lu_gerichte · V 13 96 · 2013-11-12 · de
Raumplanung
Raumplanung

Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 30 Abs. 1, Art. 29 Abs. 1, Art. 9 BV; § 14 lit. e und g VRG. Der Anspruch auf Unabhängigkeit und Unparteilichkeit reicht bei Verwaltungsbehörden weniger weit als bei richterlichen Behörden. Der Gemeinderat als Exekutivbehörde ist aufgrund seines Amts nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen, sondern trägt zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Die beiden Gemeinderatsmitglieder nahmen ausdrücklich als Vertreter der Gemeinde und zur Wahrung derer öffentlicher Interessen, also in amtlicher Funktion Einsitz im Preisgericht. In der Empfehlung zur Weiterbearbeitung des Siegerprojekts liegt keine abschliessende Beurteilung scharf umrissener Rechtsfragen des geplanten Projekts. Daher ist weder eine vertrauensbegründende Zusage noch eine unzulässige Mehrfachbefassung gegeben, zumal auch nicht "dieselbe Sache" im Sinn der Vorbefassungsthematik vorliegt. Keine Beeinträchtigung oder Einschränkung der Entscheidungsfreiheit des Gemeinderats im Gestaltungsplangenehmigungsverfahren durch die Mitwirkung der beiden Gemeinderatsmitglieder im Preisgericht.

Die Bauherrschaft, die ein grösseres, unter verschiedenen Aspekten komplexes und sensibles Bauprojekt realisieren möchte, lud mehrere Luzerner Architekturbüros zu einer Volumenstudie ausserhalb der SIA-Norm 142 ein. Mit dieser sollte das von der Veranstalterin vorgegebene Raumprogramm der geplanten Baute und deren Nutzungsmasse (Volumetrie) landschaftsverträglich eingegliedert werden. Das vom Preisgericht auserkorene Vorprojekt sollte die Grundlage bilden für den an die Gemeinde später einzureichenden Gestaltungsplan. Im Preisgericht, das einstimmig eine Volumenstudie zur Weiterbearbeitung empfahl, wirkten auch zwei Vertreter der entsprechenden Gemeinde mit. Im darauffolgenden Gestaltungsplangenehmigungsverfahren verlangten mehrere benachbarte Grundeigentümer den Ausstand der beiden Gemeinderatsmitglieder wegen unzulässiger Vorbefassung. Der Gemeinderat wies das Begehren ab. Dagegen wurde Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
Aus den Erwägungen:
1.
(Formelles)
2.
2.1.
Die Beschwerdeführer verlangen den Ausstand der beiden Gemeinderatsmitglieder gestützt auf § 14 Abs. 1 lit. e und g des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40). Mit ihrer Mitwirkung im Preisgericht der durchgeführten Volumenstudie und der nunmehr anstehenden Beurteilung des Gestaltungsplans D durch den Gemeinderat X hätten sich die beiden Gemeinderatsmitglieder mehrmals mit "der gleichen Sache" im Sinn von § 14 Abs. 1 lit. e VRG zu befassen. Die Wahrung öffentlicher Interessen, auf die sich die Gemeinde berufe, sei eine staatliche Aufgabe, die in erster Linie im Verwaltungsverfahren, konkret im Gestaltungsplan- und anschliessenden Baubewilligungsverfahren, und nicht in einem von Privatinteressen der Bauherrschaft bestimmten Wettbewerbsverfahren wahrzunehmen sei.
Die Mitwirkung der beiden Gemeinderatsmitglieder im Preisgericht, welches einstimmig die Volumenstudie der A AG zur Weiterbearbeitung und anschliessender Ausführung empfohlen habe, sei als vertrauensbegründende Zusage zu qualifizieren. Diese sei geeignet, bei den Beschwerdegegnerinnen eine Vertrauensposition zu schaffen und den Eindruck zu erwecken, dass sich der Gemeinderat X oder doch zwei seiner Mitglieder bereits ihre Meinung zum Gestaltungsplan- und anschliessenden Baubewilligungsverfahren gebildet hätten. Auch aus dem Bericht zur Volumenstudie gehe deutlich hervor, dass die beiden Gemeinderatsmitglieder unter anderem hinsichtlich Landschaftsverträglichkeit und architektonischer Qualität der Volumenstudie A AG und somit auch des darauf basierenden Gestaltungsplans D ausdrücklich festgestellt hätten, dass damit die von der Gemeinde X gestellten Bedingungen erfüllt würden. Darin liege eine unzulässige Vorbefassung.
Zudem sei die Mitwirkung im Preisgericht als eigentliche Gutachtertätigkeit für die Beschwerdegegnerinnen, zumindest aber als Beratertätigkeit im Sinn von § 14 Abs. 1 lit. e VRG zu qualifizieren. Dies vertrage sich nicht mit ihrer hoheitlichen Funktion als Entscheidträger im Gestaltungsplanbewilligungsverfahren.
2.2.
Nach Ansicht der Vorinstanz kann aus der im Jurybericht umschriebenen Mitwirkung der beiden Gemeinderatsmitglieder im Wettbewerbsverfahren keine Gutachter- oder Beratertätigkeit abgeleitet werden. Zudem handle es sich beim Wettbewerbsverfahren und beim Genehmigungsverfahren für den Gestaltungsplan nicht um "die gleiche Sache" im Sinn der erwähnten Ausstandsbestimmung. Insbesondere änderten die Wettbewerbsvorgaben der Beschwerdegegnerinnen im Rahmen der Volumenstudie nichts an der Entscheidungsfreiheit des Gemeinderats im Plangenehmigungsverfahren. Die Zustimmung zum Projekt im Wettbewerbsverfahren begründe deshalb weder einen Vertrauensschutz der Beschwerdegegnerinnen noch eine unzulässige Vorbefassung von Gemeindepräsident B und Gemeinderat C. Im angefochtenen Entscheid wird in der Hinsicht zudem erwogen, dass dies auch bezüglich der Festlegung der zulässigen Nutzungsmasse für die in der Y-zone gelegene Teilfläche des Gestaltungsplangebiets gelte. Der Gestaltungsplan D werde von allen Mitgliedern des Gemeinderats, auch von Gemeindepräsident B und Gemeinderat C, unvoreingenommen auf alle rechtlichen Vorgaben hin überprüft. Diese Vorgaben gingen ausserdem über die Beurteilungskriterien für die Volumenstudie hinaus.
3.
3.1.
Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Art. 30 Abs. 1 BV soll zu der für einen korrekten und fairen Prozess erforderlichen Offenheit des Verfahrens im Einzelfall beitragen und damit ein gerechtes Urteil ermöglichen. Der Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Richter – objektiv betrachtet – Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein (BGE 133 I 1 E. 6.2, mit Hinweisen). Bei der Beurteilung solcher Umstände ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen. Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken. Für die Ablehnung wird nicht verlangt, dass der Richter tatsächlich befangen ist. Der Anschein der Befangenheit kann durch unterschiedlichste Umstände und Gegebenheiten erweckt werden. Dazu können nach der Rechtsprechung insbesondere vor oder während eines Prozesses abgegebene Äusserungen eines Richters zählen, die den Schluss zulassen, dass sich dieser bereits eine feste Meinung über den Ausgang des Verfahrens gebildet hat (BGer-Urteil 1B_131/2012 vom 11.5.2012 E. 2.1, mit Hinweis auf BGE 137 I 227 E. 2.1).
3.2.
Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen werden (BGE 127 I 196 E. 2b). Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation ermittelt werden. Der Anspruch auf Unabhängigkeit und Unparteilichkeit reicht bei Verwaltungsbehörden weniger weit als bei richterlichen Behörden (vgl. BGE 125 I 119 ff. = Pra 88 Nr. 165 S. 867 ff.; LGVE 1999 II Nr. 25 E. 2a, mit Hinweisen).
Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer, Aufgaben einhergeht (zum Ganzen: BGer-Urteile 2C_8/2007 vom 27.9.2007 E. 2.3 und 2P.56/2004 vom 4.11.2004 E. 3.3, je mit Hinweisen). Politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amts, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (BGer-Urteil 1P.316/2003 vom 14.10.2003 E. 3.6.1, mit Hinweis auf BGer-Urteil 2A.364/1995 vom 14.2.1997, in: ZBl 1998 S. 289 E. 3b). Dies zeigt sich insbesondere beim Gestaltungsplan. Diesem liegt das Planungsziel zu Grunde, dass damit eine siedlungsgerechte, architektonisch und erschliessungsmässig gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebiets ermöglicht wird, die im Rahmen der Regelbauweise nicht realisierbar wäre (vgl. § 75 PBG).
3.3.
3.3.1.
Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel nur dann, wenn der Amtsträger selbst Partei des Verfahrens ist oder das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat und insoweit in "eigener Sache" entscheiden würde (BGer-Urteil 1C_278/2010 vom 31.1.2011 E. 2.2; Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung. Der Ausstand von Entscheidträgern der Verwaltung im Staats- und Verwaltungsrecht von Bund und Kantonen, Diss. Zürich 2002, S. 98 ff.).
3.3.2.
Nehmen Personen in ihrer Funktion als Behördenmitglieder in einer bestimmten Angelegenheit öffentliche Interessen wahr, liegt folglich auch kein Ausstandsgrund vor (BGer-Urteil 1C_278/2010 vom 31.1.2011 E. 2.2 a.E.). In BGE 107 Ia 135 wurde die Ausstandspflicht eines Regierungsrats, der in dem vom Entscheid betroffenen Unternehmensträger als Verwaltungsrat die Interessen des Kantons wahrnahm, verneint. Ferner verneinte auch das Verwaltungsgericht St. Gallen die Befangenheit einer Stadträtin, bloss weil sie in ihrer Funktion als Vorsteherin der Direktion Bau und Planung und darauf als Vertreterin der Planungsbehörde Einsitz in den Beurteilungsgremien bezüglich der Erarbeitung der Vorprojekte hatte (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2012/128 und B 2012/137 vom 22.5.2013 E. 3.6.2.).
3.3.3.
Die einer Behörde von Gesetzes wegen obliegenden Aufgaben sind insbesondere auch dann zu berücksichtigen, wenn es um die Beurteilung von Stellungnahmen und anderen Äusserungen vor der Entscheidfällung geht. Solche Aussagen, welche sich im üblichen Rahmen der Ausübung von Regierungs- und Verwaltungsfunktionen bewegen, schaffen im Allgemeinen keinen Ausstandsgrund. Der Gemeinderat als Exekutivbehörde übt Leitungs- und Verwaltungsfunktionen aus. Im Rahmen der demokratischen und politischen Legitimität sind Kumulationen von Aufgaben, Vorbefassungen, Meinungsäusserungen oder Entscheidungen von Vorfragen unvermeidlich (vgl. LGVE 2011 II Nr. 5 E. 2b, mit Hinweisen). Eine Beurteilung aller konkreten Umstände ist indessen in jedem Fall unabdingbar (BGE 125 I 119 E. 3f, 209 E. 8a; BGer-Urteil 2P.56/2004 vom 4.11.2004 E. 3.3; je mit Hinweisen). Eine Ausstandspflicht hat das Bundesgericht etwa dann bejaht, wenn das betreffende Behördenmitglied gegenüber einem Verfahrensbeteiligten seine persönliche Geringschätzung oder Abneigung zum Ausdruck gebracht hatte. Eine Ausstandspflicht kann sich aber auch ergeben, wenn eine Behörde noch vor Kenntnisnahme aller entscheidrelevanter Umstände ihre Meinung bereits fest gebildet hat (zum Ganzen auch: BGer-Urteil 1C_436/2009 vom 3.2.2010 E. 2.3.2, mit Hinweis auf BGer-Urteil 1P.208/2001 vom 16.7.2001 E. 3b).
4.
4.1.
Ob und wann Mitglieder einer Verwaltungsbehörde in den Ausstand zu treten haben, ergibt sich einerseits aus den aus Art. 29 Abs. 1 BV herleitbaren Grundsätzen und andererseits aus dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht (vgl. BGer-Urteil 2C_36/2010 vom 14.6.2010 E. 3.1, mit Hinweisen).
Im kantonalen Recht sind die Ausstandsgründe in § 14 ff. VRG konkretisiert. Demnach hat eine natürliche Person namentlich in den Ausstand zu treten, wenn sie Partei ist oder an der Sache sonst wie ein eigenes Interesse hat (§ 14 Abs. 1 lit. a VRG). Diesen Ausstandsgrund führen die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht mehr an. Sie berufen sich aber auf § 14 Abs. 1 lit. e 2. Teilsatz VRG, weil die beiden Gemeinderatsmitglieder in der Wettbewerbsjury betreffend Volumenstudien für die Beschwerdegegnerinnen gutachterlich, zumindest aber beratend tätig gewesen seien.
4.2.
Die Beschwerdegegnerinnen als Veranstalterinnen der Volumenstudie führten letztere ausdrücklich ausserhalb der SIA-Norm 142, insbesondere nicht anonym durch. Erläuterungen der Beiträge vor dem Beurteilungsgremium waren vorgesehen. Für die hier zu beurteilende Frage ist letztlich nicht entscheidend, ob es sich um einen sogenannten Studienauftrag oder einen eigentlichen Wettbewerb handelte (dazu: Messerli, Der Planungs- und Gesamtleistungswettbewerb im öffentlichen Beschaffungsrecht, 2. Aufl. 2007, S. 45 ff.). Im vorliegenden Kontext ist lediglich festzuhalten, dass das Verfahren durchaus wettbewerbsähnlich ausgestaltet und mit einem Wettbewerb nach SIA-Norm 142 vergleichbar war (dazu: Ulrich, Die neue SIA-Ordnung 142 für Architektur- und Ingenieurwettbewerbe, in: AJP 1999 S. 242 ff.). Entsprechend ist auch hier davon auszugehen, dass die Preisrichter Beauftragte der Veranstalterin, also der Beschwerdegegnerinnen waren (Ulrich, a.a.O., S. 251). Ihr Auftrag umfasste indes nur die Aufgabe, die Projekte anhand der Wettbewerbsvorgaben und der Beurteilungskriterien innerhalb des Beurteilungsgremiums zu beurteilen und zu selektionieren und ein Projekt auszuwählen sowie zur Weiterbearbeitung zu empfehlen. Dabei nahmen die beiden Gemeinderatsmitglieder ausdrücklich als Vertreter der Gemeinde und zur Wahrung derer öffentlicher Interessen, mithin in amtlicher Funktion Einsitz in der Wettbewerbsjury. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich oder substanziiert geltend gemacht, dass die beiden Gemeinderatsmitglieder darüber hinaus die Beschwerdegegnerinnen persönlich beraten oder die eingereichten Volumenstudien einer eigentlichen Begutachtung im engern Sinn, nämlich losgelöst von der Beurteilung der Wettbewerbsjury und den Wettbewerbsvorgaben, unterzogen hätten. Vielmehr erfolgte die formelle und technische Vorprüfung der Projekte zur Volumenstudie durch zwei Experten ohne Stimmrecht.
Die Beurteilung und Jurierung anhand der Wettbewerbsvorgaben im Rahmen des Wettbewerbsverfahrens enthielt systembedingt zwar die Empfehlung zur Weiterbearbeitung der Volumenstudie der A AG. Ob die Teilnahme der Gemeinderatsmitglieder in der Wettbewerbsjury als eigentliche Gutachter- oder Beratertätigkeit im Interesse der Beschwerdegegnerinnen zu qualifizieren ist, ist somit eher zu verneinen, kann aber letztlich offen bleiben. Denn die Verfolgung ausschliesslich öffentlicher Interessen vermag nach dem Gesagten keine Ausstandspflicht zu begründen. Dass die Gemeinderäte B und C darüber hinaus mit ihrem Einsitz in der Jury ein eigenes, persönliches oder anderweitig sachfremdes Interesse verfolgt hätten, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich.
Schliesslich ist auf die nachfolgenden Ausführungen unter E. 5.6 zu verweisen, wonach es sich beim Verfahren der Volumenstudie und dem Gestaltungsplangenehmigungsverfahren ohnehin nicht um die "gleiche Sache" im Sinn von § 14 Abs. 1 lit. e VRG handelt. Die entsprechende Rüge erweist sich somit als unbegründet.
5.
5.1.
Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf § 14 Abs. 1 lit. g VRG. Nach dieser Bestimmung befindet sich im Ausstand, wer aus einem "andern sachlich vertretbaren Grund" als befangen erscheint. Unter diesen "Auffangtatbestand" fallen beispielsweise Vorbefassungen, enge Beziehungen oder Interessenbindungen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds zu wecken (LGVE 2011 II Nr. 5 E. 2b, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer halten dafür, mit der Teilnahme in der Jury seien die beiden Gemeinderatsmitglieder in der Beurteilung des Gestaltungsplans als Mitglieder der kommunalen Bewilligungsbehörde nicht mehr frei. Es liege eine unzulässige Mehrfachbefassung vor.
5.2.
Vorbefassung liegt vor, wenn sich dieselbe Amtsperson in einem früheren Verfahrensabschnitt in amtlicher Funktion mit derselben Angelegenheit befasst hat und dabei eine ähnliche Frage zu beantworten hatte. Es kann sich diesfalls das Problem stellen, dass sich die Amtsperson durch ihre Mitwirkung an früheren Entscheidungen bezüglich einzelner Fragen bereits in einem Mass festgelegt hat, das sie nicht mehr als unvoreingenommen und das Verfahren nicht mehr als offen erscheinen lassen könnte. Insbesondere könnte dadurch bei den Verfahrensbeteiligten eine gewisse Besorgnis entstehen, dass die Amtsperson im späteren Verfahren ihre Erwartungen in ihre Fragen projiziert, die Antworten auf diese Fragen im Sinne ihrer Erwartungen interpretiert und sich vor allem Fragen nicht stellt, welche die unbefangene Amtsperson sehen und stellen würde (vgl. BGE 114 Ia 50 E. 3d).
Eine frühere Verfahrensbeteiligung stellt allerdings für sich allein noch keinen Ausstandsgrund dar. Strukturelle und verfahrensorganisatorische Gegebenheiten allein ohne zusätzliche besondere Umstände führen nicht automatisch zu einer unzulässigen Vorbefassung (dazu: Merkli/Aeschlimann/Herzog, Komm. zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, Art. 9 VRPG N 16, mit Hinweisen). Ist die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich, so liegt keine unzulässige Vorbefassung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vor (Schindler, a.a.O., S. 150 ff.). Ob eine Vorbefassung, die eine Befangenheit begründet, im konkreten Fall vorliegt, hängt davon ab, ob das Verfahren trotz der früheren Verfahrensbeteiligung bezüglich des konkreten Sachverhalts und der konkreten Rechtsfragen als nach wie vor offen und nicht vorbestimmt erscheint (Offenheit des Verfahrensausgangs; statt vieler: BGE 126 I 68 E. 3c, 117 Ia 182 E. 3b). Dabei kann in Betracht fallen, welche Fragen in den beiden Verfahrensabschnitten zu entscheiden und inwiefern sie sich ähnlich sind oder miteinander zusammenhängen. Zu beachten ist ferner der Umfang des Entscheidungsspielraums bei der Beurteilung der sich in den beiden Abschnitten stellenden Rechtsfragen. Auch kann es auf die Bedeutung der früheren und der anstehenden Entscheidungen bezüglich des Fortgangs des Verfahrens ankommen. Nicht ausschlaggebend ist es hingegen, dass die vorbefasste Amtsperson nicht allein entscheidet, sondern in einem Kollegium mitwirkt (zum Ganzen: Breitenmoser/Spori Fedail, in: Praxiskomm. VwVG, Art. 10 N 71 - 73, mit Hinweis auf BGE 114 Ia 50 E. 3d).
5.3.
Die Argumentation der Beschwerdeführer, in der Empfehlung der Jury, die Volumenstudie der A AG weiterzubearbeiten, liege gegenüber den Beschwerdegegnerinnen eine vertrauensbegründende Zusage, ist nicht stichhaltig.
Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes haben die Privaten Anspruch darauf, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 627). Für die erfolgreiche Geltendmachung des Vertrauensschutzprinzips bedarf es zunächst eines Anknüpfungspunktes: es muss eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein. Darunter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (statt vieler: BGE 129 I 161 E. 4; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 631). Als Vertrauensgrundlage kommen Verwaltungsakte, verwaltungsrechtliche Verträge, Auskünfte und Zusagen etc., aber auch konkludentes Verhalten und sogar vollständige Passivität in Betracht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 632 ff.). Vorausgesetzt wird, dass diejenige Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (vgl. BGer-Urteile 2C_217/2010 vom 16.8.2010 E. 4.2.1, 2C_693/2009 vom 4.5.2010 E. 2.; BGE 131 II 627 E. 6.1, BGE 129 I 161 E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 655 ff.; zum Ganzen: BVGer A-4136/2009 vom 18.3.2011 E. 3.1 - 3.3).
5.4.
In Anwendung dieser Grundsätze kann die Teilnahme der beiden Gemeinderatsmitglieder in der Jury nicht als vertrauensbegründende Zusage qualifiziert werden. Es fehlt bereits an der erforderlichen Bestimmtheit und Vorbehaltslosigkeit der "Zusage". Die Beurteilung des Preisgerichts bezog sich auf allgemein gehaltene Beurteilungskriterien (Integration der Bauvolumen in die Landschaft, Einordnung der Volumen in die bereits bestehende und die projektierten Bebauungen und Anlagen, Anbindung und Gestaltung der Erschliessungsanlagen insbesondere Z-weg, Funktionalität der Nutzflächen bezüglich der wirtschaftlichen und gestalterischen, inneren Umsetzung). In den Projektbeschrieben wurden denn auch bewusst nur die wesentlichen Inhalte der Volumenstudien beschrieben und nicht auf konkrete Themen eingetreten, wie dies bei einem Vor- oder Bauprojekt der Fall wäre. Es war für alle Beteiligten klar, dass das siegreiche Projekt weiterbearbeitet und entwickelt werden sollte und damit Grundlage und Ausgangsbasis für die Ausarbeitung des detaillierten und sämtliche einschlägigen Bauvorschriften berücksichtigenden Gestaltungsplanprojekts bildete. Daran ändert nichts, dass es hinsichtlich Erscheinung und Gestaltung wegweisenden Charakter für die zukünftige Bebauung haben sollte und die Empfehlungen des Preisgerichts bezüglich gesetzlich bedingter Anpassungen, bezüglich des Bebauungskonzepts und bezüglich Erschliessung und Parkierung berücksichtigt werden sollten. Erst gestützt auf die siegreiche Volumenstudie wurde denn auch ein Vorprojekt für das Gestaltungsplanverfahren erarbeitet.
Mit der Empfehlung zur Weiterbearbeitung wurde dem Siegerprojekt zwar auch von den beiden Mitgliedern des Gemeinderats eine positive Grundhaltung entgegen gebracht. Diese stand aber für alle erkennbar unter dem Vorbehalt, dass der endgültige Entscheid erst im eigentlichen Gestaltungsplangenehmigungs- und anschliessenden Baubewilligungsverfahren, d.h. in Kenntnis der genauen Pläne und allfälliger Einwendungen Dritter, gefällt werden würde. Die möglichst landschaftsverträgliche Eingliederung der Volumetrie und des vorgegebenen Raumprogramms bildeten das wichtigste Beurteilungskriterium des Verfahrens mit Volumenstudie. Mit dem Gestaltungsplan sollen diese Rahmenvorgaben der Volumenstudie weiter konkretisiert werden. Darüber hinaus kann und muss der Gestaltungsplan verschiedenste weitere Bestimmungen enthalten (vgl. § 73 Abs. 1 PBG), die im Rahmen des Gestaltungsplangenehmigungsverfahrens vom zuständigen Entscheidträger zu beurteilen sind (vgl. E. 5.6.1 hiernach). Insofern sind die beiden Gemeinderäte in ihrer Beurteilung im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens durchaus frei. In der Empfehlung zur Weiterbearbeitung der siegreichen Volumenstudie A AG liegt keine abschliessende Beurteilung scharf umrissener Rechtsfragen des geplanten Projekts, sodass darin keine vertrauensbegründende Zusage mit rechtlicher Bindungswirkung zu erblicken ist (vgl. auch: Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 1029). Abgesehen davon sind die Entscheidträger beider Verfahren nicht identisch, was ebenfalls gegen die Annahme einer Vertrauensgrundlage spricht (zum Ganzen auch: Nüssle, Demokratie in der Nutzungsplanung und Grenzen für informale Absprachen, Diss. Freiburg 2005, S. 206 - 208).
5.5.
Die Mitwirkung in der Jury der Volumenstudie ist im Übrigen nicht vergleichbar mit dem Institut des verbindlichen baurechtlichen Vorentscheids, wie er in verschiedenen Kantonen (u.a. AG, ZH), existiert, obwohl teilweise dieselbe Stossrichtung verfolgt wird: Bestehende Rechtsunsicherheiten sollen in einem frühen Stadium des Verfahrens unter Einbezug der kommunalen Interessen thematisiert werden, um Zeit und Geld zu sparen. Die Einsitznahme der beiden Gemeinderatsmitglieder im Beurteilungsgremium, um die besonderen öffentlichen Interessen und Anliegen der Gemeinde bereits im Projektstadium einfliessen zu lassen, entfaltet im Unterschied zum Vorentscheid keine unmittelbaren Rechtswirkungen und ist rechtlich auch nicht bindend und durchsetzbar (zur Abgrenzung gegenüber förmlichem Vorentscheid: Hösli, Möglichkeiten und Grenzen der Verfahrensbeschleunigung durch informell-kooperatives Verwaltungshandeln, Diss. Zürich 2002, S. 63 - 66; zum Vorentscheid grundsätzlich: Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, S. 267 ff.).
5.6.
5.6.1.
Mit diesen Ausführungen ist zugleich gesagt, dass es sich beim Verfahren mit Volumenstudie und dem Gestaltungsplangenehmigungsverfahren nicht um "dieselbe Angelegenheit" im Sinn der Vorbefassungsthematik handelt. Die Beurteilung der Volumenstudie erfolgte anhand baulicher Rahmenbedingungen und war demnach genereller und grundsätzlicher Natur. Das verfeinerte, konkretisierte Gestaltungsplanprojekt hingegen ist im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens auf seine Vereinbarkeit mit den massgeblichen Bauvorschriften und insbesondere mit den Bestimmungen über den Gestaltungsplan gemäss den §§ 72 ff. PBG zu prüfen. Dabei ist ganz konkret die Rechtmässigkeit anhand sämtlicher einschlägiger Bestimmungen zu beurteilen, dies alles unter Wahrung berechtigter Interessen legitimierter Dritter (Einsprecher) und unter Berücksichtigung von erforderlichen Stellungnahmen kantonaler Dienststellen (Koordination; §§ 77 und 78 PBG). Der Gestaltungsplan ist ein planungsrechtliches Mittel zur geregelten Überbauung eines zusammenhängenden Gebiets, bei welcher eine überdurchschnittlich gute Gestaltung und Erschliessung sichergestellt werden soll (vgl. LGVE 1997 II Nr. 8 E. 5a). Dabei soll die Überbauung – als Detaillierung des Zonenplans – in sich siedlungsgerecht und architektonisch sinnvoll ergehen und sich in die bauliche und landschaftliche Umgebung einpassen (vgl. § 72 Abs. 1 PBG; Berner, a.a.O., N 628). Diese Vorgaben gehen über die Beurteilungskriterien der Volumenstudie hinaus und werden mit letzteren in keiner Weise vorweg genommen. Die beiden Verfahren verfolgen somit verschiedene Zwecke und folgen je eigenen Regeln. Im Verfahren der Volumenstudie, einem frühen Projektierungsstadium, äusserten sich die Jurymitglieder lediglich mit allgemein gehaltenen Empfehlungen und Kriterien zum geplanten Raumprogramm und dessen Volumetrie und Eingliederung in die Umgebung. Eine detaillierte Prüfung entsprechender spezifischer Fragen erfolgte genauso wenig wie eine Beurteilung, ob das Projekt auch in sich siedlungsgerecht und architektonisch sinnvoll erscheint. Die Äusserungen im Preisgericht waren vorläufiger Natur und inhaltlich, insbesondere auch masslich unbestimmt. Bei der Beantwortung abstrakter Rechtsfragen in einem frühen Stadium der Projektierung besteht in aller Regel denn auch keine Gefahr der späteren Befangenheit. Dagegen kann bei einer umfangreichen und detaillierten Prüfung konkreter, projektbezogener Fragen, die Gefahr einer Vorbestimmung des nachfolgenden Baubewilligungsverfahrens bestehen (vgl. BGer-Urteil 1C_150/2009 E. 3.5.4, in: ZBl 2011 S. 484). Eine solche detaillierte Prüfung erfolgte durch das Preisgericht nicht.
5.6.2.
Es war allen Beteiligten klar, dass die umfassende und abschliessende Prüfung sowie namentlich die konkretisierte Festlegung und Beurteilung der Nutzungsmasse gemäss Art. 22 Abs. 4 BZR (Ausnützungsziffer, Vollgeschosszahl, Gebäudeabmessungen, etc.) für die im Bereich der Y-zone gelegenen Teile des Projekts dem Plangenehmigungs- und Baubewilligungsverfahren vorbehalten waren. Das Siegerprojekt bedurfte weiterer architektonischer und baurechtlicher Bearbeitung, Konkretisierung und Verfeinerung, um überhaupt Prüfgegenstand des nun nachfolgenden Gestaltungsplanverfahrens zu sein. Insofern kann nicht gesagt werden, die beiden Gemeinderäte hätten sich ihre Meinung für das konkrete Gestaltungsplangenehmigungs- und anschliessende Baubewilligungsverfahren schon fest gebildet. Dies gilt insbesondere auch für die fallweise Festlegung der zulässigen Nutzungsmasse gemäss Art. 22 Abs. 4 BZR, weil auch diese endgültig und unter Beachtung der siedlungsplanerischen und landschaftlichen Interessen nur vorgenommen werden kann anhand eines umfassend konkretisierten Projekts. Weder dem Bericht zur Volumenstudie noch den allgemein gehaltenen Empfehlungen des Preisgerichts sind diesbezüglich konkrete Festlegungen zu entnehmen. Vielmehr empfahl das Preisgericht der Siegerin u.a. unter dem Titel "Bebauungskonzept", die Länge des Sockelgeschosses auf der Südseite zu überprüfen und in seiner Gestaltung weiter zu entwickeln. Ebenso sei die südliche Dreiergruppe der Villen bezüglich Positionierung und Grösse zu überprüfen (evtl. zu verkleinern). Auch daraus erhellt, dass die Nutzungsmasse des Siegerprojekts nicht endgültig festgelegt waren. Zudem hat die entsprechende Festlegung der Nutzungsmasse durch den Gemeinderat als Ganzes zu erfolgen. Durch die Einsitznahme der beiden Gemeinderatsmitglieder in der Jury wurden daher weder die unvoreingenommene Prüfung des Gestaltungsplans noch die Entscheidungsfreiheit des Gemeinderats im Gestaltungsplangenehmigungsverfahren beeinträchtigt oder eingeschränkt.
5.7.
Ein frühzeitiger Beizug von Vertretern der Gemeinde, welche die öffentlichen Interessen schon in einem möglichst frühen Planungsstadium einbringen, macht zudem vor allem bei derartig komplexen, unter verschiedenen Aspekten sensiblen Bauprojekten Sinn und erscheint mit Blick auf die Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben sachgerecht. Solch "informell-kooperatives" Verwaltungshandeln wird in der Raumplanungs- und Baupraxis gepflegt und ist verbreitet, mitunter gar unerlässlich (vgl. Hösli, a.a.O., S.123). Dies betrifft vor allem Grossprojekte wie das hier vorliegende. Zudem belassen gerade Kriterien wie die Einordnung/Eingliederung und die Landschaftsverträglichkeit der zuständigen Bewilligungsbehörde bei der Auslegung und fallbezogenen Konkretisierung, wie sie hier im Gestaltungsplangenehmigungs- und anschliessenden Baubewilligungsverfahren erfolgen, grosse Entscheidungs- und Ermessensfreiheit. Trotz entsprechender Begründungspflicht der Behörde dürfte es daher für die Bauherrschaft nützlich sein, frühzeitig über allfällige Vorstellungen der Bewilligungsbehörde informiert zu sein (zum Ganzen: Hösli, a.a.O., S. 123 f.). Es ist nachvollziehbar, dass die Bauherrschaft bei einem so grossen Projekt Zeit und Aufwand der Planung möglichst optimieren will. Andererseits hat die Standortgemeinde ein liquides Interesse, ihren öffentlichen, auf das Gemeinwohl ausgerichteten Anliegen besser zum Durchbruch zu verhelfen. Die Teilnahme der beiden Gemeinderäte in der Wettbewerbsjury sollte sicherstellen, dass die im vorliegenden Fall besonders wichtigen Interessen der Landschaftsverträglichkeit, Volumetrie und Erschliessung schon bei der Auswahl des Siegerprojekts gebührende Beachtung fanden (vgl. BGer-Urteil 1A_11/2007 vom 16.5.2007 E. 3.4). Dabei ist nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde, vertreten durch zwei Gemeinderatsmitglieder, schon im Vorfeld des eigentlichen Gestaltungsplangenehmigungsverfahrens versucht, auf die im öffentlichen Interesse liegenden qualitativen Gesichtspunkte hinzuweisen, diese zu vertreten und somit auf die Projektierung und Realisierung im Interesse der Standortgemeinde Einfluss zu nehmen, soweit sie die Ziele und Zweckvorgaben der jeweils einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen beachtet.
Eine allzu strenge Optik, die jedes kooperative Handeln zwischen der Bauherrschaft und der Baubehörde schon im Ansatz unterbinden wollte, würde die in der Praxis bewährten Rollen zwischen diesen beiden Parteien im Rahmen einer sachgerechten Vorbereitung eines Baugesuches unterlaufen, was es zu vermeiden gilt. Denn ein derartiges Verhalten würde dem Gebot einer effizienten und sachgerechten Erledigung von Verfahren zuwider laufen (vgl. LGVE 2011 II Nr. 14 E. 4d, mit Hinweis). Dass der Gemeinderat über seine in der Jury mitwirkenden beiden Mitglieder die öffentlichen Interessen namentlich in Bezug auf Landschaftsverträglichkeit und Volumetrie schon im Verfahren der Volumenstudie einfliessen liess und damit bestimmte heikle Kriterien der nachfolgenden formellen baurechtlichen Verfahren bereits abstrakt zu beeinflussen versuchte, lässt daher nicht auf Befangenheit im Gestaltungsplangenehmigungsverfahren, sondern vielmehr auf Sorgfalt in der Erfüllung seiner öffentlichen, namentlich planungs- und baurechtlichen Aufgaben und Befugnisse schliessen (vgl. BEZ 2011 Nr. 44 E. 4.3). Der Einwand der unzulässigen Vorbefassung erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
5.8.
Schliesslich ist in dem Zusammenhang auch auf die ständige Bundesgerichtspraxis im Bereich von eigenen Bauvorhaben der Gemeinde hinzuweisen: Die Zuständigkeitsregelung gewisser Kantone, so auch des Kantons Luzern (vgl. Berner, die Baubewilligung und das Baubewilligungsverfahren. Unter besonderer Berücksichtigung des luzernischen Rechts, Diss. Bern 2009, S. 108), wonach die Gemeinde als Baubewilligungsbehörde auch über eigene Baugesuche von ihr als Grundeigentümerin entscheidet, wurde vom Bundesgericht nie beanstandet (vgl. für den Kanton Luzern: BGer-Urteil 1C_278/2010 vom 31.1.2011 E. 2.3 f., mit Hinweis auf BGer-Urteil 1C_198/2010 vom 11.11.2010 E. 2). Selbst in solchen Fällen wird der Bewilligungsbehörde offensichtlich zugestanden, dass sie nicht einseitig, sondern objektiv und den rechtlichen Grundlagen und öffentlichen Interessen verpflichtet entscheidet. Schliesslich können Gestaltungspläne von Grundeigentümern oder allenfalls Bauherren gemäss ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift in § 19 Abs. 2 PBG der Gemeinde zur Vorprüfung unterbreitet werden. Auch diese gesetzliche Vorgabe zeigt, dass sich die zuständigen Behörden zum Teil bereits vorgängig mit Gestaltungsplan- und Baubewilligungsprojekten befassen dürfen und müssen. Das Gesetz selber sieht mithin eine systembedingte Mehrfachbefassung der Gestaltungsplangenehmigungsbehörde vor, sodass auch in diesen Fällen ohne weitere konkrete Anhaltspunkte nicht von einer unzulässigen Vorbefassung auszugehen ist. Umso mehr muss und darf den Gemeinderäten B und C im vorliegenden Fall zugetraut werden, dass sie sich mit dem Gestaltungsplan D hinsichtlich sämtlicher Genehmigungspunkte unvoreingenommen und mit der gebotenen Distanz auseinandersetzen.
5.9.
Weitere Anhaltspunkte, die geeignet wären, Zweifel an der Objektivität und Zuverlässigkeit der beiden Personen zu begründen, sind weder konkret geltend gemacht noch erkennbar. Namentlich kann von einem "heimlichen Zusammenwirken" keine Rede sein, da die Mitwirkung der Gemeinderäte B und C in der Jury im mit dem Gestaltungsplan öffentlich aufgelegten Jurybericht offen kommuniziert wurde.
Nach dem Gesagten erweisen sich die gegen Gemeindepräsident B und Gemeinderat C erhobenen Befangenheitsvorwürfe als unbegründet. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist vollumfänglich abzuweisen.