gr_gerichte · U 2020 78 · 2023-04-25 · de
Strassen-, Wasserbau

Ausstandsgesuch (aufsichtsrechtliches Verfahren) | Verfahrensrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 20 78
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
RichterInnen
Paganini, von Salis, Meisser, Pedretti
Aktuarin
Maurer
URTEIL
vom 25. April 2023
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Tomas Poledna RC AG,
Beschwerdeführer
gegen
Grosser Rat des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Ausstandsgesuch (aufsichtsrechtliches Verfahren)

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I. Sachverhalt:
1.
Nachdem das B._____ im Juni 2019 bei der Kommission für Justiz und
Sicherheit des Grossen Rates (KJS) einen Antrag auf Eröffnung und
Durchführung eines Amtsenthebungsverfahrens gegen C._____ gestellt
hatte, orientierte die KJS das B._____ darüber, dass es das Gesuch in
einer ersten Phase als aufsichtsrechtliches Verfahren behandeln würde.
Im Zuge der anschliessend durchgeführten Untersuchung eröffnete die
KJS im Dezember 2019 auch gegen den damaligen D._____ A._____ ein
aufsichtsrechtliches
Verfahren.
Den
Antrag
des
D._____
auf
Wiedererwägung und Einstellung dieses zusätzlichen Verfahrens lehnte
die KJS ab.
2.
Im März 2020 wurden der D._____ A._____, weitere E._____ und
H._____ von der KJS angehört. Im Zuge dieser Sachverhaltsabklärung
kam die KJS zum vorläufigen Schluss, dass die Verhängung eines
Verweises
gegenüber
D._____
A._____
angezeigt
sei.
Ihren
Berichtsentwurf, in dem von einer sehr ernsthaften Amtspflichtverletzung
ausgegangen wird, stellte die KJS am J._____ dem D._____ A._____ zur
Stellungnahme bis zum 14. Mai 2020 zu. Mit Stellungnahme vom 7. Mai
2020 beantragte der D._____ A._____, die KJS habe in der jetzigen
Zusammensetzung für den Endentscheid im aufsichtsrechtlichen
Verfahren in den Ausstand zu treten und das aufsichtsrechtliche Verfahren
sei bis zum Abschluss des gegen ihn initiierten strafrechtlichen Verfahrens
zu sistieren und ihm die Frist zur Stellungnahme abzunehmen. Hinsichtlich
des Ausstandsbegehrens beanstandete er, dass der ihm von der
Kommission vorgelegte Entwurf keinen Zweifel offenlasse, dass sie sich
in der Sache bereits festgelegt habe, was auch immer er in seiner
Stellungnahme noch vorbringe. Damit werde im Berichtsentwurf eine
unzulässige Vorverurteilung von ihm vorgenommen, weshalb die

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Kommission in anderer Zusammensetzung die Sachlage neu zu beurteilen
habe.
3.
Die KJS teilte dem D._____ A._____ am 8. Mai 2020 mit, dass kein
schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Zwischenverfügung ersichtlich
sei und behandelte weder das Sistierungsgesuch noch nahm sie ihm die
Frist zur Stellungnahme ab. In Bezug auf das Ausstandsgesuch stellte die
KJS in Aussicht, diesen Antrag näher zu prüfen und die notwendigen
Schritte einzuleiten.
4.
In der Folge reichte der D._____ A._____ am 14. Mai 2020 seine
Stellungnahme zum Berichtsentwurf der KJS ein und hielt darin
unverändert am Sistierungs- und Ausstandsgesuch fest. Weiter
beantragte er, dass der vorverurteilende Bericht von der neu zuständigen
KJS in diesem Verfahren aus dem Recht zu weisen und ihm eine neue
Frist zur Stellungnahme zum Beweisergebnis im aufsichtsrechtlichen
Verfahren anzusetzen sei; eventualiter sei das aufsichtsrechtliche
Verfahren gegen ihn einzustellen oder allenfalls auf das Aussprechen
einer aufsichtsrechtlichen Massnahme zu verzichten.
5.
Die Präsidentenkonferenz des Grossen Rates lud die KJS am 20. Mai
2020 zur Abgabe einer Stellungnahme zum Ausstandsbegehren ein. Die
KJS reichte am K._____ ihren Bericht zu Handen des Grossen Rates ein
und beantragte diesem, das Ausstandsbegehren des D._____ A._____
abzulehnen. Zudem gelangte die KJS an die Medien, um die personelle
Situation am B._____ sowie das weitere Vorgehen zu erörtern. In dieser
Medienmitteilung hielt die KJS fest, dass sie im Disziplinarverfahren gegen
den D._____ A._____ eine sehr ernsthafte Amtspflicht-verletzung
festgestellt habe. Im Juni 2020 stellte der D._____ A._____ allen
Mitgliedern des Grossen Rates ein Schreiben zu, in welchem er seine
Sicht der Dinge festhielt.

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6.
Am I._____ wies der Grosse Rat des Kantons Graubünden (nachfolgend
Grosser Rat) das Ausstandsbegehren gegenüber der KJS ohne
Gegenstimme mit 105 Stimmen als unbegründet ab. Der Grosse Rat hielt
dafür, dass das Prozedere der KJS den Anspruch des D._____ auf ein
faires Verfahren in keiner Hinsicht verletze und somit kein Ausstandsgrund
gegeben sei. Der Entscheid wurde dem D._____ A._____ am 8. Juli 2020
mitgeteilt.
7.
Dagegen erhob der D._____ A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer)
am 21. Juli 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren:
"[Materielle] Anträge
1.
Der Beschluss des Grossen Rates vom I._____ (zugestellt am 9. Juli 2020) sei
aufzuheben;
2.
Das Ausstandsgesuch des Beschwerdeführers vom 7. Mai 2020 sei
gutzuheissen und die Kommission für Justiz und Sicherheit habe in der jetzigen
Zusammensetzung für den Endentscheid im aufsichtsrechtlichen Verfahren
gegen den Beschwerdeführer in den Ausstand zu treten;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners
einschliesslich MWST.
[…]
[Vorsorgliche] Massnahmen
1.a) Dem Gesuchsgegner und dessen Kommission für Justiz und Sicherheit seien im
Sinne einer vorsorglichen Massnahme sämtliche Untersuchungshandlungen und
weiteren Aufsichtstätigkeiten, insbesondere die Anordnung einer aufsichts-
rechtlichen Sanktion, im gegen den Gesuchsteller eröffneten aufsichtsrechtlichen
Verfahren vorsorglich zu untersagen, bis dass über das noch zu begründende
Rechtsmittel
der
Verfassungsbeschwerde
gegen
den
Beschluss
des
Gesuchsgegners vom I._____ (zugestellt am 9. Juli 2020) entschieden wurde;

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b)
eventualiter [sei] der Kommission für Justiz und Sicherheit im Sinne einer
vorsorglichen Massnahme zu untersagen, in bisheriger personeller Zusammen-
setzung weitere Untersuchungshandlungen und weitere Aufsichtstätigkeiten,
insbesondere die Anordnung einer aufsichtsrechtlichen Sanktion, im gegen den
Gesuchsteller eröffneten aufsichtsrechtlichen Verfahren auszuführen, bis dass
über das noch zu begründende Rechtsmittel der Verfassungsbeschwerde gegen
den Beschluss des Gesuchsgegners vom I._____ (zugestellt am 9. Juli 2020)
entschieden wurde.
2.a) Der Gesuchsgegner und dessen Kommission für Justiz und Sicherheit seien im
Hinblick auf das noch zu begründende Rechtsmittel der Verfassungsbeschwerde
gegen den Beschluss des Gesuchsgegners vom I._____ (zugestellt am 9. Juli
2020) im Sinne einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, dem Gesuchsteller
vollumfängliche Akteneinsicht zu gewähren einschliesslich der von der
Kommission für Justiz und Sicherheit in der Medienmitteilung erwähnten
rechtlichen Beurteilung von Frau Dr. [iur.] F._____;
b)
eventualiter und für den Fall, dass die gemäss Antrag 2a beantragte
vollumfängliche Akteneinsicht mangels Akzessorietät zum Hauptverfahren nicht
im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme geschehen kann, sei der
vorstehende Antrag 2a als weitere Beschwerde gegen einen Realakt der
Kommission für Justiz und Sicherheit vom Verwaltungsgericht entgegen-
zunehmen, hierbei die Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV festzustellen und der
Gesuchsgegner und dessen Kommission für Justiz und Sicherheit dazu zu
verpflichten, dem Gesuchsteller vollständige Akteneinsicht zu gewähren
einschliesslich der Möglichkeit, zu diesen Akten Stellung zu nehmen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Gesuchgegners
einschliesslich MWST."
8.
Innert angesetzter Frist liess sich der Grosse Rat (nachfolgend
Beschwerdegegner) zu den beantragten vorsorglichen Massnahmen mit
Schreiben vom 18. August 2020 vernehmen und beantragte deren
Abweisung, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne.
9.
Der
Beschwerdeführer
reichte
am
1. September
2020
seine
ausformulierte Beschwerde ein unter Festhalten an den bereits am 21. Juli

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2020 gestellten materiellen Anträgen und vorsorglichen Massnahmen.
Zusätzlich stellte er die prozessualen Anträge, es seien sämtliche Akten
des Aufsichtsverfahrens betreffend ihn selber bei der KJS zu edieren,
einschliesslich der von der KJS in der Medienmitteilung erwähnten
rechtlichen Beurteilung von Frau Dr. iur. F._____, und ihm hierzu das
rechtliche Gehör zu gewähren.
10.
Mit prozessleitender Verfügung vom 11. September 2020 wies der
Instruktionsrichter die beantragten vorsorglichen Massnahmen betreffend
Untersagung weiterer Untersuchungshandlungen und weiterer Aufsichts-
tätigkeiten (Rechtsbegehren 1a und 1b) ab. Das Gesuch um vollständige
Akteneinsicht (Rechtsbegehren 2a) hiess der Instruktionsrichter insoweit
gut, als der Beschwerdegegner verpflichtet wurde, dem Gericht sämtliche
Akten des aufsichtsrechtlichen Verfahrens gegen den Beschwerdeführer
zur Verfügung zu stellen, mit der Ankündigung, dass der Beschwerde-
führer darin vollumfänglich Einsicht erhalten werde, vorbehältlich
beantragter und angeordneter Schutzmassnahmen zur Geheimhaltung
einzelner Aktenstücke. Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerde-
führer Prozessbeschwerde (Beschwerdeverfahren U 20 98), welche am
9. November 2020 als gegenstandlos geworden abgeschrieben wurde.
11.
Mit Vernehmlassung vom 5. Oktober 2020 beantragte der Beschwerde-
gegner die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden könne. Für die Begründung verwies er im Wesent-
lichen auf den angefochtenen Entscheid, hob dabei aber noch die zeitliche
Abfolge der Geschehnisse hervor, aus welchen sich eindeutig ergebe,
dass die KJS zu keinem Zeitpunkt vor Abschluss ihres internen Verfahrens
eine vorgefasste Meinung öffentlich kommuniziert habe. Gleichzeitig kam
der Beschwerdegegner der Anordnung in der prozessleitenden Verfügung
vom 11. September 2020 nach und legte sämtliche Unterlagen des
aufsichtsrechtlichen Verfahrens gegen den Beschwerdeführer ins Recht,

- 7 -
unter Verzicht auf Schutzmassnahmen zur Geheimhaltung einzelner
Aktenstücke oder einzelner Passagen daraus.
12.
In seiner Replik vom 22. Oktober 2020 hielt der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen fest. Nach Einsicht in die vom Beschwerdegegner
eingereichten Akten stellte der Beschwerdeführer fest, dass die
Aktenstücke 15 (Aktennotiz G._____) und 16 (Berichtsentwurf KJS)
deckungsgleich seien. Daraus sei zu schliessen, dass es an der Fähigkeit
der Kommissionsmitglieder gemangelt habe, ihren Willen frei und
unbefangen bilden zu können. Dieser Umstand verletze den verfassungs-
mässigen Anspruch des Beschwerdeführers auf eine unabhängige,
unparteiische Beurteilung durch die KJS. Weiter verstosse das Vorgehen
der KJS, Drittpersonen das Untersuchungsergebnis würdigen zu lassen,
gegen die Garantie des unabhängigen Richters und des fairen Verfahrens.
13.
Am 26. Oktober 2020 teilte die KJS dem Beschwerdeführer den von der
Kommission am 8. Oktober 2020 gefassten Beschluss inklusive
Begründung mit. Darin erteilte die KJS dem Beschwerdeführer einen
Verweis.
Dieser
Beschluss
wurde
vom
Beschwerdeführer
am
20. November 2020 mit Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden angefochten (Beschwerdeverfahren U 20 110). Dieses
Verfahren ist seit dem 4. Dezember 2020 sistiert.
14.
Mit Schreiben vom 6. November 2020 verzichtete der Beschwerdegegner
auf eine Duplik.
15.
In der Folge signalisierten die Parteien betreffend die Verfahren U 20 78
und U 20 110 die Bereitschaft, Vergleichsverhandlungen aufzunehmen;
gleichzeitig war man sich einig, hierfür das Ergebnis der parallel zu diesen
Verfahren laufenden Strafuntersuchung abzuwarten. Mit Verfügung vom
10. November 2021 stellte der a.o. Staatsanwalt das Strafverfahren gegen

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den Beschwerdeführer ein, was der a.o. Leitende Staatsanwalt am
16. November 2021 genehmigte. Mit Schreiben vom 21. Januar 2022
beantragte der Beschwerdeführer in den Verfahren U 20 78 und U 20 110
die Aufrechterhaltung der Sistierung bis zum 31. März 2022, um
Vergleichsverhandlungen führen zu können. Nachdem weder der
Beschwerdegegner (U 20 78) noch die KJS (U 20 110) auf ein vorgelegtes
Vergleichsangebot des Beschwerdeführers eingetreten sind, ersuchte
dieser mit Schreiben vom 25. März 2022 um Wiederaufnahme des
Verfahrens.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften, den
angefochtenen Entscheid sowie auf die weiteren im Recht liegenden
Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des
Beschwerdegegners
vom
I._____,
mit
welchem
dieser
das
Ausstandsgesuch des Beschwerdeführers gegen die KJS ablehnte. Der
Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde die Verletzung von
verfassungsmässigen Rechten durch den Beschwerdegegner und die KJS
geltend, insbesondere die Verletzung seines Anspruchs auf ein faires
Verfahren. Die verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien sind im
Grundrechtskatalog
der
Bundesverfassung
der
Schweizerischen
Eidgenossenschaft verankert (Art. 29 – 32 BV; SR 101) und in der
Verfassung des Kantons Graubünden übernommen worden (Art. 8 KV; BR
110.100). Sie dienen der Verwirklichung des materiellen Verwaltungs-
rechts, indem sie den Rechtsunterworfenen verschiedene Ansprüche
einräumen, um so ein faires Verfahren gewährleisten zu können. Vor
diesem
Hintergrund
kann
der
angefochtene
Entscheid
mittels

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Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht
angefochten werden (Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 KV; sowie Art. 57 Abs. 1 lit. c
und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungs-
rechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zu einer solchen Beschwerde ist
legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung hat (Art. 58 Abs. 4 VRG).
Der Beschwerdeführer als Verfügungsadressat, dessen Ausstandsgesuch
abgelehnt worden ist, erfüllt diese Kriterien zweifellos. Auf die form- und
fristgerecht
eingereichte
Beschwerde
vom
21. Juli
2020
bzw.
1. September 2020 ist deshalb einzutreten.
2.1.
Zunächst gilt es die Rechtsnatur des Verfahrens vor der KJS zu
qualifizieren. Ein justizförmiges bzw. gerichtliches Verfahren liegt
typischerweise vor, wenn die Entscheidinstanz als «Mittlerin» über
Streitigkeiten zwischen mehreren Parteien mit gegenläufigen Auf-
fassungen entscheidet, wobei das Verfahren nicht von Amtes wegen,
sondern auf Begehren der sich streitenden Parteien hin eröffnet wird (vgl.
BGE 123 I 87 E.4e und 4f in Bezug auf die Bündner Notariatskommission).
Kein justizförmiges, sondern ein aufsichtsrechtliches Verfahren liegt
hingegen vor, wenn die Entscheidbehörde das Verfahren von Amtes
wegen oder auf Anzeige von Drittpersonen hin eröffnet (vgl. BGE 126 I
228 E.2c/cc in Bezug auf die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte
im Kanton Zürich).
2.2.
Verwaltungsbehörden fallen grundsätzlich nicht in den sachlichen
Anwendungsbereich von Art. 30 BV. Die strengen Anforderungen dieser
Garantie an die institutionelle Unabhängigkeit der Gerichte gelten für sie
deshalb nicht (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl.,
Bern 2008, S. 947). So ist der dem gerichtlichen Verfahren vorangehende
verwaltungsinterne
Rechtsschutz
bezüglich
Unabhängigkeit
und
Unparteilichkeit weniger streng zu handhaben als bei einem Gerichts-

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verfahren (vgl. BGE 140 I 326 E.5.2; Urteil des Bundesgerichts
9C_773/2018 vom 3. April 2019 E.2). Die Anforderungen von Art. 29
Abs. 1 BV an die Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden entsprechen
hingegen weitgehend jenen, die Art. 30 BV an die Gerichte stellt (vgl.
BGE 141 IV 178 E.3.2.2, 140 I 326 E.5.2, 130 I 388 E.4). Deckungsgleich
sind etwa das Verbot des Urteilens in eigener Sache oder die Befangen-
heit aufgrund einer besonders nahen Beziehung zu einer Partei
(MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 948). Im Kern der Garantie der Unbefangen-
heit steht für Richter wie für Behördenmitglieder, dass sie sich in Bezug
auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben
(BGE 140 I 326 E.5.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_909/2020 vom
8. März 2021 E.4.2.1).
2.3.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind indes politische
Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven etc.) aufgrund ihres
Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechts-
anwendung und Streitentscheidung berufen (vgl. BGE 140 I 326 E.5.2;
Urteil des Bundesgerichts 1C_477/2016 vom 16. August 2017 E.3.1; PVG
2013 Nr. 5 E.2). Gerade in bedeutsamen Streitfällen oder umstrittenen
Projekten haben sich die betreffenden Behördenmitglieder – sei es als
Politiker oder im Rahmen ihrer bisherigen Amtstätigkeit – häufig bereits
vor oder ausserhalb der Durchführung eines förmlichen Verwaltungs-
verfahrens eine bestimmte Meinung gebildet und diese unter Umständen
in politischen Gremien oder in der Öffentlichkeit auch bereits geäussert,
was für sich allein genommen verfassungsrechtlich noch keine
Ausstandspflicht begründet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 5P.284/2000
vom 8. September 2000 E.3b mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund
müssen Behördenmitglieder im Verwaltungsverfahren nur dann in den
Ausstand treten, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein
persönliches Interesse haben (BGE 125 I 119 E.3d ff.; vgl. Urteil des

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Bundesgerichts 2C_649/2021 vom 21. Oktober 2021 E.4.2 mit Hinweisen;
PVG 2013 Nr. 5 E.2).
2.4.
Das Bundesgericht hat in früheren Fällen entschieden, dass eine
kantonale Aufsichtskommission über die Gesundheitsberufe, welche vom
Departementsvorsteher präsidiert wird und aus Beamten und Medizinal-
personen besteht, nicht als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK betrachtet
werden kann (Urteil vom 23. Dezember 1994 i.S. D., publiziert in RUDH
1996 S. 188 E.3b). Offensichtlich nicht erfüllt sind die Anforderungen,
wenn die Kantonsregierung als Aufsichtsbehörde über Notare entscheidet
(nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1993 i.S.
W., E. 3b). Eine Disziplinarkammer des kantonalen Obergerichts, welche
die Amtsführung der unteren Gerichte beaufsichtigt und Disziplinarstrafen
ausfällen kann, wurde vom Bundesgericht als Verwaltungsbehörde und
nicht als Gericht betrachtet (nicht publiziertes Urteil vom 17. Juli 1995 i.S.
L., E. 2a). Keine gerichtliche Behörde ist sodann eine Prüfungs-
kommission für Anwälte oder andere Berufe (so in den nicht publizierten
Urteilen vom 10. November 1995 i.S. D., E.2, und vom 29. November
1996 i.S. H., E.2, stillschweigend vorausgesetzt; vgl. 2C_980/2016 vom
7. März 2017 E.2.1.2, zum Ganzen: BGE 123 I 87 E.4c). Auch die
Wettbewerbskommission (WEKO) wird von der Rechtsprechung und der
Literatur
nicht
als
richterliche
Behörden
eingestuft.
Das
Sanktionsverfahren der WEKO muss denn auch die Vorgaben von
Art. 6 EMRK nicht erfüllen, da diese im nachgelagerten Gerichtsverfahren
eingehalten werden (BGE 139 I 72 E.4.3 f.). Ebenso gilt auch die FINMA
nicht als Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK, sie ist vielmehr eine
Behördenkommission, die zur dezentralen Bundesverwaltung gehört
(BGE 138 I 154 E.2.7).
Unter Berücksichtigung der oben aufgeführten Rechtsprechung und der
Aufgaben und Befugnisse der KJS gegenüber den oberen kantonalen

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Gerichten gemäss kantonalem Gerichtsorganisationsgesetz (GOG; BR
173.000), ist die KJS, entgegen der in der Aktennotiz vom 22. April 2020
dargelegten, aber nicht näher ausgeführten Auffassung von Dr. iur.
F._____, die von einem justizförmigen Verfahren spricht (Akten des
Beschwerdegegners [Bg-act.] 15), ebenfalls als Verwaltungsbehörde
anzusehen und nicht als gerichtliche Instanz. Entsprechend hat die KJS
gegen den Beschwerdeführer – von Amtes wegen – nicht ein gerichtliches
Verfahren eingeleitet und durchgeführt, sondern ein gewöhnliches
Verwaltungsverfahren, und zwar eingebettet in einen politischen Kontext.
3.1.
Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Verfahrensrechten durch
die KJS und sieht darin einen Ausstandsgrund. Zu diesem Aspekt macht
der Beschwerdeführer hauptsächlich geltend, dass die Mitglieder der KJS
vor Erlass einer Disziplinarmassnahme ihm gegenüber eine vorgefasste
Meinung hätten, weil ihm ein bereits ausformulierter Entscheidentwurf zur
Stellungnahme unterbreitet worden sei, und er unter diesen Umständen
nicht davon ausgehen könne, dass seine allfällige Stellungnahme den
Entscheid noch massgeblich beeinflussen könne. Die KJS sei somit in
ihrem Entscheid bereits festgelegt und nicht mehr ergebnisoffen.
3.2.
Dem hält der Beschwerdegegner entgegen, dass die Vorwürfe des
Beschwerdeführers allein schon durch die zeitliche Abfolge der
Geschehnisse entkräftet würden; so habe sich die KJS erst nach
Gewährung des rechtlichen Gehörs darauf festgelegt, im Aufsichts-
verfahren
gegen
den
Beschwerdeführer
Amtspflichtverletzungen
festzustellen. Im Übrigen habe dann die KJS aufgrund des Ausstands-
gesuches auch gar nicht entscheiden können.
3.3.
Das Vorgehen der KJS, gerade im Kontext eines Disziplinar- und
Sanktionsverfahrens ist vor Verwaltungsbehörden nicht unüblich. Gerade
dort können vor definitivem Erlass der Massnahme oder Sanktion

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durchaus zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs den Betroffenen mehr
oder weniger ausformulierte Entwürfe von Verfügungen zur allfälligen
Stellungnahme zugestellt werden. Gerichtsnotorisch geht etwa die WEKO
so vor (vgl. BGE 129 II 497 E.2.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-2138/2020 vom 22. Juli 2022 E.4.2.1, B-4830/2011 vom 26. Juni 2013
E.3). Vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist
eine solches Vorgehen auch nicht zu beanstanden; vielmehr lassen sich
darin sogar Vorteile für den Betroffenen erblicken, welcher auf diese
Weise nämlich sämtliche Überlegungen und Abwägungen vorgängig
präsentiert erhält, und damit einen umfassenden Überblick über die
Absicht und die Beweggründe der verfügenden Behörde. Dass eine
entsprechende Rückmeldung, etwa zu allfälligen formellen oder
materiellen Fehlern, zu keiner Abänderung des Entwurfs führen würde, ist
nicht
erstellt;
vielmehr
ist
davon
auszugehen,
dass
fundierte
Stellungnahmen durchaus zu entsprechenden Anpassungen führen,
zumal jede Verwaltungsbehörde an der Rechtsbeständigkeit ihrer
Verfügungen und Entscheide interessiert sein dürfte. Vorliegend fällt aber
vor allem ins Gewicht, dass keinerlei persönlichen Interessen der
entscheidenden Behördenmitglieder dargetan werden und auch nicht
ersichtlich sind, sodass das strittige Ausstandsgesuch von Beginn weg
keine stichhaltige sachliche Grundlage aufzuweisen vermag.
4.1.
Weiter rügt der Beschwerdeführer, dass sich die KJS während laufendem
Verfahren gegenüber der Öffentlichkeit im Rahmen einer Medien-
konferenz zum Inhalt ihrer Untersuchung geäussert habe und dabei
bereits das Vorliegen einer 'sehr ernsthaften Pflichtverletzung' vorweg-
genommen habe und der Beschwerdeführer deswegen sanktioniert
würde. Damit habe eine klare öffentliche Vorverurteilung während eines
hängigen Verfahrens stattgefunden, womit elementare Verfahrensrechte

- 14 -
des Beschwerdeführers verletzt worden seien; das Ausstandsgesuch sei
durch diesen Umstand umso mehr begründet.
4.2.
Im Falle der Vorbefassung resp. Voreingenommenheit stellt sich die
Frage, ob sich ein Behördenmitglied bereits in einem Mass festgelegt hat,
das es nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das
Verfahren als nicht mehr offen erscheinen lassen (BGE 140 I 326 E.5.1).
Ob eine unzulässige, den Verfahrensausgang vorwegzunehmende
Vorbefassung resp. Voreingenommenheit vorliegt, ist anhand konkreter
Anhaltspunkte und unter Berücksichtigung aller tatsächlichen und
verfahrensrechtlichen
Umstände
im
Einzelfall
zu
untersuchen
(BGE 138 I 425 E.4.2.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_638/2017 vom
20. Februar 2018 E.2).
4.3.
Aus den vorliegenden Akten präsentiert sich der Ablauf des aufsichts-
rechtlichen Verfahrens im Wesentlichen wie folgt: Die KJS stellte ihren
Berichtsentwurf mit in Aussichtstellung eines Verweises wegen einer sehr
ernsthaften Amtspflichtverletzung am J._____ dem Beschwerde-führer mit
der Möglichkeit zur Stellungnahme bis 14. Mai 2020 zu (Bg-act. 16). Der
Beschwerdeführer beantragte mit Stellungnahme vom 7. Mai 2020 den
Ausstand der KJS, da sich diese mit dem vollständig ausformulierten
Entwurf eines Disziplinarentscheides bereits festgelegt habe (Bg-act. 17).
In seiner Eingabe an die KJS vom 14. Mai 2020 hielt er am
Ausstandsbegehren sämtlicher Mitglieder der KJS fest (Bg-act. 19). Mit
Bericht vom K._____ nahm die KJS gegenüber dem Beschwerdegegner
Stellung und beantragte die Ablehnung des Ausstandsbegehrens (Akten
des
Beschwerdeführers
zum
Gesuch
um
Erlass
vorsorglicher
Massnahmen [Bf-act1.] 6). An der Medienkonferenz hielt die KJS fest,
dass sie eine sehr ernsthafte Amtspflichtverletzung des Beschwerde-
führers habe feststellen müssen und nun darüber befunden werden
müsse, welche Sanktion zu verhängen sei (Bf-act1. 3). Mit Entscheid vom

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I._____ wies der Beschwerdegegner das Ausstandsbegehren gegen die
KJS ab (Bf-act1. 2). Der Entscheid der KJS zum Verweis gegen den
Beschwerdeführer erfolgte am 8. Oktober 2020.
4.4.
Das Abhalten einer Medienkonferenz während eines laufenden
Aufsichtsverfahren mit Festhalten einer sehr schweren Amtspflicht-
verletzung erscheint nach Auffassung des Gerichts offenkundig als
ungeschickt. Allerdings bestand zu diesem Zeitpunkt auch ein grosses
öffentliches Interesse an der Angelegenheit. So haben Behördenmit-
glieder auch öffentliche Interessen zu berücksichtigen, was – im Gegen-
satz zu einem persönlichen Interesse an der zu behandelnden Streitsache
– grundsätzlich keinen Ausstandsgrund darstellt (Urteil des Bundes-
gerichts 9C_773/2018 vom 3. April 2019 E.2 mit Hinweisen).
4.5.
Letztlich geht es vorliegend aber nicht um die klassische Frage der
Vorbefassung resp. Voreingenommenheit, wonach zu beurteilen ist, ob die
Behördenmitglieder
aufgrund
ihrer
Involvierung
nicht
mehr
als
unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren nicht mehr als
offen erscheinen lassen. Denn die KJS ist vorliegend einzig ihrer Aufgabe
als Aufsichtsbehörde nachgekommen; sie hat ihre Abklärungen getroffen
und dabei insbesondere die wesentlichen Akteure im aufsichtsrechtlichen
Verfahren gegen den Beschwerdeführer befragt und damit den
rechtserheblichen Sachverhalt abgeklärt; diesen Sachverhalt gewürdigt
und das Ergebnis – zugegebenermassen im Berichtsentwurf vom J._____
in sehr absoluten Worten formuliert – dem Beschwerdeführer zur Stellung-
nahme unterbreitet, was der Gewährung des rechtlichen Gehörs diente. In
diesem Verfahrensstadium kann keine Unvoreingenommenheit mehr
verlangt werden, da die KJS ja gehalten war, sich ein Bild zu den
Vorgängen am B._____ zu machen. Trotzdem kann der KJS nicht
unterstellt werden, sie hätte sich auch bei Vorbringen triftiger Gründe nicht
mehr von ihrer Auffassung betreffend auszufällender Disziplinar-

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massnahme umstimmen lassen. Ausserdem werden durch den
Beschwerdeführer auch keine personenbezogenen konkreten Ausstands-
gründe gegen einzelne Mitglieder der KJS genannt oder dargelegt,
inwiefern diese ein persönliches Interesse am Verfahrensausgang hätten.
Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind aber pauschale Ausstands-
gesuche gegen eine Behörde als Ganzes grundsätzlich unzulässig.
Ausstandsgründe haben sich vielmehr auf einzelne Mitglieder der Behörde
zu beziehen und die gesuchstellende Person hat eine persönliche
Befangenheit aufgrund von Tatsachen konkret glaubhaft zu machen (vgl.
BGE 139 I 121 E.4.3; Urteile des Bundesgerichts 1C_38/2021 vom
16. August 2021 E.3.7, 1B_15/2020 vom 30. März 2020 E.2.4,
1B_548/2019 vom 31. Januar 2020 E.3.2). Aufgrund des Gesagten
erweist sich diese Rüge als unbegründet.
4.6.
In diesem Zusammenhang ist einmal mehr zu berücksichtigen, dass die
KSJ als politische Verwaltungsbehörde nicht zur Neutralität verpflichtet ist,
es kann dazu auf das bereits weiter oben Gesagte verwiesen werden,
ergänzt mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden 2/97 vom 7. März 1997 (PVG 1997 Nr. 1 E.2a und 2c, die
dagegen erhobene Beschwerde wurde beim Bundesgericht durch
Rückzug abgeschrieben). Demgemäss erlaube der Umstand, dass sich
ein Regierungsrat zu einem sein Departement betreffenden Geschäft
dezidiert äussert, nicht bereits den Schluss, dass ein Ausschlussgrund
(Anm. des Gerichts: gemeint ist wohl ein Ausstandsgrund) bestehe, wenn
er im Rahmen einer Verwaltungsbeschwerde über dieses Geschäft
entscheidet.
5.1.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer noch die Verletzung von
Verfahrensrechten durch den Beschwerdegegner geltend. Vorab ist
festzuhalten, dass das Verfahren zur Behandlung des Ausstandsgesuchs
gegen die KJS durch den Beschwerdegegner nicht ein neues Verfahren

- 17 -
bildet, vielmehr handelt es sich dabei bloss um einen zusätzlichen
Verfahrensschritt im bereits hängigen aufsichtsrechtlichen Verfahren
gegen den Beschwerdeführer. Damit ist auch gesagt, dass für die
Beurteilung des Ausstandsgesuchs vor dem Beschwerdegegner nicht
andere,
neue
Verfahrensregeln
und
–maximen
gelten
als
im
Hauptverfahren. Mit anderen Worten bewegen wir uns nach wie vor im
Verwaltungsverfahren und nicht in einem anders gearteten justizförmigen
Verfahren, welches möglicherweise mehr oder andere Verfahrensrechte
vorsieht; es kann auf die Ausführungen in den Erwägungen 2 oben
verwiesen werden.
5.2.
Unter dem Titel '4. Allgemeine Verfahrensordnung' regelt das kantonale
Gesetz über den Grossen Rat (Grossratsgesetzes, GRG; BR 170.100) in
Art. 43 bezüglich Ausstand was folgt:
Art. 43 Ausstand
1
Die Mitglieder des Grossen Rates haben im Rat und in den Kommissionen in den
Ausstand zu treten bei der Behandlung von Geschäften, an denen sie selbst, ihre
Ehegattin oder ihr Ehegatte, die eingetragene Partnerin oder der eingetragene
Partner, eine Person, mit welcher sie eine faktische Lebensgemeinschaft führen,
oder einer ihrer Verwandten und Verschwägerten bis zum zweiten Grad ein
unmittelbares persönliches Interesse haben. Bei Erlassen und allgemein
verbindlichen Beschlüssen besteht keine Ausstandspflicht.
2
Mitglieder von Aufsichtskommissionen haben zudem in den Ausstand zu treten,
wenn sie:
a) zu einer Person, deren Amtshandlung oder Sachbearbeitung geprüft und
beurteilt wird, in einer Beziehung im Sinne der allgemeinen Ausstandsordnung
stehen;
b) dem Organ einer Institution angehören, welche der Oberaufsicht des Grossen
Rates untersteht, in allen diese Institution betreffenden Angelegenheiten.
3
Die Ausstandsordnung für die Mitglieder des Grossen Rates findet auch auf die
Protokollführerin oder den Protokollführer Anwendung.
4
Ausstandsfragen entscheiden der Grosse Rat und die Kommissionen unter
Ausschluss der Betroffenen.

- 18 -
In Bezug auf das Verfahren bei Aufsichtsbeschwerden regelt Art. 56 GRG
was folgt:
Art. 56 Instruktion und Antragstellung
1
An den Grossen Rat gerichtete Aufsichtsbeschwerden gegen die Regierung werden
von der Geschäftsprüfungskommission, solche gegen das Kantons- und das
Verwaltungsgericht von der Kommission für Justiz und Sicherheit instruiert. *
2
Die instruierende Kommission nimmt alle sachdienlichen Abklärungen vor und
unterbreitet dem Grossen Rat auf die nächste Session hin Bericht und Antrag.
3
Auf das Verfahren finden die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
sinngemäss Anwendung. *
Über Ausstandsfragen entscheiden somit der Beschwerdegegner und die
Kommissionen unter Ausschluss der Betroffenen. Bezüglich des
konkreten Ablaufs hin zu einem Entscheid über ein Ausstandsgesuch
kann auch der Geschäftsordnung des Grossen Rats (GGO; BR 170.140)
nichts entnommen werden, sodass es sich rechtfertigt, hierfür auf die
Regelungen des VRG zurückzugreifen. So gesehen ist der Beschwerde-
gegner korrekterweise in Anwendung von Art. 6c Abs. 1 VRG tätig
geworden.
5.3.
Bezüglich des Verfahrensablaufs vor dem Beschwerdegegner rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seines Rechts auf ein faires Verfahren.
So sei erstellt, dass dieser einzig auf der Grundlage eines wenige Seiten
umfassenden Berichts der KJS über das Ausstandsgesuch entschieden
habe. Dieser auf den K._____ datierte Bericht umfasse einzig die
Aussagen und Darstellungen der KJS und enthalte keinerlei Beilagen. Der
Beschwerdegegner verkenne, dass die angefochtene Entscheidung nicht
einfach wie ein politisches Geschäft funktioniere, sondern das Gesuch
eben wie ein justizförmiges Verfahren hätte durchgeführt werden müssen.
Konkret beanstandet der Beschwerdeführer eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs im Rahmen des Ausstandsverfahrens vor dem

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Beschwerdegegner, indem dieser seinen Abklärungs- und Prüfungs-
ansprüchen nicht nachgekommen sei, sondern seinen Mitgliedern für die
Entscheidfindung einzig den vorgefassten Bericht der KJS präsentiert und
keinerlei weiteren Akten zur Verfügung gestellt habe und somit solche
auch nicht hätten konsultiert werden können.
5.4.
Nach Weiterleitung des Ausstandsgesuchs durch die KJS an die
Präsidentenkonferenz des Beschwerdegegners forderte diese die KJS am
20. Mai 2020 zur Abgabe einer Stellungnahme auf. Diese erfolgte im
Rahmen eines Berichts, den die KJS (Bf-act1. 6) dem Beschwerdegegner
zugehen liess. Darin ist das Ausstandsgesuch des Beschwerdeführers
vollständig dargestellt. Ob dieser Bericht dem Beschwerdeführer
zugestellt worden ist, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Jedenfalls ist
er
mit
Blick
auf
die
vom
L._____
dauernde
Session
des
Beschwerdegegners publiziert worden. An selbiger Stelle wurde auch der
Jahresbericht der KJS publiziert. Nachdem der Beschwerdeführer in
seinem Schreiben vom N._____ an sämtliche Mitglieder des Beschwerde-
gegners (Akten des Beschwerdeführers zur Beschwerde [Bf-act2.] 3)
sowohl auf den Bericht der KJS zum Ausstandsgesuch als auch auf den
Jahresbericht Bezug nimmt, kann daraus zwangslos abgeleitet werden,
dass der Beschwerdeführer von diesen Dokumenten Kenntnis hatte. Mit
seinem Schreiben vom N._____ machte er sodann von seinem
Replikrecht Gebrauch, wenn auch ausserhalb eines geordneten
Verfahrensschrittes.
Der
Beschwerdeführer
konnte
in
seinem
Ausstandsgesuch gegenüber den Mitgliedern der KJS seine Gründe für
deren Ablehnung kundtun, d.h. dem Gesuchsteller wurde die
Gehörsgewährung mit seinem Antrag gewahrt. Der Beschwerdegegner
holte daraufhin eine Stellungnahme der KJS ein und hat damit einen
einfachen Schriftenwechsel durchgeführt. Es ist nicht zu beanstanden und
nicht unüblich, dass danach über das Ausstandsbegehren befunden wird,

- 20 -
was auch dem Beschleunigungsgebot entspricht (Art. 3 VRG). Falls
analog Art. 36 VRG (Verfahren vor kantonalen Verwaltungsbehörden /
Verwaltungsbeschwerde) anwendbar wäre, ist gemäss dessen Absatz 3
nur bei Bedarf ein weiterer Schriftenwechsel anzuordnen. Damit liegt auch
keine unzulässige Ermessensausübung vor. So gesehen wurde im
Verfahren vor dem Beschwerdegegner hinsichtlich des Ausstands-
begehrens das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht verletzt.
5.5.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dem Beschwerdegegner hätten
nicht sämtliche Verfahrensakten zur Verfügung gestanden, ist ihm
entgegenzuhalten, dass der Beschwerdegegner über die wesentlichen
Abläufe und Vorgänge orientiert war, und zwar von beiden sich
gegenüberstehenden Verfahrensparteien. Der Beschwerdegegner bzw.
einzelne Mitglieder desselben hätten jederzeit die Möglichkeit gehabt,
Einsicht in zusätzliche Dokumente zu verlangen, wovon aber nicht
Gebrauch gemacht worden ist. Eine Verletzung von Verfahrensrechten
des Beschwerdeführers – zumindest im Rahmen eines Verwaltungs-
verfahrens – ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich.
5.6.
Der angefochtene Entscheid erweist sich damit als rechtens, was zu
seiner Bestätigung und zur Abweisung der dagegen als unbegründet
erwiesenen Beschwerde vom 21. Juli 2020 bzw. 1. September 2020 führt.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten in
Anwendung von Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten des Beschwerdeführers.
Die Staatsgebühr wird vorliegend in Anbetracht des Umfangs und der
Schwierigkeit der Sache mit der Beantwortung einer grundlegenden Frage
betreffend Verfahrensrecht auf CHF 2'000.-- festgesetzt. Bund, Kanton
und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten
Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen

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Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein
Anlass, weshalb dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung
zusteht.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
2'000.00
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
446.00
zusammen
CHF
2'446.00
gehen zulasten von A._____.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilung]
[Mit Urteil 1C_277/2023 vom 12. März 2024 ist das Bundesgericht auf die gegen
diesen Entscheid erhobene Beschwerde nicht eingetreten.]