gr_gerichte · PVG 2013 4 · 2014-06-30 · it
Entscheide Obergericht


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Assemblea comunale. Violazione delle norme sull’attribuzione di
competenze. Possibilità di ricorso. Nullità. Ponderazione di
interessi.
– Una violazione delle norme sull’attribuzione delle compe-
tenze che lede il diritto di voto del cittadino è deferibile alTri-
bunale amministrativo mediante ricorso costituzionale; ter- mini
e legittimazione (cons. 3 – 5).
– Nullità di una delega di compiti pubblici; ponderazione degli
interessi in gioco e negazione nel caso concreto (cons. 6).
Gemeindeversammlung. Verletzung der Kompetenzordnung.
Beschwerdemöglichkeit. Nichtigkeit. Interessenabwägung.
– Eine Verletzung der Kompetenzordnung, die das Stimm-
recht einschränkt, kann mit Verfassungsbeschwerde beim
Verwaltungsgericht
gerügt
werden;
Fristen und Legitimation (E. 3 – 5).
– Nichtigkeit einer Delegation öffentlicher Aufgaben; Interes-
senabwägung und Verneinung im konkreten Fall (E. 6).
Considerando in diritto:
3. a) Nella misura in cui però i ricorrenti invocano la viola-
zione del principio della legalità, ritenendo contrarie all’ordina-
mento comunale le competenze arrogatesi dal consiglio comunale
o dal suo solo presidente, essi adducono la violazione del principio
della separazione dei poteri (DTF 121 I 22, cons. 3/a). Giusta la
prassi del Tribunale federale, il principio della separazione dei po-
teri costituisce un diritto costituzionale dei cittadini (DTF 131 I 291
cons. 2.1, 128 I 327 cons. 2.1 e sentenza del Tribunale federale del
10 novembre 2005 1P.441/2005). Nel nostro cantone, accanto alla
giurisdizione amministrativa, la CstC conosce però anche una giu-
risdizione costituzionale. In applicazione all’art. 55 cpv. 2 CstC, in
veste di Corte costituzionale, ilTribunale amministrativo giudica ri-
corsi per violazione di diritti costituzionali e politici nonché per vio-
lazione del principio della preminenza del diritto di rango superiore
(cifra 1). Per questo l’art. 57 cpv. 1 LGA, assegna al Tribunale am-
ministrativo la competenza per decidere i ricorsi contro atti legisla-
tivi (lett. a), attentati al diritto di voto, nonché elezioni e votazioni
(lett. b) e decisioni definitive dei comuni in controversie di diritto
pubblico (lett. c). Appellandosi alla sentenza del Tribunale ammi-
nistrativo dell’8 dicembre 2009 (V 09 7 e 8), i ricorrenti reputano di
poter invocare in questa sede la violazione del principio della lega-
lità e della separazione dei poteri, indipendentemente dall’even-
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tuale attentato al loro diritto di voto. Tale questione può nell’eve-
nienza restare aperta, in quanto anche ammettendo che la censura
sollevata possa essere oggetto di un ricorso costituzionale (vedi
sulla tematica HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in
Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zu-
rigo 2000, pag. 133, marginale 284) che non sia per attentati al di-
ritto di voto occorre però che anche gli altri presupposti per inter-
porre un tale rimedio giuridico, in particolare le condizioni quanto
alla legittimazione (vedi cons. 5), siano soddisfatti.
b) Il ricorso costituzionale deve invece essere ammesso
per quanto gli istanti invochino un attentato al loro diritto di voto.
E’ considerata una violazione del diritto di voto qualsiasi inge-
renza nei diritti politici del cittadino che si traduce in un’impossi-
bilità di cooperare attivamente all’attività dello Stato in un ambito
di competenza riservata al Sovrano. Quando, come nell’evenien-
za, un organo esecutivo o comunque un altro organo si arroga
delle competenze sulle quali il popolo sarebbe tenuto a statuire, si
è in presenza di una violazione sia del principio della separazione
dei poteri che del diritto di voto. Il tribunale amministrativo ha già
ammesso il ricorso per attentato al diritto di voto anche quando
l’esecutivo comunale ometteva di sottoporre a votazione una
questione sulla quale il popolo avrebbe dovuto esprimersi (sen-
tenze del Tribunale amministrativo U 00 120 e U 01 12), in conco-
mitanza con le tesi sostenute da buona parte della dottrina a que-
sto riguardo e in assonanza alla precedente prassi delTribunale fe-
derale stesso (cfr. KATHARINA SAMELI, Der Rechtsschutz auf dem Ge-
biet der politischen Rechte, in: RDAT II-1994, pag. 272 s.;
CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zurigo 1990, pag.
157 s.; ANDREAS AUER, Politische Rechte und Gewaltentrennung, in:
ZBl 82 pag. 345 s. e DTF 105 Ia 385 e 89 I 253).
4. a) Indipendentemente dalla possibilità teorica di pro-
porre o meno ricorso costituzionale, il comune convenuto consi-
dera che gli istanti non siano comunque legittimati al ricorso. A
questo proposito occorre distinguere tra gli attentati al diritto di
voto e gli altri motivi per intentare un ricorso costituzionale. Giu-
sta l’art. 58 cpv. 2 LGA, è legittimato a ricorrere contro attentati al
diritto di voto, nonché contro elezioni e votazioni chiunque abbia
diritto di voto nel rispettivo circondario elettorale o di votazione.
Sotto questo aspetto pertanto i ricorrenti detengono la legittima-
zione al ricorso, non essendo contestato che godano dei diritti po-
litici a livello comunale. In caso di ricorsi contro attentati al diritto
di voto però, il termine per la presentazione del ricorso è di dieci

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giorni dalla rilevazione del motivo d’impugnazione, al più tardi
tuttavia dopo la pubblicazione ufficiale dei risultati di un’elezione
o votazione (art. 60 cpv. 2 lett. b LGA). Per i membri di un ente
aventi diritto di voto, in caso di decisioni prese in assemblea,
quale giorno della presa di conoscenza fa stato il giorno della
presa della decisione. In caso di pubblicazione ufficiale, quest’ul-
tima è determinante per l’inizio della decorrenza del termine (art.
60 cpv. 3 LGA). Per pubblicazione ufficiale ai sensi di tale disposto
si intende la data della pubblicazione dei risultati degli scrutini
avvenuti per urna (PTA 2012 no. 3).
b) Nell’evenienza in esame, il vizio addotto dagli istanti ri-
guarda la pretesa sottrazione all’assemblea comunale di una sua
competenza. Il motivo di impugnazione doveva allora però essere
già noto ai ricorrenti dopo la pubblicazione del comunicato
stampa apparso su «X.» il 29 marzo 2012 in merito alle decisioni
prese dal consiglio comunale nella propria seduta del 26 marzo
precedente. Le informazioni ufficiali ivi contenute riguardavano,
infatti, già la delega esterna, i partner scelti e i costi dell’opera-
zione. Sullo stesso mezzo d’informazione veniva poi l’8 agosto
2012 pubblicato il resoconto della seduta del consiglio comunale
del 30 luglio 2012 riguardo alla ristrutturazione dell’AECB in atto e
sui primi risultati di questa nuova forma di gestione. Già da mesi
pertanto i ricorrenti erano informati sulla nuova ristrutturazione e
sapevano quindi della pretesa violazione delle competenze mate-
riali e finanziarie del consiglio comunale a scapito dell’assemblea
comunale. Per questi motivi il ricorso presentato solo nel corso
del mese di ottobre 2012 va considerato come tardivo. Del resto
anche volendo considerare come determinante la data dell’as-
semblea comunale informativa del 2 ottobre 2012, il risultato non
cambia, venendo il termine di ricorso a scadenza il venerdì 12 ot-
tobre 2012. Il ricorso presentato il 27 ottobre 2012 è quindi tardivo
anche sotto questo punto di vista (vedi anche per la prassi di que-
sto Giudice quanto alla tempestiva impugnazione di vizi procedu-
rali nell’ambito del ricorso contro attentati al diritto di voto PTA
2012 no. 3, 1997 no. 4, 1996 no. 4, 1988 no. 1 e 1985 no. 3).
5. a) In applicazione all’art. 60 cpv. 1 LGA, il termine di ri-
corso di 30 giorni è stato invece dagli istanti ossequiato per la pre-
sentazione del ricorso costituzionale giusta quanto esposto al con-
siderando 3a. Per interporre ricorso costituzionale le condizioni
per la legittimazione sono praticamente le stesse di quelle richie-
ste per il ricorso giudiziario. A mente degli art. 50 e 58 cpv. 4 LGA
è legittimato ad inoltrare ricorso chiunque sia interessato dall’atto

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normativo impugnato o dalla decisione impugnata e abbia un in-
teresse tutelabile all’abrogazione o alla modifica degli stessi o chi-
unque vi sia autorizzato in base ad una prescrizione speciale. Pre-
scrizioni speciali sulla legittimazione sono previste, accanto al
ricorso per attentati al diritto di voto come già detto al conside-
rando 4a, nel caso di ricorso contro atti normativi, nel qual caso
occorre che in un prossimo futuro gli istanti possano essere lesi
nei propri interessi tutelabili dall’applicazione della norma impu-
gnata, e per far valere la violazione dell’autonomia comunale,
dove la legittimazione spetta soltanto all’ente interessato.
b) A sostegno della legittimazione al ricorso, inizialmente
i ricorrenti consideravano che la sottoscrizione dei contratti per la
gestione e l’amministrazione esterne della fornitura di energia
elettrica potesse pregiudicare il loro diritto a stabilire le tariffe an-
nue dell’energia elettrica. Nel frattempo, ovvero il 25 novembre
2012, ha avuto luogo un’assemblea comunale nell’ambito della
quale l’ammontare immutato di tali tariffe è stato approvato dal
Sovrano comunale anche per il 2013, per cui questa censura si è
rivelata infondata. Per il futuro, il comune convenuto non pone
neppure in dubbio che la fissazione della tariffa spetterà ancora
sempre al Sovrano. Il solo fatto che venga ventilata la possibilità
di un aumento futuro delle tariffe a seguito della riorganizzazione
decisa non basta certo per giustificare un interesse al ricorso, il
quale deve essere attuale e concreto. Inoltre la normativa comu-
nale non garantisce l’immutabilità delle tariffe, ma solo che sia
l’assemblea comunale a determinarsi al riguardo. In seguito, gli
istanti invocavano comunque una violazione dell’ordinamento
comunale (principio della legalità), essendo la nuova organizza-
zione dell’AECB in contrasto con il relativo regolamento comu-
nale. Per invocare tale censura gli insorgenti adducono la loro
qualità di utenti dell’AECB. Il fatto di essere utenti dell’AEBC non
legittima però concretamente i sei ricorrenti ad invocare la viola-
zione del principio della legalità. Non è infatti dato sapere in che
misura i diritti e doveri dei sei ricorrenti in quanto utenti
dell’AECB possano considerarsi lesi dalla delega decisa e dal fatto
che l’organizzazione attuale non corrisponda più a quanto previ-
sto dalla normativa comunale. Ammettendo di ritenersi colpiti dal
provvedimento come qualsiasi altro utente dell’azienda elettrica,
i ricorrenti ammettono implicitamente che non sono colpiti né più
né meno di qualsiasi altro utente dalla delega esterna decisa. An-
che la volontà di mantenere posti di lavoro a livello comunale,
censura comunque neppure proponibile in un ricorso

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costituzionale, non accorda agli istanti alcun interesse al ricorso.
Non essendo oggettivamente toccati più di chiunque altro citta-
dino o utente comunale dalla riorganizzazione dell’AECB la legit-
timazione giusta quanto previsto agli art. 50 e 58 cpv. 3 LGA fa
manifestamente difetto.
6. a) Resta da stabilire se i contratti in oggetto non siano
per altri motivi affetti da nullità come pretendono gli istanti. La
nullità di un atto amministrativo può essere invocata in ogni mo-
mento e può essere costatata d’ufficio da parte di tutte le autorità
chiamate ad applicare il diritto (PTA 2012 no.17; DTF 132 II 27
cons. 3.1, 130 III 434 cons. 3.3, 127 II 47 cons. 3g, 122 Ia 98 cons. 3a
e 1 8 Ia 40 cons. 2a). Per prassi costante, una decisione ammi-
nistrativa viziata è di regola annullabile, ma non nulla e la nullità
dev’essere ammessa soltanto se il vizio di cui è affetto il provve-
dimento risulta particolarmente grave, evidente o, perlomeno, fa-
cilmente riconoscibile e se, inoltre, l’accertamento della nullità
non mette in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. Oltre
che nei casi espressamente previsti dalla legge, la nullità può dun-
que essere ammessa solo in via eccezionale (DTF 133 II 367 cons.
3.2, 132 II 346 cons. 2.1 e 130 III 434 cons. 3.3). L’imperativo della
sicurezza del diritto e il principio della buona fede possono indurre
a considerare il vizio come sanato anche a seguito del trascorrere
di un determinato periodo di tempo. La dichiarazione di nullità
può poi essere legata a difficoltà pratiche, qualora alla decisione
fosse già stato dato irrimediabilmente seguito. Inoltre, anche i le-
gittimi interessi di terzi possono opporsi ad una costatazione di
nullità (vedi sulla questione la sentenza del Tribunale federale
5C.143/2005 cons. 2 e riferimenti del 2 febbraio 2006). Anche la
dottrina riconosce solo a titolo del tutto eccezionale la nullità di
contratti stipulati dall’autorità incompetente e comunque solo a
condizione che la nullità non metta in pericolo la sicurezza del di-
ritto (vedi HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 6a ed., Zurigo/San Gallo 2010, marginale 1 15).
b) Per quanto riguarda la specifica questione del riforni-
mento di energia elettrica, la LAEl GR prevede espressamente che
per l’adempimento dei loro compiti nell’ambito dell’approvvigio-
namento elettrico, i comuni possono costituire imprese di approv-
vigionamento elettrico (IAE) proprie, regionali o sovraregionali
oppure delegare a terzi l’adempimento di questo compito (art. 3
cpv. 2 LAEI GR). Anche in conformità all’art. 7 Costc, il comune può
affidare lo svolgimento di determinate funzioni a enti di diritto
pubblico o privato, a istituiti, a fondazioni o privati. Sulla specifica

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competenza per prendere simili decisioni, contrariamente a
quanto invece previsto per la collaborazione con altri comuni, cor-
porazioni o istituti regionali (art. 19 lett. f Costc), la normativa co-
munale non contiene prescrizioni speciali. Giusta l’art. 19 lett. b
Costc è però all’assemblea comunale che spetta l’autorizzazione di
spese non previste nel preventivo da essa accettato e che sorpas-
sano le competenze finanziarie di altri organi. Concretamente,
poiché al consiglio comunale spetta l’approvazione di spese stra-
ordinarie non prevedibili fino ad un importo di fr. 100 000.– (art. 26
lett. k Costc), la delega in parola con dei costi annui di circa
fr. 154 000.– per la durata di tre anni doveva sottostare all’appro-
vazione dell’assemblea comunale. In questo senso è dato nel-
l’evenienza ammettere che l’esecutivo, non avendo sottoposta la
questione all’assemblea comunale, si sia arrogata una compe-
tenza che non gli spettava. Per il resto, l’art. 3 Costc dichiara poi
che la lingua ufficiale comunale è l’italiano.
c) Per gli istanti la decisione di sottoscrivere i contratti non
sarebbe neppure stata presa dal consiglio comunale, ma dal solo
presidente comunale. La censura non merita protezione. Il
26 marzo 2012, il consiglio comunale decideva di delegare per la
durata di tre anni a ben determinate ditte una parte della gestione
dell’amministrazione comunale e incaricava le due ditte di so-
stegno e il gruppo di lavoro di redigere i necessari contratti con
l’indicazione dei relativi costi. Per questo, la sottoscrizione dei
contratti da parte del presidente comunale e del cancelliere in data
16 maggio e 12 settembre 2012 non può essere considerata avve-
nuta su iniziativa di queste due persone, bensì in rappresentanza
del consiglio comunale.
d) Resta da stabilire se la decisione di delegare a terzi parte
dell’amministrazione comunale decisa dal consiglio comunale an-
ziché dall’assemblea comunale possa comportare la nullità del pro-
vvedimento e quindi di riflesso anche dei contratti stipulati con le
due ditte esterne all’amministrazione. La questione va risolta per la
negativa. In principio, possono comportare la nullità di una deci-
sione difetti particolarmente gravi come taluni vizi di procedura,
quali l’incompetenza dell’autorità che ha statuito sulla questione
(PTA 1990 ni. 1 e 35). Nell’evenienza però, pur ammettendo che il
consiglio comunale abbia ecceduto le proprie competenze finan-
ziarie, il provvedimento preso non può essere dichiarato nullo. In
base al principio della buona fede, già dopo il primo comunicato
stampa del 29 marzo 2012, doveva per i ricorrenti risultare evidente
il sorpasso di competenze ora fatto valere. Essi avrebbero pertanto

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avuto modo di intervenire prima della sottoscrizione dei contratti
con le ditte di supporto, anziché intervenire a riorganizzazione
avvenuta per addurre la nullità di delega e contratti. Ad una dichia-
razione di nullità si opporrebbero poi il principio della sicurezza del
diritto e quello della fiducia che le ditte terze hanno riposto nella
sottoscrizione dei contratti. In caso di nullità, infatti, le due imprese
di supporto avrebbero fornito prestazioni per circa un anno senza
una valida base legale, mentre le stesse non potevano aver alcun
valido motivo per dubitare della perfetta liceità dei contratti in pa-
rola soprattutto dopo l’entrata in vigore della LAEl e la relativa LAEI
GR. Una dichiarazione di nullità sarebbe poi contraria all’interes-
se di tutta la collettività comunale, non essendo, anche dopo le
dimissioni dell’elettricista comunale, assicurato in alcun modo
l’approvvigionamento di energia elettrica all’insorgere della prima
difficoltà. Infine, l’assemblea comunale ha approvato separata-
mente ed a grande maggioranza le poste del preventivo 2013 per i
costi annui dei contratti in parola, avvallando quindi, almeno
implicitamente, l’operato dell’esecutivo comunale. Del resto,
quest’ultimo assicurava ai cittadini la possibilità di poter statuire
sulla questione del mantenimento o meno della delega qui conte-
stata alla scadenza della validità dei contratti tra tre anni. Pertanto
l’attuale situazione potrà sempre essere eventualmente corretta in
futuro, qualora la volontà del corpo elettorale comunale dovesse
essere diversa da quella del consiglio comunale. Evidentemente,
anche il fatto che i contratti in parola siano redatti in lingua tedesca
anziché nella lingua ufficiale comunale non è certo motivo di
nullità, trattandosi nell’evenienza concreta di una manchevolezza
di carattere secondario e sempre ovviabile tramite una semplice
traduzione e quindi con una misura meno incisiva della dichiara-
zione di nullità. Ne consegue che anche la pretesa nullità della de-
lega e dei relativi contratti non si palesa tale. Vengono conseguen-
temente a cadere anche tutte le altre pretese fondate sulla nullità
dei contratti avanzate dai ricorrenti. In questo senso viene respinta
la richiesta di constatare la nullità della delega decisa dal consiglio
comunale e dei successivi contratti.
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Sentenza del 30 aprile 2013