ne_gerichte · TA.2001.380 · 2002-03-14 · fr
TA.2001.380


A.F., né en 1931 à Barcelone, actuellement au bénéfice d'un permis d'établissement
en Suisse, a effectué ses études de médecine en Uruguay. Titulaire d'un diplôme
de médecine de la faculté de médecine de Montevideo, depuis 1961, il a également
obtenu un tel diplôme espagnol à Barcelone, en 1988. Il a travaillé dans les années
60 en Uruguay et en Espagne, au début des années 70 à l'hôpital de Moutier puis
à l'hôpital de La Chaux-de-Fonds comme médecin-assistant du service de
rhumatologie et de médecine physique. Il a ensuite effectué de nombreux
remplacements dans des hôpitaux et cliniques de Fribourg, Billens, St-Imier et
Lavey-les-Bains, avant de revenir dans le canton de Neuchâtel où il a uvré aux
hôpitaux de la Providence, de Pourtalès puis, en dernier lieu, du
Val-de-Travers de septembre 1994 à septembre 1995. Sa dernière autorisation de
pratiquer la médecine, à titre exceptionnel, à l'hôpital du Val-de-Travers à
Couvet, lui a été délivrée le 2 novembre 1994 avec validité jusqu'au 30
septembre 1995.

En
juin 2001, l'hôpital du Locle a informé le Service cantonal de la santé
publique qu'il entendait à nouveau engager F. comme médecin-assistant du 30
juillet au 10 août 2001.

Parallèlement,
le 28 juin 2001, F. a sollicité le médecin cantonal de lui accorder une
prolongation du droit de pratiquer. Il invoquait qu'âgé de 70 ans, il
entendait, pour des raisons personnelles autant que d'ordre économique, pouvoir
continuer son travail de médecin et être en mesure d'accepter des remplacements
dans les hôpitaux de la région et notamment à l'hôpital du Locle.

Le
Service de la santé publique a relevé à l'attention de l'hôpital du Locle que
le Dr F., actuellement atteint par la limite d'âge de 70 ans, n'avait jamais
requis, depuis 1995, le renouvellement de sa dernière autorisation de pratiquer
et il a invité cet établissement à solliciter d'autres praticiens pour
remplacer, voire seconder, ses médecins-chefs.

Il
a précisé à l'attention du Dr F. qu'il n'entendait pas lui délivrer une autorisation
de pratiquer (et non pas un renouvellement d'autorisation) dans la mesure où sa
dernière autorisation exceptionnelle datait de plus de cinq ans, que depuis
lors toute pratique de la médecine lui était en principe interdite, que la
reprise d'une activité de médecin après une interruption d'une telle durée
nécessitait la production d'une attestation de formation continue, que la loi
fixait quoi qu'il en soit à 70 ans la validité d'une autorisation de pratiquer
et qu'il n'entendait dès lors pas proposer au département compétent l'octroi de
l'autorisation sollicitée.

Une
décision formelle et motivée ayant été requise par le mandataire de
l'intéressé, les 12 juillet, 7 septembre et 26 septembre 2001, le Département
de la justice, de la santé et de la sécurité a statué le 2 octobre 2001 que
l'autorisation de pratiquer en qualité de médecin sollicitée par F. pour une
durée de trois ans, le cas échéant renouvelable, était refusée.

B.Par mémoire du 25 octobre 2001, F. recourt contre cette décision. Il
allègue que le renouvellement d'une autorisation de pratiquer par périodes de
trois ans, au-delà de la limite d'âge de 70 ans, ne peut être refusée que pour
des motifs légaux clairement précisés (retrait de l'exercice des droits civils,
déficience incompatible avec la pratique de la profession, absence de garanties
suffisantes d'honorabilité). Il soutient qu'aucune de ces conditions n'est
réalisée dans son cas, qu'il se sent parfaitement apte, malgré son âge, à
exercer la médecine et qu'il est prêt à se soumettre à un examen médical pour
confirmer qu'il dispose de toutes les garanties nécessaires tant sur le plan
physique que psychique. Il précise qu'il n'a jamais bénéficié d'autorisation de
pratiquer la médecine à titre indépendant, qu'il a toujours pratiqué en Suisse
comme médecin dépendant depuis le début des années 70 et qu'il n'est pas
responsable du fait que ses employeurs successifs n'ont pas sollicité d'autorisation
le concernant. Il relève en outre que l'absence de motif de santé publique
invoquée par le Département pour l'autoriser à travailler est contestée,
l'hôpital du Locle ne trouvant pas de médecin remplaçant et il conclut à l'annulation
de la décision attaquée, à la délivrance d'une autorisation de pratiquer,
fût-ce pour une durée limitée, voire à l'examen de la possibilité de lui délivrer
une autorisation temporaire ou exceptionnelle.

C.Dans ses observations du 22 novembre 2001, l'intimé conclut au rejet du
recours. Il invoque le fait que le recourant ayant toujours pratiqué la
médecine à titre dépendant et n'ayant jamais eu une autorisation de pratiquer à
titre indépendant, n'étant titulaire que d'un diplôme uruguayen, il ne saurait
solliciter le renouvellement pour trois ans d'une autorisation qu'il n'a jamais
détenue, pas plus qu'il ne peut demander pour la première fois l'octroi d'une
telle autorisation alors qu'il a dépassé l'âge de 70 ans. Il constate en outre
qu'il n'y a pas de pénurie de médecins dans le canton de Neuchâtel ni en
médecine interne ni en médecine générale et que l'hôpital du Locle n'a jamais
sollicité le Service de la santé publique pour de tels motifs.

C O N S I D E R
A N T

en droit

1.Déposé dans les formes et délai
légaux, le recours est recevable (art.124 de la loi de santé du 6 février 1995,
35 al.2 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration
cantonale du 22 mars 1983).

2.Le Tribunal administratif ne dispose d'un plein pouvoir d'examen  ou plus
précisément d'intervention  que lorsque l'inopportunité d'une décision peut
être invoquée devant lui (art.33 litt.d LPJA; RJN 1995, p.255 cons.3 b). Or, en
matière de santé, aucune loi ne prévoit une telle possibilité (v. art.124 de la
loi de santé, a contrario), de sorte que la Cour de céans examinera uniquement
si l'autorité inférieure a rendu une décision contraire au droit ou a abusé de
son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé (art.33 litt.a LPJA; RJN 1990 p.101
cons.2 c).

3.a) Conformément à l'article 95 Cst.féd., la Confédération peut légiférer
sur l'exercice des activités économiques lucratives privées. Elle veille à
créer un espace économique suisse unique. Elle garantit aux personnes qui
justifient d'une formation universitaire ou d'une formation fédérale, cantonale
ou reconnue par le canton, la possibilité d'exercer leur profession dans toute
la Suisse. Cette disposition fonde au même titre que l'article 33 al.2 Cst.féd.
de 1874 (aCst féd.), la base constitutionnelle de la loi fédérale concernant
l'exercice des professions de médecin, de pharmaciens et de vétérinaires (RS
811.11).

b)
Selon l'article premier de cette loi, sont autorisés à exercer librement leur
profession dans toute l'étendue de la Confédération les médecins qui, conformément
aux dispositions de la loi, ont obtenu un diplôme fédéral ou les personnes
vouées aux professions médicales qui, à la suite d'un examen d'Etat subi dans un
Etat étranger, ont obtenu un diplôme les autorisant sans aucune restriction à
pratiquer dans le territoire de cet Etat, pour autant que la réciprocité soit
stipulée par un traité. Dans les cas exceptionnels, c'est à l'autorité chargée
de la surveillance qu'il appartient de décider, au vu des pièces produites, à
quelles conditions le diplôme fédéral sera accordé. En matière de
reconnaissance de titres médicaux et de réciprocité de leur reconnaissance, la
Confédération n'a conclu des traités qu'avec l'Allemagne, l'Autriche, l'Italie
et la France, s'agissant surtout de la pratique de la médecine dans les régions
limitrophes. Ni l'Espagne, ni l'Uruguay ne sont liés par des traités similaires
avec la Suisse.

c)
Les articles 16, 24 et 28 de l'Ordonnance fédérale générale concernant les
examens fédéraux des professions médicales (OPMED, RS 811.112.1) règlent
l'admission des étrangers auxdits examens ou la dispense de ceux-ci. Le
recourant n'a pas réussi de tels examens et n'en a pas plus été dispensé.

4.De même et si aux termes de l'article 27 Cst.féd. la liberté économique est
garantie et qu'elle comprend notamment le libre choix de la profession, le
libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice,
de tels droits fondamentaux peuvent être restreints aux conditions prévues par
l'article 36 Cst.féd. (base légale, intérêt public et proportionnalité aux buts
visés de la restriction). Ainsi, lorsqu'un médecin voulant exercer sa
profession de manière indépendante et déployer l'activité économique correspondante
peut se prévaloir de l'article 27 Cst.féd. (ATF 113 Ia 40, cons.4a, 111 Ia 186
cons.2a) des restrictions cantonales à cette liberté sont admissibles,
notamment par des mesures de police justifiées par l'intérêt public, en
particulier la sauvegarde de la santé publique (ATF 117 Ia 445 cons.2; 116 Ia
121 cons.3). Toujours en vertu de l'article 36 Cst.féd., les cantons ont en
outre la faculté de subordonner dans l'intérêt public l'exercice des
professions libérales à des preuves de capacité. Ils ne peuvent toutefois
prévoir de telles restrictions que dans la mesure où elles sont nécessaires
pour atteindre le but de police visé, à savoir notamment la protection du
public. Ils doivent en outre respecter le principe de la proportionnalité et de
l'égalité de traitement (ATF 117 Ia 90 cons.3b; 114 Ia 37).

5.Dans le canton de Neuchâtel, parmi les professions que la loi de santé
soumet à autorisation, figure celle de médecin (art.52 al.1 litt.a LS). Aux
termes de l'article 54 LS, l'autorisation d'exercer une profession médicale est
accordée aux médecins, médecins-dentistes, médecins-vétérinaires et pharmaciens
porteurs du diplôme fédéral (al.1). Lorsque des motifs de santé publique
l'exigent, une autorisation peut être accordée au titulaire d'un autre diplôme
jugé équivalent par le département. Cette autorisation peut être limitée ou
conditionnelle (al.2). Les intéressés doivent en outre jouir de l'exercice des
droits civils, ne pas souffrir de déficiences incompatibles avec la pratique de
leur profession et présenter des garanties suffisantes d'honorabilité (art.56
LS). L'autorisation est délivrée par le Département de la justice, de la santé
et de la sécurité (art.53 al.1 LS; art.1 du règlement provisoire d'exécution de
la loi de santé du 31 janvier 1996, RSN 800.100).

Contrairement
à ce qu'elle prévoit pour d'autres professions, limitativement énumérées à
l'article 53 al.2, la loi de santé ne fait pas de distinction entre l'exercice
de la médecine à titre indépendant et à titre dépendant et soumet aux mêmes
conditions l'exercice de la médecine en qualité d'assistant, cette fonction
étant en principe de caractère temporaire (art.60). Elle limite par contre la
validité de l'autorisation de pratiquer à l'âge de 70 ans, celle-ci étant
ensuite renouvelable par périodes de trois ans (art.55 al.1 et 2 LS). Elle
stipule au surplus que la formation continue fait partie des obligations
attachées à l'exercice des professions de la santé et que quiconque reprend son
activité après une interruption de plus de 5 ans peut être tenu de justifier
qu'il a satisfait à cette obligation (art.70 LS).

6.Appelé à examiner différentes réglementations cantonales réservant l'autorisation
d'exercer les professions médicales à titre indépendant aux titulaires du
diplôme fédéral, le Tribunal fédéral a toujours estimé que ces réglementations
étaient conformes à l'article 31 aCst.féd., en particulier au principe de la
proportionnalité (ATF 125 I 267; PRAXIS 1998/3 p.19; Zentralblatt 75/1974 p.407
et ss). Cette jurisprudence a été confirmée également s'agissant du droit
neuchâtelois dans la cause D. contre DJSS (arrêt non publié du 5 août 1999 de
la deuxième Cour de droit public, no 2 P 131/1999).

Dans
son arrêt 125 I 167, le Tribunal fédéral a certes relevé que si un canton
faisait dépendre l'exercice d'une profession médicale à titre indépendant d'un
diplôme fédéral, cela pouvait avoir pour résultat de rendre pratiquement
impossible l'accès à cette profession à un étranger qui ne remplirait pas les
conditions de l'article 16 de l'ordonnance sur les examens médicaux du 19
novembre 1980 (OGPM; RS 811.112.1). Il n'a cependant pas tranché la question de
savoir si le fait que l'accès à ces examens dépende en principe de la
nationalité suisse était ou non constitutionnel du moment que le problème ne se
posait pas dans le cas qui lui était soumis. Il en va de même en l'espèce pour
le recourant qui ne prétend pas désirer se présenter aux examens fédéraux ni
avoir été empêché de le faire.

7.a) En l'espèce, il est constant que le recourant a déjà obtenu dans le canton
de Neuchâtel l'autorisation de pratiquer la médecine à titre temporaire et pour
des remplacements dans des hôpitaux, la dernière fois par décision du 2
novembre 1994, valable jusqu'au 30 septembre 1995. Dans le cadre du présent
litige, le recourant a même été autorisé à titre exceptionnel, le 16 juillet
2001, à effectuer un remplacement de quelques jours à l'hôpital du Locle, soit
entre le 30 juillet et le 10 août 2001. C'est donc dire que le département
tient les diplômes dont F. est titulaire pour équivalant au diplôme fédéral de
médecine (art.54 al.2 LS).

b)
Cela étant, la motivation du département, telle qu'elle ressort du dossier, de
la décision attaquée et de ses observations sur recours peut être résumée comme
suit :

1.Le recourant n'ayant été au bénéfice d'une dernière autorisation temporaire
de pratiquer qu'en 1995, il ne saurait reprendre une activité médicale sans
justifier du suivi d'une formation continue au sens de l'article 70 de la loi.

2.Le département considère qu'au-delà de 70 ans, il ne saurait être question
de délivrer à un médecin une autorisation générale de pratiquer, la loi ne
permettant dans un tel cas que le renouvellement pour trois ans d'une
autorisation antérieurement délivrée (art.55 de la loi).

3.La loi prévoyant expressément en son article 54 al.2 qu'une autorisation de
pratiquer, qu'elle soit générale, limitée ou conditionnelle ne peut être
délivrée à un médecin non titulaire d'un diplôme fédéral que lorsque des motifs
de santé publique l'exigent, F. n'y aurait pas droit, ce dernier critère
n'étant pas rempli en l'espèce.

c)
Il semble douteux que le département puisse se prévaloir de l'article 70 de la
loi. Certes, la dernière décision formelle d'autorisation de pratiquer, délivrée
en faveur du recourant, date de 1995. Il ressort cependant du dossier et des
allégations non contestées du recourant que ce dernier a encore continué à
effectuer des remplacements par la suite, notamment au Locle et à l'hôpital du
Val-de-Travers.

Au
surplus et comme le reconnaît implicitement le département, il ne ressort pas
du règlement provisoire sur les hôpitaux (RSN 800.100.01) et pas clairement de
la pratique antérieure ou des articles 67 et 79 de la loi ainsi que de
l'article 5 du règlement concernant l'exercice des professions médicales et des
autres professions de santé (RSN 801.100) qui, de l'hôpital, du médecin
remplacé ou du médecin remplaçant, doit solliciter les autorisations
nécessaires en cas de remplacement dans un hôpital, encore que les obligations
spécifiques des médecins non porteurs d'un diplôme fédéral au sens de l'article
54 al.2 de la loi et celles générales de l'article 4 al.2 du règlement semblent
plutôt faire reposer cette charge sur le médecin remplaçant.

Quoi
qu'il en soit et faute d'une instruction plus approfondie sur ce point, le
grief de défaut de pratique médicale formellement autorisée durant 5 ans ne
saurait être retenu en l'espèce au préjudice du recourant.

d)
Plus concrète est par contre la motivation du département selon laquelle F.
n'ayant jamais été titulaire d'une autorisation générale de pratiquer la
médecine avant l'âge de 70 ans, faute de diplôme fédéral, il ne saurait en
obtenir la délivrance ou un renouvellement après cet âge. Le recourant allègue
certes, en tous les cas implicitement, que cette limitation serait arbitraire
dans la mesure où il souhaite pour des raisons tant personnelles que d'ordre
économique pouvoir continuer à exercer sa profession, et qu'elle serait illégale,
dans la mesure où aucune des conditions prévues par les articles 56 et 57 de la
loi ne sont réunies dans son cas.

Il
oublie cependant que dans son recours, il requiert la délivrance d'une
autorisation générale de pratiquer qu'il n'a jamais détenue et qu'il n'a jamais
pu détenir faute de diplôme fédéral. Il méconnaît également que le Tribunal
fédéral a d'ores et déjà avalisé dans certaines professions spécifiques (v.
notamment l'ATF 124 I 297 cons.4b-c) la limite d'âge de 70 ans à laquelle s'est
référé le législateur neuchâtelois (Bulletin du Grand Conseil 157.2, p. 763 et
ss; 160.2, p.2097 et 2098; 182.1, p.905, 942-948 et 958-966). Mais il soutient
surtout à tort qu'une telle autorisation pourrait lui être délivrée parce qu'il
en remplit toutes les conditions.

e)
Comme déjà rappelé ci-dessus en effet, les titulaires d'un diplôme autre que le
diplôme fédéral mais reconnu comme équivalent par le département ne peuvent
être autorisés à pratiquer que lorsque des motifs de santé publique l'exigent,
cette restriction étant compatible avec les garanties constitutionnelles. Or, en
l'espèce, le refus de l'autorisation sollicitée est aussi fondé sur l'absence
de motifs de santé publique. Comme l'a retenu le Tribunal fédéral dans l'arrêt
D. contre DJSS précité, l'article 54 al.2 de la loi de santé a été édicté
uniquement dans un but de santé publique et il n'accorde au particulier aucun
droit à une autorisation de pratiquer la médecine (v. dans le même sens ATF 117
Ia 90 cons.3b et PRAXIS 1998/3 p.19). Seule une pénurie avérée de médecins dans
certaines spécialités (Bulletin du Grand Conseil 157 II 1765 et 1766) pourrait
justifier l'octroi d'une autorisation générale de pratiquer. Actuellement, une
telle pénurie n'est nullement établie dans le canton de Neuchâtel.

8.Quant à la délivrance d'une autorisation limitée, elle devrait elle aussi répondre
à des besoins importants de santé publique. Le recourant allègue certes que l'hôpital
du Locle souhaite sa présence et qu'il rencontre de grandes difficultés à
trouver des médecins remplaçants. Les certificats des hôpitaux du Locle et du
Val-de-Travers déposés par le recourant font cependant avant tout état des
compétences, de l'expérience et de la disponibilité de F. qui ne sont pas
remises en cause, et non pas de besoins impérieux de santé publique.

Le
département estime pour sa part que la densité médicale en médecine interne et
médecine générale est suffisante dans les Montagnes neuchâteloises et que
moyennant quelques mesures d'organisation, l'hôpital du Locle est apte à
suppléer les absences de certains de ses praticiens et médecins-assistants,
durant leurs vacances notamment (D.7 pièces 28 et 29), précisions qui n'ont pas
été contestées par ledit hôpital.

Comme
le Tribunal de céans a déjà eu à le relever dans son arrêt D. contre DJSS du 10
mars 1999, le fait que les Montagnes neuchâteloises disposent en outre de deux
centres urbains suffisamment pourvus, dans l'ensemble, en moyens médicaux et
hospitaliers ne lui permet pas d'intervenir dans des domaines de planification
et de politique de la santé qui relèvent de l'opportunité et qui échappent à
son contrôle, en tant que les mesures prises ne mettent pas en péril la santé
que la loi de santé entend protéger au sens de son article 2 al.1 et al.2.

9.Pour les motifs qui précèdent, la décision attaquée n'est donc pas critiquable,
ce qui conduit au rejet du recours.

Vu
le sort de la cause, le recourant en supportera les frais (art.47 LPJA). Il n'y
a en outre pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA).

Par ces
motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et les
débours par 50 francs, montants compensés par son avance.

3.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 mars 2002

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le
greffier                                                             Le
président