gr_gerichte · U 2009 76 · 2010-01-25 · de
Arbeitszeugnis

Zuteilung Gewerbezone | Bussverfügung (Hunde, Kehricht, etc.)

U 09 76
1. Kammer
URTEIL
vom 25. Januar 2010
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Zuteilung Gewerbezone
1. a)
Am 13.06.2008 beschloss die Gemeindeversammlung von …, die
Gewerbezone in … um rund 14'000 m2 zu erweitern. Das Land dort gehört
der Bürgergemeinde. Es war aber schon vorgängig abgesprochen, dass die
politische Gemeinde dieses Land übernehmen und später im Baurecht an
Private abgeben sollte. Für die nötige Planung wurde an derselben
Gemeindeversammlung ein Kredit (Fr. 50'000.--) gesprochen.
b)
Am 20.02.2009 führte der Gemeindevorstand für die interessierten
Gewerbetreibenden eine Informationsveranstaltung durch, anlässlich der die
Planung für die Zonenerweiterung und das Konzept des Projektes vorgestellt
wurden. Es wurde dort auch das weitere Vorgehen angekündigt: Bis Mitte
März 2009 sollten die interessierten Gewerbetreibenden eine verbindliche
Anmeldung für eine bestimmte Anzahl der 5m-Abschnitte abgeben, wobei
insgesamt 56 solcher Landabschnitte zur Verfügung standen. Der
Gemeindevorstand behielt sich vor, die Zuordnung der Landabschnitte nach
eigenem Ermessen an die anmeldenden Gewerbetreibenden vorzunehmen.
Wünsche würden berücksichtigt, soweit keine konkurrierenden Interessen
bestünden.
c)
In der Folge gingen die Anmeldungen von insgesamt sieben (7)
Gewerbetreibenden ein, wozu auch die Anmeldung von … zählte, der sich
gesamthaft um 18 Baufelder (Nr. 20-28 und Nr. 48-56) bewarb. Die Erfüllung
aller
Anmeldungen
hätte
total
65.5
Abschnitte
benötigt,
weshalb

entsprechende Kürzungen unerlässlich wurden. Der Gemeindevorstand
formulierte in der Folge die quantitativen Zuteilungskriterien.
d)
Am 12.08.2009 teilte der Vorstand den Antragsstellern mit, dass zunächst ein
dreistufiges Verfahren – mit Festlegung einer Obergrenze, mit Gewährung
einer Mindestzuteilung und mit linearen Kürzungen auf dem allfällig
überschiessenden Rest – für die Landzuordnung gewählt werde. Die
Umsetzung sollte dabei nach folgenden Kriterien erfolgen:
1. Die Obergrenze für „Bisherige“ werde auf max. 150% der heute schon
rechtmässig genutzten Gewerbefläche in der Gemeinde festgelegt.
2. Für „Neuansiedler“ betrage die Obergrenze max. 4 Baufelder.
3. Für „Neuansiedler“ betrage die Mindestzuteilung 3 Baufelder.
4. Für „Bisherige“ betrage die Mindestzuteilung 2 Baufelder.
Dieser Mitteilung war auch eine Rechtsmittelbelehrung (Beschwerde ans
Verwaltungsgericht innert 30 Tagen) sowie eine Landzuteilungstabelle an die
Antragssteller beigefügt worden. Aus jener Tabelle ergab sich konkret, dass
… total 11 Baufelder (à 162.5 m2) erhalten sollte.
e)
Am 21.08.2009 wandte sich der Rechtsvertreter von … an die Gemeinde mit
dem Hinweis, er sei mit dem Vorgehen und der Art der Zuteilung der Baufelder
nicht einverstanden. Es liege eine Ungleichbehandlung der Interessenten vor.
Man solle ihm mitteilen, ob die Rechtsmittelfrist auch für die Zuteilungstabelle
gelte. Im Antwortschreiben vom 27.08.2009 bestätigte die Gemeinde, dass
die Zuteilungstabelle Teil der Verfügung bilde und daher mit unbenutztem
Ablauf der Rechtsmittelfrist rechtskräftig würde.
2.
Am 11.09.2009 erhob … gegen die Zuteilungstabelle der Baufelder in der
Gewerbezone Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag um
Aufhebung der Zuteilungstabelle, evt. Rückweisung der Sache an die
Gemeinde zu neuem Entscheid. Zur Begründung brachte er vor, dass er seit
22 Jahren ein Trax- und Baggerunternehmen führe. Seit einigen Jahren habe
er das Dienstleistungssegment auf Bus- und Carreisen erweitert. Er verfüge
über einen grösseren Fahrzeugpark, wohne in der Gemeinde und beschäftige
zahlreiche Mitarbeiter. Die Vorinstanz habe durch ihr Vorgehen sein
rechtliches Gehör verletzt, da ihm nie die Gelegenheit geboten worden sei,
anhand der
vom
Gemeindevorstand
erarbeiteten
Zuteilungskriterien

Ergänzungen und Anpassungen der als „verbindlich“ erklärten Anmeldungen
vornehmen zu können. Er habe sich weder je zu den Zuteilungskriterien noch
zum Ergebnis äussern können. Die Vorinstanz habe auch gegen das Gebot
eines fairen und transparenten Verfahrens verstossen, da sie die
Zuteilungskriterien erst nach dem Eingang der Anmeldungen erarbeitet habe.
Es gehe bei ihm nicht um eine Kleinigkeit, sondern um die Möglichkeit, seinen
Betrieb für die Nachfolgegeneration zukunftsfähig zu machen. Mit der
Kürzung seines Begehrens um rund 1'150 m2 werde eine Vergrösserung
seines Betriebs und damit die Sicherung der Betriebsexistenz verunmöglicht.
Ferner
liege
ein
Verstoss
gegen
das
Gebot
der
Rechts-
und
Chancengleichheit vor, da einer Neuansiedlerin – bestehend aus einer
Gemeinschaft von drei Personen – effektiv sieben (7) anstatt der maximal
zulässigen vier (4) Baufelder zugeteilt worden seien. Hätte er mit dem Sohn
eine Personengemeinschaft gebildet, hätte er ebenfalls ein höheres
Kontingent erlangen können. Er habe sich aber zu einem solch treuwidrigen
und rechtsmissbräuchlichen Verhalten nicht hinreissen lassen. Die Vorinstanz
habe durch ihr Vorgehen auch verhindert, dass sich die Antragssteller
untereinander einigen und einen Kompromiss finden konnten.
3.
In
der
Vernehmlassung
beantragte
die
Vorinstanz
kostenfälliges
Nichteintreten auf die Beschwerde; evtl. Abweisung derselben. Zum Antrag
auf Nichteintreten machte sie geltend, dass sie bei der Zuteilung der Baufelder
privatrechtlich und nicht öffentlichrechtlich gehandelt habe, weshalb ihre
Mitteilung vom 12.08.2009 keinen vor Verwaltungsgericht anfechtbaren
Entscheid darstelle. Die politische Gemeinde übernehme das besagte Land
für die zukünftige Gewerbefläche von der Bürgergemeinde und werde es dann
anschliessend im Baurecht an die interessierten Gewerbetreibenden
übertragen. Dabei handle es sich eindeutig um Finanzvermögen, welches nur
mittelbar durch seinen Vermögenswert oder die Erträgnisse staatlichen
Aufgaben diene. Zum Eventualantrag auf Abweisung brachte sie vor, dass
das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht verletzt worden sei. Da die
Gemeinde in der Einräumung von Baurechten frei sei, könne sie nicht
gezwungen werden, den einzelnen Bewerbern die Kriterien der Vergabe
bekannt zu geben. Ferner sei den Interessenten bereits an der Präsentation

vom 20.02.2009 und später auch noch im Anmeldetalon mitgeteilt worden,
dass die Zuteilung der Baufelder nach Ermessen des Gemeindevorstandes
erfolgen würde. Anhand der beschränkten Gewerbefläche von 14'000 m2 und
dem offenen Bewerberkreis habe es auf der Hand gelegen, dass bei einer zu
grossen Zahl von Anmeldungen Kürzungen vorgenommen werden müssten.
Die Gebote der Fairness, Transparenz sowie Rechts- und Chancengleichheit
seien nicht missachtet worden, da nachvollziehbare Kriterien erarbeitet
worden seien und eine sachlich vertretbare und ausgewogene Auswahl unter
den angemeldeten Gewerbetreibenden getroffen worden sei. Bei der zitierten
Personengemeinschaft habe es sich um drei eigenständige Geschäftsinhaber
gehandelt, die jeder für sich Anspruch auf Baufelder hätten erheben können.
Um Synergien zu nutzen, hätten sie sich aber gemeinsam um Baufelder
beworben, was durchaus zulässig gewesen sei.
4.
In der Replik hielt der Beschwerdeführer fest, dass sich die privaten
Gewerbler in der Zwischenzeit einvernehmlich auf drei (3) verschiedene
Varianten zur Verteilung der 56 Baufenster geeinigt hätten. Die Behauptung
der Vorinstanz, sie habe privatrechtlich gehandelt, sei abstrus. Wäre dies
richtig, hätte weder eine Verfügung noch eine Rechtsmittelbelehrung ans
Verwaltungsgericht erlassen werden dürfen. Hinzu komme, dass sich die
Vorinstanz im Schreiben vom 27.08.2009 auf die „Rechtskraft“ einzelner
Verfahrensabschnitte berufen und auf die Möglichkeit der Einreichung einer
Aufsichtsbeschwerde hingewiesen habe, womit sie sich widersprüchlich
verhalte, wenn sie nun als Privatrechtsubjekt mit freier Dispositionsbefugnis
(über das Finanzvermögen) gehandelt haben möchte. Falls auf die
Beschwerde aber nicht eingetreten werde, müsse die Vorinstanz die
Verfahrenskosten
übernehmen,
da
sie
mit
ihrer
(falschen)
Rechtsmittelbelehrung das Beschwerdeverfahren verursacht habe. Überdies
wurde
noch
beantragt,
eine
gerichtliche
Einigungsverhandlung
durchzuführen.
5.
In ihrer Duplik räumte die Vorinstanz ein, die erwähnte Rechtsmittelbelehrung
irrtümlich angebracht zu haben. Dieses Versehen mache ihr eindeutig
privatrechtliches Handeln aber noch nicht zu einer anfechtbaren Verfügung,

weshalb das Verwaltungsgericht für die Überprüfung der strittigen
Landzuweisung nicht zuständig sei und auf die Beschwerde zum voraus gar
nicht eingetreten werden könne.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Zum Streit Anlass gibt im vorliegenden Verfahren die Frage, ob die Vorinstanz
bezüglich Abgabe von Gewerbeland im Baurecht hoheitlich oder
privatrechtlich gehandelt hat. Im ersteren Fall ist das angerufene
Verwaltungsgericht spruchbefugt, während im zweiten Fall allenfalls die
Zuständigkeit der Zivilgerichte bestünde und somit auf die Beschwerde zum
voraus nicht eingetreten werden könnte. Laut Art. 27 des kantonalen
Gemeindegesetzes (GG; BR 175.050) bestehen vier verschiedene
Vermögensarten: Sachen im Gemeingebrauch (lit. a), Verwaltungsvermögen
(lit. b), Nutzungsvermögen (lit. c) und Finanzvermögen (lit. d). Die öffentlichen
Sachen im Gemeingebrauch stehen der Allgemeinheit zur Benutzung offen.
Im Gegensatz zum Finanzvermögen dienen die öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch unmittelbar der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und sind
nicht realisierbar. Gegenüber dem Verwaltungsvermögen unterscheiden sie
sich durch den offenen Benutzerkreis (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, § 33 Rz 2346, S. 502).
b)
Das Finanzvermögen untersteht im Aussenverhältnis (im Verhältnis Staat-
Private) grundsätzlich dem Privatrecht. Für den Erwerb, die Veräusserung,
den Schutz und die Regelung der Nutzung des Finanzvermögens bedient der
Staat sich der zivilrechtlichen Mittel (Kauf, Miete, Pacht, Dienstbarkeiten
usw.). Aus dieser Massgeblichkeit des Privatrechts folgt, dass solche
Streitigkeiten zwischen Gemeinden und Privaten ausschliesslich durch die
Zivilgerichte beurteilt werden dürfen. Im Innenverhältnis (Zuständigkeit zum
Entscheid über die Verwaltung des Finanzvermögens) ist demgegenüber das
öffentliche Recht massgebend, welches das Verfahren bestimmt, in welchem
dieser Entscheid - z.B. Erwerb oder Veräusserung einer gemeindeeigenen
Immobilie - zu treffen ist (a.a.O. Rz 2359 und 2362/3). Wie in Art. 27 lit. d GG

ausdrücklich festgehalten ist und das Verwaltungsgericht bereits in mehreren
Entscheiden ausgeführt hat, sind Grundstücke, welche die Gemeinde in ihrem
Eigentum hält und die in den Formen des privaten Rechts nutzbar gemacht
werden, prinzipiell dem Finanzvermögen zuzuordnen. Die Gemeinde
entscheidet darüber also eindeutig privatrechtlich (PVG 1990 Nr. 5, 1989 Nr.
8, 1985 Nr. 7). Im konkreten Fall geht es um die Abgabe von Gewerbeland
durch die Gemeinde an Private im Baurecht. Nach dem soeben Gesagten ist
klar, dass derartig genutztes Land zum Finanzvermögen der Gemeinde
gehört, sobald sie es von der Bürgergemeinde definitiv übernommen hat.
Diese Qualifikation drängt sich auf, da das im Baurecht an Private
abgegebene Land nur mittelbar durch seinen Vermögenswert bzw. seine
Erträgnisse der Erfüllung staatlicher Aufgaben dient. Das Verwaltungsgericht
hat in ähnlichen Fällen (z.B. bei Verpachtung von Gemeindeboden) schon
mehrfach erläutert, dass das Gemeinwesen bei der Verwaltung von
Finanzvermögen als Privatsubjekt auftritt und dabei im Rahmen der
Finanzkompetenzen frei über die Vermögenswerte des Finanzvermögens
verfügen kann. Den Gemeinden kommt völlige Vertragsfreiheit gegenüber
Dritten (Aussenverhältnis) zu; eine allfällige Verletzung verfahrensrechtlicher
Regelungen (Innenverhältnis) könnte jedoch mit der Aufsichtsbeschwerde bei
der Regierung gerügt werden. Diese Überlegungen – wie in PVG 1985 Nr. 7
im Detail erörtert – müssen gleichermassen für die Abgabe von Immobilien im
Baurecht gelten. Auch hier handelt die Gemeinde als Privatrechtssubjekt. Sie
ist deshalb auch nicht an die Grundsätze verwaltungsrechtlichen Handelns -
wie im Submissionsrecht - gebunden. Insbesondere ist eine solche autonome
Bewirtschaftungsform
aber
auch
der
Justizkontrolle
durch
das
Verwaltungsgericht
entzogen.
Die
Tatsache,
dass
die
Vorinstanz
(zugestandenermassen
irrtümlich)
vorerst
ein
förmliches
Verfahren
durchgeführt und am Ende mit einer Verfügung abgeschlossen hat, ändert
daran nichts. Auf die Beschwerde kann mangels anfechtbaren Entscheids im
Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a Verwaltungsgerichtsgesetz (VRG; BR 370.100)
bzw. fehlender Zuständigkeit und Spruchbefugnis des Verwaltungsgerichts
somit nicht eingetreten werden.

c)
Der Antrag auf Durchführung einer Einigungsverhandlung ist damit ebenfalls
gegenstandslos geworden, da es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein
kann, in einer rein zivilrechtlichen Materie aktiv mittels entsprechender
Prozesshandlungen bei der Streiterledigung mitzuwirken.
d)
Zu klären bleibt damit einzig noch, ob dem Antrag auf Kostenübernahme
durch die Vorinstanz infolge (falscher) Rechtsmittelbelehrung und folglich
wegen Mitverursachung der erhobenen Beschwerde stattzugeben ist. Dazu
ist aber festzustellen, dass der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer
spätestens nach dem ersten Schriftenwechsel die Eintretensproblematik hätte
erkennen müssen und darauf stets noch die Möglichkeit gehabt hätte, die
Beschwerde sofort wieder zurückzuziehen. Von einem gerichtsnotorisch
immer wieder vor Verwaltungsgericht auftretenden Rechtsanwalt darf zudem
verlangt werden, dass er die sich hier offensichtlich stellende Eintretensfrage
bei seriöser Konsultation der dazu mehrfach publizierten Praxis des
Verwaltungsgerichts (PVG) selber hätte schlüssig beantworten können, womit
der
Gang
ans
Verwaltungsgericht
bei
gehöriger
Sorgfalt
in
der
Prozessführung hätte vermieden werden können. Aus diesen Gründen ist das
Gericht zur Auffassung gelangt, dass eine Kostenbelastung der Gemeinde
nicht
als
angemessen
und
gerechtfertigt
erscheinen
würde.
Der
Beschwerdeführer dringt folglich auch mit diesem Antrag nicht durch.
2.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art.
73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Auf die Zusprechung
einer aussergerichtlichen (Partei-)Entschädigung an die Vorinstanz wird
demgegenüber gestützt auf Art. 78 Abs. 2 VRG verzichtet.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
212.--
zusammen
Fr.
1'712.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.