gr_gerichte · U 2006 124 · 2007-02-08 · de
Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts

Submission | Submissionen

U 06 124
2. Kammer
URTEIL
vom 8. Februar 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1.
Am 26. März 2006 hat die Rhätische Bahn AG (RhB) die Lieferung und
Installation von Billetautomaten auf dem Netz der RhB inkl. Softwarelösung
für Abrechnung sowie die Demontage und Entsorgung der alten
Billettautomaten im offenen Verfahren gemäss GATT/WTO aus.
In den Ausschreibungsunterlagen wurden zum einen verschiedene
Eignungskriterien aufgeführt. Zum andern wurden die für die Ermittlung des
wirtschaftlich günstigsten Angebots massgebenden Zuschlagskriterien sowie
deren Gewichtung wie folgt angegeben:
Zweckmässigkeit, Qualität, Erprobtheit und Funktionalität
der offerierten Billettautomaten und Softwarelösung
40%
Billettautomaten
60%
Softwarelösung
40%
Investitionskosten (Preis und Aufwand Auftraggeber)
40%
Unterhalt und Service après vente
20%
Innert Frist gingen 6 Offerten ein. Die Bewertung der Offerten anhand der
Zuschlagskriterien und deren Gewichtung ergab folgendes Bild:
1. … AG
Fr.
3'537'307
92.0 Punkte
2. …
Fr.
3'487'000
83.0 Punkte
3. …
Fr.
3'825'565
78.3 Punkte
4. …
Fr.
3'278'140
76.5 Punkte
5. …
Fr.
4'040'134
76.1 Punkte
6. …
Fr.
5'572'000
50.0 Punkte

Mit Beschluss vom 27. Oktober 2006 vergab die RhB den Auftrag an die
erstrangierte … AG zum Preis von Fr. 3'537'307 (excl. MWST). Der
Vergabebeschluss wurde allen Anbietern am 30. Oktober 2006 mitgeteilt.
2.
Dagegen reichte die … am 10. November 2006 beim Verwaltungsgericht frist-
und formgerecht Beschwerde ein. Im Wesentlichen stellte sie dabei die
Anträge um Aufhebung der angefochtenen Zuschlagsverfügung und Erteilung
des Zuschlages an sie. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die
Vorinstanz
zur
Neuausschreibung
des
Verfahrens
zu
verpflichten.
Subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung der Offerten und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Zur Begründung machte sie eine nicht haltbare, willkürliche
Bewertung und Punktevergabe geltend. So beim Zuschlagskriterium A, wo sie
in
der
Benotung
bei
den
Unterkriterien
„Banknotenverarbeitung“,
Behindertengerechtigkeit“ und „Display“ krass unterbewertet worden sei.
Beim Zuschlagskriterium C machte sie eine unkorrekte Berechnungsweise
geltend, welcher sie eine eigene Berechnungsweise entgegenstellte. Als
besonders krass erachtete sie sodann die vorinstanzliche Bewertung ihres
Angebotes beim Zuschlagskriterium D (Wartung, Service). Ferner brachte sie
vor, die Beurteilung ihres Angebotes sei ausschliesslich gestützt auf
Erkenntnisse eines Messebesuches erfolgt, welcher nach der Offertabgabe
durchgeführt worden sei. Mit einem solchen Vorgehen werde nun aber der
Gleichbehandlungsgrundsatz
verletzt.
Die
Vergabestelle
hätte
den
Messebesuch korrekt anmelden müssen. Unzulässig sei aber auch, wenn für
die Bewertung andere Kriterien beurteilt würden, als noch in der
Ausschreibung vorgesehen. Die vorgenommene Bewertung sei insgesamt
ohnehin nicht nachvollziehbar. Überdies seien auch die Kosten für die
Schulung mit 6 Punkten unverhältnismässig hoch gewichtet. worden, zumal
diese im Verhältnis zu den Investitions- und Betriebskosten äusserst gering
seien. Auch beim Kriterium Demontage und Entsorgung sei die Bewertung
ebenfalls nicht nachvollziehbar, weil sei die verschiedenen Angebote sich in
diesem Punkte gar nicht unterscheiden würden, weshalb auch kein Grund
ersichtlich sei, warum sie hier nicht die Maximalnote erhalten habe. Die
Bewertung weise im Übrigen aber auch noch weitere Ungereimtheiten auf.

3. a)
Die Rhätische Bahn AG liess Abweisung der Beschwerde beantragen. Es sei
nicht ersichtlich, weshalb es unzulässig sein solle, unzureichende und
fehlende Angaben der Anbieterinnen mit Punkteabzügen zu ahnden. Dies
umso mehr, als die Offerentinnen in den Ausschreibungsunterlagen
ausdrücklich aufgefordert worden seien, das von ihnen offerierte Produkt
näher zu umschreiben. Wenn die Beschwerdeführerin in einzelnen Punkten
davon abgesehen habe, habe sie die daraus resultierenden Folgen selber zu
vertreten. Der Vorwurf, die Offerten seien nach subjektiven Gesichtspunkten
beurteilt worden, entbehre jeder Grundlage. Zutreffend sei, dass Mitarbeiter
der RhB Augenscheine vorgenommen und Messen besucht hätten. Die dabei
gewonnen Eindrücke seien jedoch für die Nutzwertanalyse nicht verwendet
worden. Bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums A, bzw. dem
Unterkriteriums „Banknotenverarbeitung“, sei aus den Unterlagen der
Offerentin nicht klar hervorgegangen, ob eine gemischte Noteneinnahme von
CHF und EUR möglich sei. Daher sei das Kriterium als nicht erfüllt gewertet
worden. Hinsichtlich des Kriteriums „Behindertengerecht“ habe die
Beschwerdeführerin nur zu einem von vier verlangten Punkten Angaben
gemacht. Daher sei die Offerte dort als nicht erfüllt bewertet worden. Beim
„Display“ liege die tiefere Bewertung darin begründet, dass die
Beschwerdeführerin ein Display von nur 300 CD/m3 offeriert habe,
wohingegen die berücksichtigte Firma ihrem Angebot einen solchen mit 600
CD/m3 zugrund gelegt habe. Als Option habe auch die Beschwerdeführerin
einen Bildschirm mit 500 CD/m3 angeboten, was allerdings eine Aufpreis von
Fr. 768.-- pro Automat, bzw. Mehrkosten von Fr. 73‘728.--, zur Folge haben
würde. Die Rügen beim Zuschlagskriterium C zielten ins Leere. So werde der
Einwand, dass fehlende Elemente bei einem Anbieter in der Folge bei allen
Anbietern aus der Offerte entnommen worden seien, gar nicht näher
substantiiert. Im Übrigen sei es legitim, dass die Offerten auf eine
vergleichbare Basis gestellt würden, zumal damit eine Bewertung transparent
und
nachvollziehbar
werde.
Bei
nochmaliger
Betrachtung
des
Zuschlagskriteriums D müsse eingeräumt werden, dass das hier angewandte
Bewertungssystem nicht vollends überzeuge. Es sei daher richtig, die
Bewertung auf eine transparentere und nachvollziehbarere Basis zu stellen,

was sie nun in der Zwischenzeit auch getan habe. Neu erhalte das Angebot
der Beschwerdeführerin beim Kriterium D 7.0 Punkte, die berücksichtigte
Firma
17.7
Punkte.
Insgesamt
werde
damit
die
Offerte
der
Beschwerdeführerin mit 74.4 Punkten, die Offerte der Beschwerdegegnerin 2
mit 90.6 Punkten bewertet. Der entscheidende Hauptunterschied bei der
Bewertung liege bei den Servicekosten. Die Beschwerdeführerin habe die
jährlichen Wartungskosten pauschal mit Fr. 559‘012.-- offeriert, die
berücksichtigte Firma bloss mit Fr. 76‘680.--. Auf 4 Jahre hochgerechnet
betrage die Differenz fast Fr. 1‘929‘328.--.
b)
Die … AG wies in ihrer Zuschrift auf die Vertraulichkeit ihrer
Angebotsunterlagen hin, ohne aber materiell zu den Vorbringen der
Beschwerdeführerin Stellung zu beziehen.
4.
In einem zweiten Schriftenwechsel erhielten die Parteien die Gelegenheit, die
von ihnen eingenommenen Rechtsstandpunkte zu ergänzen und zu vertiefen.
Die Beschwerdeführerin wies zusätzlich darauf hin, dass die inzwischen
vorgenommene Neubewertung des Kriteriums Wartung und Service
grundsätzlich nicht zulässig sei. Zudem sei selbst diese Bewertung willkürlich;
dies vor allem deshalb, weit sich die einzelnen Leistungsangebote gar nicht
vergleichen liessen. Die Ausschreibungsunterlagen seien in Bezug auf die
Wartungsanforderungen unklar gewesen, sodass die Angebote gar nicht
vergleichbar
seien.
Aus
diesem
Grunde
müsste
das
ganze
Submissionsverfahren wiederholt werden. Die Beschwerdegegnerin 1 wies
ergänzend darauf hin, dass bei den Leistungsinhalten (Unterhalt und Service)
die
Beschwerdeführerin
das
Maximum
von
9
Punkten
erhalten
(Beschwerdegegnerin 2: 6 Punkte). Dabei sei zu bemerken, dass die
Beschwerdeführerin Leistungen angeboten habe, welche das Bedürfnis der
RhB weit überstiegen. Die grosse Bewertungsdifferenz entstehe bei den
Wartungskosten.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Auf das vorliegende Verfahren gelangen neben dem GATT/WTO-
Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA), das
kantonale
Submissionsgesetz
(SubG)
sowie
die
hierzu
erlassene
Submissionsverordnung (SubV) zur Anwendung. Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde ist unbestritten; sie
ergibt sich ohne weiteres aus Art. 25 SubG.
2.
Hinsichtlich der Beschwerdegründe und damit der der Beschwerdeinstanz
zustehenden Kognition enthält das SubG in Art. 27 eine eingehende
Regelung, die sich wörtlich mit Art. 53 VGG deckt und zudem noch
ausdrücklich festhält, dass Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden
kann. Die Überprüfung beschränkt sich somit auf Rechtsverletzungen
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauchs des Ermessens sowie auf
unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das
Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz
setzen, sondern hat Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, die mit
sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als
zweckmässiger erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer,
(bau)physikalischer
und
methodologischer
Art
oder
bei
Angebotsbewertungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch auf
Willkür begrenzt (VGU U 01 111 und 128). Im Folgenden ist daher zu prüfen,
ob die Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der Angebote einen
haltbaren Entscheid getroffen hat. Den Vergabebehörden kommt
insbesondere bei der Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der
ausgewählten
Eignungs-
und
Zuschlagskriterien
ein
weiter
Ermessensspielraum zu (VGU U 06 98). Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob
die Vorinstanz bei der Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid
getroffen hat.
3. a)
Was die Beschwerdeführerin vorbringt, erschöpft sich im Wesentlichen in rein
appellatorischer Kritik am angefochtenen Vergabeentscheid. Sie bringt in ihrer

weitschweifigen Eingabe nichts vor, was darauf schliessen lassen würde,
dass die Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat,
sondern legt in ihrer Eingabe lediglich dar, weshalb aus ihrer Sicht die
Erfüllung der einzelnen Zuschlagskriterien bei ihrem Angebot anders hätte
bewertet werden sollen. Im Einzelnen ist dazu Folgendes festzuhalten:
aa) Die Beschwerdeführerin rügt, es seien nicht alle Bewertungspunkte offen
gelegt
worden.
Ihr
Einwand
zielt
ins
Leere.
Wie
seitens
der
Beschwerdegegnerin 1 in diesem Zusammenhang zutreffend ausgeführt
worden ist, waren aufgrund der von den Anbietern einverlangten Unterlagen
und Angaben sowie der Umschreibung der Zuschlagskriterien (und deren
Gewichtung) die entscheidrelevanten Aspekte ohne weiteres ersichtlich. Die
in dem von der Vergabeinstanz zusammengestellten Offertvergleich
enthaltenen Begriffe lassen sich jedenfalls problemlos und eindeutig den in
den Ausschreibungsunterlagen aufgeführten Kriterien zuordnen.
bb) Vorweg ist festzuhalten, dass es in der Natur einer Bewertung liegt, wenn
fehlende oder unzureichende Angaben in einer Offerte einen Punkteabzug
zur Folge haben. Eine Anbieterin, die bei der Abfassung ihrer Offerte vom
Anbringen von verlangten Angaben abgesehen hat, hat die daraus
resultierenden Folgen selbst zu vertreten und sachlich gerechtfertigte Abzüge
lassen sich unter solchen Voraussetzungen zweifellos nicht beanstanden,
was bei der nachstehenden Betrachtung der einzelnen Rügen zu beachten
ist.
cc) Kategorie A „Funktionale Anforderungen“ (Gewichtung 24%)
- Der allgemeine Einwand, dass die Ergebnisse von „Augenscheinen und
Messebesuchen“ direkt Eingang in die Bewertung/Benotung der einzelnen
Offerten gefunden haben, trifft - wie bereits ein Vergleich der bei den Akten
liegenden Nutzwertanalyse aufzeigt - offensichtlich nicht zu. Vielmehr ist
bei der Bewertung/Benotung allein auf die von den Anbietern gemachten
(bzw. nicht gemachten) Angaben abgestellt worden. Von einer
vergaberelevanten, unzulässigen Ungleichbehandlung der Anbieter kann
bereits aus dieser Sicht betrachtet keine Rede sein. Etwas anderes lässt

sich im Übrigen auch dem Evaluationsbericht nicht entnehmen. Dort hat es
die Geschäftsleitung lediglich als angezeigt erachtet, die anlässlich der von
Mitarbeitern getätigten Ausstellungsbesuche gewonnenen Eindrücke im
Sinne einer Plausibilitätsprüfung in den dem Verwaltungsrat gestellten
Antrag einfliessen zu lassen.
- Beim Unterkriterium „Banknotenverarbeitung“ hat die Beschwerdeführerin
wegen
fehlender
bzw.
ungenügender
Angaben
(gemischte
Notenannahme) in der Offerte keine Punkte erhalten. Sie bringt im
vorliegenden Verfahren nichts vor - und ihrer Offerte lässt sich auch nicht
anderes entnehmen - was die Qualifikation der Vorinstanz als unzutreffend
erscheinen liesse. Ihr Einwand erweist sich bereits daher als unbehelflich.
- Nicht willkürlich ist sodann auch die Bewertung der Unterposition
„Behindertengerecht“.
Wie
sich
den
bei
den
Akten
liegenden
Offertunterlagen der Beschwerdeführerin ohne weiteres entnehmen lässt,
fehlen unter dieser Position verschiedene, von der Vergabeinstanz
verlangte Angaben. Diese Mängel in der Deklaration hat die
Beschwerdeführerin selbst zu vertreten und damit auch die daraus
resultierende tiefere Bewertung ihrer Offerte.
- Auch die Bewertung der Unterposition „Display“ lässt sich nicht
beanstanden. Aus den Akten ergibt sich ohne weiteres, dass die
Beschwerdeführerin in ihrer Hauptofferte ein Display mit 300 CD/m3
offeriert
hat.
Dass
ein
solches
angesichts
der
in
den
Ausschreibungsunterlagen
enthaltenen
Vorgaben
(extreme
Witterungsbedingungen,
grosse
Temperaturunterschiede,
direkte
Sonneneinstrahlung) im Vergleich mit einem Display (z.B. einem solchen
mit 550 CD/m3) tiefer bewertet werden musste, ist offenkundig und sicher
nicht zu beanstanden. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin als
Option ein Display mit 500 CD/m3 offeriert hat, vermag an diesem Ergebnis
wenig zu ändern. Die Beschwerdeführerin scheint zu übersehen, dass sich
diesfalls ihre Offertsumme um ca. Fr. 73'728.-- erhöhen würde, was
wiederum eine Schlechterbewertung des offerierten Preises zur Folge
haben würde. Letztlich kann ihr unter diesem Titel so oder anders nicht
geholfen werden.

dd) Kategorie C „Investitionskosten“
Die Beschwerdeführerin bemängelt, ohne aber dafür konkrete Beispiele
aufzuzeigen,
die
Vergabeinstanz
habe
im
Rahmen
der
von
ihr
vorgenommenen Preisbewertung vergaberechtliche Grundsätze verletzt.
Welcher Art die Verletzungen sein sollen, legt sie nicht dar. Die Rüge ist
entsprechend
mangels
Substantiierung
nicht
nachvollziehbar.
Die
Beschwerdeführerin
verkennt
im
Übrigen,
dass
im
Rahmen
des
ausgeschriebenen Auftrages die eingereichten Angebote bereinigt und auf
eine vergleichbare Basis gestellt werden dürfen. Die der Preisbewertung im
konkreten Fall zugrunde gelegte Matrix erscheint auf jeden Fall weder
willkürlich noch als diskriminierend. Entsprechend erweisen sich die von der
Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Berechnungen zur Beurteilung des
Preises als nicht relevant und für die streitige Vergabe als unbeachtlich. Was
die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang noch vorbringt, ist nicht
entscheidend.
ee) Kategorie D „Wartung und Service“ (Gewichtung 20%)
Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens hat die Vergabeinstanz
eine Neubewertung dieses Zuschlagskriterium vorgenommen. Hierzu war sie
- entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - auch ohne weiteres
berechtigt. Die Neubewertung erfolgte unter Berücksichtigung folgender von
den Anbietern einverlangten Angaben (Konzept „Unterhalt und Service“;
Kosten für „Unterhalt und Service“; Konzept „Schulung“; Kosten Schulung“).
Wie sich nun der bei den Akten liegenden Bewertungstabelle, deren bessere
Transparenz
und
Überschaubarkeit
offenkundig
ist,
ohne
weiteres
nachvollziehbar und glaubhaft entnehmen lässt, erreicht das Angebot der
Beschwerdeführerin unter diesem Titel nunmehr 7 Punkte, wohingegen jenes
der bevorzugten Firma 17,7 Punkte erzielt. In diese Bewertung sind,
entgegen
der
Darstellung
der
Beschwerdeführerin,
nicht
nur
die
preisrelevanten Aspekte der Wartung, sondern auch die unterschiedlichen
Leistungsinhalte der offerierten Serviceverträge miteinander verglichen und
als gleichwertig qualifiziert worden. Zutreffend ist aber, dass der grosse
Punkteunterschied bei der Bewertung im Wesentlichen aus dem Teilkriterium
„Wartungskosten“ resultierte, was im Lichte der entsprechenden, von den

Anbietern gemachten Angaben auch ohne weiteres richtig ist. Diesbezüglich
ergibt
sich
nämlich
aus
den
Akten
ohne
weiteres,
dass
die
Beschwerdeführerin jährliche Wartungskosten von pauschal Fr. 559’512.--
offeriert hat; hochgerechnet auf 4 Jahre (Zulässigkeit des Hochrechnens
bejaht: VGU U 06 110) belaufen sich die Wartungskosten mithin auf Fr. 2.23
Mio. Im Vergleich zu den von der bevorzugten Firma offerierten, auf 4 Jahre
hochgerechneten Wartungskosten von Fr. ca. 306'000.-- ergibt sich somit
unter diesem Titel eine Preisdifferenz von gegen 1,9 Mio. Fr. Dass dieser
grossen Preisdifferenz bei den Servicekosten (ebenso wie bei den
Anschaffungskosten) auch mit einer deutlichen Differenzierung in der
Bewertung Rechnung zu tragen war, ist offenkundig. Dies umso mehr, wenn
man sich die relativ kurze Lebensdauer der Automaten (ca. 10 Jahre), die
Gesamtinvestitionskosten (ca. 3,5 Mio. Fr.; Gewichtung: 40%) und den
Umstand, dass der relative geringe Preisvorteil bei den durch die
Beschwerdeführerin offerierten Investitionskosten durch die massiv höheren
Wartungskosten in kürzester Zeit zu Nichte gemacht würde, vor Augen hält.
Nicht beanstanden lässt sich in diesem Zusammenhang auch, dass die
Vergabeinstanz auf die eingereichte Pauschalofferte abgestellt hat. Was die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang noch vorbringt, zielt ins Leere.
b)
Der angefochtene Vergabeentscheid erweist sich auch aus dieser Sicht
betrachtet, als nicht willkürlich und nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist
daher vollumfänglich abzuweisen.
4.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Beschwerdeführerin,
welche
überdies
die
anwaltlich
vertretene
Beschwerdegegnerin 1 angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Der Beschwerdegegnerin 2 ist praxisgemäss mangels anwaltlicher Vertretung
keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
15'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
295.--
zusammen
Fr.
15'295.--
gehen zulasten der … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
3.
Die … hat die Rhätische Bahn AG aussergerichtlich mit Fr. 5'000.-- (inkl.
MWST) zu entschädigen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 31. Mai 2007
zufolge Rückzuges abgeschrieben (2C_84/2007/bie).