ju_gerichte · ADM 2015 134 · 2016-07-07 · de

PAL Develier ; rejet du recours d'un propriétaire foncier qui contestait le maintien en zone à bâtir de sa parcelle

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 134 / 2015
Présidente :
Sylviane Liniger Odiet
Juges
: Jean Moritz et Philippe Guélat
Greffière
:
Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 7 JUILLET 2016
en la cause liée entre
A.,
recourant,
et
le Service du développement territorial (SDT), Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision d'approbation no 2.847b de l'intimé du 26 octobre 2015 (plan 
d'aménagement local de Develier).
Appelée en cause : Commune mixte de Develier, Rue de l'Eglise 8, 2802 Develier.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
La commune de Develier a déposé publiquement son plan d'aménagement local (ci-
après : PAL) du 29 avril 2015 au 29 mai 2015.
A., propriétaire notamment des parcelles n° xxx et xxx du ban de Develier (ci-après : 
le recourant), a formé opposition le 25 mai 2015. Une séance de conciliation a eu lieu 
le 3 juin 2015. Le recourant a maintenu son opposition par courriel du 6 juin 2015.
Le 8 juin 2015, l'assemblée communale de Develier a adopté le PAL.
B.
Par décision du 26 octobre 2015, le Service du développement territorial (ci-après : 
l'intimé) a notamment levé l'opposition du recourant et approuvé le PAL de Develier. 
2
C.
Par mémoire posté le 20 novembre 2015, le recourant a recouru auprès de la Cour 
administrative contre la décision précitée, concluant au réexamen du plan 
d'affectation de la surface bâtissable du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) 
aux nouvelles conditions imposées par les distances aux limites de construction dans 
le but de favoriser une meilleure utilisation du sol. Subsidiairement, il demande que 
la surface en zone à bâtir du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) soit rendue 
à l'agriculture, moyennant compensation d'une surface mieux adaptée à la 
construction au vu des nouveaux secteurs d'aménagements. Pour l'essentiel, il relève 
que la surface constructible des parcelles xxx et xxx, qui s'étend sur 3'044 m2, se 
prête mal à un aménagement rationnel, compte tenu des distances aux limites, de sa 
géométrie, de son accès et du fait de la délimitation d'un périmètre de protection des 
eaux. La parcelle xxx est constructible depuis 1995 mais n'est toujours pas 
construite ; cela démontre qu'il existe un problème et le maintien en zone 
constructible interpelle. Le recourant propose que la parcelle xxx, actuellement en 
zone agricole, soit affectée à la construction. Il ajoute que contrairement à ce qu'a 
retenu le SDT dans sa décision, il existe un plan spécial "Pertuis des Prés" qui 
s'applique au secteur en question. A titre de moyen de preuve, il requiert notamment 
l'interpellation du responsable du bureau B. SA, en charge du projet de remaniement 
parcellaire à Develier, dès lors qu'à son sens il a perdu 219 m2 de surface 
constructible dans le cadre de ce projet, ainsi que, au besoin, une visite des lieux.
D.
Interpellée par la présidente de la Cour de céans, la Commune de Develier a indiqué 
le 4 décembre 2015 qu'elle renonçait à participer activement à la procédure.
E.
L'intimé a conclu au rejet du recours par mémoire du 28 janvier 2016. Il souligne que 
les arguments du recourant en lien avec le remaniement parcellaire ne sont pas 
pertinents dans le cadre de la présente procédure, dès lors que celui-ci a été 
approuvé par le Gouvernement en 2001. Du reste, contrairement à ce que prétend le 
recourant, la surface en zone à bâtir le concernant a augmenté de 59 m2 suite à la 
révision du PAL. Cela étant, la surface constructible à disposition permet de réaliser 
une ou plusieurs constructions dans le secteur, le cas échéant moyennant une 
correction de la limite parcellaire entre les parcelles xxx et xxx, et cela même si des 
contraintes existent au niveau du bien-fonds, au regard de sa forme et de la distance 
au cours d'eau. A cet égard, les mesures prises, qui découlent de dispositions entrées 
en vigueur en 2011 déjà et à ce titre ne sont que déclaratives, seront revues en 2018 
et les surfaces réservées seront maintenues ou réduites, mais pas augmentées. La 
suppression du périmètre de protection des vergers favorise son aménagement. Pour 
le surplus, le choix de la Commune de Develier d'affecter ce secteur à la construction 
plutôt qu'un autre relève de l'autonomie communale, choix opéré après pesée des 
intérêts en présence. Les revendications du recourant en lien avec la parcelle xxx 
n'ont pas à être satisfaites, respectivement il ne peut y être donné suite. Finalement, 
il n'existe pas de plan spécial "Pertuis des Prés", même si il y a visiblement eu dans 
les années 90 des intentions de développer un tel plan. 
F.
Le recourant s'est exprimé le 7 avril 2016, en retenant les conclusions suivantes :
3
1.
Donner droit au recours en considérant également l'intervention de l'Office fédéral 
du développement territorial (ARE) qui estime que les surfaces prévues pour la 
mise en zone ne le sont pas de manière optimale ;
2.
Réexaminer le plan d'affectation de la surface bâtissable du secteur "Pertuis des 
Prés" (parcelle n° xxx) aux nouvelles conditions imposées par les distances aux 
limites de construction dans le but de favoriser une meilleure utilisation du sol. 
Subsidiairement :
3.
Rendre la surface en zone à bâtir du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) 
à l'agriculture, moyennant compensation d'une surface mieux adaptée à la 
construction au vu des nouveaux secteurs d'aménagements. 
4.
Rendre le dossier à l'autorité communale de Develier pour une réévaluation de la 
situation réelle et la recherche du bon compromis. 
5.
Sous suite de frais et dépens.
Il considère que l'intimé refuse manifestement d'apprécier la situation réelle de la zone 
H2 de la parcelle n° xxx. Il prétend par ailleurs que si la zone constructible a été 
augmentée de 59 m2 comme le soutient l'intimé, c'est au détriment de l'aisance de la 
parcelle n° xxx. Cela étant, la parcelle xxx n'est pas constructible, puisqu'elle se 
trouve dans un bas-fond fermé sur ses côtés nord et ouest par le ruisseau du Pran et 
sur les deux autres côtés par des bâtiments relativement hauts par rapport à la zone 
H2. L'accès à la parcelle se situe en face du tas de fumier d'une ferme. Lorsque le 
vent souffle, des particules sèches volent. La surface constructible se trouve pour 
près de sa moitié dans la zone d'ombre de l'infrastructure chemin de l'Ile 5 au lever 
du soleil, dans celle du noyer et de la ferme au soleil couchant, principalement durant 
l'hiver. Les trois pruniers qui subsistent, même s'ils sont en mauvais état, restent 
intéressants pour l'avifaune et le recourant n'entend pas les supprimer. Il maintient sa 
proposition d'affecter une autre parcelle à la construction et de colloquer la parcelle 
xxx en zone agricole ; en tout état de cause, celle-ci restera verte, dans un premier 
temps du moins. Il requiert par ailleurs l'avis de l'ARE, qui a lui aussi formé recours 
contre le PAL. Finalement, il souligne que l'affectation en zone H2 de la parcelle xxx 
n'était pas propice à l'époque déjà. 
G.
Le 26 avril 2016, l'intimé, considérant que le mémoire du recourant du 7 avril 2016 
n'apportait pas d'éléments nouveaux nécessitant une réponse de sa part, a confirmé 
ses conclusions du 28 janvier 2016. 
En droit :
1.
La Cour administrative est compétente pour connaître du recours (cf. art. 73 al. 3 de 
la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire [ci-après : LCAT, RSJU 
701.1] et 160 let. b Cpa).
Le recourant, dont l'opposition a été levée par l'intimée le 26 octobre 2015, est 
propriétaire de parcelles intégrées dans le PAL. Il dispose donc de la qualité pour 
recourir (cf. art. 73 al. 3 LCAT).
4
Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux.
Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2.
A titre préalable, il sied de préciser que les griefs du recourant portant sur le 
remaniement parcellaire de la commune de Develier ne concernent pas la présente 
procédure, qui a pour seul objet la révision du PAL. En effet, le Gouvernement a 
approuvé ledit remaniement parcellaire le 20 mars 2001. Le nouvel état est entré en 
force, ce depuis plusieurs années, et il ne peut plus être contesté. Il n'y ainsi pas lieu 
d'interpeller le responsable du Bureau B. SA et cette requête du recourant doit être 
rejetée.
3.
3.1
En vertu de l'article 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition ne 
définit pas le seuil d'autonomie communale minimum découlant du droit fédéral. Il 
revient en effet exclusivement au législateur cantonal de préciser de quelle liberté 
d'appréciation la commune bénéficie en matière de planification (TSCHANNEN, 
Commentaire de la LAT, 2010, n° 61 ad art. 2 ; WALDMANN/HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz, 2006, n° 60 ad art. 2). 
3.2
Cela étant, l'article 33 LAT impose aux cantons d'instituer une protection juridique, en 
matière de plans d'affectation, et de prévoir "qu'une autorité de recours au moins ait 
un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT ; cf. également art. 73 al. 3 LCAT ; RJJ 2011, 
p. 72). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des 
faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. 
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. 
Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la liberté 
d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs 
tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté 
d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être 
confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution 
qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec 
retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au 
contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la 
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF 
1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, non publié in ATF 137 II 23 ; ATF 127 
II 238 consid. 3b/aa et les références ; cf. également RJJ 2011, p. 72 consid. 2.3.1). 
3.3
C'est ici le lieu de rappeler que l'article 1 LAT, qui définit les buts de la loi, a été modifié 
le 1er mai 2014. Ainsi, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par 
des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins (let. 
abis) d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en 
maintenant une qualité de l'habitat appropriée ; (let. b) de créer un milieu bâti compact 
et (let. bbis) de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités 
5
économiques. L'article 3, qui mentionne les principes régissant l'aménagement, 
spécifie à son alinéa 3 let. abis qu'il convient de prendre les mesures propres à assurer 
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées 
ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat.
3.4
La décision de la Cour administrative doit être prise après une pesée de tous les 
intérêts en présence, publics et privés, et après avoir pris en considération les 
données concrètes déterminantes pour la solution du cas particulier. A ce sujet, 
l'article 3 OAT prévoit expressément que lorsque l'autorité dispose d'un pouvoir 
d'appréciation dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets 
sur l'organisation du territoire, elle est tenue de peser les intérêts en présence en 
déterminant les intérêts concernés, en appréciant ces intérêts notamment en fonction 
du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent, et en fondant 
sa décision sur cette appréciation en veillant à prendre en considération, dans la 
mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (RJJ 2008, p. 122 consid. 3.5 
et les références).
4.
Le recourant se plaint du fait que la révision du PAL rend la parcelle n° xxx 
difficilement constructible.
4.1
Le PAL révisé supprime le périmètre de protection de la nature qui s'étendait jusqu'ici 
sur la parcelle xxx, pour le remplacer par un périmètre correspondant à l'espace 
nécessaire aux eaux superficielles. Celui-ci est défini conformément aux dispositions 
transitoires de la modification de l'OEaux du 4 mai 2011, qui prévoient qu'aussi 
longtemps que les cantons n'ont pas déterminé l'espace réservé aux eaux, ce dernier 
est arrêté provisoirement à 8 mètres plus la largeur du fond du lit existante concernant 
les cours d'eau dont le fond du lit mesure jusqu’à 12 mètres de large. Les cantons 
disposent d'un délai jusqu'au 31 décembre 2018 pour définir le périmètre en question. 
Dans l'intervalle, c'est à juste titre que le PAL mentionne ce périmètre ; le recourant 
ne le conteste du reste pas directement. Les limites qui figurent dans le PAL s'y 
trouvent pour des raisons de clarté et de transparence mais même en leur absence, 
il conviendrait de respecter les dispositions transitoires de l'article 62 al. 2 let a, b et 
c OEaux et les limites qu'elles fixent. 
4.2
Au vu de la surface à disposition pour la parcelle xxx (2'900 m2), même avec une 
restriction en raison du cours d'eau, il doit être possible de construire une, 
éventuellement plusieurs maisons d'habitation, et cela même si la construction 
finalement réalisée ne correspond pas aux "standards habituels" en la matière. A cet 
égard, il faut rappeler que, d’une manière générale, les projets de nouvelles 
constructions doivent se conformer aux possibilités de bâtir existantes ; ce ne sont 
pas les zones à bâtir qui s’adaptent aux vœux d’emplacement des investisseurs (dans 
ce sens : ADM 134 et 137/2011 du 1er septembre 2015 consid. 8.1 ; ATF 136 II 204 
consid. 7.2). Le cas échéant, ainsi que le relève l'intimé, il est également envisageable 
de procéder à une correction de la limite parcellaire entre les parcelles n° xxx et xxx 
dont le recourant est l'unique propriétaire, respectivement de conclure des servitudes, 
voire d'obtenir des dérogations pour déroger aux distances aux limites fixées par la 
6
législation. En outre, le terrain est totalement équipé (cf. dossier, p. 143) et est intégré 
au milieu bâti, même s'il est en périphérie de celui-ci selon le géoportail. La seule 
proximité d'une ferme ne constitue pas un motif justifiant le dézonage (cf. RJJ 2012, 
p. 42 consid. 5). Le cas échéant, si les nuisances sont par trop incommodantes, des 
mesures pourront être prises au stade du permis de construire, voire en application 
des droits de voisinage. Le fait que des arbres se trouvent sur la parcelle n'est à ce 
stade pas davantage déterminant, pas plus que l'ombre portée due au noyer ou aux 
bâtiments voisins. Aucun des éléments soulevés par le recourant n'est propre à faire 
admettre que le maintien en zone à bâtir de la parcelle xxx soit inopportun, sans 
qu'une visite des lieux soit nécessaire pour confirmer cette appréciation. La requête 
du recourant dans ce sens doit être ainsi être rejetée (sur l'appréciation anticipée des 
preuves : ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). Il ne se justifie pas non plus d'interpeller l'ARE 
comme le requiert le recourant.
Différents facteurs peuvent par ailleurs expliquer que la parcelle concernée ne soit 
pas construite alors qu'elle est en zone à bâtir depuis près de vingt ans. Il sied en 
particulier de relever que le recourant en a fait l'acquisition en 1997, si bien que force 
est de constater qu'il a thésaurisé ladite parcelle. Le recourant vivait en outre 
manifestement dans l'idée qu'un plan spécial était nécessaire avant la réalisation de 
toute construction, se fondant sur l'article 22 du règlement communal sur les 
constructions. Il faut toutefois relever que l'alinéa 2 de cette disposition permettait de 
se passer de cette procédure lorsque les installations d'équipement d'un secteur 
étaient déjà complètes et qu'il n'y avait plus qu'à établir les raccordements privés aux 
terrains à bâtir. Tel était de toute évidence le cas ici. En outre, en vingt ans, soit depuis 
l'acquisition de la parcelle par le recourant, les circonstances ont fondamentalement 
changé. La commune de Develier s'est fortement développée, comptant 1'165 
habitants en 1995 et 1'413 au 31 décembre 2014. Le projet d'agglomération de 
Delémont, dont Develier fait partie, a pris forme. En parallèle, les nouvelles 
dispositions de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 instituent un moratoire sur 
les zones à bâtir, respectivement limitent les possibilités d'étendre la zone à bâtir. Il 
est de ce fait tout à fait concevable que la parcelle xxx soit construite dans un proche 
avenir.
4.3
Il suit de ce qui précède que ces griefs ne doivent pas conduire à l'admission du 
recours, respectivement de ses conclusions principales.
5.
A titre subsidiaire, le recourant souhaite un dézonage de la parcelle en question, 
lequel serait compensé par une mise en zone ailleurs sur le terrain communal. 
C'est ici le lieu de rappeler que l'aménagement local est en premier lieu de la 
responsabilité des communes (cf. art. 46 LCAT). Cette compétence se justifie dès 
lors que la commune connaît au mieux les circonstances et les besoins de 
l'aménagement local (ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, 
Band II, 3ème éd., 2010, n. 1 ad art. 55). Même si l'autorité d'approbation, en 
l'occurrence le SDT, et l'autorité de recours, à savoir la Cour administrative, peuvent 
revoir l'opportunité, elles doivent respecter l'autonomie communale et ne peuvent pas 
7
substituer sans autre leur appréciation à celle de la commune. L'autorité cantonale 
ne peut en effet pas, dans le cadre du contrôle de la légalité et de l'opportunité qui lui 
incombe, remplacer à sa guise par ses propres normes les prescriptions édictées en 
procédure communale d'adoption des normes. Une telle intervention viole l'autonomie 
communale garantie par le droit constitutionnel. L'autorité d'approbation ne doit 
intervenir que si la solution adoptée par la commune lui paraît inopportune et elle ne 
peut imposer une autre solution que si cette dernière est mieux appropriée que la 
réglementation de la commune. En outre, des modifications de la part de l’autorité 
d’approbation ne sont possibles que si elles portent sur des points mineurs (ATF 111 
Ia 67 consid. 3d = JdT 1987 I 541 ; ATF 104 Ia 131 consid. 3d = JdT 1980 I 237 ; cf. 
également ADM 131/2014 du 25 mars 2015 consid. 3). 
Dans ces circonstances, dès lors qu'il n'appartient pas à la Cour de céans de 
substituer sans raison son appréciation à celle de la Commune de Develier et qu'il a 
été admis ci-dessus que le maintien en zone à bâtir de la parcelle xxx n'était pas 
inopportun, la conclusion subsidiaire ne peut pas non plus être admise. 
6.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
7.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de la procédure.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens. L'intimé n'y a pas droit en vertu de l'article 230 
al. 1 Cpa, tandis que le recourant succombe. L'appelée en cause n'a pas participé 
activement à la procédure. 
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure, par CHF 1'800.-, à charge du recourant, à prélever sur son avance ;
n’alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de droit selon avis ci-après ;
ordonne
8
la notification du présent arrêt :
- au recourant, A. ;
- à l'intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont ;
- à l'appelée en cause, la Commune de Develier, Rue de l'Eglise 8, 2802 Develier ;
- à l'Office fédéral du développement territorial, 3003 Berne.
Porrentruy, le 7 juillet 2016 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal 
fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions 
des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 
14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de 
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si 
le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi 
l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au 
mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.