gr_gerichte · V 2012 2 · 2012-05-22 · de
Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit

Sprachenfreiheit | politische Rechte

V 12 2
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 22. Mai 2012
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Sprachenfreiheit
1. a)
Am 21. Dezember 2004 hatte die Regierung ein Grobkonzept betreffend
Rumantsch Grischun in der Schule verabschiedet. Gemäss Begründung zum
Regierungsbeschluss ging es um die Einführung des Rumantsch Grischun als
eine zentrale Massnahme zur Erhaltung und Förderung der romanischen
Sprache. Erst die Bündelung der personellen und finanziellen Ressourcen auf
eine
Einheitssprache
ermögliche
den
für
die
Zukunftssicherung
der
rätoromanischen Sprache notwendigen quantitativen und qualitativen Sprung
nach vorn in die Textproduktion. Die Einführung von Rumantsch Grischun in
den Schulunterricht sei nicht als Bedrohung der verschiedenen gesprochenen
Varietäten zu sehen. Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache solle
bereits ab der 1. Primarklasse eingeführt werden. Die Konfrontation der
Schülerinnen und Schüler mit zwei schriftlichen Varianten wäre grundsätzlich
problematisch, würde Verwirrung schaffen und die Spracherlernung unnötig
verkomplizieren.
b)
Die damals politisch noch einzeln auftretenden Gemeinden der … regiunala .…
entschieden sich anlässlich der Abstimmungen vom 8. Juni 2005 mit 238 Ja zu
131 Nein bei 37 Enthaltungen für die Teilnahme am Schulversuch „Einführung
des Rumantsch grischun“ als Pioniergemeinden des Jahres 2007/2008.
c)
Am 24. April 2007 erliess die Regierung unter dem Titel „Rumantsch Grischun
in der Schule: Ausgestaltungsphase „Pionier“ in den Schuljahren 2007/08 –

2010/11“ einen weiteren Beschluss, worin sie diese Ausgestaltungsphase als
Schulversuch bewilligte. Ziel dieses Beschlusses sollte sein, bis zum Schuljahr
2010/11 zusammen mit den beteiligten Gemeinden (Pioniers) das Projekt in
inhaltlicher und qualitativer Hinsicht dahingehend zu entwickeln, dass die
gesammelten Erfahrungswerte eine überzeugende Entscheidungsgrundlage für
die flächendeckende Einführung des Rumantsch Grischun liefern sollten. In der
Folge beschlossen zahlreiche Gemeinden, sich als Pioniers (Pioniergemeinden)
zu betätigen, nämlich
-
ab Schuljahr 2007/08 sechs Gemeinden im Münstertal, 14 Gemeinden in
Mittelbünden und drei Gemeinden in der Surselva
-
ab Schuljahr 2008/09 weitere 11 Gemeinden in der Surselva
-
ab Schuljahr 2009/10 weitere sechs Gemeinden in der Surselva.
d)
Anfangs 2011 formierte sich dann der Widerstand gegen Rumantsch Grischun
in der Schule. Es wurden zwei Vereine „Pro Idioms“ gegründet (Sektion
Engiadina am 14. Januar 2011, Sektion Surselva am 4. Februar 2011). In der
… wurde in der Folge eine Initiative lanciert zur Abschaffung von Rumantsch
Grischun als Alphabetisierungssprache und deren Ersetzung durch das Idiom
Vallader. Die Initiative verlangte eine Änderung von Art. 5 der Verfassung der
Gemeinde … mit folgendem Wortlaut: „In affars da cumün vala tenor ledscha da
linguas il rumantsch vallader sco lingua uffiziala. Sco lingua d’instrucziun e
d’alfabetisaziun in scuola vala il rumantsch vallader“. Dieses Initiativbegehren
wurde von 451 Stimmberechtigten der Gemeinde … unterzeichnet, am 28.
März 2011 beim Gemeindevorstand eingereicht und sollte voraussichtlich im
Frühling 2012 der Urnenabstimmung unterbreitet werden. Auch in einzelnen
Gemeinden in … wurden solche Initiativen zur Rückkehr zum Idiom eingereicht.
Im Zusammenhang mit diesen Bestrebungen entstanden Fragen bezüglich der
Abwicklung einer solchen Rückkehr zum Idiom. Die Regierung sah sich daher
veranlasst, am 5. Dezember 2011 den heute angefochtenen Beschluss zur
Frage des Zeitpunktes einer allfälligen Wiedereinführung des Idioms zu
erlassen. Die Regierung beschloss dabei Folgendes:

„Es wird festgestellt, dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch
Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu
erfolgen hat. Ausnahmsweise kann ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache
auch für Schüler und Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchen, bis
spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies
von der Schulträgerschaft beschlossen wird. Diese Feststellung erfolgt im Sinne einer
Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der Regierung
am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase „Pionier“
2007 bis 2011 des Projektes „Rumantsch Grischun in der Schule“.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt:
Gemäss Art. 3 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) bestimmten die Gemeinden
und die Kreise ihre Amts- und Schulsprachen im Rahmen ihrer Zuständigkeit
und im Zusammenwirken mit dem Kanton. Beim Erlass des Sprachengesetzes
sei daher auf gesetzliche Vorgaben über die Verwendung von Rumantsch
Grischun auf Gemeinde- und Kreisebene verzichtet worden. Der Entscheid,
welche
rätoromanische
Sprachvariante
im
kommunalen
Amts-
und
Schulbereich verwendet werden solle, falle daher in die Zuständigkeit der
Gemeinden.
Nach Auffassung der Regierung habe aber ein Wechsel der Schulsprache vom
Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der
1. Primarklasse zu erfolgen. Damit solle erreicht werden, dass für jeden Schüler
während der ganzen obligatorischen Schulzeit die Sprachvariante (Rumantsch
Grischun oder Idiom) als Alphabetisierungssprache gelten solle, in welcher er
eingeschult worden sei. Eine andere Lösung lasse sich unter pädagogischen
Gesichtspunkten nicht rechtfertigen und liefe den berechtigten Interessen der
betroffenen Schulkinder, während der gesamten Volksschulzeit in einer
Sprachvariante bzw. Schriftsprache unterrichtet zu werden, zuwider.
Auch unter rechtlichen Aspekten sei es nicht zulässig, dass bei einer Abkehr
von Rumantsch Grischun der Unterricht für alle Schülerinnen und Schüler – wie
verschiedentlich von den Initiantinnen und Initianten gefordert – im Idiom
erfolge. Vielmehr sei aus Gründen der Rechtssicherheit und Chancengleichheit
sowie
in
Berücksichtigung
des
Gleichbehandlungsgebotes
diejenigen
Schülerinnen und Schüler, welche in Rumantsch Grischun alphabetisiert
worden seien, in ihrem berechtigten Vertrauen auf eine Fortführung des

Schulunterrichts
in
dieser
Sprachvariante
bis
zur
Beendigung
der
obligatorischen Schulzeit zu schützen.
Diese Vorgehensweise dränge sich auch mit Blick auf die jedes Jahr
stattfindenden Aufnahmeprüfungen in die Mittelschule auf. Für Prüflinge,
welche Romanisch als Erstsprache gewählt hätten, finde die Sprachprüfung
nämlich in Rumantsch Grischun statt. Sofern diese Prüflinge während ihrer
Primarschulzeit in einem Idiom unterrichtet worden seien, findet die
Sprachprüfung im entsprechenden Idiom statt.
2.
Am 19. Januar 2012 erhoben 39 betroffene Eltern für sich und als Vertreter
ihrer Kinder gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden
mit
dem
Begehren
um
Aufhebung
des
angefochtenen
Regierungsbeschlusses vom 5. Dezember 2011. Zur Begründung wurde
geltend
gemacht,
dass
das
vorliegende
Rechtsmittel
als
Verfassungsbeschwerde gegen den rechtsetzenden Erlass der Regierung zu
behandeln sei. Sollte das Gericht den Beschluss der Regierung nicht als
rechtsetzenden Erlass qualifizieren, sei der Beschluss als endgültiger Entscheid
der Regierung in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von Art. 57 Abs. 1
lit. c VRG zu betrachten, gegen den ebenfalls die Verfassungsbeschwerde
möglich sei. Sollte das Gericht den angefochtenen Entscheid der Regierung
nicht als endgültig betrachten, unterliege er gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG
jedenfalls der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Die Beschwerdelegitimation der Eltern und ihrer Kinder sei gegeben. Die
Beschwerdeführer seien vom angefochtenen Regierungsentscheid unmittelbar
berührt und stärker als jedermann betroffen.
Der angefochtene Regierungsbeschluss verletze direkt und indirekt nicht nur
die politischen Rechte der Schülerinnen und Schülern resp. ihrer Eltern,
sondern auch die in Verfassung und Gesetz verankerte Sprachenfreiheit. Auf
internationaler Ebene sei das Recht auf Sprachenfreiheit des Individuums über
das Diskriminierungsverbot garantiert.
Das
Bundesgericht
anerkenne
die
verfassungsmässig
garantierte
Sprachenfreiheit schon seit 1965. In der 1999 revidierten Bundesverfassung

(BV) habe dieses Freiheitsrecht Eingang gefunden. Für die Einschränkung
dieses Grundrechtes müssten die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt sein
(gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Wahrung
des Kerngehaltes).
Die Regierung sehe offenbar im sogenannten Konzept „Rumantsch Grischun“
aus dem Jahre 2007 eine genügende gesetzliche Grundlage für den
angefochtenen Beschluss. Das treffe aber nicht zu. Schon der Finanz- resp.
Sparbeschluss des Grossen Rates aus dem Jahre 2003 sei selbst nach der
Auffassung der Regierung rechtswidrig gewesen. Gleiches müsse für den
nachgelagerten Entscheid der Regierung gelten. Mit dem angefochtenen
Beschluss bewege sich die Regierung wiederum ausserhalb des Rechts, indem
sie Gemeindeentscheide gewissermassen rückwirkend anfechte, Entscheide,
wonach man zum Wohl der Kinder so rasch wie möglich zurück zu ihrem
geliebten Idiom in der Volksschule zurückkehren wolle.
Es sei klar, dass es durchaus Sache und Aufgabe des kantonalen
Erziehungsdepartementes sei, die Überführung oder Rückführung von der
Kunstsprache „Rumantsch Grischun“ in die Idiome tatkräftig und behutsam zu
begleiten. Hierfür brauche es aber keines Entscheides der Regierung. Der
Regierung fehle dafür die Kompetenz.
Der Beschluss der Regierung verkompliziere das weitere Vorgehen und daran
könnten weder die Schule noch das Departement noch die Gemeinden ein
Interesse haben, schon gar nicht die betroffenen Kinder und ihre Eltern.
Verletzt werde durch den Regierungsbeschluss auch die Gemeindeautonomie.
Zur Erhebung dieser Rüge sei zwar grundsätzlich nur die jeweilige
Körperschaft. Die besagten Initiativen seien indessen in verschiedenen
Gemeinden angenommen worden, so dass die Beschwerdeführer damit die
grössere Legitimität zur Rüge der Gemeindeautonomie aufwiesen als die
betreffenden Gemeindevorstände, die sich allesamt gegen die Initiative und
damit gegen den Willen der Stimmbürger ihrer Gemeinden gestellt hätten.
Laut Art. 3 Abs. 3 KV hätten die Gemeinden bei der Festlegung der
Schulsprache mit dem Kanton zusammenzuwirken. Diese Zusammenarbeits-
und Koordinationspflicht sei im Sprachengesetz (SpG) geregelt. Nach Art. 17

Abs. 3 SpG komme dem Kanton dabei aber nur die Funktion zu, die
Gemeinden
zu
beraten
und
bei
der
Ausarbeitung
der
Ausführungsbestimmungen zu unterstützen (Chr. Rathgeb, in: Kommentar zur
Verfassung des Kantons Graubünden Art. 3 N. 31). Zudem müsse die
Regierung prüfen, ob das direktdemokratische Verfahren eingehalten worden
sei (Rathgeb, a.a.O. Art. 3 N. 31). Weitere Kompetenzen besitze die Regierung
in
diesem
Zusammenhang
jedoch
nicht.
Der
angefochtene
Regierungsentscheid verletze somit Art. 3 Abs. 3 KV. Es fehle dafür eine
gesetzliche Grundlage. Ebenfalls fehle dafür ein öffentliches Interesse. Der
Beschluss widerspreche auch dem Prinzip der Verhältnismässigkeit.
Der angefochtene Beschluss stelle auch kein taugliches Mittel dar, um den
gescheiterten Schulversuch „Einführung der Rumantsch Grischun“ zu retten.
Die von der Regierung vorgebrachten Argumente überzeugten nicht.
3.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung die Abweisung der
Beschwerde.
Der
angefochtene
Regierungsbeschluss
stelle
keinen
rechtsetzenden Erlass dar, da er nicht generell-abstrakter Natur sei. Vielmehr
beinhalte er eine verbindliche Regelung im Sinne einer Verfügung. Ebenso
wenig handle es sich um einen endgültigen Entscheid der Regierung in
öffentlichrechtlichen Streitigkeiten, da dieser Beschluss mit einem ordentlichen
Rechtsmittel angefochten werden könne. Vielmehr handle es sich um eine
Verfügung, welche im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG beim
Verwaltungsgericht angefochten werden könne. Die umstrittene Anordnung sei
im Hinblick auf bestimmte Personen und für einen bestimmten Sachverhalt
erlassen worden. Die Verfassungsbeschwerde falle damit ausser Betracht, zur
Anwendung gelange die Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Die Legitimation der Beschwerdeführer sei zumindest fraglich. Der Beschluss
richte sich an die Pioniergemeinden, diese seien Verfügungsadressaten. Die
Pioniergemeinden hätten aber keine Beschwerde erhoben. Fraglich sei auch
das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer. Da die vorliegende
Angelegenheit in den betroffenen Gemeinden mit grossen Emotionen

verbunden sei, dränge es sich ungeachtet der Legitimationsfrage auf, dass das
Verwaltungsgericht die Streitsache einer materiellen Überprüfung unterziehe.
Mit dem angefochtenen Beschluss habe die Regierung im Nachhinein eine
Regelung getroffen, welche bereits Gegenstand des Regierungsbeschluss 2007
hätte bilden müssen. Im Beschluss 2007 habe nämlich eine Regelung über das
bei einer allfälligen Wiedereinführung des Idioms zum Tragen kommende
Ausstiegsszenario gefehlt. Damals sei eben nicht voraussehbar gewesen, dass
sich ein derartiger Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als
Alphabetisierungssprache breit machen würde. Für die Pioniergemeinden sei
die Rechtslage aber nicht so gewesen, dass sie bei einer Rückkehr zum Idiom
autonom über das Ausstiegsszenario hätten entscheiden können. Aus diesem
Grunde habe die Regierung die Lücke im Rahmen des bewilligten
Schulversuches schliessen müssen.
Der angefochtene Regierungsbeschluss knüpfe somit an das von der
Regierung verabschiedete Grobkonzept 2004 sowie an den Beschluss vom 24.
April 2007 an. Im Prinzip lasse sich die von der Regierung getroffene
verbindliche Festlegung als Auflage im Sinne einer Nebenbestimmung einer
Verfügung
betrachten,
welche
nachträglich
mit
dem
erwähnten
Bewilligungsentscheid aus dem Jahre 2007 betreffend Schulversuch verknüpft
werde. Das Legalitätsprinzip gelte zwar grundsätzlich auch für die
Nebenbestimmungen einer Verfügung. Diese müssten aber nicht ausdrücklich
in einem Rechtssatz vorgesehen sein. Sie könnte sich auch aus dem mit dem
Gesetz verfolgten Zweck oder aus einem mit der Hauptanordnung
zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben.
Den Pioniergemeinden würden gestützt auf Art. 6 des Schulgesetzes kantonale
Beiträge geleistet (Rechtsgrundlage: Art. 33 des Gesetzes über den
Finanzhaushalt und die Finanzierung des Kantons Graubünden [FFG]). Laut
Art. 33 Abs. 2 lit. a FFG könne der Kanton Beiträge an Bedingungen knüpfen.
Der Wortlaut dieser Bestimmung sei allerdings zu eng gefasst. Es verstehe sich
von selbst, dass Beitragsleistungen auch mit Auflagen verbunden werden
könnten. Ob eine Bedingung oder eine Auflage vorliege, beurteile sich im

Übrigen nicht nach deren Bezeichnung, sondern nach deren Sinn und Zweck
unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Eine Verletzung der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV liege
nicht vor. Der Kerngehalt der Sprachenfreiheit garantiere das Erlernen sowie
das Benützen der eigenen Sprache im engen privaten Bereich. Die von der
Regierung getroffene Regelung, auf welchen Zeitpunkt eine allfällige neu
gewählte romanische Sprachvariante greifen solle, tangiere die von der BV
gewährleistete Sprachenfreiheit in keiner Weise.
Die Bündner Kantonsverfassung bekenne sich sowohl zur kommunalen
Sprachautonomie als auch zum Territorialprinzip. In der Botschaft zum
Sprachengesetz (S. 86 und 108) habe die Regierung ausdrücklich festgehalten,
dass der vorliegende Gesetzesentwurf in keiner Hinsicht gesetzliche Vorgaben
über die Verwendung des Rumantsch Grischun auf Gemeine- und Kreisebene
enthalte.
Der
Entscheid,
welche
rätoromanische
Sprachvariante
im
kommunalen Amts- und Schulbereich verwendet werden solle, falle auch nach
dem Erlass des Sprachengesetzes unverändert in die Zuständigkeit der
Gemeinden. Vorliegend gehe es aber nur um die Frage, auf welchen Zeitpunkt
eine allfällige neu gewählte romanische Sprachvariante greifen solle und diese
Festlegung falle in die Kompetenz der Regierung, welche im Rahmen des
bewilligten Schulversuches eine entsprechende Regelung getroffen habe.
Schulsprache im Sinne des kantonalen Sprachengesetzes sei jene Sprache, in
welcher der Unterricht in den einzelnen Fächern erfolge bzw. in welcher die
Kinder in der ersten Klasse alphabetisiert würden. Mit andere Worten habe die
Schulsprache als Alphabetisierungssprache ab der ersten Primarklasse, also
aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr von unten nach oben zu erfolgen.
Der
Wechsel
von
Rumantsch
Grischun
zum
Idiom
stelle
keinen
Sprachenwechsel im Sinne des kantonalen Sprachengesetzes dar. Das ergebe
sich auch klar aus der Botschaft zum Sprachengesetz (S. 112 f).
Mit der im angefochtenen Beschluss getroffenen Regelung habe man für die
Rückkehr zum Idiom das gleiche Vorgehen gewählt wie bei der damaligen
Einführung von Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache. Schon
damals sei man davon ausgegangen, dass die Konfrontation der Schülerinnen

und Schüler mit zwei schriftlichen Varianten grundsätzlich problematisch wäre,
Verwirrung stiften und die Spracherlernung unnötig verkomplizieren würde.
Auch
aus
Gründen
der
Chancengleichheit
und
auf
Grund
des
Gleichbehandlungsgebotes gelte, dass für jene Schülerinnen und Schüler,
welche in der ersten Klasse in Rumantsch Grischun alphabetisiert worden
seien, diese Unterrichtssprache bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit
beibehalten werde. Auch hinsichtlich der Aufnahmeprüfungen für den Eintritt in
eine Bündner Mittelschule erscheine diese Lösung sachgerecht.
Auch der Grosse Rat habe den Beschluss der Regierung gestützt, indem er an
der Dezembersession 2011 die Aufnahme eines neuen Art. 32 in das total
revidierte Schulgesetz beschlossen habe (mit 84 : 2 Stimmen), der folgenden
Wortlaut trage: „ Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der
Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt
dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.“ Die in der grossrätlichen Debatte
gefallenen Voten zeigten deutlich, welche Überlegungen der Schaffung dieser
Gesetzesbestimmung zugrunde gelegen hätten.
4.
Der zweite Schriftenwechsel erbrachte – mit Ausnahme des Vermerks des
Beschwerderückzuges der Familie … (vgl. Replik vom 20. April 2012; II.
Begründung A. Formelles; Ziff. 2) - nichts wesentlich Neues. Die Parteien
hielten vielmehr unverändert an ihren gegensätzlichen Standpunkten fest.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt bildet der Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082)
vom 5. Dezember 2011, worin festgestellt wurde: Dass ein allfälliger Wechsel
der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt
grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen habe. Ausnahmsweise
könne ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und
Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchten, bis spätestens zu
Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der

Schulträgerschaft beschlossen würde. Diese Feststellung erfolge im Sinne einer
Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der
Regierung
am
24.
April
2007
bewilligten
Schulversuch
betreffend
Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007 bis 2011 des Projektes „Rumantsch
Grischun in der Schule“ (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-Dispositivs). – Strittig sind
dabei (formell) im Wesentlichen die Qualifikation der dagegen erhobenen
Einwände als Verfassungs- oder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowie die
Legitimation der Beschwerdeführer geblieben. Materiell ist vor allem das
Vorhandensein bzw. eine hinreichende gesetzliche Grundlage (Schulversuch
nach Art. 6 des Schulgesetzes) bzw. die Kompetenz der Regierung für die
Regelung des genauen Zeitpunktes einer allfälligen Wiedereinführung bzw. der
Rückkehr zum jeweiligen Idiom in den betreffenden Gemeinden (anstelle des
„Rumantsch Grischun“ als bereits regional in der Primarschule eingeführten
Alphabetisierungssprache) zu prüfen. Nicht Gegenstand dieser Beschwerde ist
indes die grundsätzliche Anerkennung der Regierung, wonach im Kanton
Graubünden – aufgrund des einschlägigen Sprachengesetzes (SpG) vom 19.
Oktober 2006 – unbestritten die kommunale Sprachautonomie und das
Territorialprinzip gelten und zu beachten sind. Damit ist zumindest schon
geklärt, dass an sich die Bündner Gemeinden für die Einführung und
Verwendung
der
jeweils
von
ihnen
gewünschten
rätoromanischen
Sprachvariante im kommunalen Amts- und Schulbereich zuständig und
verantwortlich sind. Im konkreten Fall handelt es sich aber um einen von der
Bündner Regierung initiierten und finanziell unterstützten „Schulversuch“ nach
Art. 6 des kantonalen Schulgesetzes (SchulG) in Verbindung mit Art. 33 des
Gesetzes über den Finanzhaushalt und die Finanzaufsicht des Kantons
Graubünden (FFG), womit sich im Kern einzig die Rechtsfrage stellt, ob der
Kanton – genau gleich wie beim Einstiegsszenario in den freiwilligen
Schulversuch der damals ab 2007 sukzessive teilnehmenden rätoromanischen
Gemeinden – auch wieder das Ausstiegsszenario einheitlich mittels
Regierungsbeschlusses regeln durfte, obwohl ein solches Szenario bei der
gestaffelten Einführung des „Rumantsch Grischun“ offensichtlich noch
überhaupt kein Thema war und somit „eine Regelungslücke“ seitens der dafür

zuständigen Instanzen zu schliessen war. In diesem Gesamtkontext ist die
Streitsache zu klären und gerichtlich zu entscheiden.
2. a)
Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a) und lit. c) des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG) beurteilt das Bündner Verwaltungsgericht als
Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse sowie gegen
endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von
selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der
Regierung
und
der
kantonalen
Departemente
in
öffentlich-rechtlichen
Streitigkeiten. Sind die beiden in lit. a) und lit. c) erwähnten Voraussetzungen
nicht erfüllt, besteht für das Gericht immer noch die Möglichkeit, Einwände und
Bedenken gegen einen Beschluss der Regierung als verwaltungsgerichtliche
Beschwerde gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. d) entgegenzunehmen und zu
beurteilen. Letztere Beschwerde ist nämlich ausdrücklich gegen Entscheide
(und Beschlüsse) der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten
zulässig, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht
endgültig sind. - Im konkreten Fall kann letztlich offen gelassen werden, ob es
sich bei der Eingabe der Beschwerdeführer vom 19. Januar 2012 um eine
Verfassungsbeschwerde
(nach
Art.
57
VRG)
oder
bloss
um
eine
verwaltungsgerichtliche Beschwerde (nach Art. 49 VRG) handelt, weil das
angerufene Gericht in beiden Fällen auf die Beschwerde einzutreten hat und
die Kognition des Gerichts (Spruchbefugnis) in beiden Fällen dieselbe ist.
b)
Gemäss Art. 50 VRG ist zur (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde legitimiert,
wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere
Vorschrift dazu ermächtigt ist. Nach Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur (Verfassungs-)
Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse legimitiert, wer durch die Anwendung
der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. Im konkreten Fall ist für das Gericht
zweifelsfrei erstellt, dass sowohl die am Schulversuch teilnehmenden
Gemeinden als auch die Eltern und die Kinder der in diesen Gemeinden
wohnhaften Stimmberechtigten und schulpflichtigen Schutzbefohlenen allesamt

(mehr oder weniger stark) von den konkreten Auswirkungen der im
angefochtenen Beschluss enthaltenen Anweisungen (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-
Dispositivs) berührt werden und somit sicherlich ein aktuelles und eigenes
Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung und Rechtmässigkeit des fraglichen
Regierungsbeschlusses geltend machen können. Auf die Beschwerde ist daher
schon gemäss Art. 50 VRG einzutreten. Die Prüfung der potentiellen
Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die
Beschwerdelegitimation in jedem Fall zu bejahen ist.
3. a)
In materieller Hinsicht steht die Frage im Vordergrund, ob sich die Regierung
beim angefochtenen Beschluss auf eine hinreichende Rechtsgrundlage
abstützen kann oder ob sie damit in unzulässiger Weise in die Autonomie der
Gemeinden eingegriffen hat. Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Regierung
ihren Beschluss vom 5. Dezember 2011 nicht plötzlich aus dem „Nichts“ heraus
getroffen hat, sondern derselbe in Abfolge verschiedener anderer Beschlüsse
zu dieser Thematik erging. Begonnen hatte die Sache mit dem Beschluss des
Grossen Rates in der Augustsession 2003. Dort war die Herausgabe der
rätoromanischen Lehrmittel in Rumantsch Grischun beschlossen und die
Regierung beauftragt worden, ein Konzept für die Einführung des Rumantsch
Grischun
in
den
Schulen
auszuarbeiten.
Am
21.
Dezember
2004
verabschiedete die Regierung dieses vom Grossen Rat in Auftrag gegebene
Grobkonzept „Rumantsch Grischun [RG] in der Schule“. Kernpunkte dieses
Grobkonzepts sollten die drei Einführungsvarianten „Pionier“, „Standard“ und“
Konsolidierung“ bilden mit je drei Einführungsphasen (RG passiv, RG aktiv,
Pädagogische
Weiterbetreuung).
Die
Einführung
sollte
zudem
durch
verschiedene Begleitmassnahmen unterstützt werden (Sprachstandardisierung,
Ausbildung, Lehrmittel, Weiterbildung, Kommunikation, sprachlicher und
didaktischer
Support,
Förderung
der
gesprochenen
Varietäten,
ausserschulische Begleitmassnahmen). Auf Grund der gegebenen Rechtslage
sollten diese Einführungsschritte in den folgenden 10 Jahren ausschliesslich
nur in jenen Gemeinden erfolgen, die dies explizit wünschten. Gestützt auf Art.
6 SchulG beschloss die Regierung sodann am 24. April 2007, die

Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007-2011 des Projektes Rumantsch Grischun
als Schulversuch zu bewilligen und den Pioniergemeinden für den Zeitraum
2007 bis 2013 Gesamtbeiträge von Fr. 3.45 Mio. zuzusprechen. Somit ist aber
der Beschluss der Regierung durch den zitierten Art. 6 SchulG vollständig
abgedeckt, was bedeutet, dass eine genügende gesetzliche Grundlage für die
erforderliche „Lückenfüllung“ der erst nachträglich getroffenen Festlegung des
Ausstiegsszenarios durch die Regierung bestanden hat. Abgedeckt ist damit
auch der diesem Beschluss und diesem Konzept zu Grunde liegende
Grundsatz, dass das Rumantsch Grischun schrittweise eingeführt werden solle
und zwar in der 1. Primarklasse, und dass unbedingt zu vermeiden sei, dass die
Schülerinnen
und
Schüler
im
Laufe
ihrer
Primarschulzeit
mit
zwei
verschiedenen schriftlichen Sprachvarianten konfrontiert sein sollten.
b)
Offensichtlich
war
die
Regierung
(zu
Beginn
des
Schulversuchs)
irrtümlicherweise davon ausgegangen, dass jene Gemeinden, die im Laufe der
folgenden Jahre freiwillig Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache
wählten, in Zukunft auch dabei bleiben würden. Der anfangs 2011 aufgetretene
Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als Schulsprache hat der
Regierung dann gezeigt, dass der Beschluss vom 24. April 2007 betreffend
Genehmigung des Schulversuchs offensichtlich unvollständig war, da eine
ausdrückliche Regelung bezüglich der Modalitäten des Ausstiegs aus dem
Schulversuch fehlte. Eine gesetzliche Grundlage für eine solche Regelung ist –
wie vorne unter E. 3a) bereits dargetan – in Art. 6 SchulG ausreichend
gegeben. Richtig ist zwar, dass sich eine solche Regelung eigentlich bereits im
Beschluss der Regierung vom 24. April 2007 hätte finden müssen. Rechtlich
war es indessen dennoch unbedenklich, wenn die Regierung nun im
nachgeschobenen Beschluss vom 5. Dezember 2011 die bestehende
Regelungslücke des Ausstiegs geschlossen und somit für alle Betroffenen ein
einheitliches
und
praktikables
Ausstiegsszenario
getroffen
hat.
Der
Haupteinwand der Beschwerdeführer, es habe der Regierung die gesetzliche
Grundlage für eine derart weitreichende Beschlusskompetenz (Festlegung
Zeitpunkt: „Ende Schulversuch“) gefehlt, erweist sich deshalb als unbegründet.

c)
Im Übrigen vermögen auch die weiter vorgebrachten [materiellen] Einwände der
Beschwerdeführer gegen den angefochtenen Regierungsbeschluss vom 5.
Dezember
2011
nicht
zu
überzeugen.
Von
einer
Verletzung
der
Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) kann schon deshalb keine Rede sein, weil
den am kantonalen Schulversuch ab 2007 teilnehmenden Gemeinden die freie
Entscheidung über die (Aus-)Wahl der Schulsprache in keiner Art und Weise
beschränkt worden ist. Sodann kann auch von einer Missachtung der
Sprachenfreiheit (Art. 18 BV) sicherlich nicht gesprochen werden, da kein
eigentlicher Wechsel vom Romanischen auf Deutsch oder Italienisch
angeordnet wurde, sondern ein solcher innerhalb des Romanischen. Hinzu
kommt, dass der angefochtene Regierungsbeschluss auch inhaltlich (aus
pädagogischer
Sicht)
sachgerecht
erscheint;
denn
es
ist
durchaus
nachvollziehbar, dass wie die Einführung auch die Beendigung des
Schulversuchs mit dem Rumantsch Grischun schrittweise erfolgen sollte, damit
keine Schülerin und kein Schüler gezwungen wird, während seiner
obligatorischen Schulzeit die Schulsprache zu wechseln. Das wäre für die
Schülerschaft höchst verwirrend und würde die Spracherlernung zweifellos
erschweren sowie die Chancengleichheit bei den Aufnahmeprüfungen
gefährden.
Für
die
materielle
Richtigkeit
des
angefochtenen
Regierungsbeschlusses spricht zudem auch die Tatsache, dass der Grosse Rat
(Legislative) in der Dezembersession 2011 fast einstimmig (Stimmenverhältnis
84 Ja zu 2 Nein) einen neuen Art. 32 des kantonalen Schulgesetzes
verabschiedet hat (tritt aber voraussichtlich erst am 1. August 2012 in Kraft),
welcher besagt: „Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der
Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt
dieser
aufbauend
von
Schuljahr
zu
Schuljahr.“
Wie
den
einzelnen
Wortmeldungen der sich dazu explizit äussernden Parlamentarier (Grossräte
Parolini, Toutsch, Bezzola, Augustin, Pult, und RR Jäger) im Grossratsprotokoll
(Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.) zweifelsfrei entnommen werden kann, wurde die im
angefochtenen
Beschluss
getroffene
Ausstiegslösung
der
Regierung
grossmehrheitlich akzeptiert.

4. a)
Der angefochtene Beschluss der Regierung vom 5. Dezember 2011 (so Ziff. 1
Beschluss-Dispositiv) ist demnach rechtmässig und sachlich gerechtfertigt, was
zur Abweisung der Beschwerde vom 19. Januar 2012 führt.
b)
Aufgrund der demokratischen Bedeutung und Wichtigkeit dieses Beschlusses
für alle Beteiligten verzichtet das angerufene Gericht (ausnahmsweise) auf die
Erhebung von Gerichtskosten. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der
Beschwerdegegnerin (Regierung) nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie
lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es wird keine Staatsgebühr erhoben.
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Juli 2013
abgewiesen (2C_807/2012).