lu_gerichte · 7H 13 31 · 2014-05-05 · de

Verfahren für die Verlängerung eines Gestaltungsplans. Das Gestaltungsplanverlängerungsverfahren ist, im Unterschied zum Verfahren für den Erlass eines Gestaltungsplans, im Gesetz nicht geregelt. Das massgebende Verfahren ist daher mittels Auslegung zu ermitteln (E. 3.4.2.). Beim Verlängerungsverfahren handelt es sich nicht um ein Mehrparteienverfahren. Parteistellung kommt nur den Grundeigentümern und Gesuchstellern, nicht aber allfälligen vormaligen Einsprechern zu (E. 3.4.3.).
Akzessorische Überprüfung von rechtskräftigen Nutzungsplänen im Baubewilligungsverfahren (E. 4.3.2.). Rechtsnatur und Bindungswirkung eines kommunalen, räumlichen Entwicklungskonzepts (E. 4.3.4.). | § 11 Abs. 1 PBG, § 15 PBG, § 80 Abs. 2 PBG; § 107 Abs. 2 lit. g VRG. | Bau- und Planungsrecht

Luzern Kantonsgericht 4. Abteilung 05.05.2014 7H 13 31

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Kantonsgericht
Abteilung:
4. Abteilung
Rechtsgebiet:
Bau- und Planungsrecht
Entscheiddatum:
05.05.2014
Fallnummer:
7H 13 31
LGVE:
Gesetzesartikel:
§ 11 Abs. 1 PBG, § 15 PBG, § 80 Abs. 2 PBG; § 107 Abs. 2 lit. g VRG.
Leitsatz:
Verfahren für die Verlängerung eines Gestaltungsplans. Das Gestaltungsplanverlängerungsverfahren ist, im Unterschied zum Verfahren für den Erlass eines Gestaltungsplans, im Gesetz nicht geregelt. Das massgebende Verfahren ist daher mittels Auslegung zu ermitteln (E. 3.4.2.). Beim Verlängerungsverfahren handelt es sich nicht um ein Mehrparteienverfahren. Parteistellung kommt nur den Grundeigentümern und Gesuchstellern, nicht aber allfälligen vormaligen Einsprechern zu (E. 3.4.3.).
Akzessorische Überprüfung von rechtskräftigen Nutzungsplänen im Baubewilligungsverfahren (E. 4.3.2.). Rechtsnatur und Bindungswirkung eines kommunalen, räumlichen Entwicklungskonzepts (E. 4.3.4.).
Rechtskraft:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
3.
3.1.
Weiter ist vorab der Einwand der Beschwerdeführer zu behandeln, der Entscheid betreffend die Verlängerung des Gestaltungsplans "Y" sei nichtig. Denn obwohl dieser Entscheid nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, ist für die hier zu prüfende Baubewilligung von entscheidender Bedeutung, ob der Gestaltungsplan "Y" noch gültig ist oder nicht. Im Fall einer Nichtigkeit des Verlängerungsentscheids wäre auch die Gültigkeitsdauer des Gestaltungsplans "Y" dahingefallen, der als Sondernutzungsplan die massgebenden Nutzungsbestimmungen des angefochtenen Baubewilligungsentscheids beinhaltet. Damit wäre die Grundlage für das strittige Projekt weggefallen und dieses nicht mehr bewilligungsfähig.
3.2.
Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar. Werden sie nicht angefochten, so erwachsen sie in Rechtskraft. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung setzt voraus, dass diese mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Die Nichtigkeit einer Verfügung ist daher die Ausnahme (BGE 137 I 273 E. 3.1 mit Hinweisen). Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrens- oder Eröffnungsfehler in Betracht. Bei Eröffnungsfehlern ist Nichtigkeit dann anzunehmen, wenn diese zu einer schwer wiegenden, nicht mehr korrigierbaren Verkürzung der Parteirechte geführt hat. Nichtigkeit ist jederzeit und von Amts wegen zu beachten (BGer-Urteil 1C_236/2013 vom 4.2.2014 E. 2.2 mit Hinweisen).
3.3.
Der Verlängerungsentscheid des Stadtrats wurde den Beschwerdeführern nicht zugestellt. Sie machen daher geltend, zufolge dieser krassen Verletzung ihres rechtlichen Gehörs sei der Entscheid vom 4. September 2013 nichtig. Die Gemeinde wie auch die Beschwerdegegnerin halten demgegenüber dafür, die Beschwerdeführer seien nicht Partei des Verfahrens um Verlängerung des Gestaltungsplans, so dass keine Verfahrensrechte verletzt worden seien.
3.4.
3.4.1.
Die Geltungsdauer eines Gestaltungsplans ist in § 80 Abs. 1 PBG geregelt. Demnach erlischt der Gestaltungsplan, wenn mit den Bauarbeiten nicht innert fünf Jahren seit dem Inkrafttreten des Gestaltungsplans begonnen wird. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung kann der Gemeinderat die Geltungsdauer eines Gestaltungsplans um zwei Jahre erstrecken. Wenn ausserordentliche Umstände es rechtfertigen, kann er den Gestaltungsplan um weitere zwei Jahre erstrecken (§ 80 Abs. 2 Satz 2 PBG). Die Bestimmung war nicht Teil der eingangs erwähnten Gesetzesrevision [angesprochen ist die Teilrevision des PBG vom 17.6.2013, in Kraft getreten per 1.1.2014, vgl. auch nachfolgende E. 3.4.3.] und war auch im Zeitpunkt des Entscheids des Stadtrats über die Verlängerung des Gestaltungsplans "Y" massgebend.
Auch wenn im Unterschied zur vergleichbaren Regelung bei der Verlängerung einer Baubewilligung (vgl. § 201 Abs. 2 PBG) die erstmalige Erstreckung eines Gestaltungsplans nicht explizit an weitere Voraussetzungen geknüpft ist, haben die Behörden im pflichtgemässen Ermessen über eine Verlängerung eines rechtskräftig bewilligten Gestaltungsplans zu entscheiden. Dabei sind sie an Sinn und Zweck der anzuwendenden Rechtssätze gebunden und haben allgemeine Rechtsgrundsätze zu beachten (vgl. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 875). Insbesondere ist den öffentlichen Interessen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen. Bei Gestaltungsplänen ist ferner die allgemeine Bestimmung zur Anpassung von Nutzungsplänen im Auge zu behalten (§ 22 Abs. 1 PBG), wonach sich die Verhältnisse zwischenzeitlich nicht massgeblich geändert haben dürfen, damit eine Verlängerung möglich bleibt.
3.4.2.
Gesetzlich nicht geregelt ist, in welchem Verfahren ein Verlängerungsentscheid zu ergehen hat, und zwar auch nicht in Bezug auf die Verlängerung einer Baubewilligung (vgl. zu Letzterem BGer-Urteil 1C_484/2011 vom 20.2.2012 E. 6). Wo sich dem Gesetz weder aus dem Wortlaut noch nach Auslegung eine Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage finden lässt, besteht eine Lücke. Jedoch ist kein Raum für eine richterliche Lückenfüllung gegeben, wenn der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden hat (qualifiziertes Schweigen; vgl. BGE 138 II 1 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Es ist vorab zu prüfen, ob mittels Auslegung der Verfahrensweg einer Erstreckung der Gültigkeitsdauer eines Gestaltungsplans nach § 80 Abs. 2 PBG bestimmt werden kann.
3.4.3.
Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Von einem klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen, Wortlaut darf nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisch) sprechen, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (vgl. BGer-Urteil 2C_936/2013, 2C_942/2013, 2C_947/2013 vom 31.1.2014 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen).
Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass bei einer Fristverlängerung eines Gestaltungsplans die Durchführung eines erneuten Auflage- bzw. Planungsverfahrens nicht gesetzlich vorgesehen war (vgl. § 77 f. PBG in der bis am 31.12.2013 geltenden Fassung [im Folgenden aPBG]) und auch weiterhin nicht ist (§ 77 PBG). Dies obwohl es unter anderem auch ein Ziel der Gesetzesrevision war, die planungs- und baurechtlichen Verfahren durch Klärung der Zuständigkeiten und der Aufgabenverantwortlichkeiten zu vereinfachen (vgl. Botschaft des Regierungsrates an den Kantonsrat zu den Entwürfen eines Dekrets über die Genehmigung des Beitritts des Kantons Luzern zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe [IVHB] vom 22.9.2005 und einer Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes vom 25.1.2013 Ziff. 1.4 S. 7 [B 62; im Folgenden zitiert als "Botschaft B 62"]). Ferner ist im gesamten Bau- und Planungsrecht jeweils positivrechtlich geregelt, wann ein Auflage- bzw. Einspracheverfahren durchzuführen ist (vgl. §§ 33b, 61 f., 69, 77, 84, 97 und 193 f. PBG). Eine entsprechende, explizite Regelung für die Verlängerung eines Gestaltungsplans fehlt. Auch der Zweck des Verlängerungsverfahrens nach § 80 PBG spricht gegen eine öffentliche Bekanntmachung und Auflage, geht es doch in einem solchen Verfahren nicht darum, die Einhaltung der materiellrechtlichen Voraussetzungen des bereits rechtskräftig beurteilten Gestaltungsplans erneut zu überprüfen. Vielmehr soll die Verlängerung der Bauherrschaft bzw. den Grundeigentümern ermöglichen, Verzögerungen, die bei der Realisierung von Bauprojekten auch unverschuldet eintreten können, wie z.B. aus konjunkturellen Gründen oder infolge zeitlicher Verzögerung als Folge von Rechtsmittelverfahren (vgl. in diesem Sinn Botschaft B 62, Bemerkungen zu § 201, S. 63) zu begegnen. Im Verlängerungsverfahren bleibt denn auch lediglich zu klären, ob sich die Verhältnisse zwischenzeitlich massgeblich geändert haben oder einer Verlängerung allfällige öffentliche Interessen entgegenstehen. Schliesslich wird die Erstreckung eines Gestaltungsplans in der Regel auf Antrag der Bauherrschaft geprüft, womit deutlich wird, dass das Verlängerungsverfahren kein Mehrparteienverfahren darstellt. Das Verfahren betreffend die Erstreckung einer Gestaltungsplangültigkeitsdauer darf nicht dazu dienen, über bereits im Gestaltungsplangenehmigungsentscheid beurteilte gegenteilige private Interessen nochmals zu befinden. Anderes würde einem Verstoss gegen den Grundsatz der Sperrwirkung der abgeurteilten Sache (res iudicata bzw. ne bis in idem; vgl. § 107 Abs. 2 lit. g VRG) gleichkommen.
Diese Auslegung von § 80 Abs. 2 PBG zeigt auf, dass den Grundeigentümern des Gestaltungsplanperimeters und den Gesuchstellern, nicht aber den Beschwerdeführern (als damalige Einsprecher im Gestaltungsplanverfahren) Parteistellung im Verlängerungsverfahren nach § 80 PBG zukommt. Indem kein öffentliches Auflageverfahren durchgeführt und den Beschwerdeführern der Entscheid vom 4. September 2013 nicht zugestellt wurde, hat der Stadtrat Sursee keine Verfahrenspflicht verletzt. Insbesondere kann nicht gesagt werden, der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer sei verletzt worden, da sie infolge fehlender Parteistellung im Verlängerungsverfahren nicht über einen solchen Anspruch verfügen.
Im Übrigen hat sich für die Beschwerdeführer mit der Verlängerung dieses Gestaltungsplans in materieller Hinsicht nichts geändert. Denn mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass dadurch nach wie vor die gleichen rechtlichen Voraussetzungen gelten wie zum Zeitpunkt der Erteilung der hier angefochtenen Baubewilligung. Der Gestaltungsplan "Y" bleibt die sondernutzungsplanerische Grundlage des hier zu beurteilenden Baugesuchs, gegen welches den Beschwerdeführern ein Einsprache- und Beschwerderecht zusteht.
3.5.
Nach dem Gesagten waren die Beschwerdeführer zu Recht nicht Partei des Gestaltungsplanverlängerungsverfahrens. Dem Stadtrat kann demnach auch nicht vorgeworfen werden, er hätte bei seinem Entscheid vom 4. September 2013 die Verfahrensrechte der Beschwerdeführer verletzt. Folglich ist der Entscheid vom 4. September 2013 auch nicht nichtig. Da die Gültigkeitsdauer des Gestaltungsplans "Y" erstreckt wurde, ist dieser im vorliegenden Verfahren nach wie vor massgeblich und gültig. Die Erstreckung des Gestaltungsplans in materieller Hinsicht ist hier nicht zu prüfen (vgl. vorstehende E. 1.4. [die nicht publizierte Erwägung enthält Ausführungen zum Streitgegenstand]), zumal diese mit Verweis auf die nachfolgenden Ausführungen (vgl. E. 4. f. hernach) auch nicht zu beanstanden wäre.
4.
4.1.
In materieller Hinsicht bringen die Beschwerdeführer zahlreiche Einwände gegen die vorgesehene Erschliessung über den Y-weg vor. Die geplanten Wohnungen würden das Verkehrsaufkommen um mindestens 300 % erhöhen, was nicht akzeptabel sei und von einem grossen Teil der Bevölkerung der Stadt nicht getragen werde. Dies u.a. deshalb, weil der Y-weg ein beliebter Spazierweg sei, das ganze Gebiet des Spitals erschliesse, eine regional bekannte Fussverbindung zur Y-kapelle und zum Wohnheim Y darstelle.
4.2.
Diesbezüglich ist vorauszuschicken, dass die Frage der Erschliessung des Gestaltungsplangebiets bereits im Rahmen der Bewilligung des Gestaltungsplans "Y" vom 22. Oktober 2008 behandelt wurde, was auch von den Beschwerdeführern anerkannt wird. So ist es gerade mit ein Zweck eines Gestaltungsplans, neben einer siedlungsgerechten und architektonisch guten, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepassten Überbauung eines zusammenhängenden Gebiets auch deren gute Erschliessung sicherzustellen. Daran hat sich auch mit der jüngsten Gesetzesnovelle nichts geändert, auch wenn diese Voraussetzungen neu für beide Arten von Sondernutzungsplänen, sowohl für Bebauungspläne, als auch für Gestaltungspläne, gelten (vgl. § 65 PBG und § 7 Abs. 1 PBV; Botschaft B 62, Bemerkungen zu § 65 S. 34; die Bestimmungen über die Erschliessung selber bildeten nicht Gegenstand der Revision, vgl. Ziff. 1.4 S. 8). Die Rechtsprechung hat denn auch wiederholt festgehalten, dass die Frage der Erschliessung jeweils eine zentrale Thematik des Gestaltungsplans darstellt (vgl. LGVE 2007 II Nr. 9 E. 2d mit Hinweis, 2000 II Nr. 6 E. 6).
Die verbindlichen Sonderbauvorschriften des Gestaltungsplans "Y" halten dazu in Art. 18 ausdrücklich fest, dass das Gestaltungsplangebiet über den Y-weg erschlossen ist. Diese Bestimmung wurde nach Prüfung alternativer Erschliessungsvarianten, wobei auch auf ein Kurzgutachten der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) vom 26. Juni 2008 abgestellt wurde, beschlossen. Dass die Erschliessungssituation nicht optimal ist, wurde seitens der Vorinstanz bereits im Gestaltungsplanverfahren erkannt. Doch namentlich mangels anderer Möglichkeiten wurde die Erschliessung über den Y-weg bei Umsetzung einer Ausweichstelle beim Haus A sowie im Zufahrtsbereich zur Z-strasse als mit den Vorschriften des RPG sowie auch im Sinn von § 73 Abs. 1 lit. i aPBG (entspricht heute § 7 Abs. 1 lit. a PBV) als genügend beurteilt. Die gegenteiligen Argumente der Beschwerdeführer zur Erschliessungssituation, die sich (mit Ausnahme der Beschwerdeführer Nr. 8) im Gestaltungsplanverfahren als Einsprecher konstituierten, wurden vom Stadtrat beurteilt und letztlich verworfen. Die Beschwerdeführer haben im Rahmen jenes Gestaltungsplanbewilligungsverfahrens aber darauf verzichtet, den Genehmigungsentscheid des Stadtrats vom 22. Oktober 2008 anzufechten. Sodann machen die Beschwerdeführer auch nicht geltend, dass das Gestaltungsplanbewilligungsverfahren damals nicht korrekt durchgeführt worden wäre. Die Frage der allgemeinen Erschliessung wurde damit bereits rechtskräftig beurteilt und der Gestaltungsplan "Y" ist aufgrund der mit Entscheid des Stadtrats vom 4. September 2013 gewährten Verlängerung um zwei Jahre nach wie vor massgebend. Insofern die Beschwerdeführer in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die gleichen Gründe wie im Gestaltungsplanverfahren vorbringen, sind sie von vornherein nicht zu hören (vgl. § 107 Abs. 2 lit. g VRG).
4.3.
4.3.1.
Indem die Beschwerdeführer geltend machen, die Ausgangssituation hätte sich gegenüber der Gestaltungsplanbewilligung vom 22. Oktober 2008 insofern grundlegend geändert, als inzwischen der Stadtrat Sursee unter Mitwirkung der Ortsplanungskommission das behördenverbindliche Räumliche Entwicklungskonzept (REK) verabschiedet habe, wenden sie sich gegen die dem Bauprojekt zugrundeliegende Nutzungsplanung, nämlich den Gestaltungsplan "Y".
4.3.2.
Die Anfechtung eines rechtskräftigen Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren ist im Interesse der Rechtssicherheit indes nur beschränkt möglich. Nach der Rechtsprechung ist die sogenannte akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen nur zulässig, wenn sich die Betroffenen bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen oder wenn sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Planerlass erheblich verändert haben (BGE 131 II 103 E. 2.4.1, 127 I 103 E. 6b, je mit Hinweisen; BGer-Urteil 1C_743/2013 vom 19.3.2014 E. 6.1 mit weiteren Hinweisen; Haller/Karlen/Thurnherr, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1999, N 1068 ff.; ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 946 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 10 17 vom 6.10.2010 E. 2c). Damit ist gleichzeitig auch gesagt, dass den Beschwerdeführern diesbezüglich eine Beschwerdelegitimation zukommt und der gegenteilige Antrag der Beschwerdegegnerin auf Nichteintreten unbegründet ist.
4.3.3.
Es bleibt zu prüfen, ob sich die massgebenden Verhältnisse seit dem Planerlass insoweit wesentlich geändert haben, als an den rechtskräftig beurteilten Verhältnissen zur Erschliessungssituation nicht mehr festgehalten werden könnte. Diesbezüglich berufen sich die Beschwerdeführer auf das REK.
4.3.4.
Bei einem REK handelt es sich um ein Planungskonzept als Vorstufe zur ordentlichen Ortsplanung. Es ist allein für die Behörden verbindlich (REK, Ziff. 1.2; vgl. auch § 11 Abs. 1 PBG). Es entspricht einem Siedlungsleitbild, bei welchem es in erster Linie darum geht, die konzeptionellen räumlichen Festsetzungen zur Siedlungsentwicklung für die nächsten 10 bis 20 Jahre zu treffen (vgl. dazu die Arbeitshilfe Kommunales Siedlungsleitbild der damaligen Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation [rawi] vom Juli 2011, Ziff. 5.1). Die Erarbeitung des Siedlungsleitbilds bzw. des REK erfolgt vor den eigentlichen Arbeiten zur Revision der Ortsplanung. Den Übergang zu diesen Arbeiten bildet ein politisch konsolidiertes Siedlungsleitbild. Dieses fliesst in die nachfolgenden Planungsinstrumente der Ortsplanungsrevision ein (Zonenplan, Bau- und Zonenreglement [BZR], Richtpläne). Am Ende des Gesamtprozesses steht die Genehmigung der Ortsplanung (Arbeitshilfe Kommunales Siedlungsleitbild, Ziff. 3).
In Anbetracht dieses Zwecks eines REK steht fest, dass es sich dabei nicht um einen kommunalen Richtplan handelt; es stellt vielmehr die Grundlage für einen solchen dar. Dies zeigt sich auch in formeller Hinsicht, als das REK zwar im Rahmen einer öffentlichen Mitwirkung und nach Einholung einer Vernehmlassung beim Kanton ergeht, im Gegensatz zu einem kommunalen Richtplan (vgl. § 9 Abs. 3 PBG) aber in jedem Fall ausschliesslich von der kommunalen Exekutivbehörde genehmigt wird (vgl. die Genehmigung des REK Sursee mit Beschluss des Stadtrats Sursee vom 6.3.2013); einer Genehmigung durch den Regierungsrat bedarf es nicht, selbst wenn Interessen des Kantons oder der Nachbargemeinden berührt werden. Dennoch dient es – ähnlich wie ein Richtplan – als Grundlage für die mit der Raumplanung beauftragten Behörden und ist daher – wenn auch im Planungsprozess dem Richtplan vorgelagert – mit einem solchen funktional vergleichbar (Urteil des Kantonsgerichts Luzern V 13 46 vom 27.11.2013 E. 5.3.5.). Solange aber die Ausführungen im REK und insbesondere die darin aufgezeigten Entwicklungen keinen Niederschlag in den Nutzungsplänen gefunden haben, sind dessen Bestimmungen für die Bauherren und Privaten grundsätzlich nicht verbindlich. Daran vermag nichts zu ändern, dass das REK vor Erlass der angefochtenen Baubewilligung vom Stadtrat Sursee beschlossen wurde. Der im vorliegenden Fall zu beachtende Gestaltungsplan "Y" wurde gesetzeskonform in einem Verfahren erlassen, welches die Mitwirkung der Beschwerdeführer gewährleistete (vgl. die im Zeitpunkt des Erlasses massgebenden §§ 77 ff. aPBG). Wie bereits ausgeführt, hatten sie an diesem auch teilgenommen. Die Gültigkeitsdauer dieses Gestaltungsplans wurde zwischenzeitlich verlängert (vgl. vorne E. 3. und nachfolgende E. 4.7.). Als Sondernutzungsplan sind die Bestimmungen eines rechtskräftigen Gestaltungsplans für jedermann verbindlich (vgl. § 15 Abs. 1 lit. d i.V.m. Abs. 2 PBG). Ein gestaltungsplankonformes Bauvorhaben kann somit nicht mit der Begründung verweigert werden, es widerspreche einem nach dem Erlass des Sondernutzungsplans beschlossenen REK bzw. einem Siedlungsleitbild. Dies käme einer unzulässigen Vorwirkung des REK gleich und hätte im Ergebnis eine Änderung des geltenden Nutzungsplans zur Folge, obwohl das REK als planerische Vorstufe noch gerade nicht Eingang in einen kommunalen Richt- oder Nutzungsplan gefunden hat. Immerhin entfaltet ein REK – analog zu kommunalen Richtplänen – im Baubewilligungsverfahren seine Bindungskraft insoweit, als das anwendbare Recht Ermessen einräumt oder mithilfe unbestimmter Gesetzesbegriffe Handlungsspielräume gewährt (vgl. hinsichtlich der Bindungskraft von Richtplänen: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 12 181 vom 28.2.2013 E. 3c/dd mit Hinweis; BGer-Urteil 1C_98/2012 vom 7.8.2012 E. 5.1).
4.3.5.
Der rechtskräftige Gestaltungsplan "Y" lässt in Bezug auf die Frage der Erschliessung keine entsprechenden Spielräume offen. Gegenteiliges machen auch die Beschwerdeführer nicht geltend. Das allein behördenverbindliche REK hat nach Massgabe der dargelegten Rechtsprechung nicht zu einer Änderung der für das Baubewilligungsverfahren massgebenden Verhältnisse seit dem Erlass des Gestaltungsplans geführt. Dies gilt umso mehr auch für den Verkehrsrichtplan vom 17. Januar 2007, der zum Zeitpunkt des Erlasses des Gestaltungsplans bereits verabschiedet war. Damit hatte der Stadtrat unabhängig davon, ob sich aufgrund des erst spät im Bewilligungsverfahren verabschiedeten REK an der Erschliessungssituation für die Behörden etwas änderte, das vorliegende Überbauungsprojekt anhand des geltenden Bau- und Zonenreglements der Stadt vom 23./24. Oktober 1989 (in der Fassung vom 28.8.2000) sowie des für das Gebiet im Bewilligungszeitpunkt verbindlichen Gestaltungsplans vom 22. Oktober 2008 zu prüfen. Die Vorinstanz war aus denselben Gründen auch nicht verpflichtet, allein aufgrund dieser neuen Entwicklungsbeurteilung in Bezug auf das vorliegende Projekt von sich aus alternative Erschliessungsvarianten zu prüfen, da die Frage der Erschliessung im Gestaltungsplan bereits abschliessend und verbindlich geregelt wurde. Davon scheinen im Übrigen auch die Beschwerdeführer auszugehen, wenn sie davon sprechen, der Stadtrat hätte mit den Mitteln des "informellen" Verwaltungshandelns nach Alternativen suchen müssen, denn eine rechtliche Verpflichtung bestand hierzu, wie ausgeführt, keine.
4.4.
Nach dem Gesagten sind die Voraussetzungen für eine akzessorische Überprüfung des rechtskräftigen Gestaltungsplans "Y" im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens nicht erfüllt. Die im Gestaltungsplanentscheid abschliessend geregelte Erschliessung eines Neubaus über den Y-weg lässt auch keinen Ermessenspielraum offen, der mit Blick auf das REK zu füllen wäre. Insofern die Beschwerdeführer – wie schon im Einspracheverfahren im Rahmen der Gestaltungsplanbewilligung – eine Erschliessung des Neubaus über den Y-weg als unzulässig erachten, ist darauf nicht einzutreten.
4.5.
Aus dem gleichen Grund ist auch das Kurzgutachten der bfu vom 26. Juni 2008 nach wie vor massgebend, welches im Gestaltungsplanverfahren eingeholt wurde. Diese Fachstelle kam zum Schluss, die vorgesehene Erschliessung über den Y-weg sei rund 100 m lang und teilweise sehr schmal. Im vorderen Bereich (Parzelle Nr. w) bei der Einmündung Y-weg/X-strasse sowie im Bereich der Liegenschaft Parzelle Nr. z werde die Strasse auf 5.20 m verbreitert. Dazwischen sei ihres Erachtens eine Breite von mindestens 3.50 m vertretbar (Begegnungsfälle Personenwagen [PW]/Radfahrer). Eine durchgehend genügende Breite für Begegnungsfälle PW/PW oder sogar PW/Lastwagen (LW) sei übertrieben. Wichtig sei, die Sicherheit für die vielen Radfahrer und Fussgänger zu gewährleisten. Dazu müsse auf der geraden Strecke eine Breite von mindestens 3.50 m vorhanden sein (Begegnungen PW/Fahrrad keine Problem; LW/FR nur bei stehendem LW möglich). Bei 22 Wohnungen sei mit einem Verkehrsaufkommen von rund 100 Fahrzeugfahrten pro Tag zu rechnen. Dies stelle im Vergleich zur heutigen Situation (rund 50 Fahrten pro Tag) zwar eine massive Erhöhung dar, sei aber für Erschliessungsstrassen immer noch sehr gering. Auch gestützt darauf genehmigte die Vorinstanz den Gestaltungsplan "Y". Dass sich die Ausgangslage, auf welcher diese Einschätzung der bfu basiert, verändert hätte, ist nicht ersichtlich. Das REK vermag aus den dargelegten Gründen ebenfalls keine massgebliche Veränderung zu begründen, welche eine neuerliche Begutachtung verlangen würde. Dies gilt auch für die Mutation vom 29. Juni 2009, mit welcher die Grundstücke Nrn. x und y der Parzelle Nr. z zugeschlagen wurden. Die Vorinstanz hat bei der Genehmigung des Gestaltungsplans wie auch jetzt beim Baubewilligungsentscheid auf diese nachvollziehbaren Ausführungen abgestellt, was nicht zu beanstanden ist. Dabei ist zu beachten, dass sie im Gestaltungsplanbewilligungsverfahren von einer Minimalbreite von ca. 3,0 m und nicht – wie die Beschwerdeführer anführen – von einer durchgehenden Breite von 3,50 m ausgegangen ist. Insofern kann im vorliegenden Verfahren auf Kontrollmessungen verzichtet werden, zumal sich die Vorinstanz im Gestaltungsplanverfahren bewusst war, dass eine solche Breite für eine Mischverkehrsfläche problematisch sei, durch die vorgesehene Ausweichstelle aber entschärft werden könne. Die Beschwerdeführer als damalige Einsprecher haben gegen diese Feststellungen nicht opponiert, weshalb es ihnen aus den dargestellten Gründen verwehrt ist, diese im Baubewilligungsverfahren nachträglich anzufechten. Im Übrigen ging die bfu nicht von falschen Messungen aus. Ihr Hinweis auf eine Minimalbreite von 3,50 m bezieht sich gemäss Wortlaut und Kontext der Ausführungen unter Ziff. 2.1 auf den Strassenabschnitt nach dem Bereich der Parzelle Nr. z ("dazwischen"), weshalb daraus nicht abgeleitet werden kann, ihre Schlussfolgerungen würde auf nicht korrekten Messungen basieren. Die Fachperson der bfu war vor Ort, und es standen ihr sämtliche erforderlichen Akten zur Verfügung. Daher vermögen die nachträglich angeführten Einwände der Beschwerdeführer – selbst wenn auf diese einzutreten wäre, was aber nach dem Gesagten nicht zutrifft – die Schlüssigkeit der Empfehlungen der bfu nicht in Zweifel zu ziehen.
Anzufügen bleibt, dass die zusätzlichen Bemühungen für den Ausbau des Y-wegs (W-strasse bis Rampe), welche die Vorinstanz nach eigenen Ausführungen vom 16. August 2013 unternimmt, nicht zum Anfechtungsgegenstand dieses Verfahrens gehören, weshalb sich Weiterungen dazu erübrigen.
4.6.
Gemäss den vorangegangenen Erwägungen ist das zu beurteilende Bauprojekt hinsichtlich seiner Erschliessung nach Massgabe der heute geltenden Ortsplanung, der anwendbaren Bauvorschriften sowie der einschlägigen Gestaltungsplanbestimmungen zu beurteilen. Dass der geplante Neubau diese Bestimmungen nicht einhalten würde, ist nicht ersichtlich. Dies gilt insbesondere auch für die geplante Zufahrt sowie die Ausgestaltung der Tiefgarage. Dass diese gegenüber dem ersten Bauprojekt verändert wurde, ist nicht relevant, weil entscheidend ist, dass die hier zu beurteilende Zufahrt und Parkplatzsituation (vgl. auch die Reduktion um 5 Parkplätze gegenüber dem ersten Bauprojekt auf 36) bewilligungsfähig ist, was zu bejahen ist.
4.7.
Sollte schliesslich im Entscheid über die Erstreckung der Geltungsdauer des Gestaltungsplans (vgl. vorne E. 3.) ein Grund für die Überprüfung des Gestaltungsplans mit Blick auf das REK bzw. dessen Anwendbarkeit im vorliegenden Verfahren zu erkennen sein, kann daraus – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer – nicht abgeleitet werden, die im angefochtenen, vor Ablauf des Gestaltungsplans erlassenen Baubewilligungsentscheid vorgesehene Erschliessung sei nicht bewilligungsfähig, und zwar aus folgenden Gründen:
Im REK wird in Ziff. 9.2.3 "System der drei primären Entwicklungsachsen" "Die Achse zum See" umschrieben, welche eine Achse für Freizeit und Erholung darstelle. Ziel sei die Schaffung einer neuen Langsamverkehrsachse ab Altstadt/W-platz durch das heute unüberbaute Gebiet zur Hangkante/Moräne und zum See. Es werde eine Verstärkung der bestehenden Achsen angestrebt. Dieses Ziel wird in Ziff. 9.4 "Äussere und innere Landschaft" insoweit unterstrichen, als der nach Südosten orientierte, rund 100 m bis 300 m breite, mehrheitlich unüberbaute Uferstreifen als ein Ort von ausserordentlicher Schönheit beschrieben wird. Es handle sich dabei um ein mittels kantonaler Verordnung geschütztes Natur- und Landschaftsschutzgebiet. Dort würden die Bestimmungen dieser Schutzverordnung gelten. Der sanfte Hügel der Endmoräne mit Y als Krönung bilde den Rücken und die Verbindung zur Stadt. Es seien keine grundsätzlichen Veränderungen erforderlich, sondern Massnahmen zur Erhaltung und Optimierung, u.a. das Ergänzen des Wegsystems an der oberen Hangkante zwischen X- und Z-weg.
Diesen einzig behördlich verbindlichen Zielen steht das geplante Bauprojekt aber nicht entgegen. Auch wenn der Y-weg Teil der bestehenden Wege ist (dessen Länge von 97 m blieb von den Beschwerdeführern unbestritten), die zum See führen, wird eine solche Nutzung durch die Erschliessung der geplanten Baukörper nicht verunmöglicht. Ebenso wenig schliesst diese zusätzliche Nutzung als Erschliessungsstrasse eine Attraktivierung dieser Achse als Ganzes von der Altstadt zum Bahnhof für den Langsamverkehr aus; dies umso weniger als die im REK angesprochenen Massnahmen so offen formuliert sind, als die Achse zum See auch über mehrere bestehende Strassen führen kann. Hinzu kommt, dass im Rahmen des REK in Bezug auf das Konzept des Langsamverkehrs weiterhin der Verkehrsrichtplan vom Januar 2007 massgebend bleibt, der – wie dargelegt – bereits bei Erlass des Gestaltungsplans gültig und zu beachten war. Ferner verhindert die geplante Verwendung des Y-wegs als Erschliessungsstrasse für das hier zu beurteilende Bauvorhaben dessen bisherigen Nutzungen nicht. Daran vermag auch das zusätzliche Verkehrsaufkommen auf dem Y-weg zur Erschliessung für weitere 22 Wohneinheiten im Vergleich zum heutigen Zustand der bisherigen Verwendung für 11 Liegenschaften keine derart erhebliche Änderung zu begründen, welche den Entwicklungszielen des REK widersprechen würde. Dieses Verkehrsaufkommen kann durch diese Gemeindestrasse Klasse 3 in der bestehenden Ausgestaltung aufgefangen werden, wie dem bfu-Bericht vom 26. Juni 2008 entnommen werden kann. Die dort getroffenen Feststellungen sind denn auch nach Erlass des REK aktuell und schlüssig.
Auch die weiteren im REK vorgesehenen Optimierungsmassnahmen werden durch die Überbauung nicht verunmöglicht. Dies gilt auch in Bezug auf die im REK erwähnte Verbindung X - Z-weg. Hierzu ist festzuhalten, dass an die Möglichkeit, Fusswegverbindungen innerhalb eines Gestaltungsplangebiets als öffentlich begehbar zu bezeichnen (vgl. § 65 Abs. 4 PBG resp. § 73 Abs. 3 aPBG), hohe Anforderungen gestellt werden. So bedarf es bei fehlenden Dienstbarkeiten insbesondere der Voraussetzungen des Enteignungsrechts (vgl. LGVE 2010 II 11 E. 3; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 04 175 vom 22.12.2004 E. 3b). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, sind zudem in die Verhandlung über einen solchen Weg weitere Grundeigentümer einzubeziehen.
Aus all diesen Gründen und mit Blick auf den erheblichen Beurteilungsspielraum, welcher der kommunalen Behörde bei der Auslegung der Bestimmungen des REK zukommt, ist nicht zu beanstanden, dass der Stadtrat in der vorgesehenen Erschliessung des Bauvorhabens, die dem nach wie vor geltenden Gestaltungsplan "Y" entspricht, keinen Verstoss gegen das REK erkannt hat. Im Übrigen ist es die Aufgabe des Stadtrats, wann und mit welchen Mitteln er die im REK festgelegten Absichten und Ziele umzusetzen gedenkt. Es würde zu weit führen und dem Grundsatz der Planhierarchie (vgl. vorne E. 4.3.4., der REK ist im Planungsprozess ein dem Richtplan vorgelagertes Instrument) widersprechen, wenn das Kantonsgericht im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens korrigierend eingreifen würde.