ne_gerichte · CDP.2014.66 · 2014-10-03 · fr
CDP.2014.66


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 28.07.2015
 [2C_1007/2014]

A.A. SA, dont le siège est à
Neuchâtel et qui est inscrite au registre du commerce de ce canton depuis le 12
décembre 2013,a pour but l'exploitation d'un centre de
soins médicaux et chirurgicaux, en particulier dans le domaine ophtalmologique.
Le 15 novembre2013, alors qu'elle était en
formation, elle a déposé auprès du Conseil d'Etat une demanded'autorisation
de mise en service d'un bloc de chirurgie ambulatoire dédié à
l'ophtalmo-chirurgie, en Ville de Neuchâtel.

Le
Service cantonal de la santé publique (SCSP) du Département des finances et de
la santé (DFS) a établi un rapport concernant cette requête à l'attention de la
commission ad hoc "Clause du besoin", constituée par le chef dudit
département. Les membres de celle-ci ont été consultés par voie de courriel
entre les 20 et 24 novembre 2013. Le SCSP a établi, le 25 novembre 2013,
une synthèse des préavis des membres de la commission ad hoc. Il ressort de ce
document que ces derniers ont majoritairement rendu un préavis positif quant à
la requête d'autorisation du15 novembre
2013 de A. SA en formation. Le 26 novembre 2013, le Conseil de santé a
préavisé positivement et à l'unanimité la composition de la commission ad hoc
"Clause du besoin", ainsi que la demande d'autorisation de mise en
service d'un centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique par l'entreprise
précitée.

Par
décision du 27 novembre 2013, le Conseil d'Etat a autorisé A. SA en formation à
mettre en service un centre de chirurgie ambulatoire, avec bloc opératoire, en Ville
de Neuchâtel. Il a soumis cette autorisation au respect des conditions
suivantes : inscription au registre du commerce de ladite entreprise avant la
mise en service du centre; conclusion d'une convention de collaboration avec
Hôpital neuchâtelois (HNE) avant la mise en service du centre; organisation de
consultation d'ophtalmologie au Val-de-Travers, si possible dans le cadre d'une
collaboration avec HNE sur son site de Val-de-Travers.

Le 27
décembre 2013 a été signée la convention entre HNE et A. SA relative à
l'exploitation du centre neuchâtelois d'ophtalmologie au sein des locaux de
Hôpital neuchâtelois sur son site de La Chaux-de-Fonds, ainsi qu'à la mise en
jouissance desdits locaux.

B.Par mémoire du 7 mars 2014,X.
SAdéclare recourir devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal
contre la décision précitée. Elle conclut, avec suite de frais et dépens,
préalablement, à ce qu'il soit dit que sa déclaration de recours a un effet
suspensif, à titre de mesures provisionnelles et d'instruction, qu'il soit
ordonné au Conseil d'Etat de lui communiquer l'autorisation de mise en service
d'un centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique en faveur de A. SA ainsi que
de lui permettre la consultation du dossier de la procédure d'autorisation. Sur
le fond, la recourante demande, principalement, la réformation de la décision
entreprise, en ce sens que l'autorisation de mise en service d'un centre de
chirurgie ambulatoire demandée par A. SA soit refusée, subsidiairement, l'annulation
du prononcé et le renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Elle invoque des irrégularités dans la procédure
d'autorisation ainsi qu'une violation de son droit d'être entendue. Elle se
prévaut également d'une constatation inexacte et incomplète des faits
pertinents. Elle considère que le centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique
ne répondrait pas à un besoin de santé publique avéré, de sorte que
l'autorisation de sa mise en service violerait le droit.

C.Dans leurs observations respectives des 14 avril et 5 juin
2014, l'intimé et le tiers intéressé concluent, principalement, à
l'irrecevabilité du recours, faute de qualité de partie et, partant, pour
recourir de X. SA, subsidiairement au rejet du recours. Ultérieurement,
l'intimé indique toutefois que si celui-ci devait être considéré comme
recevable, l'effet suspensif qui lui est attaché  lequel empêcherait A. SA de mettre
à disposition et d'exploiter le bloc opératoire soumis à autorisation  devrait
être retiré, compte tenu de l'intérêt public à ce que le recours ne gêne pas la
fourniture d'une offre suffisante de soins en ophtalmologie dans le canton.

D.Après avoir pu prendre connaissance du dossier de la cause,
la recourante reprend pour l'essentiel l'argumentation et les conclusions
développées dans sa déclaration de recours. Elle précise également que non seulement
le centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique autorisé ne répondrait pas à un
besoin de santé publique avéré, mais qu'en outre le rapport entre les coûts
induits par cette installation et le bénéfice qui en est attendu serait disproportionné
et ne justifierait pas la mise en service d'un bloc opératoire par A. SA. La
recourante demande au demeurant le rejet de la requête d'effet suspensif de
l'intimé.

E.Dans leurs observations complémentaires, l'intimé et le tiers
intéressé confirment pour l'essentiel leurs conclusions et reprennent en
substance l'argumentation développée dans leurs précédents actes. A. SA demande
en outre le retrait de l'effet suspensif au recours et soutient que
l'infrastructure de l'Hôpital C. serait saturée, n'acceptant plus de nouveaux
patients non référés par un ophtalmologue ou un médecin traitant. Elle allègue
également qu'en raison d'un manque de place, il ne serait pas possible de créer
une unité de la rétine dans cet établissement hospitalier. Le tiers intéressé
dépose toute une série de pièces à l'appui de sa détermination. Quant à
l'intimé, il produit un courrier du 15 août 2014 du chef du DFS, par lequel
celui-ci rappelle à A. SA que tant que la question de l'effet suspensif serait
pendante devant la Cour de céans, elle n'est pas autorisée à mettre en service
son centre de chirurgie ambulatoire ni d'y pratiquer des opérations avec les
équipements faisant l'objet de l'autorisation litigieuse. Le Conseil d'Etat
dépose aussi une lettre du 20 août suivant du président de la société locale de
médecine, le Dr L., à l'adresse du chef du département susdit.

F.Par courrier du 4 septembre 2014, la recourante confirme pour
l'essentiel l'argumentation et les conclusions développées dans ses précédents
actes. Elle produit également une série de documents et demande la tenue d'une
audience afin de procéder en particulier à l'audition de témoins.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Aux termes de l'article 124a de la loi de santé du 6
février 1995 (LS,
RSN : 800.1), législation en application de laquelle l'intimé a rendu sadécision du 27 novembre 2013, la procédure et les
voies de droit sont régies par la loi sur la procédure et la juridiction
administratives du 27 juin 1979 (LPJA, RSN : 152.130), qui
prescrit à son article 28 que les décisions du Conseil d'Etat ne peuvent faire
l'objet d'un recours auprès d'une instance cantonale que dans les cas prévus
par la loi. L'article 124b al. 1LSne prévoit une possibilité de recours au Tribunal
cantonal que contre les décisions du Conseil d'Etat prises en application de
l'article 109 al. 2LS, soit pour l'offre et la remise à titre gracieux ou
onéreux de médicaments.Parmi les autres compétences décisionnelles que
laLSattribue au
Conseil d'Etat, mais contre lesquelles elle ne prévoit aucune voie de recours,
figure l'autorisation de mise en service d'équipements techniques lourds et/ou
d'autres équipements de médecine de pointe, dans le domaine hospitalier ou
ambulatoire, public ou privé (art. 83b al. 1 LS), tels que les centres de
chirurgie ambulatoire (art. 2 al. 1 de l'arrêté concernant la mise en service
d'équipements techniques lourds et d'autres équipements de médecine de pointe
du 1eravril 1998 [ci-après :arrêté sur les
équipements, RSN : 800.100.02]). L'absence dans laLSde voie de recours
en la matière n'est toutefois pas déterminante, puisque la garantie
constitutionnelle d'accès au juge est concrétisée par l'article86 al. 2 LTFqui est directement applicable depuis le
1erjanvier 2009. Force est ainsi d'admettre que, sauf à considérer
qu'elle revêt un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF)  ce qui
a été nié dans une récente affaire tant par le Tribunal fédéral que par la Cour
de céans (arrêt du TFdu10.07.2012
[2C_673/2012] cons. 3.2; arrêt de la CDP du 18.12.2012[2012.219]cons. 1c, confirmé par le TF le16.12.2013
[2C_123/2013])  la décision octroyant, comme en l'occurrence, une
autorisation de mise en service d'équipements techniques lourds et/ou d'autres
équipements demédecine de pointedoit
pouvoir être contestée devant un tribunal statuant en dernière instance
cantonale.

Dans
ces conditions, la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui est
l'autorité supérieure ordinaire de recours (art. 30 al. 1LPJA), est compétente
pour connaître de la présente contestation.

b) Au
regard de larticle 7LPJA,
ont qualité de parties, les personnes dont les droits et obligations pourraient
être touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes,
organisations ou autorités, qui disposent d'un moyen de droit contre cette
décision. L'article 32 let. aLPJAprécise qu'a
qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence,
l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du
recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de
nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe,
concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de
fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'êtrepris en considération avec l'objet de la contestation
(ATF137 II 40cons. 2.3). Il n'a cependantpas besoin de correspondre à l'intérêt protégé par les normes dont la violation
estinvoquée.

Autrement dit, outre les destinataires de la décision,
un tiers a qualité pour recourir lorsqu'il est touché plus que quiconque par la
décision attaquée, est dans un rapport particulier avec l'objet du litige et
supporte lui-même directement des inconvénients de droit ou de fait (ATF123 II 376).
Selon la jurisprudence, un intérêt digne de protection peut être reconnu aux
concurrents de la même branche économique qui contestent une autorisation
délivrée à un tiers, lorsque ces différents acteurs économiques se trouvent, en
raison de réglementations de politique économique ou d'autres normes spéciales,
dans une relation particulièrement étroite (par exemple dans des domaines où le
droit prévoit un contingentement). En revanche, celui qui craint simplement que
l'autorisation donnée à un tiers ne l'expose à une concurrence accrue ne peut
pas se prévaloir d'un intérêt en rapport étroit et spécial avec l'objet de la
contestation; de tels risques économiques sont en effet inhérents à un régime
de libre concurrence (ATF127 II 264cons.2c,125 I 7; cf. aussiWiederkehr, Die Beschwerdebefugnis
des Konkurrenten, in : Recht 2014, p. 76 ss).En outre, un concurrent peut avoir qualité pour recourir s'il fait valoir
que d'autres concurrents bénéficient d'un traitement de faveur (ATF127 II 264).
Pour une entreprise en place, le fait d'affronter un désavantage en raison de
l'octroi d'une autorisation à un concurrent ne fonde pas sa qualité pour
recourir; les atteintes fondées sur le principe de la libre concurrence ne
créent pas de relation particulièrement étroite (ATF125 I 7).

Dans le cas présent, les concurrents sont cependant
circonscrits de façon plus précise par le fait que l'autorisation de mise en
service d'un centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique ne dépend pas
seulement de conditions de police sanitaire, mais aussi de l'examen d'une
clause de besoin, domaine dans lequel la libre concurrence n'est pas
prédominante. Que la clause du besoin, instituée parl'article 83bLSet concrétisée parl'arrêté sur les équipements,
ne serve pas à protéger les établissementshospitaliers ou ambulatoires,
publics ou privésconcurrents, mais serve un but
général de politique sociale ne change rien. Contrairement aux autorisations de
police, l'autorité cantonale peut comparer les requêtes concurrentes. Elle
tient d'ailleurs compte, dans son évaluation du besoin de santé publique à la
mise en service de nouveauxéquipements techniques lourds et/ou autres
équipements de médecine de pointe, des installations du même genre déjà en
fonction dans le canton. Bien qu'il n'existe ici
aucun véritable contingentement et que la sélection des candidats ne se fonde
pas sur des considérations de politique économique, les spécificités décrites
ci-avant créent une relation particulièrement étroite entre les concurrents,
plus importante que dans tous les cas où un tiers, en situation de libre concurrence,
veut simplement faire annuler l'autorisation de pratiquer ou le permis de
construire accordé à un concurrent (ATF127 II 264;
cf. sur les notions de police sanitaire, clause du besoin, politique sociale et
politique économique en lien avec l'art. 83b LS etl'arrêté sur les équipements :arrêt de la CDP
du 18.12.2012[2012.219],
confirmé par le TF le16.12.2013
[2C_123/2013]). Il s'ensuit que la relation
particulièrement étroite exigée se trouve dans la nature même de l'autorisation
de mise en service d'équipements techniques lourds et/ou d'autres
équipements de médecine de pointe. Elle ne peut
dès lors pas être niée lorsqu'un établissementhospitalier ou
ambulatoire, public ou privé, veut empêcher l'octroi
d'une telle autorisation à une entreprise concurrente afin de défendre sa
position sur le marché, et ce indépendamment du fait que l'établissement
contestant la mise en service de l'installation litigieuse dispose déjà d'un
tel équipement. En effet, compte tenu de la clause du besoin, l'octroi à une
entreprise d'une autorisation de mise en service d'équipements techniques
lourds et/ou d'autres équipements de médecine de pointe, dans le domaine
hospitalier ou ambulatoire, public ou privé,
aura une incidence sur l'octroi ou le refus à l'avenir de telle autorisations
aux concurrents et, partant, sur leur développement.La recourante, qui sa pour but l'exploitation
d'établissements sanitaires médicalisés ou sécurisés,se trouve donc dans une relation de concurrence
particulièrement étroite avec A. SA.Pour
ce motif déjà, il convient de lui reconnaître la qualité pour recourir  au
sens de l'article 32LPJA contre la décision du 27
novembre 2013 autorisant ladite société à mettre en service un centre de
chirurgie ambulatoire ophtalmique, avec bloc opératoire, en Ville de Neuchâtel.

c) Conformément à un principe général du droit
administratif, lanotification irrégulièred'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties. Toutefois,
la jurisprudence ne sanctionne pas nécessairement par la nullité l'existence de
vices dans la notification. La protection des parties est suffisamment réalisée
lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité.
Il y a donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la
partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la
notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il s'impose de s'en tenir aux
règles de la bonne foi, qui fixent une limite à l'invocation d'un vice de
forme. Ainsi, l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il a
connaissance, de quelque manière que ce soit, de la décision qu'il entend
contester(ATF122 I 97cons. 3a/aa, 111 V 149 cons. 4c et les références citées).
Lorsque la connaissance d'une décision est retardée à cause d'une notification
irrégulière, on considère que la notification a eu lieu au moment où la
décision est effectivement parvenue au destinataire, sans qu'il faille la
réitérer (arrêt du TF du04.10.2010 [2C_347/2010] cons. 2.2). La protection des parties
est suffisamment réalisée lorsque la notification irrégulière atteint son but
malgré cette irrégularité(ATF132 I 249cons. 6). Cela
signifie notamment qu'une décision, fût-elle notifiée de manière irrégulière,
peut entrer en force si elle n'est pas déférée au juge dans un délai
raisonnable (SJ 2000 I, p. 118,arrêt du TF du08.01.2009 [8C_443/2008] cons. 2.2).

En l'espèce, la décision du 27 novembre
2013 n'a pas été notifiée à la recourante. Celle-ci prétend avoir eu
connaissance le 6 février 2014 du procès-verbal de la séance du 26 novembre
2013 du Conseil de santé. Par courriel du 12 février 2014 à l'attention du chef
du DFS, la recourante a indiqué avoir appris qu'une décision aurait été prise
par le Conseil d'Etat octroyant à A. SA une exception à la clause du besoin lui
permettant de mettre en service au centre de la Ville de Neuchâtel un nouveau
bloc de chirurgie ambulatoire dédié à l'ophtalmo-chirurgie. Elle a requis la
communication de ce prononcé. Sans nouvelle, la recourante a réitéré sa demande
par courrier du 19 février 2014 à l'adresse du chef du DFS. Ce dernier lui a finalement transmis cette décision
par courrier du 27 mars 2014 qui est parvenue effectivement à la recourante le
2 avril suivant, soit postérieurement à sa déclaration de recours qui est ainsi
intervenue en temps utile.

Cet acte, ainsi que le mémoire complété après
connaissance du dossier de la cause respectent pour le surplus les formes
légales, et sont dès lors recevables.

2.La Cour de droit public du
Tribunal cantonalne dispose d'un plein pouvoir d'examen  ou plus
précisément d'intervention  que lorsque l'inopportunité d'une décision peut
être invoquée devant elle (art. 33 let. d LPJA; RJN 1995, p. 255 cons. 3b). Or,
en matière de santé, aucune loi ne prévoit une telle possibilité (art. 124 LS),
de sorte que la Cour de céans examinera uniquement si l'autorité inférieure a
rendu une décision contraire au droit ou a abusé de son pouvoir d'appréciation
ou l'a excédé (art. 33 let. a LPJA; RJN 1990, p. 101 cons. 2c; arrêt de la
CDP du 18.12.2012 [2012.219]
cons. 1d, confirmé par le TF le16.12.2013
[2C_123/2013]).

3.a) Sur le plan formel, la
recouranteinvoque en premier lieu des
irrégularités dans la procédure d'autorisation. Plus spécifiquement, elle fait
valoir que, contrairement aux articles 83b al. 2LSet 4 del'arrêté sur les équipements,
la commission ad hoc "Clause du besoin" a été constituée par le DFS
et non par le Conseil de santé, ce dernier n'ayant formellement nommé ladite
commission qu'après avoir pris connaissance de son préavis.

Selon l'article 83b al. 1LS,la mise en service
d'équipements techniques lourds et/ou d'autres équipements de médecine de
pointe, dans le domaine hospitalier ou ambulatoire, public ou privé, tels que
les centres de chirurgie ambulatoire (art. 2 al. 1de l'arrêté sur les équipements) est soumise àl'autorisation du Conseil d'Etat sur préavis du
Conseil de santé. L'article 4 en lien avec l'article 3 al. 1 del'arrêté sur les équipementsprévoit que suite au dépôt d'une demande d'autorisation auprès du SCSP et une
fois le dossier complet, ce service le soumet à la commission spéciale que le
Conseil de santé a constituée à cet effet (al. 1); dite commission examine la
demande d'autorisation, puis la transmet au Conseil de santé, avec son préavis
(al. 2). A teneur de l'article 5 al. 1 de l'arrêté sur les équipements,dès
qu'il est en possession du préavis du Conseil de santé, le Conseil d'Etat se
prononce sur la demande d'autorisation.

En l'occurrence, la commission ad hoc "Clause du
besoin" a été constituée selon la composition suivante : le chef du SCSP
en tant que président; le médecin cantonal; un représentant de santésuisse; un
représentant de la société neuchâteloise des médecins (SNM); un expert externe
au canton dans le domaine médical visé par la demande concernée. Contrairement
à ce que prescrit la loi, ce n'est pas le Conseil de santé qui l'a constituée,
mais le chef du DFS. Les membres de cette commission ad hoc ont en outreété consultés séparément par voie de courriel sur la demande d'autorisation de A.
SA ainsi que sur le rapport du SCSP, alors que selon le texte del'arrêté sur les
équipementsle préavis de la commission, et non de chacun de ses membres
pris séparément, implique un échange ainsi qu'une concertation entre ces
derniers et, partant, une coordination des différentes opinions émises. Au
demeurant, ce n'est ici qu'après avoir pris connaissance du préavis de chacun
des membres de la commission ad hoc "Clause du besoin", tel que
ressortant de la synthèse établie le 25 novembre 2013 par le SCSP, que le
Conseil de santé a entériné la composition de cette commission, et ce dans le
même temps qu'il préavisait lui-même la demande d'autorisation de mise en
service d'un centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique par A. SA.Il s'ensuit que la procédure suivie dans le cas précis
ne correspond pas à celle prescrite par la loi.Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner si ce non-respect des règles
aménageant la procédure d'autorisation devrait entraîner l'annulation de la
décision querellée, celle-ci devant de toute manière être annulée et la cause
renvoyée au Conseil d'Etat pour les motifs ci-après (cf. cons. 4 ci-après).

b) En deuxième lieu, la recourante invoque une
violation de son droit d'être entendue, en ce sens qu'elle n'a notamment pas
été consultée sur la capacité de son bloc opératoire ophtalmique de répondre
aux besoins de la Ville de Neuchâtel, élément qu'elle juge utile afin de
déterminer si le centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique autorisé
correspond à un besoin de santé publique. Cette question souffre toutefois de
demeurer indécise, puisqu'il apparaît, quant au fond, que l'octroi ou le refus
de l'autorisation requise nécessite un examen plus approfondi des circonstances
du cas, comme cela sera exposé plus loin.

4.a) Sur le plan matériel, la recourante soutient que le
Conseil d'Etat aurait admis que le projet de A. SA répond à un besoin de santé
publique en se fondant sur les affirmations des administrateurs de cette
société, les Drs B. et C., lesquels auraient allégué que le service
d'ophtalmologie de l'Hôpital C. n'allait plus exister à l'avenir tel qu'il
était connu actuellement. Or, la recourante, qui gère cet hôpital, indique que
celui-ci continuera d'assurer et de garantir la prise en charge de tous les
patients nonobstant la démission, avec effet au 30 avril 2014, des Drs B. et C.
en tant d'employés. Elle considère ainsi que le centre de chirurgie ambulatoire
ophtalmique ne répondrait pas à un besoin de santé publique avéré.La recourante fait également valoir que le
rapport entre les coûts induits par cet instrument et le bénéfice qui en est
attendu serait disproportionné et ne justifierait pas la mise en service d'un
bloc opératoire par A. SA. Elle précise à cet égard que  contrairement à ce
que semblait penser le SCSP et le représentant de la SNM, membre de la
commission ad hoc "Clause du besoin"  il n'y aura pas un transfert
d'activité de l'Hôpital C. à X. SA, à mesure que la même activité qu'auparavant
est assurée par cet hôpital, qui a reconstitué une nouvelle équipe médicale au
sein de son service d'ophtalmologie.

b)L'article 83bLSprescrit que, pour
assurer la maîtrise des coûts de la santé et pour sauvegarder un intérêt public
prépondérant, la mise en service d'équipements techniques lourds ou d'autres
équipements de médecine de pointe, dans le domaine hospitalier ou ambulatoire,
public ou privé, est soumise à l'autorisation du Conseil d'Etat sur préavis du
Conseil de santé (al. 1). Les critères et la liste des équipements soumis à
autorisation sont fixés par arrêté du Conseil d'Etat, sur préavis du Conseil de
santé, et sont régulièrement mis à jour (al. 2). L'autorisation peut être
subordonnée à une convention entre partenaires publics et privés (al. 3).En application de cette disposition, le Conseil d'Etat
a édictél'arrêté sur les équipements. Selon l'article 1 de l'arrêté, sont
considérés comme équipements techniques lourds ou autres équipements de
médecine de pointe dont la mise en service est soumise à l'autorisation du
Conseil d'Etat, au sens de l'article 83bLS, les appareils et
équipements médicotechniques, ainsi que les ensembles d'appareils, qui sont
particulièrement coûteux, ou dont l'entretien est particulièrement coûteux, ou
encore qui génèrent des coûts particulièrement élevés (let. a); qui ne font pas
partie des équipements ordinaires ou qui ont un impact régional ou cantonal
(let. b); ou dont l'utilisation requiert un personnel particulièrement qualifié
(let. c). Conformément à la liste exemplative des équipements visés, établie à
l'article 2 al. 1 del'arrêté sur les équipements, une autorisation
du Conseil d'Etat est en particulier requise pour la mise en service d'un
centre de chirurgie ambulatoire. Une telle autorisation est en outre nécessaire
pour tous les équipements dont le coût d'acquisition, indépendamment du mode de
financement prévu, dépasse un million de francs (art. 2 al. 2 de l'arrêté sur
les équipements). Dans sa demande d'autorisation, le requérant doit notamment
démontrer que l'appareil ou l'équipement qu'il entend mettre en service répond
à un besoin de santé publique, et justifier des qualifications et du personnel
nécessaires pour en assurer le fonctionnement (art. 3 al. 2 de l'arrêté sur les
équipements). Il joint à sa demande une étude financière de rentabilisation
permettant d'évaluer les coûts induits (al. 3). Le SCSP peut requérir tous
autres renseignements ou justificatifs utiles (al. 4). Aux termes de l'article
5 al. 2 dudit arrêté, le Conseil d'Etat accorde l'autorisation, à moins que la
mise en service de l'appareil ou de l'équipement ne réponde pas à un besoin de
santé publique avéré (let. a); des impératifs de police sanitaire ne s'y
opposent (let. b); les coûts induits ne soient disproportionnés par rapport au
bénéfice sanitaire attendu (let. c). Il peut en outre refuser l'autorisation
pour d'autres motifs liés à la maîtrise des coûts de la santé (art. 5 al. 3 de
l'arrêté sur les équipements).

Il résulte de ces dispositions, en particulier de
l'article 5 al. 2 del'arrêté sur les équipements,
que le régime d'autorisation relatif à la mise en service de certains appareils
médicaux par des prestataires de soins sis sur le territoire cantonal se fonde
essentiellement sur trois motifs, à savoir : premièrement, empêcher
l'acquisition d'appareils médicaux qui ne répondrait pas à des besoins
sanitaires cantonaux (santé publique); deuxièmement, des impératifs de police
sanitaire (en particulier, la protection de l'intégrité des patients);
troisièmement, la maîtrise et la proportionnalité des coûts des soins (soit,
notamment, éviter des surcapacités pouvant déboucher sur une plus haute
consommation médicale et l'augmentation des primes de l'assurance-maladie
obligatoire).

Cetteréglementation
(art. 83b al. 1 LS et 5 al. 2 et al. 3 de l'arrêté sur les équipements) repose
sur deux intérêts publics légitimes. En premier lieu, la limitation des
surcapacités dans la mise en service d'appareils médicaux lourds permet
d'endiguer l'augmentation des coûts de la santé et, par voie de conséquence
ceux des primes d'assurance-maladie obligatoire (rapport no 98.003 du
10.12.1997 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi
portant révision de la loi de santé [clause de besoin concernant les
équipements lourds], p. 1 s. et 4; ci-après : rapport no 98.003).L'assujettissement à ce régime concerne non seulement
les établissements médicaux qui figurent sur la liste LAMal, mais aussi ceux
qui n'y sont pas inscrits. Cela permet de tenir en particulier compte de la
circonstance que, lorsqu'elles sont fournies de manière ambulatoire, les
prestations telles que celles d'ophtalmo-chirurgie que A. SA souhaite pouvoir
offrir à ses clients ensuite de la mise en place de son centre de chirurgie
ambulatoire ophtalmique sont, de façon générale, remboursées par l'assurance-maladie
obligatoire. Or, les règles édictées par la LAMal, auxquelles sont donc soumis
les établissements médicaux qui entreprennent des opérations ambulatoires
ophtalmiques, font d'emblée échec aux mécanismes usuels du marché. En second
lieu, le régime d'autorisation limite le nombre d'appareils lourds et, partant,
veille à assurer un nombre suffisant de patients par unité d'équipement, ce qui
permet aux professionnels de la santé de manipuler régulièrement ces appareils
afin de maintenir un niveau adéquat de compétence (rapport no 98.003, p. 4). Il
est en effet notoire que certains aspects liés aux risques et à la manipulation
technique de l'installation médicale lourde en cause doivent être maîtrisés et
consolidés par la réalisation d'un nombre suffisant et régulier d'interventions
chirurgicales annuelles. Il s'agit là d'un but de police sanitaire (santé
publique) qui constitue un motif d'ordre public important (ATF134 I 322cons.
2.7,131 I 223cons. 4.2,127 II 91cons. 4a). Il sied de souligner que cet objectif tend à la protection du
patient en général, peu importe que ce dernier bénéficie d'une couverture
d'assurance-maladie privée (cf. sur l'ensemble de ces questions l'arrêt du TF
du16.12.2013 [2C_123/2013], confirmant l'arrêt de laCDP du 18.12.2012[2012.219]).

c) En l'espèce, il y a lieu d'examiner si l'autorité
intimée a fait une application correcte de l'article 83bLSet des dispositions
de l'arrêté sur les équipements, plus spécifiquement si le centre de chirurgie
ambulatoire ophtalmique autorisé répond à des besoins sanitaires cantonaux, des
impératifs de police sanitaire, ainsi qu'à la maîtrise et la proportionnalité
des coûts des soins. Il n'est pas contesté que l'installation médicale que
souhaite mettre en service A. SA est soumise à autorisation du Conseil d'Etat.
On rappellera que, si l'article 5 al. 2 del'arrêté sur les
équipementsconsacre le principe de l'octroi
de l'autorisation, il n'en demeure pas moins que, selon l'article 3 al. 2 dudit
arrêté, le requérant de l'autorisation doit notamment démontrer que l'appareil
ou l'équipement qu'il entend mettre en service répond à un besoin de santé
publique, ainsi que justifier des qualifications et du personnel nécessaires
pour en assurer le fonctionnement. Conformément à cette réglementation, ce sont
les équipements techniques lourds et/ou les autres équipements de médecine de
pointe dont la mise en service est requise qui doivent eux-mêmes répondre à un
besoin sanitaire cantonal pour être autorisés. Le besoin de santé publique ne
réside ici pas dans un besoin de médecins spécialisés.

En
l'occurrence, c'est à tort que le Conseil d'Etat a considéré que A. SA avait
apporté la preuve, conformément aux exigences posées parl'arrêté sur les
équipements, que le centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique, plus
spécifiquement le bloc opératoire, pour lequel cette société  demandait une
autorisation de mise en service, répondait à un besoin sanitaire cantonal. Dans
sa requête d'autorisation du15 novembre
2013, A. SA a allégué que cette installation permettrait de maintenir dans le
canton un centre de formation de classe C au minimum, ceci pour avoir
l'autorisation de dispenser les traitements et assurer la relève des
ophtalmologues dans le canton. Plus précisément, elle a relevé que suite au
départ du Dr D., médecin-cheffe auprès du service d'ophtalmologie de Hôpital
neuchâtelois sur le site de La Chaux-de-Fonds, ainsi qu'à la démission de
l'équipe du service d'ophtalmologie de l'Hôpital C. pour le premier semestre
2014, le canton se retrouverait, au printemps 2014, sans solution alternative
et dans une situation de pénurie de médecins ophtalmologues, de sorte qu'il ne
pourrait plus garantir la prise en charge des patients. A. SA a en outre
mentionné que son projet permettrait de garantir une offre de proximité dans le
canton et de maîtriser les coûts liés aux pathologies ophtalmologiques, qui
concerneraient un nombre grandissant de patients ces prochaines années, en
favorisant la création de structures ambulatoires dans le canton, lesquelles
fonctionneraient en réseau et permettraient d'effectuer les consultations et
les traitements dans la même séance sans déplacements supplémentaires pour les
patients et leur entourage. Il s'ensuit que A. SA a tenté de démontrer que le
centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique projeté en Ville de Neuchâtel
permettrait de prévenir une pénurie de médecins ophtalmologues ainsi que d'en
assurer la relève et, partant, de maintenir des consultations et des opérations
ophtalmologiques de proximité. Or, il lui appartenait de prouver que ladite
infrastructure et en particulier le bloc de chirurgie ambulatoire dédié à
l'ophtalmo-chirurgie répondait à un besoin de santé publique, en ce sens que
les infrastructures déjà existantes tant dans les établissements publics que
privés ne permettaient pas de répondre à satisfaction aux besoins en opérations
ambulatoires ophtalmologiques du canton. A cet égard, on relèvera que, par la
mise en service de l'installation en cause, A. SA souhaite fournir des
prestations ambulatoires, qui sont remboursées par l'assurance-maladie
obligatoire indépendamment du caractère public ou privé de l'institution les
octroyant. Aussi, le besoin sanitaire cantonal auquel doit répondre le centre
de chirurgie ambulatoire ophtalmique pour être autorisé est à apprécier au
regard des infrastructures d'ophtalmo-chirurgie ambulatoire déjà existantes
dans les établissements publics et/ou privés du canton. En se référant aux
installations à disposition dans le canton et en particulier au sein de
l'Hôpital C., A. SA a indiqué qu'il s'agissait d'un équipement de haute
technologie. D'ailleurs, il ressort du dossier que les médecins de ladite
société ont bénéficié, après avoir quitté cet établissement hospitalier à fin
avril 2014, soit durant les mois de mai, juin et juillet 2014, des
infrastructures de l'Hôpital C., notamment de ses blocs opératoires, afin de
réaliser des interventions d'ophtalmo-chirurgie. Une convention réglant la
collaboration entre cet établissement et les médecins indépendants habilités à
bénéficier, dès le 1ermai 2014 et pour une durée indéterminée, des
infrastructures et du personnel médical et infirmier dudit hôpital afin d'exercer
leur art a en particulier été conclue avec le Dr B., le 23 avril 2014.

Dans ces conditions, il appert quele Conseil d'Etat se devait de requérir,
par le biais du SCSP, des renseignements complémentaires avant d'entrer en
matière sur la requête de A. SA, soit avant de transmettre le dossier pour
préavis au Conseil de santé, ainsi qu'à la commission ad hoc "Clause du
besoin".Or, non seulement le SCSP n'a pas procédé à un tel complément
d'instruction, mais il n'a pas non plus analysé le besoin de santé publique
sous l'angle de la nécessité d'un centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique,
au vu des infrastructures déjà existantes dans les établissements publics et/ou
privés du canton à même d'offrir des prestations d'ophtalmo-chirurgie
ambulatoire.Il s'est contenté de mentionner que Hôpital neuchâtelois,
sur son site de La Chaux-de-Fonds, et l'Hôpital C. s'étaient vu confier de la
part de l'Etat  conformément à la planification hospitalière 2012-2014  un
mandat de prestations public dans le domaine de l'ophtalmologie et que les
cliniques F. et D., toutes deux à La Chaux-de-Fonds, fournissaient aussi des
prestations d'ophtalmologie bien qu'elles ne figuraient pas sur la liste
hospitalière 2012-2014, établie par l'Etat. Le SCSP s'est en outre limité à relever
que la dotation en ophtalmologues dans le canton apparaissait juste suffisante,
au vu du délai d'attente de deux à trois mois pour un contrôle de routine chez
un spécialiste, et que dans certaines région du canton, en particulier à La
Chaux-de-Fonds, une pénurie médicale devait être constatée dans le domaine de
l'ophtalmologie. Il a précisé à ce propos que, compte tenu des difficultés de
recrutement rencontrées ces dernières années par Hôpital neuchâtelois dans ce
secteur, les départs de cet établissement et de l'Hôpital C., respectivement,
du chef de service et des médecins porteurs du projet du centre de chirurgie
ambulatoire ophtalmique en cause risquaient de conduire  en cas de départ du
canton de ces derniers  à une diminution importante de la dotation médicale
dans cette spécialité à Neuchâtel. Le SCSP s'est également attaché à indiquer
qu'il s'agissait d'assurer la relève
des ophtalmologues dans le canton, mission qui n'était pas remplie par les
cliniques privées. Or,c'est le centre de chirurgie ambulatoire
ophtalmique lui-même, plus spécifiquement le bloc opératoire, pour lequel A. SA
a sollicité une autorisation de mise en service, qui doit répondre à un besoin
sanitaire cantonal. Autrement dit, cette installation doit viser à combler un
déficit d'infrastructures d'ophtalmo-chirurgie ambulatoire dans le canton et
non un quelconque manque actuel ou futur d'ophtalmologues. Des équipements
techniques lourds et/ou d'autres équipements de médecine de pointe, tel que le
centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique en cause, ne sauraient être
autorisés uniquement ou principalement afin d'éviter que des médecins
spécialisés ne quittent le canton, alors que par ailleurs ce dernier dispose
d'infrastructures à même d'offrir en quantité et qualité suffisantes les
prestations que vise à fournir l'appareil dont l'autorisation de mise en
service est requise.En définitive,
le rapport du SCSP est lacunaire, ce service n'ayant ni traité ni instruit la
question de savoir si lebloc opératoireen causerépondait à un besoin sanitaire cantonal, pas
plus qu'il n'a examiné la problématique dela
maîtrise et de la proportionnalité des coûts des soins.

Ce
défaut d'analyse et de preuve, s'agissant tout particulièrement du besoin de
santé publique auquel doit répondre le centre de chirurgie ambulatoire
ophtalmique en tant que tel pour être autorisé, a été relevé par le
représentant de santésuisse, dans le cadre de la consultation de la commission
ad hoc "Clause du besoin". Celui-ci a considéré que le dossier relatif
à l'autorisation de mise en service de cette installation avait été soumis à la
commission dans la précipitation et n'avait pas été suffisamment préparé, en ce
sens que la convention entre partenaires publics et privés faisait défaut, que
le véritable besoin de soins des Neuchâtelois n'avait pas été déterminé avec
précision, que des synergies avec des structures publiques existantes n'avaient
pas été envisagées, qu'il manquait des informations sur les patients LAMal
soignés dans les structures privées du haut du canton et que le nombre de lits
utilisés actuellement pour les séjours en classe commune en relation avec des
traitements ophtalmologiques dans et hors canton n'était pas connu. Mettant
ainsi en évidence l'insuffisance de l'instruction menée et plus particulièrement
les lacunes du rapport du SCSP, le représentant de santésuisse a suggéré aux
autorités cantonales de demander un délai à A. SA, afin que les points encore
obscurs puissent être éclaircis et qu'une décision réfléchie et structurée puisse
être prise sereinement. Relevons que l'expert externe au canton, le Dr G.,
spécialiste FMH en ophtalmologie et ophtalmo-chirurgie, a retenu que le centre
de chirurgie ambulatoire spécialisé en ophtalmologie était une option valable
si la chirurgie ophtalmologique ambulatoire remboursée par le TARMED ne pouvait
pas être effectuée dans d'autres cliniques de proximité à Neuchâtel. Or
précisément, A. SA n'a pas démontré et a fortiori n'a pas prouvé que d'autres
structures, telles que Hôpital neuchâtelois, l'Hôpital C. ainsi que les
cliniques F. et D., ne permettaient pas de répondre à satisfaction aux besoins cantonaux
en chirurgie ophtalmologique ambulatoire. De même, l'Etat, plus spécifiquement le
SCSP, n'a pas déterminé si tel était le cas.

Le Dr
G. a par ailleurs relevé que l'Hôpital C. allait continuer à avoir un plateau
technique important pour l'ophtalmologie, de sorte qu'il y aurait une certaine
concurrence à l'avenir et que la densité des ophtalmologues dans le canton
allait potentiellement augmenter. Il a aussi précisé que cet établissement
hospitalier figurant, à tout le moins pour 2014, sur la liste des hôpitaux
neuchâtelois, il allait continuer à proposer des lits pour hospitaliser des
patients assurés en classe commune après des opérations ophtalmologiques compliquées,
un service que A. SA ne fournirait pas dans ses locaux. A ce propos, il ressort
du dossier que l'Hôpital C. a, suite à la démission des Drs B. et C.,reconstitué une nouvelle équipe médicale
au sein de son service d'ophtalmologie, en s'adjoignant notamment les services
du Dr H., spécialiste FMH en ophtalmologie et ophtalmo-chirurgie. Or, force est
de constater que  contrairement à l'opinion de A. SA, qui a soutenu queson projet ne créerait pas de besoin supplémentaire,
puisque la consultation existante auprès du service d'ophtalmologie assurée
actuellement à l'Hôpital C. lui serait transférée  le centre de chirurgie
ambulatoire ophtalmique semble en fait souhaiter fournir des prestations que
ledit établissement hospitalier continue encore à octroyer.

S'agissant de l'appréciation des membres de la commission
ad hoc "Clause du besoin", il faut encore rappeler que ceux-ci ne se
sont pas concertés et coordonnés avant de rendre leur préavis, alors mêmeque
le texte del'arrêté
sur les équipementsprescrit que le préavis est celui de la commission en
tant que telle et non celui de chacun de ses membres pris séparément. Ces
derniers ne semblent en outre pas avoir eu connaissance des considérations
émises par chacun d'eux. Par ailleurs, le Conseil de santé, tout comme le
Conseil d'Etat ont préavisé favorablement, respectivement autorisé l'équipement
en cause sur la base non seulement d'une instruction lacunaire de la demande
d'autorisation et, partant, d'un dossier incomplet, mais également d'une simple
synthèse des préavis des membres de la commission ad hoc. Ces préavis ne
figurent pas dans leur intégralité au dossier. On relèvera encore que sur le vu
de certains passages repris dans le rapport de synthèse desdits préavis, il
apparaît que l'impartialité, à tout le moins, d'un membre de la commission ad
hoc "Clause du besoin" était sujette à caution au moment où il a
donné son avis. En effet, le représentant de la SNM a admis avoir rencontré, à
leur demande, les Drs B. et C., lesquels lui ont présenté en date du
14 novembre 2013 leur projet de centre de chirurgie ambulatoire
ophtalmique.

d) L'appréciation exposée ci-avant n'est en rien
modifiée par les pièces produites par A. SA devant la Cour de céans, pour la
première fois le 28 août 2014. D'une part, la décision du 4 avril 2014 prise
par l'une des commissions TARMED Suisse, soit la Commission paritaire pour la
valeur intrinsèque et les unités fonctionnelles (Paritätische Kommission Dignität und
Spartenanerkennung [PaKoDig]),
reconnaissant l'unité fonctionnelle "OP I", autrement dit la salle
d'opération projetée par A. SA, n'est ici pas relevante. Les conditions de
cette reconnaissance portent sur des exigences techniques d'hygiène et médicales
en salle d'opération, ainsi qu'envers les locaux et le personnel spécialisé. Il
ne s'agit nullement des mêmes motifs que ceux fondant le régime d'autorisation
relatif à la mise en service de certains appareils médicaux par des
prestataires de soins sis sur le territoire cantonal. D'autre part, le fait que
la direction générale de Hôpital neuchâtelois et leprésident de la
société locale de médecine aient relevé dans leur courrier respectif des 19 et
20 août 2014 que les interventions chirurgicales agendées aux mois d'août et
septembre 2014 par A. SA ne pourraient pas  en raison de l'effet suspensif
attaché au recours  être réalisées dans les locaux de l'établissement
hospitalier précité ne signifie pas encore qu'il existe un déficit
d'infrastructures d'ophtalmo-chirurgie ambulatoire dans le canton. De même, la
future augmentation de la prévalence des patients touchés par une
dégénérescence maculaire liée à l'âge (DMLA), alléguée par A. SA, et le fait
qu'en 2012 l'Hôpital C. avait, en collaboration avec le Dr B., établi un projet
de développement de la chirurgie ambulatoire ophtalmique et d'un service de
chirurgie de la rétine ne suffisent pas non plus à démontrer que les structures
existant aujourd'hui au sein de Hôpital neuchâtelois, de l'Hôpital C. ainsi que
des cliniques F. et D. ne permettraient pas de répondre à satisfaction aux
besoins cantonaux en chirurgie ophtalmologique ambulatoire. Quant au rapport
datant de novembre 2011 de l'entreprise I. AG, à Berne, relatif à un service de
la rétine à Neuchâtel, il contient certes une analyse succincte des ressources
et capacités dans ce domaine, mais ne prend toutefois pas en considération l'ensemble
des infrastructures d'ophtalmo-chirurgie ambulatoire existant dans le canton.

e) Par conséquent et au vu de ce qui précède, les
besoins sanitaires cantonaux auxquels doit répondre, dans un but de santé
publique, la mise en service de l'installation médicale en cause pour être
autorisée, ainsi que la maîtrise et la proportionnalité des coûts des soins,
visant notamment à éviter des surcapacités pouvant déboucher sur une plus haute
consommation médicale et l'augmentation des primes de l'assurance-maladie
obligatoire, apparaissent insuffisamment établis. C'est dès lors en violation
du droit, en particulier des articles 83b al. 1LSet 5 al. 2 et al. 3 del'arrêté sur les équipements,
ainsi qu'en excédant son pouvoir d'appréciation que le Conseil d'Etat a admis
qu'au vu des pièces au dossier les conditions desdites dispositions relatives à
l'autorisation de mise en serviced'équipements techniques lourds et/ou
d'autres équipements de médecine de pointe étaient ici réunies.Sur la base des pièces au dossier,la Cour de céans n'est pas en mesure de
déterminer, d'une part, sile centre de chirurgie ambulatoire
ophtalmique lui-même répond à un besoin de santé publique, soit si cette
installation vise à combler un déficit d'infrastructures d'ophtalmo-chirurgie
ambulatoire dans le canton et, d'autre part, si l'infrastructure en cause ne
crée pas une surcapacité pouvant conduire à une augmentation des coûts des
soins.S'agissant notamment de la nécessité
d'élucider des questions non réglées par l'administration  auxquelles des
réponses ne semblent d'ailleurs pas pouvoir être apportées par la seule
audition des témoins proposés par la recourante  la cause doit être renvoyée à
l'autorité inférieure afin qu'elle procède, avant de rendre une nouvelle
décision, à un complément d'instruction. Il lui incombera de réunir des
renseignements fiables sur les faits déterminants  au besoin notamment par
l'audition des établissements hospitaliers ou ambulatoires, publics ou privés
fournissant des prestations d'ophtalmo-chirurgie ambulatoire dans le canton 
afin d'apprécier si le centre de chirurgie ambulatoire ophtalmique projeté par A.
SA, plus spécifiquementson bloc opératoire,répond pour lui-même à un besoins sanitaire cantonal et s'il s'inscrit
dans une maîtrise et une proportionnalité des coûts des soins.

5.Il résulte des
considérants qui précèdent que, bien fondé, le recours doit être admis, la
décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à l'intimé
pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Tant la requête tendant à
la constatation de l'effet suspensif au recours, que celle relative au retrait
dudit effet suspensif n'ont plus d'objet. Il est statué sans frais, les
autorités cantonales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). L'avance de frais
effectuée par la recourante lui sera restituée.

Vu le
sort de la cause, celle-ci a droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA). Mes J. et
K. n'ayant pas déposé un état de leurs honoraires et des frais, les dépens
seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 du décret fixant le tarif
des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile,
pénale et administrative [TFrais]). Tout bien considéré, les dépens peuvent
être équitablement fixés à 2'500 francs, frais et TVA compris.Des dépens ne seront en revanche pas
alloués à A. SA,qui n'obtient pas gain de cause.

Par ces motifs,LACour de droit public

1.Admet le
recours.

2.Annule la
décision du Conseil d'Etat du 27 novembre 2013et
lui renvoie la cause pour instruction complémentaire au sens des considérants
et nouvelle décision.

3.Dit que tant la
requête en constatation de l'effet suspensif que celle en retrait de l'effet
suspensif au recours sont sans objet.

4.Statue sans frais et ordonne le remboursement à la
recourante de son avance de frais.

5.Alloue à la
recourante une indemnité de dépens de2'500
francsà la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 3 octobre 2014

1Le recours est recevable contre
les décisions:

a.du Tribunal administratif fédéral;

b. du Tribunal pénal fédéral;

c. de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en
matière de radio-télévision;

d. des autorités cantonales de dernière instance, pour
autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas
ouvert.

2Les cantons instituent des
tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le
Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une
décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant
le Tribunal fédéral.

3Pour les décisions revêtant un
caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité
autre qu'un tribunal.