gr_gerichte · R 2011 17 · 2011-06-21 · de

Gesuch betreffend Änderung Grundordnung | Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

R 11 17
5. Kammer
URTEIL
vom 21. Juni 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gesuch betreffend Änderung Grundordnung
1. a)
… ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 600 im Gebiet … in der Gemeinde …
Diese befindet sich derzeit in der Zone übriges Gemeindegebiet, obwohl vor
geraumer Zeit mehrfach versucht wurde, das Gebiet einer Wohnzone
zuzuweisen:
•
Am 23. Januar 1983 fand in der Gemeinde … eine Abstimmung über ein
neues Baugesetz und über zwei neue Zonenpläne statt, welche die
Stimmberechtigten guthiessen. Dabei wurde unter anderem die Parzelle
Nr. 600 im Gebiet … der Wohnzone 3 zugewiesen. Aus nicht bei Parzelle
Nr. 600 liegenden Gründen wurde die Zonenzuweisung von der Regierung
des Kantons Graubünden indessen mit Beschluss vom 11. Juli 1983 nicht
genehmigt und zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückgewiesen.
Infolgedessen verblieb das Gebiet … und somit auch die Parzelle Nr. 600
im übrigen Gemeindegebiet.
•
Im Zuge der nachfolgenden Teilrevision der Ortsplanung im Jahr 1986
erfolgte keine Änderung der Grundordnung für das Gebiet …, so dass die
vorbestehende Situation bis zur Ortsplanungsrevision des Jahres 2004
unverändert blieb.
•
Anlässlich der Gesamtrevision der Ortsplanung … vom 28. November
2004 wurden die noch unüberbauten Parzellen im Gebiet … der
Wohnzone 3 mit einem erhöhten Hauptwohnungsanteil von 60% gemäss
Art. 53 des neuen Baugesetzes zugeteilt und mit einer Quartierplanpflicht
belegt. Wiederum wurde diese Zonenzuweisung von der Regierung des
Kantons Graubünden mit Beschluss vom 20. Dezember 2005 jedoch nicht
genehmigt. Das Genehmigungsverfahren wurde stattdessen sistiert, da
nach den Feststellungen der Regierung nicht alle im kantonalen Richtplan
2000 (KRIP 2000) aufgestellten Anforderungen für eine Neueinzonung
des betroffenen Gebiets (Bedarfsnachweis, Nachweis der Verfügbarkeit
des Baulandes) erfüllt waren. Daher verblieb die Parzelle Nr. 600 weiterhin
im übrigen Gemeindegebiet.

Die Beschlüsse der Regierung wurden dabei von … jeweils nicht angefochten.
b)
Mit Beschluss vom 23. November 2009 erliess die Gemeinde … im Hinblick
auf eine Teilrevision der Ortsplanung mit dem Zweck der Förderung des
Wohnraums
für
Einheimische
und
der
Beschränkung
des
Zweitwohnungsbaus eine Planungszone. Dieser Entscheid wurde … am 21.
Januar 2010 mit dem Hinweis mitgeteilt, dass das Gebiet … gemäss
Evaluation aus dem Jahr 2008 als Bauland für Einheimische geeignet sei. Im
Rahmen der Evaluation hatte am 1. Oktober 2008 eine Zusammenkunft mit
den Grundeigentümern des Gebiets … stattgefunden, um deren Bereitschaft
zur Einzonung ihres Landes zu den von der Gemeinde vorgesehenen
Bedingungen - Fixierung eines maximalen Grundstückspreises von Fr. 200.--
pro m2 durch eine sicherstellende Vereinbarung - abzuklären. Obwohl die
Grundeigentümer sich dazu bereits im Jahr 2008 skeptisch bis ablehnend
geäussert hatten, gab die Gemeinde … den Grundeigentümern mit Schreiben
vom 21. Januar 2010 nochmals Gelegenheit, sich zu diesem Vorschlag zu
äussern, nachdem der Kanton Graubünden seine Zustimmung zur Einzonung
signalisiert hatte, wenn das Gebiet … einer Bauzone für Einheimische mit
einem Erstwohnungsanteil von 100% zugewiesen und in zwei bis drei
Etappen freigegeben würde.
c)
Mit Schreiben vom 9. Februar 2010 teilte … der Gemeinde mit, dass sie mit
dem kommunalen Vorschlag auf Einzonung ihres Grundstücks zu diesen
Bedingungen nicht einverstanden sei. Im Weiteren lehnten auch die
Eigentümer der Parzelle Nr. 608 den Vorschlag ab, wohingegen die
Eigentümer der Parzellen Nr. 604, 605 und 606 ihre Bereitschaft
signalisierten, auf den Vorschlag der Gemeinde einzugehen. Am 29.
September 2010 stellte … formell ein Gesuch auf Einleitung des Verfahrens
auf Änderung der Grundordnung in Bezug auf Parzelle Nr. 600 im Gebiet …
mit dem Antrag, die Parzelle sei von der Zone übriges Gemeindegebiet in die
Wohnzone 3 einzuzonen.
2.
Mit Entscheid vom 24. Januar 2011 (mitgeteilt 26. Januar 2011) wies der
Gemeindevorstand das Gesuch im Sinne der Erwägungen ab.

•
Nach Art. 47 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton
Graubünden (KRG) seien Gesuche auf Einleitung des Verfahrens für den
Erlass oder die Änderung der Grundordnung grundsätzlich zulässig und
durch den Gemeindevorstand zu behandeln und zu entscheiden. Die
gesuchstellerische Parzelle Nr. 600 im Gebiet … sei nach wie vor nicht
eingezontes übriges Gemeindegebiet, da die Regierung die von der
Gemeinde im Jahr 2004 vorgenommene Umzonung nicht genehmigt
habe. Grund für die Sistierung des Genehmigungsverfahrens sei das
Fehlen verschiedener Voraussetzungen für eine Einzonung des Gebiets
gewesen (Fehlendes Gestaltungs- und Erschliessungskonzept für das
ganze betroffene Gebiet, fehlender Nachweis der Verfügbarkeit des
Baulandes für den festgelegten Zonenzweck). Zudem seien keine
planerischen, gestalterischen oder baulichen Massnahmen für eine
lärmschutzkonforme Überbauung vorhanden gewesen.
•
Die Gemeinde habe sich seit dem Jahr 2008 bemüht, Bauland für die
Erstellung von Wohnraum für Ortsansässige bereitzustellen und die für
eine Erweiterung der Bauzonen notwendigen Voraussetzungen zu
schaffen. Zu diesem Zweck seien die für eine Einzonung in Frage
kommenden Gebiete evaluiert und die Bedingungen für eine Einzonung
sowie die Sicherstellung der Verfügbarkeit des Landes festgelegt worden.
Möglich gewesen wäre danach eine Zuweisung des Gebiets … zu einer
Bauzone mit einem Hauptwohnungsanteil von 100% unter gewissen
Bedingungen. Damit seien indessen verschiedene Grundeigentümer - u.a.
auch die Gesuchstellerin - nicht einverstanden gewesen. Daher habe die
Gemeinde eine andere Lösung für ihre Bestrebungen gesucht und
gefunden (Gebiet …). In der Zwischenzeit sei die betreffende Teilrevision
der Ortsplanung an der Urnenabstimmung vom 12. Dezember 2010
genehmigt worden. Demgegenüber seien die übrigen für eine Einzonung
in Frage kommenden Gebiete zurückgestellt worden. Die Einzonung des
Gebiets … habe dabei dritte Priorität, da neben der fehlenden Einigung
mit den Grundeigentümern über die Einzonungsbedingungen auch die
bestehende Lärmbelastung und ein fehlendes Erschliessungs- und
Gestaltungskonzept gegen eine Einzonung sprächen.
•
Die derzeitige Grösse der Bauzone … lasse im gegenwärtigen Zeitpunkt
keine weitere Einzonungen zu. Jedenfalls sei aber damit zu rechnen, dass
die Regierung eine Bauzone … ein weiteres Mal zurückstellen würde.
Denn eine Einigung mit den Grundeigentümern sei gemäss Art. 19 KRG
und den Vorgaben im KRIP 2000 unabdingbare Voraussetzung für eine
Einzonung. Beim Gebiet … handle es sich auch nicht um eine Baulücke,
woraus allenfalls ein Einzonungsanspruch abgeleitet werden könnte. Es
gehöre nicht zum weitgehend überbauten Gebiet nach Art. 15 Abs. 1 lit. a
des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG), liege am Rand der
Bauzone und sei zudem lärmbelastet. Eine sofortige Einzonung dränge
sich daher auch unter diesem Blickwinkel nicht auf. Eine mögliche künftige
Einzonung sei indessen nicht a priori ausgeschlossen, könne frühestens
aber erfolgen, wenn sich die Gemeinde und die Grundeigentümer über die
Rahmenbedingungen geeignet hätten und begründete Aussicht auf eine

Genehmigung durch die Regierung bestehe. Dies sei zurzeit nicht der Fall,
so dass das Gesuch abzuweisen sei.
3.
Dagegen erhob … am 28. Februar 2011 Beschwerde ans Verwaltungsgericht
Graubünden mit dem Antrag auf Gutheissung der Beschwerde und
Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Beschwerdegegnerin sei
anzuweisen, das Verfahren für die Änderung der Grundordnung der
Gemeinde … einzuleiten. Die Grundordnung sei wie folgt zu ändern:
Einzonung des Grundstücks Nr. 600 / Plan 7, 4'610 m2, Acker in „…“, …, in
…, von der Zone übriges Gemeindegebiet in die Wohnzone 3.
•
Es sei nicht korrekt, dass sie mit Schreiben vom 9. Februar 2010 auf eine
Einzonung verzichtet habe. Sie habe lediglich vorläufig verzichtet, bis ein
Konsens bezüglich der Preisgestaltung gefunden werden könne.
Trotzdem habe sie bis heute von der Beschwerdegegnerin keine Antwort
zu Verhandlungen über den Grundstückspreis erhalten. Die Eignung der
Parzelle Nr. 600 als Bauland i.S.v. Art. 15 RPG sei klar gegeben. Es
sprächen weder bautechnische noch topographische oder regionale
Gegebenheiten bzw. Gefahrenlagen gegen eine Überbauung. Die
Parzelle tauge als Bauland und sei für die vorgesehene bauliche
Nutzungsordnung als Wohnzone 3 geeignet. Das erkenne auch die
Gemeinde an.
•
Ihre Parzelle - und das Gebiet … - grenze im Norden unmittelbar an die
Wohnzone 3 und die darauf errichteten bewohnten Bauten. Im Westen
und Osten grenze das Gebiet jeweils an Hotelzonen und die Wohnzone 3,
die ebenfalls bebaut seien und entsprechend der Zonenbestimmung
genutzt würden. Einzig im Süden liege eine Landwirtschaftszone. Daraus
ergebe sich, dass das Gebiet … von der Bauzone umschlossen sei und
von der bestehenden Infrastruktur erfasst werde, so dass es trotz
peripherer Lage zum Siedlungsgebiet von … zähle. Da die umliegenden
Parzellen in der Bauzone überwiegend bebaut seien, gelte auch das Land
des Gebiets … i.S.v. Art. 15 RPG als überbaut. Die Zuweisung eines
anderen Gebiets (…) zur Bauzone ändere daran nichts. Gemäss der
Regierung des Kantons Graubünden sei sodann eine lärmschutzkonforme
Überbauung des Gebiets … unter Zuhilfenahme von planerischen,
gestalterischen oder baulichen Massnahmen möglich. Damit ständen
einer Einzonung ihrer Parzelle auch keine Bestimmungen des
Umweltschutzgesetzes entgegen. Damit seien die Voraussetzungen von
Art. 15 RPG erfüllt und ihre Parzelle könne der Bauzone zugewiesen
werden. Indem die Gemeinde das Land dennoch in der Reservezone
übriges Gemeindegebiet belasse, handle sie gesetzeswidrig und verletze
Art. 15 RPG.
•
Nach Art. 19 KRG und dem KRIP 2000 müssten Gemeinden eine den
örtlichen Verhältnissen angepasste Boden- und Baulandpolitik betreiben.
Dazu seien unter anderem auch Verhandlungen mit den betroffenen

Grundeigentümern zu führen. Sie sei bereit, in Bezug auf die Einzonung
ihrer Parzelle über eine Vereinbarung zu angemessenen Konditionen zu
verhandeln, was sie der Gemeinde auch mitgeteilt habe. Dennoch seien
bis anhin keine Verhandlungen zustande gekommen, weil die Gemeinde
sich geweigert habe, mit ihr einen angemessenen Ausgleich zu finden.
Stattdessen habe die Gemeinde sie dazu drängen wollen, ihr Grundstück
mit einem Kaufsrecht deutlich unter Marktwert zu belasten. Darin sei eine
Verletzung von Art. 19 KRG zu erblicken.
•
Sie habe aufgrund der Bestrebungen und des Verhaltens der Gemeinde
auch darauf vertrauen dürfen, diese werde ihre Pflichten einer an sich
beschlossenen Zonenzuteilung bzw. die Vorgaben der Regierung erfüllen.
Die Gemeinde habe es hier seit dem Jahr 1983 unterlassen, die Parzelle
Nr. 600 der Bauzone zuzuweisen. Zudem habe sie auch ihre
Verpflichtungen gemäss Art. 19 Abs. 2 KRG und KRIP 2000 (aktive Politik)
verletzt. So führe die Gemeinde aus, die Einzonung des Gebiets … habe
erst dritte Priorität, da eine solche nicht dringlich erscheine; obwohl die
Parzelle Nr. 600 in den Jahren 1975 - 1983 zur Wohnzone gehört habe
und sie bereits am 11. Juli 1983 von der Regierung den Auftrag erhalten
habe, die Grundordnung zu überarbeiten und eine Einzonung bzw.
Rückführung von Parzelle Nr. 600 in die Bauzone zu ermöglichen.
Angesichts dieser jahrzehntelangen Bemühungen um Einzonung des
Gebiets … sei ein öffentliches Interesse zu bejahen. Alleine der
Vorgeschichte von etwa 30 Jahren komme ein solches Gewicht zu, dass
sich bei ihr eine begründete Erwartung auf Einzonung ihrer Parzelle
ergeben habe. Aufgrund der besonderen Umstände bestehe daher nach
dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Pflicht der Gemeinde zur
Einzonung der fraglichen Parzelle.
•
Es werde nicht bestritten, dass Kanton und Gemeinden berechtigt seien,
den Erstwohnungsbau zu fördern bzw. den Zweitwohnungsbau zu
begrenzen. Hier aber habe die Gemeinde willkürlich einen extrem tiefen
Kaufpreis für potentielle Baulandparzellen festgelegt. Das entspreche
nicht
den
Spielregeln
rechtsgleicher
Beschränkungen
für
alle
Grundeigentümer (Kontingentierung, Erstwohnungsanteil etc.). Vielmehr
komme das Vorgehen Gemeinde einer teilweisen Enteignung gleich, was
das Eigentumsrecht aushöhle. Natürlich bestehe kein Anspruch auf
Einzonung, wenn aber die Voraussetzungen eindeutig gegeben seien,
bestehe ein solcher Anspruch und zwar zu rechtsgleichen Bedingungen.
4.
Mit Vernehmlassung vom 7. April 2011 beantragte die Gemeinde … die
Abweisung der Beschwerde.
•
Die Parzelle Nr. 600 und weitere im Gebiet … liegende Parzellen gälten
nach
wie
vor
als
nicht
eingezonte
Grundstücke
im
übrigen
Gemeindegebiet, nachdem die Regierung des Kantons Graubünden im
Jahr 2004 die Zuweisung des Gebiets zur Wohnzone 3 nicht genehmigt
habe. Grund für die seinerzeitige Sistierung des Genehmigungsverfahrens
sei das Fehlen verschiedener Voraussetzungen für die Einzonung des
Gebiets,
namentlich
das
Fehlen
eines
Gestaltung-
und

Erschliessungskonzepts
für
das
ganze
betroffene
Gebiet
und
insbesondere auch der fehlende Nachweis der Verfügbarkeit des
Baulandes für den festgelegten Zonenzweck gewesen. Zudem sei auch
festgestellt worden, dass eine lärmschutzkonforme Überbauung nur unter
Zuhilfenahme
von
planerischen,
gestalterischen
oder
baulichen
Massnahmen möglich sei. Das Gebiet liege denn auch am Rand des
Siedlungsgebiets an einer exponierten und durch Verkehrslärm belasteten
Lage. Die Gemeinde habe sich seit dem Jahr 2008 verstärkt bemüht,
Bauland für Erstwohnungen bereitzustellen und die für die entsprechende
Einzonung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Zu diesem Zweck
habe sie Evaluationen der in Frage kommenden Gebiete durchgeführt und
die Bedingungen für eine Einzonung sowie für die Sicherstellung der
Verfügbarkeit des jeweils betroffenen Landes festgelegt. Beim Gebiet …
seien die Verhandlungen mit der Beschwerdeführerin und den
Miteigentümern der Parzelle Nr. 608 gescheitert. Hingegen habe die
Gemeinde mit den Grundeigentümern des Gebiets … eine Vereinbarung
abschliessen können, so dass das Gebiet habe eingezont werden können.
Die anderen ebenfalls für eine Einzonung in Frage kommenden Gebiete
hätten daher zurückgestellt werden können.
•
Die Beschwerdeführerin verlange nicht nur eine Einleitung des Verfahrens
auf Änderung der Grundordnung, sondern auch konkret die Einzonung
des Grundstücks Nr. 600 (Plan 7 im Halte von 4'610 m2) von der Zone
übriges Gemeindegebiet in die Wohnzone 3. Ihrer Auffassung nach
bestehe indes offensichtlich kein Rechtsanspruch auf Einzonung der
Parzelle Nr. 600. Selbst wenn aber ein Anspruch gegeben wäre, wäre es
nicht Sache des Gerichts über die Art der festzulegenden Bauzone zu
entscheiden, sondern Sache der Gemeinde im demokratischen
Einzonungsverfahren
und
der
Regierung
im
Rahmen
des
Genehmigungsverfahrens.
•
Aus der Eigentumsgarantie könne kein Anspruch auf Einzonung eines
Grundstücks abgeleitet werden. Zudem bestehe auch gestützt auf Art. 15
RPG kein solcher Anspruch, da dessen Voraussetzungen nicht erfüllt
seien. Das Gebiet … grenze zwar gegen Nordosten an teilweise bereits
überbaute Grundstücke, liege aber in peripherer Lage am Siedlungsrand.
Sowohl die beschwerdeführerische Parzelle Nr. 600 als auch die weiteren
zum Gebiet … zählenden Parzellen Nr. 604-606 und Nr. 608 seien nicht
überbaut. Auch wenn die Erschliessungsanlagen weitgehend vorhanden
seien, gehörten die Parzellen nicht zum überbauten Gebiet. Es liege
sodann auch keine Baulücke vor, so dass aus Art. 15 lit. a RPG kein
Einzonungsanspruch abgeleitet werden könne. … gehöre aber auch nicht
zum Gebiet, das voraussichtlich innert 15 Jahren zu Bauzwecken benötigt
und erschlossen werde (Art. 15 lit. b RPG). Sogar wenn das Gebiet
geeignet und erschlossen wäre, wären für eine Einzonung weitere
Voraussetzungen zu erfüllen (öffentliches Interesse, Erfüllung örtlicher
Bedürfnisse, Massnahmen für Verfügbarkeit). Hier bestehe ein Bedarf
nach günstigem Bauland für die ortsansässige Bevölkerung; und nicht ein
Bedarf nach beliebigem Bauland. Die beantragte Zuweisung der Parzelle
Nr. 600 zur Wohnzone 3 ohne Festlegung eines hundertprozentigen
Hauptwohnungsanteiles scheitere entsprechend schon am Baulandbedarf

(Art. 19 Abs. 1 KRG). Vor allem scheitere die Einzonung aber auch an Art.
19 Abs. 2 KRG, wonach bei Neueinzonungen die Verfügbarkeit des
Landes für den beabsichtigten Zweck sicherzustellen ist. Denn trotz
zweimaliger
Einladung
zum
Abschluss
einer
entsprechenden
Vereinbarung habe unter anderem die Beschwerdeführerin die
Vorschläge der Gemeinde abgelehnt.
•
Es sei ein legitimes Anliegen der Gemeinde, in Anbetracht der nach wie
vor bestehenden Möglichkeiten für den Bau von Zweitwohnungen
wenigstens bei Neueinzonungen der Bereitstellung von Bauland für die
ortsansässige Bevölkerung erste Priorität einzuräumen. Daher sei die
Beschränkung von Neueinzonungen auf Wohnzonen mit 100%-igem
Hauptwohnungsanteil ohne weiteres gerechtfertigt und im Lichte der
übergeordneten
Gesetzgebung
geradezu
geboten.
Unter
Berücksichtigung dieser Beschränkung habe die Gemeinde eine aktive
Boden- und Baulandpolitik betrieben, indem sie die Beschwerdeführerin
zweimal eingeladen habe, die Verfügbarkeit ihres Landes über eine
Vereinbarung sicherzustellen. Beide Male habe die Beschwerdeführerin
das Angebot abgelehnt, da sie den vorgeschlagenen Grundstückspreis
von Fr. 200.-- pro m2 als völlig ungenügend erachtet habe. Dieser Preis
möge zwar als ungenügend betrachtet werden, wenn er mit den aktuellen
Preisen für eingezontes, nicht mit einem Erstwohnungsanteil belastetes
Land verglichen werde. Das beschwerdeführerische Grundstück sei
jedoch nicht eingezontes Land, welches erst durch eine Einzonung einen
wesentlich höheren Wert erhielte. In ähnlichen Konstellationen habe man
bei einvernehmlichen Einzonungen Vereinbarungen über Fr. 40.--
(Gemeinde …), Fr. 200.-- (Gemeinde …) und Fr. 180.-- (Gemeinde …) pro
m2 Land (maximaler Baulandpreis) abschliessen können. Entsprechend
sei der hier vorgeschlagene maximale Preis von Fr. 200.-- pro m2
angemessen und nicht willkürlich gewesen.
•
Die Gemeinde habe auch den Grundsatz von Treu und Glauben nicht
verletzt, schliesslich habe die Regierung - und nicht die Gemeinde - in den
Jahren 1983 und 2004 die Genehmigung für die Einzonungen jeweils nicht
erteilt. Deren Entscheide seien von der Beschwerdeführerin nicht
angefochten worden. Es könne der Gemeinde auch nicht zum Vorwurf
gemacht werden, wenn sich die Rechtsgrundlagen für Einzonungen
verändert hätten. Schliesslich sei die Einzonung weniger an der Haltung
der Planungsorgane der Gemeinde als am beschwerdeführerischen
Verhalten selbst - Ablehnung des kommunalen Vorschlags - gescheitert.
Im Weiteren seien Wohnzonen für Erstwohnungen ein übliches
Planungsmittel, das es in verschiedenen anderen Bündner Gemeinden
gebe.
5.
In ihrer Replik vom 3. Mai 2011 hielt die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen fest. Es möge zutreffen, dass die Regierung die von der Gemeinde
beschlossenen Zonenzuweisungen nicht genehmigt habe, die Gründe dafür
hätten jedoch alleine im Einflussbereich der Gemeinde gelegen. Es treffe zu,
dass die nördlich an die Parzelle Nr. 600 angrenzenden Parzellen nicht

überbaut seien. Das Gebiet … grenze aber insgesamt im Westen, Norden und
Osten an Bauzonen, so dass es als weitgehend überbautes Gebiet i.S.v. Art.
15 lit. a RPG gelte. Auch die periphere Lage schliesse dies nicht aus. Im
Weiteren sei gemäss Regierung des Kantons Graubünden ein Bedarf an
Bauzonen gegeben. Denn ein fehlender Bedarf für Bauland sei nicht
entscheidend für die Sistierung der Genehmigung gewesen. Es habe am
fehlenden Gestaltungs- und Erschliessungskonzept und am fehlenden
Nachweis
der
Verfügbarkeit
gelegen.
Im
Gebiet
…
würden
die
Grundeigentümer vor die Wahl gestellt, in den Vorschlag der Gemeinde
einzuwilligen oder ganz auf eine Einzonung zu verzichten. Ein solches
Vorgehen sei nicht fair und entspreche auch nicht der Rechtsgleichheit.
Zudem greife die Gemeinde dadurch in fragwürdiger Weise in den Markt ein.
6.
Mit Duplik vom 19. Mai 2011 hielt die Gemeinde … ebenfalls unverändert an
ihrem Antrag und an ihrer Begründung fest.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit
erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist der Entscheid der Gemeinde
… vom 24. Januar 2011 über die Abweisung des beschwerdeführerischen
Gesuchs auf Einleitung des Verfahrens für die Änderung der Grundordnung
und Zuweisung der Parzelle Nr. 600 zur Wohnzone 3. Streitig und zu prüfen
ist, ob die Gemeinde … das betreffende Gesuch zu Recht abgewiesen hat.
2. a)
Das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) überlässt es grundsätzlich
den Kantonen, das Verfahren im Hinblick auf den Erlass von Nutzungsplänen
zu regeln (Art. 25 Abs. 1 RPG). Insbesondere stellt es ihnen frei, wie dieses
Verfahren ausgelöst werden soll (BGE 120 Ia 227 = Praxis 1996 Nr. 7). Nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann ein Grundeigentümer indessen
unter gewissen Bedingungen gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG einen Anspruch
formeller Natur auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung erheben.

Das gilt namentlich dann, wenn die geltende Planung schon älter ist und sich
die Verhältnisse seit Erlass der Planung beträchtlich geändert haben (BGE
120 Ia 227 = Praxis 1996 Nr. 7, BGE 127 I 105 f. E. 6b; vgl. Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 108 ff.). Derartige
Begehren sind dann gemäss Art. 47 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für
den Kanton Graubünden (KRG) durch den Gemeindevorstand zu behandeln
und zu entscheiden. Damit wird gleichzeitig sichergestellt, dass abgelehnte
Ansprüche auf Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung auf dem
Beschwerdeweg dem Verwaltungsgericht zum Entscheid unterbreitet werden
können. Aus diesem Grund verschafft Art. 47 Abs. 2 KRG dem einzelnen
Grundeigentümer keinen Anspruch auf Umzonung, sondern - soweit sich aus
dem Bundesrecht überhaupt ein Anspruch formeller Natur auf Überprüfung
der bestehenden Nutzungsplanung ergibt - einen Anspruch auf Einleitung
eines Verfahrens auf Änderung der Grundordnung (PVG 2006 Nr. 24). Lässt
sich aus dem Bundesrecht kein Anspruch auf Überprüfung der
Nutzungsplanung ableiten, bleibt es bei der kantonalen Regelung von Art. 47
Abs. 2 KRG, wonach Grundeigentümer lediglich Anträge auf Einleitung des
Verfahrens stellen können, über die dann der Gemeindevorstand entscheidet.
b)
Somit ist zunächst festzuhalten, dass weder das Bundesrecht noch das
kantonale bündnerische Recht einen Anspruch auf gerichtliche Ein- oder
Umzonung kennen (vgl. Hänni, a.a.O., S. 526; Art. 47 Abs. 2 KRG). Auf den
beschwerdeführerischen Antrag Nr. I./3., welcher die Änderung der
Grundordnung durch das Gericht verlangt, kann - da es in dieser Konstellation
keine gesetzliche Grundlage für eine Zonenplanänderung durch das Gericht
gibt und das Gericht hierfür auch nicht zuständig ist - entsprechend nicht
eingetreten werden. Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten, wobei es
zu prüfen gilt, ob die Beschwerdeführerin in der vorliegenden Konstellation
einen Anspruch auf Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung bzw. einen
Anspruch auf Ein- oder Umzonung geltend machen kann.
3.
Einen Anspruch formeller Natur auf eine Überprüfung und gegebenenfalls
Anpassung der planerischen Massnahmen im Hinblick auf sein Grundstück
kann ein Grundeigentümer gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG nach

höchstrichterlicher Rechtsprechung namentlich dann erheben, wenn die
geltende Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der
Planung beträchtlich geändert haben (BGE 120 Ia 227 = Praxis 1996 Nr. 7).
In der vorliegend zu beurteilenden Konstellation geht die Einstufung der
beschwerdeführerischen Parzelle Nr. 600 im Gebiet … als übriges
Gemeindegebiet auf das Jahr 1983 zurück, als die Regierung des Kantons
Graubünden die von der Gemeinde beschlossene Zuweisung zur Wohnzone
3 nicht genehmigte. Zuvor war das Gebiet in den Jahren 1975 bis 1983 noch
der allgemeinen Wohnzone zugewiesen gewesen. Im Jahr 2004 erfolgte ein
neuer Anlauf zur Einzonung des fraglichen Gebiets in die Wohnzone 3 mit
einem erhöhten Hauptwohnungsanteil von 60%, welcher von der Regierung
indessen wiederum nicht genehmigt wurde. Stattdessen wurde das
Genehmigungsverfahren mit Entscheid vom 20. Dezember 2005 sistiert, so
dass das Gebiet … weiterhin planungsrechtlich als übriges Gemeindegebiet
zu
betrachten
ist
(vgl.
beschwerdeführerische
Beilage
Nr.
4;
beschwerdegegnerische Beilage Nr. 6). Daraus ergibt sich, dass die aktuell
für das Gebiet … geltende Planung zwar tatsächlich schon älter ist (Jahr
1983), aber erst im Jahr 2005 von der Regierung im Zuge der Gesamtrevision
der Ortsplanung … überprüft werden konnte und bis auf Weiteres bestätigt
wurde. Unter diesen Umständen vermag die Beschwerdeführerin aus Art. 21
Abs.
2
RPG
keinen
Anspruch
auf
Überprüfung
der
geltenden
Nutzungsordnung abzuleiten. Zudem haben sich auch die tatsächlichen
Verhältnisse seit dem Erlass der Planung bzw. seit der letzten Überprüfung
der Planung durch die Regierung nicht beträchtlich geändert, so dass auch
insofern kein Anspruch auf Überprüfung gegeben ist. Eine erneute
Überprüfung der Nutzungsordnung würde im Übrigen aber auch in sachlicher
Hinsicht keinen Sinn machen, nachdem die Regierung im Jahr 2005
rechtskräftig festgestellt hat, dass verschiedene Voraussetzungen für eine
Einzonung in die Wohnzone 3 fehlten; zumal diese Voraussetzungen nach
wie vor nicht gegeben sind.
4. a)
Im Übrigen ist die Beschwerde gestützt auf die in allen Teilen zutreffende
Argumentation der Gemeinde abzuweisen, ergibt sich doch - wie nachfolgend
noch auszuführen ist - aus keiner der von der Beschwerdeführerin geltend

gemachten Rechtsgrundlagen ein Anspruch auf Überprüfung der geltenden
Nutzungsplanung bzw. auf Ein- oder Umzonung der Parzelle Nr. 600.
b)
Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für eine Überbauung
eignet und entweder (lit. a) weitgehend überbaut ist oder (lit. b) voraussichtlich
innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. An diese Qualifizierung des
Begriffs der Bauzone als selbständig anwendbarer Begriff des Bundesrechts
sind die Kantone gebunden; d.h. sie dürfen diesen weder enger noch weiter
fassen.
Daraus
ergibt
sich,
dass
eine
Reservezonierung
die
bundesrechtskonforme
Ausscheidung
der
Grundnutzungszonen
nicht
vereiteln darf. Insbesondere darf Land, welches nach der gesetzlichen
Vorschrift in die Bauzone gehört, nicht einer Reservezone zugewiesen
werden, da der Verwirklichung der baulichen Nutzung von Bauzonenland
keine Hindernisse in den Weg gestellt werden dürfen, die mit einer
Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahe kommen (Hänni,
a.a.O., S. 148; BGE 132 II 405 E. 2.2.1). Bei der umstrittenen Parzelle Nr. 600
bzw. beim Gebiet … handelt es sich indes nicht um weitgehend überbautes
Land i.S.v. Art. 15 lit. a RPG, so dass bundesrechtlich kein Anspruch auf
Einzonung abgeleitet werden kann:
•
Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a
RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden.
Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit
eigentlichen Baulücken. Inwiefern ein Grundstück im weitgehend
überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen
übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und
nicht allein in Bezug auf einen Ortskern. Immerhin muss die vorhandene
Häusergruppe Siedlungscharakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung
bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in
Baulücken geht. Überbautes Gebiet in diesem Sinn liegt ferner nur vor,
soweit die bereits vorhandene Überbauung allgemeinen Siedlungsbau
darstellt (BGE 132 II 222 f. E. 4.1, mit Hinweisen).
•
Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine
gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen
im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige
Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu
betrachten. Grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet dienen der
Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität
durch Grünflächen sowie der Schaffung von Freizeitbereichen. Sie werden
nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern haben eine
eigenständige Funktion (BGE 121 II 424 f. E. 5a). Baulücken sind einzelne

unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land
angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe
Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie
umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum
geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität
teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein,
dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt
(BGE 132 II 223 E. 4.2.1, mit Hinweisen).
•
Die hier umstrittene beschwerdeführerische Parzelle Nr. 600, die
immerhin etwa 11'000 m2 misst, befindet sich ganz im Süden des Gebiets
… und grenzt im Norden weitgehend an die ebenfalls nicht überbauten
Parzellen Nr. 604-606. Das ganze Gebiet … grenzt im Norden an eine
teilweise überbaute Wohnzone 3 sowie im Osten und Westen an eine
Hotelzone. Im Süden hingegen folgt eine grosse, nicht überbaute
Landwirtschaftszone (…). Durch die Via … und die Via … wird das Gebiet
räumlich von anderen Gebieten abgetrennt, so dass ihm eine
eigenständige Bedeutung zukommt. Insgesamt befindet sich das Gebiet
… sodann in peripherer Lage am äussersten südwestlichen Rand des
Siedlungsgebiets von ... Unter diesen Umständen ist die Parzelle Nr. 600
nicht dem geschlossenen Siedlungsbereich zuzuordnen und ebenfalls
nicht als Baulücke zu qualifizieren. Infolgedessen handelt es sich dabei
auch nicht um weitgehend überbautes Gebiet i.S.v. Art. 15 lit. a RPG.
•
Davon ging im Übrigen auch die Regierung des Kantons Graubünden aus,
welche die von der Gemeinde … im Jahr 2004 beschlossene
Ausscheidung des Gebiets als Erweiterung des Siedlungsgebiets
qualifizierte, und zum Schluss kam, dafür fehlten u.a. das erforderliche
Gestaltungs- und Erschliessungskonzept.
Ein Anspruch auf Einzonung kann sich aber auch nicht auf Art. 15 lit. b RPG
abstützen, wonach Bauzonen Land umfassen, das sich für die Überbauung
eignet und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird.
Denn einer Einzonung der Parzelle Nr. 600 in die Wohnzone 3 ohne
Festlegung eines 100%-igen Erstwohnungsanteils stände der nach Art. 15 lit.
b RPG erforderliche Baulandbedarf („benötigt“) entgegen. Zudem scheiterte
eine Einzonung aber auch an der fehlenden Sicherstellung der Verfügbarkeit
des Landes zum festgelegten Zonenzweck (Art. 19 Abs. 2 KRG).
c)
Aus der ebenfalls angeführten Boden- und Baulandpolitik vermag die
Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Denn die Gemeinde
… hat sowohl im Jahr 2008 als auch im Jahr 2010 versucht, ihre Planung
durch eine den örtlichen Verhältnissen angepasste Boden- und Baulandpolitik
zu fördern (Art. 19 Abs. 1 KRG), indem sie zwecks Bereitstellung von Bauland

für die Erstellung von Wohnraum für die ortsansässige Bevölkerung die
beschwerdeführerische Parzelle Nr. 600 - und die übrigen Parzellen des
Gebiets … - in die Wohnzone 3 mit einem 100%-igen Erstwohnungsanteil
einzonen wollte. Hierfür hat sie die Beschwerdeführerin zweimal eingeladen,
die Verfügbarkeit ihres Landes über eine Vereinbarung sicherzustellen. Beide
Male hat die Beschwerdeführerin das Angebot abgelehnt, da sie den
vorgeschlagenen Grundstückspreis von Fr. 200.-- pro m2 als völlig
ungenügend erachtet hatte. Damit ist die Gemeinde auch den Anforderungen
von Art. 19 Abs. 2 KRG nachgekommen, indem sie versucht hat, die bei einer
Einzonung erforderliche Massnahme zur Gewährleistung der Verfügbarkeit
des Bodens für den festgelegten Zonenzweck treffen.
d)
Was den beschwerdeführerischen Vorwurf eines gegen den Grundsatz von
Treu und Glauben verstossenden Verhaltens betrifft, ist dieser unbegründet.
Zweifellos liegt die erste aus dem Jahr 1983 datierende Zonenzuweisung des
Gebiets …, deren Nichtgenehmigung durch die Regierung zur noch geltenden
planerischen Behandlung des Gebiets als übriges Gemeindegebiet geführt
hat, mittlerweile einige Zeit zurück. Ebenfalls dürfte unbestritten sein, dass der
im Jahr 2004 erfolgte zweite und wiederum nicht genehmigte Versuch, das
Gebiet der Wohnzone 3 mit einem erhöhten Hauptwohnungsanteil von 60%
zuzuweisen, im Vergleich zum ersten Versuch verhältnismässig spät erfolgt
ist. Die Verantwortung hierfür trägt jedoch nicht ausschliesslich die Gemeinde
…, versuchte diese doch immerhin zweimal eine Einzonung des umstrittenen
Gebiets, welche jeweils durch die Regierung des Kantons Graubünden nicht
genehmigt
wurde.
Deren
Entscheide
wiederum
wurden
von
der
Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt. Aus den Akten ergeben sich
sodann auch keine Anzeichen dafür, dass die Beschwerdeführerin - sei es
nach dem regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid aus dem Jahr
1983, oder sei es nach dem regierungsrätlichen Entscheid aus dem Jahr 2005
betreffend Sistierung des Genehmigungsverfahrens - versucht hat, die für
eine Einzonung notwendigen Voraussetzungen (z.B. Gestaltungs- und
Erschliessungskonzept) zu veranlassen. Vielmehr hat sie durch ihre
Ablehnung des kommunalen Vorschlags in den Jahren 2008 und 2010 dazu
beigetragen, dass ihre Parzelle bis anhin nicht eingezont werden konnte.

Schliesslich kommt hinzu, dass die Gemeinde … nicht für die Änderung der
massgebenden kantonalen Rechtsgrundlagen verantwortlich gemacht
werden kann, welche die Einzonung erschwerten. Entsprechend ist eine
Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben durch die Gemeinde
auszuschliessen. Aber selbst wenn der Vorgeschichte ein solches Gewicht
zukommen würde, dass sich daraus die begründete Erwartung einer
Einweisung von Land in eine Bauzone ergäbe, setzte eine Berufung auf
Vertrauensschutzinteressen voraus, dass keine Kollision zum Interesse an
der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts absehbar ist (BG-Urteil
1C_285/2007 E. 7.1). Dies wäre hier nicht der Fall, verstiesse eine Einzonung
der beschwerdeführerischen Parzelle in die Wohnzone 3 ohne Festlegung
eines vollständigen Erstwohnungsanteils und ohne Sicherstellung der
Verfügbarkeit des Landes zum vorgesehenen Zonenzweck doch - wie den
vorstehenden E. 3b und 3c zu entnehmen ist - sowohl gegen Art. 15 RPG als
auch gegen Art. 19 KRG.
e)
Zuletzt geht auch der beschwerdeführerische Vorwurf eines willkürlichen
Vorgehens fehl. Es ist ein legitimes öffentliches Interesse der Gemeinde …,
im Falle von Neueinzonungen der Bereitstellung von Bauland für die
ortsansässige Bevölkerung erste Priorität einzuräumen, und damit gleichsam
den
Zweitwohnungsbau
zu
begrenzen.
Das
bestreitet
auch
die
Beschwerdeführerin nicht, geht sie doch von der Zulässigkeit der Förderung
des Erstwohnungsbaus und der Begrenzung des Zweitwohnungsbaus aus.
Hingegen beanstandet sie die Art und Weise, wie die Gemeinde diesen
zulässigen Zweck zu verwirklichen sucht, indem sie von einem willkürlich
tiefen Kaufpreis, von nicht rechtsgleichen Beschränkungen und einer
Aushöhlung des Eigentumsrechts spricht. Indessen steht es im Rahmen des
Gesetzes grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde …, wie und mit welchen
Vorkehrungen diese auf ihrem Gebiet das öffentliche Interesse nach
Bereitstellung von Wohnraum für Ortsansässige verfolgt. Zur Verfügung steht
dazu unter anderem auch das von der Gemeinde in der vorliegenden
Konstellation beim Gebiet … versuchte Mittel, eine Zone für Ortsansässige zu
schaffen (vgl. KRIP 2000, Ziff. 5.3.4-9). Der von ihr dabei vorgeschlagene
Grundstückspreis von Fr. 200.-- pro m2 Land, der von der Beschwerdeführerin

als völlig ungenügend erachtet wurde, ist nicht willkürlich tief, sondern
erscheint
im
Gegenteil
-
unter
Berücksichtigung
der
von
der
Beschwerdegegnerin angeführten Beispiele aus dem Engadin - vielmehr als
angemessen. Denn wie die Beschwerdegegnerin zu Recht festgehalten hat,
darf dieser Preis offensichtlich nicht mit den aktuellen Preisen für eingezontes,
nicht mit einem Erstwohnungsanteil belastetes Land verglichen werden.
Schliesslich liegt das beschwerdeführerische Grundstück planerisch im
übrigen Gemeindegebiet und nicht in einer Bau- oder Wohnzone. Erst durch
eine Umzonung bzw. Einzonung des Grundstücks würde dieses einen
wesentlich höheren Wert erhalten. Im Übrigen unterliefe ein allzu hoch
festgesetzter maximaler Grundstückspreis die Bestrebungen der Gemeinde
zur Schaffung von Bauland für Ortsansässige, würde dadurch doch bloss
theoretisch
verfügbares
Land
geschaffen,
das
sich
ortsansässige
Interessenten dann in der Realität nicht leisten könnten. Zusammenfassend
ist daher weder das von der Gemeinde … verwendete Mittel zur Erreichung
des von ihr verfolgten öffentlichen Interesses noch sind die von ihr
vorgeschlagenen Bedingungen als missbräuchlich oder willkürlich zu
qualifizieren. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist ebenso
auszuschliessen, würden doch sämtliche Eigentümer im Gebiet … im Falle
einer Ein- oder Umzonung gleich behandelt. Zudem kann auch nicht von einer
Aushöhlung der Eigentumsrechte die Rede sein, da die betroffenen
Grundeigentümer von der vorgeschlagenen Ein- bzw. Umzonung ihrer
Parzellen finanziell profitiert hätten (Wertsteigerung).
5.
Aus diesen Gründen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten
zulasten der Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit
öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78
Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein
Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
428.--
zusammen
Fr.
2'428.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bundesgericht am 5. Januar 2012
abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (1C_334/2011).