ne_gerichte · CDP.2020.27 · 2020-11-10 · fr
CDP.2020.27


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 03.08.2021
 [2C_10B.Y.44/2020]

A.Par acte notarié du 10 janvier 2000, la Commune
de X.________ a constitué un droit de superficie sur les biens-fonds[11] et [22]du cadastre de X.________ en faveur
de A.Y. et B.Y.________, le superficiaire affectant la surface constituée en
droit de superficie à l'exploitation d'un camping avec piscine. Dès novembre
2017, la commune et les intéressés ont échangé des courriers, l'autorité
communale relevant qu'il était de notoriété publique que plusieurs personnes
résidaient de manière permanente dans le camping. Elle entendait par ailleurs
faire respecter l'article 3 de l'acte notarié selon lequel le superficiaire
veillera à ce que les constructions mobilières soient bien considérées comme
des constructions de vacances, toujours secondaires par rapport à l'habitation
principale du domicile des occupants du camping. Au début 2018, la commune a
proposé une entrevue avec les intéressés et les a sommés de fournir la liste
des locataires de parcelles (nom, prénom, adresse et numéro de parcelle) du
camping, dans le but de préparer la facturation 2017 relative à la taxe des
déchets pour les résidences secondaires. Les parties ont saisi le préposé
cantonal à la protection des données qui s'est prononcé par courriels des 6 et
24 juillet 2018. Il a dans un premier temps indiqué que la commune n'était en
droit d'obtenir que les données des personnes ayant séjourné plus de trois mois
ou qui avaient clairement annoncé vouloir établir leur domicile dans le
camping. Suite à des questions complémentaires du mandataire de la commune, il
a indiqué que la signature d'un contrat de bail de plus de trois mois lui paraissait
être un indice suffisant pour prévoir que le séjour serait supérieur à cette
durée et qu'ainsi la commune était en droit d'obtenir le nom, prénom et adresse
des personnes concernées 14 jours après la conclusion d'un contrat de bail. Les
époux Y.________ contestant cet avis, la préposée au contrôle des habitants de
la Commune de X.________ (ci-après : la préposée) leur a imparti, par décision
du 4 octobre 2018, un délai au 10 novembre 2018 pour lui communiquer la liste (nom,
prénom et adresse) des résidents bénéficiant d'un contrat de bail pour une
durée supérieure à trois mois pour les années 2017 et 2018 ainsi que pour les
années à venir et ce, 14 jours après la conclusion du contrat. Elle leur a par
ailleurs infligé une amende de 100 francs. Elle a considéré que la loi
concernant l'harmonisation des registres officiels de personnes et le contrôle
des habitants du 3 novembre 2009 (LHRCH) lui permettait d'exiger des
bailleurs l'obligation de communiquer gratuitement et immédiatement tous les
renseignements nécessaires relatifs aux personnes ayant conclu un contrat de
bail de longue durée pour une place de camping.

Saisi d'un recours contre ce prononcé, le Département de la justice, de
la sécurité et de la culture (ci-après : le département) l'a rejeté par
décision du 2 décembre 2019. Il a estimé que si la LHRCH prévoyait que les
demandes de renseignements à des tiers ne pouvaient viser que des personnes
déterminées, il en était ainsi parce que les bailleurs avaient l'obligation de
transmettre la liste de leurs locataires en relation avec la détermination et
l'introduction du numéro de logement à inscrire dans le registre des bâtiments
et du logement. Le fait que la loi ne prévoit pas des situations dans
lesquelles des personnes sont domiciliées, ou en séjour dans les habitations
qui n'ont pas de numéro de logement et dont l'identité n'a dès lors pas été
transmise au préalable, ne signifie pas que la préposée ne peut exiger la liste
des personnes ayant conclu un contrat de location de plus de trois mois afin de
permettre au contrôle des habitants d'identifier des personnes susceptibles
d'être domiciliées ou en séjour au camping. Il a ajouté que les recourants
n'avaient pas procédé par la voie prévue par la convention intercantonale
relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du
Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE) pour contester l'avis du préposé.

B.A.Y. et B.Y.________ interjettent recours
devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée
du département en concluant à son annulation ainsi qu'à celle du conseil
communal, sous suite de frais et dépens. Ils estiment que l'autorité précédente
fonde à tort sa décision sur la LHRCH alors que sont applicables les lois sur
les établissements publics (LEP) et sur le tourisme (LTour) et que, selon ces
législations spéciales, l'obligation de contrôle des hôtes incombe aux
exploitants d'établissements et est instituée en faveur des autorités
cantonales exclusivement. Par ailleurs la collaboration prévue par la LHRCH ne
vise que les enquêtes concrètes visant des personnes déterminées. Enfin, la
transmission massive et systématique des données des hôtes du camping viole les
dispositions sur la protection des données.

C.Le département conclut au rejet du recours dans
la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations.

D.Dans ses observations, la préposée conclut au
rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable (cf. notamment art. 38LHRCH).

2.Les recourants estiment que c'est à tort que la
décision entreprise ne tient pas compte d'autres législations cantonales, soit
notamment la législation sur les établissements publics. Or, la loi y relative
du 18 février 2014 (LEP) a pour
but de régler les conditions d'exploitation des établissements publics et les
manifestations publiques, de contribuer à la protection de la santé, de l'ordre
et de la tranquillité publics, de promouvoir la qualité de l'hôtellerie et de
la restauration et de contribuer au financement de l'offre touristique et de
prestations aux hôtes (art. 1). Si le règlement d'exécution des lois sur la
police du commerce et sur les établissements publics du 17 décembre 2014 (RELPComEP)
prévoit que les nom, prénom et date de naissance des hôtes doivent être
enregistrés et transmis chaque jour à la police (art. 23 al. 1), cela ne
signifie pas que lesdits hôtes ne sont pas soumis à laLHRCHs'ils
établissent leur domicile ou séjournent au-delà de trois mois dans une commune.
En effet, selon l'article 39 al. 1 de dite loi, toute personne physique qui
établit son domicile (art. 3) dans une commune ou y séjourne (art. 4)
au-delà de trois mois doit déclarer son arrivée au service communal (cf.
également art. 11 de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des
habitants et d'autres registres officiels de personnes du 23 juin 2006 [ci-après
: LHR]).

Quant à la loi sur l'appui au développement touristique (LTour), du
18 février 2014, elle a pour but de favoriser l'économie touristique du
canton au niveau de la promotion, du développement, de l'accueil et de l'offre
touristiques (art. 1 al. 1). Si elle est effectivement applicable aux hôtes
d'un camping (art. 2 al. 4), elle n'a pas pour effet de soustraire ces derniers
à l'application de laLHRCHsi les
conditions de l'article 39 précité sont remplies.

3.a) La décision du 4 octobre 2018 de la préposée
se fonde sur les articles 39 et 48LHRCH. Selon
cette dernière disposition, sur demande orale, écrite, par fax ou par courriel
du service communal, les employeurs pour leurs employés, les bailleurs et
gérants dimmeubles, pour les locataires qui habitent leurs immeubles, qui y
emménagent ou qui les quittent, ainsi que des fournisseurs d'énergie et d'eau
potable pour les prestations qu'ils fournissent ont lobligation de lui
communiquer gratuitement et immédiatement tous les renseignements nécessaires
relatifs aux personnes tenues de sannoncer (art. 41 et 52), si ces dernières
ne sacquittent pas de leurs obligations. La même obligation incombe aux
établissements publics au bénéfice dune autorisation permettant de loger des
hôtes, le contrôle de ces derniers, conformément à la législation en la
matière, étant réservé (al. 2).

Il n'est pas contesté en l'occurrence que le camping constitue un
établissement public au sens de cette disposition. Par ailleurs, il a été
démontré ci-dessus que la législation en la matière (notamment laLEP) ne fait
pas obstacle à l'application de laLHRCH.

Cette loi vise l'harmonisation des registres de personnes et l'échange
de données personnelles entre registres (let. a), et d'autre part à fixer les
règles nécessaires à la tenue du registre des habitants, c'est à dire le
registre de toutes les personnes établies ou en séjour dans une commune du
canton, conformément à la législation fédérale, et de fournir aux administrations
publiques les renseignements dont elles ont besoin sur ces personnes (let. b).
L'article 48 figure dans le chapitre relatif au contrôle des habitants et, plus
particulièrement, dans sa section 2 relative aux déclarations obligatoires qui
débute par l'article 39 précité. Il se réfère par ailleurs à l'article 41
relatif au lieu et à la forme de la déclaration qui doit être faite au service
communal et à l'article 52 qui concerne l'exécution par substitution, soit
permet à la personne préposée au contrôle des habitants, dans certains cas, de
procéder à l'inscription ou à la radiation d'une personne. Il ne fait nullement
mention de «personnes déterminées» mais de «personnes
tenues de s'annoncer» au sens des articles 41 et 52, si ces dernières
ne s'acquittent pas de leurs obligations.

b) Les recourants se fondent sur l'article 37LHRCHà
interpréter en lien avec l'article 48 de dite loi pour conclure que la décision
entreprise ne repose sur aucune base légale et viole le principe de la
proportionnalité.

Dit article, qui figure au chapitre 3 de la loi relative au contrôle
des habitants et dans la section 1 relative à l'organisation, a pour titre :
«Attributions de la personne préposée au contrôle des habitants»
et énumère lesdites attributions en son alinéa 1. A l'alinéa 2, il stipule que
la personne préposée au contrôle des habitants peut exiger des administrations
cantonales et communales, ainsi que de tiers (art. 48), qu'ils lui fournissent
gratuitement les renseignements ou les informations qu'ils possèdent au sujet
d'une personne déterminée et qui lui sont nécessaires à la tenue du registre
(art. 43 et 53). L'article 43 relate le contenu de la déclaration
d'arrivée alors que l'article 53 prévoit que pour gérer les informations
relatives aux habitants, les communes tiennent à jour le registre.

L'article 37 renvoie à l'article 48 al. 1 de la loi qui ne vise a
priori pas des personnes déterminées. Quoi qu'il en soit, même s'il fallait
considérer que les articles 37 al. 2 et 48 al. 1LHRCHprévoient
seulement une demande de renseignements relative à des personnes déterminées,
soit déjà identifiées par l'autorité, il y a lieu d'interpréter la loi pour
déterminer si la demande de renseignements à des tiers peut également viser des
personnes non déterminées au sens précité.

4.a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est
la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment les travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode
d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le
sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du
texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste.
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une
lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est
abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution
ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le
législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait
pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un
silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par
le fait que la loi offre certes une réponse mais que celle-ci est
insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune
proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en
principe interdit, suivant la conception traditionnelle qui découle notamment
du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger des silences qualifiés
et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens
réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire
d'une violation de la Constitution (ATF 142 IV 389cons. 4.3.1 et les références citées).

b) On ne saurait considérer en l'occurrence qu'une interprétation
littérale amène à une solution claire puisque l'article 48 mentionne que les
renseignements peuvent concerner des personnes tenues de s'annoncer alors que
l'article 37 al. 2 se réfère à des personnes déterminées.

Il ressort du message du Conseil fédéral concernant lharmonisation des
registres officiels des personnes (FF 2006 439) que la LHR a pour but de
réglementer lharmonisation des registres cantonaux et communaux des habitants
visant à permettre aux statisticiens dutiliser les données de ces registres et
des grands registres fédéraux de personnes pour établir les statistiques de la
population et pour moderniser le recensement de cette dernière. Elle règle les
aspects importants concernant lassurance-qualité, telle que lobligation
dannonce, le principe de lexhaustivité et la tenue des registres (p. 440). Il
est mentionné par ailleurs que la loi sapplique à tous les registres cantonaux
et communaux des habitants, lesquels joueront un rôle primordial lorsquon
établira des statistiques sur la base de registres (p. 469); que le principe
d'exhaustivité, d'exactitude et d'actualité des données s'applique à tous les
registres fédéraux, cantonaux et communaux des habitants (p. 470) et qu'afin de
palier au fait que certaines personnes ne remplissent pas l'obligation de
s'annoncer, est prévue, à titre subsidiaire, une obligation de renseigner pour
les bailleurs et gérants d'immeubles (p. 476). En vertu de l'article 6
LHR, le registre des habitants doit avoir un contenu minimal et cette
disposition contient une liste exhaustive des identificateurs et des caractères
qui doivent figurer pour chaque personne dans les registres des habitants.
Cette liste a pour but d'assurer la clarté et la transparence pour les services
chargés de tenir les registres. Doit y figurer notamment la commune
d'établissement ou de séjour (art. 6 let. p LHR). En sus des données
généralement déjà enregistrées dans les registres cantonaux et communaux des
habitants, ont été ajoutés le numéro d'assuré AVS, l'identificateur du bâtiment
et l'identificateur du logement, afin de pouvoir apparier les informations
provenant de divers registres (art. 6 let. a et c LHR). Selon l'article 12 al.
1 LHR, les cantons édictent les dispositions nécessaires afin que les personnes
suivantes (employeurs, bailleurs et gérants d'immeuble et logeurs) communiquent
gratuitement aux services du contrôle des habitants qui en font la demande les
renseignements relatifs aux personnes tenues de s'annoncer. C'est sur la base
de ces nouvelles exigences du droit fédéral que le droit cantonal a été adapté.

Le rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du projet de
loi du 26 août 2009 (Bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil
2009-2010, tome 1, p. 1071) indique à propos de l'article 37 que, dans la
mesure où le préposé est appelé à statuer sur le domicile ou le séjour d'une
personne établie dans la commune (al. 1 let. h), il doit pouvoir obtenir
les renseignements nécessaires. L'article 37 al. 1 let. h prévoit en effet que la
personne préposée au contrôle des habitants statue, après avoir entendu les
personnes intéressées, sur les contestations découlant de l'application de la
présente loi, notamment sur celles portant sur le domicile ou le séjour. Il en
découle que lorsqu'elle demande des renseignements, la personne préposée le
fait en lien avec une personne déterminée qui lui a d'ores et déjà été
signalée. En effet, l'article 17 al. 1 de la loi prévoit que les
propriétaires-bailleurs sont tenus d'annoncer au service communal du contrôle
des habitants l'arrivée ou le départ de locataires, en indiquant les numéros
des bâtiments et des logements concernés, même en cas de déménagement au sein
du même bâtiment ou groupe de bâtiments, ainsi qu'en cas de réunion ou de
division de logements. Selon l'alinéa 2, l'article 48 al. 1 demeure réservé. Le
rapport précité (p. 1070 et 1072) mentionne qu'il convient de rappeler que,
selon l'article 5 LHR, les registres doivent contenir les données actuelles,
exactes et complètes par rapport à l'ensemble des personnes visées et qu'il
s'agit de la seule manière d'obtenir des bases statistiques fiables. Pour
atteindre véritablement cet objectif et respecter ces exigences, il est
fondamental de pouvoir compter sur le concours des propriétaires-bailleurs.

Il ressort dès lors clairement des travaux législatifs la volonté du
législateur de disposer d'un registre des habitants exact et exhaustif qui
permet des statistiques et recensements fiables de la population. Pour ce
faire, de nouvelles obligations sont imposées aux propriétaires-bailleurs (art.
17 al. 1LHRCH),
aux employeurs et aux fournisseurs d'énergie et d'eau potable (art. 48 al. 1LHRCH), les
établissements publics au bénéfice d'une autorisation permettant de loger des
hôtes ne faisant pas exception (art. 48 al. 2LHRCH).

Le fait que des emplacements des campings ne disposent pas de numéros
de maisons, les mobilhomes n'étant pas visés par l'Ordonnance sur le Registre
fédéral des bâtiments et des logements du 9 juin 2017 (ORegBL), a pour
conséquences que les préposés aux contrôles des habitants n'ont pas
connaissance de personnes qui pourraient être tenues de s'annoncer à la commune
en vertu de l'article 39LHRCH, mais
l'interprétation historique et téléologique de la loi ne permet pas de
considérer que le législateur a voulu dispenser ces personnes de s'annoncer ni
qu'il a voulu les soustraire à l'obligation de renseignement de tiers.

Il existe dès lors une base légale suffisante qui permet à la préposée
de requérir des tenanciers du camping les prénom, nom et adresse des résidents
bénéficiant d'un contrat de bail à loyer pour une durée supérieure à trois
mois. Certes, il se peut que peu de résidents au bénéfice d'un tel contrat
soient concernés, soit aient établi leur domicile ou séjourné plus de trois
mois dans la commune. Toutefois, il y a lieu de permettre à la préposée
d'exécuter ses tâches, soit notamment de veiller à ce que toutes les personnes
concernées remplissent les obligations que leur impose la législation et de
procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires, au besoin avec le concours de
la police (art. 37 al. 1 let. c). La liste des résidents requise lui
permettra de poursuivre son enquête afin de déterminer si certains résidents
sont soumis à la loi précitée et ne remplissent pas leurs obligations. Le
critère de la conclusion d'un contrat de plus de trois mois paraît être un
moyen adéquat au vu notamment du fait qu'un séjour de plus de trois mois dans
la commune exige une déclaration d'arrivée.

5.Il n'appartient pas à la Cour de céans de se
prononcer sur la conformité d'une telle demande aux dispositions sur la
protection des données, la procédure prévue par la convention intercantonale
relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du
Jura et de Neuchâtel (CPDT-JUNE),
du 09.05.2012 n'ayant pas été poursuivie suite aux avis émis par le préposé à
la protection des données. Quoi qu'il en soit, les données ne pourront être
traitées que dans le but de déterminer si des locataires du camping ont leur
domicile ou leur séjour sur la Commune de X.________ au sens des articles 3 et
4LHRCH(art. 18 al. 2CPDT-JUNE).

6.Selon l'article 56LHRCH, les
infractions à la loi et à ses dispositions d'exécution sont punies d'une amende
d'un montant maximal de 10'000 francs (al. 1). Les recourants ayant refusé de
transmettre la liste requise, l'amende est fondée et le montant de 100 francs
résulte du chiffre 8.4 de l'arrêté du Procureur général de la République et
canton de Neuchâtel concernant les infractions pouvant être sanctionnées selon
un tarif.

7.Pour l'ensemble de ces motifs, le recours est
rejeté. Les recourants qui succombent doivent être condamnés aux frais et
débours (art. 47 al. 1LPJA) et ne
peuvent prétendre à des dépens (art. 48 al. 1LPJAa
contrario). L'intimée ne peut par ailleurs pas prétendre à des dépens (Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 190), l'article 48 al. 1LPJAne
prévoyant l'octroi de dépens qu'à l'administré.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge des recourants solidairement les frais et débours de la
cause par 880 francs, montant compensé par leur avance.

3.Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 10 novembre
2020