gr_gerichte · U 2012 52 · 2012-09-18 · de
Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

Submission | Submissionen

U 12 52
1. Kammer
URTEIL
vom 18. September 2012
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1. a)
Es geht vorliegend um den Gesamtleistungswettbewerb Casa … Gegenstand
ist die Erweiterung Neubau und Sanierung des Alters- und Pflegeheims Casa
… in … Auftraggeber ist die Stiftung Alters- und Pflegeheim Casa …
Im Präqualifikationsverfahren wurden schlussendlich mit Entscheid vom 5. Juli
2011 drei Teams zur Ausarbeitung eines Projektes samt verbindlichem
Preisangebot ausgewählt, nämlich:
- A. AG
- B. AG
- C. AG
Diese drei Teams sollten bis zum 28. Oktober 2011 Angebote einreichen, die im
Wesentlichen enthalten sollten:
- Projektierung
eines
Neubaues
als
Erweiterung
der
bestehenden
Betriebsstruktur um 43 Einzelzimmer im Neubau
- Umwandlung von drei Zweibettzimmern in Einzelzimmer im Altbau
- Ersatz für die Wäscherei oder Erweiterung derselben im 1. OG des Altbaues
- Einbau von Nasszellen in den bestehenden Zweibettzimmern sowie im
Reservezimmer im 1. OG
- Umwandlung/Erweiterung/Umnutzung der bestehenden Bereiche Aktivierung,
Mehrzweckraum, Küche (inkl. Lagerräume), Cafeteria, Wäscherei
- Sanierung der bestehenden Bewohnerzimmer (Altbau), insbesondere der
Nasszellen (Steigzonen) und der allgemeinen Haustechnik.
Der maximale Kostenrahmen wurde mit Fr. 18 Mio (exklusiv - 5%
Unvorhergesehenes,
exkl.
Anschlussgebühren
und
5%
Zuschlag
der
Bauherrschaft) festgelegt. Das erstrangig bewertete Projektteam sollte mit der
Projektierung und der Ausführung des Projektes beauftragt werden.

b)
Es gingen bis zum 28. Oktober 2011 die drei Angebote ein. In der Folge wurden
diese einer eingehenden formellen und materiellen Prüfung unterzogen.
c)
Mit Schreiben vom 19. Dezember 2011 orientierte die Stiftung die
Wettbewerbsteilnehmer über das Prüfungsergebnis. Es sei aus dem
Wettbewerb kein verwertbares Ergebnis hervorgegangen. Um einen Abbruch
des
Verfahrens
zu
vermeiden,
werde
vorgeschlagen,
das
Wettbewerbsprogramm so abzuändern, dass eine nachträgliche Bereinigungs-
bzw. Überarbeitungsstufe eingebaut werde. Die Wettbewerbsteilnehmer hätten
so die Möglichkeit, ihr Projekt zu modifizieren. Die heutige Beschwerdeführerin
konnte sich damit nicht einverstanden erklären, die B. AG war nur unter
bestimmten Umständen mit diesem Vorgehen einverstanden. In der Folge
wurde versucht, mit den Anbietern eine einvernehmliche Lösung für das weitere
Vorgehen zu finden.
d)
In
seinem
Schlussbericht
vom
30.
April
2012
gelangte
das
Beurteilungsgremium nach einer eingehenden Begutachtung zum Schluss,
dass eine Schlussbeurteilung wegen der zu grossen Mängel, massiver
Verfehlungen
der
Kostenvorgabe,
mangels
Kostenhinterlegung
und
unrealistischen Kostenangaben nicht möglich sei. Alle drei Projekte müssten
überarbeitet werden. Dem Auftraggeber werde empfohlen, das Verfahren
abzubrechen.
e)
Am 30. April 2012 entschied die Baukommission, das Verfahren abzubrechen
und den Auftrag nach Eintritt der Rechtskraft des Abbruchsentscheides im
Rahmen eines freihändigen Verfahrens zu vergeben.
2.
Dagegen erhob
die
A.
AG am
14.
Mai
2012
Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Rechtsbegehren um
Aufhebung des Abbruchentscheides und um Anweisung der Vorinstanz, das
Verfahren wieder aufzunehmen und der Beschwerdeführerin den Zuschlag zu

erteilen. Eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, die Beurteilung sämtlicher
Projekte neu vorzunehmen.
Ein Verfahrensabbruch bedürfe nach Art. 24 Abs. 2 SubG wichtiger Gründe. Es
sei darzutun, dass ein objektiver Abschluss des Verfahrens bei objektiver
Betrachtung nicht zumutbar sei (U 10 75). Vorliegend würden keine solchen
überwiegenden öffentlichen Interessen geltend gemacht, auch keine der in Art.
24 Abs. 3 SubG genannten Gründe. Die Stiftung mache lediglich geltend, es sei
aus dem Wettbewerb „kein verwertbares Ergebnis“ hervorgegangen. Das werde
bestritten. Ihr Projekt erfülle die gestellten Anforderungen, allfällige Kritikpunkte
könnten in der üblichen Weiterbearbeitung des Projektes berücksichtigt werden.
Eine Überarbeitung, die dem Verhandlungsverbot unterstehe, sei nicht
erforderlich.
Der
Beurteilungsbericht
entspreche
in
formeller
Hinsicht
nicht
den
Anforderungen,
da
er
keinerlei
Pläne
enthalte
und
es
damit
der
Beschwerdeführerin verunmögliche, zu den beiden Konkurrenzprojekten
Stellung zu nehmen.
Die Bauherrschaft scheine aufgrund von Vorabklärungen eine fixe (rechtlich
nicht realisierbare) Vorstellung des Nutzungspotentials des Altbaus und der
Ausrichtung des Erweiterungsbaus zu haben. Dies sei mit dem gewählten
Verfahren und den rechtlichen Anforderungen des Vergabeverfahrens nicht in
Einklang zu bringen.
Die Beschwerdeführerin habe als einzige Projektverfasserin den Neubau
abgesetzt vom Altbau konzipiert, da die bestehenden Verhältnisse im Altbau
aus
technischen
Gründen
keine
sinnvolle
Erweiterung
ermöglichten
(Geschosshöhen). Es sei anzunehmen, dass die Bauherrschaft inzwischen
dieses Problem erkannt habe. Die Beschwerdeführerin befürchte, dass beim
freihändigen Verfahren die Absicht bestehe, ein favorisiertes Projekt so zu
modifizieren, dass das Grundkonzept der Beschwerdeführerin unzulässig
kopiert werde. Sie verwahre sich dagegen.
Die Einschätzungen des Beurteilungsberichtes bezüglich des Projektes ASA
seien aus folgenden Gründen unhaltbar und willkürlich:

Falsch sei die Suggestion, dass es sich um einen massiven, grossen und
mächtigen
Neubau
handle,
der
gesamthaft
zu
„unwirtlichen“
bzw.
unerwünschten Situationen führe. Das bestätigten bereits die Pläne. Es handle
sich
um
einen
viergeschossigen
Baukörper,
dessen
Volumen
und
Geschosshöhen bewusst minimiert worden seien. Der Zugangshof sei ost-west-
orientiert. Es sei nicht nachvollziehbar, dass zwei lateral gelegene Fluchttüren
für eine „Unwirtlichkeit“ des Hofes verantwortlich sein sollen.
Die Begründung, der Speisesaal orientiere sich ausschliesslich nach aussen
und negiere das Zentrum der Anlage, erscheine unverständlich. Der Speisesaal
habe einen anderen Stellenwert als es die Cafeteria habe. Der Speisesaal sei
der grosse Gemeinschaftsraum, er öffne sich zum Garten, zur offenen
Landschaft und zum Talboden.
Dass der Mehrzweckraum grössenmässig nicht den Vorstellungen der
Bauherrschaft entspreche, sei aktenwidrig. Gemäss Raumprogramm seien 57.5
m2 verlangt, das Projekt … weise 60.17 m2 aus.
Die Kritik, wonach das Raucherzimmer nicht in den Aufenthaltsbereich integriert
sei,
widerspreche
dem
Wettbewerbsprogramm.
Danach
soll
das
Raucherzimmer „in unmittelbarer Nähe zur Cafeteria“ platziert sein. Abgesehen
davon, könnte die Positionierung des Raucherzimmers leicht angepasst
werden.
Es werde vehement bestritten, dass die geplanten Abläufe in der Küche
unbefriedigend realisiert worden seien. Die Anlieferung, das Kühllager, das
Küchenchefbüro, der Rüstbereich, die Abwäscherei seien sinnvoll angeordnet,
die Arbeitswege sehr kurz und die Wege von „Rein“ zu „Unrein“ beachtet
worden. Auch die Anordnung der kalten Küche sei sinnvoll und die Nähe zum
Speisesaal und zur Cafeteria sowie zur vertikalen Verbindung seien gegeben.
Falsch sei, dass der Verwaltungsbereich als Grossraumbüro konzipiert sei. Ein
Arbeitsraum mit drei bzw. vier Arbeitsplätzen sei kein Grossraumbüro.
Abgesehen davon, wäre problemlos eine Unterteilung möglich.
Es werde nicht erläutert, warum die Zugangssituation zur Dementen-Abteilung
unklar
und
die
Korridorbereiche
fraglich
seien.
Wesentlich
an
der
Demenzabteilung seien primär deren Lage und deren Bezug zum Aussenraum.

Beides sei in ihrem Projekt optimal und kostengünstig gelöst. Falsch sei, dass
der Aufenthaltsraum zu klein sei; denn das Programm habe 94.80 m2 verlangt,
das Projekt umfasse aber 102 m2.
Nicht nachvollziehbar sei die Kritik am geplanten Gartenbereich, der zu gross
sei. Selbstverständlich könne der Garten verkleinert werden.
Entgegen der Meinung im Beurteilungsbericht könne der Altbau grundsätzlich
nicht erweitert werden, weil seine Geschosshöhen und Deckenstärken zu
gering seien und es heute keine Konstruktion gebe, die die aktuellen
Anforderungen mit vertretbaren Kosten erfüllen könnte. Die Geschosshöhen
betragen in den drei Zimmergeschossen OK-OK 2.65 m. Die Decken benötigten
heute
für
die
Erfüllung
der
Anforderungen
(Akustik,
Trittschall,
Haustechnikinstallationen, insbesondere kontrollierte Lüftungen) eine Stärke
von 40 – 45 cm, was zwangsläufig zu einer lichten Raumhöhe von nur noch
2.20 m bis 2.25 m führe, was ungenügend und nicht bewilligungsfähig sei.
Im Jahre 2006 sei die Casa … gegen Osten erweitert und mit einer
Deckenstärke von 30 cm versehen worden, so dass eine lichte Höhe von 2.35
m resultiert habe. Ob dabei eine zusätzliche Trittschallschicht eingebaut worden
sei, sei nicht ersichtlich. Eine kontrollierte Lüftung sei vermutlich nicht eingebaut
worden. Aber auch wenn diese 2.35 m den kantonalen Anforderungen noch
entsprechen sollten, würden für eine Erweiterung im vorgesehenen Umfange
solche Höhen nicht bewilligt, sicherlich auch nicht für Aufenthaltsräume.
Wenn im Beurteilungsbericht bezüglich des Projektes Pas de deux auf Seite 11
ausgeführt werde, die schwache Deckenstärke von 15 cm sei im
Zusammenhang mit der Haustechnik zu hinterfragen, dann sei dies sehr
beschönigend. Mit einer 15 cm Decke sei das Problem mit vergleichbarer
Qualität und vergleichbaren Kosten nicht lösbar.
Die Korridore seien mit 2.02 bis 2.60 m auch nicht zu schmal. Beim … in …
seien die Korridore 1.94 bis 2.00 m breit.
Die Platzierung des Gemeinschaftsraumes orientiere sich an den Vorgaben (S.
7/17 der betrieblichen Anforderungen).

Die Verlegung des Andachtsraumes habe „poetisches Potenzial“ und die
kritisierte Erschliessung könne ohne Weiteres verbessert werden.
Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Erschliessung der Wäscherei aus
betrieblicher Sicht ungünstig sei. Lage und Erschliessung der Wäscherei sei
sinnvoll und durch die Lifte direkt erreichbar.
Der Freiraum sei in Erschliessungsbereiche gegliedert, wo der Asphaltbelag
dominiere und in die individuellen Gärten für die Dementen, die Besucher und
die Bewohner. Das Projekt sei auf eine stimmungsvolle Atmosphäre angelegt
mit jahreszeitlich wechselnden Ausprägungen.
Das
Projekt
halte
den
vorgegebenen
Kostenrahmen
ein.
Der
Beurteilungsbericht enthalte aber eine – völlig unsubstantierte – Kritik am
Budget für die Sanierung des Altbaues. Es werde dabei aber übersehen, dass
das von der Beschwerdeführerin (A.) gewählte Konzept (separater Neubau, weil
der Altbau nicht erweiterungsfähig sei) dazu führe, dass beim Altbau weniger
Kosten anfallen würden als gemäss Grobkostengliederung der Bauherrschaft.
Die Beschwerdeführerin halte an ihrem Kostenangebot fest und auch daran,
dass die Kosten für den Umbau des Altbaues nicht nur seriös aufgrund der
Elementkostenmethode ermittelt worden seien, sondern auch im Rahmen einer
Pauschale offeriert werde, womit das Risiko bei der Beschwerdeführerin liege.
3.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Stiftung Alters- und Pflegeheim Casa
… die Abweisung der Beschwerde.
Der Einwand, der Schlussbericht des Beurteilungsgremiums hätte mit Plänen
ergänzt werden müssen, sei unbegründet. Die Beschwerdeführerin hätte ohne
Weiteres Akteneinsicht verlangen können, was sie aber nicht getan habe. Das
gelte auch für den Einwand, es seien der Beschwerdeführerin keine Akten zur
Verfügung gestanden für die Ausarbeitung der Beschwerde.
Gemäss Art. XV Ziff. 1 lit. a des GATT-/WTO-Übereinkommens dürfe von
einem offenen oder selektiven Verfahren abgesehen werden, mit anderen
Worten ein Anbieter direkt eingeladen werden, wenn aus einem Wettbewerb
kein Angebot eingehe, das den wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung
entspreche. In diesem Sinne halte auch Art. 24 Abs. 2 SubG fest, der

Auftraggeber könnte das Verfahren aus wichtigen Gründen abbrechen. Art. 3
Abs. 1 lit. b SubV halte sodann fest, ein Auftrag könne im freihändigen
Verfahren
vergeben
werden,
wenn
in
einem
ordentlichen
Wettbewerbsverfahren Angebote eingereicht würden, die den wesentlichen
Anforderungen der Ausschreibung nicht entsprächen.
Die eidgenössische Rekurskommission führe in ihrer Rechtsprechung zu Art. 30
VoeB aus, dass die Vergabestelle „mit Bezug auf den Entscheid, ein Verfahren
nicht zu Ende zu führen, über ein weites Ermessen“ verfüge und lediglich
„insofern ein ausreichendes öffentliches Interesse dartun können“ müsse (BRK
013/2002 E. 2a). Einzig der grundlose Abbruch sei verboten.
Vorliegend sei die Vergabebehörde nach Kenntnisnahme der Vorprüfung der
Angebote vor dem Dilemma gestanden, dass der Zuschlag an keines der
Angebote habe ergehen können, da bei jedem Angebot erhebliche Mängel
festgestellt worden seien. Alle Teilnehmer aufzufordern, die Mängel zu
beheben, sei am vorgegebenen Wettbewerbsprogramm und am Grundsatz der
Unabänderlichkeit der Angebote nach der Offertöffnung gescheitert. Nachdem
sich nicht alle Teilnehmer mit einer geordneten Nachbesserungsrunde
einverstanden erklärt hätten, sei daher nur noch der Abbruch des Verfahrens
möglich gewesen.
Im konkreten Fall sei somit zu prüfen, ob ein wichtiger Grund im Sinne von Art.
24 Abs. 2 SubG vorgelegen habe, der den Verfahrensabbruch gerechtfertigt
habe. Gemäss der Gesetzessystematik könne ein wichtiger Grund auch darin
liegen, dass der Wettbewerb nicht zum erwünschten Ergebnis geführt habe,
was etwa dann gegeben sei, wenn keines der Angebote die wesentlichen
Anforderungen der Ausschreibung erfülle oder wenn das günstigste Angebot
immer noch weit über den Vorstellungen der Bauherrschaft liege usw.
Wie aus dem Vorprüfungsergebnis und den Kritikpunkten (Beilagen 27, 28 und
29) sowie aus dem Beurteilungsbericht des Beurteilungsgremiums vom 30.
April 2012 (Beilage 36) klar zu entnehmen sei, wiesen alle drei Angebote
hinsichtlich Projekt und/oder Preis erhebliche Widersprüche zu den Vorgaben
der Bauherrschaft auf. Beim Projekt der Beschwerdeführerin seien dies im
Wesentlichen folgende Punkte:

Nach dem detaillierten Wettbewerbsprogramm sei hinsichtlich des Preises ein
detailliertes Unternehmerangebot erwartet worden. Das gelte insbesondere
auch für die als Optionen bezeichneten Teilwerke (Umbau/ Umwandlung der
Zweibettzimmer in Einerzimmer und Ferienzimmer sowie die Sanierung
Bewohnerzimmer und Nasszellen inklusive Steigleitungen bestehendes
Gebäude mit Umwandlung der Zimmer 110 und 120 in Einbettzimmer). Das
Angebot „…“ habe für diese anspruchsvollen Umbauarbeiten Fr. 62‘200.-- bzw.
Fr. 368‘115.-- vorgesehen, die beiden anderen Angebote Fr. 108‘324.-- bzw. Fr.
2‘769‘324 und Fr. 100’00.-- bzw. Fr. 2‘090‘000.--. Die Kostenschätzung des
Baubegleiters gehe von Fr. 1.7 Mio aus. Das Beurteilungsgremium, in dem
Fachleute einsässen, taxiere das Preisangebot der Beschwerdeführerin als
unrealistisch. Unter diesen Umständen könne keine zufriedenstellende
Ausführung erwartet werden. Dem Angebot könne auch nicht entnommen
werden, welche Materialien sie ihrem Angebot zu Grunde gelegt habe. Und die
sanitäre Versorgung (Steigleitungen) und die sanitären Einrichtungen seien
offensichtlich unrealistisch.
Hinsichtlich des Verwaltungsbereiches seien die Vorgaben klar gewesen. Es
sollten aus Gründen der Störungen etc. auch abgeschlossene über Türen
verbundene Büros mit einem offenen Schalter in einem Büro projektiert und
angeboten werden. Die Beschwerdeführerin biete hingegen ein Büro mit
mehreren Arbeitsplätzen und eine freistehende Theke für den Kundenverkehr
an. Sie führe heute zwar aus, Änderungen seien möglich. Indessen verbiete der
Grundsatz der Unabänderbarkeit die Angebote nach der Offertöffnung solche
Änderungen. Solche würden sich auch auf den Preis auswirken.
Bei der Demenzabteilung fehle der verlangte Gruppenaufenthaltsraum (41.4
m2).
Der grossflächig angelegte Garten mit Teichen schaffe für die meist
eingeschränkten Nutzer Gefahrenherde. Der Zugang zum Andachtsraum auf
dem Dach sei zu kompliziert. Der Wäscheraum werde vom Altbau her über den
Lift im Verwaltungstrakt erschlossen, so dass Störungen bei der Arbeit,
Sitzungen und dergleichen vorprogrammiert seien. Hinsichtlich der Platzierung
des
Gemeinschaftsraumes
habe
sich
im
Schlussbericht
des

Beurteilungsgremiums wohl ein redaktioneller Fehler eingeschlichen. Gemeint
sei der Gruppen-Wohnraum gewesen.
4.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die C. AG die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei.
Gemäss Ziff. 9 des Wettbewerbsprogramms sei die Beurteilung durch ein 14-
köpfiges Beurteilungsgremium vorzunehmen, welches mehrheitlich aus
Fachleuten zusammengesetzt gewesen sei. Sie akzeptiere die Fachkompetenz
dieses Gremiums und auch deren Beurteilung.
Wenn die Beschwerdeführerin der Bauherrschaft vorwerfe, dass sie mit einer
fixen Vorstellung des Nutzungspotentials des Altbaus in den Projektwettbewerb
eingestiegen sei, dann übersehe sie, dass nicht die Bauherrschaft zum
Schlusse
gelangt
sei,
dass
keines
der
eingereichten
Projekte
die
Anforderungen des Wettbewerbs erfülle, sondern das mehrheitlich mit
Fachleuten besetzte Beurteilungsgremium.
Die Kritik der Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihres Projektes erschöpfe
sich im Wesentlichen darin, dass sie die Vorzüge des eigenen Projektes
hervorhebe und die Kritik der Fachjury als unbegründet abtue. Es treffe wohl zu,
dass die Fachjury einen äusserst strengen Massstab angelegt habe. Sie habe
dabei
aber
den
ihr
zustehenden
grossen
Beurteilungs-
und
Ermessensspielraum nie überschritten.
5.
Der zweite Schriftenwechsel brachte keine neuen Gesichtspunkte hervor. Von
Interesse ist allenfalls noch die Präzisierung in der Duplik der Stiftung bezüglich
des weiteren geplanten Vorgehens. Offenbar beabsichtigt die Stiftung weiterhin,
dass die einzelnen Angebote ausserhalb des Submissionsverfahrens anhand
der Kritikpunkte ergänzt und überarbeitet werden und dass dann vom
Beurteilungsgremium ein abschliessender Bewertungsbericht erstellt wird.
Gestützt darauf soll die Stiftung dann den Zuschlag frei erteilen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt ist der Entscheid vom 30. April 2012, worin die
Baukommission
bzw.
die
betreffende
Stiftung
das
laufende
Submissionsverfahren abbrach und die Auftragsvergabe im Rahmen eines
freihändigen Verfahrens in Aussicht stellte. Beschwerdegegenstand bildet die
Recht- und Verhältnismässigkeit des Verfahrensabbruches gestützt auf Art. 24
Abs. 2 des kantonalen Submissionsgesetzes (SubG), wonach dafür das
Vorliegen „wichtiger Gründe“ verlangt wird.
2. a)
Zunächst gilt es festzuhalten, dass das Auftragsvolumen – laut objektiver
Kostenschätzung des Bauberaters der Vergabeinstanz – ca. Fr. 1.7 Mio.
betragen dürfte und somit aufgrund dieses Schwellenwertes grundsätzlich die
Bestimmungen
der
Interkantonale
Vereinbarung
über
das
öffentliche
Beschaffungswesen
(IVöB)
anwendbar
wären
(vgl.
Anhang
2;
Bauhauptgewerbe: offenes/selektives Verfahren ab Fr. 500‘000.--). Was jedoch
den Abbruch betrifft, so verweist Art. 13 lit. i IVöB dafür ausdrücklich auf die
kantonalen Ausführungsbestimmungen. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass
hier Art. 24 Abs. 2 SubG zur Anwendung gelangt, der eben besagt, dass der
Auftraggeber das Verfahren aus wichtigen Gründen abbrechen könne. Strittig
und zu klären ist hier das Vorliegen „wichtiger Gründe“.
b)
Wie das Verwaltungsgericht dazu schon mehrfach festgehalten hat (so in: VGU
04 72 E. 2, U 04 75, U 03 34 und zuletzt in VGU U 10 75 E. 1a/1c), liegt ein
wichtiger Grund in aller Regel dann vor, wenn dieser für die Auftraggeberin bei
Einleitung des Verfahrens nicht voraussehbar war; er muss überdies objektiv so
schwer sein, dass ihr die Weiterführung des Submissionsverfahrens nicht
zugemutet werden kann (vgl. Gall/Lehmann/ Rechtsteiner, Das öffentliche
Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, Rz 456). Diese Regel dient
einerseits dem Schutz des Wettbewerbs. Andererseits schützt die Regel das
Vertrauen der Anbieter in die Ausschreibung, gestützt auf welche diese in die
Offertenstellung investiert haben. Die Enttäuschung dieses Vertrauens ist nur

zulässig, soweit ein überwiegendes öffentliches Interesse den Abbruch des
Submissionsverfahrens rechtfertigt (so auch Urteil des Verwaltungsgerichtes
des Kantons Zürich vom 31. Januar 2002, in BEZ 2002 Nr. 10). Wie im
Submissionsrecht allgemein gilt auch bei der Beurteilung des überwiegenden
öffentlichen Interesses am Abbruch des Verfahrens, dass der urteilenden
Instanz ein Spielraum des Ermessens zukommt. Das gilt umso mehr dann,
wenn die Beantwortung dieser Frage von technischen und fachkundigen
Beurteilungen abhängt, wie dies aktenkundig auch hier der Fall ist.
Wäre die Ursache für den Abbruch des Vergabeverfahrens für die
Vergabeinstanz aber bei Aufwendung der erforderlichen Sorgfalt und gehörigen
Aufmerksamkeit bereits zum Zeitpunkt der Durchführung des selektiven
Verfahrens (Präqualifikationsverfahren) erkennbar gewesen, verstiesse ein
solches Einladungs- und Auswahlverfahren indessen gegen Treu und Glauben
(VPB 66.39). In diesem Sinne wird in der Lehre stets gefordert, dass kein
wichtiger Grund angenommen werden kann, der einen Verfahrensabbruch
rechtfertigen würde, wenn dieser durch die Vergabebehörde selbst verschuldet
bzw. herbeigeführt wurde (so ausdrücklich: Galli/Mo-ser/Lang/Clerc, Praxis des
öffentlichen Beschaffungsrechts, Zürich 2007, S. 215, Rz 506).
c)
Was die freihändige Auftragsvergabe – im Falle eines allenfalls zur Recht
getätigten Wettbewerbsabbruches – angeht, so hält Art. 3 Abs. 1 lit. b der
kantonalen Submissionsverordnung (SubV) fest, dass eine derartige Vergabe
unabhängig vom Auftragswert erfolge könne, wenn im selektiven Verfahren
Angebote eingereicht würden, die aufeinander abgestimmt sind oder die nicht
den wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung entsprechen. Der Sinn und
Zweck dieser Bestimmung ist es offensichtlich, im Ergebnis reine bzw. die
verpönten
„Abgebotsrunden“
zu
vermeiden.
Eine
Wiederholung
des
Vergabeverfahrens ist demnach wenn immer möglich zu vermeiden, da sonst
das
Ziel
eines
fairen
und
allseits
auch
wirtschaftlich
anständigen
Submissionsverfahrens unterlaufen werden könnte (vgl. PVG 2008 Nr. 26 E.
1a). Es würde den nichtberücksichtigten Anbietern nämlich so ermöglicht, in
Kenntnis des Angebots der favorisierten Anbieterin der ersten Runde abermals

zu offerieren. Dies will das Submissionsrecht gerade verhindern, um
Wettbewerbsverzerrungen auszuschliessen und ein transparentes Verfahren zu
garantieren (PVG 2006 Nr. 30 E. 4b).
d)
In Anwendung der soeben zitierten Submissionsvorschriften und Praxis ist das
Gericht zum Schluss gelangt, dass vorliegend das Kriterium der „wichtigen
Gründe“ für einen Verfahrensabbruch laut Art. 24 Abs. 2 SubG von der
Vergabeinstanz zu Recht bejaht wurde und einer freihändigen Auftragsvergabe
nach Art. 3 Abs. 1 lit. b SubV nichts im Wege steht. Das Gericht hat sich dabei
von nachfolgenden Überlegungen leiten lassen:
e)
Die Beschwerdeführerin hat vorweg selbst anerkannt, dass der Beizug eines
Fachgremiums (14-köpfige Jury) angezeigt und sinnvoll gewesen sei, um die
teilweise sehr komplexen Fragen technischer wie auch architektonischer Natur
zu beurteilen. Die Beurteilungskompetenz dieses Gremiums aus Fachleuten
wurde
daher
zu
Recht
auch
nicht
grundsätzlich
angezweifelt.
Die
Beschwerdeführerin bezeichnete aber viele Einzelheiten der Kritik dieses
fachkompetenten Beurteilungsgremiums als willkürlich und damit als sachlich
völlig unhaltbar. Im Kern handelt es sich dabei indessen in vielen Bereichen um
rein appellatorische Einwände, indem die aufgelisteten Kritikpunkte der
Fachjury einfach als unverständlich und unhaltbar bezeichnet wurden oder
indem auf die Möglichkeit einer (nachträglichen) Korrektur verwiesen wurde.
Letzteres ist aber im Rahmen des Submissionsverfahrens gerade deshalb nicht
zulässig, weil kostenrelevante Änderungen nach der Offertenöffnung wegen der
Unabänderlichkeit der Angebote nicht mehr vorgenommen werden dürfen.
f)
Die hauptsächliche Kritik am Angebot der Beschwerdeführerin betrifft das
Preisangebot für die als Optionen bezeichnete „Aufteilung/Teilwerke“ (in
Umbauten/Umwandlung der Zweibettzimmer in Einer- und Ferienzimmer sowie
Sanierung der Bewohnerzimmer und Nasszellen inkl. Verlegung von
Steigleitungen im bestehenden Gebäudealtkomplex mit Umwandlung der
Zimmer 110 und 120 in Einbettzimmer). Das Expertengremium hat das Angebot

der Beschwerdeführerin in diesem wichtigen Vergabepunkt als unrealistisch
bezeichnet, so dass keine zufriedenstellende Ausführung erwartet werden
könne. Angesichts einer Preisdifferenz von 1:5 bzw. von mehr als 1:6 im
Vergleich zu den beiden anderen Anbieterinnen sind die diesbezüglichen
Zweifel der Fachjury aber durchaus nachvollziehbar und auch verständlich.
Diese
schwerwiegende
Kritik
des
Expertengremiums
wird
von
der
Beschwerdeführerin mit dem blossen Hinweis auf das von ihr gewählte Konzept
pariert, was zweifellos nicht ausreicht, um diese Beurteilung geradezu als
willkürlich und sachlich absolut nicht vertretbar bzw. völlig unverhältnismässig
zu bezeichnen. Dies gilt hier umso mehr, als von allen drei Anbieterinnen auch
für diese Optionen (Aufteilungsvariante) ein detailliertes Preisangebot verlangt
worden war. Hinzu kommen dann noch die weiteren – von der Vergabeinstanz
angeführten
–
(wichtigen)
Gründe
betreffend
Verwaltungsbereich,
Demenzabteilung,
Gartengestaltung,
Andachtsraum,
Erschliessung
des
Wäscheraumes und Platzierung des Gruppen-Wohnraumes, welche zusätzliche
Gründe dafür waren, dass das Angebot der Beschwerdeführerin weder den
Vorgaben gemäss Ausschreibung noch den Vorstellungen der Bauherrschaft
entsprochen hat.
g)
Die
Gesamtbeurteilung
des
Expertengremiums
und
der
eigentlichen
Vergabeinstanz (Stiftung), wonach unter diesen Umständen das Umbau- und
Sanierungsprojekt „…“ der Beschwerdeführerin nicht konkurrenzfähig sei und
eine Auftragserteilung an sie deshalb – nicht zuletzt auch wegen des enormen
Kostenrisikos für allfällige Nachbesserungen und Konzeptänderungen durch die
Beschwerdeführerin – schlichtweg nicht vertretbar gewesen wäre, erscheint
dem Gericht deshalb vernünftig und willkürfrei. Wenn aber kein einziges Projekt
den Vorgaben und Vorstellungen der Bauherrschaft entsprach, kann auch ein
überwiegendes
öffentliches
Interesse
für
einen
Abbruch
des
Submissionsverfahrens bejaht werden, weil es der Vergabebehörde (einer
gemeinnützigen Stiftung) zweifellos nicht zumutbar war, namhafte öffentliche
Gelder für ein Projekt auszugeben, das zum Teil in der Kostenberechnung
unrealistisch
war
und
nicht
in
allen
Teilen
den
Vorgaben
des

Projektwettbewerbs entsprach. Die Voraussetzungen für einen Abbruch aus
„wichtigen Gründen“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 SubG sind damit von der
Vergabeinstanz zu Recht als erfüllt betrachtet worden. Eine Fortsetzung des
Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 lit. b SubV erscheint damit ebenfalls möglich und
letztlich durchaus sinnvoll.
3. a)
Der angefochtene Abbruchentscheid vom 30. April 2012 ist demzufolge in jeder
Beziehung rechtens und verhältnismässig, was zur Abweisung der Beschwerde
vom 14. Mai 2012 führt.
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art.
73 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) der
Beschwerdeführerin (A.) aufzuerlegen. Sie hat die anwaltlich vertretene
Beschwerdegegnerin C. nach Art. 78 Abs. 1 VRG zudem aussergerichtlich noch
angemessen zu entschädigen, wobei das Gericht ermessensweise eine
Parteientschädigung von Fr. 3‘000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) als gerechtfertigt
erachtet. Der ebenfalls anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin (Stiftung)
steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG hingegen keine Parteientschädigung zu, da
sie als gemeinnützige Stiftung mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben gleich wie die
Gemeinwesen (Bund, Kanton, Gemeinden) zu behandeln ist und somit lediglich
in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 8‘000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
444.--
zusammen
Fr. 8‘444.--

gehen zulasten der A. AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
3.
Die A. AG hat die C. AG aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 3‘000.-- (inkl.
MWST) zu entschädigen.