lu_gerichte · V 02 165_2 · 2003-06-25 · de

Art. 1, 3 und 26 RPG; §§ 38 und 75 PBG. Gestaltungsplan für ein Gebiet mit vorgeschriebener verdichteter Bauweise; Begriff und Wesen des verdichteten Bauens unter Berücksichtigung der eidgenössischen, kantonalen und kommunalen Rechtslage; Verträglichkeit der gewährten Ausnahmeregelung mit dem Zonencharakter verneint.
§ 198 Abs. 1 VRG. Der Umstand, dass sich die Beschwerdegegner nicht am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt haben, ändert nichts an ihrer Parteistellung. | Raumplanung

Luzern Kantonsgericht sonstige 25.06.2003 V 02 165_2 (2003 II Nr. 7)

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Verwaltungsgericht
Abteilung:
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:
Raumplanung
Entscheiddatum:
25.06.2003
Fallnummer:
V 02 165_2
LGVE:
2003 II Nr. 7
Leitsatz:
Art. 1, 3 und 26 RPG; §§ 38 und 75 PBG. Gestaltungsplan für ein Gebiet mit vorgeschriebener verdichteter Bauweise; Begriff und Wesen des verdichteten Bauens unter Berücksichtigung der eidgenössischen, kantonalen und kommunalen Rechtslage; Verträglichkeit der gewährten Ausnahmeregelung mit dem Zonencharakter verneint.
§ 198 Abs. 1 VRG. Der Umstand, dass sich die Beschwerdegegner nicht am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt haben, ändert nichts an ihrer Parteistellung.
Rechtskraft:
Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:
Im Hinblick auf die Überbauung mehrerer Grundstücke mit acht Einfamilienhäusern, einem Wohn- und Gewerbehaus sowie acht Mehrfamilienhäusern mit 75 Wohnungen reichten die Geschwister A und die Baugenossenschaft B im April 2001 beim Gemeinderat Z ein Gesuch um Genehmigung des Gestaltungsplanes "M" ein. Das zu überbauende Land liegt mit 22321 m2 in der zweigeschossigen Wohnzone A (W2A) und mit 2498 m2 in der dreigeschossigen Wohn- und Gewerbezone (WG3). Der Gemeinderat genehmigte den Gestaltungsplan mit verschiedenen Nebenbestimmungen. Die verbleibende Einsprache wies er ab, soweit er darauf eintrat oder sie nicht wegen Wegfalls des Interesses als erledigt erklärte. Die unterlegenen Einsprecher liessen dagegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und die Aufhebung des gemeinderätlichen Genehmigungsentscheides sowie die Abweisung des Gesuchs beantragen. Die Beschwerdegegner reichten dem Gericht keine Stellungnahme ein.
Aus den Erwägungen:
5. - Vorab zu prüfen ist im Folgenden der Einwand, wonach das strittige Projekt keine verdichtete Bauweise anstrebe. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung liege eine solche nicht schon dann vor, wenn die vorgeschriebene höhere Ausnützung erreicht werde.
a) (...)
b) Was die Rechtslage angeht, enthält das Bundesrecht keine Vorschriften, die sich unmittelbar auf das verdichtete Bauen beziehen. Zu beachten gilt es in diesem Zusammenhang jedoch die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Sieber, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Diss. Freiburg 1996, S. 55). Bauliche Verdichtung bedeutet im Ergebnis die Ermöglichung von mehr baulicher Nutzfläche auf weniger Grundfläche. Sie steht im Dienste der anzustrebenden haushälterischen Bodennutzung (Art. 75 Abs. 1 BV und Art. 1 Abs. 1 RPG; vgl. BGE 113 Ia 269 Erw. 3a) und gilt als Ausdruck der im RPG propagierten Siedlungskonzentration (vgl. dazu: Tschannen, in: Kommentar RPG, Zürich 1999, N 15 ff. zu Art. 1). Danach soll im Wesentlichen weniger Land für das Bauen verbraucht werden, die Infrastruktur zusammengefasst und besser genutzt werden, um dadurch auch Immissionen zu minimieren und Energie sparend bauen zu können (vgl. Sieber, a.a.O., S. 56 sowie Erw. 5d hernach). Im kantonalen Recht finden diese Vorgaben ihren ausdrücklichen Niederschlag. Das seit dem 1. Januar 2002 geltende PBG weist in § 38 eine Vorschrift auf, die zuvor mit gleichem Wortlaut schon in § 41 aPBG enthalten war und wie folgt lautet:
1Wo die Verhältnisse es rechtfertigen, sind im Zonenplan Bauzonen für verdichtete Bauweise zu bestimmen. Für diese Zonen ist im Bau- und Zonenreglement eine gegenüber der zonengemässen Nutzung höhere Bauziffer festzulegen.
2Die verdichtete Bauweise bezweckt insbesondere
a. eine haushälterische Nutzung des Bodens,
b. einen minimalen Erschliessungsaufwand und einen sparsamen Energieverbrauch.
3Für die verdichtete Bauweise muss Gewähr gegeben sein, dass
a. sich die Überbauung in die landschaftliche und bauliche Umgebung einfügt und von hoher architektonischer und gestalterischer Qualität ist,
b. eine hohe Wohn- und Siedlungsqualität entsteht.
4Die Einhaltung dieser Anforderungen ist durch Bebauungs- oder Gestaltungspläne sicherzustellen. Die Minimalfläche für einen Gestaltungsplan mit verdichteter Bauweise beträgt 2000 m2.
c) Das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Z (BZR) thematisiert die Verdichtung in Art. 52. Anwendbar ist hier die Fassung gemäss Teilrevision vom 22. September 2002, die sich indes in diesem Bereich in förmlichen Anpassungen an das überarbeitete PBG und der Änderung der Ausnützungsziffer (vgl. § 9 Abs. 2 PBV) erschöpft. Danach hält Abs. 1 in Nachachtung von § 38 Abs. 1 PBG fest, dass verdichtete Bauweise im Sinne dieser Bestimmung in den im Zonenplan bezeichneten Gebieten zulässig ist. Sind Gestaltungspläne vorgeschrieben, so ist sicherzustellen, dass die verdichtete Bauweise jederzeit realisierbar ist. Weiter bestimmt Abs. 2, dass der Gemeinderat aufgrund von Gestaltungsplänen Ausnahmen von den öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften gestatten kann, wenn folgende Voraussetzungen gleichzeitig erfüllt sind:
a) § 38 Abs. 2 PBG berücksichtigt wird.
b) Die Anforderungen an den Gestaltungsplan gemäss Art. 51 Abs. 2 BZR eingehalten werden.
c) Die Bauten konzentriert angeordnet sind und die Siedlung über gemeinschaftliche Ausrüstung und Anlagen verfügt.
d) Sichergestellt ist, dass mindestens 90% der gemäss Abs. 3 maximal zulässigen Ausnützung realisiert werden kann.
e) Die Arealgrösse mindestens 3000 m2 beträgt.
Abs. 3 von Art. 52 legt die Ausnützungsziffer für W2A bei Gestaltungsplänen, die die Voraussetzungen von Abs. 2 erfüllen, auf höchstens 0,50 fest, und Abs. 4 bekräftigt, dass im Übrigen die Bestimmungen des Art. 51 (Gestaltungspläne) gelten.
d) Laut regierungsrätlicher Botschaft zum PBG steht die Verdichtung im Dienste der zentralen Planungszielsetzungen gemäss Art. 1 und 3 RPG. Erwähnt werden insbesondere die haushälterische Nutzung des Bodens, die Schonung der Landschaft, die Einordnung der Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft, die Erhaltung naturnaher Landschaften sowie die Gestaltung der Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung. Demnach sollen solche Siedlungen gefördert werden, die wenig Land brauchen und die Umwelt schonen. Zudem sollen sich die Siedlungen in die gewachsenen Landschaften und die bestehenden Ortsbilder einordnen. Die Botschaft nennt hier als verdichtete Wohn- und Siedlungsformen beispielhaft: Reihenhäuser, Teppich- und Terrassensiedlungen, Gruppenüberbauungen usw. Als Vorteile werden angeführt der sparsame Landverbrauch, der kleine Erschliessungsaufwand, die Bedienung mit öffentlichem Verkehrsmittel, die rationelle Grundausstattung (z.B. Heizung, Zivilschutz- und Müllanlagen), die hohe Qualität des Wohnbereichs und der Umgebung sowie kleine Unterhaltskosten. In solchen Fällen sei eine örtlich begrenzte Erhöhung der Ausnützung durchaus gerechtfertigt. Dabei stellten sich aber schwierige Planungsfragen, insbesondere der baulichen Gestaltung und der Einordnung in die Landschaft, sodass sich ein sorgfältiges Vorgehen aufdränge und eine Ausscheidung in der Zonenordnung dort rechtfertige, wo es die Verhältnisse zuliessen. Die Botschaft schliesst mit der Bemerkung, dass kein "Freipass-Instrumentarium" mit unabsehbaren Folgen unterbreitet werde. Vielmehr garantiere die vorgeschlagene (und in den wesentlichen Teilen schliesslich Gesetz gewordene) Regelung, dass die verdichteten Wohn- und Siedlungsformen nicht gegen die fundamentalen Ziele und Grundsätze des RPG verstossen würden (Botschaft zum Planungs- und Baugesetz [B 119] vom 12.8.1986, in: Verhandlungen des Grossen Rates des Kantons Luzern [GR] 1986 S. 746).
e) Diese Ausführungen zeigen, dass der Begriff der Verdichtung zwar wiederholt verwendet, indes in den Rechtssätzen und Materialien in der näheren Ausgestaltung nicht konkret umschrieben wird. Die Gesetze legen Ziele und Rahmenbedingungen, mithin Qualitätsstandards fest, an denen sich das verdichtete Bauen zu orientieren hat. Wie die Verdichtung im Einzelnen konkretisiert wird und auszusehen hat, ist nicht geregelt und - von den wesentlichen Eckpfeilern und groben Zügen abgesehen - wesensgemäss auch nicht regelbar. Ersteres wird im Schrifttum ausdrücklich bestätigt, Letzteres zumindest sinngemäss (vgl. Sieber, a.a.O., S. 6 ff.). Nicht von ungefähr wird in diesem Zusammenhang mit "typologischen" und "phänomenologischen" Erklärungsmustern argumentiert und dabei auf Gestaltungsmerkmale Bezug genommen, die in verschiedenen Begriffsbestimmungen und -umschreibungen aufscheinen (Sieber, a.a.O.). Dass mit dieser "Wesensschau" unmittelbare normative Wirkungen verbunden sein könnten, ist nicht anzunehmen. Dies gilt gleichermassen für die "phänomenologische" Definition, die vom genannten Autor verwendet und die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde angerufen wird, wonach verdichtetes Bauen "eine erkennbar flächensparende Überbauung" meine, die sich "in baulicher Konzentration mittels Addition mehrerer kubisch kleinteiliger, selbständig nutzbarer Baueinheiten äussere". Allein daraus kann für die hier verlangte Beurteilung noch nichts Entscheidendes gewonnen werden, doch mag diese Umschreibung allenfalls als Orientierungshilfe dienen.
6. - Aufgrund der bei den Akten liegenden Pläne ist klar, dass mit der streitbetroffenen Überbauung - übers Ganze gesehen - eine intensive Bodennutzung angestrebt wird. Im heutigen Planungsstand erfordert das Projekt gegenüber der für W2A und WG3 geltenden Grundnutzungsordnung eine erhöhte Ausnützung, was in Form des Verdichtungszuschlages (für W2A) und des bei Gestaltungsplänen möglichen (vgl. § 75 Abs. 2 PBG) Ausnützungszuschlages (für WG3) bewerkstelligt werden soll. Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht abwegig, hier von verdichteter Bauweise zu sprechen, was nicht zuletzt (und trotz allfälliger dortiger Nutzungsreserven) auch ein Vergleich mit den östlich gelegenen Parzellen aufzeigt (vgl. Sieber, a.a.O., S. 5). Allerdings ist den Beschwerdeführern insofern beizupflichten, als es mit dieser Begrifflichkeit und dem gesamthaft ermittelten Dichtemass nicht sein Bewenden haben kann. Vielmehr ist nach dem Gesagten zu prüfen, ob die mit der strittigen Sondernutzungsplanung angestrebte Überbauung den rechtlichen Anforderungen genügt, die in Bezug auf den Gestaltungsplan im Allgemeinen (vgl. § 75 PBG) und das verdichtete Bauen im Besonderen bestehen. Nebst den bundesrechtlichen Planungsgrundsätzen und den Vorgaben des kantonalen Rechts (§ 38 Abs. 2 und 3 PBG) gilt es hier, das kommunale Recht (Art. 52 Abs. 2 BZR) zu nennen. Denn vor allem dort werden die Voraussetzungen umschrieben, unter denen aufgrund von Gestaltungsplänen Ausnahmebewilligungen und die - für die Verdichtung letztlich zentrale - erhöhte Ausnützungsziffer (vgl. Art. 52 Abs. 3 BZR) gewährt werden können (vgl. Erw. 5c). Dabei soll - entgegen dem in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geschaffenen Anschein - nicht eine isolierte sektorielle Prüfung einzelner Baubereiche, sondern grundsätzlich eine ganzheitliche Beurteilung der gesamten Planung erfolgen.
7. - Nach dem Gesagten muss der im angefochtenen Entscheid genehmigte Gestaltungsplan - im Wesentlichen nach Massgabe der erhobenen Rügen - auf die qualitativen Anforderungen gemäss Art. 52 Abs. 2 BZR (und damit auch § 38 Abs. 2 PBG) überprüft werden. Vorab sollen indes zwei augenfällige Punkte des Gestaltungsplanes herausgegriffen werden: Gemeint ist zum einen die Länge der Baubereiche C1-C3 und E. Die Vorinstanz hat dafür ausdrücklich eine Ausnahmebewilligung erteilt, und zwar unter Bezugnahme auf § 75 PBG, Art. 51 und 52 BZR. Dabei steht die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zumindest sinngemäss aufgeworfene Frage im Vordergrund, ob die kantonalgesetzlichen Voraussetzungen (vgl. Erw. 7b) für eine solche Ausnahmebewilligung erfüllt sind. Der zweite Punkt betrifft sodann die Baubereiche F1-F8, wo in auffallendem Kontrast zur Konzentration im südlichen Teil des Gestaltungsplanes eine eher lockere Überbauung angestrebt werden soll. Dort fragt sich tatsächlich, ob noch von einer verdichteten Bauweise gesprochen werden kann, was die Beschwerdeführer ebenfalls in Zweifel ziehen.
a) Der Widerstand der Beschwerdeführer richtet sich schwergewichtig gegen die Baukörper C1-C3. Insofern ist zumindest den Eigentümern der Grundstücke Nrn. 1035 und 2048 die Beschwerdebefugnis zuzuerkennen. (...)
b) Der Gestaltungsplan soll als Sondernutzungsplan laut § 72 PBG eine siedlungsgerechte, architektonisch und erschliessungsmässig gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebietes bezwecken (Satz 1). Bei Wohnüberbauungen ist den Erfordernissen der Wohnhygiene und der Wohnqualität in besonderem Mass Rechnung zu tragen (Satz 2). Gestaltungspläne beinhalten endgültige und verbindliche Bauvorschriften. Sie gehören - wie die anderen Nutzungspläne (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG) - zu den für den Grundeigentümer unmittelbar verbindlichen Rechtsgrundlagen (§ 15 Abs. 2 PBG). Daraus ergibt sich, dass in den von ihnen erfassten Gebieten nur nach diesen Plänen gebaut werden darf.
Gestaltungspläne können vom Zonenplan, vom BZR oder aber auch von einem Bebauungsplan abweichen, sofern wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und der Zonencharakter gewahrt bleibt (§ 75 Abs. 1 PBG; zum Ganzen vgl. LGVE 2001 II Nr. 18 Erw. 4b und vor allem LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 5). In § 75 Abs. 2 PBG werden hinsichtlich Geschosszahl und Ausnützungsziffer - mithin die Bereiche, wo praxisgemäss am häufigsten von der baulichen Grundordnung abgewichen wird - die im Gestaltungsplan zulässigen Abweichungen quantitativ begrenzt. Erlaubt sind ein weiteres Vollgeschoss und der bereits erwähnte Nutzungszuschlag von 15%, der aber in Bauzonen mit verdichteter Bauweise nicht gestattet ist. Damit der Gemeinderat diese Abweichungen gewähren kann, müssen - nebst den besonderen Verhältnissen und der Wahrung des Zonencharakters (vgl. Abs. 1) - zusätzlich bestimmte Erfordernisse erfüllt sein, die in § 75 Abs. 3 lit. a - f aufgelistet werden. Gemäss Abs. 4 von § 75 PBG können im BZR zusätzliche Qualitätsanforderungen gestellt werden. Dass die Gebäudelänge in § 75 Abs. 2 PBG nicht ausdrücklich erwähnt ist, ändert nichts daran, dass auch diesbezüglich die besonderen Erfordernisse gemäss § 75 Abs. 3 PBG zu beachten sind. Jede Abweichung von der Normalbauweise gilt als raumplanerische Ausnahme, die im Einzelfall begründet sein muss. Dabei ist vorweg zu fragen, ob im Sinne von § 75 Abs. 1 PBG eine abweichende Regelung sinnvoll erscheint (grundlegend: LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 5b mit Hinweisen).
c) Gemäss unwidersprochener vorinstanzlicher Feststellung erlauben die im Gestaltungsplan ausgeschiedenen Baubereiche der Bauten C1-C3 Gebäudelängen von 46 m. Gegenüber der in der jüngsten BZR-Revision unverändert gebliebenen Regelbauweise (W2A) von 32 m (Art. 33 Abs. 4 BZR) bedeutet dies eine Verlängerung um 43,75%. Die Vorinstanz bejaht das Vorliegen besonderer Verhältnisse unter Hinweis auf die in der W2A geltende verdichtete Bauweise, weshalb schon aus diesem Grund eine eigene Regelung sinnvoll erscheine. Zudem stelle das betroffene Gebiet planerisch den Übergang von einem dichter überbauten Zentrums- zu einem locker überbauten Randgebiet dar. Mit der vorgesehenen Anordnung der Baukörper werde der bereits vorhandenen "morphologischen Baustruktur und Massstäblichkeit" mit besonderer Sorgfalt Rechnung getragen. So soll im zentrumsnäheren südlicheren Gebiet eine dichte Überbauung mit Mehrfamilienhäusern, gegen aussen, also den nördlichen Teil, eine lockere Überbauung mit Einfamilienhäusern verwirklicht werden, wobei die bestehende Gartenstrasse eine Zäsur bilde. Mit der Ausnahmebewilligung werde auch der Zonencharakter gewahrt. Entscheidend sei hier die Zuordnung zur W2A mit verdichteter Bauweise und Sondernutzungsplanpflicht. Das betroffene Gebiet stelle deshalb ein in sich selbst geschlossenes Areal dar, wobei eben eine dichtere Überbauung realisiert werden müsse, und zwar laut Art. 52 Abs. 2 BZR im Umfang von 90% der maximal zulässigen Ausnützung. Hinzu komme, dass mit dem Gestaltungsplan kein zusätzliches Vollgeschoss realisiert werde und die Gebäudehöhe im südlichen Teil des Plangebietes das nach BZR zulässige Mass nicht ausschöpfe. Gerade südlich des Plangebietes fänden sich im Übrigen Bauten, die ebenfalls eine Länge von mehr als 32 m aufwiesen. Angeführt werden schliesslich einzelne Qualitätsmerkmale des Gestaltungsplanes.
d) Was zunächst die besonderen Verhältnisse angeht, die § 75 Abs. 1 PBG für eine Abweichung von der Grundnutzungsordnung verlangt, fällt auf, dass die entsprechende Formulierung des Gesetzes vergleichsweise offen gehalten ist. Insbesondere ist darin nicht die Rede von einem eigentlichen Härtefall oder einer unzumutbaren Härte wie bei der kantonalen Grundnorm für die Ausnahmebewilligung (§ 37 Abs. 1 lit. a PBG). Auch im Rahmen dieser Bestimmung wird indes der Anwendungsbereich klar weiter gefasst, wie nicht nur aus den zusätzlich genannten Tatbeständen (lit. b und c), sondern vor allem auch aus der Verwendung des Wortes insbesondere in ihrem Einleitungssatz erhellt. Die Rechtsprechung hat denn auch schon vor geraumer Zeit (im Zusammenhang mit § 88 StrG) klargestellt, dass nicht ein eigentlicher Härtefall, sondern ein Sonderfall oder ausserordentliche Verhältnisse vorzuliegen haben (LGVE 1987 II Nr. 3 Erw. 4c mit Hinweisen). Auch im Vergleich dazu scheint indes § 75 Abs. 1 PBG mit seinen besonderen Verhältnissen grössere Beweglichkeit zuzulassen. Dies leuchtet insofern ein, als nicht die Erteilung einer blossen Baubewilligung in Frage steht, sondern der Erlass eines Sondernutzungsplanes. Denn bei diesem soll auf die Wahrung eines gewissen Planungsspielraumes geachtet werden, was insofern als gerechtfertigt erscheint, als der Planungsträger - gleichsam im Gegenzug - zur Abwägung aller tangierten Interessen und insbesondere zur Rücksichtnahme auf den Zonencharakter gehalten ist.
e) Die Vorinstanz scheint dafür zu halten, dass bereits mit der vom BZR verlangten verdichteten Bauweise besondere Verhältnisse in diesem Sinne gegeben seien.
aa) Die Verdichtung wird notwendigerweise mit einem Sondernutzungsplan verknüpft (vgl. § 38 Abs. 4 PBG), wie dies der Zonenplan der Gemeinde Z auch für das streitbetroffene Gebiet ausdrücklich vermerkt. Diese Koppelung gründet unter anderem gerade darin, dass auf diesem Wege - unter bestimmten Voraussetzungen - von der baulichen Grundnutzung abgewichen werden kann. Namentlich im Hinblick auf die vielgestaltigen Erscheinungsformen des verdichteten Bauens bedarf es der Flexibilität hinsichtlich ihrer baulichen Umsetzung. Insbesondere in Fällen wie hier, wo die bauliche Grundordnung von einer Zone für verdichtetes Bauen überlagert wird, kann sich jene als zu starr erweisen. Das Institut des Sondernutzungsplanes ermöglicht hier die erforderliche Beweglichkeit. Diesem Weg folgt das BZR der Gemeinde Z, indem es in Art. 52 BZR im Zusammenhang mit der verdichteten Bauweise ausdrücklich auf die Möglichkeit von Ausnahmen verweist, dabei einzelne qualitative Voraussetzungen formuliert, ohne aber die Grundvoraussetzungen gemäss § 75 Abs. 1 PBG zu nennen. Dass diese damit unbeachtlich würden, trifft indes nicht zu; davon selbstredend ausgenommen sind allein jene Faktoren, die - wie etwa die Erhöhung des Dichtemasses - bereits im Rahmen der Grundnutzungsordnung festgelegt sind.
bb) Innerhalb der erwähnten Vielgestaltigkeit stellt die Gebäudelänge - nebst anderen - einen Faktor dar, mit dem sich gegenüber der Grundnutzung eine intensivierte Dichte erreichen lässt. Von daher liegt es nahe, in diesem Punkt von den bestehenden Vorgaben abzuweichen. Im gleichen Zug fragt sich freilich, ob es dafür nicht noch zusätzlicher Rechtfertigung bedarf. Zwar ginge trotz der dabei gewonnenen Flexibilität der Bezug zum baulichen Umfeld nicht verloren, weil zugleich auf die Wahrung des Zonencharakters (§ 75 Abs. 1 PBG), aber auch auf die Eingliederung (§ 72 Abs. 1 PBG) zu achten ist. Dennoch ist in der Tat nicht einzusehen, wieso im Rahmen eines Gestaltungsplanes allein wegen des verdichteten Bauens von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll, wenn sich diese Bauweise - anders umgesetzt - auch innerhalb derselben verwirklichen liesse. So gesehen ist der Auffassung eine gewisse Berechtigung nicht abzusprechen, eine Abweichung bloss dann zuzulassen, wenn die damit ermöglichte Überbauung im Vergleich zur Grundnutzung wesentliche Vorteile böte.
Wie es sich im Einzelnen damit verhält, kann hier letztlich offen bleiben, dies aus Gründen, die zu erörtern sein werden. Damit erübrigen sich weitere Ausführungen zur vorinstanzlichen Argumentation, es lägen auch deshalb besondere Verhältnisse vor, weil der Gestaltungsplan die Rücksichtnahme auf die vorhandene morphologische Baustruktur in einem Übergangsgebiet zwischen dichter und locker überbautem Gebiet erlaube. Nur am Rande sei daher erwähnt, dass diese in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls bestrittene Sichtweise nicht recht zu überzeugen vermag. Denn sie scheint sich offenbar zu sehr am heutigen Stand und weniger an den gemäss Zonenplan bestehenden Möglichkeiten der Überbauung zu orientieren und dabei das Augenmerk vorab auf die aktuellen Bauten in der streitbetroffenen Zone selbst zu legen.
f) Zu prüfen ist weiter, ob mit den zugestandenen Gebäudelängen in den Baubereichen C der Zonencharakter gewahrt wird. In Rede steht die W2A mit verdichteter Bauweise. Ausgehend vom Zonenplan handelt es sich - jedenfalls in der ersten Etappe - um die einzige Zone dieser Art in der Gemeinde Z. Lediglich jenseits der Kleinen Emme findet sich noch ein kleines Grundstück, das indes zur W2B gehört, die speziell für Terrassenhäuser vorgesehen ist (vgl. Art. 34 und 52 Abs. 1 BZR).
aa) Der Zonencharakter umfasst alle Elemente, die dem Erscheinungsbild einer bestimmten Zone und der darin zugelassenen Nutzung das Gepräge geben können. Was konkret als Zonencharakter gilt, ergibt sich aus der durch die Bau- und Zonenvorschriften beabsichtigten Normalbauweise des betreffenden Gebietes selbst. Andernfalls hätte diese Vorgabe des § 75 Abs. 1 PBG für unüberbaute Gebiete, also genau für jene, für die sie geschaffen wurde, keinen Sinn (LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6). Anders gewendet: Die Zone erhält ihren Charakter nicht durch die konkreten baulichen Gegebenheiten, sondern durch den mit der Nutzungsordnung gezogenen normativen Rahmen.
bb) Art. 33 BZR hält für die betreffende Zone zur Nutzung fest, dass darin stark und mässig störende Betriebe sowie solche, die in ihrer baulichen Gestaltung wesentlich von Wohnbauten abweichen, verboten sind (Abs. 1). Zugelassen werden alsdann höchstens zwei Vollgeschosse (Abs. 2). Die Ausnützungsziffer und die Gebäudelänge betragen höchstens (neu) 0,40 (Abs. 3) und 32,0 m (Abs. 4). Abs. 5 der genannten Bestimmung vermerkt zur verdichteten Bauweise, dass der Zonenplan die entsprechenden Gebiete auszuweisen habe; für eine solche Überbauung würden die Bestimmungen des Art. 52 BZR gelten. Geregelt werden schliesslich die Lärmempfindlichkeitsstufe (Abs. 6: II) und der Wohnanteil (Abs. 7: min. 50%).
cc) Zunächst sticht die in Abs. 5 enthaltene Verweisung auf Art. 52 BZR hervor. Dass damit für das verdichtete Bauen eine vollständige Abkoppelung von den Vorgaben des Art. 33 BZR einhergehen sollte, ist schon aufgrund der gewählten Normsystematik nicht anzunehmen. Wenn dies beabsichtigt wäre, hätte es sich in der Ausscheidung einer eigenständigen Zonenart mit zugehörigen Nutzungsvorschriften im BZR niederschlagen müssen. Demgegenüber hat der kommunale Planungsträger mit der Überlagerung einen anderen Weg gewählt, mit der Folge, dass sich die bauliche Umsetzung der Verdichtung an den Vorschriften und der dadurch geprägten Charakteristik der Grundnutzung zu messen hat. Bestärkt würde diese Sicht zusätzlich durch den Umstand, dass wenigstens aufgrund des Wortlautes von Art. 52 Abs. 1 BZR keine Verpflichtung zu verdichtetem Bauen besteht, dass es - mit anderen Worten - ein Nebeneinander von Normalbauweise und Verdichtung geben könnte (vgl. ferner Abs. 2 lit. d und Abs. 3 von Art. 52 BZR). Dass dies mit Blick auf die Eintragung im Zonenplan für die streitbetroffene Fläche auch dem tatsächlichen Willen des Planungsträgers entspräche, scheint indes sehr fraglich. Die Vorinstanz nimmt denn auch in dieser Hinsicht einen anderen Standpunkt ein, indem sie im angefochtenen Entscheid von einer Verpflichtung zur verdichteten Überbauung ausgeht.
Im Gegenzug kann es trotz der soeben bekräftigten Koppelung an die Grundnutzung nicht angehen, das verdichtete Bauen und die in dieser Hinsicht bestehenden Sondervorschriften bei der Klärung des Zonencharakters einfach ausser Acht zu lassen. Dabei fällt freilich auf, dass weder im PBG noch im BZR Vorschriften enthalten sind, die die Gestaltung der Bauten nicht nur betreffen, sondern in fassbarer Weise bestimmen. Verlangt werden zwar in Art. 52 Abs. 2 lit. c BZR die konzentrierte Anordnung der Bauten, ferner gemeinschaftliche Ausrüstungen und Anlagen. Überdies sieht Art. 52 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 51 Abs. 2 lit. d BZR grössere zusammenhängende Grünflächen und viele Bäume sowie andere Freizeitanlagen von mindestens 20% der Bruttogeschossfläche der Wohnbauten vor. All diese Qualitätsmerkmale wirken sich letztlich auf die Gestaltung der Bauten aus, indes ohne dass dabei klar greifbare Konturen sichtbar würden. Dies hat zur Folge, dass in Bezug auf die Zonencharakteristik die in der Grundnutzung vorgegebenen und durch die Sondervorschriften für die Verdichtung nicht modifizierten Vorgaben bezüglich Gebäudelänge und Geschossigkeit für die Ermittlung des Zonencharakters wegleitend bleiben. Aus der dargelegten Mehrschichtigkeit der Nutzungsordnung ist aber immerhin zu folgern, dass die kommunale Plangenehmigungsbehörde bei der Bestimmung des Zonencharakters im Vergleich zur nicht überlagerten Zone mit blosser Grundnutzung über einen grösseren Spielraum verfügt.
dd) Bei der Ausübung des damit eingeräumten Planungsermessens ist davon auszugehen, dass die Gebäudelänge einen nutzungsrelevanten Faktor darstellt, dem unter anderem gerade für Erscheinung und Eingliederung einer Baute in ihr bauliches und landschaftliches Umfeld in jedem Fall grosse Bedeutung zukommt. Nicht von ungefähr enthalten denn auch die kommunalen BZR einlässliche Regelungen in dieser Hinsicht (vgl. LGVE 1999 II Nr. 8 Erw. 7c/bb). Entsprechend stark beeinflusst die Gebäudelänge den Zonencharakter (vgl. LGVE 1997 II Nr. 8). Andererseits ist die Gebäudelänge eines unter vielen Gestaltungsmitteln, die bei der Umsetzung des verdichteten Bauens verwendet werden können. Konkret bedeutet dies, dass in der streitbetroffenen Zone sicher Überschreitungen von der maximalen Gebäudelänge von 32 m zugelassen und von den Anstössern zumutbarerweise in Kauf zu nehmen sind. In welchem Ausmass solches hinzunehmen ist, gilt als ausgesprochene Wertungsfrage, bei deren Beurteilung sich das Verwaltungsgericht zurücknimmt. Dennoch gelangt es im vorliegenden Fall zum Schluss, dass das hier noch zulässige Mass überschritten wird. Dabei soll nicht schon die Länge an sich den Ausschlag geben, obschon sie das Normmass um immerhin 14 m übertrifft. Dies ist mehr als die Länge der Einfamilienhäuser F2 bis F8 und entspricht einem Zuschlag von fast 44%. Davon abgesehen kann nach den Bauvorschriften im verbindlich erklärten Reglement auch der gegen Süden hin 3 m ausragende Baubereich D - seinerseits bestimmt für Wintergärten und Balkone - bis zu 30% der Nutzung des Baubereichs C zugeordnet werden. Diese Länge, die unter Umständen, je nach konkreter Planung noch hinzunehmen wäre, zeigt sich im vorliegenden Fall insofern akzentuiert, als es um insgesamt drei gleichartige, parallel angeordnete Bauten geht. Zwischen den einzelnen Baubereichen misst demgegenüber die Entfernung nur rund 16 m, dies obwohl der gesetzlich vorgegebene Gebäudeabstand hier 20 m betragen würde (§ 131 i.V.m. § 122 Abs. 5 PBG).
ee) Die damit festgestellte Konzentration schlägt sich auch im Dichtemass nieder. Laut Reglement zum Gestaltungsplan soll die Ausnützungsziffer in den Baubereichen A, B und C ("orientierend") 0,59 betragen. Es soll demnach unter anderem gerade im hier besonders interessierenden Bereich zu einer Dichtekonzentration kommen, die selbst das erhöhte Regelmass für das verdichtete Bauen (0,5) überschreitet (Art. 52 Abs. 3 BZR). Dies geschieht im Bereich C, wo bei gesonderter Betrachtung die Ausnützung den hier für die Bereiche A, B und C gemeinsam ausgewiesenen Richtwert von 0,59 wohl nochmals übertreffen würde, über eine grössere Teilfläche hinweg vorab mit Hilfe des Faktors Gebäudelänge. Eine solche Konzentration wirkt sich auf Charakter und Erscheinungsbild der Zone nachhaltig prägend aus. Daran ändert nichts, dass die erhöhte Ausnützung in anderen Bereichen - insbesondere in dem in derselben Zone liegenden Bereich F - wieder kompensiert werden soll, worauf noch besonders einzugehen sein wird (Erw. 8a).
Mit dieser Konzentration kollidiert der streitige Gestaltungsplan nicht nur mit Art. 33 Abs. 4 BZR, sondern er wirft auch im Lichte von Abs. 1 derselben Bestimmung, die hinsichtlich baulicher Gestaltung wesentliche Abweichungen von Wohnbauten verbietet, zumindest Fragen auf. Denn in dieser Art konzentriert auftretende Gebäudelängen sind bei Wohnbauten, zumal in dörflicher Umgebung, doch eher aussergewöhnlich. Sie gemahnen an eine "gruppenweise geschlossene Bauweise" (LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6b) oder an Bauten, wie sie in gewerblichen oder industriellen Bauzonen anzutreffen sind. An der Unvereinbarkeit mit dem Zonencharakter ändert im Übrigen nichts, dass in Bezug auf die Geschosszahl keine eigentliche Abweichung von der Grundnutzungsordnung vorgesehen ist und die zulässige maximale Gebäudehöhe teilweise sogar unterschritten wird. Im Baubereich C sieht der Gestaltungsplan zwei Vollgeschosse und ein - nicht als solches anrechenbares - Dachgeschoss vor. Indes darf nicht verkannt werden, dass eben wegen der konzentrierten Gebäudelänge auch dieses Dachgeschoss ganz wesentlich zur Volumetrie beiträgt (vgl. in diesem Zusammenhang auch Sieber, a.a.O., S. 10 mit Fn. 39). Ebenso unwesentlich bleibt schliesslich, dass der strittige Gestaltungsplan in verbindlicher Weise erst Baubereiche ausscheidet und das Grundrisskonzept bloss orientierend wirkt. Denn der verbleibende Planungsspielraum für zusätzliche Auflockerungen bleibt sehr gering, sodass eine wesentliche Beeinflussung des Erscheinungsbildes oder gar eine Unterteilung der Blocks nicht zu erwarten ist.
ff) Der Gemeinderat verweist im angefochtenen Entscheid darauf, dass sich gerade südlich des Gestaltungsplangebietes Bauten befänden, die eine Länge von mehr als 32 m aufweisen würden. Dieser Gesichtspunkt mag wesentlich sein mit Blick auf die ebenfalls in Zweifel gezogene Eingliederung in die bestehende bauliche Umgebung (§§ 72 und 140 PBG). Davon zu unterscheiden ist jedoch die hier in erster Linie interessierende Frage des Zonencharakters, die sich - wie schon eingangs klargestellt (Erw. 7f/aa) - aus der "Normalbauweise des betreffenden Gebietes selbst" ergibt. Gebiet meint in diesem Zusammenhang die betreffende Zone und nicht die daran angrenzenden Flächen. Deren Überbauung hat nach Massgabe der eigenen Vorschriften zu erfolgen, die unter Umständen - wie etwa im Falle der hier gegebenen Zone für öffentliche Zwecke - ganz anderen Bedürfnissen Rechnung tragen müssen. Ebenfalls nichts Entscheidendes vermag der Gemeinderat aus dem Umstand abzuleiten, dass es sich beim sondernutzungsplanpflichtigen Gebiet um ein in sich abgeschlossenes Areal handle. Abgesehen davon, dass diese Auffassung nicht oder nur insofern ganz bedingt zutrifft, als mit der streitbetroffenen Fläche ein grösserer Teil noch unüberbaut ist, werden dadurch die mit zu berücksichtigenden Vorgaben des Art. 33 BZR nicht relativiert. Gleiches gilt für den im angefochtenen Entscheid angesprochenen Übergang, den das Gestaltungsplangebiet sicherstellen soll, und zwar von einem dichter überbauten Zentrums- zu einem locker überbauten Randgebiet. Überlegungen dieser Art mögen - namentlich mit Blick auf den heutigen Stand der Überbauung - im Gesamtkontext ihren Sinn haben. Indes ändern sie nichts daran, dass aufgrund der im Baubereich C vorgesehenen Gebäudelängen und der dadurch bewirkten Konzentration in einem Mass von den zu beachtenden Vorgaben in Zonenplan und BZR abgewichen wird, das sich mit dem Zonencharakter nicht mehr verträgt. Den genannten Überlegungen hätte folglich bereits im Verfahren der (Grund-) Nutzungsplanung konkretere Gestalt verliehen werden müssen, etwa in Form von Erhöhung der Gebäudelänge wenigstens in bestimmten Bereichen oder Gebieten.
8. - a) Nähere Betrachtung verdient sodann der Bereich F, der in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in verschiedener Hinsicht beanstandet wird. So wird geltend gemacht, dass der Gestaltungsplan bloss eine simple Parzellierung darstelle, die Erschliessung, Baubereiche, Gebäude- und Grenzabstände sowie die Dachfirstrichtungen grob regle, dafür die Gebäudegestaltung nicht erfasse. Dafür könne keine höhere Ausnützung beansprucht werden. Abgesehen davon werde im Bereich F klarerweise gerade keine verdichtete Bauweise verwirklicht, und es fehlten auch die von Art. 52 BZR verlangten Gemeinschaftsanlagen.
aa) Es fragt sich wiederum, ob den Beschwerdeführern in dieser Hinsicht die Legitimation zuzuerkennen ist. Immerhin stösst die Eigentümerin von Grundstück Nr. 1312 unmittelbar an den Bereich F an. Soweit sie sinngemäss ungenügende gestalterische Konkretisierung geltend macht, kann ihr die Beschwerdebefugnis zugestanden werden. Andererseits ist kaum ersehbar, worin für sie der konkrete Nutzen in Bezug auf die Rüge, dass im Bereich F keine Verdichtung realisiert werde, bestehen könnte. Hier gilt es indes auch die übrigen Beschwerdeführer zu berücksichtigen, insbesondere jene, die gerade durch den soeben behandelten Bereich C mehr als die Allgemeinheit berührt werden. Denn wie hiervor bereits angetönt worden ist, hängen die Bereiche C und F in der Weise sachlich zusammen, dass zwischen ihnen ein Nutzungstransfer stattfinden soll. Mit anderen Worten kann im Bereich C eine gegenüber dem Regelmass (0,5) erhöhte Ausnützungsziffer (0,58) nur deshalb umgesetzt werden, weil die Dichte im Bereich F (0,23) klar darunter liegt. Aufgrund dieses Zusammenhanges muss diesen Beschwerdeführern ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung zugestanden werden, ob im Bereich F den rechtlichen Anforderungen genügt wird.
bb) Nach Lage der Akten umfasst der Bereich F eine Fläche von mehr als 7000 m2 und damit etwas weniger als den dritten Teil des gesamten Gestaltungsplangebietes. Vorgesehen ist gemäss strittigem Gestaltungsplan eine Überbauung mit acht Einfamilienhäusern. Verbindlich angeordnet finden sich im Wesentlichen die Baubereiche, die orthogonale Ausrichtung der Bauten und diverse Angaben hinsichtlich Erdgeschosskoten, Gebäude- und Firsthöhen sowie die Dachgestaltung; die Parzellierung wird lediglich orientierend vorgezeichnet und soll im Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren erfolgen. Ebenfalls unverbindlich wird für Bereich F von einer anrechenbaren Geschossfläche von 1700 m2 und einer daraus resultierenden Ausnützungsziffer ("orientierend") von 0,23 ausgegangen.
cc) Nach dem Gesagten wird deutlich, dass im Bereich F des strittigen Gestaltungsplanes kein verdichtetes Bauen bezweckt, sondern eine Ausnützung angestrebt wird, die selbst unter den in Art. 33 Abs. 3 bzw. Art. 34 Abs. 4 BZR enthaltenen Vorgaben für W2A (0,40) und W2B (0,35) liegt (vgl. Teilrevision der Ortsplanung 2002). An dieser Erkenntnis ändert nichts, dass in dieser Hinsicht teilweise noch keine Verbindlichkeit, sondern nur orientierende Wirkung besteht. Unter diesen Umständen wäre an sich nicht zu beanstanden, dass der Gestaltungsplan im Bereich F mit eher rudimentären Angaben aufwartet und insbesondere keine Gewähr für die Einhaltung der im Hinblick auf die Verdichtung oder einen gewöhnlichen Nutzungszuschlag formulierten qualitativen Anforderungen des kantonalen (§§ 38, 75, je Abs. 2 und 3 PBG) und kommunalen Rechts (Art. 52 BZR) bietet. Eine solche Sicht würde indes dem Umstand nicht gerecht, dass im Bereich F letztlich gar die Zonenkonformität in Frage gestellt ist, indem dort keine Verdichtung angestrebt wird. Angesichts der beträchtlichen Flächenausdehnung (Erw. 8a/bb), insbesondere auch im Vergleich zur Minimalfläche für Gestaltungspläne mit verdichteter Bauweise (§ 38 Abs. 4 PBG und Art. 52 Abs. 2 lit. e BZR), kann derlei nicht mehr hingenommen werden. Gerade die hier gebotene Gesamtbetrachtung (vgl. Erw. 6) liesse dies nicht zu, wird doch - gleichsam im Gegenzug dazu - die festgestellte übermässige Konzentration im Baubereich C dadurch erst ermöglicht und damit die Veränderung des Zonencharakters letztlich entscheidend bewirkt. Statt der vorgegebenen Verdichtung wird im Baubereich F eine Überbauung im nicht weiter konkretisierten Einfamilienhausstil angestrebt, und zwar in einer lockeren Art, mit einem geringen Dichtemass, wie es der Zonenplan Z für keine andere Zone vorsieht. Die damit gewonnene Ausnützung wird über eine grössere Distanz hinweg in den südlichen Teil verschoben, um dort eine höhere Dichte zu ermöglichen, als sie etwa in der viergeschossigen Wohnzone (vgl. Art. 31 Abs. 3 BZR) zulässig wäre. Damit wird zugleich dem Zweckgedanken des verdichteten Bauens und dem in Art. 52 Abs. 2 lit. c BZR angelegten Konzentrationsprinzip zuwider gehandelt (vgl. Erw. 5c hiervor). Denn mit Hilfe dieser Konzentration sollen - als Ausgleich der Nachteile, die mit der Verdichtung einhergehen - Freiräume, Frei- und Grünflächen ermöglicht werden. Dies geschieht hier allzu einseitig zu Gunsten der Bewohner des Baubereichs F, während diejenigen des südlichen Teils, die sich der hohen Dichte am ausgeprägtesten ausgesetzt sehen, nicht davon profitieren können und über vergleichsweise bescheidene Freiflächen verfügen.
dd) Nach dem Gesagten wird der nachbarschützenden Funktion der Nutzungsplanung (vgl. LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6d) nicht mehr genügt, wie die Beschwerdeführer im Ergebnis richtig vorbringen. Dies ergibt sich - trotz der vorgeschriebenen Verdichtung im Rahmen des Nutzungsplanes - insbesondere aus der übermässigen Dichtekonzentration im südlichen Bereich des strittigen Gestaltungsplanes, bedingt durch einen Ausnützungstransfer über grössere Distanz hinweg und realisiert durch drei Wohnblocks von 46 m Länge (bei einer Normlänge von 32 m).
Nicht verschwiegen sei endlich ein damit zusammenhängender verfahrensrechtlicher Gesichtspunkt: Nach Art. 26 RPG bedürfen Nutzungspläne von Bundesrechts wegen einer Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Das Verwaltungsgericht wendet diese höherrangige Bestimmung in Durchbrechung der kantonalgesetzlichen Zuständigkeitsordnung auf Gestaltungspläne an, wenn damit Fragen der im Zonen- oder Bebauungsplan definierten Grundnutzung geregelt werden in einer Weise, die über die Verfeinerung hinausgeht (LGVE 1999 II Nr. 8 mit Hinweisen). An dieser Praxis ist festzuhalten (vgl. § 9 der Geschäftsordnung für das Verwaltungsgericht Luzern vom 16.5.1973 [SRL Nr. 41]), auch wenn sie vom Gesetzgeber in der jüngsten Revision nicht übernommen worden ist (Botschaft [B 76] vom 20.10.2000 [GR 2001 224], Separatum S. 43). Gerade im vorliegenden Fall, wo das Verwaltungsgericht zum Schluss gelangt, dass keine Verträglichkeit mit dem Zonencharakter besteht, drängt sich die Frage nach einer kantonalen Genehmigung geradezu auf, wobei hier dahin stehen kann, ob sie unter die Zuständigkeitsordnung des § 20 PBG (Regierungsrat) fiele.
(...)
9. - (...)
10. - Die Beschwerdeführer dringen im Ergebnis durch, gelten als obsiegend und können nicht mit Kosten belastet werden (Umkehrschluss aus § 198 Abs. 1 VRG). Der geleistete Kostenvorschuss ist ihnen zurückzuerstatten. Andererseits haben sich die Beschwerdegegner am verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht beteiligt, keine Anträge gestellt und nicht einmal eine Stellungnahme abgegeben. Dies ändert nichts an ihrer Parteistellung, die sie als Gesuchsteller im erstinstanzlichen Verfahren erlangt und im vorliegenden Verfahren in Bezug auf das strittige Gestaltungsplanvorhaben beibehalten haben. Es liegt zwar keine auch nur sinngemässe Verlautbarung vor, wonach am Projekt festgehalten würde (vgl. zum Ganzen: BGE 128 II 90). Andererseits kann aus dem blossen Umstand, dass auf Einladung hin keine Stellungnahme erging, unter den hier gegebenen Umständen auch nicht auf einen Wegfall des Interesses geschlossen werden. Anderweitige Anhaltspunkte in dieser Richtung sind nicht ersichtlich.