ne_gerichte · CDP.2023.197 · 2025-01-09 · fr
CDP.2023.197


Ordonnance du Tribunal Fédéral

du
 20.08.2025 [1C_85/2025]

A.Par courriel du 18 avril 2023, A.________ a
adressé au Service de la protection et de la sécurité, domaine public, de la
Ville de Neuchâtel (SPS), une demande dautorisation pour une manifestation sur
le domaine public, à savoir pour la journée de grève et de mobilisation
féministe organisée par le Collectif neuchâtelois pour la grève féministe
(ci-après : Collectif neuchâtelois) visant à lutter pour plus dégalité
entre femmes et hommes. Cette demande portait notamment sur lutilisation du
domaine public communal par un cortège, des tentes, une scène, des tables, des
foodtrucks, des discours et du matériel de sonorisation. Il a été demandé que
le cortège débutant à 18 heures à la gare de Neuchâtel puisse emprunter en
particulier lAvenue de la Gare et la Rue des Terreaux pour se terminer à la
Place des Halles.

Suite à une séance concernant la manifestation qui a eu lieu le 24
avril 2023, un échange de courriels est intervenu entre le Collectif
neuchâtelois, par le biais de A.________, et un inspecteur du SPS ainsi que le
responsable de la production bus des Transports publics neuchâtelois (TransN)
au sujet notamment du parcours que devrait emprunter le cortège. En date du 31
mai 2023, le dicastère du développement technologique, de lagglomération, de
la sécurité, des finances et des ressources humaines de la Ville de Neuchâtel
(ci-après : dicastère) a autorisé la manifestation en modifiant la
première partie de litinéraire du cortège, soit en le faisant passer par la
Ruelle Vaucher puis lAvenue duPremier-Marset en fixant les prescriptions communales, cantonales et
fédérales à respecter. Par courriel du même jour, A.________ a sollicité, au
nom du Collectif neuchâtelois, une décision formelle concernant litinéraire du
cortège. Par décision du 7 juin 2023, le Conseil communal de la Ville de
Neuchâtel (ci-après : le Conseil communal) a confirmé la décision du
dicastère en indiquant que la modification du parcours du cortège visait à
entraver les transports publics dans une moindre mesure, afin déviter une
interruption du trafic qui aurait pour corolaire de nuire aux autres usagers du
domaine public et dengendrer des surcoûts financiers pour lexploitant des
TransN. De lavis du Conseil communal, cette modification partielle du parcours
consistait en une restriction adéquate permettant de préserver les intérêts des
tiers sans nuire au droit de manifester. Saisi dun recours contre cette
décision, le Département du développement territorial et de lenvironnement
(ci-après : DDTE ou le département) la rejeté par prononcé du 13 juin
2023.

B.Le Collectif neuchâtelois et A.________
interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal
(ci-après : Cour de droit public) contre la décision précitée du
département en concluant à son annulation et, principalement, à ce quil soit
constaté que le refus dautoriser le tracé du cortège viole la liberté de
réunion et dexpression, et à ce quune nouvelle décision autorisant le tracé
du cortège selon le courriel du 18 avril 2023 soit rendue, subsidiairement au
renvoi de la cause pour nouvelle décision et plus subsidiairement à la
constatation de la liberté de réunion pacifique et de la liberté dexpression
des recourants, le tout sous suite de frais et dépens. Ces derniers invoquent
que la limitation de la liberté de réunion se fondait sur une base légale
grossièrement imprécise et, surtout, ne prévoyant pas la possibilité de faire
changer le tracé du cortège dans le simple intérêt déviter un «surcoût
financier» pour les transports publics. Ils estiment qu'une entrave
aux transports publics ne constitue pas un but légitime, la restriction étant
essentiellement motivée par des raisons financières et que dite restriction
n'est pas conforme au principe de proportionnalité.

C.Le département conclut à l'irrecevabilité du
recours, subsidiairement à son rejet, sous suite de frais. Le recours est selon
lui irrecevable, car il ne dit mot des circonstances qui pourraient fonder une
exception au principe de l'intérêt actuel. Il est mal fondé dans le sens où
l'autorité dispose d'une certaine liberté d'appréciation lorsqu'elle refuse
l'octroi d'une autorisation ou l'assortit de charges et conditions.

Dans ses observations, le Conseil communal conclut également au rejet
du recours, dans la mesure de sa recevabilité, sous suite de frais.

D.Les recourants répliquent et estiment que le
recours est recevable, A.________ étant poursuivie pénalement pour n'avoir pas
respecté l'itinéraire objet de la décision entreprise. De plus, ils estiment
que l'existence d'un risque sérieux et concret de nouvelle violation de la
liberté de réunion pacifique nécessite que la question soit tranchée. Ils
maintiennent par ailleurs que la décision a violé les droits fondamentaux du
Collectif neuchâtelois et de sa représentante.

E.Par arrêt du24 novembre 2023, la Cour de droit public a déclaré le recours
irrecevable en retentant que, dune part, la qualité pour recourir du Collectif
neuchâtelois était douteuse et que, dautre part, la volonté de recourir de A.________,
en son nom personnel faisait défaut. Enfin,le Collectifneuchâteloisnedisposait pas d'un intérêt actuel à recourir dès lors
que le cortège litigieux avait déjà eu lieu.

F.Dans un arrêt du 26 avril
2024, le Tribunal fédéral a admis le recours de A.________, et renvoyé la cause
à la Cour de céans pour examen du recours au fond à mesure que la qualité de
partie devait être reconnue à la prénommée (ci-après : la recourante) et
quelle disposait dun intérêt à recourir.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Il ny a pas lieu de
revenir sur la recevabilité du recours, étant précisé que la qualité pour
recourir du Collectif neuchâtelois a été déniée et queA.________est
dorénavant seule partie à la procédure.

2.Ceci étant, il
convient de sinterroger sur la procédure menée par lintimé.

Comme retenu dans larrêt de la Cour de céans
du 24 novembre 2023, c'est à tort que le département est entré en matière sur
le recours contre la décision du Conseil communal du 7 juin 2023. Force est de
constater que la loi sur lutilisation du domaine public du 25 mars 1996
(LUDP), sur laquelle le Conseil communal s'est vraisemblablement fondé pour le
mentionner comme autorité de recours (art. 9 al. 2 LUDP)  ne s'applique
pas au cas particulier. En effet, cette loi a pour but de règlementer l'utilisation
du domaine public cantonal et communal en vue d'y créer des constructions, des
ouvrages ou des installations temporaires ou permanents et ne saurait trouver
application lors de lutilisation du domaine public dans le cadre de
manifestations. En conséquence, le recours interjeté par erreur par la
recourante devant le Conseil communal contre sa décision du 7 juin 2023 aurait
dû être transmis à la Cour de droit public comme objet de sa compétence et non
pas au département à qui il appartenait de décliner sa compétence.A.________ ne doit toutefois pas être péjorée de cette
situation. Il convient dès lors de déclarer nulle la décision du département du
13 juin 2023 à mesure quelle émane dune autorité incompétente. De la sorte,
la décision attaquée est celle du Conseil communal du 7 juin 2023.

3.Au cas particulier,la recourante a effectué, pour le compte du
Collectif neuchâtelois,une
demande dautorisation en vue dune manifestation sur le domaine public ayant
lieu le 14 juin 2023 comprenant différentes animations dont notamment des stands d'informations, de la musique, un
pique-nique, un cortège ainsi que des discours.

a) Le site internet de la Ville de Neuchâtel
contient un onglet relatif aux manifestations sur le domaine public communal
précisant la procédure à suivre pour lobtention dune autorisation dans le
cadre dune manifestation. Une demande doit ainsi parvenir aux autorités
communales 30 jours avant la date de lévènement par le biais dun formulaire
prévu à cet effethttps://www.neuchatelville.ch/participer/organiser-une-manifestation/organiser-une-manifestation-sur-le-domaine-public#demande-dautorisation-pour-une-manifestation-sur-le-domaine-public-13294). Dans certains cas, les autorités cantonales
doivent également délivrer une autorisation selon les domaines dactivités et
il est renvoyé sur ce point, au Service de la consommation et des affaires
vétérinaires(ci-après : SCAV). Le SCAV a émis un «Guide pour lorganisation
dune manifestation» comprenant différentes informations dont le fait
quune demande spécifique dautorisation dorganiser une manifestation doit
être déposée auprès du SCAV au plus tard 30 jours ouvrables avant la
manifestation, si cette dernière est ouverte au public et comprend de la
restauration, de la danse publique ou du jeu public (https://www.ne.ch/autorites/DDTE/SCAV/Pages/ manifestations.aspx). En outre, dans ses indications, la Ville de
Neuchâtel précise que «toute manifestation ayant lieu à proximité des
installations et de la circulation des trains, des bus, des trolleybus et des
funiculaires doit être communiquée à TransN afin que les mesures nécessaires
puissent être prises» par le biais dun formulaire. Toutefois, aucune
des pages internet précitées ne règle clairement la coordination entre le
requérant dune autorisation, les autorités communales concernées et les
différents services concernés de ladministration cantonale concernant
lorganisation dune manifestation.

b) Sur ce point, on doit observer que la
recourante a bien adressé le formulaire de «Demande dautorisation
pour une manifestation sur le domaine public» le 18 avril 2023 aux
autorités communales, en informant les différentes rubriques (stands d'informations,sonorisation, restauration, cortège). La décision du
31 mai 2023 dudicastère qui autorise la manifestation contient des conditions et des directives
émises par la ville de Neuchâtel à respecter par les organisateurs sagissant
notamment de la gestion énergétique, de la tranquillité publique, de la
protection contre le bruit, de la circulation et du stationnement, de la
salubrité publique, de la prévention incendie, des services de secours et des
constructions. Cette dernière décision indique néanmoins quil sagit
uniquement dune autorisation de sonorisation, de mise à disposition du domaine
public avec des directives et conditions et quil ne sagit pas dautorisation
officielle de manifestation publique, mais dun préavis à ladresse du Service
de la consommation et des affaires vétérinaires, autorité compétente pour la
délivrance dune telle autorisation. Néanmoins, le dossier ne renseigne pas sur
la coordination qui a été effectuée entre les autorités, en particulier entre
les autorités communales et le SCAV, ni sur léventuelle autorisation délivrée
par ce dernier service.

4.Au cas particulier, la
décision du Conseil communal du 7 juin 2023 autorise la recouranteà manifester sur le domaine public le 14 juin
2023 afin de lutter pour plus dégalité entre femmes et hommes. Il a néanmoins
refusé le parcours du cortège comme souhaité par la recourante et a modifié
partiellement son parcours. Les
contestations de cette dernière portent uniquement sur la modification imposée
par les autorités communales.

a) Les articles 16 Cst. féd. et 10 CEDH
garantissent expressément la liberté d'opinion et accordent à toute personne le
droit de former librement son opinion, de l'exprimer et de la diffuser sans
entrave. Cela comprend les formes les plus diverses de manifestation
d'opinions. Le contenu de l'opinion exprimée n'est en principe pas déterminant.
Même les expressions provocantes ou choquantes méritent la protection des
droits fondamentaux.

La liberté de réunion ressortant des articles
22 Cst. féd. et 11 CEDH garantit le droit d'organiser des réunions, de
participer à des réunions ou de s'abstenir de participer à des réunions. Les
réunions comprennent différents types de rassemblement de personnes dans le
cadre d'une certaine organisation dans un but large de formation ou
d'expression d'opinions réciproques (arrêt du TF du08.10.2024 [1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024, 1C_34/2024] cons. 3.1 et les
arrêts cités).

b) La liberté d'expression et la liberté de
réunion constituent une condition centrale pour la libre formation démocratique
de la volonté ainsi que pour l'exercice des droits politiques et sont un
élément indispensable de tout ordre constitutionnel démocratique. Les
manifestations se distinguent des autres rassemblements notamment par leur
fonction spécifique d'appel, c'est-à-dire par leur objectif d'attirer
l'attention du public sur une préoccupation des participants. La particularité
des manifestations politiques réside notamment dans le fait qu'elles
contribuent à la formation démocratique de l'opinion en permettant l'expression
publique de préoccupations et de conceptions qui s'expriment moins dans le
cadre des procédures ou institutions démocratiques existantes (arrêt du TF
op. cit., cons. 3.3.2 et les réf. cit.).

c) Les manifestations qui ont lieu sur le
domaine public présentent certaines caractéristiques.

c/aa) Selon la doctrine et la jurisprudence,
l'usage commun pur et simple comprend les utilisations de biens publics et
toutes les activités sur le domaine public qui, conformément à l'affectation
définie et comprise au sens large, sont ouvertes à la collectivité sans
condition. La caractéristique de l'usage commun pur et simple est la
compatibilité avec le public. Une utilisation est considérée comme compatible
avec l'usage commun lorsqu'elle peut être exercée de la même manière par toutes
les personnes intéressées sans que d'autres soient entravées de manière
excessive dans l'utilisation correspondante. La limite de l'usage commun pur et
simple est dépassée lorsqu'une utilisation excède, par sa nature ou son
intensité, le cadre de l'usage habituel, ne correspond plus à l'utilisation
conforme à la destination, entrave l'usage légitime par d'autres utilisateurs
et n'est donc plus compatible avec l'usage commun. En d'autres termes, il y a
usage commun accru lorsqu'une utilisation n'est pas conforme à la destination
ou n'est pas compatible avec l'usage commun (arrêt du TF op. cit.,
cons. 3.3.1 et les réf. cit.).

Les manifestations sur le domaine public, par
exemple dans les rues ou sur les places, restreignent en règle générale
l'utilisation commune similaire par des personnes non concernées et ne sont pas
compatibles avec l'usage commun. Elles sont donc considérées comme un usage
commun accru. Celui-ci est le plus souvent soumis à une autorisation qui sert
non seulement à protéger les biens de police (tels que lordre, la sécurité, la
santé et la paix publics par exemple), mais aussi, et surtout à coordonner et à
fixer des priorités entre les différentes utilisations de l'espace public. Il
est en principe admissible de prévoir un régime d'autorisation pour les
manifestations sur le domaine public. En revanche, les avis divergent sur la
question de savoir si l'obligation d'obtenir une autorisation pour un usage
accru du domaine public nécessite une base légale. Dans le contexte des
manifestations, la liberté d'expression et la liberté de réunion revêtent un
caractère qui va au-delà des simples droits de défense et comportent un certain
élément de prestation. Les droits fondamentaux susmentionnés imposent, dans
certaines limites, la mise à disposition d'un terrain public ou dans certaines
circonstances, la mise à disposition d'un autre terrain que celui envisagé, qui
tienne compte d'une autre manière du besoin de publicité de la manifestation.
En outre, les autorités sont tenues de veiller, par des mesures appropriées,
telles que l'octroi d'une protection policière suffisante, à ce que les
manifestations publiques puissent effectivement avoir lieu et ne soient pas
perturbées ou empêchées par des milieux adverses. Selon la jurisprudence, il
existe donc en principe, sur la base de la liberté d'opinion et de réunion, un
droit conditionnel d'utiliser le domaine public pour des manifestations ayant
un effet d'appel (arrêt du TF op. cit., cons. 3.3.3 à 3.3.5 et les réf.
cit.).

c/bb) Dans la procédure d'autorisation, il
convient de tenir compte de l'exercice des droits fondamentaux lié à l'usage
accru du domaine public. L'autorité peut toutefois tenir compte des motifs de
police qui s'opposent à une manifestation, de l'utilisation adéquate des
installations publiques existantes dans l'intérêt de la collectivité et des
riverains, ainsi que de l'atteinte aux libertés de tiers non impliqués causée
par une manifestation.Font partie des motifs de police
notamment ceux qui tiennent de la circulation publique ou privée, qui tendent à
éviter des immixtions excessives, à préserver la sécurité et à écarter des
dangers directs découlant de débordements, de bagarres, de violences ainsi que
d'atteintes et de délits de toutes sortes.Les différents intérêts doivent être mis en balance
et pondérés selon des critères objectifs. Il n'est donc pas déterminant que les
opinions et les préoccupations défendues par les manifestants paraissent plus
ou moins valables à l'autorité compétente. Un aménagement conforme au principe
de proportionnalité peut nécessiter l'imposition de charges et de conditions
ainsi que la participation des organisateurs.Lors de la
procédure dautorisation, il ne faut pas seulement examiner ladmissibilité
respectivement linadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions
cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles.Les organisateurs ne peuvent pas exiger qu'une
manifestation se déroule à un endroit précis, à un moment précis et dans des
conditions qu'ils ont eux-mêmes définies. En revanche, ils ont le droit
d'exiger que l'effet d'appel qu'ils entendent produire soit pris en compte
(arrêts du TF op. cit., cons. 3.3.5 ;ATF 127 I 164cons. 3b et 3c,143 I 147cons. 3.2,132 I 256cons. 3,124 I 267cons. 3a et 3b et les réf. cit.).

d) Larticle 17 de la Constitution du 24
septembre 2000 de la République et Canton de Neuchâtel (ci-après : Cst.
NE) garantit la liberté d'opinion. Quant à la liberté de réunion et de
manifestation, l'article 20 Cst. NE garantit à toute personne le droit
d'organiser des réunions et des manifestations et d'y prendre part. Nul ne peut
y être contraint (al. 1). La loi ou un règlement communal peut soumettre à
autorisation les réunions et les manifestations organisées sur le domaine
public (al. 2).

Conformément à l'article 50 Cst. féd., l'autonomie
communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon
l'article 5 al. 1 let. b Cst. NE, lEtat et les communes assument les tâches
que la loi leur confie, notamment le maintien de la sécurité et de lordre
publics. Les communes disposent ainsi d'autonomie en particulier dans la
gestion du domaine public et du patrimoine communal.

Larticle 39 du règlement de police de la
Commune de Neuchâtel du 17 janvier 2000 (ci-après : règlement de
police) soumet les manifestations sur le domaine public telles que spectacles,
concerts, conférences, assemblées, cortèges, kermesses, bals, matches ou
expositions à autorisation (al. 1). Lautorisation doit être demandée, en
principe, au moins 10 jours à lavance et 30 jours sil sagit dune animation
soumise à autorité cantonale (al. 2). Lautorité peut limiter ou interdire le
déroulement de certaines manifestations dans la mesure où lexige le maintien
de lordre, de la tranquillité ou de la sécurité publique (al. 3).

e) Au vu de la disposition communale précitée,
l'usage du domaine public pour une manifestation du type de celle qui est ici
litigieuse, avec appel au public, est soumis à autorisation, ce que le
recourante ne remet pas en question.

5.Sur le fond, la
recourante se plaint principalement d'une violation des articles 8, 16, 22 et
36 Cst. féd. ainsi que des articles 10 et 11 CEDH en relation avec le refus
dautoriser le passage du cortège par lAvenue de la Gare et la Rue des
Terreaux, qui serait, selon elle, constitutif duneviolation de ses libertés dexpression et
de réunion et serait discriminatoire.

a) Si la recourante se prévaut des articles 10
et 11 CEDH, elle ne fait pas valoir que ces dispositions auraient une teneur
allant au-delà des articles 16 et 22 Cst. féd. Cela n'est d'ailleurs
pas évident. Les articles 10 § 2 et 11 § 2 CEDH prévoient que la liberté
d'expression et de réunion peut être soumise à des restrictions. Il est ainsi
notamment admissible de soumettre les manifestations à une autorisation.
Celle-ci vise notamment à concilier le droit à la liberté de réunion avec les
droits ou les intérêts juridiquement protégés des tiers concernés. Les
garanties ressortant des articles 10 et 11 CEDH correspondent ainsi pour
l'essentiel aux garanties de la Constitution fédérale, telles qu'elles ont été
exposées ci-dessus (arrêt du TF op. cit. [1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024,
1C_34/2024] cons. 4.1 et les réf. cit.).

Dans le cas particulier, il nest pas contesté
que la manifestation en question poursuit un but licite, à savoir en
particulier la lutte pour plus dégalité entre femmes et hommes. Une telle
manifestation s'accompagne d'un certain intérêt pour la mise en scène, dont il
faut tenir compte lors de l'appréciation de l'exigence de publicité. Son but
est notamment d'attirer l'attention du public sur le fait que «légalité
nest pas encore atteinte en Suisse, en raison de discrimination salariale
persistante, de labsence de mesures concrètes et effectives pour protéger les
femmes des violences machistes ainsi que du refus de rémunérer lessentiel du
travail du care». Étant donné que la mobilisation du 14 juin pour la
grève féministe est un évènement dans la vie politique et syndicale du pays,
elle doit bénéficier dune certaine visibilité. La manifestation concernée
bénéficie donc des garanties constitutionnelles propres à la liberté dopinion
et de réunion prévues par les droits fondamentaux précités. Aussi, si une
manifestation devait être déplacée d'une place centrale à une place
décentralisée, l'atteinte à la fonction d'appel pourrait constituer une
atteinte à la liberté d'opinion et de réunion. En loccurrence, il convient
dexaminer si le refus dautoriser l'itinéraire de la manifestation comme
demandé, qui devait emprunter lAvenue de la Gare et la Rue des Terreaux
constitue une limitation de l'effet d'appel.

b) En premier lieu, la recourante considère
que la mesure litigieuse imposée par lintimé ne repose sur aucune base légale
formelle. Par ailleurs, le règlement de police ne préciserait pas de manière
suffisante les limites et létendue du pouvoir conféré à lautorité pour
limiter le droit de réunion pacifique.

b/aa) Conformément à l'article 36 al. 1 Cst.
féd., toute restriction à un droit fondamental doit reposer sur une base
légale. Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une
loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise. Cette exigence
résulte aussi du principe de la légalité, qui est posé de façon générale pour
toute l'activité de l'Etat régie par le droit (art. 5 al. 1 Cst. féd.). En d'autres termes, l'exigence d'une base légale ne
concerne pas que le rang de la norme  à savoir celui d'une loi formelle en cas
de restrictions graves , mais s'étend à son contenu, qui doit être
suffisamment clair et précis. Il faut que la base légale ait une densité
normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer
quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir
compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle
autorise aux droits fondamentaux (arrêt du TF du08.07.2021 [2C_793/2020]cons. 5.1.1 et les arrêt cités).
L'exigence de précision des normes juridiques ne doit toutefois pas être
comprise de manière absolue. Le législateur ne peut pas renoncer à utiliser des
notions générales et plus ou moins vagues, dont l'interprétation et
l'application doivent être laissées à la pratique. Le degré de précision requis
ne peut pas être fixé de manière abstraite. Il dépend notamment de la diversité
des situations à réglementer, de leur complexité et de la décision appropriée
qui ne peut être prise que lors de la concrétisation dans le cas particulier.
Dans le cas de normes indéterminées, le principe de proportionnalité revêt une
importance particulière. Lorsque l'indétermination des règles de droit entraîne
une perte de sécurité juridique, la proportionnalité doit être examinée avec
d'autant plus de rigueur (ATF 147 I 450cons. 3.2.1).En matière de droit de police, l'exigence de précision de la
règle se heurte généralement à des difficultés particulières en raison de la
spécificité du domaine à réglementer. En effet, la mission de la police et les
notions de sécurité et d'ordre publics ne peuvent pas véritablement être
décrites de façon abstraite. Il est donc difficile d'édicter des normes
précises, tant du point de vue des conditions d'application que du point de vue
des mesures de police envisageables (ATF 140 I 381cons. 4.4 et les réf. cit.).

b/bb) Au cas particulier, si larticle 39 du
règlement de police constitue une base légale formelle suffisante pour
soumettre les manifestations sur le domaine public à autorisation, se pose
néanmoins la question de savoir si elle est suffisante pour modifier le
parcours du cortège dun tel évènement. Comme exposé ci-dessus, il est
difficile de légiférer avec précisionen matière de droit de police. Silfaut convenir avec la recourante que la norme en
question ne fixe pas de critères pour l'octroi d'une autorisation et encore
moins pour sa limitation ou son interdiction, il nen demeure pas moins que
larticle 39 al. 3 du règlement de police permet à lautorité de limiter
ou dinterdire le déroulement de certaines manifestations dans la mesure où lexige
le maintien de l'ordre, de la tranquillité ou de la sécurité publique. Cette
disposition est certes formulée de manière générale, mais elle permet cependant
de reconnaître l'orientation souhaitée en matière de droit de police. En effet,
les notions de maintien de l'ordre, de tranquillité et de sécurité publique
sont connues dans différents domaines juridiques où l'on vise notamment à
maintenir l'harmoniede la vie
collective. Les atteintes à l'ordre public, par exemple aux institutions
elles-mêmes, à l'activité de l'administration, aux libertés individuelles, à
d'autres valeurs morales ou matérielles reconnues par la majorité des
individus, peuvent revêtir des formes si diverses que ni le constituant ni le
législateur ne sauraient les prévoir toutes. En loccurrence, au-delà de
linterdiction, lautorité peut limiter le déroulement de la manifestation, ce
qui lui permet de prendre déventuelles mesures nécessaires telles que la
réduction, la suppression ou encore la modification du cortège lors dune
manifestation. Il faut, dans
tous les cas,considérer comme suffisant que la loi prescrive
lobligation dautorisation en tant que telle sagissant de lexigence dune
base légale. Pour le surplus, en l'absence de critères d'autorisation et de
limitation ancrés dans le droit positif, il convient de se référer à la
jurisprudence relative aux articles 16 et 22 Cst. féd. pour déterminer à
quelles conditions une modification peut intervenir. Il convient ainsi
d'apprécier les circonstances concrètes du cas d'espèce en tenant compte du
principe de proportionnalité.

c) Il faut par conséquent examiner si la
décision attaquée, soit la modification partielle du tracé, est justifiée par
des intérêts publics et par la protection de droits fondamentaux de tiers.

c/aa) La notion
d'intérêt public, au sens de l'article 36 al. 2 Cst. féd., varie dans le temps
et selon le lieu et comprend non seulement les biens de police, mais aussi les
valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l'Etat sont
l'expression. Ces intérêts publics se concrétisent généralement dans le cadre
d'un processus politique de ladoption démocratique des lois, laquelle ne
sopère pas de manière arbitraire, mais à la lumière du système de valeur de
lordre juridique global. Ils doivent en outre constituer un critère de
restriction pertinent pour la limitation du droit fondamental en cause. Si ce
droit ne peut pas être restreint pour les motifs invoqués par la collectivité
publique, ces motifs nentrent pas en considération à titre dintérêt public
pertinent (ATF 142 I 49, in : JdT
2016 I 67 cons. 8.1 et les arrêts cités).

c/bb) Parmi les intérêts invoqués, le Conseil communal se prévaut dune entrave à
la circulation routière, notamment aux transports publics. Le but poursuivi est
ainsi lutilisation normale et conforme à leur destination de routes publiques
afin déviter des perturbations majeures pour la circulation, dont les
transports publics, dans lintérêt de la collectivité et des habitants. En
cherchant à réduire au minimum les perturbations sur le réseau des transports
publics, lintimé souhaite également empêcher des surcoûts au niveau du travail
et financiers pour la société qui gère le réseau de transports en commun
TransN. A cet égard, et contrairement à ce que soutient la recourante,
larticle 36 al. 2 Cst. féd. prévoit explicitement que les atteintes aux
droits fondamentaux peuvent être justifiées par la protection des droits
fondamentaux de tiers ou par un intérêt public. Ainsi, le maintien de la
circulation publique et privée constitue, tant selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral que de la Cour européenne des droits de l'homme, un bien de
police qui doit être pris en compte lors de la coordination et de
l'établissement de priorités dans le cadre de la mise à disposition du domaine
public pour des manifestations (ATF 127 I 164cons. 3b ; arrêt du TF op. cit.
[1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024, 1C_34/2024] cons. 6 ; arrêt de la
CEDH du 15.10.2015 Kudrevicius et autres c. Lituanie, §§ 148 et 150). En effet,
le fait quune chaussée  sur laquelle cohabitent des véhicules à moteur, des
cyclistes et des transports publics  ne soit plus utilisable temporairement a
un effet direct non seulement sur les utilisateurs, en particulier des
transports publics ainsi que sur le fonctionnement et les finances de la
compagnie dexploitation des transports publics, ce qui est de nature à menacer
non seulement lordre public, mais également le bon fonctionnement des services
publics, la tranquillité publique ainsi que les finances publiques. Lintérêt
public de la restriction imposée comme condition à lautorisation de manifester
est ainsi évident. Il convient néanmoins dexaminer si la décision entreprise
est conforme au principe de proportionnalité.

d/aa) Le principe de la proportionnalité selon
l'article 36 al. 3 Cst. féd. exige qu'une mesure soit appropriée et
nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public ou privé et qu'elle s'avère
raisonnable pour les personnes concernées compte tenu de la gravité de la
restriction des droits fondamentaux, c'est-à-dire qu'il existe un rapport
raisonnable entre le but et les moyens (ATF 149 I 291cons. 5.8). Une mesure est nécessaire lorsque le résultat visé ne peut
pas être atteint par des mesures aussi appropriées, mais moins sévères (ATF 147 I 346cons. 5.5). L'intervention ne doit pas être plus
incisive qu'il n'est nécessaire, du point de vue matériel, spatial, temporel et
personnel, pour atteindre le but légitime (ATF 142 I 49cons. 9.1). Le caractère raisonnablement exigible de l'intervention
s'apprécie sur la base d'une pesée globale des intérêts privés et publics (ATF 143 I 147cons. 3.1).

Les
autorités chargées de délivrer les autorisations peuvent se fonder sur des
valeurs empiriques liées à des manifestations antérieures lors de
rassemblements lorsqu'ils ont lieu dans des circonstances similaires.
Toutefois, cela ne les dispense pas de prendre en compte de manière appropriée
les changements de circonstances. Les dangers et les risques, tels que les
débordements attendus ou le non-respect des conditions, doivent en outre être
objectivement prouvés par des indices réels. Les expériences négatives doivent
donc être documentées afin qu'elles puissent être examinées dans le cadre d'une
éventuelle procédure judiciaire et prises en compte avec la retenue qui
s'impose dans les procédures d'autorisation ultérieures. L'invocation
d'expériences antérieures ne doit pas conduire à une restriction
disproportionnée des droits fondamentaux (arrêt du TF op. cit. [1C_28/2024,
1C_32/2024, 1C_33/2024, 1C_34/2024] cons. 7.3.2 et les réf. cit.).

Les autorités disposent d'une large marge de
manuvre lors de la pesée des intérêts opposés. Le tribunal examine en principe
librement si la décision contestée satisfait aux exigences constitutionnelles.
Il ne substitue toutefois pas son pouvoir d'appréciation à celui des autorités
compétentes en la matière et fait preuve de retenue lorsqu'il s'agit
d'apprécier les conditions locales particulières. Si les autorités invoquent
des préoccupations en matière de sécurité, elles doivent exposer de manière suffisamment
concrète le danger pour l'intérêt public. Si, dans ce contexte, un danger peut
être suffisamment pris en compte par une charge ou une condition, une
interdiction s'avère disproportionnée. Les dangers généraux pour la sécurité
routière qui émanent d'une manifestation de marche sur un tronçon de route ne
s'opposent pas de manière fondamentale à l'utilisation de la route. Ils peuvent
être pris en compte par des mesures de sécurité routière telles qu'une
signalisation suffisante et, le cas échéant, une réduction de la vitesse
maximale autorisée sur le tronçon concerné. Il serait également envisageable
d'accompagner la manifestation par un dispositif de police mobile afin
d'attirer l'attention du trafic motorisé qui s'approche sur l'imminence du
cortège et de pouvoir intervenir immédiatement en cas d'éventuelles violations
des conditions par les participants à la manifestation (arrêts du TF op. cit.
[1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024, 1C_34/2024] cons. 7.3.6 et les réf.
cit.).

d/bb) A cet égard, la recourante considère que
la restriction imposée par lintimé contrevient au principe de proportionnalité
au vu de lenjeu de la manifestation, de son caractère exceptionnel, de la
courte durée du cortège (18h00 à 19h30), du nombre important de manifestants se
situant entre 3000 et 5000 personnes.

Dans lexamen de la nécessité de la mesure, on
doit observer que le Conseil communal a déjà eu loccasion de se pencher sur
l'utilisation du tronçon litigieux, soit lAvenue de la Gare et de la Rue des
Terreaux lors de précédentes mobilisations féministes organisées par le
Collectif neuchâtelois. En effet, ce dernier a déjà obtenu lautorisation de
manifester et de défiler sur les routes concernées lors de précédentes
éditions, en particulier en 2019. Le dossier ne renseigne néanmoins pas sur la
question de savoir si des débordements, incivilités ou problèmes de sécurité
ont été constatés à lépoque, mais aucune des parties ne sen prévaut. De la
même manière, on ne dispose pas d'informations détaillées sur le nombre de
manifestants à lépoque ni sur les conséquences de la manifestation sur le
trafic routier. Ceci étant, la fermeture des routes concernées au profit de la
manifestation a été possible précédemment. Toutefois, pour lédition 2022, le
Conseil communal a autorisé la manifestation avec une modification partielle du
tracé du cortège qui depuis la gare, a ensuite emprunté la Ruelle Vaucher ainsi
que lAvenue du Premier-Mars pour rejoindre la Place des Halles. Les parties ne
relatent aucune problématique concernant le déroulement de la manifestation qui
sest tenue en 2022, en particulier en lien avec le cortège. Le dossier ne
renseigne pas non plus sur le nombre de manifestants ni sur les conséquences de
la manifestation sur le trafic routier en lien avec le passage du cortège par
lAvenue du Premier-Mars. Ceci étant, rien ne permet détablir que les
manifestants auraient été exposés à un danger concret lors du cortège avec un
parcours modifié. Enfin, aucun élément au dossier ne permet de retenir que les
manifestants n'ont pas respecté les conditions fixées lors de précédentes
éditions. La décision attaquée ne contient pas de constatations sur les
expériences faites en 2019 qui auraient amené les autorités communales à
reconsidérer leur pratique sagissant du parcours du cortège de la
manifestation. En particulier, les raisons pour lesquelles l'utilisation du
tronçon litigieux ne serait pas possible avec des charges similaires à celles
de 2019 ne ressortent pas de la décision.

Sagissant de l'importance du tronçon
concerné, il s'agit d'une appréciation des conditions locales par les autorités
locales, que le tribunal examine également avec retenue. Sur ce point, il doit
être observé que le tracé du cortège litigieux, soit lAvenue de la Gare et la
Rue des Terreaux, est entièrement sur des voies de circulation de bus et
constitue la principale liaison entre le centre-ville (Place Pury) et la gare
de Neuchâtel qui est empruntée par plusieurs lignes de bus, en particulier par
les lignes 106, 107, 109, 421. Le parcours autorisé par le Conseil communal,
quant à lui, nest pas entièrement sur les voies de circulation des bus sachant
que la Ruelle Vaucher nest pas desservie par les transports publics. Par
contre, lAvenue du Premier-Mars, qui constitue, hormis le tunnel autoroutier
urbain parcouru par la A5, lartère principale pour traverser la ville de
louest (Place Pury) à lest (St-Blaise) est desservie, pour le tronçon
concerné, uniquement par deux lignes de bus, soit les lignes 101 et 121. A cet
égard, les courriels des 16 et 17 mai 2023 de B.________, responsable
production de bus au sein de TransN, permettent dobserver quune fermeture du
tronçon concerné sur lAvenue du Premier-Mars nécessite des adaptations
uniquement sur les lignes de bus 101 et 121 sans que le reste du réseau ne soit
modifié. Par contre, la fermeture de lAvenue de la Gare et de la Rue des
Terreaux implique une perturbation de réseau plus importante. Cette artère est
fréquentée intensivement pendant les heures d'exploitation par tous les
voyageurs, pendulaires et usagers de la gare, qui est un lieu public avec un
usage spécifique.

Se pose néanmoins la question de savoir si des
solutions intermédiaires, comme la mise en place dune déviation ou
lutilisation dune partie seulement des voies de circulation de lAvenue de la
Gare et de la Rue des Terreaux ne pouvaient pas être envisagées par les
autorités pour permettre le passage du cortège. Selon la recourante, il était
envisageable pour les autorités deffectuer une brève interruption et une
déviation du trafic de lAvenue de la Gare pour permettre le passage du
cortège, avec prise en charge déventuels frais. La recourante nindique
toutefois pas concrètement dautres itinéraires ou possibilités dévitement
liées à la fermeture de lAvenue de la Gare. Aucun élément au dossier ne permet
néanmoins de retenir quil existe des espaces ou des routes dévitement de
lAvenue de la Gare qui rendrait possible la déviation du trafic routier et des
bus du centre-ville à la gare et inversement. Elle prétend par ailleurs
faussement quune fermeture de lavenue précitée est effectuée pour dautres manifestations
comme le cortège de la jeunesse, la fête des vendanges ou encore le BCN Tour.
Aucune des manifestationscitées nimplique une
fermeture complète de lAvenue de la Gare. Si la fête des vendanges implique la
fermeture dune partie de la Rue des Terreaux,lAvenue de la Gare
continue dêtre utilisée durant toute la manifestation comme liaison principale
entre la gare et le centre-ville, par le biais dune déviation par le rue des
Bercles (www.transn.ch/fileadmin/transn/pdf/Fete_des_Vendanges/aff_A3_2024_
prod. pdf). Dautre part, le BCN
Tour est une manifestation sportive qui fait lobjet dune procédure
dautorisation spécifique auprès du SCAV, organe de coordination (selon
larrêté du 17.06.2009 concernant la procédure relative aux demandes
dautorisations de manifestations sportives ;RSN 417.106). Ceci étant, le parcours de létape du BCN Tour, à
Neuchâtel, comptait 8'000 inscrits en 2024 et na pas engendré la fermeture de
lAvenue de la Gare, mais de la Rue des Terreaux (https://bcn-tour.ch/etapes).
Enfin, la fin de lannée scolaire est célébrée à Neuchâtel par le traditionnel
cortège costumé de la jeunesse qui emprunte lAvenue du Premier-Mars et non
lAvenue de la Gare. Pour le surplus, la recourante prétend que les frais liés
à une telle déviation seraient chiffrés par TransN à 25'000 francs et que la
prise en charge aurait pu être discutée avec les autorités. Sil ressort de
courriels échangés entre différents intervenants concernés par la manifestation
quune séance sest déroulée en date du 24 avril 2023, aucun procès-verbal de
cette séance ne figure au dossier de sorte quil nest pas possible de
connaitre les points discutés. Ceci étant, aucun élément au dossier ne permet
dobserver que la recourante aurait signifié sa volonté de participer à la
prise en charge de tels coûts et elle napporte aucun moyen de preuve à ce
sujet. Sur ce point, elle ferait lobjet dune mesure discriminatoire
(inégalité) sachant que lintimé prendrait en charge les frais de fermeture et
de déviation de lAvenue de la Gare lors des manifestations précitées alors que
tel ne serait pas le cas pour la manifestation de la grève des femmes. De la
même manière, aucun élément au dossier ne permet de retenir que lintimé
facturerait des frais lors de certaines manifestations et non pour dautres.
Elle ne saurait être suivie lorsquelle se prévaut dune mesure discriminatoire
sachant que, dune part, les situations en lien avec les manifestations
auxquelles elle se réfère ne sont pas comparables et que, dautre part, elle
napporte aucun moyen de preuve à lappui de ses allégations.

Ceci étant, concernant
déventuelles mesures alternatives, les courriels des 16 et 17 mai 2023 de B.________ permettent dobserver
quil est possible denvisager la mise en place de certaines mesures sur
lAvenue du Premier-Mars afin que la passage dune manifestation ne conduise
pas à une interruption complète du trafic, avec une circulation des bus. Des
mesures similaires sont certainement également envisageables sagissant de
lAvenue de la Gare et de la Rue des Terreaux. Toutefois, dans un courriel du 16
mai 2023, la recourante indique clairement quelle souhaite utiliser toute la
surface de lAvenue du Premier-Mars avec une interruption de la circulation des
bus. Il ny a pas de raison de penser quil en aurait été autrement si le
cortège avait emprunté lAvenue de la Gare et de la Rue des Terreaux. Aucune
des parties ne vient dailleurs soutenir quune mesure alternative à la
fermeture complète de manière temporaire de lAvenue de la Gare ne pouvait être
envisagée. On doit donc observer que malgré les mesures alternatives
envisagées, une interruption complète du trafic routier était inévitable avec
un impact sur la circulation routière, sur le fonctionnement des transports
publics et engendrant à lévidence des coûts supplémentaires à TransN.

Les éléments qui précèdent permettent ainsi de
retenir que linterdiction dutilisation delAvenue de la Gare et de la Rue des Terreaux était ainsi apte à
atteindre les biens de police de sécurité et dordre publics, dont font partie
des biens de police routière tels que la garantie de la circulation routière
publique et privée sans perturbation (ATF 96 I 219cons. 7b) ainsi que la sécurité routière (ATF 136 I 87cons. 8.3). Cette restriction est également apte à sauvegarderles finances publiques, étant précisé que
TransN est une société anonyme, dont les principaux actionnaires sont notamment
lEtat de Neuchâtel, les communes de La Chaux-de-Fonds et de Neuchâtel.Il s'agit d'intérêts qui pouvaient être pris en compte
dans la pesée des intérêts dans le cadre de la mise à disposition du domaine
public pour des manifestations tel quexposé ci-dessus.Si le Tribunal fédéral a
récemment retenu que la perturbation du trafic routier ne permettait pas de
justifier, à elle seule, le déplacement complet de litinéraire dune
manifestation dune route cantonale sur des routes secondaires et des chemins
de randonnée, la situation du cas particulier nest aucunement transposable (arrêt du TF op. cit. [1C_28/2024, 1C_32/2024,
1C_33/2024, 1C_34/2024] cons. 7.3.8 et les réf. cit.). Dune part, seule une partie de litinéraire du cortège est
modifiée avec un parcours alternatif à forte affluence du public et, dautre
part, l'autorité intimée ne sest pas uniquement fondée sur la perturbation du
trafic dans sa pesée dintérêts.

d/cc) Il convient dès lors dexaminer si la solution
alternative proposée par lintimé, soit le changement partiel de l'itinéraire
du cortège de la manifestation, est proportionnée et ne contrevient pas à la
liberté aux droits fondamentaux de la recourante, en particulier à lappel au
public.

Pour rappel, le conseil communal a délivré une
autorisation dutilisation du domaine public pour la manifestation du 14 juin
2023 qui ne se résume pas à un cortège et comprend différentes actions tout au
long de la journée qui se déroulent, en grande partie, à la Place des Halles, à
Neuchâtel. Le programme de la journée commence ainsi par une lecture de l'appel
à la grève à 10h46, puis par de la musique, des stands d'informations et un bar
dès 11h00, un pique-nique canadien dès 12h00, un «grand tohu-bohu contre
les inégalités salariales» à 15h24, un DJ set de Green Bee de 15h30 à
17h30, un départ pour se rendre à la gare à 17h30, un rassemblement à la Place
de la Gare à 18h00, un cortège depuis la gare se terminant à la Place des
Halles avec des discours, de la restauration et des boissons, un DJ set de
Bomboclit (https://www.grevefeministene.com/post/programmes-des-13-14-juin). Lautorisation délivrée par lintimé permet ainsi à
la recourante dutiliser le domaine public à différents endroits de la ville de
Neuchâtel, dont la Place des Halles depuis le matin jusquen fin de journée, la
Place de la Gare lors du rassemblement du cortège. Elle nest dès lors pas
privée dorganiser un rassemblement et dexprimer ses opinions sur le domaine
public de 10h46 à 18h00 sur la Place de la Gare. La restriction à
lautorisation de manifester est ainsi limitée dans le temps et ne concerne quune
partie de la manifestation, soit le cortège. Qui plus est, la restriction ne
porte pas sur lensemble du cortège sachant que le rassemblement à la Place de
la Gare à 18h00 a été autorisé et que la fin du parcours, soit la traversée de
la Rue de lHôtel de ville, de la Rue du Concert, de la Rue du Seyon, de la Rue
des Flandres na pas été modifiée. De ce fait, et à mesure quelle est limitée
dans le temps et quelle ne concerne quune partie du cortège, la restrictionne saurait être qualifiée de
grave.

Se pose désormais la question de savoir si la
modification partielle du parcours du cortège a un impact sur lappel au
public.Limportance
de lappel au public dépend de plusieurs facteurs liés par exemple à la nature
des lieux, au contexte urbain et à la fréquentation des espaces concernés. La
recourante est silencieuse à ce sujet et ne se prévaut pas du fait que le
parcours du cortège déjà partiellement modifié lors de lédition 2022 aurait eu
un impact sur lappel au public.Il doit également être relevé quaprès avoir appris que les
autorités refusaient que le cortège emprunte lAvenue de la gare, elle a
accepté la proposition de parcours alternatif sans se prévaloir du fait que
leffet dappel serait moindre (courriel du 16.06.2023). En tout état de cause,elle nexplique pas
en quoi le passage du cortège par la Ruelle Vaucher et lAvenue duPremier-Marsaurait
un impact sur la visibilité de la manifestation et empêcherait les manifestants
de transmettre leur message. On doit ainsi
observer quen commençant le cortège à la gare de Neuchâtel, point névralgique
très fréquenté, la manifestation bénéficie déjà dun appel au public important.
Sil doit être concédé que la Ruelle Vaucher dispose de moins de visibilité sur
une distance de 350 mètres environ jusquau croisement avec le Faubourg de
lHôpital, tel nest plus le cas par la suite à mesure que le cortège emprunte
le Faubourg du Lac, jouxtant le Jardin anglais pour arriver sur lAvenue duPremier-Mars. Cest une artère principale et historique à forte affluence
permettant detraverser la ville de Neuchâtel
dest (Saint-Blaise) en ouest (Place Pury). De surcroit, cette dernière est
accessible et symbolique avec différents monuments emblématiques sur le tronçon
concerné comme lUniversité de droit, le Monument de la République ou encore la
Poste. Cest une avenue avec un potentiel pour toucher une audience diversifiée
qui est dailleurs empruntée par différents cortèges dimportance, tels
que la fête de la jeunesse ou la fête des vendanges, respectivement son corso
fleuri. Partant, la modification imposée respecte le principe de
proportionnalité à mesure quelle maintient des points de passage stratégiques
et très fréquentés. En tout état de cause, le parcours du cortège dans son
ensemble bénéficie dun accès à des zones clés pour sa visibilité comme la
gare, lUniversité, lHôtel de ville et la Place des Halles qui lui
garantissant un appel au public suffisant.

6.Par conséquent, par sa mesure destinée à entraver dans une moindre
mesure les transports publics et éviter une interruption du trafic en tenant
compte des intérêts tant de lexploitant des transports publics que des autres
usagers du domaine public, le Conseil communal na pas excédé son large pouvoir
dappréciation en la matière. La modification partielle du parcours du cortège
est fondée par des raisons objectives et vérifiables. Elle respecte au
demeurant le principe de proportionnalité et est compatible avec la liberté de
réunion, en particulier lappel au public sachant quelle ne prive pas la
manifestation dun accès à des zones clés pour la visibilité.

7.Il ressort de ce qui précède que le recours
devant la Cour de céans doit être rejeté.

Vu le sort de la cause, les frais doivent être mis à la charge de la
recourante qui succombe (art. 47 al. 1LPJA) et cette dernière ne peut prétendre à des dépens (art. 48 al. 1LPJAa contrario).

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Déclare nulle la décision du DDTE du 13 juin 2023.

2.Rejette le recours.

3.Met à la charge de la recourante les frais de procédure par 880 francs,
montant compensé par son avance.

4.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 janvier
2025