ju_gerichte · ADM 2016 65 · 2017-03-02 · de

Fonction publique; pas de droits acquis en matière salariale pour une enseignante | fonction publique

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 65 / 2016
Présidente
:
 Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
 Jean Moritz et Philippe Guélat
Greffière
:
 Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 2 MARS 2017
en la cause liée entre
A.,
 - représentée par Me Alain Steullet, avocat à Delémont,
recourante,
et
le Département de la formation, de la culture et des sports, Rue du 24-Septembre 2, 2800 
Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l'intimé du 2 mai 2016.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
A.1
La recourante est engagée comme enseignante auprès de la République et Canton 
du Jura (RCJU) depuis le 1er août 1979. Elle était alors au bénéfice d'un brevet de 
maîtresse d'ouvrages féminins (ACT) pour les écoles primaires, secondaires et 
complémentaires. Par la suite, elle a complété sa formation par un certificat de 
capacité pour l'enseignement des activités créatrices manuelles à l'école primaire, 
puis par un certificat complémentaire pour l'enseignement des activités manuelles et 
de l'éducation visuelle à l'école primaire. La cheffe du Département de la formation, 
de la culture et des sports lui a ainsi délivré le 28 juin 2011 une reconnaissance à 
l'enseignement dans les écoles du secondaire I du canton pour la discipline Activités 
manuelles, laquelle regroupe les activités créatrices sur textile et les travaux manuels. 
2
A.2
La recourante travaille à 100 % et partage ses activités entre différents 
établissements scolaires, dont certains sont rattachés au Service de l'enseignement 
(SEN) et d'autres au Centre jurassien d'enseignement et de formation (CEJEF). 
A.3
Le 15 novembre 2011, elle a conclu avec le Gouvernement un contrat de travail avec 
effet rétroactif au 1er août 2011 dont il ressort que son traitement est arrêté à la classe 
14 (IIIc), annuité 11 de l'échelle des traitements enseignant-e-s pour ses activités au 
sein du CEJEF, à la classe 2 ou 3, annuité 11 de l'échelle des traitements des 
enseignants pour le cercle scolaire primaire de X. et à la classe 4, annuité 11 pour 
l'école secondaire de Y. 
Auparavant, elle avait effectué le 11 novembre 2011 une demande de 
reconnaissance pour l'enseignement de l'éducation visuelle au secondaire I (PJ 56 
intimé). La Commission consultative pour le traitement des demandes d'équivalence 
lui a répondu le 29 février 2012 qu'il ne pouvait être entré en matière sur sa requête ; 
le cas échéant, elle devrait suivre deux formations, à savoir un baccalauréat HES 
pour l'enseignement de l'éducation visuelle et artistique, puis une seconde à la HEP-
BEJUNE pour l'obtention d'un Master of arts in secondary education (PJ 57 intimé). 
Le 13 avril 2012, au vu de la position de la Commission consultative du 29 février 
2012, le chef du SEN a indiqué entrer en matière pour une rétribution en classe 4 à 
un taux de rétribution de 100 % pour l'éducation visuelle à l'école secondaire, pour 
autant que cette discipline demeure complémentaire et non principale dans son 
activité (PJ 59 intimé). 
A.4
Le décret sur le traitement des membres du corps enseignant a été modifié le 1er 
février 2013. Il en découle que le traitement des maîtres et maîtresses d'ACT à l'école 
secondaire correspond au 90 % de la classe 4. Le salaire de la recourante, rémunérée 
à 100 %, n'a cependant subi aucune modification.
A.5
Le 1er janvier 2015 est entré en vigueur le nouveau décret sur le traitement du 
personnel, qui vise notamment à unifier les différentes échelles de traitement des 
collaborateurs de la fonction publique. Le passage des anciennes échelles à la 
nouvelle (échelle U) s'est opéré par "glissement", à savoir que les membres de la 
fonction publique se sont vu attribuer la classe et l'annuité correspondant au salaire 
immédiatement supérieur à leur ancien salaire nominal. Concrètement, la recourante 
aurait dû passer de la classe 4 de l'échelle E à la classe 17 de la nouvelle échelle U 
(cf. PJ 68 intimé). 
A.6
Le 30 septembre 2015, elle a reçu un courrier du SEN. Celui-ci expose avoir repris 
l'examen de tous les dossiers des enseignants et ainsi s'être aperçu qu'au vu de sa 
formation, le traitement de la recourante pour l'enseignement à l'école secondaire 
aurait dû correspondre au 90 % de la classe 4. Par conséquent, elle aurait dû être 
colloquée en classe 14 de la nouvelle échelle U.
3
B.
Par décision du 26 février 2016, confirmée sur opposition le 2 mai 2016, le 
Département a modifié unilatéralement le contrat de la recourante dès le 1er avril 2016 
et arrêté son traitement pour l'enseignement des leçons d'activités créatrices textiles 
et manuelles au niveau secondaire I, à la classe 14, annuité 21, avec un taux de 
rémunération transitoire de 101.76 %. Il retient pour l'essentiel qu'au vu de la 
formation suivie par la recourante, on doit considérer qu'elle bénéficie d'un DAS 
PIRACEF, soit d'une formation postgrade qui s'effectue en cours d'emploi et qui 
s’adresse aux enseignants qui souhaitent se doter de connaissances et compétences 
supplémentaires en activités créatrices. Dans ces circonstances, sa rémunération 
aurait dû être arrêtée au 90 % de la classe 4. Le contrat du 15 novembre 2011 était 
ainsi entaché d'une erreur, contrairement à ce que prétend la recourante qui soutient 
que la rémunération à 100 % résulte d'un choix du Département eu égard au nombre 
d'heures de formation considérables qu'elle a accomplies. Quoi qu'il en soit, même si 
sa formation devait être considérée comme supérieure à celle d'un DAS PIRACEF, 
les exigences de formation pour le poste d'enseignant-e AC sont clairement définies 
et il n'est pas envisageable qu'une rémunération supérieure puisse être obtenue. 
Quant à son expérience, elle est prise en compte par les annuités. 
C.
La recourante a recouru contre cette décision le 27 mai 2016, concluant à son 
annulation et à ce qu'il soit constaté que le contrat de droit administratif du 15 
novembre 2011 la liant à l'Etat est pleinement valable, que son salaire nominal, pour 
un taux d'occupation à 100 %, s'élève à CHF 10'012.25 par mois ; partant, à ce qu'il 
soit ordonné au Département de la classifier dans la nouvelle échelle U de telle sorte 
que son salaire nominal mensuel de CHF 10'012.25, pour un taux d'occupation de 
100 %, lui soit garanti, sous suite de frais et dépens. Elle expose que sa rémunération 
à 100 % n'est pas le fruit d'une erreur mais bien un choix du Département compte 
tenu de sa situation particulière. Celui-ci a choisi de déroger au décret. Ainsi, la lettre 
du 13 avril 2012 lui refuse une reconnaissance en éducation visuelle mais retient 
néanmoins un taux de rétribution à 100 %. A fortiori, elle s'est vu délivrer une 
reconnaissance pour les activités créatrices sur textiles et les travaux manuels. En 
outre, une autre enseignante en activités créatrices a bénéficié du même traitement, 
ce qui démontre qu'elles disposaient toutes deux de compétences particulières que 
l'Etat a voulu valoriser. La recourante est liée à l'Etat par un contrat, soit un acte 
bilatéral. Or il n'est pas possible pour l'intimé de le modifier unilatéralement, d'autant 
moins que la pesée des intérêts en présence plaide ici clairement en faveur de la 
recourante, pour qui la perte de salaire est importante.
D.
L'intimé a conclu au rejet du recours le 5 juillet 2016. Il rappelle que les enseignants 
AC/EF dont fait partie la recourante sont assimilés à des enseignants primaires ; 
lorsqu'ils interviennent au niveau secondaire, dès lors qu'ils ne possèdent pas tous 
les titres requis pour prétendre à la même rémunération qu'un enseignant secondaire, 
ils se voient retirer des classes de traitement. Lors de la signature du contrat le 15 
novembre 2011, aucune base légale ne permettait de rémunérer la recourante en 
classe 4 à 100 % à l'instar des autres enseignants secondaires. Par la suite, la 
modification du décret entrée en vigueur le 1er février 2013 a permis de clarifier la 
situation, qui était auparavant complexe et peu claire. A cet égard, les informations 
4
communiquées par l'ancien chef du SEN à propos de la rémunération en classe 4 à 
100 % ne trouvent aucune justification logique par rapport à la situation en vigueur à 
l'époque. Même si une autre enseignante a bénéficié du même traitement que la 
recourante, ce ne sont pas les formations spécifiques suivies par ces personnes qui 
ont amené à cette rémunération plus élevée. Quoi qu'il en soit, la modification 
législative du 1er février 2013, postérieure à la signature du contrat, l'emporte sur le 
principe de la confiance, d'autant que la recourante n'a jamais reçu de garantie que 
son salaire serait maintenu à 100 %. La pesée des intérêts en présence plaide 
également pour la modification du contrat, l'intérêt à une correcte application du droit, 
les principes de la légalité et de l'égalité de traitement l'emportant sur l'intérêt de la 
recourante à conserver son salaire.
E.
La recourante s'est exprimée le 31 octobre 2016, confirmant ses conclusions. Elle 
relève que la modification législative du 1er février 2013 n'en est pas une, mais qu'elle 
n'a fait que codifier la pratique selon laquelle les enseignants primaires enseignant à 
l'école secondaire étaient rémunérés à hauteur de 90 %. On doit ainsi considérer qu'il 
a été sciemment dérogé à la pratique avec la rémunération à 100 % accordée à la 
recourante ; les motifs en sont expliqués dans la lettre du chef du SEN du 13 avril 
2012. Le contrat en cause ici est tout à fait clair et contrairement à ce que prétend 
l'intimé, il n'y a pas eu de changement législatif, de sorte que l'Etat reste lié par son 
engagement.
F.
L'intimé s'est déterminé le 14 novembre 2016. Il confirme qu'il n'y avait aucune 
volonté de déroger sciemment à la pratique lors de la signature du contrat ; la situation 
était floue et des erreurs pouvaient en résulter. La nouvelle norme entrée en vigueur 
le 1er février 2013 n'a pas simplement exprimé la pratique mais s'est fondée sur une 
réflexion autour des salaires à appliquer. 
En droit :
1.
La Cour administrative est compétente en vertu de l'article 160 let. b Cpa. 
La recourante a manifestement qualité pour recourir. Pour le surplus, interjeté dans 
les formes et délai légaux, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière. 
2.
2.1
Les rapports de service de la fonction publique résultent soit d'un contrat de droit 
administratif, 
soit 
d'une 
décision 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 7ème éd., n° 2011). En droit cantonal, l'article 17 LPer, entré en 
vigueur le 1er janvier 2011, prévoit que les employés de l’Etat sont engagés par 
contrat de droit administratif.
2.2
Un contrat de droit administratif, à l'instar de tout contrat, a pour objectif de lier 
durablement les parties et d'exclure une renonciation unilatérale à certaines 
prestations. La réglementation choisie ne devrait pas pouvoir être modifiée par un 
changement législatif. En ce sens, le contrat fonde en principe des droits acquis 
5
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 1315). Ce n'est que dans des circonstances 
exceptionnelles qu'un contrat valablement conclu peut être modifié contre la volonté 
d'une partie (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 1360). Il peut résulter d'une 
modification législative que des contrats de droit administratif ne disposent plus d'une 
base légale suffisante ou soient en contradiction avec le nouveau droit en vigueur. Le 
principe de légalité plaide en faveur d'une adaptation de ces contrats, tandis que le 
principe de la confiance postule leur intangibilité. Il convient alors de procéder à une 
pesée des intérêts en présence. Le principe de la bonne foi se voit toutefois ici 
accorder une importance particulière, notamment en raison de l'adage pacta sunt 
servanda (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 1366). 
2.3
Pour déterminer si un contrat confère des droits acquis, il sied d'examiner si les 
dispositions du contrat modifient de manière essentielle la situation juridique (pour 
autant qu'elle puisse être modifiée) ou s'ils constituent le résultat d'une véritable 
négociation et en ce sens apparaissent comme acquis (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
op. cit., n° 1239). En d'autres termes, un droit acquis suppose d'une part soit que la 
loi fixe une fois pour toutes une situation particulière en la soustrayant aux effets des 
modifications légales, soit d'autre part des assurances précises à l'occasion d'un 
engagement individuel (cf. TF 8C_158/2016 du 2 février 2017 consid. 6.2 destiné à 
la publication). Des droits acquis sont en principe irrévocables et ne peuvent pas être 
modifiés, quand bien même ils entrent en contradiction avec la loi. L'intérêt à la 
protection de la confiance l'emporte. Des droits acquis ne sont toutefois pas protégés 
de manière absolue ; ils peuvent être limités voire supprimés par la législation 
lorsqu'un intérêt (public) prépondérant l'exige et que la mesure est proportionnée 
(ATF 138 V 366 consid. 6.1 ; TF 9C_674/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.4).
3.
3.1
La rémunération de la recourante à 100 % résulte ici d'assurances précises à 
l'occasion d'un engagement individuel au sens de la jurisprudence précitée, ainsi que 
cela ressort du contrat du 15 novembre 2011, mais plus particulièrement de la lettre 
du SEN du 13 avril 2012. Cette "décision" du SEN a été adressée à la seule 
recourante à la suite de sa demande visant à l'obtention d'une équivalence et de la 
réponse qui y a été apportée par la Commission consultative pour le traitement des 
demandes d'équivalences. Il ne s'agit pas d'une lettre-type adressée à tous les 
enseignants dans la même situation. On doit par conséquent admettre qu'elle confère 
des droits acquis à l'intéressée. 
L'intimé relève que les prétentions pécuniaires des agents de la fonction publique 
n'ont en général pas le caractère de droits acquis et que l'Etat est ainsi libre de revoir 
en tout temps sa politique en matière salariale. Toutefois, dès lors que, ainsi qu'on 
vient de le voir, la recourante a reçu une garantie spécifique concernant sa 
rémunération, l'argument de l'intimé ne peut pas être suivi. Celui-ci n'est cependant 
pas dénué de toute pertinence. En effet, les bases légales contractuelles concernant 
la rémunération des employés, qui lient les autorités pour la conclusion des contrats 
d'engagement, sont exhaustives et précises. Les rapports de service dans la fonction 
publique cantonale conservent ainsi un caractère unilatéral marqué, avec une part 
6
prépondérante de régime statutaire. Ainsi, il convient de relativiser la dimension 
contractuelle des rapports de service, en particulier s'agissant du statut salarial des 
employés, ce qui atténue, partant, la portée des droits acquis. 
3.2
Ces droits acquis peuvent toutefois être supprimés par la législation, à certaines 
conditions. Dans le cas particulier, la modification du décret sur les traitements des 
membres du corps enseignant du 1er février 2013 a modifié la situation. La 
rémunération de la recourante à 100 % telle que prévue par le contrat du 11 novembre 
2011 et la lettre du SEN du 13 avril 2012 est en contradiction avec la situation légale. 
Un intérêt public prépondérant exige la suppression du droit acquis de la recourante, 
à savoir l'égalité de traitement entre tous les enseignants d'ACT. Il faut ici relever que 
lors des débats au Parlement, le rapporteur de la Commission de gestion et des 
finances a souligné que la révision du décret sur le traitement des enseignants, qui 
avait pour objectif principal la revalorisation du salaire du corps enseignant d'activités 
créatrices textiles et d'économie familiale, s'imposait en dépit du fait qu'un projet de 
nouveau système d'évaluation des fonctions était en cours. Le rapporteur a précisé 
que la modification législative devait permettre une simplification des différents types 
de rémunération (JDD 2012, p. 728). La ministre en charge du dossier a insisté sur 
le fait que la solution proposée constituait une réponse cohérente à plusieurs 
analyses, à savoir le profil des fonctions, la formation de ce corps enseignant et le 
caractère spécifique de la discipline dans le cadre scolaire et le risque avéré de 
pénurie. La ministre a ajouté que le système proposé était conforme et compatible 
avec l'analyse globale des fonctions menées au niveau de l'Etat (JDD 2012, p. 730). 
L'intimé a quant à lui exprimé la volonté de procéder à une analyse complète du statut 
des enseignants intervenant au sein des écoles jurassiennes (PJ 128 intimé). Le SEN 
a ainsi réexaminé tous les contrats des enseignants pour les harmoniser. Il existe 
ainsi une volonté claire de la part du Département, respectivement du Gouvernement, 
de supprimer tous les cas particuliers pour avoir un système cohérent garantissant 
l'égalité de traitement. La modification du contrat de la recourante s'inscrit dans cette 
logique d'avoir un système cohérent, avec des fonctions comparables aux salaires 
comparables. Il s'agit là d'un intérêt public prépondérant, par rapport au droit de la 
recourante de maintenir son acquis salarial dont on a vu que la portée devait être 
relativisée. La mesure prise est par ailleurs proportionnée, puisque le salaire de la 
recourante est fixé au même niveau que celui de ses collègues qui effectuent le même 
travail avec une formation similaire. Le "sacrifice" imposé à la recourante n'est de ce 
fait pas disproportionné, quand bien même son salaire sera revu à la baisse. 
Il apparaît ainsi que le contrat de la recourante peut être modifié dans le sens prévu 
par l'intimé. 
4.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
5.
Les frais de la procédure sont à la charge de la recourante qui succombe. Pour ce 
même motif, il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens. L'intimé n'a pas droit à des 
dépens (art. 230 al. 1 Cpa).
7
PAR CES MOTIFS 
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure, par CHF 1'800.-, à charge de la recourante, à prélever sur son 
avance ;
n'alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :

à la recourante, par son mandataire, Me Alain Steullet, avocat à Delémont ;

à l’intimé, le Département de la Formation et de la Culture, Rue du 24-Septembre 2, 
2800 Delémont.
Porrentruy, le 2 mars 2017 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
Sylviane Liniger Odiet
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours : 
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne ; il doit être rédigé 
dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs 
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève 
une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées 
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en 
va de même de la décision attaquée.