lu_gerichte · 7R 16 1 · 2015-11-15 · de
Erlassprüfung
Erlassprüfung

Prozessuales: Das Kantonsgericht prüft auf Antrag, ob bestimmte Rechtssätze verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen verfassungs- oder gesetzwidrig sind oder sonstwie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen. Ganze Erlasse prüft das Gericht nicht (Bestätigung der Praxis; E. 2.3).
Materielles: In der Sache dringt die prozessführende Partei mit ihren Rügen, wonach das Reglement über die Parkplatzgebühren der Gemeinde Ruswil übergeordnetem Recht widerspreche, nicht durch.

A.
Am 15. November 2015 folgten die Stimmberechtigten der Gemeinde Ruswil dem Antrag des Gemeinderats, wonach Investoren im Hinblick auf die Realisierung eines Parkhauses auf dem Ruswiler "Märtplatz" ein Baurecht einzuräumen sei. Die Gemeindebehörden gingen damals davon aus, dass sowohl die Einräumung des Baurechts als auch der Erlass eines Reglements für die Erhebung von Parkplatzgebühren zwei unabdingbare Voraussetzungen für die Erneuerung des Ruswiler Dorfkerns östlich der Neuenkirchstrasse seien. Ende 2015 eröffnete der Gemeinderat das Vernehmlassungsverfahren über den Entwurf des Reglements für die Erhebung von Parkplatzgebühren sowie den Verordnungsentwurf. Nach verschiedenen Rückmeldungen fanden Gespräche mit dem Ruswiler Gewerbeverein, dem Investor des geplanten Parkhauses sowie weiteren interessierten Gruppierungen statt. Die Ergebnisse veranlassten den Gemeinderat zu diversen Anpassungen der Erlassentwürfe. Daraufhin unterbreitete der Gemeinderat die Vorlage dem Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement (BUWD) zur Vorprüfung. Am 10. Februar 2016 eröffnete das BUWD dem Gemeinderat seinen Bericht samt Ergänzungen und Präzisierungen des Reglements. Auf dieser Grundlage passte der Gemeinderat das Reglement an. Im Hinblick auf die Urnenabstimmung unterbreitete er den Stimmberechtigten den Erlass und die Botschaft dazu. An der Urnenabstimmung vom 5. Juni 2016 nahmen die Stimmberechtigten von Ruswil das "Reglement über die Parkplatzgebühren" mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 58,43 % an. Der Regierungsrat genehmigte den Erlass mit Entscheid vom 5. Juli 2016 (RRE Nr. 747). Der Gemeinderat liess die Genehmigung dieses kommunalen Erlasses im Kantonsblatt Nr. 28 vom 16. Juli 2016 (S. 2135) publizieren.
B.
Mit einer als "Normprüfungsverfahren gemäss §§ 188 ff. VRG" bezeichneten gemeinsamen Eingabe an das Kantonsgericht vom 1. Juli 2016 liessen A und die B AG folgende Anträge stellen:
"1.
Das Reglement über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 der Einwohnergemeinde Ruswil, welches anlässlich der Gemeindeabstimmung vom 5. Juni 2016 durch die Stimmberechtigten beschlossen wurde, sowie die entsprechende Verordnung über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 des Gemeinderates Ruswil seien auf Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen.
2.
Das Reglement über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 der Einwohnergemeinde Ruswil sowie die entsprechende Verordnung über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 des Gemeinderates Ruswil seien als Ganzes aufzuheben.
Eventualiter seien die einzelnen verfassungs-/gesetzwidrigen Bestimmungen des Reglements über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 der Einwohnergemeinde Ruswil sowie der entsprechenden Verordnung über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 des Gemeinderates Ruswil aufzuheben.
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gesuchs-/Antragsgegnerin, eventualiter zu Lasten des Staates."
In der Stellungnahme vom 14. September 2016 beantragte der Gemeinderat, auf das Gesuch um Normprüfung sei nicht einzutreten. Eventualiter sei festzustellen, dass weder das Reglement über die Parkplatzgebühren noch einzelne darin enthaltene Bestimmungen verfassungs- oder gesetzwidrig seien oder sonst wie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen würden, und es seien weder das Reglement als Ganzes noch einzelne Bestimmungen aufzuheben. (…)
Das Kantonsgericht weist den Prüfungsantrag ab.
Aus den Erwägungen:
1.
Das Gericht erklärt den Antrag der B AG zufolge Rückzugs als erledigt.
2.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob beim Antragsteller A, welcher am Prüfungsantrag festhält, die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Fehlt auch nur eine Sachurteilsvoraussetzung, ist auf dessen Rechtsvorkehr nicht einzutreten (vgl. § 107 Abs. 2 lit. a-g und Abs. 3 VRG).
2.1.
Zunächst fragt sich, ob der Antragsteller A zur Einreichung des Normprüfungsantrags befugt ist (vgl. § 107 Abs. 2 lit. d VRG). Der Gemeinderat hält ihn nicht für legitimiert.
Einer Privatperson steht die Antragsbefugnis zu, wenn ihre schutzwürdigen Interessen in absehbarer Zeit durch die Anwendung der angefochtenen Rechtssätze verletzt werden können (§ 189 lit. a VRG). Die Rede ist also von "virtueller Betroffenheit". Die Ziel- und Zwecksetzung der selbständigen Normenkontrolle erhellt, dass an die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Es muss als ausreichend gelten, dass der Eintritt einer Benachteiligung in nicht allzu ferner Zukunft vernünftigerweise zu erwarten ist. Das dürfte immer dann der Fall sein, wenn ein Antragsteller aufgrund vernünftiger Abwägung aller Umstände für die nahe Zukunft eine Verwaltungsmassnahme zu befürchten hat, die auf der umstrittenen Norm gründet und ihn in seinen Interessen verletzt (Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2010, N 35.13). Das Bundesgericht lässt grundsätzlich genügen, dass die antragstellende Partei unter den territorialen Anwendungsbereich des angefochtenen Erlasses fällt, d.h. in der fraglichen Gemeinde Wohnsitz hat (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2012, N 1630 mit Hinweisen). Dass der Antragsteller A von Rechtsätzen der dem Gericht unterbreiteten Erlasse betroffen werden könnte, erscheint evident, denn er wohnt in der Gemeinde Ruswil und führt dort auch die B AG. Angesichts dieser Sachlage ist nicht von der Hand zu weisen, dass er bei Bedarf gelegentlich gebührenpflichtigen öffentlichen oder privaten Parkraum in der Gemeinde nutzen dürfte, mithin Parkraum, welcher Gegenstand der beanstandeten Erlasse ist. Bei dieser Sach- und Rechtslage steht dem Antragsteller A die Befugnis im Normprüfungsverfahren zu.
2.2.
Der Gemeinderat stellt sich in verfahrensrechtlicher Hinsicht auf den Standpunkt, der Prüfungsantrag sei dem Gericht nicht zeitgerecht gestellt worden, weil die Erlasse noch nicht in Kraft gesetzt worden sind. Es mute seltsam an, wenn der Antrag um Erlassprüfung an das Kantonsgericht bereits vor Genehmigung des kommunalen Erlasses durch den Regierungsrat eingereicht werde. Sinngemäss wird damit eingewendet, die Rechtsvorkehr wäre nicht fristgerecht (weil verfrüht) erfolgt. Wie es sich mit Blick auf die in § 107 Abs. 2 lit. e VRG verankerte Sachurteilsvoraussetzung verhält, ist nachfolgend zu prüfen.
2.2.1.
Gemäss § 190 VRG kann ein Prüfungsantrag innert 30 Tagen "seit Veröffentlichung" des Erlasses gestellt werden. Demzufolge ist die Veröffentlichung des Erlasses eine der Voraussetzungen dafür, dass ein Normenprüfungsverfahren vor Gericht überhaupt in Gang gesetzt werden kann. Die Veröffentlichung bzw. die Publikation von Erlassen ist Voraussetzung ihrer Verbindlichkeit für die Rechtsunterworfenen. Das Prinzip der Rechtssicherheit gebietet, dass die für das Verhalten der Privaten massgebenden Regelungen voraussehbar sind, damit sie sich darauf ausrichten und Dispositionen treffen können. Die Publikation der Erlasse dient also nicht dazu, Rechtskenntnisse zu vermitteln. Diese Aufgabe erfüllen andere Institutionen, z.B. die Medien, Auskunftstellen usw. Mit der Publikation soll vielmehr der für die Privaten verbindliche Normtext festgehalten werden, und zwar in einer Weise, die es allen ermöglicht, jederzeit ohne besonderen Aufwand abzuklären, wie dieser Text lautet (Müller, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 2. Aufl. 2006, N 161).
2.2.2.
Davon zu unterscheiden ist die Inkraftsetzung von Erlassen. Dabei handelt es sich um den Zeitpunkt, in welchem Normen wirksam und damit für die Adressaten verbindlich werden (statt vieler: Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 N 8). Hervorzuheben ist, dass das Inkrafttreten eines Erlasses dem Grundsatz nach nicht zu einem Zeitpunkt vor der Veröffentlichung eines Erlasses erfolgen darf. Vielmehr soll zwischen der Publikation und der Inkraftsetzung eines Erlasses gar eine gewisse Zeit verstreichen. Diese Phase wird in der Lehre als "Legisvakanz" bezeichnet (Müller, a.a.O., N 167). Die Überlegungen erhellen, dass die Argumentation der Gemeinde, wonach der Prüfungsantrag wegen Fehlens der Inkraftsetzung der beanstandeten Erlasse zu früh erfolgt sei, an § 190 VRG vorbei zielt. Vielmehr verhält es sich so, dass der Antragsteller 1 – ungeachtet des Fehlens der Inkraftsetzung der beanstandeten Erlasse – den Prüfungsantrag gestützt auf § 190 VRG innert 30 Tagen seit deren Veröffentlichung stellen durfte. Dies hat er getan, beruft er sich doch auf die Publikation der Erlasse durch öffentlichen Anschlag am Abstimmungstag (5.6.2016).
2.3.
Zu diskutieren ist weiter, ob der Prüfungsantrag den im VRG verankerten formellen Anforderungen Rechnung trägt. Gemäss § 188 Abs. 1 VRG prüft das Kantonsgericht auf Antrag, ob "bestimmte Rechtssätze" verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen (vgl. § 1 VRG) verfassungs- oder gesetzeswidrig sind oder sonst wie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen. Ausgenommen von dieser Prüfung sind u.a. die Kantonsverfassung, die kantonalen Gesetze und die Dekrete (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG).
2.3.1.
Gegenstand eines Prüfungsantrags können ausschliesslich bestimmte Rechtssätze sein. Als Rechtssatz gilt eine generell-abstrakte Anordnung bzw. Norm, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle abzielt. Inhaltlich begründet der Rechtssatz Rechte und Pflichten der Bürger oder regelt Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (zum Ganzen: BGE 121 II 478, 112 Ib 251, 101 Ia 74; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 340; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13 N 6 und 8). Rechtssätze unterstehen nur dann der gerichtlichen Normenkontrolle, wenn sie einen verwaltungsrechtlichen Inhalt haben. Nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts sind darunter Vorschriften zu verstehen, die vom Kantonsgericht als Verwaltungsgericht und von Verwaltungsbehörden anzuwenden sind (LGVE 2009 II Nr. 38 E. 3b mit Hinweisen; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 14 1 vom 24.6.2015 E. 1.1).
2.3.2.
Das von den Stimmberechtigten an der Urnenabstimmung vom 5. Juni 2016 angenommene Reglement über die Parkplatzgebühren vom 13. April 2016 basiert gemäss Ingress auf Art. 11 und 12 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; USG; SR 814.01), § 13 des Gebührengesetzes (GebG; SRL Nr. 680), § 36 Abs. 2 Ziff. 11 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; SRL Nr. 735), dem kantonalen Richtplan 2009 (teilrevidiert 2015) sowie §§ 27 und 28 des Strassengesetzes (StrG; SRL Nr. 755). Ohne dass bereits an dieser Stelle auf die zitierten Rechtsgrundlagen vertieft eingegangen wird, ist nicht zweifelhaft, dass das kommunale Reglement als Erlass zu qualifizieren ist, dessen Bestimmungen verwaltungsrechtlichen Inhalt haben. Einzelne Bestimmungen dieses Erlasses können demzufolge Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen im Sinn der §§ 188 ff. VRG sein. Analoges gilt hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren ebenfalls beanstandeten Verordnung des Gemeinderats zum zitierten Reglement über die Parkplatzgebühren. Wie ausgeführt, kann indes nicht der Erlass selbst Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen sein, sondern – wie der Wortlaut von § 188 Abs. 1 VRG mit aller Klarheit zum Ausdruck bringt – nur bestimmte
Rechtssätze
in verwaltungsrechtlichen Erlassen.
2.3.3.
Die im Sachverhalt wörtlich wiedergegebenen Anträge Ziffern 1 und 2 geben keinen einzigen Rechtssatz des Reglements oder der Verordnung zum Reglement explizit wieder, sondern beanstanden bloss die Erlasse selbst. Mit einer solchen Rechtsvorkehr können sich die Antragsteller nach dem Gesagten nicht auf § 188 Abs. 1 VRG stützen, so dass gestützt auf diese VRG-Bestimmung auf die als "Normprüfungsgesuch" bezeichnete Eingabe an sich nicht einzutreten ist. Der Grund dafür ist der in formaler Hinsicht unzulässige Prüfungsantrag, der § 188 Abs. 1 VRG ausser Acht lässt und keine einzelnen Normen nennt, die – im Gegensatz zum Erlass selbst – Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle sein können. Denn die abstrakte Normenkontrolle – wie die Prüfung von Rechtssätzen auch genannt wird – greift nur Platz, wenn aus Gründen der Rechtssicherheit oder der Verfahrensökonomie eine allgemeine Feststellung der Rechtmässigkeit einer oder mehrerer Normen angezeigt ist. Damit kann für die Anwendung des dem Gericht unterbreiteten Rechtssatzes die Rechtslage geklärt, und widerstreitende Auffassungen oder Auslegungen können für die interessierten Personen entschieden werden (LGVE 2011 II Nr. 41 E. 3a mit Hinweisen). Es ist gesetzlich nicht vorgesehen und kann daher auch nicht Aufgabe des Kantonsgerichts sein, ohne konkrete Anfechtung und Begründung im Zusammenhang mit einer bestimmten Norm einen Erlass insgesamt auf seine Verfassungs- und Gesetzmässigkeit zu überprüfen (zuletzt: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 14 1 vom 24.6.2015 E. 1.3.1). Das Kantonsgericht sieht sich nicht veranlasst, diese Rechtsprechung zu ändern, dies umso weniger, als diese den klaren Wortlaut von § 188 Abs. 1 VRG achtet.
2.4.
Allerdings ist im vorliegenden Fall auf den Normenprüfungsantrag materiell insoweit einzutreten, als in der Begründung der Rechtsschrift (des Normprüfungsantrags) einzelne Bestimmungen präzis genannt werden, die nach Auffassung der Antragssteller mit übergeordnetem Recht nicht vereinbar sein sollen. Soweit besteht nämlich eine erkennbare Verbindung zwischen dem allgemeinen (und insoweit unzulässigen) Begehren um Normenkontrolle und der Anfechtung einzelner Bestimmungen in der Begründung. In dem Zusammenhang ist vorab zu prüfen, ob die im Ingress erwähnten höherrangigen Normen überhaupt als Grundlage für die streitbezogenen kommunalen Rechtsquellen herhalten können.
3.
3.1.
Gemäss § 36 Abs. 2 Ziff. 11 PBG sind die Gemeinden befugt, Bestimmungen zu erlassen, deren Gehalt die "Abstimmung von Siedlung und Verkehr" zum Gegenstand hat. Diese Kompetenznorm betrifft in erster Linie die ergänzenden und ausführenden Vorschriften im Rahmen des Bau- und Zonenreglements. Darüber hinaus ergibt sich aus dem Raumplanungsrecht – hier vor allem aus dem im Jahre 2015 teilrevidierten Richtplan – die zulässige Verknüpfung von Parkplatzbewirtschaftung und verkehrslenkenden Massnahmen. Dass kommunales Recht, welches Rahmenbedingungen sowie insbesondere auch die Gebührenerhebung von Parkplatzangeboten auf dem Gemeindegebiet regelt, darunter fällt, bestreitet der Antragsteller 1 mit Recht nicht. Dass auch die §§ 27 und 28 StrG als kantonale Rechtsgrundlagen für das streitbezogene Reglement und die Verordnung herhalten können, ist aufgrund des klaren Wortlauts dieser Bestimmungen ebenfalls nicht in Abrede zu stellen. Anzumerken bleibt, dass auch die Gebührenerhebung höherrangigem Recht nicht widerspricht. Es kann dazu auf BGE 122 I 279 hingewiesen werden, worin das Bundesgericht ausdrücklich darauf hinweist, dass die in Art. 37 Abs. 2 der (früheren) Bundesverfassung (BV; SR 101, heute: 82 Abs. 3 BV) gewährleistete Gebührenfreiheit nur für den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs und der Zweckbestimmung der öffentlichen Flächen gewährleistet ist (zit. BGE E. 2a-c), nicht aber für das im vorliegenden Sachzusammenhang allein interessierende, nicht mehr gemeinverträgliche Parkieren. Denn Letzteres lässt die Gebührenerhebung zu (BGE 122 I 279 E. 2d). Vor diesem Verfassungshintergrund ist denn auch nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde im Ingress ihres Reglements mit Bezug auf die Gebührenerhebung auf § 13 GebG (präziser § 13 Abs. 2 GebG) verweist, denn diese Bestimmung ist die massgebliche Rechtsgrundlage, auf welche sich die Gemeinde mit Bezug auf den Erlass von kommunalem Recht betreffend Gebühren für die Nutzung von Parkraum auf öffentlichem Grund zu berufen vermag. Analoges gilt mit Bezug auf das dazu erlassene kommunale Verordnungsrecht.
3.2.
Beizufügen bleibt, dass auch dem Bundesrecht keine Bestimmung entnommen werden kann, die gegen den Erlass entsprechender kommunaler Bestimmungen angerufen werden kann. Gerade mit Blick auf das im Ingress erwähnte USG mag der Erlass solcher Bestimmungen angezeigt sein. So sind für das Verständnis in diesem Sachzusammenhang folgende Überlegungen in Erinnerung zu rufen:
Art. 12 Abs. 1 USG zählt verschiedene Instrumente der Emissionsbegrenzungen auf. Die Aufzählung hat dem Grundsatz nach abschliessenden Charakter (statt vieler: Griffel, Umweltrecht in a nutshell, Zürich 2015, S. 89). Darunter finden sich Verkehrs- und Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Betriebsvorschriften legen einschränkende Rahmenbedingungen für den Betrieb von Anlagen fest (Griffel, a.a.O., S. 91). Dazu gehört bei Bedarf beispielsweise eine Beschränkung von Parkraum. Der Grund dafür liegt auf der Hand. Parkplätze sind Ausgangs- und Zielpunkte von Fahrzeugbewegungen. Letztere führen bekanntlich zu Immissionen in Form von Luftverunreinigungen und Lärm, wobei zwischen der Grösse des gesamten Parkplatzangebots und der Gesamtmenge des motorisierten Individualverkehrs ein Zusammenhang besteht (Griffel, a.a.O., S. 92).
Nebst der Beschränkung von Parkraum kann sich u.U. eine Parkplatzbewirtschaftungspflicht aufdrängen. Darunter ist die Erhebung einer Gebühr zu verstehen, welche der Betreiber einer „verkehrsintensiven Anlage“ bei Bedarf für die Benützung von Parkraum verlangen darf (zum Ganzen: BGer-Urteil 1C_463/2011 vom 30.8.2012 E. 3.4.1-3.4.4). Das
Bundesgericht hat überdies bereits mehrfach erkannt, dass Parkplatzbeschränkungen als Emissionsbegrenzung unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 und 3 USG sowie Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG abgestützt werden können (BGE 131 II 109 mit weiteren Hinweisen; Zürcher, Die vorsorgliche Emissionsbeschränkung nach dem Umweltschutzgesetz, Basel 1995, S. 101 ff.).
Diesfalls müssen die Parkierungsgebühren im Übrigen so ausgestaltet sein, dass sie effektiv zur Emissionsreduktion beitragen, d.h. in dieser Hinsicht „lenkungswirksam“ sind. Dies hängt von den konkreten Umständen jedes Einzelfalls ab (Griffel, a.a.O., S. 92 mit Hinweis auf BGer-Urteil 1C_463/2011 vom 30.8.2012 E. 3.4.3 = URP 2013 S. 123 ff.). Anzumerken ist, dass die Beweislast für die Wirksamkeit einer solchen Massnahme selbstverständlich bei der verfügenden Behörde liegt.
4.
Damit steht im Sinn eines (…) Zwischenergebnisses fest, dass die beiden streitbezogenen kommunalen Erlasse in grundsätzlicher Hinsicht nicht gegen höherrangiges Recht verstossen. Im Folgenden bleibt zu überprüfen, wie es sich in dieser Hinsicht mit Bezug auf die in der Begründung des Antrags beanstandeten einzelnen Bestimmungen verhält.
4.1.
Der Antragsteller A verweist auf Art. 1 Abs. 1 des Reglements und macht geltend, auch private Eigentümer von verkehrsintensiven Einrichtungen seien von diesem Reglement betroffen. Beispielhaft seien Einkaufsmärkte und Fachmärkte sowie Grossparkflächen ab 20 Parkplätzen erwähnt. Eine solche Pflicht zur Erhebung von Gebühren für Private stelle eine Eigentumsbeschränkung dar. Es handle sich dabei um einen schweren Eingriff, zumal den betroffenen Privaten damit eine aufwändige und umfassende Parkplatzbewirtschaftungspflicht auferlegt werde. Eine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür fehle. Art. 1 Abs. 1 al. 4 sei auch nicht genügend bestimmt und belasse den rechtsanwendenden Behörden, also dem Gemeinderat, einen zu grossen Ermessensspielraum hinsichtlich der Unterstellung unter die Gebührenpflicht. Die beispielhafte Aufzählung sei ebenfalls zu ungenau. Insbesondere werde offen gelassen, ob lediglich Gewerbebetriebe oder beispielsweise auch private Wohnsiedlungen, Vereinslokale, etc. unter die Gebührenpflicht fallen würden. Die Regel sei auch unverhältnismässig. Hinreichende Differenzierungen fänden sich im Reglement nicht. Auch werde das Gebot der Rechtsgleichheit verletzt, weil Unterscheidungen unterlassen worden seien, welche sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen würden.
4.2.
Der Gehalt von Art. 1 Abs. 1 des Reglements sind die Gebühren für das Dauerparkieren und das zeitlich beschränkte Parkieren von Fahrzeugen und Anhängern, ausgenommen Fahrrädern und Motorfahrrädern, auf öffentlichem Grund, ferner auf Parkflächen, die im Eigentum der Gemeinde Ruswil stehen, auf Abstellflächen in Einstellhallen und Parkhäusern, welche entweder im Eigentum oder Miteigentum der Gemeinde Ruswil stehen, ferner auf Parkflächen von verkehrsintensiven Einrichtungen (wie beispielsweise Einkaufs- und Fachmarktzentren oder Grossparkflächen ab 20 Parkplätzen), denen die Pflicht zur Erhebung einer Gebühr für die Benutzung von Parkplätzen auferlegt wurde oder die sich freiwillig diesem Reglement unterstellt haben. Schliesslich ist das Reglement auch heranzuziehen, für den Fall, dass sich private Grundeigentümer diesem Reglement "unterstellt" haben. Dass die Gemeinde befugt ist, für das Dauerparkieren sowie das zeitlich befristete Parkieren auf gemeindeeigenem (öffentlichem) Grund Gebühren zu erheben, ist unter Hinweis auf BGE 122 I 279 in E. 3.1.1. dargelegt worden, worauf verwiesen wird. Was die dem Reglement unterstellten privaten Parkplatzeigentümer anbelangt, gilt festzuhalten, dass solche u.U. direkt gestützt auf Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG verpflichtet werden können, bei Bedarf Parkplatzgebühren bei den Nutzern ihres Parkraumangebots zu erheben. Soweit der Antragsteller 1 generell in Abrede stellt, in der Rechtsordnung finde sich dazu keine gesetzliche Grundlage, kann ihm nicht gefolgt werden. Noch einmal ist daran zu erinnern, dass die Modalitäten der Parkplatzbewirtschaftung
so ausgestaltet sein müssen, dass sie effektiv zur Emissionsreduktion beitragen, d.h. in dieser Hinsicht „lenkungswirksam“ sind, was von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängt (Griffel, a.a.O., S. 92 mit Hinweis auf BGer-Urteil 1C_463/2011 vom 30.8.2012 E. 3.4.3 = URP 2013 SD. 123 ff.). Dies ist letztlich auch der Grund dafür, dass die in die Pflicht genommenen privaten Anbieter von Parkplätzen mit Bezug auf die Unterstellung unter die Gebührenpflicht gestützt auf Art. 1 Abs. 2 des Reglements eine anfechtbare Verfügung verlangen können. Damit ist deren Rechtsschutz gewährleistet, so dass der Antragsteller A von vornherein nicht erfolgreich geltend machen kann, Art. 1 des Reglements verletze übergeordnetes Recht, insbesondere auch nicht, dass mangels hinreichender Differenzierung im kommunalen Recht das Gebot der Rechtsgleichheit missachtet werde. Denn in jedem Fall bleibt dem Antragsteller A als privatem Eigentümer von Parkflächen die Möglichkeit offen, in einem förmlichen Beschwerdeverfahren gegen eine allfällige Unterstellung unter die Regeln des Reglements vorzugehen.
4.3.
Der Antragsteller A weist ferner auf Art. 2 des Reglements hin, wonach der Erlass für das ganze Gemeindegebiet gelte. In der Botschaft
zur Gemeindeabstimmung vom 5. Juni 2016 begründe der Gemeinderat die
Einführung von Parkplatzgebühren mitunter damit, dass Gratisparkplätze in unmittelbarer Nähe zum
geplanten Parkhaus den wirtschaftlichen Betrieb des Letzteren verunmöglichen würden. Der
Ortsteil Rüediswil liege aber nicht mehr in unmittelbarer Nähe zum Dorfkern Ruswil, sondern rund
1,5 bis 2 Kilometer davon entfernt. Kostenlose Parkplätze im Ortsteil Rüediswil hätten somit keinen
spürbaren Einfluss auf den Parkhausbetrieb, zumal die Gehdistanz zwischen Rüediswil und dem
Dorfzentrum Ruswil nicht unerheblich sei. Darüber hinaus könnten Gewerbetreibende im Zentrum
von Ruswil von den Parkmöglichkeiten im geplanten Parkhaus profitieren, was ein Standortvorteil sei,
während die Gewerbetreibenden im Ortsteil Rüediswil wegen der Entfernung auf eigene
Parkmöglichkeiten angewiesen seien. Die Ausdehnung der Parkplatzgebühren auf das
gesamte Gemeindegebiet, auch auf den Ortsteil Rüediswil, sei unter Beachtung der
Grundrechtsverletzungen unverhältnismässig und nicht mehr vom öffentlichen Interesse gedeckt.
4.4.
Der Antragsteller A sieht ausserdem in diverser Hinsicht das Gebot der Rechtsgleichheit und das Willkürverbot verletzt. Der Gemeinderat halte in seiner Botschaft zur Gemeindeabstimmung vom 5. Juni 2016 fest, dass mit
der flächendeckenden Bewirtschaftung von verkehrsintensiveren Einrichtungen gleich lange Spiesse
für alle Gewerbe und Verkehrsteilnehmer geschaffen werden sollen, unabhängig davon, ob die
Parkflächen im öffentlichen oder privaten Eigentum seien.
Gemäss Art. 8 Abs. 1 des Parkplatzgebührenreglements verschaffe die Entrichtung der
Dauerparkgebühr keinen Anspruch auf ein Parkfeld. Der Gemeinderat könne gestützt auf Art. 13 Abs. 1 des Reglements jedoch Parkflächen im Bereich von Verwaltungsgebäuden, Schulen sowie
Sport- und Freizeitanlagen bezeichnen, auf denen nur ausserhalb der Arbeitszeiten gegen
Entrichtung einer Parkgebühr parkiert werden dürfe
. Die Gemeinde lege die Details in der Verordnung fest, insbesondere die Parkzeiten und den Kreis der Berechtigten, die ihre Fahrzeuge mit einer speziellen, persönlichen Parkkarte auch während der Arbeitszeiten gegen Entrichtung einer monatlichen oder jährlichen Gebühr auf den Parkflächen abstellen dürften (Art. 13 Abs. 2 des Reglements). Mit Art. 13 des Parkplatzgebührenreglements werde eine Grundlage für Ausnahmen vom Grundsatz gemäss Art. 8 verankert, wonach die Entrichtung der Dauerparkgebühr keinen Anspruch auf ein Parkfeld verschaffe. Gestützt auf Art. 13 des Parkplatzgebührenreglements werde der Gemeinderat ermächtigt, bestimmten Personengruppen
ein "Exklusivparkrecht" einzuräumen. Man gehe davon aus,
dass diese Ausnahmeregelung insbesondere auf Verwaltungsangestellte, Lehrer etc. und somit
auf Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst abziele, zumal sie auf Parkflächen im Bereich von
Verwaltungsgebäuden, Schulen sowie Sport- und Freizeitanlagen während der Arbeitszeiten
beschränkt sei.
Die Festlegung dieses "Exklusivparkrechts" verletze den Grundsatz der Rechtsgleichheit.
5.
Mit den wiedergegebenen Vorbringen gelingt es dem Antragsteller A nicht, auch nur einen der Bestimmungen des Reglements als verfassungswidrig hinzustellen. Dass Art. 2 des Reglements den Geltungsbereich auf das ganze Gemeindegebiet festlegt, erweist sich im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle weder als willkürlich noch rechtsungleich. Damit hat der kommunale Gesetzgeber lediglich die Befugnis geschaffen, die Frage der Parkplatzbewirtschaftung in der ganzen Gemeinde – im Hinblick auf die wirtschaftliche und demografische Entwicklung – zu regeln, und zwar unabhängig davon, welcher Gemeindeteil betroffen sein kann. Welche öffentlichen und allenfalls auch privaten Parkierungslagen von der Gebührenpflicht betroffen sein werden, wird denn auch richtigerweise in der Verordnung geregelt und kann somit vom Exekutivorgan (Gemeinderat) jederzeit angepasst werden. Ferner ist nicht nachvollziehbar, inwiefern Art. 13 des Reglements dem in der Verfassung verankerten Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) widersprechen sollte. Art. 13 Abs. 1 des Reglements hält fest, dass der Gemeinderat Parkflächen im Bereich von Verwaltungsgebäuden, Schulen sowie Sport- und Freizeitanlagen bezeichnen kann, auf denen lediglich ausserhalb der Arbeitszeiten und dann gegen Entrichtung einer Parkgebühr parkiert werden darf. Gemäss Art. 13 Abs. 2 des Reglements legt die Gemeinde die Details hiezu auf der Stufe Verordnung fest. Verfassungsrechtliche Gründe dafür, dass die Organe der Gemeinde die Rahmenbedingungen für das Parkieren auf den in Art. 13 Abs. 1 des Reglements aufgeführten besonderen Arealen nicht gesondert regeln könnten, sind nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung des Antragstellers A geht es in diesem Sachzusammenhang nicht um verfassungswidrige Exklusivrechte bzw. Privilegien, sondern um Besonderheiten, die es mit Blick auf das Parkieren im Bereich von Verwaltungsgebäuden, Schulen sowie Sport- und Freizeitanlagen regelmässig zu beachten gilt, als das Parkieren auf anderen, der Allgemeinheit – ohne zeitliche Beschränkungen – zugänglichen öffentlichen Parkplätzen auf dem Gemeindegebiet von Ruswil. Damit wird gerade dem Rechtsgleichheitsgebot Rechnung getragen, indem auf unterschiedliche Verhältnisse entsprechend gesonderte Normen erlassen werden und die konkreten Bedürfnisse in den Arbeitsbedingungen und den Mobilitätsströmen beachtet werden.
Dem
Gesetzgeber bleibt denn auch im Rahmen der verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze ein weiter Spielraum der
Gestaltung.
6.
Der Antragsteller A beanstandet ferner, dass die Gebührenhöhe für dieses "Exklusivparkrecht" gemäss Art. 13 Abs. 3 des
Reglements auf der Stufe Verordnung festgesetzt werden könne, indes ein Gebührenrahmen im Reglement nicht verankert worden sei. Die Festlegung der Gebührenhöhe werde dem
Gemeinderat überlassen. Dies widerspreche dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht, wonach Abgaben in
rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssten, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein
übermässiger Spielraum verbleibe und die Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich
seien.
6.1.
Die Parkgebühren sind Benutzungs- und Kontrollgebühren und damit eine besondere Art von Kausalabgaben (dazu: Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 N 22 und 25). Im Gegensatz zu Steuern sind Kausalabgaben Geldleistungen, welche Private kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen haben. Die Lehre unterscheidet drei Kategorien von Kausalabgaben: Die Gebühren, die Vorzugslasten und die Ersatzabgaben (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2759; Daniela Wyss, Kausalabgaben, Diss. Basel 2009, S. 11). Unerheblich für deren Charakterisierung ist, ob die Leistung, für die eine Gebühr zu entgelten ist, vom Abgabepflichtigen nachgesucht oder staatlicherseits aufgezwungen wird. Ebenfalls nicht bedeutend für den Gebührencharakter ist, ob die Leistung des Gemeinwesens dem Abgabepflichtigen einen Vorteil bringt oder nicht, sofern die zu entgeltende Leistung im öffentlichen Interesse erfolgt (Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7H 15 265 vom 5.9.2016 E. 2.2 und des Verwaltungsgerichts Luzern P 12 2 vom 7.5.2013 E. 3b).
6.2.
Die Erhebung von Gebühren setzt prinzipiell eine Grundlage im Gesetz im formellen Sinn voraus. Das Gesetzmässigkeitsprinzip wird im Abgaberecht an sich streng gehandhabt und verlangt, dass der Gegenstand der Abgabe, der Kreis der Abgabepflichtigen und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festgelegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2762; Tschannen/Zimmerli/ Müller, a.a.O., § 59 N 3). Über den Gegenstand der Abgabe bestehen mit Blick auf das Reglement keine Zweifel. Die Rede ist von der Abgabe für die Benutzung von Parkflächen innerhalb der "Spezialbereiche" gemäss Art. 13 des Reglements.
6.3.
Mit Blick auf das Legalitätsprinzip etwas heikler erscheint zumindest auf den ersten Blick, dass der kommunale Gesetzgeber dem Gemeinderat als Verordnungsgeber die Kompetenz einräumt, den "Kreis der Berechtigten" zu bezeichnen, die mit einer "speziellen persönlichen Parkkarte" während der Arbeitszeiten Parkraum innerhalb der Spezialbereiche gemäss Art. 13 des Reglements nutzen dürfen.
An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass das in Art. 8 BV verankerte Gebot der Gleichbehandlung selbstverständlich auch im Bereich des Abgaberechts zu beachten ist. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) – und der mit diesem eng verbundene Grundsatz des Willkürverbots (Art. 9 BV) – ist indes lediglich dann verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist ferner verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung, den das Gericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (vgl.
BGE 137 V 121
E. 5.3).
6.4.
Die vorstehenden Überlegungen sind auch auf den vorliegenden Fall anwendbar. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind der kommunale Gesetzgeber und der Verordnungsgeber befugt, aus einer Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte diejenigen Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für eine sachgerechte Parkplatzbewirtschaftungspflicht massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien diesbezüglich (willkürfrei) eine Gleich- bzw. Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermögen. Verfassungsrechtlich wird hierbei bloss (aber immerhin) verlangt, dass sich die Anknüpfung an eine Parkplatzbewirtschaftung vernünftig begründen lässt. So sind insbesondere Abgrenzungen des Kreises der Abgabepflichtigen gestützt auf eine gesetzliche Grundlage und im öffentlichen Interesse zulässig. Im Licht dieser Überlegungen ist gegebenenfalls auch eine gesetzlich begründete Privilegierung verfassungsrechtlich haltbar, sofern sie sich sachlich begründen lässt.
Entgegen den Vorbringen des Antragstellers A hat der Gesetzgeber mit Bezug auf die beanstandete Privilegierung den Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht verletzt. Der Sache nach geht es diesbezüglich keineswegs etwa um irgendwelche verfassungswidrigen Besserstellungen von Personengruppen, wie der Antragsteller A- moniert, sondern um die in sachgerechter Weise auf der Stufe Verordnung – erst noch – zu definierenden Voraussetzungen für die Nutzung von Parkraum während der Arbeitszeit von Mitarbeitenden der kommunalen Verwaltung und von Lehrpersonen. Dabei handelt es sich (auch) um die Umsetzung von öffentlich-rechtlichen Anstellungsbedingungen. Wie der Gemeinderat in seiner Vernehmlassung darauf hinweist und in der Replik unbestritten blieb, kann er gestützt auf die geltende Gesetzeslage für die Benützung öffentlicher Infrastrukturen im Einzelfall Gebühren erheben. Folglich kann keine Rede davon sein, dass der kommunale Gesetzgeber diesbezüglich das in der Verfassung verankerte Legalitätsprinzip im Abgaberecht verletzt hätte. Anzumerken bleibt, dass die Verordnung dazu vom Gemeinderat noch nicht erlassen worden ist, worauf dieser in seiner Vernehmlassung (…) denn auch hingewiesen hat.
7.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass der Prüfungsantrag des Antragstellers A als unbegründet abzuweisen ist.