ju_gerichte · ADM 2015 26 · 2015-09-10 · de

Refus par le SRH d'accorder un congé payé de cinq jours à un agent de police pour participer à un camp de football. Recours auprès de la Cour administrative, admis, le SRH n'étant pas compétent, et renvoi au Gouvernement. | fonction publique

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 26 / 2015
Présidente
:
 Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
 Jean Moritz et Philippe Guélat
Greffière
:
 Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 10 SEPTEMBRE 2015
en la cause liée entre
A.,
- représenté par Me André Gossin, avocat à Moutier,
recourant,
et
le Service des ressources humaines, Rue du 24-Septembre 2, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision de l’intimé du 18 septembre 2014.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
A., employé depuis 1984 au sein de la Police cantonale, a adressé au Service des 
Ressources humaines (SRH) le 26 juin 2014 une demande de congé payé pour 
activités sportives, afin de participer en tant que responsable administratif et membre 
du comité des juniors du FC U. à un camp de football organisé par ce club du 6 au 
10 octobre 2014. Ce camp devait regrouper une cinquantaine de jeunes footballeurs. 
La demande a été préavisée favorablement par le Commandant de la Police 
cantonale.
B.
Par décision du 18 septembre 2014, le SRH a refusé de prendre ces cinq jours 
comme temps de travail, cette manifestation n’étant pas soutenue par l’Office des 
sports. 
2
C.
Saisie le 21 septembre 2014, l’Autorité de conciliation en matière de personnel de 
l’Etat a constaté le 13 janvier 2015 que la conciliation avait échoué et délivré à A. 
l’autorisation de procéder.
D.
Le 12 février 2015, A. a recouru contre la décision du 18 septembre 2014, concluant 
à son annulation et à ce qu’un congé payé de cinq jours lui soit accordé pour sa 
participation en tant que personne d’encadrement au camp de sport du FC U. du 6 
au 10 octobre 2014, sous suite des frais et dépens.
Il fait valoir qu’il avait déjà obtenu un tel congé en octobre 2012. Ce camp étant 
organisé tous les deux ans, il a à nouveau sollicité un congé en 2014. Ce camp de 
football a été dûment autorisé par l’Office cantonal des sports, mais a également 
bénéficié d’un soutien logistique par la fourniture de matériel, ce qui en soi pourrait 
correspondre à un soutien financier. La décision attaquée est donc contraire à l’article 
82 OPer. C’est en outre le seul camp de football organisé par un club de football dans 
le canton du Jura. Le refus d’accorder au responsable administratif d’un tel camp un 
congé payé est de nature à mettre en péril la pérennité de ce camp, de sorte que la 
décision est inopportune. La décision litigieuse est en outre contraire au principe de 
la bonne foi, puisqu’un congé payé lui avait été octroyé en 2012 pour le même camp.
E.
Prenant position le 30 avril 2015, le SRH a conclu au rejet du recours sous suite des 
frais et dépens. Il conteste que cette manifestation soit soutenue par l’Office cantonal 
des sports dans la mesure où l’annonce J+S s’effectue par le biais dudit office et en 
raison du prêt de matériel. Un soutien J+S est pris en charge par le fonds pour la 
promotion du sport sur décision de la Commission consultative du sport. Il n’implique 
pas nécessairement un soutien à ce camp par l’Office cantonal du sport. Or le soutien 
au camp de football concerné n’est pas accordé par celui-ci. Le préavis du 
Commandant n’est pas décisif, d’autant qu’il mentionne « camp subventionné par 
l’Office des sports », ce qui n’est pas le cas. En outre, s’il est louable de s’engager 
dans des instances associatives et d’encourager la pratique du football auprès des 
enfants et des adolescents, cet engagement est basé sur le volontariat et le 
bénévolat. Il est donc contradictoire de mettre en avant son engagement auprès de 
la jeunesse et de réclamer à son employeur le « sponsoring » de cette activité. Le 
recourant ne remplit pas les conditions des articles 81 ou 82 OPer, de telle sorte qu’il 
ne peut bénéficier d’un congé payé. S’agissant de la bonne foi, le SRH précise qu’il 
s’est trompé en 2012 en accordant le congé, croyant à tort que le camp était soutenu 
par l’Office des sports. La décision de 2014 ne constitue pas un changement de 
pratique.
F.
Par ordonnance du 19 mai 2015, la présidente de la Cour de céans a invité les parties 
à se prononcer sur la compétence du SRH pour rendre la décision attaquée.
G.
Prenant position le 26 juin 2015, le recourant a conclu à l’annulation de la décision 
attaquée, sous suite des frais et dépens. Il a précisé que la compétence pour octroyer 
des congés payés sur la base de l’article 82 OPer ne ressortait pas de cette 
disposition. Faute de base légale et en l’absence d’une délégation spécifique fournie 
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à l’appui du mémoire de réponse, le SRH n’était pas compétent pour rendre la 
décision attaquée.
H.
Le 22 juillet 2015, l’intimé a à nouveau conclu au rejet du recours, sous suite des frais 
et dépens. Après avoir expliqué la procédure mise en place pour les demandes de 
congés payés, il estime être compétent pour octroyer le congé au recourant sur la 
base de l’article 148 DOGA. La gestion des ressources humaines étant de sa 
compétence, il était fondé à rendre des décisions finales sur les congés ou absences 
visant à personnaliser les conditions de travail du personnel de l’Etat.
En droit :
1.
La compétence de la Cour administrative découle de l’article 94 de la loi sur le 
personnel de l’Etat (LPer ; RSJU 173.11), les agents de la police cantonale étant 
soumis à la législation sur le personnel de l’Etat (art. 24 al. 1 LPol ; RSJU 551.1).
Pour le surplus, interjeté dans les 30 jours suivant l’échec de la tentative de 
conciliation (art. 94 LPer) par une personne qui dispose manifestement de la qualité 
pour recourir, le recours est recevable et il convient d’entrer en matière.
2.
Il appartient à l’autorité de recours d’examiner d’office la régularité de la procédure 
administrative ayant conduit à la décision attaquée, en particulier la compétence de 
l’autorité décisionnelle (cf. art. 84 Cpa ; RJJ 2008, p. 145 consid. 2), ladite 
compétence étant déterminée par la loi (art. 30 al. 1 Cpa).
3.
3.1
Les vacances, congés et jours fériés sont réglés par l’article 50 LPer qui stipule 
notamment que le Gouvernement fixe, par voie d’ordonnance, la durée des congés 
auxquels ont droit les employés, notamment la durée du congé maternité, paternité 
et adoption (al. 4). Bien que cette disposition ne mentionne pas expressément les 
congés payés octroyés pour les activités sportives et culturelles, elle s’applique à tous 
les congés payés accordés par l’Etat dans la mesure où la liste n’est qu’exemplative.
Sur la base de cette délégation, le Gouvernement a adopté l’ordonnance sur le 
personnel de l’Etat (OPer ; RSJU 173.111), dont l’article 82 al. 1 stipule que les 
employés, hormis les employés de l’Office des sports, qui participent à titre de 
moniteurs ou de personnes d’encadrement pour des activités soutenues par cet 
office, peuvent bénéficier d’un congé payé d’une durée maximale de cinq jours 
ouvrables par année civile. L’article 82 al. 2 OPer prévoit les mêmes dispositions pour 
les activités soutenues par l’Office de la culture.
Telles que rédigées, ces dispositions ne permettent pas d’attribuer à l’intimé la 
compétence pour octroyer des congés payés aux agents de la fonction publique, dès 
lors qu’elles ne comportent aucune délégation de compétence du Gouvernement 
envers le SRH.
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3.2
L’article 82 OPer fait partie de la section 8 de l’OPer réglementant les procédures en 
matière d’absences. Si cette section donne indéniablement des compétences au SRH 
en matière de gestion des absences (cf. art. 72ss OPer), notamment s’agissant des 
absences en cas de maladie (art. 74 OPer), il n’en demeure pas moins qu’on ne 
saurait attribuer au SRH la compétence d’accorder des congés payés. Ainsi, l’article 
80 OPer confie au Gouvernement la compétence décisionnelle en matière 
d’absences pour l’exercice d’une activité sportive ou artistique de haut niveau. En 
outre, selon l’article 81 al. 5 OPer, le département auquel est rattaché l’employé 
concerné est compétent pour fixer, en accord avec le SRH, les modalités auxquelles 
sont soumis les congés payés d’une durée maximale cinq jours pour des activités 
Jeunesse et Sports (J+S). Certes, ces dispositions prévoient toutes la collaboration, 
respectivement la participation du SRH, notamment pour formuler des propositions, 
respectivement pour l’instruction du dossier, comme l’explique par ailleurs l’intimé 
dans sa détermination du 22 juillet 2015. La décision elle-même n’est toutefois pas 
du ressort de l’intimé seul. En effet, à supposer qu’une application par analogie de 
l’article 81 al. 5 OPer puisse être retenue (cf. consid. 4), le SRH ne serait de toute 
manière pas compétent seul pour arrêter les modalités des congés payés.
3.3
Pour justifier sa compétence décisionnelle au cas d’espèce, l’intimé se fonde 
également sur l’article 148 du décret d’organisation du Gouvernement et de 
l’administration cantonale (DOGA ; RSJU 172.111, en particulier la let. b), selon 
lequel le SRH exerce notamment la gestion des ressources humaines : gestion 
prévisionnelle du personnel, inventaire des postes, recrutement du personnel, gestion 
des performances, développement des compétences, gestion de l’évolution 
professionnelle, rémunération et évaluation des fonctions, personnalisation des 
conditions de travail, mesures de santé et sécurité au travail, gestion du réseau 
interne.
La position préconisée par le SRH ne saurait être suivie. C’est en effet le 
Gouvernement qui dirige l’administration (art. 89 al. 2 CJU) et qui est dès lors titulaire 
du pouvoir décisionnel sur les employés de l'Etat à titre primaire. Cependant, il peut, 
par voie d’ordonnance, déléguer aux départements, à la Chancellerie, à des services 
ou offices subordonnés et à certains employés de l’administration cantonale, la 
compétence de prendre des décisions et autres mesures administratives et celle de 
conclure des contrats (art. 11 LOGA). 
L’article 148 let. b DOGA découle de l’article 37 LOGA selon lequel, dans les limites 
de cette loi, le Parlement institue par décret les services, offices, sections et bureaux 
(al. 1). Il définit les principales tâches des départements, de la Chancellerie et des 
services et offices qui leur sont subordonnés (al. 3).
Compte tenu des dispositions qui précèdent, on ne saurait admettre que l’article 
148 let b DOGA conférerait un pouvoir décisionnel en matière de congés payés au 
SRH. D’une part, le DOGA traite de la répartition des compétences entre les différents 
départements et services de l’administration. D’autre part, le fait pour le SRH de se 
voir confier la gestion des ressources humaines ne signifie pas encore que ce service 
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dispose d'une compétence générale pour rendre les décisions en la matière. 
Concernant le personnel de l’Etat, c’est bien la LPer qui, en tant que loi spéciale par 
rapport à la LOGA et au DOGA, répartit plus précisément les compétences 
décisionnelles. Dans ces conditions, l’article 148 DOGA ne fonde pas la compétence 
décisionnelle du SRH pour octroyer des congés payés aux agents de la fonction 
publique. Il ne saurait pas non plus instaurer une compétence résiduelle en matière 
décisionnelle en cas de silence de dispositions topiques.
3.4
Il résulte de ce qui précède que le SRH n’était pas compétent pour rendre la décision 
litigieuse, de telle sorte que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
4.
Cela étant, il convient de déterminer l’autorité compétente pour accorder le congé 
payé demandé par le recourant au regard de la législation en vigueur.
Selon l’article 89 al. 2 CJU, le Gouvernement dirige l'administration. Il découle de 
cette disposition que le Gouvernement est titulaire du pouvoir décisionnel sur les 
employés de l’Etat à titre primaire. Toutefois, en vertu de l’article 11 LOGA, il peut 
déléguer la compétence de prendre des décisions – dans des affaires qui ne sont pas 
importantes (cf. art. 10 LOGA) – à d'autres autorités.
S’agissant des congés payés, le Gouvernement a délégué ses compétences 
décisionnelles aux articles 81 al. 5 pour les activités J+S et 102 al. 2 à 4 OPer en 
matière de congés particuliers de courte durée. Il a également choisi de conserver 
expressément cette compétence pour les activités sportives ou artistiques de haut 
niveau (cf. art. 80 OPer). En revanche, les articles 82 et 83 OPer ne mentionnent 
aucune autorité, autre que le Gouvernement, qui serait compétente pour accorder 
des congés payés pour des activités sportives et culturelles, ainsi que pour des 
activités de jeunesse. Dans ces conditions, il y a lieu de faire application de la règle 
générale de l’article 89 al. 2 CJU attributive de compétences au Gouvernement. 
Certes, les articles 81 à 83 OPer contiennent des dispositions légales similaires et la 
LPer vise à une simplification des procédures (Message du Gouvernement au 
Parlement relatif à la LPer, in JDD 2010, p. 586). Toutefois, en l’absence de lacune 
proprement dite (cf. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, no 440ss), il 
n’appartient pas à la Cour administrative de pallier l’absence de délégation de 
compétence du Gouvernement à une autre autorité, telle par exemple un 
département ou l’intimé. On ne saurait simplement déduire des similitudes entre les 
articles 81, 82 et 83 OPer que l’article 81 al. 5 s’appliquerait également aux articles 
82 et 83. Si tel devait être la volonté du Gouvernement, il lui est loisible de modifier 
l’OPer en s'inspirant d’autres solutions qui ont été retenues dans d'autres dispositions 
de cette ordonnance.
Au cas d’espèce, il appartient ainsi au Gouvernement de prendre la décision fondée 
sur l’article 82 OPer. Le dossier doit ainsi lui être transmis pour qu’il rende une 
nouvelle décision, respectivement pour qu’il reprenne au besoin l’instruction pour 
déterminer si l’activité concernée par la demande était soutenue par l’Office des 
sports. 
6
5.
Les frais de la procédure sont laissés à l’Etat (art. 219 et 223 Cpa). Il y a lieu d’allouer 
au recourant qui obtient gain de cause une indemnité de dépens à payer par l’intimé 
(art. 227 al. 1 Cpa), étant précisé que celle-ci est déterminée conformément aux 
articles 3 et 5 de l’ordonnance fixant le tarif des honoraires d’avocat (RSJU 188.61).
 
PAR CES MOTIFS 
LA COUR ADMINISTRATIVE
admet 
le recours ;
annule
la décision de l’intimé du 18 septembre 2014 ;
transmet
le dossier au Gouvernement de la République et Canton du Jura comme objet de sa 
compétence ;
laisse
les frais de la procédure à l’Etat ;
alloue
au recourant une indemnité de dépens de CHF 1'000.-, débours et TVA compris, pour la 
procédure de recours, à payer par l’intimé ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
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ordonne
la notification du présent arrêt :
au recourant, par son mandataire, Me André Gossin, avocat à Moutier ;
à l’intimé, le Service des ressources humaines, Rue du 24-Septembre 2, 2800 Delémont ;
au Gouvernement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Gouvernement, Rue de 
l'Hôpital 2, 2800 Delémont.
Porrentruy, le 10 septembre 2015 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours : 
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne ; il doit être rédigé 
dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs 
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève 
une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées 
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en 
va de même de la décision attaquée.