lu_gerichte · V 12 82 V 12 224 · 2009-03-19 · de
Bau- und Planungsrecht
Bau- und Planungsrecht

Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 22 RPG, Art. 19 TVA, Art. 8 Abs. 1 VeVA, § 25 und 27 EGUSG, § 46 VRG. Verletzung des rechtlichen Gehörs mangels vorgängiger Anhörung, trotz früherer Androhung von Massnahmen (E. 4). Aus der Sachbezogenheit einer Baubewilligung folgt, dass mit dem Übergang des Eigentums bzw. des Besitzes an einem Grundstück auch das Recht übertragen wird, die entsprechende bewilligte Nutzung fortzuführen (E. 5.2.2). Auslegung einer Baubewilligung (E. 5.2.3). Die Übertragung oder Neuerteilung einer teils sachbezogenen, teils personenbezogenen Bewilligung bedarf der vorgängigen Kontrolle durch die zuständige Behörde (E. 5.2.5). Sofern durch Gesetz oder allenfalls Verordnung nicht anders geregelt, ist für den Entzug einer Bewilligung insbesondere zu prüfen, ob die Voraussetzungen für deren Erteilung weggefallen sind (E. 5.3).

Sachverhalt
A.
Die A GmbH mit Sitz in Z bezweckt unter anderem die Entsorgung von und den Handel mit Motorfahrzeugen und Altstoffen aller Art. Am 19. März 2009 erteilten die Dienststelle Umwelt und Energie (uwe) und der Gemeinderat Z der A GmbH für deren Sammelplatz für ausgediente Strassenfahrzeuge und metallhaltige Abfallsperrgüter an der Y, Grundstück x, GB Z, Arbeitszone III, die Betriebsbewilligung sowie die Bewilligung zur Entgegennahme und Behandlung bestimmter anderer kontrollpflichtiger Abfälle (ak-Abfälle) entsprechend der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA; SR 814.610). Auf dem genannten Grundstück, das seit dem Jahr 2011 im Eigentum der A GmbH steht, befindet sich eine zweigeschossige Halle (y). Das südöstlich davon gelegene Grundstück z, GB Z, auch im Eigentum der A GmbH, gehört ebenfalls zum Betriebsgelände.
Am 21. März 2012 führte die Dienststelle uwe eine Betriebskontrolle durch, in deren Verlauf verschiedene Mängel beanstandet wurden. Mit Schreiben vom 27. März 2012 wies die Dienststelle uwe die A GmbH darauf hin, dass die festgestellten Mängel zu beheben seien und dass der Betriebsbewilligung und der Bewilligung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA-Bewilligung) strikte Beachtung zu schenken sei. Wenn gegen die Bestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung verstossen bzw. die Bedingungen und Auflagen der Bewilligungen nicht eingehalten würden, könnten die Bewilligungen entzogen werden. Weil die A GmbH im oberen Teil der Halle (Erdgeschoss) Altfahrzeuge und metallhaltige Abfallstoffe ohne gültige Bewilligung behandelt habe, wurde zudem eine Einstellungsverfügung des Gemeinderats Z angekündigt.
Mit Verfügung datierend vom 3. April 2012, versandt am 29. März 2012, stellte der Gemeinderat Z fest, bei den Arbeiten im oberen Hallenteil handle es sich um eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung, und ordnete deren unverzügliche Einstellung an. Zudem erliess der Gemeinderat Anordnungen hinsichtlich der Mulden.
Mit gemeinsamer Verfügung vom 13. September 2012 entzogen der Gemeinderat Z und die Dienststelle uwe der A GmbH die Betriebsbewilligung und die VeVA-Bewilligung für das Betreiben einer Abfallanlage auf den Grundstücken x und z. Einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde entzogen sie die aufschiebende Wirkung.
B.
Gegen den Entscheid des Gemeinderats Z vom 29. März/3. April 2012 liess die A GmbH am 19. April 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen, mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass der genannte Entscheid nichtig sei. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Dienststelle uwe nahm am 6. Juni 2012 zur Beschwerde Stellung. Am 13. Juni 2012 liess sich auch der Gemeinderat Z vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
C.
Gegen den gemeinsamen Entscheid des Gemeinderats Z und der Dienststelle uwe vom 13. September 2012 liess die A GmbH am 28. September 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen. Darin beantragte sie, der genannte Entscheid sei aufzuheben; eventualiter sei er aufzuheben und an den Gemeinderat Z zurückzuweisen.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte die A GmbH, die aufschiebende Wirkung sei superprovisorisch wiederherzustellen. Der Gemeinderat Z und die Dienststelle uwe schlossen auf Abweisung des Verfahrensantrags. Das Gericht hiess das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 7. November 2012 gut.
Mit weiteren Vernehmlassungen vom 12. bzw. 21. Dezember 2012 nahmen der Gemeinderat Z und die Dienststelle uwe inhaltlich zur Beschwerde Stellung und beantragten, den Entzug der Betriebs- und der VeVA-Bewilligung zu schützen.
D.
Das Gericht liess in der Folge weitere Unterlagen edieren. Im Juli 2013 edierte die Gemeinde Z die Baubewilligung vom 13. März 2008 für die B GmbH. Im gleichen Monat edierte die Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation (rawi) verschiedene Unterlagen zum laufenden Baubewilligungsverfahren betreffend "Neue Überdachung / Unterstand an der Nordseite des bestehenden Gebäudes / Sichtschutz / Einzäunung / Parkplätze / Anpassung Kanalisation und Vorplatz", welches die A GmbH im November 2012 eingeleitet hatte, mit öffentlicher Auflage der Baugesuchsunterlagen vom 20. November bis 10. Dezember 2012. Dies betraf namentlich den Umweltverträglichkeitsbericht vom 16. Oktober 2012 sowie dessen Beurteilung durch die Dienststelle uwe vom 28. Februar 2013.
Im September 2013 edierte die Gemeinde Z im genannten Verfahren ihren Entscheid betreffend Baubewilligung Nr. 2013:31 vom 3. September 2013, den Entscheid der Dienststelle rawi Nr. 2012-4643 vom 24. Juli 2013 betreffend Unterschreitung des Strassenabstands und feuerpolizeiliche Bewilligung sowie weitere zugehörige Unterlagen.
Die Verfahrensbeteiligten wurden über die edierten Unterlagen orientiert. Weitere Eingaben gingen nicht ein.
Erwägungen
1.
Die Verfahren V 12 82 und V 12 224 wurden im April bzw. im Oktober 2012 beim Verwaltungsgericht (Verwaltungsrechtliche Abteilung) anhängig gemacht. Am 1. Juni 2013 ist das Verwaltungsgericht zusammen mit dem Obergericht in das neue Kantonsgericht überführt worden. Zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Verfahren ist nunmehr die 4. Abteilung des Kantonsgerichts. Die neue Zuständigkeit hat keine Auswirkungen auf den Verfahrensgang und die Verfahrensbestimmungen.
2.
2.1.
Die Beschwerden der A GmbH vom April 2012 (V 12 82) und vom Oktober 2012 (V 12 224) betreffen beide ihren Betrieb auf den Grundstücken x und z, GB Z. Im Interesse der zweckmässigen Erledigung drängt es sich bei dieser Konstellation auf, die beiden Verfahren zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu erledigen (§ 42 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]; ferner Merkli/Aeschlimann/Herzog, Komm. zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 17 VRPG/BE N 5).
2.2.
Der angefochtene Entscheid des Gemeinderats Z vom 29. März/3. April 2012 stützt sich auf das Planungs- und Baugesetz (PBG; SRL Nr. 735). Gemäss § 148 lit. d VRG in Verbindung mit (i.V.m.) § 206 PBG unterliegt er unmittelbar der Anfechtbarkeit durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht. Der ebenfalls angefochtene gemeinsame Entscheid des Gemeinderats Z und der Dienststelle uwe vom 13. September 2012 stützt sich auf die VeVA (i.V.m. Art. 30f des Bundesgesetzes über den Umweltschutz [USG; SR 814.01]) und erging somit in Anwendung von Bundesrecht. Nach § 148 lit. a VRG i.V.m. Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ist auch dieser Entscheid unmittelbar durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an-fechtbar.
2.3.
Die Beschwerdeschriften wurden frist- und formgerecht eingereicht (§ 107 Abs. 2 lit. e VRG). Als Adressatin der Verfügungen ist die Beschwerdeführerin ohne Weiteres zur Beschwerdeeinreichung befugt (§ 129 Abs. 1 lit. a VRG). Auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen gemäss § 107 Abs. 2 VRG sind erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerden ist daher einzutreten.
2.4.
Da das Kantonsgericht in den vorliegenden Verfahren einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, steht ihm gemäss § 161a VRG umfassende Überprüfungsbefugnis zu. Dementsprechend können nicht nur die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die unrichtige Rechtsanwendung gerügt werden, sondern auch die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 156 Abs. 2 mit Verweis auf §§ 144-147 VRG). Massgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids (§ 156 Abs. 2 in Verbindung mit § 146 VRG).
2.5.
Die vorliegenden Verfahren sind vom Untersuchungsgrundsatz und der Rechtsanwendung von Amtes wegen beherrscht (§§ 37 und 53 VRG). Diese beiden Grundsätze gelten indessen nicht uneingeschränkt. Sie finden ihre Ergänzung in den verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG; vgl. LGVE 1982 II Nr. 36 E. 3) und namentlich in der in § 133 Abs. 1 VRG aufgestellten Begründungspflicht. Zu beachten ist sodann das Rügeprinzip, welches besagt, dass die Beschwerdeinstanz nicht prüft, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist, sondern nur die vorgebrachten Beanstandungen untersucht (vgl. LGVE 1998 II Nr. 57, 1994 II Nr. 10 E. 1c).
2.6.
Der rechtserhebliche Sachverhalt für die vorliegend zu entscheidenden Fragen ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweismassnahmen – insbesondere auf eine Parteieinvernahme, wie von der Beschwerdeführerin beantragt, und auf die Edition weiterer Akten – kann deshalb im vorliegenden Verfahren verzichtet werden (vgl. BGE 124 I 211 E. 4; BGer-Urteil 1C_430/2007 vom 21.4.2008 E. 1.3).
3.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid des Gemeinderats Z mit Datum 3. April 2012 sei bereits am 29. März 2012 zugestellt worden, mithin vier Tage bevor der Gemeinderat überhaupt habe entscheiden können. Weil folglich nicht der Gemeinderat als Kollegium, sondern der Gemeindepräsident entschieden habe, sei das Anfechtungsobjekt nicht von der zuständigen Behörde ergangen und sei somit nichtig.
Der Gemeinderat wendet ein, beim Entscheid vom 3. April 2012, zugestellt am 29. März 2012, handle es sich um eine Präsidialverfügung im Sinn von Art. 7 der Organisationsverordnung der Gemeinde Z. Der Gemeinderat habe an seiner ordentlichen Sitzung vom 3. April 2012 in zustimmendem Sinn davon Kenntnis genommen. Ein präsidialer Entscheid sei dringend notwendig gewesen, damit die Beschwerdeführerin die Arbeiten nicht in den oberen Hallenteil ausdehne.
Nach Art. 7 der Organisationsverordnung der Gemeinde Z vom 19. Juni 2007 (V 12 82, KG amtl.Bel. 9) i.V.m. Art. 23 Abs. 2 lit. d der Gemeindeordnung der Gemeinde Z vom 15. Mai 2007 (abrufbar unter: […]) kann der Gemeindepräsident zur Abwehr eines unmittelbar drohenden Schadens oder zur Beseitigung von Störungen im Namen des Gemeinderats Präsidialverfügungen erlassen, wenn die Angelegenheit keinen Aufschub erduldet (Abs. 1). Präsidialverfügungen werden protokolliert und dem Gemeinderat spätestens an der nächsten Sitzung zur Kenntnis gebracht (Abs. 2).
Der angefochtene Entscheid bezweckte eine unverzügliche Einstellung der Arbeiten im oberen Hallenteil (Erdgeschoss). Aus Sicht der verfügenden Behörde bzw. des verfügenden Gemeindepräsidenten waren die Voraussetzungen für einen Präsidialentscheid insofern gegeben. In Sachen aus dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde kann ein Beschwerdeführer die Handhabung des Ermessens nicht rügen, ausgenommen Überschreitungen oder Missbrauch des Ermessens (§ 144 Abs. 2 VRG i.V.m. §§ 156 Abs. 2 und 161a VRG). Den Gemeindebehörden wird bei unbestimmten Begriffen ihres eigenen Rechts regelmässig ein beträchtlicher Beurteilungs- oder Auslegungsspielraum zugestanden (vgl. LGVE 2000 II Nr. 18, mit Hinweisen; Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 344 vom 11.10.2010 und V 08 361 vom 23.9.2009, je mit Hinweisen; Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Grundlagen und Praxis, Bern 2011, N 26.2). Das Handeln des Gemeindepräsidenten stellt weder eine Überschreitung noch einen Missbrauch des Ermessens dar und lag im Übrigen in seinem Ermessensspielraum gemäss kommunalem Recht. Somit ist davon auszugehen, dass der Gemeindepräsident zum Erlass des angefochtenen Entscheids befugt war.
Daran ändert nichts, dass der angefochtene Entscheid selber nicht als Präsidialentscheid
bezeichnet ist. Soweit dies überhaupt einen Mangel darstellt, wiegt er keinesfalls besonders schwer. Es handelt sich weder um einen schwer wiegenden Form- oder Eröffnungsfehler noch um einen Fall der sachlichen und funktionellen Unzuständigkeit. Die Voraussetzungen einer Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung sind somit klar nicht gegeben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 955 ff.)
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin rügt bei beiden angefochtenen Verfügungen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Bei keiner von ihnen sei sie vor deren Erlass von den Behörden angehört worden. Weder hätten die Behörden sie über den Inhalt informiert, noch hätten sie ihr Gelegenheit geboten, sich zum Sachverhalt und zu den Vorwürfen zu äussern. Beim Bewilligungsentzug sei das rechtliche Gehör namentlich aufgrund der grossen Tragweite des Entscheids für die Beschwerdeführerin erforderlich gewesen. Es lägen keine Gründe im Sinn von § 46 VRG vor, die eine Einschränkung des rechtlichen Gehörs rechtfertigen würden.
4.2.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) ist das Recht, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit seinen Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können. Daneben umfasst er auch das Recht auf Begründung von Verfügungen und das Recht auf Vertretung und Verbeiständung. Einerseits dient der Anspruch auf rechtliches Gehör der Sachaufklärung, andererseits stellt er zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1672 f.). Träger des Anspruchs sind sowohl natürliche Personen als auch juristische Personen des Privatrechts (Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 139 f.; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 848).
Vor Erlass einer Verfügung hat die Behörde den Betroffenen in der Regel Gelegenheit zu geben, sich schriftlich oder mündlich zur Sache zu äussern (vgl. § 46 Abs. 1 VRG). Dazu hat ihnen die Verwaltungsbehörde den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung, zumindest deren wesentlichen Elemente, bekanntzugeben, sofern sie diese nicht selbst beantragt haben oder deren Inhalt nicht voraussehen konnten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1680 f.; Albertini, a.a.O., S. 207 f.).
Bei bestimmten Konstellationen kann von einer vorgängigen Anhörung abgesehen werden, namentlich wenn eine solche der Natur der Sache wegen nicht erwünscht bzw. funktionswidrig wäre (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.; Albertini, a.a.O., S. 308 ff., 329). Im kantonalen Recht ist dies in § 46 Abs. 2 VRG festgehalten. Danach gilt dies vor Zwischenentscheiden, die sich nicht selbständig anfechten lassen (lit. a), wenn der Entscheid sich durch Einsprache anfechten lässt (lit. b), wenn der Entscheid die Partei nicht beschwert oder wenn er ihrem Antrag voll entspricht (lit. c), im erstinstanzlichen Verfahren, wenn Gefahr im Verzug und ein Weiterzug möglich ist (lit. d), vor Vollstreckungsverfügungen (lit. e) und vor vorsorglichen Verfügungen, wenn Gefahr im Verzug ist oder eine vorgängige Anhörung den Zweck der behördlichen Anordnung vereiteln würde (lit. f).
Nach Lehre und Rechtsprechung hängt die Frage, ob und inwieweit das vorgängige Äusserungsrecht im konkreten Fall gewährt werden muss, von einer Interessenabwägung ab. Den Interessen an der Gewährung sind diejenigen an der Verweigerung des vorgängigen Gehörs gegenüberzustellen. Bewertungsgrundlagen zur Bestimmung des Anhörungsinteresses eines Betroffenen sind der Inhalt, die Tragweite und die Auswirkungen der zu treffenden Anordnung. Zu berücksichtigen für die Bestimmung der Qualität und Intensität der Betroffenheit ist namentlich der Wert des möglicherweise tangierten Rechtguts, wie etwa die Eigentumsgarantie oder die Wirtschaftsfreiheit (Albertini, a.a.O., S. 281 ff., 320, mit Hinweisen).
Je gewichtiger die individuellen Verhältnisse des Betroffenen sind und je sorgfältiger die Behörde notwendige Abklärungen vorzunehmen hat, desto eingehender muss der Betroffene mitwirken können. Das vorgängige rechtliche Gehör ist immer dort zu gewähren, wo dies um der Persönlichkeit des Betroffenen willen als geboten scheint, sowie dann, wenn ein besonderes Mitwirkungsbedürfnis des Einzelnen besteht und diese Mitwirkung plausibel und geeignet ist, Wesentliches zum Zustandekommen der Entscheidung beizutragen (Albertini, a.a.O., S. 325, 329).
4.3.
Der Verfügung des Gemeinderats vom 29. März/3. April 2012 ging die Ankündigung durch die Dienststelle uwe im Schreiben vom 27. März 2012 voraus. Wann genau dieses Schreiben der Beschwerdeführerin zugestellt wurde, ist nicht aktenkundig. Soweit das Schreiben vor der angekündigten Verfügung bei der Beschwerdeführerin eintraf, wäre es dieser grundsätzlich möglich gewesen, sich vor Erlass der beabsichtigten Verfügung hierzu zu äussern – diese Frist zur Äusserung muss jedoch so bemessen sein, dass sie eine gehörige Wahrung des Äusserungsrechts, gegebenenfalls unter Beizug eines Rechtsvertreters, ermöglicht. Selbst wenn die Behörde dem Betroffenen keine Äusserungsfrist setzt, so muss sie angemessen mit der Fällung ihres Entscheids zuwarten, wenn nicht bereits zum Vornherein klar ist, dass keine Äusserung eingereicht wird (vgl. Albertini, a.a.O., S. 341 f.). Vorliegend wurde die – damals nicht anwaltlich vertretene – Beschwerdeführerin nicht ausdrücklich auf die Möglichkeit einer Stellungnahme hingewiesen. Die Ankündigung erging auch nicht von der verfügenden Behörde selber. Die Frist zur Äusserung erweist sich auf jeden Fall als zu kurz.
Die Einstellungsverfügung betrifft nicht die bisherige Nutzung im Untergeschoss, sondern nur die Arbeiten bzw. die Nutzungsänderung im Erdgeschoss. Trotzdem ist von einer erheblichen Betroffenheit und einem erheblichen Anhörungsinteresse der Beschwerdeführerin auszugehen.
Weiter liegt kein Fall im Sinn von § 46 Abs. 2 VRG vor, der es erlauben würde, namentlich bei Gefahr im Verzug oder anderweitiger Zweckwidrigkeit einer vorgängigen Anhörung, von einer solchen abzusehen. Wie bereits ausgeführt (E. 3), macht der Gemeinderat zwar geltend, der Entscheid sei dringend notwendig gewesen, damit die Beschwerdeführerin die Arbeiten nicht in den oberen Hallenteil, d.h. in das Erdgeschoss, ausdehne. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird vom Gemeinderat auch nicht geltend gemacht, dass die mögliche Ausdehnung der Nutzung auf das Erdgeschoss die öffentlichen Interessen, namentlich die öffentliche Ordnung und Sicherheit, Umweltschutz und Gewässerschutz, oder Grundrechte Dritter in einem solchen Ausmass gefährdet hätte, dass der Verzicht auf das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin gerechtfertigt gewesen wäre (vgl. Art. 36 Abs. 2 BV).
Aufgrund des Gesagten ergibt sich, dass beim Erlass der Verfügung vom 29. März/3. April 2012 das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt wurde.
4.4.
Die Verfügung des Gemeinderats und der Dienststelle uwe vom 13. September 2012 wurde ohne vorgängige Ankündigung erlassen. Aus den Akten geht hervor, dass die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin zwar wiederholt einen Entzug der Betriebs- und der VeVA-Bewilligung angedroht haben, wenn gegen die Bestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung verstossen bzw. die Bedingungen und Auflagen der Bewilligungen nicht eingehalten würden. Dies erfolgte namentlich mit dem Schreiben vom 27. März 2012, in welchem die Dienststelle uwe unmissverständlich ("Wir bitten Sie dringend, […]", "[…] strikte Beachtung […]") zur Einhaltung der geltenden Bewilligungen ermahnte. Anlässlich von Betriebskontrollen war die Beschwerdeführerin nach unbestrittener Darstellung der Vorinstanzen mehrmals auch mündlich hierauf hingewiesen worden (V 12 224, Vernehmlassung Gemeinderat vom 17.10.2012 S. 2, Vernehmlassung Dienststelle uwe vom 12.12.2012 S. 1 f.). Auch der Rechtsspruch der Verfügung vom 29. März/3. April 2012 (Ziff. 3) enthält eine entsprechende, allgemein gehaltene Androhung (vgl. Ziff. 3.2 der Betriebs- und VeVA-Bewilligungen vom 19.3.2009; V 12 224, KG bf.Bel. 4). Die Verfügung vom 13. September 2012 wurde der Beschwerdeführerin jedoch nicht konkret und unmittelbar vor deren Erlass in Aussicht gestellt.
Beim angefochtenen Bewilligungsentzug handelt es sich um einen Ermessensentscheid (vgl. Ziff. 3.2 der Bewilligungen vom 19.3.2009 [V 12 82, vi.Bel. 1]). Bei einem solchen erfordert eine ordnungsgemässe Ermessensausübung grundsätzlich die Kenntnis aller relevanten Umstände und Interessen: Je relevanter solche Fragen im Einzelfall sind, desto bedeutsamer ist das Partizipationsbedürfnis des Betroffenen bei der Fällung einer gerechten und befriedigenden Entscheidung (Albertini, a.a.O., S. 306). Der Entscheid, einem Unternehmen die Betriebsbewilligung zu entziehen, tangiert die Wirtschaftsfreiheit des Unternehmensinhabers (Art. 27 BV; vgl. Albertini, a.a.O., S. 285) und hat auch erhebliche Folgen für die Arbeitnehmer. Gerade bei Entscheiden von grosser Tragweite für die Betroffenen, die in Anwendung einer unbestimmt gehaltenen Norm oder in Ausübung eines besonders grossen Ermessensspielraums gefällt werden, erfordert es die verfassungskonforme Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die Behörde zuvor die Betroffenen über den beabsichtigten Entscheid und unter Umständen über allfällige damit verbundene Rechtsauffassungen orientiert und ihnen Gelegenheit bietet, dazu Stellung zu nehmen (vgl. BGE 128 V 279; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1681).
Wird der Entzug einer Betriebsbewilligung beabsichtigt, so erfordert es der Gehörsanspruch im Hinblick auf die Tragweite des Entscheids und auf den Ermessensspielraum der Behörden, dass der Betriebsinhaber bzw. der Betrieb, soweit dieser eine juristische Person ist, vor Erlass der Verfügung angehört wird, selbst wenn nach mehreren Verstössen gegen die Umweltgesetzgebung erneut gegen diese verstossen worden sein soll. Dies gilt selbst dann, wenn zuvor ein Bewilligungsentzug zufolge früherer Verstösse angedroht worden ist. Der Betrieb bzw. dessen Inhaber muss sich dazu äussern können, inwiefern die neu vorgeworfenen Verstösse unter den konkreten Umständen des Einzelfalls es rechtfertigen, dem Betrieb die Bewilligung zu entziehen. Hierauf könnte nur dann verzichtet werden, wenn es sich um einen Fall im Sinn von § 46 Abs. 2 VRG handelte, insbesondere wenn Gefahr im Verzug wäre oder eine vorgängige Anhörung aus einem anderen Grund zweckwidrig wäre. Dass eine solche Situation vorläge, ist nicht ersichtlich und wird von den Vorinstanzen auch nicht geltend gemacht. Dass der Bewilligungsentzug aus deren Sicht aufgrund der bisherigen Vorkommnisse gerechtfertigt ist, ändert nichts hieran.
Unabhängig von der Frage, ob die angefochtene Verfügung vom 13. September 2012 materiell geschützt werden kann, ist daher in formeller Hinsicht festzustellen, dass das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin auch hier verletzt worden ist.
4.5.
Ein Entscheid, der in Verletzung des Gehörsanspruchs erging, muss aufgrund dessen formeller Natur in Gutheissung der Beschwerde grundsätzlich aufgehoben werden, ungeachtet der Relevanz der Anhörung für den Verfahrensausgang und der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels (vgl. BGE 135 I 90 E. 2.2). Nach der Rechtsprechung kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung der Sache an die Verwaltung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 133 I 205 E. 2.2, 132 V 390 E. 5.1, 127 V 437 E. 3d/aa; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1709 f., mit Hinweisen; Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in: ZBl 3/1998, S. 97 ff.).
In den vorliegenden Verfahren kommt dem Kantonsgericht als Beschwerdeinstanz die gleiche Kognition wie den Vorinstanzen zu. Allerdings setzt eine Heilung des Mangels voraus, dass sich die Rechtsmittelbehörde bei der Überprüfung der Ermessensausübung und bei der Handhabung von Beurteilungsspielräumen keine Zurückhaltung auferlegt (vgl. Albertini, a.a.O., S. 461). Eine solche Zurückhaltung kann dort geboten sein, wo sich die vorinstanzlichen Verwaltungsbehörden durch besondere Fachkompetenz auszeichnen oder wo sie mit den örtlichen oder persönlichen Verhältnissen besser vertraut ist (Wirthlin, a.a.O., N 26.1; vgl. anstatt vieler BGE 135 II 389 f. E. 2.2.2).
Aufgrund der Fachkompetenz der Vorinstanzen bzw. deren Vertrautheit mit den konkreten Verhältnissen ist vorliegend eine Zurückhaltung der Rechtsmittelinstanz geboten. Auch eignen sich die Vorinstanzen besser als die Rechtsmittelinstanz für allfällige ergänzende Abklärungen des Sachverhalts. Zudem erweist es sich als sinnvoll, dass die Vorinstanzen mit der Wiederaufnahme ihrer Verfahren gleichzeitig auch andere Sachverhalte einbeziehen, die nicht Gegenstand der vorliegenden kantonsgerichtlichen Verfahren sind. Dabei wird es namentlich um die Frage gehen, ob die Betriebs- und die VeVA-Bewilligung der Beschwerdeführerin räumlich auf das Erdgeschoss, bzw. auf dessen Nordosthälfte, sowie auf den zu überdachenden Vorplatz auf der Nordostseite des Grundstücks, gemäss rechtskräftiger Baubewilligung vom 3. September 2013 (V 12 82, vi.Bel. 11), ausgedehnt werden können. Zeitlich kann dies bereits vor oder erst nach Umsetzung dieses Bauvorhabens erfolgen, allenfalls gleichzeitig mit einer Verlängerung der bisherigen, bis 31. März 2014 geltenden Bewilligung.
Eine Rückweisung an die Vorinstanzen führt daher nicht zu einer unnötigen Verzögerung des Verfahrens, sondern ist aufgrund der konkreten Umstände geboten. Zum Zweck der Verfahrensökonomie wird jedoch im Folgenden soweit materiell auf die Beschwerde Bezug genommen, als dies sinnvoll erscheint. Diese Bemerkungen werden von den Vorinstanzen bei einem allfälligen neuen Entscheid zu berücksichtigen sein.
4.6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanzen das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt haben. Die angefochtenen Entscheide sind daher aufzuheben und den Vorinstanzen zu allfälliger neuer Beurteilung zurückzuweisen, unter Wahrung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin und unter Berücksichtigung der nachstehenden Erwägungen.
5.
5.1.
Zunächst rechtfertigt es sich, die Reichweite der bestehenden Bewilligungen zu klären. Anschliessend ist insbesondere auf die Voraussetzungen für den Entzug einer Betriebsbewilligung einzugehen.
5.2.
5.2.1.
Die Beschwerdeführerin bestreitet eine bisherige baubewilligungspflichtige Tätigkeit im Erdgeschoss. Dort habe sie weder eine Baute oder Anlage errichtet oder geändert noch anderweitig die Nutzung geändert. Sie benutze das Erdgeschoss vielmehr für die Behandlung von Altfahrzeugen. Sie übe ihre Tätigkeit auf Grundstück x im Rahmen der geltenden Betriebsbewilligung aus und dürfe sich in guten Treuen und gutem Glauben darauf verlassen, dass sich die Bewilligung auf das gesamte Grundstück und das gesamte Gebäude beziehe. Gemäss dem Gemeinderat hat die Beschwerdeführerin zwar eine Betriebsbewilligung für das Untergeschoss, nicht aber für das Erdgeschoss.
5.2.2.
Bei Abfallanlagen gilt es zu unterscheiden zwischen der Betriebsbewilligung einerseits und der Bau- bzw. Projektbewilligung anderseits. Die im kantonalen Recht nach § 25 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Umweltschutz (EGUSG; SRL Nr. 700) als Projektbewilligung bezeichnete Bewilligung einer Abfallanlage, die nicht eine Deponie darstellt oder der thermischen Behandlung von Abfällen dient, erfüllt die Funktion einer Baubewilligung im Sinn von Art. 22 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700). Sofern es um die Bewilligung für die Errichtung oder Änderung von Bauten und Anlagen, oder um eine Nutzungsänderung, im Sinn von Art. 22 Abs. 1 RPG geht, fällt das entsprechende Verfahren in den Geltungsbereich von Art. 22 RPG, unabhängig davon, wie das Verfahren im kantonalen Recht bezeichnet wird (Ruch, in: Komm. zum Bundesgesetz über die Raumplanung [Hrsg. Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch], Art. 22 RPG N 34 und 37). Die baurechtliche Bewilligung, die der Gemeinderat am 13. März 2008 der damaligen Mieterin der Halle, der B GmbH, damals Z, heute X, und der damaligen Eigentümerin, der C AG, W, für die Umnutzung der früheren Gewerbehalle (y) für den Altmetall- und Gebrauchtwagenhandel erteilt hatte, trägt denn auch trotz § 25 Abs. 3 EGUSG – nicht zu Unrecht – die Bezeichnung "Baubewilligung" (vgl. V 12 82, vi.Bel. 4).
Eine Baubewilligung – worunter nach dem Gesagten auch eine Projektbewilligung im Sinn von § 25 Abs. 3 EGUSG fällt – ist sachbezogen und damit nicht an eine bestimmte Person gebunden. Sie wird für ein bestimmtes Projekt auf einem bestimmten Grundstück erteilt. Wechselt das Grundstück den Eigentümer, wird die Baubewilligung einschliesslich der darin enthaltenen Bedingungen und Auflagen mitübertragen (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 N 74; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2533; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O. § 44 N 22; vgl. BGer-Urteile 1P.519/2004 vom 4.3.2005 E. 4 und 1A.19/2001 vom 22.8.2001 E. 4a). Die Bewilligung einer Nutzungs- oder baulichen Änderung eines Grundstücks oder von Teilen davon, die bereits einer früheren Eigentümerin oder Mieterin erteilt worden ist, bleibt daher auch nach einem Eigentums- bzw. Besitzesübergang bestehen. Die Baubewilligung begründet das Recht, den bewilligten Bau auszuführen und ihn nachher seinem Zweck entsprechend zu benutzen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 22 RPG N 75). Mit einem Eigentums- bzw. Besitzesübergang wird daher auch das Recht übertragen, eine bewilligte und umgesetzte geänderte Nutzung fortzuführen.
Dies ist auch vorliegend der Fall. Nach unbestrittener Angabe der Beschwerdeführerin, seit 19. Februar 2009 im Handelsregister eingetragen, mietete sie das Grundstück zunächst und erwarb es im Jahr 2011. Die bereits zuvor bewilligte geänderte Nutzung des Gebäudes für eine Abfallanlage, gemäss der am 13. März 2008 der B GmbH bzw. der C AG erteilten Baubewilligung, gilt somit für die Beschwerdeführerin als deren Rechtsnachfolgerin weiterhin als bewilligt. Eine zusätzliche Baubewilligung ist soweit nicht erforderlich. Für den Betrieb bleibt indessen eine Betriebs- bzw. VeVA-Bewilligung vorbehalten. Wie nachstehend aufgezeigt wird, ist die bewilligte Nutzungsänderung ausserdem räumlich beschränkt.
5.2.3.
Die Baubewilligung vom 13. März 2008 gilt nicht für das gesamte Gebäude. Es trifft zu, dass sich dies nicht direkt dem Text der Baubewilligung entnehmen lässt. Jedoch bezeichnet der zugehörige Plan Erdgeschoss 1:50 ("Istaufnahme 3. Dezember 2007", vom 28.1.1980, ergänzt am 7.12.2007; V 12 82, vi.Bel. 7) nur die nordöstliche Hälfte mit "B GmbH". Die südwestliche Hälfte war nach unbestrittener Darstellung der Dienststelle uwe (V 12 82, Vernehmlassung vom 6.6.2012) damals an Dritte vermietet, nämlich an "junge Bastler, welche an ihren eigenen Fahrzeugen herumschraubten" (S. 1). Bei Unklarheiten ist eine Baubewilligung nach dem Vertrauensprinzip so auszulegen, wie sie die Beteiligten unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere ihrer Rechtsstellung, nach Treu und Glauben in objektivierter Betrachtungsweise verstehen durften und mussten (vgl. Entscheide des Verwaltungsgerichts Aargau III/8 vom 21.2.1994 und vom 1.3.1982 [AGVE 1982 271/72]; Berner, a.a.O., S. 35, Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 29 N 16, je mit Hinweisen). Aus den genannten Umständen ergibt sich daher, dass sich die bewilligte Nutzungsänderung auf das Untergeschoss und die nordöstliche Hälfte des Erdgeschosses beschränkt.
Würde die Beschwerdeführerin beabsichtigen, auch die südwestliche Hälfte des Erdgeschosses als Abfallanlage zu nutzen, bedürfte dies einer zusätzlichen Baubewilligung. Eine entsprechende räumliche Ausweitung ist jedoch im Baugesuch, das von der Beschwerdeführerin im November 2012 eingereicht und im September 2013 bewilligt wurde, nicht enthalten (vgl. V 12 82, KG ed.Bel. [rawi] 1, vi.Bel. 11). Gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht vom 16. Oktober 2012 (V 12 82, KG ed.Bel. [rawi] 5) soll diese Hälfte ("Halle 2") stattdessen künftig an Dritte vermietet werden (S. 9).
5.2.4.
Eine Baubewilligung ist auch erforderlich, wenn eine bereits bewilligte Nutzung in einem bau- und raumplanungsrechtlich erheblichen Ausmass erneut geändert wird (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 22 RPG N 17). Bei der Rechtsvorgängerin B GmbH ging die Baubewilligungsbehörde ursprünglich von einer Anlagenkapazität von weniger als 1'000 t Abfall pro Jahr aus (vgl. V 12 82, vi.Bel. 4 S. 3). Im gegenwärtigen Zustand beträgt der Umschlag maximal 7'500 t Abfall pro Jahr. Mit der Erweiterung auf der Nordostseite des Gebäudes und mit dem Einbezug der Nordosthälfte des Erdgeschosses soll der Betrieb gemäss Umweltverträglichkeitsbericht künftig maximal rund 10'000 t Abfall pro Jahr umschlagen. Nach Einschätzung der Dienststelle rawi liegt die Kapazität etwas darüber (V 12 82, KG ed.Bel. [rawi] 5 S. 2 und 4).
Das Rubrum des Baugesuchs verweist für die Beschreibung des Bauvorhabens auf Kapitel 3 des Umweltverträglichkeitsberichts. Gemäss diesem umfasst das Projekt im Wesentlichen einen gedeckten Unterstand als Lager- und Beladeraum für Abrollmulden, kleinere bauliche Massnahmen zur Verbesserung der Durchfahrt sowie Zäune und einen Sichtschutz zur Kantonsstrasse hin und entlang der Erschliessungsstrasse im Nordwesten (S. 6). Teil des Vorhabens sind indessen auch die vorgesehene Nutzung im Erdgeschoss ("Obergeschoss") und im Untergeschoss sowie die Behandlung der Abfälle auf dem Areal insgesamt, welche im folgenden Kapitel 4 dargestellt werden (S. 8-12). Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Dienststelle uwe vom 28. Februar 2013, die als integrierter Bestandteil der Baubewilligung vom 3. September 2013 gilt (Rechtsspruch Ziff. 2.1; V 12 82, vi.Bel. 11), hält schliesslich auch fest, dass sich das Baugesuch auf die Erstellung einer neuen Anlage bezieht, die mit der Ausdehnung der Abfallverwertung auf fast das gesamte Betriebsareal aufgrund der erhöhten Kapazität von über 10'000 t Abfall pro Jahr einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf (S. 3; V 12 82, vi.Bel. 15).
Nachdem die Baubewilligung vom 3. September 2013 nicht angefochten wurde, hat die mit der Erweiterung der Anlagenkapazität einhergehende Nutzungsänderung als rechtskräftig bewilligt zu gelten. Offen bleiben kann daher, ob sich die Beschwerdeführerin für die bisherige Nutzung mit der Kapazität von rund 7'500 t Abfall pro Jahr auf die Baubewilligung vom 13. März 2008 berufen könnte.
5.2.5.
Nebst einer allfälligen Baubewilligung erfordert der Betrieb einer Abfallanlage auch eine Betriebsbewilligung (Art. 19 Technische Verordnung über Abfälle [TVA; SR 814.600], § 27
EGUSG; vgl. Art. 30h Abs. 1 USG). Entsorgungsunternehmen, die Sonderabfälle oder andere kontrollpflichtige Abfälle entgegennehmen, benötigen zudem für jede Betriebsstätte eine VeVA-Bewilligung (Art. 8 Abs. 1 VeVA). Bei beiden handelt es sich jeweils um eine Bewilligung, die teilweise sachbezogen und teilweise personenbezogen ist. Objektbezogene Bewilligungen können grundsätzlich übertragen werden, allerdings nur dann, wenn ein Wechsel des Berechtigten die Bewilligungssituation nicht tangiert, was namentlich für die Baubewilligung zutrifft (Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, S. 321 f.). Die Betriebs- und die VeVA-Bewilligung für eine Abfallanlage sind hingegen abhängig von gewissen Voraussetzungen hinsichtlich der räumlichen Infrastruktur, der Betriebsorganisation und der Fachkenntnis des Personals. Somit erfordern sowohl die Übertragung wie auch die Neuerteilung einer solchen Bewilligung eine vorgängige Kontrolle durch die zuständige Behörde. Die Behörde darf ihre Zustimmung aber nur aus sachlichen Gründen und im Anschluss an eine Interessenabwägung verweigern (Poledna, a.a.O.).
Die Nordosthälfte des Erdgeschosses wurde zuvor bereits durch die B GmbH und die D GmbH als Sammelplatz für ausgediente Strassenfahrzeuge genutzt. Der B GmbH diente sie zusammen mit den übrigen selber genutzten Gebäudeteilen zusätzlich als Sammelplatz für metallhaltige Abfallsperrgüter. Wenn die Beschwerdeführerin zusätzlich zum Untergeschoss neu auch die Nordosthälfte des Erdgeschosses für die gleichen beiden Zwecke nutzen möchte, so ist kein Grund ersichtlich, warum ihr nicht auch für diesen Teil eine Betriebs- und eine VeVA-Bewilligung erteilt werden sollten, solange die übrigen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind. Da jedoch bei ak-Abfällen für jede Betriebsstätte eine eigene Bewilligung benötigt wird und die Nordosthälfte des Erdgeschosses früher als separate Betriebsstätte diente, zunächst der B GmbH, darauf der D GmbH, entfaltete die bestehende Bewilligung der Beschwerdeführerin nicht von selber bloss dadurch eine grössere räumliche Wirkung, dass die bisherigen Betriebe im Erdgeschoss ihre Tätigkeiten einstellten. Auch der Beschwerdeführerin musste dies aufgrund der Umstände klar sein. Das Dispositiv einer Verfügung ist so zu deuten, wie es vom Adressaten in guten Treuen verstanden werden konnte und verstanden werden musste (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 29 N 16, mit Hinweisen). Es scheint daher formell und aus Gründen der Rechtssicherheit erforderlich, dass die bestehenden Betriebs- und VeVA-Bewilligungen durch den Gemeinderat und die Dienststelle uwe entsprechend angepasst werden, bevor die Beschwerdeführerin auch Teile des Erdgeschosses als Abfallanlage betreiben darf.
Auch die geplante Erweiterung und Reorganisation des Betriebs erfordert – nebst der Baubewilligung – eine Anpassung der Betriebs- und der VeVA-Bewilligung. Die Nutzung des Erdgeschosses wäre sonst nur im üblichen Rahmen des Zonenzwecks zulässig, nämlich für gewerbliche Nutzungen sowie für Dienstleistungsunternehmen (vgl. Art. 33 Ziff. 10 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Z vom 15.5.2008). In diesem Sinn wäre dort z.B. die Lagerung von Gerätschaften und anderen Betriebsmitteln oder die Nutzung als Büroraum etc. ohne zusätzliche Bewilligung möglich. Die Behandlung und Zwischenlagerung von Altfahrzeugen und anderen ak-Abfällen bedarf hingegen einer angepassten Betriebs- bzw. VeVA-Bewilligung. Auf diese Bewilligungen hat die Beschwerdeführerin indessen einen Rechtsanspruch, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2534; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 44 N 29).
5.2.6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Nutzung des Untergeschosses und der Nordost-hälfte des Erdgeschosses des Gebäudes Vers.-Nr. 437 einschliesslich des angrenzenden, neu zu überdachenden Areals auf der Nordostseite für eine Abfallanlage eine Baubewilligung vorhanden ist. Eine Betriebs- und VeVA-Bewilligung fehlt bisher hingegen für die Nutzung des Erdgeschosses – wie auch für den geplanten erweiterten Betrieb insgesamt.
5.3.
5.3.1.
Der Gemeinderat und die Dienststelle uwe verweisen im Entscheid vom 13. September 2013 betreffend Entzug der Betriebsbewilligung auf Ziff. 3.2 des Rechtsspruchs des Bewilligungsentscheids vom 19. März 2009. Darin werden Voraussetzungen für die Abänderung oder den Entzug der Betriebs- und der VeVA-Bewilligung formuliert. Hierzu rechtfertigen sich folgende Bemerkungen.
5.3.2.
Allgemein ist festzuhalten, dass das Erfordernis einer Bewilligung in der Regel der Gefahrenabwehr bzw. der präventiven Kontrolle dient. Mittels einer sogenannten Polizeierlaubnis wird eine unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zugelassen, wenn feststeht, dass die öffentliche Ordnung (Polizeigüter) nicht gefährdet ist. Im Rahmen von Sachbewilligungen ist zu prüfen, ob die sachlichen Mindestanforderungen an ein Produkt, an eine Anlage oder an einen Betrieb gewahrt sind, wie sie sich etwa aus bau-, feuer-, gesundheits-, wirtschafts- oder lebensmittelpolizeilichen Vorschriften ergeben. Im Rahmen personenbezogener Bewilligungen werden die persönlichen Mindestanforderungen an die Ausübung einer bestimmten Erwerbstätigkeit geprüft (insbesondere Fähigkeit, Leumund; Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, § 16 N 17, 20 f.)
Wenn wesentliche Bewilligungsvoraussetzungen einer formell rechtskräftig gewordenen Bewilligungsverfügung im Nachhinein wegfallen, handelt es sich um eine nachträglich fehlerhafte Verfügung. Um eine solche Verfügung zu widerrufen und zurückzunehmen, und dadurch den gesetzmässigen Zustand wiederherzustellen, ist keine besondere (formelle) gesetzliche Grundlage erforderlich (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. Aufl. 2009, § 31 N 12 und 43, § 32 N 44; vgl. BGE 125 V 266 E. 6e, BGer-Urteile 6B_79/2011 vom 5.8.2011 E. 6.4.4, 2C_678/2010 vom 5.1.2011 E. 3, 2A.705/2006 vom 24.4.2007 E. 3.7). Sind hingegen die Bewilligungsvoraussetzungen weiterhin gegeben und soll eine Bewilligung zufolge eines Regelverstosses des Verfügungsadressaten entzogen werden, so handelt es sich um eine Massnahme des Verwaltungszwangs; ein solcher repressiver Widerruf einer nach wie vor fehlerfreien Verfügung ist nur gestützt auf eine besondere gesetzliche Grundlage zulässig (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 44, § 32 N 43). Unter Umständen genügt eine generell-abstrakte Norm auf Verordnungsstufe (vgl. Entscheid Verwaltungsgericht des Kantons Luzern V 07 348 vom 3.4.2009 E. 10).
Eine gesetzliche Grundlage für einen repressiven Widerruf einer nach wie vor fehlerfreien Verfügung ist für den vorliegenden Sachverhalt nicht erkennbar. Eine solche findet sich weder im Bundesrecht (USG, TVA, VeVA) noch im kantonalen Recht (EGUSG, Umweltschutzverordnung [USV; SRL Nr. 701]). Bestimmungen über die Voraussetzungen eines Bewilligungsentzugs, die in der Bewilligungsverfügung selber festgelegt sind, vermögen eine solche gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
Zu ergänzen ist, dass die frühere Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS; AS 1987 55; aufgehoben per 1.1.2006) eine solche Bestimmung enthalten hatte. Nach Art. 31 VVS durfte die kantonale Behörde die Bewilligung beschränken oder entziehen, wenn der Bewilligungsinhaber die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllte oder gegen Bestimmungen dieser Verordnung verstiess. Eine solche ausdrückliche breite Entzugsbefugnis der Behörden, selbst bei einzelnen Verstössen gegen die Verordnung, findet sich im neuen Recht nicht mehr. Ausserdem bezog sich die VVS materiell nur auf Sonderabfälle, nicht aber auf andere kontrollpflichtige Abfälle, wie sie die Beschwerdeführerin entgegennimmt und behandelt (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Anhang 2 VVS).
Hieraus folgt, dass ein Entzug der Bewilligungen nur rechtens sein kann, falls die Voraussetzungen für deren Erteilung nachträglich weggefallen sind. Inwiefern die Bewilligungsinhaberin die Bestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung oder Bedingungen und Auflagen verletzt oder die Tatbestände nach Rechtsspruch Ziff. 3.2 der Bewilligungsverfügung erfüllt hat, ist nur für die Prüfung dieser Frage relevant, kann aber nicht allein einen Bewilligungsentzug rechtfertigen.
Der Widerruf einer Verfügung wegen nachträglicher Änderung des Sachverhalts oder der Rechtslage ist auch ohne besondere gesetzliche Grundlage zulässig, sofern das Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts überwiegt gegenüber dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz, d.h. dem Interesse des Adressaten am unveränderten Fortbestand der Verfügung (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 31 N 41 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2553). Zu beachten ist hierbei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Dieser bedingt, dass ein Bewilligungsentzug nur bei besonders qualifizierten Umständen ausgesprochen werden kann. Art und Intensität der Abweichung vom Idealzustand sind in Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Weder eine schwere Verletzung einer untergeordneten noch eine marginale Verletzung einer primären Pflicht rechtfertigt den Entzug. Es stellt sich dabei die Frage nach möglichen milderen Massnahmen, insbesondere etwa, ob ein Aufschub des Entzugs unter gleichzeitiger Ermahnung zur Wiederherstellung des gesetzeskonformen Zustands im Einzelfall genügen würde (vgl. Poledna, a.a.O., S. 309 f.).
5.3.3.
Demnach hätten die Vorinstanzen für einen allfälligen neuen Entscheid zu prüfen, ob die
Voraussetzungen für eine Erteilung der Betriebs- und der VeVA-Bewilligung bei der Beschwerdeführerin und deren Betrieb weggefallen sind. Insbesondere würde sich hierbei fragen, ob das Interesse der Beschwerdeführerin am Fortbestand der Bewilligungsverfügung gegenüber dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts überwiegt und ob der Entzug nach dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz zulässig ist.
5.4.
Zusätzlich zu einem allfälligen neuen Entscheid hinsichtlich des Entzugs der bisherigen Betriebs- und VeVA-Bewilligungen wird es auch Sache der Vorinstanzen sein, wie bereits erwähnt, darüber zu befinden, ob diese geltenden Bewilligungen über den 31. März 2014 hinaus zu verlängern und allenfalls anzupassen sind. Hierbei wird unter anderem das Verhalten der Beschwerdeführerin seit dem Erlass der beiden angefochtenen Verfügungen zu berücksichtigen sein.
6.
6.1.
Zusammenfassend erweisen sich die Beschwerden als begründet und sind daher gutzuheissen. Die angefochtenen Entscheide sind aus formellen Gründen aufzuheben. Die Sache ist in beiden Verfahren an die Vorinstanzen zu allfälligem neuem Entscheid im Sinn der obigen Erwägungen zurückzuweisen.
6.2.
[Kosten]