gr_gerichte · A 2011 59 · 2012-09-28 · de

Zweitwohnungssteuer | Steuern übriges

A 11 59, A 12 2, A 12 5 und A 12 6
4. Kammer 
URTEIL
vom 3. Juli / 28. September 2012
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Zweitwohnungssteuer
1. a)
Am 10. November 2009 hat die Regierung eine Ergänzung des kantonalen 
Richtplans (RIP 2000) mit der Thematik “Erst- und Zweitwohnungen sowie 
touristische Beherbergung“ beschlossen. Mit dieser Richtplanergänzung 
wurden die Tourismusgemeinden verpflichtet, mittels Kontingentierung den 
Bau von unbewirtschafteten Zweitwohnungen in Grenzen zu halten. Der im 
Hinblick darauf erarbeitete gleichnamige Werkzeugkasten, welcher diverse 
Musterregelungen enthält, wurde dabei zur Kenntnis genommen. In der 
Zwischenzeit, nämlich am 15. März 2010, hat der Bundesrat diese Anpassung 
des kantonalen Richtplans genehmigt. Bereits nachdem sich die erwähnten 
Richtplanregelungen auf regionaler und kantonaler Ebene abzuzeichnen 
begannen, entschied sich der Gemeindevorstand ..., die kommunalen 
Bestimmungen über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des 
Zweitwohnungsbaus diesen Richtplanvorgaben anzupassen und eine 
entsprechende Vorlage auszuarbeiten. Nach erfolgter Vorprüfung durch das 
kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE) wurde der Gesetzesentwurf in der 
Zeit vom 15. Dezember 2009 bis 20. Januar 2010 in die öffentliche Auflage 
(Mitwirkung) gegeben. Dabei beschloss der Gemeindevorstand u.a. eine 
Zweitwohnungssteuer in die Revisionsvorlage zu integrieren. Anlässlich der 
Gemeindeversammlung vom 17. Februar 2010 war die Einführung der 
Zweitwohnungssteuer dann erwartungsgemäss nebst der Höhe des 
Erstwohnungsanteils das Hauptthema. Die Stimmberechtigten von ... 
entschieden 
schliesslich, 
an 
diesem 
neuen 
Instrument 
der 
Zweitwohnungssteuer sowie auch am bisherigen Erstwohnungsanteil von 
35% festzuhalten. Gegen diese am 17. Februar 2010 von der Gemeinde ... 
beschlossene Baugesetzesrevision erhoben über 100 Eigentümer resp. 


Nutzungsberechtigte von Ferienwohnungen oder Ferienhäusern in der 
Gemeinde ... Planungsbeschwerde an die Regierung mit dem sinngemässen 
Begehren, den Bestimmungen über die Zweitwohnungssteuer (Art. 62a f. BG) 
sei die Genehmigung zu versagen. Mit separaten Beschwerdeentscheiden 
vom 8. März 2011 wies die Regierung die Beschwerden ab und genehmigte 
gleichentags die Vorschriften über die Zweitwohnungssteuer mit dem 
Hinweis, dass wenn es sich in Zukunft zeigen sollte, dass der von der 
Gemeinde angestrebte Lenkungseffekt nicht im erhofften Ausmass eintreffe, 
es Aufgabe der Gemeinde sein werde, das Instrument zu überprüfen, wozu 
auch Überlegungen in Richtung einer angemessenen Erhöhung des 
Abgabesatzes gehörten. Ein Ausstandsbegehren gegen Regierungsrat … 
wies sie ab.
b)
Dagegen wurden die fünf Beschwerden A 11 13, 14, 15, 17 und 18 an das 
Verwaltungsgericht 
erhoben 
mit 
den 
Anträgen, 
die 
angefochtenen 
Beschwerdeentscheide aufzuheben und die Zweitwohnungssteuer nicht zu 
genehmigen. Eventuell sei die Angelegenheit zu neuer Beurteilung an die 
Regierung zurückzuweisen. Der Beschwerdeführer A 11 13 erhob erneut 
Ausstandseinrede gegen Regierungsrat … sowie neu auch gegen 
Regierungsrat … Mit Urteil vom 25. Oktober 2011 (VGU A 11 13, 14, 15, 17 
und 18) hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden wegen begründeten 
Ausstandsbegehren gut, hob den angefochtenen Genehmigungsentscheid 
und die angefochtenen Planungsbeschwerdeentscheide auf und wies die 
Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Mit neuen 
separaten Beschwerdeentscheiden vom 29. November 2011 wies die 
Regierung im Ausstand von Regierungsrat … und unter Abweisung der 
Ausstandseinreden gegen Regierungsrat … sowie Planungsjurist … die 
Beschwerden ab. Gleichentags genehmigte sie die kommunalen Vorschriften 
über die Zweitwohnungssteuer.
2.
Dagegen erhoben … (A 11 59), … (A 12 2), … (A 12 5) sowie … und 111 
weitere Eigentümer bzw. Nutzungsberechtigte (A 12 6) vier separate 
Beschwerden an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen auf Gutheissung, 
Aufhebung 
von 
Beschwerde- 
und 
Genehmigungsentscheid 
sowie 


Nichtgenehmigung der beschlossenen kommunalen Teilrevision (Art. 62a, 
62b und 62c BG), evtl. Rückweisung an die Regierung bzw. Gemeinde ... zur 
Neuentscheidung oder zur Überarbeitung. In der Beschwerde A 11 59 wird 
die Kosten- und Entschädigungsfolge für beide Instanzen verlangt, während 
in der Beschwerde A 12 6 zusätzlich noch der Antrag gestellt wird, evtl. sei 
die Regelung (Zweitwohnungssteuer) nur für neue Zweitwohnungen 
einzuführen.
In den einzelnen Beschwerdeeingaben werden zusammengefasst folgende 
Einwände erhoben:
A 11 59:
▪Der in Wallisellen wohnhafte Beschwerdeführer besitze seit mehr als 30 
Jahren eine Zweitwohnung in der Chesa ... Er besuche seinen 
Zweitwohnungssitz praktisch jedes Wochenende und fahre dafür bis zu 52 
mal pro Jahr mehrere 100 km von Wallisellen nach ... und zurück, was ihn 
auch finanziell massiv belaste. Deshalb werde die Zweitwohnungssteuer 
aufs heftigste kritisiert. Denn sie generiere durch den Wegzug der 
Eigentümer noch mehr kalte Betten. In einem Leserbrief sei sogar das 
Wort „Seldwyla…“ gefallen. Die Wirtschaftskrise habe inzwischen auch 
das Oberengadin erreicht. Einzige Gäste seien deshalb heute nur noch 
die Zweitwohnungsbesitzer.
▪Die 
Gemeinde 
und 
die 
Regierung 
hätten 
selbst 
keine 
Sachverhaltsabklärungen getroffen; das Genehmigungsverfahren sei vor 
diesem Hintergrund eine reine Farce. Das Gericht könne die nötigen 
Sachverhaltsabklärungen nicht mehr von sich aus vornehmen. Die 
Abgabe von Akten und vor allem Statistiken nur zuhanden des Gerichtes 
sei ohnehin unzulässig.
▪Die 
von 
der 
Gemeinde 
... 
im 
Baugesetz 
festgesetzte 
Zweitwohnungssteuer stelle eine Liegenschaftssteuer dar. Beim Vergleich 
von Art. 16 ff. GKStG und Art. 62a ff. BG sei auffallend, dass der Kreis der 
Steuerpflichtigen, die Steuersubjekte, die Berechnungsgrundlagen und 
sogar der Steuersatz (2‰) identisch seien. Es gehe einzig um die 
Finanzbeschaffung. Ein so tiefer Ansatz könne denn auch keine 


Lenkungswirkung entfalten. Für eine weitere Steuer auf dem Eigentum 
bestehe nach GKStG, das diesbezüglich abschliessend sei, gar kein Platz 
mehr.
▪Die neuen Vorschriften würden aber auch gegen übergeordnetes Recht 
wie die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) verstossen, nämlich durch das 
Verbot der eigenen Nutzung und den Zwang zur Vermietung, durch 
falsche Profiteure (Einheimische anstatt Zweitwohnungseigentümer) und 
durch die prohibitive Gesamtbelastung mit Abgaben und Steuern aller Art 
auf dem Wohnungseigentum. Die Unterscheidungen in Art. 62a BG und 
Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG würden zu Ungleichbehandlungen 
führen, da auswärtige Zweitwohnungsbesitzer ihre Steuer nur reduzieren 
könnten, während Einheimische gänzlich davon befreit würden, was zu 
einer Verletzung von Art. 8 BV führe. Auch die einzelnen Voraussetzungen 
von Art. 36 BV für die Einschränkung von Grundrechten wie gesetzliche 
Grundlage (besonders streng bei Steuern), öffentliches Interesse, 
Verhältnismässigkeit der Massnahmen (auch Art. 5 Abs. 2 BV), 
ungenügende Bestimmung von Steuersubjekt und -objekt sowie 
Wiederkehrbarkeit (überhaupt jährlich?) seien nicht gegeben. Dies umso 
mehr, als bereits eine Regelung der Erstwohnungsanteile auf kommunaler 
Ebene vorhanden sei. Hintergrund der neuen Steuer sei vor allem die 
Bereicherung der einheimischen Bauoberschicht. Wer vor vielen Jahren 
seine Zweitwohnung erstellt habe, werde jetzt in seinen Rechten 
eingeschränkt, was eine klare Verletzung von Treu und Glauben darstelle. 
Nachdem heute der Verkauf von Zweitwohnungen völlig eingebrochen sei, 
könne ein öffentliches Interesse an der beanstandeten Regelung gar nicht 
mehr gegeben sein.
▪Überdies werde die vorgesehene Zweitwohnungssteuer zweckentfremdet, 
was unzulässig sei. Die Gemeinde lasse daneben Zweitwohnungsanteile 
von 80% zu, was ebenfalls nicht angehe. Die Einführung einer 
Zweitwohnungssteuer stelle überdies eine materielle Enteignung dar, 
weshalb die Gemeinde entschädigungspflichtig werde. Die Regelungen 
der Gemeinden … und … seien nicht vergleichbar, da dort nur eine 
einmalige Lenkungsabgabe zur Vermeidung von Zweitwohnungen und 
nicht wie hier zur Vermeidung von kalten Betten vorgesehen sei. Alle 


Zweitwohnungen könnten ausserdem gar nicht gleichzeitig vermietet 
werden, da dadurch ein Überangebot entstehe. Was in einem solchen Fall 
gelte, sei nicht geregelt, sodass diesbezüglich eine Gesetzeslücke 
bestehe. Die Gemeinde habe den Beweis für das Vorhandensein von 
kalten Betten nicht erbracht. Die Belegungen in … seien auf jeden Fall für 
Zweitwohnungen höher als in Hotels. In den letzten 20 Jahren habe die 
Gemeinde ... praktisch jedes Jahr ihre kommunalen Vorschriften bezüglich 
Zweitwohnungen geändert und angepasst, sodass die Rechtslage nun 
undurchsichtig und unüberblickbar geworden sei. Auf jeden Fall sei die 
Planbeständigkeit völlig verloren gegangen.
A 12 2:
▪Die 
Regierung 
gehe 
selber 
von 
der 
Zulässigkeit 
nur 
einer 
Lenkungsabgabe aus, welche nur im Zusammenhang mit allen weiteren 
Massnahmen im Gesamtkonzept der kommunalen Raumplanung 
überhaupt eine Wirkung entfalten und den angestrebten Zweck erreichen 
könne. Dies sei aber für die Einführung einer neuen Zweitwohnungssteuer 
ungenügend.
▪Die Gemeinde kenne bereits die Kontingentierung der Bautätigkeit, welche 
zur Folge gehabt habe, dass sowohl Erst- als auch Zweitwohnungen viel 
teurer 
geworden 
seien. 
Überdies 
kenne 
sie 
bereits 
einen 
Erstwohnungsanteil von 35%, wovon aber nur 20% effektiv zu erbringen 
seien, da 15% abgegolten werden könnten. Dadurch habe sie selber einen 
eindeutigen Anreiz zur Erstellung von Zweitwohnungen geschaffen, den 
sie nun selber wieder bremsen wolle.
▪Im kantonalen Richtplan, welcher für die Gemeinden verbindlich sei, seien 
viele geeignete und mildere Massnahmen vor der Lenkungsabgabe 
vorgesehen, welche lediglich als ultima ratio gedacht sei. Es müsste daher 
ein Verbund von Massnahmen zur Anwendung kommen, um die Ziele 
gemäss Richtplan zu erfüllen. Der Spezialfonds „Erstwohnungen“, in dem 
aufgrund der früher getroffenen Massnahmen bereits heute hohe Summen 
gehortet werden, bestehe in der Gemeinde ... schon lange. Die Gemeinde 
habe jedoch keinerlei Nachweise erbracht, dass durch diesen Fonds eine 
positive Entwicklung eingesetzt habe. Insbesondere seien durch den 


Fonds 
keine 
zusätzlichen 
Erstwohnungen 
entstanden. 
Auch 
Hotelförderungen seien nicht erfolgt, sodass eine sachgemässe 
Mittelverwendung ausgeschlossen werden könne. Schliesslich sei auch 
das Gleichbehandlungsgebot durch die getroffene Lösung verletzt.
A 12 5:
▪Nachdem die Regierung zwar einzelne Plangenehmigungsentscheide, 
aber dann nur einen einzelnen Genehmigungsbeschluss erlassen habe, 
den sie zudem erst auf offizielle Anfrage hin mitgeteilt habe, erweise sich 
die Vereinigung der Beschwerdeverfahren als problematisch. 
 Im Einzelnen werden hier folgende Punkte beanstandet:
▪Fehlen einer strategischen Vision und der Koordination der bisher 
eingeführten 
planerischen 
Instrumente 
und 
Massnahmen 
auf 
Gemeindeebene sowie offensichtlich fehlender Nutzen der geltenden 
bisherigen Bestimmungen.
▪Völlig verfehlte planerische Politik der Gemeinde ..., welche zu den 
heutigen unhaltbaren Zuständen geführt habe.
▪Völliges Fehlen von zuverlässigen Daten und Statistiken, welche die 
Notwendigkeit und Angemessenheit der beanstandeten Massnahmen 
rechtfertigen könnten.
▪Verletzung des Grundsatzes der Angemessenheit bei Wirkungslosigkeit 
der getroffenen Massnahmen, Fehlen der gesetzlichen Grundlage 
(insbesondere nicht gemäss Art. 27 Abs. 4 RPG, welcher eine andere 
Zweckumschreibung 
kenne) 
und 
Unzulässigkeit 
einer 
solchen 
planungsrechtlichen Massnahme mit Steuerinhalt.
▪Ungenügende zwingende Auflagekriterien im BG und Fehlen der 
Verwendungszwecke für die Abgabe.
▪Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes, des Grundsatzes der 
Verhältnismässigkeit und des öffentlichen Interesses.
▪Verletzung von wohlerworbenen Rechten, der Eigentumsgarantie und der 
Vertragsfreiheit.
A 12 6:


▪Es wird hier ausdrücklich ein Gutachten über die Lenkungswirkung der 
beanstandeten neuen Regelungen beantragt.
▪Im Oberengadin, wie auch in der Gemeinde ..., herrsche auf Grund der 
bisher eingeführten planerischen Massnahmen Wohlstand und die 
Steuerfüsse seien, im Gegensatz zum Rest des Kantons inkl. Hauptstadt 
Chur, tief (... selber 67%, übrige Gemeinden in etwa gleich).
▪Der Kreisrat habe bereits am 26. Juni 2008 einen Richtplan zur 
Beschränkung des Zweitwohnungsbaus erlassen. Die Gemeinde ... habe 
deswegen ihr Kontingent von 1200 auf 800 m2 reduzieren müssen. Die 
kommunale Abstimmung vom 17. Februar 2010 über die neuen 
Bestimmungen habe folgendes Ergebnis gezeigt: 52 Ja, 13 Nein, 12 
Enthaltungen bei einer Stimmbeteiligung von nur 13.34%. Es sei in 
tatsächlicher Hinsicht auch auf den Anhang zur angefochtenen 
Teilrevision verwiesen, wo in Ziff. 2 die Nutzer von Wohnungen und 
Beherbergungsbetrieben sowie die verschiedenen Wohnungsarten 
definiert würden. Gemäss Abfragen auf den Homepages von 
Wohnungsvermittlern sei der Bedarf an zu vermietenden Wohnungen im 
Winter voll gedeckt, im Sommer bestehe sogar ein grosses Überangebot.
▪Der Fall Val d‘Illiez sei überhaupt nicht vergleichbar, da es dort nur um 
neue Zweitwohnungen gehe und die Gültigkeit der Bestimmungen auf 20 
Jahre beschränkt sei.
▪Zur Qualifizierung und Zulässigkeit einer „Zweitwohnungssteuer“ wird 
ergänzt, 
dass 
es 
sich 
bei 
der 
zur 
Diskussion 
stehenden 
Zweitwohnungssteuer um eine Lenkungssteuer handle, welche die aus 
Art. 127 BV fliessenden Besteuerungsgrundsätze nicht einhalte und damit 
gesetzeswidrig sei. Gemeinde und Kanton würden demgegenüber von 
einer reinen Lenkungsabgabe ausgehen. Eine solche sei aber ebenfalls 
unzulässig. Denn Sachzwänge würden eine gezielte Nutzung gänzlich 
oder teilweise einschränken, da meistens eine andere Nutzung als die 
eigene gar nicht beabsichtigt sei. Gemäss Schätzungsamt würden die 
bestehenden Zweitwohnungen auf Grund der neuen Regelung zwischen 
10 – 15% an Wert verlieren. Deshalb werde sich die beabsichtigte 
Lenkungswirkung aus ökonomischen, psychologischen und sozialen 
Gründen gar nicht einmal einstellen.


▪Die vorgesehene Verwendung der eingehenden Einnahmen sei einerseits 
fraglich und andererseits teilweise unzulässig. Die Einnahmen kämen 
nämlich teilweise dem Hotel- und Gewerbebau zu, welche aber mit den 
Abgaben nichts zu tun hätten. Vielmehr müssten sie den die Wohnungen 
zur Verfügung stellenden und somit steuerbefreiten Eigentümern zugute 
kommen. 
▪Nach Art. 2 Abs. 2 und 21 ff. GKStG sei von einer fehlenden 
Gesetzeskompetenz und nach Art. 27 Abs. 4 KRG von einer mangelnden 
Sachkompetenz zur Einführung einer Lenkungsabgabe auszugehen. 
▪Auch die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV sei verletzt. Überdies sei die 
Mittelverwendung erst nach Einführung der Steuer geregelt worden, was 
unzulässig sei. 
▪Schliesslich sei auch von Verletzungen von Art. 127 Abs. 1 BV und Art. 95 
KV 
(Rechtsgleichheitsgebot) 
sowie 
von 
Eigentums- 
und 
Besitzstandgarantie 
sowie 
des 
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes 
auszugehen.
3.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde ... die vollumfängliche 
Abweisung aller vier Beschwerden. 
▪Sie sei eine der ersten Gemeinden im Kanton gewesen, welche in den 
90er 
Jahren 
eine 
Erstwohnungsanteilsregelung 
eingeführt 
habe, 
allerdings mit der Besonderheit der sogenannten Ersatzabgabe, dies 
vorab mit dem Ziel, den Bau von Erstwohnungen zu fördern und den 
Zweitwohnungsbau in Grenzen halten zu können. Im Rahmen der 
Gesamtrevision 
der 
Ortsplanung 
im 
Jahr 
2004 
sei 
die 
Erstwohnungsanteilsregelung in Art. 52 BG im Wesentlichen übernommen 
worden mit einem Anteil von mindestens 35% der Bruttowohnfläche. Nach 
wie vor möglich geblieben sei dabei die vollumfängliche Abgeltung der 
Erstwohnungspflicht durch eine Ersatzabgabe (Art. 58 BG). Im Sinne des 
kommunalen Wohnbauförderungsgesetzes sei diese Ersatzabgabe nach 
Art. 60 BG zweckgebunden gewesen. Angesichts des zunehmenden 
Zweitwohnungsbaus habe sie dann im Jahr 2007 im Rahmen einer 
erneuten Revision die Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus auf 1200 
m2 Bruttowohnfläche eingeführt und die mögliche Abgeltung der 35% 


Erstwohnungsanteil auf 15% beschränkt. Ein Vorstoss auf Kreisebene 
habe dann im Jahr 2009 ihre Kontingentierung weiter auf 800 m2 reduziert. 
Bekanntlich habe die Regierung am 10. November 2009 die Anpassung 
des RIP 2000 mit der Thematik „Erst- und Zweitwohnungen sowie 
touristische Beherbergung“ beschlossen und die Tourismusgemeinden 
verpflichtet, mittels Kontingentierung den Bau von Zweitwohnungen in 
Grenzen zu halten und dazu den gleichnamigen Werkzeugkasten 
geschaffen. Der Bundesrat habe diese Anpassung des kantonalen 
Richtplans am 15. März 2010 genehmigt. Nach den entsprechenden 
Vorarbeiten habe dann die Gemeindeversammlung ... am 17. Februar 
2010 die hier angefochtene Zweitwohnungssteuer eingeführt, wobei der 
bisherige Erstwohnungsanteil von 35% beibehalten worden sei. Überdies 
habe die Gemeindeversammlung am 14. April 2010 auch noch eine 
entsprechende Anpassung des im Jahre 2009 erlassenen Hotel-, 
Wohnungs- und Gewerbebauförderungsgesetzes beschlossen. Letztere 
Vorschriften hätten dank kommunalen a fonds perdu - Beiträgen die 
Rettung des Hotels … durch Zuteilung zur Hotelzone, die Übernahme der 
Wohnungen und Studios in der Volg-Liegenschaft zu Eigentum als 
Erstwohnungen und die Erhaltung des einzigen Lebensmittelgeschäftes 
im Dorf ermöglicht. Erwähnenswert sei schliesslich noch die RPG-
Revision vom 1. Juli 2011, welche in Art. 8 Bestimmungen zur Problematik 
der Zweitwohnungen enthalte. Die Volksabstimmung über die Weber 
Zweitwohnungsverbotsinitiative sei hingegen (zu jenem Zeitpunkt) noch 
ausstehend.
▪… bemängle nun, dass gewisse Unterlagen nur zuhanden des Gerichtes 
abgegeben worden seien, während er in seiner Beschwerde an die 
Regierung noch vorgeworfen habe, dass durch die Bekanntgabe der 
amtlichen Schätzungen das Amtsgeheimnis verletzt worden sei. Das 
Gericht könne selber über eine weitere Gewährung der Akteneinsicht 
entscheiden. Die Vereinigung der Verfahren sei angebracht. Eine 
Expertise zur Wirkung der Lenkungsabgabe halte sie nicht für nötig, da 
das Gericht auf Grund der vorliegenden Akten selbst in der Lage sei, diese 
Frage zu beurteilen und auch ein Experte an sich zu dieser Problematik 
nur Mutmassungen anstellen könne. Letztlich würden nur die in den 


nächsten Jahren gemachten Erfahrungen aufzeigen, ob das vorliegend 
zur Diskussion stehende Instrument der Zweitwohnungssteuer die erhoffte 
Wirkung zeige.
▪Für ihre Lösung habe sich die Gemeinde vor allem auf das auf Seite 126 
des 
Werkzeugkastens 
wiedergegebene 
Muster 
sowie 
auf 
das 
Rechtsgutachten der Universität Bern (Prof. Dr. … und Dr. …) gestützt, 
welche 
auch 
die 
Zuständigkeitsbedenken 
der 
kantonalen 
Steuerverwaltung beseitigt hätten. Hingegen sei dort die Differenzierung 
zwischen bewirtschafteten und nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen, 
da diese Differenzierung damals noch nicht bekannt gewesen sei, kein 
Thema gewesen. Dazu kämen das Bundesgerichtsurteil der Walliser 
Gemeinde Val-d’Illiez (Praxis 99 Nr. 36) und die dazugehörige 
Kommentierung in Swisslex von Dr. ... Gestützt darauf habe sie bereits in 
ihrer Botschaft an die Gemeindeversammlung ihre Zweitwohnungssteuer 
als Lenkungsabgabe ausgestaltet. Auf jeden Fall stehe die lenkende 
Wirkung für sie im Vordergrund. Sie solle in erster Linie raumplanerischen 
Zielen dienen und die Nachfrage nach Zeitwohnungen dämpfen bzw. ihre 
Auslastung erhöhen. Die raumplanerische Kompetenz der Bündner 
Gemeinden zum Erlass von Lenkungsabgaben sei zweifellos gegeben. 
Dies ergebe sich aus den erwähnten Gutachten und Gerichtsurteilen 
sowie aus VGU R 09 35, wo die diesbezügliche Zuständigkeit mit Hinweis 
auf Art. 3 Abs. 1 i.V.m mit Art. 22 f. und 27 Abs. 4 KRG ausdrücklich 
bestätigt worden sei. Dieses Urteil sei auch vom Bundesgericht 
(1C_501/2009) bestätigt worden. Der Kanton habe aber gemäss den 
erwähnten Gutachten seinen Gemeinden auch gemäss Art. 2 Abs. 3 
analog wie in Art. 27 Abs. 4 GKStG die Kompetenz zur Erhebung weiterer 
Fiskalsteuern eingeräumt. So oder so verfüge sie somit über die Befugnis 
zur Erhebung der umstrittenen Zweitwohnungssteuer, also unabhängig 
davon, ob es sich hierbei um eine reine Lenkungsabgabe oder um eine 
Lenkungssteuer oder um eine hybride Form (Kombination von Lenkungs- 
und Fiskalzweck) handle. Darin liege auch der Unterschied zum 
erwähnten Fall aus dem Val-d’Illiez, wo die Kompetenz zur Erhebung einer 
Lenkungssteuer 
fehlte 
und 
das 
Bundesgericht 
sie 
durch 
die 
Umqualifizierung als Ersatzabgabe dennoch gerettet habe. Dazu komme 


neu noch der Auftrag des Bundes gemäss dem neuen Art. 8 Abs. 2 und 3 
RPG an die Kantone bezüglich zwingende Massnahmen der Kantone (und 
Gemeinden), um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und 
Zweitwohnungen sicherzustellen.
▪Die Zweitwohnungssteuer sei aber auch aus sachlicher raumplanerischer 
Sicht gerechtfertigt, was auch die Ausführungen des UVEK im Faktenblatt 
zur Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ 
zeigten. Vor allem im Oberengadin dränge der Zweitwohnungsbau die 
übrigen 
im 
öffentlichen 
Interesse 
liegenden 
Nutzungen 
durch 
Ortsansässige, Hotels und zum Teil auch Gewerbebetriebe stark zurück, 
weshalb Gegenmassnahmen unbedingt notwendig seien. Das Gleiche 
würden die beigelegten Statistiken und Unterlagen belegen. Wenn auch 
vorübergehend der touristische Markt wegen der Frankenstärke 
angespannt sei, könne mittel- und langfristig damit gerechnet werden, 
dass ein grosses Bedürfnis nach der Bewirtschaftung von bestehenden 
Zweitwohnungen vorhanden sein werde.
▪Die gesetzliche Grundlage, das öffentliche Interesse und auch die 
Angemessenheit der Massnahmen seien somit klar gegeben. Es stelle 
sich die Frage, wer solche Massnahmen einführen solle, wenn nicht die 
stark mit nicht bewirtschafteten Zweitwohnungen belegte Gemeinde .... 
Die 
Lenkungsmesslatte 
habe 
das 
Bundesgericht 
gemäss 
den 
Ausführungen von … nicht all zu hoch gesetzt, weshalb selbst eine 
Massnahme, deren Lenkungseffekt nicht über alle Zweifel erhaben sei, 
noch nicht a priori und grundsätzlich in Frage gestellt werden könne. 
Gerade im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips habe sie in einer 
ersten Phase einen vergleichsweise tiefen Ansatz festgelegt, um nach 
Kenntnis der gemachten Erfahrungen allenfalls noch später die nötigen 
Anpassungen vorzunehmen. Die Erfassung der altrechtlichen Wohnungen 
sei unbedingt erforderlich, weil der Druck der neuen Massnahmen für 
zukünftige Zweitwohnungen sich gerade auf die Altbestände stark 
auswirke. Sie habe auch bei der Umschreibung der Befreiungstatbestände 
keine willkürliche Differenzierung vorgenommen. Selbst wenn das 
Verwaltungsgericht zum Schluss kommen sollte, dass mit Bezug auf die 
Befreiung von der Zweitwohnungssteuer die Eigenbelegung, obwohl sie 


keine Beherbergung darstelle, berücksichtigt werden müsste, könnte dies 
nicht zur Aufhebung der ganzen Zweitwohnungssteuerregelung führen, 
sondern nur zur entsprechenden Anpassung von Art. 62a BG bzw. Ziff. 3 
Abs. 6 und 7 des Anhangs zum BG.
▪Für die durch die Beschwerdeführer … und Mitbeteiligte (A 12 6) verlangte 
Beschränkung der Regelung wie im Fall Val d’Illiez auf neue Wohnungen 
könne kein vernünftiger Grund ausfindig gemacht werden. Einmal liege 
überhaupt keine echte Rückwirkung vor, da Dauertatbestände für die 
Zukunft ohne Verletzung des Rückwirkungsverbotes mit einer Steuer 
erfasst werden könnten. Die Besitzstandgarantie schütze wohl die 
bestehenden Bauten und Anlagen, nicht aber die zukünftige Belastung 
derselben mit neuen Abgaben und Steuern mit Ausnahme der 
konfiskatorischen, was hier nicht zutreffen könne. Eine Beschränkung auf 
20 Jahre sage nichts über die Zulässigkeit der Massnahmen aus. Vielmehr 
seien heute die Bündner Gemeinden vom Bundesrecht und vom 
kantonalen 
Recht 
her 
verpflichtet, 
geeignete 
Massnahmen 
zur 
Einschränkung des Zweitwohnungsbaus zu ergreifen, was sie eben 
gemacht habe. 
▪Die rechtmässige Verwendung der dadurch generierten finanziellen Mittel 
habe sie ebenfalls korrekt sichergestellt. Die nachträgliche Anpassung der 
bereits seit dem Jahr 2009 im Grundsatz bestehenden Regelung sei 
jedem bei den verschiedenen nachfolgenden Abstimmungen bewusst und 
klar gewesen. Für sie stehe aber die Umnutzung und nicht die 
Generierung von zusätzlichen finanziellen Mitteln im Vordergrund. Bei der 
nächsten Revision werde sie den Beschwerdeführern entgegenkommen 
und mit den Erträgen auch die Umstellung von Eigen- zu Fremdnutzung 
finanzieren. Eine Verletzung der Mittelverwendung führe nicht zur 
Aufhebung der Steuer, sondern zur Anpassung der entsprechenden 
Bestimmungen, soweit sie zweckwidrig seien. Eine Verletzung von 
Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie liege unter den erwähnten 
Umständen nicht vor.
4.
In seiner Vernehmlassung beantragte das kantonale Departement für 
Volkswirtschaft und Soziales (DVS) unter Verweis auf die Ausführungen der 


Regierung in den angefochtenen Beschlüssen und der Gemeinde ... in ihrer 
Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerden. Kritisch sei im 
Grunde genommen nur die Frage, ob es zulässig sei, als Anknüpfungspunkt 
für die Zweitwohnungssteuer allein auf den Umstand abzustellen, ob die 
Wohnung (privat oder professionell) zur Vermietung freigegeben werde, 
unabhängig davon, ob und wie lange sie (auch) vom Eigentümer selbst 
benutzt werde. Es werde nach wie vor die Meinung vertreten, dass es zulässig 
sein müsse, allein auf das Faktum „bewirtschaftete Wohnung“ abzustellen. 
Die (touristische oder private) Bewirtschaftung von Zweitwohnungen stelle 
eine besondere Beherbergungsform dar, und es sei – auch unter dem Aspekt 
der Kontrollierbarkeit – sachgerecht, diese besondere Beherbergungsform 
(wie z. B. auch die Beherbergungsform „Hotellerie“) als Kriterium für die 
Dispensation von der Zweitwohnungssteuer zu statuieren und die 
Eigenbelegung demgegenüber der Steuer zu unterwerfen.
5.
In ihren weiteren freigestellten Stellungnahmen, welche als Repliken 
entgegengenommen wurden, führten die Beschwerdeführer noch Folgendes 
aus:
A 11 59:
Weder durch die Gemeinde noch durch den Kanton seien im 
Planungsbeschwerdeverfahren und im Genehmigungsverfahren vor der 
Regierung Sachverhaltsabklärungen getätigt worden. Geheimjustiz sei 
insbesondere bezüglich Statistiken verpönt und die Akten mit entsprechender 
Möglichkeit zur Stellungnahme herauszugeben. Nun habe das Volk und die 
Stände am 11. März 2012 die Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von 
Zweitwohnungen“ angenommen und Art. 75b BV schreibe neu vor, dass der 
Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der 
für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf 
höchstens 20% beschränkt sei. Demnach sei die Gemeinde ... nicht mehr 
zuständig, auf dem Gebiete des Zweitwohnungsbaus zu legiferieren und 
damit baugesetzlich eine Zweitwohnungssteuer zu erlassen. Die Kompetenz 
dazu sei nun auf den Bund übergegangen. Eine weitere Delegation an 
Kantone und Gemeinden habe der Bund bis dato nicht vorgenommen. Die 


vorgesehene Zweitwohnungssteuer werde überhaupt keine Lenkungswirkung 
mehr entfalten können, da in ... künftig keine solchen Zweitwohnungen mehr 
gebaut werden könnten. Es sei nicht sachgerecht, nun noch eine 
Zweitwohnungssteuer einzuführen, wenn nicht bekannt sei, was in nächster 
Zeit seitens des Bundes diesbezüglich noch alles erlassen werde.
A 12 05
Beantragt 
wird 
neu 
die 
sofortige 
Abschreibung 
des 
vorliegenden 
Beschwerdeverfahrens mangels Zuständigkeit der Gemeinde auf dem Gebiet 
der Zweitwohnungen. Eventuell sei das Verfahren bis zum Bekanntwerden 
der Ausführungsvorschriften durch den Bund zu sistieren. Durch die Annahme 
der erwähnten Volksinitiative am 11. März 2012 auf Bundesebene sei die 
Gesetzgebungskompetenz ausschliesslich auf den Bund übergegangen. Die 
Initiative habe gerade die kalten Betten bekämpfen wollen, was sie nun auch 
voll erreicht habe. Die Gemeinden könnten nunmehr nur die vorhandenen 
Erstwohnungen regeln. Die Reservationen von freien Zweitwohnungen seien 
in der Tat als sehr gering zu bezeichnen, wie andere Beschwerdeführer klar 
aufgezeigt hätten. Die durch die Gemeinde im Detail aufgeführten früheren 
Massnahmen hätten offensichtlich überhaupt keine konkrete Wirkung gezeigt. 
Zuverlässige Unterlagen habe die Gemeinde nicht geliefert. Auch die 
Förderung der Hotellerie habe in ... Schiffbruch erlitten. Im Weiteren werden 
16 Einzelpunkte wiederholt, welche schliesslich zeigten, dass nun die 
Zweitwohnungseigentümer die enormen planerischen kommunalen Fehler 
teuer bezahlen müssten.
A 12 6:
Nach den durch die Beschwerdeführer eingereichten konkreten Unterlagen 
sei die Gemeinde ihrer daraus resultierenden Bestreitungslast nicht 
nachgekommen. Bezüglich durchschnittliche und konkrete Belegung von 
Zweitwohnungen durch Vermietung werden schweizerische, regionale und 
kommunale Werte noch ergänzt. Die Gemeinde wolle die Belegung der 
Zweitwohnungen fördern, berücksichtige aber die hohe Eigenbelegung durch 
Eigentümer 
und 
deren 
Verwandten 
überhaupt 
nicht, 
was 
völlig 
widersprüchlich und unzulässig sei. Um mit einer Lenkungssteuer 


Zielsetzungen (Lenkung) erreichen zu können, müssten gemäss Lehre und 
Praxis drei Voraussetzungen bezüglich ausserfiskalischer Förderungsziele 
gegeben sein. Diese seien hier nicht erfüllt. Die Annahme der bekannten 
Volksinitiative am 11. März 2012 führe nun dazu, dass die vorliegende 
Regelung bereits als veraltet zu betrachten sei, bevor sie überhaupt in Kraft 
getreten sei.
6.
In ihren Dupliken bestätigten Gemeinde und DVS ihre bisherigen Anträge und 
Begründungen. Insbesondere zur neuen rechtlichen Situation nach der 
Annahme 
der 
Volksinitiative 
„Schluss 
mit 
uferlosem 
Bau 
von 
Zweitwohnungen“ am 11. März 2012 auf Bundesebene verweisen sie auf 
deren Text und Übergangsbestimmungen, welche den Bau zukünftiger 
Zweitwohnungen (spätestens ab 1. Januar 2013) in Gemeinden mit über 20% 
bestehender 
Zweitwohnungen 
und 
allenfalls 
die 
Umwandlung 
von 
bestehenden Erst- in Zweitwohnungen betreffen könnten. Der hier 
massgebende Art. 8 RPG bleibe aber voll bestehen und bilde weiterhin die 
Grundlage für die vorliegend beanstandeten Massnahmen. Es bestehe 
weiterhin ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass wenigstens die 
verbleibenden Zweitwohnungen (die altrechtlichen und die deklarierten) der 
touristischen Nutzung zur Verfügung gestellt würden, und zwar als Teil des 
kommunalen touristischen Angebots. Sollte Art. 75b Abs. 1 BV auch nur 
beschränkt für die Zulässigkeit von weiteren Zweitwohnungen zu verstehen 
sein, dann sei aber die periodische Lenkungsabgabe erst recht begründet, 
weil sie die Umwandlung bestehender Erst- in Zweitwohnungen doch 
unattraktiver machen würde. 
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 
soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; 
BR 370.100) kann die zuständige Behörde im Interesse einer zweckmässigen 


Erledigung die Verfahren bei getrennt eingereichten Eingaben zum gleichen 
Gegenstand vereinen. Voraussetzung für eine Verfahrensvereinigung ist, 
dass den Eingaben derselbe Sachverhalt zugrunde liegt und sich die gleichen 
Rechtsfragen stellen (vgl. BGE 128 V 124 E. 1; VGU R 10 33 vom 12. Oktober 
2010 E. 1 und R 05 27/28 vom 20. Mai 2005 E. 1). Dies trifft vorliegend 
offensichtlich zu, weshalb es sich - wie schon im vorangehenden 
Beschwerdeverfahren (A 11 13, 14, 15, 17 und 18) - rechtfertigt, die vier 
Beschwerdeverfahren (A 11 59, A 12 2, A 12 5, A 12 6) zu vereinigen und mit 
einem einzigen Urteil zu erledigen. 
2. a)
Gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG können Beschlüsse der Gemeinden über den 
Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde bei der Regierung 
angefochten werden. Die Regierung hat gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG die volle 
Überprüfungsbefugnis. Art. 102 Abs. 1 KRG bestimmt sodann, dass 
Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen 
Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht weitergezogen werden können. 
b)
Die 
Überprüfungsbefugnis 
des 
Verwaltungsgerichtes 
im 
Beschwerdeverfahren erstreckt sich gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG auf 
Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreiten oder Missbrauch des 
Ermessens 
sowie 
unrichtige 
oder 
unvollständige 
Festlegung 
des 
Sachverhalts. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und 
die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene 
Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtet die Regierung nicht nur 
als 
Genehmigungs-, 
sondern 
wie 
vorliegend 
auch 
als 
erste 
Beschwerdeinstanz, und ist das Verwaltungsgericht somit zweite kantonale 
Rechtsmittelbehörde, gilt auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 
51 Abs. 1 VRG (vgl. VGU R 09 104, R 09 101, R 09 9; zu den identischen 
altrechtlichen Bestimmungen: PVG 1999 Nr. 44). 
3.
In formeller Hinsicht hat die Gemeinde die mit einem Sternchen versehenen 
Grundlagen (act. 9 Verwaltungsgericht: Schreiben landwirtschaftliche 
Konsumgenossenschaft Oberengadin mit Kopien Mietverträge Chesa Volg 


sowie act. 10 Verwaltungsgericht: öffentlichrechtlicher Vertrag politische 
Gemeinde .../landwirtschaftliche Konsumgenossenschaft Oberengadin vom 
6. Mai 2010) nur zuhanden des Gerichts abgegeben. Auf Grund der darin 
enthaltenen vertraulichen Angaben ist deren Herausgabe vorab an die 
Beschwerdeführer A 11 59, aber auch an die übrigen Beschwerdeführer, zu 
Recht und ohne Verletzung ihres rechtlichen Gehörs nicht erfolgt. Dass 
insbesondere die entsprechenden Verträge mit der landwirtschaftlichen 
Konsumgenossenschaft Oberengadin nicht abgeschlossen worden seien, 
wird seitens der Beschwerdeführer denn auch nicht behauptet. Die gleiche 
Auflage - blosse Zugänglichmachung zuhanden des Verwaltungsgerichtes - 
hat die Gemeinde auch bezüglich der beantragten Edition der Statistik über 
die verschiedenen Kategorien von Zweitwohnungen, ihre Eigentümer und 
deren Einkommens- und Vermögensverhältnisse gemacht. Aufgrund der 
nachfolgenden Ergebnisse ist aber diese Edition durch das Gericht gar nicht 
veranlasst worden, weshalb die entsprechenden Akten auch keinerlei 
Verwendung gefunden haben. 
4. a)
Was die Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ vom 
11. März 2012 betrifft, stellen sich die Beschwerdeführer auf den Standpunkt, 
die Gemeinde sei nach Annahme der Initiative gar nicht mehr zuständig, auf 
dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus zu legiferieren und damit eine 
Zweitwohnungssteuer zu erlassen. Vor diesem Hintergrund sei das Verfahren 
abzuschreiben bzw. zu sistieren (A 12 5). 
b)
Tatsächlich ist mit der erwähnten Volksinitiative am 11. März 2012 ein neuer 
Art. 75b in die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
aufgenommen worden. Dieser lautet wie folgt:
„1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der 
für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 
20% beschränkt. 
2 Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den 
detaillierten Stand seines Vollzugs alljährig zu veröffentlichen.“


Schon gemäss Initiativtext selber sind von der Vorlage einerseits bloss 
Gemeinden betroffen, welche über einen Zweitwohnungsanteil von mehr als 
20% verfügen. Dazu gehört die Gemeinde ... jedoch allemal. Andererseits 
werden durch die Volksinitiative die überschreitenden Gemeinden auch 
verpflichtet, die nötigen Massnahmen zu treffen. Eine Restkompetenz der 
Kantone und Gemeinden ist somit in jedem Fall gegeben. Überdies ist es nicht 
ersichtlich, warum die Ziele gemäss Art. 8 Abs. 3 lit. b und c des 
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700), d.h. die Förderung 
von Hotellerie und preisgünstigen Erstwohnungen (lit. b) sowie die bessere 
Auslastung der Zweitwohnungen (lit. c), nicht mehr Ziele von kommunalen 
Nutzungsplanungen sein sollen bzw. warum die diesbezügliche Kompetenz 
durch die Initiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ an den 
Bund übergegangen sein soll. Von einer ausschliesslichen Bundeskompetenz 
auf dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus kann vor diesem Hintergrund keine 
Rede sein, weshalb die entsprechenden Anträge auf Abschreibung bzw. auf 
Sistierung des Verfahrens abzuweisen sind. 
5.
Dass die beanstandeten Regelungen durch die Gemeindeversammlung in 
den Art. 62a - 62c des Baugesetzes der Gemeinde ... (BG) am 17. Februar 
2010 samt Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG erfolgt sind, und die 
Genehmigung der entsprechenden Ergänzungen der kommunalen Gesetze 
über die Wohn- und Gewerbebauförderung (GWGF) bzw. die Hotelförderung 
(HFG) erst kurze Zeit später am 14. April 2010 vorgenommen worden sind, ist 
an sich unerheblich. Denn gemäss Art. 49 Abs. 1 KRG treten Baugesetze und 
Pläne der Grundordnung wie auch Änderungen dieser Erlasse erst mit der 
konstitutiven Genehmigung durch die Regierung in Kraft. Im vorliegenden Fall 
hat die Regierung am 29. November 2011 schliesslich im Ausstand von 
Regierungsrat … mit Beschluss Nr. 1050 die an der Gemeindeversammlung 
vom 17. Februar 2010 beschlossene Teilrevision des Baugesetzes bezüglich 
der Vorschriften über die Zweitwohnungssteuer (Art. 62a, 62b, 62c sowie 
Anhang Ziff. 3 Abs. 6 und 7) genehmigt. Zu diesem Zeitpunkt standen aber 
die ergänzenden kommunalen Gesetze (GWGF und HFG) bereits in Kraft.


6. a)
Materiell rechtlich stellt sich vorweg die Frage der Qualifikation der in den Art. 
62a - 62c und in Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG normierten und mit 
vorliegendem Verfahren angefochtenen Zweitwohnungssteuer sowie der 
Verwendungsvorschriften 
für 
die 
mittels 
der 
Zweitwohnungssteuer 
erwirtschafteten Mittel. In Bezug auf die zur Diskussion stehenden 
Steuerarten kann auf die zutreffenden Ausführungen im Gutachten der 
Universität Bern von Prof. Dr. … und Dr. … vom 30. Juni 2006 zur Problematik 
„Einführung einer kommunalen Lenkungsabgabe für Zweitwohnungen“ 
(nachfolgend: Gutachten Universität Bern, S. 3ff.) verwiesen werden, welche 
wie folgt lauten:
„Die öffentlichen Abgaben werden aufgrund des Kriteriums der „Gegenleistung“ in 
die Hauptgruppen „Steuern“ und „Kausalabgaben“ unterteilt (vgl. anstelle vieler 
Blumenstein/Locher, S. 2 und 5 mit zahlreichen Hinweisen). Die Kausalabgaben sind 
stets ein individuelles Entgelt für eine spezielle, individuell dem Abgabepflichtigen 
zurechenbare Leistung oder sie werden für einen individuellen Sondervorteil 
erhoben. 
Steuern sind dagegen voraussetzungslos geschuldet, womit gemeint ist, dass im 
Unterscheid zu den Kausalabgaben keine individuell zurechenbare Gegenleistung 
bzw. kein individueller Sondervorteil vorhanden sein muss. Dazwischen liegen die 
sog. Kostenanlastungssteuern. Kostenanlastungssteuern sind öffentliche Abgaben, 
die einer bestimmten Personengruppe auferlegt werden, um damit einen 
Sondervorteil abzugelten, welcher dieser Personengruppe zukommt oder um dieser 
Gruppe besondere, von ihr verursachte Kosten anzulasten (Blumenstein/Locher, S. 
10 und insbesondere Böckli, S. 52 ff. sowie Marantelli, S. 20 ff.; ferner das neuste 
Urteil des Bundesgerichts betr. Tourismusförderungsabgabe 2P.154/2005 vom 
14.02.2006 m.w.H.). Im Unterschied zu den Kausalabgaben muss nicht in jedem 
Einzelfall ein individueller Sondervorteil vorhanden sein. Es genügt bereits, wenn der 
Kreis der Steuerpflichtigen sachgerecht auf die Nutzniesser abgestimmt ist und der 
Einzelne zumindest die Möglichkeit hat, einen Nutzen aus den entsprechenden 
Leistungen zu ziehen (vgl. dazu insbesondere das Bundesgerichtsurteil Nr. 
2A.246/2004 vom 21.12.2004 betreffend Walliser Käse-Werbeabgabe).
Lenkungsabgaben sind - neben Steuern und Kausalabgaben - als dritte Kategorie 
öffentlicher Abgaben abzufassen (Blumenstein/Locher, S. 6f.). Sie dienen nicht oder 


jedenfalls 
nicht 
primär 
der 
staatlichen 
Mittelbeschaffung, 
sondern 
der 
Verhaltensbeeinflussung und haben daher eine gewisse Ähnlichkeit mit Verboten 
und Geboten (im Detail dazu Oberson, S. 25 ff.). Gerade am Beispiel von 
Zweitwohnungssteuern zeigt sich freilich, dass sich Fiskalzweck und Lenkungszweck 
nicht streng voneinander abgrenzen lassen, sondern vielmehr beide Elemente in 
mehr oder weniger starker Ausprägung vorhanden sein können. Auch eine primär 
auf Mittelbeschaffung bzw. Kostenanlastung ausgerichtete Zweitwohnungssteuer 
kann so ausgestaltet werden, dass gleichzeitig bestimmte ausserfiskalische 
Nebenzwecke erreicht werden (vgl. dazu insbesondere Grünenblatt). Umgekehrt hat 
eine als Lenkungsabgabe konzipierte Zweitwohnungssteuer zwangsläufig einen 
fiskalischen Nebenzweck, namentlich wenn ihre Erträge in den allgemeinen Haushalt 
fliessen (dazu unten Ziff. 7.7). Lenkungsabgaben mit einem fiskalischen 
Nebenzweck 
werden 
als 
Lenkungssteuern 
bezeichnet 
bzw. 
als 
Lenkungskausalabgaben, wenn sie nebenbei eine Abgeltungsfunktion haben. 
Demgegenüber spricht man von „reinen Lenkungsabgaben“, wenn einzig die 
Verhaltensbeeinflussung beabsichtigt wird (zur Terminologie vgl. Hungerbühler, S. 
514 m.w.H.). 
Der Unterschied zwischen Fiskalsteuern und Lenkungsabgaben ist also nicht 
ausgesprochen scharf, sondern es gibt zahlreiche Mischformen. In diesem Bereich 
muss 
man 
bei 
der 
Untersuchung 
der 
rechtlichen, 
insbesondere 
verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen jeweils gesondert prüfen, wie es sich 
für beide Abgabenarten verhält. Wenn eine Steuer beide Elemente kombiniert, ist zu 
prüfen, welches Element überwiegt und wenn diesbezüglich keine eindeutige 
Aussage möglich ist, sollten die Voraussetzungen beider Abgabearten erfüllt sein. 
Vorliegend ergibt sich bereits aus der Zielsetzung (oben Ziff. 2), dass keine „reine“ 
Lenkungsabgabe 
zur 
Diskussion 
steht. 
Somit 
sind 
fiskalabgaberechtliche 
Überlegungen auch im Lenkungssteuermodell nicht auszublenden“.
b)
Gemäss Gesetzeswortlaut von Art. 62a Abs. 1 BG erhebt die Gemeinde „auf 
allen Zweitwohnungen, d.h. sowohl auf den altrechtlichen Zweitwohnungen 
wie den deklarierten Zweitwohnungen, eine Zweitwohnungssteuer“. Bereits 
das Gesetz spricht somit grundsätzlich von einer Steuer und nicht von einer 
Abgabe. Überdies hat auch die Gemeinde ... im Zusammenhang mit der neu 
eingeführten finanziellen Belastung auf Zweitwohnungen im Sinne von Art. 
62a ff. BG selber stets von einer Steuer und nicht von einer Abgabe 
gesprochen. Auch wenn ihre Bezeichnung als Steuer nicht absolut sein kann 


und auch in eine Abgabe, wie dies das Bundesgericht im Fall Val-d’Illiez 
gemacht hat (BGE 135 I 233), umgedeutet werden könnte, handelt es sich 
vorliegend schon um eine echte Zweitwohnungssteuer. Dieses Ergebnis wird 
denn auch von der Tatsache gestützt, dass in Graubünden in 
Übereinstimmung mit der Praxis des Bundesgerichts schon die auf 
kommunaler Ebene erhobenen Kurtaxen und Tourismusförderungsabgaben 
als Kostenanlastungssteuern und nicht als Abgaben betrachtet und 
dementsprechend auch als solche bezeichnet worden sind und werden (vgl. 
BG-Urteil 2P.194/2006 vom 7. August 2006, BGE 124 I 289 E. 5b, PVG 2003 
Nr. 32). 
c)
Was die Qualifikation der Verwendungsvorschriften für die mittels der 
Zweitwohnungssteuer erwirtschafteten finanziellen Mittel anbelangt, wird im 
Gutachten der Universität Bern eher von einer Lenkungsabgabe gesprochen, 
wenn 
die 
Mittelverwendung 
auf 
verfolgte 
touristische 
Zwecke 
im 
Zusammenhang mit der Einschränkung von Zweitwohnungen bzw. der 
Förderung von warmen Betten beschränkt wird und nicht einfach in die 
Gemeindekasse fliessen. Nun ist aber zu beachten, dass neben den reinen 
Lenkungsabgaben, welche einzig eine Verhaltensbeeinflussung erzielen 
sollen, auch noch Lenkungssteuern, bei denen neben dem Ziel der 
Verhaltensbeeinflussung auch noch ein fiskalischer Nebenzweck verfolgt 
wird, existieren. Die Definition der angefochtenen Zweitwohnungssteuer als 
Lenkungssteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf. Dass die 
Gemeinde mit der Einführung der spezifischen finanziellen Belastung von 
Zweitwohnungen neben einer zusätzlichen fiskalischen Belastung der 
Zweitwohnungen auch ausserfiskalische Lenkungsziele, nämlich die Senkung 
der Nachfrage nach Zweitwohnungen sowie die Steigerung der Auslastung 
der Zweitwohnungen verfolgt (vgl. Art. 8 Abs. 3 RPG, Art. 27 Abs. 4 KRG), 
ändert an ihrer Qualifikation als Steuer nichts. Es ist denn auch nicht 
angebracht, deswegen bei ihrer Qualifikation eine hybride Form zwischen 
Steuer und Abgabe anzunehmen, auch wenn dies gemäss Gutachten der 
Universität Bern ebenfalls möglich wäre (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 
6). Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass es sich bei der 
im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Zweitwohnungssteuer um eine 


Lenkungssteuer handelt. Demnach ist im Folgenden zu prüfen, ob die 
entsprechenden Voraussetzungen zur Erhebung einer solchen Steuer durch 
die Gemeinde ... im konkreten Fall gegeben sind. 
7. a)
Grundvoraussetzung für die Erhebung einer Steuer im Sinne von Art. 62a - 
62c BG ist, dass das Gemeinwesen über eine entsprechende Steuerhoheit 
verfügt. Die Steuerhoheit gehört zur kantonalen Souveränität gemäss Art. 3 
BV (E. Blumenstein/P. Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. 
Auflage, Zürich 2002, S. 49). Der Kanton kann damit mit gesetzlicher 
Grundlage selber beliebige Steuern einführen, soweit der Vorrang des 
Bundesrechts (Art. 49 BV) und die Grundrechtsordnung, insbesondere das 
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), 
beachtet werden. 
b)
Art. 94 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) verweist 
bezüglich Kompetenz des Kantons und der Gemeinden zur Erhebung von 
Steuern auf das Gesetz. Einschlägig hierfür ist das Gesetz über die 
Gemeinde- und Kirchensteuern (GKStG; BR 720.200), in welchem die 
kommunalen Besteuerungskompetenzen geregelt sind. Voraussetzung für 
die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer ist somit, dass das GKStG eine 
solche kommunale Steuer zulässt oder zumindest nicht ausdrücklich oder 
implizit ausschliesst. Gemäss Art. 2 Abs. 2 GKStG kann die Gemeinde neben 
den 
in 
Abs. 
1 
aufgeführten 
Hauptsteuerarten 
(Einkommens- 
und 
Vermögenssteuer, Grundstückgewinnsteuer, Nach- und Strafsteuer sowie 
Ordnungsbussen) eine Handänderungssteuer und eine Liegenschaftssteuer 
sowie gemäss Abs. 3 weitere Steuern erheben, wie insbesondere eine 
Erbanfall- 
und 
Schenkungssteuer, 
eine 
Kurtaxe 
sowie 
eine 
Tourismusabgabe. Die Aufzählung der einzelnen Steuerarten, welche die 
Gemeinden gemäss Art. 2 Abs. 3 GKStG erheben können, ist indes nicht 
abschliessend, was sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt (vgl. Botschaft 
der Regierung an den Grossen Rat betreffend Erlass eines kantonalen 
Gesetzes über die Gemeinde- und Kirchensteuern, Heft Nr. 3/2006-2007, S. 
210; A. von Rechenberg, Handkommentar zum Bündner Gemeinde- und 
Kirchensteuergesetz vom 31. August 2006, Chur 2009, Art. 2 N. 5). Die 


Bündner Gemeinden sind damit ohne Weiteres befugt, weitere Steuern und 
Steuerarten auf Gemeindeebene in Beachtung der in Art. 94 Abs. 1 und Art. 
95 KV festgelegten Grundsätze einzuführen. Die entsprechende Steuerhoheit 
steht ihnen verfassungsrechtlich und gesetzlich zweifellos zu. 
8. a)
Weiter ist für die Erhebung einer Steuer eine gesetzliche Grundlage 
notwendig, in welcher der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der 
Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festgelegt sind (Art. 
127 Abs. 1 BV; BGE 112 Ia 39 E. 2). Zudem sind die allgemeinen Grundsätze 
der Besteuerung zu beachten. 
b)
Die von der Gemeinde erhobene Zweitwohnungssteuer findet ihre gesetzliche 
Grundlage im Baugesetz der Gemeinde, das von den Stimmbürgern der 
Gemeinde ... anlässlich der Gemeindeversammlung vom 17. Februar 2010 
und sodann von der Regierung des Kantons Graubünden am 29. November 
2011 genehmigt wurde. Steuerpflichtig sind nach Art. 62a Abs. 2 BG die 
natürlichen und juristischen Personen, die am Ende des Kalenderjahres 
Eigentümer oder Nutzungsberechtigte des Grundstücks sind. Gemäss Art. 
62a Abs. 1 BG, der die objektive Steuerpflicht bestimmt, erhebt die Gemeinde 
auf 
allen 
Zweitwohnungen, 
d.h. 
sowohl 
auf 
den 
altrechtlichen 
Zweitwohnungen 
wie 
den 
deklarierten 
Zweitwohnungen, 
eine 
Zweitwohnungssteuer. Die mit der Zweitwohnungssteuer erfassten Objekte 
werden überdies zusätzlich noch in Ziff. 3 des Anhangs zum BG definiert und 
erfasst. Auch die Höhe der Abgabe ist schliesslich in Art. 62a Abs. 3 mit 2 ‰ 
des Vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung am Ende des Kalenderjahres 
genau definiert. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen stellt 
das Baugesetz offenkundig ein Gesetz im formellen Sinn und somit eine 
genügende 
gesetzliche 
Grundlage 
für 
die 
Erhebung 
einer 
Zweitwohnungssteuer dar. 
c)
Bei der Prüfung der allgemeinen Grundsätze der Besteuerung ist im 
vorliegenden Fall auf die Tatsache abzustellen, dass es sich bei der 
kommunalen Zweitwohnungssteuer wie gesehen um eine Lenkungssteuer 
handelt, deren Erträge nicht einfach in die allgemeine Gemeindekasse 


fliessen, sondern bestimmten raumplanerischen Zwecken dienen und 
dementsprechend auch zweckgebunden verwendet werden. Vor diesem 
Hintergrund sind die in Art 127 Abs. 2 und 3 BV definierten und in Art. 95 KV 
wiederholten allgemeinen Grundsätze der Besteuerung, nämlich die 
Beachtung der Grundsätze der Allgemeinheit, der Gleichmässigkeit sowie der 
Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, denn auch als 
erfüllt zu betrachten. 
d)
Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung sind sachlich 
unbegründete Ausnahmen einzelner Personen oder Personengruppen von 
der Besteuerung unzulässig, weil der Finanzaufwand des Gemeinwesens für 
die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der 
Bürgerinnen und Bürger getragen werden soll (BGE 116 Ia 321 E. 3d). 
Lenkungssteuern sind in subjektiver Hinsicht nun aber gerade nicht darauf 
ausgerichtet, dass die Belastung von der Allgemeinheit getragen wird. Weil 
es nicht ausschliesslich um die fiskalische Mittelbschaffung, sondern 
zusätzlich um die Verhaltensbeeinflussung geht, muss der Kreis der 
Abgabepflichtigen sachgerecht auf den Lenkungszweck abgestimmt sein (vgl. 
Gutachten Universität Bern, S. 7). Vor diesem Hintergrund wird das Prinzip 
der Allgemeinheit vorliegend denn auch eingehalten, werden doch alle 
Zweitwohnungsbesitzer der Gemeinde ..., welche ihre Wohnung weder 
touristisch noch privat bewirtschaften, von der Zweitwohnungssteuer erfasst. 
Dass eine steuerbefreiende Bewirtschaftung der bestehenden und seit 
Jahrzehnten 
im 
Eigentum 
einzelner 
Beschwerdeführer 
stehenden 
Zweitwohnungen gemäss Art. 62a Abs. 1 BG nicht möglich bzw. 
ausgeschlossen sei, wie dies von einzelnen Beschwerdeführern vorgetragen 
wird, ist nicht zutreffend. Denn auch hier bleibt eine Eigennutzung während 
der Hauptsaison teilweise möglich und die Befreiung kann sowohl mit 
professionellen als auch mit privaten Vermietungen erreicht werden. Wer sich 
die Wohnung jedoch einzig für private Zwecke zur Verfügung hält, hat die 
Zweitwohnungssteuer dafür zu entrichten. Ein Verstoss gegen das Prinzip der 
Allgemeinheit kann darin jedenfalls nicht gesehen werden. 


e)
Der Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung verlangt bei den 
allgemeinen Steuern insbesondere eine Besteuerung nach Massgabe der 
subjektiven 
Leistungsfähigkeit. 
Bei 
Lenkungssteuern 
ist 
das 
Gleichmässigkeitsprinzip 
jedoch 
nicht 
im 
Sinne 
des 
klassischen 
Leistungsfähigkeitsprinzips zu verstehen. Vielmehr muss eine gleichmässige 
Besteuerung hier bedeuten, dass vergleichbares Verhalten zu einer 
vergleichbaren Steuerlast führt und zwar unabhängig von der subjektiven 
Leistungsfähigkeit (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 8). Im konkreten Fall 
ist es vorliegend aber gerade so, dass durch die Ausgestaltung der 
Zweitwohnungssteuer in den Art. 62a - 62c BG gleiches Verhalten durchaus 
zu 
einer 
vergleichbaren 
Steuerbelastung 
führt. 
Denn 
jeder 
Zweitwohnungsbesitzer, welcher die Wohnung entweder professionell oder 
privat vermietet, profitiert gleichermassen von einer Steuerbegünstigung. 
Dementsprechend steht die angefochtene Zweitwohnungssteuer auch im 
Einklang mit dem Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der 
Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. 
f)
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwieweit die angefochtene 
Zweitwohnungssteuer die wirtschaftlich Schwachen unberücksichtigt lassen 
(Art. 95 Abs. 2 KV), die Wettbewerbsfähigkeit nicht wahren (Art. 95 Abs. 2 KV) 
bzw. zu einer Doppelbesteuerung (Art. 127 Abs. 3 BV, Art. 95 Abs. 3 KV) 
führen soll. Solches wird von den Beschwerdeführern denn auch nicht über 
eine allgemeine appellatorische Kritik hinaus erhärtet und nachgewiesen. 
g)
Demnach kann sich die Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG 
auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, in der sowohl der Kreis 
der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe als auch die Höhe der 
Abgabe genau definiert sind. In der Ausgestaltung der Zweitwohnungssteuer 
ist auch kein Verstoss gegen die allgemeinen Grundsätze der Besteuerung 
im Sinne von Art. 127 Abs. 2 und 3 BV bzw. Art. 95 KV zu sehen. 
9.
Dagegen 
bringen 
die 
Beschwerdeführer 
insbesondere 
vor, 
die 
Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a - 62c BG habe keinerlei 
Lenkungseffekt, 
weil 
schon 
die 
viel 
höhere 
Ersatzabgabe 
keine 


Lenkungswirkung 
habe 
erzeugen 
können. 
Die 
Nachfrage 
nach 
Zweitwohnungen 
werde 
schon 
deshalb 
nicht 
abnehmen, 
weil 
Zweitwohnungen ein Luxusgut seien und daher von kapitalkräftigen 
Marktteilnehmern gesucht würden. Aufgrund des fehlenden Lenkungseffekts 
erweise sich die Zweitwohnungssteuer als ungeeignetes Instrument zur 
Erreichung der damit verbundenen raumplanerischen Ziele und verstosse 
damit gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Dieser Argumentation kann 
indes nicht gefolgt werden. Einerseits ist der Lenkungseffekt tatsächlich im 
Rahmen aller durch die Gemeinde ... getroffenen, sehr weitgehenden 
Regelungen bezüglich Erst- und Zweitwohnungen zu sehen. Dies beinhaltet 
neben der hiermit angefochtenen Zweitwohnungssteuer insbesondere auch 
die 
Erstwohnungsanteilsregelung 
sowie 
die 
Kontingentierung 
des 
Zweitwohnungsbaus. Es geht nicht an, das gesamte kommunale 
raumplanerische Massnahmepaket einfach auszuklammern und nicht in 
seiner Gesamtwirkung zu betrachten. Auch wenn der Steuersatz von 2 ‰ des 
Vermögenswertes im konkreten Fall als eher tief zu betrachten ist, ist 
insbesondere 
vor 
dem 
Hintergrund, 
dass 
es 
sich 
bei 
der 
Zweitwohnungssteuer um eine dauerhafte fiskalische Belastung handelt, aber 
durchaus damit zu rechnen, dass die Zweitwohnungssteuer gemeinsam mit 
den übrigen raumplanerischen Massnahmen zu einer Senkung der 
Attraktivität von Zweitwohnungen führen wird. Ausserdem funktioniert der 
Zweitwohnungsmarkt entgegen den beschwerdeführerischen Ausführungen, 
wonach im Bereich des Zweitwohnungsmarktes eine hohe finanzielle 
Belastung die Interessenten aufgrund ihrer hohen Kapitalkraft nicht vom 
Erwerb einer Zweitwohnung abhalten kann, ökonomisch mehr oder weniger 
normal. In der Tat mag diese Aussage auf den Bereich des Topsegments des 
Zweitwohnungsmarktes nicht zutreffen. Dieser Topsegmentbereich beträgt 
jedoch gemäss Gutachten der Universität lediglich rund 10% sämtlicher 
Zweitwohnungen im Kanton Graubünden (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 
20). Der weitaus grössere Teil des Zweitwohnungsmarktes, d.h. rund 90%, 
dürfte ökonomisch jedoch normal funktionieren, was bedeutet, dass der Markt 
auf eine Zunahme der Kosten mit einer Abnahme der Nachfrage reagieren 
wird. Mit dem Gutachten der Universität Bern ist daher davon auszugehen, 
dass die Erhöhung der Kosten durchaus einen spürbaren Nachfragerückgang 


bezüglich Zweitwohnungserwerbs auslösen wird. Im Übrigen handelt es sich 
bei der hiermit angefochtenen finanziellen Belastung der Zweitwohnungen, 
wie vorstehend erläutert, nicht um eine reine Lenkungsabgabe, sondern um 
eine Zweitwohnungssteuer, welche neben der Verhaltensbeeinflussung 
insbesondere auch fiskalische Zwecke verfolgt. Dementsprechend muss der 
Lenkungseffekt auch nicht im gleichen Rahmen liegen wie bei einer reinen 
Lenkungsabgabe. Gemäss Gutachten der Universität Bern wäre es zudem 
gar zulässig, den Ertrag aus der Zweitwohnungssteuer in den allgemeinen 
Gemeindehaushalt fliessen zu lassen, was mithin eine Verwendung der 
Zweitwohnungssteuer innerhalb der Gemeindekasse zulassen würde 
(Gutachten Universität Bern, S. 26). Ohne so weit zu gehen, können aber vor 
diesem 
Hintergrund 
an 
die 
Erfordernisse 
des 
Nachweises 
eines 
Lenkungseffektes keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Vielmehr 
wird es in einer ersten Phase genügen, wenn solche Lenkungseffekte generell 
und erfahrungsgemäss erwartet und allenfalls später überprüft werden 
können. Dies dürfte im konkreten Fall bei einer gesamthaften Betrachtung 
sämtlicher raumplanerischer Massnahmen durchaus der Fall sein. Was die 
spätere Überprüfbarkeit des Lenkungseffekts betrifft, hat die Regierung 
diesbezüglich 
gar 
einen 
ausdrücklichen 
Vorbehalt 
in 
ihrem 
Genehmigungsbeschluss aufgenommen. Damit ist aber auch eine 
nachträgliche Überwachung und Kontrolle mit den allfällig sich als nötig 
erweisenden Korrekturen und Anpassungen bereits sichergestellt. Demnach 
ist aber auch der Antrag betreffend ein Gutachten über die Lenkungswirkung 
der beanstandeten neuen Regelungen abzuweisen.
10.
Weiter bringen die Beschwerdeführer vor, es könnten gar nicht alle 
Zweitwohnungen in der Gemeinde ... vermietet werden, da dadurch ein 
Überangebot an Zweitwohnungen entstehen würde. Diverse Abfragen auf 
verschiedenen 
Internetplattformen 
hätten 
dieses 
Überangebot 
an 
Zweitwohnungen bestätigt. Dass in den letzten beiden Wintersaisons wie 
auch in den Sommersaisons in der Gemeinde ... ein Überangebot an 
Zweitwohnungen bestanden hat, mag allenfalls zutreffen, auch wenn die 
diesbezüglichen Erkundigungen der Gemeinde bei diversen Organisationen 
und 
privaten 
Ortsansässigen, 
welche 
Zweitwohnungen 
touristisch 


bewirtschaften (…), ein anderes Bild gezeigt haben und gewisse Zweifel an 
den in der Beschwerde A 12 6 tabellarisch aufgeführten Zweitwohnungen in 
Bezug auf die Ernsthaftigkeit dieser Angebote in der Tat nicht von der Hand 
zu weisen sind. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten, dass in letzter Zeit die 
Nachfrage nach Unterkunftsmöglichkeiten in ... wie auch im gesamten … 
aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Gesamtsituation im Euroraum aber 
auch in weiteren Wirtschaftsräumen sowie der daraus herrührenden 
Frankenstärke rückläufig war. Dies stellt jedoch bloss eine Momentaufnahme 
dar, auf welche im vorliegenden Fall vor dem Hintergrund der Tatsache, dass 
es sich bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer um eine auf Dauer 
ausgerichtete Abgabe handelt, nicht abgestellt werden darf. Vielmehr kann 
sich die Wirtschaftslage und mit ihr auch der Frankenkurs rasch wieder 
ändern, was wiederum mit einer Zunahme der Nachfrage nach 
Unterkunftsmöglichkeiten im … und insbesondere in der Gemeinde ... 
verbunden sein wird.
11. a)
Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Ausgestaltung der 
angefochtenen Zweitwohnungssteuer stelle einen Verstoss gegen die 
verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie auch gegen die 
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) dar. Diesbezüglich ist jedoch zu beachten, 
dass 
sowohl 
der 
Schutz 
der 
Wirtschaftsfreiheit 
als 
auch 
der 
Eigentumsgarantie nicht absolut ist. Einschränkungen solcher Grundrechte 
sind viel mehr nach Art. 36 BV zulässig, sofern sie auf einer gesetzlichen 
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig 
sind. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die gewählte 
Massnahme für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet ist und dass 
dieses nicht mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden 
kann; zudem muss das Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den 
betroffenen Interessen stehen. Schliesslich darf durch den Eingriff der 
Kerngehalt der Grundrechte nicht ausgehöhlt werden.
b)
Dass sich die Zweitwohnungssteuer auf eine genügende gesetzliche 
Grundlage stützen kann, wurde vorstehend bereits erläutert. Ausserdem ist 
unbestritten, dass Massnahmen zur Eindämmung des Zweitwohnungsbaus 


bzw. zur Verbesserung der Auslastung der bestehenden Zweitwohnungen - 
insbesondere in der Gemeinde ... - im öffentlichen Interesse liegen. Denn die 
Bautätigkeit im Zusammenhang mit Zweitwohnungen ist einerseits mit einem 
entsprechenden Verschleiss an Land verbunden. Andererseits werden 
Zweitwohnungen erfahrungsgemäss lediglich sporadisch genutzt und stehen 
im Extremfall praktisch das ganze Jahr über leer, was im Widerspruch zum 
raumplanerischen Gebot der haushälterischen Bodennutzung steht. Zudem 
trägt eine hohe Nachfrage auch zu einer Verteuerung der Boden- und 
Wohnungspreise 
bei 
und 
bewirkt 
dadurch 
die 
Verdrängung 
der 
ortsansässigen Bevölkerung (vgl. BGE 112 Ia 65 E. 5c; Gutachten Universität 
Bern, S. 19). Die von der Gemeinde eingereichten Beilagen 15 - 25 
(Verwaltungsgericht) zeigen denn auch deutlich auf, dass eine zumindest 
teilweise touristische Nutzung sowohl der altrechtlichen Zweitwohnungen als 
auch der deklarierten Zweitwohnungen im öffentlichen Interesse liegt und 
überdies aufgrund der sehr beschränkten Bodenreserven in der Gemeinde ... 
auch unbedingt erforderlich ist. Die Zweitwohnungssteuer kann sich somit 
ohne Weiteres auf ein öffentliches Interesse stützen. Diese hohen 
raumplanerischen Zielsetzungen in den touristischen Bergregionen und hier 
insbesondere in der Gemeinde ... rechtfertigen denn auch gewisse 
Einschränkungen von Grundrechten, zumindest so lange, als der Eingriff noch 
als verhältnismässig zu qualifizieren ist. Wie vorstehend bereits ausgeführt, 
erscheint die Zweitwohnungssteuer als durchaus geeignet, zusammen mit 
den von der Gemeinde bereits früher getroffenen raumplanerischen 
Massnahmen, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel, nämlich die 
Eindämmung des Zweitwohnungsbaus, die Verhinderung der Umnutzung von 
altrechtlichen Erstwohnungen in Zweitwohnungen sowie die Verbesserung 
der Auslastung der Zweitwohnungen, zu erreichen. Dass Massnahmen zur 
Eindämmung des Zweitwohnungsbaus sowie zur Verbesserung der 
Auslastung der Zweitwohnungen zudem auch erforderlich sind, ist 
augenscheinlich, zumal nicht ersichtlich ist, wie das legitime Eingriffsinteresse 
mit einer gleich geeigneten, aber milderen, d.h. weniger intensiv in die 
Grundrechte eingreifenden, Massnahme ebenfalls erreicht werden könnte. 
Jedenfalls können die von den Beschwerdeführern vorgeschlagenen 
Massnahmen, insbesondere die Erhöhung des Erstwohnungsanteils auf 50% 


mit gleichzeitigem Verzicht auf die Ersatzabgabemöglichkeit, die Errichtung 
einer Einheimischen-Wohnzone, die Kontingentierung, die einmalige 
Lenkungsabgabe sowie die Ersatzabgabe, nicht als valable Alternativen zur 
angefochtenen Zweitwohnungssteuer betrachtet werden. Schliesslich führt 
auch eine Interessenabwägung zwischen den legitimen öffentlichen 
Interessen bezüglich Zweitwohnungsproblematik und dem Interesse des 
Grundrechtsträgers an der Integrität seiner Rechte nicht zum Ergebnis, dass 
es sich bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer um einen unzumutbaren 
Eingriff in die Eigentumsgarantie bzw. die Wirtschaftsfreiheit handelt. Zum 
einen spricht bereits die Höhe der Zweitwohnungssteuer von 2 ‰ des 
Vermögenswertes gegen eine solche Qualifikation. Von einem nicht mehr 
zumutbaren Eingriff in die Eigentumsgarantie könnte man einzig dann 
sprechen, wenn die mit der Zweitwohnungssteuer verbundene Abgabe 
extrem hoch wäre und als „Erdrosselungssteuer“ nahezu wie ein vollständiges 
Zweitwohnungsverbot wirken würde (vgl. Gutachten Universität Bern, S. 9). 
Dies ist vorliegend jedoch offensichtlich nicht dar Fall. Andererseits stellt die 
Verwendung der Erträge aus der Zweitwohnungssteuer auch keine 
unzulässige Bevorzugung der Hotellerie gegenüber der Parahotellerie dar. 
Denn bei der angefochtenen Zweitwohnungssteuer handelt es sich um eine 
Lenkungssteuer mit dem ausdrücklichen Ziel der indirekten Förderung solcher 
Betriebe, welche durch den beträchtlichen Zweitwohnungsbau der letzten 
Jahre besonders gelitten haben. Zudem wird die Gemeinde bei der nächsten 
Revision der entsprechenden Bestimmungen über die Mittelverwendung der 
Zweitwohnungssteuer auch noch gewisse Anpassungen vornehmen, 
nachdem sie erste Erfahrungen mit der Zweitwohnungssteuer sammeln 
konnte. 
Die 
legitimen 
öffentlichen 
Interessen 
bezüglich 
Zweitwohnungsproblematik sind demnach im konkreten Fall höher zu 
gewichten als das Interesse des Grundrechtsträgers an der Integrität seiner 
Rechte. Die Eingriffe erweisen sich daher auch als zumutbar. Dass durch den 
Eingriff der Kerngehalt der Grundrechte ausgehöhlt wird, wird von den 
Beschwerdeführern nicht rechtsgenüglich nachgewiesen und trifft im Übrigen 
auch nicht zu. Dementsprechend liegt denn auch keine Verletzung der 
Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vor. 


12. a)
Überdies bringen die Beschwerdeführer vor, die Unterscheidungen in Art. 62a 
BG und Ziff. 3 Abs. 6 und 7 Anhang zum BG würden zu einer unzulässigen 
Ungleichbehandlung zwischen auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern, welche 
ihre Steuer lediglich reduzieren könnten, und Einheimischen, welche gänzlich 
von der Steuerpflicht befreit seien, führen. Zudem müsste auch die 
Eigenbelegung als Grund für die Steuerbefreiung akzeptiert werden. 
b)
Gemäss Art. 62a BG sind touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen nicht 
steuerpflichtig. Bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen reduziert sich 
die Steuer insoweit, als die Eigentümer/innen nachweisen, dass die 
betreffenden Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch 
bewirtschaftet worden sind. Als touristisch bewirtschaftete Wohnungen gelten 
gemäss Ziff. 3 Abs. 6 Anhang zum BG „Wohnungen, welche ausschliesslich 
einer 
Organisation 
zur 
gewerbsmässigen 
touristischen 
Nutzung 
(Parahotellerie/Ferienwohnungen) zur Verfügung gestellt werden. Die 
Überlassung kann auch an eine andere kommerzielle Vertriebsorganisation 
erfolgen, wenn die touristische Bewirtschaftung als gesichert erscheint. Die 
Belegung der touristisch bewirtschafteten Zweitwohnungen hat rotierend nach 
den in der Hotellerie üblichen Zeitspannen zu erfolgen. Die Gästen langfristig 
zur Nutzung überlassenen Wohnungen gelten nicht als bewirtschaftet.“ Als 
privat bewirtschaftete Zweitwohnungen gelten gemäss Ziff. 3 Abs. 7 Anhang 
zum BG „Zweitwohnungen, die Ortsansässigen gehören und von diesen in 
eigener Regie touristisch bewirtschaftet und dadurch maximal ausgelastet 
werden. 
Als 
privat 
bewirtschaftete 
Zweitwohnungen 
werden 
auch 
Nichtortsansässigen gehörende Zweitwohnungen anerkannt, wenn garantiert 
ist, dass das gesetzgeberische Ziel der maximalen Auslastung der 
Zweitwohnungen (Förderung warmer Betten/Vermeidung kalter Betten) 
gleichwohl gesichert ist. Die längerfristig Gästen zur Nutzung überlassenen 
Wohneinheiten gelten in keinem Fall als privat bewirtschaftet. […]“ Eine 
Ungleichbehandlung 
zwischen 
einheimischen 
und 
auswärtigen 
Zweitwohnungsbesitzern ist in der Ausgestaltung der soeben aufgeführten 
Bestimmungen indes nicht zu sehen. Zum einen haben sowohl einheimische 
wie auch auswärtige Zweitwohnungsbesitzer die Möglichkeit, ihre Wohnung 
einer Organisation zur gewerbsmässigen touristischen Nutzung zur 


Verfügung zu stellen, um sich dadurch gänzlich von der Steuerpflicht zu 
befreien. 
Andererseits 
können 
sowohl 
Einheimische 
als 
auch 
Nichtortsansässige ihre Wohnung in eigener Regie privat bewirtschaften. 
Dass Ortsansässige im Gegensatz zu auswärtigen Zweitwohnungsbesitzern 
ihre Wohnung in eigener Regie bewirtschaften können, ohne hierfür einen 
Nachweis zu erbringen, wie dies die Beschwerdeführer vorbringen, ist nicht 
zutreffend. Denn sowohl die ortsansässigen als auch die auswärtigen 
Zweitwohnungsbesitzer haben der Gemeinde nachzuweisen, dass sie ihre 
Wohnung rotierend nach den in der Hotellerie üblichen Zeitspannen 
vermieten. Auch Art. 62a Abs. 1 BG hält diesbezüglich fest, dass sich die 
Zweitwohnungssteuer bei den privat bewirtschafteten Zweitwohnungen bloss 
dann reduziert, wenn die Eigentümer/innen nachweisen, dass die 
betreffenden Wohnungen in den Hauptsaisonzeiten effektiv touristisch 
bewirtschaftet 
worden 
sind. 
Warum 
dies 
bloss 
auf 
auswärtige 
Zweitwohnungsbesitzer zutreffen sollte, ist nicht ersichtlich und auch nicht 
zutreffend. Vielmehr haben sowohl einheimische als auch auswärtige 
Zweitwohnungsbesitzer 
mittels 
abgeschlossener 
Mietverträgen 
nachzuweisen, dass ihre Wohnung effektiv touristisch bewirtschaftet worden 
ist. Anders wäre zu entscheiden, wenn die Nichtortsansässigen gehörenden 
Zweitwohnungen generell als steuerpflichtig erklärt würden ohne Möglichkeit 
der Reduktion der Besteuerung durch den Nachweis der effektiven 
Vermietung während den Hauptsaisonzeiten. Dies trifft im konkreten Fall 
jedoch wie gesehen nicht zu. 
c)
Im Übrigen ist es auch durchaus gerechtfertigt, die Eigennutzung der 
Zweitwohnungen durch die jeweiligen Eigentümer als Grund für die 
Steuerbefreiung nicht zu akzeptieren. Denn zum einen bilden bei nicht 
bewirtschafteten Zweitwohnungen Unternutzungen erfahrungsgemäss die 
Regel, verbringen doch die jeweiligen Eigentümer grösstenteils lediglich einen 
Teil ihrer Ferien sowie einige Wochenenden pro Jahr in ihrer Zweitwohnung. 
Aus den Beilagen 15-17 der Gemeinde (Verwaltungsgericht) geht denn auch 
offenkundig hervor, dass in der Gemeinde ... eine Vielzahl solcher 
untergenutzter Zweitwohnungen bestehen, weisen diese Statistiken doch 
einen relativ geringen Jahresverbrauch an elektrischer Energie diverser 


Objekte in der Gemeinde ... aus. Zum anderen bleibt, wie die Gemeinde zu 
Recht ausführt, selbst bei wiederholt beanspruchter Eigennutzung ein 
Grossteil der Nachteile, welchen mit der Zweitwohnungssteuer begegnet 
werden soll, bestehen. Zu erwähnen sind diesbezüglich insbesondere die 
Verdrängung der Hotellerie- und der Gewerbebetriebe, die Umwandlung von 
Erst- in Zweitwohnungen wie auch die hohen Boden- und Gebäudepreise. Vor 
diesem Hintergrund ist es denn auch durchaus angezeigt, die Eigenbelegung 
als Grund für die Steuerreduzierung bzw. für die Steuerbefreiung nicht zu 
berücksichtigen.
13.
Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, die angefochtene Regelung 
begünstige mit Hoteliers, Gewerbetreibenden und Einheimischen die falschen 
Profiteure. Auch dieser Einwand zielt ins Leere. Denn bei der angefochtenen 
Zweitwohnungssteuer im Sinne von Art. 62a bis 62c BG handelt es sich wie 
gesehen nicht um eine Kostenanlastungssteuer, sondern um eine 
Lenkungssteuer mit dem Zweck der indirekten Förderung anderer Kategorien, 
nämlich 
genau 
der 
Hoteliers, 
der 
Gewerbetreibenden 
sowie 
der 
Einheimischen, welche besonders unter dem Boom des Zweitwohnungsbaus 
der letzten Jahre gelitten haben. Aufgrund der Tatsache, dass die 
Umwandlung von Hotellerie- und Gewerbebetrieben sowie Erstwohnungen in 
Zweitwohnungen in den letzten Jahren finanziell derart attraktiv war, dass 
viele Eigentümer von Hotels, Gewerbebetrieben und Erstwohnungen ihre 
Betriebe und Wohnungen in Zweitwohnungen umgewandelt haben, ist es 
ohne Weiteres zulässig, die Hotellerie- und Gewerbebetriebe wie auch die 
Einheimischen durch die Erträge aus der Zweitwohnungssteuer zu 
unterstützen. Diese Art der Mittelverwendung sieht im Übrigen auch der 
zuhanden der Regierung ausgearbeitete Werkzeugkasten Erst- und 
Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung vom 10. November 2009 
unter Ziff. 4.2 „Mustergesetz über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer“ 
explizit 
vor 
(„Die 
Gemeinde 
verwendet 
die 
Erträge 
aus 
der 
Zweitwohnungssteuer zur Förderung des Erstwohnungsbaus und der 
Hotellerie“). Ausserdem hat die Gemeinde bereits zugesichert, bei der 
nächsten 
Revision 
der 
entsprechenden 
Bestimmungen 
den 
Beschwerdeführern entgegen zu kommen und dabei die Umstellung von 


Eigen- zu Fremdnutzung ebenfalls zu begünstigen. Dieses Vorgehen der 
Gemeinde ist als zweckdienliche Massnahme zu begrüssen. 
14.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer den Umstand, dass die 
angefochtene Zweitwohnungssteuer sowohl auf altrechtliche wie auch auf 
neue Zweitwohnungen Anwendung findet. In der Beschwerde A 12 6 wird 
diesbezüglich 
explizit 
der 
Antrag 
gestellt, 
eventualiter 
sei 
die 
Zweitwohnungssteuer nur für neue Zweitwohnungen einzuführen. Für eine 
solche Beschränkung der Regelung bloss auf neue Zweitwohnungen kann 
indes kein vernünftiger Grund ausfindig gemacht werden. Wie vorstehend 
bereits dargestellt besteht ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass 
sowohl die altrechtlichen als auch die deklarierten Zweitwohnungen als Teil 
des 
kommunalen 
touristischen 
Angebots 
zumindest 
teilweise 
der 
touristischen 
Nutzung 
zur 
Verfügung 
gestellt 
werden. 
Auch 
das 
Rückwirkungsverbot 
steht 
einer 
Besteuerung 
der 
altrechtlichen 
Zweitwohnungen nicht entgegen, untersagt das Rückwirkungsverbot im 
Abgaberecht doch einzig, eine neu eingeführte Steuer für die Zeit vor der 
Verwirklichung 
des 
Anknüpfungstatbestandes 
zu 
erheben. 
Dauersachverhalte können demgegenüber für die Zukunft mit einer Steuer 
erfasst werden. Vorliegend handelt es sich offenkundig um eine unechte 
Rückwirkung, da von einem Dauersachverhalt auszugehen ist. So wurden die 
Zweitwohnungen noch vor Inkrafttreten des neuen Rechts erstellt und die 
entsprechenden Wohnungen bestehen im Zeitpunkt des neuen Rechts nach 
wie vor, weshalb sich ihre Unterstellung unter die Zweitwohnungssteuerpflicht 
unter diesem Aspekt ohne Weiteres vertreten lässt. Verfassungsrechtlich sind 
solche unechten Rückwirkungen denn auch zulässig (BGE 113 Ia 425 E. 6, 
107 Ib 196 E. 3b; VGU U 11 49 E. 2d). Warum dies im vorliegenden Fall 
anders sein sollte, legen die Beschwerdeführer nicht dar. Entgegen den 
beschwerdeführerischen Ausführungen steht auch die Besitzstandsgarantie 
einer Besteuerung der altrechtlichen Zweitwohnungen nicht entgegen, schützt 
diese doch einzig den Bestand der betreffenden Zweitwohnungen, nicht aber 
die künftige Belastung derselben mit neuen Abgaben und Steuern, solange 
diese keinen konfiskatorischen Charakter aufweisen. Dies ist im vorliegenden 
Fall aufgrund des als tief zu betrachtenden Steuersatzes von 2 ‰ des 


Vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung jedoch offenkundig nicht der Fall. 
Einer Besteuerung sowohl der neu-, wie auch der altrechtlichen 
Zweitwohnungen steht somit nichts im Weg. Vielmehr werden die Bündner 
Gemeinden bereits durch das Bundesrecht sowie das kantonale Recht 
verpflichtet, 
geeignete 
Massnahmen 
zur 
Einschränkung 
des 
Zweitwohnungsbaus sowie zur besseren Auslastung der Zweitwohnungen zu 
ergreifen. Insbesondere die bessere Auslastung der Zweitwohnungen kann 
aber nur dadurch erreicht werden, dass auch die altrechtlichen 
Zweitwohnungen von der angefochtenen Regelung erfasst werden. 
15.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Gemeinde ... die 
Steuerhoheit zur Einführung der angefochtenen Zweitwohnungssteuer 
zweifellos zusteht. Die Zweitwohnungssteuer kann sich zudem auf eine 
genügende gesetzliche Grundlage stützen und hält überdies auch die 
allgemeinen Grundsätze der Besteuerung ein. Eine Lenkungswirkung der 
angefochtenen Zweitwohnungssteuer ist im Zusammenspiel mit den übrigen 
von der Gemeinde ... getroffenen raumplanerischen Massnahmen betreffend 
Erst- und Zweitwohnungen ebenfalls naheliegend und auch nach Annahme 
der Volksinitiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ nach wie 
vor zu erwarten. Die damit zusammenhängenden Einschränkungen der 
Rechte der Zweitwohnungseigentümer sind demnach insoweit gerechtfertigt 
und zulässig. Vor diesem Hintergrund sind die Beschwerden aber 
abzuweisen. 
16.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten 
je zu einem Viertel auf die vier Beschwerdeverfahren (A 11 59, A 12 2, A 12 
5, A 12 6) aufzuteilen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-
rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 
VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in 
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht 
vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:


1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
20‘000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
1‘170.--
zusammen
Fr.
21‘170.--
gehen je zu einem Viertel zulasten von … (A 11 59), … und Mitbeteiligte (A 12 
2), … und … (A 12 5) sowie … und Mitbeteiligte (A 12 6). Die entsprechenden 
Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die 
Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 27. März 2014 
abgewiesen (1C_1076/2012 und 2C_1088/2012).