ne_gerichte · CDP.2014.305 · 2010-06-24 · fr

Plan spécial visant la modification d'un plan, respectivement, d'un règlement d'aménagement communal et d'un règlement de construction communal dans la mesure nécessaire à la mise en œuvre d'un projet d'urbanisation retenu dans un plan de quartier.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 01.10.2015 CDP.2014.305 (INT.2015.369)

Arrêt du Tribunal Fédéral
Arrêt du 09.06.2016
[
1C_575/2015
]
A.
Le 24 juin 2010, le Conseil général de la
commune du Landeron (ci-après : conseil général) a adopté le plan spécial
"Les Pêches Derrière l'Eglise"
(ci-après : plan spécial). Celui-ci a pour objectifs – dans son
périmètre, lequel est affecté à une zone
d'habitation à
haute densité (ZHHD) et
se
compose des articles 6985, 8436, 8438, 8580 et 8632 du cadastre de la commune du
Landeron, propriété de
Y. SA
à l'exception du bien-fonds 6985 – de déterminer les
prescriptions nécessaires à une urbanisation conforme aux règles du plan et
règlement d'aménagement communal, ainsi qu'aux mesures du plan directeur de
quartier "
Les Pêches Derrière l'Eglise
- Le Bas du Ruisseau" (ci-après : plan
de quartier), adopté également le 24 juin 2010 par le conseil général. Plus
spécifiquement,
l
e plan spécial vise une utilisation du sol de haute densité, la
réalisation d'une unité architecturale s'intégrant bien dans les sites
environnants, la réalisation d'un ensemble économe en utilisation d'énergie,
l'aménagement d'espaces extérieurs favorisant la convivialité et libres de tout
trafic motorisé, ainsi qu'une prise en compte de l'instabilité des sols, de
leur faible capacité d'infiltration des eaux de pluies et des dommages pouvant
résulter des crues centennales du lac de Bienne et du ruisseau des Aiguedeurs (art. 5
du
règlement de plan spécial " Les Pêches Derrière
l'Eglise
"
[
ci-après : RPS
]
)
. Soumis à un référendum
facultatif, le plan spécial a été accepté le 28 novembre 2010 en votation
populaire. Dans le cadre de sa mise à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février
2011, il a soulevé dix oppositions, dont celles des époux
X.
et consorts
, propriétaires de
parcelles adjacentes au sud du périmètre du plan spécial.
Après avoir tenté la conciliation avec chacun des opposants, le Conseil
communal de la commune du Landeron (ci-après : le conseil communal) a levé, par
dix décisions séparées datées du 13 février 2012, toutes les oppositions, dont
celles des prénommés, jugées non fondées. Saisi de recours séparés contre ces
prononcés, notamment, des époux X. et consorts, le Conseil d'Etat a, par
décision du 15 octobre 2014, joint les causes et partiellement admis les
recours. D'une part, il a reconnu que le terrain remblayé ne valait pas terrain
naturel au sens de l'article 12 al. 2 RELCAT et ne constituait pas le terrain
de référence pour toutes les dimensions des constructions, de sorte que le
conseil communal était invité à supprimer l'article 20 al. 3 du RPS, ainsi qu'à
revoir l'article 8 al. 2 RPS et les documents relatifs tant au degré
d'utilisation des terrains qu'aux dimensions des constructions. D'autre part,
le Conseil d'Etat a retenu que le plan d'urgence pour faire face aux dangers
naturels d'inondation devait être adopté au stade du plan spécial, de sorte
qu'il était demandé à l'autorité communale de modifier l'article 36 al. 2 RPS
en conséquence, ainsi que de mettre en œuvre un concept de protection pour tout
le territoire communal, susceptible à moyen terme de freiner notablement les
inondations. Sur ce dernier point, il a considéré que les divers documents techniques
et expertises au dossier prenaient en compte la situation des voisins et
donnaient des réponses adéquates là où les risques hydrogéologiques et
d'inondations étaient augmentés. Il a précisé qu'il n'avait pas de motif de
remettre en cause l'avis du bureau des ouvrages d'art et de l'économie des eaux
(ci-après : BOAE), selon lequel la mise en place de sacs de sable ou autres
éléments amovibles était efficace pour faire face à ces dangers naturels, pour
autant qu'elle se fasse de manière rapide et coordonnée par les
sapeurs-pompiers. Le Conseil d'Etat a encore estimé que la surélévation du
projet de construction de treize bâtiments sur le périmètre du plan spécial
permettrait de préserver globalement le site archéologique et que
l'augmentation de 5 m de la hauteur maximale à la corniche dans le secteur
du Bas des Levées ne contribuait pas à vider le plan d'aménagement communal de
sa substance, puisque le secteur restait en ZHHD pour laquelle une hauteur
maximale à la corniche de 13.50 m prévalait déjà.
B.
Par mémoire du 11 novembre 2014, les époux X.
et consorts recourent devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal
contre ce prononcé, en concluant à l'annulation de celui-ci, avec suite de
frais et dépens. Ils requièrent le renvoi du dossier au Conseil d'Etat,
respectivement au Conseil communal, pour instruction complémentaire et nouvelle
décision. Plus spécifiquement, ils demandent à ce qu'il soit ordonné à
l'autorité inférieure de procéder aux mesures d'investigation qui s'imposent, à
savoir une expertise tendant à évaluer, pour les biens-fonds
adjacents au sud du périmètre du plan spécial
du cadastre de la commune du Landeron, les risques et effets cumulés
liés à l'instabilité des terrains ainsi qu'aux dangers d'inondations dans le
périmètre du plan spécial et ce, afin de déterminer les mesures spécifiques et
concrètes devant être adoptées pour prémunir dites parcelles de ces risques. En
résumé, les recourants invoquent une constatation inexacte et incomplète des
faits pertinents, compte tenu, d'une part, de l'absence – du point de vue de
l'instabilité des terrains – d'études quant à l'impact sur leurs parcelles du
plan spécial et des constructions qui y seront implantées et, d'autre part, de
la pertinence de l'évaluation, telle qu'elle ressort du dossier quant au risque
d'inondation affectant leurs biens-fonds, respectivement, quant aux mesures de
protection devant être prises dans le cadre de l'adoption du plan spécial et de
l'établissement du plan d'urgence, afin de prévenir ce danger naturel. Les
recourants se prévalent également d'une violation du droit, plus spécifiquement
des articles 4 LAT, 6 LCAT et 5 RPS, à mesure que les autorités inférieures ont
refusé de procéder à des analyses de leurs terrains afin de quantifier les
risques liés aux variations de la nappe phréatique durant les travaux et après
les constructions projetées et, partant, de déterminer dans le plan spécial les
mesures de protection suffisantes et adéquates s'agissant de leurs propriétés.
Ils sollicitent en outre la mise en œuvre d'une vision locale, ainsi que des
mesures d'investigation s'imposant, à savoir en particulier d'une expertise. De
même, ils requièrent l'audition des concepteurs du système de protection contre
les eaux dans leurs immeubles, ainsi que la production du préavis du 28 octobre
2009 du Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) concernant le
cahier des charges pour le plan spécial.
C.
Sans formuler d'observations, le Conseil d'Etat
propose en date du 22 décembre 2014 le rejet du recours. Dans leurs
observations respectives des 19 et 25 février 2015, la Commune du Landeron et Y.
SA concluent, avec suite de frais et dépens, également au rejet du recours.
D.
Le 30 mars 2015, les recourants prennent
position sur lesdites déterminations de l'intimée ainsi que du tiers intéressé,
confirment leurs conclusions et maintiennent leurs réquisitions de preuves.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.
2.
a) Les autorités en
charge de l’aménagement du territoire bénéficient d’une importante liberté
d’appréciation dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT),
notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d’appréciation
n’est toutefois pas totale. L’autorité de planification doit en effet se
conformer aux buts et aux principes régissant l’aménagement du territoire, tels
qu’ils résultent de la Constitution fédérale (art. 75 Cst. féd.) et de la loi
(art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences
découlant de la législation fédérale sur la protection de l’environnement
(arrêt du TF du
08.10.2012 [1C_246/2012
] cons. 3.1.2). Ces principes s’appliquent
également lorsque l’autorité de planification révise un plan d’affectation et
substitue à une zone à bâtir existante une autre zone constructible soumise à
un régime différent (arrêt du TC Vaud du 04.10.2010 [AC.2009.0272] cons. 2a et
la référence citée, publié partiellement in :
RDAF
2011 I p. 128 ch. 2.1.7
).
Selon l'article 75 Cst. féd., les
cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une
utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du
territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans
d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout
judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est
dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33
LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les
plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al.
1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence
(art. 3 OAT;
arrêt du
TF
du
15.01.2010
[
1C_317/2009
]
) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et
26 al. 2 LAT; arrêt du TC Vaud du 31.01.2008 [AC.2006.0202] cons. 2c). La
planification doit se faire en fonction de la cohérence de l'ensemble d'un
périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la planification locale, voire
régionale, excluant ainsi une appréciation isolée des qualités d'un plan (
ATF
122 II 326
cons. 5b et les références
citées; arrêt du TF du
15.04.2008 [1C_386/2007
et 1C_388/2007] cons. 4.5).
b)
L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation
du sol découle des articles 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente
pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le
territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux articles 15 à 17
LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zone à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il
prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou
des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification
locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent
être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un
plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des articles
23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors
inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du
territoire qui se posent (ATF
120 Ib 207
cons. 5, 119 Ib 174 cons. 4 p. 178;
Moor
, in :
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.], Commentaire de la LAT, 2010, nos 66 et
84 ad art. 14 LAT;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation,
2001, p. 126-127).
Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être
soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'article 2 LAT se déduit des buts
et des principes régissant l'aménagement du territoire (article 1 et 3 LAT), du
plan directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des
règles de procédure établies par la LAT (art. 4, 33 LAT; ATF
120 Ib 207
cons. 5;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., p. 127;
Brandt/Moor
, in : Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, 2009,
no 132 ad. art. 18 LAT). En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même
de grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral
n'oblige pas de procéder par la voie de la planification spéciale (
Brandt/Moor
, op. cit., no 137 ad art. 18 LAT; arrêt du TF
du
17.10.2011 [1C_57/2011
] cons. 2.1).
Selon l'article 18
LAT, le droit cantonal peut, en outre, prévoir d'autres zones d'affectation que
les trois zones primaires susdites
prévues aux articles 15 à 17 LAT
.
c)
Le plan de quartier
est un cas d'application de l'article 18 LAT. Il s'agit d'un instrument de
planification définissant dans un périmètre donné les conditions d’urbanisation
détaillées dans lesquelles les projets de construction doivent s’inscrire. Les
plans de quartier ont pour but de favoriser une architecture et un urbanisme de
qualité et d'améliorer l'intégration du quartier dans son environnement bâti et
non bâti (art. 79 al. 1
LCAT
). Ils ne peuvent
pas déroger aux prescriptions prévues par le plan d'aménagement, sous réserve
de la réglementation communale relative à la longueur maximale des
constructions (al. 2). En vertu de l'article 80
LCAT
, le regroupement
des constructions est autorisé aux mêmes conditions que pour les plans spéciaux
(art. 68 LCAT).
d)
Les plans
spéciaux font partie des plans d'affectation communaux (art. 43 al. 2 let.
b LCAT). Il s'agit de plans d'affectation spéciaux qui permettent
d'individualiser le régime du plan d'affectation général, tout en favorisant
des solutions plus globales que l'autorisation de construire (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., no 274, p. 125;
Brandt/Moor
, op. cit., no 95, p.
40). D'une manière générale, l'adoption d'un plan d'affectation spécial relève
d'une exigence de cohérence et de coordination dans l'implantation et
l'équipement des constructions, soit à l'intérieur du périmètre même du plan
spécial, soit par rapport à son contexte spatial et environnemental. Il s'agit
également et surtout d'assurer la cohérence avec les objectifs du plan
directeur cantonal, de même que, plus largement, avec les stratégies
d'organisation du territoire, telles que les buts et principes posés aux
articles 1 et 3 LAT (
Brandt/Moor
, op. cit., no 97, p. 41). En zone
à bâtir, les plans d'affectation spéciaux visent plus précisément à assurer,
dans un périmètre donné, une urbanisation harmonieuse, économisant l'espace et
rationalisant les investissements publics et priv. (
Brandt/Moor
, op.
cit., no 101, p. 42-43.).
Les plans spéciaux prévus par le
droit cantonal neuchâtelois, réglementent une partie du territoire communal et
permettent de régler des problèmes particuliers de planification, tels
l'aménagement de quartiers, les centres d'achat, l'exploitation des gisements
de matériaux, les décharges et les manèges (art. 65 LCAT). Le plan
d'aménagement peut délimiter des secteurs où des plans spéciaux seront établis
avant toute construction (art. 66 al. 1 LCAT). Les plans spéciaux peuvent
déroger aux plans d'aménagement ainsi qu'aux gabarits et aux distances visées à
l'article 17
LCAT
,
à savoir la distance des constructions par rapport à une forêt, à une vigne
et/ou aux routes. Les plans spéciaux doivent régler l'affectation, le degré
maximal d'utilisation des terrains, les gabarits, ainsi que les questions
d'équipements des terrains. Ils peuvent incorporer des dispositions du même
type que celles figurant à titre facultatif dans le règlement d'aménagement selon
l'article 59 al. 2
LCAT
,
telles que par exemple l'ordre, l'implantation, la hauteur et la longueur des
constructions, le nombre de niveaux, etc. (art. 67 LCAT). Le regroupement des
constructions est en outre autorisé pour autant que la densité, l'indice
d'utilisation et le taux d'occupation du sol soient respectés en considérant
l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du plan spécial (art. 68 al.
1 LCAT). Les plans spéciaux sont adoptés selon la même procédure que les plans
d'aménagement (art. 89 ss LCAT).
Selon le rapport du 21 août 1991
du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (LCAT) qui a institué au niveau communal l'instrument
du plan spécial, celui-ci a pour but la résolution de problèmes de
planification. Cet instrument pourra être utilisé, soit pour permettre la
réalisation de projets que le plan d'aménagement n'a pu prévoir, soit pour des
objets dont la réalisation doit, de par la loi, se faire sur la base d'un plan
spécial (centres d'achat, carrières et gravières nouvelles). Relevant que
plusieurs communes ont émis des craintes quant à l'utilisation future de ce
type de plan, le rapport précise qu'il conviendra, dans les zones à bâtir, de
ne l'utiliser que parcimonieusement de façon à ne pas compromettre l'équilibre
général du plan d'aménagement. Le plan spécial doit être une prime à la qualité
urbanistique et non pas une solution de facilité ou la réalisation de n'importe
quoi (BGC 1991, vol. 157, tome II, p. 1152, spécialement p.
1166-1168). Se fondant sur ces travaux préparatoires en lien avec la structure
pyramidale des instruments prévus par la LAT, à savoir le rapport hiérarchique
du plan général d’affectation vis-à-vis des plans spéciaux,
la Cour de droit public a admis que le recours au plan
général d'affectation plutôt qu'au plan spécial devait prévaloir à chaque fois
que cela était possible. Autrement dit, le recours au plan spécial devait se
faire de manière restrictive, à savoir uniquement lorsque la loi prescrivait
expressément une planification par le biais de cet instrument ou lorsque le
plan général d'affectation s'avérait lacunaire, car n'ayant pas pu prévoir une
construction et/ou une affectation du type de celle projetée. A ce propos, la
Cour de céans a
précisé que, bien qu'en droit neuchâtelois la procédure d’adoption d’un plan
spécial et la procédure d'adoption des plans généraux d’affectation, soit des
plans d'aménagement, étaient les mêmes avec une adoption par le législatif
communal et un référendum facultatif (art. 89 ss LCAT), ces deux instruments ne
pouvaient indifféremment se substituer l'un à l'autre. En effet, le
planificateur abordait différemment, du point de vue de leur contenu, le plan général
d'affectation et le plan spécial. Avec ce dernier, l'attention de
l’autorité de planification était concentrée
sur des problématiques de proximité et non plus d'ensemble (arrêts de la
CDP [2014.65
] du 20.11.2014 et du 19.09.2013
[2012.291
], confirmé par le TF le
29.04.2014 [1C_800/2013
]).
3.
a)
En l'espèce
, il
s'agit, d'une part,
de
préciser les mesures d'urbanisation contraignantes déterminées par le plan
d'aménagement communal et par le plan de quartier pour le secteur "Les
Pêches Derrière l'Eglise" et, d'autre part, de concrétiser les mesures
d'urbanisation relativement contraignantes et dispositives fixées par le plan
de quartier pour ledit secteur. Le plan spécial vise aussi à modifier le plan,
respectivement, le règlement d'aménagement communal et le règlement de
construction communal dans la mesure nécessaire à la mise en œuvre du projet
d'urbanisation retenu dans le plan de quartier, à savoir la construction de
bâtiments essentiellement destinés à l'habitat, ainsi que l'aménagement
d'espaces extérieurs. Sur ce point, l'idée générale du plan spécial consiste à
construire, sur l'ensemble de son périmètre affecté à une ZHHD, des bâtiments
de typologies différentes, à savoir, au nord, quatre bâtiments comprenant des
appartements à louer (environ 56 unités d'habitation), au centre, trois
bâtiments comprenant des appartements à vendre sous la forme de PPE (environ 33
unités d'habitation), ainsi qu'un bâtiment comprenant des fonctions
sociologiques propres au quartier, salle de rencontres, crèche et des
appartements protégés pour personnes âgées autonomes (environ 21 unités
d'habitation) et, au sud, quatre bâtiments comprenant des habitations
mitoyennes et triplex à vendre (environ 16 unités d'habitation). En résumé, le
plan spécial définit six secteurs d'affectation, à savoir : deux périmètres
destinés à l'habitat collectif sous forme de locatifs ou PPE (
secteurs A et C
); un périmètre destiné à l'habitat collectif sous
forme de logement protégés, ainsi qu'à des locaux communautaires et à une
crèche (secteur B); un périmètre destiné à l'habitat individuel groupé (secteur
D); un périmètre destiné aux abris des bâtiments du secteur D (secteur G); un
périmètre destiné à un bâtiment de délassement dans l'espace collectif
polyvalent (secteur H).
Aux termes de l'article 4 RPS, le plan spécial
déroge au plan et règlement d'aménagement communal en ce qui concerne les
typologies, les gabarits, le taux d'occupation du sol, ainsi que
la hauteur à la corniche et le nombre de
niveaux apparents
. S'agissant de
l'affectation et des typologies, le plan spécial, affecté à une ZHHD, admet les
habitations collectives et individuelles groupées, les locaux communautaires et
crèches, ainsi que les activités économiques non gênantes ayant un lien
fonctionnel avec l'habitat et servant les besoins courants des habitants (art.
6 RPS), alors que cette zone est – conformément à l'article 11.03.3 du
Règlement d'aménagement du 13 août 1997 de la commune du Landeron
(ci-après : RAC) – destinée à l'habitation collective,
soit des immeubles non juxtaposés comptant plus de trois logements (art. 42 ss
RELCAT), étant précisé que les activités ne provoquant pas de gêne pour le
voisinage y sont autorisées. L'article 11.03.2 RAC précise que,
dans cette zone, la densification aura comme
corollaire la recherche de la qualité de l'habitat et des espaces extérieurs
non construits, qui seront de dimensions suffisantes, aménagés et arborisés
avec soin.
Concernant ce qui a
trait aux gabarits, les périmètres d'évaluation des constructions (ci-après :
PEC) déterminent par des alignements les emprises d'implantation maximales des
bâtiments à l'intérieur du périmètre du plan spécial, de même qu'ils fixent les
distances minimales des bâtiments par rapport aux routes publiques, au ruisseau
du Faubourg. et aux biens-fonds voisins sis à l'extérieur du périmètre du plan
spécial.
Remplissant en cela les
objectifs assumés par les gabarits, ils les remplacent et respectent d'ailleurs
par rapport aux parcelles voisines les gabarits réglementaires. Quant au taux
d'occupation du sol, ainsi que
la
hauteur à la corniche et le nombre de niveaux apparents
, il a été arrêté en prenant le terrain remblayé comme
terrain de référence. Admettant
partiellement les recours
interjetés devant lui, le Conseil d'Etat a sur ce point admis que le terrain
remblayé ne valait pas terrain naturel au sens de l'article 12 al. 2
RELCAT
et ne
constituait pas le terrain de référence pour toutes les dimensions des
constructions, de sorte que le conseil communal était invité à revoir tant les
dispositions du RPS que les documents relatifs au degré d'utilisation des
terrains et aux dimensions des constructions, qui prenaient le terrain remblayé
comme terrain de référence. Cela étant, l'article 8 RPS prévoit un taux
d'occupation au sol de 28 % au plus et une densité de 1.87 m
³/m² au moins et de 2.97
m
³/m² au plus, bonus MINERGIE inclus, alors que l'article 11.03.5 RAC,
qui traite du degré d'utilisation des terrains pour la ZHHD, fixe à 25 % au
maximum le taux d'occupation du sol et à 1.7
m
³/m² au minimum et 2.7
m
³/m²
au maximum la densité pour les constructions à toiture à pans, respectivement,
à 1.5
m
³/m² au minimum et
2.5
m
³/m² au maximum pour celles
à toiture plate. S'agissant des dimensions des constructions, le plan spécial
fixe à l'article 15 de son règlement une cote d'altitude maximale par périmètre
d'évolution des constructions en lieu et place du nombre de niveaux apparents
et de la hauteur maximale moyenne à la corniche. Par rapport au terrain
remblayé, pris par l'intimée comme terrain de référence, les cotes d'altitude
permettent l'implantation de bâtiment de 5 niveaux apparents au nord, de 4
niveaux apparents au centre et de 3 niveaux apparents au sud, dont la hauteur
respecte la hauteur totale selon le RAC, attique inclus (13.5 m hauteur
moyenne à la corniche + hauteur attique). A cet égard, le rapport explicatif du
plan spécial précise que la question de la hauteur réglementaire n'est
importante que pour les bâtiments du secteur A, les hauteurs des bâtiments dans
les secteurs B à D étant inférieures à la hauteur réglementaire. En ce qui
concerne cette hauteur, l'article 11.03.6 RAC stipule que la hauteur de
corniche est de 13.5 mètres, sous réserve du secteur du Bas des Levées où la
hauteur est limitée à 8.5 mètres (let. b). Quant au nombre maximum de niveaux
apparents, il est selon cette même disposition de 5, sous réserve dudit secteur
où il est limité à 4 (let. c). Le secteur du Bas des Levées, qui comprend
notamment le secteur "Les Pêches Derrières l'Eglise", est défini par
un périmètre de plan de quartier. Se trouvant en ZHHD, il a pour objectif
particulier la réalisation d'habitations à haute densité et d'espaces
extérieurs de qualité (art. 10.02.1 let. b et 10.02.2 al. 2 let. b RAC).
Enfin, le plan spécial vise à définir, d'une
part, les principes de l'équipement du futur quartier en matière d'accès, de
stationnement, d'approvisionnement en eau et énergies, ainsi que d'évacuation
des eaux usées et de pluies et, d'autre part, dans leurs principes les mesures
nécessaires pour tenir compte de l'instabilité des sols et du niveau élevé de
la nappe phréatique, de la faible capacité d'infiltration des sols en vue de
l'absorption des eaux de pluies, du danger de degré moyen des crues centennales
du lac de Bienne et du ruisseau des Aiguedeurs, ainsi que de la présence d'un patrimoine
archéologique d'intérêt public, méritant protection.
Ces indications, qui soulignent les incidences qu'aurait la réalisation
du projet sur la ZHHD, suffisent à démontrer la nécessité d'adopter une
planification, laquelle ne peut se faire par la voie du plan de quartier, bien
que
l'article 10.02.1 let. b RAC prescrive la
définition
d'un périmètre de plan de quartier, notamment,
pour le secteur ici concerné. En effet, cet instrument ne permet pas – sous
réserve de la réglementation communale relative exclusivement à la longueur
maximale des constructions – de déroger aux prescriptions prévues par le plan
d'aménagement.
b)
L
es
recourants ne semblent pas s'opposer en tant que tel au choix de procéder par
un plan spécial. Quoi qu'il en soit, suivant une jurisprudence constante, la
Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et
la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités
précédentes (
RJN 1996, p. 245
cons. 2,
204
cons. 2a, 1991, p.164 cons. 2a, 1987, p. 270 cons. 1a, 1986, p. 116;
arrêt du
TA [2008.112
du 05.05.2008 ] cons. 6a et les références citées).
Il convient dès lors d'examiner si les dérogations à la réglementation du plan
général d'affectation –
en particulier le changement
d'affectation, ainsi que de degré d'utilisation des terrains et des
dimensions des constructions
que suppose la
mise
en œuvre du projet d'urbanisation retenu dans le plan de quartier adopté le 24
juin 2010 par le conseil général, à savoir la construction de bâtiments
essentiellement destinés à l'habitat, ainsi que l'aménagement d'espaces
extérieurs
–
peuvent s'effectuer par l'intermédiaire de
l'instrument du plan spécial ou s'il aurait été nécessaire de recourir à une
modification du plan général d'affectation.
Le plan spécial litigieux permet la construction en
ZHHD de bâtiments de typologies différentes, soit des habitations collectives
et individuelles groupées, ainsi que des locaux communautaires et une crèche,
tout en prenant en considération l'instabilité des sols, leur faible capacité
d'infiltration des eaux de pluies, ainsi que les dommages pouvant résulter des
crues centennales du lac de Bienne et du ruisseau
des Aiguedeurs
.
Comme exposé ci-avant (cons. 2d), l'instrument du plan spécial, ayant pour but
la résolution de problèmes particuliers de planification, il ne peut être
utilisé que pour permettre la réalisation de projet que le plan d'aménagement
n'a pu prévoir ou
pour des objets dont la réalisation
doit, de par la loi, se faire sur la base d'un plan spécial. Or, tel n'est pas
le cas en l'espèce. Tout d'abord, aucune disposition légale ne commande la
réalisation des
installations
projetées par le biais d'un plan spécial. L'article 10.01.1 RAC stipule que le
périmètre du plan spécial englobe un seul secteur de la localité, soit Le Bourg
dont ne fait pas partie le secteur "Les pêches derrière l'Eglise".
Ensuite, le plan d'aménagement de la commune du Landeron prévoit de
l'habitation collective ou individuelle groupée, avec autorisation d'activités
ne provoquant pas de gêne pour le voisinage, telle que peuvent l'être des
locaux communautaires et une crèche
, dans la zone d'habitation à moyenne densité
(ZHMD), avec d'ailleurs un taux maximal d'occupation du sol supérieur de celui
envisagé. Certes la densité est moindre que celle arrêtée par le plan spécial,
de même que, s'agissant des bâtiments du secteur A, la hauteur à la corniche et
le nombre maximum de niveaux apparents (art. 11.04.3, 11.04.5 let. a et b,
11.04.6 let. b et c RAC). Cela étant,
un
projet du type de celui envisagé par le plan spécial pourrait, compte tenu non
seulement de l'affectation retenue mais aussi des dimensions des bâtiments
projetés, trouver sa place dans la zone du Faubourg (ZF), à savoir une zone
destinée à l'habitation, ainsi qu'aux activités commerciales, artisanales et
tertiaires, avec une densité pouvant aller jusqu'à 4 m³/m²,
l'architecture, les volumes, les matériaux, la couleur des nouvelles
constructions devant être en harmonie avec le caractère et l'ambiance générale
des rues formant cette zone (art. 11.01.3 et 11.01.6 RAC). Il s'ensuit que le
recours à un plan spécial ne se justifie pas, à mesure que le plan
d'aménagement communal prévoit des zones pour la réalisation de projets du type
de celui dit "Les Pêches Derrière l'Eglise". La prise en compte de
l'instabilité des sols, de leur faible capacité d'infiltration des eaux de
pluies, ainsi que des dommages pouvant résulter des crues centennales du lac de
Bienne et du ruisseau
des
Aiguedeurs
– problématique qui n'est en
soi pas propre au secteur concerné par le plan spécial, mais qui se retrouve en
plusieurs autres endroits du territoire de la commune du Landeron – ne saurait
en outre autoriser le recours à un plan spécial.
Les
constructions souhaitées par le tiers intéressé
sur les articles 6985, 8436,
8438, 8580 et 8632 du cadastre de la commune du Landeron
,
ne pourraient dès lors être envisagées
que par le biais d’une modification du plan
d'aménagement.
Il est impératif d’éviter que les options
fondamentales dépeintes par le plan général d’affectation puissent être
révisées par petites touches successives lors d’adoption de révisions
partielles ou de plans localisés suivant des intérêts plus particuliers qui,
comme dit plus haut, transformeraient au final un tableau harmonieux en une
toile indéchiffrable et incohérente. L'équilibre général du plan d'aménagement
ne doit en effet pas être compromis. De plus, lorsque l’autorité de
planification – ici une autorité communale – révise un plan général
d’affectation et substitue à des zones à bâtir existantes une zone
constructible soumise à un régime différent, elle doit en particulier se
conformer aux buts et aux principes régissant l’aménagement du territoire, tels
qu’ils résultent de la Constitution fédérale et de la loi, ainsi que prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l’environnement. De même, une pesée d'intérêts à l'échelle
communale, laquelle est avant tout le fait de l'autorité de planification, doit
alors avoir lieu.
c) Dans ces conditions, le recours à l'instrument du
plan spécial devant en l'espèce être exclu, il n'est pas nécessaire d'examiner
si les risques et effets cumulés liés à l'instabilité des terrains ainsi qu'aux
dangers d'inondations dans le périmètre du plan spécial ont été correctement
pris en considération, ni si les mesures spécifiques et concrètes envisagées
pour prémunir les parcelles voisines de ces risques s'avèrent suffisantes. Il
en va de même des autres griefs soulevés par les recourants. Le dossier tel que
constitué permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a en outre pas lieu
de donner suite aux réquisitions des recourants tendant à la mise en œuvre
d'une vision locale et des mesures d'investigation, à savoir en particulier
d'une expertise, ainsi qu'à l'audition des concepteurs du système de protection
contre les eaux dans leurs immeubles et à la production du préavis du 28
octobre 2009 du SAT concernant le cahier des charges pour le plan spécial.
4.
Il résulte
des considérants qui précèdent que, bien fondé, le recours doit être admis, et
la décision attaquée, ainsi que celles de la commune du Landeron
du 13 février 2012,
annulée.
Il est statué sans frais, les
autorités communales n'en payant pas
(art. 47 al. 2
LPJA
).
L'avance de frais effectuée par les
recourants leur sera restituée
.
Vu le
sort de la cause, ces derniers ont droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA).
Mes E. et F.
n'ayant pas déposé un état de leurs honoraires et
des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 du
décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens
en matière civile, pénale et administrative [
TFrais
]).
Tout bien considéré, les dépens peuvent être équitablement fixés à
1'500 francs, frais et TVA compris. Des dépens ne seront en revanche pas
alloués au tiers intéressé, qui n'obtient pas gain de cause.
Par ces motifs
,
la Cour de droit public
1.
Admet le recours.
2.
Annule la décision du Conseil d'Etat du 15 octobre 2014, ainsi que
celles de la Commune du Landeron du 13 février 2012.
3.
Statue sans frais et ordonne le remboursement
aux recourants de leur avance de frais.
4.
Alloue aux recourants une indemnité de dépens de
1'500 francs
à la charge de
l'intimée.
5.
Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les dépens de première instance
en faveur des recourants.
Neuchâtel, le 1
er
octobre 2015