ne_gerichte · CDP.2014.73 · 2014-02-04 · fr

Caducité de lege des rapports de service deux ans après le début d'une incapacité totale de travailler.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 19.08.2014 CDP.2014.73 (INT.2014.268)

A.
X. est entrée au service de la Commune de A. en
qualité de comptable le 18 octobre 1982. En incapacité de travail totale pour
cause de maladie depuis le 25 juin 2012, elle a été informée par son employeur,
le 25 juillet 2013, que son droit au salaire prendrait fin à l'issue de 720
jours d'absence et qu'il envisageait de rompre leur relation de travail à ce
moment-là. Exerçant son droit d'être entendue, la prénommée a fait valoir qu'il
ne pouvait pas être mis un terme à son engagement avant que son incapacité de
travail ait duré deux ans. Par courrier du 17 décembre 2013, le Conseil
communal de A. l'a avertie que les rapports de service prendraient fin le 10
janvier 2014, à l'issue des 720 jours d'incapacité de travail. Usant de son
droit d'être entendue, l'intéressée a maintenu que la condition pour mettre un
terme aux rapports de travail en raison de son incapacité de travail n'était
pas remplie et demandé au conseil communal de rendre une décision formelle de
résiliation susceptible de recours s'il persistait dans sa position. Par
décision du 4 février 2014, le conseil communal a constaté que les rapports de
service avaient pris fin le 16 janvier 2014.
B.
X. interjette recours devant le Conseil d'Etat
– qui a transmis la cause à la Cour de droit public comme objet de sa
compétence – contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et
dépens, à son annulation, à ce qu'il soit dit que les rapports de service n'ont
pas pris fin le 10 respectivement le 16 janvier 2014 et, par voie de conséquence,
à ce qu'elle soit réintégrée dans ses fonctions et que son salaire lui soit
versé conformément aux disposition légales. Elle reproche tout d'abord au
conseil communal de ne pas lui avoir notifié une décision mettant fin aux
rapports de travail et de ne pas avoir respecté son droit d'être entendue. Elle
fait ensuite valoir que seule une incapacité de travail totale ininterrompue de
deux ans fait cesser les rapports de service, que, dans son cas, ce délai n'a
commencé à courir que le 25 juin 2012, de sorte que les rapports de service
n'ont pas pu prendre fin le 16 janvier 2014.
C.
Dans ses observations sur le recours, au rejet
duquel il conclut, sous suite de frais et dépens, le conseil communal relève
que les rapports de service ont pris fin ex lege à l'issue des 720 jours
d'incapacité de travail, qu'il n'y avait ainsi pas lieu de rendre une décision
de résiliation, que la recourante a eu l'occasion de s'exprimer avant que la
décision en constatation ne soit rendue et que, sur le fond, il s'est inspiré,
par analogie, du régime qui prévaut pour les fonctionnaires fédéraux.
D.
Les parties ont encore eu l'occasion de
s'exprimer lors d'un deuxième échange d'écritures.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
En vertu du règlement
général de la Commune de A., du 13 février 2004 (art. 8.7 al. 1), les droits et
obligations des fonctionnaires et employés communaux sont fixés par leur cahier
des charges. Pour le surplus, la législation cantonale sur le statut de la
fonction publique, (
LSt
)
du 28 juin 1995, s'applique par analogie, sous réserve d'exceptions qui
n'entrent pas en ligne de compte ici (al. 2)
3.
Selon l'article 42 al. 1
LSt
, en cas d'incapacité totale de travail, les rapports de
service prennent fin deux ans après le début de celle-ci. L'engagement prenant
automatiquement fin, de lege, à l'expiration d'un délai de deux ans après le
début d'une incapacité de travail (BGC 1995, p. 820), le titulaire de fonction
publique n'est pas en droit d'obtenir une décision formatrice (ATF
137 II 199
cons. 6.5; arrêt du TF du
14.11.2013
[1C_461/2013
] cons. 6), laquelle serait d'ailleurs inopérante. C'est donc à
juste titre que le conseil communal a procédé par la voie d'une décision en
constatation. Nonobstant, préalablement à la cessation, de plein droit, des
rapports de travail, l'employé doit en être informé afin de lui permettre de
s'y préparer, même si ni la
LSt
ni la réglementation d'application ne le prévoient.
Dans le cas particulier, en informant la recourante dès le mois de juillet 2013
de la cessation des rapports de travail à l'issue des 720 jours d'incapacité de
travail, puis le 17 décembre 2013 que les rapports de travail cesseront le 10
janvier 2014 et en lui donnant, à chaque fois, l'occasion de se déterminer, le
conseil communal l'a avertie suffisamment tôt et a largement respecté son droit
d'être entendue, si bien que ce reproche tombe à faux.
4.
a
) D'après la jurisprudence, la loi
s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n'y a lieu de déroger au sens
littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause. Si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher
quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la
règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou
encore de sa relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral
ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme
pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; en particulier, il
ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans
ambiguïté une solution matériellement juste (ATF
138 II 217
cons.
4.1,
138
V 17
cons. 4.2,
137
V 20
cons. 5.1,
136
V 216
cons. 5.1, arrêt du TF du
30.04.2013 [9C_893/2012
] cons. 4.1 et les
références
).
b) En l'espèce, en énonçant que, "en cas d'incapacité totale de
travail, les rapports de service prennent fin deux ans après le début de
celle-ci", le texte de l'article 42 al. 1
LSt
est sans équivoque. Pour rendre caducs les rapports de
service de lege, il faut non seulement que le fonctionnaire soit totalement
incapable de travailler mais en plus que cette incapacité ait duré deux ans
sans discontinuer ("deux ans après le début de celle-ci"). Aucune
raison objective ne permet de penser que cette disposition ne restitue pas le
sens que le législateur a voulu lui donner. Au demeurant, si le texte de
l'article 42 al. 1
LSt
n'était pas absolument clair, il y
aurait lieu, avant de s'inspirer d'autres législations en la matière, de
dégager le sens de la norme par le biais d'autres méthodes d'interprétation
(systématique, téléologique ou historique). En tout état de cause, à supposer
même que l'interprétation de cette disposition, quelle que soit la méthode
utilisée, conduise à la constatation d'une lacune, encore faudrait-il, pour
appeler l'intervention du juge, que celle-ci puisse être qualifiée de
"proprement dite", c'est-à-dire que le législateur se soit abstenu de
régler un point qu'il aurait dû régler (sur cette notion : ATF
139 I 57
cons. 5.2
et les références). Or, le fait que l'article 42
LSt
ne contienne aucune règle spécifique lorsque plusieurs
incapacités de travail se succèdent ne constitue pas u
ne lacune proprement dite qu'il appartiendrait au juge
de combler.
La circonstance que d'autres législations, de
droit privé ou public, notamment fédérale (art. 31a al. 3 de l'ordonnance sur
le personnel de la Confédération [OPers]), aient envisagé et réglementé cette
situation n'y change rien. On relève d'ailleurs que le régime qui prévaut pour
le personnel de la Confédération, dont l'intimé déclare s'être inspiré, se
distingue nettement de la législation neuchâteloise en ce sens que les rapports
de service ne s'éteignent pas de lege mais peuvent être résiliés par
l'employeur au plus tôt deux ans après le début d'une incapacité de travail
(art. 31a al. 1 OPers). On ajoutera que l'article 42 al. 1
LSt
n'a pas les effets que l'intimé lui prête à mesure que le
fonctionnaire qui serait régulièrement absent pour cause de maladie durant de
petites périodes prendrait le risque que son salaire soit réduit de 20 %
après 180 jours d'absence dans une période de 900 jours et suspendu après 720
jours d'absence, quand bien même les rapports de service ne s'éteindraient pas
de lege avant plusieurs mois.
c) En l'occurrence, la recourante étant totalement incapable de
travailler depuis le 25 juin 2012, les rapports de service n'ont pas pu
s'éteindre ex lege le 16 janvier 2014, ainsi que l'intimé l'a constaté, à tort,
dans la décision litigieuse, qui sera donc annulée. Il appartiendra à
l'autorité communale, à laquelle la cause est renvoyée, d'en fixer l'échéance
selon ce qui précède. A cette occasion, il réexaminera jusqu'à quelle date la
recourante a droit à son traitement en application de l'article 29 du règlement
concernant les traitements de la fonction publique (
RTFP
). Il ressort
en effet de l'échange des écritures que, pour retenir que celle-ci avait épuisé
ses 720 jours de traitement en date du 16 janvier 2014, l'autorité communale a
pris en compte, de manière erronée, les incapacités de travail du 10 janvier
2011 au 9 février 2011 et du 15 avril 2011 au 22 mai 2011, alors même que
celles-ci n'étaient pas comprises dans la période d'observation mobile de 900
jours.
5.
Il est statué sans frais, les collectivités
publiques n'en payant pas (art. 47 al. 2
LPJA
). La recourante
a droit à une indemnité de dépens qui sera fixée par appréciation sur la base
du dossier, vu l'absence de mémoire du mandataire (art. 66 TFrais, par renvoi
de l'art. 69
TFrais
).
L'activité déployée par ce dernier peut être évaluée à quelque six heures. Eu
égard au tarif appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de
l'heure (CHF 1'500), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 150) et
de la TVA au taux de 8 % (CHF 132), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782
francs.
Par ces motifs
,
LA
Cour de droit public
1.
Annule la décision du Conseil communal de A. du 4 février 2014.
2.
Renvoie le dossier à l'intimé selon les considérants.
3.
Statue sans frais.
4.
Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 1'782 francs à la
charge de l'intimé.
Neuchâtel, le 19 août
2014