ne_gerichte · TA.1995.439 · 1996-10-28 · fr
TA.1995.439


A.      B.,
fonctionnaire cantonal depuis 1985, céliba-

taire,
est père d'un enfant né en 1979 qu'il a reconnu dans le cadre d'une

action
en constatation de paternité (ordonnance du Tribunal cantonal du

29.5.1987),
en s'engageant à pourvoir à son entretien par le versement de

pensions
alimentaires.

Le 14 juin 1995, apprenant que les titulaires de fonctions

publiques
non mariés ayant un enfant à charge pouvaient recevoir une allo-

cation
de ménage, B. a demandé le versement de cette alloca-

tion au
service du personnel de l'Etat qui, par décision du 7 juillet

1995,
lui a fait savoir qu'il pouvait effectivement prétendre une alloca-

tion de
ménage complète, versée avec effet rétroactif au 1er juin 1993

(compte
tenu d'un délai de prescription de deux ans).

B.      B.
a recouru contre cette décision devant le Dé-

partement
des finances et des affaires sociales, en faisant valoir que le

versement
de l'allocation de ménage devait rétroagir sur une période mi-

nimale
de cinq ans et qu'un intérêt moratoire de 5 % était dû sur le ca-

pital
ainsi calculé. Par décision du 13 septembre 1995, le département a

rejeté
le recours, motif pris que, en l'absence de dispositions légales

topiques
sur la prescription du droit à l'allocation de ménage, il fallait

s'inspirer
de la prescription de deux ans prévue par la loi sur les allo-

cations
familiales; que, par ailleurs, la prescription s'étendait aussi à

la
réclamation d'intérêts et que, les allocations demandées ayant été ver-

sées
immédiatement après la présentation de la demande, l'Etat n'était pas

en
demeure et ne devait, partant, pas d'intérêts moratoires.

L'affaire ayant été portée par l'intéressé devant le Conseil

d'Etat,
par voie de recours, ce dernier a rejeté celui-ci par décision du

29 novembre
1995, reprenant en substance les motifs des autorités infé-

rieures.

C.      B.
a interjeté un recours devant le Tribunal admi-

nistratif
contre la décision du Conseil d'Etat en concluant à l'annulation

de
celle-ci et à l'octroi de l'allocation de ménage avec effet au 1er mars

1986
(date à partir de laquelle il a contribué à l'entretien de l'enfant),

subsidiairement
dès le 1er juin 1990 (compte tenu d'une prescription de

cinq
ans). Il estime que, informé déjà en 1987 du fait qu'il percevait des

allocations
familiales de la caisse de compensation, l'Etat ne saurait se

prévaloir
de la prescription sans commettre un abus de droit; que, si la

prescription
devait être retenue, elle devrait être fixée à cinq ans comme

pour le
traitement des fonctionnaires; qu'un intérêt de 5 % est dû sur les

prestations
dès le jour où elles sont échues. Ses motifs seront repris

autant
que besoin dans les considérants qui suivent.

Dans ses observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du

recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.      Le
Tribunal administratif connaît en instance unique des actions

fondées
sur le droit administratif et portant sur des prestations pécu-

niaires
découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des com-

munes,
y compris les prestations d'assurances (art.58 litt.a LPJA). Les

allocations
de ménage revenant aux fonctionnaires cantonaux constituent de

telles
prestations. Le litige relève ainsi de la compétence unique du

Tribunal
administratif, et la "décision" du service du personnel de l'Etat

du 7
juillet 1995 ne constituait pas un acte sujet à recours (art.3 al.3

LPJA).
Par voie de conséquence, les décisions rendues successivement par

le
Département des finances et des affaires sociales et par le Conseil

d'Etat,
sur recours, sont entachées de nullité.

Cela étant, le tribunal convertit d'office le recours en une

requête
introductive d'instance au sens de l'article 60 LPJA.

2.      a)
Selon la loi concernant le statut général du personnel rele-

vant du
budget de l'Etat, du 4 février 1981 (LSt), qui était en vigueur

jusqu'au
31 décembre 1995 et qui est donc applicable en l'espèce, les ti-

tulaires
de fonctions publiques ont droit à un traitement comprenant le

traitement
de base, l'allocation supplémentaire et les diverses alloca-

tions
éventuelles (art.49 LSt). Parmi les allocations diverses figurent

l'allocation
de ménage, les allocations familiales, des allocations pour

personnes
à charge, et les primes de fidélité (art.70 à 74a LSt). Le droit

au
traitement et aux allocations prend naissance en principe le jour de

l'entrée
en fonction et s'éteint le jour de la cessation de l'activité.

Sont
réservées, notamment, les dispositions de la législation cantonale

sur les
allocations familiales (art.75 al.1 et 2 LSt).

Tout titulaire de fonction publique marié dont le traitement

constitue
la part principale du produit des activités lucratives du couple

a droit
à une allocation de ménage dont le montant est fixé par le tableau

annexé
à la loi (art.70 al.1 LSt). Aux conditions fixées par le Conseil

d'Etat,
l'allocation peut également être versée en tout ou partie à des

titulaires
de fonctions publiques célibataires, veufs ou divorcés, ayant

des
enfants ou d'autres personnes à charge (art.70 al.6 LSt).

L'article 41 litt.a du règlement d'application, pour le person-

nel de
l'Etat, de la LSt précise que, outre les fonctionnaires mariés, ont

droit à
l'allocation de ménage les fonctionnaires célibataires, veufs ou

divorcés,
ayant à leur charge (entre autres cas) un ou plusieurs enfants.

b) Il n'est pas contesté en l'espèce que B. peut

prétendre,
en tant que père célibataire d'un enfant à sa charge, à l'allo-

cation
de ménage en vertu des dispositions susmentionnées. Le litige porte

sur le
point de savoir si l'intéressé peut réclamer le paiement des allo-

cations
de ménage pour toute la période, antérieure au 14 juin 1995 (date

à
laquelle il les a demandées), pendant laquelle il y aurait eu droit,

savoir
dès le 1er mars 1986 (date à partir de laquelle il doit des pen-

sions
alimentaires pour l'enfant) ou dès la reconnaissance de l'enfant

(ordonnance
du Tribunal cantonal du 29.5.1987). Il s'agit, en d'autres

termes,
de la question de la prescriptibilité de la créance en paiement

des
allocations de ménage et du délai applicable le cas échéant.

3.      a)
Les dispositions légales régissant le droit au traitement et

aux
diverses allocations des fonctionnaires sont muettes en ce qui con-

cerne
la prescription de ces prétentions. Cependant, en droit public, la

prescription
est une institution générale du droit et s'applique à toutes

les
prétentions, aussi bien à celles de la collectivité qu'à celles des

administrés,
qu'elles soient de nature patrimoniale ou qu'elles portent

sur une
prestation en nature, sous réserve des obligations qui visent le

respect
des biens de police au sens étroit, lesquelles sont imprescrip-

tibles
(Moor, Droit administratif, vol.II, p.52; Grisel, Traité de droit

administratif,
p.660 ss; ATF 105 Ib 11 cons.3a). L'absence de dispositions

sur la
prescription des obligations de droit public constitue une lacune,

que le
juge doit combler en se fondant sur les normes établies par le lé-

gislateur
pour des prétentions analogues, en premier lieu celles qui res-

sortissent
au droit public. A défaut de telles normes, ou en présence de

solutions
contradictoires ou casuelles, le juge doit fixer le délai qu'il

établirait
s'il avait à faire acte de législateur (ATF 116 Ia 464 cons.2,

112 Ia
262 cons.5, 105 Ib 11 cons.3; Moor, op.cit., vol.I, p.154 ss).

b) Sans nier que son droit aux allocations de ménage peut se

prescrire,
le demandeur fait valoir que le principe de la bonne foi et

l'interdiction
de l'abus de droit font en l'espèce obstacle à la prescrip-

tion,
étant donné que les prétentions en cause sont dues en vertu de la

loi,
sans présentation d'une demande expresse, et que le service du per-

sonnel
de l'Etat ne pouvait pas ignorer qu'il remplissait les conditions

pour le
versement de l'allocation de ménage dès lors que ce service avait

été
amené, le 20 août 1987, à fournir une attestation pour la Caisse can-

tonale
de compensation, en vue du versement des allocations familiales

pour
son enfant.

Cette objection est dénuée de pertinence. S'il est vrai que le

service
du personnel aurait dû verser d'office l'allocation de ménage à

partir
du moment où il était informé du droit de l'intéressé aux alloca-

tions
familiales, cela ne signifie pas que l'on soit en présence d'un

comportement
contraire à la bonne foi. Admettre la thèse du demandeur re-

viendrait
à renoncer à la prescription pour toutes les prétentions dues en

vertu
de la loi, pour le seul motif que la collectivité débitrice n'a, par

inadvertance,
pas appliqué correctement celle-ci. On nierait ainsi dans la

plupart
des cas la prescriptibilité des créances de l'administré. Il pour-

rait en
aller autrement, en revanche, si les conditions du droit à la pro-

tection
de la bonne foi étaient réunies, fondées sur l'existence d'une

promesse
(v. Grisel, op.cit., p.390 ss), ce qui n'est manifestement pas le

cas, ou
si l'autorité avait incité de quelque manière l'intéressé à ne pas

réclamer
les prestations en cause (v. par exemple RJN 1995, p.143 cons.c),

ce qui
n'est pas le cas non plus. Au surplus, c'est le lieu de rappeler

que
l'ignorance d'un droit, soit le fait de ne pas faire valoir un droit

parce
qu'on ignore qu'il existe, n'en empêche pas la prescription (RJN 4

III
387). Par ailleurs, la Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger, en

ce qui
concerne la prescription du droit aux allocations familiales, qu'un

salarié
ne saurait exiger le rappel d'allocations pour une période plus

longue
que celle fixée par le délai légal de prescription, alors même

qu'il
aurait péché par ignorance de la loi ou qu'il aurait été privé de

ces
prestations par la faute de son employeur (RJN 1987, p.243).

4.     
Aussi bien la LSt (art.49) que la nouvelle loi sur le statut de

la
fonction publique (du 28.6.1995, entrée en vigueur le 1.1.1996) pré-

voient
que le traitement versé aux titulaires de fonctions publiques se

compose
du traitement de base, de l'allocation supplémentaire (allocation

de
renchérissement, aux termes de l'article 52 de la nouvelle loi) et de

diverses
autres allocations éventuelles. Le Département des finances et

des
affaires sociales, ainsi que le Conseil d'Etat, relèvent avec raison

que la
prescription du droit au salaire - non expressément prévue par la

loi -
est en principe de cinq ans si on se fonde par analogie sur l'ar-

ticle
128 CO, comme l'a fait le Tribunal fédéral en ce qui concerne les

fonctionnaires
fédéraux (ATF 87 I 413, 85 I 183). Mais, bien qu'elles

fassent
formellement partie, aux termes des dispositions précitées, du

traitement
mensuel versé aux fonctionnaires cantonaux, les allocations

familiales
échappent à cette règle, en vertu de l'article 18 LAFA, selon

lequel
les créances en paiement d'allocations familiales se prescrivent

par
deux ans. Dès lors qu'une solution uniforme en ce qui concerne la

prescription
des divers éléments de la créance en paiement du traitement

est
exclue, il convient de déterminer si l'allocation de ménage doit,

quant à
elle, suivre à cet égard le sort du salaire proprement dit (trai-

tement
de base et allocation supplémentaire, ou allocation de renchérisse-

ment)
ou celui des allocations familiales. Or, comme cela a été exposé par

le
département et le Conseil d'Etat, si ces prétentions sont toutes fon-

dées
sur l'existence d'un rapport de service, il se justifie de distin-

guer,
pour trancher cette question, le salaire en tant que contre-

prestation
pour le travail fourni d'une part, et les prestations acces-

soires
dépendant de la situation familiale du fonctionnaire. Dans son rap-

port du
3 mai 1995 relatif à la politique du personnel de l'Etat et à

l'appui
d'un projet de loi sur le statut de la fonction publique, le

Conseil
d'Etat relevait notamment ce qui suit : "L'allocation de ménage

telle
qu'elle est instituée relève de la politique sociale de l'Etat en-

vers
les titulaires de fonction publique et vise à encourager le statut

marital
des fonctionnaires (...). Le Conseil d'Etat estime que la poli-

tique
sociale d'encouragement du mariage consistant à verser une alloca-

tion de
ménage ne correspond plus à la situation actuelle. Un nombre tou-

jours
plus important de familles ne relève plus du mode traditionnel qui a

prévalu
lors de l'introduction de l'allocation de ménage. Nombre d'enfants

vivent
au sein de familles monoparentales ou reconstituées. Ainsi, le cri-

tère du
mariage ne garantit plus à lui seul l'atteinte des objectifs d'en-

couragement
de la famille en général et des enfants en particulier (...).

L'objectif
du Conseil d'Etat est de maintenir une politique sociale envers

ses
collaborateurs par des versements de prestations accompagnant le trai-

tement.
Il estime que l'allocation de ménage ne répond plus aujourd'hui

aux
attentes qui ont prévalu lors de sa création, et propose de baser sa

politique
sur la notion d'obligation d'entretien envers un enfant comme

seul et
unique critère de détermination de versement d'une allocation.

Ainsi,
le principe retenu est de verser une allocation pour chaque enfant

envers
lequel le titulaire de fonction publique assume une obligation

d'entretien.
Cette politique de soutien envers un enfant à charge se rap-

proche
de celle prévue pour le versement des allocations familiales canto-

nales.
Il paraissait donc logique que les critères d'attribution de l'al-

location
complémentaire s'apparentent à ceux prévus par la loi cantonale

sur les
allocations familiales, avec toutefois quelques nuances. Ce rap-

prochement
a permis ainsi de nommer l'allocation prévue par l'Etat "allo-

cation
complémentaire", dans la mesure où elle ne doit pas être confondue

avec
l'allocation familiale cantonale" (p.39-41 du rapport). Il faut rele-

ver,
enfin, que ces principes sont désormais concrétisés à l'article 20 du

règlement
général d'application de la loi sur le statut de la fonction

publique,
du 15 janvier 1996, qui prévoit que sauf disposition spéciale,

le
versement de l'allocation complémentaire est déterminé selon les mêmes

critères
que ceux arrêtés par les dispositions relatives aux allocations

familiales.

En conséquence, on ne saurait considérer comme déterminant le

fait
que pour les fonctionnaires fédéraux la situation est différente en

ce sens
que toutes les prétentions pécuniaires du fonctionnaire à l'égard

de la
Confédération qui dérivent des rapports de service se prescrivent

par un
an à compter du moment où le fonctionnaire en a eu connaissance

mais
par cinq ans au plus à compter de la naissance de la prétention

(art.73
al.1 du règlement des fonctionnaires (1). Il se justifie, en vertu

du droit
cantonal, d'appliquer aux allocations de ménage des fonction-

naires
cantonaux la prescription de deux ans prévue par l'article 18 LAFA.

5.     
Selon la doctrine et la jurisprudence, l'obligation de verser

des
intérêts sur les dettes d'argent échues est une institution générale

du
droit, de sorte que lorsqu'ils sont en demeure d'exécuter une obliga-

tion
pécuniaire de droit public, l'Etat et les administrés sont tenus de

payer
des intérêts moratoires (ATF 101 Ib 158 cons.b; RJN 1985, p.177

cons.5,
1982, p.175 cons.4; Moor, op.cit., vol.II, p.44; Grisel, op.cit.,

p.622).
Toutefois, selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral

des
assurances, des intérêts moratoires ne sont pas dus en matière d'as-

surances
sociales, sauf disposition légale contraire et sauf exceptions,

parmi
lesquelles figure notamment le cas d'actes ou d'omissions illicites

de
l'administration (ATF 119 V 131).

On peut laisser indécise en l'espèce la question de savoir si,

s'agissant
d'allocations de ménage qui s'apparentent, comme on l'a vu, aux

allocations
familiales, un intérêt moratoire est dû en vertu de la règle

générale
ou, au contraire, ne l'est pas conformément au principe appli-

cable
en droit des assurances sociales. Car, en tout état de cause, selon

l'article
105 al.1 CO, le débiteur en demeure pour le paiement d'intérêts,

d'arrérages
ou d'une somme dont il a fait donation, ne doit l'intérêt mo-

ratoire
qu'à partir du jour de la poursuite ou de la demande en justice.

Par
"arrérages (en allemand : Renten)" on entend les pensions et les

rentes
(RJN 7 I 22). Selon la doctrine, la ratio legis de l'article 105

al.1 CO
est que le créancier, selon l'expérience générale, n'investit pas

les
prestations en cause pour en tirer des revenus, mais les utilise aux

fins
d'assurer son entretien (Wiegand, Obligationenrecht I, n.1 ad

art.105).
Par conséquent, selon la jurisprudence, des prestations pério-

diques
de ce genre, dont font partie les allocations à caractère social,

comme
les allocations familiales et les allocations de ménage - ne portent

intérêt
qu'à partir du jour de la poursuite ou de la demande en justice

(ATF
119 V 135 cons.c).

Dans le cas présent, il n'est pas contesté que l'Etat a versé au

demandeur
des allocations de ménage dues pour les deux ans écoulés immé-

diatement
après la demande de l'intéressé tendant à obtenir des alloca-

tions
de ménage, et bien avant l'ouverture de l'action de l'intéressé de-

vant la
Cour de céans. Il n'est donc pas dû d'intérêts moratoires, de

sorte
que sur ce point également la demande est mal fondée.

6.     
S'agissant d'un litige relatif aux rapports de service des fonc-

tionnaires,
il est généralement renoncé à percevoir des frais de justice.

Vu
l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA,

a
contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Rejette la demande.

2.
Constate que la décision du Département des finances et des affaires

sociales du 13 septembre 1995 et la
décision du Conseil d'Etat du 29

novembre 1995 sont nulles.

3. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel,
le 28 octobre 1996