ne_gerichte · TA.2000.121 · 2000-10-27 · fr
TA.2000.121


A.R.,
propriétaire d'une villa à X., a fait procéder, en cours de construction, à des
travaux supplémentaires non prévus par les plans, consistant dans
l'agrandissement du balcon et la pose d'une verrière au rez-de-chaussée, sous
le balcon, créant ainsi une véranda. La Commune de X. a refusé d'accorder une
autorisation de construire, a posteriori, pour ces travaux par décision du 3
décembre 1997, confirmée en dernière instance par le Tribunal administratif par
arrêt du 19 août 1999.

Alors que cette
procédure de recours était pendante, la commune avait ordonné à R., le 3
décembre 1998, la dépose des verrières et encadrements. Cette décision a
cependant été annulée, sur recours, par le département de la gestion du
territoire (décision du 23 mars 1999, confirmée par arrêt du Tribunal
administratif du 19 août 1999). Entre temps, R. avait vendu sa villa à la
fondation de famille P., dont il est le fondateur et le président.

Par
décision du 8 septembre 1999, la commune de X. a ordonné à ladite fondation la
remise en état des lieux, savoir le démontage des encadrements et verrières,
ainsi que la suppression de la dalle supérieure et de celle à même le sol,
jusqu'au 12 novembre 1999, à défaut de quoi elle mandaterait elle-même une
entreprise pour exécuter cette démolition.

B.R.
(ou la fondation P.) a déféré cette décision au département de la gestion du
territoire, faisant valoir d'une part une violation du droit d'être entendu
dans la mesure où l'autorité communale n'a pas sollicité son avis avant de lui
signifier la décision entreprise. D'autre part, il a invoqué le principe de la
proportionnalité et la protection de la bonne foi, arguant de l'absence
d'intérêt public ou d'autres intérêts privés pouvant justifier la démolition,
susceptibles de l'emporter sur les inconvénients et les frais que lui causerait
la démolition, ainsi que du fait qu'il avait agi, de bonne foi, avec le
concours d'un architecte professionnel. Le département a réfuté cette
argumentation et rejeté le recours par décision du 6 mars 2000.

C.La
fondation P. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette
décision, dont elle demande l'annulation, en concluant au renvoi de la cause à
l'autorité inférieure pour nouveau prononcé. Elle reprend les moyens soulevés
devant le département, savoir une violation de son droit d'être entendue et du
principe de la proportionnalité, et sollicite une expertise afin de déterminer
l'incidence financière de la décision litigieuse. Selon elle, il y aurait lieu
que l'autorité inférieure examine si une autre solution moins rigoureuse qu'une
démolition pourrait être retenue, notamment sous la forme d'une dérogation. Ses
motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.

Dans
ses observations sur le recours, la Commune de X. conclut au rejet de celui-ci.
Elle estime, d'une part, que le recours devant le département aurait dû être
déclaré irrecevable par celui-ci, pour des motifs tenant à la qualité de partie
dans cette procédure de première instance. D'autre part, elle conteste
l'existence d'une violation du droit d'être entendu. Quant au fond, elle
invoque son pouvoir d'appréciation, l'intérêt public prépondérant, ainsi que
l'absence de bonne foi du recourant.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.Dans
ses observations, la Commune de X. fait valoir que "le recours déposé le
29 septembre 1999 par R. devait être déclaré irrecevable, de sorte que le
présent recours doit être rejeté, le prononcé du Département de la gestion du
territoire étant confirmé par substitution de motifs". Ce moyen doit être
écarté. L'ordre de démolition litigieux était adressé à la "Fondation P.,
par Monsieur R.", et le fait que le recours a été déposé par le mandataire
"au nom de R." n'était, quoique équivoque, pas erroné. Car R. pouvait
agir aussi bien à titre personnel, en raison de ses intérêts dans l'affaire,
qu'au nom de la fondation qu'il préside. Aussi est-ce à bon droit que le
département a demandé au mandataire de lever cette incertitude, ce que le mandataire
a fait en précisant que R. agissait au nom de la fondation, de sorte que le
département ne pouvait pas refuser d'entrer en matière sur le recours de cette
dernière.

3.a)
Comme déjà devant le département  qui n'a pas admis ce grief  la fondation recourante
fait valoir une violation de son droit d'être entendue, étant donné que la
décision communale attaquée (ordre de démolition du 8.9.1999) a été rendue sans
qu'elle (ou R.) ait eu l'occasion de se déterminer sur les conséquences
qu'entraînerait la démolition. Elle reproche au département d'avoir considéré à
tort que, puisque R. avait eu l'occasion dans le cadre de la procédure
antérieure (qui a conduit à l'admission de son recours par le département par
décision du 26.10.1998) de se prononcer sur le coût que lui causerait une
éventuelle démolition et puisqu'il devait connaître l'intention de la Commune
de X., qui avait manifesté à plusieurs reprises sa volonté d'interrompre les
travaux (en particulier par son ordre du 3 décembre 1998 de déposer les verrières
et encadrements), son droit d'être entendue avait été respecté à satisfaction.

b)
La jurisprudence (v. RJN 1999, p.257 cons.2a, et les références) déduit du
droit d'être entendu, consacré en procédure administrative cantonale par
l'article 21 al.1 LPJA, en particulier le droit pour le justiciable de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration
des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Le
droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de
la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de
participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique. Certes,
la jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être
réparée lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité
de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions
qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait
normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève
essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont
l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou
de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33 litt.d LPJA), une
violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait
que l'intéressé a pu recourir.

Il
n'est pas contesté qu'en l'espèce la décision litigieuse, qui ordonne le
démontage des encadrements et verrières ainsi que la suppression de la dalle
supérieure et de celle à même le sol, fait suite à l'arrêt rendu par la Cour de
céans le 19 août 1999 par lequel la décision communale du 3 décembre 1997 de
refuser a posteriori la sanction pour les travaux de construction effectués
sans autorisation a été confirmée, et que la fondation (ou R.) n'a pas eu
l'occasion de se déterminer sur l'intention de la commune telle qu'elle s'est
concrétisée par la décision du 8 septembre 1999. Il est vrai que la recourante
devait s'attendre à ce que la commune exige la suppression des éléments de construction
non autorisés. Mais cela n'est pas déterminant. Car la procédure concernant le
refus d'autoriser des travaux effectués contrairement aux plans ne se confond
pas avec celle qui vise à rétablir la situation antérieure, conforme aux plans,
même si la seconde découle de la première : l'objet du litige n'est pas le même
et l'illicéité d'une construction n'entraîne pas nécessairement sa démolition.
D'autre part, l'ordre donné par la commune le 3 décembre 1998 à R.  annulé sur
recours parce qu'il est intervenu pendente lite  concernait "la dépose
des verrières et des encadrements", et non pas la remise en état complète,
litigieuse en l'espèce, qui concerne également la dalle supérieure et le sol.
Dès lors, même si l'on voulait admettre que l'intéressé (ou la fondation) a eu
l'occasion de défendre son point de vue dans l'une ou l'autre des procédures
précédentes, cela ne peut pas remplacer le droit de se déterminer sur la
démolition litigieuse aujourd'hui.

La
jurisprudence a eu l'occasion de relever  et la commune intimée le rappelle
elle-même pour défendre sa cause  que la loi (savoir l'ancien art.73 LConstr,
actuellement l'art.46 al.1 litt.d LConstr) reconnaît aux communes une certaine
marge d'appréciation en la matière puisqu'elle n'oblige pas celles-ci à
ordonner la démolition ou la modification des constructions contraires aux
plans et aux dispositions en vigueur, mais leur en donne seulement la faculté,
de sorte que dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut
exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence. Il en
résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application de
cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de
cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art.33 litt.a LPJA), cela d'autant plus que
la commune est mieux à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer
la politique qu'elle entend suivre en la matière (RJN 1994, p.175 cons.4a, et
les références). Cela signifie, au regard de ce qui a été exposé plus haut à
propos de la violation du droit d'être entendu, que celle-ci ne peut pas être
réparée dans la procédure de recours subséquente, et que le renvoi de la cause
à l'intimée ne constituerait pas, contrairement à ce que laisse entendre le
département, un acte de procédure vain, s'agissant de déterminer en application
du principe de la proportionnalité le principe et les modalités de l'ordre de
démolition. Le recours doit ainsi être admis dans le sens du renvoi de
l'affaire à la Commune de X. pour qu'elle statue à nouveau après avoir donné
l'occasion à la recourante de se déterminer sur la mesure envisagée.

4.Vu
l'issue du litige, il sera statué sans frais (art.47 al.1, 2 LPJA). La recourante
a droit à des dépens (art.48 LPJA).

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Admet le
recours, annule la décision du Département de la gestion du territoire du 6
mars 2000 et celle du Conseil communal de X. du 8 septembre 1999, et renvoie la
cause à la commune intimée pour nouvelle décision selon les considérants.

2.Dit qu'il
n'est pas perçu de frais de justice et ordonne la restitution à la recourante
de son avance de frais.

3.Alloue à la
recourante, pour la procédure de recours de première et deuxième instance, une
indemnité de dépens de 800 francs, à la charge de la Commune de X.

Neuchâtel, le 27 octobre 2000