gr_gerichte · U 2013 73 · 2014-04-15 · de
abgaberechtliche Sicherstellungsverfügung

Sozialhilfe | Beschwerde

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
U 13 73
3. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichte-
rin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar Simmen
URTEIL
vom 15. April 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni,
Beschwerdeführerin
gegen
Stadt X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner,
Beschwerdegegnerin
betreffend Sozialhilfe

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1.
A._____ zog am 11. April 2011 von der Gemeinde Y._____ nach X._____
in die begleitete Wohngemeinschaft N._____. Am 18. April 2011 meldete
sie sich beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) X._____ zum
Bezug von Arbeitslosengeldern an. Im Juni 2012 war der Anspruch von
A._____ auf Arbeitslosengelder erschöpft.
2.
Im Jahr 2012 meldete sich A._____ beim Regionalen Sozialdienst für den
Bezug von Unterstützungsgeldern an. Dieser verwies sie an die Gemein-
de Y._____, wo sie vor dem Eintritt in die N._____ Wohnsitz hatte. Die
Gemeinde Y._____ und das Sozialamt des Kantons V._____ traten
gemäss Ausführungen von A._____ auf ihr Gesuch nicht ein und verwie-
sen sie wiederum an den Kanton Graubünden. Zwischen den Sozialäm-
tern der Kantone Graubünden und V._____ kam es in der Folge zu Aus-
einandersetzungen, die mit einem negativen Kompetenzkonflikt endeten,
ohne dass es zur Auszahlung von Sozialhilfe kam.
3.
Am 26. August 2013 stellte der Regionale Sozialdienst bei der Stadt
X._____ ein Gesuch um öffentliche Unterstützung von monatlich
Fr. 1‘359.20 ab 1. August 2013 bis 31. Januar 2014. Mit Verfügung vom
3. September 2013 wies die Stadt X._____ das Gesuch mangels Zustän-
digkeit ab. Begründend führte sie aus, bei der N._____ handle es sich um
ein Heim im Sinne von Art. 5 und 9 ZUG. Solange sich A._____ dort auf-
halte, sei die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes ausgeschlos-
sen. Folglich sei die Stadt X._____ nicht für die Gewährung der öffentli-
chen Unterstützung zuständig.
4.
Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 26. Sep-
tember 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden mit den Anträgen auf Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung vom 3. September 2013 und Verpflichtung der Stadt X._____, der

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Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2013 Sozialhilfe zu gewähren. Die
Gemeinde Y._____ sei beizuladen. Ferner sei der Beschwerdeführerin
die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren.
Begründend machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend,
bei der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ handle es sich rechtspre-
chungsgemäss nicht um ein Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6
UG. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit Wohnsitznahme per Ende
März 2013 (recte: Ende März 2011) einen neuen Unterstützungswohnsitz
in X._____ begründet, weshalb die Stadt X._____ für die Gewährung von
Sozialhilfe zuständig sei. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde,
der Eintritt in die N._____ begründe gemäss Art. 5 ZUG keinen Unterstüt-
zungswohnsitz in X._____, sei die Stadt als Aufenthaltsort der Beschwer-
deführerin verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechts-
pflicht Sozialhilfe zu leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. ZUG
beim Kanton V._____ geltend zu machen. Art. 13 ZUG sehe nämlich vor,
dass der Aufenthaltsort bzw. die gemäss Art. 5 UG zuständige Aufent-
haltsgemeinde sofortige Hilfe gewähren müsse.
5.
Die Stadt X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer
Vernehmlassung vom 18. November 2013 die Abweisung der Beschwer-
de sowie die Beiladung des Kantonalen Sozialamtes Graubünden. Die
Beschwerdeführerin sei im Jahr 2011 aus therapeutischen Gründen in die
N._____ eingetreten. Dort habe sie zuerst an einem mehrwöchigen Kur-
sprogramm teilgenommen und sich anschliessend als Bewohnerin ab-
wechslungsweise in verschiedenen Wohngemeinschaften aufgehalten,
wo sie in das Betreuungsprogramm der N._____ eingebunden gewesen
sei und dies auch heute noch sei. Nach den Feststellungen des Kantona-
len Sozialamtes Graubünden handle es sich bei der N._____ um ein
Heim gemäss Art. 5 ZUG. Die Einrichtung verfüge denn auch über eine
kantonale Bewilligung zum Betrieb einer solchen Therapiestation. Aus der

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zwischen der N._____ und der Beschwerdeführerin abgeschlossenen
„Vereinbarung Wohngemeinschaft Lebensschule“ sowie dem Angebot der
N._____ gehe klar hervor, dass der rechtsprechungsgemäss weite Begriff
des Heims vorliegend erfüllt sei. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit
ihrem Umzug nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz begründet.
Der beschwerdeführerische Standpunkt, wonach die Gemeinde X._____
der Beschwerdeführerin als Aufenthaltsort ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht bis zur definitiven Klärung der Zuständigkeitsfrage Sozialhil-
fe hätte leisten müssen, widerspreche der Rechtsauffassung des Kanto-
nalen Sozialamtes Graubünden.
6.
Mit Schreiben des Verwaltungsgerichtes vom 28. November 2013 wurde
den Sozialämtern der Kantone Graubünden und V._____ Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben. Daraufhin reichten sowohl das Kantonale Sozi-
alamt Graubünden als auch dasjenige des Kantons V._____ dem Gericht
am 13. Dezember 2013 eine Stellungnahme ein.
Die Gemeinde Y._____, welcher sämtliche Rechtsschriften der Parteien
ebenfalls zugestellt wurden, beteiligte sich am vorliegenden Beschwerde-
verfahren nicht.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften so-
wie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

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Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden
gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen
Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eid-
genössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene kommunale Verfü-
gung vom 3. September 2013, mit welcher die Beschwerdegegnerin das
beschwerdeführerische Gesuch um öffentliche Unterstützung mangels
Zuständigkeit abgewiesen hat, ist weder endgültig noch kann sie bei einer
anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt die Verfügung vom
3. September 2013 ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressatin der
angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin berührt und weist
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (Art. 50 VRG). Auf
die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit ein-
zutreten.
b)
Unbestritten ist vorliegend, dass die Beschwerdeführerin ihren letzten
feststehenden Unterstützungwohnsitz in der Gemeinde Y._____ hatte.
Uneinig sind sich die Parteien indes über die Qualifikation der nach dem
im Jahr 2011 erfolgten Umzug nach X._____ gewählten Wohnform der
Beschwerdeführerin in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____.
Während sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellt, sie habe
mit dem Eintritt in die N._____ einen neuen Unterstützungswohnsitz in
X._____ begründet, erachtet die Beschwerdegegnerin die Unterstüt-
zungszuständigkeit der Gemeinde Y._____ nach wie vor als gegeben, da
die in Frage stehende Form des begleiteten Wohnens in der N._____ un-
ter den Begriff des Heims im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 des
Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger

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(ZUG; SR 851.1) bzw. Art. 6 Abs. 3 des Gesetzes über die Unterstützung
Bedürftiger (UG; BR 546.250) zu subsumieren sei. Folglich gilt es vorlie-
gend zu entscheiden, ob die Wohngemeinschaft bzw. das begleitete
Wohnen der N._____ unter den Begriff des „Heims“ im Sinne des ZUG
bzw. des UG fällt und ob die Beschwerdeführerin durch den im Jahr 2011
erfolgten Umzug einen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet hat.
2. a)
Die Unterstützungspflicht obliegt gemäss Art. 5 Abs. 1 UG grundsätzlich
der politischen Gemeinde, in welcher die bedürftige Person ihren Wohn-
sitz hat. Die Bedürftige hat ihren Wohnsitz in der Gemeinde, in welcher
sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 5 Abs. 2 UG).
Begründung und Aufhebung des Wohnsitzes richten sich nach den
Grundsätzen, die gemäss Zuständigkeitsgesetz im interkantonalen Ver-
hältnis gelten (Art. 6 Abs. 1 UG). Gemäss Art. 9 Abs. 1 ZUG verliert
grundsätzlich diejenige, welche aus dem Wohnkanton wegzieht, ihren
bisherigen Unterstützungswohnsitz. Der Eintritt in ein Heim, ein Spital
oder in eine andere Einrichtung sowie die behördliche Unterbringung ei-
ner volljährigen Person in Familienpflege vermögen einen bestehenden
Unterstützungswohnsitz indes nicht zu beenden (Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3
ZUG; vgl. auch Art. 6 Abs. 3 UG).
b)
Der Begriff des Heims ist gemäss Rechtsprechung weit auszulegen (vgl.
Urteil des Bundesgerichtes 2A.300/1999 vom 17. Januar 2000 E.3b). Ein
Heim liegt in der Regel vor bei einem organisierten, von Angestellten be-
sorgten kollektiven Haushalt, der bezweckt, fremden Personen gegen
Entgelt oder ausnahmsweise unentgeltlich Unterkunft, Verpflegung und
gewisse Dienstleistungen (Zimmer- und Wäschebesorgung, Betreuung,
Pflege) zu gewähren (THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, [ZUG], 2. Aufl., Zürich
1994, Rz. 111). Dies kann auch therapeutische Wohngemeinschaften und

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andere vergleichbare Wohnformen umfassen (vgl. BBI 1990 I 59). Im Zu-
ständigkeitsgesetz selbst wird der Heimbegriff bewusst nicht definiert.
Daraus ergibt sich, dass die Anwendung von Art. 5 ZUG immer mit Bezug
auf den zur Diskussion stehenden Sachverhalt zu prüfen ist, um einer
zeitgemässen Interpretation des Heimbegriffs gerecht zu werden. Als Be-
urteilungskriterium kommen etwa die Art und das Mass der angebotenen
Dienstleistungen, der Grad der feststellbaren Fremdbestimmung sowie
der Abhängigkeitsgrad der betroffenen Person in Frage (THOMET, a.a.O.,
Rz. 111; Urteile des Bundesgerichtes 2A.603/1999 vom 7. Juni 2000
E.3a, 2A.300/1999 vom 17. Januar 2000 E.3b; BBl 1990 I 59). Damit ein
Heim, ein Spital oder eine Anstalt im Sinne des Gesetzes vorliegt, muss
also zumindest ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck dieser
Institution und seiner Dienstleistungen vorliegen und der Aufenthalt muss
grundsätzlich befristet, d.h. vorübergehend, sein. Schliesslich ist auch
noch zu beachten, dass Art. 5 ZUG auch den finanziellen Schutz für
Standortkantone und -gemeinden von Heimen, Anstalten und Spitälern
bezweckt (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Eine Wohnsitzbegründung ist daher
beim Eintritt in eine solche Institution mit grosser Zurückhaltung anzu-
nehmen, bestünde ansonsten doch die Gefahr, dass sich neue Standorte
für solche Institutionen kaum mehr finden liessen (vgl. zum Ganzen Urtei-
le des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 09 23 vom
17. November 2009 E.4 [bestätigt durch Urteil des Bundesgerichtes
8C_79/2010 vom 24. September 2010], U 08 98 vom 3. April 2009 E.2).
3. a)
Vorliegend lässt sich im Sinne einer Vorbemerkung festhalten, dass die
begleitete Wohngemeinschaft N._____ nicht mit einer gewöhnlichen
Wohngemeinschaft (von Jungen, Senioren, etc.) und deren Selbständig-
keits- und Eigenbestimmungsgrad verglichen werden kann, wo der über-
wiegende Zweck im reinen Wohnen in der Gemeinschaft aus finanziellen
oder anderen Gründen liegt. Vielmehr bezweckt die Wohngemeinschaft

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der N._____ die Betreuung und Begleitung von Menschen in der Aufarb-
eitung ihrer persönlichen Situation sowie die Förderung und Unterstüt-
zung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den Platz und die Verantwortung
im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch klarer zu finden. Dabei soll
während einigen Jahren an der Beziehungs- und Konfliktfähigkeit sowie
an der Stressbewältigung der Bewohner gearbeitet werden, um deren
Persönlichkeit und Lebensperspektive zu entwickeln (vgl. Angaben der
N._____ auf deren Homepage, (besucht am 14. April 2014]). Wie der
„Vereinbarung Wohngemeinschaft Lebensschule“ zwischen der N._____
und der Beschwerdeführerin sodann zu entnehmen ist, gehört neben der
zur Verfügungstellung des Wohnraums auch ein obligatorischer (vgl. be-
schwerdeführerische Beilage [Bf-act.] 10) wöchentlicher WG-Abend mit
einem Nachtessen und Gesprächen rund um Beziehungen und Konfliktlö-
sungen bzw. ein jede zweite Woche stattfindender Themenabend zu
Grundlagenthemen der N._____ oder zu biblischen Themen zum Angebot
der N._____. Zudem wird jedem WG-Teilnehmer von der N._____ ein
Lebensberater zugeteilt, welcher die WG-Teilnehmer in persönlichen und
seelsorgerlichen Fragen begleitet. Darüber hinaus bietet die N._____ ih-
ren Bewohnern auch eine 24-h-Notfallnummer an (Ziff. 2.1 der Vereinba-
rung). Überdies hat jeder WG-Teilnehmer Anspruch auf zwei persönliche
Lebensberatungsgespräche und zwei Standortbestimmungen pro Kalen-
dermonat (Ziff. 2.2 der Vereinbarung). Die Bewohner der begleiteten
Wohngemeinschaft der N._____ haben monatlich mindestens sechs
Stunden praktische Arbeit zugunsten der Institution zu leisten, müssen
sich aktiv in die Gemeinschaft einbringen sowie am Gemeinschaftsleben
teilnehmen (Ziff. 1 und 3.2 der Vereinbarung). Sodann gibt es feste Re-
geln zur Organisation innerhalb der Wohngemeinschaft. So haben die
Bewohner der Wohngemeinschaft N._____ einen Plan zur Haushalts-
führung und zum Budget zu erstellen, Stromrechnungen und Abfuhrge-
bühren gemeinsam zu bezahlen und regelmässig gemeinsame Aktivitäten

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durchzuführen (Ziff. 3.3 der Vereinbarung). Weiter haben jeweils zwei
Teilnehmer einer Wohngemeinschaft ein Doppelzimmer zu teilen, was zur
Förderung der persönlichen Auseinandersetzung beitragen soll (Ziff. 4 der
Vereinbarung). Der monatlich zu bezahlende Preis für die begleitete
Wohngemeinschaft N._____ von gesamthaft Fr. 1‘450.-- setzt sich zu-
sammen aus Fr. 600.-- für das eigentliche Wohnen und Fr. 850.-- für den
Betreuungsaufwand (Begleitung und Administration).
b)
Auch wenn das Dienstleistungsangebot der begleiteten Wohngemein-
schaft N._____ kein allzu umfangreiches Ausmass erreicht, mithin keine
eigentliche „Therapie“ stattfindet, ist der Grad der Fremdbestimmung für
die Bewohner der begleiteten Wohngemeinschaft doch als nicht unerheb-
lich einzustufen. Schon die obligatorischen wöchentlichen WG- und The-
menabende, die persönlichen Lebensberatungsgespräche und Standorts-
itzungen, die monatlich zu leistenden sechs Stunden praktische Arbeit
sowie die vorgenommene Zuteilung der Bewohner in Doppelzimmer (zur
Förderung der persönlichen Auseinandersetzung) stellen einen Eingriff in
die freie Gestaltung des Wohnens dar. Wesentlich ist auch, dass die Be-
wohner verpflichtet sind, sich aktiv in die Gemeinschaft einzubringen und
regelmässig gemeinsame Aktivitäten durchzuführen, um die Beziehungen
und das Zusammenleben zu fördern. Vor diesem Hintergrund bzw. ange-
sichts der vorstehend erwähnten − teilweise gar obligatorisch zu bean-
spruchenden − Dienstleistungen der begleiteten Wohngemeinschaft
N._____ (wöchentlicher obligatorischer WG- und Themenabend, Beglei-
tung durch einen Lebensberater, 24-h-Notfallnummer, persönliche Le-
bensberatungsgespräche und Standortbestimmungen) sowie den Ver-
pflichtungen der WG-Bewohner (monatlich sechs Stunden praktische Ar-
beit, aktive Einbringung in die Gemeinschaft, Teilnahme am Gesell-
schaftsleben, Erstellung eines Haushaltsführungs- und Budgetplans, re-
gelmässige Durchführung gemeinsamer Aktivitäten) kann der Beschwer-

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deführerin nicht zugestimmt werden, wenn sie geltend macht, dass es
sich bei der Wohngemeinschaft N._____ nicht um ein Heim im Sinne von
Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG handelt. Vielmehr entsprechen Art und
Ausmass des Dienstleistungsangebotes der begleiteten Wohngemein-
schaft N._____ in etwa den Modalitäten des von der Stadt V._____ ange-
botenen „begleiteten Wohnens“, welchem das Bundesgericht Heimcha-
rakter zugesprochen hat (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2A.603/1999
vom 7. Juni 2000), während der Fremdbestimmungsgrad der begleiteten
Wohngemeinschaft N._____ verglichen mit dem von der Stadt V._____
angebotenen „begleiteten Wohnen“ gar noch höher einzustufen sein dürf-
te. Entsprechend ist aber auch die begleitete Wohngemeinschaft N._____
unter den in Frage stehenden Heimbegriff zu subsumieren, liegt doch vor-
liegend offenkundig ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck
dieser Institution und seiner Dienstleistungen vor (Betreuung und Beglei-
tung von Menschen in der Aufarbeitung ihrer persönlichen Situation sowie
die Förderung und Unterstützung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den
Platz und die Verantwortung im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch
klarer zu finden). Überdies ist der Aufenthalt in der begleiteten Wohnge-
meinschaft N._____ jeweils auch auf ein Jahr befristet, wobei die Ver-
tragsdauer im gegenseitigen Einverständnis jeweils um ein weiteres Jahr
verlängert werden kann.
c)
Dass sich die Beschwerdeführerin nach ihrem Umzug in die Stadt
X._____ dort auch polizeilich angemeldet hat, steht dieser Qualifikation
nicht entgegen. Denn das Gesetz nimmt es bewusst in Kauf, dass eine
Person freiwillig in ein Heim eintritt, am Ort des Heimes zivilrechtlichen
Wohnsitz oder allenfalls weitere Wohnsitze begründet, sie jedoch ihren
Unterstützungswohnsitz nach wie vor dort hat, wo sie vor dem Heimeintritt
ihren Lebensmittelpunkt hatte (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Begründet dem-
nach eine Person am Ort des Heimes ihren zivilrechtlichen Wohnsitz,

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steht ihrer polizeilichen Anmeldung in der betreffenden Gemeinde nichts
im Weg. Dies führt jedoch − wie gesehen − nicht zwangsläufig dazu, dass
sich auch der Unterstützungswohnsitz automatisch in die betreffende
Gemeinde verlegt (vgl. Art. 5 ZUG). Sodann lässt sich auch aus der Tat-
sache, dass die Beschwerdeführerin ihre Arbeitsstelle im Kanton V._____
im Jahr 2011 aufgegeben hat und nach X._____ gezogen ist, um sich dort
sogleich beim RAV X._____ zum Bezug von Arbeitslosengeldern anzu-
melden, nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Denn die of-
fensichtlich zum Zeitpunkt der Anmeldung beim RAV X._____ gegebene
Vermittlungsfähigkeit sowie die Absicht der Beschwerdeführerin, ihren
Lebensmittelpunkt nach X._____ zu verlegen, vermögen an der Tatsache,
dass sie nach ihrem Umzug direkt der begleiteten Wohngemeinschaft
N._____ beigetreten ist, welche − wie gesehen − als Heim im Sinne von
Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren ist, nichts zu ändern. Im
Übrigen wird mit diesem Ergebnis auch vermieden, jene Gemeinden, wel-
che sinnvolle niederschwellige Betreuungs- und Therapieformen entwi-
ckeln und anbieten, durch eine restriktive Auslegung des Heimbegriffs
und der damit verbundenen Kostenfolge zu demotivieren (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 08 98 vom 3. April
2009 E.2).
d)
Zusammenfassend ist das Wohnen in der begleiteten Wohngemeinschaft
N._____ in Würdigung der gesamten Umstände und unter Berücksichti-
gung der bundes- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum
Heimbegriff als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw.
Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren. Dies hat einerseits zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin in der Stadt X._____ keinen Unterstützungswohnsitz
begründen konnte, auch wenn sich ihr Lebensmittelpunkt mittlerweile dort
befindet. Anderseits steht damit in Anwendung von Art. 9 Abs. 3 ZUG
fest, dass ihr Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde Y._____ nicht be-

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endet wurde. Folglich befindet sich der Unterstützungswohnsitz der Be-
schwerdeführerin nach wie vor in der Gemeinde Y._____.
4. a)
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Beschwerdegeg-
nerin als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin selbst dann verpflichtet
sei, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Sozialhilfe zu
leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. ZUG beim Kanton V._____
geltend zu machen, wenn die Beschwerdeführerin durch ihren Eintritt in
die begleitete Wohngemeinschaft N._____ keinen Unterstützungswohn-
sitz in X._____ begründet habe. Art. 13 ZUG sehe nämlich vor, dass der
Aufenthaltskanton bzw. die gemäss Art. 5 UG zuständige Aufenthaltsge-
meinde sofortige Hilfe gewähren müsse. Obwohl sich Art. 13 ZUG
gemäss Marginalie bloss auf die eigentliche Nothilfe beziehe, habe der
Kanton, in welchem sich die auf Hilfe angewiesene Person aufhalte,
einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht die wirtschaftliche
Hilfe auszurichten, wenn es zwischen Kantonen zu Streitigkeiten über die
Zuständigkeit komme. Dafür sei vorliegend gemäss Art. 5 UG die Be-
schwerdegegnerin zuständig. Im Unterschied zur eigentlichen Notfallun-
terstützung gehe es in solchen Fällen nicht um eine sachlich und zeitlich
dringende Hilfe in einer Notlage, sondern um die Ausrichtung von ordent-
licher Sozialhilfe.
b)
Bezüglich der Frage, ob die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsort der
Beschwerdeführerin vorläufig und unpräjudizierlich Unterstützung hätte
leisten müssen, ist im Sinne einer Vorbemerkung festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin keinen entsprechenden Antrag um vorsorgliche
Massnahmen an das Verwaltungsgericht gestellt hat. Die Beschwerdefüh-
rerin hat diese Frage − welche im Übrigen, wie nachfolgend dargestellt,
auch von den Sozialämtern der Kantone V._____ und Graubünden ein-

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gehend diskutiert wurde − einzig in ihrer Begründung aufgeworfen. Trotz-
dem ist an dieser Stelle darauf einzugehen.
c)
Das Kantonale Sozialamt V._____ führte in seiner Stellungnahme vom
13. Dezember 2013 in Bezug auf negative Kompetenzkonflikte im inter-
kantonalen Bereich was folgt aus:
„Interkantonale Konflikte betreffend die Zuständigkeit für die Unterstützung
Bedürftiger können nicht dadurch gelöst werden, dass jede der im Streit
liegenden Kommunalbehörden einen Nichteintretensentscheid zufolge feh-
lender Zuständigkeit erlässt. Werden beide Entscheide von den jeweils zu-
ständigen kantonalen Gerichten für rechtmässig befunden, kommt die be-
dürftige Person nie zu einer Unterstützung. Es bedarf in solchen Fällen
vielmehr einer förmlichen Klärung der interkantonalen Zuständigkeit, d.h.
einer Entscheidung, die gegenüber allen Beteiligten Rechtswirkungen ent-
faltet und das unterliegende Gemeinwesen rechtskräftig zur Unterstützung
der betreffenden Person verpflichtet. Da das ZUG kein spezielles Verfahren
für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten kennt, hat gemäss der
Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu
negativen Kompetenzkonflikten […] der aktuelle Aufenthaltskanton bzw. die
aktuelle Aufenthaltsgemeinde die auf Hilfe angewiesene Person einstwei-
len, d.h. unpräjudizierlich und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, zu
unterstützen. Gleichzeitig ist zuhanden des mutmasslichen Wohnkantons
bzw. des mutmasslich zuständigen Aufenthaltskantons eine Notfallunter-
stützungsanzeige im Sinne von Art. 30 ZUG einzureichen. Anschliessend
kann ein Verfahren nach Art. 33 f. ZUG durchgeführt werden, an dessen
Ende die Zuständigkeit gerichtlich und für alle beteiligten Gemeinwesen
verbindlich geklärt ist. Auf diesem Weg wirken sich negative Kompetenz-
konflikte nicht zulasten der bedürftigen Person aus, wird diese doch von
Beginn weg von der aktuellen Aufenthaltsgemeinde unterstützt.“
Das Sozialamt des Kantons Graubünden führte in seiner Stellungnahme
ebenfalls vom 13. Dezember 2013 diesbezüglich Folgendes aus:

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„Das ZUG sieht […] kein spezielles Verfahren für die Klärung von negativen
Kompetenzkonflikten vor. Diese Lücke ist gemäss der Kommission Rechts-
fragen der SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten, welche das
ZUG zur Verfügung stellt, zu füllen. In vorliegendem Fall müsste dies auf
dem Weg der Einreichung einer Unterstützungsanzeige geschehen. Da
mittels Einigungsverfahren […] zwischen dem Kanton V._____ und dem
Kanton Graubünden keine Einigung erreicht werden konnte, wäre nun das
Streitverfahren […] einzuleiten. Der Kanton Graubünden müsste zuhanden
des Kantons V._____ eine Notfallunterstützungsanzeige im Sinne von
Art. 30 ZUG einreichen […]. Damit das Kantonale Sozialamt Graubünden
diesen Weg beschreiten kann, ist das Einverständnis der Stadt X._____ er-
forderlich, die Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen zu übernehmen
und mit Hilfestellung des Kantonalen Sozialhilfeamtes eine entsprechende
Unterstützungsanzeige einzureichen […]. Im Bewusstsein, dass interkanto-
nale negative Kompetenzkonflikte nicht gelöst werden können, indem jede
der im Streit liegenden Kommunalbehörden einen Nichteintretensentscheid
infolge fehlender Zuständigkeit erlässt und dieser jeweils von den kantonal
zuständigen Stellen überprüft wird, hat sich die Stadt X._____ im vorlie-
genden Fall gegen das interkantonale Verfahren und somit gegen die Emp-
fehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS entschieden. Zu betonen
ist an dieser Stelle jedoch nochmals, dass das ZUG als national verbindli-
ches Zuständigkeitsgesetz kein Verfahren für die Klärung von negativen
Kompetenzkonflikten kennt und vorsieht. Diese Lücke soll gemäss der
Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS durch analoge An-
wendung von Instrumenten des ZUG geschlossen werden. Im Dokument
„Negative Kompetenzkonflikte im interkantonalen Bereich“ selber wird so-
dann mehrmals auf den Empfehlungscharakter des Dokuments verwiesen.
Damit wird klar, dass die Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der
SKOS für die Stadt X._____ nicht verbindlich sind und letztlich der Stadt
X._____ überlassen bleibt, ob sie den Empfehlungen folge leisten will. Es
liegt deshalb im Ermessen der Stadt X._____, wie sie das Gesuch der Be-
schwerdeführerin behandelt. Die Stadt X._____ hat nun […] angenommen,
der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin befinde sich nach wie
vor im Kanton V._____. Deshalb hat sie das Gesuch abgelehnt bzw. ist
nicht darauf eingetreten, korrekterweise, ohne als Aufenthaltsort Unterstüt-
zung leisten zu müssen. Entgegen dem Schreiben des Kantonalen Sozial-
amts V._____ vom 30. September 2013 an den Rechtsvertreter der Be-
schwerdeführerin ergibt sich die Unterstützungszuständigkeit als Aufent-
haltsgemeinde nicht aus Art. 5 Abs. 3 UG in Verbindung mit Art. 12 und 13
ZUG. Gemäss Art. 12 Abs. 1 ZUG unterliegt die Unterstützung dem Wohn-
kanton. Die Unterstützungspflicht liegt regelmässig dann beim Aufenthalts-
kanton, wenn der Bedürftige keinen Unterstützungswohnsitz hat (Art. 12
Abs. 2 ZUG). Ausnahmsweise, nämlich in Notfällen, leistet der Aufenthalts-
kanton auch Schweizer Bürgern mit Unterstützungswohnsitz in anderen
Kantonen sofortige Hilfe. Ein Notfall gemäss Art. 13 ZUG liegt in vorliegen-
dem Fall klar nicht vor, denn dieser würde sachlich und zeitlich dringliche
Hilfsbedürftigkeit voraussetzen. Das spezielle Verfahren über die Notfallun-
terstützungsanzeige gemäss Art. 30 ZUG, auch wenn es sich theoretisch
nicht um einen Notfall handelt, wurde von der Kommission Rechtsfragen

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der SKOS analog den Instrumenten des ZUG konstruiert, um im interkan-
tonalen Verfahren dem Fremdkanton die Unterstützung in der vorgeschrie-
benen Form einer Unterstützungsanzeige melden zu können. Der Aufent-
haltskanton hingegen wird, wenn das interkantonale Verfahren zur Klärung
der Zuständigkeit nicht eingegangen wird und es sich nicht um einen Notfall
handelt, gemäss ZUG nur dann unterstützungspflichtig, wenn der Bedürfti-
ge über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt. Im vorliegenden Fall ver-
fügt die Beschwerdeführerin nach Ansicht der Stadt X._____ sowie des
Kantonalen Sozialamtes Graubünden nach wie vor über einen unterstüt-
zungsrechtlichen Wohnsitz in Y._____ ZH, weshalb keine Unterstützung
als Aufenthaltskanton geleistet werden muss.“
d)
Das Verwaltungsgericht vermag sich der Haltung der Beschwerdeführerin
sowie des Kantonalen Sozialamtes V._____, wonach die Beschwerde-
gegnerin aufgrund der Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der
SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im interkan-
tonalen Bereich als Aufenthaltsort vorläufig Unterstützung zu leisten habe,
nicht anzuschliessen. Denn eine Ausdehnung von Art. 13 ZUG auch auf
ausserhalb der eigentlichen Nothilfe liegende Bereiche, insbesondere auf
die öffentliche Unterstützung, ist gesetzlich nicht geregelt. Deshalb wur-
den denn auch die erwähnten Empfehlungen der Kommission Rechtsfra-
gen der SKOS geschaffen, welche aber − wie es der Name schon sagt −
nur Empfehlungen für ein möglichst einfaches Verfahren darstellen und
zudem davon ausgehen, dass sich die strittigen Parteien im Einigungsver-
fahren zwar nicht einig werden über die Zuständigkeit, aber doch über
das Vorgehen nach diesen Empfehlungen, nämlich dass der Aufenthalts-
kanton bzw. in Graubünden gemäss Art. 5 Abs. 1 UG die Aufenthaltsge-
meinde einverstanden sein muss, vorläufig und unpräjudizierlich Unter-
stützung zu leisten. Die Einleitung des Streitverfahrens − nachdem das
Einigungsverfahren erfolglos geblieben ist − bedingt folglich das Einver-
ständnis des Aufenthaltskantons bzw. im Kanton Graubünden der Aufent-
haltsgemeinde, die Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen und un-
präjudizierlich zu übernehmen und mit Hilfestellung des Kantonalen Sozi-
alamtes eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Denn
das Kantonale Sozialamt Graubünden steht den Gemeindebehörden

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gemäss Art. 19 UG lediglich beratend zur Verfügung, besitzt jedoch ge-
genüber den Trägern der materiellen Unterstützung, mithin den politi-
schen Gemeinden (vgl. Art. 5 Abs. 1 UG), keinerlei Weisungsgewalt.
Folglich hätte sich die Beschwerdegegnerin aber einverstanden erklären
müssen, das Streitverfahren entsprechend den Empfehlungen der Kom-
mission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 einzuleiten und einst-
weilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Unterstützung zu leis-
ten sowie eine Notfallunterstützungsanzeige einzureichen. Vorliegend
sind sich die Parteien aber über das Vorgehen nach den Empfehlungen
der Kommission Rechtsfragen der SKOS gerade nicht einig, weigert sich
die Beschwerdegegnerin doch wie gesehen, die Unterstützung als Auf-
enthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und eine
entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Vor diesem Hinter-
grund besteht aber keine Handhabe, von Seiten des Verwaltungsgerich-
tes festzulegen, dass die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsgemeinde
einstweilen und unpräjudizierlich öffentliche Unterstützung zu leisten hät-
te. Im Übrigen wird diese Frage mit dem Entscheid in der Sache, wonach
die begleitete Wohngemeinschaft N._____ als Heim im Sinne von Art. 5
i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren ist und die
Beschwerdeführerin demnach mit dem Eintritt in die N._____ keinen Un-
terstützungswohnsitz in der Stadt X._____ begründet hat und sich der Un-
terstützungswohnsitz folglich nach wie vor in der Gemeinde Y._____ be-
findet (vgl. vorstehend E.3), ohnehin obsolet.
5.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass es sich bei der begleiteten
Wohngemeinschaft N._____ um eine unter den Heimbegriff von Art. 5
i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG fallende Einrichtung han-
delt, weshalb die Beschwerdeführerin mit ihrem Umzug von Y._____ nach
X._____ keinen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet hat. So-
dann ist die Stadt X._____ als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin

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auch nicht verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechts-
pflicht Sozialhilfe zu leisten. Weder aus Art. 13 ZUG, der eine Unterstüt-
zung durch den Aufenthaltskanton in eigentlichen Notfällen wie einer
schweren Erkrankung oder eines Unfalls während eines Besuchs-, Ferien
oder Ausbildungsaufenthalts (vgl. Thomet, a.a.O., Rz. 185) vorsieht, in
Fällen der öffentlichen Unterstützung aber keine Anwendung findet, noch
aus den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Ja-
nuar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im interkantonalen Bereich,
lässt sich ein entsprechender Anspruch der Beschwerdeführerin entneh-
men.
6. a)
Die angefochtene Verfügung vom 3. September 2013 erweist sich somit
als rechtmässig, was zu ihrer Bestätigung und zur Abweisung der Be-
schwerde führt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichts-
kosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Be-
schwerdeführerin.
b)
Die Beschwerdeführerin beantragt für das vorliegende Verfahren die un-
entgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung durch Dr. iur. An-
drea Cantieni gemäss Art. 76 VRG. Die Voraussetzungen für die Bewilli-
gung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung sind
in der Regel erfüllt, wenn der Prozess nicht aussichtslos erscheint, die
Partei bedürftig und die Verbeiständung durch einen Anwalt oder eine
Anwältin notwendig oder doch geboten ist (BGE 125 V 201 E.4a mit Hin-
weisen). Als aussichtslos gelten Verfahren, bei denen die Gewinnchancen
beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahr und daher kaum mehr als
ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als
aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahr ungefähr
die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massge-
bend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei ver-

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nünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei
soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen
würde, nicht allein deshalb anstrengen können, weil er nichts kostet (BGE
122 I 267 E.2b).
c)
Vorliegend kommt der Regionale Sozialdienst zum Schluss, dass der Be-
schwerdeführerin ab dem 1. August 2013 ein monatlicher Anspruch auf
öffentliche Unterstützung von Fr. 1‘359.20 zusteht (vgl. Bf-act. 13). Zu-
sätzlich wird die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin noch durch das
eingereichte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege mitsamt den ent-
sprechenden Beilagen ausgewiesen, welches Einnahmen von monatlich
knapp Fr. 2‘000.-- sowie Auslagen von monatlich Fr. 2‘404.10 ausweist.
Neben einem Konto bei der Postfinance (Kontostand per 31. August 2013
Fr. 1‘398.97) verfügt die Beschwerdeführerin über kein Vermögen. Dem-
nach ist die Voraussetzung der Bedürftigkeit bei der Beschwerdeführerin
erfüllt. Im Übrigen erscheint die eingereichte Beschwerde nicht von vorn-
herein aussichtslos. Aufgrund dieser Fakten werden die Gerichtskosten
von Fr. 800.-- auf die Gerichtskasse genommen. Angesichts der Komple-
xität der Materie erscheint zudem der Beizug eines Rechtsvertreters not-
wendig und angemessen, weshalb auch dessen Kosten auf die Staats-
kasse zu nehmen sind. Die Bemessung der Entschädigung richtet sich
gemäss Art. 76 Abs. 3 VRG nach der Anwaltsgesetzgebung. Gemäss
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung, HV; BR
310.250) gilt für den berechtigten Aufwand der unentgeltlichen Vertretung
ein Stundenansatz von Fr. 200.--. Die eingereichte Honorarnote vom 24.
Januar 2014 ist somit nur zu einem reduzierten Stundenansatz von
Fr. 200.-- (statt Fr. 240.--) zu genehmigen, woraus sich eine ausserge-
richtliche Entschädigung von gesamthaft Fr. 3‘906.75 (17.56 h x Fr. 200.--
[= Fr. 3‘512.--], zuzüglich Kleinspesenpauschale von 3 %[= Fr. 105.35]

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sowie 8 % MWST von Fr. 3‘617.35 [= Fr. 289.40]) ergibt. Der obsiegen-
den Beschwerdegegnerin steht keine Parteientschädigung zu, da sie in
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. a)
In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden
die Gerichtskosten von Fr. 800.-- zulasten von A._____ von der Gerichts-
kasse übernommen.
b)
A._____ wird in der Person von Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni ein
Rechtsvertreter auf Kosten des Staates bestellt. Dieser wird durch die Ge-
richtskasse mit Fr. 3‘906.75 (inkl. MWST) entschädigt.
c)
Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____
gebessert haben und sie hierzu in der Lage ist, hat sie das Erlassene und
die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).
3.
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4.
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