gr_gerichte · V 2007 3 · 2007-12-04 · de
politische Rechte

Fuhrhaltergesetz | abstrakte Normenkontrolle

V 07 3
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 4. Dezember 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Fuhrhaltergesetz
1. a)
… ist seit 40 Jahren berufsmässiger Kutscher in ... Für die Ausübung dieses
Gewerbes erhielt er von der Gemeinde … zwei Konzessionen. Eine weitere
Konzession wurde dem Konkurrenten … erteilt, der dieses Gewerbe
nebenberuflich betreibt. Für die Ausübung des Kutschergewerbes erliess die
Gemeinde am 24. Oktober 2005 ein Fuhrhaltergesetz (FHG). Art. 19 FHG
hatte folgenden Wortlaut:
„Der Fuhrhaltertarif wird vom Gemeindevorstand nach Anhören der Fuhrhalter
festgelegt. Er ist allgemein verbindlich und im Fahrzeug stets mitzuführen
sowie an den Standplätzen anzuschlagen.“ Gestützt auf Art. 19 FHG verfügte
der Gemeindevorstand am 7. Dezember 2005 die folgenden Tarife für die
Wintersaison 2005/2006:
▪ Preis/Stunde: 2 Personen Fr. 50.--, 3 – 5 P. Fr. 60.-- und ab 6 P. Fr. 12.--/P.;
▪ Preis/30 min.: 2 Personen Fr. 40.--, 3 – 5 P. Fr. 50.-- und ab 6 P. Fr. 10.--/P.
Diese Tarife behielten auch im Sommer 2006 gemäss dem Schreiben vom 5.
Juli 2006 der Gemeinde an die Konzessionäre ihre Gültigkeit.
b)
Nach Eingang verschiedener Anträge, Anregungen und Preisvergleiche der
beiden Konkurrenten, erliess die Gemeinde gestützt auf Art. 19 FHG mittels
Verfügung vom 7. November 2006 die folgenden Fuhrhaltertarife für die
Wintersaison 2006/2007:
▪ Preis/Stunde: 2 Personen Fr. 50.--, 3 – 5 P. Fr. 60.-- und ab 6 P. Fr. 12.--/P.;
▪ Preis/30 min.: 2 Personen Fr. 30.--, 3 – 5 P. Fr. 40.-- und ab 6 P. Fr. 8.--/P.;
▪ Kurzfahrten für Kinder bis ca. 20 min.: Fr. 5.--/Kind, mindestens Fr. 20.--/Fahrt.

c)
Ein dagegen von … eingereichter Rekurs (U 06 129) wurde vom
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. März 2007 gutgeheissen und die
Gemeinde angehalten, die Fuhrhaltertarife für die kommende Wintersaison
nach Anhörung der Betroffenen neu festzulegen. Nach Anhörung der
Konzessionäre setzte der Gemeindevorstand die Tarife für die Sommersaison
2007 fest; für Kurzfahrten wurden keine Tarife mehr vorgesehen.
d)
Die Gemeindeversammlung vom 1. Oktober 2007 beschloss Art. 19 FHG in
einer abgeänderten Form. Er lautet neu:
„Jeder Fuhrhalter legt seine Tarife eigenständig fest und teilt diese umgehend
der Gemeindeverwaltung mit.
Eine Änderung der Tarife kann nur jeweils auf den Beginn der Winter- und
Sommersaison erfolgen.
Die Fuhrhaltertarife sind allgemein verbindlich. Sie sind stets im Fahrzeug
mitzuführen sowie an den Standplätzen anzuschlagen.“
2.
Dagegen liess … am 31. Oktober 2007 beim Verwaltungsgericht frist- und
formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag, der angefochtene
Beschluss der Gemeindeversammlung … vom 1. Oktober 2007 betreffend die
Fuhrhaltertarife sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur Festsetzung
von angemessenen Tarifen an die Entscheidbehörde zurückzuweisen.
Zur Begründung machte er geltend, die Angelegenheit tangiere das
Rechtsgleichheitsgebot, das öffentliche Interesse, die Wahrung von Treu und
Glauben sowie die Erfüllung von Aufgaben durch die öffentliche Hand. Er
legte im Wesentlichen dar, dass der Erlass eines vollständigen
Fuhrhaltergesetzes in einem gewichtigen öffentlichen Interesse liege. Sinn
und Zweck eines solchen Gesetzes seien u.a. in der Einhaltung des
Tierschutzgesetzes, der Aufrechterhaltung eines vernünftigen Angebotes, der
Gewährung der Sicherheit der Gäste, dem Schutz der Konzessionäre und der
Klientel vor Übervorteilung zu erblicken. Im Zentrum eines Fuhrhaltergesetzes
stehe insbesondere die Regelung der Fuhrhaltertarife, wobei neben dem
Gebot der Wirtschaftlichkeit auch ein geordnetes Tarifwesen im Vordergrund
stehe. Es gehe nicht an, dass die Tariffestlegung einfach auf die einzelnen

Kutscher abgeschoben werde. Absurd sei auch, dass ein Kutscher die ganze
Saison an die Tarife, welche er anfangs Saison festlege, gebunden sei.
3.
Die Gemeinde … liess Abweisung der Beschwerde beantragen. Zutreffend
sei, dass auch mit dem angefochtenen Fuhrhaltergesetz der Schutz
polizeilicher Güter angestrebt werde. Hingegen fehle diesem - wie auch
bereits dem alten - Gesetz die Intention, das Einkommen der Fuhrhalter zu
sichern. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sei eine
Tarifregelung zur Erfüllung eines geordneten Fuhrbetriebes nicht erforderlich
und es sei einem Fuhrhalter auch zuzumuten, seine Tätigkeit im Umfeld eines
gewissen Konkurrenzdruckes auszuüben. Hinzu komme, dass die Festlegung
der Fuhrhaltertarife für die Gemeinde mit grössten Schwierigkeiten verbunden
gewesen sei. Es gehe nicht an, dass die Gemeinde festlegen müsse, welcher
Tarif für einen Fuhrhalter kostendeckend und gewinnbringend sei und die
diametralen Vorstellungen der Konkurrenten würden letztlich einen enormen
Aufwand und eine unnötige Belastung der Gemeinde mit sich bringen, was
vermieden werden solle. Die Fuhrhalterei sei zwar ein konzessioniertes, aber
letztlich trotzdem privates Gewerbe, welches nur soweit geregelt werden
solle, als an einer Regelung ein öffentliches Interesse bestehe. Mit der
angefochtenen Regelung werde dieser Vorgabe hinreichend nachgelebt.
4.
In einer ergänzenden Eingabe bekräftigte der Beschwerdeführer seinen
Standpunkt, ohne aber wesentlich Neues vorzubringen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) sowie
Art.
57
Abs.
1
lit.
a
des
kantonalen
Gesetzes
über
die
Verwaltungsrechtspflege
(VRG)
ist
für
die
Beurteilung
von
Verfassungsbeschwerden das Verwaltungsgericht zuständig, das mithin auch

im abstrakten Normenkontrollverfahren rechtsetzende Erlasse bezüglich
Verfassungsverletzungen zu beurteilen hat. Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
2. a)
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das neue Gesetz sei zufolge des
Verzichts auf die Festlegung von Fuhrhaltertarifen unvollständig, wodurch u.a
das Rechtsgleichheitsgebot und auch das Gebot von Treu und Glauben
verletzt werde. Seiner Ansicht kann nicht gefolgt werden.
b)
Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichtes verletzt ein Erlass
das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV, wenn er
Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich
ist (BGE 99 Ia 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er
gleiche oder im Wesentlichen gleich gelagerte Sachverhalte ohne
ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 144
f. mit Hinweisen; 121 I 134). Bei der Beurteilung, ob die tatsächlichen
Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen sachlich
gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede
tatsächliche Ungleichbehandlung kann indessen zu einer rechtlichen
unterschiedlichen
Behandlung
führen.
Gewisse
Schematisierungen
(Differenzierungen nach abstrakten Kriterien) sind unerlässlich, auch wenn sie
Grenzfällen nicht immer gerecht werden. Dort, wo sich die Vereinfachung in
Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen Gegebenheiten aufdrängt und die
unterschiedliche Behandlung nicht zu unbilligen Resultaten führt, lässt sich
jedenfalls nicht von einer unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (BGE
100 Ia 328 f.). Es gilt zu beachten, dass dem Gesetzgeber generell ein weiter
Gestaltungsspielraum zukommt, da sich ein bestimmtes Problem oft auf
mancherlei Art lösen lässt, und sich in der Regel aus dem in Art. 8 BV
enthaltenen Gleichheitsgrundsatz nur ganz allgemeine Gesichtspunkte und
Richtlinien gewinnen lassen (BGE 96 I 567).
c)
Wie die Gemeinde zutreffend ausgeführt hat, liegt der Zweck des aus dem
Jahre 2005 stammenden Fuhrhaltergesetzes nicht darin, einheitliche Tarife
zu schaffen, um damit den Fuhrhaltern ein geregeltes Einkommen zu sichern,

sondern es wird damit eine Regelung angestrebt, mit welcher mit
hinreichender Regelungsdichte zum einen der Schutz der polizeilichen
Rechtsgüter (u.a. Schutz der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit)
gewährleistet und zum andern gemeindeweit eine sichere und geordnete
Abwicklung
des
Fuhrhalterbetriebes
sichergestellt
werden
kann.
Entsprechend sieht das Gesetz vor, dass für den gewerbsmässigen
Personentransport - unbesehen davon, ob dieser haupt- oder nebenberuflich
erfolgt - eine Konzession des Gemeindevorstandes erforderlich ist (Art. 2).
Sodann regelt es die für eine Konzessionserteilung wesentlichen Fragen (u.a.
Voraussetzungen für eine Konzession [Art. 5], Entzug der Konzession [Art. 6],
Standplätze [Art. 8], Fahrkunde [Art. 9], Betriebs- und Verhaltensvorschriften
für Kutscher [Art. 10], Eignung und Ausrüstung von Fahrzeugen [Art. 15], etc.)
und dient damit der eingangs erwähnten Gewährleistung der Sicherheit der
Gäste und der Öffentlichkeit zum einen sowie der Sicherstellung eines
geordneten
Fuhrbetriebes
zum
andern.
Dass
solches
in
einer
Kurortsgemeinde in einem grossen öffentlichen Interesse steht, ist
offenkundig und wurde seitens der Parteien auch übereinstimmend erkannt.
d)
Wenn der Beschwerdeführer nun meint, dass zur Erreichung der mit dem
Gesetz angestrebten Ziele - über den mit den Konzessionsvoraussetzungen
gesteckten Rahmen hinaus - auch noch der Erlass einer Tarifordnung
zwingend sei, so kann ihm nicht gefolgt werden. Wie die Gemeinde zutreffend
erkannt hat, fehlt es einer solchen Regelung an einem überwiegenden
öffentlichen Interesse. Dies umso mehr, als z.B. die Interessen des Tourismus
wie auch das Interesse an einer funktionierenden freien Marktwirtschaft
seitens des Staates nicht ohne Not eingeschränkt werden dürfen (Art. 27, 36
und 94 ff. BV). Der Beschwerdeführer bringt in seiner Eingabe nichts vor, was
aus der Sicht der Öffentlichkeit einen Regelungsbedarf im Sinne seiner
Intentionen begründen würde. Zwar ist seinem Ansinnen, mittels einer
staatlich vorgegebenen Tarifierung ein möglichst gesichertes Einkommen zu
erzielen, zweifellos Verständnis entgegen zu bringen, und mit ihm ist davon
auszugehen, dass eine Tarifierung in dem von der Bundesverfassung
vorgegebenen Rahmen grundsätzlich - wie bis anhin - möglich wäre. Der
Beschwerdeführer
übersieht
jedoch,
dass
im
Rahmen
der

verfassungsmässigen Ordnung für eine Gemeinde auch der Verzicht auf eine
konkrete Tarifierung ohne weiteres möglich und zulässig ist bwz. unter
Umständen verfassungsrechtlich gar geboten sein kann. Jedenfalls gehört
insbesondere die von ihm letztlich angestrebte Sicherung seines Einkommens
gerade nicht zum Aufgabenbereich einer Gemeinde. Es besteht - mit anderen
Worten gesagt - für ein Gemeinwesen weder ein durch ein überwiegendes
öffentliches Interesse abgedeckter Grund noch ein gerechtfertigter Anlass, im
streitigen Bereich zwingend legalistisch tätig zu werden, selbst wenn sie tätig
werden dürfte. Auch aus der Sicht von Treu und Glauben besteht keinerlei
Veranlassung - und der Beschwerdeführer bringt in seiner pauschal
gehaltenen Begründung auch nichts Entsprechendes vor - den gerügten
Verzicht auf eine Regelung der Tarife im FHG zu beanstanden.
e)
Aus verfassungsmässiger Sicht betrachtet, lässt es sich jedenfalls ohne
weiteres vertreten, wenn die Gemeinde aufgrund einer Interessenabwägung
zum Schluss gelangt ist, dass auf ihrem Gemeindegebiet zwar ein gewisses
Interesse an der Übersichtlichkeit der Fuhrhaltertarife bestehe - einem
Umstand, dem sie im Übrigen mit der Anordnung, dass die Fuhrhaltertarife
saisonal gelten würden und allgemein verbindlich seien, angemessen
Rechnung getragen hat - dieses Interesse sich aber angesichts der geringen
Zahl von Anbietern in sehr engen Grenzen halte, weshalb vom Erlass einer
kommunalen Tarifordnung auch abgesehen werden dürfe. Dies umso mehr,
als der Erlass einer solchen Ordnung zweifellos auch nicht zum originären
Aufgabenbereich einer Gemeinde gehört, keine rechtlich relevanten Gründe
für eine solche Regelung ersichtlich sind und zudem das Interesse des
Tourismus an einem funktionierenden freien Wettbewerb im Allgemeinen und
der Gäste im Speziellen gegen eine gemeindlich aufoktruierte Tariffestlegung
spricht. Dass die Gemeinde mit dem Verzicht auf eine Tariffestlegung gerade
auch noch unnötigerweise entstehenden administrativen Aufwand für die
Verwaltung und die Gemeindebehörden vermeiden möchte, ist verständlich
und liegt letztlich wohl auch in einem nicht zu vernachlässigenden öffentlichen
Interesse.

f)
Dass der Beschwerdeführer zwecks Sicherstellung seines Einkommens auf
kostendeckende Tarife angewiesen ist, kann mit Blick auf die Beantwortung
der sich stellenden Frage, ob die Gemeinde zu Recht von der Aufnahme einer
Tarifregelung abgesehen hat, nicht entscheidend sein. Mit der Gemeinde ist
davon
auszugehen,
dass
einem
Fuhrhalter
eine
minimale
Geschäftstüchtigkeit abverlangt werden kann und muss, und dass es ihm
gerade ohne gemeindliche Tarifregelung ermöglicht wird, kostendeckende
Preise zu verlangen. Bei der Festlegung eines solchen Preises wird er den im
FHG vorgesehenen Rahmenbedingungen Rechnung tragen, damit er die
Bedingungen und Voraussetzungen für die Erlangung und Beibehaltung einer
Konzession erfüllen, die Pflege und Ernährung der eingesetzten Pferde wie
auch den Unterhalt seines Fuhrparkes etc. sicherstellen und zudem auch
noch einen Gewinn erzielen kann.
g)
Durchaus vertreten lässt sich im Lichte des oben Gesagten auch die
gemeindliche Festlegung, dass die Tarife saisonal gelten, mithin während der
Saison nicht abgeändert werden dürfen. Auch diese Festlegung liegt letztlich
noch innerhalb des von der Verfassung mit Blick auf die Wirtschaftsfreiheit
vorgegebenen Rahmens, wobei auch eine weitergehende Öffnung hin zu
einer freien Preisgestaltung durch den Fuhrhalter durchaus möglich wäre. Die
Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist daher abzuweisen.
3.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
des
Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinde sowie mit öffentlich-
rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2
VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht
vorliegend kein Anlass, weshalb der anwaltlich vertretenen Gemeinde denn
auch keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
212.--
zusammen
Fr.
1'712.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.