gr_gerichte · R 2023 116 · 2024-08-20 · de

Baubewilligung - PVG 2024 Nr. 12 | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 23 116
5. Kammer 
Vorsitz
Stöhr
RichterIn
Brun und Audétat
Aktuarin
Lanfranchi
URTEIL
vom 20. August 2024
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____, 
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden, 
Beschwerdegegner
und
Gemeinde B._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg, 
Beschwerdegegnerin
betreffend Baubewilligung


- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
Am 14. September 2023 reichte A._____ ein Baugesuch für den Neubau 
eines Wohnhauses auf Parzelle 1272, in der Dorfzone von C._____, 
Gemeinde B._____, ein. Die Bauparzelle grenzt im südlichen Bereich an 
die Kantonsstrasse (D._____). Das Baugesuch wurde vom 14. September 
bis am 4. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt. Dagegen erhoben E._____ 
und 
E.A._____ 
am 
21. September 
2023 
Einsprache. 
Das 
Baubewilligungsverfahren ist bei der Gemeinde hängig.
2.
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2023 liess das Tiefbauamt Graubünden 
der Gemeinde B._____ die Zusatzbewilligung des Departements für 
Infrastruktur, Energie und Mobilität (DIEM) zukommen. In dieser 
Departementsverfügung erteilte das DIEM unter Bedingungen und 
Auflagen 
die 
Näherbaubewilligung 
für 
die 
Unterschreitung 
des 
Strassenabstands. Unter Ziff. 1.2 und Ziff. 10 verfügte das DIEM was folgt:
1.2.
Die Anlage ist von ihrem Eigentümer auf eigenen Kosten und ohne Anspruch auf 
Entschädigung zu entfernen oder zu versetzen, wenn sich dafür ein öffentliches 
Interesse strassenseits einstellt.
10.
Das Grundbuchamt F._____ wird gestützt auf Art. 47 StrG und Art. 23 StrV in 
Verbindung mit Art. 129 der Grundbuchverordnung angewiesen, auf dem 
Grundstück 
Nr. 1272 
anzumerken: 
"Beseitigungsrevers 
des 
Kantons 
Graubünden". Die Kosten der Anmerkung trägt der Gesuchsteller.
Diese 
Zusatzbewilligung 
wurde 
der 
Gemeinde 
explizit 
zur 
Verfahrenskoordination gemäss Art. 88 KRG zugestellt (vgl. Ziff. 12 der 
Verfügung). Das Tiefbauamt bat die Gemeinde, gestützt auf Art. 55 Abs. 2 
KRVO, die Verfügung gleichzeitig mit ihrem Bauentscheid zu eröffnen.
3.
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 verschickte das Bauamt der 
Gemeinde B._____ die Departementsverfügung an A._____ zur 


- 3 -
Kenntnisnahme. Mit der frühzeitigen Zustellung könnten verfügte Auflagen 
in die weitere Planung einfliessen und würden nicht zu unnötigen Fragen 
und Abklärungen führen, so das Bauamt.
4.
Am 8. November 2023 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) 
gegen die Departementsverfügung des DIEM vom 10. Oktober 2023 
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und 
beantragte darin die Aufhebung der Ziff. 1.2 und Ziff. 10 der Verfügung. 
Eventualiter sei die Auflage/Bedingung gemäss Ziff. 1.2 der Verfügung zu 
befristen, und zwar bis zum Zeitpunkt der Ausscheidung der D._____ aus 
dem kantonalen Strassennetz; entsprechend sei auch Ziff. 10 der 
Verfügung anzupassen.
Begründend führte er im Wesentlichen aus, der Beseitigungsrevers stelle 
einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Die 
Auflage in Ziff. 1.2 hätte nämlich zur Folge, dass er – für den Fall, dass 
sich strassenseits irgendein öffentliches Interesse einstellen würde – sein 
ganzes Einfamilienhaus wieder entschädigungslos abreissen müsste, 
zumal sich ein Einfamilienhaus ja nicht einfach versetzen oder teilweise 
zurückbauen lasse. Diese Auflage verstosse umso mehr gegen das 
Verhältnismässigkeitsprinzip bzw. die Eigentumsgarantie, als ihm aus 
Gründen des Denkmalschutzes geradezu nahegelegt worden sei, sein 
Haus so nahe an die D._____ zu bauen. Das öffentliche Interesse an der 
Eintragung dieser Auflage im Grundbuch sei im konkreten Fall sehr gering 
bzw. gar nicht vorhanden, weil eine Verbreiterung der D._____ 
ausgeschlossen erscheine, müssten doch bei einer Verbreiterung der 
Strasse gleich mehrere denkmalgeschützte Häuser abgerissen werden. 
Sodann wäre eine Verbreiterung der Strasse einzig auf seiner Parzelle 
wohl willkürlich.


- 4 -
5.
Mit Stellungnahme vom 4. Dezember (Poststempel) beantragte das DIEM, 
die Beschwerde sei, soweit auf sie eingetreten werden könne, 
abzuweisen. Der Beschwerdeführer sei in keiner Weise verpflichtet, den 
Neubau so nahe als möglich an die kantonale Strassenparzelle zu stellen. 
Eine derartige Pflicht würde nur bestehen, wenn eine von der Regierung 
genehmigte Baugestaltungslinie an besagtem Ort festgelegt worden wäre, 
was nachweislich nicht der Fall sei. Der Beschwerdeführer habe aus freien 
Stücken seinen Neubau näher an der kantonalen Strassenparzelle 
geplant, als gesetzlich erlaubt sei. Der Beschwerdeführer könne sich nur 
dann auf die Eigentumsgarantie berufen, wenn die Einhaltung der 
strassengesetzlichen Grenzabstände gewährleistet sei. Das DIEM erlasse 
im Zusammenhang mit Näherbaurechten für Hochbauten praxisgemäss 
Beseitigungsrevers, wie dies bereits im Vorprüfungsbescheid gegenüber 
der Leitbehörde (Gemeinde B._____) angedeutet worden sei. Dass ein 
Beseitigungsrevers zeitlich unbefristet verfügt werde, verstehe sich von 
selbst.
6.
Mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2023 teilte die Gemeinde mit, dass 
sie im vorliegenden Verfahren darauf verzichte, einen Antrag zu stellen 
und sich darauf beschränke den Sachverhalt darzulegen und die 
entsprechenden Akten zukommen zu lassen.
7.
In der freiwilligen Replik vom 21. Dezember 2023 (Poststempel) wies der 
Beschwerdeführer u.a. noch darauf hin, dass der Erlass eines 
Beseitigungsrevers 
keine 
zwingende 
Folge 
einer 
erteilten 
Näherbaubewilligung sein müsse. Bei Art. 47 Abs. 2 StrG handle es sich 
um eine "Kann-Vorschrift".
8.
Das DIEM verzichtete mit Eingabe vom 10. Januar 2024 (Poststempel) auf 
die Einreichung einer Duplik.


- 5 -
9.
Auf die übrigen Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im 
Rahmen der Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist die Departementsverfügung des DIEM (resp. deren 
Ziff. 1.2 und Ziff. 10 betreffend den Beseitigungsrevers). Dabei handelt es 
sich um eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung (vgl. Liste der zu 
koordinierenden 
Zusatzbewilligungen 
des 
Departements 
für 
Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vom 1. November 2005, Stand 1. April 
2020, 
Ziffern 
E2 
und 
E3; 
abrufbar 
unter: 
https://www.gr.ch/DE/publikationen/Verwaltungsverordnungen/Liste%20d
er%20zu%20koordinierenden%20Zusatzbewilligungen.pdf). 
Vorab 
ist 
daher zu prüfen, ob diese Verfügung (selbständig) anfechtbar ist.
1.1.
Das 
bundesrechtliche 
Koordinationsgebot 
in 
Art. 25a 
des 
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) verlangt, dass ein 
geplantes 
Bauvorhaben 
in 
einem 
einzigen 
und 
einheitlichen 
Bewilligungsverfahren geprüft wird (sog. Grundsatz der Einheit des 
Bauentscheids; vgl. hierzu die Urteile des Bundesgerichts 1C_615/2017 
vom 12. Oktober 2018 E.2.5 und 1C_266/2018 vom 12. April 2019 E.3.3). 
Mithin müssen im Baubewilligungsverfahren die für ein Bauprojekt 
erforderlichen Entscheide unterschiedlicher Behörden sowohl formell 
(verfahrensmässig) als auch materiell (inhaltlich) koordiniert werden. 
Gemäss 
den 
bundesrechtlichen 
Minimalanforderungen 
hat 
die 
Koordinationsbehörde für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für 
eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu sorgen 
(Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Dadurch sollen widersprüchliche Entscheide 
vermieden werden (vgl. Art. 25a Abs. 3 RPG; vgl. auch MARTI, in: 
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen 
[Hrsg.], 
Praxiskommentar 
RPG: 
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, 


- 6 -
Rz. 46 
zu 
Art. 25a; 
DUSSY, 
in: 
Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr, 
Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 7.92). 
Der Sinn dieser Vorschrift besteht aber auch darin, dass sich die 
Verfahrensbeteiligten ein möglichst vollständiges Bild über die Sach- und 
Rechtslage machen können und die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten 
und Teilfragen möglichst gleichzeitig beginnt, damit in einem allfällig 
anschliessenden Rechtsmittelverfahren auch alle Aspekte gesamthaft in 
einem Verfahren beurteilt werden können (vgl. MARTI, a.a.O., Rz. 48 zu 
Art. 25a; 
vgl. 
auch 
Art. 33 
Abs. 4 
RPG, 
wonach 
einheitliche 
Rechtsmittelinstanzen 
vorzusehen 
sind). 
Nebst 
der 
inhaltlichen 
Abstimmung verfolgt das Koordinationsgebot also auch den Zweck, eine 
Staffelung der Verfahren und damit die Wiederholung von Einsprache- und 
Rechtsmittelverfahren 
zu 
inhaltlich 
gleichen 
oder 
gleichartigen 
Streitpunkten zu vermeiden. Der Instanzenzug soll nicht mehrmals 
durchlaufen werden müssen. Gleichzeitig ist erforderlich, dass die 
Parteirechte der Einsprache- und Rechtsmittelbefugten und sonstigen 
Verfahrensbeteiligten nicht beschränkt werden (Urteil des Bundesgerichts 
1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1; siehe auch Urteil des 
Verwaltungsgerichts [VGU] R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.4).
Auf kantonaler Ebene wird die Koordination bei Zusatzbewilligungen in 
Art. 88 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; 
BR 801.100) geregelt. Demnach gilt für Bauvorhaben innerhalb der 
Bauzone die kommunale Baubehörde als Koordinations- bzw. Leitbehörde 
(Art. 88 Abs. 2 KRG). Nach Art. 88 Abs. 1 KRG besteht eine 
Koordinationspflicht namentlich in den Fällen, in denen neben einer 
Baubewilligung und einer allfälligen BAB-Bewilligung zusätzliche 
Bewilligungen, Genehmigungen oder Zustimmungen weiterer Behörden 
(Zusatzbewilligungen) erforderlich sind und zwischen den Bewilligungen 
ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und 


- 7 -
unabhängig voneinander erteilt werden können, sondern inhaltlich und 
verfahrensmässig in einem Leitverfahren abgestimmt und koordiniert 
werden müssen (siehe auch VGU R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.1). 
Die 
Verfahrenskoordination 
wird 
in 
Art. 52 
- 
54 
der 
Raumplanungsverordnung 
für 
den 
Kanton 
Graubünden 
(KRVO; 
BR 801.110) und die Entscheidkoordination in Art. 55 - 59 KRVO näher 
konkretisiert (vgl. dazu auch Arbeitshilfe zum KRG, DVS, S. 90). Gemäss 
Art. 55 Abs. 2 KRVO übermitteln die für die Zusatzbewilligung zuständigen 
Behörden ihren Entscheid sowie einen allfälligen Einspracheentscheid 
direkt der Gemeinde; die kommunale Baubehörde (als Leitbehörde) 
eröffnet Entscheide über Zusatzbewilligungen nach Überprüfung der 
inhaltlichen Abstimmung gleichzeitig mit dem Bauentscheid. Es ist also 
Sache der Gemeinde – im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens 
(Leitverfahren) – dafür zu sorgen, dass die verschiedenen Entscheide 
aufeinander abgestimmt sind, und allenfalls erforderliche kantonale 
Zusatzbewilligungen dem Gesuchsteller koordiniert und mit einer 
einheitlichen Rechtsmittelbelehrung eröffnet werden (vgl. Arbeitshilfe zum 
KRG, S. 90 f.). Die gleichzeitige Eröffnung des Bauentscheids und der 
Zusatzbewilligung(en) ist, namentlich für die Sicherstellung des 
gleichzeitigen Beginns der Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und in 
Bezug auf sämtliche Teilfragen sowie für die Gewährleistung einer 
gesamthaften Überprüfung des Bauprojekts in einem allfälligen 
Beschwerdeverfahren, von zentraler Bedeutung. Vom Prinzip der 
gleichzeitigen Eröffnung kann nach Art. 55 Abs. 3 KRVO unter bestimmten 
Voraussetzungen – die hier nicht einschlägig sind – abgewichen werden.
1.2.
Aus den Akten geht hervor, dass das vorliegende Baugesuch vom 
14. September bis am 4. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt wurde und 
während dieser Zeit eine Einsprache eingegangen ist. Das eigentliche 
Baubewilligungsverfahren ist (mutmasslich wegen des aufgrund der 


- 8 -
vorzeitigen 
Entlassung 
der 
Bauparzelle 
aus 
der 
Planungszone 
veranlassten Beschwerdeverfahrens R 23 93) nach wie vor bei der 
Gemeinde hängig. Entsprechend hat die Gemeinde auch noch keinen 
Bauentscheid erlassen. Da die Gemeinde über die Bewilligungsfähigkeit 
des konkreten Bauprojekts noch nicht entschieden hat, hätte sie die 
Zusatzbewilligung des DIEM (noch) nicht eröffnen dürfen. Das Tiefbauamt 
hatte in seinem Schreiben vom 10. Oktober 2023 die Gemeinde denn 
auch explizit gebeten, die Zusatzbewilligung gleichzeitig mit ihrem 
Bauentscheid 
zu 
eröffnen 
(vgl. 
zudem 
Ziff. 12 
der 
Departementsverfügung, wonach die vorliegende Bewilligung eine 
koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung darstellt und diese dem 
Gesuchsteller gleichzeitig mit der Baubewilligung der Gemeinde eröffnet 
bzw. zugestellt wird). Indem die Gemeinde die Departementsverfügung, 
vorzeitig, d.h. ohne über das eigentliche Bauprojekt entschieden zu haben, 
eröffnete, hat sie die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG i.V.m. 
Art. 88 KRG und Art. 55 Abs. 2 KRVO verletzt.
1.3.
Die vorzeitige Eröffnung der Zusatzbewilligung hat vorliegend dazu 
geführt, dass sich der Beschwerdeführer – mutmasslich aufgrund der in 
Ziff. 13 der Departementsverfügung aufgeführten Rechtsmittelbelehrung, 
wonach gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen seit der Mitteilung beim 
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann – veranlasst sah, 
diese Zusatzbewilligung anzufechten. Die selbständige Anfechtbarkeit von 
Zusatzbewilligungen – ohne dass die entsprechende Baubewilligung 
erteilt wurde – ist mit dem Koordinationsgebot und dem Grundsatz der 
Einheit des Bauentscheids indes unvereinbar. Wenn nämlich gegen 
vorzeitig eröffnete Zusatzbewilligungen isoliert Beschwerde geführt 
werden könnte, würde dies dazu führen, dass über dasselbe Bauprojekt 
gleichzeitig verschiedene Verfahren bei unterschiedlichen Behörden 
(kommunale Baubehörde und Verwaltungsgericht) laufen, ohne dass die 


- 9 -
inhaltliche Abstimmung der Entscheide sichergestellt ist. Bei komplexen 
Bauprojekten, die mehrere Zusatzbewilligungen erfordern, hätte dies 
zudem zur Folge, dass sich das Gericht in verschiedenen und zeitlich 
gestaffelten Verfahren jeweils nur mit Teilfragen ein und desselben 
Bauprojekts befassen müsste, was wiederum im Widerspruch zu Art. 33 
Abs. 4 RPG steht, wonach eine gesamthafte Überprüfung des Bauprojekts 
in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren zu gewährleisten ist (vgl. 
hierzu Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1 
mit weiteren Hinweisen).
Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerde gegen die (in Verletzung 
der Koordinationspflicht vorzeitig eröffnete) Zusatzbewilligung vom 
10. Oktober 2023 – zumindest zum jetzigen Zeitpunkt – nicht eingetreten 
werden. 
Die 
selbständige 
Anfechtung 
der 
vorliegenden 
Departementsverfügung erscheint auch deswegen nicht sachgerecht, weil 
die Zusatzbewilligung vom Bestand der Baubewilligung abhängt und ohne 
diese 
gar 
keine 
Rechtswirkungen 
zu 
entfalten 
vermag 
bzw. 
gegenstandslos wird, wenn das konkrete Bauprojekt schlussendlich nicht 
bewilligt werden kann. Ohne die entsprechende Baubewilligung dürfte 
somit für die Anfechtung der Zusatzbewilligung regelmässig auch das 
schutzwürdige Interesse bzw. die Legitimation fehlen, sodass auch aus 
diesem Grund auf eine solche Beschwerde nicht einzutreten ist.
1.4.
Aus den vorstehenden Überlegungen ist demnach festzuhalten, dass 
Zusatzbewilligungen nur zusammen mit dem Bauentscheid, oder 
zumindest erst nach Vorliegen desselben, angefochten werden können. 
Dies führt konsequenterweise dazu, dass die Beschwerdefrist für die 
Anfechtung 
der 
Zusatzbewilligungen, 
die 
in 
Verletzung 
der 
Koordinationsplicht vorzeitig eröffnet wurden, erst mit der Eröffnung des 
Bauentscheids zu laufen beginnt (vgl. hierzu auch BGE 116 Ib 50 E.4.b, 
wonach für getrennt zu treffenden Entscheide, die zwar zeitlich und 


- 10 -
inhaltlich 
koordiniert, 
aber 
getrennt 
eröffnet 
werden, 
dasjenige 
Rechtsmittel offenzuhalten ist, welches gegen den Entscheid besteht, der 
im Leitverfahren getroffen wird). Der Rechtsschutz der Bauherrschaft und 
der übrigen Beschwerdebefugten in Bezug auf die vorzeitig eröffnete 
Zusatzbewilligung bleibt damit gewahrt. Auf diese Weise wird einerseits 
sichergestellt, dass die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und Teilfragen 
des Bauprojekts gleichzeitig beginnt, und andererseits verhindert, dass 
über dasselbe Bauvorhaben mehrere unkoordinierte (Beschwerde-
)Verfahren laufen.
1.5.
Obschon nachvollziehbar ist, dass der Beschwerdeführer gegen die 
Auflage 
(Beseitigungsrevers) 
vorgehen 
möchte, 
kann 
das 
Verwaltungsgericht auf die vorliegende Beschwerde, aus den oben 
genannten Gründen, nicht eintreten. Dem Beschwerdeführer bleibt es 
unbenommen, sobald ihm die Baubewilligung eröffnet wird, die in der 
Zusatzbewilligung des DIEM enthaltene Auflage betreffend den Revers, 
innert der dannzumal laufenden Beschwerdefrist, erneut anzufechten.
2.1.
In der Regel trägt die unterliegende Partei, in casu der Beschwerdeführer, 
die Verfahrenskosten (Art. 73 Abs. 1 VRG). Angesichts der Tatsache, 
dass das vorliegende Beschwerdeverfahren durch die – in Missachtung 
der Koordinationspflicht – vorzeitig erfolgte Eröffnung der angefochtenen 
Zusatzbewilligung veranlasst wurde, rechtfertigt sich vorliegend, die 
Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von CHF 2'000.-- 
und den Kanzleiauslagen, der zuständigen Koordinationsbehörde, in casu 
der Gemeinde, aufzuerlegen.
2.2.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 
betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung 
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen 


- 11 -
(Art. 78 Abs. 2 VRG). Dem DIEM und der Gemeinde wird entsprechend 
keine Parteientschädigung zugesprochen.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
2'000.00
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
257.00
zusammen
CHF
2'257.00
gehen zulasten der Gemeinde B._____.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]