gr_gerichte · R 2008 96 · 2009-04-28 · de
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

Abbaubetrieb Steinbruch (BAB) | Bauen ausserhalb der Bauzonen

R 08 95 und 96
5. Kammer
URTEIL
vom 28. April 2009
in den verwaltungsrechtlichen Streitsachen
betreffend Abbaubetrieb Steinbruch (BAB)
1.
Im Gebiet … in der Gemeinde … wird seit 1930 Stein abgebaut und gespalten.
Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m3 pro Jahr. Seit 2003
wurde mit der Erstellung einer Meliorationsstrasse die Voraussetzung für den
Abtransport grösserer Abfallmengen und Kapazitäten geschaffen. Am 15.
März 2004 stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft
Graubünden (DIV, heute Departement für Volkswirtschaft und Soziales
Graubünden, in der Folge DVS) der Installation einer Steinfräse und dem
Neubau eines Unterstandes im Abbaugebiet zu, wobei die Zustimmung mit
verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde
beauftragt, von der … AG ein BAB-Gesuch, umfassend den Abbau an sich,
zu verlangen und dem DVS zur Zustimmung zu unterbreiten. Das weitere
Vorgehen zur Aktualisierung der Bewilligung … wurde mit dem Amt für Natur
und Umwelt Graubünden (ANU) am 17. März 2004 besprochen. Im Hinblick
auf den erhöhten Abbau und die unzutreffende Planabgrenzung im
Abbaugebiet wurde vereinbart, eine projektbezogene Nutzungsplanrevision
durchzuführen. Diese wurde 2004 an die Hand genommen und von den
Stimmberechtigten der Gemeinde … am 17. Juni 2007 angenommen,
nachdem dazu am 11. Mai 2007 auch eine Gemeindeversammlung
stattgefunden hatte. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden,
um der … AG eine BAB-Bewilligung für den Abbau von maximal ca. 25'000
m3 Stein in den nächsten ca. 25 Jahren, d.h. 1'000 m3 pro Jahr, im Steinbruch
… erteilen zu können. Diese projektbezogene Nutzungsplanung samt
Generellem Gestaltungsplan (GGP) wurde von der Regierung am 19. August
2008
genehmigt,
unter
Abweisung
verschiedener,
gegen
die
Ortsplanungsrevision erhobener Beschwerden. Die dagegen erhobene

Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. April 2009
wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut (VGU R 08 76).
2.
Am 6. März 2008 gelangte … im Zusammenhang mit dem Betrieb des
Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des
Abbaus. Sie stellte sich auf den Standpunkt, es liege keine Baubewilligung für
den Abbau vor. Am 22. Juli 2008 beantragte die … AG die Abweisung des
Gesuchs. Für den bestehenden Abbau bestehe keine Bewilligungspflicht. Die
zukünftig zu erwartende Nutzung sei auf die Anpassung und Erweiterung des
Abbaugebietes gemäss der laufenden Ortsplanungsrevision zurückzuführen
und deshalb sei die Bewilligungspflicht mit dieser Revision zu koordinieren.
Mit Verfügung vom 25., mitgeteilt am 26. September 2008 forderte die
Gemeinde … die … AG auf, innert 30 Tagen ein BAB-Gesuch für den Abbau
von Steinen im Gebiet … samt den entsprechenden Unterlagen einzureichen
(Ziff. 1.) und ordnete in Ziff. 2. für die Dauer des Verfahrens die vorsorglichen
Massnahmen a) bis und mit l) (insbesondere Massnahmen zur Begrenzung
von Lärm- und Staubemissionen) an unter Hinweis auf die Strafandrohung
gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB). Zudem
erlegte sie der … AG Verfahrenskosten von CHF 500.00 auf.
3.
Dagegen erhob … am 29. Oktober 2008 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht (Verfahren R 08 95) mit dem Antrag um Aufhebung der
Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung. Die … AG sei zu verpflichten, die
Abbautätigkeiten
vollständig
einzustellen,
bis
eine
rechtskräftige
Baubewilligung vorliege. Gemäss Art. 60 Abs. 4 KRVO verfüge die
Baubehörde die Einstellung der Bauarbeiten, wenn ein Bauvorhaben ohne
Bewilligung in Angriff genommen werde und fordere die Bauherrschaft zur
Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs auf. Wenn die Gemeinde der
… AG weiterhin erlaube, Stein abzubauen, verletze sie diese Bestimmung, da
keine sofortige Baueinstellung verfügt worden sei. Die Bestimmung gehe Art.
5 VRG vor. Dies gelte auch, wenn bloss die Genehmigung einer
Zweckänderung angenommen werde. Mit dem Abbau seien auch sehr gut
einsehbare Terrainveränderungen verbunden. Dieser Eingriff ins Ortsbild

könne nicht einfach mit vorsorglichen Massnahmen abgestützt werden.
Einmal abgebauter Stein könne nicht wieder eingebaut werden. Das Baurecht
kenne zudem keine provisorische Baubewilligung. Genau das sei aber die
Verfügung der Gemeinde. Zudem kontrolliere die Gemeinde die Einhaltung
der umfangreichen Auflagen trotz Beanstandungen nicht oder ungenügend.
Diese seien kaum durchsetzbar.
4.
Die Gemeinde …, das ARE und die … AG beantragten in ihren
Vernehmlassungen
die
Abweisung
der
Beschwerde.
Sie
machen
zusammengefasst geltend, eine Baueinstellung sei unverhältnismässig. Es
ergebe auch keinen Sinn, das BAB-Verfahren vor Abschluss der
Ortsplanungsrevision durchzuführen.
5.
Am 29. Oktober 2008 erhob auch die … AG Beschwerde an das
Verwaltungsgericht (Verfahren R 08 96) und beantragte die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Es sei festzustellen, dass für den derzeitigen
Abbau im Steinbruch keine Bewilligung erforderlich sei und dass ein BAB-
Gesuch
erst
nach
rechtskräftiger
Genehmigung
der
hängigen
Ortsplanungsrevision Abbauzone … einzureichen sei. Die in Ziff. 2 der
angefochtenen Verfügung angeordneten Massnahmen seien bis zur
rechtskräftigen Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision Abbauzone
… und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden BAB-Verfahrens
anzuordnen. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien in
Abänderung von Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung … aufzuerlegen,
eventualiter seien sie auf die Gemeindekasse … zu nehmen. Die … AG habe
keine Einwände dagegen, dass die Auflagen gemäss Ziff. 2 der
angefochtenen Verfügung bereits jetzt verfügt worden seien. Die Ziff. 2. könne
deshalb grundsätzlich bestehen bleiben. Aufgrund der verlangten Aufhebung
von Ziff. 1. müsse Ziff. 2. indessen dahingehend abgeändert werden, dass die
angeordneten Massnahmen für die Zeit bis zur rechtskräftigen Erledigung der
Ortsplanungsrevision und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden
BAB-Verfahrens angeordnet würden. Beschwerdethema sei, ob die … AG für
ihre
Abbautätigkeit
jetzt,
also
vor
rechtskräftiger
Erledigung
der
Ortsplanungsrevision, ein BAB-Gesuch einzureichen habe. Das Rechtsmittel

würde sich bei dessen Gutheissung als nutzlos erweisen, wenn das
Baubewilligungsverfahren bereits vor Entscheid über den Bestand der
Bewilligungspflicht durchgeführt werden müsste. Sie habe ein Interesse
daran, keine unnötigen Baugesuchsunterlagen auszuarbeiten und ein
Baugesuchsverfahren einleiten zu müssen. Es würden wohl auch
Einsprachen gegen ein Baugesuch erhoben, was mit zusätzlichem Aufwand
verbunden wäre. Es könne kaum im öffentlichen Interesse liegen, während
hängigem Verfahren auf der Einreichung eines Baugesuchs zu beharren,
solange die Frage der Pflicht nicht abgeklärt sei.
6.
Das ARE beantragte die Gutheissung der Beschwerde. Dies dränge sich
unter
dem
Aspekt
von
Treu
und
Glauben
und
dem
Verhältnismässigkeitsprinzip auf.
7.
… beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Sie
macht zusammengefasst geltend, da ein unbewilligter Zustand vorliege,
müsse das BAB-Verfahren durchgeführt werden.
8.
Die Gemeinde beantragte ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Der
sofortigen Durchführung des BAB-Verfahrens stehe nichts entgegen.
9.
Mit Verfügung vom 28. November 2008 legte der Instruktionsrichter die
Verfahren R 08 95 und R 08 96 zusammen. Der Beschwerde R 08 96 wurde
aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin im
Verfahren R 08 95 um Erlass vorsorglicher Massnahmen (Verpflichtung der
… AG, die Abbautätigkeiten vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige
Baubewilligung vorliegt) wurde abgewiesen.
10.
Am 24. April 2009 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort
und Stelle durch, an welchem die Beschwerdeführer mit ihren Anwälten,
Vertreter der Regierung und Mitglieder des Gemeindevorstandes mit ihrem
Rechtsvertreter mit ihrem Anwalt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei
Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den
aufgeworfenen Fragen zu äussern.

Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen der
Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
Verfahren R 08 95
1.
Es ist unbestritten, dass in … seit über 70 Jahren Stein abgebaut wird. Ebenso
klar ist, dass seit 2004 der Steinabbau intensiviert wurde. Dafür bedarf es
zweifellos einer BAB-Bewilligung (vgl. dazu die Ausführungen zum Verfahren
R 08 96). Gegen eine Betriebseinstellung bis zum rechtskräftigen Vorliegen
der BAB-Bewilligung spricht einiges. Entgegen der Auffassung von … würde
eine Verpflichtung der … AG zur Einstellung sämtlicher Abbautätigkeit im
Steinbruch irreversible Nachteile für diese bringen. Wohl könnte sie den Stein
auch erst nach Rechtskraft einer BAB-Bewilligung abbauen. Nicht dies ist
jedoch der springende Punkt, sondern die Tatsache, dass ein Abbaustopp
eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung zur Folge hätte. Die
möglichen Folgen einer solchen Betriebseinstellung – fehlende Einnahmen,
Entlassungen etc. – könnten auch nach der Wiederaufnahme der
Abbautätigkeit nach zumindest mehrmonatiger Pause nicht rückgängig
gemacht werden. Dagegen sind die von … vorgebrachten Gründe –
erschwerte Rückgängigmachung der massiven Eingriffe in die Natur –
weniger gewichtig. Massive Veränderungen in die Natur sind aufgrund der
derzeitigen Aktenlage und auch nach den Erkenntnissen des ANU, wie die
Regierung im Verfahren R 08 76 schreibt, nicht ersichtlich; zudem enthält der
GGP 1:1000, Abbauzone …, nach den Angaben der Regierung im
Genehmigungsentscheid vom 19. August 2008 insbesondere den möglichen
Endzustand des Abbaugebietes. Weiter ist, wie das ARE richtig schreibt, nicht
ersichtlich, weswegen die Weiterführung des bereits langjährig bearbeiteten
Steinbruchs, dessen projektbezogene Nutzungsplanung vor dem Abschluss
steht, gerade jetzt zu irreversiblen Nachteilen für … führen soll. Der

Weiterbetrieb ist zudem auch ohne Ortsplanungsrevision – aber natürlich
aufgrund einer neuen BAB-Bewilligung, welche praktisch die gleichen
Vorgaben einhalten müsste, wie die aufgrund der Ortsplanungsrevision zu
erteilende – möglich. Zu verweisen ist ebenfalls auf die vorsorglichen
Massnahmen, welche die Gemeinde in Ziff. 2 des Dispositivs verfügt hat und
welche bei entsprechender Umsetzung – die Umsetzung ist ohne weiteres
möglich – sicherstellen, dass der Betrieb des Steinbruchs bis zum Abschluss
des BAB-Verfahrens umweltgerecht erfolgt. Eine sofortige Betriebseinstellung
wäre somit unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geht
dem von … angerufenen Art. 60 Abs. 4 KRVO vor. Erweist sich nämlich eine
sofortige Baueinstellung - wie vorliegend - als unverhältnismässig, ist es
verfassungsrechtlich nicht haltbar, sie zu verfügen. Die Beschwerde R 08 95
ist demzufolge abzuweisen.
Verfahren R 08 96
2.
Die … AG beantragt mit ihrer Beschwerde, dass ein BAB-Verfahren erst nach
der Rechtskraft der hängigen Ortsplanungsrevision einzuleiten sei. Darin ist
ihr, wie im Folgenden zu zeigen ist, Recht zu geben.
In der Besprechung zwischen Kanton, Gemeinde und … AG vom 17. März
2004 wurde ein Zeitplan erstellt, der vorsieht, dass das BAB-Gesuch
zeitgleich mit der Gemeindeabstimmung eingereicht werde. Das ANU hat am
5. April 2004 in einer Aktennotiz festgehalten, dass die am 17. März 2004
stattgefundene Besprechung ergeben habe, dass die Ortsplanungsrevision
zwar nötig sei, aber nicht vorgängig zum BAB-Verfahren durchgeführt werden
müsse. In der Abstimmungsbotschaft zur Urnenabstimmung vom 17. Juni
2007 wurde die Einreichung des BAB-Gesuches nach der Durchführung der
Ortsplanungsrevision vorgesehen.
Obwohl die diesbezüglichen Meinungsäusserungen der Gemeinde nicht
widerspruchsfrei sind, ist Tatsache, dass die … AG seit 2004 mit der
Verpflichtung rechnete oder rechnen musste, dass das BAB-Gesuch vor
rechtskräftiger Erledigung der Ortsplanungsrevision eingereicht werden

müsste. Ihre gegenteilige Argumentation hilft ihr nicht weiter. Sie kann aus
dem Verhalten der Gemeinde nicht ableiten, sie könne erst nach erfolgter
Revision der Ortsplanung zur Einreichung des BAB-Gesuches verhalten
werden. Massgebend ist dagegen, ob die Verpflichtung zur Einreichung des
Baugesuchs
vor
Abschluss
der
Revision
sachlich
gerechtfertigt,
verhältnismässig, im öffentlichen Interesse und aufgrund gesetzlicher
Grundlage zulässig ist.
Unstreitig hat sich der Betrieb seit 2004 intensiviert. Für diese Intensivierung
ist nie eine Bewilligung erteilt worden und sie ist nicht vom Besitzstand
gedeckt. Für sie ist – auch ohne entsprechende Aufforderung – ein
Baugesuch einzureichen. Dies hätte die Gemeinde gemäss der gesetzlichen
Grundlage in Art. 86 f. KRG jederzeit seit 2004 verlangen können. Die
Verpflichtung zur Einreichung des Gesuchs ist klar im öffentlichen Interesse
und weil schon seit 2004 angekündigt, auch verhältnismässig. Sie ist auch
sachlich gerechtfertigt. Das neue Recht gilt nämlich schon seit 17. Juni 2007
im Sinne einer Planungszone (Art. 48 Abs. 6 KRG). Zwingend ist demnach im
BAB-Verfahren auch – und hier klarerweise vor allem – die Übereinstimmung
mit dem neuen Recht zu prüfen. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass
die Beschwerde R 08 76 gutgeheissen und der Genehmigungsbeschluss der
Regierung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben wurde.
Sollte aber der Genehmigungsbeschluss der Regierung letztendlich aus
materiellen Gründen aufgehoben werden, müsste, wenn am heutigen Abbau
mit ca. 300-600 m3/Jahr festgehalten wird, ein BAB-Verfahren durchgeführt
werden, welches auch ohne Revision der Ortsplanung (projektbezogene
Nutzungsplanung …) nicht nur möglich, sondern sogar zwingend wäre wovon
Kanton und Gemeinde gleichermassen zu Recht ausgehen. Wenn am
zukünftigen Abbau mit 1'000 m3/Jahr festgehalten werden soll, muss
zwingend eine neue Ortsplanungsrevision durchgeführt werden, weil ein
neuer GGP erstellt oder eventuell auch Gestaltungsvorschriften ins
Baugesetz
übernommen
werden
müssten
(vgl.
Planungs-
und
Mitwirkungsbericht vom 18. Juni 2007, S. 18; KRIP 2000, Ziff. 7.4, lit. c resp.
als gesetzliche Grundlage Art. 22 KRG). Einerseits macht es deshalb
vorliegend verfahrensökonomisch keinen Sinn, ein BAB-Gesuch für einen

Abbau von 300-600 m3/Jahr oder allenfalls eines für einen Abbau von 1'000
m3/Jahr
einzureichen,
solange
nicht
klar
ist,
wie
das
Vorhaben
Ortsplanungsrevision endet. Im Extremfall müsste ja die … AG so zwei
Gesuche stellen, wobei schon heute feststeht, dass eines davon
gegenstandslos würde. Anderseits ist klar, dass für den jetzt praktizierten
Abbau von 300-600 m3 eigentlich ein Gesuch eingereicht werden müsste, da
für die Intensivierung des Abbaues die Besitzstandsgarantie nicht in Anspruch
genommen werden kann. Aufgrund des Gesagten liegt die sachgerechte
Lösung darin, in Gutheissung der Beschwerde die Ziff. 1 der angefochtenen
Verfügung dahin abzuändern, dass ein BAB-Gesuch für den derzeitigen
Abbau von Steinen im Gebiet „…“ nicht vor rechtskräftigem Abschluss des
Ortsplanungsrevisionsverfahrens
(Zonenplan
1:2500
Teilrevision
Dorf
[Festlegungen im Zusammenhang mit der Abbauzone …] und dem
Generellen Gestaltungsplan 1:1000 Abbauzone …) einzureichen ist und die
unter Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung angeordneten
Massnahmen bis zum rechtskräftigen Abschluss des Ortsplanungsrevisions-
und des BAB-Verfahrens bestehen bleiben. Damit hat sich die … AG auch
ausdrücklich einverstanden erklärt und darauf ist sie zu behaften.
Selbstverständlich hat die Gemeinde die Einhaltung der Auflagen zu
kontrollieren und durchzusetzen. Wie sich im Übrigen am Augenschein
gezeigt hat, kann der Sprenglärm durch die neuerdings verwendeten
Sprengmatten erheblich reduziert und auch die Gefahr von Steinwürfen
eingedämmt werden. Das ANU wird im Rahmen der ihm gemäss Ziff. 2. h der
angefochtenen Verfügung obliegenden Überwachungsaufgaben dafür Sorge
tragen, dass die Sprengungen künftig nur noch auf diese Weise durchgeführt
werden.
Die Kostenaufteilung im angefochtenen Entscheid ist entsprechend dem
Ausgang der Beschwerdeverfahren so zu ändern, dass sie von den
Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte getragen werden.
3.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten für das Verfahren R 08 95
zulasten von …. Jene des Verfahrens R 08 96 gehen je zur Hälfte zulasten
von … und der Gemeinde.

Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel
verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten
notwendigen Kosten zu ersetzen. Da die … AG in beiden Verfahren obsiegt
hat, ist sie dementsprechend aussergerichtlich zu entschädigen. Der mit der
eingereichten Honorarnote für beide Verfahren geltend gemachte Betrag von
Fr. 6'453.40 erscheint als ausgewiesen. Zusätzlich ist die im Honorar nicht
enthaltene Teilnahme am Augenschein ermessensweise zu entschädigen,
woraus eine Parteientschädigung von Fr. 7'000.-- (inkl. MWST) resultiert.
Diese Summe ist je zur Hälfte auf die beiden Verfahren zu verteilen und gehen
im Verfahren R 08 95 zulasten von … und im Verfahren R 08 96 je zur Hälfte
zulasten von … und der Gemeinde ... Der Gemeinde steht dagegen nach Art.
78 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird R 08 95 wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
172.--
zusammen
Fr. 2’672.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
3.
… entschädigt die … AG aussergerichtlich mit Fr. 3'500.-- (inkl. MWST).
4.
Die Beschwerde R 08 96 wird gutgeheissen und die Ziff. 1 des angefochtenen
Entscheides im Sinne der Erwägungen dahin abgeändert, dass das BAB-
Gesuch erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt

werden muss. Die Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung wird dahin geändert,
dass die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten von … und der … AG gehen.
5.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
172.--
zusammen
Fr.
2'672.--
gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde … und von … und sind innert 30
Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des
Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
6.
… und die Gemeinde … entschädigen die … AG aussergerichtlich im gleichen
Verhältnis mit insgesamt Fr. 3'500.-- (inkl. MWST).
Die bezüglich des Verfahrens R 08 95 dagegen an das Bundesgericht erhobene
Beschwerde wurde am 26. Juli 2010 gutgeheissen. Die Betreiber haben die
Abbruchtätigkeit bis zum 31. Oktober 2010 einzustellen (1C_276/2009).