gr_gerichte · V 2013 10 · 2015-09-01 · de
Betreibungsamt Imboden

Bürgergemeindeversammlung | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 13 10
1. Kammer als Verfassungsgericht
Vorsitz
Audétat
RichterIn
Racioppi, Stecher, Meisser und Moser
Aktuar
Gross
URTEIL
vom 1. September 2015
in der verfassungsrechtlichen Streitsache
Bürgergemeinde X._____,
und
Bürgerliche Genossenschaft X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Reto Mengiardi und Dr. iur. Andri
Mengiardi,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin
betreffend Bürgergemeindeversammlung

- 2 -
1.
Unter dem Projektnamen 'Gemeindefusion X._____Plus' wurde seit No-
vember 2009 die Fusion von 14 Gemeinden vorangetrieben. Am 16. No-
vember 2012 stimmten die 14 Gemeinden über den Fusionsvertrag ab,
wobei einzig die Gemeinde O.1._____ diesen ablehnte. Der Zusammen-
schluss der 13 zustimmenden Gemeinden war auf den 1. Januar 2014
vorgesehen. Von den 13 fusionswilligen Gemeinden verfügten die Ge-
meinden X._____, O.2._____, O.3._____, O.4._____, O.5._____ und
O.6._____ über Bürgergemeinden. In ihrer Versammlung vom 14. August
2013 beschloss die Bürgergemeinde O.4._____ ihren Weiterbestand;
damit war klar, dass in der neuen politischen Gemeinde X._____ auch ei-
ne Bürgergemeinde X._____ entstehen würde.
2.
Vor diesem Hintergrund beabsichtigte die Bürgergemeinde X._____, in
Anwendung von Art. 89 Abs. 3 Gemeindegesetz des Kantons Graubün-
den (GG; BR 175.050) ihr Vermögen in eine bürgerliche Genossenschaft
auszulagern.
3.
In einer Bürgerversammlung am 25. November 2013 sprach sich eine
grosse Mehrheit der Mitglieder grundsätzlich für eine Auflösung der Bür-
gergemeinde mit Auslagerung des Vermögens in eine neu zu gründende
bürgerliche Genossenschaft aus und beauftragte den Bürgerrat, die defi-
nitiven Anträge zu Handen einer weiteren Bürgerversammlung auszuar-
beiten. Dieser berief auf den 16. Dezember 2013 eine Bürgerversamm-
lung ein mit den Anträgen zur Gründung einer bürgerlichen Genossen-
schaft unter Genehmigung ihrer Statuten, der Wahl deren Vorstands und
der Auflösung der Bürgergemeinde X._____ mit sofortiger Übertragung
aller Aktiven und Passiven auf die neu gegründete Genossenschaft. Kurz
vor Versammlungsbeginn teilte das Amt für Gemeinden mit, die Regie-
rung werde am nächsten Tag verfügen, dass sämtliche Beschlüsse der
Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 für nichtig erklärt würden,
weil der Bürgerrat nicht gesetzeskonform bestellt sei. Dies, weil der Bür-

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gerratspräsident seinen Wohnsitz nach Y._____ verlegt habe und ein wei-
teres Mitglied des Bürgerrats im November 2013 mit sofortiger Wirkung
zurückgetreten sei; dies habe dazu geführt, dass der Bürgerrat nicht mehr
statutenkonform besetzt sei.
4.
Aufgrund dieser Information fasste die Bürgerversammlung am 16. De-
zember 2013 keine Beschlüsse zu den Anträgen des Bürgerrates; statt-
dessen verlangten 29 anwesende Bürger, eine Bürgerversammlung auf
den 30. Dezember 2013 einzuberufen und verabschiedeten hierfür auch
eine Traktandenliste; diese deckte sich im Wesentlichen mit derjenigen
der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013, wurde aber ergänzt mit
einem Traktandum 'Wahlen', unter welchem zunächst die Demission des
bisherigen Bürgermeisters entgegengenommen werden sollte (lit. a),
dann die Ersatzwahl von zwei Bürgerräten (lit. b) und die Neuwahl des
Bürgermeisters (lit. c) vorgenommen werden sollte; nach einer kurzen Un-
terbrechung der Versammlung mit Konstituierung des neu gewählten
Bürgerrates und dessen Antragstellung betreffend die weiteren Traktan-
den z.H. der Bürgerversammlung sollte diese alsdann fortgesetzt werden,
u.a. mit der Beschlussfassung zur Gründung einer bürgerlichen Genos-
senschaft mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven der Bür-
gergemeinde X._____ auf die Genossenschaft (Traktandum 4). Mit 29:0
Stimmen wurde die Einberufung der neuen Bürgerversammlung mit den
vorerwähnten Traktanden beschlossen; der Vizebürgermeister A._____
wurde mit der Durchführung dieser Versammlung beauftragt.
5.
A._____ versandte die Einladungen für die Bürgerversammlung vom 30.
Dezember 2013 inkl. Traktandenliste am 17. Dezember 2013.
6.
Mit Regierungsbeschluss vom 17. Dezember, mitgeteilt am 18. Dezember
2013 wurde die Handlungs- und Beschlussunfähigkeit des Bürgerrates
der Bürgergemeinde X._____ festgestellt mit der Folge, dass allfällige von
der Bürgergemeinde am 16. Dezember 2013 gefassten Beschlüsse

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rechtswidrig und somit unbeachtlich seien. Weiter wurde der Bürgerge-
meinde untersagt, ihr Vermögen auf eine bürgerliche Genossenschaft zu
übertragen und das Grundbuch X._____ angewiesen, keine entsprechen-
den Eigentumsübertragungen vorzunehmen. In ihrer Begründung stellte
die Regierung abschliessend fest, dass der vorliegende Regierungsbe-
schluss ohne Weiteres hinfällig würde, sollte die Bürgergemeinde anläss-
lich ihrer Versammlung vom 16. Dezember 2013 keine Beschlüsse fassen
und insbesondere die "Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft mit
sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven der Bürgergemeinde
X._____ auf die Genossenschaft" (Traktandum 3) ablehnen (RB Ziff. 5 lit.
d letzter Absatz, S. 11).
7.
Gegen diesen Beschluss kündigte die Bürgergemeinde die Erhebung
einer Beschwerde an und beantragte mit Eingabe vom 21. Dezember
2013 die superprovisorische Erteilung der aufschiebenden Wirkung für die
noch einzureichende Beschwerde.
8.
Mit Verfügung vom 23. Dezember 2013 erteilte der Instruktionsrichter der
noch nicht eingereichten aber angekündigten Beschwerde superproviso-
risch die aufschiebende Wirkung (zur Begründung s. dort).
9.
Sämtliche Bürgerinnen und Bürger wurden mit Schreiben vom 24. De-
zember 2013 über das Superprovisorium des Verwaltungsgerichts infor-
miert und darauf hingewiesen, dass die Bürgerversammlung am 30. De-
zember 2013 wie geplant stattfinde (Beilage 11 Beschwerdeführerinnen).
10.
Am 30. Dezember 2013 hielt die Bürgergemeinde ihre Versammlung ab.
Nachdem die Demission des bisherigen Bürgermeisters angenommen
wurde, wählte sie zwei neue Bürgerräte, welche ihr Amt sogleich antraten.
Aus dem Kreis des nun wieder kompletten Bürgerrates wurde sodann ein
neuer Bürgermeister gewählt, welcher sein Amt ebenfalls sofort antrat.

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11.
In einer Eingabe vom 14. Januar 2014 (Poststempel 16. Januar) wies die
Regierung auf formelle und materielle Unzulänglichkeiten hin, welche der
Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 zugrunde lagen.
12.
Gegen den Regierungsbeschluss vom 17./18. Dezember 2013 (Protokoll
Nr. 1252) erhoben die mittlerweile aufgelöste Bürgergemeinde X._____
und die Bürgerliche Genossenschaft X._____ sowohl eine Verwaltungs-
gerichtliche Beschwerde als auch eine Verfassungsbeschwerde. Die iden-
tischen Rechtsbegehren lauten wie folgt:
-
1. Hauptantrag: Es sei festzustellen, dass der Regierungsbeschluss
vom 17./18.12.2013 (Protokoll Nr. 1252) dahingefallen sei und somit
keine Rechtswirkung mehr entfaltet.
-
2. Eventualantrag: Der Regierungsbeschluss vom 17./18.12.2013
(Protokoll Nr. 1252) sei aufzuheben.
-
3. Verfahrensantrag: Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu
erteilen.
-
4. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich 8%
MWST, zu Lasten des Beschwerdegegners.
Der Hauptantrag wurde damit begründet, dass die Bürgergemeinde an
deren Versammlung am 16. Dezember 2013 keine Beschlüsse fasste,
weshalb der Regierungsratsbeschluss dahingefallen sei.
Sollte der Regierungsbeschluss Bestand haben, müsse mittels Auslegung
von Art. 89 Abs. 3 GG geklärt werden, ob das Vorgehen der Bürgerge-
meinde X._____ korrekt gewesen sei oder nicht. Dabei vertreten die Be-
schwerdeführer die Auffassung, dass gestützt auf diese Bestimmung jede
Bürgergemeinde für sich und ohne Rücksicht auf das Verhalten anderer
Bürgergemeinden ihr Vermögen auf eine bürgerliche Genossenschaft
auslagern kann. Dafür würden sämtliche Auslegungsmethoden sprechen,
insbesondere der Wortlaut, die Systematik, aber auch eine teleologische
und historische Auslegung. Ungeachtet des Auslegungsergebnisses wür-
de aber die enge Interpretation dieser Norm durch die Regierung ver-
schiedene verfassungsmässige Rechte der Bürgergemeinde verletzen,

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namentlich die Eigentumsgarantie, das demokratische Stimmrecht und
die Gemeindeautonomie.
13.
Die beigeladene (neue) politische Gemeinde X._____ sieht sich vom Ver-
fahren nicht direkt betroffen, weshalb sie auf juristischen Beistand ver-
zichtete und auch keine Anträge stellte. Dennoch zeigte sie sich vom
Verhalten der Bürgergemeinde X._____ enttäuscht und brachte die Hoff-
nung zum Ausdruck, dass das Gericht das nicht gesetzeskonforme Vor-
gehen der Bürgergemeinde rückgängig machen möge.
14.
Demgegenüber beantragte die Regierung in ihrer Vernehmlassung vom
11. März (mitgeteilt am 12. März) 2014:
-
1. Die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.
-
2. Es sei festzustellen, dass die Beschlüsse der Bürgergemeinde
X._____ bzgl. der Gründung der bürgerlichen Genossenschaft
X._____ und der Auslagerung des Bürgervermögens an diese ungültig
seien.
-
3. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung nicht zu erteilen.
-
4. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Regierung begründet ihre Anträge damit, dass Dispositiv-Ziffer 2 des
angefochtenen Beschlusses nach wie vor Bestand habe. Weiter hätte die
Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 nicht unter den geforderten
gesetzlichen Voraussetzungen stattgefunden, noch liessen sich aufgrund
einer näheren Prüfung von Art. 89 Abs. 3 GG die Vorwürfe der Beschwer-
deführerinnen aufrechterhalten; vielmehr sei der Gesetzeswortlauf ebenso
klar wie unmissverständlich abgefasst und es seien keinerlei verfassungs-
mässige Rechte verletzt worden.
15.
In ihrer Replik vom 30. April 2014 zur Vernehmlassung der Regierung
halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Rechtsbegehren fest und ver-
tiefen ihre Argumentation. Hinsichtlich der Eingabe der politischen Ge-

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meinde X._____ wird mangels dort gestellten Anträgen auf eine Replik
verzichtet.
16.
Die politische Gemeinde X._____ verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Mai
(Poststempel 8. Mai) 2014 auf eine Duplik.
17.
In ihrer Duplik vom 27. Mai 2014 vertiefte die Regierung ihre Argumenta-
tion.
18.
Die Beschwerdeführerinnen reichten am 17. Juni 2014 eine zusätzliche
Stellungnahme ein. Darin setzten sie das Gericht in Kenntnis von der Ein-
berufung zur und Abhaltung der Bürgerversammlung der Bürgergemeinde
X._____ am 10. Juni 2014 durch einen einzelnen Bürger unter gleichzeiti-
ger Bekanntgabe der Traktandenliste; an jener Sitzung habe zudem der
Leiter des Amtes für Gemeinden teilgenommen. Die Beschwerdeführerin-
nen sahen Parallelen zum vorliegenden Fall, allerdings mit unterschiedli-
cher Behandlung der beiden Fälle von Seiten der Behörden. Darin orteten
die Beschwerdeführerinnen ein Verhalten, welches die Argumentation der
Regierung im vorliegenden Fall zur Makulatur mache.
Gleichzeitig reichten die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen eine
Honorarnote ein unter Hinweis darauf, dass die Angelegenheit sich aus-
serhalb des amtlichen Wirkungskreises der Bürgergemeinde abspielte.
Ausgewiesen wurden ein Aufwand von 149.65 h à Fr. 270.00, darauf
Spesen von 3% sowie ein Interessenwertzuschlag von 2% bei einem
Streitwert von Fr. 7.9 Mio., gekürzt auf 100% des Stundenaufwandes,
zzgl. MWST 8%, insgesamt ausmachend Fr. 88'585.10.
19.
Die Regierung nahm abschliessend mit Eingabe vom 8. Juli 2014 Stel-
lung. Sie wies darin auf die grundsätzlich unterschiedliche Ausgangslage
in den vermeintlich parallelen Fällen hin: So sei im vorliegenden Fall eine
bereits seit Langem installierte Bürgergemeinde aufgrund statutenwidriger

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Besetzung des Bürgerrates nicht mehr beschluss- und handlungsfähig,
während im Parallelfall die neue Bürgergemeinde zwar gegründet, hinge-
gen noch nicht konstituiert sei; dabei gälten für die Einladung und Vorbe-
reitung zur konstituierenden Bürgerversammlungen naturgemäss andere
Regeln als bei bereits konstituierten Bürgergemeinden. Zur Honorarnote
äusserte sich die Regierung nicht.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt ist der Regierungsbeschluss vom 17./18. Dezember
2013 (RB Protokoll Nr. 1252), worin die Regierung (Beschwerdegegnerin)
die Handlungs- und Beschlussunfähigkeit der damaligen Bürgergemeinde
(Beschwerdeführerin; da deren Auflösung aber inzwischen erfolgt ist und
stattdessen die Neugründung einer Genossenschaft erfolgte - ist im Urteil
hiernach von Beschwerdeführerinnen die Rede) feststellte mit der Folge,
dass allfällige von dieser am 16. Dezember 2013 gefassten Beschlüsse
rechtswidrig und somit unbeachtlich seien (Ziff. 1 Beschlussdispositiv).
Weiter wurde der Bürgergemeinde untersagt, ihr Vermögen auf eine bür-
gerliche Genossenschaft zu übertragen (Ziff. 2) und das zuständige
Grundbuch angewiesen, keine Eigentumsübertragungen vorzunehmen
(Ziff. 3). In den dem Beschlussdispositiv vorangestellten Erwägungen (S.
11) wurde am Schluss noch vermerkt: Abschliessend bleibt festzustellen,
dass der vorliegende Beschluss der Regierung ohne Weiteres hinfällig
wird, sollte die Bürgergemeinde anlässlich ihrer Versammlung vom 16.
Dezember 2013 wider Erwarten keine Beschlüsse gefasst und insbeson-
dere die „Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft mit sofortiger
Übertragung aller Aktiven und Passiven der Bürgergemeinde […] auf die
Genossenschaft“ (Traktandum 3) abgelehnt haben. Beschwerdethema ist
vorliegend einzig die Rechtmässigkeit der in Ziff. 1 des Beschlussdisposi-
tivs festgestellten Handlungs- und Beschlussunfähigkeit der damaligen

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Bürgergemeinde unter Berücksichtigung der zugehörigen Erwägungen (S.
11) sowie der Tatsache, dass dieselbe anstatt am 16. Dezember 2013
[erst] am 30. Dezember 2013 über die in Ziff. 2 des Dispositivs des Regie-
rungsbeschlusses untersagte Vermögensübertragung des Bürgervermö-
gens einen Beschluss fasste.
2.
Nach Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR
370.100) ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen
Entscheid (Beschluss) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vor-
schrift dazu ermächtigt ist. Nach Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde
schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids
beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die Beschwerdebe-
fugnis der Beschwerdeführerinnen nicht umstritten. Sie ist für beide gege-
ben, da strittig ist, ob die Beschlüsse vom 16. Dezember und 30. Dezem-
ber 2013 (betreffend Auflösung der einen und Neugründung der anderen)
gültig sind oder wegen des angefochtenen Regierungsbeschlusses verbo-
ten gewesen wären und deshalb von Anfang an für ungültig (Nichtigkeit)
oder zumindest auf Beschwerde hin (Anfechtbarkeit) für gerichtlich über-
prüfbar hätten erklärt werden müssen. In zeitlicher Hinsicht datiert die von
den
Beschwerdeführerinnen
eingereichte
„Verfassungsbeschwerde
gemäss Art. 57 VRG“ vom 31. Januar 2014, womit die 30-tägige Anfech-
tungsfrist – unter Berücksichtigung der Gerichtsferien – gegen den hier al-
lein zur Diskussion stehenden Regierungsbeschluss vom 17./18. Dezem-
ber 2013 eingehalten wurde und die Beschwerde frist- und formgerecht
beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen Verwaltungsge-
richt des Kantons Graubünden erfolgte. Ergänzend sei an dieser Stelle
einzig noch festgehalten, dass die erwähnte Beschwerdeschrift in erster
Linie als verwaltungsgerichtliche Beschwerde im Sinne von Art. 49 ff.
VRG entgegengenommen und beurteilt wird. Sollte sich das streitberufe-
ne Gericht zudem spezifisch noch mit Aspekten der Verfassungsmässig-

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keit befassen, wäre dieser Teil durch die Verfassungsbeschwerde abge-
deckt. Auf die Beschwerde wird somit eingetreten.
3. a)
Aus Sicht des Verwaltungsgerichts stellt sich zunächst die Frage der Wei-
tergeltung des angefochtenen Regierungsbeschlusses vom 17./18. De-
zember 2013 aufgrund des genauen Wortlautes im Beschlussdispositiv
(Ziff. 1-3) sowie der dazugehörigen, das Dispositiv in der Regel erläutern-
den Erwägungen auf Seite 11 des Beschlusses. Die Beschwerdeführerin-
nen sehen insbesondere in den eingangs kursiv zitierten Erwägungen (S.
11) des angefochtenen Regierungsbeschlusses zwei nicht kumulative
auflösende Bedingungen, wonach derselbe ohne weiteres dahinfällt,
wenn entweder
die Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 keinen Beschluss ge-
fasst hat oder
die Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 die Gründung einer
bürgerlichen Genossenschaft mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und
Passiven abgelehnt hat. Da die Bürgerversammlung vom 16. Dezember
2013 keinen Beschluss gefasst habe, sei die erste auflösende Bedingung
offensichtlich eingetreten und der angefochtene Regierungsbeschluss
damit dahingefallen. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass
sie immer der Ansicht gewesen sei, die geplante Vermögensauslagerung
sei in der vorliegenden Konstellation aus grundsätzlichen Überlegungen
unzulässig, d.h. unabhängig von ihrer zeitlichen Vornahme. Dies zeige
sich im Dispositiv in Ziff. 2 des angefochtenen Regierungsbeschlusses, in
dem der Bürgergemeinde dort ausdrücklich die Übertragung ihres Ver-
mögens auf eine bürgerliche Gesellschaft untersagt werde. Die Argumen-
tation der Beschwerdeführerinnen sei treuwidrig und überspitzt formalis-
tisch. Rechtsordnung und Rechtssicherheit würden in Schieflage geraten,
wenn Gesetzeswidrigkeiten nur an bestimmten Daten geahndet werden
könnten.

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b)
Ausgangspunkt für die Streitentscheidung (ob Weitergeltung bzw. Ver-
bindlichkeit des angefochtenen Regierungsbeschusses für die Beschwer-
deführerinnen über das Bürgerversammlungsdatum vom 16. Dezember
2013 hinaus Bestand hatte) muss nach Auffassung des Gerichts die For-
mulierung in Ziff. 1 des Beschlussdispositivs in Verbindung mit den dazu-
gehörigen Erwägungen (S. 11) sein. Richtig ist danach die Darstellung,
wonach die vorne kursiv zitierten Erwägungen von einer Alternativität
(entweder – oder) der auflösenden Bedingungen ausgehen und diese
sich bei einer Kumulation (nur zusammen gültig) diametral widersprechen
würden. Darf kein Beschluss am 16. Dezember 2013 gefällt werden; so
kann auch nicht ein ablehnender Beschluss statthaft sein. Im konkreten
Fall ist die erste auflösende Bedingung aber als erfüllt zu betrachten, da
der Vizepräsident der Bürgergemeinde an besagter Versammlung einlei-
tend feststellte, dass diese aus formellen Gründen (wegen statutarischer
Unterbesetzung des Bürgerrats/Vorstands) nicht rechtsgültig abgehalten
werden könne. Der Vizepräsident gab damit nur wieder, was ihm kurz vor
der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 telefonisch durch das
Amt für Gemeinden mitgeteilt worden war. Wenn die Beschwerdegegne-
rin dazu für ihren Standpunkt ins Feld führt, das Verbot der Vermögensü-
bertragung hätte allgemeine Gültigkeit, so bleibt sie eine Erklärung schul-
dig, weswegen die zitierten (Abschluss-) Erwägungen auf S. 11 mit ihren
auflösenden Bedingungen überhaupt Eingang in den angefochtenen Re-
gierungsbeschluss gefunden haben. Tatsache ist nun aber einmal, dass
diese auflösenden Bedingungen einen integrierten Bestandteil des um-
strittenen Regierungsbeschusses bilden, unabhängig davon, ob deren
Vorhanden sinnvoll oder gar nötig ist, um den Sinn und Zweck des Be-
schlussdispositivs (Ziff. 1-3) im Sinne der Beschwerdegegnerin umfas-
send zu verstehen. Das Verwaltungsgericht erachtet die Argumentation
der Beschwerdeführerinnen deshalb weder als überspitzt formalistisch
noch als treuwidrig, beriefen sie sich doch nur auf die von der Beschwer-
degegnerin selbst in ihren Erwägungen (S. 11) dargebotene Auslegungs-

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bzw. Interpretationshilfe für die korrekte Anwendung des nachfolgenden
Beschlussdispositivs (Ziff. 1-3), wovon Ziff. 1 des Dispositivs nicht einfach
ausgeklammert werden darf. Daraus ergibt sich für das Gericht, dass der
angefochtene Regierungsbeschluss aufgrund seiner eigenen Auflösungs-
klausel hinfällig geworden ist und somit nach Eintritt der ersten auflösen-
den Bedingung (keine Beschlussfassung am 16. Dezember 2013 über
Sachgeschäfte/Vermögensübertragung erfolgt) auch keine weiteren
Rechtswirkungen mehr entfalten konnte. Die Beschwerde vom 31. Januar
2014 ist daher bereits aus diesen Überlegungen („wortgetreue Behaftung
bei eigener Auflösungsprämisse“) gutzuheissen.
c)
Im Übrigen sei lediglich noch erwähnt, dass die Beschlüsse der Bürger-
versammlung vom 30. Dezember 2013 von keiner Seite angefochten
wurden und daher hier auch nicht Streitgegenstand dieses Beschwerde-
verfahrens (V 13 10) sein können. Selbst wenn man aber dem Hauptan-
trag der Beschwerdeführerinnen - auf Feststellung des Dahinfallens des
Regierungsbeschlusses und Wegfalls künftiger Rechtswirkungen durch
diesen - nicht folgen möchte und daher noch eine Prüfung der Nichtigkeit
oder zumindest der Anfechtbarkeit der am 30. Dezember 2013 ergange-
nen Beschlüsse bejahen wollte, käme das streitberufene Gericht letztlich
zu keinem anderen Ergebnis als der Gutheissung der eingereichten Be-
schwerde vom 31. Januar 2014, wie nachfolgend aufgezeigt wird.
4. a)
Zur Gültigkeit oder allfälligen Ungültigkeit der Einberufung und Beschluss-
fassung an der Bürgerversammlung am 30. Dezember 2014 gilt es Fol-
gendes festzuhalten: Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, dass an
der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 gar nichts beschlossen
werden durfte, also auch nicht die Einberufung einer weiteren Bürgerver-
sammlung am 30. Dezember 2013. Dies sei deshalb so, weil infolge Unt-
erbesetzung des Vorstands schon die Einladung zur Bürgerversammlung
vom 16. Dezember 2013 ungültig gewesen sei. Die Einladung zur Bürger-

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versammlung am 30. Dezember 2013 durch das einzig verbleibende Vor-
standsmitglied (Vizebürgermeister) sei dann wieder aus denselben Grün-
den wie schon zuvor ungültig, weshalb auch an dieser zweiten Versamm-
lung nicht gültig Beschluss gefasst werden konnte. Nach Auffassung der
Beschwerdegegnerin hätte infolge Handlungs- und Beschlussunfähigkeit
damals ein Regierungskommissär eingesetzt werden müssen, um die
notwendigen Schritte zur Behebung der Mängel in die Wege zu leiten.
Ausserdem wäre es selbst bei gültiger Einladung nicht zulässig gewesen,
die Versammlung nach erfolgten Wahlen zwecks Konstituierung und An-
tragsformulierung innerhalb des neuen Vorstands zu unterbrechen, um
dann die Versammlung sogleich weiterzuführen. Der Vorstand hätte so
seine Pflicht zur Vorbereitung von Sachgeschäften nicht korrekt wahr-
nehmen können. – Die Beschwerdeführerinnen halten diese Sichtweise
für überspitzt formalistisch und willkürlich. Sie argumentieren, dass die 29
Teilnehmer der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 so oder an-
ders gestützt auf Art. 11 der Statuten der Bürgergemeinde eine neue Bür-
gerversammlung hätten einberufen dürfen; dafür hätte es auch gar nicht
eines Beschlusses bedurft und auch keiner vorgängigen Einladung. Es
hätte dazu nicht einmal den Art. 11 der Statuten gebraucht, stehe die Ein-
berufungskompetenz doch auch der Gemeindeversammlung und den
Stimmbürgern selbst zu (vgl. ROLF RASCHEIN/PETER ANDRI VITAL, Bündne-
risches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991, S. 86 mit Begründung).
b)
In Würdigung der diametral gegensätzlichen Parteipositionen ist das Ge-
richt zur Ansicht gelangt, dass vorliegend beide – vor allem aber die Be-
schwerdegegnerin – zu formalistisch argumentieren. Dabei wird insbe-
sondere zu wenig berücksichtigt, dass faktisch eine Einladung erfolgte
und die Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 abgehalten und Be-
schlüsse gefasst wurden. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Ein-
ladung zur Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 fehlerhaft war,
reduziert sich die Kernfrage doch letztlich darauf, ob die dennoch gefass-

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ten Beschlüsse nichtig oder bloss anfechtbar sind. Zur Abgrenzung dieser
beiden Rechtsbegriffe hat das Verwaltungsgericht erst kürzlich im Urteil
VGU V 14 7 vom 17. März 2015 E.4b Stellung genommen. In jenem Urteil
ging es darum, dass die betreffende Bürgergemeinde in Anwendung ihrer
Statuten die Auszahlung eines Bürgernutzens beschloss und dabei zum
Voraus wusste, dass diese Statutenbestimmung übergeordnetes kantona-
les Recht (Art. 79 Abs. 2 GG) verletzen würde. Das Gericht führte aus:
„Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur
anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtig-
keit, d.h. die absolute Unwirksamkeit einer Verfügung wird nur angenom-
men, wenn sie mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaf-
tet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest
leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die An-
nahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel
haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur
Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Man-
gel. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche
Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler
in Betracht (wie z.B. der Umstand, dass der Betroffene keine Gelegenheit
hatte, am Verfahren teilzunehmen). Fehlt einer Verfügung in diesem Sin-
ne jegliche Rechtsverbindlichkeit, so ist das durch jede Behörde, die mit
der Sache befasst ist, jederzeit und von Amtes wegen zu beachten (BGE
137 I 273 E.3.1 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung u.a.).
Vorliegend wird ein Verstoss des angefochtenen Beschlusses gegen
übergeordnetes kantonales Recht geltend gemacht. Somit handelt es sich
um einen inhaltlichen Mangel. Solche Mängel werden von Lehre und
Rechtsprechung wie bereits erwähnt nur ganz ausnahmsweise als Nich-
tigkeitsgründe anerkannt. Der Mangel muss ausserordentlich schwer wie-
gen, damit die Nichtigkeitsschwelle erreicht wird. Dazu gehören z.B. of-
fensichtliche Verstösse gegen Grundrechte wie die Anordnung einer Kör-
perstrafe (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4. Aufl., Bern 2014, § 31 Rz. 16). Beim geltend gemachten Ver-
stoss des Beschlusses gegen das GG handelt es sich nur – aber immer-
hin – um eine Rechtsverletzung; eine besondere Schwere im oben darge-
legten Sinn ist indes nicht erkennbar. Da die oben aufgezählten Voraus-
setzungen für die Annahme der Nichtigkeit eines Beschlusses kumulativ
erfüllt sein müssen, steht bereits an dieser Stelle fest, dass der angefoch-
tene Beschluss nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar ist. Der Vollstän-
digkeit halber werden jedoch trotzdem noch die weiteren Voraussetzun-
gen geprüft. Das Erfordernis der offensichtlichen oder leichten Erkenn-

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barkeit des Mangels ist vorliegend gegeben. Gemäss Protokoll der Bür-
gergemeindeversammlung vom 15. April 2014 wurde die Tatsache, dass
Art. 14 der Gemeindegüterstatuten der Beschwerdegegnerin Art. 79 Abs.
2 GG verletzt an dieser und bereits an der vorjährigen Bürgergemeinde-
versammlung vom Präsident der Beschwerdegegnerin thematisiert. Somit
war die obgenannte Tatsache zumindest allen Versammlungsteilnehmern
bekannt. Überdies reicht ein Blick ins GG aus, um festzustellen, dass Art.
14 Gemeindegüterstatuten Art. 79 Abs. 2 GG widersprechen könnte. Zu-
letzt würde jedoch die Annahme der Nichtigkeit des angefochtenen Be-
schlusses die Rechtssicherheit ernsthaft gefährden. Führte dies doch zu
einer grossen Unsicherheit bezüglich der Rechtsfolgen für die in der Ver-
gangenheit von der Beschwerdegegnerin und anderen Bürgergemeinden
ausbezahlten Bürgernutzen.“
c)
Im konkreten Fall V 13 10 kann höchstens bezüglich der Einberufung zur
Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 – wenn überhaupt – von ei-
ner Statutenverletzung betreffend der dort stipulierten Versammlungsein-
berufungskompetenz die Rede sein. In Anbetracht der höheren demokra-
tischen Legitimation könnte man jedoch auch der Meinung sein, dass die
Einberufungskompetenz unbesehen der Statuten bereits den Stimmbür-
gern selbst zusteht (so auch: RASCHEIN/VITAL, a.a.O., S. 86). Wendet das
Gericht die Kriterien für die Annahme der Nichtigkeit auf den vorliegenden
Fall an, so erscheint mit Blick auf die Einberufung bereits die Annahme
eines tiefgreifenden und wesentlichen Mangels eher fraglich: Das einbe-
rufende Vorstandsmitglied (Vizebürgermeister) ist immerhin Teil – und
hier sogar einzig verbleibendes Mitglied – des Einberufungsorganes. Das
Vorgehen der Beschwerdeführerinnen kann daher nicht von Beginn weg
völlig falsch sein. Aufgrund des Wegzugs des Bürgermeisters aus der po-
litischen Gemeinde und der kurzfristigen Demission mit sofortiger Wirkung
des dritten Vorstandsmitglieds im November 2013 waren nämlich plötzlich
gänzlich ausserordentliche und nicht vorhersehbare Umstände eingetre-
ten. Aus der einstimmigen Beauftragung des Vizebürgermeisters zur Ein-
berufung einer weiteren Bürgerversammlung durch die 29 an der Bürger-
versammlung vom 16. Dezember 2013 anwesenden Bürgerinnen und
Bürger kann daher, wenn auch nicht eine eigenständige, so doch zumin-
dest eine zusätzliche Einladungsbefugnis (Einberufungskompetenz) her-

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geleitet werden. Zentral ist für das Gericht bei einer umfassenden Be-
trachtungsweise, dass in keinem Zeitpunkt Teilnahmerechte der Mitglie-
der der Bürgergemeinde gefährdet waren, wozu auch das zusätzliche In-
formationsschreiben vom 24. Dezember 2013 beitrug, worin über das Su-
perprovisorium des Verwaltungsgerichts und das Stattfinden der Bürger-
versammlung am 30. Dezember 2013 informiert wurde (vgl. im Sachver-
halt Ziff. 9, hiervor). An dieser Bürgerversammlung vom 30. Dezember
2013 nahmen 37 Bürgerinnen und Bürger teil, von denen niemand irgend-
welche Einwände vorbrachte, und die sämtliche Beschlüsse einstimmig
fassten; auch nichtteilnehmende Bürgerinnen und Bürger stellten sich zu
keinem Zeitpunkt gegen die Vorgehensweise und die gefassten Be-
schlüsse. Auch waren die Mitglieder der Bürgergemeinde über die Trak-
tanden inhaltlich orientiert, fand doch im November 2013 hierüber bereits
eine Informationsveranstaltung statt (vgl. im Sachverhalt Ziff. 3, hiervor).
Dies alles lässt eine formell allenfalls nicht korrekt erfolgte Einladung nicht
als tiefgreifenden und wesentlichen Mangel erscheinen. Zudem ist für das
Gericht nicht ersichtlich, weshalb die vorliegende Konstellation nur mit der
Einsetzung eines Regierungskommissärs gelöst werden dürfte, wenn
doch die Bürgerinnen und Bürger aus eigener Kraft eine von allen getra-
gene Lösung finden und umsetzen können; es liegt mit anderen Worten
keine Blockade vor, welche nur mit einem Eingreifen von aussen gelöst
werden könnte. Die Annahme der Nichtigkeit muss dann aber so oder an-
ders an den beiden nachfolgenden Kriterien scheitern, welche ja zusam-
men mit dem ersten Kriterium kumulativ erfüllt sein müssten: So müsste
der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein. Dies ist
hier bestimmt nicht der Fall, ist die Einberufungskompetenz für eine Mit-
gliederversammlung doch tatsächlich nicht so klar, wie auch die Argu-
mentationsvielfalt im vorliegenden Verfahren zeigt. Als letztes Zuord-
nungskriterium gilt weiter, dass die Rechtssicherheit durch die Annahme
der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet sein darf. Das Gericht ist der Auf-
fassung, dass aber genau dies der Fall wäre. Wenn nämlich die Sichtwei-

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se der Beschwerdegegnerin zutreffen würde, wären am 30. Dezember
2013 keine gültigen Beschlüsse gefasst worden. Also wäre auch der Auf-
lösungsbeschluss der fraglichen Bürgergemeinde per 31. Dezember
2013, 18:00 Uhr, nicht erfolgt. Die Bürgergemeinde würde somit weiter
existieren, obgleich in der Zwischenzeit eine neue Bürgergemeinde – N.B.
unter Mitwirkung des Amtes für Gemeinden – gegründet wurde.
d)
Aus diesen Überlegungen ist das Gericht letztlich zur Überzeugung ge-
langt, dass die Versammlungsbeschlüsse vom 30. Dezember 2013 daher
nicht nichtig sind, sondern nur anfechtbar gewesen wären. Weil sie aber
von niemandem frist- und formgerecht angefochten wurden, sind die Ver-
sammlungsbeschlüsse gültig und zu beachten. Die Beschwerde wäre
demzufolge auch unter diesem Aspekt gutzuheissen gewesen.
5. a)
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten
gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen.
b)
Aussergerichtlich wird gestützt auf Art. 78 Abs. 2 VRG keine (Partei-) Ent-
schädigung zu Gunsten der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin-
nen gesprochen, da diese lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis ob-
siegten (vgl. THOMAS GEISER, 2. Kapitel, Allgemeinde Verfahrensbestim-
mungen zu Art. 66 Abs. 4 BGG, IV. Gemeinwesen und Organisation, in:
MARCEL ALEXANDER NIGGLI/PETER ÜBERSAX/HANS WIPRÄCHTIGER [Hrsg.],
Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Rz.
26-30, S. 752 f.; sowie KASPAR PLÜSS, § 17 , C. Höhe der Parteientschädi-
gung, in: ALAIN GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel
/Genf 2014, Rz. 63-85, S. 421 ff.; ferner PVG 1996 Nr. 112 E.2 a in fine,
1977 Nr. 108, 1975 Nr. 103 E.3). Ein separater Interessenswertzuschlag
entfällt ebenfalls, zumal es sich vorliegend nicht um eine unmittelbar ver-
mögensrechtliche Streitigkeit im Sinne der Rechtsprechung des Bundes-

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gerichts handelt. Bereits mit Urteil vom 15. März 2000 (BGer 1P.773/
1999) E.2b/aa hielt das Bundesgericht fest: Ob ein Streitwert bei einer
Beschwerde vorliege, richte sich danach, ob sie zum Ziel habe, dass der
Staat eine geldwerte Leistung erbringen solle oder sich die Beschwerde
gegen ein staatliches Verbot einer Tätigkeit wende, welche von Privaten
entlöhnt werde. In der Lehre werde ausgeführt, als Fälle mit einem Streit-
wert würden nur solche unmittelbar vermögensrechtlicher Natur gelten,
nicht aber solche über Bewilligungen (oder Beschlüsse), obwohl es bei
ihnen zumeist auch um finanzielle Interessen gehe (vgl. MARTIN BERTSCHI,
§ 38b, B. Rechtsmittel mit einem Streitwert […], in GRIFFEL, a.a.O., Rz. 10,
S.958 f.). In der vorliegend öffentlich-rechtlichen Streitsache über die Wei-
tergeltung des angefochtenen Regierungsbeschlusses sowie allenfalls
der Anfechtbarkeit der Beschlüsse vom 30. Dezember 2013 der Bürger-
gemeinde wird vom Verwaltungsgericht daher weder eine Parteientschä-
digung noch ein Interessenswertzuschlag zu Gunsten der Beschwerde-
führerinnen bzw. zu Lasten der Beschwerdegegnerin gesprochen.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und festgestellt, dass der Regierungs-
beschuss vom 17./18. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1252) dahinge-
fallen ist und somit keine Rechtswirkungen mehr entfaltet.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
514.--
zusammen
Fr.
2'514.--

- 19 -
gehen zulasten der Regierung des Kantons Graubünden und sind innert 30
Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kan-
tons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]