gr_gerichte · R 2007 109 · 2008-02-15 · de
Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts

Baugesuch | Baurecht

R 07 109
4. Kammer
URTEIL
vom 15. Februar 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baugesuch
1.
Am 14. September 2007 stellte … bei der Gemeinde … ein Baugesuch für die
Anbringung eines Werbeplakates im Format 270 x 130 cm an einem an der
Hauptstrasse 95 in … befindlichen Stallgebäude. Der Stall befindet sich an
der Kantonsstrasse durch … in der Kernzone 2. Mit Entscheid vom 13.
Oktober 2007 wies die Gemeinde … das Baugesuch ab. In der Begründung
des Entscheides wurde im Wesentlichen auf Art. 27 Abs. 2 des kommunalen
Baugesetzes verwiesen, wonach Plakate nur an von der Baubehörde
bezeichneten Stellen angebracht werden dürfen. Der Gesuchsteller wurde im
Weiteren auf die Möglichkeit verwiesen, Werbung über die Allgemeine
Plakatgesellschaft (APG) vorzunehmen.
2.
Dagegen erhob … am 9. November 2007 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid
aufzuheben und ihm die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Er macht
geltend, Plakatanschlagsmonopole, ausgeweitet auf privatem Grund, seien
verfassungswidrig. Das Recht, auf seinem eigenen Grundstück Plakate
auszuhängen, sei Ausfluss des Eigentums und werde durch die
Eigentumsgarantie geschützt. Die Wirtschaftsfreiheit sei ausser Kraft gesetzt.
Das Gebäude sei nicht schützenswert und das Ortsbild werde nicht negativ
beeinträchtigt, auch die Verkehrssicherheit nicht. Es liege keine Verdichtung
der Plakatstellen vor. Zudem sei die Rechtsgleichheit verletzt. Er habe
grundsätzlich das gleiche Recht wie das Konkurrenzunternehmen APG auf
privatem Raum.

3.
Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Sie bringt vor, das Plakat käme vorliegend an einer gut
einsehbaren Stelle unmittelbar an der Hauptstrasse zu stehen. Es befinde
sich an einer weitgehend noch unberührten Stelle, an welcher sich keine
unpassenden baulichen Anlagen befänden. Die Reklame würde sich
aufdringlich ins Blickfeld der Passanten rücken und das Strassen-,
Landschafts- und Ortsbild negativ beeinträchtigen.
4.
Am 15. Februar 2008 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an
Ort und Stelle durch, an welchem der Beschwerdeführer mit der
Grundeigentümerin sowie der Gemeindepräsident mit dem Anwalt der
Gemeinde teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit erteilt,
sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen
Fragen zu äussern.
Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen in den
Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Gemäss Art. 27 des kommunalen Baugesetzes (BG) sind Reklameanlagen
nur gestattet, soweit sie das Strassen-, Orts- und Landschaftsbild sowie die
Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Plakate dürfen gemäss Abs. 2
dieser Bestimmung nur an den von der Baubehörde bezeichneten Stellen
angebracht werden. Andere Reklamen sind nur an Geschäftshäusern für die
dort hergestellten und angebotenen Produkte oder Dienstleistungen zulässig.
In der angefochtenen Verfügung hat die Gemeinde zudem ausgeführt, dass
die Verwaltung der Plakatstellen vertraglich der APG übertragen worden sei.
Die zitierte Bestimmung läuft somit auf ein vollständiges Verbot von
Fremdreklamen auf dem gesamten Gemeindegebiet hinaus.
b)
Das Recht, auf seinem eigenen Grundstück Reklametafeln aufzustellen, ist
Ausfluss des Eigentums und wird demgemäss durch die Eigentumsgarantie
(Art. 22ter aBV bzw. Art. 26 BV) geschützt. Soweit dies gewerbsmässig

betrieben wird oder es im Zusammenhang mit dem Gewerbe des
Grundeigentümers steht, fällt es zudem in den Schutzbereich der in Art. 31
aBV gewährleisteten Handels- und Gewerbefreiheit (vgl. ZBl 80 228) bzw. der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV). Es ist vorab zu prüfen, ob mit Art. 27
BG, welcher ein generelles Verbot von Fremdreklamen enthält, in
unzulässiger Weise in die Eigentumsgarantie bzw. die Wirtschaftsfreiheit
eingegriffen wird. Nach Art. 26 BV ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse
geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das
angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist oder gegen andere
Verfassungsnormen verstösst. Demgegenüber bildet nach Art. 27 und 94 BV
nicht jedes irgendwie geartete öffentliche Interesse ein zulässiges Motiv für
einen
Eingriff
in
die
Wirtschaftsfreiheit.
Eine
der
wesentlichsten
Schutzfunktionen dieses Grundrechts besteht darin, dass es den Kantonen
Massnahmen mit wirtschafts- oder standespolitischen Zielsetzungen, die den
freien Wettbewerb behindern, untersagt. Zulässig sind hingegen andere im
öffentlichen Interesse begründete Massnahmen wie namentlich polizeilich
oder sozialpolitisch motivierte Eingriffe (BGE 124 I 310 Erw. 3a, 123 I 12 Erw.
2a mit Hinweisen). Auch können nach Art. 26 BV zulässige raumplanerische
Massnahmen eine Einschränkung der gewerblichen und wirtschaftlichen
Betätigungsmöglichkeiten nach sich ziehen und dementsprechend mit
wirtschaftspolitischen Auswirkungen verbunden sein (BGE 110 la 167 Erw.
7b/aa, 109 Ia 264). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hält eine
Grundrechtsbeschränkung
vor
der
Eigentumsgarantie
und
der
Wirtschaftsfreiheit stand, wenn der damit angestrebte Zweck im öffentlichen
Interesse liegt. Weiter verlangt der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass
die Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und
erforderlich ist und dass das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu
den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Verwirklichung notwendigen
Freiheitsbeschränkungen, steht (BGE 117 la 446). Diese Voraussetzungen
für Grundrechtsbeschränkungen sind nunmehr ausdrücklich in Art. 36 BV
verankert.
c)
Wie das Verwaltungsgericht bereits mehrfach ausgeführt hat, entspricht eine
Reglementierung des Reklamewesens einem öffentlichen Interesse und ist

zur Wahrung der Verkehrssicherheit und für die Landschafts- und
Ortsbildpflege eine Regelung sogar unumgänglich (vgl. z.B. PVG 2001 Nr.
30). Diese polizeilichen Interessen rechtfertigen es grundsätzlich, in die
Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie einzugreifen. Nach der
neueren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes sind jedoch kommunale
Vorschriften, die zwischen Eigen- und Fremdreklame unterscheiden und
letztere untersagen, als verfassungswidrig zu qualifizieren. Das Gericht hat
dazu im erwähnten Entscheid ausgeführt, diese Unterscheidung bilde kein
taugliches und damit kein verhältnismässiges Kriterium, um zwischen die
Verkehrssicherheit gefährdenden bzw. das Ortsbild beeinträchtigenden
Reklamen und solchen, die diese Polizeigüter nicht verletzten, zu
differenzieren. So sei beispielsweise nicht einzusehen, dass eine
Bierreklame, die an einer Molkerei angebracht ist, die Verkehrssicherheit
mehr gefährde, als wenn sie an der Brauerei befestigt ist. Auch in ästhetischer
Hinsicht sei diesbezüglich kein Unterschied erkennbar. Die Auswirkungen von
Reklamen auf die Verkehrssicherheit oder das Ortsbild hingen eindeutig nicht
davon ab, ob es sich dabei um Eigen- oder Fremdreklamen handle. Das
Verbot von Fremdreklamen sei daher nicht nur untauglich, sondern geradezu
unvertretbar und verletze überdies den Grundsatz der Rechtsgleichheit.
Solchen Bestimmungen der Gemeinde sei daher die Anwendung zu
versagen. Das Bundesgericht hat diese Auffassung in dem dieselbe
Gemeinde betreffenden Urteil vom 13. November 2001 nicht vorbehaltlos
geteilt, weil das Bedürfnis nach Eigenreklame (auf der eigenen
Betriebsliegenschaft) ein grösseres Gewicht habe als das blosse Interesse,
sein Grundstück gegen Entgelt für Fremdreklame zur Verfügung stellen zu
können. Es sei insoweit nicht unzulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl
der Reklamen aus ästhetischen Gründen in Grenzen zu halten,
Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbiete
und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zulasse. Dagegen sei
es zutreffend, dass ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von
Fremdreklamen auf privatem Grund einen unverhältnismässigen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie darstelle. Diese Ansicht hat das
Bundesgericht bereits in einem unveröffentlichten Urteil vom 25. Februar 1987

i.S. H. K. AG c. St. M., E. 4, vertreten und sie im Urteil vom 12. Mai 1998 in:
ZBl 101/2000 S. 135 ff., E. 4b, bestätigt.
d)
Art. 27 Abs. 2 BG enthält genau ein solches undifferenziertes und
ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen, das nicht zwischen den
schützenswerten
und
den
übrigen
Ortsteilen
unterscheidet.
Eine
Ausscheidung von Plakatstellen ist überdies auch nicht nachgewiesen. Dies
verstösst nach dem soeben Gesagten gegen die Eigentumsgarantie und die
Wirtschaftsfreiheit. Schliesslich ist die Gemeinde auch darauf hinzuweisen,
dass das durch den Vertrag mit der APG eingeführte faktische Plakatmonopol
ebenfalls verfassungswidrig ist, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, wie
das Verwaltungsgericht bereits in dem erwähnten PVG 2001 Nr. 30 und vom
Bundesgericht im ebenfalls erwähnten Urteil bestätigten Entscheid erkannt
hat. Der kommunalen Bestimmung ist daher die Anwendung insoweit zu
versagen.
2. a)
Obwohl somit der angefochtene Entscheid auf der Anwendung einer
verfassungswidrigen Norm beruht, hat dies noch nicht zwingend zur
Konsequenz, dass er auch im Ergebnis rechtswidrig wäre, weil das
Verwaltungsgericht nach dem im Verwaltungsprozess geltenden Grundsatz
der Rechtsanwendung von Amtes wegen einen Entscheid auch mit einer von
der Vorinstanz abweichenden Begründung bestätigen kann. Es kann mit
anderen Worten seinen Entscheid anders begründen als die Vorinstanz und
eine falsche Begründung durch die von ihm als richtig erachtete ersetzen,
selbst wenn es letztlich zum gleichen Ergebnis gelangt (sog. Substitution der
Motive; vgl. BGE 122 I 262; BVR 1996 S. 47). Vorliegend hat die Gemeinde
erstmals im Beschwerdeverfahren geltend gemacht, die geplante Plakattafel
würde das Orts- und Landschaftsbild wesentlich beeinträchtigen. Dazu konnte
der Beschwerdeführer anlässlich des Augenscheines Stellung nehmen,
sodass sich die Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels zur Wahrung
des rechtlichen Gehöres erübrigt. Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich die
Abweisung des Baugesuches im Ergebnis wegen Verletzung der
Ästhetikvorschriften rechtfertigen lässt.

b)
Art. 73 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
(KRG) verlangt, Bauten und Anlagen so zu gestalten und einzuordnen, dass
mit der Umgebung und der Landschaft eine gute Gesamtwirkung entsteht. Da
es sich bei Art. 73 Abs. 1 KRG um eine unmittelbar anwendbare Bestimmung
im Sinne von Art. 107 Abs. 1 KRG handelt und die allgemeine
Ästhetikbestimmung von Art. 20 bzw. Art. 43 Abs. 1 BG bezüglich der
Kernzone nicht strenger ist, kommt letzterer keine eigenständige Bedeutung
zu. Die Überprüfung durch das Verwaltungsgericht ist daher grundsätzlich frei
im Sinne von Art. 51 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG).
Das bedeutet, dass die Ermessensausübung auf Missbrauch oder
Überschreitung zu prüfen ist. Den Gemeinden kommt demnach im Sinne der
bisherigen konstanten Rechtsprechung bei der Anwendung von Art. 73 KRG
bzw. bei der Prüfung der Frage der Eingliederung von Bauten in eine
bestehende
Umgebung
ein
geschützter
Beurteilungs-
und
Ermessensspielraum zu, in welchen das Gericht nur eingreift, wenn die
Gemeinde diesen Spielraum missbraucht oder überschritten hat (statt vieler:
VGU R 07 114). Art. 43 Abs. 2 BG verlangt zusätzlich und insoweit über das
KRG hinausgehend in der Kernzone 2, in welcher das Bauvorhaben situiert
ist, eine Verbesserung des Ortsbildes längs der Hauptstrasse. Hierbei handelt
es sich um autonomes Gemeinderecht, bei dessen Anwendung und
Auslegung der Gemeinde der Beurteilungs- und Ermessensspielraum
ebenfalls zukommt.
c)
Wenn die Baubehörde geltend macht, sie hätte die Baubewilligung allein
schon aufgrund der erwähnten Ästhetikbestimmungen verweigern können,
ohne den ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu
missbrauchen, ist ihr darin Recht zu geben. Wie der Augenschein gezeigt hat,
befindet sich der Standort der geplanten Plakatwand unmittelbar neben der
Kantonsstrasse an einer Stelle, wo sie sich aufdringlich ins Blickfeld der
Passanten und Vorbeifahrenden rückt und schon allein von ihren Ausmassen
her jedenfalls nicht zur Verbesserung des Ortsbildes beiträgt. Sie brächte ein
auffälliges Element in den Raum, das sich darin als verunstaltender
Fremdkörper in dem bisher relativ wenig durch Reklamen beeinträchtigten
Strassenzug präsentieren würde. Wenn es das auf einer gesetzlichen

Grundlage beruhende Bestreben der Baubehörde ist, durch die Vermeidung
weiterer als der schon vorhandenen Reklameanlagen das Ortsbild entlang der
Kantonsstrasse zu verbessern, ist dies nach dem Gesagten nicht zu
beanstanden, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
3. a)
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten gestützt auf Art. 73 VRG
zulasten des Beschwerdeführers.
b)
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine
Parteientschädigung
zugesprochen,
wenn
sie
in
ihrem
amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
194.--
zusammen
Fr.
1'694.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.