ne_gerichte · TA.2007.314 · 2008-01-23 · fr
TA.2007.314


Réf. :
TA.2007.314-DOPU/amp

A.Le 24 décembre
1998, le Département de la gestion du territoire a autorisé la société Y.SA (à
laquelle X. SA a succédé en septembre 1999) à installer dans le lac de
Neuchâtel, [] pour une durée de cinq ans, une ferme lacustre destinée au
grossissement de perches de type "perca fluviatilis", sous réserve du
respect d'un certain nombre de conditions et de charges. Dans la mesure où la
réalisation de cette construction impliquait un usage particulier du domaine
public, il a également concédé le même jour à cette société une surface de
2009,64 m2 sur le lac de Neuchâtel (art.1er de la concession du 24.12.1998).
L'acte de concession précisait que la ferme lacustre était destinée à l'élevage
de perches (perca fluviatilis).

Le département
prévoyait notamment un programme de surveillance permettant d'apprécier
l'influence de l'exploitation sur le milieu ambiant. Selon le dispositif de la
décision, la société devait également prendre les mesures nécessaires pour
limiter les impacts sur l'environnement. L'autorité réservait par ailleurs la
possibilité de révoquer l'autorisation si, à l'issue de la période d'essai, les
impacts de l'exploitation sur l'environnement étaient trop importants.

Le 22 décembre
2005, le département a autorisé la poursuite de l'exploitation de la ferme
lacustre pour une nouvelle durée de cinq ans. Le recours de X. SA, portant sur
les conditions et charges qui lui étaient imposées, a finalement été retiré.

Le 2 février
2006, X. SA a demandé l'autorisation d'élever d'autres espèces autochtones sur
la ferme lacustre. A l'appui de cette demande, elle a fait valoir que son
élevage de perches accusait une mortalité excessive en raison d'une souche
pathogène de la bactérie aeromonas sobria, que cette situation a eu des conséquences
sur ses finances, ce qui l'a contrainte à envisager de diversifier les produits
d'élevage. Dans ce courrier, elle a également informé l'autorité qu'elle avait
introduit dès l'automne 2005 deux cages d'essai de la truite fario.

Dans ses
réponses des 17 février et 3 avril 2006, le département s'est opposé à
l'introduction de nouvelles espèces dans la ferme lacustre. Il a réitéré son
désaccord lors d'une séance du 22 mai 2006.

A l'occasion
d'un contrôle effectué le 12 juin 2006, le garde-faune du service de la faune a
pu constater la présence de truites fario dans plusieurs cages de la ferme
lacustre. Le Département de la gestion du territoire a ordonné à X. SA de
cesser cet élevage non autorisé par courrier du 4 juillet 2006. Le 10 juillet
2006, la société a déposé une nouvelle demande de concession pour l'élevage de
truites, en faisant valoir, en substance, que les perches d'élevage étaient
affectées par une bactérie et que la production de ce poisson, limitée à
quelques centaines de kilos par an, était insuffisante pour garantir la
pérennité de l'entreprise. Elle soutenait par ailleurs que l'extension de la
concession présentait un intérêt scientifique dans la mesure où il serait
possible d'étudier et d'évaluer la faisabilité d'un élevage de truites en milieu
lacustre. La requérante relevait enfin qu'elle a procédé à un premier essai dès
l'automne 2004 (recte: 2005 ?) et qu'elle entendait intensifier sa
production dès l'été 2006. Dans un courrier du 17 juillet suivant, le
département a répété son intention de ne pas autoriser l'élevage d'une autre
espèce dans la ferme lacustre.

Par demande du
10 janvier 2007, X. SA a sollicité une autorisation pour démarrer sur la ferme
lacustre un élevage commercial de truites fario. Elle a repris pour l'essentiel
les motifs de sa demande du 10 juillet 2006, à savoir que l'élevage de perches
n'était pas rentable et que la société avait besoin d'autres rentrées
financières pour faire face à ses obligations, notamment un remboursement d'un
emprunt bancaire de plus d'un million de francs, garanti à 50 % par l'Etat
de Neuchâtel. Elle a également précisé que l'élevage de truites n'induirait
aucune pression supplémentaire sur l'environnement, dans la mesure où les
poissons seraient élevés dans les bassins actuellement réservés aux perches.
Elle a réitéré sa demande par courrier du 15 mai 2007.

Par décision
du 16 juillet 2007, le Département de la gestion du territoire a rejeté la
demande d'élevage de truites fario, a ordonné la cessation de l'exploitation de
cette espèce et la remise en état des lieux dans leur état antérieur. Elle a
également retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre la décision. En
substance, le département, considérant que le grossissement des truites sur la
ferme lacustre constituait une nouvelle exploitation soumise à autorisation au
sens de l'article 24 LAT, a conclu queles conditions fixées dans cette
disposition n'étaient pas remplies. Il a par ailleursconsidéré que X. SA était de mauvaise foi lorsqu'elle a
démarré l'élevage de truites, que cette exploitation était illégale, qu'elle
comportait un risque d'atteinte à l'environnement, de sorte qu'il n'était pas
contraire au principe de la proportionnalité d'exiger, d'une part, la cessation
de l'élevage et, d'autre part, la remise en état des lieux, conformément à
l'article 64 LCAT.

B.Par acte du 4
septembre 2007, X. SA a interjeté recours contre cette décision, en concluant,
sous suite de frais et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause au
département pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle demande
également la restitution de l'effet suspensif.

C.Le département
a déposé ses observations le 28 septembre 2007.

D.Par décision
du 9 octobre 2007, le Tribunal administratif a restitué l'effet suspensif au
recours. A la demande de la recourante, il a par ailleurs été procédé à un
deuxième échange d'écritures.

E.Parrequête urgente de mesures
provisionnelles du 30 novembre 2007, complétée le6 décembre 2007, le département demande au Tribunal de céans
d'autoriser X. SA à terminer et écouler l'élevage de truites fario se trouvant
actuellement sur la ferme lacustre, en lui fixant un délai à cet effet, et à
lui interdire d'introduire de nouveaux alevins de truites fario ou de toute
espèce autre que la perca fluviatilis sur la ferme lacustre pendant la durée de
la procédure. Il fait valoir que plusieurs centaines de truites d'élevage,
provenant probablement de la ferme lacustre, ont été découvertes dans le lac de
Neuchâtel, que ces fuites sont de nature à provoquer une pollution génétique
des truites lacustres et que l'intérêt public à la sauvegarde de
l'environnement doit primer par rapport à l'intérêt purement économique de X.
SA.

Celle-ci s'est
déterminée sur cette mesure par courrier du 18 décembre 2007.

F.Le 21 décembre
2007, le Tribunal de céans a informé X. SA qu'il n'excluait pas de confirmer la
décision du département par substitution de motifs et lui a imparti un délai au
14 janvier 2008 pour se déterminer. La société a répondu dans le délai imparti.

C O N S I D E R
A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable. Comme il sera démontré
ci-après (cons.3b), le Tribunal administratif est l'autorité compétente pour
connaître du présent recours.

2.a) En
l'espèce, la décision contestée du 16 juillet 2007 ne remet pas en cause
l'élevage de perches, ni l'existence, en tant que telle, de la ferme lacustre,
dont la construction a été dûment autorisée le 24 décembre 1998. Seule est donc
litigieuse l'autorisation d'élever dans la ferme des truites de type fario.

Le département a
estimé que le grossissement des truites constituait une nouvelle exploitation
soumise à autorisation au sens de l'article 24LAT. Il a donc fait application
des dispositions sur l'aménagement du territoire pour statuer sur cette demande.
Il a confirmé cette appréciation dans ses observations du 28 septembre et 30
novembre 2007, en précisant encore que la cause devait également être examinée
à la lumière des dispositions sur le droit des concessions, puisque
l'exploitation de la ferme lacustre implique un usage particulier du domaine
public (D.7, p.2, D.14).

b) Selon
l'article 22LAT,
aucune construction ou installation ne peut être crée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente.Il y a création lorsque, sur un
terrain jusque-là non bâti, on entreprend une construction nouvelle, ou
lorsqu'on procède à la reconstruction d'un ouvrage démoli. On parle de
transformation lorsque, sans changer l'affectation de l'ouvrage, on lui apporte
des modifications substantielles sur le plan architectonique ou architectural
ou lorsque, sans modifier l'aspect extérieur, on procède à un changement
d'affectation d'une construction ou d'une installation (Michel, Droit public
de la construction, 1996, éditions universitaires Fribourg, p.51, no 226s).L'article 24LATrégit les
constructions et installations nouvelles ainsi que les changements
d'affectation, hors de la zone à bâtir, non conforme à l'affectation de la
zone, et détermine les conditions auxquelles une autorisation exceptionnelle
peut être délivrée. L'article 24aLATdéfinit
quant à lui les conditions auxquelles un changement d'affectation sans travaux
de transformation peut être autorisé.

c) En ce qui concerne plus particulièrement l'utilisation
des eaux publiques, notamment les eaux d'un lac,le
droit fédéral précise quetoute intervention sur les eaux est soumise à une
autorisation de lautorité cantonale compétente (art.8 de la loi fédérale sur
la pêche).

Sur le plan cantonal,
le lac de Neuchâtel est un site naturel particulièrement menacé(art.17 durèglement cantonal de
la loi cantonale sur la protection des eaux),méritant d'être protégé (art.10 de laloi cantonale sur la
protection de la nature, comme le lac de Neuchâtel) appartenant à l'Etat de Neuchâtel (art.1er litt.a dela loi cantonale sur les
eaux) et dont l'usage particulier (sur la notion, v.Grisel, Traité
de droit administratif, vol.II, p.563s) est soumis à une concession, octroyée
par le Département de la gestion du territoire (art.2, 4 et 5 dela loi cantonale sur
l'utilisation du domaine public, art.1er al.1 del'arrêté concernant les concessions sur les grèves des lacs et cours d'eau
faisant partie du domaine de l'Etat).

3.a) Il ressort
du dossier (D.8a/9) que l'introduction de la truite fario sur la construction
n'implique pas de travaux d'agrandissement ou de transformation de la ferme.
Les truites seraient élevées dans les cages initialement destinées aux perches
et n'induiraient pas d'augmentation du volume de poissons prévu dans le projet initial.
Seule l'espèce changerait, étant précisé que plusieurs bassins seraient encore
réservés aux perches, dans le cadre des recherches d'un vaccin contre la
bactérie affectant ce poisson.

On doit ainsi
admettre que l'implantation de la truite fario sur la ferme, dont l'existence
n'est pas remise en cause (cons.2a ci-dessus), ne constitue pas une
construction nouvelle selon les articles 22, respectivement 24LAT. Il ne s'agit pas
non plus d'un changement d'affectation, au sens défini aux articles 24 et 24aLAT, dans la mesure où
la ferme lacustre demeure un site réservé à l'aquaculture (sur les notions
relatives à l'article 24 et 24aLAT, notamment le
changement d'affectation, v.Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, p.257ss,Michel, op.cit.,
p.69ss).

b) Il faut en
revanche considérer que l'introduction de truites sur la ferme lacustre
constitue une modification des conditions de la concession, dans le sens d'une
extension des droits, sur laquelle l'autorité doit se prononcer. En effet, si
l'on se réfère à la teneur de l'article premier de la concession (D.8d), le
droit accordé à X. SA le 24 décembre 1998, reconduit le 22 décembre 2005, était
limité à l'élevage de perches. A cet égard, la recourante ne peut pas
raisonnablement soutenir que la formulation choisie par le département ("élevage
de la perche commune perca fluviatilis, à l'exclusion de toute espèce étrangère
à la Suisse et à la région") lui permettait d'élever d'autres espèces que
la perche commune sans une nouvelle autorisation. Le droit fédéral et le droit
cantonal subordonnent d'ailleurs l'usage des eaux publiques à l'octroi d'une
concession, ce qui inclut également les modifications des conditions de la
concession (v. cons.2c ci-dessus). La recourante en était d'ailleurs
parfaitement consciente, puisqu'elle a formellement présenté dès février 2006
une demande d'extension de la concession (D.8g/38, D.8a/3, 4).

Le présent
litige, portant sur la question de savoir si X. SA peut être autorisée à élever
des truites dans sa ferme lacustre, relève dès lors du droit des concessions. Les
contestations en la matière sont du ressort du Tribunal administratif
(art.7 de laloi sur
l'utilisation du domaine public).

4.a) Comme le
relève à juste titre le département (D.7, p.2), l'autorité appelée à délivrer
une concession dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Elle ne saurait ni le
dépasser, ni en abuser. Dès lors, elle est tenue de prendre en considération
toutes les circonstances pertinentes, en évitant l'inégalité de traitement et
l'arbitraire (Grisel, op.cit., p.565, v. également art.4 del'arrêté concernant les concessions sur les grèves des lacs et cours d'eau
faisant partie du domaine de l'Etat, aux termes duquel l'acte
de concession est accordé "à bien plaire"). La décision d'octroi ou de refus implique une pesée des
intérêts public et privé: le premier consiste principalement dans la
préservation de l'usage commun par chacun, tandis que le second peut être de
nature idéale ou autre, notamment économique. Dans le cas d'un intérêt purement
commercial, il est admissible d'accorder plus de poids à l'intérêt public que
lorsque celui-ci est comparé à un intérêt privé de nature idéale (ATF126 I 133,
140 cons.4d et les références).

En tant qu'autorité
de recours, le Tribunal administratif ne dispose pas du même pouvoir d'examen
que le Département de la gestion du territoire en matière de droit des concessions
(art.33 litt.dLPJAa contrario). Il ne peut donc sanctionner qu'un abus ou un excès du pouvoir
d'appréciation de ce dernier.

b) Sous
l'angle du droit des concessions, le refus du département d'accorder
l'autorisation sollicitée se fonde sur plusieurs motifs objectifs, qui
ressortent pour l'essentiel des observations du 28 septembre et du 30 novembre
2007, sur lesquelles la recourante a été invitée à se déterminer (D.16).

Selon le
département, l'autorisation délivrée pour l'élevage de perches était liée à des
circonstances particulières. Il a exposé que la perca fluviatilis,
naturellement présente dans le lac de Neuchâtel, est une espèce difficile à
reproduire artificiellement. La ferme lacustre avait pour but de développer en
milieu naturel une technique novatrice développée par le biologiste M., l'un
des concepteurs du projet (v. "Projet de ferme lacustre sur le lac de
Neuchâtel", D.8d). L'élevage de la perche commune dans un but de commercialisation
constituait donc une expérience pilote d'un certain intérêt scientifique,
surtout dans le contexte de la surpêche et de la raréfaction de la faune
sauvage (décision du 24.12.1998, p.5ss, D.8d). Ainsi, malgré les risques
d'impact sur l'environnement, décrits par le professeur R. dans son expertise
du 26 juin 1997 (v. expertise piscicole du Dr R. du 26.06.1997, Annexe au
"Projet de ferme lacustre sur le lac de Neuchâtel", D.8d), le
département a autorisé l'implantation de la ferme lacustre, moyennant le
respect d'un programme de surveillance strict.

L'intimé
soutient que le processus d'élevage de truites est, au contraire des perches,
totalement maîtrisé et ne présente aucun intérêt scientifique. Grâce à une
longue expérience en la matière, les maladies, la lutte contre les parasites,
bactéries et autres virus affectant les truites, de même que la composition
idéale de la nourriture sont autant d'éléments connus des éleveurs de truites
(D.14, p.3). En outre, selon le département, d'un point de vue économique, il
existe un intérêt certain d'implanter en milieu lacustre des fermes d'élevage
de poissons dont le processus de production est bien maîtrisé, dans la mesure
où de telles installations peuvent produire des poissons à un prix compétitif
en raison de coûts de production réduits (absence de pompage de l'eau, de
filtration, de chauffage etc.) (v. également à cet égard "Projet de ferme
lacustre sur le lac de Neuchâtel", p.6, D.8d). L'octroi d'une concession à
X. SA pour l'élevage et le grossissement des truites dans un seul but de
rentabilité pourrait donc susciter l'intérêt d'autres entrepreneurs et poserait
ainsi un problème délicat sous l'angle de l'égalité de traitement, mais
également sous l'angle de la protection de l'environnement, la multiplication
d'exploitations dans le lac pouvant entraîner un déséquilibre important de
l'écosystème (déjection, propagation des bactéries, etc.). En se référant à son
expérience avec la ferme lacustre, le département relève également la nécessité
de surveiller de telles installations et les difficultés de contrôle engendrées
par l'augmentation de ce type de fermes. Cette situation serait par ailleurs
également de nature à entraver les autres utilisateurs du lac, ainsi que la
liberté économique des pêcheurs professionnels.

c) Il ressort
de ce qui précède que le département a procédé à une pesée des intérêts en
présence. Il a considéré que X. SA n'envisageait l'élevage de truites que pour
répondre à un besoin financier et ne voyait pas de son côté d'intérêt public (scientifique)
à autoriser un tel élevage. Il a également expliqué les raisons pour lesquelles
il a maintenu l'élevage des perches, mais a interdit celui des truites. Dans le
cadre de son large pouvoir d'appréciation en matière de droit des concessions,
son point de vue, décrit ci-dessus, ne saurait être qualifié d'arbitraire, même
si le refus d'autoriser l'élevage de truites pourrait avoir des conséquences
financières importantes pour la recourante. Dans son recours, la recourante
reconnaît d'ailleurs que la production de truites est liée à des impératifs
financiers (v. notamment D.1, p.9) et ne conteste pas le fait que l'élevage de
truites présente un intérêt scientifique limité.

Quoi qu'elle
en dise, X. SA ne peut tirer aucun droit de la concession octroyée les 24
décembre 1998 et 22 décembre 2005 (cons.3b ci-dessus). Au vu des motifs
objectifs présentés par le département, résumés ci-dessus, on ne saurait en
outre suivre la recourante lorsqu'elle soutient que les raisons qui ont conduit
le département à interdire l'élevage de truites sont de nature idéologique
(D.12, p.6). De même, elle ne peut pas valablement se plaindre d'une violation
de son droit d'être entendue en reprochant un manque de motivation de la
décision (D.12, p.7). Certes, une grande partie de la motivation du département
ressort de ses observations des 28 septembre et 30 novembre 2007. La recourante
a toutefois eu l'occasion de se déterminer sur ces motifs (Bovay,
Procédure administrative, p.268 et les jurisprudences citées).

Au vu de tout
ce qui précède, il convient de confirmer la décision du Département de la
gestion du territoire en tant qu'elle interdit à X. SA d'élever des truites
fario sur la ferme lacustre.

5.Dès l'automne
2005, des truites fario ont été introduites sans autorisation dans les cages de
la ferme. Dans la décision querellée, le département, après avoir interdit l'élevage
de truites, a ordonné la remise en état des lieux en application de l'article
64 LCAT (v. chiffre 4 du dispositif de la décision querellée). Les dispositions
sur le droit des constructions n'entrant toutefois pas en considération dans
cette affaire (v. cons.3 ci-dessus), cet ordre ne peut découler de l'article 64LCAT. La présence de
la ferme lacustre n'est d'ailleurs pas remise en cause.

A mesure que
l'Autorité de céans confirme la décision du département en tant qu'elle
interdit l'extension de la concession à l'élevage de truites, la présence de
ces truites sur la ferme lacustre ne se justifie plus. La recourante ne peut à
cet égard rien tirer de la décision incidente du 9 octobre 2007 du Tribunal
administratif, par laquelle celui-ci a restitué l'effet suspensif au recours.
Cette décision a uniquement eu pour conséquence de suspendre, jusqu'à droit connu
sur l'issue de la présente procédure de recours, l'ordre de remise en état des
lieux. La remise en état des lieux ordonnée par le département est donc
confirmée et consistera dans l'enlèvement de toutes les truites présentes dans
les cages de la ferme, dans un délai fixé au 29 février 2008.

6.Le présent
arrêt rend sans objet la demande de mesures provisionnelles des 30 novembre et
6 décembre 2007 du département.

L'Autorité de céans
ayant été en mesure de statuer en l'état du dossier, les mesures d'instruction
proposées par la recourante ne se justifient pas. Il n'est donc pas non plus
nécessaire d'attendre les résultats de l'expertise du Dr R., lequel a récemment
été mandaté par la recourante pour déterminer si l'élevage de truites fario
(salmo trutta fario) sur la ferme est une source de danger pour la faune
lacustre, principalement pour la truite du lac (salmo trutta lacustris) (D.18),
un tel élevage n'étant quoiqu'il en soit pas autorisé par la concession
délivrée et son refus reposant sur d'autres motifs. La demande subsidiaire du
14 janvier 2008 de X. SA de suspendre la procédure jusqu'aux conclusions de cet
expert doit en conséquence être rejetée.

7.Vu l'issue du
litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge de la recourante qui
succombe (art.47 al.1LPJA).

Par ces motifs,LA COUR DE DROIT PUBLIC

1.Rejette le recours au
sens des considérants.

2.Met à la charge de la
recourante un émolument de décision de 1'000 francs et les débours par 100
francs, montants partiellement compensés par son avance de frais.

Neuchâtel, le 23
janvier 2008

AU NOM DE LA COUR DE DROIT PUBLIC

Le
greffier                                       Le
président