ju_gerichte · ADM 2021 150 · 2022-07-11 · de

Soutien aux cas de rigueur COVID-19 | autres

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 150 / 2021
Présidente
:
 Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
 Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière
:
 Carine Guenat
ARRET DU 11 JUILLET 2022
en la cause liée entre
 A.________,
 - représentée par Me Julien Broquet, avocat à Neuchâtel,
recourante,
et
le Service de l’économie et de l’emploi (SEE), Rue de la Jeunesse 1, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l’intimé du 29 septembre 2021.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
A.________ (ci-après : la recourante) a déposé une demande de soutien aux cas de 
rigueur fédéral et cantonal (COVID-19) auprès du Service de l’économie et de l’emploi 
(ci-après : l’intimé) le 24 janvier 2021 (p. 1ss dossier intimé). 
B.
Par décision du 10 février 2021, l’intimé a accordé à la recourante une aide sous 
forme d’avance, pour 2020, d’un montant de CHF 95'753.50.
2
Cette aide donnera lieu à un décompte final après présentation des comptes 
2020/2021. Sur cette base, l’avance sera convertie en contribution non remboursable 
ou en prêt (p. 6 dossier intimé). 
À la suite de la remise des comptes 2020 de la recourante, l’intimé a considéré, par 
décision du 28 avril 2021, que l’avance octroyée suffisait à couvrir les charges 
incompressibles encourues durant l’année 2020 (p. 27 dossier intimé). 
C.
Par courrier du 26 mai 2021, la recourante s’est opposée à la décision du 28 avril 
2021. Elle demande à avoir connaissance des détails du calcul de l’aide accordée et 
souhaite obtenir un nouveau rendez-vous afin que l’aide octroyée puisse être 
reconsidérée en tenant compte des problématiques spécifiques à sa situation (p. 56 
dossier intimé).
D.
Par décision sur opposition du 29 septembre 2021, l’intimé a rejeté l’opposition et 
confirmé sa décision du 28 avril 2021. Il explique que dans le calcul des charges 
incompressibles de la recourante, dont elle fait la liste, les amortissements 
comptables ne sont pas pris en compte (p. 68s. dossier intimé). 
E.
La recourante a interjeté recours contre cette décision le 29 octobre 2021. Elle conclut 
à ce qu’un « décompte précis et justifié » lui soit présenté. Elle fait valoir que les 
amortissements bancaires et la dépréciation de ses actifs roulants (autocars) doivent 
être pris en considération dans le calcul des charges incompressibles. 
F.
Par mémoire de réponse du 14 décembre 2021, l’intimé a conclu au rejet du recours, 
sous suite des frais. Il réitère que les amortissements comptables ne sont pas 
considérés comme charges incompressibles. En revanche, si certaines entreprises 
ont recours au leasing pour les équipements dont elles ont besoin, l’entreprise en 
question, non propriétaire du bien, doit alors généralement effectuer un paiement 
mensuel à la société de leasing, lequel constitue une charge fixe incompressible. 
À l’appui de son mémoire, l’intimé a produit un tableau détaillé listant les différentes 
charges incompressibles au sens du dispositif de soutien pour les cas de rigueur (p. 
73 dossier intimé).
G.
La recourante a répliqué, par le biais de son mandataire, par courrier du 24 janvier 
2022. 
Sur la forme, elle invoque une violation de son droit d’être entendue, en ce sens que 
malgré ses demandes répétées, elle n’a pu prendre connaissance du détail des 
calculs opérés par l’intimé qu’à fin décembre 2021, une fois le tableau transmis par 
l’intimé à la Cour de céans. Sur le fond, elle considère, en substance, que les charges 
incompressibles ne sont pas le seul élément dont il faut tenir compte.
3
L’annexe 1 et 2 de l’ordonnance concernant les mesures de soutien aux entreprises 
jurassiennes en difficulté suite à l’épidémie de COVID-19 évoque non seulement la 
participation au financement des charges incompressibles mais également 
l’encouragement au maintien des activités économiques et des postes de travail. La 
recourante a ignoré ce deuxième objectif si bien qu’elle a violé le droit en vigueur. 
Quant à la notion de court terme introduite par l’intimé, elle ne ressort pas des 
ordonnances fédérale et cantonale applicables. Au contraire, au vu de l’art. 5 let. d à 
f de l’ordonnance concernant les mesures de soutien aux entreprises jurassiennes 
en difficultés suite à l’épidémie de COVID-19, le législateur prévoit également des 
aides pour soutien aux entreprises pour redéfinir leur modèle économique (let. d), 
soutien aux projets innovants permettant de maintenir l’activité locale (let. e) et pack 
« mesures spécifiques » de la promotion économique (let. f). Il s’agit là d’une volonté 
de sauvegarde mais également de développement à plus long terme. La recourante 
fait aussi et surtout valoir que la prise en compte de l’amortissement comptable se 
justifie. Les ordonnances n’indiquent pas le contraire et il s’agit en l’occurrence 
d’autocars acquis avant le COVID-19 et pour lesquels la valeur se déprécie au fil du 
temps. Cette charge est donc réelle et ne peut pas être évitée. Refuser de la prendre 
en considération serait en outre contraire aux pratiques fiscales en vigueur, dans la 
mesure où une telle dépréciation d’actifs est imposée annuellement par le service des 
contributions. Par ailleurs, les cantons comme celui de Neuchâtel prend en compte 
cette dépréciation d’actifs (moyenne des amortissements des années précédentes) 
et la considère comme une charge incompressible. La recourante considère en outre 
que le fait de considérer la dépréciation d’un actif à l’aune de son seul financement, 
par leasing ou emprunt bancaire, crée une inégalité de traitement. De manière 
générale, l’interprétation des dispositions légales opérée par l’intimé est contraire à 
l’esprit du législateur. En conclusion, elle conteste le fait que l’amortissement sur 
véhicule n’a pas été pris en considération (CHF 19'000.-), ainsi que des dons à 
certaines associations (CHF 190.-), des frais de clientèle (CHF 1'312.55) et les impôts 
sur le bénéfice et capital (CHF 392.80). Il en va de même des bons faits au client 
lorsqu’un voyage a été annulé en raison du COVID-19 ou des voyages reportés mais 
d‘ores et déjà payés. 
H.
L’intimé a dupliqué par courrier du 9 février 2022.
Il explique que le droit d’être entendue de la recourante n’a pas été violé puisqu’elle 
s’est entretenue à plusieurs reprises avec l’un des collaborateurs de l’intimé. La 
méthode de calcul utilisée a par ailleurs été détaillée dans la décision sur opposition 
du 29 septembre 2021. En revanche, le détail de chaque poste des charges 
incompressibles a volontairement été écarté des décisions rendues afin de simplifier 
celles-ci au possible, dans la mesure où le délai pour la mise en œuvre du dispositif 
pour cas de rigueur a exigé des prises de décisions rapides et simples. Le maintien 
des activités économiques et des postes de travail est un objectif du dispositif de 
soutien aux cas de rigueur, mais le moyen pour l’atteindre ne va pas au-delà du 
financement des charges incompressibles.
4
Il précise également qu’à l’époque où le dispositif pour cas de rigueur est entré en 
vigueur, le 10 décembre 2020, le principe était de permettre à un maximum 
d’entreprises de passer un cap financier difficile qui devait être le plus court possible. 
Le but était de pallier un manque de liquidités passager. Il était impossible de prévoir, 
en avril 2021, au moment de la décision rendue, une telle évolution de la pandémie 
et de ses conséquences sur l’économie à plus long terme. Pour le reste, l’intimé 
répète, en substance, que les amortissements comptables ne peuvent pas pris en 
considération dans les charges incompressibles. Ce principe a été appliqué à toutes 
les entreprises jurassiennes, si bien que l’intimé n’a pas violé le principe de l’égalité 
de traitement.
I.
La recourante s’est encore exprimée par courrier du 28 février 2022, dans lequel elle 
explique que les CHF 19'000.- (amortissement sur véhicule) écartés par l’intimé dans 
son calcul constituent non seulement des amortissements comptables et fiscaux mais 
également et surtout des amortissements effectifs, réels et concrets.
J.
La recourante a produit un courrier de son organe de révision le 25 mars 2022 
concernant les amortissements intervenus ces dernières années sur le principal actif 
de la société, à savoir le parc des véhicules de transport de personnes (autocars) ; la 
perte de valeur calculée sur une durée de vie de dix ans usuelle pour ce type de biens 
s’élève à CHF 129'000.-
K.
Il sera revenu ci-après, en tant que de besoin, sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1.
La Cour administrative est compétente pour connaître de la présente affaire en vertu 
de l'art. 160 let. b Cpa. 
Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux (art. 126, 127 et 121 al. 1 
Cpa) par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir (art. 120 
let. a Cpa), le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
L’objet du litige porte sur le montant de l’aide allouée à la recourante pour l’année 
2020 dans le cadre des mesures visant à remédier aux situations difficiles dans 
lesquelles se sont trouvées certaines entreprises en raison de la pandémie de 
COVID-19 (« cas de rigueur »). La recourante considère qu’un montant 
supplémentaire de CHF 20'895.35 doit encore lui être octroyé (amortissement sur 
véhicules : CHF 19'000.-, dons : CHF 190.-, frais de clientèle : CHF 1'312.55, impôts 
sur le bénéfice et capital : CHF 392.80). 
3.
La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue en soulevant n’avoir 
eu accès au tableau détaillé des calculs opérés par l’intimé qu’au moment de la 
réponse de l’intimé à son recours, soit à fin décembre 2021. 
5
3.1
Le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst) est une garantie constitutionnelle de 
caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision 
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 
II 218 consid. 2.8.1 et les références). Il doit permettre à l'intéressé de s'exprimer sur 
des éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation 
juridique (ATF 135 II 286 consid. 5.1; 133 I 270 consid. 3.1).. La jurisprudence a 
déduit du droit d'être entendu le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que 
le destinataire puisse en saisir la portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance 
de cause et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 138 I 232 
consid. 5.1 et les arrêts cités). Pour répondre à ces exigences, il suffit que le juge 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé 
sa décision; il n'est pas tenu de discuter tous les arguments soulevés par les parties, 
mais peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents (ATF 142 III 433 consid. 
4.3.2 et les arrêts cités). 
3.2
En l’occurrence, à la lecture de la décision attaquée, il apparaît que l’intimé a listé les 
charges incompressibles qu’il a pris en considération au sens du dispositif de soutien 
pour cas de rigueur, soit : charges de matériel pour CHF 214'891.15, charges de 
personnel pour CHF 258'870.-, frais d’exploitation pour CHF 91'762.35, frais 
généraux pour CHF 42'458.75, résultats financiers pour CHF 8'544.45 et charges 
extraordinaires pour CHF 6'398.50, soit un total de CHF 622'925.20 au 31 décembre 
2020. Sur la base des revenus totaux 2020 de CHF 573'714.15, l’insuffisance de 
couverture de ces charges se montait CHF 49'211.-. Le dispositif cas de rigueur 
couvrant au maximum 80 % de cette insuffisance de couverture de charges, l’aide à 
fonds perdus octroyée est donc de CHF 39'369.-. Si l’intimé n’a pas, à ce moment-là, 
transmis le détail composant chaque catégorie de charges, il a précisé que les 
amortissements comptables ne pouvaient pas être pris en compte, dans la mesure 
où les soutiens pour cas de rigueur sont destinés uniquement à procurer aux 
entreprises des moyens financiers pour leur permettre de couvrir des charges 
financières impossibles à reporter et donc incompressibles à court terme. Ce soutien 
n’est pas destiné à la constitution de réserves pour des engagement financiers futurs. 
La recourante était dès lors en mesure de comprendre le calcul effectué et l’on peut 
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’intimé, de sorte que la recourante 
était en mesure d’attaquer cette dernière à bon escient. 
3.3
Une éventuelle violation du droit d'être entendu – non établie en l'espèce – pourrait 
quoi qu'il en soit être considérée comme réparée dans le cadre de la procédure de 
recours. En effet, par exception au principe de la nature formelle du droit d'être 
entendu, une violation de celui-ci est considérée comme réparée lorsque l'intéressé 
jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant 
du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler 
librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 
127 V 431 consid. 3d/aa; 126 V 130 consid. 2b). Tel est bien le cas en l'espèce. La 
recourante, assistée d’un avocat, a pu s’exprimer sur le tableau détaillé des calculs 
opérés par l’intimé et produit par ce dernier dans sa réponse du 14 décembre 2021, 
dans sa réplique du 24 janvier 2022 ainsi que dans les courriers qui ont suivi.
6
Par conséquent, aucune violation du droit d’être entendu ne peut être retenue et la 
décision attaquée n’a pas à être annulée pour ce motif.
4.
Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux principes 
généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le respect de la 
légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la bonne foi ainsi que 
l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 136 II 43 consid. 3.2 ; 131 II 
306 consid. 3.1.2).
Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 
27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et 
tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 et les 
références). La liberté économique comprend également le principe de l'égalité de 
traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce 
principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne 
sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même 
activité économique (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2). On entend par 
concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent 
avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L'égalité 
de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, 
à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des 
critères objectifs, soient proportionnées et résultent du système lui-même ; il est 
seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum 
nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (TF 2C_1149/2018 du 10 
mars 2020 consid. 5.2 et les références).
La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) sont 
étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose sur aucun 
motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 consid. 7.1 ; 136 II 120 
consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 129 I 113 consid. 5.1). 
Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît comme une forme 
particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l’être de 
manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 
127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa).
5.
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte 
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle 
repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de 
sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 136 
III 283 consid. 2.3.1 ; ATF 135 II 416 consid. 2.2).
7
Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un 
pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde 
sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution 
matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; ATF 133 III 175 consid. 3.3.1). 
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune 
authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler 
un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou 
de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à 
codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, 
son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle 
se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est 
insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement 
dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la 
conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des 
pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins 
que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un 
abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 138 
II 1 consid. 4.2).
6.
6.1
En adoptant l’art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales 
des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi 
COVID-19 ; RS 818.102), les Chambres fédérales ont créé la base légale qui régit la 
participation de la Confédération aux mesures de soutien cantonales pour les cas de 
rigueur. Ces mesures visent à remédier aux situations difficiles qui découlent 
directement ou indirectement des décisions des autorités. 
L’art. 12 al. 1 (dans sa teneur en vigueur dès le 2 septembre 2021) dispose 
notamment que la Confédération peut, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, 
soutenir financièrement les entreprises particulièrement touchées par les 
conséquences des mesures ordonnées aux fins de la lutte contre l’épidémie de 
COVID-19 en raison de la nature même de leur activité économique, en particulier 
les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, 
les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de 
l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques. 
L’art. 12 al. 1bis prévoit qu’il y a cas de rigueur au sens de l’al. 1 si le chiffre d’affaires 
annuel de l’entreprise est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation 
patrimoniale et la dotation en capital globales doivent être prises en considération, 
ainsi que la part des coûts fixes non couverts. La loi COVID-19 contient des lignes 
directrices concernant, par exemple, les critères d’éligibilité, la forme des aides pour 
les cas de rigueur ou la répartition des tâches visée entre la Confédération et les 
cantons.
8
Les détails sont réglés dans l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19 du 25 
septembre 2020 (ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020 [OMCR 20], RS 
951.262 ; Rapport explicatif – Commentaires de l’ordonnance concernant les 
mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de 
COVID-19, Berne, 4 novembre 2020, p. 2, cf. www.seco.admin.ch/seco/fr/home.html, 
Le Seco, communiqués de presse 2020, Le Conseil fédéral entend fournir rapidement 
un soutien aux cantons pour les cas de rigueur et met en consultation l’ordonnance, 
Rapport explicatif). 
6.2
L’art. 5 al. 1 de l’OMCR 20 (état au 19 juin 2021) prévoit en particulier que l’entreprise 
doit prouver au canton que son chiffre d’affaire 2020 est inférieur à 60% du chiffre 
d’affaire moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par 
les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19. En application de 
l’art. 5a OMCR 2020, l’entreprise doit confirmer au canton que le recul du chiffre 
d’affaires entraîne d’importants coûts fixes non couverts.
L’OMCR 20 vise principalement à définir les conditions auxquelles la Confédération 
participe aux mesures cantonales pour les cas de rigueur. Les cantons décident 
librement s’il faut prendre des mesures pour les cas de rigueur et, le cas échéant, 
sous quelle forme. Cette liberté qu’ils ont souhaitée explicitement leur permet 
d’adapter lesdites mesures aux particularités cantonales.
Énoncés aux sections 2 et 3 de l’OMCR 20, où figurent les art. 5 et 5a OMCR 20, les 
critères d’éligibilité et ceux concernant le type et l’étendue des mesures sont des 
conditions minimales que les dispositions cantonales relatives aux cas de rigueur 
doivent remplir en vue d’une participation de la Confédération. Les cantons peuvent 
définir d’autres critères supplémentaires dans leur réglementation, en précisant par 
exemple les branches éligibles, la forme concrète des mesures pour les cas de 
rigueur ou la durée de ces dernières. Il leur incombe également de durcir ou de définir 
plus strictement le cas échéant les conditions minimales définies aux sections 2 et 3. 
Les conditions-cadres permettant d’adapter les mesures pour les cas de rigueur aux 
particularités cantonales sont ainsi mises en place, conformément à la requête des 
Chambres fédérales, qui entendaient laisser aux cantons une certaine marge dans 
l’appréciation de ces cas. Dans leur réglementation, les cantons peuvent prévoir des 
cautionnements, des garanties, des prêts ou des contributions à fonds perdu. Du point 
de vue de l’égalité de traitement (prévention de l’arbitraire étatique), ces dernières 
sont toutefois plus problématiques que des moyens financiers remboursables. Un 
plafond absolu relativement bas est donc fixé pour les contributions à fonds perdu 
accordées à chaque entreprise (Rapport explicatif, op. cit., p. 2). Afin de garantir une 
mise en œuvre simple et rapide et de maintenir les coûts de coordination et de 
contrôle des cantons aussi bas que possible, une seule forme d’aide pourra être 
accordée par entreprise ; cette dernière ne pourra donc pas recevoir simultanément 
des contributions à fonds perdu et un prêt (Rapport explicatif – op. cit., p. 6).
9
En vertu de la loi COVID-19 (compte tenu des modifications proposées par le Conseil 
fédéral dans son message du 18 novembre 2020), la Confédération participe aux 
dépenses des cantons liées aux cas de rigueur. Le montant maximum pris en charge 
par la Confédération sera ventilé entre les cantons selon une clé de répartition définie 
dans l’ordonnance (deux tiers en fonction du produit intérieur brut [PIB] cantonal et 
un tiers en fonction de la population résidante). Les cantons versent aux entreprises 
la totalité du montant alloué et le facturent rétroactivement à la Confédération 
(Rapport explicatif, op. cit., p. 3). Pour obtenir une aide, une entreprise devra prouver 
qu’elle était rentable et viable avant la survenance de l’épidémie de COVID-19 et 
qu’elle n’a pas droit aux aides financières que la Confédération destine 
spécifiquement à certains secteurs d’activité (notamment sport, culture, transports 
publics ; art. 4 OMCR).
6.3
L’ordonnance cantonale concernant les mesures de soutien aux entreprises 
jurassiennes en difficulté suite à l’épidémie de COVID-19 du 10 décembre 2020 
(RSJU 901.811 ; ci-après : l’ordonnance cantonale) prévoit les mesures à disposition 
suivantes : a) soutien aux cas de rigueur « fédéral » ; b) soutien aux cas de rigueur 
« cantonal » ; c) soutien aux entreprises fermées sur décision des autorités 
cantonales ; 
d) 
soutien 
aux 
entreprises 
pour 
redéfinir 
leur 
modèle 
économique ; e) soutien aux projets innovants permettant de maintenir l’activité 
économique locale ; f) pack « Mesures spécifiques de la promotion économique ; 
g) soutien aux entreprises pour les tâches administratives (art. 5 al. 1). Le détail est 
réglé en annexe, notamment : a) la forme que peuvent prendre les aides ; b) les 
objectifs visés par celles-ci ; c) les exigences à remplir pour les obtenir ; d) le plafond 
des aides ; e) le versement d’éventuelles avances (art. 5 al. 2). Il est attendu des 
requérants qu’ils recourent en priorité aux dispositifs généraux d’atténuation des 
pertes financières. Le cas échéant, il en est tenu compte dans l’établissement du 
montant de l’aide. Il est également tenu compte de toutes les autres aides financières 
octroyées par la Confédération et le canton en lien avec l’épidémie de COVID-19. La 
mesure de soutien aux cas de rigueur « cantonal » est subsidiaire par rapport à la 
mesure de soutien aux cas de rigueur « fédéral » (art. 6). L’annexe 1 de l’ordonnance 
cantonale - Soutien aux cas de rigueur « fédéral » – fixe deux objectifs, à savoir 
participer au financement des charges incompressibles non couvertes et encourager 
le maintien des activités économiques et des postes de travail. Les entreprises 
bénéficiaires sont celles dont le chiffre d’affaires 2020 a baissé de plus de 40 % par 
rapport au chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019 en raison de la crise du COVID-19, 
dont les revenus ne suffisent plus à couvrir les charges incompressibles en raison de 
la crise du COVID-19 après que l’entreprise a pris toutes les mesures possibles, qui 
ont pris les mesures qui s’imposent pour protéger leurs liquidités et leur base de 
capital, qui n’ont pas droit à d’autres aides financières de la Confédération au titre du 
COVID-19 (ces dernières n’incluent pas les indemnités RHT, les APG et les crédits 
visés par l’ordonnance fédérale du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires 
liés au COVID-19) et qui remplissent en outre toutes les autres exigences posées par 
l’arrêté du Parlement portant octroi d’un crédit supplémentaire destiné au soutien des 
entreprises jurassiennes (mesure COVID-19), par la présente ordonnance ainsi que 
par la loi COVID-19 et l’OMCR 20 (annexe 1, p. 7).
10
Parmi les différentes formes d’aides envisageables figurent les contributions non 
remboursables, soit maximum 20% du chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019. Ce 
maximum est porté à 30% pour les entreprises visées à l’art. 8a al. 1 de l’ordonnance 
fédérale sur les cas de rigueur lorsque leur chiffre d’affaires a reculé de plus de 70% 
par rapport au chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019 (annexe 1, p. 8). 
Concernant les éléments financiers déterminants, il s’agit des chiffres d’affaires des 
années 2018 et suivantes, des bilans des années 2018 et suivantes, des charges 
incompressibles de l’année considérée, des revenus totaux de l’année considéré, des 
crédits COVID-19, des liquidités et du patrimoine de l’entreprise et de ses principaux 
ayants droit économiques (annexe 1, p. 9). 
7.
Au cas d’espèce, il s’agit de délimiter la notion de « charge incompressible » ou de 
« coûts fixes », en particulier de définir si l’amortissement sur véhicules, les dons, les 
frais de clientèle, l’impôt sur le bénéfice et capital ou encore les bons faits au client 
lorsqu’un voyage a été annulé en raison du COVID-19 doivent être considérés comme 
faisant partie des coûts fixes au sens de la législation susmentionnée. 
7.1
Si l’art. 12 al. 1 de la loi Covid-19, entrée en vigueur le 26 septembre 2020, devenu 
l’art. 1bis dès le 19 décembre 2020, mentionne expressément la référence aux coûts 
fixes non couverts, le message du Conseil fédéral du 12 août 2020 (FF 2020 6363) 
n’en fait pas mention. Quant au message du 18 novembre 2020 (FF 2020 8514), il se 
limite à indiquer que la teneur de l’art. 12 al. 1 est reprise dans le nouvel al. 1bis. Le 
Conseil fédéral explique que le programme pour les cas de rigueur, fondé sur l’art. 12 
de la loi COVID-19, doit être mis en œuvre rapidement par la Confédération et les 
cantons. Il s’agit de l’instrument le plus efficace pour atténuer de façon rapide et ciblée 
les conséquences négatives de l’épidémie de COVID-19 sur les entreprises durement 
touchées. Les cantons connaissent au mieux leurs propres structures économiques 
et sont par conséquent en mesure de juger quelles entreprises doivent être aidées 
(Message du Conseil fédéral du 18 novembre 2020 relatif aux modifications de la loi 
COVID-19 et de la loi sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19, FF 2020 
8513). 
7.2
Lors des délibérations au Conseil national les 1er, 15 et 16 décembre 2020 (cf. 
www.parlement.ch – Travail parlementaire – Curia Vista – Recherche avancée – 
numéro 20.084 – Délibérations), le Conseil national s’est repenché sur les conditions 
d'octroi de l'aide aux cas de rigueur. Le Conseil des Etats s’est finalement rallié au 
Conseil national : les coûts fixes non couverts seront pris en compte en plus de la 
situation patrimoniale, bien que « cette mesure sera difficile à calculer » selon Daniela 
Schneeberger. "Il ne faut pas seulement prendre en compte la baisse du chiffre 
d'affaires mais aussi les charges fixes, que ce soit les coûts de loyer, le frais de 
leasing ou les coûts d'assurance, des charges incompressibles", a plaidé Jacqueline 
Badran. "On s'achemine vers un confinement dur et dans les entreprises, les réserves 
fondent", a-t-elle poursuivi. Mais sa proposition de définir la liste des coûts fixes dans 
la loi a été rejetée par 111 voix contre 81. Pour Thomas Aeschi, c'est aux cantons de 
décider de cette question.
11
Le ministre des finances Ueli Maurer a également précisé que le Conseil fédéral 
pourra disposer de plus de souplesse pour décider des critères relatifs aux cas de 
rigueur. Il ne veut pas de définitions trop restrictives qui risqueraient de ralentir 
l'examen des demandes des entreprises en difficulté et le déblocage de l'argent. 
Ainsi, le législateur a volontairement renoncé à établir une liste des coûts fixes d’une 
entreprise et laissé le soin aux cantons de le faire. L’objectif est de laisser une marge 
de manœuvre aux cantons notamment quant aux conditions d’éligibilité des 
entreprises et que l’examen des demandes se fasse rapidement. Il s’agit de faire en 
sorte que les réserves de liquidités des entreprises soient suffisantes pour que ces 
dernières puissent faire face aux coûts engendrés par les charges incompressibles, 
soit les charges non reportables.
7.3
Dans l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale jurassienne, la liste des charges 
incompressibles établie par le canton comprend les loyers, les charges sociales, les 
assurances, les licences et abonnements, les contrats de location, leasings, les frais 
sur des engagements ne pouvant être annulés, les intérêts courants sur emprunts et 
les frais d’entretien courants. Il n’est pas fait mention de l’amortissement sur 
véhicules, ni des dons, des frais de clientèle, de l’impôt sur le bénéfice et capital ou 
encore des bons faits au client lorsqu’un voyage a été annulé en raison du COVID-
19. 
À titre de comparaison, dans le canton de Berne, sont considérés comme coûts fixes 
pour le calcul du soutien immédiat alloué aux petites et aux grandes entreprises tous 
les coûts indépendants du chiffre d’affaires, « sans les amortissements comptables », 
les salaires et les cotisations à l’AVS, à l’AI, aux APG et à l’AC (cf. art. 4 al. 1 de 
l’ordonnance cantonale du 18 décembre 2020 concernant les mesures destinées aux 
entreprises pour les cas de rigueur en lien avec l’épidémie de COVID-19, état au 27 
septembre 2021, RSB 901.112). Dans le canton de Fribourg, l’ordonnance sur les 
mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un 
soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19, état au 31 août 2021) prévoit à son 
art. 13 al. 1a que seules les dépenses effectivement supportées sont prises en 
compte. L’art. 13 al. 2a ajoute que les amortissements sont exclus des coûts fixes. 
Bien qu’elle ne s’applique pas au cas d’espèce, l’art. 6 de l’ordonnance cas de rigueur 
2022 fait mention de la « partie des charges non couverte ayant un impact direct sur 
les liquidités », ce qui n’est pas le cas des amortissements comptables et financiers, 
des provisions et des variations de valeurs.
7.4
Il n’est pas contesté qu’au fil du temps, les actifs roulants tels que les autocars de la 
recourante perdent de leur valeur. Toutefois, cette perte de valeur n’engendre pas de 
coûts effectifs et immédiats. Les coûts effectifs des autocars de la recourante sont les 
coûts directement générés par ceux-ci (essence, entretien [réparations], assurances). 
En revanche, les coûts de l’amortissement dus au temps qui passe n’ont aucune 
influence directe sur les réserves de liquidités de l’entreprise. Il s’agit là d’un 
amortissement comptable figurant dans la comptabilité de l’entreprise, qui a 
précisément pour but de tenir compte de la dépréciation d’un objet dans le temps.
12
Il s’agit de distinguer l’état des liquidités de la recourante de l’état de son bilan 
patrimonial dans lequel figure l’amortissement comptable. 
7.5
La notion de « coûts fixes non couverts » figurant dans le texte de la loi COVID-19 et 
de l’OMCR 20 laisse certes une certaine marge d’interprétation. Toutefois, si l’on s’en 
remet aux discussions qui ont eu lieu lors des différents processus législatifs 
nécessaires à la mise en vigueur de ces deux textes de lois, l’on comprend que la 
volonté du législateur est de parer au manque de liquidités des entreprises. Seules 
les dépenses effectivement supportées sont prises en compte. Le but est d’aider les 
entreprises à maintenir leur réserve de liquidités afin de limiter de manière rapide et 
efficace les conséquences négatives de l’épidémie de COVID-19 sur les entreprises 
durement touchées. 
La recourante ne saurait en outre se plaindre d’inégalité de traitement dans la mesure 
où le régime de soutien aux cas de rigueur a été appliqué de manière égalitaire à 
toutes les entreprises jurassiennes. Le critère de calcul pris en compte pour 
déterminer le montant du soutien accordé, à savoir celui du montant des charges 
incompressibles, a été appliqué à toutes les entreprises. Le fait de considérer la 
dépréciation d’un actif à l’aune de son seul financement, par leasing ou par emprunt 
bancaire, ne saurait constituer une violation de l’égalité de traitement. Il appartient 
aux cantons d’établir la liste des charges qu’il considère comme incompressibles. En 
l’occurrence, les contrats de leasing figurent dans la liste des charges 
incompressibles de l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale, contrairement aux 
amortissements bancaires. Jacqueline Badran (PS/ZH) en fait également mention 
comme charges fixes lors des délibérations de décembre 2020 (cf supra consid. 7.2). 
Cette appréciation ne fait pas fi de l’égalité de traitement par rapport à l’emprunt 
bancaire. Les tarifs de leasing sont généralement chers. Ils comprennent par exemple 
des frais administratifs et une surprime de risque. Durant la crise sanitaire, les 
sociétés de leasing n’ont généralement pas proposé de report des mensualités dues. 
Sous l’angle uniquement du calcul du montant de soutien aux cas de rigueur, une 
entreprise ayant recours à un emprunt pour financer un bien d’équipement sera certes 
« désavantagée » si sa banque accepte de reporter le paiement de l’amortissement 
ou des intérêts. Mais le modèle de l’emprunt comportera des avantages à plus long 
terme. L’entreprise qui recourt au leasing aura globalement des charges plus élevées 
qu’une entreprise qui emprunte pour financer ses équipements.
Au vu de ce qui précède, c’est sans violation du droit fédéral que l’intimé a, par 
décision du 29 septembre 2021, considéré que l’amortissement comptable en lien 
avec les actifs roulants de la recourante n’entrait pas dans la définition de coût fixes 
ou charges incompressibles puisqu’il n’a pas d’impact direct et immédiat sur les 
liquidités de l’entreprise. 
7.6
Il en va de même des dons, des frais de clientèle, de l’impôt sur le bénéfice et le 
capital ou encore des bons de voyage faits au client lors d’annulation en raison du 
COVID-19. Ils ne figurent pas non plus dans la liste des charges incompressibles 
établie par l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale.
13
Les dons ne sauraient être considérés comme une charge dans la mesure où il s’agit 
d’une dépense à bien plaire et au seul bon vouloir de l’entreprise. Les frais de clientèle 
quant à eux (comme la publicité), bien qu’ils sont susceptibles d’aider à obtenir des 
mandats, ne sauraient être considérés comme indispensables. Ils sont en outre 
relativement variables. Il n’apparaît donc pas contraire au droit en vigueur de ne pas 
les considérer comme des « coûts fixes ». Quant à l’impôt sur le capital, il ne peut 
être admis comme étant une charge fixe puisqu’il peut en principe être reporté. 
Finalement, les bons de voyage ne constituent pas un coût dans la mesure où, bien 
que la prestation n’a pas été fournie, elle a déjà été payée à l’entreprise et n’a aucune 
incidence sur les liquidités de la recourante.
7.7
Quant à la violation présumée de l’ordonnance cantonale, en particulier de l’ignorance 
de l’un des deux objectifs fixés à l’annexe 1 (également encouragement au maintien 
des activités économiques et des postes de travail), il convient de préciser, à l’instar 
de l’intimé, que le moyen pour atteindre cet objectif ne va pas au-delà du financement 
des charges incompressibles. 
Partant, l’intimé ne saurait se prévaloir non plus d’une violation du droit cantonal en 
vigueur.
8.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. 
9.
Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 
219 Cpa). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à la recourante (art. 227 al. 1 Cpa), ni 
à l’intimé (art. 230 al. 1 Cpa). 
PAR CES MOTIFS 
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure de recours, par CHF 1'000.-, à la charge de la recourante, à prélever 
sur son avance ;
n'alloue pas
de dépens ;
14
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
à la recourante, par son mandataire, Me Julien Broquet, avocat à Neuchâtel ;
à l’intimé, Service de l’économie et de l’emploi, Rue de la Jeunesse 1, 2800 Delémont ;
au Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), Holzikofenweg 36, 3003 Berne.
Porrentruy, le 11 juillet 2022 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Carine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer 
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question 
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens 
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de 
la décision attaquée.
Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de 
ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).