ne_gerichte · CDP.2012.294 · 2010-01-27 · fr

Le recours contre une décision négative n'a pas d'effet suspensif. Voie de recours contre les décisions du secrétariat général des autorités judiciaires en matière d'engagement provisoire.

Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 13.12.2012 CDP.2012.294 (INT.2012.466)

Par une
nouvelle loi d'organisation judiciaire neuchâteloise du 27 janvier 2010, entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2011 (OJN; RSN 161.1), le canton s'est
doté d'une Commission administrative des autorités judiciaires (CAAJ) composée
de trois magistrats, chargée de la gestion, de l'administration et de la
représentation des autorités judiciaires. La loi a institué en outre la
fonction de secrétaire général des autorités judiciaires, nommé par la CAAJ,
dont la tâche est de diriger l'administration des autorités judiciaires,
d'exécuter les décisions de la CAAJ, de procéder à l'engagement provisoire du
personnel judiciaire, de conduire le personnel judiciaire et de gérer les
finances des autorités judiciaires.
Après être
entrée en fonction, la secrétaire générale des autorités judiciaires a souhaité
s'adjoindre une employée administrative (secrétaire auprès du secrétariat
général). Le 16 mai 2011 2011, la secrétaire générale a engagé X. à partir du 1
er
juin 2011 à titre provisoire, avec une période probatoire de deux ans
susceptible d'aboutir à sa nomination.
Au cours des
mois qui ont suivi, la secrétaire générale allègue avoir constaté une
détérioration des prestations professionnelles de l'intéressée. Constatant que
la situation ne s'améliorait pas durablement, la secrétaire générale a fait
savoir à X. par lettre du 8 juin 2012 qu'elle envisageait de résilier son
engagement provisoire. L'intéressée s'est expliquée sur les griefs en cause par
lettre à la secrétaire générale du 12 juin 2012.
Par la
suite, son mandataire a sollicité une suspension de la procédure administrative
ouverte contre sa cliente "en vertu de la plainte pénale que cette
dernière dépose ce jour". Par décision formelle du 16 juillet 2012, la
secrétaire générale a rejeté la demande de suspension de la procédure, motif
pris que la plainte pénale n'était pas susceptible d'influencer cette
procédure. X. a déféré cette décision à la Cour de droit public du Tribunal
cantonal.
Par décision
du 29 août 2012, la secrétaire générale a résilié les rapports de service de X.
avec effet au 31 octobre 2012, la libérant en outre de l'obligation de
travailler jusqu'à cette date.
X. a
interjeté recours devant la Cour de droit public contre cette décision,
concluant à l'annulation de celle-ci. Elle a fait valoir, en résumé, ce qui
suit :
La décision
litigieuse aurait dû être prise par l'autorité de nomination, savoir la CAAJ,
car elle a été au service de l'Etat dans divers postes depuis 2002 et a été
engagée par la secrétaire générale dans le cadre de la mobilité interne au sein
de l'administration, de sorte qu'elle doit être considérée comme une
collaboratrice nommée qui ne relève plus du statut provisoire. Sa situation est
comparable à celle du personnel des diverses instances judiciaires, car tous
ces collaborateurs n'ont pas non plus été engagés à titre provisoire après la
réorganisation judiciaire entrée en vigueur le 1
er
janvier 2011.
Etant donné qu'elle doit être traitée comme une collaboratrice nommée et que
seule la CAAJ pouvait donc se prononcer sur un éventuel licenciement, celui-ci
ne pouvait intervenir que pour de justes motifs ou pour des raisons graves,
après un avertissement préalable, conditions non remplies en l'espèce. Si on
considérait qu'elle est soumise aux règles d'un engagement provisoire, il y aurait
lieu de retenir, selon elle, qu'en l'obligeant à saisir directement la Cour de
droit public pour contester son congédiement on la prive du moyen
juridictionnel ordinaire dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat, qui est
le recours administratif devant le département cantonal compétent, donc du
double degré de juridiction, ce qui constitue une inégalité de traitement. Dans
l'hypothèse où on retiendrait que, pour le personnel judiciaire, les décisions
de la secrétaire générale peuvent ou doivent être déférées en première instance
non pas au département compétent mais à la CAAJ, elle récuserait tous les
membres de celle-ci parce qu'ils ont de facto été associés par la secrétaire
générale à la préparation de la décision contestée. Quoi qu'il en soit, elle
estime que cette décision viole le droit de procédure car elle est intervenue
avant que la question du refus de la secrétaire générale de suspendre la
procédure de licenciement soit tranchée. Son recours devant la Cour de droit
public contre ce refus est (était, à ce moment là) en effet toujours pendant et
il a de par la loi un effet suspensif. En ce qui concerne le déroulement de la
procédure de licenciement et les griefs qui lui sont adressés, elle objecte
qu'elle est victime de diverses violations du droit d'être entendu. Sur le
fond, elle conteste les motifs avancés à l’appui de la résiliation.
Par arrêt du
13 décembre 2012, la Cour de droit public a rejeté le recours.
(résumé)
Extrait des considérants :
2.  Par
décision du 5 novembre 2012, le juge instructeur de la Cour de céans dans la
cause concernant le refus de la secrétaire générale de suspendre la procédure
de résiliation des rapports de service (CDP.2012.257) a classé le recours
dirigé contre la décision incidente du 16 juillet 2012, devenu sans objet.
La
recourante fait toutefois valoir que la résiliation des rapports de service ne
pouvait pas intervenir en raison de l'effet suspensif attaché à son recours
contre ladite décision incidente, qui était alors pendant. Ce moyen n'est pas
fondé. Un recours contre une décision négative – consistant dans le fait de
rejeter ou de déclarer irrecevable une demande – ne peut pas avoir d'effet
suspensif, car cela reviendrait à accorder au recourant ce qui lui a été
précisément refusé et qui constitue l'objet même du litige (RJN 1983,
p. 276;
Schaer
, Juridiction administrative neuchâteloise,
p. 169, et les références). Le présent recours, en revanche, a un effet
suspensif de par la loi (art. 40
LPJA
) et l'examen de
l'acte attaqué (résiliation des rapports de service) par l'autorité de recours
porte sur l'ensemble des circonstances dont dépend son bien-fondé, y compris la
question de savoir si l'intimée pouvait statuer sans attendre, par une suspension
de la procédure, l'issue de la plainte pénale de la recourante.
3.  a) Selon
la loi d'organisation judiciaire (
OJN
) du 27 janvier
2010, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2011 (RSN 161.1), le
personnel judiciaire est composé de greffières et de greffiers-rédacteurs, de
greffières et de greffiers ainsi que du personnel administratif (art. 57
let. a et b). La CAAJ nomme le personnel judiciaire (art. 58), lequel
est soumis à la loi sur le statut de la fonction publique (
LSt
) et à sa
réglementation d'exécution (art. 59). Le secrétaire général est nommé par la
CAAJ et soumis lui aussi à la
LSt
(art. 77).
Entre autres tâches, il procède à l'engagement provisoire du personnel
judiciaire et en assume la conduite (art. 78 al. 2 et 3).
b) D'après
la
LSt
, les
titulaires de fonctions publiques sont en principe nommés pour une durée
indéterminée (art. 11 al. 1). Sauf disposition légale contraire, ils
sont nommés par le Conseil d'Etat (art. 9 al. 1). Celui-ci désigne
l'autorité subordonnée chargée de procéder à l'engagement provisoire qui
précède sauf exception toute nomination (art. 9 al. 3). La nomination
est précédée d'un engagement provisoire d'une durée de deux ans qui constitue
la période probatoire (art. 12 al. 1).
Durant la période probatoire, chaque partie peut signifier
son congé à l'autre moyennant un avertissement donné par écrit au moins deux
mois à l'avance pour la fin d'un mois. Le congé ne doit pas être abusif, au
sens de l'article 336 du code des obligations
(art. 12 al. 3). Dans le cas des titulaires de fonction publique nommés,
en revanche, la
LSt
prévoit que le renvoi peut être prononcé pour de justes motifs ou pour raisons
graves (art. 37 let. f), c'est-à-dire en cas d'inaptitude, de prestations
insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou
d'autres raisons graves, ne permettant plus la poursuite des rapports de
service (art. 45 al. 1), en principe après un avertissement préalable
avec fixation d'un délai pour s'améliorer (art. 46 ss).
c) La
LSt
prévoit que toute
décision prise en vertu de la présente loi par une autorité subordonnée ou par
un chef de service concernant la situation d'un titulaire de fonction publique
peut faire l'objet d'un recours au département compétent, puis au Tribunal
cantonal conformément à la
LPJA
et à la loi
d'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale (
LCE
) du 22 mars 1983
(art. 82 al. 1). Les décisions du Conseil d'Etat relatives,
notamment, au renvoi pour justes motifs ou raisons graves peuvent faire l'objet
d'un recours au Tribunal cantonal (art. 82 al. 3).
4.  La
recourante a été engagée le [...] 2011 par la secrétaire générale "à
partir du [...] 2011 en qualité de secrétaire, à titre provisoire, au
Secrétariat général des autorités judiciaires" avec la précision que,
conformément à la
LSt
,
cet engagement provisoire constituait une période probatoire qui pourra aboutir
dans les deux ans à une nomination par le Conseil d'Etat (lettre d'engagement
du […] 2011). Comme exposé plus haut, cette nomination éventuelle future était
en réalité de la compétence de la CAAJ, lapsus qui s'explique probablement par
le fait que l'intimée a fait usage de modèles de lettres d'engagement du SRH,
le Secrétariat général des autorités judiciaires, avec l'ensemble de ses
nouvelles compétences, ayant été institué quelques mois auparavant seulement.
Cela étant, il ne pouvait faire aucun doute pour la recourante qu'elle était
soumise aux règles du statut provisoire et que sa nomination dans sa fonction
ne pourrait intervenir qu'après deux ans. Certes, l'intéressée a bénéficié de
l'aide du bureau de la mobilité interne alors que, engagée par le Service R.
par contrat de droit privé en 2008 (puis un contrat de durée indéterminée
depuis mars 2009), elle était incapable de travailler depuis plusieurs mois.
Elle n'était donc pas titulaire de fonction publique (art. 8 LSt) et
n'avait pas à être nommée par la CAAJ lors de son entrée en fonction au
secrétariat général. Au demeurant, il s'agissait d'un poste nouvellement créé,
dans une organisation entièrement nouvelle elle aussi, ce qui justifiait
également que la (seule) collaboratrice de la secrétaire générale soit engagée
à titre provisoire comme cela est de règle. Quant au fait que le personnel judiciaire
en fonction lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi d'organisation
judiciaire, au 1
er
janvier 2011, n'a pas été réengagé par la
secrétaire générale de manière provisoire, la recourante ne peut rien en
déduire en sa faveur, s'agissant précisément de collaborateurs occupant déjà un
poste au sein des autorités judiciaires et qui ont été nommés par la CAAJ en
tant que nouvelle autorité compétente parce qu'ils bénéficiaient précédemment
d'une nomination par la Conseil d'Etat. Dès lors, est applicable à la
recourante l'article 12 al. 1 et 3 LSt.
5.  a) La
secrétaire générale étant, en vertu de la loi, compétente pour procéder à
l'engagement provisoire du personnel judiciaire, ce qui comporte aussi la
compétence de résilier un tel engagement, la recourante soutient toutefois que
la loi prévoit une voie de recours contre une décision en la matière auprès
d'une instance inférieure avant le recours devant le Tribunal cantonal
(art. 82 al. 1 LSt). Cette instance est le Département de la justice, de
la sécurité et des finances, qui assume les tâches de l'Etat en matière de
gestion du personnel (art. 4 de l'arrêté fixant les attributions et
l'organisation des départements et de la chancellerie d'Etat ; RSN
152.100.0
).
Cependant,
le secrétaire général des autorités judiciaires n'est pas une autorité
subordonnée ou un chef de service, au sens de l'article 82 al. 1
LSt
. Il ne dépend
pas, hiérarchiquement, d'une instance de l'administration cantonale. Pour cette
raison déjà, ses décisions ne peuvent donc pas être déférées au département
précité. Ce statut particulier s'inscrit dans l'autonomie des autorités
judiciaires, consacré par l'article 63 al. 1
OJN
, et déroge dans
cette mesure aux dispositions de la
LSt
.
b) Selon la
recourante, cette situation constitue une inégalité de traitement parce qu'elle
ne dispose pas, de ce fait, de la garantie de la double instance. Il y aurait
donc lieu, selon elle, de prévoir la possibilité de déférer les décisions du
secrétaire général à la CAAJ, qui statuerait en tant que première instance de
recours avant la Cour de droit public.
La
recourante fait partie du personnel judiciaire et son statut est le même que
celui de tous les autres collaborateurs énoncés par l'article 57
OJN
. En ce sens, elle
n'est pas victime d'une inégalité de traitement. Pour les motifs précités, ce
statut est à certains égards différent de celui du personnel de
l'administration cantonale et peut justifier l'absence d'une double juridiction
de recours. D'une part, en raison de sa fonction, le secrétaire général n'est
pas assimilable, comme on l'a déjà relevé, à un simple chef de service
subordonné dont les actes nécessiteraient un contrôle étroit par un supérieur
hiérarchique. D'autre part, le recours administratif au département en tant que
première instance ne présente pas, pour le fonctionnaire, de garanties que ne
lui offrirait pas le recours subséquent devant la Cour de droit public. C'est
plutôt l'inverse qui est vrai, l'essentiel étant que les décisions portant sur
les droits et les obligations des titulaires de fonction publique puissent être
revues par une autorité judiciaire indépendante. Le pouvoir d'examen des
autorités de recours cantonales de première et de dernière instance est en
effet le même; il est réglé par l'article 33
LPJA
. Au surplus, la
double instance de recours vise aussi, sinon principalement, à décharger dans
une certaine mesure la juridiction administrative de dernière instance. Enfin,
elle n'est pas prévue dans le cas de nombreuses décisions ayant pourtant une
grande portée, qui sont rendues par l'autorité de nomination, savoir le Conseil
d'Etat pour les personnes autres que le personnel judiciaire (art. 82 al.
3 LSt), en particulier en cas de résiliation des rapports de service du
personnel nommé, ce qui démontre que le législateur n'entendait nullement
ériger en principe général la double instance de recours dans la fonction
publique. Une telle solution ne s'impose donc pas en ce qui concerne le
personnel judiciaire et des motifs pour instituer une voie de recours devant la
CAAJ, non prévue par la loi, font défaut.
7.  a) La
résiliation des rapports de travail d'un collaborateur engagé à titre
provisoire doit se faire conformément à l'article 12 al. 3
LSt
, ce qui exclut
l'application des articles 37 ss LSt (
RJN
2007, p. 204
cons. 2b). Durant la période d'essai ou à la fin de celle-ci,
l'administration conserve une grande liberté d'appréciation pour mettre fin aux
rapports de service. La résiliation doit cependant être justifiée par des
motifs valables, respecter les limites du pouvoir d'appréciation dont dispose
l'administration dans ce domaine et apparaître soutenable compte tenu des
prestations et du comportement de l'employé ainsi que des données personnelles
et organisationnelles (même arrêt, avec les références citées).