ju_gerichte · CON 2015 7 · 2016-02-09 · fr
Salaire minimum cantonal. NEM du Plmt sur le projet de loi devant concrétiser une initiative populaire. Refus du Bureau du Plmt de procéder à une 2e lecture. Recours de deux électeurs admis.

Salaire minimum cantonal. NEM du Plmt sur le projet de loi devant concrétiser une initiative populaire. Refus du Bureau du Plmt de procéder à une 2e lecture. Recours de deux électeurs admis. | recours

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
CST 7 / 2015
Présidente a.h. : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos, Philippe Guélat, Gérald Schaller et Carmen Bossart
Steulet
Greffière : Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 9 FEVRIER 2016
dans la procédure liée entre
1. Thierry Raval
2. Loïc Dobler
recourants,
et
le Bureau du Parlement jurassien, Hôtel du Parlement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision du Bureau du Parlement jurassien du 10 septembre 2015 rejetant
une demande de deuxième lecture suite au refus d'entrée en matière sur la loi sur le
salaire minimum cantonal.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. Le 3 mars 2013, le peuple jurassien a accepté en votation l’initiative populaire intitulée
« Un Jura aux salaires décents ».
Le Gouvernement jurassien a ainsi proposé au Parlement jurassien un projet de loi
sur le salaire minimum cantonal. Celui-ci a toutefois refusé d’entrer en matière le 9
septembre 2015, par 30 voix contre 29.
B. Sur requête de Loïc Dobler, député socialiste, par décision du 10 septembre 2015, le
Bureau du Parlement a refusé d’inscrire cet objet à l'ordre du jour du Parlement pour

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une deuxième lecture, considérant que le refus d’entrer en matière avait mis fin à la
procédure législative et que le projet n’avait pas été mis en délibération. En l’absence
de première lecture de la part du Parlement, il n’est pas possible de procéder à une
deuxième lecture. Cette interprétation correspond à la pratique qui a prévalu jusqu’ici.
C. Loïc Dobler et Thierry Raval ont recouru contre la « décision » du Bureau du
Parlement auprès de la Cour constitutionnelle le 17 septembre 2015, concluant à titre
principal à ce qu’il soit ordonné au Parlement de procéder à une deuxième lecture du
projet de loi sur le salaire minimum cantonal et, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit
ordonné au Parlement d’adopter dans un délai raisonnable une loi mettant en œuvre
l’initiative populaire cantonale « Un Jura aux salaires décents » acceptée le 3 mars
2013 par le corps électoral jurassien, sous suite de frais et dépens. En substance, ils
exposent que le refus d’inscrire une deuxième lecture constitue un vice formel grave
dans la procédure parlementaire litigieuse, dès lors que la Constitution cantonale
prévoit expressément deux lectures obligatoires, sans exception, disposition reprise
dans la loi d’organisation du Parlement. Le refus du Parlement, respectivement de
son Bureau, constitue un excès de pouvoir et une décision manifestement
insoutenable. Les recourants invoquent également un déni de justice formel, dès lors
qu’en renonçant à procéder à une deuxième lecture, le Bureau du Parlement a
paralysé le processus législatif ; ainsi la loi qui doit concrétiser l’initiative acceptée par
le peuple ne sera pas adoptée dans un délai raisonnable, alors que le délai d'ordre
de 2 ans est déjà largement dépassé.
D. Le président de la Cour constitutionnelle a demandé son déport le 25 septembre
2015, requête qui a été acceptée le 20 octobre 2015.
E. Le Gouvernement a pris position le 29 septembre 2015. Il expose qu’il approuve la
pratique existante du Bureau du Parlement de ne pas prévoir de deuxième lecture
lorsque le Parlement n’est pas entré en matière sur un projet de loi. En effet,
l’exigence de deux lectures a pour but d’éviter que des dispositions légales soient
adoptées sous l’emprise de l’émotion ou sur un coup de tête des députés, leur texte
devant être le produit d’une réflexion rationnelle. Elle sert également à veiller à la
cohérence du texte. Il en découle que si un refus d’entrer en matière devait faire l’objet
d’une deuxième lecture et que l’entrée en matière serait acceptée, la loi adoptée au
final n’aurait fait l’objet que d’une seule lecture, ce qui est contraire à la Constitution
et à la loi d’organisation du Parlement. Concernant le déni de justice formel, le
Gouvernement souligne qu’il a travaillé activement à la mise en œuvre de l’initiative,
proposant un projet de loi au Parlement. Le processus de consultation a pris du
temps, mais il s’agissait de donner de meilleures chances au projet soumis au
Parlement.
F. Le Bureau du Parlement a conclu le 1er octobre 2015 au rejet de la conclusion
principale du recours et à ce qu’il soit statué ce que de droit sur la conclusion
subsidiaire, sous suite de frais et dépens. A titre préalable, il émet des doutes sur la
recevabilité du recours, dès lors que la question litigieuse ici est de savoir si le refus
du Parlement d’entrer en matière sur le projet de loi nécessite une deuxième lecture ;

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il ne s’agit pas directement de savoir si la volonté des initiants est respectée. Il laisse
cependant la Cour statuer ce que de droit. Sur le fond, il rappelle que le Parlement
n’était pas contraint d’entrer en matière, en dépit du fait que le projet de loi fût destiné
à réaliser une initiative populaire. Par ailleurs, l’entrée en matière précède la
discussion sur le fond d’un projet, puisqu’elle constitue un débat de principe sur le
projet. Lorsqu’elle est combattue, le débat est clôturé par un vote. Si celui-ci est
négatif, le projet de loi est éliminé ; le refus du Parlement d’entrer en matière sur un
projet de loi met un terme à la procédure législative. Cette opinion est également celle
de la doctrine. Cela étant, contrairement à ce que celle-ci prétend également, par
ailleurs de manière contradictoire, une loi sur laquelle le Parlement a refusé d’entrer
en matière ne peut plus lui être soumise, pour différents motifs. C’est du reste la
pratique développée par le Bureau du Parlement, en l’absence d’une base légale
réglant expressément la question.
Le Bureau du Parlement a par ailleurs fourni la transcription des débats du Parlement
ainsi que le Message du Gouvernement.
G. Dans leur prise de position du 26 octobre 2015, les recourants rappellent que la Cour
constitutionnelle est compétente pour connaître de tout acte relatif à l'exercice des
droits politiques, de sorte que le recours est recevable sur ce plan. Sur le fond, ils
soulignent que ni le constituant ni le législateur n'ont envisagé la possibilité de faire
une exception à la deuxième lecture, même en cas de refus d'entrer en matière en
première lecture. Il est ainsi possible de revenir sur ce refus lors de la deuxième
lecture, à l'occasion de laquelle le projet de loi fera l'objet d'une première lecture
article par article. Une deuxième lecture article par article aura lieu lors d'une séance
ultérieure, avec dans l'intervalle la publication du texte au Journal officiel.
H. Le Bureau du Parlement a indiqué le 26 octobre 2015 qu'il avait récemment maintenu
sa pratique de ne pas prévoir de deuxième lecture lors d'un refus d'entrer en matière
en première lecture, s'agissant de la loi concernant la prévoyance professionnelle en
faveur des membres du Gouvernement. Cette manière de procéder n'a pas été
contestée, en particulier par le recourant Loïc Dobler.
I. Loïc Dobler s'est spontanément exprimé le 5 novembre 2015. Il confirme l'absence
de deuxième lecture en lien avec la loi concernant la prévoyance professionnelle en
faveur des membres du Gouvernement et précise que cela n'implique pas qu'il soit
d'accord.
En droit :
1. La Cour constitutionnelle est compétente, dès lors que le recours porte sur un acte
relatif à une initiative populaire (art. 108 al. 1 let. c LDP). A cet égard, il importe peu
que la question principale soulevée par les recourants ne porte pas sur la conformité
de la loi avec les dispositions voulues par les initiants. L'interprétation restrictive du
Bureau du Parlement de l'article 108 al. 1 let. c LDP ne ressort en effet pas du texte.
Les actes susceptibles d'un recours à la Cour constitutionnelle en matière de droits

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politiques en général, et d'initiatives populaires en particulier, sont au contraire
nombreux (cf. p. ex. RJJ 1998, p. 129, où le recours portait sur le refus du Parlement
de prendre acte de la modification par les initiants d'un point du texte d'une initiative
populaire déjà déposée ; RJJ 2001, p. 123 et RJJ 2002, p. 179, où le recours portait
effectivement sur la conformité à la volonté des initiants de la loi adoptée ; RJJ 2006,
p. 333, où le recours portait sur l'invalidation par le Parlement d'une initiative
populaire ; cf. également MORITZ, La garantie des droits politiques dans le Canton du
Jura et ses communes. Questions choisies, in RJJ 2013, p. 13ss, p. 59ss). La Cour
constitutionnelle peut également être saisie lorsque les autorités politiques tardent à
réaliser une initiative conçue en termes généraux dans les délais prescrits par la
Constitution (dans ce sens, cf. MORITZ, Commentaire de la Constitution jurassienne,
vol. II, 2002, n. 220 et 222 ad art. 75/76 et les références citées).
On doit ainsi admettre que le refus du Bureau du Parlement d'inscrire à l'ordre du jour
en deuxième lecture la loi sur le salaire minimum cantonal constitue une décision en
lien avec une initiative populaire susceptible de recours à la Cour constitutionnelle,
puisque ce refus met fin à la procédure législative destinée à concrétiser l'initiative
populaire "Pour un Jura aux salaires décents", le dossier retournant probablement au
Gouvernement pour qu'il le reprenne.
Le recours a été interjeté dans les formes.
Les recourants, qui sont tous les deux électeurs au niveau cantonal, disposent
manifestement de la qualité pour recourir (cf. art. 108 al. 2 LDP).
S’agissant du délai, qui est de dix jours dès la découverte du motif de recours (art. 108
al. 3 LDP), respectivement du dies a quo, on peut admettre qu'il débute avec la
"décision" du Bureau du Parlement de ne pas inscrire, à l'ordre du jour du Parlement,
une deuxième lecture de la loi sur le salaire minimum cantonal, décision prise le
10 septembre 2015 et communiquée à Loïc Dobler dans une lettre du 11 septembre
2015. Le recours interjeté le 17 septembre 2015 l'a ainsi été dans le délai légal.
Il suit de ce qui précède que toutes les conditions de recevabilité sont réunies. Il
convient dès lors d’entrer en matière.
2. Il découle des articles 83 al. 1 CJU et 3 al. 2 let. a LOP que le Parlement édicte les
dispositions constitutionnelles, les lois ainsi que les décrets. Conformément aux
articles 83 al. 3 CJU et 38 al. 1 LOP, les projets de dispositions constitutionnelles, de
lois et de décrets font l'objet de deux lectures. Le règlement du Parlement mentionne
que la discussion porte d’abord sur l’entrée en matière. Si celle-ci n’est pas
combattue, le Parlement passe à la discussion de détail (art. 17 al. 1 RParl).
Il suit de ce qui précède qu'en principe une loi, lorsqu'elle est examinée par le
Parlement, fait d'abord l'objet d'une discussion concernant l'entrée en matière puis, si
celle-ci n'est pas combattue, d'une discussion dite de détail.

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2.1 Le droit cantonal ne définit pas expressément la notion de lecture. On doit cependant
admettre que la lecture au sens de l’article 83 al. 3 CJU est synonyme de
délibérations, à savoir l’activité parlementaire qui est effectuée durant la phase des
débats en séance plénière du Parlement entre le moment où ces débats commencent
et celui où ils se terminent, quelle que soit la manière par laquelle il y est mis fin (vote
final sur le projet de loi ou refus d’entrée en matière). En d'autres termes, la discussion
d'entrée en matière fait partie de la lecture, ce qui est confirmé par l'article 17 RParl,
qui indique que la discussion porte d'abord sur l'entrée en matière, puis, si celle-ci
n’est pas combattue, le Parlement passe à la discussion de détail. A défaut, on ne
comprendrait pas à quelle phase de la procédure parlementaire il faudrait rattacher
l'entrée en matière. Du reste, le Gouvernement semble avoir la même interprétation,
puisque dans son message complémentaire du 1er septembre 2015 relatif au
programme d'économies OPTI-MA – demande d'une troisième lecture portant sur la
loi d'impôt, il propose au Parlement de procéder à une troisième lecture tout en
l'invitant à refuser l'entrée en matière.
2.2 La définition de la lecture retenue ci-dessus se confirme par ailleurs si l'on examine
la systématique d'autres textes légaux.
2.2.1 Ainsi, en droit fédéral, l'article 74 de loi sur le Parlement (LParl ; RS 171.10) prévoit
que chaque conseil examine le projet d'acte et décide s'il entre en matière (débat
d'entrée en matière ; al. 1). S'il a décidé d'entrer en matière, le conseil examine le
projet article par article (discussion par article ; al. 2). L'entrée en matière est acquise
de plein droit pour certains objets (cf. al. 3). L'alinéa 4 prévoit qu'un vote sur
l'ensemble du texte (vote sur l'ensemble) a lieu dans chaque conseil au terme de la
première discussion par article, sauf exceptions. En outre, le règlement du Conseil
national (RS 171.13) précise à ses articles 41ss la manière dont les délibérations se
déroulent, ainsi que cela ressort du titre de la section 4 ("Délibérations du conseil").
La note marginale de l'article 45 est la suivante : "entrée en matière et discussion par
article". Il ressort par conséquent clairement de ces dispositions que l'entrée en
matière fait partie des délibérations (cf. également GRAF/THELER/VON WYSS, in
Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung,
Kommentar, 2014, n° 10 ss ad art. 74, qui soulignent que chaque conseil examine un
projet de loi en trois étapes, débat d'entrée en matière, discussion de détail et vote
sur l'ensemble).
2.2.2 En droit bernois, l'article 75 de la loi sur le Grand Conseil (LGC ; RSB 151.21) prévoit
que les objets sont délibérés en une seule lecture (al. 1). Les projets de révision
constitutionnelle et les projets de loi font l’objet de deux lectures (al. 2). Le Grand
Conseil peut décider de renoncer à la seconde lecture d’un projet de loi (al. 3). Le
règlement du Grand Conseil (RGC ; RSB 151.211) précise à son article 94 al. 1 que
le Grand Conseil décide d’abord s’il veut traiter l’affaire (débat d’entrée en matière).
S’il refuse d’entrer en matière, l’affaire est classée (al. 2). Après l’entrée en matière,
le Grand Conseil passe à la discussion par article. Il peut aussi décider de discuter le
projet par chapitre ou dans son ensemble (al. 3).

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On déduit de ces dispositions que le débat d'entrée en matière fait partie de la lecture.
2.2.3 La loi neuchâteloise d'organisation du Grand Conseil (OGC ; RSN 151.10) prévoit
une procédure parlementaire en trois, éventuellement quatre étapes, avec l'entrée en
matière, le débat article par article, éventuellement un débat final puis le vote final.
Ainsi, il découle de ses articles 281ss qu'à l'exception des cas soumis à la procédure
sans débat, le Grand Conseil examine le projet de loi ou de décret et décide s’il entre
en matière. Le Grand Conseil peut renoncer au débat d’entrée en matière si aucun
membre du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat ne s'y oppose. L’auteur d’un rapport
peut faire une déclaration préliminaire en introduction du débat d'entrée en matière.
Après l'acceptation de l'entrée en matière, le Grand Conseil examine le projet de loi
ou de décret article par article. Le débat article par article a lieu immédiatement après
le débat d’entrée en matière. Avant le vote final, le projet de loi ou de décret peut faire
l’objet d’un débat final lors duquel les orateurs ou les oratrices doivent se borner à
faire part d’observations générales ou à motiver leur vote. Le vote final a lieu
immédiatement après la clôture du débat article par article ou du débat final.
Il en découle là aussi que l'entrée en matière fait partie des débats en lien avec
l'adoption d'une loi.
2.2.4 La loi vaudoise sur le Grand Conseil (RSVD 171.01) règle la problématique des
délibérations à ses articles 92ss. Ainsi, selon l'article 92 al. 1, font l'objet des
délibérations du Grand Conseil au sens de la section II (projets de lois, de décrets et
rapports) tous projets de révision constitutionnelle, de loi et de décret ainsi que les
rapports. L'article 94 al. 1 précise que tout projet de loi ou de décret fait l'objet d'un
débat et d'un vote d'entrée en matière. Si l'entrée en matière est refusée, le projet est
rejeté. Conformément à l'article 95, intitulé premier débat, après l'entrée en matière,
le Grand Conseil passe en premier débat à la discussion de chaque article du projet
de loi ou de décret. Le Grand Conseil peut aussi décider de discuter le projet par
chapitre, voire dans son ensemble (art. 95 al. 2).
L'entrée en matière fait ainsi partie des délibérations au sens large, tandis que les
débats au sens strict ne portent que sur la lecture de détail, article par article ou
chapitre par chapitre.
2.2.5 Dans le Canton du Valais, les délibérations du Grand Conseil sont régies par les
articles 86ss du règlement du Grand Conseil (RSVS 171.100), ainsi que le précise la
note marginale. L'article 87 traite de l'entrée en matière. Si celle-ci est votée ou n'est
pas combattue, le Grand Conseil passe à la discussion article par article (art. 88 al. 1).
Le Grand Conseil peut décider de discuter le projet chapitre par chapitre ou dans son
ensemble (art. 88 al. 2).
La doctrine, certes sur la base des textes précédemment en vigueur mais dont la
teneur matérielle n'a pas changé, confirme que la phase parlementaire débute avec
la première lecture qui, après lecture des rapports, se poursuit avec la discussion
générale puis le vote sur l'entrée en matière. Débute alors la phase la plus importante

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et la plus longue de la procédure, la discussion article par article (cf. Marie-Claire
PONT VEUTHEY, Le pouvoir législatif dans le Canton du Valais, 1992, p. 101).
Il apparaît ainsi là aussi clairement que l'entrée en matière fait partie de la lecture.
3. Dans le cas d'espèce, l'entrée en matière a été refusée avant même la première
discussion de détail, qui n'a de ce fait pas du tout eu lieu. Il n'y a pas eu de deuxième
lecture une semaine plus tard au moins. Le processus législatif s'est achevé avec le
refus d'entrer en matière en première lecture.
Les recourants soutiennent que le Parlement devait se prononcer une deuxième fois
en dépit de ce refus.
3.1 La doctrine et la jurisprudence considèrent que les dispositions constitutionnelles
doivent en principe être interprétées selon les mêmes méthodes que les simples
règles de niveau légal. Le but de l'interprétation est de dégager le sens réel de la
norme. Concernant plus spécialement les règles constitutionnelles, le rôle des divers
critères d'interprétation varie selon qu'il s'agit d'une prescription organique ou de la
garantie d'un droit fondamental dont il faut déterminer l'étendue. Dans le premier cas,
la marge d'interprétation est relativement étroite. En effet, les règles organiques de la
constitution n'ont pas la portée et la souplesse des dispositions qui régissent, sur le
fond, les rapports de l'Etat à ses citoyens. Ces dernières nécessitent, plus qu'une
interprétation, une concrétisation qui tienne compte de conditions historiques et de
conceptions sociales en évolution. En revanche, les règles organiques reflètent la
volonté du constituant quant à la structure et au fonctionnement de l'Etat, en
définissant un ordre qui n'a guère besoin d'être concrétisé. Dans ce contexte, des
conceptions nouvelles ne peuvent pas être reçues lors de l'interprétation de la
constitution. S'il y a lieu, elles doivent être introduites par un amendement, ou une
révision constitutionnelle partielle. Par conséquent, en l'absence d'un texte tout à fait
clair, les données historiques sont prépondérantes. Il faut s'en tenir aux
représentations du constituant au moment où la règle a été édictée et à la pratique
subséquente des autorités chargées de son application (HÄFELIN/HALLER/KELLER,
Schweizeriches Bundesstaatsrecht, 8ème éd., 2013, no 129 ; SJ 1999, p. 268 consid.
2b ; RJJ 2003, p. 161 ; 1999, p. 85 consid. 4a ; ATF 124 II 193 consid. 5a ; 115 Ia 127
consid. 3 ; 112 Ia 208 consid. 2a).
3.2 Ainsi que cela a été rappelé ci-dessus, la Constitution cantonale prévoit à son article
83 al. 3 que les projets de dispositions constitutionnelles, de lois et de décrets font
l'objet de deux lectures (cf. également art. 38 al. 1 LOP, qui a une teneur identique).
Conformément à l'article 38 al. 2 LOP, le texte adopté est publié au Journal officiel
après chaque lecture. L'alinéa 3 précise qu'un intervalle d’une semaine au moins doit
séparer les deux lectures.
Le texte adopté en première lecture est ainsi publié au Journal officiel. Un processus
identique à la première lecture (entrée en matière, discussion de détail puis vote final)
se déroule une seconde fois une semaine plus tard au moins (cf. également MORITZ,

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La loi en droit constitutionnel jurassien, 2007, n° 211, qui relève qu'en deuxième
lecture, la procédure parlementaire doit être refaite entièrement, avec le débat
d'entrée en matière puis la discussion de détail).
3.3 Ni la Constitution cantonale ni la loi ne prévoient d'exception à l'obligation de la double
lecture. Sur ce point, il ressort des débats à l'Assemblée constituante que si la
disposition en question a donné lieu à de très longues discussions, la nécessité de
prévoir deux lectures pour les dispositions constitutionnelles et les lois a été admise
rapidement. Aucune exception n'a été proposée ni même mentionnée (JOAC 1978,
p. 23). La double lecture, qui est de mise dans de nombreux cantons, a pour but
d'éviter que des dispositions légales soient adoptées sous l'emprise de l'émotion ;
leur texte doit être le produit d'une réflexion rationnelle. Le délai entre les deux
lectures vise à examiner une fois encore et de manière approfondie les résultats de
la première lecture, à supprimer les éventuelles contradictions ou clarifier les points
confus, à réviser d'éventuelles décisions peu réfléchies prises lors de la première
lecture (ATF 133 I 178 consid. 3.2 et les références = JdT 2008 I p. 299 ;
WIEDERKEHR, in Richli/Wicki [édit.], Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, 2010,
n° 7 ad §39 ; MORITZ, op. cit., n° 210 ; KÄLIN/BOLZ [édit.], Manuel de droit
constitutionnel bernois, 1995, p. 455 ; EICHENBERGER, Verfassung des Kantons
Aargau, Textausgabe mit Kommentar, 1986, n° 31 ad §78 ; SCHWEIZER, Verfassung
des Kantons Glarus, Kommentar zum Entwurf, 1981, p. 351). L'exigence de la
deuxième lecture ne constitue pas une simple prescription d'ordre, ce que son
ancrage constitutionnel confirme (dans ce sens, ATF 133 I 178 consid. 3.4).
Il en découle que lorsque la première lecture se termine par le refus d'entrer en
matière, une deuxième lecture doit avoir lieu car un tel refus peut lui aussi avoir été
décidé sous l'emprise de l'émotion ou pour des motifs de circonstances sur lesquels
les députés sont susceptibles de revenir ultérieurement. Il importe peu à cet égard
que le résultat puisse être le même à l'issue de la deuxième lecture (dans ce sens,
ATF 133 I 178 consid. 3.4 in fine). Cette manière de faire découle directement du
texte constitutionnel et la pratique observée par le Parlement n'est à cet égard pas
déterminante, eu égard au principe d'interprétation des dispositions
constitutionnelles. L'article 83 constitue en effet de toute évidence une norme
organique qui ne nécessite pas d'être adaptée à l'évolution sociale. L'interprétation
littérale doit ainsi être privilégiée, laquelle est tout à fait claire.
3.4 Le Tribunal fédéral a lui aussi relevé que le droit jurassien prévoyait une deuxième
lecture obligatoire pour les dispositions constitutionnelles, les lois et les décrets
(ATF 133 I 178 consid. 3.3). De même, la Cour constitutionnelle a souligné, en lien
avec le dies a quo du délai de recours s'agissant de la conformité d'un texte légal
avec une initiative populaire, qu'une deuxième lecture devait nécessairement
intervenir lors de l'élaboration de dispositions législatives (RJJ 2001, p. 123 consid.
1c).
Contrairement à ce que prétend le Bureau du Parlement, la doctrine va dans le même
sens. Ainsi, Moritz, au n° 206 de son ouvrage, pose le principe selon lequel un refus

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d’entrée en matière met fin à la procédure législative. Cet auteur ne précise pas s'il
s'agit du refus d'entrer en matière lors de la première ou de la deuxième lecture et on
ne saurait inférer de l'absence de précision qu'il s'agirait nécessairement d'une non-
entrée en matière prononcée en première lecture. Au contraire, au n° 212, l'auteur
souligne que ce n'est qu'à l'issue de la seconde lecture que sont prises les décisions
définitives du Parlement, à savoir l'adoption ou le rejet d'un projet de loi, ainsi que le
refus d'entrer en matière, même si celui-ci a été prononcé en première lecture. Il
rappelle que l'exigence constitutionnelle de la double délibération s'applique sans
restriction. Il n'y a ainsi pas de contradiction.
La pratique parlementaire contra legem actuelle ne permet pas de réaliser l'objectif
visé par les deux lectures. Il est tout à fait envisageable que les parlementaires
reviennent sur un refus d'entrée en matière, d'autant qu'en l'espèce, l'écart n'était que
d'une voix (30 voix contre 29). L'exigence de rationalité visée par les deux lectures
ne porte en effet pas que sur le texte d'une disposition légale mais aussi sur
l'existence même d'un projet de loi.
3.5 Certains cantons prévoient des exceptions à la double lecture. Celles-ci sont toutefois
expressément réglées au niveau légal, voire constitutionnel.
3.5.1 Le Canton de Berne prévoit à l'article 75 al. 2 de la loi sur le Grand Conseil que les
projets de révision constitutionnelle et les projets de loi font l’objet de deux lectures.
L'alinéa 3 permet au Grand Conseil de renoncer à la seconde lecture d’un projet de
loi.
3.5.2 Le Canton de Vaud, dans sa loi sur le Grand Conseil, indique à l'article 100 que tout
projet de révision constitutionnelle, de loi ou de décret doit faire l'objet de deux débats
au moins. Le deuxième débat ne peut avoir lieu avant la séance suivante, sauf
décision contraire prise à une majorité des trois quarts présents.
3.5.3 Dans le Canton du Valais, si l'article 49 al. 1 de la Constitution institue deux lectures
pour les projets de loi et de décret, l'alinéa 3 confère au Grand Conseil la possibilité
de décider d’une seule lecture ou d’une lecture supplémentaire.
3.5.4 L'article 39 al. 2 de la Constitution lucernoise instaure une double lecture pour les
modifications constitutionnelles et les lois. Selon l'article 60 de la loi sur le Grand
Conseil (KRG ; SRL 30), la deuxième lecture ne peut pas avoir lieu durant la même
session que la première.
3.5.5 A Glaris, la Constitution (SRG 131.217) instaure une double lecture pour les
modifications constitutionnelles, les lois et les ordonnances (art. 86 al. 2).
3.6 Au vu de ce qui précède, il apparaît que si des exceptions à la double lecture sont
envisageables, voire souhaitables de lege ferenda, elles doivent toutefois être
expressément prévues à tout le moins dans une loi, voire dans la Constitution en
fonction des dispositions topiques cantonales y relatives, comme le démontre

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l'analyse des lois mentionnées ci-dessus. Compte tenu de l'interprétation qui doit
prévaloir en matière de normes organiques constitutionnelles (cf. consid. 3.1 supra),
il n'est pas possible d'introduire d'exceptions par la jurisprudence, en l'absence de
toute lacune de la loi, encore moins par la pratique parlementaire. En outre, pour
respecter la disposition constitutionnelle extrêmement stricte, aucune exception ne
doit être possible si un parlementaire, comme c'est le cas ici, demande une deuxième
lecture.
4. Le Bureau du Parlement argue toutefois que si le Parlement, lors d'une autre séance,
était finalement entré en matière sur le projet de loi qui lui était soumis, il n'y aurait eu
qu'une seule discussion de détail, puisque sous réserve de l'hypothèse de l'article
189 al. 2 Cpa non réalisée en l'espèce, la loi ne permet pas au Parlement de procéder
à une troisième lecture.
A la lecture de la Constitution et de la loi toutefois, il apparaît que la manière de
procéder du Bureau du Parlement n'est pas conforme. Ni le constituant ni le
législateur n'ont prévu d'exception à l'obligation de la deuxième lecture. Des
aménagements peuvent et doivent toutefois être pris pour avoir matériellement deux
lectures complètes et respecter l'exigence constitutionnelle. Il est tout à fait
envisageable que le Parlement se saisisse une deuxième fois de la discussion de
détail, sans nouvelle entrée en matière. En d'autres termes, dans le cas présent, la
loi aurait fait l'objet d'une entrée en matière, refusée, puis d'une deuxième discussion
d'entrée en matière. Si celle-ci avait été admise, le Parlement aurait eu alors une
première discussion de détail après avoir accepté l'entrée en matière lors d'un second
débat, puis une deuxième lecture article par article ultérieurement. En procédant
ainsi, l'exigence des deux lectures complètes serait respectée et le but visé par cette
disposition également.
5. Par ailleurs, cette manière de procéder, qui respecte l'exigence constitutionnelle
impérative de la double lecture voulue par l'article 83 al. 3 CJU, s'impose d'autant plus
que le refus d'entrée en matière lors de la première lecture se déroule dans un
contexte particulier. A l'instar des recourants, il faut rappeler que la loi en question fait
suite à une initiative populaire conçue en termes généraux déposée le 14 octobre
2009. Le Parlement a constaté sa validité matérielle plus d'une année plus tard, avant
de refuser d'y donner suite en septembre 2012. Le peuple s'est prononcé
favorablement le 3 mars 2013 par 54.2% des votants. Or, selon l'article 76 al. 4 CJU,
si le peuple accepte une initiative, le Parlement doit y satisfaire dans un délai de deux
ans. Il s'agit d'un délai d'ordre dont l'inobservation n'entraîne aucune conséquence
prévue par la Constitution ou la loi. Les citoyens peuvent se plaindre devant la Cour
constitutionnelle d'un retard injustifié dans le traitement de l'initiative. La Cour ne peut
toutefois qu'enjoindre le législateur à adopter la législation demandée par le peuple
(MORITZ, op. cit., n° 191). Le Parlement admet d'ailleurs que le délai de deux ans
prévu par la Constitution est dépassé, tout en relevant que le Gouvernement a
travaillé activement à la mise en œuvre de l'initiative. Il a toutefois refusé d'entrer en
matière sur le projet de loi sur le salaire minimum qui lui était soumis, ce qui a retardé
la concrétisation de la volonté populaire, lors même que le délai d'ordre était déjà

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largement dépassé. Indépendamment de la pertinence des arguments soulevés lors
du débat d'entrée en matière, avec sa décision de refus et en refusant de se
prononcer sur l'entrée en matière lors d'une deuxième lecture, le Parlement a mis fin
à la procédure législative, retardant d'autant la réalisation de la volonté populaire.
6. Il suit de ce qui précède que le recours est admis. Le Bureau du Parlement devra
ainsi inscrire à l'ordre du jour d'une prochaine séance la deuxième lecture de la loi
sur le salaire minimal.
7. La procédure est gratuite (art. 231 al. 2 Cpa). Les recourants n'ayant pas eu de frais
de représentation particuliers, il n'y a pas lieu de leur allouer de dépens.
PAR CES MOTIFS
LA COUR CONSTITUTIONNELLE
admet
le recours ; partant,
invite
le Bureau du Parlement à inscrire à l'ordre du jour d'une prochaine séance du Parlement la
deuxième lecture de la loi sur le salaire minimum cantonal ;
dit
qu'il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens ;
informe
les parties des voie et délai de recours, selon avis ci-après ;

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ordonne
la notification du présent arrêt :
 aux recourants, Loïc Dobler et Thierry Raval ;
 à l‘intimé, le Bureau du Parlement de la République et Canton du Jura, Hôtel du
Parlement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont ;
et l'envoi d'une copie pour information au Gouvernement, par son Président, à Delémont.
Porrentruy, le 9 février 2016
AU NOM DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
La présidente a.h. : La greffière :
Sylviane Lingier Odiet Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de
la décision attaquée.