lu_gerichte · V 99 260 · 1999-11-18 · de
Raumplanung
Raumplanung

Art. 21 Abs. 1 und 2 RPG; § 22 Abs. 2 PBG. Zuständigkeit des Gemeinderates zur Prüfung der Voraussetzungen für eine Zonenplanrevision. Vorgehensweise des Gemeinderates, falls ein Privater - konkret ein Nachbar - ein Gesuch um eine Zonenplanänderung einreicht.

Aus den Erwägungen:
2. - Gegenstand der Anfechtung vor Verwaltungsgericht ist ein Entscheid des Gemeinderates, mit welchem dieser ein Gesuch der Beschwerdeführer um eine Revision der Zonenzuordnung des benachbarten Grundstückes abwies. Die angefochtene Verfügung spricht sich über die sachliche Zuständigkeit des Gemeinderates, einen entsprechenden Beschluss zu fällen, nicht aus. Auch in der Vernehmlassung vom 18. November 1999 stellte der Gemeinderat dazu keine Überlegungen an, sondern beschränkte sich darauf darzulegen, weshalb er dem Anliegen der Beschwerdeführer nicht gefolgt war. Zunächst stellt sich die Frage, ob der Gemeinderat überhaupt kompetent war, hierüber Beschluss zu fassen.
Zur Hauptsache gehören Akte des Planungsrechts zum Aufgabenbereich der Kantone. Darin drückt sich die kantonale «Generalkompetenz» im Bereich der Raumplanung aus (Art. 75 Abs. 1 BV). In diesem Sinne unterliegen Verfügungen und Pläne grundsätzlich dem kantonalen Verfahrensrecht (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 408). Im luzernischen Recht ist das Ortsplanungsverfahren in den §§ 61-64 PBG geregelt. Danach ist es insbesondere Aufgabe des kommunalen Planungsträgers über eine umstrittene Zonenzuordnung Beschluss zu fassen (dazu: LGVE 1997 II Nr. 7 Erw. 3 mit Hinweisen). Vor dem Hintergrund der zitierten Rechtsprechung stellt sich hier insbesondere die Frage, ob auch ein Beschluss über eine Einleitung einer Ortsplanungsrevision gleichfalls vom kommunalen Planungsträger - hier der Gemeindeversammlung - gefasst werden müsste. Regelungen über die Zuständigkeitsordnung der Gemeinde bzw. der Gemeindeorgane finden sich vorab im Gemeindegesetz vom 9. Oktober 1962 (GG; SRL Nr. 150). Eine Liste von Befugnissen der Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde ist in § 2 GG niedergelegt. Eine Materie der vorliegenden Art ist in dieser Aufzählung nicht enthalten. Folglich drängt es sich auf, eine entsprechende Kompetenz bei den «Gemeindebehörden» zu vermuten. In diesem Zusammenhang ist auf § 47 Abs. 3 GG hinzuweisen. Nach dieser zentralen Kompetenzregelung ist der Gemeinderat für alle Aufgaben der Gemeinde zuständig, die keinem anderen Organ übertragen sind. Alsdann liegt es nach Massgabe von § 22 Abs. 2 PBG im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Einleitung einer Anpassung der Ortsplanung gegeben sind oder nicht. Denn dieser Akt der Planung stellt im Hinblick auf eine mögliche Ortsplanungsrevision bloss eine Vorbereitungshandlung dar, die typischerweise dem Aufgabenbereich der kommunalen Exekutive zuzurechnen ist (vgl. Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Diss. Freiburg 1993, Sarnen 1994, S. 13). Anzumerken ist, dass gegebenenfalls ein einzelner Stimmbürger über das Initiativrecht die Einleitung einer Ortsplanungsrevision zu erzwingen vermag. Denkbar ist ferner, dass ein einzelner gegebenenfalls über den Weg eines geeigneten Baugesuches die faktische Revision eines überholten Planes provoziert (dazu: Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 91). Ein entsprechendes Bauvorhaben steht im vorliegenden Verfahren nicht zur Debatte, weshalb sich Weiterungen dazu erübrigen. Nach dem Gesagten steht fest, dass der Gemeinderat zum Erlass einer Verfügung der umstrittenen Art zuständig ist.
3. - Der Nutzungsplan ist der Raumplan, durch welchen Zweck, Ort und Mass der Bodennutzung für ein bestimmtes Gebiet allgemeinverbindlich festgelegt werden (vgl. Art. 14 Abs. 1 RPG). Er lokalisiert den örtlichen Geltungsbereich der verschiedenen Nutzungsvorschriften der Bau- und Zonenordnungen. Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). Im Gegensatz zu den Richtplänen legen sie aufgrund ihrer Parzellenschärfe für jedes Grundstück die zulässige Bodennutzung unmittelbar fest (§ 15 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 PBG; ferner statt vieler: Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 299). Daraus ergibt sich, dass in den von ihnen erfassten Gebieten nur nach diesen Plänen gebaut werden darf. Nutzungspläne geniessen eine erhöhte Rechtsbeständigkeit und Rechtssicherheit. Der Vertrauensschutz des Bauherrn und der betroffenen Grundeigentümer erhält dadurch ein besonderes Gewicht (vgl. dazu: Gilgen, Kommunale Raumplanung in der Schweiz, Zürich 1999, S. 411). Der Grundeigentümer kann sich auf das Gebot der Rechtssicherheit berufen, welches verlangt, dass Pläne eine gewisse Beständigkeit aufweisen. Anderseits sind jedoch Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen (BGE 121 I 247, 114 Ia 33). So dürfen denn auch Nutzungspläne nur aus wichtigen Gründen, namentlich bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG und § 22 Abs. 1 PBG), angepasst oder aufgehoben werden. Zu den Verhältnissen, die Anlass zu einer Anpassung geben können, gehören nicht nur tatsächliche Umstände, sondern auch Änderungen der Rechtslage (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N 7 zu Art. 21 RPG; ferner Urteil A. vom 15.7.1999 mit weiteren Hinweisen). Eine erhebliche Veränderung dieser Verhältnisse liegt insbesondere dann vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung oder der Genehmigung des Plans massgeblich gewesen wären (EJPD/BRP, Erläuterungen, a.a.O., N 8 zu Art. 21 RPG; Christen, Beständigkeit von Nutzungsplänen, in: SJZ 90 [1994] S. 229; zum Ganzen: Kuttler, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, in: Festschrift Häfelin, Zürich 1989, S. 485 ff.). Im Übrigen darf umso mehr mit dem Bestand des Plans gerechnet werden und müssen die Gründe für seine Änderung umso gewichtiger sein, je neuer er ist (BGE 113 Ia 455 Erw. 5b; vgl. zum Ganzen: LGVE 1985 III Nr. 34; Christen, a.a.O., S. 228 ff., sowie Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 74 B XIIc, und Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 78). Gemäss diesen Grundsätzen ist für eine Änderung eines Nutzungsplanes somit zweierlei vorauszusetzen, nämlich dass sich die Verhältnisse seit Planerlass erheblich geändert haben und dass das darin begründete öffentliche Interesse, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen, die gegenläufigen öffentlichen und privaten Erhaltungsinteressen überwiegt (vgl. Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 89f.; zum Ganzen: LGVE 1998 II Nr. 5).
4. - Die Vorinstanz verneint die Voraussetzungen für eine Ortsplanungsrevision. Die Beschwerdeführer stehen auf dem gegenteiligen Standpunkt.
a) Die Gerichtspraxis anerkennt, dass Eigentümer einer Parzelle bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse eine Überprüfung der Planfestsetzung der eigenen Parzelle beantragen dürfen (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG; BGE 114 Ia 337 Erw. 1). Wird ferner ein Nutzungsplan einer Totalrevision unterzogen, so darf ein Grundeigentümer verlangen, dass die sein Grundstück betreffenden Anordnungen überprüft und nötigenfalls materiell geändert werden, auch wenn das Gemeinwesen sie unverändert weiter gelten lassen will (BGE 115 Ia 85). Die Beschwerdeführer machen mit Recht nicht geltend, dass die Gemeindebehörden von sich aus Anstalten im Hinblick auf eine Ortsplanungsrevision treffen. Anhaltspunkte dafür sind auch den Akten nicht zu entnehmen, dies umso weniger, als die letzte Ortsplanungsrevision von der Gemeindeversammlung vor noch nicht 7 Jahren beschlossen und vom Regierungsrat erst vor 5 Jahren genehmigt worden war.
b) Unter bestimmten Voraussetzungen kann ein Grundeigentümer unter Berufung auf die Eigentumsgarantie eine Änderung der Nutzungsplanung mit Bezug auf ein benachbartes, nicht ihm gehörendes Grundstück verlangen (Haller/Karlen, a.a.O., Rz. 439 mit Hinweis auf BGE 120 Ia 233 = Pra 85 [1996] Nr. 7). Die für jene Grundstücke geltende Ordnung mag je nach ihrem Inhalt Nutzungsbeschränkungen für benachbarte Grundstücke nach sich ziehen. Es kann in diesem Zusammenhang an die Rechtsprechung zur Legitimation des Nachbarn zur Anfechtung eines Planes, dessen Perimeter sein Grundstück nicht erfasst, erinnert werden (BGE 119 Ia 365 Erw. 1b = Fall Retschwil). In einer solchen Situation sind aber, wie erwähnt, grundsätzlich sowohl das Gemeinwesen als auch der Nachbar des Gesuchstellers an der Beständigkeit und Verwirklichung des Plans in besonderer Weise stark interessiert, so dass es diesfalls in der Regel noch schwieriger wird, die Gültigkeitsvermutung einer bestehenden Planung umzustossen. Wenn ein Privater jedoch nachweist, dass die verschiedenen öffentlichen Interessen, die bei Erlass der kritisierten planerischen Massnahmen eine Rolle gespielt haben, gegenüber seinen Interessen als Grundeigentümer nicht mehr zu überwiegen vermögen, kann er nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG ein Recht auf Überprüfung des gültigen Nutzungsplanes beanspruchen. Keinen Anspruch vermittelt das Bundesrecht hingegen demjenigen, der lediglich ein allgemeines Interesse an der Ergreifung raumplanerischer Massnahmen entsprechend der Weiterentwicklung der Verhältnisse geltend macht oder andere Gründe vorbringt, die keinen unmittelbaren Bezug zur Nutzung seines Grundeigentums aufweisen (BGE 120 Ia 233 Erw. 2d = Pra 85 [1996] Nr. 7, S. 18/19).