gr_gerichte · R 2019 8 · 2020-06-25 · it
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

domanda di costruzione EFZ | Bauen ausserhalb der Bauzonen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 19 8
5a Camera
Presidenza
Racioppi
Giudici
Meisser, Audétat
Attuario
Paganini
SENTENZA
del 25 giugno 2020
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____ e cointeressati,
tutti rappresentati dall'Avvocato Jean-Francois Dominé,
ricorrente
contro
Comune di X._____,
rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Fabrizio Keller,
convenuto
concernente domanda di costruzione EFZ

- 2 -
1.
A._____ e B._____ sono comproprietari del fondo n. 1044 RF del Comune
di X._____, località Y._____, collocato integralmente in zona forestale.
2.
Con ordinanza 30 maggio 2017/1° giugno 2017 il Municipio ha richiesto il
formale inoltro di domanda edilizia per i lavori eseguiti su detto fondo entro
il termine di 30 giorni. Nella stessa ordinanza era anche ordinato ai
proprietari, sotto comminatoria dell'art. 292 CP, di interrompere da subito e
fino al rilascio delle necessarie licenze edilizie tutti i lavori di costruzione.
Nonostante questo fermo, stando al Comune i lavori sul mappale n. 1044
(nonché sul mappale vicino n. 1099 e su quello limitrofo n. 1100) sono
comunque continuati.
3.
Non essendo pervenuta nessuna domanda edilizia entro il termine
impartito, il Municipio ha emanato un ulteriore decreto il 10 ottobre 2017/6
novembre 2017 in cui ha disposto il rilievo d'ufficio della situazione sul
fondo n. 1044 e relativi allacciamenti con l'allestimento dei necessari incarti,
così da poter procedere a una valutazione della domanda e a una sua
pubblicazione. Con detto decreto il Municipio ha inoltre confermato il fermo
lavori sino ad ulteriore decisione. Inoltre, tramite lo stesso decreto è stata
pure aperta nei confronti dei proprietari una procedura di multa per
violazione formale e materiale delle norme edilizie.
4.
Su consenso del Comune, A._____ ha incaricato personalmente Io Studio
d'architettura C._____ di D._____ per la presentazione di una domanda in
sanatoria, assumendosi egli stesso ogni relativa spesa.
5.
Con esame preliminare evaso il 12 ottobre 2017 l'Ufficio foreste e pericoli
naturali ha autorizzato la pubblicazione della domanda di dissodamento.
6.
La domanda di costruzione in sanatoria è stata presentata il 18 maggio
2018. L'intera documentazione è stata sottoscritta unicamente da A._____.

- 3 -
Quali fondi oggetto di domanda di costruzione sono indicati oltre al mappale
n. 1044 i mappali n. 1100 (altrettanto di proprietà di A._____ e B._____) e
n. 1099 (di proprietà di E._____). Alla domanda di costruzione sono state
allegate una serie di fotografie con alcune indicazioni direttamente sulle
stesse relative alle opere previste. Per il resto si tratta di fotografie della
situazione attuale che riguarda il mappale n. 1044, i mappali vicini n. 1099
e 1100 e l'accesso a questi mappali sulla scorta dei lavori sinora eseguiti.
Nella descrizione del progetto l'istante menzionava quali lavori esterni
eseguiti: manutenzione/rifacimento muri di sostengo; sistemazione terreno
con
il
cambio
d'uso
da
prato/bosco
a
zona
orto/coltivazione;
sistemazione/formazione collegamenti tra i terrazzi; sostituzione delle
condotte acque scure e chiare e posa di due cisterne per l'evacuazione
delle acque scure e chiare per mappale 1042; posa delle condotte di
scarico mappale 1042 sul mappale 1043 (autorizzazione necessaria). Quali
lavori esterni previsti egli elencava: formazione di una tettoia per deposito
attrezzi utilizzati per la coltivazione e manutenzione dei terrazzi;
coltivazione.
7.
Il Comune ha deciso di procedere alla pubblicazione della domanda in
modo da permettere la partecipazione alla procedura di terzi interessati
che, sin dall'inizio dei lavori, si erano lamentati con l'Autorità edilizia per le
opere eseguite senza autorizzazioni. Contro la domanda edilizia è stata
inoltrata opposizione il 21 luglio 2018 da parte di F._____ e il 24 luglio 2018
da parte di quattro membri della familia G._____.
8.
Il Municipio ha incaricato l'arch. H._____, di analizzare la domanda di
costruzione in sanatoria. Nel proprio rapporto 10 agosto 2018 detto
consulente edile incaricato riferiva che "la documentazione presentata è
chiaramente insufficiente. Le varie sistemazioni (muri di sostegno,
sistemazione terreno, sistemazione e creazione collegamenti tra i terrazzi
e sostituzione delle condotte) devono essere debitamente documentate da

- 4 -
piante e sezioni con indicato lo stato prima dell'intervento (esistente e
nuovo); per la formazione della nuova tettoia è indispensabile sottoporre
all'autorità edilizia una documentazione completa in scala 1:100 (piante,
sezioni e facciate); per gli interventi al mappale n. 1043 (posa delle
condotte, sistemazione muri di sostegno, sistemazioni terreno e
camminamenti) bisogna inoltrare il benestare del legittimo proprietario".
9.
Con decisione 20 novembre 2018 il Comune ha respinto la domanda di
costruzione in sanatoria per quanto ricevibile (cifra 1 dispositivo) e accolto
le opposizioni (cifra 1.1. dispositivo), per quanto ricevibili (cifra 1.2.
dispositivo). Inoltre, esso ha decretato l'apertura di una procedura di
ripristino dello stato di legalità nei confronti di A._____ quale perturbatore
e dei proprietari ritenuti perturbatori per situazione B._____ e E._____ per
le relative opere (cifra 2 dispositivo) e accollato i costi di procedura ad
A._____ (cifra 3 dispositivo).
10.
Avverso questa decisione, il 17 gennaio 2019 A._____, B._____ e E._____
(ricorrenti) hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone
dei Grigioni chiedendone l'annullamento nei suoi dispositivi 1. (rigetto della
domanda), 1.1. e 1.2. (opposizioni) nonché 3. (spese). La richiesta di
concessione dell'effetto sospensivo è stata respinta dal Giudice istruttore
con decisione 15 marzo 2019.
11.
Nella presa di posizione del 4 marzo 2019 il Comune di X._____
(convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso.
12.
Nella replica del 14 marzo 2019 e nella duplica del 1° aprile 2019 le parti
confermavano i propri petiti.

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Considerando in diritto:
1.
La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare il ricorso contro
il decreto impugnato 20 novembre 2018 (comunicato il 30 novembre 2018)
è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa
(LGA; CSC 370.100). La legittimazione dei ricorrenti è pacifica (cfr. art. 50
LGA). Essendo inoltre tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma
(cfr. art. 52 cpv. 1 e art. 38 LGA) il ricorso è dunque ricevibile.
2.
Controverso è se il convenuto ha correttamente rigettato la domanda di
costruzione (EFZ) in sanatoria del ricorrente.
3.
La procedura in sanatoria, di regola, precede il rilascio di una decisione di
ripristino ai sensi dell'art. 94 della Legge sulla pianificazione territoriale del
Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 801.100). In procedura di sanatoria si
esamina se le opere per cui si chiede l'autorizzazione a posteriori oltre ad
aver leso le disposizioni formali sono illegali dal punto di vista materiale.
Per ragioni di economia processuale si può tuttavia rinunciare a una
separata decisione materiale negativa in merito alla domanda di
costruzione a posteriori, se la fattispecie e la situazione giuridica sono
chiare, se la lesione delle disposizioni materiali è manifesta e quando è già
stabilito a priori che una licenza edilizia a posteriori non può essere
rilasciata (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo [STA] R 17 15 del 12
settembre 2017 consid. 6a con riferimenti). In tal caso si può dunque
abbinare la decisione di diniego della domanda di costruzione in sanatoria
con l’ordine di ripristino dello stato legale, sebbene in tale ambito va
comunque trattata la questione della lesione materiale delle norme edilizie
(cfr. STA R 13 227 del 1° luglio 2014 consid. 4c con riferimenti).
4.
Nel caso di specie è accertato e indiscusso che la domanda di costruzione
in sanatoria (doc. 3 convenuto) è incompleta.

- 6 -
4.1.
Giusta l'art. 44 cpv. 2 dell'Ordinanza sulla pianificazione territoriale del
Cantone dei Grigioni (OPTC; CSC 801.110) se la domanda è incompleta o
presenta
evidenti
difetti
materiali,
l'autorità
edilizia
comunale,
rispettivamente il Servizio, assegna ai richiedenti, entro 20 giorni dal
recapito, un termine adeguato per completare o migliorare la domanda di
costruzione.
4.2.
Contrariamente all'opinione del convenuto, non vi è motivo per ritenere non
applicabili (per analogia) le norme sulla procedura ordinaria per il rilascio
della licenza edilizia alla procedura in sanatoria. Diversamente non si
esprimono, per quanto intravedibile, né giurisprudenza né dottrina. SCOLARI
riferisce piuttosto che la circostanza che i lavori siano stati eseguiti
abusivamente non giustifica l'adozione di criteri più restrittivi nel giudizio di
concessione della licenza a posteriori (SCOLARI, Commentario alla Legge
edilizia cantonale (LE-TI), 1996, art. 42 LE-TI n. 1268 con riferimento). Ciò
che in tal senso vale per il giudizio, deve pur valere per il rispetto delle
norme procedurali. Ne discende che il convenuto ha violato le norme
procedurali, segnatamente l'art. 44 cpv. 2 OPTC. A ciò nulla cambia il fatto
che, in un primo momento, con decreto 10 ottobre 2017/6 novembre 2017
si era disposto il rilievo d'ufficio della situazione sui fondi in questione,
siccome il convenuto in seguito ha acconsentito al ricorrente di incaricare
egli stesso per la presentazione di una domanda in sanatoria il rispettivo
studio d'architettura (che già era stato designato dal convenuto per il rilievo
della situazione e l'inoltro della documentazione). Già per questo motivo
dunque la decisione impugnata va annullata e la causa rinviata al
convenuto per completamento e nuova decisione.
4.3.
A un rinvio, d'altro canto, si potrebbe rinunciare per ragioni di economia
processuale, se la domanda in sanatoria contrastasse in modo talmente
evidente con le norme materiali edilizie e pianificatorie da rendere superfluo

- 7 -
un completamento. Ma ciò non sembra essere il caso per la domanda in
discussione. Riguardo al dissodamento e alla destinazione a coltivazione
del fondo 1044 in zona forestale va anzitutto notato che vi è stato soltanto
un esame preliminare da parte dell'Ufficio foreste e pericoli naturali e quindi
soltanto la formale approvazione della domanda di dissodamento del
ricorrente (doc. E ricorrente). Giusta l'art. 53 cpv. 2 della Legge edilizia di
Arvigo nella zona forestale l'ammissibilità di edifici e impianti si conforma
alla legislazione forestale ed alle direttive di pianificazione forestale basate
su di essa nonché alle disposizioni relative a edifici e impianti al di fuori
delle zone edificabili. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della Legge cantonale sulle
foreste (LCFo; CSC 920.100) per edifici e impianti non forestali nella foresta
è necessario un permesso di dissodamento. Un dissodamento può essere
concesso secondo l'art. 5 della Legge federale sulle foreste (Legge
forestale, LFo; RS 921.0), se il richiedente comprova l’esistenza di gravi
motivi preponderanti rispetto all’interesse alla conservazione della foresta,
e sono inoltre adempiute le condizioni seguenti: l’opera per la quale si
richiede il dissodamento è attuabile soltanto nel luogo previsto (lett. a);
l’opera soddisfa materialmente le condizioni della pianificazione del
territorio (lett.. b); il dissodamento non comporta seri pericoli per l’ambiente
(lett. c). Sotto il profilo di un esame sommario, a prima vista in base a
queste norme un intervento a scopo di coltivazione in zona forestale non
sembra essere lecito, ma non può essere escluso a priori. In questa sede,
poi, non deve essere chiarita la questione se per l'installazione di un orto
risp. di una coltivazione in detta zona forestale sia previamente necessaria
una revisione della pianificazione locale con inserimento del fondo 1044 in
zona agricola. Va poi comunque notato che alcuni degli interventi
sembrano interessare anche la parte in zona agricola dei fondi n. 1099 e n.
1100 (in prevalenza in zona forestale). Di primo acchito, una coltivazione
in zona agricola non appare certo manifestamente in contrasto con le
relative norme materiali. Per gli interventi miranti a un'installazione di
coltivazioni, soprattutto in zona agricola, non è quindi intravedibile una

- 8 -
manifesta lesione delle disposizioni materiali. Il convenuto doveva dunque
assegnare un termine al ricorrente per completare e migliorare la domanda
di costruzione a posteriori, indicando quali complementi erano necessari.
Visto che in ogni caso, già per motivi formali, si impone un rinvio per
completamento della domanda, il Tribunale rinuncia a pronunciarsi sugli
ulteriori interventi, in particolare, di sostituzione delle condotte delle acque
scure e chiare e di posa di due cisterne per l'evacuazione delle acque scure
e chiare, apparentemente in contrasto con le norme materiali.
4.4.
Il convenuto fa valere una lesione del principio della buona fede da parte
dei ricorrenti. I ricorrenti sarebbero in mala fede, poiché l'unico scopo per
cui invocano vizi di procedura non sarebbe quello di poter presentare una
domanda di costruzione completa – anche perché sarebbero stati
puntualmente informati su quali informazioni necessitasse l'Autorità edilizia
–, bensì quello di prolungare la procedura ed evitare il ripristino della
legalità con relativa sanzione. Tale comportamento non meriterebbe
protezione.
4.4.1.
Il principio della buona fede di cui all'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera (Cost.; RS 101) impone un comportamento
leale e affidabile non solo allo Stato nei confronti del cittadino, ma pure
viceversa, al cittadino verso le autorità statali. Comportamenti contradditori
e in mala fede nonché abusi di diritto non possono essere tutelati (cfr.
SCHINDLER in: EHRENZELLER/SCHINDLER/ SCHWEIZER/VALLENDER, St. Galler
BV-Kommentar, 2014, art. 5 n. 55; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2016, n. 717 segg.).
4.4.2.
Nel caso di specie la trascuranza delle disposizioni procedurali da parte del
convenuto non può essere giustificata invocando un comportamento
negligente e insubordinato dei ricorrenti. Il fatto che con decreto 10 ottobre
2017/6 novembre 2017 il convenuto aveva elencato i punti da osservare

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per l'inoltro della documentazione su rilievo d'ufficio, non basta per
ammettere una mala fede da parte dei ricorrenti, o meglio del ricorrente che
ha omesso di ottemperare a tali ordini con l'inoltro della domanda a
posteriori. Per l'allestimento della domanda egli si è infatti avvalso della
collaborazione del progettista che era stato precedentemente designato dal
convenuto in suddetto decreto per il rilievo d'ufficio. Il decreto è stato
comunicato il 30 novembre 2017 anche al progettista (cfr. doc. 2
convenuto). I vizi della domanda a posteriori sono perciò piuttosto
imputabili al progettista. In ogni caso, non sono dati gli estremi per
concludere che vi sia una mala fede risp. un'inosservanza del principio della
buona fede da parte dei ricorrenti. L'appello del convenuto alla mala fede è
dunque infondato.
4.5.
I miglioramenti da apportare alla domanda in sanatoria sono stati constatati
dal convenuto nella decisione impugnata, così come tra l'altro richiesti
dall'arch. H._____, incaricato di valutare la domanda, nel breve rapporto
del 10 agosto 2018 (doc. 7 convenuto). Occorre pertanto che le varie
sistemazioni (muri di sostegno, sistemazione terreno, sistemazione e
creazione collegamenti tra i terrazzi e sostituzione delle condotte) vengano
debitamente documentate da piante e sezioni (piano di rilievo) con indicato
lo stato prima dell'intervento (esistente e nuovo); serve inoltre un piano su
come si intende sistemare i terreni al termine dei lavori. Oltretutto è
richiesta la sottoscrizione della domanda EFZ in sanatoria anche da parte
della comproprietaria B._____ nonché di E._____, proprietaria qui
ricorrente del fondo n. 1099. Per gli interventi al mappale n. 1043 bisogna
inoltrare il benestare del legittimo proprietario e per la formazione della
nuova tettoia è indispensabile sottoporre all'autorità edilizia una
documentazione completa in scala 1:100 (piante, sezioni e facciate).
Spetta tuttavia al convenuto specificare concretamente quali miglioramenti
debbano essere apportati.

- 10 -
5.
Per questi motivi, il ricorso è accolto e la causa è rinviata al convenuto per
completamento della domanda di costruzione in sanatoria e nuova
decisione su di essa in rispetto delle norme procedurali per il rilascio della
licenza edilizia EFZ.
6.
L'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal
presente procedimento al soccombente convenuto (cfr. art. 73 cpv. 1 LGA).
Esso è pure tenuto a rifondere ai ricorrenti, avvalsisi di un patrocinatore
legale, le spese necessarie causate dalla procedura in conformità all'art. 78
cpv. 1 LGA. Siccome il patrocinatore non ha inoltrato una nota d'onorario e
vista la modesta complessità del caso, le ripetibili in favore dei ricorrenti
vengono fissate a un importo forfettario di CHF 1'500.--.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto. Le cifre 1., 1.1., 1.2. e 3 del dispositivo del decreto 20
novembre 2018 del Comune di X._____ nella procedura relativa alla
domanda di costruzione in sanatoria sul mappale n. 1044 e fondi limitrofi n.
1099 e 1100 RF del Comune di X._____ sono annullate. La causa è rinviata
al Comune di X._____ ai sensi dei considerandi.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
CHF
1'500.--
- e le spese di cancelleria di
CHF
276.--
totale
CHF
1'776.--
il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla
notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del
Cantone dei Grigioni, Coira.

- 11 -
3.
Il Comune di X._____ versa a A._____, B._____ e E._____ CHF 1'500.-- a
titolo di ripetibili.
4.
[Vie di diritto]
5.
[Comunicazioni]