gr_gerichte · R 2005 107 · 2006-11-10 · it
Genehmigung Umfahrung

revisione pianificazione locale | Planung

R 05 107
4a Camera
SENTENZA
del 10 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente revisione pianificazione locale …
1.
In base alla pianificazione locale del 6 settembre 1981, il quartiere “…”, situato
su un ripido pendio lungo la sponda destra della … sul territorio del Comune
di …, si trovava in zona residenziale estensiva. Secondo il piano generale di
urbanizzazione, la zona in questione era allacciata da due percorsi pedonali.
In seguito la parte inferiore dell’area è stata resa accessibile tramite una
strada ripida e stretta, con una pendenza fino al 30%, mentre l’accesso alle
particelle superiori è restato limitato al percorso pedonale.
Il 24 giugno 2001, i cittadini del Comune di … hanno approvato la revisione
della pianificazione locale, nel cui contesto l’area in oggetto è stata
nuovamente inserita in zona residenziale (R2). Il piano generale di
urbanizzazione prevedeva l’allacciamento della zona tramite la strada di
quartiere no. 18 “…” nonché in virtù di due percorsi pedonali.
2.
In data 13 luglio 2001, …, proprietari delle particelle no. 988 e 989, …,
proprietaria della particella no. 1283, …, proprietarie della particella no. 2006,
e …, proprietario della particella no. 1276, hanno inoltrato al Governo del
Cantone dei Grigioni un tempestivo gravame contro il decreto popolare di
revisione della pianificazione locale chiedendo, in sostanza, la soppressione
della strada di quartiere no. 18 o, alternativamente, il rinvio degli atti al comune
convenuto al fine di nuova decisione in merito al tracciato della strada,
rispettivamente alla problematica dell’allacciamento viario del quartiere.
Detti interessati hanno contestato la struttura viaria in oggetto sia nell’ottica
delle caratteristiche tecniche che in quella della sua funzione di allacciamento
delle singole particelle che non sarebbe stata adempita.

Dal punto di vista formale il gravame ha pure evidenziato la presunta lesione
delle norme sulla ricusa da parte di funzionari coinvolti nella procedura di
revisione della pianificazione.
3. a)
Dopo aver concesso alle parti interessate la possibilità di inoltrare la propria
presa di posizione nel merito e dopo avere esperito un sopralluogo, il
Governo, con decisione del 1 ottobre 2002, ha sospeso la procedura invitando
contestualmente il comune a riesaminare la problematica dell’allacciamento
del quartiere in questione e quindi a vagliare approfonditamente possibili
alternative, in particolare nell’ottica del vaglio degli interessi contrapposti,
dell’analisi dei costi in relazione ai vantaggi e delle premesse per la
concessione del permesso di dissodamento. In data 27 luglio 2004, il comune
ha inoltrato al Governo una perizia dal titolo “Confronto delle varianti di
accesso veicolare alla località …”, stesa dallo studio … SA, chiedendo
contestualmente di dar seguito alla procedura.
b)
Il 18 aprile 2005, i ricorrenti hanno inoltrato la loro presa di posizione in
relazione alla perizia dello studio … SA chiedendo di rinviare la stessa al
comune convenuto per completazione e valutazione dei dati in contraddittorio.
Nell’ambito di tale presa di posizione, i ricorrenti hanno nuovamente sollevato
la problematica dell’obbligo di ricusa, a loro parere disatteso da talune
persone investite di mansioni ufficiali nell’ambito della procedura di revisione
della pianificazione locale. Inoltre, il municipio avrebbe omesso di concedere
ai ricorrenti stessi la possibilità di esprimersi sulla perizia prima di trasmettere
la stessa al Governo cantonale. Si sarebbe altresì omesso di chiedere una
decisione
preliminare
all'autorità
competente
sulla
questione
del
dissodamento, tralasciando così il necessario coordinamento delle varie
componenti procedurali e presentando al Governo un carteggio incompleto. I
ricorrenti hanno inoltre analizzato le singole varianti lamentando come, in
effetti, la perizia costituisse un alibi e perseguisse unicamente lo scopo di
avvallare la conformità della strada prevista.
4.
Tramite decisione del 29 agosto 2005, comunicata il 5 settembre seguente, il
Governo ha respinto il gravame di …, di … e di … (…, pendente lite, si erano

ritirate in seguito all’alienazione del loro fondo), approvando di conseguenza
il piano generale di urbanizzazione anche in relazione alla strada no. 18.
Nell’ottica formale, il Governo ha, anzitutto, concluso come al municipale …,
al presidente della Commissione di pianificazione … e al membro della stessa
commissione … non potesse essere rimproverata la lesione dell’obbligo di
ricusa in quanto la loro funzione non avrebbe avuto presupposti di carattere
decisionale e quindi non sarebbe stata atta ad influenzare l’esito della
revisione della pianificazione locale.
Il comune, inviando direttamente al Governo la relazione dello studio … SA
senza consultare preventivamente i ricorrenti e quindi senza concedere loro
la possibilità di esprimersi sulla valutazione delle varianti, non avrebbe leso il
diritto di essere sentiti degli stessi che avrebbero invece avuto la facoltà di
prendere posizione in merito alla perizia in preludio all’emanazione della
decisione governativa.
Dopo aver concluso come la realizzazione di una strada d’allacciamento per
le particelle del quartiere site in zona edilizia ricadesse fra gli obblighi di
urbanizzazione del comune stesso che dovrebbe garantire alle zone edificabili
un accesso stradale per quanto tecnicamente possibile e finanziariamente
sostenibile, il Governo si è espresso sulle varianti valutate dallo studio
incaricato dal comune riconoscendo allo stesso di aver ottemperato a quanto
previsto dalla decisione di sospensione della procedura del 1 ottobre 2002.
L’autorità cantonale è quindi giunta alla conclusione della fattibilità di
ambedue le varianti principali esaminate. In tal senso la variante no. 1, che
prevede l’accesso dal basso, sarebbe caratterizzata da un percorso stradale
più breve, a tutto vantaggio degli utenti. Il Governo, vista la fattibilità di
ambedue le varianti, ha quindi rinviato al margine di apprezzamento nelle
pratiche di pianificazione goduto, ai sensi dell’art. 2 cpv. 3 della legge federale
sulla pianificazione del territorio (LPT), dalle autorità locali che, nel caso
specifico, permetterebbe al comune di scegliere autonomamente la variante
preferita.
5.
Tramite tempestivo ricorso del 27 settembre 2005, …, … e … hanno
impugnato la decisione del Governo davanti al Tribunale amministrativo
chiedendo, in via principale, lo stralcio definitivo della strada di quartiere no.

18 dal piano di urbanizzazione comunale e, in via subordinata, la cassazione
della decisione stessa e il rinvio degli atti all’autorità locale ai fini di nuovi
accertamenti e decisione.
I ricorrenti evidenziano come tutti i proprietari della zona interessata dalla
prevista strada, ad eccezione di …, avrebbero manifestato la propria
opposizione alla struttura viaria sottoscrivendo un documento presentato sia
al comune che al Governo. Anzitutto, sarebbe stato violato l’obbligo generale
di coordinamento nell’ambito della complessa procedura in quanto la perizia
dello studio … SA non sarebbe stata, a livello comunale, sottoposta agli
interessati. Inoltre, il municipio avrebbe omesso, in preludio all’inoltro della
perizia al Governo, di chiarire la problematica legata al dissodamento del
bosco. Tramite tale agire l’autorità comunale avrebbe altresì leso il diritto di
essere sentiti degli interessati non permettendo loro di contestare le
conclusioni del perito e, soprattutto, di esprimersi sui criteri di ponderazione
degli interessi.
Nel caso in giudizio ci si troverebbe pure confrontati con una palese violazione
delle norme sulla ricusa previste dall’art. 11 dello statuto comunale (StC), ai
sensi del quale un membro dell’autorità comunale dovrebbe ricusarsi nelle
discussioni, deliberazioni e votazioni se egli stesso, il suo coniuge, i suoi
congiunti e parenti fino al grado stabilito dall’art. 10 vi hanno un interesse
personale immediato. Tale norma sarebbe applicabile nei confronti di tutte le
autorità comunali. …, padre di …, proprietario di una particella inclusa nel
quartiere, avrebbe caldeggiato la realizzazione della strada no. 18. In tale
contesto …, presidente della Commissione edilizia, avrebbe preso
attivamente parte alle discussioni relative alla struttura viaria in questione.
Inoltre, l’ing. …, membro della Commissione di pianificazione, avrebbe
eseguito, su incarico della commissione stessa presieduta da …, lo studio di
fattibilità, dal punto di vista ingegneristico, della strada. La stessa persona
avrebbe, in seguito, partecipato alle sedute che hanno condotto
all’inserimento di detta strada nel piano generale di urbanizzazione. Anche il
municipale … avrebbe partecipato alle sedute e alle delibere relative alla
revisione della pianificazione, malgrado dipendente dello studio di ingegneria
…, incaricato della verifica tecnica in relazione alla realizzazione della strada
no. 18. Secondo i ricorrenti sarebbe lapalissiano che detto municipale,

impiegato con mansioni dirigenziali dello studio di ingegneria che ha accertato
la fattibilità della strada in questione, avesse avuto un interesse concreto,
diretto, personale ed immediato alla decisione nel merito.
Il comune, basandosi, senza ulteriori accertamenti, sulla relazione dello studio
… SA, avrebbe omesso di effettuare la ponderazione sulla compatibilità della
strada con le norme federali e cantonali a tutela del bosco, lasciando così
aperte le problematiche dell’ammissibilità del dissodamento e della
compatibilità dell’opera con la tutela del paesaggio. Lo stesso Governo, non
effettuando alcuna verifica nel merito, avrebbe omesso di valutare una
importante premessa per l’approvazione della pianificazione, quale quella
della compatibilità dell’opera con la protezione della natura e del paesaggio.
La strada no. 18 non costituirebbe la soluzione adeguata all’urbanizzazione
della zona di “…” in quanto, come avvallato dall’opposizione di tutti i
proprietari, ad eccezione di …, detta struttura viaria, di fatto, servirebbe
unicamente ad allacciare la proprietà di quest’ultimo che, fra l’altro, godrebbe
di soluzioni alternative meno onerose per l’urbanizzazione dei suoi fondi. Già
in precedenza le caratteristiche morfologiche del luogo avrebbero indotto il
comune a rinunciare all’allacciamento delle singole particelle prevedendo la
realizzazione di un ampio parcheggio a valle delle stesse. Alla luce di detta
fattispecie, ponderando i vari interessi contrapposti, prevarrebbe la soluzione
di una totale rinuncia alla realizzazione della struttura viaria.
La prevista strada no. 18 non sarebbe inoltre conforme alle premesse
tecniche per una simile opera di allacciamento viario, sia a causa
dell’eccessiva pendenza (fino al 25%) sia della situazione di latente pericolo
che si creerebbe sul luogo d’imbocco, ad angolo retto, con la via esistente
caratterizzata da una pendenza del 30%. Nella propria ponderazione degli
interessi il Governo avrebbe quindi completamente omesso di valutare la
situazione di pericolo che si creerebbe realizzando una strada dalle
caratteristiche tecniche risultanti dagli atti.
I ricorrenti concludono considerando come la decisione impugnata
contravvenga a quanto disposto dall’art. 3 cpv. 1 e 2 della legge sulla
pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) che impone a chi è
investito di compiti pianificatori di tutelare al meglio gli interessi privati e
pubblici degni di protezione e di soppesarli reciprocamente. Nel merito, sia il

comune che il Governo non avrebbero optato per la soluzione migliore, sia
nell’ottica del perseguimento dello scopo che in quella finanziaria e, a maggior
ragione, in quella della tutela dei proprietari coinvolti.
6.
Tramite la presa di posizione del 19 ottobre 2005, il Governo propone di
respingere il ricorso rimandando principalmente alla motivazione della
decisione impugnata. L’autorità cantonale convenuta respinge inoltre l’accusa
di violazione dell’obbligo di coordinamento della procedura in relazione al
permesso di dissodamento. Il piano generale di urbanizzazione, approvato
nell’ambito della revisione della pianificazione locale, non sarebbe parificabile
a un progetto viario in quanto la strada prevista potrebbe, nell’ambito della
realizzazione, divergere sensibilmente dal piano generale con conseguenti
ripercussioni sulla superficie da dissodare. Di conseguenza, la domanda di
dissodamento sarebbe proponibile solo in presenza di un progetto stradale
concreto. In ogni caso, il competente ufficio forestale interpellato avrebbe
prospettato il rilascio di tale autorizzazione al momento opportuno.
Il diritto di essere sentiti dei proprietari risulterebbe altresì salvaguardato dalla
possibilità di prendere posizione sulla perizia dello studio … SA concessa loro
dal Governo prima dell’emanazione della decisione in giudizio.
7.
Nella propria presa di posizione del 31 ottobre 2005 il comune convenuto
propone di respingere integralmente il ricorso. Contrariamente a quanto
sostenuto dai ricorrenti, la strada no. 18 sarebbe avversata solo da una parte
dei proprietari fondiari della zona. L’inoltro della perizia dello studio … SA al
Governo, senza previe esposizione pubblica e consultazione degli interessati,
non costituirebbe una lesione del diritto di essere sentiti degli stessi in quanto
tale referto tecnico non potrebbe essere considerato né un piano di
utilizzazione né uno strumento pianificatorio ai sensi dell’art. 37 LPTC,
soggetti ad esposizione pubblica. La possibilità di presa di posizione concessa
ai ricorrenti dal Governo prima dell’emanazione della decisione avrebbe, in
ogni caso, permesso agli stessi di esporre in modo esaustivo i propri
argomenti.
Neppure le norme sulla ricusa risulterebbero lese. In base al principio
costituzionale della parità di trattamento, tutti i membri di un’autorità sarebbero

sottoposti all’obbligo di ricusa quando la scelta che devono operare potrebbe
collidere con i loro interessi personali. Tale principio, concretizzato nell’art. 23
cpv. 1 della legge cantonale sui comuni e nell’art. 11 StC, prevederebbe,
quale condizione assoluta, l’esistenza di un interesse personale immediato.
In sostanza, la decisione influenzabile da un membro dell’autorità pubblica
dovrebbe implicare per lo stesso il conseguimento di un vantaggio materiale
o l’eliminazione di un pregiudizio. Alla luce di tale normativa, l’attività di …,
padre di …, dell’ing. … e di …, pur tenendo conto dei ruoli ricoperti da dette
persone nell’ambito della procedura di pianificazione, non sarebbe stata
caratterizzata dalla possibilità di perseguire un interesse personale
immediato.
Il comune respinge il rimprovero di non avere effettuato tutti i necessari
accertamenti e di non avere quindi vagliato la situazione e le possibili varianti
in modo approfondito, giungendo alla conclusione del prevalere degli interessi
a sostegno della realizzazione della strada no. 18 così come prevista. La
rinuncia alla realizzazione della struttura viaria implicherebbe, di fatto e di
diritto, la mancata urbanizzazione delle particelle edificabili site nella zona
interessata, collidendo quindi con le disposizioni urbanistiche del diritto
federale che imporrebbero ai comuni l’allacciamento dei fondi edificabili. Di
conseguenza, dovendo realizzare tale allacciamento, non sarebbe
legalmente ammissibile lo stralcio della strada no. 18 senza una soluzione
alternativa. Proprio vagliando tutte le alternative possibili nonché tenendo
conto degli interessi alla tutela del paesaggio e degli interessi privati dei singoli
proprietari, la strada no. 18 si sarebbe rivelata quale opera meglio conforme
allo scopo perseguito. Le caratteristiche tecniche di tale strada sarebbero
imposte dalle peculiarità morfologiche della zona e costituirebbero un
compromesso sostenibile sia nell’ottica dei costi che in quella della sicurezza
viaria.
8. a)
Nella replica presentata il 5 dicembre 2005 i ricorrenti ribadiscono, in
sostanza, gli argomenti presentati tramite lo scritto di ricorso, sottolineando e
precisando le precedenti contestazioni. In conclusione, lamentando la
lacunosità della perizia dello studio … SA nonché la mancata ponderazione
da parte del comune e del Governo di elementi essenziali quali, fra l’altro, gli

interessi pubblici e privati e la sicurezza viaria in relazione a tutte le possibili
varianti, i ricorrenti hanno proposto al Tribunale amministrativo di
commissionare una perizia giudiziaria.
b)
Il 21 dicembre 2005, il Governo ha ribadito il petito presentato con la presa di
posizione rinviando agli argomenti della stessa e precisando di non essere
intenzionato, nell’ottica della ponderazione degli interessi ritenuta esaustiva,
a recedere dalla propria decisione.
c)
Pure il comune convenuto, nella propria duplica del 16 gennaio 2006, ha
approfondito gli argomenti oggetto della presa di posizione, opponendosi alla
perizia giudiziaria chiesta dai ricorrenti in quanto la situazione di fatto sarebbe
stata sufficientemente documentata e il quesito da risolvere non dipenderebbe
da nuovi accertamenti bensì unicamente da una ponderazione degli interessi
sulla base della fattispecie accertata.
9.
Tramite decisione procedurale del 7 febbraio 2006, il Giudice istruttore del
Tribunale amministrativo ha comunicato alle parti in causa l’accoglimento
della richiesta di perizia tecnico-giudiziaria, proponendo il nominativo di uno
specialista e concedendo alle stesse la possibilità di esprimersi in merito alla
scelta della persona e di formulare i relativi quesiti peritali.
In seguito alla presentazione dei quesiti peritali da parte degli interessati,
tramite decisione del 20 marzo 2006, la Presidenza del Tribunale
amministrativo ha conferito all’ing. … il mandato di allestire una perizia
giudiziaria rispondendo ai quesiti dettagliatamente elencati nella decisione
stessa.
In data 30 maggio 2006, il perito giudiziario ha presentato al Tribunale
amministrativo la propria perizia tecnica. Anzitutto, il professionista ha
sottoposto a verifica le varianti oggetto di esame e comparazione da parte
dello studio … SA, cioè la variante 1, costituita dalla prevista strada no. 18
con allacciamento del quartiere dal basso, e la variante 2 con allacciamento
del quartiere da monte, passando per ... Infine, il perito espone una soluzione
alternativa, a suo parere, degna di considerazione, costituita da una terza
soluzione.

Per quanto concerne la variante 1, il perito evidenzia ben sei punti conflittuali.
Il raccordo fra la via esistente, con una pendenza pari al 30%, e la strada no.
18, così come previsto dal progetto di massima del giugno 1999, sarebbe
praticamente irrealizzabile a causa di ben tre motivi quali la visibilità
ostacolata dal muro a monte, i necessari radicali interventi per permettere
l’imbocco e la pendenza trasversale in prossimità dell’intersezione fra le due
strade che sarebbe troppo elevata e quindi non permetterebbe la
realizzazione dell’opera senza causare un forte pericolo di slittamento laterale
dei veicoli. Il tornante, ubicato a ca. 20 metri dallo sbocco della nuova strada
d’accesso, non sarebbe tecnicamente conforme per cui, al fine di permettere
la viabilità di tale curva a livello di strada di quartiere, sarebbe necessario
ridurne la pendenza longitudinale con conseguente ripercussione in relazione
alla pendenza della parte diritta della strada.
Il tracciato orizzontale della parte media della strada sarebbe stato elaborato
in modo molto rudimentale e non terrebbe quindi conto delle caratteristiche
morfologiche della zona, omettendo altresì di perseguire il fine di contenere il
più possibile i muri di sostegno a monte e a valle della struttura viaria. Strade
caratterizzate da una pendenza quali quella in giudizio andrebbero progettate
in modo da evitare tornanti e curve strette, così da non ostacolare una corretta
visibilità. Inoltre, simili strutture dovrebbero essere dotate di piazzole di
scambio a intervalli regolari. Il raccordo della diramazione della strada di
quartiere presso la progressiva 140, caratterizzato da una pendenza del 25%,
risulterebbe estremamente ripido. Considerando un raggio di raccordo
verticale appropriato, la strada in questione raggiungerebbe una pendenza
ancora maggiore. Malgrado l’ottimizzazione del tracciato, il paesaggio,
attualmente intatto, subirebbe massicci interventi a causa dei muri di sostegno
necessari.
In relazione alla variante 1bis, costituita dal prolungamento del tratto stradale
oggetto della variante 1, il perito ritiene gli accertamenti effettuati dal comune
e dallo studio tecnico incaricato quali insufficienti e, riferendosi al sopralluogo
esperito, constata la propria impossibilità di valutazione oggettiva tenendo
particolarmente conto del terreno ripido e di conseguenza insidioso.
In merito alla variante 2 e alla relativa documentazione presentata dallo
studio … SA, il perito giudiziario lamenta la mancanza di un progetto di

massima e, basandosi sui propri riscontri, considera il tragitto quale scomodo
e dispendioso a causa della notevole distanza fra la strada principale e il
quartiere da urbanizzare. In ogni caso, tale variante sarebbe tecnicamente
realizzabile premessa la costruzione dei necessari muri di sostegno che,
contrariamente a quelli previsti per la variante 1, sarebbero in buona parte
mimetizzati dalla vegetazione.
Il perito giudiziario conclude come, considerando gli aspetti economici, di
viabilità e, probabilmente, anche ecologici, il quartiere "…" andrebbe
urbanizzato tramite una strada, possibilmente breve e diretta, proveniente dal
basso, come nel caso della variante 1. Per una valutazione esaustiva i dati a
disposizione sarebbero però carenti. In particolare per la variante 1, quale
presunta miglior soluzione, mancherebbero diverse indicazioni essenziali per
l'accertamento della fattibilità. In tale contesto dovrebbero essere esaminate
e risolte le diverse situazioni conflittuali esposte.
Infine, il perito propone l'esame di una ulteriore variante stradale lungo il
tracciato della via carraia esistente. Nell'ottica di tale soluzione,
probabilmente, la strada di quartiere potrebbe essere progettata garantendo
una visualità sufficiente, con delle curve a raggi più ampi e con diverse piazze
di scambio, perseguendo una pendenza più o meno costante del 20-21%.
10. a)
Nella presa di posizione del 2 ottobre 2006 al riguardo della perizia giudiziaria,
i ricorrenti, rifacendosi alle varie situazioni conflittuali evidenziate dal perito,
condividono pienamente le conclusioni dello stesso sulla carenza delle
necessarie verifiche per l'accertamento della fattibilità del progetto di
realizzazione della strada no. 18. In particolare, onde garantire l'agibilità
confacente della struttura viaria tramite gli accorgimenti ventilati dal perito,
sarebbe necessaria una sottrazione di terreno edificabile di gran lunga
maggiore a quella risultante dal progetto in giudizio con conseguente sensibile
incremento dei costi di realizzazione dell'opera. In relazione alla variante 2 la
perizia giudiziaria confuterebbe sostanzialmente la valutazione dello studio …
SA
in
particolare
riferimento
all'impatto
ambientale.
Nel
caso
dell'accoglimento del ricorso e del rinvio degli atti al comune al fine di nuova
decisione, l'autorità locale, ovviamente, dovrebbe vagliare pure l'ulteriore
variante proposta dal perito giudiziario. I ricorrenti invocano, infine, viste

l'urbanizzazione esistente e le difficoltà tecniche in ogni caso connesse alla
realizzazione dell'allacciamento, lo stralcio definitivo della strada no. 18.
b)
Nella presa di posizione del 26 agosto 2006 il Governo evidenzia come pure
il perito giudiziario abbia giudicato la variante 1 migliore della variante 2. Per
quanto concerne la nuova variante proposta dal perito il Governo rinvia alle
considerazioni del comune che meglio conoscerebbe la situazione locale.
c)
Nella propria presa di posizione del 2 ottobre 2006 il comune giudica la perizia
giudiziaria quale incompleta e non conforme alle richieste formulate. Di
conseguenza, il perito dovrebbe essere sollecitato a completare il proprio
studio effettuando i rilievi necessari delle quote, così da poter rispondere
esaustivamente ai quesiti posti. Contestualmente, il perito dovrebbe chiarire
la fattibilità della ulteriore variante da lui proposta.
Considerando in diritto:
1.
Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia
amministrativa (LGA). Giusta la disposizione transitoria di cui all’art. 85 cpv. 2
LGA, le procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente
legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il
diritto precedente. Conseguentemente alle presenti vertenze vengono ancora
applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).
2. a)
Ai sensi dell’art. 52 LTA, è legittimato al ricorso chiunque risulti colpito dalla
decisione contestata e goda di un interesse tutelabile alla sua abrogazione o
modifica. La legittimazione al ricorso descritta dall’art. 52 LTA corrisponde
testualmente ai parametri di legittimazione previsti dall’art. 103 lett. a OG.
Onde uniformare i requisiti di legittimazione al ricorso a livello cantonale con
quelli a livello federale, il Tribunale amministrativo, dopo diversi aggiornamenti
della propria prassi, tramite la decisione R 03 69, ripresa in PTA 2003 no. 34,
ha stabilito come l’art. 52 LTA debba essere interpretato in modo unitario in
tutti i campi di pertinenza della Corte amministrativa.

La revisione della prassi riguarda l’interpretazione della norma per la quale
gode del requisito di tutelabile non solo l’interesse garantito da una
disposizione legale bensì pure un mero interesse di fatto all’abrogazione o
modifica della decisione impugnata. In tal senso, come premesso, si
persegue, a prescindere da eventuali disposizioni speciali, una prassi unitaria
per l’accertamento della legittimazione al ricorso. Di conseguenza, l’art. 52
LTA viene interpretato alla stessa stregua dell’art. 103 lett. a OG e della
relativa giurisprudenza. Un’interpretazione della legittimazione al ricorso sulla
base dei parametri applicabili per il diritto federale appare, a maggior ragione,
appropriata, tenendo conto che, in molteplici pratiche, la normativa
procedurale cantonale deve, in ogni caso, garantire delle premesse ricorsuali
pari a quelle del diritto federale, qualora una decisione possa essere
impugnata tramite i rimedi legali ordinari davanti al Tribunale federale (art. 98a
OG, DTF 122 II 132, 121 II 74).
b)
In base alla prassi precedentemente descritta, la legittimazione al ricorso, ai
sensi dell’art. 52 LTA, viene riconosciuta quando il cittadino, colpito da una
decisione, comprova un interesse, anche se meramente di fatto,
all’abrogazione o modifica della disposizione stessa. In ogni caso,
l’interessato deve sempre ancora essere toccato dalla decisione in maniera
tale da rendere concreto l’interesse al giudizio nel merito della pratica. Detto
interesse deve rivestire intensità tale da poter essere giudicato quale
personale e quindi superiore a quello della collettività. Colui che intende
impugnare una decisione amministrativa deve quindi dimostrare che, nel caso
della mancata abrogazione o modifica della stessa, egli sarebbe soggetto a
degli effettivi svantaggi. Di conseguenza, detto interesse, e contrario, implica
la salvaguardia di una situazione di fatto a vantaggio del ricorrente,
perseguibile tramite la contestazione ricorsuale di un cambiamento che
comporterebbe degli svantaggi materiali o ideali (DTF 122 II 369, 121 II 361,
120 Ib 487). Tale prassi permette quindi di differenziare il ricorso di diritto
amministrativo dal gravame popolare che continua ad essere inammissibile.
Inoltre, l’interesse, di regola, deve essere attuale, con la conseguenza che la
decisione giudiziaria deve risultare atta ad incidere sulla situazione legale o di
fatto del ricorrente, così da evitare delle pratiche dal mero carattere

accademico volte unicamente a chiarire una situazione legale astratta (DTF
120 Ib 308).
Secondo la costante prassi, spetta al ricorrente motivare al Tribunale la
propria legittimazione illustrando, a mano della fattispecie concreta, i motivi
per i quali egli sarebbe colpito in misura maggiore a quella della collettività
nonché gli svantaggi, legali o di fatto, che comporta nei suoi confronti la
decisione stessa.
Quali proprietari di fondi siti nell'area edificabile, la cui urbanizzazione è
prevista tramite la strada no. 18, i ricorrenti godono indubbiamente della
legittimazione al ricorso ai sensi dell'art. 52 LTA.
3.
Come giustamente considerato dal Governo, il piano generale di
urbanizzazione costituisce un piano particolareggiato ai sensi della legge
federale sulla pianificazione del territorio (LPT; DTF 111 Ib pag. 14/15, cons.
3b). In quanto tale esso configura l'utilizzazione ammessa nei piani delle zone
disciplinando, fra l'altro, l'accesso stradale in maniera vincolante. Tale
strumento urbanistico funge da base per i progetti esecutivi di urbanizzazione
che sfociano quindi nella realizzazione materiale delle strade previste.
Di conseguenza, il piano generale di urbanizzazione è soggetto alle
disposizioni sulla protezione giuridica sancite dall'art. 33 LPT che prevedono
il riesame completo da parte di almeno una istanza cantonale. Nel Cantone
dei Grigioni tale prima istanza di gravame, ai sensi dell'art. 37a cpv. 1 vLPTC,
è rappresentata dal Governo che giudica con pieno potere cognitivo (art. 37a
cpv. 2 vLPTC; oggi art. 102 LPTC dell’11 maggio 2004, entrata in vigore il 1.
novembre 2005).
Il Tribunale amministrativo, statuendo su una decisione di gravame ad esso
deferita, agisce come una seconda istanza cantonale la cui cognizione è
quella sancita dall'art. 53 LTA (PTA 1999 no. 44 e 1996 no. 42, DTA 640/96
e per la conformità di tale cognizione all'art. 6 cifra 1 della Convenzione
Europea dei Diritti dell'Uomo cfr. Herzog, Art. 6 EMRK und die kantonale
Verwaltungsrechtspflege, pag. 368 e riferimenti, DTF 119 Ia 95 cons. 5, 117
Ia 501 cons. 2c-f e 115 Ia 190 cons. 4). Il potere d'esame del Tribunale
amministrativo si limita perciò ad un controllo di diritto, ossia a giudicare se
l'autorità abbia fatto un uso eccessivo o illecito del proprio potere discrezionale

(cfr. Herzog, op. cit. pag. 370). Poiché nei Grigioni la pianificazione locale è di
competenza dei comuni (vedi art. 10 LPT in concomitanza con l'art. 4 cpv. 1
vLPTC rispettivamente oggi art. 3 LPTC), questi godono di una certa libertà
di apprezzamento nel disciplinare l'utilizzazione del territorio comunale e al
Tribunale amministrativo non è concesso sostituire il proprio apprezzamento
a quello dell'autorità comunale. La prova che l'autorità abbia adottato una
soluzione opportuna basta per confermare la decisione, anche se l'autorità di
ricorso, tra le varie soluzioni possibili, nel caso concreto, avrebbe operato una
scelta diversa. D'altro canto, una correzione in questa sede è possibile, non
solo se la soluzione adottata è insostenibile, bensì anche quando gli interessi
sovracomunali della pianificazione lascino apparire la scelta operata come
poco opportuna o gli scopi e i principi della pianificazione non siano stati
debitamente presi in considerazione o vengano addirittura contraddetti.
4. a)
Ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 LPT, il compito di urbanizzare il proprio territorio
ricade principalmente sui comuni. Fra i compiti di urbanizzazione ricade pure
quello di garantire alle zone edificabili un confacente collegamento stradale.
Tale principio può essere derogato qualora la realizzazione della struttura
viaria non sia tecnicamente possibile oppure quando i costi connessi alla
stessa siano sproporzionati al cospetto dei vantaggi conseguibili. In simili
eventualità il comune, onde ottemperare al proprio compito d'urbanizzazione,
deve vagliare le possibili soluzioni alternative per rendere accessibili al meglio
gli insediamenti. Fermo restando il vaglio degli interessi pubblici e privati
contrapposti, l'opposizione dei proprietari della zona interessata non esonera
il comune dai propri compiti urbanistici imposti dal diritto pubblico.
b)
In effetti, l'insediamento di "…", abbarbicato sul fianco della montagna lungo
la sponda destra della …, è caratterizzato da una marcata pendenza a
malapena mitigata dai terrazzamenti tipici della zona alpina. Proprio a causa
di tale peculiarità, di cui una delegazione del Tribunale amministrativo ha
avuto modo di prendere atto in occasione di un sopralluogo esperito nel
contesto di una precedente pratica (cfr. STA R 04 29), risulta estremamente
difficoltoso garantire l'allacciamento stradale alle particelle edificabili e agli
edifici dell'agglomerato. Tale difficoltà trova riscontro nella circostanza per la

quale pure taluni edifici esistenti da anni non possono ritenersi allacciati
secondo i crismi delle necessità attuali. Infatti, le uniche strutture di
collegamento esistenti sono costituite dai passaggi pedonali e da una strada
con una pendenza che raggiunge il 30%.
Alla luce di tale situazione bisogna perciò concludere che il comune,
nell'ambito della procedura di revisione della pianificazione locale, abbia
ottemperato ai propri compiti urbanistici, perseguendo un allacciamento
confacente per il quartiere "…" e trovandosi quindi confrontato con le difficoltà
tecniche riassunte nella fattispecie.
c)
Nell'ambito della pratica di gravame contro la strada no. 18, il Governo, tramite
decisione del 1 ottobre 2002, ha sospeso la procedura accertando come non
esistessero i presupposti per un esame esaustivo sulla conformità della
struttura viaria e quindi ha rinviato gli atti al comune sollecitandolo a
esaminare in modo approfondito la soluzione dell'allacciamento, in modo
particolare studiando e paragonando le possibili alternative nell'ottica del
vaglio degli interessi contrapposti, dell'analisi dei prezzi in relazione ai
vantaggi ecc..
Le conclusioni della perizia dello studio … SA, sulle quali il Governo ha basato
la decisione del 28 agosto 2005, sono state contestate dai ricorrenti in sede
di Tribunale amministrativo, in particolare riferimento alla ponderazione degli
interessi pubblici e privati, alla protezione del luogo e ai necessari permessi
di dissodamento, alla tutela del paesaggio e alla sicurezza stradale. Alla luce
delle dettagliate censure dei ricorrenti, preso atto delle componenti
specialistiche della pratica e quindi dando seguito ad una specifica richiesta
di carattere procedurale formulata dai ricorrenti stessi, il Tribunale
amministrativo ha ritenuto opportuno commissionare una perizia giudiziaria
nel cui contesto le parti in causa hanno formulato i propri quesiti.
Come risulta dagli atti, il perito incaricato dal Tribunale ha riscontrato nel
progetto di massima relativo alla strada no. 18 ben sei situazioni altamente
conflittuali senza proposte di soluzione plausibili. Detto perito ha concluso
come, a causa della carenza dei dati e dei rilievi necessari, non fosse possibile
valutare con cognizione di causa la variante migliore. In particolare relazione

alla variante 1, costituita dalla strada no. 18, mancherebbero elementi
essenziali per stabilirne la fattibilità.
Infine, il perito ha descritto sommariamente una terza variante, a suo parere
degna d'esame, proponendone lo studio di fattibilità.
Come precedentemente illustrato, il Governo è tenuto a giudicare i gravami
contro la pianificazione comunale con piena cognizione d'esame.
Da parte sua, il Tribunale amministrativo, quale seconda istanza cantonale di
ricorso, è vincolato alla cognizione d'esame statuita dall'art. 53 LTA, che
implica il giudizio su ogni violazione di diritto, compreso l'uso eccessivo o
illecito del potere discrezionale.
Nel caso in questione, come risulta dalla perizia giudiziaria, per quanto
concerne la strada di quartiere, il comune non si è limitato ad adottare,
nell'ambito di un corretto uso del proprio potere discrezionale, una soluzione
d'allacciamento possibile prediligendo la stessa ad altre varianti, bensì ha
inserito nel piano generale di urbanizzazione una strada senza averne
accertato con sicurezza la fattibilità tecnica e, in ogni caso, senza avere
ponderato l'impatto ambientale e l'aspetto finanziario, nell'ottica degli
accorgimenti edilizi che si renderebbero necessari per la realizzazione
dell'opera su un terreno estremamente difficoltoso. Alla luce di tale situazione,
la decisione pianificatoria del comune appare arbitraria in quanto collide con i
citati principi della procedura di urbanizzazione. La mancanza di accertamenti
e rilievi tecnici da parte del comune, come accertato dal perito giudiziario, non
solo impedisce di valutare la fattibilità, i costi e l'effettivo impatto ambientale
della strada no. 18, bensì esclude pure la possibilità di un confronto con le
possibili varianti che, a propria volta, non sono state oggetto di
un'elaborazione sufficiente.
Per i motivi addotti, il decreto comunale d'approvazione della nuova
pianificazione del 24 giugno 2001, limitatamente alla strada no. 18, e la
conseguente decisione del Governo del 29 agosto 2005 devono essere
annullati e gli atti rinviati al comune convenuto al fine di nuovo studio
dell'allacciamento del quartiere in questione tenendo conto delle premesse e
delle conclusioni della perizia giudiziaria.

5.
Preso atto che il ricorso deve essere accolto nel citato senso per motivi di
ordine materiale e che gli atti vengono rinviati al comune al fine di nuovo ed
esaustivo esame dell'urbanizzazione, specificatamente dell'allacciamento
viario del quartiere in questione, si rende superfluo il giudizio sulle ulteriori
contestazioni ricorsuali di carattere formale, in particolare sulla problematica
della ricusa sollevata nei confronti del Presidente della Commissione edilizia,
di un membro della Commissione di pianificazione e di un municipale. In via
abbondanziale giova però considerare, all'attenzione dell'autorità comunale
nel proseguio della pratica, che la prassi sulla ricusa nell'ambito della
procedura di revisione della pianificazione è stata recentemente approfondita
da una sentenza del Tribunale Federale. Secondo la suprema Corte federale,
la ricusa di un membro della Commissione di pianificazione o del Consiglio
comunale, considerate autorità amministrative, è retta dal diritto cantonale e
dai principi sanciti dagli art. 29 cpv. 1 e 8 cpv. 1 della Costituzione Federale
(CF). In tale contesto, la garanzia costituzionale derivante dall'art. 30 cpv. 1
CF non può essere invocata indiscriminatamente nei confronti di autorità non
investite di mansioni giudiziarie. Bisogna invece tenere conto delle
particolarità del caso specifico e dei compiti svolti dall'autorità in questione. Il
Tribunale Federale, giudicando un caso analogo a quello in giudizio,
caratterizzato dalla problematica dell'azzonamento di una particella
appartenente al suocero del presidente della Commissione di pianificazione,
premettendo l'applicazione delle norme sulla ricusa anche in relazione agli atti
preparatori precedenti la decisione formale, ha stabilito che, qualora l'agire
del funzionario lasci trasparire la parvenza oggettiva del perseguimento di
interessi di parte, deve essere riconosciuta la lesione del dovere di ricusa.
Diversa appare la situazione quando il presidente o un membro dell'autorità
investita della gestione della procedura di pianificazione, come pure i loro
congiunti, possiedono proprietà fondiarie nel perimetro interessato dalla
procedura, ma la destinazione pianificatoria di detti fondi appare indiscussa e
incontestata. In tale evenienza, venendo meno la palese collisione di interessi,
non si impone la ricusa degli interessati. In caso contrario, a maggior ragione
viste le dimensioni di gran parte dei comuni grigionesi e la scarsità di persone
disposte a svolgere mansioni pubbliche, si correrebbe il serio pericolo di

paralizzare gli esecutivi locali e le loro commissioni (cfr. su tutta la
problematica la DTF citata in ZBL 12/2005, pag. 634 seg.).
6.
Visto l'esito del ricorso le spese procedurali vengono poste a carico del
comune convenuto, il quale dovrà altresì rifondere ai ricorrenti, avvalsisi del
patrocinio di un avvocato, un'equa somma a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto con conseguente annullamento della decisione comunale
del 24 giugno 2001, limitatamente alla strada di quartiere no. 18 “…” del piano
generale di urbanizzazione traffico 1:2000 e della rispettiva decisione su
gravame nonché di approvazione del Governo del 29 agosto 2005. Gli atti
sono trasmessi al comune al fine di nuova decisione ai sensi dei considerandi
del presente giudizio.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
4'000.00
- i costi delle perizia giudiziaria di
fr.
7'878.70
- e le spese di cancelleria di
fr.
524.00
totale
fr.
12'402.70
il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica
della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei
Grigioni, Coira.
3.
Il Comune di … è tenuto a versare ai ricorrenti …, … e …, l'importo
complessivo di fr. 3’000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
L’interposto ricorso al Tribunale federale è stato dichiarato inammissibile
(1P.118/2007).