gr_gerichte · PVG 2017 19 · 2014-05-01 · de
politische Rechte


9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
183
Raumordnung und Umweltschutz
9
Planisaziun dal territori e protecziun da
l’ambient
Pianificazione territoriale e protezione
dell’ambiente
Ortsplanung. Dimensionierung von Wohn-, Misch- und
Zentrumszonen gemäss dem per 1. Mai 2014 revidierten
RPG.
– Die Methode zur Bauzonendimensionierung gemäss re-
vidiertem eidgenössischem Raumplanungsrecht orien-
tiert sich hinsichtlich Wohn-, Misch- und Zentrumszonen
insbesondere an der prognostizierten Bevölkerungsent-
wicklung sowie den mobilisierbaren Nutzungs- bzw. Ka-
pazitätsreserven; dabei bilden der Stand der Überbauung
sowie die Gemeindedatenblätter, welche unter anderem
Aussagen dazu enthalten wie die prognostizierte Bevöl-
kerungsentwicklung
mit
den
Nutzungs-/Kapazitätsre-
serven korrespondiert, eine entscheidende Grundlage; der
Betrachtungsperimeter
für
die
Bauzonendimensio-
nierung darf dabei nicht zu eng gefasst werden, sondern hat
sich über die Gemeindegrenzen hinaus zu erstrecken (E.5a –
e/bb).
– Die Kantone sind in Zusammenarbeit mit den Gemein- den
verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen, um Bauzo- nen
ihrer Bestimmung zuzuführen (Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art.
15a RPG); insofern können Bauzonenparzellen nicht
infolge
(gegenwärtiger)
Unverfügbarkeit
aus
der
Betrachtung der Kapazitätsreserven entlassen werden
(E.5e/cc).
– Zu berücksichtigende Kriterien für die Bestimmung von
geeigneten Bauzonen, die sich für eine Reduktion der
Bauzonengrösse im Falle von überdimensionierten Bau-
zonen eignen (E.6).
Pianificazione locale. Dimensionamento delle zone per l’a-
bitazione, miste e centrali giusta la revisione della LPT del
1. maggio 2014.
19

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184
– Il metodo per dimensionare le zone edilizie giusta la re-
visione della LPT si orienta – in particolare per quanto
riguarda le zone per l’abitazione, miste e centrali – allo
sviluppo demografico pronosticato come pure alle ri-
serve di utilizzazione e di capacità abitativa; il grado di
edificazione come pure le schede tecniche comunali che
contengono dati riguardanti il prevedibile sviluppo della
popolazione in relazione all’utilizzazione e le riser- ve di
capacità
abitativa sono una base determinante; il
perimetro di osservazione per il dimensionamento della
zona edilizia non deve essere troppo ristretto, ma deve
andare oltre i confini comunali (cons. 5a – e/bb).
– In collaborazione con i comuni, i cantoni sono obbliga- ti
ad adottare misure affinché le zone edilizie vengano
utilizzate come tali (art. 3 cpv. 3 lett. abis e art. 15a LPT);
particelle in zona edilizia non possono pertanto in segui- to
alla (attuale) mancata disponibilità venire tolte delle riserve
di capacità abitativa (cons. 5e/cc).
– Criteri da osservare per la determinazione di zone edili- zie
adatte, che si prestano ad una riduzione della dimen- sione
della zona edilizia in caso di sovradimensionamen- to (cons.
6).
Erwägungen:
5. a) Unbestritten richtet sich die vorliegend zu beurteilen-
de Ortsplanungsrevision nach dem am 1. Mai 2014 in Kraft getre-
tenen revidierten RPG. Im Rahmen dieser Revision wurden eini-
ge gewichtige Änderungen betreffend die Siedlungsentwicklung
eingeführt (AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN
(Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/
Genf 2016, Art. 15 Rz. 1). So wurden beispielsweise weitere Vor-
gaben bezüglich des Inhaltes der Richtpläne im Allgemeinen und
insbesondere betreffend Siedlung (Art. 8 und 8a RPG; vgl. auch
das Einzonungsmoratorium gemäss Art. 38a RPG und Art. 52a
Abs. 2 lit. a RPV), der inneren Verdichtung und der Mobilisierung
von bestehendem Bauland eingeführt (Art. 3 Abs. 3 lit. abis und
Art. 15a RPG) sowie eine Pflicht zur Ausgleichung von Planungs-
vorteilen statuiert (Art. 5 Abs. 1bis RPG). Weiter wurde auch Art. 15
RPG, welcher die Bauzone betrifft, stark überarbeitet (AEMISEGGER/
KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 2). So enthält der revidierte Art. 15 RPG
neben dem bisherigen Auftrag, die Bauzonen so festzulegen, dass
sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Art. 15

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Abs. 1 RPG), auch die explizite Anweisung, überdimensionierte
Bauzonen zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Überdimensioniert
sind Bauzonen, wenn sie nicht mit den Anforderungen von Art. 15
RPG sowie den übrigen Planungsgrundsätzen in Einklang stehen
(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 58). Diese Reduktionspflicht
für überdimensionierte Bauzone wird im Übrigen auch von der Be-
schwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten. Diese Rahmenbe-
dingungen (Planungshorizont für die Bauzonen von 15 Jahren und
die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen) sind
zwar an sich nicht neu, aber mit der Revision des RPG per 1. Mai
2014 (RPG1-Revision) wurden diese Aspekte verdeutlicht (vgl. AE-
MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 44 ff. und 57). Daneben wurden
auch insbesondere die Kriterien für die Neuzuweisung von Land zu
einer Bauzone angepasst (Art. 15 Abs. 4 RPG). Land kann unter der
Geltung des revidierten eidgenössischen Raumplanungsrechts der
Bauzone zugeteilt werden, wenn es sich für die Überbauung eignet
(lit. a), es auch im Falle konsequenter Mobilisierung der inneren
Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich
innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird
(lit. b), Kulturland damit nicht zerstückelt wird (lit. c), seine Verfüg-
barkeit rechtlich sichergestellt ist (lit. d) und damit die Vorgaben
des Richtplanes umgesetzt werden (lit. e). Weiter wurde in Art. 15
Abs. 5 RPG die Erarbeitung von technischen Richtlinien für die Zu-
weisung von Land zu den Bauzonen, namentlich für die Berech-
nung des Bedarfs an Bauzonen, vorgesehen. Diese Richtlinien wer-
den ergänzt durch Art. 30a RPV, welcher die wichtigsten Eckwerte
zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton konkretisiert (AE-
MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 126). Damit soll im Verhältnis
zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der
Methode zur Bedarfsberechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimen-
sionierung für die massgebliche Planungsperiode erfolgen, was in
vielen Fällen eine Abkehr von der bisher weit verbreiteten Trend-
methode in ihrer bisherigen Form zu Folge haben wird (vgl. AEMI-
SEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 und 119).
Auch der Kanton Graubünden wandte bisher die Trendme-
thode für die Bemessung des Bauzonenbedarfs an (vgl. BGE 136
II 204 E.6.2). Die vorstehend angesprochenen Technischen Richtli-
nien Bauzonen (TRB 2014), beschlossen von der Schweizerischen
Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz am 7. März 2014
und vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation (UVEK) am 17. März 2014, beschränken,
formell betrachtet, die Methoden zur Bauzonendimensionierung

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
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nur auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantone (AEMISEGGER/
KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 ff. und 123). Es wird damit also prinzi-
piell nur die maximal zulässige Bauzonengrösse für den gesamten
Kanton bestimmt. Bei der Methodenwahl und der Verteilung der
Bauzone hinsichtlich der untergeordneten Gebietskörperschaften
wie Regionen und Gemeinden verfügen die Kantone aus bundes-
rechtlicher Sicht formell nach wie vor über eine eigene Regelungs-
kompetenz. Allerdings darf die auf kantonaler Ebene gewählte
Methode für das Wachstum bzw. den Bedarf nicht dazu führen,
dass, kantonal betrachtet, ein höheres Wachstum bzw. ein höherer
Bedarf resultiert (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung
bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision
Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein
in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Die TRB 2014 enthält
unter anderem eine Methode für die Dimensionierung der Wohn-,
Misch- und Zentrumszonen (WMZ) eines Kantons sowie die ent-
sprechenden statistischen Grundlagen dazu (siehe TRB 2014,
S. 4 f.). Daneben haben die Kantone im Rahmen der Richtplanung,
bezogen auf das bundesrechtliche Verhältnis, auch verschiedene
Parameter (z.B. massgebliche Bauzonenflächenbeanspruchung pro
Gemeinde für die WMZ; Festlegung eines Wachstumsszenarios für
Einwohner/-innen und die Beschäftigen nach Art. 5a Abs. 1 und 2
RPV) festzulegen. Auf Basis der WMZ-Bauzonenflächen (überbaut/
unüberbaut) sowie der massgeblichen Bauzonenflächenbeanspru-
chung wird die kantonale Kapazität ermittelt. Aus dem gewählten
Bevölkerungsszenario der aktuellen Zahl von Einwohner/-innen
und Beschäftigten in den WMZ ergibt sich die erwartete Zahl von
Einwohner/-innen und Beschäftigen nach 15 Jahren in der WMZ.
Der Quotient aus den erwarteten Einwohner/-innen und Beschäf-
tigen einerseits und der berechneten kantonalen Kapazität ande-
rerseits ergibt die kantonale Auslastung (siehe TRB 2014, S. 7 f.;
vgl. zum Ganzen AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 119 ff.). Aus-
serdem ist noch daran zu erinnern, dass für die Berechnung des
Bedarfes alle relevanten Faktoren miteinzubeziehen sind. Neben
den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven auf der einen Seite und der
demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung auf der anderen
Seite sind beispielsweise auch der Stand und die Entwicklung der
Verkehrsinfrastruktur zu berücksichtigen (vgl. AEMISEGGER/KISSLING,
a.a.O., Art. 15 Rz. 54). Zudem ist wie bisher der Bedarf auch nicht
der einzige Gesichtspunkt bezüglich der Festlegung von Bauzonen.
Vielmehr unterliegt die Bauzonenausscheidung nach wie vor einer
umfassenden Abwägung und Abstimmung aller räumlichen we-

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sentlichen Gesichtspunkte und Interessen (vgl. Art. 15 Abs. 3 RPG;
AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 56 und 74 ff.).
b) Für die Steuerung der Siedlungsentwicklung im Lichte
der RPG1-Revision ist der kantonale Richtplan von grosser Bedeu-
tung (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 21). In Nachachtung
der RPG1-Revision, insbesondere der neuen Richtplaninhalte ge-
mäss Art. 8 und 8a RPG sowie der Übergangsbestimmung Art. 38a
RPG wird momentan das Kapitel 2 (Raumordnungspolitik) und
Kapitel 5 (Siedlung) angepasst. Die öffentliche Auflage fand vom
11. November 2016 bis 16. Februar 2017 statt. Im Hinblick auf die-
se Richtplananpassung wurden neben weiteren raumplanerischen
Grundlagen insbesondere auch Gemeindedatenblätter erarbeitet
(siehe Antwort der Regierung vom 20. April 2016 auf die Anfrage
Caduff betreffend Umsetzung der Raumplanungsgesetzgebung im
Kanton Graubünden, in: Grossratsprotokoll Kanton Graubünden
April 2016, S. 956 f.). Darin werden pro Gemeinde insbesondere
Aussagen zum Überbauungsstand, den Kapazitätsreserven (Quo-
tient der Geschossflächenreserven in der unüberbauten bzw. un-
ternutzten Bauzone und dem definierten Geschossflächenbedarf
pro Einwohner), der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung bis
ins Jahre 2040 (gestützt auf die Bevölkerungsperspektive GR 2040
[Spezialszenario], welches auf das Bevölkerungsszenario „hoch“
des Bundesamtes für Statistik [BFS] kalibriert ist) sowie eine Ge-
genüberstellung des prognostizierten Wohnbedarfes zu den mo-
bilisierbaren Kapazitätsreserven der Wohn-, Misch- und Zentrums-
zone (WMZ) festgehalten. Aus diesen Gemeindedatenblättern wird
somit insbesondere ersichtlich, wie die Bevölkerungsentwicklung
mit den Kapazitätsreserven korrespondiert und ob dementspre-
chend unterdimensionierte WMZ bestehen, die bestehende, mo-
bilisierbare Kapazitätsreserve in etwa dem prognostizierten Bedarf
entspricht oder ob überdimensionierte WMZ bestehen. Der Kanton
Graubünden gehört aufgrund des aktuellen Kenntnisstandes im
Übrigen zu denjenigen Kantonen, welche gesamtkantonal gesehen
eine Auslastung der WMZ von unter 100 % aufweisen. Somit ver-
fügt der Kanton Graubünden gesamtkantonal betrachtet über zu
grosse Bauzonen und neue Einzonungen von WMZ sind auch nach
der Genehmigung des neuen Richtplanes durch den Bundesrat
grundsätzlich zu kompensieren, auch wenn das generelle Bauzo-
nenmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 52a Abs. 2
lit. a RPV nicht mehr zur Anwendung gelangt. Die Ausrichtung
der Bauzonengrösse auf den Bedarf von 15 Jahren war seit jeher
eine zentrale Vorgabe des eidgenössischen Raumplanungsrechtes

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
188
(vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 8 und 15; WALDMANN/HÄN-
NI, Handkommentar RPG, Bern 2006 Art. 15 Rz. 27 ff.). Allerdings
wurden im Rahmen der RPG1-Revison weitere Anforderungen
bezüglich des planungsrechtlichen Umganges mit Bauzonen ein-
geführt und Aufträge, insbesondere die Pflicht zur Reduktion von
überdimensionierten Bauzonen, verdeutlicht (vgl. Art. 15 Abs. 2
RPG). Insofern diente die RPG1-Revision auch der Einleitung einer
Korrektur von Vollzugsdefiziten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und
Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN
(Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwech-
sel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 221).
Ausserdem ist noch darauf hinzuweisen, dass bereits der aktuelle
kantonale Richtplan vom 19. November 2002 (KRIP; genehmigt
durch den Bundesrat am 19. September 2003 und zwischenzeitlich
mehrfach angepasst) vorsieht, dass die Siedlungsgrenzen nach
aussen zu stabilisieren seien und ein beachtlicher Teil des neuen
Flächenbedarfs durch verbesserte Nutzung und Umstrukturierung
des Gebäudebestandes zu realisieren sei (vgl. Kapitel 5.3.1 des KRIP
[Stand: 31. Dezember 2009]; vgl. auch BGE 136 II 204 E.6.2.2). Mit
anderen Worten sollen in Nachachtung des Konzentrationsprinzips
und dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens in
erster Linie bisher unausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im
überbauten Gebiet berücksichtigt werden.
c) Für die Berechnung des kommunalen Bedarfes an WMZ
kann also, formell betrachtet, nicht direkt die TRB 2014 herange-
zogen werden, weil sich diese Richtlinie nur auf das Verhältnis
Bund–Kanton bezieht. Allerdings scheint die bisher weit verbrei-
tete Trendmethode unter dem revidierten eidgenössischen Raum-
planungsrecht nicht mehr vollumfänglich den gestellten Anforde-
rungen an eine Methode zur Erhebung des Bedarfes an WMZ zu
genügen, da sie die Gefahr für Erweiterungsautomatismen birgt
(vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51). Denn wenn ein we-
sentliches Element für die Schätzung des Bedarfes für den Pla-
nungszeitraum der bisherige Baulandverbrauch darstellt, besteht
die Gefahr, dass insbesondere die Berücksichtigung der inne-
ren Nutzungsreserven nur ungenügend erfolgt, was eine weitere
Ausdehnung des Siedlungsgebietes zur Folge hat und somit dem
Konzentrationsprinzip sowie dem Grundsatz der haushälterischen
Nutzung des Bodens zuwiderläuft (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O.,
Art. 15 Rz. 51; BGE 136 II 204 E. 6.2). Die Regierung stellte im an-
gefochtenen Beschluss auf die erhobenen Wohnbauzonenreserven
gemäss Übersicht über den Stand der Überbauung, der Erschlies-

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
189
sung und der Baureife (Übersicht UEB) vom August 2013 ab (vgl.
Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1;
gemäss Bg-act. 1). Weiter stützt sie sich für die Ermittlung des
Bauzonenbedarfs auf das maximale Szenario der Bevölkerungs-
entwicklungsprognose des BfS, auf welche auch in den TRB 2014
Bezug genommen wird. Sie berücksichtigt demzufolge die metho-
dischen Vorgaben gemäss Art. 15 Abs. 5 RPG, Art. 30a RPV und
der TRB 2014, welche für die kantonale Bauzonendimensionierung
betreffend WMZ gelten, in angemessener Weise (vgl. THURNHERR,
Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in:
ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 –
Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich
2015, S. 226).
Diese Vorgehensweise steht auch im Einklang mit den be-
absichtigten richtplanerischen Vorgaben, wonach insbesondere
die Angaben im Gemeindedatenblatt mit ähnlichen Feststellungen
eine Aussage über den voraussichtlichen Bedarf und sein Verhält-
nis zu den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven erlauben. Denn aus
der geplanten Anpassungen der Kapitel 2 und 5 des Kantonalen
Richtplanes sowie den dafür geschaffenen Grundlagen wie dem
Gemeindedatenblatt, lässt sich schliessen, dass sich unter dem per
1. Mai 2014 revidierten eidgenössischen Raumplanungsgesetz die
Bemessung des voraussichtlichen Bedarfes an WMZ für die nächs-
ten 15 Jahre insbesondere an der prognostizierten Bevölkerungs-
entwicklung, dem festgelegten Geschossflächenbedarf bzw. der
Bauzonenflächenbeanspruchung sowie den Kapazitätsreserven
(in der unüberbauten und unternutzten WMZ) orientieren wird. Im
Übrigen hält auch bereits der im Jahre 2003 vom Bundesrat geneh-
migte und zwischenzeitlich mehrmals angepasste KRIP fest, dass
die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken und der Bedarfs-
nachweis anhand von Nutzungsreserven und künftigem Bedarf zu
erbringen sei. Zur Bestimmung der erwarteten Nachfrage seien
Perspektivrechnungen für die künftige Bevölkerungsentwicklung
erarbeitet worden (vgl. zum Ganzen Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand:
31. Dezember 2009]).
d) Bei der Evaluierung des Bedarfes an WMZ auf kommu-
naler Stufe ist ein gesamtheitlicher Betrachtungswinkel anzuwen-
den. Art. 15 Abs. 3 RPG legt fest, dass die Lage und Grösse der Bau-
zonen über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen sind. Dabei
seien die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3
RPG) zu befolgen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 69 ff.). So
kann die ausschliessliche Beschränkung des Blickwinkels auf eine

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
190
Fraktion einer Gemeinde nicht im Sinne des revidierten eidgenössi-
schen Raumplanungsrechtes liegen. Vielmehr ist grundsätzlich ein
grösserer Betrachtungsperimeter anzuwenden. Ausgangspunkt
ist sicherlich das gesamte Gemeindegebiet und allenfalls angren-
zende Gebiete. Es kann sich unter Umständen auch rechtfertigen,
beispielsweise die gesamte Region zu berücksichtigen. Der vor-
aussichtliche Bedarf an WMZ ist also gesamthaft in einem grös-
seren räumlichen Kontext zu betrachten. Aus diesem Grund kann
auch dem Einwand der Beschwerdeführerin, wonach der Fraktion
O.1. im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung der (fu-
sionierten) Gemeinde X. durch die erfolgte Gemeindefusion
keine Nachteile erwachsen dürften, in dieser Absolutheit nicht ge-
folgt werden. Entscheidend muss im Grundsatz sein, in welcher
Hinsicht sich die gesamte Gemeinde, allenfalls sogar unter Berück-
sichtigung der Region O.9. /X. , bezüglich WMZ entwi-
ckeln will.
aa) Dafür kann insbesondere der am 17. Februar 2015 von
der Regierung genehmigte regionale Richtplan X. herangezo-
gen werden, auch wenn dieser nach Genehmigung des angepass-
ten kantonalen Richtplanes, insbesondere im Bereich Siedlung,
noch weiterzuentwickeln und allenfalls anzupassen ist. Bezüglich
der vorliegenden Angelegenheit führte die Regierung in Genehmi-
gungsbeschluss vom 17. Februar 2015 (vgl. Bf-act. 2 und Bg-act. 10)
aus, dass die Festlegung des Wohngebietes O.3. als wichtiger
Standort Wohnen nicht zu rechtfertigen sei. Das Gebiet O.3.
liege sowohl im Verhältnis der Fraktion O.1. als auch in Be-
zug auf das regionale Zentrum peripher. Diese Festlegung stehe
somit im Widerspruch zur angestrebten Stärkung des regionalen
Zentrums O.12. und wie bereits in der damaligen Vorprüfung
des regionalen Richtplanes erläutert, sei nicht nachvollziehbar, wie
die Festlegung eines Wohngebietes in O.3. eine Stärkung der
angestrebten funktionalen Struktur aus gesamtregionaler Sicht zu
schaffen vermöge. Weiter bestünden im Gebiet O.3. bekann-
termassen erhebliche Nutzungskonflikte. Unabhängig davon, ob es
sich bei der Wohnzone 2 im Gebiet O.5. um eine zweite Nut-
zungsetappe oder eine rechtskräftige Bauzone mit etappierter Er-
schliessung handle, sei dieses Teilgebiet noch vollständig unüber-
baut und unerschlossen. In Anbetracht der heutigen materiellen
Voraussetzungen seien die Bedingungen nicht erfüllt, um als wich-
tiges Gebiet für das Wohnen aus gesamtregionaler Sicht gelten zu
können. Weiter wurde der Bedarf auf richtplanerischer Ebene auch
aufgrund der negativen Bevölkerungsentwicklung, selbst bei Wahl

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
191
des höchstmöglichen Szenarios, in Frage gestellt, wobei auf statis-
tisch fundierte Annahme der Bevölkerungsentwicklung im Lichte
der RPG1-Revision abzustellen sei und auch Verdichtungsmöglich-
keiten miteinzubeziehen seien.
bb) Diese Ausführungen der Regierung im Rahmen der Ge-
nehmigung des regionalen Richtplanes X.
sind in An-
betracht der revidierten raumplanungsrechtlichen Vorgaben zur
Siedlungsentwicklung nicht zu beanstanden. So wird der Fokus
auf eine gesamtregionale Sichtweise im Sinne von Art. 15 Abs. 3
RPG gerichtet, welcher insbesondere auf eine Stärkung des regio-
nalen Zentrums ausgerichtet sein soll. Die Regierung genehmigte
den regionalen Richtplan X. dementsprechend auch mit Fest-
setzungen bzw. Zwischenergebnissen hinsichtlich differenzier-
ten Entwicklungsschwerpunkten (vgl. Kapitel 5.3 des regionalen
Richtplanes X. ; genehmigt durch die Regierung des Kantons
Graubünden am 17. Februar 2015). O.12.
soll als Wohn-
als auch als regionaler Arbeitsstandort weiterentwickelt werden.
O.1. hingegen ist als Entwicklungsstandort Tourismus festge-
setzt worden. Somit ist nicht ersichtlich, wie die Festlegung von
O.3. als wichtiger Standort Wohnen unter zusätzlicher Be-
rücksichtigung der peripheren Lagen sowohl bezüglich des Ker-
nes der Fraktion O.1. als auch des regionalen Zentrums O.12.
angezeigt sein und sich in das Gesamtkonzept des regionalen
Richtplanes X. einfügen soll. Der Verweis der Beschwerde-
führerin auf die beabsichtigte touristische Entwicklung des Skige-
bietes O.7. und der geltend gemachte Wohnbedarf aufgrund
der zusätzlichen Arbeitsplätze ändert daran nichts. Denn auch auf-
grund der im regionalen Richtplan X. festgelegten funktiona-
len Struktur, welche die Ausstattung mit Infrastrukturen z.B. im Bil-
dungsbereich tendenziell in der Richtung des regionalen Zentrums
vorsieht (vgl. Kapitel 5.1 des regionalen Richtplanes X. ) und
der vertretbaren Distanzen zu weiteren Wohnbauzonenreserven in
anderen Fraktionen der Gemeinde X. , lässt sich auch aus ei-
ner verstärkten touristischen Entwicklung nicht ohne Weiteres ein
wichtiger Schwerpunkt Wohnen als richtplanerische Festlegung
herleiten. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass in der Tou-
ristikzone gemäss Art. 21 BG im Rahmen des Genehmigungsbe-
schlusses vom 13. September 2016 (Bf-act. 1 und Bg-act. 13) auch
Dienstwohnungen im Zusammenhang mit dem Gastgewerbe zu-
gelassen wurden, womit dort in untergeordneter Weise grundsätz-
lich auch spezifischer, mit dem Tourismus zusammenhängender
Wohnraum zonenkonform wäre. Insofern verfängt auch die Argu-

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
192
mentation der Beschwerdeführerin nicht, wonach aufgrund der
erwarteten touristischen Entwicklung in O.1. und dem damit
einhergehenden zusätzlichen Bedarf an Wohnraum für die dort an-
gestellten Personen die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5. , im Um-
fang von knapp 0.9 ha bzw. 16 Parzellen mit einer durchschnittli-
chen Fläche vom je etwa 550 m2 benötigt werde.
e) Gemäss der, im angefochtenen Beschluss erwähnten
und bei den Genehmigungsunterlagen befindlichen, Übersicht
UEB vom August 2013 (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom
August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), sind in der Gemeinde
X. Wohnbauzonen von rund 62.1 ha vorhanden. Davon sind
rund 50.4 ha überbaut, womit etwa 11.7 ha nicht überbaute Wohnzo-
nen verbleiben. Dabei nicht berücksichtigt, sind die nicht spezifisch
ausgewiesenen Nutzungsreserven innerhalb des in der Übersicht
UEB als überbaut dargestellten Gebietes. Der Planungs- und Mit-
wirkungsbericht vom August 2013 legte bezüglich Bauzonengrösse
und Bauzonenbedarf dar, dass gemäss der angewandten Trendme-
thode (geschätzter Landverbrauch: 7.8 ha) und unter Berücksich-
tigung von zusätzlichem Bedarf nach Wohnbauland aufgrund des
Umstandes, dass die Gemeinde X. aus 6 Fraktionen bestehe,
die (unüberbaute) Wohnbauzonenreserve im Umfang von 11.7 ha
eine genügende Grösse bzw. einen Bauzonenüberhang aufweise.
Gemäss der Regierung stehen in der Fraktion O.1. noch insge-
samt 0.7 ha genehmigte Wohnbaureserven zur Verfügung, welche
zukünftig immer noch die Erstellung von neun Wohngebäuden in
der Wohnzone 2, Teilgebiet O.4. , ermöglichen. In der Dorfzo-
ne A bestünden ebenfalls noch zwei unüberbaute Bereiche, welche
die Erstellung von zwei bis drei Wohngebäuden zuliessen. Selbst
aufgrund der maximalen Bevölkerungsentwicklungsprognose des
BfS, nehme bis 2040 die Bevölkerung stetig ab, womit auch unter
Berücksichtigung der gemäss Art. 15 RPG geforderten Mobilisie-
rung der inneren Nutzungsreserven, die ursprünglich vorgesehe-
nen Wohnbauzonenreserven deutlich überdimensioniert und nach
Art. 15 Abs. 2 RPG zu reduzieren seien.
aa) Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argu-
mente, wonach aufgrund des stetigen Bevölkerungswachstums in
der Fraktion O.1. sowie der anstehenden touristischen Ent-
wicklung die Wohnbauzonenreserven in der Fraktion O.1.
sicherlich nicht überdimensioniert seien, vermögen im Lichte der
derzeit geltenden bundesrechtlichen Rechtslage nicht zu über-
zeugen. Dem Stand der Überbauung, der Erschliessung und der
Baureife (Stand UEB; vgl. Bg-act. 2) sowie der Übersicht UEB (vgl.

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
193
Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1;
gemäss Bg-act. 1), jeweils vom August 2013, kann entnommen
werden, dass in der Dorfzone A von O.1. noch zwei Teilflächen
der Parzellen 2328 und 2379 sowie im Gebiet O.4. die Parzel-
len 2587, 2588, 2589, 2595, 2600, 2604, 2621 und 2634 noch nicht
überbaut sind (vgl. auch aktuelle Auszüge auf Basis der amtlichen
Vermessung aus dem Geoportal GeoGR gemäss Bg-act. 3). Auf
diesen Wohnbauzonen im Umfang von 0.7 ha erscheint die Erstel-
lung von mindestens elf Wohngebäuden ohne Weiteres möglich.
Dabei ist ein allfälliges Potential für die Mobilisierung der inneren
Nutzungsreserven auf bereits überbauten Parzellen noch nicht ein-
mal spezifisch berücksichtigt worden. Zudem ist aufgrund des vor-
liegenden Gemeindedatenblattes (Bg-act. 4), auch unter Annahme
des höchstmöglichen Bevölkerungsszenarios, momentan von einer
stetigen Abnahme der Bevölkerung in der Gemeinde X. aus-
zugehen. Ende 2015 wies die Fraktion O.1. 166 Einwohner auf (Bg-
act. 5). Im Jahr 1970 betrug die Bewohnerzahl 127, was somit einer
Zunahme von 39 Personen in 45 Jahren bzw. 3 Planungsperi- oden
gemäss Art. 15 RPG entspricht. Die durchschnittliche Zunah- me
hat somit weniger als eine Person pro Jahr bzw. 13 Personen pro
fünfzehnjähriger Planungsperiode betragen. Bei einer durch-
schnittlichen Grösse der Privathaushalte in der Gemeinde X.
von 2.28 Personen im Jahre 2015 (vgl. vorstehend E.1c), würden
theoretisch 6 Wohnbauten in der nächsten Planungsperiode von
15 Jahren ausreichen, um diesen Wohnbedarf zu decken. Dement-
sprechend sind die 0.7 ha Wohnbauzone in der Fraktion O.1. ,
unter Berücksichtigung der Planungsziele und grundsätze hinsicht-
lich der inneren Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. abis und b sowie Art. 3
Abs. 3 lit. abis RPG), sicher als ausreichend zu betrachten. Und dies
selbst dann, wenn entgegen dem allgemeinen Trend in der gesam-
ten Gemeinde X. in der Fraktion O.1. ein Bevölkerungs-
wachstum stattfinden sollte, wobei die erwarteten touristischen
Entwicklungen noch immer mit einigen Unwägbarkeiten behaftet
sind. Ausserdem ist, wie bereits vorstehend erwähnt (E.5d), die Fo-
kussierung der Bedarfsfrage auf eine einzelne Fraktion unzulässig,
sondern die Bauzonen sind gemäss Art. 15 Abs. 3 RPG sogar über
die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen. In diesem Zusammen-
hang kann auch noch festgehalten werden, dass in einer ange-
messenen Distanz zu O.1. in den umliegenden Fraktionen der
Gemeinde X. weitere Wohnbauzonenreserven im Umfang
von etwa 10 ha zur Verfügung stehen. Wie die Regierung zutref-
fend darlegt, ergibt sich auch kein gravierendes Ungleichgewicht

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
194
zwischen den verschiedenen Fraktionen bezüglich der Verteilung
der Wohnbauzonen. Mit einem Anteil von etwa 11 % an der Ge-
samtbevölkerung der Gemeinde X. (166 Einwohner / 1539 Ein-
wohner = 10.79 %) liegen in der Fraktion O.1. ca. 7 % (10.5 ha
genehmigte Wohnbauzonenreserven in der Gemeinde X. /
0.7 ha genehmigte Wohnbauzonenreserve O.1. = 6.67 %) der
Wohnbauzonenreserven. Unter Einbezug der im regionalen Richt-
plan festgelegten und genehmigten Entwicklungsstrategie, wobei
die Nichtgenehmigung der Festlegung des Gebietes O.3. als
wichtigen Standort Wohnen durch die Regierung nachvollzieh-
bar ist (vgl. vorstehend E. 5d), erscheint dieser Anteil der Fraktion
O.1. an den gesamten Wohnbauzonenreserven der Gemeinde
X. als angemessen.
bb) Ausserdem ist nicht ausser Acht zu lassen, dass die
neue bundesrechtliche Zweitwohnungsregelung die Neuerstellung
von klassischen, unbewirtschafteten Zweitwohnungen in den im
Anhang der ZWV aufgeführten Gemeinden untersagt (vgl. Art. 6
ZWG). Auch wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, dass im
Gebiet O.3. überwiegend Erstwohnungen erstellt würden, ist
davon auszugehen, dass diese Einschränkungen in der Nutzung
einer Wohnung zu einer gewissen Reduktion der Nachfrage nach
Bauland in der Wohnzone 2 und der Dorfzone A führt, weil die
Bewilligung für eine Zweitwohnung insbesondere nur dann erteilt
werden darf, sofern sie als touristisch bewirtschaftet im Sinne von
Art. 7 Abs. 2 ZWG gilt. Die Möglichkeit zur Neuerstellung einer
Wohnung mit klassischer, unbewirtschafteter Zweitwohnungsnut-
zung fällt weg. Für diesen Zweck war aber das Gebiet O.3.
gemäss einer von der Beschwerdeführerin eingereichten Aktenno-
tiz (Bf-act. 5), die anscheinend im Rahmen des Ortsplanungsver-
fahrens erstellt wurde, ursprünglich einmal vorgesehen. Somit ist
aufgrund der neuen Zweitwohnungsgesetzgebung im Vergleich
zur damaligen Ausgangslage im Jahre 1984 bzw. anlässlich der Ge-
nehmigung 1994 von einem reduzierten Bedarf bzw. von erheblich
veränderten Verhältnissen auszugehen (vgl. dazu Urteil des Bun-
desgerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3.5).
cc) Dass gemäss der Beschwerdeführerin nur die acht Par-
zellen im Gebiet O.4. tatsächlich verfügbar seien, weil die
Parzellen in der Dorfzone A nicht auf dem Markt zur Verfügung
stünden, kann in der vorliegenden Angelegenheit nicht dazu füh-
ren, dass solche Parzellen aus der Betrachtung der Nutzungs- bzw.
Kapazitätsreserven in der WMZ zu entlassen wären. Die per 1. Mai
2014 neu eingefügte Bestimmung von Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG be-

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
195
sagt, dass Massnahmen zur besseren Nutzung von brachliegenden
oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Mög-
lichkeit zur Verdichtung der Siedlungsfläche zu treffen seien (vgl.
AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung
Rz. 40). Dieser Planungsgrundsatz, der insbesondere auch der Hor-
tung von Bauland entgegenwirken soll, findet sich auch in Art. 15a
Abs. 1 RPG (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a Rz. 17 ff.). Dem-
nach haben die Kantone und die Gemeinde diejenigen Massnah-
men zu ergreifen, welche notwendig sind, um die Bauzonen ihrer
Bestimmung zuzuführen. Art. 15a Abs. 2 RPG bestimmt weiter, dass
eine kantonale gesetzliche Grundlage für die Bauverpflichtung zu
schaffen sei. In diese Stossrichtung geht die kommunale Regelung
zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit gemäss Art. 32 BG. Auch
wenn momentan die Teilflächen auf den Parzellen in der Dorfzone
A im Zonenplan nicht mit dieser Regelung überlagert sind, ändert
dies nichts an der Pflicht der Planungsbehörde, verhältnismässi-
ge Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG gegen die Bau-
landhortung zu ergreifen. Bei gegebenem öffentlichem Interesse
und unter Beachtung der Verhältnismässigkeit, sind zur gegebenen
Zeit im gesetzmässigen Verfahren auch die beiden Teilflächen in
der Dorfzone A mit der kommunalen Verfügbarkeitsregelung zu
überlagern oder eine andere Massnahme zur Verfügbarmachung
von Bauland zu treffen. Diese Thematik wird aller Voraussicht
nach auch Thema der anstehenden Revision des KRG bilden (vgl.
Art. 15a und Art. 15 Abs. 4 lit. d RPG). Ebenfalls nicht entscheidend
ist, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, die Parzellen in
der Dorfzone seien ungenügend erschlossen. Sofern nötig, könn-
ten die geltend gemachten Erschliessungsmängel dieser beiden
Teilflächen mit einer Festlegung im GEP behoben werden.
f) Als Zwischenergebnis ist also festzuhalten, dass die
von der Regierung dargelegte Ermittlung des voraussichtlichen
Wohnbauzonenbedarfes nicht zu beanstanden ist. Vielmehr legte
sie im angefochtenen Beschluss und dem vorliegenden Verfahren
nachvollziehbar und unter Berücksichtigung der gesetzlichen Rah-
menbedingungen gemäss dem revidierten RPG dar, weshalb die
genehmigten Wohnbauzonen in der Fraktion O.1. dem vor-
aussichtlichen Bedarf für die nächsten 15 Jahre genügten. Daran
ändern weder das erwartete Tourismusprojekt, noch die weiteren
Einwendungen der Beschwerdeführerin etwas.
6. a) Wenn ein Planungsträger bestehende WMZ dem
Nichtbaugebiet zuzuweisen hat, fragt sich, welche Gebiete da-
für in Frage kommen. Bei der Bestimmung dieser Fläche kann

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
196
man sich von den Wertungen in Art. 15 Abs. 3 und 4 RPG leiten
lassen (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung beste-
hender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raum-
planungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in
neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Es ist der Regierung im
angefochtenen Beschluss zuzustimmen, dass auch in Anbetracht
der Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG)
und insbesondere der Zielsetzung der RPG1-Revison, wonach eine
kompakte Siedlungsentwicklung mit einer Entwicklung nach innen
anzustreben ist und überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren
sind, sich prioritär grössere, unüberbaute Parzellen am Siedlungs-
rand für eine allfällige Zuweisung zum Nichtbaugebiet eignen. Die-
se Gebiete sollten idealerweise eine Grösse aufweisen, welche die
Errichtung einer neuen selbständigen Wohnbaute darauf ermög-
licht. Weiter eignen sich zur Zuweisung zum Nichtbaugebiet im
Rahmen einer notwendigen Reduktion der Bauzone im Allgemei-
nen grössere unüberbaute Flächen, welche noch nicht erschlossen
sind. Weniger geeignet sind hingegen Gebiete im Siedlungsgebiet,
welche (allseitig) durch bereits überbaute Bauzonen umschlossen
und erschlossen sind. Für solche Flächen ist eine Zuweisung zum
Nichtbaugebiet in der Regel unzweckmässig und würde im Wider-
spruch zur beabsichtigten inneren Verdichtung stehen. Trotz über-
dimensionierter Bauzone im relevanten Betrachtungsperimeter,
kann es sich allenfalls rechtfertigen, auf die Zuweisung von sol-
chem, unüberbautem Gebiet inmitten der Bauzone zum Nichtbau-
gebiet zu verzichten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimen-
sionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.),
Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder
alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 227).
b) In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit ist die
Wohnzone 2, Teilgebiet O.5. , weder überbaut, noch liegt sie
inmitten der Bauzone. Vielmehr liegt sie isoliert und deutlich vom
restlichen Baugebiet der Fraktion O.1. abgesetzt in der östli-
chen Peripherie der Fraktion O.1. . Zudem weist sie eine Flä-
che von ca. 0.9 ha auf und ist gemäss den in den Akten liegenden
Luftbildern (Bg-act. 11) verkehrsmässig nicht erschlossen. Die Be-
schwerdeführerin bringt vor, dass die bisherigen Erschliessungs-
anlagen für das gesamte Gebiet O.3. (Teilbereiche O.4.
und O.5. ) konzipiert gewesen seien und sich auch alle Ge-
nossenschafter an den Kosten von ca. Fr. 1.4 Mio. beteiligt hätten.
Der Kostenanteil des Gebietes O.5. sei dabei auf etwa einen
Drittel (ca. Fr. 466‘000.–) zu beziffern. Weil jetzt nur noch ein kur-

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
197
zes Teilstück von 90 m inkl. eingelegter Leitungen nötig sei, müsse
auch das Gebiet O.5. als voll erschlossen gelten. Aufgrund
dieser Ausführungen der Beschwerdeführerin ist davon auszuge-
hen, dass auch die Ver und Entsorgungsleitungen noch nicht ins
Gebiet O.5. verlegt worden sind. Dies umso mehr, als das
Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) die Gemein-
de X. mit Schreiben vom 15. September 2011 im Hinblick auf
die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung darauf hinwies,
dass eine Erschliessung und Überbauung des Gebiets O.5. im
jetzigen Zeitpunkt nicht angezeigt sei und allenfalls sogar eine Pla-
nungszone zu erlassen sei. Ausserdem sind auch im GEP Ver und
Entsorgung 1:2000 O.1. /Materialabbauzone O.2. vom
7. August 2013 (siehe Bg-act. 1) sowie dem Stand UEB vom August
2013 (siehe Bg-act. 2) keine Erschliessungsleitungen ausgewiesen
und der Zeitraum für die Baureife der Parzellen im Gebiet O.5.
wird sogar auf 5–15 Jahre beziffert. Ausserdem darf nicht ausser
Acht gelassen werden, dass nicht nur die Strecke zwischen den
zwei
Teilgebieten
O.4.
und
O.5.
als
noch
ausstehende
Erschliessung zu betrachten ist. Vielmehr ist der Regierung zuzu-
stimmen, wenn diese vorbringt, dass die Strecken der gesamten
Erschliessungsanlagen zu betrachten seien. In diesem Fall ist bis zu
den süd-östlichsten Parzellen des noch vollständig unüberbauten
Gebietes O.5. noch eine Strasse von etwa 260–280 m Länge
zu erstellen. Dementsprechend kann keine Rede davon sein, dass
das Gebiet O.5. als voll erschlossen zu gelten habe, weil noch
ein nicht unerhebliches Stück der Zufahrtsstrasse sowie auch die
Erschliessungsstrasse innerhalb des Gebietes O.5. vollstän-
dig fehlt und auch die Ver und Entsorgungsleitungen vom Gebiet
O.4. aus noch zu jeder Parzelle im Gebiet O.5. geführt
werden müssten.
Insofern eignet sich das Gebiet O.5. für die Zuweisung
zum Nichtbaugebiet, wenn aufgrund von überdimensionierten
Bauzonen eine Reduktion derselben vorzunehmen ist. Gemäss
den Ausführungen der Regierung im angefochtenen Beschluss,
konnten in der Gemeinde X. nur gerade zwei Flächen evalu-
iert werden, welche die vorstehenden Kriterien erfüllen, nämlich
neben dem Gebiet O.5. in der Fraktion O.1. auch noch
drei Parzellen in der Dorfzone A in O.8. . Bei den übrigen noch
nicht überbauten Wohnbauzonen handle es sich überwiegend um
innerhalb des bestehenden Siedlungsgebietes verstreute Fläche in
weitgehend überbauten und erschlossenen Arealen bzw. Flächen,
für welche bereits erhebliche Aufwendungen für die Erschliessung

9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017
198
getätigt wurden und die bereits teilweise überbaut sind (z.B. die
Wohnzone 2 im Gebiet O.3. , soweit das Teilgebiet O.4.
betroffen ist). Dass die Zuweisung von solchen Flächen zum Nicht-
baugebiet in Hinblick auf die Zielsetzungen des RPG (Kompakter
Siedlungskörper, Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen),
auch im Falle von überdimensionierten Bauzonen, nicht zweckmäs-
sig ist, erweist sich in der vorliegenden Angelegenheit als schlüs-
sig. Damit war aber die Zuweisung des Gebietes O.5. sowie
der drei Parzellen in O.8. zum Nichtbaugebiet die einzige er-
sichtliche Option, um der expliziten bundesrechtlichen Vorgabe zur
Reduktion von überdimensionierten Bauzonen nachzukommen.
R 16 68
Urteil vom 8. Juni 2017