lu_gerichte · V 10 236 · 2009-09-01 · de
Raumplanung
Raumplanung

Eine BZR-Bestimmung, die Hochhäuser zum Gegenstand hat, bedarf unter verschiedenen Gesichtspunkten der hinreichenden Konkretisierung. Die revidierte Fassung von Art. 46a BZR Kriens genügt dem Bestimmtheitsgebot nicht.

Sachverhalt:
A.- Vom 3. August bis 1. September 2009 lagen die Änderungen des Zonenplans und des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Kriens betreffend die Gebiete Nidfeld, Mattenhof/Sternmatt, Kreisel Schlund, Schweighof, Schlundmattstrasse/Buhölzli und Eichenspes öffentlich auf. Der Teilzonenplan Eichhof-West war bereits in einem früheren Zeitpunkt (2006/2007) öffentlich aufgelegt worden. Der Vorprüfungsbericht durch den Regierungsrat erfolgte am 8. April und am 2. September 2009. Am 28. August 2009 erhob u.a. A Einsprache gegen die geplante Teilrevision des Areals Eichhof und den Art. 46 a des revidierten Bau- und Zonenreglementes (im Folgenden: rev. BZR). Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
Hochhäuser sind nur an Standorten zulässig, die im Rahmen eines regionalen Hochhauskonzeptes festgelegt werden (Abs. 1).
Hochhäuser haben hohen Anforderungen hinsichtlich stadtebaulicher Einordnung, Form, Ausrichtung, Gestaltung und Bezug zum öffentlichen Raum zu erfüllen (Abs. 2).
Der Gemeinderat verlangt für die Erarbeitung des Hochhausprojekts in der Regel ein Konkurrenzverfahren mit wenigstens drei Entwürfen von voneinander unabhängigen Verfassern (Abs. 3).
Hochhäuser sind grundsätzlich nur im Rahmen eines Bebauungsplans zulässig. Für das Areal Mattenhof/Sternmatt (Areal W gemäss Art. 11, Abs. 10) ist auch ein Gestaltungsplan zulässig (Abs. 4).
Anlässlich der zweiten Lesung im Einwohnerrat Kriens am 17. Dezember 2009 hat dieser die sieben Teilzonenpläne und das geänderte Bau- und Zonenreglement beschlossen. Gleichzeitig wies er die Einsprache von A ab.
B.- Gegen diesen Beschluss liess A am 5. Januar 2010 Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat einreichen und beantragen, die Teilrevision der Ortsplanung Kriens gemäss Beschluss des Einwohnerrates vom 17. Dezember 2009 sei in Bezug auf Art. 46a rev. BZR nicht zu genehmigen. Diese Bestimmung sei aus dem rev. BZR zu streichen. Es sei ferner für das Gebiet Eichhof-West die maximal zulässige Gebäudehöhe für die Wohn-/Arbeitszone (War-IV, recte: War-E) in Art. 9a und für die Arbeitszonen ES III (Ar-III) und ES IV (Ar-IV) in Art. 11 rev. BZR verbindlich zu regeln, nämlich auf 485 m.ü.M., eventuell für die Grundstücke Nrn. Q, R, S, T, U, alle GB Kriens, auf maximal 492 m.ü.M.. Nachdem das instruierende Departement zur Teilrevision der Ortsplanung Amtsberichte der Dienststellen Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation (rawi), Umwelt und Energie (uwe) sowie Verkehr und Infrastruktur (vif) eingeholt und den Gemeinderat dazu angehört hatte, genehmigte der Regierungsrat die Änderung des Zonenplans der Gemeinde Kriens vom 17. Dezember 2009, bestehend aus den Teilzonenplänen Nidfeld, Mattenhof/Sternmatt, Kreisel Schlund, Schweighof, Schlundmattstrasse/Buhölzli, Eichenspes und Areal Eichhof-West unter Auflagen und Korrekturen sowie die Änderung des Bau- und Zonenreglements am 6. Juli 2010 (Art. 3, 9a, 11, 46a sowie die Anhänge A und C). Die Beschwerde von A wies er gänzlich ab.
C.- Gegen den regierungsrätlichen Entscheid liess A am 29. Juli 2010 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und beantragen, der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 6. Juli 2010 sei aufzuheben und die Art. 46a und 9a Abs. 5 seien aus dem rev. Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Kriens zu streichen. Ferner sei für das Gebiet Eichhof-West die maximal zulässige Gebäudehöhe für die Wohn-/Arbeitszone (War-IV, recte: War-E) in Art. 9a und für die Arbeitszonen ES III (Ar-III) und ES IV (Ar-IV) in Art. 11 BZR verbindlich zu regeln, nämlich auf 485 m.ü.M., eventuell für die erwähnten Grundstücke auf maximal 492 m.ü.M.
Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf eintrat. Es hob den Entscheid des Regierungsrates hinsichtlich der Genehmigung des Art. 46 rev. Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Kriens auf und wies die Sache zur neuen Entscheidung an den Regierungsrat zurück. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
5.- a/aa) Was die Gesetzesgrundlagen betrifft, sind zunächst die in den Art. 1, 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) statuierten Ziele, Pflichten und Grundsätze der Raumplanung ins Auge zu fassen. Sie sind unmittelbar justiziabel und für die Planungsbehörden aller Stufen verbindlich (Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl. Zürich 1999, Rz. 170). Die Nutzungsplanung hat grundsätzlich aus einer Gesamtsicht der raumbedeutsamen Belange heraus zu erfolgen. Zur Planung der Entwicklung der Bautätigkeit ist daher ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Zwar kann die kommunale Nutzungsplanung für einen Teil des Gemeindegebietes oder gar für eine einzelne Liegenschaft gesondert erfolgen. Derartige Sondernutzungsordnungen dürfen in der Regel aber nicht isoliert erlassen werden. Sie müssen sich vielmehr in die Zonenplanung der Gemeinde einfügen und dürfen nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept herausgerissen werden (ZBl 2002, S. 580 E. 3a). In diesem Sinne verstösst eine Gemeinde nicht gegen ihre Planungspflicht, wenn sie Teilrevisionen der Ortsplanung durchführt (Waldmann/Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 25 zu Art. 2, S. 40, mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Kommt vorliegend hinzu, dass die Gesamtrevision der Zonenplanung der Gemeinde Kriens bereits im Gang ist. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern Planungsgrundsätze missachtet sein sollen. Insbesondere die naheliegenden Bestimmungen in Art. 3 Abs. 3 lit. a und b RPG, wonach namentlich Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen sein sollen und Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm oder Erschütterungen möglichst verschont werden sollen, sind eingehalten. Denn mit der Teilrevision der Vorschriften betreffend das Eichhof-Areal hat keine grundlegende Neueinteilung der Zonen in Wohn- und Arbeitsgebiete stattgefunden - anderweitiges behauptet die Beschwerdeführerin denn auch nicht - und das Gebiet ist bereits heute gut an das öffentliche Verkehrsnetz angeschlossen. Dass der Verkehrsaspekt anhand eines konkreten Bauvorhabens dereinst neuer Regelungen bedarf, wird damit nicht in Abrede gestellt. Ebenso wenig, dass es wünschenswert gewesen wäre, wenn die im regionalen Richtplan Entwicklungsschwerpunkt ESP (Eichhof-Schlund) festgesetzte maximal zulässige verbleibende Fahrtenanzahl für das Teilgebiet Eichhof anlässlich der Teilrevision der Ortsplanung in das BZR aufgenommen worden wäre (vgl. ESP S. 35 f.). Ob gar eine Pflicht zur Formulierung verbindlicher Aussagen betreffend Abstimmung von Siedlung und Verkehr besteht, wie die Dienststelle vif und das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement (BUWD) meinen, kann offen bleiben (Stellungnahme der Dienststelle vif ; Vorprüfungsbericht Teil 1, Ziff. A.2 und Vorprüfungsbericht Teil 2, Ziff. B.1.), zumal dieser Aspekt unangefochten blieb. Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass derartige Anordnungen grundsätzlich Gegenstand des ohnehin erforderlichen Bebauungsplanverfahrens bilden können (vgl. Urteile V 10 228 vom 10.2.2011, E. 6 und V 07 386 vom 15.7.2008, E. 6 und 7). Ein Vergleich mit den BZR einiger Luzerner Gemeinden zeigt denn auch, dass diese regelmässig keine Fahrtenregelungen vorsehen (vgl. u.a. Horw, Emmen, Meggen; anders aber: Art. 19a Abs. 2 BZR Stadt Luzern). Ebenso können allfällige Immissionen bzw. ganz generell die Auswirkungen auf die Umwelt erst aufgrund eines konkreten Projekts beurteilt werden.
bb) Damit ist freilich noch nichts über die Anforderungen an die Normdichte einer BZR-Vorschrift festgestellt. Dass eine Norm eines Bau- und Zonenreglements vom zuständigen (formellen) Gesetzgeber erlassen wird (Einwohnerrat der Gemeinde Kriens), sagt noch nichts über den nötigen Bestimmtheitsgrad aus. Die Abwägung zwischen offener oder präziser Norm ist anhand der Interessenlage der beteiligten Rechtssubjekte und in Würdigung der Normhierarchie zu treffen. Immerhin müssen Normen gleich welcher Stufe so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten bzw. die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 125 I 364 E. 4a; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, N 19 ff. zu § 19). Dieses allgemeine Prinzip bedeutet - angewendet auf die vorliegende Streitsache -, dass ein von einer BZR-Revision betroffener Grundeigentümer erkennen kann, mit welchen wesentlichen baulichen Veränderungen und Einschränkungen er zu rechnen hat.
Somit fragt sich, ob bereits im Grundnutzungsplan eine parzellenscharfe Einteilung der zulässigen Hochhausstandorte stattfinden muss. Fest steht, dass der Grundnutzungsplan eine flächendeckende, lückenlose Ordnung herstellen muss und parzellenscharf zu bezeichnen ist, an welchem Ort welcher Nutzungszweck gilt (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 25 zu Art. 2; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 143). Entsprechend dem Zweck der Zonenplanung, wonach die zweckmässige Nutzung des Bodens durch verbindliches örtliches Festlegen der je zugelassenen Bodenverwendung zu regeln ist, bleiben "inhaltsleere" Nutzungspläne unzulässig. Dabei hängt der erforderliche Präzisionsgrad von der Art der ausgeschiedenen Zone ab (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 25 zu Art. 2 mit Hinweis auf BGE 120 Ib 214). Für den vorliegenden Fall ist zwar festzustellen, dass vor dem Hintergrund von Art. 9a und 11 rev. BZR grundsätzlich nur die Parzellen Nrn. 2, 3, 4, 2994 und 5523 von keiner Höhenbeschränkung erfasst werden; auf den Parzellen Nrn. 2993 und 5524 gilt eine Höhenregelung (Art. 9a Abs. 6 und 11 Abs. 5 rev. BZR; allerdings ist Art. 11 Abs. 5 rev. BZR mit der vorgesehenen Marginalie insofern widersprüchlich, als die Parzelle Nr. 5524 gemäss Plan nicht in der Zone Ar-III-a, sondern in Ar-IV liegt, vgl. vorinstanzl. Bel. 5 und 6). Ob damit und mit dem Verweis in Art. 46a Abs. 1 rev. BZR auf ein Hochhauskonzept der dargestellten Lehre und Praxis bezüglich Planungspflicht bzw. -dichte Genüge getan wird, ist im Folgenden zu prüfen.
b/aa) Auf kantonalrechtlicher Ebene statuiert das PBG in § 36, welche Aspekte in den Bau- und Zonenreglementen zu regeln sind. Nebst allgemeinen Bau- und Nutzungsvorschriften für das ganze Gemeindegebiet sind darin auch spezielle Bau- und Nutzungsvorschriften für einzelne Zonen zu erlassen (Abs. 1). Dazu gehören gemäss Abs. 2 - soweit notwendig - u.a. Vorschriften über die Ausnützung, Bauziffern (vgl. auch § 23 Abs. 1 PBG), Baubereiche, etc. (Ziff. 1), über Gebäude- und Firsthöhe, Gebäudelänge, Gebäudetiefe, Geschosszahl, Geschosshöhe, Gestaltung der Bauten (Ziff. 2), Grenz- und Gebäudeabstände (Ziff. 3), Umgebungsgestaltung (Ziff. 11), Schutz des Ortsbildes, Erhaltung und Schutz von Kulturobjekten (Ziff. 16), Hochhäuser (Ziff. 17). Die umfangreiche Liste der in § 36 PBG erwähnten, einer kommunalen Regelung zugänglichen Aspekte macht deutlich, dass das zulässige Mass der Bodennutzung und die konkrete Gestaltung der Bauten entscheidend durch die kommunale Rechtslage bestimmt sein kann, zumal gerade kommunale Regelungen gegebenenfalls eine sachgerechte Rücksichtnahme auf die lokalen Gegebenheiten erst recht ermöglichen (Urteil V 01 251 vom 6.9.2002, E. 4c mit Hinweis auf: Wirthlin, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, in: AJP 5/2001, S. 520 mit Hinweisen). Die Formulierung im Ingress von Abs. 2 "soweit notwendig" macht allerdings deutlich, dass nicht in jedem Fall alle der dort aufgelisteten Elemente einer Regelung im BZR bedürfen (vgl. zur Auslegung von § 36 PBG nachstehende E. 5c). Wäre dem so, würden nicht zuletzt die Vorschriften über den Bebauungsplan (§§ 66 und 67 PBG) ihres Sinnes entleert. Für den Kanton Bern hat Zaugg festgehalten, dass gerade in grösseren Gemeinden mit komplizierten Verhältnissen häufig das Bedürfnis nach vermehrter Differenzierung der Nutzungsplanung bestehe und in der Grundnutzungsordnung lediglich die Art der zulässigen Nutzung bezeichnet werde, während das für die einzelnen Zonen geltende baupolizeiliche Mass in Sondernutzungsplänen festgelegt werde (Zaugg, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, Band II, 3. Aufl., Bern 2010, N 5 zu Art. 71).
bb) Obwohl dem im Grundsatz beizupflichten ist, gilt es für den Kanton Luzern § 67 PBG zu beachten, der den besonderen Inhalt des Bebauungsplanes regelt. Auf diese Norm beruft sich auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung. Nach § 67 PBG können in städtischen Verhältnissen, Kern- und Dorfzonen sowie dort, wo ortsplanerische, insbesondere wohnhygienische, ästhetische und verkehrstechnische Gesichtspunkte oder Gründe des Orts- und Landschaftsbild-, des Denkmal- und des Grundwasserschutzes es rechtfertigen, zusätzlich Regelungen getroffen werden. Das sind beispielsweise Bauziffern (lit. a) sowie Gebäude- und Firsthöhe, Gebäudelänge und Geschosszahl (lit. b). So unterscheiden sich die Bebauungspläne der Stadt Luzern insofern von jenen übriger Luzerner Gemeinden, als diese wesentliche Funktionen des Zonenplanes und des BZR erfüllen, was mit den rechtlichen Grundlagen ausdrücklich vereinbar ist (§ 223 Abs. 2 PBG und Art. 10 Abs. 3 BZR Stadt Luzern vom 5.5.1994; BG-Urteil 1P.365/2001 vom 19.9.2001, E. 5b; Urteil V 09 290 vom 17.8.2010, E. 4c).
Wo besondere Gesichtspunkte oder Gründe gemäss § 67 Satz 1 PBG gegeben sind, können somit beispielsweise Gebäudehöhe und Geschosszahl erst im Bebauungsplan statt im BZR geregelt werden. Liegen aber die Voraussetzungen von § 67 Satz 1 PBG nicht vor, kann die Festlegung von Bauziffern und der zulässigen Gebäudehöhe nicht auf das Bebauungsplanverfahren verlegt werden. Daran ändert auch § 166 Abs. 2 PGB nichts, wonach Hochhäuser nur aufgrund eines Bebauungs- oder Gestaltungsplans erstellt werden dürfen. § 166 Abs. 2 PBG erweist sich im Vergleich zu § 67 PBG als Spezialnorm, welche in jedem Fall die Ausarbeitung eines Bebauungs- oder Gestaltungsplanes verlangt, wenn Hochhäuser gebaut werden sollen. Das sagt aber nichts aus über das Verhältnis zu den Anforderungen an die Normqualität und Normdichte im entsprechenden Bau- und Zonenreglement. Denn unabhängig von der Bestimmtheit der BZR-Normen ist für das konkrete Ausführungsprojekt zusätzlich ein Sondernutzungsplan zu erlassen. Obendrein spricht § 166 Abs. 2 PBG davon, dass Hochhäuser nur an ortsplanerisch, insbesondere ästhetisch und verkehrsmässig geeigneten "Punkten" erstellt werden dürfen.
cc) Ob die Voraussetzungen nach § 67 PBG vorliegend in jeder Hinsicht erfüllt sind, braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden. Immerhin kann davon ausgegangen werden, dass es sich beim umstrittenen Eichhof-Areal um eine städtische bzw. stadtnahe Region handelt oder zumindest um ein Gebiet, wo ortsplanerische, ästhetische und verkehrstechnische Gesichtspunkte es grundsätzlich zulassen, zusätzliche, die allgemeine Grundnutzung konkretisierende Regelungen in den Bebauungsplan zu verweisen. Entscheidend ist aber, dass der umstrittene Art. 46a rev. BZR zu unbestimmt ist und wenig zur gewünschten Normierung beiträgt. Darin werden an sich bloss die Grundsätze des PBG wiedergegeben. Dies trifft insbesondere auf die Abs. 2 und 4 von Art. 46a rev. BZR zu. Dass Hochhäuser hohe Anforderungen hinsichtlich städtebaulicher Einordnung, Form, Gestaltung und Bezug zum öffentlichen Raum zu erfüllen haben (Eingliederungsgebot) und überdies nur aufgrund eines Bebauungsplans (oder Gestaltungsplans) erstellt werden dürfen, ergibt sich wie erwähnt aus § 166 Abs. 2 PBG. Abs. 3 der strittigen BZR-Bestimmung ist zwar eigenständiger Natur und legt die Entscheidungsgrundlagen für Hochhausprojekte (Konkurrenzverfahren mit 3 Entwürfen) fest. Abs. 1 bestimmt schliesslich in allgemeiner Weise, dass Hochhäuser nur an Standorten zulässig sind, die im Rahmen eines regionalen Hochhauskonzepts festgelegt wurden. Abs. 1 von Art. 46a rev. BZR hat einen Zusammenhang mit Abs. 3, muss aber auch im Zusammenhang mit Abs. 4 betrachtet werden. Danach können Hochhäuser auf jeden Fall nur im Rahmen eines Bebauungsplans errichtet werden, was eben (lediglich aber immerhin) der gesetzlichen Ordnung entspricht. Mit anderen Worten: Befindet sich im Perimeter eines Bebauungsplans kein geeigneter Standort für Hochhäuser gemäss dem hier zur Diskussion stehenden Hochhauskonzept, dürfen keine Hochhäuser gebaut werden. Oder sieht umgekehrt das Hochhauskonzept zwar einen geeigneten Standort für Hochhäuser vor, liegt aber für den betreffenden Standort kein Bebauungsplan vor bzw. wird ein solcher im Nutzungsplanverfahren verworfen, ist der Bau von Hochhäusern ausgeschlossen.
Dass es immerhin der Praxis entspricht, die Gebäudehöhe von Hochhäusern im BZR festzulegen, zeigt nicht zuletzt die Vorgehensweise der Stadt Luzern bezüglich der zurzeit im Bau befindlichen Hochhäuser auf der Luzerner Allmend: Es wurde eine Zonenplanänderung durchgeführt und die maximal zulässige Fassadenhöhe im BZR festgelegt (Art. 19a Abs. 5 BZR Stadt Luzern). Ein Blick auf die ausserkantonale Gesetzeslage ergibt nichts anderes: Nach § 282 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich sind Hochhäuser nur gestattet, wo die Bau- und Zonenordnung (BZO) - und damit die Grundnutzungsordnung - sie zulässt. Gemäss Art. 9 BZO der Stadt Zürich sind Hochhäuser nur in Gebieten zulässig, die in einem Ergänzungsplan bezeichnet sind, wobei die zulässige Höhe auf 80 m bzw. 40 m eingeschränkt ist.
Nach dem Gesagten können im hier umstrittenen Gebiet kraft spezieller gesetzlicher Vorschrift (§ 166 Abs. 2 PBG) Hochhäuser nur gestützt auf einen Bebauungsplan errichtet werden. Das allein vermag aber die Streitfrage nicht abschliessend zu beantworten. Denn zu prüfen ist, welche Anforderungen an eine Regelung im Bau- und Zonenreglement selber gestellt werden müssen. Wegleitend ist dabei die Tragweite von § 36 Abs. 2 Ziff. 17 PBG (vgl. nachstehende Erwägung).
c/aa) Nach § 36 Abs. 2 Ziff. 17 PBG erlassen die Gemeinden in ihren BZR, soweit notwendig, insbesondere Vorschriften über Hochhäuser. Eine Auslegung dieser Bestimmung nach Sinn und Zweck verlangt vor dem Hintergrund der Tragweite von Hochhäusern bezüglich des Ortsbildes, der Umwelt (dichtere Emissionen), der umliegenden Infrastruktur usw. eine klare Regelung, welche die Standorte und die wesentlichen Ausmasse von Hochhäusern festlegt. § 36 Abs. 2 Ziff. 17 PBG ergäbe denn auch keinen Sinn, wenn sämtliche Festlegungen erst im Bebauungs- oder Gestaltungsplanverfahren erfolgen würden. Der Umstand, dass die Gemeinde Kriens im BZR eine neue Norm bezüglich Hochhäuser aufgenommen hat, dokumentiert, dass sie aus ortsplanerischen und verkehrstechnischen Gründen differenzierte Vorschriften für Hochhäuser als erforderlich erachtet. Solche Vorschriften machen aber nur Sinn und vermögen ihren Zweck nur zu erfüllen, wenn sie das Hochhausplangebiet und die Bauregelung ausreichend konkret vorgeben.
Nichts anderes resultiert aus der Auslegung der Norm nach dem Willen des Gesetzgebers: In den Beratungen zum PBG hat der erste Satz des zweiten Abschnittes Anlass zu Diskussionen gegeben. Es wurde ein Änderungsvorschlag gestellt, gemäss welchem der heutige Wortlaut in "Es sind insbesondere Vorschriften zu erlassen über:" umformuliert werden sollte. Der Vorschlag wurde indes abgelehnt, da u.a. die Meinung vertreten wurde, die Aufzählung in Abs. 2 sei nicht abschliessend und habe keinen verbindlichen Charakter. Vielmehr seien Regelungen im BZR nur insoweit zu erlassen, als sich das Problem in der Gemeinde aktuell stelle. Nicht zuletzt, weil ein gravierender Mangel im Vorprüfungs- oder Genehmigungsverfahren verbessert werden kann, sah man schliesslich von einer Änderung der Formulierung ab (Protokoll der Kommissionssitzung vom 9.2.1987, S. 20 f. [damals § 33 PBG]). Insgesamt folgt daraus, dass es die Meinung der Kommission war, Regelungen seien dann notwendig, wenn sich das Problem in der Gemeinde aktuell stelle. Auch unter diesem Gesichtspunkt hätte bei der Teilrevision der Ortsplanung Anlass bestanden, die grundlegenden baulichen Vorgaben für künftige Hochhäuser festzulegen. Ansonsten ist fraglich, in welchen Fällen Bestimmungen zu Hochhäusern überhaupt erforderlich wären, mithin § 36 Abs. 2 Ziff. 17 PBG Anwendung finden würde. Abgesehen davon stellen Hochhäuser einen beträchtlichen Eingriff in die Landschaft und Umwelt dar, deren wesentliche Parameter in die Grundnutzungsregelung Eingang finden müssen.
bb) Angesichts der beträchtlichen Auswirkungen von Hochhäusern und nach dem Willen des Gesetzgebers ist aus § 36 Abs. 2 Ziff. 17 PBG eine Pflicht zur Regelung von Hochhäusern im BZR selbst abzuleiten. Es ist im Mindesten zu umschreiben, auf welchen Parzellen Hochhäuser möglich sind und welche Ausmasse, namentlich welche Maximalhöhe, sie erreichen dürfen (vgl. Zaugg, a.a.O., Band I, Bern 2007, N 6 zu Art. 19-20). Die Regelung, dass Hochhäuser an bestimmten Standorten zulässig sind, bezieht sich schliesslich auf die Art der Nutzung in einer konkreten Zone. Dass die Zulässigkeit von Hochhäusern für Ortsbild und Quartiergestaltung von massgeblicher Bedeutung ist, ist evident und bedarf keiner weiteren Erörterung. Wenn nun das Gemeinwesen schon die Notwendigkeit einer Konkretisierung der Bauvorschriften für Hochhäuser als gegeben erachtet, so sollen die erforderlichen Differenzierungen im BZR auch entsprechend zum Ausdruck kommen, ansonsten sie nur allgemeine Grundsätze des PBG wiederholen, was aber nicht Sinn und Zweck eines speziellen Hochhausartikels sein kann.
Hingegen fehlt eine gesetzliche Grundlage für die Forderung, ein Hochhausartikel dürfe nur im Rahmen einer Gesamtrevision des Zonenplans eingeführt werden. Freilich aber werden die nachfolgende Gesamtrevision bzw. weitere Teilrevisionen Rücksicht nehmen auf die Ergebnisse der bereits durchgeführten Teilrevisionen und damit einhergehend unter Umständen gewisse Einschränkungen hinnehmen müssen.
d/aa) Die Vorinstanz und die Gemeinde Kriens sind - zumindest implizit - der Auffassung, der Verweis in Art. 46a Abs. 1 rev. BZR auf ein regionales Hochhauskonzept sowie das Konzept selbst seien genügend konkret, um Grundlage von Hochhausprojekten zu bilden. Dazu ist Folgendes zu bemerken: Der Verweis in Art. 46a Abs. 1 rev. BZR enthält weder die Bezeichnung noch das Datum des Hochhauskonzeptes, auf welches referenziert wird. Es entzieht sich der Kenntnis des Lesers, ob das erwähnte Konzept bereits besteht oder noch auszuarbeiten ist. Schon aus diesem Grund vermag Art. 46a Abs. 1 rev. BZR den vorstehend umschriebenen Anforderungen nicht zu genügen. Wie aus den Vorakten hervorgeht, handelt es sich bei dem in Art. 46a Abs. 1 rev. BZR erwähnten Konzept um das vom Architekturbüro Feddersen und Klostermann, Städtebau-Architektur-Landschaft, Zürich, im Auftrag der Regionalplanung Luzern erstellte Hochhauskonzept für die Agglomeration Luzern vom 19. September 2008. Dieses Konzept befasst sich in erster Linie mit dem generellen Vorgehen bei der Evaluierung von Hochhausstandorten. Danach ist für das Gebiet Eichhof-Allmend-Mattenhof eine Fassung des Randes durch punktuell gesetzte Hochhäuser und höhere Häuser denkbar (Konzept S. 9). Erwünscht sind entlang der wichtigen städtischen Strassen und an Plätzen mit sehr guter Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr präzise Setzungen von städtebaulichen Akzenten (Hochhäuser, höhere Häuser; Konzept S. 10). Unter dem Kriterium "Städtebauliche Akzentuierung" wird das Teilzonenareal Eichhof als Gebiet grossmassstäblicher Strukturen mit Potenzial für Hochhäuser qualifiziert (Konzept S. 15). Ebenso wird das Gebiet Eichhof auf S. 26 des Konzepts als geeignet für Hochhäuser (über 35 m Höhe) bezeichnet, allerdings ohne Angabe bestimmter Parzellennummern, wo diese zulässig sein sollen. Allgemein sind die im Konzept abgebildeten Pläne zu wenig deutlich, um darauf parzellenscharf erkennen zu können, welche Standorte sich für Hochhäuser eignen. Schon deshalb und weil das Konzept weder eine Höhenbeschränkung vorsieht noch sonstige Angaben zu den Ausmassen der Hochhäuser macht, kann der Verweis in Art. 46a Abs. 1 rev. BZR im Lichte von § 36 Abs. 2 Ziff. 17 PBG nicht genügen. Im Konzept selbst wird denn auch ausgeführt, die zulässigen Hochhausstandorte seien im Nutzungsplan zu regeln (vgl. Konzept S. 32).
bb) Unbestimmtheit und Unvollständigkeit der fraglichen BZR-Bestimmung ergeben sich aus einer weiteren Überlegung. Gemäss Art. 46a Abs. 1 rev. BZR sind Hochhäuser "nur" an Standorten zulässig, die im Rahmen eines regionalen Hochhauskonzepts festgelegt wurden. Nach Wortlaut oder geltungszeitlich ausgelegt, kann das Wort "nur" auch so verstanden werden, dass allein ein Hochhauskonzept vorliegen muss, um irgend einen Hochhausstandort in Kriens zu begründen. Wenn der Regierungsrat in Ziff. 4.3 c des angefochtenen Entscheides ausführt, dass mit der Teilrevision festgelegt werde, ob sich ein Gebiet für höhere Häuser oder Hochhäuser eigne, geht er zwar (jetzt) davon aus, dass sich diese Bestimmung nur auf das Hochhauskonzept vom September 2008 stützen kann. Das steht aber gerade so nicht in der beanstandeten Norm. Die Formulierung von Art. 46a Abs. 1 rev. BZR könnte dazu führen, dass Behörden oder interessierte private Kreise aufgrund eines neuen regionalen Hochhauskonzeptes bislang nicht diskutierte neue (weitere) Standorte für Hochhäuser verlangen würden. Dass solches weder die Absicht der heutigen Behörden der Gemeinde Kriens noch die Auffassung des Regierungsrates ist, ändert an den Auslegungsmöglichkeiten der erwähnten Norm nichts. Dass damit die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bevölkerung - wie sie beim Erlass eines BZR aber auch eines Bebauungsplanes vorgesehen sind - nicht gewahrt würden, ist offensichtlich, da sie ja an der Erarbeitung solcher Konzepte nicht beteiligt ist und sie auch zu deren Ergebnissen nicht Stellung nehmen kann. Auch daraus ergibt sich, dass im BZR mindestens im entsprechenden Zonenbeschrieb oder - falls nicht in der ganzen Zone Hochhäuser erlaubt sein sollen - unter Nennung der betreffenden Parzellen (parzellenscharf) Standort und Ausmasse der Hochhäuser (Maximalhöhe) festzuhalten sind.
cc) Schliesslich ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass die Ausführungen bezüglich Hochhausstandorte in der Botschaft des Gemeinderates nicht mit dem erwähnten Hochhauskonzept übereinstimmen. Gemäss Botschaft ist die Entwicklungsachse Allmend-Mattenhof ein Hochhausstandort (vgl. S. 3), wohingegen in Bezug auf das Gebiet Eichhof lediglich "die schmale kleinere Parzelle zwischen den Werkgebäuden der Brauerei und der Kantonsstrasse" als geeignet für ein höheres Gebäude erachtet wird (S. 15). Dies im Gegensatz zum Hochhauskonzept, das in diesem Bereich die Zulässigkeit von Hochhäusern vorsieht (Konzept S. 15 und 26). Vermag somit nicht einmal die Vorinstanz das Hochhauskonzept und das rev. BZR widerspruchsfrei zusammenzuführen, genügt der Verweis in Art. 46a Abs. 1 rev. BZR umso weniger den Anforderungen an die Bestimmtheit einer formell-gesetzlichen Norm.
e) Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass die Gemeinde einen Hochhausartikel eingeführt hat, ohne dass eine kommunale Gefahrenkarte bestehe. Zu diesem Argument hielt die Vorinstanz fest, eine gesamthafte Beurteilung der Fragen sei, wie die Gemeinde geltend mache, schwierig und in der Gesamtrevision der Bau- und Zonenordnung vorzunehmen. Die Dienststelle uwe hatte diesbezüglich abweichend festgestellt, dass u.a. das Gebiet Eichhof im Wirkbereich von technischen Risiken (Autobahn A2, Firma Emmi Kühlhaus AG und Brauerei Eichhof AG) liegt und bei einem Störfall Personen in der näheren Umgebung verletzt oder gar getötet werden könnten. Da gewisse Gebiete möglichst rasch überbaut werden sollten, seien die technischen Gefahren im BZR bereits im Rahmen der Teilrevision festzuhalten.
Die Ausführungen der Dienststelle leuchten ein. Warum die wichtigen Fragen zwar im Rahmen der Gesamtrevision geklärt werden müssen, im Rahmen der hier vorgezogenen Teilrevision des Gebietes Eichhof vorerst aber offen gelassen werden sollen, ist nicht einsehbar. Auf der einen Seite verweist der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde bestimmte Fragen in die hängige Gesamtrevision, auf der anderen Seite wollen die Gemeinde Kriens und der Regierungsrat auf der Grundlage einer zu offenen Formulierung Hochhäuser im genannten Gebiet vorweg bauen lassen. Die Gemeinde und die Vorinstanz erachten es als zweckmässig, die verschiedenen Gefahren erst im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung bzw. des Bebauungsplanverfahrens zu berücksichtigen. Diese Sichtweise greift insoweit zu kurz, als Gebiete in einem Gefahrenbereich nur in dem Ausmass überbaut werden dürfen als den bestehenden Risiken Rechnung getragen wird. Dass die exakte Ermittlung und Umschreibung von Gefahren und Risiken sowie deren konkrete Berücksichtigung in das Verfahren auf Erlass des Bebauungsplanes verwiesen wird, dagegen ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Sollten die zuständigen Erlass- und Genehmigungsbehörden die Regelung der Hochhäuser gemäss den Vorgaben dieses Urteils auf der Grundlage der Teilrevision umsetzen, muss angesichts der hochstehenden Rechtsgüter, die auf dem Spiel stehen, zumindest auf die bestehende Gefahren- und Risikoproblematik gemäss Antrag der Dienststelle uwe im BZR ausdrücklich hingewiesen werden.
6.- Im Weiteren beantragt die Beschwerdeführerin, die maximal zulässige Gebäudehöhe sei für das gesamte Gebiet Eichhof-West für die Wohn-/Arbeitszone (War-E) in Art. 9a und für die Arbeitszone ES III (Ar-III) und ES IV (Ar-IV) in Art. 11 rev. BZR verbindlich auf 485 m.ü.M. festzusetzen, eventuell für die erwähnten Grundstücke auf maximal 492 m.ü.M. Den Antrag auf Streichung von Art. 9a Abs. 5 rev. BZR hat die Beschwerdeführerin erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht gestellt, weshalb darauf in Anwendung von § 154 Abs. 1 VRG nicht einzutreten ist.
Nach dem Gesagten steht fest, dass die Hochhäuser einer Höhenregelung im BZR bedürfen. Für die übrigen Gebäude sieht das rev. BZR, zumindest in jenen Fällen, in denen kein Gestaltungs- oder Bebauungsplan besteht, in den Zonen Ar-III und Ar-IV bereits Beschränkungen der Fassadenhöhen vor (Art. 11 Abs. 3 rev. BZR). Ob generell und folglich auch in der Zone War-E Höhenbeschränkungen aufgestellt werden müssen, hat die Planungsbehörde im Lichte der §§ 36 Abs. 2 und 67 PBG zu entscheiden. Ein Blick auf die BZR anderer Luzerner Gemeinden zeigt, dass diese in den Arbeits-, Gewerbe- und Industriezonen oftmals nicht sämtliche baulichen Parameter festlegen, sondern explizit Spielraum für Einzelfalllösungen im Rahmen eines nachfolgenden Sondernutzungsplan- oder Baubewilligungsverfahrens wahren (vgl. u.a. die BZR Adligenswil, Ebikon, Emmen, Stadtteil Littau und Meggen). Dem Verwaltungsgericht fehlt nach dem Gesagten die Kompetenz, im vorliegenden Verfahren eine Höhenbeschränkung zu statuieren. Nach dem Gesagten erweist sich in dem Punkt der Antrag der Beschwerdeführerin, soweit darauf einzutreten ist, als unbegründet.
7.- a) Zusammenfassend ist der Entscheid des Regierungsrates aufzuheben, soweit er den angefochtenen Art. 46a des revidierten Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Kriens betrifft. Denn die Genehmigung der besagten Norm bzw. die Abweisung der Verwaltungsbeschwerde erweist sich in dem Punkt als rechtswidrig. In diesem Sinne können die weiteren Rügen unbehandelt bleiben. Im Ergebnis ist daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzuheissen. Weil Art. 46a rev. BZR nach seinem Wortlaut auch auf das (hier nicht angefochtene) Areal Mattenhof/Sternmatt Auswirkungen haben kann, ist die Sache an den Regierungsrat zur neuen Entscheidung zurückzuweisen. Die übrigen Anträge der Beschwerdeführerin, soweit auf sie eingetreten wurde, erweisen sich als unbegründet und sind abzuweisen.
b) (Kostenfolgen)