gr_gerichte · U 2004 20 · 2004-06-02 · de
Aufenthaltsbewilligung

Ausstandspflicht | Verfassungsrecht

U 04 20
1. Kammer
bestehend aus
URTEIL
vom 2. Juni 2004
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Ausstandspflicht
1.
Unter Bezugnahme auf den Wechsel in der Zusammensetzung des
Gemeindevorstandes … per 1. Januar 2004 gelangten … und seine
Nachkommen sowie die … und die … mit Eingabe vom 2. Januar 2004 an
den
Gemeindevorstand
mit
dem
Begehren,
"dass
sowohl
der
Gemeindepräsident … als auch das Gemeindevorstandsmitglied … immer
dann wegen Befangenheit bzw. wegen des Anscheins der Befangenheit als
Mitglied aller Behörden (Gemeindevorstand, Baubehörde etc.) in den
Ausstand zu treten haben, wenn über Gegenstände beraten werden soll, an
welchen einzelne oder alle Mitglieder der Familie … im … oder die … bzw.
die … beteiligt sind". Wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil R 01 94
vom 18. Januar 2002 bereits festgestellt habe, ergebe sich die Befangenheit
bzw. der Anschein der Befangenheit der genannten Personen aus dem
offensichtlichen Feindschaftsverhältnis, welches zwischen den Familien …
und … bestehe. Auf Grund der zwischenzeitlich dazugekommenen
Einsprache- und Gerichtsverfahren, an welchen … ebenfalls förmlich beteiligt
sei, trete die Befangenheit noch offensichtlicher in Erscheinung. Mit einem als
Entscheid bezeichneten und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen
Schreiben teilte der Gemeindevorstand den Gesuchstellern am 26. Februar
2004 mit, dass er das Gesuch im Sinne der Erwägungen abweise.
2.
Dagegen erhoben die Gesuchsteller am 15. März 2004 Rekurs an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben und das Ausstandsbegehren gutzuheissen; eventuell sei die
Sache zur Neubeurteilung an die Gemeinde zurückzuweisen. Die

Rekurrenten
machen
im
Wesentlichen
geltend,
die
erwähnten
Vorstandsmitglieder hätten am angefochtenen Entscheid nicht mitwirken
dürfen. Aufgrund der Streitigkeiten zwischen den beiden Familien bestehe
objektiv berechtigtes Misstrauen in die Objektivität und Unbefangenheit dieser
Gemeinderäte.
3.
Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des
Rekurses. Sie bringt vor, ob ein Vorstandsmitglied in den Ausstand zu treten
habe, sei nicht abstrakt zu entscheiden, sondern im jeweiligen Einzelfall. Es
seien auch Konstellationen denkbar, bei welchen es nicht um persönliche
Interessen gehe und wo demnach kein Ausstand eines Vorstandsmitgliedes
erforderlich sei.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Vor der materiellen Beurteilung eines Rekurses ist von Amtes wegen das
Vorliegen der Prozessvoraussetzungen zu prüfen. Diese sind vorliegend nicht
gegeben. Gemäss Art. 13 VGG können im Rekursverfahren vor
Verwaltungsgericht unter anderem Entscheide bzw. Verfügungen von
Gemeinden
angefochten
werden.
Eine
Verfügung
des
materiellen
Verwaltungsrechtes wird definiert als eine behördliche Anordnung im
Einzelfalle, durch welche ein konkretes und individuelles Rechtsverhältnis in
verbindlicher - für vollstreckungsfähige Inhalte in erzwingbarer - Weise
rechtsgestaltend
oder
feststellend
geregelt
wird
(vgl.
Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, S. 136). Das hier interessierende
massgebliche Kriterium ist die Verbindlichkeit der behördlichen Anordnung für
den Verfügungsadressaten. Wo keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt
sind, liegt keine Verfügung vor, so bei Mitteilungen, Meinungsäusserungen,
Mahnungen, Rechnungsstellungen, Empfehlungen, Belehrungen oder
anderen Auskünften (vgl. Gygi, a.a.O., S. 136; Häfelin/Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4.A., S. 182; PVG 1987 Nr. 78). Die Eröffnung des
Verwaltungsjustizweges ist demnach davon abhängig, dass eine Verfügung
ergangen ist, in der ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis mit dem
Anspruch auf Verbindlichkeit geregelt wird. Folgerichtig entfällt die Anrufung
der Verwaltungsjustiz immer, wenn eine behördliche Massnahme nicht die
Merkmale einer Verfügung aufweist (BGE 102 Ib 82 f., 104 Ia 28f.) oder es
sich nicht um einen Hoheitsakt handelt. Es ist nicht alles und jedes anfechtbar,
was die Verwaltung tut oder unterlässt. Anders gesagt: Der Begriff der
anfechtbaren Verfügung öffnet und begrenzt zugleich den Zugang zum
Anfechtungsstreit als Hauptform des Verwaltungspflegeverfahrens (vgl. Gygi,
Verwaltungsrecht, S. 124).
2.
Vorliegend handelt es sich beim Schreiben des Gemeindevorstandes an die
Rekurrenten entgegen dem äusseren Anschein nicht um eine Verfügung.
Zwar enthält es die formellen Merkmale einer Verfügung. Bei Lichte betrachtet
handelt es sich dabei indessen bloss um eine unverbindliche Erläuterung der
Rechtsauffassung des Gemeindevorstandes, der in der Ziffer 3. u.a.
ausgeführt hat, aus dem Urteil R 01 94 erhelle, dass die Gesuchsteller mit
ihrem generellem Ausstandsbegehren gegenüber Gemeindepräsident … und
dem Gemeindevorstandsmitglied … weit über das Ziel hinausgeschossen
hätten. Die Genannten würden also in Befolgung der verwaltungsgerichtlichen
Anordnungen nur insoweit in den Ausstand treten, als die betreffenden
Anliegen von … und seinen Nachkommen sowie der … und der … von
Mitgliedern der eigenen Familie bekämpft würden oder sie sonst ein
unmittelbares persönliches Interesse daran hätten, dass die Sache nicht im
Sinne der Gesuchsteller behandelt werde. Dies sei in jedem Einzelfall zu
prüfen bzw. zu entscheiden. Darin liegt einerseits eine blosse Ankündigung
der betreffenden Vorstandsmitglieder, wie sie sich künftig hinsichtlich des
Ausstandes verhalten wollen. Andrerseits wird darauf aufmerksam gemacht,
dass die Ausstandsfrage jeweils im Einzelfall beurteilt werden müsse und
demnach nicht jetzt schon generell im Voraus für alle Fälle entschieden
werden könne. Der Gemeindevorstand hat damit im Ergebnis gar nichts
entschieden, sondern die Gesuchsteller lediglich über die Rechtslage belehrt,
indem
er
ausgeführt
hat,
aufgrund
welcher
Kriterien
künftige

Ausstandsbegehren im Einzelfall zu beurteilen seien. Den Ausführungen des
Vorstandes mangelt es demnach an Verbindlichkeit, weshalb keine
anfechtbare Verfügung vorliegt. Dieses Vorgehen ist auch nicht zu
beanstanden, wäre es doch weder möglich noch zulässig, bereits jetzt für
künftige, konkrete Fälle allgemein festzulegen, dass eines oder mehrere
Vorstandsmitglieder in den Ausstand zu treten hätten. Die Betroffenen haben
nämlich nicht nur Anspruch darauf, dass befangene Behördenmitglieder in
den Ausstand treten. Es gilt auch das Umgekehrte: Der Rechtsuchende hat
Anspruch
darauf,
dass
die
entscheidende
Rechtspflegebehörde
ordnungsgemäss zusammengesetzt ist (vgl. Gadola, Das verwaltungsinterne
Beschwerdeverfahren, S. 422). Das bedeutet, dass ein Gemeindevorstand
grundsätzlich in der Zusammensetzung zu entscheiden hat, die sich aus der
demokratischen Wahl seiner Mitglieder durch das Volk ergibt. Anders ist dies
nur, wenn Ausstandsgründe gegen eines oder mehrere Mitglieder vorliegen.
Dieser Anspruch auf ordnungsgemässe Zusammensetzung steht nun aber
nicht nur den Rekurrenten, sondern auch allen anderen von einem Verfahren
betroffenen Personen zu. Ob ein Ausstandsgrund gegeben ist, kann daher
nur nach Anhörung aller Betroffenen im jeweiligen konkreten Verfahren
verbindlich entschieden werden. Darüber allgemein und im Voraus zu
befinden, würde die Mitwirkungsrechte jener Verfahrensbeteiligten in
unzulässiger Weise beschneiden. Der Vorinstanz ist somit darin Recht zu
geben, dass sie im Ergebnis keinen verbindlichen Entscheid über das
generelle Ausstandsbegehren der Gesuchsteller gefällt, sondern ihnen nur
eine Rechtsbelehrung erteilt hat. Damit mangelt es aber an einem
Anfechtungsobjekt, weshalb auf den Rekurs nicht eingetreten werden kann.
3.
Mit Blick darauf, dass es künftig durchaus Konstellationen geben kann, die im
Einzelfall den Ausstand eines oder zweier Vorstandsmitglieder erfordern, ist
der Gemeinde Folgendes zu bedenken zu geben:
Müssen zwei Vorstände in den Ausstand treten, ist der Vorstand nicht mehr
beschlussfähig. Dies bedeutet indessen nicht, dass in solchen Fällen der
Gemeinderatspräsident und dessen Stellvertreter hinzu gezogen werden
dürften. Für eine solche Lösung besteht keine gesetzliche Grundlage und es
liegt auch keine Gesetzeslücke vor. Vielmehr greifen in einem solchen Fall

Art. 67 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) und Art. 98 Abs. 3 des
Gemeindegesetzes (GG) betreffend die Kuratel. Der Gemeinde (oder auch
den Verfahrensbeteiligten) bliebe dann nichts anderes übrig, als die
Regierung um die Einsetzung eines Kurators ad hoc für die Entscheidung des
jeweiligen Streitfalles zu ersuchen. Es liegt auf der Hand, dass dies dem
Ansehen der Gemeinde nicht förderlich wäre. Es ist ihr daher dringend zu
raten, in der Verfassung so schnell wie möglich einen aus fünf Mitgliedern
zusammengesetzten Vorstand, allenfalls noch ergänzt durch Stellvertreter,
vorzusehen.
4.
Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten den Parteien
je zur Hälfte zu überbinden und die aussergerichtlichen Kosten
wettzuschlagen.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
119.--
zusammen
Fr.
3'119.--
gehen je zur Hälfte zulasten der Rekurrenten und der Gemeinde … und sind
innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung
des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.