lu_gerichte · V 12 279 · 2012-03-11 · de
Bau- und Planungsrecht
Bau- und Planungsrecht

Ein projektbezogener Sondernutzungsplan nach Art. 8 Abs. 1 lit. b Zweitwohnungsverordnung setzt hohe Regelungsdichte und detaillierten Beschrieb der im Perimeter geplanten Bauprojekte voraus. Damit ein Gestaltungsplan diesen Anforderungen genügt, müssen darin sämtliche wesentlichen Elemente dieser Bauvorhaben insbesondere hinsichtlich deren räumlicher Ausdehnung und Nutzung (als Zweitwohnungen) bereits verbindlich festlegt sein. Ein Gestaltungsplan, der bloss schematische Baubereiche definiert und die geplanten Bauten erst anhand von Schnittplänen umschreibt, weitere Einzelheiten indessen mit Blick auf das Baubewilligungsverfahren offen lässt, genügt diesen Anforderungen nicht.

Aus den Erwägungen:
4.
4.1.
In materieller Hinsicht beschränkt sich die Beschwerdeführerin auf die Beanstandung der Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Baubewilligung im Licht der Bestimmungen über den Zweitwohnungsbau. Wie es sich damit verhält, ist im Folgenden zu prüfen.
Volk und Stände nahmen am 11. März 2012 die eidgenössische Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!" an. Gemäss dem neu eingefügten Art. 75b der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ist der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 % beschränkt (Abs. 1). Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen (Abs. 2). Gemäss Art. 197 Ziff. 9 BV (neu eingefügte Übergangsbestimmungen zu Art. 75b BV) erlässt der Bundesrat die nötigen Ausführungsbestimmungen über Erstellung, Verkauf und Registrierung im Grundbuch durch Verordnung, wenn die entsprechende Gesetzgebung nach Annahme von Art. 75b BV nicht innerhalb von zwei Jahren in Kraft tritt (Abs. 1). Baubewilligungen für Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar des auf die Annahme von Art. 75b BV folgenden Jahrs und dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen erteilt werden, sind nichtig (Abs. 2).
Der Bundesrat erliess am 22. August 2012 die Zweitwohnungsverordnung, die am 1. Januar 2013 in Kraft trat und bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu Art. 75b BV gilt (Art. 9 Zweitwohnungsverordnung). Die Entwürfe des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (ZWG) und der darauf gestützten Verordnung waren bis am 20. Oktober 2013 in Vernehmlassung. Der Bundesrat verabschiedete am 19. Februar 2014 die Botschaft zum ZWG zuhanden des Parlaments.
4.2.
Zunächst stellt sich die Frage des zeitlichen Geltungsbereichs der Verfassungsbestimmungen und deren (von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin bestrittenen) Anwendbarkeit auf die angefochtene Baubewilligung. Die Vorinstanz vertrat im angefochtenen Entscheid die Auffassung, die intertemporale Regelung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV sei für bis am 31. Dezember 2012 erteilte Baubewilligungen relevant. Erst danach trete die Zweitwohnungsverordnung in Kraft und löse das bisherige Recht ab. Daraus ergebe sich, dass in Z, wo der Anteil von 20 % Zweitwohnungen überschritten sei, im Jahr 2012 noch immer Baubewilligungen für Zweitwohnungen erteilt werden dürften.
4.3.
Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass der Wortlaut von Art. 75b Abs. 1 BV präzise genug sei, damit er direkt auf Entscheide zur Erteilung von Baubewilligungen nach dem 11. März 2012 angewandt werden könne, was auch aus dem erläuternden Bericht des ARE zur Zweitwohnungsverordnung hervorgehe.
4.4.
Am 22. Mai 2013 entschied das Bundesgericht über eine erste Serie von Pilotfällen zum Zweitwohnungsbau (BGE 139 II 271, 139 II 263, 139 II 243; vgl. die Besprechung in: Waldmann, Das Bundesgericht hat gesprochen – erste Leiturteile zur Zweitwohnungsinitiative, Baurecht 1/2013, S. 233 ff.; Griffel, Die Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative – eine Zwischenbilanz, in: ZBl 115/2014, S. 61 ff.). In BGE 139 II 243 E. 8 ff. beschäftigte es sich eingehend mit intertemporalrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative. Es kam zum Schluss, dass, soweit Art. 75b Abs. 1 BV eine absolute Grenze von 20 % am Gesamtwohnungsbestand und an der Wohnnutzfläche jeder Gemeinde festschreibe, Klarheit und Bestimmtheit des Tatbestands und der Rechtsfolge hinsichtlich derjenigen neuen Wohnnutzungen bestehe, die unzweifelhaft unter den Zweitwohnungsbegriff fallen würden und in einer Gemeinde mit eindeutig überschiessendem Zweitwohnungsanteil beabsichtigt seien. Der sofortigen Anwendbarkeit dieses "harten Kerns" der neuen, speziellen Verfassungsnorm stehe daher nichts entgegen, auch wenn sie eine nicht unerhebliche Beschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedeute. Art. 75b BV bedürfe aber in weiten Teilen der Konkretisierung durch Ausführungsvorschriften. Dies gelte einerseits für die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen in den betroffenen Gemeinden noch Baubewilligungen für bestimmte, besonders intensiv genutzte Arten von Zweitwohnungen ("warme Betten") erteilt werden dürfen. Andererseits sei klärungsbedürftig, ob und inwieweit die Umnutzung von Erst- zu Zweitwohnungen bzw. die Erweiterung und der Ersatz bestehender Zweitwohnungen zulässig sei. Soweit Ausführungsrecht unabdingbar sei, um den Anwendungsbereich und die Rechtswirkungen der Verfassungsnorm definitiv und exakt bestimmen zu können, beschränke sich die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 75 Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot für Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden bis zum Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen, was im Ergebnis einer Planungszone gleich komme. Das Verbot sei weit auszulegen, um dem Gesetzgeber nicht vorzugreifen und eine Präjudizierung der künftigen Ausführungsbestimmungen zu vermeiden. Es handle sich insoweit um eine bloss vorübergehende Einschränkung der Eigentumsgarantie zwischen dem Abstimmungstermin und dem Erlass der Ausführungsbestimmungen. Für derartige vorsorgliche und zeitlich beschränkte Massnahmen seien keine hohen Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm zu stellen (vgl. E. 10.5). Das Bauverbot erfasst nicht nur Bauten, die erklärterweise als Zweitwohnung genutzt werden sollen, sondern auch solche, die als Zweitwohnungen genutzt werden könnten (potentielle Zweitwohnungen; vgl. BGer-Urteil 1C_289/2013 vom 28.10.2013 E. 3.2).
4.5.
4.5.1.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, es sei zu berücksichtigen, dass das Baugesuch bereits im Jahr 2009 – und damit vor Annahme der Volksinitiative zum Zweitwohnungsbau – eingereicht worden sei. Aufgrund von Massnahmen nach dem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.41) sei nach Abschluss des Kaufvertrags vom 4. Juni 2009 eine Grundbuch- und Handelsregistersperre verfügt worden. Erst nach deren Aufhebung Anfang 2012 habe das Baugesuch von der Gemeinde behandelt werden können. Darauf habe die Beschwerdeführerin trotz Kenntnis des Sachverhalts keine Rücksicht genommen.
4.5.2.
Diese Ausführungen decken sich nicht mit den dem Kantonsgericht vorliegenden Baugesuchsunterlagen. Sowohl der Situationsplan 1:500 als auch die Pläne "Grundrisse/Kanalisation" 1:100 und "Schnitt/Fassaden" 1:100 datieren vom 17. Juli 2012. Das Baugesuchsformular wurde am 24. Juli 2012 unterzeichnet. Selbst wenn bereits in einem früheren Zeitpunkt Baueingaben betreffend das Grundstück Nr. x erfolgt sein sollten (was die Beschwerdegegnerin indessen nicht belegt), ist mit den jüngsten Gesuchsunterlagen ein neues Baubewilligungsverfahren eröffnet worden. Einzig dieses – nach dem 11. März 2012 anhängig gemachte – Verfahren bildet Gegenstand der vorliegenden Streitsache. Im Übrigen ging auch die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und übereinstimmend mit dem Eingangsstempel der Gemeinde auf den genannten Plänen von der Gesuchseinreichung am 8. August 2012 aus. Etwas anderes lässt sich auch den edierten vorinstanzlichen Akten nicht entnehmen.
Erteilt wurde die angefochtene Baubewilligung am 27. November 2012, mithin nach Annahme der Volksinitiative und Inkrafttreten der damit eingeführten Verfassungsbestimmungen zum Zweitwohnungsbau (11.3.2012), aber noch vor Inkrafttreten der Zweitwohnungsverordnung (1.1.2013).
4.5.3.
Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die Beschwerdegegnerin auch aus einer früher erfolgten Gesuchseinreichung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermöchte. In BGE 139 II 263 befasste sich das Bundesgericht mit einem Verfahren betreffend Zweitwohnungsbau, in welchem das Baugesuch vor dem 11. März 2012 eingereicht worden war (vgl. die Besprechung bei Waldmann, Das Bundesgericht hat gesprochen, a.a.O., S. 233 ff.). Es führte aus, nach seiner Praxis (BGE 135 II 384 E. 2.3, 125 II 591 E. 5e/aa, je mit Hinweisen) sei die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten (einschliesslich Baubewilligungen) mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen, was der herrschenden Lehre entspreche. Zwar würde das Prinzip des Vertrauensschutzes dafür sprechen, auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung abzustellen, doch spreche das öffentliche Interesse an der Anwendung des neuen Rechts dafür, das zur Zeit des erstinstanzlichen Entscheids geltende Recht heranzuziehen. Die Rechtmässigkeit eines zukünftigen Verhaltens bzw. eines in der Zukunft zu realisierenden Bauvorhabens müsse nach dem Recht beurteilt werden, das im Zeitpunkt der Prüfung, d.h. der Gesuchsbeurteilung, gelte; damit werde auch eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis ab Inkrafttreten des neuen Rechts sichergestellt (BGE 139 II 263 E. 6). Eine abweichende übergangsrechtliche Regelung bestehe auch mit Blick auf den Zweitwohnungsbau nicht. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV enthalte keine intertemporalrechtliche Regelung zur Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 BV, sondern verschärfe lediglich die Rechtsfolge (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit) ab dem 1. Januar 2013. Im Übrigen stelle diese Bestimmung auf den Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung und nicht der Einreichung des Baugesuchs ab. Diese bereits in früheren Urteilen (1C_215/2012 E. 2.4, 1C_159/2012 E. 6.2, beide vom 14.12.2012) vertretene Sichtweise erscheine nach wie vor richtig. Damit sei Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV grundsätzlich anwendbar, wenn der erstinstanzliche Entscheid nach dem 11. März 2012 ergangen sei, auch wenn das Baugesuch schon vor diesem Datum eingereicht worden sei. Vorbehalten blieben besondere Konstellationen des Vertrauensschutzes sowie der Rechtsverweigerung oder -verzögerung (BGE 139 II 263 E. 7). In diesen Fällen ist – vorbehältlich zwingender öffentlicher Interessen (BGE 119 Ib 174 E. 3) – auf das alte, der Bauherrschaft günstigere Recht abzustellen, wenn die Baubehörde den Entscheid unnötig verzögert oder ein Nachbar in querulatorischer Weise Verfahrensverzögerungen herbeiführt, um so die Anwendung des strengeren Rechts zu erwirken (BGE 139 II 263 E. 7 mit Verweis auf BGE 112 Ib 39 E. 1c).
Die Beschwerdegegnerin verweist zwar auf die "Tragik und die Auswirkungen durch die Beschwerde" und beanstandet damit das Vorgehen der Beschwerdeführerin. Indessen wirft sie ihr weder missbräuchliche Verzögerungen im erwähnten Sinn vor noch macht sie geltend, dass mit Blick auf die Dauer der von ihr erwähnten Grundbuchsperre und Sistierung des Baubewilligungsverfahrens von einer Rechtsverzögerung oder -verweigerung auszugehen wäre. Ebenso wenig behauptet sie, es liege ein spezieller Vertrauenstatbestand vor. Selbst wenn daher von einer Gesuchseinreichung vor dem 11. März 2012 auszugehen wäre, änderte dies an der Beurteilung nichts.
5.
5.1.
Weiter stellt sich die Frage nach dem sachlichen Geltungsbereich der Verfassungsbestimmungen zum Zweitwohnungsbau, der auf Gemeinden mit einem 20 % übersteigenden Zweitwohnungsanteil beschränkt ist sowie auf Bauvorhaben, die unter den Begriff der Zweitwohnungen fallen.
5.2.
Die Zweitwohnungsverordnung ist nach deren Art. 1 nur auf Bauvorhaben in Gemeinden anwendbar, in denen der Anteil von Zweitwohnungen am gesamten Bestand der Wohnungen mehr als 20 % beträgt (Abs. 1). Damit schränkt die Verordnung den Anwendungsbereich gegenüber Art. 75b BV insoweit ein, als sie nur auf den Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtwohnungsbestand fokussiert, nicht aber auf den Anteil der Bruttogeschossflächen der Zweitwohnungen zu den Bruttogeschossflächen aller Wohnungen. Diese Einschränkung liegt laut dem erläuternden Bericht des ARE zur Zweitwohnungsverordnung vom 17. August 2012 darin begründet, dass es keine schweizweit gültige Definition des Begriffs der Bruttogeschossfläche gebe (S. 3). Bei den im Verordnungsanhang aufgeführten Gemeinden wird nach Art. 1 Zweitwohnungsverordnung vermutet, dass der Anteil von Zweitwohnungen mehr als 20 % beträgt (Abs. 2). Diese Vermutung ist widerlegt, wenn eine Gemeinde nachweist, dass der Anteil von Zweitwohnungen höchstens 20 % beträgt (Abs. 3). Das ARE aktualisiert den Anhang mindestens jährlich aufgrund der Nachweise der Gemeinden (Abs. 4 lit. a) resp. aufgrund der Erhebungen des Bundesamts für Statistik (BFS), wobei es sich auf die statistischen Daten nach dem Registerharmonisierungsgesetz (RHG; SR 431.02) stützt (Abs. 4 lit. b).
Die Gemeinde Z ist im Anhang zur Verordnung (Stand: 15. November 2013) bei den Gemeinden, die unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen, aufgeführt.
Die Vorinstanz scheint im angefochtenen Entscheid zunächst noch davon ausgegangen zu sein, dass die Gemeinde Z die Quote von 20 % Zweitwohnungen überschritten habe, stellte diesen Umstand aber jedenfalls im Rahmen ihrer Vernehmlassung vor Kantonsgericht in Frage und verweist auf ihre eigene Überprüfung der Daten im eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsregister (GWR), wonach die Gemeinde Z einen Zweitwohnungsanteil von bloss 18,742 % (811 bestehende Wohneinheiten, 152 Zweitwohnungen) aufweise. Gestützt auf diese Berechnung beantragte sie beim ARE, die Gemeinde Z sei aus dem Verzeichnis der Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als 20 % zu streichen und beantragte beim Gericht sinngemäss die Sistierung des Verfahrens bis zur Stellungnahme des ARE. Das Kantonsgericht sistierte daraufhin das Verfahren. Die vom ARE durchgeführte Überprüfung ergab einen Zweitwohnungsanteil der Gemeinde Z von 24,4 %, weshalb das Bundesamt den Streichungsantrag sinngemäss abwies. Da sich weder die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin der Wiederaufnahme des Verfahrens widersetzten, hob das Kantonsgericht die Sistierung per 1. November 2013 auf.
Die Bestimmungen über den Zweitwohnungsbau finden damit auf Bauvorhaben in der Gemeinde Z, deren Zweitwohnungsanteil gestützt auf den Anhang zur Zweitwohnungsverordnung 20 % übersteigt, grundsätzlich Anwendung.
5.3.
Als Zweitwohnungen gelten nach Art. 2 der Zweitwohnungsverordnung Wohnungen, die nicht dauernd durch Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde (lit. a) oder durch Personen zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken (lit. b) genutzt werden. Der Bundesrat geht damit von einer weiten Definition des Begriffs aus (vgl. erläuternder Bericht zur Verordnung über Zweitwohnungen vom 17.8.2012, S. 6). Sie zielt – bezogen auf die Nutzungsart – primär auf die Belegung von Wohnungen zu touristischen Zwecken und – bezogen auf die Nutzungsintensität – in erster Linie auf Wohnungen, die nicht bewirtschaftet werden ("kalte Betten") ab. Als Zweitwohnungen gelten somit grundsätzlich Wohnungen, die von den Bewohnern nur teilweise bzw. vorübergehend genutzt werden (Waldmann, Die Zweitwohnungsverordnung, in: jusletter vom 10.12.2012, S. 5). Für das Bundesgericht besteht Klarheit hinsichtlich des Tatbestands und der Rechtsfolge betreffend derjenigen neuen Wohnnutzungen, die unzweifelhaft unter den Zweitwohnungsbegriff fallen und in einer Gemeinde mit eindeutig überschiessendem Zweitwohnungsanteil beabsichtigt sind. Die so erfassten Sachverhalte ("kalte Betten") seien relativ einfach abzugrenzen und nicht komplex.
Da weder ersichtlich ist, dass die in den Niederlanden ansässige Beschwerdegegnerin beabsichtigt, selber in Z ihren Wohnsitz zu begründen noch dass eine dritte Person mit Wohnsitz in der Gemeinde Z resp. eine Person zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken im geplanten Einfamilienhaus wohnen soll, ist vorliegend von einer Zweitwohnung auszugehen. Auch die Vorinstanz traf im angefochtenen Entscheid diese Annahme. Die Beschwerdegegnerin führt in diesem Zusammenhang denn auch selber aus, der Begriff der Zweitwohnung stehe nicht zur Diskussion. Ob das Bauvorhaben mit einer Nutzungsbeschränkung als Erstwohnung oder als qualifiziert bewirtschaftete Zweitwohnung i.S.v. Art. 4 Zweitwohnungsverordnung überhaupt bewilligungsfähig wäre, ist von der Vorinstanz nicht geprüft worden. Es gilt in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass beide Nutzungsarten an bestimmte Voraussetzungen gebunden sind und auch geprüft werden müsste, ob sie erhöhte Anforderungen namentlich an die Erschliessung des Baugrundstücks stellen (vgl. BGer-Urteil 1C_113/2013 E. 3 ff.). Die entsprechenden Fragen sind nicht erstmals im Verfahren vor Kantonsgericht zu untersuchen. Damit hat es vorliegend sein Bewenden.
6.
6.1.
Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, die Baubewilligung könne, auch wenn die Anwendbarkeit der Vorschriften über den Zweitwohnungsbau bejaht werde, gestützt auf einen projektbezogenen Sondernutzungsplan nach Art. 8 Abs. 1 Zweitwohnungsverordnung erteilt werden. Das vorliegende Projekt beruhe auf dem vor dem 11. März 2012 genehmigten Gestaltungsplan "Y", der die wesentlichen Elemente der Überbauung der einzelnen Grundstücke des Baugebiets Y detailliert festlege. So würden im Gestaltungsplan die Lage, Stellung, Grösse und Gestaltung der Bauten und Anlagen sowie deren Nutzungsart und Nutzungsmass geregelt.
6.2.
6.2.1.
Gemäss Art. 8 Abs. 1 Zweitwohnungsverordnung können Baubewilligungen für neue Zweit-wohnungen nach bisherigem Recht gestützt auf einen projektbezogenen Sondernutzungsplan erteilt werden, wenn dieser vor dem 11. März 2012 genehmigt wurde (lit. a) und die wesentlichen Elemente der Baubewilligung betreffend Lage, Stellung, Grösse und Gestaltung der Bauten sowie deren Nutzungsart und Nutzungsmass regelt (lit. b).
Es gilt vorauszuschicken, dass der Zweitwohnungsverordnung – was die Umstände ihres Zustandekommens per se resp. den hier interessierenden Art. 8 Abs. 1 im Besonderen betrifft – aus Sicht einzelner verfassungsrechtlich argumentierender Autoren Widerstand erwächst (vgl. Griffel, a.a.O., S. 69 ff., mit Hinweisen; Dettwiler, Die Zweitwohnungsverordnung, in: SJZ 109/2013, S. 98). Andere Autoren (vgl. insbesondere Waldmann, Die Zweitwohnungsverordnung, a.a.O., S. 10) gehen offenbar – zumindest im hier relevanten Kontext – von der Verfassungskonformität der Zweitwohnungsverordnung aus. Das Bundesgericht hat sich zu dieser Frage bislang, soweit ersichtlich, nicht geäussert. Mit Blick auf das Ergebnis der nachstehenden Erwägungen kann sie im vorliegenden Verfahren letztlich offen gelassen werden.
Im erläuternden Bericht des UVEK zur Zweitwohnungsverordnung vom 17. August 2012 ist zu Art. 8 Zweitwohnungsverordnung (S. 16 f.) festgehalten, dass die Gewichtung des Vertrauensschutzes vorwiegend von der Regelungsdichte des (Sondernutzungs-)Plans abhänge. Wo ein Sondernutzungsplan projektbezogen die zugelassenen Bauten und Anlagen bis hin zu den Einzelheiten der architektonischen Gestaltung festgelegt habe, erlange er eine materielle Bedeutung, die einer Baubewilligung sehr nahe komme. Der hohe Detaillierungsgrad solcher Sondernutzungspläne habe Lehre und Bundesgericht veranlasst, ihnen materiellrechtlich die Bedeutung eines baurechtlichen Vorentscheids einzuräumen. Es bestehe ein aus dem Vertrauensschutz abgeleiteter Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens von Art. 75b BV genehmigte projektbezogene Sondernutzungspläne, die einen hohen Detaillierungsgrad aufwiesen und die wesentlichen Elemente der Baubewilligung (namentlich auch mit Bezug auf die Nutzungsart, was auch impliziere, dass der Sondernutzungsplan bereits eine Nutzung als Zweitwohnung vorsehe) vorwegnähmen, würden daher den altrechtlichen Baubewilligungen gleichgestellt. Die Genehmigung eines projektbezogenen Sondernutzungsplans brauche am 11. März 2012 nicht bereits rechtskräftig gewesen zu sein.
Bei Art. 8 Abs. 1 Zweitwohnungsverordnung handelt es sich nicht um eine eigentliche Ausnahme vom vorsorglichen Baubewilligungsverbot für Zweitwohnungen, sondern um eine Vorschrift, die vor dem 11. März 2012 rechtskräftig genehmigte projektbezogene Sondernutzungspläne mit einer hohen Regelungsdichte (insbesondere auch bezüglich der Nutzungsart) den altrechtlichen Baubewilligungen gleichstellt (Waldmann, Zweitwohnungen – vom Umgang mit einer sperrigen Verfassungsnorm, Schweizerische Baurechtstagung 2013, S. 148 f.; vgl. derselbe, Die Zweiwohnungsverordnung, in: jusletter vom 10.12.2012, S. 12, auch zum Folgenden). Hintergrund bildet der Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV). Art. 75b BV hat bestehende, der Zweitwohnungsbeschränkung entgegenstehende Nutzungspläne nicht einfach derogiert. Solche Pläne sind aber am 11. März 2012 nachträglich fehlerhaft geworden. Sie können unter Abwägung der Interessen von den zuständigen Planungsbehörden widerrufen und angepasst werden (vgl. Art. 21 RPG). Die Gewichtung des Vertrauensschutzes hängt von der Regelungsdichte des Plans ab.
6.2.2.
Im Urteilszeitpunkt lag das Bundesgesetz über Zweitwohnungen erst im Entwurf (E-ZWG; BBl 2014 2325) vor. Es vermag zusammen mit den Ausführungen des Bundesrats in der zugehörigen Botschaft (BBl 2014 2287) – auch wenn es keine Rechtsquelle darstellt – immerhin Hinweise zur Auslegung der für den Zweitwohnungsbau massgeblichen Bestimmungen, namentlich der Zweitwohnungsverordnung, zu liefern. In Art. 24 Abs. 1 E-ZWG wurde die Vorschrift von Art. 8 Abs. 1 Zweitwohnungsverordnung in den wesentlichen Zügen übernommen, allerdings mit gewissen präzisierenden Formulierungen. Demgemäss sollen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % Wohnungen, die Gegenstand eines projektbezogenen und mindestens zu einem wesentlichen Teil auf die Erstellung von Zweitwohnungen ausgerichteten Sondernutzungsplans bilden, ohne Nutzungsbeschränkung bewilligt werden, wenn dieser Plan vor dem 11. März 2012 rechtskräftig genehmigt wurde (lit. a) und die wesentlichen Elemente der Baubewilligung betreffend Lage, Stellung, Grösse und Gestaltung der Bauten und Anlagen sowie deren Nutzungsart und Nutzungsmass regelt (lit. b).
In der Botschaft führt der Bundesrat zu Art. 24 E-ZWG aus, mit dieser Regelung werde sichergestellt, dass die in der Regel aufwendigen Planungen für projektbezogene Sondernutzungspläne, die zu einem wesentlichen Teil auf die Erstellung von Zweitwohnungen ausgerichtet seien, schon vor der Annahme des Zweitwohnungsartikels erfolgt seien. Ob es sich bei einem Sondernutzungsplan um einen solchen spezifischen Sondernutzungsplan handle oder nicht, sei insbesondere aufgrund des Projektbeschriebs, der angestrebten Planungsziele und der vorgesehenen Nutzungsarten zu beurteilen. Sondernutzungspläne mit schematischen Baubereichen und ohne ersichtlichen Projektbezug würden nicht in den Anwendungsbereich von Art. 24 E-ZWG fallen. Diese Vorschrift beschränke sich auf projektbezogene Sondernutzungspläne, die am 11. März 2012 rechtskräftig genehmigt gewesen seien und deshalb altrechtlichen Sachverhalten wie den am 11. März 2012 rechtskräftigen Baubewilligungen gleichgestellt werden könnten. Inhaltlich gehe es um Pläne, die die Ausführung bis in die architektonischen Einzelheiten festlegten und deshalb den Charakter eines baurechtlichen Vorentscheids hätten.
Der Sondernutzungsplan muss mit anderen Worten so stark ins Detail gehen, dass alle zentralen Punkte des Bauvorhabens bereits verbindlich festgelegt werden (Norer, Zum Geltungsbereich der Zweitwohnungsverordnung, in: Rechtliche Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative, Tagung vom 11.12.2012 in Luzern, Bern 2013, S. 26, mit Hinweisen). Mit der Regelung von Art. 8 Abs. 1 Zweitwohnungsverordnung sollen bereits praktisch fertig entwickelte und gleichsam auf einer Vorstufe zur (in der Regel nur mehr als formalen Akt anzusehenden) Baubewilligung baurechtlich genehmigte Projekte vor einem wirtschaftlich nicht zu rechtfertigenden Baustopp bewahrt werden können. Der Bestandesschutz soll in solchen Sonderkonstellationen auch ohne formale rechtskräftige Baubewilligung greifen. Ansonsten würde ein bei solchen Projekten sinnvolles etappiertes Vorgehen in Bezug auf die Baubewilligungseinreichung verunmöglicht (Norer, a.a.O., S. 27, mit Hinweisen).
Es gilt im Folgenden zu prüfen, ob der Gestaltungsplan "Y" die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 1 Zweitwohnungsverordnung erfüllt.
6.3.
Vorab gilt es an die Gesetzes- und Verordnungsrevision per 1. Januar 2014 zu erinnern (…). Im hier interessierenden Zusammenhang sind für das Gericht somit die per 1. Januar 2014 revidierten Vorschriften zu den Sondernutzungsplänen (§§ 65 f. PBG; §§ 7 ff. PBV) sowie zum Gestaltungsplan im Besonderen (§§ 74 ff. PBG) massgebend.
Der Gestaltungsplan ist ein der Baubewilligung übergeordnetes Planungsinstrument, das verfahrensmässig in einem dem Baubewilligungsverfahren (in der Regel) zeitlich vorgelagerten Genehmigungsverfahren ergeht. In seiner üblichen Ausprägung nimmt der Gestaltungsplan nach luzernischem Recht (§§ 74 ff. PBG; §§ 7 ff. PBV) die Baubewilligung nicht vorweg. Es ist daran zu erinnern, dass im Gestaltungsplan keine derart konkretisierte Planung verlangt werden darf, dass für die Erarbeitung eines Bauprojekts kein oder kein wesentlicher Spielraum mehr verbleibt (BGer-Urteil 1P.365/2001 vom 19.9.2001 E. 5b; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 03 235 vom 11.2.2004 E. 4c; Gisler, Ausgewählte Fragen zum Gestaltungsplan im Kanton Schwyz, in: ZBl 101/2000 S. 407). Der Gestaltungsplan beinhaltet demnach nicht die konkrete bauliche Umsetzung eines Vorhabens, sondern verweist dafür regelmässig auf das nachfolgende Baubewilligungsverfahren. Seine speziellen Vorschriften sollen daher nicht bereits das Bauprojekt umschreiben, sondern einzig die ihm übergeordnete Planung – insbesondere die kommunale Bau- und Zonenordnung resp. einen allfälligen Bebauungsplan – konkretisieren (vgl. Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 634 ff. mit Hinweisen). Wie schon § 73 Abs. 1 aPBG legt § 7 Abs. 1 PBV (in Einzelheiten modifizierte und ergänzte) Inhalte fest, zu denen der Gestaltungsplan bei Bedarf Bestimmungen zu enthalten hat, namentlich die Zweckbestimmung, Lage und Grundfläche der Bauten (lit. c) sowie Bauweise, Firstrichtung, Dach- und Fassadengestaltung (lit. f). Ob ein entsprechender Bedarf zu bejahen ist, beurteilt sich jeweils nach den dem konkreten Einzelfall zugrundeliegenden Verhältnissen. Damit schliessen die massgebenden rechtlichen Grundlagen nicht von vornherein aus, dass ein Gestaltungsplan nach luzernischem Recht – so es die zugrundeliegenden Verhältnisse erfordern – dermassen konkretisierte bauliche Festlegungen enthält und ein Bauprojekt so detailliert vorgezeichnet erscheint, dass ein projektbezogener Sondernutzungsplan nach Art. 8 Zweitwohnungsverordnung bejaht werden kann. Indessen dürften entsprechende Anwendungsfälle selten sein. Das BUWD hat denn im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zum ZWG in seiner Stellungnahme vom 22. Oktober 2013 zu Art. 11 E-ZWG (abrufbar unter: http://www.lu.ch/-/media/Kanton/Dokumente/BUWD/Stellungnahmen/sbuwdds_p0013103116510.pdf) auch darauf hingewiesen, dass der Regelung betreffend projektbezogene Sondernutzungspläne im Kanton Luzern praktisch keine Bedeutung zukomme, da die Projektbezogenheit ein bereits auf die Realisierung von Zweitwohnungen ausgerichtetes Projekt voraussetze. Griffel (a.a.O., S. 79) vermutet sogar, dass es in der gesamten Schweiz kaum Sondernutzungspläne geben dürfte, die die genannten Voraussetzungen erfüllten.
6.4.
6.4.1.
Der hier interessierende Gestaltungsplan "Y", in dessen Perimeter das streitbetroffene Grundstück liegt, wurde mit Entscheid vom 13. Juni 2006 vom Gemeinderat Z genehmigt. Am 18. März 2008 hiess der Gemeinderat eine Anpassung des Gestaltungsplans gut. Bei dieser Gelegenheit führte er unter anderem aus, ein Gestaltungsplan zeige ein Konzept hinsichtlich der angestrebten Überbauung auf. Während der Erarbeitung des Gestaltungsplans würden Konzeptstudien erstellt, die eine generelle Lösung aufzeigen würden. Detailabklärungen, wie sie im Rahmen von Baubewilligungsverfahren notwendig seien, würden nicht (oder nur partiell) durchgeführt. Im Weiteren fällt auf, dass weder dem Genehmigungsentscheid vom 13. Juni 2006 noch dem Entscheid betreffend die Anpassungsgenehmigung – weder in verbindlichem noch in orientierendem Sinn – Grundrisse resp. Fassaden der einzelnen Bauten zugrunde lagen.
Aus dem Situationsplan Nr. 110-07-20 vom 10. Januar 2008, Ziff. 2.2. der Sonderbauvorschriften vom 25. Oktober 2007 und dem Entscheid betreffend Genehmigung der Gestaltungsplananpassung geht sodann hervor, dass der Gestaltungsplan Baubereiche bzw. -felder festlegt. Das streitbetroffene Grundstück Nr. x liegt gemäss dem Situationsplan (worin allerdings an der hier interessierenden Stelle noch das damals nicht parzellierte Grundstück Nr. w, GB Z, eingezeichnet ist) im Baubereich "Hochbauten Typ a". Auf dem heutigen Grundstück Nr. x ist ein Baufeld "Typ A" mit einer anrechenbaren Geschossfläche (AGF) von max. 850 m2 eingezeichnet.
6.4.2.
Dazu ist festzuhalten, dass die Ausdehnung eines Baubereichs oder Baufelds nicht zwingend deckungsgleich mit dem Grundriss des darauf geplanten Bauvorhabens ist. Der Baubereich beschränkt lediglich die Möglichkeiten der Platzierung eines Baukörpers auf dem betreffenden Grundstück (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern V 12 233 vom 10.7.2013 E. 4.2.). Zwar wird damit die Lage und mögliche räumliche Ausdehnung eines Vorhabens mit Blick auf das betroffene Grundstück mittels Baubereichen resp. -feldern eingeschränkt. Die für die Bauausführung erforderliche (und in Art. 8 Abs. 1 lit. b Zweitwohnungsverordnung vorausgesetzte) präzise und massgenaue Platzierung der Baukörper lässt sich daraus jedoch nicht ableiten. Daran ändern auch die im Entscheid vom 18. März 2008 erwähnten Schnittpläne nichts. Die darin enthaltenen verbindlichen Höhenkoten definieren die räumliche Ausdehnung der entsprechenden Bauprojekte nur teilweise.
6.4.3.
Überdies fehlen, soweit ersichtlich, Bestimmungen hinsichtlich der Art und des Masses der für die Einfamilienhäuser angestrebten Nutzungen. Namentlich finden sich nirgends Hinweise, aus welchen bereits im Zeitpunkt der Genehmigung des Gestaltungsplans resp. dessen Anpassung auf die Nutzung dieser Bauten als Zweitwohnungen hätte geschlossen werden können. Laut den am 18. März 2008 genehmigten Sonderbauvorschriften sind im Baubereich A Einfamilienhäuser mit Einliegerwohnungen zulässig. Diese Formulierung ermöglicht es den Grundeigentümern zwar grundsätzlich, einen Teil der betroffenen Bauten – falls als Einlegerwohnung ausgestaltet – als Zweitwohnung zu nutzen. Eine eindeutige Widmung der Vorhaben als Zweitwohnungen lässt sich daraus indessen nicht ableiten, insbesondere nicht für die restlichen Bereiche dieser Liegenschaften.
6.5.
Aus diesen Umständen ist gesamthaft und zusammenfassend zu schliessen, dass dem Gestaltungsplan "Y" die verlangte Projektbezogenheit nicht zugemessen werden kann. Der Gestaltungsplan regelt weder die Lage, Stellung, Grösse und Gestaltung der Bauten noch deren Nutzungsart und Nutzungsmass dergestalt, dass damit die wesentlichen Elemente der Baubewilligungen vorweggenommen wären. Die Voraussetzungen nach Art. 8 Abs. 1 lit. b Zweitwohnungsverordnung sind demnach nicht erfüllt. Die angefochtene Baubewilligung ist nach neuem Recht zu beurteilen und steht damit aus den erwähnten Gründen im Widerspruch zu den Verfassungsbestimmungen zum Zweitwohnungsbau (Art. 75b sowie 197 Ziff. 9 BV).