ne_gerichte · TA.2002.205 · 2003-04-24 · fr
TA.2002.205


Arrêt
 du Tribunal Fédéral

Arrêt
 du 23.07.2003

Réf. 1P.336/2003

RéRéf. :
TA.2002.205

A.Fin 1995, la
commune de Bevaix a accordé une autorisation de construire le lotissement
"X", se composant de vingt-cinq villas. Ce projet a fait l'objet d'un
plan et d'un règlement de quartier. R, propriétaire d'une villa sur l'article
(...) du cadastre de Bevaix, dans le lotissement précité, a fait procéder en
cours de construction à des travaux non prévus par les plans, consistant en un
agrandissement du balcon en forme triangulaire, encastré dans un angle du
bâtiment, et en la pose d'une verrière, au rez-de-chaussée, créant ainsi une
véranda. La commune de Bevaix a refusé d'accorder une autorisation de
construire, a posteriori, pour ces travaux par décision du 3 décembre 1997,
confirmée en dernière instance par le Tribunal administratif par arrêt du 19
août 1999.

Par
décision du 3 décembre 1998, la commune avait ordonné à R. la dépose des verrières
et encadrements. Cette décision a été annulée, sur recours, par le Département
de la gestion du territoire (décision du 23 mars 1999, confirmée par arrêt du
Tribunal administratif du 19 août 1999). Entre-temps, R. avait vendu sa villa à
la fondation de famille "O", dont il est le fondateur et le
président.

Par
décision du 8 septembre 1999, la commune de Bevaix a ordonné à ladite fondation
la remise en état des lieux, à savoir le démontage des encadrements et
verrières, ainsi que la suppression de la dalle supérieure et de celle à même
le sol, jusqu'au 12 novembre 1999, à défaut de quoi elle mandaterait elle-même
une entreprise pour exécuter cette démolition. Le Département de la gestion du
territoire a rejeté le recours interjeté contre cette décision, par décision du
6 mars 2000. La fondation "O" a interjeté recours devant le Tribunal
administratif. Par arrêt du 27 octobre 2000, le Tribunal administratif a admis
le recours, annulé les décisions du Département de la gestion du territoire du
6 mars 2000 et du Conseil communal de Bevaix du 8 septembre 1999 et renvoyé la
cause à la commune pour nouvelle décision selon les considérants. Il a
considéré qu'il y a eu violation du droit d'être entendu, étant donné que la
fondation n'a pas eu l'occasion de se déterminer sur l'intention de la commune
telle qu'elle s'est concrétisée par la décision du 8 septembre 1999. La
Fondation a exercé son droit d'être entendu le 11 décembre 2000. Elle estimait
qu'une démolition serait disproportionnée eu égard notamment aux coûts qu'elle
engendrerait, de l'ordre de 52'000 francs.

Par
décision du 17 janvier 2001, la commune de Bevaix a derechef ordonné à la
fondation "O" de remettre en état sa villa, soit de démonter les
encadrements et verrières, réalisés illicitement, et de supprimer la dalle
supérieure et celle à même le sol. Par décision du 13 mai 2002, le Département
de la gestion du territoire a confirmé ce prononcé. Bien qu'il ait considéré la
violation du taux d'occupation, dépassé de 0,68 %, comme mineure, il a estimé
que la commune n'avait pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que la
véranda portait atteinte au caractère homogène du plan de quartier et modifiait
considérablement le projet. Il a exposé que R était de mauvaise foi et que,
dans ces circonstances, la commune de Bevaix était en droit d'accorder en
l'espèce une importance prépondérante au strict respect des règles légales, vu
l'intérêt public à garantir l'homogénéité du lotissement qui s'étend sur une
surface étendue et vu sa volonté d'éviter un précédent tant pour les autres
propriétaires de "X" que pour d'autres propriétaires de la commune.
Il a ensuite procédé à une pesée globale des intérêts en présence, soit
l'intérêt public de la commune et les intérêts privés de la fondation au
maintien de la construction. Selon lui, l'intérêt public au rétablissement de
l'état antérieur l'emporte largement sur les intérêts financiers de la
fondation, qui a d'ailleurs elle-même aggravé son éventuel dommage. Il a fixé
un délai de quatre mois dès réception de la décision pour procéder à la remise
en état ordonnée.

B.La fondation
"O" interjette recours devant le Tribunal administratif contre la
décision précitée. Elle conclut à son annulation, au renvoi de la cause à
l'autorité communale pour nouveau prononcé au sens des considérants, sous suite
de frais et dépens. Elle invoque la violation du droit, notamment des articles
46 al.1 litt.d de la Loi cantonale sur les constructions (LConstr.) et de
l'article 5 al.2 Cst.féd. ainsi que l'abus du pouvoir d'appréciation. Elle
conteste que la véranda soit inesthétique et qu'elle nuise au caractère
homogène du quartier, étant donné qu'elle s'inscrit dans le cadre d'un plan de
quartier composé de trois types de villas différentes et que, dans le quartier,
sont construites d'autres maisons toutes différentes tant dans leur style qu'en
ce qui concerne les matériaux choisis. Par ailleurs, aucun propriétaire des
villas voisines n'a contesté la construction litigieuse. Ni l'autorité intimée,
ni la commune n'indiquent en quoi une violation importante des règles
esthétiques consisterait et porterait atteinte à l'intérêt public. Par ailleurs,
la commune n'a pas démontré un risque vraisemblable que d'autres constructions
illégales soient érigées. Dans la pesée des intérêts, il y a lieu de tenir
compte des frais de démolition de 52'000 francs. Les intérêts privés de la
recourante, à savoir notamment celui de pouvoir préserver une véranda,
largement admise par l'ensemble des propriétaires du lotissement dont la
démolition aurait des conséquences tant financières que personnelles graves,
sont supérieurs à l'intérêt public invoqué qui repose sur un risque hypothétique
peu vraisemblable et sur un caractère inesthétique non démontré, ni même
allégué de manière précise. La décision doit ainsi être annulée et la cause
renvoyée à la commune pour qu'elle puisse examiner si une solution moins
rigoureuse peut être retenue, notamment sous la forme de dérogation.

C.Le département
de la gestion du territoire conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.

La
commune de Bevaix conclut au rejet du recours et à la fixation, le cas échéant,
d'un nouveau délai pour exécuter sa décision, sous suite de frais. Elle se
réfère à l'arrêt du Tribunal administratif du 19 août 1999 pour démontrer que
la construction litigieuse n'est pas conforme au plan spécial et à son règlement
et ne saurait bénéficier d'une dérogation. Le principe de la proportionnalité a
pleinement été respecté. La construction litigieuse a considérablement modifié
le projet et l'on ne saurait tirer argument du fait que le dépassement du taux
d'occupation du sol est quantitativement faible. La démolition est d'intérêt
public, étant donné que la commune entend faire respecter les décisions qu'elle
prend et les autorisations de construire qu'elle octroie. La villa de la recourante
n'est comparable à aucune des autres villas et brise l'homogénéité du quartier.
L'argument purement financier ne saurait faire obstacle à la décision de
démolition, laquelle est conforme à l'intérêt public, particulièrement fort en
présence de telles dérogations, qui plus est au regard du comportement de R.,
qui était de mauvaise foi et qui doit dès lors s'accommoder du fait que les
autorités accordent une importance prépondérante à des considérations
fondamentales comme l'égalité de traitement ou le strict respect du droit de la
construction. Les arguments financiers sont de peu de poids, étant donné que R
a choisi délibérément d'aggraver son dommage. Peu importe que les voisins
apprécient ou non la construction litigieuse. R., de mauvaise foi, a d'ailleurs
fait l'objet d'une amende de 500 francs pour violation de la LConstr. Le
Conseil communal de Bevaix n'a ni excédé ni abusé de son pouvoir
d'appréciation, important en l'espèce, pas plus que l'autorité intimée qui a
relevé à juste titre qu'elle n'avait pas à substituer son appréciation à celle
de la commune.

D.Des documents
complémentaires ont été requis du Conseil communal de Bevaix. Ce dernier a
déposé des observations y relatives.

C O N S I D E R
A N T

en droit

1.Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.Selon
l'article 27 al.1 LConstr., la création, la transformation, le changement
d'affectation et la démolition d'une construction sont soumis à un permis de
construire. Le Conseil communal est l'autorité compétente pour délivrer le
permis de construire (art.29 LConstr.).

Selon
l'article 46 al.1 litt.d LConstr., lorsqu'une construction ou une installation
n'est pas conforme aux prescriptions de ladite loi ou aux autorisations
délivrées, le Conseil communal peut ordonner notamment sa remise en état, son
entretien, sa modification, sa suppression ou sa démolition. Toutefois, le fait
qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doit être
automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des
principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui
de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir
dispensé de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou
lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore
lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier
l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des
intérêts publics prépondérants. L'autorité doit examiner d'office quel est le
moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter
excessivement atteinte aux droits du constructeur. L'article 46 LConstr. reconnaît
aux communes une certaine mage d'appréciation puisqu'il n'oblige pas celles-ci
à ordonner la démolition ou la modification des constructions contraires aux
plans et aux dispositions en vigueur, mais leur en donne la faculté. Dans la
mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité
cantonale respecte les limites de sa compétence. Il en résulte que les
autorités de recours chargées de contrôler l'application de l'article 46
LConstr. doivent faire preuve de retenue dans l'application de cette tâche et
limiter leur pouvoir d'appréciation dans ce domaine à l'excès du pouvoir
d'appréciation, cela d'autant plus que la commune est mieux à même d'apprécier
les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle entend suivre en
la matière (RJN 1994, p.175 et les réf. citées).

3.Il y a lieu de
constater que, bien qu'entrepreneur, R. a commencé la construction d'une
véranda fin octobre-début novembre 1997 en ne sollicitant la sanction que
postérieurement, soit le 10 novembre 1997. Par courrier du 22 décembre 1997
(D.7a/7), le Conseil communal a confirmé, après une entrevue sur place, que les
travaux de fermeture d'une véranda devaient être interrompus avec effet
immédiat. L'architecte en a été averti par courrier du 23 décembre 1997
(D.7a/8-9). L'architecte "H" ainsi que B. SA avaient déjà averti R le
14 novembre 1997 de l'irrégularité des modifications entreprises (D.7a/10). Par
décision du 3 décembre 1997 (D.7b), le Conseil communal a refusé la requête
relative à la véranda. Cette décision a fait l'objet d'un recours de R. le 22 décembre
1997, qui a été admis par le Département de la gestion du territoire. Le
Conseil communal de Bevaix a toutefois déposé un recours au Tribunal
administratif, lequel, par arrêt du 19 août 1999, admettait le recours du
Conseil communal. Or, comme l'a constaté le Tribunal de police dans son
jugement du 23 juin 1999 (D.9), R. a continué la construction de la véranda,
malgré l'ordre d'interruption qui lui a été donné le 22 décembre 1997 notamment.
Vu ces circonstances, c'est ainsi à l'évidence sans arbitraire aucun que la commune
a considéré que R. était de mauvaise foi. D'ailleurs, dans son arrêt du 19 août
1999, le Tribunal administratif mentionnait déjà : "En l'espèce, les
travaux supplémentaires entrepris par l'intéressé l'ont été au mépris des plans
sanctionnés et sans l'autorisation de construire qu'ils nécessitaient. Il va de
soi - et l'intéressé ne pouvait pas l'ignorer- que la surface constructible
prétendument disponible résultant du taux d'occupation calculé par l'architecte
ne conférait pas, en lui-même, le droit de procéder sans autre à une
construction supplémentaire". Or, si la jurisprudence a précisé que la mauvaise
foi du constructeur ne le prive pas de se prévaloir du principe de la
proportionnalité, elle a toutefois ajouté que le constructeur de "mauvaise
foi" doit néanmoins s'accommoder du fait que les autorités accordent une
importance prépondérante à des considérations fondamentales comme l'égalité de
traitement ou le strict respect du droit de la construction, par rapport aux
inconvénients plus ou moins importants qui résultent pour le constructeur de la
remise des lieux en un état conforme au droit (ATF 123 II 248, JT 1998 I 536).

C'est
également sans outrepasser son pouvoir d'appréciation que la commune de Bevaix
a considéré que l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au
droit l'emporte en l'occurrence sur l'intérêt privé invoqué par la recourante.
A cet égard, il y a lieu de considérer notamment que le règlement d'aménagement
prévoit un taux d'occupation de 20 % et que le plan spécial de quartier y
déroge en prévoyant un taux d'occupation de 25 %. C'est pour obtenir un effet
d'homogénéité qu'a été établi un plan et règlement de quartier et la
modification apportée par R. dénature ce projet. Comme l'a relevé le Tribunal
administratif dans son arrêt du 19 août 1999 : "De plus, les plans
sanctionnés sont ceux d'un lotissement pour lequel il a été établi un plan de
quartier permettant de proposer une structure de villas présentant un
caractère homogène- (selon le mandat communal aux architectes, rappelé par
ceux-ci dans leur description du plan, du 31.1.1995). Or, la modification de
balcons par le doublement de leurs surfaces, puis la pose de verrières, revient
- quant à la surface habitable- à créer une pièce supplémentaire et, quant à
l'aspect extérieur, à modifier considérablement le projet". Certes, comme
le relève la recourante, homogénéité ne signifie pas forcément identité. La modification
apportée est toutefois suffisamment importante pour que l'on puisse considérer
que l'homogénéité recherchée n'est plus réalisée. A ce propos, c'est à tort que
la recourante invoque que ni l'autorité intimée ni la commune n'auraient
indiqué en quoi consisterait la violation importante des règles esthétiques. En
effet, les autorités intimées ont suffisamment fait référence au plan de
quartier et aux buts visés par ce dernier puis démontré en quoi la construction
d'une véranda modifiait non seulement la surface habitable mais également
l'aspect extérieur.

A
juste titre, la commune de Bevaix a entendu respecter strictement les règles du
droit de l'aménagement et le plan de quartier établi, dans le but également
d'éviter la multiplication des constructions illégales sur le territoire de la
commune. Il s'agit d'une crainte fondée. A cet égard, il y a simplement lieu de
se référer au courrier de A. au Conseil communal du 24 janvier 1998 (D.7a/14).
Il est clair que si la démolition n'était pas ordonnée, il existerait un risque
que d'autres propriétaires demandent des modifications identiques que la
commune ne pourrait alors refuser.

Enfin,
c'est à tort que la recourante qualifie la faute de mineure. D'une part, la
réalisation d'une construction illégale entreprise consciemment, ne saurait
être qualifiée de faute mineure. D'autre part, même si l'agrandissement
entrepris augmente le taux d'occupation du sol de 25,85 à 25,91 % seulement, il
n'en demeure pas moins que la commune a démontré puis considéré, sans violer
son pouvoir d'appréciation, que la construction dénature l'ensemble du projet.

Il
résulte de l'ensemble des éléments précités que c'est sans arbitraire que la
commune a considéré que l'intérêt privé visant à éviter des coûts de démolition
de l'ordre de 52'000 francs ne saurait prévaloir en l'occurrence sur l'intérêt
public, ce d'autant plus que R. a consciemment et intentionnellement aggravé
son dommage, ne donnant pas suite aux ordres de stopper les travaux.

4.Pour
l'ensemble de ces motifs, le recours doit être rejeté. Le dossier permettant de
juger la cause en l'état, il ne se justifie pas de procéder à une instruction
complémentaire. En particulier, dans son arrêt du 19 août 1999, le Tribunal de
céans a déjà décrit l'ampleur de la construction et il n'est dès lors pas
nécessaire de procéder encore à une vision locale. Enfin, il n'est pas utile de
connaître le prix exact de la démolition par la réalisation d'une expertise,
une estimation figurant déjà dans le dossier de la Commune et l'intérêt public
l'emportant au sens précité. Les frais de la cause doivent être mis à charge de
la recourante. Cette dernière n'a pas droit à des dépens. Il appartiendra au
Conseil communal de Bevaix de fixer un nouveau délai pour la démolition.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge de la
Fondation "O" les frais et débours par 550 francs, montant compensé
par son avance.

3.Statue sans dépens.

Neuchâtel, le24 avril 2003

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le
greffier                                       Le
président