lu_gerichte · 7H 15 9 · 2014-05-28 · de
Bau- und Planungsrecht
Bau- und Planungsrecht

Es ist unzulässig, mit dem Erlass einer Planungszone geltende kantonale Bestimmungen ausser Kraft zu setzen. Vielmehr ist auch hier die bundes- und kantonalrechtliche Kompetenzordnung einzuhalten. Ist eine Sache demnach abschliessend im Bundes- oder kantonalen Recht geregelt, besteht kein Raum für eine anderslautende kommunale Planungszone.

Sachverhalt (gekürzt):
Die vom Gemeinderat Ebikon am 28. Mai 2014 aufgelegte Planungszone sieht vor, dass ohne Anpassung im Verfahren gemäss PBG für alle rechtsgültigen Gestaltungspläne für die Längen-, Höhen- und Dichtemasse diejenigen Definitionen gelten, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gestaltungsplans gemäss BZR und kantonalem Baugesetz gültig waren. Bauten und Anlagen dürfen sodann nicht von dem im Gestaltungsplan angestrebten städtebaulichen Ansatz und Quartierbild abweichen. Die Planungszone würde in Art. 26 Abs. 9 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Ebikon verankert.
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Die von A. dagegen erhobene Einsprache wies der Gemeinderat Ebikon ab, woraufhin A. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Kantonsgericht gelangte. Das Kantonsgericht hat die Beschwerde gutgeheissen.
Aus den Erwägungen:
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4.
4.1.
Das Bundesrecht regelt das Instrument der Planungszone in Art. 27
des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700)
. Danach kann die zuständige Behörde, sofern Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen, für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (Abs. 2).
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Auf kantonaler Ebene ist die Planungszone in den §§ 81 - 85 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; SRL Nr. 735) verankert. Danach dienen die Planungszonen der Sicherstellung der Nutzungsplanung (§ 81 Abs. 1 PBG). Gleichzeitig mit der Bestimmung von Planungszonen sind provisorische Bau- und Nutzungsvorschriften festzulegen (§ 81 Abs. 2 PBG).
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4.2.
Die Planungszone ist eine der Nutzungsplanung dienende vorsorgliche Massnahme des Bundesrechts. Sie dient der Sicherstellung der Nutzungsplanung, da innerhalb derselben nichts unternommen werden darf, was diese erschweren könnte. Der Zweck der Planungszone besteht somit darin, dem zuständigen Planungsorgan im Hinblick auf das beabsichtigte Planungsvorhaben die nötige Planungs- und Entscheidungsfreiheit zu wahren. Sie verhindert, dass die beabsichtigte Nutzungsplanungsänderung innerhalb der Planungszone in irgendeiner Weise negativ präjudiziert wird (BGE 118 Ia 510 E. 4d, 113 Ia 362 E. 2; LGVE 1993 III Nr. 19 E. 1; Ruch, in: Komm. zum Bundesgesetz über die Raumplanung [Hrsg. Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch], Zürich 1999, Art. 27 RPG N 21; Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 62-63 BauG/BE N 1).
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4.3.
In der Literatur und Rechtsprechung wird der Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt (Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 670 mit Hinweis auf BGE 118 Ia 510 E. 4d). Diese liegt vor, wenn die Anwendung des geltenden Rechts bei der Beurteilung gegenwärtiger Sachverhalte mit Blick auf das Inkrafttreten neuen Rechts insoweit ausgesetzt wird, als Bauten nur noch bewilligt werden, wenn sie die vorgesehene planerische Neuordnung nicht beeinträchtigen (BGE 118 Ia 510 E. 4d; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N 31 f.). Sie ist zulässig, wenn die Verfassungsgrundsätze beachtet werden (vgl. dazu nachstehende Erwägungen). In diesem Sinn erübrigen sich Weiterungen zu den Ausführungen des Beschwerdeführers bezüglich echter und unechter Rückwirkung. Soweit er sich dabei aber auf den Inhalt der Planungszone bezieht, welche gemäss Wortlaut vorübergehend früheres Recht wieder in Kraft setzen will, wird auf nachstehende Erwägungen verwiesen.
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4.4.
Als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung ist die Planungszone mit der Eigentumsgarantie von Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) nur vereinbar, wenn sie eine gesetzliche Grundlage hat, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV).
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4.4.1.
Gesetzlich verankert ist das Instrument der Planungszone wie erwähnt bundesrechtlich in Art. 27 RPG und kantonalrechtlich in den §§ 81 - 85 PBG. Nach Lehre und Rechtsprechung muss die Planungszone auf einem zweifachen öffentlichen Interesse beruhen: Erstens ist ein öffentliches Interesse an der Änderung des Nutzungsplans nachzuweisen. Die Planungszone muss die beabsichtigte Nutzungsplanung vorbereiten, sie muss darauf örtlich und inhaltlich abgestimmt sein. Zulässige Planungsabsicht bedeutet, dass an der Änderung des bestehenden Planungszustands selbst ein öffentliches Interesse besteht, welches das private Interesse an der Beibehaltung der geltenden Ordnung überwiegt. Die Planungsabsicht muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 RPG N 13 Lemma 2). Voraussetzung für die Verfügung einer Planungszone ist dabei das Ungenügen der bestehenden Nutzungsordnung. Ungenügend ist diese Ordnung, wenn sie den für das betreffende Gebiet gesetzten Zielen der Ortsplanung bzw. wichtigen Interessen der Regional- oder Kantonsplanung nicht mehr entspricht (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 63 BauG/BE N 1a). In sachlicher Hinsicht muss sich die Planungszone auf die (zulässige) Planungsabsicht abstützen, d.h. keine andere Zielsetzung haben. Zweitens muss ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass das vorübergehend wirksame Instrument der Planungszone eingesetzt wird. Es genügt das Interesse der Behörden an der Aufrechterhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit (Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 24-26; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 12).
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4.4.2.
Als Instrument der Plansicherung ist für die Bestimmung einer Planungszone vorausgesetzt, dass eine Planung der zuständigen Behörde im Gang ist. Die Planungsabsicht, das heisst die Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern, stellt somit ein Erfordernis des öffentlichen Interesses dar. Sie muss sich in einer gewissen Bestimmtheit manifestieren, d.h. sie hat einigermassen verfestigt sowie begründet zu sein und die Vorstellung über die künftige Planung muss zulässig sein (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B2010/227 und 228 vom 6.7.2011 E. 2.1). Da die Planung nicht im Verfahren der Festsetzung von Planungszonen verwirklicht wird, darf jedoch an die Konkretheit der Absicht kein strenger Massstab gelegt werden; eine mehr oder weniger konkretisierte Absicht genügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Anforderungen an die Konkretheit der Planungsabsicht dann besonders niedrig zu setzen, wenn die Planungszone – wie im vorliegenden Fall – von der Exekutive erlassen wird, während das Planungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk und Parlament sind (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). In jedem Fall braucht die Behörde keine bestimmte Vorstellung über den Inhalt der künftigen Ordnung zu haben. Vielmehr genügt es, wenn sie das Ungenügen der bestehenden und damit das Erfordernis einer neuen Ordnung hinlänglich begründen kann. Wichtig ist, dass die Planung in angemessener Zeit durchgeführt und abgeschlossen werden kann (Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 27-29).
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4.4.3.
Sodann muss die Festsetzung von Planungszonen verhältnismässig, d.h. geeignet und notwendig sein zur Erreichung des von dieser Massnahme verfolgten Ziels und in einem vernünftigen Verhältnis zu den Eigentumsbeschränkungen stehen, die dem Einzelnen auferlegt werden. Primärer Massstab ist der Zweck, der mit der Planungszone verfolgt wird (Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 30). Unter dem Gesichtspunkt der Eignung ist zu prüfen, ob die Planungszone und die mit ihr einhergehenden vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das taugliche Mittel darstellen, um die Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers zu sichern. Daran kann es beispielsweise fehlen, wenn nicht alle, sondern nur einzelne Grundstücke eines von der Nutzungsplanänderung betroffenen Gebiets in die Planungszone einbezogen werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 15). Der Grundsatz der Erforderlichkeit verbietet, dass die Planungszone in persönlicher, räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht über das zur Erreichung des Zwecks unbedingt Notwendige hinausgeht. Art. 27 Abs. 1 RPG fordert bereits, dass die betroffenen Gebiete parzellenscharf und räumlich auf das erforderliche Mass begrenzt werden. Planungszonen dürfen sich nur soweit ausdehnen, als dies zur Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint. Allerdings kann nicht gefordert werden, dass das Gebiet der Planungszonen präzis mit dem von der endgültigen Nutzungsordnung erfassten Gebiet übereinstimmt. In sachlicher Hinsicht kann der Grundsatz der Erforderlichkeit verlangen, dass die festgesetzte Planungszone nicht die strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots hat, sondern Veränderungen zulässt, soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren, d.h. nicht nur geltendem, sondern auch dem beabsichtigten neuen Recht entsprechen. Die zeitliche Begrenzung der Planungszone schliesslich ist gesetzlich geregelt (Art. 27 Abs. 2 RPG; § 83 Abs. 1 PBG; zum Ganzen: Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 30-34 sowie 46; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 14 f.).
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5.
Zu klären ist vorab, ob die genannten Voraussetzungen zum Erlass einer Planungszone vorliegen. Dass dieses Planungsinstrument eine hinreichende gesetzliche Grundlage hat, wurde bereits in der Erwägung 4.4.1 festgestellt. Folglich ist als nächstes das Vorliegen eines öffentlichen Interesses zu prüfen.
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5.1.
Das zurzeit geltende Bau- und Zonenreglement (BZR) der Gemeinde Ebikon mit dazugehörigem Zonenplan wurde am 14. Februar 1995 erlassen und vom Regierungsrat am 19. Dezember 1995 genehmigt. Seither wurden mehrere Änderungen/Ergänzungen vorgenommen. Gemäss § 22 Abs. 2 PBG sind Nutzungspläne und BZR alle zehn Jahre zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 RPG). Dass die Planungszone bzw. die geltend gemachte Planungsabsicht gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstosse, wird zu Recht nicht behauptet. Unbestritten ist auch die Aussage der Beschwerdegegnerin, sie habe im Jahr 2011 mit der Revision des BZR begonnen, diese aber dann angesichts der kantonalen Bestrebungen bezüglich Revision des PBG sistiert.
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Der Botschaft des Regierungsrats an den Kantonsrat zu den Entwürfen eines Dekrets über die Genehmigung des Beitritts des Kantons Luzern zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe vom 22. September 2005 und einer Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes vom 25. Januar 2013 (B 62) ist eine Übersicht über die Abläufe und (Vor-)Arbeiten zur Teilrevision des PBG und dem Beitritt zur IVHB zu entnehmen: Nachdem die Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz am 22. September 2005 die IVHB verabschiedet hatte, reichten zwischen 2007 und 2012 zahlreiche kantonale Parlamentarier und Parlamentarierinnen Postulate und Motionen betreffend Abänderung des PBG ein. Nachdem der kantonale Richtplan am 23. März 2010 vom Kantonsrat genehmigt worden war (Genehmigung durch den Bundesrat am 24.8.2011) setzte dieser am 1. April 2010 eine Projektgruppe ein zur vertieften Überprüfung möglicher Änderungen des PBG. Zwischen Februar und Juni 2012 folgte ein breites Vernehmlassungsverfahren, u.a. liessen sich 64 Gemeinden vernehmen (vgl. zum Ganzen: B 62 vom 25.1.2013 S. 5 ff.). Nach Vorlage der Botschaft des Regierungsrats an den Kantonsrat zum Entwurf über die Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes am 25. Januar 2013 genehmigte der Kantonsrat am 17. Juni 2013 den Beitritt des Kantons Luzern zur IVHB. Die dort im Anhang 1 aufgeführten 30 Baubegriffe und Messweisen wurden aber nicht automatisch Bestandteil des kantonalen Rechts, dazu bedurfte es der Überführung auf dem Weg der kantonalen Gesetzgebung in das kantonale Recht. Dabei war es nicht zulässig von den Begriffen und Messweisen der IVHB abweichende Definitionen zu verwenden, zulässig war es hingegen, nicht alle der 30 Baubegriffe und Messweisen zu übernehmen (vgl. B 62 S. 14, zur neuen Lösung im Kanton Luzern S. 17 ff.).
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Am 1. Januar 2014 traten das teilrevidierte PBG und die totalrevidierte PBV sowie der Beitritt des Kantons Luzern zur IVHB in Kraft. § 224 PBG (Fassung 1.1.2014) sieht jedoch eine BZR-Anpassung in allen Gemeinden bis spätestens Ende 2023 vor. Wie in der [nicht publizierten] E. 1.1 ausgeführt, gelten während dieser Anpassungsfrist bestimmte bisherige Bestimmungen des PBG und der PBV weiter, die sich in den jeweiligen Anhängen zu diesen beiden Erlassen finden. Mit den Genehmigungen der revidierten kommunalen Bau- und Zonenreglemente durch den Regierungsrat werden auch die übrigen revidierten Normen des PBG und die IVHB in den Gemeinden anwendbar.
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Angesichts des Alters des BZR der Gemeinde Ebikon sowie der dargestellten zeitlichen Abfolge der kantonalen Planungs- und Gesetzgebungsarbeiten auf dem Gebiet des Planungs- und Baurechts ist einerseits nachvollziehbar, dass die Gemeinde Ebikon im Jahr 2011 eine Revision der BZR einleitete, dürfte doch bereits zu diesem Zeitpunkt Anpassungsbedarf in verschiedenen bau- und planungsrechtlichen Fragen bestanden haben. Andererseits ist es sinnvoll, wenn die Gemeinde Ebikon angesichts der raschen Durchführung der Teilrevision und Inkraftsetzung des teilrevidierten PBG, der totalrevidierten PBV und der IVHB durch die kantonalen Organe die Revision ihres BZR zurückgestellt hat, zumal dessen Inhalt auf das kantonale Recht abzustimmen ist. Vor diesem Hintergrund und angesichts dessen, dass sämtliche Luzerner Gemeinden ihre BZR bis Ende 2023 anpassen müssen, ist das Planungsbedürfnis ohne weiteres zu bejahen. Die sich darauf stützende Planungsabsicht der Beschwerdegegnerin hat sich inzwischen im in ihrem Auftrag erarbeiteten Masterplan konkretisiert (vgl. dazu www.ebikon.ch). Am 22. September 2015 hat sie zudem das öffentliche Mitwirkungsverfahren zur revidierten Nutzungsplanung, welches vom 25. September bis 20. November 2015 dauert, gestartet (vgl. Medienmitteilungen vom 22.4.2015 und 22.9.2015, abrufbar auf der Homepage der Gemeinde Ebikon, Rubrik "News"). Damit liegt eine ausreichend verfestigte Planungsabsicht vor.
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Allerdings muss die Planungszone in dem Sinn auch zulässig sein, als nicht nur ihr Erlass, sondern auch ihr Inhalt, d.h. die mit ihr aufgelegten provisorischen Bau- und Nutzungsvorschriften mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 13 Lemma 4).
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5.2.
5.2.1.
Die Beschwerdegegnerin argumentiert, im Rahmen der kommunalen Beratungen zur Revision des BZR habe sich klar ergeben, dass eine innere Verdichtung im mit dem öffentlichen Verkehr gut erschlossenen Talboden erwünscht sei. In den eher peripheren Hanggebieten sollten zusätzliche Verdichtungen, wenn überhaupt, nur noch zurückhaltend erfolgen. In der Gemeinde Ebikon habe die grösste Bauentwicklung zwischen 1960 und 1990 stattgefunden. In dieser Zeit seien viele Gestaltungspläne, vor allem auch über Gebiete in Hanglagen erstellt worden. Diese Gestaltungsplangebiete seien zum Zeitpunkt der Änderung der Berechnungsweise der Ausnützung im Jahre 1996 schon weitgehend überbaut gewesen. Bei der Überbauung von Baulücken in diesen Gebieten sei es aber in den vergangenen Jahren teilweise zu sehr grossen Bauvolumen gekommen, was ihrer Planungsabsicht (Verdichtung mit dem öffentlichen Verkehr im gut erschlossenen Talboden, zurückhaltende Verdichtung in Hanglagen) und auch den Interessen des Landschaftsschutzes widerspreche.
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Die Absicht der Verdichtung in bereits bestehenden Zentren deckt sich mit den Anliegen der kantonalen Planungsträger; angestrebt wird eine kompakte Siedlungsausdehnung in historisch gewachsenen Strukturen und eine Siedlungsentwicklung nach innen. Weiter wird eine qualitativ hochwertige Gestaltung und städtebauliche Einbettung von Siedlungselementen in die Landschaft angestrebt (Kantonaler Richtplan vom 17.11.2009, Richtplantext 2009, Z2-1 und Z2-2 resp. Z2-2 und Z2-3 in der 2015 teilrevidierten Fassung).
Mit dem folgenden Wortlaut der Vorschriften zur strittigen Planungszone "Festlegung der Definitionen in rechtskräftigen Gestaltungsplänen" will die Gemeinde ihre Planungsabsicht "Verdichtung primär im Talboden" fördern:
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"Ohne Anpassung des Gestaltungsplanes im Verfahren gemäss PBG gelten für alle rechtsgültigen Gestaltungspläne für die Längen-, Höhen- und Dichtemasse diejenigen Definitionen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gestaltungsplanes gemäss BZR und kantonalem Baugesetz gültig waren. Bauten und Anlagen dürfen nicht von dem im Gestaltungsplan angestrebten städtebaulichen Ansatz und Quartierbild abweichen."
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5.2.2.
Der Gestaltungsplan X datiert vom 8. November 1979. Der Verweis gilt somit dem Baugesetz des Kantons Luzern vom 15. September 1970 (aBauG) und damit gestützt auf § 20 Abs. 2 aBauG und entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch der Vollzugsverordnung zum Baugesetz (aPBV) vom 21. Dezember 1970. Nach § 20 Abs. 1 aBauG ist die Ausnützungsziffer – gleich wie in der gemäss Anhang zum PBG zurzeit für die Gemeinde Ebikon noch geltenden Fassung von § 24 PBG – die Verhältniszahl zwischen der Gesamtheit der anrechenbaren Geschossflächen der Bauten und der anrechenbaren Grundstücksfläche. Gemäss § 3 Ingress der Vollzugsverordnung galten als anrechenbare Geschossflächen die Flächen aller Vollgeschosse, Dach- und Untergeschosse einschliesslich Mauern und Wänden. In den folgenden Bestimmungen wurden die von der Anrechnung ausgenommenen Flächen aufgeführt. Die Regel, wonach die tatsächlichen Flächen der nicht sichtbaren Untergeschosse und sichtbaren Untergeschosse, jeweils maximal im Umfang der Fläche eines durchschnittlichen Vollgeschosses mit einem Zuschlag von 10 % in den ein- und zweigeschossigen Zonen und von 20 % ab den dreigeschossigen Zonen in allen übrigen Zonen, nicht angerechnet werden, wurde erst am 1. Januar 1996 in Kraft gesetzt (§ 10 lit. a aPBV in der Fassung vom 19.12.1995, in Kraft getreten am 1.1.1996). Nach dieser Regel mussten bewohnte Flächen in Untergeschossen gemäss § 138 Abs. 1 Anhang PBG bei der Berechnung der anrechenbaren Geschossflächen nicht mehr berücksichtigt werden. Insbesondere Bauten an Hanglagen, die nach 1996 bewilligt wurden, konnten von dieser Neuregelung profitieren und bei gleichbleibender Ausnützungsziffer mehr Geschossfläche realisieren. Ebenfalls blieben neu bei den anrechenbaren Geschossflächen die Aussenmauern unberücksichtigt (§ 9 Abs. 1 aPBV in der Fassung vom 1.1.1996).
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Mit der strittigen Planungszone, die sie in ihrem geltenden BZR in Art. 26 Abs. 9 integriert hat, will die Beschwerdegegnerin mit dem Verweis auf das massgebende kantonale Recht zum Zeitpunkt des Erlasses eines Gestaltungsplans erreichen, dass die vorstehend umschriebenen Ausnützungsvorteile nur dann gelten, wenn diese bereits bei Erlass des jeweiligen Gestaltungsplans in Kraft waren. Die Planungszone gelte bis zur Auflage der entsprechenden Bestimmungen im Rahmen der gegenwärtig laufenden BZR-Revision.
Der Beschwerdegegnerin ist zuzustimmen und dies ergibt sich auch aus den Bauprojektplänen des Baugesuchs vom 1. Mai 2013, das mit der Revision von § 10 lit. a aPBV per 1. Januar 1996 respektive dem derzeit für Ebikon noch geltenden und im Wesentlichen gleichlautenden § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV auch bei einer relativ bescheidenen Ausnützungsziffer von 0,3 (plus 0,05 für eine Einliegerwohnung) und einer zweigeschossigen Wohnzone, wie sie für das streitbetroffene Grundstück Nr. 2726 des Beschwerdeführers gelten, ermöglicht wird, äusserst voluminös in Erscheinung tretende Bauten zu realisieren. Auch deckt sich die von der Beschwerdegegnerin verfolgte Stossrichtung ihrer kommunalen Planung mit der übergeordneten kantonalen (Richt-)Planung (vgl. vorstehend). Es liegt ohnehin in der Pflicht und Kompetenz der Gemeinden, im Rahmen des BZR die Dimensionen der zulässigen Bauten in den einzelnen Bauzonen sowie die Bauweise (offen, geschlossen, verdichtet) festzulegen (vgl. § 34 PBG resp. § 36 Abs. 2 Ziff. 1, 2 und 4 aPBG). Die Absicht der Gemeinde respektive vorerst des Gemeinderats Ebikon, im Rahmen ihrer Nutzungsplanrevision eine weitere Verdichtung an Hanglagen zu vermeiden, im Talboden hingegen zu fördern, ist damit grundsätzlich zulässig, was auch nicht substantiiert bestritten wird. Mit den mit der Planungszone erlassenen Bau- und Nutzungsvorschriften respektive dem Verweis, es seien für die Längen-, Höhen- und Dichtemasse diejenigen Definitionen massgebend, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gestaltungsplans gemäss BZR und kantonalem Baugesetz gültig waren, kann dieses Ziel – insbesondere bezogen auf das streitbetroffene Grundstück des Beschwerdeführers – unterstützt werden. Denn gemäss dem ebenfalls angefochtenen Bauabschlag vom 27. November 2014 soll das Bauprojekt bei einer Berechnung nach den damals geltenden Vorschriften eine Ausnützungsziffer von 0,71 erreichen. Die Beschwerdegegnerin stellte dieses Mass, dem zusätzlich eine Ausnützungsübertragung zugrunde liegt, derjenigen der durchschnittlich im Gestaltungsplangebiet realisierten Ausnützung von 0,25 gegenüber und erklärte, dass damit der Zonencharakter eindeutig nicht mehr gewahrt werde. Die Beschwerdegegnerin verhinderte folglich mit dem Erlass der Planungszone, dass die Beurteilung der projektierten Ausnützung des ihrer Ansicht nach überdimensionierten und den Zielen der laufenden BZR-Revision widersprechenden Bauprojekts gestützt auf die für Ebikon aktuell geltenden Anhänge des PBG und der PBV vorgenommen werden musste. Damit steht die streitbetroffene Planungszone "Festlegung der Definitionen in rechtskräftigen Gestaltungsplänen", welche die Vermeidung einer Verdichtung an Hanglagen zum Ziel hat, im Einklang mit der Planungsabsicht der Beschwerdegegnerin.
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Allerdings ist es problematisch, die in § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV gründende Bevorteilung von Bauten an Hanglagen nach fast 20-jährigem Dulden nun zur Begründung für den Erlass einer Planungszone anzuführen. Zum einen hätte die Gemeinde nach der Rechtsänderung von 1996 längst beispielsweise auf dem Weg der Gestaltungsplanänderung (vgl. § 74 Abs. 4 PBG resp. § 74 Abs. 2 aPBG) oder aber unter Festsetzung einer Gebäudehöhe (vgl. § 139 Abs. 6 Anhang PBG) eingreifen können. Immerhin dürfte das Projekt des Beschwerdeführers nicht das erste seit 1996 sein, welches in einer Baulücke realisiert wird und Vorteil aus dem damals revidierten § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV zieht. Zum anderen – und das ist entscheidend – hat eine kommunale Behörde grundsätzlich keine Kompetenz, einer kantonalen Norm die Anwendung zu versagen. Im Urteil V 07 345 vom 11. Februar 2008 entschied das damalige Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit Mobilfunkantennen, es stelle keine zulässige Planungsabsicht dar, die maximal erlaubte Strahlenintensität von Antennen in Kern- und Wohnzonen mittels Planungszone zu reduzieren. Diese im Sinn des Umweltrechts zu ergreifenden vorsorglichen Massnahmen seien abschliessend im Bundesrecht (Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlen [NISV; SR 814.710]) geregelt (
Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern
V 07 345 vom 11.2.2008 E. 5a und b). Im vorliegend zu beurteilenden Fall verhält es sich insofern anders, als die von der Beschwerdegegnerin verfolgte Stossrichtung – Verhindern von gross dimensionierten Bauten an Hanglagen – nicht grundsätzlich ausserhalb ihrer Kompetenz liegt. Wesentlich ist dabei, mit welchen Vorschriften sie die Grösse der Bauten einschränkt.
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6.
6.1.
Wie vorstehend ausgeführt, ist es der Beschwerdegegnerin nicht grundsätzlich verwehrt, eine Bestimmung (Planungszone) zu erlassen, welche die Konsequenzen von § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV mit Blick auf ihre künftige Planung entschärft respektive die zulässigen Gebäudehöhen und Ausnutzungen einschränkt. Die Beschwerdegegnerin muss aber eine Lösung finden, welche die bundes- und kantonalrechtliche Kompetenzordnung einhält. In planerischer Hinsicht hat die Behörde sämtliche Möglichkeiten: sie kann – unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit – ein Bauverbot erlassen oder materielle Bauvorschriften festlegen (Berner, a.a.O., N 668; vgl. dazu auch Verhandlungen des Grossen Rates des Kantons Luzern vom 16.9.1986 in: GR 1986 S. 759; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 25 mit weiteren Hinweisen). Inhaltlich hingegen kann sie nur Vorschriften aufstellen, zu deren Erlass sie ermächtigt ist. Ist eine Sache abschliessend im Bundes- oder kantonalen Recht geregelt, besteht kein Raum für eine anderslautende kommunale Planungszone (Berner, a.a.O., N 669;
Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern
V 07 345, a.a.O., E. 5 und 6). Daraus ergibt sich, dass auch die provisorischen Bau- und Nutzungsvorschriften, die im Rahmen einer Planungszone erlassen werden, höherrangigem Recht entsprechen müssen. Mit dem Wortlaut ("provisorischen") von § 81 Abs. 2 PBG ist denn auch davon auszugehen, dass bei den aufzulegenden Bau- und Nutzungsvorschriften grundsätzlich diejenigen gemeint sind, die die Planungsbehörde in das BZR aufzunehmen plant. Auch wenn die Behörde nicht auf diese Vorstellungen verpflichtet werden kann, da sie sich im Laufe des Planungsverfahrens aufgrund neuer Erkenntnisse, Einsichten und dem politischen Prozess ändern können (vgl. dazu Ruch, a.a.O., Art. 27 RPG N 29), haben diese doch bezüglich Rechtmässigkeit im Wesentlichen die gleichen Anforderungen zu erfüllen. Die Beschwerdegegnerin hat denn auch – trotz anderslautenden Beteuerungen in ihren Rechtsschriften – den Inhalt der Planungszone in den Art. 38 ihres BZR-Entwurfs vom 9. Juli 2015 aufgenommen. Dieser Entwurf steht derzeit mit den übrigen Dokumenten der Ortsplanungsrevision der Bevölkerung zur Mitwirkung vom 25. September bis 20. November 2015 zur Verfügung und wurde bei den kantonalen Stellen zur Vorprüfung eingereicht (vgl. www.ebikon.ch/politik/partizipation/vernehmlassungen/revision-nutzungsplanung, letztmals abgerufen am 15.10.2015).
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6.2.
Gemäss Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der Raumplanung fest, letztere obliegt dann den Kantonen. Das RPG ist ein Grundsatzgesetz und gibt Kompetenzen an Kantone und Gemeinden weiter (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 RPG). Somit bedeutet die Nichterwähnung der Gemeinden in der BV nicht eine Konzentration auf die Kantone, sondern Überantwortung an die Kantone, zur Erfüllung der Aufgabe die Gemeinden nach eigenen verfassungsrechtlichen und politischen Vorgaben und Vorstellungen einzusetzen (Ruch, a.a.O., Einleitung N 21). Auf Bundesebene ist demnach nicht geregelt, welche Kompetenzen auf die Gemeinden übertragen werden sollen. Soweit der Kanton im kantonalen Planungs- und Baugesetz sowie in der dazugehörigen Verordnung Regeln aufstellt und Definitionen formuliert, bleibt indes kein Raum für zusätzliche oder gar anderslautende kommunale Normierungen. Gerade dies trifft in Bezug auf die Längen-, Höhen- und Dichtemasse im Bau- und Planungsrecht des Kantons Luzern zu. Im Baugesetz vom 15. September 1970 sowie im Planungs- und Baugesetz vom 7. März 1989 sowie den jeweiligen Verordnungen dazu hat der kantonale Gesetzgeber die Ausnützungsziffer definiert. Es handelt sich wie erwähnt um eine Verhältniszahl zwischen der Gesamtheit der anrechenbaren Geschossflächen und der anrechenbaren Grundstücksfläche (§ 20 Abs. 1 aBauG; § 24 Anhang PBG). In der Vollzugsverordnung vom 21. Dezember 1970 bzw. 3. Januar 1990 und in der Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 wurde die Berechnungsweise festgesetzt und jeweils umschrieben, welche Geschossflächen anzurechnen sind, gleiches in Bezug auf die Grundstücksflächen (§§ 1-4 Vollzugsverordnung Ausgabe vom 1.7.1986, §§ 8-12 Vollzugsverordnung Ausgabe vom 1.1.1990, §§ 8-12 Vollzugsverordnung Ausgabe vom 1.1.1996, §§ 8-12 Anhang PBV). Die zulässigen Höhenmasse und ihre Berechnungsweisen wurden in den §§ 93 f. aBauG bzw. den §§ 138 f. Anhang PBG geregelt. Die Längenmasse fanden Verankerung im Rahmen der Gebäude- und Grenzabstandsregelungen bzw. des Mehrlängenzuschlags (§§ 76 ff. aBauG; §§ 120 ff. Anhang PBG). Sämtliche dieser Regelungen sind abschliessend. Dass der Kanton die Definitionen für Längen-, Höhen- und Dichtemasse im Planungs- und Baurecht statuiert, macht auch mit Blick auf § 4 Abs. 2 Satz 3 der Verfassung des Kantons Luzern (KV; SRL Nr. 1) Sinn, ist im Bau- und Planungsrecht eine einheitliche Regelung doch aus vielfältigen Gründen wichtig (z.B. Sicherheit, Ortsbild- und Landschaftsschutz). Die Bestrebungen nach Einheitlichkeit bezüglich Baubegriffen und Messweisen im Planungs- und Baurecht verdeutlicht auch die IVHB, welche für die Gemeinde Ebikon mit Genehmigung des revidierten BZR in Kraft treten wird.
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Somit ist es der Beschwerdegegnerin untersagt, durch Verweis auf vom kantonalen Gesetzgeber ausser Kraft gesetztes Recht (vgl. § 222 Abs. 1 lit. a PBG) der kantonalen Norm von § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV die Anwendung zu versagen. Da der Erlass solcher Bestimmungen zur Berechnungsweise nicht in ihrer Kompetenz liegt, verstösst sie damit – selbst wenn sie dies nur im Rahmen einer einstweiligen Massnahme tut – gegen höherrangiges Recht. Die Behauptung der Beschwerdegegnerin, sie habe nicht das alte Baugesetz wieder in Kraft gesetzt, sondern nur deren Inhalt aufgenommen, ist entsprechend unbehelflich. Auch verfängt ihr Argument nicht, sie hätten keine anderen Definitionen für die Längen-, Höhen- und Dichtemasse festgelegt, sondern lediglich festgehalten, dass diejenigen anzuwenden seien, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gestaltungsplans gültig waren: Das aBauG wurde mit § 222 Abs. 1 lit. a PBG integral aufgehoben und kann nicht mittels eines Verweises in einem kommunalen Erlass teilweise wieder für anwendbar erklärt werden. Ohnehin stösst ein solcher Verweis auf alte, bereits seit Jahrzehnten ausser Kraft gesetzte Rechtsgrundlagen auch auf praktische Grenzen wie der vorstehend zu beurteilende Fall zeigt: Anwendbar wäre hier das Baugesetz und seine Verordnung vom 15. September 1970 resp. 21. Dezember 1970 in der 1979 geltenden Version. Damit widersprechen die erlassenen Bestimmungen der Planungszone auch gegen die Rechtssicherheit und -klarheit.
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6.3.
Nach dem Gesagten ist die Planungsabsicht – verstanden als Änderungsabsicht – der Beschwerdegegnerin sowohl als verfestigt als auch als zulässig zu bezeichnen, was grundsätzlich den Erlass einer Planungszone erlaubt. Hingegen sind die mit der Planungszone der Beschwerdegegnerin festgelegten Bau- und Nutzungsvorschriften als mit höherrangigem Recht unvereinbar und damit als unzulässig zu bezeichnen. Der Vollständigkeit halber seien nachstehend dennoch Ausführungen zur Verhältnismässigkeit gemacht.
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7.
7.1.
Geeignet ist eine Planungszone, wenn sie und die mit ihr einhergehenden vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das taugliche Mittel darstellen, um die Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers zu sichern. Daran kann es fehlen, wenn nicht alle von der Nutzungsplanänderung betroffenen Grundstücke in die Planungszone einbezogen werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 27 RPG N 15). Gerade Letzteres trifft vorliegend zu. Die Beschwerdegegnerin bestimmt, dass für sämtliche Gestaltungsplangebiete bezüglich Längen-, Höhen- und Dichtemasse die Definitionen des kantonalen Rechts gelten, welche zur Zeit des Inkrafttretens des entsprechenden Gestaltungsplans gültig waren. Folglich sind Grundstücke, die nicht in einem Gestaltungsplanperimeter liegen, von dieser Anordnung nicht betroffen. Damit bleiben für solche Parzellen, selbst wenn sie in Hanglagen sowie einem vor der Verordnungsänderung von 1996 überbauten Gebiet liegen, die Bestimmungen zur Ausnützung und anrechenbaren Geschossfläche wie sie in § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV geregelt sind, vorerst gültig. Dies stellt einerseits eine ungleiche Behandlung dar und andererseits lässt es die Tauglichkeit der verfügten Planungszone zur Sicherung der Planungsabsicht (Verdichtung im verkehrsmässig gut erschlossenen Talboden, zurückhaltende Verdichtung in Hanglagen) zweifelhaft erscheinen. Dazu meint die Beschwerdegegnerin, ausserhalb von Gestaltungsplangebieten sei die Situation weniger kritisch, da dort nicht zusätzliche Ausnützungsboni beansprucht werden könnten. Dieses Argument verfängt indes nicht. Einerseits gewähren nicht alle Gestaltungspläne einen Ausnützungsbonus, so z.B. gerade der Gestaltungsplan P 1 Panoramastrasse nicht (vgl. dazu auch § 52 aBauG). Andererseits beträgt der Ausnützungsbonus seit in Kraftsetzung des PBG ab 1. Januar 1990 maximal 15 % (§ 75 Abs. 2 Anhang PBG), eine Nichtanrechnung gewisser Geschossflächen bei der Ermittlung der zulässigen Ausnützung gestützt auf § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV hingegen dürfte in den meisten Fällen wesentlich einschneidender sein. Der erlassene Verweis zur Berechnungsweise der zulässigen Ausnützung in Gestaltungsplangebieten steht damit nicht respektive nur teilweise im Einklang mit der Planungsabsicht. Mit der von der Beschwerdegegnerin gewählten Formulierung der Planungszonenvorschriften kann weder eine rechtsgleiche Behandlung der Grundeigentümer erreicht werden noch erweist sie sich als taugliches Mittel, die angeführte Planungsabsicht sicherzustellen.
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7.2.
Eng mit der Eignung der strittigen Massnahme verbunden ist die Frage nach der räumlichen Erforderlichkeit. Die Planungszone darf sich nur soweit ausdehnen, als dies zur Sicherung der künftigen Planung notwendig ist. Die Beschwerdegegnerin weist in ihren Rechtsschriften mehrfach auf ihre Absicht hin, eine Verdichtung im Talboden zu erreichen, an den Hanglagen hingegen möglichst zu vermeiden. Diese Intention geht bereits aus den heute geltenden BZR-Bestimmungen und dem Zonenplan hervor. Die Hanggebiete sind praktisch ausnahmslos der zweigeschossigen Wohnzone zugeteilt, während im Talboden drei- bis fünfgeschossige Zonen verbreitet sind (Kernzone nach Art. 4 Abs. 4 BZR; Geschäfts- und Wohnzone vier- bis fünfgeschossig sowie drei- bis viergeschossig gemäss Zonenplan und Art. 5 Abs. 6 BZR; viergeschossige Wohnzone Art. 6 BZR). Legt die Beschwerdegegnerin die Planungszone aber über sämtliche Gestaltungsplangebiete, dürften auch Grundstücke im Talboden betroffen sein. Dazu führt die Beschwerdegegnerin lediglich aus, auch wenn der von ihr umschriebene Konflikt (zu viel sichtbare Geschossfläche) primär an Hanglagen auftrete, könnten sich ähnliche Probleme auch im Talboden ergeben und es wäre willkürlich, nicht alle Gestaltungsplangebiete zu erfassen. Inwiefern sich im Talboden Probleme mit § 10 Abs. 1 lit. a Anhang PBV ergeben können, ist nicht nachvollziehbar. Umso weniger als die Beschwerdegegnerin mehrfach betont, eine Verdichtung im Talboden anzustreben. In räumlicher Hinsicht ist die Planungszone daher nicht verhältnismässig. Vielmehr hätte die Gemeinde die kritischen Gebiete und Grundstücke eruieren und alsdann eine auch inhaltlich zulässige Beschränkung formulieren müssen.
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Mangels Eignung und räumlicher Erforderlichkeit der strittigen Planungszonenbestimmung können Weiterungen zur sachlichen Erforderlichkeit unterbleiben. In zeitlicher Hinsicht dürfte die Anordnung verhältnismässig sein, zumal die Beschwerdegegnerin selbst auf § 83 PBG hinweist, was aber nichts am Ergebnis ändert.
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8.
8.1.
Zusammenfassend erweist sich der angefochtene Entscheid des Gemeinderats Ebikon vom 18. Dezember 2014 als nicht vereinbar mit den gesetzlichen Bestimmungen zur Planungszone insbesondere den §§ 81 Abs. 1 und 82 Abs. 1 PBG sowie § 222 Abs. 1 lit. a PBG und ist aufzuheben.
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(…)
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8.2.
(…)
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9.
Es bleibt über die Kosten zu entscheiden. Der Beschwerdeführer dringt mit seinem Antrag vollumfänglich durch und wird demnach nicht kostenpflichtig (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG e contrario). (…) Der Gemeinde kommt in Verfahren der Nutzungsplanung, wo sie Planungsträgerin ist und in Ausübung ihres Planungsermessens und in Wahrnehmung ihrer Autonomie agiert, ebenfalls Parteistellung im Sinn von § 17 VRG zu. Dies gilt ebenfalls im Fall einer Planungszone, wo die Gemeinde, handelnd durch deren Exekutive, zur Sicherung der künftigen Nutzungsplanung vorsorglich vorübergehend geltende Regelungen erlässt (§ 81 Abs. 1 PBG). Auch in einem solchen Fall ist die Gemeinde in qualifiziertem Mass im eigenen Autonomiebereich betroffen, so dass sie als Partei auftreten kann (vgl.
Urteil des Kantonsgerichts Luzern
7H 13 38 vom 9.4.2014 E. 8.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Komm. zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, Art. 12 VRPG N 26). Da die Gemeinde Ebikon an der Streitsache nicht wirtschaftlich interessiert ist, wird jedoch auf die Kostenauflage verzichtet (§ 200 Abs. 1 VRG).
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Indessen hat die Gemeinde Ebikon dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer in Anwendung von § 201 Abs. 1 VRG eine Parteientschädigung zu entrichten.