ju_gerichte · CON 2016 2 · 2016-08-31 · fr
CON 2016 2

Loi sur le salaire minimum cantonal : la Cour constitutionnelle admet le recours et renvoie l'affaire au Parlement pour qu'il entre en matière sur le projet de loi du Gouvernement | recours

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
CST 2 / 2016
Président : Jean Moritz
Juges : Sylviane Liniger Odiet, Daniel Logos, Philippe Guélat et Gérald Schaller
Greffière : Nathalie Brahier
ARRET DU 31 AOÛT 2016
en la cause liée entre
1. Kevin Challet, Rue du Chapelat 14, 2855 Glovelier,
2. Loïc Dobler, Rue des Tourterelles 24, 2800 Delémont,
recourants,
et
le Parlement jurassien, représenté par son Bureau, Hôtel du Parlement, Rue de l'Hôpital 2,
2800 Delémont,
intimé,
relative au refus du Parlement d'entrer en matière en deuxième lecture sur le projet de
loi sur le salaire minimum cantonal.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. L'initiative populaire intitulée "Un Jura aux salaires décents", munie de 2'090
signatures valables, a été remise à la Chancellerie d'Etat de la République et Canton
du Jura à l'attention du Gouvernement le 14 octobre 2009.
Rédigé en termes généraux, le texte de l'initiative, publié au Journal officiel du
15 octobre 2008 (JO 2008, p. 635), demande au Parlement jurassien de créer une
base légale qui visera notamment à :
Instaurer un salaire minimum chiffré dans toutes les entreprises et branches
économiques du canton du Jura. Le salaire minimum chiffré sera équivalent à un
pourcentage du salaire national médian des branches économiques (par exemple :
65 %). Le pourcentage du salaire national médian sera déterminé par le Parlement

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jurassien. Ce salaire minimum chiffré s'appliquera à toutes les entreprises et
branches économiques du canton du Jura à l'exception :
- des branches économiques possédant une convention collective de travail (CCT)
de force obligatoire avec un salaire minimum chiffré ;
- des entreprises signataires d'une convention collective de travail (CCT) qui n'est
pas déclarée de force obligatoire mais qui possède un salaire minimum chiffré.
Un délai de deux ans sera laissé aux entreprises afin de pouvoir entreprendre les
démarches pour adhérer à une convention collective de travail (CCT).
En préambule de cette demande, l'initiative se réfère à l'article 19 al. 3 de la
Constitution cantonale, lequel prévoit que "chaque travailleur a droit au salaire qui lui
assure un niveau de vie décent".
B. Par arrêté du 27 octobre 2009, le Gouvernement a constaté la validité formelle de
l'initiative et l'a transmise au Parlement pour statuer sur sa validité quant au fond (JO
2009, p. 665).
C. Dans sa séance du 20 octobre 2010, le Parlement jurassien a, sur proposition du
Gouvernement, constaté que l'initiative populaire "Un Jura aux salaires décents" était
valable au fond (JDD no 19 du 20 octobre 2010, p. 994ss). Lors des débats du
Parlement, de même que dans le message du Gouvernement du 22 juin 2010 relatif
à la validité matérielle de l'initiative, la marge particulièrement étroite du législatif pour
concrétiser l'initiative dans une loi conforme au droit fédéral a été soulignée. Il a en
particulier été retenu, en référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral, que le
montant du salaire minimum admissible devait être proche du revenu minimal
résultant des systèmes d'assurances ou d'assistance sociales, car le législateur
cantonal n'était pas compétent pour fixer un salaire économique, sous peine de sortir
du cadre de la politique sociale.
D. Dans sa séance du 26 septembre 2012, le Parlement a décidé de ne pas donner suite
à l'initiative, rejetant ainsi la proposition de la majorité de la commission parlementaire
qui recommandait au plenum de l'accepter (art. 90a al. 1 litt. a LDP) tout en la
soumettant au vote populaire vu l'impossibilité de la traiter dans le délai prescrit (art.
90c al. 1 litt. c et 90d LDP). La minorité de la commission qui l'a emporté devant le
plenum préconisait de ne pas donner suite à l'initiative en application de l'article 90a
al. 1 litt. c LDP, soit en décidant de n'édicter aucune norme légale, et donc de charger
le Gouvernement de la soumettre au vote populaire en application de l'article 90c al.
1 litt. b LDP (cf. JDD no 13 du 26 septembre 2012, p. 560ss).
E. Le scrutin sur l'initiative populaire "Un Jura aux salaires décents" a eu lieu le 3 mars
2013.
Dans son message adressé au corps électoral, le Gouvernement a exposé que la
concrétisation de l'initiative poserait d'importants problèmes sociaux et juridiques. Il a
rappelé que les cantons disposent d'une marge de manœuvre très étroite pour

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légiférer dans le domaine des salaires minimaux. Se fondant notamment sur la
jurisprudence du Tribunal fédéral, le Gouvernement rappelle que les cantons ne
peuvent pas instituer des salaires minimaux économiques mais seulement des
salaires plus bas que ceux qui se pratiquent sur le marché du travail, soit CHF 2'500.-
à CHF 3'000.- par mois. Il fait également état des débats parlementaires relatifs à la
validité matérielle de l'initiative et à la décision du Parlement de ne pas donner suite
à celle-ci. En conclusion, le message contient la recommandation du Parlement et du
Gouvernement à l'attention du corps électoral qui est invité à rejeter l'initiative "Un
Jura aux salaires décents".
L'initiative a été acceptée par 11'198 citoyens représentant 54,25 % de l'électorat ;
9'445 citoyens l'ont refusée. La participation s'est élevée à 38,14 % (JO no 10 du
13 mars 2013, p. 195).
F.
F.1 Le 3 février 2015, le Gouvernement a transmis au Parlement un message comportant
un projet de loi sur le salaire minimum cantonal destiné à mettre en œuvre l'initiative
acceptée en votation populaire le 3 mars 2013 (cf. message publié in JDD no 11 du
9 septembre 2015, p. 535ss). Le Gouvernement expose que pour concrétiser
l'initiative, il a cherché à concilier les exigences posées par le droit supérieur et la
volonté populaire. Il rappelle que pour respecter le droit fédéral, les cantons ne
peuvent instituer des salaires minimaux que pour des motifs de police ou de politique
sociale. Le projet de loi propose dès lors un salaire unique arrêté à CHF 19.25 de
l'heure (salaire brut), et non un salaire différencié selon les branches économiques
comme voulu par l'initiative, lequel, selon le Gouvernement, aurait été le signe d'un
salaire économique, puisque fixé selon le marché. Le Gouvernement explique que le
salaire unique de CHF 19.25 de l'heure correspond au revenu déterminant au sens
de la législation sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI pour un adulte
seul, censé permettre à celui-ci de couvrir les dépenses relatives à ses besoins vitaux.
Compte tenu d'une semaine de 42 heures de travail, ce salaire horaire correspond à
CHF 3'500.- par mois brut et à un salaire net mensuel de CHF 3'121.-.
F.2 La commission de l'économie du Parlement a traité cet objet à partir du 2 mars 2015
au cours de quatre séances. Dès la première séance, les discussions se sont
focalisées pour l'essentiel sur le montant du salaire minimum, ainsi que sur certaines
des exceptions prévues au champ d'application de la loi. Des propositions de
majorité/minorité modifiant le projet présenté par le Gouvernement ont été arrêtées,
puis soumises à la séance plénière du Parlement du 9 septembre 2015. La
proposition de fixer le salaire brut minimum à CHF 19.25 par heure n'a fait l'objet
d'aucun amendement à cette occasion (JDD précité, p. 541ss).
F.3 A l'issue de la première lecture en séance plénière du Parlement, l'entrée en matière
sur le projet de loi a été refusée par 30 voix contre 29.
G. Sur requête du député socialiste Loïc Dobler, le Bureau a refusé, par décision du
10 septembre 2015, d'inscrire le projet de loi sur le salaire minimum cantonal à l'ordre

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du jour du Parlement pour une deuxième lecture, considérant que le refus d'entrer en
matière avait mis fin à la procédure législative.
Sur recours de Loïc Dobler et de Thierry Raval, la Cour constitutionnelle a invité le
Bureau à inscrire à l'ordre du jour d'une prochaine séance du Parlement la deuxième
lecture du projet de loi (cf. arrêt de la Cour constitutionnelle du 9 février 2016, CST 7
/ 2015).
H. Saisie par le Bureau, la commission de l'économie a tenu deux nouvelles séances les
7 et 23 mars 2016. Lors de la deuxième séance, elle a décidé, par 4 voix contre 3, de
ne pas se saisir du dossier avant la décision du Tribunal fédéral portant sur la
législation neuchâteloise instituant un salaire minimum et de demander au Bureau de
ne pas inscrire cet objet à l'ordre du jour d'une séance plénière d'ici là. Elle a par
ailleurs décidé, par 4 voix contre 3, de ne pas entrer en matière sur le projet de loi.
Elle a pourtant procédé à un examen de détail dudit projet et discuté des différents
amendements proposés, notamment d'une proposition de minorité de porter le salaire
minimum horaire à CHF 22.- brut et d'une autre prévoyant un treizième salaire. Dans
un vote final indicatif, trois membres de la commission ont refusé le projet de loi, un
l'a accepté et trois autres membres se sont abstenus (P.-V. no 3 de la séance du
23 mars 2016 de la commission de l'économie).
Lors de sa séance du 24 mars 2016, le Bureau a néanmoins décidé, par 5 voix contre
4, de porter le projet de loi sur le salaire minimum cantonal à l'ordre du jour du
Parlement du 27 avril 2016 pour la deuxième lecture (P.-V. no 4 de la séance du
Bureau du Parlement du 24 mars 2016).
I. Lors de sa séance du 27 avril 2016, le Parlement a été saisi du projet de loi avec des
propositions d'amendements de la majorité, respectivement de la minorité de la
commission et du Gouvernement.
Le rapporteur de la majorité de la commission de l'économie, le député PDC
Dominique Thiévent, a plaidé le refus d'entrer en matière sur le projet de loi,
considérant, d'une part, que l'initiative "Un Jura aux salaires décents" s'avère
difficilement réalisable, voire impossible à réaliser et qu'il serait nécessaire de
modifier d'abord la Constitution fédérale ; il a, d'autre part, motivé le refus d'entrer en
matière en argumentant que le projet du Gouvernement ne correspondait pas en tous
points aux intentions des initiants, notamment du fait que plusieurs exceptions
excluaient certaines entreprises de son champ d'application, qu'un seul et unique
salaire minimum était prévu alors que l'initiative demandait un salaire minimum
différencié selon les branches d'activité, que le paiement d'un treizième salaire n'était
pas réglé, que la loi neuchâteloise dont le projet jurassien s'est largement inspiré était
contestée devant le Tribunal fédéral et que le salaire minimum proposé était inférieur
à un salaire économique, lequel est seul à pouvoir être qualifié de décent. Le
rapporteur de la minorité de la commission, le député PS Loïc Dobler, lui a rétorqué
que, sur ces différents points, la majorité aurait pu faire des propositions concrètes
d'amendements, ce qui n'a pas été le cas. D'autres députés de la majorité ont

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également préconisé le refus d'entrer en matière, au motif notamment que le salaire
minimum horaire de CHF 19.25 brut constituait un salaire économique et non plus un
salaire social, de sorte que le projet de loi était contraire au droit fédéral, le
Gouvernement ayant lui-même indiqué dans son message aux électeurs en vue de
la votation du 3 mars 2013 que les salaires qu'un canton pourrait instituer seraient au
maximum de CHF 2'500.- à CHF 3'000.- brut (cf. en particulier déclarations du député
PLR Alain Schweingruber). Le même député a ajouté que la fixation d'un salaire
minimum rendait illusoire les efforts des partenaires sociaux qui négocient des
contrats-type de travail et des conventions collectives.
Au vote nominal, l'entrée en matière a été refusée par 33 voix émanant des députés
PDC, PLR et UDC contre 26 des députés PS, PCSI, Verts et CS-POP, la présidente
du Parlement (PDC) s'étant abstenue (extraits du Journal des débats de la séance
du 27 avril 2016, publiés depuis lors in JDD no 6 du 27 avril 2016, p. 163ss).
J. La décision du Parlement refusant en deuxième lecture l'entrée en matière sur le
projet de loi sur le salaire minimum cantonal a été publiée au Journal officiel du 4 mai
2016 (JO, p. 306).
K. Par mémoire posté le 14 mai 2016, Kevin Challet et Loïc Dobler ont recouru auprès
de la Cour constitutionnelle contre la décision du Parlement jurassien du 27 avril
2016.
Les recourants retiennent les conclusions suivantes :
A titre principal
1. Constater que le Parlement a commis un déni de justice formel en tardant de
manière injustifiée à mettre en œuvre l'initiative populaire cantonale "Un Jura
aux salaires décents" acceptée le 3 mars 2013 par le corps électoral jurassien ;
2. Enjoindre le Parlement à adopter dans un délai raisonnable fixé à dire de justice
une loi mettant en œuvre l'initiative populaire cantonale "Un Jura aux salaires
décents" acceptée le 3 mars 2013 par le corps électoral jurassien ;
A titre subsidiaire
1a) Constater que le Parlement a commis un déni de justice formel en tardant de
manière injustifiée à mettre en œuvre l'initiative populaire cantonale "Un Jura
aux salaires décents" acceptée le 3 mars 2013 par le corps électoral jurassien ;
2a) Inviter le Parlement à adopter dans un délai raisonnable une loi mettant en
œuvre l'initiative populaire cantonale "Un Jura aux salaires décents" acceptée
le 3 mars 2013 par le corps électoral jurassien ;
3) Le tout sous suite des frais et dépens.
Les recourants relèvent en substance que la décision du Parlement refusant d'entrer
en matière en seconde lecture sur le salaire minimum cantonal met un terme formel
à la procédure législative en cours. Ce faisant, le Parlement a manqué à ses devoirs
et a violé la Constitution. En refusant de se prononcer dans le cadre du mandat donné

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par le peuple jurassien, à tout le moins en tardant à le faire, le législateur a commis
un déni de justice formel. Les recourants n'excluent pas qu'une nouvelle procédure
législative puisse être ouverte, mais comme le délai d'ordre de deux ans est déjà
aujourd'hui largement dépassé, il est patent, selon eux, que la loi qui doit être mise
en œuvre pour honorer la volonté du peuple jurassien ne pourra pas être adoptée
dans un délai raisonnable.
L. Invité à se prononcer sur le recours, le Gouvernement a communiqué à l'autorité de
céans, le 3 juin 2016, qu'il avait décidé de ne pas prendre position.
M. Le Parlement, représenté par son Bureau (art. 19 al. 7 LOP), a fourni son mémoire
de réponse le 14 juin 2016. Ses conclusions sont les suivantes :
1. Rejeter les conclusions nos 1 et 1a des recourants, partant constater que le
Parlement n'a pas commis de déni de justice formel, dans la mesure où le
recours est recevable.
2. Rejeter les conclusions nos 2 et 2a des recourants tendant à ce que la Cour
constitutionnelle fixe au Parlement un délai raisonnable pour adopter une loi
mettant en œuvre l'initiative populaire cantonale "Un Jura aux salaires décents",
dans la mesure où le recours est recevable.
3. Sous suite des frais et dépens.
Le Bureau admet que le délai d'ordre de deux ans imparti au Parlement par les articles
76 al. 4 CJU et 90e al. 1 LDP pour légiférer lorsque le peuple accepte une initiative
conçue en termes généraux n'a pas été respecté. Toutefois, il nie que ce retard puisse
être qualifié de déni de justice formel. Il estime qu'il n'y a eu aucun retard injustifié
dans l'examen du projet de loi et que le Parlement n'a ni laissé passer les délais de
façon abusive, ni fait preuve d'une lenteur injustifiée. Il relève à cet égard que le
Gouvernement n'a adopté son message que le 3 février 2015, soit 23 mois après
l'acceptation de l'initiative en vote populaire. Durant cette période, le Gouvernement
a mis en place un groupe de travail, de multiples renseignements ont été donnés à la
commission de l'économie sur les diverses variantes étudiées par ce groupe de travail
et par l'administration et il y a eu une procédure de consultation publique. Au vu des
difficultés juridiques que posait la réalisation de l'initiative depuis sa validation
matérielle, le Bureau du Parlement considère que le dossier a été traité par le
Gouvernement dans des délais semblables à ceux rencontrés dans une procédure
législative ordinaire. Le Bureau se réfère également aux travaux de la commission
parlementaire de l'économie qui a tenu plusieurs séances, ainsi qu'aux débats en
première lecture le 9 septembre 2015 lors de laquelle le Parlement a refusé d'entrer
en matière, pour conclure que le traitement du projet de loi a respecté le processus
parlementaire et le calendrier habituel.
Par ailleurs, le Bureau explique que si le Parlement a refusé à deux reprises d'entrer
en matière sur la loi sur le salaire minimum cantonal, ce n'est pas parce qu'il refuse
son devoir de réaliser la volonté populaire, mais parce que le projet de loi qui lui était
soumis n'a pas convenu, quant à son contenu, à la majorité des députés. L'objectif

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de réaliser l'initiative est maintenu, le Bureau affirmant à cet égard que le Parlement
a d'ailleurs chargé le Gouvernement de lui présenter un nouveau projet.
Le Bureau considère enfin que la juridiction constitutionnelle, lorsqu'elle admet un
déni de législation, n'a pas la compétence de fixer au Parlement un délai dans lequel
celui-ci serait tenu d'adopter une loi apte à concrétiser l'initiative, mais seulement
d'inviter le législateur à adopter la législation demandée par le peuple.
En droit :
1.
1.1 Le recours est dirigé contre une décision refusant d'entrer en matière sur un projet de
loi destiné à réaliser une initiative populaire acceptée par le corps électoral. La
décision attaquée constitue ainsi un acte relatif aux initiatives populaires aux sens de
l'article 108 al. 1 litt. c LDP, de sorte qu'elle peut être déférée à la Cour
constitutionnelle (cf. arrêt CST 7/2015 du 9 février 2016 consid. 1 et réf. cit.).
1.2 Le recours a été introduit par deux citoyens qui, en leur qualité d'électeurs de la
République et Canton du Jura, ont le droit de recourir (art. 108 al. 2 LDP). Etant donné
que la qualité pour recourir dépend exclusivement de la titularité des droits politiques,
elle n'est pas subordonnée à un intérêt personnel des recourants (MORITZ, La
garantie des droits politiques dans le canton du Jura et dans ses communes
(questions choisies), RJJ 2013, p. 51 et réf. cit.). De la sorte, les allégués des
recourants concernant leur intérêt à ce qu'une loi sur le salaire minimum soit édictée
est sans pertinence et n'ont dès lors pas à être vérifiés.
1.3 Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai de dix jours prévu à l'article 108 al.
3 LDP, lequel commence à courir, selon la jurisprudence constante de l'autorité de
céans, le lendemain du jour où le Journal officiel publiant l'acte est porté à la
connaissance du public (BROGLIN/WINKLER DOCOURT, Procédure administrative,
Principes généraux et procédure jurassienne, 2015, no 735 et arrêts cités, not. RJJ
2008, p. 38 consid. 1.2 ; MORITZ, op. cit., p. 72 et 73 et arrêts cités).
1.4 Le recours étant enfin sommairement mais suffisamment motivé (art. 127 Cpa), il
satisfait ainsi à toutes les conditions de recevabilité.
Il convient dès lors d'entrer en matière, sous les réserves qui suivent concernant la
nature et la formulation des conclusions du recours.
2.
2.1 Les conclusions du recours doivent être formulées de manière à ce que la Cour
constitutionnelle puisse comprendre avec certitude ce que visent les recourants, au
besoin en les interprétant à la lumière de la motivation de leur acte (CST 1/2015 du
19 mars 2015 consid. 2.1.2 et réf. cit., publié in RJJ 2015, p. 25ss) et aussi en tenant
compte du cadre procédural dans lequel elles s'inscrivent (cf. en ce sens ADM
42/2013 du 27 septembre 2013 consid. 2.3 et réf. cit., résumé in RJJ 2013, p. 92).

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2.1.1 Le recours en matière de droits politiques réglé aux articles 108ss LDP et 202 à 204
Cpa est une forme spécifique du recours de droit administratif dans le domaine
concerné. L'article 204 Cpa renvoie au demeurant à la procédure relative au recours
de droit administratif.
Il s'ensuit que dans la mesure où elle admet le recours, la Cour constitutionnelle
annule la décision attaquée, statue éventuellement elle-même sur l'affaire ou la
renvoie au besoin à l'autorité de première instance, avec des instructions impératives
(art. 144 al. 1 Cpa). Au reste, lorsque la Cour constitutionnelle admet un recours pour
déni de justice ou retard injustifié, elle ne peut que renvoyer l'affaire à l'autorité de
décision en lui donnant des instructions impératives (art. 125 al. 2 Cpa).
2.1.2 C'est à la lumière de ces règles et de ce que les recourants exposent que doivent être
interprétées leurs conclusions 2 et 2a.
Cela étant, en contestant la décision de ne pas entrer en matière en deuxième lecture
sur le projet de loi sur le salaire minimum cantonal, décision qu'ils assimilent à un déni
de justice, et en demandant l'adoption d'une loi dans un délai raisonnable, les
recourants concluent implicitement à l'annulation de la décision parlementaire du
27 avril 2016, partant à ce que le Parlement entre en matière.
Quant à l'intimé qui conclut au rejet du recours, en particulier au rejet des conclusions
nos 2 et 2a tendant à ce que la Cour constitutionnelle fixe au Parlement un délai
raisonnable pour adopter une loi mettant en œuvre l'initiative, force est d'admettre au
vu de ce qui précède qu'il demande implicitement la confirmation de la décision
attaquée.
2.2 Dans leur conclusion principale no 2, les recourants demandent à la Cour
constitutionnelle de fixer un délai à dire de justice pour adopter une loi. Le Bureau est
d'avis que la Cour constitutionnelle n'a pas la compétence d'ordonner au Parlement
d'adopter une loi dans un délai déterminé.
Il est indéniable que la Cour constitutionnelle rencontrerait des difficultés dans la
détermination précise d'un tel délai. Une décision sur ce point pourrait aussi constituer
une ingérence discutable de l'autorité judiciaire dans la procédure parlementaire,
quand bien même l'article 125 al. 2 Cpa autorise l'instance de recours à donner des
instructions impératives à l'autorité de décision en cas de déni de justice. La question
de la recevabilité de la conclusion principale no 2 des recourants sur ce point peut
cependant rester indécise, ainsi qu'on le verra ci-après.
2.3 Les conclusions 1 et 1a des recourants tendent à l'obtention d'une décision en
constatation.
De telles conclusions ne sont recevables qu'en présence d'un intérêt digne de
protection qui ne peut être préservé autrement, notamment par une décision
formatrice (cf. BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd. 2015, p. 212 ;

9
BROGLIN/WINKLER DOCOURT, op. cit., no 572 ; les deux avec références). Or, dans
leurs conclusions 2 et 2a, les recourants requièrent implicitement une décision à la
fois formatrice (l'annulation de la décision attaquée) et condamnatoire, ce qui rend
sans intérêt leurs conclusions en constatation. Le contenu de ces dernières relève au
demeurant de la motivation développée dans le mémoire de recours.
2.4 En résumé, la Cour mènera son examen sur la base des conclusions nos 2 et 2a des
recourants telles que circonscrites ci-dessus.
3.
3.1 Dans le canton du Jura, une initiative populaire peut être présentée sous la forme
d'une proposition conçue en termes généraux ou d'un projet rédigé de toutes pièces
(art. 75 al. 1 CJU). Le Parlement décide si les dispositions qu'il adopte ou modifie à
la suite d'une initiative conçue en termes généraux figurent dans la Constitution ou
dans la loi (art. 76 al. 1 CJU).
3.2 Il découle de l'article 76 al. 2 CJU que lorsque le Parlement a accepté l'initiative
générale en décidant d'y donner suite, mais qu'il n'y a pas satisfait par l'élaboration
de dispositions constitutionnelles ou légales dans un délai de deux ans, la sanction
de cette carence est identique à celle qui suit un refus initial, à savoir que l'initiative
est présentée au vote populaire (MORITZ, Commentaire de la Constitution
jurassienne, vol. II, 2002, n. 164ss ad art. 75/76, not. n. 167) ; le délai de deux ans
prévu dans cette situation est dès lors impératif (Ibidem, n. 220).
Lorsque le peuple a accepté une initiative conçue en termes généraux qui lui a été
obligatoirement présentée parce que le Parlement a décidé de ne pas y donner suite,
c'est-à-dire l'a refusée, l'article 76 al. 4 CJU prévoit que le Parlement doit y satisfaire
dans un délai de deux ans. Dans cette configuration, l'article 90e LDP, adopté le
24 mai 2006, précise que le Parlement doit légiférer dans les deux ans qui suivent le
vote populaire (al. 1) ; il s'agit ici d'un délai d'ordre dont l'inobservation n'entraîne
aucune conséquence prévue par la Constitution ou par la loi ; toutefois, la carence du
législateur ne reste pas sans suite juridique, puisque les citoyens peuvent se plaindre
devant la Cour constitutionnelle d'un retard injustifié dans le traitement d'une initiative
acceptée par le peuple (MORITZ, La loi en droit constitutionnel jurassien, 2007, no
191).
3.3 Selon la jurisprudence, il résulte de la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.
féd.) que les autorités chargées de mettre en œuvre une initiative populaire conçue
en termes généraux, dont le contenu n'est donc pas déjà précisément fixé, doivent
élaborer et adopter une réglementation qui correspond aux propositions exprimées
dans le texte de l'initiative (ATF 141 I 186 consid. 5.3 ; 139 I 2 consid. 5.6, résumé in
RDAF 2014 I 237). Il s'ensuit que l'autorité compétente, généralement l'organe
législatif, est tenue de rédiger le texte réclamé par les initiants. Cette obligation
s'applique même en l'absence de règle explicite (GRISEL, Initiative et référendum
populaires, 3ème éd. 2004, no 598). Cet auteur relève que dans la plupart des cantons,
un délai précis est fixé, variant entre un et trois ans, selon les cantons, parfois

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prolongeable ; ailleurs, l'autorité législative dispose d'une période raisonnable
d'environ trois ou quatre ans, mais pas davantage, compte tenu des circonstances.
Si le Parlement n'accomplit pas son devoir à temps, il viole le droit populaire (Ibidem ;
sur les délais de traitement des initiatives populaires et la jurisprudence du Tribunal
fédéral à ce sujet, cf. ATTINGER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu
kantonalen Volksinitiativen, thèse Zurich, 2016, p. 57ss).
Dans le canton du Jura, la règle est explicite (art. 76 al. 4 CJU et 90e al. 1 LDP). Le
droit jurassien impose ainsi au Parlement une obligation de résultat : l'acceptation
d'une initiative populaire par le peuple, de même que par le Parlement, conduit
obligatoirement à l'adoption d'une norme constitutionnelle ou d'une loi que doit
élaborer le Parlement lorsque l'initiative est conçue en termes généraux. L'initiative
prévue à l'article 75 al. 1 CJU a donc un effet juridique absolument contraignant
lorsqu'un des organes compétents a décidé d'y donner suite (MORITZ, La loi, op. cit.,
nos 186 et 187). Dès lors que le Parlement est tenu d'adopter un texte dans un délai
déterminé, il existe un droit à la concrétisation d'une initiative non formulée qui a été
acceptée. Le non-respect de ce délai d'ordre peut être sanctionné pour déni de justice
formel, dans le cas où l'autorité le laisserait passer de façon abusive sans agir du tout
ou en faisant preuve d'une lenteur injustifiée (GRODECKI, L'initiative populaire
cantonale et municipale à Genève, p. 373 et 374 no 1339 ; TORNAY, La démocratie
directe saisie par le juge, p. 131 et arrêt cité ; MORITZ, Commentaire, op. cit., n. 222
ad art. 75/76 et arrêts cités). Le déni de justice est flagrant lorsque l'organe législatif
renonce expressément à mettre en œuvre l'initiative.
4. En l'espèce, il n'est pas contesté que le délai de deux ans pour réaliser l'initiative
populaire "Un Jura aux salaires décents" est largement dépassé, puisque le scrutin
populaire à l'occasion duquel le corps électoral a accepté cette initiative a eu lieu le
3 mars 2013, soit, à ce jour, il y a plus de trois ans.
4.1 Au grief de déni de justice formel soulevé par les recourants, lesquels reprochent au
Parlement d'avoir refusé l'entrée en matière, mettant ainsi fin à la procédure
législative, et d'avoir de la sorte manqué à ses obligations constitutionnelles, le
Bureau fait valoir qu'il n'y a eu aucun retard injustifié dans le traitement de l'initiative
en cause. Au vu du déroulement de la procédure parlementaire (cf. sa prise de
position du 14 juin 2016 résumée sous lettre L ci-dessus), il est d'avis qu'à aucun
moment le législatif ou ses organes n'ont fait preuve d'une lenteur injustifiée ou qu'ils
auraient laissé passer les délais de façon abusive sans agir.
Cette argumentation tombe à faux. La problématique d'un retard injustifié et, le cas
échéant, la question d'un déni de justice pour ce motif ne se posent pas en l'espèce.
C'est bien plutôt un refus de statuer qui doit être imputé au Parlement, dès lors que
cet organe a pris une décision explicite par laquelle il a formellement refusé d'entrer
en matière sur le projet de loi que le Gouvernement lui a présenté dans le but de
mettre en œuvre l'initiative populaire.

11
En effet, le Parlement n'a pas décidé de surseoir au traitement de l'initiative acceptée
par le peuple ni, contrairement à ce qu'affirme le Bureau, de retourner le dossier au
Gouvernement à charge pour celui-ci de présenter un nouveau projet. A l'issue du
vote nominal, la présidente du Parlement a constaté que les députés ont refusé
l'entrée en matière et elle s'est bornée à déclarer que : "ce point est clos" (cf. JDD
no 6 du 27 avril 2016, p. 172). Aucune décision ou autre disposition n'a été prise par
le Parlement par la suite ; à tout le moins, le dossier n'en contient aucune trace. Même
si on ne peut exclure que le Gouvernement reprenne le dossier de la réalisation de
l'initiative, possibilité évoquée par certains députés lors des discussions en
commission de l'économie et en séance plénière, il s'agit là d'une pure conjecture.
On relèvera que le Gouvernement n'a manifesté aucune intention en ce sens ; il a
d'ailleurs renoncé à prendre position sur le recours.
La position du Bureau manque au surplus de cohérence. Si, comme celui-ci l'affirme,
le Parlement conserve l'objectif de réaliser l'initiative et qu'un projet que le
Gouvernement lui présenterait dans le courant 2016 pourrait être adopté d'ici la fin
mars 2017, on ne comprend pas pourquoi il n'a pas acquiescé à la conclusion
subsidiaire 2a par laquelle les recourants demandent l'adoption d'une loi dans un délai
raisonnable.
4.2 L'hypothèse d'une éventuelle reprise du dossier ne change de toute façon rien à la
présente affaire. En effet, le refus de l'entrée en matière en seconde lecture sur un
projet de loi met un terme définitif à la procédure législative, ainsi que l'a confirmé la
Cour constitutionnelle dans l'affaire précédente (CST 7/15 du 9 février 2016 consid.
3.4 et réf. cit.). Lorsque, comme en l'espèce, le Parlement ne légifère pas
volontairement alors qu'il est tenu de le faire en vertu du mandat impératif que lui a
donné le corps électoral, et que le délai pour mettre en œuvre ce mandat est
largement dépassé, on se trouve en présence d'un déni de justice formel pour refus
de statuer.
Quoi qu'en dise le Bureau, le Parlement n'avait pas le choix d'entrer en matière ou
non sur le projet de loi visant à réaliser l'initiative populaire acceptée par le souverain :
après l'échéance du délai de deux ans pour ce faire, le Parlement, étant dans
l'obligation de légiférer, ne peut plus refuser d'entrer en matière, même s'il estime,
ainsi que le soutient le Bureau, que le contenu du projet qui lui est soumis ne lui
convient pas. Si tel est le cas, les députés ont la possibilité d'amender le projet qui
leur est proposé. Des modifications du texte de la proposition principale émanant du
Gouvernement peuvent être étudiées et élaborées en commission, ce qui a d'ailleurs
été fait en l'espèce ; la commission de l'économie a, en effet, soumis au plenum des
propositions de majorité et de minorité amendant le texte gouvernemental en vue tant
de la première que de la seconde lectures. L'article 17 al. 5 du règlement du
Parlement prévoit de surcroît expressément que le texte de la proposition émanant
du Gouvernement ou de la commission peut être amendé lors de la discussion de
détail en séance plénière.

12
4.3 Il convient de rappeler que la responsabilité de réaliser une initiative populaire qui a
été acceptée incombe au Parlement, puisque c'est à cette autorité de mettre en
œuvre l'initiative en édictant les normes souhaitées par les initiants, comme cela
découle de l'article 76 CJU, en particulier de l'alinéa 4 (cf. l'arrêt du Tribunal fédéral
1P.470/2005 du 23 décembre 2005 consid. 2.2, publié in RJJ 2006, p. 333, 337). Cela
étant, les députés ne peuvent pas simplement s'en remettre au Gouvernement en
refusant sans le modifier le projet qui leur est présenté dans l'idée qu'un nouveau
projet sera peut-être préparé par l'exécutif, alors qu'il leur suffisait, conformément à
leur devoir d'édicter des normes de droit dans le délai prescrit, d'amender le projet
initial. Quand bien même le délai de deux ans prévu à l'article 76 al. 4 CJU pour
satisfaire à l'initiative est un délai d'ordre, celui-ci doit être respecté. Lorsqu'il est déjà
– largement – dépassé au moment où le Parlement est saisi en séance plénière d'un
projet de loi destiné à concrétiser une initiative populaire, les députés ne peuvent plus
décider de renoncer à légiférer par un refus d'entrée en matière, alors qu'il leur était
loisible de modifier le projet gouvernemental et d'adopter la loi de mise en œuvre de
l'initiative, sous peine de commettre un déni de justice formel.
L'obligation faite au Parlement de légiférer suite à l'acceptation d'une initiative
populaire touche au fondement de la démocratie semi-directe. Elle codifie la
suprématie du peuple constituant sur ses représentants. Lorsqu'il refuse de mettre en
œuvre ce que le peuple lui a demandé de faire avec un mandat impératif, le Parlement
méconnaît gravement ses obligations constitutionnelles. Tel est le cas lorsque la
renonciation à légiférer est définitive, mais aussi dans l'hypothèse – dont la
vraisemblance n'est pas rapportée en l'espèce – d'une renonciation provisoire
intervenant hors délais.
4.4 On relèvera enfin qu'au niveau fédéral, la loi du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée
fédérale (loi sur le Parlement ; RS 171.10) prévoit expressément, à son article 74
al. 3, que l'entrée en matière est acquise de plein droit pour les initiatives populaires
(notamment). L'entrée en matière est donc obligatoire. Cette obligation découle au
demeurant de la Constitution, puisque l'Assemblée fédérale ne peut renoncer à
accomplir une tâche constitutionnelle, en l'occurrence celle d'élaborer le projet
demandé par l'initiative (art. 139 al. 4 Cst.) (cf. THELER, in Komm. Zum ParlG., art. 74
n° 6 et 15).
On peut dès lors se demander si le Parlement jurassien a le choix de décider d'entrer
en matière ou non sur un projet de loi destiné à réaliser une initiative populaire qui a
été acceptée, autrement dit si un débat d'entrer en matière conclu par un vote a sa
place dans la phase de réalisation d'une initiative populaire. En effet, l'objet même de
l'initiative populaire ne peut plus être soumis à un débat de principe au sein du
Parlement, puisque la question a été tranchée préalablement soit par le Parlement
lui-même, soit par le peuple. Le Parlement étant tenu constitutionnellement de mettre
en œuvre l'initiative, en particulier de légiférer, l'entrée en matière paraît ainsi
obligatoire.

13
Compte tenu des développements qui précèdent et de ce qui suit, il n'y a pas lieu
d'approfondir cette question.
5. Pour justifier le refus d'entrer en matière, le Bureau du Parlement renvoie aux
discussions qui ont eu lieu au sein de la commission de l'économie ainsi qu'aux
débats en séance plénière qui témoignent que le contenu du projet de loi sur le salaire
minimum cantonal n'a pas convenu à la majorité des députés.
5.1 Il ressort de ces discussions et débats parlementaires, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus
(lettre I), que les motifs ayant conduit la majorité du Parlement à refuser l'entrée en
matière sont globalement de deux ordres, à savoir, d'une part, que le projet de loi
présenté par le Gouvernement ne correspondait pas au contenu de l'initiative et,
d'autre part, qu'il était contraire au droit fédéral dès lors que le montant brut du salaire
minimum horaire par CHF 19.25 constitue un salaire économique et non plus un
salaire social. Cette double motivation, émanant d'élus opposés à l'instauration d'un
salaire minimum, est contradictoire et, en tant qu'elle fait reproche au projet de loi de
ne pas satisfaire aux vœux des initiants, quelque peu insolite, alors que les
promoteurs de l'initiative se sont de leur côté ralliés au projet du Gouvernement.
Dans la mesure où le Bureau du Parlement semble motiver le refus d'entrer en
matière sur la base des considérations émises par la majorité parlementaire, il
convient de relever ce qui suit.
5.2 Dans le cadre de la présente procédure, la Cour constitutionnelle est liée par l'objet
de la décision attaquée, en l'occurrence le refus du Parlement d'entrer en matière sur
le projet de loi du Gouvernement, et par les conclusions du recours telles que
circonscrites ci-dessus. Elle n'a pas à se prononcer sur le contenu dudit projet ni dès
lors sur le bien-fondé des motifs invoqués pour le rejeter.
En effet, savoir si le projet de loi satisfait aux exigences de l'initiative, compte tenu
notamment de l'instauration d'un salaire minimum unique et non différencié par
branches économiques et des exceptions l'excluant pour certaines entreprises, ou si
le montant du salaire minimum arrêté dans le projet de loi répond aux attentes des
électeurs ayant approuvé l'initiative, relève de l'examen de la conformité de l'activité
législative au texte d'une initiative conçue en termes généraux, ce que la Cour
constitutionnelle ne peut pas faire à ce stade. Ce n'est que lorsque la loi sur le salaire
minimum cantonal sera définitivement adoptée par le Parlement, avec les
modifications que les députés auront éventuellement apportées au projet qui leur est
soumis, que la Cour constitutionnelle pourrait, notamment sur recours des initiants,
dire si elle satisfait à l'initiative, étant rappelé que celle-ci a été validée dans les limites
fixées lors des délibérations du Parlement et dans les divers messages du
Gouvernement, en particulier dans celui particulièrement explicite adressé aux
électeurs en vue de la votation du 3 mars 2013 (cf. lettre E ci-dessus).
5.3 La Cour constitutionnelle ne peut pas non plus se prononcer dans le cadre de la
présente procédure sur la constitutionnalité de la loi telle que proposée par le

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Gouvernement. En effet, cette loi n'est pas adoptée, de sorte qu'un contrôle de sa
conformité au droit supérieur serait prématuré. Par ailleurs, la controverse sur la
conformité au droit fédéral d'un salaire minimum cantonal a été en grande partie
liquidée par la décision du Parlement du 20 octobre 2010 validant au fond l'initiative
populaire "Un Jura aux salaires décents". Cette décision n'ayant pas été attaquée
auprès de l'autorité de céans, elle bénéficie d'une autorité (relative) de chose décidée.
Elle lie en tous les cas le Parlement qui ne saurait se déjuger en remettant en cause
la validité matérielle du salaire minimum cantonal quant à son principe, ce d'autant
plus que les citoyens jurassiens se sont prononcés formellement sur la base des
explications claires figurant dans le message du Gouvernement à ce sujet.
Sous l'angle de la conformité d'un salaire minimum cantonal au droit fédéral, c'est en
particulier la question de son montant qui pourrait s'avérer problématique. Mais il
appartient au Parlement de résoudre cette question en premier lieu en arrêtant
obligatoirement ce montant dans la loi de mise en œuvre de l'initiative, avant que
celle-ci ne soit éventuellement portée devant l'autorité de céans.
Le Parlement ne saurait enfin attendre un jugement du Tribunal fédéral dans l'affaire
neuchâteloise avant de se prononcer sur le montant du salaire minimum jurassien. A
cet égard, il faut rappeler que la proposition de la commission de l'économie de
suspendre le traitement de l'initiative dans cette attente a été infirmée par le Bureau
(cf. lettre H ci-dessus). Aucune motion d'ordre, seule voie possible pour proposer une
suspension des débats en séance plénière (art. 23 du règlement du Parlement) n'a
été votée. On relèvera pour le surplus que le ministre de l'économie a déclaré en
séance plénière que la loi neuchâteloise était attaquée au Tribunal fédéral en raison
notamment de sa contrariété à la législation fédérale sur l'extension des conventions
collectives de travail, alors que les branches conventionnées prévoyant un salaire
minimum ne sont pas visées par le projet de loi du Gouvernement (cf. déclarations
du ministre Jacques Gerber, JDD no 6 du 27 avril 2016, p. 172).
6. En conclusion, en refusant l'entrée en matière sur le projet de loi sur le salaire
minimum cantonal alors que le délai de deux ans pour mettre en œuvre l'initiative
populaire "Un Jura aux salaires décents" était déjà dépassé, le Parlement a commis
un déni de justice formel pour refus de statuer. En conséquence, le recours doit être
admis dans la mesure de ses conclusions recevables et la décision du 27 avril 2016
annulée. L'affaire est renvoyée au Parlement, qui devra entrer en matière sur le projet
de loi, c'est-à-dire passer directement à la discussion de détail (art. 17 du règlement
du Parlement), et adopter une loi sur le salaire minimum. Compte tenu du temps déjà
écoulé depuis le vote populaire, la loi devra être adoptée dans un délai aussi bref que
possible. Cette instruction, rendue en application de l'article 125 al. 2 Cpa, suffit à
donner satisfaction aux recourants, sans qu'il soit encore nécessaire de fixer un délai
précis.
7. Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l'Etat (art. 219 al. 1 Cpa). Des
dépens ne sont pas alloués aux recourants obtenant gain de cause pour l'essentiel,

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dès lors qu'ils ne font pas valoir des frais de représentation ni d'autres frais (art. 224
Cpa).
PAR CES MOTIFS
LA COUR CONSTITUTIONNELLE
admet
le recours en tant qu'il est recevable ; partant
annule
la décision du Parlement jurassien du 27 avril 2016 refusant l'entrée en matière en deuxième
lecture sur le projet de loi sur le salaire minimum cantonal ;
renvoie
l'affaire au Parlement pour entrer en matière sur le projet de loi et adopter une loi sur le salaire
minimum cantonal, conformément au considérant 6 ci-dessus ;
laisse
les frais de la procédure à la charge de l'Etat, l'avance des recourants leur étant restituée ;
dit
qu'il n'est pas alloué de dépens ;
informe
les parties des voie et délai de recours, selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
 au recourant, Kevin Challet, Rue du Chapelat 14, 2855 Glovelier ;
 au recourant, Loïc Dobler, Rue des Tourterelles 24, 2800 Delémont ;
 au Parlement jurassien, par son Bureau, Hôtel du Parlement, Rue de l'Hôpital 2,
2800 Delémont.
Porrentruy, le 31 août 2016 / JM / avg
AU NOM DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
Le président : La greffière :
Jean Moritz Nathalie Brahier

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Copie pour information au Gouvernement, Hôtel du Gouvernement, Rue de l'Hôpital 2,
2800 Delémont.
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de
la décision attaquée.