gr_gerichte · PVG 2019 13 · 2019-03-31 · de
elezioni del municipio, riconteggio (decisione spese)


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(Blosses) Unterliegen des Einsprechers im Rahmen des
Einspracheverfahrens gegen die Einleitung eines Bei-
tragsverfahrens gemäss Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 f.
KRVO genügt nicht für die Auferlegung der (Verfahrens-)
Kosten. Dies als Ergebnis einer bundesrechtskonformen
Auslegung des für die Begründung der Kostenpflicht im
vorliegenden Fall herangezogenen Art. 96 Abs. 2 KRG (in der
bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung).
– Bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 143 II 467) zur
(verbliebenen) Zulässigkeit der Kostenauflage an Ein-
sprecher in einem raumplanungs-/baurechtlichen Ein-
spracheverfahren in der Form eines formalisierten recht-
lichen Gehörs (E.4.1); bisherige verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung zur Kostenpflicht gestützt auf Art. 96
Abs. 2 KRG (in der bis zum 31. März 2019 gültigen Fas-
sung) im Rahmen von baurechtlichen Einspracheverfah- ren
(E.4.2); die Rechtsprechung gemäss BGE 143 II 467 ist bei
der Auslegung von Art. 96 Abs. 2 KRG im Rahmen eines
baurechtlichen
Einspracheverfahrens
im
Kanton
Graubünden zu berücksichtigen (E.4.3); Konsequenz der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hinsichtlich der
Kostenauflage in einem baurechtlichen Einsprachever-
fahren im Kanton Graubünden und bundesrechtskonfor- me
Auslegung von Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG (in der bis zum 31.
März 2019 gültigen Fassung; E.4.4); generelle An-
forderungen des Bundesrechts zur Gewährleistung der
Information und Publikation bzw. der Mitwirkung bei
raumordnungsrelevanten Planungen (E.4.5).
– Aufgaben der Gemeinden bei der Planung und Finanzie-
rung von Erschliessungsanlagen (E.5.1); die Zweiteilung
des Beitragsverfahrens nach Art. 63 Abs. 6 KRG i.V.m. Art.
22 ff. KRVO bedingt das Vorbringen gewisser Rü- gen
bereits
im
Einspracheverfahren
gegen
den
Einlei-
tungsbeschluss; das Verfahren für die Erhebung von (Er-
schliessungs-)Beiträgen gemäss Art. 63 Abs. 6 KRG i.V.m.
Art. 22 ff. KRVO ist hinsichtlich der Mitwirkungs-/Äusse-
rungsmöglichkeiten von Betroffenen ohne ein latentes
Kostenrisiko nicht mit dem Verfahren auf Erlass oder
Änderung der Grundordnung (Art. 47 ff. KRG und Art. 12 ff.
KRVO) vergleichbar; den von einem Beitragsverfah- ren
Betroffenen fehlt eine Möglichkeit zur Stellungnah-
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me und Mitwirkung zu den für das Einleitungsverfahren
massgeblichen Fragestellungen und sie befinden sich
somit in einer vergleichbaren Situation wie die Einspre-
cher im Baubewilligungsverfahren, welche auch erst im
Rahmen der Einsprache gemäss Art. 92 Abs. 2 KRG und
Art. 45 f. KRVO erstmals zum publizierten Bauvorhaben
Stellung nehmen können; insofern ist davon auszugehen,
dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss
BGE 143 II 467 auch für die Einleitungsphase im Rahmen des
Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 KRG und Art. 22 f. KRVO
anzuwenden ist; die Möglichkeit einer Kostenauf- lage im
Rahmen der Rechtsprechung von BGE 143 II 467 für
offensichtlich unbegründete oder offensichtlich un-
zulässige Einsprachen erscheint hingegen auch für die
Einleitungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens
noch möglich; der von der Gemeinde zur Begründung der
Kostenauflage herangezogene Art. 96 Abs. 2 KRG (in der bis
zum 31. März 2019 gültigen Fassung) ist nun in diesem
Sinne auszulegen (E.5.2 f.); Zusammenfassung (E.5.5).
La (mera) soccombenza dell’opponente nella procedura
d’opposizione contro l’avvio di una procedura contributi- va
giusta l’art. 63 cpv. 6 LPTC e artt. 22 segg. OPTC non basta
per l’accollamento dei costi (procedurali). Ciò risulta da
un’interpretazione conforme al diritto federale dell’art. 96 cpv.
2 LPTC (nella versione valida fino al 31 marzo 2019) di cui ci si è
avvalsi nel caso di specie per determinare chi deve
assumersi l’onere dei costi procedurali.
– Giurisprudenza federale (DTF 143 II 467) sulla (rima-
nente) ammissibilità dell’accollamento delle spese agli
opponenti in una procedura d’opposizione edilizia o pi-
anificatoria in forma di un diritto a essere sentiti forma-
lizzato (consid. 4.1); attuale giurisprudenza del Tribunale
amministrativo sull’onere delle spese in base all’art. 96 cpv.
2 LPTC (nella versione valida fino al 31 marzo 2019)
nell’ambito di procedure d’opposizione edilizia (consid.
4.2); nell’ambito di una procedura d’opposizione edilizia nel
Cantone dei Grigioni la giurisprudenza giusta la DTF 143 II
467 va considerata nell’interpretazione dell’art. 96 cpv. 2
LPTC (consid. 4.3); conseguenze della giurispru-

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denza del Tribunale federale in merito all’attribuzione delle
spese in una procedura d’opposizione edilizia nel Cantone
dei Grigioni e interpretazione conforme al dirit- to federale
dell’art. 96 cpv. 2 periodo 2 LPTC (nella ver- sione valida
fino al 31 marzo 2019) (consid. 4.4); requisiti generali del
diritto federale per garantire l’informazione, la pubblicazione
e la partecipazione nelle pianificazioni rilevanti nell’assetto
territoriale (consid. 4.5).
– Compiti dei comuni nella pianificazione e nel finanzia-
mento di impianti d’urbanizzazione (consid. 5.1); la dico-
tomia della procedura contributiva giusta l’art. 63 cpv. 6
LPTC in combinato disposto con gli artt. 22 segg. OPTC
comporta l’adduzione di censure già nella procedura
d’opposizione contro il decreto d’avvio; riguardo alla
possibilità di partecipazione o di espressione di persone
toccate senza un rischio latente di assunzione dei cos- ti,
la procedura per la riscossione dei contributi (di ur-
banizzazione) giusta l’art. 63 cpv. 6 LPTC in combinato
disposto con gli artt. 22 segg. OPTC non è comparabile con
la procedura di emanazione o modifica dell’ordin- amento
base (artt. 47 segg. LPTC e artt. 12 segg. OPTC); la persona
toccata da una procedura contributiva non ha la possibilità
di partecipare e prendere posizione sulle questioni
determinanti la procedura d’avvio e pertanto si ritrovano in
una situazione equiparabile a quella degli opponenti nella
procedura edilizia che parimenti posso- no esprimersi in
merito al progetto di costruzione pub- blicato per la prima
volta solo nella fase di opposizione giusta l’art. 92 cpv. 2
LPTC e gli artt. 45 seg. OPTC; ne discende che la
giurisprudenza del Tribunale federale di cui alla DTF 143 II
467 va applicata anche alla fase d’av- vio della procedura
contributiva giusta l’art. 63 LPTC e gli artt. 22 seg. OPTC; la
possibilità di accollamento dei costi nel contesto della
giurisprudenza giusta la DTF 143 II 467 per opposizioni
palesemente inammissibili o pale- semente infondate
sussiste per contro anche per la fase d’avvio nell’ambito
della procedura contributiva; l’art. 96 cpv. 2 LPTC (nella
versione valida fino al 31 marzo 2019) invocato dal Comune
a motivazione dell’accollamento dei costi va dunque
interpretato in tal senso (consid. 5.2 seg.); riassunto
(consid. 5.5).

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Erwägungen:
4.1. Mit Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 (auszugswei-
se publiziert in BGE 143 II 467 und übersetzt in: Die Praxis 2018
Nr. 94 S. 829 ff.) beurteilte das Bundesgericht im Rahmen einer ab-
strakten Normenkontrolle mehrere, revidierte Bestimmungen der
Bau- und Raumplanungsgesetzgebung des Kantons Jura bezüglich
deren Bundesrechtskonformität. Dabei war insbesondere zu klä-
ren, ob die in den revidierten Bestimmungen vorgesehene Kosten-
verteilung im Einspracheverfahren im Rahmen eines Baubewilli-
gungsverfahrens bzw. beim Erlass von kommunalen (Nutzungs-)
plänen mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Das Bundesgericht
leitete aus den Anforderungen im Bereich der Veröffentlichung
und Information bzw. aus den Mitwirkungsrechten bei raumplane-
rischen (Plan-)festsetzungen (vgl. dazu Art. 4 und 33 RPG) mutatis
mutandis entsprechende Anforderungen des Bundesrechts auch
für das Baubewilligungsverfahren ab. Das Bundesgericht kam da-
bei zum Schluss, dass es im Rahmen eines Baubewilligungsverfah-
rens mit Art. 33 Abs. 3 RPG nicht vereinbar sei, wenn Einsprechern
im Falle des Scheiterns der gesetzlich vorgesehenen Schlichtungs-
verhandlung die nachfolgenden Kosten auferlegt würden, sofern
der Einsprecher die Schlichtungsverhandlung (bloss) ohne Not-
wendigkeit («sans nécessité») verursacht hat. Denn das kantonale
jurassische Recht schreibe im Rahmen des Bundesrechts sowohl
für das Baubewilligungsverfahren als auch für Planungsverfahren
ein Einspracheverfahren mit vorgängiger öffentlicher Auflage vor,
was dem Zwecke der Mitwirkung der betroffenen Bürger diene,
dem Anspruch auf rechtliches Gehör von betroffenen Bürgern und
Dritten genügend Rechnung trage und überdies den Behörden die
Entscheidfällung in voller Kenntnis des Falles und unter Berücksich-
tigung der sachlichen, rechtlichen und zweckmässigen Einwendun-
gen der interessierten Personen erlaube (Urteil des Bundesgerichts
1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.3 f.). Insofern handle es sich bei
einem solchen Einspracheverfahren um ein nichtstreitiges Verwal-
tungsverfahren, welches sich für den Fall der Raumplanung akzes-
sorisch in das durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft ein-
geleitete Verfahren einfüge. Im Baubewilligungsverfahren sei der
(bauwillige) Grundeigentümer bzw. Gesuchsteller als Auslöser für
das Verfahren zu betrachten. Infolge des Kausalitätsprinzips hätten
im Falle eines Raumplanungsverfahrens die Urheberinnen des Pro-
jektes die Kosten für die öffentliche Auflage und die Behandlung
von Einsprachen zu übernehmen. Dies seien im Normalfall die öf-
fentlich-rechtlichen Körperschaften bzw. die Planungsträger oder

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(Grund-)Eigentümer, welche die Planung beantragt haben oder von
ihr profitieren wollten. Nach dem Störer- und Verursacherprinzip
obliege es nicht den Einsprechenden, die Kosten der zum Haupt-
gesuch akzessorischen Einsprache zu übernehmen. Denn nach
den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens könnten
Verfahrenskosten nur demjenigen auferlegt werden, der sie verur-
sacht habe (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni
2017 E.2.5). Ferner wies das Bundesgericht darauf hin, dass die
Rechtsprechung seit langem annehme, dass das Mitwirkungsrecht
und der Anspruch auf rechtliches Gehör einer in ein Verwaltungs-
verfahren verwickelten Person, ohne dass diese es angestrengt
hätte, nur dann Sinn mache, wenn die Möglichkeit sich zu äussern
nicht mit einem Kostenrisiko behaftet sei (siehe Urteil des Bundes-
gerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.6 m.H.a. BGE 122 II 274
E.6d). Diese Rechtsprechung schütze somit in besonderer Weise
den Anspruch auf rechtliches Gehör der Einsprechenden (im Rah-
men eines formalisierten rechtlichen Gehörs) und sanktioniere die
abschreckende Wirkung («chilling effect») der Möglichkeit einer
Kostentragung im Rahmen eines solchen Einspracheverfahrens.
Vom Grundsatz der Kostenlosigkeit einer Einsprache, welche der
Gewährleistung der Mitwirkung bzw. dem rechtlichen Gehör die-
ne, könne nur aber immerhin abgewichen werden, wenn in Anwen-
dung von Art. 41 OR eine Verfahrenshandlung als unrechtmässig,
also gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossend oder
böswillig, erscheint. Insofern könne das kantonale Recht vorsehen,
dass die Kosten für ein Einspracheverfahren den Einsprechenden
zu überbinden seien, wenn deren Intervention derart missbräuch-
lich erscheine, dass diese eine Haftung im Sinne von Art. 41 OR
eintreten lasse. Der Rechtsmissbrauch müsse aber offensichtlich
erscheinen und es genüge für eine Kostenauflage an die Einspre-
cher nicht, wenn auf eine Einsprache nicht eingetreten werde oder
diese sich als unbegründet erweise (Urteil des Bundesgerichts
1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.7 f.). Soweit die strittigen Be-
stimmungen aber auch die Auferlegung der nachfolgenden Kos-
ten an den oder die Einsprecher für den Fall des Scheiterns der
Schlichtung vorsehe, sofern diese ohne Notwendigkeit («sans
nécessité») verursacht worden seien, könne dies nicht mehr (bun-
desrechtskonform) ausgelegt werden, weil der Ausdruck «ohne
Notwendigkeit» sich nicht auf einen eindeutigen, eine unerlaubte
Handlung im Sinne von Art. 41 OR begründenden, Missbrauch des
Einspracherechts beziehe (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016
vom 14. Juni 2017 E.3). Dementsprechend hob das Bundesgericht

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Art. 19 Abs. 4 Satz 2 (betreffend Baurecht) sowie Art. 71 Abs. 3
Satz 2 (betreffend Gemeindepläne) des revidierten kantonalen
jurassischen Bau- und Raumplanungsgesetzes sowie Art. 54 Abs. 2
Satz 2 der jurassischen Verordnung über die Baubewilligung auf.
4.2. In VGU R 17 55 vom 10. April 2018 sowie in VGU R 17
84, 85 vom 19. Juni 2018 hielt das streitberufene Gericht fest,
dass, trotz des zwischenzeitlich ergangenen BGE 143 II 467, auf-
grund der Entstehungsgeschichte sowie des (klaren) Willens des
kantonalen Gesetzgebers, die in Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG vorge-
sehene Überwälzung von sich aus der Einsprache ergebenden
Kosten auf die Einsprechenden im Falle der Abweisung oder
Nichteintreten auf die Einsprache weiterhin zulässig sei, sofern
die entsprechenden Amtsgebühren angemessen seien und nicht
prohibitiv wirkten. Denn die Erhebung einer kleinen Gebühr solle
lediglich der Abdeckung der amtlichen Kosten für die Behandlung
der Einsprache dienen und umfasse nicht solche Kosten, welche
bei der Gemeinde auch ohne Einsprache angefallen wären. Die in
BGE 143 II 467 statuierten Grundsätze zu den Mitwirkungsrechten
würden nämlich auch bei der Überwälzung einer angemessenen
Amtsgebühr im Falle des Unterliegens der Einsprecher gewahrt
werden, weil die Erhebung solcher Gebühren im vernünftigen
Rahmen die Ausübung der Mitwirkungsrechte nicht hindere
(siehe VGU R 17 55 vom 10. April 2018 E.9b/bb und R 17 84, 85
vom 19. Juni 2018 E.8.2). [...].
4.3. Mit Urteil 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 hob das Bun-
desgericht, den eine Baueinsprache betreffenden VGU R 17 84, 85
vom 19. Juni 2018 insoweit auf, als damit die Kostenentscheide der
unteren Instanzen bestätigt wurden. Zudem hob es das erwähnte
Urteil auch im (eigenen) Kostenpunkt auf, weil bei diesem Ausgang
des bundesgerichtlichen Verfahrens von einem teilweisen Obsie-
gen hinsichtlich des Kostenpunktes der vormaligen Einsprecher im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren auszugehen sei. Bezüglich der
Kostenauflage in einem Einspracheverfahren hielt das Bundesge-
richt fest, dass gemäss BGE 143 II 467 solche Kosten grundsätzlich
nicht den Einsprechenden auferlegt werden dürfen. Dies leite sich
aus Art. 4 und Art. 33 Abs. 2 RPG ab. Eine Ausnahme davon kön-
ne einzig bei offensichtlich missbräuchlicher Einspracheerhebung
gemacht werden, die einer widerrechtlichen Handlung entspre-
che. Die Kostenlosigkeit des Einspracheverfahrens ergebe sich aus
Bundesrecht und könne vom kantonalen Recht nicht abgeändert
werden, womit die vom Verwaltungsgericht und der Gemeinde un-
ter Berufung auf das kantonale Recht vorgebrachten Gründe nicht

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durchzudringen vermögen. Schliesslich stellte das Bundesgericht
immerhin noch fest, dass die Kostenlosigkeit für den Einsprecher
nur für das Einspracheverfahren selbst, nicht jedoch für allfällige
daran anschliessende Verwaltungs- und Gerichtsbeschwerdever-
fahren gelten würde. Denn die Kostenregelung in solchen Verfah-
ren richte sich nach der einschlägigen Verfahrensgesetzgebung
(vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2018 vom
8. Januar 2019 E.5.2 sowie VGU R 19 10 vom 12. Februar 2019 E.2).
4.4. Aus BGE 143 II 467 sowie dem Urteil des Bundesge-
richts 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 ergibt sich somit, dass für
Kantone, welche in der einschlägigen Bau- und Raumplanungsge-
setzgebung für das Baubewilligungsverfahren ein vorgängig zum
Bauentscheid durchzuführendes Einspracheverfahren in der Form
eines formalisierten rechtlichen Gehörs als nichtstreitiges Verfah-
ren vorgesehen haben, die Einsprecher im Rahmen des Einspra-
cheverfahrens grundsätzlich nicht mit Kosten belastet werden
dürfen. Eine Ausnahme davon gilt, wenn die Einsprache offensicht-
lich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist, also bei klar
missbräuchlichen und schikanösen Interventionen oder solchen,
die von offensichtlich nicht dazu berechtigten Personen stammen.
In solchen Fällen von offensichtlich unzulässigen oder offensicht-
lich unbegründeten Einsprachen rechtfertigt sich ausnahmsweise
eine Kostenauflage gegenüber den Einsprechenden im Sinne von
Art. 41 OR (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016
vom 14. Juni 2017 E.2.3 f. und 2.8 f.; 1C_388/2018 vom 8. Januar
2019 E.5.2; siehe auch Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Lu-
zern 7H 18 206 vom 16. November 2018 E.3.5.1 ff.). [...]. Aufgrund
der neuen bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche allerdings
auch mit guten Gründen hinterfragt werden könnte (vgl. Urteil des
Kantonsgerichts des Kantons Luzern 7H 18 206 vom 16. Novem-
ber 2018 E.3.7 und Botschaft der Regierung des Kantons Graubün-
den an den Grossen Rat zur Teilrevision des kantonalen Raumpla-
nungsgesetzes, Heft Nr. 5/2018–2019, S. 444 f.), ist Art. 96 Abs. 2
Satz 2 KRG zukünftig im Lichte von BGE 143 II 467 auszulegen und
die Kostenauflage an Einsprechende im (baurechtlichen) Einspra-
cheverfahren auf offensichtlich unzulässige und offensichtlich un-
begründete Einsprachen zu begrenzen. Denn eine neue Rechtspre-
chung ist grundsätzlich sofort und überall anzuwenden. Sie gilt
auch für im Zeitpunkt der (Rechtsprechungs-)Änderung hängigen
Fälle, auch wenn das Gebot von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3
BV) bzw. das dieses konkretisierende Vertrauensschutzprinzip
(Art. 9 BV) berücksichtigt werden muss (vgl. BGE 142 V 551 E.4.1

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m.H.a. BGE 132 II 153 E.5.1). Vorliegend sind aber keine Umstände
ersichtlich, welche es gebieten würden, die (neue) bundesgerichtli-
che Rechtsprechung nach den verbindlichen Anordnungen im bun-
desgerichtlichen Urteil 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019, welches
spezifisch den Kanton Graubünden betraf, nicht umgehend anzu-
wenden. Mit Inkrafttreten des am 25. Oktober 2018 beschlossenen,
an die Rechtsprechung gemäss BGE 143 II 467 angepassten, revi-
dierten Art. 96 Abs. 2 KRG wird die vorstehend erwähnte Ausle-
gung von Art. 96 Abs. 2 Satz 2 des momentan noch geltenden KRG
auch ins Gesetz übernommen. Die Inkraftsetzung des revidierten
Art. 96 Abs. 2 KRG erfolgt per 1. April 2019 (siehe Publikation der
Regierung des Kantons Graubünden vom 14. März 2019; abrufbar
unter:
https://www.kantonsamtsblatt.gr.ch/ekab/00.033.747/pdf/,
zuletzt besucht am: 19. März 2019).
4.5. Für die Gewährleistung der Information und Publikati-
on bzw. der Mitwirkung bei Planungen führte das Bundesgericht im
Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 aus, dass die Art. 4 und Art. 33
RPG Anforderungen des Bundesrechts zu diesen Punkten aufstel-
len. Die allgemeine Bestimmung von Art. 4 RPG sehe in der Form
eines Gesetzesauftrages an die Kantone vor, dass die Bevölkerung
über Planungsmassnahmen unterrichtet werde und an deren Erar-
beitung in geeigneter Weise mitwirken könne, wobei die Teilnahme
der Bürger bereits zu Beginn der Entwicklung der Planung ermög-
licht werden müsse. Dies diene neben der Gewährleistung der de-
mokratischen Rechtmässigkeit der Planungsmittel auch dem Ziel,
soweit wie möglich die potenziellen Einsprachen zu reduzieren.
Das in Art. 4 Abs. 2 RPG vorgesehene Mitwirkungsrecht solle ver-
meiden, dass die Planungen hinter verschlossenen Türen erarbei-
tet würden oder die Bevölkerung vor vollendete Tatsachen gestellt
werde. Die Bevölkerung müsse über tatsächliche Mittel verfügen,
um wirksam in den (Planungs-)Prozess eingreifen zu können und
die Möglichkeit zu tatsächlicher Einflussnahme auf das Ergebnis er-
halten (siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni
2017 E. 2.1). Daneben schreibe Art. 33 RPG vor, dass Nutzungspläne
öffentlich aufzulegen seien (Abs. 1) und dass das kantonale Recht
wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügung und Nutzungspläne
vorsehe, welche sich auf das RPG (sowie seine Ausführungsbe-
stimmungen) stützten (Abs. 2). Es obliege dem kantonalen Recht,
die praktischen Modalitäten der öffentlichen Auflage festzulegen,
womit das Mitwirkungsverfahren sowohl im Zeitpunkt der Ausar-
beitung des Projektes als auch nach der Fällung des Entscheides in
die Wege geleitet werden könne, sofern zu jenem Zeitpunkt noch

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eine Interessenabwägung möglich sei. Der Zweck von Art. 33 RPG
bestehe darin, dass im Bereich des Raumplanungs- und Baurechts
ein den Anforderungen von Art. 6 EMRK sowie Art. 29 und 29a BV
genügender und umfassender Rechtsschutz garantiert werde. Es
gehe somit insbesondere darum, es jedermann zu erlauben, vom
Plan Kenntnis zu nehmen, wobei dies als Ausgangsbasis für die
effektive Ausübung des Anspruches auf rechtliches Gehör gemäss
kantonalem Recht diene. Das Verfahren der öffentlichen Auflage
stelle im Übrigen ein vorgängiges, für den Rechtsschutz notwendi-
ges Element dar, weil der kantonale Gesetzgeber im Allgemeinen
vorsehe, dass nur Einsprechende zur Beschwerde gegen Raum-
planungsmassnahmen und Baubewilligung berechtigt seien und
es sich (bei der Einsprache) somit um ein vorgezogenes und for-
malisiertes Mittel handle, um den Anforderungen des Anspruches
auf rechtliches Gehör zu genügen. Insbesondere die öffentliche
Auflage im Zeitpunkt des Projektstadiums diene schliesslich auch
der Sichtbarmachung der relevanten Interessen und erlaube den
zuständigen Behörden in voller Kenntnis der Umstände und unter
Berücksichtigung der sachlichen, rechtlichen oder zweckmässigen
Einwendungen der betroffenen Personen zu entscheiden (vgl. sie-
he Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E. 2.2).
5.1. Die Erschliessungspflicht von Bauzonen ergibt sich für
das Gemeinwesen aus Art. 19 Abs. 2 RPG. Dabei handelt es sich
um eine unmittelbar anwendbare Bestimmung des Bundesrechts
und damit stellt die Erschliessung der Bauzone von Bundesrechts
wegen eine öffentliche Aufgabe dar (vgl. dazu auch Art. 31 f. RPV;
siehe Jeannerat, in aemisegger/moor/ruch/tschannen [Hrsg.], Pra-
xiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016,
Art. 19 Rz. 45 ff.; Waldmann/hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006,
Art. 19 Rz. 29 ff.). Weil die Frage der Erschliessung primär über die
Nutzungsplanung zu regeln ist und es sich dabei um eine öffent-
liche Aufgabe handelt, deren Erfüllung räumliche Auswirkungen
hat, hat sie gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG über raumplanungsrechtliche
Instrumente zu erfolgen und unterliegt in der Regel einer Planungs-
pflicht (siehe Jeannerat, in: aemisegger/moor/ruch/tschannen [Hrsg.], a.a.O.,
Art. 19 Rz. 54 ff.; Waldmann/hänni, a.a.O., Art. 19 Rz. 36 ff.). Gemäss
Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG regeln die Kantone die Beiträge der
Grundeigentümer (siehe Jeannerat, in: aemisegger/moor/ruch/ tschannen
[Hrsg.], a.a.O., Art. 19 Rz. 66 ff.; Waldmann/hänni, a.a.O., Art. 19 Rz. 57
ff.). Art. 63 Abs. 6 KRG bestimmt, dass die Regierung durch
Verordnung das Verfahren über die Erhebung von Beiträgen
regle. Dementsprechend findet sich in den Art. 22 ff. KRVO eine

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detailliertere Regelung bezüglich des Beitragsverfahrens. Art. 62 f.
KRG, welche sich im Kapitel «4.4. Erschliessung» des KRG befin-
den, regeln die Finanzierung der grundsätzlich durch die Gemeinde
durchzuführende Erschliessung gemäss Art. 60 KRG. Für Verkehr-
sanlagen werden von den Personen, welche aus einer öffentlichen
Erschliessungsanlage einen wirtschaftlichen Sondervorteil haben,
diese nutzen oder nutzen können, Beiträge erhoben (Art. 62 Abs. 2
und 3 KRG).
5.2. Das Verfahren für die Erhebung von Beiträgen (Art. 22
ff. KRVO) ist durch zwei Abschnitte gekennzeichnet. In der Ein-
leitungsphase entscheidet die Gemeinde (Gemeindevorstand)
als Bauherrin, ob sie ein Beitragsverfahren durchführen will und
welcher prozentuale Anteil an den Gesamtkosten des öffentlichen
Bauwerkes von der Gemeinde resp. von den Grundeigentümern zu
übernehmen ist. Gleichzeitig wird der Plan mit der vorgesehenen
Abgrenzung des Beitragsgebietes (Beitragsperimeter) öffentlich
aufgelegt (Art. 22 Abs. 1 und 2 KRVO). In einer zweiten Phase erar-
beitet die Gemeinde nach Eintritt der Rechtskraft des Einleitungs-
beschlusses und nach Abnahme des Werkes den Kostenverteiler,
welcher mindestens eine Zusammenstellung der Gesamtkosten
des Werkes unter Angabe allfälliger Subventionen, einen eventu-
ellen Plan mit Beitragszonen sowie die Aufteilung der Kosten un-
ter den Beitragspflichtigen samt Erläuterungen umfasst (Art. 24
KRVO). Die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens, der vorgese-
hene Beitragsperimeter sowie der Anteil der öffentlichen Interes-
senz werden im Einleitungsverfahren abschliessend geregelt. Ge-
gen diese Festlegungen kann gemäss Art. 23 KRVO im Rahmen der
öffentlichen Auflage Einsprache erhoben werden. Im weiteren Ver-
fahren (insbesondere zweite Phase/Kostenverteiler) können solche
Einwände jedoch nicht mehr vorgebracht werden (Abs. 3 Satz 2).
Einwendungen gegen den (konkreten) Kostenverteiler im Sinne
von Art. 24 KRVO sind im Gegensatz dazu erst im zweiten Verfah-
rensabschnitt – im Einspracheverfahren gegen den Entwurf des
Kostenverteilers nach Art. 25 Abs. 2 KRVO – zulässig. Vorliegend
steht der erste Verfahrensabschnitt, also das Einleitungsverfahren,
zur Beurteilung (vgl. zum Ganzen PVG 2007 Nr. 20 E.3; VGU A 14 40
und 41 vom 30. August 2016 E.2c, A 13 39 vom 3. Juni 2014 E.2b;
Urteil des Bundesgerichts 1C_475/2016 vom 7. April 2017 E.1.1).
5.3. Das Verfahren zum Erlass oder Änderung der Grund-
ordnung, also insbesondere dem Zonenplan, dem Baugesetz, dem
Generellen Erschliessungsplan sowie allenfalls dem Generellen
Gestaltungsplan, wird in Art. 47 ff. und Art. 101 KRG sowie Art. 12 ff.

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KRVO geregelt. Art. 13 KRVO sieht im Anschluss an die Vorprüfung
durch die kantonale Fachstelle für Raumplanung (siehe dazu Art. 1
Abs. 2 KRVO) auch eine Mitwirkungsauflage vor. Während dieser
öffentlichen Auflage kann jedermann beim Gemeindevorstand Vor-
schläge und Einwendungen vorbringen, welche dieser prüft und
dazu gegenüber den Mitwirkenden Stellung nimmt. Das Ergebnis
der Vernehmlassung wird zuhanden des beschlussfassenden Or-
gans (vgl. dazu Art. 48 Abs. 1 – 3 KRG) zusammengefasst. Aus die-
sen Ausführungen ergibt sich, dass das Verfahren auf Erlass oder
Änderung der Grundordnung im Sinne von Art. 22 KRG ohne wei-
teres den bundesrechtlichen Anforderungen gemäss vorstehender
Erwägung 4.5 bezüglich Information und Mitwirkung durch die
Bevölkerung genügt. Denn durch das Mitwirkungsverfahren kön-
nen zumindest die von der Planung Betroffenen noch im Projekt-
stadium ihre Interessen vorbringen und allenfalls Einfluss auf die
Planung nehmen. Gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2018
vom 8. Januar 2019 muss im Baubewilligungsverfahren eine ent-
sprechende Mitwirkungsmöglichkeit bzw. die Gewährung des
rechtlichen Gehörs gegenüber vom Bauvorhaben betroffenen Per-
sonen ohne Kostenrisiko im Rahmen des Einspracheverfahrens ge-
mäss Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO gewährleistet werden.
Wie in der vorstehenden Erwägung 5.2 bereits dargestellt, ist das
Beitragsverfahren zweigeteilt und Rügen betreffend die Einleitung
des Beitragsverfahrens an sich, den Beitragsperimeter sowie die
bekannt gegebene öffentliche bzw. private Interessenz an diesem
Werk sind zwingend bereits im Rahmen der publizierten Absicht
zur Einleitung eines Beitragsverfahrens mittels Einsprache geltend
zu machen. Nach Abschluss des Auflageverfahrens, erlässt der
Gemeindevorstand den Einleitungsbeschluss und eröffnet ihn den
Beteiligten und allfälligen Einsprechenden. Rügen betreffend das
Beitragsverfahren an sich, den Beitragsperimeter sowie die Festle-
gung der öffentlichen bzw. privaten Interessenz können in weiteren
Verfahren nicht mehr erhoben werden (siehe Art. 22 Abs. 2 sowie
Art. 23 Abs. 1 und 3 KRVO). Auch wenn das Beitragsverfahren wie
auch das Verfahren auf Erlass oder Änderung der Grundordnung
mehrstufig ausgestaltet sind, unterscheiden sie sich in einem zen-
tralen Punkt. Denn im Gegensatz zur Mitwirkungsauflage gemäss
Art. 13 KRVO erfüllt das Einleitungsverfahren nicht dieselbe Mitwir-
kungsfunktion wie die Mitwirkungsauflage im Rahmen des Erlasses
oder der Änderung der Grundordnung. Denn nach Kenntnisnahme
der publizierten Absicht zur Einleitung eines Beitragsverfahrens
sowie des gleichzeitig aufzulegenden Plans mit dem Beitragsperi-

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meter sowie der Angabe der öffentlichen bzw. privaten Interessenz
am fraglichen Werk (vgl. dazu Art. 22 Abs. 2 KRVO), sind entspre-
chende Einwendungen bereits im Rahmen eines, im vorliegenden
Fall kostenpflichtig erledigten, Einspracheverfahrens zu erheben.
Insofern fehlt den von einem Beitragsverfahren Betroffenen eine
Möglichkeit zur Stellungnahme und Mitwirkung zu den für das Ein-
leitungsverfahren massgeblichen Fragestellungen und sie befinden
sich somit in einer vergleichbaren Situation wie die Einsprecher im
Baubewilligungsverfahren, welche auch im Rahmen der Einspra-
che gemäss Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO erstmals zum
publizierten Bauvorhaben Stellung nehmen können. Insofern muss
davon ausgegangen werden, dass die bundesgerichtliche Recht-
sprechung gemäss BGE 143 II 467 auch für die Einleitungsphase im
Rahmen des Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 KRG und Art. 22
f. KRVO anzuwenden ist. Denn nur so kann gemäss Bundesgericht
die effektive Gewährleistung der bundesrechtlich gewährten Infor-
mations- und Mitwirkungsrechte sowie die Vermeidung einer ab-
schreckenden Wirkung («chilling effect») infolge einer drohenden
Kostenauflage im Einspracheverfahren betreffend die Einleitung
eines Beitragsverfahrens sichergestellt werden. Somit muss sich
aus dem Erfordernis nach einem effektiv gewährleisteten Rechts-
schutz gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (vgl. dazu Urteil des Bundes-
gerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.3 m.H.a. BGE 120 Ib 379
E.3 und BGE 120 Ib 48 E.2b) nicht nur die grundsätzliche Kostenlo-
sigkeit der Einsprache (im Sinne eines formalisierten rechtlichen
Gehörs) im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergeben,
sondern die entsprechende Rechtsprechung ist auch auf die Einlei-
tungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens anzuwenden. Die
Möglichkeit einer Kostenauflage im Rahmen der Rechtsprechung
von BGE 143 II 467 für offensichtlich unbegründete oder offensicht-
lich unzulässige Einsprachen erscheint hingegen auch für die Ein-
leitungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens möglich. Denn
der von der Gemeinde zur Begründung der Kostenauflage herange-
zogene Art. 96 Abs. 2 KRG ist nun gemäss vorstehender Erwägung
4.4 in diesem Sinne auszulegen.
5.5. Die in den vorstehenden Erwägungen 4.1 ff. dargestell-
ten Informations- und Mitwirkungsrechte gemäss dem eidgenössi-
schen Raumplanungsrecht wirken sich somit auch hinsichtlich der
Kostenverlegung im Rahmen eines Einspracheverfahrens in der
Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens aus. Unter Vorbehalt
von offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten
Einsprachen dürfen somit Einsprechern, wie auch in einem Baube-

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willigungsverfahren, auch im Rahmen der Einleitungsphase eines
Beitragsverfahrens grundsätzlich keine Verfahrenskosten im Falle
des Unterliegens oder des Nichteintretens mehr auferlegt werden.
Denn nur unter diesen Voraussetzungen wird gemäss bundesge-
richtlicher Rechtsprechung eine abschreckende Wirkung der dro-
henden Kostenpflicht im Rahmen eines Einspracheverfahrens,
welches der formalisierten Gewährung des rechtlichen Gehörs vor
Verfügungserlass dient, vermieden und garantiert so einen effek-
tiven Rechtsschutz. Zu diesem Ergebnis kommt man also, wenn
man den von der Beschwerdegegnerin zur Begründung der Kos-
tenauflage herangezogenen Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG im Lichte der
vorstehenden Erwägungen 4.4 und 5.3 auslegt.
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Urteil vom 19. März 2019