ne_gerichte · CDP.2016.57 · 2017-02-17 · fr
CDP.2016.57


A.Par courrier du 10 janvier 1989, les hôpitaux
de la Ville Cadolles-Pourtalès ont confirmé à X. son engagement en qualité
d'hôtesse d'accueil-téléphoniste dans l'établissement, son activité étant
prévue à l'Hôpital des Cadolles dès le 3 janvier 1989. Elle a été nommée
provisoirement avec effet au 1erjuillet 2000, en qualité d'hôtesse
d'accueil, puis définitivement dès le 1erjuillet 2001. Le
Conseil communal de la Ville de Neuchâtel ayant signé la convention collective
de travail de droit public du secteur de la santé du canton de Neuchâtel
(ci-après : CCT Santé 21) et le Conseil général ayant ratifié cette signature, X.
a été avertie du fait que, dès le 1erjuillet 2004, son contrat de
travail sera régi par dite convention. Il était précisé qu'elle aurait le
statut d'employée des hôpitaux de la Ville de Neuchâtel sous contrat de travail
de droit public.

Le 16 décembre 2003, un avertissement a été adressé à X. par le chef du
département des ressources humaines des Hôpitaux Cadolles-Pourtalès suite à un
courriel envoyé par elle à A., son chef direct, concernant le parcage en zone
bleue devant l'hôpital. Début avril 2004 a été ouverte à son encontre une
procédure disciplinaire menée par le Service juridique de la Ville de Neuchâtel,
après une altercation avec le susnommé le 31 mars 2004.

Par lettre du 10 mai 2004, la mandataire de X., Me B., a écrit à la
direction administrative des hôpitaux en dénonçant le comportement de A., à
l'encontre de sa mandante. Cette dernière a par ailleurs présenté en 2004
divers certificats médicaux établissant des incapacités de travail répétées.
Une tentative, fin 2004, de la déplacer et de l'employer comme hôtesse à la
piscine de la Ville de Neuchâtel au Nid-du-Crô a échoué.

X. accusant son chef de harcèlement psychologique, l'Etablissement
hospitalier multisite neuchâtelois (ci-après : EHM), qui a repris
progressivement les droits et obligations de l'ensemble des établissements de
soins publics du canton de Neuchâtel dès le 1erjanvier 2004, a
mandaté un expert indépendant, Me M., pour déterminer s'il existait des indices
suffisants justifiant l'ouverture d'une enquête disciplinaire pour harcèlement
psychologique de A. à l'encontre de X. Il a estimé que tel n'était pas le cas
en ces termes : "Pris aussi bien isolément que dans leur ensemble, les
différents incidents analysés ne démontrent pas,, que X. aurait été la cible
d'attaques insidieuses de M. A., en paroles ou en actes, destinés à saper ses
défenses et à l'exclure de son lieu de travail."

A l'issue de l'enquête disciplinaire dirigée contre X., l'EHM a mis fin
à son engagement par acte daté du 24 février 2006 pour le 31 mai 2006, terme
reporté ensuite au 30 juin 2006. Il était relevé un comportement irrespectueux
et insolent à l'égard de son chef direct, lui ayant valu un avertissement, un
épisode d'insubordination à l'égard de ce dernier le 31 mars 2004 ainsi que des
éléments qui rendraient difficile la reprise des rapports de travail (qualité
et quantité du travail et attitude à l'égard des collègues). L'EHM ajoutait
que, quoi qu'il en soit, la durée de l'incapacité de travail pour cause de
maladie (depuis le 02.03.2005 au moins) ne lui donnait pas d'autre choix que de
licencier X.

Par courrier du 21 mars 2006 à l'EHM, X. a formé opposition à la
résiliation des rapports de travail, considérant par ailleurs que le congé
était abusif. Invité par elle à rendre au besoin une décision formelle, dûment
motivée, avec indication du délai et des voies de recours, l'EHM lui a répondu
qu'il n'entendait pas se prononcer une nouvelle fois sur le licenciement étant
donné que la CCT Santé 21 n'oblige pas de procéder par voie de décision, le
licenciement pouvant être prononcé sous la forme d'une lettre-signature, tout
en précisant que l'autorité compétente en cas de contestation était le Tribunal
administratif qu'il y avait lieu de saisir, le cas échéant, par l'action de
droit administratif.

Par mémoire du 27 décembre 2006, X. a ouvert action en indemnisation
pour congé abusif (au sens de l'article 3.5 de la CCT Santé 21) et pour mobbing
devant le Tribunal administratif (actuellement la Cour de droit public du
Tribunal cantonal). Elle concluait à l'octroi d'une indemnité de 6 mois de
salaire, d'indemnités pour perte de gain pour cause de maladie, pour frais
médicaux, pour frais d'avocat et de notaires, pour frais de photocopies et pour
tort moral, à la délivrance d'un certificat de travail et à l'octroi de
l'assistance judiciaire totale, le tout sous suite de frais et dépens.

Par arrêt du 13 novembre 2015, la Cour de droit public a décliné
d'office sa compétence pour traiter la demande d'indemnisation fondée sur le
mobbing et a déclaré irrecevables la conclusion visant le certificat de
travail. Elle a par contre déclaré recevable l'action visant au paiement d'une
indemnité pour congé abusif. A cet égard, elle a considéré que l'employé qui
entend obtenir une indemnité en se prévalant du caractère abusif du congé dont
il fait l'objet doit préalablement et nécessairement contester ce congé par la
voie du recours. Si X. n'a pas contesté le congé par cette voie, il n'en
demeure pas moins que, par courrier du 21 mars 2006 à l'EHM, elle a formé opposition
à la résiliation des rapports de travail, considérant par ailleurs que le congé
était abusif. La Cour de droit public a dès lors estimé qu'il appartenait à l'EHM,
qui doit examiner d'office sa compétence, de transmettre dite opposition à
l'autorité compétente, soit, à l'époque, au Tribunal administratif. Elle a
ajouté qu'il appartiendra dès lors à la Cour de s'en saisir en la traitant
comme un recours contre le licenciement puis, si ce dernier est déclaré abusif,
de se déterminer sur l'action visant l'indemnisation pour congé abusif.

La Cour de droit public a dès lors par la suite ouvert un dossier
concernant le recours contre le licenciement. Les parties ont été informées par
le juge instructeur que les preuves figurant dans le dossier constitué suite à
l'action de droit administratif seraient considérées comme se rapportant
également à la procédure de recours. Les parties ne se sont pas opposées à
cette manière de faire et n'ont pas fait valoir d'autres moyens de preuve.

B.Dans son opposition du 21 mars 2006 au congé
qu'elle estime abusif au sens de l'article 3.5 CCT Santé 21, X. allègue qu'elle
a été victime de mobbing de la part de A. puis de mobbing collectif et que le
dossier de l'enquête disciplinaire diligentée contre elle prouve à satisfaction
que les reproches formulés à l'époque à son encontre et repris pour justifier
le licenciement sont infondés. Elle ajoute que les plaintes pénales qu'elle a
déposées contre A. et contre inconnu découlent de la conduite négligente de son
employeur en lien avec la protection de sa personnalité.

C.Dans ses observations, l'EHM conclut au rejet
du recours, sous suite de frais et dépens. Il estime que le licenciement
prononcé était parfaitement justifié vu les manquements et l'attitude de X.,
lesquels empêchaient le bon fonctionnement du service, les plaintes pénales
déposées par cette dernière relatives à un prétendu harcèlement psychologique
ou mobbing n'étant en aucun cas la cause de son licenciement. Il ajoute qu'il
ne saurait être question en l'occurrence de mobbing, l'expert indépendant en
vue de déterminer si une procédure disciplinaire devait être ouverte à
l'encontre de A., ayant écarté cette hypothèse. Il estime qu'il est également
exclu de retenir l'existence d'un mobbing collectif et qu'il n'y a pas lieu de
s'écarter des conclusions du Ministère public qui a classé les plaintes
déposées par l'intéressée. Enfin, après avoir eu connaissance de la potentielle
existence d'une situation de mobbing, l'employeur a sollicité une expertise, a
momentanément libéré l'intéressée de l'obligation de travailler sans suspension
de son salaire et a tenté de la déplacer dans un autre service, malheureusement
sans succès, si bien qu'il a pris les mesures adéquates et qu'aucun manquement
ne saurait lui être reproché.

D.Dans ses observations, X. conclut à ce que la
Cour de droit public déclare que le congé signifié par l'EHM en date du 21 mars
2006 est abusif, sous suite de frais et dépens, les dispositions sur
l'assistance judiciaire étant réservées. Elle relève que depuis 2001 le service
d'accueil de l'Hôpital des Cadolles pour lequel elle travaillait a connu
d'importantes difficultés et souligne divers éléments qui démontrent que dès
2003 ses liens avec A. se sont dégradés, ce dernier lui adressant notamment des
reproches infondés et adoptant des attitudes inadéquates. Elle conteste ensuite
les motifs du licenciement relatif à l'événement du 31 mars 2014, à la qualité
et la quantité de son travail, à son attitude à l'égard de ses collègues et au
fait qu'il lui soit reproché d'avoir déposé plainte pénale contre A. pour
harcèlement psychologique. Elle qualifie l'ensemble de ces motifs d'illicites.
Elle relève que le grief de mobbing à l'encontre de A. a été écarté par la
justice pénale qui s'est référée, sans examen critique, à un rapport de
pré-enquête qualifié à tort d'expertise et relève divers comportements de son
chef de service qui justifient qu'elle craigne être victime de mobbing.

E.Le 14 septembre 2016, l'EHM dépose des
observations au terme desquelles il maintient ses conclusions. Il relève
notamment que le licenciement est intervenu suite à une enquête disciplinaire
longue et fouillée menée par le Service juridique de la Ville de Neuchâtel. Il
conteste l'illicéité des motifs ayant conduit au licenciement. Il ajoute que X.
n'évoque nullement le motif principal du licenciement, à savoir une longue
incapacité de travail pour cause de maladie existant à tout le moins depuis le
2 mars 2005. Il estime avoir pris toutes les mesures nécessaires pour protéger
la personnalité de l'intéressée, son incapacité de travail résultant de
fragilités psychologiques préexistantes et d'une sensibilité exacerbée qui ont
engendré un comportement problématique de sa part, de nature à engendrer et
entretenir une situation conflictuelle. Le licenciement donné après une
incapacité de travail de longue durée est parfaitement justifié et ne revêt
aucun caractère abusif.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.a) Le litige porte sur la résiliation des
rapports de travail de X. par l'EHM. Les activités de ce dernier sont
essentiellement réglementées dans la loi sur l'établissement hospitalier
multisite cantonal (LEHM), du 30
novembre 2004. Il ressort de celle-ci que l'EHM est un établissement de droit
public cantonal, indépendant de l'Etat et doté de la personnalité juridique
(art. 1LEHM).
Selon l'article 9 de ladite loi, les rapports de travail de tout le personnel
sont régis par la CCT Santé 21.

Les articles 3 et suivants de la CCT Santé 21, dans sa teneur en
vigueur du 12 décembre 2003 au 31 décembre 2007, traitent de la fin des
rapports de travail. Il y est indiqué notamment que les articles 336 à 336b CO
(résiliation abusive) sont applicables à titre de droit supplétif. Aux termes
de l'article 12 al. 1 CCT Santé 21, les litiges entre employeur et employé
résultant du contrat de droit public souscrit à l'engagement sont tranchés par
le Tribunal administratif. LaLPJAest en
outre applicable (al. 2). Par ailleurs, conformément aux principes dégagés par
laLPJA,
les décisions de l'EHM en matière de personnel sont susceptibles de recours
directement au Tribunal administratif (cf. notamment arrêt de ce dernier
du12.02.2009
[TA.2008.385]).

Comme l'a relevé la Cour de céans dans son arrêt du13
novembre 2015, le courrier adressé par X. à l'EHM le 21 mars 2006 doit être
considéré comme un recours qui devait lui être transmis comme objet de sa
compétence.

Le recours, par ailleurs interjeté dans le délai de 30 jours (art. 34
al. 1 LPJA) est recevable.

2.a) Aux termes de l'article 3.2.1 CCT Santé 21,
l'employé ou l'employeur peut résilier le contrat de travail moyennant le
respect de délai variable en fonction du nombre d'années d'activité accomplies
(al. 1). Selon l'article 3.2.2, toute résiliation signifiée par l'employeur
doit être précédée d'un entretien (al. 2). Si l'employeur invoque une violation
des obligations incombant à l'employé  e, la résiliation doit avoir été
précédée, en sus, d'un avertissement écrit.

b) Au regard du texte des articles 3.2.1 et 3.2.2 de la CCT Santé 21,
la résiliation ordinaire ne dépend pas nécessairement de justes motifs, au sens
défini par la doctrine et la jurisprudence (par exemple arrêt du TF du16.08.2006
[2P.116/2006]cons. 3.4, et les références). Les justes motifs de
renvoi de fonctionnaires ou demployés de lEtat peuvent procéder de toutes
circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des
rapports de service, même en labsence de faute; de toute nature, ils peuvent
relever dévénements, de circonstances que lintéressé ne pouvait éviter, ou au
contraire dactivités, de comportements ou de situations qui lui sont
imputables (cf. tout particulièrement :Hänni, La fin des rapports de
service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss;Knapp, Précis de droit
administratif, 1991, no 3155 ss, p. 645 ss nos 31778 ss, p. 648;Poledna,
Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten; von Sinn und Unsinn
einer Unterscheidung, ZBl 1995, p. 49 ss). Les conditions justifiant une
résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais
dépendent concrètement de la position et des responsabilités de lintéressé, de
la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de
limportance des griefs en cause (cf. par analogie avec le droit privéWyler,
Droit du travail, 2006, p. 489 ss;Brühwiler, Kommentar zum
Einzelarbeitvertrag, 1996, p. 360-363 et les références; arrêts du TF du09.10.2006
[2P.149/2006]cons. 6.2 et du31.08.2005
[2P.163/2005]cons. 5.1). Peuvent être considérées comme justes motifs
toutes les circonstances qui, daprès les règles de la bonne foi, font admettre
que lautorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (cf.
par analogie art. 337 CO).

c) La CCT Santé 21 renvoie, concernant la résiliation abusive, à
l'article 336 CO.Selon l'article336
al. 1 let. a CO, le
congé est abusif lorsqu'il est donné par une partie pour une raison inhérente à
la personnalité de l'autre partie, à moins que cette raison n'ait un lien avec
le rapport de travail ou ne porte sur un point essentiel un préjudice grave au
travail dans l'entreprise. La maladie est une raison inhérente à la personnalité
au sens de la disposition précitée. Toutefois, si elle porte atteinte à la
capacité de travail, la maladie n'est pas considérée comme une cause abusive de
résiliation. Ainsi, la résiliation des rapports de travail en raison d'une
incapacité prolongée perdurant au-delà du délai de protection de l'article 336c
CO n'est pas abusive, à moins notamment que l'incapacité trouve sa cause dans
une violation de ses obligations par l'employeur (arrêt du TF du04.12.2015 [4A_437/2015]cons. 2.2.2 et les références citées). Ainsi, la résiliation du contrat de travail
dun employé qui a été harcelé sera considérée comme abusive lorsque le mobbing
a provoqué chez le travailleur une baisse de rendement ou une période de
maladie dont lemployeur se prévaut lors de la résiliation (arrêt du TF du20.03.2006 [4C.320/2005]cons. 3.2;Dunand, Commentaire du
contrat de travail, 2013, n°30 ad art. 336).

d) Lautorité de nomination dispose dun large pouvoir dappréciation
pour déterminer si des justes motifs de renvoi existent (ATF118 Ib 164cons. 4a, p. 166). Lexistence dun juste motif autorisant le renvoi, immédiat
ou non, na pas besoin dêtre démontrée : il suffit que le licenciement se
situe dans les limites du pouvoir appréciateur de lautorité et apparaisse, au
regard des prestations et du comportement de lemployé ainsi que des
circonstances personnelles et des exigences de service, comme une mesure
soutenable (ATF108
Ib 209; JT 1983 I, p. 332-333;RJN
2007, p. 209cons. 2b; 1998, p. 209 cons. 3a; 1995, p. 147-8). Selon
larticle 33 let. a et dLPJA, la
Cour de céans examine uniquement si lautorité a abusé de son pouvoir
dappréciation ou la excédé; elle nest pas habilitée à contrôler
lopportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de
la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN
2007, p. 209cons. 2b et la référence citée).

3.La recourante reproche à l'intimé de ne lui
avoir adressé qu'un seul avertissement le 16 décembre 2003, suite à un mail
inadéquat adressé à son chef de service le 3 décembre 2003. Ledit avertissement
mentionnait que toute nouvelle faute de la part de l'intéressée pourrait
entraîner l'ouverture d'une enquête disciplinaire. Or, trois mois et demi plus
tard, une altercation a opposé X. à son chef direct et a entraîné la mise en
uvre d'une procédure disciplinaire à son encontre. Certes, cette dernière n'a
fait l'objet d'avertissement formel ni concernant la quantité et la qualité de
son travail ni concernant son attitude envers ses collègues. Il n'en demeure
pas moins que des remarques lui ont été adressées à cet égard (cf. cons. 11 et
12 ci-après) et que l'un des motifs de licenciement a trait à son comportement
irrespectueux envers son chef de service qui avait fait l'objet d'un
avertissement le 16 décembre 2003. Par ailleurs, le principal motif de
licenciement a trait à l'incapacité de travail de longue durée pour cause de
maladie de X. Il y a lieu de relever en particulier que si chaque année depuis
1997 a comporté des incapacités de travail, ces dernières se sont prolongées
dès 2004 puisque l'intéressée a été en incapacité totale de travailler du 5
avril au 14 juin 2004, dès le 16 novembre 2004 pour une durée indéterminée (cf.
demande de prestations à l'AI motivée par une incapacité de travail dès cette
date en raison d'un état dépressif et anxieux et de troubles de l'adaptation
dès le 01.04.2004), du 2 mars au 4 avril 2005, du 1erseptembre au
31 décembre 2005 et du 1erjanvier 2006 au 31 mai 2006. Dans ces
circonstances, l'intimé pouvait se passer d'un nouvel avertissement formel
avant de prononcer un licenciement ordinaire dans le respect des délais prévus
par l'article 3.2.1 CCT Santé 21.

En soi, le motif de résiliation fondé sur l'absence de la recourante
pour cause de maladie de longue durée n'est pas abusif (ATF123 III 246cons. 5 et107
II 169). Il reste à examiner si l'incapacité de travail trouve sa cause
dans une violation des obligations de l'employeur, à savoir des actes de
mobbing, comme le soutient la recourante.

4.De jurisprudence
constante de la Cour de céans (RJN 2015, p. 274), larticle 328 CO qui oblige lemployeur à protéger
et à respecter la personnalité du travailleur, nest pas applicable comme tel
aux rapports de droit public (art. 342 al. 1 CO). Lemployeur de droitpublica toutefois le
devoir de protéger ses agents pour leur permettre d'exercer leurs fonctions; il
doit notamment éviter qu'ils ne subissent une atteinte illicite à leur
personnalité, au sens des articles 28 ss CC (ATF125 III 70cons. 3c;arrêt du TF du11.08.2005 [2P.57/2005/2P.58/2005]et les références citées).Le fonctionnaire est également protégé par l'article 6 al. 1 de la loi
fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr),
applicable également aux administrations cantonales et communales (art. 3a let.
a LTr), qui prévoit que, pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur
est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la
nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées
aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes
les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.
L'ordonnance 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3) précise que l'employeur
est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et
d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et
psychique des travailleurs (art. 2 al. 1, 1rephrase;RJN
2003, p.248). Quoi qu'il en soit, la collectivité publique qui,
en tant qu'employeur, n'empêche pas que son employé subisse un mobbing, engage
sa responsabilité. La jurisprudence a d'ailleurs admis que le harcèlement
psychologique entraînait une atteinte à la santé et à la personnalité qui
constituait un acte illicite (arrêt du Tribunal cantonal de la république et
canton du Jura du 11.06.2014 [ADM 104/2012] cons. 4 et les références citées).

Le harcèlement psychologique, appelé aussi mobbing, se définit comme un
enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment (au
moins une fois par semaine) pendant une période assez longue (six mois ou
plus), par lesquels une ou des personnes cherchent à isoler, à marginaliser,
voire à exclure une personne sur son lieu de travail. Si un subordonné est
victime de mobbing de la part de son supérieur, on parle de "bossing"
(Waeber, Le mobbing ou harcèlement psychologique au travail, quelles
solutions, in PJA 1998, p. 792, § 2;Humbert, Le mobbing et son
importance pour les employés et les employeurs, aspects juridiques du mobbing,
in TREX  L'expert fiduciaire 2004, p. 86 ss). Il n'y a toutefois pas
harcèlement psychologique du seul fait qu'un conflit existe dans les relations
professionnelles ou qu'il règne une mauvaise ambiance de travail, ni du fait
qu'un membre du personnel serait invité  même de façon pressante, au besoin
sous la menace de sanctions disciplinaires ou de licenciement  à se conformer
à ses obligations résultant du rapport de travail, ou encore du fait qu'un
supérieur hiérarchique n'aurait pas satisfait pleinement et toujours aux
devoirs qui lui incombent à l'égard de ses collaborateurs (arrêt du TF du26.04.2007
[2A.770/2006]). Les particularités du mobbing, notamment son caractère
sournois, font qu'il est généralement difficile à prouver, si bien qu'il faut
savoir admettre son existence sur la base d'un faisceau d'indices convergents,
mais aussi garder à l'esprit qu'il peut n'être qu'imaginaire, sinon même être
allégué abusivement pour tenter de se protéger contre des remarques et mesures
pourtant justifiées (Waeber, op.cit., p. 795, § VII et IX; arrêt du TF
du01.12.2016
[4A_159/2016]cons. 3.1 et les références citées).

5.Le service d'accueil aux Cadolles se composait
d'une dizaine de personnes dont A. était le chef de service et C. la directrice
administrative de l'hôpital. Des tensions sont apparues dans ce service au
début 2001 lorsqu'une réorganisation totale était devenue nécessaire en vue de
préparer le déménagement sur le site du nouvel hôpital Pourtalès. En effet, la
modification des horaires et le nouveau système de planification des vacances
ont engendré des difficultés d'adaptation. Il résulte du dossier, notamment des
procès-verbaux des nombreuses séances intervenues, que les personnes
responsables n'ont pas négligé les problèmes qui survenaient. En particulier,
des entretiens personnels ont été organisés, des séances au cours desquelles
les hôtesses pouvaient s'exprimer régulièrement tenues et une personne mandatée
pour organiser le travail, les compétences et les relations entre personnes,
améliorer la compréhension, cerner le rôle des cadres et rééquilibrer pour
atteindre un fonctionnement harmonieux.

Il résulte par ailleurs du dossier, comme l'indique la recourante, que
les relations de cette dernière avec son supérieur direct A. se sont
détériorées depuis cette période. Il s'agit d'examiner si l'on peut reprocher à
ce dernier des actes de harcèlement. Les différents griefs de la recourante
seront dès lors examinés ci-après.

6.X. a été convoquée par A. à un entretien le 31
mars 2003. Elle estime que cette convocation soudaine, alors que plus aucun
entretien n'avait été tenu depuis le 1eravril 1997, n'était
pas de nature à créer un climat de confiance. Cet entretien a fait suite à un
mail adressé par X. à son chef le 27 janvier 2003 dans lequel elle lui reproche
d'avoir manqué de respect à son égard lors d'une séance et de l'avoir accusée
de propager des bruits de couloirs. Elle lui reprochait également ses
altercations avec d'autres personnes lors des séances en concluant être excédée
et ulcérée. Que les dires de cette dernière soient ou non fondés, ils justifiaient
que A. appointe un entretien pour en parler. C'est plutôt l'absence de tout
entretien qui aurait pu lui être reproché étant donné qu'il aurait dénoté une
totale indifférence par rapport aux accusations et frustrations de
l'intéressée. Par ailleurs, il résulte du procès-verbal de dite séance du 12
février 2003 non pas un dénigrement de l'employée mais des points positifs (disponibilité,
ouverture d'esprit aux changements et discrétion, bonnes relations avec les
patients et visiteurs et bonne capacité d'adaptation) ainsi que des points à
améliorer (dynamisme dans le travail au quotidien, motivation et intérêt au
travail, lors de conflits avec le chef, essayer de ne pas s'énerver). Par
ailleurs, sous la rubrique "remarques de la personne appréciée", il
était mentionné : "Très contente d'avoir fait cette appréciation avec le
chef de service, notamment des échanges et les explications constructives
obtenues. Elle apprécie le fait que le chef de service lui fasse
confiance". On ne saurait dès lors déceler dans cette convocation et cet
entretien un quelconque agissement hostile de A. à l'égard de la recourante.

7.Le 18 novembre 2003, X. a fait parvenir à A. un
mail lui reprochant d'avoir omis de signaler dans le procès-verbal de la séance
du 4 novembre 2003 ce qu'elle avait relevé concernant le plan des week-ends.
Elle lui reprochait une attitude inappropriée suite à la réception de ce mail
étant donné qu'il le lui aurait jeté sur son bureau devant ses collègues. Elle
lui faisait grief également de lui avoir répondu par courrier du 25 novembre
2003 en relevant son absentéisme, en qualifiant ses remarques de "mise de
pied contre le mûr" (sic), en lui disant qu'elle aurait dû attendre la
prochaine séance pour demander la modification dudit procès-verbal et en lui
indiquant que si cette situation devait se reproduire il solliciterait des mesures
disciplinaires à son encontre.

Force est de relever qu'il n'était pas incongru de mentionner
l'absentéisme de l'intéressée puisqu'il résulte du dossier de
l'Assurance-invalidité fédérale qu'elle avait été en incapacité totale de
travail du 25 mai au 31 juillet 2001 puis à 50 % du 1erau 25 août
2001. Des incapacités de travail ont par ailleurs eu lieu en 2003 (7 au 16 mai,
puis 30 juin au 5 juillet). Si, comme relevé par le chef de service de
l'inspection et de la santé au travail (ci-après : SSIT; courrier du 27.06.2016
au Service juridique de la Ville de Neuchâtel), le fait de ne pas mentionner au
procès-verbal les réactions du personnel n'est pas fait pour instaurer un
climat de confiance, ce manquement, unique en son genre, ne permet nullement de
retenir une attitude de mobbing. On ne saurait y voir une volonté spécifique de
harcèlement, ce d'autant plus que A. s'en est expliqué dans son courrier du 25
novembre 2003 invoquant le fait que le procès-verbal est lu par la direction et
qu'il a jugé préférable de ne pas citer la mise de pied contre le mur de
l'intéressée, dans son propre intérêt. Enfin, A. avait mentionné la possibilité
de contester le procès-verbal à la prochaine séance.

8.En décembre 2003, A. a reproché, par courriel,
à X. d'avoir parqué sa voiture en zone bleue et de s'absenter à plusieurs
reprises durant son travail pour aller tourner son disque. X. lui a répondu par
courriel le 3 décembre 2003, qu'elle a qualifié elle-même, lors de son audition
le 24 février 2005 par le Service juridique de la Ville de Neuchâtel, de
ironique et impertinent.

Contrairement à ce que semble penser la recourante, ce n'est pas son
parcage en zone bleue et ses absences pour aller tourner son disque qui ont
donné lieu à l'avertissement du 16 décembre 2003 mais bien plutôt le contenu du
courriel précité. Par ailleurs, C. a précisé attendre de ses chefs de service
qu'ils veillent au respect des règles institutionnelles, la remarque de A. lui
paraissant légitime. Quant à D., responsable adjoint du service d'accueil et de
facturation, il a relevé que A. voyait, depuis son bureau, X. aller changer son
disque hors des temps de pause, d'autres employés ayant également eu des
remarques.

Dans ces circonstances, la Cour estime que le courriel de A. était
adéquat et relevait de ses compétences. Il n'est par ailleurs pas établi qu'il
aurait spécialement surveillé l'intéressée dans le but de lui reprocher un
comportement toléré chez d'autres employés.

9.Le 31 mars 2004, alors qu'elle se trouvait à
l'accueil, X. a reçu un appel téléphonique destiné à l'une de ses collègues.
Après avoir appelé celle-ci en vain à deux reprises, elle l'a fait une
troisième fois en haussant le ton. A. est alors sorti de son bureau et une
altercation entre les protagonistes s'en est suivie. Ce dernier a adressé à C.
un rapport confidentiel du 1eravril 2004, énumérant ses griefs à
l'égard de l'intéressée et demandant son licenciement avec effet immédiat.

L'altération précitée a engendré l'ouverture d'une procédure
disciplinaire que X. qualifie d'illicite car diligentée sans son concours.

Cette dernière a été informée le 2 avril 2004 de la mise en uvre d'une
procédure disciplinaire. A. et C. ont entendu divers employés sous couvert
d'anonymat. Cette manière de faire a effectivement été qualifiée d'inadéquate,
voire illicite, par la Chambre d'accusation. Que cette appréciation soit
justifiée ou non, il n'en demeure pas moins que le 1erjuin 2004 le
résultat des auditions déjà effectuées a été transmis à la mandataire de la
recourante sous la forme d'un recueil de données. L'intéressée a par ailleurs
été entendue le 14 juin 2004 avant que le dossier ne soit transmis le 28 juin à
la direction générale avec proposition de licenciement. Par la suite, le Conseiller
communal directeur des hôpitaux a décidé de confier une enquête disciplinaire
contre X. au Service juridique de la Ville de Neuchâtel. Cette dernière et sa
mandataire ont été présentes lors de toutes les auditions menées par ledit
service, X. ayant été entendue le 24 février 2005 puis le 29 août 2005. Par
courrier du 7 mars 2005, le service juridique lui a transmis par écrit l'entier
des griefs formulés par son employeur.

Il résulte de ce qui précède que X. a eu connaissance des griefs de son
employeur et a pu se positionner à leur propos. C'est dès lors en vain qu'elle
reproche à l'intimé de n'avoir eu connaissance du rapport confidentiel établi
par A. à l'attention de C. le 22 avril 2005 seulement. Cette conclusion
s'impose d'autant plus que, suite à ce rapport confidentiel, une enquête disciplinaire
a été dûment menée et a abouti à l'abandon de certains griefs.

10.Concernant l'altercation du 31 mars 2004, il
est établi que lorsque A. est sorti de son bureau pour reprocher à X. son
attitude, une confrontation a débuté au guichet pour se terminer dans le bureau
de A. puis que X. a quitté les lieux. Les versions divergent concernant les
propos échangés. En particulier, l'intéressée conteste avoir dit à A.
"Vous appelez cela un chef", terme repris dans le courrier de
licenciement de l'intimé. Les personnes entendues qualifient de façon
différente les comportements des deux protagonistes. Même à supposer que X.
n'ait pas prononcé ce qui lui est reproché, on ne saurait considérer qu'un acte
de harcèlement a été prouvé. En effet, il est justifié qu'un chef de service
intervienne lorsqu'il estime qu'une employée adopte un ton peu adéquat alors
qu'elle se trouve à l'accueil. Même si son intervention devait être qualifiée
d'exagérée, il n'en demeure pas moins qu'elle ne s'inscrit pas dans un
enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment
pendant une longue période et ne peut dès lors être constitutive de harcèlement
psychologique ayant entraîné l'incapacité de travail qui a principalement
motivé le licenciement.

11.Si la recourante n'a pas reçu d'avertissement
sous la forme d'une décision susceptible de recours concernant la qualité et la
quantité de son travail, il faut relever que le procès-verbal du bilan du 12
février 2003 mentionne comme objectifs à atteindre : a. augmenter le dynamisme,
retrouver l'intérêt et la motivation de son activité; b. travailler et
collaborer dans le sens d'une préparation à une fusion avec l'équipe de
Pourtalès (positivité envers l'équipe des Cadolles pour la phase de
regroupement). Plusieurs témoins ont par ailleurs relevé que X. avait indiqué
qu'elle n'entendait pas aller travailler à Pourtalès et ont relevé sa
démotivation (procès-verbaux d'auditions de D., de E. et de F.). L'absence
d'avertissement formel ne justifie pas d'annuler le licenciement principalement
motivé par les absences répétées de X., au demeurant non contestées. S'il était
effectivement peu judicieux que A. annexe à son rapport confidentiel un
graphique non daté ne se référant à aucune période précise, on ne saurait
retenir qu'a été démontrée une volonté de manipuler un graphique dans le but de
nuire à la recourante.

12.Le fait de reprocher à X. son attitude
vis-à-vis d'une partie de ses collègues n'est pas constitutif de harcèlement.
En effet, dans un courrier du 4 décembre 2003, C. insistait déjà sur la
nécessité de relations de travail harmonieuses et empreintes de respect tant à
l'égard de ses collègues que de sa hiérarchie. Les auditions menées dans le
cadre de l'enquête disciplinaire ont permis de constater que si certaines personnes
s'entendaient bien avec la recourante, d'autres se sont plaintes de son attitude.
En effet, G., chef des ressources humaines, a entendu des remarques sur son
agressivité et ses éclats de voix. Quant à D., il a mentionné que ça ne se
passait pas bien lorsqu'il y avait des demandes de collaboration d'un (d'une)
collègue. C. a mentionné que plusieurs collègues lui avaient rapporté qu'il
était difficile de travailler avec X. Enfin, H. a été insultée à la réception
et a refusé d'en dire plus. Il résulte de ce qui précède que A. n'est pas le
seul supérieur de X. qui a mis en cause son attitude inappropriée vis-à-vis de
certains collègues.

13.Le fait que l'EHM déplore dans sa lettre de
licenciement le dépôt d'une plainte pénale contre A. pour harcèlement psychologique
ne signifie pas qu'il en a fait un motif de licenciement, contrairement à ce
que semble penser la recourante.

Par ailleurs, l'EHM a réagi suite aux accusations portées contre A., un
expert indépendant ayant été mandaté pour déterminer l'opportunité d'ouvrir une
enquête disciplinaire à l'encontre de ce dernier. Cette enquête visait à
déterminer s'il existait des indices suffisants justifiant l'ouverture d'une
procédure disciplinaire pour harcèlement psychologique de A. à l'encontre de X.
On ne saurait voir un harcèlement psychologique dans le fait que la recourante
n'y a pas été associée. En effet, Me M. s'est basé sur l'état du dossier à fin
septembre 2005 qui comprenait les auditions de la recourante et les divers
courriers de sa mandataire ainsi que les tableaux établis par cette dernière le
15 février 2005 énumérant la chronologie des faits dans le but de démontrer le
mobbing. La lecture de ce rapport établit que la version des faits et les
griefs de la recourante ont été pris en considération. La justice pénale s'en
est inspirée pour arriver à la décision de classer la plainte déposée le 20 mai
2005 par X. contre A. et inconnu pour lésions corporelles graves notamment
(classement du Ministère public du 03.09.2008 confirmé par arrêt de la Chambre
d'accusation du 02.02.2010).

Certes, la Cour de céans n'est pas liée par les décisions des juges
pénaux. Il n'en demeure pas moins que l'examen des griefs soulevés par X.
l'amène également à la conclusion que l'incapacité de travail de cette dernière
n'a pas été causée par des actes de harcèlement. Même si on devait considérer
que le rapport d'enquête aurait dû être transmis plus tôt à la recourante,
force est de constater que cette dernière a eu l'occasion de le contester.
Enfin, si Me M. n'a vraisemblablement pas eu connaissance du rapport
confidentiel établi par A. suite à l'altercation du 31 mars 2004, il a été
démontré ci-dessus que ce rapport ne permet pas de retenir un acte de
harcèlement.

14.C'est également à tort que la recourante
reproche à l'intimé de ne pas avoir pris à temps, soit dès le 18 mai 2004, les
mesures adéquates pour protéger sa personnalité, soit d'avoir tardé à mener une
enquête vu les accusations de harcèlement formulées à l'encontre de A.

Peu de temps après que la recourante a relevé les comportements
inadéquats de A. et demandé qu'il soit tenu compte de l'atteinte à la santé que
cela provoquait, l'EHM a fixé une entrevue le 18 mai 2004, réunissant G., la
recourante et sa mandataire. Il ressort de son courrier au mandataire de la
recourante du 1erjuin 2004 qu'à cette occasion plusieurs
propositions ont été faites visant à éviter tout contact entre A. et X. et
qu'une mise en congé avec maintien du traitement a été décidée. Par ailleurs,
il a été prévu que dès mi-octobre 2004, X. fasse des stages au Service des
sports en commençant par une période probatoire aux piscines du Nid-du-Crô. Par
la suite, l'intimé a, suite au dépôt de la plainte pénale contre A., estimé
qu'il n'était pas urgent d'ouvrir une procédure disciplinaire formellement
demandée par la recourante le 15 février 2005.

Il résulte de ce qui précède que, dès le 5 avril 2004, début de
l'incapacité totale de travailler de la recourante, cette dernière n'a plus été
confrontée à A. et que l'employeur a pris toutes les mesures nécessaires pour
protéger sa personnalité en la libérant de l'obligation de travailler
temporairement et sans suspension de son traitement puis en la plaçant dans un
autre service.

La recourante reproche à l'intimé de l'avoir accusée d'un abandon de
poste aux piscines du Nid-du-Crô ainsi que de difficultés avec ses nouvelles
collègues, ce qui aurait mené à l'enquête disciplinaire. S'il n'est pas exclu
que les événements survenus lors de son activité aux piscines du Nid-du-Crô aient
motivé la décision du Conseiller communal en charge de confier une enquête
disciplinaire au Service juridique de la Ville de Neuchâtel, il y a lieu de
relever que les griefs y relatifs ne sont pas repris dans la lettre de
licenciement. Par ailleurs, le dossier ne permet pas de retenir, et cela n'est
d'ailleurs pas invoqué, que les collègues et supérieurs de X. dans cette
nouvelle fonction auraient fait preuve d'actes de harcèlement ayant conduit à
son incapacité de travail. Si le SSIT a relevé un manque d'accompagnement, cela
ne suffit pas pour retenir l'existence d'un harcèlement psychologique. Par
ailleurs la volonté de ses supérieurs de la laisser "à demeure" aux
piscines du Nid-du-Crô ne ressort pas du dossier. Comme l'a relevé Me I. dans
un courrier à la mandataire de la recourante du 1erfévrier 2005, le
premier stage aux piscines devait être suivi d'autres stages dans le cadre du
Service des sports mais, vu les circonstances, cela n'a pas été possible. Le
fait de recevoir un horaire planifié jusqu'au 9 janvier 2005 ainsi qu'une note
le 8 novembre 2004 relative aux vacances futures, ne permet pas de retenir que
l'intimé n'entendait pas tenir ses engagements mais voulait maintenir X. à la
caisse des piscines dans le but de la marginaliser, voire de l'exclure de son
nouveau lieu de travail. Force est de relever enfin que les personnes qui ont
travaillé avec elle ont indiqué l'avoir vue prendre sa caisse et aller au
bureau en précisant qu'elle s'en allait, alors même qu'elle n'avait rien dit à
son chef, J., qu'elle venait de croiser (procès-verbal d'audition de ce
dernier; procès-verbaux d'auditions de K. et de L.).

15.Si un conflit a opposé la recourante à son chef
de service et si une mauvaise ambiance de travail régnait dans le service, un
harcèlement psychologique au sens de la doctrine et jurisprudence
susmentionnées n'a en revanche pas été démontré. A. a invité l'employée à se conformer
à ses obligations résultant du rapport de travail, certes parfois de manière
peu adéquate, mais un enchaînement d'agissements hostiles et répétés
fréquemment dans le but de marginaliser X. ne peut être retenu. L'EHM a par
ailleurs pris les mesures adéquates pour protéger la personnalité de cette
dernière. Dès lors, les périodes d'incapacité de travail qui ont principalement
motivé le licenciement n'ont pas été causées par une violation des obligations
de l'EHM. Ce dernier n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en licenciant
la recourante, le congé ne pouvant être qualifié d'abusif.

16.Compte tenu de ce qui précède, le recours est
mal fondé. Selon la pratique en matière de litiges relatifs aux rapports de
service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur litigieuse n'excède pas
30'000 francs. La recourante ayant conclu à sa réintégration, la valeur
litigieuse porte sur plusieurs mois, voire plusieurs années de salaires (arrêt
du TF du13.05.2015
[8C_286/2014]cons. 1); elle dépasse donc largement 30'000 francs, de sorte
qu'il y a lieu de percevoir des frais. Vu le sort de la cause, ceux-ci doivent
être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 47LPJA),
laquelle n'a en outre pas droit à une allocation de dépens (art. 48LPJAa
contrario).

17.Par décision du 16 septembre 2012, le juge
présidant de la Cour de droit public avait accordé à X. l'assistance judiciaire
requise pour la procédure en responsabilité et désigné en qualité d'avocate
chargée du mandat d'assistance Me B. L'assistance judiciaire pour la présente
procédure peut également lui être octroyée.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge de X. des frais par 1'500 francs avancés par l'Etat
dans le cadre de l'assistance judiciaire.

3.Accorde à X. l'assistance judiciaire et désigne en qualité de
mandataire d'office Me B.

4.Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 17 février
2017

1Le congé est abusif lorsqu'il est donné par une partie:

a. pour une raison inhérente à la personnalité de l'autre
partie, à moins que cette raison n'ait un lien avec le rapport de travail ou ne
porte sur un point essentiel un préjudice grave au travail dans l'entreprise;

b. en raison de l'exercice par l'autre partie d'un droit
constitutionnel, à moins que l'exercice de ce droit ne viole une obligation
résultant du contrat de travail ou ne porte sur un point essentiel un préjudice
grave au travail dans l'entreprise;

c. seulement afin d'empêcher la naissance de prétentions
juridiques de l'autre partie, résultant du contrat de travail;

d. parce que l'autre partie fait valoir de bonne foi des
prétentions résultant du contrat de travail;

e.2parce que l'autre
partie accomplit un service obligatoire, militaire ou dans la protection
civile, ou un service civil, en vertu de la législation fédérale, ou parce
qu'elle accomplit une obligation légale lui incombant sans qu'elle ait demandé
de l'assumer.

2Est également abusif le congé donné par l'employeur:

a. en raison de l'appartenance ou de la non-appartenance
du travailleur à une organisation de travailleurs ou en raison de l'exercice
conforme au droit d'une activité syndicale;

b. pendant que le travailleur, représentant élu des
travailleurs, est membre d'une commission d'entreprise ou d'une institution
liée à l'entreprise et que l'employeur ne peut prouver qu'il avait un motif
justifié de résiliation.

c.3sans
respecter la procédure de consultation prévue pour les licenciements collectifs
(art. 335f).

3Dans les cas prévus à l'al. 2, let. b, la protection du représentant
des travailleurs dont le mandat a pris fin en raison d'un transfert des
rapports de travail (art. 333) est maintenue jusqu'au moment où ce mandat
aurait expiré si le transfert n'avait pas eu lieu.4

1Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 18 mars 1988, en vigueur
depuis le 1erjanv. 1989 (RO19881472; FF1984II 574).2Nouvelle teneur selon le ch. 3 de
l'annexe à la LF du 6 oct. 1995 sur le service civil, en vigueur depuis le 1eroct. 1996 (RO19961445; FF1994III 1597).3Introduite par le ch. I de la LF du 17
déc. 1993, en vigueur depuis le 1ermai 1994 (RO1994804; FF1993I 757).4Introduit par le ch. I de la LF du 17
déc. 1993, en vigueur depuis le 1ermai 1994 (RO1994804; FF1993I 757).