gr_gerichte · V 2019 2 · 2019-09-03 · de
Landwirtschaft

Ungültigerklärung einer Initiative | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 19 2
1. Kammer als Verfassungsgericht
Vorsitz
Audétat
Richter
von Salis, Meisser
Aktuar ad hoc
Michael
URTEIL
vom 3. September 2019
in der verfassungsrechtlichen Streitsache
A._____ und Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler,
Beschwerdeführer
gegen
Stadt Chur,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

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1.
Am 25. Juni 2017 reichte das Initiativkomitee die Volksinitiative "Für eine
lebendige Churer Altstadt - Initiative für den Erhalt der Churer Stadtkinos"
bei der Stadtkanzlei zur Vorprüfung ein. Das Initiativkomitee setzte sich
aus sechs in Chur stimmberechtigten Personen zusammen. Die Publika-
tion des bereinigten Initiativtextes erfolgte am 21. Juli 2017 im städtischen
Amtsblatt. Das Initiativbegehren hat folgenden Wortlaut:
Das Baugesetz der Stadt Chur (BauG) wird wie folgt geändert:
Art. 46 Abs. 1
Die Arbeitszone A1 ist für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbe-
triebe (ausgenommen Kinos) bestimmt.
Art. 100 Abs. 4
Die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 findet auf alle Baugesuche Anwen-
dung, die im Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig
bewilligt sind.
2.
Innert der gesetzlichen Sammelfrist reichte das Initiativkomitee die Unter-
schriftenbogen bei der Stadtkanzlei ein. Der Stadtrat stellte mit Beschluss
vom 7. August 2018 fest, dass die Initiative mit 805 gültigen Unterschriften
zustande kam und publizierte diesen Beschluss am 17. August 2018 im
städtischen Amtsblatt.
3.
Mit Botschaft vom 5. Februar 2019 unterbreitete der Stadtrat die Initiative
dem Gemeinderat und beantragte, die in der Initiative beantragte Ände-
rung von Art. 46 Abs. 1 BauG für gültig zu erklären und der Volksabstim-
mung zu unterbreiten, jedoch die vorgeschlagene Änderung von Art. 100
Abs. 4 BauG für ungültig zu erklären und nicht der Volksabstimmung zu
unterbreiten. Der Stadtrat begründete die Ungültigkeit der mit der Initiative
beantragten Änderung von Art. 100 Abs. 4 BauG, einerseits mit dem Ver-
stoss gegen kantonales Recht und andererseits mit der Verletzung allge-
meiner rechtsstaatlicher Grundsätze.

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4.
Der Gemeinderat der Stadt Chur ist am 7. März 2019 der Botschaft des
Stadtrates gefolgt und erklärte die mit der Initiative vorgeschlagene Be-
stimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG für ungültig. Im Übrigen erklärte er die
Initiative für gültig, mit Antrag, den gültigen Teil der Initiative der Volksab-
stimmung zu unterbreiten. Dieser Beschluss des Gemeinderates wurde
am 14. März 2019 dem Initiativkomitee mitgeteilt sowie am 15. März 2019
im städtischen Amtsblatt veröffentlicht.
5.
Gegen diese Teilungültigkeitserklärung erhoben fünf Mitglieder des Initia-
tivkomitees (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 25. März
2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die
Beschwerdeführer verlangen, dass der Entscheid des Gemeinderates der
Stadt Chur vom 7. März 2019 betreffend Ungültigkeit der mit der Initiative
beantragten Übergangsbestimmung in Art. 100 Abs. 4 BauG aufzuheben
und die Initiative gesamthaft für gültig zu erklären und der Volksabstim-
mung zu unterbreiten sei. Dies unter gesetzlicher Kosten- und Entschädi-
gungsfolge. Des Weiteren sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu
erteilen. Sie begründen ihre Anträge im Wesentlichen damit, dass die mit
der Initiative beantragte Übergangsregelung des Art. 100 Abs. 4 BauG we-
der gegen übergeordnetes Recht noch gegen allgemeine rechtsstaatliche
Grundsätze verstosse. Der Gemeinderat der Stadt Chur habe daher mit
der Teilungültigkeitserklärung der Initiative das verfassungsrechtlich ge-
schützte Initiativrecht der Stimmberechtigten verletzt.
6.
Am 29. April 2019 beantragte die Stadt Chur (nachfolgend: Beschwerde-
gegnerin) in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde unter
Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer. In der Vernehmlassung wird
an der Argumentation des angefochtenen Entscheids festgehalten.

- 4 -
7.
In ihrer Replik vom 13. Mai 2019 vertieften die Beschwerdeführer ihre Ar-
gumentation, hielten jedoch an den Ausführungen, welche sie bereits in
der Beschwerde dargelegt haben, fest.
8.
Auf eine Duplik verzichtete die Beschwerdegegnerin.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie
auf den angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nach-
stehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des
Gemeinderates der Stadt Chur vom 7. März 2019, mit welchem dieser die
Volksinitiative "Für eine lebendige Churer Altstadt - Initiative für den Erhalt
der Churer Stadtkinos“ in Bezug auf den beantragten Art. 100 Abs. 4 BauG
für teilungültig erklärt hat. Nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfah-
rens bildet der mit der Initiative beantragte Art. 46 Abs. 1 BauG. Die Ungül-
tigerklärung bzw. Teilungültigerklärung einer Initiative durch den Gemein-
derat stellt einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Initiativ-
recht und damit das Stimmrecht dar. Dabei liegt eine Verletzung der politi-
schen Rechte vor, wenn die Voraussetzungen für eine Ungültigerklärung
bzw. Teilungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem Grunde kann der
entsprechende Entscheid mittels Verfassungsbeschwerde beim Verwal-
tungsgericht als Verfassungsgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 2
Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100] sowie
Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zu einer solchen Be-
schwerde legitimiert ist jede Person, die im betreffenden Wahl- oder Ab-
stimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). Die Beschwerde-
frist beträgt zehn Tage seit der Mitteilung des beanstandeten Entscheids

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oder der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch seit der
amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses der beanstandeten Wahl oder
Abstimmung (Art. 60 Abs. 2 VRG). Auf die vorliegend form- und fristgerecht
eingereichte Beschwerde vom 25. März 2019 ist deshalb einzutreten.
1.2.
In prozessualer Hinsicht verlangen die Beschwerdeführer, dass der Be-
schwerde aufschiebende Wirkung zu gewähren sei. Da die Beschwerde-
gegnerin gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung keine Einwen-
dungen geltend macht, zumal der Stadtrat die am 19. Mai 2019 vorgese-
hene Volksabstimmung für die Initiative ohnehin bereits verschoben habe,
bis rechtskräftig über deren Gültigkeit entschieden worden sei, ist dieser
Punkt nicht strittig und deshalb auch nicht weiter zu erörtern.
2.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der Ge-
meinderat der Stadt Chur die Volksinitiative "Für eine lebendige Altstadt -
Initiative für den Erhalt der Churer Stadtkinos" auf Grund eines Verstosses
gegen übergeordnetes Recht richtigerweise für teilungültig erklärt hat.
Nicht weiter zu erörtern sind das Zustandekommen resp. die unbestrittene
formelle Gültigkeit der Initiative. Die Initiative wurde nämlich unbestrittener-
massen innert Frist in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs mit der
notwendigen Anzahl gültiger Unterschriften eingereicht.
3.
Der Gemeinderat der Stadt Chur begründet die Rechtswidrigkeit der mit
der Initiative beantragten Übergangsbestimmung mit dem Verstoss gegen
Art. 89 Abs. 2 Raumplanungsgesetz des Kantons Graubünden (KRG;
BR 801.100) einerseits und gegen allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze
andererseits. In materieller Hinsicht gilt es zur Teilungültigkeit von Initiati-
ven auf kommunaler Ebene Stellung zu nehmen. Zu beachten ist dabei,
dass die Grundsätze für kantonale Initiativen nicht im gleichen Masse für
Initiativen auf kommunaler Ebene gelten. Während in Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2
der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) für die Ungültigkeit einer Volks-
initiative ein offensichtlicher Widerspruch zu übergeordnetem Recht ver-

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langt wird, stellt das Gesetz über die politischen Rechte im Kanton
Graubünden (GPR; BR 150.100) in Art. 77 Abs. 1 auf das Kriterium der
Rechtswidrigkeit ab. Danach werden Initiativen, deren Inhalt rechtswidrig
ist, der Volksabstimmung nicht unterbreitet. In Art. 73 ff. GPR wird die In-
itiative auf Regions- und Gemeindeebene gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. c GPR
somit separat sowie inhaltlich abweichend von den strengeren Vorgaben
gemäss Art. 12 ff. KV geregelt. Art. 9 Abs. 1 der Verfassung der Stadt Chur
(Stadtverfassung; RB 111) hält ferner fest, dass eine Initiative, deren Inhalt
eidgenössisches oder kantonales Recht verletzt, ungültig ist und nicht der
Volksabstimmung unterbreitet wird. Die Hürde für die Ungültigkeitser-
klärung im vorliegenden Fall liegt folglich tiefer als bei Initiativen auf kanto-
naler Ebene. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die mit der Initiative beantragte
Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG rechtswidrig im Sinne
des Art. 77 Abs. 1 GPR und Art. 9 Abs. 1 der Stadtverfassung ist.
4.
Initiativen auf kommunaler Ebene dürfen nebst den zwingenden Bestim-
mungen des Völkerrechts und des Staatsvertragsrechts weder dem Bun-
desrecht noch dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht wider-
sprechen (BGE 94 I 126 E.3; BGE 109 Ia 140 E.4a; dazu CAVIEZEL, Die
Volksinitiative im Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des
Kantons Graubünden, Fribourg 1990, S. 147). Falls, wie im vorliegenden
Fall, die Intention besteht, kommunale Gesetze anzupassen, hat dies zu-
sätzlich im Einklang mit dem kommunalen Verfassungsrecht zu gesche-
hen. Eine Kollision mit übergeordnetem Recht besteht, wenn die durch die
Initiative beantragte Änderung den gleichen Normbereich betrifft und dabei
für das gleiche Problem eine andere Antwort als das höherrangige Recht
vorsieht. Die Voraussetzung eines "offensichtlichen" Verstosses gegen
übergeordnetes Recht, welcher Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV für die Ungültigkeit
einer Initiative voraussetzt, wird - wie bereits erwähnt - gemäss Art. 77 Abs.
1 GPR und Art. 9 Abs. 1 der der Stadtverfassung nicht vorausgesetzt. So-
mit braucht das Kriterium der "Offensichtlichkeit" nicht erfüllt zu sein, um
die Initiative für ungültig bzw. teilungültig zu erklären. Wie die Beschwerde-

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führer dargelegt haben, ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Auslegung von Volksinitiativen vom Gedanken getragen, die Ungültigkeit
mittels verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nach Möglich-
keit zu verhindern, um nicht übermässig in die politischen Rechte einzu-
greifen ("in dubio pro populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99] E.3
m.w.H.). Entscheidend ist demnach, ob der betreffenden Norm nach den
anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie
mit höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Die Frage, ob ein
Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht verstösst, kann erst nach
Auslegung des Initiativbegehrens einerseits und des übergeordneten
Rechts andererseits beantwortet werden. Diese hat in beiden Fällen nach
den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (BGE 139 I 292 E.5.7; BGE
111 Ia 292 E.2; 104 Ia 343 E.4).
4.1.
Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4
BauG hält fest, dass die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 BauG auch auf
alle Baugesuche betreffend Kinos Anwendung finden soll, die im Zeitpunkt
der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig bewilligt sind. Folge des-
sen soll das Verbot, in der Arbeitszone A1 Kinos zu errichten, ebenfalls auf
alle Baugesuche Anwendung finden, die zum Zeitpunkt der Annahme der
Initiative noch nicht rechtskräftig bewilligt sind. Unter den Wortlaut "noch
nicht rechtskräftig bewilligt" sind unter anderem Baugesuche, welche von
der zuständigen Baubehörde genehmigt wurden, jedoch noch aufgrund
von Einsprachen bei einer Rechtsmittelinstanz hängig sind, zu subsumie-
ren. Die Bestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG de lege ferenda ist sowohl
nach ihrem Wortlaut als auch nach dem Sinn und Zweck so zu verstehen,
dass zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative sämtliche bewilligte, aber
aufgrund eines Beschwerdeverfahrens (noch) nicht rechtskräftig Baugesu-
che betreffend Kinos unter die mit der Initiative in Art. 46 Abs. 1 BauG be-
antragte Änderung und somit unter das Bauverbot zu fallen haben. Inwie-
fern dieses Resultat vereinbar mit Art. 89 Abs. 2 KRG ist, wird nachfolgend
zu prüfen sein.

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4.2.
Die Beschwerdeführer haben insofern Recht, dass es nach Lehre und
Rechtsprechung in erster Linie Sache des Gesetzgebers ist, mit überg-
angsrechtlichen Bestimmungen den zeitlichen Geltungsbereich der alten
von demjenigen der neuen Rechtsordnung abzugrenzen und zu bestim-
men, ob und gegebenenfalls in welchen Fällen das alte Recht nachwirke
und welches Recht in zum Zeitpunkt der Rechtsänderung hängigen erstin-
stanzlichen Verfahren oder Rechtsmittelverfahren anzuwenden sei. Dies
natürlich stets unter Einhaltung der ihr übergeordneten Bestimmungen
(BGE 139 II 263 E.6). Die Frage, die es hier jedoch in einem ersten Schritt
zu beantworten gilt ist, ob Art. 89 Abs. 2 KRG bereits eine verbindliche in-
tertemporale Bestimmung enthält und falls dies der Fall ist, muss in einem
zweiten Schritt geklärt werden, ob die mit der Initiative beantragte Überg-
angbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG in Einklang mit dieser zu bringen
ist.
4.3.
Art. 89 Abs. 1 KRG hält fest, dass Bauvorhaben und Zweckänderungen
bewilligt werden, wenn alle Vorschriften des kommunalen, kantonalen und
eidgenössischen Rechts eingehalten sind. Abs. 2 führt aus, dass Baugesu-
che nach dem Recht beurteilt werden, das zur Zeit des Entscheids gilt.
Diese Regelung gilt gemäss Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG unmittelbar und
zwingend für die Gemeinden. Entscheidend ist hier Art. 89 Abs. 2 KRG,
wonach Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden, das zur Zeit des
Entscheids gilt. Abs. 2 dieser Vorschrift, welche gesetzessystematisch un-
ter dem Titel «VI. Formelles Baurecht» und dem Untertitel «2. Bewilligun-
gen» eingereiht ist, regelt, inwiefern nach der Bewilligung eingetretene
Rechtsänderungen beim Entscheid über ein Baugesuch zu berücksichtigen
sind. Der Wortlaut der Bestimmung ist so zu verstehen, dass im Rahmen
eines Baubewilligungsverfahrens auf das Recht abzustellen ist, welches im
Zeitpunkt der Bewilligung (Entscheid) also des erstinstanzlichen Verwal-
tungsaktes gilt bzw. galt. Später ergangene Rechtsänderungen sind somit

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unbeachtlich. Dementsprechend hält PVG 2012 Nr. 26 in Erwägung 4.a) zu
Art. 89 Abs. 2 KRG fest:
(…) Inwiefern nach der Bewilligung eingetretene Rechtsänderungen, mithin
auch eine nach der Baubewilligung erlassene Planungszone, beim Ent-
scheid über ein Baugesuch zu berücksichtigen ist: Sie fallen ausser Be-
tracht. Mithin beantwortet die Bestimmung (Art. 89 Abs. 2 KRG) auch die
Frage, ob eine Planungszone nach bündnerischem Recht auch Bewilligun-
gen erfasst, die zwar erteilt, formell aber noch nicht rechtskräftig sind, ab-
schlägig. Wenn nämlich Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden,
das zur Zeit des Entscheides gilt, zur Zeit dieses Entscheides aber keine
Planungszone besteht, ist diese bei der Entscheidfindung nicht zu berück-
sichtigen. Mit anderen Worten: Ist eine Baubewilligung erteilt, gilt für sie
eine später erlassene Planungszone nicht (siehe auch R 18 4 E.4.2.).
Diesem Entscheid folgend, sind im Sinne des Art. 89 Abs. 2 KRG auch
Baugesuche, welche formell noch nicht rechtskräftig sind, nach dem Recht
zu beurteilen, das zur Zeit des Entscheides galt. Spätere Gesetzesände-
rungen sind bei der Beurteilung eines hängigen noch nicht in Rechtskraft
erwachsenen Baugesuches nicht zu berücksichtigen. Die Beschwerdefüh-
rer sind der Meinung, dass Rechtsmittelinstanzen bei der Überprüfung von
Baugesuchen das Recht zum Zeitpunkt der jeweiligen Behandlung zur An-
wendung bringen müssen. Die Beschwerdeführer stützen sich in ihrer Ar-
gumentation auf Urteile des Verwaltungsgerichts zu Art. 5 Abs. 4 aKRG,
welcher besagt, dass Baugesuche nach dem Recht zu beurteilen sind, wel-
ches zur Zeit ihrer Behandlung gilt. Dieser Bestimmung folgend, hat das
Verwaltungsgericht bei der Beurteilung von Bausachen im Rekursverfah-
ren das zur Zeit des Rekursentscheides geltende Recht als massgebend
angesehen (VGU R 00 1 vom 27. Februar 2001; VGU R 99 vom 12. Mai
2000). Art. 89 Abs. 2 KRG stellt - im Unterschied zu Art. 5 Abs. 4 aKRG -
bei der Beurteilung der Baugesuche jedoch nicht auf den Zeitpunkt der je-
weiligen Behandlung, sondern auf den Zeitpunkt des Entscheids ab.

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4.4.
Art. 89 Abs. 2 KRG ist dahingehend zu verstehen, dass auch nachgeord-
nete Rechtsmittelinstanzen sich an das Recht zu halten haben, welches
zum Zeitpunkt des Baugesuches galt. Diese Bestimmung würde weitge-
hend ihres Sinnes beraubt, wenn sie nur an die Baubehörde gerichtet wäre
und nicht auch durch Rechtsmittelinstanzen zu beachten wäre. Die Auf-
gabe der Rechtsmittelinstanzen erschöpft sich nämlich genau darin zu
überprüfen, ob das für die Vorinstanz massgebliche Recht richtig angewen-
det wurde (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 20, mit Hinweisen zu Rechtsprechung).
Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4
BauG ist somit nicht in Einklang mit Art. 89 Abs. 2 KRG zu bringen, sondern
widerspricht dieser Norm, weshalb sie nicht dem Stimmvolk unterbreitet
werden kann.
5.
Der Gemeinderat der Stadt Chur begründet die Rechtswidrigkeit der mit
der Initiative beantragten Übergangsbestimmung nicht bloss mit dem Ver-
stoss gegen Art. 89 Abs. 2 KRG, sondern auch mit einem Verstoss gegen
allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die
mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4
BauG eine verbotene Rückwirkung darstellt und dadurch gegen allgemeine
rechtsstaatliche Grundsätze verstösst.
5.1.
Das intertemporale Recht regelt, auf welche Sachverhalte neu in Kraft tre-
tendes Recht und auf welche Sachverhalte noch altes Recht anzuwenden
ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.,
Zürich 2015, N 288 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist die Recht-
mässigkeit von Verwaltungsakten (einschliesslich Baubewilligungen) man-
gels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der
Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (BGE 135 II 384
E.2.3; BGE 125 II 591 E.5e). Der Gesetzgeber kann somit intertemporale
Bestimmungen selbst festlegen, dabei hat er jedoch die Grundsätze der
Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu beachten. Eine Verlet-

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zung des Rückwirkungsverbotes stellt eine Verletzung dieser Grundsätze
dar (Urteil des Bundesgerichts 1C_23/2014 vom 24. März 2015; BGE 134
I 23 E.7.6.1; BGE 130 I 26 E.8.1; BGE 123 II 385 E.9; BGE 117 II 452 E.3a).
Oben (vgl. Ziff. 4) wurde bereits festgehalten, dass eine solche übergangs-
rechtliche Regelung mit Art. 89 Abs. 2 KRG bereits besteht und dass der
mit der Initiative beantrage Art. 100 Abs. 4 BauG gegen diese verstösst.
Nachfolgend soll jedoch trotzdem noch geprüft werden, ob die mit der In-
itiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG unter
der vorliegend nicht zutreffenden Prämisse, dass die mit der Initiative be-
antragte Übergangsbestimmung nicht Art. 89 Abs. 2 BauG widerspricht, zu-
sätzlich rechtswidrig aufgrund ihres rückwirkenden Charakters ist.
5.2.
Bei der Rückwirkung ist zwischen der sogenannten echten und der unech-
ten Rückwirkung zu unterscheiden. Echte Rückwirkung liegt vor, wenn das
neue Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschlies-
send vor dem Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (BGE 138 I 193
E.2). Ein abschliessend verwirklichter Sachverhalt kennzeichnet sich da-
durch, dass die Adressaten der neuen Norm auf den Gang der Ereignisse
keinen Einfluss mehr nehmen können (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., N 23).
5.3.
Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4
BauG soll unter anderem auf bereits bewilligte, an einer Rechtsmittelin-
stanz jedoch noch hängige Baugesuche Anwendung finden. Die Adressa-
ten der Bestimmung haben somit nicht die Möglichkeit auf den Gang der
Ereignisse Einfluss zu nehmen. Folge dessen hat die beantragte Überg-
angsbestimmung des Art. 100 Abs. 4, wie die Beschwerdegegnerin richtig
festhält, rückwirkenden Charakter. Im Rahmen einer allfälligen Umsetzung
des Initiativbegehrens müsste somit eine echte Rückwirkung angeordnet
werden. Nur mittels der echten Rückwirkung könnte erreicht werden, dass
der beantragte Art. 46 Abs. 1 BauG auch auf Sachverhalte vor deren In-
krafttreten, unter anderem auf ein an einer Rechtsmittelinstanz hängiges

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Baugesuch, angewendet werden könnte. Die Umsetzung des Willens der
Initianten, welche das Verbot in der Arbeitszone A1 Kinos zu errichten auch
für hängige Baugesuche fordern, hängt damit von der Zulässigkeit der ech-
ten Rückwirkung ab.
5.4.
Die echte Rückwirkung läuft darauf hinaus, einen Sachverhalt hinterher
neuen Regeln zu unterstellen. Der Widerspruch zur Rechtssicherheit ist of-
fensichtlich (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., N 25). Es besteht auch
ein Spannungsfeld zum Legalitätsprinzip, da bereits Geschehenes nicht
nach dem im Zeitpunkt des Geschehens geltenden Recht beurteilt wird (HÄ-
FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 266). Es ist deshalb auch vom Grundsatz
auszugehen, dass die echte Rückwirkung unzulässig ist (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N 269). Die echte Rückwirkung ist ausnahmsweise
zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet ist oder nach dem Sinn des
Erlasses klar gewollt ist. Sie muss in zeitlicher Hinsicht mässig sein, darf
nicht zu stossenden Rechtsungleichheiten führen, durch beachtenswerte
triftige Gründe gerechtfertigt sein und darf nicht in wohlerworbene Rechte
eingreifen. An die Zulässigkeit einer Rückwirkung sind somit äusserst
strenge Anforderungen zu stellen (Vgl. BGE 119 Ia 154 E.4; BGE 113 Ia
412 E.6).
5.5.
Die intertemporale Bestimmung des beantragten Art. 100 Abs. 4 BauG soll
unter anderem für bewilligte, jedoch noch nicht in Rechtskraft erwachsene
Baugesuche gelten, unabhängig von der Gewichtung öffentlicher und pri-
vater Interessen. Wenn Baugesuche, welche vor Entstehung einer Initiative
eingereicht und von der zuständigen Baubehörde genehmigt wurden, mit-
tels Initiative nachträglich verhindert werden, bedarf es dazu eines triftigen
Grundes, da eine solche Rückwirkung nur schwer vereinbar mit den ver-
fassungsrechtlichen Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauens-
schutzes ist. Der blosse Umstand, dass allenfalls bis zur Umsetzung der
eventuell gutgeheissenen Initiative weitere Kino-Bauten verwirklicht wer-
den könnten, stellt angesichts des Bestehens einer rechtskräftigen bau-

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rechtlichen Ordnung keinen dem öffentlichen Interesse dienenden triftigen
Grund dar, welcher hier eine Rückwirkung rechtfertigen würde. Folge des-
sen liegt mit der in der Initiative beantragten Übergangsbestimmung des
Art. 100 Abs. 4 BauG ein Verstoss gegen das Rückwirkungsverbot vor. An
diesem Resultat vermag auch der Ausgang eines am Gericht hängigen
Verfahrens betreffend eines (noch) nicht in Rechtskraft erwachsenen Bau-
gesuchs nichts zu ändern. Entscheidend ist alleine die Tatsache, dass die
Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG für sich in Anspruch
nimmt, auf von Baubehörden genehmigte Baugesuche rückwirkend Ein-
fluss zu nehmen, ohne dass diesbezüglich ein triftiger Grund vorliegt.
6.
Des Weiteren ist zu prüfen, ob die mit Art. 100 Abs. 4 beantragte Änderung
eine unerlaubte positive Vorwirkung darstellt und somit ebenfalls gegen all-
gemeine rechtsstaatliche Grundsätze verstösst. Unter Vorwirkung versteht
man die Beeinflussung der Rechtsanwendung durch einen im Entstehen
begriffenen, aber noch nicht in Kraft getretenen Rechtssetzungsakt. Die ne-
gative Vorwirkung will die Anwendung des geltenden Rechts bis zum In-
krafttreten eines werdenden, künftigen Erlasses verhindern. Die positive
Vorwirkung will noch nicht in Kraft getretenes frühzeitig anwenden (BGE
118 Ia 510 E.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 298). Die positive Vor-
wirkung ist grundsätzlich unzulässig, und zwar auch dann, wenn dafür eine
besondere gesetzliche Grundlage bestehen würde. Gegen die positive Vor-
wirkung spricht neben der Unvorhersehbarkeit eines allfälligen Inkrafttre-
tens der Regelung auch insbesondere das Legalitätsprinzip, welches in Art.
5 Abs. 1 BV verankert ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 298). Aus
dem Wortlaut der Initiative "Die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 findet auf
alle Baugesuche Anwendung, die im Zeitpunkt der Annahme der Initiative
noch nicht rechtskräftig bewilligt sind" ist so zu interpretieren, dass das mit
dem Art. 46 Abs. 1 BauG beantragte Bauverbot für Kinos bereits bei der
Annahme der Initiative Wirkung entfalten soll. In diesem Zeitpunkt stellt die
Initiative, sofern sie denn zulässig wäre und im Rahmen des demokrati-
schen Prozesses überhaupt angenommen würde, noch kein geltendes

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Recht dar. Die unmittelbare Anwendung der Initiative nach deren Abstim-
mung widerspricht Art. 49 Abs. 1 KRG, welcher besagt, dass Baugesetz
und Pläne der Grundordnung wie auch Änderungen dieser Erlasse der vor-
gängigen Genehmigung durch die Regierung bedürfen bevor sie in Kraft
treten können. In zeitlicher Hinsicht fordert das Initiativbegehren somit eine
Anwendung ab dem Zeitpunkt der Annahme der Initiative ohne die Geneh-
migungsphase der Regierung abzuwarten, dies stellt eine unerlaubte posi-
tive Vorwirkung und somit eine Verletzung allgemeiner rechtsstaatlicher
Grundsätze dar.
7.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin die in der Initia-
tive beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG zu Recht
für ungültig und die Initiative somit für teilungültig erklärt hat. Die Initiative
verstösst gegen Art. 89 Abs. 2 KRG und stellt eine unerlaubte Rück- und Vor-
wirkung dar, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG den
Beschwerdeführern, anteilsmässig unter solidarischer Haftung für das
Ganze, aufzuerlegen. Staatsgebühr ist auf insgesamt Fr. 1'000.-- (zzgl. Kanz-
leiauslagen) festzusetzen. Die Beschwerdeführer haben die angefallenen
Gerichtskosten anteilsmässig zu tragen. Eine aussergerichtliche (Partei-)
Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin hingegen gemäss Art. 78 Abs.
2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.

Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
302.--
zusammen
Fr. 1‘302.--
gehen anteilsmässig zulasten von A._____ und Mitbeteiligte, solidarisch
haftend, und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die
Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]