lu_gerichte · JSD 2011 16 · 2011-10-25 · de

Gastgewerbliche Betriebe. Besondere Schliessungszeiten. § 25 Absatz 1 GaG. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit. - Aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann es erwünscht sein, Gesuche um eine Ausnahmebewilligung nach einem generellen, klaren Konzept zu beurteilen. | § 25 Abs. 1 GaG | Gastgewerbe

Luzern andere Verwaltungsbehörden Justiz- und Sicherheitsdepartement 25.10.2011 JSD 2011 16 (2011 III Nr. 16)

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
andere Verwaltungsbehörden
Abteilung:
Justiz- und Sicherheitsdepartement
Rechtsgebiet:
Gastgewerbe
Entscheiddatum:
25.10.2011
Fallnummer:
JSD 2011 16
LGVE:
2011 III Nr. 16
Gesetzesartikel:
§ 25 Abs. 1 GaG
Leitsatz:
Gastgewerbliche Betriebe. Besondere Schliessungszeiten. § 25 Absatz 1 GaG. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit. - Aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann es erwünscht sein, Gesuche um eine Ausnahmebewilligung nach einem generellen, klaren Konzept zu beurteilen.
Rechtskraft:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
5. Gemäss § 24 Absatz 1 des Gesetzes über das Gastgewerbe, den Handel mit alkoholischen Getränken und die Fasnacht vom 15. September 1997 (Gastgewerbegesetz, GaG) dürfen Restaurationsbetriebe nicht vor 05.00 Uhr geöffnet werden. Sie sind in der Regel um 00.30 Uhr (Sperrstunde) zu schliessen. Das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Gastgewerbegesetz hat in Bezug auf die Schliessungszeiten gegenüber der alten Rechtsordnung unter anderem eine gewisse Liberalisierung in dem Sinn gebracht, dass es für bestimmte Betriebe nunmehr zulässig ist, dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit bewilligt zu erhalten (vgl. Botschaft B 58 des Regierungsrates vom 3. September 1996 zum Entwurf dieses Gesetzes, in: Verhandlungen des Grossen Rates [GR] 1996, S. 1289). § 25 Absatz 1 GaG sieht in diesem Sinn ausdrücklich vor, dass die Bewilligungsinstanz für gastgewerbliche Betriebe dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit bewilligen kann, wenn die öffentliche Ordnung und die Nachtruhe nicht beeinträchtigt werden. In begründeten Fällen kann die Gemeinde jedoch nach Satz 2 dieser Bestimmung die Aufhebung der Bewilligung verlangen.
Die Lockerung der Schliessungszeitenregelung findet ihre Grenze am Anspruch der Wohnbevölkerung auf Nachtruhe und auf öffentliche Ordnung. Dies bedeutet, dass die zuständige Behörde bei solchen Gesuchen im Einzelfall abzuklären hat, ob die beantragten Verlängerungen vom Emissionsbereich her zumutbar sind und daher gewährt werden dürfen. Dem Aspekt der Nachtruhe ist somit bei der Prüfung von Gesuchen für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit besonders Rechnung zu tragen. Das Gastgewerbegesetz bezweckt auch keine vollständige Liberalisierung. So hielt es insbesondere an der Sperrstunde (00.30 Uhr) fest (vgl. GR 1996 S. 1289). Daran hat sich bis heute nichts geändert. Einem Antrag im Kantonsrat auf Abschaffung der Sperrstunde wurde nicht stattgegeben (vgl. Motion M 191 von Ruedi Stöckli über die Verschiebung der Sperrstunde um eine Stunde oder über die versuchsweise Abschaffung der Sperrstunde, in: Verhandlungen des Kantonsrates [KR] 2008, S. 633 und 1324ff.; Botschaft B 86 des Regierungsrates vom 13. Januar 2009 zum Entwurf einer Änderung des Gastgewerbegesetzes, in: KR 2009 S. 679ff.). Es ist somit der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers, eine generelle Sperrstunde beizubehalten. Die Erteilung einer Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit nach § 25 GaG ist daher als eine vom gesetzlichen Grundsatz abweichende Ausnahme zu betrachten, die nicht durch eine allzu grosszügige Bewilligungspraxis zur Regel werden darf.
Die Luzerner Polizei hat im angefochtenen Entscheid vom 20. Mai 2011 dem Gesuch der Beschwerdeführerin 2 um besondere Schliessungszeiten (regelmässige Verlängerung der Öffnungszeiten am Freitag und am Samstag bis jeweils 04.00 Uhr) nur teilweise entsprochen, indem sie die Öffnung jeweils lediglich bis 02.30 Uhr bewilligte. Sie begründete ihren Entscheid mit dem Konzept des Gemeinderates Z, wonach Verlängerungen auf zwei Tage pro Woche bis 02.30 Uhr zu beschränken seien. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung der Bewilligung hätten, da eine regelmässige Verlängerung der Öffnungszeit in der X-Bar am Freitag und Samstag die öffentliche Ordnung und die Nachtruhe nicht beeinträchtige. Seit dem Grundsatzentscheid des Gemeinderates Z seien 13 Jahre vergangen und das Gastgewerbegesetz sei liberalisiert worden. Zudem verfüge in der Gemeinde Z die Kontaktbar Y über eine Bewilligung für regelmässige Verlängerung der Öffnungszeiten freitags und samstags bis jeweils 04.00 Uhr. Der Entscheid der Vorinstanz verstosse deshalb gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und stelle einen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Auf diese Argumentation ist im Folgenden einzugehen.
6. Die Beschwerdeführerinnen haben entgegen ihrer Ansicht keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit. § 25 GaG räumt der Bewilligungsinstanz ein eigentliches Entschliessungsermessen ein. Die Bewilligungsinstanz "kann" eine solche Bewilligung erteilen. Voraussetzung ist, dass die öffentliche Ordnung und die Nachtruhe nicht beeinträchtigt werden. § 25 räumt der Bewilligungsinstanz einen Spielraum ein beim Entscheid, ob eine Bewilligung zu erteilen sei oder nicht. Das bedeutet aber nicht, dass die Bewilligungsinstanz in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten (vgl. zum Ganzen: Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 431 und 441, mit weiteren Hinweisen).
7. Der Gemeinderat Z hat im Jahr 1998 in einer Aktennotiz festgehalten, dass Ausnahmen von den Schliessungszeiten in der Altstadt aufgrund des bestehenden Nutzungskonflikts grundsätzlich nur freitags und samstags bis 02.30 Uhr bewilligt werden sollten. An diesem Konzept hält der Gemeinderat bis heute fest. Der Bereichsleiter öffentliche Sicherheit der Gemeinde erklärte, dass es darum gehe, einen Kompromiss zwischen den Barbetreibern und den Anwohnern zu finden. In der Altstadt und in Wohngebieten sollten deshalb nur Öffnungszeiten bis 02.30 Uhr bewilligt werden. Im Industriegebiet, wo niemand gestört werde, seien aber Öffnungszeiten bis 04.00 Uhr denkbar. Die Vorinstanz hat dieses Konzept des Gemeinderates Z respektiert und sich zu eigen gemacht. Es entspricht offenbar konstanter Praxis, dass die Vorinstanz den Anliegen der Gemeinden im Zusammenhang mit der Erteilung von Bewilligungen für Ausnahmen von der Schliessungszeit Rechnung trägt (vgl. Botschaft B 86 des Regierungsrates vom 13. Januar 2009, in: KR 2009 S. 692). Die Vorinstanz hat mit der Übernahme des Konzepts des Gemeinderates Z faktisch den ihr in § 25 des Gastgewerbegesetzes eröffneten Ermessenspielraum konkretisiert, um eine einheitliche Bewilligungspraxis in der Gemeinde Z zu gewährleisten. Das Konzept erlaubt es, Ausnahmebewilligungen nach sachlich haltbaren und rechtsgleichen Kriterien zu regeln. Es stellt einen vertretbaren Interessenausgleich dar zwischen den Wohninteressen (insbesondere auch dem Ruhebedürfnis) der Anwohnerinnen und Anwohner, dem Bedürfnis einer breiteren Öffentlichkeit an Vergnügungsmöglichkeiten und dem Recht der Beschwerdeführerinnen auf möglichst freie wirtschaftliche Tätigkeit. Es kann aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen durchaus erwünscht sein, Gesuche um eine Ausnahmebewilligung nach einem generellen, klaren Konzept zu beurteilen, da die Auswirkungen einer ausschliesslich einzelfallbezogenen Bewilligungspraxis mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot nicht immer zu befriedigenden Ergebnissen zu führen vermögen. Ein solches Konzept ist insbesondere da sinnvoll, wo das Bedürfnis zahlreicher Betreiberinnen und Betreiber von Lokalen gross ist, die Öffnungszeiten möglichst frei zu gestalten (vgl. BVR 2003 S. 423 E. 4d S. 427, mit Hinweisen). Zu beachten ist, dass ein Konzept nur als Richtlinie für die Erteilung einer Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit verstanden werden kann. Es soll der Bewilligungsbehörde dazu dienen, eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis zu befolgen. Da die im Gastgewerbegesetz festgehaltene Sperrstunde den Normalfall und die Erteilung einer Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit nach wie vor die Ausnahme darstellen soll, muss es der Bewilligungsbehörde deshalb auch möglich sein, vom Konzept aus sachlich haltbaren Gründen abzuweichen.
7.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Aktennotiz des Gemeinderates Z aus dem Jahre 1998 sei veraltet und bilde keine geeignete Grundlage für eine Ablehnung ihres Gesuches. Die Aktennotiz bringe zudem eine reine Verwaltungspraxis zum Ausdruck, es fehle der notwendige Gemeinderatsentscheid.
Diese Einwendungen der Beschwerdeführerinnen sind nicht zutreffend. Aus der Aktennotiz des Gemeinderates Z von 1998 geht hervor, dass dieser aufgrund eines Berichts seines Sekretariates die Thematik betreffend Verlängerung der Polizeistunden erörtert und beschlossen hat, die Polizeistunde freitags und samstags auf jeweils 02.30 Uhr festzulegen. Der Gemeinderat Z beauftragte das Sekretariat, den entsprechenden Entscheid vorzubereiten. Diesen Entscheid gibt es zwar nicht. Massgebend ist jedoch, dass nicht der Gemeinderat Z, sondern die Luzerner Polizei zuständig ist, Bewilligungen für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit zu bewilligen. Die betroffene Gemeinde kann nur eine Vernehmlassung dazu abgeben (§ 27 Abs. 3 der Gastgewerbeverordnung vom 30. Januar 1998, GaV). Dass der Gemeinderat Z an seinem in der Aktennotiz von 1998 festgehaltenen Konzept bis heute festhält, hat er im vorliegenden Verfahren mehrfach deutlich zum Ausdruck gebracht. Die Haltung des Gemeinderates Z wurde denn auch - wie bereits erwähnt - von der Luzerner Polizei als zuständige Bewilligungsinstanz übernommen.
7.2 Die X-Bar der Beschwerdeführerinnen befindet sich in der Oberstadt der Gemeinde Z, welche in der Altstadtzone liegt. In dieser Zone sind gemäss dem Bau- und Zonenreglement (BZR) der Gemeinde die folgenden Nutzungen zugelassen: Wohnen, Handwerksbetriebe und nicht störende Gewerbe sowie öffentliche und private Dienstleistungen. Nach Artikel 33 BZR gilt in der Altstadtzone die Lärmempfindlichkeitsstufe II. Die Empfindlichkeitsstufe II wird nach Artikel 43 der Lärmschutz-Verordnung des Bundes vom 15. Dezember 1986 (SR 814.41) Zonen zugeordnet, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, namentlich Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen. Regelmässige Weckereignisse, die an Arbeitstagen nach Mitternacht auftreten, sind in solchen Zonen nicht zumutbar (vgl. z.B. BVR 2002 S. 356 E. 3c S. 362). Das Bundesgericht hat (selbst) für ein Gebiet der Empfindlichkeitsstufe III, das heisst für eine Zone, in welcher mässig störende Betriebe zugelassen sind, festgehalten, dass bei regelmässigen Lärmimmissionen über der Weckschwelle nach Mitternacht nicht geschlossen werden könne, dass die Wohnbevölkerung in ihrem Wohlbefinden, das namentlich eine im Wesentlichen ungestörte Nachtruhe voraussetze, nicht bedeutend beeinträchtigt sei (BGE 126 III 223 E. 4b S. 228f.). Es entspricht der allgemeinen Lebenserfahrung, dass Besucherinnen und Besucher von zur Nachtzeit geöffneten Gastwirtschaftsbetrieben beim Betreten oder Verlassen des Lokals durch lautes Sprechen, auch Singen oder Grölen, sowie durch Zuschlagen von Fahrzeugtüren, Starten des Motors, Quietschen der Räder und dergleichen gelegentlich erheblichen Lärm erzeugen. Gäste gewöhnen sich an einen hohen Schallpegel in einem Lokal und müssen sich beim Verlassen eines Lokals erst wieder auf Nachtruhe umstellen. Es wird kaum möglich sein, dafür zu sorgen, dass sie ein Lokal so ruhig aufsuchen und vor allem verlassen, dass daraus keine Nachtruhestörung resultiert. Lärmstörungen, die von Gästen ausserhalb eines Lokals zu erwarten sind - wie zum Beispiel Gespräche, das Zurufen von Abschiedsworten, das Zuschlagen von Fahrzeugtüren, Musikgeräusche von Autoradios oder Motorenlärm - liegen erfahrungsgemäss zumindest teilweise über der Weckschwelle. Diese Situation vermag auch ein privater Sicherheitsdienst, wie ihn die Beschwerdeführerinnen einsetzen, nicht hinreichend zu entschärfen, genügen doch bereits kurze Lärmstörungen zum Aufwecken der Nachbarschaft. Wenn die Vorinstanz in Absprache mit dem Gemeinderat Z unter diesen Umständen in der Altstadt auch an den Wochenenden in der Regel keine längeren Öffnungszeiten als bis 02.30 Uhr zum Schutz der Wohnbevölkerung zulassen will, ist dagegen nichts einzuwenden. Daran ändert auch nichts, wenn nur wenige Wohnungen in der Altstadt bewohnt sein sollten, wie die Beschwerdeführerinnen behaupten.
8. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden weiter, der Entscheid der Vorinstanz verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit. Die Kontaktbar Y verfüge über eine Bewilligung für Öffnungszeiten bis 04.00 Uhr. Die X-Bar sei diesem Betrieb insofern ähnlich, als es sich auch bei ihr um ein Abend- bzw. um ein Nachtlokal handle. Es treffe auch nicht zu, dass die Kundschaft in der Kontaktbar Y eher ruhig sei und den Betrieb möglichst unauffällig verlasse. Die Vorinstanz rechtfertigt die längeren Öffnungszeiten mit der speziellen Kundschaft der Kontaktbar Y.
Aus den Akten ergibt sich, dass die Kontaktbar Y in der Oberstadt der Gemeinde Z bereits 1998 über eine Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit bis 02.00 Uhr verfügte. Seit 2004 darf sie am Freitag und am Samstag jeweils bis 04.00 Uhr offen halten. Bei der Kontaktbar Y handelte es sich nach den Aussagen des Bereichsleiters öffentliche Sicherheit der Gemeinde ursprünglich um das erste Stripteaselokal der Gemeinde. Die Kundschaft habe sich nicht vor dem Lokal aufgehalten, sondern habe dieses diskret aufgesucht und sei nachher ebenso diskret wieder verschwunden. Schrittweise seien in der Folge längere Öffnungszeiten bewilligt worden, da es nie irgendwelche Probleme gegeben habe. Die Beschwerdeführerinnen können daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Auch wenn die Y-Bar heute offenbar eine Kontaktbar ist, dürfte sich das Publikum nach wie vor von demjenigen anderer Bar- und Restaurantbetriebe in der Gemeinde Z unterscheiden. Dies zeigen die entsprechenden Internetseiten. Es dürfte wohl eher selten vorkommen, dass Besucherinnen und Besucher anderer Lokale nach deren Schliessung in die Kontakbar Y wechseln, sodass ein Bartourismus entsteht. Hinzu kommt, dass sich in der Altstadt noch andere Lokale befinden, welche alle auch über keine Bewilligung für eine Öffnung bis 04.00 Uhr verfügen. Würden den Beschwerdeführerinnen längere Öffnungszeiten bewilligt, müssten diese wohl auch den andern Restaurant- und Barbetreibern in der Altstadt bewilligt werden. Erfahrungsgemäss verhalten sich Gäste, die ein Sexlokal aufsuchen, diskreter als Besucherinnen und Besucher eines Restaurant- oder Barbetriebes und verursachen weniger Lärm. Aus diesem Grund lassen sich die Öffnungszeiten der Kontaktbar Y als Ausnahmen vom oben umschriebenen Konzept rechtfertigen. Sollte sich die Situation bezüglich dieser Bar aber tatsächlich sosehr verändert haben, dass sich eine abweichende Behandlung gegenüber den andern Restaurant- und Barbetreibern in der Altstadt nicht mehr rechtfertigen liesse, wäre es Aufgabe der Vorinstanz, auf die heutige Bewilligung für längere Öffnungszeiten dieser Bar zurückzukommen und die Bewilligung zu überprüfen. Immerhin führt auch der Gemeinderat Z an, dass die Immissionen rund um die Kontaktbar Y zugenommen hätten und sich die Situation etwas geändert habe; die längeren Öffnungszeiten liessen sich aufgrund der Entstehungsgeschichte erklären. Verhält es sich tatsächlich so, so ist dies jedoch kein Grund dafür, auch den Beschwerdeführerinnen längere Öffnungszeiten zu bewilligen, sondern vielmehr ein Grund für die Überprüfung der Öffnungszeiten der Kontaktbar Y.
9. Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, es gehe lediglich um eine Verlängerung der Öffnungszeit um 1,5 Stunden pro Woche. Es sei unverhältnismässig, diese Verlängerung nicht zu bewilligen. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerinnen verfügten bisher über keine Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit. Das bedeutet, dass sie ihr Lokal bisher grundsätzlich um 00.30 Uhr schliessen mussten. Die Beschwerdeführerinnen nutzten jedoch die ihnen offenstehende Möglichkeit, in bis zu 52 Einzelfällen eine Verlängerungsbewilligung bis längstens 05.00 Uhr einzuholen (vgl. § 24 Abs. 3 GaG i.V.m. § 21 GaV). Diese Möglichkeit steht ihnen weiterhin offen. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen im angefochtenen Entscheid am Freitag und Samstag dauerhaft Öffnungszeiten bis 02.30 Uhr bewilligt. Damit können die Beschwerdeführerinnen ihr Lokal freitags und samstags auf Dauer jeweils zwei Stunden länger offen halten als bisher ohne Einzelfallbewilligung. Dass die Beschwerdeführerinnen die 52 Einzelfallbewilligungen bisher benutzt haben, um am Freitag und Samstag jeweils bis 05.00 Uhr geöffnet zu haben, ändert nichts daran. Wenn sie die 52 Einzelfallbewilligungen während eines halben Jahres so umgesetzt haben, bedeutet dies noch lange nicht, dass ihnen diese Öffnungszeiten während des ganzen Jahres offenstehen müssen und die faktische Nichtgewährung von 1,5 Stunden pro Woche deshalb unverhältnismässig wäre. Die Vorinstanz hat den Anliegen der Beschwerdeführerinnen im Interesse einer rechtsgleichen Behandlung mit andern Restaurant- und Barbetreibern in verhältnismässiger Art und Weise Rechnung getragen und ihnen dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit für Freitag und Samstag gewährt. Sie hat also gerade nicht die gesetzlichen Öffnungszeiten verfügt.
10. Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, die Vorinstanz habe sich nicht konkret mit der Situation ihres Betriebes auseinandergesetzt. Sie hätten einen privaten Sicherheitsdienst verpflichtet. Bei ihren Gästen handle es sich um friedliche, ruhige Gäste, die weder Lärm noch Sachbeschädigungen oder Littering verursachen würden. Das Ambiente der X-Bar unterscheide sich wesentlich von demjenigen anderer Barbetriebe.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerinnen werden durch die Akten nicht widerlegt. Die Luzerner Polizei bestätigte, dass sich in der Vergangenheit keine Vorkommnisse ereignet hätten, welche eine regelmässige Verlängerung der Öffnungszeit der X-Bar nicht zulassen würden. Es seien auch keine Reklamationen bekannt. Die Vorinstanz hat dem insofern Rechnung getragen, als sie das Gesuch der Beschwerdeführerinnen nicht abgelehnt, sondern im Rahmen des Konzeptes bewilligt hat. Dass es, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, bis anhin zu keinen Lärmbeanstandungen gekommen ist, ist nicht entscheidend. Es besteht kein Anlass, den Beschwerdeführerinnen grosszügigere dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit zu bewilligen als anderen Lokalen in der Umgebung. Andernfalls bestünde die Gefahr eines Bartourismus, wodurch zusätzliche Immissionen verursacht würden. Eine einheitliche Bewilligungspraxis bedeutet nicht, dass die gesetzlich möglichen Ausnahmebewilligungen überhaupt nie ausgeschöpft werden können. So hat die Vorinstanz in Absprache mit der Gemeinde Z denn auch in der Industriezone eine Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit bis 04.00 Uhr bewilligt. Wo die Zonenordnung aber wie im vorliegenden Fall (auch) Wohnnutzung vorsieht, ist dem damit verbundenen Bedürfnis der Anwohnerschaft nach Nachtruhe Nachachtung zu verschaffen. Eine über die durch die Vorinstanz hinausgehende Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit lässt sich unter den gegebenen Umständen nicht rechtfertigen und entspricht auch nicht dem Charakter der Altstadt.
11. Die Beschwerdeführerinnen rügen ferner eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit, ohne dies jedoch näher auszuführen.
11.1 Artikel 27 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV) gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit. Diese umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Schutzobjekt ist die privatwirtschaftliche Tätigkeit, wozu auch der Betrieb einer Bar zählt. Die Wirtschaftsfreiheit gilt indes nicht absolut. Sie darf nach den allgemeinen, in Artikel 36 BV umschriebenen Regeln für Grundrechtseingriffe eingeschränkt werden. Eingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (vgl. BGE 125 I 335 E. 2a S. 337).
11.2 Restaurationsbetriebe sind gemäss § 24 Absatz 1 GaG in der Regel um 0.30 Uhr (Sperrstunde) zu schliessen. Damit ist eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit in Form von Beschränkungen der Öffnungszeit gegeben. Die Bewilligungsinstanz kann für gastgewerbliche Betriebe dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit bewilligen, wenn die öffentliche Ordnung und die Nachtruhe nicht beeinträchtigt werden (§ 25 Abs. 1 GaG). Bewilligungsinhaber sind zudem verpflichtet zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Anstand im Betrieb und in dessen unmittelbarer Umgebung, soweit die Immissionen durch Gäste des Betriebs verursacht werden (§ 21 Abs. 1 GaG).
Der Eingriff muss weiter von einem öffentlichen Interesse getragen sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Im öffentlichen Interesse liegt der allgemeine Polizeigüterschutz, worunter gemäss bundesgerichtlicher Praxis auch der Schutz der öffentlichen Ruhe und Ordnung fällt (vgl. LGVE 2006 II Nr. 1 E. 5a, mit Hinweisen). Die Einschränkung der Öffnungszeit in der Altstadt bezweckt, dem Ruhebedürfnis der Anwohnerinnen und Anwohner Rechnung zu tragen und deren Nachtruhe zu schützen. Das öffentliche Interesse an eingeschränkten Öffnungszeiten ist damit gegeben.
Schliesslich erfordert der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV), dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Einschränkungen stehen, die den Betroffenen auferlegt werden. Das Gebot der Erforderlichkeit setzt voraus, dass die in Frage stehende Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit im Hinblick auf die im öffentlichen Interesse angestrebten Ziele erforderlich ist. Staatliche Massnahmen haben zu unterbleiben, falls sie für die Erreichung der angestrebten, im öffentlichen Interesse stehenden Ziele nicht erforderlich sind. Insbesondere ist von einer Massnahme abzusehen, wenn eine mildere Anordnung das angestrebte Ziel ebenso erreicht (vgl. LGVE 2006 II Nr. 1 E. 6a, mit Hinweisen). Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit am Freitag und Samstag bis jeweils 02.30 Uhr bewilligt. Sie hat damit eine verhältnismässige Lösung getroffen und den unterschiedlichen Interessen (Ruhebedürfnis der Anwohnerschaft, Bedürfnis nach Vergnügungsmöglichkeiten, freie wirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdeführerinnen) angemessen Rechnung getragen. Mit dem Entscheid wird zudem eine rechtsgleiche Behandlung der Barbetreiber in der Altstadt sichergestellt.
11.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Entscheid der Vorinstanz die in Artikel 36 BV genannten Grundsätze nicht verletzt. Die nur teilweise Bewilligung von dauernden Ausnahmen der Schliessungszeit stützt sich auf eine gesetzliche Grundlage, die Massnahme ist durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt und die Einschränkung ist verhältnismässig. Die nur teilweise Gewährung von längeren Öffnungszeiten tangiert zwar die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerinnen, verletzt aber deren verfassungsmässig garantiertes Grundrecht nicht.
12. Bei dieser Ausgangslage steht fest, dass die Vorinstanz kein Recht verletzt hat, wenn sie gestützt auf das Konzept des Gemeinderates Z der beantragten Bewilligung für dauernde Ausnahmen von der Schliessungszeit nur teilweise entsprochen hat. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. (Justiz- und Sicherheitsdepartement, 25. Oktober 2011)