lu_gerichte · P 08 2_1 · 2008-06-16 · de

Die Genehmigung eines Fusionsvertrages zwischen zwei fusionswilligen Gemeinden erfolgt in der Form eines Kantonsratsbeschlusses und nicht in der Form eines Dekrets. Der entsprechende Kantonsratsbeschluss hat keinen Normgehalt und unterliegt daher auch keiner verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen. | Erlassprüfung

Luzern Kantonsgericht sonstige 03.02.2009 P 08 2_1

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Verwaltungsgericht
Abteilung:
Abteilung für die Prüfung von Erlassen
Rechtsgebiet:
Erlassprüfung
Entscheiddatum:
03.02.2009
Fallnummer:
P 08 2_1
LGVE:
Leitsatz:
Die Genehmigung eines Fusionsvertrages zwischen zwei fusionswilligen Gemeinden erfolgt in der Form eines Kantonsratsbeschlusses und nicht in der Form eines Dekrets. Der entsprechende Kantonsratsbeschluss hat keinen Normgehalt und unterliegt daher auch keiner verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen.
Rechtskraft:
Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:
Sachverhalt:
A.- Seit rund zehn Jahren ist im Kanton Luzern eine Gemeindereform im Gange. Deren Hauptziel ist die Stärkung der Gemeinden, unter anderem durch Schaffung von grösseren Gemeindegebieten. In diesem Zusammenhang leiteten auch die Gemeinden Littau und Luzern eine Gemeindefusion in die Wege und erarbeiteten einen Fusionsvertrag. Im Juni 2007 beschlossen die Stimmberechtigten von Littau und Luzern an der Urne, ihre beiden Gemeinden per 1. Januar 2010 zu einer einzigen Gemeinde zu vereinigen. Mit Beschluss vom 16. Juni 2008 genehmigte der Kantonsrat gestützt auf § 74 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Luzern die Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern per 1. Januar 2010. Der Kantonsratsbeschluss wurde im Kantonsblatt Nr. 25 vom 21. Juni 2008 veröffentlicht.
B.- Dagegen liessen am 1. Juli 2008 A (Luzern), B (Kriens), und C (Grosswangen) beim Regierungsrat eine Stimmrechtsbeschwerde einreichen mit folgenden Anträgen:
1. Der Beschluss des Kantonsrates vom 16.6.2008 über die Genehmigung der Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern sei aufzuheben.
2. Der Kantonsrat sei darauf hinzuweisen, dass ein allfälliges Gesetz oder Dekret über die Genehmigung der Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern dem fakultativen Referendum zu unterstellen ist.
3. Soweit der Regierungsrat auf die Stimmrechtsbeschwerde nicht eintritt, sei die Beschwerdeschrift an das kantonale Verwaltungsgericht weiterzuleiten zur Beurteilung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle gemäss den §§ 188 ff. VRG mit Beschränkung auf die Anträge Ziff. 1 und 4.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates Luzern.
C.- Mit Schreiben vom 3. Juli 2008 überwies das Justiz- und Sicherheitsdepartement die Stimmrechtsbeschwerde dem Verwaltungsgericht zur Behandlung als Erlassprüfungsverfahren im Sinn von § 188 ff. VRG. Das Departement führte zur Begründung aus, Kantonsratsbeschlüsse (bzw. bislang Grossratsbeschlüsse) könnten nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde gestützt auf das Stimmrechtsgesetz sein. Zudem sei der Regierungsrat nicht Aufsichtsbehörde über den Kantonsrat und könne auch in keiner Weise als Rechtsmittelbehörde gegen dessen Entscheide angerufen werden.
D.- In der Folge eröffnete das Verwaltungsgericht das Erlassprüfungsverfahren, trat indes darauf nicht ein.
Aus den Erwägungen:
1.- a) Anfechtungsgegenstand ist der Kantonsratsbeschluss über die Genehmigung der Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern vom 16. Juni 2008. A, B und C erhoben eine Stimmrechtsbeschwerde und unterbreiteten diese dem Regierungsrat zur Entscheidung. Nach ihrer Auffassung missachtet der angefochtene Beschluss § 24 lit. a und lit. d der Verfassung des Kantons Luzern vom 17. Juni 2007 (KV; SRL Nr. 1). Gemäss diesen Normen sind den Stimmberechtigten auf Verlangen Gesetze (lit. a) und Vereinigungen oder Aufteilungen von Gemeinden, die der Kantonsrat beschliesst (lit. d) zur Abstimmung vorzulegen (fakultatives Referendum). Sie berufen sich weiter auf § 162 Abs. 1 lit. a des Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1988 (SRL Nr. 10), wonach bei Volksbegehren die Stimmrechtsbeschwerde zulässig ist gegen Beschlüsse von Behörden der Gemeinden oder Gemeindeverbänden, die ein Geschäft der Volksabstimmung oder dem fakultativen Referendum nicht unterstellen.
b) Der Rechtsdienst des Justiz- und Sicherheitsdepartements (Instruktionsinstanz nach § 39 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972, VRG; SRL Nr. 40) erkannte, dass der Regierungsrat offenkundig unter keinem Titel als Rechtsmittelbehörde über einen Beschluss des Kantonsrats befinden kann. Die Antragsteller räumen selber ein, aus dem Wortlaut von § 162 Abs. 1 lit. a des Stimmrechtsgesetzes lasse sich kein unmittelbares Beschwerderecht ableiten, die diesbezügliche Regelung enthalte aber eine echte Lücke. Wie das Departement in seinem Überweisungsschreiben mit Recht bemerkt, ist die Regelung des Stimmrechtsgesetzes mit Bezug auf das Beschwerderecht klar und abschliessend. Der Kantonsrat ist gesetzgebende Behörde des Kantons mit Oberaufsicht über den Regierungsrat (§§ 36 Abs. 1 und 50 Abs. 1 KV). Es ist verfassungsrechtlich ausgeschlossen, dass Rechts- und Verwaltungsakte, die er in Erfüllung seiner Aufgaben gemäss § 44 ff. KV erlässt, durch den Regierungsrat - im konkreten Fall im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde - überprüft werden. Der Regierungsrat ist weder Genehmigungsinstanz, geschweige denn Rechtmittelbehörde hinsichtlich kantonsrätlicher Wahlen, Gesetzesvorlagen, Beschlüsse oder Genehmigungen.
Der Rechtsdienst des Justiz- und Sicherheitsdepartements überwies die Beschwerde zur Behandlung dem Verwaltungsgericht, ohne zuvor die Anträge dem Regierungsrat formell zu unterbreiten und einen rechtsförmlichen Nichteintretensentscheid zu erwirken. Dies ist aber vorliegend nicht weiter von Bedeutung. Die Antragsteller verlangten selber eventualiter die Prüfung ihrer Begehren im Normprüfungsverfahren. Ihnen wurde das Überweisungsschreiben in Kopie zugestellt. Im Rahmen des nachträglichen Schriftenwechsels vor Verwaltungsgericht wurden keine Einwendungen gegen das Vorgehen der Verwaltung erhoben.
2.- a) Gemäss § 188 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht auf Antrag, ob bestimmte Rechtssätze verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen (§ 1) verfassungs- oder gesetzeswidrig sind oder sonst wie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen. Ausgenommen von dieser Prüfung sind u.a. die Kantonsverfassung, die kantonalen Gesetze und die Dekrete (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG).
b) Das VRG ist mit Partialrevision vom 16. Juni 2008, in Kraft per 1. Januar 2009, wesentlich geändert worden. Diese Revision erfolgte vor dem Hintergrund der Umsetzung der Rechtsweggarantie (Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat [B34] vom 27.11.2007). Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtliche Prüfung von Erlassen (§§ 188 ff. VRG) waren aber nicht Gegenstand der erwähnten Partialrevision.
c) § 188 Abs. 2 lit. a VRG hatte zuvor eine seit 1. August 2008 geltende Änderung erfahren. Anlässlich der Anpassung verschiedener Erlasse an die neue Kantonsverfassung wurde die bislang gültige Formulierung "Dekrete, die dem Referendum unterstellt worden sind" durch das Einzelwort "Dekrete" ersetzt. Zudem wurde in der Bestimmung der Begriff "Staatsverfassung" durch denjenigen der "Kantonsverfassung" ersetzt. Im Zuge der neuen, seit 1. Januar 2008 in Kraft stehenden Kantonsverfassung musste nämlich eine Anzahl organisations- und verfahrensrechtlicher Bestimmungen überprüft werden. Dabei ging es um eine Übereinstimmung der Terminologie in Erlassen verschiedener Normstufen, wobei Grundlage die in der neuen Verfassung verwendeten staatsrechtlichen Begriffe und Bezeichnungen bildete. Diese Revision dient der Einheit der Rechtsordnung und dem Ausräumen oder Vermeiden von (künftigen) Widersprüchen zwischen Gesetzen und Verfassung.
Nach der früheren Terminologie bezeichnete der Begriff "Dekret" einen Parlamentsbeschluss, der dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterlag und sich durch diese Eigenschaft vom einfachen Grossratsbeschluss unterschied. Im Zuge der verfassungsrechtlichen gebotenen Anpassung ist dann der einfache Grossratsbeschluss zum Kantonsratsbeschluss umbenannt worden. Mit dem Begriff "Dekret" ist nun konsequent ausschliesslich ein referendumsfähiger Erlass gemeint. Deshalb wurde in § 188 VRG der Hinweis auf die Referendumsunterstellung überflüssig und gestrichen (zum Ganzen: Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 27. November 2007 [B32] S. 2, 8/9 und 17). Im Grossratsgesetz (neu: Kantonsratsgesetz) hat die Bereinigung Ausdruck in Legaldefinitionen gefunden. So werden Beschlüsse (des Kantonsrats), die nicht in Form von Verfassungsänderungen und Gesetzen gefasst werden, aber dennoch dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen, als Dekrete bezeichnet (§ 47 Abs. 2 des Kantonsratsgesetzes, SRL Nr. 30). Beschlüsse, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum nicht unterstehen, werden als Kantonsratsbeschlüsse bezeichnet (§ 47 Abs. 3 des Kantonsratsgesetzes).
d) Die Eingabe der Antragsteller datiert vom 1. Juli 2008. Vorliegend ist daher zu prüfen, ob § 188 Abs. 2 lit. a VRG in der Fassung vor oder jener nach dem 1. August 2008 massgebend ist. Das VRG enthält eine Norm zum Übergangsrecht (§ 220); sie ist jedoch hier nicht einschlägig. Die erwähnten Revisionen enthalten auch keine besonderen Regeln betreffend das Übergangsrecht. Gegenstand des VRG ist das auf verwaltungsrechtliche Rechtsverhältnisse anwendbare Verfahrensrecht; das Gesetz als solches ist somit formelles Recht. Allein deshalb sind die Bestimmungen über die Prüfung von Erlassen nicht unbesehen als formelles Recht zu bezeichnen. Normen über Voraussetzungen, Anfechtungsobjekt und Legitimation eines Rechtsmittels oder Rechtsbehelfs müssen, auch wenn sie Teil eines Verfahrensgesetzes sind, als materielles Recht gelten, ansonsten der Recht suchende Bürger zufolge einer Gesetzesänderung während eines laufenden Verfahrens seiner gesetzlich geschützten Position beraubt würde. Solange der Gesetzgeber eine solche Folge nicht ausdrücklich angeordnet hat, darf eine Rechtsänderung - wie die hier massgebliche - auf eine vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossenen Sachverhalt (Antragstellung für eine Normprüfung) nicht angewendet werden (vgl. zur Nichtrückwirkung materiellen Rechts: BGE 126 III 434 Erw. 2a).
Aus diesen Gründen ist § 188 Abs. 2 lit. a VRG grundsätzlich in der bis 31. Juli 2008 gültig gewesenen Fassung massgebend. Allerdings unterscheidet sich diese Fassung von der revidierten inhaltlich in keiner Weise, wie noch zu zeigen sein wird.
3.- a) Die abstrakte Normenkontrolle - wie die Prüfung von Rechtssätzen auch genannt wird - greift Platz, wenn aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie eine allgemeine Feststellung der Rechtmässigkeit einer oder mehrerer Normen angezeigt ist. Damit kann im Hinblick auf die Anwendung des dem Gericht unterbreiteten Rechtssatzes die Rechtslage geklärt, und widerstreitende Auffassungen oder Auslegungen können für die interessierten Personen entschieden werden (vgl. zum Ganzen: LGVE 1985 II Nr. 48).
b) Gegenstand eines Prüfungsantrages können gemäss § 188 Abs. 1 VRG ausschliesslich bestimmte Rechtssätze sein. Als Rechtssatz gilt eine generell-abstrakte Anordnung bzw. Norm, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle abzielt (BGE 121 II 478, 112 Ib 251, 101 Ia 74; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 5 B II; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 5 B II mit Hinweisen). Inhaltlich begründet der Rechtssatz Rechte und Pflichten der Bürger oder regelt Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (ZBl 1998 S. 429; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 383). Rechtssätze unterstehen nur dann der gerichtlichen Normenkontrolle, wenn sie einen verwaltungsrechtlichen Inhalt haben. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind darunter Vorschriften zu verstehen, die vom Verwaltungsgericht und von Verwaltungsbehörden anzuwenden sind (LGVE 1997 II Nr. 49 Erw. 1c).
c) Gegenstand des Prüfungsantrags gemäss Antrag Ziff. 1 der Eingabe vom 1. Juli 2007 ist der Kantonsratsbeschluss vom 16. Juni 2008. Dieser Beschluss enthält zwei Ziffern: Die Genehmigung der Vereinigung der beiden Gemeinden und die Veröffentlichung des Kantonsratsbeschlusses. Nach Auffassung der Antragsteller kommt diesem Beschluss Rechtssatzcharakter zu und kann deshalb Gegenstand eines Normprüfungsverfahrens nach §§ 188 ff. VRG sein.
aa) Gemäss § 74 Abs. 1 KV beschliessen über Veränderungen im Bestand und im Gebiet von Gemeinden deren Stimmberechtigte. Bei Veränderungen im Gemeindebestand werden Gemeinden durch Vereinigung oder Teilung aufgelöst oder neu gegründet (§ 58 des Gemeindegesetzes vom 4. Mai 2004 [GG; SRL Nr. 150]). Die Ausgestaltung und die Nebenfolgen einer Vereinigung sind in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu regeln. Dieser bedarf der Genehmigung der Stimmberechtigten (§ 60 Abs. 1 GG). In den Schlussbestimmungen des Vertrages über die Fusion der Gemeinden Littau und Luzern vom 20. Juni 2007 (Fusionsvertrag; Art. 44) vereinbarten die Parteien, dass der Fusionsvertrag mit der Zustimmung der Stimmberechtigten in gesonderten Abstimmungen in den Gemeinden Littau und Luzern zustande komme. Vorbehalten bleibe der "Beschluss des Grossen Rates des Kantons Luzern über das Gesetz zur Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern". Der Fusionsvertrag wurde von den Stimmberechtigten unstreitig angenommen.
bb) Gemäss § 74 Abs. 2 KV bedürfen Vereinigungen oder Aufteilungen von Gemeinden der Genehmigung des Kantonsrates. Eine solche Genehmigung, die in Form eines Kantonsratsbeschlusses ergeht, hat keinen Rechtssatzcharakter. Es ist nicht ersichtlich, in welcher Hinsicht die hier angefochtene Genehmigung als Parlamentsakt natürlichen oder juristischen Personen Rechte einräumt oder Pflichten auferlegt, Behörden für zuständig erklärt, deren Organisation bestimmt oder das Verfahren ordnet (vgl. auch Art. 22 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung vom 13.12.2002; Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10). Der Begriff des Rechtssatzes (als Gesetz im materiellen Sinn oder gesetzliche Grundlage) unterstellt Allgemeinverbindlichkeit, d.h. Verbindlichkeit zwischen Staat, Bürger und Justiz, eine so genannte Aussenwirkung (zum Ganzen: Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 85 f.). Die Genehmigung der Vereinigung (Fusion) hat dagegen die Form einer parlamentarischen Kontrolle und betrifft das Verhältnis des Kantons zu den beiden Gemeinden, die sich zuvor im gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren (Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags und Zustimmung der Stimmberechtigten) vereinigt haben. Mit dem Kantonsratsbeschluss (der Genehmigung) sind keine Rechtssätze geschaffen oder Rechtsverhältnisse begründet, sondern lediglich von dem zwischen den beteiligten Gemeinden ausgehandelte und im Urnengang bestätigten Vertragswerk zustimmend Kenntnis genommen worden.
cc) Wenn der Kantonsrat eine "einvernehmliche" Vereinigung von Gemeinden zu genehmigen hat, dann wird er nicht als Gesetzgeber tätig, sondern übt seine aufsichtsrechtliche Befugnis aus. Dies ergibt sich aus der Systematik der Verfassung. Der hier massgebende § 74 KV steht im Abschnitt "VI. Gemeinden", steht somit im Kontext der Bestimmungen über Stellung, Aufgaben und Organisation der Gemeinden. Bemerkenswert ist ferner, dass sich § 73 mit der Überschrift "Aufsicht" u.a. mit der Genehmigung von Gemeindeerlassen befasst. Im Staatsrecht wird denn auch die Genehmigungspflicht - nebst anderen Instrumenten, wie Kreisschreiben, Inspektionen, Berichterstattung - als ein Aufsichtsmittel bezeichnet (Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, S. 354 f.). In dem Zusammenhang ist auch auf Art. 186 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) hinzuweisen, der eine Genehmigungsbefugnis (allerdings des Bundesrates) für Erlasse der Kantone vorsieht, wenn es die Durchführung des Bundesrechts verlangt. Die Genehmigung wird ebenso hier als Aufsichtsmittel im Hinblick auf die präventive Kontrolle qualifiziert (Ruch, in: St. Galler Kommentar zur BV, 2. Aufl., Zürich 2008, N 13 zu Art. 186 BV). Ob nun die aufsichtsrechtliche Genehmigung als Einzelakt oder als staatsrechtliche Entscheidung sui generis aufgefasst wird, ist nicht von Belang (vgl. dazu: Tschannen, in: St. Galler Kommentar zur BV, a.a.O., N 29 zu Art. 163 BV; Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, S. 154 f.). Massgebend ist, dass es sich um keinen Rechtssatz im erwähnten Sinn handelt. Eine Genehmigung kann erteilt oder verweigert werden (nihil obstat); ihr Gegenstand kann nie eine Änderung des unterbreiteten Geschäfts sein. Auch von daher ist der Rechtssatzcharakter des beanstandeten Kantonsratsbeschlusses zu verneinen.
dd) Die Rechtswirkung der Genehmigung kann bloss deklaratorisch oder konstitutiv sein. Im einen wie im anderen Fall bleibt es aber bei der Feststellung, dass die Genehmigung entweder erteilt oder versagt werden kann; eine dritte Möglichkeit gibt es nicht. In der Regel wird im Genehmigungsverfahren eine allfällige Unzulässigkeit des Vertrages oder die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht geprüft. Die Genehmigung kann ferner unterbleiben, wenn der Inhalt des Geschäfts unzweckmässig ist. So sieht die Revision des Gemeindegesetzes vor, dass der Kantonsrat die Genehmigung verweigern muss, wenn die Vereinigung oder Teilung offensichtlich unzweckmässig ist (Art. 61 Abs. 2). Diese Norm ist freilich (noch) nicht in Kraft; gegen die Revision ist das Referendum ergriffen worden.
Soweit die Genehmigung als Teil des Rechtsetzungsverfahrens betrachtet wird (dazu: Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, N 12 zu Art. 77), können die Antragsteller im vorliegenden Fall daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zum einen geht es hier nicht um die Genehmigung von Rechtssätzen, sondern um die "Bestätigung" eines Vertragswerks. Zum anderen wirkte der Kantonsrat bei den inhaltlichen Abmachungen des Fusionsvertrages auch nicht mit; ihm kam somit weder eine gesetzgeberische noch vertragsgestaltende Funktion zu. Überdies ist beizufügen, dass die Prüfung des Kantonsratbeschlusses gegen die Konzeption der Normprüfung nach VRG verstossen würde. Geprüft werden bestimmte Rechtssätze verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen. Nicht der Erlass als ganzes kann Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Prüfung sein, sondern nur bestimmte Rechtssätze (und damit bloss ein Teil des Erlasses). Der hier beanstandete Kantonsratsbeschluss - die Genehmigung der Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern - enthält gerade keine einzelnen, bestimmte Rechtssätze, die Gegenstand der generell-abstrakten Normenkontrolle sein könnten. Folgerichtig verlangen die Antragsteller die Aufhebung des Kantonsratsbeschluss als Ganzes, was so nicht angeht.
ee) Für die obigen Überlegungen spricht auch eine Gegenüberstellung der Regelung nach § 74 Abs. 2 KV und jener nach § 74 Abs. 3 KV. In Fall von Abs. 3 geht es darum, dass der Kantonsrat auf Antrag einer betroffenen Gemeinde die Vereinigung von Gemeinden beschliessen kann. Ein solcher Beschluss unterliegt nach verfassungsrechtlicher Vorgabe (§ 24 lit. d und § 74 Abs. 3 letzter Satz KV) dem fakultativen Referendum und ergeht nach gesetzestechnischer Terminologie als Dekret (vgl. Erw. 2c). In diesem Fall handelt es sich somit nicht um eine blosse Genehmigung aufgrund eines übereinstimmenden Antrags zweier Gemeinden, sondern um die Schaffung einer neuen vereinigten Gemeinde durch einen Parlamentsbeschluss. Ob ein solcher Beschluss als Erlass und seine Teile als Rechtssätze im Sinne von § 188 Abs. 1 VRG gelten könnten, kann hier offen gelassen werden. Entscheidend ist, dass gegen einen solchen Beschluss die Referendumsmöglichkeit gegeben und damit die verwaltungsgerichtliche Prüfung gerade ausgeschlossen ist (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG in der bis 31. Juli 2008 gültig gewesenen Fassung, vgl. Erw. 2d). Daran hat auch die heute gültige Fassung von § 188 Abs. 2 lit. a VRG nichts geändert.
d) Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die Antragsteller auf kein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 188 Abs. 1 VRG berufen können.
4.- a) Die Antragsteller machen geltend, alle bisherigen Gemeindefusionen seien vom Kantonsrat ausnahmslos als "Gesetze" gemäss § 47 Abs. 1 lit. b des Kantonsratsgesetzes beschlossen und insofern dem fakultativen Referendum unterstellt worden. Dies gelte z.B. auch für die Vereinigung der Gemeinden Beromünster und Gunzwil, deren Stimmberechtigten am gleichen Tag wie jene der Gemeinden Littau und Luzern dem Zusammenschluss zugestimmt hatten. Die Genehmigung durch den Kantonsrat sei aber im letzten Fall absichtlich unter die Herrschaft der neuen, seit 1. Januar 2008 gültigen Kantonsverfassung hinausgeschoben worden.
Soweit die Antragsteller eine Ungleichbehandlung rügen und unter Berufung auf Art. 8 Abs. 1 BV die Aufhebung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses verlangen, dringen sie mit diesem rechtlichen Argument nicht durch. Ein Streit um die Auslegung der Verfassung, wie sie die Antragsteller führen, kann nicht Gegenstand eines Normprüfungsverfahrens sein. Ebenso wenig die Rüge, bei korrektem Vorgehen hätte der Kantonsrat die Vorlage noch in Anwendung der alten Kantonsverfassung behandeln müssen. Wenn die Antragsteller ferner vortragen, § 24 lit. d i.V.m. § 24 lit. a KV gebiete zwingend, dass der beanstandete Kantonsratsbeschluss dem Referendum hätte unterstellt werden müssen, legen sie die Verfassungsbestimmungen anders aus. Es verhält sich nicht so, dass der Beschluss des Kantonsrates über die Vereinigung der beiden Gemeinden keine Verfassungsgrundlage hätte. Gegenteils stützt sich der Beschluss - wie erwähnt - richtigerweise auf § 74 Abs. 2 KV (Erw. 3c).
Im Übrigen hat der Begriff des Kantonsratsbeschlusses im vorliegenden Kontext eine zweifache Bedeutung: zunächst meint er den materiellen Entscheid im Hinblick auf die Kompetenz des Kantonsrates, nämlich den Beschluss einer Gemeindefusion gestützt auf einen einseitigen Antrag (§ 74 Abs. 3 KV), dies im Gegensatz zur blossen Genehmigung einer Vereinigung aufgrund eines einvernehmlichen Antrags zweier oder mehrerer Gemeinden (§ 74 Abs. 2 KV). Vorbehalten bleibt noch der Sonderfall nach § 74 Abs. 4 KV. Der Begriff Kantonsratsbeschluss hat aber auch eine formelle Bedeutung, nämlich als Rechtsform zur Erledigung der Sachgeschäfte. Mit ihm werden jene Beschlüsse bezeichnet, die dem Referendum nicht unterliegen (das ist der Fall der Genehmigung nach § 74 Abs. 2 KV). Dem Referendum unterliegende Beschlüsse dagegen, die weder in der Form von Verfassungsänderungen und Gesetzen gefasst werden, sind Dekrete (§ 47 des Kantonsratsgesetzes). An dieser Rechtslage ändert der Wortlaut von § 24 lit. d KV nichts.
b) Mit dem vorliegenden Verfahren verfolgen die Antragsteller das Ziel, die Genehmigung der Fusion durch den Kantonsrat aufzuheben und letztlich die Frage der Vereinigung der Gemeinden Littau und Luzern in der Form des fakultativen Referendums dem Volk unterbreiten zu können. Für eine solche politische Zielsetzung kann das Normprüfungsverfahren nach § 188 ff. VRG nicht herhalten. Das erhellt schon daraus, dass die Antragsteller einen ihrer Ansicht nach vorhandenen Rechtssatz aufheben lassen wollen, um einen anderen Rechtssatz zu erwirken, welcher dann der Normprüfung nicht mehr unterliegt. Mit anderen Worten: Sie machen geltend, wenn der Kantonsrat das ihrer Ansicht nach richtige Vorgehen gewählt hätte, wäre eine Normprüfung gar nicht zulässig (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG, vgl. Erw. 3c/dd). Das läuft aber auf eine zweckwidrige Berufung auf das Institut des Normprüfungsverfahrens hinaus.
c) Gemäss § 3 Abs. 4 GG bestehen im Kanton Luzern die im Anhang aufgeführten Einwohnergemeinden. Aus dieser Norm leiten die Antragsteller ab, dass eine Änderung im Bestand der Gemeinden und damit eine Revision des Anhangs des Gemeindegesetzes nur im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden kann. Folglich erweise sich der angefochtene Kantonsratsbeschluss als gesetzeswidrig, zumal auch § 24 lit. a KV für jede Gesetzesänderung das fakultative Referendum zwingend vorsehe.
Zur Entstehung und den Motiven für den Erlass des Anhangs im Gemeindegesetz ist auf die Vernehmlassung von Kantonsrat und Regierungsrat zu verweisen (S. 7). Die Antragsgegner führen nachvollziehbar aus, dass wegen der Fusion der Gemeinden Littau und Luzern der Anhang nicht zwingend revidiert werden muss, da das seit 1. Januar 2008 geltende Verfassungsrecht für das Vorgehen des Kantonsrates eine ausreichende und direkt anwendbare gesetzliche Grundlage enthält. Es kann hierzu auf die vorherigen Erwägungen verwiesen werden. Ebenso muss in der Normhierarchie gelten, dass kantonales Verfassungsrecht kantonalem Gesetzesrecht vorgeht. Daran ändern die gesetzespolitischen Überlegungen, welche die Antragsteller hinsichtlich des Konflikts zwischen Gesetz und Verfassung und den Vorrang der Volksrechte anstellen, im vorliegenden Fall nichts.
5.- Nach dem Gesagten steht fest, dass auf den Normprüfungsantrag mangels eines zulässigen Anfechtungsobjektes nicht eingetreten werden kann. Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob und wieweit die einzelnen Antragsteller ein Antragsrecht gemäss § 189 lit. a VRG beanspruchen könnten.