ne_gerichte · TA.1997.122-192 · 1997-06-19 · fr

Renvoi pour justes motifs d'un fonctionnaire, sans avertissement préalable, assorti d'une suspension immédiate. Récusation d'un membre de l'autorité appelée à statuer.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 19.06.1997 TA.1997.122-192 (INT.1997.630)

A.
Engagé depuis le 1er mai 1994 comme directeur-adjoint auxiliaire
de
l'Etablissement d'exécution des peines Y.,
X. a
été nommé directeur-adjoint de cette institution le 1er
janvier
1996. Des évasions de détenus s'étant produites, le chef du
Département
de la justice, de la santé et de la sécurité a fait procéder à
une
enquête sur le fonctionnement de cet établissement le 13 novembre
1996,
laquelle a été confiée à l'adjoint du commandant de la police can-
tonale
. Après avoir procédé à diverses auditions, celui-ci a déposé
le 13
décembre 1996 un rapport faisant état d'un important dysfonctionne-
ment de
l'établissement, résultant principalement du comportement et de
l'attitude
inadéquats du personnel responsable de la surveillance des dé-
tenus
et de la direction. Outre des mesures à l'encontre de certains sur-
veillants,
le chef du Département de la justice, de la santé et de la sé-
curité
a fait savoir à X. par lettre du 13 février 1997, en
résumé,
qu'il l'estimait inapte à diriger l'établissement Y. et
que le
Conseil d'Etat lui suggérait d'accepter un autre poste dans l'admi-
nistration
cantonale faute de quoi il faudrait envisager la résiliation
des
rapports de service. Par une seconde lettre du 7 mars 1997, le chef du
département,
confirmant ce qui précède, a informé l'intéressé qu'en raison
de son
attitude et son manque de détermination en vue d'un changement de
poste
il serait proposé au Conseil d'Etat de résilier les rapports de ser-
vice.
Un délai pour se déterminer a été accordé à X., qui a
par
ailleurs été invité à suspendre son activité jusqu'à ce qu'une déci-
sion
soit prise. Par la suite, une copie du rapport d'enquête et de ses
annexes
a été transmise au mandataire de l'intéressé, avec l'indication
que le
Conseil d'Etat se prononcerait le 19 mars 1997 sur la suspension
immédiate
(lettre du chef du département du 11.3.1997).
Par décision du 19 mars 1997, le Conseil d'Etat a prononcé la
suspension
immédiate d'activité de X. à titre provisoire. Il
a
exposé, en bref, que l'intéressé avait sollicité une prolongation du
délai
pour faire part de ses observations au sujet de l'éventuelle rési-
liation
des rapports de service et refusé de suspendre momentanément son
activité
comme cela lui avait été demandé; qu'il convenait de tout mettre
en
oeuvre pour permettre à l'établissement d'exécution des peines de fonc-
tionner
normalement, et ce avec une direction autre que celle qui, par sa
trop
grande permissivité, a favorisé des relations beaucoup trop étroites
entre
surveillants et détenus; que l'éloignement immédiat du directeur
devait
être ordonné afin de pouvoir mettre en place sans retard les
principes
et les structures devant régir la conduite d'un établissement
pénitentiaire.
B.      X.
interjette recours devant le Tribunal adminis-
tratif
contre cette décision, dont il demande l'annulation. Il fait valoir
un abus
du pouvoir d'appréciation et la violation de son droit d'être en-
tendu,
arguant qu'il n'a pas eu accès au dossier avant que soit rendue la
décision
entreprise; que le dossier n'est pas complet en ce qu'il ne con-
tient
pas le mandat d'enquête confié à l'adjoint du commandant de la po-
lice
cantonale; que la décision litigieuse ne vise pas à assurer le dé-
roulement
d'une enquête ni à assurer la marche du service, mais constitue
en
réalité un "renvoi avant la lettre"; que le rapport d'enquête ne for-
mule
toutefois pas une telle proposition; que la décision est dispropor-
tionnée,
comme le montre le fait que le chef du département n'a invité
l'intéressé
à suspendre son activité que trois mois après avoir reçu le
rapport
du 13 décembre 1996.
Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat conclut
principalement
au classement de celui-ci (et subsidiairement au rejet),
pour le
motif qu'il a entre-temps résilié les rapports de service de
X. sans
que celui-ci doive encore occuper son poste jusqu'à
son
départ, de sorte que le recours ne présente plus d'intérêt actuel.
C.      Par
décision du 28 avril 1997, en effet, le Conseil d'Etat a
résilié
les rapports de service du prénommé pour le 31 juillet 1997, en le
dispensant
expressément de réintégrer son poste jusqu'à cette date,
l'effet
suspensif d'un éventuel recours contre cette décision étant par
ailleurs
retiré. Le Conseil d'Etat a exposé que les carences du directeur-
adjoint
de l'EEP Y. (en ce qui concerne le travail des surveil-
lants,
des directives insuffisantes, la rigueur nécessaire notamment à
l'égard
des détenus) représentaient une violation grave des devoirs de
service
et entraînaient une perte de confiance et un danger pour le bon
fonctionnement
de l'établissement, de sorte qu'il fallait sans attendre
mettre
en place un nouveau style de direction, finalité qui serait compro-
mise si
l'intéressé restait en place même pendant une éventuelle procédure
de
recours.
D.      X.
interjette recours devant le Tribunal adminis-
tratif
contre cette seconde décision également, en concluant à ce que
celle-ci
soit déclarée nulle ou annulée, et en demandant la restitution de
l'effet
suspensif. Il fait valoir, d'une part, une violation des règles
sur la
récusation, le chef du Département de la justice, de la santé et de
la
sécurité ayant, par ses interventions, pris position contre lui, puis
participé
à la décision du Conseil d'Etat dont il était membre. D'autre
part,
le recourant s'en prend à la dispense de réintégrer son poste
jusqu'au
31 juillet 1997, et demande que l'effet suspensif soit restitué
sur ce
point en particulier, parce que cette mesure a été prise en viola-
tion de
son droit d'être entendu, qu'elle est arbitraire et disproportion-
née vu
le temps qui s'est écoulé depuis l'établissement du rapport d'en-
quête,
au mois de décembre 1996, qu'elle n'est pas prévue par la loi pour
un cas
semblable, et que l'effet dévolutif du recours, toujours pendant,
contre
la décision du 19 mars 1997 empêchait le Conseil d'Etat de se pro-
noncer
derechef, avec effet immédiat, sur la poursuite de son activité.
Quant
au fond, le recourant fait valoir que la résiliation des rapports de
service
ne se justifie nullement sur le vu du rapport d'enquête; qu'il
n'est
pas seul responsable des dysfonctionnements de l'établissement,
auxquels
il s'est d'ailleurs efforcé de remédier; qu'on ne saurait lui
reprocher
une violation grave des devoirs de service et que l'avertisse-
ment
prévu par la loi avant de procéder à une éventuelle résiliation, pour
lui
permettre d'effectuer les améliorations nécessaires, s'imposait.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Il observe que le
salaire
du recourant est versé jusqu'à la fin du mois de juillet 1997 et
que
l'éloignement du recourant de son poste pendant la procédure de re-
cours
se justifie pour restaurer la sérénité et le dévouement des employés
de
l'établissement. Il réfute en outre les divers griefs soulevés par le
recourant,
pour des motifs qui seront repris autant que besoin dans les
considérants
qui suivent.
C O N S I D E R A N
T
en droit
1.
S'agissant de deux décisions successives et connexes rendues par
le
Conseil d'Etat à l'encontre du recourant, concernant les rapports de
service
de celui-ci, il y a lieu de statuer par un seul arrêt sur les deux
recours
de l'intéressé, lesquels ont par ailleurs été interjetés dans les
formes
et délai légaux.
2.      La
Cour de céans se prononçant par le présent arrêt, au fond,
sur le
recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997, la requête
tendant
à la restitution de l'effet suspensif, dont cette décision prévoit
le
retrait, n'a plus d'objet.
3.      a)
Malgré le lien évident entre les deux décisions litigieuses,
leur
objet n'est pas le même et leurs effets sont en partie distincts eux
aussi.
La suspension immédiate à titre provisoire ne préjuge pas la rési-
liation
ultérieure pour justes motifs, et celle-ci ne présuppose pas la
première,
même si elle la rend caduque. Sous l'angle des règles de pro-
cédure
en tout cas, l'effet dévolutif (art.39 al.1 LPJA) du premier re-
cours
n'interdisait donc pas au Conseil d'Etat de signifier, pendente
lite,
le congé pour le 31 juillet 1997. Même la cessation immédiate d'ac-
tivité,
prévue par la seconde décision également, dépend de conditions qui
ne sont
en principe pas identiques, puisqu'il s'agit dans un cas d'une
mesure
indépendante, provisoire et urgente, dans l'autre d'un effet anti-
cipé
accompagnant la résiliation censée définitive.
b) Comme l'observe le Conseil d'Etat, l'intérêt du recourant à
contester
la suspension provisoire n'existe plus en l'occurrence, puisque
celle-ci
est remplacée de facto par la résiliation des rapports de ser-
vice.
Le droit au traitement jusqu'au 31 juillet 1997 n'est en outre pas
en
cause. Faute d'intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit
annulé
ou modifié (art.32 litt.a LPJA), lequel intérêt doit être actuel,
il n'y
a pas lieu d'entrer en matière sur le recours dirigé contre la dé-
cision
du 19 mars 1997.
4.      Le
recourant fait valoir que, prise en violation des règles sur
la
récusation, la décision (du 28.04.1997) est entachée d'un vice grave
entraînant
sa nullité : le Conseiller d'Etat, chef du
Département
de la justice, de la santé et de la sécurité, lui avait fait
savoir,
notamment par lettre du 13 février 1997, qu'il le considérait
comme
inapte à diriger l'EEP Y., ce qui pouvait justifier un renvoi,
exprimant
ainsi une opinion préconçue qui ne lui permettait plus de par-
ticiper
ensuite comme membre et président du Conseil d'Etat à la décision
litigieuse.
Ce moyen n'est pas fondé. L'article 11 LPJA, applicable à toutes
les
autorités de la juridiction administrative, prévoit que les personnes
appelées
à prendre ou à préparer la décision doivent se récuser si elles
ont un
intérêt personnel dans l'affaire, si elles ont un lien de parenté
ou
d'alliance avec une partie, si elles représentent une partie ou ont agi
dans la
même affaire pour une partie, ou encore si, pour d'autres raisons,
elles
peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire. Le recourant pré-
tend
seulement que le Conseil d'Etat n'a pas agi de manière impartiale
parce
que son opinion, défavorable, ainsi que ses intentions ont été por-
tées à
sa connaissance par le Conseiller d'Etat. Cela ne constitue
pas un
motif de récusation de ce dernier, lequel n'est pas intervenu à
titre
personnel ni en tant que chef du département appelé à prendre une
décision,
mais au nom du Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure ten-
dant à
la résiliation des rapports de service par le gouvernement. C'est
au
contraire en manifestant clairement ses intentions que celui-ci a per-
mis à
l'intéressé de mesurer l'importance de l'affaire et de défendre ses
droits.
Aussi ne voit-on pas, en définitive, comment l'autorité pourrait
respecter
le droit d'être entendu avant de statuer si la nature et les
motifs
de la décision à prendre ne pouvaient pas être exposés. Dès lors,
en
faisant savoir au recourant que la résiliation des rapports de service
était
envisagée pour cause d'inaptitude aux fonctions qu'il occupait, le
Conseiller
d'Etat n'a fait que se conformer aux exigences de la procédure.
5.      a)
Le recourant formule d'autre part divers griefs à l'encontre
de la
dispense de réintégrer sa fonction jusqu'au 31 juillet 1997 (ch.2 du
dispositif
de la décision du 28.04.1997). Il soutient, en premier lieu,
que son
droit d'être entendu a été violé sur ce point parce qu'une telle
intention
n'a jamais été manifestée au préalable, de sorte qu'il a été
"dans
l'impossibilité de s'exprimer sur son éloignement immédiat de son
poste
de travail". Il se réfère à la jurisprudence selon laquelle le droit
de
l'intéressé à se prononcer doit être accordé lorsque l'autorité envi-
sage de
fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique dont il
n'avait
nullement été question précédemment, et dont aucune des parties en
présence
ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence in casu
(RJN
1993, p.278 cons.b, et les références).
Cette argumentation est manifestement dénuée de pertinence,
puisque
dès le début de 1997 le recourant était informé non seulement de
la
résiliation probable des rapports de service mais aussi du désir du
Conseil
d'Etat de le voir quitter son poste le plus rapidement possible
par la
suspension de son activité (lettres du chef du département des
13.02.
et 07.03.1997).
b) Selon le recourant, la loi ne prévoit pas le "renvoi différé
avec
effet immédiat", mais seulement le renvoi moyennant préavis de trois
mois
pour la fin d'un mois [art.48 al.2 de la loi sur le statut de la
fonction
publique (LSt)] et le renvoi immédiat pour violation grave des
devoirs
de service, cas échéant sans avertissement préalable (art.48 al.3
LSt).
Ce point de vue est erroné, la loi prévoyant aussi, à l'article 51
al.1,
que lorsque la bonne marche de l'administration ou des établisse-
ments
d'enseignement public l'exige, l'autorité de nomination peut, à
titre
provisoire, ordonner à un titulaire de fonction publique de sus-
pendre
immédiatement son activité. Cette mesure peut être assortie de la
privation
partielle ou totale du traitement si les faits invoqués pa-
raissent
constituer une violation grave des devoirs de service (art.51
al.2).
La mesure en cause en l'espèce, consistant à dispenser l'intéressé
de
réintégrer son poste jusqu'à la date à laquelle les rapports de service
prennent
fin constitue une telle suspension, le droit au traitement étant
maintenu,
et rien ne s'oppose à ce qu'elle soit liée à la résiliation dé-
finitive.
c) Le recourant arguë qu'il est arbitraire et disproportionné de
l'éloigner
de son poste avec effet immédiat, des justes motifs de résilia-
tion
n'existant pas et le Conseil d'Etat ne précisant pas quel devrait
être le
nouveau style de direction à mettre en place tout de suite; au
surplus,
plusieurs mois se sont écoulés depuis le dépôt du rapport d'en-
quête,
pendant lesquels il a assumé normalement ses fonctions.
Contrairement à l'argumentation du recourant, et comme on le
verra
plus loin, des justes motifs de résiliation au sens de la loi
existent
en l'espèce. D'autre part, l'article 51 al.1 LSt ne fait pas dé-
pendre
la suspension immédiate d'une violation grave des devoirs de ser-
vice.
Elle suppose uniquement qu'une telle mesure soit exigée par la bonne
marche
de l'administration. A cet égard, les dispositions actuelles se
distinguent
du régime en vigueur sous l'ancienne loi concernant le statut
général
du personnel relevant du budget de l'Etat, dans lequel la suspen-
sion à
titre préventif était en principe liée à une enquête disciplinaire
(v. par
exemple RJN 1990, p.101 cons.4). En outre, selon l'article 33
litt.a
à d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autori-
té a
abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habi-
lité à
contrôler l'opportunité de la décision, la loi ne lui accordant pas
cette
compétence en matière de rapports de service de titulaires de la
fonction
publique. Or, dans le cas présent, l'autorité n'a manifestement
pas
abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que, à cause des
graves
dysfonctionnements de l'EEP Y., qui conduisent à remplacer
son
directeur, il fallait agir sans tarder davantage. Ainsi qu'on le re-
lèvera
plus loin, les motifs du renvoi sont en l'occurrence suffisamment
établis
et manifestes pour que la réorganisation de l'établissement ne
soit
pas retardée par le maintien en fonction, pendant plusieurs mois en-
core,
du directeur congédié. Celui-ci ne saurait, par ailleurs, tirer
argument
du fait que le Conseil d'Etat s'est efforcé d'abord de trouver
une
solution d'entente avec lui, en vain, ce qui a prolongé la procédure
de
renvoi. Enfin, dans la mesure où l'intéressé n'est pas privé de son
traitement,
les effets de la mesure ne sauraient être qualifiés d'exces-
sifs.
6.      a)
L'article 45 al.1 LSt pose le principe que, si des raisons
d'inaptitude,
de prestations insuffisantes, de manquements graves ou ré-
pétés
aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus
la
poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner
le
renvoi d'un titulaire de fonction publique. La loi prévoit toutefois
une
procédure d'avertissement préalable "lorsque les faits reprochés au
titulaire
de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exi-
gences
de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction" (art.46 al.1
LSt),
avec fixation d'un délai pour s'améliorer. Cependant, aux termes de
l'article
48 al.3 LSt, en cas de violation grave des devoirs de service,
l'autorité
de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction
publique
avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable.
Le recourant fait valoir qu'il n'a pas commis de violation grave
des
devoirs de service et que l'autorité aurait dû, au regard des disposi-
tions
précitées, lui signifier un avertissement, pour qu'il ait la possi-
bilité
de corriger ses erreurs.
b) On ne saurait se rallier à ce point de vue. Savoir si l'on
est en
l'espèce en présence d'une violation grave des devoirs de service
n'est
pas déterminant pour l'issue du litige, puisque les rapports de ser-
vice
n'ont pas été résiliés avec effet immédiat, en application de l'ar-
ticle
48 al.3 LSt. Mais cela ne signifie pas que l'autorité de nomination
ne
pouvait pas ordonner le renvoi du recourant (avec un préavis de 3 mois
pour la
fin d'un mois; art.48 al.1 LSt) sans avertissement et fixation
d'un
délai au sens de l'article 46 LSt. La procédure de l'avertissement
préalable
ne se justifie que si, compte tenu de la fonction en cause, de
la
nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-
ci, on
peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé
ou les
prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer dura-
blement
la bonne marche du service. Or en l'espèce, c'est l'aptitude même
du
recourant à assumer la responsabilité de la direction de l'EEP Bellevue
qui est
en cause, de sorte qu'il ne s'agissait pas pour l'autorité de no-
mination
d'obtenir de l'intéressé qu'il se corrige ou améliore son travail
comme
on le ferait pour un fonctionnaire manquant de zèle, mais de prendre
les
dispositions nécessaires pour assurer à long terme le bon fonctionne-
ment de
l'établissement pénitentiaire, qui s'est révélé gravement défi-
cient
en raison, notamment sinon avant tout, des lacunes de la direction.
Même si
le rapport d'enquête du 13 décembre 1996 ne suggère pas expressé-
ment le
renvoi du directeur, il en résulte toutefois clairement que celui-
ci n'a
pas été en mesure de diriger le personnel de surveillance comme
l'exige
impérativement un établissement de ce genre. Des témoignages di-
vers du
personnel montrent en effet l'absence de rapports de confiance
indispensables,
des directives insuffisantes ou non respectées, des déci-
sions
jugées inadéquates par le personnel, en d'autres termes un manque
d'autorité
qui a eu des effets concrets sur la sécurité de l'établissement
et le
comportement de certains surveillants avec des détenus. On peut se
référer
ici aux constatations énumérées par le Conseil d'Etat dans la dé-
cision
entreprise, lesquelles sont corroborées par les pièces du dossier.
N'est
donc pas arbitraire ni ne constitue un abus du pouvoir d'apprécia-
tion la
décision de l'autorité de nomination de mettre rapidement un terme
à cette
situation, et de mettre en place une nouvelle direction.
Comme on l'a vu plus haut, le fait que la résiliation n'est in-
tervenue
que plusieurs mois après le dépôt du rapport d'enquête n'infirme
pas ce
qui précède, pas davantage que la proposition faite au recourant
par
l'autorité de nomination avant la décision litigieuse de lui confier
un
autre poste en qualité d'éducateur dans un établissement spécialisé,
les
aptitudes requises dans un tel poste - correspondant d'ailleurs à la
formation
de l'intéressé - étant très différentes de celles qu'exige la
direction
d'un établissement pénitentiaire. C'est en vain que le recourant
produit,
devant la Cour de céans, des observations écrites qu'il a deman-
dées au
surveillant G., dont les déclarations très critiques lors de l'en-
quête
ont été, entre autres témoignages, considérées comme déterminantes
par le
Conseil d'Etat, car même si le prénommé s'efforce aujourd'hui d'at-
ténuer
les termes de sa déposition et de nuancer ses propos, il n'en de-
meure
pas moins qu'il confirme en substance ce qui résulte déjà du dos-
sier,
savoir les importantes carences dans la méthode de direction du
recourant.
Enfin, on ne voit guère que les preuves testimoniales et réqui-
sitions
proposées par le recourant puissent être de nature à remettre en
cause
des constatations de faits avérés, suffisantes pour justifier la
décision
contestée.
7.
Cela étant, le recours se révèle mal fondé et doit être rejeté.
Il ne
sera pas perçu de frais, s'agissant d'une procédure en matière de
rapports
de service dans la fonction publique, généralement gratuite selon
la
jurisprudence, ni alloué de dépens vu l'issue du litige (art.48 al.1
LPJA a
contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1.
Rejette le recours dirigé contre la décision du 28 avril 1997.
2.
Déclare irrecevable le recours dirigé contre la décision du 19 mars
1997.
3. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais de justice.
Neuchâtel,
le 19 juin 1997