ne_gerichte · CDP.2020.81 · 2000-06-28 · fr

Aménagement du territoire. Plan d’affectation cantonal du Haut Plateau du Creux du Van.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 16.03.2021 CDP.2020.81 (INT.2021.102)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 04.01.2023
[
1C_237/2021
]
A.
Le Département du développement territorial et
de l’environnement (ci-après : le département) a élaboré le document
justificatif exigé par l'article 47 de l'Ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 28 juin 2000 (OAT) (rapport du 17.11.2017 ; ci-après : rapport
2017) et le plan d’affectation cantonal « Haut Plateau du Creux du Van »
(ci-après : PAC), situé sur les communes de Gorgier, Montalchez,
Saint-Aubin-Sauges et Val-de-Travers, qui a été mis à l'enquête publique du 17
novembre au 18 décembre 2017. Faisant suite au rapport d'information du
Conseil d'Etat neuchâtelois au Grand Conseil « Quel avenir pour la région
du Creux du Van ? », du 14 novembre 2012, il a pour but de coordonner les
différents intérêts, parfois contradictoires, dont ce site est l'enjeu de
manière à ce que ses qualités naturelles et paysagères puissent être préservées
et développées. Son périmètre couvre le secteur Haut Plateau du Creux du Van et
il a été élaboré en coordination étroite avec les autorités vaudoises pour la
partie du site située sur leur territoire. Suite au dépôt de diverses
oppositions, le Conseil d'Etat a mis sur pied une séance de conciliation à
l'issue de laquelle le département a jugé pertinent d'apporter au PAC certaines
modifications (rapport du 28.09.2018 ; ci-après : rapport 2018) qui ont été
mises à l'enquête publique du 5 octobre au 5 novembre 2018. Helvetia Nostra s'est
opposée aux deux versions. Dans sa première opposition, elle faisait valoir que
le PAC manquait d'ambition par rapport à la dégradation alarmante de ce site
exceptionnel, le développement touristique du site et ses conséquences
dommageables sur le paysage et la diversité ne constituant pas un intérêt
équivalent d'importance nationale au regard des intérêts de la protection de la
nature ; que le catalogue des mesures nature (ci-après : CM-Nature) constituant
le document-clé pour la concrétisation du PAC aurait dû être mis à l'enquête
publique; que la commission intercantonale prévue devrait avoir non seulement
un rôle consultatif mais également des compétences décisionnelles ; que la
possibilité d'octroyer des dérogations en cas d'intérêt public prépondérant est
inacceptable; que la désignation d'agents chargés de la protection de la nature
est insuffisante, aucune précision ne déterminant leur nombre, le budget
octroyé et les moyens contraignants à leur disposition et que les accès,
aménagements et activités prévus sont inadéquats et contraires aux objectifs du
PAC. Dans sa seconde opposition, elle considérait que les modifications ne proposent
aucune réponse satisfaisante mais impliquent une détérioration/rétrogradation
des objectifs environnementaux relatifs à la conservation et la restauration
des milieux naturels.
Par décision du 20 janvier 2020, le Conseil d'Etat a levé les oppositions,
dont celle d'Helvetia Nostra, et adopté le PAC tel que modifié le 28 septembre
2018. Il a par ailleurs retiré l'effet suspensif attaché à un éventuel recours
pour ce qui concerne la mise en œuvre des mesures de protection de la flore
relatives à la zone située entre le mur et la falaise prévues par le PAC et
jugées urgentes. Il a considéré que le département a respecté l'intégralité des
exigences fixées par le droit fédéral, soit a notamment pris en compte
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP) qui
n'exclut pas de tenir compte d'intérêts liés à l'agriculture et au tourisme ; qu'il
a procédé à une pesée des intérêts avec soin et exercé de façon appropriée sa
liberté d'appréciation; que l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs
d'importance nationale (PPS) n'impose pas l'absence de toute intervention
portant atteinte à un aspect ou l'autre des PPS dans la mesure où les
caractéristiques essentielles sont préservées et que le PAC n'est contraire ni
à la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN), ni à la Stratégie Biodiversité Suisse (SBS) et à la Conception
«
Paysage Suisse
» (CPS) adoptées par le Conseil fédéral. Si le
PAC prévoit d'octroyer des dérogations, il relève qu'il ne s'agit que de
rappeler ici la teneur de la loi cantonale sur la protection de la nature du
22 juin 1994 (LCPN). Concernant le CM-Nature, le Conseil d'Etat explique
que, vu l'urgence, il s'imposait dans un premier temps de fixer des principes
dans le PAC puis de procéder à l'élaboration d'un tel catalogue qui pourra être
adapté en fonction de l'évolution des circonstances et qui doit pouvoir être
révisé sans suivre la procédure, relativement lourde, de modification du PAC.
Par ailleurs, le principe de coordination ne trouve pas application en
l'occurrence, soit ne concerne que les situations où plusieurs autorités
entrent en concurrence pour délivrer une ou plusieurs autorisations. Il a par
ailleurs qualifié d'adéquates les mesures prises dans les divers périmètres
prévus par le PAC, soit les périmètres 1 (espace entre le mur et le cirque
ainsi que la falaise et une bande de pâturage interdit d'accès), 2 (cheminement
pour piétons entre le mur et la falaise), 3 (point de vue où seules des
installations de minime importance destinées à l'information et l'accueil du
public peuvent prendre place), 4 (périmètre accessible sans aménagement),
5 (restaurants de montagne et cabane Perrenoud) et 6 (piste d'envol pour le
parapente et le delta à La Roche-Devant) et a rejeté les griefs soulevés. Parmi
ces mesures figurent notamment : restauration de la flore par des interdictions
d'accès ; possibilités à certaines conditions d'agrandir, entretenir et
transformer les constructions existantes ; exceptions au caractère
inconstructible concernant les installations d'adduction d'eau potable ;
entretien et rénovation des parkings existants bénéficiant d'autorisations de
construire ; réglementation du parcage ; activités autorisées de détente,
loisirs, tourisme, manifestations sportives, chasse et cueillette des
champignons ; exploitations agricoles et épandage d'engrais ; détermination de
la charge usuelle en bétail ; autorisation de bivouac dans certains périmètres ;
non-évacuation ou limitation de la population de bouquetins ; gestion
forestière et volume minimum de bois mort sur pied et usage de produits
phytosanitaires. Il a relevé que les dispositions relatives aux agents chargés
de la protection de la nature sont suffisantes, des moyens concrets étant actuellement
mis en œuvre et destinés à être augmentés à l'avenir. Il a relevé que le fait
que le PAC n'englobe qu'une partie de la surface figurant à l'inventaire
cantonal des biotopes, objets géologiques et sites naturels d'importance
régionale à protéger (ICOP) ne signifie pas que les zones exclues ne sont plus
protégées jusqu'au moment où elles feront l'objet d'un second PAC et qu'il
n'existe pas de base légale qui permettrait de conférer une compétence
décisionnelle à la commission de coordination. Il a réfuté le grief des
opposants relatif à l'absence de mention d'un engagement de l'Etat à fournir
les ressources financières nécessaires, le PAC ne constituant pas un instrument
qui permettrait de s'affranchir des contraintes régissant l'Etat en matière de
financement. Concernant les oppositions déposées contre les modifications du
PAC, le Conseil d'Etat a estimé qu'elles ne font pas naître un doute quant au
caractère adéquat de la pesée des intérêts ainsi ajustée et quant à la
possibilité que le département ait dépassé l'étendue de sa liberté
d'appréciation.
B.
Helvetia Nostra interjette recours devant la
Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du
Conseil d'Etat en concluant à l'annulation des chiffres 1 (levée des
oppositions), 2 (adoption du PAC) et 4 (frais) du dispositif de la décision et
au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens
des considérants, sous suite de frais et dépens. Elle ne s'oppose pas au
retrait de l'effet suspensif. Elle estime que la pesée des intérêts est
lacunaire, soit que ni la décision entreprise ni le rapport 2017 ne recensent
les intérêts à prendre en considération. Elle relève de plus une erreur
d'appréciation de ces derniers, l'intérêt prépondérant qu'est la protection de
l'environnement d'un site faisant l'objet de plusieurs inventaires fédéraux (IFP,
PPS et District franc fédéral [DFF]) n'ayant pas été jugé prioritaire par
rapport aux autres intérêts et les intérêts relatifs au tourisme et à
l'économie contredisant l'objectif du PAC et induisant un dommage grave sur
l'environnement. Dès lors, la décision attaquée nie à tort l'irréversibilité
des mesures choisies. La troisième phase d'optimisation des intérêts n'a dès
lors pas pu intervenir et, le rapport 2017 et la décision entreprise ne
contenant aucune motivation, il est impossible d'analyser la pesée des
intérêts. Elle estime que la décision n'est pas conforme au droit fédéral, soit
viole les prescriptions de l'IFP et de l'inventaire PPS qui découlent de la LPN
ainsi que du DFF, et que l'élaboration d'un PAC à des fins de protection des
biotopes est une tâche fédérale, si bien que l'objet IFP doit être conservé
intact. A supposer qu'il s'agisse d'une tâche cantonale, il y aurait lieu de
procéder à une pesée des intérêts pertinents et le tourisme et les activités de
loisirs devraient être qualifiés d'atteintes au site et ne sauraient être
considérés comme des intérêts à prendre en considération. L'objet PPS doit
également être conservé intact sauf absence d'autres alternatives et le
tourisme et les activités de loisirs, dont la pratique du VTT, peuvent se
pratiquer à d'autres endroits. Il n'est pas suffisamment tenu compte du DFF,
puisque de nombreuses activités tolérées nuisent à la tranquillité de la faune.
Helvetia Nostra qualifie le PAC d'incomplet dans la mesure où il ne détaille
pas les mesures nécessaires à sa réalisation qui sont une condition sine qua
non à l'approbation de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) à ce projet.
Cette lacune entraîne également une violation du principe de coordination. L'absence
d'étude d'impact sur l'environnement viole également la législation fédérale vu
les incidences de grande envergure qu'aura le PAC sur le site du Creux du Van.
Elle fait ensuite valoir que les principes de la pesée des intérêts, de la
protection, de la coordination et de la force dérogatoire du droit fédéral sont
en totalité ou en partie violés dans divers domaines (périmètres 2, 3 et 5 et légalité
des parkings; réglementation du parcage ; activités de détente, loisirs et
tourisme ; chasse ; VTT ; camping et bivouac ; périmètre 6 (piste d'envol)
; sentier Soliat-bord du cirque ; sentier sommet Neuchâtel Soliat-Croza de l'Eau
; tracés hivernaux ; accueil du tourisme et escalade). Ses arguments seront
précisés en tant que besoin dans les considérants qui suivent.
Elle requiert le dossier de la cause ainsi que toutes les autorisations
de construire délivrées depuis 1980 pour les ouvrages situés dans le périmètre
du PAC.
C.
Dans ses observations, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, les frais
devant être mis à la charge de la recourante. Il relève que cette dernière a
perdu de vue la finalité et les effets réels du PAC dans la mesure où celui-ci
ne concerne pas des activités à incidences spatiales d'importance régionale,
cantonale et nationale (au sens de l'art. 16 let. a LCAT), mais une zone à
protéger (art. 16 let b LCAT). Il considère que l'examen du PAC montre la
présence d'atteintes si minimes (un cheminement pour piétons, un point de vue
avec panneau et table d'orientation, une webcam, une borne de secours et
l'éventuel agrandissement mesuré des constructions existantes à des conditions
très strictes) que même leur addition ne saurait équivaloir à une dérogation au
principe de conservation intacte de l'objet inventorié. Une grande partie des
aménagements vise en outre à canaliser et à informer le public de manière à
réduire les atteintes portées et à favoriser la protection du site. Il démontre
ensuite en quoi les intérêts ont été déterminés, appréciés et optimisés correctement,
soit que le but de protection de la nature a été considéré comme un intérêt
prépondérant et qu'il n'est pas possible d'écarter purement et simplement les
autres intérêts contradictoires. La nature du PAC, qui vise la protection du
site et non la création d'installations et constructions d'importance, ne
nécessite pas la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement.
L'institution des périmètres particuliers 1 et 2 ne viole pas la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) en ce sens que les
interdictions d'accès et l'aménagement d'un itinéraire balisé et imposé sont
imposés par leur destination dans le périmètre particulier 2 afin de préserver
le périmètre particulier 1. Le PAC ne déroge pas à la LAT, mais fixe des
conditions plus strictes, si bien qu'aucune violation du principe de la force
dérogatoire du droit fédéral n'est réalisée. Concernant la violation des
principes de protection (non définie dans le recours et ne recouvrant pas une
notion déterminée) et de la pesée des intérêts, le Conseil d'Etat observe que
les activités touristiques ne peuvent être exclues du site vu l'importance du
tourisme. Dans le périmètre particulier 5, il a été tenu compte des activités
et installations légales qui s'y trouvent, le cadre légal existant étant repris
et restreint aux circonstances du site. Il n'est par ailleurs pas prévu de
légaliser par la voie du PAC les parkings existants qui ne seraient pas au
bénéfice d'un permis de construire, l'illicéité de certains parkings étant
admise et la nécessité de déposer des demandes de permis étant confirmée. Il
qualifie de déraisonnable le point de vue selon lequel le principe de
coordination impliquait qu'un plan de mobilité soit intégré au PAC étant donné
qu'il n'est pas possible de régler de manière exhaustive tous les éléments qui
pourront avoir une influence sur le site. Enfin, il relève que le montant
avancé au titre d'honoraires d'avocat par le mandataire de la recourante apparaît
clairement exagéré.
D.
Dans ses observations, le département conclut
au retrait de l'effet suspensif au recours ainsi qu'au rejet du recours, sous
suite de frais. Il relève que la détermination des intérêts, leur appréciation
et leur optimisation ont été effectuées et que la pondération a été motivée à
satisfaction de droit dans les rapports de 2017 et 2018 ainsi que dans la
décision attaquée. L'adoption du PAC n'étant pas une tâche fédérale, la pesée
des intérêts en jeu peut avoir lieu librement. Même si on considère son
adoption comme une tâche fédérale au titre de la protection des biotopes
d'importance nationale, respectivement régionale, l'obligation de conserver
intact un objet inventorié ou de le ménager le plus possible n'a pas pour
conséquence une interdiction absolue de le modifier. D'autre part, aucune
atteinte sensible ou grave n'est portée au site. L'utilisation agro-pastorale
et forestière démontre que le périmètre du PAC est caractérisé non seulement
par la présence de milieux naturels, mais aussi d'activités humaines qui se
rencontrent forcément dans un vaste territoire et qui comprennent aussi une
utilisation touristique qui doit être réglementée, ce que prévoit le PAC par
des aménagements extrêmement légers ainsi qu'une limitation, voire interdiction
des activités de loisirs en fonction de leur type et sur des lieux et
itinéraires déterminés. Ces mesures visant à contenir l'utilisation touristique
ne mettent pas en péril les objectifs de protection de l'IFP. Si l'intérêt
économique lié à l'accueil des visiteurs sur le site n'est pas prépondérant
dans la pesée des intérêts, il existe néanmoins pour les hébergements qui s'y
trouvent mais aussi à une échelle plus globale. Les cantons doivent tenir
compte de l'IFP et le PAC y procède tout en intégrant dans ses objectifs le
tourisme et les loisirs afin de les contrôler. De même, la présence de PPS
laisse une place aux activités humaines et même si l'usage de ces milieux pour
le tourisme et les loisirs ne fait pas partie des objectifs de protection, il
n'est pas interdit. Concernant le DFF, le département relève qu'une étude au
sujet des zones de tranquillité de la faune s'est achevée fin 2019 et que le
Haut Plateau du Creux du Van figure parmi les sites présentant des
problématiques si bien que des mesures de protection intégrales ou partielles
des mammifères et oiseaux sauvages seront examinées ces prochaines années. Les
restrictions prévues par le PAC en période hivernale ont par ailleurs du sens
en vue de la conservation de la faune. Le département estime, concernant le
CM-Nature, que les mesures doivent pouvoir être adaptées au fil de l'évolution
des lieux, situation qui est propre aux PAC qui délimitent des zones à
protéger, la nature étant par définition en constante évolution. Les mesures
sont réalisées par le biais de conventions avec des propriétaires ou
exploitants et de décisions par les agents compétents de l'Etat ; cette
démarche (plan directeur-PAC-conventions ou décisions) est conforme à la
structure pyramidale assurant l'intégration des buts et principes de
l'aménagement du territoire. Les installations interdisant l'accès au périmètre
1 et l'aménagement d'un itinéraire balisé dans le périmètre 2 sont imposés par
leur destination au sens de la législation fédérale. Il n'est par ailleurs pas
question d'exclure l'application de la LAT du périmètre du PAC et encore moins
d'y étendre l'application de ses exceptions. Cette remarque vise aussi les
périmètres 5 si bien que le PAC ne déroge pas à la force dérogatoire du droit
fédéral mais applique le cadre légal existant aux exploitations agricoles et
restaurants ou hébergements qui leur sont liés, en le restreignant aux
circonstances du site. Les parkings qui n'auraient pas été autorisés donneront
lieu aux mesures administratives prévues par la loi. L'établissement d'un plan
de mobilité sera traité régionalement. Le département démontre ensuite en quoi
les principes de conformité au droit fédéral, de pesée des intérêts, de
protection et de coordination ont été correctement pris en compte dans tous les
domaines. Ses arguments seront repris en tant que besoin dans les considérants
qui suivent. Il estime également que la note d'honoraires d'avocat est
exagérée.
E.
La recourante fait usage de son droit de
réplique inconditionnel.
F.
Dans ses observations, le département confirme
ses conclusions. Le Conseil d'Etat en fait de même sans formuler
d'observations.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Helvetia Nostra a la qualité pour recourir
étant donné qu'elle fait partie des associations habilitées à recourir au sens
de l'article 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7
octobre 1983 (LPE) (Ordonnance du Conseil fédéral relative à la désignation des
organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO] du
27.06.1990).
Par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.
2.
L’article 33 al. 3 let. b LAT impose qu'une
autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
L'« autorité de recours » au sens de cette disposition ne
doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée
par le droit cantonal de statuer sur des recours
stricto sensu
. Une
autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un
gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences
du droit fédéral (arrêt du TF du
22.02.2012
[1C_253/2011]
cons. 2.1 et les références citées). Ce libre pouvoir
d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et
de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité
(arrêt de la CDP du 23.01.2015 [
CDP.2013.289
]
cons. 2b).
Cette disposition est, de manière autonome,
directement applicable en procédure cantonale (
Aemisegger/Haag
,
Commentaire LAT, 2009, ad art. 33 N 4).
L'autorité
doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate.
Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la
liberté d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin dans
l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2
al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt du TF du
18.01.2011
[1C_365/2010]
cons. 2.3, non publié in
ATF 137 II 23
;
ATF 127 II 238
cons. 3b/aa et les références citées).
3.
a) Une autorité chargée de la coordination est
désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou
d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités (art.
25a al. 1 LAT
). L'autorité chargée de la
coordination peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire une
procédure (al. 2 let. a), veille à ce que toutes les pièces du
dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique (al. 2 let.
b), recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les
autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure (al. 2
let. c), et veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale,
à une notification commune ou simultanée des décisions (al. 2 let. d). Les
décisions ne doivent pas être contradictoires (al. 3). Ces principes sont
applicables par analogie à la procédure des plans d’affectation (al. 4).
La doctrine estime que ce dernier alinéa prête à des malentendus étant
donné que les plans d'affectation sont eux-mêmes des instruments de
coordination qui garantissent avec leurs propres moyens et procédures
l'application de prescriptions d'ordres divers et qui visent à résoudre les
conflits entre les différents intérêts à l'utilisation du sol. Sert notamment à
cet égard d'instrument de coordination l'obligation d'établir un rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (art.
47 OAT
) ainsi que les règles relatives à la pesée des
intérêts en présence (art.
3 OAT
). Cet article
s'applique plutôt lorsque, dans le cadre de l'élaboration ou de l'adoption de
plans d'affectation, des problèmes de coordination avec d'autres procédures
décisionnelles particulières prévues par la loi peuvent surgir, telle par
exemple une procédure d'autorisation de défricher (
Marti
in Commentaire
pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure,
2020, n. 55 ss ad art. 25a LAT).
b) En alléguant que le dossier mis à l'enquête publique ne comprenait
pas l'étude intitulée «
canalisation des activités de détente au Creux
du Van, Expertise botanique
» de A.________, ce qui violerait le
principe de coordination, la recourante invoque implicitement une violation de
l'article
25a al. 2 let. b LAT
. La nécessité
d'une mise à l'enquête publique globale de toutes les pièces relatives à un
projet implique que toutes les procédures liées à celui-ci soient connues et
prises en compte (
Marti
, op. cit. n. 41 ad art. 25a LAT). L'absence
de ce document ne saurait dès lors constituer une violation du principe de
coordination. Il s'agit plutôt de considérer que la recourante entend invoquer
ici une violation de son droit d'être entendue. Or, ce document a été déposé
suite au dépôt du mémoire de recours et la recourante a dès lors pu se
prononcer à cet égard, ce qu'elle n'a au demeurant pas fait. De plus, le
rapport 2017 mentionnait ce document et la recourante n'a nullement invoqué au
stade de l'opposition le fait qu'elle n'a pu le consulter.
c) Une violation de l'article
25a al. 2 let.
c LAT
ne peut pas non plus être retenue au motif que l'avis de l'Office fédéral
du développement territorial (ARE) n'a pas été requis. En effet, sont
nécessaires les avis de toutes les autorités, c'est à dire tant de celles qui
rendent une décision soumise à coordination que de celles qui doivent
uniquement être entendues. Or la recourante n'indique pas sur quelle base légale
elle se fonde pour prétendre que cet avis était nécessaire. Il est à relever à
cet égard que l'Ordonnance sur la protection de la nature du 16 janvier 1991
(OPN) prévoit que les cantons, après avoir pris l'avis de l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV), règlent les mesures de protection d'entretien des
biotopes d'importance nationale ainsi que le financement de ces mesures (art.
17 al. 1 OPN). Par ailleurs, la Commission fédérale pour la protection de la
nature et du paysage (CFNP) a notamment pour tâche de conseiller les
départements sur toutes les questions fondamentales touchant à la protection de
la nature et du paysage ainsi que de coopérer, par ses conseils, à
l'application de la LPN (art. 25 al. 1 let. a et b OPN). Or le dossier comprend
un avis de l'OFEV du 20 mars 2017 ainsi que de la CFNP du 26 avril 2017.
d) Selon l'article 1 de l'Ordonnance relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (OEIE), du 19 octobre 1988, les installations mentionnées en
annexe sont soumises à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) au sens
de l'article 10a LPE. Aucune des installations mentionnées dans l'annexe n'est
concernée par le PAC et la recourante se borne à indiquer qu'une telle étude
était nécessaire sans toutefois motiver sa position. Ce grief est à l'évidence
mal fondé et ne permet pas de retenir une violation du principe de
coordination.
e) La recourante invoque une violation de l'article
25a al. 2 let. d LAT
au motif que le CM-Nature n'a
pas fait partie des documents mis à l'enquête publique. Le principe de
coordination matérielle n'est ici pas violé puisqu'il ne s'agit pas d'un cas où
plusieurs autorités entrent en concurrence pour rendre diverses décisions. Quoi
qu'il en soit, il sera démontré ci-après que le PAC ne souffre pas d'un manque
de précisions dans la mesure où il renvoie à une étape ultérieure la
détermination du détail des mesures de protection, de revalorisation et
d'entretien du site. Les griefs de la recourante relatifs à l'absence du
traitement des problèmes de mobilité, parcage et protection des mammifères et
des oiseaux ne constituent pas non plus une violation du principe de
coordination et seront examinés dans le cadre du degré de précision du PAC.
f) La violation du principe de coordination est invoquée en lien avec
la protection de la faune. Etant donné que ces arguments relèvent plutôt de la
pesée globale des intérêts en présence, ils seront examinés dans le considérant
y relatif.
g) La recourante invoque encore une violation du principe de
coordination au motif que le périmètre du PAC ne recouvre pas l'entier de la
zone «
Creux du Van-Gorges de l'Areuse
» figurant à l'ICOP. A
cet égard, le rapport 2017 motive ce choix par l'urgence à protéger la
biodiversité du bord de la falaise et des pâturages du Haut Plateau, un
deuxième PAC étant prévu pour le reste la zone. Il ajoute que le choix a été
fait de mettre sous protection ce vaste objet en deux temps, également en
raison de sa taille et de la diversité des milieux en présence (rapport 2017,
p. 43). La délimitation du périmètre du PAC relève de la liberté d'appréciation
de l'autorité de planification et les motifs invoqués à l'appui de ce choix ne
sont pas critiquables. A nouveau, il ne s'agit pas ici d'une problématique liée
au principe de coordination.
4.
a) Un plan d'affectation cantonal peut servir à
protéger des éléments d'importance cantonale et les autorités chargées
d'élaborer ces plans jouissent d'une marge d'appréciation dès lors qu'il s'agit
de définir leur degré de précision. Elles doivent toutefois tenir compte des
caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent le
contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est
ainsi pas possible d'adopter des plans d'affectation vides de toute substance
et créant une trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à
planifier. Il faut que la situation juridique créée par le plan soit définitive
et suffisamment précise, tout particulièrement lorsque se posent des problèmes
de coordination matérielle avec d'autres normes juridiques qui pourraient
remettre en question la réalisation du plan (
Jeannerat/Moor
in
Commentaire pratique LAT : planifier l'affectation, 2016, n. 14 et 33 ad art.
14 LAT).
b) Le rapport 2017 (p. 44) explicite les motifs pour lesquels le
CM-Nature sera élaboré ultérieurement, soit que la localisation, la fréquence
et l'ampleur des travaux évoluent au fil du temps et que les mesures
d'entretien et de revitalisation ne peuvent être localisées ou fixées à long
terme dans le PAC. La fiche de coordination S_37 du plan directeur cantonal (intitulée
«
protéger et gérer les biotopes, objets géologiques et sites naturels
d'importance régionale [ICOP]
») prévoit (ch. 1) la création de zones
à protéger cantonales au moyen de PAC énonçant des objectifs de protection
généraux et particuliers. Il est mentionné également que la prise en compte des
éléments susceptibles de varier à l'intérieur des zones de protection se fera
au moyen de CM-Nature et de plans de gestion intégrée (PGI), le PAC et les
CM-Nature étant à concrétiser au moyen de conventions avec les propriétaires et
les exploitants et/ou de décisions ainsi que, pour les surfaces forestières
comprises dans les zones à protéger, au moyen des plans de gestion forestiers.
Ces éléments ainsi que le large pouvoir d'appréciation laissé à l'autorité de
planification permettaient au département de prévoir que les mesures seraient
mises en œuvre ultérieurement. Comme le précise ce dernier dans ses
observations à la Cour de céans, il ne serait par exemple pas envisageable de
«
figer
» dans le plan d'affectation les endroits où des
cellules de régénération pour la végétation doivent être installées et où des
mesures de lutte contre l'embuissonnement doivent être prises, ces mesures
devant être adaptées au fil de l'évolution des lieux.
Force est de relever par ailleurs que le règlement du PAC, après avoir
fixé les objectifs généraux (art. 3), prévoit une réglementation générale
relative à l'abattage et plantation d'arbres (art. 8), aux produits
phytosanitaires (art. 9), à la protection des eaux (art. 10), aux constructions
et installations, aux véhicules à moteur (art. 12), aux déchets (art. 13) et
aux activités de détente, loisirs et tourisme (art. 14). Il définit par
ailleurs diverses mesures pour les modalités de l'exploitation agricole dans
les surfaces désignées sur le plan par «
conservation des milieux
maigres
», «
restauration des surfaces dégradées » et
« exploitations traditionnelles
» (art. 15) ainsi que des mesures
pour la gestion forestière (art. 16-17). Enfin, il édicte certaines règles
pour les périmètres particuliers (art. 18-21). L'annexe 6 au PAC prévoit des
principes de restauration de la végétation alors que l'annexe 7 prévoit les
thèmes qui devront être abordés dans le CM-Nature en matière d'exploitation
agricole et forestière, d'accueil du public, de restauration, d'aménagement et
de monitoring.
Si l'OFEV a mentionné que le CM-Nature sera de première importance pour
la protection de la biodiversité sur le Haut Plateau du Creux du Van et pour
lutter contre les atteintes citées dans le rapport justificatif, il n'indique
pas (contrairement au cas jugé par le TF et relaté par la recourante : arrêt du
03.11.2017
[1C_494/2015]
cons. 4.2.3) que les mesures décrites dans la réglementation
ne sont à ce stade pas suffisantes, mais souligne divers points qui devront
être concrétisés dans le cadre du CM-Nature.
On relève toutefois que l'OFEV indique que l'évolution de la végétation
et de la faune doit être surveillée, notamment dans le périmètre particulier de
la Roche-Devant utilisé comme piste d'envol pour les parapentes et les ailes
delta, afin de pouvoir prendre des mesures adéquates si des modifications
devaient être observées. Son avis se conclut par la mention suivante :
«  Nous
vous prions de compléter le règlement avec un article décrivant les monitorings
de la végétation et de la faune à réaliser pour accompagner la mise en œuvre du
PAC. »
Or, force est de constater que le règlement ne contient aucune
disposition relative à cette exigence, seul le CM-Nature mentionnant le
monitoring des espèces (ch. 3 let. f). Le département sera dès lors
invité à combler cette lacune.
c) Selon la recourante, le PAC serait incomplet étant donné que n'y
figure aucun plan de mobilité. Il ressort du rapport 2017 que cette
problématique n'a pas échappé à ses auteurs qui relèvent qu'il y a lieu de
procéder à une réflexion à plus long terme et à une autre échelle en faveur
d'une mobilité durable, mais que l'ensemble de ces mesures dépasse largement le
présent plan et trouverait sa place dans un plan de la mobilité (p. 25). Le
rapport d'information du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012 permet de confirmer
la nécessité d'une approche plus globale, d'autres sites étant également
concernés. Il relève en effet :
«  Le
parking à proximité de la Ferme Robert atteint par exemple les limites de ses
capacités. Suivant l'orientation actuellement prise par le tourisme dans la région
(recherche de retombées économiques accrues à travers la qualité plutôt que la
quantité), les solutions à ce type de problème seront recherchées dans une
approche globale des questions de mobilité plutôt que par un agrandissement du
parking actuel. »
Vu également l'urgence à protéger le site, le département n'a pas abusé
de son pouvoir d'appréciation en considérant que l'établissement d'un plan de
mobilité devait être traité régionalement en collaboration avec les communes,
voire les cantons voisins. Comme le relève le rapport, les options prises à cet
égard ne devront pas être en contradiction avec les buts de protection du PAC
et devront répondre à la définition du tourisme durable.
5.
En application de la LPN, la
LCPN
prévoit
que le département dresse et tient à jour l'inventaire des biotopes, objets
géologiques et sites naturels d'importance régionale qu'il entend mettre sous
protection (art. 23 al. 1
LCPN
) tout
en prenant en considération les inventaires préalables communaux et tout en
mentionnant les biotopes et les sites naturels d'importance nationale désignés
par le Conseil fédéral (al. 2 et 3). Le rapport final ICOP de mars 2005 retient
le site du Creux du Van et des Gorges de l'Areuse. Selon l'article 31
LCPN
, les
biotopes, objets géologiques et sites naturels figurant à l'inventaire cantonal
sont mis sous protection en vertu de plans cantonaux des zones et objets
protégés (a. 1). Ces plans constituent des plans d'affectation cantonaux
et sont assortis de règlements précisant les mesures de protection et
d'entretien (al. 2). C'est dans ce cadre qu'a été établi le PAC litigieux (cf.
également art. 16 let. b
LCAT
).
Il faut rappeler ici que l'autorité qui établit les plans d'affectation
fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1
LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de
l'aménagement du territoire (art. 1 et
3 LAT
)
ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population
(art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération
(art.
13 LAT
), du plan directeur (art.
8 LAT
) et des exigences découlant des autres
dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de
l'environnement (art.
47 OAT
).
Selon l'article
3 OAT
, lorsque, dans
l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation
du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont
tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les
intérêts concernés (let. a), apprécient ces intérêts notamment en fonction du
développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (let. b),
et fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en
considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés
(let. c). Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision
(al. 2). Il convient de recenser tous les intérêts susceptibles d'influer sur
l'option à prendre en se référant notamment aux buts et principes d'aménagement
énoncés aux articles 1 et
3 LAT
ainsi que de tenir
compte de certains intérêts publics ne relevant pas directement de
l'aménagement du territoire (sécurité de l'approvisionnement, finances
publiques, etc.) ainsi que des intérêts privés puis de les apprécier en
recourant aux échelles de valeur que le législateur impose lui-même en
précisant, dans la loi, que certains intérêts ont plus de poids que d'autres.
Il convient enfin de mettre en balance les intérêts identifiés et appréciés, le
but étant que tous les intérêts pertinents puissent déployer au mieux leurs
effets (
Tschannen
in Commentaire pratique LAT : Planification
directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, n. 22 ss ad art.
3).
La recourante prétend que les intérêts en présence n'ont été ni listés,
ni appréciés et ni optimisés. Avant d'examiner plus avant ses arguments, il
convient de déterminer quels sont en l'occurrence les intérêts à prendre en
considération au vu des conceptions et plans sectoriels (art.
13 LAT
) et du plan directeur cantonal (art.
8 LAT
) et comment leur pesée doit s'effectuer.
5.1.
La conception «
Paysage suisse
»
(CPS) est une conception selon l'article
13 LAT
adoptée par le Conseil fédéral en décembre 1997 dont la dernière version date
de 2020. Les cantons doivent en tenir compte dans leurs plans directeurs (p. 17
de la version de 2020). Ils fixent des objectifs sectoriels dont certains (ch.
4.3, p. 30) concernent la promotion de la santé, de l'activité physique et du
sport vu qu'une majeure partie de la population estime que l'attrait du paysage
et l'expérience de la découverte de la nature sont une motivation très
importante pour faire du sport et de l'exercice. Les qualités paysagères,
architecturales et culturelles élevées jouent un rôle central dans l'activité
et la performance de la place touristique suisse en préconisant un tourisme
respectueux de l'environnement et du patrimoine et en ayant pour objectif la
réduction des atteintes portées à la qualité du paysage par les infrastructures
touristiques et les perturbations des habitats de la faune sauvage (ch. 4.9, p.
41).
5.2.
Le 25 avril 2012, le Conseil fédéral a approuvé
la stratégie biodiversité suisse (SBS) qui fixe dix objectifs stratégiques,
dont l'utilisation durable de la biodiversité (ch. 7.1) et comprend
notamment son intégration dans la politique sportive et touristique en
prévoyant qu'elle doit pouvoir rester durablement un atout pour le tourisme, le
sport et les loisirs, les secteurs y relatifs devant contribuer à préserver la
biodiversité avec des offres et des infrastructures respectueuses de la nature
(ch. 7.1.5), la création d'une infrastructure écologique (ch. 7.2) ainsi que
l'amélioration de la situation des espèces prioritaires au niveau national (ch.
7.3). Le 6 septembre 2017, le Conseil fédéral a approuvé le plan d'action y
relatif en prévoyant diverses mesures (tableau 2, p. 12), dont l'entretien et
l'assainissement des aires protégées existantes, la création et l'entretien des
réserves forestières, la conservation spécifique d'espèces prioritaires au
niveau national, l'adaptation de la production agricole aux conditions
naturelles locales et la sensibilisation au thème de la biodiversité.
5.3.
a) Les inventaires fédéraux prévus à l'article
5 LPN
, dont fait partie l'IFP ; (art.
1 OIFP
), sont assimilés matériellement à des
conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'article
13 al. 1 LAT
. Les cantons doivent dès lors en
tenir compte dans leur planification directrice (art. 6 al. 4 LAT).
En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités
(art.
9 LAT
), les conditions de protection
figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans
d'affectation (art.
14 ss LAT
). En principe,
l'inventaire IFP doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux,
puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'article
17 LAT
. Ces mesures lient ainsi non seulement les
autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (
ATF 135 II 209
cons. 2.1). Selon l'article
6 al. 1 LPN
,
l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral
indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas
d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution
ou de remplacement adéquat. L'inventaire IFP doit être pris en considération
dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce – y compris lors de
l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales –, en tant que
manifestation d'intérêt fédéral. Une atteinte demeure possible lorsqu'elle
n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection.
Celui-ci découle du contenu de la protection mentionnée dans l'inventaire et
les fiches qui l'accompagnent (
ATF 145 II 176
cons. 3 ; arrêt du TF du
07.06.2019
[1C_201/2018]
cons. 3.1 et les références citées ;
Jeannerat/Moor
, op. cit.
n. 50 ss ad art. 17). Selon
l'article
6 al. 2 LPN
, lorsqu'il s'agit de
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un
objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne
souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance
nationale également, s'opposent à cette conservation. Ce degré de protection
n'a dès lors de portée directe que dans l'accomplissement de tâches fédérales
(art. 2 et 3 LPN). Lorsqu'il s'agit de tâches cantonales (ou communales) comme
la planification d'affectation (
ATF 121 II 190
cons. 3c/aa ; arrêt du TF du
15.12.2020
[1C_472/2019]
cons. 1.6), c'est le droit cantonal (et communal) qui assure
la protection des paysages. Cela découle de l'article 78 al. 1 Cst. féd.
selon lequel la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des
cantons (
ATF 135
II 213
, JT 2010 I 713, ci-après : arrêt Rüti, cons. 2.1 et les
références citées qui a donné lieu à des recommandations pour la prise en
considération des inventaires fédéraux au sens de l'article
5 LPN
dans les plans directeurs et les plans
d'affectation du 15 novembre 2012, édictées par l'ARE, l'Office fédéral des
routes et l'OFEV ainsi que l'Office fédéral de la culture et à un avis de droit
de ces offices intitulé «
Zur Bedeutung
des
Bundesgerichtsentscheides Rüti (BGE 135 II
209) für das ISOS und das IVS
»
,
Jeannerat/Moor
,
op. cit.
n. 2, 3 et 20 ad art. 17 ;
Zufferey
in Commentaire LPN, 2019, p. 200, 201 et 210 ad art. 2 ;
Leimbacher
in Commentaire LPN, 2019, n. 25 ad art. 6).
b) Le site du Creux du Van et des Gorges de l'Areuse est inscrit à
l'IFP (fiche IFP 1004) et la majeure partie du territoire du PAC, hormis une
partie à l'ouest, est concernée par cet inventaire fédéral (rapport 2017, p.
9). Lors de la pesée des intérêts, il y a dès lors lieu de tenir compte des
objectifs de l'IFP relatifs à la surface concernée du PAC sans toutefois faire
application de l'article
6 al. 2 LPN
(pesée des
intérêts qualifiée) étant donné qu'il ne s'agit pas en l'occurrence d'une tâche
fédérale, si bien que la pesée des intérêts en jeu peut avoir lieu librement.
Selon la notice d'information IFP édictée par l'OFEV en juin 2017, cet
inventaire permet la préservation des ressources naturelles, le maintien de la
biodiversité en Suisse, la conservation du patrimoine culturel et de la beauté
des paysages, de bonnes conditions de vie avec des bénéfices pour la santé, car
des paysages et des habitats intacts contribuent largement à la qualité de vie
et à la détente ainsi qu'un profit économique, car des paysages diversifiés et
des habitats intacts sont des facteurs importants pour le tourisme et
l'attractivité du site.
5.4.
Le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des
cantons, désigne des biotopes d'importance nationale et précise les buts visés
par la protection (art.
18a al. 1 LPN
). En
application de cet article, il a élaboré l'inventaire PPS. Le périmètre du PAC
comprend les objets y relatifs (p. 10 du rapport 2017). Selon l'Ordonnance sur
la protection des prairies et pâturages secs d'importance nationale du 13
janvier 2010 (OPPS), les objets doivent être conservés intacts et les buts de
la protection consistent notamment a) en la conservation et le développement de
la flore et de la faune spécifiques ainsi que des éléments écologiques
indispensables à leur existence ; b) en la conservation des particularités, de
la structure et de la dynamique propres aux prairies sèches ; c) en une
agriculture et une sylviculture respectant les principes du développement durable
(art. 6 al. 1 OPPS). L'article 8 OPPS relatif aux mesures de protection et
d'entretien indique que les cantons veillent en particulier à ce que les
utilisations existantes ou nouvelles, notamment par l’agriculture, la
sylviculture et le tourisme ainsi que l’utilisation à des fins de détente,
soient en concordance avec les buts de la protection (al. 3 let. c). Les objets
doivent être conservés intacts, ce qui signifie qu'ils ne peuvent perdre de
leur qualité en tant que milieux naturels pour les espèces spécifiques des
prairies et pâturages secs ni perdre une partie de leur superficie (aide à
l'exécution de l'Ordonnance sur les prairies sèches émise par l'OFEV, 2010, p.
15).
Il existe un rapport étroit entre l'IFP et les inventaires de biotopes
institués par l'article
18a LPN
dont celui relatif aux
prairies et pâturages secs. Les inventaires des biotopes se rapportent à des
valeurs plus spécifiques que l'IFP. La protection des biotopes représente une
tâche fédérale contrairement à celle du paysage, ses inventaires se distinguant
nettement des autres inventaires paysagers en ce sens qu'ils sont directement
applicables à n'importe quel acte de planification qui doit en assurer le
respect si bien que la liberté d'appréciation des cantons lors de la
délimitation des biotopes est relativement faible (
Jeannerat/Moor
, op. cit.
n. 20 et 66 ad art. 17 LAT).
Lorsqu'il s'agit d'une tâche fédérale, l'obligation de conserver intact
un objet inventorié ou de le ménager le plus possible n'a pas pour conséquence
une interdiction absolue de le modifier. C'est le cas notamment pour de
nombreux objets IFP qui couvrent de vastes territoires et comprennent diverses
constructions et installations qui font partie du paysage à protéger (
Leimbacher
,
op. cit. n. 15 ad art. 6). Par ailleurs, le régime particulier de pesée des
intérêts de l'article
6 al. 2 LPN
ne s'applique que
lorsqu'une atteinte sensible ou grave est portée à un objet de l'inventaire
fédéral. Selon le Tribunal fédéral, une telle atteinte existe lorsqu'un projet
contrevient de façon grave et irréversible à l'un des objectifs de protection
énoncés dans l'inventaire. L'altération doit être considérable et concerner des
parties centrales de l'objet inventorié. Ont été qualifiés d'atteintes
sensibles ou graves notamment une installation de ski nautique avec tremplin de
saut, un ponton d'amarrage de 140 mètres de long et de 80 mètres de large, un
port, une gravière et un chemin à machines. Par contre le défrichement d'une
zone forestière relativement petite et l'installation de projecteurs sur le
sommet d'une montagne ainsi que le prélèvement dans une petite centrale
hydroélectrique durant les mois d'été ont été considérés comme des atteintes
minimes (
Tschannen
, op. cit., n. 36-37 ad art. 3).
Force est de relever en l'occurrence que l'objet IFP couvre une surface
beaucoup plus grande que le PAC et que de vastes surfaces de pâturages
d'estivage du PAC sont inscrits à l'inventaire PPS. Par ailleurs, le rapport
2017 recense les problèmes affectant le site, soit l'intensification agricole,
les dérangements de la faune, la dégradation de la végétation, l'érosion du bord
supérieur du cirque du Creux du Van, l'embroussaillement, l'abroutissement
excessif de la flore des vires rocheuses et des sous-bois par le bouquetin et
les autres ongulés ainsi que des dommages dus aux sangliers. Le but du PAC est
de remédier auxdits problèmes qui menacent le site par diverses mesures visant
à limiter l'usage de certaines surfaces. De plus, les aménagements prévus sont
minimes, soit consistent en un cheminement pour piétons, un point de vue avec
panneau et table d'orientation, une webcam et une borne de secours, un éventuel
agrandissement mesuré des constructions existantes à des conditions très strictes
et des pistes VTT. Une grande partie des aménagements vise à canaliser et
informer le public de manière à réduire les atteintes portées au site. Dans ces
circonstances, l'élaboration du PAC pouvait se baser sur une libre pesée des
intérêts.
La recourante invoque à tort la jurisprudence fédérale (arrêt du TF du
24.03.2020
[1C_595/2018]
cons. 7) pour en déduire qu'une dérogation à la conservation
intacte des objets figurant dans un inventaire fédéral n'est admise en principe
qu'en présence d'un intérêt public prépondérant d'importance nationale. En
effet, les considérations du Tribunal fédéral (cons. 7) se fondent sur
l'article 4 al. 2 de l'Ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des
zones alluviales d'importance nationale (Ordonnance sur les zones alluviales).
Or cet article prévoit qu'on n'admettra de dérogation du but visé par la
protection que pour des objets dont l'emplacement s'impose directement par leur
destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l'homme face aux
effets dommageables de l'eau et qui servent un autre intérêt public
prépondérant d'importance nationale également. L'application de cet article,
très restrictif, a amené le Tribunal fédéral à considérer qu'un chemin
pédestre, qui constituait un ouvrage cantonal, ne répondait pas à un intérêt
national et ne pouvait être autorisé. Or il a été démontré ci-dessus que la
législation ici applicable n'implique pas de garder intacts les objets protégés
par les inventaires.
5.5.
Le Conseil fédéral, d'entente avec les cantons,
délimite les districts francs fédéraux ainsi que des réserves de sauvagine et
d'oiseaux migrateurs, d'importance nationale (art.
11
al. 2
de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et
oiseaux sauvages, du 20.06.1986, loi sur la chasse, LChP). Par l'Ordonnance
concernant les districts francs fédéraux, du 30 septembre 1991 (ODF), le
Conseil fédéral a mis en œuvre cette disposition, soit créé des DFF qui ont
pour but la protection et la conservation des mammifères et oiseaux sauvages
rares et menacés ainsi que la protection et la conservation de leurs biotopes.
Ils ont en outre pour but la conservation de populations saines et d'espèces
pouvant être chassées, adaptées aux conditions locales (art.
1 ODF
). L'inventaire fédéral comprend pour chaque
district franc diverses mentions (art.
2 al. 2 ODF
).
La zone protégée du Creux du Van va des Gorges de l'Areuse jusqu'aux
crêtes de la première chaîne du Jura et contient un grand nombre de biotopes de
valeur pour des mammifères et des oiseaux sauvages. Sont mentionnées comme
objectifs la conservation de la zone en tant qu'habitat pour des mammifères et
oiseaux sauvages, la conservation des zones abritant des populations de
tétraonidés et la protection des animaux contre les dérangements (inventaire
des DFF publié sur le site de l'OFEV).
L'article
5 ODF
mentionne diverses
interdictions qui s'appliquent de manière générale aux DFF. Dans
l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à
ce que les buts visés par la protection des districts francs ne soient pas
compromis par d'autres exploitations. S'il y a d'autres intérêts en présence,
une pondération des intérêts permettra de trancher (art.
6
al. 1 ODF
). Les districts francs doivent être pris en considération dans
l'élaboration de plans directeurs et de plans d'affectation (art.
6 al. 2 ODF
). La pesée des intérêts n'est dès lors pas
pré-structurée comme dans l'article
6 al. 2 LPN
(
Bütler
,
in Commentaire LPN, 2019, n. 33, p. 441-442).
Selon l'article
7 al. 4 LChP
, les cantons
assurent une protection suffisante des mammifères et des oiseaux sauvages
contre les dérangements. Ils disposent d'une grande liberté d'appréciation pour
la mise en œuvre concrète de mesures, dans le cadre du principe de la
proportionnalité. Ils peuvent par exemple prévoir des districts francs
cantonaux (art.
11 al. 4 LChP
), des zones de
tranquillité de la faune ou des mesures de canalisation positives ou négatives
(itinéraires pédestres ou VTT, interdiction d'engins volants, etc.). Les
cantons n'ont pas l'obligation de désigner des zones de tranquillité mais
peuvent prévoir d'autres mesures de canalisation adaptées à la situation (
Bütler
,
op. cit., n. 36, p. 945).
5.6.
a) Les objets de l'ICOP ont été intégrés dans le plan
directeur de 2006 et font actuellement l'objet de la fiche de coordination
susmentionnée S_37.
Le rapport d'information du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012
mentionne ce qui suit :
«   Suite
à l'évolution du nombre de visiteurs, des usages ainsi que de l'abondance de
certaines espèces sauvages, la cohabitation entre les différents intérêts en
présence (nature, agriculture, sylviculture, loisirs, tourisme) requiert une
nouvelle pesée d'intérêts dans un cadre d'un développement durable et la mise
en œuvre de mesures qui permettent des améliorations qualitatives et
quantitatives dans une majorité des domaines concernés… Les objectifs généraux
et mesures proposées (chap. 5) sont combinés : la recherche d'un meilleur
retour
économique local
issu du tourisme ainsi que la mise à disposition d'une
information
moderne
et d'un
balisage
incitant les visiteurs à suivre des
circuits adaptés à leurs intérêts sont appelés à relancer une collaboration
entre secteurs public et privé assurant une
protection accrue des zones
sensibles
définies pour la faune et la flore. La gestion active des
ressources naturelles, à travers l'agriculture, la sylviculture et la
régulation de la faune, s'inscrira également dans un
zonage
global
permettant de combiner, en évitant les tensions trop fortes, des circuits de
tourisme et de loisirs à des réseaux écologiques et des zones de gestion
extensive. Un tel système nécessitera l'implication de tous dans le suivi et le
contrôle des usagers ainsi que l'adaptation possible des mesures d'incitation
destinées à canaliser les visiteurs. » (p. 1-2).
Ce rapport définit les activités présentes au Creux du Van, soit
l'agriculture, la sylviculture, le tourisme et les loisirs ainsi que les
énergies renouvelables (p. 5 ss). Il se réfère par ailleurs au plan directeur
cantonal adopté le 22 juin 2011 qui traite de la problématique de la région du
Creux du Van dans plusieurs fiches, car les enjeux sont multiples, et mentionne
les fiches de coordination suivantes :
-
"Développer le tourisme" (R_31);
-
"Sites touristiques prioritaires" (en
cours de préparation) (R_32);
-
"Valoriser les réseaux touristiques et de
loisirs" (R_33);
-
"Créer des parcs naturels régionaux"
(R_38);
-
"Développer une gestion intégrée des pâturages
boisés" (S_22);
-
"Promouvoir et renforcer la biodiversité et
développer les réseaux écologiques" (S_34);
-
"Gérer les dérangements de la faune
sauvage" (S_35);
-
"Protéger et gérer les biotopes, objets
géologiques et sites naturels d'importance régionale (ICOP)" (S_37).
Il y est mentionné que le plan directeur prévoit que le
canton consolide la réflexion et définisse les mesures nécessaires sur les
sites touristiques prioritaires d'importance cantonale et sur l'utilisation des
sites paysagers emblématiques pour le tourisme et les loisirs (p. 12).
Le rapport de 2017 tient compte desdites fiches en y
ajoutant la fiche de coordination S_31 relative à la préservation et la
valorisation du paysage.
La fiche de coordination S_37 mentionne expressément être
en lien avec les fiches de coordination relatives au développement du tourisme
(R_31) et à la valorisation des réseaux touristiques et de loisirs (R_33).
La fiche de coordination S_37 prévoit notamment la création
de zones à protéger cantonales au moyen de PAC énonçant les objectifs de
protection généraux et particuliers. Pour les sites de reproduction des
batraciens, les prairies et pâturages secs, les objets IFP et les districts
francs, les mesures de protection concernent les périmètres qui coïncident avec
ceux des objets ICOP d'importance régionale. Pour les autres objets mentionnés
dans ces inventaires fédéraux, la coordination est en cours (ch. 2).
b) Si le plan directeur détermine uniquement les intérêts
territoriaux du point de vue de la collectivité, les indications qui y figurent
influencent la pesée des intérêts qui doit être effectuée dans le cadre des
actes de planification et de collaboration subséquents – dans la mesure où le
plan directeur contient des indications pour lesquelles la coordination a été
réglée (art. 5 al. 2 let. a OAT) – ou dans le cadre de la prise de décision
contraignante relative à une tâche ayant des effets sur l'organisation du
territoire. Ce faisant, ces intérêts doivent être intégrés tels quels dans la pesée
des intérêts et constituent le point de départ obligatoire de cette pesée.
L'autorité n'a pas la compétence de reformuler les indications du plan
directeur mais doit en revanche les évaluer et les pondérer avec les intérêts
publics et privés qui ne sont pas couverts par ledit plan, car la force
obligatoire du plan directeur n'englobe pas ces deux étapes du processus de la
pesée des intérêts (
Tschannen
, op. cit., n. 27 et 28 ad art. 9). Le plan
directeur peut dès lors être remis en cause à titre préjudiciel dans la
procédure de planification.
6.
Dans son analyse de conformité (ch. 4, p. 7
ss), le rapport 2017 tient compte des conceptions et plans sectoriels de la
Confédération, de la stratégie biodiversité suisse et du plan d'action y
relatif, des inventaires fédéraux précités et du plan directeur cantonal. Il
mentionne également la zone de crêtes et forêts, de protection des eaux
souterraines, les haies, bosquets, murs de pierres sèches et dolines, les
objets protégés cantonaux et les zones de protection communale. Il découle de
ces documents que les buts de protection n'excluent pas les activités de
tourisme, de détente et de loisirs dans les zones protégées par l'ICOP. C'est
dès lors conformément à ces plans fédéraux et cantonaux que, dans son analyse
d'opportunité, le rapport 2017 (ch. 5, p. 16 ss) tient compte, outre les
valeurs biologiques et paysagères, et les exploitations agricoles et
forestières, du développement touristique durable (notamment p. 12 et 24).
C'est également en conformité à ces documents que le PAC fixe dans les
objectifs généraux l'accueil, la canalisation et l'information du public pour
la pratique d'activités de loisirs et de tourisme durables.
Comme l'a retenu à juste titre le Conseil d'Etat, les intérêts ici en
cause ont été déterminés. Cela résulte des chapitres 4 et 5 du rapport 2017 et
du règlement du PAC dont le but principal est d'assurer la conservation et la
promotion de la diversité du paysage par les objectifs décrits, soit la
conservation de la qualité du paysage naturel, la restauration des éléments
caractéristiques dégradés, le maintien et développement des espèces
prioritaires ou caractéristiques, la conservation de la zone en tant qu'habitat
privilégié de la faune, le maintien d'une exploitation agricole et forestière mettant
en valeur la biodiversité et les éléments caractéristiques du paysage ainsi que
l'accueil, la canalisation et l'information du public pour la pratique
d'activités de loisirs et de tourisme durables. La lecture du mémoire de
recours permet par ailleurs de se convaincre que la recourante a parfaitement
compris quels intérêts ont été pris en considération.
L'appréciation des intérêts a également été effectuée. Il ressort des
considérants 5.3 et 5.4 ci-dessus que l'élaboration du PAC pouvait se baser sur
une libre pesée des intérêts sans qu'il soit nécessaire de garder intacts les
objets protégés par l'IFP et l'inventaire PPS.
Contrairement à ce qu'indique la recourante, les rapports 2017 et 2018
considèrent l'intérêt à la protection de la nature comme étant prépondérant.
Après avoir relevé les valeurs biologiques (pâturages et pelouses maigres,
pâturages boisés dont la valeur paysagère est remarquable, prairies de fauche,
parois de roches calcaires, pelouses fraîches au bord du cirque, groupes
faunistiques ou floristiques ; p. 17 ss), le rapport 2017 énumère les atteintes
et les menaces précitées (p. 30 ss) et son but est d'assurer la conservation et
la promotion de la biodiversité et du paysage (p. 35 et 46 ainsi
qu'art. 1, 2 et 3 du règlement PAC). Il fixe ensuite divers objectifs (p.
35) qui prévoient des mesures différenciées selon les périmètres dans le
secteur ZP1-A Mur du Creux du Van (p. 38-39) et dans le secteur ZP1-B Haut
Plateau (p. 41). Enfin, il prévoit des instruments de mise en œuvre de la
protection (p. 44). Le PAC n'a dès lors pas été établi pour prévoir des
activités à incidences spatiales mais bien pour protéger une zone inventoriée à
l'ICOP de par la valeur de sa biodiversité et représentative de milieux dignes
de protection (biotopes, objets géologiques et sites naturels ; p. 1 du rapport
2017). Ce n'est pas parce que le Conseil d'Etat (cons. 4.9) parle d'intérêts
contradictoires qu'il met sur pied d'égalité tous les intérêts à prendre en
considération. L'intérêt à la protection du site, qui est prépondérant, ne
permet pas d'écarter les autres intérêts contradictoires.
A tort la recourante estime que le PAC ne devrait pas avoir pour
objectifs l'accueil, la canalisation et l'information du public pour la
pratique d'activités de loisirs et de tourisme durables (art. 3 al. 2 let. f du
règlement). Le tourisme constitue un intérêt pris en considération dans la
planification fédérale et cantonale telle que développée ci-dessus. Le PAC vise
le contrôle, l'information et l'éducation des touristes de façon à permettre de
protéger la nature plutôt que de laisser place à un tourisme sauvage qui serait
à l'évidence nocif. Il sera d'ailleurs démontré ci-après que les mesures prises
sont aptes à atteindre ce but de protection et que le principe de précaution
est dès lors respecté.
La recourante allègue que l'intérêt économique est considéré comme
important alors qu'il est marginal et que l'IFP ne traite aucunement
d'objectifs économiques. Or, il ne ressort ni du PAC ni de la décision du
Conseil d'Etat que cet intérêt aurait été apprécié avec une trop grande
importance.
Par ailleurs, la fiche de coordination R_31 du plan directeur met en
évidence le rôle du tourisme en tant que branche économique stratégique pour le
canton. Dans le rapport de 2012, le Conseil d'Etat mentionnait :
«  Il
s'agira dans le moyen terme de poursuivre la valorisation ou le développement
de prestations dont le potentiel économique et l'absence d'impact sur la nature
auront été confirmés de même qu'étendre si possible de telles mesures aux
autres sites touristiques du périmètre ICOP. » (p. 15).
Comme le relève le département dans ses observations à la Cour de
céans, il ne s'agit pas d'un intérêt prépondérant, mais il doit être pris en
considération. Dans la pesée des intérêts, il a été également tenu compte de l'utilisation
agro-pastorale et forestière dans le périmètre du PAC. Un des objectifs de
protection fixés par l'IFP est la conservation d'une utilisation agro-pastorale
adaptée au contexte local tout en permettant son évolution. L'importance de cet
intérêt a été correctement appréciée en ce sens que le PAC fixe un cadre
destiné à maintenir les exploitations agricoles et forestières tout en
préservant les milieux naturels (cf. notamment art. 9, 11 al. 1 let a et 15 du
règlement).
L'optimisation des intérêts vise à «
trouver
» un
équilibre en optant pour une solution qui prend en compte au maximum les
intérêts impliqués, tout en n'impliquant de ne renoncer qu'à un minimum de leur
effet. Il ne sera pas toujours possible de tenir compte et de concrétiser la
totalité des intérêts divergents. L'obligation d'optimisation ne change rien au
fait que la pesée des intérêts demeure un moyen de prise de décision qui ne
consiste pas à chercher du compromis à tout prix ou «
la
»
solution appropriée. Il convient certes de tenir compte au mieux des intérêts
touchés conformément à l'appréciation qui en aura été faite. En cas
d'incompatibilité, il peut toutefois arriver qu'un intérêt prenne le dessus et
qu'un autre soit écarté ou que, face à deux variantes équivalentes, le choix aurait
pu être autre. Les arguments relevant des politiques sectorielles peuvent ici
compléter les considérations rationnelles opérées sur un plan juridique. Ceci
est propre à tout pouvoir d'appréciation en matière d'aménagement conféré par
la loi. Autrement dit, la pesée des intérêts ne peut «
et ne doit
»
pas aboutir à un résultat absolument incontestable ; il suffit que les
autorités usent de la plus grande objectivité possible (
Tschannen
, op.
cit., n. 32 ss ad art. 3).
Il ressort des chapitres 4 et 5 du rapport 2017 qu'ont été pris en
considération les intérêts ici relevants, soit l'ensemble des intérêts liés à
la protection du site, au tourisme et à ses aspects économiques ainsi qu'à
l'agriculture et l'exploitation forestière et qu'ils ont été appréciés et
optimisés correctement. Le Conseil d'Etat pouvait dès lors considérer que la
pesée des intérêts a été effectuée avec soin et que le département a usé de la
plus grande objectivité possible en privilégiant l'intérêt à la protection du
site tout en considérant les autres intérêts.
Sa décision est par ailleurs suffisamment motivée dans la mesure où
elle renvoie à la pesée des intérêts effectuée dans le rapport 2017. Il y a
lieu de rappeler à cet égard que les exigences concernant la motivation
dépendent de plusieurs critères, dont celle de l'ampleur du pouvoir
d'appréciation de l'autorité. Le plan d'affectation en particulier doit
s'accompagner d'un rapport qui présente pour chaque cas dans quelle mesure le
plan directeur ainsi que les buts et principes de l'aménagement du territoire
ont été pris en compte (art.
47 al. 1 OAT
) (
Tschannen
,
in Commentaire, n. 34 ss ad art. 3).
7.
La recourante invoque une violation du principe
de protection et de la pesée des intérêts en lien avec divers éléments du PAC.
a) On comprend de ses allégations que par la première violation elle
vise une protection insuffisante du site contraire au plan directeur cantonal.
Or, il a été démontré ci-dessus que le plan directeur implique de prendre aussi
en considération d'autres intérêts que celui de la protection du site. Si la
fiche de coordination R_38 donne mandat au canton d'étudier la faisabilité d'un
parc intercantonal de la biodiversité au Creux du Van, en coordination avec le
canton de Vaud, il indique que le projet est concrétisé sous forme d'un PAC
ICOP (NE) et d'une décision de classement (VD). Or c'est précisément ce qui a
été fait en l'occurrence.
b) La décision du Conseil d'Etat (cons. 7.4-7.8) explique que le choix
de restreindre l'étendue du périmètre 1 à la moitié environ du pourtour du
cirque est le résultat d'une pesée des intérêts entre ceux des visiteurs à
accéder au bord du cirque et ceux de la protection de la nature. Il ressort du
rapport 2017 (p. 39) que c'est sur la base de l'étude de A.________ qu'ont été
définis les périmètres particuliers 1 (interdit d'accès) et 2 (accessible et
aménageable). Cette étude a déterminé les tronçons les plus sensibles après
avoir analysé les plantes patrimoniales et les types de végétation dans
l'espace compris entre le sommet de la falaise et le mur du pâturage et
déterminé 45 secteurs répartis sur le pourtour du cirque (p. 1). Elle a
procédé à une analyse de la sensibilité (p. 6), soit a attribué une
sensibilité très élevée aux secteurs aux trois espèces particulièrement
menacées qui ont été notées et a défini d'autres secteurs en fonction du nombre
d'espèces patrimoniales recensées. Dans la synthèse et les recommandations
faites (p. 11), elle relève que la surface touchée par le piétinement pourrait
être sensiblement réduite en rétrécissant le sentier existant et en imposant
aux randonneurs de se déplacer sur un couloir ne dépassant pas 1,5 m de
largeur. Elle relève qu'une autre solution, préconisée par l'ICOP, paraît plus
praticable et consisterait à permettre un accès ponctuel au bord de la falaise
en quelques points seulement, le circuit autour du cirque se faisant dans un
nouveau sentier à aménager à l'arrière du mur en pierres sèches. Quant à la
CFNP (p. 3), elle suggère d'aménager le chemin de l'autre côté du mur (côté
pâturages) afin de faciliter la protection des biotopes du bord de falaise
contre le piétinement.
Le choix privilégié par les auteurs de ces rapports, visant à ne
prévoir un chemin-piétons que de l'autre côté du mur, dans les pâturages, ne liait
cependant pas le département qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation. A
cet égard il y a lieu de préciser que le rapport ICOP, bien qu'il relève des
atteintes au site, ne préconise pas l'interdiction d'accès au public (ch. 4.8,
p. 102). La pesée des intérêts effectuée ne prête pas flanc à la critique, les
endroits les plus sensibles ayant été interdits d'accès, alors que dans le
périmètre particulier 2 notamment, le public sera canalisé et des aménagements
discrets y contribueront. Concernant les périmètres particuliers 5, le rapport
2017 relève que seules les transformations des bâtiments existants et les
agrandissements mesurés permettant d'assurer le bon déroulement d'un
hébergement d'agritourisme et le respect des normes usuelles de confort et de
sécurité peuvent être admis. Par ailleurs, les parkings existants pourront être
entretenus et rénovés dans les limites du périmètre particulier 5 (p. 52).
Contrairement à ce que soutient la recourante, ce périmètre vise à tenir compte
des bâtiments existants (restaurants de montagne, cabane Perrenoud et parkings)
et il n'a pas été adapté aux activités selon leur usage actuel et aux
évaluations futures souhaitées par le tourisme. Y sont en effet applicables les
dispositions légales relatives aux exploitations agricoles et restaurants ou
hébergements en les restreignant aux circonstances du site (art. 11 et 20 du
règlement). Aucune nouvelle construction n'est autorisée. En effet, si
l'article 11 al. 1 let. b du règlement prévoit que le périmètre du PAC est
inconstructible à l'exception des constructions et installations prévues dans
les périmètres particuliers 2, 3 et 5, cela doit être réalisé, comme il sera
démontré ci-après (cons. 8) en respectant les règles relatives aux
constructions en zones de crêtes et forêts, soit hors de la zone à bâtir (art.
24 LAT). Ici également une judicieuse pesée des intérêts a été effectuée de
manière à concilier les activités agricoles et touristiques avec les objectifs
du PAC relatifs à la protection du site.
c) La recourante invoque une violation de la pesée des intérêts eu
égard au fait que, concernant des activités autorisées de détente, loisirs et
tourisme (art. 14 du règlement), le Conseil d'Etat ne mentionne pas les
intérêts en présence, se contentant de faire allusion à la liberté personnelle.
Or, il a été démontré ci-dessus que si de telles activités ne priment pas
l'intérêt à la protection de la nature et du paysage, elles doivent être prises
en compte dans la mesure où elles ne sont pas en contradiction avec les buts du
PAC (cf. exemple dans le rapport 2017, p. 50-51) et/ou elles sont réglementées
telles que celles prévues à l'alinéa 2 (tracés balisés pour le cyclisme, le
VTT, l'équitation, le ski de fond et de randonnée, la raquette à neige et les
manifestations sportives).
c/aa) La pratique de VTT a fait l’objet du rapport de A.________. Après
avoir relevé la situation actuelle, il envisage divers tracés (p. 8). Les
tracés A et C ne posent pratiquement pas de problèmes. Le tracé B présente
trois variantes (B1, B2 et B3) avec une sous-variante pour la variante B2
(B2b). La variante B1 est la variante la plus dommageable des trois et la
sous-variante 2b n’est pas conseillée. Concernant la variante B2, le rapport
indique que le tracé «
traverse l’objet PPS sur une distance d’une
centaine de mètres. Elle suit le tracé d’un sentier existant qui est déjà en
partie érodé par le passage des promeneurs, et qui sur le reste de la traversée
de l’objet PPS passe dans une légère dépression plus humide occupée par une
bande de prés plus gras
». Enfin, la variante B3 est la plus courte et
suit un sentier qui traverse un pâturage gras et, dans le tronçon inférieur,
passe dans un pierrier apparemment issu de la fracturation d'une tête rocheuse
et il ne reste aucune trace de la flore d'origine à cet endroit. En revanche,
avant d'atteindre le sommet vaudois du Soliat, le tracé passe dans la zone
caillouteuse et quelques groupes d'androsace lactea poussent dans des pierres
situées à quelques décimètres du sentier. Des trois options envisagées, le
rapport privilégie la variante B3 qui pose le moins de problèmes alors que la
variante B2 pourrait être acceptable à condition que le tracé ne s'écarte pas
de celui du sentier actuel (p. 13). Quelle que soit la variante retenue, une
attention particulière devra être portée aux pierres abritant des colonies
d'androsace lactea.
Or il résulte du PAC mis à l'enquête publique qu'outre le tracé B3,
c'est le tracé B2 qui a été choisi. Par ailleurs, l'OFEV ne s'est pas opposé à
des tracés VTT mais a demandé «
de suivre et de contrôler l'impact des
activités de VTT sur des valeurs naturelles du site et le cas échéant de
planifier des mesures pour en diminuer l'impact
». C'est par le biais
du CM-Nature que ce contrôle devra être effectué et les itinéraires le cas
échéant modifiés. Enfin, contrairement à ce qu'indique la recourante, les
tracés VTT soumis à l'OFEV n'ont pas été modifiés par la seconde mise à
l'enquête publique. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la conclusion
de la recourante qui vise à interdire toute pratique du VTT dans le périmètre
du PAC.
Enfin, contrairement à l'avis de la recourante, la décision du
Département de la gestion du territoire du 28 octobre 1994 ne consacre pas une
interdiction générale de circuler pour les VTT, mais seulement sur certains
tronçons délimités sur le plan annexé à la décision. Par ailleurs, l'article 54
al. 3 OSR, relatif à l'indicateur de direction «
Itinéraire pour vélo
tout-terrain
» stipule qu'il désigne les parcours se prêtant à la
circulation des vélos tout-terrain et oblige leurs utilisateurs à faire preuve
d'égard pour les piétons. Cet article est conforme à l'article 43 al. 1 LCR
selon lequel les cycles n'emprunteront pas les chemins qui ne se prêtent pas ou
ne sont pas destinés à leur circulation et la recourante en déduit à tort que
les cycles ne peuvent circuler que sur les pistes cyclables prévues sur les
voies de circulation.
c/bb) Le périmètre du PAC n'est que très marginalement touché par le
DFF du Creux du Van (rapport 2017, p. 11 et carte 5), seule une petite partie
du territoire au nord-est étant concernée par l'inventaire fédéral. Sur une
partie du bord du périmètre concerné se trouve un chemin pédestre et VTT
(rapport 2017, p. 28 et carte 13). La recourante ne prétend pas que les
activités interdites selon la liste de l'article
5
ODF
seraient en l'occurrence concernées mais conteste le rapport 2017 (ch.
4.3, p. 11) en tant qu'il mentionne que «
l'interdiction de certaines
activités de loisirs (vol de drones et de modèles réduits par exemple) et la
canalisation des activités hivernales prévues dans le PAC contribueront à la
mise en œuvre de l'ODF
» vu que de nombreuses activités restent
tolérées et nuisent à la tranquillité de la faune.
Il est à relever que les sentiers et activités de loisirs (VTT) qu'elle
mentionne ne sont pas autorisés à l'intérieur du DFF, mais uniquement le long
de sa frontière et sur une courte distance. Par ailleurs, l'article 5 précité
ne les interdit pas. Enfin, le site de l'OFEV (
www.zones-de-tranquillite.ch
) mentionne
concernant le Creux du Van :
«  Interdiction
de pratiquer des sports d'hiver en dehors de pistes et d'itinéraires balisés;
les chiens doivent être tenus en laisse; la circulation de drones est
interdite; interdiction de camper librement; autorisation cantonale nécessaire
pour des réunions sportives (selon art.
5 ODF
). »
Il en ressort qu'il n'y a pas d'interdiction de pratiquer du VTT et les
sports d'hiver sur les chemins balisés. De plus, les tracés hivernaux ont été
modifiés par rapport à la première version du PAC afin de créer des secteurs
tranquilles à l'écart des sports hivernaux conformément à la requête de l'OFEV.
Par ailleurs, le plan directeur cantonal (fiche de coordination S_35
Gérer les dérangements de la faune sauvage) prévoit que le canton analyse le
besoin de créer des «
zones de tranquillité pour la faune sauvage
»
et le cas échéant en proposera la délimitation et les usages compatibles. Le
département indique dans ses observations à la Cour de céans qu'une étude a été
menée et s'est achevée en 2019. Le Haut Plateau du Creux du Van figure parmi
les sites identifiés et le canton entend réaliser un inventaire des habitats
sensibles de certaines espèces-cibles dans le district franc fédéral pour
prendre ensuite des mesures de protection. On ne saurait considérer que le
canton abuse de sa liberté d'appréciation en considérant qu'il est justifié de
procéder à une étude sur la totalité du DFF «
Creux du Van et Gorges de
l'Areuse
».
c/cc) Concernant la chasse, il résulte tant du rapport de 2017 que de
la décision du Conseil d'Etat qu'ont été pris en considération divers intérêts,
soit l'urgence à protéger le site, la volonté de mettre en place, en
coordination avec le canton de Vaud, une zone de tranquillité, une extension du
district franc fédéral ou des mesures ciblées cantonales (rapport 2017, p. 36)
ainsi que les intérêts de l'agriculture et de la sylviculture confrontés aux
dommages causés par la faune sauvage, en particulier par le sanglier. Par
ailleurs, est pertinente l’observation du Conseil d’Etat selon laquelle ni
l’ODF ni l’arrêté cantonal fixant le statut des réserves naturelles
neuchâteloises de la faune et de la flore, du 21 décembre 1976, ne prévoient la
mise en place de zones-tampons autour des DFF. La pesée des intérêts effectuée
ne prête dès lors pas flanc à la critique.
c/dd) L'article 14 al. 1 let. a du règlement interdit le camping, à
savoir les installations de type caravanes et les tentes érigées pour plusieurs
jours ainsi que le bivouac, compris comme le fait de s'installer à la belle
étoile ou dans une tente pour une nuit. Il fait une exception dans le périmètre
particulier 5 des restaurants de montagne et de la cabane Perrenoud au motif
qu'il y a lieu de concentrer cette activité en des lieux spécifiquement destinés
à l'accueil du public et que cette mesure vise à limiter les nuisances telles
que le dépôt de déchets, le dérangement de la faune ou le piétinement de la
flore (p. 50). Seule la cabane Perrenoud se trouve sur une surface de PPS.
Toutefois, la surface autorisée pour le bivouac est minime, soit se limite aux
abords de la cabane qui sont des surfaces d'ores et déjà aménagées. La pesée
des intérêts ne prête dès lors pas flanc à la critique dans la mesure où elle
tient compte de l'ensemble des intérêts en présence, soit la protection de la
faune et de la flore, la protection contre le piétinement et contre l'abandon
des déchets dans la nature. Il sera par ailleurs aisé de procéder à une
surveillance efficace étant donné que ces surfaces se trouvent autour de
restaurants de montagne et de la cabane Perrenoud.
c/ee) Le PAC prévoit le périmètre particulier 6 qui comprend la piste
d'envol de la Roche-Devant qui peut être maintenue à condition de ne faire
l'objet d'aucun aménagement ou modification de terrain pour garantir la
conservation des objets à l'inventaire PPS et des milieux de valeur compris
dans celui-ci. L'entretien devra être adapté si bien que la fauche ne devra pas
avoir lieu avant le 1
er
juillet et devra ensuite être échelonnée
jusqu'au 31 août pour assurer la présence de fleurs fournissant le nectar
nécessaire aux adultes d'Apollon tout au long de la saison. Enfin le produit de
la fauche devra être exporté pour éviter un engraissement progressif des
surfaces concernées (p. 42). L'OFEV a considéré que l'utilisation comme piste
d'envol pouvait être compatible avec les objectifs de protection de
l'inventaire PPS tant que la végétation ne comporte pas de signes de
dégradation dus à cette activité. L'évolution de la végétation et de la faune
devra être surveillée afin de pouvoir prendre des mesures adéquates si des
modifications devaient être observées. A tort, la recourante allègue que seul
un intérêt public prépondérant d'importance nationale pourrait permettre de
déroger au fait que l'objet doit être conservé intact. Elle n'invoque à cet
égard pas de violation de la pesée des intérêts.
c/ff) La même constatation s'impose concernant le sentier Soliat-bord
du cirque ainsi que celui Soliat-Croza de l'Eau. Comme le relève le
département, le premier est le chemin de prédilection utilisé pour rejoindre le
point de vue du Soliat et sa fonction de canalisation du public est indéniable.
Il ne traverse par ailleurs pas les objets à l'inventaire PPS et remplace le
chemin répertorié situé plus au sud (rapport 2018, p. 2). Le second, déjà
visible à cet endroit, permet de créer une boucle attractive pour les
promeneurs venant du Soliat et y retournant, soit vise à diminuer la pression
des visiteurs sur les milieux les plus menacés du PAC.
c/gg) L'encart IV (tracés hivernaux) prévoyait dans un premier temps
des tracés pour le ski de fond et d'autres pour les raquettes et le ski de
randonnée. Dans le but de réduire les dérangements pour la faune sauvage, la
seconde mise à l'enquête ne fait plus de distinction et l'article 14 al. 2 du
règlement mentionne que le ski de fond et de randonnée ainsi que la raquette à
neige ne peuvent se dérouler que sur les tracés désignés sur le plan et sur les
routes ouvertes à la circulation publique au sens de la LCR. Dans un même but,
l'itinéraire d'accès à la cabane Perrenoud a été modifié. Enfin, un itinéraire
de descente du sommet neuchâtelois par le Croza de l'Eau a été ajouté, ce
parcours étant usuel et attractif pour les adeptes des sports de neige (rapport
2018, p. 2‑3). Comme le relève le département, le tracé ajouté se
trouve en partie dans un objet à l'inventaire PPS. La recourante ne conteste
pas qu'il ne se prête, vu sa pente trop importante, pas au damage. A tort, elle
invoque à nouveau que les PPS doivent rester intacts.
c/hh) La première version du règlement pour la procédure d'information
et de participation prévoyait que l'escalade était permise, sans limitation de
zones, sauf du 1
er
janvier au 31 juillet (art. 19 al. 4). Le
premier règlement mis à l'enquête publique interdit l'escalade. Le règlement
modifié suite à la mise à l'enquête publique interdit de pratiquer des
activités impliquant un surplomb de la falaise à l'exception de l'escalade
pratiquée du 1
er
août au 31 décembre sur la voie nommée «
archétype
branlant
» (art. 14 al. 1 let f). Le rapport 2018 justifie cette
modification par le fait que divers opposants ont mis en évidence le caractère
relativement confidentiel de l'escalade au Creux du Van, ce qui a amené le
département à effectuer une nouvelle pesée des intérêts et à permettre
l'escalade du 1
er
août au 31 décembre sur une voie qui débouche dans
le périmètre particulier 3 (point de vue).
On observe, selon le rapport du 22 novembre 2010 (intitulé «
zones
de protection pour la faune sauvage ZPF : Concept de cohabitation "Avifaune
nicheuse des falaises – Activités d'escalade
»), malgré la présence de
quatre espèces au Creux du Van (faucons pèlerins, grands corbeaux, hirondelles
des rochers et tichodromes échelettes, annexe 2), qu'il n'y a pas de conflits
avifaune-escalade à cet endroit (annexe 5, p. 11). Il indique par ailleurs que
ces espèces ont besoin de rochers pour mener à bien leur reproduction et sont
sensibles du point de vue du dérangement, surtout entre les mois de février
jusqu'à fin juillet (période de nidification) (p. 5). Le rapport préconise des
interdictions temporaires du 1
er
février au 30 juin durant la
période critique de nidification (p. 14-15).
Certes, ce rapport date d'une dizaine d'années. Cependant, il n'est pas
allégué que les périodes de nidification auraient évolué. Par ailleurs, si le
rapport 2018 contient peu d'informations relatives à la nouvelle pesée des
intérêts effectuée, les observations du département à la Cour de céans
permettent de confirmer que c'est bien de par sa nature relativement
confidentielle que cette voie n'a pas été totalement interdite. Des mesures
sont également prises afin de ne pas entraîner un accroissement de la
fréquentation (non-mention du site dans le topoguide du Club Alpin Suisse). Par
ailleurs, l'OFEV (p.3) ne fait que proposer d'interdire l'escalade dans le
site afin de favoriser l'objectif nature, principalement l'avifaune et la CFNP,
dans son préavis du 26 avril 2017, a salué la réglementation interdisant
l'escalade du 1
er
janvier au 31 juillet.
En l'occurrence, il faut considérer que le département a fait preuve de
retenue et s'est livré à une pesée adéquate des intérêts en présence en tenant
compte de la faune rupestre (rapport 2017, p. 20) et en autorisant l'escalade
hors période de nidification sur une seule voie très peu fréquentée. On ne
saurait lui reprocher d'avoir violé son large pouvoir d'appréciation. Il est à
relever enfin que le comité central du Club Jurassien a indiqué au SFFN
entendre interdire toute activité sportive autre que la marche à pied dans sa
propriété, seules d'éventuelles autorisations exceptionnelles étant envisagées
(courrier du 25.10.2018).
8.
La recourante fait valoir une violation du
principe de la force dérogatoire du droit fédéral dès lors que dans les
périmètres particuliers 2, 3 et 5 sont autorisés des installations,
constructions et parkings, ce qui contrevient à la séparation des milieux bâtis
et non bâtis. La violation de ce principe est aussi invoquée concernant les
sentiers VTT dans le PPS.
a) Selon l'article 49 al. 1 Cst. féd., le droit fédéral prime le droit
cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du
droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales
qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens
ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre
ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de
façon exhaustive (
ATF
137 I 167
cons. 3.4,
135 I 106
cons.
2.1,
131 I 333
cons. 2.1 et les arrêts cités).
b) Le périmètre du PAC se trouve dans la zone de crêtes et forêts
prévue par le décret de 1966. Ce dernier est un plan général d'affectation
délimitant à l'échelle du canton les sites naturels. Les zones de crêtes et
forêts constituent une zone à protéger au sens de l'article
17 al. 1 let. b LAT
. Selon l'article 2 du décret, les
zones de crêtes et forêts sont soumises aux dispositions applicables ou zones
situées hors de la zone d'urbanisation telles qu'elles sont prévues par la législation
sur l'aménagement du territoire. Le décret n'empêche pas l'adoption de plans
d'affectation spéciaux prévoyant des installations pour autant que lesdites
conditions de l'article 21 al. 2 LAT (modification des circonstances justifiant
une adaptation de la planification) et 24 LAT (constructions hors zones à
bâtir) soient réunies (arrêt du TF du
01.07.2015
[1C_242/2014]
cons. 2.1). Il résulte par ailleurs de l'article 6 al. 3
du décret que la détente, les sports et les loisirs sont des activités propres
à la zone de crêtes et forêts.
c) Concernant les constructions existantes dans les périmètres 5, c'est
à tort que la recourante interprète le règlement en ce sens qu'il permettrait
la création de nouvelles constructions ou leur modification. Si l'article 11
al. 1 let. b prévoit que le périmètre est inconstructible à l'exception des
constructions et installations prévues dans les périmètres particuliers 2
(accessible et aménageable), 3 (point de vue) et 5 (restaurants de montagne et
cabane Perrenoud), il ajoute que les constructions et installations réalisées
légalement peuvent être entretenues et transformées aux conditions prévues par
la LAT (al. 2). Quant à l'article 20 relatif aux périmètres particuliers 5,
il mentionne que les bâtiments existants peuvent être transformés à certaines
conditions et que des agrandissements mesurés peuvent être réalisés à
l'extérieur des volumes existants aux conditions fixées par la LAT. Le rapport
de 2017 (p. 49), après avoir expliqué les conditions auxquelles les
constructions agricoles et forestières indispensables à l'exploitation pourront
être autorisées (art. 11 al. 1 let. c du règlement), indique que les
constructions et installations existantes et réalisées légalement pourront être
entretenues et faire l'objet de transformations dans les limites fixées par la
LAT (notamment art. 24c LAT et 42 OAT) ainsi qu'aux conditions fixées par
l'article 11 al. 3 du règlement. C'est dès lors aux autorités compétentes qu'il
appartiendra d'examiner si les conditions de ces articles sont réalisées
lorsqu'une demande de permis de construire sera déposée et on ne saurait
retenir que le PAC viole les dispositions fédérales relatives aux constructions
hors zones à bâtir.
Comme l'indique le Tribunal fédéral dans la jurisprudence précitée, le
décret n'empêche pas l'adoption de plans d'affectation spéciaux prévoyant des
installations pour autant que les conditions de l'article 21 al. 2 LAT soient
réunies. Or, le rapport démontre que les circonstances ont changé, le site du
Creux du Van attirant de plus en plus de visiteurs, ce qui a nécessité une
nouvelle pesée des intérêts en présence (nature, agriculture, sylviculture,
loisirs et tourisme ; p. 1 du rapport du Conseil d'Etat de 2012). Le rapport
2017 effectue cette nouvelle pesée des intérêts de manière à ce que les
qualités naturelles et paysagères du site puissent être préservées et
développées (p. 2). Il démontre de façon convaincante qu'il est impératif de canaliser
le public en prévoyant des aménagements discrets pour le chemin entre le mur et
la falaise et des installations de minime importance dans le périmètre 3. Comme
le relèvent le département (observations à la Cour de céans, p. 13) et le
Conseil d'Etat (observations à la Cour de céans, p. 12), les autres solutions
possibles ne sont pas satisfaisantes. Maintenir l'état actuel n'est
manifestement pas envisageable pour les motifs précités et une interdiction
totale d'accès, outre qu'elle ne tiendrait pas compte du plan directeur
cantonal, risque d'entraîner des incivilités bien plus dommageables que des
panneaux sensibilisant le public. Les mêmes constatations s'imposent concernant
les sentiers VTT.
d) Si l’article 20 al. 4 du règlement mentionne que les parkings
existants peuvent être entretenus et rénovés, le rapport 2017 précise :
«  Pour
toutes ces constructions et installations, les dispositions de la LAT et les
conditions supplémentaires fixées à l'article 11, al. 3 du règlement, doivent
être respectées. » (p. 52).
L'article précité doit être interprété à la lumière du rapport et il
n'est nullement question de légaliser des constructions illicites. Le sort à
donner à l'absence d'autorisation de la place gravelée au Soliat ne fait pas
l'objet de la présente procédure. Il n'en demeure pas moins que les démarches
entreprises auprès de l'exploitant du Soliat pour la mise en conformité de
cette place, visant au dépôt d'une demande de permis de construire, sont à
poursuivre et devront faire l'objet d'une décision. Etant donné qu'il ne s'agit
pas de l'objet du litige, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de
la recourante visant le dépôt de toutes les autorisations de construire
délivrées depuis 1980 pour les ouvrages situés dans le périmètre du PAC. Quant
aux autres constructions ou installations éventuellement érigées de façon
illicite sur le périmètre du PAC, elles ne font pas non plus l'objet de la
présente procédure. Il y a lieu de relever à cet égard que l'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de constructions et installations sises
hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone ainsi que
leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur
reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement. C'est dès lors lorsqu'une éventuelle autorisation de rénover au
sens précité sera déposée qu'il appartiendra aux autorités compétentes de
déterminer si les bâtiments ont été érigés ou transformés légalement.
9.
Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit
être rejeté, tout en précisant que le règlement du PAC devra être complété
conformément au considérant 4, et les frais seront mis à la charge de la
recourante qui succombe (art. 47 al. 1
LPJA
).
Cette dernière ne peut dès lors prétendre à l'octroi de dépens (art. 48 al. 1 a
contrario
LPJA
)).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours et invite l'intimé à compléter le règlement au sens
des considérants.
2.
Met les frais et débours de la procédure par 4'000 francs à charge de
la recourante, montant partiellement compensé par son avance.
3.
Statue sans dépens.
Neuchâtel, le 16 mars 2021
Art. 3 LAT
Principes régissant
l’aménagement
1
Les autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent
compte des prin­ci­pes suivants.
2
Le
paysage doit être préservé. Il convient notamment:
a.
10
de
réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en
particulier, les surfaces d’assolement;
b.
de veiller à ce que
les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s’intègrent dans le paysage;
c.
de tenir libres les
bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives
et le passage le long de celles-ci;
d.
de conserver les sites
naturels et les territoires servant au délassement;
e.
de maintenir la forêt
dans ses diverses fonctions.
3
Les
territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques
seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il
convient notamment:
a.
11
de
répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de
les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics;
a
bis
.
12
de
prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones
à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de
densification des surfaces de l’habitat;
b.
de préserver autant
que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes,
telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations;
c.
de maintenir ou de
créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
d.
d’assurer les
conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
e.
de ménager dans le
milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.
4
Il
importe de déterminer selon des critères rationnels l’implantation des construc­tions
et installations publiques ou d’intérêt public. Il convient notamment:
a.
de tenir compte des
besoins spécifiques des régions et de réduire les dispa­rités choquantes entre
celles-ci;
b.
de faciliter l’accès
de la population aux établissements tels qu’écoles, cen­tres de loisirs et
services publics;
c.
d’éviter ou de
maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavo­rables qu’exercent
de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie.
10
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
11
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
12
Introduite par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
Art.
8
26
LAT
Contenu minimal des plans
directeurs
1
Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils
précisent au moins:
a.
le cours que doit
suivre l’aménagement de leur territoire;
b.
la façon de coordonner
les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, afin
d’atteindre le développement souhaité;
c.
une liste de priorités
et les moyens à mettre en œuvre.
2
Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire
et l’environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.
26
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
899
;
FF
2010
959
).
Art.
9 LAT
Force obligatoire et adaptation
1
Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
2
Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles
tâches se présentent, ou qu’il est possible de trouver une meilleure solution
d’ensemble aux problèmes de l’aménagement, les plans directeurs feront l’objet
des adaptations nécessaires.
3
Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix
ans et, au besoin, remaniés.
Art.
13 LAT
Conceptions et plans sectoriels
1
Pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur
l’organisation du terri­toire, la Confédération procède à des études de base;
elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessaires et les fait
concorder.
2
Elle collabore avec les cantons et leur donne connaissance en
temps utile de ses conceptions et plans sectoriels ainsi que de ses projets de
construction.
Art.
14 LAT
Définition
1
Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol.
2
Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones
agricoles et les zones à protéger.
Art.
17 LAT
Zones à protéger
1
Les zones à protéger comprennent:
a.
les cours d’eau, les
lacs et leurs rives;
b.
les paysages d’une
beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d’une
grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel;
c.
les localités typiques,
les lieux historiques, les monuments naturels ou cultu­rels;
d.
les biotopes des
animaux et des plantes dignes d’être protégés.
2
Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut
prescrire d’autres mesures adéquates.
Art.
25
a
72
LAT
Principes de la coordination
1
Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque
l’implantation ou la transformation d’une construction ou d’une installation
nécessite des décisions éma­nant de plusieurs autorités.
2
L’autorité chargée de la coordination:
a.
peut prendre les
dispositions nécessaires pour conduire les procédures;
b.
veille à ce que toutes
les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l’enquête
publique;
c.
recueille les avis
circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les auto­rités cantonales et
fédérales concernées par la procédure;
d.
veille à la
concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notifica­tion
commune ou simultanée des décisions.
3
Les décisions ne doivent pas être contradictoires.
4
Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des
plans d’affectation.
72
Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct. 1995, en
vigueur depuis le 1
er
janv. 1997 (
RO
1996
965
;
FF
1994
III 1059
)
Art.
7 LChP
Protection des espèces
1
Tous les animaux visés à l’art. 2 qui n’appartiennent pas à une
espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).
2
Les cantons peuvent, avec l’assentiment préalable de l’Office
fédéral de l’environ­nement (Office fédéral)
5
, prévoir le tir d’animaux protégés si la sauvegarde des bioto­pes ou
le maintien de la diversité des espèces l’exige. Le Con­seil fédéral dési­gne
les animaux visés par cette disposition.
3
La chasse des bouquetins peut être autorisée du 1
er
septembre
au 30 novembre, lorsqu’elle vise à une régulation des populations. A cette fin,
les cantons soumettent chaque année à l’approbation du Département une
planification des tirs. Le Conseil fédéral arrête les prescriptions
nécessaires.
4
Les cantons assurent une protection suffisante des mammifères et
des oiseaux sau­vages contre les dérangements.
5
Ils règlent en particulier la protection des jeunes animaux et de
leurs mères en période de chasse, ainsi que celle des oiseaux adultes pendant
la couvaison.
6
Lors de l’élaboration et de la réalisation de projets qui peuvent
compromettre la protection des mammifères et des oiseaux sauvages, la
Confédération prend l’avis des cantons. Lorsque les projets affectent des zones
protégées d’importance inter­nationale et nationale, il y a lieu de demander le
préavis de l’Office fédéral.
5
La désignation de l’unité administrative a été adaptée en
application de l’art. 16 al. 3 de l’O du 17 nov. 2004 sur les publications officielles
(
RO
2004
4937
).
Art.
11 LChP
Zones protégées
1
Le Conseil fédéral, après avoir consulté les cantons, délimite
des réserves de sau­vagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance internationale.
2
D’entente avec les cantons, il délimite des districts francs
fédéraux ainsi que des réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs,
d’importance nationale.
3
Les districts francs fédéraux ne peuvent être supprimés ou
remplacés par un dis­trict franc équivalent qu’avec l’accord du Conseil
fédéral.
4
Les cantons peuvent délimiter d’autres districts francs et
réserves d’oiseaux.
5
La chasse est interdite dans les districts francs et les réserves
d’oiseaux. Les orga­nes cantonaux d’exécution peuvent cependant y autoriser le
tir d’animaux non pro­tégés lorsque l’exigent la sauvegarde des biotopes, la
conservation de la diversité des espèces, des raisons cynégétiques ou la
prévention de dommages excessifs cau­sés par le gibier.
6
Le Conseil fédéral édicte les dispositions concernant la
protection dans les réser­ves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs,
d’importance internationale et nationale, ainsi que dans les districts francs
fédéraux. La Confédération alloue aux cantons, sur la base de conventions-programmes,
des indemnités globales pour les frais de surveillance de ces réserves et de
ces districts.
6
6
Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. II 31 de la LF du 6
oct. 2006 sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), en vigueur depuis le 1
er
janv.
2008 (
RO
2007
5779
;
FF
2005
5641
).
Art.
5 LPN
Inventaires fédéraux d’objets
d’importance nationale
1
Le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons,
des inventaires d’objets d’importance nationale; il peut se fonder à cet effet
sur des inventaires dressés par des institutions d’Etat ou par des orga­nisations
œuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protec­tion du paysage
ou de la conservation des monuments historiques.
20
Les critères qui ont déterminé le choix des
objets seront indi­qués dans les inventaires. En outre, ceux-ci contiendront au
minimum:
a.
la description exacte
des objets;
b.
les raisons leur
conférant une importance nationale;
c.
les dangers qui
peuvent les menacer;
d.
les mesures de
protection déjà prises;
e.
la protection à
assurer;
f.
les propositions
d’amélioration.
2
Les inventaires ne sont pas exhaustifs. Ils seront régulièrement
réexaminés et mis à jour; le Conseil fédéral décide de l’inscription, de la
modification ou de la radia­tion d’objets, après avoir pris l’avis des cantons.
Les cantons peuvent, de leur propre chef, proposer un nouvel examen.
20
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 24 mars
1995, en vigueur depuis le 1
er
fév. 1996 (
RO
1996
214
;
FF
1991
III 1137
).
Art.
6 LPN
Importance de l’inventaire
1
L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un
inventaire fé­déral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé
intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de me­sures
de reconstitution ou de remplacement adéquates.
21
2
Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédéra­tion,
la règle sui­vant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l’in­ventaire ne souffre d’exception, que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d’im­portance nationale également, s’opposent à
cette conservation.
21
Nouvelle teneur selon le ch. I 3 de la LF du 18 juin 1999 sur la
coordination et la simplification des procédures de décision, en vigueur depuis
le 1
er
janv. 2000 (
RO
1999
3071
;
FF
1998
2221
).
Art. 18
a
57
LPN
Biotopes d’importance nationale
1
Le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne
les biotopes d’im­portance nationale. Il détermine la situation de ces bio­topes
et précise les buts visés par la protection.
2
Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes
d’impor­tance natio­nale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veil­lent
à leur exécution.
3
Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l’avis des cantons,
fixer des délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré
les avertissements, un can­ton ne prescrit pas à temps les mesures de pro­tection,
le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de
la communication
58
peut prendre à sa place les mesures nécessaires
et mettre à sa charge une part équitable des frais corres­pondants.
57
Introduit par le ch. I de la LF du 19 juin 1987, en
vigueur depuis le 1
er
fév. 1988 (
RO
1988
254
;
FF
1985
II 1449
).
58
La désignation de l’unité administrative a été adaptée en
application de l’art. 16 al. 3 de l’O du 17 nov. 2004 sur les publications
officielles (
RO
2004
4937
).
Art.
3 OAT
Pesée des intérêts en présence
1
Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches
ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un
pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce
faisant, elles:
a.
déterminent les
intérêts concernés;
b.
apprécient ces
intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des
implications qui en résultent;
c.
fondent leur décision
sur cette appréciation, en veillant à prendre en considé­ration, dans la mesure
du possible, l’ensemble des intérêts concernés.
2
Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur
décision.
Art. 47 OAT
Rapport à l’intention de
l’autorité cantonale chargée de l’approbation des plans
1
L’autorité qui établit les plans d’affectation fournit à
l’autorité cantonale chargée d’approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un
rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l’aménagement
du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate
des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions
et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur
(art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres disposi­tions du droit
fédéral, notamment de la législation sur la protection de l’environne­ment.
2
Elle expose en particulier quelles réserves d’affectation
subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures sont nécessaires
afin de mobiliser ces réserves ou d’obtenir sur ces surfaces un bâti conforme à
l’affectation de la zone et dans quel ordre ces mesures seront prises.
68
68
Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 2 avr. 2014, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014 (
RO
2014
909
).
Art. 1 ODF
But
Les districts francs fédéraux (districts
francs) ont pour but la protection et la con­ser­vation des mammifères et
oiseaux sauvages rares et menacés ainsi que la pro­tection et la conservation
de leurs biotopes. Ils ont en outre pour but la conservation de po­pulations
saines d’espèces pouvant être chassées, adaptées aux conditions locales.
Art. 2 ODF
Définition
1
Sont considérés comme districts francs les objets énumérés dans
l’annexe 1.
2
L’inventaire fédéral des districts francs fédéraux (Inventaire)
comprend pour cha­que district franc:
a.
une représentation
cartographique du périmètre et une description de la zone;
b.
le but visé par la
protection;
c.
des mesures
particulières pour la protection des espèces et des biotopes et la régulation
des populations d’animaux pouvant être chassés ainsi que la dure de validité de
ces mesures;
d.
éventuellement un
périmètre à l’extérieur du district franc, dans lequel les dégâts causés par la
faune sauvage sont indemnisés.
3 L’Inventaire, qui fait partie intégrante
de la présente ordonnance est publié uniquement sous forme électronique sur la
page Internet de l’Office fédéral de l’environ­nement (OFEV)
3
et ne figure pas dans le Recueil officiel des lois fédérales (RO)
(art. 5 de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles
4
).
5
3
www.bafu.admin.ch > Thèmes > Zones protégées > Districts
francs > Descriptions d’objets
4
RS
170.512
5
Nouvelle teneur selon le ch. I de l’O du 20 nov. 2013, en vigueur
depuis le 1
er
janv. 2014 (
RO
2013
4537
).
Art.
5 ODF
Protection des espèces
1
Les dispositions ci-après s’appliquent d’une manière générale aux
districts francs:
a.
7
la
chasse est interdite;
b.
les animaux ne doivent
pas être dérangés, traqués, ni attirés hors du district franc;
b
bis
.
8
l’affouragement
des animaux sauvages et l’installation de saunières sont interdits;
c.
9
les
chiens doivent être tenus en laisse; font exception les chiens utilitaires dans
l’agriculture;
d.
il est interdit de
porter, de conserver ou d’utiliser des armes et des pièges. Les cantons peuvent
accorder des dérogations aux personnes habitant à l’intérieur du district franc
et pour les zones partiellement protégées. Les per­sonnes au­torisées à chasser
et celles qui sont astreintes au service militaire ont le droit de traverser le
district franc munies d’armes non chargées en em­pruntant des chemins et des
routes, pendant la chasse ou pour remplir leurs obligations militaires
(service, tir et inspection obligatoire). L’utilisation d’armes et de pièges
est autorisée pour le personnel de surveillance de la faune;
e.
il est interdit de
camper librement. L’utilisation de places de camping offi­ciel­les est
réservée. Les cantons peuvent accorder des dérogations;
f.
10
le
décollage et l’atterrissage d’aéronefs civils avec occupants sont interdits
sauf dans le cadre de l’exploitation des aérodromes déjà existants ainsi que
sous réserve des dispositions figurant aux art. 19, al. 3, let. a, et 28, al.
1, de l’ordonnance du 14 mai 2014 sur les atterrissages en campagne
11
;
f
bis
.
12
la
circulation d’aéronefs civils sans occupants est interdite;
g.
le ski pratiqué en
dehors de pistes et d’itinéraires balisés est interdit;
h.
il est interdit de
circuler sur des routes d’alpage et des routes forestières et d’utiliser des
véhicules en dehors des routes, des chemins forestiers et de ceux de campagne,
excepté à des fins agricoles et sylvicoles ainsi que pour la sur­veillance de
la faune. Les cantons peuvent prévoir des exceptions;
i.
les exercices
militaires avec de la munition pour tir réel ou à blanc sont inter­dits.
L’utilisation de places de tir et d’installations militaires particulières,
selon des dispositions contractuelles, est réservée. Le service de garde de la
troupe avec arme chargée ainsi que le port d’armes lors des tâches de con­trôle
du corps de gardes-fortifications et du corps de gardes-frontière sont
autorisés.
2
L’organisation de réunions sportives et d’autres manifestations
collectives n’est admise que si celle-ci ne peut compromettre le but visé par
la protection. Les or­gani­sateurs ont besoin d’une autorisation cantonale.
3
Sont réservées les dispositions particulières prévues par l’art.
2, al, 2, ainsi que les mesures prévues par les art. 8 à 10 et 12.
13
7
Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1
er
juil.
2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (
RO
2015
2209
).
8
Introduite par le ch. IV de l’O du 1
er
juil.
2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (
RO
2015
2209
).
9
Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1
er
juil.
2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (
RO
2015
2209
).
10
Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1
er
juil.
2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (
RO
2015
2209
).
11
RS
748.132.3
12
Introduite par le ch. IV de l’O du 1
er
juil.
2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (
RO
2015
2209
).
13
Nouvelle teneur selon le ch. IV de l’O du 1
er
juil.
2015, en vigueur depuis le 15 juil. 2015 (
RO
2015
2209
).
Art.
6 ODF
Protection des biotopes
1
Dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les
cantons veillent à ce que les buts visés par la protection des districts francs
ne soient pas compromis par d’autres exploitations. S’il y a d’autres intérêts
en présence, une pondération des intérêts permettra de trancher.
1bis
Lorsque des autorités fédérales autres que l’OFEV
14
, sont compétentes pour l’exécution, la colla­boration
de ce dernier est régie par les art. 62
a
et 62
b
de la
loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de
l’administration
15
.
16
2
Les districts francs doivent être pris en considération lors de
l’élaboration de plans directeurs et de plans d’affectation.
3
Dans les districts francs, une attention particulière sera
accordée à la conservation des biotopes au sens de l’art. 18, al. 1
bis
, LPN,
notamment comme milieux vi­taux des mammifères et des oiseaux sauvages
indigènes et migrateurs. Les can­tons veillent notamment à ce que de tels
biotopes:
a.
bénéficient d’une
exploitation agricole et sylvicole adaptée;
b.
ne soient pas
fragmentés;
c.
bénéficient d’une
offre suffisante en matière de pâture.
4
D’autres mesures, d’une plus grande portée ou d’une autre teneur,
visant la protec­tion des biotopes selon l’art. 2, al. 2, de la présente
ordonnance ou prises conformément aux art. 18 et suivants LPN sont réservées.
5
L’encouragement des mesures de protection des biotopes est régi
par les art. 18 et suivants LPN.
14
Nouvelle expression selon le ch. I de l’O du 20 nov. 2013, en
vigueur depuis le 1
er
janv. 2014 (
RO
2013
4537
). Il a été tenu compte de cette mod. dans tout le
texte.
15
RS
172.010
16
Introduit par le ch. II 20 de l’O du 2 fév. 2000 relative à la
loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de
décision, en vigueur depuis le 1
er
mars 2000 (
RO
2000
703
)
Art. 1 OIFP
Inventaire fédéral
1
L’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
d’importance nationale (IFP) comprend les objets énumérés à l’annexe 1.
2
La
description précise des objets, les raisons leur conférant une importance
nationale, les objectifs de protection spécifiques aux objets, ainsi que les
autres indications exigées en vertu de l’art. 5, al. 1, LPN, font
partie intégrante de la présente ordonnance, mais font l’objet d’une
publication séparée.