lu_gerichte · S 91 483 · 1991-06-19 · de
Ergänzungsleistungen
Ergänzungsleistungen

Art. 6 Abs. 3 ELG; Art. 22 Abs. 4 ELV. Drittauszahlung. Die Verordnungsbestimmung des Art. 22 Abs. 4 ELV ist gesetz- und verfassungsmässig.

A. - Der 1959 geborene A wurde u.a. in der Zeit von April 1990 bis August 1991 von der Bürgergemeinde L für sämtliche Kosten für den Lebensunterhalt mit Fürsorgeleistungen unterstützt. Mit Verfügungen vom 10. und 19. Juni 1991 sprach ihm die Ausgleichskasse des Kantons Luzern ab 1. August I989 eine ganze Invalidenrente zu.
Am 11. April 1991 meldete sich der Versicherte zum Bezug einer Ergänzungsleistung zur Invalidenrente an. Mit zwei Verfügungen vom 9. September 1991 sprach ihm die Ausgleichskasse rückwirkend für die Zeit von April bis Dezember 1990 eine monatliche Ergänzungsleistung von Fr. 679.- und von Januar bis August 1991 eine solche von Fr. 691.- zu. Gleichzeitig ordnete sie die Drittauszahlung dieser Nachzahlungen im Betrag von Fr. 11 639.- an die Staatsbuchhaltung des Kantons Luzern an. Die laufenden Ergänzungsleistungen werden an den Versicherten ausbezahlt.
B. - Beschwerdeweise lässt A beantragen, die beiden Verfügungen vom 9. September 1991 seien aufzuheben und es sei von der Drittauszahlung des Betrages von Fr. 11 639.- an die Staatsbuchhaltung des Kantons Luzern abzusehen und die Nachzahlung an ihn persönlich vorzunehmen; ferner ersuchte er um unentgeltliche Verbeiständung.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels haIten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde abgewiesen.
Erwägungen:
1. - Streitig ist einzig, ob die Drittauszahlung der nachzuzahlenden Ergänzungsleistungen im Betrag von Fr. 11 639.- zulässig ist.
a) Gemäss Art. 3 Abs. 6 ELG wurde der Bundesrat ermächtigt und beauftragt, u.a. die Nachzahlung von Ergänzungsleistungen zu regeln. Gestützt auf diese Delegationsbestimmung erliess er mit Verordnung vom 12. Juni 1989, in Kraft seit 1. Januar 1990, Art. 22 Abs. 4 ELV, welcher wie folgt lautet: «Hat eine private oder eine öffentliche Fürsorgestelle einer Person im Hinblick auf Ergänzungsleistungen Vorschussleistungen für den Lebensunterhalt während einer Zeitspanne gewährt, für die rückwirkend Ergänzungsleistungen ausgerichtet werden, so kann ihr bei der Nachzahlung dieser Vorschuss direkt vergütet werden.»
b) Seit der mit BGE 103 Ia 380 Erw. 5 geänderten Rechtsprechung gelten der Gesetzesvorbehalt und die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation grundsätzlich auch in der Leistungsverwaltung und damit ebenfalls auf dem Gebiet der Ergänzungsleistungen (vgl. auch BGE 112 Ia 254 mit Hinweisen; Richli, Subventionen ohne gesetzliche Grundlage?, in: Recht 1990 S. 59 f.). Im Sinne verfassungsrechtlicher Minimalanforderungen knüpft das Bundesgericht die Zulässigkeit der bundesrechtlichen Gesetzesdelegation an folgende Voraussetzungen: Sie muss sich auf eine bestimmte Materie beschränken. Wenn die zu regelnde Materie dem Referendum unterliegt, so muss auch die Delegationsnorm in einem referendumspflichtigen Erlass enthalten sein. Das Grundsätzliche zu Inhalt, Zweck und Ausmass der Rechtsetzung muss in einem Gesetz im formellen Sinn verankert werden, soweit die Rechtsstellung des Bürgers schwerwiegend betroffen wird. Inwieweit der Gesetzgeber die fragliche Regelung in der Ermächtigungsnorm selber vorzubestimmen hat, ist im Rahmen einer umfassenden Wertung, insbesondere nach den Kriterien der Wesentlichkeit, Flexibilität und Praktikabilität, und zwar unter tunlicher Abwägung aller sich gegebenenfalls widersprechenden Interessen zu beurteilen. Es betont jedoch, dass sich insoweit kaum allgemeingültige Regeln aufstellen lassen und dass die Gültigkeit der Delegation nach den konkreten Umständen des Einzelfalles zu beurteilen ist. Auch praktische Bedürfnisse wie das einwandfreie Funktionieren der staatlichen Institutionen dürfen in die Wertung miteinbezogen werden (vgl. Zimmerli, Zum Gesetzmässigkeitsprinzip im Verwaltungsrecht, in: Recht 1984 S.78 unter Bezugnahme auf BGE 103 Ia 374 ff. und 404 ff. sowie BGE 104 Ia 196 und 310; Cottier, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, Diss. Bern 1983,S. 46). Im Rahmen der Leistungsverwaltung sind unter Umständen selbst Delegationsnormen zulässig, die sich in einer stillschweigenden Ermächtigung erschöpfen (vgl. BGE 103 Ia 381 Erw. 6).
c) Nach der Rechtsprechung kann der Sozialversicherungsrichter Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei (unselbständigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft er, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, muss sich der Sozialversicherungsrichter auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Er kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, und er hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (vgl. BGE 114 V 303 Erw. 4a mit Hinweisen; vgl. in diesem Zusammenhang auch RKUV 1992 Nr. K 888 S.47).
d) Den Erläuterungen des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) zur Verordnungsnovelle gemäss Art. 22 Abs. 4 ELV ist folgendes zu entnehmen: «Es kommt immer wieder vor, dass ein Versicherter vor der Zusprechung einer Invalidenrente bzw. ei-ner Ergänzungsleistung von einer öffentlichen oder gemeinnützigen Stelle unterstützt werden muss. In dieser Zeit wird der Existenzbedarf durch die Fürsorgestelle gedeckt. Es stellt sich dann die Frage, an wen die EL-Nachzahlung zu leisten ist. Da die an den Versicherten ausbezahlten Ergängzungsleistungen auf dem Rechtsweg kaum je zurückzuholen sind, ist eine direkte Nachzahlung der Ergänzungsleistungen an die Fürsorgestelle zu ermöglichen. Es wäre nämlich stossend, wenn das Gemeinwesen für den gleichen Zeitraum doppelte Unterstützungsleistungen erbringen müsste (als Direktzahler und als Finanzierungsträger der Ergänzungsleistungen)» (ZAK 1989 S. 432).
2. - Der Beschwerdeführer macht geltend, die Ergänzungsleistung sei dem Berechtigten nach Art. 6 Abs. 3 ELG persönlich auszuzahlen. Eine Drittauszahlung sei im Gesetz nicht vorgesehen. Die vorgenommene Auszahlung an die Staatsbuchhaltung des Kantons Luzern stütze sich somit auf keine gesetzliche Grundlage und sei deshalb unzulässig. Ferner seien die Ergänzungsleistungen nach Art. 12 ELG unabtretbar, unverpfändbar und der Zwangsvollstreckung entzogen. Sodann bestehe weder ein vertragliches noch ein gesetzliches Rückforderungsrecht, das eine Drittauszahlung rechtfertige.
Die Ausgleichskasse wendet in ihrer Vernehmlassung ein, die Bürgergemeinde L habe A von April 1990 bis August 1991 finanziell unterstützt, weshalb für diesen Zeitraum nachzuzahlende Ergänzungsleistungen direkt an die Bürgergemeinde vergütet worden seien. Dagegen würden die laufenden Ergänzungsleistungen dem Versicherten persönlich vergütet.
In der Replik wird geltend gemacht, Art. 22 ELV fehle die erforderliche gesetzliche Grundlage. Das ELG habe dem Bundesrat die Regelungskompetenz für Nachzahlungen und Rückforderungen nur hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Ausgleichskasse und Rentenberechtigtem eingeräumt, nicht aber hinsichtlich eines «Dreiparteienverhältnisses». Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass Art. 22 Abs. 4 ELV fälschlicherweise unter Art. 22 ELV mit dem Randtitel «Nachzahlung» aufgeführt sei. Da die genannte Verordnungsbestimmung faktisch eine Verweigerung der Auszahlung von Ergänzungsleistungen an den Rentenberechtigten bedeute, müssten die Grundzüge dafür zumindest in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein, was im ELG jedoch fehle.
In ihrer Duplik verzichtet die Ausgleichskasse auf weitere Ausführungen, weil Art. 22 Abs. 4 ELV sich nach ihrer Auffassung vollumfänglich auf Art. 3 Abs. 6 ELG abstütze.
3. - a) Soweit der Beschwerdeführer geltend machen will, die Delegationsnorm gemäss Art. 3 Abs. 6 ELG genüge inhaltlich den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht, erweist sich sein Einwand als nicht stichhaltig. Die pauschale und dementsprechend weitgehende Kompetenzdelegation an den Bundesrat zur Regelung der Nachzahlung ist nach dem Gesagten zweifellos zulässig und wird namentlich auch durch praktische Bedürfnisse wie ein einwandfreies Funktionieren von Bevorschussungen und deren nachträgliche Vergütung mittels nachzuzahlender Ergänzungsleistungen gerechtfertigt. Im übrigen kann nicht etwa von einem Eingriff in das mit der Ergänzungsleistung verfassungsrechtlich geschützte Existenzminimum die Rede sein, geht es doch nur urn eine Vergütung der nachzuzahlenden Ergänzungsleistung direkt an die bevorschussende Fürsorgestelle, welche im Hinblick auf diese Ergänzungsleistungen für einen bestimmten Zeitraum die Kosten für den Lebensunterhalt bevorschusst hat. Die laufenden Ergänzungsleistungen werden dem Beschwerdeführer direkt ausbezahlt.
Aufgrund dieser Überlegungen ist die generell formulierte Delegationsnorm betreffend die Regelung der Nachzahlung auf Verordnungsstufe nicht zu beanstanden.
b) Soweit der Beschwerdeführer rügen lassen will, der Bundesrat habe sich nicht an die Delegationsnorm gehalten, d. h. er setze Recht, zu dessen Erlass er nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung nicht befugt sei, kann dieser Ansicht nicht beigepflichtet werden.
Die Delegationsnorrn gemäss Art. 3 Abs. 6 ELG enthält keine Richtlinien über die Art und Weise, wie von der Ermächtigung Gebrauch zu machen sei. Mit einer solchen Delegation wurde dem Bundesrat in den Grenzen des Willkürverbotes ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 114 V 304 Erw. 4b). Aufgrund dieser Befugnis war der Bundesrat frei, für jene Fälle eine Regelung zu treffen, in denen eine private oder eine öffentliche Fürsorgestelle einer Person im Hinblick auf Ergänzungsleistungen Vorschussleistungen für den Lebensunterhalt während einer bestimmten Zeitspanne gewährt hat. Der Bundesrat liess sich dabei von der Erfahrung leiten, dass Rentenbezüger, die auf Ergänzungsleistungen warten müssen, in Liquiditätsengpässe kommen können, die im Hinblick auf die Deckung des Existenzbedarfs durch Bevorschussungen durch Dritte überbrückt werden müssen. Eine private oder öffentliche Fürsorgestelle, die Vorschussleistungen für den Lebensunterhalt des Rentenbezügers und EL-Ansprechers erbringt, hat ein erhebliches Sicherstellungsinteresse an ihren bevorschussten Zahlungen. Die spätere Rückforderung bevorschusster Leistungen vom EL-Bezüger ist mit erheblichem administrativem Aufwand uud überdies mit der beträchtlichen Gefahr der NichteinbringIichkeit der Rückforderung verbunden. Wenn der Bundesrat an den dargelegten Tatbestand in Art. 22 Abs. 4 ELV die Rechtsfolge knüpfte, dass die Nachzahlung von Ergänzungsleistungen direkt der bevorschussenden Fürsorgestelle vergütet werden kann, so steht diese Regelung mit Sinn und Zweck der Ergänzungsleistungen - der Deckung des Existenzbedarfs von Rentnern (Art. 34quater Abs. 2 und 7 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 der BV-Übergangsbestimmungen) - in Einklang. Die Möglichkeit, nachzuzahlende Ergänzungsleistungen direkt an bevorschussende Fürsorgestellen zu vergüten, ohne dass es hiezu der Zustimmung des Versicherten bedarf, fördert zweifellos die Bereitschaft von Fürsorgestellen, Vorschüsse auszurichten, und liegt in diesem Sinne im eigenen Interesse der EL-Bezüger. Mit der direkten Vergütung nachzuzahlender Ergänzungsleistungen an bevorschussende Fürsorgestellen lässt sich auch die Gefahr einer doppelten Zahlung für den gleichen Zeitraum durch das Gemeinwesen als Direktzahler und Finanzierungsträger der Ergänzungsleistungen wirkungsvoll eliminieren. Kann die vom Bundesrat getroffene Regelung als sinnvoll bezeichnet werden, so erweist sie sich nach dem Gesagten als gesetzmässig.
4. - Die weiter geltend gemachten Gründe für die angebliche Gesetz- und Verfassungswidrigkeit von Art. 22 Abs. 4 ELV sind nicht stichhaltig. Die Vorschrift nach Art. 6 Abs. 3 ELG, wonach Ergänzungsleistungen dem Berechtigten auszuzahlen sind, schliesst die Bevorschussung durch eine Fürsorgestelle und die nachträgliche direkte Vergütung des Vorschusses mit nachzuzahlenden Ergänzungsleistungen nicht aus. Der Umstand, dass die Drittauszahlung von Ergänzungsleistungen im Gesetz nicht vorgesehen ist, steht ihrer Einführung im Rahmen delegierter Rechtsetzungskompetenz durch den Bundesrat auf Verordnungsstufe keineswegs entgegen. Sodann hat das Verbot der Abtretung, Verpfändung und Zwangsvollstreckung nach Art. 12 ELG mit der direkten Vergütung bevorschusster Leistungen mit nachzuzahlenden Ergänzungsleistungen nichts zu tun. Die mit Art. 12 ELG angestrebte Sicherung der Leistungen wird mit der fraglichen Verordnungsbestimmung nicht tangiert, weil die Ergänzungsleistungen dem Berechtigten nicht vorenthalten werden, sondern voll zukommen, und zwar sogar früher, als dies auf dem Weg des ordentlichen Verwaltungsverfahrens mit den teilweise recht aufwendigen Abklärungen im Einzelfall möglich ist. Die Behauptung in der Replik, Art. 22 Abs. 4 ELV bedeute faktisch eine Verweigerung der Auszahlung von Ergänzungsleistungen an den Rentenberechtigten, ist mithin nicht zutreffend. Dass Vorschüsse zurückbezahlt werden müssen, dürfte kaum zur Diskussion stehen, ohne dass es hiezu einer vertraglichen Beziehung bedürfte. Art. 3 Abs. 6 ELG stellt demnach eine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass der erwähnten Verordnungsbestimmung dar. Ob diese systematisch am richtigen Ort steht, ist für die Frage der Gesetzmässigkeit unerheblich. Auch alle weiteren Einwendungen des Beschwerdeführers vermögen nichts daran zu ändern, dass die angefochtenen Kassenverfügungen vom 9. September 1991 zu Recht bestehen.