ne_gerichte · TA.1995.52 · 1995-03-17 · fr
TA.1995.52


A.     
L'association X., association ayant son siège à Neuchâtel, est

propriétaire
de l'immeuble abritant l'établissement public "X" qui était exploité
depuis une trentaine d'années sous forme de Cercle ouvert légalement à ses
seuls membres, en dehors des heures d'ouverture des autres établissements, mais
en fait également aux non-membres,de 18 heures à 6 heures du matin.

Après l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1993, de la nouvelle

loi sur
les établissements publics du 1er février 1993, L'association X. a

été
invitée à opter pour une des patentes prévues par la loi, à savoir

plus
particulièrement la patente de cercle permettant de servir des mets

et des
boissons uniquement aux membres du cercle et à leurs invités, la

patente
de café-restaurant de jour ou celle de café-restaurant de nuit,

pour
lequel l'ouverture ne peut avoir lieu avant 21 heures et la fermeture

après 6
heures du matin.

En juillet 1994, l'association intéressée a sollicité une paten-

te de
café-restaurant de nuit, en demandant cependant à pouvoir ouvrir son

établissement
dès 18 heures déjà.

B.      Par
décision du 29 novembre 1994, le service de la police admi-

nistrative
a accordé à la requérante la patente requise mais a refusé de

lui
accorder une prolongation des heures d'ouverture, au motif que la loi

ne
permettait pas de déroger aux heures d'ouverture et de fermeture pour

les
cafés-restaurants de nuit.

L'association X. a entrepris cette décision devant le Départe-

ment de
la justice, de la santé et de la sécurité. Elle s'est prévalu pour

l'essentiel
de ce que la limite de l'ouverture des cafés-restaurants de

nuit à
21 heures n'était justifiée par aucun intérêt public, qu'elle

créait
une inégalité de traitement injustifiée avec les limites de temps

d'exploitation
fixées pour les cafés-restaurants de jour et qu'elle était

contraire
à la liberté du commerce et de l'industrie.

Par prononcé du 18 janvier 1995, le département a rejeté le re-

cours.
Il a rappelé que les cafés-restaurants de nuit, inconnus de l'an-

cienne
loi, devaient, d'une part, mettre un terme à une pratique abusive

des
"cercles" qui, bien qu'uniquement réservés en droit à leurs seuls
mem-

bres et
à leurs invités après l'heure de fermeture des autres établisse-

ments
publics, ne se transformaient pas moins en restaurants de nuit ou-

verts à
chacun après l'heure légale de fermeture. D'autre part, cette nou-

velle
patente répondait à un besoin de la clientèle désireuse de se res-

taurer
durant la nuit. Dans ces conditions, c'est bien pour des motifs

d'intérêt
public que le législateur a institué cette nouvelle catégorie

d'établissements
nocturnes qui, dès lors qu'ils sont soumis à des heures

d'ouverture
distinctes de celles des cafés-restaurants de jour, sont à

l'évidence
soumis à des heures d'exploitation différentes que ces der-

niers,
sans qu'il en résulte une inégalité de traitement. Enfin, la perte

du
chiffre d'affaires dont se plaint la recourante en raison du changement

de sa
patente n'est pas constitutive d'une atteinte inadmissible à la li-

berté
du commerce et de l'industrie.

C.     
Dans son recours contre ce prononcé au Tribunal administratif,

L'association
X. n'entend pas critiquer la question de la classification

des
établissements publics telle qu'elle a été prévue dans la nouvelle

loi.
Elle maintient par contre que les heures d'ouverture des cafés-

restaurants
de nuit de 21 heures à 6 heures du matin ne sont pas justi-

fiées
par un intérêt public suffisant, qu'elles ne respectent pas le prin-

cipe de
la proportionnalité et qu'elles génèrent une discrimination entre

concurrents,
selon que ces derniers sont tenanciers d'un café-restaurant

de jour
ou de nuit. Ses arguments sur ces différents points seront repris

autant
que besoin dans les considérants qui suivent. Elle conclut à l'an-

nulation
de la décision entreprise et à l'octroi d'une patente de restau-

rant de
nuit avec ouverture à 18 heures, tout en demandant, à titre de

mesures
provisoires, qu'elle soit autorisée à ouvrir journellement dès 18

heures
jusqu'à droit connu sur son recours.

Dans ses observations, le département propose le rejet de la

requête
de mesures provisionnelles et du recours.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2.      a)
Ainsi que l'a souligné à juste titre l'autorité inférieure de

recours,
le café-restaurant de nuit n'était pas prévu par l'ancienne loi

sur les
établissements publics, les cercles, les débits de boissons alcoo-

liques
et autres établissements analogues (ALEP), du 2 juillet 1962. Elle

distinguait
les cafés-restaurants, dont les heures d'ouverture et de fer-

meture
étaient fixées par les communes entre 6 heures du matin et 24 heu-

res
(art.39 al.2 ALEP), des cercles qui étaient soumis aux mêmes heures

d'ouverture
et de fermeture que les cafés-restaurants (art.66 al.1 ALEP),

mais
qui étaient toutefois autorisés, en dehors de ces heures, à accueil-

lir
dans leurs locaux exclusivement leurs membres et les invités de ces

derniers
(art.66 al.3 ALEP).

Cependant, au fil des années, le Conseil d'Etat a constaté et

déploré
chez les tenanciers d'un certain nombre de cercles la tendance de

faire
de leur débit un véritable établissement de nuit ouvert à tous les

noctambules.
Aussi, pour mettre un terme à de tels abus, le Conseil d'Etat

a-t-il
proposé, dans son rapport du 2 mai 1990 à l'appui d'un projet de

nouvelle
loi sur les établissements publics, premièrement de définir de

manière
plus précise et mieux circonscrite la notion de cercle réservé

exclusivement
à ses membres et aux invités de ces derniers. Deuxièmement,

il a
suggéré de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics, à

savoir
celle des cafés-restaurants de nuit, se distinguant de celle des

autres
cafés-restaurants par ses heures d'ouverture et de fermeture, d'une

part,
et de celle des cercles par les personnes qui y ont accès, d'autre

part
(BGC, vol.156, t.I, p.1142). Il a d'autre part précisé que cette nou-

velle
catégorie était "destinée à répondre à un besoin qui est apparu es-

sentiellement
dans les villes de Neuchâtel et de La Chaux-de-Fonds. La

clientèle
potentielle de ce nouveau type d'établissement constitue au-

jourd'hui
les habitués de certains cercles sans qu'ils en soient membres.

Il va
de soi qu'à l'avenir une telle situation ne sera plus tolérée, les

cercles
devant être exclusivement réservés à leurs membres, ainsi qu'à

leurs
invités occasionnels. Dès lors, il appartiendra à certains tenan-

ciers
de choisir sans équivoque entre ces deux catégories distinctes,

cercles
ou restaurants de nuit".

b) La nouvelle loi sur les établissements publics (LEP), du 1er

février
1993, a pour but de régler les conditions d'exploitation des éta-

blissements
publics et l'organisation des danses publiques afin de garan-

tir la
qualité des prestations offertes dans les limites nécessaires à la

préservation
de la tranquillité, de la sécurité, de la santé et de la mo-

ralité
publiques (art.1). Son article 13 prévoit onze catégories de paten-

tes,
dont celles délivrées en particulier pour l'exploitation des cafés-

restaurants
et des cercles. L'article 3 litt.a LEP définit les cercles

comme
"des débits de mets ou de boissons à consommer sur place, de carac-

tère
permanent ou semi-permanent, qui appartiennent à des associations de

droit
privé à but idéal et qui sont destinés, selon leurs statuts, à leurs

membres
et à leurs invités". Les cafés-restaurants sont "des établisse-

ments
de caractère permanent ou semi-permanent, qui appartiennent à des

personnes
physiques ou morales et dont l'exploitant, dans un but lucratif,

sert à
des tiers des mets et des boissons à consommer sur place" (art.2

LEP).
Selon l'article 16 al.2 LEP, la patente C de café-restaurant peut

être
accordée pour la journée jusqu'à l'heure de fermeture réglementaire

ou pour
la nuit uniquement.

Cette réglementation relative à l'exploitation des établisse-

ments
en tant qu'elle vise, comme le rappelle l'article 1 LEP, à préserver

la
sécurité, la tranquillité, la santé et la moralité publiques, relève du

domaine
des cantons qui disposent en la matière d'un pouvoir formateur

étendu
(ATF 116 Ia 116; Jean-François Aubert, Traité de droit constitu-

tionnel
suisse, Neuchâtel, 1967, no 1882). La recourante n'en conteste

d'ailleurs
pas les différents éléments susmentionnés et elle n'entend no-

tamment
pas discuter la classification des établissements telle qu'elle a

été
prévue par le législateur.

3.      a)
L'association X. s'en prend par contre à l'article 62 LEP,

aux
termes duquel, "lorsque la patente a été accordée pour la nuit seule-

ment,
les cafés-restaurants de nuit ne sont pas autorisés à ouvrir avant

21
heures, ni à fermer après 6 heures du matin". Elle soutient que la li-

mite de
temps de l'ouverture constitue une restriction de police qui ne

saurait
se concilier avec la liberté du commerce et de l'industrie à dé-

faut
d'être justifiée par un intérêt public suffisant et de respecter les

principes
de proportionnalité ainsi que d'égalité de traitement entre les

concurrents
(ATF 116 Ia 116, 115 Ia 121, 108 Ia 217).

b) En ce qui concerne la condition de l'intérêt public, on ne

comprend
pas que la recourante soutienne qu'elle ne soit pas réalisée pour

les
heures d'ouverture prévues pour les cafés-restaurants de nuit, alors

qu'elle
admet que ces derniers soient rangés, pour des motifs d'intérêt

public,
dans une catégorie spécifique d'établissements et soumis à une

patente
spéciale. Sur ce dernier point, force est en effet de constater

que
cette nouvelle catégorie a été introduite dans la loi non seulement

pour
pallier l'exploitation abusive des cercles en faveur des clients qui

n'en
étaient pas membres mais aussi pour répondre à un besoin de la popu-

lation.
Les travaux préparatoires ont en particulier mis en évidence ce

besoin
dans les deux villes principales du canton, les cafés-restaurants

de nuit
devant permettre aussi bien aux travailleurs nocturnes qu'à ceux

qui le
souhaitent, notamment après les spectacles, de se restaurer pendant

la
nuit. De plus, l'accent a également été mis sur l'importance et le pro-

grès
que revêtaient de tels établissements pour le tourisme, car nombre

d'étrangers
arrivant tard dans la région ne trouvaient aucun lieu pour

s'attabler,
les cercles n'ayant généralement pas d'enseigne sur la rue et

étant
dans la règle réservés à leurs membres (BGC 1990, no 156 I, p.1195,

1992
158 I, p.363, 375). Dans ces conditions et dans la mesure où les

cafés-restaurants
de nuit répondent ainsi bien à un intérêt public, on ne

voit
donc pas que celui-ci puisse être mis en cause selon que lesdits éta-

blissements
soient ouverts à 18 heures, comme le demande la recourante, ou

à 21
heures ainsi que le prescrit la loi.

c) Selon le principe de la proportionnalité, les prescriptions

que les
cantons édictent sur le commerce et l'industrie ne doivent pas

dépasser
la mesure nécessaire pour atteindre le but de police auquel elles

tendent;
elles doivent constituer le moyen adéquat pour accomplir la mis-

sion
d'intérêt public qui leur est dévolue et les restrictions nécessaires

de la
liberté de chacun doivent demeurer dans un rapport raisonnable avec

le but
recherché (ATF 118 Ia 177, 116 Ia 121, 115 Ia 121, 91 I 361).

En
l'occurrence, la recourante ne démontre pas que les heures

d'ouverture
des cafés-restaurants de nuit, telles qu'elles ont été fixées

à
l'article 62 LEP, constitueraient un moyen disproportionné pour attein-

dre le
but recherché par le législateur. Dès lors qu'il convenait de dis-

tinguer
ces établissements des cafés-restaurants de jour, il a bien fallu

déterminer
leurs heures d'ouverture respectives, lesquelles constituent en

définitive
le seul critère de différenciation possible. Or, sur une telle

question,
nul doute que le législateur disposait d'une très large marge

d'appréciation,
ce d'autant qu'aucune norme dont il aurait dû s'inspirer

ne
définit ce qu'il faut entendre par café-restaurant "de nuit". En tous

les
cas, en fixant l'heure d'ouverture à 21 heures, en lieu et place de la

proposition
du Conseil d'Etat de prévoir celle-ci à 20 heures (BGC 1990 no

156 I,
p.1144), la commission du Grand Conseil qui a entendu mieux démar-

quer
les cafés-restaurants de nuit de ceux de jour n'est pas sortie de son

rôle en
accentuant de la sorte la distinction entre ces deux catégories

d'établissements.
Au demeurant, son choix paraît tout à fait soutenable

car
s'il est d'usage que les repas habituels (petits déjeuners, déjeuners

et
dîners) se prennent dans les cafés-restaurants de jour, il se conçoit

dès
lors que les cafés-restaurants de nuit ne s'ouvrent qu'à une heure où

les
cuisines des établissements de jour se ferment en règle générale.

Certes, il est tout à fait plausible que la réglementation de la

nouvelle
loi soit de nature à entraîner, pour les cercles qui, comme celui

de la
recourante, accueillaient également des non-membres en dépit de la

législation
en vigueur et qui se sont convertis en cafés-restaurants de

nuit,
une diminution de leur chiffre d'affaires. Ce résultat n'a cependant

pas été
voulu au premier chef par le législateur appelé à distinguer les

différentes
patentes d'une manière qui ne saurait satisfaire chacun et il

n'est
qu'une conséquence indirecte des nouvelles mesures adoptées à des

fins
d'intérêt public. La recourante ne peut donc lui reprocher d'avoir

recherché
en la cause, et d'une manière non conforme à la liberté du com-

merce
et de l'industrie, à diriger l'activité économique selon un plan

déterminé
visant à favoriser certains concurrents ou certaines formes

d'entreprises
(ATF 111 Ia 184), ce d'autant que chaque exploitant est en

principe
libre de choisir, parmi les nombreuses patentes prévues, celle

qui lui
convient le mieux.

En définitive, en invoquant un tel dommage de nature économique

qu'elle
attribue à une atteinte à la liberté du commerce et de l'indus-

trie,
L'association X. tend bien plutôt à se prévaloir de droits acquis.

Elle ne
pourrait toutefois le faire à bon escient que si l'activité auto-

risée,
en vertu de son ancienne patente, avait été soumise à une réglemen-

tation
immuable en vertu de la loi elle-même (ATF 107 Ib 145, 102 Ia 448;

RJN
1988, p.241), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

d) La recourante soutient enfin qu'elle est victime d'une dis-

crimination
de traitement puisque les tenanciers des cafés-restaurants de

jour
ont la faculté de tenir leur établissement ouvert de 6 heures du ma-

tin
jusqu'au lendemain matin à 1 heure, du lundi au vendredi et à 2 heures

le
samedi et le dimanche (art.60 al.2 LEP), soit théoriquement pendant 19

ou 20
heures, alors que les tenanciers des cafés-restaureants de nuit

n'ont
cette faculté que durant 9 heures (de 21 heures à 6 heures du matin,

art.62
LEP).

Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement

ne
permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait

important
ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations

de fait
qui présentent entre elles des différences importances et de natu-

re à
rendre nécessaire un traitement différent (ATF 116 Ia 116, 112 Ia 258

et les
arrêts cités). On admet également qu'une réglementation viole l'ar-

ticle 4
Cst.féd. lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni

sens ni
but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification

dans
les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en rai-

son de
ces faits (ATF 114 Ia 323, 111 Ia 91, 110 Ia 113).

En l'occurrence, il est constant que le législateur a entendu

répartir,
pour les motifs pertinents qui ont été examinés ci-dessus, no-

tamment
les cercles, les cafés-restaurants de jour et ceux de nuit, dans

trois
catégories bien distinctes. Et tout naturellement, il a été amené à

répartir
ces deux derniers types d'établissement en fonction de leurs heu-

res
d'ouverture. Dans ces circonstances, il tombe sous le sens que leurs

tenanciers
ne peuvent être soumis à un régime identique, puisqu'ils ex-

ploitent
des établissements de deux catégories distinctes.

Le grief tiré d'une violation de l'article 4 Cst.féd. doit donc

également
être rejeté. On relèvera au demeurant que si la recourante s'es-

timait
lésée par rapport à un tenancier d'un café-restaurant de jour pour

ne pas
être autorisée à ouvrir son propre établissement aussi longtemps

que
celui-ci, rien ne l'eût empêché d'opter pour une patente de jour.

4.     
Dans un courrier du 9 mars 1995, L'association X. se plaint de

ce
qu'un établissement public en ville de Neuchâtel, ,l'établissement Y.,

bénéficierait,
selon sa propre publicité, d'heures d'ouverture de 20

heures
à 4 heures du matin, durant lesquelles il offrirait à ses clients

de la
"cuisine mexicaine, américaine et italienne".

Ce nouveau moyen est toutefois tardif puisqu'il est invoqué

après
l'échéance du délai de recours, de sorte que la Cour de céans ne

peut en
être saisie. Elle transmettra cependant la lettre en question au

service
de la police administrative en tant que son règlement relève de sa

compétence.
Ledit service examinera de quelle patente dispose l'établis-

sement
concerné et si sa situation est régulière au vu des informations

contenues
dans sa publicité. A première vue en effet, il ne saurait

s'agir,
en raison de ses heures d'ouverture, ni d'une patente de jour ou

de nuit
pour un café-restaurant. De plus, un tel établissement ne semble

pas
remplir les conditions d'un cercle ni répondre à la définition d'un

cabaret-dancing
ou d'une discothèque, lesquels, s'ils peuvent être ouverts

jusqu'à
4 heures du matin (art.61 LEP), ne sont autorisés à ne servir que

de la
"petite restauration" (art.18, 19 LEP), par quoi il faut entendre

"des
mets non cuisinés" (RJN 1984, p.233).

5.      Il
suit de là que, mal fondé, le recours doit être rejeté sous

suite
de frais (art.47 al.1 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'est pas

alloué
de dépens (art.48 al.1 LPJA). Quant à la requête de mesures provi-

sionnelles
formulée par la recourante, elle est sans objet, le litige

étant
tranché sur le fond.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Rejette le recours.

2. Met
à la charge de la recourante un émolument de décision de 500 francs

et les débours par 50 francs, compensés par
son avance.

3.
N'alloue pas de dépens.

4.
Transmet, comme objet de sa compétence, la lettre de la recourante du 9

mars 1995 au service de la police
administrative.

Neuchâtel,
le 17 mars 1995

AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

Le greffier               
Le président