ne_gerichte · CDP.2019.121 · 2019-02-14 · fr

Suspension du droit à l'indemnité de chômage (insuffisance de recherches d’emploi avant l’inscription au chômage depuis l’étranger).

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 03.12.2019 CDP.2019.121 (INT.2020.41)

A.
X.________, née en 1992, a travaillé du 15
janvier au 22 octobre 2018 pour le Commandement des opérations, centre de
compétence SWISSINT, pour le maintien de la paix à l’étranger. Dans ce cadre,
elle a accompli une mission au Kosovo du 4 avril au 11 octobre 2018. Elle s'est
inscrite à l’assurance-chômage à partir du 23 octobre 2018. Durant les trois
mois précédant son inscription, elle a effectué neuf recherches d’emploi
(3 en août, 2 en septembre et 4 en octobre).
Par décision du 14 février 2019, l’Office du marché du travail du
Service de l’emploi (ci-après : OMAT) a prononcé à l’encontre de la prénommée
une suspension de son droit à l’indemnité de chômage durant 6 jours pour
insuffisance de recherches d’emploi avant inscription. Considérant que les
circonstances que faisait valoir l’assurée (mission au Kosovo avec peu d’accès
à internet et à une imprimante) ne justifiaient pas la faible quantité de
recherches d’emploi effectuées, l’OMAT a rejeté son opposition par prononcé du
17 avril 2019.
B.
X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant
implicitement à son annulation.
En
substance, elle conteste ne pas avoir fait tout ce qu'on pouvait
raisonnablement exiger d’elle, avant l’inscription au chômage, pour trouver un
travail convenable au sens de l’article 30 al. 1 let. c LACI. Elle fait valoir
que le contexte dans le cadre duquel elle a travaillé au Kosovo, emploi précédant
l’inscription au chômage, ne permettait pas d’effectuer plus de recherches
d’emploi. En effet, l’accès à internet était limité et son utilisation
déconseillée pour des raisons de sécurité, ce qui restreignait notamment les
possibilités de recherches d’emploi. Par ailleurs, l’accès à une imprimante
pour un usage privé était également difficile, ce qui compliquait l’impression
des courriers de postulation. Enfin, elle devait travailler 6 jours par semaine
et pouvait être appelée à tout instant, le temps libre étant par ailleurs
souvent raboté au profit de tâches nécessaires au bon fonctionnement de la
base.
C.
Sans formuler d'observations, l'OMAT conclut au
rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a)
Selon
l'article
30 al. 1
let. c LACI
, le
droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci
ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un
travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l'article
17
al. 1 LACI
, aux
termes duquel l'assuré qui fait valoir des prétentions d'assurance doit, avec
l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut
raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui
incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la
profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des
efforts fournis (arrêt du TF du
15.07.2016 [8C_854/2015]
cons. 3.1).
L'obligation de rechercher un emploi prend
déjà naissance avant la survenance effective du chômage,
dès que le moment de l’inscription au chômage est
prévisible et relativement proche
.
En particulier, il incombe à un assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de
congé de trouver un nouvel emploi et, de manière générale, durant toute la
période qui précède l'inscription au chômage. Les efforts de recherches
d'emploi doivent en outre s'intensifier à mesure que le chômage devient imminent
(
ATF 139 V 524
cons.
2.1.2;
Rubin
, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage [ci-après :
Commentaire], 2014, no 9 s. ad art. 17 LACI, p. 198 s.;
Nussbaumer
,
Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 3
e
éd.
2016, no 843, p. 2517). Cette obligation, notoire, prévaut même sans
renseignement de la part de l’autorité (
ATF 139 V 524
cons. 2.1.2, arrêt du TF du
20.09.2016 [8C_463/2016]
cons. 3.2). Il est indéniable que si l'assurance-chômage n'existait
pas, tout travailleur prendrait conscience de son devoir de rechercher un
emploi au plus vite (arrêt non publié de la Cour de droit public du 30.08.2019
[CDP.2019.153] cons. 2a et la référence citée). La période où cette obligation prévaut
couvre au maximum les trois mois qui précèdent le début du chômage contrôlé (
Rubin
,
La suspension du droit à l’indemnité de chômage, in DTA 2017, p. 7).
L’obligation de rechercher un emploi vaut également durant les derniers
mois (en principe trois) d’un rapport de travail de durée déterminée (
Rubin
, Commentaire, no 12 ad art. 17 LACI, p. 199).
Pour trancher le point de savoir si l'assuré a
fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir
compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (
ATF 124 V 225
cons. 4a).
Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze
recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (
ATF 139 V 524
cons.
2.1.4).
On ne peut cependant pas
s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut
examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances
concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que
des recherches nombreuses (
Rubin
, Commentaire, no 26 ad. art. 17 LACI,
p. 203; a
rrêt du TF du
08.01.2018
[8C_737/2017]
cons. 2.2 et les références).
L'autorité compétente dispose d'une certaine
marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes
quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les
circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend
notamment de la situation du marché du travail et des circonstances
personnelles, telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les
problèmes de langue, etc. (Bulletin LACI IC, B316).
b) D'après l'article
30 al. 3 LACI
, la durée
de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est proportionnelle à
la gravité de la faute. Elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, 16 à
30 jours en cas de faute d'une gravité moyenne et 31 à 60 jours en cas de faute
grave (art. 45 al. 2 OACI).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée
compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité.
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à
l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument
précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et
contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela
ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le
comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant
objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances
personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de
l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son
droit à des
prestations (arrêt du
TF du
12.08.2014 [8C_425/2014
]
cons.
5.1).
S’agissant d’une recherche d’emploi
insuffisante avant la période de chômage contrôlé,
la durée de la suspension sera proportionnelle à
l’étendue de la période durant laquelle l’assuré avait l’obligation de
rechercher un emploi (
ATF 141 V 365
cons. 4.1). C’est uniquement le nombre de mois durant
lesquels l’assuré n’a pas respecté son obligation de rechercher un emploi qui est
décisif pour fixer la durée de la suspension, non forcément la durée de la
période de dédite (
Rubin
, La suspension du droit à l’indemnité de
chômage, in DTA 2017 p. 7).
En
cas d'absence de recherches d'emploi avant l'échéance d'un travail temporaire
limité à trois mois, la durée de suspension est fixée, par analogie, selon le
barème des suspensions édicté par le SECO pour un rapport de travail avec un
délai de congé de trois mois (
ATF 141 V 365
cons. 4.5).
c) Les tribunaux cantonaux des assurances peuvent contrôler à la fois
les faits, le droit et l'opportunité (
ATF 137 V 71
cons. 5.2). Ils peuvent donc contrôler l'exercice, par les organes d'exécution
compétents, du pouvoir d'appréciation dont ils jouissent lors de la fixation du
nombre de jours de suspension. Mais en l'absence d'un excès ou d'un abus de
pouvoir d'appréciation (constitutif d'une violation du droit), les tribunaux
cantonaux des assurances ne peuvent, sans motif pertinent, substituer leur
propre appréciation à celle de l'administration. Ils doivent s'appuyer sur des
circonstances de nature à faire apparaître leur propre appréciation comme la
mieux appropriée (
Rubin
, Commentaire, n°
110 ad art. 30 LACI et les références citées).
3.
a) D'une manière
générale, un assuré est
tenu
d'accomplir, avec les moyens de communication modernes, un minimum de
recherches d'emploi même pendant ses détachements à l'étranger (arrêt du TF du
23.11.2011 [8C_952/2010]
cons. 5.1 et les références citées), cela même, par exemple, en cas
de congé sabbatique (
arrêt du TF
du
27.04.2007 [C 11/07]
).
Ainsi le fait que,
juste avant son inscription au chômage, la recourante ait travaillé au Kosovo,
n’est en soi pas déterminant. L’accès difficile à internet et à une imprimante
peut être une circonstance à prendre en considération dans la quantité de
postulations à effectuer. Cela étant, au bénéfice d’un contrat de travail de
durée déterminée, l’assurée connaissait l’échéance de ses rapports de travail depuis
son engagement et savait depuis plusieurs mois qu’elle devrait procéder à ses
recherches d’emploi depuis le pays où elle accomplirait sa mission. On pouvait
donc attendre de sa part qu’elle s’organise mieux afin d’effectuer plus de
postulations depuis le Kosovo, par exemple, par l’intermédiaire de ses
connaissances en Suisse.
En revanche, il apparaît que,
pendant qu’elle exécutait sa mission au Kosovo, et donc également les trois
mois précédant son inscription au chômage, la recourante a dû travailler 6
jours par semaine, comme l’article 16 de l’Ordonnance du DDPS sur le personnel
affecté à la promotion de la paix, au renforcement des droits de l'homme et à
l'aide humanitaire (OPers-PDHH-DDPS) en donne la possibilité. Par rapport aux
personnes disposant usuellement de deux jours de repos par semaine, le temps à
disposition pour effectuer des recherches d’emploi est moindre. Il s’agit d’un
élément à prendre en considération dans la quantité de postulations à effectuer.
Cela étant, si ces circonstances (6 jours de travail par semaine et accès
difficile à internet et à une imprimante) peuvent justifier un nombre inférieur
de recherches d'emploi que les dix à douze offres en moyenne mensuellement
exigées par la pratique administrative, neuf postulations au total sur presque
trois mois constitue tout de même une quantité inférieure à ce que l'on pouvait
attendre de la recourante compte tenu de son obligation de
prévenir et de diminuer le dommage (art.
17 al. 1
LACI
).
L’assurée n’a donc pas agi avec toute la prudence que sa situation
commandait. Il est en effet hautement vraisemblable que si l'assurance-chômage
n'existait pas, l’intéressée aurait exercé son devoir de rechercher un emploi
plus intensément. Le principe d’une suspension de son droit à l’indemnité de
chômage n’est ainsi pas critiquable.
b) L’intimé a retenu une faute légère. Compte
tenu des circonstances (pas d’antécédent et contexte), la qualification de la
faute, qui correspond au demeurant à celle figurant dans le barème du SECO,
n'est pas critiquable. L
a suspension de six jours se
situe dans la plage inférieure des sanctions prévues dans ledit barème pour les
fautes légères, relatives à une recherche insuffisante d’emploi sur une période
de congé de deux mois. Bien qu’il ait, à juste titre, examiné la quantité
d’offres d’emploi effectuées par l’assurée sur les trois derniers mois avant
son inscription au chômage, l'intimé s’est écarté, en faveur de l’assurée, de
la sanction de neuf à douze jours proposée par le barème du SECO pour une
insuffisance de recherches sur une période de congé de trois mois. Par
conséquent, la sanction prononcée ne saurait être considérée comme étant
excessivement sévère.
4.
Mal fondé, le recours est rejeté. La décision
attaquée doit être confirmée. Il est statué sans frais, la procédure étant
gratuite (art. 61 let. a LPGA) et sans dépens
.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Statue sans frais.
3.
N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 3 décembre
2019
Art.
17
1
LACI
Devoirs de l’assuré et prescriptions
de contrôle
1
L’assuré
qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office
du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de
lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de
chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait
précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.
2
En
vue de son placement, l’assuré est tenu de se présenter à sa commune de
domicile ou à l’autorité compétente aussitôt que possible, mais au plus tard le
premier jour pour lequel il prétend à l’indemnité de chômage; il doit ensuite
se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.
2
3
L’assuré
est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a
l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer:
3
a.
4
aux mesures relatives au
marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;
b.
5
aux entretiens de conseil,
aux réunions d’information et aux consultations spécialisées visées à l’al. 5;
c.
de fournir les documents permettant
de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
4
Le
Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés
âgés frappés par un chômage de longue durée.
5
L’office
du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des
institutions publiques ou d’utilité publique adéquates pour des consultations
d’ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour
autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions
perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l’organe de compensation.
6
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
2
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil.
2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
3
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil.
2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
4
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil.
2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
5
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil.
2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
6
Nouvelle
teneur selon l’annexe ch. 6 de la LF du 16 déc. 2016 (Intégration), en vigueur
depuis le 1
er
janv. 2019 (
RO
2017
6521
,
2018
3171;
FF
2013
2131
,
2016
2665).
Art.
30
LACI
Suspension du droit à l’indemnité
1
1
Le droit de l’assuré à l’indemnité est
suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci:
2
a.
est sans travail par sa propre
faute;
b.
a renoncé à faire valoir des
prétentions de salaire ou d’indemnisation envers son dernier employeur, cela au
détriment de l’assurance;
c.
ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement
exiger de lui pour trouver un travail convenable;
d.
3
n’observe pas les
prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité
compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une
mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore
compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la
réalisation de son but;
e.
a donné des indications fausses ou
incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l’obligation de fournir
des renseignements spontanément ou sur demande et d’aviser, ou
f.
a obtenu ou tenté d’obtenir indûment
l’indemnité de chômage;
g.
4
a touché des indemnités
journalières durant la phase d’élaboration d’un projet (art. 71
a
, al. 1) et n’entreprend pas,
par sa propre faute, d’activité indépendante à l’issue de cette phase
d’élaboration.
2
L’autorité cantonale prononce les
suspensions au sens de l’al. 1, let. c, d et g, de même qu’au sens de l’al. 1,
let. e, lorsqu’il s’agit d’une violation de l’obligation de fournir des
renseignements à ladite autorité ou à l’office du travail, ou de les aviser.
Dans les autres cas, les caisses statuent.
5
3
La suspension ne vaut que pour les jours
pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à
l’indemnité. Le nombre d’indemnités journalières frappées de la suspension est
déduit du nombre maximum d’indemnités journalières au sens de l’art. 27. La
durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut
excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l’al. 1, let. g,
25 jours.
6
L’exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de
suspension.
7
3bis
Le conseil fédéral peut
prescrire une durée minimale pour la suspension.
8
4
Lorsqu’une caisse ne suspend pas
l’exercice du droit du chômeur à l’indemnité, bien qu’il y ait motif de prendre
cette mesure, l’autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.
1
Introduit
par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
2
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
3
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil.
2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
4
Introduite
par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO
1996
273; FF
1994
I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de
la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1
er
juil.
2003 (RO
2003
1728;
FF
2001
2123
).
5
Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
6
Nouvelle
teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis
le 1
er
janv. 1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).
7
Nouvelle
teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis
le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
8
Introduit
par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1
er
janv.
1996 (RO
1996
273; FF
1994
I 340).