gr_gerichte · R 2020 94 · 2021-11-16 · de
unentgeltliche Rechtspflege

Baugesuch | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 20 94
5. Kammer
Vorsitz
Meisser
RichterInnen
Audétat und Racioppi
Aktuar ad hoc
Raschein
URTEIL
vom 16. November 2021
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Dominik Infanger,
Beschwerdeführer
gegen
Stadt B._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Patrick Benz, Rechtskonsulent,
Beschwerdegegnerin
betreffend Baugesuch

- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
Mit Baurechtsvertrag vom 4. Mai 2001 räumte die Bürgergemeinde
B._____ (Baurechtsgeberin) der einfachen Gesellschaft «C._____», be-
stehend aus A._____ und E._____ (Baurechtsberechtigte) zulasten des
Grundstückes Nr. F._____ auf einer Teilfläche von 1'502 m2 ein Baurecht
ein. Dieses Baurecht wurde als selbständiges und dauerndes Recht
(Grundstück Nr. D._____) ins Grundbuch der Stadt B._____ aufgenom-
men.
2.
In Art. 2 des Baurechtsvertrages wurde unter der Rubrik «Inhalt und Um-
fang» die Bestimmung aufgenommen, wonach die Baurechtsnehmerin,
sprich die einfache Gesellschaft «C._____», berechtigt und verpflichtet ist,
den im Baurecht übernommenen Boden gemäss Baugesetz der Stadt
B._____ unter dem Vorbehalt weiterer Bestimmungen des öffentlichen
Rechts zu überbauen und die nicht überbaute Baurechtsfläche zweckdien-
lich zu nutzen. Art. 12 des Baurechtsvertrages hielt des Weiteren fest,
dass allfällige spätere Änderungen in der Zweckbestimmung einer vorgän-
gigen Genehmigung durch die Baurechtsgeberin bedürfen.
3.
Mit Baugesuch vom 29. September 2001 beantragte die einfache Gesell-
schaft «C._____» die Bewilligung für den Neubau eines Industrie- und Ge-
werbehauses mit Autoeinstellhalle und oberirdischen Parkplätzen auf dem
erwähnten Baurechtsgrundstück. Mit Beschluss vom 26./29. November
2001 erteilte der Stadtrat die Baubewilligung unter diversen Nebenbestim-
mungen.
4.
Aufgrund einer Meldung der Einwohnerdienste der Stadt B._____ stellte
das Bausekretariat fest, dass Räume im 2. Obergeschoss des Geschäfts-
hauses auf dem Grundstück Nr. D._____ an der G._____ für Wohnzwecke
genutzt würden. Konkret handle es sich dabei um drei Lofts.

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5.
Mit Schreiben vom 21. Mai 2019 forderte das Bausekretariat daher
A._____ als Eigentümer der Liegenschaft auf, sich bis spätestens am
11. Juni 2019 zur Zweckänderung ohne Baubewilligung vernehmen zu
lassen und gleichzeitig ein Baugesuch einzureichen.
6.
Nach einer gewährten Fristerstreckung reichte Dr. iur. Dominik Infanger,
Rechtsanwalt und Notar, namens und im Auftrag von A._____ am 11. Juli
2019 das nachträgliche Baugesuch H._____ ein. Mit Schreiben vom 16.
Juli 2019 forderte das Bausekretariat den Gesuchsteller dazu auf, das
Baugesuch mit weiteren Unterlagen zu ergänzen. Die verlangten Unterla-
gen wurden daraufhin von Dr. iur. Dominik Infanger eingereicht.
7.
Mit Beschluss des Stadtrates vom 11., mitgeteilt am 20. August 2020,
wurde das Baugesuch H._____ vom 11. Juli 2019 abgewiesen. In seinen
Erwägungen hielt der Stadtrat fest, dass sich das Grundstück Nr. D._____
in der Arbeitszone A 1 befinde. Nach Art. 46 Abs. 1 BauG der Stadt
B._____ sei die Arbeitszone A1 für Gewerbe-, Handels- und Dienstleis-
tungsbetriebe bestimmt. Es seien nur Wohnungen für die Betriebsinhabe-
rin, den Betriebsinhaber oder das betriebseigene Personal gestattet
(Art. 46 Abs. 2 BauG). Aufgrund der Autonomie, die den Gemeinden im
Bereich der Bau- und Zonenordnung sowohl bei der Rechtssetzung wie
bei der Rechtsanwendung zustehe (Art. 22 KRG), sei eine Wohnung im
Sinne von Art. 46 Abs. 2 BauG nur zulässig, wenn sie in einem betriebs-
notwendigen Kontext mit dem Geschäfts-, Handels- und Dienstleistungs-
betrieb stehe. Der Bewohner der Loft 1, I._____, betreibe eine Werkstatt
für Pneu Service an der J._____, an der G._____, seinem Wohnort, sei
lediglich das Domizil der Firma und es sei kein Betrieb angesiedelt, von
dem I._____ Betriebsinhaber sei. Der Bewohner der Loft 2, K._____, sei
Musiker. An seiner Wohnadresse befinde sich lediglich ein Wohnraum und
es sei kein Betrieb angesiedelt, von dem K._____ Betriebsinhaber sei.
Dasselbe gelte auch für die Bewohner der Loft 3, L._____ und M._____,

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welche ein Modegeschäft mit Tattoostudio am N._____ betreiben würden.
Auch dort sei am Ort ihrer Wohnadresse lediglich ein Domizil zu finden, es
sei kein Betrieb zu finden, von dem L._____ Betriebsinhaberin oder
M._____ Betriebsinhaber sei. Somit seien bei keinem der drei Lofts ob-
jektive, betriebliche Gründe ersichtlich, welche eine Wohnnutzung recht-
fertigen würden. Die praktizierte Wohnnutzung verstosse deshalb gegen
Art. 46 Abs. 2 BauG, womit die Nutzung der besagten Räumlichkeiten
rechts- und zonenwidrig sei und nicht bewilligt werde.
8.
Gegen diesen Entscheid erhob Dr. iur. Dominik Infanger namens und im
Auftrag seines Mandanten A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am
21. September 2020 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden. Er beantragte, der Beschluss des Stadtrates vom 11. August
2020 sei aufzuheben, das Baugesuch H._____ vom 11. Juli 2019 sei zu
genehmigen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorin-
stanz zurückzuweisen, alles unter voller amtlicher und ausseramtlicher
Entschädigung zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Begründend rügte er
zunächst eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts durch die Vorin-
stanz, da diese im Beschluss von einem Sachverhalt ausgegangen sei,
den sie ohne Augenschein bzw. Befragung der betroffenen Personen gar
nicht habe feststellen können. Der Stadtrat sei ohne Weiteres davon aus-
gegangen, dass sich in den drei Lofts kein Betrieb im Sinne von Art. 46
Abs. 2 BauG befinde. Dies stehe diametral den Registereintragungen ent-
gegen:
-
In Loft 1 habe das Einzelunternehmen Pneu Service I._____ seine Do-
miziladresse, wie der beiliegende Handelsregisterauszug beweise.
Das Unternehmen bezwecke die Beratung, den Handel und die Mon-
tage von Pneus, Felgen, Schneeketten und Batterien sowie Reifenein-
lagerung. Es handle sich um einen Dienstleistungsbetrieb, wobei die
Beratung, der Handel sowie die kaufmännische Abwicklung teilweise

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an der G._____ stattfänden, weshalb auch Personal vor Ort erforder-
lich sei.
-
In Loft 2 bezwecke das Einzelunternehmen K._____ Music & More
das Anbieten von Musikdarbietungen, Aufnahmen und Vertrieb eige-
ner Musiktonträger, Begleitung und Coaching von MusikerInnen und
Versandhandel im Musikgeschäft. Diese ausgeübte Dienstleistungs-
tätigkeit sei von K._____ bestätigt worden.
-
In Loft 3 bezwecke die O._____ GmbH den Betrieb und die Führung
eines Modegeschäftes mit Tattoostudio und den Handel mit Mode-
und Tattooartikeln. Die GmbH betreibe im P._____ ein Modegeschäft
mit Tattoostudio. Die Administration und der zweite Teil des Gesell-
schaftszwecks, der Handel mit Mode- und Tattooartikeln, finde auch
an der G._____ statt, was nur mit entsprechendem Personal bewältigt
werden könne.
In rechtlicher Hinsicht sei festzuhalten, dass im Baugesetz der Stadt
B._____ die von der Vorinstanz geforderten Voraussetzungen, nämlich
dass Wohnungen nur für betriebsnotwendig an den Standort gebundenes
Personal zulässig seien, gar nicht enthalten seien. Damit erweise sich die
Rechtsanwendung als willkürlich. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
verfüge die Stadt B._____ in Bezug auf den streitigen Art. 46 BauG über
gar kein Ermessen. Selbst für den Fall, dass Art. 46 Abs. 2 BauG ausge-
legt werden müsste, dürfe die Stadt nicht bestimmen, wie sie eine Vor-
schrift verstanden haben möchte. Zusammenfassend sei daher die Be-
schwerde gutzuheissen und die Baubewilligung könne durch das Verwal-
tungsgericht antragsgemäss erteilt werden, da ansonsten keine Einspra-
chen eingegangen seien.
9.
In ihrer Vernehmlassung vom 19. Oktober 2020 schloss die Stadt B._____
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der Beschwerde un-
ter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie hielt vollumfänglich

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an den Begründungen und Ergebnissen im angefochtenen Beschluss
SRB.2020.636 vom 11./20. August 2020 fest, so dass integral darauf ver-
wiesen werden könne.
In ihrer Begründung hielt sie zunächst fest, dass das Baugesuch unabhän-
gig von der Frage der Zonenkonformität bzw. der Übereinstimmung mit
Art. 46 BauG bereits deshalb abzulehnen sei, da bis anhing die schriftliche
Zustimmung der Bürgergemeinde als Baurechtsgeberin zur Umnutzung
fehle. Des Weiteren könne von einer unzutreffenden oder gar willkürlichen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, entgegen der Auffas-
sung des Beschwerdeführers, keine Rede sein. Der beantragte gerichtli-
che Augenschein werde die im angefochtenen Entscheid festgestellte
Wohnnutzung der Lofts ohne weiteres bestätigen. In rechtlicher Hinsicht
sei festzuhalten, dass Wohnen gemäss Baugesetz in Arbeitszonen wie der
vorliegenden die Ausnahme bilden solle, wobei diese Ausnahmen an
strenge Voraussetzungen geknüpft seien. Es könne nicht genügen, dass
die Betriebsinhaberin, der Betriebsinhaber oder das betriebseigene Per-
sonal sich in einer solchen Wohnung niederlasse und allenfalls darin für
den Betrieb auch noch etwas Heimarbeit verrichte. Es fehle bei allen drei
Lofts an der Betriebsnotwendigkeit, sprich einem räumlichen und funktio-
nalen Zusammenhang zwischen der Wohnnutzung und den Betrieb. Man
weise mit Nachdruck den Vorwurf zurück, der Stadtrat wende das Bauge-
setz nach freiem Gutdünken und willkürlich an. Der Beschwerdeführer ver-
kenne, dass das Bundesgericht und das Verwaltungsgericht in jahrzehn-
telanger gefestigter Rechtsprechung immer wieder festgestellt hätten, die
Bündner Gemeinden seien in wichtigen Bereichen der Raumplanung und
des Bauwesens autonom. Vorliegend liege weder ein Überschreiten des
Ermessensspielraum noch ein entsprechender Missbrauch vor. Zusam-
menfassend sei erstellt, dass die Lofts auf dem Baurechtsgrundstück Nr.
D._____ an der G._____ in keinem räumlichen und funktionalen Zusam-
menhang mit den Betrieben der Bewohnerinnen und Bewohner oder dem

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betriebseigenen Personal stünden. Die Nutzung der besagten Räumlich-
keiten sei damit rechts-und zonenwidrig und zurecht nicht bewilligt wor-
den. Eine allfällige Baubusse und die Wiederherstellung des gesetzlichen
Zustandes werde von der Baubehörde zum gegebenen Zeitpunkt eben-
falls zu prüfen sein.
10.
Replizierend hielt der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 23. November
2020 an seinen Anträgen fest und ergänzte, dass einerseits der Bau-
rechtsvertrag für die vorliegende Beurteilung nicht relevant sei. Das privat-
rechtliche Verhältnis habe keine Auswirkung auf die Genehmigung des
Baugesuchs. Falls die Zustimmung erforderlich sein sollte, werde diese
umgehend eingeholt. Entgegen der Darstellung durch die Beschwerde-
gegnerin sei Wohnen in der Arbeitszone A1 vorgesehen, jedoch lediglich
für die Inhaberin bzw. den Inhaber des Betriebes oder sogar das betriebs-
eigene Personal. Ebenso gehe der Begriff der Betriebsnotwendigkeit aus
dem Gesetz nicht hervor, sodass darüber sich ergänzende Ausführungen
zu diesen Behauptungen erübrigen würden.
11.
Duplicando verwies die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 15. De-
zember 2020 ebenfalls auf ihre bereits in der Vernehmlassung vom
19. Oktober 2020 gemachten Ausführungen. Des Weiteren stellte sie sich
auf den Standpunkt, dass der Baurechtsvertrag für die vorliegende Beur-
teilung sehr wohl relevant sei, zumal die praktizierte Nutzung nicht nur ge-
setzeswidrig, sondern bereits mangels Zustimmung der Baurechtsgeberin
unzulässig sei. Der Beschwerdeführer verkenne, dass privatrechtliche
Fragen auch im Baurecht ab und zu eine Rolle spielten, nämlich dann,
wenn für ein Baugesuch die schriftliche Zustimmung von Dritten einzuho-
len sei (Art 89 Abs. 3 KRG). Zudem gehe der Beschwerdeführer mit dem
Begriff «Willkür» relativ locker um. Dieser liege aber nach ständiger Recht-
sprechung nur vor, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar sei. Dass eine andere Lösung ebenfalls vertretbar oder

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gar zutreffender sei, genüge nicht. Zusammenfassend sei erneut festzu-
halten, dass die Nutzung der ohne Baubewilligung erstellten Lofts auf dem
Baurechtsgrundstück Nr. D._____ rechts- und zonenwidrig sei. Der ge-
setzmässige Zustand werde zum gegebenen Zeitpunkt wiederherzustel-
len sein.
Auf die weiteren Argumente und Vorbringen der Parteien wird – soweit
erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz
angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössi-
schem Recht endgültig sind. Der angefochtene Beschluss der Beschwer-
degegnerin vom 11., mitgeteilt am 20. August 2020, mit welchem sie das
Baugesuch H._____ vom 11. Juli 2019 abwies, ist weder endgültig noch
kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er
ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungs-
gericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressat des angefochtenen
Entscheids ist der Beschwerdeführer zur Beschwerdeerhebung legitimiert
(Art. 50 VRG). Zudem wurde die Beschwerde frist- und formgerecht ein-
gereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 VRG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Vernehmlassung aus, dass das
Baugesuch unabhängig von der Zonenkonformität bzw. der Übereinstim-
mung mit Art. 46 BauG bereits deshalb abzulehnen sei, da bis anhin die
schriftliche Zustimmung der Bürgergemeinde als Baurechtgeberin zur Um-
nutzung fehle.

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2.1.
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass der Baurechtsvertrag für
die Beurteilung nicht relevant sei resp., dass die Zustimmung, sofern sie
nötig sein sollte, umgehend eingeholt werden könne.
2.2.
Der in casu interessierende Baurechtsvertrag liegt den Akten bei (be-
schwerdegegnerische Beilage [bg-act.] 1). Die Beschwerdegegnerin er-
läutert, die Zustimmung der Baurechtsgeberin stelle gestützt auf Art. 89
Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG;
BR 801.100) eine notwendige Voraussetzung zur Bewilligungsfähigkeit
dar. Nach ständiger Praxis und einhelliger Lehre sind Vorschriften, welche
der Baubehörde die Kompetenz einräumen, die Behandlung eines Bauge-
suches vom Nachweis der zivilrechtlichen Befugnis des Gesuchstellers
abhängig zu machen, als blosse Ordnungsvorschriften zu qualifizieren.
Diese dienen in erster Linie der Baubehörde und bezwecken lediglich die
geordnete und beförderliche Abwicklung des Verfahrens (Urteil des Bun-
desgerichts 1C_663/2015 vom 5. April 2016, E. 3.6, MÄDER, § 9 Bewilli-
gungsverfahren, in: IV Beraten und Prozessieren in Bausachen, Zürich
1998, Rz. 9) . Die Baubehörde ist selbst bei fehlender Zustimmung des
Grundeigentümers zur Behandlung des Baugesuches befugt, weil die öf-
fentlich-rechtliche Bewilligung von der zivilrechtlichen Bauberechtigung
unabhängig ist und diese nicht zu ersetzen vermag (GRIFFEL, Raumpla-
nungs- und Baurecht, 4. Aufl. Zürich 2021, S. 255 f.). Ist der Inhalt des
Baurechtsvertrages unklar, hat die Baubewilligungsbehörde zwei Möglich-
keiten: Sie kann entweder die Baubewilligung erteilen, wenn das Bauge-
such den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen entspricht oder sie kann die
erforderliche Zustimmung durch die Baurechtsgeberin einfordern. Sie darf
die Baubewilligung gestützt auf einen unklaren Inhalt des Baurechtsver-
trages aber nicht verweigern, da die zivilrechtlichen Aspekte lediglich eine
Vorfrage zur öffentlich-rechtlichen Hauptfrage darstellen (VALLATI, Dienst-
barkeiten und Bauvorhaben, Zürich 2021, Rz. 460). Das Verwaltungsge-
richt des Kantons Graubünden hat ebenfalls bereits festgehalten, dass der

- 10 -
Inhalt des Baurechtsvertrages respektive eine allfällige Prüfung sowie
Auslegung desselben nicht Bestandteil des Baubewilligungsverfahrens
bilde, sondern allenfalls Gegenstand eines zivilrechtlichen Gerichtsverfah-
rens darstellen würde (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts R 2017 55 vom
10. April 2018, E. 3 f).
Vorliegend hätte die Beschwerdegegnerin entgegen ihren Ausführungen
bei Fehlen entgegenstehender öffentlich-rechtlicher Hindernisse die Bau-
bewilligung nicht verweigern dürfen, auch wenn die Zustimmung der Bau-
rechtsgeberin – was durch ein Zivilgericht auszulegen wäre - für die Um-
nutzung notwendig gewesen wäre. Insofern ist dem Beschwerdeführer
beizupflichten, dass der Inhalt des Baurechtsvertrages für die vorliegende
Angelegenheit nicht relevant ist.
3.
Somit ist zu prüfen, ob die Stadt B._____ dem Beschwerdeführer die Bau-
bewilligung für die Zweckänderung von Gewerbe zu Wohnungen gestützt
auf eine öffentlich-rechtliche Grundlage zurecht verweigerte.
3.1.
Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Vernehmlassung fest, der bean-
tragte gerichtliche Augenschein werde die festgestellte Wohnnutzung der
Lofts ohne Weiteres bestätigen. Nach Art. 12 Abs. 1 lit. e VRG kann das
Verwaltungsgericht zur weiteren Beweismittelerhebung einen Augen-
schein durchführen. Im vorliegenden Fall geht es darum, ob Wohnen in
der Arbeitszone A1 in der Stadt B._____ erlaubt ist. Es handelt sich somit
grundsätzlich um eine Rechtsfrage zur Klärung der in casu strittigen Norm
Art. 46 BauG. Der Beschwerdeführer rügt zwar eine unrichtige Feststel-
lung des Sachverhalts, indem er ausführt, die im angefochtenen Entscheid
getroffenen Feststellungen, wonach bei keinem der drei Lofts ein Betrieb
vorliege, sei ohne Augenschein und Befragung der betroffenen Personen
so gar nicht möglich gewesen. Dennoch würde ein Augenschein im vorlie-
genden Fall nichts zur Klärung der Rechtsfrage, ob Wohnen in der Arbeits-
zone A1 erlaubt ist, beisteuern. Ein Augenschein würde lediglich das Aus-

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mass des Wohnens resp. der betrieblichen Nutzung aufzeigen. Dieses
Ausmass ist allerdings nicht entscheidend. Entscheidend für die Gutheis-
sung oder Abweisung der Beschwerde ist, ob Art. 46 BauG sowohl Woh-
nen als auch Gewerbe zulässt. Gelangt man zum Schluss, dass Wohnen
und Arbeiten für den Betriebsinhaber unabhängig von der Betriebsnotwen-
digkeit möglich sind, spielt das Ausmass der wohnlichen oder betriebli-
chen Nutzung keine Rolle. Umgekehrt ist es bei der Feststellung, kein
Wohnen sei möglich, unerheblich, in welcher Intensität die Wohnung ge-
nutzt würde. Auf die Durchführung eines Augenscheins kann somit ver-
zichtet werden.
3.2.
Unbestritten ist vorliegend, dass sich das Baugrundstück Parzelle
D._____ in der Arbeitszone A1 befindet. Zunächst ist zu klären, ob Woh-
nen in einer Arbeitszone grundsätzlich gestattet ist. Gemäss Art. 3 Abs. 3
lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) sollen
Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch
das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen sein. Dieser Grund-
satz bezweckt keine strikte Trennung von Wohn- und Arbeitsgebieten,
Wohngebiete sollen jedoch vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie
Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont wer-
den ( Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Nach Art. 3 Abs. 1 KRG ist die Ortsplanung
Aufgabe der Gemeinden, wobei sie die betreffenden Aufgaben im Rahmen
des übergeordneten Rechts autonom erfüllen. Dies u.a. indem sie den Zo-
nenzweck und die zulässige Art der Nutzung in den Zonenvorschriften des
kommunalen Baugesetzes festlegen (Art. 24 Abs. 3 und Art. 27 KRG).
3.3.
Somit stellt der vorliegend strittige Art. 46 BauG autonomes Gemeinde-
recht dar. Die Gemeindeautonomie bezieht sich dabei nicht nur auf die
Rechtssetzung, sondern auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn
die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht an-
gehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und

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Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn kein Zwei-
felsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse
örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in solchen
Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in wel-
chen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde
diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Die Kognition des Ver-
waltungsgerichts beschränkt sich grundsätzlich darauf, dass es nur ein-
greifen kann, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlas-
sene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine
Rechtsgrundsätze verstösst (Urteil des Verwaltungsgerichts R 17 90 vom
2. Dezember 2019, E. 3.3.; Urteil des Verwaltungsgerichts R 09 85 vom
19. Januar 2010, E.1.) Diese auch von der Beschwerdegegnerin wieder-
gegebene Kognition ist allerdings zu präzisieren: Im Anwendungsbereich
von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, also wenn sich eine Verfügung
oder ein Nutzungsplan auf das RPG oder seine kantonalen und eidgenös-
sischen Ausführungsbestimmungen (mit raumplanerischen Zügen) stützt
und somit durch zumindest eine kantonale Beschwerdeinstanz (mit der al-
lenfalls gebotenen Zurückhaltung) auch die Angemessenheit zu überprü-
fen ist, würde eine Willkürprüfung in jedem Fall nicht ausreichen (siehe
BGE 146 II 367 E.3.2.1 und 109 Ib 121 E.5; siehe auch Urteile des Bun-
desgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.2.2 und 1C_682/2017 vom
11. September 2018 E.6.1 f. m.H.a. BGE 118 Ib 26 E.4b, Urteil des Ver-
waltungsgerichts R 19 52 vom 14. Oktober 2021, E. 4.6).
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 46 BauG sei gar nicht ausle-
gungsbedürftig. Aufgrund des klaren Wortlautes ergebe sich, dass Woh-
nen in der Arbeitszone erlaubt sei. Der strittige Art. 46 BauG lautet wie
folgt:
1
Die Arbeitszone A1 ist für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe
bestimmt.

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1bis Die Arbeitszone A2 ist für Produktions-, Industrie- Gewerbe- Handels- und
Dienstleistungsbetriebe bestimmt. Hotels sind nicht zulässig.
2
Es sind nur Wohnungen für die Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder
das betriebseigene Personal gestattet.
4.1.
Aus dem Wortlaut geht hervor, dass Art. 46 Abs. 2 BauG auf Abs. 1 ver-
weist, der in der Arbeitszone Handels-, Gewerbe- und Dienstleistungsbe-
triebe vorsieht.
4.2.
Ob vorliegend also eine Auslegung vorgenommen werden muss, ist zu-
mindest fraglich. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet
der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wort-
laut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf da-
von nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme be-
steht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass
für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestim-
mung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der
Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) ge-
ben. Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht
restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss
nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind
alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer
Methodenpluralismus). Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken
leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut, die Norm darstellt, sondern
erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefor-
dert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausge-
richtet auf ein befriedigendes Ergebnis der Ratio legis (BGE 142 V 299, E.
5.1. m.w.H.). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am
klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeu-
tige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegescho-
ben werden darf (BGE 143 I 272 E.2.2.3 m.w.H.).

- 14 -
4.3.
In Bezug auf den Wortlaut von Art. 46 Abs. 2 BauG ist dem Beschwerde-
führer insoweit zuzustimmen, als dass der Begriff der Betriebsnotwendig-
keit fehlt.
4.4.
Im angefochtenen Entscheid führt die Beschwerdegegnerin aus, es sei
Sache der Gemeinde, zu bestimmen, wie sie eine eigene Vorschrift ver-
standen haben will. Sie macht also geltend, der Wortlaut ziele am "wahren
Sinn" der Regelung vorbei.
4.5.
Allein aus dem Fehlen des Begriffs der "Betriebsnotwendigkeit" kann nicht
abgeleitet werden, dass der Wortlaut von Art. 46 BauG hinreichend be-
stimmt und somit gar nicht auslegungsbedürftig wäre. Die Bestimmung ist
zunächst so zu verstehen, als dass nur diejenige Betriebsinhaberin resp.
derjenige Betriebsinhaber darin wohnen darf, welcher in derselben Zone
über einen Handels-, Gewerbe- oder Dienstleistungsbetrieb verfügt. Ob
darüber hinaus eine gewisse Standortgebundenheit bestehen muss oder
– wie von der Beschwerdegegnerin gefordert – die Wohnnutzung betriebs-
notwendig zu sein hat, lässt sich allein vom Wortlaut nicht ableiten. Ebenso
kann nicht von vornherein angenommen werden, dass Wohnen in der Ar-
beitszone A 1 – wie vom Beschwerdeführer dargelegt – vorgesehen ist.
4.6.
Was die historische Auslegung betrifft, reicht die Beschwerdegegnerin das
alte Baugesetz (Art. 54bis BauG) ein. Nach Art. 54bis aBauG durften nur
Wohnungen für Abwarts- und Betriebspersonal errichtet werden, deren
ständige Anwesenheit aus Betriebsrücksichten erforderlich ist (Abs. 2). Es
ist der Beschwerdegegnerin insoweit zuzustimmen, als dass in aArt. 54bis
die Betriebsnotwendigkeit für die Wohnung vorausgesetzt war. Dabei stellt
sich allerdings umso mehr die Frage, weshalb es der Gesetzgeber unter-
lassen hat, im neuen Art. 46 die Betriebsnotwendigkeit nicht ebenso zu

- 15 -
umschreiben. Zur Klärung ist daher auf die Entwicklungsgeschichte von
Art. 46 BauG einzugehen:
4.6.1.1.
In seiner Botschaft an den Gemeinderat zur Gesamtrevision der Stadtpla-
nung (Beschluss Nr. 15/2005) hielt der Stadtrat fest, im neu vorgesehen
Art. 61 E-BauG solle Wohnen- insbesondere auf Grund der Immissionssi-
tuation – nur ausnahmsweise zulässig sein, sofern die Betriebsinhaberin
bzw. der Betriebsinhaber oder das Personal aus betrieblichen Gründen
zwingend dauernd anwesend sein müssen (Botschaft des Stadtrates an
den Gemeinderat, Nr. 15/2005, S. 33). Entsprechend wurde Art. 61 E-
BauG folgendermassen formuliert:
1
Die Arbeitszonen sind für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetrieb,
Hotels (A1) sowie für Produktions-, Industrie- und Gewerbebetriebe (A2 und
A3) bestimmt.
2
Es sind nur Wohnungen für die Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder
das Personal gestattet, wenn die dauernde Anwesenheit betriebsnotwendig
ist.
4.6.1.2.
Dieser Entwurf unterscheidet sich allerdings bezüglich der Betriebsnot-
wendigkeit vom heutigen Art. 46 Abs. 2 BauG und fand denn auch keinen
Eingang ins Baugesetz der Stadt B._____. Eine Teilrevision der Stadtpla-
nung (Umzonung G._____) erfolgte zwei Jahre später, diese wurde von
der Stadtbevölkerung der Stadt B._____ am 27. September 2009 ange-
nommen. Grund für die Teilrevision war das Vorhaben, an der G._____
eine Hotelnutzung zu ermöglichen sowie das Fitnesscenter zu einer Well-
nessanlage auszubauen (Botschaft des Stadtrates an den Gemeinderat,
Nr. 10/2009, S. 26). Dies bedingte einer Umzonung des Gebiets G._____
von der Arbeitszone A 2 in die Arbeitszone A 1. Diese Teilrevision wurde
unter Vorbehalten durch die Regierung des Kantons Graubünden geneh-
migt (Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 27., mitge-
teilt am 28. April 2010, Protokoll-Nr. 351, S. 10. Den Materialien lässt sich

- 16 -
- abgesehen von den Lärmvorschriften nicht entnehmen, dass sich der
Gesetzgeber mit der Wohnproblematik im strittigen Gebiet auseinander-
gesetzt hatte.
4.6.1.3.
Eine weitere Anpassung von Art. 46 BauG erfolgte mittels Volksabstim-
mung vom 5. Juni 2016. An dieser wurde u.a. der heutige Art. 46 Abs. 1bis
BauG eingeführt. Im Planungs- und Mitwirkungsbericht wurde festgehal-
ten, dass aufgrund der Veränderungen in der Arbeitswelt, des wirtschaftli-
chen Umfelds und der gewandelten Rechtsanschauungen der bisherige
Art. 46 Abs. 1 nicht mehr den aktuellen Bedürfnissen entspreche und zu
einschränkend wirke. Die weiteren Vorschriften in Art. 46 Abs. 2 BauG blie-
ben bestehen (Planungs- und Mitwirkungsbericht, S. 22). Auch hier
schweigt sich der Gesetzgeber zur Betriebsnotwendigkeit aus. Entgegen
der beschwerdegegnerischen Darstellung lässt sich aus den Materialien
nicht zwingend ableiten, dass die Betriebsnotwendigkeit auch ohne expli-
zite Erwähnung ein notwendiges Kriterium für die Wohnnutzung in der Ar-
beitszone darstellt. Vielmehr lassen die Materialien eher den Schluss zu,
dass sich der Gesetzgeber in den vergangenen Revisionen nicht von re-
striktiven Überlegungen hat leiten lassen, sondern vielmehr Lockerungen
im Vergleich zum alten Baugesetz beabsichtigte. Das diesbezügliche
Schweigen des Gesetzgebers lässt allerdings auch den Schluss zu, als
dass dieser stillschweigend davon ausgegangen ist, Wohnen in der Ge-
werbezone habe die Ausnahme zu bleiben. Im Ergebnis führt die histori-
sche Auslegungsmethode als nicht zu einem eindeutigen Ergebnis.
4.7.
In Bezug auf die systematische Auslegungsmethode ist festzuhalten, dass
das BauG der Stadt B._____ in Art. 45 gemischte Zonen vorsieht. In die-
sen gemischten Zonen sind neben Wohnbauten auch nicht störende und
mässig störende Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe zuläs-
sig (Abs. 1). Diese Zonenunterscheidung trägt dem Umstand Rechnung,
dass eine Einheitsbauzone, welche nicht nach verschiedenen Nutzungs-

- 17 -
arten unterscheide, ein Durcheinander von verschiedenen Bauten und
Nutzungen aller Art (Wohnhäuser, Industriebauten, Einkaufszentren,
usw.) verursachen würde. Eine solche planlose Durchmischung liefe den
Ansprüchen an eine hohe Wohnqualität zuwider und wäre sowohl mit dem
Erfordernis der guten Einordnung von Bauten in ihre Umgebung als auch
mit jenem der haushälterischen Bodennutzung unvereinbar (Art. 1 Abs. 2
lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG), weshalb die Bauzone in mehrere Zonen un-
terteilt wird (AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHAN-
NEN [HRSG.] Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Bern 2016, Art. 15
Rz. 12). Das Ausscheiden von Wohnzonen führt folglich dazu, dass Indus-
trie- und Gewerbebetriebe, die in der Wohnzone wegen ihrer Störungen
nicht tragbar sind, besonderen Zonen zugewiesen werden. Der Beschwer-
deführer hat zwar insofern Recht, als dass Mischzonen im RPG vorgese-
hen sind, da eine Durchmischung des Siedlungsgebietes aus mehreren
Gründen (Quartierbelebung, vielfältige Bevölkerungsstruktur, kurze
Wege) wünschenswert und sinnvoll sein kann (JEANNERAT/MOOR, IN: AEMI-
SEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [HRSG.] Praxiskommentar RPG: Nut-
zungsplanung, Bern 2016, Art. 14 Rz. 53). Solche Mischzonen dürfen al-
lerdings nicht völlig offen formuliert werden, sondern müssen aufgrund der
Planungspflicht auf die örtlichen Verhältnisse hinreichend konkretisiert
werden (a.a.O., Rz. 54). Aus den Materialien ergibt sich, dass in der Ar-
beitszone A 1 nebst Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetrieben
auch eine Hotelnutzung zulässig ist. Es handelt sich also um eine hinrei-
chend konkretisierte Mischzone. Daraus kann nicht geschlossen werden,
dass eine Wohnnutzung in der Arbeitszone A 1 vorgesehen sein soll, ins-
besondere da eine Hotelnutzung nicht mit einer Wohnnutzung gleichge-
setzt werden. Schliesslich handelt es sich um verschiedene Nutzungsar-
ten mit unterschiedlicher Immissionsbelastung. Hätte die Beschwerdegeg-
nerin als Gesetzgeberin im entsprechenden Gebiet G._____ eine Durch-
mischung gewollt, hätte sie spätestens mit der letzten Anpassung des
Baugesetzes das Gebiet G._____ nicht bloss in eine Arbeitszone A1, son-

- 18 -
dern in eine gemischte Zone gemäss Art. 45 BauG überführt. In Bezug auf
die Gesetzessystematik ist also eher eine strenge Auslegung von Art. 46
BauG anzunehmen.
4.8.
Auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts steht die teleologische Ausle-
gungsmethode im Vordergrund (BGE 142 V 299 E. 5.1, HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020,
Rz. 179). Der Zweck besonderer Gewerbe- und Industriezonen liegt darin,
einerseits Wohnzonen vor Immissionen zu schützen und somit Konflikte
zwischen der Wohnnutzung und der Industrie- und Gewerbenutzung zu
vermeiden. Anderseits ist dem Gewerbe und der Industrie eine möglichst
ungehinderte Entfaltung bei intensiver baulicher Ausnutzung und entspre-
chender Immissionstoleranz zu gewährleisten (Urteil des Bundesgerichts
1C_142/2012 vom 18. Dezember 2012, E. 4.3.2). Daraus folgt, dass der
Beschwerdegegnerin zuzustimmen ist, wenn sie ausführt, Wohnen habe
in der Gewerbezone die Ausnahme, nicht die Regel zu bleiben. Schliess-
lich ist auch ohne explizite Erwähnung der "Betriebsnotwendigkeit" eine
gewisse Standortgebundenheit Voraussetzung für das Wohnen in der Ar-
beitszone. Damit ist ein hinreichend enger räumlicher Zusammenhang
zwischen Gewerbe und Wohnen und in der Regel auch ein funktionaler
Zusammenhang gemeint. Diese Überlegung drängt sich nur schon auf-
grund des Rechtsmissbrauchverbotes auf (vgl. Urteil des Kantonsgerichts
Luzern, LGVE 2014 IV Nr. 2, E. 3.5, WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar,
RPG 2006, Art. 22 N 36). Es würde also dem Sinn und Zweck der Tren-
nung und Unterscheidung von Nutzungszonen zuwiderlaufen, wenn Woh-
nen ohne das Erfordernis einer gewissen Standortgebundenheit in Ar-
beitszonen möglich wäre. Im vorliegenden Fall ist bei allen drei Lofts je-
denfalls kein funktionaler Zusammenhang zwischen Wohnen und Arbeiten
erkennbar.

- 19 -
4.9.
Im Sinne einer Ergänzung der herkömmlichen Auslegungsmethoden spielt
schliesslich die Interessenabwägung eine wichtige Rolle, da die wertende
Gegenüberstellung privater und öffentlicher Interessen im Verwaltungs-
recht von zentraler Bedeutung ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 178). Dabei besteht gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein
öffentliches Interesse daran, den Wohnanteil in Gewerbezonen möglichst
gering zu halten (Urteil 1C_142/2012 vom 18. Dezember 2012, E. 4.3.2).
5.
Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin Art. 46
BauG restriktiv auslegen und davon ausgehen durfte, dass die Betriebs-
notwendigkeit auch ohne explizite Nennung eine wesentliche Vorausset-
zung für die Wohnnutzung in der Arbeitszone A1 ist. Sowohl die Geset-
zessystematik, die teleologische Auslegung sowie das öffentliche Inter-
esse sprechen dafür, dass Wohnen in der Arbeitszone A1 die Ausnahme
zu bilden hat und nicht leichtfertig anzunehmen ist.
6.
Auch wenn, gerade in Bezug auf die historische Auslegung, durchaus Ar-
gumente für den Beschwerdeführer sprechen, ist für das streitberufene
Gericht nicht erkennbar, inwieweit die Beschwerdegegnerin sich beim Ent-
scheid von willkürlichen Gesichtspunkten hätte leiten lassen. Zutreffend
zitiert die Beschwerdegegnerin denn auch die bundesgerichtliche Recht-
sprechung, wonach ein Entscheid infolge willkürlicher Rechtsanwendung
erst dann aufgehoben wird, wenn nicht bloss die Begründung, sondern
auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 140 II 167
E.2.1).
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet
und ist in allen Punkten abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG).
Die Staatsgebühr wird vorliegend auf Fr. 2'500.-- festgesetzt. Diese ist zu-
sammen mit den Kanzleiauslagen dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.

- 20 -
8.
Bund, Kantone und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein An-
lass.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
447.--
zusammen
CHF
2'947.--
gehen zulasten von A._____.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]