ne_gerichte · CDP.2023.333 · 2024-08-16 · fr
CDP.2023.333


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 19.02.2025
 [2C_420/2024]

A.Par courrier du 15 octobre
2021, le conseiller communal de Z.________ en charge du dicastère des
ressources humaines, des espaces publics, des énergies et de la sécurité
(ci-après : le conseiller communal, directeur de la sécurité), sest plaint
auprès deA.________de son «attitude délibérément provocatrice
et intimement blessante pour l'un [des] collaborateurs» de la
sécurité publique, spécialement depuis plus d'un mois, en lien avec des faits
survenus les 14 septembre et 5 octobre 2021. Les interventions et oppositions
systématiques du prénommé avaient «monopolis[é] indûment et de manière
chronophage les forces de deux chefs de service et un chef de dicastère».
Le «ton menaçant et discourtois de [ses] communications avec les
autorités» apparaissait par ailleurs comme «peu digne de la
considération que [ces dernières] mérit[ai]ent et de la confiance que le public
d[evai]t pouvoir accorder à un mandataire professionnel au sens de larticle 12
LLCA». Aussi, la lettre du 15 octobre 2021 était-elle adressée en
copie à lAutorité de surveillance des avocates et des avocats (ci-après :
ASA), accompagnée des échanges intervenus dans ce cadre entre A.________ et la
commune Z.________(ci-après : Z.________). Plus spécifiquement, ledit
conseiller communal reprochait au prénommé de s'être interposé dans une
intervention ordinaire de la sécurité publique le 14 septembre 2021 (pour
une question de stationnement d'un camion) qui ne le concernait pas et de
s'acharner à obtenir lidentité de l'agent concerné, respectivement, de sêtre
fait lauteur de récriminations suite à une amende d'ordre qu'il s'était vu
infliger le 5 octobre 2021 pour un parcage non conforme, demandant la
récusation de l'agent verbalisateur qui était le même que celui impliqué dans
les faits du 14 septembre 2021. Spontanément, A.________ a fait savoir à lASA,
tout en donnant quelques explications sur le déroulement des faits, qu'il n'était
pas intervenu comme avocat dans les faits dénoncés par Z.________. Il requérait
ainsi le classement sans suite de la procédure. Le 16 décembre 2021, l'ASA la
informé qu'elle ouvrait une procédure disciplinaire à son encontre suite à la
dénonciation du 15 octobre 2021 et l'invitait à se déterminer formellement
sur le contenu de celle-ci, ce quil a fait le 9 février 2022. En
substance, il réitérait que les événements rapportés par le conseiller
communal, directeur de la sécurité, ressortaient exclusivement de son
comportement privé, lequel échappait aux règles professionnelles de l'article 12
LLCA ; subsidiairement, que ni les faits du 14 septembre 2021, ni ceux du 5 octobre
2021 ne constituaient une violation des règles professionnelles ; qu'enfin, les
propos qu'il avait tenus aux autorités ou collaborateurs concernés étaient
exempts de grossièretés ou d'outrages et relevaient de sa liberté d'expression,
d'autant plus qu'il s'exprimait à titre privé et non comme avocat. Z.________,
sinterrogeant sur la compatibilité des termes qui y étaient utilisés par
A.________ avec sa profession davocat, a encore fait suivre à lASA un échange
de courriels intervenu entre ce dernier et le conseiller communal, directeur de
la sécurité, entre le 28 avril et le 3 mai 2022. Le prénommé a pu sexprimer à
ce propos.

Par courrier du 26 avril 2022, lingénieur cantonal
auprès du Service des ponts et chaussées (ci-après : SPCH) s'est adressé à lASA,
afin de porter à sa connaissance que différents agissements de A.________
dépassaient ce qui pouvait être admis dun avocat dans ses relations avec une
autorité administrative et ses agents.En
résumé, il indiquait que, dans le cadre de la mise à l'enquête publique du
projet d'évitement routier de Z.________ [***] en juin 2019 et de la procédure
qui avait suivi, le prénommé, représentant d'opposants au projet, avait
nommément accusé deux collaborateurs du SPCH de «tentatives de
contrainte» à l'encontre d'une «veuve qui s'était approchée
de [lui] indirectement». Plus exactement, il les avait accusés
davoir tenté de «soutirer un retrait d'opposition» «dès
son veuvage», en soulignant que cette manière de procéder était «choquante»
et «inadmissible», qu'une dénonciation serait faite au
Ministère public et une communication diffusée aux médias, respectivement, qu'il
«reviendr[ait] avec une procuration». L'ingénieur cantonal
précisait notamment que les collaborateurs concernés avaient été fortement
affectés de se voir injustement accusés devant le chef duDépartement du développement territorial et de
l'environnement (ci-après : DDTE), le
secrétariat général de ce département et lui-même. Ils avaient été alarmés par l'annonce
d'une dénonciation pénale, qui ne s'était pas concrétisée, l'offense et
l'intention d'effrayer étant manifestes. L'ingénieur cantonal s'interrogeait
également sur le ton de A.________ dans ces échanges écrits. Le 17 juin 2022,
l'ASA a notamment informé le prénommé de la jonction des deux causes dont elle
avait été saisie (dénonciations de Z.________ et du SPCH), l'invitant à se
déterminer sur le fond de cette seconde dénonciation, ce quil a fait le 31 octobre
suivant.En substance, il contestait l'entier de son contenu et
toute violation des règles de la profession d'avocat. Plus particulièrement, il
niait avoir accusé spécifiquement les employés de l'État d'un comportement
pénal et considérait que la mention d'une dénonciation pénale ne violait pas
les règles professionnelles et n'excédait pas sa liberté d'expression. Il
contestait également que le ton général qu'il avait employé dans certains
échanges écrits ait dépassé ce qui pouvait être admis d'un avocat dans sa
relation avec les autorités administratives et ses agents. Il requérait dès
lors également le classement de cette seconde procédure sans suite. Le 9 décembre
2022, l'ingénieur cantonal a transmis à I'ASA la copie d'un courrier du 16 novembre
2022 de la veuve dont il était question, dans lequel elle indiquait en
substance qu'ayant appris que son nom était mentionné dans un échange de
correspondances entre un avocat et le SPCH, elle souhaitait obtenir des informations
à ce propos, étant précisé qu'elle n'avait jamais désigné de représentant dans laffaire
« projet[***], Évitement Est de Z.________». A.________ a pu
se déterminer à ce sujet.

Par décision du 3 octobre 2023, lASA a infligé au
prénommé une amende de 1'000 francs, respectivement, invité le Service cantonal
de la population à procéder à linscription de cette mesure disciplinaire au
rôle officiel du barreau, dès lentrée en force du prononcé. En résumé, elle a
admis quil ne faisait aucun doute que A.________ avait agi dans l'exercice de
sa profession davocat dans le cadre des faits dénoncés par l'ingénieur cantonal.
Sagissant de ceux rapportés par Z.________, elle a considéré que, bien quayant
agi pour son propre compte, ayant même expressément précisé dans un de ses
courriels quil intervenait à titre privé, il l'avait fait à plusieurs reprises
en utilisant son adresse électronique professionnelle et en se prévalant de son
titre d'avocat, dans des échanges au contenu de nature juridique et en évoquant
des suites procédurales. Or, la définition très large de la notion d'exercice
de la profession d'avocat retenue par le Tribunal fédéral, même dans une
activité privée lorsque l'avocat se présentait comme tel, conduisait à retenir
que les échanges litigieux avec Z.________ étaient aussi soumis à la
surveillance disciplinaire de l'ASA. Celle-ci a considéré que les propos que
A.________ y avait tenus constituaient des attaques personnelles à l'égard d'un
fonctionnaire de police, quils étaient déplacés, inutilement dénigrants et
blessants, voire menaçants, quils avaient été tenus par écrit et à réitérées
reprises, de sorte quils étaient inacceptables et constitutifs d'une violation
de l'article 12 let. a LLCA. De même, elle a admis, concernant les faits
dénoncés par lingénieur cantonal, que la menace, ou pire l'affirmation, de
plaintes pénales à tout va, sur des fondements inexistants, adressées à des
représentants des autorités de tous les niveaux en usant d'un ton blessant et
dénigrant était inacceptable et constituait là également une violation de
l'article 12 let. a LLCA. LASA a retenu que les manquements relevaient dune
gravité certaine, doù le prononcé dune amende et non dun avertissement ou
dun blâme. En effet, A.________ sétait adressé de manière inconvenante aux
autorités, au sens large, et ce dans deux affaires distinctes et de manière
répétée. Dailleurs, dans une précédente affaire qui lui avait été dénoncée par
la police neuchâteloise également en lien avec des propos inconvenants à
légard des autorités, lASA avait, dans une correspondance du 13 avril 2021,
exhorté le prénommé à modérer son verbe.

B.A.________ interjette
recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ladite
décision du3 octobre 2023, en concluant à son annulation. Il demande,
principalement, le renvoi de la cause à lASA pour nouvelle décision au sens de
son mémoire, subsidiairement, le classement du volet relatif à la dénonciation
de Z.________ et au prononcé, au maximum, dun avertissement, voire dun blâme,
le tout sous suite de frais et dépens. Sur le plan formel, le recourant invoque
une violation de son droit dêtre entendu, en ce sens que lintimée se référait
à laffaire avec la police neuchâteloise, en particulier à son courrier du 13
avril 2021, alors que le dossier de cette cause navait pas été formellement
produit dans les affaires ASA.2021.48 et ASA.2022.14. Il relève par ailleurs
que, dans la mesure où par cette lettre lintimée avait classé laffaire
ASA.2019.26, il navait pas pucontester« les
éventuels sermons infondés» qui lui étaient adressés dans le cadre du
développement de cette missive du 13 avril 2021. Aussi, ceux-ci ne pouvaient,
eussent-ils existé, servir de circonstances pertinentes dans l'examen de la
sanction relative à la présente cause. Ceci étant, le recourant soutient que la
dénonciation de Z.________ échapperait à la compétence de lintimée, puisque
les faits en cause relèveraient de sa sphère privée. En effet, il ne serait ici
pas intervenu dans lexercice dune activité professionnelle rémunérée, mais
pour son propre compte ; or, il ne pouvait être son propre avocat. Enfin, le
recourant estime que, sous langle de la sanction prononcée, la décision
entreprise est mal fondée. Plus exactement, tout en admettant en substance les faits
dénoncés par le SPCH, il est davis que ceux-ci ne sauraient à eux seuls
justifier une amende de 1'000 francs. Il conteste par ailleurs que ces faits
sinscrivent dans le cadre dune récidive, à mesure quaucune sanction nest
inscrite à son encontre au rôle officiel du barreau. En définitive, le
recourant considère que, «pour un premier comportement isolé contraire
à la LLCA relativement bénin», un avertissement serait amplement
suffisant, ce dautant plus que son mobile aurait été «honorable».
Subsidiairement, il soutient que, dans la pire des hypothèses, seul un blâme
pourrait lui être infligé.

C.Sans formuler dobservations,
lintimé dépose tant les dossiers ASA.2021.48 et ASA.2022.14 que le dossier
ASA.2019.26.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les
formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a/aa) Le droit d'être
entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à
l'article 29 al. 2 Cst. féd., dont la violation entraîne l'annulation de la
décision attaquée, sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495cons. 2.2,137 I 195cons. 2.2,135 I 279cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu
peut être réparée devant une instance supérieure si celle-ci dispose dun libre
pouvoir de cognition et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable
(ATF 136 III 174cons. 5.1.2,135 I 279cons. 2.6.1). La réparation de la violation du droit
d'être entendu doit toutefois rester l'exception et n'est admissible que dans
l'hypothèse d'une atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée qui n'est
pas particulièrement grave. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est
en règle générale pas possible de remédier à la violation. Une réparation de la
violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence
d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et
aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195cons. 2.3.2 ; arrêt du TF du21.07.2014 [2C_980/2013]cons. 4.3).

En matière de surveillance des avocats, le
pouvoir de cognition limité de l'autorité de recours (art. 33 let. d LPJA) ne
rend en principe pas possible une réparation du vice devant la Cour de céans,
si bien quil convient d'examiner le grief de violation du droit d'être entendu
avant tout autre (ATF 135 I 279cons. 2.6.1, arrêt du TF du14.06.2012 [5A_278/2012]cons. 4.1).

a/bb) Le droit dêtre entendu sert non
seulement à établir correctement les faits, mais constitue un droit
indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de participer à
la prise dune décision qui touche sa situation juridique (arrêts du TF des19.07.2018
[8C_670/2017]cons. 7.2 et09.02.2016 [8C_176/2015]cons. 2.2). Le droit d'être entendu garanti
par l'article 29 al. 2 Cst. féd. comprend notamment le droit pour l'intéressé
de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167cons. 4.1,142 III 48cons. 4.1.1,140 I 285cons. 6.3.1 et les arrêts cités). Il s'agit de
permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de
manière efficace (ATF 142 III 48cons. 4.1.1 et les arrêts cités). Le droit de
s'exprimer sur tous les points importants avant qu'une décision ne soit prise
s'applique sans restriction pour les questions de fait. En revanche, ladministration,
respectivement le juge, n'a en principe pas à soumettre à la discussion des parties
les principes juridiques sur lesquels il va fonder sa décision ;
exceptionnellement, il doit néanmoins interpeller celles-ci lorsqu'il envisage
de fonder sa décision, respectivement son jugement, sur une norme ou un motif
juridique qui n'a jamais été évoqué au cours de la procédure et dont aucune des
parties ne s'était prévalue, ni ne pouvait supputer la pertinence (ATF 145 IV 99cons. 3.1,145 I 167cons. 4.1,130 III 35cons. 5,129 II 497cons. 2.2 ; arrêts du TF des13.12.2021 [5A_585/2021]cons. 3.1,06.10.2021 [4A_252/2021]cons. 4.1).Par
ailleurs, le pendant du droit des parties de consulter le dossier et de
participer à l'administration des preuves est le devoir pour l'autorité de
constituer un dossier dans lequel doivent figurer toutes les pièces qui
concernent la cause. Si l'autorité, en violation de ces règles, ne verse pas
une pièce importante aux actes de la procédure, ladministré n'a pas à en
supporter les conséquences (ATF 124 V 375-376
cons. 3b et les réf. cit.).Le défaut de certaines pièces au
dossier ne saurait toutefois être traité plus sévèrement que le refus d'un
complément d'enquête.L'autorité
peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 145 I 167cons. 4.1,140 I 285cons. 6.3.1 et les arrêts cités).

Le contenu du droit d'être entendu et les modalités de
sa mise en uvre sont déterminés en premier lieu par les dispositions du droit
cantonal de procédure. L'article 21 al. 1LPJAreprend la formulation générale de l'article 29 al. 2
Cst. féd.; sa portée est
identique à celle du droit d'être entendu garantie par cette disposition (Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, ad art. 21LPJA, p. 96 ss).

b) En lespèce,en lien avec les développements quant à la
mesure disciplinaire retenue, l'intimée a fait état, dans la décision
querellée, du courrier quelle avait adressé le 13 avril 2021 au
recourant, par lequel elle avait classéla procédure ouvertesuite
à une dénonciationdu 17 juin 2019 de la police neuchâteloise à
lencontre du recourant. Plus exactement, lASA a repris in extenso le passage suivant
de cette correspondance : «s'il n'est pas attendu d'un avocat
qu'il se montre exagérément courtois à l'égard de ses interlocuteurs, les
expressions utilisées par Me A.________ sont inutilement blessantes et, à la
longue, ne contribuent en rien à entretenir la confiance dont il doit se
montrer digne à l'égard de la police comme de tout autre autorité, même quand
il exerce son droit légitime à la critique». Certes, lintimée na
formellement pas produit le dossier ASA.2019.26 et plus spécifiquement la
missive précitée dans le cadre des deux procédures jointes, ASA.2021.48 et
ASA.2022.14, procédures qui lont conduite au prononcé entrepris du 3 octobre
2023. Le recourant, partie à la cause ASA.2019.26, ne pouvait toutefois ignorer
le contenu de cette dernière et en particulier du courrier du 13 avril 2021, à
mesure quil en était le destinataire. Lintimée a dailleurstransmis à la Cour de céans, en sus des dossiers
ASA.2021.48 et ASA.2022.14, celui ASA.2019.26, ce qui na pas suscité de
réaction de lintéressé, qui a pourtant été dûment informé de ce dépôt. Ceci
étant précisé, la question de savoir si le recourant pouvait sattendre à ce
que lintimée fît mention de sa lettre du 13 avril 2021 dans le cadre de la
motivation de la décision querellée peut demeurer indécise. En effet, comme on
le verra ci-après,le fait que lintéressé
ait étéinvité à la modérationpar lASA dans sa correspondance du 13
avril 2021 est sans pertinence pour lissue du litige. A toutes fins utiles
sera-t-il rappelé à ce propos que le droit de s'exprimer avant qu'une décision
ne soit prise s'applique effectivement sans restriction pour les questions de
fait, pour autant néanmoins quil sagisse de points importants, ce qui nest
pas le cas ici de cette invitation à la modération.Il convient encore de relever quen soutenant que les
faits à lorigine de celle-ci
eussent-ils existés, ce que le recourant semble contester  ne pouvaient servir
de circonstances pertinentes dans l'examen de la sanction relative à la
présente cause,lintéressé soulève un grief qui se confond avec ceux,
également invoqués, de violation du droit, y compris d'excès ou d'abus du pouvoir
d'appréciation, voire de constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents (art. 33 let. a et bLPJA). Il convient dès lors dexaminer ce grief avec le
fond du litige. En définitive, l'argumentation portant sur la violation du
droit d'être entendu se révèle infondée.

3.L'article12 LLCAénonce
les règles professionnelles auxquelles l'avocat est soumis. Celui-ci doit
notamment exercer sa profession avec soin et diligence (art.12 let. a
LLCA). Cette disposition constitue une clause générale qui permet d'exiger
de l'avocat qu'il se comporte correctement dans l'exercice de sa profession.
Elle ne se limite pas aux rapports professionnels de l'avocat avec ses clients,
mais comprend aussi les relations avec les confrères et les autorités.
L'article12
let. a LLCAsuppose l'existence d'un manquement significatif aux devoirs de
la profession (ATF
144 II 473cons. 4.1 et les arrêts cités). Le premier devoir professionnel
de l'avocat consiste à défendre les intérêts de ses clients. Pour ce faire, il
dispose d'une large marge de manuvre, afin de déterminer quels sont les moyens
et les stratégies qui, selon lui, sont les plus aptes à réaliser ce but (ATF 144 II 473cons. 4.3,131
IV 154cons. 1.3.2). L'avocat peut défendre les intérêts de ses clients de
manière vigoureuse et s'exprimer de manière énergique et vive. Il n'est pas
tenu de choisir la formulation la plus mesurée à l'encontre de la partie
adverse, ni de peser tous ses mots. Une certaine marge d'exagération, voire de
provocation, doit ainsi être acceptée (ATF 131 IV 154cons. 1.3.2,130
II 270cons. 3.2.2 ; arrêts du TF des24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 4.1 et25.06.2020
[2C_243/2020]cons. 3.5.1 et les arrêts cités). Tous les moyens ne
sont toutefois pas permis. Un comportement inutilement agressif ne correspond
pas à une manière d'exercer la profession avec soin et diligence au sens de
l'article12
let. a LLCA(ATF
130 II 270cons. 3.2.2 ; arrêts du TF des24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 4.1 et25.06.2020
[2C_243/2020]cons. 3.5.1 et l'arrêt cité). L'avocat assume une tâche
essentielle à l'administration de la justice, en garantissant le respect des
droits des justiciables, et joue ainsi un rôle important pour le bon
fonctionnement des institutions judiciaires au sens large. Il est partant tenu
de s'abstenir de tout acte susceptible de remettre en cause la confiance qui
doit pouvoir être placée dans la profession et faire montre d'un comportement
correct dans son activité (ATF 144 II 473cons. 4.3 et les arrêts cités,130 II 270cons. 3.2.2). Il doit contribuer à ce que les conflits juridiques se déroulent
de manière appropriée et professionnelle et s'abstenir de tenir des propos
inutilement blessants (ATF 131 IV 154cons. 1.3.2 ; arrêts du TF des24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 4.1 et08.01.2020
[2C_307/2019]cons. 5.1.3 et les arrêts cités). L'avocat n'agit pas dans
l'intérêt de son client s'il se livre à des attaques excessives inutiles,
susceptibles de durcir les fronts et de conduire à une escalade dans le conflit
(ATF 130 II 270cons. 3.2.2 ; arrêts du TF des24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 4.1,25.06.2020
[2C_243/2020]cons. 3.5.1 et08.01.2020
[2C_307/2019]cons. 5.1.3 et les arrêts cités). Dans ses contacts avec la
partie adverse, ainsi qu'avec ses représentants, l'avocat doit s'abstenir de
prononcer des attaques personnelles, des diffamations ou des allégations
injurieuses. S'il peut adopter un comportement énergique et s'exprimer de façon
vigoureuse, il ne doit pas pour autant offenser inutilement la partie adverse.
Le litige ne doit pas non plus prendre une tournure personnelle entre les
représentants des parties. Une telle attitude est de nature à entraver le bon
fonctionnement de la justice et, surtout, à mettre en péril la protection
efficace des intérêts du client (ATF 131 IV 154cons. 1.3.2 ; arrêts du TF des24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 4.1 et08.01.2020
[2C_307/2019]cons. 5.1.3 et les arrêts cités).

Il faut par ailleurs garder à
lesprit que la jurisprudence adopte une conception très large du concept
dexercice de la profession davocat en matière disciplinaire, afin de protéger
le public et de préserver la réputation et la dignité de la profession
davocat. Ainsi, selon le Tribunal fédéral, l'usage d'un papier à lettres
professionnel et la référence à sa qualité d'avocat dans ses rapports avec les
tiers sont des éléments à eux seuls suffisants pour considérer que lintéressé
a agi comme avocat et entraîner l'application de la LLCA, soit soumettre son
activité à la surveillance instituée par cette loi. Ceci vaut indépendamment du
nombre de fois où cette façon de procéder est survenue, de même que quand bien
même cela interviendrait dans le cadre d'une activité privée (arrêt du TF du04.12.2017 [2C_280/2017]cons. 3.2 et les arrêts cités ;Valticos,
in : Valticos/Reiser/ Chappuis/ Bohnet [éd.], Commentaire romand  Loi sur les
avocats, 2022, n. 13a ad art. 12 LLCA ;Chappuis/Gurtner, La profession
davocat, 2021, n. 156 ss et 163). Cest dans ce sens  soit en
estimant quun avocat ne devrait faire usage de sa qualité davocat, notamment,
sur son papier à en-tête, quà loccasion de rapports professionnels et quil
devrait sadresser à des parties non assistées dans des termes exempts de toute
menace ou de toute tentative dintimidation  que le Tribunal fédéral a en
particulier jugé, sagissant dun avocat, administrateur dun immeuble
constitué en propriété par étages dans lequel il habitait avec sa famille, que
le seul fait davoir utilisé son papier à lettres davocat pour écrire à une
habitante dudit immeuble en lui reprochant un comportement inapproprié, étant
précisé quil avait également fait usage de son papier à en-tête professionnel
dans ses relations avec les autres copropriétaires, suffisait pour soumettre
cette activité à la surveillance instituée par la LLCA. En définitive, sétant
prévalu de son titre davocat, par lusage de son papier à lettres, la LLCA lui
était applicable ; or, la teneur de sa correspondance constituant une violation
des droits de la personnalité de la voisine, il avait commis une faute
disciplinaire (arrêt du TF du23.08.2010 [2C_257/2010], confirmant un arrêt neuchâtelois
publié in :RJN 2010, p.535). De même, le Tribunal fédéral a admis
que les règles de la LLCA étaient applicables à une avocate qui avait envoyé
depuis son étude des messages injurieux, en les signant en cette qualité, et ce
à ladresse professionnelle de son ancien associé, quelle accusait davoir
dérobé des dossiers de clients ou encore de ne pas lavoir payé pour son
activité avec un client de létude. De lavis de la Haute Cour cétait à tort
que, prétendant avoir agi à titre privé, elle pensait échapper à la LLCA (arrêt
du TF du09.01.2015 [2C_555/2014]). Cest encore le même
raisonnement que le Tribunal fédéral a appliqué à lencontre dun avocat qui
avait adopté un comportement qui relevait de la tentative de contrainte pénale
envers une personne à qui il avait loué des locaux à titre privé.Plus exactement, il a
relevé que sil fallait reconnaître, comme lavocat l'expliquait, qu'aucune
règle professionnelle n'avait été violée dans le cadre de la représentation
d'un client, il n'en demeurait pas moins que l'avocat ne pouvait totalement
s'affranchir de ces règles professionnelles dans le cadre de sa vie privée. Lors
de la tentative de contrainte, lavocat avait usé de sa situation
professionnelle, puisquil s'était prévalu de son titre d'avocat pour
s'adresser à sa locataire. Il avait utilisé le papier à en-tête de son étude et
son adresse de courrier électronique professionnel. En définitive, le Tribunal
fédéral a considéré que lavocat avait violé les règles professionnelles de
lactivité davocat, même sil avait agi dans un cadre privé, étant souligné
que ses agissements ne pouvaient être relativisés en raison de leur déploiement
dans ce cadre (arrêt du TF du07.08.2018 [2C_291/2018]). Sagissant des menaces de
sanctions pénales non fondées dirigées par un avocat, il a encore été précisé
que, dès lors quaux yeux du public, les propos tenus par un avocat revêtent
une certaine autorité et sont à première vue pris au sérieux, une partie non
assistée ne pouvant discerner le caractère éventuellement fantaisiste des
menaces dont elle fait lobjet, ces dernières sont contraires à lobligation
générale de soin et de diligence de larticle12 let. a LLCA(Valticos, op. cit., n. 65 ad art.
12 LLCA et les réf. cit.).

4.a) En lespèce,le recourant admet en
substance les faits dénoncés par le SPCH et ne remet sur le principe pas en
cause que ceux-ci emportent violation de la LLCA. Il se limite à leur égard à
sen prendre à la sanction prononcée. Dune part, il tente de nuancer le
caractère déplacé de ses propos, se prévalant de sa liberté dexpression et dumobile quil estime honorable à leur origine. Dautre
part, il soutient que ces derniers ne sauraient à eux seuls justifier une
amende de 1'000 francs. Lintéressé se plaint en définitive dune violation du
principe de proportionnalité, considérant quun avertissement serait amplement
suffisant et que, dans la pire des hypothèses, seul un blâme pourrait lui être
infligé.

a/aa) Force
est dadmettre que cest à juste titre que le recourant ne conteste pas que les
faits dénoncés par lingénieur cantonal sont constitutifs dune violation de
larticle12
let. a LLCA. Cest en effet de manière fondée que lintimée
a, sur le vu du dossier, retenu que lintéresséavait reproché à un collaborateur du SCPH d'avoir exercé de la contrainte et
évoqué à deux reprises une plainte pénale (courriels envoyés les 15 et
16.06.2021 depuis ladresse
électronique professionnelle, avec mention du titre davocat dans la signature), avant de réitérer la même accusation à l'égard de
deux collaborateurs du SCPH, parce qu'ils auraient soutiré un retrait
d'opposition à la veuve d'un opposant au projet de contournement routier de Z.________
([***]). Il avait alors écrit ce qui suit : «je devrai malheureusement
compléter ma dénonciation au MP [Ministère public] » ; « une
communication sera diffusée par les référendaires à ce sujet» (courriel
envoyé le 18.06.2021 depuis ladresse
électronique professionnelle, avec mention du titre davocat dans la signature). Dans un courrier surson papier à lettres davocat, datédu 11 août 2021 et adressé au conseiller d'Etat en
charge du DDTE, qui lui avait fait remarquer le caractère infondé de ses accusations
et la possible atteinte à lhonneur que celles-ci constituaient, le recourant a
en particulier encore écrit ce qui suit : «J'observe en l'état que
d'exiger des excuses sous la menace du dépôt de plainte contre un avocat relève
de la contrainte. Je me réserve ainsi expressément le droit d'exercer ma
défense cas échéant, même si au fond, vous devriez alors vous récuser dans le
dossier [***], jusqu'à ce que le grand conseil examine votre levée d'immunité... ».
Dans cette même correspondance, lintéressé a laissé entendre que la veuve de lopposant
au projet [***] s'était approchée de lui «indirectement pour [lui]
rapporter des propos dont [il] devai[t] examiner s'ils revêtaient d'un
caractère pénal». Or la veuve en question a écrit le 16 novembre
2022 au DDTE pour s'étonner du fait que son nom avait circulé dans des courriers
échangés entre un avocat et des services de IÉtat, en précisant qu'elle
n'avait consenti aucune procuration ou tout autre document en faveur d'un
représentant dans ce dossier. En définitive, en lien avec ces faits, il
apparaît que le recourant a accusé de contrainte des collaborateurs du SCPH et
affirmé qu'une plainte pénale était déposée à leur encontre, alors qu'il n'en avait
rien fait, le tout de manière infondée compte tenu des éléments au dossier,
soit tout particulièrement des explications fournies par l'ingénieur cantonal
et la veuve en question. De même, en réponse à un courrier du conseiller d'Etat
en charge du DDTE, qui lui faisait remarquer que ces accusations ne correspondaient
pas à la réalité et linvitait à exprimer des excuses, lintéressé a reproché,
également audit magistrat, un acte de contrainte, tout en relevant l«irritabilité»
de ce dernier.

a/bb) Il y a lieu de relever déjà à ce stade que,
certes, un des principes essentiels dune démocratie est la liberté que les
citoyens ont de sexprimer et de critiquer les autorités, un autre de ces
principes étant celui selon lequel tout citoyen dispose du droit de se défendre
et dêtre assisté devant les tribunaux, ce droit de critique étant alors aussi
celui de lavocat qui défend le justiciable. Ceci étant, le droit et le devoir
de critique envers les autorités ne sont pas sans limites. Le Tribunal fédéral
a rappelé, à maintes reprises, que tous les moyens ne sont pas permis,
précisant quun comportement
inutilement agressif ne correspond pas à une manière d'exercer la profession
avec soin et diligence au sens de l'article12 let. a LLCA. Aussi, un avocat doit-il en particulier sabstenir de tenir des propos
inutilement blessants, de prononcer des attaques personnelles, des diffamations
ou des allégations injurieuses ; s'il peut adopter un comportement énergique et
s'exprimer de façon vigoureuse, il ne doit pas pour autant offenser inutilement
une partie ; le litige ne doit pas non plus prendre une tournure personnelle(cf. notamment arrêt du TF du08.01.2020 [2C_307/2019]cons. 7.1.3 et les réf. cit.). La Haute Cour a ainsi
jugé que le fait pour un avocat de reprocher à un fonctionnaire des
affirmations «parfaitement grotesques» et de manquer
dindépendance, tout en lui annonçant des suites judiciaires si lesdites
affirmations nétaient pas retirées dans les vingt-quatre heures, constituait
une violation du devoir de diligence de lavocat, notamment en tant que
tentative de pression (arrêt du TF du26.11.2014 [2C_247/2014]). De même, la limite a été considérée comme franchie
lorsque la qualification juridique du comportement que lavocat prêtait à
lautorité était à ce point outrancière quil ne pouvait lui échapper quelle
était inexacte est essentiellement destinée à exercer une pression,
respectivement, en présence de menaces de dénonciation ou de plainte pénale,
voire de dépôt dune telle plainte, contre un agent de lEtat, sans que
lavocat ne soit véritablement convaincu du bien-fondé probable dune démarche
aussi extrême (cf. par ex. arrêts du TF des24.10.2014 [2C_1180/2013],03.08.2004 [2A.448/2003],09.04.2003 [2P.304/2002]et 05.01.2001 [2P.212/2000]). À noter encore que,
selonla jurisprudence, on peut par ailleurs attendre d'un avocat qu'il fasse preuve
de plus de retenue lorsqu'il s'exprime par écrit qu'oralement, puisqu'il a
alors le temps de peser ses mots, de réfléchir à leur portée et d'éviter les
formulations excessives (cf.notamment
arrêt du TF du08.01.2020 [2C_307/2019]cons. 7.1.3 et les réf. cit.). Il sensuit que
le recourant ne saurait être suivi lorsquil tente de nuancer le caractère
déplacé de ses écrits dans laffairedénoncée par le SPCH, en se prévalant de sa liberté dexpression et du
mobile quil estime honorable à leur origine. Non seulement la frontière de ce
qui est admissible en termes de droit et de devoir de critique envers les
autorités a ici été clairement franchie, mais le mobile honorable tombe à faux
au vu de la teneur de la lettre du 16 novembre 2022 au DDTE de la veuve concernée.

b) Sagissant des faits reprochéspar Z.________, le recourant soutient que
ceux-ci seraient intervenusdans un cadre privé et échapperaient dès lors à la surveillance
instituée par la LLCA.

b/aa) Sur le vu du dossier, il y a
lieu de constater, à linstar de lASA, quentre le 14 septembre et le 7 octobre 2021, lintéressé
a adressé à des représentants ou des employés de ladite collectivité huit emails
en utilisant son courrier électronique professionnel«A.________@avocat.ch», dont sept sont signés par «A.________, av. ».
Le courriel adressé le 7 octobre 2021 à un agent de la sécurité publique, avec
le chef de celle-ci et le conseiller communal, directeur de la sécurité,en copie, contient en sus la signature automatique de l'étude du
prénommé, avec indication des coordonnées et du site internet de cette dernière.
Dans ces courriels, le recourant a fait état de considérations juridiques et
évoqué la possibilité d'introduire des procédures («je procéderai sans
nouvelle, au 16.9.2021, 16h00», courriel du 14.09.2021 à 10:42 ; «A
défaut, j'expédie ma demande d'ouverture d'une procédure disciplinaire au CC
[conseil communal] et ma dénonciation au MP [Ministère public]»,
courriel du 16.09.2021 à 16:18). Il sensuit que bien que lintéressé ait agi dans
un cadre privé, en précisant dailleurs qu'il intervenait à ce titre (courriel
du 07.10.2021 à 14.38), il l'a fait à plusieurs reprises en utilisant son
adresse de courriel professionnel et en se prévalant de son statut
professionnel davocat, et ce dans des échanges au contenu de nature juridique
et en évoquant des suites procédurales, soit en se prévalant de ses
connaissances du droit. Or, il résulte de la jurisprudence exposée ci-avant
(cons. 3) quel'usage
de papier à lettres professionnel, dadresse électronique professionnelle ou la
référence à la qualité d'avocat dans des rapports avec les tiers sont des
éléments à eux seuls suffisants pour considérer quune intervention a été faite
comme avocat et entraîner partant l'application de la LLCA, en soumettant lactivité
à la surveillance instituée par cette loi. A rappeler encore que ceci vaut
indépendamment du nombre de fois où cette façon de procéder est survenue, de
même que du caractère privé du contexte des agissements. LASA ne peut dès lors
quêtre suivie en ce quelle a admis queles échanges litigieux du recourant avec Z.________ étaient soumis
à la surveillance disciplinaire instituée par la LLCA.

b/bb) Ceci étant, dans
ces écrits, lintéressé a qualifié un agent de la sécurité publique de «fou-furieux»,
de «fieffé menteur», de« triste individu qui n'a
aucune mesure, aucune jugeote qui ment à son chef de service»,
d«homme sans jugeote dont l'étroitesse d'esprit est inversement
proportionnelle au costume gris même bardé d'un gilet, qu'il porte».
Il la accusé, dans son courriel du 7 octobre 2021, de «propos
mensongers», voire de «faux dans les titres», «[d'avoir]
lâchement refusé de [se] légitimer, dans le costume apparemment trop grand
qu'[était] le [sien]», qu «après avoir menacé
3 fois sans agir le chauffeur de camion de lui décerner non pas une mais
trois AO (et en ne [s]exécutant pas, [se] rendant coupable d'entrave à
l'action pénale cela étant) [il] av[ait] du [sic] ainsi réaliser un vieux rêves
[sic]». Il a lui encore écrit que le «titre d'académicien de
police dont [il se] préval[ait] [était] probablement usurpé». Force
est dadmettre, avec lintimée, que ces propos, tenus par écrit et à réitérées
reprises, constituaient des attaques personnelles à l'égard d'un fonctionnaire
de police, quils étaient déplacés, inutilement dénigrants et blessants, voire
menaçants. Eu égard aux principes et à la jurisprudence précitée, il ne fait
aucun doute quils sont constitutifs d'une violation de l'article12 let. a LLCA,dépassant clairement ce qui est
admissible en termes de droit et de devoir de critique envers les autorités. A rappeler encore que, bien quayant agi dans un cadre privé, le
recourant, qui sest prévalu de sa qualité davocat, devait précisément en
cette qualité faire preuve dune retenue particulière dans ses rapports avec un
fonctionnaire de police, et ce notamment dans le but de préserver la réputation
et la dignité de la profession (cf. notammentarrêts du TF des07.08.2018 [2C_291/2018],04.12.2017 [2C_280/2017]et09.01.2015 [2C_555/2014]). Le fait quil ait tenu les
propos susdits  par lesquels il mettait en cause frontalement, de manière
inutilement vexatoire et sans aucune nuance, les compétences professionnelles
dun agent de la sécurité publique  non pas oralement dans le feu, par
exemple, dune séance mais par écrit, mode dexpression qui laisse en règle
général lopportunité de la réflexion et de la mesure des mots employés,
constitue par ailleurs une circonstance aggravante (cf. notamment arrêts du TF
des24.08.2021 [2C_354/2021]et25.06.2020 [2C_243/2020]).

c) En définitive, les reproches
adressés au recourant par lASA, en lien avec les faits dénoncés tant par le
SPCH que par Z.________, sont fondés.Reste à examiner la
proportionnalité de la sanction prononcée.

5.Selon l'article17 al. 1 LLCA,
en cas de violation de la loi, l'autorité de surveillance peut prononcer les
mesures disciplinaires suivantes : l'avertissement, le blâme, une amende de
20'000 francs au plus, l'interdiction temporaire de pratiquer pour une durée
maximale de deux ans ou l'interdiction définitive de pratiquer. L'amende peut
être cumulée avec une interdiction de pratiquer (art.17 al. 2 LLCA).
L'amende fait partie des mesures disciplinaires d'importance moyenne. Elle
sanctionne des manquements professionnels plus graves que le blâme, mais
suppose, comme celui-ci, que les manquements constatés ne soient pas inconciliables
avec la poursuite de l'activité professionnelle de l'avocat (arrêt du TF du13.05.2020
[2C_167/2020]cons. 4.2 et l'arrêt cité). Quant à l'avertissement, il
constitue la sanction la plus légère du catalogue prévu à l'article17 LLCA(arrêt
du TF du24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 5.1).

Pour déterminer la sanction, lautorité compétente en matière
disciplinaire doit, en application du principe de la proportionnalité, tenir
compte tant des éléments objectifs, telle latteinte objectivement portée à
lintérêt public, que de facteurs subjectifs. Elle jouit dun large pouvoir
dappréciation que la Cour de céans ne saurait censurer quen cas dexcès ou
dabus. La décision de l'autorité de surveillance doit néanmoins toujours
respecter, outre le principe de la proportionnalité, ceux de l'égalité de
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (arrêts du TF des24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 5.1 et25.06.2020
[2C_243/2020]cons. 4.1 et les arrêts cités). L'autorité tiendra notamment
compte de la gravité de la faute commise, des mobiles et des antécédents de son
auteur, ou encore de la durée de l'activité répréhensible. Elle pourra
également prendre en considération, suivant les cas, des éléments plus objectifs
extérieurs à la cause, comme l'importance du principe de la règle violée ou
l'atteinte portée à la dignité de la profession. Elle devra enfin tenir compte
des conséquences que la mesure disciplinaire sera de nature à entraîner pour
l'avocat, en particulier sur le plan économique, ainsi que des sanctions ou
mesures civiles, pénales ou administratives auxquelles elle peut s'ajouter (Bauer/Bauer,in : Valticos/Reiser/
Chappuis/ Bohnet [éd.], Commentaire romand  Loi sur les avocats, 2022, n. 25
ad art.17 LLCA). La prise en compte des antécédents de
l'avocat mis en cause est non seulement admissible, mais elle s'impose (arrêt
du TF du24.08.2021
[2C_354/2021]cons. 5.1 et les arrêts cités). A ce propos, larticle 20 LLCA stipule que lavertissement, le blâme
et lamende sont radiés du registre cinq ans après leur prononcé (al. 1), linterdiction
temporaire de pratiquer étant radiée du registre dix ans après la fin de ses
effets (al. 2).

b)En l'espèce, entre le15 juin
et le7 octobre2021,le recourant a méconnu à plusieurs reprises, dans des écrits adressés à
différents agents et/ou autorités publics cantonaux et communaux, son obligation
de soin et de diligence. Il ne saurait être suivi lorsquil prétend que ses
agissements, dans la mesure où il les reconnaît, seraient intervenus dans des
circonstances pouvant être qualifiées dexcusables, bien au contraire le fait
quil ait tenu les propos énoncés ci-avant par écrit constitue une circonstance
aggravante. Son grief tiré de la violation du principe de proportionnalité, qui
repose dailleurs sur les prémisses erronées (cf. cons. 4ci-dessus)que seuls les faits dénoncés par
lingénieur cantonal pourraient lui être reprochés, respectivement,que le caractère déplacé de ceux-ci serait à nuancer,
compte tenu de sa liberté dexpression et dun mobile «honorable»,
tombe d'emblée à faux. À souligner encore que le recourant a non seulement usé
dun ton blessant et dénigrant à légard des autorités, mais il a également menacé
de se servir de moyens juridiques légaux de manière abusive et critiqué dans
des termes inutilement vexatoires un fonctionnaire de police. Non seulement ces
comportements ne relèvent pas du cas bénin, la faute ne pouvant être minimisée,
ni être qualifiée de légère, mais de plus lintéressé n'a eu de cesse, y
compris pour partie devant la Cour de céans, de contester largement les
reproches formulés et, dans la relativement faible mesure où il les accepte, de
minimiser sa faute. La prise de conscience est pratiquement inexistante. Dans
ces circonstances, l'autorité de surveillance n'a pas excédé son pouvoir
d'appréciation en condamnant le recourant à une amende de 1'000 francs,
plutôt qu'en prononçant un avertissement, voire un blâme, évoqués par le
recourant. La mesure infligée à ce dernier n'apparaît, dans les circonstances
retenues ci-avant, ni arbitraire, ni contraire au principe de proportionnalité
ou à celui de l'égalité de traitement, ce quand bien même aucun antécédent ne
peut être retenu à sa charge, faute dinscription effective au registre.

6.Il suit des considérants qui précèdent que le
recours est mal fondé et qu'il doit être rejeté. Vu l'issue du litige, les
frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1LPJA)
et il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1 a contrarioLPJA).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge du recourant les frais de la cause par 880 francs,
montant compensé par son avance.

3.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 16 août 2024