gr_gerichte · R 2006 78 · 2007-06-26 · it
domanda di costruzione

opposizione edilizia (EFZ) | Bauen ausserhalb der Bauzonen

R 06 78
4a Camera
SENTENZA
del 26 giugno 2007
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente opposizione edilizia (EFZ)
1.
… è proprietaria nel borgo del Comune di … della particella no. 770 sulla quale
nel 1968 i suoi genitori avevano eretto una semplice costruzione di legno con
tetto in lamiera dalle dimensioni di circa 10 m di lunghezza per 4 m di
larghezza. Qui l’attuale proprietaria aveva col passare del tempo allestito un
laboratorio di tessitura, inserito un cucinino e iniziato ad abitare. Dal 1974, da
quando cioè i cittadini di … approvavano per la prima volta una legge edilizia
(LE) e il relativo piano delle zone, la particella no. 770 era inserita in zona
edilizia. Tale azzonamento veniva confermato anche in occasione della
revisione della pianificazione locale del 1983. Verso la fine degli anni ’90,
l’edificio iniziale veniva ampliato verso il lato sud a complessivamente 68 m2,
malgrado sul territorio comunale fosse dal 1991 in vigore la zona di
pianificazione. Con l’entrata in vigore il 29 aprile 2003 della nuova normativa
comunale in materia di pianificazione, la particella no. 770 veniva assegnata
alla zona ATC-R quale “altro territorio comunale, territorio edificabile di riserva
con proposta per la futura utilizzazione”. Il 31 maggio 2003, … introduceva
formale domanda di costruzione per edifici e impianti fuori delle zone
edificabili (EFZ) per la demolizione e ricostruzione dell’edificio ubicato sulla
particella no. 770. Sostanzialmente l’istante prevedeva la sostituzione
dell’attuale costruzione con un prefabbricato senza vere e proprie
fondamenta, ma con un basamento formato da plinti in cemento. …,
proprietario della confinante particella no. 237, sollevava tempestivamente
opposizione contro il progetto esposto, reputandolo illegale. Poiché il tentativo
in vista di raggiungere un accordo bonale non aveva esito positivo,
l’opposizione presentata veniva respinta e con decisione 21 febbraio 2005 alla

petente veniva rilasciata la licenza edilizia. La procedura di ricorso (R 05 42)
allora intentata da … davanti al Tribunale amministrativo si concludeva, dopo
l’esperimento anche di un sopralluogo, con lo stralcio dai ruoli del ricorso,
dopo la rinuncia da parte di … alla licenza edilizia accordatale. Nelle intenzioni
dell’interessata era l’avvio di una nuova procedura di licenza edilizia, sulla
base di una costruzione legalmente eretta di 40 m2, anziché di 68 m2 come
richiesto in precedenza.
2.
Il 22 agosto 2005 veniva pertanto presentata una nuova domanda di fabbrica
per la sostituzione dell’esistente costruzione con un prefabbricato a forma di
parallelepipedo a tetto piano che sfruttando la possibilità di ampliamento di un
terzo era progettato con 52 m2 di superficie. Al suo interno il prefabbricato era
articolato su di un solo piano, con un angolo letto, un grande spazio abitabile
munito di cucina e separatamente i servizi. Contro il progetto si opponeva
nuovamente il vicino …, che chiedeva un esame della situazione di legalità di
tutta la costruzione. In data 30 giugno 2006, l’Ufficio per lo sviluppo del
territorio dei Grigioni respingeva l’opposizione del vicino e rilasciava il
permesso eccezionale a condizione che “A richiesta dell’autorità edilizia,
l’abitazione con laboratorio andrà spostata al di fuori dell’area di nuova
pianificazione”. Conseguentemente il 20 luglio successivo, la Commissione
edilizia del Comune di … rilasciava la richiesta licenza edilizia per la
demolizione della vecchia costruzione e la sostituzione della stessa con un
nuovo prefabbricato destinato ad abitazione e laboratorio.
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 4
settembre 2006 da …, moglie e successore in diritto del defunto …, veniva
chiesto l’annullamento della licenza di costruzione per la demolizione e la
ricostruzione dell’edificio sulla particella no. 770. La committente non avrebbe
alcun diritto a edificare sul fondo in parola, trovandosi questo fuori dall’area
edificabile, non potendo la costruzione essere allacciata alla rete fognaria
comunale e non vantando la proprietaria alcun diritto acquisito dal semplice
ripostiglio eretto illegalmente nel passato.
4.
Nella loro risposta, l’Ufficio cantonale per lo sviluppo del territorio e …
chiedevano la reiezione integrale del ricorso e la conferma della licenza

edilizia rilasciata. Nell’evenienza, sarebbe stata a sufficienza dimostrata la
legalità della costruzione iniziale e la conformità del successivo cambiamento
di destinazione a fini abitativi alla normativa edilizia comunale. Il fatto pertanto
che l’interessata non avesse presentato una formale domanda di costruzione
per abitare il fabbricato non avrebbe comunque mai colliso con l’ordinamento
materiale di zona. Per questo la petente avrebbe diritto al rilascio di una
licenza di costruzione per l’ampliamento richiesto, non essendovi interessi
pubblici che si opporrebbero al progetto.
Dal canto suo, il Comune di … non prendeva posizione sul ricorso.
Considerando in diritto:
1.
Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia
amministrativa (LGA). Giusta l’art. 85 cpv. 2 LGA, l’impugnabilità e la
procedura di ricorso si conformano al nuovo diritto, se al momento della sua
entrata in vigore non è ancora scaduto il termine di ricorso. Nell’evenienza, il
termine di ricorso iniziava a decorrere al termine delle ferie giudiziarie estive
del 2006 e veniva necessariamente a scadenza prima del 1. gennaio 2007.
Ne consegue che alla presente fattispecie vanno ancora applicate le
disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).
2. a)
Ai sensi dell’art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del
territorio (LPT), una licenza edilizia può essere rilasciata unicamente se la
costruzione progettata è conforme alla funzione prevista per la zona di
utilizzazione e se il fondo è urbanizzato. Giusta la vigente pianificazione
locale, la particella no. 770 si trova sull’altro territorio comunale, dove vale
l’obbligo di piano di quartiere delle strutture e la sua classificazione
corrisponde a quella che il diritto cantonale definisce come zona per
l’utilizzazione edilizia futura giusta l’art. 40 della legge cantonale sulla
pianificazione territoriale (LPTC). In base all’art. 80 LE (vedi anche art. 41
LPTC) l’altro territorio comunale comprende il territorio improduttivo e quelle
superfici, la cui utilizzazione di base non è ancora stata stabilita (cpv. 1). In
questa zona non sono ammessi edifici e impianti che potrebbero pregiudicare

un futuro scopo della zona. Al comune non devono derivare spese a causa
dell’approvazione di progetti di costruzione ammissibili. Non esiste alcun
diritto di allacciamento agli impianti di urbanizzazione pubblici (cpv. 2). Non
essendo pertanto ancora definito lo scopo di zona è chiaro che per il progetto
in parola non è ammesso parlare di conformità alla zona e che pertanto
un’autorizzazione in base all’art. 22 LPT non entra in considerazione.
b)
Invocando l’art. 80 cpv. 2 LE, l’istante pretende che la costruzione non
potrebbe neppure venire allacciata alla canalizzazione, per cui la richiesta
andrebbe a priori respinta già per questo fatto. La tesi non merita protezione.
Dal citato disposto è semplicemente deducibile che sull’altro territorio
comunale non sussiste un diritto ad allacciarsi alle condotte pubbliche e non
che un allacciamento non sia a priori possibile. Per l’obbligo di allacciarsi alla
canalizzazione fanno stato le disposizioni della legislazione sulla protezione
delle acque, e segnatamente quelle della legge federale sulla protezione delle
acque (LPAc) del 24 gennaio 1991 (che ha abrogato la precedente legge
contro l'inquinamento delle acque del 1971), l'ordinanza sulla protezione delle
acque del 28 ottobre 1998 (OPAc, in sostituzione dell'ordinanza generale) e
le disposizioni cantonali d'applicazione. La LPAc prevede all'art. 11 che, nel
perimetro delle canalizzazioni pubbliche, le acque di scarico inquinate devono
essere immesse nelle canalizzazioni (cpv. 1); il perimetro delle canalizzazioni
pubbliche comprende (cpv. 2): a) le zone edificabili; b) le altre zone, non
appena dispongano di una canalizzazione; c) le altre zone nelle quali
l’allacciamento alle canalizzazioni sia opportuno e ragionevolmente esigibile.
Secondo l'art. 12 cpv. 1 OPAc, l’allacciamento di acque di scarico inquinate
alla canalizzazione pubblica fuori della zona edificabile (art. 11 cpv. 2 lett. c
LPAc) è considerato opportuno, se è realizzabile in modo ineccepibile e
l’onere per la costruzione risulta normale. Ne consegue che la costruzione
oggetto del presente litigio, fermo restando l’esito del presente ricorso, dovrà
essere allacciata alla condotta comunale, non essendo contestata la fattibilità
e l’esigibilità dell’allacciamento e trovandosi l’edificio in pieno centro abitato.
Questo obbligo è del resto stato giustamente stabilito dall’autorità comunale
al punto 8.4 della licenza edilizia.

3. a)
Se la costruzione progettata non risulta conforme alla funzione prevista per la
zona di utilizzazione, una licenza edilizia può essere concessa, ai sensi
dell’art. 24c LPT. Giusta questo disposto, fuori dalle zone edificabili, gli edifici
e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla
destinazione della zona, sono in principio protetti nella propria situazione di
fatto (cpv. 1). Tali edifici possono essere rinnovati, trasformati parzialmente,
ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati
legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti
esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 2).
b)
E’ in primo luogo controversa la legittimità della costruzione della privata
convenuta in ricorso e con questo già l’esistenza stessa di un diritto acquisito
alla ricostruzione di un edificio sito fuori dalla zona edificabile. Non è
contestato che l’iniziale ripostiglio di circa 40 m2 di superficie sul fondo no. 770
sia stato edificato alla fine degli anni ’60, ad un’epoca nella quale non erano
pertanto ancora in vigore la normativa sulla pianificazione territoriale, una
legge edilizia o un piano delle zone comunali e neppure la legislazione
federale sulla protezione delle acque del 1971. La costruzione eretta in pieno
centro abitato non necessitava conseguentemente di alcuna licenza edilizia
ed era pertanto da ritenersi come tale legale. La ricorrente non contesta
fondamentalmente questo fatto. Essa reputa però che la destinazione
dell’attuale costruzione non fosse inizialmente a scopi abitativi, ma
semplicemente quale ripostiglio. Il cambiamento di destinazione di cui la
committente ora si prevarrebbe sarebbe per l’istante intervenuto dopo che sul
territorio comunale sarebbe entrata in vigore la zona di pianificazione nel 1991
e pertanto in modo contrario all’ordinamento materiale. Dal canto loro,
l’autorità edilizia comunale e l’ufficio cantonale per lo sviluppo del territorio
reputano che il cambiamento di destinazione risalirebbe agli inizi degli anni
’80. Il fatto che la proprietaria non avrebbe allora richiesto una formale licenza
edilizia per abitare la costruzione sarebbe contravvenuto solo formalmente
all’ordinamento di zona. Un esame a posteriore avrebbe comprovata la
conformità materiale del cambiamento di destinazione alla funzione di zona,
essendo allora il fondo in zona edilizia. Negli anni ’80 pertanto, per il
cambiamento di destinazione effettuato alla committente sarebbe stata

indubbiamente rilasciata la licenza edilizia, soddisfacendo la costruzione
altrimenti anche alle altre disposizioni materiali applicabili.
c)
Da quanto si è visto in sede di sopralluogo, la costruzione è attualmente
utilizzata a scopo abitativo, anche se le condizioni d’abitazione sono alquanto
modeste. L’attuale struttura non dispone di acqua potabile, ma è alla fontana
pubblica che la committente capta l’acqua che le serve. Per l’istante il fatto
che la proprietaria non abbia mai pagato le tasse per l’erogazione di acqua
potabile o per le acque di scarico confermerebbe la destinazione a ripostiglio
e non a dei fini abitativi della costruzione. La tesi non merita conferma. Come
si è detto, la costruzione sulla particella no. 770 è di una estrema semplicità.
Il cambiamento di destinazione è intervenuto essenzialmente dotando
l’iniziale ripostiglio del rispettivo arredo in termini di letti, stufa, tappeti ecc. e
solo attraverso dei minimi interventi edilizi. L’istante sembra però pretendere
che affinché la proprietaria del fondo no. 770 possa avere un diritto alla
ricostruzione del fabbricato giusta l’art. 24c LPT, le concrete condizioni
d’abitazione debbano adempiere ai requisiti nomali di una casa abitata in zona
di costruzione. La tesi non può però essere condivisa. Anche delle modeste
condizioni d’abitazione danno diritto alla protezione della situazione acquisita
giusta l’art. 24c LPT, anzi solitamente le condizioni d’abitazione che
caratterizzano un diritto alla ricostruzione giusta questo disposto sono in realtà
assai modeste. Per il resto non è contestato che l’istante non abbia chiesto
una licenza di costruzione per il cambiamento di destinazione, per cui anche
da parte dell’autorità comunale non era senz’altro possibile imporre alla
proprietaria le tasse comunali solitamente legate ad una cambiamento di
destinazione a scopo abitativo, anche se queste fossero state esigibili
malgrado l’assenza di effettivi allacciamenti. Tali omissioni non incidono però
sulla qualifica dello stabile e neppure comprovano il preteso carattere illecito
dell’abitazione.
d)
Anche la questione di sapere se la privata convenuta in ricorso avesse anche
un’altra possibilità di alloggio sul territorio comunale è ai fini del giudizio
irrilevante. Ognuno può avere contemporaneamente una dimora a scopo
meramente abitativo, una casa di vacanza nonché una ulteriore possibilità di

alloggio, magari per motivi di lavoro. Coloro che si prevalgono dell’art. 24c
LPT hanno raramente la loro unica dimora nella costruzione che intendono
ristrutturare. La committente lavorava e tingeva la lana nel laboratorio in
oggetto e quindi a seconda delle necessità e della stagione preferiva cucinare
e dormire sul posto di lavoro anziché rientrare in altra sede. Del resto che la
committente abiti la costruzione non può essere posto in dubbio, come si è
visto anche in sede di sopralluogo. Le modeste condizioni d’abitazione sono
poi indubbiamente anche il motivo per cui la costruzione anche se abitata non
è comunque stata obbligatoriamente assicurata contro i danni naturali presso
l’assicurazione fabbricati cantonale. A tale mancanza non può essere data
l’importanza che ne trae la ricorrente, anche perché non è contestato che il
cambiamento di destinazione sia avvenuto gradualmente, senza importanti o
costosi interventi edilizi, ma essenzialmente in termini di arredo. Considerata
la semplicità dell’abitazione, è per questo Giudice del tutto credibile che la
diretta interessata non abbia risentito la necessità di correggere la
denominazione dello stabile fatta nella polizza d’assicurazione quale
“ripostiglio” e tanto meno di stipulare l’assicurazione obbligatoria per i
fabbricati.
e)
Giusta gli accertamenti ritenuti dall’autorità edilizia comunale, era nel 1981
che la casetta veniva attrezzata con una cucina, i servizi e le istallazioni per
lavorare e dormire. Vada a questo proposito ricordato che l’illegalità della
primitiva costruzione di 40 m2 viene espressamente contestata solo in questa
sede. Nell’ambito della precedente procedura di ricorso, l’allora vicino si
opponeva ad una ricostruzione sulla base della superficie complessiva di 68
m2, comprensiva dell’iniziale sosta e del suo successivo (illegale)
ampliamento verso il lato sud. In seguito, la domanda veniva riproposta sulla
base di una costruzione legale di 40 m2, come ricordato del resto anche nel
decreto di stralcio del 27 giugno 2005 (procedura R 05 42). Per questo Giudice
la tesi sostenuta dall’autorità edilizia e dall’ufficio cantonale quanto alla legalità
del cambiamento di destinazione intervenuto merita protezione. Da anni la
committente lavora la lana. Essa adibiva l’iniziale ripostiglio anche come
laboratorio per il suo passatempo. Col passare del tempo subentrava
progressivamente un cambiamento di destinazione compiutosi prima della

decisione in merito alla zona di pianificazione, come conferma l’attività
manuale da anni svolta dall’interessata, le certificazioni delle persone a
contatto con la proprietaria e le dichiarazioni fatte da questa già nella prima
domanda per EFZ. In queste condizioni non vi sono per questo Giudice validi
motivi per ritenere che il cambiamento di destinazione per quanto riguardi
l’iniziale ripostiglio di 40 m2 fosse intervenuto dopo il 1991 e pertanto in modo
illegale, come preteso dall’istante.
4. a)
In base all’art. 42 OPT, trasformazioni a edifici e impianti, a cui è applicabile
l’art. 24c LPT, sono ammesse, nella misura in cui l’identità dell’edificio o
dell’impianto unitamente ai dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali.
Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l’aspetto esterno (cpv. 1).
L’edificio resta sostanzialmente immutato per quanto la superficie utilizzata in
modo non conforme alla destinazione della zona sia ampliata al massimo del
30% (cfr. cpv. 3). Stato di riferimento determinante per la valutazione
dell’identità è lo stato in cui si trovava l’edificio al momento della modifica
legislativa o dei piani (cpv. 2).
b)
Per quanto esposto in precedenza, l’autorità è partita giustamente da una
superficie legale di 40 m2 ed ha autorizzato l’ampliamento della costruzione
per una superficie totale di 52 m2. La sostituzione dell’attuale costruzione con
un prefabbricato in legno dal tetto piano va in quest’ottica considerata come
un intervento proprio a migliorare l’aspetto esterno e non dà partano adito ad
alcuna critica.
5.
Resta da stabilire se il progetto è compatibile con le importanti esigenze della
pianificazione territoriale. In effetti, la costruzione viene a trovarsi in una zona
prevista per un futuro ampliamento della zona edificabile e dove la futura
utilizzazione andrà stabilità nei dettagli mediante un piano di quartiere. Non
può pertanto essere sottaciuto che la nuova costruzione possa essere
d’ostacolo ad uno sviluppo architettonico e urbanistico unitario o ad un
possibile riordino fondiario futuri. Per ovviare a questi possibili inconvenienti,
il prefabbricato è previsto posare su di un basamento in cemento, privo di
fondamenta e costituito da elementi mobili, che dovrebbero permettere il suo

completo spostamento senza grandi inconvenienti. Da parte dell’autorità
cantonale il permesso è stato rilasciato alla precisa condizione, da iscrivere a
registro fondiario, che l’abitazione dovrà essere spostata al di fuori dell’area
di nuova pianificazione qualora l’autorità edilizia ne dovesse far richiesta. Con
tale precario, è garantita la possibilità di procedere ad una futura
pianificazione di quartiere della zona senza che il progetto qui in discussione
possa costituire un qualsivoglia ostacolo. Ne consegue che anche sotto
questo aspetto, l’operato dell’autorità preposta al rilascio dell’autorizzazione
eccezionale non presta il fianco a critiche.
6.
In conclusione, il ricorso è integralmente respinto. L’esito della controversia
giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento
alla parte ricorrente, la quale è pure tenuta a rifondere alla privata convenuta,
avvalsasi della collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a
titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
2'500.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
332.--
totale
fr.
2'832.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente
decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3.
… versa a … fr. 2'000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
Dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde noch hängig.