ne_gerichte · TA.1996.156 · 1996-07-16 · fr
TA.1996.156


A.      R.,
domicilié à La Chaux-de-Fonds, s'est vu at-

tribuer
l'autorité parentale sur ses cinq enfants :

-
Y., née le 9 décembre 1980

-
N., né le 20 novembre 1981

-
M., née le 7 novembre 1983

-
S., né le 31 mai 1985

-
K., né le 7 novembre 1986

par
jugement de divorce du 19 janvier 1995 du Tribunal du district du

Locle.
La même décision de justice a fixé à 300 francs par mois la pension

due par
la mère pour chacun des enfants.

Le 24 mai 1995, le directeur du service des mineurs et des tu-

telles
(SMT) a décidé d'accorder à R., à compter du 1er mai

1995,
le droit d'obtenir l'avance des contributions d'entretien dues par

la mère
pour ses deux enfants aînés, mais a refusé de telles prestations

pour
les trois enfants puînés qui vivaient alors en Tunisie. L'intéressé

ayant
formé recours contre cette décision auprès du Département des fi-

nances
et des affaires sociales, le directeur du SMT a reconsidéré le pro-

noncé
attaqué le 4 juillet 1995 et a décidé d'accorder des avances à l'in-

téressé
pour ses cinq enfants. Il a retenu à cette occasion que le requé-

rant
remplissait toutes les conditions pour obtenir de telles prestations

et
qu'on ne pouvait les lui refuser au motif que des enfants n'étaient pas

domiciliés
en Suisse.

Cette nouvelle décision a rendu le recours précité sans objet.

Le
département l'a donc classé avec allocation d'une indemnité de dépens

à son
auteur.

Le 3 novembre 1995, l'office de recouvrement et d'avance des

contributions
d'entretien (ORACE) a informé R. qu'il avait

appris
le départ pour l'étranger, annoncé au contrôle des habitants, de

ses
trois enfants cadets et qu'il avait suspendu les avances des pensions

alimentaires
"jusqu'à droit connu". Le 7 novembre 1995, après que l'avocat

de
l'intéressé eut présenté des observations, le directeur du SMT a décidé

que les
avances que recevait R. seraient refusées, respec-

tivement
supprimées, selon les modalités suivantes :

"Dès le 1er mai 1995, pour les
enfants ci-après nommés :

- Y., né le 9 décembre 1980

- N., né le 20 novembre 1981

- M., née le 7 novembre 1983

Dès le 1er août 1995, pour les
enfants ci-après nommés :

- Y., née le 9 décembre 1980

- N., né le 20 novembre 1981."
(sic)

Cette décision était motivée par le fait que le père n'avait pas

respecté
l'engagement, pris par écrit, d'informer l'office de tout change-

ment
intervenant dans sa situation financière et personnelle ou celle de

ses
enfants.

B.      Par
décision du 19 avril 1996, le Département des finances et

des
affaires sociales a rejeté le recours déposé par R.

contre
la décision du directeur du SMT du 7 novembre 1995. En résumé, le

département
a considéré que la loi sur le recouvrement et l'avance des

contributions
d'entretien, bien que n'exigeant plus expressis verbis que

le
créancier de certaines obligations d'entretien soit domicilié dans le

canton,
ne peut s'appliquer qu'aux personnes habitant sur le territoire

neuchâtelois;
qu'en l'espèce les crédirentiers sont les enfants et non le

père;
que le domicile de ces derniers se situe à Tunis, selon les règles

générales
du code civil applicables en vertu des dispositions du droit

international
privé; qu'au surplus l'intéressé n'a pas tenu son engagement

de
signaler le départ de ses enfants pour l'étranger, ce qui légitime

l'administration
à supprimer les avances litigieuses.

C.      Le
13 mai 1996, R. défère le prononcé du départe-

ment au
Tribunal administratif. Il soutient que la domiciliation de ses

enfants
en Suisse n'est pas une condition pour obtenir le bénéfice de

l'avance
des contributions d'entretien et que la décision du SMT viole

gravement
ses droits acquis. Il conclut à l'annulation de la décision en-

treprise
et à la reconnaissance de son droit aux avances litigieuses, avec

ou sans
renvoi au SMT, le tout sous suite de frais et dépens.

D.      Le
département ne formule pas d'observations sur le recours et,

se
référant aux considérants de sa décision, il conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2.      a)
Il est constant que la décision du SMT du 4 juillet 1995 met-

tant le
recourant au bénéfice de l'avance mensuelle des contributions

d'entretien
dues par son ex-femme pour leurs cinq enfants, à compter du

1er mai
1995, n'a pas été attaquée. A certaines conditions, une telle dé-

cision
peut être révoquée et l'administré obligé de tolérer qu'elle soit

modifiée
(Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art.6 LPJA,

p.54).

b) En l'espèce, il n'est pas nécessaire d'examiner si ces condi-

tions
étaient réunies car, pour les motifs qui suivent, la décision atta-

quée et
celle du SMT du 7 novembre 1995 doivent être annulées.

3.      a)
Selon l'article 4 de la loi sur le recouvrement et l'avance

des
contributions d'entretien (LRACE), lorsque les conditions légales sont

remplies,
le créancier de l'une des obligations d'entretien mentionnées à

l'article
5 peut demander des avances sur les prestations échues. Peuvent

donner
droit à des avances en particulier les contributions d'entretien

dues
aux enfants en vertu des articles 276 ss CC et qui sont fondées sur

une
décision de l'autorité compétente ou sur une promesse juridiquement

valable
(art.5 litt.b LRACE). Le Conseil d'Etat fixe les conditions, les

modalités
et les limites des avances (art.8 LRACE). Contrairement à sa

teneur
en vigueur avant le 1er juillet 1991, la loi actuelle, pas plus que

l'arrêté
du Conseil d'Etat du 24 juin 1991 concernant le recouvrement et

l'avance
des contributions d'entretien (ARACE; RS 213.221.1), ne prévoit

que le
créancier d'une contribution doit être domicilié dans le canton

pour
pouvoir obtenir des avances. L'article 4 aLRACE exigeait en effet une

telle
domiciliation depuis trois mois au moins.

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toute-

fois,
si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations

de
celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher quelle est la véri-

table
portée de la norme en la dégageant de tous les éléments à considé-

rer,
soit notamment du but de la règle, de son esprit, ainsi que des va-

leurs
sur lesquelles elle repose. Le sens qu'elle prend dans son contexte

est
également important (ATF 120 V 525 cons.3a et les références).

c) En général, les lois neuchâteloises qui prévoient une aide

des
pouvoirs publics en faveur de certaines personnes ne manquent pas de

poser,
entre autres conditions, que l'intéressé soit domicilié dans le

canton
(v. par exemple : loi sur les bourses d'études et de formation,

art.5;
loi sur les prestations complémentaires à l'AVS-AI, art.2; règle-

ment
d'exécution de la loi concernant les mesures de crise destinées à

lutter
contre le chômage et à apporter un soutien aux personnes physiques

victimes
du chômage, art.7; loi d'introduction à la LAMal, art.1; loi sur

l'action
sociale qui vient d'être adoptée par le Grand Conseil, art.20).

On ne
saurait toutefois déduire de l'absence d'une telle disposition dans

la
LRACE et dans l'ARACE que la domiciliation sur le territoire cantonal

n'est
pas une condition pour pouvoir bénéficier d'une avance des contribu-

tions
d'entretien par l'Etat.

D'une part, comme l'a relevé le département dans la décision

attaquée,
la modification de l'article 4 aLRACE a été motivée comme suit

par le
Conseil d'Etat :

"Art.4 : Suppression du délai de
carence de trois mois de

domicile dans le canton."

Dans son commentaire de 1978 à l'appui de cette disposition, le

Conseil
d'Etat précisait qu'un court délai de carence correspondant à

trois
mois de domicile dans le canton était introduit de manière à éviter

des
risques d'abus tant que des législations de ce type n'existeraient pas

dans
les autres cantons. Comme c'est maintenant le cas partout, cette dis-

position
n'a plus sa raison d'être et doit être supprimée, ce d'autant

plus
que suite à la création d'une conférence romande des services de re-

couvrement,
il a été décidé d'abandonner ces délais partout où ils exis-

taient
sur le plan romand, cela afin d'éviter qu'une créancière bénéfi-

ciant
d'avances ne les perde temporairement en changeant de canton" (BGC

vol.156
II, p.2045).

L'actuelle formulation de l'article 4 LRACE n'est certes pas

heureuse
car elle ne reflète qu'incomplètement la volonté du législateur,

mais
les travaux législatifs précités qui ont conduit à son adoption per-

mettent
de déduire que la loi comporte bien l'exigence implicite de domi-

ciliation
dans le canton pour pouvoir demander des avances de contribu-

tions
d'entretien.

D'autre part, une telle exigence se déduit déjà du principe ter-

ritorial
selon lequel les règles édictées par un Etat ne sont, générale-

ment,
applicables qu'à l'intérieur de ce pays et à ses seuls habitants

(Jean-François
Aubert, Exposé des institutions politiques de la Suisse à

partir
de quelques affaires controversées, Lausanne, 1978, no 117, p.73,

no 134,
p.80).

4.      a)
Cela étant, il y a lieu de déterminer quel est le domicile de

ceux
qui, en la cause, peuvent prétendre les avances litigieuses.

Ainsi que l'a relevé à juste titre le département dans la déci-

sion
attaquée, il n'est pas contestable que les créanciers des pensions à

avancer
sont en l'espèce les enfants du recourant, ce dernier n'étant que

leur
représentant légal (ATF 106 II 284 cons.2; 98 IV 207 cons.1 et les

références).

Pas plus qu'ils n'énoncent l'exigence même du domicile, la LRACE

et
l'ARACE ne donnent un définition de celui-ci. Toutefois, - la présente

cause
en est l'illustration - une règle est nécessaire pour apporter la

solution
à la question du domicile des enfants mineurs qui ne font pas

ménage
commun avec l'un ou l'autre au moins de leurs parents. On se trouve

donc en
l'espèce devant une lacune proprement dite de la loi qu'il appar-

tient
au juge de combler en s'inspirant des buts poursuivis par le légis-

lateur
(ATF 119 Ib 218 cons.2; 118 II 200 cons.2a et b).

b) Il est de jurisprudence que l'avance des contributions

d'entretien
fait partie du droit de l'assistance publique (ATF 112 Ia 251

cons.3;
JT 1988 I, p.47) et il se trouve qu'en raison de la problématique

particulière
que pose le domicile d'assistance des enfants mineurs, le

législateur
fédéral a édicté sur ce point des règles spéciales à l'article

7 de la
loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des per-

sonnes
dans le besoin (LAS); FF 1990 I, p.57 ss). Il y a lieu de se réfé-

rer à
ces règles et de les appliquer ici par analogie. Cette solution

s'impose
d'autant plus que le Grand Conseil a posé pour principe que le

domicile
d'assistance, au sens de la loi d'aide sociale qu'il vient

d'adopter
lors de sa session de juin 1996, doit se comprendre comme le

domicile
d'assistance selon la LAS (art.20 al.2 de la loi d'aide sociale).

c) Selon l'article 7 LAS, quel que soit son lieu de séjour,

l'enfant
mineur partage le domicile d'assistance de ses parents ou de ce-

lui
d'entre eux qui détient l'autorité parentale (al.1). Si les parents

n'ont
pas de domicile civil commun, il partage le domicile d'assistance du

parent
avec lequel il vit (al.2). Il a un domicile d'assistance indépen-

dant au
siège de l'autorité tutélaire qui exerce la tutelle (al.3 litt.a);

au lieu
fixé ailleurs dans la loi (art.4), lorsqu'il exerce une activité

lucrative
et qu'il est normalement capable de pourvoir à son entretien

(al.3
litt.b); au dernier domicile d'assistance fixé aux alinéas 1 et 2,

lorsqu'il
ne vit pas avec ses parents ou avec l'un d'eux de façon durable

(al.3
litt.c); à son lieu de séjour dans les autres cas (al.3 litt.d).

d) En l'espèce, les enfants du recourant, lequel est divorcé de

leur
mère, ne vivent plus avec ce dernier de façon durable. Il y a donc

lieu de
considérer que leur domicile d'assistance est déterminé selon

l'article
7 al.1 ou 2 LAS, par renvoi de l'article 7 al.3 litt.c. L'alinéa

3
litt.d (unique autre disposition dont l'application pourrait entrer en

ligne
de compte éventuellement en l'espèce) vise en revanche des "cas

transitoires"
comme ceux de l'enfant dont le père est décédé et dont le

lieu de
séjour de la mère n'est pas connu (FF 1990 I 59).

Il en découle que les enfants du recourant ont un domicile d'as-

sistance
dans le canton de Neuchâtel, quand bien même ils n'y séjournent

pas,
puisque c'est là qu'est domicilié leur père, titulaire de l'autorité

parentale
et avec lequel ils ont vécu en dernier lieu.

5.      Cela
étant, malgré la nécessité pour le SMT de connaître le do-

micile
de celui qui sollicite le bénéfice d'avances de contributions

d'entretien,
on ne saurait en l'espèce reprocher au recourant de n'avoir

pas
informé ce service du fait que ses enfants cadets avaient quitté la

Suisse
et en déduire que l'aide publique qui lui était apportée devait

être
supprimée en application de l'article 4 al.3 ARACE. L'intéressé pou-

vait en
effet, de bonne foi, considérer que cette information n'était pas

importante,
au sens de la disposition précitée, sur le vu de la décision

du SMT
du 4 juillet 1995 qui retenait expressément que le domicile des

enfants
n'avait aucune conséquence sur leur droit à obtenir des avances de

contributions
d'entretien.

6.      Il
suit des considérants qui précèdent que la décision attaquée

et
celle du service des mineurs et des tutelles du 7 novembre 1995 doivent

être
annulées. Le dossier ne permet toutefois pas de déterminer si toutes

les
autres conditions sont remplies pour que les enfants du recourant

aient
droit aux avances litigieuses depuis le 1er mai 1995 jusqu'à ce

jour.
Le Tribunal administratif ne saurait donc statuer lui-même sur ce

point.
Il y a lieu dès lors de renvoyer le dossier au SMT pour instruction

complémentaire
et nouvelle décision.

Il devient ainsi inutile d'examiner les conséquences de la ma-

nière,
manifestement erronée et peu intelligible quant à la désignation

des
enfants concernés, dont a été formulée la décision du SMT du 7 no-

vembre
1995.

Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA).
Le recourant a

droit à
une indemnité de dépens pour les mesures justifiées qu'il a enga-

gées
dans les deux instances de recours (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.
Annule la décision du Département des finances et des affaires sociales

du 19 avril 1996 et celle du service des
mineurs et des tutelles du 7

novembre 1995.

2.
Renvoie le dossier au service des mineurs et des tutelles pour instruc-

tion complémentaire et nouvelle décision au
sens des considérants.

3.
Alloue au recourant une indemnité de dépens de 600 francs pour les deux

instances de recours à la charge de l'Etat.

4.
Statue sans frais.

Neuchâtel,
le 16 juillet 1996