lu_gerichte · V 10 48_1 · 2009-04-08 · de
Bau- und Planungsrecht
Bau- und Planungsrecht

Fehlt einem Entscheid die Bezeichnung als solcher und die Rechtsmittelbelehrung (formelle Mängel) muss ihm nicht zwingend der Verfügungscharakter abgesprochen werden, sofern unmissverständlich zum Ausdruck kommt, dass den Begehren nicht entsprochen wird.
Gegen die Gebührenerhebung in einem Baubewilligungsverfahren ist direkt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig.
Bei der Beurteilung eines Baugesuchs durch die Gemeinde darf der Beizug externer Berater nur zurückhaltend und dann erfolgen, wenn er unabdingbar ist, sich bspw. komplexe technische oder juristische Fragen ergeben. Fehlende personelle und fachliche Ressourcen im Bauamt rechtfertigen die Überwälzung der Kosten auf den Bauherrn nicht.
Die Gebühren für interne Aufwendungen haben verhältnismässig zu sein. Kosten für Plankopien sind den unterliegenden Einsprechern aufzuerlegen.
Teilweise Beschwerdegutheissung.

A reichte am 18. September 2007 ein Baugesuch für die Erstellung zweier Doppel-Einfamilienhäuser in X ein. Nach Rückzug dieses Baugesuchs stellte die Stadt X Gebühren in Höhe von Fr. 2'604.35 in Rechnung, welche von A bezahlt wurden. Am 4. März 2008 reichte A ein zweites, leicht geändertes Baugesuch ein, welches aufgrund von Mängeln im öffentlichen Auflageverfahren wiederum zurückgezogen werden musste. Die Stadt X forderte für dieses Verfahren am 22. Oktober 2008 Gebühren von Fr. 4'575.--. Dagegen erhob A - entsprechend der erteilten Rechtsmittelbelehrung - innert 30 Tagen am 22. November 2008 Einsprache. Das dritte Baugesuch vom 26. September 2008 wurde mit Entscheid vom 8. April 2009 unter zahlreichen Auflagen und Bedingungen bewilligt. Die dagegen erhobenen vier öffentlich-rechtlichen Einsprachen von Nachbarn wurden mehrheitlich abgewiesen. Am 3. Juli 2009 stellte die Stadt X für diese Baubewilligung Fr. 13'768.75 in Rechnung. Auch dagegen erhob A am 24. Juli 2009 Einsprache. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2009 begründete A seine Einsprachen beim Stadtrat X und beantragte die Reduktion der umstrittenen Rechnungen.
Am 3. Februar 2010 teilte der Stadtrat X A in Briefform mit, dass keine Bereitschaft vorhanden sei, die entstanden Kosten zu reduzieren.
Gegen dieses Schreiben liess A am 25. Februar 2010 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und beantragen, die angefochtenen Gebührenrechnungen seien aufzuheben. Die Rechnung vom 22. Oktober 2008 sei auf Fr. 1'347.-- zu reduzieren und jene vom 3. Juli 2009 auf Fr. 4'000.--; eventuell sei die Reduktion der beiden Gebührenrechnungen nach richterlichem Ermessen vorzunehmen.
Der Stadtrat X schloss in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde.
Aus den Erwägungen:
1.- Gemäss § 8a Abs. 2 der Geschäftsordnung für das Verwaltungsgericht vom 16. Mai 1973 (SRL Nr. 43) entscheidet ein Einzelrichter oder die Einzelrichterin über ein Rechtsmittel, wenn der Streitwert weniger als Fr. 20'000.-- beträgt. Vorliegend beläuft sich der Streitwert auf Fr. 18'343.75, entsprechend den Beträgen der beiden angefochtenen Gebührenrechnungen vom 22. Oktober 2008 und 3. Juli 2009, womit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in einzelrichterlicher Kompetenz beurteilt werden kann.
[...]
2.- a) Angefochten ist das Schreiben des Stadtrates X vom 3. Februar 2010. Vorab ist zu prüfen, ob es sich dabei um einen anfechtbaren Entscheid handelt. Gemäss § 148 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG; SRL Nr. 40) sind nur Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Nach § 4 VRG liegt ein Entscheid im Sinne dieses Gesetzes (Verfügung, Rechtsmittelentscheid) vor, wenn eine diesem Gesetz unterstellte Behörde mit hoheitlicher Wirkung für den Einzelfall Rechte und Pflichten bestimmter Personen begründet, ändert oder aufhebt (lit. a); die rechtlichen Verhältnisse bestimmter Personen feststellt (lit. b); Begehren im Sinne von a und b abweist, nicht darauf eintritt oder sie als erledigt erklärt (lit. c).
Das Schreiben des Stadtrates X vom 3. Februar 2010 leidet formell an verschiedenen Mängeln und genügt insbesondere nicht allen Anforderungen von § 110 Abs. 1 und 3 VRG. Danach sind in Briefform ausgefertigte Entscheide als solche zu bezeichnen und haben die in Abs. 1 dieser Bestimmung genannten Angaben zu enthalten, so namentlich den Rechtsspruch (lit. d) und die Rechtsmittelbelehrung (lit. e). Dass das fragliche Schreiben weder als Entscheid bezeichnet ist noch eine Rechtsmittelbelehrung enthält, hat noch nicht zur Folge - wie der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend macht -, dass ihm kein Verfügungscharakter zukommt. Entscheidend ist, dass im fraglichen Schreiben unmissverständlich zum Ausdruck kommt, dass den Einsprachen des Beschwerdeführers nicht entsprochen wird. Somit ist das Schreiben vom 3. Februar 2010, womit die Einsprachen des Beschwerdeführers mit dem Antrag auf Reduktion der beanstandeten Gebührenrechnungen sinngemäss abgewiesen werden, als Entscheid im Sinne von § 4 VRG zu qualifizieren. Insoweit handelt es sich grundsätzlich um einen anfechtbaren Entscheid (vgl. aber nachstehend E. 3a und b).
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen den Entscheid des Stadtrats X vom 3. Februar 2010. Sie wurde frist- und formgerecht eingereicht; da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (§ 107 Abs. 2 lit. a-e VRG), ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
3.- a) Der angefochtene Entscheid basiert - wenn auch nicht ausdrücklich erwähnt -, so doch seinem Inhalt nach auf dem Planungs- und Baugesetz vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735), da er Gebühren betreffend Baubewilligungsverfahren zum Gegenstand hat. Gemäss § 206 PBG können alle in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung und des PBG erlassenen Entscheide und Beschlüsse innert 20 Tagen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt (vgl. auch § 148 lit. d VRG). Die Gebühren des Baubewilligungsverfahrens hat der Stadtrat nicht im Baubewilligungsentscheid vom 8. April 2009 festgelegt (mit Ausnahme der Kosten für die Einsprachebehandlung), sondern in separaten Rechnungen eingefordert. Der Beschwerdeführer beanstandet vorliegend die Höhe zweier dieser Rechnungen.
Laut § 212 Abs. 1 PBG erhebt die Gemeinde für die Erfüllung ihrer planungs- und baurechtlichen Aufgaben Gebühren. Grundsätzlich sind die Kosten für das Bewilligungsverfahren im Baubewilligungsentscheid festzulegen. Nach der Rechtslage kann gegen die Gebührenerhebung im Kontext der Beurteilung eines Baubewilligungsverfahrens innert 20 Tagen direkt Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden (Urteile V 09 67 vom 21.01.2010, E. 1a, V 10 2 vom 21.6.2010, E. 1a/aa). Das Verwaltungsgericht hat bereits in seinem Urteil vom 24. November 1998 (V 97 268/283, E. 2b/bb) festgehalten, dass im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens betreffend eine Baubewilligung auf entsprechende Rüge hin auch die in diesem Entscheid auferlegten Gebühren bzw. Verfahrenskosten überprüft werden. Es hat es abgelehnt, die Gebührenrechnung als einen selbständig anfechtbaren Entscheid gemäss § 26 Gebührengesetz vom 14. September 1993 (GebG; SRL Nr. 680) zu bezeichnen (vgl. LGVE 1977 II Nr. 9 zur analogen Rechtsprechung zum alten Baugesetz und Gebührengesetz). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Gebühren im Urteilsdispositiv verlegt werden.
Insofern ist die Vorgehensweise der Vorinstanz, die Gebühren für die Baubewilligungsverfahren separat in Rechnung zu stellen und als zulässiges Rechtsmittel die "Einsprache" beim Stadtrat zu belehren (vgl. die Rechnungen vom 22.10.2008, 3.7.2009), nicht mit der Rechtsordnung vereinbar (vgl. § 206 i.V.m. § 212 Abs. 1 PBG). Die Bezeichnung des unrichtigen Rechtsmittels stellt einen Eröffnungsmangel dar (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, N 20 zu § 29). Aus einer mangelhaften Eröffnung darf einer Partei indes kein Nachteil erwachsen (§ 114 VRG; LGVE 2007 II Nr. 2 E. 5a). Immerhin wird ein Rechtskundiger in der Praxis mit Blick auf Treu und Glauben härter angefasst als ein nicht anwaltlich vertretener Beschwerdeführer (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., N 23 zu § 29).
b) Der Beschwerdeführer hat - entsprechend der Rechtmittelbelehrung - gegen die zwei Rechnungen Einsprache beim Stadtrat erhoben. Am 21. Dezember 2009 begründete der inzwischen beigezogene Rechtsanwalt die Einsprachen schriftlich. Es wäre Sache des Stadtrats gewesen, die Rechtsvorkehr der zuständigen Rechtsmittelinstanz - dem Verwaltungsgericht - zur Behandlung zu überweisen (§ 12 Abs. 2 VRG; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., N 24 mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N 1637). Dieser Pflicht ist der Stadtrat nicht nachgekommen, sondern verfasste mit Datum vom 3. Februar 2010 ein Schreiben, in dem er sinngemäss die Einsprachen abwies.
Darin bestätigte der Stadtrat in der Sache die in den Rechnungen vom 22. Oktober 2008 und 3. Juli 2009 verfügten Gebühren. Dem Gehalt nach stellt das Schreiben vom 3. Februar 2010 eine Wiederholung der Gebührenerhebung gemäss den genannten Rechnungen dar. Zufolge der fehlenden Zuständigkeit des Stadtrates, als Einspracheinstanz über die Gebührenfrage im Baubewilligungsverfahren zu entscheiden, erweist sich das Anfechtungsobjekt - das Schreiben vom 3. Februar 2010 - als bloss reiner Anknüpfungspunkt für die Behandlung der Rügen im Zusammenhang mit dem Kostenpunkt (Urteil V 10 2 vom 21.6.2010, E. 1a/bb, auch zum Folgenden). Mit Blick auf die Rechtssicherheit ist im Dispositiv die Nichtigkeit des Entscheids vom 3. Februar 2010 festzustellen.
c) Wie bereits in E. 2b festgestellt, ist auf die Beschwerde einzutreten. Im Übrigen ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auch unter dem Aspekt gegeben, dass die aufgrund der falschen Rechtsmittelbelehrung eingereichten Einsprachen inhaltlich als Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu betrachten sind, die der Stadtrat richtigerweise dem Verwaltungsgericht zur Beurteilung hätte überweisen sollen.
d) Als einzige Rechtsmittelinstanz verfügt das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall über uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis (§ 161a VRG). Es gelten daher die §§ 144 - 147 VRG (vgl. § 156 Abs. 2 VRG).
e) Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweisaufnahmen - insbesondere auf die vom Beschwerdeführer beantragten Editionen - kann deshalb verzichtet werden (antizipierte Beweiswürdigung; BG-Urteil 1C_430/20 07 vom 21.4.2008, E. 1.3).
4.- a) Die Gemeinden erheben für die Erfüllung ihrer baurechtlichen Aufgaben Gebühren (§ 212 Abs. 1 PBG). Sie erlassen hierfür eine Gebührenordnung (§ 212 Abs. 4 PBG). In der Regel haben die Gemeinden die entsprechenden Tarife in ihren Bau- und Zonenreglementen (BZR) erlassen. Die Stadt X hat die massgeblichen gesetzlichen Grundlagen in Art. 4 BZR vom 23./24. Oktober 1989, geändert am 28. August 2000, mit folgendem Wortlaut verankert:
1 Der Stadtrat legt in einer Gebührenordnung die Gebühren fest, die von den Gesuchstellern für Verfahren nach diesem Bau- und Zonenreglement für sämtliche administrativen und technischen Abklärungen, Aufwendungen, Bewilligungen, Kontrollen, Nachführungen usw. erhoben werden.
2 Bei der Festsetzung der Gebühren sind folgende Grundsätze zu beachten:
a) Die Aufwendungen für die Beurteilung von kleinen Bauvorhaben im Sinne von § 198 Absatz 2 des Planungs- und Baugesetzes sind mit Pauschalen zu verrechnen. Für alle übrigen Bauvorhaben ist die Gebühr nach dem Grundsatz der vollen Kostendeckung festzulegen.
b) Die verwaltungsinternen und -externen Aufwendungen sind nach Aufwand zu verrechnen.
c) Die Spruchgebühr des Stadtrates ist für die einzelnen Verfahrenskategorien abzustufen und mit Pauschalen zu verrechnen.
3 [...]
4 Für Baukostenabgeltungen gilt der Luzerner Baukostenindex. Für die übrigen Gebühren, Entschädigungen usw. ist der Landesindex der Konsumentenpreise massgebend. Die Anpassung der Stundenansätze richtet sich nach den jeweils gültigen Ansätzen des Baudepartements des Kantons Luzern.
5 [...]
Gemäss Art. 3 Abs. 3 BZR kann der Stadtrat auf Kosten des Gesuchstellers für die Beurteilung, die sich auf dieses Bau- und Zonenreglement stützt, Gutachter beiziehen.
Der Stadtrat X hat am 31. März 2004 ausserdem eine Weisung Nr. 28 (Geschäft Nr. 135/1-6) erlassen, in welcher die Gebührenerhebung in Bausachen spezifiziert wird. Darin enthalten sind unter anderem Gebühren und Tarife für die Spruchgebühr des Stadtrates (E. 6.1), die Stundenansätze des betroffenen Personals (E. 6.2), Beratung und Kontrolle Dritter (E. 6.5) und für Drucksachen und Reproduktionskosten (E. 6.6).
Zudem besteht eine Gebührenordnung für Bausachen vom 11. Juli 2007 (Stadtratsentscheid Nr. 311), in welcher unter anderem aufgeführt ist, dass bei Bausummen ab Fr. 40'000.-- nach Aufwand verrechnet wird (Ziff. 3) und für die Beratung und Kontrollen Dritter die gemäss Verbandstarifslisten vorgesehenen Ansätze eingesetzt werden (Ziff. 5).
b) Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, dass sich beim zweiten und dritten Baugesuch im Vergleich zum ersten bei gleichbleibenden Aussenmassen nur geringfügige Änderungen ergeben hätten. Deshalb habe der amtliche Aufwand wegen der Verwendung von Vorkenntnissen bei sachgemässer Bearbeitung gering ausfallen müssen. Im Total seien für ein vergleichsweise einfaches Bauprojekt mit einer Bausumme von Fr. 1.7 Mio. Baubewilligungskosten von Fr. 20'948.10 offensichtlich unverhältnismässig, was ein Vergleich mit ähnlichen Bauprojekten in anderen Gemeinden deutlich mache.
Die von der Vorinstanz in Rechnung gestellten Beträge werden vom Beschwerdeführer in mehrfacher Hinsicht kritisiert. Im Folgenden sind diese Kostenpositionen einzeln abzuhandeln.
5.- a) Angefochten sind zunächst die Kosten für den Beizug externer Berater im Rahmen der Beurteilung des zweiten und dritten Baugesuchs. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer Fr. 3'228.-- und Fr. 2'081.25 für die durchgeführte Baukontrolle durch die B AG verrechnet. Für den Rechtsanwalt, der die juristische Instruktion und die Einspracheverhandlungen führte, stellte die Vorinstanz Fr. 3'077.35 in Rechnung.
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass diese Aufwendungen nicht unter den "massgeblichen Aufwand" für die Behandlung der Baugesuche fallen und ihm nicht belastet werden können. Sie seien entstanden, weil das Bauamt der Vorinstanz während mehrerer Monate "personell und fachlich" nicht in der Lage war, die eingegebenen Unterlagen zu prüfen. Der Beizug sei nicht nötig gewesen, weil sich keine komplexen baulichen und/oder baurechtlichen Fragen gestellt hätten.
Die Vorinstanz macht dagegen geltend, der Beschwerdeführer habe die Baugesuche mehrmals sehr umständlich geändert, weshalb die in Rechnung gestellten Aufwendungen mehr als gerechtfertigt seien. Für die externen und von der Stadt bereits vergüteten Kosten sehe man keine Möglichkeit für eine Reduktion. Die Vorinstanz stützt sich bei ihrem Entscheid offensichtlich auf Art. 3 Abs. 3 BZR und Ziff. 5.2 der Gebührenordnung 2007, wonach der Stadtrat auf Kosten des Gesuchstellers für die Beurteilung von Gesuchen, die sich auf das BZR stützen, Gutachter beiziehen kann und für die Beratung und Kontrollen Dritter die Stundenansätze nach den jeweiligen Tariflisten verrechnet.
b) Das Verwaltungsgericht hat schon mehrfach festgehalten, dass die gesonderte Überwälzung von Honorarkosten externer Fachleute auf Baugesuchsteller nur zurückhaltend erfolgen darf und sich in jedem Fall auf Verrichtungen beschränken muss, für die der Beizug einer Fachperson unabdingbar ist (vgl. LGVE 2000 II Nr. 8 E. 4e, Urteil V 04 312 vom 5.8.2005, E. 4a). Die Kosten eines externen Beraters, der das Baugesuch prüft, können zudem nicht isoliert und rein nach dem tatsächlichen Aufwand weiter verrechnet werden, ohne dass geprüft wird, ob dieser Aufwand in einem vernünftigen Verhältnis zum gesetzlichen Rahmen steht und ob er im Einzelfall der Bedeutung des Geschäfts angemessen ist. Der Aufwand, für den der Berater der Gemeinde Rechnung stellen darf, hängt von Art und Umfang des Auftrages ab und muss sich nicht mit dem Aufwand decken, der bei einer Baugesuchsbehandlung objektiverweise anfällt und den Gesuchstellenden überbunden werden darf (Fritzsche/Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. Aufl., Wädenswil 2006, Kap. 21, S. 21).
Zu beachten ist weiter das Äquivalenzprinzip, welches von den Behörden verlangt, dass die Höhe der Staatsgebühr im Einzelfall in einem ausgewogenen Verhältnis zum objektiven Wert der Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen halten muss sowie das Kostendeckungsprinzip, womit die Gesamteinnahmen der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen dürfen (statt vieler: BGE 126 I 188 E. 3a/bb; V 04 312 vom 5.8.2005, E. 3).
c) Gemäss § 196 Abs. 1 i.V.m. § 1 PBG ist der Gemeinderat Baubewilligungsbehörde (vgl. auch Art. 3 Abs. 1 BZR). Im Rahmen seiner hoheitlichen Funktion zählen die Behandlung und Beurteilung von Baugesuchen zur originären Aufgabe des Stadtrates bzw. des Bauamtes. Beim vorliegenden Projekt handelt es sich um den Bau zweier Doppeleinfamilienhäuser mit vier Autounterständen. Die Baubewilligung konnte erst mit Einreichung des dritten Gesuchs erteilt werden, nachdem die beiden ersten Gesuche vom heutigen Beschwerdeführer aufgrund eingegangener Einsprachen zurückgezogen worden sind.
Ob es sich bei den fraglichen Baugesuchen um einfache Bauprojekte handelt, kann vorliegend offen bleiben. Festzuhalten ist, dass sich bei den drei Baugesuchen jeweils nur kleinere Änderungen ergeben haben, wie sie der Beschwerdeführer in seiner Rechtsschrift vorbringt. Dies bestätigt auch die Vorinstanz, indem sie beim zweiten Gesuch von einem masslich leicht geänderten Projekt, jedoch mit gleich bleibendem Konzept spricht. Dasselbe gilt auch für das dritte Baugesuch, das nur im Detail geändert wurde, im Konzept aber gleich blieb. Zwar bringt die Vorinstanz vor, der Beschwerdeführer habe die Baugesuche umständlich geändert. Zudem zeugt auch der knapp 30-seitige Baubewilligungsentscheid von einer gewissen Komplexität der Angelegenheit. Dies mag aber auch daher rühren, dass gegen das Projekt mehrere Einsprachen eingingen, die aber mehrheitlich abgewiesen wurden.
Im Gesamten rechtfertigen der Umfang des Projekts und die sich stellenden Rechtsfragen allerdings nicht den Beizug von externen Fachpersonen. Vielmehr scheint dies notwendig geworden zu sein - wie die Vorinstanz selber vorbringt -, nachdem das Bauamt bei der Bearbeitung des zweiten Baugesuchs personell und fachlich nicht in der Lage war, die Unterlagen zu prüfen. Dies stellt allerdings keine Grundlage für die Überwälzung von Kosten auf den Gesuchsteller dar.
aa) Der Beizug der B AG war umso weniger erforderlich, als das erste Baugesuch bereits durch dieselbe Firma geprüft wurde, das zweite und dritte - welche beide masslich wenig bzw. nur im Detail geändert wurden - erneut vollumfänglich durch besagte Firma einer Begutachtung unterzogen wurden. Eine externe Baukontrolle ist beispielsweise dann angebracht, wenn sich technisch komplexe Fragestellungen ergeben, die durch Fachleute beurteilt werden müssen. Die Vorinstanz macht nicht geltend, dass sich solche Fragen im Rahmen des zweiten und dritten Baugesuchs gestellt hätten; sie spricht einzig von personellen und fachlichen Engpässen und umständlichen Änderungen der Baugesuche. Dies vermag den Beizug externer Fachleute für die Baukontrolle nicht zu rechtfertigen. Ein Bauamt der Grösse der Stadt X muss in der Regel so organisiert sein, dass es in der Lage ist, Baukontrollen bei Projekten wie dem vorliegenden ohne externe Fachpersonen vorzunehmen, zumal Baukontrollen zu den originären Aufgaben eines Bauamtes gehören und beim im dritten Anlauf bewilligten Projekt bereits eine professionelle Baukontrolle durchgeführt worden war. Der Beizug hat sich vorliegend aufgrund fachlicher und personeller Engpässe ergeben. Die zweite und dritte durchgeführte Baukontrolle kann entsprechend nicht als unabdingbar gelten, so dass die Kosten dafür nicht dem Beschwerdeführer auferlegt werden können. Eine Prüfung der Höhe der Kosten erübrigt sich, da schon der Beizug als solcher - unter dem Aspekt des Äquivalenzprinzips (vgl. E. 5b vorstehend) - nicht verhältnismässig war.
bb) Dasselbe gilt mit Blick auf den Beizug des Rechtsanwalts, welchen die Vorinstanz für die juristische Instruktion und Protokollführung der Einspracheverhandlungen herangezogen hat. Im Rahmen aller drei Baugesuche gingen jeweils mehrere Einsprachen von Nachbarn ein. Die Einsprecher bemängelten unter anderem ungenügende Gebäude-, Grenz- und Strassenabstände und eine fehlende Eingliederung, nicht eingehaltene Ausnützung und ungenügende Aussenparkplätze. Dies sind übliche Vorbringen bei Einsprachen in Baubewilligungsverfahren und zeugen nicht von aussergewöhnlicher Komplexität der Angelegenheit. Solches bringt die Vorinstanz auch nicht vor.
Grundsätzlich besteht mit Art. 3 Abs. 3 BZR eine gesetzliche Basis für den Beizug eines externen Juristen zur Behandlung des Baugesuchs. Allerdings muss auch hier beachtet werden, dass Rechtsanwalt C für übliche rechtliche Abklärungen bzw. für die Einsprachebehandlung beigezogen wurde. Es gehört zum Aufgabenkreis des Stadtrates als Baubewilligungsbehörde, gewisse juristische Abklärungen zu tätigen und Instruktionsverhandlungen mit Einsprechern zu führen, ebenso wie die Protokollführung. Wenn der Stadtrat dazu nicht in der Lage ist - wie vorliegend aus personellen oder fachlichen Gründen -, können die finanziellen Folgen nicht auf den Beschwerdeführer überwälzt werden. Der Beizug war entsprechend nicht unabdingbar und die Kosten sind dafür nicht vom Beschwerdeführer zu tragen.
cc) Entsprechend erübrigen sich Weiterungen zur Gebührenspezifikation der Expertenhonorare und die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet. Die Rechnung vom 22. Oktober 2008 wird um Fr. 3'228.-- und jene vom 3. Juli 2009 um Fr. 2'081.25 und Fr. 3'077.35 (total Fr. 5'158.60) gekürzt.
6.- a) Der Beschwerdeführer rügt des Weiteren die Höhe der internen Aufwandpositionen für das dritte Baugesuch. Es werden ihm Fr. 507.50 für Auskunft/Beratung, Fr. 4'205.-- für Bearbeitung und Fr. 2'247.50 für Besprechung/Auskünfte belastet. Diese Positionen seien im Hinblick darauf, dass dasselbe vergleichsweise einfache Projekt mit bloss geringen Änderungen bereits in zwei früheren Baugesuchen untersucht worden sei und dass darüber hinaus den (unterliegenden) Einsprechern im Bewilligungsentscheid vom 8. April 2009 mit Recht (zusätzliche) Kosten von Fr. 1'600.-- überbunden worden seien, schlicht unverhältnismässig. Derartige interne Bearbeitungskosten von nahezu Fr. 7'000.-- seien auch im Hinblick auf den Aufwand im Zusammenhang mit der Ausarbeitung des Bewilligungsentscheides sachlich nicht begründbar, was auch ein Vergleich mit anderen Projekten bzw. Gemeinden zeige. Es erscheine umso willkürlicher, als die Vorinstanz mit Blick auf die zwei vorgängigen Gesuche von Vorkenntnissen profitieren konnte, welche den Bewilligungsentscheid erheblich erleichterten.
Die Vorinstanz beziffert ihre internen Aufwendungen auf Fr. 7'683.75, worin die Auslagen für die nochmalige Führung von Einspracheverhandlungen durch das Stadtbauamt, die Behandlung der Einsprachen und die Ausarbeitung der Baubewilligung enthalten seien. Bei den zurückgezogenen Gesuchen (erstes und zweites Baugesuch) seien die Kosten für interne Aufwendungen praxisgemäss halbiert worden. Man sei nicht bereit, die internen Aufwendungen nochmals zu reduzieren. Von der ersuchten gesamthaften Pauschalisierung der Kosten müsse man im Sinn der projektspezifischen Abrechnungsweise ebenfalls absehen.
b) Der Beschwerdeführer beanstandet einzig den internen Aufwand für die Behandlung seines dritten Baugesuchs, der sich - bezogen auf die von ihm beanstandeten Positionen - auf 48 Stunden für Auskünfte, Beratung, Besprechung und die Ausfertigung des Baubewilligungsentscheides beläuft.
aa) In Anlehnung an § 193 VRG ist die Gebühr für den Baubewilligungsentscheid als Entgelt zu betrachten für die gesamte behördliche Tätigkeit im Zusammenhang mit der Prüfung und Beurteilung eines Baugesuchs. In der Gebühr inbegriffen ist somit die Tätigkeit des Stadtrates und seiner Organe im Zusammenhang mit der Entgegennahme und Prüfung des Baugesuchs, dessen Bekanntmachung an die Anstösser, der Ausschreibung des Baugesuchs, der Korrespondenz bis zum Entscheid und der Archivierung der Gesuchsakten.
bb) Vorab ist festzustellen, dass die Vorinstanz für Beratung, Besprechung, Ausarbeitung und Auskünfte für das dritte Baugesuch, mit dem die Baubewilligung erteilt wurde, total 48 Stunden zu einem Ansatz von Fr. 145.-- pro Stunde verrechnet hat. Einzig diese Positionen werden vom Beschwerdeführer angefochten, wobei nicht der Stundenansatz umstritten ist, sondern die Gebühr als solche. Zusätzlich hinzu kommen die Arbeiten der Stadtbaukommission (Fr. 72.50) und die Kosten für den Stadtratsentscheid (Fr. 375.--) sowie weitere Tätigkeiten wie beispielsweise die Administration und die Publikation sowie den Versand, welche der Beschwerdeführer nicht beanstandet.
Die umstrittene Rechnung unterscheidet zwischen Stunden- und Spesenbuchungen, in welchen summarisch aufgelistet wurde, welche Handlungen mit den geltend gemachten Gebühren abgegolten werden. Eine genaue Spezifikation ist der Rechnung nicht zu entnehmen. Der Beschwerdeführer rügt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs oder dergleichen, weshalb dieser Aspekt nicht zu prüfen ist. Der Vorinstanz ist jedenfalls für künftige Verfahren zu empfehlen, insbesondere ausserordentliche Kosten in ihren Entscheiden oder in einer separaten und dem Entscheid beigelegten Gebührenspezifikation auszuweisen und zu begründen (vgl. auch E. 3a und b).
cc) Vorliegend stellt sich entsprechend unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit die Frage, ob der von der Vorinstanz getätigte Aufwand für Beratung, Besprechung, Auskünfte und Entscheidsverfassung gerechtfertigt war. Wie bereits ausgeführt, soll mit der erhobenen Gebühr die gesamte behördliche Tätigkeit im Zusammenhang mit der Bearbeitung eines Baugesuchs abgegolten werden.
Mit Art. 4 Abs. 2 lit. a und b BZR sowie Ziff. 3.3. der Gebührenordnung für Bausachen 2007 besteht grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Gebühren nach Aufwand und dem Prinzip der vollen Kostendeckung. Allerdings muss jede Gebührenerhebung auch vor dem Äquivalenzprinzip standhalten (vgl. E. 5b).
dd) Der gesamte Aufwand der Vorinstanz für die Bearbeitung des dritten Baugesuchs belief sich auf 61 Stunden; davon werden 48 Stunden angefochten. Dieser Aufwand erscheint für die Überprüfung des vorliegenden Baugesuchs ausserordentlich hoch. Allerdings ist im Sinne der vorstehenden Erwägungen zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz den Beizug externer Berater nicht dem Beschwerdeführer belasten kann. Die diesbezüglichen Kosten sind in den Gebührenrechnungen nicht unter der Position "Stundenbuchungen", sondern als "Spesenbuchungen" ausgewiesen. In Anbetracht des Verzichts auf externe Berater für Baukontrolle und auf Beizug eines Rechtsanwalts für die Abklärung juristischer Fragen und Unterstützung bei den Einspracheverhandlungen hätte sich die Bearbeitung des Baugesuchs durch das Bauamt umfangreicher gestaltet, weshalb es sich rechtfertigt, den internen Aufwand in dieser Höhe zu belassen. Die Gebühr von knapp Fr. 7'000.-- erweist sich entsprechend gerade noch als vertretbar und insoweit noch als verhältnismässig. Aus diesem Grund besteht kein Anlass, eine Reduzierung der Rechnung vom 3. Juli 2009 vorzunehmen, zumal das Verwaltungsgericht das Ermessen der Gemeinde hinsichtlich des benötigten Zeitaufwands für die gesamte Bearbeitung von Baugesuchen in der Regel zu respektieren hat und keine Ermessensüberschreitung vorliegt (vgl. § 156 Abs. 2 i.V.m. §144 Abs. 2 VRG). In diesem Punkt erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet.
7.- a) Schliesslich bringt der Beschwerdeführer vor, ihm seien zu Unrecht Gebühren von total Fr. 484.25 für Plankopien auferlegt worden, welche auf Verlangen der Einsprecher erstellt worden seien. In einer Ergänzung vom 6. Mai 2010 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde führt er zudem aus, in einem benachbarten Baugesuchsverfahren seien die Kosten für vom Beschwerdeführer als Einsprecher einverlangte farbige Plankopien dem Beschwerdeführer selber (mit Recht) in Rechnung gestellt worden. Er verweist dafür auf beigelegte Urkunden (amtl. Bel. 6 und bf. Bel. 13-15). Die Vorinstanz äussert sich zu diesen Vorbringen des Beschwerdeführers nicht.
b) Gemäss § 188 Abs. 1 PBG ist das Baugesuch mit Beilagen in der jeweils notwendigen Anzahl, mindestens aber dreifach, der Gemeinde einzureichen. Der Beschwerdeführer hat seine Baugesuche jeweils 7-fach eingereicht (vgl. bf. Bel. 8-10), womit er den gesetzlichen Anforderungen gerecht wurde. Die Vorinstanz macht nicht geltend, er habe die Pläne in ungenügender Anzahl eingereicht. Vielmehr scheinen die Kopien auf Verlangen von Einsprechern erstellt worden zu sein, ohne ihnen die Kosten dafür in Rechnung zu stellen. Dazu ist auf § 212 Abs. 2 PBG hinzuweisen, wonach die durch die Einsprachen verursachten amtlichen Kosten im Falle der Abweisung durch die Einsprecher zu tragen sind. Wer als Einsprecher unterliegt, hat somit für die von ihm verursachten Kosten selbst aufzukommen (vgl. Urteil V 03 287 vom 23.9.2004, E. 2e). Die amtlichen Kosten bestehen aus den Gebühren für die behördliche Tätigkeit, den Beweiskosten und anderen Barauslagen der Behörde (§ 193 Abs. 2 VRG). Die Kosten für Farbkopien gelten als Barauslagen und gehen zu Lasten der Einsprecher, nachdem die Einsprachen grossmehrheitlich abgewiesen wurden (vgl. Bewilligungsentscheid). Diese Kosten können somit nicht dem Beschwerdeführer auferlegt werden, wurden sie doch nicht von ihm verursacht. Entsprechend ist die Gebührenrechnung vom 22. Oktober 2008 um Fr. 334.65 und jene vom 3. Juli 2009 um Fr. 149.60 zu reduzieren.
8.- a) Nach dem Gesagten erweisen sich die Rügen des Beschwerdeführers als teilweise begründet. Die Rechnung vom 22. Oktober 2008 wird um Fr. 3'228.-- (externe Baukontrolle) und Fr. 334.65 (Fotokopien) auf Fr. 1'012.35 gekürzt. Die Rechnung vom 3. Juli 2009 wird um Fr. 2'081.25 (externe Baukontrolle), Fr. 3'077.35 (Rechtsanwalt) und Fr. 149.60 (Fotokopien) auf Fr. 8'460.55 reduziert.
b) Es bleibt, über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Die gestützt auf § 193 Abs. 2 VRG i.V.m. §§ 198 Abs. 1 lit. c und 200 Abs. 2 VRG festzulegenden amtlichen Kosten sind damit nach dem Mass des Obsiegens bzw. Unterliegens aufzuteilen. Der Beschwerdeführer obsiegt teilweise, weshalb es sich rechtfertigt, ihm die Hälfte der amtlichen Kosten von pauschal Fr. 1'000.-- aufzuerlegen.
Den Gemeinden bzw. dem Gemeinwesen, dem die Vorinstanz angehört, können gemäss § 199 Abs. 3 und § 201 Abs. 2 VRG amtliche Kosten sowie eine Parteientschädigung auferlegt werden, wenn ihr grobe Verfahrensmängel oder offenbare Rechtsverletzungen zur Last fallen. Der Beizug von externen Gutachtern wegen personellen und fachlichen Engpässen und die damit verbundene Kostenüberwälzung auf den Beschwerdeführer muss in Anbetracht der publizierten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (vgl. LGVE 2000 II Nr. 8), der Grösse der Stadt X und der drittmaligen Bearbeitung eines nicht komplett abgeänderten Bauprojekts als grobe Rechtsverletzung bezeichnet werden. Dasselbe gilt mit Blick auf die Überwälzung der Kosten für Fotokopien, welche nach dem Verursachungsprinzip nicht vom Beschwerdeführer zu tragen sind. Daher rechtfertigt es sich, der Vorinstanz die Hälfte der amtlichen Kosten in Höhe von Fr. 500.-- aufzuerlegen. Aus dem gleichen Grund schuldet die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung (§ 193 Abs. 3 VRG), die ermessensweise auf Fr. 2'000.-- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuern) festgesetzt wird, wovon die Vorinstanz die Hälfte, entsprechend Fr. 1'000.--, zu tragen hat.