gr_gerichte · R 2023 28 · 2024-04-05 · it

fermo lavori | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 23 28
5a Camera 
Giudice unico
Righetti
Attuaria
Lanfranchi
SENTENZA
del 5 aprile 2024
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____ SA,
patrocinato dall'avv. Stefania Vecellio, 
ricorrente
contro
Comune B._____, 
patrocinato dall'avv. Michele Micheli, 
convenuto
concernente fermo lavori


- 2 -
I. Ritenuto in fatto:
1.
La A._____ SA è proprietaria unica del fondo no. 5327 nel Comune 
B._____ (di seguito: il Comune). Tale fondo si trova adiacente al fiume 
C._____.
2.
In data 23 marzo 2023 la A._____ SA ha inoltrato al Comune una 
domanda di costruzione riguardante il nuovo accesso carrabile sulla 
strada cantonale H29 dalla particella no. 5327.
3.
Con decisione del 22 giugno 2021, il Comune, preso atto della proposta 
d'approvazione dei piani di costruzione da parte della commissione edilizia 
del 30 marzo 2021, del permesso coordinato dell'Ufficio tecnico dei 
Grigioni del 21 aprile 2021 e del fatto che a pubblicazione avvenuta non 
sono entrate opposizioni, ha autorizzato la definizione dell'accesso 
carrabile e la posa di un guardrail di delimitazione lungo la strada 
cantonale, sulla particella no. 5327. Alla cifra 7.1 della summenzionata 
decisione il Comune ha disposto che l'esecuzione dell'opera andava 
effettuata secondo le prescrizioni dell'Ufficio tecnico dei Grigioni.
4.
Con protocollo di consegna dell'Ufficio tecnico dei Grigioni del 28 ottobre 
2022 è stato stabilito che occorreva posare il segnale stradale "Divieto di 
svoltare a sinistra" sull'accesso alla strada […] e che gli accessi dovevano 
essere provvisti di una pavimentazione. Questi difetti andavano eliminati 
entro il 31 luglio 2023.
5.
Il 1° marzo 2023 la A._____ SA ha inoltrato al Comune una domanda per 
la posa di un separatore di oli.


- 3 -
6.
In primavera del 2023 la A._____ SA ha iniziato a posare la 
pavimentazione nei 10 m d'accesso stradale cantonale e su tutto il 
piazzale in questione, risp. su tutto il parcheggio.
7.
Tramite fermo lavori del 6 marzo 2023 il Comune ha decretato l'immediata 
sospensione dei lavori e ha concesso un termine fino al 17 marzo 2023 
per inoltrare una presa di posizione.
8.
Con presa di posizione del 9 marzo 2023, la A._____ SA ha inoltrato le 
proprie 
osservazioni, 
affermando 
che 
i 
lavori 
in 
questione 
corrisponderebbero al permesso edilizio comunale, risp. al permesso 
dell'Ufficio tecnico cantonale.
9.
Con lettera del 16 marzo 2023, il Comune ha risposto che, per poter 
valutare la nuova domanda di costruzione, la A._____ SA avrebbe dovuto 
inoltrare una domanda di costruzione completa elaborata da un 
professionista che evidenzi in modo ineccepibile le dimensioni delle 
strutture e degli impianti previsti. Inoltre, ha affermato che il fermo lavori 
del 6 marzo 2023 rimane in vigore.
10.
Con ulteriore lettera del 13 aprile 2023, la A._____ SA ha inoltrato al 
Comune un'ulteriore presa di posizione ritirando formalmente la domanda 
di costruzione per la posa di un separatore di oli. Oltre a ciò ha richiesto 
l'annullamento del fermo lavori, dato che il responsabile dell'Ufficio tecnico 
cantonale avrebbe chiesto di pavimentare l'accesso e pure l'intero 
piazzale/parcheggio entro il 31 luglio 2023. A tale proposito ha chiesto che 
sia emanata una decisione impugnabile.
11.
Con scritto del 24 aprile 2023, il Comune ha risposto che la domanda per 
la posa di un separatore di oli minerali veniva considerata ritirata se non 
veniva completata o migliorata entro 20 giorni. In merito alla 


- 4 -
pavimentazione del piazzale su tutta la superficie, il Comune ha ribadito 
che il piano approvato e allegato al permesso di costruzione in giudizio 
sarebbe limitato alla definizione dell'accesso sulla strada cantonale H29 
alla parcella no. 5327 e alla posa di un guardrail di delimitazione lungo la 
stessa e non alla pavimentazione di tutto il piazzale. Se la A._____ SA 
intendesse insistere con la pavimentazione dell'intero piazzale, avrebbe 
dovuto richiedere un permesso d'eccezione all'Ufficio per la natura e 
l'ambiente del Cantone dei Grigioni (UNA). Poiché unicamente questo 
ufficio avrebbe potuto stabilire se la pavimentazione su tutta la superficie 
del piazzale non sarebbe in contrasto con lo spazio riservato alle acque, 
risp. se il permesso del 22 giugno 2021 avrebbe giustificato il rilascio di un 
permesso d'eccezione. Per questi motivi, il fermo lavori del 6 marzo 2023 
non verrebbe revocato.
12.
Contro questa decisione, il 28 aprile 2023, la A._____ SA (di seguito: 
ricorrente) ha presentato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone 
dei Grigioni, chiedendo che la decisione impugnata come pure il fermo 
lavori del 6 marzo 2023 vengano annullati e che alla ricorrente venga 
concessa la possibilità di continuare immediatamente i lavori di 
pavimentazione sulla particella no. 5327 come da decisione del Comune 
del 22 giugno 2021. Protestate spese, tasse e ripetibili a carico del 
Comune.
Quale motivazione adduce che la domanda di costruzione per la posa di 
un separatore di oli sarebbe stata formalmente ritirata. Di conseguenza 
oggetto litigioso sarebbe unicamente stabilire se il fermo lavori deciso dal 
Comune sarebbe lecito o meno e, in particolar modo, se il permesso di 
costruzione del 22 giugno 2021 risp. dell'Ufficio tecnico cantonale sarebbe 
in contrasto con i lavori iniziati per la pavimentazione sull'intero piazzale 
del fondo no. 5327. La nuova pianificazione esposta da inizio febbraio 
2023 e, segnatamente, gli spazi riservati alle acque sarebbero ininfluenti, 


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perché al momento del rilascio del permesso di costruzione nel 2021 non 
sarebbero ancora stati in vigore. Infatti, il progetto in questione 
riguarderebbe unicamente la vecchia pianificazione. La licenza edilizia del 
2021 sarebbe cresciuta formalmente in giudicato. Inoltre, riferendosi alla 
protezione della buona fede, la ricorrente fa valere che non era suo 
compito richiedere un'autorizzazione all'UNA, per il fatto che il fondo 
no. 5327 si trova vicino al fiume. La ricorrente si sarebbe fidata della 
licenza edilizia del 22 giugno 2021 e, soprattutto, della decisione 
dell'Ufficio tecnico cantonale che imponeva esplicitamente come 
condizione la pavimentazione dell'intero piazzale/parcheggio e la 
pavimentazione di almeno 10 m dall'imbocco sulla strada cantonale. Il 
Comune sarebbe dunque vincolato alla sua licenza edilizia e non potrebbe 
appellarsi successivamente ad eventuali vizi della stessa, tanto meno al 
cambiamento della pianificazione avvenuto in seguito al rilascio della 
licenza edilizia. Infine, la ricorrente asserisce che nella documentazione 
fotografica allegata alla domanda di costruzione del 23 marzo 2021 
sarebbe stata visibile la zona del nuovo accesso e sarebbero stati visibili 
chiaramente i piazzali/parcheggi con delle automobili e degli automezzi 
pesanti. I lavori iniziati di pavimentazione dei parcheggi e piazzali 
sarebbero conformi alla licenza edilizia emanata nel 2021 e pertanto, il 
fermo lavori dovrebbe essere annullato.
13.
Con presa di posizione del 3 luglio 2023 il Comune (di seguito: convenuto) 
ha chiesto che il ricorso sia totalmente respinto per quanto sia ricevibile e 
che sia confermato il fermo lavori del 6 marzo 2023. Eventualmente la 
procedura sarebbe da rimandare al Comune per riesamina. Con spese e 
tasse interamente a carico della ricorrente. Inoltre, come petito 
procedurale, il convenuto ha chiesto che l'UNA sia convocato a prendere 
parte alla presente procedura.


- 6 -
Come motivazione asserisce che la ricorrente non avrebbe mai presentato 
una domanda di rilascio di licenza edilizia per eseguire una 
pavimentazione integrale del piazzale. La prescrizione dell'Ufficio tecnico 
cantonale riguarderebbe solo la maniera in cui la ricorrente avrebbe 
dovuto eseguire i lavori per i quali era stata domandata la licenza edilizia 
il 23 marzo 2021, ovvero il nuovo accesso carrabile sulla strada cantonale 
e la posa di un guardrail di delimitazione. Per quanto riguarda l'intera 
pavimentazione, dato che il piazzale si trova per larga parte nella zona di 
protezione delle acque, l'UNA sarebbe l'autorità competente per rilasciare 
un'autorizzazione in tal senso. Ma la domanda per la pavimentazione di 
tutto il piazzale non sarebbe mai pervenuta al suddetto ufficio e neppure 
al convenuto. Per questo motivo l'UNA dovrebbe essere convocato in 
qualità di parte nella vicenda in questione.
Dal lato formale il convenuto ritiene che il ricorso è tempestivo, premesso 
che la comunicazione del 24 aprile 2023 sia una decisione ai sensi della 
LGA.
Dal punto di vista materiale, il convenuto contesta che i lavori eseguiti 
rispecchino il permesso di costruzione. Segnala inoltre che tali lavori 
avrebbero già causato vari danni, in quanto il guardiapesca avrebbe 
segnalato che durante i lavori di sterro avviati dalla ricorrente, parte del 
materiale sarebbe finito nel fiume. Inoltre, fa valere che non sarebbe 
compito del convenuto fantasticare su ipotetici progetti della ricorrente, 
valutando le foto inoltrate dalla stessa, ma che la decisione si dovrebbe 
basare sulla domanda di costruzione specifica. L'opera in questione si 
limiterebbe alla definizione dell'accesso sulla strada cantonale H29 al 
fondo no. 5327 e la posa di un guardrail di delimitazione; in nessun punto 
della domanda di costruzione la ricorrente avrebbe ventilato la 
pavimentazione integrale del fondo. I lavori volti a tale scopo sarebbero 
dunque stati avviati abusivamente e avrebbero pertanto portato al fermo 


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lavori in discussione. Inoltre, leggendo il protocollo di consegna dell'Ufficio 
tecnico cantonale del 28 ottobre 2022, risulterebbe chiaro che nessuno dei 
difetti da eliminare entro il 31 luglio 2023 comprenderebbe la 
pavimentazione di tutto il piazzale, in quanto si parlerebbe soltanto di 
posare il segnale "Divieto di svoltare a sinistra" e di pavimentare gli accessi 
su una lunghezza di 10 m dalla strada cantonale. Infine, la ricorrente non 
potrebbe prevalersi della fiducia riposta nella licenza edilizia per chiedere 
di eseguire la pavimentazione integrale del piazzale, poiché detta licenza 
edilizia autorizzerebbe a compiere unicamente la pavimentazione 
dell'accesso al fondo no. 5327 e la posa di un guardrail; la decisione 
dell'Ufficio tecnico cantonale non estenderebbe in alcun modo il progetto 
di costruzione approvato dal convenuto con licenza edilizia del 22 giugno 
2021. Pertanto, se la ricorrente volesse d'avvero procedere con la 
pavimentazione dell'intero piazzale, dovrebbe presentare una nuova 
domanda di costruzione e non potrebbe estendere nella presente 
procedura un'autorizzazione a costruire che non sarebbe mai stata 
richiesta nel petito della domanda di costruzione originale del 23 marzo 
2021.
ln termini di diritto processuale, il convenuto chiede che sia esperito un 
sopralluogo presso il fondo no. 5327.
14.
Nella replica del 28 luglio 2023 la ricorrente si oppone alla convocazione 
dell'UNA nella presente procedura, poiché il convenuto al momento 
dell'emanazione della licenza edilizia non aveva richiesto un permesso 
supplementare all'UNA e pertanto tale ufficio non potrebbe ora partecipare 
al procedimento. Inoltre, contesta che siano toccati interessi dell'UNA in 
questa procedura. In merito alla tempestività del ricorso la ricorrente 
adduce che il convenuto, di fatto e su richiesta della ricorrente stessa, 
avrebbe emanato una decisione impugnabile si sensi della LGA, la quale 
sarebbe stata impugnata immediatamente al Tribunale amministrativo. 


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Oltre a ciò, il convenuto avrebbe allegato la pianificazione attuale, ma non 
avrebbe considerato il fatto che al momento dell'inoltro della domanda di 
costruzione e, soprattutto, nel momento dell'emanazione della licenza 
edilizia, il piazzale non si trovava in una zona di protezione delle acque. 
Sul fondo in questione vi era unicamente una zona di pericolo, una zona 
parcheggi privati e una zona libera. La licenza edilizia sarebbe stata 
emanata nel 2021, dunque due anni prima dell'esposizione della nuova 
pianificazione che parzialmente cambierebbe scopo al fondo no. 5327 e 
ne limiterebbe l'uso tramite l'introduzione di una zona di protezione delle 
acque. La ricorrente contesta inoltre che avrebbe iniziato dei lavori abusivi 
e che tali lavori avrebbero causato ingenti danni. I lavori iniziati 
riguarderebbero unicamente la sostituzione del materiale di scavo (che 
conteneva scarti e plastiche) con del ghiaione conforme alla 
pavimentazione.
15.
Nella duplica del 12 settembre 2023 il convenuto chiede che, in merito alla 
convocazione dell'UNA, sia emanata una decisione determinante il corso 
della procedura. Del resto conferma quanto esposto nella presa di 
posizione del 3 luglio 2023. In particolare sottolinea che, al momento 
dell'emanazione della licenza edilizia, il convenuto non avrebbe richiesto 
un permesso dell'UNA poiché l'intervento domandato era limitato alla 
definizione dell'accesso sulla strada cantonale H29 alla parcella no. 5327 
e alla posa di un guardrail di delimitazione lungo la stessa. Tali costruzioni 
non sarebbero state e non sarebbero tutt'ora in contrasto con le 
prescrizioni sugli spazi riservati alle acque. Tuttavia, dato che è in vigore 
una zona di pianificazione, i lavori svolti dalla ricorrente (che mirerebbero 
alla pavimentazione integrale del piazzale e per i quali non è stata richiesta 
una licenza edilizia) ora andrebbero analizzati nell'ottica della conformità 
allo spazio riservato alle acque che il convenuto prevede di inserire sul 
fondo no. 5327 nell'ambito della nuova pianificazione.


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16.
Con scritto del 22 settembre 2023, la ricorrente ribadisce che i lavori svolti 
non avrebbero causato nessun danno ambientale, che la ricorrente 
avrebbe prestato la massima attenzione ad estrarre i rifiuti trovati e che 
nessun rifiuto e nessuno scarto edile sarebbe finito nel fiume.
17.
Con risposta del 26 ottobre 2023, il convenuto, soffermandosi in 
particolare ancora sulla tematica degli spazi riservati alle acque, conferma 
le considerazioni da lui esposte in questa procedura.
18.
Ulteriori fatti e argomenti addotti dalle parti verranno esposti nei 
considerandi seguenti, qualora risultino giuridicamente determinanti per 
l'esito della vertenza.


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II. Considerando in diritto:
1.
Giusta l'art. 49 cpv. 1 lett. a della Legge sulla giustizia amministrativa 
(LGA; CSC 370.100), il Tribunale amministrativo giudica ricorsi contro 
decisioni dei comuni, che non siano suscettibili di impugnazione presso 
un'altra istanza o non siano definitive secondo il diritto cantonale o 
federale.
1.1.
Lo scritto del 24 aprile 2023, con cui il convenuto ha confermato il fermo 
lavori decretato per la prima volta – in via superprovvisionale – con decreto 
del 6 marzo 2023, è una decisione ai sensi della LGA. Nell'evenienza non 
è infatti criticabile che la ricorrente non abbia impugnato la decisione del 
6 marzo 2023, in quanto in tale decisione è stata esplicitamente invitata a 
prendere posizione in merito e non era indicato nessun rimedio giuridico. 
La ricorrente poteva dunque ritenere che una nuova decisione sarebbe 
stata rilasciata successivamente. Questo è avvenuto con scritto del 
24 aprile 2023, con cui il convenuto – dopo aver sentito la ricorrente – ha 
confermato il fermo lavori. Il ricorso contro tale decisione, inoltrato il 
27 aprile 2023, risulta dunque tempestivo. A titolo abbondanziale si rileva 
che il ricorso sarebbe tempestivo anche contro il decreto originario del 
6 marzo 2023, poiché tale decreto non contiene un rimedio giuridico e, 
pertanto, sarebbe applicabile il termine di ricorso di due mesi (cfr. art. 22 
cpv. 2 LGA). Le altre condizioni di ammissibilità non danno adito ad alcuna 
osservazione. Il ricorso, presentato nelle forme previste (art. 38 LGA), è 
dunque ammissibile.
1.2.
Secondo l'art. 43 cpv. 3 lett. b LGA, il Tribunale amministrativo decide 
nella composizione di Giudice unico quando un rimedio giuridico è 
palesemente inammissibile o palesemente fondato o infondato. 
Un’analoga disposizione si trova all’art. 18 cpv. 3 della Legge 
sull’organizzazione giudiziaria (LOG; CSC 173.000). Come si vedrà di 


- 11 -
seguito (cfr. in particolare nullità consid. 4), il presente ricorso è 
evidentemente infondato, per cui il giudice competente decide in qualità di 
Giudice unico.
2.
Oggetto della vertenza è fondamentalmente la questione se il convenuto 
ha giustamente decretato il fermo lavori o meno. In particolare, occorre 
valutare se la licenza edilizia del 22 giugno 2023 autorizza solo 
l'allacciamento alla strada cantonale (questo è il parere del convenuto) o 
la pavimentazione integrale del piazzale sul fondo no. 5327 (come 
sostiene la ricorrente).
3.
Il Tribunale, e in questo caso il Giudice unico, applica la legge d'ufficio (cfr. 
sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni [STA] R 
13 53 del 15 gennaio 2014 consid. 4.a). Nel procedimento di ricorso, il 
Tribunale non è vincolato dalle contestazioni e dalle argomentazioni 
presentate nel ricorso o dalle considerazioni dell'istanza inferiore. In 
particolare, può accogliere un ricorso per motivi diversi da quelli invocati e 
ha anche la possibilità di respingere il ricorso per motivi che si discostano 
dalla motivazione dell'istanza inferiore (cfr. STA S 14 146 del 28 ottobre 
2015 consid. 3.c).
4.
Giova innanzitutto rilevare che nel caso in esame, sebbene la domanda di 
costruzione in rassegna concerna la "zona libera", che costituisce una 
zona al di fuori della zona edificabile (v. consid. 4.3), non è stato concesso 
un permesso EFZ. Bisogna per conseguenza valutare se la licenza edilizia 
del 22 giugno 2021, a seguito del difetto, non sia da ritenere nulla. Di 
principio la nullità, ossia l'assenza di qualsiasi forza obbligatoria per una 
decisione, deve essere rilevata in ogni momento e d'ufficio dall'autorità 
adita (DTF 145 III 436 consid. 3, 137 III 217 consid. 2.4.3; STF 
2C_364/2020 del 30 ottobre 2020 consid. 4.1; cfr. per tutto anche 
STF 8C_611/2020 del 5 marzo 2021 consid. 6.2).


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4.1.
Di regola gli atti amministrativi non sono nulli, ma sono soltanto impugnabili 
e sono considerati validi se questi non sono impugnati. Per 
giurisprudenza, una decisione è nulla quando il vizio è particolarmente 
grave e sia riconoscibile con evidenza o perlomeno con una certa facilità 
(cosiddetta Evidenztheorie). L'accertamento della nullità non deve inoltre 
mettere in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. I requisiti per la 
nullità, secondo la teoria dell'evidenza, devono essere adempiuti 
cumulativamente (STF 8C_7/2020 del 3 novembre 2020 consid. 6.2.3.2 e 
6.2.3.6). Quali motivi di nullità entrano innanzitutto in considerazione gravi 
errori di procedura, come l'incompetenza dell'autorità amministrativa; 
errori relativi al merito di una decisione comportano la sua nullità 
unicamente in casi eccezionali (DTF 146 I 172 consid. 7.6, 145 III 436 
consid. 4, 138 II 501 consid. 3.1; STF 8C_7/2020 del 3 novembre 2020 
consid. 6.2.3.2, 2C_364/2020 del 30 ottobre 2020 consid. 4.1). Secondo 
dottrina e giurisprudenza, l'incompetenza funzionale e materiale 
costituiscono un vizio grave, che comporta la nullità dell'atto 
amministrativo, salvo che l'autorità che lo ha emanato fruisca, nel campo 
in questione, di un potere decisionale generale oppure che sia 
compromessa la sicurezza del diritto (DTF 145 III 436 consid. 4; 137 III 
217 consid. 2.4.3; 127 II 32 consid. 3g; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2020, n. 1105). 
4.2.
Secondo la costante prassi del Tribunale federale, un'autorizzazione per 
edifici e impianti fuori dalle zone edificabili ai sensi dell'art. 24 della Legge 
federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700) rilasciata 
dall'Esecutivo 
comunale 
senza 
l'approvazione 
(costitutiva) 
della 
competente autorità cantonale giusta l'art. 25 cpv. 2 LPT è nulla (cfr. DTF 
132 II 21 consid. 3.2.1 e 3.2.2; 128 I 254 consid. 3.1; 111 Ib 213 consid. 5; 
STF 1C_403/2008 del 23 ottobre 2008 consid. 3.3 e, in particolare la STF 
1C_295/2016 del 3 gennaio 2017 consid. 4.2, secondo cui la mancata 


- 13 -
approvazione dell'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni per la 
costruzione di un muro di protezione situato per la maggior parte fuori della 
zona edificabile comporta la nullità della decisione del comune).
4.3.
Nel caso in esame, l'accesso previsto si trova in una "zona libera", che 
costituisce una zona al di fuori della zona edificabile (cfr. la sistematica 
della LE, secondo la quale la zona libera non è indicata al punto 3.1 "zone 
edificabili", ma al punto 3.2 "altre zone", nonché l'annotazione su geogr.ch 
secondo la quale la zona libera sarebbe una "weitere Schutzzone
ausserhalb der Bauzone" e la sua posizione al margine della zona 
edificabile). Il progetto, dunque, avrebbe richiesto necessariamente un 
permesso EFZ (art. 87 cpv. 1 LPTC) da parte dell'Ufficio cantonale per lo 
sviluppo del territorio, che però in casu è inesistente. Rinviando alle 
considerazioni precedenti, va dunque affermato che la licenza edilizia del 
22 giugno 2021 è da ritenere nulla. Già per questo motivo, il decreto di 
fermo lavori appare giustificato.
5.
A titolo abbondanziale, si entra qui di seguito nel merito delle censure di 
parte ricorrente. Questa ritiene che i lavori iniziati corrisponderebbero a 
quanto autorizzato con licenza edilizia del 22 giugno 2021. Infatti, l'Ufficio 
tecnico cantonale avrebbe autorizzato l'accesso con la condizione che: 
"Le strade di accesso devono essere pavimentate per una lunghezza di 
10 m dalla strada cantonale (ad es. con asfalto, pietre per 
pavimentazione). I parcheggi e i piazzali devono essere pavimentati su 
tutta l'area". Il convenuto, a sua volta, avrebbe inserito questa condizione 
nella licenza edilizia; il che significa che la ricorrente sarebbe stata 
autorizzata a pavimentare completamente il piazzale. Il fermo lavori non 
sarebbe dunque giustificato.
5.1.
Questo Giudice rileva che nella domanda di costruzione e, più 
precisamente, nella descrizione della costruzione, si legge: "Nuovo 


- 14 -
accesso carrabile sulla strada cantonale H29 dalla parcella no. 5327". 
Anche la planimetria allegata alla domanda di costruzione mostra solo 
l'accesso (con l'area esatta marcata in rosso). Non è invece ravvisabile 
nessun indizio per poter presumere che la ricorrente intendeva 
pavimentare l'intero piazzale e tantomeno che intendeva realizzare dei 
parcheggi. Dalle foto allegate alla domanda di costruzione (in cui sono 
raffigurati delle automobili e degli automezzi pesanti parcheggiati), la 
ricorrente non può dedurre di aver richiesto la pavimentazione dell'intero 
piazzale e tanto meno che tali lavori fossero stati autorizzati dal convenuto. 
Tutti questi indizi parlano chiaramente a favore dell'opinione del 
convenuto, secondo cui l'oggetto della licenza edilizia si limita all'accesso 
e non comprende la pavimentazione dell'intero piazzale.
5.2.
Il convenuto aveva inserito nella licenza edilizia la condizione che 
l'esecuzione dell'opera andava effettuata secondo le prescrizioni 
dell'Ufficio tecnico dei Grigioni. La ricorrente, in questo contesto, considera 
il requisito dell'Ufficio tecnico cantonale, secondo cui "i parcheggi e i 
piazzali devono essere pavimentati su tutta la superficie" come 
un'autorizzazione a pavimentare l'intero piazzale. Questa opinione non 
può essere seguita. Come giustamente sottolineato dal convenuto, le 
indicazioni dell'Ufficio tecnico sono solo "prescrizioni di natura tecnica" su 
come l'accesso deve essere effettuato. L'Ufficio tecnico non ha rilasciato 
alcuna autorizzazione che va oltre la domanda di costruzione. La sua 
autorizzazione è solo un'autorizzazione supplementare che necessita di 
coordinamento (art. 52 cpv. 1 dell'Ordinanza sulla pianificazione del 
territorio del Cantone dei Grigioni [OPTC; CSC 801.110] in combinato 
disposto con l'art. 52 della Legge stradale del Cantone dei Grigioni [LStra; 
CSC 807.100] e la cifra E3 nella lista con le autorizzazioni supplementari 
che necessitano di coordinamento, consultabile sul sito internet: 
https://www.gr.ch/DE/publikationen/Verwaltungsverordnungen/Liste%20d


- 15 -
er%20zu%20koordinierenden%20Zusatzbewilligungen.pdf]). 
Detta 
autorizzazione 
supplementare 
è 
stata 
rilasciata 
con 
riserva 
dell'approvazione del comune, la quale è chiaramente limitata all'accesso. 
Ciò è dimostrato anche dal fatto che nel protocollo di consegna del 
28 ottobre 2022 dell'Ufficio tecnico, alla voce "Difetti", vi sono soltanto due 
annotazioni, di cui la prima riguarda la posa del segno stradale "divieto di 
svoltare a sinistra" e la seconda statuisce che gli accessi (e soltanto quelli) 
devono essere provvisti di una pavimentazione (ad es. asfalto, 
autobloccanti) su una lunghezza di 10 m dalla strada cantonale. In nessun 
punto l'Ufficio tecnico cantonale ha criticato la mancata pavimentazione 
dell'intero piazzale, per cui si può ritenere che essa non era richiesta e, più 
precisamente, che il permesso dell'Ufficio tecnico non lo pretendeva come 
condizione.
5.3.
Visto quanto sopra, la licenza edilizia del 22 giugno 2021 non costituisce 
nessuna base di fiducia (in tedesco: Vertrauensgrundlage) per la 
pavimentazione 
dell'intero 
piazzale. 
Questo 
vale 
anche 
per 
l'autorizzazione supplementare dell'Ufficio tecnico, in quanto definisce 
solo le prescrizioni di natura tecnica dei lavori autorizzati (chiaramente 
definiti e limitati alla definizione dell'accesso). Oltretutto, si rileva che 
l'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.; 
RS 101) conferisce sì a una persona il diritto alla tutela della fede dovuto 
a rassicurazioni, informazioni, comunicazioni o raccomandazioni inesatte 
di un'autorità – se i privati hanno riposto fiducia nell'atteggiamento 
originario delle autorità, un cambiamento nel comportamento di queste 
ultime può costituire una violazione del principio della buona fede – ma, 
dall'altra parte, tale disposizione non trova applicazione nel caso in cui il 
cittadino abbia potuto riconoscere facilmente l'inesattezza, circostanza, 
questa, che fa indubbio al caso nostro (v. al riguardo DTF 143 V 341 
consid. 5.2.1 con rinvii; STA R 07 106 del 17 giugno 2008 consid. 3 con 


- 16 -
rinvii). La censura concernente la protezione della buona fede risp. la 
tutela del legittimo affidamento risulta quindi infondata.
5.4.
Come conclusione intermedia, si rileva che la ricorrente per la 
pavimentazione dell'intero piazzale non può fare affidamento né sulla 
licenza edilizia del 22 giugno 2021, né sulla tutela del legittimo 
affidamento. Ne discende che la ricorrente ha eseguito dei lavori di 
costruzione in difformità dalla licenza edilizia del 22 giugno 2021. Pertanto, 
anche per questa ragione, il fermo lavori decretato dal convenuto risulta 
giustificato (cfr. art. 60 cpv. 4 OPTC).
6.
Per quanto poi la ricorrente sostiene che al momento dell'inoltro della 
domanda di costruzione e, soprattutto, nel momento dell'emanazione della 
licenza edilizia del 22 giugno 2021, il piazzale non si trovava in una zona 
di protezione delle acque e che la licenza edilizia sarebbe stata emanata 
due anni prima dell'esposizione della nuova pianificazione (nel 2023), per 
cui l'introduzione di una zona di protezione delle acque non sarebbe 
rilevante per detta licenza edilizia, non può essere seguita.
6.1.
In linea di principio è corretto che le domande di costruzione devono 
essere valutate in base alla legge applicabile al momento della decisione. 
Tuttavia, per quanto riguarda gli spazi riservati alle acque è necessario 
specificare quanto segue: contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, 
non è vero che nel 2021 non esisteva alcuno spazio riservato alle acque 
nel Comune B._____ e, segnatamente, sulla particella no. 5327. 
L'Ordinanza sulla protezione delle acque (OPAc; RS 814.201) nelle 
disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 prevede che i 
Cantoni determinano entro il 31 dicembre 2018 lo spazio riservato alle 
acque conformemente agli articoli 41a e 41b (cpv. 1). Giusta il cpv. 2, 
finché lo spazio riservato alle acque non è determinato, le prescrizioni per 
gli impianti di cui all’articolo 41c capoversi 1 e 2 si applicano ad ogni lato 


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lungo le acque in una fascia larga: 8 metri in aggiunta alla larghezza del 
fondo dell’alveo esistente, per i corsi d’acqua il cui fondo dell’alveo non 
supera i 12 metri di larghezza (lett. a); 20 metri, per i corsi d’acqua con un 
fondo dell’alveo di larghezza superiore ai 12 metri (lett. b); 20 metri, per le 
acque stagnanti con una superficie superiore a 0,5 ettari (lett. c) (cfr. anche 
art. 108b cpv. 1 frase 1 della Legge sulla pianificazione territoriale del 
Cantone dei Grigioni [LPTC; CSC 801.100]). Inoltre, va ricordato che le 
relative licenze edilizie richiedono l'approvazione dell'autorità cantonale 
specializzata, ovvero dell'UNA (cfr. l'art. 108b cpv. 1 frase 2 e l'art. 37a 
cpv. 4 LPTC).
6.2.
Nel Comune B._____ lo spazio riservato alle acque non è ancora stato 
determinato (secondo le informazioni sul sito ufficiale del comune 
"https://www.B._____.ch" in vista della revisione della pianificazione locale 
e, segnatamente, riguardo allo spazio riservato alle acque è stata eseguita 
l'esposizione di partecipazione dal 23 gennaio 2023 al 21 febbraio 2023 e 
una giornata informativa il 30 novembre 2023). Pertanto, finché non sarà 
approvata la revisione della pianificazione locale in corso, va applicato lo 
spazio riservato alle acque "transitorio " previsto dal diritto federale e 
segnatamente dall' OPAc. Per inciso, detto spazio riservato alle acque 
"transitorio" era applicabile già nel 2021, quando il convenuto ha 
autorizzato l'accesso sulla strada cantonale.
6.3.
Nel caso specifico, misurando la distanza su GeoGR, il fondo dell'alveo 
nell'area interessata è di ca. 10 m. Ciò significa che su entrambi i lati del 
fiume si applica uno spazio "transitorio" riservato alle acque con una fascia 
larga ca. 18 m (8 m + 10 m) (cfr. le disposizioni transitorie della modifica 
del 4 maggio 2011 nell'OPAc, cpv. 2 lett. a). Tuttavia, la distanza tra il 
fiume e il punto più vicino al fiume dell'accesso previsto sulla parcella 
no. 5327 è di soli 14 m. Di conseguenza, l'accesso autorizzato con licenza 
edilizia del 22 giugno 2021 infrange lo spazio riservato alle acque 


- 18 -
transitorio. Tale autorizzazione richiedeva dunque l'approvazione 
dell'UNA (cfr. l'art. 37a cpv. 4 e l'art. 108b cpv. 1 frase 2 LPTC) che in casu 
però non è stata richiesta. Va pertanto affermato che il convenuto ha 
rilasciato una decisione senza coinvolgere l’ufficio cantonale preposto. 
Questa circostanza potrebbe costituire un ulteriore motivo di nullità della 
licenza edilizia del 22 giugno 2021, nella misura in cui autorizza la 
costruzione dell'accesso alla strada cantonale H29 dalla parcella no. 5327 
nello spazio riservato alle acque transitorio. Avendo tuttavia già dichiarato 
nulla tale licenza edilizia in difetto del permesso EFZ, la questione può 
rimanere in questa sede irrisolta.
Riguardo al fermo lavori, giova in ogni caso affermare che la 
pavimentazione totale del piazzale andrebbe ad infrangere ulteriormente 
lo spazio riservato alle acque (transitorio), senza l'approvazione 
necessaria dell'UNA. Anche da questo profilo, il fermo lavori risulta 
pertanto giustificato e il ricorso, per conseguenza, deve essere respinto.
6.4.
Visto quanto precede, la ricorrente non è autorizzata a continuare i lavori 
iniziati. Se i lavori iniziati dalla ricorrente possono essere autorizzati andrà 
valutato in una procedura a posteriori per il rilascio della licenza edilizia 
che il convenuto dovrà avviare d'ufficio, coinvolgendo gli Uffici cantonali 
competenti come riferito nei considerandi precedenti.
7.
Infine, considerato che questo Giudice ha stabilito d’ufficio la nullità della 
decisione in rassegna, non è ravvisabile come un sopralluogo o il 
coinvolgimento dell’UNA avrebbero potuto portare a nuovi risultati in grado 
di 
influenzare 
l'esito 
della 
vertenza. 
Pertanto, 
sulla 
base 
dell'apprezzamento anticipato delle prove (cfr. DTF 131 I 157 consid. 3, 
124 V 94 consid. 4b, 122 III 223 consid. 3c; STF 1C_547/2021 del 
16 maggio 2023 consid. 2.3 e 1C_76/2022 del 18 ottobre 2022 consid. 3.2 
e 3.3), un sopralluogo non viene ritenuto necessario.


- 19 -
8.
Giusta l'art. 73 LGA, le spese procedurali seguono la soccombenza. 
Nell'evenienza, in generale, soccombe la ricorrente, poiché il fermo lavori 
viene confermato. Va però tenuto conto che il convenuto ha rilasciato una 
licenza edilizia (che costituisce la base per il fermo lavori e la cui 
interpretazione è l'origine della controversia) che non rientra nella sua 
esclusiva competenza e che, per questo motivo, dev'essere dichiarata 
nulla. Pertanto, questo Giudice ritiene appropriato accollare i costi della 
presente procedura, composti da una tassa di Stato pari a CHF 1'500.00 
oltre a spese di cancelleria, per metà a carico della ricorrente e per metà 
a carico del convenuto. La ricorrente soccombente in causa non ha diritto 
a ripetibili (art. 78 cpv. 1 LGA) e neppure il Comune convenuto, poiché 
vincente nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA).
III. Per questi motivi il Giudice unico giudica:
1a.
Il ricorso è respinto.
1b.
La licenza edilizia rilasciata il 22 giugno 2021 dal Consiglio comunale 
B._____ è dichiarata nulla nella misura in cui autorizza la costruzione 
dell'accesso alla strada cantonale H29 dalla parcella no. 5327 fuori dalla 
zona edificabile.
2.
Vengono prelevate le seguenti spese processuali:
- una tassa di Stato di
CHF
1'500
- e le spese di cancelleria di
CHF
374
totale
CHF
1'874
Tali spese sono poste per metà a carico di A._____ SA e per metà a carico 
del Comune B._____.
3.
Non vengono assegnate ripetibili.


- 20 -
4.
[Vie di diritto]
5.
[Comunicazioni]