gr_gerichte · VR1 2025 72 · 2026-01-07 · de
Regionalgericht Engiadina Bassa/Val Müstair, Einzelrichter

Submission | Submissionen

Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 7. Januar 2026
mitgeteilt am 9. Januar 2026
Referenz
VR1 25 72
Instanz
Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Audétat, Vorsitz
Pedretti und von Salis
Maurer, Aktuarin
Parteien
A._____
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Christina Nossung
gegen
Hochbauamt Graubünden
Beschwerdegegner
und
B._____
Beigeladene
Gegenstand
Submission

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Sachverhalt
A.
Am _____ 2025 schrieb der Kanton Graubünden (Vergabebehörde),
handelnd durch das Hochbauamt Graubünden, im offenen Verfahren im Staats-
vertragsbereich die Beschaffung der Lufttechnischen Anlagen (BKP 244) für das
C._____ im Kantonsamtsblatt und auf der Ausschreibungsplattform www.simap.ch
aus. Als Zuschlagskriterien formulierte die Vergabebehörde die Qualität der
Schlüsselpersonen (10 %) und des Anbieters (20 %), den Preis (30 %) sowie die
Zusatzkriterien Nachhaltigkeit (10 %), Kapazität (10 %) und Vorfabrikation (20 %).
In den Ausschreibungsunterlagen wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
verspätete, unvollständige, nicht ordnungsgemäss ausgefüllte oder nicht rechts-
gültig unterzeichnete Angebote von der Bewertung ausgeschlossen würden.
B.
Innert Eingabefrist reichten insgesamt sechs Anbieter ihre Offerten ein; die
Offertöffnung erfolgte am 25. Juni 2025.
C.
Im Zuge der Prüfung und Auswertung der Offerten wurde festgestellt, dass
das Angebot der A._____ unvollständig eingereicht worden war. Entsprechend
wurde das Angebot für ungültig erklärt. Mit Entscheid vom 23. September 2025,
mitgeteilt am _____ 2025 durch die Vergabebehörde, erteilte die Regierung des
Kantons Graubünden den Zuschlag für den ausgeschriebenen Auftrag zum Preis
von CHF 4'229'273.30 an die B._____ (Zuschlagsempfängerin), welche das
vorteilhafteste Angebot eingereicht hatte. Der Zuschlag wurde am _____ 2025 auf
simap.ch publiziert. Mit Verfügung vom 25. September 2025 wurde der A._____ der
Ausschluss mitgeteilt.
D.
Dagegen erhob die A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am
14. Oktober 2025 (Poststempel; Posteingang 15. Oktober 2025) Beschwerde beim
Obergericht des Kantons Graubünden. Darin beantragte sie die Aufhebung der
Ausschlussverfügung vom 25. September 2025, die Aufhebung der Zuschlags-
verfügung vom 25. September 2025 und die Zuschlagserteilung an sich selber;
eventualiter sei das Hochbauamt Graubünden anzuweisen, ihr den Zuschlag zu
erteilen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Hochbauamts
Graubünden. In prozessualer Hinsicht beantragte die Beschwerdeführerin, es sei
der Beschwerde zunächst superprovisorisch und danach definitiv bis zum
materiellen Entscheid über die Beschwerde zu untersagen, Vollzugshandlungen
vorzunehmen, namentlich den Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin abzu-
schliessen. Das Hochbauamt Graubünden sei zu verpflichten, die vollumfänglichen
Akten einzureichen und ihr sei umfassend Akteneinsicht zu gewähren. Nach
gewährter Akteneinsicht und noch vor Erlass des Zwischenentscheids betreffend

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die aufschiebende Wirkung sei ihr Gelegenheit zur Beschwerdeergänzung zu
geben. Es sei zudem ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen, wobei ihr Gelegen-
heit zur Stellungnahme zu gewähren sei.
Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin zusammenfassend vor, die Ver-
gabestelle habe ihre Bewertung nicht begründet. Eine den Anforderungen an den
Ausschluss entsprechende separate Verfügung habe sie zudem – trotz Ankündi-
gung – nie erhalten. Die ungenügende Begründung sowie die fehlende Ausschluss-
verfügung stellten Verletzungen des rechtlichen Gehörs dar. Bereits aus diesen
Gründen sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Der Ausschluss aufgrund
fehlender Einzelpreise sei unverhältnismässig und überspitzt formalistisch, weshalb
er aufzuheben sei. Vorliegend sei, wenn überhaupt, von einem untergeordneten
Mangel auszugehen, der weder Auswirkungen auf das Preis-Leistungs-Verhältnis
habe noch eine Verletzung des Transparenz- und Gleichbehandlungsgebots mit
sich bringe. Ihr Ausschluss unter gleichzeitiger Bewertung und Zuschlagserteilung
an das Angebot der Zuschlagsempfängerin sei nicht gerechtfertigt und aufzuheben.
Ihr Ausschluss unter gleichzeitiger Berücksichtigung des Angebots der Zuschlags-
empfängerin verletze das Gleichbehandlungsgebot und sei willkürlich. Die
Androhung des Ausschlusses vom Verfahren in der E-Mail vom 15. Juli 2025,
obwohl es das Hochbauamt Graubünden gewesen sei, welches die von ihr auf
einem USB-Stick fristgerecht eingereichten Unterlagen verloren habe, erwecke im
Nachhinein betrachtet den starken Eindruck, dass es das vorteilhafteste Angebot
von ihr habe ausschliessen wollen.
E.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 15. Oktober 2025 lud die stellver-
tretende Instruktionsrichterin die Zuschlagsempfängerin dem Verfahren bei. Zudem
ordnete sie an, dass bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung jegliche
Vollzugshandlungen zu unterbleiben hätten, insbesondere der Vertragsabschluss.
F.
In ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 2025 machte die Beschwerde-
führerin das Geheimhaltungsinteresse an ihren Offertunterlagen, insbesondere am
Angebot vom 20. Juni 2025, geltend.
G.
Mit Vernehmlassung vom 27. Oktober 2025 beantragte das Departement für
Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden, handelnd für das Hochbauamt
Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegner), die Beschwerde sei kostenfällig
abzuweisen und die aufschiebende Wirkung sei nicht zu gewähren.
Begründend führte der Beschwerdegegner im Wesentlichen aus, von einem unter-
geordneten Mangel, wie die Beschwerdeführerin vorbringe, könne keine Rede sein.

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Die Beschwerdeführerin habe über hundert, verbindlich zu offerierende Einheits-
positionen in ihrem Angebot nicht ausgefüllt. Diese fehlenden Einheitspositionen im
Wert von mehreren Millionen Franken seien ausschreibungs- und vertragsrelevant
und dienten ausserdem bei Nachträgen als Berechnungsbasis. Ein allfälliges Nach-
reichen der fehlenden Preispositionen hätte zweifelsohne Einfluss auf das Preis-
Leistungs-Verhältnis, womit eine nachträgliche Berücksichtigung der nach-
gereichten Positionen unzulässig wäre. Das Angebot der Beschwerdeführerin
weiche somit wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung
ab und sei deshalb gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB vom Verfahren auszu-
schliessen. Der vorgenommene Ausschluss stehe im Übrigen in keinem
Zusammenhang mit der Nachforderung des mit der Offerte abzugebenden USB-
Sticks, den die Beschwerdeführerin bereits im Zeitpunkt der Offerteinreichung mit
dem Angebot abgegeben habe. Da die Angaben im schriftlichen Angebot für die
Offertgültigkeit entscheidend seien, könne mangels rechtlicher Relevanz des USB-
Sticks für den Ausgang des Verfahrens offenbleiben, wie und wo der Stick bei der
Beschaffungsstelle verloren gegangen sei. Im Übrigen enthalte auch der nach-
gereichte USB-Stick lediglich Kapitelpreise und keine Einheitspreise zu den Einzel-
positionen.
H.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 3. November 2025 wies der
Instruktionsrichter den Antrag des Beschwerdegegners, es sei der Beschwerde
keine aufschiebende Wirkung zu erteilen, ab. Dem Gesuch der Beschwerdeführerin
betreffend Akteneinsicht wurde einstweilen entsprochen, womit die Beigeladene
vorläufig keine Einsicht in die Offerte der Beschwerdeführerin erhielt. Der
Beschwerdeführerin wurde zudem auch keine Akteneinsicht in die Offerte der
Beigeladenen gewährt.
I.
Mit Replik vom 12. November 2025 hielt die Beschwerdeführerin unverändert
an ihren bisherigen Ausführungen und Anträgen fest und vertiefte ihren Standpunkt.
J.
Am 27. November 2025 duplizierte der Beschwerdegegner bei unver-
änderten Rechtsbegehren und nahm Stellung zur Replik der Beschwerdeführerin.
K.
Mit Eingabe vom 3. Dezember 2025 verzichtete die Beschwerdeführerin auf
eine weitere Stellungnahme und liess ihre Kostennote samt Honorarvereinbarung
einreichen.
L.
Die Beigeladene liess sich nicht vernehmen.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit erforderlich,
im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

5 / 16
Erwägungen
1.1.
Anfechtungsobjekte des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden der
Vergabeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 23. September
2025 (act. C.7), mitgeteilt am _____ 2025 und publiziert am _____ 2025 durch den
Beschwerdegegner (act. C.8), womit der Auftrag bezüglich Beschaffung der
Lufttechnischen Anlagen (BKP 244) an die Zuschlagsempfängerin erteilt wurde,
sowie der am 25. September 2025 durch den Beschwerdegegner mitgeteilte
Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren (act. B.1;
act. C.9). Dagegen wehrte sich die Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom
14. Oktober 2025 und beantragte primär die Aufhebung der Ausschlussverfügung
und der Zuschlagsverfügung sowie nachfolgend die Erteilung des Zuschlags an sich
selber (act. A.1 S. 2).
1.2.
Die fragliche Auftragsvergabe untersteht unbestrittenermassen dem öffent-
lichen Beschaffungsrecht. Konkret kommen die seit dem Beitritt des Kantons
Graubünden per 1. Oktober 2022 revidierten Normen der IVöB (BR 803.710) zur
Anwendung. Nach Art. 55 IVöB richtet sich das Verfügungs- und Beschwerde-
verfahren ausdrücklich nach dem VRG (BR 370.100), soweit die IVöB nichts
anderes bestimmt. Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. e und lit. h i.V.m. Art. 56 Abs. 1 IVöB
kann gegen den Zuschlag eines Auftrags und den Ausschluss aus dem Verfahren
innert 20 Tagen ab dessen Eröffnung Beschwerde erhoben werden. Das Ober-
gericht des Kantons Graubünden ist in der ordentlichen Besetzung mit drei
Richterinnen und Richtern zuständig für die Beurteilung der vorliegenden
Submissionsbeschwerde (Art. 52 Abs. 1 IVöB; Art. 43 Abs. 1 VRG). Die örtliche und
sachliche Zuständigkeit des angerufenen Obergerichts ist damit gegeben.
1.3.
Zur Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden ist laut Art. 50
VRG legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Rechts-
mittellegitimation ist gegeben, wenn die Beschwerdeführerin als unterlegene
Bewerberin eine realistische Chance hat, bei Gutheissung ihres Rechtsmittels mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem
sie ein neues Angebot wird einreichen können; ob das zutrifft, ist aufgrund der
Begehren und Rügen der Beschwerdeführerin zu beurteilen. Die Legitimation ist in
diesem Sinne zu verneinen, wenn beispielsweise der viertrangierte Anbieter
lediglich den Ausschluss des Zuschlagsempfängers verlangt, jedoch zu bejahen,
wenn dieser Anbieter beispielsweise den Ausschluss aller vor ihm stehenden
Konkurrenten oder die Wiederholung des gesamten Verfahrens fordert (vgl.

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BGE 141 II 14 E. 4.1 m.w.H.). Vorliegend beantragt die Beschwerdeführerin
insbesondere die Aufhebung des Vergabe- und des Ausschlussentscheids sowie
die Erteilung des Zuschlags an sich selber. Dabei stellt sie sich im Wesentlichen auf
den Standpunkt, dass in Bezug auf ihr Angebot keine Gründe vorlägen, die einen
Ausschluss rechtfertigten. Die ausgeschlossene Beschwerdeführerin hat mit einem
Preis von CHF 3'868'244.25 (netto) das preisgünstigste Angebot eingereicht. Mit
diesem Begehren besteht für sie bei Aufhebung des Ausschlusses und Wieder-
holung des Vergabeverfahrens grundsätzlich eine reelle Chance, den Zuschlag zu
erhalten. Folglich ist sie zur Beschwerde legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und
formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 56 Abs. 1 und 2 IVöB i.V.m. Art. 1 Abs. 2
VRG sowie Art. 56 Abs. 1 IVöB i.V.m. Art. 38 VRG) ist demnach grundsätzlich
einzutreten.
1.4.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 VRG hat die Beschwerde vor dem Obergericht des
Kantons Graubünden keine aufschiebende Wirkung. Im Einzelfall kann der
Beschwerde von Amtes wegen oder auf Antrag aufschiebende Wirkung erteilt
werden (Art. 53 Abs. 2 VRG). Am 15. Oktober 2025 verfügte die stellvertretende
Instruktionsrichterin, dass bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung
jegliche Vollzugshandlungen zu unterbleiben hätten, insbesondere der Vertrags-
abschluss. Mit Verfügung vom 3. November 2025 wurde der Antrag des
Beschwerdegegners, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu erteilen,
abgewiesen (vgl. act. D.2). Mit dem vorliegenden Urteil in der Sache wird das
Gesuch um aufschiebende Wirkung hinfällig, so dass sich weitere Ausführungen
dazu erübrigen.
2.
Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich gemäss Art. 56
Abs. 3 IVöB auf Rechtsverletzungen inklusive Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen.
Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids kann im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens hingegen nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB). Das
Gericht kann daher sein Ermessen nicht an die Stelle jenes der Vorinstanz (Ver-
gabebehörde) setzen. Vielmehr hat es, so die bisherige verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung, Lösungen der Vergabebehörde zu akzeptieren, die mit sachlichen
Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung zweckmässiger erschiene.
Gerade bei Fragen der Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der
ausgewählten Zuschlagskriterien kommt der Vergabebehörde praxisgemäss ein
weiter Ermessensspielraum zu (vgl. etwa Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden VR1 24 45 vom 1. April 2025 E. 6).

7 / 16
3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob das Angebot der Beschwerdeführerin
zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen wurde.
4.
Verletzung des rechtlichen Gehörs
4.1.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst die Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör geltend, da sie trotz entsprechender Ankündigung nie eine den
Anforderungen an den Ausschluss entsprechende separate Verfügung erhalten
habe. Dagegen bringt der Beschwerdegegner vor, dass der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 25. September 2025 die Ausschlussverfügung mit A-Post Plus
zugestellt worden sei. In der Verfügung selbst sei der Name der ausgeschlossenen
Anbieterin, die Beschwerdeführerin, versehentlich nicht aufgeführt worden, sondern
nur in der Adresszeile aufgenommen worden. Hätte die Beschwerdeführerin davon
nicht Kenntnis erhalten, hätte sie sich nicht mit der vorliegenden Beschwerdeschrift
gegen den verfügten Ausschluss gewehrt und die Aufhebung der Ausschluss-
verfügung verlangt. Die Beschwerdeführerin habe demnach keinen Verfahrens-
nachteil erlitten, insbesondere sei das rechtliche Gehör nicht verletzt worden.
4.1.1. Der Ausschluss eines Anbieters vom Vergabeverfahren kann durch indivi-
duell eröffnete Verfügung oder bloss implizit durch die Zuschlagserteilung mittels
Verfügung an einen anderen Anbieter erfolgen (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts B-504/2009 vom 3. März 2009 E. 3.2; SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht in a
nutshell, 3. Aufl. 2021, S. 126). Häufig erfolgt die Mitteilung erst zusammen mit der
Zustellung der Zuschlagsverfügung, eine solche Praxis wird als zulässig erkannt.
Der Ausschlussgrund ist dabei als solcher klar zu formulieren (vgl. SCHNEIDER
HEUSI, a.a.O., S. 127 m.H.). Die Anbieterin hat keinen Anspruch auf eine individuelle
Ausschlussverfügung (BVGE 2007/13 E. 3.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-504/2009 vom 3. März 2009 E. 3.2 m.w.H.; LOCHER, in: Trüeb [Hrsg.],
Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 44 Rz. 8).
4.1.2. Das
Hochbauamt
Graubünden
liess
der
Beschwerdeführerin
am
25. September 2025 ein Schreiben mit dem Betreff "Mitteilung Auftragsvergabe"
zugehen. Daraus ging das berücksichtigte Angebot der Zuschlagsempfängerin
hervor. Unter lit. f wurde festgehalten, dass ausgeschlossene Angebote den
betroffenen Anbietern mit separater Verfügung eröffnet würden. Unter "Ausschluss-
grund" wurde weiter ausgeführt: "Gemäss Ausschreibung können unvollständige
oder nicht ordnungsgemäss ausgefüllte Angebote ausgeschlossen werden. Diese
Situation liegt hier vor, da lediglich Kapitelpreise ausgefüllt sind und sämtliche
Positionspreise fehlen. Damit weicht das Angebot wesentlich von den verbindlichen
Anforderungen der Ausschreibung ab und ist demzufolge gestützt auf Art. 44 Abs. 1

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lit. b IVöB vom Verfahren ausgeschlossen" (vgl. Verfügung des Beschwerde-
gegners vom 25. September 2025 [act. C.9]).
4.1.3. Auch wenn trotz des Hinweises auf das Ergehen einer separaten Verfügung
an die ausgeschlossenen Anbieter eine solche nicht vorliegt, ist die Mitteilung des
Ausschlusses an die Beschwerdeführerin gemäss oben angeführter Recht-
sprechung rechtmässig ergangen, da die Beschwerdeführerin die Mitteilung über
die Auftragsvergabe an die Zuschlagsempfängerin erhielt und zudem über den
Ausschlussgrund orientiert wurde. Damit erweist sich diese Rüge als unbegründet.
4.2.
Die Beschwerdeführerin moniert weiter, die Begründung der Vergabe sei
ungenügend. Selbst die Veröffentlichung der Beurteilungsmatrix mit den bewerteten
Angeboten sei nicht erfolgt. Der Entscheid sei nur oberflächlich mit pauschalen
Floskeln und unzutreffenden Vorwürfen begründet worden. Auf entsprechende
Nachfrage sei ihr lediglich mitgeteilt worden, dass ihr Angebot aufgrund des Aus-
schlusses überhaupt nicht bewertet worden sei. Damit stehe fest, dass die Ver-
gabestelle ihre Bewertung nicht begründet und dadurch das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin verletzt habe. Selbst im laufenden Beschwerdeverfahren sei
keine nachvollziehbare Begründung für die Zuschlagserteilung an die Zuschlags-
empfängerin geliefert worden.
Der Beschwerdegegner hält dagegen fest, dass er in der Vernehmlassung die
Gründe für den Ausschluss der Beschwerdeführerin ausführlich dargelegt habe. Da
er weiterhin von einem gerechtfertigten Ausschluss ausgehe und die Beschwerde-
führerin somit keine Aussicht auf den Zuschlagserhalt habe, könnten auch eine
materielle Bewertung ihres Angebots bzw. eine inhaltliche Gegenüberstellung mit
dem vorteilhaftesten Angebot unterbleiben.
4.2.1. Die
Beschwerdeführerin
macht
damit
einen
Verstoss
gegen
die
Begründungspflicht im Sinne von Art. 29 BV geltend. Beschwerdefähige
Verfügungen sind summarisch zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung
zu versehen (Art. 51 Abs. 2 IVöB). Aus dem Gehörsanspruch nach Art. 29 Abs. 2
BV folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei kann
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite
des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 148 III 30 E. 3.1, 143 III 65 E. 5.2, 141 III
28 E. 3.2.4). Ob die Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist

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nicht eine Frage des formellen Anspruchs auf rechtliches Gehör, sondern der
materiellen Beurteilung der Streitfrage (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden S 18 136 vom 7. April 2020 E. 2.2.1).
4.2.2. Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist formeller Natur,
womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels
zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheides führt (BGE 149 I 91 E. 3.2 m.H.). Dies aber unter dem Vorbehalt, dass
der Mangel nicht im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann. Nach der Recht-
sprechung kann von einer Aufhebung eines angefochtenen Entscheids und einer
Rückweisung an die untere Instanz wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs
nämlich dann abgesehen werden, wenn diese nicht besonders schwer wiegt und
die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz mit
voller Überprüfungsbefugnis zu äussern. Von einer Rückweisung an die Vorinstanz
ist zudem (im Sinne einer Heilung des Mangels) – selbst bei einer schwerwiegenden
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – abzusehen, wenn und soweit die
Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der Partei an einer beförder-
lichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. statt vieler: BGE 150
I 174 E. 4.4, 142 II 218 E. 2.8.1 m.w.H.).
4.2.3. Die Vergabebehörde begründete den Ausschluss der Beschwerdeführerin
gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB damit, dass lediglich Kapitelpreise angegeben
worden seien und sämtliche Positionspreise fehlten, womit das Angebot wesentlich
von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweiche (vgl. act. C.9).
In dieser kurzen Begründung kann nach konstanter Rechtsprechung noch keine
Verletzung der Begründungspflicht erblickt werden, die in der Regel aber ohnehin
keine besonders schwerwiegende Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
darstellt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_39/2017 vom 13. November 2017
E. 2.1, 1C_474/2016 vom 1. Juni 2017 E. 2 und 1C_300/2015 vom 14. März 2016
E. 4.1). Das Gericht erachtet Kurzbegründungen regelmässig als zulässig, wenn
klar hervorgeht, aus welchen Gründen die Vorinstanz den Ausschluss einer
bestimmten Anbieterin verfügt hat, und wenn die Offerenten die Möglichkeit haben,
bei der Vergabebehörde Rückfragen zu stellen, um ihre Rechte im nachfolgenden
Beschwerdeverfahren sachgerecht wahren zu können (vgl. Urteil des Verwaltungs-
gerichts des Kantons Graubünden U 09 41 vom 19. Juni 2009 E. 2b). Die
Beschwerdeführerin war vorliegend ohne Weiteres in der Lage, sich über die
Rechtsauffassung und die Tragweite der vorinstanzlichen Erwägungen ein Bild zu
machen und den Ausschluss aus dem Vergabeverfahren sachgerecht anzufechten.

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Die Überlegungen, von denen sich der Beschwerdegegner leiten liess, können
zudem nachvollzogen werden.
4.2.4. Nach dem Gesagten wurde dem Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin
im vorliegenden Fall, bei dem die Beschwerdeführerin ausgeschlossen wurde und
eine Auswertung des Angebots nicht erfolgte, ausreichend nachgekommen. Damit
erweist sich die Rüge der mangelhaften Begründung des angefochtenen Vergabe-
entscheides als nicht stichhaltig. Selbst wenn die Vergabestelle ihrer Begründungs-
pflicht aber nicht ausreichend nachgekommen sein sollte, so dürfte die Gehörs-
verletzung im vorliegenden Beschwerdeverfahren mit doppeltem Schriftenwechsel
und der Zustellung der beschwerdegegnerischen Beilagen als geheilt erachtet
werden.
4.2.5. Ein berechtigter und hinreichend begründeter Ausschluss (wie nachfolgend
dargelegt) führt zur Abweisung der Beschwerde. Es besteht in einer solchen
Situation kein Anspruch darauf, eine Begründung – auch nur in der Form einer
Bewertungsmatrix – der nicht ausgeschlossenen Angebote zu erhalten, so dass die
entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführerin ins Leere gehen.
5.
Ausschluss vom Vergabeverfahren
5.1.
Der Auftraggeberin steht es frei, Anforderungen in den Ausschreibungs-
unterlagen zu definieren, die einzuhalten sind; sie muss darauf hinweisen und den
Ausschluss bei Nichteinhaltung ausdrücklich androhen (LOCHER, a.a.O., Art. 44
N. 19). Die Offerte hat diejenigen Regeln zu beachten, die sich auf die Vorgehens-
weise der Anbieterin bei der Ausfüllung der von der Vergabestelle in den
Ausschreibungsdokumenten in inhaltlicher Hinsicht offengelassenen Punkten
beziehen, d.h. insbesondere auf die Art der Bildung und Darstellung von Preisen
(BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rz. 1917). Die
Fairness des Wettbewerbs im Vergabeverfahren und insbesondere des Angebots-
vergleichs bzw. die vergaberechtliche Gleichbehandlung hängen entscheidend
davon ab, ob die Preisofferten der einzelnen Angebote allesamt mindestens jene
Leistungen umfassen, in der Art, unter den Umständen, Konditionen und Rahmen-
bedingungen wie sie die Vergabestelle vorgegeben hat (BEYELER, a.a.O., Rz. 1968).
Eine Offerte erweist sich demnach als ausschreibungskonform, wenn sie mit sämt-
lichen Festlegungen übereinstimmt, welche die Vergabestelle in der Ausschreibung,
den Unterlagen und in weiteren Mitteilungen vor dem Ablauf der Eingabefrist oder
allenfalls im Rahmen von Verhandlungen getroffen hat. Umgekehrt ist sie
ausschreibungswidrig, sobald und soweit sie von einer Vorgabe der Ausschreibung
abweicht, d.h. nicht das enthält, was die Vergabestelle im fraglichen Punkt als

11 / 16
Erwartung betreffend das Geschäft bekanntgegeben hat (BEYELER, a.a.O.,
Rz. 1916).
5.2.
Nach Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB kann die Auftraggeberin eine Anbieterin vom
Vergabeverfahren ausschliessen, wenn festgestellt wird, dass die Angebote
wesentliche Formfehler aufweisen oder wesentlich von den verbindlichen Anfor-
derungen
einer
Ausschreibung
abweichen
(KUONEN,
in:
Trüeb
[Hrsg.],
Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 34 Rz. 24).
Entspricht das Angebot nicht den Vorgaben der Ausschreibung bzw. den
Ausschreibungsunterlagen, fehlen wesentliche Angaben oder Belege und weist der
betreffende Ausschlussgrund ein gewisses Gewicht auf, muss die Auftraggeberin
das Angebot gemäss Praxis des Bundesgerichts trotz der Formulierung als Kann-
Vorschrift ausschliessen, andernfalls sie die Gebote der Gleichbehandlung und
Transparenz verletzt (vgl. BGE 143 I 177 E. 2.3.1; KUONEN, a.a.O., Art. 34
Rz. 15 ff.; LOCHER, a.a.O., Art. 44 N. 6 und 15; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O.,
Rz. 435 und Rz. 457). Der Ausschluss vom Verfahren muss dem Verhältnis-
mässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) entsprechen und darf nicht gegen das Verbot
des
überspitzten
Formalismus
(Art. 29
Abs. 1
BV)
verstossen
(vgl.
GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Eine
systematische Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der Kantone,
3. Aufl. 2013, Rz. 444 ff.).
5.3.
Eine Verletzung von wesentlichen Formfehlern oder die Abweichung von
verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung liegt insbesondere bei der
Unvollständigkeit des Angebots vor; dabei handelt es sich um Mängel des Angebots
(SCHNEIDER HEUSI, a.a.O., S. 116 f.; LOCHER, a.a.O., Art. 44 Rz. 15). Nicht jede
Unvollständigkeit eines Angebots führt zum Verfahrensausschluss, nur das Fehlen
relevanter Angaben oder Unterlagen. Fehlen lediglich weniger relevante Angaben
bzw. Unterlagen, liegt kein wesentlicher Formfehler vor, ein Ausschluss wäre
überspitzt formalistisch (KUONEN, a.a.O., Art. 34 Rz. 11). Ein schwerwiegender
Formfehler liegt vor, wenn das Angebot wesentlich von den formellen Vorgaben
abweicht, die die Auftraggeberin in der Ausschreibung bzw. den Ausschreibungs-
unterlagen festgelegt hat (KUONEN, a.a.O., Art. 34 Rz. 19). Ob ein Angebot
vollständig ist, ergibt sich aus den Bestimmungen der Ausschreibung und den
Ausschreibungsunterlagen. Die Unvollständigkeit muss wesentliche Punkte des An-
gebots betreffen. Offerten, deren fehlende Angaben sich auf das Preis-Leistungs-
Verhältnis auswirken können, sind ebenfalls zwingend auszuschliessen (BVGE
2007/13 E. 3.3 und 3.4).

12 / 16
5.4.
Gestützt auf das Verbot des überspitzten Formalismus stellt sich die Frage,
ob und in welchem Umfang der Anbieterin bei einem unvollständigen Angebot die
Möglichkeit einzuräumen ist, die fehlenden Angaben oder Unterlagen nach-
zureichen. Grundsätzlich besteht ein gewisser Ermessensspielraum der Vergabe-
stelle, ob sie ein unvollständiges Angebot von vornherein von der Vergabe aus-
schliesst oder aber die fehlenden Angaben und Unterlagen nachträglich einholt. Die
Rechtsprechung geht dahin, in Beachtung des Gleichbehandlungsgebots in solchen
Fällen eine strenge Haltung einzunehmen und auch nur in geringem Masse unvoll-
ständige Angebote konsequent von der Vergabe auszuschliessen. Von einem
überspitzten Formalismus ist eher dann auszugehen, wenn der Mangel auf eine
Unklarheit der Ausschreibungsunterlagen oder ein offensichtliches Versehen des
Anbieters zurückzuführen ist, als wenn der Mangel von diesem bewusst in Kauf
genommen wurde (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
VB.2020.00408 vom 22. Oktober 2020 E. 6 und VB.2011.00581 vom 7. März 2012
E. 4.1).
5.5.
Zum Auschlussgrund der Unvollständigkeit des Angebots hat das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich festgehalten, dass in einem konsequenten
Ausschluss auch nur in geringem Mass unvollständiger Angebote ohne vorgängige
Rückfrage aus Gründen der Gleichbehandlung der Offertsteller und der Verfahrens-
ökonomie kein überspitzter Formalismus vorliege (Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich VB.2011.00581 vom 7. März 2012 E. 4.1; SCHNEIDER HEUSI,
a.a.O., S. 118). Eine nachträgliche Ergänzung einer unvollständigen Offerte wird
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann als zulässig erachtet, wenn der
Mangel so unbedeutend ist, dass ein Ausschluss überspitzt formalistisch wäre
(Urteil des Bundesgerichts 2C_782/2012 vom 10. Januar 2013 E. 3.3 m.w.H.;
SCHNEIDER HEUSI, a.a.O., S. 118). Laut Bundesverwaltungsgericht kann der
Ausschluss als unverhältnismässig erscheinen, wenn lediglich Bescheinigungen
(etwa betreffend Bezahlung der Steuern) fehlen, deren Nachreichung sich nicht auf
das Preis-Leistungs-Verhältnis der Offerte auswirkt, oder wenn eine Anbieterin
vergessen hat, gewisse Erklärungen abzugeben, die lediglich durch Ankreuzen
eines Feldes des Offertformulars hätten erfolgen sollen (Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts B-6261/2020 vom 18. Mai 2021 E. 6.4, B-4969/2017 vom
24. September 2018 E. 4.4 und B-985/2015 vom 12. Juli 2015 E. 4.3.2). Als
überspitzten Formalismus wurde auch die Einreichung der Offerte beanstandet, die
entgegen der Formvorschrift der Ausschreibungsunterlagen nicht in einem "Ordner
mit Registern" eingereicht wurde (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich VB.2005.00350 vom 28. Juni 2006 E. 4.1). Das ehemalige Verwaltungs-
gericht des Kantons Graubünden hat bezüglich Nichtausfüllen einer Position im

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Offertformular der Vergabebehörde festgehalten, dass dieser Umstand nicht
zwangsläufig zur Ungültigkeit des Angebots führen müsse. Vielmehr könne dieses
dann als gültig erklärt werden, wenn die Position bezogen auf den Gesamtauftrag
unbedeutend sei, sich nicht wesentlich auf die Differenz zum nächstgelegenen
Angebot auswirke und es sich zudem nicht um eine Position handle, die trotz ihrer
relativen betragsmässigen Geringfügigkeit für die Erfüllung des Auftrages
bedeutsam sei. Verhält es sich so, bleiben die Vergleichbarkeit der Angebote und
die Überprüfbarkeit ihrer Wirtschaftlichkeit erhalten (Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Graubünden U 01 109 vom 2. November 2001 E. 2).
6.
Ausschluss des beschwerdeführerischen Angebots
6.1.
Die Vergabebehörde begründete den Ausschluss der Beschwerdeführerin
gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB damit, dass lediglich Kapitelpreise angegeben
worden seien und sämtliche Positionspreise fehlten, womit das Angebot wesentlich
von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweiche (vgl. act. C.9).
6.2.
Die Beschwerdeführerin stellt sich hingegen auf den Standpunkt, dass die
Voraussetzungen von Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB nicht vorlägen. Entgegen der
Begründung in der Vergabeverfügung sei die Angabe von Einzelpreisen in der
Ausschreibung nirgends als zwingendes Musskriterium definiert worden. Es sei
nicht zu erkennen, wofür der Beschwerdegegner diese Angaben benötige, nach-
dem die Angebote gestützt auf die Positionspreise einwandfrei vergleichbar seien.
Nicht glaubwürdig sei die mündliche Behauptung des Beschwerdegegners,
sämtliche Einzelpreise der eingegangenen Angebote verglichen zu haben. Mit dem
Verbot der Kostenumlagerung, zu dessen Einhaltung sich die Beschwerdeführerin
schriftlich verpflichtet habe, sei den Anforderungen Genüge getan. Die
Beschwerdeführerin habe gestützt auf die Ausschreibung sowie die Aufführung der
Anforderungen in den Zuschlagskriterien zu Recht davon ausgehen dürfen, dass
die Angabe von Positionspreisen für die Vergleichbarkeit der Angebote ausreiche.
Vorliegend sei, wenn überhaupt, von einem untergeordneten Mangel auszugehen,
der weder Auswirkungen auf das Preis-Leistungs-Verhältnis habe noch eine
Verletzung des Transparenz- und Gleichbehandlungsgebots mit sich bringe. Sollte
der Beschwerdegegner die Kenntnis der Einzelpreise für wesentlich erachtet haben,
hätte er diese bei ihr nachfragen können. Deren Nachreichung hätte nicht zu einer
Veränderung des angebotenen Preises geführt. Damit sei der Ausschluss aufgrund
fehlender Einzelpreise unverhältnismässig und formalistisch.
6.3.
Vorliegend sind demnach die Fragen zu klären, ob ein schwerer Mangel des
Angebots vorliegt und ob die Nachreichung von Angaben oder Unterlagen Aus-

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wirkungen auf das Preis-Leistungs-Verhältnis der Offerte gehabt hätte. Müssen
Angaben oder Dokumente nachgereicht werden, die einen Einfluss auf das Preis-
Leistungs-Verhältnis haben, ist die Nachreichung unzulässig und ein Ausschluss
vorzunehmen
(Urteil
des
Bundesverwaltungsgerichts
B-4969/2017
vom
24. September 2018 E. 4.4; BEYELER, a.a.O., Rz. 1745 ff.). Nach der Recht-
sprechung wurden zur Nachreichung etwa als zulässig befunden die fehlende
Zweitunterschrift oder Unterschrift von Subplanern; Unterlagen, die zwar im Inhalts-
verzeichnis aufgeführt waren, aber dann fehlten; das vorgegebene Ordnerregister
oder Angaben zu den Auftragssummen von Referenzen (LOCHER, a.a.O., Art. 44
Rz. 18).
6.4.
Die Anbieter wurden auf Seite 2 der vorliegenden Ausschreibungsunterlagen
darauf hingewiesen, dass verspätete, unvollständige, nicht ordnungsgemäss
ausgefüllte oder nicht rechtsgültig unterzeichnete Angebote von der Bewertung aus-
geschlossen werden (act. C.2 S. 2). Die Zuschlagskriterien halten unter "B. Preis"
fest, "Nachweis: Eingereichtes Angebot mit vollständig ausgefülltem Leistungs-
verzeichnis" (vgl. act. C.2 S. 5). Aus Ziffer 3 "Materialspezifikationen" ergibt sich
weiter, "Die Materialspezifikation ist mit den vorgegebenen Materialien, Fabrikaten,
Typen sowie Einzelpreisen auszufüllen." (vgl. act. C.4 S. 29). Dabei handelt es sich
um für die Anbieter objektiv leicht erkennbare und bekannte Punkte bzw. Rahmen-
bedingungen, die ohne Weiteres als wesentlich identifiziert sowie in ihrer
umfassenden Unabdingbarkeit erkannt werden müssen und können.
6.5.1. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Offerte in den jeweiligen Kapiteln 1 bis
11 konsequent keinen einzigen Stückpreis, sondern jeweils nur den Totalpreis im
jeweiligen Kapitel angegeben (vgl. z.B. Total 1.7 Transport und Montage
CHF 13'650.00, Total 1 AUL/FOL CHF 97'200.00 [act. C.4 S. 36]). Somit hat die
Beschwerdeführerin über hundert zu offerierende Positionspreise in ihrem Angebot
nicht ausgefüllt. Dagegen führte die Zuschlagsempfängerin in ihrer Offerte die
Stückpreise der Materialien oder den Hinweis "inkl." auf; die jeweiligen Preise und
der resultierende Betrag wurden somit vollständig dargelegt (vgl. z.B. act. C.5
S. 40 ff.).
6.5.2. Die Beschwerdeführerin hat vorliegend keine Einheitspreise, sondern
lediglich Beträge je Kapitel offeriert und damit für jedes Kapitel ein Pauschalangebot
erklärt, dessen Preis sich nicht ändert, falls die in den einzelnen Leistungspositionen
effektiv anfallenden Mengen jene der Ausschreibung unter- oder überschreiten
sollten. Das Fehlen von Detailpreisen zum Angebot führt zu einer anderen
Vergütungsart (Preisvariante) als der ausgeschriebenen. Gemäss BEYELER ist in
diesem Sinne das Angebot von Pauschalpreisen je Kapitel mit anderen rechtlichen

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Folgen verbunden als eine Offerte mit detaillierten Einheitspreisen in jedem Kapitel,
womit die Nachlieferung von Einheitspreisen nicht als blosse Präzisierung des
ursprünglichen Angebots betrachtet werden kann. Dabei handelt es sich vielmehr
um die Änderung (genauer: Nachofferte) der angebotenen Vertragskonditionen
betreffend Leistungsmengen und Vergütung. Das Nachreichen von Detailpreisen
entspricht damit der Einreichung einer neuen Offerte mit einer anderen
Vergütungsart. BEYELER ist weiter der Auffassung, dass die Vergabestelle vor
diesem Hintergrund jedenfalls berechtigt sei, eine Offerte auszuschliessen, die
entgegen den Ausschreibungsvorgaben keine detaillierteren Einheitspreise
angebe. Nach Auffassung des Gerichts ist BEYELER zu folgen, wonach Offerten,
welche die gemäss Ausschreibung verlangten Detailpreise nicht nennen,
auszuschliessen sind (vgl. zum Ganzen: BEYELER, Vergaberechtliche Entscheide
2022/2023, S. 200 ff.).
6.5.3. Es kann somit dem Beschwerdegegner gefolgt werden, wenn er festhält,
dass diese fehlenden, über hundert verbindlich zu offerierenden Einheitspositionen
im Wert von mehreren Millionen Franken ausschreibungs- und vertragsrelevant sind
und bei Nachträgen als Berechnungsbasis dienen. Ein allfälliges Nachreichen der
fehlenden Preispositionen hätte somit, auch wenn die Kapitelpreise angegeben
wurden, zweifelsohne Einfluss auf das Preis-Leistungs-Verhältnis. Von einem unter-
geordneten Mangel kann deshalb keine Rede sein, womit ein allfälliges nachträg-
liches Berücksichtigen dieser nachgereichten Positionen nicht zulässig wäre. Damit
verfängt auch der beschwerdeführerische Hinweis auf das Urteil des Verwaltungs-
gerichts des Kantons Graubünden U 01 109 vom 2. November 2001 nicht.
6.6.
Nach dem Gesagten weicht das Angebot der Beschwerdeführerin wesentlich
von den verbindlichen Anforderungen gemäss Ausschreibung ab und sie durfte
deshalb gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB zu Recht vom Verfahren ausgeschlossen
werden. Damit erübrigen sich Ausführungen zum von der Beschwerdeführerin
beantragten direkten Zuschlag an sich selbst. Im Übrigen wäre das Gericht mangels
Auswertung des Angebots der Beschwerdeführerin gar nicht in der Lage, direkt
einen Zuschlag zu erteilen. Der Entscheid des Gerichts ist vielmehr faktisch darauf
beschränkt, den Ausschluss der Beschwerdeführerin auf dessen Rechtmässigkeit
hin zu prüfen, was vorliegend erfolgt ist. Die Beschwerde erweist sich nach dem
Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten zulasten
der Beschwerdeführerin (Art. 73 Abs. 1 VRG). Angesichts der Höhe des Betrags
der strittigen Vergabe (Auftragswert brutto gemäss Offerte Beschwerdeführerin:
CHF 3'945'991.00) und dem gleichzeitig im mittleren Bereich verursachten Aufwand

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bei tiefer Komplexität erachtet das Gericht eine Staatsgebühr in der Höhe von
CHF 4'000.00 für angemessen und gerechtfertigt.
7.2.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei im Rechtsmittel-
verfahren in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechts-
streit entstandenen notwendigen Kosten zu ersetzen. Die beigeladene Zuschlags-
empfängerin hat sich am Verfahren nicht beteiligt, weshalb eine Parteient-
schädigung nach Art. 78 Abs. 1 VRG entfällt.
7.3.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis
obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb dem
Beschwerdegegner keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen ist.
Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
4'000.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
432.00
Total
CHF
4’432.00
gehen zulasten der A._____.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]