lu_gerichte · V 93 7 · 1992-02-11 · de
Planungs- und Baurecht
Planungs- und Baurecht

§§ 184, 185 und 210 Abs. 1 PBG. Abgrenzung der bewilligungsfreien Unterhaltsarbeiten von baubewilligungspflichtigen Massnahmen. Allgemeine Voraussetzungen der Baueinstellung.

A. - Am 11. Februar 1992 überwies A dem Gemeinderat von X eine Bauanzeige für eine «Sanierung» seines bestehenden Blockhauses. Die Parzelle befindet sich in der Landwirtschaftszone. Mit Schreiben vom 27. Februar 1992 wies der Gemeinderat A darauf hin, dass das eingereichte Bauanzeige-Formular gemäss den Bestimmungen des PBG nicht mehr verwendet werden dürfe, und dass es dem Gemeinderat unklar sei, ob es sich bei den vorgesehenen Arbeiten um baubewilligungspflichtige Arbeiten oder um blosse Unterhaltsarbeiten handle. Zur Beurteilung dieser Frage verlangte der Gemeinderat eine detaillierte Beschreibung der beabsichtigten baulichen Massnahmen.
A kam dieser Aufforderung nicht nach und begann mit den Bauarbeiten. Aufgrund eines Augenscheines des Gemeindetechnikers stellte der Gemeinderat am 10. April 1992 fest, dass die vorgenommenen Arbeiten baubewilligungspflichtig seien. Da eine Baubewilligung nicht vorlag, erliess er gleichzeitig eine Baueinstellungsverfügung.
B. - Eine gegen diesen Entscheid eingereichte Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat am 22. Dezember 1992 ab. Dagegen liess A Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen und dessen Aufhebung beantragen. Es sei festzustellen, dass die fraglichen baulichen Massnahmen nicht bewilligungspflichtig seien. Der vom Gemeinderat verfügte Baustopp sei vollumfänglich und vorbehaltlos aufzuheben.
Aus den Erwägungen:
2. - Der Beschwerdeführer stellt sich im wesentlichen auf den Standpunkt, sowohl die von ihm bereits ausgeführten als auch die noch beabsichtigten baulichen Massnahmen am Gebäude Z seien blosse Reparatur- bzw. Unterhaltsarbeiten und demzufolge gemäss § 185 PBG nicht baubewilligungspflichtig. Demzufolge hätte der Gemeinderat die Bauarbeiten nicht einstellen dürfen. Vorinstanz und Gemeinderat vertreten die gegenteilige Auffassung.
a) Wird mit Bauarbeiten unberechtigterweise begonnen oder entspricht die Ausführung der Bauten und Anlagen den Vorschriften oder den genehmigten Plänen nicht, verfügt die zuständige Behörde die Einstellung der Bauarbeiten (§ 210 Abs. 1 PBG). Die Baueinstellung ist eine vorsorgliche Massnahme, die angebracht ist, wenn mit der Möglichkeit gerechnet werden muss, dass ein in Ausführung begriffener Bau oder die Nutzung einer Anlage nicht zulässig ist (Beeler, Die widerrechtliche Baute, Diss. Zürich 1984, S. 55). Aus dem Charakter der Baueinstellung als vorsorgliche Massnahme sowie aus der Tendenz zu einer weiten Fassung der Baubewilligungspflicht folgt, dass bereits die Gefahr, die vorgängige Kontrolle und Mitsprache zu vereiteln oder übermässig zu erschweren, eine Baueinstellung rechtfertigt (Zimmerlin, Das Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, N 3b zu § 218 BauG AG). Die einstellende Behörde darf sich mit einer summarischen Untersuchung begnügen, was bedeutet, dass der Sachverhalt lediglich glaubhaft gemacht werden muss und die Behörde einer Abklärung im einzelnen enthoben ist. Es genügt der blosse Anschein der Rechtswidrigkeit. Vorausgesetzt sind demnach Anhaltspunkte, die den Verstoss gegen materielles und/oder formelles öffentliches Baurecht i. w. S. als naheliegend erscheinen lassen (LGVE 1989 III Nr. 21). Ob der Verdacht begründet ist, hat das nachfolgende Baubewilligungsverfahren oder ein allfälliges Rechtsmittelverfahren zu zeigen (Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, S. 332 mit zahlreichen weiteren Verweisen).
Nach dem Gesagten ist die Baueinstellung bereits dann rechtens, wenn die Behörde glaubhaft machen kann, dass es sich um eine baubewilligungspflichtige Massnahme handelt. Den Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme so bedeutend ist, dass sie die Durchführung eines Bewilligungsverfahrens rechtfertigt, gibt die - vorläufige - Beurteilung ab, ob nach allgemeiner Erfahrung ein schützenswertes Interesse von Bauherr und Nachbarn sowie der Öffentlichkeit an einer präventiven Kontrolle besteht; dabei ist das Projekt in seinem Gesamtzusammenhang zu würdigen. Ein Bewilligungszwang kommt insoweit in Betracht, als das jeweilige Vorhaben geeignet ist, von der Baugesetzgebung geschützte Rechtsgüter zu beeinträchtigen. Als Gesichtspunkte, die einer behördlichen Prüfung bedürfen, fallen unter anderem Fragen im Zusammenhang mit der planungsrechtlichen Grundnutzung, eine allfällige Beeinträchtigung der Erschliessung und der Verkehrssicherheit, ästhetische, wohnhygienische sowie feuerpolizeiliche Belange in Betracht (so auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. Mai 1986, in: Rechenschaftsbericht [RB] 1986 Nr. 100). Die Behörde hat sich im Zweifelsfall für das Bewilligungserfordernis auszusprechen, was - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - dem Grundsatz der Baufreiheit nicht zuwiderläuft (Mäder, a. a. O., S. 77). An die Glaubhaftmachung der Bewilligungspflicht dürfen keine hohen Anforderungen gestellt werden.
b) Seit 1. Januar 1980 ist das RPG in Kraft. Dieses Bundesgesetz schreibt vor, dass Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden dürfen (Art. 22 Abs. 1 RPG). Die Bestimmung ist unmittelbar anwendbar (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N 3 zu Art. 22; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, N 544, S. 130 mit weiteren Verweisen). Als Massstab dafür, ob bauliche Massnahmen erheblich genug sind, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, erscheint, ob damit nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so gewichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 114 I b 314; Dilger, Raumplanungsrecht in der Schweiz, Zürich 1982, S. 232).
Im Gegensatz dazu sind blosse Unterhalts-, Instandstellungs- und Reparaturarbeiten, die zudem keine Auswirkungen auf die Nutzungsordnung haben, bewilligungsfrei. Lediglich Gebäudeunterhalt liegt vor, wenn die vorhandene innere und äussere Gestaltung, Form- und Zweckbestimmung einer Baute bestehen bleiben, also nur die mangelhaften Teile ersetzt oder instand gestellt werden. Reparaturen sind kleine Ausbesserungsarbeiten wie beispielsweise das Auswechseln schadhaft gewordener Bauteile von untergeordneter Bedeutung. Bewilligungsfrei sind alle der Erhaltung oder dem Beheben von Schäden dienenden Arbeiten sowie die Erneuerung (Renovation), soweit sie dem normalen Unterhalt dient und gegenüber dem Bestehenden keine nach aussen sichtbaren Veränderungen mit sich bringt und die Sicherheit von Mensch und Sachen nicht verschlechtert (Mäder, a. a. O., S. 97 f.; Zimmerlin, a. a. O., N 2 c zu § 150 BauG AG; LGVE 1992 III Nr. 17).
3. - a) Das Gebäude Z befindet sich in der Landwirtschaftszone. Bewilligungspflichtig sind in dieser Zone selbst reine Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen, wie etwa die Überführung einer landwirtschaftlichen zu einer anderen Wohnnutzung (BGE 113 l b 223 Erw. 4 d; BVR l988 S. 396 f.: Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen [Art. 24 RPG], Diss. Bern 1989 S. 103 mit weiteren Verweisen; Barblan, Bewilligungserfordernis und Zulässigkeitsvoraussetzungen für Zweckänderungen von Bauten des Bundes und der Kantone, Diss. St. Gallen 1991, S. 56 ff.). In der Landwirtschaftszone sind gemäss Art. 16 RPG und § 54 Abs. 2 PBG nur Bauten und Anlagen zonenkonform, die der landwirtschaftlichen Nutzung, insbesondere dem Acker- und Futterbau, dem Obst- und Rebbau, dem bodenabhängigen Garten- und Gemüsebau und der bodenabhängigen Nutztierhaltung dienen. Erforderlich ist eine hinreichend enge Verbindung zur landwirtschaftlichen Nutzung. Die Bauten und Anlagen müssen die Nutzung ermöglichen oder zumindest fördern oder erleichtern. Sie müssen einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen und hauptsächlich für die agrarische Produktion verwendet werden. Das trifft bereits dann nicht mehr zu, wenn die Bodenbewirtschaftung in den Hintergrund tritt, landwirtschaftliche Erzeugnisse bodenunabhängig gewonnen werden, und eine andere, zonenfremde Nutzung den Hauptzweck bildet (EJPD/BRP, Erläuterungen, a. a. O., N 9 ff. zu Art. 16; Bandli, a. a. O., S. 157 mit weiteren Verweisen). Der landwirtschaftliche Zweck darf nicht sekundär sein. Eine landwirtschaftsfremde Nutzung im Sinne eines Nebeneffektes muss absolut untergeordnet und auf das Notwendigste beschränkt sein (Bandli, a. a. O., N 196, S. 158).
b) Der Beschwerdeführer ist nicht Landwirt. Zu Recht macht er auch nicht geltend, das fragliche Haus diene einem zonenkonformen Zweck. Der Beschwerdeführer lässt die Behörden über die Zweckbestimmung des Gebäudes nach den baulichen Massnahmen vielmehr im Unklaren. Der Bauanzeige vom 11. Februar 1992 lässt sich hierüber nichts entnehmen. Anlässlich des Augenscheines der Vorinstanz vom 14. Dezember 1992 gab er bloss an, die Bezeichnung des Gebäudes als «Waschhaus» habe er der Beschreibung der Gebäudeversicherung entnommen. Er habe das Gebäude nie als Waschhaus benutzt. Auch nach der Sanierung beabsichtige er nicht, dieses Gebäude als Waschhaus zu nutzen. Aus den Akten ergibt sich, dass das Gebäude zurzeit als Hobby- oder Abstellraum bzw. als Werkstatt dient. Fest steht, dass die strittigen baulichen Massnahmen an einem zonenwidrigen Gebäude ausserhalb der Bauzonen teils realisiert und teils noch beabsichtigt sind. Der Beschwerdeführer hat in den Baugesuchsunterlagen möglichst präzise anzugeben, welcher Nutzung das fragliche Gebäude vorher gedient hat und welcher Nutzung es nach Abschluss der baulichen Massnahmen zugeführt werden soll. Nur so lässt sich feststellen, ob eine nicht zonenkonforme Nutzungsänderung beabsichtigt ist, was bereits für sich allein eine Baubewilligungspflicht auslöst (§ 184 Abs. 1 lit. b PBG). Dass die vom Beschwerdeführer realisierten und noch beabsichtigten baulichen Massnahmen der Baubewilligungspflicht unterliegen, ergibt sich, wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, indessen bereits ungeachtet der auf dem Baugrundstück geltenden planungsrechtlichen Grundnutzung.
c) Der vorinstanzliche Augenschein hat ergeben, dass der Beschwerdeführer den Dachstuhl vollständig erneuert und isoliert hat. Weiter hat er das Mauerwerk zwischen der Riegelkonstruktion herausgebrochen und die Bereiche zwischen dem Fachwerk mit neuem Mauerwerk aufgefüllt. Mit Recht qualifiziert die Vorinstanz diese baulichen Massnahmen an einen bestehenden Gebäude als derart weitreichend, dass von ordentlichem, bewilligungsfreiem Unterhalt nicht mehr gesprochen werden kann. Mit diesen grösstenteils aufwendigen baulichen Massnahmen werden wesentliche bauliche Teile ersetzt oder grundlegend geändert. Mit der Vorinstanz kann gesagt werden, dass das Gebäude dadurch in einen höheren Rang aufrückt. Das Gebäude erreicht dadurch eine bessere Qualität, so dass die baulichen Massnahmen nicht mehr bloss als einfache Sanierung bzw. Erneuerung gelten, sondern einem Umbau bzw. einer Umgestaltung gleichkommen. Bei dieser Sachlage besteht in bezug auf die vom Beschwerdeführer vorgenommenen Arbeiten ein öffentliches Interesse an einer vorgängigen Kontrolle, weshalb der Regierungsrat die Baubewilligungsbedürftigkeit der fraglichen baulichen Massnahmen zu Recht bejaht hat.
Zum gleichen Ergebnis kommt man, wenn die baulichen Massnahmen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 RPG bloss als «Erneuerung» einer bestehenden Baute aufzufassen wären, unterliegt doch selbst die Erneuerung einer zonenwidrigen Baute ausserhalb der Bauzone der Baubewilligungspflicht (BVR 1991, S. 505, Erw. 5 b).