lu_gerichte · 7H 22 165 · 2023-09-26 · de

Rückzonung eines Grundstücks von einer Bau- in die Landwirtschaftszone im Rahmen der kantonalen Rückzonungsstrategie.
Die vom Regierungsrat entgegen dem Beschluss der Gemeindeversammlung angeordnete Rückzonung erweist sich im vorliegenden Fall als zweck- und verhältnismässig.
Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt nicht vor. | Art. 8 BV, Art. 50 BV; Art. 15 Abs. 2 RPG, Art. 19 RPG, Art. 21 RPG; Art. 30a RPV; § 68 KV; § 20 PBG, § 22 PBG. | Raumplanung

Luzern Kantonsgericht 4. Abteilung 26.09.2023 7H 22 165

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Kantonsgericht
Abteilung:
4. Abteilung
Rechtsgebiet:
Raumplanung
Entscheiddatum:
26.09.2023
Fallnummer:
7H 22 165
LGVE:
Gesetzesartikel:
Art. 8 BV, Art. 50 BV; Art. 15 Abs. 2 RPG, Art. 19 RPG, Art. 21 RPG; Art. 30a RPV; § 68 KV; § 20 PBG, § 22 PBG.
Leitsatz:
Rückzonung eines Grundstücks von einer Bau- in die Landwirtschaftszone im Rahmen der kantonalen Rückzonungsstrategie.
Die vom Regierungsrat entgegen dem Beschluss der Gemeindeversammlung angeordnete Rückzonung erweist sich im vorliegenden Fall als zweck- und verhältnismässig.
Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt nicht vor.
Rechtskraft:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Entscheid:
A.
Die Gemeinde B.________ verfügt gemäss den Erhebungen des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements des Kantons Luzern (BUWD) über überdimensionierte Bauzonen, die es im Rahmen der kantonalen Rückzonungsstrategie zu reduzieren gilt.
Die A.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. C.________, Grundbuch (GB) D.________. Das Grundstück weist gemäss dem Grundstückinformationssystem (GRAVIS) eine grundbuchliche Fläche von 8'415 m² auf. Gemäss dem bisherigen Zonenplan aus dem Jahr 1996 war das Grundstück der zweigeschossigen Wohnzone b (W2b) zugewiesen.
An der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 27. September 2021 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde B.________ eine Änderung des Zonenplans, die unter anderem der Umsetzung der kantonalen Rückzonungsstrategie dient. Entgegen dem Antrag des Gemeinderats beschlossen die Stimmberechtigten, das Grundstück Nr. C.________ in der Bauzone zu belassen und sprachen sich somit in Gutheissung einer von der A.________ AG gegen die Ortsplanungsteilrevision erhobenen Einsprache gegen eine entsprechende Rückzonung aus.
Der Gemeinderat B.________ ersuchte den Regierungsrat des Kantons Luzern mit Schreiben vom 25. Oktober 2021 um Genehmigung der am 27. September 2021 beschlossenen Ortsplanungsrevision.
Mit Entscheid Nr. E.________ vom ________ genehmigte der Regierungsrat die Änderung des Zonenplans der Gemeinde B.________ mit der Anordnung unter anderem der Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________ im Umfang der öffentlichen Auflage der Ortsplanungsrevision in die Landwirtschaftszone.
B.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats liess die A.________ AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und die folgenden Anträge stellen:
1. In Gutheissung der Beschwerde sei der Entscheid vom ________ des Regierungsrats des Kantons Luzern aufzuheben und das Grundstück Nr. C.________, GB D.________ LU, sei in der Bauzone zu belassen.
2. Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde der Entscheid vom ________ des Regierungsrats des Kantons Luzern aufzuheben und das Grundstück Nr. C.________, GB D.________ LU, sei in der Bauzone zu belassen, verbunden mit der Pflicht zur baldigen Überbauung gemäss § 38 PBG.
3. Subeventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde der Entscheid vom ________ des Regierungsrats des Kantons Luzern aufzuheben und die Sache sei dem Regierungsrat zu neuem Entscheid zurückzuweisen.
4. Unter den gesetzlichen und Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Regierungsrats des Kantons Luzern bzw. der Staatskasse, wobei der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung auszurichten sei.
In der Vernehmlassung vom 22. August 2022 beantragte das BUWD namens des Regierungsrats, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen. Der Gemeinderat B.________ verzichtete auf eine Vernehmlassung. Im weiteren Schriftenwechsel hielten die Verfahrensbeteiligten an den gestellten Anträgen fest.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1.
Der Entscheid des Regierungsrats stützt sich auf das kantonale Planungs- und Baugesetz (PBG; SRL Nr. 735). Er kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht angefochten werden (§ 148 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40] i.V.m. § 64 Abs. 3 PBG; vgl. LGVE 1991 II Nr. 1 E. 1a).
1.2.
Ein Sachentscheid setzt die Befugnis zur Rechtsvorkehr (Legitimation) voraus (§ 107 Abs. 2 lit. d VRG). In diesem Sinn ist gemäss der massgeblichen spezialgesetzlichen Regel von § 207 Abs. 1 und 2, je lit. a PBG zur Erhebung eines Rechtsmittels befugt, wer an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse und sich am vorinstanzlichen Verfahren als Partei beteiligt hat (vgl. auch Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700] i.V.m. Art. 89 Abs. 1 und 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]).
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. C.________, dessen Rückzonung mit dem angefochtenen Entscheid angeordnet wurde, hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Entscheids und ist mithin zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher – vorbehältlich einer gegenteiligen Beurteilung in den nachfolgenden Erwägungen – einzutreten.
1.3.
Bundesrechtlich vorgeschrieben ist eine zweifache Überprüfungsmöglichkeit von (kommunalen) Nutzungsplänen: Einerseits unterliegen diese der Genehmigung durch eine kantonale Behörde (vgl. Art. 26 RPG), andererseits müssen Nutzungspläne mit einem Rechtsmittel angefochten werden können (vgl. Art. 33 RPG; BGE 135 II 22 E. 1.2.3; BGer-Urteil 1C_265/2010 vom 28.9.2010 E. 3.2).
1.3.1.
Die Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde ist in Art. 26 RPG geregelt. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung unterliegen die Nutzungspläne und ihre Anpassungen der Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Diese prüft die Nutzungspläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen (Art. 26 Abs. 2 RPG). Nutzungspläne werden erst mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde verbindlich (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG). Für das Genehmigungsverfahren nach Art. 26 RPG legt das Bundesrecht einen Mindeststandard fest. Neben der Richtplankonformität hat die Genehmigungsinstanz ausserdem die Übereinstimmung der Planfestsetzung mit dem (übrigen) Bundesrecht sicherzustellen. Dazu zählen neben den selbständig anwendbaren Vorschriften des Raumplanungsgesetzes insbesondere die Umweltschutz-, die Gewässerschutz- sowie die Waldgesetzgebung (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 30 und N 40 zu Art. 26 RPG; Pletscher, Der negative Genehmigungsentscheid in der Nutzungsplanung, AJP 2021 S. 478 ff., S. 480 f.; Waldmann/Hänni, Kommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 14 zu Art. 26 RPG).
1.3.2.
In Bezug auf Nutzungspläne, die sich auf das Raumplanungsgesetz und seine eidgenössischen oder kantonalen Ausführungsbestimmungen stützen, müssen die Kantone neben dem Genehmigungsverfahren gemäss Art. 26 RPG auch ein Rechtsmittel vorsehen (vgl. Art. 33 Abs. 2 RPG). Dabei hat wenigstens eine Beschwerdebehörde die angefochtenen Nutzungspläne einer vollen Überprüfung zu unterziehen (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Nicht erforderlich ist, dass es sich bei der Beschwerdebehörde im Sinn von Art. 33 Abs. 2 RPG um ein Gericht handelt. Eine von der planfestsetzenden Behörde unabhängige Einspracheinstanz kann den Anforderungen von Art. 33 RPG genügen (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/bb; 119 Ia 321 E. 5c; Aemisegger/Haag, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, N 46 zu Art. 33 RPG). Als letzte kantonale Instanz hat indes in jedem Fall ein Gericht über die Anfechtung von Nutzungsplänen zu befinden. Ist die letzte kantonale Gerichtsinstanz zugleich die einzige richterliche Rechtsmittelbehörde auf kantonaler Ebene, haben die Kantone zu gewährleisten, dass sie den Sachverhalt frei prüft und das massgebende Recht von Amtes wegen anwendet (vgl. Art. 110 BGG; zum Ganzen: BGer-Urteil 1C_483/2021 vom 10.3.2022 E. 4.3.1). In diesem Sinn wird die Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) in Art. 110 BGG konkretisiert (BGer-Urteil 2C_690/2010 vom 25.1.2011 E. 2.1 mit Hinweis).
Volle Überprüfung durch eine Beschwerdebehörde im Sinn von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG bedeutet nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einerseits freie Prüfung des Sachverhalts. Andererseits sind alle sich stellenden Rechtsfragen zu prüfen und ist eine Ermessenskontrolle vorzunehmen. Neben raumplanungs- und umweltschutzrechtlichen Vorschriften bildet daher auch eine umfassende Interessenabwägung Bestandteil des Prüfprogramms gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG. Die Beschwerdebehörde hat zu beurteilen, ob die Planungsträgerin ihr Ermessen richtig und zweckmässig ausgeübt hat (vgl. BGer-Urteil 1C_483/2021 vom 10.3.2022 E. 4.3.2 m.w.H., Haag/Aemisegger, a.a.O., N 82 und N 85 ff. zu Art. 33 RPG). Die Beschwerdeinstanz gemäss Art. 33 RPG hat allerdings im Auge zu behalten, dass sie selbst keine Planungsbehörde ist. Ihr eigenes Planungsermessen darf sie nicht an die Stelle jenes des Planungsträgers setzen. Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort zurückzuhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. Namentlich im Beschwerdeverfahren gemäss Art. 33 RPG ist der den Planungsträgern durch Art. 2 Abs. 3 RPG zuerkannte Gestaltungsbereich stets zu beachten. Ein im Übrigen rechtmässiger Planungsentscheid ist daher zu schützen, auch wenn weitere, ebenso zweckmässige Planungslösungen denkbar sind (vgl. BGer-Urteil 1C_483/2021 vom 10.3.2022 E. 4.3.2. m.w.H.). Ihr verbleibt daher im Rahmen der Zonenordnung "eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit" (BGer-Urteile 1C_479/2017 vom 1.12.2017 E. 7.1, 1C_893/2013 und 1C_895/2013 vom 1.10.2014 E. 3.2).
1.4.
Das Verfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht (§ 53 VRG). Dieser Grundsatz gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Er wird ergänzt durch die verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG), namentlich deren Begründungspflicht (§ 133 Abs. 1 VRG). Zu beachten ist ferner das Rügeprinzip, wonach die Beschwerdeinstanz nur die vorgebrachten Beanstandungen untersucht und nicht prüft, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist (vgl. zum Ganzen: LGVE 1998 II Nr. 57, mit Hinweisen).
2.
Nachstehend gilt es vorab die wichtigsten Schritte der Rückzonungsstrategie in Bezug auf die Gemeinde B.________ sowie die Ortsplanungsrevision aufzuzeigen.
2.1.
Das BUWD kommunizierte gegenüber der Gemeinde B.________ mit Schreiben vom 11. Juni 2018, dass diese Gemeinde der Kategorie L3 aufgrund ihrer Bauzonenüberkapazitäten als Rückzonungsgemeinde gelte und das zu grosse Baugebiet zu reduzieren sei. Teil dieser Orientierung war eine Karte mit Grundstücken, die potentiell aus der Bauzone entlassen werden sollten (vgl. angefochtener Entscheid S. 16, auch zum Folgenden).
Am 24. September 2018 fand ein Gespräch zwischen der Gemeinde, dem Ortsplaner und der Dienststelle rawi statt, an welchem die kantonale Rückzonungsstrategie erläutert wurde und anlässlich welchem die Gemeinde aufgefordert wurde, alle unüberbauten Wohn- und Mischzonen detailliert zu analysieren.
Mit Aktennotiz vom 8. November 2018 gab das BUWD den Rückzonungsgemeinden, die mit der Erhebung der konkreten Rückzonungsflächen beauftragt wurden, die dafür im Rahmen der kantonalen Rückzonungsstrategie massgebenden Kriterien bekannt (unüberbaute Bauzonenflächen, Lage innerhalb der Gemeinde, Lage in der Bauzone, Erschliessung nach Art. 19 RPG, Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr, erschwerte Bebaubarkeit, Dauer des Bestands der Bauzone oder eines rechtskräftigen Gestaltungs- oder Bebauungsplans, Bauabsichten). Innerhalb dieser Kriterien war es die Aufgabe der Gemeinde, die Rückzonungsflächen zu ermitteln, zu bestimmen und sicherzustellen.
Die Gemeinde nahm in der Folge eine entsprechende Beurteilung der potentiellen Rückzonungsflächen vor und erstellte einen Bericht, welchen sie dem BUWD einreichte. Beantragt wurde, bei der Erarbeitung der Rückzonungsstrategie durch den Kanton sei u.a. das Grundstück Nr. C.________ weiterzuverfolgen. Grundsätzlich sprächen alle Kriterien für die Rückzonung des Areals, insbesondere dessen sehr periphere Lage ohne ÖV-Anschluss. In den 1980er-Jahren sei ein Gestaltungsplan erstellt, aber nie umgesetzt worden. Seither seien weder Bauabsichten noch Verkaufsbemühungen bekannt. Insgesamt ergebe sich die mit Abstand höchste Punktzahl aller geprüften Flächen (vgl. die von der F.________AG erstellte Dokumentation vom 20.12.2018 und Kriterientabelle Rückzonung).
Mit Stellungnahme vom 5. Dezember 2019 nahm das BUWD die abschliessende Beurteilung der potentiellen Rückzonungsflächen vor. Es ging damals von einer Überkapazität von 13,8 ha aus und erachtete eine Rückzonung von ca. 3,1 ha als zweck- und verhältnismässig. Die Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________ der Beschwerdeführerin im Gebiet G.________ D.________ wurde in der Stellungnahme des BUWD als zweck- und verhältnismässig beurteilt. Der Ortsteil D.________ liege an der Kantonsgrenze zum Kanton Aargau. Der Übergang der Siedlungen sei fliessend. Der Ortsteil verfüge über eine Schule (Basisstufe). Die Versorgungseinrichtungen befänden sich insbesondere im Ortsteil D.________ und in den Nachbarsgemeinden H.________ und I.________ Aufgrund der Lage des Ortsteils D.________ und der Distanz zum Ortsteil B.________ orientiere sich die Bevölkerung bezüglich Einkaufen, öffentlichem Verkehr usw. nach H.________/I.________ hin. Der Ortsteil D.________ gelte aufgrund seiner Lage innerhalb der Gemeinde (peripher zum Gemeindezentrum im Ortsteil B.________) und der lockeren Bebauungsstruktur insgesamt nicht als kompaktes Siedlungsgebiet. Er zeichne sich durch eine verästelte Siedlungsstruktur mit mehreren voneinander getrennten Quartieren aus. Das Areal mit dem Grundstück Nr. C.________ befinde sich am Bauzonenrand und werde vor Ort nicht als Baulücke wahrgenommen. Die Rückzonung sei alsdann verhältnismässig, da weder ein Sondernutzungsplan noch eine konkrete Bauabsicht bestehe.
Die betroffenen Grundeigentümer wurden mit Schreiben des Gemeinderats vom 23. Januar 2020 darüber informiert, dass ihre Grundstücke als potentielle Rückzonungsflächen gelten würden (vgl. Planungsbericht gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung [RPV; SR 700.1] vom 19.10.2021, S. 6).
2.2.
Mitte Juni 2020 wurde die Teilrevision der Ortsplanung zur Vorprüfung eingereicht. Aus dem Vorprüfungsbericht des BUWD vom 25. Januar 2021 geht hervor, dass die Gemeinde B.________ ausgehend von aktualisierten LUBAT-Daten (Version 2020) eine rechnerische Überkapazität von 18 ha aufweise, und ihr Zonenplan damit den rechtlichen Vorgaben des RPG widerspreche. Die Summe der Auszonungsflächen betrage ca. 2,98 ha (vgl. auch die detaillierten Erläuterungen im Schreiben der Dienststelle rawi vom 15.12.2020 sowie den Auszug aus dem LUBAT vom 16.12.2020). Die Auszonung des Grundstücks Nr. C.________ in die Landwirtschaftszone sei raumplanerisch recht- und zweckmässig. Eine Projektstudie aus dem Jahr 2017 sei nicht ausreichend, um eine konkrete Bauabsicht der Grundeigentümerin zu bejahen bzw. die Verhältnismässigkeit einer Auszonung zu verneinen.
In der Botschaft zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 27. September 2021 beantragte der Gemeinderat den Stimmberechtigten, den Änderungen der Zonenpläne und des BZR betreffend Rückzonungen unter Einschluss allfälliger Änderungen aus der Einsprachebehandlung und der Detailberatung an der Gemeindeversammlung zuzustimmen. Die Einsprache der Eigentümerin des Grundstücks Nr. C.________, GB D.________, sei in allen Punkten abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.
An der Gemeindeversammlung vom 27. September 2021 stimmten die Stimmberechtigten der Teilrevision der Ortsplanung betreffend Rückzonungen grossmehrheitlich zu, nahmen allerdings, wie erwähnt, das Grundstück Nr. C.________ in Gutheissung der Einsprache der Grundeigentümerin von der Rückzonung in die Landwirtschaftszone aus.
In einem Amtsbericht vom 10. Februar 2022 äusserte sich die Dienststelle rawi gegenüber dem BUWD dahingehend, dass die raumplanerische Zweckmässigkeit sowie die Verhältnismässigkeit der Rückzonung bezüglich des Grundstücks Nr. C.________ eindeutig seien. Die rückzuzonende Fläche sei aufgrund ihrer Grösse sowie ihrer peripheren Lage bedeutend für die Umsetzung der kantonalen Rückzonungsstrategie, da somit ein wesentlicher Beitrag zur Reduktion der Überkapazität des Zonenplans sowie zur Eindämmung der weiteren Zersiedlung geleistet werde. Weiter sei aus raumplanerischer Sicht nicht ersichtlich, weshalb das private Interesse am Belassen in der Bauzone schwerer gewichtet werden solle als das öffentliche Interesse an der Rückzonung.
Im angefochtenen Genehmigungsentscheid hielt die Vorinstanz fest, die Gemeinde komme mit den beschlossenen Rückzonungen ihrem Auftrag zur Verkleinerung der überdimensionierten Bauzonen nur ungenügend nach. Sie ordnete deshalb entgegen dem Beschluss der Stimmberechtigten der Gemeinde B.________ an, dass neben weiteren Grundstücken auch das Grundstück Nr. C.________, GB D.________, in die Landwirtschaftszone zurückgezont wird.
3.
3.1.
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die Einschränkung der Überprüfung der Grösse der Bauzonen auf die Wohn- und gemischten Zonen und die generelle Ausklammerung insbesondere der Arbeits-, Industrie- und Gewerbezonen sowie der öffentlichen Zonen widerspreche Bundesrecht sowie dem kantonalen Richtplan und sei willkürlich.
Auszonungen hätten zudem in Relation zum Wachstumswert für Neueinzonungen gemäss Koordinationsaufgabe Rl-5 zu erfolgen. Diese Koordinationsaufgabe sei nicht ausgeführt und dokumentiert worden.
3.2.
Im angefochtenen Entscheid führt die Vorinstanz aus, zwar könnten auch Arbeits-, Industrie- und Gewerbezonen überdimensioniert sein. Bauzonen, welche keine Wohnnutzung zulassen würden, seien aber nicht Teil der kantonalen Rückzonungsstrategie, weil diese Zonen für die Berechnung der Einwohnerkapazität nicht relevant seien. Diese Differenzierung ergebe sich direkt aus dem Bundesrecht, indem in Art. 30a RPV zwischen Wohn-, Misch- und Zentrumszonen einerseits und Arbeitszonen anderseits unterschieden werde. Anders als bei Wohn-, Misch- und Zentrumszonen sei bei Arbeitszonen die zulässige Grösse nicht die beanspruchte Bauzonenfläche pro Einwohner – und somit ein quantitatives Kriterium – massgebend, sondern es solle über qualitative Vorgaben und aus einer regionalen Optik dimensioniert werden. Diese Vorgabe werde mit dem erforderlichen regionalen Arbeitszonenmanagement (Ziff. S6-4 des kantonalen Richtplans) berücksichtigt. Entsprechend sei die Reduktion der Wohn- und Mischzonen einerseits und der Arbeitszonen andererseits getrennt voneinander vorzunehmen, und diese Bauzonen könnten nicht gegeneinander "verrechnet" werden. Die Dimensionierung der Zonen ohne Wohnnutzung und ihre raumplanerische Lage würden spezifisch im Rahmen von Gesamtrevisionen der Ortsplanung oder von projektspezifischen Revisionen überprüft.
3.3.
3.3.1.
Die Pflicht zur Reduktion überdimensionierter Bauzonen (Art. 15 Abs. 2 RPG) ist eine zentrale Vorgabe der Teilrevision des RPG, die in der Volksabstimmung vom 3. März 2013 angenommen wurde und seit 1. Mai 2014 in Kraft ist (AS 2014 899). Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen (Art. 15 Abs. 5 RPG). Der Nachweis, ob die Bauzonen überdimensioniert sind, soll sich auf kantonaler Stufe nach den Technischen Richtlinien Bauzonen richten (Aemisegger/Kissling, in: Praxiskomm. RPG: Nutzungsplanung [Hrsg. Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen], Zürich 2016, Art. 15 RPG N 59). Die Technischen Richtlinien Bauzonen (TRB) wurden am 7. März 2014 von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) und am 17. März 2014 vom Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) beschlossen.
3.3.2.
Der Kanton Luzern hat die bundesrechtliche Vorgabe im revidierten Richtplan vom 26. Mai 2015, angepasst im Sinn von § 14 Abs. 4 PBG am 2. Juli 2019 (Richtplantext 2019, nachfolgend: KRP 2015), umgesetzt (LGVE 2023 IV Nr. 2 E. 3.5.1; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 179 vom 23.9.2020 E. 3.8.1, a.z.F.). Dieser wurde vom Bundesrat am 22. Juni 2016 genehmigt. Mit Blick auf das Gebot der haushälterischen Bodennutzung ist vorgesehen, dass bei peripheren und/oder nicht mehr zweckmässigen unüberbauten Bauzonen Auszonungen anzustreben sind. Darüber hinaus sind unüberbaute Bauzonen, die auf der Grundlage des massgebenden kantonalen Bevölkerungsszenarios nicht mehr benötigt werden, zweckmässig zu reduzieren (KRP 2015, Z2-2, S. 20). Unter S1-8 "Auszonungen und Überprüfung von Reservezonen" hält der KRP 2015 folgendes fest:
"Die Gemeinden haben bei Anpassungen des Siedlungsleitbildes oder der Nutzungsplanung die Auszonung insbesondere von peripheren oder blockierten unüberbauten Bauzonen zu prüfen. Dies gilt insbesondere für Gemeinden, die gemäss dem Luzerner Bauzonen-Analyse-Tool (LUBAT) über zu grosse Bauzonenreserven in Relation zum Wachstumswert für Neueinzonungen gemäss Koordinationsaufgabe R1-5 verfügen.
Auszonungen sind bei Flächen zu prüfen:
- die über einen Zeitraum von zehn Jahren oder mehr keine Entwicklung aufweisen, für die keine Entwicklungsabsichten seitens der Eigentümer sichtbar sind oder die langfristig blockiert sind,
- die sich an raumplanerisch ungünstigen, insbesondere peripheren und schlecht erschlossenen Lagen befinden,
- die nicht zonenkonform genutzt werden.
Gemeinden mit potenziellem Auszonungsbedarf setzen den betroffenen Grundeigentümern eine angemessene Frist für die bauliche Realisierung mit dem Hinweis auf § 38 PBG und die darin enthaltenen Rechtsfolgen bei Nichterfüllung.
Koordiniert mit der Prüfung und allfälligen Vornahme von Auszonungen haben die Gemeinden im Rahmen der nächsten Ortsplanungsrevision sowie gestützt auf S1-1 auch die Reservezonen zu überprüfen und gegebenenfalls auf das zulässige Mass der Entwicklungsreserve zu reduzieren."
Hinzuweisen ist auch auf die Koordinationsaufgabe S1-9, wonach der Kanton auf der Grundlage des massgebenden Bevölkerungsszenarios gemäss Z2-1 eine Strategie für eine Rückzonung oder Umlagerung überdimensionierter oder raumplanerisch ungünstig gelegener Bauzonen und Reservezonen innerhalb des Kantons entwickelt hat. Mindestinhalte der Strategie sind:
- Bezeichnung von Gemeinden mit Bauzonenüberkapazitäten und Gemeinden mit Bauzonenknappheit; bei sehr heterogenen Gemeinden (u.a. infolge Fusion) kann eine ortsteilspezifische Differenzierung berücksichtigt werden (Fokussierung der Entwicklung in den Ortskern),
- Identifikation von Bauzonen und Reservezonen, welche gemäss kantonaler Raum-, Achsen- und Zentrenstruktur einen peripheren Standort aufweisen und durch den öffentlichen Verkehr ungenügend erschlossen sind,
- Aufzeigen der planungsrechtlichen Möglichkeiten und Massnahmen (Sicherung, Rückzonung und Umlagerung) im Umgang mit überdimensionierten Bauzonen und Reservezonen.
3.3.3.
Zwar unterscheidet Art. 15 Abs. 2 RPG mit seiner Vorgabe, dass überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren sind, nicht zwischen unterschiedlichen Bauzonentypen. Grundsätzlich ist daher davon auszugehen, dass von dieser Bestimmung nicht nur Wohn-, Misch- und Zentrumszonen erfasst sind, sondern auch weitere Bauzonen wie etwa Arbeits-, Gewerbe- und Industriezonen. Auch die Koordinationsaufgabe S1-9 des KRP 2015 differenziert gemäss ihrem Wortlaut nicht in Bezug auf einzelne Bauzonentypen.
Indessen findet sich diese Unterscheidung in den TRB, die mit Ziff. 3 ("Vorgaben zur Bestimmung der Grösse der Wohn-, Misch- und Zentrumszonen") und Ziff. 4 ("Vorgaben bezüglich weiterer Zonentypen im Kanton") diesbezüglich je einen separaten Abschnitt enthalten. Grundlage für die Bauzonendimensionierung in den Wohn-, Misch- und Zentrumszonen im Kanton bildet die Bauzonenflächenbeanspruchung, d.h. die beanspruchte Bauzonenfläche pro Einwohnerin oder Einwohner und pro Beschäftigten-Vollzeitäquivalent gemäss Art. 30a RPV. Mit diesen drei Zonentypen werden 70 Prozent aller Bauzonenflächen und 79 Prozent aller Einwohnerinnen und Einwohner und Beschäftigten erfasst (TRB Ziff. 3 S. 4). Für die anderen Bauzonentypen als die Wohn-, Misch- und Zentrumszonen sei es aufgrund der Komplexität und Heterogenität der realen Situation nicht möglich, vertretbare Messgrössen für die Beurteilung der Grösse der Bauzonen festzulegen. Insbesondere könne die Flächenbeanspruchung nicht in einen direkten Zusammenhang mit der Anzahl Personen, die diese Fläche nutzen, gebracht werden, wie das für die Wohn-, Misch- und Zentrumszonen der Fall sei. Die Frage, welcher Bedarf für die nächsten 15 Jahre gegeben sei, müsse daher für diese Zonentypen – wie nach bisherigem Recht – im konkreten Einzelfall nach allgemeinen Plausibilitätskriterien beantwortet werden. Dazu kämen für einzelne Zonentypen punktuelle Massnahmen und Vorgaben, welche die haushälterische Ausscheidung und Nutzung solcher Zonen fördern sollten (TRB Ziff. 4 S. 10).
Für die weiteren Zonen (z.B. Arbeitszonen) werden daher keine Messgrössen, sondern allgemeine Grundsätze formuliert. Arbeitszonen sind von der Art und der Intensität der Nutzung her derart unterschiedlich, dass deren Bedarf nicht mittels einer gesamtschweizerischen Richtlinie erfasst werden kann. Für die Arbeitszonen schreiben die TRB stattdessen ein Arbeitszonenmanagement bzw. eine Arbeitszonenbewirtschaftung vor (vgl. auch Art. 30a RPV), wobei aus einer übergeordneten, regionalen Sicht die Nutzung der Arbeitszonen laufend optimiert werden soll (vgl. Aemisegger/Kissling, a.a.O., Art. 15 RPG N 124 f. mit Hinweisen).
3.3.4.
Der kantonale Richtplan 2009 (teilrevidiert 2015, angepasst 2019; nachstehend: KRP 2015) enthält die Koordinationsaufgabe S6-4 ("Regionales Arbeitszonen- und Standortmanagement"). Demgemäss sind die regionalen Entwicklungsträger verantwortlich für ein regionales Arbeitszonen- und Standortmanagement, welches folgende Aspekte beinhaltet:
- Übersicht über sämtliche Entwicklungsschwerpunkte, Arbeitsplatzgebiete und Arbeitsplatzareale der Region
- optimale Nutzung der Arbeitszonen (Aktivierung und Bereitstellung vorhandener Reserven, Nutzung von Synergien, Auszonung von nicht benötigten Flächen usw.)
- Optimierung der Flächenverteilung und -nutzung (mehrgeschossige Bauten, Parkierung usw.)
- Abstimmung der Arbeitsplatzstandorte mit den Wohnstandorten
- aktives Gebietsmanagement der kantonalen Entwicklungsschwerpunkte und der regionalen Arbeitsplatzgebiete.
Die Gemeinde B.________ gehört als Verbandsgemeinde dem regionalen Entwicklungsträger Sursee-Mittelland an. Gemäss dessen Aufgaben- und Finanzplan 2022 - 2026 (abrufbar unter: https://www.sursee-mittelland.ch/assets/PDF/AFP-2022-2026.pdf, zuletzt besucht am 26.9.2023) ist für die Jahre 2022 und 2023 der Aufbau des Arbeitszonenmanagements in den Teilregionen vorgesehen.
3.3.5.
Die Ausführungen der Vorinstanz zur Unterscheidung zwischen Wohn-, Misch- und Zentrumszonen einerseits und weiteren Bauzonen anderseits sind im Licht der vorstehenden Darstellung nachvollziehbar und zutreffend. Mithin lässt sich nicht beanstanden, dass sich die Gemeinde in der Teilrevision ihrer Ortsplanung auf die ersteren Bauzonen beschränkt hat. Dies entspricht den Vorgaben der kantonalen Rückzonungsstrategie, welche bezüglich der Bauzonen im selben Sinn differenziert. Eine Gesamtsicht über alle Bauzonen, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt, ist somit aufgrund der unterschiedlichen Mess- und Berechnungsweisen nicht möglich und demzufolge auch nicht geboten. Die separate Behandlung weiterer Bauzonentypen – insbesondere Arbeitszonen mittels Arbeitszonenmanagements – war daher zu Recht nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids. Entsprechend beruft sich die Beschwerdeführerin auch zu Unrecht auf die Koordinationsaufgabe S1-5 des KRP 2015, wonach der Kanton die Bauzonenkapazitäten und (unter anderem) den kommunalen Bedarf an Arbeitszonen festlegt. Die Beschränkung auf den Bedarf an Wohn-, Misch- und Zentrumszonen im Rahmen der Ortsplanungsrevision war – wie erwähnt – zulässig.
3.4.
Einzugehen ist ferner auf den von der Beschwerdeführerin erhobenen Einwand, die Koordinationsaufgabe R1-8 (recte: S1-8) bzw. R1-5 des KRP 2015 sei "nicht ausgeführt und dokumentiert" worden.
3.4.1.
Gemäss der Koordinationsaufgabe S1-8 des KRP 2015 haben die Gemeinden bei Anpassungen des Siedlungsleitbildes oder der Nutzungsplanung die Auszonung insbesondere von peripheren oder blockierten unüberbauten Bauzonen zu prüfen. Dies gilt insbesondere für Gemeinden, die gemäss LUBAT über zu grosse Bauzonenreserven in Relation zum Wachstumswert für Neueinzonungen gemäss Koordinationsaufgabe R1-5 verfügen.
3.4.2.
Im KRP 2015 wurden Gemeindekategorien gebildet. Alsdann wurde für jede Gemeindekategorie ein maximaler Wert für das der Bauzonenberechnung zugrundeliegende erwartete Bevölkerungswachstum festgelegt. Gestützt auf die erstmals im Richtplan 2009 verankerte kantonale Raum-, Achsen- und Zentrenstruktur wurden acht Gemeindekategorien (Z1–Z4, A sowie L1–L3) mit differenzierten räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten gebildet (Z = Zentrumsgemeinden, A = Gemeinden auf der Hauptentwicklungsachse, L = Gemeinden in der Landschaft). Mit der Teilrevision des Richtplans 2009 wurde die Raumentwicklungsstrategie insofern differenziert und konkretisiert, als die Gemeindekategorien den einzelnen Gemeinden zugeordnet werden. Jede Gemeinde wird einer dieser acht Kategorien zugewiesen. Auf der Basis dieser Zuordnung wurden die Wachstumswerte für Neueinzonungen, die Siedlungsdichten (maximaler Bauzonenflächenbedarf pro Einwohner), die weiteren räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten und -grenzen sowie die Handlungsschwerpunkte gemeindespezifisch festgelegt. Die Grobzuteilung zu den Kategoriengruppen Z (Zentrumsgemeinden), A (Gemeinden in der Hauptentwicklungsachse) und L (Gemeinden in der Landschaft) ergibt sich aufgrund der Lage der Gemeinden in der Raum-, Achsen- und Zentrenstruktur, die Feinzuteilung aus den nachfolgenden Umschreibungen (KRP 2015, S. 30 ff.):
"Z1: kantonales Hauptzentrum
Z2: kantonales Nebenzentrum
Z3: urbane Gemeinde an Zentrum (Gemeinden auf der Hauptentwicklungsachse in unmittelbarer Nähe und mit starkem siedlungstypologischem Zusammenhang zu einem der beiden Zentren Z1 oder Z2; in der Agglomeration Luzern zudem Gemeinden mit den ÖV-Verknüpfungspunkten Luzern Nord, Luzern Ost und Luzern Süd)
Z4: Zentrum in der Landschaft (weitere Regional- und Subzentren)
A: Gemeinde auf der Hauptentwicklungsachse (und/oder innerhalb des Perimeters des Agglomerationsprogramms Luzern)
L1: Stützpunktgemeinde in der Landschaft (Gemeinden, die in Ergänzung zu den Z4-Gemeinden in stark ländlich geprägtem Umfeld für ihre umliegenden Gemeinden und Ortsteile wichtige Stützpunktfunktionen – Versorgung, Bildung, Freizeit usw. – wahrnehmen)
L2: Nebenachsgemeinde in der Landschaft (ländliche Gemeinden auf den kantonalen Nebenachsen)
L3: ländliche Gemeinde (ländliche Gemeinden ausserhalb der Hauptentwicklungs- und Nebenachsen sowie ohne Zentrums- oder Stützpunktfunktion)"
Der Kanton gibt für jede Gemeindekategorie verschiedene Entwicklungsprioritäten mit unterschiedlichen Handlungsschwerpunkten vor, insbesondere bezüglich der Siedlungsentwicklung nach innen; dabei werden Kriterien zur räumlichen Funktion, zur gestalterischen Qualität, zu möglichen Verdichtungsstandorten sowie zu Gebieten mit hauptsächlicher Arbeitsnutzung beschrieben (vgl. R1-5; KRP, S. 31 und 33).
3.4.3.
Das erwartete Bevölkerungs- und Beschäftigtenwachstum soll gemäss KRP 2015 künftig zu rund 75 Prozent in die Zentren, in die Hauptentwicklungsachse und in die Agglomeration Luzern (Gemeindekategorien Z1–Z4, A) sowie zu rund 25 Prozent in die ländlichen Gebiete (Gemeindekategorien L1-L3) gelenkt werden; bisher war die analoge räumliche Wachstumsverteilung etwa bei 70 zu 30 Prozent. Der Kanton gibt dementsprechend für jede Gemeindekategorie verschiedene Entwicklungsprioritäten mit unterschiedlichen Handlungsschwerpunkten vor (vgl. KRP 2015, S. 19 sowie R1-5).
Um das Bauzonenwachstum räumlich differenziert zu lenken und Neueinzonungen RPG-konform beurteilen zu können, wird für jede Gemeindekategorie ein maximaler Wert für das der Bauzonenberechnung zugrundeliegende erwartete Bevölkerungswachstum festgelegt. Für Gemeinden der Gemeindekategorien L1-L3 (Gemeinden der Landschaft) befindet sich der jährliche Wachstumswert für Neueinzonungen unter der gesamtkantonal erwarteten durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate J (KRP 2015, S. 33). Dieser Wachstumswert gilt nur für die Beurteilung von Neueinzonungen; innerhalb der Bauzonen wird das Wachstum nicht gebremst (Kap. R1 des KRP, S. 33; vgl. zum Ganzen: LGVE 2023 IV Nr. 2 E. 5.3). Für Gemeinden der Gemeindekategorie L3 liegt der jährliche Wachstumswert für Neueinzonungen unter der gesamtkantonal erwarteten durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate (J), mithin bei ≤ J − 0,25 %. Die Wachstumsrate J beträgt gemäss der Koordinationsaufgabe R1-5 (KRP 2015, S. 37 ff.) 0,75 % pro Jahr bis 2030 bzw. 0,65 % pro Jahr bis 2035 (vgl. Koordinationsaufgabe Z2-1). Die durchschnittliche kantonale jährliche Wachstumsrate J wird künftig gestützt auf das jeweils aktuelle Szenario der LUSTAT überprüft und alle 4 bis 5 Jahre im Richtplan aktualisiert. Eine Anpassung kann auch früher erfolgen, falls die aktualisierten LUSTAT-Szenarien dies notwendig machen (KRP 2015, Koordinationsaufgabe R1-5, S. 39; LGVE 2023 IV Nr. 2 E. 6.3.4).
3.4.4.
Im angefochtenen Entscheid (S. 15 f.) wird auf die Erläuterungen der Dienststelle rawi vom 15. Dezember 2020 verwiesen. Zusammenfassend ergibt sich daraus, dass die Gemeinde B.________ der Gemeindekategorie L3 zugewiesen ist und Ende 2014 eine Einwohnerzahl von 3'110 gehabt hat. Für die Beurteilung des Bauzonenbedarfs wurde der Wachstumswert 0,4 (jährliche Wachstumsrate) angewendet. Die relevante Einwohnerzahl für 2035 beträgt demnach (gerundet auf 50) 3'400 Einwohner (3'110 x 1,004
21Jahre
). Der Zonenplan weist eine theoretische Einwohnerkapazität von 4'700 Einwohnern (gerundet auf 50) und damit eine theoretische Überkapazität von 1'300 Einwohnern auf (4'700-3'400 Einwohner) auf. Zur Bestimmung des Rückzonungsbedarfs ist auf das Bevölkerungswachstumsszenario "hoch" abzustellen. Der Zonenplan der Gemeinde B.________ weist eine theoretische Einwohnerkapazität von 4'700 Einwohnern auf. Der massgebende Wachstumswert für die Gemeinden der Kategorie L3 beträgt beim hohen Bevölkerungsszenario 0,7 %. Die für die Beurteilung als Rückzonungsgemeinde relevante Grösse beträgt 3'700 Einwohner (gerundet auf 50; 3'110 x 1,007
21Jahre
x 1,03). Somit weist der Zonenplan auch beim hohen Bevölkerungsszenario und einer Berechnungsunsicherheit von 3 % eine theoretische Überkapazität von 1'000 Einwohnern auf (4'700-3'700). Der mittlere Baulandbedarf beträgt 180 m²/Einwohner. Die Überkapazität von 1'000 Einwohnern entspreche ca. 18 ha (1'000 Einwohner x 180 m²/Einwohner).
Mit diesen vorinstanzlichen Erwägungen setzt sich die Beschwerdeführerin nicht auseinander. Insbesondere legt sie nicht dar, inwiefern die Ausführungen und Berechnungen der Vorinstanz resp. der Dienststelle rawi im Zusammenhang mit dem Wachstumswert lückenhaft oder fehlerhaft und somit ungenügend dokumentiert seien und inwiefern sie im Widerspruch zu den dargestellten Koordinationsaufgaben des KRP 2015 stehen würden. Entsprechendes ergibt sich im Übrigen auch aus den Akten nicht in offensichtlicher Weise. Ihrem Einwand ist daher nicht zu folgen.
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin beanstandet im Weiteren die Ungleichbehandlung ihres Grundstücks mit anderen Grundstücken und damit einen Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV. Namentlich nennt sie in diesem Zusammenhang die Grundstücke Nrn. J.________, GB B.________, und die Grundstücke Nrn. K.________, L.________ und M.________, GB D.________.
4.2.
4.2.1.
Zunächst ist mit der Vorinstanz daran zu erinnern, dass der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) in der Raumplanung nur beschränkte Bedeutung hat (Jeannerat/Moor, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 14 RPG N 47). Die Abgrenzung von Zonen schafft Ungleichheiten und selbst gleichartige Grundstücke können in der Raumplanung unterschiedlich behandelt werden. Es genügt, wenn die Planung objektiv vertretbar ist (BGer-Urteil 1C_344/2018 vom 14.3.2019; BGE 107 Ib 334 E.4a). Hinzu kommt, dass nicht einzelne Zweckmässigkeits- resp. Verhältnismässigkeitskriterien der kantonalen Rückzonungsstrategie für den Entscheid über die Frage ausschlaggebend sind, ob sich ein Grundstück als Rückzonungsfläche eignet oder nicht. Vielmehr kommt es auf eine Gesamtwürdigung dieser Kriterien an.
4.2.2.
Aus dem Vergleich mit dem Grundstück Nr. J.________, GB B.________, vermag die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, zumal sich dieses Grundstück hinsichtlich zentraler Aspekte vom Grundstück Nr. C.________ unterscheidet. Bei der Teilfläche dieses Grundstücks, welche von der Rückzonung ausgenommen wurde, handelt es sich zunächst nicht um eine vollständig unüberbaute Fläche (vgl. Beurteilung potenzielle Rückzonungsflächen vom 20.12.2018, S. 8). Zudem geht aus dem Luftbild 2005 des Geoportals des Kantons Luzern hervor, dass auch weitere Teile dieser Fläche in der Vergangenheit bereits überbaut waren. Dass die Gemeinde unter diesen Umständen die Bauabsichten anders beurteilt hat als beim Grundstück der Beschwerdeführerin, welches noch nie überbaut war, ist zumindest nach dem Stand der Akten nicht zu beanstanden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass beide Grundstücke leitungsmässig erschlossen sind.
4.2.3.
Die Grundstücke Nrn. M.________, K.________ und L.________, GB D.________, gehörten nicht zu den Rückzonungsflächen, über welche die Stimmberechtigten der Gemeinde B.________ am 27. September 2021 abstimmten. Der Regierungsrat genehmigte im angefochtenen Entscheid den Verbleib dieser Grundstücke in der Bauzone, da deren Rückzonung vor allem wegen des Kriteriums "Lage in der Bauzone" raumplanerisch nicht zweckmässig sei. Sie grenzten (im Gegensatz zum nahegelegenen Grundstück Nr. C.________) auf allen Seiten an überbaute Grundstücke, an die N.________strasse oder an eine Sonderbauzone. Das Grundstück Nr. M.________ sei sogar auf vier Seiten von Bauzonen umgeben. Die Auffassung des Gemeinderats, dass es sich dabei um Baulücken handle und eine Rückzonung deshalb unzweckmässig sei, sei somit nicht völlig von der Hand zu weisen.
Diese Beschreibung der örtlichen Verhältnisse und die Einbettung der Grundstücke Nrn. M.________, K.________ und L.________ in das Siedlungsgefüge lassen sich gestützt auf die Akten bestätigen (vgl. Beurteilung potenzielle Rückzonungsflächen vom 20.12.2018, S. 6). Insbesondere mit Blick auf die dem Grundstück Nr. M.________ vorgelagerte Sonderbauzone O.________ erscheint die Lage nicht im selben Mass peripher wie das Grundstück der Beschwerdeführerin. Entgegen deren Ausführungen liegt somit nicht eine identische Situation vor. Die Vorinstanz durfte somit ohne Verletzung des Rechtsgleichheitsgrundsatzes eine abweichende Beurteilung vornehmen.
4.2.4.
Bezüglich des (ehemaligen, mittlerweile parzellierten) Grundstücks Nr. P.________, GB D.________, wird im angefochtenen Entscheid auf die Abstimmungsbotschaft zur Gemeindeversammlung verwiesen. Daraus geht hervor, dass dieses Grundstück im Juni 2018 nicht als potentielle Rückzonungsfläche markiert worden ist, da diesbezüglich eine rechtskräftige Baubewilligung bestanden hat. Bereits vor Ablauf der Baubewilligung sind Verträge und Anzahlungen zum Verkauf der Fläche ausgehandelt worden. Aufgrund der Dokumentation der laufenden Bauabsichten gegenüber der Gemeinde hat der Kanton eine Rückzonung des Grundstücks Nr. P.________ schliesslich als nicht verhältnismässig erachtet.
Aufgrund der Aktenlage kann nicht beurteilt werden, zu welchem Zeitpunkt bezüglich des ehemaligen Grundstücks Nr. P.________ Baugesuche eingereicht bzw. Baubewilligungen erteilt wurden. Dementsprechend lässt sich nicht abschliessend sagen, inwiefern die Verhältnismässigkeit einer Rückzonung des ehemaligen Grundstücks Nr. P.________ gestützt auf die Kriterien der Rückzonungsstrategie zu Recht verneint wurde. Eine weitergehende Klärung dieser Frage kann indessen unterbleiben, da dem Grundsatz der Rechtsgleichheit, wie erwähnt, in der Raumplanung von vornherein nur beschränkte Bedeutung zukommt. Zumindest ist aber festzuhalten, dass gemäss der von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert bestrittenen Aussage der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (S. 46) die Geltungsdauer einer für das ehemalige Grundstück Nr. P.________ erteilten Baubewilligung erst Ende 2018 – und somit deutlich später als die für das Grundstück Nr. C.________ erteilten Baubewilligungen – abgelaufen ist. Gestützt auf diesen Umstand liegt jedenfalls hinsichtlich der Bauabsichten keine mit dem Grundstück Nr. C.________ vergleichbare Situation vor.
4.2.5.
Soweit die Beschwerdeführerin eine Reihe weiterer Grundstücke (Nrn. ________, ________, ________, ________, ________, ________, ________, ________, ________, ________, ________ und ________) erwähnt, deren Belassung in der Bauzone sie bereits im Mitwirkungsverfahren kritisiert habe, geht aus ihren Ausführungen nicht hinreichend hervor, was sie daraus zu ihren eigenen Gunsten ableiten will. Selbst wenn sich herausstellen sollte, dass die Rückzonungskriterien bezüglich dieser Grundstücke zu bejahen wären, hätte dies nicht zur Folge, dass die Rückzonung des Grundstücks der Beschwerdeführerin unzweckmässig oder unverhältnismässig würde.
5.
5.1.
Ob eine konkrete Fläche als Rückzonungsfläche geeignet ist, gilt es laut dem Merkblatt des BUWD "Rückzonung im Kanton Luzern" aufgrund ihrer raumplanerischen Zweck- und Verhältnismässigkeit zu beurteilen. Als massgebende Zweckmässigkeitskriterien nennt das BUWD die Folgenden (vgl. auch Schlussbericht Rückzonungsstrategie):
- Unüberbaute Bauzonenfläche
- Lage innerhalb der Gemeinde
- Lage in der Bauzone
- Erschliessung nach Art. 19 RPG
- Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr
- erschwerte Bebaubarkeit
Hinzu kommen die nachstehenden Kriterien der Verhältnismässigkeit einer Rückzonung:
- Dauer des Bestands der Bauzone
- Dauer des Bestands eines rechtskräftigen Gestaltungs- oder Bebauungsplans
- Bauabsichten
Dieser Katalog lässt erkennen, dass damit teilweise graduelle Einstufungen und somit auch abwägende Überlegungen einhergehen, die jeweils im Einzelfall zur Bejahung resp. Verneinung des Rückzonungspotentials der entsprechenden Flächen führen. Die aufgezählten Kriterien können zudem offenkundig nicht kumulativ verstanden werden (vgl. angefochtener Entscheid S. 13). Mithin ist eine Rückzonung nicht bereits ausgeschlossen, wenn bloss eines oder einzelne dieser Kriterien dagegensprächen, solange entsprechend stark zu gewichtende Argumente für eine Rückzonung vorgebracht werden (LGVE 2023 IV Nr. 2 E. 7.3; Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7H 20 156 und 7H 20 157, beide vom 19.2.2021 E. 7.2.2). Zu bedenken ist auch, dass einige der erwähnten Kriterien gegebenenfalls für eine Rückzonung sprechen, je eher sie zu bejahen sind. Nicht bezüglich jedes Kriteriums ist indessen der Umkehrschluss gleichermassen angebracht. Es gilt eine Gesamtbeurteilung unter Einbezug aller genannten Kriterien vorzunehmen. Diesbezüglich kann auf die allgemeinen Erwägungen des angefochtenen Entscheids verwiesen werden, welcher die Rechtslage zur Frage der raumplanerischen Zweckmässigkeit einer Rückzonung korrekt darstellt (vgl. angefochtener Entscheid A/III).
5.2.
5.2.1.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es treffe nicht zu, dass das Grundstück Nr. C.________ unüberbaut sei. Die Parzelle sei ursprünglich deutlich grösser gewesen und habe auch die mittlerweile abparzellierten und heute bebauten Grundstücke Nrn. Q.________ und R.________ umfasst. Zudem sei eine Zufahrtsstrasse in das Grundstück gebaut worden.
5.2.2.
Es trifft zu, dass aus südöstlicher Richtung abzweigend von der S.________strasse eine Zufahrtsstrasse über das Grundstück Nr. C.________ führt, welche im Geoportal des Kantons Luzern (www.geo.lu.ch; Karte "Kantons- und Gemeindestrassen") als Privatstrasse eingezeichnet ist. Abgesehen davon ist das Grundstück aber unüberbaut. Insbesondere stehen darauf keine Gebäude oder sonstigen Hochbauten, die dem dauernden Aufenthalt von Menschen zur Wohnnutzung dienen würden, womit das Grundstück im Sinn der Rückzonungsstrategie als unbebaut gelten kann. Daran ändert auch die Aussage der Beschwerdeführerin nichts, dass früher zum Grundstück Nr. C.________ gehörende Flächen (heutige Grundstücke Nrn. Q.________ und R.________, GB D.________) überbaut wurden, da diese Flächen abparzelliert wurden. Massgebend ist die aktuelle Ausdehnung des Grundstücks gemäss dem Grundbuchplan. Dass die Vorinstanz der Erschliessungsstrasse bei der Beurteilung des Kriteriums des Überbauungsstatus des Grundstücks offenkundig geringes Gewicht beigemessen hat, ist nicht zu beanstanden.
5.3.
5.3.1.
Bezüglich der Lage des Grundstücks Nr. C.________ innerhalb der Gemeinde und der Bauzone hielt die Vorinstanz fest, der Ortsteil D.________ liege peripher zum Gemeindezentrum B.________ und gelte aufgrund der lockeren und verästelten Bebauungsstruktur insgesamt nicht als kompaktes Siedlungsgebiet. Ausgedehnte Grünflächen prägten das Siedlungsbild. Aus raumplanerischer Sicht sei aus diesen Gründen lediglich die Siedlungsentwicklung im Ortskern D.________ zweckmässig, nicht jedoch ausserhalb des Ortskerns und insbesondere des ÖV-Einzugsgebiets, wo die Bauzonen nach Ansicht des instruierenden Departements soweit zweckmässig zu reduzieren seien. Auch in Bezug auf das Siedlungsgebiet H.________ und I.________ liege das Grundstück peripher. Das Grundstück Nr. C.________ befinde sich am Rand einer isolierten, zum Ortskern D.________ peripher gelegenen Bauzone und grenze zu einem grossen Teil direkt an die Landwirtschaftszone. Es werde nicht als Baulücke wahrgenommen.
5.3.2.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, es könne nicht auf die Lage des Ortsteils D.________ abgestellt werden, um ein Grundstück als peripher zu bezeichnen. Dieses Argument laufe darauf hinaus, dass die ländlichen Gemeinden gegenüber den Zentrumsgemeinden in ihrer Entwicklung massiv ungleich behandelt würden. Der Ortsteil D.________ liege angesichts der kurzen Distanzen nicht peripher. Zudem habe erst die Gemeindefusion zu einer Verschiebung des Dorfzentrums in Richtung B.________ geführt. Ihr Grundstück liege in der Bauzone im Gebiet G.________, das in sich klar abgegrenzt sei. Das Gebiet zeige sich als Einheit im Ortsteil D.________ mit einer geschlossenen Siedlungsstruktur, deren Lücken aktuell geschlossen würden. Auf drei Seiten des Grundstücks schlössen Bebauungen an sowie eine Erschliessungsstrasse. Einzig hangabwärts, Richtung Nordosten, grenze das Grundstück an die Landwirtschaftszone.
5.3.3.
Beim streitbetroffenen Grundstück Nr. C.________, GB D.________, handelt es sich um eine Fläche von 8'415 m² (vgl. Geoportal des Kantons Luzern, Karte "Grundbuchplan [amtliche Vermessung]"). Das Grundstück stellt damit die grösste der mit dem angefochtenen Entscheid der Gemeinde festgelegten Rückzonungsflächen dar (vgl. Beilage "Rückzonungsflächen Gemeinde B.________" zur Stellungnahme des BUWD vom 5.12.2019). Mit Blick auf die hohe Diskrepanz zwischen dem Gesamtmass der überdimensionierten Bauzonen der Gemeinde (18 ha) und den mit dem angefochtenen Entscheid insgesamt zurückgezonten Flächen (2,8 ha) wiegt dieser Umstand umso höher und spricht deutlich für eine Rückzonung. Grössere unbebaute Gebiete innerhalb der Bauzonen zu vermeiden, ergibt sich bereits aus dem Bundesrecht. Demnach sind die Siedlungen zu konzentrieren (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) und der Landwirtschaft möglichst grosse zusammenhängende Flächen zuzuweisen (Art. 16 Abs. 2 RPG). Der vom BUWD beauftragte Gutachter T.________ befasst sich in seinem Gutachten unter anderem mit der Frage der Zweckmässigkeit von Rückzonungen kleinerer Flächen im Siedlungsgefüge (S. 26 ff.). Er kommt zum Schluss, dass es zwar grundsätzlich wenig Sinn mache, einzelne unbebaute Parzellen, die von bebauten Flächen umgeben sind, zurückzuzonen. Um den Rückzonungsauftrag des RPG erfüllen zu können, könnten indessen nicht nur grosse unbebaute Flächen einer Landwirtschaftszone zugewiesen werden, sondern es seien auch Flächen in Betracht zu ziehen, welche einzelnen raumplanerischen Zielen und Grundsätzen zuwiderlaufen würden. Dies könne zu besonderen Siedlungsmustern führen, beispielsweise zu Flickenteppichen, in denen sich Bauzonen und Nichtbauzonen auf relativ kleinen Flächen abwechseln und ein "Leopardenmuster" bilden, oder es könnten "Zahnlücken" am Siedlungsrand entstehen, wenn einzelne Parzellen am Rand einer Bauzone zurückgezont würden. Solche Siedlungsmuster liessen sich in Gemeinden mit zu grossen Bauzonen nicht vermeiden und seien – unter dem Vorbehalt von Ausnahmefällen beispielsweise bei besonderen Vertrauensgründen oder Ungleichbehandlungen – kein Grund, auf Rückzonungen zu verzichten (vgl. Rechtsgutachten T.________, S. 28). Auch für das Kantonsgericht steht fest, dass ein besonders hohes Interesse an der von Bundesrechts wegen gebotenen Reduktion überdimensionierter Bauzonen nach Art. 15 Abs. 2 RPG besteht, welchem in der Interessenabwägung entsprechendes Gewicht beizumessen ist. Wie eingangs erwähnt, sind grössere unbebaute Gebiete innerhalb der Bauzonen zu vermeiden; ebenso wie die Zerstückelung des Kulturlands (Art. 15 Abs. 4 lit. c RPG).
5.3.4.
Das Grundstück Nr. C.________ liegt im Ortsteil D.________. Letzterer liegt innerhalb des Gebiets der Gemeinde B.________ und zum Ortskern B.________ in räumlich deutlich getrennter Lage an der Grenze zum Kanton Aargau (vgl. Geoportal des Kantons Luzern, abrufbar unter: www.geo.lu.ch). Das Grundstück befindet sich mit einem Abstand von über 700 m zudem auch in Bezug auf den Kern des Ortsteils D.________ an peripherer Lage in einem westlich davon liegenden Gebiet, das vom Ortskern deutlich durch die Landwirtschaftszone abgetrennt ist (vgl. Planausschnitt D.________ vom 28.11.2018). Soweit die Beschwerdeführerin die gesamtheitliche Betrachtung der Gemeinde nach der Gemeindefusion beanstandet, ist darauf hinzuweisen, dass solche Gemeindefusionen gerade zur Folge haben, dass nicht mehr die ehemals eigenständigen Gemeinden gesondert zu betrachten sind, sondern eine Gesamtschau des fusionierten Gemeindeperimeters vorzunehmen ist. Dies umfasst auch Differenzierungen nach Ortsteilen in Bezug auf deren gewünschte Entwicklung (vgl. kantonaler Richtplan 2015, rev. 2019, Koordinationsaufgabe S1-9, S. 84; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 21 70 vom 30.11.2021 E. 7.3.5). Die Ausführungen der Vorinstanz hinsichtlich der Verteilung der Siedlungsentwicklung der Gemeinde sind nachvollziehbar und decken sich auch mit den Ausführungen in der Botschaft zur a.o. Gemeindeversammlung vom 27. September 2021, wonach bereits in der Gesamtrevision der Ortsplanung D.________ von 1994 wie auch im Rahmen der Fusionsabklärungen von 2008 festgestellt worden sei, dass die damalige Gemeinde D.________ zu grosse Bauzonen habe. Im Rahmen der streitbetroffenen Ortsplanungsrevision seien die beiden Ortsteile durch den Kanton nicht separat behandelt worden. Es habe aufgezeigt werden können, dass der Ortsteil D.________ auf H.________ ausgerichtet sei und daher nicht grundsätzlich als peripher beurteilt werden könne. Im Ortsteil D.________ bestünden jedoch weitaus mehr unüberbaute Wohn- und Mischzonen als im Ortsteil B.________, weshalb sich der Grossteil der Rückzonungsflächen im Ortsteil D.________ befinde.
5.3.5.
Das Grundstück Nr. C.________ grenzt dreiseitig – teilweise abgetrennt durch die S.________strasse – an Grundstücke der zweigeschossigen Wohnzone. Abgesehen vom Grundstück Nr. U.________ sind diese Grundstücke überbaut. Indessen grenzt das Grundstück Nr. C.________ nordöstlich auf einer Länge von ca. 250 m (gemessen ab Karte "Nutzungsplanung" im Geoportal des Kantons Luzern) an die Landwirtschaftszone. Es liegt unter diesen Umständen nicht dicht eingebettet im Siedlungsgefüge der Bauzone, sondern unterbricht die beidseitig liegenden, verhältnismässig kurzen Siedlungsränder des Gebiets G.________ über eine beträchtliche Länge hinweg. Auch die Grösse (8'415 m²) und Länge (ca. 250 m) des Grundstücks Nr. C.________ stehen seiner Qualifikation als Baulücke entgegen. Bei solchen handelt es sich gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um einzelne unbebaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen (BGer-Urteil 1C_275/ 2014 vom 1.10.2014 E. 2.4).
5.3.6.
Die Kriterien "Erschliessung nach Art. 19 RPG und Art. 32 Abs. 3 RPV" und insbesondere die "ÖV-Erschliessung" decken sich mit dem Anliegen des (revidierten) RPG, unnötige Erschliessungsinfrastruktur zu vermeiden und Siedlungsentwicklung und Verkehr besser aufeinander abzustimmen (vgl. LGVE 2023 IV Nr. 2 E. 7.4.6).
5.3.6.1.
Das Kriterium der Erschliessung nach Art. 19 RPG wird im angefochtenen Entscheid bejaht. Das Grundstück liege indessen ausserhalb der ÖV-Angebotsstufen des Luzerner Geoportals und sei somit mit dem ÖV des Kantons Luzern nicht erschlossen. Gleiches gelte für die ÖV-Güteklassen des Kantons Aargau.
5.3.6.2.
Die Beschwerdeführerin macht in Bezug auf die Erschliessung mit dem ÖV geltend, es halte zwar kein Bus direkt vor der Haustüre. Dies könne jedoch bei Landgemeinden nicht entscheidend sein. Anstelle eines Dorfbusses liege jedoch die Haltestelle der WSB-Bahn, Haltestelle H.________, nur 1,5 km entfernt. Sie sei zu Fuss in knapp 15 Minuten oder mit dem Fahrrad in 5 Minuten erreichbar. Von dort führten Regionalzüge im 15-Minutentakt nach I.________ oder Aarau. Eine derartige Erschliessung würde andernorts als sehr gut gelten. Zudem stelle der Richtplan zur Bestimmung einer zentralen Wohnlage nicht nur auf die ÖV-Erschliessung ab, sondern auch auf die Erschliessung mit dem motorisierten Individualverkehr. Die Beschränkung auf die ÖV-Erschliessung widerspreche daher dem Richtplan.
5.3.6.3.
Der Karte "Öffentlicher Verkehr: Angebotsstufen" im Geoportal des Kantons Luzern (https://www.geo.lu.ch/map/angebotsstufen) lässt sich entnehmen, dass das Grundstück Nr. C.________ nicht innerhalb dieser Angebotsstufen liegt. Die nächste Haltestelle des öffentlichen Verkehrs stellt gemäss Google Maps der im Kanton Aargau gelegene Bahnhof H.________ dar, welcher ca. 1,5 km entfernt liegt. Das Grundstück Nr. C.________ und der Ortsteil D.________ liegen damit ausserhalb der ÖV-Güteklasse D (geringe Erschliessung) des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE; Web-Geoinformationssystem abrufbar unter: https://www.are.admin.ch/are/de/home/mobilitaet/grundlagen-und-daten/verkehrserschliessung-in-der-schweiz.html) betreffend H.________ und I.________. Die ÖV-Erschliessung spricht unter diesen räumlichen Bedingungen nicht gegen eine Rückzonung.
Ohne Erfolg beruft sich die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang auf die Koordinationsaufgabe S5-1 des KRP 2015. Diese Koordinationsaufgabe steht im Zusammenhang mit der Festlegung von Standorten für zentrale Wohnlagen. Die darin enthaltenen spezifischen Kriterien im Zusammenhang mit der Erschliessung solcher Gebiete können nicht auf den vorliegend relevanten Kontext der Reduktion überdimensionierter Bauzonen und der Voraussetzungen gemäss der kantonalen Rückzonungsstrategie übertragen werden.
5.3.7.
Gemäss dem angefochtenen Entscheid ist das Grundstück Nr. C.________ nicht erschwert bebaubar.
5.4.
5.4.1.
Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die im Grundstück Nr. C.________ verlegten Erschliessungsleitungen würden die westlich gelegenen Grundstücke erschliessen. Würde das hier umstrittene Land zu Landwirtschaftsland umgeteilt, würden die Leitungen im Boden und die Schächte der Erschliessungswerke bestehen bleiben; sie müssten und könnten nicht entfernt werden. Dies stehe einer Auszonung entgegen, denn bei einer solchen gehe es nicht nur um die Beurteilung des Bildes "über dem Terrain", sondern um die ganzheitliche Beurteilung und damit auch des Untergrunds. Über Terrain seien zudem eine Stichstrasse und diverse Leitungsschächte vorhanden.
5.4.2.
Es trifft zu, dass Bauzonen grundsätzlich nicht über die Landwirtschaftszone erschlossen werden sollen. Für die Erschliessung von Bauzonen gilt der Grundsatz, dass die dafür notwendigen Strassen grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht Land in der Landwirtschaftszone beanspruchen sollen (BGE 118 Ib 497 E. 4a; BGer-Urteil 1C_ 501/2018 vom 15.5.2019 E. 6.2). Die Erschliessung eines Baugrundstücks über die Landwirtschaftszone ist indes nicht in jedem Fall ausgeschlossen (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00068 vom 29.7.2021 E. 6.2).
Vorliegend geht es um bestehende Erschliessungsleitungen, mit welchen die westlich des Grundstücks Nr. C.________ gelegenen Parzellen erschlossen werden, sowie um eine Stichstrasse. Mit der Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________ wird somit Land der Landwirtschaftszone zur Erschliessung der Bauzone genutzt. Wie gezeigt wurde, ist eine solche Erschliessung nicht ideal, kann aber unter Umständen zulässig sein. Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass sie nicht zur Unzulässigkeit der Rückzonung führt, zumal es bloss um die Erschliessung einer äusserst geringen Zahl von Liegenschaften in der Bauzone geht und bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenwidrig gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich in ihrem Bestand geschützt sind (Art. 24c Abs. 1 RPG). Unter Art. 24c RPG fallen denn auch nichtlandwirtschaftliche Bauten und Anlagen, die nach dem 1. Juli 1972 in einer Bauzone bewilligt, anschliessend aber als Folge einer Zonenplanänderung zur Nichtbauzone geschlagen wurden (Art. 41 Abs. 1 RPV; vgl. Muggli, in: Praxiskomm. RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone [Hrsg. Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen], Zürich 2017, Art. 24c RPG N 17).
5.5.
Die Gesamtwürdigung der für die Rückzonung aufgestellten Zweckmässigkeitskriterien im Licht der vorliegend relevanten örtlichen Verhältnisse spricht für die Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________. Es handelt sich bei diesem Grundstück um eine grosse unüberbaute Fläche. Das Grundstück ist – was den ÖV angeht – nicht gut erschlossen. Ins Gewicht fallen zudem seine klar periphere Lage im Gemeindegebiet und auch in der Bauzone. Klar untergeordnet erscheint der Umstand, dass die Erschliessung vorhanden und das Grundstück nicht erschwert bebaubar ist. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Zweckmässigkeit der Rückzonung des Grundstücks bejaht hat.
6.
6.1.
Die Vorinstanz bejahte auch die kantonalen Kriterien bezüglich der Verhältnismässigkeit der streitbetroffenen Rückzonung. Sie verwies insbesondere auf den Umstand, dass das Grundstück Nr. C.________ seit mehr als 40 Jahren in der Bauzone liege und seitdem nicht bebaut worden sei. Ferner bestehe zwar ein Gestaltungsplan von 1988, welcher auf den Nachbargrundstücken teilweise realisiert worden sei. Je länger die Genehmigung des Bebauungs- oder Gestaltungsplans zurückliege, desto eher sei indessen eine Rückzonung angezeigt. Da der Gestaltungsplan auf dem Grundstück Nr. C.________ seit mehr als 30 Jahren nicht realisiert worden sei, spreche sein Bestand nicht gegen eine Rückzonung. Da bis zum Stichtag (Ende 2018) kein neues Baugesuch eingereicht worden sei, lägen auch keine ausreichend konkreten Bauabsichten vor.
6.2.
6.2.1.
Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein (vgl. dazu statt vieler: Richli/Wiederkehr, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, § 5 N 1845, mit Hinweisen). Das gilt auch für Eingriffe in das Grundeigentum wie eine Rückzonung. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass eine Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig (erforderlich) ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden, d.h. zumutbar sein (BGE 126 I 219 E. 2c und 124 I 40 E. 3e; BVR 2007 S. 90 E. 5.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allg. Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 514 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst somit gemäss Lehre und Rechtsprechung die drei genannten Elemente der Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit einer Massnahme, die kumulativ beachtet werden müssen. Sie sind dabei stets im Hinblick auf die gesetzlichen Zielsetzungen zu prüfen und in den Kontext der Umstände des Einzelfalls zu setzen. Eine Verhältnismässigkeitsprüfung ist vom rechtlichen und tatsächlichen Umfeld abhängig, in welchem sie vorgenommen wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 521; 140 II 194 E. 5.8.2).
6.2.2.
Im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit (inkl. des Vertrauensschutzes) einer als raumplanerisch als zweckmässig erachteten Rückzonung hat der Kanton Luzern insbesondere drei Kriterien hervorgehoben: die Dauer des Bestands der Bauzone, die Dauer des Bestands eines rechtskräftigen Gestaltungs- oder Bebauungsplans sowie die Bauabsichten (vgl. vorne E. 5.1). Diesen Aspekten gilt es daher in den nachfolgenden Erwägungen besondere Beachtung zu schenken. Im Übrigen wurde die Rechtsprechung zur allgemeinen Frage der Verhältnismässigkeit einer Rückzonung im angefochtenen Entscheid (A/III Ziff. 2.10 S. 8) korrekt zusammengefasst, weshalb darauf verwiesen werden kann.
6.3.
Zunächst muss die Massnahme geeignet sein, den im öffentlichen Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen (Eignung). Ungeeignet ist eine Anordnung dann, wenn sie mit Blick auf das angestrebte Ziel keine nennenswerte Wirkung zeigt (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 21 N 4). Dies ist der Fall, wenn sie am gesteckten Ziel vorbeischiesst und im Hinblick auf den angestrebten Zweck oder den angestrebten Nutzen keinerlei Wirkung entfaltet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 522; Richli/Wiederkehr, a.a.O., § 5 N 1847, mit weiteren Hinweisen).
Im vorliegenden Fall besteht der angestrebte Zweck der raumplanerischen Massnahme in der Reduktion der als überdimensioniert erkannten Bauzonen in der Gemeinde B.________. Die Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________, GB D.________, von der Bau- in die Landwirtschaftszone dient diesem Zweck offensichtlich, da damit die Bauzone um das entsprechende Mass (8'415 m²) verringert wird. Die Eignung der Massnahme ist somit zu bejahen.
6.4.
Stehen zur Erreichung des angestrebten planerischen Ziels mehrere geeignete Massnahmen zur Verfügung, ist gemäss dem Kriterium der Erforderlichkeit diejenige zu wählen, welche in ihrer Eingriffswirkung die mildeste ist. Die Massnahme darf in materieller, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 168 vom 1.5.2015 E. 6.3). Es soll nur jene Massnahme ergriffen werden, die es für die Zielerreichung unbedingt braucht.
Um die Reduktion der Bauzonen der Gemeinde um die erwähnte Fläche (ca. 2,8 ha) erreichen zu können, ist die Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________ erforderlich. Dieses Grundstück macht mit seiner Fläche von 8'415 m² sogar einen entscheidenden Anteil davon aus. Eine für die Beschwerdeführerin weniger einschneidende Massnahme als die Rückzonung ihres Grundstücks in die Landwirtschaftszone ist nicht ersichtlich, wenn gleichzeitig der angesprochene Zweck der Reduktion überdimensionierter Bauzonen erreicht werden soll. Dabei ist, wie erwähnt, zu berücksichtigen, dass der Druck zur Erreichung dieses Ziels angesichts der auch nach der Ortsplanungsrevision bestehenden theoretischen Überkapazität der Bauzonen von ca. 15,2 ha entsprechend gross ist.
6.5.
6.5.1.
Im Zusammenhang mit der Zumutbarkeit, d.h. dem angemessenen Verhältnis zwischen angestrebtem Ziel und Beschränkung der Freiheit des Einzelnen (Zweck-Mittel-Relation; Verhältnismässigkeit im engeren Sinn), stellt sich die Frage, ob das Interesse am Ziel der Rückzonung als so bedeutsam erscheint, dass es die Beschränkung des Grundeigentums rechtfertigt. Die Zumutbarkeit hängt demnach von der Abwägung und Gewichtung der einander gegenüberstehenden Interessen ab (vgl. LGVE 2013 IV Nr. 9 E. 5.2).
Die Reduktion überdimensionierter Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des revidierten RPG. Die Anpassung geltender Nutzungspläne an die bundesrechtlichen Vorgaben entspricht damit einem wichtigen öffentlichen Interesse (LGVE 2019 IV Nr. 7 E. 3.2.5). Dabei ist auch zu beachten, dass sich im Rahmen der Umsetzung der kantonalen Rückzonungsstrategie erwiesen hat, dass die festgestellten Bauzonenüberkapazitäten weder gesamtkantonal noch auf Ebene der einzelnen Gemeinden vollständig abgebaut werden können, was das öffentliche Interesse an einzelnen Rückzonungen, die sich als raumplanerisch zweckmässig erweisen, zusätzlich erhöht. In Bezug auf die Gemeinde B.________ wurde von der Gemeinde und vom Kanton darauf hingewiesen, dass von den festgestellten 18 ha überdimensionierten Bauzonen lediglich deren 2,8 ha effektiv zurückgezont werden können.
6.5.2.
Diesem gewichtigen öffentlichen steht das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Ausübung der Eigentumsgarantie und Baufreiheit gegenüber. Ausserdem kann sich im Einzelfall die Frage des Vertrauensschutzes der Grundeigentümerin aufgrund der Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung stellen. Wie erwähnt, hat das BUWD drei besondere Kriterien (Dauer des Bestands der Bauzone, Dauer des Bestands eines rechtskräftigen Gestaltungs- oder Bebauungsplans sowie die Frage nach allfälligen Bauabsichten) festgelegt, die den Themenbereich des Vertrauensschutzes erfassen und die es mit Blick auf die Verhältnismässigkeit einer Rückzonung zu prüfen gilt. Bei alledem ist aber zu beachten, dass ein Grundeigentümer grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone oder auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone hat, auch nicht, wenn es sich um erschlossenes oder erschliessbares Land handelt (BGE 123 I 175 E. 3a, 119 Ib 124 E. 2d).
6.6.
Gemäss nicht bestrittener Aussage der Vorinstanz ist das Grundstück Nr. C.________ seit mehr als 40 Jahren der Bauzone zugeordnet. Das Grundstück blieb trotz dieser langen Dauer des Bestands der Bauzone unüberbaut. Daran ändert auch der Einwand der Beschwerdeführerin nichts, Teile des ursprünglichen Grundstücks seien abparzelliert und bebaut worden (Grundstücke Nrn. Q.________ und R.________). Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass für die vorliegende Beurteilung des Grundstücks Nr. C.________ als Rückzonungsfläche dessen aktuelle Ausdehnung gemäss dem Grundbuchplan massgebend ist (vgl. E. 5.2.2), zumal es auch nur um die Rückzonung dieser Fläche geht. Es kann mithin auch bei der Beurteilung des Kriteriums "Bestand der Bauzone" nicht darauf ankommen, dass die bebauten Grundstücke Nrn. Q.________ und R.________ früher Teil des Grundstücks Nr. C.________ waren.
6.7.
6.7.1.
Die Vorinstanz setzte sich im angefochtenen Entscheid mit dem Gestaltungsplan V.________ auseinander. Dieser teilweise realisierte Gestaltungsplan sei 1988 genehmigt und auf 10 Jahre befristet worden. Zwischen den Verfahrensbeteiligten bestünden unterschiedliche Auffassungen darüber, ob diese Befristung bis heute verlängert worden sei. Die Frage, ob der Gestaltungsplan heute noch gültig sei, könne offenbleiben, da er – selbst wenn er noch gültig wäre – aufgrund seines hohen Alters von über 30 Jahren einer Rückzonung nicht entgegenstehen würde. Je länger die Genehmigung zurückliege, desto eher sei eine Rückzonung angezeigt. Wenn von einem teilweise realisierten Gestaltungsplan auf einem Grundstück über 30 Jahre lang kein Gebrauch gemacht worden sei, rechtfertige dies eine Überprüfung der Zonenplanung und damit auch eine Rückzonung, wenn sich diese ausserdem als zweckmässig erweise. Letzteres wurde von der Vorinstanz, wie erwähnt, mit Blick auf den vorliegenden Fall bejaht.
6.7.2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die Auffassung der Vorinstanz, der Gestaltungsplan V.________ sei seit mehr als 30 Jahren auf dem Grundstück Nr. C.________ nicht realisiert worden. Die Grundstücke Nrn. Q.________ und R.________ hätten bis vor wenigen Jahren zur Parzelle Nr. C.________ gehört. Der Gestaltungsplan sei daher auf der Parzelle Nr. C.________ realisiert worden. Bezüglich der Gültigkeit des Gestaltungsplans V.________ weist sie darauf hin, sie habe am 12. August 2013 eine Auskunft der Gemeinde erhalten, der Gestaltungsplan gelte nach wie vor. Der Gemeinderat habe alsdann am 24. Februar 2015 ein von ihr gestelltes Baugesuch mit der Begründung abgelehnt, es widerspreche dem Gestaltungsplan. Ausserdem sei in der öffentlich aufgelegten Gesamtrevision der Ortsplanung B.________ in Art. 41 Abs. 2 BZR festgehalten, dass u.a. der Gestaltungsplan V.________ beibehalten werde und nach den weiter geltenden älteren Bestimmungen gemäss Anhang PBG bis Ende 2023 fertiggestellt werden könne. Die Vorinstanz habe diesbezüglich den Sachverhalt somit falsch festgestellt. Indem sie auf ihren Hinweis bezüglich der Abparzellierung der Grundstücke Nrn. Q.________ und R.________ nicht eingegangen sei, habe sie ihren Entscheid ungenügend begründet (Art. 29 Abs. 2 BV). Der Entscheid erweise sich vor diesem Hintergrund auch als willkürlich (Art. 9 BV).
6.7.3.
Auf dem Grundstück Nr. C.________ ist grundbuchlich der Gestaltungsplan V.________ angemerkt (vgl. Grundbuchauszug vom 17.8.2021). Unbestritten ist, dass einzelne Grundstücke des Gestaltungsplans bereits überbaut wurden. Gemäss Ziff. 8 der besonderen Bauvorschriften ist der Gestaltungsplan auf 10 Jahre ab Datum der Rechtskraftbeschreitung des Genehmigungsentscheids vom 17. Mai 1988 befristet. Nach Ablauf dieser Frist gelten die dann gültigen Bauordnungsbestimmungen, sofern der Plan nicht verlängert wird.
Rechtsprechungsgemäss ist eine Befristung der erwähnten Art in einem Gestaltungsplan nicht in dem Sinn auszulegen, dass – unabhängig davon, ob das gesamte Gestaltungsplangebiet überbaut wurde – der Gestaltungsplan nach Ablauf von zehn Jahren seine Gültigkeit und damit seine Wirksamkeit für künftige Bauten verlieren würde (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 16 106 vom 15.2.2017 E. 3.5). Ein solches Verständnis der Zehnjahresfrist und damit generell solcher Bestimmungen liefe im Ergebnis darauf hinaus, dass zwar Gestaltungspläne mitsamt Bestimmungen festgelegt werden, am Ende aber infolge Ansetzung einer "Ablauffrist" nicht sämtliche Wohnhäuser nach denselben Vorgaben gebaut werden müssten. Regelmässig wird mit einem Gestaltungsplan eine gestalterische Einheit angestrebt. Diese ist in Gefahr, wenn der Gestaltungsplan nach zehn Jahren ohne Weiteres seine Verbindlichkeit verliert. Ein solches Vorgehen widerspricht auch der Planbeständigkeit (vgl. nachstehend E. 6.7.4), sollen Pläne doch nur unter bestimmten Voraussetzungen abänderbar oder gar aufzuheben sein. Danach bedingt die Aufhebung resp. Planänderung, dass sich die Verhältnisse seit Planerlass erheblich geändert haben und dass das darin begründete öffentliche Interesse, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen, die gegenläufigen öffentlichen und privaten Erhaltungsinteressen überwiegt. In diesem Sinn ist die festgesetzte Frist von zehn Jahren dahingehend zu verstehen, dass der Gestaltungsplan nach Ablauf dieser Zeit erlischt, sollte mit den Bauarbeiten im Perimeter noch nicht begonnen worden sein. Dass im Gestaltungsplan eine derartige Bestimmung aufgenommen worden ist, macht umso mehr Sinn, als im aBauG eine dem heutigen § 80 PBG entsprechende Norm nicht zu entnehmen war. Mit der Festlegung dieser Frist im Gestaltungsplan sollte verhindert werden, dass ein formelles Aufhebungsverfahren durchgeführt werden müsste, wenn mit der Überbauung im Gestaltungsplanperimeter noch nicht begonnen worden wäre. Ist indessen der Baubeginn bereits erfolgt, soll dem Überbauungsgedanken, welcher dem Gestaltungsplan innewohnt, grundsätzlich nachgelebt werden, solange keine Gründe für eine Anpassung oder Aufhebung desselben sprechen.
Mit Blick auf den Gestaltungsplan V.________ bedeutet dies, dass dieser zufolge Baubeginns auf einzelnen Grundstücken des Gestaltungsplanperimeters innerhalb der zehnjährigen Frist nach wie vor Gültigkeit hat.
6.7.4.
Mit der Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________, das zum Gestaltungsplan V.________ gehört, wird die Umsetzung des Gestaltungsplans zumindest in Bezug auf dieses Grundstück verunmöglicht. Es stellt sich die Frage, ob sich dies mit der Planbeständigkeit vereinbaren lässt, was die Beschwerdeführerin bestreitet.
6.7.4.1.
Nutzungspläne können ihren Zweck der Schaffung einer grundeigentümerverbindlichen und parzellenscharfen Nutzungsordnung nur erfüllen, wenn sie eine gewisse Beständigkeit aufweisen. Der Schutz des Vertrauens der betroffenen Grundeigentümer in die bestehende Nutzungsordnung erhält dadurch besonderes Gewicht. Grundeigentümer können sich auf das Gebot der Rechtssicherheit berufen, welches verlangt, dass Pläne eine gewisse Beständigkeit aufweisen (BGE 123 I 175 E. 3a, 114 Ia 32 E. 6). Andererseits sind Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen, sodass dem Grundsatz der Planbeständigkeit keine absolute Bedeutung zukommt (BGE 124 II 391 E. 4b, 113 Ia 444 E. 5b; LGVE 1998 II Nr. 5 E. 5c mit weiteren Hinweisen).
Hieraus ergibt sich, dass Gestaltungspläne – wie alle Nutzungspläne – nur aus wichtigen Gründen, namentlich bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse, angepasst oder aufgehoben werden dürfen (Art. 21 Abs. 2 RPG; § 22 Abs. 1 PBG). Dies ist der Fall, wenn entweder die tatsächlichen oder rechtlichen Umstände, die der Planfestsetzung zugrunde gelegen haben, zu wesentlichen Teilen dahingefallen sind. Denkbar ist auch, dass neue bedeutende Bedürfnisse entstanden sind, welche unter diesem Gesichtspunkt eine Gestaltungsplanänderung rechtfertigen können. Dabei ist zu beachten, dass die Verhältnisse, welche als Begründung für eine Veränderung herangezogen werden, sich in einer Weise geändert haben müssen, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung mehr gegeben ist. Beizufügen ist, dass auch die Entdeckung eines schwerwiegenden Fehlers die bisherige Gestaltungsplanung in Frage stellen kann (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 21 RPG N 16). Eine erhebliche Veränderung der Verhältnisse liegt dann vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung oder der Genehmigung des Plans massgeblich gewesen wären (EJPD, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, Art. 21 RPG N 8). Allein eine veränderte Einstellung oder eine gewandelte Einschätzung einer rechtlich und tatsächlich an sich unveränderten Situation rechtfertigt prinzipiell keine Plananpassung (Tanquerel, in: Praxiskomm. RPG [Hrsg. Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen], Zürich 2016, Art. 21 RPG N 49 m.H.). Eine rechtliche Änderung liegt etwa vor, wenn neue, übergeordnete Rechtsnormen oder eine Revision des Richt- bzw. eines anderen raumrelevanten Plans nach einer Anpassung oder einer Aufhebung eines Gestaltungsplans rufen (vgl. auch: LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 3.3.3 und 3.3.4 m.H.). So kann etwa die Änderung der Grundordnung Anlass zu einer Revision, allenfalls gar zur revisionsweisen Aufhebung des Sondernutzungsplans geben (Art. 21 Abs. 2 RPG und § 22 PBG; vgl. LGVE 2010 II Nr. 9 E. 3h).
Nach dem Gesagten verlangt eine teilweise Änderung eines Gestaltungsplans die kumulative Erfüllung von zwei Voraussetzungen. Zum einen müssen sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Planerlass erheblich geändert haben und zweitens muss das darin begründete öffentliche Interesse, Planung und Wirklichkeit in Übereinstimmung zu bringen, die gegenläufigen öffentlichen und privaten Erhaltungsinteressen überwiegen (Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 99 20 vom 8.9.1999 E. 2b). Wie dargelegt, müssen allfällige öffentliche Interessen an der Planänderung gegenläufige private (oder öffentliche) Interessen an der Erhaltung des Planes überwiegen. Im Rahmen dieser Interessenabwägung sind die Geltungsdauer des anzupassenden Nutzungsplans, dessen Inhalt, das Ausmass der beabsichtigten Änderung und deren Begründung mit zu berücksichtigen. Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (statt vieler: BGer-Urteil 1C_91/2011 vom 26.10.2011 E. 3.1 mit Hinweisen). Nach Ablauf des Planungshorizontes, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Das kantonale PBG (§ 22 Abs. 2) sieht für eine solche Überprüfung einen Zeithorizont von 10 Jahren vor. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen in die Beständigkeit des Planes, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (BGer-Urteil 1P.91/2007 vom 16.4.2007 E. 2.1; LGVE 2007 II Nr. 8 E. 4b).
Für erhöhte Rechtssicherheit und damit für die Planbeständigkeit spricht die Tatsache, dass gestützt auf den Gestaltungsplan bereits Bauten erstellt worden sind (BGE 128 I 199 E. 4.2; LGVE 2007 II Nr. 8 E. 4c, a.z.F.).
6.7.4.2.
Die in § 22 Abs. 2 PBG angelegte Zehnjahresfrist für die Überprüfung der Nutzungspläne ist vorliegend deutlich überschritten. Das bedeutet zwar nicht, dass die Planbeständigkeit nach Ablauf dieser Zeitspanne einfach so dahinfällt, doch tritt das entsprechende Vertrauen je länger, je mehr in den Hintergrund. Nach dem Gesagten fällt der Weg der Planänderung im vorliegenden Fall daher nicht von vornherein ausser Betracht.
Der Gemeinderat B.________ genehmigte den Gestaltungsplan V.________ am 17. Mai 1988, das heisst seit der Genehmigung sind ca. 35 Jahre verstrichen. Selbst wenn davon auszugehen ist, dass einzelne Grundstücke im Gestaltungsplanperimeter nach diesem Gestaltungsplan bebaut worden sind und dieser Umstand für erhöhte Rechtssicherheit und Planbeständigkeit spricht, muss gestützt auf die dargelegte Praxis umso mehr mit einer Planänderung gerechnet werden, je länger ein Nutzungsplan besteht. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass vorliegend nur schon der zeitliche Ablauf die Notwendigkeit einer Planänderung nahelegt bzw. dafür spricht, keine allzu strengen Voraussetzungen für eine solche zu verlangen. Namentlich können bereits geänderte Anschauungen eine Planänderung rechtfertigen. Tatsächlich verstösst eine Anpassung einer derart alten Sondernutzungsplanung nicht von vornherein gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (vgl. mit Blick auf den Zeitfaktor: BGer-Urteile 1C_429/2012 vom 15.4.2013 E. 5.2 f. und 1C_164/2012 vom 30.1.2013 E. 4).
6.7.4.3.
In Bezug auf die für eine Änderung des Nutzungsplans erforderliche erhebliche Veränderung der Verhältnisse ist voranzustellen, dass für die Beurteilung, ob eine solche vorliegt, auf den Zeitpunkt des Erlasses des Gestaltungsplans V.________ mithin auf die Planfestsetzung abzustellen ist.
Die rechtlichen Rahmenbedingungen haben sich seit dem Erlass des Gestaltungsplans V.________ zweifellos entscheidend geändert zufolge der Entwicklungen der eidgenössischen wie auch der kantonalen und kommunalen bau- und planungsrechtlichen Gesetzgebung, teilweise durch neue Erlasse (PBG vom 7.3.1989 [G 1989 97]; PBV vom 3.1.1990 [G 1990 59]) und teilweise durch Revisionen (RPG vom 15.6.2012 [AS 2014 899; BBl 2010 1049 ff.]; PBG vom 17.6.2013 [G 2013 490]; PBV vom 19.12.1995 [G 1995 540] bzw. vom 27.11.2001 [G 2001 385] sowie vom 29.10.2013 [G 2013 523]; BZR vom 31.10.1995 revidiert im 1996, 2004, 2006, 2009, 2013 und 2019). Auf Bundesebene ist insbesondere das am 1. Mai 2014 in Kraft getretene revidierte RPG zu nennen (vgl. vorne E. 3.3), woran das Verfahren der kantonalen Rückzonungsstrategie anschloss.
Soweit die Beschwerdeführerin geänderte Verhältnisse mit dem Hinweis darauf bestreitet, dass die Gemeinde nach Rücksprache mit der kantonalen Fachbehörde noch in den Jahren 2013 und 2015 den Gestaltungsplan als massgebend erachtet habe, vermag sie nicht durchzudringen. Wie bereits ausgeführt, begann die Umsetzung der auf das revidierte RPG gestützten kantonalen Rückzonungsstrategie auf Ebene des Richtplans und die Kommunikation gegenüber den betroffenen Rückzonungsgemeinden und Grundeigentümern erst im Jahr 2018. Zudem kommt, wie erwähnt, auch das Kantonsgericht zum Schluss, dass der Gestaltungsplan V.________ nach wie vor Bestand hat (vgl. E. 6.7.3).
6.7.4.4.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin fehlt es sodann an einer Interessenabwägung. Dieser Vorwurf erweist sich als unbegründet. Den privaten Interessen betroffener Grundeigentümer wird im Rahmen der Rückzonungsstrategie insbesondere mit dem Verhältnismässigkeitskriterium "Bauabsichten" Rechnung getragen (vgl. dazu die nachstehende E. 6.8), das dem Interesse der Grundeigentümerin am Erhalt der Möglichkeit der baulichen Nutzung ihres Grundstücks entspricht. Die Vorinstanz hat sich zum Kriterium der Bauabsichten im angefochtenen Entscheid geäussert und es in den Kontext einer Gesamtgewichtung der Rückzonungskriterien gestellt, weshalb sie ihrer Begründungspflicht nachgekommen ist. Dass sie die Bauabsichten verneint hat und die öffentlichen Interessen an der Reduktion der überdimensionierten Bauzonen gegenüber den privaten Interessen der Beschwerdeführerin als überwiegend erachtet hat, ist aus den nachstehenden Überlegungen (vgl. E. 6.8) nachvollziehbar.
6.7.4.5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Genehmigung des Gestaltungsplans V.________ erheblich geändert haben und dass das öffentliche Interesse an der Reduktion überdimensionierter Bauzonen die privaten Erhaltungsinteressen der Beschwerdeführerin überwiegen. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit liegt somit nicht vor, wenn der Gestaltungsplan V.________ infolge der Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________ nicht umgesetzt werden kann, zumal die Genehmigung des Gestaltungsplans bereits ca. 35 Jahre zurückliegt.
6.8.
6.8.1.
Die Beschwerdeführerin beanstandet im Zusammenhang mit dem Verhältnismässigkeitskriterium der Bauabsichten vorab das von der Vorinstanz als massgebend erachtete Stichdatum für Baueingaben per Ende 2018, das kein gesetzlich festgelegtes Datum sei. Für Grundeigentümer könne frühestens der Zeitpunkt der öffentlichen Auflage des Zonenplans Siedlung, Ortsteil D.________, per 31. Mai 2021, verbindlich gewirkt haben. Die Rückzonungsstrategie datiere zudem erst vom 30. Juni 2020, der Schlussbericht an den Regierungsrat zur Rückzonungsstrategie vom 30. Januar 2020. Wäre der Stichtag per Ende 2018 massgebend, würde die Rückzonungsstrategie rückwirkend angewendet, was ohne gesetzliche Grundlage nicht zulässig sei. Sie habe mit Eingabe vom 24. August 2021 bei der Gemeinde Projektpläne per Anfang 2019 für eine Einfamilienhaus-Überbauung auf dem Grundstück Nr. C.________ eingereicht. Überdies verweist sie auf frühere Baugesuche, erteilte Baubewilligungen und bewilligungsgemäss erstellte Erschliessungsanlagen. Die früheren Bauabsichten seien konkret und der Gemeinde bekannt. Sie seien einzig durch die drohende Auszonung blockiert worden.
6.8.2.
Besteht kein Baugesuch oder wurde dieses erst nach Ende 2018 eingereicht, ist von keinen oder nicht konkreten Bauabsichten auszugehen (vgl. angefochtener Entscheid S. 13). Diese Konkretisierung der Bauabsichten erweist sich nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts grundsätzlich als nachvollziehbar und plausibel (LGVE 2023 IV Nr. 2 E. 8.6.4.2, auch zum Folgenden). Wenn Bemühungen zur Überbauung einer Parzelle erst nach Kenntnisnahme des Umstands, dass die betroffene Gemeinde über zu grosse Bauzonen verfügt und als Rückzonungsgemeinde qualifiziert wird, unternommen werden, spricht dies gegen die Ernsthaftigkeit einer Bauabsicht. Sodann ist nicht zu beanstanden, dass verlangt wird, dass die Bauabsicht in einem ausgearbeiteten Gesuch vor dem Stichtag dokumentiert und dieses eingereicht sein musste.
6.8.3.
Die Beschwerdeführerin legt die Entwicklung des Grundstücks Nr. C.________ dar. Es hätten bereits verschiedene Bauprojekte bestanden, wovon Teile realisiert worden seien. Gestützt auf besondere Bauvorschriften vom 17. Mai 1988 habe der Gemeinderat im Jahr 1993 eine Baubewilligung zur Erstellung von fünf Einfamilienhäusern erteilt, die aber nicht realisiert worden seien. Das im Jahr 1997 bewilligte Erschliessungsvorhaben mit Kanalisation und Meteorwasserleitung sei erstellt worden. In den Jahren 2004 und 2005 seien die Planung und Baueingabe für eine Arealüberbauung mit sieben Einfamilienhäusern erfolgt. Die entsprechende Baubewilligung sei im Jahr 2005 erteilt worden. In den Jahren 2008 und 2013 seien weitere Baugesuche für eine Überbauung mit neun Einfamilienhäusern bzw. zwei Einfamilienhäusern mit Doppelgarage eingereicht worden. Die Bauverwaltung habe diese Baugesuche geprüft und der Bauherrschaft eine Korrekturliste gestützt auf den Gestaltungsplan V.________ zukommen lassen, worauf die Bauherrschaft die Gesuche zurückgezogen habe. Anschliessend seien eine gestaltungsplankonforme Baueingabe für drei Einfamilienhäuser vorbereitet und eine Studie über das gesamte Baugrundstück erstellt worden. Da sich dann Kaufinteressenten mit eigenen Projektvorstellungen gemeldet hätten, habe sie die Projektentwicklung einstweilen unterbrochen. Weitere Kaufinteressenten hätten im Jahr 2017 eine Projektstudie G.________ erstellt. Der entsprechende Kaufvertrag sei indessen nicht zustande gekommen. Im Jahr 2019 sei die Baubewilligung zum Neubau einer Erschliessungs- und Stichstrasse und zur teilweisen Verbreiterung der S.________strasse erteilt worden. Diese Bauarbeiten seien umgesetzt worden. Die Gemeinde habe seit Jahren Kenntnis von diesen Bauabsichten gehabt.
6.8.4.
Nachdem die aufgezählten Baugesuche betreffend das Grundstück Nr. C.________, GB D.________, verfallen sind resp. von der Beschwerdeführerin oder ihren Rechtsvorgängern zurückgezogen wurden, wurde beim Gemeinderat B.________ bis zum Stichdatum Ende 2018 nach Lage der Akten und den Ausführungen der Verfahrensbeteiligten kein Baugesuch mehr eingereicht. Realisiert wurden lediglich Erschliessungsanlagen. Insgesamt fehlt es an entsprechenden dokumentierten und bei der zuständigen kommunalen Behörde rechtzeitig eingereichten Gesuchsunterlagen. Früher vorhandene Planungsabsichten mögen aus der Darstellung der Beschwerdeführerin zwar durchaus hervorgehen, indessen lässt die wiederholte Änderung dieser Projekte auch auf immer wieder fallengelassene Bauabsichten schliessen, die letztlich in einem Zeitraum von über drei Jahrzehnten nicht in die Realisierung einer Überbauung gemündet haben. Daran ändern auch die Projektstudie G.________ aus dem Jahr 2017 sowie die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten subjektiven Gründe nichts. Denn diese führten wie erwähnt nicht dazu, dass vor dem Stichdatum Ende 2018 ein abschliessend ausgearbeitetes Baugesuch eingereicht worden wäre. Zu keinem anderen Ergebnis führen im Übrigen die von der Beschwerdeführerin erwähnten finanziellen Investitionen.
6.8.5.
Die erwähnten Bemühungen der Beschwerdeführerin für eine Überbauung der Parzelle Nr. C.________ treten somit im Vergleich zur Tatsache, dass kein Baugesuch eingereicht wurde, in den Hintergrund. Umso grösseres Gewicht kommt der Umsetzung des raumplanerischen Ziels der Reduktion der Überkapazitäten an Bauzonen innerhalb der Gemeinde B.________ zu, zumal dieses Ziel selbst unter Einbezug der Parzelle Nr. C.________ bei weitem nicht erreicht werden kann. Dass die Vorinstanz bei der Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen (BGer-Urteile 1C_265/2019 vom 26.5.2020 E. 5.2, 1C_344/2018 vom 14.3.2019 E. 3.4.2, 1C_352/2014 vom 10.10.2014 E. 3.3) dem erheblichen öffentlichen Interesse an der Reduktion der überdimensionierten Bauzonen und an der Umsetzung der Rückzonung grösseres Gewicht beigemessen hat, ist nicht zu beanstanden. Sie hat die Zumutbarkeit dieser Massnahme folglich zu Recht bejaht.
6.9.
Im Rahmen einer Gesamtwürdigung aller Aspekte, die im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit einer Rückzonung zu beachten sind, erweist es sich als zulässig, dass die Vorinstanz der Tatsache grosse Beachtung schenkte, dass die grosse Parzelle Nr. C.________ seit Jahrzehnten der Bauzone zugewiesen war. Sie blieb bis auf eine Erschliessungsstrasse unüberbaut, obwohl die Beschwerdeführerin bereits 2013 Eigentum daran erworben hat. Ihre Bemühungen um die Realisierung einer Überbauung auf der Parzelle Nr. C.________ manifestieren ihre Bauabsicht nicht in einem Mass, dass sie sich erfolgreich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen könnte, um eine Rückzonung zu verhindern. Überdies erweist sich das gewichtige öffentliche Interesse an der Reduktion der überdimensionierten Bauzonen gegenüber dem privaten Interesse der Beschwerdeführerin an der Überbauung ihres Grundstücks als überwiegend. Die Rückzonung ist daher auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden.
7.
7.1.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, durch die Auszonung in die Landwirtschaftszone würde keine landwirtschaftlich sinnvolle Nutzungsmöglichkeit der Parzelle Nr. C.________ entstehen. Die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet folge einem ganzheitlichen Ansatz. Die Planungsgrundsätze (Art. 3 RPG) fokussierten nicht nur auf die Siedlungsentwicklung, sondern auch auf den Erhalt genügend geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen.
7.2.
Die Frage, ob eine Rückzonungsfläche – z.B. aufgrund eines Gefälles – für sich betrachtet für eine landwirtschaftliche Nutzung geeignet ist, steht nach dem Katalog der Rückzonungskriterien nicht im Vordergrund. Vielmehr wird der Fokus auf die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet und den Abbau überdimensionierter Bauzonen gelegt. Die Vorinstanz hat in diesem Zusammenhang im angefochtenen Entscheid daher zu Recht ausgeführt, Hauptziel von Art. 15 Abs. 2 RPG sei die Eindämmung der Zersiedelung und die Siedlungsentwicklung nach innen. Die Eignung für die Landwirtschaft sei für diese Zielerreichung kein massgebendes Kriterium. Die Fruchtfolgeflächen würden mit anderen Bestimmungen (z.B. mit Art. 30 RPV und § 39c PBG) umfassend geschützt. Dass sich das Grundstück Nr. C.________ für die Landwirtschaft offenbar nicht gut eigne, sei kein Grund, auf dessen Rückzonung zu verzichten.
8.
8.1.
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die Härtefallklausel. Das Grundstück Nr. C.________ stamme aus der Erbschaft des Vaters von W.________, Eigentümerin der Beschwerdeführerin, die das Grundstück in der Annahme übernommen habe, es handle sich um Bauland. Entsprechend sei es ihr bei der Erbteilung angerechnet worden. Die potentielle Rückzonungsfläche sei zum Bau von Wohnhäusern erworben worden. Die Beschwerdeführerin habe keine Kenntnis von der möglichen Rückzonung gehabt, als ihr das Grundstück zugeteilt und angerechnet worden sei. Sie habe auf dem Grundstück konkrete Bauabsichten gehabt und könne sich auch die Realisierung für den Eigenbedarf vorstellen.
8.2.
Gemäss der Website des BUWD (vgl. https://baurecht.lu.ch/rueckzonung) kommt bei der Ermittlung potentieller Rückzonungsflächen eine Härtefallpraxis zur Anwendung, für welche die folgenden drei Voraussetzungen erfüllt sein müssen:
- Der Handwechsel des Grundstücks muss in den letzten ein bis zwei Jahren erfolgt sein;
- Es muss glaubhaft gemacht werden, dass dem Erwerber respektive dem Veräusserer beim Handwechsel nicht bekannt war und nicht bekannt sein konnte, dass das Grundstück als potenzielle Rückzonungsfläche gilt;
- Der Härtefall muss eine persönliche oder soziale Komponente haben (z.B. Erwerb durch eine Familie zum Selbstbewohnen, keine Gewerbsmässigkeit).
Diese Praxis hat nach Angaben des BUWD in Einzelfällen dazu geführt, dass potentielle Rückzonungsflächen in der Bauzone belassen wurden. Es ist indessen nicht ersichtlich, dass diese Kriterien vorliegend erfüllt wären. Insbesondere kann sich die Präsidentin des Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin nach deren eigenen Angaben zwar die "Realisierung für den Eigenbedarf vorstellen", indessen impliziert diese Aussage keine persönlichen oder sozialen Gründe, die auf einen Härtefall schliessen lassen würden.
9.
9.1.
Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass der Regierungsrat die Rückzonungen über den Kopf der Gemeindeversammlung hin in Ersatzvornahme beschlossen habe. Die Gemeinde hätte durchaus andere Grundstücke in der Bauzone belassen bzw. andere Grundstücke rückzonen können. Damit rügt die Beschwerdeführerin sinngemäss eine Verletzung der Gemeindeautonomie.
9.2.
Private können sich gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auf die Gemeindeautonomie berufen, soweit diese Garantie eine Auswirkung auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung haben kann (BGE 141 I 36 E. 1.2.4 mit Hinweisen).
9.2.1.
Gemäss § 68 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Luzern (KV; SRL Nr. 1) und § 3 Abs. 3 des Gemeindegesetzes (GG; SRL Nr. 150) in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 BV ist die Autonomie der Gemeinden gewährleistet.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Sachbereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (für die Luzerner Gemeinden vgl. BGer-Urteile 1C_471/2015 vom 7.1.2016 und 1P.610/1998 vom 10.6.1999). Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 141 I 36 E. 5.3, 136 I 395 E. 3.2.1 f.; BGer-Urteile 1C_92/2018 vom 9.7.2018 E. 3.1, 1C_161/2017 vom 4.9.2017 E. 3.1, 1C_328/2007 vom 18.12.2007 E. 2 und 1P.504/2005 vom 2.2.2006 E. 3.2; Donatsch, in: Komm. zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Hrsg. Griffel], 3. Aufl. 2014, § 20 VRG N 57).
9.2.2.
Die Gemeindeautonomie ist im Kontext raumordnungsrelevanter Aufgaben bereits durch den Genehmigungsvorbehalt kantonaler Behörden (Art. 26 RPG) sowie insbesondere die Überprüfungspflicht und die Änderungsbefugnis der kantonalen Behörde (§§ 17 Abs. 2 lit. c, 20 und 64 PBG; dazu: Berner, a.a.O., N 524 ff.) eingeschränkt (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 21 95 vom 9.2.2022 E. 1.2.4).
In seiner Funktion als Genehmigungsinstanz verletzt der Regierungsrat weder Art. 50 BV noch § 68 Abs. 2 KV, wenn er seiner Überprüfungsbefugnis und Überprüfungsverpflichtung im Rahmen von § 20 Abs. 2 und 3 PBG nachkommt (LGVE 2013 IV Nr. 9 E. 4.1, auch zum Folgenden). Der Gesetzgeber hat dem Regierungsrat an sich weitgehende Kompetenzen eingeräumt. Demnach kann sich eine Gemeinde dann nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie berufen, wenn der Regierungsrat die Befugnis zur Überprüfung der Recht- und Zweckmässigkeit einer Ortsplanungsrevision in sachgerechter Weise wahrnimmt und kommunales Recht auf die Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht bzw. übergeordneter Planung überprüft. Dabei hat der Regierungsrat jene Grenzen zu beachten, die ihm der Gesetzgeber vorgegeben hat. Nach § 20 Abs. 3 PBG darf der Regierungsrat auch im Rahmen einer blossen Zweckmässigkeitskontrolle Änderungen vornehmen, wenngleich diesbezüglich nur aus wichtigen Gründen. Er darf indes nicht erst einschreiten, wenn die Gemeinde ohne sachliche Gründe eine Lösung getroffen hat oder diese unhaltbar wäre. Er ist vielmehr gehalten, bereits dann korrigierend einzugreifen, wenn sich die Haltung des kommunalen Planungsträgers auf Grund der überkommunalen Rechtslage als unzweckmässig erweist oder wenn diese – mit Blick auf Bundesrecht – den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung weder entspricht noch in sachgerechter Weise Rechnung trägt. Versagt demnach die kantonale Genehmigungsbehörde mit vernünftiger, sachlicher Begründung einer Ortsplanungsrevision die Genehmigung, dringt eine Gemeinde mit der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie nicht durch (vgl. zum Ganzen: LGVE 2021 IV Nr. 7 E. 9.3; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 13 97 vom 11.8.2014 E. 8.2 [nicht publ. in LGVE 2014 IV Nr. 5]; auch Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007 E. 1b/ee, mit Hinweis auf BGE 116 la 221 E. 2c).
Auf die Bedeutung der Reduktion überdimensionierter Bauzonen im Licht der bundesrechtlichen Vorgabe von Art. 15 Abs. 2 RPG wurde bereits hingewiesen. Die Gemeinden verfügen bei der konkreten Umsetzung des Rückzonungsauftrags über ein gewisses – wenn auch mit Blick auf die Art. 9 Abs. 1 und 15 RPG eingeschränktes – Ermessen (Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7H 21 236 vom 26.7.2022 E. 6.3.8 und 7H 20 40 vom 21.4.2021 E. 8.2.3.3; Aemisegger/Kissling, a.a.O., Art. 15 RPG N 23 mit Hinweisen). Nur bei allfälligen wesentlichen neuen Gründen, die im gemeinsamen Rückzonungsprozess 2018/2019 noch nicht bekannt waren, soll die Gemeinde bei den Rückzonungsflächen noch Abweichungen gegenüber der Stellungnahme des BUWD vornehmen können (Rückzonungsstrategie S. 11).
Die Vorinstanz schöpfte die in der Rechtsordnung verankerte Genehmigungskompetenz vorliegend korrekt aus, weswegen ihr auch keine Verletzung der Gemeindeautonomie vorgeworfen werden kann (vgl. LGVE 1999 II Nr. 9 E. 1b/aa und bb; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 08 192 vom 16.4.2009 E. 3b; ferner: Ivanov, Die Harmonisierung des Baupolizeirechts unter Einbezug der übrigen Baugesetzgebung, Freiburg 2006, S. 26 mit Hinweis auf BGer-Urteil 1P.270/2005 vom 26.9.2005 E. 2.2).
Im Übrigen war auch der Einbezug der Gemeinde in die Umsetzung der Rückzonungsstrategie hinreichend gewährleistet. Aus der Botschaft zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 27. September 2021 geht denn auch hervor, dass die Gemeinde vom BUWD mit Schreiben vom 11. Juni 2018 über ihren Status als Rückzonungsgemeinde und die Vorgabe der Reduktion des zu grossen Baugebiets informiert worden ist. Der Gemeinderat hat den Auftrag des Kantons zur Kenntnis genommen und den Handlungsbedarf analysiert. Die Gemeinde und der Ortsplaner haben in der Folge die notwendigen Abklärungen vorgenommen. Die Rückzonungskriterien und das Vorgehen sind zwischen dem Rechtsdienst des BUWD, der Dienststelle rawi und der Gemeinde geklärt worden. Eine Beurteilung der potentiellen Rückzonungsflächen ist gestützt auf die kantonalen Vorgaben vorgenommen und dokumentiert worden (vgl. Beurteilung potenzielle Rückzonungsflächen vom 20.12.2018), wozu das BUWD am 5. Dezember 2019 eine Stellungnahme verfasst hat. Im Frühling 2020 hat der Gemeinderat die potentiellen Rückzonungsflächen gemäss dieser Stellungnahme geprüft. Er ist dabei – abgesehen von den Grundstücken Nrn. M.________, K.________ und L.________, GB D.________, deren Rückzonung als unzweckmässig beurteilt wurde – zu den gleichen Schlüssen wie das BUWD gekommen.
Inwiefern die Gemeinde namentlich in Bezug auf die Rückzonung des Grundstücks der Beschwerdeführerin in ihrer Autonomie verletzt sein soll, ist gestützt auf diese Ausführungen nicht ersichtlich. Zudem ist auch festzuhalten, dass die Gemeinde selbst gegen den angefochtenen Entscheid keine Autonomiebeschwerde erhoben hat.
10.
Gestützt auf das Gesagte erweist sich eine Rückzonung des Grundstücks Nr. C.________, GB D.________, als raumplanerisch recht- und zweckmässig. Die bei der erforderlichen Gesamtwürdigung der für die Rückzonung sprechenden Aspekte stehen vorliegend klar im Vordergrund. Sodann ist die Rückzonung insgesamt verhältnismässig und der Beschwerdeführerin letztlich zumutbar, woran auch ihre übrigen Ausführungen nichts zu ändern vermögen.
Aus diesen Gründen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
11.
(Kosten- und Entschädigungsfolgen)