ju_gerichte · ADM 2024 55 · 2025-01-30 · de

Recours c/ la décision du Service du développement territorial du 11 mars 2024 (perception d'une contribution sur la plus-value, immeuble n°2146 du ban des Breuleux)

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 55 / 2024
Présidente
:
 Sylviane Liniger Odiet
Juges
:
 Daniel Logos et Jean Crevoisier 
Greffière
:
 Carine Guenat
ARRET DU 30 JANVIER 2025
en la cause liée entre
A.A.________, (…), U1.________,
B.A.________, (…), U2.________,
C.A.________, (…), U3.________,
D.A.________, (…), U4.________,
E.________, (…), U5.________,
-
représentés par Me Melvin L’Eplattenier, avocat à La Chaux-de-Fonds,
recourants,
et
la Section de l’aménagement du territoire du Service du développement territorial, Rue 
du 24-Septembre 2, 2800 Delémont,
intiméee,
relative à la décision « sur opposition » de l’intimée du 11 mars 2024 – perception d’une 
contribution sur la plus-value, immeuble n° 2146 du ban des Breuleux.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
Par décision du 20 août 2020 (n° 6743.1.367), la Section de l’aménagement du 
territoire du Service du Développement territorial (ci-après : l’intimée) a approuvé la 
modification du plan de zones et du règlement communal sur les constructions 
« Secteur HAf- Parcelle no 2146 » du ban des Breuleux. La parcelle n° 2146 est ainsi 
passée de la zone agricole A à la zone d’habitation A, secteur f (HAf) pour une surface 
de 11'520 m2. L’approbation a été publiée dans le Journal officiel de la République et 
canton du Jura du 27 août 2020 (p. 1 ss Annexe 2 intimée).
2
B.
Par acte notarié du 17 novembre 2020, minute n° 16'024, instrumenté par Me Vincent 
Cattin, notaire à Saignelégier, la commune des Breuleux (ci-après : la commune) a 
d’une part exercé son droit d’emption sur 13'030 m2 et d’autre part acheté 210 m2 de 
l’immeuble feuillet n° 2146 du ban des Breuleux, devenant ainsi seule propriétaire de 
l’intégralité dudit immeuble pour la somme totale de CHF 40.- / m2, soit pour le prix 
total de CHF 529'600.- (p. 11ss Annexe 2 intimée). 
Les vendeurs sont A.A.________, B.A.________, C.A.________, D.A.________, 
F.A.________ et E.________ (p. 11 ss Annexe 2 intimée).
C.
Par courrier du 25 mai 2022, l’intimée a informé les vendeurs qu’elle mandaterait un 
expert officiel suite à la vente en vue de déterminer le montant de la contribution sur 
la plus-value foncière (p. 27ss Annexe 2 intimée). 
C.1
L’intimée a mandaté le bureau G. SA.________ à U7.________. Dans son rapport 
du 13 juin 2022, l’experte a fixé la plus-value consécutive au changement de zone de 
la parcelle 2146 à CHF 740'262.- et la plus-value foncière à 30% de cette valeur, à 
savoir CHF 222'079.- (p. 42 ss Annexe 2 intimée). 
C.2
Un projet de décision a été envoyé à l’hoirie et à la commune le 20 juin 2022 fixant la 
plus-value à un montant de CHF 740'262.- et la contribution due, soit le 30 %, à CHF 
222'079.- (p. 65 ss). 
C.3
Par décision du 8 juillet 2022, l’intimée a confirmé son projet de décision et fixé la 
plus-value à CHF 740'262.-, soit la contribution de plus-value à CHF 222'079.- (p. 71 
ss Annexe 2 intimée). Par décision du 31 octobre 2022, l’intimée a rejeté l’opposition 
de A.A.________, B.A.________, C.A.________, D.A.________ et E.________ (ci-
après : les recourants ; p. 75 ss et 85 ss Annexe 2 intimée).
C.4
Par mémoire du 5 décembre 2022, les recourants ont interjeté recours contre cette 
décision auprès de la Cour administrative concluant principalement à son annulation, 
à la fixation de la plus-value résultant du classement zone HAf de l’immeuble no 2146 
du ban des Breuleux au maximum à CHF 227'430 et dire que 30% de ce montant est 
dû à l’Etat, soit au maximum CHF 68'229.-, à ce qu’il soit dit que cette somme est à 
payer à raison de CHF 46'080.- par l’hoirie et à CHF 22'149.- par la commune des 
Breuleux, subsidiairement au renvoi de la cause à l’intimée pour nouvelle décision 
dans le sens des considérants, avec suite de frais et dépens.
C.5
Par arrêt du 12 mai 2023 (ADM 214/2022), la Cour de céans a admis le recours formé 
par les propriétaires, annulé la décision sur opposition du 31 octobre 2022 et retourné 
le dossier à l’intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens 
des considérants. Dans la mesure où les recourants étaient propriétaires de la 
parcelle n° 2146 au moment de l’entrée en force du classement de cette parcelle en 
zone à bâtir, ils sont seuls débiteurs de la plus-value, peu importe que le terrain n’était 
pas encore viabilisé et qu’un plan spécial était nécessaire. En outre, il n’y a pas lieu 
de remettre en cause la méthode d’évaluation utilisée par l’experte (méthode 
3
comparative et méthode rétroactive). En revanche, le calcul de la valeur vénale 
effectuée dans l’expertise G. SA.________ n’est pas probant en ce qui concerne les 
frais de viabilisation, influençant dès lors le montant de la valeur vénale à retenir, 
partant la contribution de plus-value (consid. 6.6 et 6.7). 
D.
Reprenant l’instruction en vue de déterminer la valeur vénale du bien-fonds n° 2146 
du ban des Breuleux, respectivement les coûts de viabilisation, l’intimée a demandé 
un rapport d’expertise complémentaire au bureau G. SA.________ à U7.________ 
(p. 1 s. intimée).
Il résulte du rapport d’expertise complémentaire du 19 juin 2023 que d’après les 
nouvelles informations transmises à l’experte, la plus-value émanant du changement 
de zone est ramenée à CHF 608'192.-. Ce montant prend en compte les frais de 
viabilisation détaillés par le bureau H. SA.________ en septembre 2022 (y compris 
station de pompage et réserve de 10% pour divers & imprévus), basés sur le plan 
spécial « La Crâtan », adopté en octobre 2022. Les valeurs vénales estimées pour le 
terrain à bâtir viabilisé se basent néanmoins sur la règlementation en vigueur entre le 
26 septembre 2020 et le 16 octobre 2022 et sur les postulats détaillés dans le rapport 
d’expertise de juin 2022 (pour mémoire : aliénation du terrain en décembre 2020 ; p. 
3 ss intimée, not. p. 11).
Invités à se déterminer sur le rapport d’expertise complémentaire et sur le fait que 
l’intimée envisage de modifier le montant de la plus-value selon le complément 
d’expertise du 19 juin 2023 (p. 40 s., 45 s. et 36 ss intimée), la commune a pris 
position par courrier du 22 septembre 2023 (p. 42 ss), contrairement aux recourants 
que ne se sont pas exprimés.
E.
Par décision du 11 mars 2024, l’intimée a fixé la plus-value immobilière résultant du 
classement en zone d’habitation A, secteur f de l’immeuble n° 2146 du ban des 
Breuleux à CHF 608'192.-, 30 % de ce montant étant dû à l’Etat par les recourants, 
soit CHF 182'457.60 (p. 47 ss.).
F.
Par mémoire du 26 avril 2024, les recourants ont interjeté recours contre cette 
décision auprès de la Cour administrative concluant principalement à son annulation, 
à la fixation de la plus-value résultant du classement zone HAf de l’immeuble no 2146 
du ban des Breuleux au maximum à CHF 227'430 et dire que 30% de ce montant est 
dû à l’Etat, soit au maximum CHF 68'229.-, à ce qu’il soit dit que cette somme est à 
payer à raison de CHF 46'080.- par l’hoirie et à CHF 22'149.- par la commune des 
Breuleux, avec suite de frais et dépens. Les recourants requièrent de l’intimée qu’elle 
produise l’intégralité de son dossier, y compris l’intégralité des pièces, plans et 
décisions relatives au zonage de la parcelle en question et du plan spécial « Le 
Crâtan ». Ils requièrent de la Cour de céans qu’elle joigne au dossier de la présente 
procédure les dossiers ADM 209/2022 et 214/2022.
En substance, ils contestent la surface déterminante (méthode comparative) prise en 
compte par l’intimée, soit 11'520 m2, alléguant que dite surface doit être établie non
4
pas sur la surface totale de la parcelle en cause mais uniquement sur la surface 
constructible, déduction faite des chemins d’accès et des équipements, soit 10'054 
m2. Ils contestent également le choix de la parcelle théorique (méthode rétroactive) 
effectué par l’experte (parcelle fictive de 440 m2) ainsi que les frais de viabilisation, 
en ce sens que les frais allégués et documentés par la commune dans sa 
détermination du 22 septembre 2023 auraient également dû être pris en considération 
par l’intimée.
G.
Dans sa réponse du 19 juin 2024, l’intimée conclut au rejet du recours et à la 
confirmation de la décision sur opposition du 11 mars 2024, sous suite de frais et 
dépens. 
En substance, elle estime que la surface de 10'057 m2 invoquée par les recourants 
(méthode comparative) ne peut pas être retenue. La plus-value est la différence entre 
la valeur vénale estimée du bien-fonds avant et après la mesure d’aménagement. La 
surface de 10'057 m2 ne se rapporte pas à la mesure d’aménagement du territoire 
visée par la procédure de taxation qui est la modification de l’aménagement local – 
plan de zones et règlement communal sur les constructions « Secteur Haf, parcelle 
2146 » de la commune des Breuleux du 20 août 2020, qui porte sur le classement en 
zone d’habitation A secteur f (Haf) d’un terrain de 11'520 m2 précédemment affecté 
à la zone agricole. C’est donc la surface de 11'520 m2 qui doit faire l’objet de la 
taxation sur la plus-value foncière et qui est donc déterminante. Finalement, les 
transactions de la commune citées par les recourants et les frais qui en découlent, 
soit CHF 61'902.90, ne sont pas liés à la mesure d’aménagement qui fait l’objet de la 
taxation, si bien qu’il n’y a pas lieu de les retenir dans les frais de viabilisation. 
H.
Par ordonnance du 26 juin 2024, la présidente de la Cour de céans a ordonné l’édition 
des dossiers ADM 209/2022 et 214/2022. Elle a également imparti un délai à l’intimée 
pour produire l’intégralité de son dossier, notamment les pièces de son dossier 
produites dans les procédures ADM 209/2022 et 214/2022. Pour le surplus, elle a 
rejeté les autres demandes de compléments de preuve des recourants, sous réserve 
d’une décision contraire de la Cour.
I.
Par courrier du 8 juillet 2024, l’intimée a produit les dossiers relatifs aux procédures 
ADM 209/2022 et 214/2022.
J.
Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1.
La Cour administrative est compétente en vertu des art. 114a LCAT (RSJU 701.1) et 
160 let. b Cpa (RSJU 175.1). 
Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, les recourants, destinataires 
de la décision attaquée, disposent manifestement de la qualité pour recourir. 
5
Lorsqu’une décision sur opposition a été annulée à la suite d’un recours formé par le 
justiciable et que la Cour administrative a renvoyé la cause à l’autorité administrative 
pour nouvelle décision, comme c’est le cas en l’espèce, celle-ci n’est pas 
nécessairement sujette à opposition puis recours, mais peut selon les circonstances 
directement faire l’objet d’un recours devant la Cour administrative (BROGLIN / 
WINKLER DOCOURT / MORITZ, Procédure administrative et juridiction constitutionnelle, 
Principes généraux et procédure jurassienne, 2021, n° 375). En l’occurrence, 
l’intimée avait à revoir en particulier la question des frais de viabilisation. Pour ce faire 
et avant de rendre sa nouvelle décision, elle a demandé un rapport d’expertise 
complémentaire au bureau G. SA.________ puis a invité les recourants à se 
déterminer sur celui-ci et sur le fait qu’elle envisageait de modifier le montant de la 
plus-value selon ledit rapport complémentaire (p. 40 s., 45 s. et 36 ss intimée). Le 
recours est ainsi recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Est litigieux le montant de la contribution de plus-value au sens des art. 5 LAT et 
111ss LCAT fixé par l’intimée en raison du changement de zone de la parcelle n° 
2146 du ban des Breuleux, d’une surface de 11'520 m2, laquelle est passée de la 
zone agricole à la zone mixte (MA). 
3.
D'après un principe généralement applicable en procédure administrative, lorsqu'une 
autorité de recours statue par un arrêt de renvoi, l'autorité à laquelle la cause est 
renvoyée, de même que celle qui a rendu la décision sur recours sont tenues de se 
conformer aux instructions du jugement de renvoi (TF 8C_502/2018 du 20 septembre 
2018 consid. 4.4). Ainsi, la motivation de l'arrêt de renvoi détermine dans quelle 
mesure l'autorité précédente est liée à la première décision, prononcé de renvoi qui 
fixe aussi bien le cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation 
juridique (cf. ATF 148 I 127 consid. 3.1). L’autorité précédente voit alors sa latitude 
de jugement limitée par le dispositif et les motifs de ce jugement, en ce sens qu'elle 
est liée par ce qui a été déjà définitivement tranché par l'autorité de recours, laquelle 
ne saurait, de son côté, revenir sur sa décision à l'occasion d'un recours subséquent 
(TF 9C_457/2013 du 26 décembre 2013 consid. 6.2 et les références). Quant aux 
parties, elles ne peuvent plus faire valoir dans un nouveau recours contre la nouvelle 
décision des moyens qui avaient été rejetés ou admis dans l'arrêt de renvoi (ATF 133 
III 201 consid. 4.2 et les références). 
Au cas d’espèce, la Cour de céans s’est déjà prononcée, dans son jugement du 21 
mai 2023, sur la qualité de débiteurs des recourants (consid. 3), sur la facturation 
d’une partie de l’indemnité de plus-value à la commune (consid. 4), sur 
l’indépendance et la compétence de l’experte (consid. 5), ainsi que sur le cadre légal 
de l’estimation de la valeur officielle et sur les différentes méthodes d’estimation 
(consid. 6 à 6.5). Dans cette mesure, il peut être renvoyé aux considérants 3 à 6.5 du 
jugement du 21 mai 2023. 
6
4.
4.1
En préambule, la Cour de céans rappelle l’art. 111c LCAT selon lequel, après 
consultation de la commune, le Service du développement territorial arrête le montant 
de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d'aménagement 
ou l'autorisation exceptionnelle entre en force (al. 1). La combinaison de cette 
disposition avec l’art. 111b al. 3 let. a LCAT impose de retenir que la contribution est 
due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l’entrée en force de la mesure 
d’aménagement. 
4.2
S’agissant de la méthode comparative utilisée par l’experte dans son rapport 
d’expertise ainsi que dans le complément au rapport d’expertise, les recourants ne 
sauraient être suivis lorsqu’ils contestent la surface déterminante de 11'520 m2 
retenue par l’experte, respectivement l’intimée. 
En l’occurrence, la mesure d’aménagement visée par la procédure de taxation de la 
plus-value est la modification de l’aménagement local – plan de zones et règlement 
communal sur les constructions « Secteur HAf – Parcelle 2146 » de la commune des 
Breuleux du 20 août 2020, qui porte sur le classement en zone d’habitation A, secteur 
f (HAf), d’un terrain de 11'520 m2, précédemment classé en zone agricole. C’est donc 
la surface de 11'520 m2 qui doit être prise en considération. La surface déterminante 
équivaut en effet à la surface totale de la parcelle en cause et non uniquement à la 
surface constructible, déduction faite des chemins d’accès et des équipements. La 
surface de 10'057 m2 invoquée par les recourants ne peut pas être retenue dans la 
mesure où elle ne se rapporte pas à la mesure d’aménagement du territoire visée en 
l’espèce par la procédure de taxation. Le plan spécial « Le Crâtan » adopté le 17 
octobre 2022 et mentionnant notamment des cheminements ayant été classés en 
zone de transport (ZTB), importe peu dans le calcul de la plus-value dont il est 
question en l’espèce. Selon le plan de zones fourni à l’experte en mai 2022, 
l’ensemble des 11'520 m2 était en zone HAf (absence de zone de transports). Aussi, 
même si des cheminements devaient certes être créés, l’indice d’utilisation du sol se 
rapporte à l’ensemble de la surface (IUS max. fixé à 0.4 entre le 26 juin et le 16 
octobre 2022). Il est donc possible pour tous les promoteurs de prendre en compte 
les surfaces de routes (en zone HAf) dans le calcul d’indice des futures constructions. 
Partant, il n’y a pas lieu de soustraire les voies d’accès (rapport d’expertise 
complémentaire du 19 juin 2023, p. 5 intimée).
4.3
S’agissant de la parcelle théorique à prendre en considération dans le cadre de 
l’application de la méthode rétroactive, les recourants ne sauraient être suivis non 
plus en tant qu’ils contestent qu’une parcelle de 440 m2 a été retenue pour déterminer 
la valeur du terrain alléguant qu’une parcelle plus grande aurait dû être retenue, ce 
qui aurait diminué le prix du terrain par m2. 
Si le plan spécial « Le Crâtan » était en vigueur au moment où l’experte a rédigé son 
rapport d’expertise complémentaire le 19 juin 2023, il n’en demeure pas moins que 
ce plan a été approuvé ultérieurement à l’expertise du 13 juin 2022, et que comme 
expliqué ci-avant, il ne constitue pas la mesure d’aménagement concernée par la 
7
mise en zone HAf de la parcelle 2146, le 20 août 2020, respectivement la mesure à 
l’origine de la plus-value. Ce plan spécial, respectivement l’avant-projet de 
morcellement de ce même plan spécial, ne saurait servir de base de calcul pour 
déterminer la plus-value de la parcelle 2146 désormais classée en zone d’habitation. 
Cependant, dans la mesure où l’experte, dans le cadre de l’application de la méthode 
rétroactive, doit faire l’exercice de réaliser un projet théorique sur la parcelle 2146 et 
retenir un potentiel constructif proche de la réalité – plus le terrain est petit plus le prix 
au m2 sera élevé – on ne saurait lui reprocher de s’être inspirée d’un parcellaire 
analogue au projet de plan spécial. Le morcellement, dans un projet de plan spécial, 
n’est toutefois qu’un avant-projet qui est susceptible d’être modifié lors du 
morcellement définitif. En retenant une parcelle de 440 m2, l’experte a fait un choix 
entrant dans la fourchette des surfaces du plan spécial, il y aura vraisemblablement 
des surfaces plus petites ainsi que des surfaces plus grandes (dans sa version 
actuelle, le plan spécial prévoit des parcelles comprises dans un intervalle entre 413 
et 768 m2 sur l’ensemble du périmètre ; cf. geoportail Jura consulté le 21 janvier 
2025). Dans le cadre de l’application de la méthode rétroactive, l’experte doit établir 
un projet fictif qui tient compte du potentiel maximal de la mesure d’aménagement. Il 
s’agit de prélever la plus-value sur l'intégralité des possibilités de construire offertes, 
que celles-ci soient concrètement utilisées ou non (CHRISTA PERREGAUX 
DUPASQUIER, Calcul de la plus-value: Une pluralité de méthodes pour un résultat 
objectif, EspaceSuisse Inforum, 4/2020, p. 5). Il n’apparaît dès lors ni arbitraire ni 
contraire au droit de retenir une surface théorique de 440 m2.
Par ailleurs, selon leur calcul, les recourants obtiennent un prix de CHF 121.55 le m2, 
lequel diverge du prix obtenu par la méthode comparative, soit de CHF 144.50 le m2. 
Or, outre le fait qu’en principe, la méthode comparative doit être privilégiée, les 
recourants n’expliquent pas cette différence ni ne la justifient alors que les différentes 
méthodes appliquées à un cas d’espèce doivent justement permettre de conforter les 
résultats et de les vérifier (cf. ADM 21/2020 du 20 septembre 2021 consid. 6.2 et 6.3).
5.
En ce qui concerne les frais de viabilisation, les recourants ne contestent pas la 
manière dont ces derniers ont été établis, sur la base de l’expertise H. SA.________ 
du 19 juin 2023 (cf. rapport d’expertise complémentaire, p. 5 ; coût de viabilisation 
TTC de CHF 996'070.-). Ils invoquent toutefois d’autres frais à hauteur de CHF 
61'902.90 liés à des pertes subies par la commune dans le cadre du plan spécial 
(cession d’une portion de 210 m2 du terrain, d’où une perte de CHF 4'410.- et 
acquisition d’une portion de 1'509 m2 du terrain [resté en zone agricole]), d’où une 
perte de CHF 57'492.90 ; cf. courrier de la commune du 22 septembre 2023 ; p. 42 
intimée). Or, il ne s’agit pas là de frais de viabilisation mais d’une vente, 
respectivement d’un achat de terrains. En outre, ces transactions ont eu lieu 
postérieurement à la mise en zone à bâtir de la parcelle 2146, le 20 août 2020. Elles 
n’ont aucun impact sur le calcul de la contribution de plus-value résultant de la mesure 
d’aménagement concernée et entrée en force le 20 août 2020.
6.
Partant, le recours est rejeté et la décision de l’intimée du 11 mars 2024 est confirmée.
8
7.
Les frais sont mis à la charge des recourants, solidairement. Il n’est pas alloué de 
dépens ni aux recourants (art. 219 al. 1 Cpa) ni à l’intimée (art. 230 al. 1 Cpa).
PAR CES MOTIFS 
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure, par CHF 2'000.-, à charge des recourants qui en répondent 
solidairement, à prélever sur leur avance, le solde par CHF 1'000.- leur étant restitué ;
n'alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
aux recourants, par son mandataire, Me Melvin L’Eplattenier, avocat à La Chaux-de-
Fonds ;
à l’intimée, la Section de l’aménagement du territoire du Service du développement 
territorial, Rue du 24-Septembre 2, 2800 Delémont ;
à l’Office fédéral du développement territorial, 3003 Berne ;
à la Commune des Breuleux, par son conseil communal, Les Breuleux.
Porrentruy, le 3 février 2025 
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente :
La greffière :
9
Sylviane Liniger Odiet
Carine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer 
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question 
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens 
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de 
la décision attaquée.
Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de 
ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).