gr_gerichte · V 2017 2 · 2017-11-29 · it
unentgeltliche Prozessführung

ricorso costituzionale (diritto di voto) e appalto | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 17 2
1a Camera
presidenza
Racioppi
giudici
Audétat, Moser
attuario
Paganini
SENTENZA
del 29 novembre 2017
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____,
rappresentato dall'avvocato lic. iur. Fabrizio Keller,
ricorrente
contro
Comune di X._____,
rappresentato dall'avvocato lic. iur. Peder Cathomen,
convenuto 1
e
B._____ e C._____,
convocati
concernente ricorso costituzionale (diritto di voto) e d'appalto

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1.
Il 23 gennaio 2014 la Regione D._____ bandiva un concorso pubblico per
il servizio di raccolta dei rifiuti, compreso il trasporto ai centri di
smaltimento, per il periodo dal 1° ottobre 2014 al 30 settembre 2024. Con
decisione 20/25 agosto 2014 la Regione D._____ assegnava l'appalto alla
società in nome collettivo B._____ e C._____ per un importo annuo di fr.
247'556.80. Il ricorso di A._____, proprietario della ditta individuale
E._____,
contro
tale
decisione
veniva
rigettato
dal
Tribunale
amministrativo con sentenza U 14 65 del 14 aprile 2015. Con sentenza
2D_33/2015 del 1° dicembre 2015 il Tribunale federale confermava la
sentenza del Tribunale amministrativo rigettando, per quanto ammissibile,
il ricorso di A._____. La sentenza del Tribunale federale veniva
comunicata alle parti in data 8 dicembre 2015. Attualmente, il servizio di
trasporto e smaltimento dei rifiuti è gestito dalla ditta di A._____, titolare
dell'appalto precedente.
2.
Stando alle incontestate affermazioni delle parti, la Regione D._____
veniva sciolta per fine 2015. Dal 1° gennaio 2016 veniva costituita la
Regione F._____, composta – come in precedenza la Regione D._____ –
dai Comuni di X._____ e Y._____. Durante la seduta del 5 aprile 2016 la
Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ decideva che, nel caso in
cui i due Comuni decidessero di demandare l'incarico per la raccolta e lo
smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____, seguendo la richiesta della
Regione D._____, l'incarico verrebbe conferito alla ditta B._____ e
C._____. In tale ottica i Comuni redigevano un rispettivo accordo di
prestazione fra essi e la Regione F._____. Giusta la cifra 4 cpv. 2 di detto
accordo, la Conferenza dei Sindaci viene incaricata di stipulare il contratto
con l'azienda aggiudicataria, rispettivamente di applicare la decisione di
aggiudicazione della Regione D._____ cresciuta in forza di cosa
giudicata. Previa approvazione del popolo, l'accordo di prestazione
sarebbe dovuto entrare in vigore il 1° settembre 2017.

- 3 -
3.
Per il conferimento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla
Regione F._____ per la durata di 10 anni secondo detto accordo, si
prevedeva una votazione simultanea il 21 maggio 2017 in entrambi i
Comuni di X._____ e Y._____. Nel messaggio del Comune di X._____
del maggio 2017, notificato dalla Posta ai cittadini il 21 e 22 aprile 2017, si
illustrava la procedura di appalto bandita dalla Regione D._____ e la
decisione della Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ di dar
seguito al decreto di aggiudicazione della Regione D._____, qualora il
popolo avrebbe accettato di conferire il compito di raccolta e smaltimento
dei rifiuti alla Regione F._____. Nel messaggio si esponevano gli
argomenti del Consiglio comunale e della maggioranza della Giunta
(legislativo) a favore della delibera del servizio di raccolta e smaltimento
dei rifiuti alla Regione F._____, sottolineando che un concetto regionale
sarebbe da prediligere alla soluzione comunale. Nel contempo, si
sosteneva il conferimento del servizio in discussione per la durata di 10
anni all'azienda valligiana al prezzo di fr. 247'556.80, siccome il decreto di
aggiudicazione sarebbe stato confermato dal Tribunale federale con
sentenza 1° dicembre 2015. Quindi, sempre stando al messaggio, una
pubblicazione di un nuovo appalto a nome della Regione F._____
sarebbe una perdita di tempo e non porterebbe ad un diverso o miglior
risultato.
4.
Avverso il messaggio per la votazione comunale del 21 maggio 2017 il 27
Aprile 2017 A._____ (qui di seguito: ricorrente) inoltrava ricorso
costituzionale nonché in materia di diritto d'appalto al Tribunale
amministrativo del Cantone dei Grigioni con i seguenti petiti:
" In via procedurale
1.
Al presente ricorso è conferito l'effetto sospensivo
2.
È fatto ordine di sospensione in via provvisionale della votazione del Comune di
X._____ prevista per il 21 maggio 2017 relativa alla delibera del servizio di
raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ (fino ad una decisione nel
merito del ricorso).

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3.
È fatto ordine all'esecutivo della Regione F._____ di sospendere ogni atto
esecutivo in relazione alla delibera del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti. In
particolare è fatto divieto di procedere, anche se la votazione fosse positiva, alla
sottoscrizione del contratto.
In via principale
1.
Il ricorso è accolto.
1.1 È constatata giudizialmente la nullità o eventualmente è annullato il messaggio
per quanto riguarda la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti
(rispettivamente la stipulazione del contratto) a B._____ e C._____ (società in
nome collettivo).
1.2 La votazione del Comune di X._____ prevista per il 21 maggio 2017 è annullata
per quanto riguarda la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti
(rispettivamente la stipulazione del contratto) a B._____ e C._____ (società in
nome collettivo).
1.3 È constatato giudizialmente che la delibera del 20/25 agosto 2014 relativa al
servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti della Regione D._____ alla ditta
B._____ e C._____ (società in nome collettivo) è decaduta.
2.
Con protesta di spese, spese ripetibili e tasse."
In via formale, il ricorrente sosteneva sostanzialmente che giusta la prassi
del Tribunale amministrativo, il ricorso costituzionale contro il messaggio
del Comune di X._____ per la votazione del 21 maggio 2017, notificato il
21 aprile 2017, sarebbe ricevibile. Nel presente caso, l'oggetto del
messaggio oltre alla delega del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti
alla Regione F._____, integrerebbe anche l'aggiudicazione (e stipulazione
del contratto) alla ditta B._____ e C._____. Si tratterebbe, dunque, di una
delibera occulta senza l'esecuzione di una procedura ai sensi della Lap.
Pertanto, anche il ricorso in materia di diritto d'appalto sarebbe ricevibile.
Dal punto di vista materiale e costituzionale, il ricorrente asseriva, in
sintesi, che la votazione comunale del 21 maggio 2017 concernerebbe
due oggetti di natura diversa e con obiettivi divergenti, ovvero la delega
del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ e la
stipulazione di un contratto con la ditta B._____ e C._____, alla quale la
Regione D._____ avrebbe deliberato i lavori oltre due anni fa. La

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congiunzione di questi due temi non sarebbe ammissibile. Inoltre, la
competenza di decidere su un'aggiudicazione d'appalto, nel Comune di
X._____ spetterebbe all'esecutivo e non al legislativo. Vi sarebbe perciò
una violazione costituzionale (principio della separazione dei poteri). Oltre
a ciò, il messaggio della votazione suggerirebbe che un contratto con la
ditta aggiudicataria sarebbe la cosa più appropriata, fatto che non
corrisponderebbe alla realtà, visto che sarebbero ormai trascorsi quasi tre
anni dalla delibera, Il messaggio, oltretutto, non menzionerebbe il nome
della ditta aggiudicataria, fatto che potrebbe confondere il cittadino medio
circa l'identità dell'aggiudicatario. In più, l'argomentazione nel messaggio
secondo cui la pubblicazione di un nuovo appalto non porterebbe ad un
diverso o miglior risultato sarebbero tendenziosa, siccome, dopo tre anni,
una nuova procedura potrebbe implicare l'inoltro di offerte più
concorrenziali con relativa diminuzione del prezzo. Dal punto di vista del
diritto d'appalto, il ricorrente sosteneva che mediante la procedura errata
e anticostituzionale egli sarebbe stato escluso dall'appalto pubblico. A
prescindere da ciò, la Regione F._____ secondo i propri statuti sarebbe
stata costituita ex novo nel gennaio 2016 e non sarebbe succeduta nei
diritti e doveri della Regione D._____ (scioltasi a fine 2015). La decisione
di delibera non porrebbe all'ente pubblico un obbligo di contrarre.
L'obbligazione di diritto privato nei confronti della ditta B._____ e C._____
si sarebbe estinta al momento dello scioglimento della Regione D._____.
Infine, secondo il messaggio il servizio in questione durerebbe 10 anni
(ovvero fino al 2027, mentre che la delibera della Regione D._____ si
sarebbe limitata al periodo tra il 1° ottobre 2014 e il 30 settembre 2024). Il
prolungamento della durata di un contratto d'appalto non potrebbe essere
deciso senza prima effettuare una nuova procedura d'appalto.
5.
Con presa di posizione dell'8 maggio 2017 il Comune di X._____ (qui di
seguito: convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso, per quanto sia dato
entrarne in merito. Inoltre, al ricorso non andrebbe concesso l'effetto

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sospensivo. Esso affermava sostanzialmente che la Regione D._____
non avrebbe attuato la decisione di delibera da essa presa e passata in
giudicato siccome il popolo grigionese, nel quadro della riforma
territoriale, con votazione del 30 novembre 2014 avrebbe deciso di
sostituire le corporazioni regionali con le regioni. Dal momento che la
delegazione dell'intero bando di concorso p.es. ad un ufficio specializzato,
sarebbe ammessa, non ci sarebbe nulla da contestare se un
organizzazione di diritto pubblico – che assume i corrispettivi compiti per
mezzo di accordo di prestazione – assume il risultato e la decisione
dell'organizzazione originariamente competente. Ciò a maggior ragione,
visto che la liceità del bando e dell'aggiudicazione sarebbero state
confermate giudiziariamente. Andrebbe poi precisato che nel caso
concreto, gli aventi diritto al voto dei Comuni di Y._____ e di X._____
(comuni costituenti la Regione D._____ fino al suo scioglimento) al
contempo costituirebbero l'organo sovrano della Regione F._____.
Tramite l'approvazione dell'accordo di prestazione risp. incaricando la
Regione F._____ di applicare il decreto della Regione D._____
nell'ambito di una votazione nei rispettivi Comuni, gli stessi aventi diritto di
voto manifesterebbero la loro intenzione di voler mantener valida una
decisione d'aggiudicazione, confermata in ultima istanza, di una
precedente autorità competente (ovvero la Regione D._____) per ragioni
giuridico-transitorie. Dal punto di vista del diritto d'appalto non ci sarebbe
nulla da ridire siccome i diritti dei concorrenti, in special modo le vie di
ricorso, sarebbero state garantite. Inoltre, non avrebbe importanza che
originariamente l'inizio del servizio sarebbe stato fissato per il 2014 e la
fine per il 2024. Come noto al giudice, a causa di procedure di ricorso
ecc. l'inizio verrebbe posticipato. L'offerta rimarrebbe valida per 10 anni.
Come nel caso di modifiche minori di progetti, il rinvio della prestazione
dovuta non comporterebbe un nuovo bando di gara. Stando alla ditta
aggiudicataria, essa intenderebbe mantener valida la propria offerta.
L'applicazione della decisione di aggiudicazione prevista non sarebbe

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perciò volta ad aggirare le disposizioni in materia d'appalto. Oltre a ciò, il
principio dell'unità di materia non sarebbe leso. Nel caso di votazioni su
progetti autoritativi, l'autorità avrebbe un margine discrezionale più ampio
rispetto ai casi di testi di iniziative. Nel caso concreto, il Comune avrebbe
potuto combinare la votazione con un'unica domanda visto che sarebbe
dato un legame intrinseco. Il legame intrinseco sostanziale tra il
trasferimento della prestazione e il prezzo consisterebbe nel fatto che il
cittadino dovrebbe sapere quali costi genera il trasferimento della
prestazione. Di conseguenza, nell'accordo di prestazione sarebbe
perdipiù definito che i Comuni si farebbero carico dell'indennizzo per la
Regione in ragione di metà ciascuno. Il cittadino non avrebbe diritto che
ogni punto importante dell'accordo di prestazione venga sottoposto
separatamente a votazione. Parimenti, non sarebbe data una violazione
della separazione dei poteri. Qui non si tratterebbe di decidere a chi
aggiudicare l'appalto, bensì di rispondere alla domanda se la decisione
passata in giudicato dell'allora competente Regione D._____ debba
essere attuata oppure no. Il messaggio informerebbe poi in modo
obiettivo, esaustivo e non fuorviante. Per il cittadino sarebbe
fondamentale sapere a che prezzo e per quale durata venga svolto il
servizio di smaltimento dei rifiuti attraverso la Regione. Irrilevante sarebbe
invece il fatto di sapere quale azienda valligiana svolgerà detto servizio.
Pertanto non sarebbe necessario un riferimento al nome dell'azienda
aggiudicataria. In più, andrebbe ricordato che una rapida soluzione dello
smaltimento dei rifiuti permetterebbe dei risparmi di ca. fr. 50'000.-- in
rapporto all'indennizzo ora dovuto al ricorrente per il mandato perdurante.
Il convenuto conclude perciò che ai cittadini competenti di stabilire le
competenze della Regione F._____ e di decidere sulla delegazione dei
compiti comunali di smaltimento dei rifiuti, spetterebbe la competenza di
dichiarare determinante la decisione della Regione D._____. Indifferente
sarebbe se ciò avviene nel quadro delle disposizioni transitorie degli
statuti della Regione F._____ oppure nel caso singolo, poiché gli aventi

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diritti al voto di entrambi i Comuni sarebbero competenti per entrambe le
questioni. Difatti, diverse nuove Regioni avrebbero portato avanti dei
vecchi contratti cambiando soltanto la denominazione delle parti. Dal
momento che il popolo sovrano competente deciderebbe di voler
applicare un atto amministrativo della corporazione regionale sciolta, esso
dal punto di vista transitorio-giuridico stabilirebbe implicitamente che detto
atto debba essere osservato. Tenendo presente che la decisione di
aggiudicazione sarebbe stata emanata nel 2014, e la sua applicazione
procrastinata da procedure giudiziarie cosicché la conferma della
decisione di aggiudicazione da parte del Tribunale federale sarebbe
avvenuta con decisione comunicata meno di un mese prima dell'inizio
dell'attività operativa della Regione F._____, ciò sarebbe comprensibile.
Questo modo di procedere sarebbe pragmatico ed economico, a maggior
ragione visto che in caso di approvazione dell'accordo di prestazione in
entrambi i comuni, ciò verrebbe richiesto dagli aventi diritto di voto
competenti. Infine, il convenuto sottolinea che la decisione di
aggiudicazione non decadrebbe eo ipso o col trascorrere del tempo a
seguito della fondazione della Regione F._____.
6.
Con decreto procedurale 10 maggio 2017 il Giudice istruttore sospendeva
la procedura fino al 22 maggio 2017 (giorno dopo la votazione). Inoltre,
indipendentemente dall'esito della votazione, egli interdiceva al convenuto
di sottoscrivere l'accordo di prestazione con la Regione F._____
concernente il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Infine, egli
chiedeva al ricorrente un anticipo delle spese pari a fr. 5'000.-- (che
veniva debitamente versato da quest'ultimo).
7.
Il 21 maggio 2017 la maggioranza dei votanti votava a favore dell'accordo
di prestazione e quindi al trasferimento del compito di raccolta e
smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ e all'applicazione della

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decisione di assegnazione tramite stipulazione di un contratto con la ditta
aggiudicataria.
8.
Con scritto inoltrato il 31 maggio 2017 i proprietari della società in nome
collettivo B._____ e C._____ (qui di seguito: convocati) comunicavano di
non voler partecipare al procedimento amministrativo precisando, a titolo
informativo, di reputarsi vincolati alla loro offerta confermata in ultima
istanza dal Tribunale federale.
9.
Con replica del 19 giugno 2017 il ricorrente confermava i propri petiti di
ricorso. Egli puntualizzava le proprie argomentazioni. In special modo,
specificava che la Regione D._____ avrebbe avuto un mese a
disposizione per la stipulazione del contratto d'appalto risp. per
regolamentare il trapasso della procedura d'appalto. Visto che la Regione
F._____ non sarebbe subentrata nei diritti e negli obblighi della Regione
D._____, quest'ultima non avrebbe consapevolmente stipulato un
contratto con la ditta aggiudicataria. Oltretutto, il Presidente del convenuto
stesso, durante la Conferenza dei Sindaci del 5 aprile 2016, avrebbe
riscontrato la possibilità di attuare una procedura non conforme alle
disposizioni di legge. Prima dello scioglimento della Regione D._____
sarebbe occorso in primo luogo un trapasso di diritti ed obblighi dalla
Regione D._____ alla Regione F._____. La prima avrebbe quindi dovuto
decretare il trapasso all'ultima della procedura d'appalto pubblico
pendente. In secondo luogo, la Regione F._____ avrebbe dovuto
accettare prima dello scioglimento della Regione D._____ il trapasso di
detta procedura. Si tratterebbe di due persone giuridiche diverse.
L'organo legislativo della Regione F._____ ora non potrebbe riesumare
un atto esecutivo decaduto emanato da un ente pubblico sciolto. Con
l'estinzione di una persona giuridica, decadrebbero anche le procedure in
corso. Non contestato sarebbe invece che eventuali procedure di ricorso
possano ritardare l'inizio di un appalto. Tuttavia, tale argomento non

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rappresenterebbe un motivo valido atto a giustificare il procrastinamento
della conclusione del contratto per un lasso di tempo di quasi un anno e
mezzo. Inoltre, i due oggetti della votazione perseguirebbero obiettivi
distinti. La delega alla Regione F._____ sarebbe tesa ad assicurare un
compito pubblico mentre che la procedura d'appalto sarebbe retta da
scopi quali l'investimento parsimonioso dei fondi pubblici. Dal profilo
formale poi, da una parte ci sarebbe un atto legislativo, ovvero la delega
del servizio alla Regione F._____, dall'altra un atto esecutivo, ossia la
delibera alla ditta dei convocati. Una valutazione dei costi generati
dall'attività in questione, tuttavia, non esigerebbe necessariamente la
delibera di un appalto pubblico. Di regola, basterebbe che gli elettori
possano farsi un'idea generale sui costi d'esercizio mediante un
preventivo.
10.
Con duplica del 12 luglio 2017 anche il convenuto confermava i propri
petiti di ricorso. Esso sottolineava in particolare che la legalità del bando
di concorso e della decisione di aggiudicazione sarebbero state decise in
ultima istanza. Quindi ora non farebbe alcuna differenza se la nuova
Regione subentra nei diritti e obblighi della Regione D._____ nel quadro
di una disposizione statutaria transitoria, o se lo fa caso per caso nel
quadro di un accordo di prestazione. Il fatto che i comuni a partire
dall'emendamento trasferiscano alle regioni compiti comunali tramite degli
accordi di prestazione corrisponderebbe al piano cantonale. A decidere
sugli statuti o sugli accordi di prestazione nel caso di specie sarebbero gli
stessi aventi diritto di voto. Al momento del rilascio degli statuti non si
sarebbe ancora saputo quali compiti si sarebbe dovuto trasferire alla
nuova regione nel quadro di accordi di prestazione. L'allegazione circa il
mutamento delle circostanze sarebbe infondata. Né la quantità di rifiuti
prevista né l'organizzazione dei rifiuti sarebbero cambiate in modo
sostanziale. Oltretutto, ripetere il bando di gara senza validi motivi in
conoscenza delle offerte degli altri concorrenti significherebbe indire un

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(illecito) giro di offerte al ribasso. Il mero argomento che tra la decisione di
aggiudicazione e la stipulazione del contratto trascorra una considerevole
quantità di tempo non giustificherebbe un nuovo bando, soprattutto in
questo caso dove a livello comunale, a causa della riorganizzazione delle
regioni, bisognerebbe elaborare statuti e accordi di prestazione da
sottoporre all'organo sovrano. Infine, il convenuto ribadisce che una
decisione dell'esecutivo di un consorzio sciolto non diventerebbe nulla eo
ipso. Decisivo sarebbe piuttosto se i votanti dei due Comuni decidono di
conferire al nuovo ente pubblico per intero (o in parte) i diritti e obblighi
del predecessore legale.
Sulle argomentazioni delle parti si ritornerà, per quanto utile ai fini di
giudizio, nei considerandi seguenti.
Considerando in diritto:
1.
Il ricorrente ha interposto sia ricorso costituzionale sia ricorso giudiziario.
L'art. 57 cpv. 3 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC
370.100) specifica che il ricorso costituzionale è escluso se è dato un
altro rimedio giuridico cantonale. Il ricorrente intravede oltre al ricorso
costituzionale un motivo per un ricorso in materia d'appalto (art. 25 cpv. 1
della legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 803.300] in unione con l'art.
49 cpv. 1 LGA), siccome la procedura di delibera adottata dal convenuto
contrasterebbe con la Lap. I presupposti per un ricorso giudiziario ai sensi
dell'art. 25 cpv. 1 Lap in unione con l'art. 49 segg. LGA sono dati. Da
valutare è infatti una presunta delibera occulta di un appalto pubblico e
quindi l'esclusione da una procedura ai sensi della Lap per mezzo della
votazione del 21 maggio 2017, il che, in base all'art. 25 cpv. 2 lett. c Lap,
rappresenta un atto impugnabile dinanzi a questo Tribunale. Il ricorso
giudiziario è tempestivo (cfr. art. 26 Lap) e il ricorrente è indubbiamente
legittimato a ricorrere (cfr. art. 50 LGA), per cui il ricorso giudiziario è

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ricevibile. Qui di seguito si entrerà perciò nel merito del ricorso giudiziario.
Soltanto qualora non venga accertata una lesione delle norme sul diritto
d'appalto si esaminerà la ricevibilità del ricorso costituzionale e, in caso
affermativo, le relative censure.
2.
Principalmente si pone la questione se la decisione di aggiudicazione
della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014 sussista ancora risp. sia
stata validamente ripresa attraverso la votazione del 21 maggio 2015
dalla neocostituita Regione F._____, oppure, come sostenuto dal
ricorrente, sia decaduta e non riprendibile.
3. a)
La legge sulla suddivisione del Cantone dei Grigioni in regioni (CSC
110.200) è entrata in vigore il 1° gennaio 2016. Giusta l'art. 103c cpv. 1
della legge cantonale sui comuni (LCom; CSC 175.050) le corporazioni
regionali possono svolgere i compiti loro delegati al massimo per due anni
dopo l'entrata in vigore della suddivisione del Cantone in regioni. Secondo
il cpv. 2 di detto articolo le corporazioni regionali che non svolgono più
alcun compito verranno sciolte con effetto a questa data, le disposizioni di
cui al capoverso 1 non saranno quindi valide per loro.
b)
Nel caso di specie, con la costituzione il 1° gennaio 2016 della Regione
F._____, composta dai Comuni di X._____ e Y._____ (cfr. art. 38 dello
Statuto della Regione F._____) – stando alle incontestate affermazioni
delle parti – la Regione D._____ è stata formalmente sciolta con effetto al
31 dicembre 2015 (rientrando così nella categoria delle corporazioni
regionale senza più alcun compito da svolgere giusta l'art. 103c cpv. 2
LCom sopra menzionato).
c/aa)
L'art. 103d delle disposizioni transitorie relative alle corporazioni regionali
della LCom prevede che un eventuale patrimonio della corporazione o
eventuali obbligazioni vanno distribuiti tra i comuni della corporazione

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regionale secondo la loro partecipazione ai costi o al loro obbligo di
contribuzione, salvo diversa decisione nello statuto o salvo diversa
decisione dei comuni della corporazione regionale. Le corporazioni
regionali comunicano al Governo la conclusione della procedura di
liquidazione e con ciò al contempo il loro scioglimento. L'art. 103e LCom
stabilisce, inoltre, che gli ultimi organi della corporazione regionale sono
responsabili oltre la data dello scioglimento per una conclusione regolare
dei lavori di scioglimento. Essi sono autorizzati e tenuti a procedere agli
atti giuridici necessari a tale scopo e a fornire spiegazioni (cpv. 1).
c/bb)
A differenza dei casi di fusione di comuni, il disegno di legge per cui si è
optato nell'ambito dell'attuazione della riforma territoriale prevede lo
scioglimento delle corporazioni regionali senza che le (nuove) regioni
diventino aventi causa (successori in diritto; cfr. messaggio del Governo
foglio n. 10 2013/2014, p. 781). Non vi è perciò nessuna successione
universale. In base alle indicazione nel messaggio del Governo (foglio n.
10 2013/2014, p. 814 segg.) occorre poi distinguere tra il momento del
formale scioglimento della corporazione regionale, in questo caso al 31
dicembre 2015, e la fase di liquidazione successiva, in cui gli organi della
corporazione regionale non più esistente hanno la possibilità (ma pure
l'obbligo) di disporre i lavori necessari per liquidare al meglio la
corporazione.
d)
Nel caso concreto, occorre innanzitutto chiarire gli effetti giuridici derivanti
dalla decisione di aggiudicazione della Regione D._____ del 20/25 agosto
2014. Secondo la dottrina e la giurisprudenza la decisione di
aggiudicazione rappresenta una decisione di diritto pubblico che precede
la conclusione di un contratto di diritto privato tra l'autorità aggiudicante e
l'aggiudicatario (cfr. tra i molti ad es. U 16 44 dell'11 agosto 2016 cons.
3a). La decisione di aggiudicazione, tuttavia, non costringe un ente
pubblico alla stipulazione di detto contratto di diritto privato (cfr. DTF 129 I

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410 cons. 3; PTA 2006 n. 11 [sentenza del Tribunale amministrativo U 06
91 del 7 novembre 2006] cons. 2 con rinvii). Nel caso di specie, la
Regione D._____ non ha stipulato il contratto con la ditta aggiudicataria,
sebbene a tal proposito le fosse rimasto un debito lasso di tempo, ovvero
dall'8 dicembre 2015 (data della comunicazione della sentenza del
Tribunale federale con cui la decisione di aggiudicazione passava in
giudicato) alla fine di dicembre 2015 (data di scioglimento di detta
corporazione regionale). Siccome non è mai nato nessun obbligo di
natura giuridica di diritto pubblico costringente l'ente aggiudicante alla
conclusione di un contratto con la ditta aggiudicataria, bisogna valutare
l'esistenza di un'obbligazione di diritto privato, visto che – come
accennato sopra – la sottoscrizione del contratto d'appalto soggiace al
diritto privato. Secondo l'art. 119 della legge federale di complemento del
Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni; CO; RS 220)
l'obbligazione si ritiene estinta se ne sia divenuto impossibile
l'adempimento per circostanze non imputabili al debitore. Nel caso
concreto, con lo scioglimento della Regione D._____ il 31 dicembre 2015
è decaduto il debitore dell'obbligazione. Ciò rappresenta un motivo
d'impossibilità d'adempimento iniziale del contratto (soggettivo ma senza
colpa del debitore), siccome alla Regione D._____ non è subentrata
nessuna nuova persona giuridica di diritto pubblico in successione
universale (cfr. sopra cons. 3c). Ne consegue pertanto che l'obbligazione
di diritto privato discendente dalla decisione di aggiudicazione si è estinta.
Di conseguenza, non sussiste (più) alcun obbligo di attuazione del
contratto d'appalto.
e)
Premesso quanto detto, resta da giudicare se dal profilo giuridico-
transitorio, come sostenuto dal convenuto, si giustifica una ripresa della
decisione di aggiudicazione in discussione. Stando al convenuto, lo
stesso organo sovrano della vecchia e della nuova Regione potrebbe
mantener
valida
una
decisione
della
vecchia
Regione
tramite

- 15 -
l'approvazione dell'accordo di prestazione. Come giustamente rimarcato
dal ricorrente, tuttavia, al fine di trasferire risp. riprendere detta decisione,
sarebbe occorso un corrispettivo trapasso di diritti ed obblighi dalla
Regione D._____ alla Regione F._____ prima dello scioglimento della
Regione D._____. La Regione D._____ avrebbe quindi dovuto o stipulare
il contratto con la ditta aggiudicataria e decretarne il trapasso alla Regione
F._____ o perlomeno decretare il trapasso alla Regione F._____ della
decisione di aggiudicazione prima del suo scioglimento (cfr. sul tema di
ripresa dei contratti il promemoria relativo all'attuazione della riforma
territoriale dell'Ufficio per i comuni [doc. 3 ricorrente]). A differenza di
quanto ritenuto dal convenuto, la decisione d'aggiudicazione (risp. nel
caso fosse stato stipulato: il contratto) avrebbe poi dovuto essere assunta
dalla Regione F._____ (risp. dagli aventi diritto di voto dei due Comuni
costituenti, competenti per l'emanazione dello statuto [cfr. art. 62e cpv. 2
lett. a LCom]) nel quadro di una disposizione statutaria transitoria. Per
contro, un'assunzione della decisione d'aggiudicazione non poteva
avvenire nel caso singolo, nel quadro di un accordo di prestazione,
perché nel frattempo detta decisione si è estinta. A ciò nulla cambia il
fatto che a decidere sull'accordo di prestazione nel caso di specie è stato
lo stesso organo sovrano (popolo) della ex Regione D._____ tramite
votazione nei due Comuni (cfr. per la competenza del popolo nel Comune
convenuto l'art. 62b cpv. 1 LCom in combinato disposto con l'art. 13 lett. c
Costituzione del convenuto). Qui si tratta semplicemente di non aver
applicato le dovute misure di transizione. In assenza di un contratto non vi
è infine nemmeno un'obbligazione eventualmente trasferibile in fase di
liquidazione della sciolta Regione D._____ ai suoi due Comuni costituenti
(obbligazione che essi, a loro volta, avrebbero potuto trasferire alla nuova
Regione). Bisogna così concludere che la decisione di aggiudicazione
della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014, sebbene sia passata in
giudicato, si è estinta il 31 dicembre 2015 e non può essere ripresa dalla
neocostituita Regione F._____. Gli argomenti del convenuto non si

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rivelano perciò pertinenti per una decisione, quale quella in esame, di
aggiudicazione d'appalto. Constatato il decadimento di una decisione di
aggiudicazione, l'appalto non può infatti che essere nuovamente
aggiudicato in una formale procedura. La ripresa della decisione di
aggiudicazione del 20/25 agosto 2014 decaduta viola quindi le norme di
procedura d'appalto di cui alla Lap (art. 25 cpv. 2 lett. c Lap [esclusione
dalla procedura]).
f)
Da quanto detto ne discende che la Regione F._____ non poteva venir
incaricata attraverso la votazione del 21 maggio 2017 di applicare la
decisione di aggiudicazione del 20/25 agosto 2014 decaduta, ovvero di
stipulare il contratto d'appalto con l'azienda aggiudicataria dei convocati.
4.
Resta ancora da chiarire se con l'approvazione dell'oggetto di votazione
del 21 maggio 2017 nel Comune convenuto, la delega del servizio di
smaltimento e raccolta dei rifiuti alla Regione F._____ possa essere
ritenuta valida di per sé o se questo punto sottoposto a votazione, data la
sua intrinseca relazione con la delibera del servizio all'azienda
aggiudicataria qui ritenuta invalida, sia anch'esso da annullare.
a)
A norma dell'art. 62b cpv. 1 LCom la delega di compiti dai comuni alla
regione avviene tramite accordo di prestazioni. Essa impegna
esclusivamente i comuni interessati. La competenza si conforma alle
rispettive competenze finanziarie. Giusta l'art. 6 cpv. 2 dello statuto della
Regione F._____ i Comuni della Regione possono definire i seguenti
compiti comunali quali compiti regionali e autorizzare la Regione ad
essere potenzialmente attiva nei seguenti settori: la raccolta e lo
smaltimento dei rifiuti; […].
b)
Analogamente alla giurisprudenza in merito alle iniziative popolari, il
Tribunale deve limitarsi ad una dichiarazione di nullità parziale qualora si
debba ragionevolmente ritenere che i votanti avrebbero approvato la

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parte di votazione rimanente escludendo la parte da annullare (cfr. [circa
le iniziative] DTF 110 Ia 176 cons. 3b, 125 I 21 cons. 2b con rinvii).
c)
Il messaggio della votazione (doc. 3 convenuto) delucida come la
Regione D._____ avrebbe aggiudicato l'incarico per lo smaltimento e la
raccolta dei rifiuti per un periodo di 10 anni ad un'azienda valligiana
(l'azienda dei convocati) al prezzo complessivo di fr. 247'556.80 e che la
legittimità dell'assegnazione sarebbe stata confermata in ultima istanza
dal Tribunale federale. Il messaggio prosegue affermando che qualora il
popolo accetti di conferire il compito di gestione della raccolta e
smaltimento rifiuti alla Regione F._____, la Conferenza dei Sindaci della
Regione F._____ avrebbe deciso che darà seguito al decreto di
aggiudicazione della Regione D._____. La decisione di ripresa del
decreto di aggiudicazione della Regione D._____ e l'incarico alla
Conferenza
dei
Sindaci
di
stipulare
il
contratto
con
l'azienda
aggiudicataria è stata fissata alla cifra 4 (Costi/Finanziamento dei compiti)
dell'accordo di prestazione (doc. 2 convenuto). In detto accordo si
stabilisce inoltre che la ripartizione dei costi per la raccolta e lo
smaltimento dei rifiuti ai due Comuni si basa sulla pesatura dei rifiuti
raccolti sui due territori comunali. Oltre a ciò, le spese amministrative
annuali pari a massimo fr. 30'000.-- accresciute alla Regione F._____ nel
contesto dei rifiuti vengono ripartite conformemente all'art. 33 cpv. 1 dello
Statuto e quindi suddivise fra i Comuni per metà in base al numero di
abitanti e per metà in base al gettito fiscale. Riassumendo, il voto del
cittadino a favore della materia in votazione il 21 maggio 2017 era teso da
un lato, ad accettare il trasferimento del servizio dei rifiuti alla Regione
F._____ attraverso la conclusione di un accordo di prestazione e
dall'altro, ad approvare i costi per detto servizio durante 10 anni. Tramite
la fissazione nell'accordo di prestazione sottoposto a votazione
dell'attuazione (qui giudicata invalida) della decisione di assegnazione e
quindi dell'approvazione di stipulare un contratto per l'incarico dei rifiuti

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durante 10 anni al prezzo di fr. 247'556.80 con la ditta aggiudicataria, il
trasferimento del compito di smaltimento e raccolta dei rifiuti da parte del
convenuto alla Regione F._____ è stato dunque collegato a tal punto con
i costi che si genereranno da non poter essere considerato
separatamente. La votazione del 21 maggio 2017 non può dunque essere
ritenuta invalida solo parzialmente, vale a dire solo in merito alla delibera
alla ditta aggiudicataria, ma va annullata interamente. Se il Comune
convenuto intende ripetere la votazione deve quindi sottoporre a
votazione popolare unicamente la conclusione dell'accordo di prestazione
sulla delibera del servizio dei rifiuti alla Regione F._____. In caso di
approvazione, la Regione F._____ dovrà indire una nuova gara d'appalto
per il rispettivo servizio.
5.
Per i motivi suesposti il ricorso giudiziario va accolto. La votazione del 21
maggio 2017 nel Comune convenuto concernente la delibera del servizio
di raccolta e smaltimento dei rifiuti per la durata di 10 anni va annullata
poiché in violazione con le disposizioni della Lap.
6. a)
In virtù degli artt. 73 cpv. 1 e 78 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso la
parte soccombente deve di regola assumersi le spese e viene obbligata a
rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate della
procedura. Dato che i convocati non hanno formulato proposte, i costi del
procedimento vengono interamente accollati al convenuto quale parte
soccombente. In considerazione del valore della commessa questa Corte
reputa che le spese vadano quantificate a fr. 2'500.--.
b)
Nella propria nota d'onorario il ricorrente rivendica spese a titolo di
ripetibili per un ammontare di fr. 5'289.05. Il dispendio preteso di 22 ore e
10 minuti appare giustificato vista la materia in giudizio. Le spese di
cancelleria vanno tuttavia stralciate (cfr. sentenza del Tribunale
amministrativo U 13 95 del 9 dicembre 2014 cons. 4) e al loro posto (e a

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quello dei disborsi postali e telefonici di fr. 35.90) va concesso un importo
forfettario secondo la prassi pari al 3 % sull'onorario (cfr. tra i vari U 17 29
del 10 agosto 2017 cons. 5b). Ne risulta un indennizzo a titolo di ripetibili
pari a fr. 4'566.35 ([22.16 h x fr. 200.--] + 3 % spese). La ditta del
ricorrente possiede un numero d'identificazione delle imprese e si
presume dunque che sottostia all'IVA. Essa, di regola, può dedurre dal
proprio rendiconto d’imposta, quale imposta precedente, l’imposta sul
valore aggiunto corrisposta in base all’onorario fatturato dall’avvocato. Il
ricorrente non può dunque pretendere che gli venga assegnato anche
l'IVA sull’importo riconosciutogli a titolo di ripetibili.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto e la votazione del 21 maggio 2017 nel Comune di
X._____ concernente la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei
rifiuti alla Regione F._____ per la durata di 10 anni è annullata.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
2'500.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
428.--
totale
fr.
2'928.--
il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla
notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del
Cantone dei Grigioni, Coira.
3.
L'anticipo delle spese di fr. 5'000.-- depositato da A._____ gli viene
restituito.
4.
Il Comune di X._____ versa ad A._____ fr. 4'566.35 a titolo di ripetibili.
5.
[Vie di diritto]

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6.
[Comunicazioni]