gr_gerichte · R 2004 35 · 2004-09-28 · de
Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

Ortsplanungsrevision | Planung

R 04 35
4. Kammer
URTEIL
vom 28. September 2004
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Ortsplanungsrevision
1.a)
Im Gebiet „…“ in der Gemeinde … befinden sich u.a. drei Mehrfamilienhäuser
(… A-C) auf Parzelle 1952, die in Stockwerkeinheiten (StWE) aufgeteilt bzw.
als Ferien- und Eigentumswohnungen genutzt werden. Das Ehepaar …
erwarb im Februar 2003 eine 4½-Zimmerwohnung im OG im Haus C zu
Eigentum. Zur selben Zeit kaufte … eine 3½ -Zwhg. im EG. Die in …
ganzjährlich wohnhafte … ist ebenfalls Eigentümerin einer 3½-Zwhg.
innerhalb der StWE-Gemeinschaft …, deren MFH alle in der Kernzone B
liegen. Unmittelbar im Norden davon befinden sich die Parz. 244 und 1288
der Bürgergemeinde … Im Zuge der letzten Zonenplanrevision hatte das …
Stimmvolk am 24. November 2002 beschlossen, dass jene zwei nördlich
gelegenen Grundstücke der Landwirtschaftzone (überlagert mit einer
Wintersportzone) zugewiesen werden sollten.
b)
Mit Entscheid vom 6. April, mitgeteilt am 8. April 2004, genehmigte die
Bündner Regierung das revidierte Baugesetz und die Zonenpläne 1:2'000 …,
Zentrum, … und Zonenplan 1:10'000 mit Gestaltungselementen, u.a. mit
folgendem Hinweis (Ziff. 2.n):
Die Genehmigung der Zonenfestlegungen im Gebiet „…“ erfolgt mit dem
Hinweis, dass die Ortsplanung in diesem Bereich unter Umständen kurzfristig
eine grundlegende Änderung erfahren könnte.
Zur Begründung hielt die Regierung fest, dass im betreffenden Teilgebiet die
Realisierung einer grossen, rund 6 ha umfassenden Wellness-Resort-Anlage
(u.a. mit einem 4-Stern-Hotel und einem Dorfhotel) zur Diskussion stehe und

daher ein entsprechender Hinweis angebracht sei. Am 23. April 2004 wurde
der Genehmigungsbeschluss in der … Zeitung publiziert.
2.
Dagegen
erhoben
die
eingangs
erwähnten
Grund-
bzw.
Wohnungseigentümer (zzgl. …) am 13. Mai 2004 gemeinsam Rekurs beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um
kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsentscheids in
Bezug auf Ziff. 2.n) im Dispositiv bzw. um ersatzlose Streichung dieser
Anmerkung im angefochtenen Regierungsentscheid. Zur Befugnis ihrer
Rekurserhebung brachten sie vor, dass sie an der Beibehaltung des
bisherigen Zustands bzw. an der Planbeständigkeit des im November 02 in
der Gemeinde verabschiedeten Zonenplans zumindest ein faktisches
Interesse hätten, da die unter Ziff. 2.n) angedeutete Umnutzung der direkt im
Norden angrenzenden Parzellen der Bürgergemeinde unweigerlich zu
Mehrimmissionen und damit einer Wertverminderung ihrer Wohnungen
führen würde. Richtigerweise habe die Bündner Regierung die definitive
Zuordnung dieser Grundstücke zur Landwirtschaftszone genehmigt, was mit
den Zielen der Ortsplanungsrevision (kein Siedlungsgebiet …, sondern
Nutzung als Intensivnaherholungsgebiet) übereingestimmt habe. Der
zusätzlich aufgenommene Hinweis stelle keine Massnahme dar, die im
Raumplanungsgesetz des Kantons (Art. 37 Abs. 3 KRG) vorgesehen sei,
womit die Regierung ihr Ermessen überschritten habe. Wenn sich der
Gesetzgeber planerisch nicht hätte festlegen wollen, hätte er den noch
unüberbauten Nordteil … dem übrigen Gemeindegebiet (üG) zuweisen
müssen. Dies sei nicht geschehen, weshalb der strittige Hinweis zudem
gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Vertrauensschutz für die
auswärtigen Eigentümer der erst im Februar 03 gekauften Ferienwohnungen)
sowie gegen eine korrekte Umsetzung des Volkswillens (Verletzung
Gemeindeautonomie/Gewaltentrennungsprinzip) verstossen habe. Indem die
Regierung in ihrem Genehmigungsentscheid neu auf etwas hingewiesen
habe, was nie zur Abstimmung gestanden sei, habe sie schliesslich auch noch
das Stimmrecht der in … wohnhaften … missachtet.

3.
Am 26. Mai 2004 verzichtete die Gemeinde … (Rekursgegnerin 2) und am 14.
Juni 2004 die Bürgergemeinde … (Beigeladene) auf die Einreichung einer
Stellungnahme.
4.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung Nichteintreten auf den
Rekurs; eventuell Abweisung desselben unter gesetzlicher Kostenfolge. Zur
Begründung brachte sie vor, dass „Hinweise“ [wie namentlich jener unter Ziff.
2.n)] grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen darstellten, weshalb
dagegen eben auch nicht rekurriert werden könnte. Mit dem erwähnten
Hinweis
sei
die
Rechtsstellung
der
Betroffenen
(sei
es
als
Grundstücksnachbarn oder als Stimmberechtigte) in keiner Art beeinflusst
oder verändert worden. Damit sei einzig bezweckt worden, allfällig
interessierte Kreise frühzeitig darauf aufmerksam zu machen, dass die
Grundordnung im Teilgebiet … in Anbetracht der laufenden Diskussionen um
eine neue Wellness-Resort-Anlage vielleicht schon bald wieder ändern
könnte. Solche Informationen seien aber nicht anfechtbar und zwar
unabhängig davon, ob sie nun aus Transparenzgründen angebracht oder
unnötig gewesen seien. Ferner stehe es der Ortsgemeinde frei, ihre
Nutzungsplanung bei Bedarf anzupassen, worauf sich die Regierung als
Genehmigungsbehörde erneut mit der Zulässigkeit einer solchen Teilrevision
zu befassen hätte. Abgesehen davon, dass die Anforderungen an eine
Teilrevision von Gesetzes wegen umso höher seien, je neuer die Planung sei,
gebe es keine Vorschrift, die das Gemeinwesen bei der Revision der
Ortsplanung einschränken würde. Falls das Gericht wider Erwarten trotzdem
auf den Rekurs eintreten sollte, wäre er abzuweisen, da nicht ersichtlich sei,
wieso Hinweise auf mögliche künftige Entwicklungen rechtswidrig sein sollten.
5.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien unverändert an ihren
gegensätzlichen Standpunkten fest.
Das Gericht zieht in Erwägung:

1.
Nach Art. 37 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
(KRG,
BR
801.100)
bedürfen
Baugesetze,
Zonenpläne,
Generelle
Gestaltungs- und Erschliessungspläne der Genehmigung durch die
Regierung. Sie treten erst mit dem konstitutiven Genehmigungsbeschluss in
Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, falls keine gesetzlichen
Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des
pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. Sie darf dabei
nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle haltbaren kommunalen Ermessens
setzen. Die Grundlage dieser Kompetenzvorschrift basiert auf dem
öffentlichen Recht des Bundes (Art. 26 Abs. 1 RPG, SR 700). Strittig ist hier
einzig der unter Ziff. 2.n) von der Regierung als Überprüfungs- und
Genehmigungsbehörde
gemachte
„Hinweis“
einer
künftig
allenfalls
denkbaren Nutzungsänderung im Gebiet … (Wellness-Resort-Anlage samt
Hotelbauten) geblieben. Dieser Hinweis hatte zuvor weder Inhalt bzw. Thema
der kommunalen Informations- und Abstimmungsunterlagen noch der im
November
2002
vom
Souverän
der
Gemeinde
genehmigten
Ortsplanungsrevision gebildet.
2.
Gegenstand
der
Verwaltungsrechtspflege
bilden
grundsätzlich
alle
Verfügungen bzw. rechtsverbindlichen Anordnungen von Behörden im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des
Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder
die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder
Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche
Begehren zum Gegenstand haben (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 VwVG, SR
172.021). Eine Verfügung bzw. ein derartiger Erlass der Behörden ist
demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den
ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder
feststellend für den Verfügungs- bzw. Erlassadressaten in verbindlicher,
einseitiger und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 E. 2.a).
Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung werden durch blosse Hinweise,
Ermahnungen, Belehrungen, Empfehlungen und Voranzeigen indessen keine
Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Sie entbehren vielmehr ausdrücklich

jeder unmittelbaren Rechtswirkung. Solche Mitteilungen stellen demnach
keine Verfügungen dar und sind daher auch zum vorneherein nicht mit einem
förmlichen
Rechtsmittel
anfechtbar
(zum
Ganzen:
Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 35 B. II. c
S. 215 und Nr. 56, B I. S. 320; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen
Recht, Basel 1983, § 18 III. B S. 280; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. , Zürich 1998, N 503 S. 181;
Häfelin/Müller, 4. Aufl., Zürich 2002, N 878 S.182; sowie BGE 121 II 479 E.
2c, 120 Ia 326 f.). Ebenso verhält es sich bezüglich des Hinweises [Ziff. 2.n)]
im angefochtenen Genehmigungsbeschluss der Regierung.
3.
Richtig
ist
zunächst,
dass
Gegenstand
des
regierungsrätlichen
Genehmigungsbeschlusses
nur
die
vom
Stimmvolk
beschlossene
Zoneneinteilung sein kann. Auf dem … wurden die an die Kernzone B (MFH
… A-C) nördlich angrenzenden Grundstücke der Bürgergemeinde … (Parz.
244 und 1288) revisionsgemäss im Herbst 2002 der Landwirtschaftszone
[überlagert mit einer Wintersportzone] zugewiesen bzw. in dieser
Nichtbauzone
unverändert
belassen.
Diese
Einteilung
bzw.
nutzungsrelevante Bestätigung wurde vom Stimmvolk der Ortsgemeinde
gutgeheissen und von der Regierung im Frühling 2004 anstandslos
übernommen bzw. genehmigt. Darüber hinaus bemühte sich die Regierung
mit ihrem rechtlich unverbindlichen und unpräjudiziellen Hinweis [Ziff. 2.n)] nur
noch, den allgemein seit 2002 auch in der breiten Bevölkerung und den
Medien aufgekommenen Diskussionen über eine (theoretisch denkbare)
veränderte Nutzung auf dem … gebührend Rechnung zu tragen. Ein solches
Vorgehen, das einzig die volle Transparenz allfällig bevorstehender
Planungsschritte aufzeigt und im Kern nur eine möglichst frühzeitige
Information aller interessierten und davon betroffenen Einwohnerkreise
bezweckt,
kann
aber
weder
als
vermeintlich
unzulässige
Ermessensbetätigung der Regierung (Verstoss gegen Art. 26 Abs. 1 RPG und
Art. 37 Abs. 3 KRG) noch als rechtskräftig durchsetzbare Anordnung im
Einzelfall mit einseitig, hoheitlich erzwingbarem Verfügungscharakter
gewertet werden. Entgegen den Behauptungen der Adressaten des
Beschlusses zeugt eine solche Vorgehensweise von einer durchaus

nachvollziehbaren
Grundhaltung
der
Genehmigungsbehörde,
dem
kommunalen Stimmvolk keinesfalls künftige Strömungen im betreffenden
Teilgebiet verschweigen zu wollen. Diese Kommunikationspolitik bzw. der
entsprechende Hinweis unter Ziff. 2.n) der Vorinstanz ändert insbesondere
nichts daran, dass eine Umzonung im … im skizzierten Sinne auf jeden Fall
erneut Gegenstand einer eigenständigen Teilrevision mit der dafür
erforderlichen Abstimmung vor dem Stimmvolk bilden müsste und erst die
neuerliche Revision von der Regierung sodann genehmigt und in die Realität
umgesetzt werden könnte. Allein aufgrund des Hinweises unter Ziff. 2.n) ist
nach dem Gesagten aber nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmvolk, die
unmittelbaren
Nachbarn
oder
gar
noch
weiter
entfernt
gelegene
Grundeigentümer bzw. Liegenschaftsbesitzer der Ortsgemeinde dadurch
irgendwie beschwert und für die Zukunft belastet sein könnten. Die heute
erhobenen Rügen einer Verletzung ihres kommunalen Stimmrechts oder
eines rechtswidrigen Verstosses gegen übergeordnetes Bundesrecht (Art. 21
RPG; Grundsatz der Planbeständigkeit) erweisen sich damit als verfrüht und
folglich als noch gar nicht justiziabel.
4. a)
Zusammengefasst ergibt sich, dass es den Beschwerdeführern bereits an
einem vor Verwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungsakt bzw. an einem
einseitig rechtsverbindlichen und erzwingbaren Anfechtungsobjekt gefehlt
hat, was zur Konsequenz hat, dass auf den Rekurs in Bezug auf den
bemängelten Hinweis unter Ziff. 2.n) nicht eingetreten werden kann. Der
angefochtene Genehmigungsbeschluss der Regierung ist demnach in jeder
Beziehung rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung führt.
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art.
75 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) vollumfänglich
(unter solidarsicher Haftung) und anteilsmässig (je zu gleichen Teilen) den
Rekurrenten aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die
obsiegende, von Amtes wegen hoheitlich tätige Rekursgegnerin 1 wird
praxisgemäss nicht gewährt. Dasselbe gilt bezüglich der Rekursgegnerin 2,
zumal diese am 26. Mai 2004 auf eine eigene Stellungnahme in dieser
Streitsache ausdrücklich verzichtete.

Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
190.--
zusammen
Fr.
2'690.--
gehen je zu einem Drittel und unter solidarischer Haftung zulasten von …, …
sowie … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die
Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.