gr_gerichte · R 2021 37 · 2022-05-23 · it

domanda di costruzione (EFZ) - PVG 2022 Nr. 17 | Bauen ausserhalb der Bauzonen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 21 37
ang
5a Camera 
Presidenza
Racioppi
Giudici
Meisser e Audétat
Attuario
Paganini
SENTENZA
del 23 maggio 2022
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
patrocinato dall'avv. Fabrizio Keller,
ricorrente
contro
Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni,
convenuto
Comune di B._____,
convocato 1
e


- 2 -
C._____, e
D._____,
entrambi patrocinati dall'avv. lic. iur. Marco Pool,
convocati 2
e
E._____,
convocato 3
concernente domanda di costruzione (EFZ)


- 3 -
I. Ritenuto in fatto:
1.1.
Il 14 giugno 2019 A._____ ha inoltrato una domanda EFZ per la 
costruzione di un capannone per l'essiccazione di erbe aromatiche sulla 
particella n. F._____ (fondo base) risp. G._____ (fondo in diritto di 
superficie) Registro fondiario (RF) del Comune di B._____, in zona altro 
territorio comunale (ATC) che è sovrapposta da una zona di pericolo 2 
(pericolo di allagamento) nella zona orientale dove è previsto gran parte 
dell'impianto.
1.2.
A._____ ha preso in affitto l'azienda agricola (compresa la coltivazione di 
erbe aromatiche) a H._____ da suo zio I._____ dal 1° gennaio 2019 e 
intende rilevarla nel prossimo futuro. La sua attività è suddivisa in due 
settori: allevamento di animali nonché coltivazione, essicazione e vendita 
di erbe aromatiche. 
Nella zona "J._____" si trova l'azienda agricola biologica (dipendente dal 
suolo). Il centro dell'azienda e gli edifici agricoli si trovano sulla particella 
n. K._____ (attualmente di proprietà dello zio del ricorrente). La superficie 
utile agricola dell'azienda è di 49.94 ha, di cui ca. 15 ha dedicati alla 
coltivazione delle erbe aromatiche. L'effettivo di bestiame presso il centro 
dell'azienda corrisponde a 51.44 unità di bestiame grosso (UBG). 
L'effettivo è composto principalmente da mucche nutrici per l'allevamento 
e la produzione animale, maiali da ingrasso per il commercio o la 
produzione di salsicce nonché galline per la produzione di uova. L'azienda 
agricola completa (inclusa la coltivazione di erbe) genera un onere 
lavorativo espresso in unità standard di manodopera (USM) pari a ca. 7.7 
USM. 
La coltivazione delle erbe avviene su più campi sparsi in un raggio di ca. 
860 m dall'attuale impianto di essiccazione preso in locazione a "L._____" 


- 4 -
(particella n. M._____ di proprietà di un terzo) risp. di ca. 1 km dal succitato 
centro agricolo con una superficie di ca. 15 ha e un raccolto annuo di ca. 
40 t. Una volta essiccate l'azienda agricola vende le erbe aromatiche alla 
N._____ S.a.g.l. Le erbe essiccate sono quindi trasportate nell'impianto di 
miscelazione e confezionamento di quest'ultima che si trova sul fondo n. 
O._____ in zona villaggio. Da qui le erbe aromatiche (biologiche) vengono 
vendute a negozi regionali e a importanti ditte svizzere. 
Stando alle dichiarazioni di A._____, l'attuale impianto di essiccazione è 
ormai vecchio e nella zona "L._____", in cui è situato, un suo ampliamento 
non è possibile. Onde ottimizzare il processo di produzione delle erbe 
aromatiche si intende congiungere l'essiccatoio con l'esistente impianto di 
miscelazione e confezionamento delle erbe sul fondo adiacente n. 
O._____ in zona villaggio (di proprietà della N._____ S.a.g.l.). 
2.
Il 9 dicembre 2017 I._____ (unico socio e gerente della N._____ S.a.g.l.) 
aveva inoltrato una prima domanda per la costruzione di un essiccatoio 
sulla particella n. O._____ (allora non ancora scomposta). 
Con presa di posizione del 5 ottobre 2018 l'Ufficio per lo sviluppo del 
territorio dei Grigioni (UST) aveva riferito in particolare che, ammesso ma 
non concesso un carattere agricolo (e non industriale-commerciale) 
dell'impianto, esso potrebbe fondamentalmente essere realizzato in zona 
agricola risp. ATC. Da parte sua, l'UST aveva ritenuto buona l'ubicazione 
proposta e aveva segnalato che si sarebbe dovuto prendere in seria 
considerazione l'azzonamento della zona ATC in questione per attività 
prevalentemente artigianali. L'UST aveva osservato che, prima di dare un 
parere esaustivo, occorreva chiarire le questioni di compatibilità 
dell'azienda con le norme agricole e fondiarie come da parere dell'Ufficio 
per l'agricoltura e la geoinformazione (UAG) del 23 agosto 2018 (la 


- 5 -
N._____ S.a.g.l. non era/è né proprietaria né gestrice dell'azienda 
agricola, per cui l'UAG riteneva l'essiccatoio di carattere commerciale). 
Nella presa di posizione del 21 novembre 2018 l'UAG aveva poi spiegato 
che secondo esso erano possibili due varianti per la realizzazione 
dell'essiccatoio: la prima consisteva nell'eseguire una rizonizzazione 
legata al progetto in questione affinché la N._____ S.a.g.l. potesse 
realizzare il progetto quale costruzione industriale-commerciale; la 
seconda comprendeva un'autorizzazione dell'essiccatoio quale diretta 
preparazione agricola delle erbe coltivate in prevalenza nell'azienda 
agricola. I passi necessari secondo l'UAG per la seconda variante erano i 
seguenti: separazione di un appezzamento della particella n. O._____ in 
zona ATC onde avere un fondo indipendente per il sito di costruzione 
progettato; trasferimento del nuovo fondo indipendente nella sostanza 
privata di I._____ quale proprietario dell'azienda agricola; accertamento 
dell'esistenza di un'azienda agricola ai sensi della LDFR da parte 
dell'Ispettorato del RF e Registro di commercio (RC); inoltro di una 
domanda di costruzione per l'essiccatoio quale livello di trasformazione 
direttamente collegato all'azienda agricola. L'UAG aveva sottolineato che 
non si trattava di un'informazione vincolante da parte sua e che in definitiva 
spettava all'UST decidere. 
Nella valutazione provvisoria del 18 febbraio 2019 l'UST aveva concluso 
che l'impianto poteva essere considerato un impianto per la preparazione 
di prodotti agricoli conforme alla zona agricola, piuttosto che un impianto 
industriale. L'UST aveva poi elencato le premesse necessarie da creare 
prima dell'inoltro della domanda di costruzione EFZ (come in gran parte 
già 
richieste 
dall'UAG 
[v. 
sopra], 
con 
l'ulteriore 
premessa 
– 
successivamente al passaggio di gestione dell'azienda agricola da I._____ 
a A._____ – della cessione del terreno per l'impianto di essiccazione in 


- 6 -
diritto di superficie da parte di I._____ a A._____, da integrare nel relativo 
contratto d'affitto rurale riguardante l'intera azienda agricola). 
In seguito sono stati intrapresi i passi elencati dall'UAG risp. dall'UST, in 
sostanza: il 31 luglio 2019 dal fondo n. O._____ è stato separato un 
appezzamento (fondo n. F._____), che la N._____ S.a.g.l. ha venduto a 
I._____. Il 6 agosto 2019 I._____ ha concesso a A._____ un diritto di 
superficie, a sé stante e permanente (fondo n. G._____) a carico del fondo 
n. F._____, per la costruzione e la gestione dell'essiccatoio delle erbe. 
3.
Il 6 agosto 2019 il Comune ha inoltrato la domanda EFZ di A._____ all'UST 
con richiesta di approvazione. Avverso il progetto sono state sollevate 
diverse opposizioni. 
4.
L'UST ha raccolto le necessarie decisioni di coordinamento dei relativi 
uffici cantonali: 
4.1.
Nella presa di posizione del 6 febbraio 2020 l'UAG ha in special modo 
affermato che nel caso dell'essiccazione delle erbe aromatiche in 
questione si tratterebbe di una fase di elaborazione di prodotti derivati 
dall'agricoltura. Per l'UAG, i requisiti della conformità alla zona di aziende 
agricole sono adempiti. 
4.2.
Con presa di posizione del 24 gennaio 2020 l'Ufficio foreste e pericoli 
naturali (UFP) ha segnalato che, data la zona di pericolo 2 con rischio di 
allagamento, per il progetto in questione andrebbe svolta una (nuova) 
procedura di verifica da parte dell'Assicurazione fabbricati dei Grigioni 
(AFG). 
4.3.
L'Ufficio per la natura e l'ambiente (UNA) l'8 aprile 2020 ha approvato il 
progetto quale impianto ad elevato inquinamento atmosferico. 


- 7 -
4.4.
L'Ufficio tecnico (UT) ha dichiarato di non avere obiezioni alla costruzione 
dell'impianto in questione.
5.
Il 14 agosto 2020 l'UST ha svolto un sopralluogo in presenza della 
committenza e degli opponenti. Sono stati visitati l'ubicazione dell'edificio 
previsto (particella n. F._____ risp. G._____), il centro aziendale (particella 
n. K._____ in zona agricola) con considerazione della zona artigianale 
nelle vicinanze (particella n. P._____ di proprietà del Comune) e 
dell'attuale impianto di essiccazione (particella n. M._____ in zona agricola 
di proprietà di un terzo). 
6.
Con decisione EFZ e su opposizione del 9 marzo 2021 l'UST ha negato 
l'autorizzazione EFZ al progetto, respingendo così la relativa domanda 
EFZ e accogliendo le opposizioni ai sensi dei considerandi. In sostanza, 
l'UST ha ritenuto che il previsto impianto per l'essiccazione abbia carattere 
industriale-commerciale per cui non sarebbe conforme alla zona e di 
conseguenza non sarebbe a ubicazione vincolata. Il progetto andrebbe 
piuttosto realizzato nella zona edificabile (ad es. nella zona artigianale 
nelle vicinanze [particella n. P._____]) o in una zona speciale 
appositamente prevista. Anche se il progetto fosse conforme alla zona, 
secondo l'UST esso non potrebbe comunque essere autorizzato 
nell'ubicazione scelta, poiché mancherebbe un esame completo di 
ubicazioni alternative. In tale esame si sarebbe soprattutto dovuto 
analizzare un'ubicazione nelle immediate vicinanze del centro aziendale 
sulla particella n. K._____. 
7.
Contro questa decisione dell'UST, il 23 aprile 2021 A._____ (qui di seguito: 
ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei 
Grigioni chiedendo che la decisione impugnata sia cassata e riformata e 
che gli sia rilasciata l'autorizzazione EFZ per il progetto edilizio in 
questione e le opposizioni siano respinte. 


- 8 -
8.
Con scritto del 17 maggio 2021 il Comune (qui di seguito: convocato 1) ha 
rinunciato all'introduzione di una presa di posizione. Il convocato 1 ha 
riconfermato la rinuncia a prendere posizione il 2 settembre e l'11 ottobre 
2021 nell'ambito degli ulteriori scambi di scritti. 
9.
Con presa di posizione dell'11 giugno 2021 gli opponenti C._____ e 
D._____ (qui di seguito: convocati 2) hanno chiesto il rigetto del ricorso, la 
conferma della decisione impugnata e l'accoglimento delle loro 
opposizioni. 
10.
Nella presa di posizione del 14 luglio 2021 l'UST (qui di seguito: 
convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso. 
11.
Nella presa di posizione del 14 luglio 2021 E._____ (qui di seguito: 
convocato 3) ha esposto le sue censure contro il progetto. 
12.
Con replica del 24 agosto 2021 il ricorrente si è riconfermato nei suoi petiti 
del ricorso. 
13.
Nella duplica dell'8 settembre 2021 il convenuto ha confermato il suo petito 
di rigetto del ricorso. 
14.
Con scritto del 14 settembre 2021 i convocati 2 hanno rinunciato a 
duplicare. 
15.
Il 30 settembre 2021 il ricorrente ha presentato delle osservazioni 
spontanee a completazione dei fatti.
16.
Il 12 ottobre 2021 il convenuto ha preso posizione sulle osservazioni 
spontanee del ricorrente confermando il proprio petito. 


- 9 -
17. 
Con scritto del 15 ottobre 2021 i convocati 2 e 3 hanno congiuntamente 
chiesto che le osservazioni spontanee del ricorrente non siano accolte 
risp. non inserite nella procedura.
18.
Il 25 ottobre 2021 i convocati 2 hanno preso posizione sulle osservazioni 
spontanee riconfermando i loro petiti. 
19.
Il 2 novembre 2021 il ricorrente ha inoltrato un'ulteriore presa di posizione. 
20.
L'11 novembre 2021 il convenuto ha rinunciato all'inoltro di un'ulteriore 
presa di posizione. 
II. Considerando in diritto:
1.
Oggetto di impugnazione è la decisione EFZ e su opposizione del 9 marzo 
2021 con cui il convenuto ha negato l'autorizzazione EFZ per il progetto 
edilizio del ricorrente, ha respinto la rispettiva domanda edilizia e ha 
accolto le rispettive opposizioni ai sensi dei considerandi. Questo 
Tribunale è competente per giudicare il ricorso contro tale decisione (art. 
49 cpv. 1 lett. b della Legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CSC 
370.100] i.c.d. con l'art. 103 cpv. 1 della Legge sulla pianificazione 
territoriale del Cantone dei Grigioni [LPTC; CSC 801.100]). La 
legittimazione al ricorso del ricorrente è indiscussa (cfr. art. 50 LGA). La 
tempestività (art. 52 cpv. 1 LGA) nonché la forma (art. 38 LGA) del ricorso 
sono rispettate. Si entra pertanto nel merito del ricorso. 
2.
Controverso è se sono dati i presupposti per un'autorizzazione EFZ per la 
costruzione di un capannone per l'essiccazione di erbe aromatiche sulla 
particella n. F._____ (risp. sul fondo di diritto di superficie n. G._____) in 
altro territorio comunale (ATC). 


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3.1.1.
Giusta l'art. 41 cpv. 2 LPTC nell'ATC sono ammessi progetti di costruzione 
che soddisfano i presupposti per un'autorizzazione d'eccezione per edifici 
ed impianti al di fuori delle zone edificabili (art. 24 segg. della Legge 
federale sulla pianificazione del territorio [LPT; RS 700]). 
3.1.2.
In base all'art. 24 LPT possono essere rilasciate autorizzazioni per la 
costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti fuori delle 
zone edificabili se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona 
edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). 
Secondo la prassi del convenuto, i requisiti per edifici e impianti di 
economia rurale in zona agricola valgono allo stesso modo per edifici e 
impianti di economia rurale a ubicazione vincolata situati nella zona ATC 
(cfr. UST, Edifici e impianti fuori delle zone edificabili, 2017, pag. 24). Per 
gli impianti di economia rurale in sostanza il concetto di ubicazione 
vincolata (art. 24 lett. a LPT) corrisponde a quello di conformità alla zona 
(DTF 125 II 278 consid. 3a). In base a questa prassi, qui di seguito occorre 
dunque anzitutto esaminare se il convenuto ha giustamente negato al 
progetto la conformità alla zona agricola (vista la suddetta applicazione 
per analogia delle rispettive condizioni per impianti agricoli in ATC). 
3.1.3.
Giusta il qui rilevante art. 34 cpv. 2 dell'Ordinanza sulla pianificazione del 
territorio (OPT; RS 700.1) sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli 
impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita 
di prodotti agricoli o orticoli se: i prodotti sono coltivati nella regione e oltre 
la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità 
di produzione (lett.a ); la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita 
non sono di carattere industriale–commerciale (lett. b) e il carattere 
agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato (lett. c). 
Questa è la fattispecie che entra in considerazione e va esaminata nel 
caso di specie. 


- 11 -
3.1.4.
In generale, l'art. 34 cpv. 2 OPT trova applicazione solo se l'edifico per la 
sua ubicazione e struttura ha una relazione diretta funzionale e degli spazi 
con l'attività aziendale. È dunque necessaria una stretta relazione tra 
l'edificio agricolo e l'attività propria dell'agricoltore (cfr. WALDMANN/HÄNNI, 
Handkommentar RPG, 2006, art. 16a n. 13). Il processo di lavorazione e 
valorizzazione devono trovarsi in rapporto diretto con l'utilizzo del suolo e 
la tecnica di lavoro deve avere uno stretto legame con lo sfruttamento del 
suolo. Il limite si situa là dove la produzione originale non è più 
preponderante: appena la trasformazione del prodotto passa in primo 
piano o appena lo sfruttamento prende un carattere industriale o 
commerciale, non vi è più spazio nella zona agricola (cfr. DTF 129 II 413 
consid. 3.3 con rinvio a DTF 125 II 278 consid. 7). La lett. a di cui all'art. 
34 cpv. 2 OPT precisa che nel caso dei prodotti lavorati, immagazzinati o 
venduti deve trattarsi di prodotti coltivati nella regione. In tal modo si vuole 
evitare che i prodotti vengano trasportati su lunghe distanze. I prodotti 
vanno inoltre coltivati in misura preponderante nell'azienda ove s'intende 
costruire gli edifici in questione (azienda d'ubicazione) o – nel caso di 
produzione tra aziende – in misura preponderante nelle aziende unite in 
una comunità di produzione. Quest’ultima deve essere stata costituita per 
la lavorazione, l'immagazzinamento e la vendita dei suoi prodotti. La 
condizione sancita alla lett. b esclude processi di lavorazione meccanici e 
che richiedono investimenti onerosi o un elevato dispendio in termini di 
personale. Nel rispetto del principio fondamentale della separazione, ma 
anche per evitare distorsioni inutili della concorrenza, la zona agricola non 
deve diventare accessibile a vere e proprie aziende di trasformazione o a 
magazzini di stoccaggio. Queste ultime devono chiaramente essere 
ubicate nella zona edificabile (industriale risp. commerciale). Inoltre, in 
conformità alla condizione stabilità alla lett. c, diversamente dagli impianti 
di torchiatura gli edifici e gli impianti ad es. per la trasformazione di patate 
in patatine chips non devono rientrare nella zona agricola, in quanto 


- 12 -
mediante trasformazioni di questo genere verrebbe mutato in maniera 
determinante il carattere agricolo dell’azienda (cfr. Ufficio federale dello 
sviluppo territoriale [USTE], Commenti relativi all'OPT, Berna 2001, pag. 
30 seg.). 
3.1.5.
Nell'ambito della valutazione della conformità alla zona agricola di una 
nuova costruzione destinata alla lavorazione di erbe aromatiche, il 
Tribunale federale ha considerato decisivo per la qualifica quale attività 
industriale-commerciale il fatto che essa non svolgeva nessuna funzione 
di sostegno (nei confronti del centro aziendale dipendente dal suolo), 
realizzava un alto valore aggiuntivo ed era indipendente dal punto di vista 
dell'organizzazione del lavoro. Tra l'imballaggio delle erbe e la produzione 
del suolo vi era solo una debole relazione indiretta. Infatti, a mente del 
Tribunale federale rispetto alla coltivazione e al raccolto in tal caso la 
lavorazione delle erbe aromatiche rappresentava una procedura 
equivalente e separata dal punto di vista della tecnica del lavoro, che 
poteva essere svolta da diversi lavoratori. La lavorazione delle erbe 
giocava un ruolo importante in tutta la filiera produttiva visto l'alto valore di 
mercato delle erbe elaborate per mezzo di imballaggio, etichettatura e la 
loro immissione sul mercato (cfr. caso "Boppelsen" DTF 125 II 278 consid. 
7c).
3.2.
Nel caso di specie, va anzitutto osservato che il fatto che l'UAG abbia 
ritenuto che l'essiccazione delle erbe sia una fase di elaborazione di 
prodotti derivati dall'agricoltura (cfr. presa di posizione del 6 febbraio 2020 
[doc. 3 convenuto]) ai sensi del concetto di "agricoltura" di cui all'art. 3 della 
Legge federale sull'agricoltura (Legge sull’agricoltura [LAgr; RS 910.1]) 
non è di per sé determinante per l'affermazione della conformità alla zona 
agricola. È vero che, a scopo di armonizzazione reciproca tra la 
terminologia del diritto agricolo e di pianificazione del territorio, per la 
precisazione della conformità alla zona agricola risulta logico rifarsi a 


- 13 -
questa definizione (cfr. USTE, op. cit., pag. 29). Ma è anche vero che 
ancor più rilevante per l'interpretazione della conformità alla zona agricola 
(art. 16a LPT e 34 OPT) è la relativa letteratura e giurisprudenza. Dalla 
sola 
affermazione 
dell'UAG 
summenzionata 
(peraltro 
non 
sufficientemente motivata) il ricorrente non può dunque dedurre che si sia 
in presenza di un impianto conforme alla zona agricola. 
3.3.1.
Il ricorrente sostiene essenzialmente che il processo di essiccazione 
farebbe parte della sua attività agricola, la quale non procederebbe a 
miscelare e a confezionare le erbe coltivate, ma le venderebbe 
semplicemente essiccate. Qui non si discuterebbe quindi di un impianto 
completo di lavorazione delle erbe come nel caso "Boppelsen" (DTF 125 
II 278). Per evitare la perdita di qualità aromatica e il deterioramento delle 
erbe, queste andrebbero essiccate subito dopo la raccolta. Pertanto, la 
lavorazione (nel senso di essiccazione) sarebbe direttamente connessa 
all'esigenza di conservare le qualità intrinseche del prodotto agricolo. 
L'impianto sarebbe in tal senso equiparabile agli impianti di vinificazione 
(risp. torchiatura) ammessi in zona agricola. Il ricorrente aggiunge che 
l'attività d'essiccazione non può essere congiunta con quella di 
miscelazione, confezionamento e commercializzazione già presente della 
N._____ S.a.g.l. L'impianto esistente e autorizzato sulla particella n. 
O._____ in zona edificabile non sarebbe in discussione. Si tratterebbe solo 
di decidere se un essiccatoio di erbe aromatiche per l'azienda agricola del 
ricorrente, in sostituzione di un essiccatoio già esistente e qualificato di 
agricolo, possa essere realizzato sul mappale n. F._____ che si trova 
accanto all'esistente impianto commerciale della N._____ S.a.g.l. in zona 
edilizia. Inoltre, l'investimento (di 1.55 mio in uno spazio di 610 m2) 
sarebbe contenuto e l'impianto sarebbe dimensionato alle necessità 
dell'azienda del ricorrente. Per poter parlare di un impianto industriale si 


- 14 -
dovrebbe avere un investimento di oltre 10 mio e una superficie utilizzata 
di oltre 2000 m2. 
3.3.2.
Inizialmente, nella valutazione provvisoria del 18 febbraio 2019 (doc. 18 
convenuto) – tuttavia non vincolante (art. 41 cpv. 3 dell'Ordinanza sulla 
pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni [OPTC; CSC 801.110]) 
– il convenuto argomentava in favore di una conformità alla zona agricola: 
stando a detta valutazione, le materie prime trattate proverrebbero da una 
produzione dipendente dal suolo ottenuta direttamente in azienda, 
manterrebbero le loro caratteristiche originali (l'impianto non creerebbe un 
prodotto sostanzialmente nuovo; le erbe aromatiche resterebbero erbe 
aromatiche) e l'intera filiera – dal campo alla miscela per tisane o per altri 
prodotti elaborati altrove – sarebbe parte integrante di un'azienda che 
manterrebbe la sua caratteristica agricola primaria (gli operai che 
gestiscono l'impianto di essicazione sarebbero gli stessi operai agricoli che 
coltivano le erbe; con il nuovo impianto la manodopera necessaria sarà di 
un operatore presso l'essiccatoio per una decina di operatori sui campi: la 
prevalenza del lavoro sui campi sarebbe data). Il valore risp. il costo 
dell'impianto sarebbe notevole ma accettabile in proporzione ad altri 
impianti di preparazione dei prodotti del suolo considerati agricoli. Nella 
decisione impugnata e dinanzi al Tribunale il convenuto è invece 
dell'avviso opposto, cioè che l'impianto in discussione non è un impianto 
agricolo. Stando a questa argomentazione, l'elaborazione delle erbe 
sarebbe indipendente da un luogo e resa indipendente dal punto di vista 
dell'organizzazione del lavoro. Essa non mostrerebbe una relazione 
funzionale e spaziale diretta con la coltivazione del suolo e con il centro 
dell'azienda agricola a "J._____" (particella n. K._____). Per garantire 
procedure lavorative razionali, si vorrebbe costruire il nuovo capannone 
per l'essiccazione nelle immediate vicinanze del centro di produzione nella 
zona edificabile. Insieme ad esso, il capannone in questione formerebbe 


- 15 -
un'unità produttiva aziendale e dal valore aggiunto elevato che 
emergerebbe in primo piano rispetto alla coltivazione del terreno e al 
centro aziendale "J._____". Da ciò deriverebbe che detto capannone con 
i macchinari per l'essicazione previsti al suo interno sarebbe di tipo 
industriale-commerciale. Oltre a ciò, il capannone d'essiccazione avrebbe 
un carattere industriale-commerciale anche per l'aspetto esterno. La sua 
forma a cubo riprenderebbe quella del capannone artigianale (di 
miscelamento e confezionamento) sul fondo adiacente n. O._____. Non 
sarebbe perciò dato il requisito di mantenimento dell'identità agricola risp. 
orticola dell'azienda d'ubicazione.
3.3.3.
Questi giudici reputano sostenibile l'argomentazione sostenuta dal 
convenuto nella decisione impugnata e nelle prese di posizione dinanzi al 
Tribunale. 
3.3.3.1. Preliminarmente va notato che il fatto che attualmente l'essiccazione delle 
erbe aromatiche avvenga in un edificio in zona agricola preso in locazione 
non ha alcun effetto pregiudiziale sulla decisione di autorizzazione del 
nuovo impianto d'essiccazione previsto. 
3.3.3.2. Il primo criterio di cui all'art. 34 cpv. 2 lett. a OPT sembra soddisfatto, 
siccome le erbe provengono da campi dell'azienda agricola del ricorrente 
situati nella regione e le distanze di trasporto fino all'essiccatoio non sono 
lunghe. Secondo questi giudici non appaiono invece adempiti gli ulteriori 
criteri posti dall'art. 34 cpv. 2 lett. b e c OPT. Per il capannone previsto su 
una superficie di ca. 600 m2 munito di un'area di scarico erbe, quattro 
essiccatori e deposito, si prospetta un investimento di 1.59 mio. Per 
dimensioni e conformazione esso è simile all'esistente capannone di 
conservazione, miscelazione e confezionamento sulla particella n. 
O._____ (se non leggermente più grande) e assomiglia quindi più a un 
capannone industriale-commerciale. Benché non si possa parlare di 


- 16 -
un'indipendenza dal punto di vista dell'organizzazione del lavoro (gli operai 
che gestiscono l'impianto di essicazione sono apparentemente gli stessi 
operai agricoli che coltivano le erbe), la funzione del capannone 
d'essiccazione previsto appare piuttosto collegata all'attività commerciale 
di lavorazione delle erbe aromatiche dello zio del ricorrente (N._____ 
S.a.g.l.) che all'attività dell'azienda agricola risp. orticola (settore di 
coltivazione delle erbe aromatiche) del ricorrente. Va ritenuto che la 
tecnica di lavorazione (essiccazione in un grande capannone di tipo 
industriale, in cui vengono trasportate le erbe coltivate in campi che si 
trovano in un raggio fino a 760 m da detto capannone) non presenta uno 
stretto e diretto legame con lo sfruttamento del suolo (coltivazione di erbe 
aromatiche). Il processo di essiccazione permette di ottenere un prodotto 
aggiuntivo (erbe aromatiche essiccate) che il ricorrente vende alla 
N._____ S.a.g.l. per essere ulteriormente elaborato (miscelazione e 
confezionamento) onde ottenere il prodotto finale (tisane, ecc.). Non si 
intravede dunque tanto un processo artigianale di lavorazione che sta in 
secondo piano rispetto alla coltivazione agricola (come ad es. un impianto 
di vinificazione nel vigneto), quanto piuttosto una fase di produzione di un 
processo industriale. Va quindi affermata l'esistenza di un carattere 
industriale-commerciale. 
3.4.
In conclusione, il convenuto ha negato a ragione la conformità alla zona 
agricola dell'impianto di essiccazione in discussione. Di conseguenza, non 
occorre verificare le ulteriori condizioni per l'autorizzazione d'impianti 
conformi alla zona agricola giusta l'art. 34 cpv. 4 OPT. Non è dunque 
necessario procedere, in base a questa norma, alla valutazione di siti 
alternativi più idonei (cfr. STF 1C_550/2009 consid. 4.2). Accertato il 
carattere non agricolo e visto che la collocazione dell'impianto in 
discussione non è prevista nel nucleo esistente dell'azienda, non entrano 
dunque nemmeno in discussione le disposizioni per edifici e impianti per 


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l'ampliamento interno nell'ambito dell'orticoltura e del giardinaggio non 
dipendenti dal suolo (art. 16a cpv. 2 LPT e art. 37 OPT; cfr. 
WALDMANN/HÄNNI, op. cit., art. 16a n. 18 con riferimenti; UST, Edifici e 
impianti fuori delle zone edificabili, 2017, pag. 28). 
4.
Siccome l'impianto non è conforme alla zona perché ritenuto un impianto 
non agricolo risp. industriale-commerciale, può essere principalmente 
esclusa un'ubicazione vincolata in ATC. Tuttavia, per completezza va 
fondamentalmente ancora esaminato se può essere ammessa altrimenti 
un'ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT; cfr. WALDMANN/HÄNNI, op. cit., 
art. 24 n. 9 con riferimento a STF 1A.277/1999 consid. 6b). 
4.1.1.
La nozione di ubicazione vincolata secondo l'art. 24 lett. a LPT ha carattere 
oggettivo e per la realizzazione di tale presupposto la giurisprudenza pone 
esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o 
l'impianto fuori dalla zona a cui normalmente apparterrebbe per motivi 
tecnici o inerenti al suo esercizio o per la natura del terreno. Il vincolo può 
anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra 
ubicazione. Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non 
bastano (DTF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; 124 II 252 
consid. 4a). Al riguardo è comunque sufficiente un'ubicazione vincolata 
relativa, nel senso che non occorre che quella prevista sia l'unica 
ubicazione possibile, ma devono essere dati motivi particolarmente 
importanti ed oggettivi che consentano di ritenere ch'essa appaia come 
molto più favorevole rispetto ad altre ubicazioni all'interno della zona 
edificabile (DTF 136 II 214 consid. 2.1 e riferimenti). La decisione 
sull'ubicazione vincolata relativa implica un'estesa ponderazione degli 
interessi che coincide in parte con quella dell'art. 24 lett. b LPT (DTF 141 
II 245 consid. 7.6.1).


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4.1.2.
Secondo prassi un'ubicazione vincolata positiva è tipicamente ammessa 
per impianti di estrazione delle materie prime (senza obbligo di 
pianificazione), misure di protezione dalle inondazioni, strade di accesso 
al bosco o piste per lo sci di fondo. Un'ubicazione vincolata negativa, cioè 
imposta dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile e 
dall'indisponibilità di un'apposita zona d'utilizzo adatta nella regione, è di 
regola data quando un edificio o impianto a causa delle immissioni 
generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per 
es. una struttura per la tenuta di animali, uno stand di tiro o una discarica; 
cfr. WALDMANN/HÄNNI, op. cit., art. 24 n. 10 con riferimenti). Inoltre, 
secondo la dottrina e la giurisprudenza un'ubicazione vincolata derivata 
viene presunta quando è previsto che in aggiunta a un edificio o impianto 
esistente a ubicazione vincolata situato al di fuori della zona edificabile 
venga realizzato un edificio supplementare strettamente correlato sotto il 
profilo operativo con quest'ultimo. L'edificio o l'impianto supplementare 
deve però presentare un'ubicazione vincolata in senso positivo ed è 
esentato solamente dal requisito dell'esame di ubicazioni alternative (cfr. 
per un'abitazione del personale di un ristorante a ubicazione vincolata a 
lunga distanza dalla zona abitata e difficilmente raggiungibile DTF 117 Ib 
266 consid. 2 con rinvii; v. per tutto DTF 124 II 252 consid. 4c; UST, op. 
cit., pag. 11]). 
4.2.
Nel caso concreto, non è intravedibile la necessità di costruire il nuovo 
impianto di essicazione nella particella in ATC piuttosto che in zona 
edificabile. L'essiccazione delle erbe aromatiche non è vincolata 
all'ubicazione scelta in ATC. Gli argomenti del ricorrente secondo cui 
senza il trasporto delle erbe dall'essiccatoio all'impianto di miscelazione e 
confezionamento calerebbe l'impatto ambientale e si avrebbe una migliore 
qualità del prodotto alimentare poiché questo sarebbe meno esposto a 
contaminazione e poiché ne verrebbe conservata meglio la fragranza, non 


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bastano per ritenere che l'ubicazione scelta sia molto più favorevole 
rispetto ad altre ubicazioni all'interno della zona edificabile. Il ricorrente 
nemmeno sostiene e dimostra che finora abbia dovuto intraprendere 
misure particolarmente dispendiose per garantire la qualità delle erbe 
essiccate durante il trasporto dall'esistente essiccatoio al relativo centro di 
imballaggio. Inoltre, l'impatto ambientale per il trasporto delle erbe 
essiccate non può essere ritenuto tale da rendere necessaria 
un'ubicazione dell'essiccatoio fuori della zona edificabile accanto al centro 
di imballaggio esistente. Va inoltre aggiunto che il ricorrente non può 
nemmeno appellarsi alla prassi di un'ubicazione vincolata derivata 
siccome non si tratta di costruire un impianto supplementare che per 
necessità d'esercizio deve essere collocato vicino a uno stabilimento 
esistente a ubicazione vincolata fuori zona edificabile e poiché in ogni 
caso, come visto sopra, va negata l'ubicazione vincolata dell'impianto 
stesso. 
4.3.
Per inciso, non trovano nemmeno applicazione le disposizioni sulle 
aziende accessorie non agricole (art. 24b LPT, art. 40 e 43a OPT) dato 
che il relativo impianto non è previsto all'interno del nucleo dell'azienda 
agricola. 
4.4.
Riassumendo, non è soddisfatto il presupposto dell'ubicazione vincolata 
giusta l'art. 24 lett. a LPT per cui non occorre procedere alla verifica di siti 
alternativi più idonei e alla ponderazione degli interessi secondo l'art. 24 
lett. b LPT. Tantomeno sono applicabili ulteriori disposizioni per 
un'autorizzazione d'eccezione giusta gli artt. 24 segg. LPT. Ne consegue 
che non può essere rilasciata un'autorizzazione eccezionale per la 
costruzione prevista. Per quanto possibile spetta dunque al convocato 1 
creare le basi pianificatorie nel quadro della revisione della pianificazione 
locale in corso per permettere l'edificazione del nuovo impianto di 
essiccazione. 


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5.
In base a quanto sopra considerato, diventa superfluo entrare nel merito 
delle ulteriori considerazioni della decisione impugnata relative alle 
opposizioni dei convocati 2 e 3 risp. delle argomentazioni di quest'ultimi 
sollevate in questa sede contro il progetto in discussione. 
6.
Il ricorrente invoca infine una presunta violazione del principio di 
uguaglianza di trattamento siccome il convenuto avrebbe rilasciato un 
permesso per un maneggio di cavalli in zona agricola in un luogo diverso 
del centro aziendale (che si troverebbe in un'altra frazione). 
6.1.
Una decisione disattende il principio della parità di trattamento quando, tra 
casi simili, faccia delle distinzioni che nessun fatto importante giustifichi 
oppure sottoponga ad un regime identico situazioni che presentano tra 
loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario 
un trattamento diverso (cfr. DTF 136 I 345 consid. 5; 136 II 120 consid. 
3.3.2; 133 I 249 consid. 3.3; 131 I 1 consid. 4.2). L'ossequio del principio 
della parità di trattamento impone dunque che fattispecie giuridicamente 
uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie giuridicamente diverse in 
modo diverso (cfr. DTF 134 I 23 consid. 9.1).
6.2. 
Il caso preso a confronto dal ricorrente è una fattispecie giuridicamente 
diversa dal caso in questione, trattasi infatti di un permesso rilasciato 
secondo le disposizioni sulla tenuta e l'utilizzazione di cavalli (Art. 16abis 
LPT i.c.d. con l'art. 34b OPT). Non può dunque trovare applicazione il 
principio di parità di trattamento. Il convenuto sottolinea oltretutto a ragione 
che, anche se nel caso preso a confronto dal ricorrente fosse stata 
ingiustamente rilasciata un'autorizzazione per un progetto senza 
ubicazione vincolata, ciò non basta a comprovare una prassi illegale 
d'autorizzazione da parte del convenuto. E pur ammettendo l'esistenza di 
una costante prassi illegale in tal senso, il ricorrente potrebbe invocare un 
diritto alla parità di trattamento nell'illegalità soltanto se l'autorità non 


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lasciasse riconoscere l'intenzione di volersi discostare da tale prassi 
illegale in futuro (cfr. DTF 136 I 65 consid. 5.6). Il convenuto non può certo 
avere – né tantomeno ha in qualche modo mostrato – l'intenzione di 
instaurare risp. continuare una prassi non conforme al diritto federale. Il 
ricorrente non può dunque nemmeno appellarsi a una parità di trattamento 
nell'illegalità.
7.
Ne discende che la decisione EFZ e su opposizione impugnata – con cui 
il convenuto ha negato il rilascio di un'autorizzazione EFZ per il relativo 
impianto di essiccazione – va confermata e il presente ricorso contro di 
essa va respinto. 
8.1.
Il ricorrente soccombente in causa è tenuto a pagare le spese processuali 
(art. 73 cpv. 1 LGA), composte da una tassa di Stato fissata a 
CHF 3'000.00 e spese di cancelleria. Al convocato 1 non sono accollate 
spese dacché ha rinunciato a partecipare alla presente procedura. 
8.2.
ll ricorrente deve inoltre rifondere le spese di patrocinio ai convocati 2. 
Nella nota d'onorario inoltrata il loro patrocinatore fa valere delle 
prestazioni complessive pari a CHF 1'756.70 (così composte: 6.25 h à 
CHF 250.00 secondo accordo sull'onorario = CHF 1'562.50, spese di CHF 
68.60 e IVA del 7.7%). Le spese di CHF 68.60 non sono dimostrate nel 
dettaglio e eccedono l'importo forfettario del 3 % sull'onorario riconosciuto 
per prassi di questo Tribunale. Esse vanno perciò ridotte all'importo di CHF 
46.85 (CHF 1'562.50 x 0.03). Contrariamente a quanto obiettato dal legale 
del ricorrente, il dispendio di 6.25 ore non può essere messo unicamente 
in relazione alle pagine scritte dal patrocinatore dei convocati 2. Il 
dispendio del patrocinatore dei convocati 2 per la presa di posizione e gli 
ulteriori scritti di rinuncia a duplicare appare proporzionato all'entità del 
caso e alle ampie memorie inoltrate dal legale del ricorrente, che 
evidentemente andavano studiate. Di conseguenza, il ricorrente deve 


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indennizzare ai convocati 2 CHF 1'733.30 (CHF 1'562.50 x 1.03 x 1.077) 
a titolo di ripetibili. Al convenuto non sono assegnate ripetibili 
conformemente alla regola nell'art. 78 cpv. 2 LGA). Il convocato 3 non ha 
diritto a ripetibili perché non rappresentato da un legale. 
III. Per questi motivi il Tribunale giudica:
1.
Il ricorso è respinto. 
2.
Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
- una tassa di Stato di
CHF
3'000.00
- e le spese di cancelleria di
CHF
542.00
totale
CHF
3'542.00
Tali spese sono poste a carico di A._____. 
3.
A._____ versa a C._____ e D._____ CHF 1'733.30 (IVA inclusa) a titolo 
di ripetibili. 
4.
[Vie di diritto]
5.
[Comunicazioni]
[Con sentenza 1C_492/2022 del 12 settembre 2023 il Tribunale federale ha respinto il 
ricorso interposto contro questa decisione, nella misura in cui lo ha ritenuto ammissi-
bile.]