lu_gerichte · 7H 19 179 · 2019-07-03 · de
Bau- und Planungsrecht
Bau- und Planungsrecht

Beschwerdelegitimation einer kantonalen Behörde im Baubewilligungsverfahren (E. 1.2). Sistierung eines Baubewilligungsverfahrens zur Sicherstellung der Nutzungsplanung (E. 3.6). Möglichkeiten des Kantons zur Sicherstellung der voraussichtlich erforderlichen Rückzonung gemäss kantonaler Rückzonungsstrategie (E. 3.9). Folgen der Sistierung eines Baubewilligungsverfahrens durch eine unzuständige Behörde (E. 3.10). Zuständigkeit der Prüfung des Vorliegens aller erforderlichen kantonalen Bewilligungen (E. 4). Zusammenfassung der Vorgehensweisen von Kanton und Gemeinden (E. 5).

A.
Die A AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. z, Grundbuch (GB) Z. Es weist eine Fläche von 5'977 m² auf und befindet sich im Gebiet Y. Gemäss aktuellem Zonenplan der Gemeinde Z ist ein Teil der Parzelle Nr. z der zweigeschossigen Wohnzone in empfindlicher Lage (W2B) zugeteilt, ein anderer befindet sich in der Grünzone und ein kleinerer Teil liegt in einer Naturschutzzone.
Mit Baugesuch vom 14. Januar 2019 beantragte die A AG dem Gemeinderat Z die Erteilung der Bewilligung für den Neubau zweier Mehrfamilienhäuser mit Autounterstand. Das Baugesuch lag während 20 Tagen, vom 16. Januar bis 4. Februar 2019, öffentlich auf. Innert dieser Frist reichten verschiedene Eigentümer benachbarter Grundstücke Einsprachen ein.
B.
Mit Entscheid vom 3. Juli 2019 erteilte der Gemeinderat Z der A AG die nachgesuchte Bewilligung im Sinn der Erwägungen unter Bedingungen und Auflagen. Die Einsprachen wurden teilweise gutgeheissen und flossen auch in die vor Baubeginn noch zu erledigenden Pendenzen ein. Ferner wurde hinsichtlich der Quellen (bei einer allfälligen Beschädigung an den Leitungen der Brunnstube) auf eine Vereinbarung mit der Bauherrschaft und in Bezug auf deren Umsetzung auf das Zivilrecht verwiesen. Schliesslich wurden zahlreiche Ausnahmebewilligungen erteilt.
C.
Gegen die Baubewilligung erhob die Dienststelle Raum und Wirtschaft (rawi) Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte, die Baubewilligung aufzuheben. Sie machte im Wesentlichen geltend, die Gemeinde habe zu viel Bauland eingezont: Parzellen, die nach Auffassung des Kantons aus der Bauzone entlassen werden müssen, dürften nicht überbaut werden. Deshalb habe sie auch das Verfahren sistiert, worüber sich der Gemeinderat hinweggesetzt habe.
Aus den Erwägungen:
1.2.1.
1.2.1.1.
Zur Einreichung eines Rechtsmittels gegen Entscheide von Gemeinden sind kantonale Behörden legitimiert, sofern der Entscheid ein Sachgebiet betrifft, das nach den organisationsrechtlichen Bestimmungen für die kantonale Verwaltung zu ihrem Aufgabenbereich gehört (§ 207 Abs. 1 lit. b PBG). Nach § 8 lit. a der Verordnung über die Aufgaben der Departemente und der Staatskanzlei sowie die Gliederung der Departemente in Dienststellen (SRL Nr. 37) gliedert sich das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement (BUWD) in das Departementssekretariat, die Dienststelle Landwirtschaft und Wald (lawa), die Dienststelle Raum und Wirtschaft (rawi), die Dienststelle Umwelt und Energie (uwe) sowie die Dienststelle Verkehr und Infrastruktur (vif), wobei die Dienststelle rawi u.a. die zu den Sachbereichen des BUWD zählende Aufgabe der Raumplanung bzw. Raumentwicklung wahrnimmt (vgl. § 2 Abs. 1 lit. a der genannten Verordnung; Organigramm der Dienststelle rawi, https://rawi.lu.ch/-/media/RAWI/Dokumente/Downloads/Allgemein/Organigramm_rawi.pdf?la=de-CH, besucht am 19.8.2020). Zudem ist die Dienststelle rawi, sofern das Baubewilligungsverfahren wie hier das Leitverfahren ist (vgl. E. 3.6 hiernach), zuständig für den Erlass der erforderlichen Bewilligungen und Verfügungen aller kantonalen Stellen in einem Entscheid (§ 192a Abs. 4 PBG i.V.m. § 60 lit. b der Planungs- und Bauverordnung [PBV; SRL Nr. 736]).
1.2.1.2.
Die Dienststelle rawi stösst sich im Wesentlichen daran, dass der Gemeinderat Z die Baubewilligung trotz Sistierung des Baubewilligungsverfahrens durch die Dienststelle rawi im Rahmen der kantonalen Rückzonungsstrategie erteilt habe. Zudem sei die Ausnahmebewilligung zur Leistung eines Ersatzbeitrags anstelle der Erstellung von Schutzräumen nach Art. 46 und 47 des Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG; SR 520.1) i.V.m. Art. 17 und 21 der Verordnung über den Zivilschutz (ZSV; SR 520.11) nie durch die Dienststelle rawi als zuständige kantonale Behörde für den Erlass der erforderlichen Bewilligungen aller kantonalen Stellen erteilt worden. Damit steht fest, dass sich die Dienststelle rawi im Rahmen ihrer Sachkompetenz zum umstrittenen Bauvorhaben äussert. Demnach ist ihr die Prozessfähigkeit und die Beschwerdebefugnis zuzusprechen.
1.2.2.
Fraglich bleibt, ob auf die Rechtsvorkehr aus einem anderen formellen Grund nicht einzutreten ist. So kann nach dem Wortlaut von § 207 Abs. 2 PBG nur Beschwerde führen, wer sich, wird vor dem Erlass eines Entscheids oder Beschlusses, der in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) und des PBG ergeht, ein Einspracheverfahren durchgeführt, am Einspracheverfahren als Partei beteiligt hat (lit. a) oder wer durch den Entscheid oder Beschluss nachträglich in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen ist (lit. b).
1.2.2.1.
Mit der Bestimmung in § 207 Abs. 2 lit. a PBG wollte der Gesetzgeber möglichst frühzeitig klären, wer sich als Partei am Verfahren beteiligen will und mit welchen Einwänden sich der Gemeinderat in seinem Entscheid auseinandersetzen muss. Damit wird die Beteiligung am Einspracheverfahren gleichsam als eine der Prozessvoraussetzungen für das Eintreten auf ein nachfolgendes Rechtsmittel verstanden, was mit Blick auf die Interessen der Prozessökonomie und der Rechtssicherheit sinnvoll ist. So soll mit der Verpflichtung zur Einsprache sichergestellt werden, dass der Gemeinderat die Prozessvoraussetzungen für die Einsprache klärt, die nötigen Sachverhaltsabklärungen trifft und formell über die Einsprache entscheidet. Zudem dient die erwähnte Obliegenheit der prozessualen Waffengleichheit, indem eine formelle Einsprache dem Bauherrn und Grundeigentümer vorgängig zur Stellungnahme zuzustellen ist (§ 194 Abs. 3 PBG). Im Unterschied zu § 207 Abs. 1 lit. a und § 207 Abs. 2 lit. b PBG, welche die Beschwerdelegitimation vom schutzwürdigen Interesse, also von der sogenannten materiellen Beschwer, abhängig machen, hat § 207 Abs. 2 lit. a PBG die sogenannte formelle Beschwer zum Gegenstand. Dabei gilt als formell beschwert jedoch nicht nur, wer am vorinstanzlichen Verfahren formell Einsprache erhebt. Es muss genügen, dass sich die betroffene Partei auf Einladung hin im Rahmen eines Ausnahme- bzw. Sonderbewilligungsverfahrens am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, dabei Einwände vorbringt und somit ihre Parteistellung im betreffenden Verfahren etabliert. Folglich gelten alle irgendwie ins Baubewilligungsverfahren im weiten Sinn involvierten Personen als beteiligte Parteien im Sinn von § 207 Abs. 2 lit. a PBG. So etwa auch Behörden, die von Amtes wegen, bspw. als Sonderbewilligungsinstanzen, zwingend am Baubewilligungsverfahren teilnehmen mussten bzw. hätten teilnehmen müssen (vgl. zum Ganzen: LGVE 2000 II Nr. 9 E. 2b; Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern V 03 188 vom 17.9.2003 E. 1, V 00 178 vom 7.6.2002 E. 2b).
Aus den aufliegenden Akten geht hervor, dass die Dienststelle rawi während der ordnungsgemäss publizierten Auflage- und Einsprachefrist vom 16. Januar bis 4. Februar 2019 formell nicht Einsprache erhoben hat. Allerdings hat sie sich mit schriftlicher Eingabe vom 21. Januar 2019 insofern gegen die Erteilung der Baubewilligung ausgesprochen, als sie der Gemeinde Z gestützt auf den Sistierungsantrag der Abteilung Raumentwicklung mitteilte, dass ihrerseits (aus raumplanungsrechtlicher Sicht) keine Beurteilung des Baugesuchs erfolgen könne, da die Rückzonungsflächen noch nicht verbindlich festgelegt worden seien. Ob dabei bereits von einer genügenden Beteiligung am vorinstanzlichen Verfahren gesprochen werden kann und folglich die notwendige Prozessvoraussetzung für das vorliegende Beschwerdeverfahren geschaffen wurde, kann offen gelassen werden. Da es im vorliegenden Verfahren aber unbestrittenermassen einer Ausnahmebewilligung der kantonalen Dienststelle Militär, Zivilschutz und Justizvollzug (mzj) bedarf und die Dienststelle rawi, wie bereits erwähnt, als kantonale Entscheidbehörde fungiert, welche in einem Entscheid die in der gleichen Sache erforderlichen Bewilligungen und Verfügungen aller kantonalen Behörden erlässt (§ 192a Abs. 4 PBG und § 60 lit. b PBV), und damit Sonderbewilligungsinstanz ist, hat Letztere nach dem Gesagten als Verfahrensbeteiligte im Sinn von § 207 Abs. 2 lit. a PBG zu gelten und muss Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben können, ohne vorgängig formell Einsprache im eigentlichen Baubewilligungsverfahren erhoben zu haben. Dies unabhängig davon, dass die besagte Ausnahmebewilligung – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – auch nachträglich erteilt werden kann (vgl. E. 4 hiernach).
1.2.2.2.
Hinzu kommt, dass sich die Legitimation der Dienststelle rawi ohnehin auch aus § 207 Abs. 2 lit. b PBG ergibt. § 207 Abs. 2 lit. b PBG begründet die Beschwerdelegitimation in jenen Fällen, in denen ein Entscheid oder Beschluss mit Festlegungen oder Anordnungen, die im vorausgehenden Gesuch oder Entwurf noch nicht vorgesehen waren, erst nachträglich in schutzwürdige Interessen einer Partei eingreift (dazu: Botschaft des Regierungsrats an den Grossen Rat zum Entwurf einer Änderung des PBG [B 76] vom 20.10.2000, S. 65). Indem die Vorinstanz die Baubewilligung für das streitbetroffene Bauvorhaben erteilte, bevor die Dienststelle rawi als kantonale Entscheidbehörde die Ausnahmebewilligung der Dienststelle mzj betreffend die Ausnahme von der Schutzraumbaupflicht in einem separaten Entscheid eröffnen konnte, ist ihr vorgebrachtes schutzwürdiges Interesse erst nachträglich, d.h. nach Abschluss des vorgängig durchgeführten Einspracheverfahrens bzw. nach Erlass des Baubewilligungsentscheids, entstanden, womit § 207 Abs. 2 lit. b PBG erfüllt ist. Dass die Erteilung der besagten Ausnahmebewilligung erst nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens möglich ist (vgl. E. 4 hiernach), ändert auch hieran nichts.
1.2.3.
Folglich ist die Beschwerdelegitimation der Dienststelle rawi für das vorliegende Verfahren zu bejahen. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (§ 107 VRG), ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1.
Wie ausgeführt, erteilte der Gemeinderat Z der A AG die Bewilligung für den Neubau zweier Mehrfamilienhäuser mit Autounterstand unter Bedingungen und Auflagen. Die Dienststelle rawi vertritt nun die Ansicht, die Vorinstanz hätte die Baubewilligung namentlich deshalb nicht erteilen dürfen, weil das Baubewilligungsverfahren durch die Dienststelle rawi sistiert worden war.
3.2.
Als Grundlage zur Prüfung, ob der Gemeinderat Z die Baubewilligung entsprechend der Ansicht der Dienststelle rawi zu Unrecht erteilt hat, ist der Sachverhalt im Zusammenhang mit der seitens der Dienststelle rawi geltend gemachten Sistierung des Baubewilligungsverfahrens, wie er sich den Akten und den Rechtsschriften entnehmen lässt, nachfolgend kurz darzulegen.
3.2.1.
Mit Schreiben vom 11. Juni 2018 betreffend Umgang mit überdimensionierten Bauzonen und Reservezonen informierte der Vorsteher des BUWD (Regierungsrat Küng) die Stadt- und Gemeinderäte des Kantons Luzern darüber, dass gestützt auf das am 1. Mai 2014 in Kraft getretene teilrevidierte RPG sowie den teilrevidierten kantonalen Richtplan 2015 (nachfolgend: KRP 2015) die Zersiedlung zu stoppen und die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken sei. Das BUWD und die Dienststelle rawi hätten deshalb eine Strategie für den Umgang mit überdimensionierten Bauzonen und Reservezonen erarbeitet und darin die Gemeinden mit Bauzonenüberkapazitäten oder -knappheit bezeichnet. Es seien insgesamt 21 Gemeinden mit Rückzonungsbedarf ermittelt worden, darunter die Gemeinde Z. Diese hätten im Rahmen der Revision ihrer Ortsplanung (bis Ende 2023) die Reduktion der überdimensionierten Bauzonen zu prüfen und die vorgesehenen Rückzonungen durch das BUWD auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit beurteilen zu lassen.
3.2.2.
Anlässlich der Besprechung vom 22. August 2018, an welcher der Gemeindepräsident von Z, ein Vertreter des kommunalen Bauamts, der Ortsplaner sowie der Dienststelle rawi teilnahmen, wurde der Umgang mit den potentiellen Rückzonungsflächen in der Gemeinde Z, sowie das konkrete weitere Vorgehen besprochen. Grundsätzlich hätte die Gemeinde Z ca. 1,84 ha rückzuzonen. Da die Gemeinde Z ihre unüberbauten Bauzonenflächen allerdings mehrheitlich im Siedlungsinnern und nicht am Siedlungsrand habe, hätten nur ca. 1 ha als potentielle Rückzonungsflächen gekennzeichnet werden können. Diese vom Kanton rot markierten Rückzonungsflächen, unter anderem das Grundstück Nr. z, GB Z, seien so lange von jeglicher Überbauung freizuhalten, bis geklärt sei, welche Flächen tatsächlich aus der Bauzone entlassen werden sollen. Ziel sei es, bis im Spätherbst 2018 die Flächen für die Rückzonung verbindlich festzulegen. Dabei sei die ganze Bauzone zu analysieren, da nicht auszuschliessen sei, dass auch weitere Flächen für die Rückzonung geeignet seien. Aus kantonaler Sicht seien jedenfalls die rot markierten Flächen aus der Bauzone zu entlassen.
3.2.3.
Alsdann informierte die Dienststelle rawi die Rückzonungsgemeinden, und damit auch die Gemeinde Z, mit Schreiben vom 8. November 2018 erneut über das konkrete Vorgehen. Die unbebauten Bauzonenparzellen seien gestützt auf zehn Kriterien (Rückzonungszielwert, unüberbaute Bauzonenfläche, Lage innerhalb der Gemeinde, Lage in der Bauzone, Erschliessung nach Art. 19 RPG, ÖV-Erschliessung, erschwerte Bebaubarkeit, Bauzonendauer, Gestaltungs- oder Bebauungsplan, Bauabsichten) auf ihre Geeignetheit zur Rückzonung zu untersuchen. Diese Kriterien müssten allerdings nicht kumulativ erfüllt sein; aber je mehr Kriterien erfüllt seien, desto stärker sei eine Rückzonung zu befürworten. Die in den Plänen der Dienststelle rawi rot markierten unüberbauten Flächen würden mutmasslich zweck- und verhältnismässige Rückzonungsflächen darstellen. Diese und darüber hinaus auch die orange markierten unbebauten Flächen seien vertieft durch die betroffenen Gemeinden zu analysieren.
3.2.4.
Nach Eingang des Baugesuchs vom 14. Januar 2019 bei der Gemeinde Z ersuchte diese die Dienststelle rawi um Stellungnahme. Daraufhin teilte das rawi der Gemeinde Z gestützt auf den Sistierungsantrag der Abteilung Raumentwicklung mit Schreiben vom 21. Januar 2019 mit, dass ihrerseits (aus raumplanungsrechtlicher Sicht) keine Beurteilung des Baugesuchs erfolgen könne, da die Rückzonungsflächen noch nicht verbindlich festgelegt worden seien.
3.2.5.
Sodann hielt der Gemeinderat Z im Protokoll zuhanden der Dienststelle rawi betreffend die Sitzung vom 6. Februar 2019 das Folgende fest: Im Rahmen der Erarbeitung des Siedlungsleitbilds habe er die zur Auszonung vorgeschlagenen bzw. auf dem Plan markierten Parzellen Nrn. z, u, t und s, alle GB Z, raumplanerisch bewertet und mit allen Grundstückbesitzern Gespräche geführt. Sämtliche dieser Grundstücke seien bereits vollständig erschlossen. Aufgrund der kompakten Siedlungsstruktur hätten keine weiteren Flächen für eine mögliche Auszonung ausgemacht werden können. Die übrigen unüberbauten Baulandparzellen befänden sich alle weitgehend innerhalb des Siedlungsgebiets und seien aus raumplanerischer Sicht für eine Auszonung nicht geeignet. Die vier von der Dienststelle rawi bezeichneten Grundstücke seien mit den Kriterien der Botschaft B 72 des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 24. Januar 2017 zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes mit Schwerpunkt Mehrwertausgleich (nachfolgend: Botschaft B 72), die kumulativ hätten erfüllt werden müssen (zu mehr als einem Drittel ihres Umfangs an die Nichtbauzone grenzend, der ÖV-Angebotsstufe 2 oder geringer zugeordnet, kein Gestaltungsplan vorhanden, kein laufendes Baubewilligungsverfahren [Botschaft B 72, S. 13]), sowie den zehn Kriterien aus dem Schreiben der Dienststelle rawi vom 8. November 2018 bewertet worden. Der Gemeinderat Z sei dabei zum Schluss gekommen, dass alle vier Grundstücke berechtigterweise der Wohnzone zugehörig seien. Aufgrund des kompakten, topografisch eingebetteten Siedlungsgebiets von Z sei mit der jetzigen Revision keine Auszonung vorzunehmen bzw. eine solche nicht gerechtfertigt. Bei einer Auszonung im Rahmen dieser Revision wäre zu befürchten, dass im Rahmen der nächsten Revision über genau diese Flächen wieder diskutiert würde und deshalb gegenüber den Eigentürmern keine transparente und nachvollziehbare Kommunikation geführt werden könnte. Er spreche sich mit Blick auf die Gesamtsituation im Kanton Luzern dafür aus, dass die Gemeinde Z aus der Kategorie "Auszonungsgemeinde" entlassen werde.
3.2.6.
Daraufhin wandte sich der Gemeinderat Z mit Schreiben vom 14. Juni 2019 erneut an die Dienststelle rawi. Das Baugesuch vom 14. Januar 2019 der A AG betreffend das Grundstück Nr. z, GB Z, sei am 21. Januar 2019 durch die Dienststelle rawi sistiert worden mit der Begründung, die rückzuzonenden Flächen müssten zuerst noch definitiv festgelegt werden, bevor das Baugesuch beurteilt werden könne. Der Gemeinderat Z habe der Dienststelle rawi am 6. Februar eine klare Stellungnahme eingereicht und erachte den Sistierungsgrund folglich als nicht mehr gegeben. Er werde den Baubewilligungsentscheid daher am 28. Juni 2019 eröffnen. Dem eBAGE (Anm.: Plattform für den elektronischen Baubewilligungsprozess) könne entnommen werden, dass der Erteilung der Baubewilligung aus kantonaler Sicht nichts im Weg stehe. Ein positiver kantonaler Bericht werde bis am 25. Juni 2019 erwartet.
3.2.7.
Infolgedessen teilte die Dienststelle rawi mit Schreiben vom 27. Juni 2019 dem Gemeinderat Z mit, dass das Baugesuch gestützt auf § 41 VRG sistiert bleibe, bis abschliessend geklärt sei, ob es sich beim Grundstück Nr. z, GB Z, um eine Rückzonungsfläche handle oder nicht. Die Zustellung eines positiven kantonalen Berichts sei daher nicht möglich.
Mit Schreiben vom selben Datum wies der Gemeinderat Z die Dienststelle rawi namentlich darauf hin, dass es sich beim Grundstück Nr. z, GB Z, um ein Areal handle, welches mit der letzten Ortsplanungsrevision im Jahr 2006 eingezont worden sei und somit den Anforderungen von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG nachkomme. Das von der Dienststelle rawi rot markierte Grundstück Nr. z, GB Z, sei nicht mehr als Rückzonungsfläche zu deklarieren. Es würde eine Stellungnahme zum Baugesuch vom 14. Januar 2019 bis spätestens am 2. Juli 2019 erwartet. Der Baubewilligungsentscheid werde am 3. Juli 2019 eröffnet.
3.2.8.
Schliesslich erteilte der Gemeinderat Z der A AG die nachgesuchte Bewilligung mit Entscheid vom 3. Juli 2019 unter Bedingungen und Auflagen.
3.3.
3.3.1.
Die Dienststelle rawi führt in ihrer Beschwerde gegen den Baubewilligungsentscheid aus, die Gemeinde Z sei eine Rückzonungsgemeinde im Sinn von Art. 15 Abs. 2 RPG sowie des kantonalen Richtplans, worüber sie mit Schreiben des BUWD vom 11. Juni 2018 informiert worden sei. Am 22. August 2018 habe diesbezüglich ein erstes Gespräch mit der Gemeinde Z stattgefunden. Die Ergebnisse dieses Gesprächs seien in der Aktennotiz vom 29. August 2018 und darin insbesondere festgehalten worden, dass auf den vom Kanton rot markierten Flächen alle Planungen und Bauvorhaben so lange zurückzustellen seien, bis geklärt sei, welche Flächen aus den Bauzonen zu entlassen seien. Die vom Baugesuch betroffene Fläche des Grundstücks Nr. z sei gemäss kantonaler Rückzonungsstrategie als entsprechende Rückzonungsfläche ausgeschieden. Trotzdem sei das Baugesuch von der Gemeinde am 14. Januar 2019 der Dienststelle rawi zur Prüfung und Ausfertigung der erforderlichen kantonalen Bewilligungen überwiesen worden, woraufhin das Verfahren bis zur Klärung der Frage, ob die betroffene Fläche aus der Bauzone zu entlassen sei, von der Dienststelle rawi sistiert worden sei. Bei dieser Ausgangslage wäre es die Aufgabe der Gemeinde als Planungsträgerin gewesen, gegenüber dem Baugesuchsteller einen Sistierungsentscheid nach Art. 41 VRG zu erlassen oder aber von der Dienststelle rawi einen beschwerdefähigen Sistierungsentscheid zu verlangen. Stattdessen habe sie die Baubewilligung – unrechtmässig – erteilt.
3.3.2.
Der Gemeinderat bringt diesbezüglich vor, die Dienststelle rawi habe das streitgegenständliche Baugesuch mit Schreiben vom 21. Januar 2019 zwar sistiert, dies allerdings formlos, d.h. ohne einen entsprechenden Entscheid unter Anhörung der beteiligten Parteien zu erlassen. Es sei somit gar keine wirksame Sistierung erfolgt. Zudem habe er die von der Dienststelle rawi unterbreiteten Rückzonungsvorschläge in Anwendung der kantonalen Rückzonungskriterien detailliert geprüft und der Dienststelle rawi die von ihm vorgenommene Beurteilung der einzelnen Parzellen mit Schreiben vom 6. Februar 2019 zukommen lassen. Hinsichtlich des Grundstücks Nr. z, GB Z, sei er zum Schluss gekommen, dass die Auszonung nicht gerechtfertigt sei. Folglich habe er der Dienststelle rawi mit Schreiben vom 14. Juni 2019 mitgeteilt, dass er die formlos erfolgte Sistierung des Baugesuchs als hinfällig erachte. Die Baugesuchstellerin habe dem Gemeinderat unmissverständlich zu verstehen gegeben, dass sie die unrechtmässige Verzögerung des Baubewilligungsentscheids nicht mehr toleriere. Da die Gemeinde Z dem eBAGE ferner habe entnehmen können, dass der Erteilung der Baubewilligung aus kantonaler Sicht nichts im Weg stehe, habe er bis zum 25. Juni 2019 einen entsprechenden positiven kantonalen Bericht erwartet. Die Dienststelle rawi habe dem Gemeinderat mit Schreiben vom 27. Juni 2019 jedoch mitgeteilt, das Baugesuch bleibe gestützt auf § 41 VRG weiterhin sistiert. Daraufhin habe er mit Schreiben vom 27. Juni 2019 der Dienststelle rawi mitgeteilt, dass er bis spätestens 2. Juli 2019 den kantonalen Bericht erwarte, da am 3. Juli 2019 der Baubewilligungsentscheid eröffnet würde. Auf dieses Schreiben vom 27. Juni 2019 habe die Dienststelle rawi nicht reagiert, weshalb er am 3. Juli 2019 über die entsprechende Baubewilligung befunden habe.
3.4.
Gemäss § 41 VRG kann die Behörde aus Gründen der Zweckmässigkeit das Verfahren aussetzen, namentlich wenn ihr Entscheid von einem andern abhängt oder wesentlich beeinflusst werden könnte. Ein Verfahren zu sistieren bedeutet, es ruhen zu lassen und somit keine Verfahrenshandlungen vorzunehmen (BGer-Urteil 1C_479/2009 vom 17.3.2010 E. 4). Ruht das Verfahren infolge Sistierung, kann in der Sache kein Entscheid ergehen und die zuständige Behörde nimmt lediglich jene Verfahrenshandlungen vor, die mit Blick auf die Wiederaufnahme des Verfahrens erforderlich sind. Zuständig für den Entscheid über die Sistierung und die Wiederaufnahme eines Verfahrens ist die in der Sache zuständige Behörde bzw. (u.U.) diejenige Behörde, die nach Massgabe der Rechtslage als instruierende Behörde amtet (vgl. § 39 Abs. 2 VRG). Diese zuständige Behörde verfügt dabei über ein erhebliches Ermessen, das sie im Einzelfall sachgerecht und pflichtgemäss auszuüben hat (Bertschi/Plüss, in: Komm. zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Hrsg. Griffel], 3. Aufl. 2014, §§ 4-31 VRG N 38 ff.). Hierfür hat sie die betroffenen Interessen mit zu berücksichtigen und darf den Verlauf und die Prozessaussichten in anderen Verfahren, die für den von ihr zu treffenden Aussetzungsent-scheid von Bedeutung sind, abschätzen und in ihre Abwägungen mit einbeziehen. Die Sistierung steht grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft ([BV; SR 101]; einlässlich dazu: Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, N 288 ff.). Sie soll daher die Ausnahme bleiben und setzt das Vorliegen triftiger Gründe voraus (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 24 vom 27.6.2019 E. 1.2 m.H. auf Bertschi/Plüss, a.a.O., §§ 4-31 VRG N 38).
Diese Gründe müssen dazu führen, dass die Verfahrenssistierung zweckmässig ist, was § 41 VRG ausdrücklich verlangt. Das Interesse an einer vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als das Gebot der Verfahrensbeschleunigung. Oder anders gewendet: Die Verfahrenssistierung muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens (Bertschi/Plüss, a.a.O., §§ 4-31 VRG N 39 m.w.H.). Dies kann gemäss § 41 VRG im Rahmen einer nicht abschliessenden Aufzählung der Sistierungsgründe dann der Fall sein, wenn der Entscheid vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinflusst werden könnte. Dies gilt etwa für den Fall, dass der Ausgang eines anderen Verfahrens für das interessierende Verfahren von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 122 II 211 E. 3e). Eine Sistierung rechtfertigt sich auch, wenn in einem anderen Verfahren über Sachumstände oder rechtliche Voraussetzungen entschieden wird, die für den Ausgang des infrage stehenden Verfahrens von massgebender Bedeutung sind. Erforderlich ist allerdings, dass beide Verfahren einen genügenden Sachzusammenhang aufweisen (Bertschi/Plüss, a.a.O., §§ 4-31 VRG N 39 m.H. auf Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2011.00224 vom 5.7.2011 E. 3.2). Besteht schliesslich eine erhebliche Wahrscheinlichkeit, dass das Verfahren nach Abschluss eines anderen Verfahrens hinfällig werden könnte, so kann sich eine Sistierung ebenfalls rechtfertigen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2018.00451 vom 20.9.2018 E. 2.5). Anzumerken bleibt, dass das sistierte Verfahren wieder aufzunehmen ist, sobald der Sistierungsgrund dahingefallen ist (so: LGVE 2012 III Nr. 2 E. 4). Die Sistierung weist in zeitlicher Hinsicht also bloss vorübergehenden Charakter auf. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist zu ergänzen, dass die Sistierung eines Verfahrens in der Regel auf Gesuch einer verfahrensbeteiligten Person hin erfolgt. Sie kann indessen auch von Amtes wegen angeordnet werden (Bertschi/Plüss, a.a.O., §§ 4-31 VRG N 44 m.w.H.).
3.5.
Im Zeitpunkt der (umstrittenen) Sistierung des Baubewilligungsverfahrens durch die Dienststelle rawi am 21. Januar 2019 war die Vorinstanz dabei, Rückzonungsabklärungen zu tätigen. Insofern waren die erforderlichen, umfassenden Abklärungen noch nicht abgeschlossen. Vielmehr gehörte namentlich die Parzelle Nr. z – neben anderen Grundstücken in der Bauzone auf dem Gemeindegebiet – zu den potentiellen Flächen, deren Auszonung grundsätzlich in Frage kommt. Ob die Parzelle Nr. z indessen tatsächlich auszuzonen ist, war (bzw. ist) noch offen. Der Ausgang dieser Abklärungen hatte also massgeblichen Einfluss auf das Baubewilligungsverfahren. Denn sollte die Parzelle Nr. z (oder Teile davon) ausgezont werden müssen, würde es für die Genehmigung des Bauvorhabens an einer rechtlichen Voraussetzung mangeln. Damit ist ein enger Sachzusammenhang zwischen den damals laufenden Abklärungen zu den notwendigen Rückzonungen und dem Baubewilligungsverfahren erstellt. Die Bewilligung des Bauvorhabens hing mithin massgeblich davon ab, ob die Grundstücksfläche in der Bauzone verbleibt oder ausgezont werden muss. Folglich waren die materiellen Voraussetzungen für eine (vorübergehende) Sistierung des Baubewilligungsverfahrens nach § 41 VRG grundsätzlich erfüllt (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 32 vom 16.4.2019 E. 2.4). In Bezug auf die formellen Voraussetzungen ist allerdings das Folgende zu beachten:
3.6.
Im vorliegenden Fall bildet das Baubewilligungsverfahren das Leitverfahren, weshalb der Gemeinderat Leitbehörde und damit sachlich für die Durchführung des Baubewilligungsverfahrens zuständig ist (vgl. § 192a Abs. 1 lit. b und Abs. 2 sowie § 196 Abs. 3 PBG). Dies hat nach den vorstehenden Ausführungen zur Folge, dass ebenso eine Sistierung des Baubewilligungsverfahrens in die Zuständigkeit des Gemeinderats fällt. Die Dienststelle rawi ist dazu nicht befugt. Vielmehr ist es im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ihre Aufgabe, die erforderlichen Bewilligungen und Verfügungen aller kantonalen Stellen, die mit der Baubewilligung zu koordinieren sind, in einem Entscheid zu erlassen (§ 60 lit. b PBV). Die durch die Dienststelle rawi als für die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens unzuständige Behörde erlassene (umstrittene) Sistierungsverfügung vom 21. Januar 2019 leidet somit von vornherein an einem formellen Mangel. Es wäre im Ermessen des Gemeinderats Z gestanden, unter Berücksichtigung der betroffenen Interessen sowie unter Abschätzung des Verlaufs und der Prozessaussichten in anderen Verfahren, die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens von Amtes wegen oder auf Antrag eines Verfahrensbeteiligten – etwa der Dienststelle rawi – anzuordnen. Die Dienststelle rawi als kantonale Fachbehörde ist aber für die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens, das im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats liegt, nicht zuständig. Dies hat zur Folge, dass die durch die Dienststelle rawi angeordnete (umstrittene) Sistierungsverfügung vom 21. Januar 2019 rechtswidrig ist und von Beginn weg nicht zu berücksichtigen war. Demnach erübrigt sich auch eine Prüfung der (unwirksamen) Sistierung des Verfahrens in Bezug darauf, ob diese formell im Rahmen einer prozessleitenden Verfügung hätte angeordnet werden müssen.
3.7.
Indes ist der Dienststelle rawi insofern beizupflichten, als der Gemeinderat Z darüber informiert war, dass es sich nach Ansicht der Dienststelle rawi bei der Gemeinde Z um eine Rückzonungsgemeinde handelt. Entsprechend wurde der Gemeinde Z namentlich anlässlich der Besprechung vom 22. August 2018 mitgeteilt, dass die vom Kanton rot markierten Rückzonungsflächen, unter anderem das Grundstück Nr. z, GB Z, so lange von jeglicher Überbauung freizuhalten seien, bis geklärt sei, welche Flächen tatsächlich aus der Bauzone entlassen werden sollen. Dabei sei die ganze Bauzone zu analysieren, da nicht auszuschliessen sei, dass auch weitere Flächen für die Rückzonung geeignet seien. Aus kantonaler Sicht seien jedenfalls die rot markierten Flächen aus der Bauzone zu entlassen.
3.8.
3.8.1.
Die erforderliche Reduktion von überdimensionierten Bauzonen (Art. 15 Abs. 2 RPG) ist eine zentrale Vorgabe der Teilrevision des RPG (erste Etappe), in der Volksabstimmung vom 3. März 2013 angenommen und seit 1. Mai 2014 in Kraft (AS 2014 899). Der Kanton Luzern hat diese Vorgabe im revidierten Richtplan umgesetzt. Dieses für die Behörden massgebende Koordinationsinstrument setzt das geänderte RPG auf der Stufe des Kantons um und wurde vom Bundesrat am 22. Juni 2016 genehmigt. Mit Blick auf das Gebot der haushälterischen Bodennutzung ist vorgesehen, dass bei peripheren und/oder nicht mehr zweckmässigen unüberbauten Bauzonen Auszonungen anzustreben sind. Darüber hinaus sind unüberbaute Bauzonen, die auf der Grundlage des massgebenden kantonalen Bevölkerungsszenarios nicht mehr benötigt werden, zweckmässig zu reduzieren (KRP 2015 S. 20). Die Anpassung geltender Nutzungspläne an die bundesrechtlichen Vorgaben entspricht damit einem wichtigen öffentlichen Interesse. Sie erfolgt in den rechtsstaatlich vorgesehenen Verfahren, was zur Folge hat, dass die Umsetzung im Rahmen einer neuen Bau- und Zonenordnung und eines Zonenplans aufwändig und zeitraubend ist. Daher müssen provisorische Nutzungsvorschriften und -beschränkungen erlassen werden können, um die Verpflichtung nach Art. 15 Abs. 2 RPG nicht ihres Sinnes zu berauben. Dementsprechend kann die zuständige Behörde, müssen Nutzungspläne angepasst werden, für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 17 Abs. 1 lit. d PBG).
3.8.2.
Die Planungszone ist eine der Nutzungsplanung dienende vorsorgliche Massnahme des Bundesrechts. Sie dient der Sicherstellung der Nutzungsplanung, da innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden darf, was diese erschweren könnte. Der Zweck der Planungszone besteht somit darin, dem zuständigen Planungsorgan im Hinblick auf das beabsichtigte Planungsvorhaben die nötige Planungs- und Entscheidungsfreiheit zu wahren. Sie verhindert, dass die beabsichtigte Nutzungsplanänderung innerhalb der Planungszone in irgendeiner Weise negativ präjudiziert wird (BGE 118 Ia 510 E. 4d; LGVE 2015 IV Nr. 17 E. 4.2; Ruch, Komm. RPG, Zürich 1999, Art. 27 RPG N 21; Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 663 f.; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 5. Aufl. 2008, S. 235 ff.; Zaugg/Ludwig, Komm. zum Baugesetz des Kantons Bern, Bd. I, 4. Aufl. 2013, Art. 62-63 BauG/BE N 1). In der Literatur und Rechtsprechung wird der Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt (Berner, a.a.O., N 670 mit Hinweis auf BGE 118 Ia 510 E. 4d). Demnach werden Baubewilligungen nur noch erteilt, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2, 118 Ia 510 E. 4d; BGer-Urteil 1C_298/2010 vom 19.10.2010 E. 2.3; Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 21; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N 31 f.). Die Planungszone hat also zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Das geltende Recht wird durch die Planungszone zwar nicht geändert, Baubewilligungen werden indessen nur noch erteilt, wenn sie die vorgesehene planerische Neuordnung nicht beeinträchtigen oder negativ beeinflussen könnten. Mit der Planungszone werden somit nicht gemeinhin sämtliche Bauvorhaben im Planungsbereich verunmöglicht, sondern es soll nur, aber immerhin, die Erstellung derjenigen Einrichtungen verboten werden, die der im Gang befindlichen Planung widersprechen (BGE 118 Ia 510 E. 5a/aa; Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 120 vom 10.3.2015 E. 2.2, 7H 13 22 vom 16.9.2014 E. 5.2.1 mit Hinweisen).
3.8.3.
Im Kanton Luzern regeln die §§ 81 ff. PBG das Instrument der Planungszone. Im Vordergrund steht die Kompetenz der Gemeinde, die als Planungsträgerin für den Erlass von Zonenplänen sowie von Bau- und Zonenreglementen zuständig ist (§ 17 Abs. 1 lit. a PBG). Darüber hinaus kann der Regierungsrat zur Wahrung des Raumplanungsrechts auf dem Gebiet des Kantons Planungszonen bestimmen (§ 82 Abs. 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 lit. b PBG). Auch das Bundesrecht verlangt in Art. 27 RPG von den in Raumplanungssachen zuständigen Behörden, Planungszonen zu bestimmen, um eine künftige Nutzungsplanung und zwingende Vorgaben des Bundesrechts hinsichtlich des Umfangs und der Qualität von Nutzungszonen einstweilen sicherzustellen. Den bundesrechtlichen Grundsatz hat der kantonale Gesetzgeber mit den Bestimmungen in §§ 81 ff. PBG umgesetzt. Regelmässig sind es die Gemeinden, die einzugreifen befugt und verpflichtet sind, wo es um die Sicherung kommunaler Nutzungspläne geht, während der Kanton zum Schutz der kantonalen Nutzungsplanung und zur Ersatzvornahme bei Nichthandeln der Gemeinden berufen wird (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 RPG N 30). Der Gesetzgeber hat mit der Planungszone (Art. 27 RPG; §§ 81 ff. PBG) demnach ein eigenständiges Instrument zur Sicherung von künftigen und wichtigen Planungsentscheiden geschaffen. Insofern handelt es sich bei der Planungszone um eine spezialgesetzliche Regelung, die eine Mischung zwischen vorsorglicher Massnahme und (negativer) Vorwirkung von (allenfalls) künftigem Recht darstellt (BGE 136 I 142 E. 3.2 m.H.; BGer-Urteil 1C_518/2016 vom 26.9.2017 E. 5.5; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 13 ff.).
3.9.
Wie vorstehend aufgezeigt, ist die Dienststelle rawi zwar nicht zuständig für die Sistierung eines in der Zuständigkeit des Gemeinderats liegenden Baubewilligungsverfahrens zur Sicherstellung der Nutzungsplanung. Nach dem Gesagten verfügt der Regierungsrat und damit der Kanton zur Wahrung des Raumplanungsrechts bzw. zur Sicherstellung der voraussichtlich erforderlichen Rückzonung allerdings über das Instrument der kantonalen Planungszone und wäre entsprechend aufgerufen gewesen, eine solche zu erlassen bzw. die Möglichkeit deren Erlasses zumindest zu prüfen (vgl. §§ 81 ff. PBG) sowie den Gemeinderat Z als sachlich zuständige Behörde zu diesem Zweck um vorübergehende Sistierung des Baubewilligungsverfahrens zu ersuchen. Der Gemeinderat Z hielt im Protokoll zuhanden der Dienststelle rawi betreffend die Sitzung vom 6. Februar 2019 insbesondere fest, dass er zum Schluss gekommen sei, dass alle vier Grundstücke, einschliesslich das Baugrundstück, die von der Dienststelle rawi als potentielle Rückzonungsflächen deklariert worden seien, berechtigterweise der Wohnzone zugehörig seien. Aufgrund des kompakten, topografisch eingebetteten Siedlungsgebiets von Z sei mit der jetzigen Revision keine Auszonung vorzunehmen bzw. eine solche nicht gerechtfertigt. Er spreche sich mit Blick auf die Gesamtsituation im Kanton Luzern dafür aus, dass die Gemeinde Z aus der Kategorie "Auszonungsgemeinde" entlassen werde. Dasselbe gab der Gemeinderat Z mit den Schreiben vom 14. Juni sowie 27. Juni 2019 erneut zum Ausdruck und teilte der Dienststelle rawi mit, dass er die Baubewilligung erteilen werde, was er mit Entscheid Nr. v vom 3. Juli 2019 denn auch tat (E. 3.2.6 und 3.2.7 hiervor). Somit war es offensichtlich, dass die Gemeinde nicht handeln, d.h. das Baubewilligungsverfahren nicht sistieren und auch nicht eine kommunale Planungszone erlassen würde. Der Kanton wäre also zur Ersatzvornahme im Sinn des Erlasses einer kantonalen Planungszone gehalten gewesen. Das Bundesrecht verlangt von sämtlichen in Raumplanungssachen zuständigen Behörden, Planungszonen zu bestimmen, um eine künftige Nutzungsplanung und zwingende Vorgaben des Bundesrechts hinsichtlich des Umfangs und der Qualität von Nutzungszonen einstweilen sicherzustellen. Diese weitgehende Verweisung auf die kantonalrechtliche Verantwortlichkeit bei der Erfüllung der durch das RPG formulierten Ziele und übertragenen Aufgaben ist sinnvoll und nötig, namentlich wenn es wie hier um vorläufige Massnahmen zur Sicherung gesetzgeberischer Anliegen geht (Revision von Nutzungsordnungen). Dass dabei das Ziel im Vordergrund steht, bauliche Tätigkeiten einzuschränken oder zu untersagen, um eine Änderung von Nutzungsvorschriften nicht zu unterlaufen, bedarf keiner weiteren Begründung. Vorrangig ist die Gesamtbilanz im Kanton, was den zu grossen Umfang der Bauzonen und die Pflicht zur Rückzonung betrifft. Gestützt auf Art. 15 Abs. 2 RPG und den teilrevidierten kantonalen Richtplan 2015 sind die Anforderungen an bisherige (zu grosse) und neue Bauzonen denn auch erheblich verschärft worden (vgl. LGVE 2019 IV Nr. 7 E. 3.2.3).
3.10.
Dass der Kanton gemäss Aktenlage keine kantonale Planungszone erlassen hat und die (ohnehin umstrittene) Sistierung des Baubewilligungsverfahrens durch die Dienststelle rawi mangels Zuständigkeit unzulässig war, führt dazu, dass im Zeitpunkt des Erlasses des Baubewilligungsentscheids vom 3. Juli 2019 durch den Gemeinderat Z die damals (und aktuell noch immer) geltende Zonenordnung (zweigeschossige Wohnzone in empfindlicher Lage [W2B]) zu beachten und es dem Gemeinderat Z folglich nicht verwehrt war, die nachgesuchte Bewilligung für den Neubau zweier Mehrfamilienhäuser mit Autounterstand zu erteilen. Denn es besteht keine Übergangsregelung, die die Umsetzung der geltenden Zonenordnung verbieten würde (vgl. Art. 38a RPG e contrario). Dass die massgebende Zuordnung zur Bauzone akzessorisch (vorfrageweise) zu überprüfen wäre, wird von der Dienststelle rawi nicht geltend gemacht. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen dafür ohnehin nicht vor: Nach ständiger Rechtsprechung ist die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen im Baubewilligungsverfahren nur ausnahmsweise möglich, namentlich wenn sich die Sach- oder Rechtslage wesentlich geändert haben. Das Inkrafttreten der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (insbesondere die Verpflichtung nach Art. 15 Abs. 2 RPG, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren) stellt für sich allein keine derartige wesentliche Änderung dar. Es müssen vielmehr andere Umstände dazukommen, die eine Rückzonung der Bauparzelle als wahrscheinlich oder zumindest als eine ernstlich in Betracht fallende Option erscheinen lassen. Derartige Umstände können z.B. die periphere Lage der Bauparzelle, ihre ungenügende Erschliessung oder das Alter des Plans sein (BGer-Urteil 1C_161/2019 vom 23.1.2020 E. 3.4 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch BGer-Urteil 1C_326/2016 vom 7.12.2017 E. 5.2), was vorliegend nicht der Fall ist. Zwar stammt die geltende Zonenordnung der Gemeinde Z aus dem Jahr 2006 und bestand im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung somit bereits seit 13 Jahren. Unter Berücksichtigung eines Planungshorizonts von 10 - 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG; § 22 Abs. 2 PBG) wäre eine Überprüfung und nötigenfalls eine Anpassung des Nutzungsplans grundsätzlich angezeigt. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinden die Zonenpläne und die Bau- und Zonenreglemente bis spätestens Ende 2023 anzupassen haben, kann dieser Umstand allerdings nicht dazu führen, dass die Baubewilligung nicht hätte erteilt werden dürfen (vgl. auch E. 3.2.1 hiervor).
3.11.
Anzumerken bleibt, dass der Regierungsrat die Gemeinde, nachdem der Dienststelle rawi nach Zustellung des Protokolls des Gemeinderats Z vom 6. Februar 2019 klar sein musste, dass dieser nicht handeln würde, vorgängig hätte verpflichten können, ihre Aufgaben im Zusammenhang mit Rückzonungen wahrzunehmen (§ 18 Abs. 1 PBG) und erst, wenn die Gemeinde dieser Verpflichtung innert gesetzter Frist nicht nachgekommen wäre, an ihrer Stelle und auf ihre Kosten die erforderlichen Massnahmen hätte treffen müssen (§ 18 Abs. 2 PBG; vgl. zum Ganzen: KRP 2015, S. 78).
4.
Soweit die Dienststelle rawi sodann vorbringt, die Vorinstanz habe die Baubewilligung erteilt, bevor die Bewilligung betreffend die Ausnahme von der Schutzraumbaupflicht der Dienststelle mzj nach Art. 46 und 47 BZG i.V.m. Art. 17 und 21 ZSV vorgelegen habe, ist mit ihr festzuhalten, dass eine solche tatsächlich erforderlich und im Zeitpunkt des Baubewilligungsentscheids am 3. Juli 2019 nicht vorgelegen ist. Allerdings bestreitet auch die Dienststelle rawi nicht, dass die besagte Ausnahmebewilligung nachträglich erteilt werden kann. Dem Auszug aus dem eBAGE vom 6. August 2019 kann denn auch entnommen werden, dass die Dienststelle mzj die Ausnahmebewilligung (nachträglich) erlassen hat. Indes fehlt es vorliegend noch am Entscheid der Dienststelle rawi, welche als kantonale Entscheidbehörde fungiert und in einem Entscheid die in der gleichen Sache erforderlichen Bewilligungen und Verfügungen aller kantonalen Behörden erlässt (§ 192a Abs. 4 PBG und § 60 Abs. 1 lit. b PBV). Folglich werden die Dienststelle rawi und daraufhin der Gemeinderat Z die besagte Ausnahmebewilligung noch formell zur Wahrung der Gehörsrechte aller Beteiligten zu eröffnen haben. Das Baubewilligungsverfahren gilt somit noch nicht als abgeschlossen.
Bei alledem bleibt zu betonen, dass eine Gemeinde die Eröffnung des kantonalen Einheitsentscheids sowie der Stellungnahmen aller kantonalen Behörden trotz der Plattform eBAGE und damit der Einsicht in den (kantonalen) Baubewilligungsprozess stets abzuwarten hat, bevor sie ihren Baubewilligungsentscheid erlässt. Insbesondere die Prüfung des Vorliegens aller erforderlichen kantonalen Bewilligungen fällt nämlich nicht in die Zuständigkeit der Gemeinde, weshalb sie auch nicht in Eigenregie feststellen kann, dass der Erteilung der Baubewilligung aus kantonaler Sicht nichts im Weg steht (vgl. § 61 Abs. 2 PBV).
5.
Zusammenfassend erweist sich die gegen die Baubewilligung erhobene Beschwerde der Dienststelle rawi als unbegründet und ist im Sinn der Erwägungen abzuweisen.
Dieser Verfahrensausgang liegt im Umstand begründet, dass die Dienststelle rawi zur Sicherstellung der künftigen Rückzonung das Instrument einer Zwischenverfügung (Sistierung) gewählt hat, was sich in dieser Form als unzulässig bzw. mangels Zuständigkeit als rechtswidrig erwiesen hat. Mit aller Deutlichkeit ist aber zu bemerken, dass das Bemühen des Kantons, in den einzelnen Gemeinden potentielle Rückzonungsflächen vor einer Überbauung zu schützen, wichtig und gestützt auf die Rechtslage des Bundes sogar erforderlich ist. Für Gemeinden, die sich an die Vorgaben des Kantons nicht halten (wollen), steht der Erlass einer kantonalen Planungszone im Vordergrund. Darüber hinaus steht das Instrument der kommunalen Planungszone zur Verfügung für Gemeinden, die in Absprache und Übereinstimmung mit der Strategie der kantonalen Behörden ihre Verantwortung mittels einer in ihrer Kompetenz liegenden vorsorglichen Massnahme des Raumplanungsrechts wahrnehmen. Daneben gelten auch neue Nutzungspläne sowie Bau- und Nutzungsvorschriften ab dem Zeitpunkt ihrer öffentlichen Auflage als Planungszone (§ 85 Abs. 2 PBG). Dabei kann eine Gemeinde von sich aus oder auf Antrag eines Verfahrensbeteiligten – selbst einer kantonalen Behörde – ein konkretes Baubewilligungsverfahren sistieren, was das Kantonsgericht bereits mehrmals als rechtmässig beurteilt hat (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 32 vom 16.4.2019; Verfügung des Kantonsgericht Luzern 7H 20 31 vom 7.7.2020). Eine Sistierung kann aber nur die zuständige Behörde erlassen und ist im Hinblick auf die Ausarbeitung einer Planungszone zulässig.
Die Abweisung der Beschwerde im vorliegenden Fall bedeutet deshalb nicht, dass die Gemeinden künftig über Interventionen und Weisungen des Kantons hinweg Baubewilligungen auf Parzellen erteilen dürfen, die als Rückzonungsflächen in Frage kommen, und so die Ziele des geltenden Raumplanungsrechts unterlaufen.