ne_gerichte · TA.2000.380 · 2001-02-13 · fr
TA.2000.380


Réf. : TA.2000.380-FONC/ia

A.R.
est enseignant du degré primaire à Neuchâtel depuis 1978 et animateur pour la
mise en place de la méthode de l'enseignement renouvelé du français (ERF),
qu'il a commencé à appliquer dès 1980. Il est en poste au collège des Acacias
depuis le mois d'août 1991.

En
charge d'une deuxième année primaire dès la rentrée scolaire 1998-1999, il a
fait l'objet, lors de la remise des bulletins d'informations au mois de juin
1999, de vives critiques de la part de deux parents d'élèves lui reprochant
notamment le contenu desdits bulletins, ses propos dévalorisants à l'égard des
élèves ainsi que ses lacunes tant dans son enseignement de la lecture et de la
conjugaison que dans la discipline en classe (D.7c/lettre du 7.06.1999). Après
avoir récolté l'ensemble des bulletins d'informations et des carnets scolaires
des élèves de R., le sous-directeur des écoles primaires de la Ville de
Neuchâtel (ci-après : le sous-directeur) a vérifié, le 11 juin 1999, leurs
connaissances en matière de conjugaison. Il les a ensuite interrogés notamment
sur les "termes déplacés" que leur instituteur aurait utilisés à leur
égard, leurs devoirs et leur attitude en classe.

Le
14 juin 1999, le directeur des écoles primaires de la Ville de Neuchâtel
(ci-après : le directeur) a informé R. des résultats médiocres obtenus par sa
classe au test de conjugaison et l'a entretenu des différents griefs formulés
par les parents d'élèves à son encontre en précisant que cette audition
précédait très certainement un avertissement, lequel est intervenu en date du
23 juin 1999. Aux termes de celui-ci, l'enseignant était invité à changer son
comportement vis-à-vis de ses élèves (interdiction de recourir aux châtiments
corporels / correction du langage / maîtrise de soi), à faire régner la discipline
dans sa classe (mise en place de règles de vie et contrôle de celles-ci) et à
respecter le programme scolaire et ses objectifs (recours à des moyens
d'enseignement d'entraînement dans la structuration et application des
obligations horaires de la petite école). Le directeur l'engageait également à
observer les délais, la forme et le fond lors de l'établissement des bulletins
d'informations et des carnets scolaires, à se sentir responsable des
acquisitions ou des non-acquisitions scolaires de ses élèves et à ne pas
attribuer à la famille les rôles dévolus à l'école. Signalant la tenue
périodique de rencontres destinées à faire le point sur la situation, le
directeur l'a averti que, faute d'amélioration, la procédure se poursuivrait
conformément aux articles 47 ss de la loi sur le statut de la fonction publique.

Le
9 juillet 1999, R. a pris acte de cet avertissement en affirmant vouloir mettre
tout en uvre pour respecter les instructions de la direction. Il précisait
toutefois que la gifle qu'il avait donnée à un élève dans des circonstances
particulières remontait à presque une année et que ce comportement, qu'il
regrettait, ne s'était plus reproduit, que ses écarts de langage n'étaient
qu'épisodiques et ne reflétaient pas son vocabulaire habituel et que le contenu
collectif des bulletins d'informations du mois de juin 1999 procédait d'une
démarche responsable et visait à rendre les parents attentifs à l'importance de
leur rôle éducatif dans le processus scolaire. Il ajoutait enfin que la manière
de tester les aptitudes de ses élèves en conjugaison était critiquable dans la
mesure où l'enseignement de cette matière n'était pas encore achevé, laquelle
fut acquise peu après cette évaluation.

B.Le
9 août 1999 les parents de deux élèves (frère et sur) de R. ont transmis au
directeur les carnets scolaires de leurs enfants datés du 2 juillet 1999 qu'ils
ont refusé de signer avant d'avoir obtenu des explications sur la valeur réelle
des appréciations entre parenthèses. Ils s'étonnaient par ailleurs de la remarque
de l'instituteur en ce qui concerne l'attitude en classe de leur fils :
"Est-ce que le recours à un(e) neuropédiatre serait une piste à développer
?!" et ajoutaient qu'un changement de classe serait une solution
judicieuse pour leurs deux enfants (D.7d).

Le
16 août 1999, à la rentrée scolaire, tous les carnets scolaires établis par R.
le 2 juillet 1999 ont été rassemblés par la direction. Considérant que leur
contenu démontrait que l'avertissement du 23 juin 1999 n'avait pas été pris en
compte et que, dès lors, le climat de confiance devant présider aux relations
entre la famille et l'école, et l'enseignant avec sa direction était rompu, le
directeur a transmis, le 26 août 1999, le dossier à la commission scolaire de
la Ville de Neuchâtel (ci-après : la commission scolaire) pour décision.

La
commission d'enquête chargée par la commission scolaire d'instruire cette cause
a entendu R., le 23 septembre 1999, puis, le 21 octobre 1999, en son absence,
s'est entretenue avec quatre de ses collègues aux Acacias. Le lendemain elle a
décidé "la suspension immédiate et provisoire" de l'enseignant à
partir du 26 octobre 1999, mesure confirmée à l'unanimité par la commission
scolaire le 4 novembre 1999 et contre laquelle R. a recouru devant le Département
de l'instruction publique et des affaires culturelles (ci-après : le
département), lequel a souhaité attendre la décision finale pour statuer sur
l'ensemble du dossier.

Invité
par la commission scolaire à poursuivre l'instruction du dossier, le service
juridique de la Ville de Neuchâtel a interrogé le directeur, le sous-directeur,
sept enseignantes ainsi que R.. Dans son rapport du 21 mars 2000 (D.7f), il a
retenu que l'enseignant avait fait preuve de certains manquements dans son
travail depuis l'avertissement du 23 juin 1999 (contenu inadéquat des carnets
scolaires / codes entre parenthèses / attitude violente lors d'une leçon de
gymnastique en octobre 1999) et laissé à l'appréciation de la commission
scolaire le choix de la mesure à prendre.

Par
décision du 16 mai 2000, la commission scolaire a mis fin aux rapports de
service de R. avec effet au 31 août 2000, maintenu la cessation de son activité
dans sa classe avec paiement de son salaire jusqu'au 31 août 2000 et retiré
l'effet suspensif à un éventuel recours contre le point deux de cette décision.
Elle a estimé que les faits reprochés à R. (retard de ses élèves dans
l'acquisition des connaissances au terme de l'année scolaire / langage grossier
et dévalorisant / violences physiques / commentaires choquants et codes entre
parenthèses dans les carnets scolaires / non-respect des délais de remise et de
la forme des bulletins d'informations) ne constituaient pas de simples manquements
ponctuels ou des défaillances mineures susceptibles d'être encore corrigés mais
étaient à mettre en relation avec son attitude générale de refus et
d'opposition systématique manifestée depuis plusieurs années à l'égard du
directeur. Elle a ajouté que ces manquements, la rupture du lien de confiance
entre l'enseignant et le directeur et son comportement en général ne
permettaient plus d'envisager son maintien au poste qu'il occupait et que
l'intérêt des enfants, la cohésion et la bonne marche de l'école primaire
exigeaient son licenciement.

C.R.
a entrepris cette décision devant le département. Il a notamment souligné les
irrégularités entachant l'avertissement du 23 juin 1999, telles que l'absence
d'un délai raisonnable pour s'améliorer et les moyens d'y parvenir. Il a
également insisté sur le bref délai entre cette mesure et la transmission de
son dossier, le 26 août 1999, à l'autorité de nomination pour décision, soit,
en tenant compte des vacances scolaires, deux semaines, ce qui était
insuffisant pour permettre une amélioration sensible. Il a en outre contesté le
bien-fondé de l'avertissement, nié s'être opposé à l'autorité de sa direction
ou avoir tenté de se soustraire aux instructions de celle-ci et reproché à la
commission scolaire de ne pas avoir mis en uvre une évaluation sérieuse de son
enseignement. Il a conclu à l'annulation de la décision de licenciement, à sa
réintégration ainsi qu'à l'annulation de l'avertissement infligé par le
directeur le 23 juin 1999.

Le
département a rejeté le recours en date du 25 septembre 2000. Il a retenu que
la mesure de renvoi était l'aboutissement d'une longue période de tensions et
de crises ayant opposé l'enseignant et le directeur. A cet égard, il a rappelé
que si les instituteurs de l'enseignement primaire disposent d'une certaine
liberté dans l'application des méthodes pédagogiques et dans le mode de
direction de leur classe, ils doivent toutefois s'efforcer d'atteindre les
objectifs assignés à l'école par la qualité de leur enseignement, la discipline
et le respect du programme fixé. La commission scolaire ayant reproché à l'intéressé
des manquements répétés dans son enseignement, qui justifiaient à ses yeux son
renvoi, le département a considéré qu'une telle appréciation n'avait rien
d'arbitraire et restait à tout le moins dans la limite des compétences
conférées à une autorité scolaire. Il a par ailleurs estimé que les relations
personnelles difficiles entre R. et le directeur ainsi que leurs divergences en
matière de pédagogie n'étaient en rien responsables des griefs objectifs qui
avaient été adressés à l'enseignant. Il a encore ajouté que le court délai qui
s'était écoulé entre l'avertissement et la suspension s'expliquait par
l'utilisation d'un système de notation entre parenthèses non reconnu et des
carnets scolaires empreints d'appréciations subjectives et choquantes sur le
caractère de certains élèves.

D.R.
interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en
reprenant les arguments dont il s'était prévalu en première instance, tel en
particulier le mal-fondé de l'avertissement du 23 juin 1999. En bref, il ajoute
que les maladresses entachant le libellé des carnets scolaires du 2 juillet
1999, qui étaient le fruit d'un souci accru de bien renseigner les parents
d'élèves et de leur être utile, n'étaient pas si graves qu'elles doivent
entraîner le renvoi de leur auteur et ne démontraient pas non plus son incapacité
à s'améliorer dans le délai raisonnable que l'avertissement aurait dû lui
impartir. Plus généralement, il reproche à la direction de l'avoir laissé dans
l'ignorance des griefs émis par certains parents sur sa manière d'enseigner et
insiste en outre sur l'absence d'une évaluation sérieuse établissant que ses
méthodes d'enseignement sont mauvaises et que l'état des connaissances de ses
élèves est lacunaire. Il conclut dès lors à l'annulation de la décision de renvoi
du 16 mai 2000, à sa réintégration par la commission scolaire et à l'annulation
de l'avertissement du 23 juin 1999 sous suite d'une équitable indemnité de
dépens tenant compte de ses importants frais de défense et de la souffrance
morale subie.

E.Dans
ses observations sur le recours, le département conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.L'article
45 al.1 LSt pose le principe que, si des raisons d'inaptitude, de prestations
insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou
d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de
service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de
fonction publique. Toutefois, lorsque les faits reprochés au titulaire de
fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la
fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de service doit en
avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui fixer un délai
raisonnable pour s'améliorer, en lui suggérant autant que possible certains
moyens pour y parvenir (art.46 al.1 LSt). A défaut d'amélioration constatée
dans le délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de
nomination avec ses observations (art.46 al.2 LSt). Avant de prendre sa
décision, l'autorité de nomination entend l'intéressé en lui indiquant les
faits ou omissions qui lui sont reprochés, ainsi que les moyens de défense dont
il dispose, en particulier son droit de consulter le dossier et de se faire
assister d'un mandataire (art.47 LSt). Si l'autorité de nomination estime que
la violation des obligations de service ou le comportement permettent la
poursuite des rapports de service, elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer
un blâme assorti le cas échéant d'une menace de cessation des rapports de
service (art.48 al.1 LSt). Sinon l'autorité de nomination prononce le renvoi du
titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant un préavis
de trois mois pour la fin d'un mois (art.48 al.2 LSt).

3.a)
Soutenant tout d'abord que l'avertissement du 23 juin 1999 ne jouit pas de
l'autorité de la chose jugée dans la mesure où il n'était susceptible que d'un
recours hiérarchique, d'abord au département puis au Conseil d'Etat, qui ne
pouvait porter que sur des griefs de nature purement formelle, le recourant
fait valoir une violation de son droit d'être entendu dans le cadre de la
procédure d'avertissement, émet ensuite plusieurs critiques à l'égard de cette
mesure, non seulement quant à sa forme, insistant sur l'absence d'un délai
raisonnable pour s'améliorer et des moyens pour y parvenir, mais également
quant à son bien-fondé.

b)
Sur le premier point de son argumentation, le recourant ne saurait être suivi.
En effet, l'avertissement au sens de l'article 46 al.1 LSt est une étape en
principe obligatoire avant un éventuel blâme, qui est une sanction, ou avant la
résiliation des rapports de service. Il porte ainsi atteinte à la situation
juridique de son destinataire (ATF 125 I 119 dans une cause neuchâteloise) et
constitue, pour ce motif, une décision susceptible de recours (art.82 al.2
LSt). Certes, au motif qu'un avertissement dépend largement de l'appréciation
que se fait l'employeur quant à son opportunité dans le cadre du service
(Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur le
statut de la fonction publique, BGC 1995, p.826), seule la voie du recours
hiérarchique jusqu'au Conseil d'Etat est ouverte. Il n'en demeure pas moins que
le pouvoir d'examen de ces autorités de recours successives n'est pas limité
aux seuls griefs de nature formelle mais se détermine en fonction des motifs
que le recourant est en mesure d'invoquer selon l'article 33 LPJA. Un
avertissement au sens de l'article 46 LSt échappant ainsi légalement au
contrôle du Tribunal administratif, celui-ci ne saurait prendre en
considération, à l'occasion d'une procédure de recours contre une décision
ultérieure de renvoi, les reproches que le fonctionnaire invoque à l'encontre
de la mesure préalable dont il a fait l'objet et qu'il n'a au surplus pas
attaquée. Ce serait en effet ouvrir une voie de recours détournée et non voulue
par le législateur et cela irait à l'encontre de la sécurité du droit.

4.a)
L'institution de l'avertissement préalable au sens de l'article 46 LSt consiste
à permettre à celui qui ne remplit pas à satisfaction les exigences de sa
fonction de démontrer, dans un certain délai, qu'il est capable de fournir
l'amélioration attendue. Le "délai raisonnable" à lui impartir devra
ainsi tenir compte de la nature des griefs qui ont conduit son chef de service
à l'avertir. Ce délai pourra donc être plus ou moins long selon qu'il s'agit
d'améliorer des prestations dont les résultats probants ne peuvent se vérifier
qu'à moyen, voire, à long terme, ou de modifier un comportement que le
fonctionnaire est à même de corriger immédiatement. Si, à l'échéance de ce
délai, aucune amélioration n'a été constatée, le dossier est alors transmis à
l'autorité de nomination (art.46 al.2 LSt).

b)
En l'espèce, l'avertissement du 23 juin 1999 ne fixait pas de délai raisonnable
pour s'améliorer. L'absence de recours contre cette décision, si elle
"guérissait" l'irrégularité formelle dont elle était, sur ce point,
entachée, ne libérait pas pour autant le directeur de l'obligation d'accorder
au recourant un délai convenable lui permettant de mettre en uvre les
améliorations exigées qui, pour certaines telles que "le respect des
programmes scolaires et de leurs objectifs", "le recours à des moyens
d'enseignement d'entraînement dans la structuration", et "la mise en
place de règles de vie et le contrôle de celles-ci", nécessitaient pour
être tangibles à tout le moins quelques mois d'enseignement. Or, compte tenu du
fait que l'avertissement du 23 juin 1999 est intervenu à une semaine du terme
de l'année scolaire et que le dossier du recourant a été transmis à l'autorité
de nomination, en vertu de l'article 46 al.2 LSt, le 26 août 1999, soit une
semaine après la rentrée scolaire, il apparaît que l'enseignant a eu en tout
deux semaines pour s'améliorer, ce qui n'est de loin pas un délai idoine dans
de telles circonstances.

c)
On ne peut, il est vrai, pas exclure que des faits nouveaux intervenant avant
l'échéance du délai accordé puissent l'écourter. Mais encore faudrait-il que
ces événements se caractérisent par une gravité telle qu'une suspension
provisoire immédiate au sens de l'article 51 al.1 LSt s'imposerait, ceci afin
de maintenir la bonne marche de l'établissement d'enseignement public, ou alors
qu'ils puissent démontrer avec certitude que l'amélioration exigée ne sera
jamais réalisée dans le délai imparti.

A
l'origine de la décision du directeur de transmettre le dossier du recourant à
l'autorité de nomination pour décision une semaine après la rentrée scolaire se
trouve une lettre du 9 août 1999 des parents de deux élèves (frère et sur) se
plaignant de la présence dans les deux carnets scolaires de leurs enfants
d'appréciations entre parenthèses et, dans celui de leur fils uniquement, de la
présence d'une interrogation de l'enseignant quant au recours éventuel à un(e)
neuropédiatre pour aider leur fils "à dépasser le stade des refus systématiques".

S'il
est, d'une part, indéniable qu'une "invitation" thérapeutique n'a pas
sa place dans le carnet scolaire d'un élève, mais devrait avant tout faire
l'objet d'une discussion avec les parents de l'enfant concerné, cette remarque
ainsi que celles que le directeur a jugé inopportunes et blessantes dans
d'autres carnets scolaires de la classe, ajoutées au codes mis entre
parenthèses n'ont pas conduit la commission scolaire à ordonner la suspension
immédiate de l'enseignant, laquelle n'est intervenue qu'au mois de novembre
1999. D'autre part, les nouveaux reproches formulés à l'encontre du recourant
ne constituaient pas une répétition de manquements déjà constatés à de
nombreuses reprises, le contenu des carnets scolaires n'ayant jamais donné lieu
à aucune critique ni des parents, ni de la direction. Il s'ensuit que, à eux
seuls, ces faits ne reflétaient pas l'absence de toute volonté de l'intéressé
de s'améliorer justifiant que son dossier soit transmis sans délai à la
commission scolaire pour décision. En ne lui laissant ainsi pas un délai
raisonnable pour s'améliorer, la direction a vidé de son sens et de son utilité
la procédure d'avertissement telle qu'elle est prévue par la loi sur le statut
de la fonction publique.

5.Pour
ce motif, les décisions de la commission scolaire et du département seront
annulées et la cause renvoyée à la direction des écoles primaires de la Ville
de Neuchâtel afin qu'elle fixe au recourant un délai raisonnable pour
s'améliorer conformément à l'article 46 al.1 LSt. Le département ayant statué
au fond, son prononcé avait rendu sans objet le recours de R. contre la
suspension de son activité prononcée par la commission scolaire. Le Tribunal
administratif ne traitera pas ce point sur lequel d'ailleurs il n'est pas saisi
et qui reste au demeurant sans effets négatifs pour le recourant, celui-ci
ayant continué à percevoir son salaire pendant sa suspension. Vu l'issue du
litige, le recourant a droit à des dépens réduits (art.48 LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet le
recours en ce sens que la décision de la commission scolaire de la Ville de
Neuchâtel du 16 mai 2000 ainsi que la décision du Département de l'instruction
publique et des affaires culturelles du 25 septembre 2000 sont annulées.

2.Renvoie la
cause à la direction des écoles primaires de la Ville de Neuchâtel au sens des
considérants.

3.Alloue au
recourant, pour la procédure de recours de première et deuxième instance, une
indemnité de dépens de 800 francs, à la charge de la commission scolaire.

4.Statue sans
frais.