ne_gerichte · CDP.2014.136 · 2001-07-09 · fr

Paiements directs versés dans l'agriculture. Intérêts moratoires. Retard injustifié à statuer assimilable à un acte illicite.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 30.04.2015 CDP.2014.136 (INT.2015.204)

A.
X. Sàrl est une société à responsabilité
limitée, active dans le secteur agricole, constituée en 1999 et inscrite au
registre du commerce. A. y détient une participation majoritaire. La société
exploite le domaine agricole de X. Sàrl, propriété de B., époux de A., avec
lequel cette dernière a conclu un contrat de bail à ferme et duquel elle vit
séparée de fait depuis 1996. A. est domiciliée dans le canton de Bâle-Campagne.
B.
Depuis 1999, X. Sàrl a présenté chaque année, à
l'aide de la formule officielle, une demande de paiements directs. Par décision
du 9 juillet 2001, le Service de l'économie agricole (actuellement : Service de
l'agriculture), a refusé le droit aux paiements directs généraux à X. Sàrl,
pour l'année 2000, au motif que les revenus et la fortune de A. devaient
également comprendre ceux de son époux B. et que les limites fixées à cet égard
pour le droit aux paiements directs étaient ainsi dépassées. En revanche, le
droit aux compensations écologiques et aux contributions à la culture des
champs ainsi que celles pour prairies extensives sur terres assolées gelées a
été admis. Le 1
er
octobre 2001, le service a rejeté l'opposition
formée par X. Sàrl et confirmé sa décision du 9 juillet 2001. Le Département de
l'économie publique a rejeté le recours par décision du 27 mars 2002. En date
du 25 avril 2002, X. Sàrl, par l'intermédiaire de l'Union Suisse des Paysans, a
interjeté recours devant le Tribunal administratif contre la décision dudit
département. Par arrêt du 31 août 2004, le Tribunal administratif (TA.2002.150)
a annulé les décisions du Service cantonal de l'économie agricole et du
Département de l'économie publique en renvoyant la cause audit service pour
instruction complémentaire et nouvelle décision. L'Office fédéral de
l'agriculture (ci-après : l'office fédéral) a recouru contre cette décision
auprès de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie qui a
rejeté le recours par décision du 14 juillet 2005.
C.
Par décision du 11 mai 2006, le Service de
l'agriculture a octroyé rétroactivement à X. Sàrl des paiements directs
agricoles pour les années 1999 à 2005 à concurrence d'une somme de 249'617.90
francs – montant comprenant des paiements directs généraux, des contributions
pour prestations écologiques, ainsi que des contributions pour la culture des
champs. Ce service a toutefois refusé de verser des intérêts moratoires sur ces
subventions en rappelant que les aides financières et indemnités de la
Confédération étaient majorées d'un intérêt moratoire annuel de 5 % à
l'expiration d'un délai de 60 jours à compter du terme de paiement. Il a
notamment considéré que ce terme correspondait à la date à laquelle une
décision formelle d'octroi des paiements directs était entrée en force, et
qu'en l'espèce, l'exploitante n'était pas au bénéfice d'une telle décision
avant le 11 mai 2006. Par mémoire du 2 juin 2006, X. Sàrl, a recouru contre
cette décision devant le Département de l'économie (actuellement : Département
du développement territorial et de l'environnement, ci-après : DDTE) en
contestant uniquement le refus de lui verser des intérêts moratoires. Elle a
fait valoir que si son droit aux paiements directs généraux a fait l'objet
d'une longue procédure, son droit aux contributions pour prestations
écologiques et pour la culture des champs a toujours été admis. Sachant que
l'ordonnance sur les paiements directs fixe le terme de paiement au 31 décembre
de l'année des contributions, elle estime que les contributions pour
prestations écologiques et pour la culture étaient exigibles 60 jours plus
tard, soit au 1
er
ou 2 mars de l'année de contributions suivantes.
Elle a dès lors prétendu au versement d'un intérêt moratoire à 5 % sur le
montant de chacune des contributions pour les années 1999 à 2005.
Le DDTE a rejeté le recours par décision du 16 avril 2014. Il a fait
valoir qu'on ne pouvait considérer, en vertu du droit public ou en s'inspirant
du droit privé, que les paiements directs constituaient des subventions
exigibles au sens de la loi sur les subventions tant qu'une procédure était
encore pendante et qu'une décision formelle n'avait pas été rendue.
D.
En date du 21 mai 2014, X. Sàrl, défère cette
décision à la Cour de droit public du Tribunal cantonal, concluant à son
annulation en tant qu'elle refuse l'octroi d'intérêts moratoires sur les
contributions pour prestations écologiques et pour la culture des champs.
Reprenant pour l'essentiel les arguments développés devant le département, la
recourante rappelle qu'aucun élément ne faisait obstacle aux versements des
contributions dès leur échéance légale.
E.
Par courrier du 19 juin 2014, le département
déclare n'avoir pas d'observations à formuler, et conclut au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) En l'occurrence, au terme d'une longue
procédure, le Service de l'économie agricole (ci-après : SEA) a octroyé
rétroactivement à X. Sàrl des paiements directs agricoles pour les années 1999
à 2005. Le service intimé a néanmoins refusé de verser des intérêts moratoires
sur ces subventions. Le calcul des montants octroyés n'est pas contesté par la
recourante qui conclut toutefois au versement d'intérêts sur les prestations
arriérées allouées à titre de compensation écologique et pour la culture des
champs, motif pris qu'aucun élément ne faisait obstacle à leurs versements dès
leur échéance. Elle a par contre renoncé à revendiquer des intérêts moratoires
sur les paiements directs généraux.
Il convient de revenir sur les éléments ayant conduit à ladite
procédure. Depuis 1999, X. Sàrl a déposé annuellement une demande pour l'octroi
de paiements directs dans les formes et délais prescrits. Dans une décision du
27 septembre 1999 du SEA, confirmée sur réclamation puis sur recours par le
Département de l'économie publique le 3 février 2000, X. Sàrl s'est vu octroyer
le droit aux contributions à la surface et à la transformation dans la culture
des champs pour la campagne de paiements directs 1999. Le droit aux paiements
directs généraux selon l'ordonnance sur les paiements directs a par contre été
refusé dans la mesure où le domaine agricole était constitué en la forme d'une
personne morale. Ensuite de cela, par décision du 9 juillet 2001 confirmée sur
opposition, le SEA a refusé le droit aux paiements directs généraux à X. Sàrl
pour l'année 2000, aux motifs que les revenus et la fortune de A. devaient
également comprendre ceux de son époux et que les limites fixées à cet égard
pour le droit aux paiements directs généraux étaient dépassées. Toutefois, le
droit aux compensations écologiques et aux contributions à la culture des
champs ainsi qu'à celles pour prairies extensives sur terres assolées gelées a
été reconnu. Dans la procédure de recours qui s'en est suivie, seule était
ainsi litigieuse la question du cumul de la fortune ou non des époux, vivant
séparés, pour l'octroi des paiements directs généraux. La situation physique et
juridique du domaine pour les paiements généraux n'a toutefois été
problématique que durant les années 1999 à 2001 dans la mesure où depuis 2002,
le domaine agricole s'est limité à revendiquer l'octroi des subventions pour
les compensations écologiques et la culture des champs. Cependant, si X. Sàrl a
déposé annuellement une demande de paiements directs depuis 1999, l'office des
paiements directs n'a versé aucune contribution en attendant l'issue de la
procédure relative à la campagne de paiements directs de l'année 2000.
b) Selon le Tribunal
fédéral, l'obligation de verser des intérêts moratoires lorsque le débiteur
d'une obligation pécuniaire est en demeure ne découle pas seulement du droit
privé (art. 104 CO), mais constitue un principe général du droit, également
applicable au droit public. Il s'agit donc d'un principe général, de droit non
écrit, auquel la loi peut certes déroger (arrêt du TF du
11.10.2007
[2C_191/2007
] cons. 3.2; ATF
101 Ib 252
cons. 4b).
Aux termes de l'article
70 al. 1 de la loi fédérale sur l'agriculture
du 29
avril 1998 (ci-après : LAgr) dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre
2003, la Confédération octroie aux exploitants d'entreprises paysannes
cultivant le sol des paiements directs généraux et des contributions
écologiques s'ils prouvent qu'ils fournissent les prestations écologiques
requises. Le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution nécessaires, à
moins que loi ne réglemente autrement cette compétence. Il peut déléguer la
tâche d'édicter des dispositions dont le caractère est avant tout technique ou
administratif au Département fédéral de l'économie ou à des offices qui lui
sont subordonnés (art. 177 al. 1 et 2 LAgr). Se fondant sur cette dernière
disposition, le Conseil fédéral a promulgué l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur
les paiements directs versés dans l'agriculture (ordonnance sur les paiements
directs; OPD) ainsi que l'ordonnance sur les contributions à la surface et à la
transformation dans la culture des champs (Ordonnance sur les contributions à
la culture des champs, OCCCh1). Ces dispositions sont en outre complétées par
celles de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les
indemnités (loi sur les subventions; LSU) qui s'applique à toutes les aides
financières et indemnités prévues par le droit fédéral.
A la teneur de l'article
24 LSU
, à l’expiration d’un délai de 60 jours à
compter du terme du paiement, les aides ou indemnités non versées sont majorées
d’un intérêt moratoire annuel de 5 %. Il ressort des travaux préparatoires (FF
1987 p. 369 ss, p. 415) relatifs à la LSU que le moment à partir duquel la
créance en matière d'aide financière porte intérêt est l'expiration d'un délai
de 60 jours à compter du terme du paiement fixé par la loi, par décision ou par
contrat. Aux termes de l'article
68 al. 3 OPD
, le
canton verse les contributions aux requérants jusqu’au 31 décembre de l’année
de contributions. Il peut payer un acompte au milieu de l’année, jusqu’à
concurrence de 50 % du montant total ou de celui de l’année précédente et
demander à l’office de lui avancer les fonds nécessaires à cet effet. A
préciser que dorénavant, l'article
109 OPD
prévoit
trois échéances par année pour le versement des contributions aux exploitants
agricoles, un acompte en milieu d'année, un versement en novembre et le solde
en décembre.
c)
Visant une application uniforme des dispositions de l'ordonnance,
l'Office fédéral de l'agriculture a édicté un document intitulé
"Commentaire et instructions relatifs à l'ordonnance sur les paiements
directs versés dans l'agriculture" (ci-après : commentaire OPD).
D'après la jurisprudence, les ordonnances administratives destinées à
orienter les activités de l'administration visent à garantir une application
uniforme et égalitaire du droit en donnant des indications sur l'exercice du
pouvoir d'appréciation et sur la signification de normes formulées de manière
indéterminée. Les ordonnances administratives s'adressent aux fonctionnaires et
aux employés publics; elles ne définissent en revanche pas de droits ou de
devoirs pour les citoyens (ATF
128 I 167
cons.
4.3 et les références citées). Elles n'ont donc pas force de loi et ne lient ni
les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne
dispensent pas cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du
cas d'espèce. Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme
supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de
lacune, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la
législation ou de la jurisprudence (ATF
133 II 305
cons. 8.1 et les références citées). S'il est vrai que les ordonnances
administratives interprétatives ne lient en principe ni les tribunaux ni les
administrés, il n'en reste pas moins que les uns et les autres en tiennent
largement compte. Par ailleurs, dans la mesure où ces directives assurent une
interprétation correcte et équitable des règles de droit, le juge les prendra
en considération (
ATAF 2007/48
cons. 6; arrêts du TAF du
09.11.2010 [B-1796/2009
]
cons. 3.3.1 et du
13.11.2009
[B‑3133/2009]
cons. 4.4.4;
Moor
, Droit administratif, vol. I,
Les fondements généraux, 2
ème
éd., Berne 1994, n 3.3.5.4, p.
271).
Dans sa version
de mai 2013, le
commentaire
OPD précise ce qui suit à propos de l'article 68 relatif au
versement des paiements directs :
" On respectera ici les
exigences contenues dans les Directives de l’OFAG pour le versement des
acomptes ainsi que pour les décomptes principaux et définitifs des paiements
directs, des contributions à la culture des champs et des contributions
d'estivage. En vue de garantir l’obligation de surveillance et de contrôle, on
n’effectuera aucun versement si les données requises ne sont pas fournies.
Les
cantons sont tenus de verser immédiatement (dès réception) aux ayants droit les
contributions reçues de l’OFAG. Les sommes touchées en trop doivent être restituées
à l’office sans délai.
Selon
l’art. 24 de la loi sur les subventions, un intérêt moratoire de 5 % doit
être accordé si les aides financières ne sont pas versées dans les 60 jours à
compter de leur échéance.
Celle-ci prend effet avec l’entrée en force de la
décision
. Cette règle s’applique aussi bien aux versements qu’aux
restitutions."
Ces directives
posent dès lors le principe selon lequel un
intérêt
moratoire doit être accordé si l'aide
financière n'est pas versée dans les 60 jours après l'entrée en force d'une
décision.
Aussi, si la date de versement fixée au 31
décembre de l'année des contributions contenue dans l'article
68 al. 3 OPD
ne saurait, à proprement parler,
représenter un point de départ pour le calcul d'intérêts moratoires, elle
constitue toutefois une échéance temporelle impérative que le législateur a
voulu imposer aux cantons pour le versement des paiements directs aux exploitants.
3.
Cela étant, il sied
d'examiner si la recourante peut se prévaloir d'une décision entrée en force
s'agissant des paiements directs durant les campagnes 1999 à 2005.
a)
Il appert du dossier que, par décision du
27 septembre 1999, confirmée sur réclamation le 26 novembre 1999 puis sur
recours par le Département de l'économie le 3 février 2000, le Service de
l’agriculture a refusé l’octroi des paiements directs généraux pour l'année
1999 en octroyant néanmoins le droit aux contributions prévues par l'ordonnance
sur les contributions à la surface et à la transformation dans la culture des
champs. L'intéressée n'a pas recouru contre la décision du Département de
l'économie.
Dans sa
décision du 9 juillet 2001, confirmée sur réclamation le 3 octobre 2001, le SEA
a refusé le droit aux paiements directs généraux pour l'année 2000 en application
de l'article
23 al. 2 OPD
mais a, dans un même temps,
reconnu
le
droit aux contributions pour les compensations écologiques et les contributions
à la culture des champs, ainsi qu'à celles pour prairies extensives sur terres
assolées gelées. L'intéressée a recouru contre cette décision en concluant à
l'octroi des paiements directs généraux selon l'ordonnance sur les paiements
directs sans toutefois remettre en question l'octroi en sa faveur des autres
contributions.
b/aa)
L'objet du litige dans la procédure
administrative
subséquente est le rapport
juridique qui – dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la
décision – constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la
décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la
contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision
administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours
ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision,
les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la
contestation, mais non pas dans l'objet du litige (ATF
125 V 414
cons. 1b et 2 et les références citées; pour la procédure
d'opposition : ATF
119 V 347
; cf. également l'arrêt D. du 08.10.2003,
U 152/01
, cons.
3;
Meyer-Blaser
,
Streitgegenstand im Streit – Erläuterungen zu BGE 125 V 413, in
Schaffhauser/Schlauri [édit.], Aktuelle Rechtsfragen der
Sozialversicherungspraxis, St-Gall 2001, p. 19).
Les questions qui – bien qu'elles soient visées par la décision
administrative et fassent ainsi partie de l'objet de la contestation – ne sont
plus litigieuses, d'après les conclusions du recours, et qui ne sont donc pas
comprises dans l'objet du litige, ne sont examinées par le juge que s'il existe
un rapport de connexité étroit entre les points non contestés et l'objet du
litige (ATF
122 V 245
cons. 2a,
117 V 295
cons. 2a,
112 V 99
cons. 1a,
110 V 51
cons. 3c et les références; cf. également ATF
122 V 36
cons. 2a).
Aussi, c'est le recourant qui
est appelé à définir l'objet du litige par le biais des conclusions de son
recours, les points non contestés de la décision attaquée acquérant force
exécutoire formelle. Le recourant ne peut que
réduire
l'objet du litige par rapport à l'objet de la
contestation; il ne peut l'élargir ou le modifier, puisque cela amènerait à une
violation de la compétence fonctionnelle de l'autorité supérieure (
Candrian
,
Introduction à la procédure administrative fédérale […], Bâle 2013, ch. 182,
184 et les références citées; cf. également
Moser/Beusch/Kneubühler
,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2013, ch. 2.8; cf. encore
ATF
136
II 457
cons. 4.2;
131 II 200
cons. 3.2;
arrêt du TAF du
14.02.2013 [A‑545/2012
] cons. 2.5, du
28.01.2011 [A-1626/2010
] cons. 1.2.1).
bb) Au cas particulier, dans sa
décision du 9 juillet 2001, le SEA  a examiné la demande de contributions
directes de la recourante pour l'année 2000 en considérant que X. Sàrl n'avait
pas droit aux paiements directs généraux en application de
l'article 23 al. 3 OPD
dans la mesure où
l'addition
du revenu imposable et de la fortune déterminante des deux
conjoints dépassait les limites autorisées (dispositif chiffre 1). Le SEA a,
par contre, reconnu le droit aux compensations écologiques sur la base de
l'article
43 al.
1 OPD
ainsi que le droit aux
contributions à la culture des champs ainsi qu'à celle pour prairies extensives
sur terres assolées gelées (chiffre 2). Enfin, l'établissement d'un décompte
final des contributions dues pour la campagne de paiements directs 2000 a été
réservé (chiffre 3).
Dans sa décision, le service
intimé s'est prononcé sur l'octroi de deux subventions distinctes, et c’est
d'ailleurs à juste titre qu’elles ont fait l’objet d’un chiffre séparé dans le
dispositif. Sur ce point, il sied de préciser que l'octroi des compensations
écologiques (art.
1
al. 3 OPD
) est indépendant de
l'octroi des paiements directs généraux (art.
1 al. 2 OPD
) dans la mesure où les exploitants qui sont exclus des
paiements directs en vertu des articles 22 ou
23 OPD
ou dont
les
paiements directs sont réduits en vertu desdits articles
touchent au moins les contributions pour la compensation écologique (art.
43 al. 1 OPD
). Ce faisant, lesdites contributions devaient dans tous
les cas être allouées à la recourante indépendamment de l'octroi ou non des paiements
directs en application de l'article
23 al. 3 OPD
. Le même
constat doit être fait s'agissant du droit aux contributions à la culture des
champs en application de l'OCCCh1. Ce droit aux contributions est en effet reconnu
à la recourante depuis 2000 et n'a fait l'objet d'aucune contestation ou
remarque ni du service intimé ni de la recourante. Il découle de ce qui précède
que la décision du SEA du 9 juillet 2001 admet, sur le principe et pour l'année
2000, le droit de la recourante aux compensations écologiques et aux
contributions à la culture des champs, ainsi qu'à celles pour prairies
extensives sur terres assolées gelées, et renvoie à un décompte à établir par
l'office des paiements directs pour leur montant. Comme exposé ci-dessus, c'est
le recourant qui est appelé à définir l'objet du litige par le biais des
conclusions de son recours; les points non contestés de la décision attaquée
acquérant force exécutoire formelle. A cet égard, il convient de retenir que la
réclamation de la recourante élevée à l'encontre de la décision concernée ne
portait que sur le refus d'octroi des paiements directs généraux (art.
1 al. 2 OPD
) en application de l'article
23 al. 3 OPD
limitant ainsi l'objet du litige à cette seule question.
Il ressort en tous les cas du dossier que le droit aux contributions
écologiques et à la culture des champs n'a pas été contesté et n'a pas fait
l'objet des différentes procédures de recours successives – en dernier lieu
devant la Commission de recours du Département fédéral de l'économie, de telle
sorte que ces derniers points ont acquis force exécutoire formelle. Il s'ensuit
que la recourante pouvait se prévaloir d'une décision entrée en force pour
l'année 2000 lui permettant d'exiger le versement desdites contributions dans
les 60 jours en application de l'article
24 LSU
.
cc) Ce qui vient d'être dit pour
l'année 2000 vaut à fortiori pour l'année 1999. En effet, il appert du dossier
que, par décision du 27 septembre 1999, le SEA a admis le droit de la
recourante aux contributions prévues par l'ordonnance sur les contributions à
la surface et à la transformation dans la culture des champs, indépendantes des
paiements directs généraux. Aussi, comme l'admet justement le département,
cette décision a garanti le droit de la recourante aux compensations
écologiques et à la culture de champs, principe qui n'a pas fait l'objet de la
décision sur réclamation puis du recours devant le département. Il s'ensuit que
le droit aux prestations écologiques et à la culture des champs a acquis force
exécutoire formelle et que lesdites contributions étaient également dues dans
les 60 jours sur la base de l'article
24 LSU
.
4.
Il s'agit enfin d'examiner
la situation relative aux campagnes de paiements directs pour les années 2001 à
2005. Sur ce point, on doit constater qu'aucune décision n'a été rendue par le
service intimé pour les années en cause jusqu'à l'issue de la procédure
relative à l'année 2000. Aussi, il sied de déterminer si un comportement
dilatoire et contraire au droit peut être reproché au service intimé.
a) L'article 29 al. 1 Cst. dispose que toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. A l'instar
de l'article 6 § 1 CEDH
–
qui n'offre, à cet
égard, pas une protection plus étendue – cette disposition consacre le principe
de la célérité, autrement dit prohibe le retard injustifié à statuer.
L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la
décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans
un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances
font apparaître comme raisonnable (ATF
135 I 265
cons.
4.4;
129 V 416
cons. 1,
126 V
249
cons. 4a,
124
I 139
,
119
III 1
,
117
Ia 117
cons. 3a, 197 cons. 1c; cf. aussi
Auer/Malinverni/Hottelier
,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 594-595 nos
1244-1245).
Le caractère raisonnable de la durée de la
procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause,
lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres
critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire,
l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce
dernier et celui des autorités compétentes (ATF
124 I 142
cons.
2c,
119 Ib 325
cons. 5b et les références indiquées). A cet égard, il appartient au
justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse
diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant,
le cas échéant, pour retard injustifié (ATF
107 Ib 155
cons. 2b et c p. 158-159). Cette obligation s'apprécie toutefois avec moins de
rigueur en procédure pénale et administrative (
Haefliger/Schürmann
, Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1999, p. 203-204;
Auer/Malinverni/Hottelier
,
op. cit., n°1243). On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité quelques
temps morts; ceux-ci sont inévitables dans une procédure (ATF
124 I 142
cons.
2c,
119 Ib 325
cons. 5b et les références indiquées). Une organisation déficiente ou une
surcharge structurelle ne peuvent cependant justifier la lenteur excessive
d'une procédure (ATF
122 IV 111
cons. I/4); il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de
manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux
règles (ATF
119
III 3
cons.
3;
Haefliger/Schürmann
, op. cit.,
p. 204-205;
Auer/Malinverni/Hottelier
, op. cit., nos 1244 ss).
b) Pour de nombreux exploitants à titre principal, les
paiements directs sont devenus une source importante de revenus. La
planification des liquidités, qui est un enjeu majeur, notamment durant les
périodes
de faiblesse des prix à la consommation, est donc basée
sur les échéances annuelles de versement des paiements directs. Le Tribunal
fédéral a reconnu cette importance en considérant que les paiements directs
agricoles ne servaient pas uniquement à l'agriculture écologique, mais
indemnisaient les paysans pour les prestations qu'ils fournissaient à la
collectivité, si bien qu'ils participaient également à assurer le revenu des
paysans. De nombreuses exploitations ne pourraient pas survivre sans paiements
directs. Par conséquent, leur objectif ne pouvait pas être réduit exclusivement
à la fourniture de prestations en faveur de la nature et leur portée s'en
trouvait donc élargie (ATF
134
II 287
). La suppression d'une partie ou de la totalité des
paiements directs peut donc menacer l'existence de la famille paysanne. Une
existence remise au plus tard en question lorsque les paiements directs sont
retenus, en raison d'un litige, non seulement pour l'année concernée par le
contrôle mais également les années suivantes (
Koller
, Etre correct dans
l'exécution, in : Revue UFA 2012, p. 10).
En vertu de l'article
70 al. 1 LAgr
, la Confédération octroie aux
exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs
généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à
condition qu'ils fournissent les prestations écologiques. Ces dernières
englobent une détention des animaux conforme aux dispositions en vigueur, un
bilan de fumure équilibré, une part équitable de surfaces de compensation
écologique, un assolement régulier, une protection appropriée du sol
(art. 70 al. 2 LAgr). Aux termes de l'article 16 al. 1 OPD, l'exploitant
qui demande l'octroi des paiements directs doit fournir à l'autorité cantonale
la preuve qu'il exploite l'ensemble de son exploitation conformément aux
exigences des prestations requises (ci-après : PER) ou à d'autres règles
reconnues par l'office. Est considérée comme preuve, l'attestation établie par
un organe d'inspection accrédité par l'office fédéral (art. 16 al. 2 OPD).
Depuis quelques
années
, le système des paiements
directs est devenu une jungle de dispositions légales, d'ordonnances,
d'instructions, d'aide-mémoires, de programmes de calcul ayant comme
conséquence une augmentation des exigences en matière de contrôle. En principe,
un contrôle périodique est effectué auprès des exploitations agricoles
percevant des paiements directs pour s’assurer qu’elles remplissent les
exigences relatives à l’exploitation. Lorsque des manquements sont constatés,
les paiements directs sont réduits. Le versement des paiements directs et des
contributions à des cultures particulières est lié à des charges et conditions
dont l’observation est contrôlée lors du traitement des demandes par le canton
et lors des inspections d’exploitations agricoles. La responsabilité des
contrôles incombe au canton.
Aux termes de l'article 11
al. 1 du
Règlement d'exécution de la loi sur la promotion de
l'agriculture
du 17 décembre
1997, chaque commune désigne, avec l'accord du service, un préposé à la culture
des
champs, ainsi que son suppléant. Les
communes peuvent s'unir pour désigner un préposé dont le champ d'activité
s'étend au territoire de plusieurs d'entre elles (al. 2). Selon l'article 12
al. 1 dudit règlement, le préposé à la culture des champs accomplit les tâches
qui lui sont confiées par le service, notamment dans les domaines de
l'application des ordonnances fédérales sur les paiements directs, les
contributions écologiques, l'orientation de la production végétale, les
contributions à l'exploitation agricole du sol, les contributions aux détenteurs
de vaches, les contributions aux frais des détenteurs de bétail et les données
d'exploitations agricoles. Il contrôle les données fournies par l'exploitant et
vérifie le respect des conditions et des charges prévues par le droit fédéral
(al. 2). Il retourne au service, dans les délais prescrits par ce dernier, les
formules officielles dûment contrôlées. Il lui communique tous les
renseignements utiles (al. 3). Enfin, le service détermine si le requérant a
droit à la contribution requise et, le cas échéant, il en fixe le montant (art.
23 al. 1).
c) Au cas particulier, il n'est pas contesté que la
recourante a déposé chaque année de 1999 à 2005, une demande de paiements
directs dans les délais et selon les formes requises. Si l'exigence de la
célérité de la procédure ne saurait l'emporter sur la nécessité d'une
instruction complète (
ATF
119 Ib 325
cons. 5), il n'en demeure pas moins que
la durée d'instruction du cas d'espèce (sept ans entre le moment du dépôt de la
première demande de paiements directs et le prononcé de la décision
litigieuse), considérée dans son ensemble, apparaît sans nul doute excessive.
Il est certain que la procédure relative à la campagne de paiements directs
pour l'année 2000 a été prolongée en raison de l'examen du droit par plusieurs
instances successives et aucun manquement ne saurait à cet égard être reproché
au service intimé. Il n'en demeure pas moins que l'intimé ne pouvait se
dispenser d'examiner et d'instruire les demandes de paiements directs relatives
aux années 2001 à 2005 et de rendre une décision pour chaque année concernée.
Dans la mesure où, comme exposé ci-dessus, la décision 9 juillet 2001 admettait
le droit de la recourante aux contributions écologiques et à la culture des
champs, il y a lieu de considérer que l'instruction de la procédure sur ces
contributions était suffisamment étayée pour permettre au service de statuer en
connaissance de cause, ce qu'il n'a pas fait. L'inaction du Service de l'agriculture
est d'autant plus incompréhensible eu égard au fait que seules les
contributions pour les compensations écologiques ainsi qu'à la culture des
champs étaient revendiquées depuis 2002. L'octroi des paiements directs
généraux n'était dès lors plus litigieux et aucun élément ne pouvait faire
obstacle à l'examen desdites demandes de paiements directs. De surcroît, et
comme exposé plus en avant, le législateur fédéral a mis en place un système de
paiements directs répondant au principe de la rétribution des prestations. En
d'autres termes, en tant que paiements orientés sur la prestation, ils sont
versés en application du principe de "prestations –
contre-prestations". A ce titre, il incombe aux cantons, respectivement au
service intimé dans le cas particulier de déterminer si un requérant a droit
aux contributions et le cas échéant d'en fixer le montant. La mise en place
d'un contrôle des exploitations par le préposé permet de vérifier
les données fournies par l'exploitant et d'examiner le
respect des conditions et des charges prévues par le droit fédéral. En
l'occurrence, rien au dossier ne permet de vérifier que la recourante a bien
fait l'objet des contrôles requis par la législation fédérale et cantonale
durant les années en cause. Néanmoins, aucun élément ne permettait au service
intimé de retarder l'examen de l'octroi des subventions et d'attendre l'issue
de la procédure relative à la campagne de paiements directs de l'année 2000
pour établir un décompte final relatif aux années 1999 à 2005. Comme déjà
relevé, l'octroi et le versement des paiements directs annuellement aux
échéances prévues par le droit fédéral est un enjeu majeur permettant d'assurer
l'existence des exploitations paysannes. En l'espèce
, en attendant
l'issue de la procédure litigieuse, l'intimé a occasionné des lenteurs inutiles
et un retard injustifié, au demeurant non imputables à la recourante qui a
toujours respecté les obligations qui lui incombaient. Dans ces circonstances,
le service n'a pas statué dans un délai raisonnable au vu de la nature de
l'affaire, du degré de complexité de celle-ci ainsi que de l'enjeu que le
litige revêtait pour l'intéressée. Il y a ainsi lieu d'admettre l'existence
d'un retard injustifié à statuer que l'on peut assimiler à un acte illicite de
l'administration (cf.
Egli
, L'activité illicite du juge, cause de
responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre,
Neuchâtel 1982, p. 18 ch. 4.3). Partant, il convient d'admettre dans le cas
particulier, le versement d'intérêts moratoires à compter du 31 décembre de
l'année des prestations pour les années 2001 à 2005 au taux usuel de 5 % l'an.
Il appartiendra à l'intimé, auquel la cause est renvoyée, d'en opérer le
calcul.
5.
Les
considérations qui précèdent conduisent à admettre le recours et à
annuler les décisions du 11 mai 2006 du Service de l'agriculture et
celle du département du 16 avril 2014. Il y a lieu de renvoyer la cause au
Service de l'agriculture pour qu'il procède au calcul des intérêts moratoires
relatifs aux années 1999 à 2005 et rende une nouvelle décision au sens des
considérants.
Vu l'issue de la cause, il est statué sans
frais. La recourante a droit à des dépens dans la mesure fixée par le tribunal;
leur montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d'après l'importance
et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA;
Bovay
,
Procédure administrative, 2000, p. 464;
Schaer
, Juridiction
administrative neuchâteloise, ad art. 48 LPJA, p. 190).
Me
C. n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1
TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al.
2 TFrais). Tout bien considéré, le temps consacré à la cause par un avocat
diligent et expérimenté (étude du dossier, rédaction d’un recours ainsi que les
diverses correspondances) ne paraît pas devoir dépasser ici 6 heures soit,
eu égard au tarif usuel de l'ordre de 250 francs de l'heure, 1'500
francs, auxquels s'ajoutent les débours par 150 francs et la TVA à 8 % par 132
francs, soit au total 1'782 francs.
Par ces motifs,
LA
Cour de DROIT PUBLIC
1.
Admet le recours, annule la décision du Service de l'agriculture du 11
mai 2006 ainsi que la décision du département du 16 avril 2014 et renvoie la
cause au Service de l'agriculture pour instruction complémentaire et nouvelle décision
au sens des considérants.
2.
Statue sans frais et ordonne la restitution à la recourante de son
avance.
3.
Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'782 francs à la
charge de l'intimé.
Neuchâtel, le 30 avril
2015
Art. 70
LAgr
Principe
et conditions
1 La Confédération
octroie aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements
directs généraux et des contributions écologiques s’ils prouvent qu’ils
fournissent les prestations écologiques requises.
2 Sont requises
les prestations écologiques suivantes:
a. une détention des animaux de rente conforme aux dispositions en
vigueur;
b. un bilan de fumure équilibré;
c. une part équitable de surfaces de compensation écologique;
d. un assolement régulier;
e. une protection appropriée du sol;
f. une sélection et une utilisation ciblées des produits de traitement
des plantes.
3 La Confédération
encourage les modes de production particulièrement en accor avec la nature et
respectueux de l’environnement et des animaux, en allouant des contributions
écologiques présentant un intérêt économique.
4 Les agriculteurs
souhaitant recevoir des paiements directs doivent respecter les dispositions de
la législation sur la protection des eaux, de l’environnement et des animaux
applicables à l’agriculture.
5 Le Conseil
fédéral fixe, en vue de l’octroi des paiements directs et des contributions
écologiques:
a. la taille minimale de l’exploitation;
b. une charge de travail minimale dans l’entreprise exploitée;
c. une limite d’âge;
d. la surface ou le nombre d’animaux par exploitation au-delà desquels
les
contributions sont réduites;
e. des valeurs limites par unité de main-d’oeuvre standard;
f. le revenu et la fortune imposables des exploitants au-delà desquels
les contributions
sont réduites ou refusées.
6 Il peut:
a. moduler les paiements directs selon la difficulté des conditions de
production;
b. subordonner l’octroi des contributions à des charges.
Art.
24
LSu
Intérêts moratoires
A l'expiration d'un délai de 60 jours à
compter du terme du paiement, les aides ou indemnités non versées sont majorées
d'un intérêt moratoire annuel de 5 %.
Art. 1 OPD
1 Les paiements
directs comprennent les paiements directs généraux et les contributions
écologiques.
2 Par paiements
directs généraux, on entend les:
a. contributions à la surface;
b. contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages
grossiers;
c. contributions pour la garde d’animaux dans des conditions
difficiles;
d. contributions pour des terrains en pente.
3 Par contributions
écologiques, on entend les:
a. contributions pour la compensation écologique;
b. contributions pour la culture extensive de céréales et de colza;
c. contributions pour la culture biologique;
d. contributions pour la garde d’animaux de rente particulièrement
respectueuse de l’espèce
Art. 23 OPD
Plafonnement des paiements directs en fonction
de la fortune déterminante
1 Par fortune
déterminante, on entend la fortune imposable diminuée de 120 000 francs par
unité de main-d’oeuvre standard.
2 La somme des
paiements directs est réduite à partir d’une fortune déterminante de 800 000
francs jusqu’à une fortune déterminante de 1 million de francs. La déduction
équivaut à un dixième de la différence entre la fortune déterminante de l’exploitant
et le montant de 800 000 francs.
3 L’exploitant dont
la fortune déterminante dépasse 1 million de francs n’a pas droit aux paiements
directs.
4 Pour calculer la
limite de fortune d’une exploitation gérée par une société de personnes, on
additionnera la fortune déterminante de chacun des exploitants, puis on
divisera cette somme par le nombre d’exploitants.
5 Par fortune
déterminante de l’exploitant au sens de l’art. 2, al. 3, on entend la fortune
imposable et le capital propre de la société de capitaux calculé
proportionnellement à sa participation, déduction faite du capital actions ou
du capital social et de la réduction prévue à l’al. 1.
Art. 43 OPD
Autres
exploitants ayant droit aux contributions
1 Les exploitants
qui sont exclus des paiements directs en vertu de l’art. 2 ont droit aux
contributions pour la compensation écologique.
2 Les exploitants
qui sont exclus des paiements directs en vertu des art. 22 ou 23 ou dont les
paiements directs sont réduits en vertu desdits articles touchent au moins les
contributions pour la compensation écologique.
3 Les contributions
pour la compensation écologique sont versées pour au maximum 50 % de la surface
agricole utile de ces exploitations.
Art.
68 OPD
Versement des paiements directs
1 L’office contrôle
la liste des paiements établie par le canton et lui verse la somme totale
approuvée.
2 Les contributions
qui n’ont pu être versées sont prescrites après cinq ans. Le canton doit les
rembourser à l’office.
3 Le canton verse
les contributions aux requérants jusqu’au 31 décembre de l’année de
contributions. Il peut payer un acompte au milieu de l’année, jusqu’à
concurrence de 50 % du montant total ou de celui de l’année précédente et
demander à l’office de lui avancer les fonds nécessaires à cet effet.
4 Le canton
transmet avant le 1er décembre de l’année de contributions le décompte
principal accompagné de la liste récapitulative et avant le 1er mars de l’année
suivante le décompte final accompagné des listes des paiements.
Art.
109
OPD
Versement des contributions aux exploitants
1
Le canton
peut verser un acompte aux exploitants au milieu de l'année.
2
Il verse les
contributions au plus tard le 10 novembre de l'année de contributions, à
l'exception des contributions dans la région d'estivage et de la contribution
de transition.
3
Il verse les
contributions dans la région d'estivage et la contribution de transition au
plus tard le 20 décembre de l'année de contributions.
4
Les contributions qui n'ont pu être versées sont prescrites après cinq
ans. Le canton doit les restituer à l'OFAG.
5
Les contributions d'estivage, les contributions pour les surfaces
herbagères et les surfaces à litière riches en espèces dans la région d'estivage
et les contributions à la qualité du paysage dans la région d'estivage peuvent
être versées au consortage ou à la coopérative d'alpage si cela permet de
simplifier notablement le travail administratif. Lorsque les contributions sont
versées à une collectivité de droit public (commune, bourgeoisie), au moins 80
% du montant sont reversés aux détenteurs de bétail titulaires d'un droit
d'estivage.