ne_gerichte · TA.2001.334 · 2001-12-14 · fr
TA.2001.334


A.Le 18 août 2000, J.F., né en 1977, a été victime d'un accident de la route
dans les Gorges du Seyon, vers 5 h 15 du matin. Malgré l'intervention des
agents de la police cantonale et du SIS, arrivés sur les lieux à 5 h 25, J.F.
n'a pu être retrouvé et les recherches ont été abandonnées dans le courant de
la matinée. Toutefois, comme il ne s'était pas présenté à son lieu de travail,
les recherches ont repris en début d'après-midi et son corps a finalement été
retrouvé vers 17 h 45, à 165 mètres du lieu de l'accident. L'heure du décès n'a
pas pu être déterminée précisément, mais il a été estimé qu'elle se situait
entre 9 h 00 et 12 h 00.

En date du 14
août 2001, par l'intermédiaire d'un avocat, les membres de la famille de feu
J.F., à savoir sa mère, P.F., son frère, Q.F., et son père, C.F., ont adressé
une demande d'indemnisation au Département des finances et des affaires
sociales (ci-après: le département) contre l'Etat de Neuchâtel. Ils reprochent
aux agents de la police cantonale de n'avoir pas, au vu des circonstances de
l'accident, procédé immédiatement à des recherches approfondies, du genre de
celles qui ont finalement permis de retrouver le corps. Ils estiment qu'ils ont
de ce fait failli aux missions de la police, en l'occurrence protéger les
personnes et les biens, ainsi que prêter assistance en cas de danger grave,
d'accident ou de catastrophe. Ils ont conclu au versement d'une indemnité pour
tort moral d'un montant de 50'000 francs, dont 20'000 francs pour chacun des
parents et 10'000 francs pour le frère, et au paiement des frais funéraires et
de mandataire. Pour cette procédure, ils ont sollicité l'assistance judiciaire
totale, en faisant valoir qu'ils dépendent des services sociaux de La
Chaux-de-Fonds et qu'ils ne disposent pas des ressources suffisantes pour
assurer la défense de leurs intérêts.

Dans un
courrier du 30 août 2001, le département a informé le mandataire des demandeurs
que l'assistance judiciaire ne leur serait pas accordée pour la procédure
devant l'autorité administrative. Les demandeurs ont critiqué cet avis du
département dans une lettre du 7 septembre 2001 et ont maintenu leur requête
d'assistance judiciaire. Ils ont sollicité du département une décision de refus
susceptible de recours si celui-ci entendait maintenir sa première
appréciation.

Par décision
du 26 septembre 2001, le département a rejeté la demande d'indemnisation et la
requête d'assistance judiciaire. En ce qui concerne ce dernier point, il a
retenu que la cause traitée par la juridiction primaire ne présentait pas de
difficultés particulières et qu'au vu du dossier pénal, il semblait qu'une
violation de leurs devoirs par les agents de la police cantonale devait
probablement être écartée d'emblée. Il a relevé que le législateur a instauré
un accès facile à l'indemnisation et qu'il n'existe aucun motif de traiter ce
cas différemment d'une demande basée sur la loi sur l'aide aux victimes
d'infractions (LAVI), pour laquelle l'assistance d'un avocat n'est pas
accordée.

B.P.F., Q.F. et C.F. recourent contre le refus de l'assistance judiciaire
devant le Tribunal administratif. Ils estiment que l'établissement de la
requête en indemnisation nécessitait l'intervention d'un mandataire
professionnel, tant pour les questions de fait que de droit. Ils contestent que
le dossier ne présentait pas de difficultés particulières, dans la mesure où il
convenait d'apprécier les éléments justifiant l'ouverture d'une action
administrative sur la base du dossier pénal, lequel n'excluait pas d'emblée la
responsabilité des agents de la police. Ils concluent à l'annulation de la
décision entreprise en tant qu'elle leur refuse l'assistance judiciaire totale,
sous suite de frais. Enfin, ils sollicitent l'octroi de l'assistance judiciaire
pour la procédure de recours.

C.Dans ses observations, l'intimé conclut au rejet
du recours. Il relève que la procédure de demande d'indemnisation n'est pas
formaliste et d'un accès facile; que l'émotion découlant du décès, aussi
tragique soit-il, n'était pas de nature à empêcher les recourants de déposer
une telle demande; que l'état de fait était établi par le dossier pénal et que
celui-ci montrait clairement que les agents de police n'avaient commis aucun
acte illicite.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a) La loi sur l'assistance judiciaire et administrative (LAJA), du 2
février 1999, s'applique aux causes civiles, pénales et administratives
instruites par les autorités judiciaires ou administratives du canton (art.1
al.2 LAJA). Selon l'article 2 LAJA, l'assistance judiciaire et administrative
est accordée aux personnes dont les revenus ou la fortune ne permettent pas
d'assumer les frais nécessaires à la défense de leur cause (al.1). En matière
civile, y compris l'action civile devant le juge pénal, et en matière administrative,
ainsi qu'en procédure de recours, son octroi exige en outre que la cause n'apparaisse
pas d'emblée dénuée de chances de succès (al.3).

L'article
3 LAJA dispose que l'assistance judiciaire et administrative a pour effet de
dispenser le bénéficiaire d'avoir à avancer ou à garantir les frais de procédure,
et à fournir caution en matière civile (al.1). Elle implique en outre la
désignation d'un avocat d'office, dont la rémunération est prise en charge par
l'Etat, lorsque l'assistance d'un avocat est nécessaire à la protection des
intérêts légitimes du bénéficiaire (al.2). En matière civile et administrative,
ainsi que pour le plaignant en matière pénale, le cas échéant pour le lésé lors
d'une enquête préalable confiée au juge d'instruction, la nécessité de désigner
un avocat d'office dépend en particulier de la difficulté de la cause pour le
requérant, de la portée du jugement ou de la décision à rendre, ainsi que de la
représentation de la partie adverse par un avocat (art.4 al.2 LAJA).

b)
En ce qui concerne l'octroi de l'assistance judiciaire dans une procédure non
contentieuse devant les autorités administratives cantonales, le Tribunal
fédéral des assurances a considéré qu'on ne saurait exclure le droit à
l'assistance judiciaire gratuite dans une procédure administrative de
l'assurance invalidité pour la période qui précède la notification du projet de
décision (ATF 114 V 234). Le Tribunal fédéral a également reconnu un droit à
l'assistance judiciaire dans le cadre d'une procédure administrative non
contentieuse de réintégration dans un établissement ou d'exécution de la peine
suspendue (SJ 1992, p.144). Il l'a par contre nié en ce qui concerne une
déclaration d'insolvabilité, au vu de la simplicité de la procédure (ATF 118
III 27). Selon la Cour fédérale, il convient de subordonner à des exigences
strictes les conditions auxquelles l'assistance d'un avocat est objectivement
justifiée. Le droit à l'assistance gratuite en procédure d'instruction n'entre
d'ailleurs en considération qu'à titre exceptionnel (VSI 2000, p.164). La
question déterminante est donc de savoir si l'assistance d'un avocat était
nécessaire, en procédant à un examen de cas en cas (Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p.236). Il faut notamment tenir compte des questions
difficiles qui peuvent se poser en fait et en droit, des connaissances
juridiques particulières nécessaires pour agir et de la difficulté de la
procédure. Il faut encore qu'on ne soit pas en présence d'un cas bagatelle et
que la personnalité du requérant n'exclue pas l'octroi de l'assistance
judiciaire (ATF 118 III 27 cons.3d.; SJ 1992, p.144; RCC 1989, p.344). Même si
l'autorité intervient en vertu de la maxime d'office, et est dès lors tenue de
participer à l'établissement des faits en retenant d'office les moyens de droit
utiles, l'assistance par un avocat peut tout de même s'avérer objectivement
nécessaire. En particulier, cette maxime ne dispense pas un administré de
fournir des renseignements et des preuves (Bovay, op.cit., p.237 ss). En
résumé, on admet que le principe de l'instruction d'office n'exclut pas en soi
l'assistance judiciaire; ce qui est décisif, avant tout, pour la désignation
d'un avocat d'office, c'est de savoir si cela est objectivement justifié au
regard des circonstances concrètes du cas et des particularités de la procédure
en cause (ATF 125 V 35, cons. 6 et les références).

3.a) La loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs
agents instaure une responsabilité de l'Etat pour les actes illicites commis
par ses agents (art.5 LResp) et la possibilité pour le lésé d'obtenir la
réparation de son dommage et une indemnité pour tort moral, aux conditions
prévues par le droit des obligations en la matière (art.6 LResp). S'il entend
user de cette faculté, le lésé doit, dans l'année à compter du jour où il a eu
connaissance du dommage et de la collectivité qui en est responsable, et en
tout cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit,
déposer une demande d'indemnisation en la forme écrite (art.10, 11 LResp). S'il
s'agit d'un dommage résultant de l'activité d'agents de l'Etat, l'autorité
compétente est le Département des finances (art.11 al.1 litt.a LResp). Si la collectivité
publique conteste les prétentions ou si elle ne prend pas position dans les
trois mois, le tiers lésé doit introduire action dans un délai de six mois,
sous peine de péremption (art.11 al.2 LResp). Le législateur a basé cette procédure
sur la loi fédérale sur la responsabilité (art.20). Il a voulu instaurer une
procédure simple, dans le but de favoriser l'accès à la justice (BGC 1989 (155)
I, p.129).

En
l'occurrence, il faut rechercher si la procédure de demande d'indemnisation au
sens de l'article 11 LResp et les circonstances particulières du cas présentent
des difficultés telles qu'elles justifient l'intervention d'un mandataire
professionnel, auquel cas le droit à l'assistance judiciaire devrait être
reconnu aux demandeurs pour la procédure devant l'autorité administrative.

b)
En l'espèce, on ne peut pas suivre le département lorsqu'il affirme que la
procédure ne présente aucune difficulté particulière. Certes, le législateur a
voulu instaurer un système simple dans le but de favoriser l'accès des
administrés à la justice. Toutefois, dans la plupart des cas, une demande d'indemnisation
devra contenir un certain nombre d'éléments nécessaires à l'appréciation de son
bien-fondé. En particulier, le demandeur doit émettre des prétentions en la
forme écrite, comme cela ressort expressément de la lettre même de l'article 11
LResp. Il est également préférable de rappeler les faits, ainsi que d'expliquer
en quoi consiste l'acte illicite et à quelle personne il est reproché. La demande
d'indemnisation, en l'occurrence en raison du tort moral, répond aux principes
valables en droit des obligations. Les conditions de la responsabilité font
appel à des connaissances juridiques précises, notamment en matière de
qualification de l'acte, d'appréciation de son caractère licite ou illicite,
d'existence d'un dommage et d'un lien de causalité adéquate entre l'acte
reproché et le dommage. Le domaine de la responsabilité est souvent épineux et
l'intervention d'un mandataire professionnel n'est que rarement injustifiée,
notamment du fait qu'il est ardu pour un administré d'émettre des prétentions qui
soient proportionnées en regard de la jurisprudence en la matière, à plus forte
raison dans un contexte émotionnel difficile, comme c'est le cas en
l'occurrence. Enfin, la demande d'indemnisation répond à des règles
procédurales spécifiques, peu connues des administrés. Il en va différemment en
matière d'aide aux victimes d'infractions, car la victime au sens de la LAVI
dispose d'un conseil dispensé par les centres de consultations LAVI et la
possibilité d'y avoir recours est indiquée expressément par la police.

Il
ressort de toutes ces considérations que l'intervention d'un mandataire
professionnel apparaît justifiée en l'espèce. En plus des difficultés propres
au domaine de la responsabilité de l'Etat pour le fait de ses agents, il faut
tenir compte de la situation personnelle des demandeurs, lesquels sont
d'origine italienne et émargent aux services sociaux de leur commune de
domicile. Enfin, le décès de leur enfant a provoqué chez eux un choc qui
nécessite actuellement une thérapie pour chacun des parents.

Le
département arguë en vain qu'il n'y a aucune raison de traiter différemment,
sur le plan de l'assistance judiciaire, une demande basée sur la LResp d'une demande
LAVI, car l'octroi de l'assistance judiciaire en matière d'aide aux victimes
d'infraction n'est précisément pas exclu. La jurisprudence dont le département
entend tirer argument concernait l'octroi de dépens dans une procédure
administrative selon la LAVI, refusés dans le cas d'espèce, et non le droit à
l'assistance judiciaire. Enfin, pour ce qui a trait au dossier pénal,
l'instruction menée ne permettait pas d'exclure d'emblée une responsabilité des
agents de police, les critères de cette responsabilité n'ayant pas été analysés
à l'occasion de la procédure pénale.

4.Pour tous ces motifs, c'est à tort que les recourants se sont vu refuser
l'assistance judiciaire pour la demande d'indemnisation qu'ils ont déposée
devant le département. La décision entreprise doit donc être annulée en tant
qu'elle rejette les requêtes d'assistance judiciaire des recourants et le
dossier renvoyé à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Les
recourants ont droit à des dépens.  En
outre, il y a lieu d'accorder l'assistance judiciaire aux recourants pour la
procédure de recours, leur indigence résultant du fait qu'ils sont à la charge
des services sociaux.

Par ces
motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet le recours, annule la décision du Département des finances et des
affaires sociales du 26 septembre 2001 en tant qu'elle refuse l'octroi de
l'assistance judiciaire aux recourants, et renvoie la cause audit département
pour nouvelle décision au sens des considérants.

2.Statue sans frais.

3.Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 500 francs.

4.Accorde l'assistance judiciaire aux recourants pour la procédure de recours
et désigne Me Pascal Moesch en tant qu'avocat d'office.

Neuchâtel, le 14 décembre 2001