gr_gerichte · R 2009 89 · 2010-02-02 · it

decreto di ripristino (EFZ) | Bauen ausserhalb der Bauzonen

R 09 89
5a Camera
SENTENZA
del 2 febbraio 2010
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente decreto di ripristino (EFZ)
1.
… è proprietario sul Monte …, sull’altro territorio del Comune di …, della 
particella prativa no. 1343 di 1.2 ha. Negli anni passati il fondo era 
sopredificato con una cascina che col tempo cadeva in rovina. Nel corso del 
2004 e 2005 l’edificio veniva rimesso rudimentalmente in sesto (ricostruzione 
di parte delle pareti e posa del tetto in lamiera) senza previa domanda di 
costruzione e nel corso dell’estate del 2005 … presentava domanda per edifici 
e impianti fuori dalle zone edificabili (EFZ) per la trasformazione della cascina 
in una casa di vacanza. Al progetto si opponeva …, proprietaria delle adiacenti 
particelle ni. 1318 e 1341, sostenendo essenzialmente che già l’edificio 
attuale sarebbe stato eretto illegalmente. Su istanza dell’Ufficio per lo sviluppo 
del territorio dei Grigioni (UST) il comune richiedeva allora al committente la 
presentazione di una domanda di costruzione a posteriori per i lavori di 
costruzione già effettuati allo stabile negli anni passati. Con decisione 31 luglio 
2008, l’UST non accordava il permesso di costruzione per la demolizione e la 
ricostruzione o il rinnovamento dell’edificio. Per quanto riguardava invece i 
lavori non autorizzati e già eseguiti, l’UST invitava il Comune di … ad avviare 
la procedura di ripristino dello stato legale. Il tempestivo ricorso proposto al 
Tribunale amministrativo veniva respinto con decisione 9 dicembre 2008. In 
sostanza, il Tribunale amministrativo confermava l’illiceità degli interventi 
eseguiti e di quelli previsti e confermava l’impossibilità di rilasciare una licenza 
di costruzione per l’intervento richiesto. 
2.
Con decisione 21/30 settembre 2009 a … veniva ordinata la demolizione di 
tutti gli interventi apportati alla costruzione illegalmente e la messa in ordine 
delle vestigia dello stabile in modo da non costituire pericolo per i dintorni. Per 


l’autorità edilizia comunale la demolizione richiesta ossequierebbe in 
particolare il principio della proporzionalità, mentre all’istante non sarebbe 
dato appellarsi alla buona fede, considerata la deliberata illiceità 
dell’intervento eseguito. Con una decisione di tolleranza l’istante otterrebbe 
indirettamente ragione di causa e tale esempio non gioverebbe certo 
all’osservanza della legge in altri casi. Considerato l’esito del procedimento, il 
comune rinunciava ad accollare al committente una multa. 
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 29 ottobre 
2009, … perorava l’annullamento del decreto di demolizione. Nel proprio 
giudizio sull’illiceità dell’intervento eseguito (STA R 08 73), il Tribunale 
amministrativo avrebbe ventilata la possibilità per l’autorità comunale di 
emanare una decisione di tolleranza. Per questo, l’istante reputa che tale 
indicazione andasse seguita, non avendo il comune convenuto saputo 
addurre validi motivi per scostarsi da tale indirizzo. Inoltre, mediante la 
decisione di ripristino l’autorità contravverrebbe a quanto perorato finora 
innanzi all’autorità cantonale ed all’istanza di ricorso, essendosi sempre 
dimostrata favorevole agli interventi eseguiti. 
4.
Dal canto suo, il Comune di … chiedeva la conferma dell’ordine di 
demolizione, non essendo altrimenti possibile evitare ogni sorta di abusi sul 
territorio comunale. Dopo la constatazione del carattere illegale della 
costruzione, per l’autorità comunale non sarebbe rimasta altra soluzione che 
imporre il ripristino dello stato di legalità. L’atteggiamento assunto dal comune 
a questo proposito non sarebbe certo contraddittorio, non avendo questi 
formulato alcun petito in sede di ricorso sulla liceità materiale dell’intervento 
effettuato. La misura sarebbe poi proporzionale al fine perseguito, ovvero al 
rispetto per tutti dell’ordinamento in materia di pianificazione. Anche da profilo 
finanziario, considerata la modestia dell’intervento eseguito e comunque 
l’iniziale prevista demolizione dell’attuale costruzione per far posto alla casa 
di vacanza, l’ordine non darebbe adito a critiche. 
5.
Per l’UST, la decisione impugnata sfuggirebbe a qualsiasi censura e 
meriterebbe di essere pienamente confermata.


6.
Nella propria presa di posizione, la vicina … postulava la completa reiezione 
del ricorso ritenuto che la costruzione in oggetto sarebbe abusiva, coperta con 
un deturpante tetto in lamiera ondulata e in ogni caso non certo degna di 
conservazione. L’istante avrebbe poi ripetutamente comprovato di agire 
raggirando le autorità, atteggiamento che non meriterebbe ora certo di venire 
onorato con una decisione di tolleranza. 
7.
Nelle ulteriori osservazioni al ricorso, l’istante ribadiva le proprie tesi e si 
riconfermava nel petito di ricorso. Le argomentazioni addotte dalle parti negli 
scritti processuali verranno riprese, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle 
considerazioni di merito che fanno seguito. 
Considerando in diritto:
1.
La controversia verte sulla liceità dell’ordine di demolizione, fermo restando 
che l’illiceità materiale dell’intervento effettuato allo stabile del ricorrente è già 
stata da questo Giudice confermata nella sentenza R 08 73 cresciuta 
incontestata in giudicato. Infatti, una misura incisiva quale si rivela essere un 
ordine di demolizione può essere sancita solo in caso di una violazione 
materiale delle disposizioni vigenti in materia edilizia (PTA 1983 no. 39; 1981 
no. 22; 1976 no. 31; 1971 no. 26 e 1970 no. 37), violazione nell’evenienza per 
l’appunto già accertata. 
2.
Giusta l’art. 94 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei 
Grigioni (LPTC), stati materialmente illegali sono da eliminare su ordine 
dell’autorità competente, indipendentemente dal fatto che in seguito alla loro 
produzione sia stata eseguita una procedura di contravvenzione (cpv. 1). Il 
rilascio e l’attuazione di decisioni di ripristino competono all’autorità edilizia 
comunale (cpv. 2 all’inizio). Se l’autorità competente, per motivi di 
proporzionalità o di buona fede, deve parzialmente o totalmente prescindere 
dall’ordinare provvedimenti di ripristino, emana una decisione che tollera lo 
stato illegale (cpv. 4). Il principio della legalità e quello dell’uguaglianza di 
trattamento esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione e in 


contrasto con il diritto materiale vengano per principio fatte demolire o che 
venga imposta la loro rettifica conformemente a quanto preteso 
dall’ordinamento edilizio (DTF 123 Ib 252 cons. 3 a, bb). Ammettere il 
contrario significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua 
violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità non sia in grado o non 
voglia esigerne il rispetto (Scolari, Commentario, ad art. 43 LE, marginale 
1277). Accanto alla violazione del diritto materiale, nell'evenienza stabilita nel 
precedente giudizio, occorre ancora che la misura sancita dall'autorità sia 
proporzionale allo scopo che s'intende perseguire. Il principio della 
proporzionalità esige, da un lato, che il mezzo usato sia proprio a conseguire 
lo scopo d'interesse pubblico che l'autorità si prefigge, pur tutelando nella 
misura del possibile la libertà personale, e, d'altro canto, che esista un 
rapporto ragionevole tra il risultato che si vuole raggiungere e le prescrizioni 
che sono necessarie per il conseguimento di detto risultato (DTF 105 IV 68, 
102 Ia 522 e 455 ss.; PTA 1987 no. 28, 1986 no. 27, 1984 no. 32, 1981 no. 
22, 1976 ni. 31 e 32). Altrimenti detto, un ordine di demolizione è giustificato 
qualora il fine perseguito non possa essere raggiunto mediante una misura 
meno incisiva. In principio, l'ordine di demolire un'opera edificata senza 
permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata in 
sanatoria non è contrario al principio di proporzionalità. Chi pone l'autorità di 
fronte al fatto compiuto deve attendersi ch'essa si preoccupi maggiormente di 
ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che degli inconvenienti 
che ne derivano per chi ha costruito (STF 1P.336/2003 del 23 luglio 2003, 
cons. 2.1; STF 1A.103/2002 del 22 gennaio 2003, cons. 4.2). 
3.
In primo luogo, l’istante si appella alle considerazioni espresse da questo 
Giudice al considerando 5 della sentenza R 08 73 per contestare la 
difendibilità dell’operato dell’autorità comunale. Come però giustamente 
addotto dalle due autorità convenute, la decisione di ripristino spetta in prima 
istanza al comune e quanto addotto nel precedente giudizio a titolo di obiter 
dictum - che comunque non può essere interpretato come un invito al rilascio 
di una decisione di tolleranza - non poteva vincolare l’autorità o ridurne la sua 
cognizione. Le considerazioni espresse nel precedente giudizio si riferivano 
poi essenzialmente al modesto impatto dello stabile sull’ambiente circostante 


dal punto di vista pianificatorio, mentre veniva del tutto tralasciato un qualsiasi 
giudizio sugli aspetti che l’autorità comunale ha nell’evenienza ritenuti 
determinanti, ovvero l’interesse pubblico all’ossequio dell’ordinamento legale 
e la necessità di trattare tutti i cittadini allo stesso modo, evitando di favorire 
coloro che in male fede creano uno stato illegale. Per stabilire la liceità 
materiale della decisione di ripristino non sono pertanto determinanti le 
osservazioni fatte da questo Giudice su di un particolare aspetto della 
vertenza (impatto sull’ambiente della costruzione), bensì la validità delle 
considerazioni che hanno spinto l’autorità a chiedere la demolizione delle parti 
illecite della costruzione. In ogni caso per quanto riguarda il ripristino dello 
stato di legalità all’autorità edilizia comunale spetta un largo margine di 
apprezzamento (Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales 
Bauen – unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, 1999, 
pag. 142 s.). 
4. a)
A sostegno della misura decretata, l’autorità edilizia comunale invoca, infatti, 
l’interesse alla salvaguardia dell’ordinamento comunale da abusi, considerato 
l’impatto che una decisione di tolleranza potrebbe avere sui proprietari di altri 
maggesi. Sul territorio comunale vi sarebbero innumerevoli diroccati simili a 
quello dell’istante e molti dei rispettivi proprietari potrebbero iniziare a sanare 
a loro piacimento tali costruzioni, contando sul rilascio di una semplice 
decisione di tolleranza a intervento edilizio terminato. Questo non è però 
assolutamente l’orientamento che il comune intenderebbe prendere. Essendo 
poi l’area fuori dalle zone edificabili estremamente vasta e discosta dal paese, 
sarebbe in dette condizioni per l’autorità edilizia comunale pressoché 
impossibile, per non dire illusorio, pensare di poter tenere sotto controllo e 
intervenire tempestivamente in caso di abusi. Per questo, la situazione a 
livello comunale imporrebbe l’adozione di un regime rigorosamente volto 
all’ossequio della normativa in vigore. Per questo Giudice, la motivazione 
addotta dall’autorità edilizia comunale a sostegno della decisione di ripristino 
sfugge a qualsiasi critica. Contrariamente a quanto preteso nel ricorso, le 
molteplici analoghe situazioni di tante costruzioni semidiroccate sul territorio 
del comune convenuto - oltre ad essere notoria a questo Giudice - era poi già 
stata espressamente richiamata in sede di sopralluogo dai due rappresentanti 


dell’autorità edilizia comunale (vedi protocollo del sopralluogo del 20 
novembre 2008 pag. 2 in fine, di cui l’istante ha potuto prendere conoscenza). 
Le paure espresse dall’autorità comunale hanno pertanto un indubbio sostrato 
oggettivo e meritano pieno rispetto.
b)
Anche il costruttore in mala fede può richiamarsi al principio di proporzionalità. 
Deve tuttavia attendersi che l’autorità applichi un metro di giudizio severo, 
attribuendo un peso accresciuto all’interesse riferito al ripristino di una 
situazione conforme al diritto (DTF 111 Ib 224 cons. 6b). Ove il committente 
abbia agito in mala fede, nella ponderazione degli interessi contrapposti, 
l’autorità può attribuire un peso accresciuto al ripristino di una situazione 
conforme al diritto materiale e trascurare, o considerare solo parzialmente, gli 
inconvenienti meramente personali, segnatamente le spese di costruzione e 
di demolizione, derivanti al committente dall’ordine litigioso. Nell’evenienza il 
committente non ha semplicemente apportato degli interventi illeciti alla 
costruzione, ma con questi interventi tentava di trarre in inganno l’autorità 
sullo stato della costruzione antecedente alla domanda di ristrutturazione per 
perorare un cambiamento di destinazione a scopo di vacanza. Egli ha 
pertanto agito in completa mala fede. Fatto che necessariamente, per quanto 
esposto in precedenza, assume un certo ruolo nella valutazione della 
proporzionalità dell’ordine impartito. 
5.
Concretamente, l’esame della proporzionalità della misura sfugge alle 
censure di ricorso. Solo con la demolizione delle parti della costruzione erette 
illecitamente il comune è in grado di garantire il rispetto dell’ordine legale. Gli 
interessi finanziari dell’istante al mantenimento della struttura vanno relegati 
in secondo piano e questo per più motivi. In primo luogo, la qualità 
dell’intervento edilizio va considerata modesta. E’ stato eseguito un 
rifacimento parziale dei muri perimetrali, con la posa di una porta in legno e 
delle lamiere ondulate per il tetto. All’interno la costruzione è stata munita di 
un soppalco e di un angolo per cottura. L’allontanamento di questi elementi 
non comporta difficoltà tecniche e il discapito finanziario che l’istante ne 
subisce 
è 
oggettivamente, 
già 
in 
considerazione 
della 
semplicità 
dell’intervento, modesto. Inoltre, come giustamente addotto dal comune 


convenuto, l’iniziale progetto per una casa di vacanza prevedeva già il 
rifacimento completo delle attuali strutture illecite, a parte forse qualche tratto 
dei muri perimetrali. Ne consegue che l’interesse pubblico al rispetto della 
normativa comunale e in secondo luogo alla separazione tra le aree edificabili 
e zone non edificabili vanno considerati predominare sull’interesse dell’istante 
al mantenimento del deposito per attrezzi agricoli, per il quale non può 
neppure oggettivamente essere comprovato un effettivo bisogno. Tenendo 
infine in considerazione la mala fede del committente, l’interesse pubblico al 
ripristino dello stato di legalità deve essere considerato prevalere 
sull’interesse privato. 
6.
Per il ricorrente l’autorità comunale si comporterebbe in modo contraddittorio, 
avendo fino all’emanazione della decisione di ripristino perorata la causa 
dell’istante. Anche questa censura non merita protezione. L’autorità edilizia 
comunale si era espressa favorevolmente all’intervento nei confronti della 
competente autorità cantonale. A giudizio conosciuto sull’illiceità materiale 
della costruzione dopo la sentenza del Tribunale amministrativo, la questione 
che l’autorità comunale era chiamata a decidere non era decisamente più la 
stessa. Che il comune veda di buon occhio la possibilità di rilasciare 
determinati permessi per la rimessa in sesto di semidiroccati non significa che 
esso voglia anche proteggere degli interventi che hanno lo stesso scopo ma 
che sono stati eseguiti in modo illecito. 
 
7.
Giustamente l’istante non contesta i dettagli della decisione di ripristino quanto 
alle parti della costruzione che deve demolire o all’obbligo di ordinare le 
vestigia della precedente cascina in modo che non costituiscano pericolo. Per 
l’esecuzione della misura il comune dovrà assegnare all’istante un nuovo 
termine a partire dalla notifica della presente sentenza. Giusta l’art. 73 cpv. 1 
LGA, nella procedura di ricorso la parte soccombente deve di regola 
assumersi le spese e viene obbligata in base all’art. 78 LGA a rimborsare alla 
parte vincente tutte le spese necessarie causate dalla procedura (cpv. 1). Ai 
comuni e al Cantone invece non vengono di regola assegnate ripetibili, se 
vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (cpv. 2). La privata 


convenuta, che si è avvalsa della collaborazione di un patrocinatore legale, 
ha diritto alla rifusione delle ripetibili.
Il Tribunale decide:
1. a)
Il ricorso è respinto. 
b)
Il Comune di … è invitato ad assegnare a … un nuovo termine per procedere 
al ripristino dello stato di legalità. 
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di 
fr.
1'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
311.--
totale
fr.
1'311.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente 
decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 
3.
… versa a … fr. 1'000.-- (IVA compresa) a titolo di ripetibili. 
L’interposto ricorso di diritto pubblico è stato dal Tribunale federale stralciato dai ruoli 
a seguito del ritiro del ricorso il 15 aprile 2011 (1C_226/2010)