ne_gerichte · CDP.2017.215 · 2018-04-16 · fr
CDP.2017.215


Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 24.06.2019
 [1C_241/2018]

A.X1________ est propriétaire de
l'article 1389 du cadastre de Môtiers et copropriétaire, avec X2________
et X3________, des articles 1390 et 1404 du même cadastre. Ces
parcelles, situées en zone agricole, forment une communauté d'exploitation
agricole gérée par X. Frères________, société en nom collectif, dont font
partie X2________ et X3________. Le 5 juin 2009, X1________,
X2________ et X3________ ont obtenu l'autorisation de
construire sur l'article 1390 une stabulation libre avec silo et fosse à
lisier, cette construction ayant été reconnue conforme à la zone agricole par
décision du Département de la gestion du territoire (actuellement : Département
du développement territorial et de l'environnement; ci-après : DDTE ou le
département) du 18 mars 2009. Le département s'est fondé sur un rapport
d'impact sur l'environnement réalisé le 2 juin 2008 par la Chambre
neuchâteloise d'agriculture et de viticulture (ci-après : CNAV) qui prévoyait
une capacité maximale de 204 unités de gros bétail (ci-après : UGB). Les
dimensions autorisées ayant été dépassées en cours de réalisation, un permis de
construire a été octroyé par le Conseil communal de Val-de-Travers (ci-après :
le conseil communal) le 30 août 2011 pour la mise en conformité des
constructions.

Le 12 juillet 2011, un permis de construire a été octroyé par le
conseil communal à X3________ et X2________ et X1________
pour la construction d'un silo en tranchée et d'un hangar agricole sur
l'article 1404 dudit cadastre.

Constatant des fouilles de grandes dimensions, des remblayages, le
goudronnage d'un chemin d'accès et la réalisation d'une place en bitume,
travaux non conformes aux autorisations délivrées, le département a ordonné le
18 juillet 2013, à titre de mesures provisionnelles urgentes, la suspension
avec effet immédiat des travaux sur les articles 1389, 1390 et 1404.

En août 2013, les exploitants ont déposé une nouvelle demande de permis
de construire pour le hangar agricole et deux silos en tranchée sur l'article
1404. Le 12 décembre 2013, ils ont encore déposé une demande de permis de
construire pour la mise en conformité d'un remblayage, d'un accès, d'un mur de
soutènement et d'une place en bitume sur les articles 1389 et 1390.

Constatant notamment que le nombre d'UGB présentes sur l'exploitation
avait considérablement augmenté depuis les autorisations de 2009 et 2011, le
département a, par décision du 11 octobre 2015, exigé diverses remises en état
dans un délai de 6 mois dès l'entrée en force de sa décision. Dans le même délai,
il a exigé l'établissement d'une étude d'impact sur l'environnement, le projet
sur l'article 1404 présentant une modification notable de l'exploitation. De
plus, il a ordonné la réduction du cheptel de l'entreprise à 307 vaches
laitières d'ici au 31 mars 2016 et 197 vaches laitières, voire 295, si des
contrats de prise en charge d'engrais de ferme valables sont conclus d'ici le 1erjuillet 2016. Par décision du 28 octobre 2015, le conseil communal a refusé les
permis de construire sollicités en août et décembre 2013. Les exploitants ainsi
que X. Fils________ société en nom collectif ont interjeté recours au Conseil
d'Etat contre les décisions précitées du conseil communal et du département.
Ils ont notamment contesté la nécessité d'établir une étude d'impact sur
l'environnement, et les calculs de la charge d'engrais de ferme maximale
effectués par le département pour démontrer que les dispositions sur la
protection des eaux ne sont plus respectées.

Par décision du 21 juin 2017, le Conseil d'Etat a rejeté leurs recours.
Il a estimé qu'une étude d'impact sur l'environnement était nécessaire étant
donné que le rapport du 2 juin 2008 se fondait sur une capacité maximale du
bâtiment de 204 UGB, alors que les exploitants ont annoncé que le cheptel de
l'exploitation se monte actuellement à 350 UGB et qu'il pourrait atteindre 500
UGB. Or, la loi exige une telle étude si les UGB sont supérieures à 125. Il a
ajouté que le fait que l'augmentation du nombre d'UGB présentes sur
l'exploitation depuis 2009 ait été connu du Service de l'agriculture (ci-après
: SAGR) n'est pas déterminant puisque ce service n'est pas l'autorité
compétente en matière de permis de construire. Les exploitants ayant modifié
l'exploitation de leur entreprise, il a retenu que c'est avec raison que le
département a fait en sorte de contenir la capacité de l'exploitation dans les
limites compatibles avec les informations dont il disposait, en ordonnant une
réduction du cheptel de l'entreprise. Enfin, il a confirmé les calculs du
département visant la diminution du cheptel en fonction de la charge d'engrais
de ferme admissible sur l'exploitation.

B.X3________ et X2________
et X1________ ainsi que X. Fils________ société en nom collectif
interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre
la décision du Conseil d'Etat précitée. Ils concluent, à titre urgent, à la
restitution de l'effet suspensif et à ce qu'une expertise soit ordonnée ainsi
qu'à l'annulation de la décision, sous suite de frais et dépens. Ils estiment
qu'il y a lieu d'attendre les résultats de l'étude d'impact sur l'environnement
pour ordonner une réduction du cheptel. Ils allèguent de plus que le SAGR était
conscient du volume de ce dernier puisqu'il a versé les paiements directs en
conséquence. Ils contestent l'application de la loi cantonale sur la protection
et la gestion des eaux (LPGE) du 2
octobre 2012 étant donné qu'elle n'est entrée en vigueur que le 1erjuin
2015. Même à supposer que cette loi soit applicable, ils estiment qu'elle est
contraire au droit fédéral dans la mesure où elle retient que les contrats de
prise en charge de l'engrais ne peuvent se faire qu'à l'intérieur du rayon
d'exploitation normal d'une localité. Le département contestant les calculs
qu'ils ont opérés, ils requièrent une expertise.

C.Dans leurs observations, le Conseil d'Etat et
le conseil communal concluent au rejet du recours, sous suite de frais. A.
SA________ et B. SA________, admis à intervenir en qualité de tiers intéressés,
ne se prononcent pas.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

Il a certes été déposé notamment par X. Fils________ société en nom
collectif, alors que cette société n'existe plus après avoir changé de nom en
avril 2016 pour devenir X. Frères________. Il s'agit toutefois de la même
société inscrite le 9 avril 2009 au registre du commerce, si bien que l'identité
de la société recourante ne fait guère de doute et que ce serait faire preuve
de formalisme excessif que de considérer qu'elle n'a pas qualité pour recourir.

2.a) Dans le cas de constructions ou
d'installations hors zone d'urbanisation, le département peut contraindre le
propriétaire à démolir ou à modifier à ses frais toute construction ou
installation réalisée sans son approbation ou en violation de sa décision (art.
64LCATen
lien avec les articles 46 et 46aLConstr.).
L'article 46LConstr.
(dont le département doit faire application lorsque l'installation est située
hors de la zone d'urbanisation; art. 46aLConstr.)
prévoit, à titre exemplatif, diverses mesures dont l'interdiction d'utiliser
des installations ou leur mise en service (let. b) ou l'interdiction d'occuper,
d'utiliser ou d'exploiter tout ou partie d'un bâtiment ou de locaux (let. c).
Avant de prendre de telles mesures, les instances compétentes peuvent ordonner
une expertise et en faire supporter les frais, en tout ou en partie, au
propriétaire (art. 46 al. 2LConstr.).
Les principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi
doivent être pris en considération. Selon le premier, il faut qu'une mesure
restrictive soit apte à produire des résultats escomptés (règle de l'aptitude)
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle
de la nécessité). Le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction
allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;ATF 135 I 169cons. 5.6, 176 cons. 8.1,134 I 214cons. 5.7,
221 cons. 3.3. et les références citées). L'autorité renonce à ordonner la
démolition d'une construction, voire renonce à d'autres mesures, si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public n'est pas de nature à
justifier le dommage qu'une telle mesure causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21cons. 6,123
II 248cons. 3a/bb; arrêt du TF du26.10.2011
[1C_101/2011]cons. 2.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi
peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt du TF du26.10.2011
[1C_101/2011]cons. 2.1). Toutefois, celui qui place l'autorité devant un
fait accompli doit s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de
principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la
réglementation sur les constructions, accordent une importance prépondérante au
rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en
considération les événements qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248cons. 4a,111 Ib
213cons. 6b et les références citées).

b) Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune,
lorsqu'elle est habilitée à statuer, peut dès lors exiger que l'autorité
cantonale respecte les limites de sa compétence (ATF 116 Ia 52).
Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application
de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de
cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. aLPJA; RJN
1994, p.172 ss et les références citées), cela d'autant plus que la commune est
mieux à même d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique
qu'elle entend suivre en la matière (RJN
2010, p. 397cons. 2b). Lorsque
le département est compétent, il dispose de même d'un large pouvoir
d'appréciation en la matière (arrêt de la CDP du 12.02.2016 [CDP.2012.106]
cons. 8c).

3.a) Avant d'ordonner la réduction du cheptel, le
département a examiné si la taille actuelle de ce dernier permettait encore de
considérer que les articles 16a al. 1 LAT et 34 al. 1 OAT, fixant les
conditions de la conformité à la zone agricole, sont encore respectés, soit si
les constructions et installations servent à l'exploitation tributaire du sol.
C'est le cas lorsque le fourrage destiné à nourrir les bêtes est pour
l'essentiel produit dans l'exploitation même. Il est arrivé à la conclusion que
la limite fourragère de l'exploitation permettait de détenir 307 vaches
laitières. Cette appréciation a été confirmée par le Conseil d'Etat et n'est
plus remise en cause devant la Cour de céans.

b) Le département a par ailleurs procédé aux calculs de la charge
d'engrais de ferme maximale pour déterminer la conformité de l'exploitation à
la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux) et à
laLPGE.
Il est arrivé à la conclusion que, pour respecter les dispositions y relatives,
le cheptel devait être de 197 vaches laitières, voire 295 si des contrats de prise
en charge d'engrais de ferme valables étaient conclus. Contrairement à ce
qu'indiquent les recourants, laLPGE, entrée
en vigueur le 1erjuin 2015, est applicable au cas d'espèce. En
effet, si la législation change entre le moment du dépôt d'une demande et le
moment où l'autorité administrative statue, est applicable, sous réserve
d'exceptions n'entrant pas en ligne de compte, le droit en vigueur au moment où
la décision est prise. Il en est de même devant une autorité de recours
administrative (Knapp, Précis de droit administratif, 1991, nos582
et 585;Dubey et Zufferey,Droit administratif général, 2014, no366,
p. 132). La loi sur la protection des eaux du 15 octobre 1984 a d'ailleurs été
abrogée dès l'entrée en vigueur de laLPGE(art. 206 let. eLPGE).

Les recourants prétendent que le règlement cantonal d'exécution de la
loi sur la protection et la gestion des eaux, du 10 juin 2015 (RLPGE),
n'est pas conforme à la législation fédérale.

L'article 14 al. 4LEauxstipule que la quantité d'engrais par hectare de surface utile ne doit pas
dépasser 3 unités de gros bétail-fumure (UGBF). Si une partie de l'engrais de
ferme provenant de l'exploitation est épandue hors du rayon d'exploitation
normal pour la localité, le nombre d'animaux de rente doit permettre
l'épandage, sur la surface utile, en propre ou en fermage, de la moitié au
moins de la quantité d'engrais de ferme provenant de l'exploitation. L'article
24 al. 1 OEaux précise que le rayon d'exploitation usuel comprend les surfaces
agricoles utiles situées à une distance maximale de 6 km par la route de
l'étable où sont produits les engrais de ferme. Pour tenir compte des
conditions locales d'exploitation, l'autorité cantonale peut réduire cette
distance, ou l'augmenter de 2 km au plus (al. 2). Selon l'article 63 al. 2RLPGE, les
contrats de prise en charge des engrais de ferme doivent être conclus à
l'intérieur du rayon d'exploitation normal pour la localité. Le rayon
d'exploitation normal pour la localité comprend les surfaces agricoles utiles
fertilisables situées dans un rayon maximal de 10 km des bâtiments où sont
produits les engrais de ferme (al. 3). Pour tenir compte des conditions locales
d'exploitation, l'autorité cantonale peut réduire cette distance, ou
l'augmenter de 2 km au plus (al. 4).

Cette disposition, qui restreint l'endroit où peuvent être conclus les
contrats de prise en charge des engrais de ferme, est manifestement plus
restrictive que le droit fédéral et sa conformité à ce dernier se pose.

Quoi qu'il en soit, même à supposer que cette disposition règlementaire
ne soit pas applicable en vertu de la force dérogatoire du droit fédéral, c'est
sans arbitraire que le département, puis le Conseil d'Etat, ont retenu que le
contrat de prise en charge des engrais produit par les recourants ne peut en
l'état être pris en considération. En effet, le contrat conclu avec D.________,
à Ependes, le 7 février 2015, annexé aux observations des recourants au Conseil
d'Etat du 25 juillet 2016, ne permet pas de déterminer le nombre de tonnes de
fumier qui est vendu chaque année, le contrat se bornant à mentionner une
quantité maximale de 2000 tonnes de fumier de séparateur et de 600 tonnes de
fumier au tas. Par ailleurs, l'article 14 al. 5LEauxprévoit que les exploitations qui cèdent des engrais de ferme doivent
enregistrer toutes les livraisons dans le système d'information visé à l'article
165 f de la loi sur l'agriculture. L'article 63RLPGEreprend cette obligation en mentionnant que les livraisons et reprises des
engrais doivent être saisies dans l'application fédérale HODUFLU (al. 5). Or,
aucun élément du dossier ne permet de déterminer l'importance des livraisons
qui auraient été effectuées et enregistrées dans ce système.

En annexe à leur recours, les recourants déposent un contrat de
collaboration entre X. Frères________ SNC et C.________à Travers  qui prévoit
une mise en commun des prestations écologiques requises, un seul bilan de
fumure devant être établi pour les deux exploitations. Comme le souligne avec
raison le Conseil d'Etat dans ses observations, l'ordonnance sur les paiements
directs versés dans l'agriculture, du 23 octobre 2013 (ci-après : OPD)
prévoit que de telles conventions doivent être approuvées par le canton (art.
22 al. 3). Or, les recourants ne déposent aucun document qui permettrait de
constater une telle reconnaissance. Bien plus, le courrier à leur adresse du
Service de l'agriculture du 30 août 2017 mentionne que le nombre d'UGBF
admissible doit être établi par le biais d'une étude d'impact sur
l'environnement pour la communauté PER.

Il résulte de ce qui précède l'absence de contrats de prise en charge
d'engrais valables.

4.Si les recourants ne contestent plus devoir
mandater des spécialistes pour une étude d'impact sur l'environnement, ils
estiment que la réduction du cheptel ne devra, le cas échéant, intervenir que
postérieurement sur la base de cette étude. Or, c'est sans arbitraire que le Conseil
d'Etat a considéré que, vu les intérêts publics en jeu, liés à la protection de
l'environnement et à la protection des eaux, la réduction du cheptel devait
intervenir dans un court délai. Les recourants ne font valoir aucun intérêt
privé prépondérant et ne démontrent pas en quoi le principe de proportionnalité
serait violé. Force est par ailleurs de constater qu'ils ont mis l'autorité
devant un fait accompli et qu'ils doivent s'accommoder du rétablissement d'une
situation conforme au droit. Il y a lieu de rappeler que l'autorisation de
construire délivrée le 5 juin 2009 précisait : "A condition que les
remarques formulées dans les préavis susmentionnés soient respectées, la
sanction définitive pour vos plans vous est délivrée pour la construction de la
stabulation libre et la fosse à lisier". Or, l'avis du Service de
l'agriculture se référait à une expertise du 7 novembre 2008 qui reconnaissait
un besoin agricole en faisant mention d'un rural pouvant abriter 208 UGB. Quant
à l'avis du Service de la protection de l'environnement, il se référait à un
rapport d'impact du 27 octobre 2008 qui prévoyait une installation d'élevage
d'animaux de rente avec capacité maximale de 204 UGB et précisait "La
capacité du bâtiment en nombre de têtes de bétail et d'UGB est clairement
définie dans le rapport et ne doit pas être dépassée". Il était par
ailleurs précisé que le rapport d'impact du 2 juin 2008 faisait partie
intégrante du dossier mis en consultation par le SAT auprès des services concernés
et ce rapport d'impact (p. 4) mentionnait que le bâtiment planifié a une
capacité maximale de 204 UGB. Or, les recourants n'ont pas hésité à augmenter
considérablement la dimension de leur cheptel et les mesures aujourd'hui
ordonnées ne violent pas le principe de proportionnalité.

Si le Service de l'agriculture dispose d'une certaine compétence en
matière de la protection des eaux en agriculture (art. 2 al. 3RLPGE), il
n'en demeure pas moins que c'est à la commune, respectivement au département
pour les constructions hors de la zone à bâtir, de prendre des mesures pour
palier aux constructions non conformes aux autorisations délivrées.

Enfin, c'est à tort que les recourants se réfèrent à une violation du
droit d'être entendu qui avait été constatée par la Cour de céans [CDP.2013.95],
étant donné que l'arrêt avait trait à un rapport d'expertise qui visait à
établir si les constructions réalisées correspondaient aux autorisations
données en juin 2009 ainsi que juillet et août 2011 et à contrôler l'efficacité
des mesures prévues dans le rapport d'impact de 2008. Si la Cour avait reconnu dans
ce cas une violation du droit d'être entendu, cela n'a aucune incidence sur le
litige qu'elle a à trancher aujourd'hui. Il ne sera dès lors pas donné suite à
la réquisition des recourants visant la production du dossier y relatif.

5.Les recourants sollicitent une expertise afin
de procéder aux calculs relatifs à la production de fumier dans la mesure où
ils sont titulaires de deux contrats de vente d'engrais. Etant donné que c'est
par le biais d'une étude d'impact qu'il y aura lieu, de façon globale,
d'examiner les éventuelles atteintes à l'environnement et de préciser la
dimension admissible du cheptel, la Cour estime qu'il ne se justifie pas
d'ordonner une expertise.

6.Pour ces motifs, le recours doit être rejeté.
La requête de restitution de l'effet suspensif devient dès lors sans objet. Les
recourants qui succombent doivent supporter les frais de la cause (art. 47 al.
1LPJA)
et ne peuvent prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrarioLPJA). Les
tiers intéressés n'ayant pas déposé d'observations, ils ne sauraient prétendre
à des dépens.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Dit que la requête de restitution de l'effet suspensif est sans objet.

3.Met les frais et débours de la cause arrêtés à 1'320 francs
solidairement à charge de X. Frères________SNC ainsi que X3________
et X2________ et X1________, montant compensé par leur
avance.

4.N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 16 avril
2018