lu_gerichte · 7R 20 1 · 2020-06-16 · de
Erlassprüfung
Erlassprüfung

Änderung der regierungsrätlichen Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft (PhV). Erlassprüfung. Frage nach der Verordnungskompetenz des Regierungsrats und der hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die angefochtenen Bestimmungen der PhV (E. 5). Prüfung der übrigen Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Bestimmungen der PhV, insbesondere unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit, dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot (E. 6).

Die Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft vom 24. März 2015 (SRL Nr. 703a; nachfolgend: PhV) hat zum Zweck, die Belastung des Sempachersees und des Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees durch Phosphor aus der Landwirtschaft zu vermindern (§ 1 Abs. 1 PhV). Am 16. Juni 2020 beschloss der Regierungsrat des Kantons Luzern (nachfolgend: Regierungsrat) diverse Änderungen der PhV, welche per 1. Januar 2021 in Kraft traten.
Mit Eingabe vom 27. Juli 2020 fochten die im Rubrum aufgeführten Antragsteller Nrn. 1 - 145 die Änderung der PhV an und stellten die folgenden Anträge:
"1. Es seien die folgenden Bestimmungen der «Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft (SRL 703a / Änderung vom 16. Juni 2020)» aufzuheben
1.1 § 1 Abs. 2 (neu)
1.2 § 3 Abs. 1 (geändert)
1.3 § 3 Abs. 4 und 5 (geändert)
1.4 § 3a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 (geändert)
1.5 § 3b Abs. 1 (geändert)
1.6 § 3c Abs. 1 und 2 (geändert)
1.7 § 3d
bis
(neu)
und es seien die ursprünglichen Bestimmungen in der Verordnung vom 24. März 2015 (in Kraft seit 01.01.2015) wieder in Kraft zu setzen.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Gesuchsgegners."
In seiner Vernehmlassung vom 22. Oktober 2020 beantragte der Regierungsrat, vertreten durch das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement (BUWD), sinngemäss die Feststellung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Bestimmungen und damit Abweisung der Anträge der Antragsteller.
Im weiteren Schriftenwechsel hielten die Verfahrensbeteiligten an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Mit zwei weiteren, unaufgefordert eingereichten Eingaben hielten die Antragsteller erneut an ihren Rechtsbegehren fest.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Gemäss § 188 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) prüft das Kantonsgericht auf Antrag, ob bestimmte Rechtssätze verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen (§ 1 VRG) verfassungs- oder gesetzwidrig sind oder sonstwie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen. Ausgenommen von dieser Prüfung sind u.a. die Kantonsverfassung, die kantonalen Gesetze und die Dekrete (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG).
1.2
1.2.1
Gegenstand eines Prüfungsantrags können ausschliesslich bestimmte Rechtssätze sein. Als Rechtssatz gilt eine generell-abstrakte Anordnung bzw. Norm, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle abzielt. Inhaltlich begründet der Rechtssatz Rechte und Pflichten der Bürger oder regelt Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (zum Ganzen: BGE 125 I 313 E. 2a, 121 II 473 E. 2b, 112 Ib 249 E. 2b, 101 Ia 73 E. 3a; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 340; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 13 N 6 und 8). Als Rechtssatz gilt im Übrigen nicht allein die konditionale, zur Subsumtion unmittelbar geeignete Norm ("wenn Tatbestand, dann Rechtsfolge"), sondern ebenso die finale, zur konditionalen Norm hinzutretende und bloss einen Entscheidungsgesichtspunkt bietende Norm. Zu diesem Typus gehören Zweck-, Ziel- oder Grundsatzbestimmungen (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13 N 9). Rechtssätze unterstehen nur dann der gerichtlichen Normenkontrolle, wenn sie einen verwaltungsrechtlichen Inhalt haben. Nach konstanter Rechtsprechung des Gerichts sind darunter Vorschriften zu verstehen, die vom Kantonsgericht in seiner Tätigkeit als Verwaltungsgericht und von Verwaltungsbehörden anzuwenden sind (zum Ganzen: LGVE 2018 III Nr. 1 E. 1.2, 2009 II Nr. 38 E. 3b mit Hinweis; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.2).
1.2.2
Bei den vorliegend angefochtenen, per 1. Januar 2021 neu eingefügten oder geänderten Bestimmungen der PhV handelt es sich um die folgenden:
§ 1 Abs. 2:
"Die mittlere Phosphorkonzentration soll im Sempacher- und im Baldeggersee weniger als 15 mg/m³ und im Hallwilersee weniger als 10 mg/m³ betragen."
§ 3 Abs. 1:
"Auf den landwirtschaftlichen Betrieben im oberflächlichen Zuströmbereich des Baldeggersees darf die abgeschlossene Nährstoffbilanz eine Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 80 Prozent erreichen. Auf den landwirtschaftlichen Betrieben im oberflächlichen Zuströmbereich des Hallwiler- und des Sempachersees darf die abgeschlossene Nährstoffbilanz eine Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 90 Prozent erreichen. Es wird kein Fehlerabzug gewährt. Auf Antrag kann die Dienststelle Landwirtschaft und Wald eine höhere einzelbetriebliche Bedarfsdeckung von 100 Prozent bewilligen, falls der landwirtschaftliche Betrieb keine Grundstücke umfasst, die sich beim Phosphor in der Versorgungsklasse D oder E befinden."
§ 3 Abs. 4:
"Landwirtschaftliche Betriebe im Geltungsbereich dieser Verordnung dürfen auf ihren Kulturen keine phosphorhaltigen mineralischen Dünger ausbringen. Von der Einschränkung ausgenommen sind insbesondere folgende Kulturen gemäss Flächenkatalog des Bundes (Vollzugshilfe Merkblatt Nr. 6 des Bundesamtes für Landwirtschaft):
a. Freilandgemüse (Code 545, 546), Beeren (Code 551), Gewürz- und Medizinalpflanzen (Code 553) und gärtnerische Freilandkulturen (Code 554),
b. Dauerkulturen und Kulturen in ganzjährig geschütztem Anbau."
§ 3 Abs. 5:
"Ackerbaubetriebe mit einem Anteil Ackerfläche von mindestens 80 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche können den Phosphorbedarf der Kulturen bis maximal zur Hälfte mit mineralischem Dünger decken."
§ 3a Abs. 1:
"Auf den landwirtschaftlichen Betrieben im Geltungsbereich dieser Verordnung müssen die Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 erfüllt sein."
§ 3a Abs. 2:
"Zur Verminderung der Phosphorbelastung können auf landwirtschaftlichen Betrieben im Geltungsbereich dieser Verordnung folgende Massnahmen gesamthaft getroffen werden:
a. reduzierter Phosphoreinsatz,
b. keine Winterbrache,
c. über die generellen gesetzlichen Anforderungen hinausgehende bauliche Anpassungen zum Schutz der Gewässer.
d. …
e. …"
§ 3a Abs. 3:
"Zusätzlich zu den Massnahmen gemäss Absatz 2 können folgende Massnahmen einzeln getroffen werden:
a. Wasserrückhaltemassnahmen (z.B. Weiher),
b. Gewährung eines Impulsbeitrags für Einkommensalternativen,
c. Aufnahme in den Seevertrag plus; dieser beinhaltet folgende Massnahmen: parzellenscharfe Phosphor-Bilanzierung, Parzellen mit Null-Phosphordüngung und Sanierung von hochbeitragenden Zuleitungen; die Betriebe für den Seevertrag plus werden von der Dienststelle Landwirtschaft und Wald ausgewählt."
§ 3b Abs. 1:
"Massnahmen gemäss § 3a Absätze 2 und 3 können mittels Vereinbarung (Seevertrag) mit den Bewirtschafterinnen und Bewirtschaftern, welche die Beitragsanforderungen gemäss Direktzahlungsverordnung erfüllen, getroffen werden."
§ 3c Abs. 1:
"Für Massnahmen gemäss § 3a Absätze 2 und 3 können im Rahmen der verfügbaren Mittel folgende Beiträge gewährt werden:
a. reduzierter Phosphoreinsatz Baldeggersee:
1. pro Jahr Fr. 16.–/kg P
2
O
5
(Bedarfsdeckung 80,0–90,0 %),
2. pro Jahr Fr. 20.–/kg P
2
O
5
(Bedarfsdeckung 70,0–79,9 %),
3. pro Jahr Fr. 25.–/kg P
2
O
5
(Bedarfsdeckung 60,0–69,9 %),
b. reduzierter Phosphoreinsatz Hallwiler- und Sempachersee:
1. pro Jahr Fr. 16.–/kg P
2
O
5
(Bedarfsdeckung 70,0–90,0 %),
2. pro Jahr Fr. 20.–/kg P
2
O
5
(Bedarfsdeckung 60,0–69,9 %),
c. über die generellen gesetzlichen Anforderungen hinausgehende bauliche Anpassungen zum Schutz der Gewässer: maximal 50 Prozent der Planungskosten,
d. Wasserrückhaltemassnahmen: Erstellungskosten, Kosten des baulichen Unterhalts,
e. Impulsbeitrag für Einkommensalternativen: bis 50 Prozent der Umstellungskosten, maximal 50 000 Franken,
f. im Seevertrag plus: maximal 200 000 Franken pro Jahr."
§ 3c Abs. 2:
"Werden die Massnahmen mittels Vereinbarung (Seevertrag) getroffen, wird zusätzlich ein Beitrag von maximal 100 Franken pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche im oberflächlichen Zuströmbereich des Sees gewährt."
§ 3d
bis
Abs. 1:
"Im Geltungsbereich der Verordnung darf der Bestand an Tieren (GVE/ha) nicht erhöht werden. Diese Einschränkung gilt nicht für Betriebe, welche ausschliesslich bodenabhängig produzieren. Solche Betriebe können ihren Tierbestand entweder so weit erhöhen, wie der Futterbedarf durch betriebseigenes Futter gedeckt werden kann, oder bis zu folgendem Tierbesatz:
a. Talzone: 2,0 GVE/ha,
b. Hügelzone: 1,6 GVE/ha."
1.2.3
Die vom Regierungsrat erlassene PhV bzw. die darin enthaltenen, angefochtenen Bestimmungen richten sich gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung (unter Vorbehalt von § 2 Abs. 2) an alle landwirtschaftlichen Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempachersees und des Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees, d.h. an eine unbestimmte bzw. unbeständige Zahl von Adressaten, und regeln eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten, weshalb es sich um generell-abstrakte Normen handelt. Damit kommt ihnen (verwaltungsrechtlicher) Rechtssatzcharakter zu, weshalb sie Gegenstand eines Normprüfungsverfahrens sein können.
1.3
1.3.1
Gemäss § 189 lit. a VRG kann den Prüfungsantrag jedermann stellen, dessen schutzwürdige Interessen in absehbarer Zeit durch die Anwendung der angefochtenen Rechtssätze verletzt werden können. Aus Ziel- und Zwecksetzung der selbständigen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle heraus sind an die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses keine allzu hohen Anforderungen zu stellen (eingehend zur Legitimationsfrage: LGVE 1982 II Nr. 42 E. 1a und b). Es genügt "virtuelle Betroffenheit", d.h. die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die antragstellende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (vgl. BGE 146 I 62 E. 2.1, 137 I 77 E. 1.4, 136 I 17 E. 2.1, 133 I 206 E. 2.1; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.6).
1.3.2
Die Antragsteller Nrn. 1 - 145 sind gemäss eigener Darstellung allesamt Eigentümer bzw. Pächter landwirtschaftlicher Betriebe mit landwirtschaftlicher Nutzfläche innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempachersees, des Baldeggersees oder des luzernischen Teils des Hallwilersees, womit ihre Betriebe grundsätzlich in den Geltungsbereich der PhV fallen würden (vgl. § 2 Abs. 1 PhV). Zum Nachweis dafür legen die Antragsteller mit ihren Vollmachten einerseits − soweit vorhanden − Grundeigentümerbestätigungen sowie andererseits Kartenausschnitte der Einzugsgebiete des Sempacher-, Baldegger- oder luzernischen Teils des Hallwilersees mit Markierung des Standorts des jeweiligen Grundstücks mit landwirtschaftlicher Nutzung bzw. des Betriebsstandorts auf. Gemäss diesen Aktenstücken sind die Antragsteller grossmehrheitlich Eigentümer bzw. in den übrigen Fällen entsprechend ihrer eigenen Darstellung wohl Pächter von Grundstücken bzw. Betrieben, welche sich im Einzugsgebiet des jeweiligen Gewässers oder (in zwei Fällen) knapp ausserhalb davon befinden. Damit ist jedoch nicht erwiesen, dass ihre landwirtschaftlichen Betriebe auch tatsächlich unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen. Denn gemäss § 2 Abs. 2 PhV fallen die landwirtschaftlichen Betriebe trotz des Umstands, dass sich landwirtschaftliche Nutzflächen innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempacher-, Baldegger- oder luzernischen Teils des Hallwilersees befinden, dann nicht unter den Geltungsbereich der Verordnung, wenn sich zwar das Betriebszentrum, aber weniger als ein Drittel der landwirtschaftlichen Nutzfläche innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs der entsprechenden Gewässer befindet oder wenn sich das Betriebszentrum und mehr als die Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche ausserhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs der entsprechenden Gewässer befinden. Selbst wenn jedoch die Betriebe einiger Antragsteller aufgrund von § 2 Abs. 2 PhV nicht unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen sollten, so wäre die Beschwerdelegitimation dieser Antragsteller dennoch zu bejahen. Aufgrund der territorialen Nähe der Betriebe zu den besagten oberflächlichen Zuströmbereichen ist nicht auszuschliessen bzw. besteht zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit, dass diese Betriebe in früherer oder späterer Zukunft − z.B. infolge An- oder Verkaufs eines landwirtschaftlich genutzten Grundstücks − doch noch unter den Geltungsbereich der PhV fallen und ihre Eigentümer oder Pächter dadurch in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnten. Nach dem Gesagten sind die Antragsteller Nrn. 1 - 145 somit nach § 189 lit. a VRG zur Stellung des Normprüfungsantrags legitimiert.
1.4
1.4.1
Gemäss § 190 VRG kann ein Prüfungsantrag innert 30 Tagen seit Veröffentlichung des Erlasses gestellt werden. Die Änderungen der PhV vom 16. Juni 2020 wurden im Kantonsblatt Nr. 26/2020 vom 27. Juni 2020 veröffentlicht. Die Eingabe der Antragsteller an das Kantonsgericht vom 27. Juli 2020 zur Einleitung des Normprüfungsverfahrens erfolgte somit grundsätzlich fristgerecht.
1.4.2
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass mit der Normprüfungseingabe vom 27. Juli 2020 nur diejenigen Rechtssätze der Verordnung angefochten werden können, welche Gegenstand der Änderung vom 16. Juni 2020 bilden. Insbesondere § 2 PhV wird von dieser Änderung nicht erfasst. Zwar wird in Bezug auf diese Bestimmung von den Antragstellern folgerichtig auch kein formeller Antrag auf Aufhebung der Bestimmung gestellt. In den Begründungen ihrer Rechtsschriften beanstanden sie jedoch auch mehrfach diese Bestimmung, wobei jedoch nach dem Gesagten davon auszugehen ist, dass ihre Ausführungen zu dieser Bestimmung nur in Zusammenhang mit den übrigen, eigentlich angefochtenen Paragraphen stehen bzw. als Begründung dafür, weshalb die gemäss Antrag angefochtenen Paragraphen aufzuheben seien, zu verstehen sind.
1.4.3
Im Weiteren macht es den Anschein, dass § 3a Abs. 1 PhV mit der Änderung vom 16. Juni 2020 lediglich redaktionelle Anpassungen erfahren hat, weshalb mehr als fraglich ist, ob diese Bestimmung mit der Normprüfungseingabe vom 27. Juli 2020 überhaupt fristgerecht angefochten werden konnte bzw. ob auf den entsprechenden Antrag eingetreten werden kann. § 3c Abs. 1 lit. c (früher lit. b) und lit. e (früher lit. d) PhV haben mit der Änderung der PhV sodann lediglich einen neuen Platz in der Bestimmung eingenommen. Inhaltlich hat sich nichts geändert, weshalb auch hier nicht davon auszugehen ist, dass diese Bestimmungen Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens sein können. Dies kann jedoch letztlich offen bleiben, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen werden (vgl. dazu E. 6.2.4.2 fünfter und siebter Abschnitt).
1.5
Im Normprüfungsverfahren sind die Vorschriften über das Rechtsmittelverfahren (§§ 132-141 VRG) sinngemäss anwendbar (§ 191 VRG). Dem Charakter einer erstinstanzlichen gerichtlichen Prüfung entspricht sodann, dass wie im Verwaltungsbeschwerdeverfahren die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Prüfungsentscheids massgeblich sind (vgl. § 146 VRG; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.4).
1.6
Die Normprüfungseingabe gemäss §§ 188 ff. VRG muss einen bestimmten Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 191 i.V.m. § 133 Abs. 1 VRG). Demnach ist im Prüfungsantrag im Einzelnen darzulegen, welche konkreten Bestimmungen überprüft werden sollen (§ 188 Abs. 1 VRG spricht ausdrücklich von bestimmten Rechtssätzen) und inwiefern diese Gesetzes- oder Verfassungsbestimmungen oder anderen übergeordneten Rechtssätzen widersprechen.
Im Verfahren betreffend die Prüfung von Erlassen hat sich das Kantonsgericht darauf zu beschränken, angefochtene Bestimmungen in Bezug auf die von den Antragstellern ausdrücklich gerügten rechtlichen Mängel zu untersuchen. Zudem sind an die Begründung der Vorbringen hohe Anforderungen zu stellen. Einzig sich aus der Natur der Sache ergebende Mängel sowie offensichtliche, in die Augen springende Verfassungs- und Gesetzwidrigkeiten sind auch ohne entsprechende Hinweise der Antragsteller zu berücksichtigen (LGVE 1994 II Nr. 39 E. 3a; Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.5 und 7R 15 1 vom 14.4.2016 E. 2.2; Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern P 11 2 vom 25.11.2011 E. 4b und P 99 1 vom 9.8.2001 E. 2a, je mit weiteren Hinweisen).
1.7
Unter Vorbehalt der Ausführungen unter Erwägung 1.4.3 hiervor sind die Sachurteilsvoraussetzungen vorliegend erfüllt (vgl. dazu auch § 191 i.V.m. §§ 132-141 VRG, § 107 VRG), weshalb auf die Normenprüfungsanträge grundsätzlich eingetreten werden kann und diese materiell zu beurteilen sind.
2.
Der rechtserhebliche Sachverhalt für die vorliegend zu entscheidenden Fragen ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweismassnahmen – insbesondere die von den Antragstellern beantragte Expertise zu den Folgen der Senkung der Phosphorbedarfsdeckung in Bezug auf überschüssigen Stickstoff im Boden – kann deshalb verzichtet werden (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 141 I 60 E. 3.3 und BGE 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen).
3.
Ist im Verfahren nach den §§ 188 ff. VRG eine Norm auf ihre Verfassungs- oder Gesetzmässigkeit zu überprüfen, ist in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Dabei dürfen Erklärungen der Behörde über die beabsichtigte künftige Anwendung der Vorschrift berücksichtigt werden. Die angefochtene Norm ist nur aufzuheben, wenn sie sich einer verfassungs- oder gesetzeskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Sodann sind im abstrakten Normenkontrollverfahren die möglichen Auswirkungen einer neuen Vorschrift, selbst wenn deren Inhalt klar bestimmt ist und der rechtsanwendenden Behörde keinerlei Spielraum offen zu stehen scheint, nie völlig übersehbar. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung bezogen auf normale Verhältnisse, wie sie vom Gesetzgeber zugrunde gelegt werden durften, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonderen Einzelfällen als verfassungs- oder gesetzwidrig auswirken könnte, ein Eingreifen im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen, vor allem dann nicht, wenn im fraglichen Sachbereich die Möglichkeit der späteren konkreten Normenkontrolle den Betroffenen einen hinreichenden Schutz bietet. Wird im dargelegten Sinn das Vorliegen einer Verfassungs- oder Gesetzesverletzung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle verneint, hindert dies den Bürger nicht, die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit der betreffenden Vorschriften anlässlich ihrer Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen (LGVE 1994 II Nr. 39 E. 3c und dort zitierte Praxis; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 2; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern P 99 1 vom 9.8.2001 E. 2b; vgl. auch BGE 146 I 62 E. 4, 134 I 293 E. 2 und 120 Ia 286 E. 2b, je mit Hinweisen).
4.
Vorliegend ist zu prüfen, ob die angefochtenen neuen oder geänderten Bestimmungen der PhV höherrangigem Recht widersprechen. M.a.W. gilt es zu ermitteln, ob die verfassungs- und gesetzmässigen Kompetenzen für Massnahmen zum Schutz der Gewässer dem Regierungsrat erlauben, die angefochtenen Anordnungen zu treffen und – wenn ja – ob mit diesen Anordnungen – so beispielsweise im Falle von Grundrechtseingriffen – auch die weiteren geltenden bzw. vom übergeordneten Recht festgelegten Schranken gewahrt werden. Hierfür müssen zunächst die Voraussetzungen für den Erlass einer regierungsrätlichen Verordnung erfüllt sein.
5.
Nach dem Gesagten stellt sich zuerst die Frage, ob der Kanton Luzern zuständig ist für Massnahmen, welche die Belastung der luzernischen Mittellandseen durch Phosphor aus der Landwirtschaft vermindern. Sodann ist zu prüfen, ob der Regierungsrat nach kantonalem Recht befugt war, die Änderungen der PhV zu erlassen. Es stellt sich mit anderen Worten die Frage nach der gesetzlichen Grundlage für die zu prüfende Verordnung des Regierungsrats als solche und die darin enthaltenen Bestimmungen.
5.1
5.1.1
Gemäss Art. 76 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sorgt der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten für die haushälterische Nutzung und den Schutz der Wasservorkommen sowie für die Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers. Er erlässt namentlich Vorschriften über den Gewässerschutz (Abs. 3). Während Abs. 1 lediglich als programmatische Zielbestimmung ohne kompetenzbegründende Wirkung zu verstehen ist, enthält Abs. 3 einen Gesetzgebungsauftrag an den Bund. In den darin aufgezählten Bereichen, zu denen auch der Gewässerschutz gehört, verfügt der Bund damit über eine umfassende, nachträglich derogatorische Rechtsetzungskompetenz. Soweit der Bund seine Rechtsetzungskompetenzen nach Abs. 3 wahrgenommen hat, bleibt grundsätzlich kein Raum mehr für ergänzendes oder abweichendes kantonales Recht (Caluori/Griffel, Basler Komm., Basel 2015, Art. 76 BV N 16, 29).
Seine Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 76 Abs. 3 BV im Bereich des Gewässerschutzes hat der Bund mit Erlass des Gewässerschutzgesetzes (GSchG; SR 814.20) wahrgenommen (BGer-Urteil 1C_390/2008 vom 15.6.2009 E. 2.3). Als Mittel zur Verwirklichung des qualitativen Gewässerschutzes sieht das GSchG u.a. die besondere Regelung potenziell gefährlicher Tätigkeiten – wie beispielsweise die Bodenbewirtschaftung (Art. 27 GSchG) – vor (Caluori/Griffel, a.a.O., Art. 76 BV N 32). Nach Art. 27 GSchG sind die Böden entsprechend dem Stand der Technik so zu bewirtschaften, dass die Gewässer nicht beeinträchtigt werden, namentlich nicht durch Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und Pflanzenbehandlungsmitteln (Abs. 1). Der Bundesrat kann die notwendigen Vorschriften erlassen (Abs. 2).
Von der in Art. 27 Abs. 2 GSchG eingeräumten Verordnungskompetenz hat der Bundesrat mit Erlass von Anhang 4 Ziff. 212 der Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201) Gebrauch gemacht und die Kantone verpflichtet, zum Schutz des Wassers erforderliche Massnahmen zu ergreifen, wenn bei der Bodenbewirtschaftung wegen der Abschwemmung oder Auswaschung von Stoffen wie Pflanzenbehandlungsmitteln oder Düngern und diesen gleichgestellten Erzeugnissen in den Zuströmbereichen Z
u
und Z
o
(vgl. zur jeweiligen Definition Anhang 4 Ziff. 113 f. GSchV) Gewässer verunreinigt werden (Norer/Tschopp, in: Komm. zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz [Hrsg. Hettich/Jansen/Norer], Zürich 2016, Art. 27 GSchG N 13). Als solche Massnahmen gelten gemäss Anhang 4 Ziff. 212 lit. a GSchV u.a. Verwendungseinschränkungen für Pflanzenschutzmittel und für Dünger, welche die Kantone nach den Anhängen 2.5 Ziff. 1.1 Abs. 4 und 2.6 Ziff. 3.3.1 Abs. 3 der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung (ChemRRV; SR 814.81) festlegen. Ziff. 3.3.1 des Anhangs 2.6 ChemRRV regelt die Verbote bei der Verwendung von Dünger. Abs. 1 legt fest, in welchen Gebieten Dünger nicht verwendet werden darf. Abs. 2 regelt, wo flüssige Hof- und Recyclingdünger verboten sind. Gemäss Abs. 3 legt die kantonale Behörde für die Verwendung von Düngern in den Zuströmbereichen Z
u
und Z
o
über die Abs. 1 und 2 hinausgehende Einschränkungen fest, soweit dies zum Schutz der Gewässer erforderlich ist.
Die Kantone vollziehen das GSchG, soweit nicht Art. 48 GSchG den Vollzug dem Bund überträgt. Sie erlassen die erforderlichen Vorschriften (Art. 45 GSchG). Sie vollziehen sodann auch die GSchV, soweit diese den Vollzug nicht dem Bund überträgt (Art. 45 GSchV). Einzelheiten der Vollzugstätigkeit und der Einrichtung der Vollzugsorganisation regelt Art. 45 GSchG nicht. Im Begriff "Vollzug" ist alles enthalten und die Kantone haben alles vorzukehren, was der Verwirklichung des Gesetzes dient: Erlass von gesetzlichen Vorschriften (vgl. Satz 2), Einrichtung einer Behördenorganisation, von Verfahren einschliesslich Rechtsschutz, Bereitstellung von Sach- und Finanzmitteln, Erlass von Verfügungen, allenfalls Abschluss von Verträgen. Verantwortlich (gegenüber dem Bund) für die Umsetzung des GSchG sind die Kantone. Satz 2 von Art. 45 GSchG erscheint heute überflüssig. Denn zum Vollzug gehört, wie gesehen, auch der Erlass von Rechtssätzen und zwar derjenigen, die für den wirkungsvollen Vollzug erforderlich sind. Der Bundesgesetzgeber überlässt die Festlegung der Erlassstufe den Kantonen. Sie haben nach ihrem (Verfassungs-)Recht zu entscheiden, für welche Vorschriften es des Gesetzes und für welche es der Verordnung bedarf (zum Ganzen: Ruch, in: Komm. zum Gewässer-schutzgesetz und zum Wasserbaugesetz [Hrsg. Hettich/Jansen/Norer], Zürich 2016, Art. 45 GSchG N 4-7).
5.1.2
Auf kantonaler Ebene nehmen Kanton und Gemeinden die Aufgaben wahr, die ihnen durch die Gesetzgebung übertragen sind, namentlich im Bereich des Umweltschutzes (§ 11 lit. h der Verfassung des Kantons Luzern [KV; SRL Nr. 1]). Im Kanton Luzern bilden zunächst einmal das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (EGGSchG; SRL Nr. 702) und die Vollzugsverordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (KGSchV; SRL Nr. 703) die kantonalen Vollzugserlasse zum Gewässerschutzgesetz (vgl. den Ingress und §§ 1 und 2 Abs. 3 EGGSchG sowie den Ingress der KGSchV; vgl. auch Ruch, a.a.O., Art. 45 GSchG N 8). Gemäss § 2 Abs. 1 EGGSchG vollzieht der Kanton das Gewässerschutzrecht des Bundes, soweit das EGGSchG nicht die Gemeinde für den Vollzug als zuständig erklärt. § 2 Abs. 3 EGGSchG hält sodann fest, dass der Regierungsrat Verordnungen und Richtlinien erlässt, soweit sie für den Vollzug des Bundesrechts und des EGGSchG notwendig sind. Gemäss § 27 Abs. 1 EGGSchG ordnet der Regierungsrat zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten an, wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen.
5.1.3
Gestützt auf Art. 27 GSchG i.V.m. Anhang 4 Ziff. 212 GSchV sind die Kantone verpflichtet – unter Einhaltung der Voraussetzungen dieser Bestimmungen –, Massnahmen zum Schutz des Wassers festzulegen. Solche kantonalen Massnahmen können in den Zuströmbereichen Z
u
und Z
o
nach Anhang 4 Ziff. 212 lit. a GSchV und Anhang 2.6 Ziff. 3.3.1 Abs. 3 ChemRRV beispielsweise in weitergehenden Verwendungseinschränkungen für Dünger bestehen. Im Rahmen von Art. 27 GSchG i.V.m. Anhang 4 Ziff. 212 GSchV sind die Kantone damit befugt, zusätzliche Massnahmen anzuordnen und zugunsten des Gewässerschutzes unter Beachtung der weiteren verfassungs- und gesetzesrechtlichen Voraussetzungen (vgl. dazu nachfolgend) in Grundrechte einzugreifen. Hiervon hat der Kanton Luzern mit den Änderungen in der PhV Gebrauch gemacht. Ohne bereits an dieser Stelle auf den konkreten Inhalt der angefochtenen Bestimmungen einzugehen, ist der Kanton demnach in grundsätzlicher Hinsicht zum Erlass von Massnahmen zur Verminderung der Phosphorbelastung der luzernischen Mittellandseen durch die Landwirtschaft zuständig und ergingen die verordneten Massnahmen mithin – unter Vorbehalt der Wahrung des bundesrechtlichen Rahmens – in kantonaler Hoheit.
Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob – neben den bereits erwähnten – auch Anhang 1 Ziff. 2.1.5 der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (DZV; SR 910.13) als gesetzliche Grundlage für den neuen § 3 Abs. 1 PhV und Art. 14 Abs. 6 GSchG als solche für § 3d
bis
PhV herangezogen werden kann, wie der Antragsgegner vorbringt. Schliesslich herrscht sodann Einigkeit zwischen den Parteien darüber, dass Art. 28 GSchG, welcher das Anordnen von zusätzlichen Massnahmen am Gewässer selbst (und somit nicht in dessen Einzugsgebiet) regelt, nicht als Grundlage für die PhV dient und die Erwähnung von Art. 28 GSchG im Ingress der PhV dementsprechend falsch ist.
5.2
Wie bereits erwähnt, stellt sich im Weiteren die Frage, ob der Regierungsrat nach kantonalem Recht in grundsätzlicher Hinsicht befugt war, die angefochtenen Bestimmungen in der PhV zu erlassen, ob ihm m.a.W. bzgl. der geregelten Materie die Verordnungskompetenz zustand und folglich die zuständige kantonale Behörde im richtigen Verfahren die Änderungen der PhV erlassen hat. Ist die Verordnungskompetenz des Regierungsrats in allgemeiner Hinsicht zu bejahen, so ist in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob die einzelnen, angefochtenen Bestimmungen in der PhV auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen.
5.2.1
Gemäss § 36 Abs. 1 KV ist der Kantonsrat die gesetzgebende Behörde des Kantons. Der Regierung steht im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltentrennung im Prinzip keine selbständige, unmittelbar aus der Verfassung folgende Rechtsverordnungskompetenz zu (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd I, Nr. 10 A, S. 57 f. mit Hinweisen). Der Kantonsrat erlässt die wichtigen Rechtssätze in der Form des Gesetzes (§ 45 Abs. 1 KV). Das Gesetz kann die Befugnis, Rechtssätze zu erlassen, dem Regierungsrat, dem Kantonsgericht oder den mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beauftragten weiteren Personen und Organisationen übertragen, soweit dies nicht durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen wird (§ 45 Abs. 3 KV). Der Regierungsrat erlässt Vollzugsverordnungen und, soweit ihn das Gesetz dazu ermächtigt, weitere Verordnungen (§ 56 Abs. 1 KV). Für die partiell angefochtene Verordnung stützt sich der Regierungsrat als erlassende Behörde auf die §§ 2 Abs. 3 und 27 EGGSchG als kantonale Rechtsgrundlagen (vgl. den Ingress der PhV). Wie bereits erwähnt erlässt der Regierungsrat gemäss § 2 Abs. 3 EGGSchG Verordnungen und Richtlinien, soweit sie für den Vollzug des Bundesrechts und des EGGSchG notwendig sind, und ordnet er gemäss § 27 Abs. 1 EGGSchG zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten an, wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen.
5.2.2
Die Antragsteller bringen in diesem Zusammenhang vor, die angefochtenen neuen oder geänderten Bestimmungen der PhV würden einschneidende Massnahmen darstellen, welche den betroffenen landwirtschaftlichen Betrieben bzw. den betroffenen Landwirten insbesondere neue zusätzliche Pflichten auferlegen würden. Aufgrund der Intensität des damit verbundenen Eingriffs insbesondere in die Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie und der Anzahl der von der Regelung betroffenen Landwirte sowie der damit verbundenen finanziellen Folgen dürfe eine solch weitreichende Änderung der PhV von Vornherein nicht in der Form einer Verordnung erlassen werden. Solche wichtigen Rechtssätze seien gemäss § 45 KV in der Form eines Gesetzes zu erlassen und dürften nicht Gegenstand einer Verordnung sein. Andernfalls werde dadurch der Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt und würden die demokratischen Rechte der Bürger auf unzulässige Art und Weise eingeschränkt. Dies gelte besonders dann, wenn – wie vorliegend – die Verordnung nicht einmal durch den Gesetzgeber, sondern durch die Exekutive erlassen werde. Abgesehen davon fehle es dafür, dass der Regierungsrat derart einschneidende Massnahmen auf Stufe einer Verordnung erlassen könne, an einer gesetzlichen Grundlage, denn § 27 EGGSchG stelle keine genügende Delegationsnorm dar. Die Bestimmung sei vielmehr eine "Blanko-Gesetzesdelegation" an den Regierungsrat und verletze damit per se den Grundsatz der Gewaltenteilung. Dies jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend – gestützt darauf andere Massnahmen angeordnet würden, als solche, welche sich lediglich auf leichte Eingriffe beschränken oder für die Betroffenen freiwillig sind. Die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen – vorliegend etwa die Zielwertvorgaben, die möglichen zu ergreifenden Massnahmen wie die Herabsetzung der gesamtbetrieblich zulässigen Nährstoffbilanz und die Beschränkung des Tierbestands sowie die Entschädigung der Eingriffe für den reduzierten Phosphoreinsatz –, müssten in einem Gesetz im formellen Sinn selbst geregelt werden. Dies sei jedoch vorliegend gerade nicht der Fall. Darüber hinaus wäre vorliegend ohnehin die Grundvoraussetzung von § 27 EGGSchG zur Anordnung zusätzlicher Massnahmen durch den Regierungsrat nicht erfüllt, denn die bisherigen getroffenen Massnahmen zum Schutz der Mittellandseen würden gerade ausreichen, weshalb die zusätzlich durch den Regierungsrat angeordneten Massnahmen zwecklos seien.
5.2.3
5.2.3.1
Gemäss dem in Art. 5 Abs. 1 BV und § 2 Abs. 1 KV verankerten Legalitätsprinzip ist Grundlage und Schranke staatlichen Handelns das Recht. Unter "Recht" ist das gesamte, in der Schweiz geltende und ordnungsgemäss bekannt gemachte Recht zu verstehen, also insbesondere Verfassung, Gesetze und Verordnungen (auf Bundesebene oder kantonaler Ebene). Dabei sind primär – in Anknüpfung an den Sinn und Zweck der Bestimmung, die Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt gewissen Schranken zu unterwerfen – generell-abstrakte Regelungen gemeint. Da das Recht "Grundlage" staatlichen Handelns sein muss, muss jedes staatliche Handeln (grundsätzlich) auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, sodass der Staat ohne eine solche (grundsätzlich) nicht handeln darf. Eine gesetzliche Grundlage kann sowohl in einem Gesetz im formellen Sinn als auch in einem Gesetz im materiellen Sinn (etwa einer Verordnung des Bundes- oder Regierungsrats) enthalten sein. Allerdings kann sich aus anderen Verfassungsbestimmungen ergeben, dass ein Gesetz im formellen Sinn notwendig ist. So verlangt z.B. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV ein Gesetz im formellen Sinn für schwerwiegende Grundrechtseingriffe und Art. 164 Abs. 1 BV fordert für alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen die Form eines Bundesgesetzes. Dementsprechend legt auch § 45 Abs. 1 KV fest, dass der Kantonsrat die wichtigen Rechtssätze in der Form des Gesetzes erlässt. Derartige Einschränkungen sind aber in erster Linie demokratiepolitisch (und grundrechtsdogmatisch) motiviert, liegt ihnen doch der Gedanke zugrunde, dass der Gesetzgeber über besonders wichtige Fragen entscheiden und dies nicht an die Exekutive delegieren können soll (zum Ganzen: Epiney, Basler Komm., Basel 2015, Art. 5 BV N 35 f., 39, 42 mit Hinweisen).
5.2.3.2
In Konkretisierung des Legalitätsprinzips macht Art. 164 Abs. 1 BV für die Bundesgesetzgebung durch eine beispielhafte, nicht abschliessende, Aufzählung (lit. a-g) ersichtlich, welche Materien wegen ihrer Bedeutung für die rechtsstaatliche Demokratie in den Grundzügen auf Gesetzesstufe zu regeln sind. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte sowie jene über die Rechte und Pflichten von Personen (Art. 164 Abs. 1 lit. b und c BV). Analog dazu legt auch § 45 Abs. 1 und 2 KV fest, dass Wichtiges oder Wesentliches nicht in einer Verordnung festgelegt werden darf. Die Verfassung verlangt hierfür eine besondere Normstufe: Wichtige rechtsetzende Bestimmungen dürfen nur vom Parlament im Verfahren der (ordentlichen) Gesetzgebung erlassen werden. Mit anderen Worten darf das Parlament die Befugnis zum Erlass wichtiger oder wesentlicher Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen, sondern ist verpflichtet, zumindest die Weichenstellung im Hinblick auf wichtige Entscheide oder Themenbereiche selber vorzunehmen. Das Erfordernis der Wichtigkeit bewirkt einen Regelungsvorbehalt mit grundsätzlichem Delegationsverbot für alle wichtigen Fragen (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV, § 45 Abs. 3 KV).
Zur Beurteilung dessen, was wesentlich oder wichtig ist, haben Lehre und Rechtsprechung gewisse Kriterien entwickelt. Diese Kriterien kommen in der Kantonsverfassung nur unvollständig zum Ausdruck. § 45 Abs. 2 KV zählt vorwiegend – weitgehend analog zu Art. 164 Abs. 1 BV – Sachbereiche auf, deren Aussagekraft im Hinblick auf die Frage der Wesentlichkeit oder Wichtigkeit eher gering ist. Der in Abs. 1 formulierte Gesetzgebungsauftrag umfasst im Grundsatz jeden Regelungsbereich. Abs. 2 konkretisiert den in Abs. 1 enthaltenen allgemeinen Grundsatz. Vorerst einmal kann die Kantonsverfassung nach § 45 Abs. 2 KV selbst festlegen, in welchen Fällen das Parlament eine bestimmte Angelegenheit nur durch ein Gesetz regeln darf. Allgemeine und generalisierbare Angaben zur Eingrenzung des Wichtigen oder Wesentlichen macht die Verfassung hingegen nicht. In Abs. 2 lit. a - d werden v.a. Sachbereiche (Rechtsstellung Einzelner, Organisation der Behörden, Aufgaben des Kantons und Abgaben) aufgezählt, nicht aber allgemein gültige Kriterien genannt, die unabhängig des konkret zu regelnden Gebiets zur Anwendung gelangen. Der Wert dieser Aufzählung ist demnach eher gering; massgebend bleiben die von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Kriterien. Nach Lehre und Rechtsprechung sind zur Beurteilung der Wichtigkeit oder Wesentlichkeit einer Regelung folgende Aspekte massgebend: Die Zahl der von einer Regelung Betroffenen, die Grösse des Adressatenkreises des jeweiligen Erlasses bzw. der Verhaltensweisen, die zu regeln sind, die Bedeutung der Norm für das politische System (z.B. für die Aufgabenteilung zwischen den Gemeinwesen, die Zuständigkeit von Staatsorganen oder die Ausübung politischer Rechte), die finanziellen Auswirkungen der Regelung und die Akzeptanz von Massnahmen durch die davon betroffenen Personen. Ferner können "Entweder-oder-Entscheidungen", Bestimmungen mit Prognosecharakter, Regelungen, die eine grosse organisatorische Bedeutung aufweisen oder bei denen aus unterschiedlichen Gründen ein erheblicher politischer Legitimationsbedarf besteht, als wesentlich qualifiziert werden. Weiter sprechen für die Wesentlichkeit einer Regelung der Einbruch in die bisherige Praxis bzw. ein Abweichen von der bisher verfolgten Politik, eingreifende neuartige Massnahmen, ein Entscheid, der im entsprechenden Politikbereich eine wesentliche politische Wertungsfrage betrifft, besonders umstritten oder von erheblicher Tragweite ist, ein starker Eingriff in die Rechtsstellung des Einzelnen, wenn es insbesondere um die Frage finanzieller Lasten, die Einschränkung von Grundrechten oder die Schaffung öffentlich-rechtlicher Pflichten geht oder sonstwie eine den Einzelnen erheblich berührende Massnahme zur Diskussion steht. Mit Art. 164 Abs. 1 BV und § 45 Abs. 1 und 2 KV soll erreicht werden, dass alle Bestimmungen von grundlegender Bedeutung in den für die Rechtsunterworfenen zentralen Belangen in einem formellen Gesetz geregelt werden und kein wichtiger Regelungsbereich den direkt-demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten entzogen wird (zum Ganzen: Wiederkehr, in: Komm. der Kantonsverfassung Luzern [Hrsg. Wicki/Richli], Bern 2010, § 45 KV N 6-10 mit Hinweisen; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1821-1823, 1870 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 145 V 380 E. 6.3.1, 143 I 253 E. 6.1 und 141 II 169 E. 3.2; BGE 131 II 13 E. 6.3).
Dagegen genügt eine Normierung auf Verordnungsstufe, wenn untergeordnete Einzelheiten technischer oder organisatorischer Natur zu regeln sind, oder wenn häufig Anpassungen an die sich ändernden, ferner schlecht vorhersehbaren Verhältnisse notwendig sind, sodass aus Gründen der Flexibilität die Kompetenz zur Festlegung der betreffenden Frage der Exekutive überlassen werden kann (Wiederkehr, Die Wesentlichkeitstheorie gemäss Art. 164 BV im Lichte der Verwaltungspraxis, in: recht 2009 S. 34, 39).
5.2.3.3
Gemäss § 56 Abs. 1 KV erlässt der Regierungsrat Vollzugsverordnungen und, soweit ihn das Gesetz dazu ermächtigt, weitere Verordnungen (sog. gesetzesvertretende Verordnungen).
Der Regierungsrat ist unmittelbar gestützt auf die Verfassung zuständig, um Vollzugsverordnungen zu erlassen. Eine besondere Ermächtigung in den einzelnen Gesetzen ist nicht erforderlich, auch wenn sie gelegentlich vorkommt. Diese verfassungsmässige Kompetenz des Regierungsrats, Verordnungen zu erlassen, bezieht sich indes nur auf Vollzugsverordnungen. Diese beschränken sich im Verhältnis zum dazugehörigen Gesetz auf "sekundäres Recht", dürfen mithin keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen, präzisieren und konkretisieren die durch das Gesetz begründeten Verpflichtungen und Berechtigungen, führen den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailvorschriften näher aus und regeln soweit nötig das Verfahren, um auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Vollzugsverordnungen dürfen auch keine neuen Ausgaben zur Folge haben, sie dürfen höchstens die im Gesetz enthaltenen Tatbestandselemente, die Ausgaben zur Folge haben, konkretisieren. Die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsverordnungen gilt sowohl für kantonale als auch für Bundesgesetze.
Die Kantonsverfassung gibt dem Regierungsrat sodann die Kompetenz, gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen, wenn ihn ein Gesetz dazu ermächtigt (vgl. § 45 Abs. 3 KV). Gesetzesvertretende Verordnungen ergänzen und vervollständigen die gesetzliche Regelung (es wird auch von gesetzesergänzenden Verordnungen gesprochen). Sie beruhen auf einer Ermächtigung durch das Gesetz (Gesetzesdelegation), das in bestimmten Belangen von einer vollständigen materiellen Regelung bewusst absieht und stattdessen die Kompetenz auf die Exekutive überträgt. Solche gesetzesvertretenden Verordnungen nehmen innerhalb der gesetzlich definierten Regelungsmaterie damit die Funktion eines Gesetzes wahr; sie treten neben das Gesetz. Die Unterscheidung zwischen Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretenden Verordnungen erweist sich in der Praxis oft als schwierig, da Vollziehungsverordnungen ebenfalls die gesetzliche Regelung vervollständigen und die Übergänge fliessend sind. Der Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen durch den Regierungsrat bedarf einer Delegation. Die gesetzlichen Ermächtigungen für gesetzesvertretende Verordnungen müssen die Delegationsschranken der Bundesverfassung (vgl. z.B. Art. 36 Abs.1 Satz 2 BV, der für schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten ausdrücklich ein formelles Gesetz verlangt) sowie der Kantonsverfassung (§ 45 Abs. 1 und 2 KV) beachten. Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (zum Ganzen: Wiederkehr, a.a.O., § 45 KV N 15, mit Hinweisen; Seiler, in: Komm. der Kantonsverfassung Luzern [Hrsg. Wicki/Richli], Bern 2010, § 56 KV N 6, 11-13, 17 mit Hinweisen; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1857; Wyttenbach/Wyss, Basler Komm., Basel 2015, Art. 164 BV N 49; Künzli, Basler Komm., Basel 2015, Art. 182 BV N 23; Meyer, Die Rechtsverordnungskompetenzen des Regierungsrates im Kanton Luzern, Diss. Fribourg 1958, S. 41 f.).
Aus der Auslegung des Gesetzes muss sich ergeben, dass der Verordnungsgeber zur entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten (vgl. BGE 143 I 253 E. 6.1, 131 II 13 E. 6.3, 130 I 26 E. 5.1, 120 Ib 97 E. 4b/bb-dd). Entsprechend kann mit abstrakter (wie auch konkreter) Normenkontrolle auf dem Rechtsmittelweg beanstandet werden, die regierungsrätliche Verordnung überschreite die durch das Gesetz eingeräumte Ermächtigung (Seiler, a.a.O., § 56 KV N 19).
5.2.4
5.2.4.1
Gemäss Botschaft B 30 des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 9. Februar 1996 zum Entwurf des EGGSchG (nachfolgend: Botschaft B 30) habe sich infolge des Erlasses des neuen GSchG vom 24. Januar 1991 (in Kraft seit 1.11.1992), welches zahlreiche Neuerungen gebracht habe, eine Totalrevision des EGGSchG aufgedrängt (Botschaft B 30 S. 2). Zu den Neuerungen des GSchG gehörten u.a. ein besserer Gewässerschutz in der Landwirtschaft durch Vorschriften über Bodennutzung und Düngung, durch Beschränkung der maximalen Tierbelastung und die Forderung nach einer ausgeglichenen Düngerbilanz auf Landwirtschaftsbetrieben sowie die Verpflichtung des Kantons, weitergehende Gewässerschutzmassnahmen (z.B. Seesanierungen) zu ergreifen, wenn die klassischen Massnahmen nicht genügten (Botschaft B 30 S. 5 f.). Einleitend wird in der Botschaft zum EGGSchG darauf hingewiesen, dass das Gesetz wo immer möglich offene Formulierungen verwende, die eine grösstmögliche Flexibilität bei der Zuweisung der einzelnen Aufgaben aus dem Gewässerschutz gewährleisten würden (Botschaft B 30 S. 2). Sodann bezwecke das EGGSchG gemäss Botschaft, den Vollzug des Bundesrechts im Kanton Luzern sicherzustellen. Dafür brauche es kein zusätzliches Detailgesetz. Wichtig sei, dass die Vollzugsaufgaben aus dem GSchG zwischen dem Kanton und den Gemeinden aufgeteilt würden. Innerhalb der kantonalen Verwaltung werde der Regierungsrat mit der KGSchV die einzelnen Aufgaben den geeigneten Dienststellen zuzuteilen haben (Botschaft B 30 S. 33). Zu § 26 des Entwurfs des neuen EGGSchG mit dem Titel "Zusätzliche Massnahmen" (heutiger § 27 EGGSchG) hält die Botschaft fest, die Seesanierungsgemeindeverbände Sempachersee sowie Baldegger- und Hallwilersee würden zeigen, wie der Schutz von Gewässern in einem hydrologischen Einzugsgebiet betrieben werde. Reichten die getroffenen Massnahmen zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung eines Gewässers von regionaler Bedeutung nicht aus, so brauche es die koordinierende Hilfe des Kantons. Solche zusätzlichen Massnahmen, wie z.B. Seesanierungen, Bekämpfung der Nitrat-Anreicherung in grösseren Grundwasservorkommen, Beschränkung der Wassernutzungen in übernutzten Grundwasservorkommen, grössere Revitalisierungsprojekte an Flüssen und Seeufern, würden deshalb von der zuständigen kantonalen Behörde angeordnet, übe doch der Kanton die Oberaufsicht über den Schutz und die Nutzung der Gewässer aus (Botschaft B 30 S. 45).
5.2.4.2
Den im Verhandlungsprotokoll des Grossen Rats des Kantons Luzern zum EGGSchG vom 25. November 1996 enthaltenen Ausführungen der vorberatenden Kommission ist zu entnehmen, dass das EGGSchG die Aufgabe habe, das Bundesgesetz zu präzisieren und die für den Gesetzesvollzug auf Kantonsebene notwendigen Regelungen zu treffen. Grundsätzlich bestehe die Möglichkeit, weitergehende Massnahmen als im Bundesgesetz vorgeschrieben festzulegen. Auf diese Möglichkeit habe die Regierung in der Botschaft weitgehend verzichtet und sich nicht zuletzt auch aus finanziellen Gründen auf das Notwendige beschränkt. Die Regierung sei bestrebt gewesen, das Gesetz schlank zu halten und möglichst wenig Paragraphen des Bundesgesetzes im EGGSchG zu wiederholen. Auch die Kommission sei in der Regel auf Anträge nicht eingegangen, die über die vom Bundesgesetz vorgeschriebenen Massnahmen hinausgegangen seien. So habe sie beispielsweise Anträge auf die Einführung zusätzlicher Massnahmen zur Reduktion der Gewässerbelastung durch die Landwirtschaft abgelehnt. Kontroverse Meinungen hätten offensichtlich darüber bestanden, ob die bereits realisierten oder noch geplanten Massnahmen tatsächlich ausreichen würden, um die Belastung der Mittellandseen zu reduzieren. Es sei darauf verzichtet worden, Detailregelungen über den Bodenschutz und die Bodenbewirtschaftung in das Gesetz aufzunehmen. Viele der von der Kommission im Gesetzesentwurf vorgenommenen Änderungen würden formelle Aspekte und insbesondere die Frage der Aufgabenteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden betreffen. Ausser in jenen Fällen, bei denen der Entscheid zwingend dem Regierungsrat obliege, sei darauf verzichtet worden, die Zuständigkeit einzelnen Organisationseinheiten der Verwaltung zuzuteilen. Diese Zuteilung solle im Rahmen des Vollzugs festgelegt und flexibel gehandhabt werden können (Verhandlungen des Grossen Rats des Kantons Luzern [nachfolgend: VGR], IV/1996 S. 1381 f.).
Aus dem Verhandlungsprotokoll geht weiter hervor, dass sich die verschiedenen Fraktionen unterschiedlich zum Gesetzesentwurf und insbesondere zum Thema Gewässerschutz und Landwirtschaft stellten. So vertrat etwa die liberale Fraktion den Standpunkt, mit dem Gesetzesentwurf sei es gelungen, zusammen mit der Landwirtschaft eine ökologische und wirtschaftliche Verträglichkeit herbeizuführen, worum es bei der Belastbarkeit der Böden v.a. gehe. Die CVP-Fraktion hielt fest, es sei wohl unbestritten, dass bezüglich Bodenschutz ein gewisser Handlungsbedarf bestehe. Dieser werde aber durch die gesetzlichen Rahmenbedingungen und durch das auch auf Bundesebene eingeleitete Anreizsystem zur Ökologisierung der Landwirtschaft wahrgenommen. Verschärfte Sonderbestimmungen im EGGSchG würden sich eher kontraproduktiv auswirken. Gewässer- und Bodenschutz in der Landwirtschaft und damit auch ein wesentlicher Beitrag an die Gesundung der Seen hänge vielmehr von der Schulung, der Beratung und von den Bemühungen der Bauern und nicht von Gesetzesbestimmungen ab. Demgegenüber vertrat die SP-Fraktion die Meinung, im Gesetzesentwurf komme der bessere Gewässerschutz in der Landwirtschaft zu wenig zum Tragen. Auch die Fraktion Grünes Bündnis bemängelte den Gesetzesentwurf inhaltlich. Das EGGSchG solle die Umsetzung des GSchG sicherstellen. Das GSchG gewähre den Kantonen viel Freiraum für eigene Lösungen. Dieser Freiraum sei vom Kanton Luzern aber nicht genutzt worden. Es sei fraglich, mit welchen organisatorischen und finanziellen Mitteln der Kanton die mit dem Bundesgesetz verlangte Sicherung der natürlichen Funktion des Wasserkreislaufs, die Erhaltung natürlicher Lebensräume für die einheimische Tier- und Pflanzenwelt und die Erhaltung der Gewässer als Landschaftselemente erreichen wolle. Der Kanton Luzern habe mit dem Gesetzesentwurf eine grosse Chance vergeben, um die Problematik zwischen Gewässerschutz und Landwirtschaft zu entschärfen. Die Mittellandseen seien nach wie vor stark überdüngt. Die aktuelle kantonale Landwirtschaftspolitik behelfe sich beim Gewässerschutz mit der Formel der ausgeglichenen Nährstoffbilanz. Die Umsetzung dieses ökologischen Grundsatzes mache dort Sinn, wo der Zustand der Böden einigermassen natürlich sei. Das geltende Konzept des Kantons erwarte ab dem Jahr 2006 auf den Landwirtschaftsbetrieben eine ausgeglichene Nährstoffbilanz. Bei einer angenommenen Überdüngung der Böden von 30 % brauche es für eine Normalisierung auf der Basis einer ausgeglichenen Nährstoffbilanz an die 20 Jahre. Es sei deshalb nicht glaubwürdig, ein neues Gesetz zu beschliessen, welches das spezifisch luzernische Problem der Mittellandseen weitere 20 bis 30 Jahre vor sich herschiebe. Der Regierungsrat führt zu diesem Thema aus, es wäre wohl falsch, die Überdüngung der Böden auf die Einzugsgebiete der Seen reduzieren zu wollen. Fraglich sei, wie der Perimeter für eine verursachergerechte Belastung festzulegen wäre. Die Landwirtschaft müsse sich diesbezüglich zwar sehr anstrengen, doch sei gestützt auf die geltenden Gesetzesbestimmungen eine sinnvolle ökologische Beeinflussung der Landwirtschaft in ökologischer Hinsicht möglich (zum Ganzen: VGR IV/1996 S. 1383-1889).
In Zusammenhang mit der Ablehnung des Antrags eines Ratsmitglieds, a§ 26 EGGSchG (heutiger § 27 EGGSchG) um einen neuen Abs. 3 zu ergänzen, gemäss welchem der Kanton befristete Sanierungspläne erlasse, führte der Kommissionspräsident aus, dass mit a§ 26 EGGSchG die Gesetzesgrundlage für die Seesanierungen geschaffen werde. Die Kommission habe die befristeten Sanierungspläne abgelehnt, da gerade bei den Seesanierungen Pläne und Fristen bestehen würden. Zudem müssten zusätzliche Massnahmen zum Schutz der Gewässer vom Grossen Rat genehmigt oder zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden (VGR IV/1996 S. 1395 f.). Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass sich auch bei der Beratung über den damaligen § 22 Abs. 2 lit. a EGGSchG (heutiger § 23 Abs. 3 lit. a EGGSchG) ein Hinweis auf a§ 26 EGGSchG finden lässt. So wurde der Antrag eines Ratsmitglieds, a§ 22 Abs. 2 lit. a EGGSchG insofern anzupassen, als die zuständige kantonale Behörde die pro Hektare zulässigen Düngergrossvieheinheiten (DGVE) auch dann herabzusetzen habe, wenn – neben Bodenbelastbarkeit, Höhenlage oder topographischen Verhältnissen – der Belastungsgrad der betroffenen Gewässer dies erfordere, u.a. mit der Begründung abgelehnt, dass in der Landwirtschaft dank der Betriebsumstellung auf Bio- und IP-Produktion Verbesserungen im Bereich des Gewässerschutzes festzustellen seien und es zudem gemäss a§ 26 EGGSchG möglich sei, zusätzliche Massnahmen anzuordnen (VGR IV/1996 S. 1394 f.).
5.2.5
5.2.5.1
Wie bereits erwähnt stützt sich die PhV des Regierungsrats auf kantonaler Ebene auf die §§ 2 Abs. 3 und 27 EGGSchG. § 2 Abs. 3 EGGSchG regelt u.a. die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsverordnungen. Die mit der Änderung der PhV neu eingefügten oder geänderten Bestimmungen gehen über reine Vollziehungsvorschriften hinaus (vgl. z.B. § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1). Vielmehr werden damit zumindest teilweise neue Pflichten für die in den Geltungsbereich der Verordnung fallenden landwirtschaftlichen Betriebe eingeführt. Die Bestimmungen ergänzen und vervollständigen die gesetzliche Regelung und nehmen damit die Funktion des Gesetzes wahr (vgl. dazu E. 5.2.3.3 hiervor). Entsprechend ist die PhV als gesetzesvertretende Verordnung zu qualifizieren, womit zu prüfen ist, ob § 27 Abs. 1 EGGSchG dem Regierungsrat die Kompetenz einräumt, zum Schutz von Gewässern gesetzesvertretende Verordnungen, konkret die (geänderte) PhV, zu erlassen.
5.2.5.2
Wie den Materialien zum EGGSchG zu entnehmen ist, sollte mit dem neuen EGGSchG kein Detailgesetz, sondern ein schlankes Rahmengesetz mit klaren Zuständigkeitszuweisungen zwischen Kanton und Gemeinden geschaffen werden, welches wo immer möglich offene Formulierungen verwendet, um eine grösstmögliche Flexibilität bei der Zuweisung der einzelnen Aufgaben aus dem Gewässerschutz zu gewährleisten. Auf die Möglichkeit, weitergehende Vorschriften als im Bundesgesetz vorgeschrieben festzulegen und somit zusätzliche Massnahmen zur Reduktion der Gewässerbelastung durch die Landwirtschaft einzuführen, wurde bewusst verzichtet, obwohl ganz offensichtlich kontroverse Meinungen darüber bestanden, ob die bereits realisierten oder noch geplanten Massnahmen tatsächlich ausreichen würden, um die Belastung der Mittellandseen zu reduzieren. Entsprechende Anträge der linken Parteien auf Einführung von Bestimmungen über den Gewässerschutz in der Landwirtschaft wurden abgelehnt. § 27 Abs. 1 EGGSchG räumt demgegenüber dem Regierungsrat die Kompetenz ein bzw. verpflichtet ihn dazu, zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten anzuordnen, wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen. In der Botschaft werden als solche zusätzliche Massnahmen beispielhaft Seesanierungen, die Bekämpfung der Nitrat-Anreicherung in grösseren Grundwasservorkommen, die Beschränkung der Wassernutzungen in übernutzten Grundwasservorkommen oder grössere Revitalisierungsprojekte an Flüssen und Seeufern genannt. Wie bzw. in welcher Form die Massnahmen umzusetzen sind, wird in der Botschaft offengelassen. Dem Verhandlungsprotokoll des Grossen Rats ist zum heutigen § 27 EGGSchG zu entnehmen, dass damit die Gesetzesgrundlage für die Seesanierungen geschaffen worden sei. Weiter müssten zusätzliche Massnahmen zum Schutz der Gewässer vom Grossen Rat genehmigt oder zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden. Diese Ausführungen des Kommissionspräsidenten beziehen sich auf den (in der Folge abgelehnten) Antrag eines Ratsmitglieds, den damaligen § 26 EGGSchG um einen weiteren Abs. 3 zu ergänzen, gemäss welchem der Kanton befristete Sanierungspläne hätte erlassen sollen. Diesbezüglich wurde seitens des Antragstellers argumentiert, dass es nicht um eine Schuldzuweisung an die Landwirtschaft und auch nicht darum gehe, der Landwirtschaft sämtliche Massnahmen zu überbürden, dass für die künstliche Belüftung der Mittellandseen in den letzten Jahren aber Millionen von Franken ausgegeben worden seien und mit dieser Belüftung nur die Symptome bekämpft würden. Für eine Übergangsfrist möge dies angehen, es stelle sich jedoch die Frage, wie lange dieser Übergang dauern solle. Es werde Jahre oder Jahrzehnte dauern, bis die massiv überdüngten Böden unter der Voraussetzung einer ausgeglichenen Nährstoffbilanz auf das Niveau der Normalität zurückfinden würden (VGR IV/1996 S. 1395 f.; vgl. auch E. 5.2.4.2 hiervor). Die Ausführungen des Kommissionspräsidenten zum damaligen § 26 EGGSchG sind somit in Zusammenhang mit dem aufgeworfenen Thema der Seesanierungen und der Kosten der künstlichen Belüftung zu sehen.
Dementsprechend ist zum einen davon auszugehen, dass der Grosse Rat die "zusätzlichen Massnahmen" nicht in Abweichung zur Botschaft auf Seesanierungen beschränken wollte. Dafür spricht auch, dass der Antrag eines Ratsmitglieds, den damaligen § 22 Abs. 2 lit. a EGGSchG insofern anzupassen, als die zuständige kantonale Behörde die pro Hektare zulässigen DGVE auch dann herabzusetzen habe, wenn der Belastungsgrad der betroffenen Gewässer dies erfordere, u.a. mit der Begründung abgelehnt wurde, dass es gemäss a§ 26 EGGSchG möglich sei, zusätzliche Massnahmen anzuordnen (VGR IV/1996 S. 1394 f.; vgl. auch E. 5.2.4.2 hiervor). Zum anderen ist davon auszugehen, dass nur solche zusätzlichen Massnahmen vom Grossen Rat genehmigt werden müssen (oder zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden muss), welche Kosten wie die künstliche Belüftung der Mittelandseen mit sich bringen. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass mit dem EGGSchG ein schlankes Rahmengesetz mit möglichst offenen Formulierungen für eine grösstmögliche Flexibilität bei der Zuweisung der einzelnen Aufgaben aus dem Gewässer-schutz geschaffen werden sollte, und in Anbetracht der Tatsache, dass in § 27 Abs. 1 EGGSchG explizit der Regierungsrat (und nicht die zuständige kantonale Behörde) zur Anordnung von zusätzlichen Massnahmen ermächtigt bzw. verpflichtet wurde, ist nach dem Gesagten darauf zu schliessen, dass dem Regierungsrat mit § 27 Abs. 1 EGGSchG bei der Wahl der Mittel zur Umsetzung einer Massnahme zum Schutz von Gewässern, wie etwa einer Seesanierung, freie Hand gelassen werden sollte, und ihm somit nicht nur die Kompetenz eingeräumt wurde, rechtsanwendende individuell- oder generell-konkrete Anordnungen, wie Verfügungen oder Allgemeinverfügungen, zu erlassen, sondern dass es auch in seinem Ermessen stehen sollte, eine Massnahme, konkret eine Seesanierung, u.a. mittels eigener, gesetzesvertretender Rechtssetzung, wie konkret der PhV, zu realisieren. Hinsichtlich ihrer inhaltlichen Wirkung, wie etwa der dem Einzelnen auferlegten Verpflichtung, macht es für die von der Anordnung Betroffenen sodann keinen Unterschied, ob diese in der Gestalt einer Verfügung bzw. Allgemeinverfügung oder einer Verordnung erlassen wurde.
Daran, dass unter "Massnahmen" auch der Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen gemeint ist, würde auch dann nichts ändern, wenn man davon ausginge, der Kommissionspräsident sei von der irrigen Annahme ausgegangen, sämtliche zusätzlichen Massnahmen zum Schutz der Gewässer müssten vom Grossen Rat genehmigt werden oder es müsste zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden. Sein Irrtum über die weitgehend fehlenden Schranken der eingeräumten Massnahmenkompetenz würde nicht erlauben, die Bestimmung von § 27 EGGSchG einer teleologischen Reduktion zu unterziehen. Zum einen handelt es sich bei der Auffassung des Kommissionspräsidenten um eine einzelne Äusserung, so dass nicht von einer breit getragenen Auffassung des Gesetzgebers gesprochen werden kann. Zum anderen ist bei klarem Wortlaut (wie hier) eine weiterführende Auslegung zur Ermittlung des Normgehalts nicht geboten.
Im Übrigen kann darauf hingewiesen werden, dass auch von den Antragstellern nicht vorgebracht wird, der Gesetzgeber habe dem Regierungsrat mit § 27 Abs. 1 EGGSchG im Allgemeinen, d.h. ohne Bezugnahme auf die konkret angefochtenen Bestimmungen der PhV, nicht die Kompetenz geben wollen, zum Schutz der Gewässer gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen. Bereits die alte PhV (in Kraft bis 31.12.2020) sah strengere Vorschriften als das Bundesrecht vor. So wurde schon in der früher geltenden Version bei der – im Rahmen der abgeschlossenen Nährstoffbilanz – auf maximal 100 % festgelegten Phosphorbedarfsdeckung kein Fehlerabzug gewährt (vgl. a§ 3 Abs. 1 PhV [in Kraft bis 31.12.2020]), währenddessen Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV einen Fehlerbereich von höchstens +10 % zulässt. Die Antragsteller machen folglich nicht geltend, der Regierungsrat sei grundsätzlich nicht befugt, im Vergleich zum Bundesrecht strengere Regeln mittels Verordnung aufzustellen. Vielmehr vertreten sie die Ansicht, die mit der Änderung vom 16. Juni 2020 neu eingeführten oder geänderten Bestimmungen würden zu weit gehen und deshalb einer gesetzlichen Grundlage entbehren.
5.2.6
Nachdem geklärt ist, dass der Regierungsrat in grundsätzlicher Weise gestützt auf § 27 Abs. 1 EGGSchG ermächtigt ist, gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen, stellt sich im Weiteren die Frage, ob er in Bezug auf die konkret angefochtenen neuen oder geänderten Bestimmungen der PhV befugt war, diese in der besagten Form zu erlassen.
5.2.6.1
Die Antragsteller machen diesbezüglich geltend, aufgrund der Intensität des – mit den neuen bzw. geänderten Bestimmungen verbundenen – Eingriffs insbesondere in die Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie und der Anzahl der von der Regelung betroffenen Landwirte sowie der damit verbundenen finanziellen Folgen, handle es sich um wichtige Rechtssätze, welche gemäss § 45 KV zum Vornherein in der Form eines Gesetzes zu erlassen gewesen wären und nicht Gegenstand einer Verordnung sein dürften. Abgesehen davon fehle es dafür, dass der Regierungsrat derart einschneidende Massnahmen auf Stufe einer Verordnung erlassen könne, an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, denn § 27 EGGSchG stelle keine genügende Delegationsnorm dar. Die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen – vorliegend etwa die Zielwertvorgaben, die möglichen zu ergreifenden Massnahmen wie die Herabsetzung der gesamtbetrieblich zulässigen Nährstoffbilanz und die Beschränkung des Tierbestands sowie die Entschädigung der Eingriffe für den reduzierten Phosphoreinsatz – müssten in einem Gesetz im formellen Sinn selbst geregelt werden, was vorliegend jedoch gerade nicht der Fall sei (vgl. zum Ganzen E. 5.2.2 hiervor).
5.2.6.2
Wie bereits dargelegt, dürfen wichtige rechtsetzende Bestimmungen nur vom Parlament im Verfahren der (ordentlichen) Gesetzgebung erlassen werden (§ 45 Abs. 1 KV). Dazu gehören insbesondere die wesentlichen Bestimmungen über die Rechtsstellung Einzelner (§ 45 Abs. 2 lit. a KV). Diese ist namentlich dann betroffen, wenn – wie hier – Eigentumsgarantie, Wirtschaftsfreiheit einschliesslich Privatautonomie und der Anspruch auf Wettbewerbsneutralität staatlicher Massnahmen sowie das Gebot willkürfreien und rechtsgleichen Handelns des Staates infrage stehen.
Das Parlament darf die Befugnis zum Erlass wichtiger oder wesentlicher Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen (Delegationsverbot; vgl. dazu und zum Folgenden: E. 5.2.3.2 f. hiervor). Entsprechend ist die Delegation von an sich dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ nur zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird.
5.2.6.3
Mit § 27 Abs. 1 EGGSchG besteht eine – ihrerseits auf den einschlägigen bundesrechtlichen Normen basierende – formell-gesetzliche Grundlage, welche es dem Regierungsrat erlaubt, zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten anzuordnen (worunter wie zuvor dargelegt auch rechtssetzende Verordnungen fallen können), wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen. Die Antragsteller bringen vor, bei den angefochtenen Bestimmungen der PhV handle es sich um wichtige Rechtssätze, welche vom formellen Gesetzgeber selbst hätten erlassen werden müssen.
Zwar können die neuen bzw. geänderten Bestimmungen finanzielle Auswirkungen für die von diesen Betroffenen haben (vgl. zu den Kriterien für die "Wichtigkeit" einer Bestimmung E. 5.2.3.2 hiervor). Ebenso besteht eine zumindest teilweise fehlende Akzeptanz der davon betroffenen Personen, wie das vorliegend von 145 Antragstellern eingeleitete Verfahren betreffend Erlassprüfung zeigt, wobei relativierend zu berücksichtigen ist, dass die Änderung der PhV gemäss dem kantonalen Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 in enger Zusammenarbeit u.a. mit den Landwirten vor Ort und dem Luzerner Bäuerinnen- und Bauernverband erarbeitet wurde und der Hauptkritikpunkt einer Gruppe von Landwirten (Bauernverein unteres Seetal) in der kurzfristigen Kommunikation gelegen habe, weshalb der Start des Phosphorprojekts Phase III um ein Jahr auf den 1. Januar 2021 verschoben worden sei. Auch geht aus den Materialien hervor, dass man sich im Parlament über die Frage, ob mit dem neuen EGGSchG ein ausreichender Gewässerschutz, insbesondere in Zusammenhang mit der Landwirtschaft, realisiert worden sei, nicht einig war und Anträge auf weitergehende Bestimmungen im EGGSchG zum Schutz der Gewässer abgelehnt wurden. Auch hier ist allerdings in Bezug auf den politischen Legitimationsbedarf relativierend zu beachten, dass man das Gesetz selbst möglichst schlank halten wollte und die Kompetenz für weitere Massnahmen, sofern nötig, an den Regierungsrat übertrug.
Auf der anderen Seite richten sich die PhV bzw. die angefochtenen Änderungen dieser Verordnung lediglich an die Betreiber landwirtschaftlicher Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempachersees und des Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees, soweit diese nach § 2 Abs. 2 PhV nicht aus dem Geltungsbereich fallen, und damit an einen durchaus überschaubaren Adressatenkreis (gemäss Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 seien im Jahr 2019 rund 70 % der Fläche in den Zuströmbereichen der Mittellandseen von 660 direktzahlungsberechtigten landwirtschaftlichen Betrieben bewirtschaftet worden). Jedenfalls ist die vorliegende Situation nicht mit Fällen zu vergleichen, in denen beispielsweise ein beachtlicher Teil der Bevölkerung eines Kantons oder gar die Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung von einer Regelung direkt oder von deren Auswirkungen betroffen wäre (vgl. dazu BGE 134 I 322 E. 2.6.3, 133 II 331 E. 7.2.1 und 131 II 13 E. 6.4.2). Die angefochtenen Bestimmungen der PhV haben sodann weder eine Bedeutung für das politische System noch weisen sie eine grosse organisatorische Bedeutung auf. Auch kann nicht gesagt werden, die Änderung der PhV stelle einen Einbruch in die bisherige Praxis bzw. ein Abweichen von der bisher verfolgten Politik dar. Wie bereits ausgeführt, sah bereits die früher geltende PhV (in Kraft bis 31.12.2020) strengere Vorschriften als das Bundesrecht, so in Bezug auf die Nichtgewährung des Fehlerabzugs von 10 %, vor (vgl. E. 5.2.5.2 hiervor). Die neuen bzw. geänderten Bestimmungen gehen zwar weiter, die Stossrichtung der PhV hat sich aber nicht geändert. Schliesslich wird insbesondere mit der Reduktion der Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 100 auf 80 % im oberflächlichen Zuströmbereich des Baldeggersees und auf gesamtbetrieblich maximal 90 % im oberflächlichen Zuströmbereich des Hallwiler- und Sempachersees nach § 3 Abs. 1 PhV sowie der Beschränkung des Tierbestands nach § 3d
bis
PhV zwar in die Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit der davon Betroffenen eingegriffen. Die mit den angefochtenen Bestimmungen der PhV verbundenen neuen Verhaltenspflichten sind aber grundsätzlich nicht als erhebliche Eingriffe in die Rechtsstellung der betroffenen Landwirte zu qualifizieren (vgl. dazu auch E. 6.2.1.2 und 6.2.2.3 hiernach). Diese können ihrem Beruf nach wie vor nachgehen und können ihr Eigentum weiterhin nutzen, wenn auch beides in der Regel in etwas abgeänderter bzw. eingeschränkter Form. Daran ändert grundsätzlich auch nichts, wenn die Änderungen der PhV Ertragseinbussen oder finanzielle Aufwendungen für die betroffenen Landwirte zur Folge haben, welche nicht durch entsprechende Beiträge ausgeglichen werden. Die Stellung der Rechtsunterworfenen wird m.a.W. in der Regel auch dann nicht schwerwiegend berührt, wenn kein (voller) finanzieller Ausgleich erfolgt. Es mag zwar sein, dass bei einzelnen Bewirtschaftern die PhV tatsächlich zu einem schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte führt. Allerdings heisst das nicht, dass die blosse Möglichkeit im Einzelfall bereits die grundsätzliche Verfassungskonformität der Verordnung ausschliesst, wenn für den aus heutiger Sicht gegebenen Regelfall die Grundrechtseinschränkungen nicht von vornherein als schwerwiegend qualifiziert werden müssen. Den derart schwerwiegend betroffenen Landwirten steht dafür als Rechtsschutz die konkrete (auch inzidente) Normenkontrolle zur Verfügung.
Nach dem Gesagten sind die angefochtenen Bestimmungen der PhV grundsätzlich nicht in dem Sinne als "wichtig" bzw. "wesentlich" zu qualifizieren, als sie nur in einem Gesetz im formellen Sinn hätten erlassen werden dürfen.
In Bezug auf den weiteren Einwand der Antragsteller, § 27 EGGSchG genüge den Anforderungen an eine hinreichende Delegationsnorm nicht, ist sodann darauf hinzuweisen, dass namentlich die kantonalen Gesetze von der verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen ausgenommen sind (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG). Dem Kantonsgericht ist es daher verwehrt, im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu prüfen, ob der kantonale Gesetzgeber mit der Delegation in § 27 EGGSchG die verfassungsmässigen Schranken eingehalten hat. Dies könnte (ebenfalls) nur im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle geprüft werden.
Gestützt auf § 27 Abs. 1 EGGSchG war der Regierungsrat – unter Vorbehalt der Erfüllung der in der Bestimmung enthaltenen Tatbestandsvoraussetzungen für die Gesetzgebungskompetenz (vgl. dazu E. 5.2.7 ff. nachfolgend) – somit zuständig, die angefochtenen Bestimmungen in der PhV zu erlassen.
5.2.7
Waren demnach die Voraussetzungen für die Verordnungskompetenz des Regierungsrats ebenso gegeben wie seine Zuständigkeit für die Anordnung zusätzlicher Massnahmen an den Gewässern selbst wie auch in deren Einzugsgebieten zum Schutz dieser Gewässer, kann zusammenfassend festgehalten werden, dass vorliegend die zuständige Behörde im richtigen Verfahren die PhV bzw. deren Änderung vom 16. Juni 2020 erlassen hat.
Die angefochtenen Änderungen bezwecken, die bundesrechtlich vorgeschriebene Pflicht des Kantons im Gewässerschutz zu erfüllen. Gestützt auf wissenschaftliche Erkenntnisse werden in der geänderten Verordnung (Zwischen)-Zielwerte über die chemische Zusammensetzung, konkret die mittlere Phosphorkonzentration, der betroffenen Seen definiert. Sodann werden Anordnungen getroffen, welche dazu dienen sollen, diese Wasserzusammensetzung in den Mittellandseen zu erreichen. Die definierte Wasserzusammensetzung bzw. höchstzulässige Phosphorkonzentration wiederum bezweckt, die Vorgaben des Gewässerschutzgesetzes und der zugehörigen Gewässerschutzverordnung zu verwirklichen. Die Verordnungsänderungen können sich auf die vom Bundesrecht dem Kanton auferlegte Pflicht im Gewässerschutz stützen, welche dem Kanton auch erlaubt, unter Einhaltung weiterer Voraussetzungen selbst in Grundrechte einzugreifen (vgl. E. 5.1.3 hiervor).
5.2.8
Die Anordnung von zusätzlichen Massnahmen zum Schutz der Gewässer setzt wie gesagt voraus, dass die bisher getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen nicht ausreichen. Die Antragsteller bringen vor, diese Voraussetzung sei vorliegend gerade nicht erfüllt, denn die bisherigen getroffenen Massnahmen zum Schutz der Mittellandseen würden ausreichen, weshalb die zusätzlich durch den Regierungsrat angeordneten Massnahmen zwecklos seien.
5.2.8.1
Gemäss Anhang 2 GSchV muss die Wasserqualität oberirdischer Gewässer so beschaffen sein, dass sich im Gewässer u.a. keine unnatürlichen Wucherungen von Algen bilden und Laichgewässer für Fische erhalten bleiben (Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1 lit. a und b GSchV). In stehenden Gewässern wie Seen darf sodann der Nährstoffgehalt – besondere natürliche Verhältnisse vorbehalten – höchstens eine mittlere Produktion von Biomasse zulassen (Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 2 GSchV). Weiter darf in Seen der Sauerstoffgehalt des Wassers zu keiner Zeit und in keiner Seetiefe weniger als 4 mg/l O
2
betragen. Besondere natürliche Verhältnisse bleiben vorbehalten (Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 3 lit. b GSchV).
5.2.8.2
In den 1970er und 1980er Jahren erreichte die Phosphorkonzentration im Wasser der drei Mittellandseen ihren Höhepunkt. Grund dafür war insbesondere die massive Überdüngung der Felder als Folge des Anstiegs der Nutztierdichte in der Landwirtschaft im Einzugsgebiet der Seen. Der Boden vermochte die Mengen an ausgebrachten Phosphaten (Jauche, Mist) nicht mehr für das Pflanzenwachstum zu nutzen, so dass sie abgeschwemmt wurden und über die Zuflüsse in die Seen gelangten. Mit dem Anstieg der Phosphorkonzentration im Seewasser stieg auch das Algenwachstum. Für den Abbau der abgestorbenen Biomasse wird Sauerstoff benötigt. Während der Hochblüte des Algenwachstums fiel so viel absterbendes Algenmaterial an, dass in der untersten Wasserschicht sauerstofffreie Verhältnisse herrschten und nur noch ein Teil der Biomasse abgebaut werden konnte. Darüber hinaus kam es zu Fischsterben.
5.2.8.3
Gemäss dem vom Antragsgegner aufgelegten Fachartikel zum Thema "Sauerstoffzehrung in Seen" wurde in den 1980er-Jahren als Referenz für die von der GSchV geforderte "mittlere Produktion von Biomasse" eine Phosphorkonzentration zu Beginn der produktiven Saison von 30 mg/m
3
empfohlen. Die neuen Forschungsergebnisse zeigen jedoch klar, dass sich das Phytoplankton dynamisch an geringe Phosphoreinträge anpassen kann. Eine Reduktion der Phosphorkonzentration im Frühling auf 30 mg/m
3
erweist sich daher deutlich als unzureichend, um die Primärproduktion auf ein mittleres Produktionsniveau zu senken. Damit ein Zusammenhang zwischen dem Phosphorgehalt und der Sauerstoffzehrung besteht, muss ein bestimmter Schwellenwert für das Phosphorangebot pro Fläche unterschritten werden. Der Schwellenwert für die Phosphorzufuhr, ab dem die Zehrung nachhaltig abnimmt, liegt tiefer als bisher angenommen. Die entsprechende Frühlingskonzentration des Gesamtphosphors berechnet sich individuell für jeden See entsprechend seiner morphologischen und hydrografischen Eigenschaften, liegt für viele Seen jedoch im Bereich von 10 bis 15 mg/m
3
.
Gemäss dem Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 des BUWD, Dienststelle Umwelt und Energie (uwe), sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Abteilung für Umwelt, vom 5. März 2020 betrug die Phosphorkonzentration im Baldeggersee im Frühjahr 2019 18 mg/m
3
und lag damit über dem neuen Zielwert von 15 mg/m
3
. Die Sauerstoffkonzentration am Seegrund betrug im Oktober 2019 rund 2 mg/l. Trotz künstlicher Seebelüftung (Eintrag von Reinsauerstoff) konnten die gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität von 4 mg Sauerstoff pro Liter während rund zwei Monaten am Seegrund nicht eingehalten werden. Neue Erkenntnisse zeigten, dass erst im Bereich von 15 mg/m
3
Phosphor und weniger die geforderte mittlere Algenproduktion und die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten.
Im Hallwilersee betrug die Phosphorkonzentration im Frühjahr 2019 14 mg/m
3
und lag damit über dem neu angestrebten Sanierungsziel von 10 mg/m
3
. Die Biomasseproduktion der Algen war unverändert hoch. Trotz künstlicher Seebelüftung (Eintrag von Sauerstoff mittels Druckluft) wurden die erforderlichen 4 mg/l Sauerstoff im Tiefenwasser 2019 nicht erreicht und der Sauerstoffgehalt lag im Herbst am Seegrund nahe bei 0 mg/l. Eine Markierstudie der Felchen ergab, dass im Durchschnitt rund 90 % der gefangenen Fische markiert waren, was zeigte, dass die natürliche Fortpflanzung der Felchen weiterhin nur stark eingeschränkt funktionierte. Neue Erkenntnisse zeigten, dass für den Hallwilersee erst im Bereich von 10 mg/m
3
Phosphor und weniger die geforderte mittlere Algenproduktion und die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten.
Im Sempachersee betrug die Phosphorkonzentration im Frühjahr 2019 23 mg/m
3
und lag damit über dem neuen Zielwert von 15 mg/m
3
. Trotz künstlicher Seebelüftung (Eintrag von Sauerstoff mittels Druckluft) konnten die gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität von 4 mg Sauerstoff pro Liter am Seegrund während knapp vier Monaten nicht eingehalten werden. Neue Erkenntnisse zeigten, dass erst im Bereich von 15 mg/m
3
Phosphor und weniger die geforderte mittlere Algenproduktion und die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten (zum Ganzen: Jahresbericht Zustand des Sempachersees 2019 des BUWD, uwe, sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aar-gau, Abteilung für Umwelt (AfU), vom 3.3.2020, https://sempachersee.ch/wp-content/uploads/2020/12/Jahresbericht-2019-JB-19-Kanton.pdf, besucht am 27.5.2021). Die mangelhaften Sauerstoffverhältnisse am Seegrund verunmöglichen die natürliche Fortpflanzung der Felchen.
5.2.8.4
Nach dem Gesagten steht fest, dass die bisher getroffenen kommunalen und regionalen (aber auch kantonalen) Massnahmen, wie die bisherigen Phosphorprojekte, freiwilligen Seeverträge und die Streichung des Fehlerabzugs von 10 % bei der im Rahmen der abgeschlossenen Nährstoffbilanz auf maximal 100 % festgelegten Phosphorbedarfsdeckung für die in den Geltungsbereich der PhV fallenden landwirtschaftlichen Betriebe im Einzugsgebiet der Mittellandseen, und sogar die Seebelüftung nicht ausgereicht haben, um zu erreichen, dass die drei Seen die unter E. 5.2.7.1 beschriebenen gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität erfüllen. Sodann steht wissenschaftlich (auch heute noch) ausser Frage, dass Phosphor hauptverantwortlich für das Algenwachstum ist und dementsprechend auch ein Zusammenhang zwischen Phosphorgehalt und Sauerstoffzehrung im Wasser besteht, weshalb es zur Erreichung der bundesrechtlichen Ziele und damit letztlich zum Schutz der Gewässer einer weiteren Senkung der Phosphorkonzentration in den Gewässern bedarf (Müller/Och/Wüest, Eawag Wasserforschungsinstitut des ETH-Bereichs, Entwicklung des Phosphorhaushalts und der Sauerstoffzehrung im Sempacher- und Baldeggersee, Kastanienbaum 2012, https://www.dora.lib4ri.ch/eawag/islandora/object/eawag%3A14926/datastream/PDF/M%C3%BCller-2012-Entwicklung_des_Phosphorhaushalts_und_der-%28published_version%29.pdf, besucht am 27.5.2021).
Daran ändert nichts, dass auch andere Stoffe, wie beispielsweise Haushaltschemikalien oder Medikamentenrückstände aus der Abwasserreinigung, oder der Klimawandel die Wasserqualität beeinträchtigen können. Dass das Algenwachstum in den drei Mittellandseen heute hauptsächlich durch andere Faktoren als das Phosphor verursacht wird, wird von den Antragstellern nicht belegt. Entsprechend ist nicht nachvollziehbar, weshalb der Regierungsrat bezüglich der Wirkung des Phosphors auf das Algenwachstum und damit zusammenhängend auch auf den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser von offensichtlich falschen Grundlagen ausgegangen sein sollte. Entgegen der Ansicht der Antragsteller bedeutet die Tatsache, dass die Produktion von Algen nicht proportional zur Senkung der Phosphorkonzentration abgenommen hat, sondern sich die Algen an die abnehmenden Phosphorkonzentrationen angepasst haben und auch mit geringerer Phosphorkonzentration gleich viel Biomasse produzieren konnten, nicht, dass eine weitere Senkung der Phosphorbelastung nicht zu einer weiteren Abnahme der Produktion von Biomasse führen wird. Vielmehr ergibt sich daraus, dass sich der ursprüngliche Zielwert von 30 mg Phosphor pro m
3
deutlich als unzureichend erwiesen hat und erst bei Unterschreiten einer bestimmten kritischen Schwelle ein Zusammenhang zwischen Phosphorgehalt und Sauerstoffzehrung besteht, weshalb die entsprechende anzustrebende Phosphorkonzentration für viele Seen im Bereich von 10 bis 15 mg Phosphor pro m
3
liegt (vgl. E. 5.2.7.3 hiervor). Sodann ist der von den Antragstellern selbst aufgelegten Broschüre "Unser Wasser, unser Sempachersee" zu entnehmen, dass die Unmöglichkeit der natürlichen Fortpflanzung der Felchen auf die ungenügenden Sauerstoffverhältnisse am Seegrund zurückzuführen ist. Weshalb vor diesem Hintergrund – wie von den Antragstellern vorgebracht – davon ausgegangen werden sollte, dass für die unzureichende Qualität des Laichgewässers andere Ursachen als die Phosphorbelastung verantwortlich sind, ist unergründlich. Schliesslich kann aus dem von den Antragstellern aufgelegten Fachartikel "Burgunderblutalge im Zürichsee" auch nicht darauf geschlossen werden, dass die weitere Reduktion des Phosphorgehalts in den Luzerner Mittellandseen zur Folge hätte, dass sich die Burgunderblutalge in diesen Seen (weiter) massiv ausbreiten würde und die neuen Massnahmen somit das Gegenteil der von der Gewässerschutzgesetzgebung vorgegebenen Ziele bzgl. Algenwucherung, Produktion von Biomasse und Sauerstoffgehalt des Wassers bewirken – nämlich das Ökosystem nachhaltig schädigen – würden und die neuen verschärften Bestimmungen der PhV deshalb auf keiner rechtsgenüglichen gesetzlichen Grundlage fussen würden. Dem besagten Fachartikel ist vielmehr zu entnehmen, dass die klimabedingten Veränderungen der chemisch-physikalischen Strukturen des Zürichsees, bedingt durch steigende Lufttemperaturen und zunehmende Sonneneinstrahlung, in den letzten Jahrzehnten massgeblich fördernd für das Massenvorkommen der Burgunderblutalge, bei welcher es sich biologisch gesehen eigentlich nicht um eine Alge, sondern ein Cyanobakterium handelt, gewesen seien und die Reduktion des Phosphorgehalts und die daraus resultierende Veränderung der Lichtbedingungen und der Nährstoffverhältnisse im See nur ein Teil der zugrundeliegenden Faktoren gewesen seien.
Da somit erstellt ist, dass die bisherigen Massnahmen zum Schutz der drei Seen nicht ausreichten, sind die Voraussetzungen von § 27 Abs. 1 EGGSchG für die Anordnung zusätzlicher Massnahmen durch den Regierungsrat als erfüllt zu erachten.
5.3
Im Sinne eines Zwischenergebnisses steht somit fest, dass sich die PhV und die darin enthaltenen Bestimmungen auf Verfassung und Gesetz stützen und somit auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen.
6.
Im Weiteren ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen auch sonst mit dem höherrangigen Gesetzes- und Verfassungsrecht im Einklang stehen oder sie sich – wie von den Antragstellern vorgebracht – als gesetzes- und verfassungswidrig erweisen. Die Antragsteller rügen insbesondere, die angefochtenen geänderten oder neuen Bestimmungen der PhV würden gegen die einschlägigen Bestimmungen des GSchG und der GSchV sowie die DZV verstossen und die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit, das Gleichbehandlungsgebot sowie das Willkürverbot nach BV verletzen.
6.1
Inwiefern die angefochtenen Bestimmungen der revidierten PhV gegen das GSchG, die GSchV oder die DZV verstossen sollten, ist nicht ersichtlich. Wie bereits dargelegt, sollen die angefochtenen Bestimmungen die Reduktion der mittleren Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen bewirken und dient die Phosphorreduktion dem Ziel, die – bisher nicht eingehaltenen – bundesrechtlichen Anforderungen an die Wasserqualität zu erreichen und damit dem Schutz der Gewässer. Die Verordnungsänderungen stehen somit im Einklang mit dem GSchG und der GSchV. Insbesondere ist auch keine Verletzung von Art. 3a GSchG auszumachen. Wie bereits dargelegt, kann sodann vorliegend offen bleiben, ob Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV als gesetzliche Grundlage für den neuen § 3 Abs. 1 PhV herangezogen werden kann, da sich die gesetzliche Grundlage bereits aus anderen Bestimmungen ergibt (vgl. E. 5.1.3 hiervor). Jedoch erscheint eindeutig, dass daraus kein Verbot für die Kantone abgeleitet werden kann, gegebenenfalls die 100 %-Marke bei der Phosphorbedarfsdeckung zu unterschreiten. Eine Verletzung von Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV ist daher ebenfalls nicht auszumachen.
6.2
Es bleibt im Folgenden, die Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Bestimmungen zu prüfen.
6.2.1
Die Antragsteller führen aus, die neuen Massnahmen in der geänderten PhV, insbesondere die Reduktion des Phosphoreinsatzes auf 90 bzw. 80 % des Bedarfs und die Beschränkung des Tierbestands, würden widerrechtliche Eingriffe in die Eigentumsgarantie darstellen, denn die Voraussetzungen nach Art. 36 BV seien nicht erfüllt. Ausserdem würden die mit der Verordnungsänderung einhergehenden öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen derart schwer wiegen, dass für die betroffenen Landwirte von einer faktischen materiellen Enteignung auszugehen sei. Durch die Änderung der PhV sei nämlich eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung ihrer Grundstücke nicht mehr möglich. Die materielle Enteignung müsste voll entschädigt werden, was in der geänderten PhV jedoch nicht vorgesehen sei, weshalb der Eingriff auch vor diesem Hintergrund widerrechtlich und damit unzulässig sei. Selbst wenn die enteignungsähnliche Intensität des Eingriffs zu verneinen wäre, würde die Umsetzung der Massnahmen zu einem unzumutbaren Opfer der betroffenen Landwirte gegenüber der Allgemeinheit führen, sodass es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn der Eingriff entschädigungslos hingenommen werden müsste.
6.2.1.1
Nach Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum gewährleistet. Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie die konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen. Die Voraussetzungen für einen zulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie ergeben sich aus Art. 36 BV: Der Eingriff bedarf einer gesetzlichen Grundlage und muss im öffentlichen Interesse sowie verhältnismässig sein. Wenn Einschränkungen des Eigentums zulässig sind, kommt die Eigentumsgarantie als Wertgarantie zum Zug: Bei Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, ist volle Entschädigung zu leisten (Art. 26 Abs. 2 BV). Lehre und Praxis unterscheiden einerseits zwischen der formellen und der materiellen Enteignung, die beide voll zu entschädigen sind, und anderseits der entschädigungslosen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung. Bei der formellen Enteignung werden von der Eigentumsgarantie geschützte Rechte durch einen Hoheitsakt vollumfänglich oder teilweise entzogen und gegen Entschädigung auf einen Dritten (meistens das Gemeinwesen) übertragen. Bei der materiellen Enteignung findet keine Übertragung von Eigentumsrechten statt; es liegt aber eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor, die den Eigentümer in einer Weise trifft, die einer formellen Enteignung gleichkommt und deshalb entschädigungspflichtig ist (vgl. zum Ganzen: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 599, 606 mit Hinweisen). Eine materielle Enteignung ist gemäss ständiger Rechtsprechung dann gegeben, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentum fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird (erste Tatbestandsvariante der materiellen Enteignung). Geht der Eingriff weniger weit, so kann eine Eigentumsbeschränkung ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde ([zweite Tatbestandsvariante der materiellen Enteignung; sog. "Sonderopfer"] BGE 140 I 176 E. 9.5). Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nur in den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind. Nach ständiger Rechtsprechung sind namentlich die Anforderungen des Gewässerschutzes, des Umweltschutzes und der Raumplanung zu beachten. Diese gewichtigen öffentlichen Interessen sind der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt. Dementsprechend qualifiziert das Bundesgericht etwa Nichteinzonungen oder Zweitwohnungsbeschränkungen als in der Regel entschädigungslos zulässige Inhaltsbestimmungen des Grundeigentums. Eine Eigentumsbeschränkung, die einer Enteignung gleichkommt und damit eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auslöst, liegt nur ausnahmsweise vor, wenn der Eingriff besonders schwer wiegt oder dem Einzelnen ein unzumutbares Sonderopfer abverlangt wird (BGE 145 II 140 E. 4.1 mit Hinweisen). Neue Festlegungen des Eigentumsinhalts, die dazu führen, dass bisherige Befugnisse aufgehoben werden, sind von den Betroffenen grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen, da kein Anspruch auf Beibehaltung der bisherigen Rechts- und Eigentumsordnung besteht. Wenn schliesslich die öffentlich-rechtliche Beschränkung der Befugnis, das Eigentum zu nutzen und darüber zu verfügen, nicht so schwer wiegt, dass eine materielle Enteignung vorliegt, so ist sie entschädigungslos zu dulden (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 610a f. mit Hinweisen).
6.2.1.2
Von den Antragstellern wird vorgebracht, die mit der Änderung der PhV neu eingeführten Massnahmen würden widerrechtliche Eingriffe in die Eigentumsgarantie darstellen, da die Voraussetzungen von Art. 36 BV nicht erfüllt seien.
In diesem Zusammenhang machen sie zunächst geltend, die Reduktion des Phosphoreinsatzes von 100 % auf 90 % bzw. 80 % des Bedarfs nach § 3 Abs. 1 PhV und die damit verbundene Verpflichtung zur Wegfuhr von Hofdünger oder alternativ zum Abbau des Tierbestands sowie die Beschränkung des Tierbestands nach § 3d
bis
PhV würden (sowohl für sich alleine als auch in ihrer Kombination) schwerwiegende Eingriffe in die Eigentumsgarantie darstellen, weshalb diese einer klaren und eindeutigen Grundlage in einem formellen Gesetz bedürften, was vorliegend jedoch nicht gegeben sei (vgl. dazu Art. 36 Abs. 1 BV). Diesen Vorbringen kann nicht gefolgt werden, denn es ist nicht ersichtlich, wie durch die besagten neuen Vorgaben in der PhV die bisherige oder künftig mögliche bestimmungsgemässe Nutzung der in ihren Geltungsbereich fallenden Grundstücke bei normalen Verhältnissen stark erschwert werden sollte, sodass im Regelfall (für die genannten Einschränkungen je separat wie auch in ihrer Kombination) von schweren Eingriffen in die Eigentumsgarantie auszugehen wäre (vgl. BGE 133 II 220 E. 2.5). Die landwirtschaftliche Nutzung der Böden ist nach wie vor möglich. Der Antragsgegner legt nachvollziehbar und unter Hinweis auf wissenschaftliche Berichte dar, dass den Pflanzen aufgrund des grossen Anteils an mit Phosphor überversorgten oder gut versorgten Böden im betroffenen Gebiet trotz des reduzierten Phosphoreinsatzes noch genügend Phosphor zur Verfügung stehen wird, weshalb nicht mit grossen Ertragsausfällen zu rechnen sei (vgl. Umwelt-Materialien Nr. 206, Gewässerschutz, Phosphor im Boden und Düngestrategie, Der Fall Baldeggersee, Hrsg. Bundesamt für Umwelt, Wald, und Landschaft [BUWAL], Bern 2005, S. 20, https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/wasser/publikationen-studien/publikationen-wasser/phosphor-boden-duengestrategie.html, besucht am 7.7.2021). Das Gegenteil, nämlich dass – wie von den Antragstellern vorgebracht – aufgrund der Phosphorreduktion im betroffenen Gebiet innert kurzer Zeit mit einer Phosphorunterversorgung zu rechnen sei, was zu irreversiblen Pflanzenschäden und massiven Ertragsausfällen voraussichtlich bereits ab der zweiten Ernte führen werde, ist nach dem Gesagten wenig naheliegend und wird von den Antragstellern auch in keiner Weise belegt. Ihrem Einwand, dass die Phosphorreduktion nicht abschätzbare Folgekosten für die Landwirte mit sich bringe, bedingt durch die allfällig nötige Wegfuhr von Hofdünger, die Wiederzufuhr von fehlenden notwendigen Mineralien, Futterzukauf sowie Mehrarbeit, ist sodann entgegenzuhalten, dass ein Teil der Leistung der Landwirte mit den Beiträgen gemäss § 3c Abs. 1 PhV entschädigt wird. Auch wenn ein Teil der durch die Änderung der PhV entstehenden Kosten von den Landwirten selbst zu tragen ist, so hat dies nicht zur Folge, dass dadurch die bisherige bestimmungsgemässe Nutzung der Grundstücke bei normalen Verhältnissen stark erschwert wäre. Die Bedarfsdeckung zwischen 60 bis 90 % wird gemäss § 3c Abs. 1 PhV pro Jahr mit Fr. 16.-- bis Fr. 25.-- pro kg P
2
O
5
entschädigt. Zwar sieht die Verordnung für die Bedarfsdeckung zwischen 100 und 90 % keine Entschädigung vor, es ist im Normalfall jedoch nicht davon auszugehen, dass die Landwirte dadurch mit unverhältnismässig hohen Kosten und deutlichen Einnahmeneinbussen konfrontiert werden. Es ist sodann entgegen der Darstellung der Antragsteller auch kein Grund ersichtlich, weshalb voraussichtlich ein Vielfaches der in § 3c Abs. 1 PhV vorgesehenen Beiträge nicht ausbezahlt werden sollte bzw. die verfügbaren Mittel voraussichtlich nicht einmal minimal dafür ausreichen sollten, um den zwingend zu senkenden Phosphoreinsatz ausgleichen zu können. Die Behauptung der Antragsteller, mit dem durch die Senkung der Phosphorbedarfsdeckung verursachten Ertragsausfall und den Folgekosten würden mit Sicherheit mehr als 30 % des Einkommens der Landwirte verloren gehen, ist nicht nachvollziehbar und im Übrigen auch nicht ansatzweise belegt. Auch in Zusammenhang mit der Beschränkung des Tierbestands nach § 3d
bis
PhV machen die Antragsteller eine finanzielle Einbusse geltend. Die Antragsgegner bringen vor, ihren Berechnungen zu Folge sei davon auszugehen, dass bei intensiven Tierhalterbetrieben die durch die PhV verursachte Ertragseinbusse bei der Tierhaltung maximal 5 % betrage. Die Antragsteller bestreiten diese Zahl nicht substantiiert. Somit ist darauf zu schliessen, dass die neuen Vorschriften in § 3 Abs. 1 und § 3d
bis
PhV in der Regel nicht dazu führen, dass die bisherige oder künftig mögliche bestimmungsgemässe Nutzung der Grundstücke stark erschwert wird, und damit im Regelfall nicht von schweren Eingriffen in die Eigentumsgarantie auszugehen ist, weshalb das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen Grundlage mit der Verordnung erfüllt ist. Daran ändert nichts, dass die PhV bei einzelnen Bewirtschaftern dennoch zu einem schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte führen kann (vgl. E. 5.2.6.3 dritter Abschnitt hiervor).
Einschränkungen von Grundrechten müssen sodann durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Die Antragsteller bringen diesbezüglich vor, dass angesichts der heutigen tiefen Werte kein gewichtiges öffentliches Interesse an einer weiteren raschen Senkung der Phosphorkonzentration auszumachen sei. Nachdem der Phosphorstand unter 30 mg P/m
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liege, bestehe zwar weiterhin ein Handlungsbedarf, jedoch mitnichten ein dringender. Hingegen bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Sicherstellung der Ernährungssicherheit des Landes und damit an der Beibehaltung der vor dem Inkrafttreten der geänderten PhV geltenden Rechtslage. Im öffentlichen Interesse liegt all das, was der Staat zum Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu erfüllen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 315). Die angefochtenen Bestimmungen der geänderten PhV bezwecken, die Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen weiter zu senken, um die auf Bundesebene gewässerschutzrechtlich vorgeschriebenen Anforderungen an die Wasserqualität zu erreichen (vgl. dazu E. 5.2.7.4 und 5.2.8 hiervor). Sie dienen folglich dem Gewässerschutz und damit einem gewichtigen öffentlichen Interesse (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 602 mit Hinweis auf BGE 105 Ia 330 E. 3c). Entgegen der Ansicht der Antragsteller besteht das öffentliche Interesse vorliegend in der Reduktion der Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen als solcher und nicht einzig in der Beschleunigung dieser Reduktion. Wie bereits ausgeführt, haben die neueren wissenschaftlichen Erkenntnisse gezeigt, dass mit dem ursprünglich bei 30 mg P/m
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angesetzten Zielwert die Anforderungen an die Wasserqualität nicht eingehalten werden können und dieser entsprechend deutlich tiefer anzusetzen ist (vgl. E. 5.2.8.3 hiervor). Die bisherigen Massnahmen haben nicht ausgereicht, um die deshalb neu festgelegten Zielwerte (konstant) einzuhalten, weshalb nicht gesagt werden kann, mit den bisherigen Massnahmen würden die gesetzlichen Anforderungen auch erreicht werden, es würde nur länger gehen (vgl. Jahresbericht Zustand des Sempachersees 2019 des BUWD, uwe, sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, AfU, vom 3.3.2020, S 3, https://sempachersee.ch/wp-content/uploads/2020/12/Jahresbericht-2019-JB-19-Kanton.pdf, besucht am 8.7.2021). Das gewichtige öffentliche Interesse an den mit den angefochtenen Bestimmungen einhergehenden öffentlich-rechtlichen Nutzungsbeschränkungen ist somit zu bejahen.
Weiter müssen Einschränkungen von Grundrechten gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verhältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst drei Elemente, die kumulativ gegeben sein müssen: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung. Die staatliche Massnahme muss geeignet sein, um den im öffentlichen Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen. Sodann muss sie im Hinblick auf den angestrebten Zweck erforderlich sein, d.h., sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Beziehung nicht über das Notwendige hinausgehen. Anders ausgedrückt: Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel auch mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden könnte. Schliesslich muss zwischen dem gesteckten Ziel und dem zu seiner Erlangung notwendigen Eingriff in die Grundrechte ein vernünftiges Verhältnis bestehen, was eine Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen bedingt (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn bzw. Zumutbarkeit). Eine Anordnung ist unverhältnismässig, wenn deren negativen Wirkungen im konkreten Fall schwerer ins Gewicht fallen als das öffentliche Interesse daran, dass die Anordnung getroffen wird. Dabei darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass auch grundrechtliche Interessen Dritter gegen einen Eingriff sprechen können oder dass widerstreitende öffentliche Interessen gegeneinander abzuwägen sind (zum Ganzen: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 320-323). Das Prinzip der Verhältnismässigkeit soll zusammenfassend sicherstellen, dass die zur Erreichung des angestrebten Ziels eigesetzten Mittel geeignet und erforderlich sind, und dass der Zweck der Massnahme deren Auswirkungen rechtfertigt (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 6.2 mit Hinweisen).
Unter dem Gesichtswinkel der Geeignetheit wird die Präzision des staatlichen Handelns geprüft. Eine Massnahme kann als geeignet gelten, wenn sie zumindest einen tauglichen Versuch darstellt, einen Beitrag zur Realisierung des gesetzmässigen und im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks leisten zu können. Zu prüfen ist somit die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (BGE 144 I 126 E. 8.1). Die Antragsteller bestreiten die Eignung bzw. Zwecktauglichkeit der neuen Massnahmen. Die Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen habe sich mittlerweile derart stark gesenkt, dass diese nicht mehr als Ursache für die unzureichende Qualität der Laichgewässer bzw. die Algenblüte ausgemacht werden könne, weshalb die Massnahmen betreffend Phosphorreduktion nicht geeignet seien, eine Verminderung der Algenblüten bzw. eine Verbesserung der Qualität des Laichgewässers zu bewirken. Diesen Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Wie bereits mehrfach dargelegt, steht (auch heute noch) wissenschaftlich ausser Frage, dass Phosphor hauptverantwortlich für das Algenwachstum ist und dementsprechend auch ein Zusammenhang zwischen Phosphorgehalt und Sauerstoffzehrung im Wasser besteht, weshalb es zur Erreichung der bundesrechtlichen Ziele und damit letztlich zum Schutz der Gewässer einer weiteren Senkung der Phosphorkonzentration in den Gewässern bedarf (vgl. dazu und zum Folgenden E. 5.2.8.4 mit den dort erwähnten Belegstellen). Entgegen der Ansicht der Antragsteller bedeutet die Tatsache, dass die Produktion von Algen nicht proportional zur Senkung der Phosphorkonzentration abgenommen hat, nicht, dass eine weitere Senkung der Phosphorbelastung nicht zu einer weiteren Abnahme der Produktion von Biomasse führen wird. Die wissenschaftlichen Erkenntnisse gehen vielmehr dahin, dass sich der ursprüngliche Zielwert von 30 mg Phosphor pro m
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deutlich als unzureichend erwiesen hat und erst bei Unterschreiten einer bestimmten tieferen kritischen Schwelle sich die Sauerstoffzehrung positiv verändert, weshalb die entsprechende anzustrebende Phosphorkonzentration für viele Seen im Bereich von 10 bis 15 mg Phosphor pro m
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liegt. Schliesslich hat die Erhebung der Phosphoreinträge in den Baldeggersee ergeben, dass heute mit rund 70 % der überwiegende Teil der Phosphoreinträge in den Baldeggersee aus landwirtschaftlich genutzten Flächen stammt (sog. bodenbürtiger Phosphor). Auch in der Wissenschaft gilt als erwiesen, dass der Handlungsbedarf heute hauptsächlich bei der Landwirtschaft liegt, da die Klärung von häuslichen Abwässern in der Schweiz flächendeckend gewährleistet sei. Um die gesetzlichen Vorgaben nachhaltig und damit langfristig einzuhalten bzw. zu erreichen, müsse im Einzugsgebiet von Seen die P-Fracht auf die seeverträgliche Menge gesenkt werden. Nährstoffkreisläufe müssten geschlossen, P-Vorräte in überdüngten Böden abgebaut und die Anwendung von Düngern reduziert werden (KG ag.Bel. 2 S. 4 Rückseite). Selbst bei einem völligen Ausschöpfen des Reduktionspotentials ausserhalb der Landwirtschaft seien Massnahmen, welche sich auf diffuse landwirtschaftliche Verlustprozesse auswirkten, zwingend notwendig, um die angestrebte Reduktion zu erreichen. Dies wird mit den angefochtenen Massnahmen in der neuen PhV umgesetzt, weshalb sie zumindest einen tauglichen Versuch darstellen, einen Beitrag dazu zu leisten, dass die drei Mittellandseen die auf Bundesebene vorgeschriebenen Anforderungen bezüglich Wasserqualität erreichen und ihre Geeignetheit somit zu bejahen ist.
Die Antragsteller bringen weiter vor, die Erforderlichkeit der angefochtenen Massnahmen sei nicht gegeben. Mit der bisherigen PhV in Zusammenhang mit der Möglichkeit des Abschlusses von freiwilligen Seeverträgen hätte ein milderes und zugleich erfolgsversprechendes Mittel vorgelegen. Dem ist nicht zuzustimmen. Wie bereits ausgeführt, haben die bisherigen Massnahmen nicht ausgereicht, um zu bewirken, dass die drei Mittellandseen die bundesrechtlich vorgeschriebenen Anforderungen an die Wasserqualität (konstant) erfüllen (vgl. dazu und zum Folgenden E. 5.2.7.3 f. hiervor). Weshalb die bisherigen Massnahmen daher in Zukunft erfolgsversprechend und damit geeignet sein sollten, ist nicht ersichtlich. Fakt ist, dass die gesetzlichen Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser unter Geltung der bisherigen Massnahmen sogar trotz künstlicher Belüftung in allen drei Seen nicht eingehalten werden konnten. Die Massnahmen in der Landwirtschaft knüpfen sodann an die Ursache für die zu hohen Phosphoreinträge in die Seen an. Mit der Seebelüftung werden hingegen (lediglich) die Folgen bzw. Symptome der zu hohen Phosphoreinträge bekämpft. Sie stellt daher keine wirkliche Alternative und damit kein geeignetes, aber milderes Mittel zu den Massnahmen in der Landwirtschaft dar. Die seeinternen Massnahmen sind denn auch subsidiär zu den Massnahmen in der Landwirtschaft (vgl. Art. 28 GSchG). Weiter bringen die Antragsteller vor, dass gezielt auf die überversorgten Böden ausgerichtete Massnahmen in räumlicher Hinsicht milder wären. Bereits heute könne anhand von Bodenproben nach "Pmax" gedüngt werden. Gestützt auf diese Praxis hätten auf freiwilliger Basis bereits sehr gute Werte in den Mittellandseen erreicht werden können. Der Antragsgegner wendet dagegen ein, die Prüfung dieses von den Antragstellern vorgeschlagenen Ansatzes sei gerade das Ziel des Forschungsprojekts der Agroscope gewesen. Da aber die meisten Böden im Zuströmbereich stark mit Phosphor überversorgt seien, mache eine parzellenscharfe Festlegung keinen Sinn. Die Forscher von Agroscope kamen in ihrem Schlussbericht aus dem Jahre 2019 zur Evaluation der stark zur Phosphor-Belastung des Baldeggersees beitragenden Flächen zum Schluss, dass sich die ursprüngliche Idee des Konzepts der beitragenden Flächen, dass nur wenige Flächen (z.B. 20 %) massgeblich zur P-Belastung beitragen und die P-Fracht mit gezielten Massnahmen auf diesen Flächen markant reduziert werden könne, für das Einzugsgebiet des Baldeggersees nicht bestätigt habe. Für das gesamte Einzugsgebiet des Baldeggersees dürften rund 55 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen als beitragende Flächen eingestuft werden. Demnach seien auf einem entsprechend grossen Flächenanteil Massnahmen zur Verringerung der P-Einträge notwendig. Aufgrund des überwiegenden Anteils an beitragenden Flächen rechtfertigt sich vorliegend die vom Regierungsrat gewählte flächendeckende Lösung. Es ist kein praktikables bzw. nicht mit unverhältnismässig hohem Aufwand verbundenes milderes Mittel ersichtlich (vgl. dazu auch E. 6.2.3.2 vierter Abschnitt und E. 6.2.4.2 dritter Ab-schnitt hiernach). Im Übrigen sieht § 3 Abs. 1 letzter Satz PhV auf Antrag die Möglichkeit einer höheren einzelbetrieblichen Bedarfsdeckung von 100 % vor, falls der landwirtschaftliche Betrieb keine Grundstücke umfasst, die sich beim Phosphor in der Versorgungsklasse D oder E befinden. Dem sinngemässen Einwand der Antragsteller, die Grossvieheinheit (GVE)-Beschränkung nach § 3d
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PhV sei mit Blick auf den zu erreichenden Zweck nicht nötig, da die Beschränkung des Phosphoreintrags in die Seen auch ohne Beschränkung der GVE, nämlich durch entsprechend mehr Güllewegfuhr, erreicht werden könnte, ist schliesslich entgegenzuhalten, dass es sachgerecht erscheint, an die Reduktion des Phosphoreinsatzes die Festlegung der maximalen Obergrenze des Tierbestands zu knüpfen. Die Einzugsgebiete der drei Luzerner Mittellandseen sind im gesamtschweizerischen Vergleich geprägt von einer hohen Tierdichte. Die hohen Boden-P-Gehalte der Landwirtschaftsflächen in diesem Gebiet können gemäss Schlussbericht der Agroscope grundsätzlich auf die hohe Tierdichte und die damit verbundene intensive Ausbringung von Hofdüngern zurückgeführt werden. Der Zusammenhang zwischen Phosphoranfall aufgrund der Anzahl Tiere und der Phosphoraustragung liegt auf der Hand. Ebenfalls nachvollziehbar erscheint, dass der mit der Reduktion des Phosphoreinsatzes einhergehende Export von Hofdünger aus den Einzugsgebieten der drei Mittellandseen nicht unbeschränkt zunehmen soll. Ein direktes Ansetzen bei den Tierzahlen in Zusammenhang mit der angeordneten Reduktion des Phosphoreinsatzes scheint daher gerechtfertigt und auch erforderlich, denn der Tierbestand bildet den eigentlichen Ursprung für den zu hohen Phosphoreinsatz. In der blossen zunehmenden Verschiebung des übermässigen Hofdüngers kann nicht die Lösung des eigentlichen Grundproblems gesehen werden.
In Zusammenhang mit der Zumutbarkeit führen die Antragsteller aus, den angefochtenen Massnahmen gemäss der revidierten PhV würden diverse private und öffentliche Interessen gegenüberstehen, so die privaten Interessen am bisherigen Gebrauch der Grundstücke im Zuströmbereich und an der Wirtschaftlichkeit der Betriebe wie auch die öffentlichen Interessen an einer nachhaltigen Landwirtschaft, an der Sicherstellung der Ernährungssicherheit des Landes, am Erhalt der Fischbestände in den Seen, an der Einhaltung der verfassungsmässigen Rechte und Prinzipien, namentlich der Verhältnismässigkeit und gegen die Verkehrszunahme. Demgegenüber spreche für die Massnahmen einzig ein öffentliches Interesse an einer Beschleunigung der Senkung der Phosphorkonzentration im Baldegger- und Hallwilersee – sofern ein solches denn überhaupt gegeben sei –, welches die entgegenstehenden Interessen nicht ansatzweise zu überwiegen vermöge. Wie bereits ausgeführt, reichen die bisherigen Massnahmen nicht aus, um die gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität einzuhalten. Es spricht auch nichts dafür, dass die Anforderungen in Zukunft unter Weitergeltung der bisherigen Bestimmungen erreicht werden könnten. Entsprechend geht es mit den neuen Massnahmen nicht lediglich darum, die Senkung der Phosphorkonzentration zu beschleunigen, sondern darum, die angestrebte Senkung überhaupt einmal zu erreichen. Für die Massnahmen spricht somit das wichtige öffentliche Interesse des Gewässerschutzes, konkret das Interesse daran, dass die drei Mittellandseen die gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität einhalten, um so insbesondere den Fischen eine natürliche und gute Lebensgrundlage zu bieten. Zweifelsfrei stehen diesem wichtigen öffentlichen Interesse andere öffentliche Interessen wie auch private Interessen entgegen, so etwa die öffentlichen Interessen an der autonomen landwirtschaftlichen Versorgung und an einer ertragreichen und konkurrenzfähigen landwirtschaftlichen Produktion im Inland sowie die privaten Interessen der Landwirte, ihr Gewerbe nicht unter zusätzlichen Schranken ausüben zu müssen. Die Wahrung der verschiedenen öffentlichen Interessen kann vor allem durch den koordinierenden Effekt von kompensatorischen Massnahmen erfolgen. Diese sind in der PhV vorgesehen. Wie bereits ausgeführt, werden die Leistungen der Landwirte mit § 3c Abs. 1 PhV teilfinanziert. Auch wenn sie einen Teil der durch die Änderung der PhV anfallenden Kosten bzw. finanziellen Einbussen selber tragen müssen, ist gestützt auf die Ausführungen im zweiten Abschnitt dieser Erwägung im Normalfall nicht davon auszugehen, dass die Landwirte dadurch in unverhältnismässig hohem Ausmass berührt werden, so dass die bisherige bestimmungsgemässe Nutzung der Grundstücke bei normalen Verhältnissen stark erschwert wäre. Ohne eine genaue Analyse vornehmen zu können, kann daher im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens davon ausgegangen werden, dass mit § 3c Abs. 1 PhV eine genügende Kompensation und damit Wahrung der verschiedenen Interessen einhergeht und sich die Massnahmen damit als verhältnismässig im engeren Sinn erweisen.
Nach dem Gesagten stellen die in der geänderten PhV neu vorgesehenen Massnahmen, insbesondere § 3 Abs. 1 und § 3d
bis
PhV, somit weder für sich noch in ihrer Kombination widerrechtliche Eingriffe in die Eigentumsgarantie dar.
6.2.1.3
Die Antragsteller machen weiter geltend, die mit der Änderung der PhV einhergehenden öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen, insbesondere die Nutzungsvorschriften nach § 3 Abs. 1 und § 3d
bis
PhV, hätten für die betroffenen Landwirte die Intensität einer materiellen Enteignung, weshalb sie voll entschädigt werden müssten.
Dazu müsste den betroffenen Eigentümern der bisherige Gebrauch ihres Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt werden, weil ihnen eine aus dem Eigentum fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird (vgl. E. 6.2.1.1 hiervor). Wann eine Massnahme die Intensität eines enteignungsähnlichen Eingriffs erreicht, beurteilt sich anhand der konkreten Situation. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht deshalb davon aus, es müsse stets aufgrund einer umfassenden Würdigung der Verhältnisse – insbesondere durch Vergleich der dem Betroffenen vor und nach der Eigentumsbeschränkung zustehenden Nutzungsmöglichkeiten – abgeklärt werden, ob der Eingriff derart schwer bzw. intensiv sei, dass er einer Enteignung gleichkomme. Dabei sei nicht allein die prozentuale Wertverminderung massgebend, sondern es müsse darauf abgestellt werden, ob auf der betreffenden Parzelle eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich gute Nutzung weiterhin möglich sei (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 5 RPG N 38 mit Hinweisen).
Wie bereits dargelegt, gewährleistet die Eigentumsgarantie das Eigentum nur in den Schranken der Rechtsordnung. Ein Anspruch auf Beibehaltung der bisherigen Rechts- und Eigentumsordnung besteht nicht, weshalb neue Festlegungen des Eigentumsinhalts, welche bisherige Befugnisse aufheben, grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen sind. Eine Eigentumsbeschränkung, die einer Enteignung gleichkommt und damit eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auslöst, liegt nur ausnahmsweise vor, wenn der Eingriff besonders schwer wiegt oder dem Einzelnen ein unzumutbares Sonderopfer abverlangt wird (vgl. E. 6.2.1.1 hiervor). Mit § 3 Abs. 1 und § 3d
bis
PhV wird die Rechtsordnung angepasst und der Eigentumsinhalt neu festgelegt. Der mit diesen Bestimmungen verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie wiegt jedoch nicht besonders schwer, wie die Ausführungen unter E. 6.2.1.2 gezeigt haben. Vergleicht man die den betroffenen Landwirten zustehende Nutzungsmöglichkeit vor und nach der Eigentumsbeschränkung, so ist der Eingriff nicht als derart schwer bzw. intensiv zu bewerten, dass er einer Enteignung gleichkommt. Selbst wenn aufgrund der Änderung der PhV eine geringfügige prozentuale Wertverminderung der Grundstücke gegeben sein sollte (wovon eher nicht auszugehen ist) und auch wenn die betroffenen Landwirte gewisse Kosten selber tragen müssen und mit einem geringfügigen – der Antragsgegner spricht von Ertragseinbusse bei der Tierhaltung von maximal 5 % bei intensiven Tierhalterbetrieben – Minderertrag zu rechnen ist, so ist auf den betroffenen Parzellen in jedem Fall dennoch weiterhin eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich gute Nutzung möglich (vgl. zum Ganzen E. 6.2.1.2 hiervor). Die Nutzungsbeschränkungen haben somit nicht die Intensität einer materiellen Enteignung, weshalb entgegen der Ansicht der Antragsteller auch keine vollständige Entschädigung geschuldet ist. Daran ändert auch nichts, dass § 3c Abs. 1 PhV für den reduzierten Phosphoreinsatz gewisse Entschädigungen vorsieht. Jedenfalls kann daraus nicht abgeleitet werden, dass selbst der Regierungsrat in Bezug auf die verschärften Massnahmen von einer entschädigungspflichtigen (materiellen) Enteignung ausgehe. Die Beiträge lassen sich vielmehr mit der Kompensation der sich gegenüberstehenden öffentlichen Interessen erklären (vgl. E. 6.2.1.2 siebter Abschnitt hiervor).
6.2.1.4
Die Antragsteller bringen weiter vor, dass selbst wenn man vorliegend die enteignungsähnliche Intensität des Eingriffs verneinte, die Umsetzung der Massnahmen zu einem unzumutbaren Opfer der betroffenen Landwirte gegenüber der Allgemeinheit führen würde, sodass es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn der Eingriff entschädigungslos hingenommen werden müsste. Mit der Entschädigung solle die rechtsungleiche Behandlung, welche die verschärften Massnahmen mit sich bringen würden, ausgeglichen werden. Für die Beeinträchtigung der Gewässerqualität könnten verschiedene Ursachen ausgemacht werden. Die verschärften Massnahmen zielten jedoch einzig und alleine auf die Landwirtschaft ab, was weder sachlich begründet noch nachvollziehbar sei.
Geht der Eingriff weniger weit, als es für das Erreichen der Intensität einer materiellen Enteignung eigentlich notwendig wäre, so kann eine Eigentumsbeschränkung ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (vgl. E. 6.2.1.1 hiervor).
Wie bereits mehrfach ausgeführt, steht wissenschaftlich ausser Frage, dass es zum Schutz der Gewässer einer weiteren Senkung der Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen bedarf. Die Erhebung der Phosphoreinträge in den Baldeggersee hat sodann ergeben, dass mit rund 70 % der überwiegende Teil der Phosphoreinträge in den Baldeggersee aus landwirtschaftlich genutzten Flächen stammt. Auch in der Wissenschaft gilt als erwiesen, dass der Handlungsbedarf heute hauptsächlich bei der Landwirtschaft liegt. Um die gesetzlichen Vorgaben nachhaltig und damit langfristig einzuhalten bzw. zu erreichen, müsse im Einzugsgebiet von Seen die P-Fracht auf die seeverträgliche Menge gesenkt werden (vgl. zum Ganzen E. 6.2.1.2 fünfter Abschnitt hiervor). Nach dem Gesagten steht fest, dass für den Phosphorgehalt in den drei Mittellandseen die Landwirtschaft als Hauptquelle auszumachen ist und sich die angefochtenen Massnahmen in der PhV, welche auf die Landwirtschaft als Verursacherin abzielen, daher als sachlich begründet wie auch nachvollziehbar erweisen. Die Ungleichbehandlung der in den Geltungsbereich der PhV fallenden Landwirte zu den übrigen Landwirten lässt sich folglich damit rechtfertigen, dass diese die Hauptverursacher für die hohe Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen sind. Es ist vorliegend nicht so, dass die Grundstücke, welchen die Nutzungsbeschränkungen auferlegt wurden, zufällig herangezogen wurden und andere Grundstücke davon profitieren. Die Massnahmen knüpfen vorliegend vielmehr bei den Verursachern an, weshalb die vorliegende Situation nicht mit jener zu vergleichen ist, in welcher einzelne Grundstücke rechtlich zufällig herangezogen werden, um für eine grössere Zahl weiterer Grundstücke oder zu Gunsten der Allgemeinheit ein Opfer zu erbringen (vgl. BGer-Urteil 2C_461/2011 vom 9.11.2011 E. 5.6). Es liegt somit vorliegend kein Fall eines Sonderopfers vor, weshalb auch unter diesem Blickwinkel keine volle Entschädigung geschuldet ist.
6.2.2
Die Antragsteller machen sodann geltend, die Verordnungsänderung sei mit der Wirtschaftsfreiheit nicht vereinbar. Die Massnahmen würden zur Verzerrung des Wettbewerbs führen und seien daher nicht grundsatzkonform. Folglich bedürften sie nach Art. 94 Abs. 4 BV einer Rechtfertigung in der Bundesverfassung oder durch kantonale Regalrechte, was jedoch nicht gegeben sei. Im Übrigen würden die mit den Massnahmen verbundenen Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit auch die Voraussetzungen von Art. 36 BV nicht erfüllen. Mit Verweis auf ihre bereits getätigten Ausführungen zur Eigentumsfreiheit bringen die Antragsteller vor, die Massnahmen liessen sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage stützen, seien weder geeignet noch erforderlich, um die angeblich im Raum stehenden öffentlichen Interessen zu verfolgen, und seien schliesslich auch nicht zumutbar.
6.2.2.1
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 Abs. 1 BV). Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV).
Im Prinzip richtet sich die Zulässigkeit von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV nach der Schrankennorm von Art. 36 BV. Zusätzlich ist jedoch immer die Konformität der Einschränkung mit dem in Art. 94 Abs. 1 BV verankerten Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu prüfen. Diesem zufolge sind wettbewerbsverzerrende («wirtschaftspolitische») Einschränkungen untersagt bzw. nur unter den in Art. 94 Abs. 4 BV aufgeführten, restriktiven Voraussetzungen zulässig (Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 3. Aufl. 2018, § 31 N 49).
Eine Einschränkung ist grundsatz- bzw. systemkonform, wenn sie wettbewerbsneutral und folglich mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu vereinbaren ist. Ausschlaggebend für die Frage der Grundsatzkonformität ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis die Regelungsmotivation einer Einschränkung. Grundsatzkonforme Einschränkungen sind nicht wirtschaftspolitisch motiviert, d.h. sie zielen nicht darauf ab, Marktmechanismen wie das freie Spiel zwischen Angebot und Nachfrage zu beeinträchtigen oder gar auszuschalten. Grundsätzlich systemkonform sind gemäss Bundesgericht die polizeilichen oder sozialpolitischen Massnahmen sowie die durch die Erfüllung anderer öffentlicher Interessen gebotenen Massnahmen – mit Ausnahme namentlich der wirtschaftspolitischen Massnahmen – und zwar auch dann, wenn diese faktisch eine wettbewerbsbeschränkende Wirkung haben. So sind gemäss Bundesgericht auch Massnahmen grundsatzkonform, deren Zielsetzung in den Bereichen der Raumplanung oder der Energie- und Umweltpolitik liegt (Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 31 N 56 f. mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 137 I 167 E. 3.6 und 132 I 282 E. 3.3). Demgegenüber ist eine Einschränkung namentlich dann grundsatzwidrig, wenn sie von ihrer primären Zielsetzung her den freien Wettbewerb beeinträchtigen oder behindern soll, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen oder die privatwirtschaftliche Tätigkeit oder die Wettbewerbsordnung auszuschalten bzw. das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken. Mitunter erweist sich eine Einschränkung sodann als von einem grundsatzkonformen Interesse getragen, hat aber systemwidrige Nebenfolgen. Dies gilt beispielsweise für feuer- oder gesundheitspolizeiliche Betriebsauflagen, welche den Betrieb eines Geschäfts so verteuern, dass keine konkurrenzfähigen Preise angeboten werden können. Soweit eine staatliche Massnahme von ihrer primären Zielsetzung her wettbewerbsneutral ist (d.h. dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit nicht widerspricht), gilt sie als systemkonform, auch wenn sie gewisse wirtschaftslenkende oder wettbewerbsverzerrende Nebeneffekte nach sich zieht (Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 31 N 60 und 63 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 142 I 162 E. 3.3; vgl. auch Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 658 f.).
6.2.2.2
Die mit der Änderung der PhV neu eingeführten Massnahmen sind – wie die Antragsteller selbst einräumen – nicht wirtschaftspolitisch motiviert, denn sie verfolgen nicht das primäre Ziel, den freien Wettbewerb zu beeinträchtigen oder zu behindern. Die angefochtenen Massnahmen zielen vielmehr ausschliesslich auf das öffentliche Interesse des Gewässerschutzes und damit Umweltschutzes ab. Sie sind von ihrer primären Zielsetzung bzw. ihrem objektiven Regelungszweck her wettbewerbsneutral und daher grundsätzlich systemkonform i.S.v. Art. 94 Abs. 1 BV, auch wenn sie wettbewerbsbeschränkende oder -verzerrende Nebenfolgen haben (vgl. dazu auch die Ausführungen zum öffentlichen Interesse und zur Verhältnismässigkeit unter E. 6.2.2.3 hiernach). Infolge ihrer Grundsatzkonformität bedürfen die angefochtenen Regelungen der geänderten PhV folglich keiner Grundlage in der Bundesverfassung oder durch kantonale Regalrechte.
6.2.2.3
Auch bei grundsatzkonformen Einschränkungen müssen die Voraussetzungen von Art. 36 BV eingehalten werden. Bezüglich der Schwere des Grundrechtseingriffs und den damit zusammenhängenden Anforderungen an die gesetzliche Grundlage kann auf das in Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie bereits Ausgeführte verwiesen werden (vgl. E. 6.2.1.2 zweiter Abschnitt). Die neuen Massnahmen führen zu gewissen Bewirtschaftungsbeschränkungen der landwirtschaftlichen Grundstücke, die Landwirte können ihre Berufs- bzw. Erwerbstätigkeit jedoch nach wie vor ausüben. Ein Teil der Leistungen der Landwirte wird sodann mit Beiträgen entschädigt und es ist davon auszugehen, dass die von den Landwirten selbst zu tragenden Kosten oder Ertragseinbussen nicht derart hoch ausfallen, dass eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich gute Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen nicht mehr möglich wäre. Mit schweren Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit, wie etwa dem Verbot einer Erwerbs- oder Geschäftstätigkeit, dem Erfordernis von Fähigkeits- oder Fachausweisen, der Einführung einer Bewilligungspflicht für die Ausübung einer Erwerbs- oder Geschäftstätigkeit oder der Einführung eines Monopols, sind die vorliegenden Beschränkungen nicht zu vergleichen (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 31 N 67; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 669; Uhlmann, Basler Komm., Basel 2015, Art. 27 BV N 40). Nach dem Gesagten ist vorliegend im Regelfall nicht von schweren Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit auszugehen, weshalb das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen Grundlage mit der Verordnung erfüllt ist.
Wie bereits im Rahmen der Eigentumsgarantie dargelegt, dienen die angefochtenen Massnahmen dem Gewässer- und damit letztlich dem Umweltschutz (vgl. E. 6.2.1.2 dritter Abschnitt). Umweltpolitische Motive werden als zulässige Einschränkungsinteressen der Wirtschaftsfreiheit anerkannt (Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 31 N 84; vgl. auch Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 689; Uhlmann, a.a.O., Art. 27 BV N 45). Auch wenn einzelne Massnahmen wettbewerbsverzerrende Auswirkungen haben können, so sind diese nicht als derart gravierend einzustufen, dass von grundsatzwidrigen Massnahmen auszugehen wäre (vgl. Uhlmann, a.a.O., Art. 27 BV N 48, a.z.F.). Wie bereits mehrfach ausgeführt, ist nicht davon auszugehen, dass die Änderungen der PhV für die betroffenen Landwirte erhebliche Mehrkosten, massiven Mehraufwand oder grosse Ertragseinbussen zur Folge haben. Entgegen der Darstellung der Antragsteller ist daher nicht ersichtlich, inwiefern die Massnahmen, insbesondere auch die Beschränkung des Phosphoreinsatzes, das (nur) grundsätzliche Verbot von mineralischem Dünger (§ 3 Abs. 4 und 5 PhV) sowie die Einschränkung der betrieblichen Aufstockung, erhebliche wirtschaftliche Nachteile für die betroffenen Bauern und damit massive wirtschaftspolitische Nebenwirkungen zeitigen sollten (vgl. E. 6.2.4.2 vierter Abschnitt hiernach). Der Wettbewerb zwischen den Landwirten im Geltungsbereich der PhV und jenen ausserhalb des Geltungsbereichs wird – insbesondere auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass ein Teil der finanziellen Folgen der PhV mittels Beiträgen ausgeglichen wird – im Regelfall lediglich geringfügig beeinflusst, weshalb das öffentliche Interesse an der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen gegenüber dem gewichtigen öffentlichen Interesse am Gewässer- und Umweltschutz eine untergeordnete Rolle einnimmt. Zur von den Antragstellern erwähnten Wettbewerbsverzerrung innerhalb des Geltungsbereichs der PhV ist festzuhalten, dass die PhV insofern eine Gleichbehandlung der landwirtschaftlichen Betriebe in den drei Zuströmbereichen beim reduzierten Phosphoreinsatz vorsieht, als für alle drei Bereiche und somit insbesondere auch die landwirtschaftlichen Betriebe im Zuströmbereich des Baldeggersees ein finanzieller Ausgleich bis zur Bedarfsdeckung von 90 % vorgesehen ist. Nach dem Gesagten ist vorliegend somit ein grundsatzkonformes und hinreichendes öffentliches Interesse zu bejahen.
Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit müssen sodann verhältnismässig sein (vgl. dazu die Ausführungen unter E. 6.2.1.2 vierter Abschnitt). Die Verhältnismässigkeit ist dabei im Lichte der zulässigen Interessen anzuwenden. Eine bestimmte Massnahme muss somit sowohl im Lichte der individuellen Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit wie auch mit Blick auf mögliche Wettbewerbsverzerrungen tauglich, erforderlich und zumutbar sein (Uhlmann, a.a.O., Art. 27 BV N 52). Mit Blick auf die vorgängigen Ausführungen in dieser Erwägung sowie jene zur Eigentumsgarantie können diese Anforderungen vorliegend bejaht werden (vgl. E. 6.2.1.2 fünfter bis siebter Abschnitt). Die Massnahmen erweisen sich als geeignet und erforderlich. Auch die Zumutbarkeit bzw. Verhältnismässigkeit im engeren Sinn ist zu bejahen, wobei auch an dieser Stelle darauf hingewiesen sei, dass ein Teil der finanziellen Auswirkungen der Massnahmen mittels Beträgen abgefedert werden soll. Das wirtschaftliche Interesse der Einzelnen sowie jenes an der Vermeidung wettbewerbsverzerrender Massnahmen unterliegen vorliegend jenem am Gewässer- bzw. Umweltschutz.
Gestützt auf Art. 27 BV haben die direkten Konkurrenten sodann einen Anspruch auf Gleichbehandlung durch den Staat. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot, gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus. Eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Erforderlich ist eine Interessenabwägung (BGE 142 I 162 E. 3.7.2 mit Hinweisen). Keine unzulässige Ungleichbehandlung der Konkurrenten stellen gerechtfertigte (d.h. im öffentlichen Interesse liegende und verhältnismässige) polizeiliche oder umweltpolitische Schutzmassnahmen dar, die dazu führen, dass die Marktteilnehmer nach Massgabe ihrer ungleichen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder ungleichen Umweltbelastung unterschiedlich belastet werden (Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 31 N 109 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 125 I 182 E. 5e). Die angefochtenen Massnahmen knüpfen bei den Haupt-Verursachern für die zu hohe Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen an (vgl. dazu und zum Folgenden auch E. 6.2.3.2 hiernach). Es kann somit auch vorliegend gesagt werden, dass die Landwirte inner- und ausserhalb des Geltungsbereichs der PhV nach Massgabe ihrer ungleichen Umweltbelastung unterschiedlich belastet werden, weshalb schon aus diesem Grund keine unzulässige Ungleichbehandlung von Konkurrenten vorliegt, zumal die in der PhV vorgesehen Schutzmassnahmen im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind. Darüber hinaus erreicht die durch den Umweltschutz sachlich begründete und verhältnismässige Ungleichbehandlung aber auch von ihren Auswirkungen her nicht eine Intensität, dass von spürbaren Wettbewerbsverzerrungen zu sprechen wäre. Es kann dazu auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden. Die Ungleichbehandlung zwischen den direkten Konkurrenten ist nach dem Gesagten als zulässig zu erachten.
6.2.3
Die Antragsteller rügen weiter eine Verletzung der Rechtsgleichheit nach Art. 8 BV. Die Änderungen der PhV würden zu ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen der Landwirtschaftsbetriebe, welche sich innerhalb des Zuströmbereichs und jenen, welche sich ausserhalb davon befinden, führen. Sodann führten die verschärften Massnahmen auch zu einer unsachgemässen Ungleichbehandlung der Betriebe innerhalb des Geltungsbereichs der PhV wie auch innerhalb des (gleichen) Zuströmbereichs. In diesem Zusammenhang sei auch der Umstand zu beachten, dass beim Hallwilersee die Landwirtschaftsbetriebe auf dem Gebiet des Kantons Aargau anders behandelt würden als diejenigen im Kanton Luzern, obwohl all diese Betriebe im gleichen Zuströmbereich liegen würden und damit als mögliche emittierende Nährstoffquellen von Phosphor in Betracht fallen würden.
6.2.3.1
Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Das Rechtsgleichheitsgebot stellt ein verfassungsmässiges Recht dar und ist nicht nur bei der Rechtsanwendung, sondern auch bei der Rechtsetzung zu beachten. Ein Erlass verstösst nach der Rechtsprechung gegen das Gebot der Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 145 II 206 E. 2.4.1). Die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung muss sich auf eine wesentliche Tatsache beziehen. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen besteht, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 145 II 206 E. 2.4.1, 143 V 139 E. 6.2.3 mit zahlreichen Hinweisen). Schematische oder typisierende Regelungen verletzen die Rechtsgleichheit nicht, sofern sie sich aus technischen oder praktischen Gründen aufdrängen und nicht zu unbilligen Ergebnissen führen (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 23 N 9). Träger des Grundrechts sind natürliche und juristische Personen des Privatrechts. In örtlicher Hinsicht bezieht sich das Rechtsgleichheitsgebot immer nur auf den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Gebietskörperschaft, deren Rechtsakte in Frage stehen. Aus der föderalistischen Staatsstruktur ergibt sich, dass die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich für dieselbe Materie sowohl unterschiedliche Regelungen aufstellen als auch vom Bundesrecht gewährte Ermessens- und Gestaltungsspielräume verschieden nutzen können. Vor diesem Hintergrund bietet Art. 8 Abs. 1 BV keine Handhabe, um Kantone dazu zu verpflichten, ihre Vorschriften mit jenen anderer Kantone zu harmonisieren oder einen vom Bund gewährten Ermessensspielraum mit anderen Kantonen abzustimmen (Waldmann, Basler Komm., Basel 2015, Art. 8 BV N 25).
6.2.3.2
Die Antragsteller machen eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen den landwirtschaftlichen Betrieben inner- und ausserhalb der Zuströmbereiche der drei Mittellandseen geltend und weisen in diesem Zusammenhang auf § 3 Abs. 1 und Abs. 3 - 5, § 3a Abs. 1 und § 3d
bis
PhV hin. Die PhV stellt Regeln, insbesondere Bewirtschaftungsbeschränkungen, auf, welche grundsätzlich für die landwirtschaftlichen Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen innerhalb der oberflächlichen Zuströmbereiche des Sempacher- und Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees gelten (§ 2 PhV). Die Landwirtschaftsbetriebe, welche nicht in den Geltungsbereich der PhV fallen, sind von diesen Restriktionen nicht betroffen. Der Zuströmbereich Z
o
umfasst das Einzugsgebiet, aus dem der grösste Teil der Verunreinigung des oberirdischen Gewässers stammt (Anhang 4 Ziff. 113 f. GSchV). Wie bereits dargelegt, stammt sodann mit rund 70 % der überwiegende Teil der Phosphoreinträge in den Baldeggersee aus landwirtschaftlich genutzten Flächen (vgl. dazu E. 6.2.1.2 fünfter Abschnitt, a.z.F.). Nach wissenschaftlichen Erkenntnissen liegt der Handlungsbedarf heute allgemein hauptsächlich bei der Landwirtschaft. Um die gesetzlichen Vorgaben an die Wasserqualität nachhaltig und damit langfristig einzuhalten bzw. zu erreichen, müsse im Einzugsgebiet von Seen die P-Fracht auf die seeverträgliche Menge gesenkt werden. Nährstoffkreisläufe müssten geschlossen, P-Vorräte in überdüngten Böden abgebaut und die Anwendung von Düngern reduziert werden. Selbst bei einem völligen Ausschöpfen des Reduktionspotentials ausserhalb der Landwirtschaft seien Massnahmen, welche sich auf diffuse landwirtschaftliche Verlustprozesse auswirken, zwingend notwendig, um die angestrebte Reduktion zu erreichen. Die Agroscope kam in ihrem Bericht aus dem Jahr 2019 sodann zum Schluss, dass die P-Gehalte der landwirtschaftlich genutzten Böden im Einzugsgebiet des Baldeggersees überwiegend hoch seien. Gesamthaft seien 52 % der Ackerlandflächen und 79 % der Naturwiesenflächen in den P-Versorgungsklassen D und E (Vorrat [überversorgt] und angereichert [stark überversorgt]). Das grösste Reduktionspotential, um die mittleren algenwirksamen P-Frachten aus dem Einzugsgebiet des Baldeggersees zu halbieren bzw. auf den tolerierbaren Wert zu reduzieren, bestehe durch Massnahmen in der Landwirtschaft bei der räumlichen Stoffquelle, d.h. dem P-Gehalt der Böden. Entsprechend zielen die neuen bzw. geänderten Bestimmungen der PhV darauf ab, den Phosphorgehalt in den landwirtschaftlichen Böden im Zuströmbereich zu reduzieren, dies schwergewichtig mittels reduzierter Phosphordüngung. Die maximale Phosphorbedarfsdeckung bei der abgeschlossenen Nährstoffbilanz wird gesamtbetrieblich von 100 % auf 90 bzw. 80 % reduziert (§ 3 Abs. 1 PhV). Das Ausbringen von phosphorhaltigen mineralischen Düngern wird grundsätzlich verboten, wobei Ausnahmen vorgesehen sind (§ 3 Abs. 4 und 5 PhV). Sodann sind weitere Massnahmen zur Verminderung der Phosphorbelastung vorgesehen, wie insbesondere die Beschränkung des Tierbestands (vgl. § 3a Abs. 1 und § 3d
bis
PhV). Dass die Verordnung grundsätzlich (nur) für die Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen in einem der drei oberflächlichen Zuströmbereiche gilt, ist damit sachlich begründet, womit auch die daraus resultierende Ungleichbehandlung zwischen den landwirtschaftlichen Betrieben, welche in den Geltungsbereich der Verordnung und jenen, welche nicht darunter fallen, als sachlich begründet erscheint und vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand hält, welches ja gerade auch bei der Rechtsetzung gebietet, dort Unterscheidungen zu treffen, wo sie sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Eine durch die neuen bzw. geänderten Bestimmungen der PhV bewirkte ungerechtfertigte bzw. nicht sachlich begründete Ungleichbehandlung zwischen den landwirtschaftlichen Betrieben inner- und ausserhalb der Zuströmbereiche ist somit entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht ersichtlich. Daran ändert auch ihr Hinweis auf ihre Ausführungen in Bezug auf die Algenblüten sowie den unzureichenden Zustand der Laichgewässer nichts. Es kann diesbezüglich auf das unter Erwägung 5.2.8.4 hiervor Gesagte verwiesen werden. Schliesslich vermag auch die Kritik der Antragsteller am Forschungsprojekt und Schlussbericht 2019 der Agroscope nicht zu überzeugen.
Die Antragsteller bringen sodann vor, die neu vorgesehenen, verschärften Massnahmen – insbesondere § 3 Abs. 1 und § 3d
bis
PhV – würden aufgrund von § 2 Abs. 2 PhV auch zu einer unsachgemässen Ungleichbehandlung der Betriebe innerhalb des Zuströmbereichs führen, denn dadurch würden gewisse Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen im Zuströmbereich vom Geltungsbereich der PhV ausgenommen, obwohl jegliche landwirtschaftlichen Nutzflächen innerhalb des Zuströmbereichs für die Anreicherung von Phosphat in den Gewässern verantwortlich seien, und damit systematisch bevorzugt. Der Geltungsbereich hätte mit der Einführung der zwingenden (verschärften) Massnahmen angepasst werden müssen. Auch diesem Standpunkt der Antragsteller kann nicht gefolgt werden. Zunächst ist in Erinnerung zu rufen, dass § 2 Abs. 2 PhV von der Änderung der PhV nicht betroffen ist und in seiner ursprünglichen Form weitergilt. Die Aufhebung der Bestimmung könnte daher im vorliegenden Verfahren nicht verlangt werden. Die Ausführungen der Antragsteller zu dieser Bestimmung sind demnach im Zusammenhang mit den übrigen, eigentlich angefochtenen Paragraphen bzw. als Begründung dafür, weshalb die gemäss Antrag angefochtenen Paragraphen aufzuheben seien, zu verstehen (vgl. E. 1.4.2 hiervor). Vor diesem Hintergrund kann den Antragstellern entgegengehalten werden, dass § 2 Abs. 2 PhV für den Regelfall als verhältnismässige und gerechtfertigte Lösung erscheint, wie mit landwirtschaftlichen Betrieben, welche über landwirtschaftliche Nutzflächen inner- und ausserhalb der Zuströmbereiche verfügen, umzugehen ist. Die Verordnung gilt nach § 2 Abs. 1 PhV für die landwirtschaftlichen Betriebe als solche bzw. in ihrer Gesamtheit und nicht für die einzelnen landwirtschaftlichen Nutzflächen. Die Betriebe können sowohl über landwirtschaftliche Nutzflächen innerhalb wie auch ausserhalb des Zuströmbereichs verfügen. Wie bereits dargelegt, definiert der Zuströmbereich das Einzugsgebiet, aus dem der grösste Teil der Verunreinigung des oberirdischen Gewässers stammt. Vor diesem Hintergrund macht es durchaus Sinn und erscheint es für den Regelfall sachlich begründet wie auch im Ergebnis überzeugend, Betriebe, bei denen sich der grössere Teil der landwirtschaftlichen Nutzflächen ausserhalb des Zuströmbereichs befindet, vom Geltungsbereich der Verordnung auszunehmen. Die in § 2 Abs. 2 PhV vorgesehene Ausnahme vom Geltungsbereich und die dadurch getroffene Unterscheidung drängt sich aufgrund der Verhältnisse auf. Jedenfalls kann daraus nicht von vornherein auf eine absolut klare und krasse Ungleichbehandlung geschlossen werden und kann damit im Allgemeinen nicht von einer sachlich nicht begründeten Ungleichbehandlung zwischen landwirtschaftlichen Betrieben im gleichen Zuströmbereich bzw. solchen mit landwirtschaftlichen Nutzflächen im gleichen Zuströmbereich gesprochen werden. Im Übrigen sah bereits der frühere § 3 Abs. 1 PhV zwingend die Streichung des Fehlerabzugs von 10 % vor. Diese Restriktion galt auch nur für die in den (damals wie heute gleichen) Geltungsbereich der Verordnung fallenden landwirtschaftlichen Betriebe. Sollte es in besonderen Einzelfällen dennoch zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung kommen, stünde den betroffenen Landwirten dafür als Rechtsschutz die konkrete Normenkontrolle zur Verfügung (vgl. E. 5.2.6.3 dritter Abschnitt).
Weiter machen die Antragsteller geltend, die Unterscheidung hinsichtlich der Phosphorbedarfsdeckung im Zuströmbereich des Baldeggersees (80 %) und jener im Zuströmbereich des Hallwiler- und Sempachersees (90 %) nach § 3 Abs. 1 PhV sei sachlich nicht begründet. Dies besonders deshalb, weil sie mit der Zielwertfestlegung nach § 1 Abs. 2 PhV nicht im Einklang stehe, welche für den Sempacher- und Baldeggersee einen Zielwert von weniger als 15 mg/m
3
und für den Hallwilersee einen solchen von weniger als 10 mg/m
3
vorsehe. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb beim Hallwilersee die abgeschlossene Nährstoffbilanz eine Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 90 % erreichen dürfe, währenddessen bei der Zielwertfestsetzung die Phosphorbelastung im See im Vergleich zu den beiden anderen Seen lediglich 10 mg/m
3
ausmachen dürfe. Die Antragsteller dringen auch mit dieser Argumentation nicht durch, denn der Antragsgegner legt nachvollziehbar dar, dass die Unterscheidung bezüglich der maximalen Phosphorbedarfsdeckung zwischen 80 und 90 % je nach Zuströmbereich der unterschiedlichen Situation bei den drei Seen bzw. dem unterschiedlichen Ausmass, in welchem die Phosphoreinträge bei den drei Seen reduziert werden müssen, geschuldet ist. Gemäss Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 gelangten im Mittel der vorangegangenen fünf Jahre 3,5 Tonnen Phosphor in den Baldeggersee, womit der für den Baldeggersee festgelegte Zielwert von 2,2 Tonnen Phosphor-Eintrag pro Jahr deutlich überschritten wurde. Dagegen wurde der für den Hallwilersee festgelegte Zielwert von 2 Tonnen Phosphor-Eintrag pro Jahr mit im Mittel der vorangegangenen fünf Jahre 2,5 Tonnen Phosphor pro Jahr zwar auch überschritten, im Vergleich zur Situation beim Baldeggersee jedoch weniger deutlich. Die Situation beim Sempachersee ist sodann mit jener beim Hallwilersee vergleichbar. Der Handlungsbedarf scheint dort auch weniger weit zu gehen, als beim Baldeggersee (Jährliche Phosphoreinträge in den Sempachersee, BUWD, uwe, Stand 31.5.2021, https://uwe.lu.ch/themen/gewaesser/seen_und_fliessgewaesser/sempachersee, besucht am 19.7.2021). Die neu festgelegten maximalen Phosphorbedarfsdeckungen sind somit nachvollziehbarerweise nicht an die Zielwerte der Seen gekoppelt, sondern vielmehr an die – je nach See unterschiedlichen – erforderlichen Anstrengungen hinsichtlich der Reduktion der jährlichen Phosphoreinträge in die Seen, um die Zielwerte zu erreichen. Entsprechend erscheint es vorliegend zum einen gerechtfertigt, die Zuströmbereiche des Hallwiler- und Sempachersees bezüglich der maximal zulässigen Phosphorbedarfsdeckung auf den landwirtschaftlichen Betrieben nach Massgabe der ähnlichen Situation gleich zu behandeln, und zum anderen, den Zuströmbereich des Baldeggersees nach Massgabe der unterschiedlichen Situation davon verschieden zu behandeln. Eine sachlich nicht begründete Ungleichbehandlung ist in der Ausgestaltung von § 3 Abs. 1 PhV nach dem Gesagten nicht zu erkennen. Lediglich ergänzend sei sodann auch an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die Ungleichbehandlung im Hinblick auf die finanziellen Auswirkungen insofern aufgehoben bzw. gemildert wird, als die PhV für alle drei Zuströmbereiche einen finanziellen Ausgleich bis zur Bedarfsdeckung von 90 % vorsieht.
Des Weiteren bringen die Antragsteller mit Verweis auf den Schlussbericht der Agroscope vor, dass selbst in ein und demselben Einzugsgebiet in Bezug auf die jährlichen Phosphorfrachten pro km
2
landwirtschaftliche Nutzfläche massive Unterschiede in den einzelnen Teilgebieten bestehen würden. Der Antragsgegner habe die Unterscheidungen unterlassen, die sich aufgrund der wesentlich unterschiedlichen Verhältnisse innerhalb des gleichen Einzugsgebiets aufdrängen würden, weshalb die PhV auch in diesem Punkt den Gleichbehandlungsgrundsatz von Art. 8 Abs. 1 BV verletze. Wie die Antragsteller richtig ausführen, unterscheiden sich im Einzugsgebiet des Baldeggersees die jährlichen Phosphorfrachten (kg/km
2
landwirtschaftliche Nutzfläche) je nach Teileinzugsgebiet. Die höchsten Werte sind im Teileinzugsgebiet der Ron zu finden (mittlere Jahres-Phosphorfracht 81 kg/km
2
landwirtschaftliche Nutzfläche). Die niedrigsten Frachten sind im Teileinzugsgebiet des Höhibachs (mittlere Jahres-Phosphorfracht 19 kg/km
2
landwirtschaftliche Nutzfläche) zu finden. Entgegen der Ansicht der Antragsteller wurde im Schlussbericht der Agroscope aber nicht das am stärksten belastete Teilgebiet in dem Sinne als Basis genommen, dass die berechneten spezifischen jährlichen Phosphorfrachten auf den höchsten Wert abzielen. Im Schlussbericht wurden die Unterschiede bzgl. der jährlichen Phosphorfracht je nach Teileinzugsgebiet bzw. Fluss/Bach klar dargelegt und auch in den weiteren Untersuchungen bzw. Berechnungen berücksichtigt. Entsprechend ging es beispielsweise bei der Identifikation der räumlichen Verteilung der Stoffquellen auch darum, die unterschiedlichen Teileinzugsgebiete einzeln zu betrachten, um etwaige regionale Unterschiede in der P-Belastung der landwirtschaftlichen Flächen festzustellen. Wie bereits dargelegt, bestand ursprünglich die Idee des "Konzepts der beitragenden Flächen", dass nur wenige Flächen massgeblich zur P-Belastung beitragen und die P-Fracht mit gezielten Massnahmen auf diesen Flächen markant reduziert werden kann. Entsprechend dieser ursprünglichen Idee wurde für die Feldarbeit der Agroscope das Testeinzugsgebiet der "Oberen Ron" ausgewählt, da dieses als Teil der Ron zu den am stärksten von P-Verlusten betroffenen Gebieten gehört. Dies bedeutet aber nicht, dass die Verhältnisse und Werte in den anderen Teileinzugsgebieten nicht auch berücksichtigt wurden. Die Agroscope kam in ihrem Schlussbericht nachvollziehbar zum Schluss, dass sich die ursprüngliche Idee für das Einzugsgebiet des Baldeggersees nicht bestätigen lässt. Eine räumliche Konzentration der P-Gehalte konnte nicht ausgemacht werden. Die sehr stark versorgten Flächen (Versorgungsklasse E) fänden sich über das gesamte Einzugsgebiet verteilt. Betrachte man jedoch die prozentuale Verteilung der Versorgungsklassen der einzelnen Teileinzugsgebiete, so zeigten sich geringe Unterschiede. Im Einzugsgebiet des Baldeggersees liege der Anteil an beitragenden landwirtschaftlichen Flächen bei ca. 55 % und damit deutlich höher als ursprünglich angenommen. Von Teileinzugsgebiet zu Teileinzugsgebiet variierten die Anteile. In der Oberen Ron betrage der Anteil beitragender Flächen 67 %, beim Mühlibach 43,6 %. Wenn zwischen 43,6 und 67 % der Flächen beitragend seien, seien auch auf einem entsprechend grossen Flächenanteil Massnahmen zur Verringerung der P-Einträge notwendig. Nach dem Gesagten ist mit rund 55 % der überwiegende Anteil an landwirtschaftlichen Flächen als "beitragend" zu qualifizierten und verteilen sich die beitragenden Flächen auf dem gesamten Einzugsgebiet des Baldeggersees. Die Unterschiede bzgl. des jeweiligen Anteils an beitragenden Flächen zwischen den einzelnen Teileinzugsgebieten erweisen sich nicht als derart gross bzw. wesentlich, als dass sich vorliegend aus Praktikabilitätsgründen nicht eine einheitliche bzw. flächendeckende Lösung für das gesamte Einzugsgebiet des Baldeggersees (und auch die Einzugsgebiete der beiden anderen Mittellandseen) rechtfertigen würde. In der (grundsätzlichen) Gleichbehandlung aller landwirtschaftlichen Betriebe, welche in den Geltungsbereich der PhV fallen und dem gleichen Einzugsgebiet eines Sees angehören, ist daher kein Verstoss gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu erblicken. Dies umso weniger, als § 3 Abs. 1 letzter Satz PhV eine Ausnahme für diejenigen Betriebe vorsieht, die keine Grundstücke in den Phosphor-Versorgungsklassen D oder E aufweisen. Die Antragsteller sind auch mit ihren Vorbringen gegen diese, durch § 3 Abs. 1 letzter Satz PhV vorgenommene Unterscheidung nicht zu hören. Die Unterscheidung erweist sich als allgemein sachgerecht, da diese Flächen der Klassen D und E die beitragenden und somit verursachenden Flächen darstellen und die Ausnahme daher diejenigen Betriebe nicht betreffen soll, denen solche Flächen angehören. Ergänzend ist sodann in Erinnerung zu rufen, dass die ungewisse Möglichkeit, dass die Bestimmung in besonderen Einzelfällen dennoch zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung führen könnte, ein Eingreifen im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen vermag, vor allem dann nicht, wenn im fraglichen Sachbereich die Möglichkeit der späteren konkreten Normenkontrolle den Betroffenen einen hinreichenden Schutz bietet (vgl. E. 3 und E. 5.2.6.3 dritter Abschnitt hiervor). Darüber hinaus führt der Antragsgegner in diesem Zusammenhang aus, dass der Landwirt für die Berechnung der einzelbetrieblichen Bedarfsdeckung Analysen von lediglich 80 % der düngbaren Fläche des Betriebs einreichen müsse, womit bewusst eine Toleranz von mindestens 20 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche eingerechnet werde. Wie bereits dargelegt, dürfen Erklärungen der Behörde über die beabsichtigte künftige Anwendung einer Vorschrift berücksichtigt werden.
Der Einwand der Antragsteller, dass der Kanton Aargau auf seinem Kantonsgebiet die Landwirtschaftsbetriebe im Einzugsgebiet bzw. Zuströmbereich des Hallwilersees anders behandelt als der Kanton Luzern ist sodann auch unbehelflich. Wie unter Erwägung 6.2.3.1 hiervor ausgeführt, bezieht sich das Rechtsgleichheitsgebot in örtlicher Hinsicht immer nur auf den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Gebietskörperschaft, deren Rechtsakte in Frage stehen, und lässt sich daraus kein Anspruch ableiten, um Kantone dazu zu verpflichten, ihre Vorschriften mit jenen anderer Kantone zu harmonisieren oder einen vom Bund gewährten Ermessensspielraum mit anderen Kantonen abzustimmen. Mit Bezug auf die angefochtenen Bestimmungen der PhV ist deshalb die Wahrung des Rechtsgleichheitsgebots allein im Zuständigkeitsbereich des Kantons Luzern zu prüfen. Die Antragsteller bringen schliesslich vor, der Umstand, dass im (luzernischen) Einzugsgebiet des Zugersees keine Massnahmen getroffen worden seien, führe innerhalb des Kantons Luzern zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung der landwirtschaftlichen Betriebe im Zuströmbereich des Zugersees und derjenigen Betriebe, welche gemäss der PhV im Zuströmbereich des Sempacher-, und Baldegger- bzw. Hallwilersees liegen. Auch mit diesem Einwand können sie nicht gehört werden, legen sie doch in keiner Weise substantiiert dar, inwiefern sich diesbezüglich eine Gleichbehandlung aufdrängen würde bzw. kein vernünftiger Grund für eine Ungleichbehandlung gegeben sei. Aus den Umständen allein, dass die Phosphorkonzentration im Zugersee hoch ist und sich auch der Hallwilersee – gleich wie der Zugersee – nur teilweise auf dem Gebiet des Kantons Luzern befindet, kann jedenfalls nicht darauf geschlossen werden, dass sich eine Ungleichbehandlung in Bezug auf die luzernischen Einzugsgebiete am Zuger- und Hallwilersee sachlich nicht begründen liesse.
Nach dem Gesagten stützt sich die mit der PhV einhergehende Ungleichbehandlung der landwirtschaftlichen Betriebe inner- und ausserhalb des Geltungsbereichs der Verordnung wie auch jene innerhalb ihres Geltungsbereichs auf sachliche Kriterien und ist damit rechtmässig. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots nach Art. 8 BV ist nicht erkennbar.
6.2.4
Die Antragsteller machen sodann eine Verletzung des Willkürverbots nach Art. 9 BV geltend.
6.2.4.1
Nach Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Das Willkürverbot ist zusammen mit dem Grundsatz von Treu und Glauben in Art. 9 BV als selbständiges verfassungsmässiges Recht verankert. Willkürlich ist ein in grobem Masse unrichtiger Akt, dessen Fehlerhaftigkeit offen zutage tritt. Begriffswesentliche Elemente willkürlicher Hoheitsakte sind die qualifizierte Unrichtigkeit des Aktes und die – wenigstens bei näherer Betrachtung erkennbare – Offenkundigkeit seiner Fehlerhaftigkeit. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist ein staatlicher Akt willkürlich, wenn er nicht nur unrichtig, sondern schlechthin unhaltbar ist. Dabei ist, analog zur Rechtsgleichheit, zwischen Willkür in der Rechtsetzung und Willkür in der Rechtsanwendung zu unterscheiden. In der Praxis des Bundesgerichts spielt Willkür in der Rechtsanwendung eine viel grössere Rolle als Willkür in der Rechtsetzung. In prozessualer Hinsicht hat das Willkürverbot im Vergleich zu den spezifischen Grundrechten allgemein, obwohl es rechtlich anderen Grundrechten gleichwertig ist, subsidiären Charakter. Eine Norm verletzt das Willkürverbot, wenn sie sich im Zeitpunkt der richterlichen Überprüfung nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 136 II 120 E. 3.3.2; BGer-Urteil 1C_245/2019 vom 19.11.2020 E. 4.6). Wo sachliche Gründe fehlen, wird die fragliche Norm schikanös und bewirkt damit eine grobe Ungerechtigkeit. Sinn- und zwecklos sind u.a. gesetzliche Regelungen, die an einer tief greifenden Widersprüchlichkeit leiden. Anders als die Prüfung der Verletzung der Rechtsgleichheit, beschränkt sich die Willkürprüfung auf die Frage, ob sich ein staatlicher Akt auf vernünftige und sachliche Gründe stützen lässt. Es wird hier nicht umfassend geprüft, ob Differenzierungen als gerechtfertigt erscheinen, sondern ob Erlasse oder Einzelakte im Ergebnis nicht in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen (zum Ganzen: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 805, 807, 809, 811, 814 f. mit Hinweisen; Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 33 N 9 f.). Dem Gesetzgeber kommt im Rahmen der Grundsätze der Rechtsgleichheit und des Verbots der Willkür (sowie – damit zusammenhängend – der Verhältnismässigkeit) ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit zu. Das Bundesgericht übt diesbezüglich Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen geradezu willkürlich ist (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 15 1 vom 14.4.2016 E. 4.8; vgl. auch BGE 138 I 265 E. 4.1; BGer-Urteil 1C_245/2019 vom 19.11.2020 E. 4.6).
6.2.4.2
Die Antragsteller bringen vor, die Änderung der PhV beruhe auf einer unvollständigen Ursachenforschung. Die Rechtssetzung verfehle offensichtlich das Ziel, weshalb sie zwecklos und damit willkürlich sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Wissenschaft (auch heute noch) im Phosphor die Hauptursache für das Algenwachstum und damit einen Zusammenhang zwischen Phosphorgehalt und Sauerstoffzehrung im Wasser sieht, weshalb es zur Erreichung der bundesrechtlichen Anforderungen an die Wasserqualität, insbesondere betreffend Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser, einer weiteren Senkung der Phosphorkonzentration in den Gewässern bedarf (vgl. dazu und zum Folgenden: E. 5.2.8.4 und 6.2.1.2 fünfter Abschnitt mit den dort erwähnten Belegstellen). Daran ändert nichts, dass der Phosphor den Fischen auch Nährstoffe liefert, d.h. in einem gewissen Mass im Wasser durchaus vorhanden sein soll, auch andere Stoffe negative Einflüsse auf die Qualität des Wassers als Lebensraum haben können und das Zusammenspiel bzw. die Wechselwirkung der verschiedenen Einflussfaktoren auf das Wasser sehr komplex ist. Sodann gilt als erwiesen, dass der überwiegende Teil der Phosphoreinträge in die Seen (beim Baldeggersee 70 %) aus landwirtschaftlich genutzten Flächen im Einzugsgebiet stammt, der Handlungsbedarf heute somit hauptsächlich bei der Landwirtschaft liegt, um die gesetzlichen Vorgaben nachhaltig und damit langfristig zu erreichen und einzuhalten. Gemäss dem vom Antragsgegner aufgelegten Fachartikel zum Thema "Sauerstoffzehrung in Seen" müsse im Einzugsgebiet von Seen die P-Fracht auf die seeverträgliche Menge gesenkt werden, wozu insbesondere die P-Vorräte in überdüngten Böden abgebaut und die Anwendung von Düngern reduziert werden müssten. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass das Forschungsprojekt der Agroscope auf die Phosphorbelastung durch die Landwirtschaft, konkret die landwirtschaftlich genutzten Flächen im Einzugsgebiet des Baldeggersees, ausgerichtet war. Eine unrichtige oder unvollständige Ursachenforschung ist nicht auszumachen. Die auf der Grundlage der Forschungsergebnisse der Agroscope mit der Änderung der PhV neu eingeführten Massnahmen (wie die Reduktion der maximalen Phosphorbedarfsdeckung auf unter 100 %, die Einschränkung des Einsatzes von phosphorhaltigen mineralischen Düngern oder die Beschränkung des Tierbestands) stellen nach dem Gesagten in jedem Fall zumindest einen tauglichen Versuch dar, um einen Beitrag dazu zu leisten, dass die drei Mittellandseen die auf Bundesebene vorgeschriebenen Anforderungen bezüglich Wasserqualität, insbesondere Sauerstoffgehalt, erreichen. Dass die Rechtsetzung offensichtlich das Ziel verfehlt und damit zwecklos ist, ist nicht ersichtlich.
Die Antragsteller erachten sodann die neue Zielfestlegung gemäss § 1 Abs. 2 PhV als willkürlich. Die für die Seen festgelegten Zielwerte von 15 mg P/m
3
(für den Sempacher- und Baldeggersee) und 10 mg P/m
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(für den Hallwilersee) stützen sich auf die Anforderungen an die Wasserqualität oberirdischer Gewässer gemäss Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 2 GSchV. Wissenschaftliche Arbeiten haben gezeigt, dass der ursprünglich angenommene Zielwert von 30 mg/m
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zu hoch angesetzt war, um eine mittlere Produktion von Biomasse in den Seen erreichen zu können. Die neuen Werte stehen im Einklang mit den wissenschaftlichen Erkenntnissen, gemäss welchen die Frühlingskonzentration des Gesamt-P für viele Seen im Bereich von 10 bis 15 mg P/m
3
liege. Anhaltspunkte dafür, dass die neuen Zielwerte in § 1 Abs. 2 PhV nicht entsprechend den spezifischen örtlichen Verhältnissen für jeden See individuell festgelegt wurden, sondern blindlings aus dem Fachartikel "Sauerstoffzehrung in Seen" übernommen wurden, sind nicht ersichtlich. Denn der Zielwert wurde nicht pauschal für alle drei Seen auf 10 -15 mg P/m
3
oder das Mittel (12,5 mg P/m
3
) festgelegt, sondern für den Sempacher- und Baldeggersee bei 15 mg P/m
3
und für den Hallwilersee bei 10 mg P/m
3
angesetzt. Bei dieser unterschiedlichen Festsetzung der Werte wurde den verschiedenen Situationen bei den Seen bzw. ihren individuellen Eigenschaften Rechnung getragen. Gemäss Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 lag die Phosphor-Konzentration im Hallwilersee im Frühjahr 2019 bei 14 mg/m
3
. Das Erfordernis von ganzjährlichen 4 mg/l Sauerstoff im Tiefenwasser konnte 2019 trotzdem nicht erfüllt werden. Der Sauerstoffgehalt lag im Herbst am Seegrund sogar nahe bei 0 mg/l. Neue Erkenntnisse zeigten, dass erst im Bereich von 10 mg/m
3
und weniger insbesondere die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten. Vor diesem Hintergrund erscheint der für den Hallwilersee neu festgelegte, noch tiefere Zielwert von 10 mg P/m
3
nachvollziehbar und damit nicht willkürlich. Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die neuen Zielwerte mit den neu vorgesehenen Massnahmen nicht erreicht werden könnten. Dies insbesondere nicht, wenn man die bisherige Entwicklung der Phosphorkonzentration in den drei Seen betrachtet (Jahresbericht Zustand des Sempachersees 2019 des BUWD, uwe, sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, AfU, vom 3.3.2020, S. 3, https://sempachersee.ch/wp-content/uploads/2020/12/Jahresbericht-2019-JB-19-Kanton.pdf, besucht am 21.7.2021). Auch der Umstand, dass der Baldeggersee über den Aabach in den Hallwilersee läuft, ändert daran nichts und macht die Differenzierung bzgl. Zielwert bei den beiden Seen nicht sachlich unbegründet. Dem Datenblatt der Dienststelle uwe über den Gewässerzustand des Aabach ist zu entnehmen, dass der Aabach den Hauptzufluss des Hallwilersees darstellt. Die Wasserqualität des Seeabflusses beim Baldeggersee sei aktuell sehr gut, da der See als Nährstoffsenke wirke. Dennoch werde im Vergleich zu den übrigen Zuflüssen der weitaus grösste Anteil an Phosphor über den Aabach in den Hallwilersee eingetragen (Datenblatt der Dienststelle uwe über den Gewässerzustand des Aabach, https://uwe.lu.ch/-/media/UWE/Dokumente/Dienstleistungen/Umweltzustand/Fliessgewaesser_Messstellenblaetter/348_Messstellenblatt_Aabach_Baldeggersee.pdf, besucht am 21.7.2021). Trotz dieses Umstands lag die Phosphor-Konzentration im Hallwilersee im Frühjahr 2019 bei 14 mg/m
3
, währenddessen sie im gleichen Zeitraum im Baldeggersee 18 mg/m
3
betrug. Nach dem Gesagten erscheint nicht nachvollziehbar, weshalb der neue Zielwert im Hallwilersee mit den neuen Massnahmen – trotz des höheren Zielwerts im Baldeggersee – nicht erreicht werden könnte. Zum angeblichen Widerspruch zwischen § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 PhV kann sodann auf das unter Erwägung 6.2.3.2 dritter Abschnitt hiervor Gesagte verwiesen werden. Wie soeben dargelegt stammt im Vergleich zu den übrigen Zuflüssen der weitaus grösste Anteil an Phosphor im Hallwilersee aus dem Baldeggersee. Nicht gehört werden können die Antragsteller daher auch mit ihrer Kritik, dass die Betriebe auf dem Kantonsgebiet Luzern im Bereich des Hallwilersees an Zielwerten gemessen würden, welche massgebend durch die landwirtschaftlichen Betriebe auf dem Boden des Kantons Aargau, welcher weniger weitgehende Massnahmen zur Phosphorreduktion ergriffen habe, mitbeeinflusst würden. Im Übrigen kann darauf hingewiesen werden, dass auch der Kanton Aargau Massnahmen zur Phosphorreduktion im Spezialgebiet "Hallwilersee-Sanierung" ergriffen hat, jedoch ohnehin kein Anspruch darauf besteht, dass die landwirtschaftlichen Betriebe in den zwei Kantonen gleichbehandelt werden (vgl. E. 6.2.3.2 fünfter Abschnitt hiervor). Auch in diesem Zusammenhang ist kein Verstoss gegen das Willkürverbot auszumachen, geschweige denn ein solcher gegen das Verursacherprinzip nach Art. 74 Abs. 2 BV, sofern diesem denn überhaupt ein selbständiger Charakter beizumessen wäre, sodass es im vorliegenden Verfahren angerufen werden könnte. Gleich verhält es sich schliesslich auch mit dem Einwand der Antragsteller, die Zielfestlegung verstosse auch deshalb gegen das Willkürverbot, weil für den Phosphoreintrag in die Seen bei Weitem nicht nur die Landwirtschaft verantwortlich sei und damit die in der Landwirtschaft zur Vermeidung des Phosphoreintrags in die Seen getroffenen Massnahmen an Werten gemessen würden, welche nachweislich von Dritteinflüssen abhängig seien. Diesbezüglich kann auf die Ausführungen im vorhergehenden Abschnitt verwiesen werden. Gemäss dem Fachartikel "Sauerstoffzehrung in Seen" liegt der Handlungsbedarf heute hauptsächlich bei der Landwirtschaft, um die gesetzlichen Vorgaben nachhaltig und damit langfristig erreichen und einhalten zu können. Die Klärung von häuslichen Abwässern in der Schweiz sei flächendeckend gewährleistet. Dass – wie von den Antragstellern vorgebracht – klare Hinweise bestehen würden, dass die involvierten Kläranlagen ihre Funktion nur unzureichend erfüllen würden, ist nicht ersichtlich. Sodann erscheint nachvollziehbar und wird auch im Schlussbericht der Agroscope bestätigt, dass beim Phosphoreintrag über die Atmosphäre auf die Seeoberfläche kein Reduktionspotential zu sehen ist. Nach dem Gesagten ist in den Zielwertfestlegungen von § 1 Abs. 2 PhV kein Verstoss gegen das Willkürverbot zu erkennen. Sie erweisen sich weder als sachlich unbegründet noch als sinn- und zwecklos.
Die Antragsteller sehen auch in § 3 Abs. 1 PhV einen Verstoss gegen das Willkürverbot. Zunächst sei weder sachlich begründet noch nachvollziehbar, weshalb im Gebiet des Baldeggersees 80 % und beim Sempacher- und Hallwilersee 90 % des Bedarfs an Phosphor ausgebracht werden dürfe. Diesbezüglich sowie zum ebenfalls geltend gemachten Widerspruch zu den Zielwerten nach § 1 Abs. 2 PhV kann auf die Ausführungen unter Erwägung 6.2.3.2 dritter Abschnitt hiervor verwiesen werden. Die Abstufung bzw. Unterscheidung ist durchaus sachlich begründet. Die Antragsteller bringen weiter vor, die Senkung der gesamtbetrieblichen Phosphorbedarfsdeckung von 100 % auf 80 bzw. 90 % sei willkürlich bzw. basiere auf keiner nachvollziehbaren Grundlage. Wie bereits dargelegt, besteht gemäss Schlussbericht der Agroscope das grösste Potential, um die mittleren algenwirksamen P-Frachten aus dem Einzugsgebiet des Baldeggersees auf den tolerierbaren Wert zu reduzieren, bei der räumlichen Stoffquelle, d.h. dem P-Gehalt der Böden. Dies erklärt das mit den Änderungen der PhV angestrebte Ziel der P-Abreicherung in den Böden. Gemäss Agroscope müsse der "P-Input" auf die Flächen deutlich reduziert werden, um den Eintragspfad über Oberflächenabfluss, Drainagen und "Interflow" von mit P hoch- oder überversorgten Böden zu reduzieren. Dazu werden im Bericht verschiedene mögliche Massnahmen diskutiert, darunter auch unter dem Titel "Verschärfung der Suisse-Bilanz" die Herabsetzung des zulässigen P-Bilanzsaldos. Eine Reduktion der P-Bilanz auf 80 % bringe eine Halbierung der Abreicherungszeit gegenüber dem 90 %-Szenario. Eine Verschärfung der Suisse-Bilanz bzw. des P-Bilanzsaldos sei eine effektive Methode, die durchschnittliche P-Belastung der landwirtschaftlich genutzten Flächen zu reduzieren und längerfristig auf einem tiefen Niveau zu stabilisieren. Dem antragstellerischen Einwand, dass die in § 3 Abs.1 PhV vorgesehene Reduktion der Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich 100 auf maximal 90 bzw. 80 % auf keiner nachvollziehbaren Grundlage beruhe, kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden. Dem Einwand, die Massnahme stehe auch in keinem Zusammenhang mit einer bedarfsgerechten Deckung der Nährstoffe des Pflanzenwachstums, zumal die Versorgungsklassen der einzelnen Böden im Zuströmbereich sehr unterschiedlich ausfielen, kann sodann entgegengehalten werden, dass einerseits die Abnahme des P-Gehalts bis zum gesetzten P-Ziel keine Auswirkungen auf das Pflanzenwachstum haben sollten und die Massnahme andererseits als gesamtbetrieblicher Ansatz nur auf Ebene Betrieb wirkt und damit nicht kontrolliert wird, was auf dem einzelnen Schlag passiert. D.h., die Landwirte sind innerhalb ihres Betriebs frei, wie sie ihre landwirtschaftlichen Flächen düngen, gesamtbetrieblich darf die Phosphorbedarfsdeckung jedoch maximal 80 oder 90 % betragen. Auch wenn die reduzierte Phosphorbedarfsdeckung dazu führen kann, dass andere Nährstoffe dem Boden bzw. den Pflanzen wieder zugeführt werden müssen (was gegebenenfalls mit Aufwand und Kosten für die Landwirte verbunden ist), kann daraus nicht geschlossen werden, dass insbesondere mit der neu vorgesehenen Massnahme in § 3 Abs. 1 PhV das Ökosystem aus dem Gleichgewicht geraten würde und ihre Folgen derart umweltschädlich wären, dass sie sich als nicht ansatzweise verhältnismässig erweist. Es kann darauf hingewiesen werden, dass auch die Agroscope die Reduktion des P-Bilanzsaldos – insbesondere verbunden mit einer erneuten Integration der Mineralstoffzukäufe – als effektive Methode zur Reduktion der P-Belastung erachtet. Somit ist die Reduktion der maximal zulässigen Phosphorbedarfsdeckung auf 80 bzw. 90 % zum heutigen Zeitpunkt zumindest als tauglicher Versuch zu erachten, um die damit verbundenen Ziele zu erreichen. Eine offensichtliche Unverhältnismässigkeit und damit ein Verstoss gegen das Willkürverbot ist somit auch insoweit nicht auszumachen. Zum Einwand, § 3 Abs. 1 PhV sei willkürlich, da er den Unterschieden innerhalb ein und desselben Einzugsgebiets keine Beachtung schenke, kann sodann auf das unter Erwägung 6.2.3.2 vierter Abschnitt hiervor Gesagte verwiesen werden. Auch damit sind die Antragsteller nicht zu hören. Die in § 3 Abs. 1 PhV vorgenommene Generalisierung ist vertretbar, zumal über die Hälfte der landwirtschaftlichen Flächen im Einzugsgebiet als beitragend qualifiziert werden kann, sich die sehr stark versorgten Flächen über das gesamte Einzugsgebiet verteilen und P-Daten nicht für das gesamte Gebiet vorhanden sind. Es ist daher kein praktikables bzw. nicht mit unverhältnismässig hohem Aufwand verbundenes "flächenmässig milderes" Mittel ersichtlich. Auch ein Verstoss gegen das Verursacherprinzip nach Art. 74 Abs. 2 BV ist nicht auszumachen, sofern diesem denn überhaupt ein selbständiger Charakter beizumessen wäre, sodass es im vorliegenden Verfahren angerufen werden könnte. Bezüglich der auch unter dem Aspekt Willkürverbot vorgebrachten Kritik an § 3 Abs. 1 letzter Satz PhV kann sodann auf das unter Erwägung E. 6.2.3.2 vierter Abschnitt hiervor Gesagte verwiesen werden. Von einer sinn- und zweckwidrigen Regelung ist nicht auszugehen.
Die Antragsteller sehen sodann auch in § 3 Abs. 4 und 5 PhV einen Verstoss gegen das Willkürverbot. Ihre diesbezüglichen Einwände vermögen nicht zu überzeugen. Es wird nicht nachvollziehbar dargelegt, weshalb Hofdünger im Gebiet der Mittellandseen nicht bezogen oder aufgrund der geologischen Verhältnisse nicht ausgetragen werden könnte. Auch die in Abs. 5 vorgesehene Ausnahme für spezialisierte Betriebe mit einem hohen Anteil Ackerfläche erscheint sachlich begründet. Die Antragsteller legen nicht substantiiert dar, inwiefern sich diese als willkürlich erweisen sollte. § 3 Abs. 4 und 5 PhV sind demnach weder als sachlich unbegründet noch als sinn- und zwecklos zu erachten. Bezüglich der von den Antragstellern unter diesem Punkt ebenfalls geltend gemachten Verletzung der Wirtschaftsfreiheit kann auf das unter Erwägung 6.2.2 hiervor Gesagte verwiesen werden. Eine solche ist zumindest bezogen auf normale Verhältnisse nicht ersichtlich. Wie bereits mehrfach darauf hingewiesen, rechtfertigt die ungewisse Möglichkeit, dass sich eine Regelung in besonderen Einzelfällen als verfassungs- oder gesetzwidrig auswirken könnte, ein Eingreifen im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht. Dies könnte im konkreten Normenkontrollverfahren überprüft werden.
Unter dem Titel Willkürverbot beanstanden die Antragsteller auch § 3a Abs. 1, 2 und 3 PhV. Zunächst machen sie geltend, die in Abs. 1 vorgesehene Verknüpfung mit den Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) lasse sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen und sei unverhältnismässig, da ein Verstoss gegen die PhV eine Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben könne. Dazu ist festzuhalten, dass bereits der alte § 3a Abs. 1 PhV vorsah, dass auf den landwirtschaftlichen Betrieben im Geltungsbereich der PhV die Anforderungen an den ÖLN erfüllt sein müssen. § 3a Abs. 1 PhV erfuhr durch die Änderung der PhV lediglich redaktionelle Anpassungen. Insofern ist mehr als fraglich, ob das in Abs. 1 vorgesehene Erfordernis der Erfüllung der Anforderungen des ÖLN im heutigen Normenkontrollverfahren überhaupt gerügt werden kann. Dies kann jedoch letztlich offen bleiben. Denn das Erfordernis dient auch der Verminderung der Phosphorbelastung der landwirtschaftlichen Böden und damit letztlich dem Schutz der Gewässer (vgl. Art. 70a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft [LwG; SR 910.1]). Sollte eine Verletzung der PhV sodann zu einer Kürzung der Direktzahlungen führen, so hätte dies dennoch nicht zur Folge, dass Abs. 1 als (offensichtlich) unverhältnismässig zu qualifizieren wäre. Das zusätzliche Erfordernis der Erfüllung des ÖLN ist sachlich begründet, weshalb auch damit verbundene finanzielle Folgen bei Nichterfüllung der gesetzlichen Vorgaben hinzunehmen wären. Bezüglich des Einwands, § 3a Abs. 2 lit. a PhV verstosse gegen Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV, kann auf das unter Erwägung 6.1 hiervor Gesagte verwiesen werden. Das Vorbringen der Antragsteller, dass § 3a Abs. 2 lit. c i.V.m. § 3c Abs. 1 lit. c PhV einen weiteren klaren Nachteil für die Betriebe im Einzugsgebiet und einen rechtswidrigen Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellen würde, verfängt sodann allein deshalb nicht, weil es sich bei diesen baulichen Massnahmen um freiwillige Massnahmen handelt. Bezüglich § 3a Abs. 3 PhV führen die Antragsteller sodann nicht aus, inwiefern dieser gegen das Willkürverbot verstossen sollte. Ein solcher Verstoss ist denn auch in keiner Weise ersichtlich.
Die Antragsteller beanstanden unter dem Titel Willkürverbot weiter § 3b Abs. 1 PhV. Ein Verstoss gegen das Willkürverbot ist in dieser Bestimmung nicht zu erkennen. Ebenso wenig ein solcher gegen die Wirtschaftsfreiheit, wie von den Antragstellern in Bezug auf diese Bestimmung ebenfalls geltend gemacht. Es kann auf die Ausführungen im vorhergehenden Abschnitt sowie auf jene in Erwägung 6.2.2 hiervor verwiesen werden.
Den Vorbringen der Antragsteller zu § 3c Abs. 1 PhV ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Nutzungsbeschränkungen die Intensität einer materiellen Enteignung nicht erreichen, weshalb auch keine vollständige Entschädigung geschuldet ist (vgl. E 6.2.1.3 dritter Abschnitt hiervor). Die Festlegung des Entschädigungsansatzes ist sodann ein politischer Entscheid, bei welchem der Gesetzgeber im Rahmen von Verfassung und Gesetz frei ist (vgl. E. 6.2.4.5 zweiter Abschnitt). Die Erläuterungen des Antragsgegners dazu sind nachvollziehbar. Ein Verstoss gegen das Willkürverbot ist in § 3c Abs. 1 PhV nicht zu erkennen. Im Übrigen ist in dieser Regelung auch keine Verletzung der Eigentumsgarantie oder Wirtschaftsfreiheit zu erblicken. Es kann diesbezüglich auf die Erwägungen 6.2.1.2 und 6.2.2 hiervor verwiesen werden. Die Rügen zu § 3c Abs. 1 lit. c bis e und Abs. 2 PhV erweisen sich ebenfalls als haltlos. Es geht um die Entschädigung freiwilliger Massnahmen, weshalb in den Bestimmungen kein Verstoss gegen das Willkürverbot, die Eigentumsgarantie und das Rechtsgleichheitsgebot oder eine sonstige Verfassungswidrigkeit zu erkennen ist. Im Übrigen haben § 3c Abs. 1 lit. c (früher lit. b) und lit. e (früher lit. d) PhV mit der Änderung der PhV lediglich einen neuen Platz in der Bestimmung eingenommen. Inhaltlich hat sich nichts geändert, weshalb ohnehin nicht davon auszugehen ist, dass diese Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens sein können. Dies kann jedoch nach dem Gesagten offen bleiben. Im Übrigen sei erwähnt, dass in lit. d (früher lit. c) im Vergleich zur früheren Version sogar eine weitergehende Entschädigung vorgesehen ist.
Schliesslich vermögen auch die Einwände der Antragsteller gegen § 3d
bis
PhV nicht, diesen als willkürlich erscheinen zu lassen. Die Beschränkung des Tierbestands dient – als erforderliche Begleitmassnahme zur in § 3 Abs. 1 PhV vorgesehenen Reduktion der Phosphorbedarfsdeckung – der Reduktion des Düngeranfalls und damit der Reduktion des ausgetragenen Phosphors bzw. dem Schutz der Gewässer, weshalb sie sachlich begründet ist. Zur geltend gemachten wiederrechtlichen Verletzung der Eigentumsgarantie inkl. materiellen Enteignung sei auf das unter Erwägung 6.2.1.2 f. hiervor Gesagte verwiesen. Eine widerrechtliche Verletzung der Eigentumsgarantie ist nicht zu erkennen. Sämtliche Voraussetzungen von Art. 36 BV sind erfüllt. Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist insbesondere weiterhin der Ausbau des Tierbestands mit gleichzeitiger Zunahme der landwirtschaftlichen Nutzfläche erlaubt. Lediglich das Verhältnis zwischen Grossvieheinheiten und Hektaren landwirtschaftlicher Nutzfläche darf nicht erhöht werden.
6.2.4.3
Die Antragsteller machen mehrfach eine Verletzung des Verursacherprinzips (Art. 74 Abs. 2 BV) geltend. Darauf wurde bereits im Rahmen der Prüfung einer Verletzung des Willkürverbots eingegangen. Ergänzend ist nochmals festzuhalten, dass sich Art. 74 Abs. 2 BV als programmatischer Artikel an den Gesetzgeber richtet, weshalb höchst fraglich ist, ob dieser im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens überhaupt selbständig angerufen werden kann. Dies kann jedoch letztlich offenbleiben, denn ein Verstoss gegen das Verursacherprinzip wäre in den angefochtenen Bestimmungen der PhV ohnehin nicht zu erblicken, wie die vorstehenden Erwägungen gezeigt haben.
6.2.4.4
Schliesslich machen die Antragsteller bezüglich der mit der Reduktion der Phosphorbedarfsdeckung nach § 3 Abs. 1 PhV angeblich einhergehenden, verheerenden negativen Auswirkungen auf die Umwelt auch eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 BV geltend. Beim Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV handelt es sich nicht um ein Grundrecht, sondern lediglich um einen verfassungsmässigen Grundsatz. Es ist fraglich, inwiefern dem Verhältnismässigkeitsprinzip eine eigenständige Bedeutung in dem Sinn zukommt, dass es im Zusammenhang mit einem Normprüfungsgesuch anstelle eines (anderen) übergeordneten Rechtssatzes (namentlich eines Grundrechts) angerufen werden könnte und unabhängig von diesem geprüft werden müsste. Mit Blick auf den Verfahrensausgang bedarf diese Frage keiner abschliessenden Klärung. Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kann zumindest dann gerügt werden, wenn eine Unverhältnismässigkeit offensichtlich ist und damit gleichzeitig gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) verstossen wird (zum Ganzen: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 15 1 vom 14.4.2016 E. 4.1). Eine offensichtliche Unverhältnismässigkeit und damit ein Verstoss gegen das Willkürverbot konnte vorliegend nicht ausgemacht werden (vgl. E. 6.2.4.2 dritter Abschnitt hiervor).
6.2.4.5
Nach dem Gesagten sind die angefochtenen Bestimmungen der PhV weder als offensichtlich unverhältnismässig noch als derart stossend und qualifiziert ungerecht zu qualifizieren, dass in ihnen ein Verstoss gegen das Willkürverbot zu erblicken wäre.
Ergänzend ist Folgendes zu bemerken: In weiten Teilen ihrer Rechtsschriften vertreten die Antragsteller einen anderen Standpunkt als der Verordnungsgeber. Es ist aber nicht Gegenstand eines Normprüfungsantrags, den Verordnungsgeber aufzurufen, andere Normen zu erlassen oder Bestimmungen zu ändern. Genauso ist es dem Gericht verwehrt, die Beweggründe des Verordnungsgebers, eine Revision zu einem bestimmten Zeitpunkt zu veranlassen und eine bereits bestehende umweltschutz- und gewässerschutzrechtliche Regelung zu ergänzen, abzuklären. Solange der Regierungsrat als Verordnungsgeber sich an den Rahmen hält, den Verfassung und Gesetz ihm zuweisen, sind sein Gestaltungsspielraum und seine ordnungspolitischen Vorstellungen zu respektieren. Das Gleiche gilt für die Rügen, die gleichsam eine andere "wissenschaftliche" Erkenntnislage zum Gegenstand haben. Wenn der Verordnungsgeber plausible und nachvollziehbare Gründe nennt, die für die Revisionsvorlage massgebend waren, hat es dabei sein Bewenden. Gerichte haben in keiner Weise die Funktion, geschweige denn die Befugnis, im Rahmen eines Normprüfungsverfahrens als Gesetzgeber aufzutreten oder im Hinblick auf einzelne Bestimmungen, deren "Wert" wissenschaftlich zu untermauern. Wie erwähnt, darf eine angefochtene Norm nur aufgehoben werden, wenn sie sich einer verfassungs- oder gesetzeskonformen Auslegung entzieht, nicht aber, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Dass letzteres der Fall ist, wurde in den Erwägungen ausführlich dargelegt.
7.
Die angefochtenen Bestimmungen der PhV stützen sich somit zusammenfassend – und soweit sie heute zu prüfen sind – auf eine genügende gesetzliche Grundlage und erweisen sich als mit dem übergeordneten Gesetzes- und Verfassungsrecht vereinbar. Sie lassen sich verfassungs- und gesetzeskonform auslegen.
Soweit nicht bereits darauf eingegangen, vermögen an diesem Ergebnis auch die übrigen Einwände der Antragsteller – sofern diese denn überhaupt hinreichend substantiiert oder belegt sind – nichts zu ändern.
8.
Der Antrag der Antragsteller auf Aufhebung von § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 1, 4 und 5, § 3a Abs. 1 - 3, § 3b Abs. 1, § 3c Abs. 1 und 2 und § 3d
bis
Abs. 1 PhV und Wiederinkraftsetzung der ursprünglichen Bestimmungen ist somit abzuweisen.