ne_gerichte · TA.2006.34 · 2006-09-06 · fr
TA.2006.34


Réf. : TA.2004.35 +
2006.34-AMTC

A.Propriétaire
de la parcelle (...) du cadastre de La Chaux-de-Fonds, sise en zone
d'habitation à moyenne densité, T. a présenté, le 2 juin 2003, une demande de
permis de construire (sanction préalable) un immeuble de 7 appartements et un
garage collectif en lieu et place du bâtiment existant. Ce projet nécessitant
l'octroi de dérogations au nombre de niveaux apparents et à la profondeur de la
construction, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds (ci-après : le conseil
communal) a transmis le dossier au service de l'aménagement du territoire. Ce
faisant, il a précisé qu'à l'instar de sa commission d'urbanisme, il émettait
un préavis négatif pour le motif que l'architecture du projet était banale et
navrante compte tenu de la situation et de la beauté du terrain à disposition.
Mis à l'enquête publique du 26 septembre au 16 octobre, le projet n'a suscité
aucune opposition.

Par décision du 29
janvier 2004, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le
département), a accordé les dérogations au nombre de niveaux et à la profondeur
du bâtiment. D'une part, il a retenu que le rez-de-chaussée n'était visible que
sur la façade sud, que, sur les autres façades, le projet était conforme à la
législation en vigueur qui autorise au maximum quatre niveaux, qu'il répondait
en outre aux besoins en logements de La Chaux-de-Fonds et qu'avec un niveau de
moins, il ne serait pas viable. D'autre part, il a relevé que la profondeur
supplémentaire de 50 centimètres ne concernait pas la partie principale du
bâtiment et qu'elle permettait d'améliorer le confort des appartements en
offrant une terrasse plus abritée. Il a de plus considéré que ces dérogations
ne portaient pas atteinte à un intérêt public prépondérant et ne causaient
aucun préjudice sérieux aux voisins.

B.Le conseil
communal interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette
décision en concluant à son annulation, sous suite de frais. Il fait valoir que
c'est de manière arbitraire que le département a accordé les dérogations
litigieuses puisque celles-ci ne sont justifiées par aucune circonstance
particulière. Il fait observer que ni l'usage optimal d'un bien, ni la pénurie
de grands appartements à La Chaux-de-Fonds ne constituent de telles
circonstances et qu'il n'est par ailleurs pas établi que le projet serait
condamné avec un niveau en moins et une profondeur réduite de 50 centimètres.

Le département ne
formule aucune observation sur le recours, tandis que, dans les siennes, T.
conclut à son rejet.

Par ordonnance du 2
juin 2004 du Tribunal administratif, la procédure de recours a été suspendue
jusqu'à ce que le conseil communal ait statué sur la demande de permis de
construire de la requérante.

C.Par décision
du 8 juin 2004, le conseil communal a refusé à T. ses demandes de dérogation et
sa demande de sanction préalable. Reprenant les arguments développés dans son
recours contre l'octroi des dérogations, il a considéré que dans la mesure où
la loi lui donnait la compétence d'accorder celles-ci, après approbation du département,
il pouvait les refuser, en dépit de cette approbation, s'il jugeait que les
conditions de leur octroi n'étaient pas réunies. Par ailleurs, il a indiqué que
si seule la question de la sanction préalable était en cause, les plans déposés
laissaient toutefois deviner le traitement architectural final. Or celui-ci
devrait être mieux travaillé et faire l'objet d'une étude d'intégration au site
plus affinée.

Saisi d'un recours
contre cette décision par T., le département l'a admis, par décision du 22 décembre
2005, a déclaré nul l'acte attaqué, dans la mesure où il se prononçait sur les
conditions d'octroi d'une dérogation, et l'a annulé pour le surplus. Il a
retenu qu'afin d'éviter des décisions contradictoires, la compétence exclusive
de statuer sur les conditions d'octroi des dérogations au sens de l'article 40
al.1 LConstr. revenait à l'autorité cantonale. Il a en outre estimé qu'il était
prématuré de régler au stade de la sanction préalable des questions
d'esthétique et d'accès piétonnier.

D.Le conseil communal
interjette recours devant le Tribunal administratif également contre cette
décision, dont il demande l'annulation, sous suite de frais. D'une part, il
fait valoir que l'octroi d'une dérogation ne signifie pas que le permis doit
obligatoirement être accordé. En retenant que la dérogation admise force la
sanction, la décision attaquée rend inutile l'examen d'autres éléments, tels
que l'esthétique ou les accès, qui peuvent conduire l'autorité communale à
refuser la sanction. D'autre part, il estime qu'il est malvenu de lui reprocher
d'avoir statué sur la demande de sanction préalable et de ne pas s'être limité
à recourir contre la décision octroyant les dérogations.

E.Dans ses
observations sur le recours, à l'irrecevabilité duquel il conclut sous suite de
frais, le département soutient qu'il possède la compétence exclusive pour
statuer sur les dérogations et que, dès lors, dans ce domaine, l'autonomie
communale ne trouve pas place.

Sans formuler
d'observations, T. conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Vu la
connexité des causes et l'identité des parties, les deux recours peuvent faire
l'objet d'un seul arrêt. Interjetés dans les formes et délai légaux, le deux recours
sont recevables sur ce point.

2.a) Aux termes
de larticle 32LPJA,
a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit
public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de
protection à ce quelle soit annulée ou modifiée (litt.a), ainsi que toute
autre personne, groupement ou autorité quune disposition légale autorise à
recourir (litt.b). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, le
Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté
du législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public,
qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles
sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsquelles défendent
leur autonomie communale garantie par la loi ou la constitution cantonale (RJN 2002, p.327,1998, p.241-242et les références). Toutefois, ce principe connaît une exception : la
commune qui intervient principalement comme simple organe dexécution na pas
qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est
dépossédée sans droit dune prérogative légale. Tel est le cas, notamment lorsque
lautorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal
pris en exécution de dispositions cantonales ou dune loi pour lapplication de
laquelle la commune dispose dun certain pouvoir dappréciation (ATF
128 I 140cons.2.1 et les références). Dans cette hypothèse, la commune
peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte dune fausse
application de son règlement ou encore que lautorité supérieure a porté
atteinte au pouvoir dappréciation que lui confère la loi (RJN 2002, p.327,1998, p.241-242et les références).

b) En
lespèce, le département considère que le conseil communal ne peut pas faire
valoir la violation de son autonomie en matière de dérogations dans la zone
d'urbanisation, ce domaine relevant de la compétence exclusive de l'autorité
cantonale, de sorte que son recours contre la décision du 22 décembre 2005 doit
être déclaré irrecevable. Dans la mesure où le conseil communal tend
précisément à démontrer qu'il n'est pas lié par l'approbation d'une dérogation
par le département, sa qualité pour recourir contre cette décision doit être
admise, au risque sinon que des litiges en matière de compétence entre
autorités communale et cantonale ne puissent jamais être tranchés par le
Tribunal administratif.

3.En vertu de
l'article 40 al.1 dela
loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, des dérogations au
plan d'aménagement et à la présente loi peuvent être octroyées si les trois
conditions cumulatives suivantes sont remplies : elles sont justifiées par des
circonstances particulières (litt.a), elles ne portent pas atteinte à un
intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou
pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment (litt.b)
et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (litt.c). Les
dérogations sont accordées par le conseil communal, après l'approbation du
département (art.40 al.2LConstr.).
Avant d'être intégrée à la LConstr., cette disposition était rattachée àla loi sur l'aménagement du
territoire (LCAT)du 2 octobre 1991, entrée en vigueur le 1er avril 1992.
En effet, l'article 61LCAT abrogé par l'article 65 litt.cLConstr. disposait que
des dérogations aux normes d'aménagement du territoire définies dans le plan
d'aménagement, ainsi que celles relatives aux constructions d'une hauteur
supérieure à 20 m, pouvaient être accordées aux trois conditions reprises à
l'article 40 al.1 litt.a à c LConstr. A cette époque déjà, les dérogations
étaient accordées par le conseil communal après l'approbation du département
(art.61 al.2LCAT).
Auparavant, la question des dérogations dans la zone d'urbanisation était
codifiée dans le règlement d'exécution de la LCAT (du 24.06.1986), du 15 avril
1987 (RELCAT87). Selon l'article 16 RELCAT87, à l'échéance du délai de mise à
l'enquête, le conseil communal envoyait avec son préavis le dossier complet à
l'office de l'aménagement du territoire pour approbation. La décision de cet
office était notifiée au requérant, au conseil communal et, le cas échéant, aux
opposants qui pouvaient recourir contre cette décision auprès du département
(art.17 RELCAT87). Dès que l'approbation était devenue définitive, le dossier
était remis au conseil communal pour qu'il accorde la dérogation (art.18 RELCAT87
: "délivrance par le Conseil communal"). C'est parce qu'il a estimé
que ces dispositions devaient dorénavant figurer dans la loi que le législateur
a adopté l'article 61 LCAT. Il a par ailleurs considéré, en ce qui concerne la
procédure d'octroi de la dérogation, que "le canton, approuvant les plans
d'aménagement, doit également pouvoir approuver les dérogations à ces mêmes
plans"; condition selon lui d'une application uniforme du droit sur tout
le territoire cantonal (BCG 1991 II, p.1165). Il s'ensuit que la formulation de
l'article 61 al.2LCAT,
reprise par la suite à l'article 40 al.2LConstr., est quelque
peu maladroite; elle ne reflète pas une volonté législative d'étendre les compétences
du conseil communal au-delà de la simple délivrance des dérogations approuvées
par le département.

L'octroi ou le refus
d'une dérogation relevant de la compétence du département, c'est donc à bon
droit que celui-ci a déclaré nulle la décision du conseil communal du 8 juin
2004, dans la mesure où elle refusait les dérogations au nombre de niveaux et à
la profondeur de la construction  qu'il avait lui-même précédemment approuvées
(décision du 29.01.2004)  en faisant application de l'article 40LConstr.Cela étant,
d'une manière générale, l'approbation par le département d'une dérogation n'oblige
pas l'autorité communale à accorder le permis de construire si, pour des
questions qui dépendent de sa compétence, telle que l'esthétique, elle ne juge
pas le projet satisfaisant. Dans sa décision  dont le recourant fait une
lecture approximative  le département ne dit pas autre chose.

Il résulte de ce qui
précède que, mal fondé, le recours contre la décision du département du 22
décembre 2005 doit être rejeté.

4.Compte tenu de
ce qui vient d'être exposé, le recourant ne saurait prétendre avoir été dépossédé
sans droit d'une prérogative légale. Sa qualité pour recourir contre la
décision du département du 29 janvier 2004 approuvant les dérogations requises
doit en conséquence être niée, de sorte que le Tribunal administratif ne peut
pas entrer en matière sur le fond.

5.Il sera statué
sans frais, les collectivités publiques n'en payant pas (art.47 al.2LPJA). Représentée par
un mandataire dans les deux procédures de recours, T. peut prétendre une
indemnité de dépens à la charge du recourant.

Par ces motifs,LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.Rejette le recours
contre la décision du département du 22 décembre 2005.

2.Déclare le recours
contre la décision du département du 29 janvier 2004 irrecevable.

3.Statue sans frais.

4.Alloue à T. une
indemnité de dépens globale de 1'200 francs à la charge du recourant.

Neuchâtel, le 6 septembre 2006