ne_gerichte · CDP.2016.114 · 2012-08-13 · fr

Droit aux vacances pendant les rapports de travail. Protection de la bonne foi et des droits acquis.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 29.03.2017 CDP.2016.114 (INT.2017.252)

A.
X. a été engagée à
partir du 13 août 2012 par le Cercle scolaire de B. en qualité de conseillère
socio-éducative à 70 %, en classe de traitement 9 et échelon 18, avec 8
semaines de vacances par année scolaire. Le contrat prévoyait que les rapports
de service étaient basés sur les règles du contrat de droit privé et régis par
le Code des obligations.
En prévision de l'entrée en vigueur de la
fusion de 15 sur 16 communes composant le district de B., le 1
er
janvier 2013, la future Commune de B. (ci-après : la commune) a, par courrier
du 24 décembre 2012, informé X. que son engagement se poursuivrait dès le 1
er
janvier 2013, ses tâches et ses conditions d'engagement demeurant par ailleurs
identiques. Un nouveau contrat de travail lui serait transmis ultérieurement.
En mars 2014, la commune lui a adressé un
arrêté daté du 24 février 2014, la nommant dès le 1
er
janvier 2014.
Un contrat de travail de droit public prévoyant une classe de salaire niveau 9
avec échelon 18 ainsi qu'un droit aux vacances de 40 jours par année, calculé
au prorata du taux d'activité, lui a en même temps été transmis. L'intéressée
n'a pas signé le contrat.
Le Conseil communal a par la suite entamé des
démarches en vue de fixer le nombre de vacances de X. à 24 jours par année.
S'en sont suivis divers échanges et discussions qui n'ont pas abouti.
Contestant la réduction de son droit aux
vacances, X. a saisi la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après :
la Cour de droit public) d'une action de droit administratif. Celle-ci a été
déclarée irrecevable au motif qu'à défaut de pouvoir être considérée comme une
prétention pécuniaire découlant des rapports de service au sens de l'article 58
let. a LPJA, la question litigieuse ne pouvait faire l'objet d'une action de
droit administratif. Celle-ci n'a par ailleurs pas été convertie en un recours
dès lors qu'aucune décision n'avait été rendue au sujet du droit aux vacances
(arrêt du 30.10.2015 [CDP.2015.70])
.
Interpellée par l’intéressée, la commune a,
par décision du 7 mars 2016, fixé son droit aux vacances payées aux mêmes
conditions que l’ensemble du personnel administratif et communal à compter du 1
er
janvier 2016, selon les dispositions du chapitre 7 du Règlement du Conseil
communal relatif au personnel administratif et technique communal du 19
décembre 2013.
B.
X. recourt contre
cette décision devant la Cour de droit public et conclut principalement, sous
suite de frais et dépens, à ce qu'il soit constaté que ses conditions de
travail ne peuvent pas être modifiées unilatéralement par la commune et à ce
qu'il soit constaté que son droit aux vacances est de 40 jours par année comme
stipulé par son contrat du 21 mai 2012. Subsidiairement, elle conclut à ce
qu'il soit constaté que la réduction de son droit aux vacances constitue une
augmentation de son taux d'activité à 80 % et à ce que son traitement annuel
soit augmenté, classifié au niveau 9 échelon 20, à 90'676.10 francs. Elle se
plaint d'une violation du principe de la légalité et invoque la protection des
droits acquis ainsi que le respect du principe de la bonne foi.
C.
La commune formule des
observations et conclut au rejet du recours.
D.
La Cour de droit
public a requis de la Commune la production de l’entier du dossier de X. ainsi
que le rapport explicatif des Conseils communaux aux Conseillers généraux à
l’appui de la convention de fusion.
Informées, les parties n'ont pas formulé
d'observations.
C O N S I D E R
A N T
en droit
1.
a) Dans la mesure où,
par arrêté du 24 février 2014 non contesté et entré en force, la recourante a
été nommée fonctionnaire communale, son statut est soumis au droit public. La
Cour de céans est dès lors compétente pour se saisir du recours, qui a été interjeté
dans le délai légal
.
b)
Sans conclure à l’annulation de la
décision attaquée, la recourante a pris, à titre de conclusions principales,
des conclusions exclusivement constatatoires.
Selon un principe général de procédure, les
conclusions en constatation de droit ne sont recevables que lorsque des
conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues; sauf situations
particulières, les conclusions constatatoires ont donc un caractère subsidiaire
(cf. notamment ATF
141 II 113
cons. 1.7,
135 I 119
cons. 4). Dans la mesure où la recourante conclut
principalement à ce qu'il soit constaté que ses conditions de travail ne
peuvent être modifiées unilatéralement par la Commune de B. et que son droit
aux vacances est de 40 jours par années civile (...), elle formule des
conclusions purement constatatoires qui sont irrecevables, aucune exception à
cette règle n'étant remplie.
En vertu de l'application du principe de la
confiance qui impose d'interpréter les conclusions à la lumière de la
motivation, l’interdiction du formalisme excessif commande de ne pas se montrer
trop strict dans la formulation des conclusions si, à la lecture du mémoire, on
comprend clairement ce que veut le recourant (cf. notamment arrêt du TF du
02.05.2016 [5A_866/2015]
cons. 1.2 non publié in ATF
142 III 364
). En l'occurrence, à la lecture des motifs de son
recours, on comprend que l'intéressée conteste la réduction de son droit aux
vacances et conclut implicitement à l’annulation de la décision, de sorte que
le recours est recevable.
2.
La recourante invoque
une violation de son droit à la protection de la bonne foi, en relation avec la
garantie des droits acquis.
a) Ancré à l'article 9 Cst. et valant pour
l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que
l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière
loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre
à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences
d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le
citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou
assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a
légitimement placée dans celles-ci. Entre autres conditions, l'administration
doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète et
celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de
l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de
préjudice (ATF
131 II 627
cons. 6.1;
131 V 472
cons. 5;
129 I 161
cons. 4.1;
129 II 361
cons. 7.1). Le principe de la bonne foi n'empêche
toutefois pas les changements de loi mais il lie le législateur, en particulier
lorsqu'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait
maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis.
Les droits acquis ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif
ou un contrat de droit administratif; l'autorité doit avoir voulu exclure toute
suppression ou restriction ultérieure du droit par une modification législative
(arrêt du TF du
08.08.2016 [8C_780/2015]
cons. 10.2 et les références). Dans les
rapports de travail de droit public, en principe, le fonctionnaire n'a pas
droit au maintien de ses conditions générales d’engagement telles qu'elles
existaient au moment où il a été nommé; le régime qui lui est applicable suit
les modifications que le législateur apporte au statut, sous réserve de la
protection des droits acquis, lesquels constituent l'exception (
Moor
,
Droit administratif, vol. III, 1992, p. 211/212; à ce propos, également, ATF
134 I 23
cons. 7.1-7.2).
b) La recourante se
prévaut de l’article 17 al. 2 de la convention de fusion pour prétendre à des
droits acquis concernant les 8 semaines de vacances que lui conférait son
contrat de travail initial. Cette disposition prévoit ce qui suit :
"
1
Les
rapports de service du personnel des anciennes communes et de chacune des
entités intercommunales dissoutes par la présente convention sont intégralement
transférés à la nouvelle commune.
2
Le
pourcentage d'activité et la valeur nominale des salaires applicables au moment
de l'entrée en force de la fusion sont garantis."
Il s’agit donc
de déterminer si l’on peut considérer que, par
l’article 17 al. 2 de la convention de fusion, les communes signataires avaient
promis dans un acte normatif que tous les fonctionnaires bénéficieraient, sans
limite temporelle, des mêmes conditions de travail prévalant avant la fusion.
On peut se demander si, sur le principe, un administré peut se fonder sur une
convention de fusion, à titre d’acte normatif, pour se prévaloir d’un droit
acquis. Cette question peut demeurer indécise puisque, à supposer que tel soit
le cas, il ne peut être donné raison à la recourante pour les motifs qui
suivent.
La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant
sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (ATF
137 IV 180
cons. 3.4). En revanche, lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte
clair (ATF
137 I 257
cons. 4.1); il en va de même lorsque le texte conduit
à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le
sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF
135 IV 113
cons. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi (ATF
135 II 78
cons. 2.2). Si le texte n'est ainsi pas absolument
clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher
quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique; ATF
136 III 283
cons. 2.3.1). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune
méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour
rechercher le sens véritable de la norme (ATF
139 IV 270
cons. 2.2;
137 IV 180
cons. 3.4).
L’article 17 al. 1 de la convention de fusion
signifie que les relations de travail en cours au moment de l’entrée en vigueur
de la fusion et de la création de la Commune de B. passaient automatiquement à cette
dernière, celle-ci devenant ipso facto le nouvel employeur des fonctionnaires
concernés.
La lettre de l’article 17 al. 2 de la
convention se réfère uniquement au "pourcentage d’activité" et à la "valeur
nominale des salaires". Telle qu’elle est formulée, cette disposition
énumère de manière exhaustive les éléments découlant des relations de travail
garantis au personnel des anciennes communes. Son texte clair ne déclare donc
pas explicitement conférer un droit acquis pour les autres conditions de travail,
comme exigé par la jurisprudence en matière de droits acquis. On ne peut par
conséquent en déduire qu’en édictant cette disposition, les communes
signataires aient voulu exclure toute modification ultérieure des conditions de
travail de leurs fonctionnaires et fixer leurs droits et obligations une fois
pour toutes
.
Il résulte de ce qui précède que l’interprétation littérale
ne permet pas de considérer que le personnel en fonction au jour de la fusion
avait acquis le droit à ce que toutes ses conditions de travail, y compris les
vacances, soient définitivement identiques à celles prévalant avant la fusion.
Cette interprétation est confirmée par le
commentaire de l’article 17 dans le rapport commun des Conseils communaux aux
Conseillers généraux à l’appui de la convention de fusion dont se prévaut la
recourante. A cet égard, le commentaire indique que :
" La
nouvelle
commune
reprend également les obligations et les
droits des anciennes communes en ce qui concerne les rapports de travail qui
lient les collaborateurs actuels aux communes d’aujourd’hui. Les rapports de
service sont transférés dans leur intégralité, qu’il s’agisse du taux
d’occupation (à plein temps ou temps partiel), de la valeur nominale de
salaire, des droits spécifiques et obligations des collaborateurs et employeurs
selon les réglementations communales applicables jusqu'au moment de la fusion.
Cependant, le maintien de chaque collaborateur dans une fonction identique à
celle exercée jusqu'au 31 décembre 2012 ne peut être garantie, car de nombreuses
tâches sont identiques dans chaque commune. Les responsabilités des
collaborateurs peuvent être appelées à être modifiées. La classification
salariale restera cependant inchangée, même en cas de changement de poste. Une
procédure de postulation interne sera organisée pour les collaborateurs".
S’il est possible que les "droits
spécifiques" concernent notamment les vacances, en tant qu’elle fait
référence au "transfert" des rapports de service, cette garantie se
rapporte à l’article 17 al. 1 et non à son alinéa 2, concerné seulement par
l’avant dernière phrase du commentaire de cette disposition. Cette partie du
commentaire ne fait donc que préciser que les rapports de travail, avec les
droits et obligations qui en découlent, passaient automatiquement à la nouvelle
commune. Cela ne signifie toutefois pas que les "droits spécifiques"
découlant des rapports de travail seront immuables et garantis pour une durée
indéterminée, tout comme cela a d’ailleurs été expressément énoncé s’agissant
du
maintien des collaborateurs
dans une même fonction et des responsabilités en résultant.
L’interprétation systématique ne permet quant
à elle pas d’aboutir à un résultat différent. L’article 17 de la convention,
intitulé "transfert du personnel", se situe dans le chapitre 3 qui
porte le titre de "transfert des biens et engagements" après
l’article 16 qui concerne le "transfert des droits et obligations".
L’alinéa 1 a trait au transfert du personnel au sens strict tandis que l’alinéa
2 porte sur les droits garantis suite audit transfert, qui ne comprennent que
le pourcentage d’activité et la valeur nominale du salaire.
D’un point de vue
téléologique, il y a lieu de prendre en compte le fait que cette disposition
fait partie d’une convention de fusion, qui a pour objectif de régler les
effets organisationnels de la fusion et en particulier, dans les grandes
lignes, ses conséquences politiques, administratives, financières et fiscales.
Dans le cadre des rapports de service, il n’a pas été décidé de mettre un terme
aux rapports de travail par la fusion (comme proposé par exemple à l’article
4.6 variante 3 du Modèle de convention de fusion proposé par le Service des
communes), mais de les reprendre; la solution choisie pour l’article 17 de la
convention a d’une part permis de garantir aux fonctionnaires leur emploi mais
a également évité à la nouvelle commune de procéder à de nouveaux engagements.
La fusion (en l’occurrence "par combinaison"; cf. sur cette notion
Martenet
,
La fusion de communes entre elles ou avec le canton, p. 180) a impliqué
l’adoption d’une nouvelle réglementation communale. Or une différence, en
matière de conditions de travail, entre la règlementation applicable aux
fonctionnaires engagés après la fusion et celle applicable aux "anciens"
fonctionnaires (plusieurs règlementations étant au demeurant applicables),
aurait non seulement pour effet de fortement compliquer la gestion des
ressources humaines du personnel - ce que les communes signataires ne semblent
pas avoir voulu au vu du but probable de l’introduction de l’article 17 al. 1
de la convention - mais encore de créer d'importantes inégalités de traitement.
L’interprétation téléologique ne permet par conséquent pas non plus de
considérer que l’article 17 al. 2 pourrait avoir pour but de garantir d’autres
droits découlant des rapports de travail que le taux d’occupation et le salaire
nominal.
En définitive, il n’existe pas de motifs
sérieux permettant de penser que le texte de l’article 17 al. 2 de la
convention de fusion ne restitue pas le véritable sens de la disposition et
conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent
le sentiment de la justice. Au demeurant, dès lors qu’elle a pour effet de
soumettre tout le personnel aux mêmes conditions de travail, l’interprétation
littérale de l’article 17 al. 2 de la convention de fusion ne viole pas le
principe de l'égalité de traitement mais permet au contraire d'éviter des
inégalités de traitement. Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de déroger au texte
clair de cette disposition, qui ne confère pas à la recourante de droit acquis
s’agissant de ses vacances.
c) Par ailleurs, à supposer que l’on puisse
considérer que, dans la lettre du 24 décembre 2012 adressée nominativement à la
recourante, la commune lui ait fait des promesses justifiant une protection,
l’intéressée ne prétend pas avoir pris, en se fondant sur celles-ci, des dispositions
qu'elle ne saurait modifier sans subir de préjudice. En outre, rien au dossier
ne le laisse penser. Une des conditions cumulatives donnant droit à la
protection tirée de la bonne foi faisant défaut, ce grief doit être rejeté
.
d) Dès lors que l’article 17 al. 2 de la
convention de fusion ne confère pas un droit acquis à la recourante, il n’y a
pas lieu d’examiner si, comme elle le prétend, cette disposition constitue une
base légale hiérarchiquement supérieure au règlement du Conseil communal
relatif au personnel administratif et technique communal du 19 décembre 2013.
3.
La recourante conclut,
à titre subsidiaire, à ce que son salaire soit calculé sur la base d’un taux
d’activité de 80 %, en classe 9 échelon 20 et, partant, augmenté de 79'341.60
francs annuel brut à 90'676.10 francs dès lors que la réduction de ses vacances
représente une augmentation de 128 heures de travail par année (8 x 16 jours
[40-24]), constituant un accroissement de son taux d’activité de 10 %. Ces
conclusions ‑ dont la recevabilité paraît douteuse ‑ doivent quoi
qu'il en soit être rejetées pour les motifs qui seront exposés ci-dessous.
Comme le contrat initial du 21 mai 2012 et le
contrat de travail "de droit public" daté du 17 février 2014 – non
signé par la recourante – le précisent, les 8 semaines de vacances auxquelles
elle avait droit – et qu’on lui avait reproposées dans le contrat qu’elle n’a
pas signé – avaient pour but de compenser le fait que les heures
supplémentaires effectuées n’étaient pas prises en compte. Si l'on devait
considérer que cette clause est encore et toujours applicable à la recourante,
alors l’abolition des trois semaines de vacances créerait une inégalité de
traitement par rapport aux autres fonctionnaires soumis au règlement relatif au
personnel administratif et communal qui ont la possibilité de compenser les
heures supplémentaires (au sens large) par des congés compensatoires (art. 5.6
à 5.7 du règlement) et heurterait de manière choquante le sentiment de la
justice et de l’équité. Cependant, dès lors que la recourante – nommée et ne
bénéficiant plus d’un statut particulier – est soumise audit règlement, elle a
droit, comme les autres fonctionnaires de la commune, à la prise en compte et à
la compensation des heures supplémentaires (au sens strict comme au sens large)
conformément aux articles 5.6 à 5.9 du règlement. La décision n’est pas donc
pas arbitraire et ne viole pas l’égalité de traitement.
Par ailleurs, dans la mesure où les 16 jours
de vacances supplémentaires auxquels la recourante avait précédemment droit
étaient destinés à compenser les heures supplémentaires accomplies, jusqu’à
présent, elle effectuait – ou devait réaliser – 128 heures supplémentaires par
année pour justifier les vacances supplémentaires. La réduction de ses vacances
n’implique donc pas qu’elle devra travailler 128 heures de plus par année, mais
que si des heures supplémentaires devront être effectuées, celles-ci seront
compensées autrement, par le biais de congés compensatoires selon l’article 5.6
et 5.7 du règlement (jusqu’à 7 jours par année pour la recourante) et, pour le
surplus, selon les conditions posées par l’article 5.9 du règlement relatif aux
heures supplémentaires au sens strict. Il s’ensuit que la réduction du nombre
de vacances de la recourante n’équivaut pas à un accroissement de son taux de
travail et ne nécessite pas une augmentation de son salaire.
4.
Mal fondé, le recours
est rejeté. En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de
céans renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas
30'000 francs (arrêt
du 30.10.2015 [CDP.2015.70]
).
La contestation n'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans
frais. Vu le sort de la cause, la recourante n'a pas droit à des dépens.
Par ces
motifs
,
la Cour de droit public
1.
Rejette le recours.
2.
Statue sans frais.
3.
N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel,
le 29 mars 2017