lu_gerichte · V 91 52 · 1991-04-30 · de
Planungs- und Baurecht
Planungs- und Baurecht

§ 152 VRG; § 70 PBG, § 36 Abs. 1, § 87 Abs. 1 Iit. a kEntG. Bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Beschwerdeentscheide des Regierungsrates im Zusammenhang mit der Genehmigung von Bebauungsplänen hat das Verwaltungsgericht nur beschränkte Prüfungsbefugnis, auch wenn mit der Genehmigung das Enteignungsrecht erteilt wird.
Wird mit der Genehmigung das Enteignungsrecht erteilt, hat der Regierungsrat grundsätzlich auch über dessen Umfang zu entscheiden. Dabei sind auch die verfassungsmässigen Anforderungen an eine Enteignung zu prüfen.
Der Enteigner hat die Verfahrenskosten zu tragen, selbst wenn der zu Enteignende in der Sache unterliegt.

A. - Mit Entscheid vom 30. April 1991 genehmigte der Regierungsrat den Bebauungsplan B 126 Altstadt/Hochwacht, Stadt Luzern; gleichzeitig beurteilte er die gegen den Bebauungsplan eingereichten Einsprachen, wobei er die Einsprache von X abwies.
B. - Herr und Frau X reichten am 28. Mai 1991 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragen u.a., auf die Schaffung eines öffentlichen Fussweges an der Ostseite des Grundstückes B sei zu verzichten.
Das Gericht hat die Beschwerde abgewiesen, die Beschwerdeführer aber teilweise von den Kosten befreit und ihnen eine reduzierte Parteientschädigung zugesprochen.
Aus den Erwägungen:
2. - Es stellt sich im weitern die Frage, wie weit die Befugnis zur Überprüfung von Bebauungsplänen durch das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz reicht.
a) Grundsätzlich hat das Verwaltungsgericht nur beschränkte Überprüfungsbefugnis im Sinne der §§ 152-155 VRG, d.h. es kann insbesondere die Ermessenshandhabung der Verwaltung nur auf das Vorliegen qualifizierter Ermessensfehler der Überschreitung und des Missbrauchs des Ermessens überprüfen. Nur soweit das Verwaltungsrechtspflegegesetz oder andere Erlasse es vorsehen, hat es unbeschränkte Überprüfungsbefugnis, d.h. kann es auch die Handhabung des Ermessens voll überprüfen (§§ 156 und 152 VRG). Auch das PBG sieht für Fälle der vorliegenden Art keine unbeschränkte Überprüfungsbefugnis vor. Folglich kommt dem Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung des kantonalen Rechts nur die beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Die Einschränkung der Kognition ist im übrigen sachlich gerechtfertigt, erfordern doch insbesondere Planungsentscheide politische Vorentscheide, deren Überprüfung durch ein Gericht sich nur schwerlich eignen; hinzu kommt, dass es auch unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung nicht ganz unproblematisch erscheint, politische Entscheide des Gesetzgebers durch eine gerichtliche Instanz überprüfen zu lassen.
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d) Eine Ausdehnung der Kognition ist - nach dem heutigen Stand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - auch nicht erforderlich wenn und soweit mit der Genehmigung des Bebauungsplanes das Enteignungsrecht verbunden ist. Das Bundesgericht hat zwar wiederholt festgestellt, dass ein von einer Enteignung betroffener Bürger verlangen kann, dass nicht nur über das Mass der Entschädigung, sondern auch über die Frage, ob eine Enteignung gerechtfertigt ist, ein Richter urteilt, welcher den Anforderungen des Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) genügt (BGE 116 Ib 56, 115 Ia 189 ff. mit Hinweisen). Die unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallenden Verfahren müssen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zumindest letztinstanzlich von einem ordentlichen Gericht mit umfassender Rechtsprechungsbefugnis beurteilt werden können, das befugt ist, den Streitfall sowohl hinsichtlich der Tat - als auch der Rechtsfragen gerichtlich zu lösen (Thürer, EMRK und Schweizeriches Verwaltungsverfahren, in: ZBl 87/1986 S. 262). Das Bundesgericht hat in BGE 115 Ia 189 ff. die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich auch für einen Enteignungsfall als genügend erachtet und insbesondere festgestellt, dass aufgrund der EMRK eine Ermessenskontrolle im gerichtlichen Verfahren nicht gefordert sei.
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6. - Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer, dass der Regierungsrat einen vom Stadtrat beantragten, auf der Ostseite des beschwerdeführerischen Grundstückes zu erstellenden öffentlichen Fussweg genehmigt habe. Ein öffentliches Interesse am strittigen Fussweg bestehe nicht. Der Eingriff sei auch unverhältnismässig und erfordere grosse finanzielle Aufwendungen des Staates für die Instandhaltung des Weges und die Kosten der Enteignung. Dabei werde ausser acht gelassen, dass vier weitere Möglichkeiten bestünden, um auf die Aussichtskuppe zu gelangen (vgl. die detaillierte Aufstellung der Varianten in der Beschwerdeschrift). Es sei festzuhalten, dass die Aussichtskuppe auf attraktive und ebenbürtige Weise ohne weitere finanzielle Aufwendungen erschlossen werden könne. Der Regierungsrat habe jedoch diese Varianten nicht geprüft und somit noch einmal den Grundsatz der Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt.
Das Baudepartement hält dazu fest, die Ausgestaltung des Fussweges sei nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Sofern bauliche Massnahmen notwendig würden, seien diese im Rahmen eines Wegprojektes festzulegen. Somit sei auch die heutige Breite des Weges nicht massgebend. Die von den Beschwerdeführern aufgeführten Alternativen seien nicht ebenbürtig.
a) Im angefochtenen Entscheid wird die Frage des Enteignungsrechts nicht ausdrücklich behandelt. Dieser Mangel ist zu beanstanden. Im Interesse der Rechtssicherheit sollte in einem Genehmigungsentscheid klargestellt werden, wofür und wieweit mit der Genehmigung das Enteignungsrecht erteilt wird. Damit könnten auch die erforderlichen Voraussetzungen klar und unmissverständlich dargestellt werden. Dieser Mangel führt aber nicht zu einer Rückweisung. Die Vorinstanz hat sich, wie noch darzulegen sein wird, in genügender Weise mit den erforderlichen Voraussetzungen auseinandergesetzt, so dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs verneint werden kann.
b) Es ist unbestritten und im angefochtenen Entscheid dargelegt, dass für die Genehmigung des Bebauungsplanes grundsätzlich das am 1. Januar 1990 in Kraft getretene PBG zur Anwendung gelangt; § 70 dieses Gesetzes regelt die Rechtswirkungen und hält in Abs. 1 fest, dass mit der Genehmigung die Gemeinwesen das Recht zur Enteignung der gemäss § 66 PBG für bestimmte öffentliche Zwecke ausgeschiedenen Flächen erhalten. Der strittige Fussweg ist in einer Breite von ca. 2 m entlang der östlichen Parzellengrenze des Grundstücks B auf dem Grundstück der Beschwerdeführer - als öffentlicher Fussweg ausgeschieden. Es handelt sich dabei zweifellos um ein «für öffentliche Bauten und Anlagen erforderliches Gebiet» im Sinne von § 66 lit. d PBG. Damit steht fest, dass die Stadt mit der Genehmigung für diese Fläche das Enteignungsrecht erhalten hat. Eine analoge Rechtsfolge ist zudem auch im Weggesetz für die Genehmigung des Wegplanes vorgesehen (vgl. § 5 Abs. 7 in Verbindung mit Abs. 3 des Weggesetzes [WegG]).
c) Der Regierungsrat hat bei der Erteilung des Enteignungsrechts grundsätzlich auch über dessen Umfang zu entscheiden (§ 36 Abs. 1 kEntG). Dementsprechend sind mit dem Enteignungsgesuch detaillierte Unterlagen über Zweck, Art, Umfang und Lage des Werkes, für das die Enteignung verlangt wird, einzureichen und ist ein Enteignungsplan beizulegen, aus dem hervorgeht, welche Grundstücke in welcher Weise vom Enteigner beansprucht werden. Diese detaillierten Grundlagen sind bei der Ausscheidung einer öffentlichen Zone im Rahmen einer Nutzungsplanung in der Regel nicht vorhanden. Die zitierte Sondervorsehrift des PBG über die Erteilung des Enteignungsrechts setzt daher den erwähnten Detaillierungsgrad auch nicht voraus (§ 37 Abs. 2 kEntG; vgl. dazu Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf eines Enteignungsgesetzes vom 20. Juni 1969, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1969, S. 398; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bern 1987, N 10 zu Art. 128/129). Wieweit bei einer späteren Ausübung des Enteignungsrechts eine Detaillierung verlangt und Einwände der Verhältnismässigkeit erneut vorgebracht werden können, kann hier offen gelassen werden (dazu: Zaugg, a.a.O., N 7a und N 10 zu Art. 128/129).
Soweit mit der Genehmigung das Enteignungsrecht erteilt wird, sind in diesem Genehmigungsverfahren die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Enteignung zu prüfen. Sie zählen zu den für die Genehmigung wesentlichen Fragen (BGE 114 Ia 114 ff., insbesondere Erw. 4cb). Voraussetzung der Genehmigung sind insbesondere eine gesetzliche Grundlage, ein öffentliches Interesse und, soweit dies aufgrund der Plangrundlagen bereits beurteilt werden kann, die Verhältnismässigkeit des Eingriffs.
7. - Dass die Errichtung öffentlicher Fusswege sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen kann, wird von den Beschwerdeführern nicht ausdrücklich bestritten und ist auch offensichtlich. Gemäss Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege (FWG, SR 704) sorgen die Kantone dafür, dass bestehende und vorgesehene Fuss- und Wanderwegnetze in Plänen festgehalten und diese periodisch überprüft und nötigenfalls angepasst werden. Fusswegnetze sind nach Art. 2 FWG Verkehrsverbindungen für die Fussgänger und liegen in der Regel im Siedlungsgebiet (Abs. 1). Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Fusswege, Fussgängerzonen, Wohnstrassen und ähnliche Anlagen. Trottoirs und Fussgängerstreifen können als Verbindungsstücke dienen (Abs. 2). Die Fusswegnetze erschliessen und verbinden insbesondere Wohngebiete, Arbeitsplätze, Kindergärten und Schulen, Haltestellen des öffentlichen Verkehrs, öffentliche Einrichtungen, Erholungsanlagen sowie Einkaufsläden (Abs. 3). Das kantonale Recht sieht vor, dass die Gemeinden sowohl einen kommunalen Richtplan für das Fusswegnetz im Sinne von Art. 2 FWG erlassen (§ 1 Abs. 1 WegG) wie auch gestützt darauf Wegpläne für das Fuss- und Wanderwegnetz (§ 5 Abs. 1 WegG). Gemäss § 5 Abs. 2 WegG können die Wegpläne für das gesamte Gemeindegebiet oder auch nur für Teile davon erstellt werden. Statt eines Wegplanes kann auch eine Ausscheidung der erforderlichen Fläche im Rahmen eines Bebauungsplanes erfolgen (§ 66 lit. b und d PBG und § 5 Abs. 3 WegG).
8. - . . . (Ausführungen zum öffentlichen Interesse am vorgesehenen öffentlichen Fussweg.)
9. - Das Enteignungsrecht ist nur zu erteilen, wenn der Eingriff verhältnismässig ist, das heisst, wenn er nicht weiter geht, als es zur Erreichung des öffentlichen Zweckes erforderlich ist. Diese Frage kann bei der Erteilung des Enteignungsrechts im Zusammenhang mit Planungsmassnahmen nur soweit beurteilt werden, als die zu errichtende öffentliche Anlage bereits konkretisiert werden kann. Vorliegend steht im heutigen Zeitpunkt lediglich fest, dass der vorhandene Weg auf dem Grundstück der Beschwerdeführer entlang der östlichen Grundstücksgrenze auf einer Breite von ungefähr 2 m als öffentlicher Fussweg ausgestaltet werden soll. Dass eine öffentliche Fusswegverbindung mit einer weniger einschneidenden Massnahme geschaffen werden könnte, machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht einzusehen.
Damit steht zusammenfassend fest, dass alle für die Erteilung des Enteignungsrechts und die Genehmigung des strittigen öffentlichen Fussweges erforderlichen Voraussetzungen vorhanden waren, beziehungsweise ihre Bestätigung durch die Vorinstanz im Rahmen der beschränkten Prüfungsbefugnis des Gerichts nicht als Ermessensüberschreitung bezeichnet werden kann. Die Beschwerde ist daher in materieller Hinsicht abzuweisen.
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11. - Zusammen mit dem Entscheid in der Sache ist von Amtes wegen auch über die Verfahrens- und Parteikosten zu entscheiden (Bernet, Die Parteientschädigung in der Schweizerischen Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1986, S. 166; Meyer, Festsetzung der Anwalts- und übrigen Parteikosten aus der Sicht des Verwaltungsgerichts, Kapitel 8, in: Luzerner Rechtsseminar 1991, Verfahrenskosten, S. 4, insbesondere mit Hinweis auf LGVE 1990 III Nr. 9). Entsprechend dem Ausgang haben die Beschwerdeführer grundsätzlich die amtlichen Kosten dieses Verfahrens zu tragen (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG). Im vorliegenden Verfahren ist allerdings zu beachten, dass die Einwohnergemeinde Luzern für den öffentlichen Fussweg das Enteignungsrecht beansprucht. Nach § 87 Abs. 1 lit. a EntG trägt, wer das Enteignungsrecht beansprucht, die Kosten des Enteignungsverfahrens. Diese Bestimmung ist, da das EntG nach § 1 unter Vorbehalt des Bundesrechts für alle Enteignungen gilt, auch für die Erteilung des Enteignungsrechts im Rahmen der Genehmigung eines Bebauungsplanes anwendbar. Eine andere Interpretation wäre schon aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht haltbar. Die Einwohnergemeinde hat daher die Kosten im Zusammenhang mit der Beurteilung des Enteignungsrechts für den öffentlichen Fussweg zu übernehmen. Demzufolge hat sie in analoger Anwendung von § 87 Abs. 1 lit. a kEntG die Kosten dieses Verfahrensteils zu tragen, kann doch den Beschwerdeführern diesbezüglich keine mutwillige Prozessführung vorgeworfen werden. Gemessen am gesamten zur Beurteilung gestellten Prozessstoff macht der Aspekt «öffentlicher Fussweg» ungefähr einen Drittel aus. Es rechtfertigt sich daher, den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit (§ 203 VRG) zwei Drittel und der Einwohnergemeinde Luzern einen Drittel der amtlichen Kosten dieses Verfahrens aufzuerlegen.
Nach den gleichen Überlegungen haben die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch einen Anwalt vertretenen Beschwerdeführer Anspruch auf Entschädigung eines Drittels ihrer Parteikosten, die ebenfalls der Einwohnergemeinde Luzern als Enteignerin im Sinne von § 87 Abs. 1 lit. a kEntG auferlegt werden.