lu_gerichte · BD 2003 14 · 2003-01-13 · de
Erziehungswesen
Erziehungswesen

Unentschuldigtes Schulversäumnis. Ordnungsbusse. Artikel 6 Ziffer 1 EMRK; Artikel 219 StGB; § 18 Absatz 1 VBV. Ordnungsbussen nach § 18 Absatz 1 VBV sind nicht strafrechtlicher Natur. Artikel 6 Ziffer 1 EMRK findet deshalb auf sie keine Anwendung. Sie haben primär den Zweck, einen geordneten Schulbetrieb zu ermöglichen, und konkurrenzieren insofern Artikel 219 StGB, welcher die Verletzung der Fürsorge- oder Erziehungspflicht unter Strafe stellt, nicht. - Erziehungsberechtigte, die das Notwendige und Zumutbare unternommen haben, um unentschuldigte Schulversäumnisse ihres Kindes zu verhindern, sind für eingetretene Schulversäumnisse nicht verantwortlich und können nicht gebüsst werden.

Der Sohn der Beschwerdeführer besuchte seit Ende April 2002 die erste Klasse der integrierten Sekundarstufe. Nach den Herbstferien 2002 erschien er bis in den Januar 2003 hinein mit wenigen Ausnahmen nicht mehr zum Unterricht. Mit Verfügung vom 13. Januar 2003 büsste die Schulleitung daraufhin die Beschwerdeführer in Anwendung von § 18 Absatz 1 der Verordnung zum Gesetz über die Volksschulbildung (Volksschulbildungsverordnung) vom 21. Dezember 1999 (VBV) wegen unentschuldigtem Schulversäumnis ihres Sohnes mit einer Ordnungsbusse von 600 Franken, worauf diese Verwaltungsbeschwerde erhoben und dabei im Wesentlichen geltend machten, dass ihnen keine vorsätzliche Verletzung ihrer Pflicht zur Einhaltung des Schulbesuchs ihres Kindes vorgeworfen werden könne; sie hätten sich immer darum bemüht, dass ihr Sohn die Schule besuche. Die Vorinstanz hielt in ihrer Vernehmlassung am angefochtenen Entscheid fest. Sie wandte ein, die Beschwerdeführer hätten trotz wiederholter Aufforderung nie ein ärztliches Attest eingereicht, welches die Schulunfähigkeit ihres Sohnes bezeuge.
2. Erziehungsberechtigte, die für unentschuldigte Schulversäumnisse der ihnen unterstellten Lernenden verantwortlich sind, können gemäss § 18 Absatz 1 VBV von der Schulleitung mit einer Ordnungsbusse bis zu 1500 Franken gebüsst werden. Die Beschwerdeführer rügen, diese Bestimmung verletze das Legalitätsprinzip von Artikel 1 StGB, welcher zum Schutz vor Willkür gemäss Artikel 9 BV aufgestellt worden sei. Der Grundsatz der Legalität werde verletzt, wenn eine Handlung, derentwegen ein Bürger strafrechtlich verfolgt werde, zwar in einem Gesetz mit Strafe bedroht sei, dieses Gesetz selber aber nicht als rechtsbeständig angesehen werden könne. § 18 VBV sei bezüglich der Rechtsfolge höchst problematisch, denn nach dem Wortlaut könne die Schulleitung eine Busse verfügen, müsse dies jedoch nicht tun. Die Kriterien, welche zu einer Busse führen müssten, würden nicht umschrieben und lägen im Ermessen der Schulleitung. § 18 VBV biete keine Gewähr für eine hinreichende Rechtssicherheit und verstosse gegen das Willkürverbot des Artikels 9 BV.
Der Regierungsrat hat § 18 VBV gestützt auf § 63 Absatz 2 des Gesetzes über die Volksschulbildung vom 22. März 1999 (VBG) erlassen. Er kann gemäss dieser Norm "in Verordnungen für Verstösse gegen Bestimmungen dieses Gesetzes oder gegen Verordnungsbestimmungen, die gestützt auf dieses Gesetz erlassen wurden, Bussen bis zu 3000 Franken vorsehen". § 18 Absatz 1 VBV ist, obwohl mit dem Titel "Straftatbestände" überschrieben, nicht als Strafbestimmung im Sinn des Strafgesetzbuchs oder des kantonalen Übertretungsstrafrechts zu verstehen. Das Verfahren für ihre Ausfällung richtet sich auch nicht nach der Strafprozessordnung; vielmehr unterliegen solche Ordnungsbussen dem verwaltungsinternen Rechtsmittelweg. § 18 VBV gibt der Schulbehörde ein Mittel in die Hand, der Verantwortung der Eltern für den Schulbesuch ihrer Kinder in eigener Kompetenz rasch und wirksam durch eine begrenzte, aber spürbare Sanktion Nachachtung zu verschaffen und eine Besserung des Verhaltens für die Zukunft zu bewirken. § 18 VBV hat darum nicht nur eine repressive, sondern auch eine koerzitive Zwecksetzung (vgl. dazu BGE 1P.102/2000 vom 11.8.2000, publiziert in ZBl 102/2001, S. 203 f.). Ordnungsbussen für Schulversäumnisse haben mit § 63 Absatz 2 VBG eine genügende gesetzliche Grundlage, denn für Ordnungsbussen stellt selbst eine Verordnung eine genügende gesetzliche Grundlage dar, jedenfalls wenn die Bussen eine gewisse Höhe nicht überschreiten (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1178).
Gemäss § 11 Absatz 3 VBV gelten Abwesenheiten, die nicht innert vier Tagen seit Beginn begründet werden oder deren Begründung den Anforderungen der Absätze 1 und 2 von § 11 nicht genügt, als unentschuldigtes Schulversäumnis. Gerade wegen des nicht nur repressiven, sondern auch koerzitiven Zwecks von § 18 VBV muss die Schulleitung im Einzelfall entscheiden, ob sie bei erfülltem Tatbestand eine Busse verhängen will oder nicht. Die Anwendung des Opportunitätsprinzips für solche Fälle ist nicht zu beanstanden. Eine Verletzung von Artikel 9 BV liegt nicht vor.
3. Die Beschwerdeführer rügen, § 18 VBV verletze den Grundsatz, wonach Bundesrecht dem kantonalen Recht vorgeht. Die Verletzung von Fürsorge- und Erziehungspflichten sei in Artikel 219 StGB abschliessend geregelt. Der Regierungsrat dürfe bezüglich des Sachverhalts, der vom Tatbestand von Artikel 219 StGB erfasst werde, nicht mehr legiferieren. Die Volksschulverordnung verletze daher Bundesrecht.
§ 21 VBG hält fest, dass die Erziehungsberechtigten für den Schulbesuch und die Einhaltung der schulischen Pflichten ihrer Kinder mitverantwortlich sind. Die Bestimmung hat primär den Zweck, einen geordneten Schulbetrieb zu gewährleisten. Sie ist dem Verwaltungsrecht, genauer gesagt dem Anstaltsrecht, zuzuordnen. In zweiter Linie ergänzt die Bestimmung die zivilrechtliche Verpflichtung der Eltern, dem Kind eine seinen Fähigkeiten und Eignungen soweit möglich entsprechende allgemeine und berufliche Ausbildung zu verschaffen und zu diesem Zweck mit der Schule zusammenzuarbeiten (Art. 302 Abs. 2 und 3 ZGB). Nur die Verletzung dieser sowie weiterer familienrechtlicher Pflichten wird von Artikel 219 StGB, welcher die Verletzung der Fürsorge- oder Erziehungspflicht unter Strafe stellt, erfasst. Ordnungsbussen gemäss § 18 VBV sind nicht strafrechtlicher Natur, weshalb denn auch die Garantien von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK auf sie keine Anwendung finden (vgl. ZBl 102/2001 S. 203f.). § 63 Absatz 1 VBG sowie § 18 VBV verletzen daher Bundesrecht nicht.
5.4 Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids massgebend (§ 146 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972, VRG). Wie sich aus dem Bericht des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes (KJPD) vom 25. Februar 2003 ergibt, war der Sohn der Beschwerdeführer im Herbst 2002 sowie im Januar 2003 wegen einer persönlichen Störung nicht in der Lage, die Volksschule zu besuchen. Gemäss Bericht des KJPD könnte der Besuch der Privatschule seine Entwicklungskrise beenden. Auch wenn der KJPD im ersten Bericht vom 20. Dezember 2002 zum Schluss kam, der Sohn der Beschwerdeführer sei schulfähig, muss das der Bussenverfügung zugrunde liegende Verhalten der Beschwerdeführer vor dem Hintergrund des Berichts vom 25. Februar 2003 betrachtet werden. Die Beschwerdeführer haben sich während der ganzen Zeit der Schulabwesenheit ihres Sohnes bemüht, dessen Schulfähigkeit bei Fachstellen abzuklären. Zwar waren die Fachstellen zunächst zum Schluss gekommen, ihr Sohn sei entweder schulfähig oder es sei für ihn in anderen Institutionen kein Platz und die Beschwerdeführer hätten ihn energischer zu einer Rückkehr in die integrierte Sekundarstufe anhalten müssen, auch wenn dies das innerfamiliäre Verhältnis unter Umständen noch mehr belastet hätte. Nachträglich hat sich jedoch nun herausgestellt, dass der Sohn der Beschwerdeführer während der fraglichen Zeit nicht schulfähig war und nicht davon ausgegangen werden kann, dass energischeres Handeln der Eltern den Sohn zum Unterrichtsbesuch motiviert hätte. Die lange Schulabwesenheit und die Hilflosigkeit der Eltern hat auch mit der lange dauernden Weigerung ihres Sohnes, mit den Fachstellen zusammenzuarbeiten, sowie mit dem nicht ganz reibungslosen Agieren der Fachstellen selber zu tun. Die Vorinstanz hätte die Beschwerdeführer kaum gebüsst, wenn der KJPD bereits in seinem Bericht vom 20. Dezember 2002 zum Schluss gekommen wäre, ihr Sohn sei nicht fähig, die öffentliche Schule zu besuchen.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass § 18 VBV eine genügende gesetzliche Grundlage für eine Bussenverfügung darstellt und mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Die Beschwerdeführer können jedoch für die Schulabwesenheiten ihres Sohnes im fraglichen Zeitpunkt nicht verantwortlich gemacht werden. Auch wenn das Verhalten der Vorinstanz, deren Sachverhaltsabklärungen zur angefochtenen Bussenverfügung geführt haben, nachvollziehbar ist, erweist sich die Busse unter Berücksichtigung aller Umstände nicht mehr als haltbar. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben.