lu_gerichte · V 97 65 · 1996-07-17 · de
Planungs- und Baurecht
Planungs- und Baurecht

Art. 24 RPG; §§ 196aff. PBG; § 51 GG. Verfahrenskoordination zwischen einem Baubewilligungsverfahren und einem Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG, wenn ein Gemeinderat als Leitbehörde beschlussunfähig ist (Erw. 2).
Art. 4 BV; § 103 VRG; § 196a PBG; § 49aff. PBV. In koordinationsbedürftigen Verfahren müssen aus verfahrensökonomischen Gründen weitergehende Sachverhaltsabklärungen der involvierten Behörden wie die Durchführung eines Augenscheins ebenfalls verfahrensmässig aufeinander abgestimmt werden (Erw. 3).
Art. 24 RPG; §§ 196aff. PBG; §§ 49aff. PBV. Darstellung des Verfahrensablaufes bei Koordinationsbedarf (Erw. 4).

A ist Eigentümer des Grundstücks Nr. Z, welches ausserhalb der Bauzone in der Landwirtschaftszone liegt. Am 17. Juli 1996 reichte er beim Gemeinderat Y ein Baugesuch ein, um auf dem obgenannten Grundstück einen Maschinenunterstand errichten zu können. Fristgemäss erhoben B und C dagegen Einsprache. Der Gemeinderat Y übermittelte das Baugesuch und die dagegen erhobenen Einsprachen zur Prüfung an das Raumplanungsamt, ohne einen diesbezüglichen Antrag zu stellen. Am 29. Januar 1997 erteilte das Raumplanungsamt für den Neubau eine Ausnahmebewilligung. Da die zwei genannten Einsprecher Mitglieder des Gemeinderates waren und dieser somit beschlussunfähig wurde, überwies der Gemeinderat am 12. Februar 1997 die Baugesuchsakten dem Regierungsstatthalter des Amtes X. Dieser eröffnete am 21. Februar 1997 den Entscheid des Raumplanungsamtes vom 29. Januar 1997, ohne seinerseits das Baugesuch einer baupolizeilichen Prüfung zu unterziehen. Die dagegen eingereichte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht gut und wies die Sache an das Raumplanungsamt zurück, damit dieses im Sinne der Erwägungen verfahre.
Aus den Erwägungen:
2. - a) Ist für die Errichtung einer Baute oder Anlage neben dem Baubewilligungs- ein weiteres Bewilligungsverfahren durchzuführen und besteht zwischen diesen ein enger sachlicher Zusammenhang, so hat die Leitbehörde für die Koordination dieser Verfahren zu sorgen (§ 196a PBG). Die Koordinationspflicht knüpft daher vorab an ein formales Kriterium, wonach neben dem Baubewilligungs- noch ein weiteres Bewilligungsverfahren durchzuführen ist. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt, da für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen das Raumplanungsamt in einem zusätzlichen Verfahren eine Ausnahmebewilligung zu erteilen hat (§ 182 PBG). Das Gesetz verlangt als weiteres Kriterium das Erfordernis eines engen sachlichen Zusammenhanges. Ein solcher ist gegeben, wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen. Überschneidungen können u.a. in den Entscheidungsbefugnissen auftreten (Botschaft zur Teilrevision PBG vom 3. Mai 1994 [B 170], in: Verhandlungen des Grossen Rates, 3/1994 S. 793 mit Hinweis). Der Koordinationsbedarf zwischen Baubewilligungsverfahren und Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG, in welchen Einsprachen zu behandeln sind, ist deshalb aufgrund des Umstandes gegeben, dass die Zuständigkeit zum formellen Entscheid über diese Einsprachen bei der Baubewilligungsbehörde liegt (§ 196 Abs. 1 PBG), materiell jedoch das Raumplanungsamt darüber zu befinden hat (§ 182 Abs. 2 PBG). Deshalb sind die Bestimmungen der Verfahrenskoordination (§§ 196aff. PBG) für den vorliegenden Fall zu berücksichtigen.
b) Als Leitbehörde im Baubewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen gilt der Gemeinderat (§ 182 PBG in Verbindung mit § 196b lit. b PBG). Das Auflage- und Einspracheverfahren gemäss § 193 Abs. 1 PBG ist unbestrittenermassen korrekt durchgeführt worden. Da der Gemeinderat aufgrund des Umstandes, dass zwei seiner drei Mitglieder gegen das Bauvorhaben Einsprache erhoben, beschlussunfähig war, hatte der Regierungsstatthalter des Amtes X dessen Funktion als Leitbehörde zu übernehmen (§ 51 GG). Bereits zu diesem Zeitpunkt wäre der Gemeinderat verpflichtet gewesen, die Sache dem Regierungsstatthalter zu übergeben. Statt dessen überwies der Gemeinderat die Baugesuchsunterlagen dem Raumplanungsamt, ohne einen Antrag zu formulieren. Diese Vorgehensweise widerspricht aber einerseits § 182 Abs. 1 PBG, wonach die Übermittlung des Baugesuchs zwingend mit einem begründeten Antrag zu erfolgen hat. Andererseits hat der Gemeinderat trotz seiner Handlungsunfähigkeit diese Übermittlung des Baugesuchs vorgenommen. Diese formalen Mängel wären im vorliegenden Verfahren an sich korrigierbar. Wie die nachstehenden Erwägungen zeigen werden, enthält der angefochtene Entscheid jedoch weitere formelle Mängel, die im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren nicht behoben werden können.
3. - a) Das Raumplanungsamt hat das Ausnahmebewilligungsverfahren selbständig durchzuführen, soweit nicht koordinationsrechtliche Fragen im Raum stehen. Einsprecher, die wie hier in einem koordinationspflichtigen Verfahren Einwendungen im Zusammenhang mit einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG vorbringen, sind von einem späteren Entscheid des Raumplanungsamtes betroffen (§ 17 VRG). Sie sind deshalb als Partei mit den entsprechenden Parteirechten zu behandeln (§§ 46ff. VRG). Demnach hat sich das Raumplanungsamt mit ihren sachbezüglichen Einwänden auseinanderzusetzen. Dies ergibt sich aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV; vgl. dazu Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N 1306ff.). Als Partei haben sie ferner das Recht, an Beweismassnahmen wie der Durchführung eines Augenscheines teilzunehmen und sich zum Protokoll eines solchen zu äussern (vgl. § 103 Abs. 1 VRG; BGE 116 Ia 97ff. Erw. 3; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1317ff.). Vorliegend hat das Raumplanungsamt am 21. November 1996 einen Augenschein durchgeführt. Dieser fand jedoch in Abwesenheit sowohl des Regierungsstatthalters als Baubewilligungsbehörde als auch der Beschwerdeführer statt. Damit stützt das Raumplanungsamt seinen Entscheid auf die Erkenntnisse eines Augenscheins ab, welcher den verfahrensmässigen Anforderungen von Art. 4 BV und § 103 VRG widerspricht. Gründe für einen Ausschluss der Parteien sind nicht erkennbar (§ 103 Abs. 2 und 3 VRG; BGE 116 Ia 99ff. Erw. 3b). Folglich sind die Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführer verletzt worden (BGE 116 Ia 99ff. Erw. 3b; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1317). Diese Verletzung wiegt um so schwerer, als am Augenschein vom 21. November 1996 Sachverhaltsfeststellungen getroffen worden sind, die von den Einsprechern vorgebracht wurden, wie beispielsweise der Aspekt der Eignung der bestehenden Bauten zu Einstellzwecken. Zur Frage, ob die Grösse des Bauvorhabens aufgrund des Umfanges der landwirtschaftlichen Nutzung sowie den dazu notwendigen Gerätschaften, welche in dem geplanten Maschinenunterstand eingestellt werden sollen, gerechtfertigt ist oder nicht, äusserte sich das Raumplanungsamt in seinem Entscheid nicht. Damit hat das Raumplanungsamt zum einen die verfahrensmässigen Rechte der Parteien verletzt, zum anderen den rechtserheblichen Sachverhalt nicht in genügender Weise abgeklärt. Einer Bewilligung von Neubauten ausserhalb von Bauzonen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG dürfen als zusätzliches Erfordernis zur Standortgebundenheit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Das Raumplanungsamt als Bewilligungsbehörde ist deshalb verpflichtet, eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. Bevor die Interessen bewertet und gegeneinander abgewogen werden können, sind diese zu ermitteln (Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzone, 2. Aufl., Zürich 1991, N 118). Da das Raumplanungsamt sich nicht zu allen materiellen Einwänden der damaligen Einsprecher äusserte, ist zumindest fraglich, ob es seiner Pflicht zur umfassenden Interessenabwägung nachgekommen ist (vgl. dazu Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Zürich 1996, S. 89ff.).
b) Die Durchführung eines Augenscheins in Abwesenheit von Parteien und Leitbehörde verletzt ferner die Koordinationspflicht. In koordinationsbedürftigen Verfahren, welche gleichzeitig durchzuführen sind (§ 196a Abs. 1 lit. a PBG; § 49d Abs. 1 PBV), müssen aus verfahrensökonomischen Gründen weitergehende Sachverhaltsabklärungen der involvierten Behörden wie die Durchführung eines Augenscheins ebenfalls verfahrensmässig aufeinander abgestimmt werden (Hubmann Trächsel, Die Koordination von Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen im Kanton Zürich, Zürich 1995, S. 68). Deshalb hat das Raumplanungsamt, wenn es die Durchführung weiterer Beweismassnahmen als notwendig erachtet, die Leitbehörde zu informieren, damit letztere alle Betroffenen zur Teilnahme auffordern kann. Nur auf diese Weise kann verhindert werden, dass Verfahrensrechte verletzt oder unterschiedliche Sachverhaltsfeststellungen getroffen werden. Solche Beweismassnahmen sind in der Regel von der Leitbehörde durchzuführen oder zumindest hat sie sich daran zu beteiligen.
c) (...)
4. - Aus Gründen der Prozessökonomie wird im folgenden kurz dargestellt, wie das Verfahren für Bauten und Anlagen nach § 182 PBG ablaufen soll, wenn ein Koordinationsbedarf gegeben ist.
a) Mit materiellen Einwänden, die gegen die Erteilung einer Ausnahmebewilligung vorgebracht werden, hat sich das Raumplanungsamt auseinanderzusetzen. Hält es zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zusätzliche Beweismassnahmen für notwendig, ist dies der Baubewilligungsbehörde mitzuteilen, so dass entsprechende Vorkehrungen verfahrensmässig koordiniert und unter Teilnahme aller betroffenen Parteien und Behörden durchgeführt werden können (vgl. oben Erwägung 3b). Anschliessend ist der Entscheid des Raumplanungsamtes der Baubewilligungsbehörde als Leitbehörde zu überweisen.
b) Sofern eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann und keine anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften verletzt sind, hat die Baubewilligungsbehörde die Baubewilligung zu erteilen und die Einsprachen formell abzuweisen. In der Baubewilligung ist auf den Ausnahmebewilligungsentscheid des Raumplanungsamtes und dessen materiellen Erwägungen zu den vorgebrachten Einsprachen hinzuweisen. Damit wird der Forderung einer gleichzeitigen Eröffnung sämtlicher Entscheide Genüge getan (§ 196a Abs. 1 lit. c PBG). Die gleichzeitig eröffneten Entscheide sind mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Gemäss § 196d PBG können diese nur gemeinsam mit dem im Leitverfahren massgeblichen Rechtsmittel angefochten werden. Der kantonale Gesetzgeber wollte damit die Koordination auf der Stufe des Rechtsmittelverfahrens sichergestellt wissen (Botschaft zur Teilrevision PBG vom 3. Mai 1994 [B 170], a.a.O., S. 798). Die gleiche Forderung stellt auch Art. 33 Abs. 4 RPG auf, der am 1. Januar 1997 in Kraft trat (Hubmann Trächsel, a.a.O., S. 166). Diese formelle Koordination ist aufgrund der Verflechtung des Einspracheverfahrens - materielle Beurteilung durch das Raumplanungsamt (§ 182 Abs. 2 lit. a PBG), formeller Entscheid darüber durch die Baubewilligungsbehörde (§ 196 Abs. 1 PBG) - zumindest immer dann erforderlich, wenn das Raumplanungsamt eine Ausnahmebewilligung erteilt und damit den Einwänden der Einsprecher nicht Folge leistet. Von einer gleichzeitigen Eröffnung des Ausnahmebewilligungsentscheides des Raumplanungsamtes und des Baubewilligungsentscheides der Baubehörde kann gemäss § 49b PBV dann abgesehen werden, wenn eine für das Vorhaben unabdingbare Bewilligung wegen offensichtlicher Rechtsverletzung nicht erteilt werden kann. Der Gesetzgeber erachtete das Ausfällen eines vorgezogenen negativen Teilentscheides als zulässig, sofern sämtliche Interessen im Rahmen der übrigen Bewilligungsverfahren Berücksichtigung fanden (Botschaft zur Teilrevision PBG vom 3. Mai 1994 [B 170], a.a.O., S. 795; Heer, a.a.O., S. 89; Hubmann Trächsel, a.a.O., S. 70). Diese Ausnahme greift aber im vorliegenden Fall nicht, da das Raumplanungsamt eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG erteilte und damit ein positiver Teilentscheid vorliegt. Folglich entfällt die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit, von einer gleichzeitigen Eröffnung der Entscheide abzusehen. Indem der Regierungsstatthalter den Entscheid des Raumplanungsamtes gesondert eröffnete, hat er gegen die gesetzlich verankerte formelle Koordinationspflicht verstossen (§ 196a Abs. 1 lit. c PBG).
Zu diesen Ausführungen gilt es aber einen Vorbehalt anzubringen. Wenn die Gemeinde, vertreten durch den Gemeinderat oder - wie vorliegend - durch den Regierungsstatthalter aufgrund von § 51 GG, die Ansicht des Raumplanungsamtes nicht teilt, ist es kaum sinnvoll, sie zu verpflichten, die Baubewilligung zu erteilen. Sie darf sie jedoch nicht einfach verweigern, sondern ist gehalten, die Ausnahmebewilligung anzufechten (Bandli, a.a.O., N 155 mit Hinweisen). Art. 34 Abs. 2 RPG ermächtigt zu einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf Bundesebene, soweit Art. 34 Abs. 1 RPG sie sachlich zulässt. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG und Art. 98a Abs. 3 OG ist auf kantonaler Ebene die gleiche Beschwerdelegitimation zu gewährleisten, so dass vorliegend Art. 34 Abs. 2 RPG zu beachten ist. Die überwiegende Literatur erblickt darin eine Befreiung der Kantone und Gemeinden vom Nachweis, wie Private berührt zu sein, ohne ihnen jedoch umgekehrt ein abstraktes Beschwerderecht einzuräumen (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 451 mit weiteren Hinweisen; Bandli, a.a.O., N 180; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Art. 34 N 22 mit weiteren Hinweisen). Wird entgegen dem Willen einer Gemeinde vom Raumplanungsamt eine Ausnahmebewilligung erteilt, sind regelmässig kommunale Planungsinteressen involviert, zu deren Wahrung sie zuständig ist (vgl. Bandli, a.a.O., N 180). Eine Legitimation zur Verhinderung von unerwünschten Bauwerken kann der Gemeinde daher sicherlich nicht abgesprochen werden (Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 451 mit Hinweisen). Die Beschwerdemöglichkeit einer Gemeinde ist hingegen dann zu verneinen, wenn sie stellvertretend für den Bauherrn eine Ausnahmebewilligung erlangen möchte (Bandli, a.a.O., N 180; Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 451).
Will eine Gemeinde, handelnd durch den Gemeinderat, den positiven Ausnahmebewilligungsentscheid anfechten, so macht es, wie erwähnt, keinen Sinn, sie zu verpflichten, die Baubewilligung trotzdem zu erteilen. Damit würde der Gemeinderat als Baubewilligungs- und Leitbehörde gezwungen, seinen eigenen Leitentscheid zusammen mit dem Ausnahmebewilligungsentscheid anzufechten. Bei dieser Konstellation kann es der Baubewilligungsbehörde nicht verwehrt werden, den Ausnahmebewilligungsentscheid des Raumplanungsamtes vorweg zu eröffnen und ihn gleichzeitig anzufechten. Die vorliegend zu beurteilende Situation präsentiert sich jedoch anders. Der Regierungsstatthalter als Vertreter der Gemeinde bei Handlungsunfähigkeit des Gemeinderates (§ 51 GG) hat den Ausnahmebewilligungsentscheid des Raumplanungsamtes nicht angefochten. Hätte er das Bauvorhaben verhindern wollen, wäre er gehalten gewesen, selbst Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Indem er dies nicht getan hat, war er verpflichtet, eine baupolizeiliche Prüfung des Baugesuches vorzunehmen, über die Baubewilligung und die dagegen erhobenen Einsprachen zu befinden sowie die Entscheide der verschiedenen Verfahren gleichzeitig zu eröffnen.