gr_gerichte · R 2018 56 · 2020-09-21 · de
2C_1033/2020

Baueinsprache - PVG 2020 Nr. 20 | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 18 56
5. Kammer
Vorsitz
Audétat
Richter
Racioppi, von Salis
Aktuar
Gross
URTEIL
vom 21. September 2020
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
und
B._____,
beide vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Jeannette Guadagnini
Fischer,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin 1
und

- 2 -
Einfache Gesellschaft C._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Reto Crameri,
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Baueinsprache

- 3 -
1.
Im Jahre D.1._____ eröffnete das auf der Parzelle Nr. 229 in X._____ neu
erbaute Kurhaus C._____. Mit seiner sonnigen Lage, den 30 mit Loggien
ausgestatteten Südzimmern, schönen Gesellschaftsräumen mit Veranda,
Sonnenbad im Dachstock, elektrischem Licht, Warmwasserheizung, Lift,
Bädern, Duschen und einer Dunkelkammer entsprach das Kurhaus
C._____ damals einem gehobenen Standard. Bis zum Jahr D.2._____
wurde das Kurhaus C._____ als Kurhaus bzw. als Hotel betrieben.
2.
Im Jahre D.2._____ kaufte der E._____ das Kurhaus C._____ und baute
es zu einer Unterkunft für das Personal der Höhenklinik um. Diese Nutzung
dauerte bis zur Schliessung der Höhenklinik im Jahre D.3._____. Ein Jahr
später errichtete die Gemeinde X._____ die Stiftung 'Klinik C._____', wel-
che das ehemalige Kurhaus C._____ vom E._____ erwarb, um darin eine
eigene, regionale Klinik kombiniert mit einem Alters- und Pflegeheim zu be-
treiben. Im Rahmen verschiedener Um- und Erweiterungsbauten wurden
die Südzimmer mit sanitären Anlagen ausgestattet, im EG wurde eine Arzt-
praxis eingebaut, im UG ein Röntgenraum und eine zeitgemässe Küche;
weiter wurden der Eingang und die Liftanlagen umgebaut. Der Schwer-
punkt der Klinik mit 25 Betten wurde auf die Betreuung von chronisch kran-
ken und betagten Patienten aus der Region gelegt, daneben wurde auch
eine Privatabteilung geführt. Im Jahre D.4._____ wurde das Gebäude um
ein zusätzliches Obergeschoss erweitert.
3.
Die Klinik C._____ wurde D.5._____ aus der Bündner Spitalliste gestri-
chen. Fortan wurde die Klinik nur noch als Alters- und Pflegeheim genutzt
bis zur Eröffnung des neuen Alterszentrums in X._____ im Oktober 2014.
Seit der Wintersaison 2014/2015 wird das Gebäude von der Skischule
X._____ als Unterkunft resp. Wohnheim für die Skilehrerinnen und –lehrer
genutzt, wofür die bestehenden Strukturen unverändert übernommen wer-
den konnten. In den Sommermonaten steht das Gebäude leer.

- 4 -
4.
Mit der Teilrevision der Ortsplanung Pflegeheim (C._____) wurde die Par-
zelle Nr. 229 "C._____" im Februar 2016 von der Zone für öffentliche Bau-
ten und Anlagen (ZöBA) in die Dorfzone umgezont. Diese Revision wurde
von der Regierung genehmigt.
5.
In einer weiteren Abstimmung genehmigte das Stimmvolk von X._____ den
Verkauf der Liegenschaft C._____ zu einem Mindestverkaufspreis von Fr.
2.85 Mio. inkl. optionalem Mehrkaufpreis von max. Fr. 0.65 Mio. bei der
Möglichkeit zur Schaffung von Zweitwohnungen. Die Option kam deshalb
zu Stande, weil im Vorfeld der Abstimmung sich zwei Investorengruppen
gegenüberstanden, von denen einer ein Projekt für die Betreuung von
Burn-Out-Patienten vorschwebte, der anderen ein Zweitwohnungsprojekt.
6.
Mit Vorbescheid vom 7. März 2017 stellte die Gemeinde X._____ der Ein-
fachen Gesellschaft 'C._____' in Aussicht, die Hauptnutzungsflächen der
Liegenschaft hinsichtlich einer Umnutzung in Zweitwohnungen als altrecht-
liche Wohnanteile gemäss der Zweitwohnungsgesetzgebung anzurech-
nen.
7.
Daraufhin erwarb die Einfache Gesellschaft 'C._____' am 1. Juni 2017 die
Liegenschaft Nr. 229 mitsamt dem Gebäude 'C._____' von der Stiftung 'Kli-
nik C._____'. Am 26. September 2017 reichten die neuen Eigentümer ein
Baugesuch ein für innere Umbauten im Zusammenhang mit der Nutzung
des Gebäudes für Skilehrer.
8.
Dagegen erhoben A._____ und B._____, Gesamteigentümer der Liegen-
schaft Nr. 234 in X._____, Baueinsprache. Mit ihrer Einsprache verlangten
sie, dass das auf das Zweitwohnungsgesetz gestützte Baugesuch betref-
fend den inneren Umbau der Casa C._____ abzuweisen sei; eventualiter
sei das Baugesuch mit der Auflage zu verknüpfen, dass die geplanten

- 5 -
Wohnungen lediglich als Erstwohnungen oder als Erstwohnungen gleich-
gestellte Wohnungen benutzt werden dürften; in ihrer Replik beantragten
sie zudem, dass diejenigen Behördenmitglieder, welche am Vorbescheid
mitgewirkt haben, bei der Behandlung der Einsprache zufolge Befangen-
heit in den Ausstand zu treten hätten. Die Bauherrschaft beantragte ein
Nichteintreten auf die Einsprache mangels Legitimation, eventualiter deren
Abweisung. Es wurde darauf ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt.
9.
Mit Entscheid vom 10./19. Juli 2018 trat die Gemeinde X._____ auf die Ein-
sprache ein, weil sie eine ausreichende räumliche Nähe bejahte sowie das
Vorliegen eines eigenen schutzwürdigen Interesses. Die Einsprache hiess
die Gemeinde insofern teilweise gut, als sie die Einheiten im EG sowie die
westliche Einheit im UG nicht als altrechtliche Wohnung qualifizierte; die
übrige Hauptnutzfläche hingegen schon; im Übrigen wurde die Einsprache
abgewiesen und die Baubewilligung mit Erstwohnungsbeschränkung für
die erwähnten Einheiten im EG und UG und den üblichen Auflagen erteilt.
Die Verfahrensgebühren in der Höhe von Fr. 1'424.-- sowie die der Ge-
meinde angefallenen Auslagen für die externe Rechtsberatung in der Höhe
von Fr. 6'065.15 auferlegte die Gemeinde zu ¾ den Einsprechern und zu
¼ der Bauherrschaft (Ziff. 16 und 17 Dispositiv).
10.
Gegen diesen Entscheid erhoben A._____ und B._____ (Beschwerdefüh-
rer) am 10. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids, die Verweigerung der ersuchten Bewilligung zur Erstellung von
Wohnungen gestützt auf Art. 10 ZWG und die Zurückweisung der Sache
an die Vorinstanz zur Weiterbearbeitung und Neubeurteilung im Sinne der
Erwägungen; eventualiter seien die Ziff. 16 und 17 des Dispositivs aufzu-
heben und es seien die Kosten dem Verursacherprinzip entsprechend an-
gemessen festzulegen oder die Sache sei zur Neubeurteilung der Kosten-

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regelung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolge zulasten der Gemeinde und der Bauherrschaft. Schliess-
lich beantragen die Beschwerdeführer in verfahrensrechtlicher Hinsicht,
dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt werde. Sie begrün-
den ihre Beschwerde im Wesentlichen damit, dass die Räumlichkeiten der
Casa C._____ nicht den Kriterien des Wohnungsbegriffs nach Zweitwoh-
nungsgesetz entsprächen, sondern der Ausgestaltung von Zimmern in Ho-
tels oder Altersheimen. Zudem sei die Casa C._____ nie in der Absicht
klassischer Wohnnutzung bewilligt und erbaut worden; vielmehr sei sie
während fast 100 Jahren als Kurhaus, Klinik sowie als Alters- und Pflege-
heim genutzt worden. Die von der Bauherrschaft geplante Umgestaltung
würde folglich zur Erstellung neuer Wohnungen führen, welche nur unter
den strengen Voraussetzungen des ZWG bewilligt werden dürften, welche
hier aber nicht vorlägen. Die Vorinstanz hätte zudem noch für alle 15 Woh-
nungen zu prüfen, ob die geplanten Skilehrerwohnungen überhaupt den
Bedürfnissen der Skilehrer gerecht werden oder ob allenfalls ein anderwei-
tiger Bedarf für Erstwohnungen oder für Erstwohnungen gleichgestellte
Wohnungen bestehe. Unabhängig davon sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben, da die Baugesuchsunterlagen unvollständig und nicht genü-
gend detailliert seien und die Vorschriften des kommunalen Baugesetzes
verletzt seien; so sei u.a. die Vorschrift betreffend Pflichtparkplätze nicht
eingehalten. Sollte der Entscheid nicht vollumfänglich aufgehoben werden,
sei immerhin die vorinstanzliche Kostenregelung aufzuheben und die bei
der Vorinstanz angefallenen Kosten dem Verursacherprinzip entsprechend
neu zu verteilen.
11.
In ihrer Vernehmlassung vom 15. Oktober 2018 beantragte die Gemeinde
X._____ (Beschwerdegegnerin 1) die Abweisung der Beschwerde; eventu-
aliter seien allfällige formelle Mängel des angefochtenen Entscheids im
Rahmen des Verfahrens und des Entscheids zu heilen oder der Entscheid

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bezüglich dieser Mängel an die Baubehörde zurückzuweisen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie verweist weitgehend auf den ange-
fochtenen Entscheid und ergänzt diese Ausführungen mit einer Erklärung
des Begriffs 'Schaltzimmer' sowie mit Hinweisen darauf, dass eine einmal
festgestellte altrechtliche Wohnungsfläche in beliebig viele Wohnungen un-
terteilt werden könne, dass die fehlenden Pflichtparkplätze tatsächlich bes-
ser in Form einer Auflage in das Dispositiv aufgenommen worden wären,
deswegen aber der Entscheid nicht aufgehoben werden müsse, und dass
die Kosten des Einspracheverfahrens im Verhältnis der im angefochtenen
Entscheid als Erstwohn- und als Zweitwohnflächen anerkannten Massen
verteilt worden seien.
12.
Die Bauherrschaft (Beschwerdegegnerin 2) beantragte in ihrer Vernehm-
lassung vom 22. Oktober 2018 kostenfällig die Abweisung der Be-
schwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Nichteintreten be-
gründet sie zum einen damit, dass die Beschwerdeführer aufgrund man-
gelnder Nähe zur Bauparzelle nicht legitimiert seien, Beschwerde zu
führen; zum anderen würden sich die Beschwerdeführer widersprüchlich
verhalten, würden doch Erstwohnungen für die Nachbarschaft mehr Immis-
sionen verursachen als sporadisch genutzte Zweitwohnungen; darauf sei
bereits im Einspracheverfahren hingewiesen worden. Die Räumlichkeiten
in der Casa C._____ seien zum Zeitpunkt der Annahme der Zweitwoh-
nungsinitiative bereits bestehend bzw. längstens rechtskräftig bewilligt; seit
1978 sei eine selbständige Lebensführung auf allen Etagen der Casa
C._____ möglich. Die Voraussetzungen an den Wohnungsbegriff gemäss
ZWG seien somit erfüllt. Folglich könne die Liegenschaft frei genutzt und
umgenutzt werden. Auch in den übrigen Punkten erweise sich der vorin-
stanzliche Entscheid als rechtmässig.

- 8 -
13.
In ihrer Replik vom 23. November 2018 nehmen die Beschwerdeführer zu
den Vernehmlassungen der beiden Beschwerdegegnerinnen Stellung un-
ter Festhaltung an ihren Rechtsbegehren.
14.
Die Beschwerdegegnerin 1 entgegnet in ihrer Duplik vom 7. Dezember
2018 punktuell.
15.
Am 15. Januar 2019 führt die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Duplik aus,
dass jede Etage der Liegenschaft heute mit einer eigenen Küche ausge-
stattet sei, das bisher in der Casa C._____ geführte Alters- und Pflegeheim
ohne bauliche Massnahmen in eine Wohnnutzung pro Etage habe umge-
nutzt werden können; zudem sei jede Wohnung vom gemeinschaftlichen
Treppenhaus durch eine selbständig verschliessbare Tür abgegrenzt. Da-
mit seien die Voraussetzungen an den altrechtlichen Wohnungsbegriff of-
fenkundig erfüllt.
16.
Mit Nachtrag vom 18. März 2019 sandte die Beschwerdegegnerin 2 dem
Gericht das Urteil des Bundesgerichts 1C_137/2017 vom 26. Juli 2017 be-
treffend Nichtexistenz eines praktischen Vorteils für die Nachbarschaft ei-
ner Nutzungsbeschränkung von Wohnfläche auf Erstwohnungen oder tou-
ristisch genutzte Zweitwohnungen zu.
17.
Am 25. Juni 2020 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort
durch, an welchem von Seiten der Beschwerdeführer deren gemeinsame
Rechtsvertreterin (RA lic. iur. Jeanette Guadagini Fischer) teilnahm. Sei-
tens der Beschwerdegegnerin 1 waren persönlich deren Gemeindepräsi-
dent und der Chef des Bauamtes zugegen. Die Beschwerdegegnerin 2 war
durch zwei Mitglieder der Geschäftsleitung der Bauherrschaft und ihren
Rechtsvertreter (RA Dr. Reto Crameri) vertreten. Allen Anwesenden wurde
dabei an fünf verschiedenen Standorten die Möglichkeit geboten, sich zur

- 9 -
strittigen Frage der Beschwerdelegitimation aufgrund der Distanz-, Raum-
und Sichtverhältnisse zwischen dem Grundstück der Beschwerdeführer
und dem Umbauprojekt (auf Parzelle 229) (vgl. Gerichtsfotos am Standort
1), zur Parkplatzsituation (Pflichtparkplätze [PP] Nr. 1-3) (Gerichtsfotos am
Standort 2), zu den oberen vier Parkfeldern (PP Nrn. 4-5) vor/quer sowie
seitlich/längs (PP Nrn. 6-7) direkt/unmittelbar neben dem Umbauprojekt
(Gerichtsfotos am Standort 3) und insbesondere im "Gebäudeinneren" auf
Parzelle 229 (OG 4 bis 1; EG und UG) zum 'Wohnungsbegriff' nach Art. 2
ZWG und zur Qualifikation als 'altrechtliche Wohnungen' nach Art. 10 ZWG
zu äussern (Gerichtsfotos am Standort 4 samt Planskizzen gemäss Proto-
koll des Augenscheins). Die Schlussvoten und die Würdigung des Gese-
henen im "Gebäudeinneren" folgten darauf im Freien am Standort 5, wobei
die Parteien keine zusätzlichen Dokumente zu den Akten einreichten.
18.
Mit Stellungnahme vom 7. August 2020 äusserten sich die Beschwerdefüh-
rer, mit Eingabe vom 21. August 2020 die Beschwerdegegnerin 1 und mit
Schreiben vom 24. August 2020 die Beschwerdegegnerin 2 zum gerichtli-
chen Augenscheinprotokoll vom 25. Juni/7. Juli 2020.
19.
Am 27. August 2020 sandte das Gericht diese Eingaben jeweils der Ge-
genseite bzw. allen Beteiligten zur Kenntnisnahme zu; zzgl. der ergänzten
Honorarnote der Anwältin der Beschwerdeführer vom 6. August 2020.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1.
Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Entscheide der Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz
angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem

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Recht endgültig sind. Der angefochtene kommunale Einsprache- und Bau-
bewilligungsentscheid vom 10., mitgeteilt am 19. Juli 2018, worin die Be-
schwerdegegnerin 1 die Einsprache der Beschwerdeführer gegen die In-
neren Umbauten und die (Um-) Nutzung des (ehemaligen Kurhaus-und Kli-
nik-) Gebäudes auf Parzelle 229 durch die Beschwerdegegnerin 2 teilweise
guthiess (Einheiten im EG sowie westliche Einheit im UG nicht als altrecht-
liche Wohnung qualifiziert); die übrigen Hauptflächen hingegen als altrecht-
liche Wohnungen anerkannte und die Einsprache insofern abwies. Gleich-
zeitig erteilte die Beschwerdegegnerin 1 der Beschwerdegegnerin 2 die
Baubewilligung die erwähnten Einheiten im EG und UG (mit Erstwohnungs-
beschränkung) und die übrigen Hauptflächen im Gebäude auf Parzelle 229
(ohne Erstwohnungsbeschränkung) – unter Auflagen – erstellen zu dürfen.
Dieser Einsprache- und Baubewilligungsentscheid ist weder endgültig noch
kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein
taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsge-
richt des Kantons Graubünden dar. Als formelle und materielle Adressaten
des angefochtenen Entscheids sind die Beschwerdeführer berührt und wei-
sen ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung auf
(Art. 50 VRG), zumal sie im angefochtenen Entscheid (vgl. Dispositiv Ziff.
16 und Ziff. 17) noch zu ¾ mit Verfahrens- und Rechtsgutachterkosten be-
lastet wurden. Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist somit unter diesen Aspekten einzutreten.
Da die Beschwerdegegnerin 2 die Beschwerdelegitimation der Beschwer-
deführer jedoch grundsätzlich in Frage stellt, ist darauf – nachfolgend
E.1.2.1. ff. – noch vertiefter einzugehen und somit Klarheit zu schaffen.
1.2.1.
In formeller Hinsicht bestreitet die Beschwerdegegnerin 2 bereits die Be-
rechtigung der beiden Beschwerdeführer zur Anfechtung des Einsprache-
und Baubewilligungsentscheids vom 10./19. Juli 2018. Sie bemängeln zum
einen die (fehlende) räumliche Nähe der Beschwerdeführer zur Parzelle

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229 und zum anderen deren schutzwürdiges Interesse an der Änderung
des angefochtenen Entscheids. Beide Voraussetzungen wurden von der
Beschwerdegegnerin 1 im Einspracheverfahren bejaht. So sah es die Be-
schwerdegegnerin 1 als erwiesen an, dass die Distanz zwischen den Ge-
bäuden der Beschwerdeführer (auf Parzelle 234) und der Beschwerdegeg-
nerin 2 (auf Parzelle 229) etwas mehr als 90 m betrage und die jetzige Casa
C._____ auf Parzelle 229 von der Parzelle der Beschwerdeführer einseh-
bar sei. Weiter hielt die Beschwerdegegnerin 1 fest, dass die Einsprecher
durch die Erstellung von zusätzlichen Wohnungen – unabhängig davon, ob
Erst- oder Zweitwohnungen – durch zusätzliche Emissionen aus dem zu-
nehmenden Verkehr an der Seepromenade betroffen sind.
1.2.2.
Die Beschwerdegegnerin 2 weist in ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde
darauf hin, dass das streitberufene Verwaltungsgericht an die Rechtsauf-
fassung der Beschwerdegegnerin 1 zur Legitimation der Beschwerdeführer
nicht gebunden sei. Zwischen der Liegenschaft der Beschwerdegegnerin 2
(Bauherrschaft) und der Einsprecher/Beschwerdeführer lägen in Luftlinie
zwei Gebäude sowie ein dichter Wald aus massiven Tannen, sodass kei-
nerlei Sichtkontakt bestehe. Weiter hätten die Beschwerdeführer im Ein-
spracheverfahren keinerlei zunehmende Immissionen aus dem Bauprojekt
geltend gemacht, solche seien auch nicht ersichtlich, zumal die Einspre-
cher/Beschwerdeführer ja Zweitwohnungen verhindern wollten, welche in
aller Regel weniger genutzt würden als Erstwohnungen.
1.2.3.
Zunächst ist seitens des Gerichts festzuhalten, dass die Beschwerdeführer
beide Entscheidungsadressaten sind und darin überdies mit Verfahrens-
und Rechtsgutachterkosten belastet wurden. Eine gewisse Legitimation zur
Anfechtung ist somit ohnehin gegeben. Fraglich kann deshalb einzig sein,
ob die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde lediglich für einen Teil ihrer
Rügen (Kostenverteilung) zuzulassen sind für den Fall, dass die Beschwer-

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degegnerin 1 deren Rügelegitimation zur Einsprache fälschlicherweise be-
jaht hätte. Das Gericht ist daher der Ansicht, dass hier die Legitimation der
Beschwerdeführer erneut (noch vertiefter) zu prüfen ist.
1.2.4.
In Anbetracht von BGE 140 II 214 [E.2.3] erweist sich die konkrete Situation
vor Ort prima vista tatsächlich als ein Grenzfall: Die Luftdistanz der Ge-
bäude beträgt ca. 90 – 100 m. Zudem verhindern zwei Gebäude und
Bäume den uneingeschränkten Sichtkontakt. Der Augenschein hat diesbe-
züglich ergeben, dass vom 2. Stockwerk des Chalets der Beschwerdefüh-
rer auf Parzelle 234 drei obere Stockwerke und vom 1. Stockwerk das
Dachstockwerk auf Parzelle 229 sichtbar sind (vgl. Gerichtsfotos 2 und 3
[am Standort 1]). Die Beschwerdegegnerin 1 hat die Legitimation jedoch
auch nicht anhand der Distanzverhältnisse bejaht, sondern aufgrund zu-
sätzlicher Verkehrsemissionen. Die Beschwerdegegnerin 2 wirft dagegen
ein, die Einsprecher bzw. heutigen Beschwerdeführer hätten in der Ein-
sprache dieses Argument überhaupt nicht vorgebracht; ausserdem wäre
es widersprüchlich, emissionsärmere Zweitwohnungen zu bekämpfen.
Abgesehen davon, dass die Legitimation von Amtes wegen zu prüfen ist,
d.h. unabhängig von den Argumentationen der Parteien, dürfte es den Be-
schwerdeführern zur Hauptsache darum gehen, generell die geplante Um-
nutzung der Casa C._____ zu verhindern. Immerhin bedingt eine solche 15
Pflichtparkplätze, welche für Erst- oder Zweitwohnungen gleichermassen
zu erstellen wären. So gesehen wäre der status quo (Beibehalten der ge-
genwärtigen Situation) für die Einsprecher/Beschwerdeführer besser, wes-
halb sie ein schützenswertes Interesse daran haben, den status quo beizu-
behalten.
1.2.5.
Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts spricht somit einiges dafür,
auf die Beschwerde vollumfänglich – nicht nur bezüglich der Kostenvertei-
lung – einzutreten. Der gerichtliche Augenschein hat diesen Eindruck

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bestätigt. Er hat klar gezeigt, dass guter Sichtkontakt zwischen der Liegen-
schaft der Beschwerdeführer und der Bauparzelle besteht. Aufgrund der
Distanz von nur rund 90 – 100 m und dem Sichtkontakt ist die Beschwer-
delegitimation grundsätzlich zu bejahen. Anders wäre nur zu entscheiden,
wenn einzig nach der rügespezifischen Legitimation betreffend Zweitwoh-
nungsproblematik geurteilt würde. Diesbezüglich ist fraglich, ob die Gut-
heissung dieser Rüge den Beschwerdeführern einen tatsächlichen Vorteil
bringen würde, weil hier klar ist, dass Wohnungen mit Erstwohnungsver-
pflichtung gebaut werden dürfen und solche gerichtsnotorisch in der Regel
mehr Verkehr und Lärm verursachen, als die lediglich zeitlich begrenzt ge-
nutzten Zweitwohnungen für Ferien- und Erholungszwecke. Die Frage der
rein rügenbezogenen Legitimation muss hier jedoch nicht vertieft behandelt
werden, da die räumliche Nähe und der bestehende Sichtkontakt zwischen
der Liegenschaft der Beschwerdeführer und der Bauparzelle der Be-
schwerdegegnerin 2 schon zur Überprüfungsbefugnis legitimieren.
1.3.
Beschwerdethema bildet vorliegend die Frage, ob das Bauvorhaben der
Beschwerdegegnerin 2 betreffend innerer Umbau und Nutzung des Gebäu-
des auf Parzelle 229 mit dem Zweitwohnungsgesetz vereinbar ist oder ob
– wie von den Beschwerdeführern in der Einsprache verlangt – die geplan-
ten Wohnungen lediglich als Erstwohnungen oder als Erstwohnungen
gleichgestellte Wohnungen benutzt werden dürfen.
2.1.
In materieller Hinsicht geht es primär um die Anwendbarkeit und die Aus-
legung des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (ZWG; SR 702). Zum
einen ist der Begriff einer 'Wohnung' gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG (nachfol-
gend E.2.2. ff.) und zum anderen die Bedeutung 'altrechtliche Wohnungen'
im Sinne von Art. 10 ZWG (E.2.3. ff.) im konkreten Fall zu klären. Im Wei-
teren gilt es die Nutzungsbeschränkung (mit/ohne Erstwohnungsanteil),
den Bedarfsnachweis für Zweitwohnungen (E.2.4. ff.), den Einwand der Un-

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vollständigkeit der Baugesuchsunterlagen (E.2.5. ff.), die Einhaltung der
Ausnützungsziffer (E.2.6. ff.) und die Bereitstellung der Pflichtparkplätze zu
prüfen und zu beurteilen (E.2.7. ff.) sowie die Kostenauflage im Einspra-
cheentscheid (Dispositiv Ziff. 16 und Ziff. 17) zu bereinigen (E.2.8. ff.).
2.2.
Gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG ist eine 'Wohnung' im Sinne dieses Gesetzes
eine Gesamtheit von Räumen, die:
a) für eine Wohnnutzung geeignet sind;
b) eine bauliche Einheit bilden;
c) einen Zugang entweder von aussen oder von einem gemeinsam mit
anderen Wohnungen genutzten Bereich innerhalb des Gebäudes haben;
d) über eine Kocheinrichtung verfügen; und
e) keine Fahrnis darstellen.
Eine Erstwohnung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Wohnung, die von mindestens einer
Person genutzt wird, die gemäss Artikel 3 Buchstabe b des Registerharmonisierungsge-
setzes vom 23. Juni 2006 in der Gemeinde, in der die Wohnung liegt, niedergelassen ist
(Art. 2 Abs. 2 ZWG).
Erstwohnungen gleichgestellt sind Wohnungen, die (Art. 2 Abs. 3 ZWG):
a)
zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd bewohnt werden;
b)
von einem Privathaushalt dauernd bewohnt werden, der im gleichen
Gebäude eine andere Wohnung dauernd bewohnt;
c)
von Personen dauernd bewohnt werden, die sich nicht beim Einwohneramt melden
müssen, insbesondere von diplomatischem Personal und Asylsuchenden;
d)
seit höchstens zwei Jahren leer stehen, bewohnbar sind und zur Dauermiete oder
zum Kauf angeboten werden (Leerwohnungen);
e)
zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden und wegen der Höhenlage nicht
ganzjährig für landwirtschaftliche Zwecke zugänglich sind;
f)
durch Unternehmen zur kurzzeitigen Unterbringung von Personal genutzt werden;
g)
als Dienstwohnungen für Personen, die insbesondere im Gastgewerbe, in Spitälern
und in Heimen tätig sind, genutzt werden;
h)
rechtmässig vorübergehend anders als zum Wohnen genutzt werden.
Eine Zweitwohnung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Wohnung, die weder eine Erstwoh-
nung ist noch einer Erstwohnung gleichgestellt ist (Art. 2 Abs. 4 ZWG).
2.2.1.
Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass es sich bei den Räumlichkei-
ten in der Casa C._____ (auf Parzelle 229), insbesondere bei den Südzim-
mern, um einzelne, in sich abgeschlossene Raumeinheiten handle und
nicht – wie die Beschwerdegegnerin 1 festhalte – bei den Stockwerken um
eine zueinander gehörige Gesamtheit von Räumen. Damit entsprächen die
einzelnen Stockwerke nicht dem Wohnungsbegriff von Art. 2 Abs. 1 ZWG.

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Dies sei anlässlich eines Augenscheins klar erkennbar. Die einzelnen
Stockwerke der Casa C._____ seien keine baulichen Einheiten im Sinne
des ZWG; vielmehr stellten die meisten Räume auf den Stockwerken 1-4
baulich abgetrennte Einzelräume dar, die grösstenteils über eigene, um
Zimmer integrierte sanitäre Anlagen (Toiletten/Lavabos/Duschen) verfüg-
ten und somit bewohnbare Zimmer seien, vergleichbar mit Hotelzimmern.
Ausserdem seien die angeblich bestehenden fünf Wohneinheiten im Eid-
genössischen Gebäude- und Wohnungsregister (GBR), in welchem die
Casa C._____ erfasst sei, nicht vermerkt. Dies sei ein gewichtiges Indiz für
die Verneinung des Kriteriums der baulichen Einheit und gegen die An-
nahme von fünf Wohneinheiten i.S.v. Art. 2 Abs. 1 ZWG; immerhin diene
das GBR u.a. zur Feststellung des Zweitwohnungsanteils in einer Ge-
meinde. Die Beschwerdegegnerin 1 gehe fälschlicherweise davon aus,
dass eine Kochgelegenheit pro Stockwerk ausreichend sei. Vielmehr
müsse jede baulich abgetrennte Wohneinheit, die eine solche nach Art. 2
Abs. 1 ZWG darstellen soll, über eine eigene Küche oder Kochnische ver-
fügen; weil die fünf Etagen keine baulich abgetrennten Wohneinheiten bil-
deten, müssten die Küchen den einzelnen Zimmern zugeordnet sein, damit
der Wohnbegriff für diese Wohneinheiten erfüllt sei. Im Übrigen halte die
Botschaft zum ZWG fest, dass wegen der Notwendigkeit des Vorhanden-
seins einer Kocheinrichtung Einzelzimmer in Altersheimen, Hotels usw.
vom Wohnungsbegriff ausgenommen werden sollten (BBl 2014 2298).
Diese Ansicht werde auch in der Literatur zum ZWG übernommen (SHK-
MÖSCHING, 2017, Art. 2 N 7). Die Auslegung von Art. 2 Abs. 1 ZWG der
Beschwerdegegnerin 1 würde dazu führen, dass bei jedem Hotel, das auf
den einzelnen Stockwerken über eine Kochnische verfügte, die einzelnen
Stockwerke als Wohnung i.S.v. Art. 2 Abs. 2 ZWG qualifiziert werden könn-
ten, was klarerweise dem Sinn und Zweck von Art. 75b BV und Art. 2 Abs.
1 ZWG zuwiderlaufe. In der Casa C._____ seien unbestrittenermassen bis
2014 alte und pflegebedürftige Personen in Einzelzimmern beherbergt wor-

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den. Bei der Nutzung von Wohnräumen als Alters- und Pflegeheim handle
es sich nicht um eine reine Wohnnutzung, sondern um eine gewerbliche
Beherbergung, die nicht unter den Wohnungsbegriff von Art. 2 Abs. 1 ZWG
falle; deshalb sei sie auch in der Zone für öffentliche Bauten zulässig.
2.2.2.
Während die Beschwerdegegnerin 1 auf den angefochtenen Entscheid ver-
weist, argumentiert die Beschwerdegegnerin 2 vertieft. Die Beschwerde-
führer würden verkennen, dass es sich bei der Casa C._____ nicht um ein
klassisches Altersheim handle. Auf allen Etagen, ausser im Erdgeschoss,
befänden sich Küchen, im Untergeschoss sogar deren zwei; alle Küchen
seien als solche genutzt worden. In einem Altersheim würde sich typischer-
weise nur eine Küche befinden, hier hingegen gebe es sechs Küchen, wel-
che für die Zubereitung von Mahlzeiten genutzt würden. Jede Etage bilde
so eine Gesamtheit von Räumen im Sinne des Gesetzes, die für die Wohn-
nutzung ohne Weiteres geeignet sei. Entgegen der Meinung der Beschwer-
deführer sei nicht auf die ursprüngliche Absicht der Nutzungsmöglichkeit
abzustellen, sondern gestützt auf den Gesetzeswortlaut und die Materialien
auf den Referenzzeitpunkt des 11. März 2012. Entscheidend sei demnach,
dass an diesem Tag die Wohnnutzung innerhalb dieses Gebäudes zulässig
war. Fakt sei zudem, dass in einem Heim das Wohnen den Hauptzweck
bilde. Weil es auf jeder Etage (ausser im EG) eine Küche gebe, handle es
sich nicht um ein klassisches Alters- und Pflegeheim. Eine Wohnnutzung
sei ohne Weiteres möglich gewesen und sei es auch heute noch. Ausser-
dem wäre eine Zweckänderung gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 3 KRVO ohne
Baubewilligung möglich gewesen. Daran ändere auch der Umstand nichts,
dass das Grundstück im Jahr 2016 von der ZöBA in die Dorfzone umgezont
worden sei, sei doch eine Wohnnutzung bereits unter der Geltung der ZöBA
durchaus zonenkonform gewesen.

- 17 -
2.2.3.
Für das Verwaltungsgericht ist zur Streitentscheidung auf die eingangs zi-
tierte Definition (Art. 2 Abs. 1 ZWG) abzustellen, wonach eine 'Wohnung'
die Gesamtheit von Räumen ist, welche bestimmte Kriterien (= kumulative
Anforderungen gemäss Aufzählung in lit. a-e) erfüllt (vgl. SHK, FABIAN MÖ-
SCHING, in WOLF/PFAFFMATTER [Hrsg]: Zweitwohnungsgesetz [ZWG] – unter
Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], Bern 2017, Art. 2 ZWG N
4 ff. S. 42 f.). Das Kriterium von lit. a (Geeignet für Wohnnutzung) trifft – wie
der Augenschein des Gerichts gezeigt hat – auf die einzelnen Stockwerke
zu, wenn man sie als Raumgesamtheit betrachtet, mit Ausnahme des Erd-
geschosses, weil dort die sanitären Anlagen nicht im erforderlichen Mass
vorliegen bzw. dort nur durch bauliche Massnahmen erstellt werden könn-
ten. Das zweite Kriterium von lit. b (bauliche Einheit) ist nach Ansicht des
Gerichts ebenfalls gegeben, ausser wiederum im EG, wo der Korridor der
Erschliessung des gesamten Gebäudes dient und so die Raumeinheiten
zerschneidet. Mit der Erschliessung über ein Treppenhaus ist das Kriterium
von lit. c (Zugang von aussen oder gemeinsam mit anderen Wohnungen
innerhalb des Gebäudes) wiederum in allen Geschossen (ausser im EG)
offensichtlich gegeben, weil auch hier das Treppenhaus die verlangte
Raumgesamtheit unterteilt. Gemäss lit. d (Kochgelegenheit) muss die Ge-
samtheit der Räume über eine Kocheinrichtung verfügen, womit die Ab-
grenzung zu den einzelnen Zimmern in Hotels und Altersheimen sowie von
Mansardenzimmern vorgenommen wird. Unter den Begriff 'Kocheinrich-
tung' fallen sowohl Küchen als auch Kochnischen. Aus den Plänen ergibt
sich, dass sich wiederum mit Ausnahme des EG auf allen Stockwerken sol-
che Kücheneinrichtungen befinden – auch hier jeweils auf das Stockwerk
als Raumgesamtheit betrachtet. Das Kriterium von lit. e (keine Fahrnis) ist
offensichtlich erfüllt, weil es hier um ein fest und dauerhaft mit dem Boden
verankertes Gebäude geht und nicht um bewegliche Sachen (Mobilien).
Demnach könnten sämtliche Stockwerke – mit Ausnahme des EG – unter
den Wohnungsbegriff nach Art. 2 ZWG subsumiert werden, so wie es im

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angefochtenen Entscheid festgehalten wurde (vgl. JONAS ALIG, Der Woh-
nungsbegriff des Zweitwohnungsgesetzes [ZWG], in Jusletter vom 30. Mai
2016). Der Augenschein des Gerichts hat diese Einschätzung indessen et-
was getrübt (vgl. dazu: Standort 4 "Hausinneres" mit insgesamt 20 Ge-
richtsfotos). So hat die Gebäudebegehung eindeutig gezeigt, dass der
Grundriss der Casa C._____ nicht auf eine klassische Wohnnutzung aus-
gerichtet ist. Selbst wenn man jedes Stockwerk als separate Wohneinheit
betrachten wollte/könnte, so ist eine Küche pro Stockwerk (im 4. OG eine
grössere, auf den anderen Stockwerken kleinere) für die grosse Anzahl
Zimmer unpassend; diese Diskrepanz wird noch verstärkt durch den Um-
stand, dass fast jedes Zimmer dann wieder eine eigene Nasszelle hat. Für
eine Wohngemeinschaft (WG) funktioniert dieses Konzept, für eine Familie
hingegen sicher nicht. Die Wohnqualität erscheint somit fraglich und eher
als nicht erfüllt; sie kann hier aber letztlich offengelassen werden.
2.3.
Laut Begriffsumschreibung in Art. 10 ZWG ist eine 'altrechtliche Wohnung'
im Sinne dieses Gesetzes eine Wohnung, die am 11. März 2012 rechtmäs-
sig bestand oder rechtskräftig bewilligt war (SHK – MÖSCHING, a.a.O., Art.
10 ZWG N 4 ff. S. 131 ff.).
2.3.1.
Die Beschwerdeführer argumentieren in dieser Hinsicht, dass wenn wider
Erwarten der Wohnungsbegriff als erfüllt angesehen werden sollte, es sich
bei den behaupteten fünf Wohnungen nicht um altrechtliche Wohnungen
i.S.v. Art. 10 ZWG handeln könne. Massgeblich für die Beurteilung dieser
Frage sei, ob die fraglichen Wohnungen in der Absicht einer klassischen
Wohnnutzung bewilligt und erstellt worden seien. Habe diese Absicht vor-
gelegen, handle es sich um eine altrechtliche Wohnung, auch wenn vorü-
bergehend eine andere Nutzung stattfinde. Vorübergehend bedeute dabei,
dass ohne erhebliche Umbauten wieder eine Wohnnutzung hergestellt wer-
den könne. Das Verwaltungsgericht habe sich in seinem Entscheid VGU R

- 19 -
16 56 den Überlegungen des DVS in dessen Vollzugshilfe bewusst ange-
schlossen, um den unbestimmt gebliebenen Rechtsbegriff 'altrechtliche
Wohnung' näher zu definieren. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte sich an
dieser Rechtsprechung orientieren müssen. Nach der Interpretation der
Beschwerdegegnerinnen würden mit der Genehmigung des strittigen Bau-
vorhabens gerade solche neuen Zweitwohnungen geschaffen, die mit der
Zweitwohnungsinitiative verhindert werden sollten. Die seit 1978 erfolgte
Nutzung der Casa C._____ als Alters- und Pflegeheim falle ebenso wenig
unter den Begriff der Wohnnutzung wie die vorgängige Nutzung als Hotel.
Weiter spreche auch der Umstand, dass sich die Parzelle Nr. 229 bis zur
Umzonung im Jahr 2016 in der ZöBA befand, gegen den Bestand von alt-
rechtlichen Wohnungen. Nach Art. 28 KRG sei diese Zone für öffentliche
oder öffentlichen Interessen dienende Bauten und Anlagen wie etwa ein
Alters- und Pflegeheim bestimmt. Ein Wohnhaus, welches ausschliesslich
einer klassischen (privaten) Wohnnutzung diene, sei in der ZöBA unzuläs-
sig. Die Beschwerdegegnerin 1 habe diese Ansicht in optima forma
bestätigt, indem sie es als notwendig erachtete, das Grundstück im Hinblick
auf den Verkauf an einen Investor für dessen private Nutzung von der ZöBA
in die Wohnzone umzuzonen. Es möge zwar sein, dass die Casa C._____
im Jahre 2014 ohne bauliche Massnahmen zu Skilehrerunterkünften 'um-
genutzt' worden sei, allerdings handle es sich bei der Nutzung der Räum-
lichkeiten durch die Skilehrer nicht um eine klassische Wohnnutzung, denn
den einzelnen Skilehrern würden nicht Wohnungen i.S.v. Art. 2 Abs. 1 ZWG
vermietet, sondern lediglich einzelne Zimmer mit sanitären Anlagen, allen-
falls der Möglichkeit zur Mitbenützung der auf den Etagen vorhandenen
Küchen.
Weiter treten die Beschwerdeführer der Ansicht der Beschwerdegegnerin
1 entgegen, die ausführt, es könne nicht Sinn und Zweck von Art. 75b BV
sein, dass die nicht mehr verwendete Baute brachliege und die bestehende
Bausubstanz ungenutzt bleibe. Eine andere Nutzung der Casa C._____ als

- 20 -
die geplante sei nämlich problemlos möglich; dies zeige schon der Um-
stand, dass bei der Abstimmung im September 2016 über den Verkauf der
Casa C._____ ein Projekt für ein Kurhaus zur Aufnahme und Betreuung
von Burn-Out-Patienten vorgelegen habe; zudem werde die Casa C._____
seit der Wintersaison 2014/2015 als Skilehrerunterkunft genutzt und würde
es weiterhin, wenn auf das hier strittige Bauvorhaben verzichtet würde.
Schliesslich sei der angefochtene Entscheid auch deshalb aufzuheben,
weil die Ziff. 6 des Dispositivs widersprüchlich sei und weder mit den Bau-
gesuchsunterlagen noch mit den Ausführungen im angefochtenen Ent-
scheid übereinstimme. Die Beschwerdegegnerin 1 sei zum Schluss ge-
langt, dass Wohnungen im Umfang von 977.98 m2 HNF nach Art. 10 f.
ZWG bewilligt werden dürften; gestützt auf diese Erkenntnis würden dann
gemäss Ziff. 6 des Dispositivs 13 altrechtliche Zweitwohnungen nach Art.
10 f. ZWG mit einer HNF im Umfang von 973 m2 bewilligt. Es seien fünf 4½
-, drei 5½-, eine 3½-Zimmer-Wohnung bewilligt und zusätzlich auf den
Stockwerken 1 – 3 je ein Schaltzimmer mit 2 Zimmern und im 4. OG mit
einem Zimmer. Für die Beschwerdeführer sei nicht nachvollziehbar, ge-
stützt auf welche Plangrundlage des Baugesuchs die Beschwerdegegnerin
1 die Grösse der einzelnen Wohnungen definiert habe. Die Angaben im
Baugesuchsformular und in der Planbeilage deckten sich nicht mit den im
angefochtenen Entscheid bewilligten Wohnungen. Weiter sei nicht nach-
vollziehbar, was unter der Bezeichnung 'Schaltzimmer' zu verstehen sei.
Aufgrund der Bezeichnungen und der Darstellung im Plan 'Parkplatznach-
weis' handle es sich bei den Schaltzimmern nicht um Wohnungen i.S.v. Art.
2 Abs. 1 ZWG, da es offensichtlich an einer Küche fehle (Wohnungen Nr.
5, 8, 11 und 14 gemäss Plan PP-Nachweis). Der Beschluss gemäss Ziff. 6
des Dispositivs des angefochtenen Entscheids, wonach fünf 4½-, drei 5½-
, eine 3½-Zimmer-Wohnung und vier Schaltzimmer bewilligt werden, was
13 altrechtliche Wohnungen gemäss Art. 10 f. ZWG ergeben solle, entspre-
che nicht dem Baugesuch.

- 21 -
2.3.2.
Die Beschwerdegegnerin 1 lässt sich in ihrer Vernehmlassung bei dieser
Rüge nur zu diesem letzten Punkt vernehmen. Demnach würden in E. 6
des angefochtenen Entscheids die heute bestehenden Wohnungen nach-
gewiesen, nämlich sieben Wohnungen, wovon fünf altrechtlich seien mit
einer HNF von insgesamt 977.98 m2. Das Baugesuch beziehe sich auf in-
nere Umbauten zu einer Wohnungsstrukturierung von fünf 1-Zimmer-Woh-
nungen (Studio oder Schaltzimmer), einer 3-Zimmer-Wohnung, fünf 4-Zim-
mer-Wohnungen und vier 5-Zimmer-Wohnungen. Wie den Erwägungen zu
entnehmen sei, könnten eine 5½-Zimmer-Wohnung (-1) sowie das Studio
im Erdgeschoss (-1) nicht als altrechtliche Wohnung im Sinne des ZWG
betrachtet werden, weshalb diese als Erstwohnungen bewilligt worden
seien. Die übrigen 13 Wohnungen würden hingegen als altrechtliche gelten
und wiesen neu (gemäss Baugesuch) eine HNF von 973 m2 auf. Deshalb
sei die tatsächlich zu realisierende altrechtliche HNF und nicht die theore-
tisch zur Verfügung stehende Fläche bewilligt worden. Baubewilligungen
dürften strenger formuliert werden als das Baubewilligungsgesuch – ein
neues Baubewilligungsgesuch sei dafür nicht notwendig. Der Begriff des
Schaltzimmers gehe auf den Architekten Le Corbusier zurück und um-
schreibe einen Raum, welcher der einen oder anderen angrenzenden
Wohnung zugewiesen sei oder eigenständig (z.B. als Studio) verwendet
werden könne, also flexibel und nicht definitiv einer Wohnung zugehörig.
Die Schaltzimmer könnten vollumfänglich der altrechtlichen HNF angerech-
net werden. Die Erstellung von Schaltzimmern habe keinen Einfluss auf die
Bewilligung, weil die Anzahl von Wohnungen keine Relevanz habe. Weil
die Zuweisung der Schaltzimmer beliebig sei, müsse dieses auch nicht
über eine Kocheinrichtung verfügen.
2.3.3.
Die Beschwerdegegnerin 2 wirft den Beschwerdeführern vor, den Ent-
scheid VGU R 16 56 falsch zu interpretieren. Das Verwaltungsgericht des

- 22 -
Kantons Graubünden habe nicht festgelegt, dass bei der Beurteilung, ob
eine altrechtliche Wohnfläche vorliege, die ursprüngliche, d.h. die allererste
Baubewilligung, massgeblich sei. Der Verweis auf die Vollzugshilfe des
Kantons im Urteil sei hier nicht einschlägig. Vorliegend sei das Gebäude
D.1._____ errichtet worden, damals als Kurhaus; in der Folge hätten mehr-
fach Umnutzungen stattgefunden. Es sei deshalb abwegig, wenn heute auf
eine Baubewilligung von D.1._____ abgestellt werden müsste. So könne
das Urteil des Verwaltungsgerichts jedenfalls nicht interpretiert werden.
Vielmehr müsse auch eine spätere Zweckänderung berücksichtigt werden
können. Die hier relevante Zweckänderung habe im Jahr 1978 stattgefun-
den, als die entsprechenden Küchen auf den Etagen eingerichtet worden
seien. Für eine bundesrechtskonforme Auslegung von Art. 10 ZWG sei
massgeblich, ob eine Gesamtheit von Räumen am 11. März 2012 die Merk-
male einer Wohnung nach Art. 2 Abs. 1 ZWG erfülle. Vor dem Umstand,
dass das Bundesrecht gerade nicht auf die ursprünglich erteilte Baubewil-
ligung abstelle, sondern auf den Umstand, dass eine Wohnung zum Zeit-
punkt der Annahme der Zweitwohnungsinitiative bestanden habe oder –
alternativ – rechtskräftig habe bewilligt sein müssen, erwiese sich die Voll-
zugshilfe des Kantons Graubünden als bundesrechtswidrig. Bezeichnen-
derweise fände sich weder in der Literatur noch in den Vollzugshilfen der
Kantone Bern und Wallis, dass auf die ursprüngliche Baubewilligung abzu-
stellen sei. Mit der Beschwerdegegnerin 1 sei deshalb festzuhalten, dass
sich die Casa C._____ spätestens seit 1978 zu Wohnzwecken eigne. Vor
diesem Hintergrund sei kein Bedarfsnachweis erforderlich, weil ein Miss-
brauch oder eine Umgehung des ZWG nicht ansatzweise erkennbar sei.
Diese Rüge sei auch nicht weiter vertieft oder sogar belegt worden. Die
Baugesuchsunterlagen seien auch nicht unvollständig gewesen. Der Bau-
bewilligungsbehörde komme bei der Beurteilung solcher Gesuche ein gros-
ses Ermessen zu, ob sie die eingereichten Unterlagen als vollständig er-

- 23 -
achte. Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdegegnerin 1 keinen Anlass
gehabt, Unterlagen nachzufordern oder nachbessern zu lassen.
2.3.4.
Für das Verwaltungsgericht ist die Vollzugshilfe des DVS vom Juni 2016
der Ausgangspunkt für die Beurteilung der vorliegenden Frage. Mit dieser
Vollzugshilfe hat sich das Gericht seinerzeit im Urteil [VGU] R 16 56 vom
11. Mai 2017 [E.5d] auseinandergesetzt:

Altrechtliche Wohnungen, d.h. Wohnungen, die vor der Annahme der Zweitwohnungsin-
itiative am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren (vgl.
Art. 10 ZWG), sind unter Vorbehalt bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen
des kantonalen oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei (Art. 11 Abs. 1
ZWG). Sie lassen sich als Erstwohnungen, Erstwohnungen gleichgestellte Wohnungen
oder auch als Zweitwohnungen nutzen (vgl. ALIG, Der Wohnungsbegriff des Zweitwoh-
nungsgesetzes [ZWG], in: Jusletter vom 30. Mai 2016, Rz. 68). Als Wohnung im Sinne
des ZWG ist gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG eine Gesamtheit von Räumen zu verstehen, die
(lit. a) für eine Wohnnutzung geeignet sind, (lit. b) eine bauliche Einheit bilden, (lit. c) einen
Zugang entweder von aussen oder von einem gemeinsam mit anderen Wohnungen ge-
nutzten Bereich innerhalb des Gebäudes haben, (lit. d) über eine Kocheinrichtung verfü-
gen und (lit. e) keine Fahrnis darstellen (vgl. zur Wohnungsdefinition des ZWG: ALIG,
a.a.O., Rz. 11 ff.). Für die Beurteilung der Frage, ob eine altrechtliche Wohnung vorliegt,
ist darauf abzustellen, ob die Wohnung in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung
bewilligt und erstellt wurde, auch wenn sie später allenfalls anders genutzt wurde (z.B. als
touristisch bewirtschaftete oder zu Gewerbezwecken genutzte Wohnung). Massgebend
für die Beurteilung, ob die Wohnung in der Absicht der klassischen Wohnnutzung erstellt
wurde, sind vor allem die seinerzeitige Baubewilligung und die damaligen Umstände. In
der Botschaft des Bundesrates zum ZWG vom 19. Februar 2014 (BBl 2014 S. 2287 ff.)
heisst es denn auch, dass die Nutzungsmöglichkeit einer am 11. März 2012 bestehenden
Wohnung nicht von der tatsächlichen Nutzung dieser Wohnung am Abstimmungstag als
Erst- oder Zweitwohnung abhängen kann, zumal diese von zufälligen Umständen be-
stimmt gewesen sein kann (BBl 2014 S. 2309). Mithin ist darauf abzustellen, mit welcher
Absicht die Wohnung erstellt wurde. Geschah dies zur klassischen Wohnnutzung, handelt
es sich um eine altrechtliche Wohnung, auch wenn vorübergehend eine andere Nutzung
stattfindet. Vorübergehend bedeutet, dass ohne erhebliche Umbauten wieder eine Wohn-
nutzung hergestellt werden kann (vgl. zum Ganzen: Vollzugshilfe des Departements für
Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum ZWG und zur Zweitwohnungsver-
ordnung [ZWV; SR 702.1] vom Juni 2016 zu Art. 10 ZWG S. 23 f.). Liegt eine solche alt-
rechtliche Wohnung vor, darf diese im Rahmen der vorbestandenen HNF erneuert, umge-
baut und wiederaufgebaut werden. Werden in diesem Rahmen zusätzliche Wohnungen
geschaffen, so können diese bewilligt werden, ohne dass eine Nutzungsbeschränkung
nach Art. 7 Abs. 1 ZWG auferlegt werden muss (Art. 11 Abs. 2 ZWG). Werden keine
neuen Wohnungen geschaffen, so kann eine altrechtliche Wohnung innerhalb der Bauzo-
nen um maximal 30 Prozent der am 11. März 2012 bestandenen HNF vergrössert werden
(Art. 11 Abs. 3 ZWG). Erweiterungen, die über dieses Mass hinausgehen, sind nur zuläs-
sig, wenn die Wohnung als Erstwohnung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. a ZWG oder −
sofern die spezifischen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind − als touristisch bewirt-
schaftete Wohnung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 7 Abs. 2 lit. a oder b ZWG
deklariert wird und die Nutzungsbeschränkung ins Grundbuch eingetragen wird (Art. 11
Abs. 4 ZWG).

- 24 -
2.3.5.
Mit dem soeben zitierten Entscheid R 16 56 (X._____) hat das Verwal-
tungsgericht die Vollzugshilfe 2016 als sachgerecht und sinnvoll herange-
zogen. Diese Erkenntnis hat das Gericht im Entscheid R 17 92 vom 2. Ok-
tober 2018 bestätigt. Mit diesen beiden Entscheiden hat das Gericht eine
Praxis begründet, wonach auf diese Vollzugshilfe als Richtschnur abzustel-
len ist. So wurde im jüngeren Entscheid in E.3.5 nochmals klärend und
wegleitend was folgt festgehalten:
In der Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vom Juni
2016, als kantonale Aufsichtsbehörde für das Zweitwohnungswesen im Kanton Graubün-
den gemäss Art. 15 ZWG (siehe dazu auch Art. 1 Abs.1 KRVO), wird dazu nachvollziehbar
ausgeführt, dass Wohnungen, die vor dem massgeblichen Zeitpunkt zwar rechtmässig
bestanden oder rechtmässig bewilligt waren, aber nicht mit der Absicht einer klassischen
Wohnnutzung erstellt wurden, keine altrechtlichen Wohnungen im Sinne von Art. 10 ZWG
darstellten. Dies gelte insbesondere für Hotelzimmer oder Wohnungen die für eine touris-
tische Bewirtschaftung im Rahmen einer strukturierten Beherbergungsform erstellt wur-
den. Zur Bestimmung, ob eine Wohnung in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung
erstellt wurde, seien vor allem die seinerzeitige Baubewilligung sowie die damaligen Um-
stände massgebend. Insofern ist für die Beurteilung des Vorliegens altrechtlicher Woh-
nungen auch nicht zwingend der Umstand entscheidend, ob bereits früher eine Küchen-
einrichtung bzw. die dafür notwendigen (Fix-) Installationen vorhanden waren oder nicht.
Die Beschwerdeführerin hat den Einbau von Küchen zudem in der vorinstanzlichen Stel-
lungnahme vom 10. Mai 2017 zur Einsprache selbst damit begründet, dass dies für Hotel-
nutzung in einem gewissen Segment notwendig sei. Das (Wohnungs-) Kriterium des Vor-
handenseins einer Kocheinrichtung dient in erster Linie der Aussonderung von (klassi-
schen) Hotel(einzel)zimmern oder Einzelzimmern in Einrichtungen für betagte Personen
sowie weiterer vergleichbarer Beherbergungsunterkünften, die nur in eingeschränktem
Masse eine eigenständige bzw. von gewissen Dienstleistungen unabhängige Beherber-
gungsnutzung zulassen (vgl. ALIG, Der Wohnungsbegriff des Zweitwohnungsgesetzes
[ZWG], in: Jusletter vom 30. Mai 2016, S. 4; Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwoh-
nungen, BBl 2014 2287 ff., S. 2298). Wenn nun aber eine Kücheneinrichtung infolge des
Komfortbedürfnisses für gewisse Kategorien von Hotelzimmern gemäss beschwerdefüh-
rerischer Darstellung heute Standard sei, erweist sich das Abstellen auf das Vorhanden-
sein einer Kücheneinrichtung bzw. entsprechender Installationen insbesondere für die Be-
urteilung einer Wohn-/Beherbergungseinheit, die im Zusammenhang mit einem struktu-
rierten Beherbergungsbetrieb steht oder stand für sich alleine als unzureichend, insofern
bietet sich die vom DVS propagierte Heranziehung der sich aus der damaligen Baubewil-
ligung und Umständen zu eruierende (Bau-)Absicht an. Dann gelten aber auch als struk-
turiert bewirtschaftete Wohnungen bewilligte Wohn-/Beherbergungseinrichtungen gemäss
vorstehend dargelegter Ansicht des DVS nicht als altrechtliche Wohnungen gemäss Art.
10 ZWG, auch wenn sie die Wohnungsdefinition gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG formal erfüll-
ten und bereits vor dem massgebenden Stichtag bestanden oder rechtskräftig bewilligt
waren.

- 25 -
2.3.6.
Für die zentrale Frage, ob jemand den Bestandesschutz bzw. die Besitz-
standsgarantie der 'altrechtlichen Wohnung' für sich in Anspruch nehmen
kann, ist nach dieser Praxis darauf abzustellen, als was die Räumlichkeiten
ursprünglich bewilligt bzw. erstellt worden sind. Damit schloss sich das Ge-
richt der Sichtweise an, die in der Vollzugshilfe DVS 2016 festgehalten und
– gleich wie die überarbeitete Version des DVS von März 2019 – als Emp-
fehlung für die Rechtsanwender des ZWG zu verstehen ist (vgl. Medien-
mitteilung der Staatskanzlei von Graubünden vom 8. März 2019:
https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2019/Seten/2019030
801.aspx). Die Vollzugshilfe DVS vom Juni 2016 (Version 1) wurde seither
überarbeitet und im März 2019 (Version 2) öffentlich gemacht. In den vor-
liegend interessierenden Punkten betreffend die Auslegung, den Anwen-
dungsbereich und das Verständnis von Art. 10 ZWG bzw. den Begriff der
'altrechtlichen Wohnung' weicht die jüngere Vollzugshilfe erheblich von der
älteren Version ab, wie nachfolgend aufgezeigt wird:
2.3.7.
In der Vollzugshilfe DVS 2016 wurde festgehalten (Art. 10 Altrechtliche
Wohnung – Begriff):
Wohnungen in strukturierten Beherbergungsbetrieben: [...]
"Wohnungen, die zwar der Definition Wohnung entsprechen, aber im Rahmen von struk-
turierten Beherbergungsbetrieben erstellt und bewirtschaftet wurden bzw. werden, sind
nach Auffassung des DVS grundsätzlich keine altrechtlichen Wohnungen.
-
Altrechtlich sind nur Wohnungen, die in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung
erstellt wurden. (Hervorhebung/Unterstreichung durch Gericht)
-
[…]
-
Massgebend für die Beurteilung, ob die Wohnung in der Absicht der klassischen
Wohnnutzung erstellt wurde, sind vor allem die seinerzeitige Baubewilligung und die
damaligen Umstände."
Wohnungen in Apparthäusern:
[…] "Sind sie demgegenüber in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung erstellt wor-
den, gelten sie nach Auffassung des DVS als altrechtlich."
Wohnungen, die zu Gewerbezwecken genutzt werden:
"Eine Wohnung, die nicht zu Wohnzecken, sondern zu Gewerbezwecken genutzt wird,
kann als altrechtliche Wohnung betrachtet werden, sofern die Wohnung nur "vorüberge-
hend" zu Gewerbezwecken (Büro, Praxen) genutzt wird, d.h. ohne erhebliche Umbauten
wieder Wohnzwecken zugeführt werden könnte (z.B. Wiedereinbau einer zuvor entfernten
Küche, sofern die entsprechenden technischen Installationen bereits vorhanden waren).
[…].

- 26 -
2.3.8.
In der Vollzugshilfe DVS 2019 wird neu formuliert (Art. 10 Altrechtliche
Wohnung – Begriff, S. 34):
Wohnungen in strukturierten Beherbergungsbetrieben:
"Wohnungen gemäss Definition von Art. 2 Abs. 1 ZWG, die am 11. März 2012 bereits
bestanden haben oder rechtskräftig bewilligt waren und die im Rahmen von strukturierten
Beherbergungsbetrieben erstellt sowie bewirtschaftet wurden bzw. werden, stellen alt-
rechtliche Wohnungen dar. Solche Wohnungen werden zwar gewerblich genutzt (touristi-
sche, hotelmässige Nutzung), entsprechen aber dennoch der Definition einer altrechtli-
chen Wohnung."
Wohnungen, die zu Gewerbezwecken genutzt werden:
"Eine Wohnung gemäss Definition von Art. 2 Abs. 1 ZWG, die am 11. März 2012 bereits
bestanden hat oder rechtskräftig bewilligt war und nicht zu Wohnzwecken, sondern zu
Gewerbezwecken (Büro, Praxen) genutzt wird, kann weiterhin als altrechtliche Wohnung
betrachtet werden, sofern die Wohnung ohne erhebliche Umbauten wieder Wohnzwecken
zugeführt werden könnte (z.B. Wiedereinbau einer zuvor entfernten Küche, sofern die ent-
sprechenden technischen Installationen bereits vorhanden waren).
Können demgegenüber zu Gewerbezwecken umgenutzte und umgebaute ehemalige
Wohnräumlichkeiten nur mit erheblichen baulichen Massnahmen (wieder) Wohnzwecken
zugeführt werden, oder wird z.B. eine Küche neu eingebaut, ohne dass die technischen
Installationen vorhanden waren, kann sie nicht als altrechtliche Wohnung qualifiziert wer-
den. In diesem Fall ist der Wohnungsbegriff im Sinne von Art. 2 Abs. 1 ZWG nicht erfüllt.
- Wurde eine Wohnung sowohl zu Gewerbezwecken als auch zu Wohnzwecken genutzt
(z.B. 3-Zimmerwohnung wird mit einem Zimmer zu Gewerbezwecken genutzt, mit zwei
Zimmern zu Wohnzwecken), so gilt der bewohnte Teil als altrechtliche Wohnung. Für den
Gewerbeteil gilt die erwähnte Regel.
- Wird die Wohnung z.B. unter der Woche zu Gewerbezwecken und am Wochenende zu
Wohnzwecken genutzt (und erfüllt sie auch die Definition der Wohnung), so ist das Krite-
rium, dass sie jederzeit wieder Wohnzwecken zugeführt werden kann, als erfüllt zu be-
trachten, und sie gilt als altrechtliche Wohnung.
Möchte die Gemeinde altrechtliche Wohnungen, die zu Gewerbezwecken genutzt werden,
(weiterhin) ausschliesslich der gewerblichen Nutzung zur Verfügung halten oder Umnut-
zungen verhindern, so hat sie dafür mittels geeigneter Massnahmen auf Stufe der kom-
munalen Grundordnung zu sorgen.
2.3.9.
Eine Gegenüberstellung der Vollzugshilfen DVS 2016 und DVS 2019 er-
gibt, dass das wichtige Abgrenzungskriterium der ursprünglich beabsichtig-
ten Gebäudenutzung (Räume, "die in der Absicht der klassischen Wohn-
nutzung erstellt wurden" unter Beizug/Abstellen auf "die seinerzeitige Bau-
bewilligung und damaligen Umstände") in der überarbeiteten Version ein-
fach fallengelassen wurde. Warum die Vollzugshilfe im März 2019 in Bezug
auf die Auslegung und Anwendbarkeit von Art. 10 ZWG derartig angepasst
wurde, ist für das Gericht unklar geblieben. Jedenfalls sieht es keinen
Grund, diese ohne Begründung und ohne Bezugnahme auf die Urteile R

- 27 -
16 56 und R 17 92 angepassten Passagen in der Vollzugshilfe 2019 dem
aktuellen Entscheid R 18 56 zu Grunde zu legen. Dies käme nämlich einer
Praxisänderung gleich, wofür es aber keinen äusseren Anlass gibt.

2.3.10. Nach Auffassung des Gerichts kann ein Eigentümer die Bestandesgarantie
von Art. 10 ZWG einzig für Räumlichkeiten in Anspruch nehmen, die ur-
sprünglich als Wohnraum bewilligt worden sind (oder wenn die Bewilligung
nicht beigebracht werden kann, es zumindest klar ist, dass die Räumlich-
keiten als Wohnraum erstellt worden sind). Nachträgliche, bloss vorüber-
gehende Nutzungsänderungen, etwa als Gewerbe- bzw. Bürofläche ver-
mögen die Bestandesgarantie nicht zu durchbrechen; vorübergehend be-
deutet dabei, dass aus der anderen Nutzung ohne erhebliche Umbauten
wieder eine Wohnnutzung hergestellt werden kann. Denkbar ist ausser-
dem, dass ursprünglich nicht zu Wohnzwecken erstellte Räumlichkeiten als
'altrechtliche Wohnung' gelten, und zwar wenn diese nach deren Erstellung
aber vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative zulässigerweise (d.h. in ei-
nem Bewilligungsverfahren mit Prüfung der Zonenkonformität) in eine
Wohnnutzung überführt worden sind.
Im hier zu beurteilenden Fall R 18 56 fand indes nach Auffassung des Ge-
richts vor der Annahme der Zweitwohnungsinitiative am 11. März 2012 nie
eine Wohnnutzung im Sinne des ZWG statt, und zwar weder als Hotelbe-
trieb noch als Klinik oder Alters- und Pflegeheim. Vielmehr würde man die
Casa C._____ in ihrem ursprünglichen Verwendungszweck als Kur- und
Hotelbetrieb nach heutiger Terminologie wohl als strukturierten Beherber-
gungsbetrieb bezeichnen. Die späteren Nutzungen der Casa C._____ bis
zur Annahme der Zweitwohnungsinitiative können ebenfalls nicht als reine
bzw. normale Wohnnutzungen verstanden werden. Eine solche ist einer
Klinik ohnehin wesensfremd, kann aber auch bei einem Alters- und Pflege-
heim nicht angenommen werden, wie etwa die Ortsplanung nahelegt. So

- 28 -
war die Casa C._____ zum Zeitpunkt der Annahme der Zweitwohnungsin-
itiative im März 2012 als Alters- und Pflegeheim genutzte Liegenschaft (bis
2016) der ZöBA zugewiesen. Die ZöBA gab es schon im Kantonalen
Raumplanungsgesetzes (KRG) 1973 (dort Art. 27); sie sah vor, dass diese
Zone für bestehende und künftige öffentliche oder öffentlichen Interessen
dienende Bauten und Anlagen bestimmt sei. Nach Art. 28 Abs. 1 des KRG
2005 (KRG; BR 801.100) ist die ZöBA für öffentliche oder öffentlichen In-
teressen dienenden Bauten vorgesehen, wobei untergeordnete private
Nutzungen zulässig sind, wenn sie mit zonenkonformen Bauten baulich
verbunden sind. Damit ist etwa die Hauswartungswohnung in einem Schul-
haus oder einer Sportanlage gemeint oder eine gewisse Mantelnutzung ei-
nes öffentlichen Gebäudes mit Gewerberäumlichkeiten.
Was die Wohnnutzung innerhalb der ZöBA betrifft, hat dieses Gericht etwa
im Urteil R 09 85 vom 19. Januar 2010 Alterswohnungen als grundsätzlich
zonenkonform beurteilt, wenn diese in einem räumlichen und sachlichen
Zusammenhang mit Alters- und Pflegeheimen stehen oder über Gemein-
schaftsräumlichkeiten verfügen. Mit ähnlichen Überlegungen hat das Ge-
richt zuvor schon eine Beschäftigungsstätte für Menschen mit einer kogni-
tiven Behinderung in einer ZöBA zugelassen (PVG 2000 Nr. 51 E. 2.b). Zu-
letzt hat das Verwaltungsgericht diese Praxis in seinen Entscheiden R 17
90 u. 91, jeweils E.3.4. (noch nicht rechtskräftig) bestätigt.
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Nutzungen der Casa
C._____ als Kur- und Hotelbetrieb sowie als Klink nicht mit einer klassi-
schen Wohnnutzung gleichgesetzt werden können. Dasselbe gilt für die
letzte Nutzung der Casa C._____ vor Annahme der Zweitwohnungsinitia-
tive, auch wenn die Nutzung als Alters- und Pflegeheim in der ZöBA zo-
nenkonform war. Eine zulässige Wohnnutzung in der ZöBA kann aber kei-
neswegs mit einer klassischen Wohnnutzung gleichgesetzt werden, denn

- 29 -
diese wäre in einer ZöBA gar nicht zulässig (da nicht zonenkonform). Eine
in der ZöBA geduldete zonenfremde Wohnnutzung lässt mit anderen Wor-
ten keinen Bestandesschutz nach Art. 10 ZWG zu.
Zudem würde die Argumentation der Beschwerdegegnerin 2 den Bestan-
desschutz nach Art. 10 ZWG bzw. dessen Ausnahmen ad Absurdum
führen, da eine Grenzziehung mit Unterscheidung zwischen den struktu-
rierten Beherbergungsbetrieben gemäss Art. 8 Abs. 4 ZWG und der Quali-
fikation als altrechtliche Wohnung gemäss Art. 10 ZWG nicht mehr möglich
oder durchführbar wäre.
2.4.
Zu einer allfälligen Nutzungsbeschränkung (mit/ohne Erstwohnungsanteil)
und zum Bedarfsnachweis (für Zweitwohnungen) gilt es festzuhalten:
2.4.1.
Gemäss Beschwerdeführer könnten aufgrund der bisher vorgebrachten
Rügen die strittigen Wohnungen nur mit einer Erstwohnungspflicht bewilligt
werden; somit hätte in der Baubewilligung eine entsprechende Nutzungs-
beschränkung verfügt werden müssen. Aufgrund der konkreten Nutzung
sei aber ohnehin fraglich, ob sich die geplanten Wohnungen für den im
Baugesuch angegebenen Zweck eignen, da es sich bei den meisten Woh-
nungen um grössere Wohnungen handle (2.5 – 5.5-Zimmer) und die Ski-
lehrer ihre Unterkunft nur während einer relativ kurzen Zeit während der
Wintersaison (max. 4 Monate) nutzten (diesbezüglich wird ein Zeuge von
der Skischule angeboten). Ein Bedarf für (Erst-)Wohnungen für die Nut-
zung durch Skilehrer sei folglich nicht vorhanden. Dass neben dieser nicht
zu erwartenden Nutzung durch Skilehrer ein anderer Bedarf für die stritti-
gen Wohnungen bestehe, werde bestritten und sei durch die Beschwerde-
gegnerin 1 auch nicht abgeklärt worden. So sei namentlich nicht abgeklärt
worden, ob ein Bedarf für 15 neue Erstwohnungen oder solchen gleichge-
stellten Wohnungen bestehe; dasselbe gelte für die beiden bewilligten

- 30 -
Wohnungen mit Nutzungsbeschränkung; die Bedarfsabklärung sei somit
im einen wie im anderen Falle nachzuholen.
2.4.2.
Die Beschwerdegegnerin 2 ist der Meinung, dass in der vorliegenden Si-
tuation kein Bedarfsnachweis erforderlich sei, da ein Missbrauch oder eine
Umgehung nicht ansatzweise erkennbar sei. Laut Recherche auf einer Im-
mobilienplattform seien bei rund 600 Haushaltungen in X._____ dort ge-
rade Zwölf als Mietwohnungen mit 3.5-Zimmern oder mehr erhältlich.
2.4.3.
Das streitberufene Verwaltungsgericht hat anlässlich eigener Recherchen
auf newhome.ch (zuletzt besucht am: 15. Oktober 2020) festgestellt, dass
21 Eigentumswohnungen und 82 Mietwohnungen im Bereich 3.5-Zimmer
oder mehr angeboten werden. Bei den Eigentumswohnungen sind einige
dabei, welche nicht als Erstwohnung konzipiert sind, was sich neben dem
Erscheinungsbild auch im Preis niederschlägt. So gesehen gibt es zwar ein
Angebot, welches aber für einen grösseren Ort wie X._____ mit 3131 Ein-
wohnern/Innen (Stand 31.12.2018) nicht gerade üppig erscheint. Die
Berücksichtigung und Würdigung der Tatsache, dass die Wohnungen
heute und auch nach dem Umbau – zumindest gemäss Angaben der Be-
schwerdegegnerin 2 – weiterhin für die Verwendung der Skischule genutzt
bzw. den Skilehrer/Innen vermietet werden sollen, lässt jedenfalls einen
Bedarfsnachweis nicht gerade als zwingend erscheinen (vgl. VGU R 13
108 vom 28. August 2018 E.2.2-2.7 [insb. E.2.4 zum 'Rechtsmissbrauch';
BGE 145 II 354 [Vals] – Touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen mit
Anforderungen an strukturierten Beherbergungsbetrieb).
2.5.
Zur Rüge bezüglich Unvollständigkeit der Baudokumente ist festzuhalten:
2.5.1.
Dieser Vorwurf der Beschwerdeführer betrifft die Baugesuchsunterlagen.
Sie seien ungenügend, unvollständig und nicht ausreichend detailliert. So

- 31 -
müsse gemäss Art. 101 BauG bei Umbauten aus den Plänen der Zustand
der betreffenden Bauten vor und nach dem Umbau ersichtlich sein (so mit
Farbkolorit 'bestehend: grau'; 'neu: rot'; 'Abbruch: gelb'). Diese Angaben
fehlten auf den Bauplänen, weshalb es gar nicht möglich sei, das nachge-
suchte Bauvorhaben zu beurteilen. Eine Baubewilligung hätte nicht erteilt
werden dürfen, sondern es hätte eine Nachfrist zur Vervollständigung des
Baugesuchs angesetzt werden müssen.
2.5.2.
Die Beschwerdegegnerin 2 argumentiert, dass der Baubewilligungs-
behörde bei der Beurteilung des Gesuchs ein grosses Ermessen zu-
komme, ob sie die Unterlagen als vollständig erachte. Im vorliegenden Fall
habe die Beschwerdegegnerin 1 keinen Anlass gehabt, Unterlagen für das
geplante Bauvorhaben nachzufordern oder nachbessern zu lassen.
2.5.3.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts trifft die Feststellung der Be-
schwerdeführer betreffend Unvollständigkeit der Bauunterlagen zu, weil die
in Art. 101 Abs. 1 lit. a bis lit. q des kommunalen Baugesetzes (BauG) auf-
gestellten Erfordernisse nicht hinreichend eingehalten sind. Aus den Bau-
gesuchsunterlagen geht in keiner Art und Weise hervor, wie intern umge-
baut wird (vgl. dazu ausdrücklich Art. 101 Abs. 4 BauG); die Baubehörde
des Beschwerdegegnerin 1 hätte vor ihrem Entscheid die Verbesserung
dieses Mangels verlangen müssen. Daran ändert auch nichts, dass den
Baubehörden bei diesen Fragen ein gewisser Ermessensspielraum zusteht
(Art. 101 Abs. 2), da der Wortlaut von Abs. 4 eindeutig ist.
2.6.
Zur Einhaltung der Ausnützungsziffer (AZ) gilt es überdies klarzustellen:
2.6.1.
Die Beschwerdeführer rügen, die Beschwerdegegnerin 1 hätte überprüfen
müssen, ob die Vorschriften zur AZ eingehalten seien oder nicht. Es sei
nicht überzeugend, wenn die Beschwerdegegnerin 1 im Einspracheent-

- 32 -
scheid argumentiere, es gelte eine Bestandesgarantie nach Art. 6 BauG,
wenn nur innere, von aussen nicht sichtbare Umbauten vorgenommen wür-
den, und in den Baugesuchsunterlagen dennoch detaillierte Berechnungen
der zulässigen Bruttogeschossfläche (BGF) auf Parzelle 229 (vgl. Plan
16a2.004 betreffend 'Bestand Nutzflächen') vorhanden seien.
2.6.2.
Die Beschwerdegegnerin 2 hält diese Rüge für nicht substantiiert. Die Be-
schwerdeführer würden verkennen, dass das strittige Bauprojekt von der
Besitzstandsgarantie gemäss Art. 6 BauG profitiere und die AZ nicht erwei-
tert werde, sondern unverändert bestehend bleibe. Die von den Beschwer-
deführern erwähnten Unterlagen dienten bloss der Vollständigkeit; daraus
könne nicht abgeleitet werden, dass die AZ überschritten würde.
2.6.3.
Das Verwaltungsgericht ist der Meinung, dass – wenn behauptet wird, das
strittige Bauprojekt falle unter den Begriff der 'altrechtlichen Wohnung' nach
Art. 10 ZWG – beim vorliegenden Umbauprojekt eben auch die Bestandes-
garantie greifen würde, so wie dies die beiden Beschwerdegegnerinnen
richtig vortragen. Aus dem Umstand, dass die BGF-Berechnung dennoch
vorgenommen und ausgewiesen wird, können die Beschwerdeführer nichts
zu ihren Gunsten ableiten. Bis zu einem gewissen Grad liegt die AZ-Be-
rechnung von Flächen ohnehin in der Natur von Planungen.
2.7.
Es bleibt der Nachweis der anerbotenen 'Pflichtparkplätze' zu überprüfen.
Die massgebende Vorschrift gemäss Art. 26 BauG lautet dazu wie folgt:
a) Pflichtparkplätze
1Bei Neubauten, Erweiterungen und bei Zweckänderungen sind auf der Bauparzelle oder
in nächster Nähe auf privatem Boden während des ganzen Jahres zugängliche Abstell-
plätze für Motorfahrzeuge zu erstellen und dauernd für die Parkierung offen zu halten.
2Für je 80 m2 anrechenbare Bruttogeschossfläche, mindestens aber pro Wohnung oder
pro Laden, ist ein Autoabstellplatz zu schaffen. Restflächen über 40 m2 sind aufzurunden.
Die Baubehörde kann für Geschäftslokale, Gastgewerbebetriebe und andere Objekte mit
erheblichem Publikumsverkehr abweichende Vorschriften erlassen. Mindestens zwei Drit-
tel der Pflichtparkplätze sind in Garagen zu erstellen.

- 33 -
3Bei Hotelbauten im Sinne von Art. 45 Abs. 5 sind 50 % der vorgesehenen Abstellplätze
als gefangene Parkplätze erlaubt.
4Eigentümer bestehender Bauten und Anlagen können zur Schaffung von Abstellplätzen
oder zur Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage verpflichtet werden, sofern es die Ver-
hältnisse erfordern und die Erstellungskosten zumutbar sind.
5Die Baubehörde kann die Eigentümer zum Erwerb von Autoabstellflächen auf fremdem
Land oder in einer Gemeinschaftsanlage verpflichten, wenn dies im öffentlichen Interesse
liegt. Voraussetzung ist jedoch, dass die Plätze in vertretbarer Distanz liegen und ihre
dauernde Verfügbarkeit rechtsgeschäftlich und grundbuchlich sichergestellt ist.
6Die Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage gemäss Abs. 4 und Abs. 5 hiervor besteht
in der Zurverfügungstellung von Abstellplätzen gegen Entschädigung. Die Entschädigung
richtet sich nach den gesamten Anlagekosten. Ihr ungefährer Betrag wird bei Erteilung der
Baubewilligung in Rechnung gestellt und ist vor Baubeginn zu bezahlen. Die Baubehörde
regelt die Einzelheiten in der Baubewilligung oder mit separater Verfügung. Die Pflicht zur
Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage ist im Grundbuch anzumerken.
Gestützt auf diese Vorgaben ist der 'Pflichtparkplatz-Nachweis' zu prüfen.
2.7.1.
Die Beschwerdeführer bringen dazu vor, dass die Beschwerdegegnerin 1
eine fehlerhafte Beurteilung der Pflichtparkplätze vorgenommen habe. So
habe sie ausgeführt, dass für das Bauvorhaben mindestens 15 Pflichtpark-
plätze nötig seien, davon zehn in Garagen. Weiter habe sie festgestellt,
dass auf der Bauparzelle gemäss Baugesuch drei Abstellplätze in der Ein-
stellhalle und vier Aussenparkplätze geplant seien. Dies könne jedoch nicht
stimmen, denn aus der Planbeilage 'Parkplatznachweis' würden sich keine
Hinweise auf eine Einstellhalle ergeben. Alle sieben Parkplätze, also auch
die Pflichtparkplätze (PP) 1-3 befänden sich im Aussenbereich und nicht
wie vom Baugesetz vorgesehen in einer Garage. In korrekter Anwendung
des Baugesetzes müssten mindestens 2/3 der Pflichtparkplätze in Garagen
erstellt werden, vorliegend müssten also 10 PP in nächster Nähe auf priva-
tem Boden in Garagen erstellt werden. Die Beschwerdegegnerin 1 ver-
lange aber nur die Erstellung von 8 PP, davon 7 PP in einer Garage auf
fremdem Boden; dies sei nicht vereinbar mit dem Baugesetz. Selbst aber
wenn die Parkplatzberechnung korrekt wäre, sei der angefochtene Ent-
scheid nicht zu schützen: Die Beschwerdegegnerin 1 habe zwar in ihren
Erwägungen ausgeführt, dass der Nachweis für eine im Sinne der bauge-

- 34 -
setzlichen Vorschriften stehende Parkierung im Rahmen einer Auflage ver-
langt werden könne, habe es aber versäumt, im Entscheid eine konkrete
Auflage zu formulieren. Dementsprechend sei der noch fehlende Nachweis
der Pflichtparkplätze nicht sichergestellt und der angefochtene Entscheid
daher auch aus diesem Grunde aufzuheben. Schliesslich sei es ohnehin
nicht zulässig, die Frage, ob die Parkplatzsituation die gesetzlichen Vorga-
ben erfülle (bzw. den Nachweis der Pflichtparkplätze erfülle) in ein nachge-
lagertes Verfahren zu verschieben.
2.7.2.
Die Beschwerdegegnerin 1 räumt bei den Pflichtparkplätzen ein, dass die
Auflage korrekterweise nicht nur in den Erwägungen, sondern auch in das
Dispositiv hätte übernommen werden sollen. Dieser rein formelle Mangel
bedeute aber weder, dass die in Erwägung 8 des angefochtenen Ent-
scheids korrekt umschriebene Auflage durch die Beschwerdegegnerin 2
nicht umgesetzt werden müsse, noch, dass dieser Entscheid aufzuheben
sei.
2.7.3.
Die Beschwerdegegnerin 2 sieht keine Fehler bei den Berechnungen der
Pflichtparkplätze durch die Beschwerdegegnerin 1. Es sei nicht einzuse-
hen, weshalb die Beschwerdegegnerin 1 als zuständige Baubehörde die
Erstellung von Parkplätzen bzw. deren Einkauf und Sicherstellung auf ei-
nem Grundstück in der Nähe nicht als Auflage verfügen dürfe. Jedenfalls
reiche dieser Umstand nicht aus, das Baugesuch abzuweisen; im Sinne
der Verhältnismässigkeit sei es ein Gebot der Stunde, dass die Beschwer-
degegner 1 so handelte und die Erstellung der Auflage definierte.
2.7.4.
Das Verwaltungsgericht hält diesbezüglich fest: Der Augenschein hat ge-
zeigt, dass die auf dem Grundstück angeordneten vier Aussenparkplätze
ungenügend sind bzw. in der geplanten Form nicht bewilligt werden kön-
nen. Die Absicht der Beschwerdegegnerin 2, acht Pflichtparkplätze (PP) im
Parkhaus auf der gegenüberliegenden Seite zu kaufen, um den PP-Nach-

- 35 -
weis zu erbringen, könnte allenfalls unter Art. 26 Abs. 5 BG subsumiert
werden, wobei sich diesfalls noch die Frage nach der "vertretbaren Distanz"
stellen könnte. Die Beschwerdegegnerin 1 begnügt sich im angefochtenen
Entscheid (Ziff. 44 ff.) damit, die Anzahl von 15 Pflichtparkplätzen festzu-
stellen und dass davon 10 Garagenparkplätze sein müssen. Weiter hält sie
fest, dass mit dem Bauprojekt sieben PP auf dem Baugrundstück geplant
seien, nämlich drei in der Einstellhalle und vier Aussenparkplätze. Sodann
habe die Beschwerdegegnerin 2 der Beschwerdegegnerin 1 vor Baubeginn
noch acht Pflichtparkplätze nachzuweisen (inkl. Grundbucheintragung als
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung), nämlich sieben in einer Ga-
rage und ein Aussenparkplatz. Es sei indes nicht ersichtlich, inwiefern die
Beschwerdegegnerin 1 diesen Nachweis nicht in Form einer Auflage ver-
langen könne. Auf den eingereichten Plänen vermag das Gericht zwar wohl
sieben PP, aber keine Einstellhalle zu erkennen. Insofern trifft der Einwand
der Beschwerdeführer zu, dass die Beschwerdegegnerin1 im angefochte-
nen Entscheid einen unzutreffenden Sachverhalt festgehalten hat. Im Plan
zum Parkplatznachweis der Beschwerdegegnerin 2 ist zudem aufgeführt,
dass für die 15 Wohnungen 7 PP projektiert und 8 angekauft seien; weitere
Informationen zu den acht nicht auf der Bauparzelle liegenden Pflichtpark-
plätzen, etwa ob sie in einer Garage seien oder in welcher Distanz sie zur
Bauparzelle liegen, sucht man vergeblich. Die Rüge der Beschwerdeführer
betreffend ungenügender Parkplatznachweis ist infolgedessen gleich in
dreifacher Hinsicht begründet: Erstens: Falsche Sachverhaltsfeststellung
durch die Beschwerdegegnerin 1. Zweitens: Die 2/3-Regelung (Garagen-
platz <> Aussenplatz) wird nicht eingehalten, und Drittens: Es liegt ein
schwerer formeller Fehler vor, indem die Auflage nicht im Dispositiv enthal-
ten ist.
2.8.
Weiter ist die 'Kostenauferlegung' im Einspracheverfahren zu klären.

- 36 -
2.8.1.
Die Beschwerdeführer rügen schliesslich eventualiter, dass ihnen zu Un-
recht in Ziff. 16 f. des angefochtenen Entscheids von der Beschwerdegeg-
nerin 1 Kosten für das Einspracheverfahren auferlegt worden seien. Ihnen
seien je ¾ der Verfahrenskosten (Entscheid-Dispositiv Ziff. 16) und der ex-
ternen Rechtsberatungskosten (Ziff. 17) der Beschwerdegegnerin 1 aufer-
legt worden, insgesamt Fr. 6'065.15. Dies sei schon aus Gründen des
rechtlichen Gehörs nicht zulässig; zudem sei die Rechtsabklärung bereits
für die Vorprüfung vorgenommen worden, sei also nicht erst im Einspra-
cheverfahren angefallen, weshalb das Verursacherprinzip gelte.
2.8.2.
Die Beschwerdegegnerin 1 argumentiert, sie führe bei den Baueinsprachen
mindestens einen, häufig auch zwei Schriftenwechsel durch. Daraus ent-
stehe ein Mehraufwand, der durch die ordentlichen Baubewilligungsge-
bühren nicht mehr abgedeckt sei. Dies gelte insbesondere, wenn sich die
Bauherrschaft wie auch die Einsprecher anwaltlich vertreten liessen und
komplexe Fragen zu beantworten seien; dann ziehe sie einen eigenen
Rechtsvertreter bei. Werde eine Einsprache teilweise gutgeheissen oder
teilweise abgewiesen, erfolge die Aufteilung der Aufwendungen des Ver-
fahrens auf die Bauherrschaft und die Einsprecher nach einem bestimmten
Schlüssel; im vorliegenden Fall seien die Aufwendungen und Kosten der
Beschwerdegegnerin 1 im Verhältnis der Flächen der im Baugesuch als
altrechtliche Wohnungen ersuchten und als solche bewilligten Flächen auf
Bauherrschaft und Einsprecher aufgeteilt.
2.8.3.
Die Beschwerdegegnerin 2 macht geltend, die vorinstanzliche Kostenver-
teilung sei nicht zu hören (sic!); im vorliegenden Verfahren seien sämtliche
Kosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen, wenn sie unterlägen.
2.8.4.
Die rechtliche Situation ist seit dem Bundesgerichtsentscheid (BGE 143 II
467) vom 14. Juni 2017 klar: Es darf danach keine Kostenauflage an den

- 37 -
Einsprecher im Baubewilligungsverfahren ergehen, es sei denn, die Ein-
sprache sei offensichtlich missbräuchlich erfolgt. Der angefochtene Ent-
scheid stammt vom 10./19. Juli 2018 und die Einsprache ist sicherlich nicht
missbräuchlich erfolgt. Damit ist vorliegend erstellt, dass die Rüge der Be-
schwerdeführer begründet ist und die angefochtene Verfügung in diesem
Punkt aufgehoben werden muss (vgl. dazu auch die weiteren Urteile des
Bundesgerichts 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 E.5.2 und 1C_476/2018
vom 3. Juli 2019 E.5 sowie die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kan-
tons Graubünden [VGU] R 20 43 vom 1. September 2020 E.2.2.1 und
E.2.2, R 19 36 vom 1. September 2020 E.6.2, R 19 10 vom 12. Februar
2019 E.5.3 und R 19 58 vom 20. August 2019 E.2.2).
2.9.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Erfüllung des 'Wohnungsbegriffs'
nach Art. 2 ZWG für das Gericht zumindest fraglich erscheint, die Qualifi-
kation der Raum- und Wohnflächen als 'altrechtliche Wohnung' nach Art.
10 ZWG hingegen eindeutig nicht anerkannt werden kann, da zum mass-
geblichen Zeitpunkt (im März 2012) weder rechtmässig Wohnungen in der
damaligen ZöBA erstellt (bzw. rechtskräftig bewilligt) noch als solche zo-
nenkonform genutzt worden waren. Im Weiteren wäre die angefochtene
Baubewilligung auch aus anderen Gründen (bez. Baugesuchsunterlagen,
Pflichtparkplätze, Kostenauflage) unhaltbar gewesen. Dies führt daher zur
Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des strittigen Entscheids.
3.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG je hälftig den Beschwerdegegnerinnen (1 und 2) aufzu-
erlegen. Das Gericht erachtet dabei ermessensweise – aufgrund des auf-
wendigen und komplexen Falles mit Augenschein – eine Staatsgebühr von
Fr. 8'000.-- für angemessen und gerechtfertigt.

- 38 -
3.2.
Aussergerichtlich haben die Beschwerdegegnerinnen den Beschwerdefüh-
rern gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG zudem anteilsmässig (zu je ½) die hier
durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
Ausgangspunkt bildet dabei die Honorarnote der Rechtsvertreterin der Be-
schwerdeführer vom 29. Januar 2019 in der Höhe von gesamthaft Fr.
10'883.17 (bestehend aus: Arbeits-/Zeitaufwand 23 Std. à Fr. 270.-- [Fr.
6'210.--] und 5 Std. à Fr. 200.-- [Fr. 1'000.--] plus Kleinspesen 3 % auf Fr.
7'210.-- [Fr. 216.30] zuzüglich 7.7 % Mehrwertsteuer auf Fr. 7'426.30 [Fr.
571.83]; ergibt Fr. 7'998.13, zzgl. Augenschein vom 25. Juni 2020 [inkl. Vor-
und Nachbearbeitung 9.5 h] macht Fr. 2'885.04). Die Honorarvereinbarung
nach Art. 4 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechts-
anwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung [HV]; BR 310.250)
wurde bereits am 9. Oktober 2017 zusammen mit der Anwaltsvollmacht
beim Gericht eingereicht, womit der Stundenansatz von Fr. 270.-- rechtens
ist. Der übliche Stundenansatz von Fr. 240.-- gemäss Art. 3 Abs. 1 HV
kommt deshalb hier nicht zu Anwendung. Weil die Beschwerdeführer
vollständig obsiegen, sind sie durch die Beschwerdegegnerinnen mit total
Fr. 10'883.20 (inkl. MWST), je hälftig Fr. 5'441.60, zu entschädigen. In die-
sem Umfang steht den Beschwerdeführern also noch eine Parteientschä-
digung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht zu.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgeho-
ben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen
an die Gemeinde X._____ zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
8'000.--

- 39 -
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
864.--
zusammen
Fr.
8'864.--
gehen je hälftig zulasten der Gemeinde X._____ und der Einfachen Gesell-
schaft C._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides
an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3.
Aussergerichtlich haben die Gemeinde X._____ (zu ½; Fr. Fr. 5'441.60)
und die Einfache Gesellschaft C._____ (zu ½; Fr. 5'441.60) A._____ und
B._____ mit gesamthaft Fr. 10'883.20 (inkl. MWST) zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]