gr_gerichte · VR1 2024 91 · 2025-07-01 · de
Sozialhilfe

Ausstand | Verfassungsrecht

«I_NAM»
«I_ALI»
«I_BEM»
Urteil vom 1. Juli 2025
Referenz
VR1 24 91
Instanz
Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Audétat, Vorsitz
Pedretti und von Salis
Engler, Aktuarin ad hoc
Parteien
A._____
B._____
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christian Fey,
gegen
Gemeinde C._____
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwältin MLaw Michelle Mehli,
und
D._____
Beigeladener
Gegenstand
Ausstand

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Sachverhalt
A.
Vom 11. März bis 10. Mai 2024 fand die erste Mitwirkungsauflage der
Ortsplanungsrevision der Gemeinde C._____ statt. Am 8. Mai 2024 reichte B._____
eine Mitwirkungseingabe ein, in deren Rahmen sie u.a. den Ausstand von
Gemeindepräsident D._____ beantragte im Hinblick auf die Bearbeitung von
Ortsplanungsmassnahmen und -vorlagen im Zusammenhang mit dem Grundstück
Nr. Z.1._____ (Fraktion E._____).
B.
Das
Ausstandsbegehren
wurde
damit
begründet,
dass
der
Gemeindepräsident D._____ Eigentümer des Grundstücks C._____ Nr. Z.2._____
(Fraktion E._____) sei, welches schräg vis-à-vis und nur durch die Dorfstrasse
getrennt vom Grundstück C._____ Nr. Z.1._____ (Fraktion E._____) liege.
Letzteres steht im Eigentum von B._____. D._____ habe ein eigenes Interesse
daran, das beschwerdeführerische Grundstück Nr. Z.1._____ mit möglichst
restriktiven Planungsmassnahmen zu überziehen, um seine bestehende Aussicht
zu wahren.
C.
Am
13. August
2024
erfolgte
die
Beschlussfassung
des
Gemeindevorstandes zur ersten Mitwirkungsauflage. Dabei begab sich der
Gemeindepräsident D._____ gemäss Protokoll bei den Traktanden 25 'E._____
F._____ Zonenplan', 26 'E._____ F._____ GEP', 27 'E._____ G._____ und 29
'E._____ H._____ in den Ausstand.
D.
Gestützt auf diese Beschlüsse des Gemeindevorstandes beantwortete die
Raumplanerin die Mitwirkungseingaben, welche mit einem Begleitbrief der
Gemeinde am 29. Oktober 2024 versandt wurde. In der Beantwortung der
Stellungnahme betreffend das Ausstandsgesuch gegen D._____ für planerische
Massnahmen im Zusammenhang mit dem Grundstück Nr. Z.1._____ steht, dass
dieser Antrag nicht berücksichtigt werden könne, weil keine Ausstandspflicht
bestehe.
E.
Vom 31. Oktober 2024 bis 30. Dezember 2024 fand die zweite
Mitwirkungsauflage statt.
F.
Gegen das Schreiben vom 29. Oktober 2024 erhob B._____ (nachfolgend:
Beschwerdeführerin 1) und A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer 2) am
22. November 2024 Beschwerde beim damaligen Verwaltungsgericht und heutigen
Obergericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Rechtsbegehren:

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"1.
Es sei der Entscheid der Gemeinde C._____ vom 29.10.2024 über den
Ausstand
von
Gemeindepräsident
D._____
im
Ortsplanungsrevisionsverfahren der Gemeinde C._____ aufzuheben und die
Gemeinde C._____ sei anzuweisen, Gemeindepräsident D._____ in Bezug
auf die Ausarbeitung von Planungsmassnahmen für die Grundstücke
C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ in den Ausstand zu versetzen und
diesbezüglich
bereits
gefällte
Beschlüsse
im
Ausstand
des
Gemeindepräsidenten zu wiederholen.
2.
Es sei die Gemeinde C._____ anzuweisen, den Gemeindepräsidenten in
Bezug auf sämtliche planerischen Entscheide und Festlegungen im
Zusammenhang mit seinem Grundstück Nr. Z.2._____ sowie allen weiteren
in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und Verschwägerten
in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die zusammen in
eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft leben,
stehenden Parzellen in den Ausstand zu versetzen und diesbezüglich bereits
gefällte Beschlüsse im Ausstand des Gemeindepräsidenten zu wiederholen.
3.
Vorsorglicher Verfahrensantrag: Der Beschwerde sei die aufschiebende
Wirkung zuzuerkennen und es sei der Gemeinde C._____ vorsorglich zu
untersagen, in der Gemeinde C._____ Ortsplanungsrevisionsvorlagen zur
Abstimmung zu unterbreiten, die Planungsmassnahmen für die Grundstücke
C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ zum Gegenstand haben, an denen
Gemeindepräsident D._____ mitgearbeitet hat.
4.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde C._____."
Begründend führten die Beschwerdeführer aus, dass der Gemeindepräsident
D._____ Eigentümer des Grundstücks C._____ Nr. Z.2._____ sei und dieses, nur
durch die Dorfstrasse getrennt, schräg gegenüber dem beschwerdeführerischen
Grundstück Nr. Z.1._____ liege. Zusammenfassend sei in der Mitwirkungseingabe
vom 8. Mai 2024 bereits geltend gemacht worden, D._____ habe ein eigenes
Interesse daran, das beschwerdeführerische Grundstück Nr. Z.1._____ mit
möglichst restriktiven Planungsmassnahmen zu überziehen, um seine bestehende
Aussicht zu wahren. In der Tat habe die erste Mitwirkungsauflage beträchtliche
planerische Einschränkungen für das Grundstück Nr. Z.1._____ aufgewiesen, die
im
Vergleich
zum
heute
geltenden
Zonenplan
wesentliche
bauliche
Einschränkungen mit sich bringen würden. Weiter habe auch I._____, der
Eigentümer des Nachbargrundstücks Nr. Z.4._____, gleichgelagerte Interessen wie
sein Bruder D._____. Der Gemeindepräsident stehe zudem der Arbeitsgruppe für

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die Ortsplanungsrevision in der Gemeinde C._____ vor und sei zum Beispiel auch
persönlich bei den Sprechstunden während der Mitwirkungsauflage zugegen
gewesen. In Bezug auf das Grundstück Nr. Z.1._____ vermische D._____
offensichtlich private und öffentliche Interessen. Sodann stelle der angefochtene
Entscheid der Gemeinde C._____ eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 49
Abs. 1 lit. a VRG dar. Der Beschwerdeführer 2 habe kein Ausstandsbegehren
gegen D._____ in der ersten Mitwirkungsauflage gestellt. Dazu habe es auch keinen
Anlass gegeben, da sich erst im Rahmen der zweiten Mitwirkungsauflage der
Gemeinde C._____ ergeben habe, dass das Grundstück Nr. Z.3._____ des
Beschwerdeführers 2 im Vergleich zur ersten Mitwirkungsauflage eine neue
Planungsmassnahme gefasst habe. Es sei ein Erschliessungspunkt geplant,
welcher dazu führen soll, dass das dahinterliegende Grundstück Nr. Z.4._____
erschlossen werde. Dieses stehe im je hälftigen Miteigentum von D._____ und
seinem Bruder I._____. Die Stellung eines entsprechenden Ausstandsbegehrens
gegen D._____ in der zweiten Mitwirkungsauflage für dieses Grundstück sei ein
prozessualer Leerlauf, da die Antwort der Gemeinde C._____ darauf gleich
ausfallen
würde.
In
verfahrensrechtlicher
Hinsicht
beantragten
die
Beschwerdeführer, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt
werde
und
der
Gemeinde
C._____
vorsorglich
zu
untersagen
sei,
Ortsplanungsrevisionsunterlagen
zur
Abstimmung
zu
unterbreiten,
die
Planungsmassnahmen für die Grundstücke C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____
zum Gegenstand hätten, an denen der Gemeindepräsident D._____ mitgearbeitet
habe. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde
C._____.
G.
Die Gemeinde C._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragte in
ihrer Vernehmlassung vom 9. Dezember 2024 hinsichtlich des Antrags auf
Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung dessen Abweisung, unter gesetzlicher
Kosten- und Entschädigungsfolge.
H.
Mit prozessleitender Verfügung vom 12. Dezember 2024 wies der
Instruktionsrichter das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab. Zudem wurde der
Beschwerdegegnerin nicht vorsorglich untersagt, in der Gemeinde C._____
Ortsplanungsrevisionsunterlagen
zur
Abstimmung
zu
unterbreiten,
die
Planungsmassnahmen für die Grundstücke C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____
zum Gegenstand haben, an denen der Gemeindepräsident D._____ mitgearbeitet
hat.
I.
Mit
Vernehmlassung
vom
17. Dezember
2024
beantragte
die
Beschwerdegegnerin die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit

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darauf einzutreten sei. Sie machte geltend, dass für die vorliegende Beschwerde
höchstens die Anwendung von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG in Frage käme. In Bezug
auf Ausstandsbegehren würde ein solcher Entscheid bzw. eine Verfügung einer
Gemeinde voraussetzen, dass ein Ausstandsgesuch
gestellt wird. Der
Beschwerdeführer 2 habe dies jedoch nie getan, folglich sei auch keine Verfügung
betreffend einen Ausstand in Bezug auf sein Grundstück Nr. Z.3._____ erlassen
worden. Ein fehlendes Anfechtungsobjekt könne offensichtlich auch nicht mit der
Begründung, dass die Stellung eines Ausstandsbegehrens einen prozessualen
Leerlauf darstellen würde, konstruiert werden. Folglich könne auf die Beschwerde
des Beschwerdeführers 2 nicht eingetreten werden. Weiter sei weder von der
Beschwerdeführerin 1 noch vom Beschwerdeführer 2 ein Ausstandsgesuch
betreffend Grundstück Nr. Z.2._____ des Gemeindepräsidenten sowie in Bezug auf
alle weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und
Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die
zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft
leben, stehenden Grundstücke gestellt worden. Folglich sei auch keine
diesbezügliche
Verfügung
erlassen
worden,
weshalb
ebenfalls
ein
Anfechtungsobjekt fehle und auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne.
In
Bezug
auf
die
Beschwerde
der
Beschwerdeführerin
1
hält
die
Beschwerdegegnerin fest, dass diese zwar ein Ausstandsgesuch gestellt habe, die
Beantwortung der Mitwirkungseingabe vom 29. Oktober 2024 jedoch keinen
Verfügungscharakter habe.
J.
Am 3. Februar 2025 reichten die Beschwerdeführer ihre Replik ein. Darin
hielten sie an ihren Rechtsbegehren der Beschwerde vom 22. November 2024
unverändert fest und vertieften ihren Standpunkt. Bezüglich der Ausführungen der
Beschwerdegegnerin,
dass
der
Gemeindepräsident
in
Bezug
auf
Gemeindevorstandsbeschlüsse für die Fraktion E._____ bezüglich der Beschlüsse
Nrn. 25, 26, 27, 29 im Ausstand gewesen sei, stelle sie als bemerkenswert fest,
dass die Beschwerdegegnerin sich gleichzeitig auf den Standpunkt stelle, es
bestehe gar kein Ausstandsgrund. Weiter reiche die Bemerkung "AUSSTAND
D._____" im betreffenden Protokoll mit Sicherheit nicht. Es müsse für diejenigen
Beschlüsse, in denen sich der Gemeindepräsident im Ausstand befunden habe, ein
separates Protokoll verfasst werden. Mindestens müsse man aber aus dem
Protokoll lesen können, dass der Gemeindepräsident den Raum während der
Diskussion und Beschlussfassung über die ihn betreffenden Punkte tatsächlich
verlassen habe. Da ein solches Protokoll hierzu offensichtlich nicht angefertigt
worden
sei,
seien
die
übrigen
damals
anwesenden
Mitglieder
des
Gemeindevorstandes
als
Zeugen
darüber
zu
befragen,
wie
dies

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vonstattengegangen sei. Zudem werde die Richtigkeit des Protokolls bezweifelt
sowie die Unterzeichnung durch den Gemeindepräsidenten. Dies seien alles
Indizien, dass der Ausstand durch den Gemeindepräsidenten nicht eingehalten
worden sei.
K.
Duplizierend
hielt
die
Beschwerdegegnerin
unverändert
an
ihren
Rechtsbegehren in der Vernehmlassung vom 17. Dezember 2024 fest und vertiefte
ihre Vorbringen. Bezüglich der Handhabung des Ausstandes begründete die
Beschwerdegegnerin, dass es für die Verfassung eines separaten Protokolls und
die Unterzeichnung durch ein anderes Vorstandsmitglied an der Notwendigkeit
fehle. Die Bezeichnung "AUSSTAND D._____" impliziere bereits den Umstand des
korrekten Verlassens des Raumes. Auch die von den Beschwerdeführern
geäusserten Zweifel in Bezug auf die Richtigkeit des Protokolls seien unbegründet.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften, die angefochtene
Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 sowie die eingereichten Beweismittel
wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft.
Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des
Kantons Graubünden zusammengeführt, welches ab diesem Datum die
Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 der Verfassung des
Kantons Graubünden; BR 110.100). Gemäss Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000)
werden Verfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1. Januar 2025 beim
Kantons- oder Verwaltungsgericht hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses
Gesetzes dem Obergericht übertragen.
2.1.
Das Obergericht prüft gemäss Art. 4 Abs. 2 VRG (BR 370.100) seine
Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen.
2.2.
Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt das Obergericht Beschwerden
gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz
angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht
endgültig
sind.
Die
vorliegende
Beschwerde
richtet
sich
gegen
die
Mitwirkungsantwort der Gemeinde C._____ vom 29. Oktober 2024. Zu prüfen ist
zunächst, ob diese Mitwirkungsantwort ein gültiges Anfechtungsobjekt gemäss
Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG darstellt.

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2.3.
Die Beschwerdeführer bringen vor, dass die Mitwirkungsbeantwortung an
sich noch keinen Entscheid darstelle, der einer Planungsbeschwerde zugänglich
wäre, da es hier an der durch die Gemeindeabstimmung genehmigten Ortsplanung
fehlen würde. Beim hier konkret gestellten Ausstandsbegehren gehe es aber gerade
nicht um eine Beschwerde gegen eine Ortsplanung, sondern um den Ausstand
eines Behördenmitglieds in einem öffentlich-rechtlichen Verfahren. Eine andere
Rechtsmittelinstanz stehe dafür nicht zur Verfügung; insbesondere auch nicht die
Regierung
des
Kantons
Graubünden,
der
die
Genehmigung
von
Ortsplanungsrevisionen und die Beurteilung von Planungsbeschwerden obliege,
nicht aber die Beurteilung von Ausstandsbegehren. Damit sei nicht die Regierung,
sondern das damalige Verwaltungsgericht (heutige Obergericht) für die Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde zuständig. Dieses Ausstandsbegehren sei rechtzeitig
bei der Gemeinde selber gestellt und hinreichend begründet worden.
2.4.
Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass die Beschwerdeführer geltend
machen würden, bei der Beantwortung der Mitwirkungseingabe vom 29. Oktober
2024 handle es sich um ein Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a
VRG. Dies sei unzutreffend. Die Beschwerdeführerin 1 habe zwar im Rahmen ihrer
Mitwirkungseingabe ein Ausstandsgesuch gestellt, die Beantwortung der
Mitwirkungseingabe
vom
29. Oktober
2024
habe
jedoch
keinen
Verfügungscharakter. Wie in der Beschwerde korrekt ausgeführt worden sei, stelle
die Mitwirkungsbeantwortung keine anfechtbare Verfügung dar. Bei allen im
Rahmen der Mitwirkungsbeantwortung gemachten Ausführungen handle es sich
lediglich um eine Stellungnahme zur Mitwirkungseingabe im Sinne von Art. 13
KRVO. Unglücklich bzw. missverständlich sei lediglich, dass im Rahmen der
Mitwirkungsbeantwortung
ausgeführt
worden
sei,
dass
der
Antrag
der
Beschwerdeführerin 1 in Bezug auf den Ausstand des Gemeindepräsidenten nicht
berücksichtigt werde. Diese Aussage beinhalte allerdings keine Regelung einer
konkreten
verwaltungsrechtlichen
Rechtsbeziehung
in
verbindlicher
und
erzwingbarer
Weise,
sondern
sei
lediglich
eine
Stellungnahme
der
Beschwerdegegnerin gewesen. Dies zeige auch das Protokoll der Sitzung des
Gemeindevorstands vom 13. August 2024, anlässlich welcher sich der
Gemeindepräsident
in
den
Ausstand
begeben
habe,
obwohl
die
Beschwerdegegnerin der Ansicht sei, dass dies gestützt auf Art. 33 GG bzw. Art. 16
GV in Bezug auf die Grundstücke Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ nicht erforderlich
wäre. Es sei der Beschwerdeführerin 1 freigestanden, nach Erhalt der
Stellungnahme der Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Verfügung zu verlangen.
Diesfalls wäre seitens der Beschwerdegegnerin klargestellt worden, dass der

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Gemeindepräsident (freiwillig) in den Ausstand treten werde. Diesbezüglich könne
auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.5.
Was eine Verfügung ist, definiert das VRG nicht; es überlässt die
Umschreibung des Begriffs der Rechtsprechung, die ihrerseits in erster Linie auf die
Definition von Art. 5 Abs. 1 VwVG (SR 172.021) und die dazu ergangene
Bundesgerichtspraxis abstellt (Urteile des Verwaltungsgerichts R 2023 24 vom
3. September 2024 E. 4.1, A 22 35 vom 7. März 2023 E. 1.1, U 16 27 vom
20. Februar 2017 E. 2b; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 852).
2.6.
Nach der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG handelt es sich bei der
Verfügung um einen individuellen, an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch
den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder
feststellend
in
verbindlicher
und
erzwingbarer
Weise
geregelt
wird
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 849). Werden also durch die Anordnung
oder den Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten
gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden keine Rechtsfolgen verbindlich
festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungselement. Insbesondere
Meinungsäusserungen, Mitteilungen, Empfehlungen und Orientierungen sind
mangels Rechtsverbindlichkeit keine anfechtbaren Hoheitsakte (zum Ganzen: Urteil
des Verwaltungsgerichts A 22 35 vom 7. März 2023 E. 1.1.1 m.H.).
2.7.
Verfügungen werden in einer bestimmten Form erlassen. Sie müssen als
solche bezeichnet werden und sind den Adressatinnen und Adressaten schriftlich,
begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen (vgl. für das
Verwaltungsverfahren auf Bundesebene Art. 34 f. VwVG). Die Frage nach der Form
der Verfügung ist aber vom materiellen Verfügungsbegriff zu trennen. Auch eine
den
Formvorschriften
widersprechende
Verfügung
ist
nach
Lehre
und
Rechtsprechung eine Verfügung. Formfehler führen nicht zum Wegfall des
Verfügungscharakters (BGE 143 II 268 E. 4.2.1 m.w.H.). Die Missachtung von
Formvorschriften stellt lediglich einen Eröffnungsmangel dar, aus der den Parteien
kein Nachteil erwachsen darf (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 871 f.;
TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 655).
2.8.
Gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG (SR 700) sorgen die mit Planungsaufgaben
betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise
mitwirken kann. Die Mitwirkung im Sinne von Art. 4 RPG stellt eine
Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des
Rechtsschutzes
zu
unterscheiden
ist.
Sie
gehört
wie
das

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Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche
Bindung, sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Information und
Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine
wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu
einer qualitativ guten Planung bei. Deshalb verlangt deren Durchführung einen
Zeitpunkt, in welchem die abschliessende Interessenabwägung noch offen ist. Der
Zweck des Mitwirkungsrechts dient höchstens indirekt dem Rechtsschutz, in erster
Linie soll es der politischen Meinungsbildung einem breiten Personenkreis
offenstehen (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 m.H.). Art. 4 Abs. 1 KRG übernimmt dies auf
kantonaler Ebene, indem die Behörden die Öffentlichkeit angemessen über
Grundlagen, Ziele und Ablauf von Planungen informieren und dafür sorgen, dass
Interessierte bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken können.
2.9.
Die in Art. 13 KRVO (BR 801.110) i.V.m. Art. 47 Abs. 3 KRG (BR 801.100)
statuierte Mitwirkungsauflage konkretisiert dabei das von Art. 4 RPG vorgegebene,
generell für Planungen geltende bundesrechtliche Minimum an behördlicher
Information
und
Mitwirkung
der
von
einer
Planung
Betroffenen.
Der
Gemeindevorstand legt nach Abschluss des Vorprüfungsverfahrens den Entwurf für
die neuen Vorschriften und Pläne zusammen mit dem Planungsbericht, einem
allfälligen
Umweltverträglichkeitsbericht
und
eventuellen
Gesuchen
für
Zusatzbewilligungen in der Gemeinde während 30 Tagen öffentlich auf und gibt die
Auflage im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde und im Kantonsamtsblatt
bekannt (Art. 13 Abs. 1 KRVO). Während der öffentlichen Auflage kann jedermann
beim Gemeindevorstand Vorschläge und Einwendungen einbringen. Dieser prüft
die Eingaben und nimmt dazu gegenüber den Mitwirkenden Stellung. Das Ergebnis
des Mitwirkungsverfahrens wird zuhanden des beschlussfassenden Organs
zusammengefasst (Art. 13 Abs. 2 KRVO). In der Arbeitshilfe zum KRG/zur KRVO
wird festgehalten, dass Personen, die im Mitwirkungsverfahren eine Eingabe
eingereicht haben, einen Anspruch auf eine Antwort bzw. Stellungnahme der
Gemeinde haben, auch wenn es sich bei Eingaben im Rahmen des
Mitwirkungsverfahrens nicht um förmliche Einsprachen handelt (Arbeitshilfe zum
Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 und zur
Raumplanungsverordnung vom 24. Mai 2005; Stand 1. Dezember 2010;
herausgegeben vom Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden
[DVS] S. 51). Die Mitwirkungsauflage stellt – wie sich auch der gesetzlichen
Konzeption leicht entnehmen lässt – kein förmliches Rechtsmittelverfahren dar. Im
Zuge der Mitwirkungsauflage gestellten Anträgen und Begründungen kommt
entsprechend keinerlei – über den Rahmen eines Vorschlages hinausgehende -

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Bedeutung zu (Urteil des Verwaltungsgerichts R 2007 86 vom 17. Januar 2008
E. 1c).
2.10. Während der ersten Mitwirkungsauflage beantragte die Beschwerdeführerin
1 in ihrer Mitwirkungseingabe vom 8. Mai 2024 unter anderem, dass der
Gemeindepräsident D._____ bei der Ausarbeitung von Planungsmassnahmen für
das Grundstück Nr. Z.1._____ in den Ausstand zu versetzen sei. Mit Schreiben vom
29. Oktober 2024 beantwortete die Beschwerdegegnerin die Mitwirkungseingabe
der
Beschwerdeführerin
1
und
lehnte
die
Berücksichtigung
des
Ausstandsbegehrens ab, da kein Grund für eine Ausstandspflicht von D._____
betreffend das Grundstück Nr. Z.1._____ vorliege. Es ist vorliegend nicht weiter von
Belang, dass das Schreiben vom 29. Oktober 2024 nicht als Verfügung bezeichnet
ist und keine Rechtsmittelbelehrung enthält. Die Beschwerdeführer bringen dies in
der Beschwerde zu Recht vor. Zu prüfen ist, ob die Beantwortung des im Rahmen
der Mitwirkungseingabe gestellten Ausstandsbegehrens materiell eine Verfügung
darstellt.
2.11. Vorliegend fehlt es am Verfügungsmerkmal der Verbindlichkeit bzw.
Erzwingbarkeit der Mitwirkungsantwort, wie nachfolgend aufgezeigt wird. Die
Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 bzw. das Begleitschreiben enthält keine
Rechtsmittelbelehrung. Des Weiteren qualifiziert Art. 13 Abs. 2 KRVO die
Mitwirkungsantwort nur als Stellungnahme. Auch mit Blick auf den Zweck des
Mitwirkungsverfahrens, wie bereits unter Erwägung 2.8 hiervor ausgeführt wurde,
kann festgehalten werden, dass die Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG zu den
institutionellen Formen gehört, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse
politische Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung ermöglichen die
notwendige Breite der Interessenabwägung und bilden eine wichtige Grundlage für
den sachgerechten Planungsentscheid. Dementsprechend ist die Stellungnahme
der Beschwerdegegnerin im Mitwirkungsverfahren nicht verbindlich und es fehlt an
einem wesentlichen Element einer Verfügung. Zudem ist das Mitwirkungsverfahren
kein förmliches Rechtsmittelverfahren. Wie bereits dargelegt, stellen gemäss
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung insbesondere Meinungsäusserungen,
Mitteilungen, Empfehlungen und Orientierungen mangels Rechtsverbindlichkeit
keine anfechtbaren Hoheitsakte dar. Darunter ist auch die vorliegende
Stellungnahme
einzuordnen.
Das
Ausstandsbegehren
bleibt
somit
eine
Einwendung im unverbindlichen Mitwirkungsverfahren.
2.12. Eine Verfügung muss eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung
rechtsgestaltend oder feststellend regeln. Die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober
2024 betrifft das von der Beschwerdeführerin 1 gestellte Ausstandsbegehren gegen

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D._____ bzw. dessen Nichtberücksichtigung im laufenden Ortsplanungsverfahren.
Darin hielt der Gemeindevorstand fest, dass das Ausstandsbegehren nicht
berücksichtigt
werde,
da
kein
Grund
für
eine
Ausstandspflicht
des
Gemeindepräsidenten D._____ bestehe (act. B.8). Vorliegend ist nicht ersichtlich,
inwiefern das Schreiben bzw. die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 Rechte
und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 festlegt, ändert oder feststellt. Es geht
einzig um die potenziellen persönlichen Interessen, die der Gemeindepräsident in
Bezug auf die verfahrensrelevanten Grundstücke haben könnte bzw. um dessen
Ausstand. Es besteht diesbezüglich weder ein Rechtsverhältnis noch liegt ein
Verfahren auf Erlass einer Verfügung vor, welche verbindlich ein Rechtsverhältnis
regeln würde. Vielmehr geht es um das Mitwirkungsverfahren, in welchem nicht
verbindliche Stellungnahmen abgegeben werden. Daran ändert auch nichts, dass
das Ausstandsbegehren in der Mitwirkungseingabe gestellt wurde. Dessen
Nichtberücksichtigung teilte die Beschwerdegegnerin mit der Begründung mit, dass
vorliegend keine Ausstandspflicht bestehe. Diese Begründung wurde im Rahmen
der unverbindlichen Stellungnahme zur Mitwirkungseingabe abgegeben, womit das
Ausstandsbegehren und die unverbindliche Stellungnahme das gleiche rechtliche,
nicht justiziable Schicksal teilen. Die vorliegende Stellungnahme greift nach dem
Gesagten nicht in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 ein, mithin
werden erst im Rahmen der Abstimmung in der Gemeinde Regelungen verbindlich
festgelegt werden.
2.13. Somit ist der materielle Verfügungsbegriff nicht erfüllt. Das Schreiben vom
29. Oktober 2024 betreffend das Ausstandsbegehren ist daher nicht als Verfügung
zu qualifizieren. Dies hat zur Folge, dass kein Anfechtungsobjekt für die vorliegende
Beschwerde im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG vorliegt und auf die Beschwerde
nicht eingetreten werden kann. Dasselbe gälte im Übrigen mit Blick auf Art. 49 Abs.
4 VRG, da die Mitwirkungsantwort – wie aufgezeigt – weder eine verfahrensleitende
Anordnung noch einen anderen Zwischenentscheid darstellt.
2.14. Schlussendlich bleibt zu erwähnen, dass gemäss Rechtsprechung des
angerufenen Gerichts (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts U 04 123 vom
18. Februar 2005 E. 2b; R 04 80/81 vom 25. April 2005 E. 4b) bei der
Beschlussfassung
über
den
Erlass
oder
die
Abänderung
kommunaler
Bauordnungen
oder
Zonenpläne
an
Gemeindeversammlungen
die
Ausstandsvorschriften von Art. 23 GG (BR 175.050) (bzw. jene des kommunalen
Rechts)
nicht
zur
Anwendung
gelangen,
weil
es
sich
um
ein
Gesetzgebungsverfahren handelt, in welchem die Ausübung des Stimmrechts
gewährleistet sein muss. Eine neue Grundordnung unterliegt gemäss Art. 48 Abs. 1

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KRG der Abstimmung in der Gemeinde. Folglich hat der Gemeindevorstand keine
Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Ortsplanung. Demzufolge können
Betroffene
im
Beschwerdeverfahren
nach
Beschlussfassung
der
Stimmberechtigten ihre Rügen betreffend die Ortsplanung mit Planungsbeschwerde
nach Art. 101 KRG geltend machen. Vorliegend kann zu diesem Zeitpunkt eine
ungleiche Behandlung der Grundstücke geltend gemacht werden. Zudem
entscheidet gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG die Regierung des Kantons Graubünden
über eine Planungsbeschwerde. Folglich wäre das angerufene Gericht für die
vorliegend erhobene Beschwerde mangels Ausschöpfung des Instanzenzugs nicht
zuständig.
3.1.
Wie nachfolgend aufgezeigt wird, kann auf die Beschwerde ebenso wenig
gestützt auf Art. 49 Abs. 3 VRG eingetreten werden. Zwar gelten danach als
Entscheide u.a. auch Realakte, doch müssen auch diese nach dem klaren Wortlaut
der erwähnten Bestimmung in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen. Als
Realakte („actes matériels“) gelten Verwaltungsmassnahmen, die primär und
unmittelbar einen Taterfolg herbeiführen wollen. Nicht selten bewirken aber auch
Realakte mittelbar eine Veränderung der Rechtslage (vgl. auch Urteil des
Verwaltungsgerichts
U
2020
69
vom
13. August
2020
E. 8.2;
TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1061). Es versteht sich von selbst, dass man
von einem Realakt erst sprechen kann, wenn die entsprechende Handlung von
Dritten wahrnehmbar ist und dem Verwaltungsträger funktional zugerechnet werden
kann. Dabei fallen nur solche Verwaltungsrealakte in Betracht, die im öffentlichen
Recht gründen (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1062). Die nach diesen
Bestimmungen anfechtbaren Realakte unterscheiden sich von formellen
Entscheiden (Verfügungen) darin, dass die Verfügung im betreffenden Realakt
bereits enthalten ist bzw. der Realakt eine (formelle) Verfügung ersetzt (vgl. Urteil
des Bundesgerichtes 2C_330/2007 vom 27. Juli 2007 E. 1.3; WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse der
Rechtsprechung, Band I, 2012, § 6 Rz. 2919).
3.2.
Es ist fraglich, inwiefern hier ein Eingriff in die Rechte und Pflichten der
Beschwerdeführerin 1 vorliegt. Beim Ausstandsbegehren gegen D._____ werden
seine persönlichen Interessen hinsichtlich der Planungsmassnahmen in Bezug auf
das Grundstück Nr. Z.1._____ geprüft, d.h. ob er diesbezüglich in Ausstand zu
treten hat oder nicht. Zudem ist die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 als
Stellungnahme zum Ausstandsbegehren unverbindlich, was wiederum keinen
Eingriff in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 darstellen kann (vgl.
Urteil des Verwaltungsgerichts U 2020 69 vom 13. August 2020 E. 8.2). Die

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Planungsmassnahmen hinsichtlich der Ortsplanungsrevision betreffend das
Grundstück Nr. Z.1._____ werden erst durch die Gemeindeversammlung
festgesetzt bzw. würde ein Eingriff in die Rechte und Pflichten der
Beschwerdeführerin 1 bezüglich des Grundstücks Nr. Z.1._____ erst ab diesem
Zeitpunkt definitiv bestehen. Demzufolge wurde vorliegend erst eine behördliche
Verbindlichkeit geschaffen, aber noch keine für Private (vgl. PVG 2018 Nr. 22). Die
strittige Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 kann demnach auch nicht im
Sinne eines Realaktes nach Art. 49 Abs. 3 VRG angefochten werden. Auf die
Beschwerde kann daher auch aus dieser Sicht nicht eingetreten werden.
4.1.
Gemäss Art. 50 Abs. 1 KRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner
Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt
ist. Die Parteien können Rechtsbegehren, welche sie im vorinstanzlichen Verfahren
gestellt haben, nicht ausdehnen (Art. 51 Abs. 2 VRG).
4.2.
Die Beschwerdeführer halten fest, dass der Beschwerdeführer 2 in der ersten
Mitwirkungsauflage kein Ausstandsbegehren gegen D._____ gestellt habe. Dazu
habe kein Anlass bestanden, da auf seinem Grundstück Nr. Z.3._____ in der ersten
Mitwirkungsauflage keine planerischen Massnahmen ersichtlich gewesen seien, die
der Gemeindepräsident D._____ zum eigenen persönlichen Vorteil und zum
Nachteil des Beschwerdeführers 2 hätte einführen können. Im Rahmen der zweiten
Mitwirkungsauflage der Gemeinde C._____ habe sich ergeben, dass das
Grundstück
Nr. Z.3._____
des
Beschwerdeführers
2
eine
neue
Planungsmassnahme fasste. Es solle ein Erschliessungspunkt an der Zonengrenze
von
der
Bauzone
zur
Landwirtschaftszone
gesetzt
werden.
Mit
dem
Erschliessungspunkt
solle
ein
dahinterliegendes
Grundstück
in
der
Landwirtschaftszone erschlossen werden, nämlich Grundstück Nr. Z.4._____.
Dieses stehe im je hälftigen Miteigentum des Gemeindepräsidenten D._____ und
dessen Bruder I._____. Somit habe D._____ im Rahmen der zweiten
Mitwirkungsauflage zum Ausdruck gebracht, dass er sich auch hier als privater
Grundeigentümer weitere Vorteile zuschanzen wolle. Damit sei ein weiterer
Ausstandsgrund
auch
für
Planungsmassnahmen
gegenüber
dem
Beschwerdeführer 2 bzw. dessen Grundstück Nr. Z.3._____ manifest geworden. Da
die Stellung eines entsprechenden Ausstandsbegehrens gegen D._____ in der
zweiten Mitwirkungsauflage für dieses Grundstück einen prozessualen Leerlauf
darstellen würde, weil die Antwort der Beschwerdegegnerin darauf genau gleich
ausfallen würde, wie in der angefochtenen Mitwirkungsantwort, werde deshalb auch

14 / 17
in der vorliegenden Beschwerde der Ausstand von D._____ in Bezug auf
Planungsmassnahmen gegenüber dem Grundstück Nr. Z.3._____ beantragt.
4.3.
Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass Ausstandsbegehren einen
Entscheid bzw. eine Verfügung der Gemeinde gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG
voraussetzten, um überhaupt gestellt werde zu können. Dies habe der
Beschwerdeführer 2 nie getan, sodass selbstredend auch keine Verfügung
betreffend einen Ausstand in Bezug auf sein Grundstück Nr. Z.3._____ erlassen
wurde. So werde in der Beschwerde in Bezug auf den Beschwerdeführer 2 bzw.
sein Grundstück Nr. Z.3._____ das Vorliegen eines Anfechtungsobjektes nicht
einmal behauptet. Nicht von Relevanz sei, dass für das Grundstück im Rahmen der
zweiten Mitwirkungsauflage eine neue Planungsmassnahme getroffen worden sei.
Ein fehlendes Anfechtungsobjekt könne offensichtlich nicht mit der Begründung,
dass die Stellung eines Ausstandsbegehrens einen prozessualen Leerlauf
darstellen würde, konstruiert werden. Folglich könne auf die Beschwerde des
Beschwerdeführers 2 nicht eingetreten werden.
4.4.
Der Beschwerdeführer 2 wurde erst im Rahmen der vorliegenden
Beschwerde als Beschwerdeführer aufgeführt (act. A.1). Dieser macht geltend,
dass er in Bezug auf sein Grundstück Nr. Z.3._____ vom Ausstand betroffen sei.
Jedoch wurde in Bezug auf das Grundstück Nr. Z.3._____ kein Ausstandsbegehren
während der Mitwirkungsauflage gestellt, was von beiden Parteien nicht bestritten
wird. Infolgedessen nahm die Beschwerdegegnerin auch nie dazu Stellung,
weshalb hier kein Realakt erkennbar ist. Die Aussage der Beschwerdeführer, dass
eine erneute Mitwirkungseingabe betreffend das Grundstück Nr. Z.3._____ ein
formaler Leerlauf gewesen wäre, weil die Beschwerdegegnerin gleich entschieden
hätte, kann nicht als Vorwand genommen werden, um direkt an das Obergericht zu
gelangen bzw. um kein Ausstandsbegehren stellen zu müssen. Demzufolge ist der
Beschwerdeführer 2 nicht zur Beschwerde legitimiert, da überhaupt kein
Anfechtungsobjekt vorliegt.
5.1.
Wie bereits unter Erwägung 4.1 hiervor dargelegt, können die Parteien
Rechtsbegehren, welche sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht
ausdehnen (Art. 51 Abs. 2 VRG).
5.2.
In
der
Beschwerde
vom
22. November
2024
beantragen
die
Beschwerdeführer unter Ziffer I.2, dass die Gemeinde C._____ anzuweisen sei, den
Gemeindepräsidenten in Bezug auf sämtliche planerischen Entscheide und
Festlegungen im Zusammenhang mit seinem Grundstück Nr. Z.2._____ sowie allen
weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und

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Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die
zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft
leben, stehenden Grundstücke in den Ausstand zu versetzen und diesbezüglich
bereits gefällte Beschlüsse im Ausstand des Gemeindepräsidenten zu wiederholen
seien (act. A.1).
5.3.
Die Beschwerdegegnerin stellt fest, dass nie ein Ausstandsbegehren in
Bezug auf das Grundstück Nr. Z.2._____ des Gemeindepräsidenten sowie in Bezug
auf alle weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und
Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die
zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft
leben, stehenden Grundstücke gestellt worden sei und keine diesbezügliche
Verfügung erlassen worden sei, weshalb auch diesbezüglich ein Anfechtungsobjekt
fehle und auf Ziffer I.2 der Beschwerde offensichtlich nicht eingetreten werden
könne.
5.4.
In der Mitwirkungseingabe vom 8. Mai 2024 (act. B.9) beantragte die
Beschwerdeführerin 1 unter Ziffer 7 einzig, dass der Gemeindepräsident bei der
Bearbeitung von Ortsplanungsmassnahmen und -vorlagen im Zusammenhang mit
dem Grundstück C._____ Nr. Z.1._____ (Fraktion E._____) in den Ausstand zu
versetzen sei. Demzufolge wurde nie ein Ausstandsbegehren betreffend das
Grundstück
Nr. Z.2._____
im
Mitwirkungsverfahren
gestellt
und
die
Beschwerdegegnerin hat dazu auch nicht Stellung genommen, womit es von
vornherein an einem Anfechtungsobjekt fehlt. Daher kann auf die Beschwerdeziffer
I.2 nicht eingetreten werden.
6.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass auf die Beschwerde
einerseits aufgrund eines untauglichen Anfechtungsobjektes betreffend das
Grundstück Nr. Z.1._____, andererseits aufgrund eines gänzlich fehlenden
Anfechtungsobjektes betreffend das Grundstück Nr. Z.2._____ nicht eingetreten
werden kann. Zudem besteht auch kein Anfechtungsobjekt bezüglich des
Grundstücks Nr. Z.3._____, womit der Beschwerdeführer 2 nicht zur Beschwerde
legitimiert ist. Auch in dieser Hinsicht ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
7.1.
Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittel- und im Klageverfahren die
unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Gemäss Art. 73 Abs. 2 VRG tragen
mehrere Parteien ihre Kosten zu gleichen Teilen, soweit die Behörde nicht anders
entscheidet. Folglich haben vorliegend die Beschwerdeführerin 1 und der
Beschwerdeführer 2 als unterliegende Parteien die Kosten (Staatsgebühr: CHF
1'500.-) je hälftig und unter solidarischer Haftung gemeinsam zu tragen.

16 / 17
7.2.
Dem obsiegenden Gemeinwesen ist nach Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel
keine Parteientschädigung zuzusprechen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

17 / 17
Es wird erkannt:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
1'500.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
390.00
Total
CHF
1'890.00
gehen je hälftig zulasten von A._____ und B._____.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]