lu_gerichte · V 09 139 · 2010-08-05 · de

Art. 24 RPG. Verbindungsstrasse über Landwirtschaftszone. Ausnahmebewilligung: Grundsätze zur Prüfung der Standortgebundenheit und umfassenden Interessenabwägung. Auch gewichtige Zweckmässigkeitsüberlegungen begründen noch keine Standortgebundenheit. | Strassenrecht

Luzern Kantonsgericht sonstige 05.08.2010 V 09 139 (2010 II Nr. 18)

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Verwaltungsgericht
Abteilung:
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:
Strassenrecht
Entscheiddatum:
05.08.2010
Fallnummer:
V 09 139
LGVE:
2010 II Nr. 18
Leitsatz:
Art. 24 RPG. Verbindungsstrasse über Landwirtschaftszone. Ausnahmebewilligung: Grundsätze zur Prüfung der Standortgebundenheit und umfassenden Interessenabwägung. Auch gewichtige Zweckmässigkeitsüberlegungen begründen noch keine Standortgebundenheit.
Rechtskraft:
Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
5. - d) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist für den Bau von nicht in einem Nutzungsplan vorgesehenen Erschliessungsstrassen eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich, soweit Land beansprucht wird, das ausserhalb der Bauzone liegt. Eine Strasse, welche die Funktion hat, Land in der Bauzone zu erschliessen, soll grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht Land im übrigen Gemeindegebiet bzw. in der Landwirtschaftszone beanspruchen. In der Regel kann daher für eine solche Anlage keine Standortgebundenheit ausserhalb der Bauzone anerkannt werden (BG-Urteil 1A.232/2005 vom 13.6.2006, E. 2.2; vgl. auch: Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 16 zu Art. 24). Dies folgt letztlich aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Der Umstand, dass bereits eine - für den neuen Zweck aber ungenügende - Strasse besteht, ist für sich allein noch kein zwingender Grund, die Erschliessung künftiger Bauten über diese Strasse zu bewerkstelligen (BG-Urteil 1P.68/2007 vom 17.8.2007, E. 4.3.1, mit Hinweisen auf BGE 118 Ib 500 E. 4a, 112 Ib 175 E. 5e und weitere Urteile).
Durch diese Rechtsprechung werden Ausnahmen nicht kategorisch ausgeschlossen, doch müssen besondere Umstände vorliegen, welche die Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 lit. a RPG begründen; es sind mit andern Worten strenge Anforderungen an das Erfordernis der Standortgebundenheit zu stellen. Diese darf nur bejaht werden, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (BGE 129 II 68 E. 3.1, 124 II 255 E. 4a, 123 II 261 E. 5a). Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen (BG-Urteil 1A.186/2002 vom 23.5.2003, in: ZBl 2004 S. 103; BGE 108 Ib 362 E. 4a; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 10 zu Art. 24). Dies bedeutet, dass auch der Begriff der Standortgebundenheit eine Interessenabwägung voraussetzt, um zu entscheiden, ob eine Anlage aus objektiven wichtigen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Diss. Zürich 2002, S. 166f.). Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen (BG-Urteil 1A.232/2005 vom 13.6.2006, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen, in: ZBl 2007 S. 38ff.). Diese Grundsätze gelten nicht nur für Erschliessungsanlagen, sondern generell für Infrastrukturanlagen (vgl. BG-Urteil 1P.68/2007 vom 17.8.2007, E. 4.3.1 betreffend eine Mobilfunkantenne).
e) Sodann bedarf eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 lit. b RPG einer umfassenden Abwägung aller auf dem Spiele stehender massgeblicher privater und öffentlicher Interessen, welche vorab auf die in Art. 1 und 3 RPG verbindlich festgesetzten raumplanerischen Ziele und Planungsgrundsätze auszurichten ist. Nebst diesen raumplanerischen Grundsätzen ist im Rahmen der Interessenabwägung insbesondere auch zu prüfen, ob die Anlage den umweltschutzrechtlichen Belangen des USG und dessen Ausführungserlassen sowie den natur- und landschaftsschutzrechtlichen Grundsätzen Rechnung trägt. Es sind somit all jene Anliegen zu berücksichtigen, die für den Fall eine Aussage enthalten (EJPD/BPR, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, N 26 und 47 zu Art. 24). (Grundsätzliches zur umfassenden Interessenabwägung)
Die Ermittlung, welche Interessen durch ein Bauobjekt berührt werden und in welchem Ausmass, setzt zunächst sorgfältige Sachverhaltsfeststellungen voraus. Nur auf dieser Grundlage ist eine umfassende Abwägung aller berührten Interessen möglich (Widmer Dreifuss, a.a.O., S. 133f.). Im Rahmen der Interessenabwägung ist auch zu untersuchen, ob die Anlage am vorgesehenen Standort oder einem optimaleren Alternativstandort zu verwirklichen ist (BG-Urteil 1A.122/2004, E. 3.1; BGE 118 Ib 23 E. 3; auch URP 1994 S. 16 sowie ZBl 1990 S. 189).
f) Unbestritten ist, dass die geplante Strassenführung im westlichen Teil durch die Landwirtschaftszone verläuft und dabei zwei bestehende Bauzonen verbindet. Die Dienststelle rawi (zur Zuständigkeit: Art. 25 Abs. 2 RPG in Verbindung mit § 58 PBV) hat im angefochtenen Entscheid vom 8. Januar 2009 die Ausnahmebewilligung erteilt mit der äusserst knappen Begründung, es handle sich beim vorliegenden Bauvorhaben um eine standortbedingte Nutzung im Sinn von Art. 24 RPG in Verbindung mit § 180 PBG, und es stünden auch keine überwiegenden Interessen entgegen. Damit ist gleichzeitig auch gesagt, dass die Strassenanlage im Bereich der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 16f. RPG) und daher eine Ausnahmebewilligung erfordert. Denn der Strassenbaulinienplan, welcher von der Gemeinde X als zuständiger Strassenverwaltungsbehörde erlassen worden war und der vorliegenden Strassenprojektierung zugrunde lag (vgl. §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2-5 sowie 66 Abs. 1 StrG), ist nicht zu vergleichen mit einem eigentlichen Zonenplan, welcher unter Wahrung demokratischer Mitwirkungsrechte erlassen wird (dazu: § 17 Abs. 2 PBG; vgl. zum Baulinienplan grundsätzlich: LGVE 2003 II Nr. 9). Baulinienpläne dienen dazu, den Strassenraum zu gestalten oder Gelände, das sich nicht auf abgeschlossene Parzellen beschränkt, für geplante Strassen freizuhalten (§ 62 Abs. 1 StrG; ferner: Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band 1, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 344 mit Hinweis).
g) Die Erschliessung von Bauland bildet Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung. Land ist erschlossen, wenn u.a. eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG; § 117 PBG). In diesem Sinn gehört zu einer hinreichenden Zufahrt auch die verkehrsmässige Feinerschliessung, d.h. das Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen Strasse zum Baugrundstück (BGE 121 I 69 E. 3c). Die zweckmässige Erschliessung von Bauland gehört zu den Aufgaben, die im öffentlichen Interesse liegen, weil vorab verkehrs-, gesundheits- und feuerpolizeiliche Überlegungen das Erschliessungserfordernis begründen (BGE 98 Ia 48). Land für Erschliessungsanlagen ist in erster Linie mit planerischen Mitteln sicherzustellen (BGE 121 I 69 E. 4a). (¿) Strittig ist vorliegend allein der weitergehende Ausbau und die durchgehende Verbindung zur Zstrasse im Westen und die damit einher gehende Inanspruchnahme von Landwirtschaftsgebiet.
h/aa) Der Beschwerdeführer wendet sich hauptsächlich gegen den über die Landwirtschaftszone führenden Abschnitt des Strassenprojekts. In diesem Bereich sei die bestehende Strasse als private Erschliessungsstrasse ohne Öffentlicherklärung und ohne Durchgangsverkehr zu belassen. Die Vorinstanzen verweisen diesbezüglich auch auf die Verbindungsfunktion der strittigen Strasse, welche im öffentlichen Interesse liege. Auch mit Bezug auf den Verbindungscharakter der Strasse wurde aber die erforderliche, eingehende Prüfung der Standortgebundenheit unterlassen. So ist beispielsweise nicht dargetan, ob die Verbindung der tangierten beiden Orts- bzw. Quartierteile gerade diese Linienführung erfordert und man deshalb zwangsläufig Land der Landwirtschaftszone in Anspruch nehmen muss. Es fehlt mit andern Worten diesbezüglich an Projektvarianten. Die Standortgebundenheit einer Anlage muss jedoch auch im Zusammenhang mit deren Zweck, den sie erfüllen soll, beurteilt werden. Wie dargelegt besteht der Zweck des im Landwirtschaftsgebiet liegenden Abschnitts des Strassenprojekts darin, die beiden Ortsteile zu verbinden und eine Verbindung zur Umfahrungsstrasse herzustellen. Dieses ausserhalb der Bauzone liegende Teilstück der geplanten Strasse hat demnach fast ausschliesslich Verbindungsfunktion (die vom Beschwerdeführer bewirtschafteten und bewohnten Gebäude sind mit der bestehenden Strasse offenbar genügend erschlossen). Daran ändert die vorgesehene Einreihung als Gemeindestrasse 3. Klasse nichts. Zwar dienen diese der Feinerschliessung von Quartieren und münden in verkehrs- oder nutzungsorientierte Gemeindestrassen. Sie haben überwiegend Erschliessungsfunktion und sind in der Regel nutzungsorientiert (§ 1a Abs. 4 StrV). Diese Einreihung mag mit Bezug auf das innerhalb der Bauzone liegende Teilstück der geplanten Strasse durchaus zutreffen, kann aber nicht über die auch von den Vorinstanzen anerkannte Verbindungsfunktion des über die Landwirtschaftszone führenden Teilstücks hinweg täuschen. Selbst wenn grössere Verkehrsberuhigungsmassnahmen und ein Tempo-30-Regime geplant sind, ist - wie der Beschwerdeführer geltend macht - nicht ganz auszuschliessen, dass die projektierte Strasse auch als Schleichweg von quartierfremdem Verkehr genutzt werden könnte. Jedenfalls wäre ansonsten hier ein Grund für die projektierte Verbindungsstrasse nur schwerlich erkennbar.
Dass die geplante Ost-West-Verbindung ein hohes Mass an Zweckmässigkeit für sich beanspruchen kann, ist zwar nicht zu übersehen. Umso mehr wäre die Dienststelle rawi indes gehalten gewesen, ihren Ausnahmebewilligungsentscheid sachgerecht zu begründen und die tangierten Interessen schon im Rahmen der Beurteilung der Standortgebundenheit sorgfältig gegeneinander abzuwägen. Denn im Licht der strengen bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermögen auch nicht unerhebliche Zweckmässigkeitsüberlegungen eine relative Standortgebundenheit noch nicht zu begründen (vgl. BEZ 2008 Nr. 55).
bb) Ebenso wenig kann die Rede sein von einer umfassenden Gesamtwürdigung und sachgerechten Interessenabwägung durch die Dienststelle rawi. Sie lässt es bei der knappen Feststellung bewenden, es stünden keine überwiegenden Interessen entgegen und es handle sich um eine standortbedingte Nutzung, ohne dies jedoch im Sinn der von ihr zutreffend wiedergegebenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch nur ansatzweise zu begründen bzw. sich mit den berührten raumplanerischen Interessen (u.a. Beanspruchung der Landwirtschaftszone und des Areals entlang der W, private Interessen des Beschwerdeführers) auseinanderzusetzen. Dass das strittige Strassenprojekt im Rahmen der Vorprüfung gemäss § 71a Abs. 1 StrG vom BUWD als im öffentlichen Interesse liegend beurteilt wurde, ändert daran genauso wenig wie die Argumentation der Dienststelle rawi in ihrer Vernehmlassung, es handle sich beim projektierten Teilbereich der Strasse ausserhalb der Bauzone um einen Ausbau der bestehenden Strasse. Letzteres ist schon deshalb fraglich, weil nicht nur die Linienführung der neuen Strasse klar von der alten privaten Strasse abweicht, sondern vor allem auch, weil die bisher private Strasse zur öffentlichen Gemeindestrasse und damit für jedermann zugänglich werden soll. Schliesslich entbindet auch die Tatsache, dass der Ausbau der Strasse mit einem Baulinienplan gesichert worden war, die Dienststelle rawi nicht von einer sorgfältigen Prüfung der Voraussetzungen von Art. 24 RPG.