ne_gerichte · CDP.2025.126 · 2026-04-14 · fr
CDP.2025.126


A.Le 21 avril 2021, B.________ et C.________ ont
déposé une demande de permis de construire, sanction définitive, portant sur la
démolition de lhabitation existante et la construction dun bâtiment de cinq
appartements sur le bien-fonds n° 758 du cadastre des Hauts-Geneveys. Le
réaménagement dune portion du chemin de la Jonchère, ainsi que la création
dun espace de croisement et de trois élargissements pour neige le long de ce
chemin, étaient également prévus.Enfin,
les requérants ont présenté plusieurs demandes de dérogation, dont une relative
au taux doccupation du sol (TOS). Le projet a été mis à lenquête publique du
29 octobre au 29 novembre 2021. Il a suscité plusieurs oppositions, dont celle
de A1________ et A2________, A3________ et A4________,
A5________, A6________, A7________ et A8________,
A9________, A10________ et A11________, tous copropriétaires
du bien-fonds voisin no1335 (PPE «Jonchère 16»),
qui invoquaient des nuisances liées au passage de véhicules supplémentaires sur
le chemin de la Jonchère, situé derrière leur immeuble, et faisaient état de
craintes pour la solidité dudit chemin. Par décision spéciale du 1erdécembre 2022, le chef du Département du développement territorial et de
lenvironnement (ci-après : DDTE) a accordé la dérogation à larticle 12.03.4
relatif au TOS. En date du 6 décembre 2022,le Service de
laménagement du territoire (ci-après : SAT) a préavisé favorablement le
projet, à condition que les remarques émises par les services consultés soient
respectées. Les opposants ont encore déposédes
observations complémentaires en lien avec le TOS et le chemin daccès
(10.02.2023).

Par
décisions séparées du 4 avril 2023, le Conseil communal de Val-de-Ruz (ci-après
: le conseil communal) a levé les oppositions et a délivré le permis de
construire. Saisi dun recours des opposants, le Conseil dEtat (par le service
juridique) a mis en uvre une visite des lieux/séance de conciliation le 9 novembre
2023, à lissue de laquelle les requérants se sont engagés à solliciter un
ingénieur pour évaluer la stabilité du terrain et du soutènement au nord de
limmeuble des opposants (version définitive du procès-verbal du 23.11.2023). La
société mandatée D.________ SA a rendu son rapport le 21 août 2024. Celui-ci
concluait que :« Par condition de circulation normale, le trafic
ninfluence pas la stabilité du talus de la parcelle 1335. La circulation
exceptionnelle dun poids lourd peut entraîner une surcharge temporaire qui
baisserait temporairement la sécurité. Mais la sécurité du talus est suffisante
pour absorber cette surcharge sans quelle génère dinstabilité». Les
opposants ont néanmoins maintenu leur recours (déterminations des 18.09.2024 et
21.10.2024), si bien que la procédure a été reprise. Par prononcé du 5 mars
2025, le Conseil dEtat a rejeté le recours, retenant en particulier que le
calcul du TOS et la dérogation accordée à ce titre nétaient pas critiquables
et que la desserte projetée répondait aux exigences de larticle 19 LAT en
matière déquipement.

B.Les opposants interjettentrecours contre cette
décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, en concluant
principalement son annulation et au rejet de la demande de permis de construire
déposée par les tiers intéressés, avec suite de frais et dépens. En substance,
ils font valoir une constatation inexacte des faits en lien avec le chemin daccès
(largeur, longueur et conditions de visibilité). Ils soutiennent également
quil est inadapté au trafic prévu, quil ne présente pas toutes les garanties
de sécurité et quil ne permet pas laccès des véhicules de secours, de sorte
que le terrain nest pas équipé au sens de larticle 19 LAT. Ils requièrent
enfin la tenue dune visite des lieux ainsi que la mise en uvre dune
expertise portant sur la stabilité du chemin litigieux et du talus situé sur
leur bien-fonds.

C.Au terme de leurs déterminations respectives, les tiers
intéressés et le Conseil dEtat, par le service juridique, concluent au rejet
du recours. Sans formuler dobservations, le conseil communal et le DDTE
concluent au rejet du recours, avec suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.a) Une autorisation de construire n'est
délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation
de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT). Un terrain est
réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation
prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de
se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie,
ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (art. 19 al. 1 LAT). L'article 19
al. 1 LAT a pour but d'imposer aux collectivités publiques d'aménager un
équipement suffisant pour qu'un terrain puisse être construit. Il expose en
quoi cet équipement doit consister pour être reconnu suffisant ; en
particulier, il doit être possible de se raccorder à l'équipement «sans
frais disproportionnés» («ohne erheblichen Aufwand»,
«senza dispendio rilevante»). Cette condition se rattache à
l'idée que l'opération de raccordement doit être légère, faute de quoi
l'équipement sera considéré comme insuffisant et, cas échéant, une autorisation
de construire sera refusée en vertu de l'article 22 al. 2 let. b LAT ou
délivrée à titre exceptionnel si cela se justifie (cf. par exemple arrêts du TF
des 27.11.2012 [1C_87/2012] et 18.11.2010 [1C_165/2010] résumé in RDAF 2012 I
p. 474). Larticle 19 al. 1 LAT est directement applicable et les cantons ne
peuvent pas définir différemment la notion d'équipement. Ils ne peuvent donc
pas prévoir d'autres exigences pour que la condition de l'article 22 al. 2 LAT
soit remplie. Règle de principe, l'article 19 al. 1 LAT contient des notions
juridiques indéterminées, qu'il appartient au droit cantonal et à la
jurisprudence d'interpréter et de concrétiser. La LAT n'indique pas, notamment,
à quelles conditions les voies d'accès et les conduites sont adaptées ou
suffisantes (ATF 123 II 350 cons. 5b ;Jomini, Commentaire LAT, 1999 ; ad
art. 19, no 10). L'équipement est une notion de droit fédéral qui a la même
portée tant à l'article 19 LAT qu'à l'article 24 LPE et à l'article 4 de la loi
fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la
propriété de logement (ATF 117 Ib 308 cons. 4a). La loi n'impose pas de voies
d'accès idéales ; il faut et il suffit que, par sa construction et son
aménagement, une route puisse accueillir tout le trafic de la zone qu'elle
dessert, une fois celle-ci entièrement construite selon les règles du plan
d'affectation, qu'elle n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques
auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs et que l'accès des
services de secours soit garanti (RVJ 2004, p. 65 ;Jomini, op. cit., ad
art. 19, nos 19, 20). Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les
conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou
les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les
prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant
lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente,
visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et
cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation
devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue. Les
infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire
offertes par le plan de zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré
comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan
d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut
être absorbé par le réseau routier. Il en va de même si l'accroissement du
trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage
(arrêt du TF du 14.04.2011 [1C_482/2010] cons. 6.1 et les réf. cit.). Par
ailleurs, l'aptitude d'une voie d'accès à assurer la desserte d'une parcelle
n'exige pas que soient garanties des possibilités de croisement sur toute sa
longueur, il suffit que ces possibilités soient suffisantes pour assurer la
sécurité des usagers. C'est en particulier le cas lorsque la visibilité permet
à un conducteur attentif et respectueux des règles usuelles de circulation de
constater la présence d'un autre usager suffisamment tôt pour s'arrêter,
éventuellement reculer, et le laisser passer, voire s'il devait se révéler
nécessaire de procéder à de relativement longues manuvres en marche arrière (arrêt
du TF du 01.07.2025 [1C_20/2025] cons. 3.1 et les réf. cit.).

b) Ces différents principes sont repris dans la législation cantonale.
L'article 109 LCAT oblige la commune à équiper la zone d'urbanisation,
notamment en voies d'accès (al. 1) et subordonne la construction de tout
bâtiment à la réalisation de ces équipements (al. 3). L'article 69 RELCAT
précise que les voies d'accès doivent tenir compte, notamment, de la sécurité
de tous les usagers. Enfin, l'article 9 LConstr. rappelle que compte tenu de
l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique
doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière,
ainsi que l'intervention des services publics. Les autorités communales et
cantonales peuvent également se fonder sur les normes édictées en la matière
par l'Union des professionnels suisses de la route (normes VSS), étant précisé
que ces normes, non contraignantes, doivent être appliquées en fonction des
circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, dont
celui de la proportionnalité (arrêt du TF précité [1C_20/2025] cons. 3.1).

c/aa)Larticle 33 al. 3 let. b LAT impose qu'une
autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.L' «autorité de recours» au sens de cette
disposition ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction
administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto
sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un
gouvernement ou un législatif cantonal, peut également satisfaire aux exigences
du droit fédéral (arrêt du TF du 09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les réf.
cit.). Ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la
constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un
contrôle de l'opportunité.Lautorité
doit vérifier que la décision contestée devant elle est juste et adéquate.Cette disposition est, de manière autonome, directement applicable en
procédure cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2020, art. 33
N 9).Toutefois, dans ce cadre, l'autorité cantonale
de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les autorités
inférieures ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à
ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique
qu'en particulier une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ;
l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution
qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc
avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux,
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un
contrôle strict. L'examen de l'opportunité avec la retenue prônée ne diffère
pas véritablement du pouvoir de contrôle de la légalité. En particulier, le
contrôle des intérêts d'ordre supérieur (notamment la violation des art. 1, 3,
15, 15a, 21 et 34 LAT) relève de la violation de la loi et non de l'opportunité
(arrêt du TF du 09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.2, 2.2.4 et les réf. cit.).

c/bb) Ces principes sont typiquement applicables dans le cadre de
l'interprétation et de l'application de la notion d'accès suffisant. Il
appartient ainsi en priorité au Conseil dEtat de statuer avec un plein pouvoir
dexamen, auquel cas la Cour de céans doit se limiter à un examen en fait et en
droit. En loccurrence, il nest pas aisé de déterminer si le Conseil dEtat a
examiné la cause avec un libre pouvoir dexamen. Ce point peut toutefois
demeurer indécis, dès lors que le contrôle de lopportunité se confond ici avec
le contrôle de la légalité.

d) Dans la pratique, il a été jugé qu'un chemin privé en terre battue
de 3,50 mètres conduisant à quatre villas n'était pas suffisant pour desservir
une nouvelle construction de 8 logements, en particulier en raison de sa
configuration (angle droit par rapport à la voie publique) qui exigeait des
manuvres de la part des véhicules lourds des services publics qui s'y
engageaient (RJN 1990, p. 185) ; qu'un chemin d'une longueur de 190 mètres,
d'une largeur de 2,80 mètres au maximum, escarpé et en devers dans un coteau
très raide n'était pas suffisant pour absorber un surcroît de trafic de 14
places de stationnement (RDAF 1992, p. 211) ; qu'une route collectrice d'une
largeur de 4-5 mètres dépourvue de trottoir, sur laquelle 1100 véhicules
passent quotidiennement, n'était pas en mesure d'absorber de façon
satisfaisante le trafic supplémentaire qu'engendrerait le lotissement projeté
de 27 unités d'habitation (RJN 2001, p. 266) ; qu'un chemin d'une longueur de
245 mètres ouvert à l'usage commun, en particulier aux véhicules agricoles et
aux promeneurs, était suffisant pour assurer la desserte d'un quartier
d'habitation d'environ 10000 m2 en cours d'aménagement, en dépit d'une largeur
de 3,30 mètres et d'un revêtement usagé à mesure que les bas-côtés peuvent
servir au croisement (ATF non publié du 30.09.2003 [1P.375/2003]) confirmant
l'arrêt du 12.05.2003 publié à la RVJ 2004, p. 63). A la lumière de cette
casuistique, lAutorité de céans a eu loccasion daffirmer quil nétait pas
arbitraire de retenir quun chemin dune largeur de 3,50 mètres sur une
longueur de 130 mètres, limité à 30 km/h, bordé de murs de vignes, rectiligne,
disposant dune bonne visibilité et de place dévitement à chacune de ses
extrémités était suffisant pour absorber le trafic engendré par un nouveau
lotissement de 8 logements (arrêt du Tribunal administratif du 27.10.2005
[TA.2004.315]).

3.a) Dans le cas despèce, laccès à la
construction envisagée doit se faire par le chemin de la Jonchère (DP 29), qui
dessert quatre immeubles. Le long de ce chemin, le projet prévoit la création
de trois élargissements pour la neige et dun espace de croisement (plan «création
dun espace de croisement auto et des élargissements pour le stockage de la
neige»), ainsi que le réaménagement dune portion de la route, avec
la pose dun revêtement et la reconstruction du caisson routier (plan «route
daccès»). Le Conseil dEtat, après avoir mis en uvre une visite des
lieux, a constaté que la longueur de la desserte était denviron 250 mètres et
que sa largeur variait entre 2,50 et 5 mètres. Ces constatations ne prêtent pas
le flanc à la critique. Dune part, contrairement à ce que soutiennent les
recourants, il importe peu que le tronçon denviron 30 mètres situé le long du
bien-fonds no758 soit pris en compte dans la longueur de la
desserte, dans la mesure où les croisements ny apparaissent pas
problématiques. Le point de savoir si la longueur du chemin est denviron 250
ou 280 mètres nest donc pas déterminant pour juger du caractère suffisant de
laccès. Dautre part, cest à raison que le Conseil dEtat a rappelé dans ses
observations sur le recours que lélément pertinent pour apprécier la largeur
de la route nétait pas la limite de propriété, mais le chemin existant. En
effet, dès lors quunmodus vivendis'est instauré selon lequel le
propriétaire de la parcelle no1664 tolère que le chemin daccès,
emprunté par les riverains du quartier depuis de nombreuses années, empiète sur
son fonds privé, il ne serait pas admissible qu'une telle tolérance ne
s'adresse plus que de manière différenciée aux seuls habitants actuels du
quartier et non pas à des nouveaux venus (cf. notamment arrêts du TF du
01.07.2025 [1C_20/2025] cons. 3.2 et 3.3 et du 16.01.2018 [1C_225/2017] cons.
4.2). Qui plus est, le propriétaire du bien-fonds no1664 a donné
son accord à la réalisation des places délargissement et de croisement sur sa
propriété. Le Conseil dEtat a encore relevé à juste titre que le seul endroit
où le chemin présente actuellement une largeur réduite (2,30 m) se situe à
lemplacement du futur espace de croisement. Cette mesure ne sera donc plus
valable après les travaux. Sagissant enfin de la visibilité, il faut constater
que le chemin de la Jonchère comporte un léger virage, lequel se trouve non pas
à la hauteur de la limite entre les biens-fonds nos1335 et 964,
mais plutôt à lextrémité du bâtiment des recourants. Lélargissement prévu
quelques mètres en amont est précisément destiné à faciliter les croisements de
véhicules. Pour le reste, le chemin jouit dun tracé rectiligne et dune bonne
visibilité, comme la retenu lautorité précédente. Le grief tiré dune
constatation inexacte des faits doit donc être rejeté.

b) Selon les pièces du dossier, le nouvel immeuble devra desservir
quatre logements et six places de parc supplémentaires. Dans son préavis
positif, le Service des ponts et chaussées (ci-après :
SPCH)a constaté que« le trafic généré par le
projet contribue de manière négligeable à laugmentation des charges de trafic
sur le réseau routier et ne péjore aucunement les conditions de sécurité et de
visibilité existantes. Les conditions de la norme VSS 40 273a«Carrefours
- conditions de visibilité dans les carrefours à niveau » sont pleinement
respectées». Cela été confirmé lors de la visite des lieux, le
représentant du SPCH ayant en outre déclaré que les distances de visibilité
étaient assurées (ch. 4). Sur cette base, lautorité communale puis le Conseil
dEtat ont retenu que laccès était suffisant. Il sied à cet égard de rappeler
que l'avis d'une autorité spécialisée constitue un rapport officiel et dès lors
un moyen de preuve et l'autorité de recours doit toujours faire preuve d'une
grande retenue, soit ne s'écarte pas sans nécessité de l'analyse d'une autorité
spécialisée (cf. notammentBovay, Procédure administrative, 2015, p. 189
; arrêt du TF du 24.03.2011 [1C_321/2010] cons. 8.2). La validité des
constatations du SPCH n'est remise en cause par aucun élément concret et
pertinent. Dailleurs, les recourants ne défendent pas que le chemin ne
pourrait pas absorber la hausse du trafic résultant du projet litigieux,
puisquils se contentent daffirmer que les normes VSS 640 045 et 640 050 ne
sont pas respectées sur toute la longueur du chemin. Or, le Conseil dEtat a
reconnu que le chemin daccès nétait pas conforme aux normes VSS précitées à
certains endroits, ce qui nétait pas suffisant pour qualifier laccès dinsuffisant.
Il nest en effet pas question ici de la création d'un nouvel accès, qui
devrait remplir les exigences techniques en matière d'accès édictées avant sa
réalisation. Il s'agit de déterminer si un accès existant, qui dessert déjà des
habitations, est suffisant pour absorber le trafic généré par la nouvelle
construction projetée. Tel est le cas selon le SPCH. Au demeurant, cette
impasse nest pas destinée à accueillir un trafic intense, puisquelle est
essentiellement empruntée par des riverains qui connaissent la configuration du
site et doivent potentiellement déjà effectuer différentes manuvres de
croisements tout en respectant la priorité des piétons. Alors que la
problématique des croisements est antérieure au projet, rien n'indique que cette
voie daccès aurait par le passé conduit à des accidents, ni que la modeste
augmentation du trafic escomptée accroîtrait ce risque et aboutirait à un
danger excessif, étant rappelé que la création dune place dévitement devrait
améliorer la situation.

c) La même conclusion simpose en lien avec la stabilité du chemin et
du talus. A cet égard, les tiers intéressés se sont engagés à demander une
étude sur la stabilité actuelle du talus (même si aucune base légale nexige la
mise en uvre et la production dune telle étude dans le cadre dun permis de
construire). La note technique établie par la sociétéD.________ SA le21 août 2024 conclut que «Par condition de circulation
normale, le trafic ninfluence pas la stabilité du talus de la parcelle 1335.
La circulation exceptionnelle dun poids lourd peut entraîner une surcharge
temporaire qui baisserait temporairement la sécurité. Mais la sécurité du talus
est suffisante pour absorber cette surcharge sans quelle génère dinstabilités».
Il ny a pas lieu de penser que la stabilité du terrain ne sera plus garantie
après la réalisation de limmeuble litigieux. Au contraire, puisquune portion
de la route sera réaménagée et que le caisson sera restructuré afin de garantir
le passage des 18 tonnes (cf. plan de la route daccès), ce qui a été préavisé
favorablement par lECAP. Enfin, le but de la procédure d'autorisation de
construire consiste uniquement à vérifier la conformité du projet aux
dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des
constructions. Les éventuels dégâts ou nuisances (purement hypothétiques)
résultant du chantier ressortissent au droit privé etnont pas à être
examinés dans le cadre de la procédure de permis de construire.

d) Dans le même sens, rien ne suggère que lintervention des services
de secours jusquà la parcelle n° 758 ne sera plus assurée avec la nouvelle
construction litigieuse, les différents secteurs de lECAP ayant préavisé
favorablement le projet. Aussi, tant qu'il n'est pas démontré ni même rendu
vraisemblable qu'un véhicule de lutte contre les incendies ne pourrait pas
circuler sur le chemin en cause, il n'y a pas lieu de tenir l'accès pour
insuffisant au motif qu'il ne répondrait pas aux exigences techniques entrées
en vigueur bien après sa création (arrêt du TF du 24.08.2022 [1C_322/2021]
cons. 3.2.2). En loccurrence, le chemin de la Jonchère dessert plusieurs
bâtiments depuis des décennies et le projet aura un impact limité sur son
fonctionnement. Eu égard aux conditions posées par lECAP (réalisation de
laccès de manière à supporter le passage et le stationnement dun véhicule
dau moins 18 T ; déneigement assuré) et à la création de trois espaces de
stockage pour la neige, il faut retenir que laccès des services de secours
sera facilité.

e) Vu ce qui précède, cest à juste titre que les autorités inférieures
ont écarté le grief tiré dune violation de larticle 19 LAT et ont confirmé
que laccès était suffisant au sens de cette disposition.

4.Le dossier tel que constitué et la consultation du SITN
permettant à la Cour de céans de statuer, il n'y a pas lieu de donner suite aux
réquisitions de preuve des recourants, tendant à la mise en uvre dune visite
des lieux et dune expertise de stabilité.

5.Il sensuit que le recours doit être rejeté et les décisions
des autorités précédentes confirmées. Vu lissue du litige, les frais de la
procédure doivent être mis à la charge des recourants qui succombent (art. 68
al. 1 LPA). Ces derniers nont pas droit à une allocation de dépens (art. 72
al. 1 LPA a contrario).Les tiers intéressés, qui ne prétendent
pas avoir engagé des frais pour la défense de leur cause, ne peuvent prétendre
à des dépens.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours.

2.Met à la charge des recourants les frais et débours de la procédure par
2'750 francs, montant compensé par leur avance.

3.Nalloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 avril
2026