gr_gerichte · R 2006 43 · 2006-11-21 · it
Ersatzabgabe

domanda di costruzione | Baurecht

R 06 43
4a Camera
SENTENZA
del 21 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente domanda di costruzione
1.
L’Hotel “… SA”, sito in località … sul territorio del Comune di …, era inserito
nell’omonima zona edilizia (MK), a sua volta confinante lungo due lati con la
zona agricola. La restante superficie circostante era altro territorio comunale.
Da tempo l’ospizio, che conta 56 posti letto e 120 posti a sedere, è deficitario
e necessiterebbe di una ristrutturazione per mantenere la qualifica di albergo
a tre stelle. Nel corso degli anni ’90, la società chiedeva al Comune di … una
revisione della pianificazione locale onde poter disporre, accanto all’albergo,
anche di una piscina coperta aperta al pubblico, di una stalla con dei cavalli,
di campi da tennis e di due o tre separate costruzioni destinate a 15-20
appartamenti. L’intenzione era essenzialmente quella di investire il ricavato
della vendita degli appartamenti nella ristrutturazione dell’albergo. La
revisione della pianificazione si rendeva necessaria in quanto le infrastrutture
oggetto del nuovo concetto, in particolare i garage sotterranei, non trovavano
integralmente posto entro i limiti della zona edificabile. Nel 1997 veniva
approvata la nuova revisione della pianificazione locale con un ampliamento
della zona edilizia di circa 3'000 m2 lungo i lati nord ed est. La superficie utile
lorda risultante dalla precedente assegnazione di zona e pari a 2'200 m2
doveva rimanere tale. La nuova zona veniva suddivisa in aree edificabili
comprendenti la struttura alberghiera, le previste tre case d’appartamenti, la
stalla e la piscina coperta e il fondo comprendeva un’area destinata agli
impianti sportivi, una per la circolazione e un’area libera. L’albergo come tale
veniva qualificato come un edificio da mantenere nella sua integrità. Anche se
con alcune reticenze, il 30 settembre 1997 il Governo dei Grigioni approvava
la revisione parziale della pianificazione per la zona in oggetto. Il tempestivo

ricorso proposto da numerose istituzioni aventi come scopo la salvaguardia
del paesaggio veniva evaso bonalmente grazie all’elaborazione di un nuovo
piano delle strutture accettato da tutte le parti in causa (cfr. decreto di stralcio
del 18 maggio 1998 DTA 674/97). Seguiva poi una parcellazione dell’iniziale
fondo e la vendita delle due particelle ni. 1353 e 1356 alla società edile …, i
cui azionisti erano in gran parte gli stessi di quelli che detenevano il pacchetto
di azioni dell’ … SA. Sulle particelle vendute venivano erette tre case a schiera
con complessivi 20 appartamenti, che sfruttavano integralmente la superficie
utile lorda disponibile, e un garage sotterraneo. Le altre infrastrutture, oggetto
del progetto iniziale, non venivano per contro realizzate.
2.
Durante la prima metà del 2005, i responsabili dell’albergo contattavano
l’autorità comunale onde discutere la questione di una ristrutturazione
dell’immobile, compresa la realizzazione di un piano sotto il tetto, al posto
dell’attuale solaio. In seguito veniva ventilata la possibilità di una vendita
dell’albergo. Tale negozio richiedeva però previamente una decisione di fondo
quanto alla possibilità di una diversa destinazione dell’infrastruttura. Il 2 marzo
2006, veniva formalmente introdotta una domanda di costruzione vertente in
primo luogo sulla questione di sapere se il 50% dell’edificio avesse potuto
essere destinato ad appartamenti per residenze secondarie.
3.
Con decisione 24 aprile 2006, l’autorità edilizia comunale non approvava un
cambiamento parziale di destinazione dell’ospizio. La revisione parziale della
pianificazione operata nel 1997 avrebbe propriamente mirato alla
salvaguardia della struttura alberghiera per la sua importanza per il turismo
locale. Con la qualifica di edificio da mantenere nella sua integrità, il
pianificatore avrebbe infatti voluto mantenere intatta la struttura dell’immobile
e la sua destinazione.
4.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 12 maggio
2006, l’Hotel … SA chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e il
rilascio della licenza di costruzione per il cambiamento di destinazione
previsto o eventualmente il ritorno degli atti all’autorità comunale per il rilascio
della licenza di costruzione. Per la società ricorrente, la destinazione a

residenza secondaria di metà dell’attuale struttura alberghiera permetterebbe
di investire il ricavato di tali vendite nella ristrutturazione delle stanze e di una
parte degli impianti comuni non ancora risanati. Inoltre l’albergo verrebbe in
tal modo ad assumere una dimensione economicamente più interessante per
i futuri gestori, mentre la decisione negativa avrebbe come conseguenza la
chiusura dell’esercizio pubblico già il 30 settembre 2006. Per l’istante la
decisione di rifiuto non sarebbe poi suffragata da alcuna base legale e si
paleserebbe pertanto essere arbitraria.
5.
Nella propria risposta, il comune convenuto postulava la reiezione del ricorso
e la conferma del rifiuto di una diversa destinazione. La revisione della
pianificazione locale nella zona in oggetto nella seconda metà degli anni ‘90
sarebbe stata portata avanti propriamente per salvaguardare la struttura
alberghiera, che voleva essere mantenuta nella sua integrità. In realtà, solo
una minima parte del ricavato delle vendite dei 20 appartamenti sarebbe stata
investita nell’albergo. Con la rinuncia alla costruzione di una piscina coperta
accessibile anche alla popolazione locale, si sarebbe poi rinunciato alla
realizzazione di una struttura che era stata considerata determinante per
l’accettazione della revisione parziale della pianificazione nel 1997.
6.
Replicando e duplicando le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro
precedenti allegazioni e proposte. In data 14 settembre 2006, il Tribunale
amministrativo esperiva un sopralluogo a ... Come era possibile appurare sul
posto, gli investimenti eseguiti di recente sull’edificio riguardavano
essenzialmente la cucina e, in ragione alquanto ridotta, la sala conferenze e
5 delle 22 stanze. Nell’ambito del sopralluogo veniva stabilita una
sospensione della procedura onde permettere alle parti di eventualmente
trovare una soluzione sulla base della documentazione richiesta dall’autorità
comunale già in precedenza e riguardante gli investimenti effettuati e i risultati
d’esercizio degli ultimi anni. In seguito questi tentativi fallivano. Il comune
convenuto informava il Tribunale amministrativo che dal 29 dicembre 2005 sul
territorio comunale era in vigore una zona di pianificazione, con lo scopo di
mettere un freno allo sconsiderato sviluppo di residenze secondarie. In
quest’ottica, il progetto oggetto del ricorso sarebbe evidentemente anche

contrario agli obiettivi della zona di pianificazione. Per il resto, i documenti
introdotti dall’istante confermerebbero solamente che il ricavato della vendita
delle due particelle ni. 1353 e 1356 sarebbe stato reinvestito nel risanamento
dell’edificio, ma non il guadagno ottenuto con la vendita dei 20 appartamenti
per residenze secondarie. I risultati d’esercizio allegati non permetterebbero
poi di concludere all’impossibilità di gestire la struttura alberghiera in modo
economico, ma solo la poco redditizia gestione che ne sarebbe stata fatta
finora. Dal 30 settembre 2006, l’ospizio è stato chiuso.
Considerando in diritto:
1.
Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia
amministrativa (LGA). Giusta le disposizioni transitorie della LGA, le
procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge
vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il diritto
precedente. Conseguentemente alla presente vertenza vengono ancora
applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).


2. a)
Nell’ambito dell’ulteriore scambio di scritti processuali, il comune convenuto si
appellava per la prima volta alla zona di pianificazione per sostenere a
maggior ragione la non approvazione del progetto presentato dall’istante.
Infatti, dagli inizi del 2006 sul territorio del comune convenuto è stata decretata
una zona di pianificazione “onde limitare la realizzazione di appartamenti
secondari nonché la modifica di utilizzo di alberghi e altre strutture turistiche”
(cfr. Foglio ufficiale cantonale del 5 gennaio 2006). Conformemente all’art. 21
cpv. 2 della nuova legge cantonale sulla pianificazione territoriale (LPTC),
nella zona di pianificazione non può essere intrapreso nulla che possa
ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. Progetti di costruzione
possono essere autorizzati soltanto se non sono in contrasto né con le
pianificazioni e prescrizioni passate in giudicato né con quelle nuove previste.

b)
Nell’evenienza in esame, poiché il progetto presentato è secondo il parere
dell’autorità comunale già contrario al diritto vigente, s’imponeva la sua
reiezione come è stato fatto e non certo l’applicazione della zona di
pianificazione. Giusta la prassi di questo Giudice, una sottomissione alla zona
di pianificazione sarebbe giustificata solo laddove il progetto edilizio si
conformasse al diritto vigente, ma non fosse possibile stabilire ancora con
sufficiente chiarezza la sua conformità anche alla nuova normativa che
entrerà probabilmente in vigore dopo la revisione della pianificazione locale
(PTA 1995 no. 40). Se pertanto dovesse in questa sede venir confermata la
non conformità del progetto in esame al diritto vigente, il rifiuto decretato
meriterebbe conferma indipendentemente dal fatto che sul territorio comunale
viga una zona di pianificazione. Se invece questo Giudice dovesse concludere
alla liceità di un cambiamento di destinazione in base al diritto tuttora in vigore,
il progetto andrebbe se non direttamente rifiutato perlomeno sottoposto alla
zona di pianificazione, venendo questi manifestamente a collidere con gli
obiettivi che questa misura pianificatoria si prefigge a chiare lettere.
3. a)
In base all’attuale pianificazione l’albergo in discussione è situato in zona MK.
Giusta l’art. 45 della legge edilizia comunale (LE) la zona MK è riservata al
complesso … con albergo, appartamenti, piscina coperta, stalla ed impianti
sportivi (cpv. 1). L’intensità di utilizzazione e le disposizioni per l’edificazione
sono stabilite nel piano generale delle strutture (cpv. 2). L’albergo come tale
è riportato sul piano dell’ordinamento di base come un edificio da mantenere
nella sua integrità. Giusta la definizione data dal piano generale delle strutture,
questi edifici non possono né essere demoliti né alterati nel loro aspetto
fondamentale. L’autorità può permettere la demolizione di parti se queste non
pregiudicano la protezione dell’edificio in complesso. Inoltre, parte del
complesso edilizio dell’ospizio è stato designato nel piano generale delle
strutture come un edificio degno di conservazione. In virtù del diritto
comunale, edifici degni di conservazione non possono essere né demoliti né
alterati nel loro aspetto fondamentale. In casi eccezionali l’autorità edilizia può
permettere la demolizione. La demolizione di parti dell’edificio viene concessa
solo se con questo intervento non si pregiudica la conservazione della
sostanza architettonica originale (art. 13 cpv. 3 lett. b LE). Per l’istante, il fatto

che un edificio vada mantenuto nella sua integrità o che sia degno di
conservazione non pregiudicherebbe la possibilità di una diversa
destinazione. Per l’autorità invece, la condizione posta dal piano delle
strutture riguarderebbe propriamente il mantenimento non solo della struttura
edilizia dello stabile, ma anche della sua destinazione.
b)
In termini d’interpretazione letterale, il concetto d’integrità è qualitativo e non
solo quantitativo, nel senso che il termine si riferisce non solo alla globalità,
ma pure alla funzionalità di una determinata cosa. In questo senso
l’interpretazione data dall’autorità comunale non può essere considerata priva
di fondamento; tale interpretazione s’impone poi ancor più alla luce delle
concrete circostanze del caso in esame. Come risulta chiaramente dalla
cronistoria della pianificazione portata a termine nel 1997, scopo di
quest’ultima era stata principalmente - se non esclusivamente - la
salvaguardia dell’ospizio, in quanto struttura alberghiera e non certo per
quanto riguardava solo la sua sostanza edilizia. Erano infatti state le stesse
difficoltà economiche di quelle attuali che avevano 10 anni or sono giustificato
l’ampliamento della zona edilizia, onde permettere un’ottimale sfruttamento
delle possibilità edificatorie del fondo, sulla base di un nuovo concetto di
gestione alberghiera comprendente appartamenti a disposizione dell’albergo,
sport e oasi di benessere (vedi decreto di approvazione del Governo del 30
settembre/2 ottobre 1997). Anche allora come oggi veniva addotta l’intenzione
di reinvestire il ricavo delle vendite degli appartamenti per residenze
secondarie nel rinnovo dell’ospizio, al fine di migliorare e modernizzare la
vetusta struttura esistente. Anche la prevista accessibilità al pubblico della
piscina coperta aveva aumentato sensibilmente il grado di accettazione del
progetto nella popolazione locale. Infatti, il concetto aveva il vantaggio di
promuovere l’interesse pubblico al mantenimento di una struttura alberghiera
importante per la regione turistica in oggetto e di offrire alla popolazione locale
un’infrastruttura sportiva aperta al pubblico e di grande interesse soprattutto
per gli scolari della zona. Pretendere che la condizione prevista nel piano delle
strutture quanto al mantenimento dell’integrità dell’edificio non si riferisse
anche alla sua destinazione è in queste circostanze pretestuoso.

4.
La chiara volontà del legislatore di mantenere tale l’identità dell’albergo si
concretizza poi anche nella formulazione dell’art. 45 LE, il quale - per definire
il tipo di utilizzazione della zona - prende manifestamente spunto dalla
suddivisione zonale operata nel piano delle strutture. Il disposto prevede che
una parte della particella sia destinata ad albergo (al singolare) e poiché
l’attuale ospizio viene indicato come tale sul piano delle strutture, non
sussistono motivi per ritenere che la destinazione dell’edificio potesse essere
un’altra. Parimenti sarebbe improponibile sostenere che la zona sia una zona
dove sono ammesse delle piscine coperte, quando è chiaro che il tipo di
suddivisione che si era voluta operare riguardava la piscina coperta, cioè un
ben definito edificio e la sua predefinita ubicazione nell’ambito di un concetto
generale facente capo ad una gestione dell’albergo in sintonia coi tempi. La
generica pretesa degli istanti, stando alla quale la zona ammetterebbe la
costruzione di residenze secondarie, collide apertamente con il rispettivo
piano delle strutture. L’area destinata alle residenze secondarie era stata
chiaramente delimitata nell’ambito dell’ordinamento di base e il richiamo fatto
a livello della LE non poteva che riferirsi a tale suddivisione. Sulla base delle
pretese ricorsuali, tutta la zona potrebbe de facto essere destinata
semplicemente a delle residenze secondarie, mentre come è stato esposto in
precedenza, lo scopo della nuova zona MK era propriamente quello di
salvaguardare l’esistenza della tipica struttura alberghiera nella zona
paesaggisticamente sensibile del passo alpino.
5.
A sostegno di una possibile diversa destinazione dello stabile, l’istante adduce
infine l’interesse pubblico al mantenimento almeno parziale dell’infrastruttura
rispetto alla sua completa chiusura. L’argomento non è pertinente. Con la
revisione della pianificazione del 1997 erano state create le necessarie
condizioni per un nuovo orientamento della struttura alberghiera e per il suo
rinnovo. Il fatto che nell’albergo siano stati investiti solo i proventi delle vendite
delle due particelle edificabili e non anche quelli delle vendite dei 20
appartamenti in seguito realizzati la dice lunga sulla mancanza di un vero
interesse a voler portare avanti il concetto a suo tempo proposto. A
prescindere poi dalla questione di sapere se con le nuove costruzioni non sia
stato comunque esaurito completamene l’indice di sfruttamento a

disposizione – nel qual caso la creazione di un nuovo piano abitabile sotto il
tetto sarebbe esclusa - anche con la destinazione di una parte della
costruzione ad appartamenti per residenze secondarie non sarebbe in alcun
modo garantito un miglior o diverso andamento dell’albergo. In questo
contesto l’istante si è limitata a pretendere che un minor numero di stanze
favorirebbe una gestione più razionale ed economica dell’albergo, senza però
meglio giustificare i motivi di tale pretesa. La questione non è comunque ai
fini del giudizio rilevante, poiché il risultato d’esercizio di un albergo come
quello in oggetto dipende da molteplici fattori, la maggior parte dei quali non
direttamente riconducibili a questioni di tipo pianificatorio. Nel contesto
concreto però, dal punto di vista della pianificazione, sono già state
ampiamente sfruttate le possibilità a disposizione dell’autorità comunale,
mentre i riscontri oggettivabili da parte della gerenza dell’ospizio hanno
lasciato alquanto a desiderare. Ne consegue che non sussistono ragioni
nell’evenienza che avrebbero permesso all’autorità comunale di raggiungere
un altro giudizio anche tenendo conto dall’importante interesse pubblico ad
avere l’ospizio del … aperto anche in futuro.
6.
In conclusione, il ricorso deve essere respinto e merita in questo contesto
conferma la decisione impugnata. L’esito della controversia giustifica
l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte
ricorrente, la quale è pure tenuta a rifondere al comune convenuto, avvalsosi
della collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a titolo di
ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
4'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
187.--
totale
fr.
4'187.--

il cui importo sarà versato dall’Hotel … SA entro trenta giorni dalla notifica della
presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni,
Coira.
3.
L’Hotel … SA versa al Comune di … fr. 2'000.-- (IVA compresa) a titolo di
ripetibili.
L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto
ammissibile, respinto (1P.93/2007).