ne_gerichte · TA.1998.129 · 1998-09-04 · fr
TA.1998.129


A.      Le
11 mars 1994, X. SA  déposa une requête
en paiement

devant
le Tribunal civil du district du Val-de-Travers contre

R.,
réclamant le paiement de 4'940 francs avec intérêts à 5 % dès le

2
décembre 1993.

En raison de l'absence du défendeur à l'audience d'instruction,

un
jugement par défaut fut rendu le 27 avril 1994. Après relief, une

nouvelle
audience d'instruction eut lieu le 17 août 1994 et plusieurs té-

moins
furent entendus le 8 mars 1995. Enfin, l'audience de plaidoiries se

déroula
le 1er novembre 1995.

B.      Le
14 novembre 1996, X. SA a adressé au greffe du Tribu-

nal
civil du district du Val-de-Travers une lettre dans laquelle elle

constatait
l'absence de jugement et demandait quelle suite allait être

donnée
à son dossier. Le 16 janvier 1997, le greffier du tribunal lui a

répondu
que, en raison de la maladie du président S., la

procédure
devait être reprise ab ovo. A cet effet, une nouvelle audience

d'instruction
et d'audition des témoins a été agendée au 12 février 1997.

Le
jugement, rendu le 28 août 1997 à l'issue des plaidoiries, a condamné

R. à
payer à X. SA la somme de 4'500 francs avec

intérêts
à 5 % dès le 15 janvier 1994.

C.      Par
mémoire du 28 octobre 1997, X. SA a présenté une de-

mande
d'indemnisation devant le Département des finances et des affaires

sociales.
Relevant que la reprise de la procédure ab ovo l'avait con-

trainte
à engager des frais supplémentaires d'avocat pour des démarches

qui
avaient déjà été effectuées, elle a estimé que le remboursement de ces

frais
s'imposait équitablement.

Par lettre du 25 novembre 1997, le service juridique de l'Etat

de
Neuchâtel a indiqué au mandataire de X. SA que les premières in-

vestigations
conduisaient à la conclusion que l'Etat de Neuchâtel ne ré-

pondait
pas du dommage et que, par conséquent, il n'entrait pas en matière

sur la
demande d'indemnisation.

Le 3 mars 1998, X. SA a réitéré sa demande. Par ailleurs,

rappelant
que  la procédure orale doit être simple
et rapide, elle a sou-

tenu
que le président du Tribunal du district du Val-de-Travers avait

commis
un acte illicite dans la mesure où il n'avait pas rendu son juge-

ment
dans un délai raisonnable, ce qui avait nécessité, par la suite, la

reprise
de la procédure ab ovo.

Par courrier du 27 mars 1998, le service juridique de l'Etat a

maintenu
sa position en précisant que, s'il y avait eu retard, celui-ci

n'était
pas injustifié puisqu'il était dû à la maladie du président

S..

D.      Le
6 avril 1998, X. SA a ouvert devant le Tribunal admi-

nistratif
une action en responsabilité contre l'Etat de Neuchâtel en paie-

ment
d'une somme de 1'900 francs avec intérêts à 5 % dès le 28 octobre

1997
correspondant au mémoire d'honoraires de l'avocat intervenu dans la

deuxième
phase de la procédure. D'une part, elle allègue que le rembourse-

ment de
ces frais supplémentaires doit intervenir sur la base de l'équité

attendu
que son dommage est spécial et grave puisque il représente environ

40 % du
montant réclamé en procédure (4'940 francs). D'autre part, expo-

sant
que, en procédure orale - qui se veut simple et rapide - le jugement

doit
intervenir en principe séance tenante ou, selon les circonstances,

dans
les 30 jours qui suivent la clôture de l'instruction ou des débats,

elle
considère que l'absence de jugement un an après l'audience de plai-

doiries
constitue un retard injustifié à statuer constitutif d'un acte

illicite
entraînant la responsabilité de l'Etat pour le dommage généré par

la
reprise de la procédure ab ovo.

Dans sa réponse, le service juridique de l'Etat de Neuchâtel

conclut
au rejet de la demande sous suite de frais et dépens. Rappelant

qu'un
retard injustifié peut constituer un acte illicite dans une procé-

dure
judiciaire, il souligne que, en l'espèce, s'il y a eu retard, celui-

ci
n'était pas injustifié puisque dû à la maladie du président du Tribunal

civil
du district du Val-de-Travers et que, dès l'instant où celui-ci

s'était
trouvé hors d'état de juger la cause qu'il avait instruite selon

les
règles de la procédure orale, la reprise de la procédure ab ovo par un

autre
juge s'imposait. Par ailleurs, en ce qui concerne une indemnisation

sur la
base de l'équité, le service juridique estime qu'elle ne se justi-

fie pas
dans la mesure où le dommage invoqué n'est ni spécial ni grave

qu'il
ne puisse être laissé à la charge de la demanderesse.

Dans un deuxième tour d'écritures, les parties ont encore dupli-

qué et
répliqué.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsa-

bilité
des collectivités publiques et de leurs agents (LResp), du 26 juin

1989,
cette loi régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat,

communes,
autres collectivités de droit public cantonal, communal ou in-

tercommunal)
pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de

leurs
fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est

compétent
pour connaître de la présente action, dirigée contre l'Etat de

Neuchâtel
en tant que collectivité dont dépend le président d'un tribunal

de
district (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA). De plus, comme la demande a

été
introduite dans le délai légal de six mois prévu par l'article 11 al.2

LResp,
elle est recevable.

2.       La
collectivité publique répond du dommage causé sans droit à

un
tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à

la
faute de ces derniers (art.5 al.1 LResp) aux conditions prévues par le

droit
des obligations en matière d'actes illicites. Une indemnité équi-

table
peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de

réparation
morale (art.6 LResp). La collectivité ne répond du dommage ré-

sultant
des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si

l'équité
l'exige (art.7 LResp).

En l'espèce, X. SA reconnaît implicitement la licéité de

la
mesure consistant à reprendre la procédure ab ovo dès lors qu'elle

exige
le remboursement des frais supplémentaires d'honoraires d'avocat

occasionnés
par cette mesure avant tout sur la base de l'équité.

3.      a)
Un acte est licite lorsqu'il respecte toutes les règles

protectrices
de l'administré applicables en l'espèce. En principe, un tel

acte
n'entraîne par lui-même aucun devoir d'indemniser les administrés qui

subissent
un préjudice du fait de cet acte. Cependant, un acte licite ne

peut
pas imposer à un ou à quelques particuliers des préjudices si consi-

dérables
qu'il serait inéquitable et arbitraire de ne pas tenir compte, au

nom du
respect de l'égalité des citoyens dans leur relation envers l'Etat,

des
sacrifices ainsi consentis. Il s'agit, dès lors, de rétablir cette

égalité
générale devant les charges publiques en indemnisant ceux qui,

bien
que traités de manière conforme à la loi, en subissent les consé-

quences
intolérables (Knapp, Précis de droit administratif, p.447 ss).

Selon
une ancienne jurisprudence (ATF 95 I 288) un administré avait droit

à la
réparation de son dommage causé licitement uniquement s'il pouvait

s'appuyer
sur une loi. Etant donné que la Confédération et plusieurs can-

tons ne
prévoyaient pas d'une manière générale la responsabilité de l'Etat

pour
l'activité licite de leurs agents, une partie de la doctrine l'a fon-

dée sur
l'article 4 Cst. et le principe de l'égalité de traitement

(Grisel,
Traité de droit administratif, p.788 ss; Moor, Droit administra-

tif,
vol.II, p.477 ss). Elle a toutefois posé le principe selon lequel le

devoir
d'indemnisation ne s'imposait que pour un dommage spécial, c'est-à-

dire
qui affecte un administré ou quelques administrés seulement, attendu

que
l'indemnité versée sur la base de l'article 4 Cst. est destinée à cor-

riger
une inégalité de traitement, et grave, c'est-à-dire celui qu'un

administré
n'est pas censé pouvoir supporter lui-même, l'Etat ne se sou-

ciant
pas des effets mineurs de ses interventions (Grisel, op.cit.,

p.790).
Pour sa part, le législateur neuchâtelois, à l'instar d'autres

cantons,
a posé explicitement le principe selon lequel la collectivité

répond
du dommage résultant des actes licites de ses agents si la loi le

prévoit
ou si l'équité l'exige (art.7 LResp).

b) Le projet de loi sur la responsabilité n'instituait toutefois

pas
l'obligation de réparer le préjudice causé à un administré, par un

acte
licite, pour des motifs d'équité, indépendamment de toute base légale

explicite.
Estimant que la responsabilité générale pour des dommages ré-

sultant
d'actes licites était soumise à des conditions restrictives et que

tout
préjudice subi par un administré ne devait pas être nécessairement

réparé,
le Conseil d'Etat avait estimé qu'il appartiendrait à la jurispru-

dence
de dire dans un cas particulier si une collectivité publique devait

réparer
un dommage résultant d'un acte licite dont l'auteur était son

agent
bien que la loi ne le prévoie pas (BGC 1989, 155/1, p.125). Cepen-

dant,
en réponse aux amendements tant socialiste que radical, qui propo-

saient
une indemnisation également lorsque le dommage est spécial et si

grave
qu'on ne peut demander à un ou quelques particuliers de le supporter

(BGC
1989 155/1, p.149), et après qu'une discussion se fut engagée sur la

nécessité
de prévoir explicitement une telle indemnisation, le Conseil

d'Etat,
estimant qu'il fallait laisser au juge le soin d'apprécier s'il y

avait
ou non, dans un cas particulier, abus de la collectivité publique et

si l'on
devait faire intervenir l'article 4 Cst., a proposé "de faire

allusion
à la notion d'équité, plutôt qu'éventuellement à la notion de

l'acte
grave". Le Grand Conseil a souscrit à cette solution.

c) Définie comme une justice fondée sur l'égalité (Vocabulaire

juridique,
PUF 1987), c'est cette même idée d'équité qui transparaît dans

la
notion de sacrifice particulier développée par la jurisprudence fédé-

rale en
matière d'expropriation matérielle. Selon ce concept, il faut exa-

miner
si une mesure a atteint un seul propriétaire ou un petit nombre de

propriétaires
de telle manière qu'ils subiraient un sacrifice trop impor-

tant en
faveur de la collectivité et qu'il serait contraire à l'égalité de

traitement
de leur refuser toute indemnité (ATF 108 Ib 352, JT 1984,

p.503).
Selon cette jurisprudence, il apparaît à tout le moins équitable,

c'est-à-dire
conforme à l'égalité de traitement, de prévoir la possibilité

d'une
indemnisation lorsque le dommage est spécial et le sacrifice trop

important.
C'est ce principe qui est à la base même des deux amendements

qui ont
été proposés pour compléter l'article 7 LResp. Il faudra donc que

le dommage
soit grave et qu'il soit vraiment inéquitable de ne pas in-

demniser
les victimes pour que l'Etat agisse (BGC 1989 155/1, p.159).

4.      a)
En l'occurrence, atteint gravement dans sa santé, et notam-

ment
aux yeux, S., ancien président du Tribunal du district

du
Val-de-Travers - dans l'incapacité de relire ses notes - n'a pas été en

mesure
de rendre son jugement dans la procédure orale X. SA contre

R.
instruite par ses soins. Dans ces conditions et compte

tenu du
fait qu'il résulte du principe de l'oralité de la procédure que,

notamment,
l'interrogatoire des parties, les dépositions des témoins ou

les
autres opérations ne sont pas verbalisés à moins que les parties le

requièrent
lorsque la valeur litigieuse atteint 4'000 francs, la reprise

de la
procédure ab ovo s'imposait objectivement afin d'assurer une bonne

administration
de la justice. Le demandeur ne le conteste du reste pas.

Toutefois,
cette mesure était indéniablement propre à créer à la demande-

resse
les frais supplémentaires d'avocat qu'elle évoque dans la mesure où

elle
était déjà représentée lors de la première phase de la procédure.

Mais,
dans la mesure où aucune loi ne prévoit explicitement l'indemnisa-

tion
des frais supplémentaires liés à la reprise ab ovo d'une procédure

judiciaire,
il faut examiner si un tel remboursement s'impose sur la base

de
l'équité, c'est-à-dire si le dommage de la demanderesse est spécial et

grave.

b) Il est incontestable et d'ailleurs incontesté que la reprise

justifiée
de la procédure X. SA contre R. ab ovo a

occasionné
un dommage à la demanderesse. A cet égard, le défendeur ne sau-

rait
soutenir que, la nécessité de reprendre une procédure ab ovo en rai-

son de
la maladie, du décès, voire de la retraite, de la démission, de la

non-réélection
ou de la destitution d'un magistrat constituant des incon-

vénients
inhérents à la procédure orale, qui se veut simple et rapide, le

dommage
qui peut en résulter n'est pas spécial dans la mesure où il est

susceptible
d'affecter n'importe quelle partie. En effet, le défendeur

raisonne
à partir de fausses prémisses et dans l'abstrait. D'une part, le

dommage
de la demanderesse ne résulte pas de l'application, par le juge,

de la
procédure orale étant donné que ce choix ne lui appartient pas

puisqu'il
découle de différents critères légaux objectifs tels que la va-

leur
litigieuse d'une cause ou sa nature. Or, conformément à l'article 7

LResp,
la collectivité répond du dommage résultant des actes licites de

ses
agents. A cet égard, l'acte en cause n'est pas la procédure orale en

tant
que telle mais bien la décision de reprendre la procédure de la de-

manderesse
ab ovo en raison de la maladie du président du Tribunal civil

du
district du Val-de-Travers. D'autre part, cette mesure ne touche à

l'évidence
pas l'ensemble des plaideurs dont les causes relèvent de la

procédure
orale réglée aux articles 341 ss du code de procédure civile

neuchâtelois
mais exclusivement les causes instruites par le président

S., ce
qui réduit considérablement le cercle des personnes

touchées
et rend le dommage de la demanderesse spécial.

5.       En
ce qui concerne la détermination du dommage, le défendeur

soutient
que celui-ci n'apparaît pas si grave qu'il ne puisse être laissé

à la
charge de la demanderesse.

a) En adoptant la notion de l'équité comme fondement de la res-

ponsabilité
pour acte licite, le Grand Conseil est resté muet sur les cri-

tères à
prendre en considération pour apprécier la gravité du dommage. A

cet
égard, le législateur genevois, qui a introduit dans sa loi sur la

responsabilité
de l'Etat et des communes du 24 février 1989 une clause gé-

nérale
de responsabilité pour acte licite fondée sur l'équité, a précisé

dans
ses travaux préparatoires que "le dommage doit être spécial, grave et

causé
par un acte qui n'avait pas pour but de protéger spécialement le lé-

sé,
étant précisé que la gravité du dommage doit s'apprécier indépendam-

ment de
la situation économique ou du niveau de vie du lésé". Si certains

auteurs
ont critiqué l'absence délibérée de ces critères dans la lettre de

la loi,
ils ont relevé que, les circonstances dans lesquelles une indemni-

sation
pour acte licite pouvait se révéler équitable étant à la fois très

particulières,
très diverses et pas forcément prévisibles, il n'était sans

doute
pas mauvais que le juge puisse, sans s'écarter de la lettre de la

loi,
faire face à des situations imprévues pour lesquelles les critères

évoqués
ne seraient pas adaptés (Tanquerel, La responsabilité de l'Etat

sous
l'angle de la loi genevoise sur la responsabilité de l'Etat et des

communes
du 24.02.1989 in SJ 1997, p.345 ss). Ce sont vraisemblablement

ces
mêmes considérations qui ont conduit le Conseil d'Etat et le parlement

neuchâtelois
à préférer une disposition certes vague mais indéniablement

plus
souple qui laisse au juge un large pouvoir d'appréciation.

b) Cela étant, avant d'examiner si le dommage que la demande-

resse
invoque est grave, il convient de le fixer. Conformément à l'article

42 CO
applicable en l'espèce à titre supplétif (art.3 LResp), la preuve du

dommage
incombe au demandeur. Cependant, lorsque le montant exact du dom-

mage ne
peut être établi, le juge le détermine équitablement en considéra-

tion du
cours ordinaire des choses et des mesures prises par la partie

lésée.

c) En l'espèce, la demanderesse expose que son dommage corres-

pond au
mémoire d'honoraires de Me Basile Schwab, qui s'est chargé de la

défense
de ses intérêts dans la seconde phase de la procédure,  s'élevant

à 1'900
francs. Celui-ci présente un mémoire d'activité de 8 h 30, compre-

nant en
particulier, outre les deux audiences d'audition des témoins et de

plaidoiries
et jugement, la rédaction de quatre correspondances ou docu-

ments
divers, 21 entretiens téléphoniques divers, des démarches et entre-

tiens
divers ainsi que l'étude du dossier et la préparation des audiences.

Au
préalable, il est utile de rappeler que toute la matière sur la répa-

ration
du dommage est dominée en droit suisse par le pouvoir appréciateur

du juge
(Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd., 1997,

p.501
ss). Aussi, et par analogie avec la jurisprudence en matière de fi-

xation
de la rémunération de l'avocat d'office, l'autorité appelée à fixer

la
réparation du dommage dispose-t-elle d'une marge d'appréciation, notam-

ment
pour déterminer l'ampleur et l'utilité du travail effectué par l'avo-

cat et
pour réduire, si nécessaire, l'indemnité à laquelle il prétend (RJN

1995,
p.156, 1994, p.130). En l'occurrence, si la durée des audiences et

des
déplacements n'est pas discutable (3 h 30), en revanche, le temps né-

cessaire
à l'étude du dossier et à la préparation des audiences, fixé à 2

h 15
dans le mémoire d'honoraires, sera arrêté par la Cour de céans à 1 h

30
attendu que Me Basile Schwab connaissait déjà cette procédure pour y

être
intervenu lors de la première phase, comme le rappelle expressément

la
demanderesse dans son mémoire. Par ailleurs, si le temps consacré à la

rédaction
de quatre correspondances ou documents divers peut être tenue

pour
vraisemblable (45 minutes), par contre les 21 entretiens télépho-

niques
et les démarches et entretiens divers ne paraissaient pas a priori

indispensables.
Pour ces motifs, la Cour de céans estime à 5 h 45 le temps

qui était
nécessaire à la défense de la cause X. SA contre

R. dans
la deuxième phase de la procédure et fixe le montant du dom-

mage à
1'340 francs.

d) Il n'en demeure pas moins que, même si le dommage de la  de-

manderesse
s'en trouve réduit, sa réparation s'impose. En effet, non seu-

lement
ces frais supplémentaires représentent encore plus de 25 % du mon-

tant
réclamé en justice par la demanderesse (4'940 francs) mais surtout

ils
correspondent à une activité qui avait déjà engendré, sans faute de sa

part,
de tels frais. Il apparaît ainsi équitable de lui rembourser les

frais
consécutifs à la reprise de la procédure ab ovo arrêtés par la Cour

de
céans à 1'340 francs.

La demanderesse obtenant ainsi entière satisfaction sur le prin-

cipe
d'une indemnisation sur la base de l'équité, la réalisation ou non

d'un
acte illicite peut rester indécise.

6.      Vu
le sort du litige, la demanderesse obtenant gain de cause

pour
l'essentiel, il ne sera pas perçu de frais partiels de justice

(art.47
al.4 LPJA). En vertu de l'article 47 al.2 LPJA, le défendeur quant

à lui
est dispensé de tels frais. La demanderesse a droit à des dépens

légèrement
réduits (art.48 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Condamne l'Etat de Neuchâtel à payer à la demanderesse la somme de

1'340 francs avec intérêts à 5 % à partir
du 28 octobre 1997.

2. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais et ordonne la restitution à la

demanderesse de son avance de frais de 550
francs.

3.
Alloue à la demanderesse une indemnité de dépens de 450 francs.

Neuchâtel,
le 4 septembre 1998