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Requête en contrôle de constitutionnalité

Requête en contrôle de constitutionnalité | requête en contrôle de validité

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
CST 1 / 2016
Président : Jean Moritz
Juges : Sylviane Liniger Odiet, Daniel Logos, Philippe Guélat et Gérald Schaller
Greffier : Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 3 MAI 2016
dans la procédure en contrôle de la constitutionnalité des articles 19 al. 4 et 71 al. 3 de la loi
sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) et de l'article 54 al. 2 du décret
concernant le permis de construire (DPC) adoptés par le Parlement le 9 décembre 2015,
introduite par les dix députés suivants :
Berdat Christophe, Sur l'Ergau 54K, 2946 Miécourt
Bourquard Jean, Rotatte 13, 2345 Les Breuleux
Daepp Josiane, Maigières 1, 2823 Courcelon
Ernst Hans-Jörg, Le Borbet 21, 2950 Courgenay
Gelso Esther, Rue de Chêtre 14, 2800 Delémont
Hennequin Erica, Le Borbet 21, 2950 Courgenay
Macchi-Berdat Murielle, Rue du 23-Juin 38, 2800 Delémont
Macquat Fabrice, Rue du Cras 24, 2822 Courroux
Schaffter Emmanuelle, Alfred-Comte 18, 2800 Delémont
Terrier Christophe, Rue du Nord 28, 2854 Bassecourt
- tous représentés par Mes Stéphane Voisard et Maxime Rocafort, avocats, à Genève,
requérants.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. Le 9 décembre 2015, le Parlement a adopté, en deuxième lecture, une modification
de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire et du décret concernant
le permis de construire.
La loi du 25 juin 1987 sur les constructions et l'aménagement du territoire
(LCAT/RSJU 701.1) est modifiée comme il suit :

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Article 19, alinéa 4 (nouveau)
4En procédure d'opposition, le requérant supporte les frais relatifs à la séance de
conciliation, à moins que l'opposition soit manifestement irrecevable ou
manifestement infondée, auquel cas ceux-ci sont mis à la charge de l'opposant. En
cas d'échec de la conciliation, les frais subséquents sont mis à la charge de l'opposant
qui succombe s'il les a occasionnés sans nécessité.
Article 71, alinéa 3 (nouveau)
3En cas d'opposition manifestement irrecevable ou manifestement infondée, les frais
relatifs à la séance de conciliation sont mis à la charge de l'opposant. En cas d'échec
de la conciliation, les frais subséquent sont mis à la charge de l'opposant qui
succombe s'il les a occasionnés sans nécessité.
Le décret du 11 décembre 1992 concernant le permis de construire (DPC/RSJU
701.51) est modifié comme il suit :
Article 54, alinéa 2 (nouvelle teneur)
2En procédure d'opposition, le requérant supporte les frais relatifs à la séance de
conciliation, à moins que l'opposition soit manifestement irrecevable ou
manifestement infondée, auquel cas ceux-ci sont mis à la charge de l'opposant. En
cas d'échec de la conciliation, les frais subséquents sont mis à la charge de l'opposant
qui succombe s'il les a occasionnés sans nécessité.
Ces textes ont été publiés au Journal officiel no 45 du 16 décembre 2015 (p. 977 et
978).
A.2 L'article 19 LCAT actuellement en vigueur qui a pour objet la publication des
demandes de permis de construire et l'opposition, de même que l'article 71 LCAT
actuellement en vigueur relatif au dépôt public des plans et prescriptions communales
en matière de construction, ne contiennent aucune règle sur la répartition des frais
de la conciliation. Cette question est réglée à l'article 54 al. 2 DPC dont la teneur est
la suivante : En procédure d'opposition (art. 22ss), le requérant supporte les frais
relatifs à la séance de conciliation. En cas d'échec de la conciliation, les frais
subséquents sont mis à la charge de l'opposant qui succombe s'il les a occasionnés
sans nécessité.
B. Par requête du 18 janvier 2016, dix députés et suppléants, à savoir Christophe
Berdat, Jean Bourquard, Josiane Daepp, Hans-Jörg Ernst, Esther Gelso, Erica
Hennequin, Murielle Macchi-Berdat, Fabrique Macquat, Emmanuelle Schaffter et
Christophe Terrier, ont demandé le contrôle de la constitutionnalité de ces
modifications. Ils concluent à ce qu'il soit constaté que les articles 19 al. 4 et 71 al. 3
LCAT, ainsi que l'article 54 al. 2 DPC sont contraires au droit fédéral et à la
Constitution cantonale ; partant, ils en demandent l'annulation.
Les requérants se plaignent d'une violation du principe de l'unité de la matière dans
la mesure où les dispositions incriminées ont été inclues dans un projet de loi relatif

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à l'élection des magistrats de l'ordre judiciaire n'ayant aucun lien matériel avec leur
objet. Ils considèrent par ailleurs que la répartition des frais instituée par les
dispositions attaquées ne permettra plus à la procédure d'octroi du permis de
construire et à celle d'adoption des plans de satisfaire aux garanties minimales de
procédure du droit fédéral et de la Constitution cantonale.
C. Dans sa détermination du 9 février 2016, le Gouvernement a conclu au rejet de la
requête et à ce qu'il soit constaté que les articles 19 al. 4, 71 al. 3 LCAT et 54 al. 2
DPC sont conformes au droit supérieur.
D. Le Bureau du Parlement a produit les documents préparatoires des modifications
législatives entreprises (Message du Gouvernement, extraits des procès-verbaux de
la Commission de justice et extraits du Journal des débats des séances de première
et seconde lectures).
E. Dans leur mémoire de réplique du 24 février 2016, les requérants ont persisté dans
leurs conclusions.
F. Le 8 mars 2016, le Gouvernement a déposé une duplique spontanée.
En droit :
1. A teneur de l'article 178 litt. c Cpa, dix députés ont qualité pour former une requête
en contrôle de la constitutionalité des lois ; la qualité pour requérir le contrôle de la
validité d'un décret est également reconnue à dix députés (art. 191 Cpa qui renvoie
à l'article 178 Cpa).
La qualité des députés pour saisir la Cour constitutionnelle selon l'article 178 litt. c
Cpa est subordonnée à la condition que les intéressés agissent en consorité et que
le nombre de consorts requis soit atteint (MORITZ, Contrôle des normes : la juridiction
constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF 2005 I 1
no 58). Tel est le cas en l'espèce. Par ailleurs, tous les requérants sont membres du
Parlement jurassien pour la législature ayant débuté le 1er janvier 2016 et étaient déjà
députés ou suppléants lors de l'adoption des dispositions contestées (sur cette
question, cf. ibidem, no 59 et MORITZ, La juridiction constitutionnelle dans le canton
du Jura, 1993, p. 53). Pour le surplus, la requête a été introduite dans les quinze jours
qui suivent la publication des dispositions attaquées au Journal officiel (art. 179 Cpa),
compte tenu de la suspension des délais durant les féries judiciaires du 18 décembre
au 2 janvier inclus, laquelle est également applicable devant la Cour constitutionnelle
(art. 44a al. 1 Cpa).
La requête est ainsi recevable.
2. La Cour constitutionnelle contrôle si les dispositions attaquées sont conformes au
droit qui leur est supérieur (art. 185 al. 1 et 196 al. 1 Cpa). Elle est cependant limitée

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dans son examen aux griefs invoqués dans la requête, sauf cas où l'acte attaqué est
manifestement contraire au droit supérieur (art. 185 al. 2 et 196 al. 2 Cpa).
2.1 Le contrôle abstrait auquel procède la Cour constitutionnelle est tout d'abord matériel,
en ce sens que la juridiction constitutionnelle jurassienne confronte le contenu
normatif des dispositions attaquées avec les règles de référence de droit supérieur,
dans le but d'établir s'il y a concordance ou absence de concordance entre des
dispositions qui sont dans un rapport hiérarchique (cf. RJJ 1991, p. 115 consid. 2 ;
MORITZ, La juridiction constitutionnelle dans le canton du Jura, 1993, no 4, p. 5).
Le contrôle des normes peut aussi être formel ; en ce cas, le juge constitutionnel
vérifie que les règles de procédure qui président à la création des normes ont été
respectées : les normes doivent avoir été adoptées dans les formes prescrites et par
l'organe compétent pour adopter un acte normatif du niveau formel requis (ibidem ;
BROGLIN/WINKLER DOCOURT, Procédure administrative, principes généraux et
procédure jurassienne, 2015, no 703 et réf. cit.). Cependant, n'importe quelle
irrégularité ne peut conduire à l'annulation d'une norme. Pour aboutir à ce résultat, le
vice formel doit être important ; par exemple, la violation des dispositions
réglementaires sur le déroulement des débats du Parlement qui n'exercent pas une
influence décisive sur l'adoption d'une disposition légale ne peut conduire à son
invalidation. En revanche, on se trouve en présence d'un vice formel important
lorsque, par exemple, une disposition légale a été adoptée par le Parlement alors que
le quorum n'était pas atteint ou lorsque la décision n'a pas été prise à la majorité
absolue des votants, quand bien même ces exigences ne résultent pas de la
Constitution cantonale (MORITZ, in RDAF 2005 I 1 précité, no 35 ; CST 2/2015 du 11
juin 2015 consid. 2.2.2) et, bien évidemment, lorsque la norme légale ou le décret
incriminé n'a pas fait l'objet de deux lectures, contrairement à ce que prescrit l'article
83 al. 3 CJU (sur l'exigence de la double lecture, cf. CST 7/2015 du 9 février 2016).
2.2 Dans le contrôle abstrait des normes, la Cour constitutionnelle n'entre pas en matière
sur des griefs qui relèvent de l'opportunité. En effet, il n'incombe pas à la juridiction
constitutionnelle de revoir le choix effectué par le législateur entre plusieurs solutions
ou entre diverses variantes conformes au droit supérieur (cf. BOLKENSTEYN, Le
contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, thèse
2014, p. 218 et arrêts cités de la Cour constitutionnelle). Lorsqu'il existe plusieurs
possibilités de mettre en œuvre le droit constitutionnel et que le législateur dispose à
cette fin d'une marge d'appréciation, le choix qu'il opère relève en effet de
l'opportunité politique et ne peut dès lors être revu par la Cour constitutionnelle, du
moins lorsque ce choix est conforme à la Constitution (RJJ 2005, p. 259 consid.
2.2.1).
Quand bien même les modalités de mise en œuvre du contrôle des normes
permettent à un groupe parlementaire ou à dix députés ainsi qu'au Gouvernement et
à trois communes de saisir la Cour constitutionnelle pour des motifs politiques ou
idéologiques qui relèvent souvent de l'opportunité, cela ne signifie pas pour autant
que l'arrêt de la Cour sera fondé sur de tels motifs ; dans l'examen auquel elle

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procède, seuls des motifs juridiques entrent en considération (CST 1/2015 du 19 mars
2015 consid. 2.2.2 et réf. cit.).
En résumé, l'opportunité que la Cour constitutionnelle se refuse à revoir peut résider
dans les solutions politiques choisies par le législateur dans un domaine déterminé et
dans des choix qui relèvent de la politique législative. Ces choix échappent à la
connaissance de la Cour qui se doit de respecter la marge de manœuvre du
législateur lorsqu'ils ne sont pas contraires au droit supérieur.
2.3 Conformément à l'article 127 Cpa (auquel renvoie l'alinéa 4 de l'art. 182 Cpa), la
requête doit être motivée. L'exigence de motivation n'est cependant pas très élevée ;
il suffit que, sur la base des allégués des requérants, la Cour constitutionnelle puisse
comprendre sur quel point et pour quelle raison les normes attaquées sont
contestées. Cette exigence implique que les requérants exposent, même
sommairement, en quoi les motifs et les principes constitutionnels qu'ils invoquent
sont violés. A défaut, il ne peut être entré en matière sur leurs griefs (CST 2/2015 du
11 juin 2015 consid. 2.2.1 ; 1/2015 du 19 mars 2015 consid. 2.1.3 ; RJJ 2009, p. 281
consid. 2.1).
3. Dans un premier grief, les requérants allèguent une violation du principe de l'unité de
la matière au motif que les dispositions attaquées ont été adoptées dans le cadre d'un
projet législatif destiné à réaliser une motion tendant à la révision du mode d'élection
des magistrats de l'ordre judiciaire. Selon eux, les dispositions qu'ils incriminent ne
présentent aucun rapport intrinsèque avec l'objectif recherché par la révision de la loi
d'organisation judiciaire de dépolitiser la magistrature.
Ce grief est irrecevable dans la présente procédure.
En effet, l'exigence de l'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en
particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle
et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst). Selon la définition consacrée, le principe de
l'unité de la matière interdit de mêler, dans un même objet soumis au vote populaire,
plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à
une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord
qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises. Il doit ainsi exister entre les
diverses parties d'un objet soumis au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité
de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme
objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question
soumise au vote (cf. parmi d'autres ATF 137 I 200 consid. 2.2 et nombreux arrêts
cités).
Le principe de l'unité de la matière pose donc des exigences en relation avec
l'exercice des droits politiques afin de garantir la liberté de vote des citoyens. Il ne
saurait être invoqué dans le cadre d'une procédure en contrôle des normes, laquelle
vise à vérifier la conformité matérielle de l'acte attaqué à une norme de rang
supérieur. L'objet de la présente procédure ne concerne en rien la liberté de vote des

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citoyens et le fait que les articles 19 al. 4 et 71 al. 3 LCAT sont exposés au référendum
facultatif n'y change rien. Par ailleurs, les requérants n'invoquent aucune irrégularité
dans le processus suivi par le Parlement lors de l'adoption des normes attaquées ; ils
ne relèvent aucun vice de procédure et ils ne prétendent pas que les exigences
découlant du principe de l'unité de la matière s'imposeraient au Parlement dans la
conduite de ses débats.
Au demeurant, il ressort clairement des documents fournis par le Bureau du
Parlement que les dispositions attaquées ont fait l'objet de délibérations et de votes
distincts des autres textes qui étaient soumis au Parlement en même temps, de sorte
qu'il importe peu que le Gouvernement les aient proposées de sa propre initiative (art.
90 al. 1 CJU) dans un message unique, lequel incluait effectivement divers projets de
révisions législatives. En outre, les actes attaqués, en particulier la révision partielle
de la LCAT, ont été publiés au Journal officiel et ont été munis de la clause
référendaire séparément. Dès lors, même recevable, le grief des requérants serait
infondé.
4. Les requérants reprochent ensuite aux dispositions attaquées d'être contraires aux
garanties générales de procédure découlant de l'article 29 al. 1 Cst., à teneur duquel
toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
Sur ce terrain, ils invoquent pêle-mêle :
- le formalisme excessif qui découlerait des normes attaquées ;
- la violation du principe de proportionnalité, aux motifs que les buts poursuivis par
les normes incriminées, à savoir le désir des autorités de percevoir davantage
d'émoluments et leur souci de réduire les oppositions de masse, ne justifient pas
l'atteinte qu'elles portent aux garanties générales de procédure ; s'agissant de la
réduction des oppositions de masse, ils sont d'avis que cet objectif n'est pas
"souhaitable" du point de vue de l'intérêt public ;
- une violation du "standard constitutionnel" que représentent les garanties
générales de procédure, car les normes incriminées ne se bornent pas à
sanctionner l'abus de droit, à savoir la témérité ou la quérulence, puisqu'elles
prévoient de "punir" également les oppositions manifestement infondées et
irrecevables ;
- un formalisme discriminatoire (art. 8 Cst) pour la classe moyenne ;
- la violation de l'exigence de densité normative (art. 5 al. 1 Cst.), dès lors que la
notion du caractère manifestement irrecevable, en particulier, est floue ;
- la violation du principe d'équivalence, car en omettant notamment de plafonner les
frais, les normes incriminées brisent le rapport entre le montant de l'émolument et
la prestation apportée.
Les requérants font également valoir que les normes incriminées emportent le
"sacrifice de droits inaliénables" ; ils argumentent que dès lors que l'opposition est
une modalité d'exercice du droit d'être entendu, de même qu'une condition préalable
au recours, la "privation" de cette voie préalable à travers un "chilling effect" (l'effet

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d'intimidation dû au risque des opposants de se voir imputer des frais) est de nature
à porter atteinte au droit d'être entendu et à la garantie d'accès au juge. Les
requérants voient enfin une atteinte "absolue" au droit d'être entendu en ce que
l'article 71 al. 2 LCAT sanctionnerait, non seulement l'auteur d'une opposition
téméraire ou chicanière, mais aussi l'auteur d'une opposition qui serait simplement,
quoique manifestement, irrecevable ou infondée.
5.
5.1 Selon la jurisprudence, il y a formalisme excessif, constitutif d'un déni de justice formel
prohibé par l'article 29 al. 1 Cst, lorsque la stricte application des règles de procédure
ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique
de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière
inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 132 I 249 consid. 5 ; 125 I 166 consid. 3a ;
AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3ème éd., 2013, no
1315 et jurisprudence citée).
C'est généralement dans l'application d'une règle de procédure, c'est-à-dire dans un
cas concret, que le grief de formalisme excessif est invoqué par une partie. La
jurisprudence (ATF 135 I 6 consid. 2.1) et la doctrine (DUBEY/ZUFFEREY, Droit
administratif général, 2014, no 2012) citées par les requérants concernent au
demeurant la définition du formalisme excessif lors de l'application d'une prescription
de forme. Il n'y a toutefois pas de raison d'exclure la transposition de cette définition
à la règle prise in abstracto, dès lors que la jurisprudence considère que l'excès de
formalisme peut aussi résider dans la règle de comportement imposée au justiciable
par le droit cantonal et non seulement à l'occasion d'un acte d'application (cf. ATF
125 I 166 consid. 3a cité in AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, idem).
5.2 En l'espèce, les modifications législatives attaquées font supporter aux opposants les
frais découlant de la tenue de la séance de conciliation seulement lorsque l'opposition
est manifestement irrecevable ou manifestement infondée.
Sous le seul angle de la prohibition du formalisme excessif, les requérants n'indiquent
pas, de manière générale et abstraite, en quoi les normes incriminées empêcheraient
ou compliqueraient de manière insoutenable l'application du droit matériel sur les
constructions et l'aménagement du territoire. Leur motivation à cet égard est ainsi
déficiente. On ne voit du reste pas en quoi le fait pour les opposants de devoir
supporter les frais de conciliation en cas d'échec manifeste de leur démarche
empêcherait l'application du droit matériel ou fermerait la voie de l'opposition. Quant
à savoir si la mise à leur charge de ces frais constitue une rigueur excessive, parce
qu'elle ne reposerait sur aucun intérêt digne de protection et serait ainsi contraire au
principe de la proportionnalité, il y sera répondu ci-après.
6. La question déterminante à examiner dans la présente procédure est de savoir si la
nouvelle répartition des frais imposée par les dispositions incriminées en cas
d'opposition manifestement irrecevable ou manifestement infondée se concilie avec
le droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst., respectivement si la mise à

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charge des frais de la séance de conciliation aux personnes dont l'opposition présente
les caractéristiques visées par les normes attaquées constitue une atteinte
inadmissible à cette garantie constitutionnelle. L'ensemble des griefs des requérants
se confond, pour l'essentiel, avec celui de violation de l'article 29 al. 2 Cst. Quant à
l'atteinte à la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.), ce grief, succinctement
articulé dans la requête, est sans consistance, dès lors que les mesures incriminées
n'empêchent en rien de porter la décision déclarant l'opposition manifestement
irrecevable ou manifestement infondée devant le juge. Il présente toutefois une
certaine pertinence en tant que les requérants invoquent l'effet paralysant de la mise
à charge des frais de la conciliation aux opposants, lesquels pourraient être incités à
renoncer à faire usage de l'opposition, partant à saisir le juge, puisque celle-ci est un
préalable obligatoire au recours.
6.1 Premièrement, le droit d'opposition concrétise dans son principe le droit d'être
entendu des personnes touchées dans leurs intérêts dignes de protection par un
projet de construction ou par un projet de planification. La doctrine considère que
l'opposition préalable est une modalité d'exercice du droit d'être entendu ; elle permet
à des tiers de formuler des objections dans une procédure de droit de la construction,
d'aménagement du territoire ou d'expropriation avant qu'une décision soit prise
(BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd. 2015, p. 434 ; DUBEY/ZUFFEREY, Droit
administratif général, 2014, no 2120 ; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 2011,
p. 527). S'agissant du domaine de l'aménagement du territoire, le droit fédéral exige
que les plans d'affectation soient mis à l'enquête publique (art. 33 al. 1 LAT). Cette
formalité est essentielle, car elle permet à toute personne de faire des observations
sur le bien-fondé du projet ; c'est par une opposition que les tiers intéressés soulèvent
les griefs qu'ils font valoir à l'encontre de celui-ci (MOOR/POLTIER, ibidem ; ATF 138 I
131 consid. 5.1) ou, à défaut de procédure d'opposition préalable à la décision de
l'autorité de première instance, par un recours (ATF 135 II 286 consid. 5 = JT 2010 I
720).
Secondement, le droit d'être entendu implique des exigences constitutionnelles que
les autorités doivent respecter dans le cadre de l'exercice du droit d'opposition. Dans
sa jurisprudence, singulièrement dans celle concernant la procédure d'aménagement
du territoire, le Tribunal fédéral rappelle que le droit d'être entendu au sens de l'article
29 al. 2 Cst. sert d'une part à établir l'état de fait et, d'autre part, instaure un droit
personnel de participation lorsque la décision considérée touche la situation juridique
de l'individu. Il comprend en particulier le droit pour la personne touchée de s'exprimer
sur la cause avant qu'une telle décision ne soit rendue, de produire les preuves
importantes, de consulter le dossier, d'être entendue au sujet des offres de preuve
pertinentes et de participer à l'établissement des preuves essentielles, à tout le moins
de s'exprimer sur le résultat de leur administration lorsqu'il est de nature à influencer
la décision. Ainsi, en tant que droit de participation, le droit d'être entendu comprend
tous les droits conférés à une partie afin qu'elle puisse faire valoir efficacement son
point de vue dans une procédure (ATF 135 II 286 consid. 5.1 et arrêts cités = JT 2010
I 720, p. 726 ; sur les composantes du droit d'être entendu, cf. les développements in

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STEINMANN, Die schweizerische Bundesverfassung, Commentaire st-gallois, 3ème éd.
2014, n. 44-58 ad art. 29).
Peuvent invoquer leur droit d'être entendues, sous le premier aspect, toutes les
personnes qui s'estiment touchées par un projet de construction ou de planification,
ainsi que les organisations privées et les autorités à qui la loi accorde la faculté de
faire opposition, et qui entendent participer à la procédure en qualité de parties. Sous
le second aspect, toutes les parties à la procédure d'opposition disposent du droit de
participer activement et de s'expliquer avant qu'il soit statué sur leur opposition, en
faisant valoir leurs moyens.
6.2 Il est douteux que l'on puisse déduire de la Constitution fédérale ou de la Constitution
jurassienne un droit de participation gratuite de l'opposant à la procédure
d'opposition, le droit à l'assistance judiciaire des personnes ne disposant pas de
ressources suffisantes (art. 29 al. 3 Cst.) étant réservé. Au surplus, la gratuité de la
participation à la procédure d'opposition en faveur de l'opposant ne découle pas de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.
Les recourants soutiennent que l'article 71 al. 2 LCAT porte une atteinte absolue au
droit d'être entendu. A l'appui de leur grief, ils se réfèrent à une jurisprudence selon
laquelle le droit d'être entendu n'a de sens que si celui dont les intérêts sont
concernés par une procédure administrative ouverte d'office a la faculté de s'exprimer
sans avoir à assumer le risque d'en supporter les frais et dépens, car sans cela, ses
droits seraient menacés (ATF 122 II 274 consid. 6d = JT 1997 I 543 et doctrine citée).
Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral précise que, dans une procédure en constatation
de la nature forestière dont le propriétaire n'a pas demandé l'ouverture, il n'est ainsi
pas conforme au droit constitutionnel (art. 4 aCst.) – sous réserve de procédés
dilatoires et d'abus de droit – de lui faire supporter les frais de justice alors qu'il n'a
pas été entendu avant la décision (ibidem). Les requérants s'appuient également sur
un arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne, lequel considère, sur la base
de la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral, que le droit constitutionnel d'être
entendu est violé si l'opposant qui succombe en procédure d'approbation d'un plan
est condamné à payer des frais de procédure (JAB 2002, p. 451 consid. 7b), ainsi
que sur la doctrine bernoise, laquelle se demande si l'article 52 al. 3 du décret bernois
sur les constructions aux termes duquel les frais d'opposition occasionnés par une
opposition manifestement injustifiée peuvent être mis à la charge de son auteur, est
conforme au droit constitutionnel d'être entendu (cf. ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des
Kantons Bern, Kommentar, Vol. I, 4ème éd. 2013, n. 15 ad art. 35-35c et n. 18e ad art.
38-39).
L'arrêt précité du Tribunal fédéral n'a vraisemblablement pas la portée que les
requérants lui prêtent et on ne saurait, sans autre examen approfondi, l'étendre à
d'autres situations que celle sur laquelle elle porte, comme paraissent le faire la
jurisprudence et la doctrine bernoises et comme le demandent les requérants. En
effet, la jurisprudence fédérale interdit de faire supporter les frais de la procédure
d'opposition dirigée contre une décision prononcée dans une procédure ouverte

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d'office par l'autorité alors que l'opposant n'a pas été entendu préalablement à ladite
décision. Quand bien même celui-ci a succombé dans son opposition ultérieure (que
le Tribunal fédéral assimile à un recours aux considérants 6a et 6b de l'ATF 122 II
274) contre cette décision, la violation de son droit d'être entendu dans la procédure
administrative a pour conséquence que les frais de la procédure d'opposition dans
laquelle il succombe ne peuvent être mis à sa charge; en effet, l'intéressé qui entend
se ménager pour la première fois la possibilité de s'exprimer est contraint d'user de
la voie de droit à sa disposition (cf. TF 1C_233/2007 du 14 février 2008 consid. 2.1.3).
Cette renonciation à lui faire supporter les frais de la procédure d'opposition ultérieure
est un moyen de réparer la violation du droit d'être entendu dans la procédure
administrative antérieure (cf. TF 1C_41/2014 du 24 juillet 2014 consid. 7.3 dans lequel
le Tribunal se réfère à l'ATF 122 II 274 consid. 6d ; cf. aussi STEINMANN, op. cit., n.61
in fine ad art. 29 et arrêts cités). Il est dès lors discutable de tirer de cette jurisprudence
un droit de l'opposant à participer gratuitement à la procédure d'opposition lorsque
celle-ci intervient préalablement à la décision administrative de première instance.
Quoi qu'il en soit, les requérants, en tant qu'ils invoquent une violation du droit d'être
entendu dans le cadre de la procédure d'opposition, perdent de vue que les
modifications législatives qu'ils contestent n'ont pas pour but ni pour effet de
supprimer la gratuité de l'opposition, mais seulement de la restreindre dans le cas
d'un échec manifeste de l'opposant.
7. Il convient à présent d'examiner si cette restriction est compatible avec le droit
d'opposition en tant que modalité du droit d'être entendu dans son principe.
Les droits constitutionnels peuvent être limités à condition que les restrictions
reposent sur une base légale suffisante (principe de la légalité), qu'elles soient
justifiées par un intérêt public et qu'elles respectent le principe de la proportionnalité
(cf. art. 36 Cst. et 13 CJU). Le contenu essentiel des droits constitutionnels est
intangible (cf. art. 36 al. 4 Cst.).
7.1
7.1.1 En l'espèce, la restriction au droit d'opposition que peut constituer la mise à charge
des frais de la séance de conciliation aux personnes dont l'opposition est
manifestement irrecevable ou manifestement infondée est contenue dans une loi au
sens formel, ce qui n'est pas contesté. Toutefois, les requérants incriminent le
caractère flou de la notion d'opposition manifestement irrecevable ou manifestement
infondée, de sorte que les normes attaquées ne satisferaient pas à l'exigence de
densité normative. Ce grief doit être examiné sous l'angle du principe de la légalité.
En effet, selon la jurisprudence, l'exigence de précision de la norme ou de densité
normative découle du principe général de la légalité, mais aussi de la prévisibilité du
droit et de l'égalité devant la loi. Cette exigence n'est toutefois pas absolue, car on ne
saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions
générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu
à la nature générale et abstraite, inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui

11
en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre
lors de la concrétisation de la norme. Le degré de précision exigible ne se prête pas
à une définition abstraite. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit
d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires, de la gravité des
atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux et de la difficulté de choisir une
solution appropriée aux cas d'application qui se présentent concrètement. Une
atteinte grave exige en principe une base légale formelle, claire et précise, alors que
les atteintes plus légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer
dans des actes de niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause
générale (ATF 136 I 87 consid. 3.1 = JT 2010 I 367 ; ATF 128 I 327 consid. 4.2 et
références citées = JT 2003 I 309, p. 321 ; ATF 123 I 112 consid. 7a et références
citées ; RJJ 2009, p. 281 consid. 6.3.2).
En l'occurrence, il est vrai que les critères retenus par les dispositions incriminées
pour mettre les frais de la conciliation à la charge des opposants se fondent sur des
notions juridiques indéterminées et laissent ainsi aux autorités d'application un large
pouvoir d'appréciation. Les notions d'opposition manifestement irrecevable ou
manifestement infondée ne sont toutefois pas inhabituelles en droit de procédure. Les
autorités, en particulier les autorités judiciaires, sont fréquemment confrontées dans
leur pratique à leur mise en application dans des cas concrets.
Par exemple, en droit jurassien, la loi d'organisation judiciaire délègue au président
d'une cour du Tribunal cantonal la compétence de liquider comme juge unique, en
matière civile et administrative, les actions, requêtes et recours manifestement
irrecevables, manifestement mal fondés, procéduriers ou abusifs (art. 21a LOJ). Dans
les affaires administratives, l'autorité de recours peut d'emblée, par une décision
sommairement motivée, écarter un recours manifestement irrecevable ou rejeter un
recours manifestement mal fondé (art. 141 Cpa). Il en va de même pour l'autorité
administrative ou judiciaire en matière de révision, celle-ci pouvant écarter d'emblée
une demande manifestement irrecevable ou manifestement mal fondée (art. 211 al.
3 Cpa). La Cour constitutionnelle elle-même, réduite à trois juges, peut également
écarter d'emblée, à l'unanimité, une requête manifestement irrecevable ou
manifestement mal fondée (art. 183 al. 1 Cpa). En ce cas, quand bien même la
procédure en contrôle des normes devant la Cour constitutionnelle est gratuite, les
frais de la procédure peuvent être mis à la charge du requérant (art. 231 Cpa) ; certes,
selon l'article 231 al. 2 Cpa, les frais ne peuvent être mis à la charge que de l'auteur
d'un procès téméraire ou abusif, autres notions juridiquement indéterminées,
lesquelles englobent toutefois les qualifications d'un moyen qui serait manifestement
irrecevable ou manifestement infondé, tant il est vrai qu'un moyen ainsi qualifié revient
à le caractériser de téméraire ou d'abusif, quoi qu'en disent les requérants. Dans la
mesure où les dispositions attaquées n'entraînent qu'une atteinte légère au droit
d'opposition, ainsi qu'on le verra ci-après, les clauses générales qu'elles contiennent
ne contreviennent pas de manière inadmissible à l'exigence de densité normative.

12
Les requérants relèvent également que les critères jurisprudentiels tels que la
distance par rapport au projet, la nature ou l'intensité des immissions que celui-ci
cause, lesquels permettent de retenir l'absence d'un intérêt digne de protection d'un
voisin, réservent à l'autorité de première instance (à savoir à l'autorité administrative)
un vaste pouvoir d'appréciation. Cette affirmation n'est guère contestable, mais, si les
requérants entendent par-là reprocher aux normes attaquées d'accorder un tel
pouvoir à l'administration, il convient alors de leur rappeler que celui-ci est soumis au
contrôle judiciaire, dès lors que la décision administrative portant sur les frais de la
procédure de conciliation peut faire l'objet d'un recours auprès de l'instance judiciaire
compétente, laquelle peut sanctionner la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus
du pouvoir d'appréciation (cf. art. 122 litt. a Cpa). Il s'ensuit que les garanties de
protection juridique dont bénéficient les opposants déboutés à l'issue de la procédure
de conciliation sont suffisantes pour exclure qu'ils soient indûment sanctionnés, dans
un cas concret, par une autorité administrative qui, selon la crainte des requérants,
userait d'un trop large pouvoir d'appréciation.
Il convient au demeurant de relativiser le caractère indéterminé des conditions
permettant de mettre les frais de la procédure de conciliation à la charge des
opposants, car celles-ci ont été précisées par la jurisprudence de manière à écarter,
dans le cadre d'un contrôle abstrait, les atteintes qu'elles font craindre à la sécurité
du droit et à l'égalité de traitement. A cet égard, dans son commentaire des normes
concernées, le message du Gouvernement se réfère à la jurisprudence de la Cour
administrative du Tribunal cantonal. Il y est expliqué que la recevabilité d'une
opposition implique que l'opposant soit touché dans une mesure et avec une intensité
plus grande que l'ensemble des administrés. Cela exclut par conséquent une
opposition formée dans l'intérêt général. Il est précisé, par ailleurs, que l'opposant doit
retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification du projet contesté,
qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant
nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de
manière à exclure l'action populaire. Le Gouvernement expose ainsi que ces
nouvelles dispositions ont vocation à s'appliquer lorsqu'il "saute aux yeux" de l'autorité
que l'opposant ne remplit pas ces conditions ou invoque des arguments qui "à
l'évidence" ne résistent pas à l'examen (Message, in JDD no 18 du 18 novembre
2015, p. 917 et jurisprudence citée).
Il suit de ce qui précède que le grief des requérants est infondé.
7.1.2 C'est également sur le terrain de la légalité que peut être traité l'argument des
requérants qui reprochent aux dispositions attaquées d'être inutiles, dans la mesure
où on devrait retenir l'avis du Gouvernement dans son mémoire de réponse qui
assimile la sanction des oppositions manifestement irrecevables ou manifestement
infondées à celle frappant les oppositions téméraires ou abusives. Selon eux, l'article
218 al. 2 Cpa est suffisant pour sanctionner une opposition ayant un caractère
téméraire ou abusif.

13
Cet argument est irrecevable, car il relève de la politique législative, partant de
l'opportunité. Le législateur est en effet libre de reprendre, dans des dispositions
spéciales de la LCAT et du DPC, la règle générale figurant à l'article 218 al. 2 Cpa,
plutôt que, comme il aurait aussi pu le faire, abroger purement et simplement, voire
adapter l'article 54 al. 2 DPC actuellement en vigueur dont la teneur ne concorde pas
avec l'article 218 al. 2 Cpa.
Au reste, on peut se demander pourquoi les requérants s'en prennent aux
modifications de la LCAT et du DPC adoptées par le Parlement, si l'article 218 al. 2
Cpa est applicable avec le même résultat.
7.2 Les requérants contestent que les buts poursuivis par les modifications législatives
adoptées par le Parlement poursuivent un intérêt public suffisant. Ils déduisent de la
lecture des travaux préparatoires, en l'occurrence de l'ensemble de la documentation
remise par le Bureau du Parlement, et de la réponse du Gouvernement à leur requête
que les normes incriminées ont pour but de réduire les oppositions de masse, de
satisfaire un vœu des communes et d'engranger davantage d'émoluments.
7.2.1 S'agissant du premier objectif, à savoir la réduction des oppositions de masse, lequel
est soutenu par les communes, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires et
des documents produits par le Gouvernement, les requérants opposent les
déclarations du ministre de la Justice devant la commission parlementaire qui le
confirment à celles du ministre de l'Environnement en séance plénière du Parlement
qui semble exprimer le contraire, notamment à propos d'un cas particulier, celui du
projet de passe à poissons sur le Doubs à St-Ursanne qui avait suscité une multitude
d'oppositions. On ne voit pas où les requérants veulent en venir avec cet argument,
dès lors qu'ils admettent eux-mêmes que le premier but est de réduire les oppositions
de masse et que l'affirmation a été répétée dans le message du Gouvernement et
pendant les délibérations de la commission parlementaire, ce qui est exact. Dans son
message, le Gouvernement expose, en effet, que "l'objectif consiste à réduire les
oppositions "de masse" émanant de personnes qui, à l'évidence, ne sont pas
directement touchées par un projet ou qui fondent leur position sur des arguments
non pertinents. Cette révision est liée à une piste de réflexions émanant du
programme d'économies OPTI-MA. Elle est fortement souhaitée par les communes"
(cf. JDD no 18 du 18 novembre 2015, p. 917). Il est dès lors vain de vouloir opposer
aux motifs du Gouvernement un avis divergent qui aurait été exprimé lors des débats
par le ministre de l'Environnement.
Selon les requérants, le but de réduire les oppositions de masse n'est pas
"souhaitable" du point de vue de l'intérêt public. Ils soutiennent que la voie de
l'opposition a au contraire vocation à le servir, d'une part du point de vue de la sécurité
publique puisqu'en intégrant les administrés à la procédure, l'Etat favorise un meilleur
établissement des faits et facilite ainsi l'application ultérieure du droit et, d'autre part,
du point de vue démocratique, car l'opposition constitue, à leur avis,
"l'institutionnalisation d'un légitime contre-pouvoir face à la puissance économique
des promoteurs, qui jouissent souvent de relais au sein de la majorité de droite". Il n'y

14
a pas lieu de discuter, en l'espèce, la conception que se font les requérants du but
d'intérêt public que la procédure d'opposition cherche à protéger ; cette conception
est d'ailleurs soutenue par la doctrine qu'ils citent (DUBEY/ZUFFEREY, op. cit., nos 1964
et 2122), du moins en partie. Les requérants errent toutefois dans leur démonstration,
dès lors que les normes incriminées n'ont pas pour effet de supprimer la voie de
l'opposition qu'elles laissent intacte, même pour ceux qui en feraient un usage abusif,
mais ont seulement pour effet de dissuader ceux qui n'ont manifestement aucun
intérêt à l'utiliser, en faisant peser sur eux le risque d'avoir à supporter les frais de
leur échec. Quant à savoir si cette perspective voulue par le législateur est
"souhaitable" ou non, il s'agit là d'une appréciation à caractère politique qui relève de
l'opportunité, sur laquelle la Cour constitutionnelle n'a pas à se prononcer.
7.2.2 Selon la doctrine et la jurisprudence, il n'est pas possible de donner une réponse
générale à la question de savoir ce qu'est l'intérêt public. Cette notion varie dans le
temps et dans l'espace. Son sens est sujet à une appréciation politique et il incombe
prioritairement au législateur cantonal de le préciser, sous le contrôle du juge dont
l'appréciation variera en fonction du droit fondamental dont la restriction est en cause
(en ce sens, MAHON, in Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999, 2003, n. 13 et 14 ad art. 36 ; ATF 138 I 378 consid. 8.3 et doctrine
citée = JT 2014 I 3).
En l'espèce, l'intérêt public poursuivi par le législateur jurassien ne ressort pas
explicitement des débats parlementaires et le Gouvernement ne dit rien à ce sujet
dans son mémoire de réponse à la requête.
7.2.2.1 La volonté de réduire les oppositions collectives, qualifiées d'opposition de masse
dans les travaux préparatoires et lors des délibérations du Parlement, ne saurait
constituer en elle-même un but d'intérêt public justifiant de limiter le droit d'opposition.
Il faut cependant avoir à l'esprit que la multiplication des oppositions à un projet de
construction ou de planification peut, selon les cas, occasionner pour les autorités de
conciliation une charge administrative importante. Limiter le surcroît de travail
qu'implique le traitement d'une multitude d'oppositions présente un certain intérêt
public. Même si celui-ci apparaît de moindre importance au regard des valeurs et des
biens d'ordre public au sens large qui légitiment habituellement une limitation des
droits fondamentaux (protection de la sécurité, de la santé, de la tranquillité et de la
moralité publique, ainsi que des droits fondamentaux des tiers ; protection sociale ;
protection de l'environnement et de l'équilibre écologique ; etc.), il n'y a pas lieu de
sous-estimer l'intérêt propre des autorités et des administrations publiques à
préserver leur capacité d'accomplir leur fonction (cf. en ce sens, SCHWEIZER, in
Commentaire st-gallois, op. cit., n. 32 ad art. 36 et doctrine citée ; cf. aussi MAHON,
op. cit., n. 14d ad art. 36). Il existe dès lors un intérêt public, même minime, à éviter
que l'administration soit encombrée d'oppositions ne présentant strictement aucun
intérêt, afin de limiter autant que faire se peut la charge administrative que leur
traitement nécessite.

15
Par ailleurs, on ne saurait négliger non plus que des oppositions manifestement
irrecevables ou manifestement infondées, même si elles peuvent être liquidées
rapidement, constituent un certain obstacle dans l'aboutissement de projets de
planification communale ou de projets de construction émanant des collectivités
publiques elles-mêmes, lesquels sont censés satisfaire le bien public.
En résumé, l'intérêt public recherché par les mesures attaquées, en tant qu'elles
visent à réduire les oppositions de masse, est réel, même si son poids doit être
fortement relativisé compte tenu de la valeur moindre qui le sous-tend en
comparaison des autres intérêts publics généralement invoqués pour justifier une
restriction des droits constitutionnels.
7.2.2.2 En revanche, pour autant que cette hypothèse entre en considération, si les mesures
prévues visent également à réduire les coûts d'intervention de l'administration ou à
obtenir des ressources financières supplémentaires pour les prestations que
fournissent les autorités concernées, elles ne sont pas justifiées en l'espèce sous
l'angle de l'intérêt public.
Selon la jurisprudence, l'intérêt fiscal, soit l'intérêt à l'acquisition de ressources
financières pour l'Etat, ne constitue que dans une très faible mesure un motif suffisant
de restreindre les droits fondamentaux (ATF 138 I 378 consid. 8.6.1 et arrêts cités).
Ainsi, un pur intérêt fiscal n'est pas suffisant ni décisif à lui seul et ne saurait donc
constituer un motif prioritaire pour restreindre un droit constitutionnel (cf. ATF 128 I 3
consid. 3a et 118 Ia 410 consid. 4a).
Dans le message du Gouvernement cité ci-dessus, l'aspect financier n'apparaît
qu'accessoire : il est sommairement dit que le projet de révision présenté au
Parlement est lié à une piste de réflexion émanant du programme d'économies OPTI-
MA. Lors des délibérations du Parlement en séance plénière, cette question n'a été
abordée qu'incidemment en seconde lecture par un député favorable aux propositions
gouvernementales qui relevait que lorsque l'opposant succombe, c'est à la commune,
partant aux contribuables de payer la facture, ce qu'a confirmé le ministre de
l'Environnement (P.-V. de la séance du 9 décembre 2015, p. 5). Ce point de vue ne
peut être entièrement suivi, puisque selon l'article 54 DPC actuellement applicable,
c'est le requérant et non la collectivité publique qui supporte les frais de la procédure
d'octroi du permis de construire et, en principe, ceux relatifs à la séance de
conciliation. En revanche, la question n'est pas spécialement réglée s'agissant des
frais relatifs à la procédure d'opposition à un projet de planification, de telle sorte qu'ils
sont supportés par la collectivité publique concernée, sous réserve de l'article 218 al.
2 Cpa.
Quoi qu'il en soit, l'intérêt financier pour les collectivités publiques concernées de
mettre les frais de la procédure de conciliation à la charge des opposants lorsque
ceux-ci échouent manifestement n'apparaît pas prioritaire dans les buts poursuivis
par le législateur. Seul entre en considération en tant que justification d'une restriction

16
du droit d'opposition l'intérêt public à limiter le traitement des oppositions
manifestement irrecevables ou manifestement infondées (consid. 7.2.2.1 ci-dessus).
7.3
7.3.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire
les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints
par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute
limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens strict,
impliquant une pesée des intérêts) (ATF 135 I 176 consid. 8.1 et jurisprudence citée ;
pour des développement, cf. AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., p. 105ss ;
MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3ème éd. 2012, p. 814ss).
Les requérants ne contestent pas que les dispositions querellées sont aptes à
atteindre le but poursuivi. En revanche, ils dénoncent l'excès de mesures qui, par leur
effet intimidant, ont pour conséquence la privation de la voie préalable de l'opposition
et sont ainsi de nature à porter atteinte aussi bien au droit d'être entendu qu'à la
garantie d'accès au juge. Ce faisant, ils allèguent une violation de la règle de la
nécessité, laquelle exige que la mesure restrictive soit à même d'atteindre le but
d'intérêt public visé en l'absence d'autres mesures toutes aussi efficaces mais moins
incisives (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., no 232 et jurisprudence citée). En
d'autres termes, la règle de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens soit choisi
celui qui, tout en atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux droits et aux
intérêts privés touchés (MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., p. 818).
7.3.2 On peut admettre que les dispositions attaquées présentent un effet dissuasif à
l'égard des personnes qui veulent faire opposition à un projet de construction ou à un
plan. C'est d'ailleurs le but recherché par le législateur, comme on l'a vu, qui entend,
dans l'intérêt public, limiter les oppositions qui, manifestement, ne sont fondées sur
aucun intérêt digne de protection. Contrairement à ce que les requérants soutiennent,
ces mesures ne sont pas de nature à priver les opposants, même ceux dont
l'opposition aura été déclarée manifestement irrecevable ou manifestement infondée,
de la voie de l'opposition. L'effet d'intimidation qu'ils invoquent au sens d'un "chilling
effect" n'existe, selon la doctrine citée par les requérants, que lorsque l'exercice d'un
droit fondamental est accompagné d'effets secondaires négatifs disproportionnés
conduisant les titulaires de ce droit à renoncer à l'exercer compte tenu des frais
importants qu'ils devraient supporter. Le risque d'avoir à supporter ces coûts
constituerait une sorte d'épée de Damoclès compromettant indirectement l'exercice
des droits fondamentaux, lesquels sont conçus aujourd'hui non seulement comme
des droits de défense destinés à empêcher ou à limiter l'intervention de l'Etat, mais
aussi comme des éléments constitutifs de l'ordre juridique obligeant les autorités à
prendre des mesures positives afin de les réaliser (HUSMANN, Demokratiefeindliche
Polizeikostenüberwälzung, in Sécurité & Droit 2015, p. 152 et doctrine citée).
Au cas d'espèce, on ne saurait considérer que les mesures prévues dans les
dispositions attaquées créent indirectement un effet paralysant l'exercice du droit

17
d'être entendu. Le droit d'opposition, en tant qu'il est conçu comme une concrétisation
du droit d'être entendu, n'est pas atteint de manière disproportionnée par ces
mesures. C'est le lieu de rappeler que la gratuité de la participation de l'opposant à la
procédure d'opposition ne paraît pas découler des garanties générales de procédure
prévues à l'article 29 Cst. ni, singulièrement, de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire. C'est la loi cantonale jurassienne sur les constructions et l'aménagement du
territoire qui pose le principe de la gratuité de la procédure d'opposition en faveur de
l'opposant, satisfaisant ainsi au postulat de la théorie constitutive des droits
fondamentaux, laquelle implique une prestation positive de l'Etat dans la réalisation
du droit constitutionnel d'être entendu. Le principe de la gratuité de la procédure
d'opposition, singulièrement pour la procédure de conciliation, n'est pas remis en
cause par les normes attaquées, mais seulement restreint à des cas limités et
suffisamment déterminés, ceux dans lesquels les opposants se verront débouter en
raison d'une absence évidente d'intérêt digne de protection à faire opposition, lorsque
celle-ci est déclarée irrecevable, par exemple parce que l'opposant n'a manifestement
pas la qualité de voisin de la parcelle sur laquelle est projetée une construction ou
une planification, ou parce qu'il saute aux yeux que son opposition est tardive, lorsque
l'association qui s'oppose à un projet de planification n'agit manifestement pas pour
la défense des intérêts prévus dans ses statuts (art. 19. al. 2 litt. b LCAT) ou parce
que l'opposant, bien qu'il ait qualité pour agir, conteste un projet clairement conforme
aux prescriptions et à l'ordre public et auquel aucune insuffisance de planification ne
peut être opposée (cf. art. 2 LCAT).
Certes, lorsqu'un projet est mis à l'enquête publique, il n'est pas toujours évident pour
tout un chacun de se rendre compte si les intérêts invoqués sont dignes d'être
protégés, question qui doit être appréciée au cas par cas, compte tenu de la situation
de la personne concernée. L'enquête publique a cependant pour fonction de
permettre aux intéressés de se renseigner, ce qu'ils peuvent faire en accédant au
dossier, et au besoin de se faire conseiller par l'autorité de conciliation ou par un tiers.
C'est ainsi en connaissance des intérêts menacés par le projet qu'ils peuvent décider
de former opposition. La connaissance du dossier peut aussi révéler que leur situation
juridique personnelle ou que les intérêts qu'ils ont pour mission de protéger, s'agissant
d'une organisation, ne sont en rien compromis. Même si un individu considère que le
projet n'est pas conforme à l'ordre juridique, la mise à l'enquête publique peut aussi
l'amener à constater que sa situation juridique personnelle n'est absolument pas
touchée. Cela étant, faire supporter les frais de la séance de conciliation aux
opposants qui se trouvent dans ces situations, ce qui justifie que leur démarche soit
qualifiée de téméraire ou d'abusive, constitue une atteinte très minime au droit
d'opposition, dès lors que le principe de la gratuité est maintenu. On ne voit pas quelle
mesure moins dommageable pourrait être envisagée.
7.3.3 Dans la balance des intérêts, l'intérêt public – même peu important – à éviter des
oppositions dénuées manifestement de toute chance de succès l'emporte sur celui
des opposants à être dispensés des frais de la procédure de conciliation en toutes
circonstances, dès lors que l'atteinte que fait peser les mesures incriminées sur leur
droit d'être entendus est particulièrement légère.

18
Les considérations qui précèdent permettant au surplus d'écarter le grief de
discrimination sociale (art. 8 al. 2 Cst. et 6 al. 2 CJU) soulevé par les requérants.
Quelle que soit la situation sociale d'un opposant, la procédure reste gratuite pour lui
dès lors qu'il n'exerce pas son droit de manière déraisonnable.
8. Les requérants contestent le point de vue du Gouvernement selon lequel
l'introduction, dans le domaine de la construction et de l'aménagement du territoire,
du principe général de répartition des frais consacré à l'article 218 Cpa, poursuit un
but d'équité.
Dans son mémoire de réponse, le Gouvernement relève, en effet, notamment que
l'opposant qui agit uniquement "par principe" ne saurait être protégé et que le
sentiment d'équité impose en conséquence de lui faire supporter les frais de son
opposition, afin d'établir une cohérence avec l'article 218 al. 2 Cpa.
Sur ce point, les requérants n'expliquent pas en quoi l'avis du Gouvernement est
injustifié. Ils se bornent à affirmer qu'il serait inéquitable d'infliger des frais de
procédure à des opposants dont la démarche n'est ni téméraire ni abusive, ce qui est
par exemple le cas d'un voisin éloigné de 5 kilomètres ou de celui qui signe une
opposition collective.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait, il n'appartient pas à l'autorité de céans de dire si
l'opposition formée dans les situations présentées par les requérants est
manifestement irrecevable ou manifestement infondée. Il appartiendra bien plutôt aux
autorités d'application de se prononcer en tenant compte de toutes les circonstances
des cas concrets qu'elles auront à juger.
Pour le surplus, comme déjà relevé ci-dessus (cf. consid. 7.1.2), la volonté du
législateur de reprendre dans la législation spéciale la règle générale figurant à
l'article 218 al. 2 Cpa relève de l'opportunité sur laquelle la Cour constitutionnelle n'a
pas à statuer.
9. Dans un dernier argument, les requérants soutiennent que les mesures prévues
contreviennent au principe d'équivalence en omettant de plafonner les frais et en
étendant la sanction non seulement aux frais de la séance de conciliation, mais aussi
à ceux des actes subséquents, de sorte que le rapport entre le montant de
l'émolument et la prestation apportée est brisé. Il serait au surplus dérogé au principe
de la causalité, car les frais de conciliation mis à charge des opposants s'apparentent
à des amendes.
Ces griefs doivent être écartés sans examen de leur mérite, car les dispositions
attaquées ne disent absolument rien sur le montant des frais de la conciliation
susceptibles d'être mis à la charge des opposants. Cette question est réglée par la
législation sur les émoluments dont les principes doivent être appliqués tant par les

19
autorités cantonales que communales (cf. art. 2 al. 1 de la loi sur les émoluments).
Cette législation n'est pas en cause dans la présente affaire.
10. Sur le vu de ce qui précède, la requête doit être rejetée. Dès lors qu'elle n'était pas
manifestement infondée, partant ni téméraire ou abusive, la procédure est sans frais
pour les requérants qui succombent (cf. art. 231 Cpa).
PAR CES MOTIFS
LA COUR CONSTITUTIONNELLE
rejette
la requête ;
dit
que les articles 19 al. 4 et 71 al. 3 de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire,
ainsi que l'article 54 al. 2 du décret concernant le permis de construire sont conformes au droit
supérieur ;
dit
que ces dispositions peuvent être mises en vigueur ;
dit
qu'il n'est pas prononcé de frais ni alloué de dépens ;
informe
les parties des voie et délai de recours, selon avis ci-après ;
ordonne
la publication du dispositif du présent arrêt dans la prochaine édition du Journal officiel.
Porrentruy, le 3 mai 2016
AU NOM DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
Le président : La greffière :
Jean Moritz Gladys Winkler Docourt

20
A notifier :
 aux requérants, par leurs mandataires, Mes Stéphane Voisard et Maxime Rocafort,
avocats à Genève ;
 au Bureau du Parlement de la RCJU, Hôtel du Parlement, Rue de l'Hôpital 2,
2800 Delémont ;
 au Gouvernement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont.
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de
la décision attaquée.