lu_gerichte · 7H 17 176 · 2016-07-08 · de
Wirtschaftswesen
Wirtschaftswesen

Eine Ausnahmebewilligung für längere Öffnungszeiten für speziell auf den Tourismus ausgerichtete Verkaufsgeschäfte kann nur erteilt werden, wenn das Verkaufsgeschäft als Ganzes (und nicht einzelne Etagen) die Voraussetzungen der §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG erfüllt.

Entscheid
A.
Die A AG führt an der Z-gasse Nr. z in Luzern ein Kaufhaus mit folgenden Öffnungszeiten: Montag/Dienstag/Mittwoch von 09.00 - 18.30 Uhr, Donnerstag und Freitag von 09.00 - 21.00 Uhr sowie am Samstag von 08.00 - 16.00 Uhr. Am 28. September 2015 stellte sie bei der Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen der Stadt Luzern ein Gesuch um Bewilligung von besonderen Schliessungszeiten als Tourismus-Geschäft. Sie beantragte, das Kaufhaus am Samstag bis 18.00 Uhr und am Sonntag von 11.00 Uhr bis 18.00 Uhr offen halten zu dürfen.
Am 14. März 2016 reichte die A AG ein neues Gesuch ein, welches die Bewilligung der genannten besonderen Schliessungszeiten auf das Unter- und Erdgeschoss des Kaufhauses begrenzte.
Mit Verfügung vom 8. Juli 2016 lehnte die Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen der Stadt Luzern das Gesuch der A AG vom 28. September 2015 ab. Die dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde hiess das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern (JSD) mit Entscheid vom 21. Oktober 2016 aufgrund von Verfahrensfehlern gut und wies die Sache zur Neubeurteilung an die Erstinstanz zurück. Mit Verfügung vom 23. November 2016 lehnte diese das Gesuch der A AG vom 14. März 2016 ab.
B.
Die gegen diese Verfügung erhobene Verwaltungsbeschwerde wies das JSD mit Entscheid vom 1. Mai 2017 ab und bestätigte die Verfügung der Stadt Luzern, Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen, vom 23. November 2016.
C.
Gegen diesen Entscheid liess die A AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und folgende Anträge stellen:
"1. Der Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 1. Mai 2017 sei aufzuheben und es sei der Beschwerdeführerin eine Ausnahmebewilligung gestützt auf §§ 9 und 15 RLG für folgende Öffnungszeiten des Verkaufsgeschäfts Z-gasse Nr. z, EG und UG, zu erteilen:
Samstag von 16:00 Uhr bis 18:00 Uhr und Sonntag von 11:00 Uhr bis 18:00 Uhr.
2. Eventualiter sei der Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 1. Mai 2017 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz bzw. des Staates."
Das JSD verzichtete mit Verweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids auf eine Stellungnahme und beantragte die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Direktion Umwelt, Verkehr und Sicherheit der Stadt Luzern schloss ebenfalls auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Mit Eingabe vom 30. Juni 2017 liess die A AG weitere Beweismittel einreichen. In ihrer Replik erneuerte sie ihre Anträge. Sowohl das Justiz- und Sicherheitsdepartement als auch die Direktion Umwelt, Verkehr und Sicherheit verzichteten auf eine Duplik.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist der Entscheid des JSD vom 1. Mai 2017, mit welchem die Verfügung der Stadt Luzern, Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen betreffend Nichtbewilligung von längeren Öffnungszeiten bestätigt und die Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdeführerin entsprechend abgewiesen wurde. Gemäss § 15 Abs. 2 des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes (RLG; SRL Nr. 855) kann eine Gemeinde speziell auf den Tourismus ausgerichteten Verkaufsgeschäften besondere Schliessungszeiten bewilligen. Gegen diese kommunalen Entscheide ist die Verwaltungsbeschwerde an das JSD als sachlich zuständiges Departement zulässig (vgl. § 142 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG; SRL Nr. 40] i.V.m. § 19 RLG). Gegen den Entscheid des JSD ist vorliegend die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht gegeben, denn es ist weder die Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat zulässig noch schliesst die Rechtsordnung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus (vgl. § 148 lit. c VRG). Die Zuständigkeit des Kantonsgerichts ist deshalb zu bejahen. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. § 107 Abs. 2 VRG), ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2.
Wird das Kantonsgericht als zweite Rechtsmittelinstanz angerufen, sind die Normen über die beschränkte Überprüfung anwendbar (§§ 152-155 VRG). Danach können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (§ 152 lit. a VRG) und die unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (§ 152 lit. b VRG), gerügt werden. Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids massgebend (§ 153 VRG). Ferner ist das Novenverbot zu beachten (§ 154 VRG). Danach können die Parteien die im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellten Anträge nicht ausdehnen oder inhaltlich ändern (§ 154 Abs. 1 VRG). Neue Tatsachen können die Parteien vorbringen, soweit der angefochtene Entscheid dazu Anlass gibt (§ 154 Abs. 2 VRG). Letztere Bestimmung ist gestützt auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) und die Kognitionsvorgaben gemäss Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) verfassungs- und bundesrechtskonform auszulegen. Das Kantonsgericht muss, um den Sachverhalt frei prüfen zu können, neue Tatsachen und Beweismittel berücksichtigen, namentlich wenn diese einen Bezug zum Prozessthema haben (BGE 135 II 369 E. 3.3; Ehrenzeller, in: Basler Komm. zum Bundesgerichtsgesetz [Hrsg. Niggli/Uebersax/Wiprächtiger], 2. Aufl. 2011, Art. 110 BGG N 17 f.; vgl. zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 12 237 vom 30.1.2013 E. 2b).
1.3.
Das vorliegende Verfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz (§ 53 VRG) und von der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 37 Abs. 2 VRG) beherrscht. Diese Grundsätze gelten indessen nicht uneingeschränkt. Sie werden ergänzt durch die verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG), namentlich deren Begründungspflicht (§ 133 Abs. 1 VRG). Zu beachten ist ferner das Rügeprinzip, wonach die Beschwerdeinstanz nur die vorgebrachten Beanstandungen prüft und nicht untersucht, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist. Im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht hat die Beschwerde führende Partei darzutun, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (vgl. zum Ganzen: LGVE 2012 II Nr. 28 E. 1c mit Hinweis).Dabei muss sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen (vgl. BGE 118 Ib 134 E. 2, 113 Ib 288, mit zahlreichen Hinweisen). Allgemeine Beanstandungen sind daher nicht näher zu behandeln (vgl. LGVE 1998 II Nr. 57).
1.4.
Der rechtserhebliche Sachverhalt für die vorliegend zu entscheidenden Fragen ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweismassnahmen – insbesondere den von der Beschwerdeführerin beantragten Augenschein oder die Parteieinvernahme (oder Beweisaussage) – kann deshalb verzichtet werden (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. BGE 141 l 60 E. 3.3 und 136 I 229 E. 5.3, mit Hinweisen), zumal diese an der Überzeugung des Gerichts nichts zu ändern vermöchten, wie nachstehend aufgezeigt werden wird.
2.
(Rügen zum vorinstanzlichen Verfahren wurden als unbegründet beurteilt)
3.
3.1.
Für die Beurteilung des Gesuchs vom 14. März 2016 betreffend Bewilligung von besonderen Schliessungszeiten als Tourismus-Geschäft (am Samstag bis 18.00 Uhr und am Sonntag von 11.00 Uhr bis 18.00 Uhr) für das UG und das EG ist auf kantonaler Ebene das RLG massgebend. Auf die im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegten Grundlagen im Bundesrecht (E. 5 des angefochtenen Entscheids) kann verwiesen werden. Dass die Beschwerdeführerin aus dem Bundesrecht einen unmittelbaren Rechtsanspruch auf Erteilung einer solchen Bewilligung ableiten könne, macht sie zu Recht nicht geltend.
Das RLG regelt die Ruhetage und Ladenschlusszeiten (vgl. § 1 Abs. 1 RLG). Gemäss § 14 RLG sind die Verkaufsgeschäfte von Montag bis Freitag spätestens um 18.30 Uhr und am Samstag um 16.00 Uhr zu schliessen (zu den hier nicht weiter interessierenden Abendverkäufen bis 21.00 Uhr vgl. Art. 2 der Verordnung über die Schliessungszeiten der Verkaufsgeschäfte der Stadt Luzern [Nr. 1.1.1.1.4] sowie § 15 Abs. 1 RLG). An öffentlichen Ruhetagen ist das Offenhalten der Verkaufsgeschäfte und das Bedienen der Kundinnen und Kunden untersagt, mit Ausnahme an Maria Empfängnis von 08.00 Uhr bis 18.30 Uhr (§§ 1 a und 5 Abs. 1c RLG).
Nach § 9 Abs. 3 RLG kann die Gemeinde "speziell auf den Tourismus ausgerichteten Verkaufsgeschäften, wie Geschäften, die Uhren, Bijouterie, Broderie, Bücher, Souvenirs oder Sportartikel anbieten, in Zeiten erheblichen Fremdenverkehrs gestatten, von 08.00 Uhr bis 20.00 Uhr offen zu halten". Dies stellt eine Ausnahmebewilligung der Gemeinde dar (vgl. Marginale von § 9 RLG). Gemäss § 15 Abs. 2 RLG sind für diese Verkaufsgeschäfte besondere Schliessungszeiten bis 22.30 Uhr möglich. Entsprechend dieser Möglichkeit hat der Stadtrat Luzern am 17. September 1997 die Verordnung über die Schliessungszeiten der Verkaufsgeschäfte in der Stadt Luzern (Nr. 1.1.1.1.4) erlassen. Nach Art. 1 Abs. 1 dieser kommunalen Verordnung (in der Fassung gemäss Änderung vom 12.6.2013, in Kraft seit 1.7.2013) können speziell auf den Tourismus ausgerichtete Verkaufsgeschäfte wie Geschäfte, die Uhren, Bijouterie, Broderie, Bücher, Souvenirs oder Sportartikel anbieten, auf Gesuch hin ganzjährig an Werktagen bis 22.30 Uhr und an öffentlichen Ruhetagen von 08.00 Uhr bis 20.00 Uhr offen gehalten werden. Zuständig zur Erteilung der Ausnahmebewilligungen ist die Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen (Art. 1 Abs. 2). Wie die Vorinstanz zu Recht festhält und von der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten wird, hat der Stadtrat Luzern mit dieser kommunalen Regelung wörtlich die kantonale Bestimmung übernommen. Einzig die "Zeiten erheblichen Fremdenverkehrs" wurde für die Stadt Luzern als "ganzjährig" definiert.
Die Vorinstanz legte diese Bestimmungen aus und kam dabei zum Schluss, dass der Wortlaut der §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG klar und der Begriff "Verkaufsgeschäft" ein Geschäft als Ganzes umfasse und nicht auf einzelne Stockwerke oder Abteilungen ausgerichtet sei. Die Beschwerdeführerin beanstandet dieses Auslegungsergebnis mit zahlreichen Einwänden.
3.2.
Was unter einem "Verkaufsgeschäft" (§§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG) zu verstehen ist, bedarf der Auslegung. Davon gehen alle Verfahrensbeteiligten zu Recht aus. Massgebend sind dabei die allgemeinen methodischen Prinzipien. Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung bildet jeweils der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht hinreichend klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit den anderen Bestimmungen zukommt. Nach der Rechtsprechung hat das Gericht bei der Auslegung einen pragmatischen Methodenpluralismus zu befolgen, d.h. die einzelnen Auslegungselemente sind nicht etwa einer bestimmten Prioritätsordnung zu unterstellen (statt vieler: BGE 140 II 289). Vielmehr sollen jene Methoden gewählt werden, die für den konkreten Fall ein vernünftiges und praktikables Ergebnis liefern, dem durchschlagende Überzeugungskraft zukommt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 178; BGer-Urteile 2C_469/2015 vom 22.2.2016 E. 3.2, 2C_936/2013, 2C_942/2013, 2C_947/2013 vom 31.1.2014 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen). Es ist auch zu beachten, dass der Systematik eines Gesetzes besonderes Gewicht zukommt, zumal das systematische Auslegungselement für die Beantwortung entsprechender Fragestellungen in den meisten Fällen ergiebig ist. Im Idealfall erscheint die Rechtsordnung als eine Einheit, präziser als transparentes und in sich schlüssiges Gefüge von Einzelnormen (vgl. zu alledem: Kramer, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl. 2013, S. 88 ff. mit Hinweisen; Seiler, Praktische Rechtsanwendung, Bern 2009, S. 42 ff.; Emmenegger/Tschentscher, Berner Komm. zum ZGB, Bern 2012, Art. 1 ZGB, N 255 ff.; Hausheer/Jaun, Die Einleitungsartikel des ZGB, Bern 2003, Art. 1 ZGB, N 131). Dem systematischen Element kommt daher im Rahmen der Auslegung von öffentlichem Recht regelmässig die zentrale Bedeutung zu, weil die Tragweite einer einzelnen öffentlich-rechtlichen Bestimmung gelegentlich erst im Verhältnis zu einer andern Norm gleicher oder höherer Stufe erkennbar bzw. fassbar wird. Dies hat oft damit zu tun, dass sich im öffentlichen Recht verschiedene Normebenen ganz oder teilweise überlagern (Gächter, in: Staatsrecht [Hrsg. Biaggi/Gächter/Kiener], 2. Aufl. 2015, § 26 N 12; vgl. zum Ganzen auch: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 15 293 vom 5.7.2016 E. 6.5).
3.3.
3.3.1.
Die §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG lassen besondere Öffnungszeiten für bestimmte "Verkaufsgeschäfte" zu. Wenn die Vorinstanz daraus schliesst, der Wortlaut beziehe sich auf ein Geschäft als Ganzes, so ist dies nicht zu beanstanden. Insbesondere erwähnen diese Bestimmungen gerade nicht, dass besondere Schliessungszeiten für Teile eines Verkaufsgeschäfts möglich wären. Vielmehr wird das Verkaufsgeschäft als eine Einheit beschrieben, die von diesen Bestimmungen erfasst wird. Dies zeigt sich anhand der nicht abschliessenden Aufzählung der "Verkaufsgeschäfte" gemäss § 3 RLG. Demnach sind Verkaufsgeschäfte "vor allem Laden- und Etagengeschäfte, Warenhäuser, Magazine, Verkaufsareale, Ausleihen, Ablagen, Coiffeurgeschäfte, Banken, fahrende Läden und Geschäftsstellen jeder Art mit Waren- oder Dienstleistungsangeboten für Konsumentinnen und Konsumenten." Diese Aufzählung enthält keinen Hinweis darauf, dass – neben den Geschäften als Ganzes – auch Teile davon von besonderen Schliessungszeiten oder Ausnahmebewilligungen profitieren könnten. Dass diese Aufzählung auch von "Etagengeschäften" spricht, lässt nicht den Schluss zu, dass eine einzelne Etage eines Verkaufsgeschäfts einer separaten Ausnahmebewilligung zugänglich wäre. Vielmehr ist auch bei einem "Etagengeschäft" der Betrieb als Ganzes zu betrachten, und zwar als ein Betrieb, der sich – ausschliesslich – auf einem Stockwerk befindet. Im Unterschied dazu erstrecken sich die ebenfalls explizit erwähnten Warenhäuser über mehrere Etagen, die aber nicht je einzeln, sondern gesamthaft als "Warenhaus" und somit als Verkaufsgeschäft im erwähnten Sinn zu betrachten sind.
Zum selben Ergebnis führt auch die grammatikalische Auslegung von Art. 1 Abs. 1 der kommunalen Verordnung über die Schliessungszeiten der Verkaufsgeschäfte in der Stadt Luzern, da diese Bestimmungen in Bezug auf den hier interessierenden Wortlaut identisch sind. Dass sich dieser Verordnung Hinweise entnehmen liessen, wonach Teile eines Verkaufsgeschäftes besonderen Schliessungszeiten zugänglich wären, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht substanziiert geltend gemacht.
Damit ergibt die grammatikalische Auslegung des Wortes "Verkaufsgeschäfte", dass diese Geschäfte als Ganzes und mithin als einheitliche Betriebe dem RLG unterstehen. Umgekehrt stützt dieser Wortlaut die Auffassung der Beschwerdeführerin nicht, dass auch räumlich von einem Verkaufsgeschäft abgetrennte Stockwerke oder Abteilungen von einer Ausnahmebewilligung nach § 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG profitieren könnten, selbst wenn dieser Teil des Verkaufsgeschäfts speziell auf den Tourismus ausgerichtet wäre.
Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass es sich bei § 3 RLG um eine nicht abschliessende Aufzählung handelt. Denn der Hinweis "vor allem" (§ 3 RLG) bezieht sich auf die Schwierigkeit, mit einer Begriffsumschreibung sämtliche Verkaufsgeschäfte zu erfassen, welche dem RLG unterstellt sind (vgl. Botschaft [B 3] vom 5.5.1987, in Verhandlungen des Grossen Rates 1987, Heft 2, S. 529). Dementsprechend enthält die Botschaft noch weitere Klarstellungen zu einzelnen Geschäften, ohne dass auch sie den Schluss zulassen würde, dass räumlich getrennte Abteilungen eines Geschäfts von dieser nicht abschliessenden Aufzählung ebenfalls erfasst wären (vgl. E. 3.3.3 hernach). Denn auch aus einer nicht abschliessenden Aufzählung kann nicht geschlossen werden, dass sämtliche nicht explizit aufgezählten Varianten an Verkaufsgeschäften vom RLG erfasst wären; es gilt stets, namentlich den Sinn und Zweck einer Bestimmung zu beachten (vgl. E. 3.3.2 hernach). Der kantonale Gesetzgeber wollte mit diesem Vorgehen in § 3 RLG alle denkbaren Verkaufsgeschäfte erfassen, die einer einheitlichen Ruhetags- und Ladenschlussordnung unterworfen werden sollen. Eine solche Umschreibung lässt es denn auch zu, dass auch in den letzten Jahren neu entstandene Verkaufskonzepte miterfasst werden können, wie die Vorinstanz zu Recht anführt. Diese offene Umschreibung enthält aber gerade keinen Hinweis darauf, dass auch räumlich abgetrennte Bestandteile eines Verkaufsgeschäfts einer separaten Lösung nach §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG zugeführt werden dürften.
3.3.2.
In einem weiteren Schritt gilt es, den Sinn und Zweck der betreffenden Bestimmungen zu ermitteln. Wegleitend und entscheidend für die Zulassung dieser so genannten teleologischen Reduktion sind somit primär Sinn und Zweck des Gesetzes ("ratio legis"; vgl. BGE 128 I 34 E. 3b mit Hinweisen; Kramer, a.a.O., S. 161 f.).
Der Sinn und Zweck des RLG besteht in der einheitlichen Regelung der Schliessungszeiten der Verkaufsgeschäfte. Hintergrund ist das Schutzbedürfnis der Bevölkerung vor Beeinträchtigungen der öffentlichen Ruhe und Ordnung. Es geht dabei u.a. um die Gewährleistung der Ruhe an öffentlichen Ruhetagen (z.B. § 9 RLG) und die Festlegung von Schliessungszeiten der Verkaufsgeschäfte an Werktagen (§ 15 RLG). Diese Aspekte sollen unter Berücksichtigung des Spannungsfeldes unterschiedlicher wirtschaftlicher, ordnungspolitischer oder gesellschaftlicher Interessen im Grundsatz über den ganzen Kanton einheitlich geregelt werden.
Um neben der einheitlichen Regelung den besonderen Bedürfnissen der einzelnen Gemeinden Rechnung zu tragen, hat der kantonale Gesetzgeber dem Gemeinderat die Möglichkeit eingeräumt, u.a. eine Ausnahmebewilligung zu erteilen, damit speziell auf den Tourismus ausgerichtete Verkaufsgeschäfte von 8.00 Uhr bis 20.00 Uhr (bzw. 22.30 Uhr [§ 15 Abs. 2 RLG und Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die Schliessungszeiten der Verkaufsgeschäfte in der Stadt Luzern]) offen sein können. Dabei handelt es sich um Ausnahmeregelungen. Dies ergibt sich einerseits aus den Marginalen (§ 9 RLG "Ausnahmebewilligung" bzw. § 15 RLG "Besondere Schliessungszeiten"), andererseits aus ihrer Ausgestaltung als Kann-Bestimmungen, die dem Gemeinderat eine solche Ausnahmemöglichkeit einräumen. Die Ausrichtung und Zahl der Verkaufsgeschäfte, die von dieser Ausnahmemöglichkeit profitieren können, ist im Vergleich zur umfassenden Definition nach § 3 RLG eingeschränkt; nicht jedes Verkaufsgeschäft darf länger offen gehalten werden.
Vor diesem Hintergrund sind die Ausnahmebewilligungen mit Blick auf die über den ganzen Kanton geltenden Grundregeln eng auszulegen. Der Sinn und Zweck des RLG würde entleert, wenn ein Gemeinderat mit einer allzu grosszügigen Praxis das Schutzbedürfnis der Bevölkerung einerseits, wie auch die Einheitlichkeit der Regelung von Ladenöffnungszeiten andererseits beeinträchtigen würde. Deshalb ist die Qualifikation der in den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG genannten Verkaufsgeschäfte restriktiv zu handhaben. Wenn die dort genannten Geschäfte schon im Vergleich zu § 3 RLG enger gefasst werden, darf dieser Entscheid des Gesetzgebers nicht mit einer zu grosszügigen Auslegung der einer Ausnahmebewilligung zugänglichen Verkaufsgeschäfte umgegangen werden. Würden im Rahmen dieser Ausnahmebewilligung bzw. besonderen Regelung der Schliessungszeiten nach den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG neben der ohnehin eingeschränkten Art von Verkaufsgeschäften ("speziell auf den Tourismus ausgerichtet") auch nur Bestandteile eines Geschäfts zugelassen, welches bei einer einheitlichen Betrachtung des ganzen Verkaufsgeschäfts nicht die Voraussetzungen von §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG erfüllte, so widerspräche dies dem Sinn und Zweck des geltenden RLG. Damit bestätigt die ratio legis dieser Bestimmung das Ergebnis der grammatikalischen Auslegung.
3.3.3.
Auch die systematische Auslegung spricht für eine enge Auslegung der in den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG geregelten Ausnahmemöglichkeiten. Während § 3 RLG eine weit gefasste Begriffsbestimmung vornimmt, um auch neuen Formen des Verkaufs Rechnung zu tragen, regeln diese Bestimmungen unter dem Titel "Ausnahmebewilligung" oder "Besondere Schliessungszeiten" den Einzelfall. Diesen Einzelfall kann der Gemeinderat abweichend vom Grundsatz beurteilen, er muss aber nicht. Die Kann-Bestimmungen verlangen vom Gemeinderat, dass er diese in Ausübung seines pflichtgemässen Ermessens anwendet. Dabei kommt dem Gemeinderat ein Ermessensspielraum zu, in welchen das Gericht nur mit Zurückhaltung eingreifen darf. Dabei muss der Gemeinderat – neben den Verfassungsgrundsätzen wie dem Rechtsgleichheitsgebot oder dem Verhältnismässigkeitsprinzip – auch die ratio legis des RLG (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 390 ff.) und dessen Systematik beachten. Geht es um Ausnahmen, die nur einen Teil der in § 3 RLG umschriebenen Verkaufsgeschäfte betreffen, so sind diese eng zu fassen. Davon sind die zuständige Abteilung der Stadt Luzern wie auch die Vorinstanz zu Recht ausgegangen.
Die systematische Auslegung verlangt überdies, dass innerhalb des RLG jeweils vom gleichen Begriff des Verkaufsgeschäfts auszugehen ist. Es kann nicht angehen, bei einzelnen Bestimmungen das Verkaufsgeschäft als Ganzes zu betrachten, während bei anderen Bestimmungen nur Teile davon erfasst werden könnten. Gerade dies wäre aber der Fall, wenn das Gesuch der Beschwerdeführerin gutgeheissen würde.
3.3.4.
Die historische Auslegung stützt ebenfalls die Auffassung der Vorinstanz, und zwar aus folgenden Gründen:
Zuerst ist daran zu erinnern, dass die Begriffsumschreibung nach § 3 RLG im Wesentlichen § 1 Abs. 1 des damaligen Ladenschlussgesetzes (Gesetz über die öffentlichen Ruhetage vom 8.10.1940) entspricht (Botschaft B 3, a.a.O., S. 529). Dass letzteres für Stockwerke oder Teile eines Verkaufsgeschäfts eine besondere Lösung zugelassen hätte, behauptet auch die Beschwerdeführerin nicht.
Auch nach Erlass des RLG hatte sich der kantonale Gesetzgeber gegen eine Lockerung der Ausnahmeregelungen nach den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG ausgesprochen. Eine Mehrheit des Grossen Rates lehnte bei der Beratung der Botschaft des Regierungsrates B 45 zum Entwurf eines Grossratsbeschlusses über die Initiative für flexible Ladenöffnungszeiten und zum Entwurf einer Änderung des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes vom 4. Juni 1996 eine Ausweitung der in §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG genannten spezifischen Tourismusartikel auf "Detailhandelsartikel des täglichen Bedarfs" ab (Botschaft B 45 zur Änderung des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1997, S. 143 f., Antrag Mathis zu § 9 Abs. 3 RLG).
Ferner weist die Vorinstanz zu Recht daraufhin, dass in der Vergangenheit die Gewährung von Ausnahmen mittels Sortimentsabgrenzung (Tankstellenshops und Bäckereien) zu Vollzugsproblemen geführt hat, die dann vom kantonalen Gesetzgeber gelöst werden mussten (vgl. Botschaft B 68 zum Entwurf einer Änderung des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes vom 9.11.2004, in: Verhandlungen des Grossen Rates 2004, S. 2070 ff.). Aber auch diese Gesetzesanpassung enthält keine rechtliche Grundlage dafür, dass für Stockwerke oder Abteilungen, die vom übrigen Verkaufsgeschäft, welches nicht speziell auf den Tourismus ausgerichtet ist, räumlich abgetrennt werden, eine Ausnahmemöglichkeit gemäss §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG geschaffen worden wäre. Dass an dieser restriktiven Regelung festzuhalten ist, bestätigte der kantonale Gesetzgeber, als er die generelle Aufhebung von Ladenöffnungszeiten an Werktagen und die daher nicht mehr erforderliche spezielle Regelung für die auf den Tourismus ausgerichteten Verkaufsgeschäfte letztlich verwarf (Botschaft B 117 zum Entwurf von Änderungen des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes vom 18.10.2005, in: Verhandlungen des Grossen Rates 2005, S. 1867 ff.).
Auch die übrigen von der Vorinstanz aufgelisteten Reformbestrebungen des RLG, auf welche verwiesen werden kann (E. 6.1 des angefochtenen Entscheids), ergeben keine Anhaltspunkte dafür, dass der Regierungsrat in seinen Botschaften oder das kantonale Parlament davon ausgegangen wären, dass eine Ausnahmebewilligung nach §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG auch lediglich räumlich abgetrennte Teile eines Verkaufsgeschäfts umfassen könnte, welches seinerseits als Ganzes betrachtet nicht speziell auf den Tourismus ausgerichtet ist. Wenn die zahlreichen Versuche, die Ladenöffnungszeiten zu liberalisieren, in der Vergangenheit gescheitert sind und die Stimmberechtigten des Kantons Luzern seit 2006 insgesamt dreimal eine Ausweitung der Ladenöffnungszeiten deutlich abgelehnt haben, so unterstreicht dies zumindest die Notwendigkeit der Beachtung des bis anhin klar geäusserten Willens des Gesetzgebers. Es geht daher nicht an, mit einer allzu grosszügigen Ausnahmebewilligungspraxis, die sich zudem nicht auf den Wortlaut des geltenden Rechts abzustützen vermag, Liberalisierungstendenzen umzusetzen, die zumindest bis anhin (noch) nicht Eingang in das geltende Recht gefunden haben. Die aktuelle Rechtslage basiert auf dem bisherigen Willen des Gesetzgebers und es ist den Rechtsmittelinstanzen verwehrt, entgegen dieser Rechtslage den wirtschaftlichen Anliegen der Beschwerdeführerin auf dem Weg der Rechtsprechung zum Durchbruch zu verhelfen. Eine Lösung dieser Frage hat ausschliesslich durch den Gesetzgeber bzw. eine Anpassung des Gesetzes im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu erfolgen.
3.4.
Vor diesem Hintergrund erweist sich das Auslegungsergebnis der Vorinstanz, wonach ein Verkaufsgeschäft nur dann von einer Ausnahmebewilligung profitieren kann, wenn es als Ganzes (und nicht bloss einzelne Teile oder Stockwerke davon) die Voraussetzungen der §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG erfüllt, als zutreffend.
3.5.
An diesem Auslegungsresultat vermögen auch die übrigen Einwände der Beschwerdeführerin, soweit nicht bereits durch die vorangegangenen Erwägungen entkräftet, nichts zu ändern.
So vermag der Beschwerdeführerin ihr Hinweis auf die räumliche Abtrennbarkeit der Stockwerke UG und EG nicht weiterzuhelfen. Denn – wie eben dargelegt – ist ein Verkaufsgeschäft im Sinn des RLG als Einheit zu betrachten. Nur wenn es als Ganzes unter Einbezug aller seiner Verkaufsräumlichkeiten die Voraussetzungen nach den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG erfüllt, ist eine Ausnahmeregelung der Öffnungszeiten möglich. Diese Ausnahmeregelung steht folglich nicht offen für einzelne Stockwerke oder Abteilungen eines Verkaufsgeschäfts. Damit kann offen gelassen werden, wie eine solche räumliche Abtrennung gestaltet oder kontrolliert werden sollte oder könnte. Diese Gesamtbetrachtung entspricht im Übrigen auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Demnach hat das Bundesgericht beispielsweise ein (geplantes) Outlet-Einkaufszentrum als Ganzes beurteilt und nicht auf die einzelnen Verkaufsläden abgestellt (BGE 126 II 106 E. 3 ff.).
Schliesslich liegt auch keine Lücke im RLG oder der kommunalen Verordnung vor, welche der Rechtsmittelinstanz die Pflicht auferlegen würde, eine Lückenfüllung vorzunehmen. Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, die als sachlich unhaltbar angesehen werden muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung (BGE 138 II 1 E. 4.2, 135 III 385 E. 2.1, 135 V 279 E. 5.1). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 140 III 636 E. 2, 138 II 1 E. 4.2, 136 III 96 E. 3.3). Mit Verweis auf die vorangegangenen Erwägungen hat der kantonale Gesetzgeber ein Verkaufsgeschäft als Einheit dem RLG unterstellt. Wenn er davon abgesehen hat, ausdrücklich festzuhalten, dass Teile von Verkaufsgeschäften nicht von einer Ausnahmeregelung nach den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG profitieren können, so ist darin keine echte Lücke zu erblicken, da sich die Antwort auf diese Frage – wie dargelegt – mittels Auslegung ermitteln lässt. Damit besteht kein Raum für eine richterliche Lückenfüllung.
4.
Im Licht dieses Auslegungsergebnisses ist nachstehend zu prüfen, ob das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 14. März 2016 zu Recht abgewiesen worden ist.
4.1.
Das Kaufhaus der Beschwerdeführerin an der Z-gasse Nr. z, Luzern, befindet sich an einem Standort, an welchem der Tourismus eine bedeutende Rolle spielt. Die Stadt Luzern gehört denn auch zweifellos zu den Tourismusgemeinden des Kantons Luzern (vgl. Botschaft B 117, a.a.O., S. 1880), so dass es ihr offen steht, im Rahmen des kantonalen Rechts spezielle Regelungen für die Öffnungszeiten zu erlassen. Davon hat die Stadt Luzern – wie bereits erwähnt – Gebrauch gemacht. Demnach kann die Erstinstanz ganzjährige Ausnahmebewilligungen für längere Öffnungszeiten erteilen, wenn die Verkaufsgeschäfte der Gesuchsteller die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen.
4.2.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin betrifft nur das UG und das EG, mithin zwei Stockwerke ihres Verkaufsgeschäfts, die räumlich von den übrigen Etagen des Warenhauses während den verlängerten Öffnungszeiten abgetrennt werden sollen. Auch wenn in diesen beiden Stockwerken zumindest ein Teil des Warenangebots speziell auf den Tourismus ausgerichtet sein mag, ist mit Blick auf das Auslegungsergebnis zu den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG das Warenhaus in Bezug auf die geforderte Sortimentsausrichtung als Ganzes zu betrachten. Das Warenhaus umfasst auch weitere Stockwerke, in welchen Waren des täglichen Bedarfs angeboten werden. Dies stellt auch die Beschwerdeführerin nicht in Abrede. Wird die im RLG vorgesehene einheitliche Betrachtung des Verkaufsgeschäfts als Ganzes vorgenommen, so kann nicht gesagt werden, dass es sich beim Warenhaus der Beschwerdeführerin um ein speziell auf den Tourismus ausgerichtetes Verkaufsgeschäft handelt. Deshalb sind die Voraussetzungen von §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG bzw. § 1 Abs. 1 der städtischen Verordnung nicht erfüllt und die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin ist nicht zu beanstanden.
4.3.
Dieses Ergebnis verletzt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht den Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten:
4.3.1.
Nach dem aus Art. 27 BV fliessenden Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind. Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot, gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus. Eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Erforderlich ist eine Interessenabwägung (zum Ganzen: BGE 142 I 162 E. 3.7.2, 141 V 557 E. 7.2, je mit Hinweisen).
4.3.2.
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid dafür, dass hauptsächlich Verkaufsgeschäfte, die Uhren und Bijouterieartikel anbieten würden, über eine Ausnahmebewilligung verfügten. Die Beschwerdeführerin könne kaum als direkte Konkurrentin dieser Geschäfte angesehen werden. Gemeinsam sei beiden zwar der Uhrenbereich. Doch bei der Beschwerdeführerin umfasse das Uhrensortiment nur einen Teil des Verkaufssortiments im Unter- und Erdgeschoss. Das Uhrensortiment sei klein und preislich im eher günstigeren Bereich angesiedelt. Demgegenüber würden die Verkaufsgeschäfte mit Ausnahmebewilligung fast ausschliesslich Uhren- und Bijouterieartikel führen. Dabei handle es sich vielfach um Produkte im gehobeneren Preissegment. Angesichts dieser grossen Angebotsunterschiede könne nicht von einem direkten Konkurrenzverhältnis gesprochen werden. Dies gelte auch im Vergleich zu den anderen Verkaufsgeschäften mit Ausnahmebewilligungen. Deren Sortiment unterscheide sich entweder von demjenigen der Beschwerdeführerin oder umfasse nur einen Teil des Sortiments (z.B. Souvenirs). Zudem handle es sich dabei um Geschäfte mit meist deutlich geringerer Verkaufsfläche, wie die Beschwerdeführerin selber erkläre. Der Kundenverkehr in kleineren Verkaufsgeschäften sei in der Regel deutlich geringer. Zu beachten sei auch die Lage des Kaufhauses der Beschwerdeführerin. Heute verfüge lediglich ein (Uhren-)Geschäft an der Z-gasse über eine Ausnahmebewilligung, welches am Sonntag nur während 3 1/4 Stunden geöffnet sei. Die Verkaufsgeschäfte mit Ausnahmebewilligung würden sich hauptsächlich um den Löwenplatz, auf das Gebiet Grendel/Schweizerhofquai, um den Kapellplatz und um den Weinmarkt konzentrieren. Im Fall einer Ausnahmebewilligung der Beschwerdeführerin würde sich die touristische Einkaufszone vom Grendel bis in die Z-gasse verlängern. Angesichts der Grösse und des umfangreichen Sortiments des Verkaufsgeschäfts der Beschwerdeführerin sowie dem damit verbundenen Kundenverkehr würden die Immissionen in der Z-gasse zunehmen. Der Einkaufstourismus würde sich nach der ordentlichen Ladenschlusszeit vermehrt dort konzentrieren. Die Lärmimmissionen in der Z-gasse würden bei längeren Öffnungszeiten zunehmen. Die Verweigerung von längeren Öffnungszeiten stelle deshalb auch eine polizeilich gerechtfertigte Massnahme dar und ermögliche, die Bevölkerung vor zusätzlichen Beeinträchtigungen der öffentlichen Ordnung und Ruhe zu bewahren (E. 10.2 des angefochtenen Entscheids).
4.3.3.
Ist das Warenhaus der Beschwerdeführerin als Ganzes zu betrachten, so hat dies auch für den Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten zu gelten. Demnach sind für die Qualifikation als direkte Konkurrenten Angehörige der gleichen Branche, mithin andere Warenhäuser, heranzuziehen. Dass die Erstinstanz anderen Warenhäusern, die ebenfalls ein Warenangebot aus zahlreichen Branchen anbieten, eine solche Ausnahmebewilligung erteilt hätte, ist nicht ersichtlich. Bereits deshalb ist eine Verletzung dieses Gleichbehandlungsgrundsatzes zu verneinen.
4.3.4.
4.3.4.1.
Wenn die Vorinstanz sodann davon ausgeht, dass in Bezug auf das Angebot der Beschwerdeführerin im UG und EG keine direkte Konkurrenzsituation zu anderen Ausnahmebewilligungsinhabern vorliegt, erweist sich dies als nachvollziehbar. Dass sie dabei gewichtige Aspekte ausser Acht gelassen hätte, ist nicht ersichtlich. Auch die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgetragenen Einwände vermögen an der Schlüssigkeit der getroffenen und eben dargelegten Feststellungen keine gewichtigen Zweifel zu begründen:
So trifft es zu, dass das beabsichtigte Angebot der Beschwerdeführerin im UG und EG mit anderen Inhabern von Ausnahmebewilligungen nach den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG nicht vergleichbar ist. Wie erwähnt gelten als direkte Konkurrenten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Auch diesbezüglich ist eine Gesamtbetrachtung erforderlich, selbst wenn sich diese auf das bestehende Angebot in den beiden Stockwerken UG und EG beschränkt. Es gilt zu prüfen, ob das konkrete Angebot der Beschwerdeführerin in einer direkten Konkurrenzsituation zu anderen steht. Hier umfassen die beiden Stockwerke ein vielfältiges Angebot an unterschiedlichen Waren, die eine Vielzahl von Branchen betreffen. Wenn die Beschwerdeführerin Waren aus diversen Branchen anbietet, kann es nicht angehen, dass bei der Frage einer direkten Konkurrenzsituation eine Beurteilung pro Branche durchgeführt werden sollte. Nach ihrer Darstellung beinhaltet das Warensortiment im EG hauptsächlich Bijouterie sowie dazugehörige Accessoires und Uhren (darunter auch eine an die B-Gruppe vermietete Ladenfläche), dazu noch einen Bereich mit Parfümerie- und Beautywaren. Im Untergeschoss würden Reisegepäckstücke, Reise-Accessoires und Schokolade sowie diverse Souvenirs in einem "Swiss-Shop" angeboten. Weiter sei u.a. eine Sortimentsergänzung mit C-Produkten geplant, welche mit einer Gravurmaschine zu personifizierten Souvenirs gestaltet würden. Überdies sei eine Etablierung eines D-Store im Untergeschoss geplant, wobei bereits heute Taschenmesser erhältlich seien.
Diese Umschreibung fusst auf den Feststellungen der Erstinstanz in der Verfügung vom 23. November 2016, die im Verwaltungsbeschwerdeverfahren unwidersprochen geblieben waren. Es bestehen keine Anzeichen dafür, dass diese Sachdarstellung nicht korrekt wäre und insbesondere Waren auflisten würde, die im massgebenden Zeitpunkt (§ 153 VRG) im UG und EG nicht vorhanden gewesen wären. Gegenteiliges macht die Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Gerichtsverfahren nicht substanziiert geltend. Wenn sie diesbezüglich geplante Veränderungen oder Anpassungen im Warenangebot ankündigt, sind diese nicht zu berücksichtigen, da das Kantonsgericht im vorliegenden Verfahren über eine beschränkte Kognition verfügt und deshalb die Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids massgebend sind (§ 153 VRG; vgl. vorne E. 1.2). Dass die Natur der Streitsache etwas anderes gebieten würde, ist nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund kann auch im vorliegenden Verfahren auf die erstinstanzlichen Feststellungen zum Warenangebot der Beschwerdeführerin im UG und EG abgestellt werden.
Ein in Bezug auf diese konkret angebotenen Waren vergleichbares Verkaufsgeschäft, welches über eine entsprechende Ausnahmebewilligung nach den §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG verfügen würde, findet sich in der Stadt Luzern indessen nicht. Bereits deshalb kann nicht von einer direkten Konkurrenzsituation gesprochen werden. Die Beschwerdeführerin bietet auf ihren beiden Stockwerken weder das gleiche Angebot an, noch richtet es sich in seiner Vielfältigkeit an dasselbe Publikum; ihr Warenangebot umfasst weit mehr Branchen als die jenes der gegenwärtigen Inhaber einer Ausnahmebewilligung.
4.3.4.2.
Im Übrigen werden in den beiden Stockwerken des Warenhauses der Beschwerdeführerin auch nicht dieselben Bedürfnisse der Kunden befriedigt wie in anderen Geschäften, die über eine entsprechende Ausnahmebewilligung verfügen. Einerseits ist ihr Angebot – wie dargelegt – breiter als im Vergleich zu einem Geschäft, dass nur Waren einer Branche anbietet. Andererseits behauptet auch die Beschwerdeführerin nicht, das gesamte Warenangebot im UG und EG sei speziell auf den Tourismus ausgerichtet. Auch wenn dieses nach ihrer Darstellung "hauptsächlich" die Bedürfnisse der Touristen abdecken soll, enthält es – wie dargelegt – unbestrittenermassen Waren, die nicht speziell auf die Touristen abzielen, sondern zum täglichen Bedarf gehören (z.B. Strumpfwaren, Parfümerie-, Kosmetik- und Pflegeartikel, Papeterieartikel oder Trauerkarten). Ebenso wenig stellt die Beschwerdeführerin in Abrede, dass im UG auch ein Angebot an Elektronik-Spielen, DVD's oder CD's vorhanden ist, wie bereits die Erstinstanz unwidersprochen festgestellt hat. Inwiefern solche Artikel speziell auf die Touristen ausgerichtet sein sollen, ist nicht ersichtlich. Ein derart vielfältiges Angebot an Waren geht über die Bedürfnisse hinaus, die ein Tourist bei seinem (Kurz-)Besuch in Luzern im Regelfall befriedigt wissen will.
4.4.
Damit liegt keine direkte Konkurrenzsituation im Sinn der dargestellten Rechtsprechung vor, weshalb die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Aus den gleichen Gründen besteht nach der geltenden Rechtslage auch keine unzulässige Wettbewerbsverzerrung. Es kann daher offen gelassen werden, ob aufgrund der Lage des Warenhauses der Beschwerdeführerin und den Auswirkungen auf die Anwohner aus polizeilichen Gründen Einschränkungen erforderlich wären, wie die Vorinstanz anführt. Deshalb erübrigen sich auch Ausführungen zu den Hinweisen der Beschwerdeführerin, dass sich in der Nähe ihres Kaufhauses bereits Geschäfte mit Ausnahmebewilligungen nach §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG befänden (E an der Y-gasse Nr. y, der B Store an der Z-gasse Nr. x sowie Schuh- und Lederwarengeschäft F an der X-strasse Nr. w).
4.5.
Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung verletze den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, S. 17). Inwiefern hier ein Verstoss gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz vorliegen sollte, ist aber nicht ersichtlich und wird auch nicht substanziiert dargelegt. Deshalb erübrigen sich Weiterungen in diesem Zusammenhang (vgl. vorne E. 1.3).
4.6.
Schliesslich ist daran zu erinnern, dass gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kantonale oder kommunale Ladenschlussvorschriften dem Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe dienen und deshalb als Voraussetzung für eine Ausnahmeregelung (d.h. für längere Öffnungszeiten) auch ein eingeschränktes, auf die Bedürfnisse der Touristen ausgerichtetes Verkaufssortiment vorschreiben dürfen (BGer-Urteil 2C_379/2013 vom 10.2.2013 E. 4.7). Indem die Vorinstanz letzteren Grundsatz betonte, hat sie weder gegen die kommunalen oder kantonalen Regelungen verstossen noch verfassungsmässige Rechte verletzt.
5.
Damit steht fest, dass für räumlich abgetrennte Teile eines Warenhauses keine Ausnahmebewilligung nach §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG erteilt werden kann, da das Warenhaus als Ganzes zu betrachten ist und dieses kein speziell auf den Tourismus ausgerichtetes Verkaufsgeschäft im Sinn der genannten Bestimmungen darstellt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 14. März 2016, die Stockwerke UG und EG an der Z-gasse Nr. z am Samstag bis 18.00 Uhr und am Sonntag von 11.00 Uhr bis 18.00 Uhr offen halten zu dürfen, erfüllt diese Voraussetzungen nicht, weshalb die Verweigerung der Ausnahmebewilligung zu Recht erfolgte. Die Bestätigung des erstinstanzlichen Entscheids im vorinstanzlichen Verfahren ist folglich nicht zu beanstanden und die dagegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist abzuweisen. Dies gilt auch für den Eventualantrag auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, da der für die Entscheidung rechtserhebliche Sachverhalt ausreichend abgeklärt wurde.
Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine weitere Auseinandersetzung mit der Eventualbegründung der Vorinstanz, die auch die Folgen untersucht hat, wenn einzelne (abgetrennte) Etagen eines Warenhauses als Verkaufsgeschäft im Sinn der §§ 9 Abs. 3 und 15 Abs. 2 RLG zu qualifizieren wären (E. 9 des angefochtenen Entscheids), was aber nach dem Gesagten nicht zutrifft. Ebenso wenig muss geprüft werden, ob sich mit Blick auf die bisherige Bewilligungspraxis der Stadt Luzern die Frage, ob ein Verkaufsgeschäft speziell auf den Tourismus ausgerichtet sei, anhand des Verkaufssortiments und (kumulativ) am Anteil der Touristen an der Gesamtkundschaft beurteilt.
6.
(…)