gr_gerichte · U 2021 30 · 2022-02-11 · it

appalto (ricorso procedurale) | Submissionen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 21 30
1a Camera 
Presidenza
Audétat
Giudici
von Salis e Meisser
Attuario
Rogantini
SENTENZA
dell'11 gennaio 2022
nella vertenza di diritto amministrativo
A.________ SA, 
B.________ SA, 
C.________ SA, 
tutte patrocinate dall'avv. Fabrizio Keller,
ricorrenti
contro
Cantone dei Grigioni, Reichsgasse 35, 7001 Coira,
rappresentato dal Dipartimento infrastrutture, energia e 
mobilità dei Grigioni, 
resistente
concernente appalto (ricorso procedurale)


- 2 -
I. Ritenuto in fatto:
1.
Nella primavera del 2020 l'Ufficio tecnico dei Grigioni pubblicò, in pubblico 
concorso nel settore del mercato interno, cinque avvisi di gara per lavori 
di costruzione stradali nella Regione Y.________, ovvero: Ponte 
E.________, Bivio F.________, Bivio G.________, H.________ e 
I.________. Per questi lavori furono presentate offerte sia da consorzi 
d'imprese sia da singole imprese. La A.________ SA, la B.________ SA 
e la C.________ SA presentarono come consorzio d'imprese delle offerte 
per tutti e cinque i progetti. L'apertura delle offerte avvenne il 19 febbraio 
rispettivamente l'11 marzo 2020.
2.
In occasione dell'apertura delle offerte risultò la seguente situazione:
Per la commessa Ponte E.________:
Consorzio D.________
CHF 1'868'171.75
J.________ SA
CHF 1'964'486.65
Per la commessa Bivio F.________:
Consorzio L.________,
CHF
359'958.90
Consorzio K.________,
CHF
461'032.00
M.________ SA
CHF
486'585.10
O.________ SA
CHF
578'319.90
Per la commessa Bivio G.________:
Consorzio P.________
CHF
899'854.20
Consorzio Q.________
CHF
999'206.20
O.________ SA
CHF 1'168'738.85
Per la commessa H.________:
Consorzio Q.________
CHF
999'335.65
J.________ SA
CHF 1'304'426.35
Consorzio R.________
CHF 1'387'110.75


- 3 -
Per la commessa I.________:
Consorzio S.________
CHF
549'996.75 
Consorzio K.________
CHF
556'034.15 
U.________ Sagl
CHF
583'764.82
V.________ SA
CHF
605'906.90
W.________ SA
CHF
657'552.96
3.
L'esame coordinato delle cinque offerte effettuato dall'Ufficio tecnico 
secondo il "Manuale per gli appalti pubblici nel Cantone dei Grigioni" e 
altre istruzioni interne all'Ufficio evidenziò che le offerte potrebbero non 
essere il risultato di una concorrenza efficace. Sorse quindi il sospetto che, 
a seguito di specifiche caratteristiche d'offerta nonché di prezzo e di 
comportamento, potrebbero sussistere intese sugli appalti. Le procedure 
di aggiudicazione furono interrotte e inoltrate per ulteriori accertamenti al 
Servizio specializzato in materia di appalti del Dipartimento infrastrutture, 
energia e mobilità dei Grigioni (DIEM).
4.
Il DIEM verificò gli esami interni, tenendo conto di tutti i rilevanti atti 
d'appalto dell'Ufficio tecnico nonché nell'ambito di colloqui tecnici con 
l'Ufficio tecnico. Per alcuni singoli progetti risultò evidente il superamento 
(in parte netto) delle stime dei costi dei competenti servizi specializzati.
Progetto
Calcolo (CHF)
Offerta (CHF)
Differenza
Ponte E.________
1'242'000.00
1'868'171.75
+50.42%
(rielaborato)
1'271'363.85
+46,94%
Bivio F.________
470'000.00 
359'958.90 
-23,41%
Bivio G.________ 
815'805.96 
899'854.20 
+10,30%
H.________ 
950'500.00 
999'335.65 
+5,14%
I.________
 612'612.80 
549'996.75 
-10,22%
Ripari valangari T.________* 1'047'977.00 
1'336'677.45 
+27,55%
* Appalto pubblicato dal Comune di N.________ sotto la direzione dell'Ufficio foreste e 
pericoli naturali (UFP) quale autorità sussidiante.


- 4 -
Inoltre secondo il DIEM risulterebbe evidente una rotazione nella 
composizione del consorzio. A causa delle evidenti anomalie, il Servizio 
specializzato in materia di appalti ordinò a titolo di verifica supplementare 
un'analisi computerizzata delle offerte. Attraverso un monitoraggio degli 
appalti informatizzato da parte di un provider esterno furono esaminati con 
maggiore precisione gli atti alla base dei singoli lavori di costruzione. 
Questa valutazione statistica integrò l'indagine eseguita mediante la lista 
di controllo. L'11 maggio 2020 i risultati IT supportarono in quattro casi il 
sospetto di accordi illeciti sugli appalti. Si trattò dei progetti Ponte 
E.________, Bivio F.________, H.________ e I.________. Anche per i 
due progetti restanti (un progetto riguarda il bando messo a concorso dal 
Comune di N.________) non fu tuttavia possibile escludere elementi di 
sospetto.
5.
Il 19 maggio 2020 il DIEM notificò alla Commissione federale della 
concorrenza (COMCO) i sospetti riguardanti i suindicati progetti. Inoltre fu 
annunciato alla COMCO che, fatta salva un'eccezione, il Cantone dei 
Grigioni avrebbe interrotto i progetti a causa del sospetto di accordi illeciti 
in materia di concorrenza.
6.
La COMCO esaminò i progetti in questione e giunse alla conclusione che 
i sospetti di accordi illeciti in materia di concorrenza sarebbero più evidenti 
per il progetto Ponte E.________ e meno evidenti per i progetti Bivio 
F.________, Bivio G.________, H.________ e I.________. Tuttavia, la 
COMCO notò che, a differenza del Cantone, essa non conoscerebbe le 
realtà locali. La COMCO ritenne pertanto sostenibile la procedura 
delineata dal Cantone.
7.
Dopo la risposta della COMCO, il DIEM esaminò nuovamente le condizioni 
regionali della Regione Y.________ coinvolgendo l'Ufficio tecnico. A 
seguito di questi accertamenti, che hanno rafforzato il sospetto che più 
progetti erano gravati da accordi, l'Ufficio tecnico e il DIEM giunsero alla 


- 5 -
conclusione che era opportuno raccomandare al Governo di interrompere 
tutte le procedure di aggiudicazione.
8.
A causa del sospetto confermato che non sussisterebbe una concorrenza 
efficace, il 9 giugno 2020 il Governo decise di interrompere i cinque 
progetti dell'Ufficio tecnico e di indire una nuova gara. Sulla base di questa 
decisione, il 10 giugno 2020 il DIEM dispose l'interruzione e la ripetizione 
delle procedure di gara qui discusse.
9.
Il 22 giugno 2020 fu concesso alla A.________ SA, alla B.________ SA e 
alla C.________ SA, su loro richiesta, di consultare gli atti presso l'Ufficio 
tecnico a Coira.
10.
Il 25 giugno 2020 la A.________ SA, la B.________ SA e la C.________ 
SA presentarono ricorso contro la comunicazione di interruzione della 
procedura di gara presso il Tribunale amministrativo del Cantone dei 
Grigioni (procedura principale U 20 66). Esse chiesero che, in revoca delle 
decisioni del 10 giugno 2020 riguardo ai progetti Ponte E.________, Bivio 
F.________, Bivio G.________ e I.________, gli atti siano rinviati al DIEM 
affinché proceda alla delibera dei lavori in oggetto a chi ha presentato 
l'offerta economicamente più vantaggiosa. Come motivazione le ricorrenti 
addussero, in sintesi, che non sarebbero date le premesse per 
interrompere risp. revocare le gare in discussione. Perlomeno in tre delle 
quattro gare oggetto di ricorso vi sarebbe stata un'efficace concorrenza tra 
gli offerenti, ovvero nelle gare Bivio F.________, Bivio G.________, 
I.________. Due offerte delle ricorrenti sarebbero nettamente inferiori ai 
preventivi allestiti dall'Ufficio tecnico e una sarebbe di poco superiore. 
Riguardo alla gara Ponte E.________ le ricorrenti fecero notare che si 
tratterebbe di un lavoro molto complesso. Allestendo un preventivo con 
delle posizioni ordinarie, l'Ufficio tecnico avrebbe sbagliato completamente 
la sua valutazione. Le ricorrenti chiesero pertanto di far disporre una 
perizia giudiziaria che abbia ad accertare se il preventivo dei costi allestito 


- 6 -
dall'Ufficio tecnico sia corretto e se l'offerta inoltrata dalle ricorrenti 
risponda a degli ordinari prezzi di mercato per un'opera da eseguire 
secondo le modalità prescritte dal relativo capitolato.
11.
La COMCO aprì un'inchiesta su dette tre imprese e loro società 
consociate. Il 24 e 25 giugno 2020 effettuò delle perquisizioni presso varie 
imprese nella Regione Y.________ (tra cui le tre menzionate). L'inchiesta 
della COMCO fu aperta e pubblicata nel Foglio ufficiale svizzero di 
commercio (FUSC) del _____.
12.
Nella risposta del 20 luglio 2020 il DIEM chiese il rigetto del ricorso. Chiese 
inoltre che venga stabilita l'entità della consultazione degli atti, tenendo 
conto degli interessi di segretezza degni di tutela dello Stato e di altre 
persone e garantendo in particolare che non venga concesso di prendere 
visione degli atti riguardanti gli strumenti impiegati dall'autorità 
aggiudicante cantonale per individuare accordi sugli appalti e la 
corrispondenza tra il Cantone dei Grigioni e la COMCO.
13.
Con richiesta di consegna in visione degli atti del 29 luglio 2020 le tre 
società ricorrenti domandarono la messa a disposizione di tutti gli atti 
allegati alla risposta del 20 luglio 2020. In via superprovvisionale e 
provvisionale, chiesero la sospensione della procedura sino a intervenuta 
decisione relativa alla facoltà di consultazione degli atti e quindi 
l'assegnazione di un nuovo (primo) termine per presentare la replica.
14.
Con scritto procedurale del 4 agosto 2020 il Giudice dell'istruzione nella 
procedura principale U 20 66 sollecitò il DIEM di valutare in quale misura 
fosse possibile dare accesso ai documenti in questione. Decretò inoltre 
che il termine per l'inoltro della replica sarà assegnato dopo una decisione 
sulla portata della presa visione degli atti.


- 7 -
15.
Nello scritto (inerente alla consultazione degli atti) dell'8 settembre 2020 il 
DIEM prese posizione riguardo a ogni singolo atto per il quale vengono 
fatti valere interessi di mantenimento del segreto.
16.
Le ricorrenti presentarono le proprie osservazioni il 13 ottobre 2020.
17.
Con memorie del 16 novembre 2020, del 30 novembre 2020, del 9 
dicembre 2020 e del 17 dicembre 2020 le parti si espressero ulteriormente 
in merito alla visione degli atti.
18.
Con scritto del 5 marzo 2021 il DIEM segnalò, in essenza, che la 
procedura del progetto messo al bando dal Comune di N.________ 
concernente i "ripari valangari T.________", per la quale vi sarebbero 
parimenti stati dei sospetti di accordi illeciti, sarebbe stata interrotta dal 
Comune di N.________ con decisione del 18 giugno 2020 e ripetuta. La 
nuova pubblicazione della commessa avrebbe permesso di ottenere 
un'importante diminuzione del prezzo (l'offerta più conveniente delle tre 
pervenute sarebbe di CHF 898'239.45 rispetto alla prima [e unica] offerta 
presentata dal consorzio delle ricorrenti pari a CHF 1'336'677.45).
19.
Le ricorrenti chiesero, con scritto dell'11 marzo 2021, l'assegnazione di un 
termine di 20 giorni per esprimersi in merito allo scritto del DIEM del 
5 marzo 2021. L'indomani il Giudice dell'istruzione nella causa principale 
(U 20 66) assegnò loro tale termine, scadente il 6 aprile 2021.
20.
Con decisione incidentale del 16 marzo 2021 (U 20 66) il Giudice 
dell'istruzione decise quanto segue:
"1.1
Nella procedura U 20 66 alla A.________ SA, alla B.________ SA e alla 
C.________ SA viene concesso il diritto di consultare i seguenti atti (doc.):
1.
Comunicato stampa della COMCO del 26 giugno 2020
2.
Pubblicazione della COMCO nel FUSC del 7 luglio 2020


- 8 -
3.
Avvisi di gara su www.simap.ch e nel Foglio ufficiale cantonale del (cartella 
unica, 5 progetti)
4.
Verbale dell'apertura dell'offerta di mercoledì 19 febbraio 2020
5.
Offerte Ponte E.________: Consorzio D.________ e J.________ SA
(nessuna consegna delle basi dei costi)
6.
Verbale d'apertura dell'offerta di mercoledì 19 febbraio 2020
7.
Offerte Bivio F.________: Consorzio L.________, Consorzio K.________, 
M.________ SA, O.________ SA 
(nessuna consegna delle basi dei costi)
8.
Verbale dell'apertura dell'offerta dell'11 marzo 2020
9.
Offerte Bivio G.________: Consorzio P.________, Consorzio Q.________, 
O.________ 
(nessuna consegna delle basi dei costi)
10. Verbale dell'apertura dell'offerta dell'11 marzo 2020
11. Offerte H.________: Consorzio Q.________, J.________ SA, Consorzio 
R.________ 
(nessuna consegna delle basi dei costi)
12. Verbale dell'apertura dell'offerta di mercoledì 19 febbraio 2020
13. Offerte I.________: Consorzio S.________, Consorzio K.________, 
U.________ Sagl, V.________ SA, W.________ SA 
(nessuna consegna delle basi dei costi)
14. Controlli delle offerte (Ponte E.________, Bivio G.________, I.________)
15. Controlli delle offerte degli studi d'ingegneria (tutti e cinque i progetti)
16. Valutazioni delle offerte (tutti e cinque i progetti)
17. Calcoli dell'UT (tutti e cinque i progetti) 
(con omissioni)
23. Decreto governativo del 9 giugno 2020 (prot. n. 508) 
(con omissioni)
24. Decisioni d'interruzione del 10 giugno 2020 (cartella unica)
25. Elenchi degli atti esibiti il 22 giugno 2020 (tutti e cinque i progetti) 
26. Programmi edilizi Consorzio D.________ e J.________ SA (parti evidenziate 
aggiunte)
27. Preventivo dei costi del progettista del novembre 2019 
(con omissioni)
28. Confronto tra offerta delle ricorrenti e preventivo dei costi del progettista del 
novembre 2019 (comprese osservazioni relative alle singole divergenze) 
(con omissioni)
29. Confronto tra offerta delle ricorrenti e il calcolo del progettista del 2 luglio 2020 


- 9 -
(con omissioni)
30. Lettera dell'UT alla COMCO del 22 maggio 2017 (inclusi gli allegati 1-3) 
(con omissioni)
31. Lettera dell'UT alla COMCO del 15 maggio 2018 (incluso l'allegato)
(con omissioni) 
32. Lettera della COMCO all'UT del 29 maggio 2018 
(con omissioni) 
33. Interruzioni delle procedure 2018 
(consegna di 4 decisioni di interruzione su 5)
34. Verbale di apertura delle offerte dell'UFP del 30 marzo 2020
35. Verbale di apertura delle offerte dell'UFP del 22 febbraio 2021
36. E-mail dell'UFP al DIEM del [1°] marzo 2021
1.2.
Non vengono consegnati i seguenti atti (doc.): 
18. Lista di controllo interna per gli accordi sugli appalti (tutti i cinque progetti) 
19. Valutazione screening 
20. Lettera del DIEM alla COMCO del 19 maggio 2020 (senza allegati)
21. Lettera della COMCO al DIEM del 29 maggio 2020 
22. Lettera del DIEM alla COMCO del 16 giugno 2020 (incluso l'allegato)"
Inoltre il Giudice dell'istruzione ordinò che il termine per l'inoltro della 
replica verrà assegnato alle tre ricorrenti con la consegna degli atti e che 
in merito ai costi si deciderà nell'ambito del procedimento principale.
21.
Contro questa decisione la A.________ SA, la B.________ SA e la 
C.________ SA (ricorrenti) hanno interposto ricorso procedurale 
(procedura U 21 30) con memoria del 1° aprile 2021 (act. A.1), chiedendo 
l'annullamento della decisione incidentale con il rinvio degli atti al Giudice 
dell'istruzione per nuova decisione, il tutto sotto protesta di spese e 
ripetibili.
Le ricorrenti fanno valere in via preliminare che quanto scritto dal DIEM in 
data 5 marzo 2021 in merito ai "ripari valangari T.________" non sarebbe 
oggetto del ricorso e che tale procedura sarebbe di competenza del 
Comune di N.________. Secondo le ricorrenti, inoltre, il fatto che il Giudice 


- 10 -
dell'istruzione nella procedura principale (U 20 66) abbia emanato la 
decisione qui impugnata e ritenuto in fatto il contenuto di detto scritto del 
DIEM prima di attendere lo scadere del termine assegnato alle ricorrenti 
per presentare osservazioni in merito costituirebbe una violazione del loro 
diritto di essere sentite. Difatti con le loro osservazioni del 25 marzo 2021 
in merito allo scritto del DIEM e ai documenti 34-36, presentate nella 
procedura principale quando avevano già ricevuto la decisione impugnata, 
avrebbero chiesto di estromettere dall'incarto tali documenti. Avrebbero 
così formulato un petito che andava trattato nella stessa decisione. La 
violazione dell'art. 29 cpv. 2 Cost. non potrebbe essere sanata, in quanto 
spetterebbe al Giudice dell'istruzione decidere delle richieste probatorie e 
della loro esclusione dall'incarto. Di conseguenza la decisione impugnata 
andrebbe cassata.
Le ricorrenti sostengono inoltre che la consultazione delle offerte delle ditte 
partecipanti alle gare (doc. 7, 9, 11 e 13 del DIEM) senza la consegna 
delle basi dei costi cambierebbe le regole procedurali adottate dall'Ufficio 
tecnico. In tutte le procedure dinanzi all'Ufficio tecnico e al DIEM, infatti, 
tutte le ditte avrebbero sempre avuto la facoltà di consultare senza alcuna 
limitazione tutte le offerte e i prezzi unitari delle altre ditte partecipanti alle 
gare – anche coloro che non avevano offerto il miglior prezzo e coloro che 
non volevano presentare ricorso. Le ditte di tutto il X.________, del Ticino 
e delle altre regioni del Grigioni avrebbero ampiamente utilizzato questa 
facoltà di visionare integralmente le offerte degli altri concorrenti. A tal 
proposito le ricorrenti propongono l'udizione di due testi, ambedue 
impiegati dell'Ufficio tecnico. Con la decisione incidentale impugnata il 
Giudice dell'istruzione avrebbe dimostrato di non conoscere questa prassi 
e, partendo da questa premessa errata, avrebbe perciò ritenuto che 
quattro documenti proposti come mezzi di prova (doc. 18, 19, 20 e 22) non 
sarebbero da consegnare. Sarebbe però indispensabile sapere quali 
prezzi sarebbero stati confrontati e quali posizioni sarebbero state 


- 11 -
sottomesse allo screening. Semmai alcuni passaggi andrebbero 
secretizzati. Pure questo agire del Giudice dell'istruzione nella decisione 
impugnata costituirebbe una violazione del diritto di essere sentiti e in più 
una violazione del principio della buona fede.
22.
Invitato a esprimersi in merito, il DIEM ha trasmesso le sue osservazioni il 
3 maggio 2021 (act. A.2), proponendo la reiezione del ricorso procedurale 
e la liquidazione delle spese conformemente alla legge.
Fa valere che in occasione della presa in visione concessa dall'Ufficio 
tecnico alle imprese verrebbe sempre mostrata tutta la documentazione 
relativa alle offerte dei concorrenti. Verrebbero tolte solo le basi dei costi 
(CPN 103) e le analisi dei prezzi. La limitazione da parte del primo giudice 
della presa in visione degli atti corrisponderebbe quindi esattamente alla 
prassi dell'Ufficio tecnico. A tal proposito il DIEM offre l'udizione del 
responsabile della sezione progettazione e costruzione dell'Ufficio tecnico.
Il motivo del rifiuto di consegnare i mezzi di prova doc. 18 e 19, tutelato a 
ragione dal primo giudice, consisterebbe nella protezione degli strumenti 
di controllo interni per individuare accordi in materia di concorrenza. Esso 
sarebbe valido indipendentemente dal fatto che le ricorrenti siano o meno 
a conoscenza dei prezzi unitari dei concorrenti. Anche gli interessi alla 
tutela del segreto fatti valere in merito agli allegati doc. 22-24 
(corrispondenza con la COMCO) sarebbero degni di protezione, a 
prescindere dal fatto che le ricorrenti conoscano o meno i prezzi unitari dei 
concorrenti.
23.
Con replica del 19 maggio 2021 (act. A.3) le ricorrenti hanno confermato i 
loro petiti di cui al ricorso e proposto, oltre alla deposizione di un membro 
di una delle società ricorrenti, l'edizione di quattro rapporti interni del DIEM. 
Uno di questi documenti sarebbe stato utilizzato nella procedura di appalto 
di questa Corte U 20 99.


- 12 -
Le ricorrenti adducono che il DIEM confonderebbe la base dei costi, 
ovvero i costi unitari, con lo schema di calcolo. Quest'ultimo però sarebbe 
irrilevante, poiché quasi tutte le ditte, temendo di sbagliare, utilizzerebbero 
la tabella esempio che ogni anno invierebbe loro la Società impresari 
costruttori dei Grigioni. L'Ufficio tecnico non verificherebbe in modo critico 
i documenti ricevuti. Invece il fatto che i concorrenti qui ricorrenti 
conoscano i prezzi praticati ordinariamente dalle altre ditte che 
partecipano agli appalti nella regione sarebbe un elemento determinante 
per valutare quali prove vadano secretate e per giudicare se il metodo di 
verifica utilizzato dal DIEM (o da altri) sia atto a comprovare degli accordi 
tra concorrenti. Di conseguenza la conoscenza dei prezzi unitari sarebbe 
cruciale anche per la decisione di mantenere o meno segreti taluni atti e 
così per il giudizio finale. Negare una verifica equivarrebbe a una 
violazione del diritto di essere sentiti.
24.
Il DIEM ha presentato la sua duplica in data 18 giugno 2021 (act. A.4), 
nella quale ha contestato quanto affermato e proposto dalle ricorrenti.
Sulle ulteriori argomentazioni delle parti si tornerà – per quanto utile ai fini 
del giudizio – nelle considerazioni di merito che seguono.
II. Considerando in diritto:
1.
Contro decisioni provvisionali e decisioni determinanti il corso della 
procedura può essere presentato ricorso procedurale entro dieci giorni al 
Tribunale amministrativo (art. 42 della Legge sulla giustizia amministrativa 
del 31 agosto 2006 [LGA; CSC 370.100]; cfr. anche l'art. 52 cpv. 2 LGA). 
Competente è di regola la camera addetta in composizione di tre giudici 
(art. 43 cpv. 1 LGA), se non sono riuniti i presupposti per una 
composizione di cinque giudici (art. 43 cpv. 2 LGA) o di una decisione in 
composizione monocratica (art. 43 cpv. 3 LGA), il che qui non è il caso.


- 13 -
Nell'occorrenza i presupposti per l'entrata nel merito sono di principio dati. 
Va tuttavia precisato che può essere entrato nel merito del ricorso soltanto 
nella misura in cui le ricorrenti hanno un interesse degno di protezione e 
ottemperano ai loro doveri di motivazione. Nella fattispecie le ricorrenti 
hanno chiesto l'annullamento integrale della decisione impugnata. Va 
esaminato su quali punti della decisione impugnata questa Corte può 
entrare nel merito.
1.1.
Sono fra l'altro ammissibili le richieste rivolte contro un diniego o una 
limitazione del diritto di consultare gli atti. Nell'occorrenza dovrà dunque di 
principio essere deciso in questa sede in merito agli atti doc. 5, 7, 9, 11, 
13, 17, 23 e 27-33, per i quali il primo giudice ha limitato la consultazione 
alle ricorrenti (n. 1.1 del dispositivo della decisione impugnata), nonché in 
merito agli atti doc. 18-22, per i quali egli ha negato il diritto di prenderne 
visione (n. 1.2 del dispositivo della decisione impugnata).
1.2.
Nella misura in cui il primo giudice ha invece concesso la piena presa in 
visione degli atti, cioè in merito ai doc. 1-4, 6, 8, 10, 12, 14-16, 24-26 e 34-
36, non si può entrare nel merito del ricorso, visto che le ricorrenti già 
hanno ottenuto ciò che potevano esigere.
A proposito dei doc. 34-36 le ricorrenti fanno valere una violazione del 
diritto di essere sentiti, poiché il primo giudice avrebbe deciso prima dello 
scadere del termine per esprimersi a loro fissato in relazione allo scritto 
del DIEM del 5 marzo 2021. Esse si sarebbero poi espresse dopo 
l'emanazione della decisione impugnata, chiedendo l'estromissione di detti 
documenti dall'incarto. Con questo però è chiaro che contestata non è più 
la presa in visione di detti documenti, bensì soltanto la domanda a sapere 
se si possano utilizzare. Quest'ultima va chiarita nella procedura di merito 
e non in via di ricorso procedurale, dato che qui si tratta unicamente di 
giudicare l'accesso agli atti, non la loro utilizzabilità. Non si impone perciò 
statuire sul tema di un'eventuale violazione del diritto di essere sentiti.


- 14 -
1.3.
Vi si aggiunge che nella procedura di ricorso le ricorrenti hanno un dovere 
di sostanziare le loro asserzioni e pretese. Se nel loro ricorso censurano 
una concessione della presa in visione degli atti troppo limitata ma nella 
motivazione si esprimono soltanto in merito agli atti del DIEM doc. 7, 9, 11 
e 13 nonché 18, 19, 20 e 22, non ottemperano al loro dovere di sostanziare 
in merito agli altri documenti. Di conseguenza in quella misura non può 
essere entrato nel merito del ricorso procedurale.
1.4.
In definitiva, quindi, resta da statuire soltanto in merito agli atti doc. 7, 9, 
11, 13, 18, 19, 20 e 22. Le altre parti della decisione impugnata non sono 
oggetto di questa sentenza.
1.5.
Infine va puntualizzato che non si entra nel merito nemmeno della richiesta 
di edizione dei quattro rapporti interni del DIEM proposta in sede di ricorso 
procedurale, siccome tali documenti non sono rilevanti per la procedura di 
ricorso procedurale che ha come solo oggetto la presa in visione degli atti, 
bensì al limite potrebbe essere rilevante nella procedura principale di 
ricorso (U 20 66) e perciò va richiesta in quella procedura.
2.
Oggetto della presente procedura di ricorso procedurale è dunque 
l'estensione del diritto di consultare gli atti. Per le considerazioni giuridiche 
in merito al diritto di essere sentiti ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 della 
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 
(Cost.; RS 101) può essere rinviato al consid. 1 della decisione incidentale 
qui impugnata. Occorre ricordare che va distinto chiaramente fra la 
procedura di appalto (e la rispettiva procedura di ricorso contro la 
decisione di interrompere le procedure di aggiudicazione) e le altre 
procedure in corso, in particolare quella d'inchiesta dinanzi alla COMCO. 
Vanno trattate qui unicamente questioni con nesso con l'appalto stesso. 
Non è compito di questa Corte esprimersi invece in merito alla liceità di 
eventuali accordi sotto l'aspetto del diritto sui cartelli.


- 15 -
Nella presente sentenza viene giudicata la conformità della decisione 
impugnata ed è la procedura principale U 20 66 a delimitare l'ambito da 
esaminare. Il progetto "ripari valangari T.________" non fa parte 
dell'oggetto litigioso, né nella procedura principale né in questa sede. A tal 
proposito basta però costatare che il DIEM ha rinviato a tale progetto 
unicamente a titolo esplicativo. Non si impone perciò indugiare oltre sulle 
argomentazioni delle ricorrenti in merito in questa sede.
3.
Il primo giudice ha concesso libera consultazione degli atti doc. 5, 7, 9, 11 
e 13 all'eccezione della base dei costi, la cui consegna è stata negata con 
la decisione impugnata. Come si è visto, le ricorrenti non si sono espresse 
in merito al doc. 5. Il tema è tuttavia identico per tutti e cinque i documenti. 
Lo schema di calcolo SSIC (modulo 400) e lo schema degli oneri sociali 
SSIC (modulo 300) costituiscono la base di calcolo secondo la CPN 
costruzione 103 (vedi i modelli nello shop ufficiale della Società Svizzera 
degli impresari-Costruttori [SSIC] , consultato da ultimo il 24 
febbraio 2022). È prassi costante dell'autorità cantonale come anche di 
questo Tribunale amministrativo di non rendere accessibili i documenti 
presentati sotto la CPN 103 agli offerenti concorrenti. Lo conferma pure il 
DIEM espressamente nella sua duplica, precisando che la prassi 
dell'Ufficio tecnico prevedrebbe di non rilasciare informazioni in merito a 
basi dei costi e ad analisi dei prezzi, siccome si tratterebbe di indicazioni 
confidenziali e che ciò risulterebbe dal Manuale per gli appalti pubblici nel 
Cantone dei Grigioni a pag. 45. Nella misura in cui le ricorrenti sostengono 
che l'Ufficio tecnico avrebbe concesso loro un accesso illimitato agli atti, 
comunque, le ricorrenti misconoscono che i documenti esistenti sotto la 
CPN 103 sono precedentemente stati rimossi dall'incarto. Tale censura si 
rivela dunque infondata e va respinta. Con questo decade anche la 
necessità di statuire in merito alla richiesta di udizione quale testi di due 
impiegati dell'Ufficio tecnico.


- 16 -
4.
Le ricorrenti chiedono inoltre accesso ai documenti 18 e 19. Si tratta di una 
lista di controllo interna per gli accordi sugli appalti concernente tutti e 
cinque i progetti qui in discussione e di una valutazione nell'ambito dello 
screening. Sia nel caso della lista di controllo interna sia in merito alla 
valutazione screening, la consultazione è stata negata dal primo giudice 
perché si tratterebbe di uno strumento interno per individuare accordi sugli 
appalti e perché nemmeno le ricorrenti avanzerebbero concrete pretese 
su una sua consegna. Ciò può essere pienamente confermato. Lo scopo 
dei calcoli di controllo interni è, da un lato, quello di rivelare superamenti 
inspiegabili dei costi e, dall'altro, quello di identificare modelli di azione 
coordinata, cioè di accordi potenzialmente illeciti ai sensi della Legge sui 
cartelli. Lo stesso ragionamento si applica alla valutazione screening. È 
comprensibile che il DIEM non voglia divulgare i parametri del suo sistema 
di controllo interno, poiché la diffusione potrebbe portare le imprese ad 
adattarsi a queste circostanze a svantaggio dell'autorità committente e 
contravverrebbe così allo scopo della legislazione sugli appalti e sui 
cartelli. Negli ultimi anni ciò è divenuto di importanza ancora maggiore. Ci 
si deve chiedere se non esista un metodo più mite per quanto riguarda la 
presa in visione degli atti, ad esempio una secretazione o la redazione di 
un rapporto in merito. Tali metodi non appaiono tuttavia adatti. Non 
sarebbero difatti in grado di salvaguardare sufficientemente le informazioni 
sul modo di procedere in caso di controlli su sospetti di accordi illeciti che 
sono coperte da un importante interesse pubblico. Si precisa 
ciononostante che se in questa sede si conferma il rifiuto di consegna di 
tali atti, il contenuto di questi documenti non potrà essere utilizzato a 
svantaggio delle ricorrenti nella procedura di ricorso U 20 66 (cfr. l'art. 17 
cpv. 3 LGA).
5.
Nel caso degli atti doc. 20, 21 e 22 si tratta di corrispondenza fra il DIEM 
e la COMCO del 19 maggio 2020 (doc. 20, senza allegati), del 16 giugno 
2020 (doc. 22, con allegato) e del 29 maggio 2020 (doc. 21). Le ricorrenti 


- 17 -
paiono non essersi espresse in merito all'ultimo documento. Comunque 
sia, i primi due costituiscono della corrispondenza interna fra il DIEM e la 
COMCO. Se si dovesse dare accesso a tali documenti alle ricorrenti, 
verrebbero a conoscenza dei prezzi di base e dei calcoli dei prezzi delle 
altre offerenti. Come spiegato pocanzi, ciò contravverrebbe allo scopo di 
verifica nell'ambito dei sospetti di accorti illeciti. In conferma di quanto 
statuito dal primo giudice, prevale l'interesse di segretezza del Cantone e 
della COMCO rispetto all'interesse privato delle ricorrenti a conoscere il 
contenuto di detti scritti, specie siccome la procedura d'indagine della 
COMCO è ancora in corso e poiché il Cantone ha spiegato il suo modo di 
procedere per individuare accordi sugli appalti. Si considera inoltre che le 
ricorrenti non hanno avanzato motivi convincenti perché esse dovrebbero 
poter conoscere il contenuto dei documenti controversi. Non vi è quindi 
sufficiente motivo per scostarsi dalle conclusioni descritte sopra. Di 
conseguenza anche questa richiesta delle ricorrenti va respinta. A titolo 
abbondanziale sia aggiunto soltanto ancora che a mente della Camera 
giudicante questi documenti non appaiono direttamente rilevanti per la 
procedura principale di ricorso. In ogni modo anche in questo caso il 
contenuto di detti documenti non potrà essere utilizzato a svantaggio delle 
ricorrenti in quella procedura giusta l'art. 17 cpv. 3 LGA.
6.
Ne deriva che il ricorso va respinto, nella misura in cui è ricevibile. Di 
conseguenza le spese giudiziarie vanno a carico delle ricorrenti in misura 
di 1/3 cadauna e con vincolo di solidarietà. Le spese processuali sono 
fissate a CHF 2'000.00. Non sono riconosciute spese ripetibili a favore del 
Cantone in applicazione dell'art. 78 cpv. 2 LGA.


- 18 -
III. Per questi motivi il Tribunale giudica:
1.
Il ricorso procedurale è respinto, nella misura in cui è ricevibile.
2.
Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
- una tassa di Stato di
CHF
2'000.00
- e le spese di cancelleria di
CHF
374.00
totale
CHF
2'374.00
Tali spese sono poste a carico della A.________ SA, della B.________ SA 
e della C.________ SA in misura di 1/3 cadauna e con vincolo di solidarietà.
3.
Non sono riconosciute spese ripetibili.
4.
Contro questa decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto 
pubblico ai sensi degli artt. 82 segg. della Legge sul Tribunale federale del 
17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) se si pone una questione di diritto di 
importanza fondamentale e il valore stimato della commessa raggiunge il 
valore soglia determinante secondo la Legge federale sugli appalti pubblici 
del 21 giugno 2019 (LAPub; RS 172.056.1). Altrimenti è dato il ricorso 
sussidiario in materia costituzionale ai sensi degli artt. 113 segg. LTF. In 
entrambi i casi il ricorso è da inoltrare al Tribunale federale, Mon Repos, 
1000 Losanna 14, per scritto entro 30 giorni dalla notificazione della 
decisione con il testo integrale nel modo prescritto dagli artt. 42 seg. LTF. 
Per l'ammissibilità, il diritto, gli ulteriori presupposti e la procedura di 
ricorso fanno stato gli artt. 29 segg., 82 segg., 90 segg. e 113 segg. LTF.
5.
[Comunicazioni]
L'interposto ricorso al Tribunale federale è inammissibile (2C_258/2022).