ne_gerichte · TA.1999.210 · 1999-09-10 · fr
TA.1999.210


A.     
L.  a été engagée par l'Hôpital
du Val-de-Ruz  en qualité de

sage-femme
à partir du 1er mai 1991. Le 27 avril 1999, la direction de

l'hôpital
lui a fait savoir que des manquements graves dans

l'accomplissement
de son travail ne permettaient plus la continuation des

rapports
de travail dans une relation de confiance et qu'elle résiliait le

contrat
de travail pour le 30 juin 1999 (terme reporté ensuite par l'em-

ployeur
au 31.07.1999, en raison d'une incapacité de travail de l'intéres-

sée).
Par l'intermédiaire de son mandataire, L. 
a demandé à l'hôpital

qu'il
lui communique ses statuts, le dernier rapport de gestion, ainsi que

l'ensemble
de son dossier. L'employeur a refusé de donner suite à cette

demande
pour le motif que les rapports de travail étaient régis par le

code
des obligations.

B.      Le
17 mai 1999, L.  a déposé devant le
Tribunal administratif

une
déclaration de recours contre la résiliation des rapports de service.

Invité
par le Tribunal à déposer le dossier de la recourante, l'hôpital,

par son
mandataire, a déclaré derechef qu'il n'entendait pas remettre le

dossier
de la prénommée dans la mesure où la résiliation des rapports de

travail
ne constitue pas une décision sujette à recours, la Fondation de

l'Hôpital
du Val-de-Ruz  étant une fondation de
droit privé et les

rapports
de travail étant régis par le code des obligations.

C.      Par
mémoire du 10 juin 1999, L.  a interjeté
recours devant le

Tribunal
administratif contre ce refus (daté du 25.05.1999), qu'elle

considère
comme une décision incidente relative au droit d'être entendu,

sujette
à recours. Elle conclut à l'annulation de celle-ci et à ce que

l'intimée
soit invitée à lui permettre de consulter le dossier constitué à

son
sujet. La recourante fait valoir, en résumé, que les hôpitaux qui

accueillent
et traitent, sous direction médicale, des personnes dont

l'état
nécessite des soins médicaux, chirurgicaux, obstétricaux et

psychiatriques,
accomplissent des tâches incombant à la collectivité

publique,
en particulier dans les établissements que la loi elle-même

reconnaît
d'utilité publique par opposition aux cliniques définies comme

des
hôpitaux privés par la loi de santé. En conséquence, même si ces

tâches
sont exécutées par des institutions constituées sous la forme d'une

personne
morale de droit privé, les rapports de service qu'elles ont avec

leur
personnel relèvent bien du droit public; en outre, les conditions

d'engagement
de l'hôpital, de même que les normes pour l'engagement du

personnel
établies par l'ANEM et par l'ANEMPA, constituent un statut im-

posé, à
l'image de celui régissant la fonction publique cantonale, les-

dites
conditions d'engagement prévoyant d'ailleurs la possibilité de re-

courir
contre les décisions de suspension provisoire, de renvoi ou de

déplacement
ou encore des décisions de sanction disciplinaire.

L'Hôpital du Val-de-Ruz  conclut
à l'irrecevabilité de ce re-

cours.
Il fait valoir, en bref, qu'il est constitué en une fondation de

droit
privé et que le litige concernant la résiliation de l'engagement de

la
recourante ne relève pas de la compétence de la juridiction adminis-

trative
mais du juge civil, en se fondant notamment sur la jurisprudence

de la
Cour de céans concernant d'autres établissements du canton; au

surplus,
le recours lui paraît tardif.

D.      Par
mémoire du 24 juin 1999, L.  a présenté
une requête de

mesures
provisionnelles par laquelle elle conclut à ce que soit ordonnée

la
poursuite des relations de service avec la Fondation de l'Hôpital du

Val-de-Ruz  jusqu'à droit connu sur la procédure de
recours actuellement

pendante.
Elle observe que l'effet suspensif de son recours (déclaration

de
recours) du 17 mai 1999 suppose que le Tribunal admette que les

relations
de travail relèvent du droit public, question qui est au centre

du
présent litige et qui n'est pas encore tranchée, ce qui justifie des

mesures
provisionnelles. Celles-ci tendent à lui assurer son salaire

au-delà
du 31 juillet 1999, ce qui lui est indispensable compte tenu de sa

situation
financière.

L'Hôpital du Val-de-Ruz  conclut
à l'irrecevabilité,

subsidiairement
au rejet de la requête. Il reprend son argumentation selon

laquelle
les relations de travail sont régies par le droit privé et

observe
par ailleurs que la requête se rattache à une simple déclaration

de
recours, non motivée; or, le Tribunal ne saurait ordonner des mesures

provisoires
avant même de s'être déclaré compétent sur le fond.

E.      Le
Tribunal a requis de l'autorité de surveillance des fonda-

tions
des copies des statuts et autres actes concernant la Fondation de

l'Hôpital
du Val-de-Ruz . Les parties ont pu se déterminer sur le contenu

de ces
pièces.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.      Le
litige que la recourante a porté devant le Tribunal adminis-

tratif
soulève, en premier lieu, la question de savoir si les relations de

travail
entre elle et l'Hôpital du Val-de-Ruz 
sont fondées sur le droit

public.
A défaut, la contestation ne relèverait pas de la compétence de la

juridiction
administrative (art.3 al.1 LPJA) mais du juge civil. Il y a

lieu de
se prononcer, sous cet angle, sur la recevabilité des divers actes

de
procédure, connexes, déposés par l'intéressée (déclaration de recours

du
17.05.1999, recours du 10.06.1999 contre le refus de consulter le

dossier,
requête de mesures provisionnelles du 24.06.1999).

2.      a)
Pour être reconnue comme telle, une corporation de droit

public
doit avoir une base légale formelle, sous réserve du droit cou-

tumier;
car seul le droit public lui-même peut déterminer les personnes

morales
qui lui sont soumises (RJN 1991, p.88, 1987, p.124, 1983, p.124).

Ainsi
que le Tribunal administratif a eu l'occasion de l'exposer (arrêt du

26.07.1995
dans la cause R. contre Fondation des Institutions de soins du

Val-de-Travers;
arrêt du 16.05.1995 dans la cause B. contre Ecole neuchâ-

teloise
de soins infirmiers), il est sans importance à cet égard que la

collectivité
publique délègue des membres dans le conseil de fondation (de

droit
privé), qu'elle subventionne l'établissement et qu'elle lui recon-

naisse
le statut d'institution d'utilité publique selon la loi sur l'aide

hospitalière
et la loi de santé.

Dans une jurisprudence du Tribunal fédéral, invoquée par l'in-

timée
(arrêt de la IIe Cour de droit public du 16.02.1995, no

2P.216/1993),
la Cour fédérale a considéré, de même, qu'un hôpital ayant

la
forme d'une association au sens des articles 60 ss CC constituée par

des
communes et ne figurant pas sur la liste des établissements hospita-

liers
cantonaux à proprement parler dont les médecins ont qualité de

fonctionnaires,
entretenait des rapports de droit privé avec les médecins

qu'il
employait; le Tribunal s'est référé notamment à la doctrine (Jean-

Louis
Rumpf, Médecins et patients dans les hôpitaux publics, en parti-

culier
la responsabilité civile à raison des actes médicaux, thèse,

Lausanne,
1991, p.23 et 43), auteur selon lequel les relations unissant

les
médecins aux hôpitaux qui revêtent la forme juridique d'une asso-

ciation
ou fondation privée ne peuvent relever que du droit privé et ce,

quelle
que soit l'influence du droit public cantonal sur de telles

relations.

b) Si les tâches publiques incombant à la collectivité sont

accomplies
principalement par les collectivités publiques territoriales

(Confédération,
cantons, communes) ou par d'autres personnes morales du

droit
public (établissements, corporations, fondations de droit public),

il
n'est cependant pas exclu que des rapports de service avec un employeur

ayant
la forme d'une personne morale de droit privé puissent relever du

droit
public, lorsque cet employeur - et par là ses organes et employés -

se sont
fait attribuer le mandat d'exécuter des tâches de la collectivité

publique
(RJN 1991, p.88). Mais on ne peut qualifier d'employeur du

secteur
public non pas déjà l'employeur qui exerce une activité d'utilité

publique,
mais seulement celui qui accomplit une véritable tâche d'intérêt

public
incombant en principe à la collectivité et qui lui a été déléguée

par
celle-ci. Ainsi, une fondation de droit privé s'occupant par exemple

d'établissements
pour personnes âgées n'a pas été considérée comme un

employeur
du secteur public, compte tenu notamment du fait que la loi ne

lui
conférait pas une tâche d'intérêt public, et qu'elle exerçait seule-

ment
une fonction reconnue d'utilité publique (RJN 1987, p.124). Il en a

été de
même dans les deux causes déjà citées plus haut, concernant la

Fondation
des Institutions de soins du Val-de-Travers (Hôpital du Val-

de-Travers)
et l'Ecole neuchâteloise de soins infirmiers, deux fondations

de
droit privé, accomplissant des tâches sociales d'un intérêt général.

c) Il faut réserver par ailleurs l'article 6 de la loi sur le

statut
de la fonction publique, selon lequel le Conseil d'Etat fixe la

mesure
dans laquelle cette loi s'applique au personnel des autres insti-

tutions
de droit public ou privé dotées de la personnalité juridique et

qui ont
été créés en tout ou en partie par l'Etat.

3.      a)
l'Hôpital du Val-de-Ruz  a été créé à la
suite d'une donation

effectuée
dans ce but en 1870 par Armand-Frédéric de Perregaux aux com-

munes
du Val-de-Ruz, puis constitué en fondation par lesdites communes par

acte notarié
du 15 mars 1890. Il ne trouve pas son fondement dans un acte

législatif,
et se considère lui-même comme une fondation au sens des

articles
80 ss CC, ainsi que cela résulte en particulier expressément de

l'acte
authentique modifiant ses statuts, du 11 juin 1986. Inscrite au re-

gistre
du commerce, la fondation est sous la surveillance du département

de
l'économie publique, autorité de surveillance des fondations et ins-

titutions
de prévoyance. Aussi n'est-il en soi pas décisif que la

Commission
générale de la fondation (art.6 des statuts) soit composée

essentiellement
de membres des autorités communales concernées, ni même

que
l'Etat soit intervenu, en 1890, pour - ainsi que le relève la recou-

rante -
inciter les communes concernées à créer une fondation et pour

ratifier
ses statuts. Car, comme l'observe aussi la recourante, si la

fondation
résulte d'un acte authentique ou d'un testament suivi d'une

inscription
au registre du commerce, elle relève du droit privé (Moor,

Droit
administratif, vol. III, p.69) et pour cet auteur, une fondation

créée
par des communes relève forcément du droit privé et ne peut résulter

de la
loi (op. cit., p.152).

b) L'Hôpital du Val-de-Ruz  étant
qualifié de fondation de droit

privé,
on ne voit pas que les rapports de travail qui le lient à ses em-

ployés
puissent être soumis au droit public, dès lors qu'il n'existe au-

cune
réglementation du droit public y relative et que cet établissement

exerce
seulement une fonction reconnue d'utilité publique, à l'instar de

l'Hôpital
du Val-de-Travers par exemple. Le fait que puissent exister,

selon
la loi de santé (art.97 al.1 et 2; v.aussi art.84) des "hôpitaux

privés,
non reconnus d'utilité publique" ne signifie pas, contrairement à

ce que
soutient la recourante, que c'est l'Etat qui "dirige les établis-

sements"
bénéficiant de l'aide aux institutions de santé et que ces éta-

blissements,
du seul fait de la reconnaissance d'utilité publique,

seraient
des institutions de droit public. Aussi, les contraintes (con-

trôle
de la gestion administrative et financière, tarif hospitalier) im-

posées
à un hôpital constitué en fondation privée, du fait de son subven-

tionnement
lié à la reconnaissance d'utilité publique, n'ont-elles pas

pour
effet d'interdire à cet établissement de conserver son statut de

droit
privé et de le considérer comme un hôpital dit "public" exécutant

une
tâche publique qui serait incompatible avec un tel statut. Que, par

ailleurs,
les rapports de service soient régis notamment par les condi-

tions
générales de travail pour le personnel des institutions affiliés à

l'ANEM
et à l'ANEMPA - ce qui est au demeurant aussi le cas par exemple de

l'Hôpital
du Val-de-Travers - n'y change rien. En effet, ces deux asso-

ciations
n'ont pas le pouvoir, pas davantage que les autres institutions

de
droit privé, de se soumettre elles-mêmes au droit public et de fonder

ainsi
une compétence de la juridiction administrative. D'ailleurs, les-

dites
conditions générales de travail se réfèrent au surplus (art.66) au

code
des obligations, et l'analogie que la recourante voit entre ces con-

ditions
générales et un statut de fonctionnaire n'est pas propre à

infirmer
ce qui précède, même si la question se pose probablement de

savoir
si et dans quelle mesure telle disposition particulière des

conditions
générales - par exemple celle qui concerne la désignation d'une

instance
de recours par l'employeur (art.63) - est compatible avec le

droit
du travail selon le CO.

Il se révèle ainsi que le litige ne se fonde pas sur le droit

public
et que la Cour de céans n'est pas compétente pour en connaître.

4.      Par
application analogique de la jurisprudence dans les contes-

tations
relatives aux rapports de service de titulaires de la fonction

publique,
il se justifie de ne pas percevoir de frais de justice. Il ne

sera
pas alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Déclare irrecevable la déclaration de recours du 17 mai 1999, le

recours du 10 juin 1999, ainsi que la
requête de mesures provision-

nelles du 24 juin 1999.

2. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel,
le 10 septembre 1999

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier                Le président