ne_gerichte · CDP.2021.25 · 2022-01-18 · fr
CDP.2021.25


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 24.10.2023
 [1C_137/2022]

A.Dans la nuit du 21 au
22 juin 2019, un violent orage dans la partie supérieure du bassin versant du
Seyon a provoqué une crue de très grande ampleur à Z.________ et W.________.
Aux alentours de minuit, A.X.________, propriétaire avec son mari B.X.________ du
bien-fonds n°[111] du cadastre de Z.________, a informé un cadre du Service de
défense incendie (ci-après : SDI), présent dans le quartier, que du carbure de
calcium, stocké dans un récipient étanche, était entreposé dans leur cave
inondée. Il est mentionné dans le rapport dintervention 2019/487 établi le 7
janvier 2020 que lintervention est mise en attente «car les
événements ne permettent pas de réaliser la mission dans un premier temps».

Plus tard dans la nuit, des émanations de gaz
acétylène ont été senties par A.X.________. Vers 4 h 45, cette dernière a alors
interpellé un sous-officier du SDI  présent à proximité. Des mesures effectuées
au moyen dun explosimètre se sont révélées positives. A 5 h 59, une alarme en
matière de défense atomique, biologique et chimique (ABC) a été déclenchée
entraînant lintervention des sapeurs-pompiers du Service dincendie et de
secours de Neuchâtel (ci-après : SISNE) puis, en renfort, des Montagnes
neuchâteloises (ci-après : SISMN).

Selon le rapport dintervention susmentionné
et les différents rapports figurant au dossier, lintervention sest terminée
respectivement à 17 h 30 pour les pompiers du SISMN et à 19 h pour les pompiers
du SISNE (rétablissement en caserne y compris).

Par courrier du 5 décembre 2019, lEtablissement
cantonal dassurance et de prévention (ci-après : lECAP) a adressé aux époux X.________
une facture de 67'100 francs portant sur les frais dintervention du 22 juin
2019. Donnant partiellement suite à leur opposition du 10 décembre 2019, lECAP
a établi une nouvelle facture le 17 janvier 2020 qui fixait, après déduction
des ressources en personnel et en véhicules facturées à tort, les frais
dintervention à 45'525 francs.

Le 17 février 2020, les époux X.________ ont
une nouvelle fois fait opposition à la facture de lECAP qui la rejetée par
décision du 6 mars 2020 aux motifs que la facture correspondait aux moyens
requis par la nature de lintervention et respectait les dispositions légales
en vigueur. Ladite décision sest notamment fondée sur la prise de position du
23 février 2020 du Dr Cap A.________ ainsi que du rapport complémentaire du
SDI  établi le 28 février 2020.

Saisi par les époux X.________ dun recours
contre cette décision, le Département de la justice, de la sécurité et de la
culture (ci-après : le département) la rejeté par prononcé du 3 décembre 2020.
En substance, il a considéré quil se justifiait de mettre les frais
dintervention à leur charge étant donné quils étaient propriétaires du fût de
carbure de calcium ; que les pompiers ont agi sans retard et conformément aux
règles en vigueur et que les moyens mobilisés et facturés étaient proportionnés
à la situation.

B.Le 21 janvier 2021, A.X.________
et B.X.________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal contre cette décision, dont ils demandent, sous suite de frais et
dépens, lannulation et, partant, à ce quil soit dit quils ne sont pas tenus
de rembourser les frais dintervention en lien avec la mission de secours qui a
eu lieu à leur domicile entre le 21 et 22 juin 2019. Ils font valoir quon ne
saurait leur attribuer la responsabilité de lévénement ayant nécessité
lintervention des pompiers car à supposer quils puissent être considérés
comme perturbateurs par situation, ils ne pourraient être tenus de rembourser
les frais dintervention. En effet, les fortes intempéries, suivie dune crue
de grande ampleur, doivent être qualifiées de cas de force majeure et
constituent la cause première et immédiate de lintervention. Selon eux, il
serait «profondément injuste de [leur] faire supporter les frais
dintervention de la mission de secours en cause». Ils allèguent en
outre plusieurs violations du droit ainsi quune constatation inexacte et
incomplète des faits.

C.Le 24 février 2021, lECAP dépose des
observations et conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours
susmentionné et à la confirmation de la facture litigieuse. Par courrier du 8
mars 2021, le département fait également part de ses observations en concluant
aussi au rejet dudit recours.

D.Le 11 juin 2021, les époux X.________ font
usage de leur droit de réplique inconditionnel et confirment leurs conclusions
initiales. Le 8 juillet 2021 et le 16 septembre 2021, le département, dune
part, lECAP, dautre part, maintiennent leurs conclusions tendant au rejet du
recours.

C O
N S I D E R A N T

en
droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) La Loi sur la
prévention et la défense contre les incendies et les éléments naturels, ainsi
que les secours (LPDIENS), du 27 juin 2012dont lun des buts est dapporter les secours dans
des situations présentant un caractère d'urgence (article premier, in fine) 
dispose que le financement des missions
de secours est assuré par le prélèvement d'une contribution auprès des communes
proportionnellement à leur population, sous déduction des apports éventuels
d'autres contributeurs (art. 15 al. 1), que les prestations sont en principe
facturées au responsable de l'événement qui a nécessité l'engagement des
secours (al. 2) et que le Conseil d'Etat fixe le tarif de facturation (al. 3).
Larticle 10 delArrêté
sur le standard de sécurité cantonal en matière de missions de secours(ci-après :larrêté) précise que le commandement unique des missions de
secours (ci-après : CMS) doit être à même dengager en tout temps un effectif
dau minimum 12 sapeurs-pompiers formés aux interventions de défense atomique,
biologique et chimique (ABC).En cas de sinistre, un matériel spécifique permettant le
sauvetage, l'évacuation et le bouclage du périmètre doit pouvoir être engagé
comme moyens de premières mesures (art. 11 al. 1 delarrêté).Lorsque la nature du sinistre requiert le recours à des moyens lourds,
tels que définis par larticle 11 al. 2 delarrêté, lengagement de ceux-ci devra intervenir dans les 55
minutes après réception de lalarme ABC (art. 12 delarrêté).

b) Dans
le cas particulier, il ressort du rapport dintervention DPS 1 Neuchâtel du 7
janvier 2020  dont on peut sétonner quil ait été établi, dune part, plus de
six mois après lintervention, dautre part, postérieurement à la facture
initiale, et enfin par une personne qui na apparemment pas participé aux
opérations de secours  que la première alarme a été déclenchée à 0 h 17. Cette
mention figure en haut de chaque page dudit rapport et se réfère au premier
signalement fait par la recourante à 0 h 05. Il ressort du journal
dintervention quà 0 h 38, il est rapporté au CMS que «le carbure
dacétylène [sic] est dans un bidon étanche. La cave est inondée jusquau
plafond». Cette mention est corroborée par le rapport complémentaire
du SDI du 28 février 2020 qui a lavantage dêtre plus précis dans la
description des événements. Il y est notamment expliqué que la zone touchée par
les intempéries avait été «découpée en secteur avec attribution à des
sous-officiers/officiers deffectuer des reconnaissances pour recenser/prioriser
les engagements à réaliser». Lors dune de ces reconnaissances, un
cadre du SDI a été sollicité par la recourante qui la informé «du
stockage de produit spécifique au domaine de la spéléologie»chez
elle. Linformation de la présence de «carbure dacétylène»
a directement été transmise à lofficier des missions de secours détaché sur place
puis remontée jusquà lofficier CMS qui, à ce stade, a indiqué assurer la
«prise en main de la problématique». Or, force est de
constater que tel ne fut pas le cas et que le CMS na jamais donné suite au
premier signalement de la recourante. En effet, il a fallu attendre des
émanations de gaz acétylène, suivi dun second signalement de la recourante,
aux alentours de 4 h 45, puis des mesures positives à lexplosimètre pour
déclencher lalarme ABC à 5 h 59 et dépêcher sur les lieux, à 6 h 23, un
véhicule chimique puis à 6 h 40 un tonne-pompe. En omettant dentreprendre des
premières mesures dès lalarme de 0 h 17, ou en tout cas dès linformation à 0
h 38 de la présence de «carbure dacétylène(sic) » dans un
bidon certes étanche mais dans une cave inondée jusquau plafond, leCMS a, à tout le moins, violé
larticle 11 al. 1 delarrêtéet, voire éventuellement, larticle 12 delarrêtéen agissant plus de 55 minutes après le
premier signalement. Le CMS ne saurait dailleurs éluder sa responsabilité par
léventuel manque de qualification du pompier «DPS2 ou DPS3»
présent sur les lieux. En effet, comme développé plus haut, il ressort du
rapport complémentaire du 28 février 2020 que le sapeur-pompier sollicité par
la recourante était un cadre du SDI. On ne saurait ainsi retenir un quelconque
manque de qualification de ce dernier. De toute évidence, linformation a été
transmise, à 0 h 38, au CMS. En outre, il y a lieu de rappeler que larticle 11
delarrêtépermet à lofficier de piquet de pouvoir
s'appuyer sur les services spécialisés de l'Etat (al. 3) et/ou de faire appel à
dautres partenaires public ou privés (al. 4). Or, en lespèce, ces options
nont pas été exploitées alors quun produit chimique hautement dangereux au
contact de leau se trouvait dans une cave inondée et que cette information
était connue du CMS dès 0 h 38 au moins.

3.Du constat
que le CMS na pas respecté les prescriptions prévues aux articles 11 et 12 delarrêté, il reste à trancher la question de la
responsabilité de lévénement qui a nécessité lengagement des moyens lourds,
soit ceux qui ont été mis en uvre suite au second signalement et qui ont
généré la facture litigieuse.

a) La Loi fédérale sur la protection de
lenvironnement (ci-après : LPE)  dont on peut sinspirer a
pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses
et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de
conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). A teneur de l'article 59 LPE, les frais provoqués par des mesures que les
autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en
déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est
la cause. Cette disposition est reprise à larticle 15LPDIENS. Il convient dès lors dappliquermutatis mutandisles principes jurisprudentiels qui sy rapportent. La LPE n'indique pas qui
doit être considéré comme «personne qui est la cause». La
jurisprudence fédérale a largement recouru à la notion de perturbateur utilisée
en matière de police et a précisé que les frais peuvent être mis à la charge
tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (ATF 131 II 743cons. 3.1). Doit être considérée comme un
perturbateur la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de son
propre comportement ou de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité
(perturbateur par comportement), mais aussi la personne qui dispose de la
maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation
contraire à l'ordre public (perturbateur par situation) (ATF 122 II 65cons. 6a).

La causalité naturelle ne suffit pas pour
attribuer la qualité de perturbateur et l'obligation de payer les frais qui en
découle. Dans le cadre des articles 59 LPE, la jurisprudence a posé l'exigence
de l'immédiateté (ATF 144 II 332cons. 3.2). La doctrine préconise partiellement, à la
lumière du droit de la responsabilité civile, l'application de la causalité
adéquate. Dans de nombreux cas, la théorie de l'adéquation conduit de toute
façon au même résultat que celle de l'immédiateté (arrêt du TF du03.07.2006 [1A.277/2005]cons. 5.2 et 5.3 et les références citées).

Face à une pluralité de perturbateurs,
lautorité doit agir envers celui ou ceux qui sont le plus en mesure de
rétablir une situation conforme au droit. Cela peut impliquer, suivant les
circonstances, une prise en compte cumulative de tous les perturbateurs, une
action prioritaire envers le perturbateur par comportement, ou une action
envers le perturbateur par situation, sil est le plus en mesure de faire
cesser le trouble de lordre public. Sagissant de la facturation du coût dune
intervention de police, lorsque lautorité a dû procéder à une exécution par
équivalent, les perturbateurs ne répondent pas solidairement, mais en fonction
de leur degré de responsabilité (Tanquerel, Manuel de droit
administratif, Genève/Zürich, 2018, p. 202, et les références citées).

Il y a également lieu de sinspirer du régime
de larticle 32d LPE traitant de la prise en charge des frais dassainissement
de sites pollués par des déchets. Il ressort en effet de la volonté du
législateur que ce régime est comparable à celui de larticle 59 LPE (Tschanen/Frick,
La notion de personne à lorigine de lassainissement selon larticle 32d LPE,Berne, 2002, p. 5, et les références citées). Larticle 32d al. 2 LPE dispose que si plusieurs
personnes sont impliquées, elles en assument les coûts proportionnellement à
leur part de responsabilité. C'est le «perturbateur par comportement»
qui est mis à contribution en premier lieu et ensuite seulement le «perturbateur
par situation».Lorsque plusieurs causes ont
contribué à la naissance dune gêne ou dun danger, la cause survenue en
dernier lieu devrait généralement remplir lexigence dimmédiateté. Toutefois,
des causes survenues plus tôt peuvent également déclencher la responsabilité
dun perturbateur, notamment lorsquelles ont elles-mêmes dépassé la limite du
danger. Ainsi, plusieurs personnes peuvent être simultanément des perturbateurs
directs (Tschanen/Frick,op. cit., p. 9 et les références citées).

b) En
lespèce, les recourants ont stocké dans leur cave un bidon étanche de carbure
de calcium. Ce produit, acheté en droguerie, leur a été remis avec une fiche de
données de sécurité. En page 3 du document, il est spécifiquement indiqué quil
doit être conservé «hermétiquement fermé dans un endroit sec et frais»
et être tenu «à lécart de leau». Or, le bien-fonds des
recourants se situe dans un «secteur indicatif de dangers  Inondation».
En annexe de leur réplique du 11 juin 2021, les recourants ont déposé un
rapport établi par le Bureau B.________ AG sur mandat de lEtat de Neuchâtel
portant sur lévaluation de la crue du 21 juin 2019. Contrairement à ce quils
allèguent, linondation survenue dans leur cave nest pas un cas de force
majeure. En effet, il ressort du rapport susmentionné que le village concerné a
régulièrement dû faire face à des inondations par le passé. Ce risque était
connu des recourants dans la mesure où une annotation figurait au cadastre. Il
ne fait nul doute que la crue de la nuit du 21 au 22 juin 2019 était
extraordinaire et que, sans trancher définitivement cette question, cet
événement pourrait ainsi être qualifié dun cas de force majeure. Cela étant,
on ne saurait utiliser le même qualificatif pour décrire la seule inondation de
la cave des recourants dans la mesure où sa survenance était prévisible. A
linstar de ce qua retenu lautorité inférieure (cons. 4.2), les recourants,
en leur qualité de propriétaires du bidon, doivent être considérés comme
perturbateurs par situation. Il y a également lieu de les qualifier de
perturbateurs par comportement au motif quils ont entreposé ledit bidon dans
une cave inondable.

c) En
ce qui concerne le rôle du CMS, qui est responsable des missions de secours
(art. 2 delarrêté), ce dernier a omis de
prendre des mesures concrètes lors du premier signalement de la recourante à 0
h 05, qui a déclenché une alarme à 0 h 17, alors que la nature du
produit chimique était connu du CMS à 0 h 38 au moins (supracons. 2).
En labsence dintervention, quelques heures après le premier signalement, du
gaz acétylène a émané du bidon situé dans la cave inondée des recourants. Suite
à son premier signalement, la recourante, seule au moment des faits, ne pouvait
raisonnablement rien faire dautre quattendre. En effet, on ne pouvait pas
exiger de cette dernière quelle se rende seule, sans équipement spécifique,
dans sa cave inondée pour récupérer un bidon de produit chimique, connu pour
être hautement inflammable au contact de leau. On constate ainsi que ce nest
pas le comportement de la recourante qui a causé la situation nécessitant
lintervention, par moyens lourds, du service secours mais bien lomission du
CMS dentreprendre les mesures nécessaires, dès 0 h 17 ou, au plus tard, dès 0
h 38, afin déviter la survenance du danger, à savoir lémanation de gaz
acétylène. De ce fait, le CMS qui répond du comportement de ses subordonnés,
doit être qualifié de perturbateur par comportement.

Il en
résulte que les recourants et le CMS, dont la facturation de son intervention a
été déléguée à lECAP conformément à larticle 1 al. 1 delarrêtéconcernant le tarif des interventions
des sapeurs-pompiers du 16 février 2015, sont tous deux perturbateurs directs.
Les premiers le sont par situation et par comportement, le second par
comportement (omission). En pareilles circonstances,les perturbateurs ne répondent pas solidairement, mais
en fonction de leur degré de responsabilité. Il y a lieu, en principe,
de faire porter la responsabilité au perturbateur par comportement et de
privilégier la cause survenue en dernier. Or, en lespèce, on ne saurait
libérer complètement les recourants dune quelconque responsabilité. Ces
derniers ont indéniablement mal choisi le lieu de stockage du bidon de carbure
de calcium. Leur responsabilité doit toutefois être diminuée, en raison du
comportement du CMS qui a failli dans sa mission de secours en mettant celle-ci
en attente «en raison des événements», alors quil est
supposé êtreà même dengager en tout
temps un effectif dau minimum 12 sapeurs-pompiers formés aux
interventions ABC (art. 11 al. 1 delarrêté).

Partant,
il y a lieu dannuler la décision de lECAP du 6 mars 2020, relative à la facture
n°2020[], et de renvoyer la cause à cette même autorité pour quelle établisse
une nouvelle facture qui comprenne exclusivement les frais quaurait engendrés
une intervention engagée dès le premier signalement de la recourante, soit à un
moment où aucune émanation de gaz dacétylène nétait survenue. A ce sujet et
contrairement à ce que retient le département dans sa décision litigieuse
(cons. 5.2 in fine), les moyens déployés nauraient de loin pas été les mêmes.
En agissant directement après le premier signalement, lintervention se serait
limitée, après sêtre assuré de labsence démanation de gaz, à récupérer dans
la cave inondée,dont
le plafond ne sest effondré que bien plus tard, soit durant lintervention
initiée à 6 h 23le
bidon, alors encore étanche et duquel aucun gaz némanait, et de le placer dans
une zone à labri de leau. Il apparaît ainsi hautement vraisemblable que si le
CMS avait agi conformément aux articles 11 al. 1 et 12 delarrêté, le déploiement des moyens
humains et le recours à des moyens lourds figurant sur la facture litigieuse
auraient pu être évités, ou en tout cas être bien plus légers.

4.Pour ces motifs, le recours est admis, la décision
attaquée, ainsi que celle de lECAP du 6 mars 2020 doivent être annulées et la
cause renvoyée à lECAP pour nouvelle décision au sens de ce qui précède.

Vu lissue de la procédure, il est statué sans frais (art. 47al. 1 et 2LPJA).
Une indemnité de dépens sera en outre allouée aux recourants qui procèdent avec
l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48 al. 1LPJA). Ce
dernier a déposé un mémoire dhonoraires faisant état dune activité de 22 h 55
correspondant à 8'470.60 francs, débours et TVA incluse, eu égard à un tarif
horaire de 312 francs. Le temps dédié par le mandataire professionnel paraît
justifié en lespèce (art. 48LTFrais).
Cela étant,eu égard au tarif
usuel de l'ordre de 280 francs de l'heure appliqué par la Cour de céans (CHF 6417),
des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 641.70 ; art. 63LTFraispar renvoi de lart. 67LTFraisen lien avec lart. 69LTFrais), ainsi que la TVA au taux de 7,7 %
(CHF 543.50), cest un montant global de 7'602.20 francs qui doit être
alloué aux recourants à titre de dépens à la charge de lECAP.

Par ces motifs,

LA COUR DE DROIT PUBLIC

1.Admet le recours.

2.Annule la décision attaquée, ainsi que celle de lECAP du 6 mars 2020.

3.Renvoie la cause à lECAP pour nouvelle décision au sens des
considérants.

4.Statue sans frais et ordonne la restitution aux recourants de leur
avance de frais.

5.Alloue aux recourants une indemnité de dépens de7'602.20 francs à charge de lECAP.

Neuchâtel, le 18 janvier 2022