ju_gerichte · ADM 2014 34 · 2015-09-01 · de

Adoption d'un plan spécial devant permettre la construction d'un hôtel quatre étoiles en zone agricole. Recours d'organisations de protection de la nature et de l'environnement auprès de la Cour administrative, admis.

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 34 + 37 / 2014
Présidente
:
Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
Jean Moritz et Philippe Guélat 
Greffière
:
Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 1er SEPTEMBRE 2015
en la cause liée entre
1. Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de la nature, Dornacherstrasse 192, 
4018 Bâle,
2. Pro Natura Jura, Association pour la protection de la nature, p. a. Jacques Villars, Rue 
des Moissons 97, 2906 Chevenez,
recourantes n° 1 et 2,
3. WWF Jura, WWF Suisse, Hohlstrasse 110, 8004 Zürich,
4. Patrimoine
suisse,
section
jurassienne,
Schweizer
Heimatschutz
SHS, 
Zollikerstrasse 128, 8008 Zürich,
- représentés par Me Jean-François Scherrer, avocat à Porrentruy,
recourants n° 3 et 4,
et
le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimé,
Appelés en cause : 1. Commune des Bois, Rue Guillaume-Triponez 15, 2336 Les Bois.
2. A.
3. B.
relative à la décision de l'intimé du 4 mars 2014 – plan spécial Les Murs – Hôtel.
2
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
A.1
La Commune des Bois a déposé publiquement du 7 août au 5 septembre 2013 le 
plan spécial Les Murs-Hôtel. Ce plan doit permettre la construction d’un hôtel quatre 
étoiles, sur des terrains actuellement en zone agricole, à une distance d’environ 
300 mètres des installations du golf, avec lequel certaines synergies sont attendues. 
Le projet est porté par différents investisseurs privés, qui n’ont pas de liens 
particuliers avec les exploitants et propriétaires du golf.
A.2
Différentes organisations de protection de la nature, à savoir le WWF Jura, Pro 
Natura Jura ainsi que Patrimoine suisse, section jurassienne, ont formé opposition 
durant ce délai et ont maintenu leur position à l’issue des séances de conciliation 
qui se sont tenues le 12 septembre 2013.
A.3
Le Conseil général des Bois a discuté du plan spécial lors de sa séance du 
7 octobre 2013. A cette occasion, il a préavisé favorablement le projet, par onze 
voix contre sept.
A.4
Le corps électoral des Bois a accepté le plan spécial le 24 novembre 2013, par 
363 voix contre 230.
B.
Le Service du développement territorial a approuvé le plan spécial le 4 mars 2014 et 
levé les oppositions. En substance, il retient que le projet ne portera pas atteinte au 
paysage et au milieu naturel. L’hôtel qui doit prendre place dans le secteur délimité 
par le plan spécial répond à un besoin. La planification répond aux exigences 
légales d’utilisation mesurée et judicieuse du sol, d’autant que le projet, qui doit 
prendre place à 300 mètres du club-house du golf, se trouve en plein cœur du 
périmètre de territoire à habitat traditionnellement dispersé. Aucune exploitation 
agricole ne se trouve morcelée, dès lors que le projet se situe en bordure de cette 
zone. Le plan spécial est par ailleurs conforme au plan directeur cantonal, 
notamment par le fait que le projet doit se comprendre comme une extension de 
l’installation du golf existante et non comme une nouvelle installation. Le projet, 
opportun et compatible avec l’image du canton, offre d’intéressantes perspectives 
financières et permettra d’accroître et de diversifier l’offre d’activités touristiques.
C.
Pro Natura et Pro Natura Jura ont recouru contre cette décision auprès de la Cour 
de céans le 4 avril 2014, concluant à son annulation et au renvoi du dossier à 
l’intimé afin de déterminer le projet sur une zone à bâtir appropriée, sous suite des 
frais et dépens.
D.
WWF Jura et WWF Suisse ainsi que Patrimoine Suisse et Patrimoine suisse section 
jurassienne, ont recouru le 7 avril 2014, concluant à titre principal à l’annulation de 
la décision entreprise et au refus du plan d’affectation spécial, et subsidiairement au
3
renvoi du dossier à l’intimé en vue de la détermination d’un site approprié à la 
construction d’un complexe hôtelier raisonnablement dimensionné sur le territoire de 
la Commune des Bois, le tout sous suite des frais et dépens.
E.
Par ordonnance du 30 avril 2014, le juge instructeur a joint les deux procédures de 
recours.
F.
Appelée en cause, la Commune des Bois a renoncé à participer activement à la 
procédure. Les propriétaires des parcelles concernées par le plan spécial, A. et B., 
en ont fait de même.
G.
Le Service du développement territorial a pris position le 10 juin 2014, concluant au 
rejet du recours et à la confirmation de sa décision, sous suite des frais et dépens.
H.
WWF Jura et WWF Suisse ainsi que Patrimoine Suisse et Patrimoine suisse section 
jurassienne ont fourni une prise de position complémentaire le 9 septembre 2014. 
Pro Natura et Pro Natura Jura se sont eux aussi exprimés le même jour.
I.
Une visite des lieux puis une audience se sont tenues le 23 janvier 2015. A cette 
occasion, outre des représentants des parties, différentes personnes ont été 
entendues. Il s’agit de Michaël Clémence, maire des Bois jusqu’au 31 décembre 
2014, Fernand Donnet, directeur de la fiduciaire Horesman SA qui a réalisé une 
étude sur la valeur de rendement de l’hôtel projeté, Guillaume Lachat, directeur de 
Jura Tourisme, Jean-Paul Lachat, chef du Service de l’économie rurale, Daniel 
Comte, entrepreneur et initiateur du projet, ainsi que Marcel Baerfuss, ingénieur au 
sein du Bureau ATB SA, qui a élaboré le plan spécial. A., propriétaire du terrain où 
devrait être érigé l’hôtel, était également présent et est ponctuellement intervenu 
lors de l’audience.
J.
Pro Natura et Pro Natura Jura ont fait parvenir leurs remarques finales le 12 février 
2015, confirmant leurs conclusions antérieures.
K.
Le WWF ainsi que Patrimoine suisse ont transmis leurs remarques finales le 13 avril 
2015.
L.
L’intimé n’a pas déposé de remarques finales.
M.
Il sera revenu sur les allégués des parties et sur certains éléments de fait dans la 
partie en droit, en tant que besoin.
En droit :
1.
La compétence de la Cour administrative découle des articles 73 de la loi sur les 
constructions et l'aménagement du territoire (ci-après : LCAT, RSJU 701.01) et 
160 let. b Cpa. Pour le surplus, interjeté dans les forme et délai légaux par les
4
recourantes qui disposent manifestement de la qualité pour recourir (art. 19 al. 2 let 
b et 73 al. 3 LCAT), le recours est recevable et il y a lieu d’entrer en matière.
2.
A titre préalable, se pose la question du droit applicable compte tenu de l’entrée en 
vigueur le 1er mai 2014 des dispositions relatives à la révision partielle de la LAT.
2.1
A titre transitoire, l'article 38a LAT donne aux cantons un délai de cinq ans à 
compter de l'entrée en vigueur du nouvel article 15 LAT pour adapter leurs plans 
directeurs. Dans l'intervalle, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit 
pas augmenter dans le canton. La disposition transitoire ne permet pas de 
déterminer si le nouvel article 15 LAT est applicable aux procédures de planification 
communale en cours. En principe, la conformité des actes administratifs s'examine 
à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont été rendus. La jurisprudence 
prévoit en revanche que les prescriptions légales édictées en vertu d'un intérêt 
public particulièrement important - ce qui est reconnu de façon générale dans les 
domaines de la protection des eaux, de la nature, du patrimoine et de 
l'environnement - , s'appliquent aux procédures pendantes dès leur entrée en 
vigueur (ATF 139 II 243 consid. 11.1 ; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 
consid. 3.1 et les références).
2.2
A teneur de l'article 52a al. 1 OAT si, à l'entrée en vigueur de la modification du 
2 avril 2014, un recours contre la décision rendue par l'autorité cantonale sur 
l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à l'article 26 LAT est 
en suspens, l'article 38a al. 2 LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours 
n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision 
d'approbation ou s'il a été déposé de façon téméraire. Concrètement, si le plan 
d’affectation est conforme au droit (ancien ou nouveau), les éventuelles mises en 
zone seront admises sans qu’une compensation soit exigée. Si, en revanche, le 
plan d’affectation n’est pas conforme au droit, il sera renvoyé pour adaptation et 
sera, par la suite, examiné à l’aune du nouveau droit (Christa PERREGAUX 
DUPASQUIER, LAT, dispositions transitoires, ce qu’il faut savoir lors d’une mise en 
zone, in VLP-ASPAN, INFORUM 2015, p. 3ss, p. 7).
2.3
Il suit de ce qui précède qu’en l’état, le recours doit être examiné sous l'angle du 
droit en vigueur au moment de l'approbation du plan spécial. Ce n’est que s’il se 
révèle contraire à la LAT dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014 que le 
nouveau droit s’appliquera, avec notamment l’obligation de compensation prévue 
par les dispositions transitoires, étant précisé qu’aucune des exceptions prévues à 
l’article 52a al. 2 OAT n’est ici réalisée.
3.
3.1
Il découle de l'article 73 al. 3 LCAT que la Cour administrative dispose d'un libre 
pouvoir d'examen et qu'elle peut revoir les dispositions d'approbation des plans 
communaux sous l'angle du droit, des faits, ainsi qu'en opportunité, comme l'impose 
l'article 33 al. 3 let. b LAT.
5
3.2
L'examen du droit implique que la Cour administrative contrôle si le plan 
d'affectation est conforme au droit fédéral et cantonal, notamment s'il respecte les 
buts et principes de l'aménagement du territoire, tels qu'ils sont définis aux articles 
1 et 3 LAT et aux articles 41 et 42 LCAT, et s'il concorde avec le plan directeur 
comme cela découle des articles 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT. Le respect du droit comprend 
également le respect de l'intérêt public (ATF 137 II 254 consid. 3.1 ; RJJ 2008, 
p. 122 consid. 3.1 et 3.2).
3.3
La Cour administrative doit aussi examiner si le plan communal est opportun (art. 73 
al. 2 LCAT). Le contrôle de l'opportunité des plans et prescriptions a pour but de 
déterminer si ceux-ci permettent d'atteindre le développement souhaité, dans le 
respect des buts et principes de l'aménagement du territoire, d'une manière 
appropriée aux circonstances locales.
3.4
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante 
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), et 
notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est 
cependant pas totale. Elle doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des 
lignes directrices mentionnés dans le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et 4ss 
OAT). L'autorité de planification doit en outre se conformer aux buts et aux principes 
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de 
la loi, comme la préservation du paysage et l'aménagement dans le milieu bâti de 
nombreuses aires de verdure et espaces plantés d'arbres (art. 1er et 3 LAT). Elle 
doit également prendre en considération les exigences découlant des autres 
dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large (ATF 
129 II 63 consid. 3.1).
3.5
La décision de la Cour administrative doit être prise après une pesée de tous les 
intérêts en présence, publics et privés, et après avoir pris en considération les 
données concrètes déterminantes pour la solution du cas particulier. A ce sujet, 
l'article 3 OAT prévoit expressément que lorsque les autorités disposent d'un 
pouvoir d'appréciation dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant 
des effets sur l'organisation du territoire, elles sont tenues de peser les intérêts en 
présence en déterminant les intérêts concernés, en appréciant ces intérêts, 
notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui 
en résultent, et en fondant leur décision sur cette appréciation en veillant à prendre 
en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés 
(RJJ 2008, p. 122 consid. 3.5 et les références).
3.6
Tant en ce qui concerne la conformité du plan communal à l'intérêt public que 
l'opportunité de ce plan, la Cour administrative doit veiller à ne pas substituer sans 
nécessité sa propre appréciation à celle de la commune. Elle doit en effet veiller à 
respecter l'autonomie dont jouit la commune en matière de planification locale. 
Ainsi, même lorsqu'il dispose d'un plein pouvoir d'examen, le juge doit respecter la 
latitude de jugement dont dispose l'instance précédente dans le cadre d'une pesée 
des intérêts en présence. Il doit certes rectifier une décision erronée, mais peut s'en
6
remettre au choix de l'autorité inférieure entre plusieurs solutions appropriées (ATF 
136 I 184 consid. 2.2.1 ; TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5.1). 
Néanmoins, la solution de l'autorité communale peut être revue lorsqu'elle paraît 
inappropriée en raison d'intérêts publics dépassant la sphère communale. Lorsqu'il 
s'agit d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, 
l'autorité doit effectuer un contrôle strict (RJJ 2008, p. 122 consid. 3.3 et 3.4 et les 
références).
4.
Les recourants se plaignent de l’absence d’étude de variantes.
4.1
En vertu de l'article 2 al. 1 let. b OAT, lors de la planification d'activités ayant des 
effets sur l'organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte 
tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités et variantes de solution 
entrent en ligne de compte. Bien que certains choix de l'autorité soient guidés par 
une logique de l'action ou de l'opportunité, la concrétisation d'un projet doit quant à 
elle toujours s'inscrire dans un cadre juridique, qui peut impliquer une réflexion sur 
les variantes à envisager (Anne-Christine FAVRE, L'examen des variantes d'un 
projet en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement – Entre 
opportunité et légalité, in Mélanges Pierre Moor, Berne 2005, p. 691 s.). L'examen 
de variantes doit être d'autant plus détaillé que des normes contraignantes 
protègent expressément des intérêts menacés par le projet, à l'instar de l'article 3 
LPN (cf. ATF 137 II 266 consid. 4 ; TF 1C_648/2013 du 4 février 2014 consid. 4, in 
DEP 2014 p. 309). Il s'impose lorsque la législation exige un emplacement justifié 
par la destination du projet (Peter KELLER, note sur l'arrêt 1C_648/2013, in DEP 
2014 p. 309). L’examen des variantes d’un projet se définit comme la phase du 
processus décisionnel conduisant au choix d’une solution qui, comparée à une 
autre, apparaît comme la plus propre à atteindre l’objectif fixé. Ces solutions 
peuvent être plus ou moins proches quant à leur nature. Il peut s’agir de sites 
alternatifs, de la modification du tracé d’une route ou d’une piste de ski, de solutions 
de nature à réduire l’impact ou de solutions de remplacement (Anne-Christine 
FAVRE, op. cit., p. 689 ; TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5.1). Le droit 
fédéral n'oblige toutefois pas, de façon générale, l'auteur du projet à élaborer des 
projets alternatifs et il n'exige de toute manière pas une analyse des variantes aussi 
détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même (TF 1C_109/2010 du 8 
septembre 2010 consid. 4.2 ; 1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 9.4 et 
l'arrêt cité).
4.2
En l’espèce, les recourants n’invoquent aucune disposition légale qui obligerait à 
mener une étude formelle des différentes variantes entrant en considération. Selon 
l’intimé, la jurisprudence considère que l’article 2 al. 1 let. b OAT ne fonde pas une 
telle obligation (cf. TF 1C_109/2010 du 8 septembre 2010 consid. 4.2). Toutefois, le 
plan spécial constitue de toute évidence une mini-zone à bâtir qui doit prendre place 
en zone agricole, ainsi que cela ressort des considérants qui suivent, si bien que les 
conditions de l’article 24 LAT s’appliquent. Or l’existence de variantes au projet de 
construction doit être examinée en relation avec l’article 24 let. a LAT (ATF 129 II 69 
consid. 3.2).Une analyse des différentes variantes est ainsi indispensable, au vu de
7
la jurisprudence précitée (cf. également consid. 4.1 ci-dessus, en particulier la 
référence à l’arrêt 1C_648/2013 et la note de Keller).
Une telle analyse a semble-t-il été effectuée de manière informelle. Ainsi, dans sa 
réponse au recours, l’intimé précise qu’il ressort implicitement du rapport d’examen 
préalable que d’autres sites, en lisière immédiate du golf, ont été exclus car ne 
respectant pas la manière de bâtir dans ce périmètre à habitat traditionnellement 
dispersé. Entendu en audience, son représentant a exposé qu’il n’y avait pas de 
variante envisageable, et donc pas de variante à étudier, dès lors qu’aucun terrain 
constructible n’était suffisamment vaste dans la Commune des Bois. Il a indiqué que 
la parcelle de 16'000 m2 à l’entrée du village était en zone d’activités et par trop 
éloignée du golf pour le développement de synergies. Le propriétaire du golf n’était 
pas intéressé à accueillir l’hôtel sur son terrain, l’implantation près du golf n’entrant 
du reste pas en considération compte tenu des spécificités du secteur et des 
besoins particuliers. Le représentant de l’intimé a toutefois admis qu’une 
implantation contiguë au golf n’avait pas été véritablement étudiée. Le choix de la 
Commune des Bois a également été explicité par les promoteurs, respectivement 
par Fernand Donnet, directeur de la fiduciaire Horesman qui a établi le rapport sur la 
debt capacity. L’ensemble des acteurs favorables au projet ont souligné que la 
proximité avec le golf constituait sans aucun doute un atout, permettant des 
synergies. En outre, le village des Bois est situé à proximité du pôle industriel et 
horloger de la Chaux-de-Fonds. Fernand Donnet a ainsi souligné que la plupart des 
clients qui venaient pour l’horlogerie dormaient à Bienne ou Neuchâtel, en l’absence 
d’hôtel dans la région. Un hôtel dans la zone d’activités située à l’entrée du village 
serait basé sur un autre concept, comme il l’a relevé, avec des chambres de 16 m2 
et vraisemblablement pas de restauration, et non pas un hôtel quatre étoiles. 
L’ancien maire des Bois a quant à lui souligné que la Commune tenait à favoriser 
l’implantation d’entreprises et le développement d’emplois au sein de la zone 
d’activités. Daniel Comte, l’un des initiateurs du plan spécial, a lui aussi donné des 
détails sur le choix du site, d’abord au sein des Franches-Montagnes, puis de la 
Commune des Bois, avec les contacts pris avec différents propriétaires fonciers. 
Marcel Bärfuss, ingénieur au bureau ATB, qui a préparé les différents documents 
requis par les promoteurs, a quant à lui rappelé que si l’hôtel était plus près du 
milieu bâti, la cible serait différente ; l’hôtel a un caractère « nature », recherché par 
la clientèle.
Au vu de l’ensemble de ces éléments, il semble que plusieurs sites ont été 
envisagés. Toutefois, comme l’a précisé Daniel Comte lors de l’audience, il 
s’agissait du seul terrain disponible pour le projet qui était à vendre, de telle sorte 
que l’on peut douter que de véritables variantes aient été étudiées, d’autant qu’il 
n’existe aucun document au dossier qui mentionne formellement les sites envisagés 
et les raisons pour lesquelles ils ont été écartés. On peut cependant laisser ouverte 
la question de savoir si cela doit conduire à l’admission des recours, dès lors que 
ceux-ci doivent être admis pour d’autres motifs examinés ci-après
5.
Les recourants prétendent que le plan directeur cantonal devrait être modifié.
8
5.1
Il sied dans un premier temps de relever que l’article 16 LAT auquel font référence 
les recourants n° 1 et 2 concerne la zone agricole et ne fait aucunement mention du 
plan directeur cantonal. L’attribution d’une parcelle de la zone agricole à la zone à 
bâtir ne nécessite pas de ce seul fait une modification du plan directeur cantonal. 
On peine dès lors à suivre le raisonnement des recourants sur ce point.
5.2
5.2.1
Cela étant, selon l’article 8 aLAT, les plans directeurs définissent au moins la façon 
de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, compte 
tenu du développement souhaité et l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer ces 
activités et les moyens à mettre en œuvre (al. 1). Ils désignent les territoires où des 
mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une proportion 
équilibrée de résidences principales et de résidences secondaires. Les mesures à 
prendre visent notamment à limiter le nombre de nouvelles résidences secondaires 
(let. a); promouvoir l’hôtellerie et les résidences principales à des prix abordables 
(let. b); et améliorer le taux d’occupation des résidences secondaires (let. c).
5.2.2
Dans un arrêt rendu dans une affaire jurassienne, le Tribunal fédéral s'est penché 
sur la question de la nécessité de faire figurer, dans le plan directeur cantonal, les 
grands projets à incidence spatiale (ATF 137 II 254 relatif au circuit automobile de 
Vendlincourt). Il a ainsi notamment relevé que les plans directeurs et les plans 
d'affectation se complètent. Les premiers permettent de mettre en évidence les 
interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur ; ils doivent montrer 
comment il faut faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du 
territoire, au niveau national, régional et cantonal. Les seconds règlent le mode 
d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante pour les propriétaires. Ils 
doivent concorder avec les plans directeurs (consid. 3.1 et les références citées).
Le plan directeur traite des questions d'importance cantonale ou supracommunale 
ou qui nécessitent une coordination importante. Relèvent notamment du plan 
directeur les conflits importants entre différents intérêts relatifs à l'utilisation du sol et 
les projets déployant des effets considérables sur l'occupation du territoire, 
l'utilisation du sol ou l'environnement ou nécessitant un effort de coordination. La 
planification directrice a ainsi pour objet la coordination globale de toutes les 
activités à incidence spatiale et elle seule est en mesure de traiter de tâches 
d'aménagement qui s'étendent au-delà du niveau local et concernent plusieurs 
domaines. Le plan directeur reste en principe réservé lorsqu'il s'agit de projets qui 
ne peuvent s'insérer dans la planification que s'ils passent par l'échelon du plan 
directeur. Une telle réserve devrait avant tout concerner la délimitation de territoires 
pour des affectations qui dépassent le simple cadre local, comme pour des centres 
commerciaux et des installations de loisirs, des territoires à protéger, des gravières 
ou des décharges. En d'autres termes, le degré de précision d'un plan directeur 
cantonal doit être établi en fonction des impératifs de coordination et d'orientation 
que son objet lui impose pour assurer une mise en œuvre efficace. Ce n'est donc 
pas la nature juridique d'un acte de planification qui est déterminante pour le choix
9
du niveau de décision, mais les caractéristiques propres de l'objet à planifier, en 
particulier celles des conflits qu'il est de nature à faire naître et des solutions 
adéquates qui peuvent y être apportées dans la perspective d'une appréhension 
globale. Cela justifie que l'on puisse exiger un plan d'affectation en lieu et place 
d'une autorisation de construire, ou qu'une localisation précise soit fixée par un plan 
directeur et non par un plan d'affectation. Le plan directeur devrait ainsi faire 
mention des projets spécifiques lorsqu'ils ont des effets importants sur l'organisation 
du territoire, par exemple parce qu'ils présentent une emprise au sol importante, 
qu'ils sont sources d'immissions considérables ou encore qu'ils génèrent un fort 
trafic et requièrent un équipement lourd. Le Tribunal fédéral, se fondant sur la 
doctrine (Pierre TSCHANNEN, Le rôle du plan directeur en matière d'implantation de 
grands projets à incidence spatiale, in Territoire & Environnement, septembre 2005,
p. 45 s et Samuel KISSLING, Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, Territoire 
& Environnement, mai n° 3/09, p. 5) a rappelé que des grands projets exerçant des 
effets considérables sur le territoire et l'environnement requièrent une planification 
positive, comportant des indications précises sur la localisation et l'ampleur des 
différents projets, ainsi que sur la nature et l'intensité maximale de l'utilisation du 
sol ; tant le texte que la carte du plan directeur devraient identifier les secteurs 
susceptibles d'accueillir ces grands projets (ATF 137 II 254 consid. 3.2 et les 
références citées ; cf. également RJJ 2013, p. 94 consid. 3.1). Dans un arrêt plus 
récent, le Tribunal fédéral a considéré qu'il était possible de prévoir la construction 
d'une petite centrale hydraulique qui ne figurait pas dans le plan directeur. Quand 
bien même le site se trouvait dans une zone de protection du paysage d'importance 
cantonale, le projet n'impliquait pas une coordination d'envergure qui aurait pu n'être 
réalisée que par le biais d'un plan directeur, une pesée complète des intérêts 
pouvant être effectuée dans le cadre de l'octroi de la concession (ATF 140 II 262 
consid. 2.3.4, résumé in TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 6.1). De même, 
le Tribunal fédéral a considéré que le projet de pôle muséal qui doit prendre place 
au centre-ville de Lausanne sur un périmètre de 21'000 m2 ne nécessitait pas d’être 
indiqué dans le plan directeur cantonal (TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 
6.2).
5.2.3
Sont considérées comme de grandes installations touristiques et de loisirs au sens 
de la fiche 3.23 du plan directeur les installations disposant d’un parc de 
stationnement d’une capacité supérieure à 300 véhicules ; les parcs d’attractions 
d’une superficie supérieure à 75’000 m2 ou qui accueillent plus de 2’000 visiteurs 
par jour ; les terrains de golf de 9 trous et plus ; les autres installations pour 
lesquelles une étude d’impact est exigée par l’ordonnance relative à l’étude d’impact 
sur l’environnement. Cette liste n’est pas exhaustive. D’autres équipements peuvent 
également être considérés comme de grandes installations touristiques et de loisirs 
s’ils génèrent des impacts manifestes sur le territoire (emprise au sol, trafic induit, 
capacité, etc.).
5.3
En l’espèce, le plan spécial porte sur 1.6 hectare, tandis que l’hôtel lui-même aurait 
une surface brute de 6'500 m2. Selon le rapport Horesman, l’hôtel devrait abriter 72 
chambres, dont huit suites, et trois salles de conférence, un centre médical avec
10
différents bassins, un restaurant de qualité ainsi qu’un bar-lounge. Cet hôtel aurait 
une vocation cantonale et les différentes personnes entendues lors de l’audience 
tendent à considérer qu’il n’y aurait pas place sur le territoire cantonal pour un autre 
établissement de ce genre (cf. notamment auditions de Guillaume Lachat, Daniel 
Comte). En dépit de cet élément, on ne saurait considérer que l’hôtel générerait un 
impact manifeste sur le territoire, que ce soit au niveau de l’emprise au sol, du trafic 
induit ou de la capacité. Il ne s’agit pas d’une grande installation touristique au sens 
de la fiche 3.23, quand bien même celle-ci n’est pas exhaustive, et qui devrait de ce 
fait figurer au plan directeur cantonal au sens de la jurisprudence précitée. La pesée 
des intérêts peut se faire par le biais de la planification. A cet égard, on peut 
néanmoins se demander dans quelle mesure le plan spécial constitue l’échelon 
approprié et si le projet en question ne devrait pas être mentionné déjà dans le plan 
d’aménagement local (cf. TF 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.2).
Il n’est pas nécessaire de trancher au vu des considérants qui suivent.
6.
L’intimé prétend que le plan spécial constitue un prolongement de la zone à bâtir 
actuelle où se trouve le golf. Or, au vu de la distance qui sépare le golf du site où 
devra prendre place l’hôtel, à savoir 300 m, du fait qu’aucune construction ne se 
trouve dans tout le secteur et qu’une route d’accès devra être spécialement 
construite pour y accéder, il est manifeste qu’il ne s’agit pas d’une extension de la 
zone à bâtir, mais bien d’une nouvelle zone constructible (cf. également TF 
1C_549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 4.2 et 4.3). La liaison entre les deux zones 
par une voie d’accès qui constitue « une séquence » et « contribue pleinement à 
l’image du site, à l’arrivée et l’installation dans le site » (cf. déclarations Marcel 
Baerfuss, p. 9 du PV) ne suffit pas pour admettre le contraire, dès lors qu’il va de soi 
que toute zone à bâtir doit être accessible (cf. art. 19 LAT). De même, le fait que la 
Commune des Bois fasse partie du territoire à habitat traditionnellement dispersé ne 
permet pas d’être plus souple quant à la définition de la zone à bâtir. L’objectif du 
législateur avec l’article 39 OAT est en effet de protéger un patrimoine bâti existant 
et d’optimiser la substance bâtie existante (cf. ATF 137 II 338 ; RDAF 2013 I p. 
450). On ne saurait admettre que la construction d’un nouveau bâtiment soit 
couverte par la notion d’habitat traditionnellement dispersé et encore moins qu’elle 
soit possible du fait qu’elle est prévue dans une zone de ce type, même si elle s’y 
intègre de par son architecture.
7.
7.1
L’article 75 Cst. exige une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle 
du territoire. Cette disposition a été concrétisée par la LAT. Or, si cette loi a pu 
déployer au cours des ans des effets positifs sur le territoire, ses défauts et ses 
lacunes se sont révélés au fil du temps. La LAT a certes permis d’atténuer le mitage 
du territoire et la perte de terres cultivables, mais sans pouvoir les maîtriser. A cela 
s’ajoute que l’urbanisation et les transports souffrent d’une coordination insuffisante 
(FF 2010 p. 962). Le peuple suisse a ainsi accepté une révision partielle de la LAT 
entrée en vigueur le 1er mai 2014 dont il découle une limitation de la zone 
constructible (cf. notamment art. 15 LAT). Il s’agit de limiter le mitage du territoire et
11
de densifier les constructions à l’intérieur. A cet égard, on peut souligner que le 
redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts et principes de 
l'aménagement du territoire exposés aux articles 1 et 3 LAT, en particulier la 
préservation du paysage et le maintien pour l'agriculture de suffisamment de 
bonnes terres cultivables. Les modifications de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 
2014 prévoient du reste désormais expressément le soutien, par des mesures 
d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 
al. 2 let. b LAT ; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 4.2).
7.2
L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation du sol découle 
des articles 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente pas de prescrire une 
obligation générale de planifier consistant à répartir le territoire au moins entre les 
trois types de zones prévus aux articles 15 à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles 
et zones à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il prévoit également une obligation spéciale 
de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la 
zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. 
Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre 
d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation 
au sens des articles 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est 
alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du 
territoire qui se posent (ATF 120 Ib 207 consid. 5 ; TF 1C_57/2011 du 17 octobre 
2011 consid. 2.1 ; 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 6a non publié in ATF 128 
I 59). Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être 
soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'article 2 LAT se déduit des buts et 
des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan 
directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de 
procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT; ATF 120 Ib 207 consid. 5 et les 
références; TF 1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 5.1 et les références).
7.3
Cela étant, la jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation 
fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les 
zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites 
zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également 
contraires à la loi. Selon l'article 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres 
affectations que les zones à bâtir, agricoles et à protéger des articles 15 à 17 LAT. 
Ces autres zones sont elles aussi soumises aux principes établis par la loi, 
notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir et de ceux 
qui ne le sont pas. Ainsi, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan 
d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et 
les principes de l'aménagement du territoire sont respectés. La mesure de 
planification ne doit pas éluder les règles des articles 24 ss LAT par la création de 
petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas être admises si 
elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la 
concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions 
en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2 ; 124 II 391 consid. 2c et 3a). Dans la 
mesure où la nouvelle zone ne favorise pas la dispersion des constructions, mais
12
prévoit uniquement l'agrandissement minime d'un secteur déjà construit ou 
l'agrandissement mesuré de bâtiments existants, elle est admissible pour autant 
qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts objectivement justifiée (ATF 124 II 
391 consid. 3a ; TF 1C_ 234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3 ; 1C_252/2012 du 
12 mars 2013 consid. 7.1 ; 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1). En 
d’autres termes, la création d'une mini-zone à bâtir hors du territoire urbanisé n’est 
possible qu’en respectant les conditions de l'article 24 LAT (Samuel KISSLING, Les 
activités de loisirs hors de la zone à bâtir, Territoire & Environnement, mai n° 3/09,
p. 5 et 6).
8.
8.1 
L'article 24 LAT autorise, à titre exceptionnel, hors de la zone à bâtir, la création de 
nouvelles constructions et installations, à laquelle il assimile expressément le 
changement complet d'affectation des constructions et installations existantes. Il 
pose deux conditions cumulatives : l'implantation des constructions ou installations 
est imposée par leur destination (let. a) et aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose 
(let. b).
Pour satisfaire à la première de ces exigences, il faut que des raisons objectives – 
techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol – justifient la 
réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu (ATF 118 Ib 19 consid. 2b ; 116 Ib 
230 consid. 3a ; 115 Ib 299 consid. 3a ; 113 Ib 141 consid. 5a), étant rappelé qu’une 
étude de variantes s’impose (cf. consid. 4). On considère que la destination d'une 
construction ou installation impose que celle-ci soit implantée hors de la zone à bâtir 
lorsqu'elle ne peut, pour des raisons objectives, être édifiée qu'à un endroit précis 
hors de la zone à bâtir (implantation imposée positivement par la destination de la 
construction) ou lorsqu'aucune zone à bâtir existante ne s'y prête et qu'il ne serait 
pas admissible d'en délimiter une, si bien que la construction ou installation en 
question ne peut être réalisée à l'intérieur de la zone à bâtir (implantation imposée 
négativement par la destination de la construction). Les raisons qui résident dans 
"l'implantation imposée négativement par sa destination" concernent la plupart du 
temps les immissions générées par le projet. Toute immission ne permet cependant 
pas de considérer l'implantation d'une construction comme imposée négativement 
par sa destination : encore faut-il que son ampleur dépasse sensiblement celle qui 
serait habituelle et réputée tolérable dans une zone à bâtir (MUGGLI, op. cit., n° 4 ad 
art. 24). De plus, des motifs de convenance personnelle ou financiers ne suffisent 
pas à justifier une implantation hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 19 consid. 2b), 
étant rappelé que, d’une manière générale, les projets de nouvelles constructions 
doivent se conformer aux possibilités de bâtir existantes ; ce ne sont pas les zones 
à bâtir qui s’adaptent aux vœux d’emplacement des investisseurs (ATF 136 II 204 
consid. 7.2). Cependant, il suffit que des motifs particulièrement importants fassent 
apparaître l'implantation comme objectivement conditionnée par la destination de 
l'ouvrage et sensiblement plus avantageuse que d'autres (ATF 115 Ib 484 consid. 
d).
13
Enfin, l'autorité doit procéder à une pesée complète des intérêts au sens de l'article
3 OAT. Doivent ainsi être pris en compte et pondérés l'ensemble des intérêts 
publics et privés ayant trait à la décision à prendre. Dans leur pondération, les 
dispositions du droit constitutionnel et légal ayant trait au territoire revêtent une 
importance 
déterminante. 
En 
font 
en 
particulier 
partie 
les 
dispositions 
constitutionnelles telles que les articles 73 et 78 Cst., ainsi que les dispositions 
légales qui les concrétisent, notamment les buts et principes de l'aménagement du 
territoire énoncés aux articles 1 et 3 LAT, ainsi que les dispositions du droit 
environnemental et de la protection de la nature et du paysage (MUGGLI, op. cit., 
n° 15 et 16 ad art. 24).
8.2
8.2.1
L’intimé soutient que l’implantation « délocalisée » s’impose dans le cas d’espèce 
compte tenu de la structure de l’habitat traditionnellement dispersé qui prévaut aux 
Bois. A cet égard, son représentant a précisé en audience qu’il n’était pas 
directement fait application de l’article 39 OAT, qui vise le changement d’affectation, 
c’est-à-dire qu’il concerne des bâtiments existants, mais que cette structure 
particulière avait été prise en considération et qu’elle pouvait justifier que l’hôtel 
doive être implanté à 300 m du golf. Interpelé sur le fait que certaines zones à bâtir 
des Bois avaient des constructions contiguës, le représentant de l’intimé a dû 
admettre qu’une implantation à proximité immédiate du golf n’avait pas été 
véritablement étudiée, compte tenu des besoins en présence, et qu’il ignorait quelle 
aurait été la position des autres services de l’Etat. Si Marcel Bärfuss, ingénieur au 
bureau ATB, a précisé qu’il ne s’agissait pas d’un hôtel golfique et que de ce fait, 
une implantation plus proche du golf n’avait pas été considérée. Fernand Donnet, 
qui a étudié la problématique économique, a quant à lui nuancé en soulignant 
qu’une implantation plus proche ou plus éloignée du golf de 50 m ne changeait pas 
grand-chose. Daniel Comte a précisé que la dimension du projet, à savoir un hôtel 
de septante chambres, empêchait une implantation sur le terrain du golf même ; les 
promoteurs du golf ont répondu par la négative à leur requête dans ce sens. En 
outre, B., propriétaire des terres immédiatement adjacentes au golf, n’a pas 
souhaité vendre les 16'000 m2 nécessaires à la réalisation du projet.
Au vu de ces éléments, les arguments de l’intimé selon lequel une implantation 
délocalisée s’impose en raison de la manière particulière de bâtir en ordre dispersé 
sur le territoire des Bois ne convainquent pas. Il apparaît au contraire que ce sont 
essentiellement des questions pratiques qui ont débouché sur la solution retenue. 
En outre, l’habitat traditionnellement dispersé se situe dans un périmètre en principe 
inconstructible. Il est manifeste que cette tradition héritée du passé, si elle doit être 
préservée, ne justifie en aucun cas une extension de la zone à bâtir à l’écart du 
territoire urbanisé, même pour de prétendus motifs de préservation du paysage (cf. 
également consid. 6 supra).
8.2.2
Selon le rapport Horesman, grâce à son emplacement, le site jouit d’une visibilité 
dégagée, ce qui constituera un atout important pour le futur hôtel. Par ailleurs, 
l’emplacement offre une vue de qualité sur les paysages alentours (p. 2). Compte
14
tenu des différents segments visés, un cadre dépaysant, naturel et authentique est 
nécessaire, pour permettre aux hôtes de se ressourcer, avec des activités 
agréables, notamment en plein air (p. 11). L’environnement naturel exceptionnel et 
la possibilité de bénéficier de la clientèle du golf constituent des opportunités (p. 26). 
Fernand Donnet a précisé en audience qu’un hôtel en zone d’activités serait 
totalement différent, avec des chambres de 16 m2 et vraisemblablement pas de 
restauration.
8.2.3
L’arrêt des transports publics le plus proche se trouve à 1.3 km. L’accès au site du 
plan spécial nécessite ensuite un parcours piéton le long de la route cantonale. Une 
telle desserte doit être qualifiée de faible au regard de la fiche 1.01.1. Or, selon les 
principes 
d’aménagement 
de 
ladite 
fiche, 
d’une 
manière 
générale, 
le 
développement de l’urbanisation est orienté en priorité vers les secteurs disposant 
d’une bonne desserte ou d’une desserte satisfaisante en transports publics. Pour 
les communes où un développement des zones à bâtir est nécessaire, celui-ci doit 
être orienté dans les secteurs présentant la meilleure accessibilité par les transports 
publics (desserte bonne ou au moins satisfaisante) sur la base du réseau existant. 
Un développement des zones à bâtir dans les secteurs ne disposant que d’une 
desserte marginale ou inexistante doit être évité. Il n’est admissible qu’en dernier 
recours pour les petites communes rurales périphériques non desservies pour 
lesquelles aucune autre alternative n’est envisageable. S’agissant du raccordement 
au réseau des transports, l’intimé a souligné dans sa réponse au recours que la 
situation était appelée à évoluer dans les prochaines années ; toutefois, selon la 
fiche 1.01.1, les extensions de la zone à bâtir tirent parti de la desserte en 
transports publics existante avant d’envisager un développement du réseau de 
transports. L’intimé se fonde sur la fiche 3.23 relative aux grandes installations 
touristiques, qui ne fixe aucune distance précise et se contente de mentionner que 
ces installations doivent disposer d’une bonne accessibilité par les transports 
individuels et collectifs ; elles sont localisées à proximité des arrêts de transports 
publics et/ou des jonctions autoroutières.
Il y a également lieu de souligner que si la nLAT n’est pas directement applicable à 
la présente procédure, elle vise à ce que les autorités chargées de l’aménagement 
du territoire contribuent en particulier à ce que les territoires réservés à l’habitat et 
aux activités économiques ne soient pas simplement dotés d’un réseau de 
transports publics suffisant mais d’un bon réseau (al. 3, let. a). Cette exigence vaut 
en particulier pour les nouvelles zones à bâtir, celles-ci devant être délimitées, en 
toute logique, là où les équipements présentent d’ores et déjà la qualité requise. Si, 
malgré tout, une amélioration du réseau (horaires de desserte et/ou infrastructure) 
se révélait nécessaire, les besoins et l’offre doivent aussi être coordonnés afin 
d’optimiser les coûts. La mise en œuvre de cette exigence de bons équipements ne 
pourra bien sûr pas être évaluée partout selon les mêmes critères. Il faudra prendre 
en considération les particularités régionales pour définir la qualité du réseau (FF 
2010 p. 974).
15
En l’espèce, le site n’est pas aisément accessible par les transports publics. Cet 
élément doit être pris en compte dans le cadre de la pesée des intérêts, d’autant 
plus que selon le rapport Horesman, l’accessibilité limitée en transports publics 
constitue une faiblesse (p. 26).
8.2.4
Le plan spécial affecte à la zone constructible de bonnes terres agricoles. Sur ce 
point, il sied de relever que le Service de l’économie rurale avait préavisé 
négativement le projet. Certes, son représentant, entendu en audience, a nuancé 
cette position, en précisant que s’il avait eu connaissance des différents rapports 
relatifs à la rentabilité du projet, son appréciation aurait pu être différente, en tous 
les cas plus nuancée. Il a toutefois rappelé que la pression sur la zone agricole était 
très importante en Suisse ; or le projet soustrait définitivement 1.5 hectares de la 
zone agricole. Il a également rappelé qu’il y avait régulièrement des conflits entre 
des exploitations agricoles conformes, qui engendraient nécessairement des 
nuisances, et des gens qui venaient s’installer en zone rurale et ne supportaient 
plus ces inconvénients. Il a indiqué que le plan posait une contrainte 
supplémentaire, dès lors que le chemin d’accès segmentait une parcelle 
actuellement d’un seul tenant. Cette appréciation n’est pas modifiée par l’avis de 
l’agriculteur qui a répondu que la question avait été étudiée et qu’il aurait toujours un 
passage.
8.2.5
La problématique de la rentabilité de l’hôtel a été évoquée à plusieurs reprises par 
les recourants ; ils invoquent notamment le fait que le taux d’occupation projeté, de 
l’ordre de 50 %, est largement inférieur au 60 % en principe requis dans la branche. 
Guillaume Lachat, directeur de JuraTourisme, a indiqué que le taux moyen en 
Suisse était de 51.6 %, et de 24 % dans le Jura ; le nombre de nuitées dans le 
canton a toutefois évolué favorablement entre 2007 et 2013, en précisant toutefois 
que sur ce plan, l’offre créait la demande. Il a également ajouté que le taux 
d’occupation n’était pas le seul élément pour déterminer le rendement d’un hôtel. 
Selon lui, il faut s’assurer que les clients consomment d’autres produits que 
l’hébergement. Ce point de vue est aussi, dans une large mesure, celui de Fernand 
Donnet, qui a rappelé qu’il s’agissait d’augmenter ce qui pouvait être facturé en 
parallèle de l’hébergement, afin également de pallier le phénomène de saisonnalité ; 
la prévention santé, en particulier la phytothérapie et la thalassothérapie, est un 
segment intéressant, dès lors qu’on paie un tiers pour l’hébergement et deux tiers 
pour les soins ; il s’agira de mettre en place du marketing expérientiel. Une clientèle 
d’affaires, qui aujourd’hui redescend sur Bienne ou Neuchâtel, est aussi visée (cf. 
également rapport Horesman, p. 9). Fernand Donnet estime ainsi qu’un taux 
d’occupation de 50 % après 10 ans est envisageable. Guillaume Lachat a considéré 
que ce taux n’était pas irréaliste. Il a par ailleurs souligné qu’il existait dans le canton 
du Jura une demande pour des hôtels quatre étoiles, qu’il n’était toutefois pas 
possible de quantifier. Il estime que sur l’ensemble du canton du Jura, il y a un 
potentiel pour le succès d’un tel hôtel. De l’avis de la plupart des personnes 
entendues, la concurrence avec l’Hôtel Cristal à Saignelégier ne devrait pas poser 
de véritables difficultés compte tenu de l’ancrage dans une catégorie nettement 
supérieure de l’hôtel prévu aux Bois. Quant à l’hôtel des Endroits, à La Chaux-de-
16
Fonds, qui est également un quatre étoiles, le rapport Horesman souligne qu’il a la 
capacité de concurrencer directement le projet des Bois, notamment par rapport à la 
faible distance qui sépare les deux localités. En audience, Fernand Donnet a 
toutefois relativisé cette appréciation. Par ailleurs, dans le canton du Jura, de 
nombreux établissements n’ont que quelques chambres ; or, en proposant plus de 
vingt chambres, l’hôtel des Bois serait un établissement unique dans le Jura. La 
problématique de l’intégration dans un grand groupe hôtelier joue aussi un rôle, qui 
a été évoqué par plusieurs personnes lors de l’audience. Finalement, tant Daniel 
Comte que Fernand Donnet ont souligné que le défi principal consisterait à réaliser 
le projet dans le cadre d’une enveloppe budgétaire de l’ordre de CHF 14.5 millions. 
Les différents intervenants ont également tous pointé les synergies, respectivement 
l’avantage qu’apportait la proximité du golf.
Par ailleurs, Guillaume Lachat a rappelé que l’hôtellerie était un secteur en 
constante mutation, avec une évolution de la demande, et que ce qui était neuf ne 
l’était plus dix ou quinze ans après ; en outre, il a relevé que la concurrence n’était 
pas simplement régionale, mais que l’implantation d’un hôtel du même genre sur le 
plateau suisse pourrait engendrer de la concurrence.
8.2.6
Le Service de l’économie a préavisé favorablement le projet le 14 mai 2013, dès 
lors que la réalisation d’un établissement hôtelier de niveau supérieur dans les 
Franches-Montagnes participe à l’objectif stratégique de faire passer le tourisme 
d’excursion à un tourisme de séjour. C’est toutefois ici le lieu de mentionner que 
c’est ce service qui a mandaté la fiduciaire Horesman, ainsi que l’a précisé Fernand 
Donnet en audience, et que la détermination de ce service reprend largement le 
rapport Horesman. Le préavis du Service de l’économie fait toutefois également état 
de retombées financières intéressantes pour la région, d’abord pour les entreprises 
de construction, puis par la création de trente à quarante postes de travail, pour la 
plupart hautement qualifiés. Les familles des collaborateurs de l’hôtel pourraient 
également s’établir dans la région.
8.2.7
La Commission des paysages et des sites a relevé, dans son préavis du 28 mai 
2013, que le site était de grande qualité et très sensible. Son préavis, s’il mentionne 
comme positif l’appui sur une infrastructure existante (le golf), regrette la distance 
de 300 m. Elle considère qu’une implantation en contiguïté directe du club-house 
constituerait une solution plus adaptée en termes paysagers (regroupement des 
constructions), ajoutant qu’une réalisation à l’emplacement retenu, compte tenu des 
problématiques foncières, pouvait être admise à la condition expresse que les 
constructions soient très bien intégrées dans le paysage. Cela étant, si le site se 
trouve à proximité d’un périmètre de protection du paysage, il n’est pas lui-même 
protégé. Il se situe toutefois dans un environnement où se trouvent encore de 
grandes surfaces préservées de toutes constructions, ce qui donne à la région un 
caractère exceptionnel (dans ce sens : ATF 137 II 254 consid. 4.3).
17
Par ailleurs, les murs de pierres sèches qui seraient touchés par les constructions 
réalisées seraient le cas échéant restitués dans leur intégralité (art. 24 des 
prescriptions du plan spécial ; ci-après PS).
8.2.8
Le plan spécial jouxte deux forêts. L’article 21 de la loi cantonale sur la forêt (LFo ; 
RSJU 921.11) interdit les constructions à moins de 30 mètres de la forêt. L’article 6 
des prescriptions du plan spécial prévoit une dérogation à 15 mètres pour les 
constructions et installations et à 3 mètres pour les accès et surfaces minérales à 
fleur du sol. Le Service de l’environnement a préavisé favorablement le projet le 14 
mai 2013, moyennant en compensation la plantation de 5 îlots de rajeunissement en 
pâturage boisé (cf. art. 26 PS). Le plan spécial vise par ailleurs le développement de 
la biodiversité, avec la plantation d’essences végétales indigènes (cf. art. 15 ss). 
Ainsi, les haies seront exclusivement constituées d’essences caduques et indigènes 
propres au cortège floristique régional, tandis que les talus seront exploités de façon 
extensive.
Cela étant, à l’instar des recourants, on peut admettre que l’installation d’un hôtel 
aura des répercussions sur la faune et la flore qui peuplent actuellement le secteur. 
Les mesures compensatoires permettront certainement d’atténuer les différentes 
atteintes, mais il va de soi que la situation sera moins favorable qu’en l’absence de 
toute construction.
9.
La création d’une mini-zone à bâtir doit quoi qu’il en soit répondre aux exigences de 
l’article 15 aLAT.
9.1
Conformément à l’article 15 aLAT, dans sa teneur en vigueur jusqu’au 30 avril 2014, 
les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui (let. a) sont 
déjà largement bâtis ou (let. b) seront probablement nécessaires à la construction 
dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Les principes 
de concentration et de l’utilisation mesurée du sol imposent d’utiliser les réserves 
des zones à bâtir existantes avant d’étendre le territoire consacré à l’habitat. C’est 
pourquoi le pronostic des besoins doit également tenir compte des possibilités 
d’utilisation non épuisées jusqu’à présent (ATF 136 II 204 consid. 6.2.2 = JdT 2011 I
465 = RDAF 2011 I p. 422). La dotation précise en zone constructible des 
communes voisines est importante (dans ce sens : ATF 118 Ia 151 consid. 4d ; TF 
1P.179/2004 
du 
2 
septembre 
2004 
consid. 
4.2). 
Lorsqu’une 
mesure 
d’aménagement doit être appréciée en fonction du besoin en terrain constructible, 
on ne peut pas se baser uniquement sur le potentiel de construction de la zone à 
bâtir globale. Il faut également veiller à ce que chacune de ses parties avec une 
densité d’utilisation précise et un caractère de zone particulier (zones d’habitation, 
zones artisanale, industrielle, mixte, etc.) soit dimensionnée de manière telle qu’elle 
satisfasse aux besoins des quinze prochaines années (ATF 114 Ia 254 consid 3e = 
JdT 1990 I 392 et les références). Toutefois, la condition pour qu’une partie 
spécifique de la zone constructible soit évaluée séparément dans sa capacité est 
qu’elle se différencie suffisamment des autres parties de par son mode et sa densité 
d’utilisation et que, sinon, le besoin présumé en terrains à bâtir de cette partie
18
spécifique ne répondrait pas aux circonstances de fait (ATF 136 II 204 consid. 6.4.1
= JdT 2011 I 465 = RDAF 2011 I p. 422). Si le besoin en terrains constructibles pour 
les quinze prochaines années n’est pas le seul point de vue pour délimiter les zones 
à bâtir, il en constitue la limite maximale. On ne peut s’en écarter 
qu’exceptionnellement moyennant une pesée complète de tous les intérêts 
importants - y compris les intérêts régionaux et suprarégionaux. Plus la zone à bâtir 
déjà existante est grande, plus les intérêts en faveur d’une affectation en zone à 
bâtir doivent s’effacer. Si la zone à bâtir est déjà considérablement 
surdimensionnée, il faut des raisons impérieuses pour l’étendre (ATF 136 II 204 
consid. 7.1 = JdT 2011 I 465 = RDAF 2011 I p. 422), dès lors que les zones à bâtir 
surdimensionnées sont illégales (ATF 117 Ia 302 consid. 4b = JdT 1993 I 423 ; 136
II 204 consid. 7.1).
9.2
En l’espèce, l’intimé a étendu la zone de sports et loisirs qui, selon l’article 142 du 
règlement communal sur les constructions, comporte le terrain de football, le golf 
ainsi qu’un secteur consacré aux activités équestres. La zone centre A autorise 
quant à elle notamment l’habitat et les activités engendrant peu de nuisances 
(commerces, services, artisanat, hôtellerie, ateliers d’horlogerie traditionnelle), ainsi 
que cela découle de l’article 57 RCC. La règlementation communale prévoit aussi 
une zone mixte, une zone d’habitation, une zone d’activités ainsi qu’une zone 
d’utilité publique. Dès lors que la zone centre A et la zone de sports et loisirs se 
recoupent s’agissant notamment de l’hôtellerie et que l’habitat est autorisé dans 
d’autres zones que la zone centre, on peut se demander dans quelle mesure ces 
zones se distinguent suffisamment pour que le besoin en terrain à bâtir s’évalue 
pour la seule zone de sports et loisirs. Or il ressort du dossier que sur le terrain 
communal, plusieurs zones à bâtir relativement vastes (notamment 9'000 et 16'000 
m2) sont encore non construites, même si le représentant de l’intimé a souligné en 
audience que lors de l’approbation du plan d’aménagement local en 2010, il avait 
été considéré que la zone constructible n’était pas surdimensionnée. Cela étant, il 
est vrai que l’hôtel, qui devrait abriter 72 chambres, dont huit suites, et trois salles 
de conférence, un centre médical avec différents bassins, un restaurant de qualité 
ainsi qu’un bar-lounge, a un caractère particulier et une vocation cantonale ; les 
différentes personnes entendues lors de l’audience tendent à considérer qu’il n’y 
aurait pas place sur le territoire cantonal pour un autre établissement de ce genre 
(cf. notamment auditions de Guillaume Lachat, Daniel Comte). Il semble par ailleurs 
peu judicieux d’implanter un tel hôtel au sein de la zone centre. Des explications 
circonstanciées ont également été apportées quant à l’opportunité d’implanter 
l’établissement en zone d’activités (cf. auditions de Fernand Donnet, Michaël 
Clémence) En d’autres termes, on peut admettre que, par rapport à la seule 
commune des Bois, l’implantation de l’hôtel nécessite une extension de la zone à 
bâtir. Toutefois, les surfaces constructibles disponibles pour un tel hôtel doivent 
s’évaluer à tout le moins à l’échelon du district, voire du canton. Cette problématique 
rejoint celle de l’étude des variantes, laquelle fait défaut ainsi que cela a été admis 
ci-dessus.
19
Il ne semble ainsi pas justifié d’étendre la zone à bâtir au regard des exigences de 
l’article 15 LAT.
10.
En conclusion, le projet contesté requiert la délimitation d’une nouvelle zone à bâtir 
à l’écart du territoire actuellement urbanisé (consid. 6). Or il ne se base pas sur une 
étude formelle de variantes (consid. 4) ; la possibilité d’une implantation contigüe 
aux installations du golf n’a en particulier pas été sérieusement étudiée (consid. 
8.2.1). Au regard de la situation régionale, l’extension de la zone à bâtir n’a pas été 
suffisamment étudiée (consid. 9). En outre, le projet vise à délimiter une nouvelle 
mini-zone à bâtir dans un territoire non-constructible (consid. 8), à l’écart des 
transports publics (consid. 8.2.3), étant précisé que la notion de territoire à habitat 
traditionnellement dispersé ne saurait en aucun cas légitimer la délimitation d’une 
nouvelle zone à bâtir à l’écart du territoire urbanisé (consid. 8.2.1). Si le défi d’un 
hôtel quatre étoiles aux Franches-Montagnes peut être intéressant à relever et 
apporter un avantage non négligeable au tourisme régional et à l’économie 
jurassienne en général (consid. 8.2.5 et 8.2.6), il ne peut pas l’être au détriment de 
bonnes terres agricoles (consid. 8.2.4) ni à celui d’un paysage actuellement 
préservé de toute construction (consid. 8.2.7), d’autant moins que le projet devrait 
prendre place à proximité immédiate de la forêt (consid. 8.2.8). Il faut en outre 
considérer que l’implantation de l’hôtel à l’endroit retenu se justifie essentiellement 
pour des raisons pratiques, le propriétaire des terres étant disposé à les vendre. Il 
ne s’agit pas d’un motif pertinent, puisqu’ainsi que cela a été rappelé ci-avant, d’une 
manière générale, les projets de nouvelles constructions doivent se conformer aux 
possibilités de bâtir existantes et il n’y a pas lieu d’adapter les zones à bâtir aux 
vœux d’emplacement des investisseurs (consid. 8.1 supra et la référence). La 
pesée des intérêts conduit ainsi à refuser l’approbation du plan spécial, qui revient à 
créer une mini-zone à bâtir sans justification légitime et porte atteinte au principe 
constitutionnel de la séparation du territoire bâti et non bâti.
11.
Il suit de ce qui précède que les recours doivent être admis et la décision attaquée 
annulée, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres griefs des recourants.
12.
Les frais de la procédure doivent être laissés à l’Etat. Il y a lieu d’allouer une 
indemnité de dépens aux recourants, à verser par l’intimé. A cet égard, la Cour de 
céans tient compte du fait que les recourants étaient représentés par un seul 
mandataire lors de l’audience ; en outre, les recourantes n° 1 et 2 ont déposé 
seules leurs remarques finales.
20
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
admet
les recours ;
annule
la décision attaquée ;
laisse
les frais de la procédure à l’Etat ;
alloue
-
aux recourantes n° 1 et 2 une indemnité de dépens de CHF 4'437.-, à verser par l’intimé ;
-
aux recourants n° 3 et 4 une indemnité de dépens de CHF 11'604.05, à verser par 
l’intimé ;
ordonne
la restitution aux recourants de leur avance de frais respective ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
21
ordonne
la notification du présent arrêt :
-
aux recourantes n° 1 et 2, Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de la nature, et 
Pro Natura Jura, Association pour la protection de la nature, p. a. Jacques Villars, 
Rue des Moissons 97, 2906 Chevenez ;
-
aux recourants n° 3 et 4, WWF Jura, WWF Suisse, et Patrimoine suisse, section 
jurassienne, par leur mandataire, Me Jean-François Scherrer, avocat à Porrentruy ;
-
à l’intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 
2800 Delémont ;
-
aux appelés en cause :

la Commune des Bois, Rue Guillaume-Triponez 15, 2336 Les Bois ;

A.;

B.,
-
à l’Office fédéral du développement territorial, Case postale, 3003 Berne.
Porrentruy, le 1er septembre 2015
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. 
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. 
Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une 
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent 
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une 
question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées 
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en 
va de même de la décision attaquée.