ne_gerichte · CDP.2019.268 · 2017-10-09 · fr

Construction dérogeant à la densité et au plan d’alignement. Clause d’esthétique.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 31.01.2020 CDP.2019.268 (INT.2020.88)

A.
A.________, propriétaire de l'article 7416 du
cadastre de Bevaix, situé en zone d'habitation haute à moyenne densité (ZHMD) a
adressé le 20 décembre 2016 au Conseil communal de Bevaix (actuellement Conseil
communal de La Grande Béroche, ci-après : le conseil communal) une demande de
sanction définitive pour la construction d'un bâtiment d'habitation de cinq
logements accompagnée d'une demande d'octroi d'un bonus sur la densité au sens
de la loi cantonale sur l'énergie (LCEn), du 18 juin 2001 ainsi que d'une
demande de dérogation à un plan d'alignement communal pour l'aménagement de
places de parc. Mis à l'enquête publique du 27 janvier au 27 février 2017, ce
projet a fait l'objet de plusieurs oppositions dont celle des époux X
1
________
et X
2
________. Par décision du 9 octobre 2017, le conseil communal a
levé l'opposition des époux X
1
________ et X
2
________ et
délivré le permis de construire. Il a considéré notamment que la demande de
sanction mentionnait à juste titre une densité requise de 1.9 vu le bonus
Minergie octroyé et que les mouvements de terre engendrés par le projet ne
pouvaient être qualifiés d'extrêmement importants, la moyenne de leur hauteur
étant d'environ 80 cm sur les façades, si bien qu'on ne pouvait retenir une
atteinte à l'harmonie du quartier. Par ailleurs, par décisions spéciales du 11
juillet 2017, le Département du développement territorial et de l'environnement
(ci-après : DDTE) a levé les oppositions et accordé une dérogation au plan
d'alignement communal pour l'aménagement de places de stationnement, accordé un
bonus sur l'utilisation du sol en application de la loi sur l'énergie et une
dérogation à la densité prévue par le règlement d'aménagement communal. Il a retenu
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à l'aménagement de places de
stationnement, moyennant la signature d'une convention de précarité. Vu le
préavis du Service de l'énergie et de l'environnement et des certificats
Minergie déposés, il a retenu que l'octroi d'un bonus de 10 % de densité ne
causait pas un préjudice sérieux aux voisins dont les arguments se bornaient à
relever l'intimité et la qualité de vie qui ne sont pas protégées en tant que
telles. Saisi d'un recours contre ces trois prononcés, le Conseil d'Etat l'a
rejeté par décision du 8 juillet 2019. Il a retenu que malgré ce que
prétendaient les intéressés, leur droit d'être entendu n'avait pas été violé,
que les calculs faits par l'architecte du maître de l'ouvrage concernant la
densité, vérifiés par le Service cantonal de l'aménagement du territoire
(ci-après : SAT), devaient être préférés aux croquis et calculs déposés par les
époux X
1
________ et X
2
________, que le certificat
Minergie justifiait la dérogation octroyée et que la dérogation à l'alignement,
avalisée par le Service des ponts et chaussées, ne portait pas atteinte à un
intérêt public, en particulier à la sécurité du trafic, ni à aucun autre
intérêt public ou privé. Enfin, il a avalisé la décision du conseil communal
considérant que les mouvements de terre et talutages ne changeaient globalement
pas l'aspect des lieux.
B.
Les époux X
1
________ et X
2
________
interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
la décision du Conseil d'Etat précitée en concluant à son annulation,
principalement à ce que la Cour, statuant au fond, annule la décision du
conseil communal du 9 octobre 2017 et les décisions spéciales du DDTE du 11
juillet 2017, subsidiairement renvoie la cause au conseil communal pour
nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Ils estiment que le projet
viole la clause d'esthétique prévue par le règlement communal, les mouvements
de terre et les talutages résultant de l'excavation étant extrêmement
conséquents, soit atteignant par endroits 1,6 mètres. Ils allèguent par
ailleurs que, vu le dépôt par leurs soins de calculs et croquis relatifs à la
densité, qui démontrent un dépassement des droits à bâtir, l'autorité de
recours devait faire vérifier ces calculs par un architecte ou le SAT et requièrent
qu'une telle analyse soit diligentée. Enfin, ils contestent les dérogations
octroyées étant donné qu'ils ont un intérêt privé à ce que le projet ne soit
pas plus volumineux que ce que permet le règlement communal.
C.
Sans formuler d'observations, le DDTE conclut
au rejet du recours dans la mesure où il est recevable sous suite de frais.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable et le conseil communal conclut dans ses observations au rejet du
recours. Quant au tiers intéressé, il conclut dans ses observations au rejet du
recours sous suite de frais et dépens.
D.
Les recourants déposent des observations y
relatives.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., le
droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de
la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de
participer au prononcé d'une décision qui touche à sa situation juridique (
ATF 135 II 286
cons. 5.1). Il englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une
partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure
(
ATF 132 II 485
cons. 3.2). La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu garanti par
l'article 29 al. 2 Cst. féd., l'obligation pour l'autorité de motiver sa
décision afin que le justiciable puisse la comprendre ainsi que l'attaquer
utilement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse exercer son
contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
toute connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et
de discuter tous les faits, moyens de preuves et griefs invoqués par les parties,
mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige
(
ATF 138 IV 81
cons. 2.2). Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne
satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (
ATF 134 I 83
cons. 4.1). En règle générale, l'étendue de l'obligation de motiver dépend de
la complexité de l'affaire à juger, de la liberté d'appréciation dont jouit
l'autorité et de la potentielle gravité des conséquences de sa décision (
ATF 112 Ia 107
cons. 2b; arrêt du TF du
05.07.2010
[8C_762/2009]
cons. 2.2).
En tant que garantie constitutionnelle de nature formelle, la violation
du droit d'être entendu doit en principe entraîner l'annulation de la décision
attaquée indépendamment des chances de succès au fond (
ATF 135 I 187
cons. 2.2).
b) Les recourants estiment que le Conseil d'Etat devait annuler la
décision du conseil communal au motif qu'elle ne serait pas suffisamment
motivée concernant le calcul de la densité.
Suite à leur opposition, le conseil communal leur a transmis un
courrier de l'architecte du tiers intéressé du 17 mars 2017 se prononçant sur
leur propre calcul ainsi que le préavis de synthèse favorable du SAT en leur
donnant la possibilité de faire valoir leur droit d'être entendu. Si la
décision communale ne contient pas de motivation topique concernant le calcul
de la densité, elle rappelle avoir transmis les commentaires de l'architecte du
tiers intéressé ainsi que le préavis du SAT aux opposants. Ces derniers, qui
n'ont d'ailleurs pas fait valoir leur droit d'être entendu concernant ces deux
documents, en ont eu connaissance et pouvaient comprendre que le conseil
communal les avalisait si bien que c'est à juste titre que le Conseil d'Etat a
estimé qu'ils n'ont pas été entravés dans la défense de leurs droits.
3.
a) Conformément aux principes régissant
l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (art.
3 al. 2 let.
b LAT
).
L'article 59 al. 2 let. j
LCAT
prévoit que le règlement communal d'aménagement peut contenir des dispositions
sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Selon
l'article 7
LConstr
.,
les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une
architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent
compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux
caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du
quartier ou de la rue (al. 2). Selon l'article 21 du règlement des
constructions de Bevaix, après consultation de la commission d'urbanisme, le
conseil communal peut s'opposer à une construction pouvant nuire à l'harmonie
d'un quartier, d'une rue ou d'un site ou qui, par son caractère déplacé,
fantaisiste ou faussement décoratif, est de nature à porter atteinte à l'aspect
historique, esthétique ou pittoresque d'un quartier ou d'un site (al. 1). Les
murs de soutènement, les mouvements de terre et de talutage doivent être peu importants
afin de ne pas entraîner une modification fondamentale du sol naturel (al. 2).
Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être
appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur
les zones en vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à
l'instar de toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté
économique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation
à l'environnement bâti dans un site doit être résolue selon des critères
objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit
indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une
installation serait de nature à enlaidir le site (arrêt du TF du
31.05.2011
[1C_465/2010]
cons. 3.2 et les références citées).
En outre, les communes sont compétentes pour délivrer les permis de construire
(art. 29
LConstr
.)
et, ainsi, appliquer leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des
constructions et installations. Elles disposent d'une liberté d'appréciation
importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et
peuvent, par conséquent, revendiquer leur autonomie. Le respect de l’esthétique
des constructions ressortit en premier lieu à l’autorité communale, qui dispose
pour cela d’un large pouvoir d’appréciation auquel le Tribunal cantonal ne
saurait substituer sans autre le sien propre (
ATF 115 Ia 363
cons. 3b; arrêt du TF du 07.12.1999
[
1P.402/1999
]
cons. 4c;
RDAF 1999 I 328 cons. 2c;
RJN
2006, p. 240
cons. 2a).
b) Les recourants ne contestent pas que le creusement du terrain
naturel atteint 1,6 mètre de hauteur à son niveau le plus haut sur les façades
est et ouest, tout en étant de 80 cm en moyenne. Ils estiment par contre que le
terrain est ainsi modifié de manière fondamentale si bien qu'il y a violation
de la clause d'esthétique. Or, on ne saurait considérer que l'autorité
communale a abusé de son pouvoir d'appréciation en qualifiant les mouvements de
terre et talutages de peu importants et en retenant qu'ils ne nuisent pas à
l'esthétique du quartier, soit n'entraînent pas une modification fondamentale
du sol naturel comme pourraient le faire des talutages de plusieurs mètres de
hauteur. Ce grief est dès lors mal fondé.
4.
Les recourants reprochent au Conseil d'Etat de
ne pas avoir fait vérifier les calculs de densité par un architecte ou le SAT.
L'article 58
RELConstr
.
prévoit que le SAT doit recueillir le préavis des services concernés (let. a)
et envoyer à la commune un préavis de synthèse (let. c). L'avis d'une autorité
spécialisée constitue un rapport officiel et dès lors un moyen de preuve et
l'autorité de recours doit toujours faire preuve d'une grande retenue, soit ne
s'écarte pas sans nécessité de l'analyse d'une autorité spécialisée (cf.
notamment
Bovay
, Procédure administrative, 2015, p. 189; arrêt du TF du
24.03.2011
[1C_321/2010]
cons. 8.2).
Il résulte du préavis du SAT du 11 juillet 2017 que ce dernier a eu
connaissance du fait que les opposants prétendaient que les calculs faits par
l'architecte n'ont pas été correctement effectués. Ce document mentionne (cf.
p. 2) que le SAT a donné un préavis favorable et relate ainsi sa prise de
position :
" Les
opposants prétendent que les calculs faits par l'architecte concernant le bonus
Minergie P et l'article 29 de la loi sur l'énergie (
LCEn
)
ne sont pas correctement effectués. Contrairement à ce qu'ils prétendent,
l'architecte du projet a établi un détail desdits calculs qui fait partie du
dossier SATAC 102974 et qui démontre que le volume apparent du projet est de
2046 m
3
et que l'emprise au sol du bâtiment est de 274 m
2
au
sens de l'article 29
LCEN
.
Partant, les arguments des opposants ne peuvent être retenus, de fait, ils sont
considérés comme mal fondés."
Vu ce préavis et les calculs détaillés effectués par l'architecte du
tiers intéressé, et vu également le peu de motivation de l'opposition quant au
calcul de la densité, on ne saurait reprocher aux autorités inférieures de ne
pas avoir procédé à d'autres investigations. Les opposants n'ont fait que
déposer un document intitulé "schéma de vérification de la surface au sol
et du volume hors sol" dont on ne sait par qui il a été élaboré. On relève
par ailleurs que les mètres cubes retenus par ce schéma concernant l'attique sont
supérieurs à ceux retenus par l'architecte du tiers intéressé. Si les mètres
carrés au sol retenus pour les étages (273,5) sont proches de la valeur retenue
par l'architecte du tiers intéressé (273,86 m
2
), cette surface
semble avoir été prise en considération également pour le rez-de-chaussée qui
est cependant de surface moindre. Quoi qu'il en soit, les opposants ne motivent
pas les raisons pour lesquelles les calculs effectués par l'architecte du tiers
intéressé, fort détaillés et soumis pour approbation au SAT qui a donné son
aval, seraient erronés. Dans ces circonstances, on ne saurait reprocher aux
autorités inférieures une instruction lacunaire.
Vu ces motifs, et le fait que le dossier a déjà été soumis au SAT pour
préavis, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuves des
recourants visant à ce que les calculs soient vérifiés par ce service ou un
architecte.
5.
Les recourants estiment que la décision
entreprise viole la réglementation restrictive des dérogations prévue à
l'article 40
LConstr
.
aux termes duquel des dérogations peuvent être octroyées si trois conditions
cumulatives sont remplies, à savoir : les dérogations sont justifiées par
des circonstances particulières, elles ne portent pas atteinte à un intérêt
public important et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins.
L'article 29
LCEn
prévoit que les bâtiments neufs ou rénovés au bénéfice d'un label de qualité
énergétique officiel peuvent bénéficier d'un bonus allant jusqu'à 10 % de
l'indice brut d'utilisation du sol maximum ou de l'indice de masse maximal fixé
par le règlement d'aménagement communal (al. 1). Il ajoute que si, en raison de
l'isolation thermique, l'épaisseur du mur extérieur et celle du toit dépassent
35 cm, l'adéquation des projets aux autres critères d'implantation et de
dimensionnement des bâtiments fixée par le règlement d'aménagement communal
pourra être calculée sur la base d'une épaisseur maximale de 35 cm (al. 2). Le
département se prononce sur la demande de bonus et sur le calcul des critères
d'implantation et de dimensionnement selon la procédure prévue en matière de
dérogation par la loi sur les constructions (al. 3). Les mesures d'incitation
mentionnées aux alinéas 1 et 2 peuvent être fixées dans le règlement
d'aménagement communal, ainsi que dans un plan spécial ou un plan de quartier
(al. 4).
Le département a considéré que dans la mesure où le plan et règlement
d'aménagement communal ne prévoit pas de bonus énergétique, le requérant peut
prétendre au bonus de 10 % par une dérogation à la densité maximale
réglementaire et bénéficier d'une largeur de murs et d'épaisseur de dalles de
35 cm maximum selon l'article 29
LCEn
au sens de l'article 40
LConstr
.
Il a ainsi considéré que le label Minergie dont bénéficie le projet a pour
conséquences qu'il s'agit d'une circonstance particulière justifiant l'octroi
du bonus de 10 %.
Les recourants ne contestent pas l'octroi du label Minergie, mais
estiment qu'il ne s'agit pas là d'une circonstance particulière au sens de
l'article 40
LConstr
.
Cette manière de voir est erronée puisque l'article 29
LCEn
,
qui répond à l'intérêt public découlant de la politique fédérale en matière
d'énergie (art. 89 Cst. féd. et 1 al. 2 et 3 al.  2 let a et b LEne)
prévoit, sans formuler d'autres conditions, l'octroi dudit bonus qui peut être
octroyé par le département. Il s'apparente dès lors plus à une clause
d'habilitation qu'à une dérogation au sens étroit (cf. à cet égard arrêt du TF
du
28.06.2017
[1C_484/2016]
cons. 3.2.1). Certes, l'intérêt public vise à ce que les
dispositions en vigueur soient appliquées mais l'intérêt public ici pris en
considération et découlant de la politique en matière d'énergie n'est
aucunement un motif de convenance personnelle du constructeur mais constitue un
intérêt public majeur. Les recourants ne mentionnent par ailleurs pas en quoi l'octroi
de ce bonus leur causerait un préjudice sérieux. Dès lors, la décision du
département du 11 juillet 2017 octroyant une dérogation à la densité prévue par
le règlement d'aménagement communal doit être confirmée.
6.
a) Selon l'article 71 al. 1
LCAT
,
les plans d'alignement structurent l'environnement urbanisé et réservent
l'espace nécessaire à la construction des voies de communication publiques
telles que routes, voies ferrées, voies cyclables, chemins pour piétons et
places publiques. L'article 75 al. 1
LCAT
prévoit une interdiction de bâtir sur les terrains entre les alignements. Le
département peut toutefois accorder une dérogation pour des constructions
nouvelles de peu d'importance telles que des garages, des annexes, les places
de stationnement, pour autant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (al.
2 en vigueur le 01.07.2017).
b) Les recourants ne contestent pas que les places de stationnement
constituent des constructions de peu d'importance et n'indiquent pas en quoi la
dérogation à l'alignement s'opposerait à un intérêt prépondérant au sens de la
loi. Le fait de mentionner que si les dimensions du projet étaient moindres,
les places de parc seraient en nombre moins important ne constitue pas une
motivation topique permettant de démontrer qu'un intérêt prépondérant s'oppose
à la dérogation à l'alignement. Dès lors, pour autant que recevable, ce grief
est mal fondé.
7.
Mal fondé, le recours doit être rejeté et les
décisions attaquées doivent être confirmées. Vu l'issue de la procédure, les
frais seront mis à charge des recourants qui succombent (art. 47 al. 1
LPJA
) et il
ne leur sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1
LPJA
a
contrario). Par contre, ils doivent être condamnés à verser au tiers intéressé
une indemnité de dépens. Me B.________ n'ayant pas déposé un état de ses
honoraires et frais (art. 66 al. 1
TFrais
), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2
TFrais
). Tout
bien considéré, ils peuvent être équitablement fixés à 1'500 francs, frais et
TVA compris.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Met à la charge des recourants les frais de la présente procédure par
1'320 francs, montant compensé par leur avance.
3.
N'alloue pas de dépens aux recourants.
4.
Alloue à A.________ une indemnité de dépens de 1'500 francs à la charge
des recourants.
Neuchâtel, le 31 janvier
2020
Art. 3
LAT
Principes régissant
l’aménagement
1
Les autorités chargées de
l’aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
2
Le paysage doit être préservé.
Il convient notamment:
a.
1
de réserver à l’agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d’assolement;
b.
de veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s’intègrent dans le paysage;
c.
de tenir libres les bords des lacs
et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le
long de celles-ci;
d.
de conserver les sites naturels et
les territoires servant au délassement;
e.
de maintenir la forêt dans ses
diverses fonctions.
3
Les territoires réservés à
l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les
besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
a.
2
de répartir judicieusement
les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité
sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
a
bis
.
3
de prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l’habitat;
b.
de préserver autant que possible les
lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la
pollution de l’air, le bruit et les trépidations;
c.
de maintenir ou de créer des voies
cyclables et des chemins pour piétons;
d.
d’assurer les conditions dont dépend
un approvisionnement suffisant en biens et services;
e.
de ménager dans le milieu bâti de
nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.
4
Il importe de déterminer selon
des critères rationnels l’implantation des constructions et installations
publiques ou d’intérêt public. Il convient notamment:
a.
de tenir compte des besoins
spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre
celles-ci;
b.
de faciliter l’accès de la
population aux établissements tels qu’écoles, centres de loisirs et services
publics;
c.
d’éviter ou de maintenir dans leur
ensemble à un minimum les effets défavorables qu’exercent de telles
implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie.
1
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
2
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
3
Introduite
par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1
er
mai
2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).