ne_gerichte · CDP.2012.218 · 2012-11-07 · fr
CDP.2012.218


A.Le 17 janvier 2012, l'Hôpital de la Providence,
fondation de droit privé, sis à Neuchâtel, dont le but social consiste à
accueillir les malades, les blessés et les infirmes de toute confession
religieuse et de toute nationalité, a sollicité du Conseil d'Etat de la
République et canton de Neuchâtel la reconnaissance d'utilité publique. Dans un
courrier du 28 mars 2012, la chef du Département de la santé et des affaires
sociales a notamment informé l'Hôpital de la Providence que le Conseil d'Etat
renonçait à le reconnaître comme institution d'utilité publique au sens de la
loi de santé. Le 4 avril 2012, celui-là a requis de celui-ci une décision
formelle munie des voies de recours. Par courrier du 18 avril suivant, le
Conseil d'Etat a estimé qu'il n'y avait pas matière à décision et partant à
recours. Le 14 mai 2012, l'Hôpital de la Providence a reformulé sa demande de
reconnaissance d'utilité publique au motif qu'il avait été inscrit dans la
liste des hôpitaux neuchâtelois admis à pratiquer à la charge de l'assurance
obligatoire des soins et qui bénéficient d'une subvention de l'Etat, pour la
période du 1erjanvier 2012 au 31 décembre 2014. Par lettre du 6
juin 2012 intitulée "Non-reconnaissance d'utilité publique et avenir de La
Providence", le Conseil d'Etat a maintenu sa position, rappelant que
l'octroi de la reconnaissance est une faculté et non un droit.

B.Agissant devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal par la voie du recours, l'Hôpital de la Providence demande,
sous suite d'une indemnité de procédure, l'annulation du refus de
reconnaissance d'utilité publique et partant son octroi. Il fonde la compétence
du tribunal en se prévalant de la garantie de l'accès au juge et en relevant
que le refus de reconnaissance d'utilité publique ne revêt pas un caractère
politique prépondérant. Sur le fond, il reproche au Conseil d'Etat une
violation du principe de la bonne foi, au motif que la reconnaissance d'utilité
publique lui avait toujours été octroyée, qu'il en remplit toujours les
conditions et que rien ne laissait supposer que cette reconnaissance ne serait
pas maintenue en 2012. Il se plaint par ailleurs du fait que le refus de
reconnaissance n'est aucunement motivé.

C.Dans ses observations sur le recours, le
Conseil d'Etat conclut à son irrecevabilité en raison du caractère final de la
décision querellée, d'une part, et de son caractère politique prépondérant,
d'autre part, justifiant la dérogation à l'accès au juge, et, subsidiairement,
à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) L'article29a
Cst., en vigueur depuis le 1erjanvier 2007, donne à toute
personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La
Confédération et les cantons peuvent toutefois, par la loi, exclure l'accès au
juge dans des cas exceptionnels. Cette norme étend le contrôle judiciaire à
toutes les matières, y compris aux actes de l'administration, en établissant
une garantie générale de l'accès au juge. L'objectif était de généraliser la
voie du recours à un juge dans les domaines où un tel recours n'existe pas
actuellement, c'est-à-dire pour les litiges qui, aujourd'hui encore, relèvent
d'une autorité administrative (non judiciaire) qui tranche définitivement ou,
du moins, dont la décision ne peut faire l'objet d'un contrôle juridictionnel
complet (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, ad
art. 29a, ch. 5). La garantie d'accès au juge est désormais concrétisée par
l'article86 al. 2 LTFqui impose aux cantons
d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorité précédant
immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale
prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un
recours devant le Tribunal. Pour les décisions revêtant un caractère politique
prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal
(art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les
cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un tribunal (ATF136 I 323cons. 4.2 et les références citées). En vertu de l'article 130 al. 3 LTF, les
cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de
cette loi le 1erjanvier 2007 pour adapter les dispositions
d'exécution relatives notamment à l'organisation des autorités précédentes au
sens de l'article86 al. 2 et 3 LTF. Passé ce
délai, l'article86 al. 2 et 3 LTFest applicable
(ATF136 I 42cons.1.4,135
II 94cons. 3.2).

b) En l'espèce, dans le délai de l'article 130 al. 3 LTF, le
législateur du canton de Neuchâtel a adopté, le 5 novembre 2008, la loi portant
adaptation de la législation cantonale à la loi sur le Tribunal fédéral
(garantie de l'accès au juge en droit public). A cette occasion, il a été procédé
à des adaptations dans la loi sur le droit de cité du canton de Neuchâtel, la
loi sur le statut de la fonction publique, la loi sur les contributions directes,
la loi sur les eaux, ainsi que dans la loi sur la caisse cantonale d'assurance
populaire. Ultérieurement, rappelant que la LTF exige que toute décision
cantonale en matière de droit public puisse être soumis au contrôle d'un
tribunal statuant en dernière instance cantonale, à l'exception des seules
décisions à caractère politique prépondérant, le Conseil d'Etat a présenté au
Grand Conseil, en complément des adaptations cantonales déjà effectuées, un
projet de la loi portant adaptation de la législation cantonale à la réforme de
la justice fédérale 10.047), qui a été adopté le 2 novembre 2010. A compter du
1erjanvier 2011, l'article 28LPJAstipule que les
décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire l'objet d'un recours auprès d'une
instance cantonale que dans les cas prévus par la loi. Parallèlement, une voie
de recours contre certaines décisions du Conseil d'Etat a été introduite dans
divers actes législatifs, dont la loi de santé (LS) du 6 février 1995. A
teneur de l'article 124b al. 1LS, les seules
décisions du Conseil d'Etat pouvant faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal
sont celles prises en application de l'article 109 al. 2 (remise à titre
gracieux ou onéreux des médicaments). Parmi les autres compétences décisionnelles
que laLSattribue
au Conseil d'Etat, mais contre lesquelles elle ne prévoit aucune voie de
recours, figure la reconnaissance d'utilité publique (art. 84LS). L'absence dans laLSde voie de recours
en la matière n'est toutefois pas déterminante, puisque la garantie
constitutionnelle d'accès au juge est concrétisée par l'article86 al. 2 LTFqui est directement applicable depuis le
1erjanvier 2009. Force est ainsi d'admettre que, sauf à considérer
qu'elle revêt un caractère politique prépondérant (art.86
al. 3 LTF)  question qui sera examinée ci-après  la décision refusant à
une institution la reconnaissance d'utilité publique au sens des articles 84 à
86LSdoit pouvoir
être contestée devant un tribunal statuant en dernière instance cantonale, soit
en l'occurrence la Cour de droit public du Tribunal cantonal.

c) En
tant qu'exception à la garantie de l'accès au juge découlant de l'article29a Cst, l'article86 al. 3
LTF, qui autorise les cantons à instituer une autorité autre qu'un tribunal
pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, doit être
interprété de manière restrictive. L'exigence du caractère politique
"prépondérant" signifie que seules les situations revêtant à
l'évidence un caractère politique sont visées. Il ne suffit donc pas que la
cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de
manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés
en jeu. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un indice de
son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a
pas décision à caractère politique prépondérant lorsque le gouvernement rend
une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés (ATF136 I 42,136 II 436).
N'ont ainsi pas été qualifiées de décisions présentant un caractère politique
prépondérant, une décision portant sur l'exonération d'une fondation des droits
d'enregistrement et/ou de succession (ATF136 I 42),
une décision relative à l'octroi d'une concession hydraulique (ATF136 II 436),
une décision concernant la détention en vue de l'expulsion (ATF135 II 94cons. 3.4), une décision refusant la production de pièces relatives au
processus d'élaboration de la nouvelle politique salariale du canton de Vaud
(arrêt du TF du16.03.2011
[8C_113/2011]cons. 3.3), un arrêté du Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel
concernant la planification hospitalière selon l'assurance sociale obligatoire
des soins (arrêt du TF du25.04.2012
[2C_825/2011]cons. 1.2.1), ou encore un arrêté du même Conseil d'Etat
concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres
équipements de médecine de pointe du canton (arrêt du TF du10.07.2012
[2C_673/2012]cons. 3.2).

d) En
l'espèce, selon l'article 84LS, les institutions
peuvent être reconnues d'utilité publique, au sens de la présente loi,
lorsqu'elles sont intégrées dans la planification établie et qu'elles ne
poursuivent aucun but lucratif (al. 1). En cas de besoin, le Conseil d'Etat
peut subordonner la reconnaissance à d'autres conditions (al. 2). Outre que les
deux conditions légales ouvrant la possibilité de la reconnaissance d'utilité
publique ne présentent manifestement pas un caractère politique prépondérant,
la reconnaissance d'utilité publique est surtout une condition préalable à un
possible soutien financier des pouvoirs publics (art. 86LS). Elle peut
également avoir d'autres effets pour son bénéficiaire, notamment sur le plan
fiscal. Il apparaît ainsi que les intérêts privés, en particulier financiers,
du recourant sont prépondérants et qu'on ne se trouve pas dans une situation où
l'intérêt politique prévaudrait. L'exception de l'article86 al. 3 LTFn'est donc pas réalisée.Il
s'ensuit que la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui est l'autorité
supérieure ordinaire de recours (art. 30 al. 1LPJA), est compétente
pour connaître de la présente contestation.

Interjeté, au surplus, dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.

2.Dans un grief formel qu'il convient d'examiner
en premier lieu, le recourant se plaint d'une violation de l'obligation de
motiver.

a) A moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties,
la décision doit être motivée (art. 4 al. 1 let. dLPJA). Déduite du droit
d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'article29
al. 2 Cst., cette exigence implique pour l'autorité l'obligation de motiver
sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Selon la jurisprudence, la
motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son prononcé.
L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties;
elle peut se limiter aux questions décisives (ATF136 I 229cons. 5.2, 184 cons. 2.2.1,134 I 83cons.4.1 et les références citées).

b) La décision affectée dun vice de motivation est irrégulière,
cest-à-dire annulable, lorsque la partie qui invoque le vice a été entravée
dans la défense de ses droits ou lorsque lautorité de recours constate quelle
nest pas en mesure, en raison de linsuffisance de la motivation, de vérifier
lusage fait par lautorité inférieure de son pouvoir dappréciation.
Cependant, le vice peut être réparé dans la procédure de recours, à la
condition que la juridiction secondaire dispose, en ce qui concerne le point
litigieux, du même pouvoir dexamen que lauteur de lacte attaqué. Lintéressé
peut alors, en effet, faire valoir ses moyens dans son mémoire de recours.
Encore faut-il cependant, si lautorité intimée présente dans ses observations
sur le recours un complément de motivation de sa décision lacunaire, que lui
soit donnée la faculté de se déterminer à ce sujet (ATF126 V 130p.
132 cons.2b et les références;Schaer, Juridiction administrative Neuchâteloise,
p. 45-46 et les références).

c) En l'espèce, dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a tout
d'abord rappelé la position qu'il avait prise dans un courrier au recourant du
18 avril 2012, à savoir qu'il renonçait à faire usage de la faculté que lui
confère l'article 84LSet qu'il n'entendait donc pas reconnaître l'Hôpital de la Providence d'utilité
publique. Il a ensuite indiqué maintenir cette position, même s'il est
parfaitement conscient que cette institution est intégrée à la planification
sanitaire cantonale et qu'elle ne poursuit aucun but lucratif, ajoutant que
l'octroi de la reconnaissance d'utilité publique est une faculté et non un
droit. Il faut convenir, avec le recourant, que la décision de
non-reconnaissance d'utilité publique litigieuse est entachée d'un défaut de
motivation manifeste. Le Conseil d'Etat a cru pouvoir se dispenser de motiver
son refus parce que la reconnaissance d'utilité publique au sens de laLSn'est pas un droit
mais une faculté. A tort. Il existe maints domaines où une autorité a la
faculté d'accorder ou non une prestation, une autorisation, un avantage ou une
prérogative auxquels la loi n'attache pas un droit, telles l'autorisation de
séjour ou la remise d'impôts pour ne citer qu'elles. Un large pouvoir d'appréciation
ne libère pas pour autant l'administration de son devoir de se conformer aux
principes généraux de l'activité administrative, savoir en l'occurrence
l'obligation de motiver son prononcé. La nature potestative de l'article 84LSconfère, il est
vrai, une liberté d'appréciation au Conseil d'Etat, qui doit toutefois
s'abstenir de tout abus dans l'exercice de celle-ci. Commet un abus de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui se fonde sur des critères inappropriés,
ne tient pas compte de circonstances pertinentes ou rend une décision
arbitraire, contraire au but de la loi ou au principe de la proportionnalité (ATF129 III 400cons. 3.1,128
II 97cons. 4a et les arrêts cités). Or, seule une motivation complète de
la décision permet à son destinataire de la comprendre et, au besoin de la contester,
et au juge d'examiner l'usage qu'a fait l'autorité de son pouvoir
d'appréciation.

3.Il suit de ce qui précède que le grief du
recourant relatif au défaut de motivation doit être admis. Ce vice n'étant pas
réparable devant la Cour de céans, qui ne dispose pas, sur la question
litigieuse, du même pouvoir d'examen que le Conseil d'Etat, la décision
attaquée doit par conséquent être annulée et la cause renvoyée à cette autorité
pour qu'elle rende une nouvelle décision conforme à son obligation de motivation.

Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas
(art. 47 al. 2LPJA).
Le recourant, qui plaide avec l'assistance d'un mandataire, a droit à des dépens.
Mes A. et B.n'ayant pas déposé
un état des honoraires et des frais (art. 55 al. 1 del'arrêté temporaire du
Conseil d'Etat, du 22.12.2010, fixant les tarifs des frais, des émoluments
de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 55 al. 2 de
l'arrêté). L'activité déployée par le mandataire devant la Cour de céans, qui a
consisté en la rédaction d'un recours, précédée de l'examen du dossier et
probablement d'un entretien avec son client, ne peut avoir excédé quelque 8
heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre
de 250 francs de l'heure, des débours à raison de 10 % des honoraires
(art. 54 de l'arrêté) et la TVA de 8 %, l'indemnité de dépens sera fixée
au montant de 2'376 francs tout compris.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Annule la décision du Conseil d'Etat du 6 juin 2012.

2.Renvoie la cause à l'intimé au sens des considérants.

3.Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais au
recourant.

4.Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'376 francs à la charge
de l'intimé.

Neuchâtel, le 7 novembre
2012

Toute personne a droit à ce que sa cause soit
jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par
la loi, exclure laccès au juge dans des cas exceptionnels.

1Accepté envotation
populaire du 12 mars 2000, en vigueur depuis le 1erjanv. 2007
(AF du 8 oct. 1999, ACF du 17 mai 2000, AF du 8 mars 2005;RO20023148,20061059; FF1997I 1,19997831,20002814,20014000).

1Le
recours est recevable contre les décisions:

a.

du Tribunal administratif fédéral;

b.

du Tribunal pénal fédéral;

c.

de lAutorité indépendante dexamen des
plaintes en matière de radio-télévision;

d.

des autorités cantonales de dernière
instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral
ne soit pas ouvert.

2Les
cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités
précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi
fédérale prévoit quune décision dune autre autorité judiciaire peut faire
lobjet dun recours devant le Tribunal fédéral.

3Pour
les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre quun tribunal.