gr_gerichte · R 2010 109 · 2011-05-17 · it

domanda di costruzione (prolungamento) | Baurecht

R 10 109
5a Camera 
SENTENZA
del 17 maggio 2011
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente domanda di costruzione (prolungamento)
1.
Il 5 febbraio 2007 il Municipio di … ha rilasciato alla … AG, …, la licenza 
edilizia n. 2678 per l’edificazione di 9 unità unifamiliari e 4 palazzine in località 
…, zona …. La licenza edilizia era vincolata – tra l’altro – a un inizio dei lavori 
entro un anno dalla data d’inizio ammissibile dei lavori e alla conclusione dei 
medesimi entro due anni dal loro avvio (licenza edilizia del 5 febbraio 2007, 
punto 18). Il punto 9 della licenza edilizia imponeva inoltre alla richiedente il 
pagamento delle tasse provvisorie di allacciamento alle diverse infrastrutture 
prima dell’avvio dei lavori. Con sentenza del 21 giugno 2007 (comunicata il 4 
luglio 2007), il Tribunale amministrativo ha dichiarato irricevibile il ricorso 
presentato dalla … SA nella sua qualità di amministratrice della Comunità dei 
comproprietari Condominio … contro il rilascio della licenza edilizia (R 07 18). 
Mentre con transazione del 4 rispettivamente 9 settembre 2008 … nonché la 
… SA / … SA concludevano la procedura di ricorso in merito alla realizzazione 
della strada d’accesso alla zona della “…”, confermata con decisione di 
stralcio R 06 86 del 15 settembre 2008).
2.
Nel corso del 2009 è stata completata l’edificazione di 3 chalet (n. 6, 7 e 8); la 
relativa stima ufficiale è avvenuta il 13 novembre 2009. Il 30 novembre 2009 
la … SA (nel frattempo subentrata alla … AG) ha inoltrato al Comune di … 
una domanda di variante per delle modifiche allo chalet n. 9 e alle quattro 
palazzine. Con decisione del 25 febbraio 2010 (licenza edilizia n. 2678A) il 
Municipio di … ha autorizzato quanto richiesto dalla … SA, statuendo al 
contempo che “il presente prolungamento della licenza n° 2678 si estingue 
qualora i lavori di costruzione non siano stati avviati entro 3 mesi a decorrere 


dalla data di rilascio della presente. La data dell'inizio effettivo dei lavori deve 
essere notificata per iscritto al Comune. I progetti di costruzione devono 
essere conclusi entro due anni dall'inizio dei lavori. Quale inizio effettivo dei 
lavori viene considerato un intervento che porta almeno alla costruzione 
grezza. I lavori devono essere eseguiti in modo continuo”. Il Municipio ha 
inoltre confermato la validità dei vincoli imposti in concomitanza con la licenza 
originaria e sottoposto l'intero progetto – nella misura in cui non fosse ancora 
stato realizzato – alla futura legge sul contingentamento delle abitazioni 
secondarie e riscossione di una tassa d'incentivazione, in previsione della 
quale aveva nel frattempo emanato una zona di pianificazione a norma 
dell'art. 21 LPTC valida dal 1° febbraio 2010 per le zone di … e ... Il 1° marzo 
2010 il Municipio di … ha emanato tre decisioni di tassazione provvisorie per 
gli allacciamenti alle reti acqua potabile, canalizzazione ed elettricità. Preso 
atto del mancato inizio dei lavori il Municipio di … ha, con decisione del 1° 
ottobre 2010, accertato il decadimento della licenza edilizia del 25 febbraio 
2010 e precisato che ogni futuro intervento costruttivo è vincolato al rilascio di 
una nuova licenza edilizia.
3.
Contro tale decisione è insorta con ricorso del 2 novembre 2010 la … SA, 
postulandone l'annullamento e il prolungamento della licenza edilizia n. 2678A 
per un periodo di nove mesi dall'emanazione della sentenza oppure, in via 
subordinata, il rinvio degli atti al Municipio per nuova decisione. A mente della 
ricorrente, la contestata decisione violerebbe il diritto di essere sentito, il 
principio della buona fede, il divieto dell'arbitrio e, infine, il principio della 
proporzionalità. La violazione del diritto di essere sentito discenderebbe dal 
fatto che il municipio avrebbe emanato una decisione senza permettere alla 
ricorrente di esprimersi. L'autorità comunale non avrebbe inoltre dato seguito 
alla corrispondenza della ricorrente, limitandosi a inviare a quest'ultima 
solleciti per il pagamento delle tasse di allacciamento. In merito all'asserita 
violazione del principio della buona fede, la ricorrente sostiene che il 
responsabile dell'ufficio tecnico comunale, …, come anche il consulente edile 
del Comune, arch. …, le avrebbero assicurato che la licenza edilizia sarebbe 
stata prolungata di un anno. Ciò sarebbe del resto confermato dal richiamo 
per il pagamento delle tasse di allacciamento, datato 12 luglio 2010, che 


costituirebbe “una risposta (indiretta) positiva allo scritto 28 giugno 2010 in cui 
la società dichiara prendere atto che la durata della licenza è di un anno (fino 
a febbraio 2011)”. La decisione sarebbe inoltre arbitraria e lesiva del principio 
di proporzionalità poiché l'autorità comunale avrebbe imposto un termine di 
soli tre mesi per l'inizio dei lavori, esigendo in questo contesto un “intervento 
che porta almeno alla costruzione grezza”.
4.
Nella sua presa di posizione del 7 dicembre 2010 il Comune di … domanda 
la reiezione del gravame. La licenza edilizia del 25 febbraio 2010 conterrebbe 
infatti delle disposizioni chiare in merito all'inizio e alla prosecuzione dei lavori, 
vincolanti per la ricorrente poiché passate in giudicato ma disattese da 
quest'ultima. Il Comune di … sarebbe quindi stato legittimato ad accertare il 
decadimento della licenza edilizia del 25 febbraio 2010. I funzionari comunali 
non avrebbero mai fornito alla ricorrente informazioni divergenti da quelle 
contenute nella licenza edilizia del 25 febbraio 2010 in merito alla validità della 
medesima.
5.
Nella sua replica del 17 gennaio 2011 la … SA si è sostanzialmente 
riconfermata nelle sue domande e allegazioni, censurando però una 
violazione del principio dell'uguaglianza di trattamento. Alla … SA, 
rispettivamente a …, sarebbe infatti stata concessa una licenza edilizia nel 
2002, rinnovata con una variante il 12 marzo 2004. I lavori sarebbero iniziati 
nel 2006 e si sarebbero protratti per quattro anni, senza che il Municipio 
intervenisse. Circostanza contestata dal convenuto che, con duplica del 18 
febbraio 2011 si è anch'esso sostanzialmente riconfermato nelle sue 
domande e allegazioni, precisando che l'edificazione del complesso “…” (… 
SA / …) si sarebbe conclusa il 23 dicembre 2009 con il collaudo da parte del 
Comune.
6.
Le parti sono state convocate a un sopralluogo, tenutosi a … il 12 maggio 
2011 alla presenza di una delegazione del Tribunale amministrativo. In tale 
occasione la … SA come anche il Comune di … si sono nuovamente 
riconfermati nelle loro antitetiche posizioni.


Considerando in diritto:
1.
L'originaria licenza edilizia è stata rilasciata il 5 febbraio 2007 ed è passata in 
giudicato il 4 luglio 2007, data in cui il ricorso presentato contro la medesima 
dalla Comunione dei comproprietari Condominio …, rispettivamente dalla … 
SA, è stato dichiarato irricevibile (STA R 07 18). La procedura R 06 86 
concernente la successiva strada d’accesso alla zona detta “…” non poteva 
avere alcun influsso sulla citata originaria licenza edilizia. Statuendo il 25 
febbraio 2010 sulla domanda di variante presentata dalla ricorrente, il 
Municipio di … ha impartito a quest'ultima un termine di tre mesi per l'inizio 
dei lavori, stabilendo al contempo che “quale inizio effettivo dei lavori viene 
considerato un intervento che porta almeno alla costruzione grezza”. Tale 
decisione non è stata impugnata ed è pertanto cresciuta in giudicato. Ne 
consegue che – fatto salvo un inizio effettivo entro il termine fissato dal 
convenuto – la licenza edilizia è decaduta il 25 maggio 2010. In occasione del 
sopralluogo del 12 maggio 2011 il Tribunale amministrativo ha potuto 
accertare che sull'area in questione si trovano – oltre ai tre châlet terminati nel 
2009 – solo alcune piste di cantiere e alcuni allacciamenti (acqua, fognatura, 
elettricità e telefono). Questi elementi non costituiscono – a mente di questo 
Tribunale – prove sufficienti a suffragio di un eventuale inizio dei lavori 
posteriore alla licenza edilizia del 25 febbraio 2010. In modo particolare gli 
allacciamenti testé evocati sono sì presenti e dimensionati in funzione del 
progetto iniziale (9 châlet e 4 palazzine), ma servono ora unicamente alle tre 
costruzioni già esistenti. Non vi è del resto ragione di credere che gli stessi 
siano stati allestiti dopo il 25 febbraio 2010. Quand'anche si volesse 
ammettere il contrario, non si può che rilevare che la loro posa non costituisce 
un “intervento che porta almeno alla costruzione grezza” né che i lavori siano 
stati eseguiti in modo continuo, come esatto dal convenuto con decisione del 
25 febbraio 2010. La licenza edilizia è così decaduta il 25 maggio 2010. La 
decisione impugnata del 1° ottobre 2010 si limita ad accertare questa 
circostanza ed è pertanto corretta.


2.
Secondo la ricorrente, il termine di soli tre mesi impartitole per l'avvio dei lavori 
sarebbe arbitrario (poiché sprovvisto di base legale) e lesivo del principio di 
proporzionalità. Il termine in questione è però stato impartito con decisione del 
25 febbraio 2010, che non è stata impugnata ed è pertanto cresciuta in 
giudicato allo spirare del termine di ricorso. Ne consegue – salvo in caso di 
nullità della decisione medesima – l'inammissibilità delle censure sollevate 
dalla ricorrente. La nullità di un atto amministrativo costituisce l’eccezione: una 
decisione viziata è di regola soltanto annullabile (DTF 117 Ia 175 consid. 4a; 
Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2 ed., Cadenazzo 2002, 
n. 832). Perché la nullità sia constatata, occorre che il vizio sia grave, 
facilmente riconoscibile e che tale constatazione non violi gravemente il 
principio della certezza del diritto. La prassi del Tribunale federale è restrittiva. 
In particolare, per quanto attiene al requisito di gravità, esso ha recentemente 
ribadito che di norma vengono considerati quali vizi particolarmente gravi 
taluni errori di procedura, quali ad esempio l’incompetenza dell’autorità 
giudicante. Per converso, gli errori concernenti il merito di una decisione 
provocano solo raramente la nullità dell’atto. A tal fine, essi devono essere 
eccezionalmente gravi: ciò si verifica, ad esempio, quando l’atto in questione 
diviene in pratica privo di effetto, insensato o immorale (cfr. Marco 
Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 
1997, ad art. 41, m. 4 e n. 187, pag. 208 seg.; RDAT II-2000, n. 54; sentenza 
del Tribunale cantonale amministrativo ticinese del 15 giugno 2009, inc. n. 
52.2008.98, consi. 2.2.1). Nella fattispecie in esame il Municipio di … si è 
limitato, con la decisione 25 febbraio 2010, ad autorizzare le modifiche al 
progetto iniziale sottopostegli per approvazione dalla ricorrente, fissando un 
termine di tre mesi per l'avvio dei lavori, per il quale esige dei lavori “che 
portano almeno alla costruzione grezza”. La ricorrente ritiene che con tale 
decisione il Municipio di … abbia emanato tre nuove licenze edilizie, 
indipendenti da quella del 5 febbraio 2007. Tale argomentazione non può 
essere seguita: il 25 febbraio 2010 il Municipio di … ha infatti solo rilasciato 
una licenza edilizia che “comprende le istanze per le modifiche alle seguenti 
infrastrutture [...]” (decisione del 25 febbraio 2010, pagina 1), presupponendo 
così l'esistenza di un progetto già approvato in precedenza, nella fattispecie il 
5 febbraio 2007. Si tratta quindi – in definitiva – di un prolungamento 


dell'originaria licenza edilizia del 5 febbraio 2007 – peraltro mai richiesto dalla 
ricorrente – accordatole contestualmente all'approvazione di alcune modifiche 
del progetto iniziale. Per l'art. 91 cpv. 2 LPTC una licenza edilizia si estingue 
qualora i lavori di costruzione non siano stati avviati entro un anno a decorrere 
dalla data d'inizio ammissibile dei lavori. Progetti di costruzione devono essere 
conclusi entro due anni dall'inizio dei lavori. In presenza di una richiesta 
motivata l'autorità competente può prolungare adeguatamente questi termini. 
Il prolungamento di una licenza edilizia cade così nel potere discrezionale 
dell'autorità comunale e non soggiace quindi, salvo in caso di applicazione 
errata del diritto, all'esame di questo Tribunale (art. 51 cpv. 1 lit. a LGA). 
Nell'evenienza concreta – tenuto conto anche delle esperienze fatte (tra il 4 
luglio 2007 e il 25 febbraio 2010 la ricorrente ha costruito unicamente tre edifici 
anziché tredici) e della zona di pianificazione nel frattempo entrata in vigore – 
il municipio era senz'altro legittimato ad accordare un prolungamento di soli 
tre mesi, esigendo al contempo – in applicazione dell'art. 111 della Legge 
edilizia comunale e dell'art. 91 cpv. 2 LPTC – che i lavori venissero eseguiti in 
modo continuo e conclusi entro due anni. Del resto, in assenza di esplicita 
richiesta, il municipio avrebbe anche potuto rinunciare a qualsiasi 
prolungamento. Le restrittive condizioni poste dalla giurisprudenza perché un 
atto amministrativo possa nel merito essere considerato nullo (cfr. supra) non 
sono nell'evenienza adempiute, avendo il municipio esercitato il suo potere di 
apprezzamento in modo conforme al diritto. Quand'anche si volesse 
ammettere, come ipotizzato dalla ricorrente, che la decisione del 25 febbraio 
2010 sostituisca integralmente la precedente licenza edilizia del 5 febbraio 
2007, non si può che constatare la tardività della censure sollevate in merito 
all'asserita errata applicazione dell'art. 91 cpv. 2 LPTC. In merito a questo 
aspetto il ricorso si rileva manifestamente infondato.
3.
La ricorrente censura poi una violazione del diritto di essere sentito, del 
principio dell'uguaglianza di trattamento come anche del principio della buona 
fede. Anche queste obiezioni sono destinate all'insuccesso.
a)
In merito all'asserita violazione del principio di proporzionalità occorre rilevare 
che con la querelata decisione del 1° ottobre 2010 il municipio si è – di fatto – 


limitato ad accertare una circostanza già intervenuta il 25 maggio 2010; non 
vi era quindi alcuna necessità di sentire la ricorrente prima dell'emanazione 
della decisione. A torto, infine, la ricorrente argomenta che “la decisione di 
accertamento poteva essere un'ulteriore decisione di proroga” (replica del 17 
gennaio 2011, pagina 10): essa dimentica infatti di non avere mai richiesto 
all'autorità comunale una simile proroga. Eventuali critiche in merito 
all'adeguatezza del termine impartito avrebbero dovuto essere presentate 
nell'ambito della procedura sfociata nella decisione del 25 febbraio 2010.
b)
Il ricorso si rileva altrettanto infondato in merito all'asserita violazione del 
principio dell'uguaglianza di trattamento. L'edificazione del complesso “…” è 
infatti stata terminata e collaudata il 23 dicembre 2009, ovverosia prima 
dell'entrata in vigore della zona di pianificazione ex art. 21 LPTC. Fino a quel 
momento l'autorità comunale poteva senz'altro accordare proroghe agli istanti 
senza entrare in conflitto con la nuova pianificazione locale. Nell'evenienza 
concreta, per contro, la zona di pianificazione era già entrata in vigore al 
momento della concessione della proroga. Le situazioni non sono pertanto 
paragonabili, con conseguente esclusione di una violazione del principio 
dell'uguaglianza di trattamento. Occorre infine rilevare che in circostanze 
paragonabili a quelle della ricorrente il municipio ha perfino negato ogni 
proroga dei termini di esecuzione (cfr. decisione 27 marzo 2009 in re N., A. B 
e R. N., versata agli atti in occasione del sopralluogo del 12 maggio 2011).
c)
In merito alla violazione del principio della buona fede occorre rilevare che il 
termine di tre mesi per dare avvio in modo consistente ai lavori di edificazione 
è stato fissato in modo chiaro e inequivocabile nella decisione del 25 febbraio 
2010. Eventuali affermazioni divergenti di singoli funzionari, peraltro 
contestate dal convenuto, sono senza pertinenza, se solo si considera che 
un'eventuale decisione in tal senso avrebbe dovuto essere comunicata in 
forma scritta (art. 23 cpv. 1 LGA) e che né il tecnico comunale né tanto meno 
il consulente esterno sono legittimati a statuire in merito. Anche il silenzio agli 
scritti della ricorrente, rispettivamente l'invio di richiami in seguito al mancato 
pagamento delle tasse di allacciamento, non può essere reputato quale 
conferma dell'asserito prolungamento della licenza edilizia. Secondo le 


relative decisioni di tassazione provvisorie – emanate il 1° marzo 2010 e 
passate in giudicato in assenza di ricorsi – le tasse di allacciamento dovevano 
essere pagate entro tre mesi. I richiami erano quindi pertinenti e non 
esprimono la volontà del municipio di accordare alla ricorrente una proroga 
per l'esecuzione del progetto.
4.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza – integrale – della 
ricorrente. Il Comune di … non ha diritto all'assegnazione di ripetibili poiché 
citato in giudizio nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA)
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di 
fr.
4'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
230.--
totale
fr.
4'230.--
il cui importo sarà versato dalla … SA entro trenta giorni dalla notifica della 
presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, 
Coira.