ne_gerichte · TA.1995.370 · 1995-10-09 · fr

Autorisation d'un "Stöckli" en zone agricole; rappel de jurisprudence.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 24.01.1996 TA.1995.370 (INT.1996.343)

A.    R. est propriétaire d'un domaine de 19
hectares à la rue X n°25, à La Chaux-de-Fonds. Il travaille en association avec
ses fils F. et S. avec lesquels il forme une communauté d'exploitation
agricole. Pour les besoins de celle-ci, R. a loué à la rue X. n° 20 une
parcelle de 21.5 hectares appartenant à A., et son fils S. a fait de même en
louant un terrain de 21.5 hectares à L. à la rue X. n° 11. Les trois parcelles
sont classées dans la zone agricole de la commune de La Chaux-de-Fonds et sont
relativement éloignées l'une de l'autre. Le centre d'exploitation se trouve à
la rue X n°25. Il comprend une ferme avec deux logements de quatre pièces
chacun occupés par F. et S. Les deux autres domaines affermés comprennent
chacun deux logements occupés par les propriétaires respectifs et deux
locataires, dont le premier est R., qui travaille encore activement dans
l'exploitation, et le deuxième son fils J. qui n'est pas agriculteur. Son
contrat de bail, qui n'est pas compris dans le bail à ferme, arrivant à son terme
fin 1996, R. a fait la demande de construire une maison d'habitation à
proximité immédiate de la ferme principale.
B.    Par décision du 9 octobre 1995, le
Département de la gestion du territoire a refusé l'autorisation de construire
une maison d'habitation. Il a retenu que la construction projetée n'était pas
conforme à l'affectation de la zone car elle ne répondait pas, selon le guide
fédéral pour l'estimation de la valeur de rendement agricole, à un besoin
objectif de l'entreprise agricole. En effet, compte tenu de la surface des
trois domaines et du fait que chaque terrain dispose de deux logements, le
département a estimé qu'il ne se justifiait pas d'accorder une autorisation
pour construire une habitation supplémentaire. S'agissant du domaine principal
appartenant à R., le département a relevé que celui-ci disposait déjà de deux
grands logements alors que de manière générale un domaine ne comporte qu'un
grand et un petit logement pour assurer le changement de génération. De plus,
la construction d'une maison d'habitation ne pouvait être admise, selon le
département, car R. n'avait pas apporté la preuve qu'il ne pouvait pas se loger
à proximité ou que sa présence sur le domaine principal serait indispensable.
Le département a d'autre part considéré que la maison projetée hors de la zone
à bâtir ne s'imposait pas par sa destination, raison pour laquelle il a
également refusé d'accorder la dérogation nécessaire à l'édification de cette
construction.
C.    R. défère ce prononcé au Tribunal
administratif en concluant à son annulation et à l'octroi d'une autorisation de
construire une maison d'habitation, sous suite de frais et dépens.
Il fait valoir que la maison projetée est
conforme à la zone agricole. Il expose à cet effet qu'aux termes de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), il convient d'autoriser les
constructions servant au logement des personnes qui, comme lui, collaborent à
l'exploitation. Compte tenu de la surface à exploiter, il estime que le besoin
en logements n'est pas couvert. En effet, la communauté de production ne
dispose que de deux logements, occupés par ses enfants, alors qu'il en faudrait
trois. Il précise à cet égard que, pour évaluer la surface à exploiter, il faut
prendre en considération non seulement le domaine dont il est propriétaire,
mais aussi ceux qui ont été remis à ferme à la communauté. A son avis, et
contrairement à ce que le département a retenu, il convient de ne pas se
référer aux autres logements, exclus du bail à ferme, car la communauté n'a
aucun droit à faire valoir contre les occupants. D'autre part, et
indépendamment des besoins de l'exploitation, R. retient que la maison
d'habitation doit être autorisée dans la mesure où elle servira un jour à le
loger lorsqu'il sera à la retraite.
D.    Dans ses observations sur le recours, le
département intimé propose son rejet. Il précise en particulier que, pour
déterminer la surface qui appartient à l'exploitation agricole, il ne faut pas
prendre en considération les terrains affermés car l'appartenance de ces
terrains à la communauté n'est pas assurée à long terme. De toute manière, la
maison d'habitation projetée n'est pas indispensable compte tenu des besoins en
logements de l'entreprise du recourant selon le guide fédéral pour l'estimation
de la valeur de rendement agricole et un "Stöckli" ne correspond pas
davantage à un réel besoin agricole.
Dans ses observations sur le recours, la
commune de La Chaux-de-Fonds propose de l'admettre. Elle retient que la maison
projetée est conforme à la zone agricole car elle répond à un besoin objectif
et, au surplus, qu'elle peut être autorisée en prévision du moment où les époux
R. prendront leur retraite. La commune réserve toutefois la procédure d'octroi
du permis de construire à solliciter.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.    Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est recevable.
2.    a) Selon l'article 22 al.2 litt.a LAT, une
construction ou une installation ne peut être autorisée que si elle est
conforme à l'affectation de la zone.
En dérogation à cette règle de la
conformité avec l'affectation de la zone, des autorisations peuvent cependant
être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, si celles-ci
sont imposées par leur destination (art.24 al.1 litt.a LAT) et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (art.24 al.1 litt.b LAT). Ces deux conditions sont
cumulatives (ATF 117 Ib 505, 116 Ib 230). L'article 63 al.1 de la loi cantonale
sur l'aménagement du territoire (LCAT) se confond avec l'article 24 al.1 LAT.
Saisie d'une demande d'autorisation de
construire en dehors de la zone à bâtir, l'autorité compétente doit l'examiner
d'office sous l'angle des articles 22 et 24 LAT. Est vérifié en premier lieu si
le projet répond à l'affectation de la zone, puis en cas de réponse négative,
si les conditions de l'article 24 sont réalisées (ATF 121 II 67 ss, 71 avec les
références; RJN 1991, p.145).
b) En vertu de l'article 16 al.1 LAT, les
zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation
agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par
l'agriculture. Selon la jurisprudence, il en résulte que, dans ces zones,
seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole
du sol peuvent y être autorisées en application de l'article 22 al.2 LAT. Le
sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. D'autre part,
les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges,
silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur
implantation, aux besoins objectifs de cette activité (ATF 117 Ib 503, 114 Ib
133 et les références citées; RJN 1993, p.217) et satisfaire aux critères d'une
exploitation raisonnable (Schürmann, Bau- und Planungsrecht, 2e éd., p.169).
En ce qui concerne les bâtiments destinés
à l'habitation, ils ne peuvent être autorisés que s'ils sont en rapport étroit
avec l'exploitation agricole. C'est pourquoi il convient, dans chaque cas,
d'examiner selon des critères stricts si le besoin des requérants d'habiter sur
leur domaine sis en zone agricole est objectivement fondé. C'est ainsi que les
personnes qui ne travaillent qu'accessoirement dans l'entreprise rurale doivent
habiter en zone à bâtir; par contre, il est admis que le besoin de logements de
ceux dont dépend la marche de l'entreprise soit satisfait (ATF 121 II 69 avec
les références; RJN 1991, p.148). La jurisprudence a d'autre part précisé qu'un
projet d'habitation même lié à une exploitation du sol ne peut être admis que
si cette exploitation normale nécessite une présence durable sur place et que
le centre d'exploitation se trouve sensiblement éloigné de la plus proche zone
à bâtir (ATF 121 précité, 113 Ib 138, 112 Ib 262).
c) En l'espèce, le département intimé a
déterminé le besoin objectif du domaine du requérant en se fondant sur le guide
fédéral pour l'estimation de la valeur de rendement agricole (ci-après Guide),
qui figure en annexe à l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre
1993. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de tenir pour idoine cette
référence au regard de la jurisprudence susmentionnée (RJN 1991,p.148).
Retenant la surface agricole utile du
domaine de la rue X n°25 pour fixer la surface habitable correspondant à un tel
domaine au sens du Guide, l'autorité inférieure a considéré que les deux grands
logements dont cette exploitation principale est déjà pourvue suffisent à son
besoin agricole.
Selon le chiffre 4.2 du Guide, la surface
habitable est convertie en unités de logement (UL), des séjours et chambres à
coucher de 15 à 18 m2 correspondant à 1 UL. En l'occurrence, le domaine
principal de l'intéressé comprend deux logements de quatre pièces représentant,
ensemble,12 UL au sens de ce qui précède (rapport du service de l'économie
agricole du 10.5.1995). Or, à teneur du chiffre 4.4 du Guide relatif à la
"place normalement nécessaire pour l'exploitation agricole", il faut
compter entre 9 à 12 UL pour un domaine de 15 à 25 ha. C'est donc dire qu'en
application de ces normes, l'intimé pouvait tenir pour suffisant l'équipement
en logements du domaine de la rue X n° 25, qui est de 19 ha. Au demeurant, même
s'il fallait tenir compte de terres affermées en la cause, soit une superficie totale
de 62 ha, le besoin en surface habitable, selon le chiffre 4.4 du Guide, ne
dépasserait pas 10 à 14 UL pour un domaine de
plus de
60 ha, de sorte que dans cette hypothèse également, la construction projetée
d'une maison d'habitation, dont il est précisé dans le rapport susmentionné du
service de l'économie agricole qu'elle équivaudrait à 6 UL, excéderait les
besoins en logements objectivement nécessaires à une telle exploitation.
d) On relèvera cependant que, selon le
Guide, ce n'est qu'en régions de plaine que la surface agricole utile est
déterminante pour fixer la grandeur de l'exploitation et la surface habitable
correspondante. Pour les régions de montagnes et de collines, c'est l'effectif
de bétail qui sert de base à cette estimation (p.39; RJN 1991, p.148). Pour le
choix du critère, il convient de se référer à la carte "Limites des zones
en Suisse", reposant sur le cadastre de production suisse, de l'Office
fédéral de l'agriculture, qui classe tout le territoire de la Ville de La
Chaux-de-Fonds en zone de montagne. Par conséquent, et contrairement à ce qu'a
retenu le département intimé, seul entre en ligne de compte dans le présent cas
l'effectif de bétail pour déterminer la surface habitable correspondant à
l'exploitation considérée. En l'occurrence, il est établi que le recourant
possède 40 vaches, 30 génisses et 40 veaux, soit 69 à 76 unités de gros bétail
(UGB), selon que les veaux sont âgés de moins d'un an ou de un à deux ans
(Guide, ch.3.3.2). D'après le chiffre 4.4 du Guide, de 10 à 14 UL sont prévues
pour un domaine en montagne disposant de plus de 60 UGB. Dans son rapport au
dossier du 10 mai 1995, non contesté par le recourant, le service de l'économie
agricole a estimé que le besoin en surface habitable de l'ensemble de l'exploitation
du recourant (62 ha) s'élevait à 13 UL, tout en admettant que ce chiffre
pourrait être majoré d'une ou deux unités pour tenir compte de l'inconvénient
que présente la détention d'animaux à trois endroits différents, quand bien
même l'exploitation principale a été rationalisée et que l'ensemble des vaches
laitières y est détenu.
Au vu de ce qui précède, il apparaît bien
que le projet de construction litigieux est surdimensionné du moment qu'il
dépasse les besoins objectifs en surface habitable du domaine du recourant, qui
s'élèvent au plus à 14-15 UL alors que la réalisation envisagée d'une maison
d'habitation les porterait à 18 UL. Le projet contesté ne correspondant dès
lors pas à un besoin d'exploitation agricole du recourant et de ses fils, il n'est
pas conforme à la zone agricole. Une de conditions d'application des articles
16 et 22 LAT n'étant ainsi pas remplie, il est inutile d'examiner si
l'exploitation du recourant nécessite sa présence durable sur place ou si la
construction envisagée se trouve dans une relation fonctionnelle directe avec
l'entreprise agricole.
3.    Le recourant allègue en outre que son projet
devrait être autorisé afin de lui assurer un logement dans la ferme lorsqu'il
sera à la retraite. Bien que l'on ne connaisse pas son âge qui, cas échéant,
pourrait faire apparaître sa motivation sur ce point comme prématurée, la
question souffre de rester indécise, car la retraite de l'intéressé ne jouerait
de toute façon pas un rôle déterminant en la cause.
Dans certaines régions de la Suisse, le
besoin de loger convenablement les exploitants retraités est considéré comme
légitime et justifiant l'autorisation de construire des logements à cet effet.
C'est surtout sur le Plateau suisse que l'on rencontre ce genre d'habitation
traditionnelle appelée "Stöckli", dont la principale fonction est de
faciliter la transmission d'un domaine d'une génération à l'autre (Keller,
Neubauten in der Landwirtschaftszone, p.84). Le Tribunal fédéral a reconnu
qu'on ne saurait exiger qu'un paysan doive quitter son domaine lorsque, à l'âge
de la retraite, il en remettra l'exploitation à ses enfants. Le maintien sur le
domaine favorise aussi la structure sociale de l'agriculture. Les parents
retraités peuvent continuer à rendre de précieux services dans l'exploitation
du domaine (ATF 116 Ib 231, JT 1992 I 465).
Dans le canton de Neuchâtel toutefois, le
Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que l'usage du
"Stöckli" n'est pas connu (RJN 1982, p.179). On ne saurait, partant,
autoriser une telle construction aux conditions de l'article 22 LAT, en
s'appuyant dans le cas particulier sur cet usage. Par ailleurs, même dans les
régions qui connaissent l'usage du "Stöckli", il est nécessaire de
satisfaire aux conditions de l'article 16 LAT pour bénéficier d'une
autorisation au sens de l'article 22 LAT (JAB 1994, p.164).
Il s'ensuit que le projet du recourant
doit, à l'instar de tout bâtiment d'habitation en zone agricole, correspondre à
un réel besoin agricole. Comme cette condition n'est pas réalisée en la cause
(cons.2c),il reste à examiner si les conditions de l'octroi d'une dérogation au
sens de l'article 24 LAT sont remplies (ATF 121 II 71).
4.    Il y a implantation imposée par la
destination lorsque la construction doit, pour des motifs techniques ou
d'exploitation, être réalisée en un endroit situé en dehors de la zone à bâtir.
Il faut en juger selon des critères objectifs et non pas selon les idées et les
voeux subjectifs du propriétaire, ni selon des critères de commodité ou
d'agrément (ATF 116 Ib 228 ss).
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, l'exigence de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage
pour une maison d'habitation en zone agricole, doit s'examiner selon les mêmes
critères que pour juger de la conformité à la zone agricole (ATF 121 II 71
cons.3d). Or, vu les circonstances mentionnées ci-dessus (cons.2c), cette
condition n'est pas remplie.
5.    Le recours se révélant de la sorte mal
fondé, il doit être rejeté sous suite de frais (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
1.
Rejette le recours.
2. Met
à la charge du recourant les frais de procédure arrêtés à 500 francs et les
débours par 50 francs, compensés par son avance.
Neuchâtel,
le 24 janvier 1996