ne_gerichte · CCC.2003.26 · 1999-10-21 · fr

Relation juridique entre un ouvrier de voirie-chauffeur et une administration communale. Droit - privé ou public ? - applicable. Compétence rationae materiae du Tribunal de prud'hommes.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de cassation civile 19.08.2003 CCC.2003.26 (INT.2003.285)

Réf. : 2003.26/mc
A.
H.
a été engagé à partir du 21 octobre 1999 en qualité d'ouvrier de
voirie-chauffeur par les Travaux publics de la Ville de La Chaux-de-Fonds,
"
selon le statut de la fonction publique
" en application du
Règlement général pour le personnel de l'administration communale du 10
novembre 1986. A partir du 22 octobre 2001, cet engagement a été annulé et
remplacé par un nouvel engagement, toujours en qualité d'ouvrier de
voirie-chauffeur, mais "
selon le droit privé (durée indéterminée)
"
en application des articles 6 et 25 du règlement précité. Le 15 février 2002,
H. a été licencié avec effet immédiat.
Le
30 septembre 2002, il a saisi le Tribunal de prud'hommes du district de La
Chaux-de-Fonds, contestant l'existence de justes motifs permettant un
licenciement avec effet immédiat. Lors de l'audience du 7 novembre 2002, le
président a soulevé le problème de la compétence du tribunal de prud'hommes et
il a été décidé qu'il trancherait cette question par un jugement sur moyen
séparé, un délai de 15 jours étant fixé aux parties pour communiquer leur
position sur cette question. Dans leurs déterminations, aussi bien le demandeur
que la défenderesse ont conclu que le tribunal de prud'hommes était compétent
pour connaître du litige qui lui était soumis.
B.
Par
jugement sur moyen séparé du 27 janvier 2003, statuant sans frais ni dépens, le
Tribunal de prud'hommes du district de La Chaux-de-Fonds a déclaré la demande
déposée par H. irrecevable. Il a tout d'abord retenu que la collectivité
publique ne constituait aucun des groupes professionnels représentés dans la
juridiction des prud'hommes et qu'elle ne pouvait donc être considérée comme
"
un employeur
" au sens de l'article 7 alinéa 1 lettre a LJPH.
Il a également jugé que le litige qui lui était soumis ne relevait pas du droit
privé, dans la mesure où d'une part il était douteux que l'engagement du
demandeur pour une durée indéterminée en qualité d'ouvrier de voirie-chauffeur
par les Travaux publics constitue une circonstance exceptionnelle (au sens de
l'article 6 du règlement communal) justifiant la conclusion d'un contrat de
droit privé et, d'autre part, parce que la base légale permettant la conclusion
de contrats de droit privé par la collectivité publique n'est pas claire et
univoque au sens de la jurisprudence fédérale. Pour ces motifs, il a retenu que
le rapport juridique noué entre les parties relevait du droit public et que le
Tribunal de prud'hommes n'était dès lors pas compétent pour juger la cause.
C.
H.
recourt contre ce jugement et conclut à son annulation, avec suite de frais et
dépens et sous réserve de l'assistance judiciaire, dont il sollicite le
bénéfice pour la procédure de recours. Il fait valoir que le premier juge
aurait dû admettre la compétence de la juridiction civile étant donné la
particularité du Tribunal de prud'hommes et la volonté des parties de lui
soumettre le litige. Il reproche également au premier juge d'admettre de façon
générale que tout contrat liant une collectivité publique à un travailleur
relève d'un rapport de droit public, alors que la question doit se trancher de
cas en cas au vu de la nature de l'engagement, le fait que l'administration ne
soit pas représentée dans la juridiction des prud'hommes ne constituant pas un
obstacle à cet égard. Il se prévaut finalement du fait que la réelle et commune
intention des parties de soumettre leur rapport de travail au droit privé ne
fait aucun doute, que la lettre d'engagement selon le droit privé fait certes
référence aux conditions d'engagement normalement prévues sous contrat de droit
public mais que cela découle directement de l'article 6 du règlement communal,
et que la durée de l'engagement et la fonction du recourant ne font pas penser
à un statut de la fonction publique.
D.
Dans
ses observations, le président du Tribunal de prud'hommes indique que si dans
certains "cas-limites" l'absence de contestation des parties a
conduit le Tribunal des prud'hommes à se saisir de litiges opposant un employé
à la Ville de La Chaux-de-Fonds, le cas d'espèce est en revanche tout à fait
clair et reconnaître à la collectivité publique la possibilité de conclure un
contrat de droit privé dans une telle situation reviendrait à supprimer sans le
dire le statut de la fonction publique. L'intimée quant à elle ne procède pas.
C O N S I D E R
A N T
en droit
1.
Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable (art. 416 CPC).
Compte tenu de la valeur litigieuse de 30'568 francs (addition des 4 premières
conclusions de la demande portée devant le tribunal), la procédure est gratuite
(art. 24 al. LJPH),  la Cour statuant
quoi qu'il en soit (et sans égard à la portée ordinairement restrictive de
l'art.23 al. 2 LJPH) avec un plein pouvoir d'examen en cette matière de nature
purement juridique.
2.
Selon
l'article 8 CPCN, auquel renvoie l'article 22 LJPH, le tribunal saisi d'une
contestation qui est de la compétence d'un tribunal d'un autre ordre ou de
celle de l'autorité administrative est tenu de suppléer d'office ce moyen.
Selon l'article 7 LJPH, les tribunaux de prud'hommes jugent les contestations
qui s'élèvent notamment entre les employeurs, d'une part, et les travailleurs,
apprentis, voyageurs de commerce, travailleurs à domicile, d'autre part, et qui
relèvent des relations de travail (al.1 litt.a). Ils ne peuvent se saisir des
litiges concernant les rapports de service de droit public (al.2).
En
l'espèce, il convient donc de déterminer en premier lieu si le rapport
juridique noué entre les parties relève du droit privé ou du droit public.
3.
a)
Il résulte des articles 3 litt.d et 6 du Règlement général pour le personnel de
l'administration communale du 10 novembre 1986 (RSC 14.10) que la commune de La
Chaux-de-Fonds a la possibilité de conclure des contrats de droit privé avec
ses employés. La réglementation des rapports de service du personnel employé par
la collectivité publique par le biais de normes de droit privé demeure
toutefois l'exception et est soumise à des conditions restrictives. L'article 4
du règlement précité prévoit en effet que dans la règle, les salariés de la
commune sont engagés comme fonctionnaires (al.1), et qu'il ne sera recouru aux
autres modes d'engagement que si les circonstances le justifient (al.2). Quant
à l'article 6, il prévoit que la commune peut, à titre exceptionnel, conclure
avec un salarié un contrat de droit privé. Le Conseil communal fixe alors les
conditions d'emploi en s'inspirant du règlement. L'article 25 précise que
lorsque l'engagement a lieu en application de l'article 6, le contrat doit être
établi en la forme écrite (al. 1) et préciser de manière claire qu'il relève du
droit privé et est soumis au Code des obligations (al.2). Dans ce cas, les
droits et obligations découlant du règlement ne lient pas les parties, sauf
dispositions contraires du contrat (al.3).
b)
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la nature des rapports
juridiques entre les hôpitaux publics et leurs médecins. Sans trancher la question,
il a considéré qu'il était douteux que les cantons puissent, d'une manière
générale, soumettre ces rapports au droit privé. Il a précisé qu'à supposer que
cela soit admissible, une solution de ce genre devrait alors se fonder sur une
norme cantonale claire, dépourvue d'équivoque (ATF 118 II 213, JdT 1993 I 634,
cons.3 p.638 et 639).
Quant
à la jurisprudence cantonale, elle est nuancée. Le Tribunal administratif
neuchâtelois a jugé que l'Etat pouvait exceptionnellement engager du personnel
par contrat de droit privé lorsqu'un des cas prévus à l'article 7 alinéa 1 de
la Loi sur le statut de la fonction publique était réalisé, soit pour l'exécution
de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le
remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique. Il a toutefois
précisé que ce type d'engagement devait rester exceptionnel et n'être utilisé
que lorsqu'il correspondait au but poursuivi; que dès lors, si un contrat de
droit privé avait été conclu sans que ces conditions ne soient remplies, les
rapports de service relevaient du droit public (RJN 1998 199, cons.1b p.200).
Dans
un arrêt du 24 mai 2000, la Cour de cassation civile neuchâteloise a admis sa
compétence, en considérant qu'il n'y avait pas d'évidence à retenir le
contraire et en soulignant l'absence de toute discussion ou contestation des
parties à ce sujet, y compris devant la juridiction de recours (RJN 2000 126, cons.1
p.129).
Dans
un arrêt plus ancien du 14 février 1995, le Tribunal administratif  vaudois a jugé que le fait que l'engagement
repose sur une base contractuelle, faute de base légale (parce que la
municipalité concernée n'avait pas édicté de règlement sur le statut de
fonctionnaire communal), ne veut pas forcément dire qu'il doit être soumis au
droit privé, lequel exclut par définition la compétence d'une autorité
administrative (RDAF 1995 479, cons.3a et d p.481-482). En effet, les
engagements de droit privé passés par l'Etat, et par analogie par les communes,
sont soumis au droit public lorsqu'ils impliquent un rapport de subordination
étroite, qui se traduit notamment par un devoir de fidélité particulier et la
soumission à des sanctions disciplinaires (même arrêt, et la référence à un
autre arrêt de la Chambre vaudoise des recours, in JdT 1991 III 74, cons.2b
p.77).
Finalement,
dans un arrêt du 27 août 1999 relatif aux rapport de service du personnel des
hôpitaux publics, la Cour constitutionnelle du canton du Jura est allée plus
loin en retenant que la collectivité publique n'est pas libre de soumettre ses
employés à un rapport de travail de droit privé dont l'objet consiste en la
réalisation de tâches étatiques ou publiques. Dans la mesure où il découle de
la Constitution cantonale que les activités exercées par le personnel des
hôpitaux publics ont pour objet la réalisation d'une tâche étatique, les
rapports de services doivent être soumis au droit public, quant bien même le
loi prévoirait l'application du droit privé (RJJ 1999 85, cons.3 p.91 et 4
p.98). Ainsi, la nature des rapports juridiques prévaut non seulement sur la
qualification donnée par les parties, mais peut encore l'emporter, suivant des
impératifs de droit supérieur, sur la dénomination que la législation ou les
actes concrets eux-mêmes attribuent à ces rapports. Par conséquent, en
l'absence d'une prescription légale claire attribuant le litige à une
juridiction déterminée, seul est décisif, en dernier ressort, l'objet du
rapport de droit noué entre parties (RJJ 1999 85, cons.2 p.90).
c)
Les critères posés par la doctrine ne sont pas unanimes non plus. Selon
Grisel
,
le droit public exclut implicitement le recrutement sur la base du droit privé
de personnes susceptibles d'être nommées aux conditions légales. En effet, si
ces personnes étaient soumises à un régime de droit privé, elles seraient
favorisées ou défavorisées, au mépris du principe d'égalité, par rapport à
celles qui sont assujetties au droit public. Par conséquent, seuls sont
valables les contrats de droit privé conclus entre l'Etat et les personnes qui
ne peuvent pas devenir fonctionnaires ou agents spéciaux en vertu du droit
public, par exemple celles qui sont appelées à remplir à titre de surnuméraires
une tâche de trop courte durée pour être confiée à des fonctionnaires
proprement dits et même à des employés (
Grisel
, Traité de droit
administratif, tome I, 1984, p.477).
Moor
considère quant à lui que le statut de droit privé n'implique que rarement
l'application pure et simple du Code des obligations, en raison du renvoi à
certaines dispositions du statut des fonctionnaires, particulièrement à celles
qui concernent les obligations de service et les salaires et autres
rémunérations. Dès lors, si les dispositions légales sur les salaires sont
applicables alors qu'il s'agit d'un élément essentiel du contrat, on ne voit
plus guère en quoi le droit privé est déterminant, le licenciement mis à part,
raison pour laquelle il convient de considérer ces rapports juridiques comme
étant de droit public, le droit privé étant alors applicable à titre de droit
supplétif. Il ajoute que le droit privé devrait être applicable en tant que tel
uniquement dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu'en raison de la
prestation due par la personne engagée, l'application d'un statut n'apparaît
pas la forme juridique adéquate ou en d'autres termes lorsqu'il est nécessaire
d'individualiser le rapport juridique et non de le faire entrer dans une
catégorie de fonctions (
Moor
, Droit administratif, volume III, 1992,
p.208).
4.
a)
En définitive, la Cour de céans ne voit pas la nécessité d'aller aussi loin que
l'arrêt jurassien susmentionné (voir à ce sujet l'analyse convaincante de
Auer,
in RJJ 2001 187, p.201). Il n'en demeure pas moins que si la conclusion de
contrats de travail de droit privé entre la collectivité publique et ses
employés est possible en l'espèce, elle doit rester l'exception, ainsi que cela
résulte expressément des articles 4 et 6 du Règlement général pour le personnel
de l'administration communale. Pour interpréter la notion de circonstances
exceptionnelles au sens de ces dispositions, il convient en premier lieu de se
référer à la jurisprudence fédérale susmentionnée selon laquelle la soumission
au droit privé des rapports juridiques entre la collectivité publique et ses employées
doit se fonder sur une norme cantonale claire et non équivoque. Or tel n'est
pas le cas en l'espèce puisque ces dispositions font appel, sans autre
précision, à la notion indéterminée de circonstances exceptionnelles, dont il
faut déterminer encore l'étendue et les limites. Dans la mesure où l'article 6
du règlement communal est comparable dans son esprit à l'article 7 de la loi
cantonale sur le statut de la fonction publique, bien que moins précis, il
convient donc de se référer à l'arrêt susmentionné du Tribunal administratif,
qui retient que l'Etat ne peut engager du personnel par contrat de droit privé
qu'exceptionnellement, pour l'exécution de tâches spéciales ou de durée
limitée, ou pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction
publique, faute de quoi les rapports de service relèvent du droit public. Tel
est le cas également, selon les autres critères définis par la doctrine et la
jurisprudence, notamment si l'employé a un devoir de fidélité particulier, s'il
est soumis à des sanctions disciplinaires ou si sa rémunération est fixée selon
le statut de la fonction publique. Ces différents critères, sans être
exhaustifs, sont complémentaires.
On
relèvera finalement que contrairement à ce que soutient le recourant, la
volonté des parties de soumettre le litige au tribunal de prud'hommes ne
constitue pas un élément suffisant pour fonder sa compétence. L'arrêt
susmentionné du 24 mai 2000 de la Cour de cassation civile ne dit pas autre
chose en se bornant à constater qu'il n'y avait eu ni discussion ni
contestation à ce sujet jusque et y compris devant la juridiction de recours.
b)
En l'espèce, il résulte du dossier que le recourant a été employé au service
des Travaux publics de la Ville de La Chaux-de-Fonds selon le statut de la fonction
publique durant deux ans, soit la période d'essai maximale, avant qu'un
engagement selon le droit privé ne soit conclu à partir du 22 octobre 2001. Par
ailleurs, la lecture de ce nouvel engagement intitulé "selon le droit
privé" montre que la quasi totalité des éléments du contrat est en réalité
régie par le Règlement général pour le personnel de l'administration communale,
par renvoi figurant dans le contrat. Tel est le cas du salaire dans tous ses
éléments, des cotisations sociales, des prestations sociales en cas de maladie
et d'accident, de l'affiliation à la Caisse de pensions du personnel communal,
de l'horaire de travail, du respect du devoir de fonction, de l'interdiction
d'exercer une activité accessoire sans autorisation, ainsi que des vacances,
jours fériés et congés spéciaux. De fait et comme l'a relevé le premier juge,
seuls le temps d'essai et la durée du contrat ainsi que d'éventuels points non
expressément réglés dans le contrat ont été soumis au Code des obligations. On
soulignera également que le nouvel engagement prenant effet au 22 octobre 2001
a été conclu pour une durée indéterminée, le recourant étant employé en qualité
de chauffeur-ouvrier de voirie avec un taux d'activité de 100 %. Ainsi, les
circonstances de l'engagement du recourant par les Travaux publics de la Ville
de La Chaux-de-Fonds n'étaient à l'évidence pas exceptionnelles et partant ne
justifiaient pas la conclusion d'un contrat de droit privé. Au contraire, la
conclusion d'un tel contrat avait vraisemblablement pour objectif de pouvoir
appliquer les dispositions du Code des obligations en cas de résiliation des
rapports de travail, les autres éléments importants du contrat étant régis par
le statut de la fonction publique. Selon la lettre adressée par les Travaux
publics à H. le 1
er
février 2002 en effet, celui-ci s'était vu
refuser le droit de prendre le volant depuis le 13 décembre 2001 - soit 13
jours après la conclusion de l'engagement selon le droit privé – "en
raison des nombreux avertissements".
C'est
donc à juste titre que le premier juge a retenu que la relation juridique nouée
entre les parties relevait du droit public, et ainsi que la compétence du Tribunal
de prud'hommes n'était pas donnée en l'espèce. Partant le recours doit être
rejeté, sans que la question de savoir si la collectivité publique constitue ou
non un employeur au sens de l'article 7 LJPH doive être tranchée. Comme l'a
relevé le premier juge (voir l'art. 8 al. 3 CPC), l'autorité intimée devra rendre
une décision contre laquelle un recours sera ouvert (art. 3 et 26 LPJA).
5.
La
Cour statue sans frais, ni dépens à la Commune intimée qui n'a pas procédé. Il
sera statué séparément sur la requête d'assistance judiciaire.
Par ces motifs
,
LA COUR DE CASSATION CIVILE
1.
Rejette le
recours.
2.
Statue sans
frais ni dépens.