gr_gerichte · U 2008 68 · 2008-09-11 · de
Aufenthalt, Niederlassung, Bürgerrecht

Submission | Submissionen

U 08 68
2. Kammer
URTEIL
vom 11. September 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1. a)
Die … AG, mit Sitz in …, ist seit 6 ½ Jahren Vertragspartnerin der … im
Zusammenhang mit der Reinigung aller Gebäude und Räume. Der Vertrag
läuft am 31.12.2008 aus. Im Hinblick auf einen neuen Vertrag wurde der
„Reinigungsauftrag KS“ im Präqualifikationsverfahren neu ausgeschrieben,
wobei die 5 besten Firmen auserkoren und darauf zur Offerte eingeladen
wurden. Als Zuschlagskriterien wurden in den Devisunterlagen folgende
Elemente samt Gewichtung genannt: Preis (70%), Qualitätssicherung (20%)
und Präsentation (10%). Von den eingereichten Angeboten war diejenige der
… AG mit total Fr. 14'226'169.85 (Laufzeit 5 Jahre) am tiefsten, die zweit
günstigste Anbieterin war die … mit Fr. 14'644'720.95.
b)
Mit Schreiben vom 10.07.2008 gelangte die Vergabebehörde (KS Chur) an
die preisgünstigste Anbieterin … AG mit dem Hinweis, dass im Zuge der
Angebotspräsentation
die
Frage
gestellt
worden
sei,
ob
die
Regiestundenpauschalen/Poolstunden
(Abschnitt
Leistungen
und
Leistungsverzeichnisse, Kapitel 3.1-3.3) mit rund 21'000 zu leistenden
Jahresstunden in ihrem Angebot eingerechnet worden seien. Damals sei
diese Frage verneint worden. Umgekehrt sei mit der Unterzeichnung des
eingereichten Angebots die Vollständigkeit der Offerte bestätigt worden. Auf
Grund dieses Widerspruchs ersuche die Vergabebehörde die preiswerteste
Anbieterin zu bestätigen, dass die offerierte Angebotssumme alle Leistungen
umfasse, also auch die geforderten Poolstunden. Sollte die Antwort
unzureichend
ausfallen,
werde
das
Angebot
aus
dem
Verfahren
ausgeschlossen. In ihrer Antwort vom 14.07.2008 führte die Angeschriebene
aus, dass in ihrer Angebotssumme von Fr. 14'226'169.85 die Poolstunden für

die Austrittsreinigungen (18'600 Stunden) nicht enthalten seien. Eingerechnet
seien hingegen die Stunden für die Zusatzarbeiten im Kantonsspital
Hauptstandort (KSH) und Zusatzarbeiten im Operationsbereich (OP).
Zurückzuführen sei dies auf die widersprüchlichen Anweisungen in den
Ausschreibungsunterlagen. Im einführenden Text zu Kapitel 3 werde darauf
hingewiesen, dass die Poolstunden in die Angebotssumme eingerechnet
werden sollten, allerdings ohne klare Kalkulationsanweisungen. Unter Kapitel
3.1 werde dann explizit festgehalten, dass die Regiestunden für die
Austrittsreinigung monatlich mit detaillierter Abrechnung verrechnet würden.
Eine Pauschalverrechnung für die Kategorie sei somit nicht vorgesehen und
das mühsame Einkalkulieren auch nicht sinnvoll.
c)
Darauf erklärte die Vergabebehörde die Offerte der … AG für ungültig mit
Auftragsvergabe an die ….
2.
Dagegen erhob die - vom Wettbewerb ausgeschlossene - Anbieterin am
08.08.2008 frist- und formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden mit den Anträgen um kostenfällige Aufhebung des
angefochtenen Vergabeentscheids sowie direkter Auftragsvergabe an sie
(preisgünstigste
Anbieterin);
evtl.
Ungültigerklärung
des
ganzen
Ausschreibungsverfahrens und Anweisung der Vorinstanz, das Verfahren zu
wiederholen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, dass der
Ausschluss nur rudimentär begründet worden sei. Im Dokument 021 heisse
es in Kapitel 3, dass der kalkulierte Angebotspreis (garantierter Teil)
zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung auch noch die Kosten für
die
Poolstunden
(Regiearbeiten)
der
Bereiche
Austrittsreinigung,
Zusatzarbeiten KSH und Zusatzarbeiten OP beinhalten müsse. Diese
Unterscheidung zwischen Einheitspreisen und Regiestunden sei geläufig.
Klar sei aber, dass Regiearbeiten nicht Teil des sich nach Einheitspreisen
richtenden Gesamtangebots bilden könnten. In Ziff. 3.1 des Dokuments 021
werde ausdrücklich festgehalten, dass der Reinigungsdienstleiter je nach
Bedarf von den verantwortlichen Personen auf Seiten des KS beauftragt
werde. Innerhalb eines Monats habe der Reinigungsdienstleiter die
entsprechenden Regiestundenzettel zur Abrechnung vorzulegen und dabei

der Verrechnung der Austrittsreinigungen eine detaillierte Aufstellung über
alle gereinigten Zimmer beizulegen. Es sei darum für sie klar gewesen, dass
solche Regiearbeiten nicht Teil eines verbindlichen Gesamtangebots sein
könnten. Anders habe es bei den Regiearbeiten unter Ziff. 3.2 (Zusatzarbeiten
KSH) und Ziff. 3.3 (Zusatzarbeiten OP-Bereich) ausgesehen, da der
Ausschreibungstext dort ausdrücklich angewiesen habe, dass „die
nachfolgend aufgeführte Pauschale in den Angebotspreis einzukalkulieren
sei“ (Ziff. 3.2) bzw. „ diese sind mittels nachfolgender Stundenpauschale in
den Angebotspreis einzukalkulieren“ (Ziff. 3.3). Eine vergleichbare
Formulierung finde sich in Ziff. 3.1 gerade nicht. Auch finde sich im
Offertformular keine Position für den Ausweis und die Kalkulation der für die
Austrittsreinigungen aufzuwendenden Stunden. Dies sei erstaunlich, da der
Aufwand für die Austrittsreinigungen immerhin rund 25% des garantierten
Teils des Angebotspreises ausmache. Die Ausschreibung sei deshalb
widersprüchlich und verletze den Grundsatz der Transparenz. Ihr Angebot sei
demnach vollständig; zugleich sei es das preisgünstigste, so dass der
Zuschlag klar an sie erfolgen müsse. Andernfalls sei das ganze
Submissionsverfahren für ungültig zu erklären sowie die Vergabebehörde
anzuweisen, das Verfahren zu wiederholen. Die Einrechnung von
Regiearbeiten in den garantierten Teil des Angebotspreises sei an sich bereits
unsinnig, zumal wenn nach den gleichen Unterlagen verlangt werde, dass
über
die
Austrittsreinigung
anhand
von
Regierapporten
monatlich
abgerechnet
werde.
Das
zur
Verfügung
gestellte
Leistungs-
und
Kalkulationsmodell „Reinigung“ sei nicht geeignet, dem KS die für eine
vergleichende Beurteilung der eingegangenen Angebote erforderliche
Übersichtlichkeit
zu
verschaffen.
Der
Verfasser
der
Ausschreibungsunterlagen habe hier wie andernorts bewiesen, dass er über
keine Kenntnisse betreffend Spitalreinigung verfüge. Im Übrigen sei auch die
Gewichtung des Preises mit 70% als Hauptzuschlagskriterium viel zu hoch
ausgefallen bzw. unhaltbar.
3.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vergabebehörde die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. Den Einwänden und Vorbringen der
Beschwerdeführerin
hielt
sie
darin
entgegen,
dass
in
den

Ausschreibungsunterlagen
klarerweise
zwischen
Einheitspreisen
und
Leistungen zum Nachweis (Regieleistungen) differenziert worden sei. Dabei
sei ganz klar festgelegt worden, dass der kalkulierte Angebotspreis zusätzlich
zu den Kosten der Unterhaltsreinigung noch jene für die Poolstunden
(Regiearbeiten) der Bereiche „Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten KSH und
OP“ in der vorgegebenen Höhe beinhalten müsste. Diese Zusammensetzung
des Gesamtangebotspreises sei im Anschluss gar noch grafisch dargestellt
worden. Der Umfang der einzukalkulierenden Regiearbeiten sei ebenso fixiert
gewesen, nämlich 18'600 Jahresstunden (JS) für die Austrittsreinigungen,
1'560 JS für die Zusatzarbeiten KSH und 840 JS für jene im OP-Bereich. Die
Beschwerdeführerin habe nun in den zwei letzten Positionen die
Regiestunden miteinkalkuliert (insgesamt 2'400 JS), nicht aber die 18'600 JS
für die Austrittsreinigungen. Würde man jenen zusätzlichen Aufwand zum
offerierten Stundenansatz von Fr. 34.-- aufrechnen, ergäbe sich aber für die
Beschwerdeführerin ein jährlicher Mehrpreis von Fr. 632'400.--, umgerechnet
auf die Vertragslaufzeit von 5 Jahren von Fr. 3'162'000.--. Ihr Gesamtangebot
würde sich damit aber auf Fr. 17'388'169.85 erhöhen und wäre damit rund Fr.
2.8 Mio. höher als das letztlich berücksichtigte Angebot von Fr. 14'644'720.95.
Die geäusserten Bedenken bezüglich der Zuschlagskriterien (Gewichtung
Preis: 70%) seien unbegründet, da sie alle sachgerecht erfolgt seien. Der
Ausschluss der Offerte der Beschwerdeführerin sei genügend begründet
worden, da das Schreiben der Vergabebehörde vom 10.07.2008 inhaltlich
keine Zweifel offen gelassen habe. Auch sei die Ausschreibung in keiner Art
unklar oder unwidersprüchlich gewesen. Im Gegenteil sei ganz klar verlangt
worden,
dass
die
Poolstunden
der
Bereiche
Austrittsreinigung,
Zusatzarbeiten KSH und OP in den Angebotspreis einbezogen werden
müssten. In der anschliessenden Grafik sei dies noch einmal bestätigt
worden. Der Einwand, es habe eine Position für den Ausweis der
Austrittsreinigung gefehlt, erweise sich ebenso als unbegründet; denn es
habe keine praktische Notwendigkeit bestanden, um den Angebotspreis nach
Einheitspreisen und Regieaufwand zu unterteilen. Für eine Wiederholung des
Submissionsverfahrens bestehe somit kein Anlass, da die Ausschreibung
weder unklar noch widersprüchlich gewesen sei. Ausserdem erweise sich
auch die Behauptung als völlig falsch, dass das zur Anwendung gebrachte

Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“ nicht sachdienlich gewesen
sei.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 22 lit. c des vorliegend unbestritten zur Anwendung gelangenden
Submissionsgesetzes des Kantons Graubünden (SubG; BR 803.300) ist ein
Angebot unter anderem dann von der Berücksichtigung auszuschliessen,
wenn die Anbieterin ein Angebot einreicht, das den Anforderungen der
Ausschreibung nicht entspricht. Gemäss Rechtsprechung wird ein strenger
Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen
in der Ausschreibung und den eingereichten Offerten gelegt, wollen besagte
Bestimmungen doch sicherstellen, dass nur ein solches Angebot
berücksichtigt werden kann, das vollständig und den Anforderungen
genügend eingereicht wurde. Den Anbietern soll so gewährleistet werden,
dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer bevorteilt wird bzw. alle mit gleich
langen Spiessen kämpfen, während für die Vergabebehörde andererseits
damit eine klare, übersichtliche und zu keinen Diskussionen Anlass gebende
Ausgangslage geschaffen wird. Allein durch die den Submissionsunterlagen
genau und vollständig entsprechenden Angebote wird nämlich der
Vergabeinstanz
ein
aussagekräftiger
Überblick
über
Materialpreise,
Materialmengen, Qualität, Löhne, Arbeitszeiten usw. geboten und können die
eingegangenen Angebote auf einen Nenner gebracht und rasch miteinander
verglichen werden. Nur das Vorliegen deviskonformer Offerten ermöglicht es
mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Angebote
seriös und rechtsgleich zu prüfen (vgl. statt vieler: PVG 2005 Nr. 33, 2004 Nr.
27, 2001 Nr. 41, 1991 Nr. 9 und Nr. 10).
2.
Die Beschwerdeführerin ist vorliegend der Ansicht, dass die Vorinstanz ihr
Angebot zu Unrecht für ungültig erklärt habe. Dies trifft offensichtlich nicht zu.
Zum Einwand der ungenügenden Begründung kann selbstredend auf die
Vorkorrespondenz (Schreiben 10.07.2008) verwiesen werden, worin der
Beschwerdeführerin unmissverständlich und nachvollziehbar dargetan wurde,

wann und wieso ihr Angebot allenfalls für ungültig erklärt und vom Wettbewerb
ausgeschlossen werden könnte. Der dort angeführte Widerspruch bezog sich
dabei klarerweise auf die Beantwortung der Frage, ob der offerierte
Gesamtangebotspreis die „Regiestunden für die Austrittsreinigungen“ bereits
beinhaltet habe (im Devis ausdrücklich Vollständigkeit der Offerte mit
Unterschrift bestätigt) oder ob dies eben nicht so gemeint gewesen sei
(mündliche Auskunft anlässlich Angebotspräsentation) und somit jene
Leistungs-/Rechnungsposition noch zusätzlich anfallen würde. Überdies hat
die
Beschwerdeführerin
durch
die
Einreichung
ihrer
einlässlichen
Beschwerdeschrift (26 Seiten) selbst bewiesen, dass sie über die Streitfrage
(Missverständlichkeit/Verständlichkeit einer Devisformulierung) ganz genau
Bescheid wusste und deshalb auch einwandfrei in der Lage war, ihre Rechte
im Beschwerdeverfahren zu artikulieren und zu wahren.
Alsdann erweist sich auch der (materielle) Einwand als völlig haltlos, wonach
die Ausschreibungsunterlagen unsinnig und in sich widersprüchlich gewesen
seien. Mit aller nur notwendigen bzw. erforderlichen Deutlichkeit wurde im
Dokument 021 in Kapitel 3 verlangt, dass der kalkulierte Angebotsreis
(garantierter Teil) zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung noch die
Kosten
für
die
Poolstunden
(Regiearbeiten)
der
Bereiche
Austrittsleistung, Zusatzarbeiten OP und Zusatzarbeiten KSH in der
nachfolgend ausgeführten Höhe […] beinhalten müssten (S. 8). In der
Grafik auf Seite 9 (Abbildung 1) wurde die Zusammensetzung und Gliederung
des
Gesamtangebotspreises
noch
einmal
klar
visualisiert.
Die
Beschwerdeführerin ist dieser Aufforderung bezüglich der Poolstunden für die
Zusatzarbeiten OP und die Zusatzarbeiten KSH denn auch nachweislich
nachgekommen, nicht aber bezüglich der Austrittsreinigung, wofür auf Seite
10 insgesamt 18'600 Jahresstunden (JS) vorgesehen waren. Die Tatsache,
dass im Offertenformular keine spezielle Leistungs- bzw. Rechnungsposition
reserviert worden war, erweist sich in diesem Zusammenhang als
unerheblich, da der Ausschreibungstext ja ausdrücklich besagte, dass diese
Poolstunden in den Gesamtangebotspreis einzubauen seien. Der Hinweis auf
den Text in Ziff. 3.1, wo – im Unterschied zu den Ziff. 3.2 und 3.3 - keine
Anweisungen für die Kalkulation enthalten seien, ist bei näherer Betrachtung
ebenso ohne Belang. Der Text in Ziff. 3 braucht nicht weiter präzisiert zu

werden. Dort heisst es eben gerade, dass der Gesamtangebotspreis auch die
Poolstunden der Bereiche Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten OP und
Zusatzarbeiten KSH umfassen müsste. Folglich ist weder einzusehen noch
zu verstehen, wieso die Beschwerdeführerin dies bei den letzten beiden
Bereichen gemacht hatte, nicht aber bei der Austrittsreinigung, die immerhin
fast 25% des Gesamtaufwands ausmachte (plus Fr. 3.162 Mio.; statt Fr.
14.226 Mio. also effektiv Fr. 17'388 Mio.). Die Beschwerdeführerin verkennt
ferner,
dass
es
hier
nicht
um
die
monatliche
Abrechnung
der
einzukalkulierenden
Regiestunden
geht,
sondern
darum,
eine
Vergleichbarkeit
der
Angebotspreise
herzustellen,
indem
für
die
leistungsabhängigen Rechnungspositionen eine feste Poolstundenschätzung
vorgegeben wurde, anhand welcher dann der voraussichtliche Regieaufwand
errechnet und deklariert werden konnte. Nur so war die Vergleichbarkeit und
Transparenz der einzelnen Angebote gewährleistet. Schliesslich erweisen
sich auch die übrigen Einwände als unbegründet; namentlich die
Beanstandung der Gewichtung des Preises (mit 70%) gibt zu keinen
Korrekturen Anlass, weil es sich bei den zu erledigenden Reinigungsarbeiten
offensichtlich nicht um sehr komplexe und besonders anspruchsvolle
Tätigkeiten handelt. Bei jeder Auftragsvergabe gilt indes der Grundsatz, dass
das Kriterium des Preises umso höher gewichtet werden darf, je einfacher der
Schwierigkeitsgrad der zu erfüllenden Aufgaben ist (vgl. Art. 21 Abs. 4 SubG;
und PVG 2002 Nr. 36). Im Weiteren stimmt es auch nicht, dass das von der
Vorinstanz verwendete Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“
irreführend oder unsachlich gewesen wäre.
3. a)
Der angefochtene Vergabeentscheid der Vorinstanz erweist sich damit in
jeder Beziehung als rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung und zur
Abweisung der Beschwerde führt.
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich zu Lasten der Beschwerdeführerin. Auf die
Gewährung einer aussergerichtlichen Entschädigung gemäss Art. 78 Abs. 2
VRG wird jedoch verzichtet, da die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin

(Vorinstanz/Vergabebehörde) in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte und
sich die berücksichtigte Anbieterin zur Sache gar nicht vernehmen liess.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
20'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
257.--
zusammen
Fr.
20'257.--
gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.