gr_gerichte · R 2019 24 · 2020-05-12 · de

Wiederherstellung | Bauen ausserhalb der Bauzonen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 19 24
5. Kammer 
Vorsitz
Meisser
Richter
Audétat, Racioppi 
Aktuar
Gross
URTEIL
vom 12. Mai 2020
in der Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler,
Beschwerdeführer
gegen 
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands


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1.
Gemeindepräsident und hauptberuflicher Landwirt A._____ ist Eigentümer 
von Parzelle 428 und 561 in X._____. Parzelle 428 liegt teilweise in der 
Dorfzone (Bauzone) und teilweise in der Landwirtschaftszone. Parzelle 561 
liegt ganz in der Dorfzone.
2.
Im Jahr 2008 riss A._____ das bestehende landwirtschaftliche Ökonomie-
gebäude auf Parzellen 561 und 428 ab und baute auf Parzelle 561 ein 
Wohnhaus, angrenzend an das Wohnhaus auf Parzelle 428. Gleichzeitig 
wurde der ursprünglich gegen Norden in der Dorfzone ausgerichtete und 
geplante Parkplatz auf der Südseite auf Parzelle 428 teilweise in der Dorf- 
und teilweise in der Landwirtschaftszone erstellt. Der Parkplatz umfasst ca. 
12 m x 10 m und liegt ca. zu einem Drittel in der Dorfzone und zu zwei 
Dritteln (inklusive Zufahrt) in der Landwirtschaftszone gegen die Strasse 
B._____. Parkplatz und Zufahrt bestehen aus einigen zugeführten Kubik-
metern geglätteten Koffermaterials und die Zufahrt führt auf die Strasse 
B._____. 
3.
A._____ hatte gemäss seinen Ausführungen die Verlegung der Parkplatz-
flächen inklusive Zufahrt von Parzelle 561 auf Parzelle 428, teilweise in die 
Landwirtschaftszone, dem Bauamt angezeigt und nach seinen Angaben 
(vom Baufachchef) die Antwort erhalten, für die Ausplanierung des vorbe-
stehenden Terrains zwecks Erstellung eines Parkplatzes inklusive Zufahrt 
bedürfe es keiner Baubewilligung.
4.
Im Anschluss an ein verwaltungsgerichtliches Verfahren (R 15 20) betref-
fend eine Streitigkeit in der Gemeinde X._____, an welcher die angeblich 
ohne Bewilligung erfolgte Erstellung verschiedener Bauten und Anlagen in 
der Gemeinde thematisiert worden war und die anwesende Vertreterin des 
Gemeindevorstandes X._____ versprochen hatte, dem nachzugehen, ent-
schied der Gemeindevorstand nach Anhörung von A._____, es werde ein 
nachträgliches Baubewilligungsverfahren für die Zufahrt über die Landwirt-


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schaftszone auf Parzelle 428 eingeleitet. A._____ wurde aufgefordert, bis 
Ende September 2017 ein entsprechendes BAB-Gesuch bei der Gemeinde 
einzureichen.
5.
Dagegen erhob A._____ am 21. September 2017 Beschwerde (R 17 76) 
und beantragte, die Einleitung eines Bewilligungsverfahrens betreffend Zu-
fahrtsparzelle 426 (recte: 428) sei aufzuheben. Das Verwaltungsgericht er-
wog nach Durchführung eines Schriftenwechsels und nach Einholung ei-
nes Amtsberichtes beim ARE Graubünden, die verfahrensleitende Anord-
nung nach Art. 49 Abs. 4 lit. a KRG könne nur angefochten werden, wenn 
sie für die betroffene Partei einen Nachteil zur Folge habe, der sich später 
voraussichtlich nicht mehr beheben lasse. Dies sei hier nicht der Fall. Das 
Gericht trat folglich auf die Beschwerde nicht ein und hielt fest, das Baube-
willigungsverfahren sei weiterzuführen, sofern dies mangels Gewährung 
der aufschiebenden Wirkung nicht bereits geschehen sei (vgl. dazu VGU R 
17 76 vom 13. Februar, mitgeteilt am 5. März 2018).
6.
Auf erneute Aufforderung der Gemeinde vom 13. Juni 2018 reichte 
A._____ am 13. Juli 2018 das Gesuch um Bewilligung der Zufahrt für den 
Parkplatz auf Parzelle 428 ein. Dagegen wurden drei Einsprachen einge-
reicht. Dazu nahm A._____ am 31. August 2018 Stellung.
7.
Am 19. September 2018 schrieb das ARE Graubünden der Gemeinde, es 
könne für den bereits erstellten Parkplatz mit Zufahrt auf Parzelle 428 keine 
nachträgliche Baubewilligung in Aussicht gestellt werden. Nachdem der 
Baubescheid in Rechtskraft erwachsen sei, sei für die Wiederherstellung 
des rechtmässigen Zustandes die Gemeinde zuständig.
8.
Am 26. September, mitgeteilt am 2. Oktober 2018, hiess der Gemeindevor-
stand X._____ die Einsprachen gut, soweit er darauf eintrat, und wies das 
Baugesuch ab. Die Verfügung erwuchs in Rechtskraft.


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9.
Am 27. November 2018 schrieb die Gemeinde A._____, der Gemeindevor-
stand habe in Erwägung gezogen, gegen ihn ein Wiederherstellungsver-
fahren einzuleiten, dies für die Zufahrt über die Landwirtschaftszone ab der 
B._____ bis zur Bauzone. Bei der Wiederherstellung müsste das Material 
bei der Zufahrt ausserhalb der Bauzone entfernt werden. Ihm werde Gele-
genheit zur Stellungnahme eingeräumt.
10.
Am 15. Dezember 2018 schrieb A._____ der Gemeinde, er beantrage im 
Zusammenhang mit der Teilrevision der Ortsplanung eine Umzonung von 
Parzelle 428 in die Bauzone. Es sei realistisch, dass eine solche Umzonung 
bei der Ortsplanung genehmigt werde, zumal ein gleichwertiger Austausch 
erfolge. Ein Rückbau sei somit unverhältnismässig und könnte auch erst 
dann erfolgen, wenn die Umzonung abgelehnt würde. 
Der Rückbau sei nicht verhältnismässig und während mehreren Jahren 
nicht beanstandet worden. Der Grundsatz des guten Glaubens sei verletzt. 
Zudem würden die Empfehlungen des ARE nicht beachtet. Er beantrage, 
den Entscheid über einen Rückbau zu sistieren, bis der Entscheid über die 
Umzonung im Zusammenhang mit der Ortsplanungsrevision vorliege. Die 
Zufahrt werde für die Bewirtschaftung der Felder benötigt.
11.
Am 27. Februar, mitgeteilt am 1. März 2019, verfügte der Gemeindevor-
stand, A._____ werde verpflichtet, bis 30. Juni 2019 das auf Parzelle 428 
abgelagerte und als Zufahrt/Parkplatz genutzte Material vollständig zu ent-
fernen. 
Die Entfernung des Materials sei notwendig, um den rechtmässigen Zu-
stand wiederherzustellen. Die Voraussetzungen für die Anlage eines Park-
platzes mit Zufahrt ausserhalb der Bauzonen seien hier nicht gegeben. Ein 
schlichtes Verbot, die Fläche als Zufahrt und Parkplatz zu nutzen, genüge 
nicht. Auch die reine Materialablagerung könne nicht bewilligt werden. 


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In X._____ liefen zurzeit die Arbeiten für die OP-Revision. Entwürfe über 
auszuzonende oder umzuzonende Flächen seien nicht vorhanden. Es 
habe noch keine Information der Öffentlichkeit oder der kantonalen Behör-
den stattgefunden. Es sei ungewiss, ob die Umzonung von Parzelle 428 
unterstützt und allenfalls vom Souverän angenommen werde. Eine mildere 
Massnahme sei nicht erkennbar. Die Entfernung von ein paar Kubikmetern 
Material sei technisch einfach durchzuführen und ziehe auch keinen grös-
seren finanziellen Aufwand nach sich. Das Interesse an der Einhaltung der 
Rechtsordnung und an der Gleichbehandlung der Rechtsunterworfenen 
überwiege die entgegenstehenden privaten Interessen offensichtlich. 
Allfällige mündliche Auskünfte des Bauamtes seien ungeeignet, einen Ver-
trauensschutz zu schaffen. Auch, dass der Zustand über längere Zeit ge-
duldet worden sei, habe keinen Einfluss. Der Zeitraum sei offensichtlich zu 
kurz.
12.
Am 3. April 2019 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) dagegen 
beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung des 
Entscheids des Gemeindevorstandes vom 27. Februar 2019. Der Be-
schwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen (diese wurde am 3. 
Mai 2019 vom Instruktionsrichter zuerkannt).
Es sei unbestritten, dass hier die Anforderungen von Lehre und Praxis an 
den Vertrauensschutz nicht erfüllt seien. Für den Beschwerdeführer sei 
aber schwer nachvollziehbar, dass er sich auf die Auskunft einer zuständi-
gen Amtsstelle einer Gemeinde nicht verlassen dürfe, zumal es um eine 
grundsätzliche Verfahrensfrage gegangen sei, deren richtige Beantwortung 
vom Leiter des kommunalen Bauamtes erwartet werden dürfe.
Der angefochtene Entscheid verstosse gegen den Verhältnismässigkeits-
grundsatz. In X._____ solle die OP innert zweier Jahre revidiert und an das 
übergeordnete Recht angepasst werden. Die Gemeinde verfüge über eine 
geringfügig zu grosse Bauzone. Die Abweichung rechtfertige aber keine 
Auszonung. Die Überprüfung der Bauzonen durch die Gemeinde habe er-


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geben, dass die mobilisierbare Kapazitätsreserve geringer ausfalle als die 
erwartete Bevölkerungsentwicklung in den nächsten Jahren. Werde die Be-
reinigung vom ARE genehmigt, könne die Gemeinde noch gewisse gering-
fügige Einzonungen vornehmen. Deshalb solle die vom ARE 2008/2009 als 
zweckmässig erachtete Bereinigung im Siedlungsgebiet des Dorfes vorge-
nommen werden, unter anderem hinsichtlich Parzellen 428 und 433. 
Aktuell sei die OP-Änderung noch nicht beschlossen worden, es sei aber 
auch nicht ausgeschlossen, dass eine entsprechende Änderung erfolge. 
Der rechtswidrige Zustand sei von der Gemeinde wissentlich während 
mehr als acht Jahren geduldet worden. Das öffentliche Interesse an einer 
sofortigen Wiederherstellung sei nicht ausgewiesen. Hier könne eine be-
fristete Duldungsverfügung mit Revers analog zu Art. 82 Abs. 2 KRG erlas-
sen werden. Der Inhalt wäre, dass der bestehende Parkplatz bis zu einer 
allfälligen Einzonung bis spätestens 31. Dezember 2022 geduldet werde. 
Darin verpflichtete sich der Beschwerdeführer, den Parkplatz zurückzu-
bauen, falls die Einzonung abgelehnt würde.
Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes könnte auch durch 
Beschränkung der Nutzung des Parkplatzes auf Fahrzeuge des Landwirt-
schaftsbetriebes beschränkt werden (Fahrzeuge des Betriebsleiters und 
anderer, im Betrieb mitarbeitender Familienmitglieder). Nach Art. 2 Abs. 2 
BGBB unterstehe die Betriebsleiterwohnung und der Umschwung dem 
bäuerlichen Bodenrecht und es könnte das Abstellen entsprechender Fahr-
zeuge in der Landwirtschaftszone als zonenkonform zu gelten haben. Al-
lenfalls wäre die Parkierungsfläche noch zu verkleinern.
Die Bauzone auf Parzelle 428 gehe bis an die Grenze von Parzelle 429 an 
der B._____, so dass der Parkplatz in der Bauzone liege. Diese Lösung sei 
beim Bau des Wohnhauses 2008 aufgrund des Terrainverlaufes nicht ge-
wählt worden, da diesfalls ein Geländeabtrag erforderlich wäre. Die Wie-
derherstellung könnte also durch die Anordnung erreicht werden, den Park-
platz in die Bauzone entlang der Grenze zu Parzelle 429 zu verschieben. 
Dies wäre weniger einschneidend für den Beschwerdeführer.


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13.
Am 27. Mai 2019 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegeg-
nerin) die Abweisung der Beschwerde.
Die ausserhalb der Bauzone liegende, ausgeebnete und für den Gebrauch 
als Zufahrt/Parkplatz geeignete Materialschüttung sei rechtswidrig und zu 
beseitigen und der rechtmässige Zustand wiederherzustellen.
Die Begründung folgt derjenigen im angefochtenen Entscheid.
14.
Am 31. Mai 2019 beantragte das Amt für Raumentwicklung (ARE) des Kan-
tons Graubünden die Abweisung der Beschwerde. 
Eine vom Baufachchef einer Gemeinde erteilte Auskunft bilde keine Ver-
trauensschutzgrundlage. Die angebliche Auskunft des Baufachchefs gebe 
keinen Anspruch auf Duldung der rechtswidrigen Anlage. 
Der Beschwerdeführer könne sich nicht auf den guten Glauben berufen. 
Sein Wissen um die Baubewilligungspflicht müsse ihm von Beginn weg an-
gelastet werden. Es liege auch keine Duldungsverfügung vor, aufgrund de-
rer der Beschwerdeführer Dispositionen getroffen hätte. Das Nichtein-
schreiten sei kein Grund, die Parkierungsanlage weiterhin zu tolerieren.
Die vor mehr als zehn Jahren unter dem alten RPG-Regime vor Inkrafttre-
ten der Zweitwohnungsgesetzgebung erfolgte Vorprüfung des ARE sei 
keine Grundlage zur Duldung der Parkierungsanlage. Die Verhältnisse hät-
ten sich geändert (RPG 1-Revision, Planungszone). Eine Duldung wäre ein 
unnötiges Präjudiz. 
Es könne nicht von einer kurz bevorstehenden Einzonung gesprochen wer-
den. Auf die Wiederherstellung illegaler Rechtszustände könne bei grösse-
ren Abweichungen praktisch nicht verzichtet werden. Es bestehe ein ge-
wichtiges öffentliches Interesse an der Durchsetzung der Baurechtsvor-
schriften. Anders wäre es nur, wenn sich die Abweichung als sehr gering 
erwiese und die entgegenstehenden öffentlichen Interessen den aus der 
Wiederherstellung erwachsenden Kostenaufwand nicht rechtfertigte. Dies 
sei hier nicht der Fall. Schon der Grundsatz, wonach Bauzonen über Bau-


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zonen zu erschliessen seien, verbiete die Parkierungsanlage ausserhalb 
der Bauzone. Auch werde dadurch eine unnötige Beeinträchtigung geeig-
neten Kulturlandes geschaffen. 
Die verfügte Beseitigung des abgelagerten Materials inklusive Zufahrt sei 
die einzig zielführende und erforderliche Massnahme, um den landwirt-
schaftlichen Teil von Parzelle 428 der angestammten landwirtschaftlichen 
Zweckbestimmung zurückzuführen. Der Lösungsvorschlag des Beschwer-
deführers sei untauglich zur Wiederherstellung. Auch ein landwirtschaftli-
cher Parkplatz ausserhalb der Bauzone wäre nicht bewilligungsfähig, wenn 
er mit dem Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens und dem Kon-
zentrationsprinzip kollidierte. Die Beseitigung der wenigen Kubikmeter Kof-
fermaterial sei weder technisch noch finanziell mit grossem Aufwand ver-
bunden. Der angefochtene Entscheid stehe mit dem Grundsatz von Treu 
und Glauben und mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im Einklang.
15.
Am 3. Juli 2019 hielt der Beschwerdeführer replicando an seinen Anträgen 
fest.
Es sei unbestritten, dass die Wohnung im Wohnhaus auf Parzelle 561 als 
Betriebsleiterwohnung dem bäuerlichen Bodenrecht unterstehe, obwohl 
die Wohnung in der Bauzone errichtet worden sei. Unbestritten sei auch, 
dass das Wohnhaus auf Parzelle 428 vom Vater des Beschwerdeführers, 
der im landwirtschaftlichen Betrieb mitarbeite, bewohnt werde. Die beiden 
Wohnhäuser seien Teil eines bäuerlichen Gewerbes.
Unbestritten sei auch, dass im Rahmen einer Revision der Ortsplanung 
noch gewisse geringfügige Einzonung zulässig seien.
Es sei keine Verletzung des Vertrauensschutzes gerügt worden.
Die für einen in der Landwirtschaftszone gelegenen Bauernhof nötigen 
Parkplätze könnten direkt beim Bauernhof und somit in der Landwirt-
schaftszone errichtet werden. Es sei deshalb nicht ersichtlich, weswegen 
die für den bäuerlichen Betrieb erforderlichen Fahrzeuge, also hier jene, 


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um sich zum ausgelagerten Stall zu begeben, innert der Landwirtschafts-
zone nicht zonenkonform sein sollten.
Der ausserhalb der Bauzone gelegene Teil von Parzelle 428 beschränke 
sich auf einen kleinen dreieckigen Streifen von rund 170 m². Damit sei we-
der das Konzentrationsprinzip verletzt noch eine Beeinträchtigung geeig-
neten Kulturlandes gegeben.
16.
Am 12. Juli 2019 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf die Einreichung 
einer Duplik.
17.
Am 9. August 2019 hielt das ARE duplicando an seinen Anträgen fest. Das 
Kommunale Räumliche Leitbild (KRL) der Beschwerdegegnerin bilde die 
Grundlage für die Nutzungsplanung. Dessen Erarbeitung sei erst im 
Gange. Aktuell werde das KRL vom ARE geprüft. Nach Verabschiedung 
des KRL durch die Beschwerdegegnerin nehme diese gestützt darauf die 
Revision der OP vor. Die bauliche Entwicklung sei hier noch unklar, das 
planerische Schicksal von Parzelle 428 noch nicht besiegelt. Es könne aber 
nicht von einer bevorstehenden Einzonung ausgegangen werden.
Es sei davon auszugehen, dass die allfällig beabsichtigte Einzonung von 
Parzelle 428 in der Gemeinde der Beschwerdegegnerin umstritten sein 
werde (Einsprecher würden auch dagegen Rechtsmittel ergreifen). Die 
vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Insellösung widerspreche den Zie-
len und Grundsätzen der Raumplanung, insbesondere dem Trennungs-
grundsatz. Zudem sei auf den dem Beschwerdeführer gehörenden und in 
der Bauzone gelegenen Teil von Parzelle 428 genügend Raum für eine 
entsprechende Anlage vorhanden.
Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit er-
forderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 


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Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons 
Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit 
diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder 
nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der vorlie-
gend angefochtene kommunale Entscheid vom 27. Februar/1. März 2019, 
mit dem die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer verpflichtete, in-
nert gesetzter Frist (bis 30. Juni 2019) den rechtmässigen Zustand auf Pa-
rzelle 428 wiederherzustellen, ist weder endgültig noch kann er bei einer 
anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein taugliches An-
fechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons 
Graubünden dar. Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Be-
schwerdeführer berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen 
Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeerhebung legiti-
miert ist (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.1.
In materieller Hinsicht strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin 
die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Vollständige Entfer-
nung des abgelagerten und als Zufahrt/Parkplatz genutzten Materials auf 
Parzelle 428) zu Recht anordnete. Es geht also um die Rechtmässigkeit 
und Verhältnismässigkeit der Anordnung der Beschwerdegegnerin.
2.2.
Nach dem – gestützt auf Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 des Raumplanungsgesetzes 
für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) direkt anwendbaren – Art. 
94 Abs. 1 KRG sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anordnung 
der zuständigen Behörde zu beseitigen, gleichgültig, ob für deren Her-
beiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde. Laut Art. 94 Abs. 3 KRG 
obliegt die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands so-


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wohl den Eigentümerinnen und den Eigentümern als auch den Personen, 
die den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt haben. Unabdingbare Vor-
aussetzung für die Anordnung einer Wiederherstellungsverfügung ist mit-
hin das Vorliegen eines materiell vorschriftswidrigen Zustands. Dies bedeu-
tet, dass dem Erlass einer Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich ein 
nachträgliches Baubewilligungsverfahren vorauszugehen hat, in dessen 
Rahmen vorab die Rechtswidrigkeit des fraglichen Zustands zu prüfen ist. 
Von einem separaten Sachentscheid über die nachträgliche Bewilligungs-
verweigerung kann aus prozessökonomischen Gründen jedoch abgesehen 
werden, wenn die Sach- und Rechtslage klar und die Verletzung von ma-
teriellen Vorschriften offensichtlich ist und von vorneherein feststeht, dass 
eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden kann (vgl. Urteil des 
Bundesgerichts 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E.2.2.5; Urteile des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Graubünden R 18 92 vom 21. April 2020 E.3.1, 
R 14 65 vom 6. Oktober 2015 E.3a und R 13 227 vom 1. Juli 2014 E.4c mit 
Hinweisen).
2.3.
Vorliegend hat das nachträgliche Baubewilligungsverfahren, welches dem 
Erlass einer Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich vorauszugehen 
hat, unstreitig stattgefunden – vgl. erneute Aufforderung der Beschwerde-
gegnerin vom 13. Juni 2018 (Akten der Beschwerdegegnerin [Bg-act.] 8; 
Schreiben ARE vom 19. September 2018 [Bg-act. 15] und rechtskräftige 
Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 26. September/2. Oktober 2018 
betreffend Abweisung Baugesuch [Bg-act. 16]) – und im nun angefochte-
nen Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 27. Februar/1. März 2019 be-
treffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands [Bg-act. 19 = Ak-
ten des Beschwerdeführers [Bf-act.] 1]) seinen Abschluss gefunden. Darin 
wurde unmissverständlich festgestellt, die Entfernung des Schüttmaterials 
sowie der Parkplatzkofferung samt Zufahrt über die B._____ auf dem in der 
Landwirtschaftszone gelegenen Teil der Parzelle 428 (ca. 120 m2) sei man-
gels Zonenkonformität notwendig und daher unerlässlich.


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2.4.
Gemäss Art. 94 Abs. 1 und 2 KRG ist die Beschwerdegegnerin demnach 
grundsätzlich zuständig und befugt, diesen materiell vorschriftswidrigen 
Zustand mittels einer Wiederherstellungsanordnung zu beseitigen. Das 
Vorliegen einer materiellen Gesetzesverletzung genügt für den Erlass einer 
Wiederherstellungsverfügung indessen noch nicht. Nach der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung ist die Anordnung der Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustands im Einzelfall nämlich unzulässig, wenn sie allge-
meinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts entgegen-
steht. Dazu gehören namentlich die in Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 9 der 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) 
festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des 
guten Glaubens (vgl. BGE 136 II 359 E.6; Urteil des Bundesgerichts 
1C_344/2017 vom 17. April 2018 E.5.1). Im Einklang mit dieser Rechtspre-
chung statuiert Art. 94 Abs. 4 KRG, dass von der Anordnung einer Wieder-
herstellungsmassnahme abzusehen und stattdessen eine Duldungsverfü-
gung zu erlassen ist, wenn dies aus Gründen des Vertrauensschutzes oder 
der Verhältnismässigkeit angezeigt ist. Anhand dieser beiden Aspekte wird 
nachfolgend zu prüfen sein, ob der Wiederherstellungsentscheid der Be-
schwerdegegnerin zu Recht ergangen ist oder ob dieser – dem Antrag des 
Beschwerdeführers folgend – aufzuheben und auf die Anordnung des ge-
setzmässigen Zustands zu verzichten ist. 
2.5.1.
Das in Art. 9 BV enthaltene Gebot von Treu und Glauben gibt dem Bürger 
einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zu-
sicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver-
halten der Behörden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 624 und 627). 
2.5.2.
Im konkreten Fall ist erstellt, dass sich der Beschwerdeführer nicht auf den 
Grundsatz von Treu und Glauben oder treuwidriges Verhalten der Be-


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schwerdegegnerin berufen kann, was er zudem selber bestätigt (siehe Re-
plik, S. 2 Ziff. 5 Satz 1). Wie aus den Akten klar hervorgeht, wusste der 
Beschwerdeführer bereits aufgrund des früheren, ebenfalls ihn betreffen-
den Beschwerdeverfahrens R 17 76 – mit Urteil vom 13. Februar, mitgeteilt 
am 5. März 2018 erledigt – ganz genau um die Bewilligungspflicht des ille-
gal erstellten Parkplatzes im südlichen Teil auf Parzelle 428 in der Land-
wirtschaftszone inkl. Zufahrt zur 'B._____' mittels Schütt- und Koffermate-
rials (Bg-act. 7). Darauf stellte der Beschwerdeführer selbst noch das Ge-
such vom 13. Juli 2018 um nachträgliche Bewilligung der zonenwidrig und 
eigenmächtig erstellten Abstell- und Manövrierflächen auf Parzelle 428 im 
Süden im Umfang von ca. 150 m2 (Bg-act. 9). Dagegen wurden nachweis-
lich drei Einsprachen von Dritten bei der Beschwerdegegnerin eingereicht 
(Bg-act. 10-12), zu welchen sich der Beschwerdeführer mit Stellungnahme 
vom 31. August 2018 zuhanden der Beschwerdegegnerin äussern konnte 
(Bg-act. 14). Mit Schreiben vom 27. November 2018 wurde dem Beschwer-
deführer darauf von der Beschwerdegegnerin das Wiederherstellungsver-
fahren in dieser Angelegenheit in Aussicht gestellt (Bg-act. 17). Damit ist 
für das Gericht zweifelsfrei erstellt, dass der Beschwerdeführer diesbezüg-
lich offensichtlich nicht gutgläubig war, sondern bereits seit längerer Zeit 
um die Beseitigung der von ihm illegal erstellten Parkierungs- und Er-
schliessungsanlage wusste. Entsprechend ist denn auch das Schreiben 
des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 2018 mit dem Begehren auf 
Umzonung der Parzelle 428 in die Bauzone im Zuge der Teilrevision der 
Ortsplanung zu werten (Bg-act. 18). Im Wissen um die klare Zonenwidrig-
keit der fraglichen Verkehrsflächen auf Parzelle 428 versuchte der Be-
schwerdeführer mittels "Vorwärtsstrategie" zu retten, was er mit Hilfe eines 
BAB-Gesuches offenkundig und vorhersehbar nicht mehr erreichen 
konnte. In seiner Beschwerde vom 3. April 2019 brachte er dazu vor, für 
die vom ARE im Jahre 2008/2009 als zweckmässig erachtete Bereinigung 
im Siedlungsgebiet des Dorfes seien die beiden Parzellen 428 und 433 zu 
berücksichtigen (Bf-act.2a und 2b). Die Beschwerdegegnerin hielt dieser 


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Argumentation zu Recht entgegen, dass derzeit nicht einmal Entwürfe für 
eine Ortsplanungsrevision (mit Aus- und Umzonungen) existierten und zu-
dem die drei Einsprachen gegen das nachträgliche Bewilligungsgesuch 
vom 13. Juli 2018 wohl kaum – wenn überhaupt – eine baldige Zonen-
planänderung erwarten liessen. Das erwähnte Bereinigungskonzept des 
ARE von 2008/2009 kann daher heute vom Beschwerdeführer nicht mehr 
als zweckmässig oder wegweisend angeführt werden. Hinzu kommt, dass 
der Beschwerdeführer gemäss Behördenorganigramm der Beschwerde-
gegnerin sowohl deren Gemeindepräsident als auch zugleich in Persona-
lunion zuständig für die Raumordnung (seit Juli 2011) in der Gemeinde der 
Beschwerdegegnerin ist, weshalb seine Beteuerungen betreffend Unkennt-
nis über das kommunale Baugesetz und insbesondere seine Berufung auf 
falsche Auskünfte der örtlichen Baubehörden doch sehr seltsam und be-
fremdend anmuten. An der Bejahung der fehlenden Gutgläubigkeit des Be-
schwerdeführers in dieser raumrelevanten Streitangelegenheit führt des-
halb kein Weg vorbei.
2.6.1.
Weiter ist zu prüfen, ob der angefochtene Wiederherstellungsentscheid 
auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhält. Das Verhältnismässig-
keitsprinzip besagt, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
stands zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sowie erforderlich 
und dem Betroffenen zumutbar sein muss (vgl. Urteil des Bundesgerichts 
1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.3). Die Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustands kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaub-
ten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen 
Interesse liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen 
hat, die von ihm ausgeübte Nutzung oder angefertigte Baute stehe mit der 
Baubewilligung im Einklang und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden 
öffentlichen Interessen widerspricht. Auf den Grundsatz der Verhältnismäs-
sigkeit kann sich auch ein Bauherr berufen, der nicht gutgläubig gehandelt 
hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen 


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Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen 
Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen 
Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und dem Bauherrn allenfalls er-
wachsende Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen 
(vgl. BGE 132 II 21 E.6.4 und Urteil des Bundesgerichts 1C_730/2013 vom 
4. Juni 2014 E.8.1 mit Hinweisen). 
2.6.2.
Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich vor allem geltend, ein Rückbau 
wäre unverhältnismässig, da es doch konkret bloss um einen geringfügigen 
Landspickel von ca. 170 m2 gehe und die Beschwerdegegnerin den aktuel-
len Zustand doch bereits während acht Jahren geduldet habe. Es wäre als 
mildere Massnahme der Erlass einer Duldungsverfügung mit Revers (Art. 
82 Abs. 2 KRG) möglich. Die Baukapazitätsreserve sei geringer als das 
Bevölkerungswachstum. Es könnte auch eine Nutzungsbeschränkung auf 
landwirtschaftliche Fahrzeuge angeordnet werden. Eine deutlich weniger 
einschneidende Massnahme wäre zudem die Verschiebung des strittigen 
Parkplatzes einschliesslich Zufahrt in die Bauzone entlang der Grenze im 
Norden zur benachbarten Parzelle 429. 
2.6.3.
Die Beschwerdegegnerin hielt entgegen, ein schlichtes Nutzungsverbot mit 
Beschränkung auf rein landwirtschaftliche Fahrzeuge wäre vorliegend un-
genügend und im Praxisalltag untauglich. Selbst blosse Materialablagerun-
gen wären nicht bewilligungsfähig. Eine mildere Massnahme sei nicht er-
sichtlich, weil die Entfernung von ein paar m3 Material technisch einfach 
und ohne Weiteres finanziell verkraftbar sei. Zudem bestehe ein grosses 
öffentliches Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung und am Grund-
satz der Gleichbehandlung aller Rechtsunterworfenen. Weiter seien auch 
keine überwiegenden privaten Interessen am 'status quo' erkennbar.
2.6.4.
Die Fachstelle (ARE) hielt fest, dass kein Anspruch auf Duldung des bisher 
rechtswidrigen Zustands bestehe, weil der Beschwerdeführer von Anfang 


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an nicht gutgläubig gewesen sei. Ihre Vorprüfung von 2008/2009 sei be-
deutungslos geworden und raumplanerisch längst überholt, da sich die 
Rahmenbedingungen seither (ZWG; RPG 1-Revision; Planungszone) we-
sentlich geändert hätten. Die Beseitigung illegaler Zustände sei im öffentli-
chen Interesse (Gleichbehandlungsgrundsatz) unverzichtbar. Parkplatzan-
lagen ausserhalb der Bauzone seien nicht bewilligungsfähig. Der Rückbau 
sei die einzig zielführende Massnahme, um die Rückführung des landwirt-
schaftlichen Teils von Parzelle 428 herbeizuführen. Die Wiederherstellung 
sei auch mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbar. 
2.6.5.
Nach Auffassung des Gerichts ist den im Kern übereinstimmenden Argu-
menten der Beschwerdegegnerin und der Fachstelle (ARE) für die Beseiti-
gung der illegalen – weil zonenwidrigen – Parkierungsfläche mit Zufahrt in 
der Landwirtschaftszone auf Parzelle 428 zuzustimmen und das dafür ver-
wendete Schütt- und Ablagerungsmaterial samt geglätteter Kofferung zu 
entfernen, und damit der 'Vorzustand' wieder einwandfrei herzustellen. Ent-
gegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist die Wiederherstellung des 
gesetzeskonformen Zustands vorliegend keineswegs als unverhältnismäs-
sig zu qualifizieren, da selbst eine kleinere Parkierungsfläche von rund 170 
m2 (laut Angaben Beschwerdeführer) bzw. ca. 120 m2 (laut Beschwerde-
gegnerin) oder 150 m2 (laut BAB-Formular/Anlagen Beschwerdeführer [Bg-
act. 9] S. 2 oben rechts) – sofern sie offensichtlich rechtswidrig ist – die 
Einhaltung der geltenden Rechtsordnung untergräbt und damit zu Rechts-
ungleichheit gegenüber den sich korrekt verhaltenden Grundeigentümern 
führen würde. Hinzu kommt, dass die Entfernung von ein paar wenigen Ku-
bikmetern Schutt- und Koffermaterial weder grossen Arbeitsaufwand be-
deutet noch hohe Kosten für den dafür ins Recht zu fassenden Zustands- 
bzw. Verhaltensstörer verursacht. Die Tatsache, dass die Beschwerdegeg-
nerin den illegalen Zustand während acht Jahren geduldet hat, ändert 
nichts daran, dass der Beschwerdeführer – als verantwortlicher Departe-
mentsvorsteher der Raumordnung in der Gemeinde ab Juli 2011 – selbst 


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über den rechtswidrigen Zustand in bösem Glauben war oder zumindest 
bei zumutbarer Sorgfalt hätte wissen müssen, dass der Zustand unrecht-
mässig war. Dass die strittige Verkehrsanlage ausserhalb der Bauzone 
nicht zonenkonform ist und auch nicht ausnahmsweise infolge Standortge-
bundenheit gestützt auf Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumpla-
nung (RPG; SR 700) bewilligungsfähig ist, steht für das Gericht ausser 
Frage (vgl. dazu BAB-Verfahren/Situationsplan 1:500 [Bg-act. 9, letzte 
Seite; Fotos/Bilder 1-2 mit Situationsplan 1:1'000 [Bg-act. 12, die letzten 
vier Seiten]). Richtig ist allerdings, dass Art. 94 Abs. 4 KRG (Möglich-
keit/Verhältnismässigkeit einer Duldungsverfügung) keine Begrenzung der 
Wiederherstellungspflicht in zeitlicher Hinsicht zu entnehmen ist. Zur Ver-
wirkung des behördlichen Wiederherstellungsanspruchs hat das Bundes-
gericht mit Urteil 1C_726/2013 vom 24. November 2014 E.4 bestimmt: "Die 
bundesgerichtliche Rechtsprechung setzt die Verwirkungsfrist grundsätz-
lich auf dreissig Jahre fest. Sie lässt sich dabei von der Frist leiten, die nach 
Art. 662 ZGB für die Extratabularersitzung gilt. So kann der Eigentümer 
eines Gebäudes den baugesetzwidrigen Zustand gleichsam ersitzen, wenn 
das Gemeinwesen während so langer Zeit nicht einschreitet. Die dreissig-
jährige Frist beginnt mit der Fertigstellung des baugesetzwidrigen Zustands 
zu laufen (BGE 107 Ia 121 E.1b)." Vorliegend besteht kein Anlass, von die-
ser 30-jährigen Verwirkungsfrist des behördlichen Restitutionsanpruchs 
abzuweichen, weil der Beschwerdeführer nachweislich vor deutlich weni-
ger langer Zeit die Parkplätze erstellt hat (laut Eigenangaben 2008 bzw. 
seit 10 Jahren: BAB-Verfahren Bg-act. 9) und die behördliche Duldung des-
halb bei weitem noch nicht die erforderliche Zeitdauer für die Verwirkung 
erreicht hat (vgl. zur 30-jährigen Verwirkungsfrist auch: VGU R 16 62 vom 
2. Februar 2017 E.3a; BGE 132 II 21 E.6.3, 107 Ia 121 E.1c und E.2). Die 
Frage nach den Baulandkapazitätsreserven im Vergleich zum kommunalen 
Bevölkerungswachstum wird Gegenstand der nächsten Ortsplanungsrevi-
sion darstellen und kann sicher nicht Thema dieses konkreten Wiederher-
stellungsverfahrens sein. Wie die Beschwerdegegnerin zudem glaubhaft 


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ausführte, wäre eine Beschränkung der zweckentfremdeten Abstellfläche 
auf landwirtschaftliche Fahrzeuge im Alltag kaum überprüfbar und mit gros-
sem Kontroll-/Verwaltungsaufwand seitens der Gemeindebehörden ver-
bunden, was dieser nicht zumutbar ist und unverhältnismässig wäre. 
Schliesslich dringt der Beschwerdeführer auch mit seinem Argument der 
Verschiebung des strittigen Parkplatzes samt Zufahrt in die Bauzone im 
Norden zur Nachbarzelle 429 nicht durch, weil eine derartige Verschiebung 
unbestritten Terrainveränderungen nach sich ziehen würde und der Be-
schwerdeführer auch mangels Eigentümerstellung selbstverständlich nicht 
einseitig oder hoheitlich (als Präsident der Beschwerdegegnerin) über die 
Nutzung im Grenzverlauf zur Parzelle 429 bestimmen kann. 
2.6.6.
Zusammengefasst ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid vom 27. 
Februar/1. März 2019 in jeder Beziehung rechtens und verhältnismässig 
ist, was im Ergebnis zur Bestätigung der angeordneten Wiederherstellung 
des gesetzmässigen Zustands auf Parzelle 428 sowie zur Abweisung der 
dagegen erhobenen Beschwerde vom 3. April 2019 führt.
2.6.7.
Die Beschwerdegegnerin wird ferner angewiesen, dem Beschwerdeführer 
ab Rechtskraft des vorliegenden Gerichtsurteils eine (neue) angemessene 
Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzusetzen, zu-
mal die angesetzte Wiederherstellungsfrist (bis 30. Juni 2019) im angefoch-
tenen Entscheid vom Februar/März 2019 bereits abgelaufen ist.
3.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 
Art. 73 Abs. 1 VRG dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen. 
Das Gericht erachtet dabei vorliegend eine Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- 
(zzgl. Kanzleiauslagen) für angemessen und gerechtfertigt.


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3.2.
Aussergerichtlich steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 2 VRG 
keine Entschädigung zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis 
obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
464.--
zusammen
Fr.
3'464.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 
bezahlen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]