ju_gerichte · ADM 2015 129 · 2018-11-26 · fr

Révision du PAL Develier : rejet du recours de l'ARE contre la décision du SDT. Recours admis par le Tribunal fédéral le 26 novembre 2018 (ATF 145 II 18).

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 129 / 2015 + eff. susp. 84 / 2016
Présidente :
Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
Daniel Logos et Philippe Guélat 
Greffier e.r.:
Eloi Jeannerat
ARRET DU 16 SEPTEMBRE 2016
en la cause liée entre
l'Office fédéral du développement territorial (ARE), 3003 Berne,
recourant,
et
le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimé,
la Commune mixte de Develier, Rue de l'Eglise 8, Case postale 102, 2802 Develier,
appelée en cause,
relative à la décision d'approbation no 2.847b du 26 octobre 2015 du Service du déve- 
loppement territorial relative au plan d'aménagement local (PAL) de Develier.
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
La commune de Develier a déposé publiquement son plan d'aménagement local (ci- 
après : PAL) du 29 avril 2015 au 29 mai 2015. L'objectif du nouveau PAL est double. 
D'une part, la révision adapte les prescriptions du PAL, ceci afin d'assurer sa 
concordance avec le droit en vigueur et son adéquation aux circonstances actuelles. 
D'autre part, elle colloque nouvellement en zone à bâtir – entièrement ou partiellement 
– les parcelles 1204, 1205, 3116, 3117, 3054 et 3567 afin de per- mettre de satisfaire 
les besoins en habitat individuel dans cette commune. Cette ex- tension de la zone 
constructible est compensée par le déclassement en zone agricole d’une surface 
équivalente correspondant – en tout ou en partie – aux parcelles 22, 110, 599, 1220, 
1221, 1269, 1271, 1556, 1596, 1931, 3081, 3083, 3096, 3111, 3132, 3172, 3592 et 
3594.


2
Le 8 juin 2015, l'assemblée communale de Develier a adopté le PAL.
B.
Par décision du 26 octobre 2015, le Service du développement territorial (ci-après : 
l'intimé) a notamment levé les oppositions encore pendantes et approuvé le PAL de 
Develier.
C.
L'Office fédéral du développement territorial (ci-après l'ARE) a recouru contre cette 
décision auprès de la Cour de céans par mémoire du 26 novembre 2015, concluant 
à son annulation et au refus de la révision dudit plan. En substance, il relève que le 
canton du Jura devra vraisemblablement entreprendre des efforts considérables pour 
redimensionner ses zones à bâtir, qui sont actuellement surdimensionnées. Dans ces 
circonstances, l'approbation du plan de zones de Develier, qui prévoit l'attribution en 
zone à bâtir de nouvelles surfaces, même compensées, est illégale. Le dossier ne 
contient par ailleurs pas suffisamment d'informations sur la coordination 
intercommunale, de même que sur l'utilisation des surfaces d'assolement (SDA). 
L'instruction est également lacunaire s'agissant de l'utilisation des réserves internes 
de la Commune de Develier et sur la disponibilité juridique des parcelles à colloquer.
D.
Interpellée par la présidente de la Cour de céans, la Commune de Develier a indi- 
qué le 16 décembre 2015 qu'elle souhaitait participer activement à la procédure. En 
revanche, aucun propriétaire foncier du ban de Develier n'a indiqué vouloir y pren- 
dre part.
E.
Dans sa prise de position du 2 février 2016, la Commune de Develier a conclu au 
rejet du recours, contestant les différents griefs de l'ARE. Pour l'essentiel, elle sou- 
ligne que sa zone à bâtir et celle de l'agglomération de Delémont en général dont elle 
fait partie sont plutôt sous-dimensionnées. Pour le surplus, son territoire est ceinturé 
par des surfaces d'assolement, si bien que toute extension de l'urbanisation se 
traduira par une emprise sur les SDA. Certains secteurs seront consacrés à l'habitat 
individuel, d'autres à l'habitat collectif, de manière à utiliser de manière optimale les 
SDA, étant précisé que la notion d'utilisation optimale des SDA présente un caractère 
subjectif. Il existe différentes bases légales au niveau cantonal et communal pour 
mobiliser au mieux les réserves internes, tandis que différentes me- sures ont été 
prises pour assurer la disponibilité juridique des surfaces nouvellement constructibles.
F.
Le SDT a également conclu au rejet du recours le 26 février 2016, sous suite de frais 
et dépens. En substance, il conteste la position de l'ARE, en soulignant que la 
décision attaquée respecte les dispositions transitoires de la LAT. Au demeurant, la 
zone à bâtir de Develier a été correctement dimensionnée eu égard aux besoins en 
logement avérés pour les quinze prochaines années, étant précisé que les perspec- 
tives démographiques sur lesquelles l'ARE s'est basée sont erronées. L'évaluation 
des besoins et le dimensionnement de la zone à bâtir se sont par ailleurs faits au ni- 
veau régional, indépendamment de l'absence de plan directeur régional. Différents 
instruments existent pour assurer la disponibilité juridique des terrains classés en


3
zone à bâtir. Les SDA sont entièrement compensées, au-delà de la surface nouvel- 
lement mise en zone, et les nouveaux secteurs constructibles, même s'ils se trou- 
vent sur des SDA, sont répartis de manière rationnelle, à proximité des transports 
publics, avec un indice d'utilisation du sol de 0.25 visant à garantir une concentra- tion 
suffisante des constructions. La pesée des intérêts en présence plaide pour la mise 
en zone constructible de ces secteurs, même s'il s'agit initialement de SDA. Un 
éventuel défaut de motivation sur cette problématique a par ailleurs été réparé au 
stade du recours.
G.
L'ARE a répliqué le 9 mai 2016, confirmant ses arguments précédents. Il relève que 
les secteurs attribués au logement collectif semblent surdimensionnés et que ce fait 
n'a pas été pris en compte au moment d'affecter les nouveaux secteurs à l'habitat 
individuel. L'affectation à la zone à bâtir de SDA devrait en outre permettre une 
densification considérable, ce qui n'est pas le cas ici s'agissant d'une zone destinée 
à l'habitat individuel.
H.
Le SDT a spontanément fait parvenir des remarques complémentaires le 30 mai 
2016. Il relève notamment que les secteurs attribués au logement collectif sur la 
commune de Develier sont correctement dimensionnés. Il serait par ailleurs absurde 
de modifier l'affectation de ces secteurs qui se trouvent pour l'essentiel au sein du 
tissu bâti afin d'en faire des zones destinées à l'habitat individuel. Le procédé irait de 
manière générale à l'encontre de tout objectif de densification.
I.
Il sera revenu ci-après dans la mesure utile sur les différents arguments des parties.
J.
Finalement, par requête datée du 27 juin 2016, la commune de Develier à deman- 
der la levée partielle de l'effet suspensif du recours de l'ARE pour les composantes 
de la révision qui n'ont pas trait à l'extension de la zone à bâtir, c'est-à-dire celles qui 
n'opéraient pas de classements ou de déclassements compensatoires de par- celles.
En droit :
1.
La Cour administrative est compétente pour connaître du recours (cf. art. 73 al. 3 
LCAT et 160 let. b Cpa).
L’ARE dispose de la qualité pour recourir devant la Cour de céans. Il est en effet lé- 
gitimé à déposer un recours devant le Tribunal fédéral en vertu des articles 89 al. 2 
let. a LTF et 48 al. 4 OAT. Or il découle de l’article 111 al. 2 LTF que si une autorité 
fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant 
les autorités cantonales précédentes (cf. également art. 33 LAT et Laurent PFEIF- FER, 
La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environ- 
nement, 2013, p. 262).
Pour le surplus, déposé dans les forme et délai légaux, le recours est recevable et il 
convient d’entrer en matière.


4
2.
2.1 Au travers des différents griefs qu'il soulève, le recourant reproche en substance à la 
révision du PAL qui a été approuvée par le SDT le 26 octobre 2015 de ne pas 
respecter plusieurs exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) 
et, en particulier, les nouvelles dispositions de cette loi qui fixent le cadre légal général 
de la délimitation et du dimensionnement de la zone à bâtir. Dans son mé- moire de 
réponse du 26 février 2016, le SDT conteste cependant l'applicabilité des nouvelles 
règles de l'article 15 LAT "pendant le délai transitoire" de l'article 38a LAT. Il convient 
donc de traiter en premier lieu la question du droit applicable ratione temporis en la 
cause.
2.2
2.2.1
Le 1er mai 2014 est entrée en vigueur la révision partielle de la LAT, conçue comme 
un contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage qui visait en premier lieu à frei- 
ner la croissance des zones à bâtir (cf. Conseil fédéral, Message relatif à une révi- 
sion partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, FF 2010, p. 987). L’objectif est 
d'endiguer la disparition des terres cultivables et d'éviter des coûts élevés 
d'équipement pour les voies d'accès et les conduites d'eau et d'énergie. Il s’agit de 
déclasser davantage de zones à bâtir inadéquates du point de vue de l’aménagement 
du territoire et de ne classer en zone à bâtir que les terrains adé- quats, afin de 
conduire à une plus grande densité de l’urbanisation (Alexandre FLÜCKIGER, La 
création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et mé- thodes, in 
Zufferey/Waldmann, [édit.], Révision 2014 de la loi sur l’aménagement du territoire, 
Zurich 2015, p. 67 et la référence). Les cantons disposent d’un délai de cinq ans pour 
adapter dans ce sens leur plan directeur. Dans l’intervalle, il découle des articles 38a 
al. 2 LAT et 52a al. 2 OAT qu’un classement en zone à bâtir ne peut en principe être 
approuvé que si une surface au moins équivalente a été dé- classée dans le canton 
depuis l’entrée en vigueur de cette disposition ou est dé- classée par la même 
décision, sauf exceptions précisées aux lettres b et c de l’article 52a OAT (sur la 
problématique des exceptions, cf. également TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 
consid. 2.7). C’est donc un moratoire sur la taille to- tale des zones à bâtir dans le 
canton qui est institué. Une mise en zone reste pos- sible si elle est compensée par 
un déclassement antérieur ou simultané de surface équivalente sur les zones à bâtir 
(cf. art. 52a al. 2 let. a OAT ; Raphaël MAHAIM, Le principe de durabilité et 
l’aménagement du territoire, Genève, Zurich, Bâle 2014, p. 613 ; ADM 34/2015 du 
29 octobre 2015 consid. 2.1 ; ADM 131/2014 du 25 mars 2015 consid. 4).
Cette compensation a été réalisée en l'espèce. Elle n'est pas contestée par le re- 
courant et n'est donc pas litigieuse, contrairement à la question de savoir si la révi- 
sion du PAL viole d'autres normes de droit que l'article 38a LAT.
2.2.2
L'article 1er al. 1 LAT prévoit toujours, comme par le passé, que la Confédération, les 
cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser 
une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de 
l’ensemble du pays. Les articles 2 et 3 LAT définissent quant à eux toujours les


5
buts et les principes de l’aménagement du territoire. Ces deux dispositions légales, 
en partie modifiées le 15 juin 2012, précisent que les autorités chargées de 
l’aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d’orienter le 
développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une 
qualité de l’habitat appropriée (art. 2 let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (art. 
2 let. b), et qu'elles doivent "prendre les mesures propres à assurer une meilleure 
utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des 
possibilités de densification des surfaces de l’habitat" (art. 3 let. a bis). C'est le nouvel 
article 15 LAT qui concrétise en grande partie les exigences précitées en fixant les 
critères déterminants pour la délimitation des zones à bâtir. S'il apporte quelques 
innovations importantes s'agissant des conditions de délimitation de la mise en zone 
à bâtir, il codifie pour l'essentiel la jurisprudence et la pratique rendues avant la 
révision de la LAT en matière de délimitation des zones à bâtir (notamment TF 
1C_449/2014 du 7 octobre 2015 consid. 2 ; aussi FLÜCKIGER, op. cit.,p. 80 s.). Son 
premier alinéa reprend l'ancienne disposition, selon laquelle les zones à bâtir doivent 
correspondre au besoin prévisible des quinze prochaines années, alors que le devoir 
de réduction des zones à bâtir surdimensionnées est à présent explicitement 
mentionné à l'alinéa 2. Quant à l'alinéa 3, il contraint désormais expressément les 
autorités à coordonner I'emplacement et la dimension des zones à bâtir par-delà les 
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire et, en particulier, le principe de maintien des surfaces d'assolement. L'alinéa 
4 traite des exigences pour le classement de nouveaux terrains en zone à bâtir, 
comme l'obligation de tenir compte de possibilités d'utilisation des zones à bâtir 
réservées existantes et celle d'assurer la disponibilité des nouveaux terrains 
colloquées en zone à bâtir.
Enfin, l'alinéa 5 de l'article 15 LAT charge la Confédération et les cantons d'élaborer 
ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à 
bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins. Ces di- 
rectives ne sont toutefois pas directement applicables en la présente cause, car elles 
n’ont pas vocation à restreindre l’éventail des méthodes utilisées au sein des cantons 
pour calculer les besoins en terrains à bâtir au niveau communal et régional, mais 
uniquement à s'appliquer lors de l'établissement du plan directeur cantonal (cf. 
Directives techniques sur les zones à bâtir du 17 mars 2014 [ci-après DZB], p. 3 ; 
aussi Daniela THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender 
Bauzonen, in Zufferey/Waldmann, [édit.], Révision 2014 de la loi sur l’aménagement 
du territoire, Zurich 2015, p. 226).
2.3
Vu ce qui précède, contrairement à ce prétend le SDT, à défaut de norme expresse 
contraire, il est évident que l'article 38a al. 2 LAT ne règle pas exhaustivement la 
question de la délimitation des nouvelles zones à bâtir durant le délai transitoire de 
cinq ans. Cette question est d'ores et déjà régie par les nouvelles dispositions de la 
LAT, lesquelles codifient d'ailleurs largement la situation prévalant sous l'ancien droit. 
Autrement dit, la compensation qui doit être effectuée au sens de cette disposition ne 
dispense par les cantons et les communes de devoir respecter les autres règles fixées 
par la LAT – et en particulier par l'article 15 LAT – en matière de délimitation des 
zones à bâtir par les plans d'affectation. Reconnaître le contraire reviendrait à 
assouplir les exigences applicables à la question de la délimitation et du 
dimensionnement de la zone à bâtir par rapport à l'ancien droit, à tout le moins du- 


6
rant le délai transitoire de cinq ans prévu par l'article 38a al. 2 LAT. Une telle inter- 
prétation de la LAT serait totalement contraire au but de sa révision.
3.
3.1 
Dans son recours, l'ARE soulève le grief d'ordre formel selon lequel le rapport tech- 
nique qui accompagne la révision du PAL de la commune de Develier serait grave- 
ment lacunaire, notamment parce qu'il n'exposerait pas clairement dans quelle me- 
sure l'emplacement et la dimension des zones ont été coordonnées par-delà des 
frontières communales, qu'il n'examinerait pas explicitement dans quelle mesure et 
pourquoi la nouvelle planification pourrait empiéter sur des surfaces d'assolement 
(SDA) et qu'il n'indiquerait pas les mesures garantissant la disponibilité à la cons- 
truction des parcelles à colloquer. Dans sa détermination du 26 février 2016, le SDT 
considère que le défaut a été réparé dans le cadre de la procédure de recours par le 
biais des mémoires échangés entre les parties à la procédure.
3.2
3.2.1
Aux termes de l'article 47 al. 1 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du terri- 
toire (OAT) qui n'a pas été modifié suite à la révision de la LAT, l'autorité qui établit 
les plans d'affectation doit fournir à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans 
un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement 
du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des 
observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans 
sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la 
législation sur la protection de l'environnement. L'article 47 al. 2 OAT a quant à lui fait 
l'objet d'une révision en ce sens que le rapport doit exposer en particulier quelles 
réserves d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes et quelles me- 
sures sont nécessaires afin de mobiliser ces réserves. Il doit aussi expliquer la ma- 
nière selon laquelle on peut obtenir sur ces surfaces un bâti conforme à l'affectation 
de la zone et dans quel ordre les mesures nécessaires en ce sens seront prises. 
L'exigence n'est cependant pas totalement nouvelle, car, dans son ancienne teneur, 
ce second alinéa prévoyait déjà que le rapport devait présenter les réserves subsis- 
tant dans les territoires déjà largement bâtis et indiquer comment elles seraient judi- 
cieusement utilisées.
3.2.2
Comme le souligne la jurisprudence fédérale, le rapport imposé par l'article 47 OAT 
est avant tout nécessaire lors de l'approbation d'un plan d'affectation communal par 
une autorité cantonale. Dans plusieurs cantons en effet – dont le canton du Jura (cf. 
art. 73 al. 1 et 2 LCAT) –, l'autorité qui établit les plans d'affectation est une autorité 
communale, laquelle ne se borne pas à faire une proposition mais prend une véri- 
table décision d'adoption du plan. Pour que le plan entre en vigueur et ait force obli- 
gatoire, la décision doit encore, en vertu de l'article 26 LAT, être approuvée par une 
autorité cantonale, à laquelle le rapport prévu par l'article 47 OAT est destiné. Un tel


7
rapport doit permettre à cette autorité de mieux comprendre les enjeux de l'aména- 
gement local, dans la commune concernée, et d'obtenir d'office des renseignements 
sur les différents points décisifs. Il n'en demeure pas moins que ce rapport sert éga- 
lement d'instrument aux instances de recours, Tribunal fédéral y compris, lorsqu'il 
s'agit notamment d'examiner la conformité du plan d'affectation aux exigences dé- 
coulant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement (TF 
1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 3.1.2, et jurisprudence citée). Il faut 
comprendre par là que le rapport établi conformément à l’article 47 OAT est destiné 
non seulement à l’autorité cantonale compétente pour l’approbation afin de lui four- 
nir les bases décisionnelles nécessaires, mais qu'il doit aussi être accessible à toutes 
les parties prenantes à la procédure de consultation, conformément au droit d’être 
entendu consacré à l'article 29 Cst. qui impose la motivation des décisions (Office 
fédéral du développement territorial, Rapport explicatif OAT 2013, p. 28; Heinz 
AEMISEGGER 
/ 
Florence 
MICHÈLE 
ROBERT, 
Sachverhaltsfeststellung 
und 
Sachverhaltsüberprüfung, in : PJA 2015, p. 1223ss, spéc. 1229).
3.2.3
Il est indéniable que l'établissement d'un rapport de conformité est en principe obli- 
gatoire lors de l'adoption d'un plan d'affectation et va encore gagner en importance 
du fait des exigences de la LAT révisée concernant les plans d'affectation et la créa- 
tion de zones à bâtir (Conseil fédéral, op. cit., p. 975 ss ; AEMISEGGER/KISSLING, 
Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, N 45 ad Remarques préliminaires 
[à paraître en octobre 2016]). En particulier lors de procédure de mise en zone, il 
convient plus que jamais de prêter une attention particulière à l'établissement d'un 
rapport de conformité complet qui représente malheureusement, en pratique, sou- 
vent un rapport alibi extrêmement succinct (TF 1C_492/2011 du 23 février 2012 
consid. 5). Il n'en demeure pas moins que l'existence d'un rapport lacunaire ou, 
simplement, extrêmement concis ne doit pas forcément conduire à l'annulation de la 
planification qu'il est censé accompagner. Une telle sanction dépend des circons- 
tances, en particulier de l'objet du plan, de sa nature et de son degré de précision (TF 
1A.281/2005 du 21 juillet 2006 consid. 1.3). C'est ainsi que le Tribunal fédéral a déjà 
jugé qu'un tribunal cantonal ne violait pas le droit fédéral en considérant que le rapport 
de conformité n'avait pas de raison d'être dans le cas où l'autorité compétente pour 
approuver le plan n'était pas une autorité communale mais l'autorité cantonale 
directement, puisque c'est effectivement la même autorité qui établit et approuve les 
plans. Selon lui, l'absence de tout rapport de planification ne portait dans ce cas pas 
à conséquence (TF 1C_568/2008 du 6 juillet 2009 consid. 6). Dans d'autres 
situations, il a reconnu que des rapports de planification qui pourraient être considérés 
en soi comme lacunaires – notamment sur la question du dimensionne- ment de la 
zone à bâtir – pouvaient se voir complétés ou, en quelque sorte, "guéris" lors de la 
procédure tenue devant l'instance cantonale de recours (TF 1C_492/2011 du 23 
février 2012 ; TF 1C_453/2007 du 10 mars 2008 consid. 6.2).
3.3
En l'espèce, il faut reconnaître que le rapport de planification qui accompagne la 
révision du PAL de la commune de Develier – appelé "Rapport de synthèse" – est 
extrêmement succinct (Annexe A de réponse de l'appelée en cause du 4 février 
2016). Il ne contient singulièrement aucune rubrique spécifique exposant quelles ré-


8
serves d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures sont 
nécessaires afin de mobiliser ces réserves ou d'obtenir sur ces surfaces un bâti 
conforme à l'affectation de la zone. Il ne contient pas davantage de rubrique relatant 
explicitement la pesée des intérêts qui a guidé la nouvelle planification et le choix de 
classer de nouveaux terrains en zone à bâtir destinée à l'habitat individuel. Manifes- 
tement, il aurait été souhaitable que la commune eût étoffé davantage l'argumenta- 
tion de son rapport basé sur l'article 47 OAT. Il l'aurait également été que le SDT l'eût 
encouragée en ce sens lors de la procédure préalable de planification, éven- 
tuellement qu'il rende la commune attentive au fait qu'il risquait de refuser d'entrer en 
matière si le rapport de planification n'était pas complété (art. 60 Cpa).
Il s'avère néanmoins que le défaut que présente le rapport de planification en l'es- 
pèce ne peut en aucun cas être comparé à celui existant dans d'autres affaires où 
l'irrespect de l'article 47 OAT a conduit le Tribunal fédéral à annuler la planification 
(cf. TF 1A.281/2005 du 21 juillet 2006, où aucun pronostic de bruit n'avait été réalisé 
lors de la planification spéciale d'un projet générateur de trafic ; aussi TF 
1C_852/2013 du 21 octobre 2013, où aucun rapport du tout n'avait été élaboré en vue 
de la planification d'une route communale). Dans le cas présent, il est possible de 
déduire du rapport de synthèse et de ses annexes – du moins implicitement – ainsi 
que du dossier dans son ensemble, en particulier des diverses déterminations des 
intimés et des pièces qui les accompagnaient (rapport technique, conception di- 
rectrice à laquelle le rapport renvoie, etc), que la commune de Develier a bel et bien 
examiné que la nouvelle planification répondait aux conditions de l'article 15 LAT et 
qu'elle a procédé à une pesée des intérêts en amont de sa planification. Il apparaît 
aussi que les nouveaux besoins dont se prévaut l'autorité communale se fondent sur 
des expériences concrètes et des faits notoires et que la nécessité d'empiéter sur les 
surfaces d'assolement ne serait pas évitable compte tenu du fait que l'en- semble de 
la zone bâtie est pratiquement ceinturée par des surfaces d'assolement et la forêt. En 
somme, compte tenu des circonstances du cas (classement en zone à bâtir de petites 
portions de territoire, petite dimension du village, absence de problèmes 
environnementaux), le caractère succinct du rapport n'empêche pas de comprendre 
les enjeux de l'aménagement local de la commune Develier et d'obtenir les différents 
renseignements nécessaires se rapportant aux différents points décisifs. Au 
demeurant, il apparaîtrait en l'état disproportionné d'annuler la révision du PAL en 
raison d'un éventuel état lacunaire du rapport de planification, lequel a pu de toute 
façon être comblé ou "guéri" devant la Cour de céans, comme en attestent les 
considérants qui suivent. Tout au plus pourrait-il en aller autrement à l'avenir en cas 
de négligences répétées commises par les communes dans le cadre de l'élaboration 
du rapport de planification ou par le SDT dans le cadre de leur examen, ce que la 
Cour de céans ne constate pas en l'espèce.
3.4
Dès lors, le recours ne peut pas être admis dans la mesure où il tire grief d'un état 
lacunaire du rapport de planification accompagnant la révision du PAL de la com- 
mune de Develier.


9
4.
4.1
S'agissant de la conformité matérielle du nouveau PAL au droit fédéral et notamment 
à l'article 15 al. 2 LAT qui impose la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, 
l'ARE considère que la révision n'aurait pas dû être approuvée par le SDT parce que 
le canton du Jura devra, selon toute vraisemblance, faire des efforts importants pour 
redimensionner ses zones à bâtir qui, par l'effet de cumul de ses communes, sont 
actuellement surdimensionnées à l'échelle du canton. Ce premier grief matériel tombe 
cependant à faux.
4.2
Lors de l'établissement de la planification locale, le juste dimensionnement de la zone 
à bâtir s'examine à l'échelle communale uniquement. Une éventuelle obligation de la 
commune de réduire une zone à bâtir qui ne serait pas surdimensionnée à l'échelle 
communale peut tout au plus découler des autres normes légales ou d'actes de 
planifications supérieures, comme le plan directeur cantonal (art. 15 al. 4 let. e LAT), 
à l'exclusion de l'article 15 al. 2 LAT. Toute autre interprétation de l'article 15 al. 2 LAT 
contredirait l'essence même de l'article 38a LAT et du mécanisme de compensation 
instauré par le législateur, lequel s'adresse en particulier aux cantons qui 
disposeraient de zones à bâtir surdimensionnées ou mal situées à l'échelle cantonale. 
Au sens de l'article 38a al. 3 LAT, une éventuelle interdiction absolue de classement 
au niveau communal n'interviendrait qu'après le délai de 5 ans qui a été octroyé aux 
cantons pour faire approuver un nouveau plan directeur cantonal par la 
Confédération, et ce pour autant que ceux-là aient manqué à leur obligation. Ainsi, 
comme l'a relevé à juste titre le SDT, le fait que la zone à bâtir d'un canton soit sur- 
dimensionnée n'empêche pas par principe la redistribution de la zone à bâtir à l'inté- 
rieur du canton. Même au sein d'un tel canton, dès lors que les communes opèrent 
un déclassement compensatoire au sens de l'article 38a LAT, elles conservent en 
principe la possibilité d'opérer une nouvelle délimitation de la zone à bâtir, à condi- 
tion bien entendu que celle-ci soit conforme à l'article 15 LAT.
4.3
En l'occurrence, la commune de Develier est située dans l'agglomération de Delé- 
mont, une région qui connaît la plus forte croissance démographique du canton. Elle 
jouit d'un tissu bâti relativement compact et dense et elle ne dispose actuellement 
pratiquement d'aucune réserve de zone à bâtir à l'extérieur ou en marge du milieu 
bâti. Elle ne peut assurément pas satisfaire les besoins en logements prévisibles dans 
les quinze ans en utilisant uniquement les réserves maximales théoriques si- tuées à 
l'intérieur de son tissu bâti, réserves qui ne sont pas forcément mobilisables dans les 
quinze ans (voir consid. 8.2) et correspondent à peine au nombre de logements créés 
à Develier durant les années 1999-2013 (cf. Rapport technique, version mars 2015, 
mise à jour suite à l'examen préalable, pièce B de la réponse de l'appelée en cause, 
p. 5 et 7 s.). En fait, plusieurs microrégions jurassiennes ayant subi un fort déclin 
démographique ces quinze dernières années disposent de très vastes réserves de 
terrains à bâtir qui risquent fort de ne pas pouvoir être utilisées à moyen terme si la 
tendance se poursuit, ce qui provoque un surdimensionnement de la zone à bâtir à 
l'échelle cantonale. En revanche, certains territoires – comme celui de l'agglomération 
de Delémont dont fait partie Develier – subissant une poussée démographique 
notable disposent en comparaison de relativement faibles ré-


10
serves (voir Fiche 1.05 du plan directeur cantonal). La zone à bâtir de la commune 
de Develier n'est donc pas surdimensionnée à l'heure actuelle, ce que l'ARE ne pré- 
tend pas d'ailleurs.
4.4
Vu ce qui précède, la révision du PAL n'est pas contraire à l'article 15 al. 2 LAT du 
simple fait que la zone à bâtir est surdimensionnée à l'échelle cantonale. Ce grief du 
recourant est mal fondé.
5.
5.1
L'ARE reproche aussi au SDT d'avoir approuvé la révision du PAL de Develier alors 
même que, selon lui, l'emplacement et la dimension des zones à bâtir n'auraient pas 
été coordonnées par-delà les frontières communales, ce qui constituerait une viola- 
tion de l'article 15 al. 3, 1ère phrase, LAT. À tout le moins, il ne ressortirait pas du 
rapport de synthèse ni de la décision d'approbation qu'une démarche de coordina- 
tion ait eu lieu.
5.2
Selon l'article 15 al. 3, 1ère phrase, LAT, l'emplacement et la dimension des zones à 
bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les 
buts et les principes de l'aménagement du territoire. Cette disposition - qui reprend 
une ancienne exigence jurisprudentielle – souligne le fait qu'une telle thématique doit 
être traitée dans un espace dépassant les frontières communales, en accordant une 
attention particulière aux espaces fonctionnels (notamment ATF 116 Ia 339 consid. 
3b, et TF 1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.6). À terme, c'est surtout le plan 
directeur cantonal révisé qui est appelé à jouer un rôle central en matière de 
planification des espaces fonctionnels (cf. art. 8a al. 1 let. a LAT). Il a la spécificité de 
représenter une plateforme de coordination entre tous les échelons institutionnels et 
tous les domaines d’activités à incidences spatiales. Il lui appartiendra en principe de 
délimiter les espaces fonctionnels existant sur son territoire et, le cas échéant, d’en 
fixer les principes d’aménagement (Eloi JEANNERAT, La planification dans les espaces 
fonctionnels, in : Territoire & Environnement no 6/12, p. 1ss, spéc. p. 16). Dans les 
cantons où un tel niveau institutionnel existe, on pourra bien sûr avoir recours aux 
instruments et aux organisations responsables qui ont déjà été mis en place, comme 
des plans directeurs régionaux, des plans sectoriels régionaux, des groupes de 
planification régionale ou des conférences régionales. Selon le message se 
rapportant à la révision de la LAT, la coordination à l’échelle régionale de l’extension 
de l’urbanisation ne requiert cependant pas forcément la création d’un niveau régional 
de planification (Conseil fédéral, op. cit., p. 979).
5.3
En l'occurrence, la révision du PAL de Develier se fonde en grande partie sur le projet 
de plan directeur régional proposé par le syndicat d'agglomération de Delémont 
auquel appartient la commune de Develier. Le projet de plan directeur – qui est 
actuellement en phase d'examen préalable auprès du canton et devrait normalement 
être adopté cette année encore – effectue une projection de l'évolution dé- 
mographique au sein de l'agglomération et la répartit entre les différentes com- 
munes. Compte tenu d'un scénario haut et une répartition proactive tenant compte 
des caractéristiques des communes (centralité, dynamisme économique, niveau de


11
desserte, etc.), la commune de Develier se verrait a priori attribuée 273 habitants 
supplémentaires dans les quinze ans, ce qui correspond à environ 110 logements 
nouveaux. Cette prévision est peut-être élevée au regard de l'augmentation réelle 
qu'a connu la commune ces quinze dernières années (environ 141 habitants sup- 
plémentaires), mais reste admissible au regard, notamment, du nombre de loge- 
ments qui y ont été construits depuis 2000 (94 nouveaux logements), de la proximité 
de Develier avec Delémont, du développement actuel de l'agglomération et de la 
volonté politique de la soutenir au niveau cantonal. Au demeurant, la révision du PAL 
ne se fonde en réalité pas totalement sur ce scénario, puisqu'elle n'opère que des 
mises en zones modérées qui devraient tout au plus permettre la réalisation de 
seulement 22 habitats individuels, le reste des habitats devant être créés sur des 
parcelles libres à l'intérieur de la zone à bâtir ou par le biais de réhabilitations (cf. 
consid. 7.3).
5.4
Vu ce qui précède, même si le plan régional de l'agglomération de Delémont n'est 
actuellement pas en vigueur, la coordination supracommunale qu'il opère satisfait 
formellement et matériellement aux exigences de l'article 15 alinéa 3, 1ère phrase, 
LAT.
Le grief de la violation de l'article 15 al. 3, 1ère phrase, LAT soulevé par le recourant 
n'est donc pas fondé.
6.
6.1 Exposant un troisième grief matériel, le recourant considère que la révision du PAL, en 
sollicitant 11'869 m2 de terrains agricoles constituant des SDA pour les affecter à une 
zone résidentielle de faible densité, "viole (…) l'article 30 alinéa 1bis OAT et, ce- la dit, 
aussi l'article 15 alinéa 3 LAT". Selon lui, la révision contestée violerait ces 
dispositions même si la consommation de SDA est compensée. L'ARE soutient que 
les conditions sine qua non de l'importance cantonale et de l'utilisation optimale se- 
lon l'état des connaissances prévues par l'article 30 al. 1bis let. a et b OAT ne sont 
pas remplies. Ce reproche est contesté tant par l'appelée en cause que par l'intimé. 
La commune de Develier souligne elle que le village est pratiquement ceinturé par la 
forêt et par des SDA si bien que tout développement du village passe par la mobi- 
lisation de celles-ci. Quant au SDT, il conteste d'une part la conformité de l'article 30 
al. 1bis OAT au droit supérieur, en l'occurrence à la LAT. Il assure d'autre part que la 
révision du PAL répond de toute façon aux exigences posées par le droit fédéral.
6.2
6.2.1
En vertu de l'article 26 OAT, les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se 
prête à l'agriculture au sens de l'article 6 al. 2 let. a LAT et se composent des terres 
cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles interca- 
laires et les prairies naturelles arables, lesquelles sont garanties par des mesures 
d'aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d'assolement a pour 
but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante dans l'hypo- thèse où 
le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). Selon l'article 29 OAT, il appartient 
à la Confédération de fixer, dans le plan sectoriel des surfaces d'assole-


12
ment, la surface minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons. Néan- 
moins, selon l'article 28 OAT, c'est à ces derniers qu'il revient de circonscrire au cours 
de l'élaboration de leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT) les surfaces d'assole- ment 
visées à l'article 26 al. 1 et 2 LAT dans le cadre de la délimitation des autres parties 
du territoire qui se prêtent à l'agriculture (al. 1). Ils fixent alors les surfaces 
d'assolement par commune, les reportent sur des cartes, les chiffrent et en indiquent 
l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils montrent également celles de ces 
surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d'autres zones 
non affectées à l'agriculture (al. 2).
6.2.2
Sur la base de l’article 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 
avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA et sa 
répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Jura une surface minimale 
de 15'000 hectares (FF 1992 II 1616). Dans les faits, le Canton dispose actuellement 
d’un excédent de plus de 70 ha de SDA (80 ha au 1er janvier 2011 selon la fiche 3.07 
du plan directeur ; ADM 34 / 2015 du 29 octobre 2015 consid. 8.2).
6.2.3
Suite à la dernière révision de la LAT, le principe d'aménagement selon lequel des 
surfaces suffisantes de terres arables doit être maintenues pour I'agriculture s'est vu 
complété par le principe exprès selon lequel les surfaces d'assolement doivent être 
préservées (art. 3 al. 2 let. a LAT). De même, selon l'article 15 al. 3 LAT, l'emplace- 
ment et la dimension des zones à bâtir doivent respecter les buts et principes de 
l'aménagement du territoire ; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assole- 
ment et préserver la nature et le paysage. En effet, la révision de la LAT tendait no- 
tamment à ce que la délimitation concrète des zones à bâtir se fasse en portant une 
attention particulière aux surfaces d’assolement, à la nature et au paysage. Ce fai- 
sant, les deux dispositions nouvelles précitées ne visent pas à accorder une priorité 
forcément absolue à ces critères par rapport aux autres buts et principes de 
l’aménagement du territoire. Il ressort de leur libellé que l’obligation de préserver la 
nature et le paysage suppose une pesée des intérêts en présence (Office fédéral du 
développement territorial, op. cit., p. 10). Dans l’intérêt de la protection des terres 
agricoles expressément mentionnée dans l’initiative pour le paysage, il faut simple- 
ment veiller, lors de la délimitation de zones à bâtir, à maintenir le volume minimum 
de surfaces d’assolement déterminé dans le plan sectoriel des surfaces d’assolement 
(Conseil fédéral, op. cit., p. 982). Il s'agit en quelque sorte de mieux tenir compte de 
la jurisprudence du Tribunal fédéral qui soulignait, déjà avant la ré- vision de la LAT, 
l'importance majeure à la protection des terres cultivables et à la garantie des 
surfaces d'assolement (ATF 134 II 217 consid. 3.3).
Dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des fins d’agriculture, 
la jurisprudence fédérale exigeait en effet de procéder à une pesée des intérêts privés 
et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est 
durablement garantie, conformément aux exigences de l’article 30 OAT. Une analyse 
d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part des 
possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole était ainsi nécessaire. 
Il se justifiait, dans le même temps, d’examiner la possibilité de


13
compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 ; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 con- 
sid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371). La soustraction à la zone agricole d’un secteur 
particulièrement adapté à l’agriculture devait donc être justifiée par des motifs pré- 
pondérants et le changement d’affectation présupposait ainsi une mise en balance à 
la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 
4.1; TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014).
6.2.4
De son côté, l'article 30 al. 1bis OAT, qui a été introduit par le Conseil fédéral à la suite 
de la révision de la LAT, prévoit que des surfaces d'assolement ne peuvent être 
classées en zone à bâtir que "lorsqu'un objectif que le canton également estime 
important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'asso- 
lement (let. a) et "lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utili- 
sées de manière optimale selon l'état des connaissances" (let. b). Il ressort du rap- 
port explicatif que l'idée qui a sous-tendu cette nouvelle norme de l'ordonnance est 
de durcir les exigences matérielles à satisfaire pour recourir à des surfaces 
d’assolement en vue de créer des zones à bâtir pour tenir compte de la nécessité de 
maintenir les surfaces d’assolement. L'idée était également d'éviter à l'avenir 
l'implantation sur des surfaces d'assolement de grands parkings enterrés ou de zones 
de maisons individuelles impliquant une forte consommation de surface par habitant 
ou habitante, implantation qui serait incompatible avec la protection spécifique dont 
jouissent les surfaces d'assolement telle qu'elle est désormais précisé par l'OAT (cf. 
Office fédéral du développement territorial, op. cit., p. 10 s. ; aussi FLÜCKIGER, op. cit., 
p. 71).
À l'instar du SDT, on peut s'interroger si ce nouvel article 30 al. 1bis OAT – ou, du 
moins, l'interprétation qui en est proposée par l'ARE – est en accord avec la LAT du 
fait de son caractère schématique. Il procède à une pesée des intérêts abstraite qui, 
d'une part, ne tiendra pas forcément compte des autres intérêts en présence et 
auxquels la LAT doit également satisfaire au sens du législateur (besoins de la po- 
pulation, milieu bâti harmonieux, etc.) et qui, d'autre part, devrait toujours relever, au 
sens du même législateur, de la compétence des autorités cantonales ou commu- 
nales de planification. La question de la conformité de l'article 30 al. 1bis OAT avec la 
LAT peut néanmoins rester ouverte en la cause, cette disposition ne trouvant de toute 
manière pas application lorsque, comme en l'espèce, la sollicitation de SDA se voit 
compensée, contrairement à ce que prétend l'ARE dans son recours.
6.3
6.3.1
Selon le rapport explicatif accompagnant le projet de révision de l'OAT de même que 
la doctrine, I'article 30 al. 1bis OAT ne s'applique pas que lorsqu'un canton a encore 
des réserves en surfaces d'assolement, c'est-à-dire uniquement lorsque le quota 
minimal cantonal est assuré. Les cantons dont le contingent minimal en surfaces 
d'assolement n'est plus garanti ne peuvent délimiter de nouvelles zones à bâtir sur 
des surfaces d'assolement que s'ils peuvent les compenser en dehors des zones à 
bâtir ou s'ils définissent des zones réservées pour des zones à bâtir non équipées, 
conformément à l'article 30 al. 2 OAT qui prévaut alors exclusivement (cf. Office 
fédéral du développement territorial, op. cit., p. 10 s. ; AEMISEGGER/KISSLING,


14
Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, N 81 ad art. 15 [à paraître en oc- 
tobre 2016] ; FLÜCKIGER, op. cit., p. 71.). À partir de là, il n'est pas possible de suivre 
l'interprétation de l'article 30 al. 1bis OAT que préconise l'ARE dans son recours et qui 
consisterait à appliquer les exigences de l'article 30 al. 1bis OAT à la sollicitation de 
SDA de réserve même si cette sollicitation est compensée. Cela signifierait en effet 
très concrètement que la sollicitation de SDA minimales dans un canton ne se- rait 
soumise qu'à une obligation de compensation alors même que la sollicitation de SDA 
de réserve dans un autre canton, même compensées, serait elle soumise aux 
conditions restrictives supplémentaires prévues par l'article 30 al. 1bis OAT. Autre- 
ment dit, le régime juridique de protection des SDA de réserve dont la sollicitation 
serait pourtant compensée apparaîtrait plus sévère que celui des SDA minimales, 
bien que l'intérêt public à la préservation de ces dernières est plus important que 
l'intérêt public à la préservation des premières. Une telle interprétation illogique, ne 
correspondrait non seulement pas à la volonté du législateur, mais serait également 
arbitraire.
À partir là, force est d'admettre que la sollicitation de SDA de réserve ne doit pas être 
soumise aux exigences posées à l'article 30 al. 1bis OAT dès lors qu'elle est 
compensée.
6.3.2
En l'occurrence, comme le rapport de synthèse le précise expressément (Annexe A 
de réponse de l'appelée en cause du 4 février 2016, p. 7 s.), deux secteurs actuel- 
lement non-compris dans l'inventaire cantonal des SDA ont été proposés comme 
compensation. Ceux-ci respectent a priori les critères des SDA, la compensation 
ayant été jugée crédible par le service cantonal de l'économie rurale (Réponse de 
l'intimé datée 26 février 2016, par. 63). Dès lors, on doit admettre qu'en l'espèce, la 
compensation opérée empêche de toute manière l'application de l'article 30 al. 1bis 
OAT – dont la conformité au droit supérieur est au demeurant douteuse – à l'exten- 
sion de la zone à bâtir de la commune.
Le grief de la violation de l'article 30 al. 1bis OAT est dès lors mal fondé.
6.4
Vu ce qui précède, la question déterminante est celle de savoir si l'affectation des 
11'869 m2 de SDA à la zone d'habitation respecte dans les circonstances d'espèce 
les buts et principes de l'aménagement du territoire et, en particulier, l'intérêt au 
maintien des surfaces d'assolement, intérêt qui est consacré aux articles 3 al. 2 let. a 
et 15 al. 3 LAT.
6.4.1
Sur ce point, il apparaît que la LAT, en tant qu'elle fixe comme objectif la densifica- 
tion de la zone à bâtir et la préservation des surfaces d'assolement, indique assu- 
rément la direction que doit prendre la pesée des intérêts dans le cadre de la plani- 
fication communale subséquente. L'autorité de planification reste toutefois libre 
d'apprécier les différents éléments en présence, notamment les circonstances lo- 
cales, lorsqu'elle procède à l'élaboration des plans d'affectation et tous les secteurs 
ne sauraient être densifiés de la même façon. Autrement dit, la LAT n'exclut pas, en 
tant que tel, la création d'une zone de villas (zone de faible densité) ni l'extension de


15
zone de villas existante (dans ce sens, mais en lien avec une obligation de densifier 
le bâti inscrit au plan directeur, TF 1C_208/2012 du 7 janvier 2013 consid. 4). Inver- 
sement, les seuls intérêts à la construction de logements collectifs et à une utilisa- 
tion plus dense du sol ne sauraient être abstraitement invoqués sans que leur perti- 
nence dans les circonstances du cas soit examinée (TF 1C_276/2015 du 29 avril 
2016 consid. 3.3.3).
6.4.2
Par ailleurs, tant en ce qui concerne la conformité du plan communal à l'intérêt pu- 
blic que l'opportunité de ce plan, la Cour administrative doit veiller à ne pas substi- 
tuer sans nécessité sa propre appréciation à celle de la commune. Elle doit en effet 
veiller à respecter l'autonomie dont jouit la commune en matière de planification lo- 
cale. Ainsi, même lorsqu'il dispose d'un plein pouvoir d'examen, le juge doit respec- 
ter la latitude de jugement dont dispose l'instance précédente dans le cadre d'une 
pesée des intérêts en présence. Il doit certes rectifier une décision erronée, mais peut 
s'en remettre au choix de l'autorité inférieure entre plusieurs solutions appropriées 
(ATF 136 I 184 consid. 2.2.1; TF 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 5.1). 
Néanmoins, la solution de l'autorité communale peut être revue lorsqu'elle paraît 
inappropriée en raison d'intérêts publics dépassant la sphère communale. Lorsqu'il 
s'agit d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, l'autori- 
té doit effectuer un contrôle strict (RJJ 2008, p. 122 consid. 3.3 et 3.4 et les réfé- 
rences).
6.4.3
En l'espèce, la sollicitation des SDA fait l'objet d'une compensation sur le territoire de 
la commune (consid. 6.3.2). On pourrait s'interroger si cet élément ne permet pas à 
lui seul de considérer que la révision du PAL tient suffisamment compte de l'intérêt à 
préserver les SDA au sens de la LAT, étant rappelé qu'une compensation permet 
d'empiéter sur les SDA minimales (consid. 6.3.1) et que, plus généralement, des 
mesures compensatoires permettent très souvent de justifier une atteinte portée à la 
nature ou au paysage au sens du droit fédéral (art. 6 al. 1 et 18 al. 1ter LPN ; art. 7 
LFo). La question peut rester ouverte, car pour d'autres raisons encore, on peut 
considérer que la révision du PAL procède d'une pesée des intérêts qui, compte te- 
nu des circonstances, tient suffisamment compte de l'intérêt à la préservation des 
SDA.
En effet, comme déjà mentionné, l'extension – somme toute mesurée et contenue 
(consid. 7.3) – de la zone à bâtir dans la commune de Develier apparaît inévitable 
pour répondre au besoin en terrain à bâtir des quinze prochaines années dans l'ag- 
glomération de Delémont et en particulier à Develier, étant précisé que l'extension de 
la zone à bâtir dans les autres localités de l'agglomération passe aussi presque 
obligatoirement par un empiètement sur les SDA en l'absence d'alternative. Tout 
comme Develier, ces localités sont généralement ceinturées par des SDA ou par la 
forêt. Autrement dit, la sollicitation des SDA apparaît ainsi inévitable en pratique, mais 
dans le cadre d'une coordination régionale. Face à cela, près de la moitié des terrains 
qui doivent être mis en zone à bâtir bénéficient déjà d'un équipement de base (zone 
HAd), voire déjà d'un équipement de détails (parcelles 1204 et 1205), car ces mises 
en zone prolongent en effet des zones d'habitat individuel. Pour le


16
reste, il est vrai qu'une affectation des SDA sollicitées en l'espèce à une zone desti- 
née à l'habitat groupé satisferait certes mieux, d'un point de vue abstrait, au principe 
de densification et d'utilisation optimale du sol. On peinerait toutefois à comprendre 
la justification d'une densification en bordure extérieure d'un tissu bâti qui, en tant que 
village périphérique, ne présente pas forcément encore de noyau densifié.
6.4.4
Dès lors, l’extension prévue, tout en ne mettant pas en péril le développement d’un 
tissu bâti compact, répond au principe d’une utilisation rationnelle, mesurée du sol et 
respectueuse de surfaces de production agricole. On doit admettre ici que le be- soin 
de protection des surfaces d’assolement pouvait céder le pas aux besoins d’extension 
modérée de la zone à bâtir de la commune.
Le grief de la violation de l'article 15 al. 3 LAT est dès lors mal fondé.
7.
7.1
L'ARE considère que le rapport de synthèse ne fait qu'énumérer les procédures de 
demandes de permis pendantes et les parcelles libres. Selon lui, il manquerait toute 
délibération et mesure sur le thème de l'utilisation des réserves internes de la com- 
mune de Develier, ce qui constituerait une violation de l'article 15 al. 4 let. b LAT. 
D'ailleurs, le PAL procéderait à des mises en zone au profit de l'habitation indivi- 
duelle sans toutefois toucher les zones d'habitation collective apparemment surdi- 
mensionnées.
7.2
Le fait que, lors d'un classement en zone à bâtir, les réserves d'utilisation à l'intérieur 
du milieu bâti doivent auparavant avoir été prises en considération, découle des buts 
et principes de planification selon I'article 1 LAT. La jurisprudence considérait déjà 
avant la révision de la LAT que les réserves à l'intérieur des zones à bâtir existantes 
devaient être utilisées avant de procéder à une extension du territoire bâti (TF 
1C_318/2014 du 2 octobre 2014 consid. 6.1 ; aussi FLÜCKIGER, op. cit., p. 78 s.). 
La règle est désormais précisée très clairement à l'article 15 al. 4 let. b LAT. Les 
réserves à prendre en compte peuvent être des surfaces non bâties à l'intérieur de la 
zone à bâtir, des friches industrielles (construites ou non construites) ou encore des 
parties de territoire où, selon les plans d'affectation en vigueur, une meilleure 
utilisation, plus dense et de meilleure qualité, serait envisageable (Conseil fédéral, 
op. cit, p. 982 ; AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT : Planifier 
l'affectation, N 81 ad art. 98). Toutes ces réserves n'ont toutefois pas à être utilisées 
immédiatement. Il suffit de les mobiliser de manière suffisante ou, comme l'exprime 
le texte allemand de l'article 15 al. 4 let. b LAT, de procéder à "einer konsequenten 
Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven" (FLÜCKIGER, op. cit., p. 77). Lors de la 
révision de la LAT, le Conseil fédéral était conscient que les réserves d’utilisation ne 
pourraient pas toutes être rendues disponibles dans les quinze ans et admettait que 
toutes les possibilités d’utilisation ont été épuisées lorsque un tiers à la moitié des 
réserves auront été utilisées pendant ces quinze ans (Conseil fédéral, op. cit.,p. 983). 
Les directives techniques relatives au dimensionnement de la zone à bâtir au niveau 
cantonal reprennent cette idée d'échelonnement de l'utilisation des ré- serves de 
zones à bâtir dans un temps pouvant aller jusqu'à 45 ans (DZB, p. 7).


17
7.3
7.3.1
En l'espèce, il est vrai qu'il ressort du dossier qu'il existerait dans la commune de 
Develier le potentiel théorique d'aménager près de nonante nouveaux logements 
collectifs, compte tenu en particulier des perspectives de réhabilitation de bâtiments 
anciens (14 logements) et de la possibilité de créer de nouveaux bâtiments sur les 
parcelles libres actuellement destinées à l'habitat collectif, possibilité évaluée selon 
un scénario de construction relativement dense pour un village jurassien. Il s'agirait 
de 75 logements pour 19'517 m2 (annexe 5 du rapport technique jointe aux re- 
marques complémentaires du SDT du 30 mai 2016), soit près de nonante per- sonnes 
à l'hectare, à raison de 2.4 personnes par logement (OFS, Densité d'occupation par 
logement, 2014). En tenant compte de ce potentiel théorique maximal et dans la 
mesure où le besoin estimé en habitat collectif ne se monterait qu'à 35 logements 
pour les quinze prochaines années et qu'il existait, en janvier 2015, une douzaine 
d'appartements libres, il faut bien reconnaître, à l'instar de l'ARE, que les zones 
destinées à l'habitat collectif pourraient apparaître à première vue comme 
surdimensionnées à Develier. L'existence de cet excédent de zone destinée à la 
construction d'habitat collectif ne conduit toutefois pas à considérer que la révision du 
PAL violerait l'article 15 al. 4 lettre d LAT, du fait que cette dernière ne mobiliserait 
pas de manière suffisante les réserves d'utilisation, le cas échéant en procédant à 
des changements d'affectation.
7.3.2
En premier lieu, toutes Ies réserves d'utilisation n'ont pas à être épuisées dans les 
quinze premières années qui correspondent à la première période de planification 
suivant l'entrée en vigueur de la révision de la LAT. Comme exposé ci-avant (con- 
sid. 7.2), il est conforme au droit fédéral de n'inclure qu'un tiers des réserves dans le 
calcul de la capacité de la zone à bâtir. Autrement dit, une zone pour les logements 
collectifs n'est pas à proprement parler surdimensionnée dans la mesure où elle 
consiste essentiellement en des parcelles qui représentent des surfaces non bâties à 
l'intérieur de la zone à bâtir – et non des surfaces non bâties à l'extérieur de la zone 
à bâtir – et dans la mesure où le droit fédéral n'exige pas que ces dernières soient 
entièrement épuisées dans les quinze ans, mais le cas échéant sur une période de 
45 ans. C'est le cas de la zone pour habitat collectif de la commune de Develier dont 
le tiers de la capacité théorique de logement – selon un scénario densifié – 
correspond grosso modo au besoin prévisible en habitat collectif dans la commune 
de Develier, en l'occurrence à une trentaine de logements.
7.3.3
Il ressort par ailleurs du dossier que la commune de Develier disposerait, en l'état de 
la situation, de la capacité théorique de fournir une trentaine de nouveaux logements 
individuels sur les parcelles actuellement libres (27 logements) et disposerait de 
quelques logements actuellement vacants (3 logements). La demande prévisible en 
logement individuel pourrait toutefois se monter, dans les quinze ans à venir, à près 
de 75 logements, ce qui correspond plus ou moins à la tendance observée durant la 
période s'étalant entre 1999-2013. En effet, de 1999-2013, 95 nouveaux logements 
ont été créés à Develier, dont une majorité de logements individuels (76 %) 
(Rapport technique, version mars 2015, mise à jour suite à l'examen préalable, pièce 
B de la réponse de l'appelée en cause, p. 5 et 7 s.). Face à cela, force est d'admettre 
que la révision du PAL qui n'affecte que quelque 19'534 m2 de terrains en zone à bâtir 
destinée à l'habitat individuel ne couvrira pas les besoins pré- visibles pour de telles 


18
habitations. L'extension contestée ne permettra a priori la création que d'une vingtaine 
de villas, et pour autant que celle-là s'effectue sur des parcelles relativement petites 
et densifiée (voir la conception directrice du 19 février 2014, annexe 2 : Plan directeur 
d'urbanisation ; environ 50 personnes par hectare ou 200 m2 de zone à bâtir par 
personne ce qui correspond à une densité importante en zone d'habitation, voir DZB, 
p. 5).
En somme, à moyen terme, avant la période de planification de quinze ans qui dé- 
buterait, les nombreuses personnes souhaitant s'installer à Develier dans un loge- 
ment individuel devront opter soit pour l'habitat collectif sur une parcelle située à 
l'intérieur du tissu bâti, soit pour un projet de densification d'une parcelle déjà bâtie, 
ce qui devrait encore plus favoriser l'utilisation des réserves de terrains à bâtir si- 
tuées à l'intérieur du tissu bâti.
7.3.4
Enfin, il aurait été inopportun de vouloir tenter d'épuiser au plus vite les réserves 
internes de la commune de Develier, actuellement censées satisfaire au besoin en 
l'habitat collectif, en les affectant à une zone destinée à l'habitat individuel. Un tel 
procédé contredirait profondément l'objectif de densification de la zone à bâtir au- 
quel doit tendre la planification à long terme, puisque les parcelles qui se verraient 
construites de villa au centre du tissu bâti ne pourraient ensuite être densifiées 
qu'extrêmement difficilement. En outre, ce procédé comporterait le risque de favori- 
ser l'émergence d'une structure du bâti d'une homogénéité discutable au sein même 
du tissu bâti. L'idée de la révision de la LAT ne consistait manifestement pas à favo- 
riser à tout prix la construction des réserves de terrains sans prendre garde à la 
préservation de la structure existante du bâti. Bien au contraire, l'aménagement du 
territoire doit continuer de viser un aménagement harmonieux du bâti et une qualité 
de l'habitat approprié (art 1 al. 1 et al. 2 let. abis LAT).
7.4
Vu ce qui précède, le nouveau PAL de la commune de Develier ne provoque pas un 
surdimensionnement de la zone à bâtir et mobilise de manière suffisante les ré- 
serves d'utilisation de terrains à bâtir. Le grief tiré de la violation de l'article 15 al. 4 
let. a LAT est dès lors mal fondé.
8.
8.1 
Enfin, l'ARE reproche encore au SDT d'avoir approuvé la révision du PAL contesté 
bien qu'il manque au dossier toute indication sur des mesures garantissant la dis- 
ponibilité sur le plan juridique des parcelles à colloquer en zone à bâtir. Dans la me- 
sure où le grief consisterait à souligner l'éventuel caractère lacunaire du rapport de 
planification, il est renvoyé aux considérants précédents (consid. 3). En revanche, 
dans la mesure où il consiste à mettre en doute la conformité de la révision du PAL 
avec l'article 15 alinéa 4 lettre d LAT, il convient de le rejeter pour les raisons sui- 
vantes.


19
8.2
8.2.1
Selon l'ancien droit, la disponibilité – l'utilisation ou la construction – des terrains à 
bâtir était certes souhaitée, mais ne représentait pas un critère indispensable pour 
justifier l'affectation de ces derniers à la zone à bâtir. En revanche, depuis l'entrée en 
vigueur de la LAT révisée, conformément à l'article 15 al. 4 let. d LAT, un terrain qui 
n'est pas en zone constructible ne peut être affecté à une zone à bâtir que s'il est 
construit dans les quinze ans et que sa disponibilité est garantie sur le plan juri- dique. 
Il s'agit là notamment de lutter contre la thésaurisation des terrains et d'éviter un 
mitage du territoire et de la zone à bâtir (Conseil fédéral, op. cit., p. 983 s.).
8.2.2
La disponibilité des parcelles concernées doit être garantie juridiquement. Selon 
DUBEY, il faut comprendre le terme légal de "garantie" dans un sens moins strict que 
son sens courant, qui consiste plutôt à favoriser qu'à assurer. Il faut comprendre 
l'exigence d'une garantie au plan juridique en ce sens que les autorités chargées de 
la planification doivent prendre des "mesures de nature juridique qui ont pour effet de 
susciter ou de suppléer à la volonté de construire" chez les propriétaires fonciers à 
qui elles reconnaissent la faculté de construire (Jacques DUBEY, La garantie de la 
disponibilité du terrain à bâtir : à propos des art. 15 al. 4 let. d et 15a LAT, in : en- jeux 
et méthodes, in Zufferey/Waldmann, [édit.], Révision 2014 de la loi sur 
l’aménagement du territoire, Zurich 2015p. 185 et 187). Il ne suffit assurément pas 
qu'un propriétaire foncier exprime simplement sa simple volonté de construire. Le plus 
souvent, il s'agira d'un accord contractuel entre le propriétaire et la commune par 
lequel cette dernière peut s'assurer que les parcelles seront construites dans un 
certain délai et, dans la mesure où le propriétaire s'oppose à la mise en zone de son 
terrain, alors que celle-ci est objectivement justifiée, la commune devrait pouvoir ga- 
rantir la disponibilité du terrain par le biais d'une mesure juridique adéquate, en 
principe prévue par le droit cantonal (AEMISEGGER/KISSLING, op. cit., N 111 ad art. 
15). Ce faisant, il n'existe pas d'obligation d'écarter toute incertitude. De manière 
générale, la question de savoir quel est le seuil à atteindre pour assurer un pronos- 
tic favorable suffisant en matière de garantie de disponibilité et celle de savoir si ce 
seuil est atteint dans le cas d'espèce dépend évidemment des circonstances et les 
autorités compétentes jouissent à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation 
(DUBEY, op. cit., p. 188 s.).
8.3
En l'occurrence, la commune de Develier est au bénéfice d'une promesse de vente 
pour les deux plus gros secteurs mis en zone (HAd et HAe), des crédits ont déjà été 
acceptés en assemblée communale pour les achats des parcelles 3054, 3116 à sa- 
voir les secteurs précités, et un autre pour la viabilisation de cette dernière et la 
commune a déjà élaboré un projet de plan spécial d'équipement pour l'un d'eux 
(Annexes F et H de la réponse de l'appelée en cause du 4 février 2016). Autrement 
dit, la disponibilité de ces terrains est garantie.
Quant aux deux autres secteurs plus petits impliquant les parcelles 1204, 1205 et 
3567, ils sont déjà équipés et feraient l'objet de projets de constructions relative- ment 
avancés (réponse de l'appelée en cause, p. 4 ; annexes A et B de la requête de levée 
de l'effet suspensif du 27 juin 2016). À cet égard, l'existence de projets


20
concrets, la dimension des parcelles concernées et le fait que ces dernières se- raient 
toutes situées en bordure de zone à bâtir font qu'il n'existe pas d'intérêt à ap- pliquer 
strictement l'exigence de garantie de la disponibilité de ces terrains, disponi- bilité qui 
pourrait quoi qu'il en soit être assurée en application du droit cantonal, lequel octroie 
désormais aux communes – depuis le 1er janvier 2016 – un droit d'emption légal sur 
les terrains à bâtir équipés mais thésaurisés pendant plus de 6 ans (voir art. 45b 
de la loi cantonale sur les constructions et l’aménagement du territoire LCAT). À tout 
le moins ces éléments font qu'il n'existe donc pas de risque réel que les terrains 
classés soient thésaurisés, se transforment en dents creuses et mitent à terme le 
territoire si bien que leur disponibilité est assurée au sens de l'article 15 al. 4 let. d 
LAT.
8.4
La révision du PAL ne viole en définitive pas l'article 15 al. 4 let. d LAT. Le grief de 
l'ARE n'est donc pas davantage fondé sur ce point non plus.
9.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Il y a néanmoins lieu de lais- 
ser les frais de la présente procédure à la charge de l'Etat, dès lors que le recourant 
est un organe de l'administration fédérale (art. 223 al. 1 Cpa).
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens. L'intimé n'y a pas droit en vertu de l'article 230 
al. 1 Cpa, tandis que le recourant succombe. L'appelée en cause n'a pas eu de frais 
de représentation particuliers.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
dit
qu'il n'est pas prononcé de frais ni alloué de dépens ;
constate
que la requête de levée partielle de l'effet suspensif devient sans objet ;


21
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
- au recourant, l'ARE, Case postale, 3003 Berne ;
- à l'intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont ;
- à l'appelée en cause, la Commune de Develier, Rue de l'Eglise 8, 2802 Develier ;
ordonne
la notification du dispositif au Journal officiel.
Porrentruy, le 16 septembre 2016
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
Le greffier e. r. :
Sylviane Liniger Odiet
Eloi Jeannerat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribu- 
nal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux con- 
ditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 
Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les 
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole 
le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer 
en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doi- vent être 
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision 
attaquée.