ju_gerichte · ADM 2022 214 · 2023-05-12 · de

Contribution de plue-value - Art. 5 LAT

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 214 / 2022
Présidente
:
 Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
 Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière
:
 Carine Guenat
ARRET DU 12 MAI 2023
en la cause liée entre
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
recourants,
et
le Service du développement territorial, rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l’intimé du 31 octobre 2022 – perception d’une 
contribution sur la plus-value, immeuble n° 2146 du ban des Breuleux.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
Par décision du 20 août 2020 (no 6743.1.367), le Service du Développement territorial 
a approuvé la modification du plan de zones et du règlement communal sur les 
constructions « Secteur HAf- Parcelle no 2146 » du ban des Breuleux. La parcelle no 
2146 est ainsi passée de la zone agricole A à la zone d’habitation A, secteur f (HAf). 
L’approbation a été publiée dans le Journal officiel de la République et Canton du 
Jura du 27 août 2020 (dossier intimé, p. 1 à 10 ; les pages mentionnées ci-après sans 
autre mention renvoient au dossier de l’intimé).
2
B.
Par acte notarié du 17 novembre 2020, minute no 16'024, instrumenté par Me 
F.________, notaire à U.________, la commune des Breuleux (ci-après : la 
commune) a d’une part exercé son droit d’emption sur 13'030 m2 et d’autre part 
acheté 210 m2 de l’immeuble feuillet no 2146 du ban des Breuleux, devenant ainsi 
seule propriétaire de l’intégralité dudit immeuble pour la somme totale de CHF 40.- / 
m2, soit pour le prix total de CHF 529'600.- (p. 11ss). Les vendeurs étaient 
A.________, B.________, C.________, D.________ et G.________ (p. 11 ; ci-
après : l’hoirie ou les recourants). 
C.
Par courrier du 25 mai 2022, le Service du développement territorial (ci-après : 
l’intimé) a informé les vendeurs qu’il mandaterait un expert officiel suite à la vente en 
vue de déterminer le montant de la contribution sur la plus-value foncière (p. 27ss). 
Un projet de décision a été transmis à la commune le 25 mai 2022 (p. 71).
Le 7 juin 2022, la commune des Breuleux a transmis à l’intimé l’acte de vente de la 
parcelle en l’informant que l’hoirie ne doit s’acquitter que de CHF 4.-/m2 dans le cadre 
du calcul de la plus-value et que le solde est à la charge du nouveau propriétaire, en 
l’occurrence la commune. Elle demandait que l’expertise soit confiée au bureau 
H.________ à U.________.
D.
L’intimé a mandaté le bureau I.________ SA à V.________. Dans son rapport du 13 
juin 2022, l’expert a fixé la plus-value consécutive au changement de zone de la 
parcelle 2146 à CHF 740'262.- et la plus-value foncière à 30% de cette valeur, à 
savoir CHF 222'079.-. Un projet de décision a été envoyé à l’hoirie et à la commune 
le 20 juin 2022.
La commune a pris position le 22 juin 2022. Elle conteste que la décision de taxation 
et la facture correspondante doivent être adressées au propriétaire du bien-fonds au 
moment où la mesure d’aménagement entre en force.
Par décision du 8 juillet 2022, l’intimé a fixé la contribution de plus-value immobilière 
telle que détaillée dans le projet de décision. Les recourants ont formé opposition à 
la décision de taxation le 8 septembre 2022.
Par décision du 31 octobre 2022, l’intimé a rejeté l’opposition.
E.
Par mémoire du 5 décembre 2022, les recourants ont interjeté recours contre cette 
décision auprès de la Cour administrative concluant principalement à son annulation, 
à la fixation de la plus-value résultant du classement zone HAf de l’immeuble no 2146 
du ban des Breuleux au maximum à CHF 227'430 et dire que 30% de ce montant est 
dû à l’Etat, soit au maximum CHF 68'229.-, à ce qu’il soit dit que cette somme est à 
payer à raison de CHF 46'080.- par l’hoirie et à CHF 22'149.- par la commune des 
Breuleux, subsidiairement au renvoi de la cause à l’intimé pour nouvelle décision dans 
le sens des considérants, avec suite de frais et dépens. 
3
Les recourants estiment que la contribution aurait dû être facturée à la Commune au 
vu de l’acte de vente et que la jurisprudence citée n’est pas transposable au cas 
d’espèce précisément au vu de l’acte de vente. En outre, l’intimé dispose d’une 
hypothèque légale en garantie de la contribution. Les recourants invoquent 
également l’absence d’indépendance et de compétence de l’experte, dans la mesure 
où les mandats confiés par l’intimé représentent à tout le moins une part non 
négligeable de son revenu, respectivement de celui de son entreprise, de telle sorte 
qu’une expertise judiciaire doit être mise en œuvre. Ils contestent enfin la valeur du 
terrain après son classement en zone constructible, ainsi que les coûts de viabilisation 
au vu du rapport de J.________ SA (bureau).
F.
Dans sa détermination du 26 janvier 2023, l’intimé conclut au rejet du recours, sous 
suite de frais et dépens. Dans la mesure où la contribution de plus-value est une taxe 
causale, la commune n’a pas la qualité pour s’y opposer, son rôle étant défini par la 
loi. Sur le fonds, l’intimé conteste l’absence d’indépendance de l’experte mandatée. 
Il estime également que l’expertise répond aux critères dégagés par la jurisprudence 
pour estimer la valeur vénale de l’immeuble. Quant à l’expertise privée produite, 
l’intimé précise que la surface pour calculer les frais de viabilisation n’est pas la même 
que celle de l’experte. En procédant à un calcul comparatif, ces deux expertises 
convergent quant auxdits frais.
G.
Par ordonnance du 15 février 2023, la présidente de la Cour administrative a rejeté 
les demandes de compléments de preuves déposées par les recourants et de jonction 
des procédures, sous réserve d’une décision contraire de la Cour.
H.
Les recourants ont encore déposé une prise de position spontanée le 3 mars 2023.
I.
Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1.
La Cour administrative est compétente en vertu des art. 114a LCAT (RSJU 701.1) et 
160 let. b Cpa (RSJU 175.1).
Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, les recourants, destinataires 
de la décision attaquées, qui ont vu leur opposition rejetée disposent manifestement 
de la qualité pour recourir. Le recours est ainsi recevable et il y a lieu d'entrer en 
matière. 
2.
Est litigieuse la qualité de débiteur et le montant de la contribution de plus-value au 
sens des art. 5 LAT et 111ss LCAT en raison du changement de zone de la parcelle 
no 2146 du ban des Breuleux, laquelle est passée de la zone agricole à la zone mixte 
(MA). 
4
3.
S’agissant du débiteur de la taxe de plus-value, la Cour de céans a déjà rendu 
plusieurs arrêts consultables sur https://jurisprudence.jura.ch relatifs à la plus-value 
immobilière, en particulier ADM 13/2020 du 9 décembre 2020, ADM 15/2020 du 1er 
septembre 2020, ADM 14/2020 du 15 janvier 2021, ADM 83/2021 du 5 novembre 
2021, ADM 20/2021 du 12 novembre 2021. Sa jurisprudence est dès lors publiée.
3.1
Ainsi dans un arrêt du 9 décembre 2020 (ADM 13/2020 consid. 5), elle a retenu ce 
qui suit s’agissant du débiteur de l’impôt alors que la recourante prétendait que la 
décision attaquée reposait sur une mauvaise interprétation de l’art. 111b al. 3 let. a 
LCAT. Dans sa jurisprudence, la Cour a considéré qu’il convient de considérer que, 
malgré le texte de l’art. 111b al. 3 let. a LCAT, la contribution est due en cas 
d'affectation à la zone à bâtir, de changement d'affectation ou d'augmentation des 
possibilités d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, par le propriétaire du bien-fonds 
au moment où la mesure d’aménagement entre en force et non au moment où la 
décision fixant la contribution de plus-value est rendue. Selon elle, il ressortait 
clairement de l’interprétation littérale de cette disposition que la volonté du législateur 
était de taxer le propriétaire de la parcelle au moment où la contribution est fixée, soit 
après l’aliénation de la parcelle. 
3.2
C’est en vain que les recourants tentent de remettre en cause cette jurisprudence au 
motif qu’elle serait contraire à la lettre de la loi sans pour autant expliquer en quoi 
l’arrêt précité serait contraire aux méthodes d’interprétation des lois, étant précisé que 
le seul recours à la disposition légale est insuffisant, l’arrêt précité expliquant les 
raisons pour lesquelles l’interprétation littérale ne saurait l’emporter. En l’état, la 
motivation du recours ne permet à la Cour de modifier sa jurisprudence fondée sur 
son raisonnement adopté dans la jurisprudence précitée et repris ci-après.
3.3
Selon l’art. 111b al. 3 let. a LCAT, la contribution est due en cas d'affectation à la 
zone à bâtir, de changement d'affectation ou d'augmentation des possibilités 
d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, par le propriétaire du bien-fonds au moment 
où la contribution est fixée. Les taxes de plus-value au sens de l’art. 5 LAT ne sont 
pas des impôts, mais constituent tout de même des taxes causales indépendantes 
des coûts (cf. ATF 142 I 177 consid. 4.3.1, JdT 2017 I 291 et les références citées ; 
cf. ég. POLTIER, Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 38 ad art. 
5 ; Territoire et Environnement, Juillet no 4/13, p. 4). Pour satisfaire aux exigences 
découlant du principe de la base légale en matière fiscale, celle-ci doit impérativement 
régler le sujet de la contribution (cf. POLTIER, op. cit, no 55 ad art. 5 LAT). Le principe 
de la légalité (art. 36 al. 1 Cst.) revêt en effet une importance particulière en droit fiscal 
où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - 
qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou 
communales - prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, 
notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent 
être définis par la loi. Celle-ci doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle 
des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Il importe en effet 
que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être 
prélevée sur cette base.
5
Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d 
Cst.) comme pour les contributions causales, sous réserve de certains 
assouplissements (TF 1C_184/2014 du 23 février 2015 consid. 2.3). Selon les règles 
générales d'interprétation, on examinera la loi en premier lieu selon sa lettre 
(interprétation littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la 
compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution 
matériellement juste. En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de 
penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a 
lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair ; il en va de même lorsque le texte 
conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le 
sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent 
découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de 
la systématique de la loi. Si le texte n'est ainsi pas absolument clair, si plusieurs 
interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée 
de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des 
travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi 
que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé 
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions 
légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune 
méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher 
le sens véritable de la norme (ATF 143 I 109 consid. 6 et les réf. ; cf. ég. Tanquerel, 
Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 147, no 431 et les réf.).
3.4
En l’occurrence, l’art. 111b al. 3 let. a LCAT stipule que la contribution est due « par 
le propriétaire du bien-fonds au moment où la contribution est fixée ». Ce texte, qui 
pourrait paraître clair de prime abord, ne résiste cependant pas à un examen plus 
détaillé. En effet, le texte de l’art. 111b al. 3 let. a LCAT ne restitue manifestement 
pas la volonté du législateur fédéral et heurte le sentiment de la justice et le principe 
de l'égalité de traitement ; celui-ci revêtant un caractère tout particulier en matière 
fiscale (cf. art. 127 al. 2 Cst. ; TANQUEREL, op. cit., p. 85, no 250ss), comme cela 
ressort des considérants ci-après. Certes, le droit fédéral ne comporte aucune 
précision à propos du débiteur de la contribution. Toutefois, désigner comme débiteur 
de la contribution de la plus-value le propriétaire du bien-fonds au moment où la 
contribution est fixée impliquerait, en cas d’aliénation du bien-fonds après l’entrée en 
force de la mesure d’aménagement mais avant la fixation de la contribution, que le 
nouveau propriétaire serait tenu de payer une taxe sur une plus-value dont il n’aurait 
pas bénéficié. Il est en effet manifeste que la valeur vénale d’un terrain est influencée 
par son utilisation possible qui se détermine en fonction des plans d’aménagement et 
des règlements sur les constructions. Un tel mécanisme serait en totale contradiction 
avec le but et l’esprit de l’art. 5 LAT, puisque le régime de compensation imposé par 
l’art. 5 LAT vise à atténuer certaines conséquences financières des mesures 
d’aménagement, en compensant les avantages et les inconvénients qui en résultent.
6
Il serait par ailleurs totalement contraire au principe de l’égalité de traitement de taxer 
le propriétaire du bien-fonds au moment de la fixation de la contribution, dans la 
mesure où cela impliquerait une différence de traitement entre les propriétaires ayant 
vendu leur parcelle avant la fixation de la contribution et ceux n’ayant pas vendu leur 
parcelle avant ladite fixation de la contribution. Une telle différence est injustifiée, 
étant donné que dans les deux situations, le propriétaire au moment de l’entrée en 
force de la mesure d’aménagement bénéficie de la plus-value. Il ressort de la 
systématique légale des art. 111 à 111k LCAT que l’interprétation littérale de l’art. 
111b al. 3 let. a LACT ne restitue pas le sens véritable de la disposition et est 
incompatible avec la systématique de la loi et son but.
L’art. 111c al. 1 LCAT prévoit en effet que l’intimé doit arrêter le montant de la plus-
value et celui de la contribution au moment où la mesure d’aménagement ou 
l’autorisation exceptionnelle entre en force. La combinaison de cette disposition avec 
l’art. 111b al. 3 let. a LCAT impose de retenir que la contribution est due par le 
propriétaire du bien-fonds au moment de l’entrée en force de la mesure 
d’aménagement.
A cet égard, il convient de relever que l’ensemble des cantons romands prévoit que 
le débiteur de la contribution sur la plus-value au sens de l’art. 5 LAT est le propriétaire 
du bien-fonds au moment de l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement (cf. 
art. 36 al. 2 LCAT/NE ; 68 al. 2 cum 64 al. 2 LATC/VD ; 10f al. 3 LCAT/VS ; 30G al. 1 
LaLAT/GE), hormis le canton du Fribourg qui prévoit que le débiteur de la taxe sur la 
plus-value est le ou la propriétaire du bien-fonds au moment de la mise à l'enquête 
publique de la mesure d'aménagement (art. 113e al. 3 cum 113a al. 2 LATec/FR).
Enfin, l’art. 111c al. 3 et 5 LCAT qui prévoit que la contribution est exigible au plus 
tard au moment où le bien-fonds est aliéné s’oppose à admettre que la contribution 
puisse être due par une autre personne que son propriétaire au moment de l’entrée 
en force de la mesure d’aménagement. Au vu de ce qui précède, il convient de 
considérer que, malgré le texte de l’art. 111b al. 3 let. a LCAT, la contribution est due 
en cas d'affectation à la zone à bâtir, de changement d'affectation ou d'augmentation 
des possibilités d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, par le propriétaire du bien-
fonds au moment où la mesure d’aménagement entre en force et non au moment où 
la décision fixant la contribution de plus-value est rendue.
3.5
Au cas particulier, les recourants étaient propriétaires de la parcelle no 2146 du ban 
des Breuleux au moment de l’entrée en force du classement de cette parcelle en zone 
à bâtir, de telle sorte qu’ils sont débiteurs de la plus-value, la jurisprudence arrêtée 
dans l’arrêt ADM 13/2020 du 9 décembre 2020 devant être confirmée. Le fait que le 
terrain n’était pas encore viabilisé et qu’un plan spécial était nécessaire n’est pas 
pertinent, la problématique restant la même, et ne saurait par conséquent modifier la 
jurisprudence précitée. 
7
4.
Les recourants estiment que la répartition de la plus-value immobilière a été convenue 
entre les vendeurs et les acheteurs dans l’acte de vente immobilière et lors de 
l’exercice de son droit d’emption par la commune du 17 novembre 2020. Il convient 
donc d’examiner si cette répartition est opposable à l’intimé.
4.1
Il ressort du considérant qui précède que tout comme les impôts, les contributions 
causales sont soumises au principe de la légalité. Ainsi, destiné à protéger les 
contribuables, l’art. 127 al. 1 Cst. doit être mis en œuvre par les autorités législatives 
et exécutives, qui ne peuvent prélever des contributions publiques que dans le 
respect du cadre légal qui a été créé à cet effet (AUBRY GIRARDIN, CR Constitution, 
no 12 ad art. 127). Pour les taxes causales dont le montant peut être délimité par des 
principes constitutionnels vérifiables, tels la couverture des frais et l’équivalence, le 
principe de la légalité est appliqué avec moins de rigueur. La loi formelle peut se 
contenter d’être peu détaillée et déléguer à l’exécutif la compétence de fixer le 
montant et les modalités de prélèvement de la taxe. Il convient de préciser que cet 
assouplissement ne concerne que la fixation du montant de la taxe causale, la 
description du cercle des contribuables et de l’objet de la contribution doivent toujours 
figurer dans la loi au sens formel (CR Constitution, op. cit. no 18 ad art. 127). Le cercle 
des contribuables doit résulter de la loi au sens formel, mais il peut ne pas être 
nommément désigné, à condition qu’il soit clairement déterminable en fonction de 
l’objet de la contribution. La loi peut ainsi laisser une certaine marge d’appréciation 
aux autorités d’application. Il n’en demeure pas moins que la loi doit donner une 
indication permettant de mettre à la charge d’une catégorie de personnes la 
contribution visée (CR Constitution, op. cit. no 26 ad art. 127). 
4.2
Au cas particulier, il ressort du considérant 4 ci-dessus que le propriétaire du terrain 
au moment où la mesure d’aménagement entre en force doit être considéré comme 
le débiteur de la plus-value. Les éventuelles conventions conclues entre des tiers 
s’agissant du paiement de l’impôt ou de la taxe de plus-value, respectivement de son 
paiement et dérogeant à la loi, ne sont pas opposables aux autorités chargées de 
fixer, par décision, le montant de la taxe ou de l’impôt, faute de base légale, quand 
bien même lesdites conventions seraient portées à la connaissance des autorités de 
taxation. Dans ces conditions, c’est à juste titre que l’intimé n’a pas tenu compte des 
termes de l’acte notarial du 17 novembre 2020, le principe de la légalité s’y opposant. 
Dès lors, peu importe que la solvabilité de la commune ne soit pas moins bonne que 
celle des vendeurs, étant précisé que la contribution de plus-value est garantie par 
une hypothèque légale conformément à l’art. 88 de la loi d’introduction du Code civil 
suisse (art. 111h al. 1 LCAT). A cela s’ajoute le fait qu’en matière fiscale, la voie du 
contrat pour la perception d’impôts n’est possible que lorsque la loi le prévoit 
expressément ; pour des motifs liés à l’égalité de traitement, les règles du droit fiscal 
doivent en effet être comprises en ce sens qu’un arrangement contractuel n’est pas 
possible. D’autres auteurs ne l’excluent pas en matière de contribution de plus-value 
(POLTIER, op. cit, no 118 et 119 ad art. 5 LAT et les références citées).
8
En tout état de cause en l’espèce, il ne s’agit pas de savoir si un contrat entre l’Etat, 
la commune et d’éventuels tiers peut être conclu, mais de savoir si l’acte notarié 
auquel l’intimé n’est pas partie est opposable à ce dernier, de sorte que la question 
peut rester irrésolue. Dans ces conditions, c’est à juste titre que l’intimé a refusé de 
facturer une partie de l’indemnité de plus-value à la commune. En revanche, rien 
n’empêche l’hoirie et la commune de s’entendre entre eux pour le paiement de la 
plus-value, dont seule l’hoirie est débitrice envers l’intimé.
5.
Les recourants contestent l’absence d’indépendance et de compétence de l’experte. 
Ce grief s’examine à l’aune des règles sur la récusation
5.1
Une personne doit être récusée s’il existe des circonstances de nature à faire 
suspecter son impartialité (art. 39 al. 1 let. h Cpa). Les parties qui entendent user d’un 
tel droit sont tenues d’en faire la demande motivée à l’autorité compétence, dès que 
le cas de récusation s’est produit ou qu’elles en ont connaissance (art. 40 al. 2 Cpa). 
S'agissant des motifs de récusation formels d'un expert, il y a lieu selon la 
jurisprudence d'appliquer les mêmes principes que pour la récusation d'un juge (ATF 
148 V 225 consid. 3.4 ; 137 V 210 consid. 2.1.3; 132 V 93 consid. 7.1; 120 V 357 
consid. 3a), qui découlent directement du droit constitutionnel à un tribunal 
indépendant et impartial garanti par l'art. 30 al. 1 Cst. - qui en la matière a la même 
portée que l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 134 I 20 consid. 4.2) - respectivement, pour un 
expert, des garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1 Cst., qui assure à cet 
égard une protection équivalente à celle de l'art. 30 al. 1 Cst. (TF 1B_436/2021 du 6 
janvier 2022 consid. 8C_452/2020 du 7 octobre 2021 consid. 2.3.1; 5A_484/2015 du 
2 octobre 2015 consid. 2.3.2 et les références). Un expert passe ainsi pour prévenu 
lorsqu'il existe des circonstances propres à faire naître un doute sur son impartialité. 
Dans ce domaine, il s'agit toutefois d'un état intérieur dont la preuve est difficile à 
apporter. C'est pourquoi il n'est pas nécessaire de prouver que la prévention est 
effective pour récuser un expert. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence 
de la prévention et fassent redouter une activité partiale de l'expert. L'appréciation 
des circonstances ne peut pas reposer sur les seules impressions de l'expertisé, la 
méfiance à l'égard de l'expert devant au contraire apparaître comme fondée sur des 
éléments objectifs (ATF 132 V 93 consid. 7.1; 120 V 35 consid. 3a et les références). 
A titre de comparaison, compte tenu de l'importance considérable que revêtent les 
expertises médicales en droit des assurances sociales, il y a lieu de poser des 
exigences élevées à l'impartialité de l'expert médical (ATF 132 V 93 consid. 7.1 in 
fine; 120 V 357consid. 3b in fine). 
5.2
Au cas particulier, la commune a, par courrier du 7 juin 2022, proposé un expert pour 
réaliser l’expertise (p. 41), auquel l’intimé a répondu le 20 juin 2022, précisant avoir 
désigné un autre expert (p.65). L’expertise et un projet de décision a été transmise 
aux propriétaires et à la commune (p. 65 à 68) qui s’est à nouveau exprimée à ce 
sujet le 22 juin 2022. Dans leurs différents courriers, respectivement dans leurs 
oppositions, ni les recourants, ni la commune n’ont remis en cause l’indépendance 
de l’experte.
9
Ce n’est que dans leurs recours, soit plus de 5 mois après avoir pris connaissance 
de l’expertise et du nom de l’experte que les recourants en demandent la récusation. 
Ils n’allèguent d’ailleurs pas ne pas avoir eu connaissance des motifs allégués avant 
leurs recours. Il faut en outre relever que les recourants avaient connaissance des 
courriers adressés par la commune à l’intimé, notamment de celui du 7 juin 2022 
qu’ils ont reçu en copie (p. 69). Dans ces conditions, la demande récusation de 
l’expert doit être rejetée devant être considérée comme tardive. Cela étant, sur le 
fond, la jurisprudence a notamment relevé que des contacts réguliers dans un cadre 
professionnel ne constituant pas un motif de récusation (TF 9C_366/2013 du 2 
décembre 2013 consid. 5.2.1 et les références). En outre, selon la jurisprudence et 
toujours à titre de comparaison, le fait qu'un expert, médecin indépendant, ou une 
institution d'expertises sont régulièrement mandatés par un organe de l'assurance 
sociale, le nombre d'expertises ou de rapports confiés à l'expert, ainsi que l'étendue 
des honoraires en résultant ne constituent pas à eux seuls des motifs suffisants pour 
conclure au manque d'objectivité et à la partialité de l'expert (ATF 148 V 225 consid. 
3.5 ; 137 V 210 consid. 1.3.3 et les arrêts cités). Dans ces conditions, pour autant 
qu’elle ait été recevable, la demande de récusation aurait dû être rejetée, la 
jurisprudence relative aux experts médicaux s’appliquant à l’évidence aux autres 
experts. Dès lors, il n’y a pas lieu de donner suite à la demande de complément de 
preuve des recourants tendant à obtenir des renseignements sur le nombre de 
mandats d’expertise éventuellement confiée à l’experte, respectivement d’entendre 
l’experte sur ce point.
5.3
Au vu de ce qui précède, ce grief doit être rejeté.
6.
Les recourants contestent encore l’expertise sur plusieurs points s’agissant 
notamment des méthodes de calcul, du calcul des coûts de viabilisation, ainsi que du 
cadre légal d’estimation de la valeur vénale.
6.1
Dans un arrêt du 20 septembre 2021 (ADM 21/2020 consid. 6, et ADM 20/2021 du 
12 novembre 2021, consid. 6 publiés sous https://jurisprudence.jura.ch/), la Cour de 
céans a posé les principes suivants.
En vertu de l’art. 111c LCAT, après consultation de la commune, le Service du 
développement territorial arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution 
au moment où la mesure d'aménagement ou l'autorisation exceptionnelle entre en 
force (al. 1). Dans l'exercice de cette tâche, le Service du développement territorial 
peut faire appel à des estimateurs externes, indemnisés selon les mêmes principes 
que les estimateurs cantonaux collaborant à l'évaluation et au contrôle des valeurs 
officielles (al. 2).
Selon le message du Gouvernement jurassien, l'estimation devrait normalement 
pouvoir se faire selon les règles applicables à l'estimation des immeubles en droit 
fiscal (JDD no 10 du 17 juin 2015, p. 460).
10
Pour fixer le montant de la plus-value, il sera nécessaire dans certains cas de recourir 
à des experts pour déterminer la valeur du bien-fonds avant et après la mesure 
d'aménagement (JDD no 10 du 17 juin 2015, p. 464).
6.2
Le canton du Jura, comme d’autres, s’est abstenu de fixer une méthode d’estimation 
spécifique dans la loi, ce que le droit fédéral n’impose par ailleurs pas. Cela étant et 
en tout état de cause, dans leur législation, les cantons renvoient régulièrement aux 
méthodes dites « courantes » ou « usuelles », parmi lesquelles on peut dénombrer la 
méthode statistique ou comparative, la méthode des déductions ou par compte à 
rebours et la méthode des classes de situation. Les différentes méthodes se 
complètent et permettent de conforter les résultats et de les vérifier. Il apparaît 
équitable d’utiliser une pluralité de méthodes de calcul, ce qui devrait contribuer à 
définir une valeur objective, même s’il convient de garder à l’esprit qu’il s’agit d’une 
estimation et que, par la force des choses, celle-ci comporte des inexactitudes 
(PERREGAUX DUPASQUIER, Calcul de la plus-value, une pluralité de méthodes pour un 
résultat objectif, Inforum, Décembre 4/2020, p. 7). Dans leur tâche, il incombe ainsi 
aux estimateurs externes auxquels l’autorité intimée est habilitée à faire appel (art. 
111c al. 2 LCAT), de recourir à la méthode qui, concrètement et compte tenu de 
l’ensemble des circonstances, est la plus appropriée du point de vue de l’estimation 
en vue d’aboutir à une valeur objective, sans qu’on ne puisse y voir une inégalité de 
traitement entre les appréciations.
6.3
A titre préliminaire, il convient de préciser que ni la loi, ni le message ne contiennent 
de définition de la valeur vénale. De manière générale, doctrine et jurisprudence 
définissent la valeur vénale comme le prix qui peut être obtenu en cas de vente d’un 
bien aux conditions normales du marché et que les éléments inhabituels ou subjectifs 
ne sont pas pris en considération (TC FR, arrêt du 17 novembre 2020, no 604 2020 
19 consid. 4.2). La valeur vénale correspond ainsi à la valeur marchande selon le 
Manuel suisse de l’estimateur de l’Union suisse des experts cantonaux en matière 
d’évaluation des immeubles (USECE) et de la Chambre suisse des experts 
(CSE/SVIT, 2012, p. 12). Pour déterminer la valeur vénale de l’immeuble, l’expert 
utilisera les méthodes d’évaluation reconnues notamment par ce Manuel. Les 
méthodes à privilégier sont notamment celle de la méthode comparative ou statistique 
qui prend en compte les prix convenus lors de vente d’objets analogues (de même 
nature et qualité) dans la même région et à la même période ; les biens-fonds avec 
des différences trop importantes ne peuvent pas servir de comparaison. Lorsqu’il 
existe suffisamment d’objets comparables, les résultats obtenus sont en principe 
fiables ; si tel n’est pas le cas, il convient d’utiliser d’autres méthodes d’évaluation. 
Cette méthode est à même d’assurer une certaine égalité de traitement entre les 
différents objets et doit sans aucun doute être privilégiée. A défaut, peut également 
être utilisée la méthode de la valeur résiduelle qui détermine la valeur vénale sur la 
base du calcul rétroactif de la valeur de rendement ou du prix de vente, après 
déduction des investissements correspondants.
11
Enfin, la valeur des classes de situation repose sur le constat que des objets similaires 
et dans une situation comparable présentent un même rapport entre la valeur du 
terrain et la valeur de l’ensemble de l’équipement et entre la valeur du terrain et la 
valeur de rendement (dans ce sens BR/DC 2/2021, p. 79 ; Manuel suisse de 
l’estimateur 2012, not. p. 45, 47ss, 135ss). Plus récemment, dans sa version en 
langue allemande publiée en 2019, le Manuel de l'estimateur retient principalement 
deux méthodes seulement pour évaluer les terrains non bâtis, à savoir celle de la 
valeur comparative directe et celle de la valeur résiduelle, et considère comme 
partiellement appropriée une troisième méthode, celle de la valeur selon les classes 
de situation (voir p. 94 du Manuel). D’autres méthodes ne sont pas exclues pour 
autant que l’expert explique les raisons justifiant son choix.
Au moment de réaliser son rapport, il appartient à l’expert d’expliquer la méthode 
d’évaluation choisie, étant précisé qu’en principe la méthode comparative doit être 
privilégiée. L’expert précisera dans son rapport les différentes phases de la méthode 
et son application au cas d’espèce. En outre, si l’expert entend s’écarter de cette 
méthode, il en expliquera les raisons et motivera le choix d’une autre méthode.
6.4
Il n’y a pas lieu de remettre en cause cette jurisprudence en tenant compte, comme 
le demande les recourants du Décret concernant la révision générale des valeurs 
officielles des immeubles, la valeur officielle des immeubles n’étant pas calculées de 
manière uniforme et la valeur fiscale (officielle) ne reflétant pas toujours la valeur 
vénale (Manuel, 2019, p. 22).
6.5
Au cas particulier, l’expertise de I.________ SA (bureau) s’est fondée sur la méthode 
comparative conformément à la jurisprudence précitée, ainsi que sur la méthode 
rétroactive pour estimer la valeur vénale du terrain, les deux valeurs obtenues étant 
très proche (p. 54), ce qui correspond à la jurisprudence (cf. consid. 6.1 à 6.3 ci-
dessus), les recourants tentant à nouveau en vain de se référer aux valeurs fiscales. 
En outre l’expertise explique les raisons pour lesquelles la vente du terrain à CHF 
88.-/m2 n’a pas été retenue dans la méthode comparative, dès lors que, se référant 
au Manuel (not. p. 105), le coefficient de variance obtenu était douteux, alors que 
celui-ci était bon sans tenir compte de la vente de ce terrain. Il ressort en effet que le 
prix de vente de ce terrain était très nettement inférieur aux autres prix de vente qui 
oscillent entre 128.- et 160.-/ m2. C’est dès lors en vain que les recourants tente de 
remettre en cause cette partie de l’expertise. 
6.6
Quant aux frais de viabilisation, les recourants font état de frais qui ne sont pas 
compris dans l’expertise de I.________ SA (bureau) et qui ne sont pas non plus pris 
en compte dans le calcul du Bureau J.________ SA. C’est le lieu de relever que les 
frais de viabilisation sont estimés au moment où la mesure d’aménagement entre en 
force (changement de zone en l’occurrence) et non pas au moment où des frais sont 
engagés par la commune après l’achat du terrain aux propriétaires au moment de la 
mesure d’aménagement.
12
La commune a produit un calcul des coûts de viabilisation effectué par le bureau 
J.________ SA qui fait état d’un coût de viabilisation qui arrive à un montant de CHF 
996'080.- pour une surface de parcelles de 10'057 m2, TVA compris, soit un montant 
d’environ CHF 99.-/m2 (dossier 209/22, PJ 6 commune). Quant à l’expertise de 
I.________ SA (bureau), elle prend en compte une surface de CHF 11'520 m2 pour 
un coût de viabilisation de CHF 864'000.-, soit CHF 75.- / m2. L’expertise n’explique 
cependant pas comment elle obtient ce montant ni sur quelles bases elle se fonde 
pour le retenir. Les explications données par l’intimé dans sa détermination du 31 
janvier 2023 ne sont pas convaincantes s’agissant de la prise en compte de la TVA 
et des imprévus, lesquels s’élèvent non pas à 15% dans le devis de J.________ SA 
(bureau), mais à 10%.
6.7
Dans ces conditions, le calcul de la valeur vénale effectuée dans l’expertise de 
I.________ SA (bureau) n’est pas probant s’agissant des frais de viabilisation. Ce 
point influence le montant de la valeur de vénale à retenir, partant de la contribution 
de plus-value. Le recours doit être admis sur ce point et le dossier retourné à l’intimé 
pour qu’il reprenne l’instruction du dossier en particulier sur la question des frais de 
viabilisation.
7.
Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l’Etat (art. 219 al. 1 Cpa). Il n’est 
pas alloué de dépens aux recourants qui n’ont pas eu de frais de représentation, ni à 
l’intimé (art. 230 al. 1 Cpa).
PAR CES MOTIFS 
LA COUR ADMINISTRATIVE
admet
le recours ;
annule
la décision sur opposition du 31 octobre 2022 ;
retourne
le dossier à l’intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des 
considérants ;
laisse
les frais de la procédure à la charge de l’Etat, l’avance de frais effectuée par les recourants 
leur étant restituée ;
13
n'alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
-
aux recourants, ;
-
à l’intimé, le Service du développement territorial, rue des Moulins 2, 2800 Delémont ;
-
à l’Office fédéral du développement territorial, 3003 Berne ;
-
à la Commune des Breuleux, par son conseil communal, Les Breuleux.
Porrentruy, le 12 mai 2023 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Carine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer 
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question 
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens 
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de 
la décision attaquée.
Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de 
ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).