ju_gerichte · ADM 2014 70 · 2014-10-01 · de

Irrecevabilité du recours de la Commune des Breuleux auprès de la Cour administrative contre la décision de la juge administrative ordonnant la fermeture immédiate du stand de tir | autres

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
 ADM 70 / 2014
Président 
:
 Pierre Broglin
Juges
:
 Sylviane Liniger Odiet et Philippe Guélat
Greffière
:
 Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 1er OCTOBRE 2014
en la cause liée entre
la Commune des Breuleux, Rue des Esserts 2, 2345 Les Breuleux,
recourante,
et
1.
les époux A.,
2.
les époux B., 
- représentés par Me David Erard, avocat à La Chaux-de-Fonds,
intimés,
Appelé en cause :
le Syndicat pour la gestion des biens propriété des communes des 
Franches-Montagnes, 
p.a. 
Administration 
communale, 
2363 Les Enfers
- représenté par Me Vincent Paupe, avocat à Saignelégier,
relative à la décision du 22 mai 2014 de la juge administrative du Tribunal de première 
instance.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. 
Le 9 novembre 2006, la Section des permis de construire a accordé au Syndicat pour 
la gestion de biens propriété des communes des Franches-Montagnes (ci-après : le 
Syndicat) un permis d'agrandissement et de mise en conformité du stand de tir des 
Breuleux. Cette décision a été attaquée par les époux A. et les époux B. (ci-après les 
intimés) auprès de la juge administrative du Tribunal de première instance puis 
auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal.
2
Dans son arrêt du 14 octobre 2008, cette dernière a partiellement admis le recours 
en subordonnant le permis à deux conditions supplémentaires visant à augmenter la 
sécurité ; elle a confirmé pour le surplus la décision du 9 novembre 2006 de la Section 
des permis de construire et le jugement du Tribunal de première instance.
Par arrêt du 30 juin 2010 (1C_530/2008), le Tribunal fédéral a partiellement admis le 
recours dirigé contre l'arrêt de la Cour administrative, annulé l'arrêt attaqué et renvoyé 
la cause à celle-ci pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des 
considérants. Rejetant la plupart des griefs formulés par les recourants, le Tribunal 
fédéral a considéré que le recours était fondé sur un point, à savoir que les autorités 
cantonales n'étaient pas dispensées d'examiner s'il pouvait être raisonnablement 
exigé du Syndicat qu'il procède à certains aménagements destinés à éliminer le 
risque – qualifié de très faible à dire d'expert – de lésions par balles en cas de ricochet 
sur un arbre dépassant la crête située derrière la butte de tir, risque évoqué par les 
recourants (cf. consid. 4.3 de l'arrêt 1C_530/2008). 
Suite à cet arrêt, une modification du projet, prévoyant l'installation d'un pare-balles 
de hauteur, a été présentée à la Cour administrative par le Syndicat, qui a fait l'objet 
d'un dépôt public ordonné par cette dernière. Les intimés ont fait opposition le 
22 juillet 2011. La Cour administrative a ensuite procédé à diverses mesures 
d'instruction. Elle a notamment demandé un rapport et plusieurs rapports 
complémentaires à l'officier fédéral de tir. Il a également été procédé à une visite des 
lieux qui a été suivie d'une audience au cours de laquelle les parties et l'expert ont 
été entendus. A la demande du Syndicat, la procédure de recours pendante devant 
la Cour administrative a toutefois été suspendue par décision du 17 mars 2014.
B.
Par courrier du 12 juin 2013, les intimés sont intervenus auprès de la Commune des 
Breuleux, en sa qualité d'autorité de police des constructions (ci-après : la 
recourante), en vue de la fermeture immédiate du stand de tir des Breuleux.
Ils allèguent en substance que le stand de tir, en particulier la butte sise derrière les 
cibles, n'est actuellement pas conforme aux normes en vigueur et présente un 
danger. De plus, la butte et la ciblerie sont polluées et nécessitent un assainissement. 
En outre, lors des tirs, les usagers de la route qui traverse la ligne de tir sont déviés 
sur une piste aménagée à travers une carrière-déchetterie pendant les heures 
d'exploitation de celle-ci et en dehors, ce qui constitue une situation contraire à la loi 
sur la circulation routière. Par ailleurs aucune servitude n'a été établie par la 
commune des Breuleux contrairement à l'ordonnance sur les installations de tir. Enfin, 
l'installation de cibles électroniques vers la fin des années 80 et leur renouvellement 
aux alentours de 2005 n'ont pas donné lieu à une demande de permis.
C.
Dès lors que la recourante est membre du Syndicat pour la gestion des biens 
propriété de l'hôpital (ci-après le Syndicat), propriétaire du stand de tir des Breuleux, 
elle a transmis la requête des intimés à la Section des permis de construire en sa 
qualité d'autorité de surveillance en matière de police des constructions.
3
D.
Dans une lettre du 11 juillet 2013 adressée à la recourante, la Section des permis de 
construire relève que la butte de tir n'est effectivement pas conforme aux exigences 
fédérales. Il est prévu que celle-ci soit assainie et mise en conformité au terme des 
procédures judiciaires en cours. Elle ajoute que selon le lieutenant-colonel F., il est 
exagéré de parler de problèmes de sécurité à proximité de la butte et de la ligne de 
tir. L'autorité cantonale ne voit ainsi aucun motif permettant d'exiger la fermeture 
immédiate du stand de tir des Breuleux.
E.
Par lettre du 26 août 2013, la recourante a communiqué aux intimés les conclusions 
de cette prise de position et la leur a transmise.
F.
Les intimés ont recouru le 25 septembre 2013 auprès de la juge administrative en 
demandant la fermeture immédiate du stand de tir des Breuleux.
Par décision du 22 mai 2014, la juge administrative a admis le recours et ordonné la 
fermeture immédiate du stand de tir des Breuleux. Elle retient notamment à l'appui de 
sa décision l'existence d'un intérêt public au respect de la sécurité, de la santé et de 
l'environnement. L'absence de mesures prises pour sécuriser les installations ainsi 
que cela est préconisé par les décisions judiciaires, la suspension de la procédure 
d'examen de la pose d'un pare-balles de hauteur à la demande du Syndicat pour une 
durée indéterminée, l'absence de demande d'autorisation en vue de rendre la butte 
conforme aux directives pour les installations de tir, constituent des violations des 
intérêts publics en cause. Le respect de ces intérêts publics doit l'emporter à ce stade 
de la procédure sur ceux du maintien de l'ouverture du stand jusqu'à droit connu dans 
toutes ces procédures.
G.
Le 24 juin 2014, la Commune des Breuleux a recouru contre cette décision auprès 
de la Cour administrative. Elle conclut à l'annulation de la décision du 22 mai 2014 de 
la juge administrative et au rejet de la demande de fermeture du stand de tir des 
Breuleux, sous suite des frais et dépens.
Elle expose à l'appui de ses conclusions qu'elle recourt pour sauvegarder les droits 
de l'éventuel futur propriétaire du stand dès lors que la vente du stand de tir en faveur 
de la société de tir sportif Franches-Montagnes est actuellement discutée. Sur le fond, 
elle estime que la décision attaquée est disproportionnée par rapport aux intérêts 
publics visés. La société de tir sportif Franches-Montagnes s'engage à ne pas 
reprendre les activités de tir avant que la ciblerie ne soit mise en conformité. De plus, 
toutes les mesures de sécurité nécessaires sont prises pour que, lors des séances 
de tir, le risque inhérent à l'activité de tir ne se concrétise pas en dommages effectifs. 
En particulier, l'accès à la zone de tir est entravé, la route est déviée et l'information 
des autres usagers du secteur du stand de tir est assurée par des panneaux et un 
mât avec manche à air notamment. En outre, les intimés reçoivent une 
communication écrite des périodes de tir. Ces mesures suffisent déjà à pallier les 
risques sécuritaires invoqués.
4
H.
Dans sa prise de position du 7 juillet 2014, la juge administrative a renvoyé aux 
considérants de sa décision.
I.
Dans leur prise de position du 10 juillet 2014, les intimés concluent, principalement, 
à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet, sous suite des frais et 
dépens.
S'agissant de la recevabilité du recours, les intimés allèguent que la recourante n'a 
aucun intérêt propre, actuel et concret à recourir dès lors que l'objet de son recours 
est la sauvegarde des droits de l'éventuel futur propriétaire du stand, à savoir la 
société de tir sportif des Franches-Montagnes. En outre, les intimés sont d'avis que 
le recours n'est pas suffisamment motivé et doit par conséquent être déclaré d'emblée 
irrecevable.
Sur le fond, les intimés rappellent que les aménagements fermant l'accès aux 
cibleries n'ont pas été réalisés, que la procédure de permis de construire devant la 
Cour administrative concernant l'exigence de la pose d'un pare-balles a été 
suspendue et que la butte de tir n'a pas été assainie, ce qui constitue de graves 
violations des intérêts sécuritaires et environnementaux imposant la fermeture 
immédiate du stand de tir. Par ailleurs, la procédure relative à la demande de permis 
de 2006 porte uniquement sur l'agrandissement et la mise en conformité du stand de 
tir et non sur son assainissement.
En outre, les intimés demandent à la Cour de céans de constater que le recours du 
24 juin 2014 ne déploie pas d'effet suspensif. Dans l'hypothèse où ledit recours devait 
déployer un effet suspensif, les intimés requièrent le retrait de celui-ci au motif que 
les intérêts publics de sécurité et de protection de l'environnement commandent que 
la décision de la juge administrative soit immédiatement applicable et que, par 
conséquent, les tirs ne puissent pas reprendre au stand de tir des Breuleux. 
J.
L'appelé en cause n'a pas pris position.
K.
Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1.
1.1
La compétence de la Cour administrative pour statuer sur le présent recours est 
fondée sur l'article 160 let. c Cpa. Le recours a en outre été interjeté dans le délai 
légal.
1.2
Selon l'article 127 al. 1 Cpa, le mémoire contient un exposé concis des faits, des 
motifs et moyens de preuve, ainsi que l'énoncé des conclusions. La décision attaquée 
et les documents servant de moyens de preuve en possession du recourant sont 
joints au mémoire. 
5
En l'occurrence, le mémoire de recours respecte ces conditions dès lors qu'il contient 
tant l'énoncé des conclusions qu'un exposé des faits, des motifs et des moyens de 
preuves. La motivation du recours, bien que succincte, permet de comprendre pour 
quelles raisons et sur quels points la décision attaquée est contestée. De plus, la 
recourante ne s'est pas adjoint les services d'un avocat, si bien qu'il convient de se 
montrer relativement souple quant aux exigences relatives à la motivation du recours. 
Ainsi, même une motivation sommaire doit être considérée comme admissible (cf. 
BROGLIN, Manuel de procédure administrative jurassienne, 2009, n. 289). Le recours 
a dès lors été interjeté conformément à la forme légale requise.
1.3
Aux termes de l'article 120 Cpa, a qualité pour recourir quiconque est particulièrement 
atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit 
annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne, organisation ou autorité 
lorsque des dispositions spéciales le prévoient (let. b).
1.3.1.
1.3.1.1
Une collectivité publique peut se prévaloir de l'article 120 let. a Cpa si elle est atteinte 
de la même manière qu'un particulier, ou du moins de manière analogue, dans ses 
intérêts juridiques ou patrimoniaux. La collectivité publique peut également se fonder 
sur l’article 120 let. a Cpa pour défendre l'autonomie que lui garantit la Constitution. 
La commune qui intervient comme simple organe d'exécution n'a toutefois pas qualité 
pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est dépossédée 
sans droit d'une prérogative légale. Tel est le cas en particulier lorsque l’autorité 
supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris 
en exécution de dispositions cantonales ou d’une loi pour l’application de laquelle la 
commune dispose d’un certain pouvoir d’appréciation. Dans ce cas, la commune peut 
recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d’une fausse application 
de son règlement ou encore que l’autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir 
d’appréciation que lui confère la loi. Les communes ou les collectivités publiques sont 
aussi légitimées à recourir, sur la base de cette disposition, si elles sont touchées 
dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent d'un intérêt public 
propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué. Un 
intérêt général à une correcte application du droit n'est cependant pas suffisant. Enfin, 
la qualité pour recourir d'une collectivité publique est également admise lorsqu'elle 
fait valoir un intérêt digne de protection lié à l'exercice de tâches publiques. Il convient 
de préciser que pour interpréter l'article 120 let. a Cpa il y a lieu de se fonder, par 
analogie, sur la jurisprudence concernant la qualité pour recourir des collectivités 
publiques fondée sur la clause générale de légitimation de l’article 89 al. 1 LTF, 
puisque cette disposition est applicable en droit cantonal en vertu de l’article 111 al. 
1 LTF (cf. ATF 140 I 90 et 138 II 506 ; BELLANGER, La qualité pour recourir in 
Bellanger/Tanquerel (édit.), Le contentieux administratif, 2013, p. 126 ss ; AUBRY 
GIRARDIN, in Corboz et al., Commentaire LTF, 2ème éd., n. 39ss ad art. 89 ; RJJ 2006, 
p. 64 consid 1.2 ; BROGLIN, op. cit., n. 307).
1.3.1.2
Au cas d'espèce, le stand de tir des Breuleux est propriété du Syndicat et non pas de 
la recourante. Cette dernière n'a pas déclaré agir au nom du Syndicat et au 
6
demeurant n'aurait pas été habilitée à le faire. La recourante ne saurait notamment 
pas fonder sa qualité pour recourir sur sa seule qualité de membre du Syndicat 
(cf. par analogie pour les membres d'un consortium, POLTIER, Droit des marchés 
publics, 2014, no 407 ; ATAF 2008/7 consid. 2.2.2). La qualité pour recourir ne saurait 
pas non plus lui être reconnue en vertu de la garantie de son autonomie communale. 
En effet, en matière de police des constructions, les communes ne jouissent d'aucune 
autonomie lorsqu'est en cause un intérêt public, comme c'est le cas ici (cf. art. 39 al. 
1 LCAT permettant à la Section des permis de construire d'agir par substitution en 
cas de négligence d'une commune). Pour le surplus, on ne voit pas en quoi la décision 
de la juge administrative toucherait la recourante dans ses prérogatives de puissance 
publique et quel intérêt digne de protection lié à l'exercice de tâches publiques elle 
pourrait faire valoir. Au demeurant, elle n'a allégué à ce sujet aucun fait propre à 
fonder sa qualité pour recourir, alors que cela lui incombait puisque ces faits ne 
ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier en cause (cf. ATF 
133 II 249 consid. 1.1). Il suit de ce qui précède que la recourante ne peut se prévaloir 
de l'article 120 let. a Cpa pour recourir contre la décision de la juge administrative du 
22 mai 2014.
1.3.2
En ce qui concerne la qualité pour recourir dont pourrait se prévaloir la commune sur 
la base de l'article 120 let. b Cpa, il y lieu de relever ce qui suit. 
1.3.2.1
L'article 37 LCAT expose les règles de procédure s'appliquant au recours formé 
auprès du juge administratif contre les décisions rendues en matière de police des 
constructions, comme en l'espèce, à savoir les décisions prises en vertu des articles 
35 et 36 LCAT. Aucune disposition ne règle la procédure de recours contre les 
jugements du juge administratif, en particulier la question de la qualité pour recourir. 
Il y a lieu de relever que la LCAT ne reconnaît la qualité pour recourir de la commune 
que contre les décisions rendues sur la base d'une demande de permis de construire 
(cf. art. 23 al. 2 LCAT) et contre les arrêtés d'approbation des plans communaux (cf. 
art. 73 al. 3 LCAT). Le décret concernant le permis de construire (DPC ; RSJU 701.51) 
ne contient pas d'autres règles à ce sujet. On peut se demander si l'absence d'une 
disposition prévoyant la qualité pour recourir contre la décision sur recours rendue 
par le juge administratif en matière de police des constructions résulte d'une volonté 
discernable du législateur (silence qualifié) ou d'une omission involontaire à laquelle 
le juge est en droit de remédier. Les travaux du législateur sont muets à ce sujet (cf. 
JDD 1987 p. 84 et JOAC no 37 p. 23 ss pour la loi antérieure sur les constructions). 
Il reste ainsi à déterminer si l'on est en présence d'une lacune authentique, d'une 
lacune improprement dite ou d'une inconséquence manifeste de la loi.
1.3.2.2
Selon les définitions traditionnelles, il y a lacune authentique ou véritable (lacune 
proprement dite) lorsque la loi, même dûment interprétée, n'apporte aucune réponse 
sur un point essentiel à son application, autrement dit lorsque le législateur s'est 
abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler. En présence d'une lacune véritable, 
il incombe au juge de la combler en faisant acte de législateur (art. 1 CC). Il y a lacune 
improprement dite lorsque la loi apporte au problème posé une solution 
insatisfaisante ou qui peut être considérée comme objectivement insoutenable. Ce 
type de lacune ne peut en principe pas être comblé par le juge en raison du principe 
7
de la séparation des pouvoirs qui lui interdit de rectifier la politique législative. Enfin, 
à cette conception traditionnelle des lacunes, dans laquelle la frontière entre celles 
qui peuvent être comblées et celles qui ne peuvent l'être est floue, la doctrine et la 
jurisprudence ajoutent une catégorie intermédiaire, celle de l'insuffisance de la loi, 
inadmissible d'un point de vue téléologique, c'est-à-dire l'inconséquence manifeste 
d'une réglementation qui, appliquée à des situations particulières, aboutit à un résultat 
contraire à la systématique ou aux objectifs de la loi. Il y a inconséquence manifeste 
de la loi lorsqu'on doit admettre que si le législateur avait vu le problème, il aurait 
prévu un régime topique. Ce type de lacune - qui peut être comblé - est opposé au 
silence qualifié qui impose le respect de la volonté du législateur (sur l'ensemble de 
la question, cf. RJJ 2012, p. 66 consid. 1.4.2 et les références citées). 
En l'espèce, il n'était nullement nécessaire que le législateur octroie aux communes 
la qualité pour recourir contre les décisions du juge administratif rendues en matière 
de police des constructions, dans la mesure où les parties concernées, à savoir la 
personne visée par l'ordre de rétablissement conforme ou le voisin touché dans ses 
intérêts dignes de protection par le refus d'ordonner un tel ordre ou l'insuffisance des 
mesures exigées, disposent de la qualité pour recourir sur la base de l'article 120 let. 
a Cpa. L'absence de disposition sur la qualité pour recourir d'une commune en 
matière de police des constructions ne constitue donc ni une lacune proprement dite 
ni une inconséquence manifeste de la loi que le juge pourrait combler.
Dès lors, faute de disposition légale habilitant la commune à recourir dans de telles 
situations, la qualité pour recourir de la recourante doit être niée en application a 
contrario de l'article 120 let. b Cpa. 
1.4 
Il suit de là que son recours est irrecevable.
2.
S'agissant de la requête, à titre éventuel, de retrait de l'effet suspensif du recours, la 
demande des intimés à ce sujet est devenue sans objet. Il a du reste été indiqué aux 
parties, par ordonnance du 15 septembre 2014, que le recours n'avait pas d'effet 
suspensif en vertu de l'article 36 al. 1 in fine LCAT. 
3.
Les frais de la procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe 
(art. 219 al. 1 Cpa).
Pour les mêmes motifs, il lui appartient d'assumer ses propres dépens et de payer 
ceux des intimés, qui ont obtenu gain de cause (art. 227 al. 1 Cpa). Il n'y a pas lieu 
d'en allouer au Syndicat qui n'a pas retenu de conclusions dans la procédure de 
deuxième instance. L'indemnité de dépens doit être fixée conformément aux 
dispositions de l'ordonnance fixant le tarif des honoraires d'avocat.
PAR CES MOTIFS 
8
LA COUR ADMINISTRATIVE
déclare 
le recours irrecevable ;
met
les frais de la procédure, par CHF 1'000.-, à la charge de la recourante, à prélever sur son 
avance, le solde lui étant restitué ;
alloue
aux intimés une indemnité de dépens de CHF 1'000.-, (débours et TVA compris) pour la 
procédure de deuxième instance, à verser par la recourante ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :

à la recourante, la Commune des Breuleux, Rue des Esserts 2, 2345 Les Breuleux ;

aux intimés, par leur mandataire, Me David Erard, avocat à La Chaux-de-Fonds ;

à l'appelé en cause, par son mandataire, Me Vincent Paupe, avocat à Saignelégier ;

à la juge administrative du Tribunal de première instance, Le Château, Porrentruy ;
et l'envoi d'une copie pour information à la Section des permis de construire à Delémont.
Porrentruy, le 1er octobre 2014 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
Le président :
La greffière :
Pierre Broglin
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer 
9
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question 
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens 
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de 
la décision attaquée.