gr_gerichte · V 2004 4 · 2004-11-18 · it
elezioni comunali

elezioni comunali | politische Rechte

V 04 4
1a Camera in qualità di Corte costituzionale
SENTENZA
del 18 novembre 2004
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente elezioni comunali
1.
In data 30 ottobre 2004 venivano pubblicate all’albo del Comune di … le liste
per le elezioni comunali per il quadriennio con inizio dal 1. gennaio 2005. Le
elezioni, che inizialmente erano previste per il 28 novembre 2004,
comprendono fra altre pure quelle del municipio, composto dal sindaco e da
quattro municipali. Per la carica di sindaco sono state depositate due liste.
Una lista proponeva all’elettorato …, sindaco uscente, e l’altra … Pure per le
cariche dei municipali sono state depositate due liste, una con quattro
candidati, tra i quali l’uscente …, e l’altra con due candidati.
2.
Con ricorso del 2 novembre 2004 al Tribunale amministrativo i cittadini di …
… e … chiedevano la constatazione della nullità oppure l’annullamento delle
candidature di …, quale sindaco, e …, quale municipale. I due sarebbero stati
eletti una prima volta nel 1997, dopo la dimissione in corpore del municipio
allora in carica, restando in carica sino alla fine del 1998. Entrambi sarebbero
in seguito stati rieletti una prima volta nel 1998 e una seconda volta nel 2001.
Il mandato in corso terminerebbe il 31 dicembre 2004. Con l’attuale
candidatura i convenuti in ricorso potrebbero venir rieletti per la terza volta, il
che sarebbe contrario all’art. 32 cpv. 3 dello Statuto organico comunale
(SOC), approvato nell’assemblea comunale del 29 agosto 2004. Tale norma
prevederebbe, in seguito al prolungamento del periodo di carica da tre a
quattro anni, la rieleggibilità solo per due e non più per tre legislature. I
candidati contestati non potrebbero quindi candidarsi per le attuali elezioni
comunali. Pure l’aggiunta della frase “un membro del Municipio può restare in
carica al massimo 12 anni” non modificherebbe in alcun modo suddetta
interpretazione. Anzi tale frase lascerebbe intendere al contrario che la

rieleggibilità potrebbe essere esclusa anche se non venisse raggiunto un
totale di 12 anni di mandato. Onde poter garantire la libertà di voto ed il
corretto svolgimento dell’elezione sarebbe necessario che le candidature
nulle (o annullabili) fossero dichiarate tali. Se la constatazione di nullità
dovesse intervenire solo dopo il voto, l’elezione del municipio sarebbe
annullabile e andrebbe ripetuta. Di conseguenza, essendo stata depositata
un’unica candidatura valida per il mandato di sindaco, ovvero quella di …,
quest’ultimo dovrebbe essere dichiarato eletto tacitamente. Per la carica di
municipale la votazione dovrebbe comunque aver luogo, dato che pure
eliminando la candidatura di …, resterebbe un candidato in eccedenza. La
norma comunale di cui in parola sarebbe identica nella portata e simile nella
formulazione all’art. 39 cpv. 3 della Costituzione cantonale (CstC), secondo il
quale la rielezione sarebbe ammessa per due volte. In ottemperanza a
quest’ultima norma secondo costante prassi a livello cantonale se un
candidato si ripresenta anche dopo un solo anno di mandato, verrebbe
considerato già alla propria prima rielezione.
3.
Nella propria presa di posizione il comune convenuto pretendeva la reiezione
del ricorso. … e … sarebbero in carica da 7 anni. Durante questo lasso di
tempo le rispettive disposizioni comunali sarebbero state cambiate ben 3
volte. Dapprima l’art. 8 del regolamento sulle elezioni e votazioni (REV) del
19 novembre 1980 avrebbe disposto che la durata di carica delle autorità
comunali fosse triennale senza alcun limite massimo di carica. Lo Statuto del
29 aprile 1998 avrebbe confermato la durata di carica di tre anni (art. 9). L’art.
32 SOC avrebbe poi introdotto però il limite massimo di 12 anni. Infine lo
statuto del 29 agosto 2004 prevedrebbe ora l’aumento del periodo di carica
da tre a quatto anni (art. 9), riducendo però da quatto a tre i periodi di
legislatura consecutiva, mantenendo in tal modo la stessa limitazione di
durata massima (art. 32). Malgrado i citati cambiamenti sarebbe quindi
rimasta costante la volontà di mantenere inalterata la durata massima di
carica di 12 anni. Lo scopo dell’art. 32 cpv. 3 dello statuto comunale del 29
aprile 1998 sarebbe stato quello di introdurre una norma che garantisse il
necessario ricambio nell’esecutivo comunale e che tenesse conto nello stesso
tempo della difficoltà di trovare persone disposte ad accettare cariche

pubbliche. Con l’introduzione dello statuto del 29 agosto 2004 non sarebbe
stato
modificato
lo
scopo
sopraccitato
delle
rispettive
norme.
Un’interpretazione strettamente letterale dell’art. 32 cpv. 3 SOC non potrebbe
omettere di considerare il riferimento ai 12 anni, quale limite massimo di
legislazioni consecutive. Tale locuzione sarebbe infatti indispensabile per
completare
e
specificare
un
concetto
altrimenti
espresso
poco
convenientemente. Pure l’interpretazione storica, sistematica e teleologica
della norma in parola porterebbe alla stessa conclusione, secondo la quale
per il legislatore non sarebbero i periodi di carica determinanti, bensì la durata
complessiva massima della funzione. Se il Tribunale amministrativo dovesse
giungere alla conclusione che determinante alla luce del nuovo statuto fosse
solamente il numero di periodi in cui si è rimasti in carica, si dovrebbe
comunque tener conto che le legislature finora compiute dai due candidati non
sarebbero mandati ai sensi dell’art. 9 del nuovo statuto bensì periodi di durata
inferiore. Lo statuto presenterebbe quindi una lacuna legislativa sul modo di
trattare questi periodi. Il Tribunale amministrativo sarebbe quindi tenuto a
sviluppare una prassi che permetterebbe di risolvere la questione. Siccome
sette anni di candidatura equivarrebbero a meno di due legislature secondo
la nuova norma, ai convenuti in ricorso andrebbe consentito di ricandidarsi per
il compimento di un terzo mandato, giungendo così ad un periodo di carica
complessivo di 11 anni.
4.
… e … hanno inoltrato la loro presa di posizione proponendo di respingere il
ricorso. Gli interessati non contestano l’applicazione dell’art. 32 cpv. 3 SOC
approvato dall’assemblea comunale il 29 agosto 2004. Lo stesso sarebbe
infatti già in vigore anche in mancanza dell’approvazione del Governo, la
quale non avrebbe che effetto dichiarativo. In sostanza i due candidati
convenuti in ricorso riterrebbero comunque lecita la propria ricandidatura.
L’applicazione dell’art. 32 cpv. 3 dello statuto nel caso concreto, dove i
candidati si sarebbero già ricandidati due volte, ma per dei mandati di una
durata triennale, come previsto dallo statuto precedente, non sarebbe per
l’evenienza concreta ammissibile. La loro esclusione comporterebbe una
violazione del proprio diritto a candidarsi, così come del principio di
uguaglianza e della buona fede. Entrambi i candidati sarebbero

complessivamente restati in carica solamente per 7 anni. La durata massima
consentita ammonterebbe però a ben 12 anni. Questa problematica non
sarebbe purtroppo regolata da alcuna prescrizione transitoria. Simili
prescrizioni sarebbero però state indispensabili nella situazione concreta. I
due candidati interessati potrebbero infatti ancora venir eletti per un’ulteriore
legislatura senza superare la durata massima prescritta dallo statuto.
L’organo legislatore avrebbe tralasciato inconsciamente di emanare delle
disposizioni transitorie. Sarebbe quindi compito del Giudice colmare la lacuna
dello statuto comunale in modo tale da facilitare l’introduzione della nuova
norma ed in rispetto del principio della proporzionalità e del divieto d’arbitrio.
Il diritto di ogni cittadino di esser eletto alle cariche pubbliche non dovrebbe
essere limitato in mancanza di validi motivi. Le disposizioni transitorie
dovrebbero inoltre tener conto dell’ordinamento giuridico in vigore
precedentemente. La possibilità di ricandidarsi s’imporrebbe anche in
ossequio del principio della continuità. Non garantendo loro questa possibilità
si creerebbe una palese disparità di trattamento nei confronti dei candidati che
candiderebbero ora per la prima volta. Questi ultimi potrebbero infatti restare
in carica complessivamente 12 anni. Dalla contemporanea applicazione dei
due statuti risulterebbe, per i candidati convenuti, una limitazione intollerabile
del periodo complessivo di mandato, anche se con l’ultima revisione non si
sarebbe affatto voluto raggiungere tale scopo.
Considerando in diritto:
1. a)
Ai sensi dell’art. 55 cpv. 2 cifra 1 della nuova Costituzione cantonale (CstC),
entrata in vigore il 1. gennaio 2004, il Tribunale amministrativo giudica, in
veste di Corte costituzionale, pure i ricorsi per violazione di diritti politici. Per
le elezioni e votazioni nei comuni la possibilità di ricorso è già prescritta pure
dall’art. 13 cpv. 1 lett. f LTA. Nell’ambito del ricorso per un vizio nella
preparazione o nell’esecuzione di un’elezione, la prassi (PTA 2001 no. 2,
1997 no. 4) esige che il vizio debba essere fatto valere immediatamente e,
per quanto possibile, ancora prima della votazione. È infatti necessario,
affinché l’elezione possa svolgersi in modo corretto, che la validità delle

candidature sia accertata prima delle elezioni. Nella presente vertenza
s’impone pertanto di stabilire se la nomina dei candidati convenuti in ricorso
sia nulla o annullabile, perché, come pretendono i ricorrenti, non ossequiosa
delle norme in materia previste dallo Statuto organico comunale in vigore.
b)
I ricorrenti sono iscritti nel catalogo dei votanti del comune convenuto. Come
tali essi hanno inoltre firmato due liste per le nomine dei candidati per le
elezioni comunali (art. 6 REV). Entrambi sono pertanto detentori dei relativi
diritti politici e quindi legittimati a presentare ricorso per violazione degli stessi.
c)
Nel caso in esame il 29 ottobre 2004 sono state depositate le liste per le
elezioni comunali, le quali erano previste per il 28 novembre 2004 e nel
frattempo in seguito al presente ricorso sono state rinviate a data da stabilire.
Il giorno seguente le liste venivano esposte all’albo pubblico (art. 7 REV) e già
in data 2 novembre 2004 i ricorrenti inoltravano il proprio ricorso al Tribunale
amministrativo. Il presente ricorso è quindi pure da ritenere tempestivo e deve
quindi essere trattato materialmente.
2.
L’art. 32 cpv. 3 seconda frase SOC, approvato dall’assemblea comunale del
29 agosto 2004, il quale regola l’elezione del municipio (composto dal sindaco
e da quattro municipali) recita:
“La rieleggibilità è di due legislature (un membro del Municipio può restare in
carica al massimo dodici anni).”
La durata di carica è invece regolata dall’art. 9 SOC, che prevede quanto
segue:
“La durata ordinaria di carica delle autorità comunali è di quattro anni.”
I relativi articoli nello statuto del 29 aprile 1998 prevedevano invece una durata
ordinaria di carica triennale. Un candidato poteva però venir rieletto tre volte.
L’assemblea comunale era legittimata a rivedere lo statuto in merito alla
durata della carica (art. 9) e alla rieleggibilità del municipio (art. 32). Una
revisione parziale o completa dello statuto è infatti sempre possibile (art. 57
SOC il quale è rimasto invariato). Determinante per l’entrata in vigore di una

revisione è giusta l’art. 58 cpv. 1 SOC, in ottemperanza alla vigente prassi del
Tribunale amministrativo in questa materia (PTA 1984 no. 1), l’accettazione
da parte dell’assemblea comunale. Lo statuto deve in seguito venir sottoposto
al Governo per approvazione (art. 96 cpv. 1 della legge cantonale sui comuni
e art. 58 cpv. 2 SOC). Tale approvazione non è ancora avvenuta nel caso
concreto. L’atto costitutivo per l’entrata in vigore della norma è comunque
unicamente l’accettazione da parte dell’assemblea comunale, mentre
l’approvazione da parte del Governo ha solamente carattere dichiarativo. Del
resto le parti non hanno sollevato censure in merito. È pertanto incontestato
che l’art. 9 e l’art. 32 cpv. 3 SOC del 29 agosto 2004 sono applicabili nella
presente vertenza.
3. a)
I ricorrenti pretendono che la candidatura dei candidati convenuti in ricorso
venga, in ottemperanza all’art. 32 cpv. 3 SOC, dichiarata nulla o annullata. Si
tratterrebbe infatti della loro terza rielezione e come tale contravverrebbe alla
citata norma.
b)
Secondo la vigente prassi del Tribunale Federale una norma di legge va in
primo luogo interpretata secondo il proprio stretto senso letterale. Se da
un’interpretazione letterale la portata della norma è chiara e non da adito a
possibili malintesi, tale senso è normativo e deve essere applicato dalle
autorità interessate (DTF 104 II 406). Nella presente vertenza la norma
contestata non lascia spazio che ad una sola interpretazione: un candidato
può essere rieletto solamente due volte. Dopo la prima elezione in assoluto,
un candidato può al termine della legislatura, riproporsi per un nuovo mandato
ancora due altre volte. In totale la stessa persona può candidarsi quindi tre
volte consecutivamente. Nulla può cambiare a questa interpretazione pure la
precisazione che segue tra parentesi “un membro del Municipio può restare
in carica al massimo 12 anni.” La specificazione della durata complessiva
conferma in modo esauriente il concetto voluto dalla norma. Sommando infatti
tre possibili cariche consecutive con una durata ordinaria di quattro anni
ciascuna, come previsto dall’art. 9 SOC, si giunge ad un massimo di 12 anni.
Quest’ultimo non esclude però una rimanenza in carica ridotta. Essendo il
testo di legge chiaro e inequivocabile, l’interpretazione storica, sistematica e

teleologica non può portare ad un altro risultato, trasformando in pratica la
rieleggibilità per due legislature in tre, ciò che risulta assolutamente escluso.
Del resto il comune convenuto, che ha di propria volontà proceduto alla
revisione dello statuto, non ha fornito nessuna prova per una simile
interpretazione, per cui l’interpretazione letterale resta determinante.
c)
Problematica diventa tuttavia l’applicazione di tale norma tenendo conto,
come nel caso in parola, dei mandati precedenti. Sotto l’imperio degli statuti
precedenti erano infatti previste legislature triennali. Dal nuovo statuto non si
evince alcuna norma che regoli il modo di computare i periodi di mandato
parziali, così come pure quelli di una durata inferiore a quella prevista dallo
statuto attuale. I ricorrenti citando la prassi vigente per il computo del periodo
di carica dei membri del Governo cantonale secondo l’art. 39 cpv. 3 CstC non
possono trarne le conclusioni che pretendono. Fermo restando che
effettivamente nel nostro Cantone per il calcolo della rieleggibilità periodi di
carica parziali vengono ritenuti determinanti come quelli completi, nel
presente caso è contemporaneamente avvenuto un cambiamento della
durata delle singole legislature. I mandati finora compiuti dai due candidati
convenuti in ricorso non sono infatti legislature ai sensi dell’art. 9 dello statuto
in vigore, bensì periodi di durata inferiore secondo gli statuti precedenti.
Applicando la nuova regola in merito alla rieleggibilità tenendo però conto dei
mandati con una durata triennale, come previsto prima della revisione,
significa applicare la norma più severa di due legislazioni diverse. Un simile
risultato risulta in primo luogo contrario alla volontà del legislatore. Infatti non
risulta che egli intendesse limitare oltre le possibilità di candidarsi in generale
e tanto meno nel caso specifico. Questa conclusione è comprovata dal fatto
che la durata massima di 12 anni è rimasta invariata. Deve quindi essere
constatato che mancano rispettive norme transitorie, le quali risultano però
nel presente caso indispensabili. Inoltre la mancanza di simili norme nella
situazione concreta non può essere interpretata come un silenzio qualificato
del legislatore. Quest’ultimo non ha infatti rinunciato appositamente
all’emanazione
di
tali
norme
(cfr.
Häfelin/Haller,
Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5a edizione, no. 143; Häfelin/Müller, Grundriss des
allgemeinen Verwaltungsrechts, 3a edizione, no. 192 e seg.). La mancanza è

da attribuire solamente ad una dimenticanza. Bisogna quindi concludere che
l’attuale statuto comunale presenta a tale riguardo un’effettiva lacuna
legislativa (DTF 102 Ib 226) che il Giudice deve colmare (PTA 1984 no. 49).
Quest’ultimo è tenuto a fare opera di legislatore, cioè a trovare una soluzione
che permetta di risolvere il caso concreto in funzione della ratio legis della
norma lacunosa (P.Gauch/ J.Schmid in: Kommentar zum Schweizerischen
Zivilgesetzbuch, art. 1 CCS, no. 478 e segg.; DTF 129 V 38, pag. 41).
4. a)
Il Giudice operando quale legislatore deve trovare una soluzione per
l’evenienza concreta. Non è necessario che sviluppi una vera e propria prassi
adottabile in più casi (DTF 103 Ia 501, cons. 7). Esso deve optare per una
misura la meno incisiva possibile e rispettosa dei principi dei diritti politici.
b)
L’esercizio dei diritti politici trova il proprio fondamento in un diritto soggettivo
legato alla struttura democratica della Confederazione ed è garantito dal diritto
costituzionale federale (art. 34). Questo diritto fondamentale non comporta
soltanto quello di partecipare alle elezioni e votazioni, ma anche quello di
essere eletto alle cariche pubbliche la cui designazione del titolare compete
al popolo sovrano. Alle stregua di qualsiasi libertà individuale, il diritto
dell’esercizio dei diritti politici deve essere regolato nel rispetto del principio
dell’uguaglianza e può essere limitato soltanto ossequiando il principio della
proporzionalità (PTA 1997 no. 5). Nell’evenienza concreta è fuori dubbio che
la durata massima consentita ammonta a 12 anni. Incontestato è pure il fatto
che i due candidati convenuti in ricorso riproponendosi per un’ultima volta
ancora non supererebbero la soglia massima. Sotto l’egida dello statuto del
29 aprile 1998 sarebbe stato consentito loro di ricandidarsi per la terza volta.
Questa norma è di fatto ormai superata, ma nel presente caso ha comunque
una certa rilevanza. Le norme in vigore precedentemente possono infatti - in
mancanza di norme transitorie - venir ancora considerate, così da permettere
una transazione da uno statuto all’altro nel modo più adeguato e giustificabile
possibile (DTF 123 II 433, cons. 9). Tenendo quindi presenti tali norme e
considerando il fatto, che anche sotto l’impero dello statuto attuale, un
candidato che si mette a disposizione per la prima volta potrebbe restare in
carica – a dipendenza della completezza del primo mandato – fra più di 8 e i

12 anni, l’annullamento delle candidature significherebbe disattendere sia il
principio delle pari opportunità sia quello della proporzionalità.
c)
La revisione degli articoli 9 e 32 cpv. 3 SOC in merito alla durata ordinaria di
un mandato e a quella massima consentita hanno apportato in effetti
solamente delle agevolazioni. Infatti se un candidato viene eletto, costui può
rimanere in carica per 4 anni, ossia un anno in più di quanto previsto in
precedenza. Ne consegue che se un candidato desidera mettersi a
disposizione per la durata massima consentita, quest’ultimo deve venir rieletto
solamente 2 e non più 3 volte. È palese che l’intento del legislatore era
soprattutto quello di assicurarsi più a lungo dei candidati disponibili ad
assumersi il mandato, in modo tale da garantire una certa continuità (STA U
99 123). Anche tenendo conto di questo aspetto, opporsi alla candidatura dei
due convenuti in ricorso comporterebbe una palese violazione del divieto
d’arbitrio e del principio della buona fede (cfr. DTF 123 II 446, 117 II 445).
Transitoriamente quindi s’impone per questo Giudice l’ammissione per i due
candidati convenuti, in carica da soli sette anni, di una ultima possibilità di
rielezione per quattro anni. Di conseguenza il ricorso deve essere respinto.
5.
La riscossione di spese procedurali così come l’assegnazione di indennità alle
parti in caso di procedure di ricorso di diritto di voto, elezione o votazione
davanti al Tribunale amministrativo è retta unicamente dall’art. 75 LTA (STA
V 04 2). In considerazione dell’esito del ricorso, le spese giudiziarie sono
poste a carico dei ricorrenti, i quali devono inoltre rifondere alle parti
convenute in ricorso, entrambe patrocinate da un avvocato, un equo
indennizzo a titolo di ripetibili.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
1'500.--

- e le spese di cancelleria di
fr.
216.--
totale
fr.
1'716.--
il cui importo sarà versato da … e …, nella misura della metà ciascuno e
responsabili in solido, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione
all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3.
… e …, nella misura della metà ciascuno e responsabili in solido, versano fr.
1'000.-- al Comune di … e fr. 1'000.-- a … con … a titolo di ripetibili.
L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto
ammissibile, respinto (1P.712/2004).