ne_gerichte · CDP.2017.185 · 2017-01-27 · fr

Occupation de travailleurs le dimanche. Notion périmètre de la gare.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 05.03.2018 CDP.2017.185 (INT.2018.252)

A.
X
1
________Sàrl
exploite le commerce d’alimentation biologique "X.________",
sis Espace de l’Europe 2 à Neuchâtel.
Par décision du 27 janvier 2017, l’
Office de
l’inspection du travail (OIT) a retenu que le commerce précité n’était pas
situé dans la gare de Neuchâtel ni, faute de lien fonctionnel avec celle-ci,
dans son périmètre. Partant, aucun travailleur ne pouvait être occupé le
dimanche.
Saisi d’un recours de la société
X
1
________Sàrl
contre cette décision, le Département
de l'économie et de
l'action sociale (ci-après : le département)
l’a
rejeté par prononcé du 15 juin 2017. Il a confirmé qu’il n’existait pas de lien
fonctionnel entre le commerce "X.________" et le complexe de la gare
dans la mesure où ils étaient séparés par une route et un giratoire. La
situation était par ailleurs différente de celle de la Coop Pronto dès lors que
ce magasin n’est séparé du bâtiment principal que par une voie d’accès au quai
1 de la gare, qu’il longe les voies de chemin de fer et qu’il se situe dans un
bâtiment qui accueille également des services des Chemins de fer. Il n’y a donc
pas d’inégalité de traitement.
B.
X
1
________Sàrl
recourt contre cette décision devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal en concluant à son annulation, à ce que son commerce soit
reconnu comme se situant dans le périmètre de la gare de Neuchâtel et, partant,
à l’octroi d’une autorisation d’occuper des travailleurs le dimanche. En
substance, elle prétend qu’elle doit être soumise à l’article 26 OLT 2 en tant
qu’entreprise de service de voyageurs se situant dans le périmètre de la gare
de Neuchâtel et demande à bénéficier du même traitement que la Coop Pronto.
C.
Le département formule des observations et
conclut au rejet du recours. L’OIT, devenu entre-temps l’
Office des relations et des conditions de travail (ORCT),
conclut simplement au rejet du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Le principe de
l'interdiction de travailler le dimanche est ancré à l'article 18 de la loi
fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le
commerce (loi sur le travail, LTr). Les dérogations à cette interdiction sont
en principe soumises à autorisation (art. 19 al. 1 LTr). Les conditions mises à
l'obtention de ces dérogations sont précisées aux articles 27 et 28 de
l'ordonnance 1 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT 1).
A côté de ce régime
dérogatoire soumis à autorisation, l'article
27 al. 1 LTr
prévoit que certaines catégories
d'entreprises ou de travailleurs peuvent, dans la mesure où leur situation
particulière le rend nécessaire, être soumises par voie d'ordonnance à des dispositions
spéciales remplaçant en tout ou en partie certaines prescriptions légales,
comme l'interdiction de travailler le dimanche prévue à l'article 18 LTr. Le
Conseil fédéral a fait usage de la délégation de compétence prévue à l'article
27 al. 1 LTr
en promulguant l'ordonnance 2 du 10 mai 2000
relative à la loi sur le travail (OLT 2, Dispositions
spéciales pour certaines catégories d'entreprises ou de travailleurs). Ce texte
précise les possibilités de dérogations aux prescriptions légales en matière de
durée du travail et de repos; il désigne également les catégories d'entreprises
ou groupes de travailleurs auxquels s'appliquent ces dérogations et définit
leur étendue (cf. art. 1
er
OLT 2). En vertu des articles 3 et 4 al.
2 OLT 2, les catégories d'entreprises visées dans la section 3 de l'ordonnance
(art. 15 à 52 OLT 2) peuvent, sans autorisation officielle, occuper des
travailleurs pendant la totalité ou une partie du dimanche. Bénéficient notamment
d'une telle dérogation "pour tout le dimanche" les entreprises de
services aux voyageurs ainsi que les travailleurs qu'elles affectent au service
aux voyageurs (art. 26 al. 2 OLT 2) de même que les entreprises de service dans
les gares ainsi que les travailleurs qu'elles affectent au service à la
clientèle (art. 26a OLT 2). Aux termes de l'article
26 al. 4 OLT 2
, dans sa version en vigueur depuis le 1
er
décembre 2013,
sont réputés
entreprises de services aux voyageurs les points de vente et entreprises de
prestations de services situés dans le périmètre de gares, aéroports, d'autres
grands centres de transports publics et dans les localités frontalières, dont
les marchandises et les prestations répondent principalement aux besoins des
voyageurs
.
b) Dans des arrêts
basés sur l’ancien article
26 al. 4 OLT 2
, en vigueur jusqu’au 30 novembre 2013, qui visait
également les magasins des stations-service situés sur les aires des autoroutes
ou le long d’axes de circulation importants à forte fréquentation touristique
(actuellement art. 26
al. 2
bis
OLT 2),
le Tribunal fédéral a rappelé que cette disposition avait pour objectif de
permettre aux voyageurs d'obtenir facilement et rapidement les marchandises et
services dont ils peuvent avoir besoin en chemin. Les prestations ainsi
offertes ne visent pas à satisfaire les besoins quotidiens de la population,
mais doivent correspondre à un assortiment limité de produits et de services
répondant spécifiquement aux attentes des voyageurs (arrêt du TF du
04.04.2006 [2A.704/2005]
cons. 5.2), le but étant que ceux-ci puissent
avoir accès aisément à ces prestations de base sur leur trajet (
arrêt du TF du
13.08.2008 [2C_206/2008
] c
ons. 4.2).
L
es
marchandises proposées (nourriture, articles pour l’hygiène ou le voyage,
produits de presse, etc.) ne doivent toutefois pas comprendre une gamme
complète de produits (Commentaire du SECO de la loi sur le travail et des
ordonnances 1 et 2, version décembre 2017). L
’organisation de l’entreprise doit permettre un achat
rapide ("en passant") dans des quantités et des volumes aisément
transportables par une personne; c’est le caractère limité de l’assortiment qui
est déterminant (
ATF 123 II 317
cité in
Geiser, von Kaenel, Wyler
, Commentaire
de la Loi sur le travail, 2005, art. 27, p. 387).
Une entreprise de service aux
voyageurs ferroviaires au sens de l'article 2
6 al. 4 OLT 2
n'a pas à être située directement dans
le bâtiment de la gare ou sur son terrain, mais doit cependant se trouver dans
son périmètre. Elle remplit cette condition si elle a une
relation fonctionnelle
avec
la gare en tant que lieu d’arrivée, de départ ou de transit des voyageurs.
L’agencement de sa surface et son offre ne sont pas seuls déterminants; son
emplacement
doit aussi satisfaire les besoins des voyageurs de la
gare (arrêt du TF du
22.03.2002 [2A.256/2001]
cons. 7). Cette exigence est
remplie si le point de vente se trouve à proximité des quais, des voies ferrées
ou
le
long
d’un axe de circulation important
menant
aux voies ferrées (arrêt du TF du
22.03.2002 [2A.256/2001]
cons. 6.1). La distance de la
gare à évaluer dans un cas concret dépend essentiellement de la fréquentation
de la gare ou de son importance en tant que centre de trafic. La notion de "périmètre
de la gare" sera ainsi admise de manière plus large pour les gares
centrales qui présentent une circulation conséquente ainsi qu’une grande
cadence de transit que pour les gares régionales faiblement fréquentées où il y
a peu de possibilité de transit et peu de connexions (a
rrêt du Verwaltungsgericht de Zurich du 23.08.2017
[VB.2017.00189] cons. 5.2).
Le Tribunal fédéral a
précisé que
dans la mesure où
l’article
26
al. 4 OLT
consacre une
dérogation au principe général de l'interdiction du travail dominical, il doit
en toute hypothèse être interprété restrictivement et non pas extensivement (
ATF 126 II 106
cons. 5a,
arrêt du TF du
13.08.2008  [2C_206/2008]
cons. 4.5).
3.
a) Il n’est pas contesté que "X.________"
ne se trouve pas "dans la gare" de Neuchâtel et que son cas ne relève
pas de l’article 26a OLT 2. Seule est litigieuse la question de l’application
de l’article
26 al. 2 et 4 OLT 2
. Il convient dès lors d’examiner si, d’une part, le commerce en
question peut être qualifié d’
entreprise
de services aux voyageurs se situant dans le périmètre de gare et, d’autre
part, s’il propose des marchandises et des prestations répondant principalement
aux besoins des voyageurs.
Pour déterminer si "X.________" se trouve dans le périmètre
de la gare au sens de l’article
26
al. 4 OLT 2
, il faut établir s’il existe un lien
fonctionnel entre les deux. La gare de Neuchâtel est la gare principale du
canton de Neuchâtel, d’où partent à une cadence d’au moins un train par heure
(même le dimanche), des trains directs notamment pour les villes de Lausanne,
Bienne, Berne, Genève et Zürich. Elle est en outre le point de départ de sept
trains régionaux pour différentes destinations (Yverdon,
Travers-Pontarlier-Frasne, Colombier-Bôle, La Chaux-de-Fonds-Le Locle, Bienne, Berne
et Fribourg) (cf. www.cff.ch). Elle est par ailleurs desservie par cinq
lignes de bus (106, 107, 109, 120 et 421) ainsi qu’un funiculaire (110), cela,
hormis le bus 106, même le dimanche (cf. www.transn.ch). Le car postal
(380) s’arrête également, même le dimanche, à la gare, à raison d’une à deux
fois par heure les jours de semaine (cf. www.postauto.ch). Par conséquent, bien
qu’on ne puisse la comparer à une grande gare telle que celle de Zürich, il
s’agit tout de même d’une gare importante pour le canton de Neuchâtel. On doit
donc, dans le contexte qui nous occupe, interpréter la notion de périmètre de
la gare de Neuchâtel en fonction de cet élément.
Le commerce "X.________" se situe
au numéro 2 de l’Espace de l’Europe, dans un autre bâtiment que celui de la
gare.
Il se trouve à une quarantaine de mètres du point le
plus proche du bâtiment de la gare et à environ 50 mètres de son entrée sud,
sise Place de la Gare 1 (
cf. www.google.ch/maps)
. Il en est séparé par la Place de la Gare, qui constitue la route
d'accès à la gare et qui rejoint à cet endroit le rond-point de l’Espace de
l’Europe.
Il
ne se situe donc pas à proximité des quais ou des voies ferrées.
Hormis les voitures se rendant au parking
sous-terrain en venant du centre-ville, tous les véhicules arrivant à la gare
ou qui la quittent doivent passer par le rond-point se trouvant devant "X.________",
ce qui implique un trafic important à cet endroit ainsi qu’au passage piéton de
la Place de la Gare se trouvant à l'ouest du rond-point. Aussi, pour accéder
audit commerce, les personnes sortant de la gare doivent traverser une route à
fort trafic, ce qui exclut toute relation de continuité avec la gare.
Cela étant, dans la mesure où il n’y a, devant ledit magasin, qu’une
dizaine de places de stationnement, la majorité des véhicules se rendant à la
gare ne font que transiter devant "X.________". A supposer que l’on
puisse considérer que
ledit commerce se situe sur un
axe important de circulation
menant à la gare, celui-ci ne concerne que les
véhicules en transit et pas le flux de voyageurs se déplaçant à pied, qui ne
passent pas naturellement devant lui.
Quelle que soit l'entrée de laquelle ils arrivent (ouest, nord, sud), ou
qu'ils soient en transit, les voyageurs devront en effet traverser la Place de
la Gare et l'Espace de l'Europe et, s'ils viennent de l'entrée nord ou ouest,
en plus traverser toute la gare. Par ailleurs, hormis le car postal dont
l’arrêt se situe vers l’entrée ouest de la gare, les bus ne passent pas par la Place
de la gare ou l’Espace de l’Europe et ne s’y arrêtent pas. Aussi, les voyageurs
arrivant à la gare par ce biais ou qui sont déposés devant une des entrées de
la gare ne passent pas naturellement devant "X.________". En
définitive, seuls les passagers des voitures parquées sur l’une de la dizaine
de places de stationnement à durée limitée situées devant le magasin ou le long
de la Rue du Crêt-Taconnet (cf. www.google.ch/maps) et les personnes qui
se rendent à pied à la gare depuis la même rue trouveront "X.________"
sur leur chemin. Il s’ensuit que la grande majorité des voyageurs connaissant
l’existence de ce commerce et désireux de s’y rendre doivent faire un détour
pour y accéder. Sa localisation n’est ainsi pas satisfaisante pour répondre aux
besoins des personnes visées par l’article
26 al. 2 et
4 OLT 2
. On ne peut donc considérer, malgré la relative importance de la
gare de Neuchâtel, qu’il existe un lien fonctionnel entre celle-ci et le
commerce exploité par la recourante. Partant, il ne se trouve pas dans le
périmètre de la gare. L’une des conditions de l’article
26
al. 2 et 4 OLT 2
faisant défaut, il n’y a pas lieu
d’examiner si "X.________" propose des
marchandises et des prestations répondant principalement aux besoins des
voyageurs.
La recourante voudrait interpréter la notion
de périmètre de gare à la lueur de l’ancien article 4 al. 3 du
Règlement d'exécution de la loi sur les heures d'ouverture des
commerces
(
RELHOCom
),
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2016, qui disposait que "si le bâtiment de
la gare est trop exigu pour abriter un commerce, le périmètre comprend
également les abords immédiats de ce bâtiment". Hormis le fait que cette
disposition a été abrogée avant la décision litigieuse et que l’on ignore si la
recourante est soumise à la
LHOCom
, au
vu de la distance et de la route qui séparent son commerce de la gare, on ne
peut retenir qu’il se trouve dans les abords immédiats du bâtiment de la gare.
b) Une décision viole le principe de l'égalité
de traitement (art. 8 Cst. féd.) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances; le traitement différent ou semblable
injustifié doit se rapporter à une situation de fait importante (
ATF 131 V
107
cons. 3.4.2,
130 V 18
cons. 5.2,
129 I 265
cons. 3.2).
La Coop Pronto, qui se situe à l’Espace de l’Europe 3, ne fait pas non
plus partie du bâtiment de la gare, dont elle est séparée d’environ 7 mètres et
d’environ 40 mètres de son entrée sud (Place de la Gare 1) (cf. www.google.ch/maps).
Elle est toutefois beaucoup plus près de la gare que "X.________". Elle
se trouve en outre du même côté de la route que la gare, en prolongation de
celle-ci, et longe la voie ferrée. Par ailleurs, contrairement à "X.________",
pour y accéder,
il
n'y a pas d’axe de trafic important à traverser si bien que la Coop
Pronto
se
trouve, elle, dans une
relation de continuité avec la gare. Enfin et surtout, dès lors qu’elle est
près du quai 1, il existe clairement un lien fonctionnel entre ce commerce et
la gare (cf. cons. 2b 2
e
§).
La situation
n’étant pas tout à fait similaire à celle de "X.________", une
violation de l’égalité de traitement doit être niée.
4.
Partant,
le recours doit être rejeté. Vu l’issue de la cause, les frais sont à la
charge de la recourante
(art. 47 al. 1
LPJA)
, qui n’a pas droit à des dépens
(art. 48 al. 1 a contrario
LPJA
).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette
le recours.
2.
Met à la charge de la recourante les frais de la procédure par 880
francs, compensés par son avance.
3.
N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 5 mars 2018
Art. 27 LTR
Dispositions
spéciales visant certaines catégories d'entreprises ou de travailleurs
Dispositions spéciales visant certaines catégories
d'entreprises ou de travailleurs
1
Certaines catégories
d'entreprises ou de travailleurs peuvent être soumises par voie d'ordonnance à
des dispositions spéciales remplaçant en tout ou en partie les art. 9 à 17
a
,
17
b
, al. 1, 18 à 20, 21, 24, 25, 31 et 36, dans la mesure où leur
situation particulière le rend nécessaire.
1
1bis
Les petites entreprises
artisanales, en particulier, sont exemptées de l'autorisation obligatoire pour
le travail de nuit ou le travail dominical, lorsque celui-ci est inhérent à
leur activité.
2
1ter
Les magasins et entreprises de
services situés dans les aéroports et dans les gares à forte fréquentation
considérées comme des centres de transports publics peuvent occuper des
travailleurs le dimanche.
3
1quater
Les magasins
des stations-service qui sont situés sur les aires des autoroutes ou le long
d'axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs et dont
les marchandises et les prestations répondent principalement aux besoins des
voyageurs peuvent occuper des travailleurs le dimanche et la nuit.
4
2
De telles dispositions peuvent
être édictées notamment pour:
a. les établissements d'éducation ou
d'enseignement, les oeuvres sociales, les cliniques et hôpitaux, les cabinets
médicaux ainsi que les pharmacies;
b. les hôtels, les restaurants, les
cafés, les entreprises de spectacle ainsi que les entreprises qui ravitaillent
les hôtels, restaurants et cafés à l'occasion de manifestations spéciales;
c. les entreprises qui satisfont aux
besoins du tourisme ou de la population agricole;
d. les entreprises qui assurent le
ravitaillement en biens facilement périssables;
e. les entreprises qui traitent des
produits agricoles, ainsi que les entreprises horticoles non visées par l'art.
2, al. 1, let. e;
f. les entreprises sylvicoles;
g. les entreprises qui assurent le
ravitaillement en énergie électrique, gaz ou eau;
h. les entreprises qui approvisionnent
des véhicules en carburant ou bien les entretiennent et les réparent;
i. les rédactions de journaux et périodiques;
k. le personnel au sol des transports
aériens;
l. les travailleurs occupés sur des
chantiers ou des carrières qui, en raison de leur situation géographique ou des
conditions climatiques ou techniques particulières, demandent une
réglementation spéciale de la durée du travail;
m. les personnes dont le temps de
travail comprend dans une large mesure une simple présence, ou les personnes
dont l'activité entraîne de fréquents voyages ou déplacements.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I
de la LF du 20 mars 1998, en vigueur depuis le 1
er
août 2000 (
RO
2000
1569
;
FF
1998
1128).
2
Introduit par le ch. I de la LF du 20 mars 1998, en vigueur depuis
le 1
er
août 2000 (
RO
2000
1569
;
FF
1998
1128).
3
Introduit par le ch. I de la LF du 8 oct. 2004, en vigueur depuis
le 1
er
avr. 2006 (
RO
2006
961
;
FF
2004
1485
1493).
4
Introduit par le ch. I de la LF du 14 déc. 2012, en vigueur depuis
le 1
er
déc. 2013 (
RO
2013
4081
;
FF
2011
8241
,
2012
325).
Art. 26 OLT
2
Kiosques,
entreprises de services aux voyageurs et magasins de stations-service
1
1
Sont
applicables aux kiosques situés le long des routes et sur les places publiques
l'art. 4, al. 2, pour tout le dimanche, ainsi que les art. 8, al. 1, 12, al. 1,
et 14, al. 1.
2
2
Sont
applicables aux kiosques et aux entreprises de services aux voyageurs, ainsi
qu'aux travailleurs qu'ils affectent au service aux voyageurs, l'art. 4, al. 1,
pour la nuit jusqu'à 1 heure et l'al. 2 pour tout le dimanche, ainsi que les
art. 8, al. 1, 12, al. 2, et 14, al. 1.
3
2bis
Sont applicables aux magasins de
stations de service qui sont situés sur les aires des autoroutes ou le long
d'axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs et dont
les marchandises et les prestations répondent principalement aux besoins des
voyageurs, ainsi qu'aux travailleurs que ces magasins occupent, l'art. 4 pour
toute la nuit et pour tout le dimanche et les art. 8, al. 1, 12, al. 2, et 14,
al. 1.
4
3
Sont réputés
kiosques les petits points de vente et stands de vente dont l'offre se compose
principalement de publications de la presse écrite, sucreries, articles de
tabac et souvenirs ainsi que d'en-cas à consommer sur place ou en route.
4
Sont réputés
entreprises de services aux voyageurs les points de vente et entreprises de
prestations de services situés dans le périmètre de gares, aéroports, d'autres
grands centres de transports publics et dans les localités frontalières, dont
les marchandises et les prestations répondent principalement aux besoins des
voyageurs.
5
1
Nouvelle teneur
selon le ch. I de l'O du 20 nov. 2013, en vigueur depuis le 1
er
déc.
2013 (
RO
2013
4083
).
2
Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du
18 mai 2004, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2004 (
RO
2004
3045
).
3
Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du
18 mai 2004, en vigueur depuis le 1
er
juil. 2004 (
RO
2004
3045
).
4
Introduit par le ch. I de l'O du 20 nov.
2013, en vigueur depuis le 1
er
déc. 2013 (
RO
2013
4083
).
5
Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du
20 nov. 2013, en vigueur depuis le 1
er
déc. 2013 (
RO
2013
4083
).