gr_gerichte · U 2021 77 · 2021-12-14 · it
fürsorgerische Unterbringung

appalto (interruzione) | Submissionen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 21 77
1a Camera
Presidenza
Racioppi
Giudici
Audétat e von Salis
Attuario
Paganini
SENTENZA
del 14 dicembre 2021
nella vertenza di diritto amministrativo
A.________ SAGL,
patrocinata dall'avvocato Roberto A. Keller,
ricorrente
contro
Comune di B.________,
convenuto
e
C.________ SAGL,
convocata
concernente appalto (interruzione)

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I. Ritenuto in fatto:
1.
Nel marzo 2021 il Municipio del Comune di B.________, tramite il
progettista arch. D.________, ha messo in appalto diverse opere (tra cui
quelle da carpentiere-copritetto qui in oggetto) nell'ambito della
sistemazione dell'Alpe E.________ in B.________. Al progettista il
Comune aveva demandato il compito di elaborare il progetto, allestire il
preventivo dei costi nonché individuare, una volta stabiliti, il tipo di lavori
da effettuare e i relativi costi nonché la divisione delle opere in edilizia
principale, secondaria e forniture e la procedura idonea per la messa in
appalto in rispetto delle disposizioni legali e del Manuale cantonale sugli
appalti e in considerazione dei valori soglia.
2.
Il progettista ha contattato delle imprese per l'inoltro di offerte concorrenti.
Nel capitolato preparato dal progettista il tipo di procedura di messa in
appalto era definito sia come "Procedura a invito. Invito per incarico
diretto" (Pos. 221.300), sia come "Incarico diretto." (Pos. 221.400). Dopo
aver valutato le offerte ottenute, relativamente alle opere da carpentiere-
copritetto dall'C.________ SAGL per l'importo di CHF 138'942.69 (IVA
inclusa) e dalla A.________ SAGL per l'importo di CHF 134'815.53 (IVA
inclusa), il progettista ha trasmesso al Comune l'incarto contente le offerte
e la sua proposta di delibera delle opere alle rispettive imprese per il
relativo importo ma senza ulteriore motivazione. Riguardo alle opere da
carpentiere-copritetto il progettista ha proposto la delibera alla
A.________ SAGL, che aveva presentato l'offerta più vantaggiosa.
3.
Il 16 agosto 2021 il Municipio ha contattato l'C.________ SAGL, essendo
questa l'unica ditta ad aver presentato un'offerta sia per le opere da
impresario costruttore sia per quelle da carpentiere-copritetto, per vagliare
la possibilità di incaricarle l'esecuzione di entrambe le opere, cosa che, a
mente del Municipio, avrebbe consentito un'esecuzione senza interruzioni

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nei tempi ristretti a disposizione. Stando alle dichiarazioni dell'C.________
SAGL, il Municipio le avrebbe inoltre offerto la possibilità di concedere uno
sconto sull'offerta. Oltre a ciò, essa avrebbe confermato al Municipio che
avrebbe eseguito le opere senza subappalti e che poteva garantire
un'esecuzione nel tempo stabilito.
4.
Nella seduta del 17 agosto 2021 il Municipio ha deliberato tutti i lavori per
la sistemazione dell'Alpe E.________. I lavori da carpentiere-copritetto
(nonché quelli da impresario costruttore qui non oggetto di ricorso) sono
stati assegnati all'C.________ SAGL, relativamente alle opere da
carpentiere-copritetto per l'importo totale di CHF 131'995.55 (IVA inclusa)
dopo deduzione di uno sconto del 5 % sul lordo dell'offerta.
5.
Il 27 agosto 2021 il Municipio ha comunicato all'C.________ SAGL (qui di
seguito: aggiudicataria) l'aggiudicazione dell'appalto per le opere da
carpentiere-copritetto (nonché quelle da impresario costruttore qui non
oggetto di ricorso) per suddetto importo. Una relativa notifica all'ulteriore
offerente (A.________ SAGL) non è avvenuta.
6.
Il 6 settembre 2021 la A.________ SAGL ha chiesto al Comune come mai
non aveva ricevuto il protocollo di apertura delle offerte inerente ai lavori
per i quali era stata invitata e ne ha richiesto l'edizione, sapendo di essere
il miglior offerente e osservando che ci sarebbe stato qualcosa di non
molto chiaro.
7.
Il 9 settembre 2021 il Comune ha chiesto delucidazioni alla A.________
SAGL riguardo a chi che le avrebbe comunicato la graduatoria delle offerte
e a quando avrebbe ricevuto questa comunicazione nonché riguardo
all'asserzione che ci sarebbe qualcosa di non molto chiaro. Inoltre, il
Comune le ha riferito che avrebbe ricevuto una presa di posizione nei
prossimi giorni.

- 4 -
8.
Dopo che il 19 settembre 2021 il progettista aveva comunicato al Comune
che la procedura seguita era a invito per incarico diretto, con lettera del 20
settembre 2021 anticipata per e-mail il Municipio ha chiesto chiarimenti
risp. un rapporto completo al progettista riguardo alla messa in appalto
delle opere da impresario costruttore, da carpentiere-copritetto e da
lattoniere per la sistemazione dell'Alpe E.________, segnatamente
riguardo al tipo di procedura adottato, al numero di ditte che avevano
ricevuto il relativo modulo e delle offerte consegnate nonché al rapporto di
controllo delle offerte e alle informazioni fornite alle ditte interessate. Una
conferma sulla correttezza delle informazioni fornite alle ditte interessate
dalla commessa veniva richiesta al progettista poiché due ditte (la
ricorrente nella procedura qui in oggetto e la ricorrente nelle procedure U
21 74 e 76) avevano comunicato al Municipio la propria insicurezza circa
il risultato delle gare d'appalto. In assenza di precise risposte da parte del
progettista, il Municipio ha proceduto all'analisi dell'operato del progettista.
9.
Il 20 settembre 2021 il patrocinatore della A.________ SAGL ha chiesto al
Comune di trasmettergli la formale decisione di delibera per l'appalto delle
opere da carpentiere-copritetto nonché di poter visionare il relativo incarto
completo.
10.
Con lettera del 20 settembre 2021 il Municipio ha comunicato alle due
partecipanti la decisione, munita del rimedio legale, di ripetere la
procedura d'appalto per le opere da carpentiere-copritetto. Come
motivazione il Municipio ha addotto che dall'analisi delle posizioni nel
modulo d'offerta avrebbe rilevato che un'esecuzione così come esposta
presenterebbe delle incognite esecutive e di costi. Esso non potrebbe
quindi garantire un'esecuzione sia a livello di costi che tecnico-esecutivo.
Una riproposta dell'appalto con un'impostazione tecnica diversa e più
completa potrebbe garantire al Municipio una possibilità dei costi più
analitica e garantita a livello d'importo dell'esecuzione dell'opera, oltre alla

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modifica di parti costruttive. Inoltre, il modulo d'offerta racchiuderebbe
opere che potrebbero essere oggetto di subappalti, la cui responsabilità
indiretta andrebbe assunta dalla ditta appaltatrice. Ciò andrebbe sommato
al fatto che "il coinvolgimento di ditte di artigiani locali specializzate in
opere del proprio campo, rischiano di essere escluse dal progetto. Oppure
in alternativa nelle delibere a livello contrattuale andrebbero scorporate
parti di elementi costruttivi, cosa che potrebbe anche non rendere
concorrenziali le ditte offerenti di elementi della carpenteria principale o
secondaria". Infine, il limite richiesto dalla base legale in riferimento al tipo
di procedura scelto (incarico diretto) sarebbe superato.
11.
Con e-mail del 21 settembre 2021 il patrocinatore della A.________ SAGL
ha chiesto nuovamente al Comune l'acceso agli atti, considerato il breve
termine di ricorso di 10 giorni. Lo stesso giorno il Comune gli ha risposto
che avrebbe richiesto la documentazione al progettista e che lo avrebbe
avvisato appena ne sarebbe giunto in possesso. Non avendo avuto
risposta, con e-mail del 24 settembre 2021 il patrocinatore ha sollecitato il
Comune la messa a disposizione degli atti.
12.
Il 29 settembre 2021 la A.________ SAGL (qui di seguito: ricorrente) ha
inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo contro la decisione di
ripetizione della procedura d'aggiudicazione delle opere da carpentiere-
copritetto nell'ambito della sistemazione dell'Alp E.________ chiedendone
l'annullamento e che di conseguenza sia fatto ordine al Comune di
proseguire la procedura d'aggiudicazione e di appaltare le opere da
carpentiere-copritetto alla ricorrente per l'importo di CHF 134'815.53 (IVA
inclusa); in via eventuale, essa chiedeva che sia fatto ordine al Comune di
proseguire la procedura d'aggiudicazione delle opere da carpentiere-
copritetto. In via formale, essa ha chiesto il conferimento dell'effetto
sospensivo al ricorso e che di conseguenza sia fatto divieto al Comune di
adottare qualsiasi atto in esecuzione dell'impugnata decisione. Nella

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motivazione, la ricorrente ha innanzitutto rimostrato una lesione del diritto
di essere sentiti, visto che il Comune non le avrebbe messo a disposizione
gli atti della relativa procedura. Materialmente, essa ha eccepito che il
Comune non avrebbe addotto un motivo concreto e oggettivo perché il
progetto debba essere rivalutato a causa di un ripensamento tecnico e con
l'introduzione di nuove prestazioni. Inoltre, anche la tempistica non
sarebbe data visto che non sarebbe realistico che il Comune, assistito da
un progettista valido e di lunga esperienza, si sia accorto solamente dopo
l'apertura delle offerte delle incognite e divergenze asserite dal convenuto.
L'inconsistente motivazione lascerebbe poi trasparire il sospetto che
l'interruzione sia stata provocata per non aggiudicare i lavori alla
ricorrente. Oltre a ciò, sarebbe incomprensibile l'ipotesi del Comune
secondo cui il modulo conterrebbe delle opere che potrebbero essere
oggetto di subappalto. Mettere in discussione ora questo punto sarebbe
inaccettabile, così come la motivazione della tutela di "ditte artigianali locali
specializzate", che darebbe un'impressione di nepotismo e protezionismo.
13.
Con decreto procedurale 1° ottobre 2021 il Giudice istruttore ha conferito
l'effetto sospensivo al ricorso e interdetto ogni misura esecutiva.
14.
Nella presa di posizione del 13 ottobre 2021 il Comune di B.________ (qui
di seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso per quanto ricevibile;
subordinatamente che la procedura sia dichiarata evasa e stralciata. Il
convenuto ha sottolineato che il tipo di procedura per la commessa in
questione era quella dell'incarico diretto (con richiesta di offerte a più
concorrenti) e non quella a invito, come confermato dal progettista. Stando
alle dichiarazioni del convenuto, visto che l'Alpe E.________ si troverebbe
a un'altitudine di 1948 m.s.m., la tempistica lavorativa sarebbe al massimo
di 1.5-2 mesi per cui le opere da impresario costruttore e da copritetto si
sarebbero dovute affidare a una singola ditta per ragioni di tempistica. La
convocata, oltre a essere una ditta specializzata e domiciliata nel Comune

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di B.________ da più di 20 anni, avrebbe confermato al convenuto che
non avrebbe proceduto ad alcuna forma di subappalto, gestendo in modo
diretto e responsabile i lavori, in particolare in riferimento a quelli da
carpentiere-copritetto, impresario costruttore e gessatore. Ciò in
considerazione che il convenuto – secondo quanto da esso riferito –
intendeva scorporare opere minori dall'offerta iniziale per consentire di
individuare, sempre in procedura a incarico diretto, altre ditte della zona
specializzate ed economicamente vantaggiose per l'ente pubblico.
Sarebbe sulla base di tali valutazioni e tenendo conto della stima effettuata
dal progettista che il convenuto ha deliberato le relative opere alla
convocata nonché le ulteriori opere a altre ditte locali. Dopodiché il
convenuto avrebbe ricevuto delle richieste di chiarimenti da parte della
ricorrente e avrebbe quindi iniziato a dubitare della correttezza delle
indicazioni fornite dal progettista alle offerenti. Il convenuto avrebbe perciò
proceduto a dei chiarimenti. Dall'analisi dell'operato del progettista da
parte del convenuto sarebbe emerso che il modulo d'offerta era
incompleto, così da rendere impossibile procedere secondo le modalità
stimate dal progettista sia a livello di esecuzione concreta sia sulla
sostenibilità economica del progetto da egli preventivato. Oltre a segnalare
l'erroneità delle opere da impresario costruttore preventivate dal
progettista, il convenuto eccepiva le opere da carpentiere-copritetto
preventivate dal progettista come segue: l'intervento alla carpenteria
principale del tetto (ca. 400 m2 su due stabili) dovrà essere completamente
diverso da quello stabilito nel modulo d'offerta, il quale, per un'errata
valutazione dei quantitativi operati dal progettista, risulterebbe nettamente
superiore a quello stabilito dal modulo d'offerta. Ciò tenendo conto che il
prezzo del mercato del legname sarebbe notevolmente aumentato
nell'ultimo anno (ca. 200 %), con la conseguenza che se la sostituzione
dovrà avvenire come preventivato dal Municipio, la differenza solo di
questa posizione raggiungerebbe con ragionevole certezza un aumento di

- 8 -
CHF 35'000.00 fino a CHF 40'000.00. Per poter scongiurare un simile
aumento il Municipio starebbe rivalutando completamente la tipologia dei
rivestimenti da sottotetto e di coperture che si richiedono, in quanto il
sistema indicato dal progettista porterebbe a costi troppo elevati e
ingiustificati rispetto a sistemi diversi di copertura. Anche in questo caso la
riedizione della procedura terrebbe necessariamente conto di tali richieste
modifiche con costi diversi. E anche in questo caso, le relative posizioni
non sarebbero state inserite a suo tempo nel modulo d'offerta. Stessa cosa
varrebbe per le opere da carpentiere (per le pareti perimetrali in legno,
solette e isolamenti), che non sono state esposte nel modulo d'offerta a
livello di tipologia di esecuzioni. Tutto ciò si rifletterebbe sulla concreta
possibilità dell'ente pubblico di garantire il preventivo inizialmente indicato
dal progettista. Oltretutto, le opere da impresario costruttore e quelle da
carpentiere-copritetto secondo il convenuto si sarebbero dovute affidare a
una singola ditta per ragioni della tempistica sopra descritta. Per questo,
la procedura a incarico diretto scelta dal progettista non sarebbe stata
adatta per il tipo di progetto prospettato, perché i lavori d'insieme (da
impresario costruttore e da copritetto) supererebbero i valori soglia
previsti. In conclusione, a mente del convenuto il progetto iniziale sarebbe
oggettivamente irrealizzabile e i costi effettivi sarebbero palesemente
superiori a quelli preventivati dal progettista. Per questi motivi il convenuto
non vedrebbe altra alternativa che ripetere la procedura avvalendosi di un
altro progettista. La decisione di ripetizione della procedura si fonderebbe
sulla tutela degli interessi del Comune e dei suoi contribuenti e,
contrariamente a quanto assunto dalla ricorrente, non avrebbe nulla a che
fare con il ricorso della ricorrente, posto che tale decisione è stata emanata
prima della ricezione del ricorso. Il convenuto rilevava poi che negli ultimi
anni sarebbe stato sottoposto a notevoli aumenti ingiustificabili dei costi
finali degli aggiudicatari rispetto alle offerte. Esso non potrebbe garantire
che il preventivo del progettista potrà essere rispettato. Già in questo

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stadio esso calcolerebbe che in caso di mancato annullamento della
commessa vi sarà un aumento dei costi di almeno CHF 50'000.00, cosa
che porterebbe a dover richiedere un aumento di credito da votare
all'Assemblea comunale, con possibile rifiuto di detto aumento da parte
della stessa. Infine, il convenuto osservava che la ricorrente non sarebbe
danneggiata dalla decisione di ripetizione, visto che il progetto sarebbe
oggettivamente irrealizzabile e quindi lo sarebbe anche per la ricorrente. Il
convenuto assicurava inoltre che nella futura ripetizione della procedura
d'appalto, la quale, sempre stando al convenuto, verrà svolta secondo le
regole della procedura a invito, la ricorrente potrà partecipare all'invito.
Anche per questo motivo la ricorrente non verrebbe concretamente
danneggiata dalla decisione d'annullamento.
15.
Il 13 ottobre 2021 l'aggiudicataria (qui di seguito: convocata) ha dichiarato
di accettare incondizionatamente l'annullamento dell'appalto risp. della
delibera senza alcuna pretesa per i motivi descritti dal convenuto, ovvero
per le modifiche progettuali rispetto alle posizioni del modulo d'offerta
(eventuali nuove posizioni o aumento importante di posizioni esistenti).
Essa sottolineava, in particolare, che la procedura presentata dal
progettista non era una a invito bensì una a incarico diretto: primo perché
la tipologia di procedura come da prima dicitura "Procedura a invito. Invito
per incarico diretto" nella Pos. 221.300 non esisterebbe; secondo perché
l'interpretazione di una posizione sul codice delle posizioni normalizzate
(CPN) sarebbe sempre data dall'ultima espressione per la posizione, nel
caso specifico la Pos. 221.400 "Incarico diretto". Inoltre, l'intenzione del
progettista di appaltare a incarico diretto sarebbe confermata dal fatto che
per la procedura a invito si sarebbe imposto un'apertura delle offerte, in
questo caso da parte dell'autorità comunale, e l'allestimento di un
protocollo nel risultato delle offerte, che andrebbe poi inviato alle
concorrenti.

- 10 -
16.
Nella replica del 21 ottobre 2021 la ricorrente si è riconfermata nei suoi
petiti di ricorso. Preliminarmente, essa ha eccepito che il convenuto non
ha messo a disposizione gli atti, nonostante l'ordine impartitogli dal
Giudice istruttore. Essa ha poi osservato che la convocata avrebbe
inoltrato la sua offerta oltre il termine fissato nel capitolato del 9 aprile
2021, per cui questa andava esclusa dalla procedura. La ricorrente faceva
inoltre notare che il tipo di procedura scelto sarebbe stato quello a invito,
altrimenti non si comprenderebbero le formalità adottate, ovvero
l'allestimento di un formale capitolato d'offerta, il termine di trasmissione
dell'offerta alla cancelleria comunale entro il 9 aprile 2021 e l'indicazione
che a far stato era la data del timbro postale. Semmai si fosse voluto
optare per l'incarico diretto, il committente avrebbe contattato direttamente
l'impresa gradita e casomai avrebbe in seguito chiesto delle offerte di
raffronto. La procedura descritta nel capitolato "invito per incarico diretto"
non sarebbe prevista dalla Lap e i fatti lascerebbero intendere che il
convenuto voleva adottare una classica procedura a invito, anche perché
imposto dall'importanza dell'opera e dal notevole investimento. La
ricorrente evidenziava inoltre che la revoca dell'appalto è avvenuta tramite
una formale decisione di annullamento e ripetizione della procedura
d'appalto munita del rimedio legale, quando invece se la procedura fosse
stata a incarico diretto sarebbe bastato revocare l'incarico in via bilaterale.
Oltretutto, il progettista avrebbe ritenuto l'offerta della ricorrente la più
vantaggiosa, mentre secondo la pubblicazione delle risoluzioni municipali
del 17 agosto 2021 del convenuto l'offerta della convocata ravvisava un
importo inferiore e quindi risultava la più vantaggiosa. Infine, la ricorrente
ribadiva la sua argomentazione secondo cui i motivi addotti dal convenuto
non sarebbero né concreti né plausibili e meno ancora importanti, visto
che resterebbero allo stadio di una pura ipotesi di lavoro.

- 11 -
17.
Nella duplica del 29 ottobre 2021 il convenuto ha confermato i suoi petiti
della risposta. Il convenuto sottolineava di aver agito in buona fede. Esso
avrebbe annullato la procedura una volta preso atto delle incongruenze
del progetto appaltato. Il convenuto osservava poi che le argomentazioni
della
ricorrente
sarebbero
contradditorie
segnatamente
riguardo
all'operato del progettista e del convenuto nonché riguardo all'accusa di
un trattamento preferenziale nei confronti della convocata a cui infine è
stata revocata la commessa. Il convenuto avrebbe in ogni caso ritenuto
che la procedura fosse quella per incarico diretto e che quindi si potesse
discutere con le partecipanti onde ottenere la miglior offerta. A tal proposito
il convenuto aggiungeva che alla Pos. 225.200 del capitolato il
committente si riservava il diritto di condurre delle trattive. Ciò
comproverebbe ulteriormente che la procedura adottata sarebbe stata
quella a incarico diretto con possibilità di trattativa. Il convenuto
sottolineava inoltre che la decisione di revocare e ripetere l'appalto in
discussione non avrebbe dipeso dagli interventi della ricorrente, bensì si
sarebbe imposta in seguito alle verifiche effettuate dal convenuto.
18.
Il 3 novembre 2021 il convenuto ha trasmesso al Tribunale tutti i relativi
atti. In stessa data esso ha precisato di contestare integralmente la replica
della ricorrente del 22 ottobre 2021 alla presa di posizione della convocata,
rinviando alle argomentazioni nella propria duplica.
19.
Nelle dupliche del 3 novembre 2021 la convocata ha chiesto che sia
constatato che la procedura d'appalto scelta dal progettista era a incarico
diretto e che il ricorso sia respinto. In risposta alla replica della ricorrente
alla propria presa di posizione, la convocata ha affermato, in special modo,
che in consapevolezza del ritardo dell'inoltro dell'offerta essa ha inviato
comunque la sua offerta dopo aver contattato il progettista per sapere se
spedire l'offerta ugualmente, il quale l'avrebbe invitata a inoltrare l'offerta
malgrado il ritardo. Inoltre, in una procedura a invito un'offerta tardiva non

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avrebbe nemmeno potuto essere aperta. L'inoltro tardivo dell'offerta
sarebbe stato possibile proprio perché la procedura sarebbe stata a
incarico diretto, come emergerebbe da una corretta lettura del modulo
d'offerta. La convocata segnalava poi che in questo caso sono state
invitate solamente due ditte (e non almeno tre come richiesto per la
procedura a invito). Anche per questa ragione a mente della convocata
non avrebbe potuto esserci una procedura a invito. La convocata
specificava inoltre che prima del 16 risp. 17 agosto 2021 essa non avrebbe
avuto nessun contatto con il convenuto, salvo per la domanda al
progettista sulla possibilità di inviare l'offerta tardiva, né avrebbe preso
visione di atti in riferimento all'appalto in oggetto. Infine, la convocata
evidenziava di aver accettato senza alcuna pretesa le motivazioni del
convenuto nella decisione di annullamento dell'appalto a lei aggiudicato
perché corrette.
20.
Nella triplica del 22 novembre 2021 la ricorrente osservava che la
produzione degli atti da parte del convenuto sarebbe avvenuta con
larghissimo e notevole ritardo, cosa che andrebbe sanzionata. Essa
evidenziava poi che l'offerta della convocata, sia per le opere da
impresario costruttore sia per quelle da carpentiere-copritetto, secondo gli
atti non era accompagnata da nessuna busta d'invio; il che si
giustificherebbe unicamente con il tentativo del convenuto di nascondere
la circostanza che l'offerta della convocata era stata inoltrata tardivamente.
Inoltre, riguardo alle opere da carpentiere-copritetto il convenuto avrebbe
leso le norme procedurali risp. il principio della parità di trattamento
applicando uno sconto solamente all'offerta della convocata dopo aver
preso conoscenza dell'offerta della ricorrente, il cui importo era
inizialmente (prima dello sconto concesso alla convocata) più basso di
quello della convocata (CHF 134'815.53 rispetto a CHF 138'942.69).
Stesso discorso per le opere da impresario costruttore, con la differenza

- 13 -
che nonostante il trattamento privilegiato della convocata attraverso lo
sconto la somma deliberata alla convocata (CHF 187'146.90) resta
addirittura superiore a quella offerta dalla ricorrente (CHF 186'466.50). La
ricorrente sosteneva oltretutto che il convenuto avrebbe vietato al
progettista di rispondere alle sue stesse domande e ora gli rimproverebbe
di aver lavorato male, il che sarebbe inaudito.
21.
Nella quadruplica del 2 dicembre 2021 il convenuto rispondeva, in
particolare, che la busta d'invio relativa all'offerta della convocata non
sarebbe l'unica che si è scoperta mancare. Il convenuto non avrebbe mai
negato le carenze riscontrate nella gara d'appalto, compresa la ricezione
delle offerte, effettuata da parte del progettista. Seguendo poi una
procedura a incarico diretto, in merito allo sconto delle trattative (la cui
possibilità era esplicitamente prevista nel capitolato) sarebbero state
lecite. Il convenuto contestava inoltre di aver vietato al progettista di
rispondere alle domande postegli dal convenuto stesso.
22.
Nell'ulteriore presa di posizione del 3 dicembre 2021 la convocata ha
aggiunto, in special modo, di aver accettato di proporre uno sconto su
richiesta del convenuto proprio perché la procedura d'appalto era
chiaramente a incarico diretto. I dubbi sollevati dalla ricorrente sarebbero
incomprensibili, non documentati e sostenuti soltanto da offese
inaccettabili. La convocata rammentava inoltre che l'appalto è stato
annullato e che la prima a esserne danneggiata sarebbe la convocata
quale aggiudicataria, che tuttavia avrebbe compreso le motivazioni
dell'annullamento.
23.
Nell'ulteriore scritto del 10 dicembre 2021 la ricorrente osservava che fino
alle sue osservazioni del 22 novembre 2021 né il convenuto né la
convocata avrebbero ammesso che quest'ultima aveva inoltrato
tardivamente la propria offerta. Nella sua allegazione del 2 dicembre 2021

- 14 -
il convenuto non lo avrebbe ammesso, ma avrebbe solo sostenuto che
dall'incarto consegnato dal progettista mancava la busta d'invio.
II. Considerando in diritto:
1.1.
Oggetto d'impugnazione è la decisione del 20 settembre 2021 di
ripetizione della relativa procedura d'aggiudicazione. La competenza del
Tribunale amministrativo per giudicare il presente ricorso è data (art. 25
cpv. 2 lett. d della Legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 803.300]). La
legittimazione al ricorso della ricorrente è data (art. 50 della Legge sulla
giustizia amministrativa [LGA; CSC 370.100]). Il ricorso adempie inoltre i
requisiti di forma ed è tempestivo (art. 38 e art. 26 cpv. 1 Lap), per cui è
ricevibile con le precisazioni di cui sotto.
1.2.
Riguardo alla tempestività, va precisato che il ricorso inoltrato il 29
settembre 2021 rispetta il termine di 10 giorni dalla notifica della decisione,
siccome va ritenuto che la ricorrente abbia appreso dell'avvenuta delibera
e del successivo annullamento con ripetizione della procedura solamente
con la decisione di ripetizione del 20 settembre 2021 qui impugnata.
1.3.
Riguardo alla legittimazione della ricorrente, va constatato che a differenza
della procedura U 21 76 e 74 in questa procedura non è stata impugnata
la decisione di aggiudicazione, siccome una tale decisione non è stata
comunicata alla ricorrente e peraltro nemmeno si trova agli atti. Secondo
questi Giudici la ricorrente ha comunque un interesse all'annullamento
della decisione di ripetizione della gara, siccome ha postulato
l'aggiudicazione dell'appalto ad essa stessa.
2.
Sotto il profilo formale, va rilevato che il convenuto ha prodotto gli atti
soltanto dopo espressa e reiterata richiesta del Giudice istruttore. Se
questo modo di agire del convenuto costituisce una lesione del diritto di

- 15 -
consultazione degli atti e quindi del diritto di essere sentiti della ricorrente,
che andrebbe considerata nella ripartizione dei costi e ripetibili, è una
questione che può restare aperta dato che, come si vedrà più sotto, l'esito
della causa è in favore della ricorrente.
3.
Controverso è se la decisione di annullamento e ripetizione della
procedura d'appalto è corretta.
4.
Preliminarmente occorre definire la procedura adottata, siccome non è
chiaro se la ricorrente può appellarsi ai diritti garantiti da una procedura
formalizzata come lo è quella a invito.
4.1.
Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. c Lap nella procedura a invito il committente
stabilisce quali offerenti sono direttamente invitati a presentare un'offerta,
senza bando di concorso. Il committente deve richiedere, se possibile,
almeno tre offerte. Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. d Lap con l'incarico diretto il
committente aggiudica una commessa direttamente senza avviare una
procedura formale di aggiudicazione, in particolare senza bando di
concorso. La richiesta di offerte concorrenti è ammissibile. Giusta l'art. 25
cpv. 3 Lap gli appalti che avvengono mediante incarico diretto non sono
impugnabili. Deve tuttavia sussistere la possibilità d'impugnazione se non
è stato adottato il giusto tipo di procedura (cfr. GALLI/MOSER/LANG/STEINER,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2013, marg. 1319).
4.2.
Secondo questi Giudici, dalle concrete circostanze del caso la ricorrente
poteva avere valide ragioni per ritenere che nel caso di specie si trattasse
di una procedura a invito. Infatti, nel capitolato (elenco delle prestazioni)
consegnato alle offerenti dal progettista è stata indicata sia la procedura a
invito (Pos. 221.300) sia quella a incarico diretto (221.400). La
precisazione "Invito per incarico diretto" non è un sottotipo utilizzato nei
capitolati modello. Nella procedura a incarico diretto è tuttavia permesso

- 16 -
richiedere delle offerte di confronto. Tuttavia, questa particolarità andava
precisata nella voce "Incarico diretto" (Pos. 221.400) e non in quella
"Procedura a invito" (221.300), la quale, volendo scegliere la procedura a
incarico diretto, non andava inserita. Il tipo di procedura scelto non era
dunque chiaro. Il convenuto successivamente ha inoltre revocato l'appalto
con una formale decisione impugnabile, che, come giustamente osservato
dalla ricorrente, nel caso di una procedura a incarico diretto non era
opportuna essendo sufficiente una comunicazione informale. D'altra parte,
nella decisione di revoca e ripetizione è stato specificato che si trattava di
una procedura a invito per incarico diretto. Inoltre, nel presente caso vi è
apparentemente stato un invito a presentare delle offerte entro un
determinato termine (giusta quanto riferito dalla ricorrente il termine era il
9 aprile 2021). Ciò è tuttavia consueto nell'ambito di un incarico diretto in
cui il committente desidera ricevere più offerte concorrenziali (e dove di
solito si chiede appunto alle offerenti con una semplice lettera informale di
voler inoltrare un'offerta entro una rispettiva data). Non risulta che vi sia
stato un formale e ordinario invito nell'ambito di una procedura a invito con
le relative indicazioni, quali – oltre al termine d'inoltro – i criteri d'idoneità
e d'aggiudicazione e la data di apertura delle offerte. Oltretutto, nel
capitolato non figurano criteri d'idoneità e d'aggiudicazione. In più, alla
Pos. 225.200 il convenuto si è riservato il diritto di condurre delle trattative.
Delle trattative sono ammesse soltanto nella procedura a incarico diretto.
Per quanto ricostruibile dagli atti poi, per i lavori qui in discussione il
progettista ha invitato soltanto due ditte a presentare un'offerta, quando
per la procedura a invito ne servirebbero almeno tre. Infine, anche il fatto
che non vi sia stata una formale apertura delle offerte con allestimento di
un relativo protocollo del risultato delle offerte da consegnare alle
concorrenti, agli occhi delle concorrenti non avrebbe dovuto tanto
suscitare il dubbio che il convenuto non avesse rispettato le prescrizioni
sulla procedura a invito, quanto piuttosto fugarne il dubbio e confermare

- 17 -
che la procedura scelta altro non poteva essere che quella a incarico
diretto. Alla luce di tutto quanto esposto qui sopra, tuttavia, secondo questi
Giudici la ricorrente poteva fare affidamento che nel caso di specie si
trattasse di una formale procedura a invito e non di una (informale)
procedura a incarico diretto. Di conseguenza, i concorrenti e quindi anche
la ricorrente vanno tutelati come se il convenuto avesse effettivamente
adottato la procedura a invito.
4.3.
Il fatto che il progettista sia in parte responsabile dell'equivoco sulla
procedura adottata non discolpa il convenuto: sebbene la documentazione
sia stata allestita dal progettista, il convenuto risponde delle sue azioni,
essendo egli persona ausiliare del convenuto.
5.
Qui di seguito si entrerà nel merito della decisione di revoca e ripetizione
dell'appalto.
5.1.
Giusta l'art. 24 cpv. 2 Lap il committente può interrompere la procedura di
aggiudicazione per motivi importanti. Secondo la giurisprudenza
un'interruzione (definitiva o allo scopo di una nuova pubblicazione di un
progetto modificato) è ammessa se è giustificata da motivi oggettivi e se
non discrimina in maniera mirata singoli concorrenti (cfr. DTF 134 II 192
consid. 2.3; sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone dei
Grigioni [STA] U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4, U 20 41 del 23
febbraio 2021 consid. 2.1 con rinvii, U 20 23 del 24 agosto 2020 consid.
2.2 segg.). Giusta la Lap la procedura può essere in special modo ripetuta
se si rende necessaria una modifica essenziale della prestazione richiesta
(art. 24 cpv. 3 lett. d Lap). Secondo BEYELER, i casi per un'interruzione
della procedura si lasciano classificare in grandi linee in tre categorie
(mancanza di concorrenza, mutamento rilevante delle circostanze in
seguito all'avvio della procedura d'appalto e vizi originari). Qui di rilevanza
è la categoria dei vizi originari, ovvero vizi che sin dall'inizio pregiudicano

- 18 -
la procedura d'appalto e che escludono una lecita e appropriata
aggiudicazione della commessa. Sono difetti che, se fossero stati
individuati e debitamente vagliati già durante l'avvio della procedura, il
committente non avrebbe indetto la gara d'appalto o l'avrebbe strutturata
in modo significativamente differente. Si tratta ad es. di casi in cui vi è una
stima dei costi difettosa o dove si è scelto un'errata procedura d'appalto
(cfr. BEYELER, Überlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren in: AJP
7/2005, pag. 788 n. 23 segg.). Un motivo oggettivo (risp. importante) va
ammesso
quando
la
continuazione
della
procedura
d'appalto
comporterebbe l'aggiudicazione di un'opera che non corrisponde (più) ai
bisogni del committente, che è impossibile da eseguire o che è
economicamente
insostenibile
o
oggettivamente
o
tecnicamente
svantaggiosa. Il committente non è tenuto a ponderare gli interessi in
gioco, ovvero quelli delle offerenti alla prosecuzione della procedura e
quelli del committente all'interruzione della procedura (cfr. BEYELER, op.
cit., pag. 790 n. 32 segg.; SCHERLER, Abbruch und Wiederholung von
Vergabeverfahren in: Aktuelles Vergaberecht 2008, Zurigo 2008, pag. 292
n. 16 segg.). I quesiti se i motivi giustificanti un'interruzione erano
prevedibili per il committente e se questi ne è responsabile non sono
rilevanti per l'ammissibilità dell'interruzione, ma semmai per un'eventuale
obbligo di risarcimento da parte del committente (cfr. STA U 20 104 del 12
gennaio 2021 consid. 2.1 segg. con rinvii; STA U 20 23 del 24 agosto 2020
consid. 2.1 segg. con riferimenti [i considerandi di quest'ultima sentenza
sono stati ripresi solo parzialmente in PTA 2020 n. 24, che riporta di
conseguenza solamente l'opinione minoritaria della dottrina e va quindi
precisata nel senso appena descritto sopra]). Va infine ricordato che se
sussistono
motivi
importanti
l'appaltante
gode
di
margine
di
apprezzamento nella decisione se interrompere o meno la procedura (STA
U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4).

- 19 -
5.2.
Nelle prese di posizione dinanzi a questo Tribunale il convenuto ha addotto
diversi motivi a sostegno dell'interruzione decretata. Si tratta innanzitutto
della necessità di introdurre modifiche con costi diversi attraverso
l'inserimento di nuove relative posizioni nel modulo d'offerta non previste
dal progettista. Il convenuto sostiene che vi sarebbe stato un errore
nell'intervento alla carpenteria principale del tetto con quantitativi troppo
bassi nel capitolato stilato dal progettista. Stando al convenuto, tenendo
conto che il prezzo del mercato del legname sarebbe notevolmente
aumentato nell'ultimo anno, la differenza solo di questa posizione
raggiungerebbe un aumento fino a CHF 40'000.00. Il convenuto afferma
che per poter scongiurare un simile aumento esso starebbe rivalutando
completamente la tipologia dei rivestimenti da sottotetto e di coperture che
si richiedono, in quanto il sistema indicato dal progettista porterebbe a
costi troppo elevati e ingiustificati rispetto a sistemi diversi di copertura.
Stessa cosa varrebbe per le opere da carpentiere (per le pareti perimetrali
in legno, solette e isolamenti), che non sono state esposte nel modulo
d'offerta a livello di tipologia di esecuzioni. Inoltre, per motivi di tempistica
il convenuto ha asserito che i lavori d'insieme (opere da impresario
costruttore e copritetto) si sarebbero dovuti affidare a una singola ditta,
cosicché la procedura a incarico diretto scelta dal progettista non sarebbe
stata adatta per il tipo di progetto prospettato, essendo in tal caso superato
il valore soglia previsto per legge. Pertanto, a mente del convenuto il
progetto iniziale sarebbe oggettivamente irrealizzabile e i costi effettivi
sarebbero palesemente superiori a quelli preventivati dal progettista.
Tuttavia, secondo questi Giudici le affermazioni del convenuto sulle lacune
del capitolato stilato dal progettista non sono sufficientemente corroborate.
Le conseguenti modifiche delle posizioni nel capitolato elaborato dal
progettista asserite dal convenuto non sono supportate da debite prove.
Tantomeno appare debitamente comprovata a questi Giudici l'affermata

- 20 -
necessità per ragioni di tempistica di riunire i lavori da impresario
costruttore con quelli di copritetto.
5.3.
Ne discende che in assenza delle prove per i motivi importanti asseriti dal
convenuto, le condizioni per una revoca e ripetizione della procedura
d'appalto non sono ammesse. Il ricorso va dunque accolto e la decisione
d'interruzione è annullata.
6.
Come già considerato sopra, la ricorrente poteva riporre un legittimo
affidamento sul fatto che fosse stata applicata una procedura a invito. La
ricorrente va dunque tutelata nei diritti derivanti da una procedura
formalizzata (a invito). Questi Giudici ritengono pertanto che il convenuto
deve proseguire la procedura d'appalto e procedere all'aggiudicazione alla
convocata
dei
lavori
da
carpentiere-copritetto
nell'ambito
della
sistemazione dell'Alpe E.________, dacché essa ha inoltrato l'offerta più
vantaggiosa. Sebbene in questa procedura non sia stato esplicitamente
affermato dalla ricorrente, in base alle considerazioni nella procedura U 21
74 e 76 è dato partire dal presupposto che l'unico criterio d'aggiudicazione
comunicato alle offerenti fosse stato quello del prezzo. Indubbio è inoltre
che la ricorrente abbia inoltrato l'offerta più vantaggiosa, come confermato
dalla delibera proposta dal progettista. Un'aggiudicazione alla ricorrente
direttamente in questa sede non può tuttavia avvenire, siccome stando agli
atti non vi è alcuna decisione di aggiudicazione che la ricorrente abbia
potuto impugnare con una richiesta riformativa di assegnazione
dell'appalto ad essa.
7.
Visto l'esito della controversia, i costi della presente procedura composti
da una tassa di Stato fissata a CHF 3'000.00 e spese di cancelleria sono
accollati integralmente al convenuto (art. 73 cpv. 1 LGA). Va notato che la
convocata ha sì partecipato alla procedura di ricorso, essa ha tuttavia
accettato la decisione di ripetizione del convenuto e non è responsabile

- 21 -
degli errori di comunicazione sulla procedura adottata commessi risp.
addebitabili al convenuto. La convocata non viene quindi obbligata ad
assumersi costi processuali o ripetibili. Il convenuto deve inoltre rifondere
alla ricorrente le spese ripetibili. Il patrocinatore della ricorrente ha inoltrato
una nota d'onorario datata 22 novembre 2021 per l'importo totale di
CHF 3'705.40. Le 11 ore impiegate appaiono proporzionate. La tariffa
oraria di CHF 300.00 va però ridotta alla tariffa massima di CHF 270.00
riconosciuta secondo costante prassi di questo Tribunale nel caso in cui è
stato inoltrato un accordo sull'onorario (che in questo caso si trova per
l'appunto agli atti). Inoltre, sono ammesse le spese per disborsi postali e
fax e e-mail pari a CHF 41.50, ma vanno stralciate le spese "di
scritturazione e cancelleria", che secondo prassi di questo Tribunale
vanno considerate comprese nella tariffa oraria. Infine, non può essere
concessa l'IVA, siccome la ricorrente è autorizzata a dedurre l'imposta
precedente. Complessivamente il convenuto deve dunque indennizzare la
ricorrente con ripetibili per l'importo di CHF 3'011.50 (11 h x CHF 270.00/h
+ CHF 41.50).

- 22 -
III. Per questi motivi il Tribunale giudica:
1.
Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi, per quanto ricevibile. La de-
cisione del Comune di B.________ del 20 settembre 2021 di ripetizione
della procedura d'aggiudicazione inerente alle opere da carpentiere-copri-
tetto per la sistemazione dell'Alpe E.________ è annullata.
2.
Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
- una tassa di Stato di
CHF
3'000.00
- e le spese di cancelleria di
CHF
466.00
totale
CHF
3'466.00
Tali spese sono poste a carico del Comune di B.________.
3.
Il Comune di B.________ versa alla A.________ SAGL complessivamente
CHF 3'011.50 a titolo di ripetibili.
4.
[Vie di diritto]
5.
[Comunicazioni]