ne_gerichte · CDP.2016.131 · 2017-03-29 · fr
CDP.2016.131


A.X., a été engagé à partir du 13 août 2012 par
le Cercle scolaire de B. en qualité de conseiller socio-éducatif  à 90 %, en
classe de traitement 8 et échelon 16, avec 8 semaines de vacances par année
scolaire. Le contrat prévoyait que les rapports de service étaient basés sur
les règles du contrat de droit privé et régis par le Code des obligations.

En prévision de l'entrée en vigueur de la fusion de15 sur 16 communes composant le district de B.,le 1erjanvier 2013, la future Commune de B.
(ci-après : la commune) a, par courrier du 24 décembre 2012, informé X. que son
engagement se poursuivrait dès le 1erjanvier 2013, ses tâches et
conditions d'engagement demeurant par ailleurs identiques. Un nouveau contrat
de travail lui serait transmis ultérieurement.

En mars 2014, la commune a adressé à X. un arrêté daté du 24 février
2014 le nommant dès le 1erjanvier 2014. Un contrat de travail de
droit public prévoyantune classe
de salaire niveau 8 avec échelon 16 et undroit aux
vacances de 40 jours par année, calculé au prorata du taux d'activité, lui a en
même temps été transmis. L'intéressé n'avait pas signé le contrat.

Le Conseil communal a par la suite entamé des démarches en vue de fixer
le nombre de vacances de X. à 24 jours par année. Par ailleurs, après que le
Service des ressources humaines de la commune a procédé à une analyse de la
description de sa fonction, le Conseil communal l'a, par arrêté du 16 février
2015, nommé dès le 1erjanvier 2014 et mis au bénéfice d'un
traitement en classe 9 avec échelon 13, puis avec échelon 15 dès le 1erjanvier 2015.

Contestant la réduction de son droit aux vacances et de ses échelons de
traitement, X. a recouru contre cet arrêté devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal. Le
recours a été déclaré irrecevable en tant qu'il portait sur le droit aux
vacances faute de décision sur ce point; après que le recours a été converti en
action s'agissant du traitement de salaire, la demande y relative a été rejetée
(arrêt non publié du 30.10.2015 [CDP.2015.71]). Le Tribunal fédéral a rejeté le
recours formé par lintéresséconcernant son traitement de salaire(arrêt du TF du17.10.2016 [8C_891/2015]).

Interpellée parX., la commune a, par décision du 7 mars 2016, fixé son droit aux
vacances payées aux mêmes conditions que lensemble du personnel administratif
et communal à compter du 1erjanvier 2016, selon les dispositions du
chapitre 7 du Règlement du Conseil communal relatif au personnel administratif
et technique communal du 19 décembre 2013.

B.X.recourt contre cette décision devant la Cour de droit public en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation. Il invoque le droit
à la protection de la bonne foi dans la mesure où, par larticle 17 al. 2 de la
Convention de fusion, le législateur lui a garanti le droit à 8 semaines de
vacances. Il fait valoir en outre que la décision est arbitraire dès lors quil
ny a pas de motivation sérieuse justifiant la réduction de son droit aux vacances.

C.La commune formule des observations et conclut
au rejet du recours.

D.La Cour de droit public a requis de la Commune
de B. la production de lentier du dossier de X. ainsi que le rapport
explicatif desConseils communaux
aux Conseillers généraux à lappui de la convention de fusion.

Informées, les parties n'ont pas formulé
d'observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.La Cour de céans est compétente pour se saisir
du litige dans la mesure où, par arrêté du 24 février 2014 non contesté et
entré en force, le recourant a été nommé fonctionnaire communal, de sorte que
son statut est soumis au droit public.

Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.Le recourant invoque une violation de son droit
à la protection de la bonne foi, en relation avec la garantie des droits
acquis.

a) Ancré à l'article 9 Cst. et valant pour
l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que
l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière
loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement
propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des
conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines
conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux
promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance
qu'il a légitimement placée dans celles-ci. Entre autres conditions,
l'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une
situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses
ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait
modifier sans subir de préjudice (ATF131 II 627cons. 6.1;131 V 472cons. 5;129 I 161cons. 4.1;129 II 361cons. 7.1). Le principe de la bonne foi n'empêche
toutefois pas les changements de loi mais il lie le législateur, en particulier
lorsqu'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait
maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis.
Les droits acquis ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif
ou un contrat de droit administratif; l'autorité doit avoir voulu exclure toute
suppression ou restriction ultérieure du droit par une modification législative
(arrêt du TF du08.08.2016[8C_780/2015]cons. 10.2 et les références). Dans les rapports de travail de droit
public, en principe, le fonctionnaire n'a pas droit au maintien de ses
conditions générales dengagement telles qu'elles existaient au moment où il a
été nommé; le régime qui lui est applicable suit les modifications que le
législateur apporte au statut, sous réserve de la protection des droits acquis,
lesquels constituent l'exception (Moor, Droit administratif, vol. III,
1992, p. 211/212; à ce propos, également, ATF134 I 23cons. 7.1-7.2).

b) Le recourant se prévaut de larticle 17 al.
2 de la convention de fusion pour prétendre à des droits acquis concernant les
8 semaines de vacances que lui conférait son contrat de travail initial.Cette disposition prévoit ce qui suit :

"1Les
rapports de service du personnel des anciennes communes et de chacune des
entités intercommunales dissoutes par la présente convention sont intégralement
transférés à la nouvelle commune.

2Le
pourcentage d'activité et la valeur nominale des salaires applicables au moment
de l'entrée en force de la fusion sont garantis."

Il sagit donc de déterminer si lon peut
considérer que, par larticle 17 al. 2 de la convention de fusion, les
communes signataires avaient promis dans un acte normatif que tous les
fonctionnaires bénéficieraient, sans limite temporelle, des mêmes conditions de
travail prévalant avant la fusion. On peut se demander si, sur le principe, un
administré peut se fonder sur une convention de fusion, à titre dacte
normatif, pour se prévaloir dun droit acquis. Cette question peut demeurer
indécise puisque, à supposer que tel soit le cas, il ne peut être donné raison
au recourant pour les motifs qui suivent.

La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation
littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la compréhension
littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution
matériellement juste (ATF137 IV 180cons. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser
que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y
a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair (ATF137 I 257cons.
4.1); il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le
législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et
le principe de l'égalité de traitement (ATF135 IV 113cons. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but
et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF135 II 78cons.
2.2). Si le texte n'est ainsi pas absolument clair, si plusieurs
interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique; ATF136 III 283cons. 2.3.1). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode
d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le
sens véritable de la norme (ATF139 IV 270cons. 2.2;137
IV 180cons. 3.4).

Larticle 17 al. 1 de la convention de fusion signifie que les
relations de travail en cours au moment de lentrée en vigueur de la fusion et
de la création de la Commune de B. passaient automatiquement à cette dernière,
celle-ci devenant ipso facto le nouvel employeur des fonctionnaires concernés.

La lettre de larticle 17 al. 2 de la
convention se réfère uniquement au "pourcentage dactivité" et à la "valeur
nominale des salaires".Telle quelle est formulée,
cette disposition énumère de manière exhaustive les éléments découlant des
relations de travail garantis au personnel des anciennes communes. Son texte
clairne déclare donc pas
explicitement conférer un droit acquis pour les autres conditions de travail,
comme exigé par la jurisprudence en matière de droits acquis. On ne peut par
conséquent en déduire quen édictant cette disposition, les communes
signataires aient voulu exclure toute modification ultérieure des conditions de
travail de leurs fonctionnaires et fixer leurs droits et obligations une fois
pour toutes.Il résulte de ce qui précède quelinterprétation littérale ne permet pas de considérer que le
personnel en fonction au jour de la fusion avait acquis le droit à ce que
toutes ses conditions de travail, y compris les vacances, soient définitivement
identiques à celles prévalant avant la fusion.

Cette interprétation est confirmée par le
commentaire de larticle 17 danslerapport commun des Conseils communaux aux Conseillers
généraux à lappui de la convention de fusion dont se prévaut le recourant. A
cet égard, le commentaire indique que :

"Lanouvelle commune reprend également les obligations et les droits des
anciennes communes en ce qui concerne les rapports de travail qui lient les
collaborateurs actuels aux communes daujourdhui. Les rapports de service sont
transférés dans leur intégralité,quilsagisse du taux
doccupation (à plein temps ou temps partiel), de la valeur nominale de salaire,
des droits spécifiques et obligations des collaborateurset
employeurs selon les réglementations communales applicables jusqu'au moment de
la fusion. Cependant, le maintien de chaque collaborateur dans une fonction
identique à celle exercée jusqu'au 31 décembre 2012 ne peut être garantie, car
de nombreuses tâches sont identiques dans chaque commune. Les responsabilités
des collaborateurs peuvent être appelées à être modifiées. La classification
salariale restera cependant inchangée, même en cas de changement de poste. Une
procédure de postulation interne sera organisée pour les collaborateurs."

Sil est possible que les "droits
spécifiques" concernent notamment les vacances, en tant quelle fait
référence au "transfert" des rapports de service, cette garantie se
rapporte à larticle 17 al. 1 et non à son alinéa 2, concerné seulement par
lavant dernière phrase du commentaire de cette disposition. Cette partie du
commentaire ne fait donc que préciser que les rapports de travail, avec les
droits et obligations qui en découlent, passaient automatiquement à la nouvelle
commune. Cela ne signifie toutefois pas que les "droits spécifiques"
découlant des rapports de travail seront immuables et garantis pour une durée
indéterminée, tout comme cela a dailleurs été expressément énoncé sagissant
dumaintien des collaborateurs
dans une même fonction et des responsabilités en résultant.

Linterprétation systématique ne permet quant à elle pas daboutir à un
résultat différent.Larticle 17
de la convention,intitulé "transfert du
personnel", se situe dans le chapitre 3 qui porte le titre de "transfert
des biens et engagements" après larticle 16 qui concerne le "transfert
des droits et obligations". Lalinéa 1 a trait au transfert du personnel
au sens strict tandis que lalinéa 2 porte sur les droits garantis suite audit
transfert, qui ne comprennent que le pourcentage dactivité et lavaleur nominale du salaire.

Dun point de vue
téléologique, il y a lieu de prendre en compte le fait que cette disposition
fait partie dune convention de fusion, qui a pour objectif de régler les
effets organisationnels de la fusion et en particulier, dans les grandes
lignes, ses conséquences politiques, administratives, financières et fiscales.
Dans le cadre des rapports de service, il na pas été décidé de mettre un terme
aux rapports de travail par la fusion (comme proposé par exemple à larticle
4.6 variante 3 duModèle de
convention de fusion proposé par le Service des communes), mais de les reprendre; la solution choisie pour
larticle 17 de la convention a dune part permis de garantir aux
fonctionnaires leur emploi mais a également évité à la nouvelle commune de
procéder à de nouveaux engagements. La fusion (en loccurrence "par combinaison"; cf. sur cette notionMartenet, La fusion de communes entre elles ou avec le canton,
p. 180) a impliqué ladoption
dune nouvelle réglementation communale. Or une différence, en matière de
conditions de travail, entre la règlementation applicable aux fonctionnaires
engagés après la fusion et celle applicable aux "anciens"
fonctionnaires (plusieurs règlementations étant au demeurant applicables),
aurait non seulement pour effet de fortement compliquer la gestion des
ressources humaines du personnel - ce que les communes signataires ne semblent
pas avoir voulu au vudu but
probable de lintroductionde
larticle 17 al. 1 de la convention - mais encore de créer d'importantes
inégalités de traitement. Linterprétation
téléologique ne permet par conséquent pas non plus de considérer que larticle
17 al. 2 pourrait avoir pour but de garantir dautres droits découlant des
rapports de travail que le taux doccupation et le salaire nominal.

En définitive, il nexiste pas de motifs sérieux permettant de penser
que le texte de larticle 17 al. 2 de la convention de fusion ne restitue pas
le véritable sens de la disposition et conduit à des résultats que le
législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice. Au
demeurant, dès lors quil a pour effet de soumettre tout le personnel aux mêmes
conditions de travail, linterprétation littérale de larticle 17 al. 2 de la
convention de fusion ne viole pas le principe de l'égalité de traitement mais
permet au contraire d'éviter des inégalités de traitement. Il sensuit quil
ny a pas lieu de déroger au texte clair de cette disposition, qui ne confère
pas au recourant de droit acquis sagissant de ses vacances.

c) On ajoutera encore quà supposer que lon
puisse considérer que, dans la lettre du 24 décembre 2012 adressée
nominativement au recourant, la commune ait fait des promesses justifiant une
protection, lintéressé ne prétend pas avoir pris, en se fondant sur celles-ci
des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice. Cest donc
à juste titre quil ne fait pas valoir cet argument.

3.Le recourant prétend que la décision litigieuse
est arbitraire dès lors quelle ne fait pas lobjet dune justification
objective et sérieuse. Tel serait le cas si, comme il lallègue, il ne lui
était pas permis de comptabiliser et de rattraper ses heures supplémentaires
(au sens large), comme en ont le droit les fonctionnaires soumis au règlement
relatif au personnel administratif et communal. Comme le contrat initial signé
en 2012 et le contrat de droit public daté du 24 février 2014  à lépoque non
signé par le recourant  le précisent, les 8 semaines de vacances auxquelles il
avait droit  et quon lui avait reproposées dans le contrat quil navait pas
signé  avaient pour but de compenser le fait que ses heures supplémentaires
nétaient pas prises en compte. Si l'on devait considérer que cette clause est
encore et toujours applicable au recourant, alors labolition des trois
semaines de vacances créerait une inégalité de traitement par rapport aux
autres fonctionnaires soumis au règlement relatif au personnel administratif et
communal qui ont la possibilité de compenser les heures supplémentaires (au
sens large) par des congés compensatoires (art. 5.6 à 5.7 du règlement) et
heurterait de manière choquante le sentiment de la justice et de léquité.
Cependant, dès lors que le recourant  nommé et ne bénéficiant plus dun statut
particulier  est soumis audit règlement, il a droit, comme les autres
fonctionnaires, à la prise en compte et à la compensation des heures
supplémentaires (au sens strict comme au sens large) conformément aux articles
5.6 à 5.9 du règlement. La décision nest pas donc pas arbitraire et ne viole
pas légalité de traitement.

4.Mal fondé, le recours est rejeté.En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de céans
renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas 30'000
francs(arrêt de la CDP du
30.10.2015[CDP.2015.70]). La contestationn'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans frais. Vu le sort
de la cause, le recourant n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Statue sans frais.

3.Nalloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 29 mars
2017