ne_gerichte · CDP.2009.450 · 2011-12-08 · fr
CDP.2009.450


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 12.04.2012 [2C_24/2012]

A.B. est décédé le 11 janvier 2009 laissant
comme héritiers légaux et testamentaires son épouse, X1, ainsi que
ses deux fils, X2et X3.

L'inscription
au registre foncier des transferts de propriété des immeubles du défunt
résultant de l'ouverture de la succession a donné lieu, le 10 juillet 2009, à
une décision d'émolument d'un montant de 6'017.85 francs (dont 5'445 francs
d'émolument ad valorem) de l'Office du registre foncier de l'arrondissement du
Littoral et du Val-de-Travers (ci-après : l'office). Saisi par les héritiers
d'un recours contre cette décision, le Département de la gestion du territoire
(ci-après : le département) l'a rejeté par prononcé du 6 novembre 2009. Il a
retenu que l'émolument réclamé avait été établi de manière exacte, qu'il
reposait sur une loi au sens formel et qu'il respectait tant le principe de la
couverture des frais que celui de l'équivalence.

B.X1, X2et X3interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi qu'à celle de
l'office du 10 juillet 2009. En bref, ils font valoir que l'émolument litigieux
est disproportionné s'agissant d'opérations ayant nécessité environ 1 à 2
heures de travail et que si un pourcentage de la valeur cadastrale peut en soi
être admis, un plafond doit être fixé, in casu à 260 francs, sans quoi le
principe de la garantie de la propriété est violé.

C.A l'appui de ses observations sur le recours,
dont il propose le rejet, le département dépose notamment les comptes du
service de la géomatique et du registre foncier.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

Depuis
le 1erjanvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a
succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées
à cette dernière instance (art. 47, 83OJN).

2.Parmi les contributions publiques, la
jurisprudence, suivant la doctrine, distingue entre les impôts, les
contributions causales et les taxes d'orientation (ATF135 I 130cons. 2;Oberson, Droit fiscal suisse 3èmeéd., 2007, § 1 no
3). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la
collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique
de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, constituent la
contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable
économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une
contre-prestation étatique qui en constitue la cause. Généralement, les
contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories : les
émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement.

Les
différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de
l'équivalence  qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière
de contributions publiques , selon lequel le montant de la contribution exigée
d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle) et rester
dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son
utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des
dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme
ni l'usage de moyennes d'expérience. Il n'est pas nécessaire que, dans chaque
cas, l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération administrative.
L'autorité peut également tenir compte de l'intérêt du débiteur à l'acte
officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique pour fixer
les émoluments, dans les affaires importantes, à un montant élevé qui compense
les pertes subies dans les affaires mineures (arrêt du TF du22.04.2008
[5A_55/2008]cons. 5.2). Les contributions doivent toutefois être établies
selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne
seraient pas justifiées par des motifs pertinents (arrêt du TF du29.07.2008
[2C_768/2007]cons. 3.2).

En
outre, la plupart des contributions causales  en particulier celles dépendant
des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat,
telles que les émoluments et les charges de préférence, pour lesquelles il
n'existe aucune base légale formelle (suffisamment déterminée) ou pour
lesquelles le législateur a exprimé clairement ou tacitement que la
contribution qu'il doit fixer est dépendante des coûts  doivent respecter le
principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des
contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des
coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (ATF135 I 130précité et les références; arrêt du TF du25.06.2010
[2C_579/2009]cons.3), y compris, dans une mesure appropriée, les
provisions, les amortissements et les réserves De telles réserves financières
violent le principe de la couverture des coûts lorsqu'elles ne sont plus justifiées
objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs
prévisibles estimés avec prudence (arrêt du TF du29.07.2008cité, cons. 3.2 et les références).

3.a) En vertu de l'article954 al.1 CC, les cantons peuvent percevoir des
émoluments pour les inscriptions au registre foncier et les travaux de
mensuration qui s'y rattachent. Dans les cantons qui connaissent un système où
l'administration exerce les fonctions notariales, les émoluments prévus à
l'article954 CCpeuvent aussi être perçus sous la
forme d'un impôt mixte pour peu que les conditions soient remplies. Ce dernier
se caractérise par le fait qu'il constitue à la fois une taxe correspondant à
une prestation déterminée de l'Etat et un impôt destiné à couvrir ses frais
généraux (arrêt du TF du19.03.2010
[2C_88/2009]cons. 5.3 et les références). Toutefois, le Tribunal fédéral
n'a admis le caractère d'impôt que dans les cas où les autorités cantonales
estimaient elles-mêmes que l'émolument perçu représentait au moins en partie
une contribution due sans condition tombant dans la caisse générale de l'Etat,
ou dans lesquels le montant de la contribution ou son produit, sur une certaine
durée, permettaient de conclure au caractère (au moins partiel) d'impôt (ATF126 I 180cons. 2b/dd, JT 2002 I 413). La réalisation d'un bénéfice important et
durable atteste de l'existence d'un impôt mixte, lequel nécessite une base
légale spécifique et ne peut se fonder sur l'article 954 CC (ATF126 I 180précité cons.3b/bb; arrêt du TF du08.12.2003
[2P.44/2003]cons.3.2). Dans un arrêt cinquantenaire qui conserve toute sa
pertinence, le Tribunal fédéral a rappelé que les émoluments du registre
foncier pouvaient être calculés suivant la valeur des droits à inscrire et
qu'ils ne devenaient pas un impôt mixte du fait qu'ils étaient fixés ad
valorem, pourvu que leurs montants soient proportionnés à l'intérêt du
requérant et à ses facultés économiques, ainsi qu'à la responsabilité de
l'administration (ATF84 I 161, JT
1959, p. 210).

b)
En application de l'article954 CC, le Grand
Conseil neuchâtelois a adopté, le 25 janvier 1988, laloi concernant le tarif
des émoluments du registre foncier, approuvée par le Conseil fédéral le 2
mars 1988 (ci-après : le tarif). A teneur de son article2 al.1, les opérations
et les services requis des autorités du registre foncier donnent lieu à la
perception des émoluments fixés par la présente loi et par arrêté du Conseil
d'Etat. Les émoluments perçus par les bureaux du registre foncier sont fixes et
proportionnels (art.3
al. 1). Le Conseil d'Etat est compétent pour arrêter les émoluments fixes
(art. 4). Les inscriptions relatives au droit de propriété sont soumises aux émoluments
ad valorem suivants : en cas de vente, échange, donation fusion de sociétés,
apport en société, modification dans la composition d'une société simple, etc.,
soit pour tout transfert entre vifs, ainsi qu'en cas de transfert résultant de
l'ouverture d'une succession, partage successoral ou autre, dévolution d'un
legs, il est perçu un émolument calculé sur la valeur de l'immeuble (émolument
ad valorem), soit 1.5 jusqu'à 800'000 francs et 0.8  sur
l'excédent; mais au minimum 50 francs (art.9 al. 1 et 2). A
défaut de prix de vente ou d'indication de valeur dans l'acte, le conservateur
perçoit l'émolument en se fondant sur l'estimation cadastrale si la base de
calcul prise en considération par le service des droits de mutation et du timbre
pour la perception des lods n'est pas encore connue (art. 9 al. 5). En 2002,
dans un rapport du Conseil d'Etat à l'appui d'une révision du tarifqui
avait comme objectif de relever le taux des émoluments ad valorem, ceux-ci ne
couvrant plus les frais du registre foncier, on
peut lire ce qui suit :

" Ces émoluments
proportionnels ont le caractère de contribution mixte. Il s'agit à la fois d'un
émolument administratif qui rémunère un service et un impôt indirect destiné à
couvrir les dépenses générales de l'Etat. La jurisprudence et la doctrine
précisent que cette contribution mixte se présente d'abord comme un émolument,
mais, à l'occasion de sa perception, l'Etat prélève une contribution publique
qui excède la valeur du service rendu, même conçu globalement."

(...). L'augmentation proposée, dès lors
qu'elle vise l'objectif de couverture des frais, nous paraît légitime."
(BGC 2002-2003 II, p. 2050-2051).

Le
principe de la couverture des frais tendant précisément à éviter qu'un
émolument ne devienne un impôt, il est antinomique de qualifier les émoluments
ad valorem, perçus en application de l'article 9 du tarif, d'impôt mixte si
ceux-ci poursuivent effectivement l'objectif de la couverture des frais.

4.a) En l'espèce, il ressort des comptes de
l'Etat de Neuchâtel (publiés sur le site officiel www.ne.ch) que les émoluments
administratifs perçus par le Service et offices du registre foncier ont dépassé
les charges totales de ce service de 437'284 francs en 2004, de 1'272'493
francs en 2005 et de 2'116'700 francs en 2006. En 2007, ce service et celui du
cadastre et de la géomatique (anc. Service des mensurations cadastrales) ont
été réunis sous l'appellation "Service géomatique et registre
foncier", qui comprend la mensuration officielle, l'inspectorat du
registre foncier ainsi que les deux offices du registre foncier du canton de
Neuchâtel, et le système d'information du territoire neuchâtelois SITN (cf.
Annuaire structurel de l'administration cantonale et du pouvoir judiciaire).
D'après le principe de la couverture des frais, toutes les dépenses qui
relèvent d'une branche administrative déterminée peuvent être couvertes au
moyen des émoluments administratifs. Celle-ci est définie en premier lieu en
fonction des tâches administratives objectives qui lui incombent, c'est-à-dire
selon des critères fonctionnels (ATF126 I 180,
JT 2002 I, p. 413 cons. 3b/cc). Dans la mesure où les émoluments que les
cantons peuvent percevoir en application de l'article954
CCportent tant sur les inscriptions au registre foncier que sur les
travaux de mensuration qui s'y rattachent, il n'est pas saugrenu d'avoir
regroupé au sein d'une même branche administrative tous les services qui fournissent
des prestations se rapportant au même domaine. Cela étant dit, il résulte des
comptes de l'Etat de Neuchâtel que les émoluments administratifs perçus par le
Service géomatique et registre foncier en 2007, 2008, 2009 et 2010 n'ont pas
suffi à couvrir ne serait-ce que les charges de personnel de ce service. Or, le
principe de la couverture des frais en tant que limitation à la perception des
émoluments ne doit pas être compris de manière étroite pour les émoluments du
registre foncier. Ceux-ci doivent être calculés de telle manière que dans tous
les cas, ils suffisent à couvrir amplement les dépenses (ATF126 I 180précité
cons. 3b/cc in fine). Il s'ensuit que l'article9 al. 2 du tarifne
viole pas le principe de la couverture des frais.

b)
L'émolument ad valorem  les recourants ne remettant pas en cause le
prélèvement des émoluments fixes par 572 francs  qui a été fixé à 5'445 francspour
le transfert de propriété d'immeubles d'unevaleur
totale non contestée de 6'106'000 francs, soit1.5 sur
800'000 francs (1'200.00 francs) et 0.8  sur 5'306'000 francs (4'244.80
francs)estpar ailleurs compatible avec
le principe de l'équivalence. Certes, le Tribunal fédéral a retenu, s'agissant
d'un tarif pour la vente de gré à gré d'actifs, que le fait de prélever un
émolument de 2  sans aucun plafonnement pouvait aboutir à un rapport manifestement
disproportionné avec la valeur objective de la prestation étatique, lorsque les
frais pour la réalisation sont particulièrement modestes et que le produit de
la réalisation est très élevé. Tel était le cas de l'émolument litigieux qui
s'élevait à 204'587.80 francs, alors que la procédure de réalisation avait
consisté en un ordre donné à une banque. Le Tribunal fédéral n'a toutefois pas
jugé qu'un émolument en pour mille sans limite supérieure était en lui-même
inconstitutionnel mais il a considéré qu'il devait être tenu compte du principe
de l'équivalence dans des cas particuliers, notamment lorsque le produit de la
vente est élevé, et, si nécessaire, réduire l'émolument résultant du calcul en
pour mille (ATF130 III 225cons. 2.4-5, JT 2005 II, p. 6-7). En l'espèce, vu le barème dégressif de l'article9 al.2 du tarif,
qui s'applique par ailleurs à la valeur des immeubles concernés, soit un
critère objectif exempt de critiques, l'émolument ad valorem perçu représente
moins de 1 de la valeur des droits de propriété
inscrits au registre foncier dans l'intérêt des recourants. On ne saurait, dans
ces circonstances, considérer que cet émolument a un caractère confiscatoire
qui violerait la garantie de la propriété en portant une atteinte au noyau
essentielle de celle-ci (arrêt du TF du25.06.2010
[2C_579/2009]cons. 6.2).

5.Manifestement mal fondé, le recours doit être
rejeté aux frais de ses auteurs (art. 47 al. 1LPJA) et sans
allocation de dépens.

Par ces motifs,LACour de droit public

1.Rejette
le recours.

2.Met
à la charge des recourants un émolument de décision de 700 francs et les débours
par 70 francs, montants compensés par leur avance de frais.

3.N'alloue
pas de dépens.

Neuchâtel, le 8 décembre
2011

1Les
cantons peuvent percevoir des émoluments pour les inscriptions au registre
foncier et les travaux de mensuration qui sy rattachent.

2Aucun
émolument nest dû pour les inscriptions déterminées par des améliorations du
sol ou par des échanges de terrains faits en vue darrondir une exploitation
agricole.