ne_gerichte · TA.1997.352 · 1997-12-11 · fr
TA.1997.352


A.      Par
un "contrat de travail de droit privé" du 1er novembre 1995

d'une
durée déterminée du 1er janvier au 31 décembre 1996, X.

a été engagée par le service du personnel de
l'Etat en qualité de

vétérinaire
cantonale adjointe pour une activité égale à 50 % d'un poste

complet.
Ce contrat a été prolongé le 20 décembre 1996 pour une année,

soit du
1er janvier au 31 décembre 1997.

Par courrier du 2 juillet 1997, le vétérinaire cantonal a infor-

mé
l'intéressée qu'il demanderait au Conseil d'Etat de ne pas renouveler

son
contrat de travail à son échéance du 31 décembre 1997 et de mettre

ainsi
un terme à ses rapports d'activité à cette date. A l'appui de cette

communication,
il faisait valoir en particulier le manque de ponctualité

de sa
collaboratrice en matière d'horaire de travail, des problèmes liés à

l'exercice
conjoint de son activité privée, des difficultés à assumer

seule
le règlement de dossiers qui lui étaient attribués, des lacunes dans

sa
formation ainsi que des manquements à ses engagements qui avaient con-

tribué
à rompre la confiance qu'il devait pouvoir lui témoigner.

A
sa demande, X. a été entendue par le chef

du
Département de l'économie publique lors d'un entretien du 28 août 1997

au
cours duquel il lui a été loisible de s'exprimer sur les griefs formu-

lés à
son encontre par le vétérinaire cantonal.

Par lettre du 8 septembre 1997, le service du personnel de

l'Etat
a rappelé à l'intéressée, afin d'éviter tout malentendu, que juri-

diquement
ses rapports de travail s'éteindraient automatiquement le 31 dé-

cembre
de la même année sans qu'aucune décision ne doive être rendue en la

matière.

B.      X.
assimilant cette information du 8 sep-

tembre
1997 à une décision rendue par le service du personnel de l'Etat,

mais
émanant en fait du chef du Département de l'économie publique, la

conteste
par un recours devant le Tribunal administratif. Elle relève en

substance
qu'aucun élément objectif valable ne justifie que le vétérinaire

cantonal
adjoint soit engagé sous l'empire d'un contrat de droit privé et

qu'il
n'existait en l'occurrence aucun motif permettant au Conseil d'Etat

d'engager
à titre exceptionnel du personnel sous contrat privé. Le poste

de
vétérinaire cantonal(e) adjoint(e) mis au concours était d'ailleurs

défini
comme un poste de fonctionnaire ordinaire sans durée limitée et

consistait
à seconder le vétérinaire cantonal dans ses nombreuses tâches,

de
sorte qu'elle était fondée à penser qu'elle bénéficierait, après une

période
d'essai de deux ans, du statut de fonctionnaire. Cela d'autant

plus
qu'il est de principe que les rapports entre la collectivité et ses

employés
relèvent du droit public. Il est dès lors illégal et arbitraire

de
vouloir la soumettre à un contrat de droit privé; en pratiquant de la

sorte,
le Département de l'économie publique a également contrevenu au

principe
de la bonne foi des autorités publiques; en effet, par un

subterfuge
juridique que les travailleurs ne sont pas à même de saisir, il

s'est
réservé la possibilité de contourner la loi sur le statut de la

fonction
publique qui établit une procédure précise quant à la fin des

rapports
de service des fonctionnaires et ne permet pas de se séparer

d'eux
sans une décision motivée. Elle ne pouvait donc s'attendre, surtout

après
que son contrat eut été reconduit sans aucune remarque, à ce qu'il

soit
mis fin à ses rapports de service. Au surplus, la recourante relève

que les
griefs qui lui ont été adressés par le vétérinaire cantonal sont

dénués
de tout fondement et ne sauraient donc constituer des motifs va-

lables
de résiliation de ses rapports de service. Elle conclut, principa-

lement,
à l'annulation de la décision entreprise et à ce qu'elle soit

maintenue
au poste de vétérinaire cantonale adjointe et, subsidiairement,

au
renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au

sens
des considérants.

C.      Le
service du personnel de l'Etat conclut principalement à l'ir-

recevabilité
du recours et, subsidiairement, à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.      a)
La présente contestation soulève la question préalable de

savoir
si les relations de travail convenues entre la recourante et le

service
du personnel de l'Etat par contrat du 1er novembre 1995 ressor-

tissent
au droit public. En effet, la compétence juridictionnelle du

Tribunal
administratif dépend en particulier de la nature du litige à

trancher,
dans la mesure où il ne connaît que des actions de droit admi-

nistratif
(art.58 LPJA) et des recours formés contre des décisions admi-

nistratives,
c'est-à-dire fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou

communal
(art.3, 26 LPJA).

b) Si les rapports de droit entre l'Etat (ou une autre corpora-

tion de
droit public) et ses agents relèvent en règle générale du droit

public,
il n'est pas moins constant qu'en Suisse la majorité des collecti-

vités
publiques sont libres de se lier avec des collaborateurs par des

liens
contractuels de droit privé (v. sur cette question RJN 1987, p.130).

La
jurisprudence admet d'ailleurs qu'une base légale et une mention

expresse
dans l'acte d'engagement suffisent à rendre le droit privé ap-

plicable
(ZBl 1989, p.205; BJM 1988, p.28; JAB 1991, p.65; RDAF 1985,

p.474).
Dans le canton de Neuchâtel, le Conseil d'Etat ou l'autorité qu'il

désigne
à cet effet peut, à titre exceptionnel, engager du personnel par

contrat
de droit privé, notamment pour l'exécution de tâches spéciales, ou

de
durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un

titulaire
de fonction publique (art.7 al.1 de la loi sur le statut de la

fonction
publique). Dans ses observations sur le recours, le service du

personnel
de l'Etat explique que l'engagement de l'intéressée s'est réali-

sé sur
la base de cette disposition, une réorganisation du service vété-

rinaire
venant d'être mise à l'essai avec notamment un changement d'attri-

bution
des tâches dévolues à son personnel et plus particulièrement au

vétérinaire
adjoint avec une modification de son taux d'activité. On peut

admettre
que de telles circonstances, justifiant pour le moins durant une

période
d'essai la mise à l'épreuve du nouvel organigramme du service con-

cerné,
constituaient des motifs suffisants pour permettre l'application de

l'article
7 al.1 LSt, car ces derniers entrent bien dans le cadre de ceux

qu'énonce
la disposition en question d'une manière non exhaustive, et cela

même à
l'aune d'une interprétation restrictive qu'exige une telle norme

dérogatoire.

A
cet égard, il importe peu que l'intéressée n'ait pas été in-

formée
du projet de réorganisation du service vétérinaire ou que l'emploi

mis au
concours eût été présenté en la forme d'un poste ordinaire de fonc-

tionnaire.
En effet, nonobstant ces faits, il ne pouvait lui échapper que

son
engagement n'est pas intervenu sur la base d'un acte administratif

unilatéral,
comme il en va pour les titulaires de fonction publique - soit

dans le
canton de Neuchâtel un arrêté de nomination émanant, sauf excep-

tion,
du Conseil d'Etat (art.9 al.1 LSt) - mais qu'il a été conclu sur la

base
d'un contrat passé avec le service du personnel de l'Etat. Par ail-

leurs,
le document qu'elle a signé le 1er novembre 1995 porte en titre

gras
"Contrat de travail de droit privé", prévoit expressément que les

dispositions
du code des obligations (art.319 ss) lui sont applicables,

contient
une clause spéciale spécifiant que la personne engagée en vertu

dudit
contrat ne saurait bénéficier du statut du personnel de l'Etat et

indique
précisément la durée d'un an de l'engagement avec son expiration

fixée
au 31 décembre 1996. Dans ces conditions la recourante, titulaire

d'un
diplôme de médecin-vétérinaire, ne peut sérieusement prétendre

qu'elle
ignorait que ses relations de travail étaient soumises au droit

privé
et invoquer sa bonne foi pour revendiquer le statut de fonction-

naire.

c) Au vu de la clarté ne souffrant d'aucune ambiguïté avec la-

quelle
ses liens professionnels de droit privé ont été noués, puis son

"contrat
de travail de droit privé" prolongé d'une année jusqu'au 31 dé-

cembre
1997 - toutes solutions dont X. s'est du reste

accommodée
sans se plaindre d'une discrimination par rapport aux agents de

la
fonction publique -, la recourante n'est pas plus heureuse en soutenant

qu'elle
a été victime de "subterfuges juridiques" de la part des autorités

publiques
qui, en lui proposant arbitrairement un contrat de droit privé,

se sont
de la sorte réservé la possibilité de se séparer d'elle sans

rendre
de décision motivée. Outre qu'il a déjà été démontré que la base

légale
permettant de rendre applicable le droit privé à l'engagement de

l'intéressée
était donnée en l'occurrence, les précisions les plus ex-

presses
qui lui ont été données quant à la nature de ses liens de travail

et leur
durée déterminée suffisent à réfuter ses allégations. En particu-

lier,
le contrat qu'elle a signé le 1er novembre 1995 - soit avant son

engagement
le 1er janvier 1996 - stipulait en toutes lettres qu'elle ne

pourrait
bénéficier du statut du personnel de l'Etat.

Au surplus, on retiendra que l'intéressée surestime les garan-

ties
dont elle aurait pu profiter si ses rapports de service avaient re-

levé du
droit public. Dans une telle éventualité, elle aurait été soumise

à une
période probatoire de deux ans (art.12 al.1 LSt), durant laquelle

chaque
partie peut signifier son congé à l'autre moyennant un avertisse-

ment
donné par écrit au moins deux mois à l'avance pour la fin d'un mois,

le
congé ne devant cependant pas être abusif au sens de l'article 336 du

code
des obligations (art.12 al.3 LSt). Or, la Cour de céans a eu l'occa-

sion de
préciser que la résiliation d'un engagement à l'essai est notam-

ment
admissible de la part de l'autorité lorsqu'il apparaît de façon suf-

fisante,
sur la base des constatations faites par les supérieurs, que la

preuve
des capacités et des aptitudes de l'employé n'a pas été apportée ou

qu'elle
ne pourra probablement pas l'être, étant précisé qu'en raison du

caractère
provisoire de l'engagement à l'essai, il convenait de laisser à

l'administration
une grande latitude de jugement sur ce point (ATA du

28.06.1997
en la cause J.).

2.      Il
suit de là que le litige ne trouvant pas de fondement dans le

droit
public, le Tribunal administratif n'est pas compétent pour en con-

naître.

Par application analogique de la pratique dans les contestations

relatives
aux rapports de service de titulaires de la fonction publique,

il ne
se justifie pas de percevoir des frais de justice. Il n'est pas al-

loué de
dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

1.
Déclare le recours irrecevable.

2. Dit
qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel,
le 11 décembre 1997