lu_gerichte · 7H 19 155 · 2019-05-17 · de
Veterinärwesen
Veterinärwesen

Rechtliches Gehör: Anforderungen an die vorgängige Orientierung (E. 3); Protokollierungspflicht beim Vollzug des Tierschutzes (E. 3.5); Tierschutzmassnahmen: Verhältnismässigkeit eines partiellen Halteverbots für Hunde (E. 4 und 5).

Sachverhalt
A.
A hält bzw. hielt an ihrem Wohnort drei Hunde der Rasse Podenco: "C", "E" und "S" sowie einen Cocker Spaniel: "I".
Aufgrund zweier Meldungen, wonach einerseits der Hund "E" am 20. März 2019 einen anderen Hund angegriffen und mittels mehreren Bissen verletzt habe und andererseits gemäss Augenzeugen die drei Hunde "E", "C" und "S" am 23. März 2019 auf der Dorfstrasse in X frei herumgerannt seien und dabei ein Kind verbellt hätten, verfügte der Veterinärdienst des Kantons Luzern am 28. März 2019 vorsorglich eine generelle Leinen- und Maulkorbpflicht im Freien sowie in Drittpersonen zugänglichen Räumen.
Anlässlich der unangemeldet durchgeführten Kontrolle vom 1. April 2019 beschlagnahmte der Veterinärdienst die Hunde "E", "C" und "S" zum Schutz der Öffentlichkeit vorsorglich, da die Beschwerdeführerin nicht in der Lage war, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten.
Am 14. Mai 2019 fand eine Besprechung zwischen dem Veterinärdienst sowie der Beschwerdeführerin in Begleitung ihres Ehemanns B sowie einer weiteren Person statt. Dabei einigten sich die Beteiligten darauf, dass die Beschwerdeführerin auf die Hunde "E" und "S" verzichte, die Hündin "I" auf B überschreibe und im Gegenzug den Hund "C" unter Auflagen zurückerhalte.
Mit Verfügung vom 17. Mai 2019 verbot der Veterinärdienst der Beschwerdeführerin die Haltung von Hunden insoweit, als sie nur noch einen Hund bis max. 20 kg Körpergewicht halten und betreuen dürfe (Dispositiv-Ziff. 1). Ferner ordnete der Veterinärdienst an, dass der Beschwerdeführerin "C" zurückgegeben werde, sobald die Hündin "I" korrekt umregistriert sei, zudem wurde sie verpflichtet, mit "C" bis zum 30. August 2019 mindestens zehn Lektionen bei einem Hundetrainer zu besuchen (Dispositiv-Ziff. 2 und 3). Einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde entzog der Veterinärdienst die aufschiebende Wirkung, auferlegte der Beschwerdeführerin die amtlichen Kosten und drohte Straffolgen für den Fall an, dass der Verfügung nicht Folge geleistet werde (Dispositiv-Ziff. 4-6).
B.
Gegen die Verfügung des Veterinärdienstes erhob die Beschwerdeführerin am 19. Juni 2019 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte Folgendes:
"1. Die vorliegende Beschwerde sei gutzuheissen.
2. Ziff. 1 und Ziff. 4 bis Ziff. 6 der Verfügung des Veterinärdienstes vom 17. Mai 2019 sei aufzuheben.
3. Der Beschwerdeführerin seien die Hunde "E" und "S" zurückzugeben.
4. Eventualiter sei der Beschwerdeführerin die Hündin "S" zurückzugeben.
5. Die aufschiebende Wirkung sei wiederherzustellen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz/Beschwerdegegnerin, eventualiter zu Lasten des Staates."
Mit Vernehmlassung vom 3. Juli 2019 teilte der Veterinärdienst dem Gericht mit, seiner Ansicht nach habe die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich der Hunde "E" und "S" keine Bedeutung, da diese zwischenzeitlich euthanasiert worden seien. Im Übrigen schloss er auf Abweisung der Wiederherstellung des Suspensiveffekts und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 19. Juli 2019 wies das Kantonsgericht das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, soweit es nicht infolge Gegenstandslosigkeit als erledigt erklärt wurde.
In der Replik vom 19. November 2019 stellte die Beschwerdeführerin zudem den Antrag, es sei festzustellen, dass die Euthanasierung der Hunde "E" und "S" durch den Veterinärdienst rechtswidrig erfolgt sei.
Der Veterinärdienst hielt in der Duplik vom 28. November 2019 an der Abweisung der Beschwerde fest; ebenso die Beschwerdeführerin in ihrer Kurzstellungnahme vom 9. Dezember 2019.
Feststellungen und Erwägungen
1.
1.1.
Die angefochtene Verfügung des Veterinärdienstes stützt sich auf Bundesrecht, namentlich auf das Tierschutzgesetz (TSchG; SR 455) und die Tierschutzverordnung (TSchV; SR 455.1), und ist letztinstanzlich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anfechtbar. Nach § 148 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) ist daher unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht gegeben. Dass sich die Verfügung zudem auch auf kantonales Recht stützt (Gesetz über das Halten von Hunden [SRL 848] und die zugehörige Verordnung über das Halten von Hunden [SRL 849]), ändert daran nichts. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen nach § 107 Abs. 2 VRG erfüllt sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.2.
Die Behörde hat den Sachverhalt von Amts wegen festzustellen (§ 53 VRG) und wendet das Recht von Amts wegen an (§ 37 Abs. 2 VRG). Diese Grundsätze werden ergänzt durch die verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG), namentlich deren Begründungspflicht (§ 133 Abs. 1 VRG). Im Beschwerdeverfahren ist überdies das Rügeprinzip zu beachten, wonach die Beschwerdeinstanz nur die vorgebrachten Beanstandungen untersucht und nicht prüft, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen infrage kommenden Aspekten als korrekt erweist (vgl. LGVE 1998 II Nr. 57, 1994 II Nr. 10 E. 1c). Diesem Rügegrundsatz folgend wird auch im vorliegenden Verfahren der angefochtene Entscheid nur hinsichtlich der vorgebrachten Beanstandungen überprüft.
1.3.
Da das Kantonsgericht im vorliegenden Verfahren einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, steht ihm gemäss § 161a VRG umfassende Überprüfungsbefugnis zu. Dementsprechend können nicht nur die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die unrichtige Rechtsanwendung gerügt werden, sondern auch die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 156 Abs. 2 mit Verweis auf §§ 144-147 VRG). Massgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids (§ 156 Abs. 2 i.V.m. § 146 VRG).
1.4.
Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweismassnahmen – insbesondere die von der Beschwerdeführerin beantragten Zeugeneinvernahmen – kann verzichtet werden (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 141 I 60 E. 3.3, 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen; BGer-Urteile 1C_56/2016 vom 8.7.2016 E. 3.1, 1C_700/2013 vom 11.3.2014 E. 3, 1C_375/2011 vom 28.12.2011 E. 2.2).
2.
2.1.
Es ist zu beachten, dass sich das Kantonsgericht nur mit Fragen befasst, die Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens bildeten (vgl. BGE 130 II 337 E. 1.4). Die Verfügung als Anfechtungsobjekt ist zwar der Ausgangspunkt und bildet den Rahmen der Beschwerde, ist jedoch nicht identisch mit dem Streitgegenstand. Dieser kann nur sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls hätte sein sollen (BGE 136 II 457 E. 4.2). Er umfasst das durch den angefochtenen Entscheid geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird (LGVE 2000 II Nr. 50 E. 2a). Erging die erstinstanzliche Anordnung von Amtes wegen (ohne Gesuch eines privaten Verfahrensbeteiligten), bestimmt sich der Streitgegenstand einerseits aus dem Verfügungsthema und dem dazugehörigen Sachverhalt, andererseits aus dem Antrag der beschwerdeführenden Person und vom von dieser der Beschwerde zugrunde gelegten Sachverhalt, soweit er in einem nachvollziehbaren Zusammenhang mit der angefochtenen Verfügung steht (Bertschi, in: Komm. zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Hrsg. Griffel], 3. Aufl. 2014, Vorbem. zu §§ 19-28a VRG N 46). Aspekte, über die im angefochtenen Entscheid nicht befunden wurde, fallen demzufolge nicht in die Zuständigkeit des Gerichts, welches eine Rechtsmittelfunktion zu erfüllen hat (LGVE 2012 II Nr. 30 E. 2a).
Das von der Vorinstanz initialisierte Verfahren gibt nach dem Gesagten den vom Gericht überprüfbaren Rahmen vor. Eine darüber hinausgehende Überprüfung des Entscheids durch das Gericht ist ausgeschlossen. Zu beachten ist sodann, dass sich der Streitgegenstand im Laufe des Rechtsmittelverfahrens verengen bzw. um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern oder inhaltlich verändern kann (BGE 136 II 457 E. 4.2). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass grundsätzlich lediglich das Verfügungsdispositiv in Rechtskraft erwächst. Nur wenn dieses ausdrücklich auf die Erwägungen verweist, nehmen diese an der Rechtskraft teil (BGE 140 I 114 E. 2.4.2; BGer-Urteile 2C_835/2019 vom 15.10.2019 E. 3.1 und 8C_608/2018 vom 11.2.2019 E. 1.3). Aus diesem Grund kann grundsätzlich nur das Dispositiv Bindungswirkung entfalten, so dass auch nur dieses anfechtbar ist (BGE 140 I 114 E. 2.4.2).
2.2.
Mit der Verfügung vom 17. Mai 2019 wurde der Beschwerdeführerin das Halten und Betreuen von Hunden untersagt, wobei hiervon die Haltung eines Hundes bis max. 20 kg Körpergewicht und die Betreuung des Hundes "I", solange B Tierhalter ist, ausgenommen wurden (KG amtl.Bel. 5, Dispositiv Ziff. 1). Ausdrücklich nicht angefochten wurde seitens der Beschwerdeführerin die Rückgabe des Hundes "C", sobald für die Hündin "I" eine korrekte Umregistrierung auf B erfolgt sei (Dispositiv Ziff. 2) sowie die Verpflichtung zu einem Kursbesuch von mindestens zehn Lektionen mit dem Hund "C" bei einem Hundetrainer bzw. einer Hundetrainerin (Dispositiv Ziff. 3). Nicht Gegenstand der Verfügung bildet auch die erst nach dem Erlass der Verfügung erfolgte Euthanasierung der Hunde "E" und "S".
2.3.
Bei der Euthanasierung von Hunden handelt es sich gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung um einen Realakt (BGer-Urteil 2C_166/2009 vom 30.11.2009 E. 1.2.1; vgl. auch Bachmann, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Diss. Bern 2019, S. 44). Der Rechtsschutz bezüglich der Anfechtung von Realakten wird im kantonalen Verfahrensrecht in § 44a VRG geregelt. Demnach kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, unter anderem verlangen, dass sie die Widerrechtlichkeit der Handlung mittels Verfügung feststellt (§ 44 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG). Diese Bestimmung entspricht derjenigen von Art. 25a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021; vgl. Bachmann, a.a.O., S. 49).
Die Vorinstanz wird daher erst im Rahmen einer entsprechenden, gestützt auf § 44a VRG zu erlassenden Verfügung die Voraussetzungen für den Erlass einer solchen (Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses) bzw. die Rechtmässigkeit der durchgeführten Euthanasierung zu prüfen haben. Da weder die Rechtmässigkeit der Euthanasierung noch der Anspruch auf den Erlass einer diesbezüglichen Verfügung Gegenstand des angefochtenen Entscheids bilden, ist insofern nicht auf die Beschwerde einzutreten.
2.4.
Nach dem Gesagten bilden das beschränkte Hundehalteverbot, die Kostenfolgen der angefochtenen Verfügung sowie der angefochtene Hinweis auf die Straffolgen den Streitgegenstand.
3.
3.1.
In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs unter verschiedenen Aspekten.
3.2.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]; vgl. auch § 46 Abs. 1 VRG) soll ein faires Verfahren garantieren. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 140 I 99 E. 3.4, 135 I 187 E. 2.2). Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Fällung eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die Akten zu nehmen. Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht generell, sondern nur unter Würdigung der konkreten Umstände beurteilen. Massgebend ist, ob es der Betroffenen ermöglicht worden ist, ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen (BGE 144 I 11 E. 5.3, 136 I 265 E. 3.2, 135 II 286 E. 5; BGer-Urteil 2C_837/2018 vom 15.2.2019 E. 3.1). Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts durch die von einer Verfügung Betroffene setzt zudem eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 130 II 437 E. 4.1). Die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten für alle Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen (zum Ganzen: BGer-Urteil 1C_159/2014 vom 10.10.2014 E. 4.1 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Dies bedeutet in prozessualer Hinsicht, dass dessen Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (BGE 135 I 187 E. 2.2). Vorbehalten bleiben Fälle, in denen die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat- als auch die Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vorinstanz ist im Sinn einer Heilung des Mangels selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 136 V 117 E. 4.2).
3.3.
Soweit sich die Beschwerdeführerin auf frühere Verfügungen des Veterinärdienstes sowie ihre Stellungnahmen hierzu bezieht und diesbezüglich eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs rügt, ist darauf nicht einzutreten, da diese früheren Verfügungen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden.
3.4.
Die angefochtene Verfügung datiert vom 17. Mai 2019. Mit Schreiben vom 12. April 2019 räumte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Gelegenheit ein, sich zur Anordnung des beabsichtigten Tierhalteverbots zu äussern (vi.Bel. B4). Der Beschwerdeführerin wurden die geplanten Massnahmen wie auch die hierzu führenden Vorfälle (bereits in Form der Verfügung) ausführlich dargelegt. In der Folge nahm die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 15. April 2019 (vi.Bel. 5) Stellung, ohne Akteneinsicht zu beantragen. Am 14. Mai 2019 fand ein persönliches Gespräch ("Runder Tisch") bezüglich des beabsichtigten Hundehalteverbots zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin, deren Ehegatten B sowie einer weiteren Vertrauensperson der Beschwerdeführerin statt. Dabei wurden die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Vorschläge besprochen (vgl. vi.Bel. 28).
Die Beschwerdeführerin hatte damit hinreichend Gelegenheit, sich zu den geplanten Massnahmen zu äussern und ihr musste auch klar sein, aufgrund welcher Vorfälle diese erfolgen. Zudem konnte sie ihre Standpunkte einbringen und Vorschläge zur Gewährleistung einer tierschutzkonformen Tierhaltung gegenüber der Vorinstanz machen. Diese wurden von der Vorinstanz auch entgegengenommen und in der angefochtenen Verfügung berücksichtigt. Eine unrichtige oder unzutreffende Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz ist jedenfalls nicht ersichtlich. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Vorinstanz sodann nicht verpflichtet, bei ihr eingehende Meldungen und Berichte, wie z.B. Gefährdungsmeldungen oder Verhaltensberichte, der Beschwerdeführerin jeweils unaufgefordert zuzustellen. Diese bilden vielmehr Teil der Verfahrensakten und können seitens der Beschwerdeführerin im Rahmen der Ausübung ihres Akteneinsichtsrechts eingesehen bzw. einverlangt werden (§ 48 Abs. 1 VRG). Im Übrigen besteht nur ein Anspruch darauf, vor Erlass einer Verfügung angehört zu werden und schriftlich oder mündlich Stellung dazu zu beziehen (§ 46 Abs. 1 VRG), was vorliegend der Fall war. Aus den Akten ergibt sich ferner, dass die Beschwerdeführerin nicht nur vor Erlass der vorliegenden Verfügung, sondern auch bei den zuvor angeordneten Massnahmen entweder vorgängig oder – bei vorsorglichen Verfügungen – nachträglich angehört wurde (vgl. hierzu die Ausführungen unten in E. 5). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin mangels gewährter vorgängiger Äusserungsmöglichkeit im Verwaltungsverfahren lässt sich daher nicht erkennen, zumal sie gerade im Zusammenhang mit dem vorliegenden Tierhaltverbot vorgängig schriftlich und mündlich hatte Stellung nehmen können.
3.5.
3.5.1.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, auch durch die fehlende Protokollierung anlässlich der Kontrolle vor Ort vom 1. April 2019 habe die Vorinstanz ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Die Vollzugsbehörden des Tierschutzgesetzes verfügen zur wirksamen Aufgabenerfüllung über gewisse gerichtspolizeilichen Befugnisse. So sind sie gemäss Art. 39 TSchG mit einem umfassenden Zutrittsrecht ausgestattet, welches die verschiedenen Kontrolltätigkeiten der Vollzugsbehörden sowie die Umsetzung geeigneter Massnahmen sicherstellen soll. Den Vollzugsorganen kommt somit im Rahmen der Ausübung dieses Zutrittsrechts die Funktion der gerichtlichen Polizei zu (vgl. Goetschel/Ferrari, GAL Tierleitfaden 1.1, Zürich 2018, S. 30 mit Hinweis, auch zum Folgenden). Diese gerichtspolizeiliche Funktion bedeutet, dass der zuständigen Vollzugsbehörde die Kompetenz zur Vornahme von Vorermittlungs- bzw. Ermittlungshandlungen im Rahmen von Verwaltungsstrafverfahren oder sogar Strafverfahren zukommt. Entsprechend erscheint es für die Durchführung solcher Vollzugsmassnahmen auch angezeigt, für diese Ermittlungsverfahren teilweise auf die in polizeilichen Ermittlungsverfahren entwickelten Verfahrensgrundsätze zurückzugreifen und die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrens nur subsidiär heranzuziehen. Dementsprechend ist grundsätzlich ein Besuchsprotokoll zu erstellen, was offenbar auch der Praxis des Veterinärdienstes entspricht (vgl. Schnarwiler, Rechtliche Aspekte des Tierschutzes, BlAR 2-3/2019, S. 141).
Beachtlich ist sodann, dass gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch im Verwaltungsverfahren grundsätzlich eine Protokollierungspflicht besteht (vgl. Waldmann/Oeschger, in: Praxiskomm. Verwaltungsverfahrensgesetz [Hrsg. Waldmann/Weissenberger], 2. Aufl. 2016, Art. 24 VwVG N 40). So hat es entschieden, dass die wesentlichen Ergebnisse eines Augenscheins in einem Protokoll oder Aktenvermerk festzuhalten oder zumindest – soweit sie für die Entscheidung erheblich sind – in den Erwägungen des Entscheids klar zum Ausdruck zu bringen seien. Wenn die Verwaltung mit einem Verfahrensbeteiligten ein Gespräch führt, ist wenigstens der wesentliche Gehalt des Gesprächs im Protokoll festzuhalten (BGE 119 V 214 E. 4c). Im Übrigen hat das Bundesgericht den Umfang der Protokollierungspflicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängig gemacht (BGE 124 V 390 E. 3; vgl. auch Waldmann/Oeschger, a.a.O., Art. 24 VwVG N 42). Je nach Art des Verfahrens ist die Protokollierungspflicht unterschiedlich streng zu handhaben, lässt sich doch von Verfassungs wegen nicht eine allgemeine Protokollierungspflicht in dem Sinn statuieren, dass jederzeit über alle Verfahrensvorgänge ein Protokoll erstellt werden muss, zu dem in jedem Fall noch vor dem Entscheid Stellung genommen werden kann. Namentlich im Verwaltungsverfahren erster Instanz können Gründe der Praktikabilität gegen eine derart umfassend verstandene Protokollierungspflicht sprechen (BGE 130 II 478 E. 4.2; BGer-Urteil 2P.102/2006 vom 20.6.2006 E. 3.3 mit Hinweisen; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 06 264 vom 16.8.2007 E. 2b [bestätigt durch BGer-Urteil 1C.309/2007 vom 29.10.2008 E. 3.3]; Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 256 ff.).
3.5.2.
Im Licht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Protokollierungspflicht und der kantonalrechtlichen Anforderungen, dass die Behörde die wesentlichen Ergebnisse der tierschutzrechtlichen Kontrollen (Art. 39 TSchG und § 20 kTSchV) in einem Protokoll festhalten müsse, genügt die anlässlich der Kontrolle vom 1. April 2019 erstellte Fotodokumentation den verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht.
Hingegen erfolgte im Schreiben des Veterinärdienstes vom 12. April 2019 eine teilweise Wiedergabe der Feststellungen anlässlich des Kontrollbesuchs vom 1. April 2019. Dabei fokussierte sich der Veterinärdienst auf Wahrnehmungen, welche aus seiner Sicht Massnahmen nach sich ziehen müssen. Er lässt damit aber den Verlauf des Besuchs, die angetroffenen, tierwohlkonformen Aspekte der Tierhaltung, das Verhalten der Tierhalterin und ihrer Begleitperson, das Verhalten der Kontrollierenden, die Fragen und Aussagen sowie die genaue Zuordnung aller Feststellungen nach Ort und Zeit im Sinn einer Wiedergabe des für eine Würdigung als Gesamteindruck erforderlichen Protokolls offen. Indes ergibt sich zusammen mit der erstellten Foto- und Videodokumentation (vi.Bel. 23) ein ausreichendes Bild der beim Besuch angetroffenen Verhältnisse sowie bezüglich des Umgangs der Beschwerdeführerin mit ihren Hunden. Damit genügt es insgesamt, was die für massnahmenbedürftig erachteten Feststellungen betrifft, d.h. zusammen mit der Foto- und Videodokumentation, somit als Kombination von Schrift und Bild, den gesetzlichen und gehörsrechtlichen Anforderungen an die Aktenführung über einen Teil der Wahrnehmungen anlässlich der veterinärdienstlichen Kontrolle vom 1. April 2019.
Zwar fehlt die aktenkundig gemachte, unmittelbare oder jedenfalls zeitnahe, umfassende Protokollierung der behördlichen Feststellungen am Kontrollbesuch, aber das hinderte die Beschwerdeführerin nicht daran, allfällige Mängel der partiellen Dokumentation zu beanstanden oder zu Fehlinterpretationen im Rahmen der eingeräumten Möglichkeit Stellung zu nehmen. Mit anderen Worten wurde ihr Gelegenheit gegeben, sich über die zu Beanstandungen Anlass gebenden Wahrnehmungen vor dem Entscheid Kenntnis zu verschaffen und ihre Sicht der Verhältnisse mit Stellungnahme vom 15. April 2019 sowie anlässlich der Besprechung vom 14. Mai 2019 in das Verfahren einzubringen. Wenn auch das Besuchsprotokoll an sich den verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht genügt, liegt keine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften, namentlich keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
3.6.
3.6.1.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin hat am 24. Mai 2019 und damit nach Erlass der angefochtenen Verfügung ein Gesuch um Akteneinsicht gestellt. Mit E-Mail vom 29. Mai 2019 gelangte sie erneut an die Vorinstanz mit dem Ersuchen, ihr seien sämtliche Akten zuzustellen. Gleichentags antwortete die Vorinstanz und orientierte die Beschwerdeführerin über die Zusammenstellung der Akten. Diese wurden mit Schreiben vom 29. Mai 2019 der Beschwerdeführerin zugestellt (vi.Bel. 61). Soweit ersichtlich wurden der Beschwerdeführerin die wesentlichen Akten mit Ausnahme der Polizeirapporte zugestellt (vi.Bel. 61). Für die Strafakten wurde die Beschwerdeführerin an die Strafbehörden verwiesen.
Es trifft zu, dass die Verfahrensakten grundsätzlich vollständig zu führen sind und die entscheidrelevanten Akten im Rahmen der Akteneinsicht aufzulegen bzw. der Beschwerdeführerin zuzustellen sind (vgl. § 48 VRG, insb. Abs. 1 lit. c; vgl. zur Aktenführungspflicht ausführlich: Waldmann/Oeschger, a.a.O., Art. 26 VwVG N 35 f.). Dazu gehören auch die Polizeirapporte, soweit sie Eingang in das Verfahren des Veterinärdienstes gefunden haben und als Grundlage für eine Verfügung herangezogen werden. Vorliegend hat der Veterinärdienst diese Unterlagen der Gesuchstellerin nicht direkt zugestellt. Damit hat sie wohl das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführerin verletzt, doch wiegt diese Verletzung nicht besonders schwer. Aus der angefochtenen Verfügung sowie der Gewährung des rechtlichen Gehörs vom 12. April 2019 ist ersichtlich, welche Vorfälle und Polizeirapporte massgeblich für den Entscheid berücksichtigt wurden. Deren wesentlicher Inhalt wurde zudem in beiden Schreiben kurz zusammengefasst. Somit war der Beschwerdeführerin bekannt, worauf sich die Vorinstanz beim Erlass der Verfügung stützte. Die Beschwerdeführerin bringt denn zu Recht auch nicht vor, dass ihr eine sachgerechte Anfechtung der Verfügung nicht möglich gewesen wäre. Die Beschwerdeführerin erhielt im vorliegenden Verfahren Einsicht in die Polizeirapporte wie auch die weiteren Dokumente und konnte sich auch dazu äussern.
3.6.2.
Was sodann die Rüge bezüglich weiterer Unterlagen, die ihr im Rahmen der beantragten Akteneinsicht nicht zugestellt worden seien, betrifft, handelt es sich dabei mehrheitlich um Aktenstücke, die nach dem Erlass der angefochtenen Verfügung vom 17. Mai 2019 ergangen sind, im Zusammenhang mit der zwischenzeitlich erfolgten Euthanasierung der beiden Hunde "E" und "S" stehen und somit nicht Gegenstand bzw. Entscheidgrundlage für die angefochtene Verfügung bilden konnten. Zu den übrigen Dokumenten konnte sie im Rahmen des vorliegenden Verfahrens Stellung beziehen.
3.7.
Zusammenfassend ist eine nicht schwerwiegende, formelle Verletzung des Akteneinsichtsrechts der Beschwerdeführerin erfolgt, die sich aber nicht zu ihrem Nachteil auswirkte, weil der für eine sachgerechte Anfechtung erforderliche Kenntnisstand gewahrt war. Der geringfügige Verfahrensmangel konnte im vorliegenden Verfahren mit doppeltem Schriftenwechsel geheilt werden. Immerhin ist dem vorinstanzlichen Verfahrensmangel bei den Nebenfolgen Rechnung zu tragen.
4.
4.1.
Der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich in der Sache auf das verfügte Tierhalteverbot mit Ausnahme der Haltung eines Hundes bis max. 20 kg Körpergewicht.
4.2.
Die angefochtene Verfügung stützt sich einerseits auf das Tierschutzgesetz und die zugehörige Verordnung, andererseits auf die kantonalrechtlichen Bestimmungen des Gesetzes über das Halten von Hunden sowie die Verordnung über das Halten von Hunden. Dabei ist zu beachten, dass die Bundesverfassung in Art. 80 Abs. 1 BV dem Bund umfassende Gesetzgebungskompetenz erteilt. Die Kantone sind lediglich für den Vollzug der Vorschriften zuständig, soweit das Gesetz diesen nicht dem Bund vorbehält (Art. 80 Abs. 3 BV). Diese Bestimmung bezieht sich auf den Schutz von Tieren. Im Bereich des Schutzes von Menschen vor gefährlichen Tieren besteht nach geltendem Verfassungsrecht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes (BGE 133 I 249 E. 3.2; BGer-Urteile 2C_49/2010 vom 8.10.2010 E. 4.2 und 2C_166/2009 vom 30.11.2009 E. 2.2.1). Der Erlass und Vollzug von Vorschriften, welche die Hundehaltung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränken, fällt somit in die Kompetenz der Kantone (BGE 133 I 249 E. 3.2; BGer-Urteil 2C_325/2018 vom 18.2.2019 E. 3.1).
4.3.
Art. 68 ff. der TSchV enthalten nähere Vorschriften über die Hundehaltung. Einzelne Bestimmungen verfolgen dabei das Ziel der Sicherheit von Menschen und Tieren (Art. 77-79 TSchV). Wer einen Hund hält, hat die nötigen Vorkehrungen zu treffen, dass der Hund Menschen und Tiere nicht gefährdet (Art. 77 TSchV). Für Feststellungen über Hunde, die Menschen oder Tiere erheblich verletzt haben oder ein übermässiges Aggressionsverhalten zeigen, besteht eine Meldepflicht zuhanden der zuständigen kantonalen Stelle, welche die "erforderlichen Massnahmen" anzuordnen hat (vgl. Art. 78 und Art. 79 TSchV). Wie bereits ausgeführt, sind für den Erlass und die Anwendung von Vorschriften, welche die Hundehaltung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränken, die Kantone zuständig (zum Ganzen: BGer-Urteile 2C_325/2018 vom 18.2.2019 E. 3.1 und 2C_545/2014 vom 9.1.2015 E. 2.2). Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde insbesondere das Halten von Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit den Personen verbieten, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (lit. b). Ein solches von einem Kanton ausgesprochenes Verbot ist in der ganzen Schweiz gültig (Art. 23 Abs. 2 TSchG). Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin/des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig, lässt sie die Tiere verkaufen oder töten (Art. 24 Abs. 1 TSchG).
Unfähigkeit im Sinn von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor, wenn die betreffende Person nicht die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzgesetzes zu befolgen vermag (vgl. BGer-Urteile 2C_378/2012 vom 1.11.2012 E. 3.1, 2C_635/2011 vom 11.3.2012 E. 2.1 ff., 2C_79/2007 vom 12.10.2007 E. 4.2.2; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 16 245 vom 15.2.2017 E. 3). Massgeblich für das Aussprechen eines Tierhalteverbots ist damit neben der bereits durch Strafurteile erhärteten Unfähigkeit, Tiere gesetzeskonform zu halten, mit ihnen zu handeln oder umzugehen, die objektive Unfähigkeit, Tiere zu halten. Diese Unfähigkeit kann verschiedene, in der Person der Tierhalterin oder des Tierhalters begründete Ursachen haben (Botschaft zur Revision des Tierschutzgesetzes vom 9.12.2002, in: BBl 2003 657 S. 680). Indem der Gesetzgeber die Unfähigkeit, Tiere zu halten, vorbehaltlos als Tatbestandsalternative zur Bestrafung wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen das Tierschutzgesetz einsetzt, wird deutlich, dass die mit der Variante von lit. b erfassten Gefahren oder Folgen für das Wohlergehen der Tiere gleich gewichtig sind bzw. nicht minder schwer wiegen als diejenigen, welche Straffolgen zeitigen.
Die Verbote der Tierhaltung und der Zucht haben die Wahrung oder die Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel. Als restitutorische Massnahmen sind sie verschuldensunabhängig und nicht auf die Bestrafung des Halters, sondern auf den Schutz und die Wiederherstellung der tierschutzrechtlich korrekten Haltebedingungen ausgerichtet. Insbesondere einem Halteverbot gehen grobe und für die Tiere leidvolle Verstösse gegen das Tierschutzrecht voraus (Art. 1 i.V.m. Art. 3 lit. a TSchG; vgl. BGer-Urteile 2C_958/2014 vom 31.3.2015 E. 2.1, 2C_378/2012 vom 1.11.2012 E. 3.1).
4.4.
Gemäss § 12 des Gesetzes über das Halten von Hunden sind diese so zu halten, dass der Schutz der Öffentlichkeit gewährleistet ist (Abs. 1). Der Regierungsrat erlässt Vorschriften über die Hundehaltung, insbesondere über Hygiene, Wartung und Beaufsichtigung (Abs. 2). Zudem kann der Regierungsrat für Hunde mit ansteckenden Krankheiten sowie für Hunde, die für Mensch und Tier gefährlich sind, Massnahmen und, falls erforderlich, die Tötung vorsehen (Abs. 3) und Vorschriften über die Ausbildung von Hunden und von Hundehalterinnen und Hundehaltern erlassen (Abs. 4). Von dieser Ermächtigung hat der Regierungsrat in der Verordnung über das Halten von Hunden Gebrauch gemacht. Gemäss § 7 der Verordnung sind unter anderem Hunde, die für Mensch und Tier gefährlich sind, zu töten, wenn eine tierärztliche Behandlung oder sonstige Massnahmen keinen Erfolg versprechen oder wenn der Halter oder die Halterin eine angeordnete Behandlung oder sonstige Massnahmen nicht befolgt und keine weniger weit gehenden Massnahmen in Frage kommen. Als weniger weit gehende Massnahmen können vom für den Vollzug zuständigen Veterinärdienst (§ 7a Abs. 1 der Verordnung über das Halten von Hunden) je nach Schwere des Einzelfalls die folgenden Massnahmen angeordnet werden (Art. 7a Abs. 1 lit. a-f): Verpflichtung des Halters oder der Halterin zu einem Kursbesuch (lit. a), Maulkorbzwang (lit. b), Einweisung des Hundes zur Beobachtung, gegebenenfalls zur Verhaltenserziehung (lit. c), Verpflichtung des Halters oder der Halterin zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung (lit. d), Umplatzierung des Hundes (lit. e) und Verbot des Haltens von Hunden, wenn eine Person unfähig ist, für die Sicherheit zu sorgen (lit. f).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Massnahmen nach § 7a der Verordnung über das Halten von Hunden nicht darauf abzielen, den Hundehalter zu bestrafen, sondern in erster Linie bezwecken, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten. Insofern ist kein schuldhaftes Verhalten des Hundehalters oder der Hundehalterin gefordert, um eine Massnahme nach § 7a der Verordnung über das Halten von Hunden anzuordnen, sondern es genügt, wenn eine Gefahr für die Sicherheit von Mensch und Tier besteht (vgl. zu einer ähnlichen Bestimmung des Kantons Zürich Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2019.00084 vom 9.5.2019 E. 4.2 mit Hinweis auf BGer-Urteil 2C_1200/2012 vom 3.6.2013).
4.5.
Bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen steht der Vollzugsbehörde ein Ermessen zu. Sie ist jedoch nicht völlig frei, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Ferner hat sie sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Gebot von Treu und Glauben und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu orientieren (Donatsch, in: Komm. zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Hrsg. Griffel], 3. Aufl. 2014, § 50 VRG N 24 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 409). Verhältnismässiges staatliches Handeln, das allgemein Ausdruck in Art. 5 Abs. 2 BV findet und unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten ist, setzt voraus, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2, 136 I 87 E. 3.2, 130 II 425 E. 5.2, 126 I 112 E. 5b; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 514). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die von (potenziell) gefährlichen Hunden ausgehenden Risiken für Menschen, nämlich die Gefährdung des Lebens und der körperlichen Integrität (Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie Art. 11 Abs. 1 BV), vermieden werden (BGE 133 I 249 E. 4.2 = Pra 97/2008 Nr. 22 E. 4.2).
5.
5.1.
Aus den Akten ergibt sich, dass eine mehrjährige Vorgeschichte mit diversen Vorfällen und mehreren früheren Verfügungen seitens des Veterinärdienstes sowie insgesamt drei Strafbefehlen seitens der Staatsanwaltschaft wegen Verletzungen des Tierschutzgesetzes oder des Gesetzes über das Halten von Hunden zum ausgesprochenen und strittigen Hundehalteverbot geführt haben. Aktenkundig ist, dass die Hunde der Beschwerdeführerin bereits seit dem Jahr 2016 wiederholt Menschen aber auch andere Hunde gebissen haben und auch sonst ein aggressives Verhalten (Verbellen von Menschen, Jagen und Aufscheuchen von Wildtieren) gezeigt haben.
So scheuchten am 2. April 2016 drei Hunde der Beschwerdeführerin Wildgänse auf. Diese wurden von den Hunden offenbar gejagt, wie sich dem polizeilichen Bericht und den Fotos zum Polizeirapport entnehmen lässt (vi.Bel. 17). Sie zeigen, dass es sich bei den Hunden um die Podencos "S", "E" und "C" handelte. Der Vorfall hatte strafrechtliche Konsequenzen und führte zum Strafbefehl der Staatsanwaltschaft vom 23. Juni 2016, mit welchem die Beschwerdeführerin wegen des ungenügenden Beaufsichtigen von Hunden, der fahrlässigen Nichtregistrierung und Nichtabmeldung von Hunden in der Datenbank, der fahrlässigen Nichtvorweisung des Heimtierpasses, der Veterinärbescheinigung oder der Bewilligung an die Zollbehörden und der fahrlässigen Unterlassung der Nachkontrolle von Hunden bei einem Tierarzt nach der Einfuhr mit einer Busse von Fr. 450.-- bestraft wurde (vi.Bel. 18). Am 11. September 2017 konnten die Hunde der Beschwerdeführerin beim Einladen ins Auto entweichen und eine Katze jagen. Bei der Rückkehr trafen sie auf eine Fahrradfahrerin, die sie verbellten und in die Wade bissen. Welcher Hund gebissen hat, ist nicht klar (vi.Bel. 8, 10 und 11). Knapp einen Monat später, am 10. November 2017, wurde die Beschwerdeführerin selber von einem ihrer Hunde ins Handgelenk gebissen, als sie das raufende Rudel trennen wollte (vi.Bel. 6). In der Meldung des Arztes an den Veterinärdienst wird erwähnt, dass es bereits im Juni 2016 zu einem, damals aber offenbar nicht gemeldeten, ähnlichen Vorfall gekommen sei. Welcher Hund zugebissen hatte, war auch bei diesem Vorfall nicht bekannt. Seitens des Veterinärdienstes wurden diese Vorfälle der Beschwerdeführerin mit Beanstandung vom 26. Februar 2018 angezeigt. Dabei wurde sie auch über die von ihrer Seite zu treffenden Massnahmen orientiert. Gleichzeitig wurde ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Vorfällen eingeräumt. Daraufhin absolvierte die Beschwerdeführerin mit ihren Hunden im Mai 2018 den seitens des Veterinärdienstes verlangten Hundekurs. Es fanden fünf Lektionen statt, die offenbar zu gewissen, kleineren Verbesserungen im Umgang der Beschwerdeführerin mit ihren Hunden führten. Trotzdem hielt die Hundetrainerin in ihrem Bericht vom 17. Juni 2018 zuhanden des Veterinärdienstes (vi.Bel. 21) fest, in einem solch umfangreichen Fall würden die Lektionen bestenfalls reichen, um die wichtigsten "Baustellen" anzugehen. Längerfristige, stabile Verhaltensänderungen bei Mensch und Hund bräuchten mehr Zeit und Training. Am 10. September 2018 kam es denn auch zu einem erneuten Vorfall und der Hund "E" der Beschwerdeführerin fiel den Nachbarshund "P" an und verletzte diesen mit Bissen schwer, worauf der Veterinärdienst am 12. September 2019 vorsorglich eine Leinen- und Maulkorbpflicht für den Hund "E" und eine Leinenpflicht für die Hunde "C", "I" und "S" verfügte. Diese Anordnung blieb unangefochten. Der Vorfall führte zudem zu einem weiteren Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Abteilung Emmen 2 (vom 2.10.2018), mit dem die Beschwerdeführerin wegen Widerhandlung gegen die kantonalen Vorschriften über das Halten von Hunden mit einer Busse von Fr. 400.-- sanktioniert wurde (vi.Bel. 20). Auch dieser Strafbefehl wurde nicht angefochten.
In der Folge wurde am 4. Oktober 2018 durch Dr. med. vet. Z, Verhaltensmedizinerin der Schweizerischen Tierärztlichen Vereinigung für Verhaltensmedizin (STVV), eine verhaltensmedizinische Abklärung der Hunde "S", "E", "C" und "I" durchgeführt (vi.Bel. 16). Die Beurteilung erfolgte anhand eines Hausbesuchs bei der Beschwerdeführerin sowie bei einem Spaziergang mit den Hunden. Dr. med. vet. Z gelangte zum Schluss, dass die Hunde der Beschwerdeführerin gefährlich seien, was die Beschwerdeführerin indes nicht verstehe. Insbesondere die drei Podencos ("S", "E" und "C") würden wieder jagen, wenn sie die Gelegenheit dazu erhielten. Sie würden freilaufend jeder für sich eine Gefahr für alles, was sich bewege, darstellen. Gefährdet seien Menschen und Tiere. Im Rudel würde sich diese Gefährlichkeit nochmals deutlich erhöhen. Bezüglich der Fähigkeiten der Beschwerdeführerin im Umgang mit den Hunden erkannte sie zudem erhebliche Defizite. Sie werde von ihren Hunden nicht als Respektsperson angesehen. Ebenso nehme diese die Auflagen seitens des Veterinärdienstes nicht ernst und setze diese nicht konsequent um (vgl. vi.Bel. 16 Ziff. 2.2, 3 und 4). Sie empfahl als Massnahmen einen regelmässigen, wöchentlichen Besuch einer Hundeschule sowie zusätzliche Stunden für das gesamte Rudel. Sodann empfahl sie die Kastration des Hundes "S" sowie die Einhaltung einer 100-prozentigen Leinenpflicht, damit die Hunde keine Gelegenheit zum Jagen mehr erhielten. Unter anderem gestützt auf diesen Bericht stellte der Veterinärdienst weitere Massnahmen in Aussicht und gab der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 26. Oktober 2018 Gelegenheit, sich dazu zu äussern. Der Veterinärdienst orientierte die Beschwerdeführerin über die geplante Anordnung eines erneuten Kursbesuchs, mit jedem Hund bei einem Hundetrainer zehn Einzellektionen sowie fünf zusätzliche Lektionen mit dem gesamten Hundebestand (Rudel) zu absolvieren sowie über die geplante Anordnung einer Leinenpflicht für alle Hunde. Mit Verfügung vom 9. Januar 2019 wurden diese Massnahmen seitens des Veterinärdienstes gegen die Beschwerdeführerin verfügt (vi.Bel. 14). Auch diese Verfügung blieb unangefochten.
Am 20. März 2019 wurde dem Veterinärdienst ein weiterer Zwischenfall mit dem Hund "E" gemeldet, bei dem "E" einen fremden Hund mittels Bissen am Schwanz und an den Hinterbeinen verletzte (vi.Bel. 2). "E" war trotz des verfügten Leinenzwangs nicht angeleint, obwohl sich die Beschwerdeführerin mit dem Hund im Freien aufhielt. Kurz darauf, am 23. März 2019, rannten die drei Podencos der Beschwerdeführerin freilaufend in X herum und verbellten ein Kind (vi.Bel. 3). Soweit die Beschwerdeführerin den Vorfall vom 23. März 2019 bestreitet, ist darauf hinzuweisen, dass sie wegen dieser beiden Vorkommnisse zwischenzeitlich mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft vom 15. April 2019 wegen Widerhandlungen gegen das TSchG sowie das Gesetz sowie die Verordnung über das Halten von Hunden rechtskräftig zu einer Busse von Fr. 2'000.-- verurteilt wurde (vi.Bel. 57). Es gibt daher für das Kantonsgericht keine Veranlassung, von der strafbehördlichen Sachverhaltsfeststellung abzuweichen. Aufgrund dieser neuerlichen Vorfälle verfügte der Veterinärdienst mit Verfügung vom 28. März 2019 vorsorglich eine Leinen- und Maulkorbpflicht im Freien sowie in Drittpersonen zugänglichen Räumen für die von ihr gehaltenen Podencos, d.h. die Hunde "S", "E" und "C"(vi.Bel. 26). Am 1. April 2019 führte der Veterinärdienst bei der Beschwerdeführerin eine unangemeldete Kontrolle durch, um die Einhaltung der verfügten Massnahmen zu prüfen. Dabei stellte die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdeführerin nicht für alle Hunde über Maulkörbe verfügte und sie auch nicht in der Lage war, die vorhandenen Maulkörbe so zu befestigen, dass sie nicht wieder von den Hunden abgestreift werden konnten (vgl. vi.Bel. 23). Da die Einhaltung der öffentlichen Sicherheit somit nicht gewährleistet war, beschlagnahmte der Veterinärdienst die drei Hunde "S", "E" und "C".
Wie gesagt, räumte der Veterinärdienst der Beschwerdeführerin am 12. April 2019 Gelegenheit ein, sich zu den Massnahmen, wie sie mit der nun vorliegend angefochtenen Verfügung angeordnet wurden, Stellung zu nehmen. In ihrer Stellungnahme vom 15. April 2019 unterbreitete die Beschwerdeführerin dem Veterinärdienst den Vorschlag, dass die Hündin "I" auf B registriert werden solle, sie auf den Hund "E" verzichten würde und die Hunde "S" und "C" an sie zurückgegeben werden sollten. In der Folge führte die Vorinstanz am 14. Mai 2019 ein persönliches Gespräch ("Runder Tisch") bezüglich des beabsichtigten Hundehalteverbots mit der Beschwerdeführerin, deren Ehegatten sowie einer weiteren Vertrauensperson der Beschwerdeführerin durch (vgl. vi.Bel. 28). Im Rahmen dieses Gesprächs unterzeichnete die Beschwerdeführerin zusammen mit ihrem Ehegatten eine Verzichtserklärung für die Hunde "S" und "E". Im Übrigen wurde der Beschwerdeführerin zugesichert, dass nach der Umregistrierung von "I" die Rückgabe des Hundes "C" erfolgen könne. Der Beschwerdeführerin wurde erklärt, dass dies in einer zu erlassenden Verfügung – der vorliegend angefochtenen – festgehalten würde.
5.2.
Mit Blick auf die Aktenlage ist zusammenfassend festzuhalten, dass dem vorliegend verfügten, partiellen Tierhalteverbot mehrere Kontrollen des Veterinärdienstes und sowie die Anordnung diverser Massnahmen vorausgingen. Allerdings zeigten weder die angeordneten Kursbesuche noch die Verpflichtungen, einzelne Hunde bzw. später alle Podencos anzuleinen und nur noch mit Maulkorb auszuführen, die erwünschte Wirkung. Auch wenn sich bei der Beschwerdeführerin im Umgang mit den Hunden nach dem Besuch des Hundekurses im Mai 2018 Verbesserungen zeigten, war sie nie in der Lage, ihre Hunde so zu führen, dass diese keine Gefahr mehr für die öffentliche Sicherheit darstellten. So kam es trotz des Kursbesuchs und einer angeordneten Leinenpflicht zu weiteren schwerwiegenden Vorfällen mit ihren Podencos. Es ergibt sich somit insgesamt das Bild, dass sich die Beschwerdeführerin zwar bemühte, die Situation mit ihren Hunden zu verbessern, dass sie letztlich aber, trotz der erzielten Fortschritte mit der Anzahl der Hunde und deren aggressivem Verhalten überfordert gewesen ist und auch nicht in der Lage war, die vom Veterinärdienst verordneten Massnahmen konsequent und korrekt umzusetzen. Nicht zuletzt deshalb musste sie auch wiederholt strafrechtlich wegen Verstössen gegen das TSchG sowie das kantonale Gesetz über das Halten von Hunden sowie der zugehörigen Verordnungen bestraft werden.
Die Beschwerdeführerin versucht im vorliegenden Verfahren ihr eigenes Fehlverhalten wie auch dasjenige ihrer Hunde zu verharmlosen, äussere Umstände oder das Verhalten Dritter dafür verantwortlich zu machen. In den Akten finden diese Vorbringen aber keine Stützen. Vielmehr bestätigen diese, dass die Beschwerdeführerin jeweils überfordert war und nicht adäquat reagieren konnte, wenn sie als Halterin ihren Pflichten zur Wahrung des Tierwohls aber auch zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit von Passanten hätte nachkommen müssen. Mit Blick darauf, dass die Verordnung über das Halten von Hunden verlangt, dass ein Hund, der einen Menschen oder ein Tier anfällt, von demjenigen, der über ihn die Aufsicht ausübt, mit allen zu Gebote stehenden Mitteln davon abzuhalten ist (§ 6 Abs. 2), ist zudem festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin in keinem der Zwischenfälle, bei denen die Hunde Menschen oder Tiere angefallen haben, mit der gebotenen Durchsetzungskraft reagiert hätte. Vielmehr ist häufig ein passives Verhalten der Beschwerdeführerin aktenkundig, was auf eine jeweils im Zusammenhang mit diesen Situationen bestehende Überforderung hindeutet. Ihr fehlte die Fähigkeit, die Hunde auch in schwierigen bzw. gefährlichen Situationen sicher abrufen zu können. In den Akten finden sich sodann Hinweise, dass der Gehorsam ihrer Hunde auch in alltäglichen Situationen, ja selbst bei ihr zu Hause, zu wünschen übrig liess. So konnte sie ihre Hunde beim Besuch der Hundetrainerin wie auch der Tierärztin nur schwer beruhigen und nicht verhindern, dass die Besucher aggressiv empfangen wurden. Sodann wurde die Beschwerdeführerin selbst mindestens einmal bei ihr zu Hause von ihren eigenen Hunden gebissen. Die Hunde der Beschwerdeführerin stellten deshalb in der Öffentlichkeit immer eine Gefahr dar und blieben selbst zu Hause gefährlich. Beispielhaft ist das nervöse Verhalten der Hunde, welches mit dem Video, das anlässlich der Kontrolle des Veterinärdienstes vom 1. April 2019 erstellt wurde, dokumentiert wurde (vi.Bel. 23).
Das von den Podencos ausgehende Sicherheitsrisiko ist sodann im Übrigen nur schon aufgrund der erheblichen Anzahl an Vorfällen, bei welchen Mensch oder Tier beeinträchtigt wurden, genügend belegt. Die Wahrung der elementaren Halterpflichten konnte auch mit den zuvor angeordneten, milderen Massnahmen als dem Hundehalteverbot nicht hinreichend sichergestellt werden. So führten weder die Hundekurse noch die Leinen- bzw. Maulkorbpflicht dazu, dass weitere Vorfälle hätten vermieden werden können. Dies lag gemäss Aktenlage auch daran, dass insbesondere die Leinen- und Maulkorbpflicht seitens der Beschwerdeführerin nicht oder nur ungenügend befolgt wurde. Nachdem die Tierärztin Dr. med. vet. Z in ihrer verhaltensmedizinischen Abklärung aufgrund der vielen Zwischenfälle sowie ihrer eigenen Wahrnehmung auch nachvollziehbar und schlüssig zur Einschätzung gelangte, wonach insbesondere die Hunde "E" und "S" ein problematisches Verhalten zeigen würden, musste die Vorinstanz weitere Massnahmen prüfen.
Da die bisherigen Massnahmen nicht den gewünschten Erfolg zeigten und insbesondere auch nicht geeignet waren, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangte, dass die Beschwerdeführerin ihre Aufsichtspflicht im Sinn von Art. 77 TSchV sowie die Vorgaben der kantonalen Hundegesetzgebung wiederholt nicht erfüllt hat und die öffentliche Sicherheit durch die Hunde der Beschwerdeführerin gefährdet wurde (vgl. § 12 Abs. 3 des Gesetzes über das Halten von Hunden). Zwar stützt sich das Hundehaltverbot in erster Linie auf das kantonale Hundegesetz bzw. die zugehörige Verordnung, doch ist aufgrund einer wiederholten Aufsichtspflichtverletzung sowie einer wiederholten Verurteilung der Beschwerdeführerin aufgrund der Verletzung von tierschutzrechtlichen Bestimmungen auch Art. 77 TSchV einschlägig, womit sich das Halteverbot zumindest teilweise auch auf Bundesrecht stützen kann.
Mit dem teilweisen Halteverbot und der daraus resultierenden Reduktion des Hundebestands kann einerseits dem problematischen Rudelverhalten begegnet werden, andererseits können so die besonders verhaltensauffälligen Tiere der Beschwerdeführerin entzogen werden. Diese Massnahmen erscheinen nicht nur als geeignet, sondern auch als erforderlich, um die öffentliche Sicherheit aber auch die Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung zur Sicherung des Tierwohls zu gewährleisten. Es ist anzunehmen, dass die Beschwerdeführerin mit dem reduzierten Tierbestand besser zurecht kommen dürfte und die von ihr verlangte Aufsichtspflicht gesetzeskonform wird wahrnehmen können. Sodann hat die Vorinstanz in Nachachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kein vollständiges Hundehalteverbot angeordnet, sondern der Beschwerdeführerin das Halten eines Hundes weiterhin gestattet. Der Hund "C" ist denn auch bereits der Beschwerdeführerin zurückgegeben worden. Zudem bleibt auch der Hund "I" im Haushalt, wenn dieser auch auf ihren Ehegatten als Hundehalter überschrieben wurde, womit sie im Ergebnis immer noch zwei Hunde betreuen kann. Damit wird auch der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn hinreichend Rechnung getragen. Das öffentlichen Interesse an der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit sowie der Sicherstellung des Tierwohls überwiegt das private Interessen der Beschwerdeführerin an einer unbeschränkten Hundehaltung.
5.3.
Zu prüfen bleibt, ob das Hundehalteverbot in zeitlicher Hinsicht angemessen ist.
Angesichts der vorstehenden Ausführungen und mit Blick auf die bisherigen Vorfälle, die insbesondere das unbeherrschte Aggressionsverhalten der Hunde manifestieren, sowie des Umstands, dass zur Wahrung der Rechte und Interessen der Beschwerdeführerin nur ein teilweises Halteverbot ausgesprochen wurde, sind Eingriffswirkung und -zweck auch dann ausgewogen, wenn in Betracht gezogen wird, dass das beschränkte Hundehaltungsverbot in zeitlicher Hinsicht unbefristet ausgesprochen wurde. Zu beachten ist, dass es sich beim unbefristeten Tierhalteverbot um eine Dauerverfügung handelt, die bei einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse angepasst werden kann (vgl. LGVE 1993 III Nr. 14). Mithin steht es der Beschwerdeführerin grundsätzlich frei, bei veränderten tatsächlichen Verhältnissen die Anpassung bzw. Aufhebung des Hundehalteverbots zu beantragen (vgl. auch Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2011.00451 vom 6.10.2011 E. 5.4). Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn sich ihre Fähigkeiten zur Hundeführung, z.B. mittels der Kursbesuche, nachweislich und deutlich verbessert haben. Gegen einen Entscheid bezüglich der Änderung oder Aufhebung des Halteverbots ist sodann wiederum der Rechtsweg eröffnet.
5.4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das unbefristet verfügte, teilweise Hundehalteverbot im vorliegenden Fall als verhältnismässig erweist und daher zu bestätigen ist.
6.
Soweit die Beschwerdeführerin die Kostenauflage der angefochtenen Verfügung anficht, ist beachtlich, dass für Bewilligungen und Verfügungen Gebühren ein Rahmen von Fr. 100.-- bis 5'000.-- gilt (Art. 219 lit. a TSchV, § 21 kTSchV). Mit der verfügten Gebührenfolge von Fr. 800.-- wurde dieser Rahmen gewahrt. Die Beschwerde erweist sich somit auch insofern als unbegründet.
7.
Schliesslich hat die Beschwerdeführerin auch den Hinweis auf die Straffolgen der Widerhandlung gegen die angefochtene Verfügung (Ziff. 6) angefochten. In der Beschwerde finden sich hierzu aber keine spezifischen Rügen, womit die Beschwerdeführerin ihrer Substantiierungslast nicht nachgekommen ist. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern dieser Hinweis rechtswidrig sein sollte, womit es sein Bewenden hat.
8.
Diese Feststellungen und Erwägungen führen zur Abweisung, soweit auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist.
9.
[Nebenfolgenregelung].