ne_gerichte · TA.1994.314 · 1996-07-04 · fr
TA.1994.314


A.    Les frères B., domiciliés à Bâle, sont
propriétaires de

l'article
x du cadastre des Hauts-Geneveys. A fin mai-début juin 1994,

le
Département de la gestion du territoire a fait paraître dans la feuille

officielle
cantonale un avis intitulé "mise à l'enquête publique" concer-

nant la
délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir sur le ter-

ritoire
de la commune des Hauts-Geneveys. Cet avis indiquait que le plan

pouvait
être consulté auprès des administrations communale et cantonale.

Il signalait
par ailleurs que les oppositions, motivées, devaient être

adressées
au département dans les 20 jours de la première publication. les frères B.
n'ont pas réagi à cette parution.

Le 26 octobre 1994, le conseiller d'Etat chef du Département de

la
gestion du territoire a décidé que "le plan à l'échelle 1:2000 de jan-

vier
1994, délimitant les forêts par rapport à la zone à bâtir (art.13 de

la loi
sur les forêts du 4.10.1991) sur le territoire de la commune des

Hauts-Geneveys
est sanctionné". Cette décision a été notifiée notamment aux frères B.
avec la mention que seules les personnes s'étant op-

posées
durant la mise à l'enquête publique pouvaient recourir auprès du

Tribunal
administratif dans le délai de 20 jours.

B.      Par
mémoire du 27 novembre 1994, les frères B. défèrent

ce
prononcé au Tribunal administratif. Ils font valoir que le département

a
appliqué par analogie la procédure prévue aux articles 89 ss LCAT et se

plaignent
de n'avoir pas reçu d'avis personnel quand bien même le plan

attaqué
ne concerne pas l'ensemble du territoire communal des Hauts-

Geneveys.
Les recourants soulignent que le classement en zone de forêt

d'une
parcelle précédemment constructible constitue une grave atteinte à

leur
droit de propriété. Ils considèrent qu'ils sont victimes d'une vio-

lation
du droit d'être entendu et d'une fausse application de la loi fé-

dérale
sur les forêts. Ils sollicitent une visite des lieux et concluent à

l'annulation
du prononcé attaqué, avec renvoi pour nouvelle décision sous

suite
de frais et dépens.

C.     
Dans ses observations sur le recours, le département relève que

la
procédure de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir ins-

taurée
par le canton de Neuchâtel offre la possibilité de formuler des

objections
avant qu'une décision définitive soit prise; que cette procé-

dure
n'institue pas une opposition à proprement parler, mais permet l'ex-

ercice
formel du droit d'être entendu. Il soutient que, dès lors que les

recourants
n'ont pas formé opposition lors de la mise à l'enquête pu-

blique,
ils ne peuvent plus recourir. Le département conclut donc à l'ir-

recevabilité
du recours. Subsidiairement et quant au fond, en résumé, le

département
estime que le droit d'être entendu des intéressés a été res-

pecté
et que le recours doit être rejeté.

C O N S I D E R A N
T

en droit

1.      a)
Selon l'article 13 al.1 de la loi fédérale sur les forêts du

4
octobre 1991 (LFo), dans les zones à bâtir au sens de la loi fédérale

sur
l'aménagement du territoire, les limites de forêts doivent être fixées

sur la
base de constatations de la nature forestière ayant force de chose

jugée,
conformément à l'article 10 LFo. Selon cette dernière disposition,

on
procède à une constatation de la nature forestière dans trois si-

tuations
:

- en
cas de demande individuelle (al.1);

- lors
de l'édiction et de la révision d'un plan d'affectation (al.2);

- en
liaison avec une demande de défrichement (al.3).

La décision de constatation de la nature forestière indique si

une
surface boisée ou non boisée est considérée comme forêt et en donne

les
coordonnées. Elle indique sur un plan la situation et les dimensions

de la
forêt ainsi que la situation des immeubles touchés (art.12 OFo).

Les dispositions précitées de la LFo et de l'OFo sont entrées en

vigueur
le 1er janvier 1993. Les cantons doivent édicter des dispositions

d'exécution
dans les cinq ans dès cette date (art.66 OFo). Les procédures

pendantes
lors de l'entrée en vigueur de la LFo sont régies par le nouveau

droit.
C'est toutefois l'autorité compétente en vertu de l'ancien droit

qui
continuera de traiter l'affaire (art.56 al.1 LFo).

b) Dans le canton de Neuchâtel, c'est le Département de l'agri-

culture
- auquel a succédé celui de la gestion du territoire (art.14 de

l'arrêté
du Conseil d'Etat du 5.5.1993, fixant les attributions et l'orga-

nisation
des départements et de la chancellerie; RSN 152.100.0) - qui

veille
à l'exécution de la loi forestière du 31 mai 1917, actuellement en

vigueur.

La nouvelle loi cantonale sur les forêts, adoptée le 6 février

1996,
n'entrera en vigueur que le 1er janvier 1997. Elle attribue au dé-

partement
qui devra être désigné par le Conseil d'Etat la compétence de

constater
la nature forestière d'un bien-fonds ou d'une partie de bien-

fonds
(art.6 al.1).

c) Contrairement à la procédure d'autorisation de défrichement

(art.5
OFo), où il fixe les exigences minimales de procédure, le droit

fédéral
n'a pas prévu de disposition sur la manière de procéder lors de la

constatation
de la nature forestière (Bull. AT 1/93, p.32). De son côté,

le
droit cantonal actuellement en vigueur ne prévoit pas non plus de règle

spéciale
pour cette procédure-là.

Dans ses observations, le département combat l'avis soutenu par

les
recourants selon lequel la procédure prévue en matière d'adoption des

plans
d'affectation (art.89 ss LCAT) serait applicable. Pourtant, dans son

rapport
du 29 novembre 1995 à l'appui d'un projet de loi cantonale sur les

forêts,
le Conseil d'Etat a relevé, au sujet de la constatation de la na-

ture
forestière, que "la décision se présentera sous la forme d'un plan

qui
sera mis à l'enquête publique selon la procédure utilisée en aména-

gement
du territoire" (rapport, p.8). En l'absence de règles spéciales ac-

tuellement
applicables, on se trouve donc dans une situation d'insécurité

procédurale
qui ne doit pas avoir de conséquences préjudiciables pour les

administrés.
On ne saurait par conséquent dénier le droit de recourir à

celui
qui n'a pas formé opposition lors d'une mise à l'enquête publique

qu'aucune
loi directement applicable ne prévoit, en se fondant sur la ju-

risprudence,
spécifique à une procédure particulière, qui est invoquée en

l'espèce
par le département (RJN 1985, p.196).

Il suit de ce qui précède que ce sont les règles générales de la

LPJA
qui doivent s'appliquer (art.1 al.1 LPJA).

2.      a)
Selon l'article 35 al.2 de la loi sur l'organisation du

Conseil
d'Etat et de l'administration cantonale, les décisions du dépar-

tement
peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.

b) En tant que propriétaires d'un immeuble directement concerné

par la
délimitation en cause, les recourants sont touchés par la décision

et ont
de toute évidence un intérêt digne de protection à ce que celle-ci

soit
annulée ou modifiée (art.32 litt.a LPJA). Ils ont donc qualité pour

agir.

Déposé par ailleurs en les formes et délai légaux (art.34, 35

LPJA),
le recours est recevable.

3.      a)
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, consacré

en
procédure administrative cantonale par l'article 21 al.1 LPJA, en par-

ticulier
le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision

ne soit
prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant au fait

de
nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au

dossier,
celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance
et de se déterminer à leur propos. Le droit d'être entendu

est à
la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une

faculté
de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au

prononcé
d'une décision qui lèse sa situation juridique. La jurisprudence

admet
que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque

le
recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours

jouissant
d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions

qui
auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait

normalement
entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève

essentiellement
du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative,

dont
l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de

l'excès
ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33

litt.d
LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être

réparée
du seul fait que l'intéressé a pu recourir (RJN 1995, p.134 et les

références).

b) L'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de

prendre
notamment une décision susceptible d'être frappée d'opposition

(art.21
al.2 litt.b LPJA). Les décisions susceptibles d'être frappées

d'opposition,
au sens de cette disposition, sont celles qui peuvent faire

l'objet
d'une opposition en tant que moyen juridictionnel au sens strict.

Ne sont
pas concernées les décisions dont la publication permet, précisé-

ment,
de garantir le droit d'être entendu de tiers par une "opposition",

telle
qu'elle est connue en droit des constructions, en matière d'aménage-

ment du
territoire ou d'expropriation, et qui constitue une possibilité

offerte
au tiers de formuler des objections dans une procédure déterminée

avant
qu'une décision ne soit prise (Schaer, Juridiction administrative

neuchâteloise,
ad art.21, p.101, ad art.3, p.32 et les références juris-

prudentielles).

Il en découle que si la procédure de mise à l'enquête publique

serait
en principe suffisante à garantir le droit d'être entendu des inté-

ressés
(RDAF 1990, p.129; ATF 106 Ia 310, JT 1982 I 587), il n'en demeure

pas
moins qu'elle doit être expressément prévue par la loi (v. par exemple

l'article
30a PA; FF 1991 II 528). Or, la LPJA, applicable ici à défaut

d'autres
règles spéciales de procédure, n'envisage pas la mise à l'enquête

publique
comme moyen d'entendre les parties et les tiers intéressés.

Il y a donc lieu de retenir en l'espèce que, faute d'avoir été

avisés
personnellement de la procédure en cours pour délimiter la forêt

par
rapport à la zone à bâtir sur le territoire communal des Hauts-

Geneveys,
les recourants n'ont pas pu faire valoir leur position et ont

donc vu
leur droit d'être entendu violé.

Ce droit est de nature purement formelle (ATF 120 Ib 379). Le

vice
dont est entachée la procédure litigieuse n'a pas pu être réparé dans

le
cadre de la procédure de recours puisque aucune disposition ne confère

au
Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen (art.33 litt.d LPJA)

en la
matière dont relève la présente cause.

La décision attaquée doit donc être annulée et le dossier ren-

voyé au
Département de la gestion du territoire pour qu'il offre aux inté-

ressés
la faculté de se faire entendre avant de rendre une nouvelle déci-

sion.

4.      Il
est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Les recourants ont

droit à
une indemnité de dépens pour les frais qu'ils ont engagés dans la

défense
de leurs intérêts (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Annule la décision attaquée et renvoie le dossier au Département de la

gestion du territoire pour nouvelle
décision.

2.
Statue sans frais.

3.
Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 400 francs.

Neuchâtel,
le 4 juillet 1996