ne_gerichte · CDP.2017.73 · 2016-08-26 · fr

Obligation de renseigner et conseiller. Protection de la bonne foi.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 28.06.2017 CDP.2017.73 (INT.2017.321)

A.
X. a travaillé à plein temps pour la société A.
Sàrl en qualité de
Technical Support Specialist
du 1
er
mars 2013 au 30 septembre 2015, date pour laquelle
il a été licencié. Le 26 août 2016, il a requis des indemnités de chômage dès
le 18 août 2016. Par courrier du 22 septembre 2016, la Caisse de chômage Unia
(ci-après : la caisse) l'a informé du fait qu'il pourrait bénéficier jusqu'au
17 août 2018 de 260 indemnités journalières. L'assuré a requis une décision
formelle y relative qui a été rendue le 22 novembre 2016 et qui mentionne que,
dans la mesure où il a pu prouver 13,467 mois de cotisations du 18 août 2014 au
17 août 2016, le nombre d'indemnités journalières se monterait à 260.
Par décision sur opposition du 21 février 2017, la caisse a maintenu ce
prononcé. Après avoir procédé à une instruction dans le but de déterminer si X.
n'avait, comme il le prétendait, pas été suffisamment renseigné sur les
conséquences d'une inscription différée à l'assurance-chômage (questions posées
à l'assuré et aux collaborateurs de la Caisse Unia à Neuchâtel), elle a
considéré que l'assuré n'avait pas rendu hautement vraisemblable le défaut de
renseignement allégué et ajouté que la brochure "être au chômage" ne
pouvait l'induire en erreur. X. n'ayant apporté aucune preuve des échanges avec
la caisse ou l'ORP et les collaborateurs de la caisse ne se souvenant pas
l'avoir eu au téléphone en décembre 2015, la caisse a considéré qu'il n'avait
pas été en mesure d'apporter des éléments factuels quant aux renseignements qui
lui auraient été communiqués en décembre 2015.
B.
X. interjette recours devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition du 21 février
2017 en concluant à son annulation. Il estime que l'ORP et la caisse ont violé
leur obligation de conseiller au motif qu'ils lui ont indiqué qu'il devait
avoir travaillé durant 12 mois dans les deux dernières années avant son
inscription au chômage pour pouvoir bénéficier d'indemnités, mais ne lui ont
pas précisé que son droit aux indemnités journalières pourrait être réduit. Il
estime de plus que la brochure "être au chômage" ne permet pas non
plus d'avoir une information complète. Son inscription tardive est dès lors due
à une mauvaise information et sa bonne foi doit être protégée.
C.
La caisse conclut au rejet du recours, sous
suite de frais et dépens.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
Le recourant ne conteste pas que l'application
des dispositions de la loi fédérale sur l'assurance-chômage (art. 8, 9, 13 et
27 LACI) lui donnent le droit à 260 indemnités journalières. Il se prévaut par
contre d'une violation de l'obligation de conseiller de l'ORP et de la caisse
de chômage, sa bonne foi devant être protégée.
Aux termes de l'article
27 al. 1 LPGA
, les
assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont
tenus, dans les limites de leur domaine de compétence, de renseigner les
personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'article
27 al. 2 LPGA
prévoit par ailleurs le droit pour chacun
d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont
compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent
faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. L'ORP, qui a un devoir
de renseigner les assurés sur leurs droits et obligations en matière
d'assurance-chômage (art.
76 al. 1 let. c LACI
en
liaison avec art.
19a al. 1 OACI
),
notamment lors d'entretiens de conseil (art. 17 al. 3 let. b LACI; 18 al. 2
OACI), est ainsi assujetti à l'article
27 al. 2 LPGA
et aux principes qui en découlent (arrêt du TF du
14.12.2010
[8C_320/2010]
cons. 6.2 et les références citées;
Rubin
, Commentaire
LACI, ad art. 17, no 50 ss). En particulier, les conseillers ORP ont un devoir
étendu de conseiller les chômeurs (arrêt du TF du
14.07.2006
[C 335/05]
). Le devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'article
27 al. 2 LPGA
comprend l'obligation d'attirer
l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait
mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations
(
ATF 131 V 472
cons. 4.3, p. 480). Les conseils ou renseignements portent sur les faits
que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir
correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face
à l'assureur. Le devoir de conseil s'étend non seulement aux circonstances de
faits déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son
contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve
l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration.
Le Tribunal fédéral a toutefois précisé qu'aucun
devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'article
27 LPGA
n'incombe à l'institution d'assurance tant
qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la
personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de
perdre son droit aux prestations (
ATF 133 V 249
cons. 7.2; arrêt du TF du
07.03.2011 [9C_557/2010]
cons. 4.1 et les références citées).
Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de
renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas
particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une
déclaration erronée qui peut, sous certaines conditions, obliger l'autorité à
consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu
du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'article 9 Cst. féd.
(
ATF 131 V 472
cons. 5). D'après la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d)
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
cons. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au
défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la
façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement
omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à
une autre information (
ATF 131 V 472
cons.
5).
Au niveau temporel, l'obligation de renseigner et de conseiller naît au
moment de l'inscription formelle au chômage, voire avant, mais alors en cas de
demande de renseignements (
Rubin
, op. cit., n. 54 ad. art. 17).
3.
a) Dans le domaine des assurances sociales, le
juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits
qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus
vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance
prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement
comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou
envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent
les plus probables (
ATF
121 V 47
cons. 2a, 208 cons. 6b et la référence).
Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire,
selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office
par l'administration (art. 43 LPGA) ou le juge (art. 61 let. c LPGA). Mais ce
principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties
de collaborer à l'instruction de l'affaire (
ATF 122 V 158
cons. 1a,
ATF 121
V 210
cons. 6c et les références). Celui-ci comprend en particulier
l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être
raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige
et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les
conséquences de l'absence de preuves (
ATF 117 V 264
cons. 3b et les références). Il n'existe à cet égard pas, en droit des
assurances sociales, de principe selon lequel l'autorité ou le juge devrait
statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (
ATF 126 V 319
cons. 5a, p. 322).
b) En raison du devoir étendu de renseignement incombant aux
conseillers ORP et des sanctions auxquelles tout chômeur s'expose en cas de
violation de ses obligations, les informations transmises à l'assuré lors des
entretiens de conseil peuvent jouer un rôle central dans les litiges
d'assurance-chômage. Pour ce motif, la doctrine admet que l'existence des
demandes et des réponses, le moment où elles sont intervenues, doivent être
rendues hautement vraisemblables. Les protagonistes doivent conserver leurs
écrits, notes, procès-verbaux, afin, le cas échéant, de pouvoir les produire (
Rubin
,
Commentaire LACI, ad. art. 17 LACI, no 56). Il appartient dans ce contexte à
l'ORP de consigner le plus fidèlement possible le contenu des discussions qui
sont tenues lors des entretiens de conseil. Lorsque les circonstances l'exigent
et dans l'intérêt d'une saine administration des preuves, l'envoi d'un courrier
confirmant les informations données oralement ou l'invitation à faire signer le
procès-verbal de l'entretien par l'assuré, peuvent s'avérer très utile.
4.
A juste titre, la caisse a retenu que le
recourant n'a pas été en mesure de prouver les échanges qu'il aurait eus avec
la caisse ou l'ORP en décembre 2015, que ce soit lors de contacts personnels
et/ou téléphoniques. Le courriel de X. du 10 juin 2016 à Unia mentionne qu'il
est passé dans leur bureau "il y a deux semaines" pour déterminer
quelle était la date avant laquelle il devait s'inscrire au chômage pour ne pas
voir s'éteindre son droit. Ce courriel ne fait pas mention de contacts
antérieurs. Quant à la caisse et l'ORP, ils n'ont conservé aucune trace
d'éventuels contacts avec l'assuré survenus en 2015. Force est dès lors de
considérer qu'au degré de vraisemblance prépondérante, l'assuré n'a pas obtenu de
renseignements en 2015.
Certes, la brochure "être au chômage" du Département fédéral
de l'économie de 2012 contient un tableau relatif au nombre d'indemnités
journalières (ch. 7) mais ne mentionne pas que la "période de
cotisation" est limitée dans le temps par le délai-cadre de cotisation.
Contrairement à ce que mentionne Unia, le chiffre 2 de dite brochure ne
contient pas non plus d'indications y relatives mais se borne à relever :
"Durant les 2 dernières années qui ont précédé votre première inscription
au chômage (délai-cadre de cotisation), vous devez avoir cotisé pendant 12 mois
au moins". Il n'est pas dit que les périodes de cotisations antérieures au
délai-cadre de cotisation ne comptent pas pour déterminer le nombre
d'indemnités journalières.
Cependant, si l'article
27 al. 1 LPGA
fonde
une obligation générale et permanente de renseigner, indépendamment de la
formulation d'une demande par les personnes intéressées et en-dehors d'un cas
concret, cette obligation étant satisfaite par la réalisation et la mise à
disposition de brochures, fiches, instructions, etc., cet article ne confère
pas de droits subjectifs aux assurés dont ils pourraient se prévaloir devant
les tribunaux (arrêt du TF du
05.03.2009
[9C_1005/2008]
cons. 3.2.1; arrêt du TAF du 19.03.2014 [
C-4439/2012
] cons. 7.2 et
les références citées). Le recourant ne peut dès lors déduire aucun droit de
l'article
27 al. 1 LPGA
.
5.
Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et
la décision attaquée doit être confirmée. Il est statué sans frais, la
procédure étant en principe gratuite et sans dépens (art. 61 let. a et g a
contrario LPGA par renvoi de l'art. 1 LACI).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Statue sans frais.
3.
N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 28 juin
2017
Art. 76
LACI
1
Sont chargés de l'application du régime de l'assurance:
a. les caisses de chômage publiques et les caisses
de chômage privées agréées (art. 77 à 82);
b. l'organe de compensation de l'assurance-chômage,
y compris le fonds de compensation (art. 83 et 84);
c. les organes d'exécution désignés par les cantons:
l'autorité cantonale (art. 85), les offices régionaux de placement (ORP; art.
85
b
) et le service de logistique des mesures relatives au marché du
travail (service LMMT; art. 85
c
);
d. les commissions tripartites (art. 85
d
);
e. les caisses de compensation de l'AVS (art. 86);
f. la centrale de compensation de l'AVS (art. 87);
g. les employeurs (art. 88);
h. la commission de surveillance (art. 89).
1
2
Les cantons et les partenaires sociaux collaborent à l'application; la
Confédération exerce la surveillance.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur
depuis le 1
er
juil. 2003 (
RO
2003
1728
;
FF
2001
2123
).
Art. 27
LPGA
Renseignements et conseils
1
Dans les
limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution
des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes
intéressées sur leurs droits et obligations.
2
Chacun a le
droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et
obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les
intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le
Conseil fédéral peut prévoir la perception d'émoluments et en fixer le tarif
pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses.
3
Si un assureur constate qu'un assuré ou ses proches ont droit à des
prestations d'autres assurances sociales, il les en informe sans retard.
Art.
19
a
1
OACI
Renseignements sur les droits et obligations
(art. 27 LPGA)
1
Les organes
d'exécution mentionnés à l'art. 76, al. 1, let. a à d, LACI renseignent les
assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure
d'inscription et leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage.
2
Les caisses
renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans le domaine
d'activité des caisses (art. 81 LACI).
3
Les
autorités cantonales et les offices régionaux de placement (ORP) renseignent
les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans les domaines
d'activité spécifiques (art. 85 et 85
b
LACI).
1
Introduit par le ch. I de l'O du 11 sept. 2002, en vigueur depuis le 1
er
janv. 2003 (
RO
2002
3945
).