lu_gerichte · V 90 52 · 1990-05-16 · de
Kanalisationsabgaben
Kanalisationsabgaben

Art. 39 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 des Kanalisationsreglements der Stadt Luzern (KRL). Nachträgliche Kanalisationsanschlussgebühr bei Umbauten. Die Gebührenpflicht ist rechtmässig, auch wenn nach dem Umbau nicht mehr Abwasser anfällt.
Grosse Zurückhaltung in der Anerkennung ausserordentlicher Verhältnisse, die eine Reduktion der Gebührenhöhe rechtfertigen. Reduktion infolge ausserordentlicher Verhältnisse hier verneint, obwohl nach dem Umbau insbesondere erheblich weniger Schmutzwasser anfällt.

An 23. Februar 1990 stellte die Baudirektion der Stadt Luzern der Hotel X AG Rechnung für die Kanalisationsanschlussgebühr im Zusammenhang mit dem von einem Restaurant- und Hotelgebäude zu einem Restaurant- und Bürogebäude umgebauten Haus auf Parzelle Nr. 1. Sie hielt darin fest, die Differenz der Gebäudeversicherungssumme vor und nach dem Umbau betrage Fr. 3 272 000.-, wovon Fr. 1 815 000.- wertvermehrende Investitionen darstellten, für welche die Gebühr 1 ½ %, somit Fr. 27 225.- betrage. Die von der X AG dagegen eingereichte Einsprache wies der Stadtrat mit Entscheid vom 16. Mai 1990 ab.
Die X AG reichte am 20. Juni 1990 fristgerecht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin aufzuheben und die Angelegenheit sei zur neuen Beurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. In der Vernehmlassung beantragt die Beschwerdegegnerin, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. In der Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.
Das Gericht hat die Beschwerde abgewiesen:
1. - Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kanalisationsanschlussgebühr sei ein Entgelt für den Anschluss eines Grundstückes an das öffentliche Abwassernetz. Es habe sich grundsätzlich nach der Benützungsintensität zu richten. Zur Bestimmung der adäquaten Gebührenhöhe sei die Brandversicherungssumme nur bedingt geeignet, da sie in keinem unmittelbaren Bezug zur beanspruchten Wassermenge und deren Verschmutzungsgrad stehe. Das Verwaltungsgericht habe, wie es in LGVE 1982 II Nr. 1 selber ausführe, schon verschiedentlich auf die Problematik der Brandversicherungssumme als Berechnungsgrundlage für die Kanalisationsanschlussgebühr hingewiesen. Gleichzeitig sei betont worden, die Lehre fordere mit Recht eine so geartete Umschreibung der Anschlussgebühr, dass sie nach Möglichkeit der Quantität und dem Verschmutzungsgrad der Abwasserlieferung des einzelnen Grundstückes entspreche. Dieser Zielsetzung werde die Brandversicherungssumme oft nicht voll gerecht. Wenn nicht desto trotz an dieser Berechnungsgrundlage festgehalten werde, so mangels eines besseren, fallgerechteren Berechnungssystems. Die systembedingt bloss annäherungsweise Festlegung der Gebühr müsse jedoch angemessen sein und dürfe nicht unverhältnismässig vom Wert der konkreten Verwaltungsleistung abweichen. Nur unter diesem Vorbehalt, führte das Verwaltungsgericht im genannten Urteil aus, erweise sich der Gebäudeversicherungswert als Berechnungsgrundlage für die Kanalisationsanschlussgebühr nicht als willkürlich und rechtsungleich. Diesem Vorbehalt werde Art. 39 Abs. 2 KRL gerecht. Nach dieser Vorschrift könne der Stadtrat die Anschlussgebühr bei ausserordentlichen Verhältnissen angemessen erhöhen oder herabsetzen. Was als ausserordentliche Verhältnisse gelten könne, werde dabei nicht ab schliessend umschrieben. Das Reglement erschöpfe sich in einem Verweis auf Industrie- oder Gewerbebauten sowie auf öffentliche oder öffentlichen Zwecken dienende Gebäude. Dabei sei zu beachten, dass diese Ausnahmeklausel jedenfalls auch zur Herstellung des Gleichgewichts zwischen Gebührenhöhe und Benutzungsintensität gedacht sei. Dass eine solche Verhältnismässigkeit grundsätzlich gewahrt werden solle, sei auch dem Muster-Kanalisationsreglement zu entnehmen, welches das Kantonale Polizeidepartement herausgegeben habe. Dort sei auf Seite 21 zwar auch vorgesehen, dass die genannte Gebühr bei Umbauten . . .% des Differenzbetrages zwischen der alten und der neuen Gebäudeversicherungssumme betrage, aber nur, wenn die Umbauten einen Mehranfall von Abwasser zur Folge hätten. In einer Fussnote werde aber mit der Begründung, die genannte Regelung sei in der Praxis nicht immer durchführbar, empfohlen, die Vorschrift dahin zu ergänzen, dass bei Umbauten eine Gebühr nur nachzuzahlen sei, wenn diese mit sanitären Installationen verbunden seien oder einen Mehranfall an Schmutz- oder Regenwasser brächten. Der Beschwerdeführer nehme an, dass die frühere Fassung des hier massgebenden Art. 39 Abs. 1 lit. c KRL eine vergleichbare Nuancierung beinhaltet habe. Der heutige Wortlaut, der auf eine Änderung vom 1. Juni 1983 zurückgehe, spreche demgegenüber nurmehr von «grösseren Um-, An- und Aufbauten», welche die Gebührenpflicht auslösten. Das besage aber nicht, dass keinerlei Differenzierung mehr vorzunehmen sei. Werde die Verhältnismässigkeit nicht mehr durch die einschlägige Bestimmung vorgenommen, so müsse auf die allgemeine Korrekturklausel zurückgegriffen werden. Dabei sei, nachdem deren Anwendung «ausserordentliche Verhältnisse» voraussetze, zweifelsohne ein gewisses Missverhältnis in Kauf zu nehmen. Diese Toleranzschwelle sei im vorliegenden Fall aber überschritten. Die Liegenschaft sei früher als Hotel genutzt worden. Die Gästezimmer seien praktisch ausnahmslos mit WC, Dusche oder Bad ausgestattet gewesen. Die Räumlichkeiten seien nun zu Büros umgebaut worden. Pro Etage seien durchschnittlich ca. vier WC mit Lavabos vorhanden. Der Wasserverbrauch sei minim. Er liege auch weit unter der Quantität, die eine Wohnliegenschaft produziere. Die Büros seien ja nur während den Arbeitszeiten belegt. So habe die mit dem Umbau beauftragte Sanitärfirma berechnet, dass der heutige Verbrauch nurmehr 7 % der früher angefallenen Abwassermengen betrage. Man werde das noch näher belegen. Es sei also nicht nur kein Mehrverbrauch ausgelöst worden, sondern der Abwasserverbrauch sei drastisch reduziert worden. Diese Reduktion sei sowohl im Relativen, im Verhältnis zur früheren Nutzung, wie auch im Absoluten, im Vergleich zu einer Durchschnittsnutzung, festzustellen. Damit lägen ausserordentliche Verhältnisse vor. Das gelte um so mehr, als an dieses Kriterium keine hohen Anforderungen gestellt werden dürften; nachdem das Kanalisationsreglement bei Umbauten nicht mehr länger auf den dadurch ausgelösten Mehranfall abstelle und nur diesfalls eine Gebühr vorsehe, müsse Art. 39 Abs. 2 KRL dazu dienen, die Äquivalenzstörungen, die solcherart eintreten könnten, aufzufangen. Die Vorinstanz habe daher zu Unrecht einen Ausnahmefall verneint. Das zur Stützung ihrer ablehnenden Haltung angerufene Urteil vom 20. Januar 1989 betreffe keinen analogen Sachverhalt und trage somit nichts zur Klärung der Frage bei.
Die Beschwerdegegnerin macht dazu in der Vernehmlassung geltend, im von der Beschwerdeführerin angeführten Urteil LGVE 1982 II Nr. 1 sei das Verwaltungsgericht zum Schluss gekommen, für die luzernischen Verhältnisse gebe es, unter dem Vorbehalt der Korrekturmöglichkeiten bei Unverhältnismässigkeit angesichts der gegenwärtigen Rechtslage keine bessere und praktikablere Berechnungsgrundlage. Auch das Bundesgericht teile in BGE 106 I a 248 und 109 I a 330 diese Auffassung. Sei die Gebäudeversicherungssumme eine rechtlich haltbare Grundlage für die Ermittlung der Höhe der Kanalisationsanschlussgebühr, so sei es vom System her zweifellos auch gerechtfertigt, bei späteren baulichen Veränderungen, welche die Gebäudeversicherungssumme erhöhten, Nachzahlungen entsprechend dieser Erhöhung vorzusehen, ohne dass die baulichen Veränderungen mit dem Kanalisationswesen zusammenhingen oder einen Mehranfall von Abwasser zur Folge hätten. Andernfalls komme es zu einer Rechtsungleichheit zwischen Eigentümern, die von Anfang an grösser oder sonstwie aufwendiger bauten und solchen, die ihr Gebäude erst später baulich verändern würden. Art. 39 Abs. 2 KRL basiere auf dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit. Er komme zur Anwendung in Fällen, in denen die nach der Schemaregelung des Reglementes errechnete Gebühr in keinem angemessenen Verhältnis zur Abwassermenge ste-he, welche die Abwasseranlagen von der fraglichen Liegenschaft her belasteten. Entscheidend sei dabei gemäss LGVE 1982 II Nr. 1 der Umstand, dass sich bei einem Gebäude bei der üblichen und schematischen Berechnung der Anschlussgebühr aufgrund der Gebäudeversicherungssumme ein Betrag ergebe, der im Vergleich zu einem Wohnbau in keinem angemessenen Verhältnis zur Abwassermenge stehe, die aus diesem Gebäude anfalle und die öffentlichen Abwasseranlagen belaste. Zu denken sei z. B. an eine Kirche mit einer hohen Gebäudeversicherungssumme, bei der bloss in der Sakristei bei einem Handwaschbecken Schmutzwasser anfalle, während das Regenwasser in einen nahegelegenen Bach geführt werde. Inwiefern im vorliegenden Fall solche ausserordentliche Verhältnisse vorliegen sollten, vermöge die Beschwerdeführerin nicht darzulegen. Zu beachten sei auch, dass Kanalisationsanschlussgebühren erst seit 1978 erhoben würden, und zwar ohne Rückwirkung auf bereits bestehende Bauten, wie sich aus Art. 48 Abs. 1 KRL ergebe. Folglich habe auch die Beschwerdeführerin erst einmal (für einen Umbau), im Jahr 1982, eine Kanalisationsanschlussgebühr in der Höhe von Fr. 18 750.- bezahlt. Dieser Gebührenerhebung sei damals eine Gebäudeversicherungssummen-Differenz von Fr. 1 250 000.- zugrunde gelegt worden. Angesichts dieser Tatsache sei die Erhebung der vorliegend angefochtenen Gebühr um so mehr gerechtfertigt. Die Grundeigentümerin habe sich nämlich bis heute noch nicht endgültig in das Kanalisationsnetz eingekauft. Ausserordentliche Verhältnisse lägen daher nicht vor. Der vorliegend produzierte Abwasseranfall liege auch nicht unter jenem einer Wohnliegenschaft. Ein allfälliger Minderanfall von Abwasser in den als Büros genutzten Geschossen werde durch den Betrieb des Restaurants im Erdgeschoss bei weitem kompensiert. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, dass der grösste Teil des produzierten Abwassers Meteorwasser darstelle, welches unabhängig von einer allfälligen Nutzung der Liegenschaft anfalle.
In der Replik bezeichnet die Beschwerdeführerin die von der Beschwerdegegnerin als Beispiel für ausserordentliche Verhältnisse angeführte Kirche mit bloss einem Handwaschbecken als sehr exzentrisch; nicht erst bei derartigen Fällen könne von ausserordentlichen Verhältnissen gesprochen werden. Es möge zutreffen, dass der Spielraum, welcher der Behörde zustehe, durch die Neufassung vom 1. Juni 1983 eine Erweiterung erfahren habe. Diese Neufassung dürfe aber nicht so verstanden werden, dass mit ihrer Hilfe einzig Grundrechtsverletzungen pariert werden könnten. Dafür bedürfe es gar keiner besonderen Regelung. Im weiteren gehe es nicht an, den Umstand, dass die Beschwerdeführerin erst im Zuge von nach 1978 ausgeführten (Umbau-)Arbeiten eine Anschlussgebühr habe bezahlen müssen, als einen Grund dafür anzusehen, den vorliegend umstrittenen Betrag als um so angemessener zu bezeichnen. Finde dieses Argument Gehör, so erfolge letztlich eben doch eine rückwirkende Belastung. Unrichtig sei auch, dass der hier produzierte Abwasseranfall demjenigen einer vergleichbaren Wohnliegenschaft entspreche; auch die behauptete Kompensation durch den Restaurantbetrieb im Erdgeschoss entspreche nicht den Tatsachen. Der Hinweis auf das Meteorwasser gehe fehl. Zum einen weise dieses einen deutlich geringeren Verschmutzungsgrad auf. Zum anderen habe der Umbau, der mit keiner Änderung des Gebäudekörpers verbunden gewesen sei, den Meteorwasseranfall offensichtlich nicht vergrössert. Insoweit die Gebühr im Meteorwasseranfall ihre Rechtfertigung finde, fehle es ihr im vorliegenden Fall wie wohl bei den meisten Umbauten, da sie ohne Einfluss auf diesen Wasseranfall blieben, auf Anhieb der sachlichen Begründung. Sei nebstdem ein Rückgang beim anfallenden Schmutzwasser zu verzeichnen bzw. festzustellen, so lägen erst recht ausserordentliche Verhältnisse vor.
Mit Eingabe vom 19. Oktober 1990 gab die Beschwerdeführerin ein Expose der mit dem Umbau beauftragten Sanitärfirma A über den Schmutzwasseranfall im Gebäude der Beschwerdeführerin vor und nach dem Umbau zu den Akten.
2. - a) Die mehrmals angerufenen Bestimmungen des Art. 39 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 KRL in der heute geltenden Fassung vom 1. Juni 1983 lauten:
«1 Die Anschlussgebühr beträgt
...
c) für grössere Um-, An- und Aufbauten: 1 ½ % des Differenzbetrages zwischen der alten und der neuen Gebäudeversicherungssumme.
2 Bei ausserordentlichen Verhältnissen, wie bei Industrie- oder Gewerbebauten, öffentlichen oder öffentlichen Zwecken dienenden Gebäuden usw., kann der Stadtrat die Anschlussgebühr angemessen erhöhen oder herabsetzen. Bei ausgesprochenen Härtefällen kann der Stadtrat ganz auf die Gebührenerhebung verzichten.»
In der vorherigen Fassung des Art. 39 Abs. 1 1it. c KRL vom 28. Juni 1978 war bei Umbauten eine Gebührenpflicht nur vorgesehen «wenn ein Mehranfall von Abwasser zu erwarten ist».
b) Die Parteien sind sich zu Recht darüber einig, dass die Gebührenpflicht und die Gebührenhöhe von 1 ½ % der Gebäudeversicherungssumme (früher Brandversicherungssumme genannt, im heutigen Gebäudeversicherungsgesetz als Versicherungswert bezeichnet) nach der geltenden Bestimmung unabhängig davon besteht, ob mit einem Umbau ein Mehranfall von Abwasser verbunden ist oder nicht. Hingegen ist umstritten, ob mangels eines Mehranfalles bzw. infolge eines Minderanfalles von Abwassern nach dem Umbau der Beschwerdeführerin ausserordentliche Verhältnisse im Sinne des Art. 39 Abs. 2 KRL vorliegen, so dass die Kanalisationsanschlussgebühr entsprechend herabzusetzen wäre.
3. - a) Die nach der Praxis des Bundesgerichtes und des Verwaltungsgerichtes massgebenden Grundsätze bei der Beurteilung der Frage, unter welchen Voraussetzungen die Gebäudeversicherungssumme als unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit rechtlich haltbare Berechnungsgrundlage erachtet werden kann, sind von den Parteien richtig wiedergegeben worden, so dass sich weitere Ausführungen dazu erübrigen.
b) In der Praxis ist schon wiederholt betont worden, ausserordentliche Verhältnisse im Sinne von Bestimmungen wie z. B. Art. 39 Abs. 2 KRL lägen dann vor, wenn die nach der Schemaregelung des Kanalisationsreglementes errechnete Gebühr in keinem angemessenen Verhältnis zur Abwassermenge stehe, welche die Abwasseranlagen von der fraglichen Liegenschaft her belasteten (vgl. z. B. LGVE 1989 II Nr. 3, wo auch das von der Beschwerdegegnerin genannte Beispiel einer Kirche mit einer grossen Gebäudeversicherungssumme, mit einem Handwaschbecken in der Sakristei als einziger Schmutzwasser-Anfallstelle und mit Entwässerung des Gebäudes im sogenannten Trennsystem angeführt wird). Unter dem Gesichtspunkt des Abwasseranfalles hat das Verwaltungsgericht erst in zwei Fällen ausserordentliche Verhältnisse angenommen. Beim ersten Fall ging es um die Festsetzung der Kanalisationsanschlussgebühr bei einem grossen Gewerbe- und Wohngebäude mit grosser Hartbelagfläche, das aber im Trennsystem entwässert wurde, d. h. das Regen- oder Meteorwasser das kommunale Kanalisationssystem und die Abwasseranlage nicht belastete, weil es direkt in einen nahegelegenen Bach abgeleitet wurde (Urteil B. vom 29. 7. 1985; zum Trennsystem vgl. Art. 4 lit. c KRL). Das Gericht ging dabei davon aus, dass allgemein der Meteorwasseranfall ein Mehrfaches des Schmutzwasseranfalles beträgt und daher unter dem Gesichtspunkt Abwasseranfall wesentlich stärker ins Gewicht fällt als das Schmutzwasser (vgl. dazu näher LGVE 1982 II Nr. 1 Erw. 2 a/ab mit Hinweisen auf weitere Urteile; das Urteil des aargauischen Verwaltungsgerichts, mit dem sich das Luzerner Verwaltungsgericht dort kritisch auseinandergesetzt hat, ist in der Folge aufgrund einer staatsrechtlichen Beschwerde vom Bundesgericht aufgehoben worden). Wenn der weitaus grösste Teil des Abwassers die kommunalen Abwasseranlagen nicht belaste - hat das Verwaltungsgericht dort weiter ausgeführt - so wäre es unverhältnismässig, trotzdem die volle Kanalisationsanschlussgebühr in Rechnung zu stellen; es liege daher ein ausserordentlicher Fall vor, der nach einer entsprechenden Reduktion der genannten Gebühr rufe. Ähnlich lag der zweite Ausnahmefall. Es ging dort um eine Möbelausstell- und Lagerhalle, die ebenfalls im Trennsystem entwässert wurde und das Meteorwasser auch in einen nahegelegenen Bach abgeleitet wurde und daher die kommunalen Abwasseranlagen nicht belastete; die Besonderheit lag darin, dass das Kanalisationsreglement für das Meteorwasser und das Schmutzwasser getrennte Gebührenansätze vorsah. Das Verwaltungsgericht hat aus den bereits im Zusammenhang mit den im ersten Fall genannten Gründen einen Ausnahmefall für die Meteorwassergebühr bejaht und für die Schmutzwassergebühr verneint (Urteil W. vom 3. 10. 1978). Ein solcher oder ähnlich gelagerter Fall liegt hier nicht vor, wird das fragliche Grundstück bzw. Gebäude doch im Misch- oder Mischwassersystem entwässert (Auskunft des Stadtrates vom 21. 11. 1990; vgl. dazu Art. 3 Abs. 2 KRL). Bei diesem System, in dem das Meteorwasser und Schmutzwasser ungetrennt, eben gemischt, in das gleiche Kanalisatiossystem eingeleitet werden, sah das Verwaltungsgericht noch nie genügend Gründe, um einen ausserordentlichen Fall zu bejahen, der zu einer ausnahmsweisen Reduktion der Anschlussgebühr geführt hätte. In den neueren Urteilen hat es dabei unter Hinweis auf BGE 109 I a 325 ff. festgehalten, nach der bundesgerichtlichen Praxis stelle sich ernsthaft die Frage, ob bei einmaligen Baukostenbeiträgen oder Anschlussgebühren nicht überhaupt Ausnahmen zu verneinen seien. Das Bundesgericht habe am angeführten Ort zu Recht darauf hingewiesen, dass Ausgangspunkt für die Verteilung der Nettokosten der Abwasseranlagen vernünftigerweise die Annahme bilde, den Eigentümern von Grundstücken im Einzugsgebiet, die sofort oder später Beiträge zu leisten hätten, erwachse insgesamt ein wirtschaftlicher Vorteil, der grösser sei als der zu verteilende Kostenaufwand oder zumindest gleich gross. Diese Annahme sei realistisch, weil die Überbaubarkeit eines Grundstückes den Anschluss an eine Abwasserreinigungsanlage voraussetze, wobei die Kosten ihren Ausgleich im Verkehrswert des Grundstückes fänden. Daraus lasse sich folgern, das ein Verteilerschlüssel für den Kostenaufwand gefunden werden müsse, der als gerecht erscheine, ohne dass der tatsächliche wirtschaftliche Vorteil für das einzelne Grundstück noch konkret zu bemessen wäre. Die Annahme, der so errechnete Betrag sei proportional zu dem dem Grundstück erwachsenen wirtschaftlichen Vorteil, sei genau gesehen nur eine Präsumtion, die auf der Anwendung von Wahrscheinlichkeitsmassstäben für den tatsächlichen Vorteil beruhe und nicht eine konkrete Bewertung aufgrund einer konkreten Bemessung des Vorteils. Die Gemeinde könne beim Bau eines Kanalisationsnetzes nicht auf die je nach den Bedürfnissen wechselnde Verwendung eines Gebäudes abstellen; das Kanalisationsnetz müsse im Hinblick auf seine mögliche Höchstbelastung konzipiert werden. Der Baukostenbeitrag sei (im Unterschied zur wiederkehrenden und anpassungsfähigen Benutzungs- oder Betriebsgebühr) unter dem Vorbehalt der Gebäudevergrösserung einmalig und könne nicht einer Erhöhung des Wasserverbrauchs und damit des Abwasseranfalles angepasst werden. - Die wiedergegebenen Ausführungen des Bundesgerichtes haben das Verwaltungsgericht in seiner Praxis bestärkt, dass Ausnahmen, d. h. das Vorliegen ausserordentlicher Verhältnisse, die ausnahmsweise eine Reduktion der Anschlussgebühr rechtfertigen, mit grosser Zurückhaltung zu bejahen und auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit nur anzunehmen sind, wenn ein offensichtlich krasses Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung vorliegt (so etwa im Urteil B. vom 17.1.1985).
Ein Sonderfall, in dem die genannten Grundsätze nicht oder nur modifiziert gelten könnten, kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Kanalisationsanschlussgebühr hier nicht infolge eines Neubaues, sondern eines Umbaues erhoben wurde. Wie die Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung zu Recht geltend macht, wird die Nachzahlungspflicht bei späteren baulichen Veränderungen in der Praxis damit begründet, dass andernfalls eine Rechtsungleichheit entstände zwischen Eigentümern, die von Anfang an grösser, anders oder sonstwie aufwendiger bauten und solchen, die ihre Gebäude erst später veränderten (Urteile W. vom 20. 1. 1987 und W. vom 22. 1. 1987; so auch zur gleichen Problematik bei der Wasseranschlussgebühr: Urteil K. vom 17. 11. 1989, vom Bundesgericht insbesondere auch in diesem Punkt bestätigt im Urteil vom 20. 6. 1990 Erw. 5). Es gelten beim Umbau somit die gleichen Grundsätze wie beim Neubau.
c) Die beidseits vorgebrachten Argumente sind unter den in lit. b dargelegten Grundsätzen zu beurteilen:
aa) Als unbehelflich erweist sich der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Regelung im Muster-Kanalisationsreglement des Kantonalen Polizei- und Umweltschutzdepartementes. Es handelt sich hier nur um einen unverbindlichen Vorschlag zur Frage, wie das Problem der Gebühr bei Umbauten geregelt werden kann. Abgesehen davon hat unter anderem gerade in der Stadt Luzern die Praxis gezeigt, dass das theoretisch an sich einleuchtende Kriterium des Mehrwasseranfalles (als Voraussetzung der Gebührenpflicht bei Umbauten) in der Praxis zu erheblichen Schwierigkeiten führt; die Frage, ob im Einzelfall mit einem Mehranfall von Abwasser zu rechnen sei oder nicht, ist oft sehr schwierig zu beurteilen und es muss oft auf Mutmassungen abgestellt werden. Dazu kommt, dass ein Abstellen auf das Kriterium des Mehrwasseranfalles insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht unbedenklich erscheint, wie das Verwaltungsgericht unter anderem im Urteil B. S. vom 22. Januar 1981 ausgeführt hat; im Gegensatz dazu besteht nämlich bei Neubauten wie auch bei An- und Aufbauten die Gebührenpflicht vorbehaltlos, vor allem ohne Rücksicht auf den Umstand, ob damit ein Mehranfall von Abwasser verbunden ist oder nicht. Das Gericht hat es immerhin bisher im Hinblick auf die Gemeindeautonomie als im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes liegend erklärt, ob dieses Kriterium als Voraussetzung für die Gebührenpflicht bei Umbauten in das Kanalisationsreglement aufgenommen wird. Die obgenannten Gründe dürften dafür mitentscheidend gewesen sein, dass die Einwohnergemeinde Luzern dieses im ersten Kanalisationsreglement vom 28. Juni 1978 angeführte Kriterium in der späteren Fassung vom 1. Juni 1983 fallen gelassen hat. Zum Musterreglement des Militär- und Polizeidepartementes sei noch festgehalten, dass dieses in der in der Fussnote festgehaltenen Fassung den genannten Bedenken der Rechtsgleichheit dadurch Rechnung trägt, als sie das Kriterium des Mehrwasseranfalles einheitlich nicht nur für Umbauten, sondern auch für An- und Aufbauten als massgeblich erklärt und damit zumindest insofern von der hier massgeblichen Fassung abweicht.
bb) Nicht stark ins Gewicht fällt das Argument der Beschwerdeführerin, bei den heute bestehenden Büros liege die Abwassermenge unter derjenigen einer gleichartigen Wohnliegenschaft, da die Büros nur während der Arbeitszeit belegt seien. Es darf nicht übersehen werden, dass die Abwasseranlagen auf Spitzenzeiten ausgelegt werden müs-sen und auch die Baukosten entsprechend grösser sind. Auf diesen Umstand weist auch das Bundesgericht in den wiedergegebenen Erwägungen hin und auch das Verwaltungsgericht hat aus diesem Grunde sowohl bei einem Restaurant als auch bei einem Vereins-Skihaus und bei einem Ferienhaus die Tatsache der nur zeitweisen Belegung als unmassgeblich erklärt (Urteil LS. vom 10. 2. 1976, S. vom 31. 1. 1975 und B. vom 7. 3. 1988).
cc) Keine entscheidende Bedeutung kann auch dem von der Beschwerdeführerin aufgelegten Exposé der mit dem Umbau beauftragten Sanitärfirma A zuerkannt werden. Zwar erweist sich die dort vorgenommene Berechnung der «wahrscheinlichen Höchstbelastung» gemäss der anerkannten Schweizer Norm SN 592 000 des Verbandes Schweizerischer Abwasserfachleute VSA und des Schweizerischen Spenglermeister- und Installateurverbandes SSIV als richtig. Dass dabei bei der Berechnung der Situation vor dem Umbau insofern ein Irrtum unterlief, als von 292,5 statt 294,5 Schmutzwasserwerten (SW) ausgegangen wurde, ist belanglos und ändert insbesondere nach der Überprüfung durch den Fachrichter, der Ingenieur ist, nichts am Resultat, dass die neue «wahrscheinliche Höchstbelastung» vor dem Umbau 2,3mal grösser war als nach dem Umbau. Die Reduktion ist darauf zurückzuführen, dass heute gegenüber vorher nur noch ein Bruchteil der Entwässerungsgegenstände vorhanden ist. Namentlich ist die Zahl der WC (neu 14, alt 69), der Waschtische (neu 18, alt 88) und der Duschen (neu 1, alt 31) stark zurückgegangen; Badewannen (alt 37) hat es überhaupt keine mehr. Die Vorbehalte, welche die Beschwerdegegnerin gegen die Berechnung der Firma A in ihrer Stellungnahme vom 21. November 1990 anbringt, sind unmassgeblich. Selbst wenn sich die genannte Firma bei den offenbar nicht mehr nachprüfbaren Angaben über den früheren Zustand im 1.-3. OG zugunsten der Beschwerdeführerin getäuscht hätte, könnte eine erhebliche Reduktion der Höchstbelastung im genannten Sinne nicht in Abrede gestellt werden. Das Ganze ist aber nur von relativer Bedeutung, weil man bei der hier massgebenden Bemessung der Abwasseranlagen nicht von der von der Firma A errechneten «wahrscheinlichen Höchstbelastung» ausgeht; diese dient nämlich bloss der Dimensionierung der Entwässerungsleitungen innerhalb des Gebäudes bzw. bis zu den Abwasseranlagen im Sinne der Gewässerschutzvorschriften und des Kanalisationsreglementes. Bemessungsgrundlage für diese Abwasseranlagen bildet der sogenannte Einwohnergleichwert EG. Auch wenn sowohl die «wahrscheinliche Höchstbelastung» als auch der «Einwohnergleichwert» in Litern pro Sekunde (l/s) ausgedrückt werden, sind sie nieht miteinander vergleichbar. Für den (hydraulischen) Einwohnergleichwert gilt in der Schweiz normalerweise 1 EG = 0,01 l/s. Die von der Firma A errechneten 8,6 l/s für den alten bzw. 3,8 l/s für den umgebauten Zustand des Gebäudes würden somit 860 bzw. 380 Einwohnern EG entsprechen, was sich auf den ersten Blick als unzutreffend erweist und zeigt, dass ein WC-Ablauf anders bemessen wird als Abwasseranlagen im Sinne der Gewässerschutzvorschriften und der Kanalisationsreglemente. Werden statt der alten und neuen «wahrscheinlichen Höchstbelastungen» die alten und neuen Einwohnergleichwerte miteinander verglichen, so ergeben sich wesentlich kleinere Unterschiede. Zu beachten ist ferner, dass bei einem Vergleich auch die (unverändert gebliebenen) Einwohnergleichwerte aus Restaurant und Küche im Erdgeschoss miteinbezogen werden müssten. Entscheidend ist aber vor allem, dass - wie bereits erwähnt - das Gebäude der Beschwerdeführerin im Mischsystem entwässert wird und somit für die Dimensionierung usw. der Abwasseranlagen im Sinne der Gewässerschutzvorschriften und des Kanalisationsreglementes nicht nur der Anfall von Schmutzwasser, sondern auch derjenige an Meteorwasser mitzüberücksichtigen ist, wobei letzterer wesentlich grösser ist und nach allgemeinen Erfahrungszahlen praktisch bis zum Hundertfachen der Schmutzwassermenge betragen kann (vgl. so auch Verband Schweiz. Abwasserfachleute und Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Die Finanzierung kommunaler Abwasseranlagen, Schriftenfolge Nr. 41, Bern/Zürich 1985, S. 19f.; Urteil des Aargauer Verwaltungsgerichts, in: AGVE 1978 S. 164 unter Berufung auf ein Gutachten Munz; vgl. auch die Hinweise auf weitere Fachäusserungen in LGVE 1982 II Nr. 1 Erw. 2a/ab, S. 154). Auch grössere Unterschiede im Schmutzwasseranfall vor und nach einem Umbau können daher vernachlässigt werden. In der mit der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 10. Januar 1991 neu aufgelegten Berechnungsergänzung der Firma A vom 8. Januar 1991 wird demgegenüber zwar ausgerechnet, dass der Schmutzwasseranfall nach dem Umbau 3,8 l/s, der Regenwasseranfall dagegen 16,1 l/s betrage. Es ist aber zu beachten, dass für die (für die Höhe der Baukosten entscheidende) Dimensionierung der Abwasseranlagen ausserhalb der Bauten entscheidend ist, dass solche Mengen beim Schmutzwasser bloss während Sekunden, beim Regenwasser hingegen während mehrerer Minuten (z. B. bei heftigen Gewitterregen) anfallen.
dd) Ebenfalls nicht entscheidend ist der Einwand der Beschwerdeführerin, das Meteorwasser sei weniger verschmutzt; für die Dimensionierung der Abwasserkanäle ist der Verschmutzungsgrad des Abwassers nicht entscheidend. Es ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass die Anschlussgebühren in der Stadt Luzern primär für die Finanzierung von Bau und Erneuerung der Abwasserkanalisationen bestimmt sind, da für die Baukosten der Abwasserreinigungsanlage seinerzeit von den Grundeigentümern eine separate Gebühr erhoben wurde (vgl. dazu BGE 93 I 106 ff.).
ee) Als unbehelflich erweist sich auch das Argument der Beschwerdeführerin, der Hinweis auf das Meteorwasser gehe fehl, weil sich der Meteorwasseranfall mit dem vorgenommenen Umbau nicht vergrössert habe, da damit keine Änderung des Gebäudekörpers (gemeint ist wohl die Gebäudegrösse) verbunden sei. Auf die massliche Bedeutung des Meteorwassers wird hier bloss im Zusammenhang mit dem Argument der Beschwerdeführerin hingewiesen, ein die Reduktion der Anschlussgebühr rechtfertigender Ausnahmefall liege hier deshalb vor, weil der Schmutzwasseranfall gegenüber dem Gebäudezustand vor dem Umbau zurückgegangen sei; die Gebührenpflicht bei Umbauten an sich wird, wie dargelegt, nicht von der Menge des anfallenden Schmutzwassers abhängig gemacht, sondern basiert auf dem Gebäudeversicherungswert, was aus Gründen der Rechtsgleichheit auch bei Umbauten gelten muss und wovon nur in einem Ausnahmefall, wie er wegen einer Reduktion des Schmutzwasseranfalls beim Mischsystem nicht vorliegt, abgewichen werden darf. - Anders, das sei hier auch noch angefügt, wird es sich bei der künftigen jährlichen Betriebsgebühr verhalten, die grundsätzlich aufgrund der Menge des im Vorjahr bezogenen Wassers festgelegt wird (Art. 41 KRL).
ff) Der Umstand, dass beim Gebäude der Beschwerdeführerin seinerzeit keine Kanalisationsanschlussgebühr bezahlt werden musste, darf nicht massgebend sein für die Beurteilung der Frage, ob jetzt aufgrund der Umbauten eine solche Gebühr (allerdings nur für die Differenz zwischen der alten und der neuen Gebäudeversicherungssumme) geschuldet sei. Im Kanalisationsreglement von 1978 ist - im Gegensatz zur Regelung in praktisch allen anderen Luzerner Gemeinden - darauf verzichtet worden, für die bei Inkrafttreten schon bestehenden Bauten eine Kanalisationsanschlussgebühr nachzubeziehen. Wollte man hier diesem Umstand entscheidende Bedeutung zumessen, entstände eine Rechtsungleichheit im Vergleich zu allen anderen Gebäuden, bei denen kein An-, Auf- oder Umbau erfolgt; gleichzeitig würde damit auch der Grundsatz der Nicht-Rückwirkung verletzt, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht. Hingegen erscheint es durchaus gerechtfertigt, mit dem Hinweis auf diesen Umstand darzutun, dass im Hinblick auf das Gebäude der Beschwerdeführerin an sich gesamthaft keine unverhältnismässig hohe Kanalisationsanschlussgebührenbelastung entstehe.
gg) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen für die Annahme ausserordentlicher Verhältnisse im Sinne des Art. 39 Abs. 2 KRL nicht gegeben sind. Der Stadtrat hat daher dem Begehren um Reduktion der Anschlussgebühr aufgrund dieser Ausnahmeklausel zu Recht nicht entsprochen.
4. - Vermag die Beschwerdeführerin die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheides nicht darzutun, so ist ihre Beschwerde abzuweisen.