gr_gerichte · U 2007 81 · 2007-09-28 · it
Personalrecht

Submissionen

U 07 81
2a Camera
SENTENZA
del 28 settembre 2007
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente appalto
1.
Mediante pubblicazione sul Foglio ufficiale cantonale del 7 giugno 2007, il
Comune di … metteva a concorso per i prossimi 6 anni i lavori di sgombero
della neve a ... Entro il 29 giugno 2007 venivano introdotte le seguenti offerte:
… Sagl, …
fr. 122'839.60
… SA, …
fr. 164'121.50
Y.
fr. 181'119.40
2.
Il 13 luglio 2007, l’autorità comunale invitava la miglior offerente a voler
produrre alcuni documenti, tra i quali “se possibile i nominativi del personale
addetto”. Il 20 luglio successivo la ditta forniva i nomi di: …, …, … e ... Tutti e
quattro sottoscrivevano il 22 agosto 2007 la loro disponibilità a prestare
servizio presso la … Sagl in qualità di autisti per lo sgombero della neve a ….
Con decisione 27 agosto 2007, il Comune di … assegnava i lavori di
manutenzione invernale alla ditta … Sagl per un importo annuo di fr.
122'839.60, adducendo di aver scelto l’offerta economicamente più
vantaggiosa.
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 10
settembre 2007, la ditta … SA chiedeva l’esclusione dell’assegnataria
dall’appalto – avendo questa introdotta un’offerta priva della richiesta
dotazione di risorse umane – e conseguentemente la diretta assegnazione
dei lavori. Nell’ambito della verifica delle offerte l’assegnataria avrebbe inviato
all’autorità appaltante una lista con i nomi dei collaboratori diversa da quella
inoltrata con l’offerta. Inoltre una delle persone figuranti su detta lista sarebbe

legata alla ricorrente da un contratto di lavoro e non potrebbe pertanto essere
a disposizione contemporaneamente di un altro concorrente. Con le restanti
tre persone, sarebbe impossibile - nel rispetto delle disposizioni sulla
protezione dei lavoratori - garantire un perfetto sgombero della neve e
l’indispensabile servizio di picchetto su 24 ore, come preteso dal capitolato
d’appalto.
4.
Nella propria presa di posizione il Comune di … postulava la reiezione del
ricorso. Il capitolato d’appalto non avrebbe richiesto l’invio di una lista
completa degli autisti. Le informazioni in seguito raccolte dal comune presso
la miglior offerente avrebbero permesso di fugare qualsiasi dubbio sulla
capacità di prontezza della ditta relativamente alle risorse umane. Per il resto,
alla concorrente rimarrebbe impregiudicata la possibilità di dotarsi di ausiliari
qualora la situazione del caso concreto dovesse richiedere un impiego di forze
inusuale. Pertanto, le censure sollevate quanto ad una pretesa violazione
delle disposizioni sui tempi di riposo e sulla protezione dei lavoratori
sarebbero del tutto infondate.
5.
Anche l’assegnataria dei lavori concludeva nella propria presa di posizione
alla reiezione integrale del ricorso. Nell’appalto in oggetto sarebbe stato il
fattore prezzo ad essere determinante (80%). Gli altri fattori quali l’efficienza
e la disponibilità sarebbero stati pure presi in considerazione, ma
evidentemente in ragione della loro importanza (10%). Per il resto, la ditta
sarebbe dotata e avrebbe la possibilità di dotarsi delle risorse necessarie a
svolgere in modo ineccepibile l’incarico ottenuto.
Considerando in diritto:
1.
La controversia verte sulla questione di sapere se l’assegnataria dei lavori
andava esclusa dalla considerazione per aver introdotta un’offerta non
conforme ai requisiti del capitolato d’appalto.

2. a)
Giusta l’art. 22 lett. c Lap, un’offerta può essere esclusa dall’aggiudicazione
se non corrisponde ai requisiti dell’avviso di gara. La prassi di questo Giudice
per quanto riguarda la conformità dell’offerta ai requisiti richiesti nella
documentazione d’appalto era inizialmente molto severa. Con ciò si voleva
garantire che solo delle offerte complete e in sintonia con il capitolato
potessero essere prese in considerazione per l’aggiudicazione (PTA 1999 no.
61 e 1997 no. 60). Un’offerta era allora considerata completa quando
conteneva tutte le indicazioni fondamentali che permettevano una sua
oggettiva valutazione in merito all’effettivo rapporto prestazione-prezzo,
qualità, termini, convenienza, salari ecc.. La conformità dell’offerta al
capitolato d’appalto non va comunque intesa nel senso che all’autorità
deliberante venga preclusa qualsiasi possibilità di chiedere delle informazioni
supplementari in merito all’offerta introdotta. Determinante a questo proposito
è che con le informazioni raccolte non venga evidentemente modificata
l’offerta come tale (vedi art. 25 Oap). La giurisprudenza citata in precedenza
è poi stata in seguito precisata e mitigata (STA U 07 52, 50, 49 e 44) non da
ultimo in ossequio al principio della proporzionalità. Tenendo in
considerazione gli scopi delle disposizioni in materia di appalti pubblici, a
sapere l’incremento della libera concorrenza, il rispetto della parità di
trattamento tra concorrenti e la trasparenza del procedimento oltre
naturalmente ad un impiego parsimonioso dei mezzi pubblici, sarebbe del
tutto sproporzionato e darebbe prova di formalismo eccessivo escludere
dall’appalto offerte che presentino dei vizi di poco conto e ostacolare con ciò
il gioco della libera concorrenza. La questione di sapere quali vizi possano
essere sanati e quali invece comportino l’esclusione dell’offerta va analizzata
di volta in volta, alla luce della concreta situazione di fatto (PTA 2001 no. 41).
b)
Nelle recenti sentenze U 07 67, 52, 50, 49 e 44 il Tribunale amministrativo ha
per contratti di lunga durata stabilito che se le condizioni d’offerta riguardanti
in particolare la logistica e la dotazione di personale non fossero ancora
soddisfatte al momento dell’introduzione dell’offerta, questo fatto andasse
semmai considerato come un vizio d’importanza secondaria nel senso
esposto in precedenza e non certo come la fornitura d’informazioni inveritiere
da parte del concorrente. Sarebbe impossibile pretendere che per la

manutenzione invernale già tutti i concorrenti stipulassero dei contratti d’affitto
per la logistica e di lavoro con i conducenti prima di avere ottenuto l’appalto e
semplicemente in vista dell’introduzione della loro offerta. Una tale pretesa,
legata ad investimenti importanti, costituirebbe un rischio incalcolabile,
penalizzerebbe poi in special modo le piccole imprese e favorirebbe in ogni
caso la precedente assegnataria del servizio di manutenzione. In questo
senso pretendere che le risorse umane e la logistica siano già soddisfatte al
momento dell’introduzione dell’offerta non verrebbe certo a favorire la libera
concorrenza. Per questo, soprattutto quando si tratta di commesse che si
protraggono sull’arco di più anni, deve alla committenza bastare
l’assicurazione che dopo l’assegnazione verrà dato seguito alle pretese
logistiche e di risorse umane richieste nel capitolato d’appalto, pena, in casi
estremi, la revoca del contratto di manutenzione da parte dell’autorità
appaltante.
3.
Applicando alla presente fattispecie i principi sopra enunciati occorre
concludere all’indubbia validità dell’offerta presentata dalla migliore offerente.
Come giustamente esposto dal comune convenuto, il capitolato non
richiedeva espressamente la fornitura di una lista di nominativi degli autisti. In
questo contesto l’indicazione del responsabile della gestione tecnica e
organizzativa del servizio quindi bastava. Il fatto che successivamente siano
stati introdotti dei nominativi che corrispondevano solo in parte a quelli resi
noti in precedenza è pure inifluente. Nella richiesta del comune del 13 luglio
2007 risulta palesemente l’importanza relativa che l’autorità dava a questo
elemento richiedendo al concorrente se “fosse stato possibile” fornire i
nominativi del personale addetto. La questione della libera disponibilità sul
mercato di queste persone esula poi dal presente contesto. E’, infatti, a partire
dal 1. novembre 2007 che le persone indicate dovranno essere a disposizione
dell’assegnataria dei lavori e non prima. Inoltre, trattandosi di un incarico che
si svolge sull’arco di sei anni, una successiva dotazione di personale (per
esempio nel rispetto dei termini di revoca del contratto di lavoro) o una certa
fluttuazione di manodopera non può essere esclusa a priori, ciò che comprova
indirettamente la relativa importanza che può avere la pretesa di una lista
definitiva delle risorse umane. Importante è che a tempo opportuno la ditta

disponga del personale sufficiente per garantire il servizio in oggetto. Nella
propria risposta al ricorso, l’assegnataria indica ancora ulteriori nominativi in
caso di situazioni di innevamento eccezionali. Con questo, la privata
convenuta ha indubbiamente sufficientemente dimostrato di essere in grado
di dare seguito senza alcuna limitazione alle condizioni dell’appalto in
ossequio alle disposizioni sulla protezione dei lavoratori e nel rispetto dei
tempi di riposo legali imposti agli autisti. Ne consegue che il comune
convenuto non aveva alcun motivo per escludere la ditta dalla considerazione
dopo essersi convinto che la stessa sarebbe stata in grado al momento
opportuno di far fronte ai propri impegni.
4. a)
In conclusione la decisione di assegnazione presa merita conferma e il ricorso
deve essere respinto. Nell’evenienza la decisione di delibera di cui viene
chiesto l’annullamento veniva presa nel corso del 2007, cioè dopo l’entrata in
vigore della legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Per le spese fa
pertanto stato l’art. 73 cpv. 1 LGA, giusta il quale nella procedura di ricorso la
parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Per le ripetibili, l’art.
78 LGA prevede che la parte soccombente viene di regola obbligata a
rimborsare alla parte vincente tutte le spese necessarie causate dalla
procedura (cpv. 1). Ai comuni invece non vengono di regola assegnate
ripetibili, se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (cpv.
2).
b)
Trattandosi di un incarico che si protrae sull’arco di sei anni, il valore
complessivo della commessa raggiunge la soglia determinante secondo la
legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici o secondo
l’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità
europea su alcuni aspetti relativi agli appalti pubblici di fr. 262'000.00, ciò che
influisce sulle possibilità d’impugnazione date dalla presente sentenza (vedi
cifra 4 del dispositivo).
Il Tribunale decide:

1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
5'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
200.--
totale
fr.
5'200.--
il cui importo sarà versato dalla … SA, …, entro trenta giorni dalla notifica della
presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni,
Coira.
3.
La … SA versa alla … Sagl fr. 2'408.95 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.