gr_gerichte · R 2004 40 · 2004-08-26 · de
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

Baugesuch | Baurecht

R 04 40
4. Kammer
URTEIL
vom 26. August 2004
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baugesuch
1.
Im Februar 2004 stellte die … bei der Gemeinde … ein Gesuch für die
Anbringung wechselnder Fremdwerbung an zwei direkt übereinander
angeordneten Plakatstellen (Fläche je 3,575 m2) an der im Süden in der Nähe
der Kantonsstrasse gelegenen Gebäudefront eines grösseren Industrieareals
auf Parzelle 1, deren Betriebs- und Grundeigentümerin die … ist.
Am 3. März 2004 lehnte die kommunale Baukommission das Gesuch mit der
Begründung
ab,
es
bestehe
keine
Veranlassung,
das
geltende
Plakatierungskonzept für Fremdwerbungen mit neuen Reklamestandorten zu
erweitern. Die dagegen erhobene Einsprache der Gesuchstellerin wies der
Gemeindevorstand mit Entscheid vom 30. April 2004 unter Verweis auf die
erhebliche Gemeindeautonomie bei solchen Fragen und den im Baugesetz
verankerten Schutz des Orts-, Strassen- und Landschaftsbildes ab.
2.
Dagegen erhob die Einsprecherin am 24. Mai 2004 frist- und formgerecht
Rekurs beim Verwaltungsgericht mit den Begehren um kostenfällige
Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids bzw. der ihm zugrunde
liegenden Gesuchsablehnung und Anweisung der Vorinstanz, ihr die
beantragte Bewilligung zu erteilen. Zur Begründung führte sie an, dass die
Auslegung der genannten Schutzbestimmung nicht auf ein totales Verbot von
Fremdreklamen auf privatem Grund hinauslaufen dürfe, da dies eindeutig
verfassungswidrig wäre. Vielmehr müsse jeweils im Einzelfall entschieden
werden, ob triftige Gründe gegen eine solche Bewilligung des nachgesuchten
Reklamestandorts
sprächen.
Der
Hinweis
auf
das
bestehende

Plakatierungskonzept sei dazu ohne Belang, was die Gemeinde im
Einspracheentscheid auch anerkannt habe. Eine Störung bzw. negative
Beeinträchtigung des lokalen Strassen- und Landschaftsbilds sei am
beantragten Werbestandort klarerweise zu verneinen, da es sich nur um
genormte Reklametafeln (Format B/F12; Gesamtfläche 7 m2) innerhalb einer
hauptsächlich von grossen Fabrikgebäuden geprägten und dominierten
Umgebung handle. Die beiden Plakatstandorte würden sich dem
bestehenden Orts- und Landschaftsbild einwandfrei unterordnen und
sicherlich nicht als Fremdkörper oder sonst wie äusserlich unangenehm
wahrgenommen. Mit der sachlich absolut ungerechtfertigten Verweigerung
der nachgesuchten Bewilligung habe die Vorinstanz ihr pflichtgemässes
Ermessen weit überschritten, was zur Gutheissung des Rekurses führen
müsse.
3.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde kostenfällige Abweisung
des Rekurses. Den Argumenten der Rekurrentin hielt sie entgegen, dass ihre
Baubestimmung über den Ortsbildschutz (einschliesslich das Anbringen von
Reklamen) ausdrücklich eine gute Einordnung in die bestehende Landschaft
verlange. Diese gestalterische Voraussetzung sei im konkreten Fall aufgrund
der überdimensionierten Grösse und auffälligen Farbwahl der Werbeflächen,
der Einzigartigkeit dieser Reklametafeln im nahen ländlichen Umfeld und der
damit verbundenen Ablenkungsgefahr der auf der Kantonsstrasse von Süden
kommenden Automobilisten und übrigen Verkehrsteilnehmer als nicht erfüllt
angesehen worden, weshalb die strittige Bewilligung in Anwendung der (bei
Ästhetikfragen) stets grossen Ermessens- und Entscheidungsfreiheit der
ortskundigen Baubehörden eben zu Recht verweigert worden sei. Das
erwähnte Konzept für die Plakatstandorte habe einzig als verwaltungsinterne
Richtlinie zur Vermeidung des unerwünschten Plakatwildwuchses und als
Hilfestellung für die Behandlung der konkret gestellten Reklamegesuche
gedient.
Diesem
Konzept
komme
indes
keine
selbständige
und
abschliessende Bedeutung zu. Entscheidend für die Verweigerung sei
vielmehr einzig die negative Gesamtwirkung der geplanten Wandplakate auf
das bisher intakte Orts-, Strassen- und Landschaftsbild am Gesuchsstandort
gewesen.

4.
Am 26. August 2004 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort
und Stelle durch, wobei die Rekurrentin durch den Geschäftsführer und ihren
Anwalt vertreten war. Von Seiten der Rekursgegnerin waren der kommunale
Bauamtsvorsteher und deren Rechtsvertreterin präsent. Anlässlich der
Begehung wurde allen Anwesenden die Gelegenheit geboten, sich an zwei
verschiedenen Standorten - mit jeweils guter Sichtdistanz auf die umstrittene
Plakatwand auf der Südseite der Ökonomiebaute der … und unter
Berücksichtigung der aktuellen Verkehrssituation sowie der umliegenden
Bauten und Geländestrukturen - nochmals zur ganzen Angelegenheit zu
äussern, wovon beide Parteien sachdienlich Gebrauch machten. Sie hielten
dabei unverändert an ihren gegensätzlichen Standpunkten fest, wobei der
Bauamtsvorsteher unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit noch neu
auf
zwei
unweit
entfernt
gelegene
Fussgängerstreifen
über
die
Kantonsstrasse hinwies, die rege benützt würden. Die grossflächigen
Werbeplakate würden die Aufmerksamkeit der Automobilisten aber
vermindern und dadurch die Gefahr von Verkehrsunfällen unnötig erhöhen.
Nebst den gestalterischen und ortsplanerischen Bedenken sei die
angefochtene
Bewilligungsverweigerung
daher
auch
aus
verkehrspolizeilichen Gründen erfolgt.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 27 der Bundesverfassung (BV) ist die Wirtschaftsfreiheit
gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Ausübung einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses
verfassungsmässigen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige
Aushängen von Plakaten auf privatem Grund sowie das entgeltliche
Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen
Vertragspartner eigener Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut,
sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen
eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und
Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1);

Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die
sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der
Bundesverfassung vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte
begründet sind (Abs. 4). Staatliche Monopole oder andere Eingriffe in die
Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die Eigentumsgarantie bedürfen aber
stets einer gesetzlichen Grundlage und eines hinreichenden öffentlichen
Interesses (z.B. polizeiliche oder sozialpolitische Gründe). Ferner müssen sie
verhältnismässig sein. Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist hingegen
nicht zulässig (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221, 124 I 11 E. 3.a/b).
2.
Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des
Bauwesens autonom (BGE 118 Ia 446 E. 3c S. 454). Dies gilt besonders auch
für den Erlass von Vorschriften über Reklametafeln (Art. 22 Ziff. 5 lit. g KRG;
sowie ZBl 94/1993 S. 133 ff., 96/1995 S. 182 und 101/2000 S. 135 ff.). Die
Gemeinden sind ferner mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie
der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei
betraut (Art. 4 lit. f GG). Sie sind daher auch aus polizeilichen Motiven – nebst
den ästhetischen Gründen zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes – zur
Regelung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich
umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher
ausschliesslich in der Kompetenz des Kantons verbleibt (BGE vom
13.11.2001 [2P.131/2001] E. 2b S. 8). Den Gemeinden ist es folglich
überlassen, in eigener Regie Vorschriften über das Reklamewesen
aufzustellen. Es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu,
wobei Art. 36 BV indes immer die Grenze und verfassungsmässige Schranke
für die Ausübung des pflichtgemässen Ermessens in solchen Fällen bildet.
3. a)
Die Vorinstanz stützte sich bei ihrem negativen Entscheid betreffend
Reklamegesuch ausschliesslich auf ihre Ästhetikvorschriften im kommunalen
Baugesetz (BG), die im Einzelnen wie folgt lauten:

Art. 57 Abs. 1 BG (Allgemeines – lex generalis)
Bauten und Bauteile aller Art mit Einschluss von Reklamen und Bemalungen
sind so zu gestalten, dass sie sich in das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild
gut einordnen.

Art. 58 BG (Reklamen – lex specialis)
Plakate dürfen nur an den von der Gemeinde bezeichneten Plakatwänden
angebracht werden. Mit Ausnahme von Baureklamen und Hinweistafeln für
ortsansässige Betriebe sind Reklamen in der Regel nur an Geschäftshäusern
für die dort hergestellten oder angebotenen Produkte oder Dienstleistungen
zulässig (nur Eigenwerbung; keine Fremdwerbung).
Sie sind so zu gestalten, dass sie das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild
und
die
Verkehrssicherheit
nicht
beeinträchtigen.
Bezüglich
der
Verkehrssicherheit wird auf die speziellen Vorschriften der eidgenössischen
Verordnung über die Strassensignalisation (SSV) verwiesen.
Im Bereich von Kantonsstrassen ist zudem die Bewilligung der zuständigen
kantonalen Behörde erforderlich.
Das Erfordernis einer genügenden Rechtsgrundlage bzw. Gesetzesbasis für
das ausgesprochene Reklameverbot ist damit als erfüllt anzusehen, wobei
Art. 58 BG (lex specialis für Plakatwände) in Relation zu Art. 57 BG (lex
generalis für Reklamen und Bemalungen) eine vorrangige Bedeutung
zukommt. Zu beachten gilt es damit aber, dass Art. 58 Abs. 2 BG lediglich ein
Beeinträchtigungsverbot statuiert und damit nach herrschender Praxis keine
strenge Ästhetikvorschrift darstellt (PVG 1989 Nr. 22, 1991 Nr. 16, 1994 Nr.
19/20, 1995 Nr. 25, 1996 Nr. 25). Es bleiben die Kriterien eines hinreichenden
öffentlichen
Interesses
sowie
der
Verhältnismässigkeit
betreffend
Plakatverweigerung am betreffenden Standort (Fabrikareal) nahe der
Kantonsstrasse zu prüfen. Wie das Verwaltungsgericht bereits mehrfach
festhielt, ist eine Reglementierung des Reklamewesens für gewöhnlich auch
vom öffentlichen Interesse gedeckt, da ein unkontrollierter Plakatwildwuchs
von Eigen- oder Fremdreklamen in einer Gemeinde unweigerlich zu einem
erhöhten
Gefahrenpotential
für
alle
Verkehrsteilnehmer
oder
einer
Verschandelung bisher intakter Orts- und Landschaftsbilder führen kann
(PVG 2001 Nr. 30; VGU R 02 113, 81, 55 und R 00 83). Umgekehrt gilt es
aber immer auch noch die konkreten örtlichen Gegebenheiten zu würdigen,
da es fast in jeder Bündner Gemeinde sensiblere und weniger schützenswerte
Ortsteile bzw. eben bereits beeinträchtigte und absolut unberührte
Landstriche zu verzeichnen gibt. Wie der Augenschein vom 26. August 2004
hierzu ergab, kann im konkreten Fall indes keine Rede davon sein, dass es
sich beim besagten Fabrikareal auf Parz. 1 (reine Industriezone der 1.
Ausbauetappe) und der dort für wechselnde Fremdwerbung auserkorenen
Lagerhallenwand um ein einzigartiges und daher speziell erhaltenswertes

Orts- und Landschaftsbild handeln würde. Angesichts der nach hinten im
höher gestaffelten Fabrikgebäude, der tristen grauen Farbgebung des
gesamten Areals sowie der Tatsache, dass unweit der vorgesehenen
Plakatanschlagstelle (mit normierter Werbefläche 2 x 3,5 m2 und nur einseitig
sichtbarer Wandmontage) gegen Süden bereits zahlreiche Hinweistafeln
(Bus-/Posthaltestelle mit Fahrplänen, Personal-Parkplatzeinweisungstafel,
Aufgebotstafel des Militärs, amtliche Kundmachungen der Ortsgemeinde) und
in der Nähe sogar noch freistehende Reklametafeln (z.B. gelbes
Hinweisschild am Strassenrand für …) existieren, kann von einer störenden
Drittwirkung beim Industrieareal nicht gesprochen werden. Hinzu kommt, dass
im Eingangsbereich der Betriebseigentümerin (…) und damit nur wenige
Meter vom strittigen Reklamestandort bereits zwei ebenbürtig grosse
Werbeplakate hängen. Sodann befindet sich auf derselben Strassenseite in
einer Entfernung von rund 150 Metern noch ein Restaurant (…), das auf der
Südseite seiner Hausfassade ebenfalls längst mit einer gut sichtbaren
Leuchtreklame Werbung für sich macht. In Anbetracht der geschilderten
Umstände vermag die Argumentation der Gemeinde nicht zu überzeugen,
wonach das Verbot der Fremdwerbung an besagter Stelle mit den
gewachsenen Strukturen bzw. der Schutzwürdigkeit eines ländlich geprägten
Orts- und Landschaftsbildes rund um das beschriebene Industrieareal
begründet werden könnte. Vielmehr ist eine negative Beeinträchtigung des
Gesamteindrucks dieser Gegend anhand der beiden übereinander
angebrachten Wandplakate nicht zu befürchten, womit eine Verletzung der
massgeblichen Gestaltungs- bzw. Ästhetikvorschrift (Art. 58 Abs. 2 BG)
verneint werden muss. Die Vorinstanz hat damit hier ihr weites Ermessen bei
der Würdigung der örtlichen Verhältnisse überschritten, als sie die
keineswegs
irgendwie
störend
wirkende
Plakatanschlagstelle
am
südöstlichsten Fabrikgebäude auf Parz. 1 aus Gründen des Orts- und
Landschaftsschutzes kategorisch für nicht bewilligungsfähig einstufte. Im
Übrigen sei einzig noch darauf hingewiesen, dass es gestalterisch keinen
Unterschied gemacht hätte, ob an jener Plakatstelle für ein eigenes oder ein
fremdes Produkt geworben worden wäre. Die entsprechende Aussage des
Bauamtsvertreters der Gemeinde am Augenschein, dass die Betriebs- und
Grundeigentümerin (…) dieselbe Hausfassade für Eigenwerbung hätte

benutzen dürfen, Fremdwerbung laut Art. 58 Abs.1 BG aber eben nicht erlaubt
sei, lässt zudem keinen anderen Schluss zu, als den, dass sich die
Ortsgemeinde über die Schutzwürdigkeit dieses Teilgebiets selbst nicht
abschliessend im Klaren war. Überdies wurde die Unzulässigkeit von
generellen Verboten für Fremdwerbung bereits in VGU R 03 4 bejaht und die
Bedeutung bzw. Verbindlichkeit von behördlichen Plakatierungskonzepten
schon in VGU R 02 102 stark relativiert. Mit diesen Argumenten dringt die
Gemeinde zur Begründung ihrer Abweisung daher ebenfalls nicht durch.
b)
Zu prüfen bleibt, ob allenfalls die anlässlich des Augenscheins besonders
betonte Verkehrssicherheit gegen eine Bewilligung gesprochen hätte und
damit rein unfallpolizeiliche Aspekte die strittige Verweigerung gerechtfertigt
hätten. Diesbezüglich kann das Gericht indessen heute keinen Entscheid
fällen. Bei der unmittelbar beim Fabrikareal vorbeiführenden Strasse handelt
es sich nämlich unbestritten nicht um eine Gemeindestrasse, sondern um eine
Kantonsstrasse. Art. 58 Abs. 3 BG bestimmt im Hinblick auf eine einwandfreie
Gewährleistung der Verkehrssicherheit entlang von Kantonsstrassen aber
ausdrücklich, dass in solchen Fällen (Strassenreklamen) jeweils noch eigens
eine Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörden erforderlich sei. Nach
Art. 7 der Vollziehungsverordnung zur grossrätlichen Ausführungsverordnung
zum Bundesgesetz über den Strassenverkehr (RVVzSVG, BR 870.110) ist
dafür im Kanton Graubünden das kantonale Tiefbauamt (TBA) zuständig
(Abs. 1). Für Begutachtungen rein verkehrspolizeilicher Natur stehen dem
TBA die zuständigen Organe der Kantonspolizei zur Verfügung (Abs. 2). Die
Gemeinde verfügt diesbezüglich jedoch über keine Kompetenzen (VGU R 03
4). Die Bewilligung des TBA ist durch die Rekurrentin vor der Anbringung der
Plakatstellen - unabhängig vom vorliegenden Verfahren - zu beschaffen.
4. a)
Zusammengefasst ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid der
Gemeinde weder rechtens noch haltbar ist, was zur Gutheissung des
Rekurses und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur
Erteilung der beantragten Bewilligung führt.

b)
Die Gerichtskosten gehen folglich gemäss Art. 75 VGG (BR 370.100) zu
Lasten der Rekursgegnerin. Sie hat die obsiegende, anwaltlich vertretene
Rekurrentin überdies aussergerichtlich angemessen zu entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Der Rekurs wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und
die Vorinstanz zur Erteilung der beantragten Bewilligung verpflichtet.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
170.--
zusammen
Fr.
1'670.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.
3.
Die Gemeinde … hat die … aussergerichtlich mit Fr. 1'200.-- (inkl. MwSt.) zu
entschädigen.