gr_gerichte · PVG 2024 12 · 2025-07-25 · de
Elezioni municipali. Autonomia comunale.


PVG 5/12
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Raumordnung und Umweltschutz
Planisaziun dal territori e protecziun da l'ambient
Pianificazione territoriale e protezione dell'ambiente
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Verfahrensrecht.
Anfechtbarkeit
von
koordinationsbedürftigen,
kantonalen Zusatzbewilligungen.
Bei einer Departementsverfügung betreffend Näherbaubewilligung für die
Unterschreitung des Strassenabstands inklusive Beseitigungsrevers
handelt es sich um eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung. Eine
vorzeitige Eröffnung der Zusatzbewilligung ohne Entscheid über das
eigentliche Bauprojekt stellt eine Verletzung der Koordinationspflicht
gemäss Art. 25a RPG i.V.m. Art. 88 KRG und Art. 55 Abs. 2 KRVO dar (E.1
bis 1.2).
Eine selbständige Anfechtbarkeit der Zusatzbewilligung ist mit dem
Koordinationsgebot und dem Grundsatz der Einheit des Bauentscheids
unvereinbar und erscheint im vorliegenden Fall nicht sachgerecht. Die
Beschwerdefrist für die Anfechtung der Zusatzbewilligung beginnt erst mit
der Eröffnung des gemeinsam mit der Zusatzbewilligung zu eröffnenden
Bauentscheids zu laufen (E.1.3 und 1.4).
Diritto procedurale. Impugnabilità delle autorizzazioni supplementari
cantonali che richiedono un coordinamento.
Nel caso di una decisione dipartimentale relativa a un permesso di
costruzione ravvicinata per il mancato rispetto della distanza dalla strada,
compreso il diritto di garanzia, si tratta di un'autorizzazione supplementare
che
richiede
un
coordinamento.
La
notificazione
anticipata
dell'autorizzazione supplementare senza una decisione sul progetto di
costruzione vero e proprio costituisce una violazione dell'obbligo di
coordinazione ai sensi dell'art. 25a LPT i.c.d. con l'art. 88 LPTC e l'art. 55
cpv. 2 OPTC (consid. 1 fino 1.2).
Un'impugnabilità
autonoma
dell'autorizzazione
supplementare
è
incompatibile con il principio di coordinazione e il principio di unità della
decisione edilizia e non sembra giustificata nel caso in questione. Il termine
di ricorso per l'impugnazione dell'autorizzazione supplementare inizia a
decorrere solo dalla notifica della decisione edilizia, che deve essere
notificata insieme all'autorizzazione supplementare (consid. 1.3 e 1.4).
Aus dem Sachverhalt:
1.
Am 14. September 2023 reichte A._____ ein Baugesuch für den Neubau
eines Wohnhauses auf Parzelle 1272, […], ein. Die Bauparzelle grenzt im südlichen
Bereich an die A._____strasse (D._____). […]

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2.
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2023 liess das Tiefbauamt Graubünden
der Gemeinde B._____ die Zusatzbewilligung des Departements für Infrastruktur,
Energie und Mobilität (DIEM) zukommen. In dieser Departementsverfügung erteilte
das DIEM unter Bedingungen und Auflagen die Näherbaubewilligung für die
Unterschreitung des Strassenabstands. […]
3.
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 verschickte das Bauamt der
Gemeinde B._____ die Departementsverfügung an A._____ zur Kenntnisnahme. Mit
der frühzeitigen Zustellung könnten verfügte Auflagen in die weitere Planung
einfliessen und würden nicht zu unnötigen Fragen und Abklärungen führen, so das
Bauamt.
4.
Am 8. November 2023 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
gegen die Departementsverfügung des DIEM vom 10. Oktober 2023 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden […].
Aus den Erwägungen:
1.
Angefochten ist die Departementsverfügung des DIEM (resp. deren
Ziff. 1.2 und Ziff. 10 betreffend den Beseitigungsrevers). Dabei handelt es sich um eine
koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung (vgl. Liste der zu koordinierenden
Zusatzbewilligungen des Departements für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vom
1. November 2005, Stand 1. April 2020, Ziffern E2 und E3; abrufbar unter:
https://www.gr.ch/DE/publikationen/Verwaltungsverordnungen/Liste%20der%20zu%
20koordinierenden%20Zusatzbewilligungen.pdf). Vorab ist daher zu prüfen, ob diese
Verfügung (selbständig) anfechtbar ist.
1.1.
Das
bundesrechtliche
Koordinationsgebot
in
Art. 25a
des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) verlangt, dass ein geplantes
Bauvorhaben in einem einzigen und einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird
(sog. Grundsatz der Einheit des Bauentscheids; vgl. hierzu die Urteile des
Bundesgerichts 1C_615/2017 vom 12. Oktober 2018 E.2.5 und 1C_266/2018 vom
12. April 2019 E.3.3). Mithin müssen im Baubewilligungsverfahren die für ein
Bauprojekt erforderlichen Entscheide unterschiedlicher Behörden sowohl formell
(verfahrensmässig) als auch materiell (inhaltlich) koordiniert werden. Gemäss den
bundesrechtlichen Minimalanforderungen hat die Koordinationsbehörde für eine
inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige
Eröffnung der Verfügungen zu sorgen (Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Dadurch sollen
widersprüchliche Entscheide vermieden werden (vgl. Art. 25a Abs. 3 RPG; vgl. auch
MARTI, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 46 zu
Art. 25a; DUSSY, in: GRIFFEL/LINIGER/RAUSCH/THURNHERR, Fachhandbuch Öffentliches

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Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 7.92). Der Sinn dieser Vorschrift besteht aber
auch darin, dass sich die Verfahrensbeteiligten ein möglichst vollständiges Bild über
die Sach- und Rechtslage machen können und die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten
und Teilfragen möglichst gleichzeitig beginnt, damit in einem allfällig anschliessenden
Rechtsmittelverfahren auch alle Aspekte gesamthaft in einem Verfahren beurteilt
werden können (vgl. MARTI, a.a.O., Rz. 48 zu Art. 25a; vgl. auch Art. 33 Abs. 4 RPG,
wonach einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen sind). Nebst der inhaltlichen
Abstimmung verfolgt das Koordinationsgebot also auch den Zweck, eine Staffelung
der Verfahren und damit die Wiederholung von Einsprache- und Rechtsmittelverfahren
zu inhaltlich gleichen oder gleichartigen Streitpunkten zu vermeiden. Der Instanzenzug
soll nicht mehrmals durchlaufen werden müssen. Gleichzeitig ist erforderlich, dass die
Parteirechte
der
Einsprache-
und
Rechtsmittelbefugten
und
sonstigen
Verfahrensbeteiligten
nicht
beschränkt
werden
(Urteil
des
Bundesgerichts
1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1; siehe auch Urteil des Verwaltungsgerichts
[VGU] R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.4).
Auf kantonaler Ebene wird die Koordination bei Zusatzbewilligungen in Art. 88 des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) geregelt.
Demnach gilt für Bauvorhaben innerhalb der Bauzone die kommunale Baubehörde als
Koordinations- bzw. Leitbehörde (Art. 88 Abs. 2 KRG). Nach Art. 88 Abs. 1 KRG
besteht eine Koordinationspflicht namentlich in den Fällen, in denen neben einer
Baubewilligung und einer allfälligen BAB-Bewilligung zusätzliche Bewilligungen,
Genehmigungen oder Zustimmungen weiterer Behörden (Zusatzbewilligungen)
erforderlich
sind
und
zwischen
den
Bewilligungen
ein
derart
enger
Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander
erteilt werden können, sondern inhaltlich und verfahrensmässig in einem Leitverfahren
abgestimmt und koordiniert werden müssen (siehe auch VGU R 21 108 vom
3. Oktober 2023 E.3.3.1). Die Verfahrenskoordination wird in Art. 52 - 54 der
Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) und die
Entscheidkoordination in Art. 55 - 59 KRVO näher konkretisiert (vgl. dazu auch
Arbeitshilfe zum KRG, DVS, S. 90). Gemäss Art. 55 Abs. 2 KRVO übermitteln die für
die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden ihren Entscheid sowie einen allfälligen
Einspracheentscheid direkt der Gemeinde; die kommunale Baubehörde (als
Leitbehörde) eröffnet Entscheide über Zusatzbewilligungen nach Überprüfung der
inhaltlichen Abstimmung gleichzeitig mit dem Bauentscheid. Es ist also Sache der
Gemeinde – im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens (Leitverfahren) – dafür zu
sorgen, dass die verschiedenen Entscheide aufeinander abgestimmt sind, und
allenfalls erforderliche kantonale Zusatzbewilligungen dem Gesuchsteller koordiniert
und mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung eröffnet werden (vgl. Arbeitshilfe

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zum KRG, S. 90 f.). Die gleichzeitige Eröffnung des Bauentscheids und der
Zusatzbewilligung(en) ist, namentlich für die Sicherstellung des gleichzeitigen Beginns
der Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und in Bezug auf sämtliche Teilfragen sowie
für die Gewährleistung einer gesamthaften Überprüfung des Bauprojekts in einem
allfälligen Beschwerdeverfahren, von zentraler Bedeutung. Vom Prinzip der
gleichzeitigen Eröffnung kann nach Art. 55 Abs. 3 KRVO unter bestimmten
Voraussetzungen – die hier nicht einschlägig sind – abgewichen werden.
1.2.
Aus den Akten geht hervor, dass das vorliegende Baugesuch vom
14. September bis am 4. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt wurde und während dieser
Zeit eine Einsprache eingegangen ist. Das eigentliche Baubewilligungsverfahren ist
(mutmasslich wegen des aufgrund der vorzeitigen Entlassung der Bauparzelle aus der
Planungszone veranlassten Beschwerdeverfahrens R 23 93) nach wie vor bei der
Gemeinde hängig. Entsprechend hat die Gemeinde auch noch keinen Bauentscheid
erlassen. Da die Gemeinde über die Bewilligungsfähigkeit des konkreten Bauprojekts
noch nicht entschieden hat, hätte sie die Zusatzbewilligung des DIEM (noch) nicht
eröffnen dürfen. Das Tiefbauamt hatte in seinem Schreiben vom 10. Oktober 2023 die
Gemeinde denn auch explizit gebeten, die Zusatzbewilligung gleichzeitig mit ihrem
Bauentscheid zu eröffnen (vgl. zudem Ziff. 12 der Departementsverfügung, wonach
die vorliegende Bewilligung eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung darstellt
und diese dem Gesuchsteller gleichzeitig mit der Baubewilligung der Gemeinde
eröffnet bzw. zugestellt wird). Indem die Gemeinde die Departementsverfügung,
vorzeitig, d.h. ohne über das eigentliche Bauprojekt entschieden zu haben, eröffnete,
hat sie die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG i.V.m. Art. 88 KRG und Art. 55
Abs. 2 KRVO verletzt.
1.3.
Die vorzeitige Eröffnung der Zusatzbewilligung hat vorliegend dazu
geführt, dass sich der Beschwerdeführer – mutmasslich aufgrund der in Ziff. 13 der
Departementsverfügung aufgeführten Rechtsmittelbelehrung, wonach gegen diesen
Entscheid innert 30 Tagen seit der Mitteilung beim Verwaltungsgericht Beschwerde
erhoben werden kann – veranlasst sah, diese Zusatzbewilligung anzufechten. Die
selbständige Anfechtbarkeit von Zusatzbewilligungen – ohne dass die entsprechende
Baubewilligung erteilt wurde – ist mit dem Koordinationsgebot und dem Grundsatz der
Einheit des Bauentscheids indes unvereinbar. Wenn nämlich gegen vorzeitig eröffnete
Zusatzbewilligungen isoliert Beschwerde geführt werden könnte, würde dies dazu
führen, dass über dasselbe Bauprojekt gleichzeitig verschiedene Verfahren bei
unterschiedlichen Behörden (kommunale Baubehörde und Verwaltungsgericht)
laufen, ohne dass die inhaltliche Abstimmung der Entscheide sichergestellt ist. Bei
komplexen Bauprojekten, die mehrere Zusatzbewilligungen erfordern, hätte dies
zudem zur Folge, dass sich das Gericht in verschiedenen und zeitlich gestaffelten

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Verfahren jeweils nur mit Teilfragen ein und desselben Bauprojekts befassen müsste,
was wiederum im Widerspruch zu Art. 33 Abs. 4 RPG steht, wonach eine gesamthafte
Überprüfung des Bauprojekts in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren zu
gewährleisten ist (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar
2014 E.3.1 mit weiteren Hinweisen).
Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerde gegen die (in Verletzung der
Koordinationspflicht vorzeitig eröffnete) Zusatzbewilligung vom 10. Oktober 2023 –
zumindest zum jetzigen Zeitpunkt – nicht eingetreten werden. Die selbständige
Anfechtung der vorliegenden Departementsverfügung erscheint auch deswegen nicht
sachgerecht, weil die Zusatzbewilligung vom Bestand der Baubewilligung abhängt und
ohne diese gar keine Rechtswirkungen zu entfalten vermag bzw. gegenstandslos wird,
wenn das konkrete Bauprojekt schlussendlich nicht bewilligt werden kann. Ohne die
entsprechende Baubewilligung dürfte somit für die Anfechtung der Zusatzbewilligung
regelmässig auch das schutzwürdige Interesse bzw. die Legitimation fehlen, sodass
auch aus diesem Grund auf eine solche Beschwerde nicht einzutreten ist.
1.4.
Aus den vorstehenden Überlegungen ist demnach festzuhalten, dass
Zusatzbewilligungen nur zusammen mit dem Bauentscheid, oder zumindest erst nach
Vorliegen desselben, angefochten werden können. Dies führt konsequenterweise
dazu, dass die Beschwerdefrist für die Anfechtung der Zusatzbewilligungen, die in
Verletzung der Koordinationsplicht vorzeitig eröffnet wurden, erst mit der Eröffnung
des Bauentscheids zu laufen beginnt (vgl. hierzu auch BGE 116 Ib 50 E.4.b, wonach
für getrennt zu treffenden Entscheide, die zwar zeitlich und inhaltlich koordiniert, aber
getrennt eröffnet werden, dasjenige Rechtsmittel offenzuhalten ist, welches gegen den
Entscheid besteht, der im Leitverfahren getroffen wird). Der Rechtsschutz der
Bauherrschaft und der übrigen Beschwerdebefugten in Bezug auf die vorzeitig
eröffnete Zusatzbewilligung bleibt damit gewahrt. Auf diese Weise wird einerseits
sichergestellt, dass die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und Teilfragen des
Bauprojekts gleichzeitig beginnt, und andererseits verhindert, dass über dasselbe
Bauvorhaben mehrere unkoordinierte (Beschwerde-)Verfahren laufen.
R 23 116
Urteil vom 20. August 2024