lu_gerichte · V 98 106 · 1998-12-17 · de

Art. 1-3, 15, 21 Abs. 2 RPG; § 22 PBG. Grundsätze für die Festlegung von Bauzonen. Zusammenfassung von Lehre und Praxis. Voraussetzungen für die Anpassung von Nutzungsplänen. Die Berufung auf Planbeständigkeit ist zulässig, wenn sich die in Frage stehenden Pläne als bundesrechtskonform erweisen. | Raumplanung

Luzern Kantonsgericht sonstige 17.12.1998 V 98 106 (1998 II Nr. 5)

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Verwaltungsgericht
Abteilung:
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:
Raumplanung
Entscheiddatum:
17.12.1998
Fallnummer:
V 98 106
LGVE:
1998 II Nr. 5
Leitsatz:
Art. 1-3, 15, 21 Abs. 2 RPG; § 22 PBG. Grundsätze für die Festlegung von Bauzonen. Zusammenfassung von Lehre und Praxis. Voraussetzungen für die Anpassung von Nutzungsplänen. Die Berufung auf Planbeständigkeit ist zulässig, wenn sich die in Frage stehenden Pläne als bundesrechtskonform erweisen.
Rechtskraft:
Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
5. - a) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht verankerten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele und Grundsätze in gesamthafter Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte optimal zu berücksichtigen. Letztere ergeben sich hauptsächlich aus dem Bundesrecht, vorab aus dem RPG, und dem kantonalen Recht, das im Kanton Luzern die wichtigsten bundesrechtlichen Vorgaben ausdrücklich wiedergibt. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind (vgl. § 2 Abs. 2 PBG). Desgleichen sind vor allem auch die Vorschriften über die Nutzungspläne zu beachten. Für die Bauzonen betrifft dies insbesondere Art. 15 RPG (vgl. § 39 Abs. 1 PBG), wonach sie das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute (a) bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte und erschlossene Land (b) umfassen sollen (zum Ganzen: BGE 117 Ia 307 mit Hinweisen, vgl. auch BGE 119 Ia 372, 416, 118 Ia 157 Erw. 4b, 117 Ia 432; ZBl 98/1997 S. 475 Erw. 3a; LGVE 1992 II Nr. 1 Erw. 4; Urteil N. vom 8.8.1997). Freilich ist für das Festlegen der Bauzonen nicht allein Art. 15 RPG massgebend. Vielmehr hat die Bauzonenausscheidung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedelung zu verwirklichen, die von einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen abhängt (BGE 115 Ia 339 Erw. 5, 114 Ia 368 Erw. 4).
b) Nach ständiger Rechtsprechung liegen Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Zonen zu verkleinern im öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzeswidrig. Erheblich sind u.a. auch die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, eine ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern und der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d, Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 16 RPG). Diesen Grundsätzen kommt für sich allein keine absolute Bedeutung zu. Es handelt sich vielmehr um Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen umfassend zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen sind. Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, öffentliche und private, zu beachten; Planungsmassnahmen gelten nur dann als verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte berücksichtigt werden (BGE 117 Ia 307 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 122 I 300, 120 Ia 231, 119 Ia 416, 118 Ia 157 Erw. 4b und ZBl 98/1997 S. 476 Erw. 3c). Bei der Interessenabwägung ist nicht eine parzellen- oder quartierweise, sondern eine gesamthafte Betrachtung vorzunehmen (BGE 121 II 417 Erw. 3d; zum Ganzen auch das unveröff. BG-Urteil EG Sch. vom 14.5.1998).
Der Grundeigentümer hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass sein Land auch im Rahmen einer revidierten Nutzungsplanung in der Bauzone verbleibt (BGE 123 II 489, 122 I 300 mit Hinweisen). Sein rein finanzielles Interesse an der möglichst gewinnbringenden Verwertung des Landes hat in der Regel vor dem öffentlichen Interesse zurückzutreten, und zwar umso mehr, je grösser die bereits vorhandene Bauzone ist. Andernfalls wäre eine sinnvolle Raumplanung nicht mehr möglich (BGE 114 Ia 369 Erw. 4; BG-Urteil EG Sch. vom 14.5.1998). Mit Blick hierauf haben die Gemeinden im Rahmen von Art. 15 RPG oft zwischen verschiedenen für die Überbauung geeigneten Gebieten zu wählen. Solange ihre Wahl willkürfrei, mithin nach sachlichen Kriterien erfolgt und dabei die einzelnen öffentlichen und privaten Interessen sachgerecht gewichtet werden, liegt der Entscheid für das eine oder andere Gebiet im planerischen Ermessen (Art. 2 Abs. 3 RPG) der Gemeinde (BGE 119 Ia 372; vgl. zum Ganzen auch Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, Rz. 253; Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 134 f.).
c) Im Rahmen der erforderlichen umfassenden Interessenabwägung ist auch der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Denn eine Planung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 115 Ia 356 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 115 Ia 361 Erw. 3f/dd). Deshalb verlangt bereits das Bundesrecht für die Überprüfung und allfällige Anpassung von Nutzungsplänen, dass sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG), ein Erfordernis, das seinen Niederschlag gleichermassen im kantonalen Recht gefunden hat (§ 22 Abs. 1 PBG). Anderseits steht mit der Bezugnahme auf die erhebliche Veränderung der Verhältnisse zugleich fest, dass dem Grundsatz der Planbeständigkeit keine absolute Bedeutung zukommt (BGE 124 II 396; vgl. auch BGE 123 I 191). Planung und Wirklichkeit sind bei Bedarf vielmehr in Übereinstimmung zu bringen (BGE 123 I 182 f., 121 I 247), und es kommt dem Grundeigentümer kein als wohlerworbenes Recht gesicherter Anspruch auf Fortgeltung der einmal festgelegten Nutzung zu (BGE 107 Ia 36).
Die Veränderungen, die Anlass zu einer Plananpassung geben können, müssen die für die Planung massgebenden Verhältnisse betreffen (BGE 123 I 183). Dazu gehören nicht nur tatsächliche Umstände, sondern auch Änderungen der Rechtslage (vgl. EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1980, N 7 zu Art. 21 RPG; Urteile A. vom 24.3.1998 und U. vom 15.12.1997). Eine erhebliche Veränderung dieser Verhältnisse liegt dann vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die neuen Gegebenheiten zur Zeit der Ausarbeitung oder der Genehmigung des Plans massgeblich gewesen wären (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N 8 zu Art. 21 RPG; Christen, Beständigkeit von Nutzungsplänen, SJZ 90/1994 S. 229; vgl. ferner Kuttler, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, in Festschrift Häfelin, Zürich 1989, S. 485 ff.). Im Übrigen darf umso mehr mit dem Bestand des Plans gerechnet werden, je neuer er ist, und je einschneidender sich die beabsichtigten Änderungen auswirken, umso gewichtiger müssen die Gründe für seine Änderung sein (BGE 120 Ia 233, 113 Ia 455 Erw. 5b; zum Ganzen vgl. ferner LGVE 1985 III Nr. 34; Christen, a. a. O., S. 228 sowie Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 74 B XIIc, 124 B IId und Schürmann/Hänni, a. a. O., S. 78; zum Verhältnis zwischen erheblicher Veränderung und Wichtigkeit des Grundes vgl. BGE 109 Ia 114 Erw. 3).
Das Bundesgericht lässt die Berufung auf Planbeständigkeit nur zu, wenn sich die in Frage stehenden Pläne als bundesrechtskonform erweisen, was gerade im Zusammenhang mit überdimensionierten Bauzonen erkannt wurde (BGE 120 Ia 233, 118 Ia 160 mit Hinweisen, 116 Ia 235 Erw. 4a, 114 Ia 33 Erw. 6; BG-Urteil L. vom 10.10.1997 = VLP Nr. 1535; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 74 B XIIc). Wenn ein Plan unter der Geltung des RPG ergangen ist, besteht eine Vermutung zu Gunsten seiner Rechtmässigkeit (vgl. BGE 120 I 233). Diese Vermutung erweist sich indes keineswegs als unumstösslich (BGE 122 II 332 Erw. 5c). Dies betrifft insbesondere Planungen, die zwar formell unter der Geltung des RPG in Kraft gesetzt wurden, indes auf Grundlagen beruhen, die noch in den 70er-Jahren erhoben und nicht nach den Grundsätzen des Bundesrechts erarbeitet wurden (BG-Urteil L. vom 10.10.1997 = VLP Nr. 1535). Ob letzteres zutrifft, beurteilt sich nicht parzellen- oder quartierweise. Die Nutzungsplanung einer Gemeinde muss als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen. Die Zweckmässigkeit einer Zonenplanänderung für einen Teil des Gemeindegebietes kann nicht ohne Rücksicht auf das planerische Gesamtkonzept für die ganze Gemeinde und nicht ohne Überprüfung des planerischen Schicksals vergleichbarer Gebiete beurteilt werden (BGE 122 II 330 f. Erw. 5b).
6. - a) Die von der Gemeinde A in Revision gezogene Ortsplanung geht in ihren Anfängen zurück auf die frühen 80er-Jahre. Im Herbst 1980 hatte der Gemeinderat beschlossen, die aus dem Jahre 1971 stammende Ortsplanung zu überarbeiten. Dem Ergebnis dieser Revision stimmte die Gemeindeversammlung am 18. November 1982 zu. In der Folge genehmigte der Regierungsrat das ihm unterbreitete Planwerk jedoch nur zum Teil, insbesondere weil die Baulandreserven erheblich über dem Bedarf der nächsten 15 und 25 Jahre lagen und sich ein Teil diese Landes gut zur landwirtschaftlichen Nutzung eignete. Im Rahmen des Genehmigungsentscheides vom 12. Juli 1985 wies er diese im Übrigen Gebiet liegenden, einzeln aufgezählten Grundstücke selbst der Landwirtschaftszone zu, soweit die betroffenen Grundeigentümer dem zugestimmt hatten. Im Weiteren bezeichnete er eine Reihe von Gebieten, deren Zuweisung zur Bauzone oder zum Übrigen Gebiet er als raumplanerisch problematisch erachtete. Diese nahm er von seiner Genehmigung ausdrücklich aus, um in einem späteren Entscheid darüber zu befinden. Im Anschluss wurde der Zonenplan in verschiedenen Schritten bereinigt und vom Regierungsrat nach erneuter Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung vom 14. November 1988 schliesslich mit Entscheid vom 15. Januar 1991 genehmigt.
b) In diesem Genehmigungsentscheid hielt der Regierungsrat im Sinne einer Gesamtbetrachtung fest, dass der überarbeitete Zonenplan von 1988 Bauzonenflächen von insgesamt 115 ha umfasse und das gesamte Siedlungsgebiet - also unter Einschluss des Übrigen Gebietes - 143 ha betrage. Die noch nicht überbauten Flächen für den Wohnungsbau würden mindestens noch 18 ha betragen, wovon für die Dörfer A und S rund 14 ha entfielen; weitere 4 ha lägen im Gemeindeteil W, während die noch unüberbauten Bauzonen in den Gebieten X und Y vernachlässigt werden könnten. Hinsichtlich Bedarfsprognose pflichtete der Regierungsrat den Einwänden der Gemeinde zwar bei, doch hielt er fest, dass die Grösse der Wohnbauzone in A und S für eine kontinuierliche Entwicklung ausreiche, zumal auch innerhalb der bereits überbauten Zonen unberücksichtigte Verdichtungsmöglichkeiten bestünden. Indes erkannte er, dass ein Gesamtsiedlungsgebiet für die Gemeinden A und S mit fast 40 ha den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsrechts widerspreche und auch der Forderung des kantonalen Richtplanes zuwider laufe, der eine Reduktion des Siedlungsgebietes als kurzfristig zu lösende Koordinationsaufgabe ausweise. Diese Überlegungen bewogen den Regierungsrat dazu, Teile des Übrigen Gebietes, namentlich solche, die in Konflikt mit der Landwirtschaft und vor allem mit dem Bedarf an Fruchtfolgeflächen standen, im Umfang von insgesamt 11,5 ha nicht zu genehmigen. Davon abgesehen bewege sich die Gemeinde mit den unüberbauten Bauzonen und den verbleibenden Reservebaugebieten beim Siedlungsgebiet des Teilzonenplans Dorf A-S im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens.
In seinen Erwägungen zur Genehmigung erkannte der Regierungsrat schliesslich, dass die eingereichten Teilzonenpläne eine deutliche Verkleinerung der Bauzonen vorsehen, in A und S aber dennoch eine kontinuierliche Entwicklung zulassen würden. Die Grösse des Siedlungsgebietes liege mit Ausnahme der in die Landwirtschaftszone umzuteilenden, einzeln benannten Gebiete im Rahmen der für den Zeitraum der Planungsdauer zu erwartenden künftigen Entwicklung. Die Konflikte des Siedlungsgebietes mit der Landwirtschaft seien damit bereinigt. Die Landwirtschaftszonen seien gegenüber dem Siedlungsgebiet jedenfalls nicht unzweckmässig abgegrenzt. Somit sei die Vorgabe des kantonalen Richtplanes in diesem Punkt erfüllt. Endlich wies der Regierungsrat die Gemeinde A an, den Teilzonenplan Landschaft und weitere Koordinationsaufgaben an die Hand zu nehmen, namentlich die Festlegung der Empfindlichkeitsstufen, den kommunalen Richtplan für die Erschliessung der Bauzonen und für das Fusswegnetz, die Übersicht über den Erschliessungsstand, die Weiterführung der Zentrumsplanung sowie die Anpassung des BZR an das PBG. Vorab diese letzteren Auflagen haben den Gemeinderat denn auch bewogen, zu Beginn der 90er-Jahre die im vorliegenden Verfahren in Frage stehende Ortsplanungsrevision einzuleiten.
c) Diese Ausführungen machen klar, dass der Regierungsrat der Ausdehnung des Siedlungsgebietes und der eigentlichen Bauzonen im Rahmen seiner früheren Genehmigungsentscheide vorrangige Bedeutung beigemessen und seine Prüfung erklärtermassen auf die Grundsätze und Zielsetzungen des RPG ausgerichtet hat. Dass es sich dabei nicht nur um blosse Verlautbarungen gehandelt hat, belegen die teilweise Nichtgenehmigung im ersten Entscheid vom 12. Juli 1985 sowie die noch im zweiten Genehmigungsentscheid vom 15. Januar 1991 - in recht beträchtlichem Ausmass - vorgenommenen Korrekturen. Zwar hat er dabei zugleich klargestellt, dass die kommunale Planung in verschiedenen Bereichen noch an das übergeordnete Recht anzupassen sei. Dies betraf aber keineswegs die Ausscheidung des Siedlungsgebietes und die Abgrenzung der eigentlichen Bauzonen, welche Aufgabe nach dem zweiten Genehmigungsentscheid als abgeschlossen betrachtet werden durfte. Besonders hervor sticht dabei auch die regierungsrätliche Bezugnahme auf den kantonalen Richtplan vom August 1986 und die darin enthaltene Koordinationsaufgabe, wonach das Siedlungsgebiet zu reduzieren sei. Indem er hiezu unmissverständlich festhielt, die Vorgabe des kantonalen Richtplans sei in diesem Punkt erfüllt, hat der Regierungsrat klar gemacht, dass aus dieser Sicht kein Anpassungsbedarf mehr bestehe.
Bei dieser Sachlage sowie in Berücksichtigung des Umstandes, dass die der hier in Frage stehenden Ortsplanungsrevision vorausgehende Zonenordnung gesamthaft betrachtet erst mit dem Genehmigungsentscheid vom 15. Januar 1991 - also etwas mehr als sieben Jahre vor dem hier angefochtenen Entscheid - zum Abschluss gelangte, kann dem Beschwerdeführer die Berufung auf die Planbeständigkeit nicht versagt werden (vgl. etwa die bei Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 124 B IId zitierten Fallbeispiele). Sein Vertrauen in den Weiterbestand der bisherigen Zonenzuordnung wurde insbesondere auch dadurch begünstigt, weil aus Sicht der von der Gemeinde angeführten Gründe für die jüngste Ortsplanungsrevision und des weiteren Planungsverlaufs auf Gemeindeebene nichts auf Umzonungen hindeutete. Es kann an dieser Stelle etwa auf den Bericht des Planungsbüros für die Vorprüfung vom 24. Mai 1995 hingewiesen werden. Der Annahme von Planbeständigkeit steht hier auch nicht entgegen, dass das Bundesgericht für die Beurteilung der Bundesrechtskonformität auf einer ganzheitlichen Sicht beharrt. Diese Rechtsprechung wendet sich vor allem gegen eine sektorielle Betrachtung in örtlicher Hinsicht und kann hier nicht schon deshalb ins Feld geführt werden, weil die in Revision gezogene Ortsplanung in gewissen Sachbereichen, wie etwa bezüglich der Festlegung der Empfindlichkeitsstufen, noch nicht allen Anforderungen des Bundesrechts entsprach. Und schliesslich lässt sich die Planbeständigkeit im hier interessierenden Gebiet ebenso wenig mit dem Argument verneinen, die Verhältnisse in S seien im Rahmen der letzten Planung gar nicht berücksichtigt worden. Tatsächlich hat sich der Regierungsrat in seinen Genehmigungsentscheiden vor allem auf das Dorfgebiet von A und S konzentriert und das Ausmass der unüberbauten Bauzone in X gar als vernachlässigbar erachtet (Entscheid vom 15.1.1991, S. 6 unten). Damit hat er seine gesamtheitliche Betrachtung bekräftigt und im Übrigen zum Ausdruck gebracht, dass die Zonenordnung in X im Rahmen des planerischen Ermessens liegt.
7. - Nach dem Gesagten bleibt zu prüfen, ob sich seit dem Genehmigungsentscheid vom 15. Januar 1991 die Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG und § 22 PBG in einer Weise erheblich geändert haben, die in Bezug auf die streitige Teilfläche des umstrittenen Grundstücks eine Umzonung zu rechtfertigen vermag. Angesichts der seit der letzten Ortsplanungsrevison verstrichenen Zeitdauer von rund sieben Jahren genügt dafür eine gewandelte Einstellung zur Überbauung nicht, sondern es bedarf gewichtige Gründe tatsächlicher oder rechtlicher Art (vgl. Erw. 5c hievor sowie BGE 111 II 326 mit Hinweisen; Kuttler, a. a. O., S. 494; zur Zeitdauer vgl. ferner BGE 123 I 191 und Christen, a. a. O., S. 230, der aus der Praxis eine faktische Karenzfrist von vier bis fünf Jahren ableitet). Auch in diesem Zusammenhang bedarf es einer umfassenden Interessenabwägung (BGE 123 I 183).
a) Was zunächst die Rechtslage betrifft, verweist das Baudepartement in seiner Stellungnahme darauf, dass seit 1982, dem Jahr als die Stimmberechtigten die bisherige Zonenordnung verabschiedet hätten, mehrere neue Rechtssätze in Kraft getreten seien. Genannt werden dabei das Umweltschutzgesetz, das Waldgesetz, das PBG, das Gesetz über den Natur- und Landschaftsschutz sowie das Strassengesetz mit seitherigen Änderungen. Diese Rechtsgrundlagen - dazu gehört auch der vom Grossen Rat am 2. Februar 1987 genehmigte kantonale Richtplan vom 9. September 1986 - enthalten in der Tat gewichtige Vorschriften, die gerade im Zusammenhang mit einer Ortsplanungsrevision vielschichtige Auswirkungen zeitigen können. Indes verhält es sich genau besehen nicht so, dass sich diese Rechtsänderungen auf die bisherige planungsrechtliche Behandlung des streitbetroffenen Grundstücks auszuwirken vermöchten. Diese wird vorrangig bestimmt durch die massgebenden Grundsätze des RPG, wie sie insbesondere in dessen Art. 3 und 15 ihren Niederschlag gefunden haben. In der bisherigen Zonenplanung der Gemeinde A ist diesen Anforderungen, namentlich im Rahmen der regierungsrätlichen Plangenehmigung hinlänglich Rechnung getragen worden. Zwar mag seither hinsichtlich Auslegung und Verständnis der betreffenden Bestimmungen, nicht zuletzt unter dem Einfluss der Rechtsprechung ein gewisser Wandel stattgefunden haben. In diesem Zusammenhang ist hier ebenfalls der in Art. 1 Abs. 1 RPG verankerte Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung zu erwähnen, der im Sinne einer ständigen, nie abgeschlossenen Aufgabe die Berücksichtigung der sich wandelnden Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft sowie der entsprechenden räumlichen Auswirkungen bedingt (Kuttler, a. a. O., S. 485 mit Hinweisen; Urteil A. vom 24.3.1998, Erw. 7b/aa). Auch mit Blick auf diesen Einstellungswandel kann im vorliegenden Fall jedoch von einer eigentlichen Änderung der Rechtslage, die Anlass zur Planänderung geben würde, nicht die Rede sein (vgl. Ingress von Erw. 7 hievor). Damit ist zugleich gesagt, dass die bisherige Planung - entgegen der Auffassung des Baudepartements - in zeitlicher Hinsicht nicht einfach auf das Jahr 1982 zurückgeführt werden darf, als sie von der Gemeindeversammlung verabschiedet wurde. Denn eine abschliessende und gesamthafte Beurteilung hat erst mit dem zweiten Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vom 15. Januar 1991 stattgefunden. Erst damals hat die kommunale Nutzungsplanung ihren formellen Abschluss gefunden (vgl. dazu Erw. 3c hievor und LGVE 1978 II Nr. 10 Erw. 2), wobei die Vorgaben des zwischenzeitlich ergangenen kantonalen Richtplans bereits berücksichtigt werden konnten.
b) In tatsächlicher Hinsicht kann sodann festgehalten werden, dass eine massgebende Änderung etwa bezüglich der Bedarfslage seit Abschluss der letzten Ortsplanung nicht ausgewiesen ist. Allerdings fällt auf, dass die Gemeinde im Rahmen ihres Planungsleitbildes festhielt, die künftige Entwicklung habe sich schwerpunktmässig auf das Siedlungsgebiet von A-S zu konzentrieren, während in W und in X keine zusätzliche Entwicklung stattfinden soll (Bericht des Planungsbüros für die Vorprüfung vom 24. Mai 1995 S. 12; Informationsbroschüre der Gemeinde A vom September 1995, S. 5). Damit hat sich die Gemeinde in einen gewissen Widerspruch zum regionalen Richtplan begeben, der die Siedlung X als Weiler mit baulicher Entwicklung einstuft (Typ B) und damit von der Möglichkeit einer bescheidenen, nicht landwirtschaftlichen Entwicklung im Rahmen von Bauzonen unter Wahrung des vorhandenen landwirtschaftlichen Siedlungscharakters bzw. von einer massvollen Ausscheidung von Bauzonen mit Vorschriften zum Schutz des Siedlungscharakters ausgeht (Teilrichtplan Siedlung, Koordinationsaufgabe 2.4). Dessen ungeachtet hat das Baudepartement die kommunale Verlautbarung im Planungsleitbild in der Vorprüfung positiv aufgenommen und in Beziehung zum kantonalen Richtplan gestellt, wonach die Entwicklung des sich in einer intakten Kulturlandschaft befindenden Kleinzentrums A zurückhaltend, entsprechend dem Eigenbedarf erfolgen soll (Vorprüfungsbericht vom 8.3.1996, S. 5 mit Hinweis auf Koordinationsaufgabe B 1.15 ff. des Richtplanes). Dabei wurde zu X ausdrücklich vermerkt, dass diese Kleinsiedlung aus grundsätzlichen Überlegungen nicht weiter wachsen soll (Vorprüfungsbericht, a. a. O., S. 7). Ob dies Ausdruck eines wesentlich gewandelten Verständnisses von der Bedeutung der Siedlung X darstellt und sich insofern gegenüber dem früheren Planungskonzept eine eigentliche Änderung ergeben hat, muss eher verneint werden. Immerhin stand der kantonale Richtplan im Zeitpunkt des Abschlusses der letzten Ortsplanung bereits in Kraft, ohne dass sich der Regierungsrat bemüssigt gesehen hätte, im Rahmen seines abschliessenden Genehmigungsentscheides näher auf die Verhältnisse in X einzugehen. Dagegen sprechen aber auch der geltende regionale Richtplan sowie der Umstand, dass die Gemeinde selbst zwar einer Beschränkung der Entwicklung in den peripheren Siedlungsgebieten das Wort redet, ihrerseits aber hinsichtlich Baulandausscheidung keine entsprechenden Massnahmen in die Wege geleitet hat. Dabei mag die Einsicht mitgespielt haben, dass ein gewisses Angebot an Bauland selbst dann verfügbar sein muss, wenn ein weiteres Wachstum der betreffenden Siedlung an sich nicht angestrebt wird. Denn bestehende Strukturen können nur dort weiter am Leben erhalten werden, wo Raum für Erneuerungen und damit auch ein gewisses Wachstum bleibt.
c) Nach dem Gesagten steht fest, dass seit der letzten Gesamtbeurteilung der Ortsplanung der Gemeinde A im Jahre 1991 weder erhebliche rechtliche noch tatsächliche Änderungen der Verhältnisse auszumachen sind. Ferner ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat in seinem Genehmigungsentscheid vom 15. Januar 1991 eine Gesamtbetrachtung anstellte und den Zonenplan A und damit auch den Zonenteil X als im Einklang mit dem RPG stehend beurteilte. Dass er sich hierbei nicht explizit mit der Zonengrösse im Bereich des Weilers von X auseinandersetzte, ändert daran nichts. Bei dieser Sach- und Rechtslage gilt auch für die Bauzone im Bereich des Weilers X der Grundsatz der Planbeständigkeit. Aufgrund dieser Ausgangslage steht die von der Vorinstanz vorgenommene «Auszonung» des hier umstrittenen Grundstücksteils im Widerspruch zum Prinzip des Vertrauensschutzes, wie er in Art. 21 Abs. 2 RPG verankert worden ist. Mithin erweist sich die planerische Anordnung in Bezug auf den in Frage stehenden Bereich der streitbezogenen Parzelle im Rahmen des angefochtenen Entscheides als rechtswidrig. Abgesehen davon geht damit ein Eingriff in das Planungsermessen der Gemeinde und deren Autonomie einher, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht geltend gemacht. Letzteres darf vom Beschwerdeführer gerügt werden, nachdem die Gemeinde ihrerseits auf eine eigenständige Beschwerde verzichtet und sich darauf beschränkt hat, dessen Anträge zu unterstützen (...). Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer mit seinem Antrag gemäss Ziffer 2 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde durchdringt. Danach ist Ziffer 2.2. des angefochtenen Entscheids aufzuheben, mit der Folge, dass die von der Gemeindeversammlung beschlossene zweigeschossige Wohnzone, 2. Etappe, mit Gestaltungsplanpflicht im Bereich des streitbezogenen Grundstücks zu bestätigen ist.
8. - Der Beschwerdeführer beanstandet ferner die planerische Behandlung zweier fremder Grundstücke. Die Gemeindeversammlung wies diese beiden Parzellen der zweigeschossigen Wohnzone, 2. Etappe, mit Gestaltungsplanpflicht, zu. Die Vorinstanz steht auf dem Standpunkt, die Zuweisung dieser beiden Grundstücke zu einer Bauzone liege «gerade noch» im Planungsermessen der Gemeinde. Es fragt sich, ob der Beschwerdeführer legitimiert ist, die Zonenzuordnung dieser beiden Grundstücke vor Verwaltungsgericht anzufechten.
Zunächst ist festzuhalten, dass Dritte zwar nicht legitimiert sind, Planfestsetzungen fremder Grundstücke auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen zu lassen. Soweit derartige Planungsmassnahmen jedoch eine Rückwirkung auf die planungsrechtliche Behandlung des eigenen Landes haben, sind Dritte zur Beschwerdeführung hinsichtlich fremder Grundstücke befugt. Es steht diesfalls eine durch die planerische Behandlung anderer Grundstücke bewirkte Beschränkung des eigenen Eigentums in Frage, zu dessen Geltendmachung die Grundeigentümer legitimiert sind. So gesehen fehlt dem Beschwerdeführer die Legitimation für eine Überprüfung der zonengemässen Behandlung dieser fremden Grundstücke insoweit, als er die Zuordnung dieser Parzellen zu einer Bauzone allgemein auf ihre Verfassungsmässigkeit bzw. auf den verfassungsmässigen Grundsatz der Gleichbehandlung hin überprüft haben will. Indes ist er zur Beschwerdeführung insoweit befugt, als er (sinngemäss) geltend macht, die planungsrechtliche Zuordnung dieser Grundstücke in eine Bauzone habe sich auf die planungsrechtliche Behandlung der eigenen Parzelle ausgewirkt (BGE 119 Ia 365).
Wie erwähnt, dringt der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren mit seiner Argumentation vor Verwaltungsgericht durch, so dass sein Grundstück im Ergebnis in der Bauzone (2. Etappe) belassen wird. Bei diesem Ausgang fällt das rechtserhebliche Interesse an der Beurteilung der Zuordnung der beiden fremden Grundstücke dahin, denn selbst bei einer materiellen Überprüfung der Behandlung dieser Parzellen könnte der Beschwerdeführer keine Besserstellung erreichen. So kann er angesichts des Ausgangs des Verfahrens nicht mehr dartun, inwiefern ihm eine Überprüfung der planungsrechtlichen Behandlung der fremden Parzellen praktisch nützen sollte (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 26 zu Art. 65). Auch für das Verwaltungsgericht besteht unter diesen Umständen kein Anlass, den Streitgegenstand (BGE 123 II 369) weiter auszudehnen. Aufgrund der ihm von Rechts wegen zugedachten Aufgabe (vgl. § 86bis der Staatsverfassung und § 206 Abs. 2 lit. a PBG) hat es keine Möglichkeit, die Zuordnung der fremden Grundstücke in eine Bauzone sozusagen «von Amtes wegen» zu überprüfen, andernfalls würde es die Rolle einer «Oberplanungsbehörde» einnehmen, was der Funktion der Justiz widerspricht. Immerhin sei mit aller Deutlichkeit darauf hingewiesen, dass der Regierungsrat hinsichtlich der beiden fremden Grundstücke Einzonungen genehmigte, die sich im angefochtenen Entscheid nicht begründen lassen. Die Formel, wonach diese Einzonungen gerade noch im Ermessen der Gemeinde lägen, vermag den Eindruck einer kaum sachgerechten Behandlung dieser beiden Grundstücke durch den Planungsträger und die Vorinstanz nicht zu entkräften.