gr_gerichte · VR3 2023 110 · 2025-03-27 · de
Betreibungs- und Konkursamt der Region Surselva

Quartierplanung \"P._____ und Q._____\" (Einleitung) | Planung

Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 27. März 2025
[Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde erhoben. Der Fall ist am Bundesgericht hängig
(1C_225/2025)]
Referenz
VR3 23 107, VR3 23 108, VR3 23 109, VR3 23 110, VR3 23 111
Instanz
Dritte verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Brun, Vorsitz
Audétat und Schmid Christoffel
Maurer, Aktuarin
Parteien
A._____
Beschwerdeführerin 1 (Verfahren VR3 23 107)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett
B._____
Beschwerdeführer 2 (Verfahren VR3 23 108)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Claudio Möhr
wiedervertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett
Erbengemeinschaft C._____ sel.
bestehend aus
1. Erben D._____, handelnd durch die
Willensvollstreckerin E._____
2. E._____
3. F._____
4. G._____
5. H._____
Beschwerdeführer 3 (Verfahren VR3 23 109)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett
I._____
Beschwerdeführer 4 (Verfahren VR3 23 110)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg

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J._____ und J.A._____
Beschwerdeführer 5 (Verfahren VR3 23 111)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg
Erbengemeinschaft K._____ sel.
bestehend aus
L._____
M._____
Beschwerdeführer 6 (Verfahren VR3 23 111)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg
N._____
Beschwerdeführer 7 (Verfahren VR3 23 111)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg
gegen
O._____
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christian Fey
Gegenstand
Quartierplanung "P._____ und Q._____" (Einleitung)

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Sachverhalt
A.
Die
Stimmberechtigten
der
O._____
beschlossen
an
der
Gemeindeversammlung vom 9. November 2010 eine Gesamtrevision der
Ortsplanung. Inhalt der zu genehmigenden Totalrevision bildete ein überarbeitetes
Baugesetz sowie Anpassungen und Überarbeitungen sämtlicher Nutzungspläne.
Der Standort für eine unterirdische Parkierungsanlage am P._____ und unter dem
Q._____ wurde im Jahr 2011 auf der Stufe der Grundordnung im Generellen
Erschliessungsplan (GEP) festgesetzt und von der Regierung des Kantons
Graubünden genehmigt. In derselben Nutzungsplanungsrevision 2010/2011
wurden auch die planerischen Massnahmen zur Erhaltung des schützenswerten
Ortsbildes der Altstadt O._____ getroffen, nicht überbaute Flächen wurden der
Grünzone zugewiesen und die bestehende Gassenbebauung in die Altstadtzone
mit Schutzbereich eingeteilt.
B.
Die O._____ beabsichtigt, für den P._____ und den Q._____ eine Quartier-
planung durchzuführen. Planungszweck ist die Ausarbeitung eines Quartierplans
zur Regelung der Gestaltung und Erschliessung des Gebiets. Insbesondere sollen
die Umsetzung der öffentlichen unterirdischen Parkierungsanlage gemäss GEP und
damit zusammenhängend die Gestaltung des P._____ und des Q._____ planungs-
rechtlich geregelt werden. Der Quartierplanperimeter umfasst die Parzellen 287,
323,
499
und
500
(Plan
"Quartierplan
P._____,
Perimeter
Einleitung
Quartierplanung, 1:1'000"). Die Parzelle 323 befindet sich grösstenteils in der
Grünzone (Art. 33 Baugesetz der O._____ [BauG O._____]) und zu einem kleinen
Teil in der Kernzone Altstadtzone (KA; Art. 21 BauG O._____), die Parzelle 287 liegt
im übrigen Gemeindegebiet (ÜG; Art. 41 KRG). Die nördlich an die Parzelle 323
angrenzenden Parzellen 499 und 500 sind der KA zugewiesen. Im Generellen
Gestaltungsplan (GGP) der O._____ ist der P._____ (Parzelle 287) dem Schutz-
bereich zugeordnet (Art. 41 BauG O._____); der P._____ gilt zudem als öffentliche
Erschliessungsstrasse.
C.
Gegen die Einleitung des Quartierplanverfahrens und die Abgrenzung des
Planungsgebiets gingen zehn Einsprachen ein.
D.
Mit Einspracheentscheid vom 4. September 2023, mitgeteilt am 2. Oktober
2023, wies der Stadtrat O._____ die Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat.
Begründend führte er aus, der Standort für eine unterirdische Parkierungsanlage
am P._____ und unter dem Q._____ sei bereits im Jahr 2011 festgesetzt und durch
die Regierung genehmigt worden. Das öffentliche Interesse an einer zentral
gelegenen Parkierungsanlage bestehe weiterhin. Eine unterirdische Parkierungs-

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anlage käme dem Ortsbild zugute. Die Schutzziele des ISOS seien bei der
Ortsplanungsrevision 2011 berücksichtigt worden. Die Frage der baulichen
Gestaltung und die damit zusammenhängende Interessenabwägung würden erst
nach Eintritt der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses und der Abgrenzung des
Planungsgebiets
stattfinden.
Mit
separatem,
gemeinsam
eröffneten
Genehmigungsentscheid vom 4. September 2023 bestätigte der Stadtrat O._____
die Einleitung des Quartierplanverfahrens und die Abgrenzung des Planungs-
gebiets für die Grundstücke Nr. 323, 287, 499 und 500.
E.
Dagegen erhoben am 31. Oktober 2023 A._____ (nachfolgend: Beschwerde-
führerin 1), B._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer 2), die Erben C._____
(nachfolgend: Beschwerdeführer 3) Beschwerde beim vormaligen Verwaltungs-
gericht des Kantons Graubünden und beantragten, der Genehmigungs- und der
Einspracheentscheid der O._____ vom 4. September 2023, beide eingegangen am
4. Oktober 2023, betreffend die Einleitung des Quartierplans P._____ und
Tiefgarage Q._____ seien aufzuheben. Sie beantragten weiter die Durchführung
eines Augenscheins und die Einholung von Gutachten der Eidgenössischen Natur-
und Heimatschutzkommission (ENHK) und der Eidgenössischen Kommission für
Denkmalpflege (EKD). Die Beschwerdeführer 1 bis 3 rügten (1) die fehlende
rechtliche Begründung und damit Rechtswidrigkeit des Genehmigungsentscheids,
(2) die Zonenwidrigkeit der Tiefgarage in der Grünzone, (3) die Rechtswidrigkeit des
Quartierplans gemäss Art. 51 KRG, (4) die Rechtswidrigkeit der Einfahrt der
Autoeinstellhalle gemäss Auflageakten, (5) die Rechtswidrigkeit des Quartierplans
unter dem Aspekt des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz (ISOS) sowie (6) weitere Verletzungen des BauG O._____.
F.
Am 2. November 2023 erhob der I._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer
4), vertreten durch den R._____, sowie J.A._____ und J._____, die Erben-
gemeinschaft K._____ sel. und N._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer 5 bis 7)
Beschwerde beim vormaligen Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und
beantragten, der Einspracheentscheid und der Genehmigungsentscheid seien
aufzuheben, von der Einleitung des geplanten Quartierplanverfahrens sei
abzusehen. Zudem sei ein Gutachten der EKD und/oder der ENHK einzuholen und
ein Augenschein durchzuführen.
G.
Mit Vernehmlassungen vom 5. Dezember 2023 in den Verfahren R 23 107
bis R 23 111 beantragte die O._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) nebst der
Abweisung der Beschwerden, soweit betreffend R 23 110 (I._____) darauf
einzutreten sei, die Verfahrensvereinigung und die Edition der im Beschwerde-
verfahren R 23 107 eingereichten Originalunterlagen auch für die weiteren

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Beschwerdeverfahren. Begründend äusserte sie sich zur behaupteten Verletzung
des rechtlichen Gehörs, der Zonenkonformität der Tiefgarage in der Grünzone, der
Schutzwürdigkeit der Bebauung am P._____, der Häuserzeile "S._____" und des
Q._____ sowie zur Einfahrt in die Kantonsstrasse.
H.
Mit Eingaben vom 11. Dezember 2023 resp. 8. Januar 2024 zeigten sich die
Beschwerdeführer 1 bis 7 mit der Verfahrensvereinigung und dem Bezug der Akten
der Beschwerdegegnerin für alle Verfahren einverstanden.
I.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 11. Januar 2024 vereinigte die
Instruktionsrichterin die Verfahren R 23 107 bis R 23 111.
J.
In ihrer Replik vom 29. Januar 2024 hielten die Beschwerdeführer 1 bis 3
unverändert an ihren bisherigen Anträgen fest, unter Vertiefung der gemachten
Ausführungen. Die Beschwerdeführer 4 bis 7 hielten mit Replik vom 21. Februar
2024 ebenfalls unverändert an ihren Rechtsbegehren fest und bekräftigten ihren
bisherigen Standpunkt. Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf die Erstattung
einer Duplik.
K.
Mit Verfügung vom 11. April 2024 ersuchte das vormalige Verwaltungs-
gericht des Kantons Graubünden das Amt für Raumentwicklung Graubünden (ARE
GR) um Erstattung eines Amtsberichts.
L.
Mit Amtsbericht vom 6. Juni 2024 äusserte sich dieses zur Frage allfälliger
Auswirkungen von BGE 147 II 351 (Gemeinde Malans) auf die bestehende
Ortsplanung aus raumplanerischer Sicht sowie auf künftige Bauvorhaben im
vorgesehenen Quartierplanperimeter.
M.
Zum Amtsbericht des ARE GR nahmen am 25. Juni 2024 die Beschwerde-
gegnerin und mit Eingaben vom 17. Juli 2024 sowie 22. Juli 2024 die Beschwerde-
führer 1 bis 7 Stellung. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich mit Schreiben vom
6. August 2024 zu den beschwerdeführerischen Stellungnahmen.
N.
Mit Verfügung vom 11. September 2024 ersuchte das vormalige
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden die Denkmalpflege Graubünden
(DPG), Amt für Kultur, einen Amtsbericht zu erstatten.
O.
Mit Amtsbericht vom 24. Oktober 2024 äusserte sich die DPG u.a. zur
Schutzwürdigkeit des Gebiets P._____/Q._____ und der bestehenden Bauten als
auch der baulichen Umgebung und Grünfläche.

6 / 37
P.
Mit Eingabe vom 19. November 2024 nahm die Beschwerdegegnerin
Stellung dazu. Die Beschwerdeführer 1 bis 3 beantragten in ihrer Stellungnahme
vom 12. Dezember 2024 zum Amtsbericht der DPG nebst der Aufhebung der
angefochtenen Entscheide eventualiter die Aufhebung der angefochtenen
Entscheide und die Rückweisung der Angelegenheit zur Überarbeitung, namentlich
zur Ergänzung mit Richtprojekten für die unterirdische Parkierungsanlage sowie für
sämtliche oberirdischen in Erscheinung tretenden Bauten im Quartierplangebiet;
subeventualiter die Einholung von Gutachten der ENHK und der EKD. Die
Beschwerdeführer 4 bis 7 äusserten sich am 13. Dezember 2024 zum Amtsbericht
der DPG und hielten am bereits gestellten Antrag auf Einholung eines Gutachtens
der EKD und/oder ENHK fest.
Q.
Am 20. Januar 2025 verfügte die Instruktionsrichterin den Abschluss des
Schriftenwechsels. Mit Schreiben vom 22. bzw. 28. Januar 2025 reichten die
Rechtsvertreter der Beschwerdeführer 1 bis 7 ihre Honorarnoten ein.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie die
weiteren Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft.
Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des
Kantons Graubünden fusioniert, welches ab diesem Datum die Verwaltungs-
gerichtsbarkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons
Graubünden [BR 110.100]). Gemäss Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000) werden
Verfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1. Januar 2025 beim Kantons-
oder Verwaltungsgericht hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes dem
Obergericht des Kantons Graubünden übertragen.
2.1.
Angefochten sind vorliegend die gemeinsam eröffneten Einsprache-
entscheide und der Genehmigungsentscheid des Stadtrats O._____, alle datiert
vom 4. September 2023 und mitgeteilt am 2. Oktober 2023, worin dieser die
Einleitung des Quartierplanverfahrens und die Abgrenzung des Planungsgebiets für
die Parzellen 323, 287, 499 und 500 für den Quartierplan P._____ und Q._____
genehmigte und die Einsprachen abwies, soweit darauf einzutreten war. Es handelt
sich dabei um verbindliche kommunale Entscheide aus dem Gebiet des öffentlichen
(Bau- und Planungs-)Rechts, welche von der zuständigen Planungsbehörde
getroffen wurden (vgl. dazu Art. 4 Abs. 1 und Art. 52 BauG O._____ sowie Art. 53

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Abs. 1 KRG [BR 801.100] und Art. 19 Abs. 1 KRVO [BR 801.110]). Nach Art. 49
Abs. 1 lit. a VRG (BR 370.100) unterliegen solche Entscheide der verwaltungs-
gerichtlichen Beschwerde an das heutige Obergericht des Kantons Graubünden,
wenn sie wie vorliegend weder bei einer anderen Instanz angefochten werden
können, noch nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind.
Folglich stellen sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem
heutigen Obergericht des Kanton Graubünden dar. Die Beschwerden vom
31. Oktober 2023 und 2. November 2023 wurden zudem frist- und formgerecht
eingereicht (vgl. Art. 38 und Art. 52 Abs. 1 VRG).
2.2.
Zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Entscheid
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 50 VRG).
2.3.1. Die Beschwerdeführer 1, 2, 3 und 5 bis 7 (Alleineigentümerin Parzelle 276;
Alleineigentümer Parzelle 494; Gesamteigentümer Parzelle 491, 492, 499 und 500;
Eigentümer Parzellen 493, 495, 501, 503 und 2321) haben sich bereits im
vorinstanzlichen Verfahren als Einsprecher konstituiert und sind dort mit ihren
Anträgen unterlegen (vgl. Art. 18 Abs. 3 KRVO i.V.m. Art. 101 Abs. 2 KRG). Damit
sind sie als direkte Adressaten der angefochtenen Entscheide und als teilweise
Betroffene des Quartierplanperimeters (Parzellen 499 und 500) sowie als Nachbarn
des Vorhabens zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre Beschwerden ist einzutreten.
2.3.2. Dem Beschwerdeführer 4 kommt nach Art. 1 der Verordnung über die
Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076) die
Beschwerdeberechtigung nach Art. 55 USG (SR 814.01) sowie nach Art. 12 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) zu (vgl. den
Anhang zur VBO). Der Beschwerdeführer 4 stellt sich auf den Standpunkt, dass die
Grünzone auf Parzelle 323 eine Nichtbauzone betreffe, weshalb in diesem Bereich
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich sei und damit eine
Bundesaufgabe vorliege, da die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für das
Bauen ausserhalb der Bauzone nach Art. 24 RPG nach ständiger bundes-
gerichtlicher Rechtsprechung eine Bundesaufgabe nach Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG
darstelle. Das Vorliegen einer Bundesaufgabe ist hier – wie in den nachfolgenden
Erwägungen 6 bis 6.3 dargelegt – zu verneinen, womit auf die Beschwerde des
Beschwerdeführers 4 nicht einzutreten ist.

8 / 37
2.4.
In beweisrechtlicher Hinsicht ist zunächst festzuhalten, dass sich der
Sachverhalt hinreichend aus den Akten ergibt. Zudem gilt es vorliegend
ausschliesslich Fragen zu beantworten, die sich anhand der Akten beurteilen
lassen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Durchführung eines Augenscheins
als nicht notwendig, weshalb das Gericht in antizipierter Beweiswürdigung auf
dessen Durchführung verzichtet (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.3, 134 I 140 E. 5.3, 131 I
153 E. 3).
2.5.
Die Beschwerdeführer 1 bis 3 machen zunächst die Verletzung des recht-
lichen Gehörs (fehlende rechtliche Begründung) und damit die Rechtswidrigkeit des
angefochtenen Genehmigungsentscheids geltend. Begründend führen sie im
Wesentlichen aus, es gehe aus dem Entscheid nicht hervor, aus welchen Gründen
der Stadtrat O._____ das Quartierplanverfahren und die darin angedachten
planerischen Massnahmen als notwendig erachte. Die planerischen Absichten
würden nicht dargelegt. Aufgrund der Verletzung des rechtlichen Gehörs sei der
angefochtene Genehmigungsentscheid aufzuheben und zum Neuentscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdegegnerin hält dazu fest, dass der
Genehmigungsentscheid auf den Einspracheentscheid gleichen Datums verweise,
der selber ausführlich begründet sei. Beide Entscheide seien den Beschwerde-
führern gleichzeitig eröffnet worden und diese sehr wohl in der Lage gewesen, die
angefochtenen Entscheide mit detaillierten Rügen anzufechten.
2.5.1. Art. 29 Abs. 2 BV und auf kantonaler Ebene insbesondere Art. 16 i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 VRG gewährleisten den Anspruch auf rechtliches Gehör der Parteien.
Daraus folgt für die entscheidende Behörde auch die Pflicht zur Begründung des
Entscheids. Die Begründung eines Entscheides muss so abgefasst sein, dass der
Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich,
wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des
Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt. Es ist insbesondere nicht nötig, dass sie sich mit
jeder tatbestandlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinander-
setzt, sie kann sich vielmehr auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
beschränken (vgl. statt vieler BGE 146 II 335 E. 5.1, 143 III 65 E. 5.2, 142 I 135
E. 2.1). Ob die Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist nicht
eine Frage des formellen Anspruchs auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen
Beurteilung der Streitfrage (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden R 19 52 vom 13. Oktober 2021 E. 2.2 und R 18 6 vom 2. Oktober 2018
E. 3.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, mithin führt eine

9 / 37
Verletzung des Gehörsanspruchs, ungeachtet der Erfolgsaussichten der
Beschwerde in der Sache selbst, grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids (BGE 144 I 11 E. 5.3, 142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.2). Von der
Aufhebung eines angefochtenen Entscheids und einer Rückweisung an die untere
Instanz wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs kann dann abgesehen werden,
wenn diese nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die
Parteien, deren Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern können, die
über eine umfassende Prüfungsbefugnis der Rechts- und Sachlage verfügt, mithin
die Kognition für die zu beurteilende Frage nicht eingeschränkt ist. Von einer
Rückweisung an die Vorinstanz ist zudem – selbst bei einer schwerwiegenden
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – abzusehen, wenn und soweit die
Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der Partei an einer
beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218
E. 2.8.1, 138 II 77 E. 4.3 und 137 I 195 E. 2.3.2).
2.5.2. Gestützt auf Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG (SR 700) verfügt das Obergericht des
Kantons Graubünden im Bereich des Raumplanungsrechts grundsätzlich über eine
volle Kognition, welche eine Heilung eines allfälligen formellen Mangels ermöglicht
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_158/2019 vom 30. März 2020 E. 2.6).
Hinsichtlich einer eigentlichen Ermessenskontrolle hat es sich aber trotzdem seiner
Funktion als Rechtsmittelinstanz bewusst zu sein (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.1 ff.;
Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 20 99 und R 20 100
vom 30. Juni 2022 E. 3.2). Denn im Kanton Graubünden verfügen die Gemeinden
im Bereich des kommunalen Bau- und Raumplanungsrechts grundsätzlich über
eine relativ weitgehende Entscheidungsfreiheit bzw. Autonomie (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_172/2020 vom 24. März 2021 E. 3.3 mit Hinweis auf
BGE 128 I 3 E. 2b).
2.5.3. Die Beschwerdeführer 1 bis 3 machen einen Verstoss gegen die
Begründungspflicht im Sinne von Art. 29 BV geltend, der in der Regel aber ohnehin
keine besonders schwerwiegende Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
darstellt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_39/2017 vom 13. November 2017
E. 2.1, 1C_474/2016 vom 1. Juni 2017 E. 2 und 1C_300/2015 vom 14. März 2016
E. 4.1). Der Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach die Begründung der
angefochtenen Einspracheentscheide auch für den angefochtenen Genehmigungs-
entscheid Geltung habe, da sie darauf verweisen würden und den Beschwerde-
führern gleichzeitig eröffnet worden seien, kann gefolgt werden. Die Beschwerde-
gegnerin setzte sich in den angefochtenen Einspracheentscheiden betreffend die

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Beschwerdeführer 1 bis 3 mit deren Vorbringen hinsichtlich der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zur Grünzone Malans auseinander und hielt fest, weshalb es sich
bei der Grünzone in O._____ entgegen BGE 147 II 351 doch um eine Bauzone
handle. Weiter äusserte sie sich auch zur Rüge der Verkehrssicherheit der Ein- und
Ausfahrt der Tiefgarage auf die Kantonsstrasse. Zudem begründete sie, dass die
Schutzziele des ISOS entgegen den beschwerdeführerischen Vorbringen bisher
beachtet worden seien resp. in der Detailplanung auf der Stufe Quartierplan erneut
zu erfassen und in der Interessensabwägung zu berücksichtigen seien. Die
Beschwerdegegnerin äusserte sich auch zur baulichen Gestaltung und wies auf die
gemäss GEP vorgesehene öffentliche unterirdische Parkierungsanlage und den in
diesem Zusammenhang ausgearbeiteten Bericht des Büros T._____ AG hin. Die
Beschwerdegegnerin setzte sich dabei über vier Seiten detailliert mit den
aufgeworfenen Fragen auseinander. In den Akten befand sich weiter der Bericht der
T._____ AG zur Einleitung der Quartierplanung vom 22. November 2022. Das
kommunale räumliche Leitbild (KRL) sowie das Verkehrskonzept Planung, aus dem
u.a. das Leitbild Verkehrsentwicklung und die geplante Umsetzung des
Parkierungskonzepts hervorgehen, waren bekannt (vgl. KRL O._____ vom 6. Mai
2019, S. 19, abrufbar unter: https://www.O._____. [besucht am 25. März 2025]; vgl.
Verkehrskonzept
Planungsbericht
vom
26. April
2019,
abrufbar
unter:
https://www.O._____. [besucht am 25. März 2025]). Der Bericht der T._____ AG zur
Einleitung der Quartierplanung vom 22. November 2022 wurde gemeinsam mit dem
Situationsplan für den vorgesehenen Quartierplanperimeter vom 3. Februar 2023
bis 6. März 2023 öffentlich aufgelegt und war auch auf der Internetseite der
Beschwerdegegnerin abrufbar. Aus den eingegangenen Einsprachen ergibt sich
weiter, dass den Einsprechern aus dem Budget 2023 der Bau eines zur
Parkierungsanlage dazugehörenden Mehrfamilienhauses bekannt war. Dies soll
auch aus einem nicht öffentlich aufgelegten Entwurf hervorgegangen sein, in dem
festgehalten worden sei, dass die Zufahrt zur Tiefgarage mit 100 Plätzen über den
Stutz erfolgen solle (vgl. Einsprache U._____ vom 6. März 2023). Auch wenn die
Ausführungen hinsichtlich der Gründe für die Einleitung des Quartierplanverfahrens
und die Notwendigkeit der planerischen Massnahmen nur sehr kurz ausgefallen
sind, so hat die Beschwerdegegnerin doch implizit auf die planerischen Absichten
und die damit einhergehenden Überlegungen verwiesen. Damit war es den
Beschwerdeführern ohne weiteres möglich, sich über die Rechtsauffassung und die
Tragweite der vorinstanzlichen Erwägungen ein Bild zu machen und die
angefochtenen Verfügungen vom 4. September 2023 sachgerecht anzufechten
(vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1; Urteil des Bundesgerichts 2C_821/2019 vom
11. Februar 2020 E. 3.2). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. der
Begründungspflicht durch die Beschwerdegegnerin ist damit zu verneinen. Selbst

11 / 37
wenn die gerügte Gehörsverletzung bejaht würde, dürfte der Mangel im
vorliegenden Beschwerdeverfahren mit doppeltem Schriftenwechsel aufgrund des
Gesagten aber als geheilt qualifiziert werden.
3.
Streitig und zu prüfen ist nachfolgend, ob die Beschwerdegegnerin die
einsprecherischen Anträge zu Recht abgewiesen hat sowie die Einleitung des
Quartierplanverfahrens und die Abgrenzung des Planungsgebiets für die Parzellen
323, 287, 499 und 500 für den Quartierplan P._____ und Q._____ zu Recht
genehmigt hat resp. der Einleitungsbeschluss zu Recht ergangen ist.
4.
Quartierplanverfahren
4.1.
Nach Art. 3 KRG ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden, welche diese
Aufgabe im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom erfüllen. Gemäss
Art. 21 ff. KRG besteht die kommunale Nutzungsplanung namentlich aus der
Grundordnung (Art. 22 ff. KRG) und der Quartierplanung (Art. 51 ff. KRG). Die
Grundordnung besteht aus dem Baugesetz, dem Zonenplan, dem GGP und dem
GEP (Art. 22 Abs. 2 KRG). Der GEP nach Art. 45 KRG als Bestandteil der
Grundordnung, welcher auch im selben Verfahren wie ein Zonenplan (Art. 26 ff.
KRG) zustande kommt, kann grundsätzlich ebenso nutzungsplanerische
Festlegungen treffen wie der Zonenplan im Zusammenspiel mit dem Baugesetz.
Ausserdem wird auch der GEP im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach
Art. 49 KRG durch die Regierung auf die Einhaltung der massgebenden
Vorschriften hin überprüft. Der Quartierplan regelt im Rahmen der Grundordnung
die Gestaltung und Erschliessung von Bauzonen mit Folgeplanung oder von
weiteren Teilgebieten der Bauzone im Detail (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 KRG). Das
Planungsgebiet kann ausnahmsweise auf Grundstücke ausserhalb der Bauzonen
ausgedehnt werden, falls die Planung dies erfordert (Art. 51 Abs. 1 Satz 2 KRG).
Solche Quartierpläne sind Bestandteil der Nutzungsplanung im Sinne von Art. 14 ff.
RPG. Die Einzelheiten über das Verfahren sind von der Regierung gestützt auf
Art. 53 Abs. 4 KRG geregelt worden und sehen ein Verfahren mit jeweiligen
Verpflichtungen zur Auflage der Planungsmittel und entsprechenden Mitwirkungs-,
Einsprache- und Rechtsmittelmöglichkeiten für die von der Quartierplanung
Betroffenen vor (Art. 16 KRVO: Einleitungsbeschluss; Art. 17 ff. KRVO: Erarbeitung
und Erlass Quartierplan; Art. 20 KRVO: Kostenverteiler). Auf kommunaler Ebene ist
u.a. Art. 11 Abs. 4 und Art. 52 BauG O._____ massgebend. Die Einleitung einer
(amtlichen) Quartierplanung sowie der Erlass und Änderungen des Quartierplans
fallen bei der O._____ in den Zuständigkeitsbereich des V._____ als Baubehörde
(Art. 4 Abs. 1 BauG O._____). Der streitgegenständliche Entscheid ist in formeller

12 / 37
Hinsicht rechtmässig zustande gekommen, ob er auch in materieller Hinsicht
rechtens ist, gilt es nachstehend zu prüfen.
4.2.
Dieses Verfahren hat zur Folge, dass im vorliegenden obergerichtlichen
Beschwerdeverfahren, in dem die Einleitung einer Quartierplanung im Sinne von
Art. 16 KRVO (erste Phase) streitig ist, lediglich Einwendungen gegen das
Verfahren an sich sowie gegen die Abgrenzung des Planungsgebietes vorgebracht
werden können (so ausdrücklich Art. 16 Abs. 2 KRVO; vgl. BGE 140 II 25 E. 1.1;
Urteile des Bundesgerichts 1C_544/2022 vom 3. Januar 2024 E. 3.3, 1C_362/2021
vom 23. Februar 2023 E. 4.1 und 1C_289/2019 vom 16. Januar 2020 E. 4.1).
Materielle Einwände wie beispielsweise eine mögliche künftige Verunstaltung des
Orts- und Landschaftsbildes oder die Prüfung der Verkehrssicherheit der Zufahrts-
strassen können frühestens in einem zweiten Schritt nach der Erarbeitung des
Quartierplans gerügt werden (vgl. Art. 17 f. KRVO). Die Einleitung des Quartierplan-
verfahrens stellt faktisch noch keine "Baubewilligung" dar. Es handelt sich
vorliegend denn auch nicht um einen bereits derart konkret detailliert ausgestalteten
Quartierplan, der wie eine Baubewilligung daher herkommt. Damit erweisen sich die
beschwerdeführerischen Einwände hinsichtlich der Ein- und Ausfahrt der
unterirdischen Parkierungsanlage oder Verstösse gegen das BauG O._____
(Grösse, Form oder Stellung) als verfrüht, weshalb im vorliegenden Verfahren nicht
weiter darauf eingegangen wird. Auch für die Behandlung des Vorbringens
bezüglich einer allfälligen zusätzlichen Mehrbelastung des Quartiers und seiner
Erschliessungsanlagen durch Mehrverkehr besteht im vorliegenden Verfahren kein
Raum. Diesem Vorbringen wird im Rahmen des noch auszuarbeitenden Quartier-
plans Rechnung zu tragen sein. So hält auch die Beschwerdegegnerin fest, dass
laut Planungsbericht zum Einleitungsverfahren vom 22. November 2022 die
Tiefgarageneinfahrt zwar über den P._____ erfolgen soll, diese Frage im Verfahren
auf Erlass des Quartierplans indes noch einmal vertieft geprüft werden müsse (vgl.
etwa Einspracheentscheid i.S. A._____).
5.
Qualifikation Grünzone O._____
5.1.
Die Beschwerdeführer 1 bis 3 machen zum einen die Zonenwidrigkeit der
Tiefgarage in der Grünzone geltend. Die Beschwerdegegnerin gehe unzutreffend
davon aus, dass die Grünzone gemäss Art. 33 BauG O._____ planungsrechtlich
Teil des Baugebiets sei; sie habe die höchstrichterliche Praxis gemäss BGE 147 II
351 falsch angewendet. Bei der Grünzone in O._____ handle es sich vielmehr um
eine Nichtbauzone, womit die geplante Tiefgarage weitgehend ausserhalb der
Bauzone erstellt würde. Massgeblich sei, dass die Tiefgarage gemäss Art. 24 ff.
RPG nicht bewilligungsfähig sei, weshalb von der Weiterverfolgung des Projekts

13 / 37
abzusehen sei. Die Ausdehnung des Beizugsgebiets auf den in der Grünzone
befindlichen Teil des Grundstücks Nr. 323 sei mit Art. 51 KRG nicht vereinbar.
5.2.
Die Beschwerdeführer 4 bis 7 bringen im Wesentlichen vor, der Auffassung
der Beschwerdegegnerin, wonach es sich bei der O._____ Grünzone um eine
Bauzone handle und damit die Rüge widerlegt sei, dass sich der Quartierplan in
Verletzung von Art. 51 KRG auf ein Gebiet ausserhalb der Bauzone ausdehne,
könne klar nicht gefolgt werden. Indem die Vorinstanz die bundesgerichtliche
Rechtsprechung zur Malanser Grünzone nicht auch auf die O._____ Grünzone
angewendet habe, sei sie in Willkür verfallen. Ebenso wie in Malans handle es sich
bei der vorliegenden Grünzone um eine Nichtbauzone. Der Hauptzweck liege im
Schutz des Ortsbildes; die Bautätigkeit sei weder in Malans noch in O._____ die
Regelnutzung bzw. der Hauptzweck der Grünzone. Die angedachte unterirdische
Parkierungsanlage an diesem Standort könne im BAB-Verfahren klar nicht bewilligt
werden. Damit sei die Durchführung einer Quartierplanung unsinnig, weshalb
entsprechend von der beabsichtigten Einleitung des Quartierplanverfahrens
Abstand genommen werden müsse. Ohnehin sei der Erlass einer Quartierplanung
über das Nichtbaugebiet ausgeschlossen. Die Ausdehnung des Planungsgebietes
auf die in der Grünzone gelegene Fläche sei nicht erforderlich, weshalb dessen
Abgrenzung mit Art. 51 Abs. 1 KRG nicht vereinbar sei. Aus der Qualifikation der
O._____ Grünzone als Nichtbauzone und des Erfordernisses einer Ausnahme-
bewilligung nach Art. 24 RPG für ein Bauvorhaben folge, dass eine Bundesaufgabe
gemäss Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG vorliege.
5.3.
Betreffend die Rüge der fehlenden Zonenkonformität der Tiefgarage in der
Grünzone hält die Beschwerdegegnerin fest, der Einbezug des Grundstücks
Nr. 323 in den Quartierplan sei zonenkonform und verstosse nicht gegen die
Rechtsprechung des Bundesgerichts hinsichtlich die Grünzone Malans (BGE 147 II
351). Die O._____ Grünzone diene zwei Hauptzwecken: Nebst dem Ortsbildschutz
sei dies, unterirdische Tiefgaragenbauten zu ermöglichen, um den Generellen
Erschliessungsplan zu verwirklichen. Indem die Grünfläche oberirdisch als
Freifläche diene, erfülle die Grünzone die Schutzziele des ISOS. Mit dem Quartier-
plan sollen die planerischen Vorgaben der baulichen Grundordnung, namentlich
auch die Erschliessungsplanung, verwirklicht werden. Damit gehe auch die Rüge,
der Quartierplan dehne sich auf Gebiete ausserhalb der Bauzone aus, wodurch
Art. 51 KRG verletzt werde, fehl.
5.4.
Das ARE GR vertritt in seinem Amtsbericht vom 6. Juni 2024 die Auffassung,
dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Grünzone der Gemeinde Malans
(BGE 147 II 351) auf den vorliegenden Sachverhalt nicht unmittelbar übertragbar

14 / 37
sei. Während sich die zulässige bauliche Nutzung in der Grünzone der Gemeinde
Malans lediglich auf Kleinbauten im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung der
Zone beschränke, sei die unterirdische Bautätigkeit in der Grünzone O._____,
verbunden mit einem entsprechenden demokratisch legitimierten GEP-Eintrag,
hingegen ausdrücklich zulässig.
5.5.
Die Beschwerdeführer 1 bis 3 bringen in ihrer Stellungnahme vom 17. Juli
2024 dazu vor, das ARE GR setze sich in seinem Bericht nicht mit der Schutz-
würdigkeit des P._____ und der baulichen Umgebung auseinander. Geschützt sei
auch der Untergrund des Q._____. Auch die Beschwerdeführer 4 bis 7 halten in
ihrer Stellungnahme vom 22. Juli 2024 daran fest, dass eine Bewilligung mangels
Standorterfordernis ausserhalb der Bauzone nicht erfolgen könne.
5.6.
Zur Auswirkung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 147 II 351)
auf die bestehende Nutzungsplanung von 2010/2011 resp. für künftige Bauvor-
haben im vorgesehenen Quartierplanperimeter unter dem Aspekt der Denkmal-
pflege hielt die DPG in ihrem Amtsbericht vom 24. Oktober 2024 fest, die
Wiederherstellung des vorbestandenen Zustands zeige, dass die Erstellung von
unterirdischen Parkierungsflächen dem Schutz des Ortsbildes untergeordnet und
eine nach aussen sichtbare Veränderung der Grünzone nicht erwünscht sei. Sie
interpretierte die Grünzonenbestimmungen von O._____ und Malans in der Absicht
und im Zweck als identisch. In Bezug auf das Ortsbild hätten die Bestimmungen
dieselbe Absicht: Sie hielten Flächen frei, die aus denkmalpflegerischen Gründen
freigehalten werden müssten oder sie bewahrten eine spezifische Kulturlandschaft
mit Zusammenhang zum historischen Ort.
5.7.
Nachfolgend gilt es zu beurteilen, ob es sich bei der Grünzone O._____ um
eine Bauzone i.S.v. Art. 15 RPG oder vielmehr um eine Nichtbauzone handelt resp.
ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 147 II 351) auf den vorliegenden
Fall anwendbar ist.
5.7.1. Am 2. Februar 2021 erging der Entscheid des Bundesgerichts 1C_416/2019
(BGE 147 II 351), der sich mit der Grünzone nach Art. 22 BauG Malans befasste.
Dieser lautet wie folgt:
1
Die Grünzone dient dem Schutz des Ortsbildes. Hochbauten und
oberirdisch in Erscheinung tretende Tiefbauten sind untersagt. Zulässig
sind Kleinbauten, die im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung der
Zone stehen, wie Wingerthäuschen, Geräteschöpfe usw., die folgende
Masse nicht überschreiten: Grundfläche 15 m2, Gebäudehöhe 2.5 m,
Firsthöhe 4.0 m.

15 / 37
2
Ausnahmen von diesen Höchstmassen können für landwirtschaftliche
Ökonomiebauten (u.a. Selbstkelterei) bewilligt werden, die in direktem
Zusammenhang mit einem in einer angrenzenden Zone liegenden
Hauptbetrieb erstellt werden. Bei Baugesuchen ist der Bauberater
anzuhören.
Das Bundesgericht hielt darin im Wesentlichen fest, massgebend für die Zonen-
zuweisung zur Bauzone oder Nichtbauzone sei, ob sie ihrer Hauptbestimmung nach
regelmässig Bautätigkeiten zulasse. Nicht die Bezeichnung der Zone sei
massgebend, sondern deren tatsächlicher Zweck (BGE 147 II 351 E. 4.1 und 4.3,
145 II 83 E. 4.1, 143 II 588 E. 2.5.2 m.H.). Mit der Begründung, dass es der
Zonenumschreibung an der Festlegung der Bautätigkeit als "Regelnutzung" mangle
und die Bestimmung im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung stattdessen der
typischen Umschreibung einer Landwirtschaftszone entspreche, qualifizierte das
Bundesgericht die kommunale Grünzone der Gemeinde Malans als Nichtbauzone
(BGE 147 II 351 E. 4.3).
5.7.2. Gemäss Art. 14 RPG ordnen die Kantone die zulässige Nutzung des Bodens
(Abs. 1), wobei sie vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen unterscheiden
(Abs. 2). Soweit der Trennungsgrundsatz von Bau- und Nichtbaugebiet und das
Konzentrationsprinzip gewahrt bleibt, können die Kantone gestützt auf Art. 18 RPG
weitere Zonenarten vorsehen (BGE 145 II 83 E. 4.1 und 143 II 588 E. 2.5.1;
JEANNERAT/MOOR, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar NUP,
2016, Art. 14 Rz. 35 ff.; MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar NUP, 2016, Art. 18 Rz. 11 ff.; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar
zum
Raumplanungsgesetz,
2006,
Art. 18
Rz. 2 ff.;
Erläuterungen
des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement [EJPD] und des Bundesamtes für
Raumplanung [BRP] zum Bundesgesetz über die Raumplanung [nachfolgend
Erläuterungen EJPD/BRP zum RPG], 1981, Art. 1 Rz. 8, Art. 3 Rz. 42 und Art. 18
Rz. 2 f.). Die weiteren Nutzungszonen gemäss Art. 18 RPG sind demnach den
Kategorien Bauzonen oder Nichtbauzonen zuzuordnen. Was zur Bauzone zu
rechnen ist, bestimmt Art. 15 RPG abschliessend. Von Bundesrechts wegen liegt
eine Bauzone vor, wenn die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig
Bautätigkeiten zulässt, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der
Landwirtschaft) verbunden noch auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen
sind. Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn
gewisse standortspezifische Vorhaben zugelassen werden, beispielsweise
Materialabbauzonen, Energiegewinnungs-anlagen oder touristische Anlagen (vgl.
BGE 145 II 83 E. 4.1). Zur Bauzone können auch grundsätzlich nicht überbaubare
Teile des Baugebiets gehören, wie etwa städtische Grünzonen und Parks.
Grünzonen umfassen Gebiete innerhalb des Siedlungsbereichs, die – je nach

16 / 37
Ausgestaltung im kantonalen Recht – zur Erholung der Wohnbevölkerung, zur
Gliederung des Siedlungsraums, aus ökologischen Gründen oder auch aus
Gründen des Ortsbilds- und Landschaftsschutzes grundsätzlich von der
Überbauung freizuhalten sind. Grünzonen gehören funktionell zum Baugebiet, so
dass Bauvorhaben nicht im Rahmen von Art. 24 RPG, sondern nach Massgabe
kantonaler Ausnahmevorschriften auf ihre Zulässigkeit hin zu beurteilen sind (vgl.
WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Rz. 26 und 28). Unter Nichtbauzonen fallen nach
Art. 14 ff. RPG die beiden Grundnutzungen Landwirtschafts- und Schutzzonen. Das
Geodatenmodell des Bundes sieht als zusätzliche, vierte Grundnutzung die
"weiteren
Zonen
ausserhalb
der
Bauzonen"
vor
(vgl.
Bundesamt
für
Raumentwicklung [ARE], Minimale Geodatenmodelle Bereich Nutzungsplanung,
Modelldokumentation, Version 1.2a [Modelldokumentation], S. 22 und 43, abrufbar
unter: https://www.are.admin.ch/are/de/home/raumentwicklung-und raumplanung/
grundlagen-und-daten/minimalegeodatenmodelle/nutzungsplanung.html [besucht
am 25. März 2025]). In den Nichtbauzonen sind Bauten und Anlagen nur dann
zulässig, wenn sie dem besonderen Zweck der Zone entsprechen oder auf den
entsprechenden Standort angewiesen sind (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar NUP, Art. 15 Rz. 15).
5.7.3. Das RPG ist auf den Untergrund gleichermassen anwendbar wie auf die
Erdoberfläche. Folglich sind Bund, Kanton und Gemeinden gestützt auf Art. 2 RPG
verpflichtet, auch für den Untergrund die nötigen Raumpläne zu erarbeiten und
aufeinander abzustimmen. Kantone und Gemeinden schaffen daher für die
Nutzungen und Schutzaspekte des Untergrunds die erforderlichen Grundlagen in
der Richt- und in der Nutzungsplanung. Als Untergrund gilt der gesamte Bereich
unterhalb der Erdoberfläche. Der private Untergrund beinhaltet jenen Bereich des
Untergrunds, der noch vom Grundeigentum erfasst wird und zur Liegenschaft
gehört. Das Grundeigentum erstreckt sich so weit in die Tiefe, als ein
schutzwürdiges Interesse an der Ausübung der Nutzungsrechte besteht (vgl.
Art. 667 Abs. 1 ZGB). So hat der Grundeigentümer z.B. das Recht, Fundamente,
ein Kellergeschoss oder eine Tiefgarage zu erstellen oder eine Erdwärmesonde zu
installieren. Der öffentliche Untergrund ist jener Bereich des Untergrunds, der sich
unterhalb des privaten Untergrunds befindet. Wie der Untergrund unterhalb des
Grundeigentums genutzt werden kann, liegt in der Regelungszuständigkeit der
Kantone (Art. 3 BV; ABEGG/DÖRIG, System der privaten und öffentlichen
Nutzungsrechte am Untergrund, URP 2019, S. 387, 389, 399). Sofern nichts
anderes bestimmt ist, wird der Untergrund von der oberirdischen Nutzungszone
miterfasst (ABEGG/DÖRIG, a.a.O., S. 391). Für Nutzungen des öffentlichen
Untergrunds, welche nicht ausnahmsweise in die Planungs- und Bewilligungs-

17 / 37
kompetenz des Bundes fallen, können Kantone resp. Gemeinden auch spezielle
unterirdische Nutzungszonen ausscheiden, beispielsweise um die erforderlichen
raumplanerischen Grundlagen für die Errichtung eines Bergwerks zu schaffen (vgl.
ABEGG/DÖRIG, a.a.O., S. 392). Es kann demnach oberirdisch eine andere zulässige
Nutzung vorgesehen sein, als unterirdisch (vgl. z.B. den Zonenzweck der "Zone de
place urbaine [ZUP]" gemäss Art. 174 und Art. 175 Baureglement/Freiburg FR,
wonach die Liegenschaften an der Erdoberfläche als öffentliche Plätze dienen und
mit Ausnahme von kleineren Bauten nicht bebaut werden dürfen; dagegen im
Untergrund Bauten zulässig sind, an denen die Allgemeinheit ein Interesse hat; vgl.
zum Ganzen: Rechtsgutachten Andreas Abegg und Leonie Dörig, Zentrum für
öffentliches Wirtschaftsrecht [ZOW], Oktober 2018, zu Handen der Bau-, Planungs-
und Umweltdirektorenkonferenz [BPUK] und Energiedirektorenkonferenz [EnDK],
S. 7, S. 18 ff., S. 22, S. 38 f., S. 42, S. 45, S. 67).
5.7.4. Das BauG O._____ unterscheidet Bauzonen (Ziff. B), Schutzzonen (Ziff. C)
und Weitere Zonen (Ziff. D.). Unter dem Titel Schutzzonen regelt es nebst der
Trockenstandortzone (Art. 34) die Grünzone (Art. 33), welche wie folgt lautet:
1
Die Grünzone dient dem Schutze des Ortsbildes.
2
In der Grünzone ist die Errichtung neuer Hochbauten untersagt.
Zulässig sind Kleinbauten, die für die Bewirtschaftung der Zone
erforderlich sind, wie Wingerthäuschen, Geräteschöpfe usw., deren
Grundfläche höchstens 10 m2 und deren Fassadenhöhe höchstens
2.5 m und deren Gesamthöhe höchstens 3.5 m beträgt.
3
Treibhäuser sowie Anlagen für den Gärtnereibetrieb sind in dem im
Generellen Gestaltungsplan speziell bezeichneten Baubereich ‚neue
Treibhäuser’ zulässig.
4
Vorspringende Gebäudeteile wie Vortreppen, Erker, offene Balkone von
angrenzenden Gebäuden sind bis maximal 1.5 m zulässig, sofern sie
sich gut ins Orts-und Landschaftsbild einfügen sowie die gesetzlichen
Grenzabstandsvorschriften einhalten.
5
Unterirdische Anlagen für den ruhenden Verkehr und deren Zufahrten
sind erlaubt, sofern sich diese gut in das Orts- und Landschaftsbild
einfügen. Wo der Generelle Erschliessungsplan es vorsieht sind private
unterirdische Parkierungen als Sammelanlagen anzustreben. An den im
Generellen Erschliessungsplan als öffentliche unterirdische Parkierung
bezeichneten Stellen sind die betroffenen Parzellen mit einer öffentlich-
rechtlichen
Eigentumsbeschränkung
belegt.
Es
gelten
die
Bestimmungen für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen,
begrenzt auf unterirdische Bauten und Zufahrten sowie Auf- und
Abgänge. Nach Erstellung der unterirdischen Anlagen für den ruhenden
Verkehr
ist
der
vorbestandene
Zustand
samt
Nutzung
des
Grundstückes wiederherzustellen.
6
Alle Bauvorhaben sind vor Beginn der Projektierung bei der Baubehörde
anzumelden (kooperative Planung). Diese zieht bei Bedarf zur
Begleitung und Beurteilung die Gestaltungsberatung bei.

18 / 37
Im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung O._____ vom 9. November 2010
wurden die planerischen Massnahmen zur Erhaltung des schützenswerten
Ortsbilds der Altstadt von O._____ getroffen. Da der Begriff der Freihaltezone, wie
ihn die O._____ bis zur Revision kannte, bereits durch das KRG belegt war, wurden
sämtliche (bisherigen) Freihaltezonen, darunter das Gebiet "Q._____", der
Grünzone nach Art. 33 BauG O._____ zugewiesen und die bestehende
Gassenbebauung in die Altstadtzone mit Schutzbereich eingeteilt. Zentrales Thema
bei der Erarbeitung der Ortsplanung war die Auseinandersetzung mit den für das
Ortsbild der O._____ wichtigen Freiräumen. Durch die Zuweisung zu einer
Grünzone sollten die Kernbereiche, wenn möglich oberirdisch, endgültig
freigehalten werden (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht [PMG] zur Revision
Ortsplanung vom 10. November 2010, S. 7, S. 22 f., S. 25 und S. 33). Hauptzweck
der Grünzone O._____ ist demnach wie in Art. 33 Abs. 1 BauG festgehalten
oberirdisch der Ortsbildschutz. Die im Zonenplan festgelegten Grünzonen ergeben
zusammen mit den Freihaltebereichen gemäss GGP wertvolle und grosszügige
Innenräume (vgl. Art. 44 BauG O._____; PMB S. 36). Gemäss PMB bestand im
Kernbereich der O._____ ein Bedarf an öffentlichen und privaten Parkplätzen.
Dieses Problem wurde planerisch mit verschiedenen Massnahmen gelöst:
Einerseits wurden für öffentliche unterirdische Parkierungsanlagen die Standorte im
Bereich des Kerns unter dem Q._____ und im Bereich P._____ bezeichnet.
Andererseits wurden private, vollständig unterirdische Parkierungsanlagen in der
Grünzone als zulässig erachtet, sofern sich diese gut in das Orts- und Landschafts-
bild einfügen lassen (Art. 33 Abs. 5 BauG O._____; vgl. PMB S. 38). Mit Beschluss
vom 9. November 2010 über die Gesamtrevision der Ortsplanung wurde der
Standort für öffentliche unterirdische Parkierungsanlagen (P._____ und Q._____)
auf der Stufe der Grundordnung im GEP festgesetzt (vgl. PMB S. 40) und von der
Regierung des Kantons Graubünden genehmigt.
5.7.5. Die Grünzone der O._____ ist nach dem Gesagten unter den kommunalen
Schutzzonen eingereiht und verweist auf die Freihaltezonen gemäss KRG.
Freihaltezonen i.S.v. Art. 35 Abs. 1 KRG sind Schutzzonen, die Flächen umfassen,
die zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes und von Aussichtslagen sowie zur
Gliederung von Siedlungsgebieten freizuhalten sind. Bauten und Anlagen dürfen
dem Zonenzweck nicht widersprechen (Art. 35 Abs. 2 KRG). Die Grünzone der
O._____ resp. des Q._____ (Parzelle 323) ist gemäss der digitalen Nutzungs-
planung bzw. gemäss dem Geodatenrecht dem Hauptnutzungscode 39 "weitere
Schutzzonen ausserhalb der Bauzonen" gemäss den minimalen Geodaten-
modellen im Bereich Nutzungsplanung des Bundesamtes für Raumentwicklung
zugewiesen (vgl. Geoportal der kantonalen Verwaltung: https://edit.geo.gr.ch/[...]

19 / 37
[besucht am 25. März 2025]). Nach der dortigen Fachdefinition aus dem Bereich
der Nutzungsplanung umfassen "weitere Schutzzonen ausserhalb der Bauzonen"
Zonen mit Grundnutzung Schutzzonen, die nicht den Hauptnutzungen 31
(Schutzzonen für Lebensräume und Landschaften) und 32 (Zonen für Gewässer
und ihre Ufer) zugeordnet werden können (vgl. Modelldokumentation, S. 7 f. und
22 ff.;
vgl.
für
die
Bedeutung
dieser
Zonensystematik
des
Bundes:
AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 13).
5.7.6. Die Grünzone auf der Parzelle 323 verfolgt nach Art. 33 Abs. 5 BauG
O._____ in Verbindung mit dem GEP-Eintrag oberirdisch und unterirdisch einen
anderen Zweck bzw. sieht eine oberirdisch und unter der Erdoberfläche
unterschiedliche spezifische Nutzung vor. Ebenso wie die Grünzone Malans dient
die Grünzone O._____ oberirdisch primär dem Schutz des Ortsbildes (Art. 33 Abs. 1
BauG O._____). In beiden Gemeinden ist die Errichtung von Hochbauten
grundsätzlich untersagt; zulässig sind Kleinbauten, die im Zusammenhang mit der
Bewirtschaftung der Zone stehen (Art. 33 Abs. 2 BauG O._____; Art. 22 Abs. 2
BauG Malans). Anders als die Grünzone Malans wird die Grünzone O._____ unter
den Schutzzonen (Ziff. C) und nicht unter den Bauzonen aufgeführt. Die Grünzone
O._____ dient hauptsächlich der oberirdischen Freihaltung zum Schutze des
Ortsbildes und nicht der Überbauung einer Fläche. Es mangelt der Grünzone nach
Art. 33 BauG O._____ somit oberirdisch an der Festlegung der Bautätigkeit als
Regelnutzung, was nach dem Urteil des Bundesgerichts in Sachen Grünzone
Malans für die Zuordnung zur Bauzone gemäss Art. 15 RPG erforderlich wäre.
Oberirdisch wäre die Grünzone O._____ nach der angeführten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung als Nichtbauzone zu qualifizieren. Das Bundesgericht hat in
BGE 147 II 351 in Erwägung 4.3 zudem festgehalten, dass der Schutzzweck eine
umso grössere Bedeutung habe, als die Gemeinde Malans seit ihrer Aufnahme am
1. November 1992 ins ISOS zu den schützenswerten Ortsbildern gehöre. Dies
würde demnach auch für die im ISOS aufgeführte O._____ gelten. Gemäss Art. 11
VISOS sind die Kantone und Gemeinden verpflichtet, das ISOS im Rahmen ihrer
Ortsplanung zu berücksichtigen. Art. 33 BauG O._____ samt Zonenplan, die jünger
sind als der ISOS-Eintrag gemäss 1. Fassung (entspricht der aktuellen Fassung),
sind demnach als dessen Umsetzung zu verstehen.
5.7.7. Gestützt auf die Entstehungsgeschichte und die Konzeption der Grünzone
O._____, d.h. die Einreihung in die Schutzzonen der Bauordnung, den Verweis auf
die Freihaltezonen gemäss Art. 35 KRG, die Grundnutzung "Schutzzonen
ausserhalb der Bauzonen" gemäss Modelldokumentation des ARE und den Hinweis
im PMB, wonach eine Landfläche von ca. 33'840 m2 aus der Bauzone entlassen

20 / 37
und der Grünzone zugewiesen worden sei resp. sämtliche Freihaltezonen in die
Grünzone umgeteilt worden seien (PMB S. 17, 33), ist die Beschwerdegegnerin
selbst
(zumindest
oberirdisch)
von
der
Schaffung
einer
Nichtbauzone
ausgegangen. Nach Auffassung des Obergerichts ist aber bei der Prüfung, ob es
sich bei der Grünzone O._____ um eine Bauzone oder vielmehr um eine
Nichtbauzone handelt, nicht einzig die Festlegung der Bautätigkeit als Regel-
nutzung für die Zuordnung zur Bauzone gemäss Art. 15 RPG massgebend, sondern
sind vielmehr weitere Gesichtspunkte zu berücksichtigen, wie nachfolgend
dargelegt wird.
5.8.1. Nach Art. 27 Abs. 2 KRG gelten Erschliessungsflächen innerhalb oder am
Rand der Bauzone als Bauzonen. Die Botschaft zur KRG-Revision hält dazu fest,
dass Verkehrsflächen bzw. Erschliessungsflächen (z.B. Fläche einer Gemeinde-
strasse) innerhalb der Siedlungen als Bauzone gelten würden, auch wenn sie im
Zonenplan als "üG" (Nichtbaugebiet) ausgeschieden resp. dargestellt sind (vgl.
Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/204-2005, S. 273 und 276).
Damit soll zum Ausdruck gebracht werden, dass Bauvorhaben auf solchen Flächen
nicht dem BAB-Verfahren unterstehen (vgl. Arbeitshilfe des Departements für
Volkswirtschaft und Soziales [DVS] zum KRG [nachfolgend: Arbeitshilfe DVS],
Stand 1. Dezember 2010, S. 33). In den Bauzonen können Flächen oder Flächen-
anteile für öffentliche oder öffentlichen Interessen dienende Nutzungen festgelegt
werden (Art. 27 Abs. 3 KRG). Für bestehende oder künftige öffentliche oder
öffentlichen Interessen dienende Bauten und Anlagen können ausserdem in aller
Regel ganze Grundstücke der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBa)
zugewiesen werden. In der Praxis kann beispielsweise ein Bedürfnis danach
bestehen, dass ein (privates) Grundstück lediglich unterirdisch einer öffentlichen
Nutzung (z.B. öffentliches Parkhaus) zugeführt wird. Das KRG lässt daher zu, dass
für solche Bedürfnisse in Plänen entsprechende Flächen oder Flächenanteile mit
der gleichen Wirkung wie eine ZöBa festgelegt werden (vgl. dazu auch Art. 97
Abs. 1 Ziff. 2 KRG; vgl. Arbeitshilfe DVS, S. 34). Hinsichtlich der öffentlichen
unterirdischen Parkierung sind vorliegend die Bestimmungen für die Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA) anwendbar, begrenzt auf unterirdische
Bauten und Zufahrten sowie Auf- und Abgänge (Art. 33 Abs. 5 BauG O._____), was
auf den öffentlichen Zweck der Parkierungsanlage verweist. Die Gemeinden
können ausserdem weitere Arten von Bauzonen festlegen (Art. 27 Abs. 1 in fine).
Die Planung der Erschliessung (vgl. Art. 58 KRG) als auch deren tatsächliche
Ausführung obliegt den Gemeinden (vgl. Arbeitshilfe DVS, S. 60). Der Quartierplan
ermöglicht den Gemeinden, u.a. die Erschliessung im Rahmen der Grundordnung

21 / 37
(Baugesetz, Zonenplan, GGP, GEP, Arealplan) detaillierter zu regeln (vgl.
Arbeitshilfe DVS, S. 54 f.). Das wichtigste Instrument der Erschliessung auf Stufe
Ortsplanung ist der GEP gemäss Art. 45 KRG (Arbeitshilfe DVS, S. 60). Gemäss
PMB besteht im Kernbereich der O._____ ein Bedarf an öffentlichen und privaten
Parkplätzen, der planerisch mittels diverser Massnahmen gelöst werden soll. Dieser
Bedarf besteht gemäss Beschwerdegegnerin nach wie vor (vgl. Vernehmlassung
Beschwerdegegnerin zu VR3 23 111). Der GEP O._____ legt die Grundzüge der
Erschliessung fest; er dient u.a. der strategischen Planung der öffentlichen
Infrastrukturanlagen. Darin sind die bestehenden und geplanten Erschliessungs-
anlagen wie Strassen, Wege und Parkplätze etc. enthalten (vgl. PMB, S. 37 f.). Hier
liegt mit der durch die Regierung genehmigten Festsetzung des Standortes für
öffentliche unterirdische Parkierungsanlagen auf dem Q._____ und dem P._____
im GEP eine demokratisch legitimierte Festlegung auf Stufe Grundordnung vor. Die
angefochtene Einleitung des streitbetroffenen Quartierplanverfahrens bezweckt
denn auch die Erschliessung des Q._____ und des P._____, womit die Umsetzung
der öffentlichen unterirdischen Parkierungsanlagen gemäss GEP planungsrechtlich
geregelt wird.
5.8.2. Wie die fragliche Parzelle 1283 in der Gemeinde Malans – jedenfalls in einer
Distanz von maximal 150 m – vollständig von Bauzonen mit dem Hauptnutzungs-
code 11 (Wohnzonen), 14 (Zentrumszonen) und 15 (Zone für öffentliche
Nutzungen) als Grundnutzung umgeben war und im Siedlungsgebiet gemäss
Kapitel 5.2.1 des KRIP lag, ist auch die Parzelle 323 (Q._____) von Bauzonen (W2,
G, KA) mit dem Hauptnutzungscode 11 (Wohnzonen), 13 (Mischzonen) und 14
(Zentrumszonen) umgeben und im kantonalen Richtplan (KRIP) mit dem
Koordinationsstand Zwischenergebnis als Siedlungsgebiet gemäss Kapitel 5.2.1
des KRIP ausgewiesen (Nr. W._____; KRIP, Kapitel 5, Rz. 5.2-1 ff.; vgl. Geoportal
der kantonalen Verwaltung, https://geo.gr.ch; vgl. https://www.gr.ch/[...] [besucht am
25. März 2025]). Die Überlegungen des Bundesgerichts in den Erwägungen 4.1 bis
4.3 von BGE 147 II 351 würden bei konsequenter Weiterführung bedeuten, dass
alle Gebiete, unabhängig von ihrer Lage in Bezug auf das Siedlungsgebiet, dem
Nichtbaugebiet zuzuordnen und somit gestützt auf Art. 25 Abs. 2 RPG der
kantonalen Beurteilungskompetenz betreffend die Zonenkonformität oder Erfüllung
der Ausnahmebewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 24 ff. und Art. 37a RPG
eines Vorhabens ausserhalb der Bauzone zu unterstellen wären, sofern sie infolge
des Ortsbildschutzes und im Interesse der hochwertigen Siedlungsgestaltung nicht
hauptsächlich zur regelmässigen Bebauung vorgesehen sind. Dieser Umstand blieb
in BGE 147 II 371 E. 4.3 ungewürdigt.

22 / 37
5.8.3. Bei der Gestaltung der Siedlungen sind nebst dem Trennungs- und
Konzentrationsgrundsatz auch die Bedürfnisse der Bevölkerung zu beachten. Zum
Siedlungszweck gehört angesichts der Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 Abs. 3
RPG demnach nicht nur die bauliche Nutzung bzw. Überbauung eines bestimmten
Gebietes, sondern es sollen auch die verschiedenen Nutzungen zweckmässig
nebeneinander angeordnet sein, Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen
Auswirkungen möglichst verschont werden und viele Grünflächen und Bäume
enthalten sein (vgl. insb. Art. 3 Abs. 3 lit. a, b und e RPG; TSCHANNEN, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 3 Rz. 63 ff.). Das Bundesgericht hat
in BGE 147 II 351 ohne vertiefte Auseinandersetzung mit Absatz 2 von Art. 22 BauG
Malans die Frage offengelassen, ob die vom Bundesgericht als Nichtbauzone
qualifizierte kommunale Grünzone stattdessen als Landwirtschaftszone nach
Art. 16 RPG, Schutzzone nach Art. 17 Abs. 1 lit. b und c RPG oder als weitere
Nutzungszone nach Art. 18 RPG zu qualifizieren sei. Art. 22 Abs. 2 BauG Malans
betreffend die kommunale Grünzone erlaubt aber – trotz der in Absatz 1 im Schutz
des Ortsbildes begründeten Begrenzung der Bebaubarkeit – die Überschreitung der
definierten Höchstmasse für Kleinbauten für landwirtschaftliche Ökonomiegebäude,
die in direktem Zusammenhang mit einem in einer angrenzenden Zone liegenden
Hauptbetrieb stehen. Das Bundesgericht verneinte die Bebaubarkeit, obwohl es
sich um ein geplantes Keltereigebäude mit einem, mehrheitlich auf der
angrenzenden Parzelle 438 gelegenen, Hautgebäude handelte. Ökonomiegebäude
eines zumindest im Haupt- oder Nebenerwerb geführten Rebbaubetriebes können
in einer Landwirtschaftszone aber durchaus zonenkonform im Sinne von Art. 16a
RPG und Art. 34 ff. RPV sein (Urteile des Bundesgerichts 1C_457/2017 vom
25. März 2019 E. 3.1, 1C_516/2016 vom 5. Dezember 2017 E. 5).
5.8.4. Als Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG gelten zwar von Bundesrechts
wegen in jedem Fall diejenigen Zonen, deren Hauptbestimmung regelmässig
Bautätigkeiten zulassen, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der
Landwirtschaft) verbunden noch von ihrer Bestimmung her auf einen ganz
bestimmten Standort angewiesen sind (BGE 145 II 83 E. 4.1, 143 III 588 E. 2.5.2).
Diese bundesrechtliche Definition der Bauzonen mag unter dem Aspekt des
Trennungsgrundsatzes und des Konzentrationsprinzips für Bauvorhaben abseits
des Siedlungsgebiets seine Berechtigung haben und ebenso für die Frage, in
welchen Fällen die neue Zuweisung zu einer Nutzungszone die Anforderungen von
Art. 15 RPG zu erfüllen hat. Allerdings erscheint sie innerhalb des Siedlungsgebiets,
namentlich mit Blick auf die Beurteilungszuständigkeit gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG,
zu eng und verkennt auch die den Kantonen in Art. 18 Abs. 1 RPG eingeräumte

23 / 37
Möglichkeit, namentlich die bundesrechtlich bestimmten Bauzonen nach Art. 15
RPG im eigentlichen Siedlungsgebiet zu unterteilen, zu variieren, zu kombinieren
und zu ergänzen. Dabei sind insbesondere nach JEANNERAT/MOOR eingeschränkte
Bauzonen möglich, die in der Regel gleichzeitig mehreren Zwecken dienen. Sie
strukturieren etwa das Siedlungsgebiet, erhalten Grünraum im Siedlungsgebiet,
sichern Raum für die Erholung und Freizeit der Bevölkerung oder sollen Ortsbilder
oder Denkmäler schützen (vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 143 II 588 E. 2.5.1;
JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 50 ff. und insb. Rz. 59-61; AEMISEGGER/
KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 12 ff.; MUGGLI, a.a.O., Art. 18 Rz 11 ff; WALDMANN/
HÄNNI, a.a.O., Art. 18 Rz. 2 ff.).
5.8.5. Die Frage, ob es sich raumplanerisch um eine Bau- oder Schutzzone handelt,
muss mit Blick auf die Funktion der Zone, ihre Reglementierung und ihre Lage
bezogen auf das Siedlungsgebiet beantwortet werden. Eingeschränkte Bauzonen
gelten in jedem Fall als Bauzonen, wenn sie von einer Bauzone umgeben sind und
dazu dienen, Grünflächen im Siedlungsgebiet zu erhalten (JEANNERAT/MOOR,
a.a.O., Rz. 61). Trotz ihres Zwecks der Nichtüberbauung werden Grünzonen
jedenfalls im Siedlungsgebiet als Teil der Bauzone betrachtet, die Gewährung von
Ausnahmen richtet sich nach kantonalem Recht und nicht nach Art. 24 RPG
(STALDER, in: Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021,
Kap. 7 Rz. 166). Im Urteil X._____ hielt das vormalige Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden denn auch betreffend die O._____ fest, "Weil sowohl das üG
wie auch die ZKBN gemäss KRG als Nichtbaugebiet gelten (vgl. Art. 40 Abs. 2 und
41 Abs. 2 KRG; Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Revision des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG-Revision], Heft
Nr. 3/2004-2005, S. 67 f.), ist kein Grund ersichtlich, warum gestützt auf Art. 27
Abs. 2 KRG die Bewilligung von Erschliessungsflächen innerhalb oder am Rand der
Bauzone ohne ein BAB-Verfahren gemäss Art. 87 KRG nur im üG möglich sein soll.
Wenn solche Erschliessungsflächen am Rand der Bauzone liegen und im Rahmen
der Grundordnung festgelegt sind, ist unabhängig von der Art der Nichtbauzone für
das Bewilligungsverfahren das Verfahren für Bauten innerhalb der Bauzone
anzuwenden und eine Bewilligung nach Art. 22 RPG zu erteilen."
5.8.6. Der Trennungsgrundsatz, das Konzentrationsprinzip sowie das Interesse an
einer kantonal einheitlichen und rechtsgleichen Behandlung im Rahmen von
Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 ff. KRG bzw. Entscheiden betreffend
Zonenkonformität für Vorhaben ausserhalb der Bauzone, welche den Hintergrund
für die kantonale Zuständigkeit gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG bilden, erscheinen für
die vorliegend im Siedlungsgebiet liegende O._____ Grünzone nicht derart

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gewichtig und komplex, dass deswegen diese Zone als Nichtbauzone zu
qualifizieren und damit der kantonalen Bewilligungszuständigkeit zu unterwerfen
wäre (vgl. für den Zweck der Regelung von Art. 25 Abs. 2 RPG: RUCH, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.],
Praxiskommentar
RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25 Rz. 25 ff.; WALDMANN/HÄNNI,
a.a.O., Art. 25 Rz. 33 ff.; Erläuterungen EJPD/BRP zum RPG, Art. 24 Rz. 1 ff.,
Vorbemerkungen zu den Artikeln 25-27, Rz. 1 und Art. 25 Rz. 5). Die vorgesehene
(unterirdische) Erschliessungsfläche auf der Parzelle 323 (Grünzone) entspricht
dem GEP und somit der Grundordnung. Dementsprechend ist sie als zonenkonform
i.S.v. Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG zu betrachten. Da diese Erschliessungsfläche
innerhalb der Bauzone liegt sowie im Rahmen der Grundordnung festgelegt wurde,
ist unabhängig von der Art ihrer Einordnung das Verfahren für Bauten innerhalb der
Bauzone anzuwenden (Art. 27 Abs. 2 KRG). Das Obergericht sieht nach dem
Gesagten vorliegend keinen Grund, von der gesetzgeberischen Konzeption der
Grünzone gemäss Art. 33 BauG O._____ in Verbindung mit dem GEP als
eingeschränkte Bauzone abzuweichen (vgl. auch STALDER, a.a.O., Kap. 7 Rz. 166;
HÄUPTLI,
in:
Baumann/van
den
Bergh/Gossweiler/Häuptli/Häuptli-Schwaller/
Sommerhalder Forestier, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013,
§ 15 Rz. 98 f.; BERNER, Luzerner Planungs- und Baurecht, 2012, Rz. 570 ff.).
6.
Vorliegen einer Bundesaufgabe
6.1.
Die Beschwerdeführer 1 bis 7 schliessen aufgrund der Qualifikation der
O._____ Grünzone als Nichtbauzone und des Erfordernisses einer Ausnahme-
bewilligung nach Art. 24 RPG für ein Bauvorhaben auf eine Bundesaufgabe gemäss
Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG. Sie sehen weiter eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs darin, dass sich die Beschwerdegegnerin nicht mit den
Einwänden, dass die angedachte Überbauung mit den Zielen des ISOS nicht
vereinbar sei, auseinandergesetzt und kein Gutachten bei der ENHK und der EKD
eingeholt habe.
6.2.
Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG i.V.m. Art. 23 Abs. 4 der dazugehörigen
Verordnung (NHV; SR 451.1) ist ein Gutachten der ENHK oder der EKD
obligatorisch einzuholen, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt,
das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich
beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche
Fragen stellen (vgl. LEIMBACHER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar
NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 7 Rz. 2 und Art. 8 Rz. 2). Im Gutachten äussert sich die
Kommission dazu, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu
schonen ist (vgl. z.B. BGE 143 II 77 E. 3.2 f.). Ist für die Erfüllung einer

25 / 37
Bundesaufgabe der Bund zuständig, beurteilt je nach Zuständigkeit das Bundesamt
für Umwelt (BAFU), das Bundesamt für Kultur (BAK) oder das Bundesamt für
Strassen (ASTRA), ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1
NHG erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1 NHG). Ist hingegen der Kanton zuständig, so
obliegt diese Beurteilung der kantonalen Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG i.V.m.
Art. 7 Abs. 1 Satz 2 NHG (vgl. zur Zuständigkeit für die Einholung eines Gutachtens
bei den eidgenössischen Kommissionen: LEIMBACHER, a.a.O., Art. 7 Rz. 8). Mit der
Einleitung eines Quartierplanverfahrens oder der Festsetzung eines Quartierplans
steht grundsätzlich keine Bundesaufgabe zur Diskussion (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_58/2021 vom 27. Juli 2023 E. 4.2 f.). Aus der Analyse der
höchstrichterlichen Rechtsprechung ergeben sich für die Anerkennung einer
Bundesaufgabe folgende Voraussetzungen: Der angefochtene Entscheid muss
eine Rechtsmaterie betreffen, die in die Zuständigkeit des Bundes fällt, (unmittelbar
anwendbar und hinreichend detailliert) bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug
zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Dies ist einerseits der Fall,
wenn die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den Schutz von Natur,
Landschaft oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine Bundesaufgabe zu
bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung
schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich birgt (vgl. BGE 144 II
218 E. 3.2 f m.H.a. BGE 142 II 509 E. 2 und BGE 139 II 271 E. 9.3 f.; vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_429/2023 vom 10. Oktober 2024 E. 2.2). Eine zweite vom
Bundesgericht in Einzelfällen als Bundesaufgabe anerkannte Konstellation betrifft
Fälle, in denen ein bundesrechtlicher Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung
schützenswerter Natur, Ortsbilder oder Landschaften in sich birgt und deshalb
namentlich die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes
sichergestellt werden muss (vgl. BGE 144 II 218 E. 3.3, 139 II 271 E. 9.4 und 131 II
545 E. 2.2).
6.3.
Da die Grünzone O._____ nach dem Gesagten wie eine Bauzone i.S.v.
Art. 15 RPG zu behandeln ist, finden für entsprechende Baubewilligungen Art. 22
und 23 RPG und nicht das BAB-Verfahren Anwendung. Damit ist eine
Bundesaufgabe nach Art. 24 ff. RPG zu verneinen. Die Erfüllung einer anderen
Bundesaufgabe im Sinne der Rechtsprechung wird von den Parteien nicht geltend
gemacht und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich (vgl. BGE 145 II 176 E. 3.4,
142 II 509 E. 2.2 ff.). Weiter begründet auch das Vorliegen des geschützten
Ortsbildes gemäss ISOS selber an sich keine Bundesaufgabe, gelten diese
Schutzbestimmungen
doch
lediglich
bei
der
Erfüllung
von
(weiteren)
Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise (vgl. Art. 78 Abs. 1 und 2 BV, Art. 6 Abs. 2
und Art. 2 NHG). Nach dem Gesagten ist entgegen der Auffassung der

26 / 37
Beschwerdeführer nicht von einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV
und Art. 2 NHG auszugehen. Damit ist einerseits die Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers 4 zu verneinen (vgl. Erwägung 2.3.2 hiervor) und andererseits
steht auch keine Verpflichtung zur Begutachtung gemäss Art. 7 f. NHG durch die
eidgenössischen Kommissionen (EKD/ENHK) zur Diskussion. Ebenso ist weder
eine qualifizierte Interessenabwägung nach Art. 6 Abs. 2 NHG bzw. Art. 10 Abs. 2
VISOS vorzunehmen noch im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Satz 2 NHG und Art. 2
Abs. 3 f. NHV die kantonale Fachbehörde beizuziehen. Der entsprechende Antrag,
ein Gutachten bei den Eidgenössischen Kommissionen ENHK/EKD einzuholen, ist
somit abzulehnen.
7.
Bedarf an einer Parkierungsanlage
7.1.
Die Beschwerdeführer 1 bis 3 bestreiten den Bedarf an einer öffentlichen
unterirdischen Parkierungsanlage und beantragen, die Beschwerdegegnerin sei
formell zu verpflichten, den Bedarf für eine öffentliche unterirdische Parkierungs-
anlage mit 75 Autoeinstellplätzen als Grundlage für das öffentliche Interesse durch
ein Gutachten abzuklären. Die Beschwerdeführer 5 bis 7 brachten in ihrer
Beschwerde vor, der Hinweis darauf, dass der Bedarf nach einer Tiefgarage
aufgrund des Eintrags im GEP gemäss Ortsplanungsrevision von 2011
ausgewiesen sei, vermöge nicht zu genügen. Jenem Eintrag komme aufgrund des
fortgeschrittenen Alters der Planung kaum mehr Bindungswirkung zu. So sei auch
bereits eine Gesamtrevision der Ortsplanung im Gange. Die Beschwerdegegnerin
weist in der Vernehmlassung hingegen darauf hin, dass der Standort für eine
unterirdische Parkierungsanlage am P._____ und unter dem Q._____ bereits im
Jahre 2011 auf der Stufe der Grundordnung im GEP festgesetzt worden sei. Die
unterirdische Parkierungsanlage werde auch im neuen GEP am selben Ort
vorgesehen sein. Der Bedarf dafür bestehe nach wie vor. Die Rüge, der GEP 2011
sei veraltet, erweise sich damit als unbegründet.
7.2.
Die Rüge, dass sich die Verhältnisse erheblich geändert hätten, weshalb die
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden müssten (vgl. Art. 21
Abs. 2 RPG), wird hier nicht substantiiert vorgebracht. Den Parteien ist bekannt,
dass eine Ortsplanungsrevision hängig ist. Die Aussage der Beschwerdegegnerin,
dass nach wie vor ein Mangel an Parkierungsmöglichkeiten bestehe, ist
nachvollziehbar. Dass die Verkehrsbelastung der O._____ bis ins Jahr 2040
deutlich zunehmen wird, geht einerseits aus dem Planungsbericht zum
Verkehrskonzept O._____ vom 26. April 2019 und andererseits auch aus dem
Kommunalen räumlichen Leitbild (KRL) der O._____ vom 6. Mai 2019 klar hervor
(vgl.
Planungsbericht
zum
Verkehrskonzept
abrufbar
unter:

27 / 37
https://www.O._____.ch/_ [besucht am 25. März 2025]; KRL Ziff. 3.3 Leitbild
Verkehrsentwicklung, S. 14 f, abrufbar unter: https://www.O._____ [besucht am
25. März 2025]). Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die geplanten
Massnahmen zur Parkierung gemäss KRL in Form der Umsetzung des
Parkierungskonzepts und des Baus neuer öffentlicher Parkplätze erfolgen. Somit
erweisen sich diese Rügen als unbegründet.
8.
Rechtswidrigkeit des Quartierplans unter dem Aspekt des ISOS
8.1.
Weiter führen die Beschwerdeführer 1 bis 3 und 5 bis 7 die Rechtswidrigkeit
des Quartierplans unter dem Aspekt des ISOS an. Die Beschwerdegegnerin habe
darauf verzichtet, die Frage der Vereinbarkeit der im Quartierplan vorgesehenen
Bauten und Anlagen mit den Schutzzielen des ISOS zu prüfen. Die
Schutzwürdigkeit der Bebauung am P._____, der Häuserzeile "S._____", des
Q._____ und des Hauses P._____ Nr. 9 seien bei der Konzeptionierung des
Quartierplans unzulässigerweise ausser Acht gelassen worden. Die gemäss Praxis
des Bundesgerichts und Art. 11 VISOS verlangte Interessenabwägung müsse aber
zwingend vor der Einleitung der Quartierplanung vorgenommen werden. Die
Beschwerdegegnerin
hätte
zwingend
die
Schutzwürdigkeit
des
Quartierplanperimeters und der angrenzenden Gebiete abklären und Gutachten bei
der ENHK und EKD einholen müssen. Die Beschwerdegegnerin habe offensichtlich
ausser Acht gelassen, dass sie zur ungeschmälerten Erhaltung oder jedenfalls
grösstmöglichen Schonung der ISOS-Objekte i.S.v. Art. 6 Abs. 2 NHG verpflichtet
sei. Mit der Erstellung der Tiefgarage unter dem Q._____ würde dieser in seiner
Substanz zerstört und das um 1750 errichtete Wohnhaus P._____ Nr. 9, das 2019
in die Inventarliste der schutzwürdigen Ortsbilder, Gebäudegruppen und Einzel-
bauten O._____ gemäss Art. 4 KNHG aufgenommen worden sei, abgebrochen.
8.2.
Die Beschwerdeführer 5 bis 7 führen aus, der Bau einer unterirdischen
Parkierungsanlage wäre mit schwerwiegenden baulichen Eingriffen verbunden. Der
Q._____ könne beim Bau einer Tiefgarage nicht im heutigen Zustand erhalten
bleiben bzw. sein heutiger Zustand könne nicht wiederhergestellt werden.
Entsprechend der Auffassung der EKD, welche Unterhöhlungen historischer
Freiräume oder Gartenanlagen ablehne, sei die Unterkellerung einer Garten- oder
Parkanlage und deren Wiederherstellung auf einer humusierten Betondecke als
irreversible Zerstörung der Anlage zu werten. Eine solche gelte es zu verhindern;
umso mehr, als sich der Q._____ in einem Ortsbildteil mit Erhaltungsziel "A"
befinde. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne des ISOS
wäre vorliegend mit Art. 24 lit. b RPG nicht vereinbar. Mittels Begutachtung durch
die EKD und/oder die ENHK sei qualifiziert abzuklären, wie schwer die

28 / 37
Beeinträchtigung des ISOS-Objektes beim Bau einer Tiefgarage im angedachten
Gebiet wäre und ob das inventarisierte Haus auf Parzelle 323 abgebrochen werden
dürfte. Dieses Haus befinde sich im Ortsbildteil 5 ("S._____") mit Erhaltungsziel "A".
Es werde erwartet, dass diesem Gebäude im Rahmen der Gesamtrevision im GGP
ein Schutzstatus verliehen werde. Da die Wertungen und Feststellungen des ISOS
in die geplante Quartierplanung Eingang finden müssten, erschiene es kaum
denkbar, dass ein Quartierplan erlassen werden könne, der den Abbruch des
Gebäudes auf der Parzelle 323 (Assek.-Nr. 58) vorsehe. Schliesslich gehöre zur
umfassenden Interessensabwägung bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten
auch die Prüfung, welche Alternativen und Varianten in Betracht fielen. Es sei nicht
ersichtlich, ob eine solche Prüfung mittels Verkehrsgutachten stattgefunden habe.
8.3.
Zum Vorbringen der Schutzwürdigkeit der Bebauung am P._____, unter der
Häuserzeile "S._____" und dem Q._____ hielt die Beschwerdegegnerin fest, dass
die Schutzziele des ISOS entgegen den beschwerdeführerischen Aussagen bereits
umgesetzt worden seien. Der Standort für eine unterirdische Parkierungsanlage sei
bereits 2011 mit der Nutzungsplanungsrevision auf der Stufe der Grundordnung im
GEP festgesetzt und durch die Regierung beschlossen worden. In derselben
Nutzungsplanungsrevision seien auch die planerischen Massnahmen zur Erhaltung
des schützenswerten Ortsbildes der O._____ getroffen worden, nicht überbaute
Flächen seien der Grünzone zugewiesen und die bestehende Gassenbebauung in
die Altstadtzone mit Schutzbereich eingeteilt worden. Seither hätten sich weder die
tatsächlichen noch die rechtlichen Verhältnisse betreffend Denkmalschutz
geändert. Es gäbe keine neuen Erkenntnisse, die eine Anpassung der Schutzziele
und der Ortsplanung in diesem Bereich einfordern würden; auch die neue ISOS-
Aufnahme verlange keine neuen Schutzziele. Im Rahmen der laufenden
Ortsplanungsrevision sei nicht vorgesehen, neue Schutzobjekte in den GGP
aufzunehmen und seien auch keine Änderungen bezüglich des oberirdisch
bebaubaren Gebiets in der Grünzone geplant; zudem solle die Grünzone Q._____
auch nicht in ihrem Ausmass verändert werden. Der Q._____ sei nicht als
Einzelobjekt besonders schützenswert; von einem besonders schützenswerten
Baumbestand werde auch im ISOS nicht gesprochen. Das ca. im Jahr 1750 erbaute
Wohnhaus am P._____ Nr. 9 mit dem angebauten Torbogen und der Umfassungs-
mauer des Q._____ bilde entgegen der beschwerdeführerischen Aussagen nicht
Bestandteil eines Inventars der Denkmalpflege Graubünden. Die Bebauung sei
vielmehr im ISOS mit dem Erhaltungsziel "B" klassifiziert. Zum Vorwurf, die
Schutzziele des ISOS seien nicht beachtet worden, hält die Beschwerdegegnerin
fest, der Stadtrat werde nach Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses bei der

29 / 37
Detailplanung auf der Stufe Quartierplanung die Interessen erfassen und
gegeneinander abzuwägen haben.
8.4.
Die O._____ verfügt über ein schützenswertes Ortsbild von nationaler
Bedeutung (vgl. Anhang 1 zur Verordnung über das Bundesinventar der schützens-
werten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Gemäss 1. Fassung des ISOS-
Objektbeschriebs vom Oktober 1983 war die nordwestliche Hälfte des Q._____ auf
der Parzelle 323 im ISOS als Umgebungszone (U-Zo) I ("Hang vor der Altstadt")
ausgeschieden. Die U-Zo I war in der Aufnahmekategorie "a" aufgelistet und mit
dem Erhaltungsziel "a" versehen. Die Bebauung am P._____ war mit dem
Erhaltungsziel "B" klassiert (vgl. Amtsbericht DPG). In der seit April 2023 in Kraft
stehenden 2. Fassung des ISOS-Objektbeschriebs ist der Q._____ dem Ortsbildteil
14 ("Reb- und Wieshang") zugeordnet, mit Erhaltungsziel "A" ("Erhalten der
Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche"; abrufbar unter: httpsY._____
[besucht am 25. März 2025]). Die bestehende Bebauung am P._____ mitsamt dem
Wohnhaus zum Q._____, die Umfassungsmauer des Q._____ und der historische
Torbogen sind im ISOS als Schutzobjekte mit besonders hohem Erhaltungsziel "A"
aufgeführt. Weiter wurde das um 1750 errichtete Wohnhaus P._____ Nr. 9 (Vers.-
Nr. 58) mit dem angebauten Torbogen und der Umfassungsmauer des Q._____ im
Jahr 2019 durch die kantonale Denkmalpflege in die Inventarliste der
schutzwürdigen Ortsbilder, Gebäudegruppen und Einzelbauten O._____ gemäss
Art. 4 KNHG aufgenommen, was einer Schutzvermutung gleichkommt (vgl.
Inventarliste der schutzwürdigen Ortsbilder, Gebäudegruppen und Einzelbauten
O._____, Definitive Version vom 19. November 2019). Für den im ISOS erwähnten
Ortsbildteil 5 "S._____", in dem das Wohnhaus liegt, gilt das höchste Erhaltungsziel
"A" (Erhaltung der Substanz; vgl. Dokumentation DPG vom 26. September 2024).
Die Parzellen 287, 499 und 500 werden zudem von einer Archäologiezone
überlagert.
8.5.1. Nach Art. 6 Abs. 1 des NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von
nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem
Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient. Abs. 2 derselben Bestimmung sieht weiter vor, dass ein
Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung
einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte
gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung
entgegenstehen. Diese Schutzbestimmung greift indes nur bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise. Soweit keine Bundesaufgabe in Frage

30 / 37
steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch kantonales und kommunales
Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 BV,
wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind. Allerdings
sind Bundesinventare wie das ISOS nach Art. 5 NHG auch bei der Erfüllung von
kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung resp. zu berücksichtigen.
Die Pflicht zur Beachtung besteht zum einen in der Anwendung der die Schutz-
anliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung (vgl. dazu auch Art. 11 VISOS), zum
anderen dort, wo im Einzelfall erforderliche Interessensabwägungen im Lichte der
Heimatschutzanliegen vorzunehmen sind (vgl. BGE 145 II 176 E. 3.1 und 3.3, 143
II 77 E. 3.1 f. und 135 II 209 E. 2.1).
8.5.2. Bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend bei einer
Sondernutzungsplanung nehmen die Behörden eine umfassende Interessen-
abwägung vor (BGE 145 II 70 E. 3.2). Den Behörden kommt bei der Festlegung
eines Quartierplans ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dies gilt auch für den
Entscheid über die Einleitung eines Quartierplanverfahrens (vgl. etwa Urteil des
Bundesgerichts 1C_84/2023 vom 6. Mai 2024 E. 4.3.1). Im Rahmen dieses
Gestaltungsspielraums sind auch die Aspekte des Ortsbildschutzes gemäss
Grundnutzungsordnung zu beachten und die Schutzanliegen des ISOS in die
Interessenabwägung einzubeziehen (BGE 135 II 209 E. 5.2; vgl. die ausdrückliche
Berücksichtigungspflicht in Art. 11 VISOS; vgl. TSCHANNEN, a.a.O., Art. 3 Rz. 38 ff.).
Das NHG enthält keine förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des ISOS
Rechnung zu tragen ist (BGE 135 II 209 E. 3). Idealerweise werden die vom ISOS
formulierten Ziele aufgegriffen und die Planung mit ihnen in Einklang gebracht.
Sollte das nicht möglich sein, muss eine umfassende Interessenabwägung
zwischen den Erhaltungszielen des ISOS und den Planungszielen durchgeführt
werden. Diese Interessenabwägung muss aus dem Planungsbericht hervorgehen
(vgl. Art. 47 RPV). Eine hinreichende Berücksichtigung des ISOS bedeutet etwa,
dass die einzelnen Einträge zu beachten und gegen allfällige entgegenstehende
Interessen wie etwa das Bedürfnis nach Wohnraum und den Grundsatz der inneren
Verdichtung (Art. 1 und 3 RPG) abzuwägen sind (vgl. zum Ganzen: Urteil des
Bundesgerichts 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.5.1). Diese Interessens-
abwägung mit dem ISOS erfolgt indes grundsätzlich erst bei der konkreten
Umsetzung resp. bei der Erarbeitung des Quartierplans (vgl. etwa Urteil des
Bundesgerichts 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.5.1 m.H.). Dessen ist sich
die Beschwerdegegnerin bewusst, wenn sie ausführt, dass die Fragen des Ortsbild-
schutzes und der Gestaltung im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung
im Verfahren auf Erlass des Quartierplans zu beantworten seien (vgl. Einsprache-
entscheid i.S. A._____). Im vorliegenden Verfahren sind deshalb vielmehr

31 / 37
Abwägungen hinsichtlich der Möglichkeit der Realisierung der mit dem Quartierplan
beabsichtigten Zwecke vorzunehmen (vgl. etwa Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden R 18 4 vom 12. Februar 2019). Das streitberufene Gericht hat
demnach zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt
worden ist. Dabei hat das Gericht trotz voller Kognition die Entscheidungsfreiheit,
die
den
Planungsträgern
zusteht,
zu
respektieren
(vgl.
Urteile
des
Verwaltungsgerichts R 15 26 vom 25. August 2015 E. 3b, R 12 37 vom 23. Oktober
2012 E. 3a; PVG 1993 Nr. 43).
8.5.3. Aus den Akten geht hervor, dass beabsichtigt wird, auf dem in der Altstadt-
zone befindlichen Teil der Parzelle 323 und den Parzellen 499 und 500 einen
Neubau zu erstellen, was den Abbruch der Liegenschaft P._____ Nr. 9 (Wohnhaus
Vers. Nr. 58, Parzelle 323) sowie der Umfassungsmauer des Q._____ in der
nördlichen Parzellenecke inkl. historischem Torbogen bedingen würde. Ferner ist
gemäss Ausführungen der Parteien die Erstellung einer Tiefgarage mit 75-100
Einstellplätzen geplant, die Ein- und Ausfahrt soll ab der Z._____ (Parzelle 289) im
Bereich zwischen P._____ und Kurve unterhalb der Liegenschaft P._____ 9
erfolgen.
8.5.4. In ihrem Amtsbericht vom 24. Oktober 2024 äusserte sich die DPG zur
streitbetroffenen Einleitung der Quartierplanung "P._____ und Q._____".
Zur Schutzwürdigkeit des Gebiets P._____/Q._____ generell, der bestehenden
Bebauung, insbesondere P._____ 9 mit Torbogen und Bungertmauer sowie der
Schutzwürdigkeit der baulichen Umgebung und der Grünfläche hielt die DPG
zusammenfassend fest, die historische Bebauung am P._____ sei fast
durchgehend von guter bis sehr guter Qualität und für den P._____ von hoher
Bedeutung, sie trage entscheidend zu seinem Charakter bei. Auf Ersatzbauten sei
weitgehend zu verzichten. Solche müssten sich zwingend unterordnen und
sorgfältig in die bestehende Architektur eingegliedert werden. Damit der
ortsbauliche Wert des dreieckigen P._____ bestehen bleibe, sei die Erhaltung der
Bebauung Z._____ 2, 6/8/10/12, P._____ 3/5/7 sowie der AA._____ 2/4 wichtig.
Ersatzbauten würden sich nur beschränkt einbinden lassen, was sich an der
Liegenschaft P._____ 7 relativ gut aufzeigen lasse. Dieser Ersatzbau habe zwar
Volumen, Stellung und Ausrichtung seines Vorgängers übernommen, passe sich
aber trotzdem nicht ein und wirke abwertend. Der Bau P._____ 9 mit Mauer und
Torbogen füge sich gut in das Gesamtgefüge des P._____ ein.
Auch die Schutzwürdigkeit des Q._____ (Grünfläche) erachtet die DPG als hoch.
Zum einen als frei zu haltende Umgebung für die Altstadt von O._____, zum

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anderen mit der bestehenden topografischen Ausgestaltung und Nutzung als Zeuge
im Prozess der einschneidendsten Landschaftsveränderung resp. historisch
bedeutsamen Siedlungsveränderung (Rheinkorrektion) der letzten Jahrhunderte.
Sie hielt dazu fest, Grünflächen innerhalb des historischen Ortes hätten eine stark
gliedernde Funktion. Der Q._____ sei im Rahmen des ISOS klar als Wirkungs-
bereich für die kompakte Bebauung der Altstadt ausgewiesen. Das Freihalten des
Q._____ sei von zentraler Bedeutung für das national eingestufte Ortsbild O._____.
Die Grünzonen in O._____ seien gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht der
letzten Zonenplanrevision aus diesem Grund erstellt worden.
Die DPG schliesst eine bauliche Veränderung im angesprochenen Bereich des
P._____ 9 nicht komplett aus. Sie hielt jedoch ausdrücklich fest, dass dafür eine
sorgfältige städtebauliche Analyse erforderlich sei, die sowohl den Q._____, die
Bungertmauern, die Bezüge zu Strassen und Plätzen, den Bezug zu den
umgebenden Bauten, die Setzung im Terrain und die Auswirkungen auf das Ortsbild
ermittle, bewerte und berücksichtige. Ein Projekt habe sich danach auszurichten;
die Anforderungen an den Ortsbildschutz, die Architektur und die Gestaltung seien
sehr hoch. Als ortsbildverträglich beurteilte die DPG auch eine Variante ohne
Bebauung mit einem räumlichen Abschluss aus Bungertmauer mit Tor oder das
Festhalten am Bestand. Im städtebaulichen Kontext müsse der Q._____ allerdings
freigehalten werden. Den als Bauzone ausgeschiedenen Bereich erachtet die DPG
als für eine oberirdische Bebauung zu gross. Eine vollständige Überbauung im als
Bauzone ausgeschiedenen Zipfel hält sie als nicht vertretbar.
Zur Frage der Beeinträchtigung des ISOS-Objektes beim Bau einer unterirdischen
Parkierungsanlage führte die DPG weiter aus, dass beim aktuellen Informations-
stand ohne genaue Kenntnis des geplanten Projekts keine Aussagen zur konkreten
Beeinträchtigung des ISOS-Objekts beim Bau einer unterirdischen Parkierungs-
anlage möglich seien. Eine ortsbildverträgliche Lösung werde wesentlich von der
Einpassung der Ein- und Ausfahrten in den städtebaulichen Kontext, der
Ausdehnung des Baukörpers in die Grünzone, der über Niveau sichtbaren Folge-
bauten, der Abzeichnung des Baukörpers im natürlichen Terrain sowie der Terrain-
und Vegetationswiederherstellung abhängen. So bildeten die drei Punkte "Ein- und
Ausfahrten/Sichtwinkel", "Folgebauten, die über Niveau sichtbar seien" und
"Parkgaragen als unterirdischer Baukörper" Schwierigkeiten beim Bau von
Tiefgaragen im historisch gewachsenen Kontext. Eine Ein- und Ausfahrt aus einer
Tiefgarage im Q._____ direkt auf den P._____ bedeute eine Beeinträchtigung des
ortsbaulich prägnanten Platzes. Auch eine Ein- und Ausfahrt direkt in die Z._____
berge Konflikte zwischen ortsbaulich angepassten Lösungen und Fragen des

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Sichtwinkels, der Stützmauerkonstruktion und der Fussgängerüberführung. Eine
Beeinträchtigung des ISOS/Ortsbildes werde wesentlich davon abhängen, ob der
Standort der Ein- und Ausfahrt der Tiefgarage nach städtebaulichen und nicht in
erster Linie nach verkehrstechnischen Kriterien ausgewählt werde. Die DPG
empfiehlt diesbezüglich, eine Zufahrt über die gemeindeeigene Parzelle am
AB._____ in die Überlegungen miteinzubeziehen. Als Beeinträchtigung des ISOS-
Objektes erachtet die DPG Folgebauten wie Liftschächte und Treppen für
Fussgänger, die als freistehende Baukörper auf dem P._____ stünden oder im
Grünbereich des Q._____. Ob die Parkgarage als unterirdischer Baukörper
beeinträchtigend in Erscheinung trete, sei von mehreren Faktoren abhängig:
– Grösse und Ausdehnung des Baukörpers; damit zusammenhängend die
Wiederherstellung des Terrains und des Obstgartens.
– Die Platzierung des Baukörpers. Eine Verschiebung oder Veränderung der
natürlich ausgebildeten Rheinbordkante werde als nicht vereinbar mit dem
Denkmal- und Ortsbildschutz erachtet.
– Eine genügend mächtige Garagenabdeckung, welche die Bepflanzung mit
Obstbäumen (Hochstamm) erlaube.
– Die Wiederherstellung des natürlichen Terrains.
– Kein Eingriff in die Umfriedung.
– Keine Verschiebung des AC._____, dessen Erhaltung mitsamt
unmittelbaren Umgebung sei notwendig.
Zur Auswirkung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 147 II 351) auf die
bestehende Nutzungsplanung von 2010/2011 bzw. für künftige Bauvorhaben im
vorgesehenen Quartierplanperimeter und dem Aspekt der Denkmalpflege führte die
DPG aus, dass die Erstellung von unterirdischen Parkierungsflächen dem Schutz
des Ortsbildes untergeordnet und eine nach aussen sichtbare Veränderung der
Grünzone nicht erwünscht sei. Die Bezeichnung des Q._____ als unterirdische
Parkierungsfläche im GEP sei gestützt auf die Verkehrsführung und die Eignung
hinsichtlich des motorisierten Verkehrs erfolgt. Es habe gemäss PMB zur
Ortsplanungsrevision aber keine Prüfung stattgefunden, ob die Fläche aus Sicht
des Ortsbildschutzes/ISOS allenfalls ungeeignet sei. Die DPG hielt weiter fest, da
grössere Ökonomiebauten, Treibhäuser und die Veränderung des natürlichen
Terrains durchaus beeinträchtigend wirken könnten, sei wichtig, dass eine
Veränderung der Grünzonen im Einzelfall auf eine Beeinträchtigung des Ortsbildes
hin geprüft werde. Der Zonenzweck der Grünzone O._____ – der Schutz des
Ortsbildes – sei nur gewährleistet, wenn mit einem Vorhaben keine Beein-
trächtigung des national geschützten Ortsbildes vorliege. Überdies müsse geprüft
werden, ob eine spezifische Fläche über den Ortsbildschutz hinaus eine weitere
schutzwürdige Komponente aufweise.

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8.5.5. Die Ausführungen der DPG sind stringent begründet und nachvollziehbar.
Sie stützen sich auf die massgebenden Dokumente betreffend die Schutzwürdigkeit
der O._____, den streitberufenen Quartierplanperimeter und dessen Umgebung
(ISOS, Inventarliste O._____, Staatsarchiv Graubünden, Gebäudeinventar O._____
GVG-Nr. 58), auf Grundsatzdokumente der EKD betreffend unterirdische Bauten im
historischen Bereich und den Schutz der Umgebung von Denkmälern sowie auf die
massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen der O._____. Ausserdem äusserte sich
die DPG umfassend zu den im Raum stehenden Fragen der Schutzwürdigkeit der
Grünzone O._____ und deren Umgebung als auch zur Frage der Beeinträchtigung
des ISOS-Objektes beim Bau der geplanten Parkierungsanlage auf Parzelle 323
und der baulichen Änderungen im Bereich des P._____ Nr. 9. Die DPG äusserte
sich korrekterweise nicht betreffend die überlagernde Archäologiezone und dazu,
ob die Zonenbestimmungen zur Grünzone Malans und O._____ juristisch dasselbe
bedeuten.
Die DPG stützte sich bei der Verfassung ihres Amtsberichtes auch auf das
Grundsatzdokument "Unterirdische Bauten im historischen Bereich" der EKD vom
22. Juni 2018, worin sich diese kritisch zu unterirdischen Bauten im historischen
Bereich
äussert
(abrufbar
unter:
https://www.bak.admin.ch/bak/de/home/
baukultur/ekd/grundsatzdokumente-leitsaetze.html [besucht am 25. März 2025]). In
diesem Grundsatzdokument wird einleitend festgehalten, mit dem unterirdischen
Bauen im historischen Bereich seien grundsätzliche Fragen zum Denkmal und
Denkmalbereich, zu ihrer Materialität, den langfristigen Auswirkungen solcher
Massnahmen wie auch zur Authentizität und Glaubwürdigkeit des Bestandes
verknüpft. Zu den wesentlichen Eigenschaften eines Denkmals gehörten auch sein
Bezug zur Topografie, zur physischen Umgebung und damit zum Baugrund, auf
dem es errichtet worden sei (S. 1). Mit Denkmälern seien nicht bloss historische
Gebäude, sondern auch Freiräume im historischen Kontext, Gassenräume, Höfe
oder Plätze gemeint. Sie alle seien durch unterirdische Baumassnahmen tangiert.
Archäologische Schichten, aber auch Park- und Gartendenkmäler, die aufgrund
ihres Pflanzenbewuchses besonders eng mit dem Erdreich verbunden seien,
würden von unterirdischen Bauten in ihrem Bestand besonders empfindlich gestört.
In den historischen Bereichen sei zudem stets auch die zugehörige Umgebung mit
zu berücksichtigen (historische Ensembles, Altstädte, archäologische Stätten) und
in die Überlegungen zum unterirdischen Bauen miteinzubeziehen (S. 2). Die EKD
folgert, dass die Aushöhlung des historischen Bodens im Grundsatz der
Auskernung eines historischen Gebäudes entspreche, weshalb Unterkellerungen
von Denkmälern und Unterhöhlungen historischer Freiräume oder Gartenanlagen
grundsätzlich abzulehnen seien (S. 4 f.).

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8.5.6. Aus dem Amtsbericht des DPG geht schliesslich hervor, dass weder der Bau
einer unterirdischen Parkierungsanlage noch bauliche Veränderungen im Bereich
des P._____ Nr. 9 komplett ausgeschlossen sind. Der Amtsbericht der DPG zeigt
aber nachvollziehbar auf, dass das Gebiet P._____/Q._____ hohen Ansprüchen
hinsichtlich Ortsbildschutz, Architektur und Gestaltung zu genügen hat, denen im
Rahmen der konkreten Quartierplanung nachzukommen sein wird. Daraus erhellt,
dass bei der Planung der vorgesehenen Parkierungsanlage vielfältige Vorgaben
des Ortsbildschutzes beachtet werden müssen, um u.a. eine Beeinträchtigung der
Grünzone auf Parzelle 323 resp. die Zerstörung der Substanz des Q._____ zu
verhindern. So ist gemäss DPG eine städtebauliche Analyse notwendig, die die
Parzelle 323 als auch deren Umgebung zu berücksichtigen hat. Ausserdem wäre
bei Grabungen des Q._____ auf das Niveau der Parkgeschosse u.a. auf die
Geländekante (Rheinkorrektion) Rücksicht zu nehmen und allenfalls auch
Kompromisse betreffend die Verkehrssicherheit der Ein- und Ausfahrt der
Parkierungsanlage zu treffen. Die entsprechende Interessenabwägung wird – wie
in Erwägung 8.5.2 hiervor ausgeführt – im Rahmen der Erarbeitung des Quartier-
plans erfolgen müssen.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Zonenzweck der Grünzone auf
Parzelle 323 dem Schutz des Ortsbildes dient. Damit verbunden ist eine gemäss
Art. 33 BauG O._____ sehr stark eingeschränkte oberirdische Bautätigkeit.
Unterirdisch hingegen entspricht die vorgesehene Erschliessungsfläche nach
Auffassung des Obergerichts dem geltenden GEP und somit der Grundordnung.
Eine Bautätigkeit ist damit nicht grundsätzlich ausgeschlossen, jedoch durch den
vorgehenden Schutzzweck der Zone sehr anspruchsvoll und an hohe v.a. denkmal-
pflegerische Voraussetzungen gebunden. Dies wird durch die DPG bestätigt, indem
sie aus denkmalpflegerischer Sicht den Bau der angedachten unterirdischen
Parkierungsanlage, sowie die Gestaltung des Q._____ und des P._____, allenfalls
unter Abbruch der Liegenschaft Nr. 9, unter Beachtung der hohen Anforderungen
an Ortsbildschutz, Architektur und Gestaltung nicht grundsätzlich ausschliesst.
Gestützt auf den der O._____ in der Nutzungsplanung zukommenden Ermessens-
spielraum spricht nach Auffassung des Obergerichts deshalb nichts gegen die
Einleitung des Quartierplans Q._____ und P._____. Wie der Quartierplan letztlich
konkret auszugestalten ist, hat das Gericht hier nicht zu beurteilen. Damit erweisen
sich
der
angefochtene
Genehmigungsentscheid
und
die
angefochtenen
Einspracheentscheide des V._____ O._____ als rechtens, was zur Abweisung der
Beschwerden führt, soweit darauf einzutreten ist.

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10.
Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten
zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG), wobei mehreren Parteien die Kosten zu gleichen
Teilen aufzuerlegen sind, soweit die Behörde nichts anderes entscheidet (Art. 73
Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Beschwerdeverfahren wird die Staatsgebühr gestützt
auf Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 4'000.00 festgesetzt. Sie wird zusammen mit den
Kanzleiauslagen dem Ausgang des Verfahrens entsprechend den Beschwerde-
führern zu je einem Siebtel und unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
11.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel
verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten
notwendigen Kosten zu ersetzen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffent-
lichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Partei-
entschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen
(Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass, sodass
der O._____ keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
Es wird erkannt:
1.
Auf die Beschwerde VR3 23 110 wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerden VR3 23 107, VR3 23 108, VR3 23 109 und VR3 23 111
werden abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
4'000.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
1'158.00
Total
CHF
5'158.00
gehen zu je einem Siebtel und unter solidarischer Haftbarkeit zulasten von
A._____, B._____, der Erbengemeinschaft C._____ sel., des I._____, von
J._____ und J.A._____, der Erbengemeinschaft K._____ sel. sowie von
N._____.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
[Rechtsmittelbelehrung]
6.
[Mitteilungen]