lu_gerichte · V 98 98 · 1999-08-24 · de

Art. 26 sowie Art. 14-17 RPG; § 15 Abs. 1 lit. c, § 17 Abs. 5 und 6, § 72 Abs. 1 sowie § 78 Abs. 4 und 5 RPG. Gestaltungsplan als Nutzungsplan «sui generis». Zur Tragweite der bundesrechtlichen Verpflichtung, Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde genehmigen zu lassen. Präzisierung und Fortführung der in LGVE 1997 II Nr. 8 und 1996 II Nr. 1 publizierten Praxis. | Raumplanung

Luzern Kantonsgericht sonstige 24.08.1999 V 98 98 (1999 II Nr. 8)

Rechtsprechung Luzern
Instanz:
Verwaltungsgericht
Abteilung:
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:
Raumplanung
Entscheiddatum:
24.08.1999
Fallnummer:
V 98 98
LGVE:
1999 II Nr. 8
Leitsatz:
Art. 26 sowie Art. 14-17 RPG; § 15 Abs. 1 lit. c, § 17 Abs. 5 und 6, § 72 Abs. 1 sowie § 78 Abs. 4 und 5 RPG. Gestaltungsplan als Nutzungsplan «sui generis». Zur Tragweite der bundesrechtlichen Verpflichtung, Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde genehmigen zu lassen. Präzisierung und Fortführung der in LGVE 1997 II Nr. 8 und 1996 II Nr. 1 publizierten Praxis.
Rechtskraft:
Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:
Aus den Erwägungen:
6. - Weiter wird die Verletzung von Art. 26 RPG gerügt, weil dem angefochtenen Gestaltungsplan die Genehmigung durch eine kantonale Behörde fehle. Die Sache sei daher zur Durchführung eines korrekten Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.
a) In prozessualer Hinsicht ist zunächst festzuhalten, dass einem Eintreten auf diese Rüge im vorliegenden Verfahren der Umstand nicht entgegen steht, dass sie in der Einsprache nicht erhoben wurde (§ 145 in Verbindung mit § 156 Abs. 2 VRG; LGVE 1984 III Nr. 48 sowie Urteile L. vom 22.6.1998 und S. vom 2.3.1999). Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführer nicht nur zu dieser Rüge befugt sind, sondern dass sie auch im richtigen Planungsstadium erhoben wird. Der Mangel beschlägt zwar nicht unmittelbar den Bestand des angefochtenen Entscheides, jedoch die Rechtmässigkeit des Planungsverfahrens und letztlich die Verbindlichkeit des Gestaltungsplanes (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG hernach). Auch Treu und Glauben gebieten, dass die Frage bereits heute geprüft wird. Denn eine Verschiebung ins nachfolgende Baubewilligungsverfahren birgt Gefahr, dass im Falle einer Bejahung der Genehmigungspflicht und allfälligen folgenden Einwänden der Genehmigungsbehörde nicht nur die planerischen Grundlagen, sondern eben auch die gestützt darauf und im Vertrauen auf deren Bestand geleisteten Projektarbeiten zu revidieren wären. Sollte das Verwaltungsgericht hingegen zur Auffassung gelangen, dass die erhobene Rüge begründet wäre, stellt sich zwangsläufig die Frage des weiteren Vorgehens. Dabei wird es unter Umständen nicht umhin können, auf die Bejahung seiner eigenen Zuständigkeit in dieser Beschwerdesache zurückzukommen, da vorgängig das Genehmigungsverfahren Platz zu greifen hätte.
b) Gemäss Art. 26 RPG sind Nutzungspläne und ihre Anpassungen durch eine kantonale Behörde zu genehmigen (Abs. 1). Diese prüft die Nutzungspläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen (Abs. 2). Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich (Abs. 3). Nach Art. 14 Abs. 1 RPG ordnen die Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens. Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen.
Das Plangenehmigungsverfahren bezweckt, das Zusammenwirken der verschiedenen Planungsträger sicherzustellen (Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, Rz. 449). Vom Wortlaut her verlangt das RPG lediglich Überprüfung hinsichtlich Richtplankonformität. Es versteht sich aber von selbst, dass sich diese Kontrolle auch auf die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht erstreckt (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, N 7 zu Art. 26 RPG). Als Rechtsfrage gilt dabei auch die Über- oder Unterschreitung oder der Missbrauch des Ermessens (Ruch, Kommentar zum RPG, Zürich 1999, Rz. 27 zu Art. 26). Unüberschreitbare Grenzen des Planungsermessens bilden die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG (EJPD/BRP, Erläuterungen, a.a.O., N 9 zu Art. 26 RPG).
Das kantonale Recht nennt in § 15 Abs. 1 PBG als Nutzungspläne nebst dem Zonenplan (a.) und dem Bebauungsplan (b.) auch den Gestaltungsplan (c.). Dieser soll laut Gesetz eine siedlungsgerechte, architektonisch und erschliessungsmässig gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebietes bezwecken. Bei Wohnüberbauungen ist den Erfordernissen der Wohnhygiene und der Wohnqualität in besonderem Mass Rechnung zu tragen (§ 72 Abs. 1 PBG). Gestaltungspläne beinhalten endgültige und verbindliche Bauvorschriften. Sie gehören - wie die anderen Nutzungspläne (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG) - zu den für den Grundeigentümer unmittelbar verbindlichen Rechtsgrundlagen (§ 15 Abs. 2 PBG). Daraus ergibt sich, dass in den von ihnen erfassten Gebieten nur nach diesen Plänen gebaut werden darf. Gestaltungspläne können vom Zonenplan, vom Bau- und Zonenreglement (BZR) oder aber auch von einem Bebauungsplan abweichen, sofern wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und der Zonencharakter gewahrt bleibt (§ 75 Abs. 1 PBG; zum Ganzen vgl. LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 5a). Die sachliche Zuständigkeit zum Erlass eines Gestaltungsplanes liegt bei den Grundeigentümern oder dem Gemeinderat (§ 17 Abs. 2 PBG). Zonenplan und Bebauungsplan werden demgegenüber im Regelfall von den Stimmberechtigten der Gemeinde erlassen (§ 17 Abs. 1 und 2 PBG). Die Befugnis zur bundesrechtlich geforderten Plangenehmigung (Art. 26 RPG) steht bezüglich Zonenplänen, BZR sowie Bebauungsplänen dem Regierungsrat zu (§ 17 Abs. 5 PBG). Gestaltungspläne werden hingegen gemäss § 17 Abs. 6 PBG in der Regel allein vom Gemeinderat genehmigt. Immerhin sieht § 78 Abs. 5 PBG eine Genehmigung durch den Regierungsrat vor, wenn zugleich Bebauungspläne geändert werden oder das Enteignungsrecht erteilt wird.
c) Ob diese Zuständigkeitsordnung hinsichtlich der Genehmigung von Gestaltungsplänen vor Bundesrecht standhält, ist in der Tat fraglich. Der Regierungsrat hat dazu die Auffassung vertreten, es handle sich beim Gestaltungsplan grundsätzlich nicht um einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 26 RPG, sondern um einen «Sondernutzungsplan sui generis», der abschliessend durch kantonales Recht geregelt werde. Das Verwaltungsgericht nimmt demgegenüber in seiner bisherigen Rechtsprechung eine differenzierende Haltung ein: Sofern der Gestaltungsplan das im Zonenplan nicht enthaltene Mass der baulichen Nutzung festlegt, erfüllt er zumindest teilweise die Funktion eines Grundnutzungsplanes, welcher der Genehmigungspflicht durch eine kantonale Behörde untersteht. Wie es sich damit verhält, wenn der Gestaltungsplan - wie im Normalfall - lediglich die im Zonenplan oder Bebauungsplan definierte Nutzung hinsichtlich Art und Mass verfeinert, hat das Gericht im gleichen Entscheid ausdrücklich offen gelassen (vgl. zum Ganzen LGVE 1996 II Nr. 1 Erw. 5). Schliesslich hat es in einem jüngeren Entscheid eine kantonale Genehmigungspflicht dann als unerlässlich erachtet, wenn der Gestaltungsplan hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten derartige Ausnahmen zulässt, dass eine völlig andere Überbauung ermöglicht würde (LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6c; vgl. ferner Urteil L. vom 24.9.1998).
aa) Hinsichtlich des Geltungsbereichs von Art. 26 Abs. 1 RPG halten die bereits zitierten bundesamtlichen Erläuterungen dafür, dass diese Bestimmung alle Nutzungspläne erfasse - einerlei, ob es sich um Rahmen- oder Sondernutzungspläne handle. Sie alle könnten Widersprüche zum Richtplan aufweisen und gehörten deshalb auf solche überprüft (EJPD/BRP, Erläuterungen, a.a.O., N 1 und 4 zu Art. 26). Dieselbe Haltung nimmt Ruch im neuen Kommentar ein (Kommentar zum RPG, a.a.O., Rz. 5 zu Art. 26; im gleichen Sinne wohl Brandt/Moor im selben Kommentar, Rz. 108 und 114 zu Art. 18). In die gleiche Richtung scheinen Schürmann/Hänni zu weisen (Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 179 unten; vgl. ferner Haller/Karlen, a.a.O., Rz. 95 und 453 sowie Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Zürcher Diss. 1996, S. 21 f.). Das Bundesgericht hat die Frage - soweit ersichtlich - nicht entschieden. Immerhin hat es dem Genfer Plan bezüglich Sicherung der Fruchtfolgeflächen den Nutzungsplancharakter abgesprochen (BGE 120 Ia 56). In BGE 113 Ib 229 hat es - ohne sich zur Frage der Genehmigung zu äussern - für den Gestaltungsplan des solothurnischen Rechts erkannt, dass es sich um einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 RPG handle. Sodann hat es klargestellt, dass auch Quartierpläne, die die Erschliessung und Überbauung für jedermann verbindlich regeln, als Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 RPG unter die Rechtsschutzbestimmungen dieses Gesetzes fallen würden. Dass dies auch hinsichtlich Art. 26 RPG gelte, lässt sich jedoch daraus nicht ableiten (vgl. BGE 111 Ib 13 ff.).
bb) Im bereits 1980 erschienenen Leitfaden zum RPG hat Aemisegger - ausgehend von der dem RPG eigenen uneinheitlichen Verwendung des Begriffs «Nutzungsplanung» - angedeutet, dass in dieser Frage Raum für Differenzierungen bestehen könnte (vgl. Leitfaden zum RPG, VLP Schriftenfolge Nr. 25, S. 17 f.). Jedenfalls in den Art. 14 bis 18 RPG befasse sich das Gesetz nicht mit den darin vorbehaltenen Plänen des kantonalen Rechts, die über die Ausscheidung der Hauptarten von Nutzungszonen (Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen) hinausgingen. Es frage sich, ob das RPG auch in den übrigen Bestimmungen (Art. 20, 21, 26, 27, 33, 35 und 37) lediglich die Zonenpläne anspreche, zu denen es in Art. 14 ff. materielle Vorschriften enthalte, oder ob es dort den Begriff des Nutzungsplanes weiter verstehe. Der Autor legt sich im Ergebnis nicht fest. Immerhin lässt er unter Hinweis auf die Botschaft (BBl 1978 I 1023: «Mit diesen Arten von Nutzungsplänen befasst sich das Gesetz nicht») aber die Auffassung als vertretbar gelten, dass das RPG unter dem Begriff «Nutzungspläne» in Art. 26 RPG lediglich die eigentlichen Zonenpläne verstehe, welche die in Art. 14 Abs. 2 enthaltenen Hauptnutzungen festlegten. Bei einem solchen Verständnis erhielten die Kantone breiten Spielraum für ihre eigene Gesetzgebung; sie könnten sich mit der Bekanntgabe solcher Pläne an den Kanton begnügen und lediglich bei Bedarf aufsichtsrechtlich einschreiten (a.a.O., S. 18). - Wie aus einem Schreiben vom 14. Oktober 1987 an das Baudepartement des Kantons Luzern erhellt, schien wenigstens damals auch das Bundesamt für Raumplanung dieser Auffassung zuzuneigen.
d) Nach dem Gesagten drängt sich die vollständige Unterwerfung der Gestaltungspläne unter die Genehmigungspflicht durch eine kantonale Behörde nicht zwingend auf. Dies lässt sich nicht zuletzt damit rechtfertigen, dass es sich beim RPG um eine Rahmen- oder Grundsatzgesetzgebung handelt (vgl. Art. 22quater BV), die einerseits die zweckmässige Nutzung des Bodens und geordnete Besiedelung des Landes anstrebt (Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 59), anderseits aber auch die bundesstaatliche Kompetenzausscheidung zu respektieren hat und daher zurückhaltend ausgeübt werden muss (Erläuterungen, a.a.O., Einleitung, N 54). Den Kantonen muss ein erheblicher Spielraum für eigene gesetzgeberische Gestaltung vorbehalten bleiben (Haller/Karlen, a.a.O., Rz. 66). Deshalb liegt es nahe, die Tragweite von Art. 26 RPG zunächst vor dem Hintergrund von Art. 14 bis 17 RPG zu ermitteln. In Bezug auf die damit angesprochenen Aspekte der Zonenausscheidung erweist sich die Genehmigung durch eine kantonale Behörde als ebenso unumgänglich wie sinnvoll. Darüber hinaus zeigt jedoch Art. 14 Abs. 2 RPG mit der Verwendung des Wortes «vorab» und der damit angedeuteten Offenheit, dass nicht nur hinsichtlich Zonenausscheidung, sondern auch bezüglich Umschreibung der konkreten Nutzungsinhalte verschiedene Regelungsformen verbreitet und zulässig sind. Die Festlegung der Grundnutzung geht über die Ausscheidung der in Art. 14 Abs. 2 RPG verankerten Zonentypen hinaus. So gesehen scheint es angebracht, die Genehmigung gemäss Art. 26 RPG auf die Umschreibung der konkreten Nutzungsinhalte zu erstrecken. Wo dabei die Grenzen zu ziehen sind und was im Einzelnen noch der in diesem Sinne genehmigungsbedürftigen Grundnutzung zuzurechnen ist, lässt sich in allgemeiner Weise nicht umschreiben. Fest steht bloss, dass diese Abgrenzung nicht nach Plankategorie oder sonstigen formalen Kriterien geschehen kann. Gerade mit dem Institut des Gestaltungsplans werden mitunter Anordnungen getroffen, die nicht nur den Bereich der Grundnutzung beschlagen, sondern dieser im eigentlichen Sinne das Gepräge verleihen. Dies kann dort der Fall sein, wo die Umschreibung der Grundnutzung im Zonenplan bewusst offen gehalten wurde, aber auch dort, wo im Rahmen des Gestaltungsplanes vom Zonenplan, BZR oder Bebauungsplan abgewichen werden soll. Wo die Grundlagen dafür mit der Festschreibung einer Gestaltungsplanpflicht im übergeordneten Zonen- oder Bebauungsplan enthalten sind, dürften die bereits im Stadium der Grundnutzungsplanung absehbaren Abweichungen (v.a. die häufigsten bezüglich Geschossigkeit und Ausnützung) von der entsprechenden kantonalen Genehmigung in aller Regel schon erfasst sein. Wo auf Verlangen des Gemeinderates (§ 74 Abs. 2 PBG) oder aufgrund der zu überbauenden Mindestfläche (§§ 72 Abs. 2 und 74 Abs. 3 PBG) mit dem Instrument des Gestaltungsplanes gearbeitet wird, oder wo anderes als Geschossigkeit oder Nutzungsintensität in Frage steht, lässt § 75 Abs. 1 PBG die Abweichung von der planerischen Grundordnung unter anderem davon abhängen, dass der Zonencharakter gewahrt bleibt (vgl. dazu LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 5/6). Dabei geht es im Wesentlichen darum, ob sich die im Gestaltungsplan vorgesehene Nutzungsumschreibung noch mit der Grundnutzung gemäss Zonen- oder Bebauungs-plan verträgt. Bejahendenfalls besteht dann zwar kein Genehmigungs-erfordernis durch eine kantonale Behörde. Aber deren Einbezug drängt sich dennoch auf, da gerade für diese Beurteilung nur sie die erforderliche Unabhängigkeit und Distanz zum Prüfungsgegenstand aufzubringen vermag. Insofern präsentiert sich die Ausgangslage analog zu den Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone, die allesamt der zuständigen kantonalen Behörde zur Prüfung der Frage vorzulegen sind, ob sie einer Ausnahmebewilligung bedürfen (Art. 25 RPV).
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass für das Verwaltungsgericht kein Anlass besteht, von seiner bisherigen Sichtweise abzurücken. Wo mit dem Gestaltungsplan Fragen der Grundnutzung geregelt werden, erscheint die kantonale Genehmigung als unerlässlich. In Fortführung dieser in LGVE 1996 II Nr. 1 Erw. 5 begründeten Rechtsprechung ist anderseits klarzustellen, dass die Verbindlichkeit des Gestaltungsplanes dann nicht von der Genehmigung durch eine kantonale Behörde abhängt, wenn lediglich die Art und das Mass der im Zonen- oder Bebauungsplan festgelegten Nutzung verfeinert werden. Hier soll es mit der Genehmigung auf kommunaler Stufe und den Rechtsschutzmöglichkeiten gemäss Art. 33 RPG sein Bewenden haben. Ob diese Grenze überschritten wird, lässt sich in aller Regel nur im konkreten Einzelfall beurteilen. So gesehen macht die von Aemisegger im Hinblick auf ein aufsichtsrechtliches Einschreiten postulierte Mitteilung des Gestaltungsplanes an die kantonale Behörde Sinn (vgl. Leitfaden zum RPG, a.a.O., S. 18). Solchen Überlegungen und den damit einhergehenden Fragen, etwa in Bezug auf die Koordination mit parallelen Rechtsmittelverfahren (Ruch, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 26), wird bei einer Revision der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen Rechnung zu tragen sein (zum Inhalt der Berichterstattung vgl. Art. 26 RPV). Für das vorliegende Verfahren genügt die Feststellung, dass das bisherige kantonale Recht keine solche Mitteilungs- oder Prüfungspflicht kennt. Auch aus dem Bundesrecht lässt sich dies nicht ableiten (Art. 25 RPG); namentlich lässt sich Aemisegger, der in diesem Zusammenhang auf den breiten Spielraum der Kantone verweist, nicht im gegenteiligen Sinne verstehen (vgl. Leitfaden zum RPG, a.a.O., S. 18). Damit kann bereits an dieser Stelle festgehalten werden, dass die Beschwerdeführer nicht schon aus der unterbliebenen Mitteilung des Gestaltungsplanes an eine kantonale Behörde etwas zu ihren Gunsten abzuleiten vermögen. Zu prüfen bleibt hingegen nach wie vor, ob mit dem streitigen Gestaltungsplan allenfalls Fragen der Grundnutzung geregelt werden, die zwingend der Genehmigung gemäss Art. 26 RPG unterliegen.
7. - a) Gemäss Grundnutzungsplan der Stadt Luzern, den die Stimmberechtigten nach Beschluss des Grossen Stadtrates vom 5. Mai 1994 am 25. September desselben Jahres verabschiedet hatten, befinden sich die vom strittigen Gestaltungsplan betroffenen Grundstücke in der Wohnzone. In Nordrichtung grenzt der östliche Teil von Grundstück A an Wald, während dessen westlicher Teil sowie Grundstück B an die Landwirtschaftszone anstossen, die gemäss Grundnutzungsplan zugleich von einer Landschaftsschutzzone überlagert wird. Zur Festlegung des Masses der baulichen Nutzung (vgl. Art. 10 Abs. 3 BZR) erliess der Grosse Stadtrat mit Beschluss vom 27. November 1997 den Bebauungsplan Halde/Bellerive/Lützelmatt (B 133). Laut diesem Bebauungsplan, den der Regierungsrat mit Entscheid vom 2. Juni 1998 genehmigte (Protokoll-Nr. 811), befinden sich die beiden genannten Grundstücke in der Wohnzone 6. Für diese Zone werden im Bebauungsplan offene Bauweise, Gestaltungsplanpflicht, Ausnützungsziffer 0,35 sowie zwei Vollgeschosse vorgegeben. Für die Zonen mit Gestaltungsplanpflicht und offener Bauweise besteht ferner - entgegen der Darstellung des Rechtsvertreters der Beschwerdeführer 2 in der Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll - die ausdrückliche Bauvorschrift, dass darin die Gebäudelänge unbeschränkt sei (Ziff. 2). Damit besteht bezüglich Gebäudelänge ein Unterschied zu den Zonen 4 und 5 südlich und östlich des Gestaltungsplangebietes sowie zu Zone 1 westlich davon. Denn in diesen Zonen wird die maximale Länge mit festen Massen (22 m [Zone 4] und 25 m [Zone 1]) oder mittels Anordnung der Volumenerhaltung (Zone 5) gemäss der äusseren Gebäudehülle der bereits bestehenden Bauten (Art. 4 BZR) begrenzt.
b) Soweit in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die generelle Genehmigungspflicht durch eine kantonale Behörde befürwortet wird, kann dem aus den zuvor dargelegten Gründen nicht gefolgt werden. Eine solche Genehmigungspflicht lässt sich insbesondere nicht aus den Bauvorschriften zum Gestaltungsplan herleiten, wie sie in Form von Nebenbestimmungen in Ziff. 3.1 bis 3.8 in den angefochtenen Entscheid eingeflossen sind. Zwar enthalten diese «Bedingungen und Auflagen» ohne Zweifel verschiedene Anordnungen, die für die konkrete Nutzung der streitbetroffenen Grundstücke bedeutsam sind. Dabei handelt es sich jedoch - wie etwa bei der Umschreibung der Baubereiche oder der Beschreibung der markierten Höhenkoten - keinesfalls um Gesichtspunkte der Grundnutzung. Hier geht es vielmehr um die Regelung der konkreten Ausgestaltung und Feinabstimmung, wie sie teilweise genauso gut im Rahmen eines Baubewilligungsentscheides festgelegt sein könnten. Gegenteiliges wird auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht nicht geltend gemacht. Fehl geht sodann die Behauptung, der Bebauungsplan B 133 überlasse die Regelung der Dichte («Mass») nebst der Ausnützungsziffer und der Geschosszahl dem Gestaltungsplan. In Bezug auf die hier interessierende Zone 6 trifft dies offenkundig nicht zu (vgl. Erw. 6a hievor).
c) Stein des Anstosses bildet im vorliegenden Fall vor allem die Länge der geplanten Baukörper. Laut Angaben in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde umfasst der Baubereich im Sektor X eine Fläche von 58×25 m, im Sektor Y2 eine Fläche von 122×14 m sowie im Sektor Z eine solche von 117×7 m. Nördlich des Sektors Y2 befindet sich sodann Sektor Y1, der sieben Baukörper mit einem Baubereich von je 9,5 oder 11×23 m ausweist. Aus dem Modell und den vorhandenen Akten geht hervor, dass diese Baubereiche in den Sektoren X, Y2 und Z mit zusammenhängenden Körpern überbaut werden sollen.
aa) Was diese Länge angeht, steht zunächst fest, dass der Bebauungsplan B 133 deren Regelung ausdrücklich dem Gestaltungsplan vorbehält. Dass dies bereits formal in Widerspruch zum Gesetz stehen würde, trifft nicht zu. Zu Recht verweist die Vorinstanz hier auf § 67 PBG, wonach die Gebäudelänge im Bebauungsplan zusätzlich geregelt werden kann. Ferner liesse sich aufgrund der im Bebauungsplan B 133 enthaltenen Delegation die Behauptung nicht erheben, der strittige Gestaltungsplan masse sich etwas an, was ihm gemäss dem zugrundeliegenden Grundnutzungsplan nicht zustehe. Eine Auslegung der diesbezüglichen Vorgabe im Bebauungsplan ergibt vielmehr, dass die Regelung der Länge ausschliesslich auf Stufe Gestaltungsplan erfolgen soll und irgendwelche Beschränkungen in dieser Hinsicht nicht erwogen wurden. In diesem Zusammenhang darf auch erwähnt werden, dass der Bebauungsplan B 133 vom Grossen Stadtrat am 27. November 1997 beschlossen wurde, mithin unter Einfluss des die Stadt betreffenden verwaltungsgerichtlichen Urteils H. vom 11. April 1997, das sich eingehend zum Verhältnis Bebauungsplan/Gestaltungsplan geäussert hatte. Im Weiteren kann bei der gegebenen planerischen Ausgangslage ebenso wenig davon die Rede sein, dass der Gestaltungsplan mit den darin festgelegten Baubereichen hinsichtlich Gebäudelängen weitgehende Ausnahmen von der Grundnutzung ermögliche (vgl. LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6c), nachdem der Bebauungsplan B 133 diese Frage ausdrücklich offen gelassen hat. Desgleichen besteht angesichts der differenzierenden Nutzungsumschreibung des Bebauungsplanes mit verschiedenen, parzellenscharf abgegrenzten Wohnzonentypen und der Offenheit bezüglich der Gebäudelänge gerade für die streitbetroffene Wohnzone 6 auch kein Grund zur Annahme, deren Zonencharakter werde durchbrochen (LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6a). Insofern gestaltet sich die Ausgangslage erheblich anders als im soeben zitierten, bereits mehrfach angesprochenen verwaltungsgerichtlichen Urteil.
bb) Anderseits lässt sich nicht übersehen, dass es sich bei der Gebäudelänge um einen nutzungsrelevanten Faktor handelt. Ebenso hängen Gestalt und Eingliederung eines Gebäudes in die bauliche und landschaftliche Umgebung in hohem Masse von seiner Länge ab (vgl. LGVE 1997 II Nr. 8 Erw. 6). Die Gebäudelänge ist denn auch häufig («soweit notwendig») Gegenstand einlässlicher Regelung in kommunalen BZR (vgl. § 36 Abs. 2 Ziff. 2 PBG) oder auf Stufe Bebauungsplan (§ 67 lit. b PBG). Von daher liesse sich sehr wohl die Auffassung vertreten, bei der Festlegung der Gebäudelänge im Rahmen eines Gestaltungsplanes (vgl. § 73 Abs. 1 lit. a PBG) handle es sich um einen Gesichtspunkt der Grundnutzung, zumindest aber um mehr als blosse Verfeinerung der Art und des Masses der Nutzung (vgl. auch Art. 18 Abs. 9 des Obwaldner Baugesetzes vom 12.9.1994 und S. 35 der dazu ergangenen Erläuterungen). Allein aus diesem Grund auf der Genehmigung des die Gebäudelänge nunmehr umreissenden Gestaltungsplanes durch eine kantonale Behörde zu beharren, mag aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wenigstens auf den ersten Blick naheliegend erscheinen (vgl. LGVE 1996 II Nr. 1 Erw. 5). Eine solche Sicht verkennt jedoch die besondere Ausgangslage des vorliegenden Falles, wie im Folgenden zu zeigen ist.
cc) Der Bebauungsplan B 133 mit der darin enthaltenen Delegation hinsichtlich Gebäudelänge erging in einem Verfahren, das hinsichtlich Fachkompetenz, demokratischer Mitwirkung, Rechtsschutz und kantonaler Genehmigung den rechtlichen Anforderungen in jeder Hinsicht genügte. So ging seinem Erlass durch den Grossen Stadtrat ein kantonales Vorprüfungsverfahren (§ 19 PBG) durch das Baudepartement unter Beteiligung verschiedener Amtsstellen (u.a. Raumplanungsamt, Oberforstamt und Amt für Umweltschutz) voraus. Nach seinem Erlass erfolgte gemäss Art. 26 RPG und § 17 Abs. 5 PBG die Genehmigung durch den Regierungsrat (Entscheid vom 2.6.1998, Protokoll-Nr. 811), wobei dieser eingangs vermerkte, dass gegen die Beschlüsse des Stadtrates über die Abweisung der Einsprachen keine Beschwerden erhoben worden seien. Dies erstaunt insofern, als die Einwände gegen die fehlende Begrenzung der Gebäudelänge im Verfahren der Bebauungsplanung zu erheben gewesen wären und mehr als fraglich ist, ob heute auf tieferer Planungsebene noch darauf zurückgekommen werden kann (vgl. BGE 123 II 342 Erw. 3a, 119 Ib 486 mit Hinweisen; Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 79, 425 f.). Im Rahmen des Genehmigungsentscheides wurde sodann u.a. eine der Zielsetzungen des Bebauungsplanes angesprochen, nämlich die Schaffung des rechtlichen Rahmens für neue, qualitätvolle und sich in die bestehende Stadtstruktur einordnende Bauten. Im Weiteren wurde festgehalten, dass der Bebauungsplan die «massliche Nutzung» in den einzelnen Nutzungszonen durch Vorschriften zur Bauweise, Geschossigkeit und Gebäudelänge sowie mit Dichtebestimmungen - soweit notwendig - regle. In den Bauvorschriften würden zusätzliche Regelungen für einzelne Wohnzonen - auch zur Gebäudelänge - geschaffen, die ergänzend Anwendung fänden und denen grundsätzlich zugestimmt werden könne; in Bezug auf die Delegation der Gebäudelänge in Zone 6 wurde nichts erwähnt.
Dies alles lässt keinen anderen Schluss zu, als dass der Regierungsrat mit Genehmigung des Bebauungsplanes zugleich die verbindliche Regelung des Längenmasses auf Stufe Gestaltungsplan billigte. Dass er dies unter irgendwelchen Vorbehalten getan oder mit Auflagen verbunden haben könnte, ist nicht ersehbar. Dasselbe gilt gleichermassen für die mit der angeordneten Gestaltungsplanpflicht voraussehbare Erhöhung der Nutzungsintensität. Unter diesen Umständen auf einem neuerlichen Genehmigungsverfahren durch eine kantonale Behörde zu beharren, ergibt keinen Sinn. Zwar könnte noch argumentiert werden, die Genehmigung erstrecke sich nur auf die Delegation an sich, nicht aber auf deren konkretes Ergebnis, wie es mit dem Gestaltungsplan nunmehr angestrebt wird. Eine solchermassen differenzierende Sicht mag namentlich aufgrund des grossen Ermessens hinsichtlich der Gebäudelänge vor dem Hintergrund des Planungsgrundsatzes in Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG (Landschaftsschonung durch Einordnung der Bauten) als verständlich erscheinen. Abgesehen davon, dass diese Differenzierung aufgrund der erwähnten vorbehaltlosen Genehmigung mit Sicherheit nicht der Absicht des Regierungsrates entsprach, sieht sich das Verwaltungsgericht auch aus rechtlichen Erwägungen nicht dazu veranlasst. Dies zum einen deshalb, weil kein Grund zur Annahme besteht, der Regierungsrat habe die Problematik der fraglichen Regelung der Gebäudelänge aus den Augen verloren; zum andern, weil mit den bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten gegen den angefochtenen Entscheid (Art. 33 RPG und § 207 PBG) den tangierten Planungsgrundsätzen und Richtplanvorgaben Rechnung getragen und insofern wenigstens im vorliegenden Fall angemessener Ausgleich geschaffen werden kann. Anzumerken bleibt, dass mit der OLK im Übrigen durchaus eine kantonale Stelle involviert war, deren Sekretariat vom kantonalen Raumplanungsamt geführt wird. Dieses kantonale Amt war mithin via OLK über die konkrete Planung im Bild. Es hätte daher vom Recht auf eine Beschwerde Gebrauch machen können.