été, par la
suite, classées en zone d'utilisation différée, cela ne veut pas dire quelles
sont devenues inconstructibles de ce fait, puisque selon le règlement
d'urbanisme du 18 février 1974 le Conseil communal pouvait proposer un statut
définitif à chacun des secteurs de cette zone ainsi que des règles de
construction et exiger l'élaboration d'un plan de quartier. Le recourant
objecte en outre que, ainsi que le relève le rapport des architectes chargés de
déterminer la valeur objective des parcelles en cause, la servitude qui grève
l'article b. rend cette parcelle inconstructible car elle limite la construction
à des maisons de caractère familial, ce qui est incompatible avec la zone
touristique.

C.Le département intimé renonce à formuler des
observations et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.Selon larticle 33LCAT, les avantages et
les inconvénients résultant de mesures daménagement du territoire font lobjet
dune compensation sils sont majeurs. Laugmentation de valeur dun bien-fonds
consécutive à son affectation à la zone durbanisation (art.47LCAT) ou à une zone
spécifique (art.53LCAT)
est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art.34 al.1LCAT). En cas de
plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à
lEtat par le propriétaire du bien-fonds (art.35 al.1LCAT). Le département
arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la
mesure daménagement entre en vigueur (art.36LCAT). Selon larticle
37LCAT, après
consultation de la commune, le département fixe le délai de perception en
tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité dutiliser
le bien-fonds (al.1); la perception peut être différée ou échelonnée à la
demande dun propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al.2);
elle intervient cependant au plus tard lors de laliénation du bien-fonds
(al.3); larticle 48 al.4 est réservé (al.4). Aux termes de cette dernière
disposition, la perception de la plus-value est différée aussi longtemps que
dure lassimilation à la zone agricole ou viticole.

Ainsi
que cela ressort du texte et de la systématique de la loi, le droit neuchâtelois
limite le prélèvement dune plus-value aux deux affectations mentionnées à
larticle 34LCAT. En
outre, laffectation en zone à bâtir est seulement réputée avantage majeur aux
termes de larticle 34 al.1LCAT, présomption qui
est réfragable (RJN 2003 p.362, 2001 p.264, 1998,
p.275). Autrement dit, le législateur neuchâtelois a entendu percevoir une
contribution uniquement lorsque la plus-value résulte de laffectation dun
bien-fonds à la zone durbanisation ou à une zone spécifique. A contrario, il
apparaît que lEtat ne prélève notamment aucune contribution lorsquune
plus-value provient de la modification des prescriptions concernant une zone
déjà constructible antérieurement, en particulier si des prescriptions
spéciales en matière de police des constructions augmentent les possibilités
dexploitation du bien-fonds concerné, ni lorsque est accordée une dérogation
permettant une utilisation dun bien-fonds plus intensive que celle prévue par
le régime ordinaire de la zone concernée, toutes situations qui peuvent
apparaître comme des avantages offerts par les mesures daménagement (RJN 2001 p.264et références citées).

3.En lespèce, les immeubles du recourant
étaient situés, selon l'ancien plan d'aménagement communal, en zone
d'utilisation différée régie par l'article 77 de l'ancien règlement d'urbanisme
sanctionné par le Conseil d'Etat le 26 septembre 1975 (aRU). Comme l'a relevé à
juste titre l'intimé, cette réglementation exigeait, pour rendre constructible
un immeuble classé dans cette zone, que soit engagée une nouvelle procédure de
planification impliquant un arrêté du Conseil général. Selon l'article 77 aRU en
effet, le conseil communal se réservait, après consultation de la commission
d'urbanisme, de proposer un statut définitif à chacun des secteurs réservés,
quand il le jugerait opportun, au fur et à mesure que les nécessités pourraient
être précisées. Le conseil communal devait proposer des règles à appliquer à
chacun des secteurs de la zone. Il pouvait exiger l'élaboration d'un plan de
quartier conformément à l'article 23 de la loi sur les constructions en vigueur
à l'époque.

Le
département a exposé, dans la décision entreprise, notamment ce qui suit:
"L'article précité du règlement d'aménagement communal précise clairement
que la décision appartient au Conseil général. Les terrains compris dans cette
zone ne pouvaient donc pas être construits sans qu'un arrêté soit pris par le
Conseil général. De plus, dans la mesure où ce secteur n'était pas affecté à
une zone du plan d'aménagement (ni zone d'ordre contigu, ni zone d'ordre non
contigu par ex.), une modification du plan d'aménagement et de son règlement (de
compétence du Conseil général) était nécessaire. Le fait que les terrains se
trouvaient compris dans le périmètre de localité n'est nullement déterminant.
La procédure précitée était également applicable dans le cas d'espèce, les
terrains n'étant pas affectés à l'une des zones constructibles de la commune
(par ex. zone de faible densité).(). Selon le principe de parallélisme des
formes, un plan ne peut être modifié ou abrogé que selon la procédure prévue
pour son adoption. Ce principe a été repris à l'article 39 de la loi sur les
constructions, du 12 février 1957, puis à l'article 99LCAT. De plus, selon
l'étude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, la révision
des plans s'opère selon la procédure qui a présidé à leur établissement
(DFJP/OFAT. Etude précitée, 1981, Introduction no 50). Pour ce motif également,
il faut considérer que la modification de la zone d'utilisation différée
nécessitait une procédure complète de planification et donc l'approbation du
Conseil général. Au surplus, selon l'article 52LCAT, la zone
d'utilisation différée sera ouverte à la construction suite à une modification
du plan d'aménagement. Il résulte en outre de l'article 47LCATque la zone
d'utilisation différée ne fait pas partie de la zone d'urbanisation. Par
conséquent, la zone d'utilisation différée de la commune X., à tout le moins
pour le secteur en question, ne doit pas être considérée comme une zone à
bâtir. Les dispositions applicables à ce secteur étaient donc celles relatives
aux constructions se trouvant hors de la zone à bâtir (ou hors de la zone
d'urbanisation). Or, les dispositions relatives aux constructions et
transformations hors de la zone à bâtir étaient et sont toujours très
restrictives ()".

Ces
considérations sont pertinentes et il y a lieu de s'y rallier. Le tribunal
fédéral a d'ailleurs récemment exposé, dans une cause concernant aussi la zone
d'utilisation différée de la commune X., que l'art. 18 al. 2 LAT permet aux
cantons de réglementer de telles zones, nommées également zones de réserve, et
que celle-ci ne sont pas considérées comme constructibles (ATF 132 II 401,
cons. 2.2.1, et les références citées). Il s'ensuit que l'attribution des deux
parcelles du recourant à la zone touristique, constructible, constitue bien, en
principe, une mesure entraînant un avantage majeur susceptible de conduire à la
perception d'une contribution au sens des articles 33 ssLCAT. Par ailleurs, le
fait que ces parcelles aient été affectées, antérieurement à leur attribution à
la zone d'utilisation différée, en zone constructible, n'est pas déterminant,
ainsi que cela a déjà été jugé dans la cause opposant le recourant au DGT au
sujet de la plus-value concernant les article d. et e. (arrêt du 25.02.2002 [TA.2001.151] et arrêt
du 31.05.2006 [TA.2004.226]
confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du27.11.2006
[1A.134/2006]), car chaque mesure d'aménagement peut donner lieu à une
compensation lorsqu'elle constitue soit un avantage (art.34LCAT) soit un
inconvénient majeur (art.38LCAT).

4.a) Selon le nouveau règlement daménagement
communal (art. 12.3.1 ss), la zone touristique (ZT) dans laquelle sont classées
désormais les deux parcelles du recourant (ainsi que la parcelle voisine, art.
f.) a pour but de favoriser le tourisme de passage. Afin de préserver la
qualité du site, un plan de quartier sera exigé. La zone est réservée à la
construction de bâtiments destinés à lhébergement et de leurs dépendances et
installations de plein air. Lordre non contigu est applicable. Le regroupement
des constructions est possible dans le cadre du plan de quartier.

Le
département a chargé les architectes B. et T. de déterminer la valeur objective
des parcelles en cause. Le rapport qu'ils ont établi au sujet de l'article b.
indique ce qui suit: "Les distances à respecter restreignent les
possibilités d'implantation; ceci est toutefois relatif car l'énorme potentiel
constructif réglementaire dû à la grande taille de la parcelle dépasse les besoins
même d'un programme ambitieux. La proximité du lac est un plus essentiel vu
l'affectation touristique, encore que cette parcelle ne dispose d'aucun droit
d'accès au lac et qu'aucune liaison ne soit matérialisée. Aussi sa valorisation
passe par l'exploitation conjointe des articles b. et f., qui pourraient
accueillir un projet d'envergure et de haut standing. L'obligation d'établir un
plan de quartier sur l'ensemble du secteur va dans le sens d'une valorisation
globale, quitte à ce que la réalisation se fasse par étapes. Cette valorisation
d'ensemble résoudrait aussi le problème posé par la servitude limitant les
constructions à des "maisons à caractère familial" et qui rend de
fait la parcelle inconstructible vu la contradiction de cette affectation avec
les clauses réglementaires". Au sujet de la constructibilité du terrain le
rapport observe que, "selon les instructions du SAT, cette servitude n'est
toutefois pas prise ne considération pour l'estimation dans la mesure où les
motifs de droit privé ne sont pas examinés par les autorités administratives
dans les procédures de permis de construire".

La
décision entreprise retient, en effet, qu'il convient de ne pas prendre en
compte la servitude existante pour l'évaluation des terrains, ni pour le calcul
de la plus-value. Elle relève que, en matière de construction et d'aménagement,
il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'incidence des différentes servitudes
sur un projet de construction, le but de la procédure d'autorisation de
construire consistant uniquement dans la vérification de la conformité du
projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de
droit des constructions; les moyens tirés essentiellement de rapports de droit
privé sont irrecevables et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989,
p.322, 1988, p.250, ZBl 82/1981, 463; arrêt du TA du 21.6.1999 dans la cause V.
c/DGT, cons.4c non publié dans leRJN
1999, p.210). Par conséquent, en l'espèce, l'existence de la servitude ne
ferait obstacle ni à l'octroi d'un permis de construire ni à l'adoption d'un
plan de quartier. Par ailleurs, selon le département, rien n'empêcherait les
propriétaires des fonds de se mettre d'accord pour supprimer la servitude, une
fois la plus-value déterminée. L'intimé rappelle, finalement, que tant le fonds
dominant (f.) que le fonds servant (b.) sont affectés à la zone touristique
soumise à plan de quartier; il serait alors envisageable de procéder par
regroupement des constructions au sens des articles 68 et 80LCAT. Il note encore que
les propriétaires ne se sont pas opposés, lors de la mise à l'enquête publique,
au plan d'aménagement communal.

Le
recourant conteste ce point de vue, en rappelant que selon la jurisprudence, si
l'affectation en zone à bâtir est réputée avantage majeur, il ne s'agit que
d'une présomption réfragable. En l'espèce, il ne bénéficie d'aucun avantage de
la nouvelle zone, vu l'existence de la servitude.

b)
La jurisprudence  a précisé que le caractère majeur de l'avantage procuré par
la mesure d'aménagement devait être apprécié au regard de la variation réelle
et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Ce qui
est déterminant, en définitive, c'est la possibilité effective d'utiliser la
parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais
partie. A cet égard il n'y a pas lieu de tenir compte d'un éventuel futur
remaniement parcellaire ou d'une vente ultérieure pour provoquer une réunion
avec les articles adjacents. Il découle en effet de la loi que la plus-value
soumise en principe à contribution est la différence présumée entre la valeur 
d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art.34 al.2LCAT), le moment
déterminant étant celui où cette mesure entre en vigueur (art.36LCAT). En revanche, le
caractère objectif des valeurs à comparer impose qu'il soit tenu compte de
toutes les caractéristiques de l'immeuble en question, telles que la situation,
les équipements existants, l'accessibilité, la qualité du sol, etc. (RJN 2003 p.362[362 cons.4a], et les références citées).

En
outre, dans deux arrêts récents, déjà cités plus haut (ATF 132 II 401et arrêt du27.11.2006
[1A.134/2006]), concernant la commune X., le Tribunal fédéral a relevé que
l'adverbe "équitablement" qui figure à l'art.5
al. 1 LATmontre que le prélèvement d'une contribution doit s'effectuer par
rapport à l'ensemble de la situation et que l'avantage majeur doit être de
nature économique. En effet, le seul critère possible pour déterminer
lavantage majeur est celui de lavantage pécuniaire que la mesure crée. Les
Recommandations du DFJP/OFAT concernant le régime de la compensation des avantages
résultant de mesures daménagement selon lart.5, premier
alinéa, LAT, prévoient quil y a lieu de se fonder sur les valeurs vénales
et non pas sur des valeurs officielles ou comptables. Le caractère majeur de
lavantage implique que les différences de valeur peu importantes ou insignifiantes
ne doivent pas être prises en considération. La plus-value doit donc avoir un
certain poids par rapport à la valeur normale du bien-fonds (ATF 132 II 401,
cons. 2.1).

Dès
lors, le fait  invoqué par lintimé  que les moyens tirés de rapports de
droit privé, tels que lexistence dune servitude, sont irrecevables en matière
de construction et d'aménagement, ne constitue pas à lui seul un argument
pertinent dans le cadre d'un litige portant sur la détermination dune
plus-value au sens de l'article 34LCAT, car il concerne
seulement la recevabilité des moyens permettant de s'opposer à une projet de
construction. Il n'existe pas de principe général interdisant à l'administration
ou au juge de tenir compte d'éléments de fait régis par le droit privé,
susceptibles d'influer sur la décision à rendre. En lespèce, il nest pas
contesté que la servitude qui grève larticle b. n'autorise que la construction
de maisons à caractère familial, restriction qui fait obstacle à la
valorisation de cette parcelle compte tenu des exigences de la zone
touristique. Cette circonstance a pour conséquence que la mesure daménagement
est sans effet pratique sur la constructibilité du bien-fonds, à moins que la
servitude soit supprimée ou du moins modifiée, ce qui suppose un accord entre
les propriétaires des fonds dominant et servant ou une décision judiciaire. Il
ne semble pas, car le dossier ne contient pas déléments dans ce sens, quune
telle éventualité ait été concrètement envisagée et serait en voie de se
réaliser. Il sagirait donc d'une possibilité trop aléatoire pour que la
parcelle puisse être considérée comme effectivement constructible. Sur ce
point, la situation est analogue à celle de la cause tranchée par le Tribunal
fédéral, déjà citée (1A.134/2006),
concernant léventualité de loctroi, par le département de la gestion du
territoire, dune future dérogation à linterdiction de construire à moins de
trente mètres de la lisière de la forêt, jugée trop aléatoire pour admettre la
constructibilité dune parcelle. Toutefois, cette question na pas fait lobjet
dun véritable examen de la part de lintimé, celui-ci ayant écarté demblée la
prise en considération de la servitude. Il y a lieu par conséquent de lui renvoyer
à cet effet la cause pour complément dinstruction et nouvelle décision
éventuelle. Par ailleurs, étant donné que la plus-value est fonction de la
différence de valeur objective de la parcelle avant et après la mesure
daménagement, il convient de réserver la faculté pour lintimé de vérifier
lexistence dun avantage majeur par la détermination de la valeur de cet
immeuble en tenant compte de la servitude existante, dont le sort ultérieur
resterait ainsi sans incidence sur la compensation litigieuse.

5.Au vu de ce qui précède, le recours doit être
partiellement admis, dans la mesure où il concerne l'article b.. En revanche,
la détermination du montant de la plus-value n'étant par ailleurs pas contestée
en soi par le recourant en ce qui concerne l'article a., il doit être rejeté
pour le surplus. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent  être mis
partiellement à la charge du recourant (art.47 al.1 et 2LPJA) et celui-ci a
droit à des dépens partiels (art.48LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet
partiellement le recours en ce sens que la décision entreprise est annulée dans
la mesure où elle concerne la perception dune plus-value pour l'article b., la
cause étant renvoyée à lintimé pour complément dinstruction et nouvelle
décision éventuelle sur ce point.

2.Rejette
le recours pour le surplus.

3.Met
à la charge du recourant un émolument de décision de 200 francs et les débours
par 40 francs et ordonne la restitution du solde de son avance.

4.Alloue
au recourant une indemnité de dépens de 800 francs.

Neuchâtel,
le 13 août 2007

AU NOM DU
TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le
greffier                                       Le président

1Le
droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte
équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures
daménagement.

2Une
juste indemnité est accordée lorsque des mesures daménagement apportent au
droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.

3Les
cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement
dindemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.