gr_gerichte · V 2006 10 · 2007-02-23 · de
Submissionen

Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten) | politische Rechte

V 06 10
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 23. Februar 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten)
1.
Die Stimmbürgerschaft der Stadt Chur nahm am 24. September 2000 ein
neues Gastwirtschaftsgesetz (GWC) an, welches der Stadtrat auf den 1. April
2001 in Kraft setzte. Im vorliegenden Zusammenhang sind folgende
Bestimmungen von Interesse:
"Art. 11 Grundsatz
Gastwirtschaftsbetriebe dürfen von 06.00 Uhr bis 24.00 Uhr geöffnet sein.
Art. 12 Ausnahmen
a) Verlängerung
1 Der Stadtrat kann auf spezielles Gesuch hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb
dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen.
2 Die Stadtpolizei kann für einzelne Tage, Anlässe und Betriebe längere
Öffnungszeiten bewilligen, wenn das Gesuch bis spätestens 24.00 Uhr
vorliegt.
b) Auflagen
Die Bewilligung längerer Öffnungszeiten kann für einzelne oder gemeinsam
für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe von einem Konzept zur
Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht und
mit Auflagen verbunden werden.
c) Verkürzung

Sofern Nachtruhe, öffentliche Ordnung und Sicherheit oder berechtigte
Interessen des Jugendschutzes es erfordern oder die Auflagen gemäss lit. b
nicht erfüllt werden, können vom Stadtrat auch kürzere Öffnungszeiten als in
Art. 11 vorgesehen festgelegt oder gewährte Verlängerungen wieder
entzogen werden. Die Verkürzung ist auch für mehrere nahe beieinander
liegende Betriebe, ganze Strassenzüge, Quartiere oder für Teilbereiche von
Betrieben möglich."
Gemäss Art. 22 kann der Stadtrat überdies Ausführungsbestimmungen
erlassen, wovon er auch mit der entsprechenden Ausführungsverordnung
(ABzGWC) Gebrauch gemacht hat. Insbesondere erliess er am 2. Oktober
2006 folgende revidierte Fassung von Art. 5:
"1 Die Stadtpolizei kann dem Inhaber oder der Inhaberin einer
Gastwirtschaftsbewilligung
pro
Kalenderjahr
höchstens
sechs
Einzelbewilligungen für längere Öffnungszeiten bis max. 04.00 Uhr erteilen.
Allgemeine Freinächte oder Verlängerungen nach Art. 14 GWC werden nicht
angerechnet.
2 Können Ruhe, Ordnung und Sicherheit nicht gewährleistet werden, wird
die Bewilligung verweigert."
Mit Beschluss vom 10. Oktober 2006 gab er im Amtsblatt der Stadt Chur vom
20. Oktober 2006 schliesslich Folgendes kund:
"1. Die Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe sowie die entsprechende
Rayon-Einteilung werden wie folgt angepasst:
Rayon 1: Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet
Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr
Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 02.00 Uhr
Rayon
2:
Welschdörfli
(Obertor
-
St.
Margrethenstrasse
bis
Seilerbahnweg)
Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr
Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 03.00 Uhr
Rayon 3: Industriegebiet
Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr

Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 04.00 Uhr
2.
Die neue Regelung tritt ab 1. Januar 2007 in Kraft."
2.
Dagegen erhoben die im Rubrum aufgeführten Parteien am 9. November
2006 Rekurs und Verfassungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht mit
dem Antrag, es seien der Beschluss vom 10. Oktober 2006 hinsichtlich der
neuen Öffnungszeiten sowie Art. 5 Abs. 1 ABzGWC aufzuheben. Offenbar sei
der Stadtrat der Meinung, dass es sich beim Beschluss vom 10.10.2006 um
eine Allgemeinverfügung handle. Diese Würdigung sei aber falsch. Eine
Allgemeinverfügung (generell konkrete Norm) richte sich an einen nicht
individuell bestimmten Personenkreis, ordne aber eine konkrete Situation.
Davon könne hier aber nicht gesprochen werden, da die Öffnungszeiten für
das ganze Wohngebiet der Stadt Chur geregelt würden. Eine solche
Regelung könne nicht Gegenstand einer Allgemeinverfügung sein. Schon
deshalb sei der Beschluss aufzuheben. Auch wenn das Gericht hier eine
Allgemeinverfügung für zulässig erklären sollte oder wenn das Gericht den
Beschluss in eine generell abstrakte Verordnung umdeuten sollte, erwiese
sich der Inhalt als rechtswidrig; denn Art. 12 GWC sehe ausdrücklich vor, dass
die permanente Verlängerung der Öffnungszeit vom Stadtrat einzelfallweise
geprüft und entschieden werde. Der Stadtrat müsse eine individuelle
Interessenabwägung vornehmen, und eben die Verlängerung jeweils im
Einzelfall festlegen, eventuell verbunden mit konkreten Auflagen. Dieses
Konzept
der
Einzelfallprüfung
ergebe
sich
nicht
nur
aus
dem
Gesetzeswortlaut, sondern auch aus den Materialien. Der Gesetzgeber habe
die
Rayonbildung
explizit
verworfen
und
eine
Einzelfallbeurteilung
vorgesehen. Die Allgemeinverfügung/ Verordnung erweise sich daher als
rechtswidrig. Schon bisher habe der Stadtrat die Verlängerungspraxis
schematisch nach dem Standort des Betriebes gehandhabt, was eben
rechtswidrig sei. Die verschiedenen Betriebe leisteten sehr unterschiedliche
Beiträge
zum
Hauptproblem
der
alkoholisierten
unter
20-jährigen
Jugendlichen.
In
einzelnen
Baren
würden
diese
Jugendlichen
uneingeschränkt mit Alkohol versorgt, zu anderen Baren hätten solche
Jugendlichen gar keinen Zutritt. Die Cabarets verursachten überhaupt keine
Verletzung der Nachtruhe. Art. 5 Abs. 1 ABzGWC verletze ebenfalls

übergeordnetes
Recht,
da
auch
für
Einzelbewilligungen
die
Einzelfallbeurteilung gelte. Das Gesetz erlaube es dem Stadtrat nicht, die Zahl
der Einzelbewilligung auf 6 zu beschränken.
2.
Die Stadt Chur beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des
Rekurses. Beim angefochtenen Beschluss vom 10. Oktober 2006 handle es
sich um eine Allgemeinverfügung, also um eine Verwaltungsmassnahme, die
zwar einzig eine konkrete Situation ordne, sich aber an einen grösseren, nicht
individuell bestimmten Personenkreis richte. Die Rechtsform sei daher
korrekt. Sollte das Gericht anderer Meinung sein, müsste der Beschluss als
Verordnung verstanden werden; denn der Stadtrat sei im Rahmen des ihm
zugewiesenen Vollzugs städtischer Gesetze auch berechtigt, generell-
abstrakte Regelungen zu erlassen (Art. 33 der Stadtverfassung). Das GWC
sehe in Art. 22 noch einmal eine entsprechende Kompetenz des Stadtrates
vor. Der angefochtene Beschluss widerspreche auch nicht übergeordnetem
Recht. Grundsätzlich gelte eine maximale Öffnungszeit bis 24.00 Uhr (Art. 11
GWC). Ausnahmsweise könne der Stadtrat generelle Verlängerungen
bewilligen. Dabei sei nicht eine ausschliessliche Einzelfallbeurteilung
vorgesehen. Art. 12 lit. b GWC sehe ausdrücklich vor, dass eine solche
Bewilligung von einem Konzept zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung
und Sicherheit abhängig gemacht werden könne, wobei dieses allenfalls
gemeinsam für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe festzulegen sei.
Art. 12 lit. c GWC sehe sogar die Möglichkeit einer Verkürzung der
Öffnungszeiten vor. Diese Verkürzung sei auch für mehrere nahe beieinander
liegende Betriebe, ganze Strassenzüge oder Quartiere möglich. Die
Gesetzesmaterialien stützten die von den Rekurrenten vorgenommene
Auslegung der strikten Einzelfallbeurteilung nicht. Der Einwand der
Rechtswidrigkeit von Art 5 Abs. 1 ABzGWC sei unbegründet Auf Grund von
Art. 22 GWC sei der Stadtrat befugt, die Zahl der Einzelbewilligungen zu
beschränken.
3.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten
fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das neue Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
(VRG;
BR
370.100)
in
Kraft
getreten,
welches
das
bisherige
Verwaltungsgerichtsgesetz
(VGG;
BR
370.100)
abgelöst
hat.
Die
Übergangsbestimmung
in
Art.
85
Abs.2
VRG
legt
fest,
dass
Rechtsmittelverfahren sich nach neuem Recht richten, wenn bei dessen In-
Kraft-Treten die Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist. Da im
vorliegenden Fall die Rechtsmittelfrist noch im Jahre 2006 geendet hat, sind
hier noch die bisherigen Bestimmungen des Verwaltungsgerichtsgesetzes
anwendbar.
2.
Ob vorliegend auch der Wirteverein zur Rechtsmittelerhebung legitimiert ist,
kann
offen
bleiben,
da
sowohl
der
Rekurs
als
auch
die
Verfassungsbeschwerde als unbegründet abzuweisen sind, wie im Folgenden
darzulegen ist.
3. a)
Die Rekurrenten sind der Ansicht, der angefochtene Stadtratsbeschluss sei
als Rechtssatz und nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren.
Demgegenüber
sei
der
Stadtrat
der
Auffassung,
er
habe
eine
Allgemeinverfügung erlassen. Da der im Beschluss geregelte Sachverhalt gar
nicht Gegenstand einer Allgemeinverfügung bilden könne, sei er schon
deshalb aufzuheben.
b)
Als Rechtssätze gelten alle generellen und abstrakten Regelungen
bestimmten Inhaltes, selbst wenn sie sich nur auf einen beschränkten Kreis
von Personen oder Sachen beziehen. Demgegenüber charakterisiert sich die
Einzelverfügung als behördliche Anordnung in einem konkreten Einzelfall, die
sich an einen bestimmten Adressaten wendet (PVG 1999 Nr. 1; 1989 Nr. 2).
Zwischen dem generell abstrakten Rechtsatz und der individuell konkreten

Verfügung
haben
Lehre
und
Rechtsprechung
das
Institut
der
Allgemeinverfügung erkannt. Diese regelt zwar einen konkreten Sachverhalt,
richtet sich aber an eine unbestimmte Zahl von Adressaten, nämlich an all
diejenigen, welche den normierten Tatbestand erfüllen (vgl. Fritz Gygi,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 90.). In der bundesgerichtlichen Praxis ist
etwa eine örtlich begrenzte Verkehrsmassnahme als Allgemeinverfügung und
nicht als Rechtssatz bezeichnet worden, weil durch sie eine unbestimmte Zahl
von Personen gehalten wird, sich in einer konkreten Verkehrssituation gleich
zu verhalten (BGE 101 Ia 74; 108 IV 58). Demgegenüber hat das
Bundesgericht eine allgemeine Bewilligungssperre für den Erwerb von
Grundstücken als Rechtssatz bezeichnet, weil davon alle Grundstücke gleich
betroffen waren (BGE 112 Ib 249f.). In konstanter Rechtsprechung setzt das
Bundesgericht
in
der
nachträglichen
Verwaltungsrechtspflege
die
Allgemeinverfügung der Einzelverfügung gleich (PVG 1999 Nr. 1 mit
Hinweisen). Zwischen Allgemeinverfügung und Rechtssatz können sich
Abgrenzungsprobleme
ergeben,
wie
gerade
die
unterschiedlichen
Auffassungen im vorliegenden Fall aufzeigen. Diese sind indessen von
geringer praktischer Bedeutung. Die Unterscheidung zwischen Rechtssatz
und
Allgemeinverfügung
diente
vor
der
Einführung
der
Verfassungsgerichtsbarkeit in erster Linie der Überprüfung der Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichtes für die Beurteilung einer behördlichen Anordnung.
Je nachdem, ob eine Anordnung als Rechtssatz oder als Allgemeinverfügung
zu qualifizieren war, eröffnete sich der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht
oder an die Regierung. Seitdem das Gericht auch für die Beurteilung von
Verfassungsbeschwerden zuständig ist, wird der gerichtliche Rechtsschutz
nicht nur bei Allgemeinverfügungen, sondern eben auch bei Rechtssätzen
gewährleistet. Es kann daher letztlich offen bleiben, ob der angefochtene
Beschluss als Rechtssatz oder als Allgemeinverfügung einzustufen ist. So
oder anders können die von den Rekurrenten aufgeworfenen Fragen einer
gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden. Es besteht daher kein Anlass,
den angefochtenen Beschluss allein deshalb aufzuheben, weil er nach
Ansicht
der
Rekurrenten
fälschlicherweise
in
die
Form
einer
Allgemeinverfügung gekleidet ist.

4. a)
Die Rekurrenten bezweifeln zu Recht nicht die grundsätzliche Kompetenz des
Stadtrates,
sowohl
Allgemeinverfügungen
als
auch
Ausführungsbestimmungen zu erlassen, sofern und soweit sie sich auf
entsprechende kommunale Gesetze und das übergeordnete Recht stützen
lassen.
Sie
sind
aber
der
Auffassung,
dass
der
Stadtrat
das
Gastwirtschaftsgesetz falsch angewendet bzw. mit seinen Anordnungen
darüber hinausgegangen ist.
b)
Gemäss Art. 22 kann der Stadtrat Ausführungsbestimmungen zum GWC
erlassen.
Vollziehungsverordnungen
haben
den
Gedanken
des
Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen
und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie
dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder
aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen
und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits
im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen, also ergänzen
und spezifizieren (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6.
Aufl., Rz. 1860 S. 549; Auer/ Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
Bd. I, Bern 2000, Rz. 1503 S. 523). Auch wenn eine gesetzliche Regelung in
der Sache vollständig ist, kann es sich doch als zweckmässig erweisen, auch
die
weiteren
Einzelheiten
rechtssatzmässig
zu
regeln.
Die
Vollziehungsverordnung kommt diesem Bedürfnis entgegen, indem sie das
im Gesetz grundsätzlich Gesagte soweit verdeutlicht, dass eine sichere und
gleichmässige Anwendung des Gesetzes gewährleistet ist. Damit dient die
Vollziehungsverordnung
nicht
nur
den
Verwaltungsinteressen
der
verfügenden
Behörden,
sondern
auch
den
Rechtssicherheits-
und
Rechtsgleichheitsinteressen der Verfügungsadressaten. Passend zu ihrer
Funktion
als
Instrument
der
Verwaltungspraxis
muss
die
Vollziehungsverordnung den Inhalt des Gesetzes entfalten; ein blosses
Abschreiben des Gesetzes wäre nicht sinnvoll. Deshalb wird jede
Vollziehungsverordnung unweigerlich ein gewisses Mass an Regeln
enthalten, die in dieser Weise nicht im Gesetz stehen. Das schadet der
Vollziehungsverordnung nicht. Entscheidend ist, dass sie sich im Verhältnis
zum
zugehörigen
Gesetz
auf
sekundäres
Recht
beschränkt

(Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., § 14 Rz. 21und
22, S. 91). Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger
grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese
durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (BGE 124 I 127 E. 3b S. 132 mit
Hinweisen; Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1860 S. 543). Diese Überlegungen zur
Vollziehungsverordnung gelten mutatis mutandis sinngemäss auch für
Allgemeinverfügungen.
5.
Gemäss Art. 9 des kantonalen Gastwirtschaftsgesetzes ist der Erlass von
Vorschriften über die Dauer von bewilligungspflichtigen Tätigkeiten
(Öffnungszeiten) gemäss Artikel 3 Sache der Gemeinden. Das kantonale
Recht lässt also den Gemeinden völlig freie Hand bei der Regelung der
Öffnungszeiten von Gastwirtschaftsbetrieben. Da das kantonale Recht im
fraglichen Sachbereich demnach keine Ordnung trifft, sondern ihn den
Gemeinden zur Regelung überlässt, geniessen sie diesbezüglich den Schutz
der Gemeindeautonomie (vgl. BGE 113 Ia 205). Die Gemeindeautonomie
bezieht sich dabei nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die
Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem
selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich
dann bei der Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung
aufzuerlegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder
in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den
Gemeinden steht in solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und
Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen
kann, sofern die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten
hat. Die Kognition des Verwaltungsgerichtes beschränkt sich damit praktisch
auf eine Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann
eingreifen, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene
Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechts-
und Verfassungsgrundsätze verstösst. Die Festsetzung der Öffnungszeiten
für Gastwirtschaften mit dazu gehörigen Ausnahmeregelungen sowie deren
Anwendung und Auslegung sind nun geradezu typische Beispiele für den
Erlass autonomen Gemeinderechtes. Die Rekursgegnerin hat denn auch in
diesem Bereiche von der ihr gestützt auf das kantonale Recht zustehenden

Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht, indem sie das bereits erwähnte
Gastwirtschaftsgesetz erlassen hat. Zu prüfen ist im Folgenden, ob der
Stadtrat mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses im Rahmen der ihm
vom Gesetzgeber erteilten Befugnisse geblieben ist und dabei auch kein
Verfassungsrecht verletzt hat.
6.
Das Verwaltungsgericht hatte sich bereits im Jahre 1994 mit den
Öffnungszeiten für Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt Chur zu befassen.
Schon das damals geltende Gastwirtschaftsgesetz sah vor, dass generelle
Verlängerungen der allgemeinen Polizeistunde (24.00 Uhr) gewährt werden
konnten. Das Gericht hat dazu in VGE 125/94 Folgendes ausgeführt:
"Art. 31 Abs. 2 BV sieht für die Kantone die Möglichkeit vor, zur Wahrung
öffentlicher Interessen, unter Beachtung allgemeiner Grundsätze, polizeiliche
Eingriffe in die freie Gewerbeausübung vorzunehmen. Die Festlegung von
Schliessungszeiten für Wirtschaftsbetriebe verfolgt in mehrfacher Hinsicht
polizeiliche Motive. So bezweckt sie, insbesondere durch die Gewährleistung
einer angemessenen Nachtruhe der Bevölkerung, den Schutz der öffentlichen
Ordnung und Ruhe sowie den Schutz der öffentlichen Gesundheit des im
Gastgewerbe beschäftigten Personals. Des weiteren dienen sie durch die
Verhinderung
eines
zeitlich
unbegrenzten
Alkoholmissbrauchs
der
Volksgesundheit
und
darüber
hinaus
sicherheits-,
verkehrs-
und
sittenpolizeilichen Überlegungen, welche die Verhinderung von Auswüchsen
und Missständen verfolgen sollen, die die Gelegenheit zum Genuss
alkoholischer Getränke zeitigen kann. Die Einführung einer zeitlichen
Einschränkung
der
Gewerbeausübung
in
Form
einer
gesetzlich
vorgeschriebenen Schliessungszeit ist somit durch sachgerechte und
polizeilich einwandfreie Erwägungen hinreichend gerechtfertigt, so dass
gegenüber der in Art. 31 Abs. 1 BV verfassungsrechtlich garantierten
Handels- und Gewerbefreiheit grundsätzlich keine Bedenken bestehen. Diese
polizeilichen Massnahmen sind zweifellos erforderlich, um bedeutende
Rechtsgüter der Allgemeinheit vor Gefahren zu schützen, die ihnen von einer
uneingeschränkten Berufsausübung her drohen könnten (vgl. Mangisch, Die
Gastwirtschaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels- und

Gewerbefreiheit, Diss. Freiburg, 1982, S.188). Der Rekurrent beanstandet
denn auch völlig zu Recht nicht, dass die Stadt Chur die generelle
Polizeistunde für grundsätzlich alle Gastwirtschaftsbetriebe auf 24.00 Uhr im
Sinne einer allgemein gültigen Regel festgelegt hat. Die vorgesehenen
Möglichkeiten für generelle Polizeistundenverlängerungen für bestimmte
Betriebe stellen somit Ausnahmen von der allgemeinen gesetzlichen
Regelung dar. Bei der Erteilung von solchen Ausnahmebewilligungen hat die
Behörde einen weiten Ermessensspielraum, weil der Einzelne grundsätzlich
keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung hat. Der
Ermessensspielraum
der
Verwaltung
ist
aber
nicht
unbeschränkt.
Selbstverständlich ist die Verwaltung auch für die Erteilung von
Ausnahmebewilligungen an die gesetzlichen Kriterien gebunden. Darüber
hinaus gibt es verfassungsrechtliche Grundsätze, die beachtet werden
müssen. Von zentraler Bedeutung ist dabei insbesondere der Grundsatz der
rechtsgleichen Behandlung der verschiedenen Gesuchsteller (vgl. dazu:
Fleiner-Gerster,
Grundzüge
des
allgemeinen
und
schweizerischen
Verwaltungsrechtes, S.164 f.). Für die generelle Polizeistundenverlängerung
gilt es dabei insbesondere folgendes zu beachten:
Eine
derartige
Abweichung
von
der
gesetzlichen
Wirtschaftsschliessungsstunde lässt sich nur dann vertreten, wenn eine
solche im Interesse der Allgemeinheit angezeigt erscheint. Da nämlich die
Öffnungszeiten von Wirtschaftsbetrieben ihrerseits aus Gründen der
öffentlichen Ruhe, Ordnung und Gesundheit auf eine bestimmte Dauer
beschränkt werden, erfordert ein Abweichen von der generellen Polizeistunde
seinerseits ein überwiegendes, entgegengesetztes Interesse. Die speziellen
öffentlichen Interessen für eine abweichende Schliessungsfestsetzung
müssen das generelle Interesse an der Einhaltung des in der Polizeistunde
liegenden Verbotes übertreffen. Verlangt wird somit eine sachgerechte
Abwägung zwischen den entgegenstehenden Interessen, die einerseits in der
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung, insbesondere im
Hinblick auf die Vermeidung von Unzuträglichkeiten für die Nachbarn,
bestehen,
und
die
andererseits
aus
Forderungen
bestimmter
Bevölkerungskreise, wie beispielsweise der Theater- und Kinobesucher, der
vergnügungshungrigen Touristen und Benützer von der Allgemeinheit

dienenden Einrichtungen, gebildet werden. Für die Beurteilung der
Interessenlage im konkreten Einzelfall wird es neben der Geltendmachung
eines hinreichenden speziellen Bedürfnisses entscheidend auf die örtlichen
Verhältnisse und damit auf die nähere und weitere Umgebung des Betriebes
ankommen (Mangisch, a.a.O., S.188 f.)."
Diese Überlegungen können auch heute noch Geltung beanspruchen, zumal
die Bundesverfassung 2000, mit welcher die in Art. 31 aBV gewährleistete
Handels- und Gewerbefreiheit durch die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94
BV) abgelöst wurde, weiterhin im öffentlichen Interesse begründete
Beschränkungen der Wirtschaftsfreiheit wie namentlich polizeilich oder
sozialpolitisch motivierte Eingriffe zulässt (BGE 124 I 310 Erw. 3a, 123 I 12
Erw. 2a mit Hinweisen). Hinzuzufügen ist in dieser Hinsicht nur noch, dass in
den letzten Jahren der Jugendschutz stark an Bedeutung gewonnen hat. Der
angefochtene Stadtratsbeschluss ist deshalb vor dem Hintergrund dieser
grundsätzlichen Erwägungen zu würdigen.
7. a)
Wie bereits mehrfach erwähnt, ist in der Stadt die allgemeine Polizeistunde
wie schon seit Jahrzehnten immer noch auf 24.00 Uhr festgelegt. Es ist daher
mit aller Deutlichkeit festzuhalten, dass jede Verlängerung der Öffnungszeit
über diesen Zeitpunkt hinaus, handle es sich nun um einmalige oder generelle
Bewilligungen, eine Ausnahme vom Grundsatz ist, die besonderer
Rechtfertigung bedarf. Der im Sachverhalt wiedergegebene Art. 12 GWC
erlaubt es nun dem Stadtrat, Ausnahmen von der allgemeinen Polizeistunde
zu bewilligen. Lit. a Abs. 1 sieht vor, dass der Stadtrat auf spezielles Gesuch
hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen
kann. Insofern schreibt das Gesetz dem Stadtrat vor, dass jeder einzelne Fall
einer gesonderten Beurteilung zu unterziehen ist. Überdies kann die
Bewilligung
für
längere
Öffnungszeiten
von
einem
Konzept
zur
Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht
werden, wobei dieses allenfalls gemeinsam für mehrere nahe beieinander
liegende Betriebe festzulegen ist (Art. 12 lit. b GWC). Weiterhin sieht Art. 12
lit. c GWC vor, dass kürzere Öffnungszeiten festgelegt oder gewährte
Verlängerungen wieder entzogen werden können. Die Verkürzung - in der

Form von kürzeren Öffnungszeiten oder durch den Entzug gewährter
Verlängerungen - ist gemäss Art. 12 lit. c GWC auch für mehrere nahe
beieinander liegende Betriebe, ganze Strassenzüge oder Quartiere, also nicht
nur auf den Einzelfall bezogen, möglich. Das Gesetz erteilt also dem Stadtrat
nach seinem klaren Wortlaut durchaus die Kompetenz, für die Erteilung von
generellen Polizeistundenverlängerungen Rayons zu bilden. Daneben kommt
den von den Rekurrenten für die Untermauerung ihres Standpunktes
angeführten Materialien keine ausschlaggebende Bedeutung mehr zu. Das
Gesetz ist nämlich in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der
Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text
zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm
im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen
Wortlaut darf indessen nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann
nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder
aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 130 II 49
E. 3.2 S. 53, 129 II 114 E. 3.1 S. 118,125 II 196 E. 3a, S. 244 E. 5a, 125 V
130 E. 5, 180 E. 2a, je mit Hinweisen; VGU R 06 11). Entgegen der Ansicht
der Rekurrenten bieten die Materialien vorliegend keinen Anlass, vom klaren
Gesetzeswortlaut abzuweichen. Die Materialien sprechen ohnehin nicht für
den Standpunkt der Rekurrenten, wie die Stadt zu Recht geltend macht. Zwar
wurde bei den Beratungen des Gemeinderates die ursprünglich im Gesetz
vorgesehene Rayonbildung fallengelassen. Dies geschah aber zugunsten der
im Gesetz nun vorgesehenen flexibleren Regelung, die dem Stadtrat die
Anordnung situationsgerechter Massnahmen für verschiedene Stadtgebiete
ermöglicht.
b)
Die Rekurrenten unterliegen sodann einem Irrtum, wenn sie behaupten, durch
den angefochtenen Beschluss sei die im Gesetz verlangte einzelfallbezogene
Beurteilung von permanenten Polizeistundenverlängerungen praktisch
ausser Kraft gesetzt worden. Mit dem umstrittenen Beschluss hat sich der

Stadtrat vielmehr nur einen Rahmen für die Erteilung von Einzelbewilligungen
gesetzt. Dabei ist er differenziert vorgegangen und hat für verschiedene
Quartiere
bzw.
Teilgebiete
des
Stadtterritoriums
unterschiedliche
Maximalöffnungszeiten
für
die
Gewährung
genereller
Polizeistundenverlängerungen
als
Ausnahme
von
der
allgemeinen
Polizeistunde festgelegt. Eine solche Regelung dient nicht nur den
wahrzunehmenden öffentlichen Interessen, sondern gewährleistet zugleich
auch die sichere und gleichmässige Anwendung des Gesetzes. Der
angefochtene Beschluss bildet insofern lediglich eine Konkretisierung des
Gesetzes. Dadurch werden für die Inhaber von Gastwirtschaftsbewilligungen
keine neuen, vom Gesetz abweichenden oder nicht vorgesehenen
Belastungen geschaffen. Vielmehr hat sich die gesetzesvollziehende Behörde
damit nur darüber ausgesprochen, in welchem Rahmen sie von ihrer
Kompetenz, Ausnahmebewilligungen zu erteilen, in allgemeiner Weise
Gebrauch machen will. Dazu war sie nach dem Gesagten ohne weiteres
befugt. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass sie dabei das ihr als
Vollzugsbehörde bei der Anwendung des autonomen Gemeinderechtes
zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat, und zwar
gleichviel, ob der umstrittene Beschluss als Allgemeinverfügung oder als
Ausführungsverordnung qualifiziert wird. Selbstverständlich bedeutet dieser
Beschluss nicht, dass nun jeder Gastwirtschaftsbetrieb, der sich in einem der
verschiedenen Gebiete mit unterschiedlicher Maximalverlängerungszeit
befindet, diese automatisch für sich in Anspruch nehmen kann. Vielmehr hat
jeder Bewilligungsinhaber, der seinen Betrieb dauernd länger als bis um 24.00
Uhr offen halten will, beim Stadtrat ein spezielles Gesuch zu stellen, das
einerseits
anhand
der
im
angefochtenen
Beschluss
statuierten
Rahmenregelung und andrerseits anhand der konkreten Umstände des
jeweiligen Betriebes zu beurteilen ist. Es ist klar und wird von der Stadt auch
mit keinem Wort in Abrede gestellt, dass ein Rechtsanspruch auf die Prüfung
dieser Gesuche besteht. Der angefochtene Beschluss erweist sich demnach
in formeller Hinsicht als rechtmässig.
8. a)
Die Rekurrenten sind weiter der Ansicht, dass die umstrittenen Anordnungen
auch in materieller Hinsicht zu weit gingen bzw. nicht erforderlich und

unverhältnismässig seien. Auch hierbei übersehen sie, dass die allgemeine
Polizeistunde schon vom Gesetz für das ganze Stadtgebiet auf Mitternacht
festgelegt wurde. Wenn der Stadtrat für das Gebiet Altstadt und Lindenquai
(neu) inkl. übriges Wohngebiet von Montag bis Donnerstag an der
allgemeinen Polizeistunde festhält, ist dies schon allein deswegen nicht zu
beanstanden, ist dies doch auch zum Schutz der Anwohner vor Belästigungen
aller Art angezeigt. Dass der Stadtrat überdies bereit ist, an den
Wochenenden Öffnungszeiten bis 02.00 Uhr grundsätzlich zu bewilligen,
wenn die Voraussetzungen dafür im Einzelfall gegeben sind, muss vor dem
Hintergrund der gesetzlichen Regelung und der zu wahrenden öffentlichen
Interessen als entgegenkommend bezeichnet werden. Insbesondere ist diese
Lösung mit Blick darauf, dass sich nebst dem übrigen Wohngebiet auch in der
Altstadt und in der Umgebung des Lindenquais nicht wenige Anwohner
befinden, die in ihrer Nachtruhe zu schützen sind, als grosszügig zu
bezeichnen. Es war schon früher das erklärte Ziel des Stadtrates, den
nachmitternächtlichen Vergnügungsbetrieb im Welschdörfli - und soweit dort
solche Betriebe vorhanden sind - im Industriegebiet zu konzentrieren (vgl.
VGE 125/94). Dies ist als städteplanerisches Ziel legitim, dient es doch dem
Schutz der Bewohner aller übrigen Zonen, die zum Wohnen bestimmt sind,
vor nachmitternächtlichem übermässigen menschlichen Lärmäusserungen,
die
nach
der
allgemeinen
Lebenserfahrung
von
Besuchern
von
Vergnügungsstätten verursacht werden, und handelt es sich einerseits beim
Welschdörfli um das historisch gewachsene Vergnügungsviertel der Stadt
Chur, während andrerseits im Industriegebiet kaum jemand wohnt. Mit
anderen Worten erweist es sich durchaus als statthaft, in der Altsstadt bzw.
um den Lindenquai und den übrigen Wohnzonen, soweit sie dort überhaupt
zulässig sind, den Betrieben - mit Ausnahme der Wochenenden - nur zu
gestatten, im Rahmen der üblichen allgemeinen Polizeistunde ihrer Tätigkeit
nachzugehen, um so die Belästigung der Anwohner auf einen zeitlich
vertretbaren Rahmen zu begrenzen. Dies verstösst weder gegen die
Wirtschaftsfreiheit noch gegen die Rechtsgleichheit, da die Unterscheidung
nach dem oben Gesagten auf sachlich vertretbaren Kriterien beruht, bereits
verschiedene
Lokale
mit
genereller
Polizeistundenverlängerung
im
Welschdörfli und im Industriegebiet bestehen und somit dem nicht

schwergewichtig zu bewertenden Interesse gewisser Bevölkerungskreise an
nachmitternächtlichem Vergnügungstreiben schon anderweitig Genüge getan
wird. Ein das öffentliche Interesse an der Einhaltung der allgemeinen
Polizeistunde überwiegendes Interesse an der Offenhaltung der Lokale nach
Mitternacht in diesem Gebiet ist somit nicht auszumachen. Es ist im Gegenteil
schon schwer mit den Interessen der Anwohner in Einklang zu bringen, dass
an den Wochenenden der Betrieb bis 02.00 Uhr verlängert werden kann.
b)
Was das Welschdörfli selber betrifft, wo künftig generelle Verlängerungen
noch bis 02.00 bzw. an den Wochenenden bis 03.00 Uhr im Einzelfall gewährt
werden sollen, ist an sich unbestritten, dass es in diesem Gebiet unter dem
bisherigen Regime mit noch längeren Öffnungszeiten immer wieder zu
Ausschreitungen randalierender und teils stark alkoholisierter Jugendlicher
kommt. Die Rekurrenten bestreiten denn auch nicht ernsthaft, dass eine
etwas restriktivere Handhabung der permanenten Verlängerungen im
Welschdörfli zur Entschärfung der Situation und im Interesse des
Jugendschutzes geboten ist. Sie stören sich allerdings daran, dass in diese
Massnahme auch jene Lokale einbezogen werden, deren Besucher eher die
erotische denn die alkoholische Stimulation suchen. Diese Gäste legten
nämlich Wert auf Diskretion. Dem mag wohl so sein. Indessen kann nicht
übersehen werden, dass ohne einheitliche Regelung für das ganze
Welschdörfli eben wenn nicht in diesen Cabarets, dann doch vor ihnen
Probleme entstehen würden, weil schon alkoholisierte Vergnügungssuchende
versuchen würden, Einlass in diese noch geöffneten Lokale zu erlangen.
Damit würde das angestrebte Ziel geradezu vereitelt, ganz abgesehen davon,
dass es dann auch mit der Diskretion für die Gäste der Cabarets vorbei wäre.
Schliesslich ist auch hier noch einmal auf die allgemeine Polizeistunde
hinzuweisen. Wenn es an Wochentagen bis 02.00 Uhr und an den
Wochenenden bis 03.00 Uhr gestattet wird, den einschlägigen Vergnügungen
nachzugehen,
kann
dies
jedenfalls
nicht
als
unverhältnismässige
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit der solche Vergnügungen anbietenden
Lokalbetreiber qualifiziert werden. Ein überwiegendes Interesse der
Rekurrenten an einer weitergehenden Abweichung von der allgemeinen
Polizeistunde ist jedenfalls nicht zu sehen und wurde von ihnen auch nicht

nachgewiesen. Die für das Industriegebiet vorgesehene Regelung haben die
Rekurrenten
schliesslich
nicht
konkret
beanstandet,
sodass
sich
Ausführungen dazu erübrigen. Der angefochtene Stadtratsbeschluss erweist
sich damit in jeder Beziehung als rechtmässig.
9.
Die Rekurrenten erachten endlich Art. 5 Abs. 1 der ABzGWC für
verfassungswidrig, weil die Kompetenz der Stadtpolizei, für einzelne Tage,
Anlässe und Betriebe längere Öffnungszeiten zu bewilligen, auf sechs
Anlässe pro Jahr beschränkt werde, was durch das Gesetz nicht gedeckt sei.
Auch dieser Vorwurf ist unbegründet. Zunächst kann auf das oben Gesagte
verwiesen werden. Sodann anerkennen auch die Rekurrenten, dass der
Stadtrat
als
oberste
Exekutivbehörde
befugt
ist,
mit
einer
Ausführungsbestimmung die permanenten Verlängerungsbewilligungen des
Stadtrates von den Einzelbewilligungen der Stadtpolizei durch eine
zahlenmässige Beschränkung voneinander abzugrenzen. Nichts anderes hat
die Vorinstanz getan. Nach wie vor sind die Gesuche für solche
Einzelbewilligungen an die Stadtpolizei zu richten, welche sie zu behandeln
hat, wie bereits in VGU U 06 54 ausgeführt wurde. Dabei ist es vom Gesetz
durchaus gedeckt, wenn die Exekutive festlegt, dass insgesamt von der
Polizei pro Betrieb nicht mehr als sechs Einzelbewilligungen erteilt werden
dürfen, da durch eine zahlenmässig unbegrenzte Bewilligungserteilung die
Kompetenzen des Stadtrates für die permanenten Verlängerungen
unterlaufen würde. Die Verfassungsbeschwerde ist auch in diesem Punkt
abzuweisen.
10.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten unter solidarischer
Haftbarkeit zulasten der Rekurrenten. Eine Parteientschädigung ist der Stadt
praxisgemäss nicht zuzusprechen.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Rekurs und Verfassungsbeschwerde werden abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
8'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
410.--
zusammen
Fr.
8'410.--
gehen unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten und sind innert 30
Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des
Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.