gr_gerichte · V 2015 2 · 2016-03-15 · de
Invalidenversicherung

Verfassungsrecht | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 15 2
ses
1. Kammer als Verfassungsgericht
Vorsitz
Audétat
RichterIn
Racioppi, Stecher, Meisser und Moser
Aktuar
Decurtins
URTEIL
vom 15. März 2016
in der verfassungsrechtlichen Streitsache
A._____ und 5 Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,
Beschwerdeführer
gegen
Grosser Rat des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

- 2 -
1.
Am 27. November 2013 reichte das Initiativkomitee bei der Standeskanz-
lei des Kantons Graubünden die am 10. Mai 2013 im kantonalen Amts-
blatt publizierte kantonale Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der
Primarschule" (Fremdspracheninitiative) ein. Das in Form der allgemei-
nen Anregung eingereichte Initiativbegehren lautete folgendermassen:
"Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und
auszugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen
Kanton folgende Regel gilt: In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligato-
risch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch."
2.
Die Initianten begründeten ihre Forderung damit, dass die geltende Rege-
lung viele Schülerinnen und Schüler überfordere und benachteilige. Des-
halb sollten die Muttersprache und Mathematik stärker gefördert werden.
Zudem werde in der Ostschweiz durchwegs Englisch als erste Fremd-
sprache gelehrt.
3.
Mit Beschluss vom 10. Dezember 2013 stellte die Regierung des Kantons
Graubünden fest, dass die Volksinitiative mit 3'709 gültigen Unterschriften
zustande gekommen sei. Anschliessend wurde die Initiative zwecks wei-
terer Bearbeitung dem Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdeparte-
ment Graubünden (EKUD) überwiesen. Nachdem der Verein Pro Grigioni
Italiano der Regierung am 4. Dezember 2013 ein Rechtsgutachten von
Prof. Dr. Adriano Previtali hinsichtlich der Gültigkeit der Fremdsprachenin-
itiative hatte zukommen lassen, beauftragte das EKUD Prof. Dr. Bernhard
Ehrenzeller mit der Erstellung eines weiteren Gutachtens zu dieser Frage.
In seinem Gutachten vom September 2014 kam dieser zum Schluss,
dass die Gesetzesinitiative in einem offensichtlichen Widerspruch zum
übergeordneten Recht stehe, während die übrigen Gültigkeitsvorausset-
zungen wie insbesondere die Einheit der Form und der Materie sowie die
Durchführbarkeit gegeben seien.

- 3 -
4.
Gestützt auf dieses Gutachten von Prof. Dr. Ehrenzeller stellte die Regie-
rung dem Grossen Rat in ihrer Botschaft vom 18. November 2014 den
Antrag, auf die Vorlage einzutreten und diese für ungültig zu erklären. An-
lässlich seiner Frühjahrssession erklärte der Grosse Rat die Fremdspra-
cheninitiative am 20. April 2015 mit einem Resultat von 82:34 Stimmen für
ungültig. Dieses Abstimmungsresultat wurde im Amtsblatt vom 30. April
2015 publiziert.
5.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._____ und 5 Mitbeteiligte (nachfol-
gend Beschwerdeführer) am 8. Mai 2015 Verfassungsbeschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten, der ange-
fochtene Beschluss des Grossen Rates sei aufzuheben, die Gültigkeit der
Initiative festzustellen und die Sache zur Neubeurteilung an den Grossen
Rat zurückzuweisen. Begründend führten sie aus, dass die Initiative einer
verfassungskonformen Umsetzung durchaus zugänglich sei und somit
nicht in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht stehe.
Überdies werde die Einheit der Form gewahrt.
6.
In seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2015 beantragte der Grosse Rat
(nachfolgend Beschwerdegegner) die kostenfällige Abweisung der Be-
schwerde. Die Initiative verletze die Einheit der Form und stehe mit ver-
schiedenen formellen und materiellen Bestimmungen des übergeordneten
Rechts in offensichtlichem Widerspruch. Aufgrund des sehr hohen Detail-
lierungsgrades des Initiativtextes gebe es keine Möglichkeit zur verfas-
sungskonformen Auslegung, ohne dabei den klar formulierten Willen der
Initianten zu verfälschen. Offensichtlich verletzt würden insbesondere die
eidgenössische und bündnerische Verfassungsordnung in Bezug auf die
Mehrsprachigkeit.

- 4 -
7.
In ihrer Replik vom 17. August 2015 hielten die Beschwerdeführer an ih-
ren Anträgen fest und vertieften ihre Argumentation insbesondere hin-
sichtlich der Auslegung ihres Initiativbegehrens resp. der Möglichkeit der
Einführung einer zweiten Fremdsprache auf Primarstufe als Freifach so-
wie der Einheit der Form. Zwecks Belegung ihrer Behauptung, wonach
Schüler eine (zweite) Fremdsprache aufgrund vertiefter Kenntnisse der
Muttersprache und der ersten Fremdsprache besser und effizienter lernen
würden, legten sie überdies eine einschlägige wissenschaftliche Studie
ins Recht.
8.
Am 22. Oktober 2015 hielt auch der Beschwerdegegner duplicando an
seinem Antrag fest und vertiefte seine bereits dargelegten Standpunkte
unter Berücksichtigung der replizierenden Ausführungen der Beschwerde-
führer.
9.
Am 3. November 2015 reichten die Beschwerdeführer ein Gutachten von
Prof. Dr. Andreas Glaser vom 14. Oktober 2015 zu den Akten, welches im
Auftrag des Luzerner Initiativkomitees "Eine Fremdsprache auf der Pri-
marstufe" zwecks Überprüfung der Gültigkeit der gleichnamigen Initiative
im Kanton Luzern erstellt worden war.
10.
Mit Eingabe vom 18. November 2015 verzichtete der Beschwerdegegner
auf eine weitere Stellungnahme, äusserte jedoch Zweifel an der Zulässig-
keit der Einlage eines Gutachtens ohne damit einhergehende Tatsachen-
behauptungen und Beweiszuordnungen.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften sowie den im
Recht liegenden Expertengutachten wird, soweit erforderlich, in den nach-
folgenden Erwägungen eingegangen.

- 5 -
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des
Grossen Rates vom 20. April 2015, mit welchem dieser die kantonale
Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule" (Fremdspra-
cheninitiative) für ungültig erklärt hat. Die Ungültigerklärung einer Initiative
durch den Grossen Rat stellt einen Eingriff in das verfassungsrechtlich
geschützte Initiativrecht und damit das Stimmrecht dar. Dabei liegt eine
Verletzung der politischen Rechte vor, wenn die Voraussetzungen für ei-
ne Ungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem Grunde kann der ent-
sprechende Entscheid mittels Verfassungsbeschwerde beim Verwal-
tungsgericht als Verfassungsgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 2
Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100] sowie
Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zu einer solchen Be-
schwerde legitimiert ist jede Person, die im Kanton Graubünden stimmbe-
rechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). Auf die form- und fristgerecht eingereich-
te Beschwerde vom 8. Mai 2015 ist deshalb vorbehaltlos einzutreten.
2. a)
Art. 14 KV verpflichtet den Grossen Rat, eine Initiative ganz oder teilweise
für ungültig zu erklären, wenn sie die Einheit der Form oder der Materie
nicht wahrt (Abs. 1 Ziff. 1), in offensichtlichem Widerspruch zu übergeord-
netem Recht steht (Abs. 1 Ziff. 2), undurchführbar ist (Abs. 1 Ziff. 3) oder
eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht
vereinbar ist (Abs. 1 Ziff. 4). Diese Bestimmung vermittelt den Stimmbe-
rechtigten einen kantonalrechtlichen Anspruch, dass nur über rechtmäs-
sige Initiativen abgestimmt wird (vgl. SCHULER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/-
TOLLER&PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons
Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 14 N 4). Der Entscheid des
Grossen Rates über die Gültigkeit einer Initiative ist gemäss Abs. 3 der

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erwähnten Bestimmung an das Verwaltungsgericht weiterziehbar, dessen
Urteil wiederum beim Bundesgericht angefochten werden kann.
b)
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der
Grosse Rat die Fremdspracheninitiative zur Recht für ungültig erklärt hat.
Dabei wird insbesondere zu prüfen sein, ob die Initiative die Einheit der
Form wahrt (vgl. nachfolgend Erwägung 4) und ob sie sich mit dem über-
geordneten Recht vereinbaren lässt (vgl. Erwägungen 6 ff.). Nicht näher
einzugehen ist demgegenüber auf die weiteren Ungültigkeitsgründe nach
Art. 14 KV, da diese unbestrittenermassen nicht vorliegen. Ebenfalls nicht
zu beurteilen ist die Verfassungskonformität des gegenwärtigen Fremd-
sprachensystems im Kanton Graubünden.
3. a)
Der materiellen Prüfung der Fremdspracheninitiative gilt es einige Bemer-
kungen zu den im Recht liegenden Gutachten vorauszuschicken. Bei den
Abhandlungen von Prof. Dr. Adriano Previtali (Una sola lingua straniera
nelle scuole elementari? Un parere giuridico vom 10. Mai 2013 resp. die
übersetzte Fassung vom 27. Juli 2013, in: ZGRG 02/14 S. 75 ff. re-
sp. 93 ff. sowie in der beschwerdegegnerischen Beilage [Bg-act.] 2) und
Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller (Gutachten zur Frage der Gültigkeit der
kantonalen Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule"
vom September 2014, vgl. Bg-act. 1) handelt es sich um zwei Rechtsgut-
achten, welche von der Pro Grigioni Italiano resp. dem EKUD im Hinblick
auf die zu beurteilende Initiative in Auftrag gegeben worden sind und so-
wohl der Regierung im Rahmen der Vorprüfung als auch dem Grossen
Rat bei der Beurteilung der Gültigkeit der Initiative vorgelegen haben
(nachfolgend zitiert als PREVITALI, Gutachten 2013 resp. EHRENZELLER,
Gutachten 2014). Folglich stellen diese Abhandlungen Parteigutachten
dar, denen nicht dieselbe Beweiskraft wie etwa einem gerichtlich einge-
holten Sachverständigengutachten zukommen kann. Aus dem Grundsatz

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der freien Beweiswürdigung ergibt sich jedoch, dass solchen Partei- oder
Privatgutachten nicht schon aufgrund ihrer Herkunft, mithin weil sie von
einer Partei stammen, der Beweiswert abgesprochen werden darf (vgl.
BGE 137 II 266 E.3.2 sowie 125 V 351 E.3b/dd). Vielmehr sind sie eben-
falls in die Beweiswürdigung einzubeziehen, sofern sie als schlüssig er-
scheinen, nachvollziehbar begründet sowie in sich widerspruchsfrei sind
und keine Indizien gegen ihre Zuverlässigkeit bestehen (vgl. hierzu etwa
WALDMANN, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 19 N 15 f.
m.w.H.).
b)
Seitens der Beschwerdeführer sind im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens ein Gutachten von Prof. Dr. Bernhard Waldmann (Besteht eine Bun-
deskompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts?, in: Institut
für Föderalismus (IFF), Newsletter 1/2015, vgl. beschwerdeführerische
Beilage [Bf-act.] 6) sowie ein Gutachten von Prof. Dr. Andreas Glaser
(Rechtsgutachten über die Gültigkeit der Volksinitiative "Eine Fremdspra-
che auf der Primarstufe" im Kanton Luzern vom 14. Oktober 2015, vgl.
Eingabe vom 3. November 2015) eingereicht worden. Ersteres ist zwar
nicht mit Blick auf eine konkrete Initiative verfasst worden und daher eher
als fallunabhängige Lehrmeinung zu bezeichnen, doch sind die Aus-
führungen von Prof. Dr. Waldmann zur Regelungskompetenz des Bundes
im Bereich des Fremdsprachenunterrichts vorliegend ohne weiteres ein-
schlägig. Demgegenüber handelt es sich beim Gutachten von Prof. Dr.
Glaser um ein klassisches Rechtsgutachten, welches jedoch im Auftrag
des Luzerner Initiativkomitees "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe"
zwecks Überprüfung der Gültigkeit der gleichnamigen Initiative im Kanton
Luzern erstellt worden war. Dieses reichten die Beschwerdeführer mit se-
parater Eingabe vom 3. November 2015 ein, wobei sie ausführten, dass
darin die wesentlichen Fragen beantwortet würden, welche sich auch im

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vorliegenden Verfahren stellten. Den Zweifeln des Beschwerdegegners
an der Zulässigkeit einer derartigen Einlage eines Gutachtens ohne damit
einhergehende Tatsachenbehauptungen und Beweiszuordnungen ist ent-
gegenzuhalten, dass das vorliegende Verfahren gemäss Art. 11 VRG der
Offizialmaxime untersteht, weshalb für das Gericht sämtliche Erkenntnis-
quellen nutzbar sind. Aus verfahrensrechtlicher Sicht steht einer Berück-
sichtigung dieses Gutachtens – soweit sich die darin enthaltenen Aus-
führungen auf die vorliegend zu beurteilende Konstellation übertragen
lassen – demnach nichts im Wege. Da jedoch auch diese beiden Gutach-
ten von einer Partei ins Recht gelegt worden sind, ist hinsichtlich deren
Beweiskraft auf die vorstehenden Ausführungen zu verweisen.
c)
Aufgrund der Aktualität der Fremdsprachenthematik resp. der entspre-
chenden Vorstösse und Volksinitiativen in diversen Kantonen existieren
zahlreiche allgemeine Fachberichte sowie konkrete Rechtsgutachten,
welche nebst den von den Parteien beigebrachten Gutachten in den fol-
genden Ausführungen – im Sinne der Offizialmaxime – ebenfalls aufzu-
greifen sein werden. Zu bemerken gilt es indes, dass die Ausführungen in
sämtlichen Rechtsgutachten insofern nur beschränkt von Relevanz sein
können, als die Beantwortung von Rechtsfragen einzig und allein dem
Verwaltungsgericht obliegt, welches hierfür nicht auf Rechtsgutachten an-
gewiesen ist (iura novit curia; vgl. BGE 132 II 257 E.4.4.1 m.w.H.).
4. a)
In materieller Hinsicht gilt es zunächst zu prüfen, ob die Fremdsprachen-
initiative das in Art. 14 Abs. 1 Ziff. 1 KV statuierte Gültigkeitserfordernis
der Einheit der Form wahrt. Gemäss Art. 13 Abs. 1 KV kann eine Initiative
entweder als allgemeine Anregung oder in Form eines ausgearbeiteten
Entwurfs eingereicht werden. Da die Form einer Initiative für die Weiter-
behandlung deren Begehren und insbesondere für deren konkrete Um-
setzung wichtig ist, verlangt der Grundsatz der Einheit der Form, dass

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sich eine Initiative eindeutig der einen oder der anderen Form zuordnen
lässt. Mit anderen Worten muss Klarheit darüber bestehen, ob die Initian-
ten einen definitiven Text vorlegen, der ohne ergänzende oder korrigie-
rende Eingriffe des Parlaments in die Rechtsordnung eingefügt werden
kann, oder ob sie das Parlament zur Ausarbeitung einer Vorlage entspre-
chend ihren Vorstellungen beauftragen wollen. Mischformen sind insofern
unzulässig, als eine Verletzung der Einheit der Form gemäss Art. 14
Abs. 1 Ziff. 1 KV zu einer vollständigen oder teilweisen Ungültigkeit der In-
itiative führt. Sodann hat ein Volksbegehren den spezifischen Anforde-
rungen an die jeweilige Initiativform zu genügen (vgl. zum Ganzen SCHU-
LER, a.a.O., Art. 13 N 3 und Art. 14 N 15, CAVIEZEL, Die Volksinitiative im
Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kantons
Graubünden, Diss., Freiburg 1990, S. 95 ff. sowie HANGARTNER/KLEY, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eid-
genossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2108). Wenn ein Begehren trotz seiner
Bezeichnung als allgemeine Anregung ein ausgearbeiteter Entwurf ist
oder umgekehrt, so ist es vom Parlament entsprechend seiner tatsächli-
chen Form zu behandeln (falsa demonstratio non nocet, vgl. HANGART-
NER/KLEY, a.a.O., Rz. 2110 sowie SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 38 ff.).
b)
Die zur Diskussion stehende Fremdspracheninitiative ist bewusst als all-
gemeine Anregung eingereicht und auch explizit als solche bezeichnet
worden (vgl. Unterschriftenbogen in Bg-act. 4). Aus dem Erfordernis der
Abstimmungsfreiheit ergibt sich, dass eine allgemein anregende Initiative
einen gewissen Detailierungsgrad, mithin eine minimale Bestimmtheit
aufzuweisen hat. Nur eine genügende Kenntnis über Gegenstand und
Ziel des Begehrens ermöglicht nämlich einerseits den Stimmberechtigten
eine unverfälschte Meinungsbildung und -äusserung und andererseits
den Behörden eine inhaltsgetreue Umsetzung der Initiative. Im Falle einer
Annahme der Initiative wäre es nämlich die Aufgabe des Grossen Rates,

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einen Gesetzesentwurf auszuarbeiten, welcher die Anliegen der Initiative
aufnimmt und umsetzt. Bei dieser gesetzgeberischen Umsetzung handelt
der Grosse Rat jedoch nicht völlig frei, sondern in Ausübung eines Man-
dats, welches ihm durch das Volk erteilt worden ist. So ist dieser sowohl
inhaltlich als auch hinsichtlich des Umfangs an den Gegenstand der Initia-
tive gebunden und darf in der gleichen Vorlage keine weiteren Punkte re-
geln, welche in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Initiative ste-
hen (vgl. BGE 115 Ia 148 [=Pra 79 Nr. 134] E.4b, Urteil des Bundesge-
richts [BGer] 1C_312/2014 vom 27. Mai 2015 E.5.3 sowie SCHULER,
a.a.O., Art. 13 N 28 und 33 f. und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2054 f.).
Auf der anderen Seite darf dieser Detailierungsgrad aber nicht zu hoch
sein, um den notwendigen Handlungsspielraum der umsetzenden Behör-
de nicht übermässig zu beschränken (vgl. hierzu PREVITALI, Gutachten
2013, S. 5). Vorliegend moniert der Beschwerdegegner denn auch, dass
die Fremdspracheninitiative drei konkrete, zwingende Anordnungen ent-
halte und deshalb über das Erfordernis der minimalen Bestimmtheit hin-
ausgehe. Damit werde der Handlungsspielraum des Gesetzgebers auf ein
Minimum reduziert, weshalb die in der Form einer allgemeinen Anregung
eingereichte Initiative aufgrund ihres ausserordentlich hohen Detailie-
rungsgrades den Grundsatz der Einheit der Form verletze (vgl. Stellung-
nahme des Beschwerdegegners vom 2. Juli 2015 S. 4 ff. sowie nachfol-
gend Erwägung 6).
c)
Hinsichtlich des höchstzulässigen Konkretisierungsgrades von Initiativen
in der Form der allgemeinen Anregung gehen die Lehrmeinungen ausein-
ander. Gemäss einer strengeren Auffassung darf der Initiativtext nicht zu
genau ausfallen, sondern muss eine gewisse "Abstraktionshöhe" wahren
und dem Parlament bei der Umsetzung der Initiative einen ausreichenden
Gestaltungsspielraum belassen. Dieser Lehrmeinung folgend darf eine In-
itiative bloss Grundgedanken, Leitlinien oder rechtspolitische Postulate

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enthalten (so für den Kanton Graubünden etwa CAVIEZEL, a.a.O., S. 85 f.
sowie 95 ff.). Die grosszügigere Gegenmeinung verzichtet demgegenüber
auf das Kriterium des Konkretisierungsgrades im Sinne einer begrifflichen
Schranke und akzeptiert präzise und detaillierte Normelemente als zuläs-
sige Bestandteile einer allgemeinen Anregung. Demnach ist für eine In-
itiative in der Form der allgemeinen Anregung massgebend, dass sie
zwar den thematischen Inhalt, nicht aber die redaktionelle Umsetzung
vorgibt (vgl. hierzu SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 23 ff., TSCHANNEN, Die For-
men der Volksinitiative und die Einheit der Form, in: ZBl 1/2002, S. 2 ff.,
11 f. sowie EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 7, je mit weiteren Hinweisen
auf diverse Autoren). Die Bundesbehörden und das Bundesgericht schei-
nen sich in ihrer Praxis rhetorisch zwar der engeren Lehrmeinung anzu-
schliessen, folgen ihr im Ergebnis aber nicht (vgl. die entsprechende Dar-
stellung bei TSCHANNEN, a.a.O., S. 12 ff.). Im Kanton Graubünden war der
zulässige Konkretisierungsgrad einer allgemein anregenden Initiative bis-
her erst selten ein Thema, wobei in der Praxis jedoch der offeneren Aus-
legung gefolgt wurde (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 26 unter Darlegung
eines einschlägigen Falles aus dem Jahre 1980). Ausgehend von dieser
bisherigen (wenn auch spärlichen) Praxis im Kanton und der neueren
Lehre lässt sich die Form der allgemeinen Anregung mit SCHULER als Be-
gehren umschreiben, das vom Parlament noch als Rechtssatz zu formu-
lieren ist, wobei die inhaltlichen Vorgaben ziemlich bestimmt sein dürfen.
Demgegenüber erweist sich die frühere kantonale Lehrmeinung von CA-
VIEZEL als zu strikt und heute nicht mehr zutreffend (vgl. SCHULER, a.a.O.,
Art. 13 N 27).
d)
Auf dem Unterschriftenbogen haben die Initianten ihre Fremdsprachenin-
itiative ausdrücklich als "Begehren in Form der allgemeinen Anregung"
bezeichnet. Auch wenn eine solche Bezeichnung für die Qualifizierung
der Initiativform nicht ausschlaggebend sein kann (vgl. soeben Erwägung

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4a), lässt sich daraus immerhin die entsprechende Absicht der Initianten
klar erkennen. Der Hauptteil der Initiative besteht sodann aus dem kurzen
und prägnanten Satz "In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache ob-
ligatorisch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch", der als
Regel im ganzen Kanton eingeführt werden soll. Damit trägt der Initiativ-
text dem Gesetzgeber eindeutig auf, das Volksschulgesetz im Sinne der
Initiative "so abzuändern und auszugestalten, dass in der Primarschule
für den Fremdsprachenunterricht im ganzen Kanton folgende Regel gilt".
Dass und inwiefern dem Gesetzgeber bei der Umsetzung der vorliegen-
den Initiative gewisse Spielräume offenstehen, wird nachfolgend in Erwä-
gung 6 aufzuzeigen sein. Ohnehin ergibt sich bereits aus dem Initiativtext,
dass sich dieser in der vorliegenden Form und Version gar nicht direkt ins
Schulgesetz einfügen liesse. Überdies gibt die Initiative nicht vor, wo der
entsprechende Satz einzufügen ist und welche Artikel des Schulgesetzes
gleichzeitig aufgehoben oder geändert werden müssten. Damit ist mit EH-
RENZELLER und den Beschwerdeführern festzuhalten, dass die vorliegen-
de Gesetzesinitiative in der Form der allgemeinen Anregung nicht gegen
das Gebot der Einheit der Form verstösst (vgl. EHRENZELLER, Gutachten
2014, S. 15, Beschwerde S. 5 ff. sowie auch Botschaft der Regierung an
den Grossen Rat zur Fremdspracheninitiative vom 18. November 2014,
Heft Nr. 10/2014-2015 in Bg-act. 3, S. 591).
e)
Selbstverständlich ist es dem Beschwerdegegner unbenommen, hinsicht-
lich der Vereinbarkeit der vorliegenden Initiative mit dem Gebot der Ein-
heit der Form eine andere Auffassung zu vertreten als die Regierung und
EHRENZELLER (vgl. die entsprechende Kritik in der Replik S. 3 sowie Du-
plik S. 3). Seine diesbezüglichen Vorbringen, welche sich in erster Linie
auf PREVITALI sowie die bedingt einschlägigen Urteile des Bundesgerichts
1P.531/2006 vom 8. November 2006 und BGE 124 I 107 stützen, vermö-
gen an den vorstehenden Feststellungen indes nichts zu ändern. Zwar ist

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es in der Tat unbehelflich, wenn die Beschwerdeführer mit der angeblich
inkonsequenten Behandlung der ebenfalls allgemein anregenden Initiati-
ven "80 Grossräte sind genug" und "Ja zu sauberem Strom ohne Kohle-
kraft" sowie mit Äusserungen im Rahmen der parlamentarischen Debatte
zur Sonderjagdinitiative argumentieren (vgl. hierzu Beschwerde S. 8 so-
wie Replik S. 6). Soweit der Beschwerdegegner unter Verweis auf PREVI-
TALI dahingehend argumentiert, dass die Initianten den Grossen Rat
durch eine dermassen detaillierte Formulierung des Initiativtextes dazu
zwingen würden, in einem sehr wichtigen Bereich auf die Ausübung sei-
ner eigenen verfassungsmässigen Kompetenz zu verzichten (vgl. Stel-
lungnahme S. 6 ff. mit Verweis auf PREVITALI, Gutachten 2013, S. 7), so
ist ihnen unter Bezugnahme auf das vorstehend Gesagte entgegenzuhal-
ten, dass dem Gesetzgeber nach Auffassung des Gerichts ein ausrei-
chender Umsetzungsspielraum verbleibt. Überdies bringt es die Konstruk-
tion der allgemeinen Anregung naturgemäss mit sich, dass das Parlament
seine angestammte Rolle als freier Gesetzgeber vorübergehend ablegt
(vgl. zur Bindung des Parlaments vorstehend Erwägung 4b sowie
TSCHANNEN, a.a.O., S. 18 mit Verweis auf BGE 115 Ia 148 [=Pra 79 Nr.
134] E.4b). Sodann beschlägt das Vorbringen, dass der Detaillierungs-
grad des Initiativtextes der Möglichkeit entgegenstehe, allfällige Wider-
sprüche mit dem übergeordneten Recht mit einer gesetzeskonformen
Auslegung abzufedern (vgl. Stellungnahme S. 4 sowie PREVITALI, Gutach-
ten 2013, S. 5 f.), nicht in erster Linie die Einheit der Form, sondern viel-
mehr die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht
(vgl. hierzu sogleich die Erwägungen 5 ff.).
5. a)
Sodann bleibt zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative in einem offen-
sichtlichen Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht und damit im
Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV für ungültig zu erklären ist. Zum über-
geordneten Recht zählen nach einhelliger Lehre und Praxis das Völker-

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recht, das gesamte Bundesrecht inkl. Verordnungen des Bundesrates
oder eines eidgenössischen Departementes, das interkantonale Recht
sowie – im Falle einer Gesetzesinitiative wie der vorliegenden – die Kan-
tonsverfassung (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 36 sowie HANGART-
NER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 f.). Eine kantonale Gesetzesinitiative kollidiert
mit übergeordnetem Recht, wenn sie den gleichen Normbereich betrifft
und dabei für das gleiche Problem eine andere Antwort als das höherran-
gige Recht vorsieht. Zwar darf eine kantonale Initiative grundsätzlich an-
dere Ziele verfolgen, als es der allgemeinen Zielsetzung des Bundes-
rechts entspricht. Wenn jedoch zwischen den Zielen der Initiative und
dem übergeordneten Recht ein unauflösbarer Widerspruch besteht, muss
die Initiative für ungültig erklärt werden (vgl. BGE 125 I 227 [=Pra 89
Nr. 79] E.4e/bb). Dabei ist gestützt auf Art. 49 Abs. 1 der Schweizerischen
Bundesverfassung (BV; SR 101) festzuhalten, dass Bundesrecht entge-
genstehendem kantonalen Recht vorgeht, weshalb nicht nur Normenkon-
flikte, sondern auch Verstösse gegen die bundesstaatliche Kompetenz-
ordnung zur Ungültigkeit einer Initiative führen können (vgl. SCHULER,
a.a.O., Art. 14 N 43 ff. sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 ff.).
b)
Die Frage, ob ein Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht ver-
stösst, kann erst nach Auslegung des übergeordneten Rechts einerseits
und des Initiativbegehrens andererseits beantwortet werden. Diese hat in
beiden Fällen nach den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. hier-
zu nachfolgend Erwägung 6). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur
Auslegung von Volksinitiativen ist vom Gedanken getragen, die Ungültig-
keit mittels verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nach
Möglichkeit zu verhindern, um nicht übermässig in die politischen Rechte
einzugreifen ("in dubio pro populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99]
E.3 m.w.H.). Entscheidend ist demnach, ob der betreffenden Norm nach
den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann,

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der sie mit höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Eine In-
itiative verstösst nämlich nur gegen übergeordnetes Recht und ist ungül-
tig, wenn sie keiner vertrags- oder bundesrechtskonformen Auslegung
zugänglich ist (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 48 und HANGARTNER/KLEY,
a.a.O., Rz. 2126, je mit weiteren Hinweisen). Mit anderen Worten ist eine
Initiative dann als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unter-
stellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht klarer-
weise als unzulässig erscheinen lässt (vgl. BGE 139 I 292 E.5.7 m.w.H.).
Entgegen der Auffassung von PREVITALI schadet es denn auch nicht, dass
die vorliegende Initiative keinen expliziten Vorbehalt zugunsten des über-
geordneten Rechts enthält (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 3).
Gemäss den soeben dargelegten Grundsätzen ist eine Initiative ohnehin
nach Möglichkeit – und soweit dies vom Willen der Initianten gedeckt ist –
im Einklang mit dem übergeordneten Recht auszulegen. So hat auch das
Bundesgericht festgehalten, dass ein allgemeiner Vorbehalt zugunsten
des Bundesrechts für sich alleine nicht genüge, um die Übereinstimmung
einer Initiative mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten (vgl. BGE
129 I 392 E.3.3 sowie 125 I 227 [=Pra 89 Nr. 79] E.4)
c)
Vorliegend gilt es zu beachten, dass die zu beurteilende Fremdsprachen-
initiative in der Form einer allgemeinen Anregung im Sinne von Art. 13
Abs. 1 KV eingereicht worden ist. Auch wenn der Grosse Rat bei der Um-
setzung an die inhaltlichen Vorgaben sowie den Gegenstand der Initiative
gebunden ist (vgl. vorstehend Erwägung 4b), ist es zulässig und sogar
geboten, dass die Vorlage zur Umsetzung Aspekte enthält, die zwar nicht
formell Gegenstand der Initiative sind, für deren korrekte – mithin bundes-
rechtskonforme – Umsetzung aber angepasst werden müssen (vgl. SCHU-
LER, a.a.O., Art. 13 N 34; zum Umsetzungsspielraum vgl. nachfolgend Er-
wägung 6). Dem Initiativtext lässt sich denn auch nicht entnehmen, wel-
che Bestimmungen des kantonalen Schulgesetzes abgeändert oder in-

- 16 -
wieweit neue Bestimmungen geschaffen werden müssten, um das Initia-
tivbegehren umzusetzen resp. die gewünschte "Regel" einzuführen.
Überdies ist es als Ausfluss des hierarchischen Stufenbaus der Rechtset-
zung nicht ausgeschlossen, dass die Umsetzung der Initiative gesetzge-
berischen Anpassungs- und/oder Umsetzungsbedarf auf nachgeordneter
Stufe zur Folge hat (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 31). Sodann ist fest-
zuhalten, dass für den Entscheid über die materielle Rechtmässigkeit ei-
nes Initiativbegehrens die Rechtslage im Zeitpunkt der Beurteilung durch
das Parlament massgebend ist (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2145).
Damit ist es ausgeschlossen, die Rechtmässigkeit einer Initiative unter
der hypothetischen Annahme noch zu schaffender gesetzlicher Grundla-
gen zu beurteilen oder sich dabei von entsprechenden Absichten des
Bundesgesetzgebers leiten zu lassen.
d)
Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV sieht insofern eine eingeschränkte Prüfungs- und
Entscheidkompetenz des Parlaments vor, als nur ein offensichtlicher Ver-
stoss gegen übergeordnetes Recht die Ungültigkeit einer Initiative zur
Folge hat. Der Terminus "offensichtlich" zielt aber nicht auf die Schwere
des Verstosses gegen das übergeordnete Recht, sondern vielmehr auf
die Erkennbarkeit resp. die Wahrscheinlichkeit eines solchen Verstosses
ab. Eine Initiative ist demnach nur ungültig, wenn kein (begründeter)
Zweifel an ihrer Widerrechtlichkeit besteht. Sofern an der Vereinbarkeit
mit dem übergeordneten Recht demgegenüber Zweifel bestehen, ist die
Initiative für gültig zu erklären und zur Abstimmung zu bringen (vgl. SCHU-
LER, a.a.O., Art. 14 N 50 mit Verweis auf PVG 1987 Nr. 1 E.2). Insofern ist
der Auffassung von PREVITALI zuzustimmen, wonach eine allfällige doktri-
nale Divergenz zugunsten der Gültigkeit der Initiative auszulegen ist (vgl.
PREVITALI, Gutachten 2013, S. 11), mithin die "Offensichtlichkeit" eines
Verstosses gegen übergeordnetes Recht ausschliesst. Wie es sich dies-
bezüglich mit einer isolierten Praxis oder einer vereinzelten entgegenste-

- 17 -
henden Lehrmeinung verhält, kann und braucht an dieser Stelle nicht ab-
schliessend und allgemeingültig festgehalten werden (vgl. hierzu Replik
S. 6 sowie Duplik S. 8). Zurückhaltung bei der Ungültigerklärung von In-
itiativen drängt sich insbesondere dann auf, wenn ihr Gegenstand – wie
im vorliegenden Fall – ein kantonales Gesetz ist. Ein solches kann
gemäss Art. 55 Abs. 3 KV nämlich auch noch später – mithin nach der
Volksabstimmung – mittels Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsge-
richt sowohl unmittelbar angefochten (sog. abstrakte Normenkontrolle) als
auch im konkreten Anwendungsfall auf die Vereinbarkeit mit dem überge-
ordnetem Recht überprüft werden (sog. konkrete Normenkontrolle; vgl.
SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 6 m.w.H. sowie Beschwerde S. 10).
Das Bundesgericht hat diesbezüglich in einem Urteil vom 28. Februar
2007 in Bezug auf den Kanton Genf festgehalten, der Grosse Rat könne
eine Initiative nur für ungültig erklären, wenn der Widerspruch zu überge-
ordnetem Recht ins Auge springe und vernünftigerweise nicht verneint
werden könne ("Ce n'est que dans l'hypothèse où l'inconstitutionnalité
«saute aux yeux et ne peut raisonnablement être niée» que le Grand
Conseil est tenu de la déclarer invalide", vgl. Urteil des Bundesgerichts
[BGer] 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E.2.2 m.w.H.). Damit soll dem
Umstand Rechnung getragen werden, dass sich der Grosse Rat als politi-
sches Organ zur Beurteilung von komplexen Rechtsfragen wenig eignet.
Durch die Beschränkung auf die offensichtliche Verletzung von überge-
ordnetem Recht soll es ihm erspart bleiben, sich abschliessend zu kom-
plexen rechtlichen Fragen im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit
äussern zu müssen (vgl. BGer 1P.451/2006 E.2.2; SCHULER, a.a.O.,
Art. 14 N 49 und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2138).
e)
Die Beschränkung der Ungültigkeit von Initiativen auf offensichtliche Wi-
dersprüche zu übergeordnetem Recht gilt auch für die kantonalen oder
eidgenössischen Gerichte, wenn sie Beschwerden gegen entsprechende

- 18 -
Parlamentsentscheide zu beurteilen haben. Die Kognition des Verwal-
tungs- resp. des Bundesgerichts kann nicht über jene des Grossen Rates
hinausgehen, weshalb auch die Rechtsmittelinstanzen nur offensichtliche
Verstösse gegen übergeordnetes Recht sanktionieren können. Im Rah-
men der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde ist demnach lediglich zu
kontrollieren, ob der Grosse Rat die Prüfung der Initiative innerhalb seiner
verfassungsmässigen Kompetenzen vorgenommen hat (vgl. BGE 132 I
282 [=Pra 96 Nr. 75] E.1.3 sowie SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 51).
f)
Mit der Einschränkung der Kognition auf offensichtliche Verstösse gegen
übergeordnetes Recht ist indes noch nichts darüber ausgesagt, wie ver-
tieft sich der Grosse Rat und im Anfechtungsfalle die Rechtsmittelinstan-
zen mit der Materie zu befassen haben. Mit anderen Worten stellt sich die
Frage, ob die Formulierung "offensichtlich" bedeutet, dass die Unverein-
barkeit quasi prima vista und ohne weitere Auseinandersetzung mit den
rechtlichen Grundlagen erkennbar sein resp. "ins Auge springen" muss,
oder ob der offensichtliche Verstoss auch erst nach einer eingehenden
Prüfung der Rechtsalge und Auslegung der betroffenen Bestimmungen
als solcher erkennbar sein kann.
aa)
Auch wenn in der Lehre stets von einer eingeschränkten Prüfungskompe-
tenz und einer damit verbundenen Beschleunigung der Behandlung einer
Initiative die Rede ist, kann mit der Kognitionsbeschränkung auf offen-
sichtliche Unvereinbarkeit nicht gemeint sein, dass sich der Grosse Rat
resp. die Rechtsmittelinstanzen nur summarisch mit der Thematik aufzu-
halten haben und mit der Ungültigerklärung nur Verstösse sanktionieren
sollen, welche sich bereits aus der Lektüre des Initiativtextes ergeben
oder auch für einen Laien ohne weiteres erkennbar wären. Dies liesse
sich nicht mit dem aus Art. 14 Abs. 1 KV fliessenden Anspruch der
Stimmbürger vereinbaren, dass nur über rechtmässige Initiativen abge-

- 19 -
stimmt wird. Letztlich dient es nämlich – trotz der erwähnten Möglichkeit
von nachgelagerten Normenkontrollen – dem Schutz der staatspolitisch
bedeutungsvollen Volksrechte und der direkten Demokratie, dass die
Stimmberechtigten nicht über Begehren zu befinden haben, welche zu ei-
nem rechtswidrigen Beschluss führen und deshalb letztlich keine Rechts-
wirkung erzielen können. Insofern ist der Grosse Rat des Kantons
Graubünden nicht nur ermächtigt, sondern auch verpflichtet, die Recht-
mässigkeit von Initiativen zu prüfen und diese gegebenenfalls für ungültig
zu erklären (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 4 und 35 m.w.H. sowie BGE
105 Ia 11 E.2c zum kantonalrechtlichen Anspruch auf Überprüfung der
inhaltlichen Rechtmässigkeit einer Initiative). Wenn es ihm als Konse-
quenz der restriktiven Kognitionsformel nicht möglich wäre, ein Volksbe-
gehren mit der nötigen Tiefe zu behandeln, könnte er dieser Verpflichtung
von vornherein gar nicht hinreichend nachkommen (vgl. zum Ganzen
auch HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2134 ff.). Mit anderen Worten ergibt
sich aus der Kognitionsbeschränkung nicht, dass die Prüfung der Initiative
durch den Grossen Rat zwingend summarischer Natur sein muss resp.
dass die Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ohne eingehendere
Auseinandersetzung erkennbar sein muss. Damit ist es nicht zu bean-
standen, dass das zuständige EKUD zur Beurteilung der Vereinbarkeit
der Initiative mit dem übergeordneten Recht ein verwaltungsexternes
Rechtsgutachten eingeholt hat und dass die daraus gewonnenen Er-
kenntnisse sowie das von der Pro Grigioni Italiano eingereichte Gutachten
von Prof. Dr. Previtali in die Botschaft der Regierung an den Grossen Rat
und somit in die parlamentarische Debatte eingeflossen sind. Vor dem
Hintergrund dieser Ausführungen kann die Tatsache, dass ein Rechtsgut-
achten für nötig befunden und das Ungültigkeitserkenntnis erst aufgrund
eines ausgedehnten Auslegungsprozesses gewonnen worden ist, entge-
gen der Auffassung der Beschwerdeführer folglich nicht gegen die "Offen-
sichtlichkeit des Verstosses" sprechen. Gleichzeitig schadet es nicht resp.

- 20 -
stellt es keine Missachtung der eingeschränkten Kognition dar, wenn in
der parlamentarischen Debatte vereinzelt ergänzend auch inhaltliche re-
sp. politische Argumente für oder gegen das Volksbegehren vorgetragen
worden sind (vgl. etwa Grossratsprotokoll zur Beratung der Fremdspra-
cheninitiative, a.a.O., S. 742 ff.). Im Ergebnis lässt sich der angefochtene
Entscheid nämlich ohne weiteres auf grundsätzlich zulässige Ungültig-
keitsgründe zurückführen und damit begründen. Ob solche auch materiell
vorliegen, wird im Folgenden zu prüfen sein.
bb)
Aus den gleichen Überlegungen hat sich auch das streitberufene Verwal-
tungsgericht – dessen Kognition wie gesehen nicht über jene des Gros-
sen Rates hinausgehen kann (vgl. vorstehend Erwägung 5e) – nicht dar-
auf zu beschränken, den angefochtenen Entscheid lediglich summarisch
oder anhand des Wissensstandes des Grossen Rates zum Zeitpunkt der
Beschlussfassung zu überprüfen. Die gegenteilige Auffassung würde be-
deuten, dass das Resultat der Stimmrechtsbeschwerde und damit die
Gültigkeit der Initiative davon abhängen würde, wie intensiv sich der
Grosse Rat mit der Initiative befasst hat und wie die parlamentarische
Debatte verlaufen ist. Folglich bleibt es dem Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelinstanz unbenommen, das übergeordnete Recht auszulegen
und auf dieser Grundlage zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative in ei-
nem offensichtlichen Widerspruch zu diesem steht.
6. a)
Um zu beurteilen, ob sich die Fremdspracheninitiative mit dem überge-
ordneten Recht vereinbaren lässt, ist zunächst mittels Auslegung des In-
itiativtextes zu erörtern, ob und inwieweit dem Grossen Rat bei der Um-
setzung der Initiative Spielräume zukommen, welche im Rahmen einer
bundesrechtskonformen Umsetzung allenfalls auszuschöpfen wären.
Diesbezüglich führt der Beschwerdegegner unter Verweis auf PREVITALI
aus, dass dieser Umsetzungsspielraum in Anbetracht der drei konkreten,

- 21 -
zwingenden Anordnungen auf ein Minimum reduziert sei. Bereits aus der
gewählten Formulierung des Initiativtextes ergäben sich die ersten beiden
Verpflichtungen, nämlich dass in den ersten sechs Schuljahren nur eine
einzige Fremdsprache zu unterrichten sei und dass Englisch als erste
Fremdsprache in den deutschsprachigen Regionen und Deutsch als erste
Fremdsprache in den italienisch- und romanischsprachigen Regionen gel-
te. Daraus resultiere sodann eine dritte Verpflichtung, nämlich das Verbot,
in deutschsprachigen Gebieten auf Primarstufe Italienisch zu unterrichten
(vgl. Stellungnahme S. 4 sowie PREVITALI, Gutachten 2013, S. 3). Die
Starrheit des mit der Initiative anvisierten Fremdsprachensystems werde
zudem dadurch verstärkt, dass weder Ausnahmeregelungen noch Vorbe-
halte zugunsten des übergeordneten Rechts vorgesehen seien. Der Wort-
laut der Initiative sei derart detailliert ausgearbeitet, dass eine allfällige
"Korrektur" desselben zwecks Anpassung an das übergeordnete Recht
nicht erfolgen könne, ohne dabei den Willen der Befürworter entschei-
dend zu verändern. Der einzige Punkt, welcher in die Gestaltungsfreiheit
des Grossen Rates falle – nämlich die Festlegung des Beginns des
Fremdsprachenunterrichts – sei vollkommen marginaler Natur (vgl. PRE-
VITALI, Gutachten 2013, S. 3, 6 und 11 f.). Demgegenüber stellen sich die
Beschwerdeführer auf den Standpunkt, dass die Initiative nur den obliga-
torischen Teil der Fremdsprachen in der Primarschule regeln wolle, nicht
jedoch die Freifächer. In diesem Bereich bleibe dem Grossen Rat genü-
gend Raum, um den berechtigten Anliegen der Italienisch- und Roma-
nischbündner in optimaler Form Rechnung zu tragen. Wenn die Primar-
schulen nämlich verpflichtet würden, in den italienisch- und romanisch-
sprachigen Gebieten mit Deutsch gleichzeitig Englisch als Freifach anzu-
bieten (und analog in deutschsprachigen Primarschulen Italienisch oder
Romanisch), dann könnten die Schüler davon ohne Zwang und ange-
passt auf ihre individuellen Fähigkeiten Gebrauch machen. Insofern wür-

- 22 -
de dem Gesetzgeber folglich nicht der (für eine bundesrechtskonforme
Umsetzung) benötigte Spielraum genommen (vgl. Beschwerde S. 7).
b)
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die vorliegende Initiative einzig auf
den Fremdsprachenunterricht auf der Primarstufe abzielt. Nicht erfasst
wird demgegenüber der Fremdsprachenunterricht auf der Oberstufe,
weshalb dieser im Rahmen einer bundesrechtskonformen Umsetzung der
Initiative je nach Bedarf modifiziert werden könnte. Zu denken wäre etwa
an die Anpassung der Stundendotationen oder die Einführung von ge-
trennten Englisch-Klassen mit verschiedenen Sprachniveaustufen (vgl.
nachfolgend Erwägung 8).
c)
Um zu erörtern, welcher Umsetzungsspielraum dem Gesetzgeber im Fal-
le einer Annahme der Initiative in Bezug auf den Fremdsprachenunterricht
auf Primarstufe verbleiben würde, ist die Initiative auszulegen. Wie bereits
dargelegt, hat die Auslegung eines Initiativbegehrens nach den üblichen
Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. vorstehend Erwägung 5b). Ein Initia-
tivbegehren ist nicht anders zu interpretieren als etwa ein vom Parlament
aufgestelltes Gesetz. Mit anderen Worten ist eine Initiative in erster Linie
nach ihrem Wortlaut, d.h. "aus sich selbst heraus", und nicht nach dem
subjektiven Willen der Initianten zu interpretieren. Die Initianten können
somit nicht verbindlich bestimmen, wie der Initiativtext zu verstehen ist.
Massgeblich ist vielmehr, wie der Initiativtext von den Stimmberechtigten
und den späteren Adressaten des vorgeschlagenen Erlasses vernünfti-
gerweise verstanden werden muss. Deren Erläuterungen – insbesondere
die Begründung auf dem Unterschriftenbogen – stellen jedoch einen wich-
tigen Aspekt im Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Auslegung dar
(vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 47 sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O.,
Rz. 2124 f., je mit weiteren Hinweisen sowie BGE 121 I 334 E.2c und
BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E.3.2). Auch spätere Meinungs-

- 23 -
äusserungen der Initianten sind zu berücksichtigen, auch wenn dabei in-
sofern erhöhte Vorsicht geboten ist, als Initianten im Laufe der Unter-
schriftensammlung, der Behandlung im Parlament oder während des Ab-
stimmungskampfes oft dazu neigen, ihr Begehren zu verharmlosen und
umzudeuten, um auf diese Weise Widerständen zu begegnen (vgl. HAN-
GARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2125). Die nachträgliche Umdeutung einer In-
itiative, welche dem ursprünglichen Textverständnis und den durch sie
geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist folglich insofern unzulässig, als
dadurch der Wille der Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative
verfälscht werden könnte (vgl. hierzu BGE 112 Ia 240 E.5b mit Verweis
auf 109 Ia 134 E.5d). Vor diesem Hintergrund sind das Informations-
schreiben der Initianten an die Mitglieder des Grossen Rates vom
26. März 2015 sowie die bei dieser Gelegenheit eingereichte erste Beur-
teilung der Fremdspracheninitiative von Dr. iur. Otmar Bänziger vom
5. März 2015 (vgl. Bg-act. 5 und 6) mit entsprechender Zurückhaltung zu
würdigen.
d)
Zunächst stellt sich die Frage, ob es die Fremdspracheninitiative zulassen
würde, auf Primarstufe eine zweite Fremdsprache als Freifach, mithin auf
freiwilliger Basis anzubieten. Ausgangspunkt hierfür bildet selbstredend
der eigentliche Initiativtext, welcher folgendermassen lautet:
"Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und aus-
zugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen Kan-
ton folgende Regel gilt:
In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligatorisch, je nach Sprachregion ist
dies Deutsch oder Englisch."
Ebenfalls zu berücksichtigen gilt es sodann die auf der Rückseite des Un-
terschriftenbogens wiedergegebene Begründung (vgl. Bg-act. 4):
"Die geltende Gesetzgebung im Kanton Graubünden verlangt, dass auf der Primarstufe
mindestens eine Kantonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen unterrichtet wer-
den.

- 24 -
Viele Schülerinnen und Schüler werden mit diesen Anforderungen benachteiligt. Die
Konzentration auf eine Fremdsprache erlaubt die verstärkte Förderung von Mutterspra-
che und Mathematik. In der Ostschweiz wird durchwegs Englisch als erste Fremdspra-
che unterrichtet.
[…]"
Die Beschwerdeführer heben die Bedeutung des Wortes "obligatorisch"
hervor und halten fest, dass gemäss dem klaren und eindeutigen Wortlaut
nur der Unterricht einer zweiten obligatorischen Fremdsprache verboten
sei (vgl. Replik S. 3). Demgegenüber hält der Beschwerdegegner unter
Verweis auf den Titel sowie die Begründung der Initiative dafür, dass die
Betonung auf "nur noch eine" Fremdsprache liege. In ihrem Informations-
schreiben an sämtliche Grossräte vom 26. März 2015 hätten die Initianten
das Wort "eine" gar selbst fett hervorgehoben (vgl. Stellungnahme S. 8 ff.
unter Wiedergabe des Votums von Kommissionspräsident Tenchio,
Grossratsprotokoll zur Beratung der Fremdspracheninitiative in der Sessi-
on vom 20. April bis 22. April 2015, 5/2014-2015 in Bf-act. 3, S. 734 f. so-
wie Informationsschreiben der Initianten an die Mitglieder des Grossen
Rates vom 26. März 2015 in Bg-act. 5). Da beide Auffassungen nachvoll-
ziehbar sind und eine rein grammatikalische Auslegung des Initiativtextes
ohnehin kaum zielführend sein kann, ist auf die Begründung auf der
Rückseite des Unterschriftenbogens zurückzugreifen. Aus dieser geht klar
hervor, dass die Initianten mit ihrem Begehren diejenigen Schülerinnen
und Schüler schützen wollen, welche mit den Anforderungen des gelten-
den Fremdsprachenkonzeptes benachteiligt werden, mithin mit dem Er-
lernen von zwei Fremdsprachen auf Primarstufe überfordert sind. Das Ziel
der Initiative liegt also offensichtlich in der Entlastung der Schülerinnen
und Schüler und nicht etwa in einer Vereinheitlichung oder Standardisie-
rung des Fremdsprachenunterrichts auf dem ganzen Kantonsgebiet. Ent-
gegen der Auffassung des Beschwerdegegners steht diese Zielsetzung
dem fakultativen Angebot einer zweiten Fremdsprache auf Primarstufe
nicht entgegen. Vielmehr könnten die Schülerinnen und Schüler von ei-

- 25 -
nem Fremdsprachenangebot auf freiwilliger Basis je nach ihren individuel-
len Fähigkeiten Gebrauch machen: Während lernschwächere Schüler –
ganz im Sinne der Initiative – vor einer damit zusammenhängenden Über-
forderungen bewahrt würden, stünde es sprachbegabteren oder ambitio-
nierteren Kindern nach wie vor offen, bereits auf Primarstufe erste Kennt-
nisse in einer weiteren Fremdsprache zu erlangen. Überdies steht das ex-
tracurriculare, fakultative Angebot einer weiteren Fremdsprache der ver-
stärkten Förderung von Muttersprache und Mathematik, welche ebenfalls
als Ziel der Initiative genannt wird, nicht entgegen. Insofern liesse es sich
mit der angestrebten Entlastung vereinbaren, wenn die Primarschulen in
den italienisch und -romanischsprachigen Gebieten neben dem obligato-
rischen Deutschunterricht gleichzeitig Englisch und in deutschsprachigen
Gebieten analog Italienisch oder Romanisch als Freifach anbieten würden
oder – falls eine bundesrechtskonforme Umsetzung der Initiative dies er-
fordern sollte – hierzu gar verpflichtet würden. Entgegen dem beschwer-
deführerischen Dafürhalten ist es zwar nicht zutreffend, dass ein geplan-
tes generelles Verbot, weitere Fremdsprachen auf freiwilliger Basis anzu-
bieten, zwingend im Initiativtext hätte zum Ausdruck gebracht werden
müssen. Es ist jedoch nicht als gegen den Willen der Initianten und der
Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative verstossend zu be-
trachten, dass das Angebot einer zweiten Fremdsprache in der Primar-
schule auf freiwilliger Basis resp. gar eine entsprechende Verpflichtung
der Schulträgerschaften im Falle einer Annahme der Initiative zulässig
wäre. Insofern enthält die Initiative entgegen der Auffassung des Be-
schwerdegegners kein Verbot, in deutschsprachigen Gebieten auf Pri-
marstufe Italienisch zu unterrichten.
e)
Sodann ist zu klären, ob die Fremdspracheninitiative für mehrsprachige
Gemeinden oder Gemeinden mit besonderer Nähe zu einer anderen
Sprachregion Ausnahmeregelungen zulässt. Diesbezüglich weist der Be-

- 26 -
schwerdegegner zutreffend darauf hin, dass sich die Initiative vom Wort-
laut her ausdrücklich auf das ganze Kantonsgebiet beziehe und keine
Ausnahmen für mehrsprachige Gemeinden vorsehe (vgl. Votum Tenchio,
Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738 sowie EH-
RENZELLER, Gutachten 2014, S. 34 ff.).
aa)
Anknüpfend an die vorstehenden Ausführungen ist in diesem Zusam-
menhang festzuhalten, dass in sprachlicher Hinsicht speziellen Konstella-
tionen über das Angebot von Freifächern, welches von der Initiative nicht
ausgeschlossen wird, im Sinne von Ausnahmeregelungen Rechnung ge-
tragen werden kann. Auch im Falle einer Annahme der Initiative stünde es
einer Gemeinde demnach offen, aufgrund ihrer Nähe zu einer anderen
Sprachregion oder zwecks Berücksichtigung von angestammten Minder-
heitensprachen auf der Primarschule eine zweite Fremdsprache auf fakul-
tativer Ebene anzubieten. Insofern verhindert die Initiative nicht, dass
auch in Zukunft flexible, der konkreten Situation einzelner Schulen ange-
passte Lösungen möglich sind.
bb)
In Berücksichtigung der Argumentation des Beschwerdegegners ist so-
dann zu konstatieren, dass die Fremdspracheninitiative die im geltenden
Recht bestehende Möglichkeit, in mehrsprachigen und deutschsprachigen
Gemeinden im Interesse der Erhaltung der angestammten Sprache zwei-
sprachige Volksschulen einzuführen (Art. 20 Abs. 2 des Sprachengeset-
zes des Kantons Graubünden [SpG GR; BR 492.100]), nicht beschneidet.
Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich hierbei um eine die Schul-
sprache betreffende Spezialregelung handelt, welche keinen (direkten)
Einfluss auf die Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts hat, und
dass die Fremdspracheninitiative lediglich auf eine Abänderung des kan-
tonalen Schulgesetzes abzielt. Überdies ist in Anbetracht der vorerwähn-
ten Ziele der Initiative nicht davon auszugehen, dass die Initianten und die

- 27 -
Unterstützer der Initiative die unter geltendem Recht bestehende Mög-
lichkeit von zweisprachigen Schulen – auch wenn diese im Initiativbegeh-
ren nicht thematisiert wird – haben ausschliessen wollen. Dass sich im
Falle von derartigen Immersion-Konzepten ein gewisser Anpassungsbe-
darf hinsichtlich der ordentlichen Stundentafeln und damit auch der Aus-
gestaltung des Fremdsprachenunterrichts ergibt, liegt auf der Hand. Bei
deutsch-/italienisch- oder deutsch-/romanischsprachigen Schulen im Sin-
ne dieser Bestimmung handelt es sich beim Italienischen resp. Romani-
schen jedoch nicht um eine erste Fremdsprache, sondern um eine zweite
Schulsprache. Demnach liesse sich auch in solchen Schulen – entspre-
chend der von der Initiative geforderten Regel – das Englische als erste
Fremdsprache einführen.
cc)
Soweit sich der Beschwerdegegner auf den Standpunkt stellt, dass es
Gemeinden mit einem Anteil von mehr als zehn Prozent der angestamm-
ten Minderheitensprache im Falle einer Annahme der Initiative verunmög-
licht würde, auf diese Minderheitensprache angemessen Rücksicht zu
nehmen (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitia-
tive, a.a.O., S. 738), bezieht er sich auf den geltenden Art. 20 Abs. 3 SpG
GR. Dieser auferlegt Gemeinden mit einem Anteil von mindestens zehn
Prozent von Angehörigen einer angestammten Sprachgemeinschaft –
welche gemäss Art. 16 Abs. 3 SpG GR folglich als einsprachige Gemein-
den gelten – die Pflicht, während der obligatorischen Schulzeit Rätoroma-
nisch oder Italienisch anzubieten. Analog zu den vorstehenden Aus-
führungen zur Möglichkeit von zweisprachigen Klassenzügen ist auch
hierzu festzuhalten, dass die Fremdspracheninitiative die Weitergeltung
dieser sprachgesetzlichen Sonderregelung nicht beschlägt. Es ist mit
Blick auf die Ziele der Initiative auch nicht anzunehmen, dass mit dieser
eine Aufhebung dieser Bestimmung beabsichtigt wird. Da es die Fremd-
spracheninitiative bei korrekter Auslegung nicht verbietet, dass nebst der

- 28 -
obligatorisch zu unterrichtenden ersten Fremdsprache im Rahmen von
Wahl- oder Freifächern eine weitere Fremdsprache angeboten wird (vgl.
hiervor Erwägung 6d), wäre es einer Gemeinde entgegen der Auffassung
des Beschwerdegegners (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur
Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738) nicht verunmöglicht, auf diese
Minderheitensprachen – wie unter geltendem Recht – angemessen Rück-
sicht zu nehmen. Wie sich aus der Botschaft zum kantonalen Sprachen-
gesetz ergibt, kann dieses gemäss Art. 20 Abs. 3 SpG GR zwingend zu
schaffende Unterrichtsangebot nämlich als Wahlfach, Wahlpflichtfach
oder Pflichtfach ausgestaltet sein (vgl. Botschaft der Regierung an den
Grossen Rat zum Sprachengesetz des Kantons Graubünden vom 16. Mai
2006, Heft Nr. 2/2006-2007 S. 110).
f)
Damit ist festzuhalten, dass sich die Fremdspracheninitiative lediglich auf
den obligatorischen Fremdsprachenunterricht bezieht und es demnach
nicht ausschliesst, dass gewisse Schulträgerschaften auf Primarstufe eine
zweite Fremdsprache auf fakultativer Ebene anbieten resp. hierzu unter
Umständen gar verpflichtet werden. Der Handlungsspielraum des Ge-
setzgebers beschränkt sich folglich nicht auf die redaktionelle Umsetzung,
die Festlegung des Beginns des Fremdsprachenunterrichts sowie die De-
finition des Begriffs "Sprachregion". Vielmehr hat dieser im Rahmen einer
verfassungskonformen Umsetzung auch festzulegen, ob und allenfalls un-
ter welchen Voraussetzungen die Schulträgerschaften auf Primarstufe
Fremdsprachenunterricht auf freiwilliger Basis anbieten können oder
müssen resp. welche Sonderregelungen sich für mehrsprachige Gemein-
den oder Sprachgrenzgebiete aufdrängen. Ausserdem kann der Gesetz-
geber den Fremdsprachenunterricht auf der Oberstufe – falls dies im
Rahmen einer bundesrechtskonformen Umsetzung vonnöten sein sollte –
etwa mittels Anpassung der Stundendotationen oder der Einführung von
getrennten Englisch-Klassen mit verschiedenen Sprachniveaustufen mo-

- 29 -
difizieren. Dass derartige Massnahmen mit praktischen Schwierigkeiten
und erheblichen finanziellen Folgen verbunden sind (vgl. Votum Tenchio,
Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 737), mag al-
lenfalls ein Grund für die Ablehnung der Initiative darstellen. Für die Gül-
tigkeit der vorliegenden Initiative sind solche Faktoren indes nicht von Re-
levanz.
7.
Um zu prüfen, ob sich die Fremdspracheninitiative mit dem übergeordne-
ten Recht vereinbaren lässt, ist in einem nächsten Schritt die massge-
bende Rechtslage darzutun und auszulegen. Dabei geht es auf eidgenös-
sischer Ebene insbesondere um das in Art. 8 Abs. 2 BV statuierte Diskri-
minierungsverbot (vgl. sogleich Erwägung 8), die in den Art. 61a ff. BV
enthaltene Bildungsverfassung (vgl. Erwägungen 9 f.) sowie Art. 15
Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Landessprachen und die Verständi-
gung zwischen den Sprachgemeinschaften (Sprachengesetz, SpG; SR
441.1; vgl. Erwägung 11). Zu erörtern sind des Weiteren Art. 70 BV (vgl.
Erwägung 12), die bestehenden interkantonalen Harmonisierungsbestre-
bungen (vgl. Erwägungen 9 f.) sowie die Art. 2 und 3 KV (vgl. Erwägun-
gen 13 ff.). Unbestrittenermassen nicht (unmittelbar) verletzt und deshalb
nicht weiter erörterungsbedürftig sind demgegenüber die Bestimmungen
der EMRK, der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheiten-
sprachen und des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz
nationaler Minderheiten sowie die Art. 4 und 18 BV (vgl. hierzu EHRENZEL-
LER, Gutachten 2014, S. 19 ff.). Sodann wird zu prüfen sein, ob sich die
Fremdspracheninitiative – unter Ausschöpfung der soeben dargelegten
Umsetzungsspielräume – auf eine Weise auslegen resp. umsetzen lässt,
welche mit den Vorgaben des übergeordneten Rechts zu vereinbaren ist.
Wenn eine verfassungs- resp. bundesrechtskonforme Umsetzung zweifel-
los nicht möglich wäre, würde die Fremdspracheninitiative offensichtlich

- 30 -
gegen übergeordnetes Recht verstossen und wäre vom Beschwerdegeg-
ner demnach zu Recht für ungültig erklärt worden.
8. a)
Umstritten ist zunächst die Vereinbarkeit der Initiative mit dem in Art. 8
Abs. 2 BV statuierten Diskriminierungsverbot, gemäss welchem niemand
diskriminiert werden darf, namentlich nicht wegen seiner Herkunft oder
seiner Sprache. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person allein
aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche histo-
risch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausge-
grenzt oder als minderwertig angesehen wird, eine ungleiche Behandlung
erfährt. Die (direkte) Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbe-
handlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine
Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder
Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmale an-
knüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren
Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmachen. Art. 8
Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal nicht
absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Ver-
dacht einer unzulässigen Differenzierung, welcher durch eine qualifizierte
Rechtfertigung umgestossen werden kann. Eine indirekte oder mittelbare
Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine
offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung ge-
schützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehö-
rige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sach-
lich begründet wäre (vgl. BGE 138 I 305 E.3.3 m.w.H. sowie SCHWEIZER,
in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweize-
rische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/-
St. Gallen 2014, Art. 8 N 49 ff.).

- 31 -
b)
Gemäss der vom Beschwerdegegner vertretenen Auffassung bedeutet
dies im vorliegenden Kontext, dass alle Kinder im Kanton – unabhängig
vom Sprachgebiet – die gleiche oder eine gleichwertige Sprachausbildung
erfahren können sollen. Damit eine weitgehende Chancengleichheit und
die Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler im Kanton gewähr-
leistet werden könne, sollten – gemäss geltender Regelung des Fremd-
sprachenunterrichts – alle Schülerinnen und Schüler beim Übertritt in die
Oberstufe das gleiche Englischniveau aufweisen. Durch die vorliegende
Initiative sei diese Zielvorgabe nicht mehr erreichbar resp. werde die Er-
reichung durch den Zwang zu einer einzigen Fremdsprache auf Primar-
stufe geradezu verunmöglicht, zumal in den italienisch- und romanisch-
sprachigen Gebieten nur noch Deutsch als Fremdsprache obligatorisch
unterrichtet werden dürfe. Diese Vorgabe führe nicht nur zu ganz unter-
schiedlichen Sprachkompetenzen am Ende der Primarschule, sondern
bedeute auch für die Schülerinnen und Schüler aus den italienisch- und
romanischsprachigen Sprachgebieten eine nicht zu verkennende Benach-
teiligung beim Übertritt in die Oberstufe, sei dies im Kanton selbst oder –
noch akzentuierter – beim Wechsel in einen anderen Kanton. Diese un-
terschiedliche rechtliche und faktische Behandlung, welche solche Kinder
aufgrund der mit der Initiative beabsichtigten Fremdsprachenregelung im
Rahmen des jeweiligen Übertritts wie auch bei der Gestaltung des lehr-
planmässigen Unterrichts erfahren müssten, stelle eine Diskriminierung
aufgrund der Sprache dar (vgl. Stellungnahme S. 13 ff. mit auszugsweiser
Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 19 f., PREVITALI, Gut-
achten 2013, S. 20 ff., WALDMANN, a.a.O., S. 7 Fn. 39 sowie diverser Vo-
ten anlässlich der grossrätlichen Debatte).
c)
Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Annahme der Fremd-
spracheninitiative je nach Sprachgebiet systembedingt einen unterschied-
lichen Stand der Fremdsprachenkompetenz Englisch am Ende der Pri-

- 32 -
marschule zur Folge hätte. Im Hinblick auf die geltend gemachte Verlet-
zung des Diskriminierungsverbots stellt sich jedoch die Frage, ob die
Fremdsprachenkompetenzen der Schülerinnen und Schüler aus ver-
schiedenen Sprachgebieten am Ende der Primarschule überhaupt ver-
gleichbar sein müssen.
aa)
Vor dem Hintergrund der anzustrebenden Harmonisierung des Volks-
schulsystems und der Erhöhung dessen Durchlässigkeit (vgl. hierzu nach-
folgend Erwägung 9) ist es zwar nachvollziehbar, dass die Regierung bei
der Einführung der geltenden Fremdsprachenlösung unterschiedliche
Fremdsprachenkompetenzen in Englisch am Ende der Primarschule hat
verhindern wollen. Wie sich aus der Botschaft zum Schulgesetz ergibt,
hat man sich auch aus organisatorischen Gründen für diese Lösung ent-
schieden. Andernfalls wären die Schulträgerschaften damals nämlich ge-
zwungen gewesen, auf der Oberstufe verschiedene Sprach-Niveaustufen
anzubieten, um den unterschiedlichen, von der jeweiligen Sprachregion
abhängigen Vorkenntnissen der Schülerinnen und Schüler Rechnung zu
tragen (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Teilrevision
des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden [Schulge-
setz] und der Vollziehungsverordnung zum Schulgesetz vom 27. Novem-
ber 2007, Heft 10/2007-2008, S. 533 ff.). Ausserdem zieht sich die Unter-
teilung der obligatorischen Schulzeit in eine Primar- und eine Oberstufen-
schulzeit konsequent durch das Schulsystem, und am Ende der Primar-
stufe stehen gewisse Weichenstellungen im Hinblick auf den weiteren
Verlauf der Schulzeit (Real- oder Sekundarschule, Mittelschule) an. So
wurde in der grossrätlichen Debatte zur vorliegenden Initiative denn auch
ausgeführt, dass es in Anbetracht dieser Tatsachen "weder abwegig noch
rechtswidrig" wäre, die Rechtslage im Zeitpunkt des Übertritts in die
Oberstufe zu überprüfen (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur
Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 736).

- 33 -
bb)
Dem halten die Beschwerdeführer jedoch zutreffend entgegen, dass die
erwähnte Zielvorgabe des geltenden Systems, wonach alle Schülerinnen
und Schüler beim Übertritt in die Oberstufe das gleiche Englischniveau
aufweisen sollten, keinesfalls dem verfassungsrechtlichen Diskriminie-
rungsverbot entspringe, sondern von der Regierung im Rahmen der Ein-
führung des Englischen in der Primarschule vielmehr aus rein praktischen
Erwägungen definiert worden sei (vgl. Beschwerde S. 11). In der Tat ist
keine Vorschrift ersichtlich, welche beim Übertritt in die Oberstufe ein ein-
heitliches Englisch-Niveau oder allgemein vergleichbare Fremdsprachen-
kompetenzen verlangen würde. Im Gegenteil: Aus dem Sprachenkonzept
der EDK sowie dem eidgenössischen Sprachengesetz ergibt sich, dass
die Fremdsprachenkompetenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit
vergleichbar sein müssen. Art. 15 Abs. 3 SpG sieht nämlich explizit vor,
dass sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeit für einen
Fremdsprachenunterricht einsetzen, der gewährleistet, dass die Schüle-
rinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompe-
tenzen in mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren
Fremdsprache verfügen (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 11). Insofern
ist es zwar nachvollziehbar, aber im Lichte des übergeordneten Rechts
keineswegs zwingend, dass die Fremdsprachenkenntnisse am Ende der
Primarschulzeit, mithin beim Übertritt in die Oberstufe, vergleichbar sein
müssen. Wenn als Referenzzeitpunkt für die Vergleichbarkeit der Fremd-
sprachenkenntnisse – im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung
der Initiative und gestützt auf die EDK-Sprachenstrategie und Art. 15
Abs. 3 SpG – auf das Ende der obligatorischen Schulzeit abgestellt wird,
so kann es entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners keinen of-
fensichtlichen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot darstellen,
wenn mit der Initiative beim Übertritt in die Oberstufe systembedingte Un-
terschiede in den Fremdsprachenkompetenzen bestehen. Da folglich

- 34 -
nicht zwingend auf die Englischkenntnisse zum Zeitpunkt des Übertritts in
die Oberstufe abzustellen ist, kann in diesem Zusammenhang offen blei-
ben, ob es diskriminierend wäre, wenn Kinder in den italienischen und
romanischen Teilen Graubündens die englische Sprache in ihrer Freizeit
erlernen müssten (so die Stellungnahme S. 21 f. mit auszugsweiser Wie-
dergabe des Votums von Regierungsrat Jäger, Grossratsprotokoll zur
Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 753).
d)
In Bezug auf die Fremdsprachenkompetenzen am Ende der obligatori-
schen Schulzeit ist mit den Beschwerdeführern festzuhalten, dass die
entsprechenden bundesrechtlichen Vorgaben – mithin dass die Schüle-
rinnen und Schüler dannzumal über Kompetenzen in mindestens einer
zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen
(Art. 15 Abs. 3 SpG) – auch im Falle einer Annahme der Initiative erfüllt
werden könnten. Insbesondere steht es dieser Zielerreichung nicht ent-
gegen, dass die deutschsprachigen Schüler mit dem Italienischunterricht
resp. die italienisch- und romanischsprachigen Schüler mit dem Englisch-
unterricht erst auf der Oberstufe beginnen würden. Anerkanntermassen
lernen Schülerinnen und Schüler eine (zweite) Fremdsprache aufgrund
vertiefter Kenntnisse der Muttersprache und der ersten Fremdsprache
nämlich besser und effizienter, und zwar sowohl auf der Primar- als auch
auf der Oberstufe (vgl. Replik S. 9, Duplik S. 11 f. sowie die Studie des
wissenschaftlichen Kompetenzzentrums für Mehrsprachigkeit der Univer-
sität Fribourg "Alter und schulisches Fremdsprachenlernen" aus dem Jah-
re 2014 in Bf-act. 8 S. 23 f.). Wie der Beschwerdegegner zutreffend ein-
wendet, geht aus der erwähnten Studie zwar nicht explizit hervor, dass al-
le Schülerinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über
vergleichbare Sprachkenntnisse verfügen, wenn sie die erste Fremdspra-
che in der Primarschule, die zweite aber erst auf der Oberstufe zu lernen
beginnen (vgl. Duplik S. 11 f.). Dass dieses Ziel erreicht werden kann, er-

- 35 -
gibt sich jedoch aus der soeben erwähnten Tatsache, dass eine zweite
Fremdsprache aufgrund vertiefter Kenntnisse der Muttersprache und der
ersten Fremdsprache – welche ja umso fundierter sind, je später der Un-
terricht in der zweiten Fremdsprache einsetzt – besser und effizienter ge-
lernt werden kann. Dies bedingt zwar, dass der Fremdsprachenunterricht
auf der Oberstufe derart ausgestaltet wird, dass der spätere Beginn mit
der zweiten Fremdsprache durch eine höhere Lektionendotation und eine
höhere Effizienz des Fremdsprachenunterrichts kompensiert werden
kann. Wie vorstehend in Erwägung 6b dargelegt, steht die Initiative einer
entsprechenden Anpassung des Fremdsprachenunterrichts auf der Ober-
stufe aber nicht entgegen. Folglich erscheint es mit einer verfassungskon-
formen Umsetzung der Initiative möglich, dass am Ende der obligatori-
schen Schulzeit Kompetenzen in zwei Fremdsprachen vorhanden sind
resp. dass dannzumal gleichwertige Fremdsprachenkompetenzen wie mit
dem jetzigen System erreicht werden können. Insofern halten die Be-
schwerdeführer zu Recht fest, dass die Initiative insgesamt nicht zu
schlechteren Italienisch- oder Englischkenntnissen am Ende der obligato-
rischen Schulzeit führen würde (vgl. Replik S. 9). Mit anderen Worten
könnte mit einer verfassungskonformen Umsetzung der Initiative erreicht
werden, dass alle Schülerinnen und Schüler – unabhängig von ihrer
sprachlichen Herkunft sowie dem Beginn und der Dauer des Fremdspra-
chenunterrichts – eine gleichwertige Sprachausbildung erfahren. Entge-
gen der Auffassung des Beschwerdegegners ist folglich auch diesbezüg-
lich – trotz unterschiedlicher Ausgangslagen – keine offensichtliche Ver-
letzung des Diskriminierungsverbots auszumachen.
e)
Überdies stellt es entgegen einer anlässlich der parlamentarischen Debat-
te geäusserten Auffassung keine Diskriminierung dar, wenn zwei Schüler
aus unterschiedlichen Sprachgebieten auf der Oberstufe die englische
Sprache mit unterschiedlichen Stundendotationen erlernen (vgl. hierzu

- 36 -
Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O.,
S. 736, der von einem "diskriminierenden Dauerzustand" aufgrund unter-
schiedlicher Ausgangspositionen spricht sowie PREVITALI, Gutachten
2013, S. 21). Die Stundendotationen lassen sich ohne weiteres diskrimi-
nierungsfrei festsetzen, zumal alle Schüler auf der Oberstufe mit einer
zweiten Fremdsprache – die deutschsprachigen Schüler mit Italienisch
oder Romanisch, die italienisch- und romanischsprachigen mit Englisch –
beginnen. Bereits im heutigen System existieren für die verschiedenen
Sprachgruppen sowohl für das Fach Englisch als auch für die Kantons-
sprachen unterschiedliche Stundentafeln (vgl. die Voten Kollegger und
Jäger, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 749 so-
wie 752 f.). Ob dies gerechtfertigt oder zwecks Wahrung der unterschied-
lichen Bedürfnisse der einzelnen Sprachgruppen gar notwendig ist,
braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden. Jedenfalls kann
nicht von einer offensichtlich diskriminierenden Ungleichbehandlung die
Rede sein, wenn das Erlernen derjenigen Sprache, welche die Schülerin-
nen und Schüler in der Primarschule noch nicht gelernt haben, auf der
Oberstufe – im Hinblick auf die Gleichwertigkeit der Fremdsprachenkom-
petenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit – stundenmässig forciert
wird, während die bereits auf der Primarstufe erlangten Kenntnisse der
anderen Fremdsprache mit stundenmässig geringerem Aufwand weiter-
entwickelt werden.
f)
Ein gewisses Diskriminierungspotential besteht demgegenüber in Gebie-
ten, in welchen auf der Oberstufe Schülerinnen und Schüler aus ver-
schiedenen Sprachgebieten und demzufolge mit unterschiedlichen
(Fremd-)Sprachenkompetenzen
zusammenkommen.
Auch
die
Be-
schwerdeführer anerkennen, dass es diskriminierend wäre, solche Schü-
lerinnen und Schüler in denselben Oberstufenklassen in den Fremdspra-
chen zu unterrichten. Da sich die Initiative nur auf den Fremdsprachenun-

- 37 -
terricht auf Primarstufe bezieht, ist es jedoch möglich, die Schulträger-
schaften im Rahmen einer verfassungskonformen Umsetzung der Initiati-
ve zu verpflichten, den unterschiedlichen Vorkenntnissen der Schülerin-
nen und Schüler auf der Oberstufe mit der Einführung von getrennten
Englisch-Klassen mit unterschiedlichen Sprachniveaustufen Rechnung zu
tragen (vgl. vorstehend Erwägung 6b sowie Replik S. 9).
g)
Den Vorbringen des Beschwerdegegners folgend ist schliesslich zu
klären, ob die Fremdspracheninitiative eine Diskriminierung hinsichtlich
der interkantonalen Mobilität zur Folge hätte. Dabei kann selbstredend
nicht damit argumentiert werden, dass eine Diskriminierung nur dann vor-
liegen könne, wenn die interkantonale Mobilität im geltenden Recht un-
eingeschränkt gewährleistet wäre (vgl. Beschwerde S. 13 sowie Stellung-
nahme S. 23). Aus der Bezugnahme der Beschwerdeführer auf die einge-
schränkte Mobilität im geltenden System ergibt sich aber, dass der Kan-
ton Graubünden, welcher im Gegensatz zu den anderen Kantonen Italie-
nisch und nicht Französisch als obligatorische Fremdsprache vorsieht, mit
den Schulsystemen der anderen Kantone nicht kompatibel ist. Wer von
Graubünden in einen anderen Kanton wechselt, sieht sich demnach oh-
nehin mit einer anderen Zusammensetzung und Abfolge von erster und
zweiter Fremdsprache und allenfalls auch einer anderen Unterrichtsspra-
che konfrontiert. Dass eine generelle Durchlässigkeit in diesem Bereich
gar nicht möglich ist (vgl. hierzu WALDMANN, a.a.O., S. 16 sowie SCHE-
FER/RÜEGGER, Die Pflicht der Kantone zur Koordination des Sprachenun-
terrichts [Art. 62 BV], in: recht, Heft 4/2015, S. 231 f. und GLASER, Die
Kompetenz der Kantone zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts in
der Primarschule, in: ZBl 3/2016, S. 145), scheint auch der Beschwerde-
gegner anzuerkennen (vgl. Stellungnahme S. 22 sowie PREVITALI, Gutach-
ten 2013, S. 14). Aus diesen Gründen kann die Initiative hinsichtlich der
interkantonalen Mobilität keine entscheidende Verschlechterung mit sich

- 38 -
bringen und demnach nicht zu einer offensichtlichen Verletzung des Dis-
kriminierungsverbots führen.
h)
Sodann sieht PREVITALI den aus Art. 8 Abs. 1 BV fliessenden Gleichbe-
handlungsgrundsatz insofern verletzt, als der Mangel an Flexibilität des
mit der Initiative vorgeschlagenen Systems eine Ungleichbehandlung von
Ungleichem, mithin eine Berücksichtigung der Bedürfnisse der sprachli-
chen Minderheiten und insbesondere der Schülerinnen und Schüler aus
den Randregionen des Kantons, verhindere (vgl. PREVITALI, Gutachten
2013, S. 21 f.). Diesen nachvollziehbaren Bedenken ist unter Verweis auf
die vorstehenden Ausführungen in Erwägung 6 entgegenzuhalten, dass
die Fremdspracheninitiative einer ausreichenden Berücksichtigung der
Minderheitensprachen – etwa unter Ausschöpfung der nach wie vor be-
stehenden Möglichkeiten des kantonalen Sprachengesetzes oder über
das Angebot von weiteren Fremdsprachen auf fakultativer Basis – nicht
entgegensteht.
i)
Wenn – dem Ansatz des EDK-Sprachenkonzeptes sowie Art. 15 Abs. 3
SpG folgend – eine allfällige Diskriminierung mit Blick auf die Fremdspra-
chenkompetenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit beurteilt und –
in dubio pro populo – davon ausgegangen wird, dass bei entsprechender
Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts auf der Oberstufe dannzu-
mal gleichwertige Fremdsprachenkompetenzen in Englisch sowie einer
zweiten Landessprache vorliegen, steht die Fremdspracheninitiative nicht
in einem offensichtlichen Widerspruch zum Diskriminierungsverbot. Ins-
gesamt kann ein System, das auf gleichwertige Fremdsprachenkenntnis-
se am Ende der obligatorischen Schulzeit ausgerichtet ist, nämlich nicht
offensichtlich diskriminierend sein. Damit kann offen bleiben, ob die mit
der Initiative angestrebte Entlastung der Schülerinnen und Schüler, mithin
das Kindeswohl, eine qualifizierte Rechtfertigung für eine direkte resp. ei-

- 39 -
ne sachliche Begründung für eine indirekte Diskriminierung darstellen
würde (vgl. hierzu Beschwerde S. 12 f.).
9. a)
Des Weiteren ist zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative mit der in den
Art. 61a ff. BV statuierten sogenannten Bildungsverfassung zu vereinba-
ren ist. Art. 61a BV verpflichtet Bund und Kantone, im Rahmen ihrer Zu-
ständigkeiten für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungs-
raumes Schweiz zu sorgen (Abs. 1). Dabei haben diese ihre Anstrengun-
gen zu koordinieren und ihre Zusammenarbeit durch gemeinsame Orga-
ne und andere Vorkehren sicherzustellen (Abs. 2). Das Oberziel der
Durchlässigkeit bezieht sich auf den schweizerischen Bildungsraum und
das Bildungssystem als Ganzes und auf dessen Teile. Erfasst sind somit
sowohl die Durchlässigkeit innerhalb und zwischen den kantonalen Bil-
dungsräumen sowie auch die Durchlässigkeit differenziert nach Bildungs-
stufen und -bereichen (vgl. EHRENZELLER/SAHLFELD, in: EHRENZEL-
LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bun-
desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014,
Art. 61a N 12 f.). Als Ziel- und Programmnorm kann Art. 61a BV indes
nicht für sich alleine gelesen werden, sondern dient als Rahmenartikel für
die gesamte Bildungsverfassung, welche den 3. Abschnitt des 2. Kapitels
der BV umfasst. Aus diesem Grunde kann sich aus der Fremdsprachenin-
itiative noch keine direkte Verletzung dieser Bestimmung ergeben (vgl.
EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22).
b)
Nach Art. 62 Abs. 1 BV sind die Kantone für das Schulwesen zuständig.
Die Bildungsverfassung geht allerdings davon aus, dass in diesem Be-
reich eine gewisse Harmonisierung erfolgt. So lautet Art. 62 Abs. 4 BV
folgendermassen:
"Kommt auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich
des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und der Ziele der Bildungsstufen

- 40 -
und von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande, so er-
lässt der Bund die notwendigen Vorschriften."
Damit greift der Bund direkt in die kantonale Schulautonomie ein und be-
grenzt diese. Mit Blick auf die beabsichtigte Erleichterung der interkanto-
nalen Mobilität und Schaffung eines kohärenten, flächendeckenden und
qualitativ hochstehenden Bildungsraumes Schweiz werden die Kantone
angehalten, auf dem Koordinationsweg die Eckwerte des Schulwesens zu
harmonisieren. Gefordert wird somit keine einheitliche Ausgestaltung der
kantonalen Schulsysteme, sondern vielmehr und ausschliesslich die
Harmonisierung der im Verfassungstext genannten Bereiche, namentlich
u.a. die Harmonisierung des Schuleintrittsalters sowie die Dauer und Ziele
der Bildungsstufen. Für den Fall, dass ihnen diese gesamtschweizerische
Koordination nicht – oder nur teilweise oder in nicht genügendem Aus-
mass – gelingt, statuiert Art. 62 Abs. 4 BV eine subsidiäre und sachlich
beschränkte Bundeskompetenz. Dieser kommt vorerst eine präventive
Wirkung zu, indem sie die Kantone unter einen gewissen Erfolgsdruck
setzt. Falls die Kantone das Harmonisierungsziel aber nicht erreichen, ist
der Bund verpflichtet (und nicht bloss ermächtigt), die notwendigen Vor-
schriften
zu
erlassen
(vgl.
hierzu
EHRENZELLER,
in:
EHRENZEL-
LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bun-
desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014,
Art. 62 N 45 ff. sowie HÄNNI, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler
Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 62 N 39 ff.).
c)
Als Grundlage für die koordinierte Weiterentwicklung des vorliegend in-
teressierenden Fremdsprachenunterrichts, von dem die Durchlässigkeit
des schweizerischen Bildungsraumes massgeblich abhängt (vgl. Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom
28. April 2015 E. 4.2.1), hat die EDK mit ihrem Strategiebeschluss vom
25. März 2004 – im Lichte der nationalen Kohäsion und der Durchlässig-

- 41 -
keit des Bildungssystems – ein gesamtschweizerisches Lösungskonzept
verabschiedet. Dieser Beschluss stellt einen Kompromiss dar, der sicher-
stellen soll, dass die vielfältigen Interessen und Anforderungen eines
mehrsprachigen Landes und die aktuellen Bedürfnisse der Gesellschaft in
Übereinstimmung gebracht werden können. Er sieht vor, dass bis zum
5. Schuljahr der Unterricht von mindestens zwei Fremdsprachen einset-
zen soll, wobei die Reihenfolge der zu unterrichtenden Sprachen (zweite
Landessprache oder Englisch) regional zu koordinieren ist (vgl. Spra-
chenunterricht in der obligatorischen Schule: Strategie der EDK und Ar-
beitsplan für die gesamtschweizerische Koordination. Beschluss der Ple-
narversammlung der EDK vom 25. März 2004, http://edudoc.ch/record/-
30008/files/Sprachen_d.pdf, zuletzt besucht am 2. Mai 2016). Die Eck-
werte dieser Sprachenstrategie, welche am 31. Oktober 2014 von der
EDK bestätigt worden ist, haben sodann auch Eingang gefunden in das
sogenannte HarmoS-Konkordat vom 14. Juni 2007, welches den Koordi-
nationsauftrag von Art. 62 Abs. 4 BV in genereller Weise umsetzt und für
die Konkordatsmitglieder in Bezug auf die Regelung der Fremdsprachen
im Grundschulunterricht eine verbindliche Vorgabe darstellt (vgl. EHREN-
ZELLER, Gutachten 2014, S. 22 f.). Gestützt auf die EDK-Sprachenstrate-
gie wurde für die 21 deutsch- und mehrsprachigen Kantone überdies der
"Lehrplan 21" ausgearbeitet, mit welchem der Harmonisierungsauftrag
von Art. 62 BV für alle Stufen der Volksschule – vom Kindergarten bis
zum Ende der obligatorischen Schulzeit – umgesetzt werden soll (vgl.
hierzu PREVITALI, Gutachten 2013, S. 16 ff.).
d)
Bisher sind 15 Kantone dem HarmoS-Konkordat beigetreten, und die
meisten der Nichtmitglied-Kantone halten sich an die EDK-Fremdspra-
chenstrategie. So sind die Eckwerte jener Strategie gegenwärtig in 23
Kantonen eingeführt. Damit wird deutlich, dass die Entwicklungsschritte
im Hinblick auf eine gesamtschweizerische Harmonisierung weit fortge-

- 42 -
schritten sind und dass diese – bis auf den Sprachenunterricht, bei dem
Abweichungstendenzen zu beobachten sind (vgl. die entsprechenden Be-
strebungen in diversen Kantonen in Bundesamt für Kultur [BAK], Harmo-
nisierung des Sprachenunterrichts, Bericht zuhanden der WBK-S vom
17. Februar 2015 in Bg-act. 8 S. 8 ff. sowie GLASER, a.a.O., S. 140) – in
allen übrigen in Art. 62 Abs. 4 BV genannten Bereichen als gelungen an-
gesehen wird (vgl. LIENHARD/NUSPLIGER, Kantonale Fremdspracheninitia-
tiven im Kontext übergeordneten Bundesrechts, in: ZBl 3/2016, S. 135 mit
übersichtsartiger Darstellung sowie Bilanz 2015 der EDK, Harmonisierung
der verfassungsmässigen Eckwerte [Art. 62 Abs. 4 BV] für den Bereich
der obligatorischen Schule vom 18. Juni 2015, http://www.edudoc.ch/sta-
tic/web/arbeiten/harmos/bilanz2015_bericht_d.pdf, zuletzt besucht am
2. Mai 2016). Im Kanton Graubünden präsentiert sich die Situation derge-
stalt, dass sich das Stimmvolk im Jahre 2008 gegen einen HarmoS-
Beitritt ausgesprochen hat. Bei der Ausgestaltung des Fremdsprachenun-
terrichts hat man sich jedoch an der EDK-Strategie orientiert. So sind auf
der Primarstufe gemäss Art. 30 des Gesetzes für die Volksschulen des
Kantons Graubünden (Schulgesetz; BR 421.000) mindestens eine Kan-
tonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen zu unterrichten, wobei
der Unterricht in der ersten Fremdsprache (welche vom jeweiligen
Sprachgebiet abhängig ist) in der 3. und der Unterricht in Englisch in der
5. Primarklasse beginnt. Ab dem Schuljahr 2018/2019 soll zudem der
"Lehrplan 21 GR" (mit angepassten Sprachlehrplänen für die drei Sprach-
regionen) in Kraft gesetzt werden (vgl. Beschluss der Regierung des Kan-
tons Graubünden Nr. 246 vom 15. März 2016).
10. a)
Wie einleitend erwähnt, verlangt die vorliegend zu beurteilende Fremd-
spracheninitiative eine dahingehende Abänderung des Schulgesetzes,
dass in der Primarschule nur eine Fremdsprache obligatorisch sei, und
zwar je nach Sprachregion Deutsch oder Englisch. Es liegt auf der Hand,

- 43 -
dass eine derartige Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts auf der
Primarstufe der vorerwähnten EDK-Sprachenstrategie resp. den entspre-
chenden Harmonisierungsbemühungen zuwiderlaufen würde. Es stellt
sich deshalb die Frage, ob und inwieweit diese interkantonalen Harmoni-
sierungsbestrebungen für den Kanton Graubünden verbindlich sind (vgl.
sogleich lit. b) und ob ein Aussteigen aus diesem gesamtschweizerischen
Kompromiss verfassungsrechtlich zulässig wäre (vgl. sodann lit. c ff.).
b)
Hinsichtlich der Verbindlichkeit dieser Harmonisierungsinstrumente als
solchen ist festzuhalten, dass ein Kanton nicht zu einem HarmoS-Beitritt
verpflichtet werden kann und dass das HarmoS-Konkordat – entgegen
der Auffassung von EHRENZELLER (vgl. EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62 N 64)
– für Nichtmitglied-Kantone in keiner Weise rechtsverbindlich ist. Auch die
EDK-Sprachenstrategie aus dem Jahre 2004 stellt kein rechtssetzender
Akt dar, welcher als interkantonales Recht im Sinne von Art. 48 Abs. 5 BV
dem kantonalen Recht vorgehen würde. Insbesondere liefert Art. 62
Abs. 4 BV keine Grundlage, um der Regelung von Art. 4 des HarmoS-
Konkordates oder der EDK-Sprachenstrategie über eine (subsidiäre)
Bundesregelung Allgemeinverbindlichkeit zu verschaffen. Hierfür stünde
der Mechanismus der Allgemeinverbindlicherklärung gemäss Art. 48a
Abs. 1 lit. b BV zur Verfügung, gemäss welcher der Bund – unter hier
nicht zu vertiefenden Voraussetzungen – interkantonale Verträge im Be-
reich des Schulwesens für allgemeinverbindlich erklären oder nicht ver-
tragswillige Kantone zur Beteiligung an solchen Verträgen verpflichten
kann (vgl. zum Ganzen WALDMANN, a.a.O., S. 13 f. sowie auch GLASER,
a.a.O., S. 139 f. sowie 144 ff. m.w.H. und LIENHARD/NUSPLIGER, Rechts-
gutachten zur Luzerner Fremdspracheninitiative, abgedruckt in der Bot-
schaft des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. September
2015 in Bg-act. 10, S. 21 f.) Eine solche ist jedoch unbestrittenermassen
nicht erfolgt. Mit BIAGGINI ist festzuhalten, dass ein autonomer Nachvoll-

- 44 -
zug
des
EDK-Fremdsprachenkompromisses
eines
Nicht-HarmoS-
Kantons zwar möglich und erwünscht, nicht aber verfassungsrechtlich
vorgeschrieben ist (vgl. BIAGGINI, Kommentar zum Urteil des Verwal-
tungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 28. April 2015, in:
ZBl 11/2015, S. 598). Überdies wären die in Art. 62 Abs. 4 BV vorgese-
hene Kompetenzverlagerung zum Bund sowie die Möglichkeit der Allge-
meinverbindlicherklärung unnötig und wohl keine Austrittsmöglichkeit aus
dem HarmoS-Konkordat vorgesehen, wenn eine de-facto-Bindung an den
Inhalt des HarmoS-Konkordats bestehen würde (vgl. GLASER, a.a.O.,
S. 147 sowie BIAGGINI, a.a.O., S. 598). Gleich verhält es sich mit dem
Lehrplan 21, welcher ebenfalls kein interkantonales Konkordat darstellt
und damit keine unmittelbar anwendbaren Rechtsnormen für die Kantone
enthält. Dieser legt vielmehr gemeinsame Unterrichtsziele fest, welche
von den einzelnen Kantonen umzusetzen sind. Diesbezüglich gilt es je-
doch zu bedenken, dass eine allfällige Annahme der vorliegenden Initiati-
ve der auf das Schuljahr 2018/2019 geplanten Implementierung der ent-
sprechenden Stundentafeln dannzumal in zentralen Punkten (zwei
Fremdsprachen auf Primarstufe, wobei eine davon eine Landessprache
sein soll) entgegenstehen und eine abermalige Anpassung des Schulge-
setzes nach sich ziehen würde (vgl. hierzu PREVITALI, Gutachten 2013,
S. 16 ff). Aus den bereits erreichten interkantonalen Harmonisierungs-
standards ergeben sich für den Kanton Graubünden folglich keine unmit-
telbaren Verpflichtungen, weshalb die Annahme der Fremdspracheninitia-
tive keinen interkantonalen Rechtspflichten zuwiderlaufen würde und
diesbezüglich kein offensichtlicher Verstoss gegen übergeordnetes Recht
vorliegen kann.
c)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen zur Bildungsverfassung
bleibt im Folgenden jedoch zu klären, inwieweit der Kanton Graubünden
aus verfassungsrechtlicher Sicht an die erwähnten Harmonisierungsbe-

- 45 -
strebungen gebunden ist, mithin ob ein "Ausscheren" aus dem gesamts-
chweizerischen Harmonisierungskonzept gegen die aus Art. 62 Abs. 4
i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und Harmonisie-
rungspflicht verstossen würde. Diesbezüglich hält der Beschwerdegegner
unter Bezugnahme auf EHRENZELLER fest, dass sich der Kanton Graubün-
den im Falle einer Annahme der Fremdspracheninitiative in Bezug auf
den Fremdsprachenunterricht im Grundschulbereich vom gesamtschwei-
zerischen Harmonisierungskonzept verabschieden und einen eigenen
Weg gehen würde. Ein derartiges Ausscheren aus der gemeinsam erar-
beiteten Lösung stelle einen offensichtlichen Verstoss gegen die aus
Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und
Harmonisierungspflicht der Kantone dar (vgl. Stellungnahme S. 23 ff. mit
auszugsweiser Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 ff.,
PREVITALI, Gutachten 2013, S. 14 f., des Urteils des Verwaltungsgerichts
des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 28. April 2015 sowie des Votums
Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738 f.
und Duplik S. 12 ff. mit auszugsweiser Wiedergabe von LIENHARD/NUS-
PLIGER, Rechtsgutachten zur Luzerner Fremdspracheninitiative, a.a.O.,
S. 22 ff.). Dem halten die Beschwerdeführer unter Verweis auf WALDMANN
entgegen, dass hinsichtlich dieser Koordinations- und Harmonisierungs-
pflicht divergierende Lehrmeinungen bestünden, weshalb nicht von einem
offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes Recht die Rede sein
könne (vgl. Beschwerde S. 13 f. mit Verweis auf WALDMANN, Besteht eine
Bundeskompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts?, in: In-
stitut für Föderalismus (IFF), Newsletter 1/2015 in Bf-act. 6).
d)
In der Tat gehen die Lehrmeinungen hinsichtlich der in Art. 62 Abs. 4
i.V.m. Art. 61a Abs. 1 BV statuierten Koordinations- und Harmonisie-
rungspflicht stark auseinander. Auf der einen Seite hält EHRENZELLER fest,
dass Art. 62 Abs. 4 BV zwar keinen Kanton zum Konkordatsbeitritt ver-

- 46 -
pflichte, dass ein Nichtmitglied-Kanton wie Graubünden seiner Harmoni-
sierungspflicht auf dem Koordinationsweg jedoch nur dadurch nachkom-
men könne, dass er seine kantonale Regelung an dem gemeinsam erar-
beiteten – und nun im Konkordat zum Ausdruck gebrachten – Harmoni-
sierungsstandard ausrichte. Insofern seien kantonale Alleingänge seit
dem Erlass der neuen Bildungsverfassung nicht mehr zulässig (vgl. EH-
RENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 f.). Auch im St. Galler-Kommentar zur
BV hält dieser dafür, dass die vorliegend zu beurteilende Initiative den
bundesrechtlichen Harmonisierungsvorgaben zuwiderlaufe und dass ein-
zelne Kantone nicht aus der Harmonisierungspflicht aussteigen und eige-
ne, vom Harmonisierungsstandard abweichende Fremdsprachenregelun-
gen für die Grundschule treffen könnten (vgl. EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62
N 66). LIENHARD/NUSPLIGER, welche sich mit der Gültigkeit der Luzerner
Volksinitiative "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe" und damit eben-
falls mit dem Harmonisierungsgebot befasst haben, schliessen sich dieser
Auffassung an. Sie kommen zum Schluss, dass ein kantonaler Allein-
gang, mithin eine Entharmonisierung des Fremdsprachenunterrichts, den
Koordinationsauftrag von und Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV ver-
letze. Dies gelte jedenfalls dann, wenn ein Kanton (wie Luzern) von sechs
Nachbarkantonen umgeben sei, in denen der Unterricht in der zweiten
Fremdsprache bereits auf Primarstufe beginne (vgl. LIENHARD/NUSPLIGER,
Kantonale Fremdspracheninitiativen, a.a.O., S. 136 f.).
Demgegenüber kommen diverse andere Autoren zum Schluss, dass ein
"kantonaler Alleingang" nicht als verfassungswidrig zu qualifizieren wäre.
So spricht etwa WALDMANN im Zusammenhang mit Art. 62 Abs. 4 BV nicht
von einer Rechtspflicht, sondern vielmehr von einer Obliegenheit zur
Harmonisierung. Wenn die gesamtschweizerische Harmonisierung über
die interkantonale Zusammenarbeit misslinge, habe der Bundesgesetz-
geber die notwendigen Regelungen zu treffen. Insofern bestehe kein un-

- 47 -
mittelbarer Harmonisierungsauftrag, aber immerhin ein indirektes Druck-
mittel. Daran vermöge auch die allgemeine Koordinations- und Kooperati-
onspflicht von Art. 61a Abs. 2 BV nichts zu ändern, zumal daraus für den
Einzelfall keine einklagbaren Pflichten abgeleitet werden könnten. Vor
diesem Hintergrund könnten kantonale Volksinitiativen, welche mit bereits
erreichten interkantonalen Harmonisierungsstandards in Widerspruch
stünden, nicht wegen Verletzung von Art. 61a Abs. 2 oder Art. 62 Abs. 4
BV für ungültig erklärt werden (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 7 und 13 f.). Die
gleiche Meinung vertritt auch BIAGGINI, der in einer Kommentierung zum
vorerwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
festhält, dass ein autonomer Nachvollzug des EDK-Fremdsprachen-
kompromisses eines Nicht-HarmoS-Kantons zwar möglich und er-
wünscht, nicht aber verfassungsrechtlich vorgeschrieben sei. Eine Ver-
pflichtung der Kantone von derartiger Tragweite lasse sich nicht aus
Art. 61a BV ableiten und bedürfte ohnehin einer spezifischen Rechts-
grundlage. Ein "kantonaler Alleingang" sei unter Umständen zwar Har-
moS-widrig (so im erwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
St. Gallen B 2014/216 vom 28. April 2015 E.4.2.2), nicht jedoch bundes-
verfassungswidrig. So hält BIAGGINI abschliessend fest, dass das Aus-
scheren eines Kantons aus dem EDK-Fremdsprachenkompromiss gewiss
eine unschöne und unerwünschte Inselbildung im "Bildungsraum
Schweiz" wäre und dass die Verärgerung im "Haus der Kantone" (und
nicht nur dort) verständlich und berechtigt wäre. Trotzdem begründe ein
solcher unfreundlicher kantonaler Akt nicht per se einen Bundesrechts-
verstoss (vgl. BIAGGINI, a.a.O., S. 598 ff.). Zum gleichen Ergebnis gelan-
gen auch SCHEFER/RÜEGGER, welche den von der EDK vertretenen
Standpunkt, wonach diese den Gehalt der Koordinationspflicht verbindlich
festlege, für kaum tragfähig erachten (vgl. SCHEFER/RÜEGGER, a.a.O.,
S. 230 f. und 234) sowie GLASER, welcher die gegenteilige Auffassung von

- 48 -
EHRENZELLER mit ausführlicher Begründung wiederlegt (vgl. GLASER,
a.a.O., S. 144 ff.).
e)
Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdegegners (vgl. Stellungnahme
S. 31) befasst sich WALDMANN in seiner Abhandlung – auch wenn er darin
grundsätzlich nach dem Bestehen einer Bundeskompetenz zur Regelung
des Fremdsprachenunterrichts forscht – sehr wohl mit der Vereinbarkeit
von Initiativen wie der vorliegenden mit der Koordinations- und Harmoni-
sierungspflicht. Seine Ausführungen beziehen sich zwar allgemein auf
"kantonale Volksinitiativen, die mit bereits erreichten interkantonalen
Harmonisierungsstandards in Widerspruch stehen", doch lassen sich sei-
ne vorstehend wiedergegebenen Schlussfolgerungen unmittelbar auf die
vorliegend zu beurteilende Initiative übertragen. Zudem setzt er sich gar
mit den gegenteiligen Auffassungen der mit Blick auf die vorliegende In-
itiative erstellten Gutachten von EHRENZELLER und PREVITALI auseinander
(vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 7 Fn. 39). Sodann vermag die Bezugnahme
auf das St. Galler-Urteil den Ausführungen des Beschwerdegegners nicht
mehr Gewicht zu verleihen. Abgesehen von der unterschiedlichen Aus-
gangslage (St. Gallen ist einerseits HarmoS-Mitglied und setzt anderer-
seits für eine Ungültigkerklärung keinen "offensichtlichen" Verstoss gegen
übergeordnetes Recht voraus) stützt das Verwaltungsgericht des Kantons
St. Gallen seine Schlussfolgerung, wonach ein Ausscheren aus der ge-
meinsam erarbeiteten Lösung nicht mit der Koordinationspflicht der Kan-
tone zu vereinbaren sei (vgl. E.4.2.1), ausschliesslich auf die vorliegend
thematisierten Gutachten von EHRENZELLER und PREVITALI und liefert
dementsprechend keine weiterführenden Argumente. Ebenfalls unbehel-
flich ist die Bezugnahme auf das aus BGE 124 I 101 E.4 abgeleitete
"Entharmonisierungsverbot", zumal sich dieser Entscheid auf ein anderes
Rechtsgebiet mit einer unterschiedlichen Ausgangslage der Harmonisie-
rung bezieht.

- 49 -
f)
In Anbetracht der soeben dargelegten doktrinalen Divergenz – welche an
dieser Stelle nicht abschliessend entschieden zu werden braucht – kann
es zur Begründung eines offensichtlichen Verstosses gegen übergeord-
netes Recht nicht ausreichen, dass die von EHRENZELLER in seinem Gut-
achten geäusserte Auffassung "mit guten Gründen" vertreten werden
kann (so das Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitia-
tive, a.a.O., S. 739, vgl. Replik S. 10 f.). Wie vorstehend dargelegt, gibt es
nämlich auch gewichtige Lehrmeinungen und ebenso gute Gründe, wes-
halb ein "Ausscheren" aus dem gesamtschweizerischen Fremdsprachen-
kompromiss nicht gegen die aus Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV
fliessende Koordinations- und Harmonisierungspflicht verstosse. Vor die-
sem Hintergrund wäre es nicht zwangsläufig als ein Verstoss gegen die
Bildungsverfassung zu qualifizieren, wenn sich der Kanton Graubünden
im Falle einer Annahme der Fremdspracheninitiative in Bezug auf den
Fremdsprachenunterricht von den interkantonalen Harmonisierungsbe-
strebungen verabschieden würde. Folglich steht die Fremdspracheninitia-
tive auch diesbezüglich nicht in einem offensichtlichen Widerspruch zu
übergeordnetem Recht.
g)
Sodann steht es der Gültigkeit der vorliegenden Initiative nicht entgegen,
dass der Bund ein Ausscheren aus dem interkantonal erarbeiteten
Fremdsprachenkompromiss als Misslingen der Harmonisierungsbestre-
bungen resp. als Nichterreichung des vorgegebenen Harmonisierungs-
ziels qualifizieren und von seiner subsidiären Bundeskompetenz gemäss
Art. 62 Abs. 4 BV Gebrauch machen könnte. Mithin können aus dem Tat-
bestand einer Bundeskompetenz keine konkreten Pflichten zulasten der
Kantone abgeleitet werden (vgl. hierzu GLASER, a.a.O., S. 146). An dieser
Stelle braucht nicht beurteilt zu werden, wie wahrscheinlich ein solches
Eingreifen des Bundesgesetzgebers im Falle einer Annahme der Initiative
erscheint, welches Ermessen dem Bund in Bezug auf die Feststellung

- 50 -
des Misslingens der Koordinationsbemühungen zukommt und welche
Vorschriften er gegebenenfalls erlassen dürfte (vgl. die divergierenden
Auffassungen bei EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 23 f. und DERS.,
a.a.O., Art. 62 N 66 sowie GLASER, a.a.O., S. 149 ff., WALDMANN, a.a.O.,
S. 8 ff., HÄNNI, a.a.O., Art. 62 N 45 ff. und LIENHARD/NUSPLIGER, a.a.O.,
S. 122 mit einer übersichtsweisen Darstellung der Haltung des Bundesra-
tes). Ein Einschreiten des Bundes hätte – je nach Ausgestaltung einer
entsprechenden bundesrechtlichen Regelung betreffend den Fremdspra-
chenunterricht auf Primarstufe – unter Umständen zwar zur Folge, dass
der Kanton Graubünden das von der Fremdspracheninitiative betroffene
Schulgesetz bei einer allfälligen Annahme der Initiative in wenigen Jahren
einer neuerlichen Revision unterziehen müsste. Da die Ungültigkeit der
Initiative jedoch anhand der momentanen Rechtslage zu beurteilen und
insbesondere nicht von Absichten und unterschiedlichen Zielvorstellungen
des Bundesgesetzgebers abhängig ist (vgl. vorstehend Erwägungen 5a
und c), vermag ein zu befürchtendes Eingreifen des Bundesgesetzgebers
keine Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht zu begründen. Aus dem
gleichen Grunde sind die aktuellen parlamentarischen Vorstösse auf
Bundesebene zur Modifizierung von Art. 15 Abs. 3 SpG – welche sich auf
die Gesetzgebungskompetenz von Art. 62 Abs. 4 BV abstützen – für die
Beurteilung der vorliegenden Initiative nicht von Relevanz (vgl. GLASER,
a.a.O., S. 150 Fn. 65 sowie Bundesamt für Kultur [BAK], Harmonisierung
des Sprachenunterrichts, Bericht zuhanden der WBK-S vom 17. Februar
2015 in Bg-act. 8). Aus diesen parlamentarischen Verstössen, welche das
"Erlernen einer zweiten Landessprache ab der Primarschule" gesetzlich
verankern und die diesem Ziel zuwiderlaufenden aktuellen Bestrebungen
einiger deutschschweizerischen Kantone unterbinden wollen, ist jedoch
immerhin abzuleiten, dass sich dem geltenden Recht keine Pflicht zur
Vermittlung von zwei Fremdsprachen auf der Primarschulstufe entneh-
men lässt (vgl. hierzu sogleich Erwägung 11).

- 51 -
11. a)
Einen weiteren offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes Recht or-
tet der Beschwerdegegner sodann bei Art. 15 Abs. 3 SpG. Auch wenn
sich dies dem Wortlaut nicht entnehmen lasse, sei der Bundesgesetzge-
ber bei der Schaffung dieser Bestimmung klarerweise davon ausgegan-
gen, dass der Fremdsprachenunterricht in einer zweiten Landessprache
auf Primarschulstufe beginne (vgl. Stellungnahme S. 32 ff. mit auszugs-
weise Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 24 ff.). Vor die-
sem Hintergrund gilt es im Folgenden zu prüfen, ob sich für die Kantone
aus Art. 15 Abs. 3 SpG oder dem weiteren Bundesrecht eine Verpflich-
tung ergibt, bereits auf der Primarstufe mit dem Unterricht von zwei
Fremdsprachen zu beginnen.
b)
Ausgangspunkt dieser Beurteilung bildet der Wortlaut von Art. 15 Abs. 3
SpG, welcher sich im dritten Abschnitt des SpG "Förderung der Verstän-
digung und Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften" befindet:
"Sie [Bund und Kantone] setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeit für einen Fremd-
sprachenunterricht ein, der gewährleistet, dass die Schülerinnen und Schüler am Ende
der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in mindestens einer zweiten Landes-
sprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen. Der Unterricht in den Landesspra-
chen trägt den kulturellen Aspekten eines mehrsprachigen Landes Rechnung."
Auch wenn sich diesem Wortlaut unbestrittenermassen keine Verpflich-
tung entnehmen lässt, bereits auf der Primarschule zwei Fremdsprachen
zu vermitteln, ist die Tragweite dieser Bestimmung in der Lehre umstrit-
ten. Gemäss der Auffassung von EHRENZELLER hat der Bundesgesetzge-
ber bei der Schaffung von Art. 15 Abs. 3 SpG die dem EDK-
Strategiebeschluss aus dem Jahre 2004 sowie Art. 4 des HarmoS-
Konkordats zugrunde liegende Regelung übernommen. Zentraler Be-
standteil dieses Sprachkonzeptes sei es, dass – unabhängig davon, ob
als Einstiegs- oder als Zweitfremdsprache – mit dem Unterricht in einer

- 52 -
zweiten Landessprache bereits in der Primarschule begonnen werde und
am Ende der Schulzeit gleichwertige Sprachkompetenzen in beiden
Fremdsprachen erreicht würden. Diese von den Kantonen in Bezug auf
den Fremdsprachenunterricht selbst getroffene Harmonisierungslösung
sowie der von den EDK-Vertretern in den parlamentarischen Kommissio-
nen vorgetragene deutliche Wille, diese Lösung gesamtschweizerisch
umzusetzen, seien denn auch das entscheidende politische Argument für
die schliesslich gefundene Kompromisslösung in den eidgenössischen
Räten gewesen. Insofern könne Art. 15 Abs. 3 SpG nicht für sich allein,
sondern nur im Lichte des Strategiebeschlusses der EDK resp. von Art. 4
des HarmoS-Konkordats ausgelegt werden (vgl. EHRENZELLER, Gutachten
2014, S. 24 f. mit Wiedergabe eines Votums von Kommissionssprecherin
Anita Fetz im Ständerat). Mit anderen Worten hält EHRENZELLER dafür,
dass sich der Gesetzgeber auf die Fremdsprachenstrategie der EDK ver-
lassen und es deshalb nicht für nötig befunden habe, die Verpflichtung
zum Unterricht von zwei Fremdsprachen bereits auf der Primarstufe im
Gesetz zu verankern.
c)
Dieser Auffassung ist insofern zu folgen, als bei der Auslegung von
Art. 15 Abs. 3 SpG grundsätzlich auch die EDK-Sprachenstrategie sowie
Art. 4 des HarmoS-Konkordats zu berücksichtigen sind. Wie aus dem von
EHRENZELLER zitierten Votum von Ständerätin Anita Fetz hervorgeht,
schienen diese Dokumente sowie die Zusicherungen der EDK-Vertreter in
der Tat – ganz im Sinne der auch in vertikaler Hinsicht geltenden Koordi-
nationspflicht von Art. 61a Abs. 2 BV – ein ausschlaggebendes politisches
Argument für die letztlich gefundene Kompromisslösung gewesen zu sein
(vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 13 sowie Bundesamt für Kultur [BAK], Harmo-
nisierung des Sprachenunterrichts, Bericht zuhanden der WBK-S vom
17. Februar 2015 in Bg-act. 8 S. 6). Doch auch wenn der Bundesgesetz-
geber damals erwiesenermassen aufgrund der bestehenden Harmonisie-

- 53 -
rungsbestrebungen darauf verzichtet hat, eine verbindliche Vorgabe hin-
sichtlich der Fremdsprachen auf Primarstufe ins Sprachengesetz aufzu-
nehmen, würden diese interkantonalen Bestrebungen keineswegs zu
Bundesrecht, wenn sich die ursprüngliche Annahme des Bundesgesetz-
gebers, dass sich sämtliche Kantone dieser Sprachenstrategie resp. dem
HarmoS-Konkordat anschliessen würden, in der Folge als unzutreffend
erweisen sollte (so auch Replik, S. 12; zur abweichenden Praxis diverser
Kantone vgl. Bundesamt für Kultur [BAK], Harmonisierung des Sprachen-
unterrichts, Bericht zuhanden der WBK-S vom 17. Februar 2015 in Bg-
act. 8 S. 8 ff. sowie GLASER, a.a.O., S. 140).
d)
Zu erwähnen ist überdies, dass sich die erwähnte Debatte im Ständerat
nicht um eine allfällige Pflicht zum Unterricht von zwei Fremdsprachen be-
reits auf Primarstufe, sondern in erster Linie um die Reihenfolge der zu
unterrichtenden Fremdsprachen gedreht hat. Zur Entstehungsgeschichte
von Art. 15 Abs. 3 SpG ist ausserdem zu bemerken, dass dieser im Diffe-
renzbereinigungsverfahren zustande gekommen ist. Während der Natio-
nalrat zunächst auf dem Entwurf seiner Kommission (WBK-N) beharrt hat-
te, gemäss welchem Bund und Kantone verpflichtet worden wären, sich
dafür einzusetzen, dass als erste Fremdsprache eine Landessprache zu
unterrichten sei, schwenkte dieser im Differenzbereinigungsverfahren
schliesslich auf den Ständerat ein. Dieser wollte die Reihenfolge der zu
erlernenden Fremdsprachen insbesondere deshalb nicht bundesrechtlich
vorschreiben, weil es hierfür – wie EHRENZELLER in einem entsprechenden
Kurzgutachten vom 25. Juli 2007 konstatiert hatte – an einer genügenden
Verfassungsgrundlage fehlte. Überdies wollte man nicht unberücksichtigt
lassen, dass sich gewisse Kantone zum damaligen Zeitpunkt bereits für
Frühenglisch entschieden hatten und befand, dass für das per Ende der
obligatorischen Schulzeit zu erreichende Kompetenzniveau nicht die Rei-
henfolge der Einführung, sondern die Intensität des Sprachenlernens

- 54 -
ausschlaggebend sei (vgl. vollständiges Votum von Ständerätin Anita
Fetz in AB S 2007 779; Botschaft des Bundesrates zum Sprachengesetz
vom 15. September 2006 in BBl 2006 8977 ff., 8994 sowie EHRENZELLER,
Stellungnahme zum Beschluss des Nationalrates vom 21. Juni 2007 betr.
Landessprache als erste Fremdsprache vom 25. Juni 2007 [nachfolgend
Gutachten 2007], wiedergegeben im Jusletter vom 17. September 2007).
e)
Diese Schlussfolgerung von EHRENZELLER, welche sich in jenem Kontext
wie erwähnt auf die Reihenfolge der zu erlernenden Fremdsprachen be-
zogen hatte, lässt sich aber ohne weiteres auf die vorliegend interessie-
rende Frage nach einer allfälligen bundesrechtlichen Verpflichtung zum
Unterricht von zwei Fremdsprachen auf Primarstufe übertragen. Beiden
Regelungsbereichen ist nämlich gemeinsam, dass sie nicht zu den soge-
nannten "Eckwerten" von Art. 62 Abs. 4 BV gehören, bezüglich welchen
eine Harmonisierung anzustreben ist resp. welche den Umfang der subsi-
diären Bundeskompetenz vorgeben. Vielmehr stellen diese lediglich Um-
setzungsmassnahmen dar, welche den Kantonen resp. der interkantona-
len Zusammenarbeit vorbehalten bleiben und nicht in die Zuständigkeit
des Bundes fallen. Gemäss EHRENZELLER und WALDMANN kann der Bund
gestützt auf Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 70 BV etwa festlegen, welche
sprachlichen Ziele in Bezug auf die zweite Landessprache auf welcher
Bildungsstufe zu erreichen sind. Dazu gehörte auch der in Art. 15 Abs. 3
SpG statuierte Grundsatzentscheid, wonach eine zweite Landessprache
als Fremdsprache zu unterrichten und per Ende der obligatorischen
Schulzeit ein bestimmtes Kompetenzniveau zu erreichen sei. Demge-
genüber stünde es dem Bundesgesetzgeber nicht zu, Umsetzungsfragen
wie den Beginn oder die Reihenfolge des Fremdsprachenunterrichts zu
regeln (vgl. EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 ff.; DERS., Gutachten
2007, S. 3 f.; WALDMANN, a.a.O., S. 9 ff.). Für den Bund ergibt sich aus
Art. 62 Abs. 4 BV nämlich keine Kompetenz, den Sprachunterricht an den

- 55 -
Grundschulen zu harmonisieren resp. den Kantonen verbindlich vorzu-
schreiben, auf welcher Schulstufe welche Fremdsprache zu erlernen sei
(vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 16 sowie GLASER, a.a.O., S. 142). Aus diesem
Grunde war der ursprüngliche Beschluss des Nationalrates betreffend
Art. 15 Abs. 3 SpG, wonach die erste Fremdsprache eine Landessprache
sein müsse, denn auch als verfassungswidrig eingestuft worden (vgl. EH-
RENZELLER, Gutachten 2014, S. 23 sowie DERS., Gutachten 2007). Vor
diesem Hintergrund erscheint es als sehr problematisch, im Rahmen ei-
ner entstehungsgeschichtlichen Auslegung von Art. 15 Abs. 3 SpG eine
Verpflichtung zum Unterricht von zwei Fremdsprachen auf Primarstufe in
den an sich klaren Wortlaut hineinzuinterpretieren, zumal der Bund zu ei-
nem derartigen Eingriff in die kantonale Schulhoheit gar nicht kompetent
gewesen wäre. Die grundsätzlich zutreffende Feststellung, wonach
Art. 15 Abs. 3 SpG im Lichte der EDK-Sprachenstrategie sowie Art. 4 des
HarmoS-Konkordates zu lesen sei, ist folglich auch insofern zu relativie-
ren.
f)
In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts von Art. 15 Abs. 3 SpG steht es
den Kantonen folglich frei, die Kompetenzen in einer zweiten Fremdspra-
che – sei es eine Landessprache oder Englisch – erst auf der Oberstufe
zu vermitteln. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners lässt
sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 15 Abs. 3 SpG keine kon-
kludente Verpflichtung ableiten, wonach bereits auf Primarstufe zwingend
zwei Fremdsprachen zu unterrichten wären. Der Vollständigkeit halber sei
an dieser Stelle festgehalten, dass sich eine derartige Verpflichtung auch
nicht aus Art. 21 Abs. 3 lit. b SpG ergibt (so jedoch EHRENZELLER, Gutach-
ten 2014, S. 28). Dort ist zwar von einer "Förderung der Mehrsprachigkeit
der Lernenden und Lehrenden in den Amtssprachen des Kantons auf al-
len Unterrichtsstufen" die Rede, doch kann in Anbetracht der vorstehen-
den Ausführungen sowie der systematischen Stellung dieser Norm im

- 56 -
Abschnitt betreffend die finanzielle Unterstützung der mehrsprachigen
Kantone ausgeschlossen werden, dass daraus eine zwingende Verpflich-
tung für die Kantone abzuleiten wäre. Entgegen der wenig fundierten Auf-
fassung von PREVITALI ergibt sich eine Verpflichtung zum obligatorischen
Unterricht von mindestens zwei Fremdsprachen auf der Primarstufe auch
nicht aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (vgl. PREVITALI, Gutachten
2013, S. 23). Folglich kann die Fremdspracheninitiative, gemäss welcher
auf Primarstufe nur noch eine obligatorische Fremdsprache zu unterrich-
ten wäre, diesbezüglich nicht offensichtlich gegen übergeordnetes Recht
verstossen. Dass die Initiative mit der programmatischen Zielbestimmung
von Art. 15 Abs. 3 SpG, wonach am Ende der obligatorischen Schulzeit
Kompetenzen in mindestens einer zweiten Landessprache und einer wei-
teren Fremdsprache vorhanden sein müssen, zu vereinbaren ist, wurde
bereits vorstehend in Erwägung 8d dargelegt.
12. a)
Des Weiteren vertritt der Beschwerdegegner die Auffassung, die Fremd-
spracheninitiative verstosse offensichtlich gegen Art. 70 Abs. 3 BV resp.
das diesen sog. Verständigungsartikel konkretisierende Bundesrecht. Im
Falle einer Annahme der Fremdspracheninitiative würde der Kanton
Graubünden nämlich darauf verzichten, den Auftrag zur Verständigung
und zum Austausch zwischen den bündnerischen Sprachgemeinschaften
im Rahmen der Grundschule zu erfüllen. Sodann würde offensichtlich ge-
gen das Prinzip der Bundestreue verstossen, zumal der Kanton Graubün-
den in den vergangenen Jahren aufgrund seiner Bemühungen zur Förde-
rung der Mehrsprachigkeit im Kanton gestützt auf Art. 70 Abs. 4 und 5 BV
Fördergelder des Bundes bezogen habe und mit der Fremdsprachenin-
itiative nun von den bundesrechtlichen Zielvorgaben abweiche (vgl. Stel-
lungnahme S. 34 ff. mit Verweis auf EHRENZELLER, Gutachten 2014,
S. 26 ff.).

- 57 -
b)
Art. 70 Abs. 3 BV verpflichtet den Bund und die Kantone, die Verständi-
gung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften zu för-
dern. Bei diesem Förderungsauftrag geht es nicht nur um die Vermittlung
von Kenntnissen einer anderen Landessprache, sondern auch von ande-
ren schweizerischen Werthaltungen und Denkzugängen. Während die
Verständigung operationelles Ziel im Hinblick auf den inneren Zusam-
menhalt der schweizerischen plurikulturellen Gesellschaft darstellt, ist der
Austausch als ein Mittel zu betrachten, um diese Verständigung herbeizu-
führen. Zu den möglichen Massnahmen, die zur Förderung des Austau-
sches ergriffen oder unterstützt werden können, gehören etwa die Orga-
nisation und Förderung von Programmen des zeitlich begrenzten Austau-
sches zwischen Schülerinnen und Schülern, Lehrlingen, Studierenden
und Lehrkräften aus jeweils verschiedenen Sprachgebieten, welche Ein-
sichten in eine andere Kultur vermitteln und Sprachkompetenzen verbes-
sern. Da Art. 70 Abs. 3 BV dem Bund und den Kantonen bei der Auswahl
der Instrumente zur Förderung der Verständigung jedoch einen grossen
Gestaltungsspielraum einräumt, fallen auch andere Massnahmen wie bei-
spielsweise die Errichtung wissenschaftlicher Institutionen zur Förderung
der Mehrsprachigkeit, Finanzhilfen für Übersetzungen, Veranstaltungen
und Publikationen oder der konsequente Gebrauch der Standardsprache
statt der Dialekte in Betracht (vgl. hierzu KÄGI-DIENER, in: EHRENZEL-
LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bun-
desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014,
Art. 70 N 38 ff. sowie BELSER/WALDMANN, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY
[Hrsg.], Basler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Ba-
sel 2015, Art. 70 N 34 ff.). Für den Bund begründet Art. 70 Abs. 3 BV eine
parallele Förderungskompetenz, d.h. er kann nicht nur Massnahmen in-
nerhalb seines Zuständigkeitsbereichs (wie beispielswiese Bundesverwal-
tung und Bundespersonal, Radio und Fernsehen) treffen, sondern auch
kantonale Vorhaben finanziell unterstützen. Demgegenüber berechtigt ihn

- 58 -
diese Bestimmung nicht zu einem regulierenden Eingriff in kantonale Zu-
ständigkeitsbereiche. Vor diesem Hintergrund kann aus Art. 70 Abs. 3 BV
keine Kompetenz des Bundes abgeleitet werden, in die Gestaltung des
obligatorischen Schulunterrichts legiferierend einzugreifen und Vorgaben
zum Erlernen einer zweiten Landessprache in der Primarschule zu ma-
chen (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 4 f., EHRENZELLER, Gutachten 2007, S. 2
sowie KÄGI-DIENER, a.a.O., Art. 70 N 42). Die Kantone werden durch
Art. 70 Abs. 3 BV aber auch in ihren eigenen Zuständigkeitsbereichen –
insbesondere im Schul- und Kulturbereich – angesprochen. So haben sie
den anderen Landessprachen auf allen Schulstufen den im Hinblick auf
den Verständigungsauftrag "nötigen Raum" zu geben. Diese programma-
tische Pflicht wird in Art. 15 Abs. 3 SpG dahingehend konkretisiert, dass
sich die Kantone (und im Rahmen seiner Zuständigkeiten auch der Bund)
dafür einzusetzen haben, dass die Schülerinnen und Schüler am Ende
der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in mindestens einer
zweiten Landesprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen (vgl.
BELSER/WALDMANN, a.a.O., Art. 70 N 40 m.w.H.).
c)
Mit der Regierung ist festzuhalten, dass die Wirksamkeit von staatlichen
Förderungsmassnahmen im Bereich der in der Schule gelernten Kan-
tonssprachen als hoch zu veranschlagen ist. Überdies kann mit dem
frühen Erlernen einer anderen Kantonssprache als erste Fremdsprache,
verbunden mit der Vermittlung der entsprechenden kulturellen Aspekten,
eine besondere Nähe zwischen den verschiedenen Kantonsteilen und
Sprachgemeinschaften geschaffen werden (vgl. Botschaft zur Fremd-
spracheninitiative, a.a.O., S. 598 in Bezug auf Art. 2 Abs. 4 KV). Es liegt
auf der Hand, dass eine frühzeitige Annäherung an die Sprache und die
Kultur von italienisch- und romanischsprachigen Kantonsteilen weitestge-
hend verhindert wird, wenn in deutschsprachigen Primarschulen nur noch
Englisch als einzige Fremdsprache unterrichtet würde. Auch wenn eine

- 59 -
derartige frühzeitige Annäherung im Hinblick auf die anzustrebende Ver-
ständigung zwischen den Sprachgemeinschaften angezeigt und wün-
schenswert wäre, geht eine solche keineswegs zwingend aus Art. 70
Abs. 3 BV hervor, sondern stellt lediglich eine von mehreren möglichen
Massnahmen dar, um eine sprachregionsübergreifende Verständigung zu
fördern. Soweit PREVITALI in diesem Zusammenhang die Auffassung ver-
tritt, dass sich aus dieser Norm unmittelbar die Wahl der zu unterrichten-
den Fremdsprachen ergebe, ist ihm deshalb nicht zu folgen (vgl. PREVITA-
LI, Gutachten 2013, S. 26). Wie GLASER diesbezüglich festhält, lassen sich
Verständigung und Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften we-
der allein durch den Unterricht in einer zweiten Landessprache auf der
Primarstufe sicherstellen, noch werden sie in Anbetracht ebenso bedeut-
samer gesellschaftlicher Faktoren durch dessen Fehlen existentiell in
Frage gestellt (vgl. GLASER, a.a.O., S. 151). Überdies ist in Erinnerung zu
rufen, dass die Initiative nicht etwa auf eine Abschaffung oder Abwertung
der Dreisprachigkeit des Kantons abzielt, sondern lediglich den Unterricht
in einer zweiten Fremdsprache auf die Oberstufe verschieben will,
während die Zielvorgaben von Art. 15 Abs. 3 SpG – wie vorstehend dar-
gelegt – nach wie vor erfüllt resp. per Ende der obligatorischen Schulzeit
die gleichen Fremdsprachenkompetenzen wie im bisherigen System er-
reicht werden könnten (vgl. vorstehend Erwägung 8d).
d)
Vor diesem Hintergrund gilt es zu bedenken, dass der in Art. 70 Abs. 3
BV erwähnte Austausch, welcher ein zentrales Förderungsinstrument zur
besseren Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften darstellt
(so BELSER/WALDMANN, a.a.O., Art. 70 N 38), von der Fremdsprachenin-
itiative kaum tangiert wird. Auf Primarstufe wären solche Austauschpro-
gramme im Falle einer Annahme zwar nur bedingt möglich, zumal in den
deutschsprachigen Primarschulen gar keine zweite Landessprache obli-
gatorisch vermittelt würde. Die Initiative schränkt aber die Möglichkeit

- 60 -
nicht ein, auf der Oberstufe, wenn in deutschsprachigen Schulen mit dem
Unterricht in einer zweiten kantonalen Amtssprache begonnen wird,
sprachgebietsübergreifende Schüleraustauschprogramme und andere
Verständigungsmassnahmen durchzuführen. Aufgrund des Alters der
Schülerinnen und Schüler sind derartige Austausche dannzumal auch
wesentlich einfacher zu organisieren als auf der Primarstufe (vgl. Be-
schwerde S. 15). Insofern ist keine offensichtliche Unvereinbarkeit der
Fremdspracheninitiative mit dem in Art. 70 Abs. 3 BV stipulierten Ver-
ständigungsauftrag zu erkennen. Zudem kann auch nicht von einer Verei-
telung von Bundesrecht die Rede sein, welche eine offensichtliche Bun-
desrechtswidrigkeit begründen würde.
e)
Gemäss Art. 70 Abs. 4 und 5 BV unterstützt der Bund die mehrsprachigen
Kantone bei der Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben und insbesondere
die Massnahmen der Kantone Graubünden und Tessin zur Erhaltung und
Förderung der rätoromanischen und italienischen Sprache. Konkretisiert
wird diese Bestimmung durch Art. 21 und 22 SpG, gemäss welchen der
Bund den mehrsprachigen Kantonen (und insbesondere Graubünden und
dem Tessin) für die Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben Finanzhilfen
gewährt. Gemäss Art. 21 Abs. 3 lit. b SpG gehört zu diesen besonderen
Aufgaben namentlich die Förderung der Mehrsprachigkeit der Lernenden
und Lehrenden in den Amtssprachen des Kantons auf allen Unterrichts-
stufen. Dass aus dieser Bestimmung keine Verpflichtung des Kantons
Graubünden abgeleitet werden kann, bereits auf Primarstufe zwei Fremd-
sprachen zu unterrichten, ist vorstehend in Erwägung 11f bereits darge-
legt worden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners wider-
spräche es auch nicht dem Grundsatz der Bundestreue, wenn der Kanton
Graubünden – nachdem er in den vergangenen Jahren gestützt auf
Art. 21 SpG erhebliche finanzielle Unterstützungsbeiträge des Bundes
bezogen hat – nun eine gesetzliche Regelung beschliessen würde, die

- 61 -
von den bundesrechtlichen Zielvorgaben abweichen würde (so Stellung-
nahme S. 36). Sollte der Bund zur Auffassung gelangen, dass der Kanton
Graubünden die Voraussetzungen zum Bezug von Bundesbeiträgen ge-
stützt auf Art. 21 SpG nicht mehr erfüllte, so bliebe es ihm unbenommen,
Beitragszusicherungen zu widerrufen resp. künftig keine oder geringere
Beiträge auszurichten. Wie die Beschwerdeführer zu Recht ausführen,
mag dies allenfalls ein Grund für eine Ablehnung der Initiative darstellen,
begründet jedoch nicht deren Ungültigkeit (vgl. Replik S. 12). Folglich ist
auch diesbezüglich kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht im Sinne
einer Verletzung des Grundsatzes der Bundestreue auszumachen.
13. a)
Schliesslich ist die zu beurteilende Fremdspracheninitiative auf ihre Ver-
einbarkeit mit dem kantonalen Verfassungsrecht zu überprüfen. Nebst der
Präambel, gemäss welcher "die Dreisprachigkeit und kulturelle Vielfalt zu
fördern und als Teil des geschichtlichen Erbes zu bewahren" ist, bringt die
KV die sprachliche Besonderheit Graubündens und deren Wichtigkeit ins-
besondere in den folgenden Artikeln zum Ausdruck:
Art. 2 – Verhältnis zum Bund, zu den Kantonen und zum Ausland
[…]
4 Er [der Kanton Graubünden] fördert die Verständigung und den Austausch zwischen
den Landesteilen und den Sprachgemeinschaften der Schweiz.
Art. 3 – Sprachen
1 Deutsch, Rätoromanisch und Italienisch sind die gleichwertigen Landes- und Amts-
sprachen des Kantons.
2 Kanton und Gemeinden unterstützen und ergreifen die erforderlichen Massnahmen zur
Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache. Sie för-
dern die Verständigung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften.
3 Die Gemeinden bestimmen ihre Amts- und Schulsprachen im Rahmen ihrer Zuständig-
keiten und im Zusammenwirken mit dem Kanton. Sie achten dabei auf die herkömmliche
sprachliche Zusammensetzung und nehmen Rücksicht auf die angestammten sprachli-
chen Minderheiten.

- 62 -
b)
Der Beschwerdegegner macht insofern eine Verletzung dieser Bestim-
mungen der KV geltend, als die Initiative die Förderung der Dreisprachig-
keit und des Austausches zwischen den Landesteilen und Sprachge-
meinschaften inter- sowie innerkantonal in erheblichem Masse einschrän-
ke (vgl. sogleich Erwägung 14). Sodann sei die Gleichwertigkeit der Lan-
des- und Amtssprachen nicht mehr gewährleistet (vgl. Erwägung 15) und
die Gemeindeautonomie werde insofern verletzt, als die Gemeinden und
der Kanton bei der Festlegung der Schulsprachen nicht mehr im erforder-
lichen Mass auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung achten
und Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten nehmen
könnten (vgl. Erwägung 16).
14. a)
Die vorerwähnte verfassungsrechtliche Vorgabe des Bundes zur Förde-
rung der inter- und innerkantonalen Verständigung und des Austausches
zwischen den Sprachgemeinschaften gemäss Art. 70 Abs. 3 BV, welche
diesbezüglich parallele Kompetenzen von Bund und Kantonen statuiert,
wird auf kantonaler Ebene in Art. 2 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 2 KV abgebil-
det. Art. 2 Abs. 4 KV bezieht sich auf die Verständigung und den Aus-
tausch zwischen den Landesteilen und Sprachgemeinschaften innerhalb
der Schweiz und bringt die "Mittlerfunktion" des Kantons Graubünden zu-
gunsten des gesamtschweizerischen Zusammenhalts zum Ausdruck. Wie
sich aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung ergibt, bezieht
sich Art. 2 Abs. 4 KV jedoch nicht nur auf den schweizerischen, sondern
auch auf den innerkantonalen Zusammenhalt, insbesondere auf eine
bessere Integration der italienischsprachigen Südtäler und der roma-
nischsprachigen Kantonsteilen (vgl. RATHGEB, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/-
TOLLER&PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons
Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 2 N 14 ff. sowie Art. 3 N 26).
Sodann verpflichtet Art. 3 Abs. 2 KV den Kanton und die Gemeinden, die
Verständigung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften

- 63 -
zwecks Wahrung des innerkantonalen Sprachfriedens und zur Stützung
der Minderheitensprachen zu fördern. Konkretisiert wird der Auftrag zur
Förderung der Verständigung und den Austausch in Art. 11 ff. SpG GR,
welches in Art. 15 SpG GR insbesondere den Austausch von Schülern,
Schulklassen und Lehrpersonen zwischen den Sprachgemeinschaften
fördert (vgl. RATHGEB, a.a.O., Art. 3 N 27 f.).
b)
Zur geltend gemachten Beeinträchtigung der Verständigung und des Aus-
tausches zwischen den Landesteilen und Sprachgemeinschaften durch
die Initiative ist auf die vorstehenden Ausführungen in Erwägung 12 zu
verweisen. Die Befürchtungen des Beschwerdegegners, wonach die In-
itiative generell die Gefahr einer Schwächung und Abwertung des Italieni-
schen in Deutschbünden berge und zu einer erheblichen Veränderung in
der innerkantonalen Verständigung und damit im Selbstverständnis des
Kantons führen könnte, sind nicht von der Hand zu weisen. In Anbetracht
der relativen Offenheit der als Ziel- und Programmnormen ausgestalteten
Art. 2 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 2 KV, welche dem Gesetzgeber einen relativ
breiten Handlungsspielraum einräumen, kann diesbezüglich jedoch aner-
kanntermassen nicht von einem offensichtlichen Widerspruch zu überge-
ordnetem Recht gesprochen werden (vgl. Beschwerde S. 15 f., Stellung-
nahme S. 45, Botschaft der Regierung zur Fremdspracheninitiative,
a.a.O., S. 598 f. sowie EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 30 ff.).
15. a)
Laut dem Beschwerdegegner verstösst die Fremdspracheninitiative so-
dann offensichtlich gegen Art. 3 Abs. 1 KV, zumal die Gleichwertigkeit der
drei Amtssprachen nicht gewährleistet sei. Im Falle einer Annahme der In-
itiative wäre im deutschsprachigen Teil Graubündens statt Italienisch als-
dann nämlich Englisch erste Fremdsprache, während Italienisch erst auf
der Oberstufe obligatorisch unterrichtet würde. Da es für einen beachtli-
chen Teil der Schülerinnen und Schüler kaum möglich sei, mit einem

- 64 -
solch späten Beginn des Erlernens der italienischen Sprache eine gleich-
wertige Sprachkompetenz in beiden Kantonssprachen zu erreichen, mit-
hin den sprachlichen Rückstand in Italienisch auf der Oberstufe aufzuho-
len, zeichne sich eine Höherwertigkeit der deutschen Sprache gegenüber
der italienischen ab. Gleichzeitig erhalte Englisch als erste Fremdsprache
in Deutschbünden eine erhöhte, in der Verfassung nicht vorgesehene Be-
deutung (vgl. Stellungnahme S. 37 ff. mit auszugsweiser Wiedergabe von
EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 33 sowie des Votums Tenchio, Gross-
ratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 737). Ausserdem gibt
der Beschwerdegegner in seiner Stellungnahme PREVITALI wieder, wel-
cher eine frühzeitige Annäherung an die benachbarte Sprache und Kultur
für ein zentrales Element des bündnerischen Verfassungsrechts hält. Eine
korrekte Auslegung der Dreisprachigkeit verlange deshalb – obschon die
Bündner Verfassung dies nicht formell vorsehe –, dass in jedem Kantons-
teil der Vermittlung einer kantonalen Amtssprache Vorrang eingeräumt
werde (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 24 f.).
b)
Dem halten die Beschwerdeführer zunächst entgegen, dass die Aus-
führungen des Beschwerdegegners auf einem unzutreffenden Verständ-
nis der verfassungsrechtlich vorgesehenen Gleichwertigkeit der Kantons-
sprachen beruhten und zu Unrecht suggerierten, mit der aktuellen Ausge-
staltung des Fremdsprachenunterrichts wäre eine solche gewährleistet
(vgl. Beschwerde S. 16). In der Tat ist der in Art. 3 Abs. 1 KV enthaltene
Begriff "gleichwertig" zu relativieren, und zwar nicht nur in Bezug auf die
Verwendung der kantonalen Amtssprachen im behördlichen Verkehr (vgl.
hierzu RATHGEB, a.a.O., Art. 3 N 20 f. m.w.H., auf welchen sich die Be-
schwerdeführer auf S. 16 ihrer Beschwerde beziehen), sondern vor allem
im Hinblick auf den Fremdsprachenunterricht. Entgegen der von PREVITALI
offenbar vertretenen Auffassung (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 24 f.)
lassen sich aus Art. 3 Abs. 1 KV für die Ausgestaltung des Fremdspra-

- 65 -
chenunterrichts keine verbindlichen Vorgaben ableiten. Ohnehin lässt sich
eine absolute Gleichwertigkeit der kantonalen Amtssprachen, wie sie der
Beschwerdegegner zu postulieren scheint, im Bereich des Fremdspra-
chenunterrichts gar nicht erreichen resp. kann eine solche in Anbetracht
der unterschiedlichen praktischen Relevanz der drei Sprachen kaum er-
strebenswert sein. Trotz der formellen Gleichwertigkeit und dem achtens-
werten Prinzip der Dreisprachigkeit ist es nämlich nicht von der Hand zu
weisen, dass sämtliche Schülerinnen und Schüler aus italienisch- oder
romanischsprachigen Gebieten zwecks Erleichterung ihres wirtschaftli-
chen Fortkommens in Graubünden oder allgemein in der Deutschschweiz
auf das Erlernen der deutschen Sprache angewiesen sind, während dies
für die deutschsprachigen Schülerinnen und Schüler in Bezug auf die ita-
lienische oder romanische Sprache umgekehrt nur bedingt der Fall ist
(vgl. Votum Jäger, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O.,
S. 752 sowie PREVITALI, Gutachten 2013, S. 21). Dementsprechend wird
Deutsch bereits mit der geltenden Ausgestaltung des Fremdsprachenun-
terrichts insofern privilegiert behandelt, als alle Schülerinnen und Schüler
zwar Deutsch, nicht aber auch Romanisch und Italienisch zu lernen ha-
ben. Überdies ist der auf der 3. Primarstufe beginnende Deutschunterricht
an romanischsprachigen Schulen mit insgesamt 15 Wochenlektionen
höher dotiert als an italienischsprachigen Schulen (zehn Wochenlektio-
nen; vgl. Lektionentafeln für die Primarstufe der Volksschulen des Kan-
tons
Graubünden,
htt-
ps://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/ekud/avs/-
Dienstleistungen/volksschule/lehrplan_primar/Seiten/Stundentafel.aspx,
zuletzt besucht am 2. Mai 2016). Ausserdem ist gemäss Art. 30 Abs. 2
des Schulgesetzes Italienisch in der Regel die erste Fremdsprache (ob-
schon mehr Bündner Romanisch als Italienisch sprechen, vgl. Beschwer-
de S. 16 f.). Insofern kann die heutige Stellung der Minderheitensprachen
– im Bereich des Fremdsprachenunterrichts – nicht als gleichwertig be-

- 66 -
zeichnet werden (so im Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremd-
spracheninitiative, a.a.O., S. 727). Entgegen der Auffassung der Parteien
(vgl. Beschwerde S. 16 sowie Stellungnahme S. 40) ist eine Verletzung
des Grundsatzes der Gleichwertigkeit auch nicht mit einem Verstoss ge-
gen das Diskriminierungsverbot gleichzusetzen.
c)
Sodann ist zu klären, ob und inwiefern überhaupt von einer Privilegierung
der deutschen Sprache die Rede sein kann. Dass den italienisch- und
romanischsprachigen Gebieten durch die Annahme der Initiative das
Deutsche als einzige obligatorische Fremdsprache aufoktroyiert und da-
durch ein (zu) starkes Gewicht beigemessen würde, kann selbstredend
noch nicht als Verletzung des Gebots der Gleichwertigkeit qualifiziert
werden. Wie soeben angetönt, sind Schülerinnen und Schüler aus italie-
nisch- oder romanischsprachigen Gebieten in Anbetracht der sozialen,
gesellschaftlichen und beruflichen Realität eher auf fundierte Deutsch-
kenntnisse angewiesen, als dies umgekehrt für deutschsprachige Schüle-
rinnen und Schüler in Bezug auf die italienische oder romanische Sprache
der Fall ist. Der Beschwerdegegner sieht die Verletzung der Gleichwertig-
keit aber darin, dass in den deutschsprachigen Regionen nicht gleichzei-
tig eine weitere kantonale Amtssprache als Fremdsprache obligatorisch
zu vermitteln sei (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspra-
cheninitiative, a.a.O., S. 737). Entgegen dieser Auffassung ist in der Tat-
sache, dass in deutschsprachigen Gebieten als erste Fremdsprache kei-
ne kantonale Amtssprache, sondern Englisch unterrichtet werden soll, je-
doch nur auf den ersten Blick ein Verstoss gegen den Grundsatz der
Gleichwertigkeit auszumachen. In diesem Zusammenhang ist nämlich
daran zu erinnern, dass sich die Initiative nur auf den Fremdsprachenun-
terricht in der Primarschule bezieht und die Vermittlung der italienischen
Sprache auf der Oberstufe mittels Anpassung der Stundendotationen
derart ausgestaltet werden kann, dass am Ende der obligatorischen

- 67 -
Schulzeit die gleichen Fremdsprachenkompetenzen wie bei der derzeiti-
gen Ausgestaltung erreicht werden. Die Befürchtung von EHRENZELLER,
wonach der sprachliche Rückstand in Italienisch auf der Oberstufe für ei-
nen beachtlichen Teil der Schülerinnen und Schüler nicht mehr aufzuho-
len sei (vgl. EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 33), wird durch den aktuel-
len Stand in der Wissenschaft nämlich nicht bestätigt (vgl. vorstehend Er-
wägung 8d).
d)
Soweit der Beschwerdegegner moniert, dem Englischen werde als erste
Fremdsprache in Deutschbünden eine erhöhte, in der Verfassung nicht
vorgesehene Bedeutung eingeräumt, ist ihm aus den gleichen Gründen
nicht zu folgen. Wenn der Fremdsprachenunterricht auf der Oberstufe im
Rahmen einer verfassungskonformen Umsetzung der Initiative derart
ausgestaltet wird, dass der "Rückstand" in der zweiten Fremdsprache
aufgeholt werden kann und bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit
(mit dem heutigen System vergleichbare) Fremdsprachenkompetenzen in
Englisch und einer zweiten Landessprache bestehen, kann der behaupte-
te Vorrang des Englischen lediglich in zeitlicher Hinsicht bestehen. Vor
diesem Hintergrund kann nicht von einem Vorrang des Englischen ge-
genüber den kantonalen Amtssprachen gesprochen werden, der offen-
sichtlich gegen das Prinzip der Gleichwertigkeit verstossen würde.
e)
Damit ist festzuhalten, dass die Fremdspracheninitiative derart ausgestal-
tet werden kann, dass sie entgegen der Auffassung des Beschwerdegeg-
ners nicht zu einem offensichtlichen Verstoss gegen den in Art. 3 Abs. 1
KV enthaltenen Grundsatz der Gleichwertigkeit der kantonalen Landes-
sprachen führen würde. Eine offensichtliche Verletzung dieses Grundsat-
zes wäre nur dann anzunehmen, wenn gar keine kantonalen Landesspra-
chen als (zweite) Fremdsprachen mehr unterrichtet würden resp. wenn es
nicht möglich wäre, die von Bundesrechts wegen geforderten Kompeten-

- 68 -
zen in einer solchen Sprache per Ende der obligatorischen Schulzeit zu
erreichen.
16. a)
Als Ausdruck der kommunalen Sprachenautonomie und dem Grundsatz
der Subsidiarität folgend haben die Gemeinden gemäss Art. 3 Abs. 3 KV
ihre Amts- und Schulsprache – im Rahmen des übergeordneten Rechts
sowie anhand der im kantonalen Sprachengesetz (Art. 16 ff. SpG GR)
statuierten Grundsätze – selbst zu bestimmen. Dabei haben sie auf die
herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete zu achten und
auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht zu nehmen
(vgl. hierzu EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 34 f. sowie RATHGEB,
a.a.O., Art. 3 N 29 ff.). Der Beschwerdegegner macht in diesem Zusam-
menhang insofern eine offensichtliche Verletzung von übergeordnetem
kantonalem Verfassungsrecht geltend, als die Gemeinden – trotz
grundsätzlicher Wahrung der Gemeindeautonomie – bei der Bestimmung
der Schulsprache nicht mehr im verfassungsrechtlich erforderlichen Aus-
mass auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung achten und
auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht nehmen
könnten. Die Fremdspracheninitiative würde einer Gemeinde nämlich
verbindlich vorgeben, welche Einstiegsfremdsprache sie zu unterrichten
habe, und insbesondere mehrsprachigen Gemeinden würde es untersagt,
zusätzlich zur Einstiegsfremdsprache obligatorisch eine angestammte
Sprache als weitere Fremdsprache vorzusehen (vgl. Stellungnahme S. 40
ff. mit auszugsweiser Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 2014,
S. 35 f. sowie des Votums Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspra-
cheninitiative, a.a.O., S. 738).
b)
Die seitens der Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen, inwiefern den
Gemeinden bei der Wahl der Unterrichtssprache in Anbetracht der ver-
bindlichen Vorgaben des SpG GR überhaupt noch Autonomie zukomme

- 69 -
resp. ob das kantonale Recht diese Autonomie auch einschränken könnte
(vgl. Erste Beurteilung Bänziger S. 7 sowie Beschwerde S. 17), brauchen
an dieser Stelle nicht geklärt zu werden. Im Grundsatz bleibt die kommu-
nale Sprachenautonomie nämlich unbestrittenermassen gewahrt. Der be-
schwerdegegnerischen Argumentation ist unter Bezugnahme auf das in
Erwägung 6e Ausgeführte jedoch entgegenzuhalten, dass die Fremd-
spracheninitiative die im geltenden Recht bestehende Möglichkeit, in
mehrsprachigen und deutschsprachigen Gemeinden im Interesse der Er-
haltung der angestammten Sprache zweisprachige Volksschulen einzu-
führen (Art. 20 Abs. 2 SpG GR), nicht beschneidet. Ebenfalls nicht tan-
giert wird die sprachgesetzliche Sonderregelung von Art. 20 Abs. 3 SpG,
welche Gemeinden mit einem Anteil von mindestens zehn Prozent von
Angehörigen einer angestammten Sprachgemeinschaft verpflichtet,
während der obligatorischen Schulzeit entsprechend Rätoromanisch oder
Italienisch anzubieten (vgl. vorstehend Erwägung 6e). Zudem verbietet es
die Fremdspracheninitiative bei korrekter Auslegung nicht, dass nebst der
obligatorisch zu unterrichtenden ersten Fremdsprache im Rahmen von
Wahl- oder Freifächern eine weitere Fremdsprache angeboten wird (vgl.
hiervor Erwägung 6d). Folglich würden mehrsprachige Gemeinden durch
die Fremdspracheninitiative nicht daran gehindert, bei der Festsetzung ih-
rer Schulsprache oder der Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts
auf sprachliche Minderheiten Rücksicht zu nehmen. Damit kann auch be-
züglich Art. 3 Abs. 3 KV nicht von einer offensichtlichen Verletzung über-
geordneten Rechts die Rede sein.
17. a)
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich der Kanton Graubünden im
Falle einer Annahme der Fremdspracheninitiative vom gesamtschweizeri-
schen Fremdsprachenkompromiss verabschieden würde. Auch wenn dies
aus föderalistischer Perspektive eine unschöne sowie unerwünschte Ent-
wicklung wäre und ein Eingreifen des Bundesgesetzgebers im Rahmen

- 70 -
seiner subsidiären Regelungskompetenz provozieren könnte, würde ein
derartiges "Ausscheren" mangels Verbindlichkeit der interkantonalen
Harmonisierungsbestrebungen sowie entsprechender bundesrechtlicher
Verpflichtungen jedoch nicht offensichtlich gegen übergeordnetes Recht
verstossen. Die Fremdspracheninitiative bezieht sich lediglich auf den ob-
ligatorischen Fremdsprachenunterricht auf Primarstufe und schliesst es
demnach nicht aus, dass gewisse Schulträgerschaften auf Primarstufe ei-
ne zweite Fremdsprache auf fakultativer Basis anbieten resp. hierzu unter
Umständen gar verpflichtet werden. Überdies liesse sich der Fremdspra-
chenunterricht auf der Oberstufe auch im Falle einer Annahme der Initiati-
ve – etwa mittels Anpassung der Stundendotationen oder der Einführung
von nach Niveau getrennten Englisch-Klassen – dergestalt organisieren,
dass die Schülerinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit
– den bundesrechtlichen Vorgaben entsprechend – über Fremdsprachen-
kompetenzen in Englisch sowie einer weiteren Landessprache verfügen.
In Anbetracht dieses Umsetzungsspielraumes, welchen die allgemein an-
regende Initiative dem Gesetzgeber einräumt, verstösst die Fremdspra-
cheninitiative entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners nicht
gegen den verfassungsmässigen Grundsatz der Einheit der Form. Zudem
sorgt dieser für die nötige Flexibilität, um eine drohende Verletzung des
Diskriminierungsverbotes oder des Grundsatzes der Gleichwertigkeit der
kantonalen Amtssprachen mittels einer verfassungskonformen Umset-
zung der Initiative zu verhindern. Dass derartige Umsetzungsmassnah-
men mit praktischen Schwierigkeiten und erheblichen finanziellen Folgen
verbunden sind, mag allenfalls ein Argument für die Ablehnung der Initia-
tive darstellen, beschlägt deren Gültigkeit jedoch nicht. Mit anderen Wor-
ten ermöglicht dieser Umsetzungsspielraum eine verfassungs- resp. bun-
desrechtskonforme Auslegung der vorliegend zu beurteilenden Fremd-
spracheninitiative, weshalb diese nicht offensichtlich gegen übergeordne-
tes Recht verstossen kann und vom Grossen Rat folglich zu Unrecht für

- 71 -
ungültig erklärt worden ist. In Gutheissung der vorliegenden Beschwerde
ist die Fremdspracheninitiative demnach für gültig zu erklären, der ange-
fochtene Beschluss vom 20. April 2015 aufzuheben und die Angelegen-
heit zur weiteren Behandlung an den Grossen Rat zurückzuweisen.
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten praxisgemäss ge-
stützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten des unterliegenden Beschwerde-
gegners. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG ist dieser überdies zu verpflichten,
den obsiegenden Beschwerdeführern alle durch den Rechtsstreit verur-
sachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Zwecks Nachweis seiner Auf-
wendungen hat der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer, Rechtsanwalt
Dr. iur. Otmar Bänziger, dem Verwaltungsgericht am 22. Dezember 2015
eine Honorarnote eingereicht. Aus dieser ergibt sich für den Zeitraum vom
27. Januar 2015 bis zum 24. August 2015 ein Honorar von Fr. 15'962.90
(51.25 Stunden à Fr. 280.-- zzgl. Gebühren und MWST). Da der ange-
fochtene Beschluss am 20. April 2015 ergangen ist und mit der zuzuspre-
chenden aussergerichtlichen Entschädigung lediglich die Aufwendungen
für das vorliegende Beschwerdeverfahren abzugelten sind, ist der geltend
gemachte Aufwand um die vor diesem Datum erbrachten Leistungen –
mithin im Umfang von 8.75 Stunden – zu kürzen. Überdies ist der heran-
gezogene Stundenansatz von Fr. 280.-- praxisgemäss auf den im Kanton
Graubünden üblichen Ansatz von Fr. 270.-- zu reduzieren (Art. 3 der Ver-
ordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und
Rechtsanwälte [Honorarverordnung, HV; BR 310.250]; vgl. etwa Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 13 8 vom 5. Nov-
ember 2013 E.3b). Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführer
demnach mit Fr. 12'764.80 (42.5 Stunden à Fr. 270.-- = Fr. 11'475 zzgl.
3 % Spesen sowie 8 % MWST auf Fr. 11'819.25) aussergerichtlich zu
entschädigen.

- 72 -
Demnach erkennt das Gericht:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird die Gültigkeit der Fremdsprachenin-
itiative festgestellt, der angefochtene Beschluss vom 20. April 2015 auf-
gehoben und die Angelegenheit zur weiteren Behandlung an den Gros-
sen Rat zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
1'310.--
zusammen
Fr.
2'310.--
gehen zulasten des Kantons Graubünden (Grosser Rat) und sind innert 30
Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kan-
tons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3.
Der Kanton Graubünden (Grosser Rat) hat A._____ und 5 Mitbeteiligte zu
gleichen Teilen mit insgesamt Fr. 12'764.80 (inkl. MWST) aussergericht-
lich zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 3. Mai
2017 abgewiesen (1C_267/2016).