ne_gerichte · TA.1995.78 · 1991-07-11 · fr

Taxes communales de ramassage et de traitement des déchets.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 24.05.1995 TA.1995.78 (INT.1995.62)

A.      Le
11 juillet 1991, la direction des travaux publics de la com-
mune de
La Chaux-de-Fonds a envoyé une lettre-circulaire aux entreprises
installées
en ville, les informant de l'introduction d'une taxe concernant
les
déchets du commerce, de l'industrie et de l'artisanat. En novembre
1991,
suite à un certain nombre de réclamations, une seconde missive leur
était
envoyée, précisant les bases légales et le mode de calcul de cette
taxe.
Elle était accompagnée d'une facture individualisée. La société
S. SA a
ainsi reçu une facture datée du 25 novembre 1991 de 17'319 francs, représentant
le montant dû pour l'année 1991.
Le 16 décembre 1991, S. SA a déposé une réclamation auprès de la
direction
des travaux publics, alléguant que le mode de calcul de la taxe
ne
respectait pas les principes de légalité, de la couverture des frais et
de
l'équivalence, et qu'il violait les droits dérivants de l'article 4 de
la
Constitution fédérale. Elle se plaignait de la délégation législative
du
Conseil général au Conseil communal, puis de celui-ci à la direction de
travaux
publics, de l'utilisation de critères vagues et imprécis, du fait
que le
montant réclamé excédait les dépenses et la prestation de la ville,
de la
classification des entreprises en différents groupes selon des cri-
tères
inconnus et du calcul en fonction du nombre d'employés sans examiner
si
ceux-ci travaillaient à temps complet ou partiel. Par économie de pro-
cédure,
le Conseil communal a traité la réclamation comme un recours et,
par décision
du 22 janvier 1993, l'a rejetée. Il a en bref estimé que les
principes
légaux appliqués en matière de taxes étaient respectés. Il a en
particulier
relevé que, en présence d'émoluments ayant un caractère tech-
nique
prononcé, le principe de la base légale peut être appliqué de façon
moins
stricte que dans d'autres domaines et qu'il est admissible de recou-
rir à
un certain schématisme lorsqu'un tarif est établi sur la base de
considérations
objectives et qu'il ne crée pas de différences injusti-
fiées.
Le 15 février 1993, S. SA a recouru au Département des travaux
publics,
reprenant les arguments déjà avancés dans sa réclamation du 16
décembre
1991. Le 8 février 1995, le Département de la gestion du terri-
toire a
rejeté le recours. Il a estimé que la délégation du calcul de la
taxe,
basé sur des critères techniques et adapté d'année en année, était
conforme
aux principes dégagés par la jurisprudence. En outre, selon lui,
le mode
de calcul adopté respecte les principes de la couverture des frais
et de
l'équivalence.
B.      Le
28 février 1995, S. SA recourt au Tribunal administratif
contre
la décision du département. Elle conteste à nouveau la taxe qui lui
est
réclamée en se prévalant des principes constitutionnels applicables en
la
matière (légalité, couverture des frais, équivalence, arbitraire et
égalité).
C.
Dans leurs observations du 21 et 29 mars 1995, le Département de
la
gestion du territoire et le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds con-
cluent
au rejet du recours.
C O N S I D E R A N
T
en droit
1.
Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est rece-
vable.
2.
Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-
vironnement
(LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la
loi en
supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du
pollueur-payeur).
L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,
neutraliser
ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales
constitue
une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce
que
cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier
cette
tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-
ment
des déchets disposent que les détritus ménagers, les objets volumi-
neux à
usage domestique et les ordures provenant des entreprises indus-
trielles,
artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont ra-
massés,
transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22
et 26
al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-
ment,
percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et
de
traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 du règle-
ment
d'exécution de la loi indique un certain nombre de critères combi-
nables
servant de base de calcul. L'émolument peut ainsi être calculé par
habitant
(litt.a), par établissement ou exploitation commerciale, artisa-
nale ou
industrielle, en tenant compte éventuellement de la grandeur des
locaux
et du genre d'activité (litt.c) et par quantités de déchets entre-
posés
(litt.d).
Le 22 janvier 1991, le Conseil général de la ville de La Chaux-
de-Fonds
a arrêté que les industries, commerces et artisanats dont les
déchets
urbains sont collectés par les soins des travaux publics sont sou-
mis à
une taxe. Selon l'article 2 de l'arrêté, celle-ci est fonction de
l'activité
économique et est proportionnelle au tonnage et au nombre d'em-
ployés
par entreprise, de manière à couvrir les frais découlant du ramas-
sage,
du transport et du traitement des déchets concernés sur la base des
comptes
communaux de l'année précédente. L'article 5 charge le Conseil
communal
de l'exécution de l'arrêté. Le 20 mars 1991, le Conseil communal
a
adopté un règlement selon lequel la taxe est perçue par la direction des
travaux
publics. L'émolument est déterminé en fonction de la branche éco-
nomique
à laquelle l'entreprise appartient, sur la base de la nomenclature
générale
des activités économiques établie par l'Office fédéral de la sta-
tistique
et de la classification comprenant tous les sous-groupes concer-
nés
(art.2). Son montant est en principe proportionnel à la moyenne an-
nuelle
du poids des déchets ramassés par le service de la voirie auprès de
chaque
entreprise, ce poids étant lui-même établi d'après le nombre
d'employés
de celle-ci selon la statistique communale de l'emploi (art.3
al.1).
La taxe est calculée sur la base des comptes communaux de l'année
précédente,
de manière à couvrir les frais découlant du ramassage, du
transport
et du traitement des déchets concernés, sans dépasser 500 francs
par
tonne (art.4).
3.      Les
taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires, uni-
ques ou
périodiques, fournies par les administrés à une collectivité pu-
blique
en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit
administratif,
1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une
activité
étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-
lisation
(Grisel, p.609; Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwal-
tungsrechts,
1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du respect des
principes
de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence ainsi
que du
respect du droit à l'égalité découlant de l'article 4 de la Consti-
tution
fédérale (Grisel, p.610-614; Häfelin/Müller, p.452-455, 457-458).
La
recourante prétend que ces principes n'ont pas été respectés. Il con-
vient
donc d'examiner la conformité du système de taxation mis en place à
La
Chaux-de-Fonds avec ces principes. En revanche, la recourante ne se
plaint
pas de la façon dont elle a été elle-même taxée, de sorte que cette
question
ne sera pas abordée.
4.      a)
Selon le principe de la légalité, une taxe ne peut être per-
çue que
sur la base et dans le cadre d'une loi au sens formel. Si certai-
nes
questions peuvent être réglées par voie d'ordonnance ou de règlement,
la loi
doit cependant déterminer elle-même dans les grandes lignes le cer-
cle des
personnes visées, l'objet de la taxe et son mode de calcul. Elle
peut
toutefois être moins précise sur ce dernier point lorsque le montant
de la
taxe est de toute façon limité par les principes de la couverture
des
frais et de l'équivalence, c'est-à-dire lorsque l'exigence d'une base
légale
n'est pas seule à protéger le justiciable (ATF 120 Ia 3 et les
références
citées).
De façon générale, une délégation législative est valable à con-
dition
qu'elle ne soit pas exclue par la constitution cantonale, qu'elle
soit
prévue par un acte ayant formellement qualité de loi et qu'elle porte
sur un
objet délimité. Le législateur doit en outre fixer lui-même les
principes
de la réglementation à adopter (SJ 1995, p.288). Une sous-
délégation
est de même admissible (ATF 101 Ib 74-77). Ainsi, en matière de
taxe,
une délégation législative - et donc une dérogation au principe de
la
légalité - a été admise par le Tribunal fédéral (Grisel, op.cit.,
p.610-611
et les références). En particulier, une délégation totale au
gouvernement
est concevable pour les taxes dont le calcul dépend d'élé-
ments
techniques et qui doivent être adaptées rapidement à des circonstan-
ces
changeantes (Knapp, Précis de droit administratif, 1991, p.581, no
2818 et
les références citées).
b) En l'espèce, l'arrêté du Conseil général du 22 janvier 1991,
adopté
en vertu d'une loi cantonale, constitue une base légale pour la
perception
d'une taxe sur les déchets produits par les industries, com-
merces
et artisanats. Il contient en outre une délégation législative
claire
au Conseil communal. Celui-ci, dans son règlement du 20 mars 1991,
a
précisé les critères pris en compte pour calculer la taxe et les modali-
tés de
sa perception, déléguant le calcul précis à la direction des tra-
vaux
publics.
Cette façon de procéder est conforme aux principes susmention-
nés.
Même si le Conseil général a laissé au Conseil communal le soin de
définir
le mode de calcul de la taxe, il n'en a pas moins fixé le cadre
général
de celle-ci. L'article 1 de l'arrêté précise en effet l'objet de
la taxe
(la collecte des déchets urbains par les travaux publics) et les
personnes
susceptibles d'y être soumises (les industries, commerces et
artisanats).
L'article 2 expose les critères servant au calcul (l'activité
économique,
le tonnage de déchets produits et le nombre d'employés par
entreprise),
le total perçu devant couvrir les frais de ramassage, de
transport
et de traitement des déchets. Les articles 1 à 4 du règlement du
Conseil
communal reprennent et développent ces principes.
Ainsi, ces textes donnent une vision claire du but recherché et
des
moyens à utiliser pour y parvenir. Ils ne permettent certes pas à eux
seuls
de déterminer la taxe à percevoir dans chaque cas particulier, mais
les
circonstances justifient une telle façon de procéder. D'une part, la
lecture
de l'"Etude sur la gestion des déchets industriels de La Chaux-de-
Fonds",
jointe au rapport du Conseil communal à l'intention du Conseil gé-
néral
du 9 janvier 1991, montre  la complexité
et la technicité du sujet,
ainsi
que la nécessité d'un modèle économétrique permettant de calculer la
production
de déchets de chaque entreprise. D'autre part, la quantité de
déchets
produits est directement liée à l'activité industrielle, commer-
ciale
et artisanale en ville de La Chaux-de-Fonds. De ce fait, une cer-
taine
souplesse est non seulement souhaitable, mais aussi indispensable
pour
que la taxe puisse atteindre son but, à savoir la couverture des
frais
découlant du ramassage, du transport et du traitement des déchets
par les
producteurs de ceux-ci (principe du pollueur-payeur, art.2 LPE).
Compte
tenu de l'évolution rapide d'une ville (installation, redimension-
nement
et fermeture d'entreprises), élaborer un système plus figé entraî-
nerait
nécessairement des distorsions à court terme entre le total des
taxes
perçues et celui des frais liés aux déchets.
Enfin, il faut souligner que le système mis en place correspond
à celui
présenté par le Conseil communal et discuté par le Conseil général
(voir
le rapport du Conseil communal du 9.1.1991 et le procès-verbal de la
séance
du Conseil général du 22.1.1991). C'est donc en toute connaissance
de
cause que celui-ci a adopté l'arrêté du 22 janvier 1991.
5.      a)
D'après le principe de la couverture des frais, l'ensemble
des
ressources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'en-
semble
des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en
cause.
Les dépenses à couvrir peuvent comprendre les frais généraux, no-
tamment
les salaires du personnel ainsi que les intérêts et l'amortisse-
ment
des capitaux investis (ATF 120 Ia 174 et les références citées).
b) En l'espèce, l'arrêté du Conseil général (art.2 in fine) et
le
règlement du Conseil communal (art.4) précisent que le calcul de la
taxe
est basé sur les comptes communaux de l'année précédant l'année où
elle
est perçue. Il y a ainsi un décalage entre la période relative aux
frais
pris en compte et celle de taxation. Cette divergence s'impose ce-
pendant
pour des raisons pratiques. On la retrouve d'ailleurs dans tous
les
systèmes d'imposition fiscale.
Le dossier contient un fichier du tonnage théorique servant de
base à
la taxation pour les groupes économiques déterminés par la commune.
On y
lit que le coût total de la collecte des ordures en 1990 a été de
5'191'726
francs et que les secteurs secondaire et tertiaire ont contribué
pour 29
% au total du tonnage produit (soit 1'505'600 francs). Or, selon
le
tableau 4 in fine du fichier, le produit total de la taxe en 1991 pour
ces
deux secteurs est de 1'209'151 francs. Le principe de la couverture
des
frais est ainsi respecté.
6.      a)
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émo-
lument
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie
et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois
pas un
certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque
cas,
l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui
est
important, c'est que les taxes soient établies selon des critères ob-
jectifs
et qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents.
Le taux
de l'émolument ne doit pas, en particulier, empêcher ou rendre
difficile
à l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 pré-
cité).
b) En l'espèce, la taxe est calculée selon une formule mathéma-
tique
tenant compte de plusieurs facteurs. Les entreprises sont ainsi ré-
parties
en 390 branches sur la base de la nomenclature générale des acti-
vités
économiques établie par l'Office fédéral de la statistique, afin de
tenir
compte du fait que le volume des déchets varie selon l'activité éco-
nomique.
A chaque branche correspond un facteur obtenu, sur la base de
mesures
réalisées sur le terrain, en multipliant un coefficient de produc-
tion
moyen (différent selon qu'il s'agit d'une entreprise du secteur se-
condaire
ou tertiaire) par un autre spécifique à la branche concernée. On
prend
également en considération le nombre d'emplois, établi par la sta-
tistique
communale de l'emploi, qui influe sur le volume de déchets pro-
duits
et la production annuelle spécifique en tonnes, en distinguant tou-
tefois
les emplois à temps complet de ceux à temps partiel (observations
du
Conseil communal du 29.3.1995, p.1-2). Le tonnage annuel des déchets
découle
quant à lui des comptes de la commune.
Bien que ce système soit complexe, il respecte le principe de
l'équivalence,
car les critères utilisés sont objectifs et le mode de cal-
cul est
destiné à taxer le plus précisément possible chaque entreprise en
fonction
de la quantité de déchets qu'elle produit. Par ailleurs, rien ne
permet
de penser que les coûts de ramassage, de transport et de traitement
des
déchets découlant des comptes communaux sont excessifs. Enfin, la
classification
des entreprises en 390 branches permet d'écarter le repro-
che de
schématisme excessif.
7.      a)
La recourante se plaint d'une violation de deux principes
déduits
de l'article 4 de la Constitution fédérale, à savoir l'interdic-
tion de
l'arbitraire et le droit à l'égalité. Il est inutile d'examiner le
premier,
car une taxe échappe au grief d'arbitraire lorsque, comme en
l'espèce,
le principe de la couverture des frais et celui de l'équivalence
sont
respectés (Grisel, op.cit., p.613). Le droit à l'égalité permet no-
tamment
au justiciable d'exiger que les situations de fait semblables
soient
assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de
fait
dissemblables à des règles de droit dissemblables (Grisel, op.cit.,
p.359).
b) En l'espèce, on ne voit pas en quoi le système mis en place
contreviendrait
au droit à l'égalité. Contrairement à ce qu'affirme la re-
courante,
le seul fait que le montant de la taxe qui lui est réclamé
s'élève
à un peu plus de 17'000 francs ne suffit pas pour en conclure que
l'article
4 de la Constitution fédérale est violé. Le traitement identique
des
entreprises d'un même secteur démontre au contraire que le droit à
l'égalité
est respecté. En outre, le règlement du Conseil communal con-
tient
plusieurs dispositions destinées à prévenir les éventuelles distor-
sions
entre déchets produits et taxes perçues que pourrait occasionner la
classification
en 390 groupes utilisée par les autorités communales.
Ainsi,
une entreprise peut être exonérée de la taxe si elle s'occupe elle-
même de
ses déchets (art.7); elle peut également obtenir une réduction de
la taxe
en établissant que le nombre de ses employés a diminué ou que,
grâce
par exemple à des mesures de recyclage, elle produit moins de dé-
chets
que les autres entreprises de sa branche (art.5). Ces correctifs
permettent
d'individualiser en cas de besoin le calcul de la taxe et sont
la
preuve de la volonté de la Ville de La Chaux-de-Fonds de se conformer
aux
exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement.
8.      Mal
fondé, le recours doit donc être rejeté et les frais de pro-
cédure
mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
1.
Rejette le recours.
2. Met
à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs
et les débours par 50 francs.
Neuchâtel,
le 24 mai 1995
AU NOM DU TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Le greffier                Le président