lu_gerichte · V 09 25 · 2008-12-17 · de
Raumplanung
Raumplanung

§ 75 Abs. 1 und 3 PBG. Anfechtung eines Gestaltungsplanes mit der Begründung, er verstosse gegen den Bebauungsplan. Abweichungen von der Normalbauweise sind raumplanerische Ausnahmen, die im Einzelfall begründet werden müssen. Sie dürfen nur erteilt werden, wenn zumindest einige der in § 75 Abs. 3 PBG genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Vom Zonencharakter hingegen kann mittels Gestaltungsplan nicht abgewichen werden. Den Materialien zum Bebauungsplan B 129 Hirschmatt/Neustadt ist zu entnehmen, dass Blockrandbebauungen im Perimeter des zu beurteilenden Gestaltungsplanes ein zonencharakterprägendes Element darstellen.

Mit Entscheid vom 17. Dezember 2008 genehmigte der Stadtrat Luzern den Gestaltungsplan G 343 Bundesplatz Süd auf dem Grundstück Nr. 426, GB Luzern, linkes Ufer, unter diversen Bedingungen und Auflagen. Gegen den stadträtlichen Entscheid reichte B, Eigentümerin der Nachbargrundstücke Nrn. v, w, x, y und z, Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein mit den Anträgen, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei im Sinne der Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid auf.
Aus den Erwägungen:
4. - Angefochten ist der Gestaltungsplan G 343 Bundesplatz Süd, welcher sich über das Grundstück Nr. 426 erstreckt. Diese Parzelle liegt, gleich wie die beschwerdeführerischen Parzellen Nrn. y und z, gemäss Bebauungsplan B 129 Hirschmatt/Neustadt vom 8. Februar 1990 / 4. März 1997 in der Wohn- und Geschäftszone 5 B, die von der Ortsbildschutzzone B überlagert wird. B 129 schreibt für die Zone 5 B zudem die Einhaltung der geschlossenen Bauweise sowie eine Gestaltungsplanpflicht vor. Ausserdem gelten die Ziffern 4, 6 und 8 des Bebauungsplans B 129. Diese lauten wie folgt:
4.In der Zone mit geschlossener Bauweise dürfen in Erdgeschossen nur ausnahmsweise Garagen oder Parkplätze erstellt werden.
6.In der Wohn- und Geschäftszone 5 B ist eine Blockrandbebauung mit 5 Vollgeschossen und einer Bautiefe von maximal 14 m oberhalb eines Gebäudesockels mit einer Dachkote von zirka 446,00 mü.M. zulässig. Im Rahmen des Gestaltungsplanes kann bei gleichbleibender Nutzfläche von der festgelegten Bautiefe abgewichen werden.
8.Der Stadtrat kann in begründeten Fällen Ausnahmen von den Festlegungen des Bebauungsplanes bewilligen.
5. - c) Nach § 75 Abs. 1 PBG kann ein Gestaltungsplan vom Zonenplan, Bau- und Zonenreglement oder vom Bebauungsplan abweichen, sofern wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und - kumulativ - der Zonencharakter gewahrt bleibt. Abweichungen von der Normalbauweise, d.h. den im Zonenplan und allenfalls einem Bebauungsplan festgelegten Bauvorschriften, sind aber generell als raumplanerische Ausnahmen zu interpretieren, die im Einzelfall begründet werden müssen. Sie dürfen nur erteilt werden, wenn zumindest einige der in § 75 Abs. 3 PBG genannten Voraussetzungen erfüllt sind (LGVE 2006 II Nr. 5 E. 7c; Verhandlungen des Grossen Rates 1/2001 S. 263). Diese Regelung gründet darin, dass Zonen- und Bebauungspläne durch den Gesetzgeber beschlossen werden, gleichsam demokratisch legitimiert sind. Mit einer ausgedehnten Interpretation der Ausnahmekompetenz im Gestaltungsplanverfahren würde diese Legitimation und damit auch die Planungshierarchie unterlaufen (LGVE 1997 II Nr. 8 E. 6c). Vom Zonencharakter freilich kann nach eindeutigem Wortlaut von § 75 Abs. 1 PBG mittels Gestaltungsplan nicht abgewichen werden. Er ergibt sich gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung aus der durch die Bau- und Zonenvorschriften beabsichtigten Normalbauweise des betreffenden Gebietes. Anders gewendet: Eine Zone erhält ihren Charakter nicht durch die konkreten baulichen Gegebenheiten, sondern durch den mit der Nutzungsordnung gezogenen normativen Rahmen. Dabei umfasst der Zonencharakter alle charakteristischen Elemente, die einer Zone das Gepräge geben können (vgl. LGVE 2006 II Nr. 5 E. 7e, 2003 II Nr. 7 E. f/aa, 1997 II Nr. 8 E. 6a, b und d; Verhandlungen des Grossen Rates 1986, S. 758).
d) Die in der Zone 5 B geltende Normalbauweise geht aus dem Wortlaut des Bebauungsplanes B 129 hervor: Vorgeschrieben ist die geschlossene Bauweise im Bebauungsmuster einer Blockrandüberbauung. Unter dem Begriff Blockrandbebauung ist ein von Strassen oder Wegen abgegrenzter Block zu verstehen, dessen Rand (nahezu) vollständig überbaut ist. Im Innern eines solchen Blocks liegt typischerweise ein Innenhof. Dass bzw. weshalb der Planungsgeber und die Genehmigungsinstanz in der Zone 5 B ausdrücklich eine Blockrandbebauung verlangten, ergeben die entsprechenden Materialien zum Bebauungsplan B 129. Der Bebauungsplan B 129 Hirschmatt/Neustadt wurde am 8. Februar 1990 vom Grossen Stadtrat beschlossen und am 4. März 1997 vom Regierungsrat genehmigt. Namentlich aus der Einladung zur öffentlichen Abschlussversammlung der Quartierplanung vom 1. Juni 1989, aus dem Bericht und Antrag des Stadtrates an den Grossen Stadtrat vom 31. Oktober 1989 (B+A 44/1989) sowie aus dem Regierungsratsentscheid vom 4. März 1997 (RRE Nr. 581) geht deutlich hervor, dass mit den Bestimmungen für die Zone 5 B eine der Brückenkopflage angemessene Überbauung sichergestellt werden sollte.
aa) In ihrem Entwurf zum Bebauungsplan B 129 sah die städtische Baudirektion zunächst lediglich eine Gestaltungsplanpflicht für das Grundstück Nr. 426 vor. In seinem Vorprüfungsbericht zum Bebauungsplan B 129 beantragte das Baudepartement dann jedoch, die Kopfsituation am Bundesplatz als baulich-gestalterische Einheit zu sichern und deshalb die Gestaltungsplanpflicht der Zone 5 B auf die Parzellen Nrn. y und z auszudehnen. Der Stadtrat teilte die Auffassung des Baudepartementes. Sollte zwischen den Grundeigentümern keine Einigung über einen gemeinsamen Gestaltungsplan zustande kommen, könne der Stadtrat den Gestaltungsplan nach § 74 PBG so aufstellen, dass die beiden Grundeigentümer unabhängig voneinander ihre Bauvorhaben realisieren könnten (vgl. Bericht und Antrag des Stadtrates an den Grossen Stadtrat von Luzern vom 31.10.1989, S. 23).
bb) Im Rahmen der Genehmigung des Bebauungsplanes B 129 führte der Regierungsrat aus, die Grundstücke Nrn. 426 (Baugrundstück), y und z würden zusammen mit der bestehenden Blockrandbebauung auf der anderen Seite der Neustadtstrasse den südlichen Abschluss des Bundesplatzes bilden. Diese Kopfsituation stelle an die bauliche Gestaltung des fraglichen Gebietes erhöhte Anforderungen. Es sei ein Bezug zum Bundesplatz sowie zur weiteren Bebauung, die den Bundesplatz begrenze, zu schaffen. Der Bundesplatz werde - mit Ausnahme der Grundstücke Nrn. y und z (Nr. 426 war und ist unüberbaut) - durch Blockrandbebauungen definiert. Der Bebauungsplan B 129 wolle mit seiner Regelung in Ziff. 6 diese typische städtebauliche Struktur in der Umgebung des Bundesplatzes auch auf die Parzellen der Zone 5 B ausdehnen. Mit diesen Vorschriften würden die planungsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen, um die bauliche Situation südlich des Bundesplatzes langfristig in die städtebaulich gewünschte Richtung lenken zu können. Dass für die Liegenschaften südlich der Parzelle Nr. z andere planerische Festlegungen getroffen worden seien, sei nicht zu beanstanden, da diesen städtebaulich nicht derselbe Stellenwert zukomme wie den Liegenschaften Nrn. y und z. Auch im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit der Gestaltungsplanpflicht erläuterte der Regierungsrat, die Grundstücke Nrn. y und z würden zusammen mit Nr. 426 die Kopfsituation am Bundesplatz zum Tribschen- sowie zum Neustadtquartier hin prägen. Es sei daher städtebaulich geboten, künftige Überbauungen im fraglichen Gebiet möglichst einheitlich zu gestalten und aufeinander abzustimmen. Mit einer Gestaltungsplanung liessen sich die hohen Anforderungen, welche angesichts der exponierten Lage an die Gestaltung des besagten Gebietes zu stellen seien, erreichen.
e) Sinn und Zweck der statuierten Regelungen im Bereich der Grundstücke Nrn. 426, y und z war angesichts der stadt- und regierungsrätlichen Ausführungen offensichtlich die Weiterführung der umliegend bereits vorhandenen Blockrandbebauungen. Tatsächlich ist die Häufigkeit von Blockrandbebauungen im Gebiet Hirschmatt/Neustadt augenfällig. Insbesondere das Gebiet nordwestlich und westlich des Gestaltungsplanperimeters ist praktisch ausschliesslich von Blockrandbebauungen geprägt (vgl. B 129). Andere Baumuster als Blockrandbebauungen sind lediglich in den weniger zentral und exponiert gelegenen Quartieren (z.B. Zonen 1, 2, 3 und 4) anzutreffen. Zudem wurde vielerorts, wo im Zeitpunkt des Erlasses des Bebauungsplanes B 129 bereits Blockrandbebauungen bestanden hatten, eine Überlagerung mit der Ortsbildschutzzone A oder B vorgenommen. Offensichtlich sollen der Erhalt sowie die Weiterführung dieser Baustruktur gewährleistet werden. Der im B 129 verankerte Planungswille ist somit vor dem Hintergrund der baulichen Umgebung zur Zeit des Planungserlasses zu verstehen. In diesem Sinne sind Blockrandbebauungen im Gebiet Hirschmatt/Neustadt als typisches städtebauliches Element, mithin als zonencharakterprägendes gestalterisches Element zu qualifizieren.
f) Gemäss den eingereichten Gesuchsunterlagen sind auf dem Grundstück Nr. 426 drei Gebäude, B 3.1, B 3.3 und B 4 inkl. B 3.2, geplant. Sie sollen die jeweiligen Eckbereiche eines dreieckigen, zwei-, teilweise dreigeschossigen Gebäudesockels markieren. Sie weisen zusätzlich zum Gebäudesockel vier Geschosse (B 3.1 und B 3.3) bzw. vier Geschosse und zwei Attikas (B 4) auf. Die Eckbereiche erscheinen infolge ihrer Mehrhöhe gegenüber dem Sockel als je einzelne Gebäude. Zwischen ihnen liegen jeweils ca. 8 bis 10 m, die nur zwei-, teilweise dreigeschossig überbaut sind. Eine solche Bauweise kann nicht als geschlossen gelten und negiert das zonencharakterprägende Element der Blockrandbebauung. Dies kommt einer Verletzung von übergeordnetem Recht und übergeordneter Planung gleich. Da bei der Überprüfung der Einhaltung des Zonencharakters nicht das bauliche Umfeld, sondern die konkret geltenden Bauvorschriften Beurteilungsmassstab bilden, ändert die vorinstanzliche Begründung, mit der Auflösung der in der Regelbauweise vorgesehenen Blockrandbebauung wolle man der Bautypologie an der Neustadtstrasse entgegenkommen, nichts an dieser Einschätzung. Selbst wenn das bauliche Umfeld zu berücksichtigen wäre, hätte die Orientierung gemäss ausdrücklichem Willen der Planungsbehörde in Richtung Bundesplatz zu erfolgen.
Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob die von der Vorinstanz dargelegten Verhältnisse besonders im Sinne von § 75 Abs. 1 PBG sind, müssten diese doch kumulativ zur Wahrung des Zonencharakters treten. Dennoch sei bemerkt, dass die vorinstanzliche Begründung, wonach dem Grundsatz der Planbeständigkeit angesichts des Alters des Bebauungsplanes B 129 kein grosses Gewicht zukomme und ohnehin nicht mehr zu rekonstruieren sei, weshalb die damalige Regelung so detailliert ausgefallen sei, unbehelflich ist. Sie vermag die massiven Abweichungen vom Bebauungsplan in keiner Weise zu rechtfertigen. Zum einen wurde das Bebauungsplanverfahren erst vor gut zwölf Jahren mit der Genehmigung durch den Regierungsrat abgeschlossen. Zum anderen ist die detaillierte Regelung im B 129 anhand der Materialien eben gerade nachvollziehbar; sie gründet in der exponierten Brückenkopflage, wo eine Überbauung erwünscht ist, die das umliegende - zur Zeit des Planungserlasses bereits vorhanden gewesene - Bebauungsmuster aufnimmt. Sollte diese Idee nicht mehr dem heutigen städtebaulichen Verständnis entsprechen, müssen die Planungsgrundlagen, mithin der Bebauungsplan B 129, geändert werden. Schliesslich kann ein Abweichen vom Bebauungsmuster Blockrandbebauung auch nicht in Anwendung von Ziff. 8 des Bebauungsplanes B 129 erfolgen. Ist letzteres im streitbetroffenen Gebiet siedlungsprägendes Element, von dem selbst in einem Gestaltungsplan nicht abgesehen werden darf, ist nicht einzusehen, weshalb dies in Anwendung von Ziff. 8 möglich sein sollte (vgl. dazu auch: LGVE 1997 II Nr. 8 E. 6d).