ne_gerichte · CDP.2018.205 · 2015-09-25 · fr

Restitution d'allocations familiales indûment versées.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 29.03.2019 CDP.2018.205 (INT.2019.328)

A.
A.X.________ et B.X.________
se sont mariés le 21 juillet 1995. Deux enfants sont
issus de cette union, C.________, née en 1997 et D.________, né 1999. Lors de
leur séparation, les époux ont conclu une convention sur les effets accessoires
du divorce en date du 3 juin 2015, ratifiée par le Tribunal civil du Littoral
et du Val-de-Travers par jugement du 25 septembre 2015. A la suite d'une demande
du 17 février 2016 et sur la base de cette convention,
A.X.________
a bénéficié des allocations familiales
pour enfant en formation professionnelle par le biais de son employeur, soit la
Banque E.________ SA.
Suite à un courriel du 22 janvier 2018 de B.X.________
à la Caisse de compensation des banques suisses (ci-après : la caisse) et à un
courrier de D.________ du 24 janvier 2018 faisant notamment état du fait qu’il
vivait chez sa mère depuis le début de son apprentissage, début août 2016, la
caisse a demandé à A.X.________, par décision du 8 mars 2018, la restitution
des allocations familiales touchées à tort du 1
er
août 2016 au 31
janvier 2018, soit 5'400 francs.
L'intéressé s
'est opposé à cette décision,
expliquant
que la convention sur
les effets accessoires
du divorce
prévoyait
expressément qu’il perçoive les allocations familiales pour son fils D.________,
de sorte qu'il devait être considéré comme le bénéficiaire
des prestations.
La
caisse
a
rejeté cette opposition par décision du 17 mai 2018.
Elle a maintenu que les éléments au dossier
permettaient de retenir que D.________ habitait chez sa mère depuis le 1
er
août 2016 de sorte qu’elle devait être considérée comme l’ayant droit
prioritaire des allocations familiales pour enfant en formation depuis cette
date.
B.
A.X.________
interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
cette décision dont il demande l’annulation. Il conclut à ne pas devoir
rembourser la somme réclamée et à la reprise des versements des allocations
familiales. En substance, il soutient que pour déterminer si un enfant vit la
plupart du temps chez un des parents, il convient de se référer au jugement ou
à la convention signée entre ces derniers. De ce fait, il doit être considéré
comme le bénéficiaire prioritaire du droit aux allocations familiales pour son
fils D.________. Aussi, puisque la convention
le
légitime à percevoir ces allocations et qu’il n’y a eu aucun changement notable
de la situation, la caisse ne saurait être fondée à exiger une restitution des
prestations.
C.
Dans ses observations,
la caisse conclut au rejet du recours. Elle précise que si une convention ou un
jugement peut prévoir à quelle personne revient en fin de compte le montant des
allocations, l’ayant droit prioritaire est en revanche toujours déterminé par
la caisse d'allocations familiales conformément à l’article 7 LAFAm. Elle
maintient ainsi que le recourant n’est plus le bénéficiaire prioritaire
du droit aux allocations sachant que son fils vit la plupart du temps chez sa
mère depuis le 1
er
août 2016, de telle manière qu’il est tenu à
restitution des prestations indues.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable. A mesure que le litige porte sur la restitution des
prestations d’allocations familiales perçues indûment, la conclusion tendant à
la reprise du versement des allocations familiales par l’intimée sort de
l’objet de la contestation et est dès lors irrecevable.
2.
a) Aux termes de l’article
3
al. 1 let. b
de la Loi
fédérale sur les allocations familiales (ci-après : LAFam), les allocations
familiales comprennent l'allocation de formation professionnelle; elle est
octroyée à partir du mois qui suit celui au cours duquel l'enfant atteint l'âge
de 16 ans jusqu'à la fin de sa formation, mais au plus tard jusqu'à la fin du
mois au cours duquel il atteint l'âge de 25 ans.
Un des principes régissant
l’octroi d’allocations familiales est que le même enfant ne donne pas droit à
plus d'une allocation du même genre (art.
6 LAFAm
). Cela a pour corollaire la nécessité de régler les
rapports entre les ayants droits, ce que le législateur a fait à l’article
7
LAFAm
qui régit le
concours de droit.
Cette disposition prévoit que lorsque plusieurs
personnes peuvent faire valoir un droit aux allocations familiales pour le même
enfant en vertu d'une législation fédérale ou cantonale, le droit aux
prestations est reconnu selon l'ordre de priorité suivant: à la personne qui
exerce une activité lucrative (let. a); à la personne qui détient l'autorité
parentale ou qui la détenait jusqu'à la majorité de l'enfant (let. b); à la
personne chez qui l'enfant vit la plupart du temps ou vivait jusqu'à sa majorité
(let. c); à la personne à laquelle est applicable le régime d'allocations
familiales du canton de domicile de l'enfant (let. d); à la personne dont le
revenu soumis à l'AVS et provenant d'une activité lucrative dépendante est le
plus élevé (let. e); à la personne dont le revenu soumis à l'AVS et provenant
d'une activité lucrative indépendante est le plus élevé (let. f) (al. 1). Dans
le cas où les allocations familiales du premier et du second ayant droit sont
régies par les dispositions de deux cantons différents, le second a droit au
versement de la différence lorsque le taux minimal légal est plus élevé dans
son propre canton que dans l'autre (al. 2).
b) La réglementation de l’article
7
LAFAm
se fonde sur cinq
critères subsidiaires, analysés successivement et uniquement si le critère
mentionné à la lettre précédente ne permet pas de trancher la question de
l’ayant droit. On notera que le législateur n’entendait pas introduire un
régime conférant la possibilité pour les ayants droit de décider à qui les
allocations seraient versées (
ATF 139 V 429
cons. 4.2). Le comportement des ayants droit ne saurait
donc modifier l’ordre de priorité légal (
ATF 142 V 583
cons. 4.2).
En ce qui concerne le critère prévu à la let. c de
l’article
7 al. 1 LAFAm
, ce sont en première ligne les circonstances
concrètes qui sont déterminantes. Dès lors que celles-ci ne peuvent souvent
être clarifiées qu’au moyen d’efforts conséquents, il y a lieu de se fonder sur
des documents tels que conventions alimentaires, décisions judiciaires,
conventions de divorce, contrats de placement ou décisions des autorités. Une
analyse à long terme se justifie. Selon les Directives pour l’application de la
LAFam éditées par l’OFAS (DAFam), s’agissant de la priorité en vertu de la
lettre c de l’article 7, pour déterminer si un enfant vit la plupart du temps chez
un de ses parents ou s’il passe autant de temps chez sa mère que chez son père,
il convient de se référer au jugement ou à la convention signée entre les
parents. Il peut être dérogé à cette règle lorsque, dans les faits, l’enfant ne
vit pas, ou ne vit plus, autant chez un parent que chez l’autre. Ne sont pas
pris en considération de légers ajustements ou de courtes interruptions
(motivés par exemple par des obligations professionnelles ou des absences dues
à des vacances). De même, le fait d’être inscrit au contrôle des habitants
d’une commune n’est pas décisif. Lorsqu’un enfant vit autant chez un parent que
chez l’autre, l’ayant droit prioritaire est déterminé en vertu des lettres d à
f (chiffre 406.2). Le critère de l’article
7 al. 1 let.
c LAFAm
ne se fonde pas
sur le domicile au sens civil. Lors d’une modification du lieu de séjour, le
point décisif est de savoir si cela a mené à une modification de la charge
financière (arrêt du Tribunal des assurances sociales du Canton de Genève du
29.06.2018 [ATAS/624/2018] cons. 9 et les références citées).
Le critère prévu à l’article
7 al. 1 let.
c LAFAm
présente une
certaine similarité avec le principe de l’entretien prévu jusque-là par plusieurs
législations cantonales et selon lequel était déterminant le point de savoir
quel parent assumait la plus importante partie des frais d’entretien de
l’enfant. En vertu de ce principe, les allocations familiales pouvaient ne pas
être versées au parent qui vivait avec l’enfant, dès lors que les frais
d’entretien ne lui incombaient pas nécessairement malgré la vie commune. Le
critère établi par la lettre c diffère toutefois du principe d’entretien en
tant qu’il retient comme ayant droit la personne auprès de laquelle vit
l’enfant. Il correspond ainsi plutôt au principe de la garde, qui appartient à
la personne qui a la responsabilité de l’enfant et lui prodigue les soins
nécessaires. Partant, la personne pouvant solliciter les allocations familiales
est celle qui au quotidien s’assure que les besoins de base de l’enfant sont
couverts (
Cottier/Widmer/Girardin/Tornare
, La garde alternée, FamPra.ch
2/2018 p. 297). Ainsi, en cas d’autorité parentale exercée conjointement
par des parents salariés séparés ou divorcés, les allocations sont versées à la
personne qui s’occupe prioritairement de l’enfant (ATAS/624/2018], op. cit.
cons. 9 et les références citées).
3.
a) En ce qui concerne la
preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions
contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière
irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui
présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un
fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. L
a vraisemblance prépondérante suppose que,
d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude
d'une allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance
significative ou n'entrent raisonnablement en considération (
ATF 139 V 176
cons. 5.3
et les références citées).
b) Selon le principe de libre appréciation des
preuves, pleinement valable en procédure judiciaire de recours dans le domaine
des assurances sociales (art. 61 let. c LPGA), le juge n'est pas lié par des
règles formelles, mais doit examiner de manière objective tous les moyens de
preuve, quelle qu'en soit la provenance, puis décider si les documents à
disposition permettent de porter un jugement valable sur le droit litigieux (
ATF 125 V 352
ss cons. 3). De plus, quand bien même la procédure
est régie par le principe inquisitoire, ce principe est limité par le devoir de
collaborer des parties, lequel comprend l’obligation de ces dernières
d’apporter, dans la mesure où cela est raisonnablement exigible d’elles, les
preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi
elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuve (arrêt
du TF du
28.09.2017 [8C_59/2017]
cons. 5.2;
ATF 125 V 352
cons. 2 et
les références citées). En effet, si le principe inquisitoire dispense les
parties de l’obligation de prouver, il ne les libère pas pour autant du fardeau
de la preuve, en ce sens qu’en cas d’absence de preuve, la décision sera
défavorable à la partie qui voulait déduire un droit de l’état de fait non
prouvé (arrêt du TF du
20.11.2002 [I 294/02]
).
4.
En l’espèce, les deux parents
exercent une activité lucrative dépendante. Par ailleurs, il appert de la
convention sur les effets accessoires du divorce du 3 juin 2015 ratifiée par le
Tribunal civil du Littoral et du Val-de-Travers que l’autorité parentale sur D.________
était exercée de manière conjointe par les ex-époux; que le domicile légal de
l’enfant a été fixé chez son père et qu’il a été prévu que le père perçoive les
allocations familiales pour son fils. L’intéressé a débuté un apprentissage
d’électricien le 15 août 2016 auprès de l’entreprise F._______, soit près du
domicile de sa mère.
Selon les déclarations écrites de B.X.________ et de D.________
(courriers des 24.01.2018 et 09.03.2018), ce dernier vit chez sa mère depuis la
rentrée 2016. Ce fait, contesté par le recourant, est à l'origine de la
décision litigieuse.
Les arguments développés par ce dernier ne résistent
toutefois pas à l’examen. Tout d'abord, le contrat d’apprentissage du 30 mai
2015, signé par les parents ainsi que D.________, mentionne le domicile de la
mère comme adresse du fils. Certes, certaines pièces font état d’une autre date
de prise de domicile auprès de la mère. Il en va en particulier ainsi d’un
formulaire du 24 janvier 2018 rempli par D.________, selon lequel celui-ci aurait
changé de domicile le 28 décembre 2017. Au degré de vraisemblance
prépondérante, on doit toutefois considérer que cette réponse ne se réfère pas
à la situation de fait, mais au changement officiel de domicile (cf. fiche de
contrôle des habitants du 20.06.2018, qui mentionne un départ de Z._______ pour
V._______ le 27.12.2017). Par ailleurs, dans ses déclarations du 21 janvier
2018, qu’il n’y a pas lieu de remettre en doute, D.________ a indiqué que si
ses parents ont continué de payer les frais fixes par moitié, c’est sa mère qui
assumait les frais quotidiens et qui l’aidait. A cet égard, les justificatifs
de paiement de repas à midi ou de primes d’assurance-maladie ressortant du relevé
de compte bancaire produit par le recourant ne sauraient suffire à démontrer
qu’il s’occupait prioritairement de son fils. Au contraire, au regard des
éléments figurant au dossier, et faute d’avoir apporté des éléments de preuves
suffisants, il est établi au degré de vraisemblance prépondérante que D.________
a pris domicile chez sa mère depuis le début de sa formation professionnelle et
que cette dernière a veillé à ce que ses besoins de base soient couverts au
quotidien. Aussi, et à l’instar de la caisse intimée, il convient de rappeler
que si une convention ou un jugement peut prévoir à quelle personne revient en
fin de compte le montant des allocations familiales et éventuellement à quelles
fins celui-ci sera utilisé, l’ayant droit prioritaire est toujours déterminé
par la caisse (DAFam chiffre 404.1). Partant, au vu des circonstances concrètes
ressortant du dossier, et malgré les termes de la convention judiciaire, c’est
à juste titre que la caisse de compensation intimée a désigné la mère comme
ayant droit prioritaire au regard de l’article
7 al. 1 let.
c LAFAm
dès le 1
er
août 2016.
C'est également à bon droit que l'intimée a considéré
que les montants versés à A.X.________ depuis le 1
er
août 2016
jusqu'au 31 janvier 2018 l'ont été illégitimement.
5.
Le recourant remet
en cause le bien-fondé de la restitution.
a) L'article
25 LPGA
aux termes duquel les prestations
indûment touchées doivent être restituées, est issu de la réglementation et de
la jurisprudence antérieures à l'entrée en vigueur de la LPGA (
ATF 130 V 318
cons. 5.2 et les références). Selon cette
jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient remplies les
conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision –
formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (
ATF 130 V 318
cons. 5.2 et
130 V 380
cons. 2.3.1). La reconsidération et la révision sont
maintenant réglées à l'article 53 al. 1 et 2 LPGA qui codifie la jurisprudence
antérieure à son entrée en vigueur : selon un principe général du droit des
assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement
passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est
pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et
que sa rectification revête une importance notable (art. 53 al. 2 LPGA). Une
décision est sans nul doute erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable
sur le fait qu'elle était erronée, la seule conclusion possible étant que tel
est le cas (
ATF 125 V 383
; arrêt du TF du
07.11.2006 [C 269/05]
cons. 3;
Kieser
, ATSG-Kommentar, 3e éd., 2015, n° 52 ad
art. 53). Pour conclure qu'une décision (formelle ou matérielle) est
manifestement erronée, encore faut-il que les éléments que l’assureur avait au
dossier, au moment où il a octroyé les prestations litigieuses, lui permettent
d'aboutir à la conclusion que l'assuré n'y avait pas droit (arrêt du TF du
07.11.2006 [C 269/05]
cons.5,
126 V 399
). En outre, par analogie avec la révision des décisions
rendues par des autorités judiciaires, l’assureur est tenu de procéder à la
révision d'une décision entrée en force formelle lorsqu’il découvre
subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de
preuve qui ne pouvaient être produits auparavant (art. 53 al. 1 LPGA),
susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (
ATF 127 V 466
cons. 2c et les
références).
Lorsque le versement indu résulte d'une violation de
l'obligation de renseigner (art. 31 LPGA) et que cette violation est en
relation de causalité avec la perception indue de prestations d'assurance, la
modification de la prestation a un effet rétroactif (ex tunc), qui entraîne –
sous réserve des autres conditions mises à la restitution – une obligation de
restituer (
ATF 119 V 431
cons. 2; SVR 1995 IV no 58 p. 165). En ce qui
concerne plus particulièrement la révision, l'obligation de restituer des
prestations indûment touchées et son étendue dans le temps ne sont pas liées à
une violation de l'obligation de renseigner (
ATF 122 V 134
cons. 2e).
Il s'agit simplement de rétablir l'ordre légal après la découverte du fait
nouveau (arrêt du TF
du
04.09.2008 [8C_120/2008]
cons. 3.1).
Ces
principes
sont aussi applicables lorsque des prestations ont été
accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur
versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée (
ATF 129 V 110
cons. 1.1 et les références). Il y a
force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de
réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une certaine solution
adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses
droits dans un acte administratif susceptible de recours (
ATF 132 V 412
cons. 5).
b) En l'espèce, en date du 17 février
2016, A.X.________ a effectué une demande d’allocations familiales pour salarié
pour son fils D.________ à compter de décembre 2015 ainsi qu’une demande
complémentaire pour enfant en formation. A cet effet, il a notamment joint une
copie de la convention sur les effets accessoires du divorce ainsi qu’une copie
du contrat d’apprentissage de D.________. Sur cette base, et sans autre
information complémentaire, la caisse a considéré que D.________ vivait chez
son père de telle manière qu’elle lui a octroyé, sans rendre de décision
formelle, des prestations complémentaires puis des prestations complémentaires
pour enfant en formation au regard de l’article
3 al. 1 let. b
LAFAm
. En ce qui
concerne les allocations pour enfant en formation versées à partir du 1
er
août 2016, dont la restitution est exigée, il est établi que la caisse ne
disposait d’aucun indice lui permettant de conclure que l'intéressé n’y avait
pas droit. Il n’y a dès lors pas lieu de retenir que le versement desdites
allocations était manifestement erroné, de sorte que les conditions d’une
reconsidération ne sont pas remplies.
En
revanche
, force est de constater que l’intimée a découvert
subséquemment un fait
nouveau
susceptible de
justifier la révision de la décision informelle d'octroi des allocations
familiales pour la période de août 2016 à décembre 2018. Le fait que D.________
a attesté rétroactivement par courrier du 24 janvier 2018 avoir vécu chez sa
mère depuis le début de son apprentissage constitue sans nul doute un fait
nouveau important que la caisse, qui a versé les allocations familiales pendant
la période litigieuse, n’était pas censée connaître et qui justifie la
restitution des allocations par la voie de la révision.
6.
Il suit des considérants qui précèdent que le
recours est mal fondé et qu’il doit être rejeté.
Il est
statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite
(art. 61 let. a LPGA). Vu le sort de la cause, il n'est pas alloué de dépens
(art. 61 let. g a contrario LPGA).
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours, dans la mesure où il est recevable.
2.
Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 29 mars
2019
Art.
3
LAFam
Genres d'allocations et compétences des
cantons
1
Les allocations familiales comprennent:
a. l'allocation pour enfant; elle est octroyée dès
et y compris le mois de la naissance de celui-ci, jusqu'à la fin du mois au
cours duquel il atteint l'âge de 16 ans; si l'enfant est incapable d'exercer
une activité lucrative (art. 7 LPGA
1
),
l'allocation est versée jusqu'à l'âge de 20 ans;
b. l'allocation de formation professionnelle; elle
est octroyée à partir du mois qui suit celui au cours duquel l'enfant atteint
l'âge de 16 ans jusqu'à la fin de sa formation, mais au plus tard jusqu'à la
fin du mois au cours duquel il atteint l'âge de 25 ans.
2
Les cantons peuvent prévoir dans leur régime d'allocations familiales
des taux minimaux plus élevés pour l'allocation pour enfant et l'allocation de
formation professionnelle que ceux prévus à l'art. 5, ainsi qu'une allocation
de naissance et une allocation d'adoption. Les dispositions de la présente loi
sont également applicables à ces allocations. Toute autre prestation est réglée
et financée en dehors du régime des allocations familiales. Les autres
prestations prévues dans un contrat individuel de travail, une convention
collective de travail ou d'autres réglementations ne sont pas des allocations
familiales au sens de la présente loi.
3
L'allocation de naissance est versée pour chaque enfant né vivant ou
après une grossesse d'au moins 23 semaines. Le Conseil fédéral peut fixer
d'autres conditions. L'allocation d'adoption est versée pour chaque enfant mineur
placé en vue de son adoption. L'adoption d'un enfant au sens de l'art. 264
c
du code civil
2
ne donne pas droit à l'allocation.
3
1
RS
830.1
2
RS
210
3
Nouvelle teneur de la phrase selon le ch. 4
de l'annexe à la LF du 17 juin 2016 (Droit de l'adoption), en vigueur depuis le
1
er
janv. 2018 (
RO
2017
3699
;
FF
2015
835
).
Art.
6
LAFam
Interdiction du cumul
Le même enfant ne donne pas droit à plus d'une
allocation du même genre. Le paiement de la différence prévu à l'art. 7, al. 2,
est réservé.
Art.
7
LAFam
Concours de droits
1
Lorsque
plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit aux allocations familiales
pour le même enfant en vertu d'une législation fédérale ou cantonale, le droit
aux prestations est reconnu selon l'ordre de priorité suivant:
a. à la personne qui exerce une activité lucrative;
b. à la personne qui détient l'autorité parentale ou
qui la détenait jusqu'à la majorité de l'enfant;
c. à la personne chez qui l'enfant vit la plupart du
temps ou vivait jusqu'à sa majorité;
d. à la personne à laquelle est applicable le régime
d'allocations familiales du canton de domicile de l'enfant;
e.
1
à
la personne dont le revenu soumis à l'AVS et provenant d'une activité lucrative
dépendante est le plus élevé;
f.
2
à
la personne dont le revenu soumis à l'AVS et provenant d'une activité lucrative
indépendante est le plus élevé.
2
Dans le cas
où les allocations familiales du premier et du second ayants droit sont régies
par les dispositions de deux cantons différents, le second a droit au versement
de la différence lorsque le taux minimal légal est plus élevé dans son propre
canton que dans l'autre.
1
Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 18 mars 2011, en vigueur
depuis le 1
er
janv. 2013 (
RO
2011
3973
4949;
FF
2009
5389
5407).
2
Introduite par le ch. I de la LF du 18 mars 2011, en vigueur
depuis le 1
er
janv. 2013 (
RO
2011
3973
4949;
FF
2009
5389
5407).
Art.
25
LPGA
Restitution
1
Les
prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut
être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans
une situation difficile.
2
Le droit de
demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution
d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le
versement de la prestation. Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel
le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est
déterminant.
3
Le
remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit
s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements
trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours
de laquelle les cotisations ont été payées.