lu_gerichte · RRE Nr. 1371 · 2010-12-14 · de

Ortsplanungsverfahren. Verwaltungsrechtliche Verträge. Planungsmehrwertabschöpfung. Artikel 5 Absatz 1 RPG. Nach dem kantonalen Richtplan können die Gemeinden im Rahmen eines Ortsplanungsverfahrens mit den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern die Planung und Realisierung der Erschliessung und Überbauung neuer Bauzonen vertraglich regeln. Damit kann sichergestellt werden, dass das Bauland innert nützlicher Frist beplant, erschlossen und überbaut wird. Nicht zulässig ist hingegen, mittels eines verwaltungsrechtlichen Vertrags einen Ausgleich planungsbedingter Vorteile festzulegen, da eine entsprechende kantonale Gesetzesgrundlage fehlt. Gleiches gilt auch für alle Formen indirekter Mehrwertabschöpfung, also Verpflichtungen zur Erstellung von Infrastrukturanlagen zugunsten der Allgemeinheit oder allgemeine Aufwertungsmassnahmen auf Kosten der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer. Welche Grundstücke einer Bauzone zugewiesen werden sollen, ist primär nach den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung zu beurteilen und kann nicht davon abhängig gemacht werden, ob die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zur Leistung von (direkten oder indirekten) Mehrwertabgaben bereit sind oder nicht. | Planungs- und Baurecht

Luzern Kantonsgericht sonstige 14.12.2010 RRE Nr. 1371 (2010 III Nr. 11)

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Regierungsrat
Abteilung:
-
Rechtsgebiet:
Planungs- und Baurecht
Entscheiddatum:
14.12.2010
Fallnummer:
RRE Nr. 1371
LGVE:
2010 III Nr. 11
Leitsatz:
Ortsplanungsverfahren. Verwaltungsrechtliche Verträge. Planungsmehrwertabschöpfung. Artikel 5 Absatz 1 RPG. Nach dem kantonalen Richtplan können die Gemeinden im Rahmen eines Ortsplanungsverfahrens mit den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern die Planung und Realisierung der Erschliessung und Überbauung neuer Bauzonen vertraglich regeln. Damit kann sichergestellt werden, dass das Bauland innert nützlicher Frist beplant, erschlossen und überbaut wird. Nicht zulässig ist hingegen, mittels eines verwaltungsrechtlichen Vertrags einen Ausgleich planungsbedingter Vorteile festzulegen, da eine entsprechende kantonale Gesetzesgrundlage fehlt. Gleiches gilt auch für alle Formen indirekter Mehrwertabschöpfung, also Verpflichtungen zur Erstellung von Infrastrukturanlagen zugunsten der Allgemeinheit oder allgemeine Aufwertungsmassnahmen auf Kosten der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer. Welche Grundstücke einer Bauzone zugewiesen werden sollen, ist primär nach den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung zu beurteilen und kann nicht davon abhängig gemacht werden, ob die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zur Leistung von (direkten oder indirekten) Mehrwertabgaben bereit sind oder nicht.
Rechtskraft:
Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
3. In letzter Zeit sind in Zusammenhang mit Verträgen, die im Rahmen eines Ortsplanungsverfahrens mit einzonungswilligen Grundeigentümerinnen und -eigentümern abgeschlossen werden, verschiedentlich Fragen zu deren Zulässigkeit aufgeworfen worden. Die vorliegende aufsichtsrechtliche Anzeige gibt daher Anlass zu einer vertiefteren Abklärung der Frage, welche Verträge aus Sicht der Aufsichtsbehörde als rechtlich zulässig erachtet werden können.
III. Der verwaltungsrechtliche Vertrag im Allgemeinen
1. Der verwaltungsrechtliche Vertrag ist heute als Handlungsform des Verwaltungsrechts anerkannt und weit verbreitet. Um zu vermeiden, dass das Legalitätsprinzip ausgehöhlt wird, müssen zwei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein. Zunächst muss eine kompetenzgemäss erlassene Rechtsnorm den Vertrag vorsehen, dafür Raum lassen oder ihn jedenfalls nicht ausdrücklich ausschliessen; eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung ist nicht erforderlich (BGE 105 Ia 207 E. 2a S. 209, 103 Ia 31 E. 2b S. 34 und 505 E. 3a S. 512). Weiter muss der Vertrag nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, die er im Einzelfall konkretisiert, die geeignetere Handlungsform sein als die Verfügung (Urteil 1A.266/2005 des Bundesgerichts vom 13. März 2006, in: URP 2006 S. 361, E. 2.4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 1071). Der Vertragsinhalt darf nicht gegen eine gültige Rechtsnorm verstossen und muss auf einem generell-abstrakten, genügend bestimmten Rechtssatz beruhen, der in Form eines Gesetzes erlassen worden sein muss, wenn es sich um eine wichtige Regelung handelt. Die Anforderungen an die Bestimmtheit des Rechtssatzes sind geringer als bei Verfügungen, sofern das Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit wegen der Zustimmung zur Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses durch die Privaten als geringfügig erscheint. Auch die Grundlage im Gesetz kann bei Verträgen im Allgemeinen schmaler sein als bei Verfügungen, weil staatliche Eingriffe in die Rechte der Privaten weniger intensiv und damit weniger wichtig sind, wenn die Betroffenen ihnen zustimmen (Georg Müller, Zulässigkeit des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 2007, S. 36f.).
2. In besonderen Fällen kann ein verwaltungsrechtlicher Vertrag somit auch dann abgeschlossen werden, wenn keine Norm ausdrücklich dazu ermächtigt, und es darf eine Vertragspartei auch zu Leistungen verpflichtet werden, die ihr die Behörde mittels Verfügung nicht auferlegen könnte; doch müssen die vertraglich vereinbarten Leistungen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Urteil 1A.266/2005 des Bundesgerichts vom 13. März 2006, in: URP 2006 S. 361, E. 2.4 und 2.5; vgl. auch Müller, a.a.O., S. 30ff.). Das gilt im Hinblick auf das Legalitätsprinzip im Abgaberecht umso mehr, wenn der Vertrag die Entrichtung öffentlicher Abgaben regelt (BGE 136 I 142 E. 4.2 S. 147; Urteil 2A.414/2006 des Bundesgerichts vom 19. März 2008, E. 8.3). In Bezug auf Erschliessungsabgaben erscheint es zulässig, wenn Private gegenüber einer Gemeinde auf dem Vertragsweg einen höheren Beitragssatz akzeptieren als im kommunalen Reglement vorgesehen ist, solange sie gesamthaft nicht mehr als den voraussichtlichen Gesamtaufwand der Erschliessung übernehmen. Im Übrigen erachten Rechtsprechung und Lehre verwaltungsrechtliche Verträge über die Abgabepflicht im Hinblick auf die Erschliessung von Bauland grundsätzlich als zulässig, sofern damit keine eigentliche Abgabevergünstigung bezweckt wird (vgl. BGE 105 Ia 207 E. 2a S. 209f., 103 Ia 505 E. 3b S. 513; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1082; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 S. 519f.; Urteil 1P.360/2006 des Bundesgerichts vom 15. Januar 2007, E. 5.3).
IV. Vertragliche Regelungen gemäss kantonalem Richtplan
1. Nach der Koordinationsaufgabe S1-6 des kantonalen Richtplans können die Gemeinden die Planung und Realisierung von Erschliessung und Überbauung neuer Bauzonen durch vertragliche Regelungen mit den Grundeigentümerinnen und -eigentümern sicherstellen. Durch eine vertragliche Regelung soll eine zeitgerechte Planung der Überbauung gewährleistet werden. Eine wesentliche Motivation für diese neue Koordinationsaufgabe ist die unerwünschte Baulandhortung, welche in der Vergangenheit die Entwicklung der Gemeinden teilweise behindert hat. Den Gemeinden soll ausdrücklich die Möglichkeit gegeben werden, die Verfügbarkeit zu gewährleisten und bei Neueinzonungen vertraglich sicherzustellen, dass die Areale auch innert nützlicher Frist beplant, erschlossen und überbaut werden. Die Koordinationsaufgabe S1-6 setzt sich insbesondere mit der Realisierungsfrist neu eingezonter Areale auseinander, wobei die erforderliche Erschliessung mit den verschiedenen Erschliessungsanlagen im Sinn von Artikel 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 22. Juni 1979 mitberücksichtigt werden soll. Nebst diesen Aspekten kann in einer solchen Vereinbarung z.B. auch geregelt werden, welche Konsequenzen im Fall einer nicht fristgerechten Überbauung zum Tragen kommen sollen (z.B. Vorkaufsrecht für die Gemeinde).
2. Gemäss der Koordinationsaufgabe S2-1 stimmen die Gemeinden den Erschliessungsrichtplan mit ihrem Siedlungsleitbild ab. Der Erschliessungsrichtplan dient somit als Erschliessungsprogramm auch der Steuerung der Siedlungsentwicklung mit dem Ziel, die Siedlung in raumplanerisch zweckmässigen, bedarfsgerechten Etappen zu entwickeln und wirtschaftlich zu erschliessen. Die Gemeinden führen die erforderlichen Perimeterverfahren für die Erhebung der Kostenanteile der Privaten an die Erschliessung rechtzeitig durch, insbesondere bei unüberbauten Bauzonen, die seit langem eingezont sind, für die aber (noch) keine Realisierungsanstrengungen feststellbar sind. Die Gemeinden können mit den Grundeigentümerinnen und -eigentümern auf der Basis der Erschliessungsrichtpläne Infrastrukturverträge abschliessen, in welchen eine effiziente, partnerschaftliche und zweckmässige Lösung für die Erschliessung und deren (Mit-)Finanzierung durch Private festgelegt wird.
Die Koordinationsaufgabe S2-1 zielt unter anderem auf die bessere Baureifeerstellung von bereits rechtskräftig eingezonten, aber noch nicht vollständig erschlossenen Grundstücken ab und damit letztlich auch auf die bessere Verfügbarkeit und Verflüssigung des Baulandes. In dieser Koordinationsaufgabe wird die Bedeutung des gemäss § 40 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (PBG) von den Gemeinden zu erarbeitenden Erschliessungsrichtplans beschrieben und der Zusammenhang mit der gewünschten Siedlungsentwicklung erläutert. Die Erschliessungsrichtpläne sind eng mit den Siedlungsleitbildern zu koordinieren. Die für die Bebauung unmittelbar erforderlichen Erschliessungskosten werden mit dem Instrument des kommunalen Erschliessungsrichtplans aufgezeigt. Mit der transparenten Darlegung der Erschliessungskosten kann die Gemeinde anschliessend mit den Grundeigentümerinnen und -eigentümern Infrastrukturverträge abschliessen, um die anfallenden Kosten - im Rahmen der massgebenden Gesetze und Reglemente - partnerschaftlich aufzuteilen. Sollte dies nicht erfolgversprechend sein oder sind zu viele verschiedene Grundeigentümerinnen und -eigentümer betroffen, so kann die Gemeinde mit dem Perimeterverfahren die Verlegung der Erschliessungskosten durchsetzen.
3. In den Erläuterungen zum Kapitel S2 (Siedlungserschliessung und -gestaltung) wird erwähnt, dass mit Infrastrukturverträgen zwischen Gemeinde und Grundeigentümern oder Investoren Regelungen für die gemeinsame Planung und Realisierung von Infrastruktur und Ausstattung von Quartieren getroffen werden. Damit ist gemeint, dass z.B. Kinderspielplätze, die für eine grössere Überbauung zur Minimalausstattung gehören (vgl. § 158 PBG), spezifisch für das betreffende Quartier zu erstellen sind. Damit ist aber nicht gemeint, dass damit Ausstattungen, die im öffentlichen Interesse der ganzen Gemeinde liegen, zu erstellen sind.
V. Beurteilung der Zulässigkeit von vertraglichen Leistungen
A. Die vertragliche Mehrwertabschöpfung
1. Gemäss Artikel 5 Absatz 1 RPG regelt das kantonale Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Mit dieser Bestimmung erteilte der Bund den Kantonen (nicht den Gemeinden) einen entsprechenden Umsetzungs- bzw. Gesetzgebungsauftrag. Der Bund selbst hat bewusst darauf verzichtet, die Mehrwertabschöpfung selbst zu regeln. Die Kantone sind in der Gestaltung des Ausgleichs frei (Botschaft des Bundesrates vom 27. Februar 1978 zu einem Bundesgesetz über die Raumplanung [RPG], in: BBl 1978 I 1016f.; Dieter Egloff, Die Mehrwertabgabe nach Art. 5 RPG, in: VLP-ASPAN, Raum & Umwelt 3/08, S. 3). Der Bund kann den Mehrwertausgleich gegenüber den Kantonen rechtlich nicht durchsetzen (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, 1981, Art. 5 N 10). Da Artikel 5 Absatz 1 RPG nicht unmittelbar anwendbar ist, dürfen die Kantone diese Norm nicht als Rechtsgrundlage für Ausgleichsmassnahmen heranziehen; vielmehr bedarf es dazu eines kantonalen Gesetzes im formellen Sinn (Egloff, a.a.O., S. 5). Die meisten Kantone haben planungsbedingte Mehrwerte jedoch schon vor dem Inkrafttreten des RPG durch die Steuergesetzgebung erfasst (Grundstückgewinnsteuer, Einkommens-/Gewinnsteuer, Vermögenssteuer, Erbschaftssteuer) und tun dies auch weiterhin (insbesondere mittels der Grundstückgewinnsteuer). Vereinzelt kannten Kantone schon bei Inkrafttreten des RPG andere Ausgleichsinstrumente (BE, BS, VD, FR, GR, VS).
2. Unter dem Institut der Planungsmehrwertabschöpfung wird allgemein eine vom Grundeigentümer zu tragende öffentliche Abgabe verstanden, mit welcher Bodenwertsteigerungen, die durch Planungsmassnahmen des Gemeinwesens bewirkt worden sind, teilweise oder überwiegend dem Gemeinwesen zugeführt werden. Abgeschöpft werden können gemäss Artikel 5 Absatz 1 RPG nur erhebliche Vorteile. Im System des Abgaberechts wird die Mehrwertabgabe überwiegend als kostenunabhängige Kausalabgabe bezeichnet. Sie bildet das Gegenstück zur Minderwertentschädigung bei materieller Enteignung und dient weniger einem fiskalischen Zweck als vielmehr dem Gedanken der Rechtsgleichheit und Gerechtigkeit. Ihre wesentlichen Elemente sind schon in einem formellen Gesetz hinreichend zu bestimmen; nebst der Nennung der Abgabepflichtigen und des Abgabeobjekts ist insbesondere die Bemessung der Abgabe in den Grundzügen im Gesetz festzulegen. Da es, wie erwähnt, den Kantonen überlassen bleibt, mit welchen Mitteln bzw. in welcher Form sie den Ausgleich bewirken wollen (vgl. BGE 113 Ib 212 E. 2a S. 215), haben bisher nur zwei Kantone (BS, NE) eine eigenständige Mehrwertabgabe im Sinn einer Kausalabgabe eingeführt. Im Kanton Bern haben die Gemeinden aufgrund einer entsprechenden Kompetenznorm im kantonalen Baugesetz (Art. 142) die Möglichkeit, mit Grundeigentümern auf vertraglicher Basis die Abgeltung von Planungsvorteilen zu vereinbaren. In der Lehre wird zwar postuliert, einzig die Schaffung einer Planungsmehrwertabgabe in Form einer Kausalabgabe, die den Planungsvorteil spätestens mit der Überbauung erfasse, sei im Hinblick auf den Zweck des Instituts (rechtsgleiche und gerechte Behandlung aller Grundeigentümer) sachgerecht. Dagegen sei die Erfassung des Planungsmehrwerts im eher zufälligen Zeitpunkt der Handänderung über die Steuergesetzgebung nicht sachgerecht; sie könne insbesondere zu einer unerwünschten Baulandhortung führen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 244ff.; Egloff, a.a.O., S. 2). Aufgrund des eindeutigen Willens des Bundesgesetzgebers und der Rechtsprechung ist jedoch klar, dass die Kantone nicht verpflichtet sind, eine eigenständige Mehrwertabgabe einzuführen, sondern sich damit begnügen dürfen, die Planungsmehrwerte im Rahmen der Steuergesetzgebung, das heisst insbesondere bei einer steuerbaren Handänderung mit der Grundstückgewinnsteuer bzw. der Einkommens- oder Gewinnsteuer abzuschöpfen (so auch Enrico Riva, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Rz. 50ff. zu Art. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Bern 2006, Art. 5 N 23).
3. Daran änderte auch Artikel 12 Absatz 2e des am 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) vom 14. Dezember 1990 nichts. Diese Norm erlaubt den Kantonen, die eingetretenen Planungsmehrwerte im Sinn des RPG auch dann mit der Grundstückgewinnsteuer zu erfassen, wenn kein steuerbarer Veräusserungstatbestand im Sinn des Grundstückgewinnsteuerrechts vorliegt. Das StHG zwingt aber die Kantone nach dem klaren Wortlaut von Artikel 12 Absatz 2e und dem Willen des Gesetzgebers nicht dazu, einen entsprechenden Tatbestand der Mehrwertabschöpfung ins kantonale Grundstückgewinnsteuergesetz aufzunehmen (Bernhard Zwahlen, in: Martin Zweifel/Peter Athanas [Hrsg.], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl., Basel 2002, N 41 zu Art. 12 StHG). Bisher hat noch kein Kanton von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht.
4. Auch der Kanton Luzern kennt in seinem kantonalen Recht keine eigenständige Planungsmehrwertabgabe. Die eingetretenen Planungsmehrwerte werden seit jeher im Zeitpunkt des Eintritts eines steuerbaren Veräusserungstatbestands mit der Grundstückgewinnsteuer (Grundstücke des Privatvermögens, landwirtschaftlich geschatzte Grundstücke, Grundstücke ausserkantonaler Liegenschaftshändler, Grundstücke einkommens- bzw. gewinnsteuerbefreiter Institutionen) oder mit der Einkommens- bzw. Gewinnsteuer (übrige Grundstücke des Geschäftsvermögens) teilweise abgeschöpft. Soweit ein Planungsmehrwert einen höheren Steuerwert des Grundstücks zur Folge hat, wird dieser grundsätzlich auch mit der Vermögenssteuer, der Liegenschaftssteuer, der Minimalsteuer, der Handänderungssteuer und der Erbschaftssteuer erfasst.
Das luzernische Parlament hat in der Vergangenheit die Einführung einer Planungsmehrwertsteuer bzw. einer Mehrwertabgabe im Rahmen des Grundstückgewinnsteuergesetzes stets abgelehnt. Im Bericht zum abgeschriebenen Postulat Schmid (eingereicht als Motion) über die Einführung einer Planungsmehrwertsteuer vom 10. März 1988 (Staatsverwaltungsberichte 1992/93, S. 240f., und 1994/95, S. 231) wurde eine Weiterbearbeitung des Anliegens seinerzeit nicht als sinnvoll erachtet (Botschaft B 160 des Regierungsrates vom 5. Februar 1999 zum Entwurf einer Totalrevision des Luzerner Steuergesetzes, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1999, S. 543). In jüngerer Zeit wurde im Kantonsrat eine Motion über die Abschöpfung von Planungsmehrwerten eingereicht (M 167 Margrit Steinhauser, eröffnet am 10. März 2008). In der Session vom März 2010 lehnte der Kantonsrat diese Motion ab (vgl. Verhandlungen des Kantonsrates 2010, S. 894ff.). Nach dem Gesagten fehlt es im Kanton Luzern weiterhin an der notwendigen gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene, damit die Gemeinden eine Planungsmehrwertabgabe erheben können. Da die Gemeinden nur über eine vom höherrangigen kantonalen Recht abgeleitete Abgabehoheit verfügen, ist es ihnen verwehrt, selbständig eine Abgabe einzuführen und zu erheben, solange keine entsprechende Kompetenznorm im kantonalen Recht sie dazu ermächtigt (§ 68 der Kantonsverfassung).
5. Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Erhebung einer Planungsmehrwertabgabe nur dann zulässig, wenn Steuersubjekt, Steuerobjekt und Bemessungsgrundlage in einem formellen Gesetz festgelegt werden (BGE 105 Ia 134 E. 5 S. 144ff.). Das Bundesgericht hielt zudem fest, selbst wenn das Gemeinwesen grundsätzlich berechtigt sei, Rechte und Pflichten der Bürger in der Form eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu regeln, ändere dies nichts daran, dass es beim Abschluss eines solchen Vertrages genau gleich an das materielle Recht gebunden sei, wie wenn es eine Verfügung erlassen würde. Das Gemeinwesen dürfe namentlich von den Bürgern keine Leistungen fordern, für welche keine genügende gesetzliche Grundlage bestehe (BGE 105 Ia 207 E. 2b S. 210). Ebenso hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern betont, der in Artikel 5 Absatz 1 RPG stipulierte angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile und -nachteile bedürfe der Einführung ins kantonale Recht. Die bloss vertragliche Vereinbarung einer Planungsabgabe zwischen der Gemeinde und dem Grundeigentümer ohne gesetzliche Grundlage sei ungewöhnlich und erwecke schwere Bedenken. Einer Einzonung, die mit der vertraglichen Leistung einer Abgabe verknüpft werde, hafte der Beigeschmack einer käuflich erworbenen Planungsmassnahme an. Es sei zweifelhaft, ob die Planungsbehörden ihr bei der Zonenplanung auszuübendes Ermessen von einer vertraglichen Gegenleistung abhängig machen dürften (BVR 1985 S. 320ff.). In der Folge wurde im Kanton Bern im kantonalen Baugesetz mit dem oben erwähnten Artikel 142 eine Grundlage für die vertragliche Verpflichtung der Grundeigentümer zu einer Planungsmehrwertabgabe geschaffen.
Welche Grundstücke in eine Bauzone aufzunehmen, um- oder aufzuzonen sind, ist primär nach den Zielsetzungen und Grundsätzen der Raumplanung und nicht danach zu beurteilen, ob die Grundeigentümerinnen und -eigentümer zum Abschluss von Mehrwertausgleichsverträgen bereit sind oder nicht. Die Verträge verstossen also möglicherweise gegen den Vorrang des Gesetzes, jedenfalls dann, wenn der Verzicht auf die Planungsmassnahme mangels Zustandekommen des Vertrages nicht auch raumplanerisch gerechtfertigt werden kann (Müller, a.a.O., S. 33). Der zulässige Inhalt von Mehrwertausgleichverträgen wäre in einem Gesetz zu regeln, weil für die Grundeigentümer ein faktischer Kontrahierungszwang besteht, kommt doch die Ein-, Um- oder Aufzonung ihrer Grundstücke nur zustande, wenn sie den Vertrag abschliessen (vgl. Müller, a.a.O., S. 35).
6. Die Gemeinde vertritt die Auffassung, trotz fehlender gesetzlicher Grundlage könne sie mit den Grundeigentümerinnen und -eigentümern im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags einen Ausgleich planungsbedingter Vorteile festlegen. Sie stützt sich dabei auf eine entsprechende Anmerkung im Handkommentar zum RPG von Waldmann/Hänni (Art. 5 N 9 und 26), wonach in diesem Fall dem Legalitätsprinzip Genüge getan sei, wenn sich die Leistung, welche der Private verspricht, zumindest mittelbar auf ein Gesetz - konkret auf Artikel 5 RPG - zurückführen lasse (ähnlich auch Riva, a.a.O., Rz. 101 zu Art. 5).
Zu bemerken ist diesbezüglich, dass die von der Gemeinde angeführten Autoren davon ausgehen, eine vertraglich begründete Abgabe sei immer dann zulässig, wenn das Gesetz dies zulasse. Eine vertragliche Mehrwertabschöpfung sei auch zulässig, wenn das Gesetz eine Abschöpfung von planerisch bedingten Mehrwerten vorsehe und hierfür vertragliche Lösungen nicht explizit ausschliesse. Schliesslich müsse eine entsprechende vertragliche Verpflichtung auch in Fällen möglich sein, wo sich das kantonale Gesetz zur Frage des Ausgleichs von planerischen Sondervorteilen ausschweige (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 5 N 26; vgl. auch Riva, a.a.O., Rz. 101 zu Art. 5). Entscheidend ist in Zusammenhang mit diesen Lehrmeinungen, dass sie nicht auf die im Kanton Luzern konkret zu beurteilende Rechtslage eingehen und insofern nicht einschlägig sind. Wie oben ausgeführt, hängt die Zulässigkeit eines verwaltungsrechtlichen Vertrags davon ab, ob eine kompetenzgemäss erlassene Rechtsnorm den Vertrag vorsieht, dafür Raum lässt oder ihn jedenfalls nicht ausdrücklich ausschliesst. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass im Kanton Luzern der Gesetzgeber die Einführung einer Planungsmehrwertabgabe mehrfach ausdrücklich abgelehnt hat. Damit würde mit der Erhebung einer solchen Abgabe durch die Gemeinden der klare Wille des Gesetzgebers missachtet. Auch Waldmann/Hänni sprechen sich nur dann für die Zulässigkeit der Erhebung der Abgabe mittels Vertrag gestützt auf Artikel 5 RPG aus, wenn sich die kantonale Gesetzgebung zur Frage des Ausgleichs planerischer Sondervorteile ausschweigt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 5 N 26). Dies trifft für die luzernische Gesetzgebung gerade nicht zu, da der Kantonsrat sich mit der Frage befasst und die Erhebung einer Mehrwertabgabe ausdrücklich ausgeschlossen hat. Somit liegt diesbezüglich ein sogenannt qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vor.
7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich der Kantonsrat mit der Frage der vertraglichen Mehrwertabschöpfung befasst und die Erhebung einer Mehrwertabgabe ausdrücklich ausgeschlossen hat. Somit liegt diesbezüglich ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vor. Nach geltendem Recht ist daher eine vertragliche Mehrwertabschöpfung im Kanton Luzern unzulässig.
B. Indirekte Mehrwertabgabe und Infrastrukturbeitrag
Zu unterscheiden von der Leistung einer (direkten) Mehrwertabgabe sind alle Formen von indirekten Mehrwertabgaben. Eine indirekte Mehrwertabgabe kann in einer Realleistung an die Gemeinde oder einem finanziellen Beitrag an die Erstellung einer Infrastruktur bestehen. Im vorliegenden Fall hätten die Grundeigentümerinnen und -eigentümer Flächen ihres Grundstücks der Gemeinde unentgeltlich abtreten sollen. Darin ist eine Realleistung zu sehen, die aufgrund der Unentgeltlichkeit letztlich einer Mehrwertabgabe gleichkommt. Dies ist aus den oben genannten Gründen unzulässig.
Im Rahmen der Ortsplanung der Gemeinde ist im Gebiet A die Erstellung einer Kneipp-Anlage vorgesehen (Kostenschätzung: 500 000 Franken), an welche die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer gemäss Vereinbarungsentwurf - anstelle einer Mehrwertabgabe - einen Infrastrukturbeitrag im Betrag von 390 000 Franken leisten sollten. Wie oben festgestellt, ist im Kanton Luzern eine vertragliche Mehrwertabgabe aufgrund des qualifizierten Schweigens des Gesetzgebers unzulässig (Ziff. V.A). Dasselbe hat auch für alle Formen von indirekten Mehrwertabgaben, also der Verpflichtung zur Erstellung einer Infrastruktur zugunsten der Allgemeinheit oder von allgemeinen Aufwertungsmassnahmen auf Kosten des Grundeigentümers oder der Grundeigentümerin zu gelten. Nicht ausgeschlossen ist aber ein finanzieller Beitrag an die Erstellung einer öffentlichen Infrastruktur, die auch dem eingezonten Grundstück dient, sofern dafür im Planungs- und Baugesetz oder im Bau- und Zonenreglement eine gesetzliche Grundlage besteht.
Gemeinden können für öffentliche Werke oder für Werke im öffentlichen Interesse von den interessierten Grundeigentümern Beiträge an die Bau-, Korrektions-, Betriebs- und Unterhaltskosten erheben (§ 109 Abs. 1 Satz 1 PBG). Die anfallenden Kosten sind nach der Perimeterverordnung auf die interessierten Grundeigentümer zu verteilen (vgl. § 112 PBG). Denkbar ist somit, für ein im öffentlichen Interesse liegendes Werk, das für ein neu eingezontes Grundstück einen besonderen Vorteil bringt, einen Perimeterbeitrag zu erheben. Dieser Beitrag ist nach den Grundsätzen des Perimeterrechts, das heisst nach objektiven Kriterien, je nach Interessenlage auf die Gemeinde und übrige Interessierte aufzuteilen. Der Perimeterbeitrag kann auch in einer Vereinbarung zwischen der Gemeinde und einzonungswilligen Grundeigentümerinnen und -eigentümern einvernehmlich geregelt werden. Steht allerdings der von diesen zu tragende Anteil in einem Missverhältnis zu ihren Interessen, ist darin eine unzulässige indirekte Mehrwertabgabe zu sehen.
C. Erschliessungsvereinbarungen
Wie oben ausgeführt, sind Infrastrukturverträge über die Erstellung von Erschliessungsanlagen gemäss dem kantonalen Richtplan zulässig. Darin kann im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben auch eine Regelung bezüglich der Erschliessungskosten getroffen werden (vgl. Ziff. IV.1 und 2). Auch der Bau und der Unterhalt allfälliger, im Fusswegrichtplan vorgesehener Fusswegverbindungen können durch Vereinbarung einer Dienstbarkeit geregelt werden. Dafür bestände ja die Möglichkeit, das Enteignungsrecht zu beanspruchen.
D. Vertragliche Regelung bezüglich Bebauungskonzepten
Sofern die für eine Einzonung in Frage kommenden Gebiete sich aus einem Siedlungsleitbild ergeben, das die erwünschte raumplanerische Entwicklung zum Voraus festlegt, ist grundsätzlich nichts dagegen einzuwenden, wenn die Gemeinde nur Land einzonen will, bei dem die Überbauungs-, Erschliessungs- und Gestaltungsvorstellungen bekannt sind. Mit einzonungswilligen Grundeigentümerinnen und -eigentümern können Vereinbarungen über die Erstellung solcher Konzepte, die Umsetzungen der Konzepte in Gestaltungspläne usw. abgeschlossen werden.
E. Vertragliche Regelung bezüglich Realisierungszeitpunkt und Verfügbarkeit
Wie oben ausgeführt, sind Verträge bezüglich Sicherstellung der Verfügbarkeit des Baulandes zur Bekämpfung der Baulandhortung gemäss dem kantonalen Richtplan zulässig. Auch der Realisierungszeitpunkt einer Überbauung, eine allfällige Etappierung usw. können Gegenstand einer Vereinbarung sein (vgl. Ziff. IV.1 und 2).
F. Andere vertragliche Vereinbarungen
In der Praxis kommt es häufig vor, dass eine Einzonung wegen Nichteinhaltung der Empfehlungen der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik (FAT-Richtlinie) strittig ist. Denn § 35 Absatz 1 PBG verlangt eine Berücksichtigung der Anliegen der Landwirtschaft sowie der Interessen an der Erhaltung, Erneuerung und Erweiterung bestehender Betriebe. Die beteiligten Parteien (Gemeinde, Bauer, Grundeigentümer) sollen die Möglichkeit haben, im Rahmen einer vergleichsweisen Beseitigung der Streitigkeit einen Beitrag des Grundeigentümers bzw. der Gemeinde zur Sanierung des Bauernhofbetriebs zu vereinbaren, um die Einzonung zu ermöglichen. (Regierungsrat, 14. Dezember 2010, Nr. 1371)