gr_gerichte · R 2006 19 · 2006-07-05 · de
Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes

Feststellungsverfügung betreffend Nutzung | Baurecht

R 06 19
4. Kammer
URTEIL
vom 5. Juli 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Feststellungsverfügung betreffend Nutzung
1.
… erwarb im Jahre 1999 die von der Personalfürsorgestiftung … seit Jahren
als Ferienaufenthaltsmöglichkeit für Angestellte geführte und in der
Landhauszone gelegene … (Parzelle 2403), Gemeinde … Mit Verfügung vom
10. Juni 1999 erteilte ihm die Gemeinde … für den Umbau des 2. und 3. OG
die Baubewilligung. Am 26. April 2000 bewilligte sie ihm eine Projektänderung
mit der Auflage, dass die Bewilligung für eine Nutzung als Hotelbaute erteilt
werde und eine Umnutzung einer Neubeurteilung und einer neuen Bewilligung
der Baubehörde bedürfe. Bis Mitte 2001 führte er das Haus als Hotel mit
Halbpension, danach als Hotel Garni.
Am 20. Februar 2004 schloss … mit … zwei Kaufrechtsverträge über die …
ab. … übte in der Folge ihr Kaufrecht aus; die Hälfte des erworbenen
Eigentums übertrug sie am 15. Februar 2005 auf ihren Ehemann …
Bereits im Vorfeld der Ausübung der Kaufrechte informierte … die Gemeinde
am 22. April 2004 über seine Absicht, die … zu kaufen und als Erstwohnung
zu nutzen. Die Gemeinde machte ihn erstmals am 29. April 2004 darauf
aufmerksam, dass sie beabsichtige, gesetzliche Grundlagen zu schaffen, die
Umnutzung von Hotelbetrieben möglichst zu erschweren und parallel dazu die
Hotellerie, vornehmlich mit planerischen Mitteln, zu stützen. … wies die
Gemeinde erstmals am 4. Mai 2004 darauf hin, dass die Nutzung der in der
Landhauszone gelegenen … aus persönlichen und finanziellen Gründen als
Hotel Garni bereits im Mai 2003 aufgegeben worden sei. Das Haus sei nie als
Hotel konzipiert worden, was die Gemeinde unter Hinweis auf die

jahrzehntelange Nutzung als Ferienhotel der Firma Escher Wyss/Sulzer
umgehend in Abrede stellte.
Am 10. Dezember 2004 erliess die Gemeinde … eine Planungszone, die sie
im Hinblick auf Bauvorschriften und andere Planungsmassnahmen, welche
die Umnutzung von bestehenden Hotels einschränken oder ganz
verunmöglichen und die Hotellerie fördern sollten. Während ihrer
Geltungsdauer dürfen keine baulichen Vorkehren und Zweckänderungen
bewilligt
werden,
welche
den
vorgesehenen
neuen
Vorschriften
widersprechen oder diese beeinträchtigen könnten. Die Planungszone wurde
für ein Jahr erlassen.
Am 31. März 2005 stellte … bei der Gemeinde das Gesuch für den Umbau
der … (im Wesentlichen: Renovationsarbeiten). Am 20. April 2005 stellte die
Gemeinde
eine
vorzeitige
Baubewilligung
für
Umbauten
aus
gesundheitspolizeilichen,
sicherheitsnutzungstechnischen
oder
bauphysikalischen Gründen in Aussicht, wies allerdings darauf hin, dass sie
die Bewilligung unter der Auflage erteilen werde, dass die … nur als Hotel im
bisherigen Sinne genutzt werden dürfe, wobei diese Auflage dahinfalle, wenn
die Planungszone aufgehoben oder durch Vorschriften abgelöst werde,
welche eine Umnutzung eines Hotels in reine Wohnnutzung zulasse.
In Kenntnis der ablehnenden Haltung des Baugesuchstellers zur
vorgesehenen Auflage erteilte die Gemeinde am 17. Mai 2005 die Bewilligung
für die nachgesuchten Umbauarbeiten unter der Auflage (Nutzung als
Hotelbaute), dass die … nur als Hotel im bisherigen Sinne genutzt werden
dürfe. Die Auflage falle dahin, wenn die am 10. Dezember 2004 erlassene
Planungszone aufgehoben oder durch Vorschriften abgelöst werde, welche
eine Umnutzung eines Hotels in reine Wohnnutzung zulassen würde, wobei
dannzumal ein entsprechendes Baugesuch zu stellen sei.
Den von den Eheleuten … gegen die Auflage „Nutzung als Hotelbaute“
eingereichten Rekurs (R 05 75) hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom
14. Oktober 2005, mitgeteilt am 4. Januar 2006, gut und die angefochtene
Auflage wurde aufgehoben. Offen gelassen wurde die Frage der Qualifikation
der vorbestehenden Nutzung der ...

Mit Verfügung vom 19. Januar 2006 betreffend Feststellung der Nutzung der
… erkannte der Gemeindevorstand …
„1.
Es wird festgestellt, dass die Liegenschaft … (Parzelle Nr. 2403) als
Hotel bewilligt und bis anhin als solches genutzt worden ist.
2. Für den Fall, dass die Eheleute … die … inskünftig ausschliesslich zu
Wohnzwecken nutzen wollen, haben sie bei der Gemeinde ein
Baugesuch einzureichen.“
2.
Dagegen
liessen
die
Eheleute
…
am
23.
Februar
2006
beim
Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Rekurs erheben mit dem Antrag, es
sei die Verfügung aufzuheben. Das Haus sei seit jeher vorwiegend als nicht
öffentliches, nicht renditeortientiertes Ferienhaus/Ferienheim genutzt worden.
Der Betrieb als Ferienwohnheim könne, unabhängig davon, dass er
hotelähnlichen Ansprüchen (räumlich, komfortmässig, etc.) habe genügen
müssen, nicht mit einem Hotel verglichen werden. Im Rekursverfahren R 05
75 hätten sie erstmals von der Auflage aus dem Jahre 2000 Kenntnis erhalten.
Diese sei gegenüber ihnen irrelevant. Im Übrigen sei nie ein Gesuch zur
Umnutzung von Wohnen in Hotelnutzung gestellt oder verlangt worden. Die
Zwischennutzung von … sei aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben
worden. Für das Bewilligungsverfahren sei diese kurze Zeit unerheblich, weil
die Wohnnutzung aufgrund der geltenden Zonenordnung rechtmässig, eine
Umnutzungsbewilligung entsprechend gar nicht erforderlich sei. Zudem fehle
es an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für eine abstrakte
Feststellungsverfügung. Fakt sei, dass die Villa nicht als Hotel genutzt werde;
mit dem Verweis auf die Auflage aus dem Jahr 2000 versuche die Gemeinde
nun eine Hotelnutzung zu konstruieren, was angesichts der konkreten
Umstände (u.a. keine Umnutzungsbewilligung für Hotel einverlangt, kurze
Dauer der Nutzung, Rückkehr zur ursprünglichen, langjährigen Wohnnutzung
bereits im Jahre 2003) nicht angehe. Die Wohnnutzung sei in der
Landhauszone zonenkonform und bedürfe keiner Baubewilligung. Die
Zwischenphase der Hotelnutzung habe nichts geändert. Dies habe VGU R 05
75 festgestellt. Hier werde erneut ein faktisches Wohnnutzungsverbot verfügt.
Gegen einen Hinweis, wie er vom Verwaltungsgericht in VGU R 05 75
angeregt worden sei, sei nichts einzuwenden.

3.
Die Gemeinde … beantragte die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung
vertiefte sie im Wesentlichen die bereits der angefochtenen Verfügung
zugrunde liegenden Überlegungen. Ergänzend legte sie noch dar, dass eine
Arbeitsgruppe daran sei, sich mit dem Thema „Sicherung der Hotelbetriebe“
zu befassen und Lösungsvorschläge zu entwickeln. Im Gegensatz zu der in
VGU R 05 75 beurteilten Rechtsfrage gehe es vorliegend darum, die
vorbestehende
Nutzung
und
die
damit
zusammenhängende
Bewilligungspflicht für eine allfällige Änderung derselben zu klären.
Diesbezüglich habe das Verwaltungsgericht noch nichts entschieden.
Feststellungsverfügungen könnten sodann schon bei Vorliegen eines
entsprechenden öffentlichen Interesses ergehen. Zudem schreibe Art. 86
KRG vor, dass Zweckänderungen der Bewilligungspflicht unterlägen. Um die
Bewilligungspflicht durchsetzen zu können, müsse die bisherige Nutzung und
die daraus resultierende Rechtsfolge festgestellt werden können. Die
Rechtsfolge sei hier, dass die Rekurrenten für den baubewilligungspflichtigen
Tatbestand (hier Umnutzung) ein Baugesuch einreichen müssten. Wenn die
Baute heute schon wohngenutzt würde, könnte dies nicht verlangt werden.
Auch die Ausscheidung einer Hotelzone würde nur dort erfolgen, wo bereits
ein Hotel betrieben werde. Vorliegend gehe es nicht um die materielle
Beurteilung der angestrebten Wohnnutzung, sondern einzig und allein um die
formelle Frage, ob hier eine Umnutzung vorliege, welche die Durchführung
eines Bewilligungsverfahrens notwendig mache. Die … habe als Hotel zu
gelten.
4.
Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die Parteien die
Gelegenheit die von ihnen eingenommenen Standpunkte zu ergänzen und zu
vertiefen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Rekursgegenstand bilden vorliegend zum einen die Frage, ob die Gemeinde
zu Recht festgestellt hat, dass die … als Hotel bewilligt und bis anhin als
solches genutzt worden sei, und zum andern, ob sie die Rekurrenten zu Recht
aufgefordert hat, für den Fall, dass sie die Villa inskünftig ausschliesslich zu
Wohnzwecken genutzt wollen, der Gemeinde ein Umnutzungsgesuch zur
Bewilligung einzureichen hätten.
2.
Die Rekurrenten stellen sich vorweg auf den Standpunkt, dass sich die
angefochtene Feststellungsverfügung auf keine hinreichende gesetzliche
Grundlage stützen könne und daher rechtswidrig sei. Ihnen kann
diesbezüglich nicht gefolgt werden. Im Verwaltungsrecht erachten Lehre und
Rechtsprechung, unabhängig davon, ob eine gesetzliche Grundlage
vorhanden ist oder nicht, den Erlass einer Feststellungsverfügung bereits
dann als zulässig, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse daran vorliegt.
Die Begründung dafür liegt im Wesentlichen im Umstand, dass mit einer
Feststellungsverfügung keine neuen Rechte oder Pflichten begründet,
geändert oder aufgehoben werden, sondern dass mit ihr die Rechtslage
geklärt werden kann, sie damit der Rechtssicherheit dient, indem das
Bestehen, das Nichtbestehen oder der Umfang von verwaltungsrechtlichen
Rechten und Pflichten verbindlich festgestellt wird (so bereits: Häfelin/Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N. 714;
Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 188). Für den Bereich des Baurechts
lässt sich über das Gesagte hinaus jedoch eine hinreichende gesetzliche
Grundlage für eine Feststellungsverfügung bereits aus den Bestimmungen
über die Baubewilligungspflicht (Art. 86 ff. KRG; Baubewilligung erforderlich
u.a. auch für Nutzungsänderungen einer Baute) ableiten. Im Lichte der von
der Gemeinde verfolgten Ziele (Klärung der vorbestehenden Nutzung und
allfällige Baubewilligungspflicht für eine allfällige Änderung der Nutzung) lässt
sich
der
Erlass
der
angefochtenen
Feststellungsverfügung
nicht
beanstanden.

3.
Hinsichtlich der im Vordergrund stehenden Frage der vorbestehenden
Nutzung ergibt sich aus den Akten, dass die Villa in den 30er Jahren des
letzten Jahrhunderts auf der heutigen Parzelle Nr. 2403 erstellt und bis 1954
privat genutzt worden ist. In der Folge wurde sie dann bis zum Erwerb durch
den vormaligen Eigentümer im Jahre 1999 als Ferienhaus/ Ferienheim für
Angestellte der Firmen … verwendet und umgebaut (vgl. die entsprechenden
Bezeichnungen in den Baubewilligungen aus den Jahren 1984, 1988, 1989,
1993, 1997 […] sowie 1999). Eine darüber hinausgehende Nutzung im Sinne
der behaupteten Hotelnutzung konnte von der Gemeinde für diesen, fast 5
Jahrzehnte beschlagenden Zeitraum nicht glaubhaft aufgezeigt werden.
Lediglich zwischen 1999 - 2003 wurde das Haus durch den damaligen
Eigentümer als Hotel geführt, wobei diese Nutzung bereits im Mai 2003 wieder
aufgegeben werden musste. Entgegen der von der Gemeinde mit Ziff. 1 ihrer
Verfügung zum Ausdruck gebrachten Auffassung bildete eine eigentliche
Hotelnutzung - mit Ausnahme der in der Baubewilligung 2000 formulierten
Auflage - nie Gegenstand der diversen gemeindlichen Baubewilligungen und
entsprechend dem Zonenzweck ist denn auch nie ein Hotel als solches
bewilligt worden. Angesichts der hotelähnlichen Ansprüchen genügenden
Nutzung als Ferienwohnheim sowie der in etwa räumlich ähnlichen
Ausstattung der Baute, ist in diesem Zusammenhang doch festzuhalten, dass
die seit 1954 bestehende Nutzung auch nicht als reine Wohnnutzung im
klassischen Sinn bezeichnet werden kann. Vielmehr ist sie als touristische
Nutzung zu qualifizieren.
Hält man sich vor Augen, dass das Haus seit Mitte der 50er Jahre des letzten
Jahrhunderts touristisch und nicht mehr wohnmässig genutzt wurde, stellte
diese Nutzung spätestens ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der
kommunalen Zonenordung eine zonenwidrige Nutzung dar, weil gemäss
Baugesetz in der Landhauszone ausschliesslich Wohnbauten zugelassen
wären. Mithin wäre eigentlich im Zusammenhang mit Erneuerungs- und
Umbauarbeiten eine Umnutzungsbewilligung erforderlich gewesen. Eine
solche ist jedoch von der Gemeinde - soweit ersichtlich - formell nie erteilt
worden; etwas anderes lässt sich jedenfalls auch den von den Parteien
eingelegten Bewilligungen aus den Jahren 1985, 1988, 1993 und 1999 nicht
entnehmen. Ebenso wenig bildete auch die 1999 vom damaligen Eigentümer

vorgenommene Umnutzung des Ferienheims in ein öffentlich zugängliches
Hotel nie Gegenstand eines formellen Baubewilligungsverfahrens. Die in der
Baubewilligung 2000 aufgenommene Auflage „Nutzung als Hotelbaute“ allein
vermag die von der Gemeinde nunmehr in der angefochtenen Verfügung
vertretene Auffassung, dass die Villa als Hotel bewilligt und bis anhin als
solches genutzt worden sei (vg. Ziff. 1 des Dispositivs), nicht zu stützen, umso
weniger als es - wie die Gemeinde selbst zutreffend erkannt hat, keine
stillschweigend erteilten Baubewilligungen gibt. Gegen eine baurechtlich
relevante Nutzung als Hotel spricht sodann der Umstand, dass die
zonenwidrige Nutzung als Hotel Garni bereits im Mai 2003 vom damaligen
Eigentümer (vgl. dessen in der gemeindlichen Vernehmlassung zitiertes
Schreiben vom 4. Mai 2004) wieder aufgegeben worden ist und die Villa im
Rahmen der Zonenordnung genutzt worden ist. Die Gemeinde ist aufgrund
des Gesagten zu Unrecht, davon ausgegangen, dass die … (Parzelle Nr.
2403) als Hotel bewilligt und bis anhin als solches genutzt worden sei. Ziff. 1
der angefochtenen Verfügung erweist sich bereits daher als nicht rechtens
und ist somit aufzuheben.
4.
Zu prüfen bleibt damit noch, ob die Rekurrenten aufgrund der konkreten Sach-
und Rechtslage im Sinne von Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung verpflichtet
werden können, ein Umnutzungsgesuch einzureichen. Angesichts der obigen
Ausführungen, wonach zwar die Villa nie als Hotel bewilligt und - abgesehen
vom Zeitraum 1999 - 2003 - lediglich für touristische Zwecke genutzt worden
ist und seitens der Rekurrenten die immerhin seit Mai 2003 (Aufgabe des
Hotel Garni) bestehende, zonenkonforme Nutzung weitergeführt werden soll,
greift das gemeindliche Vorgehen zu weit. Unbestrittenermassen ist die von
den Rekurrenten angestrebte Wohnnutzung in der fraglichen Wohnzone
zulässig. Eine Wohnnutzung könnte - wie das Gericht bereits in VGU 05 75
festgehalten hat - von der Gemeinde denn auch nicht einfach unter Hinweis
auf die mit der Planungszone verfolgten Ziele untersagt werden. Ein konkretes
Umnutzungsgesuch müsste daher denn auch im Lichte des oben zur
Hotelnutzung Ausgeführten und mit Blick auf die geltende Zonenordnung trotz
Planungszone bewilligt werden, zumal die „Umnutzung“ ja bereits im 2003
erfolgt und rechtmässig ist und die Rekurrenten - soweit ersichtlich - bereits

rechtsgenüglich darauf hingewiesen worden sind, dass eine Umnutzung der
Villa in eine reine Wohnnutzung aufgrund der mit der Planungszone verfolgten
Ziele in Frage gestellt sein könnte. Wie die Rekurrenten zu Recht erkannt
haben, schiesst die Gemeinde angesichts der konkreten Formulierung von
Ziff. 2 im Dispositiv der angefochtenen Verfügung über das angestrebte Ziel
eines Hinweises hinaus. Sie ist aus dieser Sicht betrachtet unnötig und daher
ebenfalls aufzuheben. - Der Rekurs ist somit gutzuheissen und die
angefochtene Verfügung vollumfänglich aufzuheben.
5.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Rekursgegnerin, welche überdies den anwaltlich vertretenen Rekurrenten
angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Der Rekurs wird gutgeheissen und die angefochtene Feststellungsverfügung
aufgehoben.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
187.--
zusammen
Fr.
2'687.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.
3.
Die Gemeinde … hat … aussergerichtlich mit Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu
entschädigen.