lu_gerichte · 5R 17 1 · 2016-01-01 · de
Prämienverbilligung
Prämienverbilligung

Der Bundesgesetzgeber hat sich bewusst für eine föderalistische Ausgestaltung der Prämienverbilligung entschieden, indem er die Festlegung des zu erreichenden Sozialziels und die Ausgestaltung der Prämienverbilligung an die Kantone delegierte (E. 6).
Der kantonale Gesetzgeber verzichtete darauf, auf Gesetzesstufe ein Sozialziel zu konkretisieren. Insbesondere wird im Prämienverbilligungsgesetz keine Einkommensobergrenze für Haushalte mit Kindern oder jungen Erwachsenen im Sinn von Art. 65 Abs. 1bis KVG festgelegt. Stattdessen wird dem Verordnungsgeber ein erheblicher Handlungsspielraum eingeräumt, wobei auch die jährlich verfügbaren Mittel zu berücksichtigen sind (E. 8).
Die Kantone bestimmen selbständig, was als unteres und mittleres Einkommen im Sinn von Art. 65 Abs. 1bis KVG gilt. Dabei haben sie sich aber an den Sinn und Geist des KVG zu halten. Sie dürfen keine Regelungen vorsehen, die dem Zweck der Prämienverbilligung zuwiderlaufen (E. 9).
Die vom Regierungsrat in § 2a Abs. 1 und 2 der Prämienverbilligungsverordnung für das Jahr 2017 auf Fr. 54'000.-- festgesetzte Einkommensgrenze für die Prämienverbilligung von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbildung ist weder willkürlich (E. 10) noch wird dadurch der Zweck der Prämienverbilligung vereitelt (E. 12).

Aus dem Sachverhalt:
A.
Die vom Regierungsrat erlassene Verordnung zum Gesetz über die Verbilligung von Prämien der Krankenversicherung (Prämienverbilligungsverordnung; SRL 866a) sah in § 2a Abs. 1 in der ab 1. Januar 2016 geltenden Fassung vor, dass die Eltern oder Elternteile, unter deren Obhut Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr leben, für das Jahr 2016 Anspruch auf die Verbilligung der anrechenbaren Prämien der Kinder um die Hälfte haben, sofern die persönlichen Voraussetzungen gemäss § 5 des Gesetzes über die Verbilligung von Prämien der Krankenversicherung vom 24. Januar 1995 (PVG; SRL 866) erfüllt sind und ihr massgebendes Einkommen im Sinn von § 7 Absätze 2-6 PVG Fr. 75'000.-- nicht übersteigt. Da der Kanton Anfang 2017 keinen definitiven Voranschlag hatte, änderte der Regierungsrat die Prämienverbilligungsverordnung dahingehend, dass bis zum Vorliegen eines definitiven Voranschlags für das Jahr 2017 lediglich ein provisorischer Anspruch auf Verbilligung der anrechenbaren Prämien bestehe und lediglich 75 % des errechneten Betrags ausbezahlt werde (Änderung vom 7.2.2017). An der bisherigen Einkommensgrenze von Fr. 75'000.-- gemäss § 2a der Verordnung wurde vorerst nichts geändert.
Nachdem der Kantonsrat am 12. September 2017 den definitiven Voranschlag verabschiedet hatte, änderte der Regierungsrat die Prämienverbilligungsverordnung unter § 2a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 insoweit, als er die Einkommensobergrenze neu auf Fr. 54'000.-- festsetzte. Soweit Auszahlungen für das Jahr 2017 für Versicherte mit einem massgebenden Einkommen von über Fr. 54'000.-- bereits erfolgten, sind diese zurückzuzahlen (§ 2a Abs. 4). Die Änderung trat rückwirkend auf den 1. Januar 2017 in Kraft und wurde im Kantonsblatt Nr. 37 vom 16. September 2017 veröffentlicht.
B.
Mit einer als verwaltungsrechtliche Prüfung eines Erlasses bezeichneten Eingabe vom 27. September 2017 liessen fünf Personen beim Kantonsgericht beantragen, die Änderung der Prämienverbilligungsverordnung vom 12. September 2017 sei betreffend § 2a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 aufzuheben und es sei die ursprüngliche Verordnung vom 1. Januar 2016 in Kraft zu setzen.
Das Gesundheits- und Sozialdepartement des Kantons Luzern beantragte namens des Regierungsrates die Abweisung des Prüfungsantrages, soweit darauf eingetreten werden könne.
Erwägungen:
1.
1.1.
Gemäss § 188 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) prüft das Kantonsgericht auf Antrag, ob bestimmte Rechtssätze verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen (§ 1) verfassungs- oder gesetzwidrig sind oder sonst wie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen. Ausgenommen von dieser Prüfung sind u.a. die Kantonsverfassung, die kantonalen Gesetze und die Dekrete (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG; LGVE 2009 II Nr. 38).
1.2.
Gegenstand eines Prüfungsantrags können ausschliesslich bestimmte Rechtssätze sein. Als Rechtssatz gilt eine generell-abstrakte Anordnung bzw. Norm, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle abzielt. Inhaltlich begründet der Rechtssatz Rechte und Pflichten der Bürger oder regelt Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (zum Ganzen: BGE 121 II 473, 112 Ib 249, 101 Ia 73; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 340; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 13 N 6 und 8).
Rechtssätze unterstehen nur dann der gerichtlichen Normenkontrolle, wenn sie einen verwaltungsrechtlichen Inhalt haben. Nach konstanter Rechtsprechung des Gerichts sind darunter Vorschriften zu verstehen, die vom Kantonsgericht in seiner Tätigkeit als Verwaltungsgericht und von Verwaltungsbehörden anzuwenden sind (LGVE 2009 II Nr. 38 E. 3b mit Hinweis).
Die vom Regierungsrat erlassene
Prämienverbilligungsverordnung
richtet sich an die Allgemeinheit und regelt eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten. Sie enthält somit generell-abstrakte Normen. Damit kommt ihr (verwaltungsrechtlicher) Rechtssatzcharakter zu, weshalb sie Gegenstand eines Normprüfungsverfahrens sein kann.
1.3.
Die Prüfung von Erlassen nach § 188 VRG erfolgt durch die dritte und vierte Abteilung des Kantonsgerichts. Den Vorsitz führt der Präsident oder die Präsidentin derjenigen Abteilung, in deren Geschäftskreis die Materie des zu prüfenden Erlasses fällt (§ 18 Abs. 1
der Geschäftsordnung für das Kantonsgericht des Kantons Luzern [GOKG; SRL Nr. 263]). Beide Abteilungen bestimmen im Anschluss an die Konstituierung zwei weitere Richterinnen oder Richter, die bei der Erlassprüfung eingesetzt werden (Abs. 2). Im Regelfall wirken bei der Erlassprüfung fünf Richterinnen und Richter mit. Drei davon gehören der Abteilung an, in deren Geschäftskreis die Materie des zu prüfenden Erlasses fällt (Abs. 3).
2.
2.1.
Gemäss § 189 lit. a VRG kann den Prüfungsantrag jedermann stellen, dessen schutzwürdige Interessen in absehbarer Zeit durch die Anwendung der angefochtenen Rechtssätze verletzt werden können. Aus Ziel- und Zwecksetzung der selbständigen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle heraus sind an die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses keine allzu hohen Anforderungen zu stellen (eingehend zur Legitimationsfrage: LGVE 1982 II Nr. 42 E. 1a und b). Es genügt "virtuelle Betroffenheit", d.h. die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die antragstellende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (vgl. BGE 137 I 77 E. 1.4, 136 I 17 E. 2.1, 133 I 206 E. 2.1). Allerdings bezieht sich diese besondere Erleichterung der Legitimationsvoraussetzungen nur auf die Betroffenheit durch den Inhalt des angefochtenen Erlasses. Ein aktuelles Interesse ist dagegen insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss
(Aemisegger/Scherrer Reber, in: Basler Kommentar zum BGG, Art. 82 N. 56).
Den Antragstellern 1 und 2 wurden gemäss den provisorischen Verfügungen vom 10. bzw. 8. Februar 2017 Prämienverbilligungen im Umfang von 50 % der anrechenbaren Prämien der unterstützungspflichtigen Kinder zugesprochen. Aufgrund der Änderung von § 2a der Prämienverbilligungsverordnung vom 12. September 2017, der den Anspruch auf Prämienverbilligung für Kinder und junge Erwachsene für das Jahr 2017 definitiv regelt, verneinte die Ausgleichskasse Luzern einen Anspruch der beiden Antragsteller für das Jahr 2017 (definitive Verfügungen vom 18.9.2017). Damit sind die Antragsteller 1 und 2 von der strittigen Änderung der Prämienverbilligungsverordnung direkt betroffen und damit ohne Weiteres zum Prüfungsantrag legitimiert.
Bei Antragsteller 5 kann eine virtuelle Betroffenheit bejaht werden, da er offenbar noch im Jahr 2017 Vater geworden ist und sich ein allfälliger Anspruch auf Prämienverbilligung für das laufende Jahr nach der hier streitigen Prämienverbilligungsordnung ergeben würde. Somit ist zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben, dass Antragsteller 5 durch den angefochtenen Erlass in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte.
Was die Antragsteller 3 und 4 betrifft, so fehlt es an einer virtuellen Betroffenheit. Wie aus den Rechtsschriften hervorgeht, haben sie keine Kinder und sie erwarteten im Jahr 2017 auch keinen Nachwuchs. Folglich können sie von der Änderung der Prämienverbilligungsverordnung vom 12. September 2017 auch nicht (virtuell) betroffen sein. Gemäss § 7 Abs. 3 legt der Regierungsrat die Berechnung der Prämienverbilligung
jährlich
nach Massgabe der verfügbaren Mittel fest. Dementsprechend hat der Regierungsrat die hier streitige Verordnung am 7. November 2017 geändert. Gemäss § 2a in der ab 1. Januar 2018 geltenden Fassung liegt die massgebende Einkommensobergrenze nunmehr bei Fr. 60'000.--. Eine virtuelle Betroffenheit der Antragsteller 3 und 4 käme somit – sollten sie 2018 Vater werden – allenfalls in einem weiteren Erlassprüfungsverfahren betreffend Prämienverbilligungsverordnung in Kraft ab 1. Januar 2018 in Frage. Für das vorliegende Verfahren ist die Legitimation der Antragsteller 3 und 4 hingegen zu verneinen.
Da aber die Legitimation der Antragsteller 1, 2 und 5 zu bejahen ist und auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. §§ 190 f. in Verbindung mit [i.V.m.] §§ 132-141 VRG), sind die Prüfungsanträge materiell zu beurteilen.
2.2.
Die Normprüfungseingabe gemäss §§ 188 ff. VRG muss einen bestimmten Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 191 i.V.m. § 133 Abs. 1 VRG). Demnach ist im Prüfungsantrag im Einzelnen darzulegen, welche konkreten Bestimmungen überprüft werden sollen (das Gesetz spricht ausdrücklich von bestimmten Rechtssätzen) und inwiefern diese Gesetzes- oder Verfassungsbestimmungen oder anderen übergeordneten Rechtssätzen widersprechen.
Im Verfahren betreffend die Prüfung von Erlassen hat sich das Kantonsgericht darauf zu beschränken, angefochtene Bestimmungen in Bezug auf die von den Antragstellern ausdrücklich gerügten rechtlichen Mängel zu untersuchen. Zudem sind an die Begründung der Vorbringen hohe Anforderungen zu stellen. Einzig sich aus der Natur der Sache ergebende Mängel sowie offensichtliche, in die Augen springende Verfassungs- und Gesetzwidrigkeiten sind auch ohne entsprechende Hinweise der Antragsteller zu berücksichtigen (LGVE 1994 II Nr. 39 E. 3a, Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern
P 11 2 vom 25.11.2011 E. 4b
und P 99 1 vom 9.8.2001 E. 2a, je mit weiteren Hinweisen).
2.3.
Ist im Verfahren nach den §§ 188 ff. VRG eine Norm auf ihre Verfassungs- oder Gesetzmässigkeit zu überprüfen, ist in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Dabei dürfen Erklärungen der Behörde über die beabsichtigte künftige Anwendung der Vorschrift berücksichtigt werden. Die angefochtene Norm ist nur aufzuheben, wenn sie sich einer verfassungs- oder gesetzeskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Sodann sind im abstrakten Normenkontrollverfahren die möglichen Auswirkungen einer neuen Vorschrift, selbst wenn deren Inhalt klar bestimmt ist und der rechtsanwendenden Behörde keinerlei Spielraum offen zu stehen scheint, nie völlig übersehbar. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung bezogen auf normale Verhältnisse, wie sie vom Gesetzgeber zugrunde gelegt werden durften, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonderen Einzelfällen als verfassungs- oder gesetzwidrig auswirken könnte, ein Eingreifen im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen, vor allem dann nicht, wenn im fraglichen Sachbereich die Möglichkeit der
späteren konkreten Normenkontrolle den Betroffenen einen hinreichenden Schutz bietet. Wird im dargelegten Sinn das Vorliegen einer Verfassungs- oder Gesetzesverletzung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle verneint, hindert dies den Bürger allerdings nicht, die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit der betreffenden Vorschriften anlässlich ihrer Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen (LGVE 1994 II Nr. 39 und dort zitierte Praxis, Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern P 99 1 vom 9.8.2001 E. 2b; vgl.
auch BGE 134 I 293 und 120 Ia 286, je mit Hinweisen).
3.
Nach Art. 65 Abs. 1
des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10)
sind die Kantone verpflichtet, Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen zu gewähren. Zudem haben sie seit 1. Januar 2006 für untere und mittlere Einkommen die Prämien von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50 Prozent zu verbilligen (Art. 65 Abs. 1
bis
KVG; vgl. auch die Schlussbestimmungen zur Änderung vom 18.3.2005, wonach die Kantone das in Art. 65 Abs. 1
bis
KVG festgesetzte System der Prämienverbilligung für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung innert einem Jahr nach Inkrafttreten dieser Änderung umzusetzen haben). Der Bundesgesetzgeber bestimmte hingegen nicht, was bescheidene wirtschaftliche Verhältnisse beziehungsweise untere und mittlere Einkommen sind. Insbesondere verzichtete er darauf, im KVG einen bestimmten Prozentsatz des Einkommens festzulegen, der für allenfalls anspruchsberechtigte Personen die Belastungsgrenze für die Prämien der obligatorischen Krankenversicherung sein sollte.
Art. 66 Abs. 1 KVG sieht in Bezug auf die Finanzierung der Prämienverbilligung vor, dass der Bund den Kantonen jährlich einen Beitrag zur Verbilligung der Prämien gewährt (Abs. 1). Dabei entspricht der Bundesbeitrag 7,5 Prozent der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Abs. 2). Der Bundesrat setzt die Anteile der einzelnen Kantone am Bundesbeitrag nach deren Wohnbevölkerung sowie nach der Anzahl der Versicherten nach Art. 65a lit. a KVG fest (Abs. 3).
Gemäss Art. 97 Abs. 1 KVG erlassen die Kantone die Ausführungsbestimmungen.
4.
4.1.
Im Kanton Luzern ist die Prämienverbilligung im Gesetz über die Verbilligung von Prämien der Krankenversicherung vom 24. Januar 1995 (PVG; in Kraft seit 1.4.1995; vgl. auch § 1 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung [EG KVG; SRL 865]) sowie in der Prämienverbilligungsverordnung geregelt. In § 2 PVG sind die Aufgaben des Regierungsrates aufgeführt. Danach hat er unter anderem die Berechnung der Prämienverbilligung gemäss § 7 Abs. 3 festzulegen. Nach § 7 Abs. 1 PVG besteht – unter Vorbehalt von Abs. 6 – Anspruch auf Prämienverbilligung, soweit die Richtprämien einen bestimmten Prozentsatz des massgebenden Einkommens übersteigen. Die Prämien für Kinder und junge Erwachsene können unabhängig von den Einkommensverhältnissen verbilligt werden (Satz 2). Bei unteren und mittleren Einkommen sind die Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung um mindestens 50 Prozent zu verbilligen (Satz 3). Die Sätze 2 und 3 wurden im Zug der Neuschaffung von Art. 65 Abs. 1
bis
KVG vom kantonalen Gesetzgeber per 1. Januar 2007 kodifiziert. Sodann sieht § 7 Abs. 3 PVG vor, dass der Regierungsrat das Nähere durch Verordnung regelt, insbesondere den Prozentsatz des massgebenden Einkommens, den Pauschalabzug für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung, den Pauschalbetrag gemäss Abs. 2a und die Einzelheiten der Verbilligung von Prämien für Kinder und junge Erwachsene. Er kann den Prozentsatz des massgebenden Einkommens je nach Einkommenshöhe linear oder progressiv ausgestalten. Der Regierungsrat legt die Berechnung der Prämienverbilligung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel fest. Er hört die Gemeinden vorher in geeigneter Weise an. Bezüglich Finanzierung hält § 10 PVG fest, dass die aus der Durchführung des Gesetzes entstehenden Kosten durch die Beiträge des Bundes und durch die Beiträge des Kantons finanziert werden, wobei die Beiträge des Kantons zu 50 % von den Gemeinden getragen werden.
4.2.
Mit dem Erlass der Prämienverbilligungsverordnung hat der Regierungsrat des Kantons Luzern die Einzelheiten der Festsetzung des Anspruchs auf Prämienverbilligung geregelt. Vorbehalten bleiben bundesrechtliche und staatsvertragliche Bestimmungen (§ 1 Prämienverbilligungsverordnung). Der im vorliegenden Erlassprüfungsverfahren zu diskutierende § 2a wurde vom Regierungsrat zusammen mit anderen Bestimmungen mit Beschluss vom 12. September 2017 (Publikation im Kantonsblatt Nr. 37 vom 16.9.2017) geändert und rückwirkend auf den 1. Januar 2017 in Kraft gesetzt. Er regelt den definitiven Anspruch auf Prämienverbilligung für Kinder und junge Erwachsene für das Jahr 2017 und lautet folgendermassen:
1
Eltern oder Elternteile, unter deren Obhut Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr leben, haben für das Jahr 2017 einen definitiven Anspruch auf die Verbilligung der anrechenbaren Prämien der Kinder um die Hälfte, sofern die persönlichen Voraussetzungen gemäss § 5 des Prämienverbilligungsgesetzes erfüllt sind und ihr massgebendes Einkommen im Sinn von § 7 Absätze 2-6 des Prämienverbilligungsgesetzes 54 000 Franken nicht übersteigt.
2
Die Prämien von jungen Erwachsenen bis zum vollendeten 25. Altersjahr werden für das Jahr 2017 definitiv um die Hälfte verbilligt, sofern diese die persönlichen Voraussetzungen gemäss § 5 des Prämienverbilligungsgesetzes erfüllen und eine mindestens sechs Monate dauernde Ausbildung absolvieren, welche einen Anspruch auf eine Ausbildungszulage gemäss dem Bundesgesetz über die Familienzulagen vom 24. März 2006 begründet. Bei jungen Erwachsenen in Ausbildung, die bei ihren unterhaltspflichtigen Eltern wohnen, besteht der definitive Anspruch auf eine hälftige Verbilligung der Prämien zudem nur, wenn das gemeinsame massgebende Einkommen im Sinn von § 7 Absätze 2-6 des Prämienverbilligungsgesetzes 54 000 Franken nicht übersteigt.
3
…
4
Die Ausgleichskasse berechnet den definitiven Anspruch auf Prämienverbilligung für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung für das Jahr 2017. Ergeben sich gegenüber der provisorischen Berechnung des Anspruchs für das Jahr 2017 Differenzen, zahlt die Ausgleichskasse den Krankenversicherern allfällige Restbeträge aus und fordert von ihnen allfällige zu viel ausbezahlte Beträge zurück.
Für das vorangehende Jahr hatte der Regierungsrat demgegenüber das in Abs. 1 und 2 genannte massgebende Einkommen noch auf Fr. 75'000.-- festgesetzt (Beschluss vom 15.12.2015). Die Reduktion auf Fr. 54'000.-- verstösst nach Ansicht der Antragsteller gegen Bundesrecht (Art. 65 Abs. 1
bis
KVG).
5.
Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nach Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht – wie bei der Prämienverbilligung – nicht abschliessend ordnet, dürfen Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen. Die kantonalen Bestimmungen über die Prämienverbilligung müssen sich somit an Sinn und Geist des KVG halten und dürfen den mit der Prämienverbilligung angestrebten Zweck nicht vereiteln (BGE 136 I 220 E. 6.1 mit Hinweisen).
6.
Mit Blick auf die bundesrechtlichen Vorgaben (vgl. E. 3. vorne) stellt sich zunächst die Frage nach dem kantonalen Handlungsspielraum hinsichtlich der Ausgestaltung der Prämienverbilligung:
6.1.
6.1.1.
Mit der Inkraftsetzung des KVG am 1. Januar 1996 erfolgte eine Systemänderung bei der Subvention der Krankenkassenprämien, indem das System der generellen Senkung der Prämien für alle Versicherten durch die individuellen Prämienverbilligungen an Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen ersetzt wurde (vgl. Botschaften zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [Prämienverbilligung] und zum Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung [BBl 2004 4328] und über die Revision der Krankenversicherung [BBl 1992 I 137]). Dabei wurden die jährlichen Beiträge des Bundes an die Kantone unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) und der Finanzlage des Bundes durch einfachen Bundesbeschluss für jeweils vier Jahre festgesetzt. Die einzelnen Kantone hatten diesen Bundesbeitrag in Abhängigkeit ihrer Finanzkraft und ihrer Wohnbevölkerung aufzustocken. Der Gesamtbeitrag, den die Kantone zu leisten hatten, musste jedoch mindestens der Hälfte des gesamten Bundesbeitrages entsprechen (BBl 2004 4336).
Für die Durchführung der Prämienverbilligung waren von Anbeginn weg die Kantone zuständig und es war namentlich Sache eines jeden Kantons, den Kreis der Begünstigten, die Höhe, das Verfahren, den Auszahlungsmodus sowie die Einkommensgrenzen für die Prämienverbilligung festzulegen (vgl. BBl 1992 I 198; Botschaft betreffend den Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung und die Teilrevision des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [BBl 1999 805, 812]; BBl 2004 4331 f.; 4336; SZS 2017 S. 428). Aufgrund der bundesrechtlichen Regelung war es auch die Angelegenheit der Kantone zu bestimmen, wie sie den für die Prämienverbilligung zur Verfügung stehenden Gesamtbetrag verteilen: an einen engen Berechtigtenkreis mit entsprechend höherem Verbilligungsbeitrag oder an einen breiteren Bevölkerungsanteil mit entsprechend tieferen Unterstützungsbeiträgen (BBl 1999 815). Insbesondere wurde ausdrücklich auf eine bundesrechtliche Definition des unbestimmten Rechtsbegriffs "bescheidene wirtschaftliche Verhältnisse" verzichtet (BBl 1999 830). Auch der vom Bundesrat im Rahmen der KVG-Revision 2004 eingebrachte Vorschlag, eine konkretisierte Definition der bezugsberechtigten Personen (vgl. BBl 2004 4341) ins KVG aufzunehmen, wurde verworfen. Schliesslich führte ein Kompromiss zur Verabschiedung der noch heute geltenden Bestimmung von Art. 65 Abs. 1
bis
KVG, wonach die Kantone die Prämien von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbildung für untere und mittlere Einkommen um mindestens 50 % verbilligen (BBl 2005 2272; SZS 2017 S. 437).
6.1.2.
Die betont föderalistische Ausgestaltung der Prämienverbilligung hat auch nach der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA; Botschaft vom 7.9.2005, BBl 2005 6029 ff.) Bestand: Zwar führte der NFA zu einer Teilentflechtung und beteiligt sich der Bund seither an der Prämienverbilligung in der Krankenversicherung mit einem Betrag, der 25 % der Gesundheitskosten für 30 % der Bevölkerung entspricht (vgl. Botschaft zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA [BBl 2007 688]); damit werden die Beiträge des Bundes an die Kantone zur Prämienverbilligung nicht mehr unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung in der OKP und der Finanzlage des Bundes durch einfachen Bundesbeschluss für jeweils vier Jahre festgesetzt, sondern entsprechen gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG neu 7,5 % (25 % von 30 %) der Bruttokosten der sozialen Krankenpflegeversicherung (BBl 2007 725). Dabei sind die Kantone lediglich – aber immerhin – verpflichtet, die Bundesbeiträge vollumfänglich für die Prämienverbilligung nach KVG einzusetzen (BBl 2005 6238). Ein individueller Rechtsanspruch auf Prämienverbilligung resultiert aus den Bundesbeiträgen jedoch nicht (vgl. SZS 2017 S. 450). Sodann wollte man in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung keine materiellen Änderungen vornehmen (vgl. SZS 2017 S. 439). Insbesondere kommt aus diversen Voten anlässlich der Beratungen in den Räten zum Ausdruck, dass es sich mit Bezug auf die Festsetzung des Parameters von 30 % der Wohnbevölkerung, welche von Prämienverbilligungen profitieren sollten, um einen Zielwert handelt (vgl. Amtl. Bull. NR 2006 1225 ff.; Amtl. Bull. SR 2006 737).
6.1.3.
Auch in den jüngsten parlamentarischen Debatten, anlässlich welcher unter anderem beschlossen wurde, dass die Prämien für Kinder, die in Haushalten mit unteren und mittleren Einkommen leben, neu um 80 % (statt wie bis anhin 50 %) verbilligt werden (Änderung vom 17.3.2017), wurde betont, dass die Kantone weiterhin bestimmen, was sie unter dem Begriff "untere und mittlere Einkommen" verstehen (vgl. Voten Hans Stöckli und Alain Berset, Amtl. Bull. SR 2017 S. 132 f.). Erst wenn der Bezügerkreis definiert sei, müssten die Prämien für Kinder um 80 % verbilligt werden.
6.2.
Im Sinn eines Zwischenfazits ist demnach festzuhalten, dass sich die Kantone zwar an den Sinn und Geist des KVG halten müssen und den mit der Prämienverbilligung angestrebten Zweck nicht vereiteln dürfen (Eugster, Krankenversicherung, in: SBVR XIV, Soziale Sicherheit, 3. Aufl. 2016, S. 819, N 1392). Dies ändert jedoch nichts daran, dass sich der Bundesgesetzgeber für eine föderalistische Ausgestaltung entschied, indem er die Festlegung des zu erreichenden (und als solches bezeichneten) Sozialziels – Personen in bescheidenen Verhältnissen sowie für Familien mit unteren und mittleren Einkommen die wirtschaftliche Last der Krankenversicherungsprämien zu mildern – und die Ausgestaltung der Prämienverbilligung (Festlegung des Bezügerkreises, des Betrags, des Verfahrens und der Zahlungsmodalitäten) an die Kantone delegierte (vgl. BGE 136 I 220 E. 6.2.1). Diese sind – auch nach Einführung des NFA – namentlich dazu berechtigt, die unbestimmten Rechtsbegriffe der "bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse" sowie der "unteren und mittleren Einkommen" selbständig festzulegen (vgl. Eugster, a.a.O., S. 818, N 1392). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts stellen die von den Kantonen erlassenen Bestimmungen zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung autonomes kantonales Recht dar (vgl. BGE 136 I 220 E. 4.1, 134 I 313 E. 3, 124 V 19 E. 2a).
7.
Zur Entwicklung der Anspruchsvoraussetzungen für die Verbilligung der Prämien der Kinder und jungen Erwachsenen im Kanton Luzern ist Folgendes festzuhalten:
7.1.
Die diversen Änderungen des KVG vom 18. März 2005 erforderten auch eine Anpassung der Prämienverbilligungsordnung im Kanton Luzern. Der vom Regierungsrat dem (damaligen) Grossen Rat vorgelegte Entwurf sah im hier interessierenden § 7 Abs. 1 PVG vor, dass die Prämien für Kinder und junge Erwachsene unabhängig von den Einkommensverhältnissen verbilligt werden können. Bei unteren und mittleren Einkommen seien die Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung um mindestens 50 Prozent zu verbilligen. Der Regierungsrat beabsichtigte die Prämienverbilligungsverordnung so auszugestalten, dass die Prämien für Kinder und die Prämien für junge Erwachsene bis zur Erreichung des 25. Altersjahres um einen bestimmten Prozentsatz verbilligt würden, und zwar unabhängig von Einkommen und Vermögen.
Mit dieser Lösung erachtete der Regierungsrat nicht nur den Mindestanspruch gemäss Art. 65 Abs. 1
bis
KVG als erfüllt, sondern es werde auch ein klares familienpolitisches Ziel gesetzt (vgl. dazu und zum Folgenden: Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf von Änderungen des Prämienverbilligungsgesetzes und des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 11.4.2006 [B 144], S. 20 f.). Die Lösung sei einfach umzusetzen, da das mittlere Einkommen nicht definiert werden müsse. Zudem sei der Verwaltungsaufwand geringer, weil keine Vergleichsrechnungen gemacht werden müssten. Damit könnten auch Rechtsmittelverfahren um die Fragen des mittleren Einkommens verhindert werden. Schliesslich sei die Lösung auch gut kommunizierbar. Der Regierungsrat wies weiter darauf hin, dass die Festsetzung des unteren Einkommens – dieser Begriff sei gleichbedeutend mit dem Begriff der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse – sowie des Betrags, um den die Kinderprämien und die Prämien für junge Erwachsene verbilligt werden sollten, davon abhänge, wie viel Kredit der Grosse Rat jeweils sprechen werde und wie hoch die Richtprämien seien. Eine Festsetzung des unteren Einkommens und die Regelung der Einzelheiten der Prämienverbilligung bei Kindern und jungen Erwachsenen auf Gesetzesstufe erachtete der Regierungsrat als zu wenig flexibel. Art. 65 Abs. 1
bis
KVG werfe viele Fragen auf. Mit einer Verordnungsänderung könne rasch reagiert werden. Eine solche Änderung solle auch die Kompetenz des Regierungsrates enthalten, bei Bedarf vom ursprünglichen Modell auf eine Vergleichsrechnung mit unteren und mittleren Einkommen umzustellen. Der Regierungsrat verwies dabei auf die Leitlinien der Schweizerischen Konferenz der Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK). Diese sähen unter anderem vor, dass die Kantone in der Festlegung der unteren und mittleren Einkommen frei seien (vgl. dazu und zum Folgenden: Botschaft, S. 11). Es obliege den Kantonen, die Einkommensgrenzen für mittlere Einkommen festzulegen. Es könne nicht gesagt werden, dass die Kantone heute ausschliesslich Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen subventionieren würden. Damit könne auch nicht angenommen werden, dass die heute geltenden Einkommensgrenzen eine Definition der unteren Einkommen beziehungsweise von bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen seien. Allerdings sei auch der Umkehrschluss, dass die geltenden Einkommensgrenzen identisch mit den mittleren Einkommen seien, nicht zulässig. Bei der Festlegung der Einkommensgrenzen für mittlere Einkommen handle es sich um eine typische Ermessensfrage, die im Streitfall durch die Gerichte beantwortet werden müsste.
Der Gesetzgeber folgte schliesslich dem Entwurf des Regierungsrates. Ein Votant befürwortete explizit, dass dem Regierungsrat die erforderliche Flexibilität, auch kurzfristig auf veränderte Bedingungen, insbesondere bezüglich der verfügbaren finanziellen Mittel, reagieren zu können, eingeräumt wird (vgl. Verhandlungen des Grossen Rates 3/2006, Mai-/Junisession 2006, Votum Erwin Arnold, S. 956). Kritisiert wurde teilweise, dass der Kanton Luzern über das bundesgesetzliche Minimum hinausgehe und ein Giesskannenprinzip anwende (vgl. Voten Rolf Hermetschweiler, S. 957, Walter Häcki, S. 959 und Yvette Estermann, S. 961). Eine Fraktion enthielt sich bei der Gesamtabstimmung nach der ersten Beratung der Stimme, da sie die Festlegung eines klar definierten Sozialzieles vermisste (vgl. Votum Urs Thumm, S. 958). Moniert wurde auch der Vorschlag, dass Gelder aus dem vorhandenen Topf umverteilt werden sollten, anstatt zusätzliche Gelder zur Verfügung zu stellen. Denn mit diesem Finanzierungsvorschlag würden zwischen 7'000 und 8'000 Personen ihren Anspruch auf Prämienverbilligung verlieren, was nicht angehe (vgl. Voten Urs Thumm und Katharina Meile, S. 958). Der Regierungsrat hielt dem entgegen, dass die Frage, ob letztlich weniger Personen Prämienverbilligung erhalten würden, davon abhänge, welchen Betrag der Grosse Rat im Rahmen des Budgets sprechen werde (vgl. Votum Markus Dürr, S. 959). In den Detailberatungen zu keinen Diskussionen Anlass gab die vorgeschlagene Bestimmung, wonach der Regierungsrat die Berechnung der Prämienverbilligung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel festlege.
Die Berücksichtigung der finanziellen Mittel des Kantons wurde aber – in der gleichen Session – bei der Behandlung der Motion Urs Thumm und Mitunterzeichner über die Festlegung der Prämienverbilligung durch den Grossen Rat (Nr. 586) thematisiert. Mit dieser wurde unter anderem verlangt, dass sich die verfügbaren Mittel nach einem Sozialziel zu richten hätten, das im Prämienverbilligungsgesetz festzulegen sei. Als Begründung wurde Folgendes ausgeführt: Heute lege der Regierungsrat den variablen Einkommenssatz fest. Neben dem Hauptziel der Prämienverbilligung, Leute in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu unterstützen, müsse er nur die verfügbaren Mittel berücksichtigen. Diese beiden Zielsetzungen stünden in ihrer Wirkung in Widerspruch. Der Regierungsrat hielt hierzu fest, das KVG enthalte insofern ein Sozialziel, als die Kantone verpflichtet seien, den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen zu gewähren. Ab 1. Januar 2007 seien die Kantone zudem verpflichtet, für untere und mittlere Einkommen die Prämien von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50 % zu verbilligen. Hingegen hätten es die eidgenössischen Räte abgelehnt, im KVG eine prozentuale Einkommensgrenze aufzunehmen. Auch die Aufnahme einer prozentualen Einkommensgrenze im kantonalen Prämienverbilligungsgesetz sei nicht sachgerecht. Die geltende Regelung habe den Vorteil, dass sehr schnell auf veränderte gesellschaftliche, wirtschaftliche und finanzpolitische Verhältnisse reagiert werden könne. Der Regierungsrat empfehle deshalb die Ablehnung der Motion (vgl. Verhandlungen des Grossen Rates 3/2006, Mai-/Junisession 2006, S. 965 f.). Urs Thumm ermahnte daraufhin, dass es der Grosse Rat mit der Ablehnung der Motion verunmöglichen würde, die Frage, was unter bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu verstehen sei, vertieft und abschliessend zu diskutieren (vgl. Votum Urs Thumm, S. 967). Ein weiterer Votant monierte, dass der Grosse Rat über die verfügbaren Mittel für die Prämienverbilligung entscheiden müsse, ohne dass er die Auswirkungen seines Entscheids kenne (vgl. Votum Patrick Graf, S. 967). Er teilte die Meinung, dass das Fehlen eines klaren Sozialziels im Gesetz ein grosser Mangel sei. Schliesslich lehnte der Grosse Rat die Motion ab.
Wie angekündigt verzichtete der Regierungsrat in § 2a der Prämienverbilligungsverordnung in der Fassung vom 1. Januar 2007 auf die Festsetzung einer Einkommensgrenze. Mit anderen Worten wurden die Prämien für Kinder und junge Erwachsene unabhängig von den Einkommensverhältnissen um die Hälfte verbilligt, sofern die – hier nicht weiter interessierenden – Voraussetzungen gemäss § 5 PVG erfüllt waren.
7.2.
Vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2013 sah die regierungsrätliche Verordnung eine Beschränkung der hälftigen Verbilligung der anrechenbaren Prämien der Kinder sowie jungen Erwachsenen in Ausbildung, die bei ihren unterhaltspflichtigen Eltern wohnten, auf Familien mit einem steuerbaren Einkommen von maximal Fr. 100'000.-- vor.
7.3.
Mit der kantonalen Volksinitiative "Für faire Prämienverbilligung" wurde im Jahr 2008 das Begehren gestellt, das Prämienverbilligungsgesetz sei dahingehend zu ändern, dass Anspruch auf Prämienverbilligung bestehe, wenn die Krankenkassenprämien 10 % des anrechenbaren Einkommens übersteigen würden (vgl. dazu und zum Folgenden: Botschaft des Regierungsrates an den Kantonsrat zu den Entwürfen eines Kantonsratsbeschlusses über die Volksinitiative "Für faire Prämienverbilligung" und einer Änderung des Prämienverbilligungsgesetzes vom 7.7.2009 [B 114], S. 3 f.). Die Initianten begründeten ihr Anliegen damit, dass nach der geltenden Regelung im Prämienverbilligungsgesetz der Regierungsrat die Prämienverbilligung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel festlege. Dies sei insofern falsch, als damit die Finanzen des Kantons ins Zentrum gestellt würden. Nach dem Zweckartikel des Prämienverbilligungsgesetzes (§ 1 Abs. 1 PVG) sei jedoch die finanzielle Belastung der Haushalte durch die Krankenkassenprämien massgebend. Dieser Zweck müsse wieder ernst genommen werden. Seit 1999 habe der Regierungsrat den variablen Einkommenssatz mehrfach nach oben angepasst. In den vergangenen Jahren seien die Mittel für die Prämienverbilligung sogar plafoniert worden. Für die Jahre 2007 und 2008 habe eine Einkommensgrenze von 14,5 % gegolten. Diese Verschlechterung sei mit den permanenten Forderungen nach Steuersenkungen und dem daraus resultierenden Spardruck begründet worden. Die Sparpolitik des Regierungsrates habe damit zu einer massiven Mehrbelastung der finanziell Schwächsten trotz tieferer Steuern geführt. Zudem sei ein Ende dieser sozialpolitisch heiklen Entwicklung im Kanton nicht in Sicht.
In seiner Stellungnahme zur Gesetzesinitiative hielt der Regierungsrat zunächst fest, dass mit der bisherigen Politik seit dem Jahr 1999 jährlich an mehr als einen Drittel der Bevölkerung Prämienverbilligungsbeiträge geleistet worden seien (vgl. Botschaft S. 9 ff.). Mit der jetzigen Lösung seien – entgegen der Ansicht der Initiantinnen und Initianten – die Vorgaben des Krankenversicherungsrechts, wonach Prämienverbilligung an Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu leisten sei, mehr als erfüllt. Weiter liege bei der Verbilligung von Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung die massgebende Einkommensgrenze bei Fr. 100'000.-- steuerbares Einkommen. Steuerbare Einkommen, die nicht über Fr. 100'000.-- liegen würden, würden prämienverbilligungsrechtlich als mittlere beziehungsweise untere Einkommen gelten. Diese Grenze sei relativ hoch angesetzt. Damit seien auch die Vorgaben des Bundesrechts zur Verbilligung von Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung erfüllt. Vor diesem Hintergrund erweise sich der Vorwurf der Initianten, die bisherige Umsetzung der Prämienverbilligung habe im Kanton Luzern zu einer massiven Mehrbelastung der finanziell Schwächsten geführt, als nicht gerechtfertigt. Weiter wies der Regierungsrat darauf hin, dass das Prämienverbilligungssystem auf verschiedenen Elementen basiere, die sich wechselseitig beeinflussen würden. Die wichtigsten seien die Richtprämien, die Einkommensverhältnisse und die Einkommensgrenze sowie die verfügbaren Mittel. Diese Elemente würden sich unterschiedlich entwickeln. In diesem Zusammenhang sei erwähnt, dass das Ansteigen des Einkommensprozentsatzes sachlich begründet gewesen sei durch die ungleiche Entwicklung der Krankenkassenprämien und der Kredite, die der Kantonsrat beschlossen habe. Zudem würden die einzelnen für den Prämienverbilligungsanspruch massgebenden Werte zu verschiedenen Zeitpunkten bekannt gemacht. Bereits im Januar des Jahres vor dem Jahr, für welches Prämienverbilligung beansprucht werde, müsse das Gesundheits- und Sozialdepartement aufgrund entsprechender Vorgaben eine erste Eingabe für das Planbudget einreichen. Zu diesem Zeitpunkt habe das Eidgenössische Departement des Innern aber die Durchschnittsprämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung für die Berechnung der Ergänzungsleistungen, welche im Kanton Luzern im Sinn von Richtprämien die Grundlage für die Berechnung des Anspruchs auf Prämienverbilligung seien, noch nicht erlassen. Erfahrungsgemäss beschliesse es die entsprechende Verordnung erst zwischen Ende Oktober und Anfang November. Nach der Publikation dieser Verordnung berechne die LUSTAT Statistik Luzern eine provisorische Einkommensgrenze, die sich unter Berücksichtigung der Einkommensverhältnisse aus den Richtprämien und dem in der Botschaft zum Staatsvoranschlag beantragten Kredit ergebe. Der Kantonsrat beschliesse das Budget in der Regel Anfang November. Erst wenn die Durchschnittsprämien und die vom Kantonsrat beschlossenen Mittel bekannt seien, könne der Prozentsatz des Einkommens festgelegt werden. Der Regierungsrat wies im Weiteren auf die verschiedenen Nachteile der Initiative hin. So wäre das System zu wenig flexibel, eine wirksame Steuerung der Ausgaben für die Prämienverbilligung wäre nicht mehr möglich und der Kantonsrat wäre bis zu einer Änderung des Prämienverbilligungsgesetzes an seine eigenen Vorgaben gebunden. Die aus der geltenden Bestimmung resultierenden Ausgaben für die Prämienverbilligung müssten ausgelöst werden, auch wenn es finanzpolitisch nicht angezeigt wäre. Sodann sei mit erheblichen Kostensteigerungen zu rechnen.
Der Regierungsrat lehnte deshalb die Initiative ab und stellte ihr einen Gegenentwurf gegenüber. In § 7 Absatz 2 PVG solle neu bestimmt werden, dass die Beiträge des Kantons, die für die Prämienverbilligung vorgesehen seien und nach § 10 Absatz 1 PVG vom Kanton und den Gemeinden je zur Hälfte finanziert würden, jährlich mindestens der Entwicklung des Landesindexes der Konsumentenpreise (LIKP) angepasst würden. Damit hätte der Regierungsrat bei der Budgetierung und der Kantonsrat beim Beschluss über den Staatsvoranschlag bei der Prämienverbilligung mindestens die allgemeine Teuerung zu berücksichtigen.
Der Kantonsrat schloss sich dem Regierungsrat an und lehnte die Gesetzesinitiative ab. Dafür stimmte er der vom Regierungsrat vorgeschlagenen Änderung des Prämienverbilligungsgesetzes zu. Für die Gegner der Volksinitiative standen insbesondere Kostengründe und die nötige Flexibilität im Vordergrund (vgl. Verhandlungen des Kantonsrates 4/2009, November-/Dezembersession 2009, S. 1966 ff.). Die Befürworter hingegen wiesen darauf hin, dass die Beiträge an die Prämienverbilligung kontinuierlich abgenommen und viele Haushalte jetzt keinen Anspruch auf Prämienverbilligung mehr hätten. Gut die Hälfte der Haushalte habe im Jahr 2009 mehr Geld für die Krankenkassenprämien in der Grundversicherung ausgegeben als für die Steuern. Ein weiteres Problem sei der beträchtliche Anteil der Krankenkassenprämien am sogenannten Schwelleneffekt. Es wurde auch vorgebracht, die Person mit ihren Finanzen und nicht der Kanton mit seinem Budget müssten im Mittelpunkt stehen. Ein weiterer Votant erklärte, dass die Prämienverbilligung für Bevölkerungsteile in wirtschaftlich bescheidenen Verhältnissen gedacht sei. Personen in wirtschaftlich sehr bescheidenen Verhältnissen seien insbesondere Bezüger von wirtschaftlicher Sozialhilfe oder von Ergänzungsleistungen. Diese Personen erhielten eine vollumfängliche Prämienverbilligung. Andere Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen hätten einen Teilanspruch. Ihm könne niemand weismachen, dass bei Annahme der Initiative mehr als 50 % der Bevölkerung im Kanton Luzern in wirtschaftlich bescheidenen Verhältnissen leben würden.
In der Volksabstimmung vom 13. Juni 2010 wurde die Gesetzesinitiative schliesslich abgelehnt und der Gegenentwurf angenommen. Die Änderung trat per 1. Juli 2011 in Kraft.
7.4.
Am 14. Dezember 2010 beauftragte der Regierungsrat das Gesundheits- und Sozialdepartement damit, eine Teilrevision des Prämienverbilligungsgesetzes vorzubereiten, mit der gezielt einkommensschwache Haushalte unter Berücksichtigung der Schwellenproblematik entlastet werden sollten. Zudem sollte das Departement Vorschläge für die notwendigen gesetzlichen Grundlagen zur Umsetzung der bundesrechtlich vorgeschriebenen Direktauszahlung erarbeiten. In seiner Botschaft an den Kantonsrat zum Entwurf einer Änderung des Prämienverbilligungsgesetzes (Schwelleneffekte bei der Existenzsicherung der Prämienverbilligung) vom 18. September 2012 hielt der Regierungsart fest, das Krankenversicherungsrecht des Bundes sage nicht, was bescheidene wirtschaftliche Verhältnisse beziehungsweise untere und mittlere Einkommen seien. Es sei somit Sache der Kantone, die entsprechenden Einzelheiten zu regeln. Dabei hätten sie einen weiten Ermessensspielraum. Gemäss § 8 Absätze 2 und 3 PVG gehörten zu den Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen vorab Bezügerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistungen, wirtschaftlicher Sozialhilfe und Mutterschaftsbeihilfe. Sie würden in jedem Fall die volle anrechenbare Prämie verbilligt erhalten. Wer darüber hinaus zu den Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zähle und wie das untere und mittlere Einkommen für die Prämienverbilligungen für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung bestimmt werde, sei in § 7 PVG festgelegt. Sodann schlug der Regierungsrat in Anlehnung an den Bericht der Projektgruppe PVG eine Änderung der Bemessungsgrundlage vor. Denn aufgrund bestimmter steuerrechtlicher Abzüge gebe das steuerbare Einkommen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Haushalts im Sinn des Prämienverbilligungsrechts nicht in jedem Fall adäquat wieder. Um eine bessere Annäherung an die prämienrechtliche, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu erreichen, solle aufgrund dieser Überlegungen neu vom Nettoeinkommen gemäss der letzten rechtskräftigen Steuerveranlagung als Grundlage für die Berechnung des Prämienverbilligungsanspruchs ausgegangen werden. Sodann seien prämienrechtlich nicht relevante Positionen des Steuerrechts aufzurechnen. Weiter sollten in das Prämienverbilligungsgesetz spezielle Abzüge aufgenommen werden. Anstelle des steuerbaren Vermögens solle neu das Reinvermögen die Basis für die Berechnung sein.
Der Regierungsrat wies weiter darauf hin, dass die in § 2a der Prämienverbilligungsverordnung vorgesehene Einkommensobergrenze von Fr. 100'000.-- zu hoch angesetzt sei. Bei dieser Rechtslage könnten Personen von der Verbilligung um die halbe Prämie für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung profitieren, die über mehr als ein mittleres Einkommen verfügen würden. Gemäss der LUSTAT Statistik Luzern hätten im Jahr 2006 die insgesamt 185'700 Haushalte im Kanton Luzern ein mittleres Haushaltseinkommen von Fr. 60'900.-- pro Jahr erwirtschaftetet. Der Regierungsrat erachte eine Einkommensobergrenze von Fr. 80'000.-- pro Jahr als angemessen. Weiter beantragte er dem Kantonsrat die Streichung der Regelung von § 7 Abs. 2 letzter Satz PVG, damit er über einen grösseren Handlungsspielraum bei der Festsetzung der Obergrenze für die Verbilligung der Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung verfüge.
Als weitere Änderung schlug der Regierungsrat die Einführung eines variablen Einkommenssatzes vor. Diese Lösung erlaube eine deutlich bessere Einflussnahme auf die Verteilung der vorhandenen finanziellen Mittel, und das Ziel der Prämienverbilligung könne besser umgesetzt werden. Insbesondere könnte so auch besser auf Schwelleneffekte reagiert werden. Namentlich bei Familien mit zwei Kindern mit einem massgebenden jährlichen Einkommen unter Fr. 57'000.-- könne es zu einem Schwelleneffekt kommen. Ein solcher Haushalt, der keine wirtschaftliche Sozialhilfe beziehe, erhalte pro Jahr mindestens Fr. 4'000.-- weniger Prämienverbilligung als ein vergleichbarer Haushalt mit einem Anspruch auf Unterstützungsleistungen. Mit einem variablen Einkommenssatz könne bei einer Familie in den unteren Einkommensbereichen mit zwei Kindern die jährliche Prämienverbilligung um rund Fr. 1'000.-- erhöht werden, ohne dass gleichzeitig der Anspruch gleicher Haushaltstypen im oberen Einkommensbereich überproportional ansteigen würde. Der Regierungsrat betonte aber, dass die Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung weiterhin unabhängig vom Modell des variablen Einkommenssatzes verbilligt werden sollten. Es sei sachgerechter, wenn für diese Personengruppen andere Voraussetzungen gälten.
Da im neu zu berücksichtigenden Nettoeinkommen im Gegensatz zum steuerbaren Einkommen die steuerrechtlichen Abzüge nicht berücksichtigt seien, schlug der Regierungsrat vor, im Sinn eines Ausgleichs solle ein eigener prämienrechtlicher Pauschalabzug für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung gemacht werden können. Ziel dieser Regelung sei, Haushalte im Niedriglohnbereich mit Kindern gezielt zu entlasten. Die Höhe dieses Pauschalabzugs solle in der Prämienverbilligungsverordnung festgelegt werden.
Nach den Modellrechnungen sollten mit den neuen Regelungen insgesamt 31,5 % aller Haushalte (gegenüber 37,3 % nach der alten Regelung) bzw. noch 58,2 % der Haushalte mit Kindern (gegenüber 83,4 % nach der alten Regelung) anspruchsberechtigt sein, wobei der durchschnittlich ausbezahlte Betrag für diesen Haushaltstyp von Fr. 1'860.-- auf Fr. 2'337.-- steigen sollte. Der Regierungsrat betonte, dass es sich bei den Haushalten mit Kindern, die keine Prämienverbilligung mehr erhalten würden, um Familien handle, die über mehr als ein mittleres Einkommen verfügen würden. Es seien nur Familien mit einem höheren Einkommen betroffen (vgl. Botschaft, S. 44).
Anlässlich der ersten Beratung im Kantonsrat wurde darauf hingewiesen, dass mit der Revision weniger Familien in den Genuss von Prämienverbilligungen kommen und somit einen Sparbeitrag leisten würden. Immerhin könne man aber festhalten, dass die wirklich tiefen Einkommen künftig wirkungsvoller entlastet würden als bis anhin (vgl. Verhandlungen des Kantonsrates 4/2012, November-/Dezembersession 2012, Votum von Marlis Roos, S. 2062). Die angestrebte Verminderung der Schwelleneffekte und eine bessere Verteilung der für die Prämienverbilligung zur Verfügung stehenden Gelder wurden unterstützt (Voten Herbert Widmer, S. 2063 f. und Ralph Hess, S. 2066). Kontrovers diskutiert wurde die angetönte Reduktion der Einkommensobergrenze von Fr. 100'000.-- auf Fr. 80'000.-- im Zusammenhang mit der Verbilligung der Prämien für Kinder und junge Erwachsene (dafür: vgl. Voten Vroni Thalmann, S. 2062 und Ralph Hess, S. 2066; dagegen: vgl. Votum Nino Froelicher, S. 2065). Kritisiert wurde demgegenüber, dass aus einer sozialpolitisch angestossenen Reform schliesslich eine finanzpolitische Vorlage zur Verbesserung der Kantonsfinanzen geworden sei (Votum Lathan Suntharalingam und Nino Froelicher, S. 2064 f.). Moniert wurde auch, dass sich die Regierung auf statistische Werte gestützt habe, welche bereits sechs Jahre alt seien und wonach das durchschnittliche Nettoeinkommen von Luzerner Haushalten bei Fr. 65'000.-- liege. Es handle sich um eine Mogelpackung. Man verkünde, den Schwelleneffekt bei tiefen Einkommen zu eliminieren, schränke aber gleichzeitig den Kreis der anspruchsberechtigten Paare mit Kindern von 83 % auf 58 % ein und sorge dafür, dass alle neu noch Anspruchsberechtigten je für sich durchschnittlich mehr individuelle Prämienverbilligung erhielten als vorher. Vor diesem Hintergrund wurde die Rückweisung der Vorlage beantragt (Votum Nino Froelicher, S. 2066). Der Regierungsrat wies anlässlich der Beratungen darauf hin, dass nach den Änderungen noch 32 % aller Haushalte bzw. immer noch 58 % aller Haushalte mit Kindern Prämienverbilligung erhalten würden (vgl. Votum Guido Graf, S. 2066). In der Schlussabstimmung stimmte der Kantonsrat der Änderung des Prämienverbilligungsgesetzes mit 88 gegen 8 Stimmen zu (Verhandlungen des Kantonsrates 1/2013, Januarsession 2013, S. 55).
Per 1. Juli 2013 führte der Regierungsrat auf Verordnungsstufe einen variablen Einkommenssatz ein. Seither besteht Anspruch auf Prämienverbilligung, soweit die anrechenbaren Prämien das massgebende Einkommen um einen bestimmten Prozentsatz übersteigt. Dieser Prozentsatz wurde in der ab 1. Juli 2013 gültigen Verordnung auf 10 % festgesetzt, wobei er für jeden Franken des massgebenden Einkommens um eine bestimmte Anzahl Prozentpunkte ansteigt. Zudem wurde für Familien mit Kindern und jungen Erwachsenen die Einkommensobergrenze von Fr. 100'000.-- auf Fr. 80'000.-- heruntergesetzt. Aufgrund dieser Änderungen waren im Jahr 2013 noch 31,9 % und im Jahr 2014 noch 28,3 % der Wohnbevölkerung anspruchsberechtigt (LUSTAT Jahrbuch Kanton Luzern 2017, S. 185, Tabelle G-T3.2). Von allen Haushalten mit Kindern waren im Jahr 2013 55,1 % und im Jahr 2014 38,3 % der Haushalte anspruchsberechtigt (Quelle: vom Bundesamt für Gesundheit herausgegebene Statistik der obligatorischen Krankenversicherung, Tabelle T 4.04, und LUSTAT, Privathaushalte nach Haushaltstyp [Anzahl Berechtigte Haushalte dividiert durch Anzahl Haushalte mit Kindern im Kanton Luzern]; die im Jahr 2017 von LUSTAT veröffentlichte Studie "Wohlstand und Armut im Kanton Luzern" spricht indessen davon, dass im Jahr 2013 64,9 % aller Paarhaushalte mit Kindern bzw. 71,1 % aller Haushalte mit Alleinerziehenden eine Prämienverbilligung erhielten [vgl. S. 39]).
7.5.
Ab 1. Januar 2015 sah die Prämienverbilligungsverordnung eine höhere Anzahl Prozentpunkte pro Franken des massgebenden Einkommens sowie eine weitere Reduktion der Einkommensobergrenze für Familien mit Kindern und jungen Erwachsenen auf Fr. 75'000.-- vor. Damit betrug der Anteil der anspruchsberechtigten Personen im Kanton Luzern noch 26,9 % der Wohnbevölkerung. Von den Haushalten mit Kindern hatten noch 33,9 % (2016: 32,3 %) der Haushalte Anspruch auf Prämienverbilligung.
7.6.
Der hier strittige § 2a in der vom 1. Januar bis 31. Dezember 2017 geltenden Fassung der Prämienverbilligungsverordnung sieht nunmehr eine Einkommensobergrenze für Familien mit Kindern und jungen Erwachsenen von Fr. 54'000.-- vor.
8.
Aus den vorangehenden Erwägungen erhellt, dass der kantonale Gesetzgeber – gleich wie der Bundesgesetzgeber – trotz mehrerer Vorstösse in diese Richtung darauf verzichtete, auf Gesetzesstufe das Sozialziel zu konkretisieren, z.B. den Prozentsatz des massgebenden Einkommens oder eine Einkommensobergrenze für Haushalte mit Kindern oder jungen Erwachsenen festzulegen (andere Kantone wie Bern oder Zürich haben auf Gesetzesstufe etwa definiert, dass ein bestimmter Prozentsatz der Versicherten und der Haushalte mit Kindern [in Zürich 30 %] eine Prämienverbilligung erhalten sollen). Stattdessen wurde dem Verordnungsgeber zu Gunsten einer möglichst flexiblen Lösung ein erheblicher Handlungsspielraum eingeräumt. Explizit verankert wurde im Gesetz der Grundsatz, wonach der Regierungsrat die Berechnung der Prämienverbilligung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel festzulegen hat. Die diesbezüglich kritischen Stimmen fanden im Parlament kein Gehör.
9.
9.1.
Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 137 V 167 E. 3.1; 135 II 78 E. 2.2; 135 V 249 E. 4.1 und 215 E. 7.1).
9.2.
Der Begriff "untere und mittlere Einkommen" gemäss Art. 65 Abs. 1
bis
KVG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der verschiedene Auslegungen zulässt.
9.2.1.
Die wörtliche Auslegung von Art. 65 Abs. 1
bis
KVG erweist sich als unergiebig. Im Bundesparlament wurde etwa die Meinung vertreten, die Prämien sollten für Familien bis in den unteren Mittelstand entlastet werden. Weiter wurde im Ständerat ausgeführt, man hätte die Bestimmung auch dergestalt formulieren können, dass die Kantone die Prämien für Kinder und junge Erwachsene bis zu einem mittleren Einkommen verbilligen müssen (vgl. Votum Christiane Brunner, Amtl. Bull. SR 2004 S. 888). Es sei aber Ausdruck des politischen Willens, auch Familien mit mittleren Einkommen zu entlasten. Welche Einkommen ziffernmässig vom Mittelstand erfasst werden bzw. was unter einem mittleren Einkommen zu verstehen ist, bleibt aber unklar.
9.2.2.
Zur historischen Auslegung ist Folgendes festzuhalten:
Wie die Antragsteller richtig feststellten, sah der Bundesrat in seiner Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Prämienverbilligung) vom 26. Mai 2004 (BBl 2004 4327) vor, den Bezügerkreis im KVG genauer zu definieren. Er beabsichtigte die Einführung eines Sozialzieles, das unterschiedlich gestaffelte Prämienverbilligungen für Familien und kinderlose Haushalte umfasst hätte. Danach wäre es Aufgabe jedes Kantons gewesen, vier Einkommenskategorien festzulegen und Prämienverbilligungen zu gewähren, sodass der gestaffelte Eigenanteil für Familien maximal 2 bis 10 Prozent und für kinderlose Haushalte maximal 4 bis 12 Prozent ihres Einkommens betragen hätte. Die Kantone hätten zusätzlich Höchsteinkommen festlegen können, die den Anspruch auf Prämienverbilligung nach oben begrenzt hätten. Das Parlament erarbeitete dann aber ein anderes Konzept. Die Definition der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse gemäss Art. 65 Abs. 1 KVG sowie der unteren und mittleren Einkommen nach Art. 65 Abs. 1
bis
KVG sollte aus föderalistischen Überlegungen im Autonomiebereich der Kantone bleiben. Der Gesetzgeber entschied sich demnach ausdrücklich gegen die Festsetzung von Einkommensgrenzen, an welche sich die Kantone halten müssten. Insofern kann in der in den parlamentarischen Debatten mehrmals erwähnten Zahl von Fr. 115'000.--, auf welche sich die Gesuchsteller beziehen, kein für die Kantone verbindlicher Wert erblickt werden, zumal durchaus auch andere Limiten genannt wurden (vgl. Votum Urs Schwaller, der von einem Einkommen zwischen Fr. 75'000.-- und Fr. 114'000.-- ausging, wobei kantonale Anpassungen nach oben und unten im kantonalen Funktions- und Lohngefüge vorbehalten und Sache der Kantone seien [Amtl. Bull. SR 2004, S. 889]). Es ist denn auch nicht klar, welchen Einkommensbegriff die verschiedenen Votanten überhaupt gemeint haben. Sollten sie jeweils von einem Bruttoeinkommen ausgegangen sein, wären diese Zahlen im Hinblick auf die Regelung der Prämienverbilligung im Kanton Luzern, welche das steuerrechtliche Nettoeinkommen als Ausgangsbasis nimmt (vgl. § 7 Abs. 2 PVG), jedenfalls entsprechend zu relativieren. Weiter wurde von verschiedenen Parlamentariern auch erkannt, dass das Problem der fehlenden Einkommensgrenze durch die vorgeschlagene – und schliesslich auch verabschiedete – Formulierung nicht gelöst sei. Im Übrigen wurden die genannten Zahlen im Nationalrat (Zweitrat) kaum diskutiert. Nationalrat Gutzwiler wies darauf hin, dass die Differenzwerte für untere und mittlere Einkommen in der kantonalen Kompetenz bleiben würden. Die in der ständerätlichen Debatte genannten Zahlen seien illustrativ; sie seien keine Referenz für diese zukünftigen Einkommensdefinitionen. Nationalrat Fasel ermahnte seine Ratskolleginnen und -kollegen, die Kantone hätten deutlich darauf hingewiesen, dass die eingesetzten Mittel nicht ausreichen würden, die genannte Einkommensschranke von Fr. 114'000.-- einzuhalten. Sie hätten deshalb die zuständige Kommission gebeten, darauf zu verzichten, diese Marke immer wieder zu nennen, weil es die Kantone selber wären, die eine Marke setzen würden. Der Votant äusserte die Befürchtung, dass die Kantone die genannte Grenze nicht einhalten würden, weshalb er einem Minderheitsantrag zustimmte. Dieser hätte vorgesehen, dass Kinder bis zum vollendeten 18. Lebensjahr in der Versicherung der Eltern bzw. der erziehungsberechtigten Person prämienfrei versichert sind und die Prämien für Personen zwischen dem vollendeten 18. und dem vollendeten 25. Altersjahr höchstens 50 Prozent der Prämien für Erwachsene betragen. Dieser Antrag war dann aber chancenlos.
Auch das Bundesgericht anerkennt, dass sich der Bundesgesetzgeber für eine föderalistische Ausgestaltung der individuellen Prämienverbilligung entschied, indem er die Festlegung des zu erreichenden Sozialzieles und die Ausgestaltung der Prämienverbilligung (Festlegung des Bezügerkreises, des Verfahrens und der Zahlungsmodalitäten) an die Kantone delegiert habe (BGE 136 I 220 E. 6.2.1).
Nach dem Gesagten lässt sich aus der verschiedentlich genannten Einkommensmarke von Fr. 114'000.-- bzw. Fr. 115'000.-- anlässlich der Debatten im Ständerat für die hier streitige Frage nichts ableiten. Die eidgenössischen Räte entschieden sich – zu Gunsten der Autonomie der Kantone – gegen eine Definition des Begriffs "untere und mittlere Einkommen" im Bundesgesetz und einzelne Voten wiesen ausdrücklich darauf hin, dass es sich bei den genannten Zahlen um keine Referenzwerte handle. Dies leuchtet auch ein, sind doch etwa in den Kantonen Jura oder Tessin die Einkommensgrenzen anders zu definieren als etwa in den Kantonen Zürich oder Zug.
9.2.3.
Teleologisch zielt die individuelle Prämienverbilligung darauf ab, im System des KVG mit einer Einheitsprämie pro Versicherer ohne Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Versicherten für Personen in bescheidenen Verhältnissen die wirtschaftliche Last der Krankenversicherungsprämien zu mildern. Sie ist damit ein Element der Solidarität zugunsten von weniger bemittelten Bevölkerungsschichten (BGE 136 I 220 E. 6.2.1 mit Hinweis auf BGE 122 I 343 E. 3g/bb). Mit Art. 65 Abs. 1
bis
KVG sollten explizit Familien mit Kindern bis zu einem mittleren Einkommen entlastet werden. Das bedeutet indessen nicht, dass die Prämienverbilligungen ein Instrument der Familienpolitik wären. Vielmehr knüpfen sie an einen Bedarf der Versicherten bzw. deren wirtschaftlichen Verhältnisse an (Donatsch, Die Festsetzung des Prämienverbilligungsanspruches junger Erwachsener in Ausbildung, in: Jusletter 31.1.2011). Mehr ergibt sich aus der teleologischen Auslegung nicht.
9.2.4.
In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass nach Art. 65 Abs. 1 KVG die Kantone den Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen gewähren. Art. 65 Abs. 1
bis
KVG spricht dagegen von unteren und mittleren Einkommen. Der Bundesgesetzgeber hat es ebenfalls den Kantonen überlassen, den Begriff der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse zu bestimmen. Der Regierungsrat des Kantons Luzern verwendet die Begriffe der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse und der unteren Einkommen analog (vgl. Botschaft B 144, S. 20 f.). Unbestritten scheint jedenfalls, dass Art. 65 Abs. 1
bis
KVG auch Haushalte mit höheren Einkommen umfasst als Art. 65 Abs. 1 KVG.
Sodann ist auf Art. 66 Abs. 2 KVG hinzuweisen, der vorsieht, dass der den Kantonen für die Prämienverbilligung gewährte Bundesbeitrag 7,5 % der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung entspricht. Dieser Prozentsatz lässt sich folgendermassen herleiten: Im Rahmen des NFA war vorgesehen, dass der Bundesbeitrag einem Viertel der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung für 30 % der schweizerischen Wohnbevölkerung und der Anzahl der Versicherten nach Artikel 65a Buchstabe a entsprechen soll (25 % von 30 % ergibt 7,5 %). Diese Berechnung beruhte auf einer Einigung zwischen Bund und Kantonen. Während der Ständerat aus Gründen der Nachvollziehbarkeit die zweiteilige Formel im Gesetz verankern wollte, setzte sich der Nationalrat dafür ein, dass (verkürzt) der Prozentsatz von 7,5 % festgehalten werde. Aus Art. 66 Abs. 2 KVG ergibt sich somit lediglich – aber immerhin –, dass der Bundesbeitrag einen Viertel der Prämien von 30 % der Bevölkerung decken soll.
9.3.
Als Auslegungsergebnis kann festgehalten werden, dass die Kantone autonom zu bestimmen haben, was als unteres und mittleres Einkommen gilt. Dabei haben sie sich aber an den Sinn und Geist des KVG zu halten. Sie dürfen keine Regelungen vorsehen, die dem Zweck der Prämienverbilligung zuwiderlaufen. Im Folgenden bleibt zu prüfen, ob die vom Regierungsrat für das Jahr 2017 getroffene Regelung mit einer Einkommensobergrenze von Fr. 54'000.-- diesen Vorgaben genügt.
10.
10.1.
Die Antragsteller werfen dem Regierungsrat ein willkürliches Verhalten vor, weil er die streitige Einkommensobergrenze ständig nach unten korrigiert habe. Nachdem er zunächst gar keine Obergrenze festgelegt habe, sei er per 1. Januar 2008 von einer Schranke von Fr. 100'000.-- steuerbarem Einkommen ausgegangen. Per 1. Januar 2014 (recte: per 1.7.2013) habe dann ein massgebendes Einkommen von Fr. 80'000.-- gegolten, wobei nunmehr auf das Nettoeinkommen abgestellt worden sei. Nach einer weiteren Reduktion auf Fr. 75'000.-- ab 1. Januar 2015 sei sodann die hier streitige Einkommensobergrenze von Fr. 54'000.-- beschlossen worden. Mit anderen Worten sei der Begriff "untere und mittlere Einkommen" anfänglich mit Fr. 100'000.-- definiert worden, was den Vorstellungen des Bundesgesetzgebers auch tatsächlich entsprochen habe. Die heutige Grenze sei aber unter Berücksichtigung der seitherigen Teuerung um mehr als die Hälfte reduziert worden, und dies obwohl sich der Begriff des "unteren und mittleren Einkommens" nicht in Abhängigkeit der finanziellen Situation des Kantons verändere. Mit dem letzten rein finanzpolitisch motivierten und damit willkürlichen Akt habe der Regierungsrat die rote Linie überschritten.
10.2.
Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 129 I 1 E. 3).
Den Antragstellern ist entgegenzuhalten, dass der Regierungsrat einerseits gemäss § 7 Abs. 3 PVG (vor dem 1.7.2013 § 7 Abs. 2 PVG) verpflichtet ist, die Einzelheiten der Verbilligung von Prämien für Kinder und junge Erwachsene durch Verordnung zu regeln, wobei er die Berechnung der Prämienverbilligung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel festzulegen hat. Andererseits handelt es sich bei der bundesrechtlichen Vorgabe unbestritten um eine Minimalbestimmung, über welche die Kantone hinausgehen dürfen. Der kantonale Gesetzgeber hat denn auch in § 7 Abs. 1 PVG vorgesehen, dass die Prämien für Kinder und junge Erwachsene unabhängig von den Einkommensverhältnissen verbilligt werden können. Von dieser Möglichkeit machte der Regierungsrat in der Verordnung in der im Jahr 2007 geltenden Fassung dann auch Gebrauch und verzichtete auf die Festsetzung einer Einkommensobergrenze (vgl. E. 7.1.). Er wollte damit einerseits ein klares familienpolitisches Zeichen setzen und andererseits einem Rechtsmittelverfahren um die Frage des mittleren Einkommens aus dem Weg gehen (vgl. Botschaft B 144, S. 20). Mit der Einführung der Einkommensschranke ab dem Jahr 2008 hat der Regierungsrat von der bisherigen grosszügigen Regelung Abstand genommen. Dies ist aber nicht dahingehend zu interpretieren, dass der Regierungsrat nunmehr den unbestimmten Rechtsbegriff "untere und mittlere Einkommen" definiert haben wollte. Denn dadurch hätte er die zuvor immer wieder hervorgehobene Flexibilität aufgegeben. Daran ändert auch die Aussage des Regierungsrates in seiner Botschaft B 114 vom 7. Juli 2009 nichts, wonach steuerbare Einkommen, die nicht über Fr. 100'000.-- liegen würden, prämienverbilligungsrechtlich als mittlere beziehungsweise untere Einkommen gelten würden (S. 9). Wie die Regierung nämlich zugleich festhielt, handelte es sich um eine relativ hoch angesetzte Grenze. In seiner Botschaft B 52 vom 18. September 2012 betonte der Regierungsrat, dass er die damals geltende Einkommensobergrenze von Fr. 100'000.-- als zu hoch erachte. Er verwies auf die LUSTAT Statistik Luzern, gemäss welcher die insgesamt 185'700 Haushalte im Kanton Luzern ein mittleres Haushaltseinkommen von Fr. 60'900.-- pro Jahr erwirtschaftet hätten. Er hielt deshalb eine Einkommensobergrenze von Fr. 80'000.-- für angemessen (S. 20). Bei den Haushalten mit Kindern, die keine Prämienverbilligung mehr erhalten würden, handle es sich um Familien, die über mehr als ein mittleres Einkommen verfügen würden (S. 44). Dass er eine Einkommensobergrenze von Fr. 80'000.-- für angemessen hielt, darf nicht dahingehend verstanden werden, der Regierungsrat habe damit das mittlere Einkommen definiert. Denn er beurteilte die Angemessenheit auch im Licht der verfügbaren Mittel.
Nach dem Gesagten kann aus den in der Vergangenheit festgesetzten Einkommensgrenzen nicht geschlossen werden, der Regierungsrat habe damit jeweils den Begriff der "unteren und mittleren Einkommen" (neu) definiert. Vielmehr hat er – wie vom PVG vorgegeben – die Berechnung jährlich nach Massgabe der verfügbaren Mittel festgelegt. Solange damit die Mindestvorgaben gemäss KVG eingehalten sind und der Zweck der Prämienverbilligung nicht vereitelt wird, ist eine Änderung der Einkommensschranke auch nicht zu beanstanden. Jedenfalls ist darin – entgegen der Ansicht der Antragsteller – kein willkürliches Verhalten zu erblicken. Damit ist aber noch nicht gesagt, dass die per 1. Januar 2017 festgelegte Einkommensobergrenze von Fr. 54'000.-- vor höherrangigem Recht standhält.
11.
Soweit der Antragsgegner mit den im vorliegenden Verfahren aufgelegten Berechnungen und Statistiken den Nachweis erbringen will, dass die vom Regierungsrat festgesetzte massgebende Einkommensgrenze vor Bundesrecht standhält, ist Folgendes festzuhalten:
11.1.
Die Ausgangsbasis der Berechnungen bildet die Erhebung der LUSTAT Statistik Luzern zu den Bestandteilen des Einkommens der natürlichen Personen im Jahr 2015. Darin ist unter anderem der Medianwert des Nettoeinkommens sämtlicher steuerpflichtigen Personen im Kanton Luzern abgebildet (Fr. 49'600.--). Gestützt darauf ermittelte der Antragsgegner ein mittleres prämienverbilligungsrechtliches Einkommen von Fr. 48'673.--. Dieser Wert liege unter der vom Regierungsrat in der Verordnung festgesetzten Einkommensgrenze von Fr. 54'000.--.
11.2.
Vorab ist dem Antragsgegner darin beizupflichten, dass der Medianwert gegenüber dem Durchschnittswert aussagekräftiger ist, da er weniger empfindlich gegenüber Ausreissern ist. Wie aber die Antragsteller richtig vorbringen, umfasst das aus der aufgelegten Tabelle ersichtliche Nettoeinkommen das mittlere Einkommen (Median) sämtlicher im Kanton Luzern steuerpflichtiger Personen. Diese Vergleichsgrösse erscheint insofern als ungeeignet, als damit nicht Familien mit Kindern und jungen Erwachsenen ins Zentrum gerückt werden. Mit Art. 65 Abs. 1
bis
KVG wurde aber der Zweck verfolgt, Haushalte mit Kindern zu entlasten, weshalb sich ein Vergleich mit dieser Personengruppe aufdrängen würde. Die vom Antragsgegner angestellte Berechnung überzeugt auch aus einem anderen Grund nicht: Gemäss der aufgelegten Tabelle haben im Jahr 2015 36,5 % der Steuerpflichtigen einen Abzug Säule 3a (Ziff. 260) bzw. 11,4 % einen Abzug Säule 3a Ehefrau (Ziff. 261) gemacht. Die mittleren Beiträge von Fr. 6'700.-- (Ziff. 260) bzw. Fr. 6'500.-- (Ziff. 261) beziehen sich demnach lediglich auf diejenigen Personen, die auch einen Abzug vorgenommen haben. Gleiches gilt beim Abzug der mittleren krankheits-, unfall- und behinderungsbedingten Kosten (Ziff. 320); gerade einmal 13,4 % aller steuerpflichtigen Personen nahmen einen solchen Abzug vor. Demgegenüber betreffen die übrigen Zahlen jeweils sämtliche Steuerpflichtigen. Insofern sind die Berechnungen auch methodisch mangelhaft, indem verschiedene Bezugsgrössen vermischt wurden. Schliesslich erscheint es widersprüchlich, wenn im Zusammenhang mit der hier streitigen Einkommensgrenze von Fr. 54'000.-- auf das mittlere Einkommen aller steuerpflichtigen Personen Bezug genommen wird, nachdem der Regierungsrat in seiner Botschaft zum Entwurf einer Änderung des Prämienverbilligungsgesetzes (Schwelleneffekte bei der Existenzsicherung und Direktauszahlung der Prämienverbilligung) vom 18. September 2012 die massgebende Einkommensgrenze noch in Relation zum mittleren Haushaltseinkommen im Kanton Luzern (Fr. 60'900.-- im Jahr 2006) gesetzt hatte (vgl. Botschaft S. 20).
11.3.
Die vom Antragsgegner aufgestellte Berechnung erweist sich nach dem Gesagten für die hier streitige Frage, ob die Einkommensgrenze von Fr. 54'000.-- den Zweck von Art. 65 Abs. 1
bis
KVG vereitelt, als nicht dienlich.
12.
12.1.
Die Antragsteller gehen davon aus, dass mit dem Begriff des mittleren Einkommens dasjenige des Mittelstandes gemeint sei. Hierzu ist festzuhalten, dass weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht dies so vorsieht bzw. festlegt. Insofern erscheint fraglich, ob der Regierungsrat den Bezügerkreis bzw. die Einkommensgrenze nach § 2a der Prämienverbilligungsverordnung so festzulegen hat, dass Mittelstandsfamilien von Prämienverbilligungen profitieren. Ohnehin existiert auch für den Begriff Mittelstand keine allgemeingültige und gesetzlich verankerte Definition, wie der Antragsgegner zu Recht vorbringt. Je nach Studie zum Zustand der Mittelschicht wird diese gegenüber anderen Gruppen unterschiedlich abgegrenzt (vgl. Erodiert die Mittelschicht? Bericht in Erfüllung des Postulats 10.4023 von Susanne Leutenegger Oberholzer vom 16.12.2010, S. 6). Eine mögliche Definition liefert das Bundesamt für Statistik (BfS). Danach gehören zur mittleren Einkommensgruppe jene Personen, deren Haushalt über ein Bruttoäquivalenzeinkommen zwischen 70 % und 150 % des Medians verfügt (vgl. Die Mitte im Fokus, BfS-Analyse 2013). LUSTAT Statistik Luzern hat diese Definition übernommen (vgl. lustat focus, Wohlstand und Armut im Kanton Luzern, Verteilung und Entwicklung der Erwerbseinkommen Ausgaben der Haushalte und staatliche Transfers, S. 10).
Im Rahmen der folgenden Plausibilitätsüberprüfung wird in Anlehnung an die Definition des BfS davon ausgegangen, dass mit mittleren Einkommen solche im Bereich zwischen 70 % und 150 % des Medianwertes gemeint sind.
12.2.
Als statistische Ausgangsbasis bietet sich folgende Tabelle der LUSTAT Statistik Luzern an: "Natürliche Personen: Verteilung des Reineinkommens nach Alter, Zivilstand und Kindern". Die aktuellste verfügbare Tabelle betrifft das Jahr 2015. Danach betrug das mittlere Reineinkommen (Median) von Verheirateten mit Kindern im Total Fr. 86'875.--.
Das Reineinkommen entspricht dabei der Differenz zwischen Gesamteinkünften (Einkünfte aus unselbständiger und selbständiger Erwerbstätigkeit, Sozialversicherungen usw.) und den Gesamtabzügen (inklusive Sonderabzug bei Erwerbstätigkeit beider Ehegatten, aber ohne Sozialabzüge) gemäss Steuerdeklaration. Das Reineinkommen liegt nahe beim Nettoeinkommen (vgl. Statistik "Natürliche Personen: Bestandteile des Einkommens 2015"), auf welches § 7 Abs. 2 PVG Bezug nimmt, und eignet sich deshalb als Vergleichsgrösse. Nach der vorne genannten Definition des mittleren Einkommens würde die untere Grenze (70 % des Medianwertes [Fr. 86'875.--]) bei Fr. 60'812.50 und die obere Grenze bei Fr. 130'312.50 liegen. Mit anderen Worten sind Reineinkommen von Verheirateten mit Kindern ab Fr. 60'812.50 dem Mittelstand zuzuordnen. Vergleicht man diese Zahl mit der hier streitigen Einkommensgrenze, zeigt sich Folgendes:
Zunächst sei daran erinnert, dass bei der Berechnung des massgebenden Einkommens gemäss § 7 PVG vom Nettoeinkommen gemäss Steuerveranlagung auszugehen ist. Als Nettoeinkommen gelten die um die Aufwendungen nach den §§ 33-39 sowie 40 Absatz 1a-g
des Steuergesetzes (StG; SRL Nr. 620)
verminderten steuerbaren Einkünfte. Hinzuzuzählen sind die in § 7 Abs. 2 lit. a-e PVG genannten Positionen und abzuziehen die in § 7 Abs. 2 in fine PVG aufgeführten Positionen, worunter ein Pauschalbetrag für Kinder und junge Erwachsene in Ausbildung, den der Regierungsrat auf Fr. 9'000.-- festgesetzt hat (§ 3b Prämienverbilligungsverordnung). Bei der streitigen Einkommensgrenze handelt es sich demnach nicht um ein Bruttoeinkommen.
Angenommen, in einem konkreten Fall wären keine Aufrechnungen gemäss § 7 Abs. 2 lit. a-e PVG vorzunehmen, so bestünde – bei einem Kind – bis zu einem massgebenden Einkommen von Fr. 63'000.-- (Fr. 54'000.-- + Fr. 9'000.--) Anspruch auf Prämienverbilligung. Mit anderen Worten liegt die vom Regierungsrat festgelegte Einkommensobergrenze – wenn auch nur knapp (nämlich rund Fr. 2'000.--) – über der errechneten unteren Schwelle des mittleren Einkommens (Fr. 60'812.50). Bei einem weiteren Kind bestünde bis Fr. 72'000.-- Anspruch auf hälftige Verbilligung der anrechenbaren Prämien von Kindern und jungen Erwachsenen. Dieser Vergleich zeigt, dass immerhin Familien im untersten Teil der mittleren Einkommen bei der geltenden Einkommensgrenze von Fr. 54'000.-- in den Genuss von Prämienverbilligung kommen. Es wird hier zwar nicht mit einem sogenannten Äquivalenzeinkommen gerechnet (vgl. vorangehende E. 12.1.). Der Haushaltsgrösse wird aber immerhin dadurch Rechnung getragen, dass sich die Einkommensgrenze mit jedem Kind um Fr. 9'000.-- erhöht.
Bei Unverheirateten mit Kindern betrug das mittlere Reineinkommen gemäss der angeführten Statistik im Jahr 2015 Fr. 49'656.-- (Median). Bereits dieser Wert liegt unter der streitigen Einkommensgrenze, was darauf schliessen lässt, dass bei einer Einkommensgrenze von Fr. 54'000.-- mehr als die Hälfte aller Unverheirateten mit Kindern anspruchsberechtigt sind.
Selbst wenn bei den Berechnungen auch noch die Zuschläge und bei den Abzügen noch die krankheits-, unfall- und behinderungsbedingten Kosten berücksichtigt würden, so wird doch klar, dass mit der für das Jahr 2017 getroffenen Regelung mit einem Grenzbetrag von Fr. 54'000.-- auch dann, wenn die entsprechende Kategorisierung des BfS als Grundlage heranzuziehen wäre, durchaus nicht nur Familien mit tiefen, sondern eben auch mit mittleren Einkommen – wenn auch nur aus einem Bereich wesentlich unterhalb der jeweiligen Medianwerte – in den Genuss der hälftigen Prämienverbilligung für Kinder und junge Erwachsene gemäss Art. 65 Abs. 1
bis
KVG gelangen. Mit der genannten Einkommensschranke und dem Kinderabzug ist jedenfalls sichergestellt, dass nicht nur Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen (Art. 65 Abs. 1 KVG) von der Prämienverbilligung profitieren. Insofern kann nicht gesagt werden, mit der Einkommensgrenze von Fr. 54'000.-- würde Sinn und Geist des KVG nicht mehr eingehalten oder der mit der Prämienverbilligung angestrebte Zweck werde geradezu vereitelt. Folglich ist auch nicht massgebend, dass die in den vergangenen Jahren erfolgte Reduktion der Einkommensobergrenzen in erster Linie finanzpolitisch motiviert war. Solange der Zweck der Prämienverbilligung nicht vereitelt wird, ist der Regierungsrat aufgrund von § 7 Abs. 3 PVG ja gerade verpflichtet, die verfügbaren Mittel zu berücksichtigen.
13.
An diesem Ergebnis vermögen auch die von den Antragstellern vorgelegten Berechnungen des Haushaltsbudgets nichts zu ändern. Sie erweisen sich für die Frage, ob die vom Regierungsrat festgesetzte Einkommensgrenze von Fr. 54'000.-- gegen höherrangiges Recht verstösst, als unbehelflich. Es ist unbestritten, dass die Krankenkassenprämien für viele Familien eine erhebliche Last darstellen (vgl. Monitoring 2014, Wirksamkeit der Prämienverbilligung). Die Antragsteller lassen aber ausser Acht, dass die Krankenkassenprämien für die Ermittlung des steuerrechtlichen Nettoeinkommens im Rahmen des Pauschalabzugs (vgl. § 40 Abs. 1 lit. g StG) berücksichtigt werden. Einige Familien dürften zudem alternative Versicherungsmodelle und eine höhere Franchise gewählt haben (im Jahr 2012 etwa wählten lediglich 22,1 % der über 25-jährigen Versicherten das Standardmodell mit einer Franchise von Fr. 300.--, vgl. Gesundheitsreport Kanton Luzern, Standardisierte Auswertungen der Schweizerischen Gesundheitsbefragung 2012 und weiterer Datenbanken, S. 112). Auch die vom Regierungsrat festgesetzte Richtprämie ist tiefer (vgl. § 3 Abs. 1 der Prämienverbilligungsverordnung). Damit erweist sich die Annahme einer Prämienlast von Fr. 20'000.-- jedenfalls als zu hoch. Sodann sind auch die Berufsauslagen beim Nettoeinkommen bereits berücksichtigt, sodass nicht mit einem erneuten Abzug gerechnet werden darf. Schliesslich scheint auch die Steuerbelastung als zu hoch bemessen. Denn der Berechnung liegt die Annahme zu Grunde, das prämienverbilligungsrechtlich massgebende Einkommen liege bei Fr. 54'000.--. Unter Aufrechnung der Kinderabzüge und der krankheits-, unfall- und behinderungsbedingten Kosten sowie unter Abzug der Positionen gemäss § 7 Abs. 2 lit. a-e PVG resultiert das Nettoeinkommen gemäss Ziffer 310 der Steuerveranlagung. Steuerrechtlich sind davon noch diverse Abzüge zulässig, sodass ein steuerbares Einkommen von unter Fr. 46'177.-- resultieren dürfte. Insgesamt kann dem Schluss der Antragsteller, dass jede Familie mit einem Nettoeinkommen von Fr. 72'000.-- oder Fr. 63'000.-- in Existenznot gelange, nicht gefolgt werden.
14.
Schliesslich beantragen die Gesuchsteller auch die Aufhebung von § 2a Abs. 4 der
Prämienverbilligungsverordnung
. Sie begründen allerdings mit keinem Wort, inwiefern diese Norm Gesetzes- oder Verfassungsbestimmungen oder anderen übergeordneten Rechtssätzen widersprechen soll, weshalb auf den Prüfungsantrag in diesem Punkt nicht einzutreten ist (vgl. E. 2.2.).
15.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der vom Regierungsrat festgesetzten Einkommensobergrenze von Fr. 54'000.-- durchaus auch Familien des unteren Mittelstandes von der Prämienverbilligung profitieren können. Insofern verstösst die vom Regierungsrat am 12. September 2017 beschlossene und per 1. Januar 2017 in Kraft gesetzte Änderung von § 2a
Prämienverbilligungsverordnung
– auch wenn sie sich im untersten Bereich des noch Vertretbaren bewegt – nicht gegen Sinn und Geist des KVG. Der durch die Prämienverbilligung im Allgemeinen und durch Art. 65 Abs. 1
bis
KVG im Besonderen angestrebte Zweck wird nicht gleichsam unterlaufen. Folglich ist der Prüfungsantrag abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
16.
Unbesehen von diesem Prozessausgang sind im Hinblick auf die Zukunft folgende Bemerkungen angebracht: Die gültige Regelung im Kanton Luzern räumt dem Regierungsrat als oberstem Vollzugsorgan der Gesetzgebung und selbständigem Verordnungsgeber einen erheblichen Ermessensspielraum ein. Die bundesrechtlich verankerte Prämienverbilligung ist ein Institut der Solidarität. Wenn über Jahre Einkommensgrenzen, die zum Bezug von Leistungen berechtigen, gesenkt werden, obschon die Prämien der Krankenversicherung für alle Kategorien von Bezügern steigen, droht das verbindliche Sozial- und Solidaritätsziel zur reinen Deklaration zu werden. Bei der gegebenen Gesetzes- und Verordnungslage hat der Regierungsrat die Einkommensgrenzen unter effektiver Entlastung der wirtschaftlich schwachen Bevölkerungsgruppen und unter dem Gesichtspunkt der familienpolitischen Anliegen angemessen und tragbar zu verfügen. Der gesetzliche Spielraum der verfügbaren Mittel kann dabei nur die Funktion eines Ausgleichs haben. Die verfügbaren Mittel können nur Ausgangspunkt für die jährliche Beschlussfassung sein, nicht jedoch Endpunkt einer einzig haushaltsrechtlichen Entscheidung.
17.
Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist das vorliegende Verfahren nicht kostenlos. Immerhin ist aber darauf hinzuweisen, dass das Gericht nach § 200 Abs. 1 VRG die amtlichen Kosten, abweichend von den §§ 198 und 199 VRG, ermässigen oder auf die Kostenauflage verzichten kann, wenn die Parteien an der Streitsache nicht wirtschaftlich interessiert sind oder wenn besondere Gründe, insbesondere das öffentliche Interesse an einer Abklärung der Streitfrage, dies rechtfertigen. Da vorliegend von einem grossen öffentlichen Interesse auszugehen ist, werden die amtlichen Kosten, die mit Blick auf die Wichtigkeit der Streitsache und den dreifachen Schriftenwechsel auf Fr. 6'000.-- festgesetzt werden (vgl. § 1 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 der Verordnung über die Kosten in Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren [JusKV; SRL Nr. 265]), halbiert. Dem Verfahrensausgang entsprechend haben die Antragsteller demnach die amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.-- zu tragen (vgl. § 198 Abs. 1 lit. c VRG), welche mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 6'000.-- verrechnet werden. Das Kantonsgericht erstattet ihnen den Mehrbetrag von Fr. 3'000.-- zurück. Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (vgl. § 201 Abs. 1 VRG e contrario).