gr_gerichte · V 2009 2 · 2011-01-25 · de
Stimmrechtsbeschwerde

Teilrevision Verordnung über das Aufnahmeverfahren an den Mittelschulen | abstrakte Normenkontrolle

V 09 2 und 3
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 25. Januar 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Teilrevision Verordnung über das Aufnahmeverfahren an
den Mittelschulen
1.
Mit Urteil U 09 3 vom 5. Mai 2009 i.S. … c. EKUD entschied das
Verwaltungsgericht, dass es offenkundig gegen das Rechtsgleichheitsgebot
verstosse, wenn von Kandidaten und Kandidatinnen deutscher Muttersprache
für die Aufnahme ins Untergymnasium nur die Absolvierung einer Prüfung in
den Fächern Deutsch und Mathematik verlangt werde, Prüflinge italienischer
oder romanischer Zunge aber zusätzlich zur Muttersprache noch eine Klausur
in Deutsch, also einer Fremdsprache ablegen mussten. In der Folge nahm die
Regierung am 12. Mai 2009 eine Teilrevision der Verordnung über das
Aufnahmeverfahren an den Mittelschulen (AufnahmeVO) vor. In Art. 18 Abs.
1 Ziff. 1 AufnahmeVO wurde neu vorgesehen, dass die schriftliche
Aufnahmeprüfung
für
die
erste
Gymnasialklasse
die
bei
der
Prüfungsanmeldung bezeichnete Erstsprache und Mathematik/matematica
umfasse. Diese Teilrevision wurde auf den 15. Mai 2009 in Kraft gesetzt und
galt bereits für die Eintrittsprüfungen vom Juni 2009.
2.
Dagegen erhoben am 12. Juni 2009 … (geb. 2004) und … (geb. 2008),
vertreten jeweils durch ihre Eltern Verfassungsbeschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Teilrevision der
AufnahmeVO sei als verfassungs- und sprachgesetzwidrig aufzuheben. Am
17. Juni 2009 folgte die praktisch identische Verfassungsbeschwerde von …,
geb. 1997, mit dem gleichen Antrag, sowie dem Gesuch, die beiden Verfahren
miteinander zu vereinigen. … wohne in …, Gemeinde …; diese Gemeinde
führe eine romanische Primarschule. … wohne in … … führe eine
zweisprachige Schule gemäss Art. 21 SpG. In einer romanischen

Primarschule werde der gesamte Unterricht in romanischer Sprache geleistet,
wobei ab der vierten Klasse der Deutschunterricht einsetze. In der
zweisprachigen Schule in … werde ab der ersten Primarklasse sowohl
Deutsch wie Romanisch unterrichtet und auch die anderen Fächer immersiv
in beiden Sprachen absolviert. … wohne in …. Diese Gemeinde führe
zusammen mit den Nachbargemeinden … und … eine romanische
Primarschule. Neu sei vorgesehen, dass schriftlich „in der bei der
Prüfungsanmeldung bezeichneten Erstsprache“ geprüft werde (nebst
Mathematik/matematica). Mithin könnten Prüflinge unabhängig davon, wo
und in welchem Typ Primarschule sie die ersten sechs Volksschuljahre
absolviert hätten, individuell und subjektiv entscheiden, welche Erstsprache –
Deutsch, Romanisch, Italienisch – besser gefalle und in welcher sie somit
geprüft werden wollten. Diese individuelle Wahlmöglichkeit bezüglich
Erstsprache
widerspreche
der
Bundesverfassung
(BV),
der
Kantonsverfassung (KV) wie auch dem Sprachengesetz (SpG). Art. 70 Abs.
2 BV besage, dass die Kantone auf die herkömmliche sprachliche
Zusammensetzung der Gebiete achteten und auf die angestammten
sprachlichen Minderheiten Rücksicht nähmen. = moderates Territorialprinzip.
Es sei somit die Aufgabe des Kantons, die Gebote der Sprachenfreiheit und
des Sprachgebietesschutzes miteinander zu harmonisieren und in einen
sinnvollen Ausgleich zu bringen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 KV hätten der Kanton
und die Gemeinden die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und
Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache zu ergreifen.
Kreise und Gemeinden bestimmten die Schulsprachen (Art. 3 Abs. 3 KV).
Dabei müssten sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung
achten und auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht
nehmen. Art. 18 ff. SpG enthielten weitere verpflichtende Bestimmungen
betreffend Schulsprache. In einsprachigen Gemeinden habe der Unterricht in
der Erstsprache in der Amtssprache der Gemeinde, im Fall … also in
Romanisch stattzufinden (Art. 19 Abs. 1 SpG). In mehrsprachigen Gemeinden
erfolge der Unterricht in der Erstsprache in der angestammten Sprache (Art.
20 Abs. 1 SpG). In einer zweisprachigen Volksschule (z.B. …) werde der
Unterricht zweisprachig auf der Grundlage eines besonderen Konzeptes
geführt. Das im Jahre 2006 erlassene Sprachengesetz samt Verordnung habe

zu einer wesentlichen Stärkung des Romanischen und des Italienischen
geführt. Art. 18 ff. SpG habe für den Schulbereich nichts anderes als das
Sprachgebietsprinzip realisiert. Die angefochtene Bestimmung, wonach der
einzelne Prüfling selber die Erstsprache für das Examen ins Gymnasium
wählen könne, widerspreche diesen Territorialvorgaben von BV und KV. Das
moderate Sprachgebietsprinzip stelle ein wichtiges Instrument für den Schutz
bedrohter Sprachen dar und müsse auch für die Eintrittsprüfung ins
Gymnasium gelten. Die Vorschriften von Art. 19/20 SpG würden wenig Sinn
machen, wenn der Kanton verbindliche Vorgaben betreffend Unterricht in der
Erstsprache mache, anderseits aber die Zulassungsbedingungen zur
Sekundarstufe I und II so regle, dass jeder nach eigenem Befinden wählen
könne, in welcher Sprache er als Erstsprache geprüft werden wolle. Das hätte
dann schnell einmal zur Folge, dass sich die Lehrerschaft auf der
Primarschulstufe nicht mehr für den romanischen Unterricht engagierten, was
wiederum der Verpflichtung des Kantons widerspräche, Romanisch zu
erhalten und zu fördern. Massgeblich für die Aufnahme in eine Mittelschule
sollten die Fähigkeiten und Qualifikationen sein, die auf der Primarschulstufe
erworben worden seien. Das Optionsrecht der Prüflinge widerspreche den
Garantien von KV und SpG zugunsten der beiden Minderheitssprachen
Romanisch und Italienisch. Auch in anderen mehrsprachigen Kantonen kenne
man kein solches Optionsrecht. Die Regelung der Sprachen an den Bündner
Mittelschulen und von daher auch jene betreffend Ausnahmeprüfungen in
dieselbe stellten wichtige Normen dar im Sinne von Art. 31 und 89 Abs. 3 KV.
Mindestens die Grundsätze betreffend die Sprachen in den Lehrgängen der
Kantonsschule und der anerkannten Mittelschulen sowie die allgemeinen
Voraussetzungen
des
Übertritts
gehörten
nach
neuem
Bündner
Verfassungsverständnis in das Gesetz über die Mittelschulen, nicht zuletzt,
weil Aufnahmeprüfungen auch Grundrechtseingriffe bildeten. Art. 31 Abs. 1
KV verlange, dass alle wichtigen Bestimmungen in Gesetzesform zu erlassen
seien. Nun habe das EKUD kürzlich entschieden, dass gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Kantone zwar nicht befugt seien,
einen Numerus Clausus für das Untergymnasium ohne Grundlage in einem
formellen Gesetz zu erlassen, hingegen Regelungen betreffend das
Prüfungswesen schon (Urteil Bundesgericht 2P.304/2005 vom 14.3.2006

resp. BGE 121 I 22). Die beiden Urteile seien aber nicht einschlägig.
Abgesehen davon werde vorliegend die Rechtsmeinung vertreten, dass
Sprachbarrieren
bzw.
sprachliche
Diskriminierungen,
wie
in
der
angefochtenen AusnahmeVO geregelt, im Ergebnis wie ein indirekter
Numerus
Clausus
wirkten
und
folglich
die
gleichen
rechtlichen
Schlussfolgerungen zu ziehen seien. Entgegen der Meinung des EKUD gehe
es hier auch nicht bloss um Details und technische Aspekte der Prüfungen
vielmehr gehe es hier um wichtige Systemprobleme beim Übertritt ins
Gymnasium. Die Einräumung eines Wahlrechtes bezüglich Sprachprüfung sei
ebenso eine Grundsatzfrage wie jene, ob Schülerinnen und Schüler, die sich
für die Aufnahme ins Gymnasium bewerben, eine Prüfung in einer
Fremdsprache absolvieren müssten oder nicht (vgl. Urteil U 09 3). Gemäss
Art. 36 Abs. 1 BV bedürften Einschränkungen von Grundrechten einer
gesetzlichen Grundlage. Ebenso verlange das Art. 31 Abs. 2 Ziff. 1 KV.
Aufnahmeprüfungen beträfen eindeutig die persönliche Freiheit im Sinne der
persönlichen geistigen Entfaltung junger Menschen. Tangiert werde auch die
Meinungs-
und
Informationsfreiheit
nach
Art.
16
BV,
das
Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV. Bei Aufnahmeprüfungen gehe
es auch um die Verwirklichung der Chancengleichheit, die Art. 2 Abs. 3 BV
sogar
als
Staatszweck
bezeichne.
Grundrechtlich
werde
die
Chancengleichheit besonders über den Grundrechtsverwirklichungsauftrag
von Art. 35 BV umgesetzt. Für immigrierte Kinder und Jugendliche sei dies
längst anerkannt. Die beiden Minderheitensprachen Romanisch und
Italienisch würden aber nicht entsprechend geachtet. Schliesslich sei noch die
Kinderrechtskonvention (Art. 29 Abs. 1 lit. c BV) zu erwähnen, welche
verlange, dass die Bildung die Sprache und Kultur des Kindes berücksichtigen
müsse. Aus alledem ergebe sich, dass es sich bei Normen betr.
Aufnahmeprüfungen um wichtige Bestimmungen im Sinne von Art. 31 Abs. 1
KV handle, welche in ein formelles Gesetz gehörten.
3.
Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung, auf die Beschwerde V 09
2 nicht einzutreten; ev. sei sie abzuweisen. Die Beschwerde V 09 3 sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Bereits die am 2.
September 2008 erlassene neue AufnahmeVO habe die nun beanstandete

Wahlmöglichkeit vorgesehen. Gemäss Art. 6 Abs. 2 hätten Innehabende der
elterlichen Sorge gemeinsam mit den Schülerinnen und Schülern bei der
Anmeldung zur Prüfung eine der Kantonssprachen als ihre Erstsprache
bezeichnen müssen. Diese Vorschrift sei damals nicht angefochten worden,
so dass es sich frage, ob das Beschwerderecht heute nicht verwirkt sei. Das
Verwaltungsgericht werde diese Frage beurteilen müssen. Bei der jetzigen
Regelung handle es sich um eine Übergangslösung. Es sei nämlich
vorgesehen, ab 2012 Schülerinnen und Schüler im Rahmen der
Aufnahmeprüfung für die Zulassung in die erste Gymnasialklasse in zwei
Kantonssprachen zu prüfen. Was die Anzahl Prüfungsabsolventinnen und
Absolventen in den vergangenen drei Jahren betreffe, hätten im Jahre 2007
insgesamt 437 Schüler/innen die Prüfung in die erste Gymnasialklasse
absolviert, davon 73 mit Erstsprache Romanisch, im Jahre 2008 seien es 408
Schüler/innen gewesen, wovon 62 mit Erstsprache Romanisch und im Jahre
2009 461 Schüler/innen, wovon 59 mit Erstsprache Romanisch. Ursprünglich
hätten sich im Jahre 2009 88 Kandidaten/innen mit Romanisch als
Erstsprache Romanisch angemeldet, 30 Schüler/innen hätten dann aber
einen Wechsel der Erstsprache auf Deutsch vorgenommen. 16 dieser
Schüler/innen hätten aus zweisprachigen Schulen aus dem Engadin
gestammt. Die Beschwerdeführenden seien im Oktober 2004 (…) bzw. im
April 2008 (…) geboren. Angesicht der Tatsache, dass die angefochtene
Regelung lediglich eine Übergangslösung sei, sei das Kriterium „Berührtsein
in absehbarer Zeit“ nicht erfüllt. Die Regierung habe Prof. …, Ordinarius für
Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich mit einem
Rechtsgutachten zur Frage beauftragt, ob die angefochtene Teilrevision der
AufnahmeVO Art. 70 Abs. 2 BV, Art. 3 Abs. 2 KV sowie Art. 18 ff. SpG
widerspreche. Das Rechtsgutachten vom September 2009 sei zum klaren
Schluss gelangt, dass die besagte Teilrevision der AufnahmeVO aus heutiger
Sicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar sei. Weder Art. 70 Abs. 2 BV
noch Art. 3 Abs. 2 KV noch Art. 18 ff. SpG seien verletzt. Es werde auf die
Ausführungen im Gutachten verwiesen. Es werde weiter die Auffassung
vertreten, die Regelung der Sprachen an den Bündner Mittelschulen und von
daher auch jene betreffend Aufnahmeprüfungen in dieselben stellten wichtige
Normen im Sinne von Art. 31 und 89 Abs. 3 KV dar. Mindestens die

Grundsätze betreffend die Sprachen in den Lehrgängen der Kantonsschule
und der anerkannten Mittelschulen sowie die allgemeinen Voraussetzungen
des Übertritts gehörten in das Gesetz über die Mittelschulen. Art. 31 Abs. 1
KV besage, dass alle wichtigen Bestimmungen durch den Grossen Rat in der
Form des Gesetzes zu erlassen seien. Der Begriff der „wichtigen
Bestimmungen“ sei unbestimmt. Im Einzelfall müsse der Grosse Rat darüber
entscheiden, ob eine vorgesehene Regelung wichtig oder weniger wichtig sei.
Immerhin leiste Art. 31 Abs. 2 KV eine gewisse Hilfe, indem der Begriff durch
eine
nicht
abschliessende
Liste
von
Beispielen
konkretisiert
und
veranschaulicht werde. Zudem hätten Lehre und Rechtsprechung gewisse
Kriterien entwickelt. Für die Wichtigkeit einer Bestimmung sprächen etwa eine
hohe Intensität des Eingriffs, eine grosse Anzahl Betroffener, das Abweichen
von den grundlegenden Regelungen und Zuständigkeiten, eine grosse
finanzielle Tragweise oder eine geringe Akzeptanz bei den Betroffenen. Auch
die Eignung des Regelungsorgans dürfe bei der Beurteilung der Wichtigkeit
berücksichtigt werden. Anlässlich der Teilrevision des Mittelschulgesetzes im
April 2008 habe auch der Art. 6 Abs. 2 Gegenstand gebildet. In der
Detailberatung habe Grossrätin … zu diesem Artikel ausgeführt, dass keine
verbindlichen
Bestimmungen
bezüglich
Aufnahmeprüfungen
in
der
Mittelschule im Gesetz verankert seien. Kommissionspräsident … habe dem
entgegnet, dass es nicht am Grossen Rat liege, operativ in die
Regierungsgeschäfte einzugreifen. Es sei nicht nötig, dass der Grosse Rat
selber festschreibe, wie das Verfahren der Prüfungen abzulaufen habe. Durch
die Annahme dieses Art. 6 Abs. 2 sei der Grosse Rat dieser Auffassung
gefolgt. Bei der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse spielten auch
„praktische“ Gesichtspunkte eine Rolle, namentlich die Eignung des
Regelungsorgans und das Bedürfnis nach Änderbarkeit und Flexibilität der
Normierung. Nach neuerer Lehre sei die Eignung zur sachgerechten
Regelung nicht bloss eines der Kriterien für die Zuweisung der
Regelungsbefugnisse, sondern der übergeordnete Aspekt für die richtige
Verteilung. Vorliegend sei es so, dass die in der AufnahmeVO getroffene
Regelung rasch an veränderte Verhältnisse angepasst werden könne. Das
entspreche einem nicht zu unterschätzenden Bedürfnis. Seit 1999 sei diese
VO mehrfach revidiert worden. Auch die vorliegende Teilrevision bestätige die

Richtigkeit der Regelung in Verordnungsform. Die Teilrevision greife nicht
stark in die Rechtsstellung der Adressaten ein. Es seien auch nur wenige
Personen von der Revision betroffen. Ungerechtfertigt sei der Einwand der
Beschwerdeführer, dass es sich hier um schwerwiegende Eingriffe in die
Grundrechte handle, weshalb gemäss Art. 36 Abs. 1 BV und Art. 31 Abs. 2
Ziff. 1 KV für diesen Eingriff eine gesetzliche Grundlage nötig sei. Die
Grundrechte der Prüflinge würden durch das Wahlrecht in keiner Weise
geschmälert, vielmehr erweitert. Im Weiteren sei nicht erkennbar, inwieweit
Art. 10 Abs. 2 BV durch das umstrittene Wahlrecht bei der Sprachprüfung
verletzt sein solle. Das Gleiche gelte für Art. 13 BV (Schutz der Privatsphäre),
Art. 16 BV (Meinungs- und Informationsfreiheit) und Art. 8 Abs. 2 BV
(Diskriminierungsverbot). Aber selbst wenn man annehmen würde, es liege
hier eine – nicht schwerwiegende - Grundrechtsbeschränkung vor, wäre
vorliegend dem Erfordernis der Gesetzesform Genüge getan; denn Art. 31
Abs. 2 Ziff. 1 KV schreibe lediglich vor, dass auf Gesetzesstufe Zweck und
Umfang von Grundrechtsbeschränkungen zu regeln seien. Im einschlägigen
Art. 6 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes sei ausdrücklich das einheitliche
Aufnahmeverfahren statuiert. Das Gesetz schreibe somit für den Eintritt in
eine Bündner Mittelschule ein einheitliches Aufnahmeverfahren vor. In Abs. 2
heisse es dann, dass die Regierung Bestimmungen zur Ausbildungsqualität
erlasse. Im Urteil 2P.304/2005 vom 14. März 2006 habe das Bundesgericht
die Rechtsauffassung der Regierung im Übrigen bestätigt. Es heisse dort,
dass es in der schweizerischen Rechtspraxis üblich sei, dass die
bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen nachzuweisenden
Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe aufgrund relativ offen
formulierter
gesetzlicher
Vorgaben
durch
nachgeordnete
Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert würden.
4.
Die Beschwerdeführer verzichteten in der Folge auf eine eigentliche Replik
und reichten an deren Stelle am 15. Dezember 2009 ein Gutachten von Prof.
… vom 11. Dezember 2009 ein. In einem ergänzenden Schreiben vom 7.
Januar 2010 wies der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer auf eine
Stellungnahme des Lehrers Thomas Beer vom 26. Dezember 2009 hin, in der
festgehalten sei, dass im Schuljahr 2006/07 für den Übertritt ins Gymnasium

67% der Sekundarstufe romanisch als Niveaufach gewählt hätten, im Jahr
2007/08 sogar 82%. Im Jahr 2008/09 nur noch 55% und im letzten Jahr
2009/10 28%.
5.
Die Regierung hielt in ihrer Duplik an ihren Anträgen fest. Die beiden
Verfassungsbeschwerden seien getrennt zu behandeln. Prof. … habe in
einem Ergänzungsgutachten vom Februar 2010 zum Gutachten Prof. …
Stellung bezogen. Danach enthielten die einschlägigen Bestimmungen der
Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen und des
Rahmenübereinkommens
des
Europarates
zum
Schutz
nationaler
Minderheiten keine durchsetzbaren individuellen Rechte oder kollektiven
Rechte von sprachlichen Minderheiten. Weder die Charta noch das
Rahmenübereinkommen
schlössen
eine
Wahlmöglichkeit
betr.
der
Prüfungssprache beim Übertritt an das Gymnasium ausdrücklich aus. Zudem
sei ein Verstoss gegen den Grundsatz eines „entschlossenen Vorgehens“ aus
heutiger Sicht zu verneinen. Die Teilrevision der AufnahmeVO stelle keine
Massnahme dar, welche darauf ausgerichtet sei, die Erhaltung oder
Entwicklung des Rätoromanischen zu gefährden. Sie bedeute auch keine
Verschlechterung der Rahmenbedingungen für den Erhalt der Sprache und
sei mit den einschlägigen verfassungs- und völkerrechtlichen Erhaltungs- und
Förderungsvorgaben vereinbar. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass es
sich bei den hier erörterten verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben im
Wesentlichen um Normen handle, die nach heutigem Stand der Dinge als
nicht-justiziabel
einzustufen
seien.
Die
nachträgliche
Eingabe
der
Beschwerdeführer sei nicht zu beachten, zumal sie verspätet eingereicht
worden sei. Sollte diese Eingabe trotzdem beachtet werden, sei zu
berücksichtigen, dass in der Modell C-Schule des Schulgemeindeverbandes
… und Umgebung Schülerinnen und Schüler der dem Verband angehörenden
romanischen Gemeinden wählen könnten, ob für sie Deutsch oder Romanisch
als
relevantes
Fach
für
einen
Schultypen-Wechsel
zähle.
Der
Schulgemeindeverband … und Umgebung habe um diese Lösung
nachgesucht, um auf der Oberstufe die Stellung des Faches Romanisch zu
stärken. Diesem Gesuch sei dann vom zuständigen Schul- und
Kindergarteninspektorat im Sinne einer Ausnahmebewilligung stattgegeben

worden und das Modell sei auch mit Erfolg umgesetzt worden. Ein direkter
Zusammenhang mit dem beanstandeten Wahlrecht der Prüfungssprache sei
nicht erkennbar. Die von Thomas Beer angeführten Zahlen erweckten den
Eindruck, als ob der Rückgang bei der Wahl von Romanisch als Niveaufach
auf den Entscheid der Regierung, die AufnahmeVO zu ändern,
zurückzuführen sei. Vielmehr sei es so, dass der Schulgemeindeverband …
und Umgebung für Schülerinnen und Schüler aus den romanischsprachigen
Gemeinden gerade die Wahlmöglichkeit des Niveaufaches beantragt habe,
um die Stellung des Romanischen zu stärken. Den Angaben von Thomas
Beer seien zudem keine Antworten zu entnehmen zur Frage der
Beweggründen der Jugendlichen. Einen direkten Zusammenhang zu
konstruieren zwischen dem Entscheid der Regierung, welcher vor acht
Monaten gefällt worden sei, und dem Rückgang der gewählten Niveaufächer,
mute mehr als sonderbar an. Die im ergänzenden Schreiben vom 7. Januar
2010 aufgeführten Prozentzahlen seien kritisch zu hinterfragen. Aufgrund der
demografischen Entwicklung nähmen die Schülerzahlen im Kanton laufend
ab. Von dieser Veränderung sei die Region Surselva besonders stark
betroffen, so dass die angeführten Prozentzahlen auf einer kleinen
Grundgesamtheit basierten. Es werde nun nicht gesagt, auf welcher
Grundgesamtheit die angegebenen Prozentzahlen basierten. Der Kanton
Graubünden habe verschiedene Massnahmen getroffen zur Förderung der
rätoromanischen Kantonssprache an den Bündner Mittelschulen. Auf Antrag
des Kantons Graubünden habe der Bundesrat in der Verordnung über die
Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen (MAR) in Art. 13
vorgesehen, dass im Kanton GR die rätoromanische Sprache zusammen mit
der Unterrichtssprache als Erstsprache bezeichnet werden könne. Zudem sei
die zweisprachige Maturität rumantsch/tudestg nach den Vorgaben der
Schweizerischen Maturitätskommission SMK auf- und ausgebaut worden. Die
entsprechende Regelung werde an der Bündner Kantonsschule, am
Hochalpinen Institut Ftan sowie an der Academia Engiadina umgesetzt. Im
Schuljahr 2009/2010 hätten insgesamt 1'149 Schülerinnen und Schüler an der
Kantonsschule das Untergymnasium und das Gymnasium besucht, davon 87
Schülerinnen und Schüler die zweisprachige Ausbildung rumantsch/tudetsg.
Das seien 7.6% der Schülerschaft der Kantonsschule. Interessant sei auch,

dass an der Kantonsschule zu Beginn des Schuljahres 2009/2010 von 207
Drittklässlern deren 20 Romanisch als Erstsprache gewählt hätten, was einem
Anteil von 9.7% entspreche. Als weitere Massnahme seien mit der Einführung
des MAR (Schuljahr 2002/2003) für alle Bündner Schülerinnen und Schüler
zwei
Kantonssprachen
obligatorische
Unterrichtsfächer.
Vorher
sei
Französisch erste Fremdsprache gewesen. Abschliessend sei darauf
hinzuweisen, dass es sich bei der angefochtenen Teilrevision der
AufnahmeVO um eine befristete Übergangslösung handle. Die Regierung
habe von Anfang an zum Ausdruck gebracht, dass ab dem Jahr 2012 beim
Übertritt von der 6. Primarklasse in die 1. Klasse des Untergymnasiums beim
Aufnahmeverfahren für alle Bündner Schülerinnen und Schüler zwei
Kantonssprachen berücksichtigt würden.
6.
In der Triplik führten die Beschwerdeführer aus, es sei ein ergänzendes
Gutachten von Prof. … (11. April 2010) eingeholt worden. Darin komme der
Gutachter zusammenfassend zum Schluss, dass die Beurteilung der
Erhaltungs- und Förderungsverpflichtung des Rätoromanischen nicht auf der
Grundlage einer Gesamtbetrachtung der Sprachenpolitik im Mittelschulwesen
erfolgen dürfe, sondern es sei eine Beurteilung des konkreten Einzelfalles
nötig.
Die
Abwägung
zwischen
Sprachenfreiheit
einerseits
und
Sprachgebietsprinzip
(Territorialprinzip)
anderseits
mache
es
aus
verfassungsrechtlicher und völkerrechtlicher Optik notwendig, in einem
Gebiet mit bedrohter Sprache dem Sprachgebietsprinzip den Vorrang zu
geben. Es brauche einen systematischen Schutz der Minderheitssprache. Die
Aufnahmeverordnung komme mit der Wahlfreiheit der Prüfungssprache vom
konsequenten Weg des Sprachgebietsprinzip ab und stelle vorgeblich die
persönliche Sprachenfreiheit ins Zentrum. Damit stehe sie in einem
Wertungswiderspruch
zum
übergeordneten
Sprachenschutzrecht
des
Kantons,
des
Bundes
und
des
Völkerrechts.
Die
angefochtene
Aufnahmeverordnung habe zwar nicht zum Zweck, die rätoromanische
Sprache zu gefährden, sie sei aber geeignet, die Anstrengungen in der
Primarschule zum Erhalt der Sprache zu unterlaufen, auch wenn sich dies im
jetzigen Zeitpunkt noch nicht beweisen lasse. Prof. … teile die Auffassung,
dass die angefochtene Aufnahmeverordnung eine zentrale Rechtsfrage

betreffe, welche gemäss Art. 31 Abs. 2 KV dem Kriterium der Wichtigkeit
entsprechend der Form des formellen Gesetzes bedürfe. Man habe sich
bemüht, vom EKUD die Zahlen betr. Anmeldung für die Prüfungen zum
Schuljahr 2010/11 zu erhalten. Man habe diese Zahlen jedoch nicht bekannt
gegeben. Dabei sei mindestens informell bekannt, dass die neue
Zulassungsverordnung offensichtlich sofort auf die Prüflinge durchgeschlagen
habe und zwar mit dem Ergebnis, dass eine Abkehr von der Prüfung in der
Erstsprache Romanisch hin zur Prüfung in der Erstsprache Deutsch gerade
auch für Schüler aus dem romanischen Sprachgebiet zu verzeichnen sei.
Damit wäre aber die Grundthese der Beschwerdeführer belegt, dass die
angefochtene Regelung nachhaltigen Schaden für den Erhalt und die
Förderung der rätoromanischen Sprache zeitige. Was die behauptete
Befristung der getroffenen Regelung betreffe, komme diese in der Verordnung
nicht zum Ausdruck.
7.
In der Quadruplik wurde nichts Neues ausgeführt.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Da die Verfahren V 09 2 und 3 den gleichen Streitgegenstand betreffen und
die gleichen Rechtsbegehren gestellt wurden, sind sie gestützt auf Art 6 VRG
zu vereinigen. Daran ändert sich entgegen der Ansicht der Regierung nichts
dadurch, dass sich die Frage der Beschwerdelegitimation bei beiden
Verfassungsbeschwerden etwas unterschiedlich stellt, kann doch auch diese
Frage in einem Urteil behandelt werden.
2. a)
Zur Anfechtung einer Verfügung ist nach Art. 50 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG) befugt, wer durch sie berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Erforderlich ist dabei ein besonderes Interesse, das sich aus einer nahen und
beachtenswerten Beziehung des Beschwerdeführers zum Streitgegenstand

ergibt. Der Beschwerdeführer muss durch die unrichtige Rechtsanwendung
somit in höherem Masse betroffen sein als jedermann. Eine Beeinträchtigung
der subjektiven Rechtsstellung ist nicht vorausgesetzt. Jedes eigene, aktuelle
Rechtsschutzinteresse vermag die Legitimation zu begründen. Das
Rechtsschutzinteresse besteht danach im praktischen Nutzen, den die
erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde, oder,
anders gesagt, in der Abwendung eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen
oder anders gearteten Nachteiles, den die angefochtene Anordnung für den
Beschwerdeführer zur Folge hätte. Das Interesse des Beschwerdeführers
kann also auch bloss tatsächlicher Natur sein, doch muss es auf jeden Fall
schutzwürdig sein, d.h. im Beschwerdeverfahren berücksichtigt zu werden
verdienen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die rechtliche oder
tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des
Beschwerdeverfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann. Mit diesen
Anforderungen soll die "Popularbeschwerde" ausgeschlossen werden (statt
vieler VGU R 10 41). Nicht prinzipiell anders ist die Beschwerdeberechtigung
bei der Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 57 ff. VRG geregelt. Geht es
dabei um eine abstrakte Normenkontrolle wie vorliegend, kommt einfach die
zeitliche Komponente dazu, dass der Beschwerdeführer durch die
Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen
schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte (Art. 58 Abs. 1 VRG).
b)
Die in der angefochtenen Bestimmung vorgesehene freie Wahl der
Prüfungssprache ermöglicht es den Schülerinnen und Schülern u.a. die
Prüfung in derjenigen Sprache abzulegen, in der sie sich am sichersten
fühlen.
Damit
handelt
es
sich
eigentlich
nicht
um
eine
Grundrechtseinschränkung.
Vielmehr
führt
die
Regelung
zu
einer
individuellen Erweiterung der Sprachfreiheit. Es ist daher kaum ersichtlich,
dass die Beschwerdeführer in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen
berührt sein könnten. Immerhin ist mit Prof. … zu fragen, ob damit nicht auch
eine Bevorzugung von gewissen Schulkindern einhergeht. Nur Kinder mit
einem anderssprachlichen Hintergrund in einer der drei Kantonssprachen
profitieren von dieser Regelung. Kinder aus Familien mit einem anderen
Sprachhintergrund, wie portugiesisch oder serbokroatisch, können hingegen

nur die Wahl zwischen den drei Kantonssprachen treffen. Faktisch profitieren
vermutlich vor allem Kinder aus deutschsprachigen Familien, die in einer
romanischen Gemeinde aufwachsen, von der Wahlmöglichkeit. Die
Bevorzugung einer bestimmten Bevölkerungsgruppe stünde aber im
Widerspruch zum Grundsatz der Charta, der besagt, dass jede
ungerechtfertigte Bevorzugung, welche den Gebrauch des Rätoromanischen
oder des Italienischen betrifft und darauf ausgerichtet ist, die Erhaltung oder
Entwicklung des Rätoromanischen und des Italienischen zu beeinträchtigen
oder zu gefährden, zu beseitigen ist (vgl. Art. 7 Abs. 2). Die Vermutung, dass
Kinder aus deutschsprachigen Familien durch die Regelung ungerechtfertigt
bevorzugt werden, - so Prof. … weiter - lässt sich allerdings im Rahmen dieses
Gutachtens in der Realität nicht untersuchen und ist deshalb nicht erhärtet
(vgl. S.15 der Überlegungen). Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich nicht
ganz ausschliessen, dass mit der angefochtenen Norm in Zukunft im Ergebnis
eine Ungleichbehandlung von Prüflingen mit unterschiedlicher Erstsprache
einhergeht, die letztlich zu einer Benachteiligung der Rätoromanen und der
Italienischsprachigen
führen
könnte.
Das
Gericht
lässt
daher
die
Eintretensfragen grundsätzlich offen und behandelt die Beschwerden
materiell, da sie ohnehin abzuweisen sind.
3.
Prof. … und Prof. … haben in ihren Gutachten bzw. Ergänzungsgutachten im
Detail zu den sich stellenden Rechtsfragen Stellung genommen. Es drängt
sich daher auf, die einzelnen Rechtsfragen anhand der Ausführungen der
beiden Gutachter zu erörtern.
4. a)
Gemäss Art. 70 Abs. 2 BV bestimmen die Kantone ihre Amtssprachen. Um
das Einvernehmen zwischen den Sprachgemeinschaften zu wahren, achten
sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete und
nehmen Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten.
Nachdem Prof. … diese Bestimmung in seinem Gutachten ausführlich
kommentiert hat, nimmt er zur Vereinbarkeit von Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1
AufnahmeVO Stellung und führt aus, diese Bestimmung bewege sich
innerhalb des abgesteckten bundesverfassungsrechtlichen Rahmens. Es sei
nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber mit der Teilrevision der

AufnahmeVO eine bewusste Verschiebung der Sprachgrenzen anstrebe oder
eine landessprachliche Minderheit unterdrücken wolle. Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1
AufnahmeVO behandle - im Unterschied zur ursprünglichen Fassung vom 2.
September 2008 - alle drei Sprachen des Kantons gleich. Die Bestimmung
erweitere (im Vergleich zur früheren Rechtslage) die Freiheit der
Prüfungskandidatinnen und -kandidaten, beinhalte indes keine aktive
Massnahme zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Sprache. Im
Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle - d.h. losgelöst von konkreten
Anwendungsfällen - sei es naturgemäss nicht möglich, die Zulässigkeit einer
Norm abschliessend zu beurteilen, da man noch nicht wisse, welche
Wirkungen
die
Norm
im
Einzelnen
entfalten
werde.
In
den
Verfassungsbeschwerden
werde
argumentiert,
die
Einführung
der
Wahlmöglichkeit habe zur Folge, „dass sich Lehrerinnen und Lehrer auf
Primarschulstufe nicht mehr für den romanischen Unterricht“ engagierten und
dass die Minderheitensprachen auf dieser Schulstufe „disqualifiziert“ würden.
Aus heutiger Sicht - und diese sei für die vorliegende verfassungsrechtliche
Beurteilung massgebend - handle es sich um unbewiesene Annahmen bzw.
Befürchtungen, die zudem unterstellten, dass die Lehrerinnen und Lehrer
bzw. die betreffenden Gemeinden den Verpflichtungen nicht nachkämen, die
sich aus der Schul- und Sprachengesetzgebung ergäben (vgl. insb. Art. 19
SpG; siehe auch Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV). Wie sich die mit der Teilrevision
beschlossene Neuerung in der Praxis auswirken werde, lasse sich
naturgemäss nicht genau abschätzen. Es sei denkbar, dass in erster Linie
Schülerinnen und Schüler, die eine romanisch- oder italienischsprachige
Schule besuchten, von der Option Gebrauch machten, die Prüfung in
deutscher Sprache abzulegen. In welchem Ausmass dies geschehen werde,
lasse sich nicht exakt vorhersagen. Umgekehrt biete die Teilrevision jenen
romanisch- oder italienischsprachigen Schülerinnen oder Schüler, die
während der Volksschulzeit in eine Gemeinde mit Schulsprache Deutsch
umziehen, die Möglichkeit, die Aufnahmeprüfung in ihrer Muttersprache
abzulegen, was ihre Chancen, den gymnasialen Bildungsweg einzuschlagen,
verbessern könne. Die Regelung komme insofern gerade auch den
Angehörigen der kantonalen Minderheitensprachen entgegen, nehme mithin
im Sinne von Art. 70 Abs. 2 BV „Rücksicht auf die angestammten sprachlichen

Minderheiten“. Bei der Beurteilung im Lichte von Art. 70 Abs. 2 BV sei zu
berücksichtigen, dass die Teilrevision vom 12. Mai 2009 lediglich den Übertritt
in die 1. Gymnasialklasse zum Gegenstand habe und insgesamt nur ein
gewisser Prozentsatz eines Jahrgangs den Schritt in die gymnasiale
Ausbildung ins Auge fasse. Weiter müsse bei der Beurteilung aus
bundesverfassungsrechtlicher Sicht in Rechnung gestellt werden, dass die
getroffene Regelung als Sofortmassnahme und Übergangslösung gedacht
sei. Selbst wenn es zu einem relativen Rückgang der Prüfungen in
rätoromanischer und/oder italienischer Sprache kommen sollte, bedeute dies
nicht zwangsläufig schon, dass von einem Verstoss gegen Art. 70 Abs. 2 BV
gesprochen
werden
müsse.
Die
herkömmliche
sprachliche
Zusammensetzung der Gebiete werde durch die mit der Teilrevision
eingeführte Regelung nicht angetastet, denn es seien weiterhin die
Gemeinden, welche (in den Grenzen des kantonalen Rechts) die Amts- und
die
Schulsprache
festlegten
bzw.
in
einem
demokratischen
Entscheidungsverfahren über einen allfälligen Sprachwechsel befänden (Art.
24 SpG). Immerhin könne nicht von vornherein kategorisch ausgeschlossen
werden, dass es im Falle einer längerdauernden Anwendung der neuen
Regelung und bei einem allfälligen signifikanten Rückgang der Anzahl
romanisch- bzw. italienischsprachigen Übertrittsprüfungen zu Problemen mit
den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 70 Abs. 2 Satz 2
BV kommen könnte. Dieser Punkt sei heute nicht erreicht. Man werde aber
von den zuständigen kantonalen Instanzen (Regierung als Verordnungsgeber
bzw. EKUD als in der Sache zuständiges Departement) verlangen können -
und angesichts von Art. 70 Abs. 2 BV wohl auch verlangen müssen -‚ dass
sie die Entwicklung beobachten und gegebenenfalls die erforderlichen
Massnahmen
ergreifen,
um
einer
Beeinträchtigung
der
bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben zuvorzukommen. Das Gericht kann
sich dieser differenzierten Betrachtungsweise von Prof. … vorbehaltlos
anschliessen.
b)
Daran ändern auch die Überlegungen von Prof. … in seinem Gutachten
nichts. Im vorliegenden Fall gehe es vorrangig um die Forderung einer
bedrohten Sprachminderheit und nicht so sehr um das Territorialitätsprinzip.

Doch zu diesem sei festzuhalten, dass die BV ein “moderates
Territorialitätsprinzip“
vertrete,
womit
gemeint
sei,
dass
andere
sprachenpolitische Massnahmen zugunsten anderer Landessprachen oder
zugunsten der Minderheitensprachen das Sprachengebiet überschreiten
könnten.
Wenn
man
nun
im
vorliegenden
Fall
vom
bundesverfassungsrechtlichen
Verständnis
des
Grundschulunterrichts
ausgehe, so könnte man sehr wohl argumentieren, dass der Kanton
Graubünden seine sprachenpolitischen Pflichten auf der Gymnasialstufe
bisher nicht erfülle. Denn immerhin lägen die Mittelschulen in Samedan, Zuoz
und Ftan sowie in Disentis/Muster im "herkömmlichen (romanischen)
Sprachgebiet". Anders sei die Situation für die Mittelschulen in Schiers und
Davos sowie für die Kantonsschule in Chur, die allerdings als Mittelschule des
gesamten Kantons angesehen werde. Das Territorialitätsprinzip würde somit
nicht nur rechtfertigen, sondern sogar fordern, dass vier Bündner
Mittelschulen mindestens für die Sekundarstufe I, rätoromanische Lehrgänge
anböten. Die Charta verlange, dass der Staat die nötigen finanziellen und
personellen Mittel zur Verfügung stelle und auch für die Ausbildung
entsprechender Lehrkräfte sorge. Entscheidend sei aber der Auftrag zur
Erhaltung und Förderung der Minderheitensprachen nach Art. 70 Abs. 5 BV
sowie Art 3 Abs. 2 KV. Dabei ist zu beachten, dass dieser Auftrag nicht zuletzt
schon aus dem bundesverfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen
Diskriminierungsverbot
fliesse.
Dieses
enthalte
eben
nicht
nur
Abwehrpflichten, sondern Schutz- und Förderpflichten. Es sei unter dem
Diskriminierungsverbot und unter dem Erhaltungs- und Förderauftrag eben
nicht akzeptabel, wenn es zu einer relativen Abnahme der Schülerinnen und
Schüler aus den Minderheitensprachen auf der Sekundarstufe II komme.
Diese Auffassung von Prof. … sei strikte abzulehnen. Der Schutz- und
Förderauftrag reiche, und das werde in Graubünden grundsätzlich anerkannt,
in Schulbelangen über den “herkömmlichen Sprachenraum“ hinaus. Auch die
Charta spreche das Problem an, dass Sprachenerhalt und -förderung im
Unterricht und Bildung angesichts der heutigen Mobilität der Menschen, auch
ausserhalb des Sprachenraumes, namentlich in den Zentren erfolgen solle.
Wo ein extraterritoriales Schulangebot nötig ist, muss dementsprechend
vermieden werden, dass es zu einem Bruch der Bildung in der

Herkunftssprache kommt. Die Fortsetzungsstufen des Unterrichts müssten für
das Romanische, so wie es für das Italienische anerkannt werde, zu einem
erheblichen Teil in Romanisch erfolgen, mindestens in einem speziellen
Lehrgang neben den deutschen Lehrgängen. Das sei für Samedan, Zuoz,
Ftan und Disentis, die in einem rätoromanischen Sprachgebiet lägen, aber
eben auch für Chur zu fordern. Die geltende Aufnahmeregel habe aber den
Effekt, dass der Unterricht bei denjenigen, die aus romanischen Schulen und
ins Untergymnasium kämen, abgebrochen werden könne. Damit werde der
verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Erhaltungs- und Förderauftrag
noch während des obligatorischen Grundschulunterrichts aufgegeben. Aus
Traditions- und Praktikabilitätsgründen werde die rätoromanische Sprache
eigenartigerweise gerade bei den begabten Schülerinnen und Schülern
benachteiligt. Die geltende Aufnahmeregel komme sicherlich den ins
romanische Sprachgebiet immigrierten deutsch- oder italienischsprachigen
Anwärtern entgegen. Allerdings könne und müsse der Grundschulunterricht
in einer Landessprache gegenüber den immigrierten Schüler und
Schülerinnen bei deren Eintritt mit Stützunterricht und Zusatzangeboten in der
Erstsprache Rechnung tragen, welches auch ihre Erstsprachen seien. Die
Hilfeleistung müsse aber in der Sekundarstufe I nicht mehr erfolgen. Hier
könnten und sollten alle Schüler und Schülerinnen gleich behandelt werden.
Vorbehalten bleibe höchstens, dass die Immigration erst am Ende der
Primarstufe erfolgt sei. Für die Schüler, die aus dem Sprachgebiet selbst
stammten,
bestehe
keinerlei
Notwendigkeit,
eine
Wahlmöglichkeit
anzubieten, bzw. nicht nur die Erstsprache zu prüfen. Gerade die begabten
Schüler, die ins Untergymnasium strebten, brauchten die “Chance“ einer
Prüfung in der ersten Fremdsprache Deutsch nicht. Gegenteils würden sie mit
dieser “Chance“ zur Vernachlässigung der Erstsprache ermuntert. Das
widerspreche dem verfassungs- und völkerrechtlichen Erhaltungs- und
Fördergebot. Als Fazit hält Prof. … fest, die Schulbildung sei zweifelsohne der
wichtigste Bereich, wo Spracherhalt und -förderung gewährleistet sein
müssten. Die geltende Aufnahmeregelung verhindere den weiteren Aufbau
des romanischen Unterrichts, wie er in der Schweiz für die anderen jeweiligen
Minderheitensprachen Französisch, Deutsch oder Italienisch anerkannt sei.
Und er sei für die bisherigen Bemühungen um den Erhalt und Förderung der

rätoromanischen Schulsprache abträglich, weil er gerade die begabteren
Schülerinnen und Schüler von deren Pflege abhalte. Die Regelung sollte
aufgehoben werden.
c)
Selbst wenn man diesen Überlegungen dem Grundsatz nach folgen wollte,
können sie im konkreten Fall keine Geltung beanspruchen. Bei der
angefochtenen Regelung handelt es sich um eine Übergangslösung, die
bereits 2012 durch eine neue Bestimmung abgelöst werden soll. Es kann
daher ausgeschlossen werden, dass die Übergangsbestimmung in der kurzen
Zeit ihrer Geltungsdauer die von Prof. … befürchteten negativen
Auswirkungen zeitigen könnte. Solche Auswirkungen könnten - wenn
überhaupt - nur bei einer langfristigen Geltungsdauer der angefochtenen
Bestimmung allenfalls eintreten. Sodann ist zu beachten, dass auch das
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dem Individualrechtsschutz dient.
Die von Prof. … vorgetragenen oben wiedergegebenen Bedenken sind im
Grunde solcher aufsichtsrechtlicher Natur und können insoweit nicht
Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein. Die Ausführungen von
Prof. … schiessen somit weit über das Ziel hinaus. Es ist nicht Aufgabe des
Verfassungsgerichtes,
die
Einhaltung
der
Verfassungsvorgaben
in
sprachrechtlicher Hinsicht durch Regierung und Parlament zu überwachen,
es sei denn es lägen Verfassungsverletzungen vor, mit welchen individuelle
Grundrechte missachtet würden. Gerade dies ist aber vorliegend nicht der
Fall, werden doch durch das Wahlrecht bei der Prüfungssprache die Rechte
der Prüflinge nicht eingeschränkt, sondern erweitert.
5.
Gemäss Art. 3 Abs. 2 KV unterstützen und ergreifen Kanton und Gemeinden
die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der
rätoromanischen und der italienischen Sprache. Sie fördern die
Verständigung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften. Die
Verfassungsbegriffe „Erhaltung“ und „Förderung“ seien, so Prof. …,
unbestimmt. Der Gesetzgeber verfüge daher angesichts der offenen
Vorgaben über einen weiten Beurteilungs- und Prognosespielraum. Sehr
fraglich sei daher, ähnlich wie bei Art. 70 Abs. 2 BV, die Justiziabilität dieser
Bestimmung. Selbst wenn man die Justiziabilität aber bejahen wollte, genügte

es für die Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer Norm nicht, dass sie zur
Förderung oder Erhaltung der rätoromanischen und der italienischen Sprache
nichts beitrage. Vielmehr müsste dann in einer Gesamtbetrachtung geprüft
werden, ob der Kanton den Zielvorgaben von Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV gerecht
werde. Dies würde allerdings den Rahmen einer gerichtlichen Beurteilung
sprengen. Ein klares Verdikt sei wohl nur möglich, wenn eine
Einzelmassnahme den Zielvorgaben des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV ohne
erkennbare Rechtfertigung geradezu diametral zuwiderlaufe. Wie bereits im
Zusammenhang mit Art. 70 Abs. 2 BV dargelegt, lasse sich nicht genau
abschätzen, welches Ausmass die (von manchen erwartete) relative
Zunahme der deutschsprachigen Übertrittsprüfungen erreicht. Umgekehrt
könne
die
Teilrevision,
wie
gesehen,
auch
romanisch-
oder
italienischsprachige Schülerinnen oder Schülern zugute kommen, die in einer
Gemeinde mit Schulsprache Deutsch wohnhaft sind. Man könne vor diesem
Hintergrund nicht sagen, dass die Teilrevision vom 12. Mai 2009 den
Vorgaben des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV von vornherein zuwiderlaufe. Selbst bei
einer relativen Abnahme der romanisch- und/oder italienischsprachigen
Übertrittsprüfungen sei die hier interessierende Verfassungsbestimmung (Art.
3 Abs. 2 KV) - angesichts der vielfältigen Massnahmen, welche der Kanton
ergriffen habe - nicht automatisch verletzt. Wie schon im Zusammenhang mit
Art. 70 Abs. 2 BV ausgeführt, sei von den zuständigen kantonalen Instanzen
zu verlangen, dass sie die Entwicklung beobachten und gegebenenfalls die
erforderlichen Massnahmen ergreifen, um einer Beeinträchtigung der
Vorgaben gemäss Art. 3 Abs. 2 KV zuvorzukommen. Art. 3 Abs. 2 BV
verpflichte den Kanton, die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und
Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache zu ergreifen.
Die relativ offenen Zielvorgaben überliessen die Festlegung der Instrumente
den zuständigen Behörden. Die Teilrevision der AufnahmeVO verstosse aus
heutiger Sicht nicht gegen die aus Art. 3 Abs. 2 Satz KV fliessenden
Vorgaben. Prof. … hält dem im Wesentlichen die in E.4b wiedergegebenen
Argumente entgegen. Dazu kann auf E.4c verwiesen werden.
6.
Hinsichtlich der Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit dem
Sprachengesetz führt Prof. … aus, die Teilrevision der AufnahmeVO

beschlage eine Frage, die zur Mittelschulgesetzgebung gehöre. Die
Mittelschulgesetzgebung werde vom Sprachengesetz nicht erfasst, wenn
man von Art. 1 Abs. 2 SpG absehe. Entsprechend bestehe kein direkter
Konflikt zwischen Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1 AufnahmeVO und den Regelungen des
IV. Abschnitts des Sprachengesetzes. So ändere die Teilrevision der
AufnahmeVO nichts an der Kompetenz der Gemeinden, die Schulsprache für
den Unterricht in der Volksschule festzulegen (Art. 18 Abs. 1 SpG) oder an
der Zuordnung einer Gemeinde zu den ein- und mehrsprachigen Gemeinden
(Art. 18 Abs. 2 SpG) oder an der Möglichkeit, im Interesse der Erhaltung einer
bedrohten Landessprache Ausnahmen vorzusehen (Art. 18 Abs. 3 SpG).
Durch die Teilrevision ändere sich für die einsprachigen Gemeinden auch
nichts am Bestehen der Pflicht, den Unterricht in der Erstsprache in der
Amtssprache der Gemeinde durchzuführen und dafür zu sorgen, dass die
Erstsprache auf allen Schulstufen besonders gepflegt werde. Entsprechendes
gelte auch für die in Art. 20 SpG normierten Pflichten und Möglichkeiten
mehrsprachiger und deutschsprachiger Gemeinden bzw. für die in Art. 22
SpG statuierten Pflichten einsprachiger Gemeinden mit rätoromanischer oder
italienischer Amtssprache und mehrsprachiger Gemeinden (Angebote zur
Erlernung und Steigerung der Sprachkompetenz in der angestammten
Sprache). Schliesslich werde auch die aus dem Sprachengesetz resultierende
Zuordnung der Gemeinden zu einem Sprachgebiet durch die Teilrevision der
AufnahmeVO nicht geändert. Eine Änderung der Amts- oder der
Schulsprache könne nur im Verfahren gemäss Art. 24 SpG vorgenommen
werden. In den Verfassungsbeschwerden werde die Befürchtung geäussert,
die
mit
der
Teilrevision
eingeführte
Wahlmöglichkeit
führe
auf
Primarschulstufe zu einer Abwertung der Minderheitensprachen und habe
„schnell einmal zur Folge, dass sich Lehrerinnen und Lehrer nicht mehr für
den romanischen Unterricht“ engagierten. Es sei heute nicht erwiesen, könne
aber auch nicht a priori ausgeschlossen werden, dass die Sprachen
Rätoromanisch und Italienisch auf Stufe Volksschule an Attraktivität
einbüssten. Sollte diese Entwicklung in der Tat eintreten und zu einem
nachhaltigen Attraktivitätsverlust führen, wären die zuständigen Instanzen auf
kantonaler und kommunaler Ebene aufgrund von Verfassung und Gesetz
verpflichtet, die erforderlichen Gegenmassnahmen zu ergreifen (vgl. insb. Art.

3 Abs. 2 und 3 KV sowie Art. 19 SpG). Ein Grund, die Teilrevision der
AufnahmeVO heute als rechtswidrig einzustufen, bestehe aber nicht. Im
Weiteren sei darauf hinzuweisen, dass die Einführung einer Wahlmöglichkeit
bei der Übertrittsprüfung entgegen der Beschwerdebegründung nicht
bedeute, dass „auch in der Primarschule die Erstsprache beliebig“ wählbar
werde. Die Vorgaben gemäss Art. 19 und 20 SpG bestünden vielmehr
weiterhin; sie würden durch die Teilrevision der AufnahmeVO weder geändert
noch „unterlaufen. Selbst wenn die Attraktivität der Sprachen Rätoromanisch
und Italienisch auf Stufe Volksschule sinken sollte, komme es im Übrigen nicht
zwangsläufig
zu
einer
schleichenden
Erosion
der
betreffenden
Sprachgebiete. Dem stünden die Regeln über den (Amts- bzw. Schul-)
Sprachenwechsel
entgegen.
Ein
Sprachenwechsel
(einsprachig
zu
mehrsprachig und umgekehrt sowie mehrsprachig zu deutschsprachig) könne
nur unter den strengen Voraussetzungen von Art. 24 SpG erfolgen.
Angesichts der hohen Hürden von Art. 24 SpG erscheine die Gefahr, dass
eine Gemeinde als direkte Folge der hier zur Diskussion stehenden
Teilrevision der AufnahmeVO die Schul- oder Amtssprache wechsle,
vernachlässigbar gering. Die Teilrevision der AufnahmeVO widerspreche den
im Sprachengesetz ausgesprochenen „Territorialitätsvorgaben“ betreffend die
Volksschule (Art. 18 ff. SpG) nicht. Diesen Überlegungen kann sich das
Gericht vollumfänglich anschliessen. Die von den Beschwerdeführern und
Prof. … befürchteten Auswirkungen können schon allein wegen der auf kurze
Zeit beschränkten Gültigkeitsdauer der Teilrevision nicht eintreten.
7.
Weiter wird die Vereinbarkeit der Teilrevision mit der Europäischen Charta der
Regional- oder Minderheitensprachen in Zweifel gezogen. Prof. … anerkennt
zwar in seinem Gutachten vom 11. Dezember 2009, dass die Charta keine
Verpflichtung enthalte, die Prüfungssprache beim Übertritt in das Gymnasium
auf die Sprache des Primarschulunterrichts abzustimmen und behördlich
festzulegen. Er verweist aber auf Art. 7 Abs. 1 lit. c der Charta, welcher ein
entschlossenes Vorgehen bei der Stärkung der rätoromanischen Sprache
vorsehe. Die Einführung der freien Wahl der Prüfungssprache entspreche
aber nicht einem entschlossenen Vorgehen, sondern sei Ausdruck einer
pragmatischen Haltung. Wörtlich heisst es dazu: „Die Regelung steht u.E.

jedoch nicht im Einklang mit dem Grundsatz eines entschlossenen Vorgehens
und stellt vermutlich eine Massnahme dar, welche darauf ausgerichtet ist, die
Erhaltung oder Entwicklung des Rätoromanischen zu gefährden“. Diese
Argumentation überzeugt wenig. Zu Recht wendet Prof. … ein, dass
Vorschriften mit programmatischem Charakter, die sich an den Gesetzgeber
oder eine andere rechtsetzende Behörde richteten und keine subjektiven
Rechte des Einzelnen begründeten, nicht justiziabel seien. Bei dem von Prof.
… zitierten Art. 7 Abs. 1 lit. c der Charta handle es sich um eine solche an
Gesetzgeber und Behörde gerichtete Vorgabe, die (wie die Charta insgesamt)
als nicht justitiabel einzustufen sei. Bei derart offenen Vorgaben verfüge die
Behörde
über
einen
erheblichen
Bewertungs-,
Prognose-
und
Gestaltungsspielraum.
Zudem
müsste
hier
eine
Gesamtbetrachtung
vorgenommen werden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 7 Abs.
2 der Charta. Die Beurteilung von Prof. …, wonach ein Verstoss gegen die
Vorgaben der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen
aus heutiger Sicht zu verneinen ist, ist zutreffend. Vor allem kann auch nicht
gesagt werden, die angefochtene Bestimmung sei darauf ausgerichtet, das
Romanische zu gefährden. Mit dem Erlass der Teilrevision ist weder eine
ausdrückliche noch eine stillschweigende Vorgabe verletzt. Selbst wenn man
diesbezüglich zu einem anderen Schluss kommen sollte, bliebe der Umstand
zu beachten, dass es sich bei den hier interessierenden Vorschriften (Art. 7
und 8 der Charta) um Normen handelt, die nicht justiziabel sind und keine
individuellen Ansprüche begründen.
8.
Die Vereinbarkeit der Teilrevision mit dem Rahmenübereinkommen zum
Schutz nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995 wird von Prof. …
ebenfalls in Frage gestellt. Prof. … anerkennt in seinem Ergänzungsgutachten
vom
11.
Dezember
2009
zwar
ausdrücklich,
dass
das
Rahmenübereinkommen in Bezug auf den Bildungsbereich deutlich weniger
konkret sei als die Charta und die Bestimmungen noch stärker
programmatischer Natur seien. Eine Verpflichtung zur Anknüpfung der
Prüfungssprache an die Sprache der Vorbildung könne daraus nicht direkt
abgeleitet werden. Immerhin stehe die Regelung jedoch im Widerspruch zu
den Empfehlungen des beratenden Ausschusses für das Rahmenabkommen

zum Schutz nationaler Minderheiten vom 29. Februar 2008, welcher
empfehle, die Bemühungen im Rahmen der Unterrichtssprache zu verstärken.
Prof. … stellt somit selber keine Verletzungen des Rahmenübereinkommens
fest, und bei den Empfehlungen des besagten Ausschusses handelt es sich,
wie es der Ausdruck besagt, um Empfehlungen und nicht um verbindliche
Vorgaben. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich deshalb.
9.
Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass es sich bei der
getroffenen Regelung (Wahlfreiheit der Prüfungssprache) um eine für das
System des Schutzes und der Förderung der Minderheitssprachen um eine
zentrale Rechtsfrage handle, was erfordere, dass diese Regelung in ein
formelles Gesetz gehöre. Prof. … vertritt in seinem Ergänzungsgutachten vom
11. April 2010 die gleiche Auffassung. In der Kantonsverfassung wird in Art
31 umschrieben, unter welchen Voraussetzungen eine Bestimmung in ein
formelles Gesetz aufzunehmen ist. Er lautet:
"1. Alle wichtigen Bestimmungen sind durch den Grossen Rat in der Form
des Gesetzes zu erlassen.
2. Wichtige Bestimmungen sind insbesondere jene, für welche die
Verfassung das Gesetz vorsieht, sowie solche betreffend:
1.
Zweck und Umfang von Grundrechtsbeschränkungen;
2.
Kreis
der
Abgabepflichtigen,
Gegenstand
und
Bemessungsgrundlagen von Abgaben, soweit diese nicht von
geringfügiger Natur sind;
3.
Zweck, Inhalt und Umfang von bedeutenden staatlichen Leistungen;
4.
Grundsätze
der
Aufgabenverteilung
zwischen
Kanton
und
Gemeinden;
5.
Grundsätze von Organisation und Aufgaben der Behörden und
Gerichte;
6.
Art und Umfang der Übertragung von hoheitlichen und anderen
bedeutenden öffentlichen Aufgaben an Trägerschaften ausserhalb
der kantonalen Verwaltung.“

Die obige Aufzählung ist zwar nicht abschliessend, zeigt aber deutlich auf,
dass nur Regelungen von grosser Bedeutung eines formellen Gesetzes
bedürfen. Prof. … spricht ganz allgemein von der Wichtigkeit der Regelung.
Dieser Argumentation ist nicht zu folgen; denn weder die AufnahmeVO als
Ganzes noch einzelne Teile davon und schon gar nicht das kurzzeitig
eingeführte Wahlrecht bei der Prüfungssprache, das eben gerade keine
Grundrechtsbeschränkung beinhaltet, sind von derart fundamentaler
Rechtsbedeutung, dass sich eine Regelung auf Verordnungsstufe verbieten
würde. Hier, wie auch im Zusammenhang mit den anderen Rechtsfragen ist
zudem
von
Bedeutung,
dass
es
sich
erklärtermassen
um
eine
Zwischenlösung handelt, welche im Jahre 2012 abgelöst werden soll durch
eine neue Bestimmung, welche für alle Kandidaten eine Prüfung in zwei
Kantonssprachen vorsehen wird. Darauf wird die Regierung auch behaftet.
Schliesslich kommt Folgendes hinzu: Gemäss Art. 6 Abs. 1 des
Mittelschulgesetzes vermittelt das Gymnasium eine breite Allgemeinbildung
und bereitet auf das Studium an einer Universität oder an einer
Eidgenössischen Technischen Hochschule vor. Die Ausbildung schliesst mit
der gymnasialen Maturität ab. Nach Abs. 2 des genannten Artikels erlässt die
Regierung Bestimmungen zur Ausbildungsqualität und regelt das einheitliche
Aufnahmeverfahren.
Sie
kann
Massnahmen
zum
Vergleich
der
Schulleistungen verordnen. Die Zuständigkeit der Regierung zur Normierung
eines einheitlichen Aufnahmeverfahrens für den Eintritt ins Gymnasium
basiert somit auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. Während
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Einführung eines numerus
clausus für das Untergymnasium einer Rechtsgrundlage im Gesetz bedarf,
sind demgegenüber die zuständigen kantonalen Instanzen grundsätzlich
befugt, Regelungen betreffend das Prüfungswesen ohne besondere
gesetzliche Basis zu treffen. In diesem Zusammenhang hat das
Bundesgericht festgehalten (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 14. März
2006, 2P.304/2005, E. 4.6), dass es in der schweizerischen Rechtspraxis
üblich sei, dass die bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen
nachzuweisenden Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe
aufgrund
relativ
offen
formulierter
gesetzlicher
Vorgaben
durch
nachgeordnete Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert werden.

Der Erlass der angefochtenen Bestimmung in einer Exekutivverordnung ist
demnach auch unter diesem Blickwinkel nicht zu beanstanden.
10.
Die Beschwerden sind demnach insgesamt abzuweisen. Bei diesem Ausgang
gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführer.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine
Parteientschädigung
zugesprochen,
wenn
sie
in
ihrem
amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
572.--
zusammen
Fr.
2'572.--
gehen zulasten der Beschwerdeführer und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.