gr_gerichte · R 2008 66 · 2008-11-28 · it
domanda di costruzione

nuova assegnazione e epurazione diritti reali RT | Landwirtschaft

R 08 66
2a Camera
SENTENZA
del 28 novembre 2008
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente nuova assegnazione e epurazione diritti reali RT
1.
Tramite decisione del 12 maggio 1998 (DTA 567, 568, 569/97), il Tribunale
amministrativo, accogliendo i ricorsi presentati dagli eredi fu …, da … e da
…., ha annullato le decisioni della Commissione di stima del Consorzio
Raggruppamento Terreni di … (in seguito: Commissione di stima) e,
conseguentemente, la nuova assegnazione in località … oggetto di
contestazione, rinviando gli atti al Consorzio Raggruppamento Terreni di …
(in seguito: Consorzio) affinché, dopo l’entrata in vigore della nuova
pianificazione locale, fissati i confini della zona edilizia e il piano viario,
procedesse ad una nuova assegnazione nel rispetto dei principi vigenti nelle
rispettive zone.
2.
Terminata la procedura di revisione della pianificazione locale, il Consorzio,
in data 15 novembre 2002, ha emanato una nuova decisione in merito alla
nuova assegnazione delle particelle no. 413, 371, 742, 330, 320, 324 e 996
NA, in località …, tramite notifica scritta della disposizione ai singoli
proprietari.
Rinviando alla precedente esposizione dei piani, avvenuta nel 1994, e a
quanto sancito dal Tribunale amministrativo tramite la citata decisione del 12
maggio 1998, l’autorità consortile ha, di fatto, riconfermato la nuova
assegnazione in base ai piani esposti dal 5 al 25 aprile 1994 prevedendo così,
fra l’altro, la realizzazione della particella stradale no. 996 che aveva dato
adito al precedente ricorso davanti alla Corte amministrativa cantonale.
Nel contesto di un lungo iter procedurale tale decreto di nuova assegnazione
è stato infine deferito al giudizio del Tribunale amministrativo su ricorso di …

e dei coniugi … che hanno postulato, in sostanza, la soppressione della
particella stradale no. 996 NA e la conseguente incorporazione del sedime
della stessa nei terreni di loro proprietà, per quanto confinante con detti fondi.
Tramite decisione del 25 agosto 2005 (R 05 22) il Tribunale amministrativo ha
accolto il ricorso imponendo l’annullamento della particella stradale no. 996
NA e rinviando gli atti al Consorzio affinché provvedesse ad assegnare,
rispettivamente a ripartire, il sedime della particella in oggetto attenendosi
strettamente ai principi che reggono la procedura di bonifica fondiaria.
3.
Durante il periodo fra il 18 giugno e il 17 luglio 2007 il Consorzio ha proceduto
alla pubblica esposizione del decreto di nuova assegnazione dei fondi in
località ...
… ha impugnato tale decreto chiedendo un ampliamento del settore superiore
della particella no. 324 così da permettere il passaggio pedonale da detto
fondo alla particella no. 371. In via eventuale il consorziato ha chiesto
l’istituzione di una servitù di passaggio pedonale a carico della particella no.
742 di … e a favore delle sue particelle no. 324 e 371.
Tramite decisione del 27 giugno 2008, notificata il 30 giugno seguente, la
Commissione di stima ha respinto l’opposizione di … concludendo, in
sostanza, come la possibilità di coltivazione dei fondi agricoli no. 324 e 371
fosse garantita sufficientemente dagli accessi attuali.
4.
In data 20 agosto 2008 … ha impugnato tempestivamente la decisione della
Commissione di stima davanti al Tribunale amministrativo chiedendone la
riforma in virtù della correzione del confine fra le particelle no. 371 e 742 in
modo da permettere il transito diretto dalla particella no. 324 alla particella no.
371.
In via eventuale il ricorrente chiede l’iscrizione di un diritto di passaggio
pedonale a favore delle particelle no. 324 e 371 ed a carico della particella no.
742, così da consentire il transito passando per la scala esistente che dalla
particella no. 324 porta alla particella no. 371.
Il ricorrente sostiene come, nel contesto delle precedenti nuove assegnazioni,
il passaggio fra i fondi no. 324 e 371 sarebbe sempre stato salvaguardato

tramite una striscia di terreno che collegava i due fondi e quindi permetteva il
transito pedonale fra gli stessi senza passare sull’altrui proprietà.
I confini delle particelle no. 324, 371 e 742 previsti dal decreto di nuova
assegnazione esposto nel 2007, invece, precluderebbero la possibilità di un
transito pedonale diretto fra i due fondi del ricorrente. Dette particelle
costituirebbero, di fatto e da sempre, un’unità che vedrebbe la casa
d’abitazione con cantine e magazzino sita sulla particella no. 324 unita alla
vigna sulla particella no. 371 tramite un collegamento costituito da una scala
nel muro in sassi. L’esercizio incontestato, per centinaia di anni, di detto
accesso naturale avrebbe, già prima dell’avvio dell’opera di bonifica fondiaria,
creato una servitù di usucapione. In mancanza di detta possibilità di transito
la vigna sarebbe raggiungibile dalla casa solo coprendo un percorso di ca.
500 metri. Inoltre, non sarebbe stata creata neppure una reale possibilità
d’accesso fra la strada pubblica a monte e la particella no. 371. Tale
situazione renderebbe quindi molto più difficoltosa la coltivazione della vigna
e non rispetterebbe i principi della proporzionalità e della compensazione
reale collidendo così con le disposizioni che reggono l’opera di bonifica
fondiaria, in particolare con i disposti degli art. 1, 3 e 12 della legge cantonale
sulle bonifiche fondiarie (LBF).
Tramite l’interdizione del collegamento diretto e naturale fra l’edificio dove
sono site le cantine e i depositi e la vigna, imponendo così al coltivatore un
percorso di ca. 500 metri, il Consorzio ostacolerebbe sensibilmente la
razionale coltivazione del fondo agricolo collidendo quindi con gli scopi primari
dell’opera di bonifica fondiaria. Pure i disposti dell’art. 28 LBF risulterebbero
lesi in quanto la nuova assegnazione, che vede l’interdizione di un transito
diretto fra le particelle no. 324 e 371 rendendo lo sfruttamento agricolo del
suolo più difficoltoso sia qualitativamente che quantitativamente, si
discosterebbe in peggio dal possesso vecchio. A maggior ragione,
considerando che il Consorzio non avrebbe previsto la realizzazione di un
accesso fra la strada pubblica a monte e la particella no. 371, gli svantaggi
subiti dal proprietario sarebbero palesi e non compatibili con il citato principio
della compensazione reale.

5.
Tramite presa di posizione del 4 settembre 2008 la Commissione di stima ha
proposto di respingere integralmente il ricorso rimproverando al consorziato
di avere contestato tutte le precedenti nuove assegnazioni opponendosi, in
particolare, alla realizzazione della particella stradale no. 996 che avrebbe
risolto il problema degli accessi. La nuova assegnazione in giudizio
corrisponderebbe al possesso vecchio e quindi il ricorrente non risulterebbe
penalizzato tramite sottrazione di terreno. Una chiara delimitazione dei confini,
imposta dalle caratteristiche morfologiche delle particelle interessate,
separate da un muro e quindi da un confine naturale, escluderebbe la
possibilità di scorporo di una striscia di terreno a valle della particella no. 742.
Inoltre, l’accesso alla particella no. 371 sarebbe sufficientemente garantito, a
monte, dalla strada comunale esistente. Contrariamente a quanto asserito dal
ricorrente, il maggior percorso implicato da tale possibilità d’accesso non
sarebbe di 500 metri bensì di soli 150 metri.
Pur non contestando la consuetudine di accedere direttamente dalla particella
no. 324 alla particella no. 371 passando tramite la scala realizzata nel muro,
la Commissione di stima precisa come una servitù di passaggio non sia mai
esistita per cui, probabilmente, il transito sarebbe sempre stato tollerato in
virtù dei rapporti di buon vicinato.
Visto che la particella no. 371 sarebbe accessibile dalla strada pubblica e che
nell’ottica del dislivello di ca. 1,5-2 metri la realizzazione dell’accesso sarebbe
tecnicamente possibile, la Commissione di stima non ritiene conforme al
principio della proporzionalità l’aggravio della particella no. 742 con un diritto
di passaggio.
6.
Tramite presa di posizione del 13 settembre 2008 …, proprietari della
particella no. 742, propongono di respingere il ricorso confermando di non
essere disponibili a concedere al ricorrente né una striscia del loro fondo né
un diritto di passaggio sullo stesso.
7.
Nella propria replica del 15 ottobre 2008 il ricorrente ribadisce, in sostanza, i
concetti esposti tramite il ricorso ammettendo come il maggior percorso
imposto dalla nuova assegnazione contestata non sia di 500 metri bensì di
ca. 250 metri; in ogni caso detta circostanza sarebbe giuridicamente

ininfluente tenendo conto che nel possesso vecchio il percorso per la
coltivazione della vigna, partendo dall’edificio sulla particella no. 324, sarebbe
stato di soli 10 metri. Inoltre, la coltivazione della particella no. 324, oltre che
dal considerevole maggior percorso e dalle difficoltà tecniche di realizzazione
dell’accesso, sarebbe resa difficoltosa dalla mancata disponibilità di un
parcheggio o di una piazzola di sosta sulla strada comunale che imporrebbe
al ricorrente di realizzare simili strutture sul proprio fondo implicando dei costi
sproporzionati.
Il ricorrente avrebbe contestato i precedenti decreti di nuova assegnazione,
che prevedevano la possibilità di accesso diretto fra le particelle no. 324 e
371, solo in relazione alla realizzazione della strada no. 996 che avrebbe
tagliato la vigna a metà. Avrebbe invece sempre accettato la situazione che
vedeva le sue due particelle collegate così da permettergli il transito pedonale
incondizionato. L’effettivo confine naturale tra le particelle no. 324 e 742 non
sarebbe costituito dal muro caratterizzato dalla scala bensì dal piccolo muretto
che costituisce i due lati esterni del rettangolo formato dal piazzale finale
superiore di detta scala in pietra che collega la particella no. 324 al fondo no.
371.
Il ricorrente esprime inoltre a chiare lettere la propria disponibilità a
compensare in natura la striscia di terreno della quale chiede l’attribuzione,
rispettivamente la servitù di passaggio. In tal senso il proprietario della
particella no. 742 non sarebbe gravato da una minor assegnazione.
8.
Nella propria replica del 10 novembre 2008 la Commissione di stima contesta
come il ricorrente, nell’ambito dei gravami, non abbia mai sollevato
osservazioni relative a un diritto di passo tra le particelle no. 324 e 371. Egli
avrebbe addirittura riconosciuto la possibilità di allacciamento della particella
no. 371 tramite la strada comunale. La procedura di epurazione dei diritti reali
limitati sarebbe stata formalmente esperita nel contesto della nuova
assegnazione.
Da parte loro, tramite scritto del 6 novembre 2008, … chiedono la riconferma
integrale del decreto impugnato.

9.
In data 28 novembre 2008, una delegazione del Tribunale amministrativo ha
esperito un sopralluogo a …, in località …, in occasione del quale ha preso
visione della situazione di fatto concedendo a tutte le parti interessate la
possibilità di esprimersi verbalmente in merito al contenzioso. Gli argomenti
presentati e protocollati in sede di sopralluogo saranno ripresi, per quanto utili
ai fini del giudizio, nell’ambito dei considerandi in diritto.
Considerando in diritto:
1. a)
Tenor l'art. 1 LBF, le bonifiche fondiarie consistono in misure, opere e
costruzioni agricole aventi lo scopo di conservare o accrescere il rendimento
del suolo, di facilitarne la coltivazione e di proteggerlo dalle devastazioni o
distruzioni causate da fenomeni naturali.
Attraverso il modellamento e l'unione di più particelle in singoli appezzamenti,
gli organi incaricati dell'opera di bonifica hanno il compito di creare le
condizioni ottimali per lo sfruttamento razionale del terreno. Una delle regole
basilari che reggono il criterio della nuova assegnazione nell'ambito della
procedura di bonifica fondiaria è costituita dal cosiddetto principio della
compensazione reale. Questo principio, che deriva direttamente dall'art. 26
della Costituzione Federale, sancisce che, nell'ambito dell'opera di bonifica
fondiaria, ogni proprietario ha diritto, dopo un'adeguata deduzione per le
opere comuni, ad un'attribuzione di terreno che corrisponda, sia dal punto di
vista quantitativo che da quello qualitativo, alla sua proprietà fondiaria
antecedente l'opera di bonifica (DTF del 13 marzo 1974 in re Lanicca c.
Consorzio Bonifica Fondiaria Flerden-Urmein). Naturalmente, il principio di
una piena compensazione reale, per motivi tecnici, non può garantire al
singolo proprietario che gli venga attribuito del terreno assolutamente identico
a quello toltogli, sia per quanto concerne la posizione, la coltivabilità, la qualità
ecc. In un simile caso, l'opera di bonifica non sarebbe, per ovvi motivi,
praticamente attuabile.
Di conseguenza, il proprietario, nell'interesse dell'opera di bonifica globale,
deve essere disposto ad accettare alcune differenze fra il possesso vecchio e

la nuova assegnazione, sia dal punto di vista quantitativo che da quello
qualitativo.
Secondo costante prassi e giurisprudenza , una deroga al principio della
completa compensazione reale è, di regola, ammessa quando serie difficoltà
tecniche inducono i pianificatori, nell'interesse generale dell'opera di bonifica,
a decidere una minore, rispettivamente una maggiore assegnazione (O.
Baenziger, Bodenverbesserungen, pag. 86). In simili casi, sia la minore che
la maggiore assegnazione vengono conguagliate in denaro fra i proprietari
interessati; conguagli che, per i motivi adotti, devono essere ridotti al minimo
indispensabile in ossequio al citato principio della compensazione reale.
b)
Nell'ottica procedurale, il legislatore, a maggior ragione viste la durata e la
complessità dell'opera di bonifica fondiaria, tramite le disposizioni della LBF e
della relativa ordinanza (OELBF), ha strutturato l'iter formale della complessa
operazione vincolando la stessa a dei parametri estremamente severi e quindi
non soggetti a deroghe di sorta. Proprio per garantire al cittadino la cosiddetta
"certezza di diritto" e cioè la consapevolezza costante della propria situazione
legale e la contemporanea garanzia dell'Ente amministrativo pubblico che tale
situazione non possa essere cambiata da fattori incerti, la procedura di
bonifica fondiaria è divisa in vari stadi che, come dei compartimenti stagni,
una volta chiusi, sanciscono una situazione definitiva ed immutabile. Tali stadi
sono costituiti dal rilievo del possesso vecchio e dalla relativa stima dei fondi
(art. 21-27 LBF) nonché dalla procedura di nuova assegnazione (art. 27 e
segg. LBF). Ogni stadio soggiace a precise norme procedurali, quali la
comunicazione all'interessato, personale o edittale, il termine d’impugnazione,
il tentativo di transazione giudiziale e l'eventuale decisione nel merito da parte
degli organi preposti. In ogni caso, al trascorrere infruttuoso dei perentori
termini d’impugnazione, la situazione diventa vincolante.
Lo stadio di nuova assegnazione, che costituisce la componente più
complessa dell'opera di bonifica fondiaria, comprende altresì, ai sensi dell'art.
32 LBF, l'epurazione dei diritti reali limitati e dei diritti personali annotati. In
sostanza, le servitù preesistenti devono essere considerate quali decadute,
mentre i tecnici incaricati dell'esecuzione dell'opera di bonifica fondiaria,
tenendo conto delle necessità di ogni singola particella, sono tenuti a

riprendere o a istituire le servitù necessarie al confacente sfruttamento della
nuova proprietà.
L'art. 4 OELBF, a sua volta, riprende il concetto dei vari stadi procedurali
precisandone e limitandone la portata alle operazioni citate alle lett. a-l, fermo
restando che la procedura di epurazione dei diritti reali limitati, ai sensi dell'art.
32 LBF, costituisce parte integrante dello stadio di nuova assegnazione
previsto dall'art. 4 lett. g OELBF. Nel presente caso à ancora aperto a seguito
dei citati precedenti ricorsi lo stadio della nuova assegnazione compresa
l’epurazione dei diritti reali limitati.
2.
Come si è potuto constatare in occasione del sopralluogo, sulla particella no.
324 sorge una vecchia casa colonica, della quale perlomeno il piano terra e
le cantine sono adibiti ad un uso agricolo pertinente con la coltivazione della
vigna che si trova a monte sulla particella no. 371. Incontestabilmente, la
particella no. 371, caratterizzata da una superficie piantata a vigna che, in
virtù delle sue dimensioni si presta alla coltivazione manuale, è sempre stata
raggiunta dai coltivatori, passando per una scala in pietra che permette di
superare il dislivello del terreno e quindi percorrendo, per un breve tratto,
l’estremo lembo a valle della particella no. 742.
Mentre i precedenti decreti di nuova assegnazione, in seguito sostituiti da
quello in giudizio, permettevano ancora la possibilità di accedere direttamente
dalla particella no. 324 alla particella no. 371, la situazione in oggetto vede
una chiara separazione dei fondi e quindi la mancanza di una base legale per
tale accesso. In effetti, la vecchia scala in pietra si immette sulla superficie
della particella no. 742, per cui non esistono i presupposti legali per
permettere agli utenti della particella no. 371 di raggiungere direttamente la
stessa come sempre fatto in precedenza.
Il Consorzio sostiene come l’allacciamento della particella no. 371 sia
garantito dalla strada comunale a monte per cui, coprendo un maggior
percorso di ca. 150 metri, sarebbe possibile coltivare la stessa partendo dalla
particella no. 324.
Indubbiamente la situazione precedente, dettata dalla razionalità e dal buon
senso, che vedeva di fatto il congiungimento fra la vigna e l’edificio agricolo
garantito dalla vecchia scala in pietra nonché caratterizzato da un percorso di

pochi metri, costituiva e costituisce la soluzione più razionale per la
coltivazione della particella no. 371. In effetti, a prescindere dal percorso
sensibilmente più lungo, quantificato in 150 metri dal Consorzio e in almeno
200 metri dal ricorrente, che il decreto di nuova assegnazione impone,
attualmente non esiste un accesso, neppure pedonale, che permetta il
raggiungimento della particella no. 371 dalla strada comunale a monte,
sostenuta da un muro di ca. 2 metri. Di conseguenza sarebbe necessario
realizzare tale accesso tramite un intervento edilizio oneroso.
Ai sensi delle disposizioni e della prassi precedentemente illustrati se, da un
canto, fra i compiti della bonifica fondiaria ricade quello di creare una chiara
situazione di proprietà, vincolata il meno possibile da oneri, aggravi e servitù,
e di permettere, per quanto possibile, un allacciamento indipendente di tutte
le particelle alle vie pubbliche, d’altro canto il perseguimento di detto scopo è
soggetto al rispetto del principio della proporzionalità che, in sostanza, impone
all’ente pubblico di trovare una soluzione logica e razionale che non imponga
né allo stesso né al consorziato oneri sproporzionati con il fine che si intende
raggiungere. Di conseguenza, pur premessa l’opportunità di eliminare le
servitù preesistenti, per quanto rese obsolete dalle nuove possibilità di
allacciamento dei fondi, la prassi impone di conservare o di istituire delle
servitù quando il nuovo allacciamento implicherebbe per l’interessato un
onere sproporzionato nei confronti dell’aggravio di un proprietario terzo sia
nell’ottica di un eccessivo maggiore percorso che in quella dei costi di
realizzazione.
Nel caso in giudizio, come il sopralluogo ha dimostrato, la particella no. 324 è
di fatto allacciata alla particella no. 371 tramite un accesso che ha permesso
la coltivazione di quest’ultima durante l’arco di diversi decenni. La superficie
della particella no. 742 interessata dal transito d’accesso alla particella no.
371, limitato dalla situazione morfologica al passaggio pedonale, è esigua e
riguarda l’estremo spigolo a valle della stessa. Alla luce di tale situazione,
premesso che la procedura di nuova assegnazione include l’epurazione dei
diritti reali limitati, il Tribunale amministrativo ritiene che la soluzione più
conforme al principio della proporzionalità sia quella di istituire un diritto di
passaggio pedonale sull’angolo a valle della particella no. 742, così da
permettere l’accesso diretto pedonale dalla particella no. 324 alla particella

no. 371 e viceversa, come sin’ora goduto. Tale onere risulta per il proprietario
della particella no. 742 meno incisivo dello scorporo di una pur minima parte
della stessa e quindi meglio conforme al citato principio della proporzionalità.
Alla luce di quanto esposto, quindi, il ricorso deve essere accolto parzialmente
nell’ottica della richiesta subordinata dell’istituzione di un diritto di passaggio
pedonale a favore delle particelle no. 324 e no. 371 e a carico della particella
no. 742, tale da permettere il transito tramite la scala in pietra esistente.
In via abbondanziale giova rilevare che, nel caso dell’azzonamento delle
particelle agricole in località … e quindi di una confacente urbanizzazione
delle stesse ai fini della sovraedificazione, la servitù di passaggio pedonale in
oggetto che, allo stato attuale, serve unicamente per la coltivazione agricola
della particella no. 371, potrebbe divenire obsoleta e quindi il proprietario
gravato ne potrebbe chiedere la cancellazione.
3.
Visto l’esito del ricorso che viene parzialmente accolto, le spese di procedura
sono accollate in ragione della metà al ricorrente, in ragione di 1/3 al
Consorzio e in ragione di 1/6 ai convenuti proprietari della particella no. 742
(art. 72 cpv. 1 LGA). Al ricorrente viene riconosciuto a titolo di ripetibili un
indennizzo, ridotto e limitato alla procedura in sede di Tribunale
amministrativo, dell’ammontare di fr. 2’500.-- (IVA inclusa) che dovranno
essere versati nella misura di 2/3 da parte del Consorzio e di 1/3 da parte dei
convenuti ...
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi e gli atti vengono
rinviati al Consorzio ai fini dell’istituzione di un diritto di passaggio pedonale a
favore delle particelle no. 324 e no. 371 ed a carico della particella no. 742.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
2'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
344.--
totale
fr.
2'344.--

il cui importo sarà versato per metà da …, per 1/3 dal Consorzio
Raggruppamento Terreni di … e per 1/6 da …, entro trenta giorni dalla notifica
della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei
Grigioni, Coira.
3.
A … viene riconosciuto, a titolo di ripetibili un indennizzo di fr. 2’500.-- (IVA
inclusa), che saranno versati in misura di fr. 1'666.70 da parte del Consorzio
Raggruppamento Terreni di … e in misura di fr. 833.30 da parte di ...