lu_gerichte · 7H 15 280 · 2016-12-27 · de

Verpflichtung zur Mitbegründung einer Güterstrassengenossenschaft. Güterstrassengenossenschaften sind allgemein öffentlich-rechtlicher Natur. Vorliegend ist ein öffentliches Interesse an der Beitrittsverpflichtung zu bejahen (E. 3). Statutarische Bestimmungen einer Strassengenossenschaft, mit welchen die Rechte eines Mitglieds an seinem Grundeigentum eingeschränkt werden, stellen einen öffentlich-rechtlichen Eingriff in das Eigentum dar. Die zwangsweise Einräumung von Nutzungsrechten muss als formelle Enteignung gegen volle Entschädigung erfolgen (E. 4). | Art. 26 Abs. 2 BV; Art. 16 Abs. 1 RPG; Art. 59 Abs. 3 ZGB, Art. 694 ZGB; § 17 EGZGB, § 23 EGZGB; § 4 Abs. 2 EntG; § 32 Abs. 1 KLwG, § 33 KLwG, § 35 Abs. 1 KLwG, § 38 Abs. 1 KLwG; § 60 Abs. 3 KLwV; § 2 PV, § 3 Abs. 2 PV, § 5 Abs. 2 PV, § 11 PV; § 2 Abs. 1 StrG, § 3 Abs. 3 StrG, § 8 Abs. 1 StrG, § 9 StrG, § 13 StrG, § 14 Abs. 3 StrG, § 54 StrG, § 56 StrG, § 57 StrG, § 58 StrG, § 60 StrG, § 61 StrG, § 80 StrG, § 82 StrG; § 2 StrV, § 9 StrV. | Strassenrecht

Luzern Kantonsgericht 4. Abteilung 27.12.2016 7H 15 280

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Kantonsgericht
Abteilung:
4. Abteilung
Rechtsgebiet:
Strassenrecht
Entscheiddatum:
27.12.2016
Fallnummer:
7H 15 280
LGVE:
Gesetzesartikel:
Art. 26 Abs. 2 BV; Art. 16 Abs. 1 RPG; Art. 59 Abs. 3 ZGB, Art. 694 ZGB; § 17 EGZGB, § 23 EGZGB; § 4 Abs. 2 EntG; § 32 Abs. 1 KLwG, § 33 KLwG, § 35 Abs. 1 KLwG, § 38 Abs. 1 KLwG; § 60 Abs. 3 KLwV; § 2 PV, § 3 Abs. 2 PV, § 5 Abs. 2 PV, § 11 PV; § 2 Abs. 1 StrG, § 3 Abs. 3 StrG, § 8 Abs. 1 StrG, § 9 StrG, § 13 StrG, § 14 Abs. 3 StrG, § 54 StrG, § 56 StrG, § 57 StrG, § 58 StrG, § 60 StrG, § 61 StrG, § 80 StrG, § 82 StrG; § 2 StrV, § 9 StrV.
Leitsatz:
Verpflichtung zur Mitbegründung einer Güterstrassengenossenschaft. Güterstrassengenossenschaften sind allgemein öffentlich-rechtlicher Natur. Vorliegend ist ein öffentliches Interesse an der Beitrittsverpflichtung zu bejahen (E. 3). Statutarische Bestimmungen einer Strassengenossenschaft, mit welchen die Rechte eines Mitglieds an seinem Grundeigentum eingeschränkt werden, stellen einen öffentlich-rechtlichen Eingriff in das Eigentum dar. Die zwangsweise Einräumung von Nutzungsrechten muss als formelle Enteignung gegen volle Entschädigung erfolgen (E. 4).
Rechtskraft:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
​
3.
3.1.
Die Verpflichtung von Grundeigentümern zur (Mit-)Gründung einer Strassengenossenschaft setzt zunächst voraus, dass es sich bei den betroffenen Strassen um Güterstrassen (vgl. § 56
des Strassengesetzes [StrG; SRL Nr. 755]
) bzw. um Privatstrassen (vgl. § 60 StrG) handelt.
​
Nach gesetzlicher Definition sind Güterstrassen Strassen und Bewirtschaftungswege, die landwirtschaftliche Liegenschaften, Wälder und Alpen erschliessen und die vorwiegend der Land- und Waldwirtschaft dienen (§ 8 Abs. 1 StrG). Privatstrassen hingegen dienen der Erschliessung des Baugebiets (§ 9 Satz 1 StrG).
​
Bei der A-strasse und der B-strasse handelt es sich, soweit sie auf dem Grundstück des Beschwerdeführers verlaufen, um eine Güterstrasse im Wald 2. Klasse bzw. um eine Güterstrasse 3. Klasse. Eine Öffentlicherklärung erfolgte offenbar bis anhin nicht, womit diese Strassen private Güterstrassen darstellen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 am Ende sowie § 13 StrG), was zumindest für die A-strasse auch durch die Vorinstanz bestätigt wird.
Gemäss Geoportal handelt es sich bei den übrigen vom Entscheid betroffenen Strassen, soweit ersichtlich, ebenfalls um Güterstrassen bzw. Güterstrassen im Wald (vgl. auch nachstehende Ziffer). Nicht näher bekannt ist dabei, ob es sich jeweils um eine private oder um eine öffentliche Güterstrasse handelt.
​
3.2.
Zweck der Unterhaltsgenossenschaft Z (UHG Z) soll gemäss Ziff. 1 des Sachverhalts des angefochtenen Entscheids der Betrieb und der Unterhalt der Güterstrassen in der Gemeinde Z werden. Demgegenüber spricht § 2 der provisorischen Statuten (Entwurf) vom 25. September 2015 vom "Bau und Erhalt, umfassend den betrieblichen und baulichen Unterhalt sowie Erneuerung" der Strassen. Bereits die Bezeichnung "Unterhaltsgenossenschaft" weist allerdings darauf hin, dass die UHG Z offenbar vorwiegend den Unterhalt bestehender Güterstrassen bezweckt, kaum aber den Bau neuer Güterstrassen.
​
Betroffen sind die Eigentümer jener Grundstücke, die im Parzellenverzeichnis und im zugehörigen "Beizugsplan/Werkplan Güterstrassen" aufgeführt werden. Aus diesem Plan ergibt sich, dass darauf – soweit ersichtlich – sämtliche Güterstrassen bzw. Güterstrassen im Wald auf dem Gebiet der Gemeinde Z verzeichnet sind, mit Ausnahme jener in den Gebieten Y und X im Südwesten bzw. Südosten, welche gemäss Plan ausserhalb des Perimeters des Beizugsgebiets liegen und für deren Unterhalt offenbar zwei andere Genossenschaften zuständig sind.
​
Die UHG Z, deren Gründung im angefochtenen Entscheid angeordnet wurde, stellt demnach eine künftige Strassengenossenschaft im Sinn des StrG dar. Dadurch besteht im konkreten Fall mit § 56 Abs. 1 StrG an sich eine gesetzliche Grundlage für eine Verpflichtung zum Beitritt zur UHG Z.
​
3.3.
3.3.1.
Die gesetzliche Befugnis der Gemeinde, betroffene Grundeigentümer zur Gründung einer Strassengenossenschaft oder zum Beitritt zu einer solchen zu verpflichten, verlangt sodann, dass diese einzig der Wahrung öffentlicher Interessen dient. Allein öffentliche Interessen können im Einzelfall die Anordnung einer derartigen Verpflichtung rechtfertigen. Mit anderen Worten stellt das Strassengesetz Zwangsgründung und Zwangsbeitritt der Gemeinde als hoheitliche Befugnisse nur dann zur Verfügung, wenn und insoweit öffentliche Interessen gewahrt werden müssen. Die Wahrung allein privater Interessen sind hoheitlichem Zwang nicht zugänglich (vgl. LGVE 1991 III Nr. 15; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 29 vom 16.4.2015 E. 2.3).
​
3.3.2.
Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang vorab darauf, dass die Strassengenossenschaft in der Rechtsprechung teilweise als öffentlich-rechtliche Genossenschaft, teilweise aber auch als privatrechtliche Genossenschaft nach kantonalem Recht im Sinn von § 23
des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EGZGB; SRL Nr. 200)
(i.V.m. Art. 59 Abs. 3 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs [ZGB; SR 210]) bezeichnet wurde (öffentlich-rechtlich: u.a. in LGVE 2012 II Nr. 30; privatrechtlich: u.a. in LGVE 1991 III Nr. 15 sowie im Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 29 vom 17.4.2015 E. 2.3).
Das Verwaltungsgericht Luzern ging in LGVE 2012 II Nr. 30 (E. 1a und 1b) sowie im Urteil V 05 130 vom 28. Februar 2006 (E. 2b) jeweils von öffentlich-rechtlichen Genossenschaften (nach §§ 17 ff. EGZGB) aus, auch wenn es sich bei den vom Perimeter betroffenen Strassen jeweils um private Strassen, d.h. im einen Fall um eine Privatstrasse und im anderen Fall um eine private Güterstrasse gemäss §§ 54 ff. StrG und teilweise um eine Privatstrasse nach § 58 ff. StrG handelte. Sodann deutet es in einem anderen Urteil darauf hin, dass eine Güterstrassengenossenschaft allgemein eine öffentlich-rechtliche Natur hat, was aber aufgrund der jeweiligen konkreten Umstände (u.a. Entstehungsgeschichte, Rechtslage zur Zeit der Gründung, Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse und Organisation gemäss den Statuten) zu prüfen sei (vgl. LGVE 2008 II Nr. 11 E. 2b).
​
Vorliegend sind offenbar keine Privatstrassen im Sinn von §§ 9 und 58 ff. StrG betroffen, sondern einzig Güterstrassen, welche Gebiete ausserhalb der Bauzone erschliessen. Unabhängig davon, dass zumindest einzelne dieser Strassen, wie auch jene auf dem Grundstück z, nicht öffentliche, sondern private Güterstrassen darstellen, ist bei der UHG Z insgesamt von einer öffentlich-rechtlichen Genossenschaft auszugehen. Letzteres folgt nicht zuletzt daraus, dass grundsätzlich ein öffentliches Interesse an Güterstrassen besteht (vgl. E. 3.4.3 hernach), was darauf hinweist, dass Güterstrassengenossenschaften allgemein öffentlich-rechtlicher Natur sind (vgl. hierzu
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern [BUWD]
, Statuten für Strassengenossenschaften [Privatstrassen], Musterentwurf mit Erläuterungen, Januar 2015, S. 3). Eine solche Charakterisierung ändert an sich allerdings nichts daran, dass es sich im Einzelnen, solange keine öffentliche Widmung erfolgt ist, um eine private Strasse und damit insofern um ein privates Werk handeln kann (vgl. § 2 der Verordnung über Grundeigentümer-Beiträge an öffentliche Werke [PV; SRL Nr. 732]).
​
3.3.3.
Zu prüfen ist demnach, ob mit der Beitrittsverpflichtung im Fall des Beschwerdeführers öffentliche Interessen verfolgt werden.
​
3.4.
3.4.1.
Ein öffentliches Interesse kann vorliegen, wenn mit der Verpflichtung zum Beitritt der für die Erschliessung von Bauland erforderliche Strassenbau sichergestellt werden kann oder der Unterhalt der Strasse gewährleistet werden soll (LGVE 1999 III Nr. 11; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 29 vom 16.4.2015 E. 2.4; vgl. auch Botschaft zum StrG vom 12.4.1994, in: GR 1994 611, die wie folgt lautet: "Wenn der Gemeinderat Güterstrassen gegen den Willen der betroffenen Grundeigentümer bauen kann, muss er auch die Möglichkeit haben, die Gründung einer Strassengenossenschaft zu verlangen oder die Grundeigentümer zum Beitritt zu einer bestehenden Genossenschaft zu verpflichten. Dies kann sich insbesondere für den Unterhalt als zweckmässig erweisen. Eine solche Verpflichtung verstösst nicht gegen das Bundesrecht [vgl. BGE 116 Ib 29]").
​
In anderen Fällen hat die kantonale Rechtsprechung aufgrund der grossen Anzahl der von einer Strassengenossenschaft betroffenen Grundeigentümer bzw. Wohneinheiten (125 bzw. 178) analog zur öffentlichen Verwaltung das Interesse an einem effizienten und wirkungsvollen Einsatz der verfügbaren Mittel als öffentliches Interesse anerkannt (LGVE 2004 II Nr. 17 E. 2e, mit Hinweis auf Wyss, Öffentliche Interessen – Interessen der Öffentlichkeit, Bern 2011, N 313 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 130 vom 28.2.2006 E. 4c). In einer solchen Situation erachtete das frühere Verwaltungsgericht des Kantons Luzern die Zwangsmitgliedschaft überdies auch gerechtfertigt aus Gründen der Rechtsgleichheit, wenn sich alle übrigen Grundeigentümer im Einzugsgebiet bereits zu einer Strassengenossenschaft zusammengeschlossen hatten (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 130 vom 28.2.2006 E. 4c und V 04 176 vom 25.11.2004 E. 2e).
​
3.4.2.
Vorliegend ist insofern von einem öffentlichen Interesse auszugehen, als der angefochtene Entscheid des Gemeinderats letztlich dazu dient, das Strassennetz zu unterhalten, um die Verkehrsverbindungen bzw. die Erschliessung sicherzustellen (vgl. § 2 Abs. 1 StrG). Ausserdem sind vorwiegend eine sehr grosse Zahl von Grundeigentümern bzw. Grundstücken betroffen (über 120 Grundeigentümer, teilweise als Mitglieder von Erbgemeinschaften, vielfach mit mehreren Grundstücken; über 200 Grundstücke; vgl. Eigentümer-/Parzellenverzeichnis, Übersichtsplan "Beizugsgebiet/Werkplan Güterstrassen").
​
3.4.3.
Güterstrassen und deren Unterhalt stehen weiter allgemein im öffentlichen Interesse, da sie gemäss § 8 Abs. 1 StrG landwirtschaftliche Liegenschaften, Wälder und Alpen erschliessen und als Erschliessungen bzw. Strukturverbesserungen gemäss Landwirtschaftsgesetzgebung gelten (vgl. § 33 Abs. 1 und 3 lit. b des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes [KLwG; SRL Nr. 902]). Als Strukturverbesserungen kann der Kanton Massnahmen und Werke unterstützen, welche die nachhaltige Nutzung und die Ertragsfähigkeit des Bodens gewährleisten, seine Bewirtschaftung erleichtern, ihn vor Verwüstung durch Naturereignisse schützen und einer gegliederten und artenreichen Kulturlandschaft förderlich sind (Art. 32 Abs. 1 KLwG). An den betrieblichen Unterhalt von Güterstrassen kann der Kanton den Einwohnergemeinden einen pauschalen Beitrag ausrichten (§ 55 der kantonalen Landwirtschaftsverordnung [KLwV; SRL Nr. 903]). Auch der Bund gewährt unter dem Titel von Bodenverbesserungen Beiträge an derartige Erschliessungsanlagen sowie für deren periodische Wiederinstandstellung (Art. 93 Abs. 1 lit. a und Art. 95 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft [LwG; SR 910.1] i.V.m. Art. 14 Abs. 1 lit. b und Abs. 4 lit. a der Verordnung über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft [SVV; SR 913.1]).
​
3.4.4.
Die Erschliessung von Landwirtschaftsland für landwirtschaftliche Fahrzeuge, die dessen zweckmässige Bewirtschaftung erst ermöglicht, liegt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht nur im privaten Interesse des Grundeigentümers, sondern auch im erheblichen öffentlichen Interesse. Das Bundesgericht verweist hierbei auf den Zweck der Landwirtschaftszonen, welche gemäss Art. 16 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Lands, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich dienen (vgl. BGer-Urteil 1C_463/2013 vom 14.11.2013 E. 3.2). An zonenkonformen Erschliessungsstrassen in der Landwirtschaftszone (d.h. an solchen Anlagen, die hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschaftsbetrieb stehen bzw. in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind; vgl. BGer-Urteil 1A.256/2004 vom 31.8.2005 E. 4.3), einschliesslich des baulichen und betrieblichen Unterhalts solcher Strassen, besteht diesbezüglich ein öffentliches Interesse.
​
3.4.5.
Ein öffentliches Interesse an der Beitrittsverpflichtung der Eigentümer der für den Perimeter der UHG Z vorgesehenen Grundstücke, darunter der Beschwerdeführer, ist nach dem Gesagten zu bejahen. Daran ändert nichts, wenn die A-strasse und die B-strasse in der Vergangenheit tatsächlich zumindest teilweise auch als Zufahrt für Freizeitaktivitäten im A-wald und zu den Familiengärten in der Familiengartenzone dienten, bleibt die Erschliessungsfunktion dieser Strassen für das Landwirtschaftsgebiet bzw. den Wald doch trotzdem bestehen. Ebenso wenig ändert daran etwas der Umstand, dass diese Gebiete auch von Süden her über die Strasse W-V erreichbar sind, zumal diese alternative Zufahrt von Z her einen deutlichen Umweg darstellt.
​
Zwar weist der Beschwerdeführer zu Recht auf § 2 Abs. 2
der Strassenverordnung (StrV; SRL Nr. 756)
und damit auf die Frage hin, ob es eine Einreihung der betreffenden Strasse als Güterstrasse 1. Klasse voraussetzt, wenn eine Güterstrasse neben der Erschliessungsfunktion für Land- und Waldwirtschaft auch eine Bedeutung für den Tourismus- und Freizeitverkehr haben soll. Diese Frage ist im vorliegenden Verfahren jedoch nicht zu beantworten, zumal der angefochtene Entscheid keinen entsprechenden Einreihungsbeschluss umfasst (vgl. § 10 f. StrG).
​
3.5.
3.5.1.
Ob im konkreten Fall ein an sich vorhandenes öffentliches Interesse auch gegenüber entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt, ist im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit zu klären.
​
3.5.2.
Bei der Verhältnismässigkeit der Zwangsmitgliedschaft ist namentlich zu prüfen, ob diese notwendig ist. Dies widerspiegelt sich in § 9 Abs. 1 StrV, wonach sich die interessierten Grundeigentümer zu einer Strassengenossenschaft zusammenzuschliessen haben, soweit es für den Bau und Unterhalt einer Güterstrasse oder einer Privatstrasse erforderlich ist (Abs. 1 Satz 1). Kommt ein freiwilliger Zusammenschluss nicht zustande, beschliesst die Gemeinde die Gründung einer Genossenschaft (Abs. 1 Satz 2). Da für einen Zwangsbeitritt zu einer bestehenden Genossenschaft dieselben Grundvoraussetzungen gelten müssen, ist auch ein solcher nur dann zulässig, wenn der Bau oder Unterhalt der Strasse dies erfordert.
Damit eng verknüpft ist die Frage, ob dem jeweiligen Grundstück aus der Strasse wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen. Dieses Kriterium dient nicht nur der Abgrenzung des Kreises der beitragspflichtigen interessierten Grundstücke im Perimeterverfahren. Als interessiert gelten in diesen Fällen Grundstücke, denen aus dem öffentlichen Werk (bzw. dem privaten Werk im Sinn von § 2 PV) wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen, deren Ausnützung möglich ist und die allfällige Nachteile übersteigen (§ 3 Abs. 2 PV). Das genannte Kriterium dient zugleich auch der Prüfung der Verhältnismässigkeit einer Zwangsmitgliedschaft in einer Strassengenossenschaft. Mithin ist die Interessenlage bei beiden Fragestellungen deckungsgleich und kann für den Fall der Mitgliedschaft nicht anders beantwortet werden als bei der Festlegung des Kreises der beitragspflichtigen Grundstücke (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 29 vom 16.4.2015 E. 2.5; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern A 10 234 vom 10.7.2012 E. 2b). Die Gemeinde hat denn gemäss § 57 Abs. 3 bzw. § 61 Abs. 1 StrG auch die Kosten für den Bau – wie auch den Unterhalt – von Güterstrassen und von Privatstrassen nach dem Perimeterverfahren zu verteilen, wenn sich die interessierten Grundeigentümer nicht selber über die Tragung der Kosten einigen. Dies gälte selbst im Rahmen einer bestehenden Strassengenossenschaft.
Sowohl die (Zwangs-)Mitgliedschaft in einer Strassengenossenschaft als auch die Abgrenzung des Kreises der beitragspflichtigen Grundstücke setzen voraus, dass dem jeweiligen Grundstück aus der Strasse wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen (vgl. § 3 Abs. 2 PV). Mithin ist die Interessenlage bei beiden Fragestellungen deckungsgleich und kann für den Fall der Mitgliedschaft nicht anders beantwortet werden als bei der Festlegung des Kreises der beitragspflichtigen Grundstücke (LGVE 2012 II Nr. 30 E. 2b; vgl. auch Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7H 15 167 und 7H 15 169, beide vom 27.4.2016, je E. 2.2, und insbesondere 7H 14 29 vom 16.4.2015 E. 2.5).
​
3.5.3.
Für die Beitragspflicht eines Grundstücks an eine Erschliessungsstrasse ist entscheidend, ob die Strasse objektiv betrachtet für dessen Erschliessung benutzbar ist (LGVE 1976 II Nr. 9, 1975 II Nr. 18 und 1974 II Nr. 5; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 15 167 vom 27.4.2016 E. 3.1). Ein wirtschaftlicher Sondervorteil im Sinn von § 3 Abs. 2 PV liegt namentlich dann vor, wenn ein Grundstück erstmals durch eine Strasse erschlossen wird und es dadurch einen Vorteil in Form eines Vermögenszuwachses erfährt. Ein Grundstück erfährt einen Sondervorteil durch eine Strasse auch dann, wenn diese verbessert wird und wenn das Grundstück rascher, bequemer oder sicherer erreicht werden kann oder wenn die bauliche Nutzungsmöglichkeit des Grundstücks durch den Ausbau verbessert wird (BGer-Urteile 2C_775/2013 vom 2.4.2014 E. 3.3 und 1C_481/2012 vom 21.12.2012 E. 2.1, je mit Hinweisen).
​
Während die Beitragspflicht an Baukosten in der Wertvermehrung (wirtschaftlicher Sondervorteil) des Grundstücks durch das öffentliche (bzw. private; vgl. § 2 PV) Werk gründet (Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Luzern 1976, S. 64), wird mit der Vornahme von Unterhaltsarbeiten an einem Erschliessungswerk zwar keine neue Wertvermehrung geschaffen, doch wird damit der bestehende Sondervorteil aufrechterhalten (Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge, in: ZBl 1996 S. 542). Im Sinn von schadensmindernden Umständen können auch solche werterhaltenden Aufwendungen Sondervorteile bewirken und insofern grundsätzlich auch eine Beitragspflicht rechtfertigen, wenn die Grundstücke dadurch keinen absoluten Wertzuwachs erfahren (vgl. Ruch, a.a.O.; Staehlin, Erschliessungsbeiträge, Diss. Basel, Diessenhofen 1980, S. 231 f.).
​
3.5.4.
Das Grundstück z des Beschwerdeführers wird durch die A-strasse erschlossen, welche Teil des genannten Grundstücks und nicht als separates Strassengrundstück abparzelliert ist. Für die Zufahrt vom bzw. zum öffentlichen Strassennetz, d.h. zur C-strasse, einer Gemeindestrasse 1. Klasse, ist er daher nicht auf ein zusätzliches Grundstück angewiesen.
Das frühere Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat in einem anderen Fall die Beitragspflicht eines Grundstücks für eine Privatstrasse bejaht, welche nicht dessen Erschliessung diente, aber teilweise auf ihm verlief (nicht abparzelliert). Das Gericht hatte erwogen, aus dem Grundeigentum ergebe sich eine Unterhaltspflicht für die Strasse gemäss § 80 Abs. 1 lit. d StrG. Die Einbindung der verschiedenen Grundeigentümer in eine Strassengenossenschaft habe eine sachgerechte und zweckmässige Erfüllung der gesetzlichen Unterhaltspflicht der Privatstrasse ermöglicht. Das öffentliche Interesse am genossenschaftlichen Zusammenschluss aller betroffenen Grundeigentümer und an der Gewährleistung des Unterhalts und damit der Verkehrssicherheit der Privatstrasse habe gegenüber dem privaten Interesse der damaligen Beschwerdeführer an der uneingeschränkten Ausübung ihrer Eigentumsrechte überwogen. Im Ergebnis beurteilte das Gericht die Zwangsmitgliedschaft in der Strassengenossenschaft auch als verhältnismässig und als zulässig (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 130 vom 28.2.2006 E. 3).
​
3.5.5.
Im Unterschied zum vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt ging es im obgenannten um ein Gesuch um Austritt aus einer bestehenden Strassengenossenschaft. Zudem hatten die beschwerdeführenden Grundeigentümer – anders als vorliegend – den Eigentümern der hinterliegenden Grundstücke bereits Durchfahrtsrechte eingeräumt. Dies kann aber nichts daran ändern, dass auch vorliegend ein wirtschaftlicher Sondervorteil vorhanden und es grundsätzlich entsprechend gerechtfertigt ist, das Grundstück des Beschwerdeführers in den Unterhaltsperimeter bzw. in den Perimeter der für den Unterhalt verantwortlichen Strassengenossenschaft aufzunehmen.
​
Für Güterstrassen sieht § 80 Abs. 1 lit. c StrG ausdrücklich vor, dass die Strassengenossenschaft für den Strassenunterhalt zuständig ist. Bei privaten Güterstrassen, für welche bisher keine Strassengenossenschaft gegründet wurde, sind zwar analog zur Regelung bei Privatstrassen (vgl. § 80 Abs. 1 lit. d StrG) die einzelnen Grundeigentümer zuständig. Jedoch haben gemäss § 82 Abs. 4 StrG die Gemeinden Beiträge an die Kosten für den Unterhalt von Güterstrassen zu leisten (vgl. auch Art. 8 des Strassenreglements der Gemeinde Z). Dies gilt auch für private Güterstrassen (vgl. Botschaft zum StrG vom 12.4.1994, GR 1994 572 f.; vgl. auch § 38 Abs. 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. § 33 Abs. 3 lit. a KLwG), zumindest soweit es sich um Strukturverbesserungen im Sinn der Landwirtschaftsgesetzgebung handelt.
​
Vor diesem Hintergrund ist auch zu verstehen, dass bei der streitbetroffenen privaten Güterstrasse der Winterdienst oder zumindest Teile davon vom Beschwerdeführer übernommen wurde, der Unterhalt aber im Übrigen in den letzten Jahren durch die Gemeinde erfolgt ist.
​
Nicht aktenkundig ist, dass die hinterliegenden Grundeigentümer sich bisher an den Kosten für den Unterhalt der streitbetroffenen Strassen beteiligt hätten. Vielmehr kam hierfür offenbar bislang die Gemeinde auf. Diese Kostenübernahme durch die Gemeinde ist insofern als freiwillig zu betrachten, als diese hierfür rechtlich teilweise nicht verpflichtet war. Sie erscheint aber auch insofern als sinnvoll bzw. nachvollziehbar, als den Grundeigentümern bislang keine unbeschränkte Zufahrt zu ihren Grundstücken zustand und deren Vorteil durch die Strassen daher begrenzt war.
​
Bei der Neuverteilung der Kosten für den Strassenunterhalt im Rahmen der beabsichtigten Strassengenossenschaft sollen praxisgemäss auch die hinterliegenden Grundeigentümer belastet werden, grundsätzlich im Umfang des jeweiligen Vorteils, der ihnen aus der Strasse erwächst (vgl. § 57 Abs. 3 StrG i.V.m. §§ 3 Abs. 2 und 5 Abs. 1 PV [i.V.m. § 2 PV]), vorbehältlich einer anderen Beitragsberechnung (vgl. § 11 PV [i.V.m. § 2 PV]).
​
3.5.6.
Entsprechend ist die Zwangsmitgliedschaft des Beschwerdeführers als Eigentümer des streitbetroffenen Grundstücks z in der UHG Z durchaus geeignet, um den Zweck dieser Massnahme zu erreichen, nämlich die Gewährleistung des Unterhalts der Güterstrassen auf dem Gemeindegebiet von Z, soweit nicht bereits andere Strassengenossenschaften für den Unterhalt zuständig sind.
​
3.5.7.
3.5.7.1.
Die Verhältnismässigkeit setzt weiter voraus, dass diese Massnahme zur Verwirklichung des angestrebten Zwecks nicht nur geeignet ist, sondern auch notwendig und dass sie ein vernünftiges Verhältnis wahrt zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffenen Privaten bewirkt. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Alternative für das angestrebte, im öffentlichen Interesse liegende Ziel ausreichen würde. Die Massnahme darf sowohl in sachlicher, räumlicher, zeitlicher als auch personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen. Schliesslich ist eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 514, 555 ff.).
​
3.5.7.2.
Grundsätzlich wäre es durchaus möglich, die Kosten für den Unterhalt der Güterstrassen auch im Perimeterverfahren zu verlegen, ohne dass die betroffenen Grundeigentümer zu einer Mitgliedschaft in einer Strassengenossenschaft verpflichtet würden.
Allerdings bedeutet nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts der Grundsatz der Notwendigkeit des Eingriffs nicht, dass nur gerade derjenige Eingriff zulässig sei, der zur Verwirklichung des öffentlichen Werks – bzw. vorliegend des im öffentlichen Interesse stehenden privaten Werks – unbedingt notwendig ist, sondern es ist der zur angemessenen Realisierung des Werks erforderliche Eingriff zulässig, was sich auf alles erstrecken kann, was in technischer und rechtlicher Hinsicht dafür notwendig ist. Das Prinzip der Verhältnismässigkeit erschöpft sich nicht in dem Erfordernis, dass der Eingriff zur Erreichung des verfolgten Zwecks notwendig sein muss, sondern verlangt auch eine Abwägung der im konkreten Fall einander entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen (BGE 105 Ib 187 E. 6a, 99 Ia 473 E. 4b, 90 I 328 E. 3). Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen und Eingriffen in die Grundrechte stehen (vgl. BGE 126 I 112 E. 5b, mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch: Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7H 15 178 vom 6.10.2016 E. 5.4.6.6 und 7
H 14 295 vom 4.3.2016 E. 9.5.1).
​
Unter den gegebenen Voraussetzungen ist nicht erstellt, dass die Verlegung der Kosten in einem Perimeterverfahren, welches die Eigentümer aller betroffenen Grundstücke im Gemeindegebiet einbeziehen oder aber in einem separaten Verfahren nur für die Grundstücke um die A-strasse bzw. um die B-strasse durchgeführt werden müsste und entsprechend grösseren Aufwand verursachen würde, als mildere, aber gleich geeignete Massnahme erscheint, um den Unterhalt dieser Strassen zu gewährleisten, im Vergleich zur vorgesehenen Mitgliedschaft in der Strassengenossenschaft (vgl. u.a. LGVE 2004 II Nr. 17 E. 2e). Der Aufwand bei einer Regelung und Verteilung der Kosten im Rahmen der vorgesehenen Strassengenossenschaft erscheint hierfür geringer.
​
Auch die kantonale Rechtsprechung hat bisher bestätigt, dass den Gesichtspunkten des effizienten und wirkungsvollen Einsatzes der verfügbaren Mittel und der Rechtsgleichheit bei Strassengenossenschaften grosses Gewicht zukommt (vgl. LGVE 2004 II Nr. 17 E. 2; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 130 vom 28.2.2006 E. 4c; siehe vorstehende E. 3.4.1).
​
3.5.8.
Schliesslich fragt sich, ob auch die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn gegeben ist. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer während des Beschwerdeverfahrens gegenüber der Vorinstanz äusserte, er sei unter gewissen Bedingungen zum Rückzug der Beschwerde bereit. Dazu gehörten insbesondere die vollumfängliche Entschädigung eines Wegrechts für die interessierten Grundeigentümer sowie die Erstellung eines Konzepts betreffend Zufahrt/Parkplatzregelung im ganzen Gebiet A.
​
Dies weist darauf hin, dass die Mitgliedschaft in der UHG Z für den Beschwerdeführer grundsätzlich zumutbar ist, sofern die entsprechenden Bedingungen erfüllt sind. Für ein Konzept betreffend Zufahrt/Parkplatzregelung hat die Vorinstanz bereits zumindest Vorbereitungen getroffen, darunter eine ursprünglich für März 2016 vorgesehene Begehung vor Ort. Welche inhaltlichen Anforderungen dieses Konzept aus Sicht des Beschwerdeführers haben soll, geht aus den Schreiben vom 7. bzw. 28. Januar 2016 nicht hervor, wird aber immerhin in dessen Verwaltungsgerichtsbeschwerde umrissen. Mit Einräumung eines Wegrechts für die interessierten Eigentümer der Familiengärten nähme der Sinn eines solchen Konzepts aber erheblich ab. Damit erscheint das Wegrecht einschliesslich dessen Entschädigung als zentrales Anliegen des Beschwerdeführers.
Da jedoch mit dem angefochtenen Entscheid dem Beschwerdeführer mangels rechtskräftig genehmigter Statuten noch keine statutarischen Pflichten auferlegt werden, hat er durch die Verpflichtung der Mitgliedschaft auch keine Nachteile zu erleiden, was die mögliche Benützung der auf seinem Grundstück verlaufenden Güterstrassen durch die anderen Mitglieder der UHG Z anbelangt. Vielmehr wären derartige statutarischen Nutzungsrechte, wie bereits ausgeführt, in einem allfälligen separaten Verfahren zu prüfen.
Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern die Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Mitgliedschaft in der geplanten UHG Z unzumutbar sein soll.
​
3.6.
Der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers, welche der angefochtene Entscheid bewirkt, erweist sich somit gemäss den vorstehenden Erwägungen als insgesamt verhältnismässig, woran auch die übrigen Einwände des Beschwerdeführers nichts zu ändern vermögen.
​
4.
4.1.
Aus verfahrensökonomischen Überlegungen erscheint es angezeigt, zum Inhalt der vorgesehenen Statuten einer Strassengenossenschaft einige allgemeine Bemerkungen zu machen.
​
4.2.
Statutarische Bestimmungen einer öffentlich-rechtlichen Strassengenossenschaft, welche die Rechte eines Mitglieds an seinem Grundeigentum in erheblichem Mass einschränken, stellen einen öffentlich-rechtlichen Eingriff in das Eigentum dar. Dies gälte auch bei einer privaten Strassengenossenschaft, da in beiden Fällen der erstmalige Beschluss oder die Änderung von Statuten der Genehmigung durch das zuständige Departement bedarf und das Enteignungsrecht für die zwangsweise Begründung von Dienstbarkeiten gemäss § 4 Abs. 2 des kantonalen Enteignungsgesetzes (kEntG; SRL Nr. 730) auch einer privaten Strassengenossenschaft verliehen werden kann.
​
Ein solcher Eingriff liegt auch vor, wenn durch Mehrheitsbeschluss der (Gründungs-)Mitglieder einer Strassengenossenschaft gegen den Willen und zu Lasten einzelner von ihnen Nutzungsrechte zu Gunsten von Drittpersonen eingeräumt werden. Wenn Mitglieder einer Strassengenossenschaft als Eigentümer einzelner Grundstücke einander wechselseitig das Recht an der Benützung von bestimmten Strassen ("Benutzungsrecht") einräumen, so kommt dies im Ergebnis der Begründung einer entsprechenden Dienstbarkeit gleich, welche zwangsweise begründet wird, sofern die vom Eingriff betroffenen Grundeigentümer dem nicht zustimmen. Dies gilt zumindest dann, wenn die Mitgliedschaft bei Veräusserung eines Grundstücks ohne Weiteres auf den Erwerber übergeht.
​
4.3.
Die zwangsweise Begründung einer Dienstbarkeit muss auf dem Weg der formellen Enteignung erfolgen (vgl. BGE 122 II 246 ff.), was gemäss Art. 26 Abs. 2
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101)
zwingend mit einer vollen Entschädigung verbunden ist. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass keine neue Dienstbarkeit begründet würde, also kein Übergang eines vermögenswerten Rechts stattfände, so läge allenfalls eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2453). Für diese wäre, wenn sie einer Enteignung gleichkommt, ebenfalls volle Entschädigung zu leisten (materielle Enteignung; vgl. Art. 26 Abs. 2 BV).
​
Eine Entschädigung wäre selbst dann geschuldet, wenn die interessierten hinterliegenden Grundeigentümer Anspruch auf einen Notweg über das Grundstück des Beschwerdeführers hätten, d.h. Anspruch auf Einräumung einer entsprechenden Dienstbarkeit (vgl. Art. 694 ZGB). Dasselbe gälte, wenn eine Öffentlicherklärung der betreffenden Strassen erfolgen würde, wozu in § 14 Abs. 3 StrG ausdrücklich der Genehmigungsentscheid durch den Regierungsrat vorbehalten ist, mit welchem dieser der Gemeinde oder der zuständigen Genossenschaft das Enteignungsrecht erteilt (Satz 1).
​
In diesem Sinn bringt der Beschwerdeführer zu Recht vor, dass die gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Öffentlicherklärung einer Strasse oder die Einräumung einer (Zwangs-)
Dienstbarkeit nicht durch die Unterwerfung unter entsprechende statutarische Bestimmungen umgangen werden können und dürfen, wenn damit ein entschädigungsloser und verfassungswidriger Eingriff in die Eigentumsrechte eines Grundeigentümers verbunden wäre.
​
4.4.
Im Übrigen trifft es zwar zu, dass in anderen Gemeinden Strassengenossenschaften mit vergleichbaren Bestimmungen wie vorliegend gegründet und deren Statuten durch das BUWD bzw. deren Dienststelle Landwirtschaft und Wald (lawa) jeweils genehmigt wurden (so in U, T und S). Es scheint auch, dass diese Statuten weitgehend den Musterstatuten entsprechen, welche das BUWD erlassen hat (vgl. § 60 Abs. 3 Satz 2 KLwV). Die Zulässigkeit der Statuten ist jedoch jeweils aufgrund der konkreten Umstände zu beurteilen. Diese können sich vorliegend von jenen der Unterhaltsgenossenschaften der obgenannten Gemeinden durchaus unterscheiden, namentlich hinsichtlich der Zustimmung der betroffenen Grundeigentümer.