lu_gerichte · 7H 18 142 · 2019-06-28 · de

Beurteilung der Zulässigkeit einer mit einer Gemeindeinitiative verlangten Nutzungsplanänderung von der Gestaltungs- zur Bebauungspflicht, insbesondere unter Berücksichtigung des im Bundesrecht verankerten Prinzips der Planbeständigkeit. | Art. 21 Abs. 2 RPG; § 129 Abs. 2 StRG, § 145 Abs. 1 und Abs. 2 lit. f StRG, § 162 Abs. 4 lit. a und lit. d StRG, § 166 Abs. 1 StRG. | Stimmrecht

Luzern Kantonsgericht 4. Abteilung 28.06.2019 7H 18 142

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Kantonsgericht
Abteilung:
4. Abteilung
Rechtsgebiet:
Stimmrecht
Entscheiddatum:
28.06.2019
Fallnummer:
7H 18 142
LGVE:
Gesetzesartikel:
Art. 21 Abs. 2 RPG; § 129 Abs. 2 StRG, § 145 Abs. 1 und Abs. 2 lit. f StRG, § 162 Abs. 4 lit. a und lit. d StRG, § 166 Abs. 1 StRG.
Leitsatz:
Beurteilung der Zulässigkeit einer mit einer Gemeindeinitiative verlangten Nutzungsplanänderung von der Gestaltungs- zur Bebauungspflicht, insbesondere unter Berücksichtigung des im Bundesrecht verankerten Prinzips der Planbeständigkeit.
Rechtskraft:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
BGer-Urteil 1C_408/2019 vom 11. März 2020
Entscheid:
Sachverhalt
A.
Am 24. November 2013 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde Z eine Teilrevision der Ortsplanung und damit eine Änderung des Bau- und Zonenreglements. Dabei wurden u.a. im Gebiet "Y" einzelne Parzellen von der Gewerbe- in die Wohnzone A umgezont. Derzeit befindet sich auf dem besagten Areal noch das Sägewerk der A Sägerei und B AG. Mit der Umzonung wurde das ganze Gebiet der Gestaltungsplanpflicht unterstellt. Der Regierungsrat des Kantons Luzern (nachfolgend: Regierungsrat) genehmigte die Teilrevision der Ortsplanung Z mit Beschluss vom 25. März 2014 (vgl. zum Ganzen das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Z vom 23.9.2014 [BZR] Art. 9 und Anhang D sowie den Zonenplan Siedlungsgebiet der Gemeinde Z vom 23.9.2014 [nachfolgend: Zonenplan]).
Anschliessend veranstaltete eine Investorin, die C AG, einen Projektwettbewerb für eine Wohnüberbauung auf dem Y-areal. Gestützt auf das obsiegende Wettbewerbsprojekt liess die C AG einen Gestaltungsplan ausarbeiten, welcher vom 11. bis 30. April 2017 öffentlich auflag. Gegen den Gestaltungsplan gingen 14 Einsprachen ein.
In der Folge wurde eine Gemeindeinitiative mit dem Titel "Für massvolles Bauen in Z" lanciert. Sie enthält folgendes Initiativbegehren in der Form einer allgemeinen Anregung:
"Die unterzeichnenden Stimmberechtigten der Gemeinde Z beantragen eine Nutzungsplanänderung im Y-areal von der Gestaltungsplanpflicht in die Bebauungsplanpflicht."
Mit Entscheid vom 20. November 2017 erklärte der Gemeinderat Z die Initiative als formell zustande gekommen und materiell gültig.
B.
Gegen diesen Entscheid liessen D und E am 12. Dezember 2017 beim Regierungsrat Stimmrechtsbeschwerde erheben. Sie beantragten die Aussetzung der Abstimmung über die Initiative bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens sowie die Feststellung, dass die Gemeindeinitiative wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht rechtswidrig und ungültig sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Z.
Am 15. Dezember 2017 liessen auch F, G und H gegen den Erwahrungsentscheid des Gemeinderats Z Stimmrechtsbeschwerde erheben mit praktisch identischen Anträgen.
Mit Eingabe vom 18. Dezember 2017 ergänzten D und E ihre Stimmrechtsbeschwerde und beantragten dem Regierungsrat die Einleitung von Aufsichtsmassnahmen im Zusammenhang mit einem vom Gemeinderat Z in der "Z Poscht" publizierten Text zur Initiative.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2018 teilte der Gemeinderat Z dem Regierungsrat vorab mit, dass er bereit sei, die Abstimmung über die Initiative bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens auszusetzen. In seinen Vernehmlassungen vom 1. Februar 2018 beantragte er, auf die Stimmrechtsbeschwerden sei nicht einzutreten; eventualiter seien sie abzuweisen, soweit sie nicht erledigt zu erklären seien, und es sei festzustellen, dass die Initiative weder rechtswidrig noch ungültig sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer in solidarischer Haftbarkeit.
Im Rahmen des freigestellten zweiten Schriftenwechsels hielten die Stimmrechtsbeschwerdeführer an ihren Anträgen fest. In Bezug auf ihren Antrag auf Aussetzung der Abstimmung über die Initiative bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens hielten sie fest, dass der Gemeinderat Z diesen mit Schreiben vom 11. Januar 2018 akzeptiert habe. Der Gemeinderat hielt in seiner Duplik ebenfalls – sinngemäss – an seinen Anträgen fest.
Mit Entscheid vom 5. Juni 2018 trat der Regierungsrat auf die Stimmrechtsbeschwerden ein, hiess diese gut und erklärte die Initiative "Für massvolles Bauen in Z" für ungültig.
C.
Gegen diesen Entscheid liessen I, J, K, L und M Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht Luzern erheben und die folgenden Anträge stellen:
"1. Die Beschwerde sei gutzuheissen.
2. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 5. Juni 2018 über die Gemeindeinitiative "Für massvolles Bauen in Z" sei aufzuheben.
3. Die Gemeindeinitiative "Für massvolles Bauen in Z" sei gültig zu erklären und den Stimmberechtigten der Gemeinde Z zur Abstimmung unterbreiten zu lassen.
4. Eventuell: Die Abstimmung über die Gemeindeinitiative "Für massvolles Bauen in Z" sei bis zur rechtskräftigen Erledigung des Gestaltungsplanverfahrens bzw. bis zum Rückzug des Gesuchs über den Gestaltungsplan "Y-areal Z" auszusetzen.
5. Den Beschwerdeführern sei eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Z."
Der Regierungsrat, handelnd durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern (JSD), schloss in seiner Vernehmlassung sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde.
D und E (Beschwerdegegner 1 und 2) wie auch F, G und H (Beschwerdegegner 3-5) beantragten in ihren Vernehmlassungen, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei nicht einzutreten; eventuell sei sie abzuweisen und der vorinstanzliche Entscheid sei zu bestätigen sowie die Gemeindeinitiative "Für massvolles Bauen in Z" ungültig zu erklären; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer, eventuell zu Lasten der Gemeinde Z.
Der Gemeinderat Z beantragte in seiner Vernehmlassung die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats vom 5. Juni 2018; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer in solidarischer Haftbarkeit.
Im Rahmen des freigestellten zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien – ausdrücklich
oder zumindest sinngemäss – an ihren Anträgen fest. Der Regierungsrat und der Gemeinderat Z verzichteten auf die Einreichung einer Duplik.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1.
Anfechtungsobjekt bildet der Rechtsmittelentscheid des Regierungsrats vom 5. Juni 2018. Dieser basiert u.a. auf dem kantonalen Stimmrechtsgesetz (StRG; SRL Nr. 10) und ist mit Beschwerde beim Kantonsgericht anfechtbar (§ 166 Abs. 1 StRG i.V.m. § 148 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]; BGE 143 I 426 E. 3.1; LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 1.1; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 16 288 vom 5.4.2017 E. 1).
1.2.
Die dem Kantonsgericht unterbreitete Rechtsvorkehr ist ihrem Gehalt nach eine Stimmrechtsbeschwerde. Dabei handelt es sich um das ordentliche kantonale Rechtsmittel, mit welchem eine vom Regierungsrat beurteilte Stimmrechtsbeschwerde – im Einklang mit Art. 88 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110; BGE 143 I 426 E. 3.1) – an das obere kantonale Gericht weitergezogen werden kann. Zur Stimmrechtsbeschwerde wegen Feststellung der Ungültigkeit einer Initiative sind das Initiativkomitee und jeder Unterzeichner des Volksbegehrens berechtigt (§ 162 Abs. 4 lit. d StRG). Die Beschwerdeführer sind allesamt in der Gemeinde Z stimmberechtigt. Gemäss ihrer unbestritten gebliebenen Darlegung haben sie darüber hinaus alle die Initiative "Für massvolles Bauen in Z" unterzeichnet. Ihre Beschwerdebefugnis ist daher zu bejahen, was sich bereits aus ihrer Stimmberechtigung ergibt (vgl. auch § 162 Abs. 4 lit. a StRG, Art. 111 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 89 Abs. 3 BGG; LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 1.2 m.H).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten (§ 107 Abs. 3 VRG e contrario).
1.3.
Das Kantonsgericht amtet im vorliegenden Verfahren als zweite Rechtsmittelinstanz, weshalb die Normen über die beschränkte Überprüfung anwendbar sind (§§ 152-155 VRG). Danach können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (§ 152 lit. a VRG) und die unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (§ 152 lit. b VRG), gerügt werden. Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids massgebend (§ 153 VRG). Ausserdem dürfen die Parteien die im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellten Anträge nicht ausdehnen oder inhaltlich ändern (§ 154 Abs. 1 VRG). Neue Tatsachen und Beweismittel können die Parteien unterbreiten (§ 154 Abs. 2 VRG). Das Gericht prüft damit im Ergebnis den Sachverhalt frei und wendet das Recht von Amts wegen an (Art. 110 BGG; BGE 135 II 369 E. 3.3; LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 1.3; vgl. auch BGer-Urteil 2C_453/2015 vom 10.12.2015 E. 2.3; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 16 288 vom 5.4.2017 E. 3.1).
1.4.
Der rechtserhebliche Sachverhalt für die vorliegend zu entscheidenden Fragen ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweismassnahmen kann deshalb verzichtet werden (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. BGE 141 I 60 E. 3.3, 136 I 229 E. 5.3 m.H.).
2.
2.1.
Die Beschwerdeführer machen in formeller Hinsicht zunächst geltend, der Regierungsrat hätte sie im vorinstanzlichen Verfahren beiladen müssen. Indem er sie nicht beigeladen habe, habe er ihren Anspruch auf Beiladung und damit auf rechtliches Gehör verletzt. Eine Heilung sei aufgrund der eingeschränkten Kognition des Kantonsgerichts nicht mehr umfassend möglich.
2.2.
Gemäss § 20 Abs. 1 VRG kann die Behörde einen Dritten von Amts wegen oder auf Gesuch einer Partei oder eines Dritten durch Beiladung in das Verfahren einbeziehen, wenn der Entscheid voraussichtlich die Rechtsstellung des Dritten beeinflusst. Der Beigeladene ist von der Beiladung an Partei, soweit seine Rechtsverhältnisse in das Verfahren einbezogen sind (§ 21 Abs. 1 VRG). § 20 VRG dient dazu, Personen in das Verfahren einzubeziehen, die eigentlich Parteistellung hätten, bisher jedoch nicht am Verfahren beteiligt waren. Die Beiladung kann jedoch nicht dazu dienen, einen versäumten Verfahrensbeitritt zu beheben (Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011, N 18.8). Für eine Beiladung genügt auch nicht, dass der Betroffene in seiner Rechtstellung irgendwie betroffen ist. Massgebend ist die Tragweite des zu erlassenden Rechtsmittelentscheids. Der Entscheid über die Beiladung erfolgt nach pflichtgemässem Ermessen, wobei der im Einzelfall angestrebte Zweck der Beiladung, der aktuelle Verfahrensstand und die Rechtsnatur des zu fällenden Entscheids und die Interessen der einzelnen Verfahrensbeteiligten zu berücksichtigen sind (Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern A 11 34 vom 16.12.2011 E. 2c und V 03 178 vom 11.11.2004 E. 3a m.H.).
2.3.
Die Beschwerdeführer wussten unbestrittenermassen von der beim Regierungsrat eingereichten Stimmrechtsbeschwerde. Wenn sie am vorinstanzlichen Verfahren hätten teilnehmen wollen, hätten sie somit ein Gesuch um Beiladung stellen können, was sie jedoch nicht getan haben. Angesichts ihrer Kenntnis über das beim Regierungsrat hängige Verfahren und ihres Verzichts auf Einreichung eines Gesuchs um Beiladung im vorinstanzlichen Verfahren erscheint ihre vor Kantonsgericht erhobene Rüge der Verletzung ihres Anspruchs auf Beiladung als widersprüchlich.
Im Übrigen sind zur Stimmrechtsbeschwerde gegen die Ungültigerklärung einer Initiative alle in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigten Personen legitimiert (vgl. E. 1.2 hiervor; LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 1.2 m.H.). Angehörigen des Initiativkomitees oder Unterzeichnenden der Initiative kommt daher keine Sonderstellung zu. Von der allfälligen Ungültigerklärung einer Initiative sind somit sämtliche in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigten Personen gleichermassen betroffen, weshalb der Verzicht der Vorinstanz auf die Beiladung einzelner (stimmberechtigter) Personen nicht zu beanstanden ist.
Eine Verletzung des Anspruchs auf Beiladung und damit des rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat ist somit – insbesondere wegen der Kenntnis der Beschwerdeführer vom vorinstanzlichen Verfahren, aber auch sonst – nicht auszumachen.
3.
3.1.
Alle Volksinitiativen müssen – analog den Vorlagen von Behörden – übergeordnetes Recht respektieren. Eine Initiative, die, wie im vorliegenden Fall, auf kommunaler Ebene vorgesehen ist, hat demnach das Bundesrecht, das Völkerrecht, das interkantonale Recht, das Verfassungsrecht des Kantons sowie das übrige kantonale Recht zu wahren. Zum übergeordneten Recht gehört nicht nur das gesetzte Recht, wie die allgemeinverbindlichen Erlasse und die rechtsetzenden Verträge, sondern auch nicht gesetztes Recht, wie das Gewohnheitsrecht und die Rechtsgrundsätze sowie in dem Sinn verbindliches Behördenrecht, als von dessen Grundsätzen nicht ohne qualifizierte Begründung abgewichen werden darf. Der Grundsatz der Respektierung des übergeordneten Rechts gilt sodann ohne eine besondere ausdrückliche gesetzliche Grundlage von Bundesrechts wegen (Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Selbst wenn kantonales bzw. kommunales Recht auch nur einen Regelungsspielraum missachtet, welcher auf der Grundlage des höherrangigen Rechts gewahrt werden muss, verletzt dies die Pflicht zur Respektierung des übergeordneten Rechts. Der Verstoss gegen übergeordnetes Recht ist als Ungültigkeitsgrund im Übrigen allseits anerkannt.
In der Luzerner Rechtsordnung ist der Grundsatz ausdrücklich verankert. So ist gemäss § 145 Abs. 1 StRG ein Volksbegehren ungültig, wenn es rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar ist. Ein Volksbegehren ist namentlich dann rechtswidrig, wenn der verlangte Beschluss gegen übergeordnetes Recht verstösst (§ 145 Abs. 2 lit. f StRG). Damit ist vorab geklärt, dass eine kommunale Initiative weder Bundesrecht noch kantonalem Recht widersprechen darf. Mit andern Worten muss sie mit höherrangigem Recht vereinbar sein und dies ohne jeden Vorbehalt (BGE 139 I 292 E. 5.4). Stellt eine Behörde – ohne selbst eine Rechtsverletzung zu begehen – fest, dass eine Vorlage höherrangigem Recht zuwiderläuft, begeht sie nach dem Gesagten ihrerseits keine Rechtsverletzung, wenn sie eine solchermassen belastete Vorlage der Abstimmung entzieht. Das bedeutet nach der von Teilen der Lehre eher kritisch gewürdigten Praxis des Bundesgerichts allerdings nicht, dass – im umgekehrten Fall – eine Behörde eine Rechtsverletzung begehen würde, wenn sie eine Vorlage, die mit übergeordnetem Recht in Widerspruch steht, dessen ungeachtet dennoch der Volksabstimmung unterbreitet (zum Ganzen: LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 3.3.1 mit zahlreichen Rechtsprechungs- und Literaturhinweisen).
3.2.
Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtexts, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche andererseits im Sinn der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz "in dubio pro populo" als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 144 I 193 E. 7.3.1 m.H.; BGer-Urteil 1C_238/2016 vom 2.12.2016 E. 6.2).
4.
4.1.
4.1.1.
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) ordnen die Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens. Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 RPG). Die Nutzungspläne sind das hauptsächliche Planungsinstrument zur Umsetzung der raumplanerischen Ziele und Grundsätze. Sie definieren die Rechtsstellung sämtlicher Grundstücke eines Gebiets nach raumordnungspolitischen Überlegungen und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und sie legen gleichzeitig die Rechte und Pflichten der Grundeigentümer fest. Nutzungspläne – die in der raumplanerischen Entscheidfolge zwischen der Richtplanung und der Baubewilligung einzuordnen sind – dienen in diesem Sinn sowohl der Koordination als auch der Umsetzung dieser Koordination im Raum (Jeannerat/Moor, in: Praxiskomm. RPG: Nutzungsplanung [Hrsg. Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen], Zürich 2016, Art. 14 RPG N 3). Während Richtpläne bloss behördenverbindlich sind (vgl. Art. 9 Abs. 1 RPG), haben Nutzungspläne eine direkte und verbindliche Wirkung auf die rechtliche Situation von Grundeigentümern (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG). Art. 14 Abs.1 RPG bezieht sich in erster Linie auf die Rahmennutzungspläne. Diese meist kommunalen Pläne umfassen grundsätzlich das ganze Gemeindegebiet. Eine besondere Planungspflicht besteht demgegenüber bei Vorhaben und Tätigkeiten, die zu erhöhten Nutzungskonflikten führen (oder führen können) und entsprechend Massnahmen erfordern, die eine bessere Berücksichtigung der Planungsgrundsätze erlauben. Es geht dabei um die in Art. 2 RPG verankerte Pflicht, für Vorhaben, die erhebliche Auswirkungen zeitigen, einen besonderen Plan (Sondernutzungsplan) zu erarbeiten (Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 RPG N 12, 27). Sondernutzungspläne sind somit auf Teilgebiete beschränkt und werden für die Realisierung besonderer Vorhaben eingesetzt (Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 RPG N 28 f.).
4.1.2.
Der Kanton Luzern kennt als Sondernutzungspläne den Bebauungs- und Gestaltungsplan (vgl. §§ 65 ff. des Planungs- und Baugesetzes [PBG; SRL Nr. 735]). Gemäss § 65 Abs. 1 PBG bezwecken Bebauungs- und Gestaltungspläne namentlich die Festlegung massgeblicher Elemente einer Überbauung und des Konzepts für die Erschliessungs- und Gemeinschaftsanlagen sowie die Ausscheidung des im öffentlichen Interesse nicht zu überbauenden Gebiets. Sie müssen eine siedlungsgerechte, erschliessungsmässig gute, auf das übergeordnete Verkehrsnetz abgestimmte, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebiets aufzeigen und eine architektonisch hohe Qualität aufweisen. Bei Wohnüberbauungen ist den Erfordernissen der Wohnhygiene, der Wohnqualität und der effizienten Nutzung der Energie in besonderem Mass Rechnung zu tragen (§ 65 Abs. 2 PBG). Beide Pläne können sodann Landumlegungen und Grenzregulierungen vorsehen (§ 65 Abs. 3 PBG). § 7 der Planungs- und Bauverordnung (PBV; SRL Nr. 736) regelt Form und Inhalt der Sondernutzungspläne, ohne dabei für die beiden Planarten des Bebauungs- und Gestaltungsplans unterschiedliche Regeln aufzustellen. Der Inhalt des Bebauungs- oder Gestaltungsplan ist jeweils vom konkreten Gebiet abhängig bzw. bestimmt sich nach dem Einzelfall (Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht [Hrsg. Walder], Bern 2012, N 622, 633). Bei der Beurteilung des Inhalts des Gestaltungsplans bzw. der Anforderungen an seine Bestimmtheit ist zu beachten, dass dieser nicht die Baubewilligung ersetzt, sondern das Baubewilligungsverfahren an das Gestaltungsplanverfahren anschliesst (vgl. Berner, a.a.O., N 636; vgl. auch E. 4.1.1 hiervor). Die §§ 68 - 70 PBG sowie 74 - 80 PBG enthalten sodann je separate Bestimmungen für den Bebauungs- bzw. den Gestaltungsplan. Das Bebauungsplanverfahren entspricht dem Ortplanungsverfahren; die diesbezüglichen Vorschriften sind sinngemäss anwendbar (§ 69 PBG, vgl. §§ 61-64 Abs. 1-4 PBG; Berner, a.a.O., N 625). Für die Ausarbeitung eines Bebauungsplans ist die Gemeinde zuständig. Der Gemeinderat unterbreitet den Bebauungsplan und die verbliebenen Einsprachen den Stimmberechtigten oder dem Gemeindeparlament zur Beschlussfassung (§ 63 Abs. 1 i.V.m. § 69 PBG). Dagegen ist es grundsätzlich Sache des Grundeigentümers, einen Gestaltungsplan aufzustellen (§ 74 Abs. 1 PBG). Im Planungsverfahren gelten hier die Vorschriften über das Auflage- und Einspracheverfahren gemäss Baubewilligungsverfahren sinngemäss (§ 77 Abs. 1 PBG, vgl. §§ 193 f. PBG). Die Gemeinde entscheidet über den Plan und die nicht erledigten öffentlich-rechtlichen Einsprachen (§ 77 Abs. 2 PBG). Sowohl der Bebauungs- als auch der Gestaltungsplan kann von der Bau- und Zonenordnung abweichen (vgl. §§ 68 und 75 PBG). Bebauungs- und Gestaltungspläne können sich auch überlagern. Letzterer kann daher auch von einem für das gleiche Gebiet geltenden Bebauungsplan abweichen. § 75 PBG stellt für das Abweichen des Gestaltungsplans von der Bau- und Zonenordnung oder dem Bebauungsplan besondere Anforderungen auf.
4.2.
4.2.1.
Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Nutzungspläne sind einem bestimmten Verfahren entsprungen, wollen Wirkungen entfalten und müssen dazu längere Zeit in Kraft bleiben. Hingegen hat der Grundeigentümer keinen Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden. Für die Beurteilung, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Im Rahmen der Interessenabwägung ist dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Als Grundregel gilt daher, dass Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen abzuändern sind. Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für eine Planänderung sprechen. Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1 RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (zum Ganzen: BGE 128 I 190 E. 4.2, 109 Ia 113 E. 3; BGer-Urteile 1C_470/2018 vom 4.3.2019 E. 5.2, 1C_384/2016 vom 16.1.2018 E. 3.2, 1C_238/2016 vom 2.12.2016 E. 6.3.1, je m.H.; LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 3.3.4 m.H.). Im Kanton Luzern sieht § 22 Abs. 2 PBG vor, dass die Gemeinde die Nutzungspläne und die Bau- und Zonenreglemente alle zehn Jahre zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen bzw. die Anpassung zu verlangen hat. Der Grundsatz von Art. 21 Abs. 2 RPG gilt für sämtliche Nutzungspläne, unabhängig ihrer formellen Grundlage und der Frage, ob es sich um einen Rahmen- oder Sondernutzungsplan (im Kanton Luzern einen Bebauungs- oder Gestaltungsplan) handelt (Tanquerel, in: Praxiskomm. RPG: Nutzungsplanung, a.a.O., Art. 21 RPG N 36; vgl. auch Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 RPG N 28).
4.2.2.
Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung nötig erscheint (BGE 123 I 175 E. 3a m.H.). Die Veränderung muss m.a.W. die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betreffen (BGE 140 II 25 E. 3.2). Die Verhältnisse verändern sich im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG von vornherein nur dann "erheblich", wenn die Verhältnisse das Gemeinwesen nach allgemeiner Erfahrung zu anderem Verhalten veranlasst hätten, wären sie zurzeit der Nutzungsplanung bereits Wirklichkeit gewesen. In diesem Kontext ist davon auszugehen, dass bestimmte tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte einem Plan – oder auch nur einem Teil davon – zu einer inneren Folgerichtigkeit verhelfen. Diese verleiht dem Plan gleichsam die Grundlage für dessen Bestand. Erst wenn ein gewichtiges Stück des Begründungsgeflechts, welches den Plan trägt, wegbricht, kann eine solche Lücke eine "erhebliche" Änderung der Verhältnisse bewirken, nämlich dann, wenn die verbleibenden, unveränderten Umstände den geltenden Plan oder den berührten Teil davon nicht mehr oder bloss mit Mühe zu tragen vermögen. Andernfalls fehlt eine Begründung für eine – bundesrechtskonforme – Anpassung des Plans (LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 3.3.3 m.H.a. Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement/Bundesamt für Raumplanung, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 21 RPG N 8; Tanquerel, a.a.O., Art. 21 RPG N 43).
4.2.3.
Zu den tatsächlichen Änderungen gehören beispielsweise der fortschreitende Verlust von Baulandreserven, der Gang der Wirtschaft, die Bevölkerungsentwicklung, die Zu- und Abnahme der Umweltbelastung unter Einschluss des Entstehens oder der Entdeckung von Altlasten sowie gegebenenfalls wandelnde gesellschaftliche Gewohnheiten, Wertschätzungen und Zielvorstellungen über räumliche Entwicklungen. Ebenso können u.U. auch neue wissenschaftliche Erkenntnisse über bisherige Zustände eine erhebliche Änderung darstellen. Eine rechtliche Änderung liegt vor, wenn neue, übergeordnete Rechtsnormen oder eine Revision des Richt- bzw. eines anderen raumrelevanten Plans eine Plananpassung erfordern. Plananpassungen ergeben sich ferner beispielsweise auch auf Grund der Revision der (damaligen) Raumplanungsverordnung zur Sicherung von Fruchtfolgeflächen, aufgrund der Änderung des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) oder etwa zufolge der Anpassungen im Bereich der Gesetzgebung zum Schutz des Waldes (LGVE 2016 IV Nr. 17 E. 3.3.4 m.H.; vgl. weitere Beispiele bei: Tanquerel, a.a.O., Art. 21 RPG N 44 f.). Blosse Veränderungen in der Einstellung der Bevölkerung oder neue politische Kräfteverhältnisse gelten hingegen gemäss Rechtsprechung bei relativ neuen Nutzungsplänen nicht als erhebliche Veränderung der Verhältnisse nach Art. 21 Abs. 2 RPG. Dasselbe gilt, wenn eine Behörde kurz nach dem Erlass eines Nutzungsplans, und ohne dass sich die Verhältnisse konkret geändert haben, realisiert, dass der Nutzungsplan das erwünschte Ziel nicht erreicht. Eine veränderte Einstellung oder die neue Einschätzung einer an sich unveränderten Situation rechtfertigen die Anwendung von Art. 21 Abs. 2 RPG nicht (Tanquerel, a.a.O., Art. 21 RPG N 49). Das Bundesgericht hat entschieden, dass selbst eine Zonenplanänderung nach fünf Jahren nicht allein auf eine gewandelte Einstellung zur Überbauung gestützt werden kann, sondern hierfür gewichtige Gründe tatsächlicher oder rechtlicher Art gegeben sein müssen (BGE 109 Ia 113 E. 3 m.H.a. BGE 102 Ia 331).
4.3.
Die Initiative "Für massvolles Bauen in Z", welche in der Form einer Anregung eingereicht wurde, begehrt die Nutzungsplanänderung im Y-areal von der Gestaltungsplanpflicht in die Bebauungsplanpflicht. Der Wortlaut der Initiative erweist sich als eindeutig und lässt keinen Interpretationsspielraum offen. Die für das Y-areal derzeit geltende Gestaltungsplanpflicht soll durch die Bebauungsplanpflicht ersetzt bzw. das BZR entsprechend angepasst werden. Eine weitere Änderung der Vorschriften wird, wie die Beschwerdeführer selbst ausführen, nicht verfolgt. Die Umwandlung von der Gestaltungsplan- in die Bebauungsplanpflicht hätte insbesondere zur Folge, dass andere als die derzeit für das Y-areal geltenden Planungsverfahrens-Vorschriften zur Anwendung kämen und das Stimmvolk der Gemeinde Z über den zukünftig zu erstellenden Bebauungsplan abzustimmen hätte. Während nämlich, wie bereits dargelegt, im Gestaltungsplanverfahren die Vorschriften über das Auflage- und Einspracheverfahren des Baubewilligungsverfahrens sinngemäss zur Anwendung gelangen und die Gemeinde über den Plan und die nicht erledigten öffentlich-rechtlichen Einsprachen entscheidet (vgl. § 77 Abs. 1 und 2 PBG), sind beim Bebauungsplanverfahren die Vorschriften über das Auflage-, Einsprache-, Beschluss- und Genehmigungsverfahren des Ortsplanungsverfahrens sinngemäss anzuwenden, womit in der Gemeinde Z in Ermangelung eines Gemeindeparlaments die Stimmberechtigten über einen Bebauungsplan Beschluss fassen (§ 69 i.V.m. § 63 Abs. 1 PBG, § 17 Abs. 1 lit. a PBG; vgl. E. 4.1.2 hiervor). Mit der Gemeindeinitiative wollen die Initianten erreichen, dass – anstelle dass der Gemeinderat Z über den Gestaltungsplan entscheidet – die Stimmberechtigten gestützt auf einen vorgängig ausgearbeiteten Bebauungsplan über das Y-areal abstimmen können.
4.4.
Der angefochtene Entscheid hält im Wesentlichen fest, dass sich an den rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen seit Einführung der Gestaltungsplanpflicht für das Y-areal nichts massgeblich geändert habe und im Übrigen auch eine Interessenabwägung zwischen dem Änderungsgrund und der Rechtssicherheit zu Ungunsten der Änderung ausfallen würde. Die Vorinstanz wie auch die Beschwerdegegner sehen in der begehrten Nutzungsplanänderung eine Verletzung des übergeordneten Raumplanungsrechts, konkret eine Verletzung des im Bundesrecht verankerten Grundsatzes der Planbeständigkeit. Die Beschwerdeführer und der Gemeinderat Z vertreten den gegenteiligen Standpunkt.
5.
5.1.
Die Beschwerdeführer bringen zusammengefasst vor, der Regierungsrat habe bei seinem Entscheid wesentliche Gesichtspunkte im Zusammenhang mit der Auslegung der Initiative (Aussagen im Flugblatt) und in der Stellungnahme des Gemeinderats Z unberücksichtigt gelassen und damit den Sachverhalt nur unvollständig festgestellt, missachte den Grundsatz "in dubio pro populo", wonach Initiativen nur dann für ungültig erklärt werden dürften, wenn sie offensichtlich rechtswidrig seien, und wende Art. 21 Abs. 2 RPG qualifiziert falsch an. Die Beurteilung durch den Regierungsrat sei offensichtlich falsch und im Ergebnis unhaltbar. Auch der Gemeinderat Z stellt sich auf den Standpunkt, dass die Initiative nach dem Grundsatz "in dubio pro populo" als gültig zu erklären sei.
5.2.
Die Beschwerdeführer machen in ihrer Beschwerde zunächst über mehrere Seiten Ausführungen zur Teilrevision des PBG per 1. Januar 2014 in Zusammenhang mit dem Beitritt des Kantons Luzern zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe bzw. den mit dieser Revision geänderten Bestimmungen des PBG zum Bebauungs- und Gestaltungsplan. Die Darstellungen stammen weitgehend aus der entsprechenden Botschaft des Regierungsrats an den Kantonsrat (vgl. Botschaft des Regierungsrats an den Kantonsrat B 62 zu den Entwürfen eines Dekrets über die Genehmigung des Beitritts des Kantons Luzern zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe [IVHB] vom 22.9.2005 und einer Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes vom 25.1.2013 [nachfolgend: Botschaft] S. 34-37). Der Botschaft ist zu entnehmen, dass der Bebauungsplan eine grössere Bedeutung und auch Verwendung erfahren und zu einem eigentlichen Ortsplanungsinstrument der Gemeinde aufgewertet werden sollte und deshalb neu stets den Stimmberechtigen oder – an ihrer Stelle – dem Gemeindeparlament vorzulegen sei (vgl. Botschaft S. 34; vgl. auch § 17 Abs. 1 lit. a PBG sowie § 17 Abs. 1 lit. b aPBG [Version in Kraft bis 31.12.2013]). Auch ergibt sich daraus, dass der Bebauungsplan neu nicht nur in Einzelheiten, sondern – demokratisch legitimiert – weitergehend vom Zonenplan und vom Bau- und Zonenreglement abweichen könne und die Möglichkeiten, von der Grundordnung abzuweichen, vom Bebauungsplan (weit reichende Abweichungsmöglichkeiten vgl. § 68 PBG) über den zwingend vorgeschriebenen Gestaltungsplan (weniger weit reichende Abweichungsmöglichkeiten, vgl. § 75 Abs. 1 PBG) zum Gestaltungsplan in den übrigen Fällen (geringe Abweichungsmöglichkeiten, vgl. § 75 Abs. 2 PBG) abnähmen (vgl. Botschaft S. 34 f.).
Die Beschwerdeführer belassen es in diesem Punkt bei allgemeinen Ausführungen. Sie legen nicht dar und es ist auch nicht erkennbar, inwieweit die Änderungen des PBG betreffend den Bebauungs- und Gestaltungsplan für die Frage der Zulässigkeit der anbegehrten Nutzungsplanänderung von der Gestaltungs- zur Bebauungsplanpflicht relevant sein könnten. Auf den vorliegenden Fall bezogen, sind in den Gesetzesänderungen keine erheblichen Veränderungen der rechtlichen Verhältnisse erkennbar, die eine Änderung von der Gestaltungsplan- in die Bebauungsplanpflicht als notwendig erscheinen lassen. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Unterstellung des Y-areals unter die Gestaltungsplanpflicht auch nach dem neuen PBG grundsätzlich möglich scheint bzw. die Umwandlung in die Bebauungsplanpflicht aufgrund des neuen Rechts nicht zwingend nötig ist. Da auch die Beschwerdeführer nichts Konkretes in dieser Hinsicht vorbringen, in ihrer Beschwerde an anderer Stelle sogar vielmehr einräumen, dass dem Ergebnis der Beurteilung der Vorinstanz allenfalls gefolgt werden könnte, wenn für die Beurteilung der Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der Initiative ausschliesslich die Änderungen des PBG vom 17. Juni 2013 (in Kraft seit 1.1.2014) zu berücksichtigen wären, erübrigt sich eine weitergehende Auseinandersetzung mit ihren allgemeinen Ausführungen zu den per 1. Januar 2014 revidierten PBG-Bestimmungen zum Thema Bebauungs- und Gestaltungsplan.
5.3.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die vom Regierungsrat in den Erwägungen 6.1 und 6.2 seines Entscheids zitierten Urteile des Bundesgerichts (BGE 128 I 190, 109 Ia 113 m.H.a. 102 Ia 333) und Kantonsgerichts seien für die ausgesprochene Ungültigerklärung der vorliegenden Gemeindeinitiative nicht einschlägig. Der Regierungsrat habe unkritisch das Ergebnis der Stadtbildinitiative (LGVE 2016 IV Nr. 17) zu seinem Entscheid erhoben.
Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar weisen die den Urteilen zu Grunde liegenden Sachverhalte einzelfallspezifische Unterschiede, insbesondere auch bezüglich des jeweiligen Zeitablaufs zwischen dem Erlass und der begehrten Änderung des Nutzungsplans bzw. der Bau- und Zonenordnung, auf. Den Urteilen lassen sich jedoch die vom Bundesgericht aufgestellten Regeln für die Prüfung der Zulässigkeit einer Nutzungsplanänderung vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG entnehmen (vgl. E. 4.2 hiervor). Diese Grundregeln sind auch für den vorliegenden Fall einschlägig, weshalb nicht zu beanstanden ist, dass der Regierungsrat in seinem Entscheid auf die entsprechende Rechtsprechung hingewiesen hat.
5.4.
Die Beschwerdeführer bringen gegen den aufgelegten Gestaltungsplan bzw. das darin vorgesehene Bauprojekt verschiedene Einwände vor. So komme die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) in ihrem Gutachten vom 31. Januar 2018 zum Gestaltungsplan Y-areal zum Schluss, dass dieser zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung im Sinn der Schutzziele des "BLN-Objekts" Nr. z (Objekt "Vierwaldstättersee mit Kernwald, Bürgenstock und Rigi" des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung) sowie des ISOS (Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz)-Objekts Z führe, weshalb u.a. das Gesamtvolumen deutlich zu reduzieren sei, im Übergang zum historischen Ortskern im nordwestlichen Bereich das Gebäude in Volumen und Höhe so zu reduzieren sei, dass die angrenzenden Bauten der Altbebauung ("G1") nicht bedrängt würden und zur Verminderung der Riegelwirkung der Bau durch breitere Durchgänge deutlich zu strukturieren sei. Die ENHK bestätige damit im Wesentlichen, dass der geplante 215 m lange Neubaukomplex mit Firsthöhen bis zu 16 m die ortsbildverträglichen Gebäudemasse bei weitem überschreite bzw. die auf dem Y-areal zu erhaltende Struktur nicht einhalte.
Wie die Vorinstanz richtig erwogen hat, ist die Frage, ob das vorgesehene Bauprojekt mit dem Ortsbildschutz zu vereinbaren ist oder nicht, für die vorliegend zu beurteilende Frage der Zulässigkeit der Nutzungsplanänderung nicht relevant. Wenn der Gestaltungsplan den gesetzlichen Vorgaben, wie etwa dem Ortsbildschutz, nicht entsprechen sollte, so ist dies im baurechtlichen Verfahren zu klären. Solche Umstände betreffen nicht die für die Planung massgebenden Verhältnisse bzw. Gesichtspunkte, weshalb damit auch kein gewichtiges Stück des Begründungsgeflechts des Plans wegbrechen kann, wodurch die verbleibenden, unveränderten Umstände den geltenden Plan oder den berührten Teil davon nicht mehr oder bloss mit Mühe zu tragen vermöchten (vgl. dazu E. 4.2.2 hiervor). Vorschriften des Ortsbildschutzes können auch in einem Bebauungsplan verletzt werden. Aus ihrer allfälligen Nichteinhaltung kann nicht auf veränderte tatsächliche Verhältnisse in Bezug auf die ursprünglich festgelegte Gestaltungsplanpflicht geschlossen werden.
5.5.
Die Beschwerdeführer beanstanden weiter, der Regierungsrat habe es in seiner Beurteilung unterlassen, die Inhalte des Flugblattes, welches gleichzeitig mit der Unterschriftensammlung verteilt worden sei, zu berücksichtigen und zu würdigen. Indem er dieses für die Beurteilung der Gültigkeit der Initiative massgebende Aktenstück unberücksichtigt gelassen habe, habe er den massgebenden Sachverhalt nur unvollständig festgestellt.
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass der Regierungsrat das besagte Flugblatt in seinem Entscheid mit Hinweis auf die entsprechende Belegstelle in den vorinstanzlichen Akten durchaus erwähnt. Er führt dazu aus, der Initiativbogen enthalte keine Begründungen oder Erläuterungen nach § 129 Abs. 2 StRG. Hingegen sei parallel zur Unterschriftensammlung ein Flugblatt verteilt worden. Die Begründungen im Flugblatt zur Initiative beziehen sich auf das konkrete Projekt des Gestaltungsplans Y-areal (zu voluminöses Bauvorhaben, dadurch bedingte Störung des Ortsbilds, zu erwartender massiver Mehrverkehr, fehlender durchgehender Seeuferweg, Veränderung zum Wettbewerbsprojekt). In seiner Beurteilung führt der Regierungsrat aus, es sei keine Frage der Änderung der massgebenden Verhältnisse im Zeitpunkt der Nutzungsplanung, wenn der ausgearbeitete Gestaltungsplan mit dem Wettbewerbsprojekt nicht mehr zu 100 % übereinstimme. Entspreche der Gestaltungsplan den rechtlichen Grundlagen, wie den Bauvorschriften, dem Ortsbildschutz usw. nicht, so sei dies im baurechtlichen Verfahren zu klären. Damit nimmt der Regierungsrat zumindest teilweise auf die Darlegungen im Flugblatt Bezug.
Wie bereits ausgeführt, erweist sich der Wortlaut der Initiative als eindeutig und lässt keinen Interpretationsspielraum offen. Die für das Y-areal derzeit geltende Gestaltungsplanpflicht soll durch die Bebauungsplanpflicht ersetzt und das BZR entsprechend angepasst werden, was zur Folge hätte, dass andere als die derzeit für das Y-areal geltenden Planungsverfahrens-Vorschriften zur Anwendung kämen und das Stimmvolk der Gemeinde Z über den zukünftig zu erstellenden Bebauungsplan abzustimmen hätte (vgl. E. 4.3 hiervor). Bei diesem klaren Wortlaut der Initiative ist die Begründung des Volksbegehrens für das Verständnis der Initiative nicht unerlässlich, weshalb sich ihre Mitberücksichtigung nicht aufdrängt (vgl. E. 3.2 hiervor). Darüber hinaus beziehen sich die Beanstandungen im Flugblatt nicht auf die Gestaltungsplanpflicht als solche bzw. das Planungsinstrument als solches, sondern auf das Bauprojekt selbst. Wie der Regierungsrat richtig festhält, stellen Veränderungen zum Wettbewerbsprojekt oder das allfällige Nichteinhalten rechtlicher Vorgaben keine Veränderungen der für die Nutzungsplanung massgebenden (tatsächlichen) Verhältnisse dar. Auch die weiteren im Flugblatt erwähnten Umstände stellen keine Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse dar, welche eine Nutzungsplanänderung von der Gestaltungs- zur Bebauungsplanplanpflicht erforderlich erscheinen lassen, denn auch sie betreffen nicht die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte (vgl. dazu auch E. 5.5 hiervor sowie E. 5.7 nachfolgend). Aus dem Flugblatt lassen sich somit keine relevanten Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse i.S.v. Art. 21 Abs. 2 RPG ableiten. Der Regierungsrat hat folglich, indem er nicht weiter auf dieses eingegangen ist, den massgebenden Sachverhalt nicht unvollständig festgestellt.
5.6.
Die Beschwerdeführer machen geltend, bei der Prüfung, ob erhebliche Änderungen der Verhältnisse eingetreten seien, müssten auch die Beweggründe, warum die Stimmberechtigten das Y-areal damals der Gestaltungsplanpflicht unterworfen haben, berücksichtigt werden. Die Stimmberechtigten seien in Bezug auf die Höhe des Bauprojekts getäuscht worden. Im Hinblick auf die Zonenplanänderung 2013 habe der Gemeinderat die Aussteckung der maximalen Höhen in Auftrag gegeben und im Internet bekannt gemacht. Die ausgesteckten und im Internet bekannt gemachten Höhen hätten einen wesentlichen Aspekt für die Zustimmung zur Umzonung gebildet. Gemäss den Ausführungen des Gemeinderats im vorinstanzlichen Verfahren seien am Siegerprojekt des Wettbewerbs nachträglich wesentliche Änderungen erfolgt, namentlich eine Anpassung bezüglich 90 cm mehr Höhe und teilweiser Sichtbarkeit des Untergeschosses. Wären ursprünglich Höhen ausgesteckt gewesen wie im späteren Gestaltungsplanentwurf, hätten die Stimmberechtigten der Zonenplanänderung nicht zugestimmt. Die für die Zonenplanabstimmung kommunizierten maximalen Höhen seien mit dem Gestaltungsplanentwurf deutlich verletzt worden, was eine erhebliche Änderung der Verhältnisse darstelle. Im Flugblatt zur Initiative wird im Weiteren auch in Bezug auf den fehlenden durchgehenden Seeuferweg von einer Irreführung der Bevölkerung gesprochen. In der Zonenplanänderungsabstimmung 2013 sei der Bevölkerung ein durchgehender Seeuferweg versprochen worden, welcher auch im Erschliessungsrichtplan so eingezeichnet sei. Betrachte man nun die Umgebungsplanung des Gestaltungsplans, fehle diese Durchgängigkeit und der Weg ende abrupt vor dem sogenannten Flösserbecken.
In welchem konkreten Ausmass die im Gestaltungsplan vorgesehenen bzw. neu ausgesteckten Höhen die ursprünglich im Jahre 2013 ausgesteckten Höhen überschreiten, lässt sich den von den Beschwerdeführern aufgelegten Bildern nicht entnehmen. Zwischen den Parteien scheint jedoch Einigkeit darüber zu bestehen, dass am Siegerprojekt des Wettbewerbs nachträglich Änderungen vorgenommen wurden, welche zu einer Mehrhöhe des geplanten Bauprojekts im Vergleich zum Siegerprojekt führten. Im Übrigen werden die beschwerdeführerischen Ausführungen in Bezug auf eine allfällige Täuschung der Bevölkerung betreffend die Höhe des Bauprojekts bestritten. Die Beschwerdeführer legen nicht substantiiert dar, inwiefern die Stimmbevölkerung bezüglich der geplanten maximalen Höhe des Bauprojekts im Hinblick auf die Abstimmung im Jahre 2013 von den verantwortlichen Behörden, Stellen oder weiteren Beteiligten getäuscht bzw. bewusst irregeführt worden wäre. Hinweise auf eine Täuschung im Sinne einer vorsätzlichen Irreführung des Stimmvolks sind nicht ersichtlich. Daran ändert auch das Vorbringen der Beschwerdeführer nichts, dass das Vorgängerprojekt – welches das aktuell vorliegende Bauprojekt gemäss Gestaltungsplan in Volumen und Höhe unterschritt – von der Gemeindeversammlung im April 2008 abgelehnt worden sei, da dieses zu voluminös gewesen sei und der Gemeinderat deshalb für die Umzonung 2013 die maximalen Höhen hatte ausstecken lassen. Darüber hinaus ergeben sich die maximal zulässigen Fassadenhöhen aus Art. 9 Abs. 2 BZR und sind folglich demokratisch legitimiert. Die Beschwerdegegner machen geltend, diese in Art. 9 Abs. 2 BZR vorgesehen maximalen Fassadenhöhen wie auch die Voraussetzungen von § 75 PBG seien im aufgelegten Gestaltungsplan eingehalten, was von den Beschwerdeführern im vorliegenden Verfahren – soweit ersichtlich – nicht bestritten wird. Die nachträglich projektierte Mehrhöhe des Bauprojekts stellt – wie bereits erwähnt – keine Veränderung der für die Nutzungsplanung massgebenden (tatsächlichen) Verhältnisse dar. Es kann dazu auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen werden. Die Argumentation der Beschwerdeführer, dass die Stimmberechtigten der Zonenplanänderung nicht zugestimmt hätten, wenn bereits ursprünglich die Höhen – wie im späteren Gestaltungsplanentwurf vorgesehen – ausgesteckt gewesen wären, geht fehl, denn folgt man dieser, hätten die Stimmberechtigten bei gleicher Sachlage auch einer Umzonung mit Bebauungsplanpflicht nicht zugestimmt. Die Beschwerdeführer argumentieren mit nicht eingehaltenen bzw. überschrittenen Höhen, die Initiative verlangt aber "nur" den Wechsel von der Gestaltungsplan- zur Bebauungsplanpflicht, ohne inhaltliche Vorgaben an den Plan zu machen. Die allfällige Herabsetzung der Höhen des Bauprojekts ist im baurechtlichen Verfahren zu klären.
Auch bezüglich des fehlenden durchgehenden Seeuferwegs mangelt es an einer substantiierten Darlegung, inwieweit die Bevölkerung diesbezüglich bewusst irregeführt worden sein sollte. Weiter ist nicht ersichtlich, inwiefern der fehlende durchgehende Seeuferweg einen Wechsel des Planungsinstruments begründen könnte. Dass ein durchgehender Seeuferweg allenfalls nicht realisiert werden kann, stellt keine Veränderung der für die Nutzungsplanung massgebenden (tatsächlichen) Gesichtspunkte dar und rechtfertigt folglich einen Wechsel vom Gestaltungs- zum Bebauungsplan nicht.
5.7.
5.7.1.
Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, dass die Auffassung des Regierungsrats, wonach sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Nutzungsplanänderung nicht massgeblich geändert hätten, in zweifacher Hinsicht falsch sei. Massgebend sei im vorliegenden Fall nicht das Inkrafttreten der Nutzungsplanung, sondern die öffentliche Auflage der Zonenplanänderung vom Juli/August 2013. Entscheidend sei, dass der Gewässerraum am Mülibach entgegen der ursprünglichen Absicht bis heute nicht festgelegt worden sei. Im Weiteren würden gewichtige öffentliche Interessen für den Erlass eines Bebauungsplans bestehen, nämlich der notwendige Ausbau der Seestrasse sowie ein Wasserbauprojekt für die Sanierung und Offenlegung des Mülibachs.
Auf den Seiten 20 bis 25 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Ziff. 62-64) werden sodann unter den Titeln "Ausbau der Seestrasse", "Gewässerraum und Naturgefahren", "Festlegen des Gewässerraums", "Anforderungen im Kanton Luzern und Gefährdung im Gebiet Y-areal", "Wasserbauprojekt für die Sanierung und Offenlegung des Mülibachs notwendig", "Verletzung des bundesrechtlichen Koordinationsgebots nach Art. 25a RPG" und "Festsetzen der Gewässerräume im Nutzungsplanverfahren" Ausschnitte aus der Einsprache gegen den öffentlich aufgelegten Gestaltungsplan wiedergegeben.
Darauf folgend halten die Beschwerdeführer fest, die Bebauungsplanpflicht sei für das Y-areal von Bundesrechts wegen zwingend notwendig und schliessen mit einem Hinweis auf ein Urteil des Bundesgerichts, in welchem dieses entschieden habe, dass die 2011 in Kraft getretene Revision des Gewässerschutzgesetzes eine wesentliche Rechtsänderung darstelle.
5.7.2.
Die Beschwerdeführer beanstanden die Schlussfolgerung des Regierungsrats, wonach keine massgebliche Veränderung der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse vorliege. Dann sprechen sie jedoch in der gleichen Ziffer ihrer Beschwerde von gewichtigen öffentlichen Interessen für den Erlass eines Bebauungsplans. Auch in Ziff. 62 der Beschwerde wird festgehalten, dass verschiedene öffentliche Interessen bestehen würden, die zwingend eine Bebauungsplanpflicht verlangen würden. In der abschliessenden Zusammenfassung wird demgegenüber wiederum "nur" festgehalten, dass seit der Abstimmung bzw. öffentlichen Auflage der Zonenplanänderung im Juli/August 2013 erhebliche tatsächliche und – in Bezug auf den Gewässerraum – rechtliche Änderungen eingetreten seien. Von öffentlichen Interessen wird nicht gesprochen. Vorliegend wird davon ausgegangen, dass die Beschwerdeführer mit ihren Ausführungen zum Gewässerraum, Wasserbauprojekt usw. ab Ziff. 58 ff. ihrer Beschwerde erhebliche Veränderungen der rechtlichen und allenfalls auch tatsächlichen Verhältnisse geltend machen wollen.
Soweit sodann der Wiedergabe von Ausschnitten aus der Einsprache gegen den Gestaltungsplan auf den Seiten 20 bis 25 der Beschwerde kein Bezug zur vorliegend interessierenden Frage der Zulässigkeit der Nutzungsplanänderung zu entnehmen ist bzw. weder dargelegt wird noch ersichtlich ist, inwiefern die Ausführungen für einen Wechsel des Planungsinstruments für das Y-areal von der Gestaltungsplan- zur Bebauungsplanpflicht sprechen könnten, wird darauf nicht eingegangen.
5.7.3.
Die Beschwerdeführer bringen zum Thema Gewässerraum zunächst vor, dass gemäss Botschaft der Gemeinde Z zur öffentlichen Auflage vom 22. Juli bis 21. August 2013 der Teilrevision Ortsplanung 2013 (nachfolgend: Botschaft der Gemeinde Z zur öffentlichen Auflage) vorgesehen gewesen sei, die Gewässerräume in der Bauzone festzulegen. Entgegen dieser ursprünglichen Absicht sei der Gewässerraum für den Mülibach im Zonenplanänderungsverfahren 2013 nicht festgesetzt worden. Die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) und der Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201) zum Gewässerraum sind per 1. Januar 2011 (Art. 36a GSchG) bzw. 1. Juni 2011 (Art. 41a und Art. 41b GSchV) in Kraft getreten. Mit diesen neuen Vorschriften wird insbesondere der Freihaltung des Gewässerraums vermehrt Bedeutung zugemessen. Nach Art. 36a GSchG legen die Kantone den Gewässerraum unter Berücksichtigung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Hochwasserschutzes und der Gewässernutzung fest. Dies hat nach den Vorgaben von Art. 41a und Art. 41b GSchV zu erfolgen. Gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 ist der Gewässerraum bis spätestens 31. Dezember 2018 festzulegen. Bereits in der von den Beschwerdeführern erwähnten Botschaft der Gemeinde Z zur öffentlichen Auflage werden die Gesetzesänderungen erwähnt. In der Botschaft der Gemeinde Z zur Urnenabstimmung vom 24. November 2013 der Teilrevision Ortsplanung 2013 (nachfolgend: Botschaft der Gemeinde Z zur Urnenabstimmung) wird sodann ebenfalls auf diese Gesetzesänderungen Bezug genommen und unter dem Titel "Zonenplan Siedlungsgebiet, Gewässerraum" ausdrücklich festgehalten, dass im unteren Bereich des Mülibachs zwischen Turnplatz und Einmündung in den See auf die Ausscheidung des Gewässerraumes gemäss Art. 41a und Art. 41b GSchV und Art. 11a der Vollzugsverordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (KGSchV; SRL Nr. 703) verzichtet werde. Der Gewässerraum müsse mit dem Gestaltungsplan anhand eines konkreten Gewässerprojekts ausgeschieden werden. Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung ist bezüglich der Frage, ob zwischenzeitlich erheblich veränderte Verhältnisse eingetreten sind, auf diese Botschaft abzustellen. Im Zeitpunkt der Urnenabstimmung bzw. Revision der Ortsplanung 2013 waren die neuen gesetzlichen Vorgaben zum Gewässerraum somit bekannt und es wurde bewusst entschieden, die Ausscheidung des Gewässerraums nicht in der Ortsplanungsrevision, sondern erst mit dem Gestaltungsplan anhand eines konkreten Gewässerprojekts vorzunehmen und diese somit auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben. Insofern kann nicht von veränderten rechtlichen Verhältnissen gesprochen werden.
Dass der Gewässerraum im Gestaltungsplan unbestrittenermassen noch nicht festgelegt ist, impliziert sodann auch keine erheblich geänderten tatsächlichen Verhältnisse und ist kein Grund dafür, das Planungsinstrument zu wechseln. Diesbezüglich kann auf die vorstehenden Erwägungen unter E. 5.4 - 5.6 sowie die nachstehenden Erwägungen verwiesen werden.
5.7.4.
5.7.4.1.
Der Gewässerraum für den Mülibach wurde in der Zonenplanänderung 2013 nicht ausgeschieden. Die Beschwerdeführer sehen darin eine Verletzung der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung. Gewässerräume seien im Nutzungsplan- bzw. Ortsplanungsverfahren festzusetzen, vorliegend werde jedoch über das Y-areal nur ein Gestaltungsplan aufgestellt. Bei den geplanten Eingriffen am Mülibach handle es sich sodann um einen bewilligungspflichtigen Wasserbau gemäss § 11 des Wasserbaugesetzes (WBG; SRL Nr. 760). Obwohl für die Sanierung des Mülibachs Land erworben werden müsse, liege für die Korrektion des Mülibachs kein Wasserbauprojekt vor, was eine Verletzung des bundesrechtlichen Koordinationsgebots nach Art. 25a RPG darstelle. An der notwendigen Koordination fehle es auch in Bezug auf die Bestimmung von § 5 Abs. 1 des Gesetzes über den Schutz der Kulturdenkmäler (DSchG; SRL Nr. 595), wonach eine im Denkmalverzeichnis eingetragene Immobilie ohne Bewilligung der zuständigen Dienststelle weder renoviert, verändert, beseitigt, zerstört noch sonstwie in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden dürfe. Im Weiteren könne im Gestaltungsplan der Gewässerraum mit der Beanspruchung einer grösseren Fläche des Grundstücks Nr. 32 nicht festgelegt werden und sei auch eine Bachverlegung auf die benachbarte Parzelle nicht möglich, da in Gestaltungsplänen mangels Rechtsgrundlage keine Möglichkeit bestehe, dass die Gemeinde oder Dritte ein Enteignungs-recht erhalten, um Flächen von Privaten für öffentliche Zwecke beanspruchen zu können.
5.7.4.2.
Gemäss § 11a Abs. 1 KGSchV legen die Gemeinden den Gewässerraum in der Nutzungsplanung fest. Dies ist für den Mülibach im Gebiet des Gestaltungsplans unbestrittenermassen noch nicht erfolgt. Gemäss den im vorliegenden Verfahren unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerdegegner 1 und 2 sei der Gewässerraum im aufgelegten Gestaltungsplan vorläufig – und verbindlich nur für die Grundstücke des Gestaltungsplanperimeters – mit einer Baulinie gesichert worden. In der Richtlinie des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements des Kantons Luzern (BUWD) vom 1. März 2012 mit dem Titel "Der Gewässerraum im Kanton Luzern" (nachfolgend: Richtlinie Gewässerraum; abrufbar unter: https://www.lu.ch/-/media/Kanton/Dokumente/BUWD/Projekte_und_Themen/richtlinien_festlegung_gewaesserraum.pdf) wird festgehalten, dass dies grundsätzlich möglich sei. Insbesondere bei konkreten Bauprojekten und bei Sondernutzungsplanungen (Gestaltungsplan, Bebauungsplan) könne die Freihaltung des notwendigen Raums zwischen Gewässern und Bauten mittels Baulinien gesichert werden. Im Kanton Luzern gelte der Gewässerraum erst als im Sinn der Gewässerschutzverordnung festgelegt, wenn in der Nutzungsplanung entsprechende Grün- oder Freihaltezonen ausgeschieden und dazugehörige Zonenbestimmungen erlassen worden seien. In der Übergangsphase könnten sich Baulinien jedoch insbesondere innerhalb der Bauzonen als geeignete Instrumente erweisen, um die Freihaltung der gemäss Art. 41a oder 41b GSchV notwendigen Räume für Gewässer bei Planungen oder Bauprojekten zu sichern, wenn der Gewässerraum in der Zonenplanung noch nicht festgelegt worden sei. Da die Baulinien nur der Sicherung der Freihaltung des Gewässerraums dienen, habe die Gemeinde später im Rahmen der Nutzungsplanung noch die entsprechenden Zonen (Grün- und Freihaltezone) und Nutzungsbestimmungen für den Gewässerraum festzulegen (Richtlinie Gewässerraum S. 15 f.). Auch bei Wasserbauprojekten könne die Freihaltung des Gewässerraums mit Baulinien gesichert werden, sollte die Gemeinde den Gewässerraum noch nicht den Bundesvorgaben entsprechend in der Nutzungsplanung festgelegt haben. Auch hier habe die Gemeinde im Rahmen der Nutzungsplanung den Gewässerraum noch festzulegen und die dafür erforderlichen Nutzungszonen noch auszuscheiden. Die regierungsrätliche Projektbewilligung für das Wasserbauprojekt werde deshalb mit der Vorgabe zu verbinden sein, der durch die Baulinien gesicherte Gewässerraum sei durch die Gemeinde in der Nutzungsplanung noch festzulegen (Richtlinie Gewässerraum S. 12 f.).
Die Richtlinie Gewässerraum wurde aufgrund der neuen bundesrechtlichen Vorgaben zum Gewässerraum erlassen (Richtlinie Gewässerraum S. 2 f.). Sie präzisiert den Vollzug der neuen Bestimmungen und ist nach wie vor gültig (vgl. dazu die Arbeitshilfe des BUWD vom 22.1.2019 mit dem Titel "Gewässerraumfestlegung in der Nutzungsplanung" [nachfolgend: Arbeitshilfe Gewässerraumfestlegung] S. 2, 4 f. und 8 f.; abrufbar unter: https://rawi.lu.ch/-/media/RAWI/Dokumente/Downloads/raumentwicklung/AHGewaesserraumfestlegung_Def.pdf?la=de-CH). In der Arbeitshilfe Gewässerraumfestlegung wird unter dem Titel "Verhältnis Nutzungsplanung und Wasserbauprojekt" mit Verweis auf die entsprechenden Ausführungen in der Richtlinie Gewässerraum sodann ebenfalls festgehalten, dass in Wasserbauprojekten die Gewässerräume in Sinn des GSchG mit Baulinien gesichert würden. Mit einem Wasserbauprojekt könnten aber Baulinien, die in einem anderen Verfahren festgelegt worden seien (z.B. Zonenplan-, Bebauungs- oder Gestaltungsplanverfahren), nicht aufgehoben werden. Es sei deshalb anzustreben, bei Wasserbauprojekten, die eine Änderung der Zonenordnung zur Folge hätten, parallel ein Nutzungsplanverfahren durchzuführen (z.B. Zonenplanänderung, Bebauungs- oder Gestaltungsplanüberarbeitung). In der Genehmigung der angepassten Zonenpläne (Sondernutzungspläne) müsse allenfalls mit einem Vorbehalt klargestellt werden, dass die neue Zonierung erst Gültigkeit habe, wenn das Wasserbauprojekt (z.B. Gewässerverlegung) effektiv realisiert sei (Arbeitshilfe Gewässerraumfestlegung S. 13).
Das in der Richtlinie Gewässerraum skizzierte Vorgehen ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Das kantonale Recht schreibt nicht vor, dass der Gewässerraum in jedem Fall eine Ortsplanungsrevision (Ausscheidung von Grün- resp. Freihaltezonen) erfordert, was in § 11a Abs. 1 Satz 2 kGSchV mit der Formulierung "in der Regel" zum Ausdruck gebracht wird. Damit bleibt Raum für begründete Ausnahmen (z.B. die angesprochenen Sicherungen des Gewässerraums mit Baulinien in Sondernutzungsplänen), dies zumindest, solange gewährleistet ist, dass die gewässerschutzrechtlichen Abstandsvorgaben des Bundes nicht unterlaufen werden (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 13 79 vom 11.11.2014 E. 3.5). Die Möglichkeit, den Gewässerraum vorläufig mit Baulinien zu sichern, besteht mithin auch beim Bebauungsplan. Auch in diesem Punkt unterscheiden sich die beiden Sondernutzungspläne nicht voneinander.
Die Beschwerdegegner 1 und 2 machen geltend, die Abstandsvorschriften gemäss Art. 41a GSchV und der Übergangsbestimmungen der GSchV wie auch allfällige weitergehende kantonale Abstandsvorschriften würden im aufgelegten Gestaltungsplan erfüllt. Der provisorische Gewässerraum habe eine genügende Breite und könne – falls dies notwendig sein sollte – auch noch verbreitert werden. Das auf rechtskräftigen Grundlagen erarbeitete Bauprojekt beinhalte sämtliche notwendigen Vorgaben zur Einhaltung des Gewässerraums und verhindere oder präjudiziere dessen spätere Festsetzung in keiner Weise. Auch diese Ausführungen blieben vorliegend unbestritten.
Nach dem Gesagten ist nicht ersichtlich, weshalb die Errichtung einer Baulinie in einem Gestaltungsplan zur vorläufigen Sicherung eines Gewässerraums offensichtlich rechtswidrig bzw. nicht zulässig sein sollte. Letztlich ist diese Frage für das vorliegende Verfahren aber nicht entscheidend, sondern vielmehr ebenfalls im baurechtlichen Verfahren zu klären. Selbst wenn die bisherige Nichtfestsetzung der Gewässerräume bzw. die bisher "lediglich" vorläufige Sicherung der Gewässerräume mittels einer Baulinie im Gestaltungsplan rechtswidrig sein sollte, würde dies nicht zwingend einen Wechsel von der Gestaltungsplan- zur Bebauungsplanpflicht erfordern. Die Gestaltungsplanpflicht als solche würde deshalb nicht ihre innere Folgerichtigkeit verlieren. Dadurch würde auch nicht ein gewichtiges Stück des Begründungsgeflechts, welches den Gestaltungsplan trägt, wegbrechen. Die Festlegung der Gewässerräume im Rahmen der Nutzungsplanung schliesst eine Gestaltungsplanpflicht für das Y-areal nicht aus, denn diese hat nicht zwingend in einem Bebauungsplan zu erfolgen (vgl. dazu die vorstehenden Ausführungen). Entsprechend wäre nicht von einer erheblichen Änderung der Verhältnisse auszugehen (vgl. E. 4.2.2 hiervor).
5.7.4.3.
Auch die übrigen Einwände der Beschwerdeführer unter diesem Punkt (vgl. E. 5.7.4.1 hiervor) vermögen am Fehlen erheblich veränderter Verhältnisse nichts zu ändern. Eine allfällige Verletzung von Koordinationsvorschriften wäre ebenfalls im baurechtlichen Verfahren zu klären und würde kein Wechsel des Planungsinstruments von der Gestaltungsplan- zur Bebauungsplanpflicht rechtfertigen. Auch der Einwand, dass in Gestaltungsplänen keine Enteignungsmöglichkeit bestehe, würde nicht zwingend für einen Wechsel zur Bebauungsplanpflicht sprechen. Es kann diesbezüglich auf die Ausführungen unter E. 5.7.4.2, letzter Abschnitt, hiervor verwiesen werden. Die Beschwerdeführer machen in ihrer Beschwerde selbst geltend, es sei fraglich, ob in Bebauungsplänen zur Sicherung der Gewässerräume das Enteignungsrecht beansprucht werden könne. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, inwiefern in Bezug auf eine allfällige Enteignung von Land in Zusammenhang mit der Festlegung des Gewässerraums oder eines Wasserbauprojekts ein Bebauungsplan von Bundesrechts wegen zwingend sein müsste. Somit ist auch in Bezug auf diese Einwände nicht von einer erheblichen Veränderung der für die Nutzungsplanung massgebenden Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG auszugehen.
5.7.5.
Dass eine Bebauungsplanpflicht für das Y-areal von Bundesrechts wegen zwingend notwendig ist, lässt sich den Ausführungen der Beschwerdeführer nicht entnehmen und ist auch sonst nicht ersichtlich.
5.8.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Initiative "Für massvolles Bauen in Z" kein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt. Die Stimmberechtigten haben erst am 24. November 2013 dem neuen BZR und damit u.a. auch der Gestaltungsplanpflicht für das Gebiet Y zugestimmt. Anhaltspunkte rechtlicher oder tatsächlicher Natur dafür, dass sich seither raumordnungsrelevante Änderungen eingestellt hätten, die diesbezüglich Anlass für eine Revision der Zonenplanung geben könnten, sind nicht zu erkennen. Einer Abstimmung über die Initiative "Für massvolles Bauen in Z" steht daher das in Art. 21 Abs. 2 RPG verankerte Prinzip der Planbeständigkeit entgegen, womit die Initiative im Widerspruch zum Bundesrecht, d.h. zu höherrangigem Recht steht. Folglich ist – insbesondere auch unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 2 RPG – nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat das Volksbegehren als rechtswidrig i.S.v. § 145 Abs. 2 lit. f StRG qualifiziert hat.
5.9.
Soweit nicht bereits in den vorstehenden Erwägungen darauf eingegangen, vermögen an diesem Ergebnis auch die übrigen Einwände der Beschwerdeführer nichts zu ändern.
6.
6.1.
§ 145 Abs. 1 StRG sieht als Gründe für die Ungültigkeit eines Volksbegehrens alternativ dessen Rechtswidrigkeit oder dessen eindeutige Undurchführbarkeit vor (vgl. E. 3.1 hiervor). Die vorliegende Initiative verstösst gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG und damit gegen höherrangiges Recht, weshalb sie rechtswidrig und damit ungültig ist (vgl. § 145 Abs. 2 lit. f StRG). Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob sie im Übrigen – wie von den Beschwerdegegnern geltend gemacht – auch undurchführbar wäre.
6.2.
Die Initiative wurde während des hängigen Gestaltungsplanverfahrens lanciert. Wie die Beschwerdeführer selbst ausführen, wollen die Initianten erreichen, dass nicht der Gemeinderat Z über den Gestaltungsplan entscheidet, sondern die Stimmberechtigten gestützt auf einen vorgängig ausgearbeiteten Bebauungsplan über das Y-areal abstimmen können (vgl. E. 4.3 hiervor). Den Initianten geht es folglich einzig um das Y-areal und den für dieses zwischenzeitlich ausgearbeiteten und öffentlich aufgelegten Gestaltungsplan. Aus der Beschwerde und den Akten geht hervor, dass sich die Beschwerdeführer und Initianten als Anwohner insbesondere an den ausgesteckten Höhen des im Gestaltungsplan vorgesehenen Bauprojekts stören. Mit der Initiative wollen sie das Bauprojekt, wie es im Gestaltungsplan vorgesehen ist, verhindern und über jedes künftige Bauprojekt das Stimmvolk abstimmen lassen.
In Anbetracht dessen, dass über die Gestaltungsplanpflicht abgestimmt wurde und der Gestaltungsplan inzwischen ausgearbeitet und aufgelegt wurde, erscheint das Vorgehen, in diesem Stadium mittels einer Initiative zu versuchen, die beschlossene Gestaltungsplanpflicht wieder rückgängig zu machen, als sachfremd. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu Recht hervorgehoben hat, können sich die Personen, die eine Überbauung des Y-areals gänzlich oder zumindest – bezogen auf das aktuelle Projekt – teilweise verhindern wollen, mittels der üblichen baurechtlichen Anfechtungsmöglichkeiten (Einsprache, Beschwerde) dagegen wehren, sofern sie nach den gesetzlichen Vorschriften dazu legitimiert sind.
7.
Gestützt auf die Ausführungen erweist sich der Standpunkt der Beschwerdeführer als unbegründet. Ergänzend kann auf die Begründung im angefochtenen Entscheid verwiesen werden. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
8.
(Kosten- und Entschädigungsfolgen)