ne_gerichte · TA.1997.495 · 1996-05-29 · fr

Assurance-chômage. Encouragement d'une activité indépendante dans l'assurance-chômage.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 20.03.1998 TA.1997.495 (INT.1998.863)

A.      A. , né en 1970, a obtenu le brevet d'avocat
neu-
châtelois le 29 mai 1996. Le lendemain,
il s'est inscrit à l'assurance-
chômage. Du 17 juin au 11 août suivants,
il a occupé un premier emploi au
Tribunal du district de La
Chaux-de-Fonds. Il a ensuite accompli une as-
treinte au travail pour objecteur de
conscience. A compter du 1er janvier
1997, l'assuré a bénéficié de 60
indemnités journalières spécifiques pour
indépendant durant la phase
d'élaboration de son étude d'avocat à La
Chaux-de-Fonds. Le 19 mars 1997, A.  s'est adressé à la
Caisse cantonale neuchâteloise
d'assurance-chômage (CCNAC) pour prétendre,
dès le 27 mars suivant, "des
indemnités de chômage à 50 %, voire 60 %",
faisant valoir que trois mois était une
période bien trop courte pour
mener son projet à terme. Le 31 mars
1997, il a communiqué à l'office de
l'emploi un rapport indiquant que ses
revenus couvraient en gros ses frais
généraux; qu'il estimait pouvoir
réaliser un petit salaire dans un avenir
plus ou moins proche; que le nombre de
ses clients augmentait régulière-
ment; qu'il consacrait à ses dossiers
environ 50 % de son temps. Son cas
ayant été soumis à l'office du chômage
par la CCNAC, l'assuré a déclaré le
15 avril 1997 qu'il n'était pour
l'instant pas disposé à abandonner son
activité indépendante pour reprendre un
emploi convenable à 100 % mais
que, s'il constatait dans les mois à
venir que son étude d'avocat n'était
pas viable, il se résoudrait à
rechercher un emploi à temps complet. Par
décision du 2 juin 1997, l'office du chômage
a refusé le droit à l'in-
demnité de chômage à l'assuré dès le 27
mars 1997, au motif qu'il était
inapte au placement. L'office a estimé
qu'en raison de son activité d'avo-
cat indépendant, la disponibilité de
l'intéressé en faveur d'un employeur
n'était pas suffisante pour lui
permettre de trouver un emploi complémen-
taire ou pour être placé par les organes
de l'assurance-chômage.
B.      Le 21 novembre 1997, le Département de
l'économie publique (ci-
après : le département) a admis le
recours que A.  avait
interjeté contre la décision de l'office
du chômage et a invité la CCNAC à
lui accorder les prestations
correspondant à une aptitude au placement à
mi-temps dès le 27 mars 1997. Le
département a tenu compte en particulier
du fait que l'intéressé a été engagé en
qualité de juriste à 60 % par
l'Etat de Neuchâtel dès le 1er septembre
1997.
C.      Le 19 décembre 1997, l'Office fédéral de
l'industrie, des arts
et métiers et du travail (ci-après :
OFIAMT, actuellement OFDE) défère ce
prononcé au Tribunal administratif
concluant à son annulation et à la
constatation que A.  n'a pas droit aux indemnités de chômage
à partir du 27 mars 1997. Le recourant
soutient que l'encouragement à la
prise d'une activité indépendante vise
uniquement une occupation à plein
temps et que les prestations seraient
refusées s'il devait apparaître que
l'assuré demeurerait partiellement au
chômage après avoir pris l'activité
indépendante en question; que de telles
prestations ne sont pas compa-
tibles avec celles allouées en cas de gain
intermédiaire; qu'indemniser en
gains intermédiaires des activités
indépendantes durables après la phase
d'élaboration équivaudrait à faire
supporter à l'assurance sociale l'inoc-
cupation temporaire d'indépendants, ce
que la loi ne prévoit pas, ou bien
à prolonger l'encouragement de la prise
d'activité indépendante au-delà du
nombre maximum des indemnités
spécifiques fixé à 60 par la loi sur
l'assurance-chômage obligatoire et
l'indemnité en cas d'insolvabilité
(LACI). L'OFIAMT invoque sur ces
différents points en particulier sa cir-
culaire relative aux mesures de marché
du travail (MMT), valable dès le
1er juin 1997.
D.      Dans leurs observations sur le recours, le
département et
A.
en proposent le rejet. L'assuré demande en outre des
dépens.
C O N S I D E
R A N T
en droit
1.      Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est rece-
vable.
2.      a) Le litige porte sur la question de savoir
si un assuré qui a
bénéficié d'indemnités journalières
spécifiques durant la phase d'élabo-
ration de sa prise d'activité
indépendante et qui a décidé la poursuite de
cette activité peut prétendre des
indemnités de chômage du fait qu'il
n'est - selon ses dires - pas occupé à
plein temps.
b) Les mesures d'encouragement d'une
activité indépendante
(art.71a à 71d LACI), en vigueur depuis
le 1er janvier 1996, prennent en
considération une telle activité pour
autant qu'elle soit durable et éco-
nomiquement viable (art.71a al.1, 71b
al.1 litt.d LACI). En outre, des
indemnités journalières spécifiques ne
sont versées que durant la phase
d'élaboration du projet. Pendant la
période où il perçoit de telles indem-
nités, l'assuré est libéré des
obligations prévues à l'article 17 LACI et
ne doit pas être apte au placement
(art.71c al.2 LACI). L'octroi de ces
prestations a en effet pour but de
permettre à un assuré qui désire de-
venir indépendant de consacrer son temps
et son énergie à l'élaboration de
cette activité indépendante (art.95a
OACI; arrêt du Tribunal administratif
du 29.07.1997 en la cause R.). Si, à
l'issue de la phase d'élaboration ou
lorsque l'assuré a touché la dernière
indemnité journalière spécifique, ce
dernier entreprend ou exerce déjà une
activité indépendante, le délai-
cadre pour l'octroi ultérieur
d'éventuelles indemnités journalières est
étendu à quatre ans (art.71d al.2 LACI).
Cette prolongation du délai-cadre
ne se justifie que par la décision de
l'assuré d'exercer l'activité indé-
pendante qu'il a choisie et qu'il estime
alors viable, en tout cas à
terme, évitant ainsi de rester à la
charge de l'assurance sociale. En
outre, cette prolongation préserve les
droits de l'assuré qui retomberait
au chômage. Si, comme le soutient le
département, l'intéressé devait être
admis à percevoir à nouveau des
indemnités de chômage, immédiatement après
avoir reçu des indemnités journalières
spécifiques, cela reviendrait à
favoriser l'assuré, par l'extension du
délai-cadre, quand bien même il
n'aurait pas atteint le but d'éviter le
chômage en vivant d'une activité
indépendante. Autrement dit, selon la
LACI, l'assuré qui entreprend ou
exerce déjà une activité indépendante
lorsqu'il a touché la dernière in-
demnité journalière spécifique n'est
plus considéré comme étant au chô-
mage. Dès lors, son activité indépendante
ne saurait être tenue pour un
gain intermédiaire au sens de l'article
24 LACI, celui-ci ne pouvant en
effet intervenir que pendant le chômage,
durant une période de contrôle
(art.24 al.1 LACI). Par conséquent, pour
faire renaître son droit aux in-
demnités de chômage, l'assuré qui a
entrepris une activité indépendante
avec l'aide de l'assurance sociale devra
remplir à nouveau toutes les con-
ditions légales (art.8 ss LACI), n'étant
plus dispensé de certaines
d'entre elles (art.71c al.2 a contrario
LACI).
Cela étant, si l'assuré prétend des
indemnités de chômage, il
devra en particulier démontrer son
aptitude au placement (art.8 al.1
litt.f LACI).
3.      a) Est notamment réputé inapte au placement
l'assuré qui n'a pas
l'intention ou qui n'est pas à même
d'exercer une activité salariée, parce
qu'il a entrepris - ou envisage
d'entreprendre - une activité lucrative
indépendante, cela pour autant qu'il ne
puisse plus être placé comme sa-
larié ou qu'il ne désire pas ou ne
puisse pas offrir à un employeur toute
la disponibilité normalement exigible.
L'aptitude au placement doit par
ailleurs être admise avec beaucoup de
retenue lorsqu'en raison de l'exis-
tence d'autres obligations ou de
circonstances personnelles particulières,
un assuré désire seulement exercer une
activité lucrative à des heures
déterminées de la journée ou de la
semaine. Un chômeur doit être en effet
considéré comme inapte au placement
lorsqu'une trop grande limitation dans
le choix des postes de travail rend très
incertaine la possibilité de
trouver un emploi (DTA 1992 no 12
cons.2b, p.132 et les références). En
principe, si l'activité indépendante
entreprise est durable, cela exclut
l'aptitude au placement (DTA 1993-1994
no 14, p.108). Pour être reconnu
apte au placement, l'assuré qui exerce
une activité indépendante doit dé-
montrer ou bien que celle-ci peut être
exercée en dehors d'un horaire nor-
mal de travail ou bien qu'il peut en
tout temps y renoncer. Par ailleurs,
il doit faire des démarches en qualité
et en quantité suffisantes en vue
de trouver un emploi convenable (DTA
1992 précité).
b) En l'espèce, lorsque l'assuré a manifesté
son intention de
poursuivre son activité d'avocat
indépendant, après avoir touché la der-
nière indemnité journalière spécifique,
il a indiqué au service de
l'emploi que le nombre de ses clients
augmentait régulièrement et qu'il
consacrait environ 50 % de son temps à
ses dossiers, dont il précisait
qu'ils étaient une vingtaine dont la
moitié devait aboutir à une procédure
judiciaire (lettre du 31.03.1997). Dans
ses observations sur le recours,
l'assuré indique, en janvier 1998, que
son activité d'indépendant l'occupe
à environ 40 %. Dans l'offre de services
qu'il a faite à l'OFIAMT le 10
mai 1997, l'intéressé a en outre indiqué
qu'il assumait lui-même le secré-
tariat de son étude (comptabilité,
correspondance, mise sous pli, télé-
phone, etc.). En outre, l'expérience
générale enseigne qu'un avocat in-
dépendant doit, pour développer son
étude, déployer des efforts considé-
rables et se montrer très disponible
pour ses clients, en particulier en
assurant l'occupation à tout le moins du
secrétariat de son étude prati-
quement à plein temps. Ces éléments
permettent de douter que le temps con-
sacré par A.  à son activité indépendante se soit véritable-
ment limitée tout au plus à un mi-temps.
Il y a lieu bien plutôt d'ad-
mettre que l'assuré n'a pas cessé de
déployer des efforts pour développer
sa clientèle, visant une situation
viable, et que s'il avait réussi dans
cette entreprise, il n'aurait pas accepté
un emploi à temps partiel. Dans
sa lettre de postulation au service du
personnel de l'Etat de Neuchâtel du
16 juillet 1997, il a encore manifesté
son intention de poursuivre cette
activité indépendante. Par ailleurs, il
n'est pas vraisemblable que l'in-
téressé ait pu renoncer en tout temps à
ses engagements envers ses clients
puisqu'il a toujours envisagé - et
envisage encore - d'exercer la profes-
sion d'avocat à raison d'environ 40 %.
On ne saurait nier, de plus, qu'en
limitant sa disponibilité à l'égard des
employeurs potentiels, l'assuré a
démontré qu'il ne remplissait pas les
conditions d'aptitude au placement
fixées par la loi. Ainsi, durant le mois
d'avril 1997 il n'a effectué que
deux recherches d'emploi et en mai 1997
quatre seulement. S'il a finale-
ment été engagé par le service juridique
de l'Etat à 60 % à partir du 1er
septembre 1997, c'est parce qu'il a
alors renoncé à son projet initial
d'activité indépendante à plein temps.
Jusque-là, il a en quelque sorte
joué sur deux tableaux, guettant celle
des activités - dépendante ou indé-
pendante - qui lui procurerait la
situation la plus satisfaisante. Dans
ces circonstances, il ne peut être
considéré comme apte au placement.
D'ailleurs, lorsqu'il a institué
l'encouragement à la prise d'activité
indépendante, le législateur n'a
certainement pas envisagé la possibilité
pour un assuré qui se trouvait en de
telles dispositions d'esprit de béné-
ficier des indemnités de chômage. Ainsi,
la décision de l'office du chô-
mage du 2 juin 1997 était-elle bien
fondée, ce qui entraîne l'annulation
du prononcé du département.
4.      Il est statué sans frais, la procédure étant
en principe gra-
tuite (art.103 al.4 LACI). Il n'y a en
outre pas lieu à allocation de dé-
pens. D'ailleurs, l'avocat qui plaide sa
propre cause n'y a pas droit.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours et par conséquent
annule la décision du Département de
l'économie publique du 21 novembre 1997.
2. Statue sans frais ni dépens.
Neuchâtel, le 20 mars 1998