gr_gerichte · R 2014 3 · 2014-10-21 · de

Ortsplanungsrevision | Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 14 3
5. Kammer 
bestehend aus
Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Stecher 
und Audétat, Verwaltungsrichterin Moser und Vizepräsident Priu-
li, Aktuar Gross
URTEIL
vom 21. Oktober 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hans Peter Beck, 
Beschwerdeführerin
gegen 
Regierung des Kantons Graubünden, 
vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Sozia-
les Graubünden, 
Beschwerdegegnerin 1
und
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rainer Metzger, 
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Ortsplanungsrevision


- 2 -
1.
A._____ ist Eigentümerin von Parzelle 1235, Y._____, Gemeinde 
X._____. Die Parzelle umfasst 3‘330 m², liegt am östlichen Dorfrand von 
Y._____ und ist teilweise mit Bauten und Anlagen eines schon seit länge-
rem aufgegebenen Gärtnereibetriebs, welcher zum abgebrannten Hotel 
B._____ gehörte, überbaut, insbesondere mit einem ca. 100 Jahre alten, 
baufälligen zweistöckigen Wohnhaus, welches früher als Betriebsleiter-
wohnung im Zusammenhang mit der Gärtnerei genutzt worden ist. Heute 
wird es von einer Arbeiterfamilie bewohnt. A._____ hat das Grundstück 
am 20. Juni 2002 von der heutigen Eigentümerin des Areals des abge-
brannten Hotels B._____ übernommen.
2.
Gemäss dem zurzeit noch geltenden Zonenplan 1:2000 Y._____ vom 21. 
Dezember 1989/1. Oktober 1990 liegt Parzelle 1235 in der Kurzone A. Im 
Entwurf für den neuen Zonenplan gemäss erster öffentlicher Auflage wur-
de Parzelle 1235 zusammen mit den angrenzenden, bisher ebenfalls in 
der Kurzone A gelegenen Parzellen der neu geschaffenen Hotelzone zu-
gewiesen.
3.
Vom 15. Oktober bis 15. November 2009 lagen die Unterlagen der Total-
revision der Ortsplanung X._____ ein erstes Mal zur Mitwirkung auf. 
4.
Am 12. November 2009 wünschte A._____, dass ihre Parzelle 1235 der 
Wohnzone W4 zugewiesen werde.
5.
Vom 15. Oktober bis 15. November 2010 lagen die Unterlagen der Total-
revision der Ortsplanung X._____ ein zweites Mal zur Mitwirkung auf.
6.
Am 10. November 2010 hielt A._____ am Antrag, ihre Parzelle 1235 sei 
der Wohnzone W4 zuzuweisen, fest.


- 3 -
7.
Am 9. Mai 2011 schrieb ihr die Gemeinde X._____, sie habe das Gesuch 
um Zuteilung der Parzelle 1235 zur Wohnzone W4 zur Kenntnis genom-
men. Y._____ sei seit seiner Entstehung der regionale Standort traditio-
nell geführter Hotelbetriebe. In den vergangenen 20 Jahren seien einzel-
ne kleinere Betriebe aufgegeben worden; zwei mittlere stünden vor dem 
Entscheid, aufzugeben oder grössere Investitionen zu machen. Entweder 
werde der Hotelstandort von regionaler Bedeutung entsprechend promo-
viert oder die Gemeinde gebe diesen auch bezüglich planerischer Mass-
nahmen auf und betrachte Y._____ künftig als weitere Wohnfraktion, was 
es bisher nicht gewesen sei. Zurzeit stehe die Option Hotelstandort im 
Vordergrund, mit darauf abgestimmter Hotelzone. Es sei vom Massenla-
ger über Zimmer, Suiten oder Appartements, alles möglich. Diese müss-
ten zudem nicht im Eigentum des Hotelbetriebs stehen, nur die hotelmäs-
sige Bewirtschaftung müsse gesichert sein.
Die Gemeinde habe zurzeit kein Interesse an einer weiteren Wohn-
bautätigkeit in Y._____. Sie wolle die Zuweisung einzelner Teilflächen in 
Y._____ zur Wohnzone nicht.
8.
Am 24. Mai 2011 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde 
X._____ die Gesamtrevision der Ortsplanung. Vom 9. Juni bis 9. Juli 2011 
lag diese zur Beschwerde auf.
9.
Dagegen erhob A._____ am 29. Juni 2011 Planungsbeschwerde an die 
Regierung und beantragte, der Zonenplan X._____-Y._____ sei im Rah-
men der Ortsplanung der Gemeinde X._____ vom 24. Mai 2011 dahinge-
hend abzuändern, dass Parzelle 1235, Y._____, der Beschwerdeführerin 
der Wohnzone W4 zugewiesen werde.
Die bisherige Zoneneinteilung entspreche materiell einer Zone für Wohn-
bauten. Auf Parzelle 1235 stehe ein Wohnhaus und die Parzelle sei voll 
erschlossen. Sie wolle dort kein Hotel erstellen. Der Umzonungsentscheid 


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sei eine wirtschaftslenkungspolitische Massnahme und ein enteignungs-
ähnlicher Tatbestand. Die Hotellerie sei ohnehin tendenziell rückläufig. 
Zudem werde für die in der Hotelzone neu vorgeschriebenen Baugestal-
tungsvorschriften auf einen Generellen Gestaltungsplan (GGP) verwiesen 
(Art. 14 BG). Ein solcher existiere aber gar nicht.
Am 1. September 2011 reichte A._____ der Regierung eine von ihr in 
Auftrag gegebene Potenzialanalyse der Schweizerischen Gesellschaft für 
Hotelkredit (SGH) vom 30. August 2011 nach. Zweck der Analyse war, 
basierend auf zu treffenden Annahmen für die Bebauungsmöglichkeiten, 
für einen möglichen Hotelbetrieb auf Parzelle 1235 in Anlehnung an Er-
fahrungswerte und ortsspezifische Kennzahlen eine Unternehmensbewer-
tung zu erstellen. Es handelt sich gemäss Angaben in der Analyse um ein 
Zusatzgutachten zur Unternehmensbewertung des Hotels C._____ vom 
10. August 2011 und nimmt, wo sinnvoll, Bezug auf diese. Die Analyse 
bezieht sich nur auf die Machbarkeit auf Parzelle 1235 und nicht auf die 
gesamte, im Gebiet vorgesehene Hotelzone.
Die Analyse stellte fest, dass rein technisch die Errichtung eines Hotelbe-
triebs auf Parzelle 1235 möglich sei. Die Destination Y._____ habe seit 
längerem an Anziehungskraft verloren. Um eine überdurchschnittliche 
Auslastung zu erreichen, bedürfe es einer ausgezeichneten Positionie-
rung des Hotels. Der Mikrostandort sei eher wenig attraktiv für ein Hotel. 
Ein einfaches Vollhotel mit 30 Zimmern und einem adäquaten Restaurati-
onsangebot könne hier nicht wirtschaftlich betrieben werden. Ein Hotel sei 
auf dieser Parzelle nicht finanzierbar. Parzelle 1235 sei, isoliert betrach-
tet, für den Bau und Betrieb eines Hotels ungeeignet.
10.
Am 7. September 2011 beantragte die Gemeinde X._____ die Abwei-
sung der Beschwerde. Es stimme nicht, dass die frühere Kurzone eine 
Wohnzone gewesen sei. Die Kurzone A sei für Hotels, Gaststätten, Erho-
lungsanlagen und Spitäler bestimmt gewesen. Wohnbauten, Ladenge-


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schäfte und andere gewerbliche oder kulturelle Bauten und Anlagen seien 
nur zulässig gewesen, wenn sie selbst oder ihre Benützung den Kurbe-
trieb und die Erholung nicht störten.
Es bestehe ein ausgesprochenes öffentliches Interesse an der Ausschei-
dung von Hotelzonen als Ersatz für die frühere Kurzone A. Damit könne 
die Zukunft von Y._____ als traditioneller Tourismusort gesichert werden. 
Dafür sei auch der Einbezug der bisher in der Kurzone A gelegenen Par-
zelle 1235 der Beschwerdeführerin unerlässlich. Sie bilde Bestandteil des 
grossen bisherigen Hotelareals des abgebrannten Hotels B._____. Die 
von der Beschwerdeführerin nachgereichte Potenzialanalyse der SGH 
übersehe den planerischen Hintergrund und beschränke die Analyse auf 
die Möglichkeiten der Erstellung eines Hotelbetriebs auf Parzelle 1235. 
Selbst sie gelange zum Schluss, die Erstellung eines eigenständigen Ho-
telbetriebs auf Parzelle 1235 sei an sich möglich, wenn auch wenig attrak-
tiv.
11.
Am 19./21. November 2013 wies die Regierung die Planungsbeschwerde 
ab und genehmigte die Totalrevision der Ortsplanung vorbehältlich einiger 
bereits am 11. September 2012 genehmigter Artikel des Baugesetzes und 
Planunterlagen. Gegenstand des Genehmigungsbeschlusses 19./21. No-
vember 2013 waren somit die übrigen Bestimmungen des Baugesetzes 
sowie sämtliche übrigen Zonenausscheidungen und nutzungsplaneri-
schen Festlegungen in den genehmigten Nutzungsplänen, u.a. auch alles 
Parzelle 1235 Betreffende.
Im Beschwerdeentscheid erwog die Regierung, neben Parzelle 1235 sei-
en von der beschlussfassenden Gemeindeversammlung vom 24. Mai 
2011 noch weitere Grundstücke in Y._____ der Hotelzone zugewiesen 
worden.
Soweit die Beschwerdeführerin ihren Wohnzonenantrag damit begründe, 
dass ihre Parzelle 1235 schon gemäss bisheriger Ortsplanung in der Kur-


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zone und damit einer Wohnzone ähnlichen Zone angehört habe, sei ihr 
nicht zu folgen. Kurzone A und B hätten bedeutend grössere Ähnlichkeit 
mit der Hotelzone gemäss Art. 24 nBG als mit einer Wohnzone gehabt. 
Sie seien im Prinzip nur deswegen nicht mehr in die neue Ortsplanung 
übernommen worden, weil dieser Zonentyp im KRG 2005 nicht mehr auf-
geführt worden sei. Die ehemals der Kurzone A zugewiesenen Flächen 
seien weitgehend der dem gleichen Zweck dienenden Hotelzone und die 
bisher in der Kurzone B gelegenen Flächen der neu geschaffenen Tou-
rismuszone zugewiesen worden. Die ehemaligen Kurzonen hätten im Er-
gebnis lediglich neue Namen erhalten. Ziel und Zweck seien weitgehend 
die gleichen geblieben. Auch die Baumöglichkeiten in den ehemaligen 
Kurzonen unterschieden sich nicht grundlegend von den Möglichkeiten 
der neu geschaffenen Hotel- bzw. Tourismuszone. Die Kurzonen hätten 
den Zielsetzungen des Kurzonenartikels 26 des KRG 1973 entsprochen. 
Sie seien in erster Linie für die Erstellung von Hotels, Gaststätten und Er-
holungsanlagen sowie allenfalls für Spitäler bestimmt gewesen. Wohn-
bauten und andere Bauten und Anlagen seien erst in zweiter Linie und 
nur dann zulässig gewesen, wenn sie den Kurbetrieb und die Erholung 
nicht gestört hätten. Es handle sich deshalb nicht einfach um eine Wohn-
zone. Die Zuweisung von Parzelle 1235 zu einer Hotelzone im Sinne von 
Art. 24 nBG sei viel naheliegender als eine Zuweisung zu einer reinen 
Wohnzone. Art. 24 nBG umschreibe die Nutzungsmöglichkeiten in der an 
die Stelle der Kurzone A getretenen Hotelzone nicht wesentlich anders 
als Art. 26 KRG 1973. Gemäss Art. 24 Abs. 1 nBG sei die Hotelzone für 
Gastgewerbebetriebe bestimmt. Verkaufslokale, andere gewerbliche oder 
kulturelle Bauten und Anlagen sowie Personalwohnungen in Verbindung 
mit Gastgewerbebetrieben seien zulässig. Neben Personalwohnungen 
könnten dort auch Appartements erstellt werden, wenn diese der Finan-
zierung der Investition- und Betriebskosten eines Gastgewerbebetriebes 
dienten (Art. 24 Abs. 5 nBG).


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Aufgrund des angeblich guten Erschliessungsstandes auf ihrer Parzelle 
sowie aufgrund der von ihr erwähnten benachbarten Gewerbezone und 
des benachbarten Wohnhauses lasse sich ebenfalls nichts zu Gunsten 
einer Zuweisung von Parzelle 1235 in eine Wohnzone ableiten. Es liege 
auch keine Baulücke vor. Die auf Parzelle 1235 bestehenden Bauten und 
Anlagen, insbesondere das Betriebsleiterwohnhaus, seien von relativ 
ausgedehnten Grünflächen umgeben.
Die Alternative zu einer allfällig überdimensionierten Hotelzone in 
Y._____ respektive X._____ sei nicht etwa eine Wohnzone, sondern wäre 
eine Nichtbauzone, es sei denn, die Wohnzonenkriterien wären erfüllt, 
was hier aber nicht der Fall sei.
Es bestehe auch kein Bedarf an Wohnzonen gemäss Art. 15 lit. b RPG. 
Y._____ solle als regionaler Standort traditionell geführter Hotelbetriebe 
erhalten werden. Y._____ habe nie Wohnfunktion gehabt. Aufgrund des 
aktuellen Standes der Überbauung seien in der Gemeinde X._____, ab-
gesehen von geringfügigen Erweiterungen bei nachgewiesenem Bedarf 
im Sinne des geltenden Richtplans, zurzeit keine weiteren Einzonungen 
möglich.
Eine Zuweisung von Parzelle 1235 zu einer Wohnzone sprengte das 
zulässige Mass gemäss Art. 15 lit. b RPG. Zudem müssten benachbarte 
unüberbaute Flächen aus Gründen der Gleichbehandlung wohl ebenfalls 
einer Wohnzone zugewiesen werden. Selbst bei einem Verzicht auf die 
Hotelzone könnte also Parzelle 1235 nicht einer Wohnzone zugewiesen 
werden.
Die Regierung teile die Auffassung der Gemeinde, die Risiken aus der 
Festlegung von Hotelzonen für den Tourismusraum Y._____ seien we-
sentlich geringer als alle anderen raumplanerischen Optionen und dass 
ein essentielles öffentliches Interesse an der Ausscheidung von Hotelzo-
nen bestehe, sowohl für die Ansiedlung neuer Hotelbetriebe als auch zum 


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Schutz und zur Erhaltung bestehender Betriebe. Nur so könne die Zukunft 
von Y._____ als traditionellem Tourismusstandort gesichert werden.
Die Gemeinde habe nachvollziehbar, überzeugend und fundiert begrün-
det, weswegen sie die betreffenden Grundstücke der Hotelzone zugewie-
sen habe. Die Förderung des Tourismus und die Sicherung der Flächen 
für die Hotellerie lägen grundsätzlich im öffentlichen Interesse. Es sei in 
erster Linie Sache der Gemeinde, den Bedarf an Hotelkapazitäten und die 
künftige Entwicklung des Tourismus abzuschätzen und gegebenenfalls 
planerische Massnahmen zu ergreifen, um bestehende Hotelliegenschaf-
ten oder besonders geeignete Flächen für die Hotelnutzung zu sichern. 
Die Hotelzone widerspreche nicht den Gesamtinteressen der Gemeinde. 
Die Regierung erachte die festgesetzte Hotelzone in Y._____ dem 
Grundsatz nach als auch in Bezug auf die Dimensionierung als absolut in 
Ordnung und rechtmässig. Dass die Beschwerdeführerin momentan keine 
Absicht zum Bau eines Hotels habe oder keinen Investor finde, vermöge 
daran nichts zu ändern, zumal Zonen auf einen längeren Zeithorizont 
ausgelegt würden. Auch, dass angeblich kein Bedarf nach hotelmässig 
bewirtschafteten Zweitwohnungen bestehe, spreche nicht gegen die Ho-
telzone, auch nicht Art. 75b BV und dessen Ausführungsgesetzgebung.
Die Gemeinde wolle in Y._____ keine herkömmliche Wohnbautätigkeit 
und es bestehe gesamtkommunal kein Wohnbaulandbedarf. Das beste-
hende Wohnhaus auf Parzelle 1235 sei besitzstandsgeschützt, sofern es 
noch als Wohnhaus bestimmungsgemäss nutzbar sei.
Das Argument, die Hotelzone führe mangels Alternativen im Fall eines 
Scheiterns eines allfälligen Hotelbetriebs erst recht dazu, dass niemand 
ein Hotel errichten wolle, sei kein Grund, die Hotelzone nicht zu genehmi-
gen. Dies sei ohnehin eine Hypothese und die Hotelzone in Verbindung 
mit dem GGP bilde Raum für flexible Lösungen im Fall betrieblicher 
Schwierigkeiten.


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Ob die Hotelzone eine materielle Enteignung bedeute, sei nicht in diesem 
Verfahren zu prüfen (Art. 98 Abs. 3 und 4 KRG).
12.
Am 31. Dezember 2013 erhob A._____ (Beschwerdeführerin) dagegen 
Beschwerde und beantragte, Ziff. 1 und 2 des Beschwerdeentscheides 
vom 19./21. November 2013 (Beschwerdeabweisung; Kostenspruch) sei-
en aufzuheben und der Zonenplan X._____-Y._____ 1:2000 samt Gene-
rellem Gestaltungsplan 1:2000 X._____-Y._____ vom 24. Mai 2011 seien 
dahingehend abzuändern, dass Parzelle 1235 der Beschwerdeführerin 
der Wohnzone W4 zugewiesen werde. Ziff. 3. des Genehmigungsbe-
schlusses der Regierung vom 19./21. November 2013 sei im Sinne des 
vorstehenden Begehrens abzuändern.
Aus der gesetzlichen Umschreibung des Zonenzwecks in der Kurzone A 
sei ersichtlich, dass dort auf jeden Fall Wohnbauten erstellt hätten werden 
dürfen. Die Zone habe praktisch den gesamten, in Y._____ überbauten 
Dorfteil abgedeckt. Seit 1989 seien in Y._____ praktisch keine Gebäude 
erstellt worden, auch das abgebrannte Hotel B._____ nicht (mehr). Mit 
Ausnahme des Hotels D._____ kämpften alle Hotels und Pensionen um 
das finanzielle Überleben. Im Gutachten vom 30. August 2011 habe die 
SGH ausgeführt, Parzelle 1235 sei für den Bau und Betrieb eines Hotels 
ungeeignet. Das Gutachten sei der Vorinstanz am 1. September 2011 zu-
gestellt worden, figuriere aber nicht unter den vorinstanzlichen Verfah-
rensakten und im angefochtenen Entscheid sei sie nicht erwähnt. Dies sei 
eine formelle Rechtsverweigerung.
Die Rückweisung des Antrags auf die Durchführung eines Augenscheins 
sei eine Rechtsverweigerung, weil die Vorinstanz sich darauf abgestützt 
habe, Parzelle 1235 liege nicht in einem weitgehend überbauten Gebiet 
im Sinne von Art. 15 lit. a RPG, ohne dies mittels Augenscheins zu über-
prüfen.


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Die bisherige Zoneneinteilung habe materiell einer Zone für Wohnbauten 
entsprochen. Parzelle 1235 sei mit einem Wohnhaus überbaut und voll 
erschlossen. 
Sie wolle kein Hotel erstellen. Würde sie dazu gezwungen, sei dies eine 
wirtschaftslenkungspolitische Massnahme, ein enteignungsähnlicher Tat-
bestand und das bestehende Wohnhaus dürfte nicht mehr wie bisher be-
wohnt werden.
Es sei unvernünftig, vorzuschreiben, wo in Y._____ gewohnt werden dür-
fe. Zudem gebe es keine Nachfrage für Bau und Bestand von Hotellie-
genschaften in Y._____. Die Hotelzone sei überdimensioniert.
Es wäre für die Gemeinde Pflicht gewesen, sich bei der Einführung und 
Auswahl der Hotelzone von einem Hotellerie-Experten beraten zu lassen 
und die Eignung des betreffenden Grundstücks als Hotelstandort seriös 
abzuklären. Hier gebe es nur noch ein einziges nennenswertes Hotel und 
fast alle Gebäude in Y._____ dienten der Wohnnutzung, ein Teil sogar als 
Gewerbezone, zum Beispiel verbunden mit Wohnnutzung.
Die Zuordnung von Parzelle 1235 in eine Wohnzone wäre keine Einzo-
nung, sondern eine Umzonung. Die frühere Kurzone sei nur dem Namen 
nach eine Kurzone gewesen und habe die verschiedensten Raumnutzun-
gen erfasst, sei sogar eine allgemeine Wohnzone, auf jeden Fall eine 
Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG, gewesen.
Ein neues Hotel könnte auch in einer Wohnzone erstellt werden.
Art. 14 BG verweise auf einen GGP. Diesem könne nur entnommen wer-
den, dass für die Überbauung von Parzelle 1235 ein Gestaltungsplan er-
forderlich sei. Somit bestünden gar keine Vorschriften in der Hotelzone 
und die Baubehörde habe freies Ermessen. Dies widerspreche krass Art. 
22, 24 und 42 KRG.
Die angefochtene Zonenzuordnung sei nicht im öffentlichen Interesse, 
krass unverhältnismässig und verletze die Eigentumsgarantie. Sie sei 
rechtsungleich, weil von allen Wohnbauten in der ehemaligen Kurzone A 


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nur sehr wenige, unter anderem ihre, in die Hotelzone integriert worden 
seien.
In BGU 1P_464/2003 (Sigriswil) habe das Bundesgericht eine Umzonung 
eines bestehenden Hotels in eine Hotelzone annulliert. Danach sei es Sa-
che der Gemeinde, den Bedarf an Hotelkapazitäten für die künftige Ent-
wicklung des Tourismus abzuschätzen und gegebenenfalls planerische 
Massnahmen zu ergreifen, um bestehende Hotelliegenschaften oder be-
sonders geeignete Flächen für die Hotelnutzung zu reservieren, dies im 
Rahmen des übergeordneten Rechts. Dieses werde aber hier verletzt, 
weil die von der Gemeinde verfolgten Zwecke mit sachlichen Gründen 
nicht vertretbar seien. Hier werde Bundesrecht verletzt, weil die Zuwei-
sung zur Hotelzone eine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung 
darstelle.
Hier solle ein ungeeignetes Grundstück in die Hotelzone umgezont wer-
den, was geradezu eine vollständige Enteignung darstelle.
13.
Am 20. Januar 2014 beantragte die Gemeinde X._____ (Beschwerde-
gegnerin 2) die Abweisung der Beschwerde.
Ein Augenschein sei entbehrlich gewesen, weil die bei den Akten liegen-
den Zonenpläne zeigten, dass die randständige Parzelle 1235 offensicht-
lich nicht zum weitgehend überbauten Gebiet gemäss Art. 15 lit. a RPG 
gehöre.
Dem Gericht würde offensichtlich die Kompetenz fehlen, im Falle einer 
Aufhebung der Hotelzone auch über die künftige Zonierung des Grunds-
tücks zu entscheiden. Diesfalls wäre die Angelegenheit an die Gemeinde 
zurückzuweisen.
Auch materiell sei klar, dass ein Anspruch auf Zuweisung von Parzelle 
1235 zur Wohnzone 4 nicht bestehe.
Die Kurzone A sei keine Wohnzone gewesen. Die Definition der Kurzone 
habe, mit Ausnahme der Aufteilung in eine Kurzone A und B und der 


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Verwendung der Begriffe Spitäler statt Krankenhäuser und Ladengeschäf-
te statt Verkaufslokale der Kurzone gemäss Art. 26 KRG 1973 entspro-
chen. Andere Bauten wie Wohnbauten seien erst in zweiter Linie und nur 
dann zulässig gewesen, wenn sie den Kurbetrieb und die Erholung nicht 
gestört hätten. Art. 24 nBG umschreibe die Nutzungsmöglichkeiten der 
neuen Hotelzone nicht viel anders. Die Hotelzone sei für Gastgewerbebe-
triebe bestimmt, Verkaufslokale, andere gewerbliche oder kulturelle Bau-
ten und Anlagen sowie Personalwohnungen in Verbindung mit Gastge-
werbebetrieben seien zulässig. Zudem könnten dort auch Appartements 
in Verbindung mit Gastgewerbebetrieben erstellt werden, wenn Letztere 
der Finanzierung der Investition- und Betriebskosten des gastgewerbli-
chen Betriebs dienten.
Das KRG 2005 habe die Kurzone nicht übernommen. Somit habe es na-
he gelegen, die Kurzone A durch die Hotelzone und die Kurzone B durch 
die Tourismuszone zu ersetzen. Ziel und Zweck seien weitgehend gleich 
geblieben.
Ein Anspruch auf Zuweisung von Parzelle 1235 zur Wohnzone bestehe 
auch nicht aufgrund des angeblich guten Erschliessungsstandes und auf-
grund der benachbarten Gewerbezone und des benachbarten Wohnhau-
ses. Die Parzelle grenze nicht an die neu geschaffene Gewerbezone am 
Ende von Y._____, sondern sei von dieser durch Parzelle 1280 getrennt, 
welche ebenfalls in der Hotelzone sei. Das Wohnhaus auf Parzelle 1280 
sei ein Personalhaus. Auch das Haus auf Parzelle 1235 sei entsprechend 
genutzt worden. Die Parzelle habe übrigens zum abgebrannten Hotel 
B._____ gehört. Die Zuweisung von Parzelle 1235 zur Hotelzone sei so-
mit naheliegend.
Die Hotelzone sei nicht rechtswidrig. Die erstmalige Zuweisung eines 
Grundstücks zu einer Wohnzone wie auch die Überführung eines Grunds-
tücks aus einer Spezialzone wie der Kurzone in eine Wohnzone sei nur 
möglich, wenn sämtliche gemäss kantonalem Richtplan für eine Neuein-


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zonung erforderlichen Voraussetzungen erfüllt werden (Leitbild, Zielvor-
stellungen; Abstimmung auf regionales Siedlungskonzept; Bedarfsnach-
weis; Gestaltungs- und Erschliessungskonzept; keine anderen überwie-
genden Interessen berührt; Nachweis über die Verfügbarkeit des Baulan-
des). Dies sei hier nicht der Fall. Die Gemeinde wolle Y._____ als regio-
nalen Standort traditionell geführter Hotelbetriebe erhalten und fördern. 
Hier solle kein Wohngebiet geschaffen werden. Wohnraum solle in ande-
ren Fraktionen von X._____ bereitgestellt werden. Zudem sei die Wohn-
zone in X._____ gross genug bemessen.
Somit müsse das Vorliegen der anderen Voraussetzungen nicht mehr 
geprüft werden.
Die Beschwerdeführerin beanstande in ihrer Beschwerde nur, dass die 
Zugehörigkeit ihrer Parzelle zum weitgehend überbauten Gebiet nicht an-
lässlich eines Augenscheins überprüft worden sei. Sie führe aber nicht 
aus, weswegen ihre Parzelle zum überbauten Gebiet gehören solle. Der 
Begriff des überbauten Gebietes umfasse im Wesentlichen den geschlos-
senen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken. Offensichtlich gehöre 
Parzelle 1235 nicht zum geschlossenen Siedlungsbereich und stelle auch 
keine Baulücke dar.
Früher hätten die Hotelbetriebe in Y._____ über zahlreiche Annexbauten 
und Nebenanlagen verfügt. Diese würden heute zum Teil gewerblich, zum 
Teil wohngenutzt und würden teilweise nicht mehr betrieben und unterhal-
ten. Dies könne aber nicht zum Anlass genommen werden, die bisher der 
Kurzone A zugewiesenen, ausgedehnten Flächen einfach einer Wohnzo-
ne zuzuweisen. Die Behandlung dieser Flächen sei vielmehr im Zusam-
menhang mit den allgemeinen Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde 
und ihren Zielsetzungen zu beurteilen. Die Gemeinde wolle Y._____ als 
Hotelstandort weiterführen. 
Das Verbot weiterer Zweitwohnungen könnte dazu führen, dass vermehrt 
in die Hotellerie investiert werde.


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Es sei nicht ersichtlich, inwiefern Art. 22, 24 und 42 KRG verletzt seien. 
Es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern die Zoneneinteilung gegen Verfas-
sungs- oder Gesetzesbestimmungen verstossen sollte.
14.
Am 22. Januar 2014 beantragte auch die Regierung (Beschwerdegegne-
rin 1) die Abweisung der Beschwerde.
Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen im angefochtenen Be-
schwerdeentscheid. Sie stelle vor allem fest, dass sich die Beschwerde-
führerin nicht ernsthaft mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid 
auseinandergesetzt habe.
15.
Am 5. Februar 2014 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.
Hier seien die Voraussetzungen für die Beibehaltung der bisherigen Zo-
nenzugehörigkeit in optima forma erfüllt. Das Grundstück der Beschwer-
deführerin gehöre nicht nur zum weitgehend überbauten Gebiet, sondern 
sei sogar bereits überbaut.
Mit der von der Beschwerdeführerin beantragten Lösung bliebe das 
flächenmässige Ausmass der für die Gemeinde zulässigen Bauzone un-
verändert, weil auch eine Hotelzone eine Bauzone sei.
Y._____ besitze eine gewachsene Dorfstruktur samt einer bewohnten 
Gewerbezone, während dem bei den übrigen Weilern seit Jahrzehnten 
nichts mehr gewachsen sei.
Das Hotel B._____ sei abgebrannt und niemand interessiere sich für die-
ses Areal.
Die frühere übergrosse Kurzone A von Y._____ sei zumindest faktisch 
eine Universalbauzone gewesen, in welcher zahllose Wohnbauten und 
praktisch alle Gewerbebauten von X._____ erstellt worden seien, dage-
gen kein einziges Hotel.
Die Beschwerdegegnerin 1 habe das Gutachten der SGH zwar erwähnt, 
sich indessen damit aber nicht auseinandergesetzt.


- 15 -
16.
Am 10. Februar 2014 verzichtete die Beschwerdegegnerin 1 auf die Ein-
reichung einer Duplik.
17.
Am 10. März 2014 hielt die Beschwerdegegnerin 2 duplicando an ihren 
Anträgen fest.
Dass das Grundstück der Beschwerdeführerin bereits teilweise überbaut 
sei, heisse nicht, dass es zum weitgehend überbauten Gebiet gemäss 
Art. 15 lit. b RPG gehöre. Weitgehend überbautes Gebiet setze das Vor-
handensein eines Siedlungskerns voraus und auf einzelne Bauten dürfe 
nicht abgestellt werden. Diesen Kriterien genüge Parzelle 1235 nicht. 
Selbst wenn es anders wäre, ergäbe sich daraus höchstens ein allgemei-
ner Anspruch auf Zuweisung des Grundstücks zur Bauzone und nicht zu 
einer bestimmten Bauzone. Das Grundstück sei aber einer Bauzone, 
nämlich der Hotelzone, zugewiesen worden.
Zwar stelle die Hotelzone eine Bauzone dar, doch sei das nach Art. 15 
RPG zulässige Mass der Bauzonen gemäss Praxis des Bundesgerichts 
nicht nur insgesamt, das heisse über alle Bauzonen, sondern auch mit 
Bezug auf die einzelnen Teilbauzonen mit bestimmter Nutzungsdichte 
und besonderem Zonencharakter einzuhalten. Die Kapazität der Bauzo-
nen werde gemäss ständiger Planungspraxis stets getrennt nach Kern-, 
Wohn- und gemischten Zonen einerseits sowie nach Gewerbezonen, Zö-
BA und Spezialzonen anderseits ermittelt (Planungs- und Mitwirkungsbe-
richt vom 24. Mai 2011, Anhang 4). Fordere die Beschwerdeführerin die 
Zuweisung ihres Grundstücks zur Wohnzone, sei daher der Einzonungs-
bedarf für das Grundstück anhand der Baulandreserven für Kern-, Wohn- 
und gemischte Zonen und nicht anhand des gesamten Baugebietes zu 
messen.
Y._____ habe nie eine gewachsene Dorfstruktur wie die übrigen Fraktio-
nen von X._____ besessen. Bei den heute vorhandenen Wohnbauten 
handle es sich weitgehend um Ferienhäuser, die im Gefolge der touristi-


- 16 -
schen Entwicklung von Y._____ erstellt worden seien. Bei den Gewerbe-
bauten anderseits handle es sich um Betriebe, die im Zusammenhang mit 
der Hotellerie entstanden und - wie z.B. die ehemalige Gärtnerei auf Par-
zelle 1235 - als Nebenbetrieb zu einem Hotel betrieben worden seien. 
Y._____ sei jedenfalls seit seiner Entstehung eine touristische Siedlung 
mit Hotels, Ferienwohnungen und einigen dem Tourismus dienenden 
Gewerbebetrieben und kein Wohnort der ortsansässigen Bevölkerung. 
Somit sei es ein legitimes Anliegen der Beschwerdegegnerin 2, Y._____ 
als Standort traditionell geführter Hotelbetriebe dem Tourismus zu erhal-
ten und die Umsetzung dieses Ziels mit den ihr zustehenden Planungs-
mitteln zu ermöglichen und zu fördern. Eine Zuweisung von Parzelle 1235 
zur Wohnzone stünde daher im Widerspruch zu diesen Zielen. 
Die Zuweisung von Parzelle 1235 zur Hotelzone sei planerisch in jeglicher 
Hinsicht gerechtfertigt und es bestünden keinerlei Anhaltspunkte, welche 
die Zuweisung zur Hotelzone als rechtswidrig erscheinen liessen.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt ist der Genehmigungsbeschluss vom 19./21. Novem-
ber 2013 der Regierung (Beschwerdegegnerin 1), worin sie die Planungs-
beschwerde der Beschwerdeführerin vom 29. Juni 2011 gegen die Total-
revision der Ortsplanung in der betreffenden Gemeinde (Beschwerdegeg-
nerin 2) abwies und damit dem Beschwerdeantrag der Beschwerdeführe-
rin auf Zuweisung ihrer Parzelle 1235 im Halte von 3‘330 m2 von der 
früheren Kurzone A in die Wohnzone W4 nicht nachkam, sondern - im 
Einklang mit der beschlussfassenden Gemeindeversammlung vom 24. 


- 17 -
Mai 2011 – unter anderem auch die Parzelle 1235 von der Kurzone A neu 
in die Hotelzone einteilte. Beschwerdethema bildet demnach die Frage, 
ob die Beschwerdegegnerinnen die Parzelle 1235 zu Recht neu der Ho-
telzone anstatt der Wohnzone W4 zuwiesen oder ob es triftige Gründe für 
die beantragte Zonenzuweisung (W4) gegeben hätte.
2. a)
In formeller Hinsicht gilt es vorab zu klären, ob die Beschwerdegegnerin 1 
im Zuge des Rechtsmittelverfahrens das rechtliche Gehör der Beschwer-
deführerin verletzte, indem sie – entgegen eines entsprechenden Antrags 
der Beschwerdeführerin – auf die Durchführung eines Augenscheins und 
damit eine zusätzliche mündliche Äusserungsmöglichkeit aller Beteiligten 
vor Ort verzichtete. Nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) haben Parteien An-
spruch auf rechtliches Gehör. Auf kantonaler Ebene ist der Grundsatz in 
Art. 16 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 
370.100) verankert. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachauf-
klärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs-
recht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung 
des Einzelnen eingreift (vgl. statt vieler: BGE 135 I 187 E.2.2, 127 I 54 
E.2b; BIAGGINI, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 Rz.17; HÄFELIN/HALLER/KELLER, 
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 
835; STEINMANN, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, 
Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel 
/Genf/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 21; vgl. auch Urteil des Verwaltungsge-
richts des Kantons Graubünden R 13 171 vom 1. April 2014 E.3b-e). Die 
massgebenden Zonenpläne zeigen jedoch bereits, dass die Parzelle 1235 
offensichtlich nicht zum weitgehend überbauten Gebiet nach Art. 15 lit. a 
des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) gehört (vgl. 
dazu aktuell noch gültigen Zonenplan von 1989/1990 mit „rosa“ eingefärb-


- 18 -
ter Kurzone A und „grün umrandet“ angrenzender Freihaltezone; bzw. 
neuen Zonenplan von 2011/2013 mit „blau“ markierter Hotelzone sowie 
wenigen kleineren Betriebsbauten auf diesem Areal). Nach gefestigter 
Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Begriff des weitgehend über-
bauten Gebiets eng zu verstehen. Er umfasst im Wesentlichen den ge-
schlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken (vgl. BGE 132 II 
218 E.4, 122 II 455 E.6a, 121 II 417 E.5a). Auf die randständige Parzelle 
1235 trifft dies nicht zu. In der Beschwerde (II. Sachverhalt S. 3) wird die 
örtliche Lage der Parzelle 1235 denn auch bezeichnenderweise mit „zu-
unterst und zuhinterst“ definiert. Aufgrund dieser klaren Sachlage ist es 
für das Gericht aber durchaus nachvollziehbar, dass die Beschwerdegeg-
nerin 2 eine zusätzliche Begehung vor Ort für nicht nötig bzw. wenig er-
giebig hielt, da die tatsächlichen Bebauungsverhältnisse schon aus den 
erwähnten Plänen aussagekräftig ersichtlich sind und ein Augenschein 
daher von vornherein keine neuen Erkenntnisse gebracht hätte. Durch 
den behördlichen Verzicht auf eine Ortsbegehung wurde das rechtliche 
Gehör bzw. die fallrelevante Äusserungsmöglichkeit der Beschwerdefüh-
rerin zu den vorbestehenden baulichen und räumlichen Verhältnissen 
somit nicht verletzt. Unter diesem Gesichtspunkt (Verletzung des rechtli-
chen Gehörs) erweist sich die Beschwerde deshalb als nicht begründet. 
b)
Die Beschwerdeführerin hat eine formelle Rechtsverweigerung zudem 
darin erblickt, dass die Beschwerdegegnerin 1 im angefochtenen Geneh-
migungsbeschluss nicht auch noch ausführlich zur Potenzialanalyse re-
spektive Unternehmensbewertung der Schweizerischen Gesellschaft für 
Hotelkredit (SGH) vom 30. August 2011 Stellung genommen hat. Dem ist 
entgegenzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin 1 den angefochtenen 
Entscheid immerhin in Kenntnis des Gutachtens SGH erstellte, was die 
Beschwerdeführerin in Ziff. 6 ihrer Replik vom 5. Februar 2014 noch 
selbst einräumte (vgl. vorne im Sachverhalt Ziff. 15 in fine). Indem die Be-


- 19 -
schwerdegegnerin 1 im angefochtenen Genehmigungsbeschluss indes 
darauf hinweist, dass nicht die momentanen Absichten oder finanziellen 
Möglichkeiten für die Zoneneinteilung eine Rolle spielen, sondern diese 
gemäss Art. 15 lit. b RPG auf einen längeren Zeithorizont (von 15 Jahren) 
ausgerichtet sind, hat sie sich jedoch auch materiell dazu geäussert, 
weshalb der Vorwurf der Rechtsverweigerung ebenfalls unbegründet ist.
c)
Auf den Antrag der Beschwerdeführerin in Ziff. 1 sowie insbesondere in 
Ziff. 2 ihrer Eingabe vom 31. Dezember 2013 ans Verwaltungsgericht – 
wonach der Zonenplan (ZP) und der Generelle Gestaltungsplan (GGP) 
von dieser Gerichtsinstanz dahingehend abzuändern seien, dass Parzelle 
1235 (direkt per Urteil) der Wohnzone W4 zuzuweisen sei – kann vorweg 
nicht eingetreten werden. Streitgegenstand und Beschwerdethema ist hier 
einzig, ob die Totalrevision der Ortsplanung durch die Beschwerdegegne-
rin 2 (verantwortliche Planungsträgerin) korrekt und rechtmässig erfolgte 
und ob die Beschwerdegegnerin 1 (Genehmigungs- und erste Rechtsmit-
telinstanz) die entsprechenden Planungsmassnahmen der Gemeinde als-
dann willkürfrei überprüfte. Die Kompetenzverteilung dieser beiden Ver-
waltungsbehörden ist damit auf die raumplanerischen Befugnisse ausge-
richtet, während dem streitberufenen Gericht (zweite Rechtsmittelinstanz) 
selber keine unmittelbare Kompetenz für raumplanerische Eingriffe sowie 
detaillierte Gebietseinteilungen oder Zonenzuweisungen zukommt. Be-
schwerdethema kann folgerichtig nur die Rechtmässigkeit und Vertretbar-
keit der angefochtenen Beschlüsse und Entscheide der Beschwerdegeg-
nerinnen anhand der gesetzlichen Vorgaben auf Stufe Bund, Kanton oder 
Gemeinde sein. Würde die Zuteilung der Parzelle 1235 zur Hotelzone al-
so vom Gericht tatsächlich – wie von der Beschwerdeführerin beantragt – 
aufgehoben, wäre die Angelegenheit daher zuerst noch an die Beschwer-
degegnerin 2 zu neuem Beschluss bezüglich der Zuteilung von Parzelle 
1235 in eine andere Zone zurückzuweisen. Diese Überlegungen gelten 


- 20 -
hier ganz speziell für das in Ziff. 2 gestellte Rechtsbegehren, wonach Ziff. 
3 des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses der Beschwerdegegne-
rin 1 vom 19./21. November 2013 (RB Prot.-Nr. 1096) im Sinne von Ziff. 1 
vorstehend - direkt per Urteil des Verwaltungsgerichts - abzuändern sei. 
In dieser Hinsicht (Antrag auf Direktzuweisung Parzelle 1235 zur Wohn-
zone W4) kann das Gericht auf die Beschwerde vom 31. Dezember 2013 
folglich von vornherein nicht eintreten.
d)
Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des streitberufenen Verwaltungsge-
richts gilt es überdies präzisierend festzuhalten, dass Entscheide der Be-
schwerdegegnerin 1 über die Genehmigung von kommunalen Grundord-
nungen sowie über Planungsbeschwerden mit (verwaltungsgerichtlicher) 
Beschwerde gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den 
Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) ans Verwaltungsgericht weiter-
gezogen werden können. Nach Art. 51 Abs. 1 VRG erstreckt sich die Kon-
trollbefugnis des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren dabei auf 
Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des 
Ermessens (lit. a) sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des Sachverhalts (lit. b). Das streitberufene Verwaltungsgericht überprüft 
somit den Sachverhalt und Rechtsfragen frei. Demgegenüber beurteilt es 
nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig und angemessen ist. 
Amtete die Beschwerdegegnerin 1 nicht nur als Genehmigungs-, sondern 
- wie vorliegend - auch noch als erste Beschwerdeinstanz und ist das 
Verwaltungsgericht somit (erst) die zweite kantonale Rechtsmittelinstanz, 
gilt jedoch auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 51 Abs. 1 
VRG (so bereits: Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubün-
den R 11 46 vom 24. Januar 2012 E.2a, R 09 7 vom 19. Mai 2009 E.1b, R 
08 76 vom 28. April 2009 E.1c sowie R 07 47 vom 11. September 2007 
E.1; vgl. überdies zu den identischen altrechtlichen Bestimmungen: PVG 
1996 Nr. 42 und 1999 Nr. 44). Der Prüfungsumfang beschränkt sich dem-


- 21 -
nach in Bezug auf die Ermessensausübung auf die reine Rechtskontrolle, 
das heisst auf die Prüfung, ob die Ermessensausübung mit Rechtsfehlern 
im Sinne der Ermessensüberschreitung bzw. des Ermessensmissbrauchs 
behaftet ist. Die Beantwortung dieser Rechtsfrage wird materiell-rechtlich 
noch Gegenstand der nachfolgenden Erwägungen (E.3a-c) sein.
e)
Zum Beweisantrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines ge-
richtlichen Augenscheins an Ort und Stelle kann auf das bereits vorne in 
E.2a in fine Gesagte verwiesen werden, wonach eine solche Begehung 
angesichts der aussagekräftigen und bei den Akten liegenden Zonenplä-
ne 1989/1990 und 2011/2013 nicht notwendig erscheint, um sich ein zu-
verlässiges Bild über die bestehenden baulichen und räumlichen Verhält-
nisse auf Parzelle 1235 sowie deren näherer Umgebung zu machen. An 
der rechtlich massgebenden Tatsache, dass die Voraussetzungen für ei-
ne Zuweisung der Parzelle 1235 zur Wohnzone W4 nicht vorliegen – weil 
es sich dabei offensichtlich weder um ein weitgehend überbautes Gebiet 
nach Art. 15 lit. a RPG noch um ein voraussichtlich innert 15 Jahren 
benötigtes Baugebiet laut Art. 15 lit. b RPG handelt –, hätte nämlich 
selbst ein gerichtlicher Augenschein vor Ort nichts zu ändern vermocht. 
3. a)
In materieller Hinsicht gilt es zunächst auf folgende Bestimmungen (neu-
es Baugesetz der Gemeinde vom 24. Mai 2011 [nBauG]; basierend auf 
dem Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 1. November 
2005 [KRG; BR 801.100] und altes Baugesetz der Gemeinde vom 4. Ja-
nuar 1990 [aBauG]; Basis KRG 1973 ) sowie Dokumente (Planungs- und 
Mitwirkungsbericht vom 24. Mai 2011 [PMB] inklusive Anhang 1-4) Bezug 
zu nehmen, die für die Streitentscheidung dieses Beschwerdeverfahrens 
von ausschlaggebender Bedeutung sind:


- 22 -
Art. 24 nBauG – Hotelzone [Basierend auf dem KRG 2005]
1Die Hotelzone ist für Gastgewerbebetriebe bestimmt. Verkaufslokale, 
andere gewerbliche oder kulturelle Bauten und Anlagen sowie Personal-
wohnungen in Verbindung mit Gastgewerbebetrieben sind zulässig.
2Als Gastgewerbebetriebe gelten Gaststätten, Hotels, Garni-Hotels und 
Pensionen mit ihren Nebenanlagen (für Verwaltung, Parkierung, Sport, 
Erholung). In Verbindung mit einem solchen Gastgewerbebetrieb i.e.S. 
sind Aparthotels zulässig, wenn sichergestellt wird, dass die Apparte-
ments bewirtschaftet werden und ihre Nutzung gastgewerbliche Dienst-
leistungen wie Restaurant, Sport- und Freizeitanlagen, Verwaltungs- und 
Betriebsdienste einschliesst. 
3Bestehende Gastgewerbetriebe dürfen erneuert und im Rahmen des be-
stehenden Volumens umgebaut werden, sofern der Zweck des Gebäudes 
nicht verändert wird. Die Umwandlung bestehender gewerblich genutzter 
Flächen in Wohnraum ist nicht gestattet.
4Neue Bauten und Anlagen sowie Nutzungsänderungen an bestehenden 
Bauten werden nur bei Vorliegen eines entsprechenden Generellen Ge-
staltungsplanes bewilligt.
5Werden zur Finanzierung der Investitions- und Betriebskosten eines 
Gastgewerbebetriebes Appartements erstellt, so sind die entsprechenden 
Leistungen zugunsten des Gastgewerbebetriebes in einem Vertrag mit 
der Gemeinde sicherzustellen. 
Art. 29 aBauG – Kurzonen A, B [Basierend auf dem KRG 1973]
Die Kurzone A ist bestimmt für Hotels, Gaststätten, Erholungsanlagen 
und Spitäler. Wohnbauten, Ladengeschäfte und andere gewerbliche oder 
kulturelle Bauten und Anlagen sind nur zulässig, wenn sie selbst oder ihre 
Benützung den Kurbetrieb und die Erholung nicht stören. In der Kurzone 
B sind nur Erholungsanlagen gestattet. 
Art. 21 nBauG – Wohnzonen W2/W4 [Basis RB Nr. 638 von 1997 bzw. 
KRG 2005]
1Die Wohnzonen W2 und W4 sind bestimmt für Wohnbauten sowie für 
Dienstleistungs- und Produktionsbetriebe, welche ihrem Wesen nach in 
ein Wohnquartier passen und keine Störungen verursachen, welche das 
gesunde Wohnen beeinträchtigen.


- 23 -
2Die Bauten haben Giebeldächer mit einer beidseitig gleichen Neigung 
von 35 bis 50% aufzuweisen.
PMB – Überlegungen für Hotelzone [Ziff. 4.2.2 S. 13] an folgenden 
Orten [S. 14]
Der Standort X._____, insbesondere X._____-Y._____ ist für die Hoteller-
ie von regionaler Bedeutung. Diese Bedeutung kann nur aufrechterhalten 
werden, wenn auf die Bedürfnisse der Branche, d.h. auch ihrer Kunden, 
eingegangen werden kann.
Die im Baugesetz [Art. 24 nBauG] definierte Hotelzone regelt die notwen-
digen Rahmenbedingungen für die Nutzung der in dieser Form (freies 
„Bettenlayout“ verbunden mit Angebot an Hoteldienstleistungen betrieb-
lich abgesichert) zulässigen Betriebseinheiten. - Die konkreten Nutzungs-
vorgaben und Baumassen sind wegen der nach Lage und Örtlichkeit un-
terschiedlichen Voraussetzungen im Generellen Gestaltungsplan festzu-
legen.
Die Hotelzone ist [u.a.] an folgenden Orten vorgesehen: 
Y._____: C._____: Parzelle Nr. 1225 und Teile von Nr. 1224 [Parallelfall 
R 14 4] Y._____: Hotel B._____: Parzellen Nr. 1235, 1251, 1267, 1273, 
1278, 1280 
Seit dem Brand des Hotels B._____ [Parz. 1251] am 27. Mai 1989 wird 
das Gebäude weitgehend als Park genutzt. Der Standort soll für eine 
künftige Nutzung gesichert werden. Das Potential kann aber nur genutzt 
werden, wenn er auch regional abgesichert und promoviert wird (Kanto-
naler Richtplan „Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherber-
gung“).
PMB – Grundsätzliche Erwägungen zur Bedeutung der Hotelzone [S. 
15/S. 16]
Die Gemeinde hat 1990 zentral noch heute ausreichende Wohnkapa-
zitäten (für Hauptwohnungen mit einem Zweitwohnungsanteil) mit Land-
erwerb und auf der Basis eines Wettbewerbs geschaffen; eine Erweite-
rung der Kapazitäten für Wohnen ist also ausgeschlossen. 
X._____-Y._____ ist seit seiner Entstehung DER regionale Standort tra-
ditionell geführter Hotelbetriebe. Dieser Standort hat mit dem Brand des 
B._____ am 27. Mai 1989 einen ziemlichen Dämpfer erhalten. […] Die 
Konsequenzen für X._____-Y._____ sind grundlegend. Entweder wird 
der Hotel-Standort von regionaler Bedeutung entsprechend regional pro-


- 24 -
moviert oder die Gemeinde gibt diesen Standort auch über planerische 
Massnahmen auf und betrachtet Y._____ künftig als weitere Wohn-
Fraktion mit nach dem Bau der neuen Innbrücke guter Erreichbarkeit, al-
lerdings auch mit zusätzlichen Fragen bezüglich Infrastruktur, Ausstat-
tung usw.
Zur Zeit steht (noch) die Option Hotel-Standort im Vordergrund mit darauf 
abgestimmter Hotelzone; dabei ist am Platz des ehemaligen ‚Hotel 
B._____‘ eine grössere Fläche für ein künftiges Projekt verfügbar. Die 
Hotelzone verzichtet auf Regeln zum ‚Layout‘ und zu den Eigentumsver-
hältnissen des Bettenangebots, es sind also vom Massenlager über 
Zimmer, Suiten auch Appartements möglich, die zudem nicht im Eigen-
tum des Hotelbetriebs stehen müssen. Gefordert wird einzig eine hotel-
mässige Bewirtschaftung des Bettenangebots, sodass auch in der Be-
triebsphase die Einheit ‚Bettenangebot mit hoteltypischen und zu definie-
renden touristischen Dienstleistungen‘ angeboten und betriebswirtschaft-
lich gesichert ist. Die Hotelzone wird daher für solche Projektoptionen 
grosszügig abgegrenzt und ist mit einem (projektorientierten) GGP zu er-
gänzen. 
PMB – Besondere Nutzungsaspekte: Ziff. 5.3.3 Hotelzone W4 in 
Y._____ [S. 19f]
Wie unter Ziff. 4.2.2 erläutert, bleibt die Hotelzone gastgewerblichen Be-
trieben vorbehalten. Darunter fallen auch Bauten mit Wohneinheiten, die 
hotelmässig bewirtschaftet werden und deren Nutzung mit der Beanspru-
chung von Hoteldienstleistungen verbunden ist. Diese Verknüpfung, die 
bei der Investitions- und Betriebsrechnung eine Mischrechnung erlaubt, 
ist vertraglich abzusichern. 
Die Schaffung der Hotelzone hat dazu geführt, die Nutzungsordnung in 
Y._____ neu zu regeln. Die bestehenden Hotelbetriebe werden der Ho-
telzone zugeteilt. Die früher zentral verwalteten Appartementgebäude mit 
Eigentumswohnungen (mehrheitlich als Ferienwohnungen genutzt) erfül-
len die Vorgaben der Hotelzone nicht und werden einer Wohnzone zuge-
teilt.
PMB – Ziff. 5.3.5 Gewerbliche Nutzung der Hotelannexbauten in 
Y._____ [S. 21] 
Die vorhandenen gewerblich genutzten Bauten im östlichen Teil von 
Y._____ waren früher durchwegs betrieblich verbunden mit Hotelbetrie-
ben. Sie wurden in den letzten Jahren von diesen nicht mehr benötigt 
und werden von lokalen Gewerbetreibenden genutzt. In einigen Fällen 


- 25 -
wären deren Standorte oder auch die vorhandene Bausubstanz durchaus 
auch für eine Nutzung im Sinne der Hotelzone denkbar. Bliebe der provi-
sorische Charakter der bestehenden Nutzung erhalten, so wäre eine 
künftige Umzonung in eine Hotelzone eher realisierbar. 
Der Standort für eine Gewerbezone ist an diesem Ort raumplanerisch 
wenig sinnvoll, u.a. weil als Zufahrtsweg ganz Y._____ mit seinen touris-
tischen Anlagen durchquert werden muss und die Möglichkeiten der Plat-
zierung von touristischen Nebennutzungen im Zusammenhang mit der 
Hotelzone eingeschränkt werden. […].
PMB – Ziff. 5.3.14 Folgeplanungen/Weitere Folgemassnahmen [S. 
24]
Zwingender Ergänzungen der Grundordnung mit GGP bedürfen [u.a.] die 
Gebiete: C._____ (Y._____/Parallelfall R 14 4): Baustandort; Baugestal-
tung Hotelzone Areal Hotel B._____ (Y._____): Baustandort und Gestal-
tung Bauten Hotelzone. Aufgrund der prominenten Lage und der ver-
schiedenen Vorgaben der Grundordnung soll für die Umsetzung ein 
Spielraum gegeben sein. 
PMB - Anhang 4: Kurzbericht Leitbildkommission [inkl. Nachhaltig-
keitstabelle] 
PMB - Anhang 3: Gemeindedatenblatt 
PMB - Anhang 2: Überbauungsstand [UEB] 2011
PMB - Anhang 1: Genehmigungsakten / Gemeindeversammlung 24. 
Mai 2011
Im Lichte der soeben zitierten Vorschriften (nBauG/aBauG) sowie Doku-
mente (PMB) über das künftige Entwicklungskonzept der betreffenden 
Gemeinde in der Region gilt es zu entscheiden, ob die raumplanerische 
Umzonung der Parzelle 1235 von der bisherigen Kurzone A in die Hotel-
zone zu Recht erfolgte oder ob die Zuteilung in eine andere Zone (na-
mentlich in die Wohnzone W4) rechtlich geboten gewesen wäre. 


- 26 -
b)
Nach überzeugender und einleuchtender Darstellung der Beschwerde-
gegnerinnen gibt es vorliegend keinen Anspruch auf Zuweisung von Par-
zelle 1235 zur Wohnzone W4. Einmal verhält es sich so, dass auch die 
ehemalige Kurzone A keine eigentliche Wohnzone gebildet hat. Weiter ist 
es die erklärte Absicht der Beschwerdegegnerin 2, speziell in Y._____ die 
Hotellerie zu fördern und zu erhalten. Zudem sind die Voraussetzungen 
für eine Einzonung in die Wohnzone W4 offensichtlich nicht erfüllt, da das 
Leitbild der betreffenden Gemeinde nicht von der Schaffung neuer Wohn-
zonen ausgeht, sondern als Zielvorstellungen den Erhalt und die Förde-
rung der Hotellerie und des Tourismus nennt und demnach im öffentli-
chen Interesse die Abstimmung auf das regionale Entwicklungs- und 
Siedlungskonzept in den Vordergrund stellt. Ferner würde es für die Zu-
weisung der Parzelle 1235 in eine reine Wohnzone auch an einem ent-
sprechenden Bedarfsnachweis und einem dafür erforderlichen Gestal-
tungs- und Erschliessungskonzept fehlen. Schliesslich müsste eine 
Wohnzonenzuteilung auch an einer umfassenden Rechtsgüterabwägung 
zwischen den Partikularinteressen der Beschwerdeführerin (erhöhte/ge-
steigerte Nutzungsmöglichkeiten der Parzelle 1235) und den bedeutend 
höher zu gewichtenden Allgemeininteressen des Gemeinwesens (Neube-
ginn der Hotellerie-Tradition nach Annahme der „Zweitwohnungsinitiati-
ve“) am Fortbestand der bisherigen Siedlungsstrukturen und dem man-
gelnden Nachweis über die Verfügbarkeit des fraglichen Baulandes schei-
tern. Das streitberufene Gericht ist denn auch klarerweise zur Auffassung 
gelangt, dass die Umzonung der Parzelle 1235 im Halte von 3‘300 m2 in 
die Hotelzone anhand der bestehenden Bebauungsverhältnisse (vgl. Zo-
nenpläne 1989/1990 u. 2011/2013) und der unzweideutig geäusserten 
Planungsabsichten der Beschwerdegegnerin 2 (vgl. dazu vorne Auszüge 
PMB Ziff. 4.2.2 S. 13/14 und S. 15/16; Ziff. 5.3.3 S. 19f. und Ziff. 5.3.5 S. 
21 und Ziff. 5.3.14 S. 24 inkl. Anhang 4 PMB: Leitbild), nämlich die Hotel-
lerie und das Gastgewerbe künftig gezielt zu fördern und so weiterhin 


- 27 -
auch auf längere Sicht (Planungshorizont 15 Jahre gemäss Art. 15 RPG) 
zu erhalten, durchaus für die Fraktion Y._____ sinnvoll sowie gerechtfer-
tigt ist und folgerichtig auch raumplanerisch schützenswert ist. Die von 
den Beschwerdegegnerinnen vorgebrachten Begründungen für die Zutei-
lung der Parzelle 1235 in die Hotelzone und eben gerade nicht in die 
Wohnzone W4 oder eine andere Nutzungszone vermögen im Detail wie 
auch in ihrer Gesamtheit zu überzeugen. Ein weiterer Beweis für das ho-
he öffentliche Interesse am Erhalt und an der Förderung der Hotelzone in 
Y._____ kann darin gesehen werden, dass sich die Gemeindeversamm-
lung am 24. Mai 2011 zudem noch ausdrücklich für diese Zonenordnung 
ausgesprochen hat. Erwähnenswert ist ferner noch, dass für das auf Par-
zelle 1235 bereits bestehende Gebäude (früher Betriebswohnung für 
Gärtnerei als Annexbaute zum 1989 abgebrannten Hotel B._____ auf 
Nachbarparzelle 1251) der Besitzstandsschutz gilt; das fragliche Gebäu-
de auf Parzelle 1235 also ohne Zweckänderung weiterhin zur gleichen 
Nutzung wie bisher verwendet werden darf. Abschliessend sei noch klar-
gestellt, dass die fragliche Parzelle 1235 angesichts ihrer peripheren und 
nur erschwert zugänglichen Ortslage gegebenenfalls sogar einer Nicht-
bauzone hätte zugewiesen werden können, womit die Beschwerdeführe-
rin aber ungleich schwerer in ihren Eigentumsrechten getroffen worden 
wäre. Die Zonenzuweisung von der ehemaligen und artverwandten Kurz-
one A zur neu geschaffenen Hotelzone ist deshalb auch unter dem Ge-
sichtspunkt des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht zu beanstanden (vgl. 
zur bisherigen Nutzung auch den Wortlaut von Art. 24 nBauG und Art. 29 
aBauG im Vergleich zu Art. 21 nBauG). Um allfällige Doppelspurigkeiten 
oder unnötige Wiederholungen zu vermeiden, kann vorliegend im Übrigen 
uneingeschränkt auf die zutreffenden Argumente der Beschwerdegegne-
rin 1 in ihrer Vernehmlassung vom 20. Januar 2014 verwiesen werden, 
worin – besonders in Ziff. 6 S. 8 [kein Bedarf für Wohnbauland], Ziff. 8 S. 
9 [Annexbauten und Nebenanlagen dienten alle direkt den Hotelbetrie-


- 28 -
ben], Ziff. 9 S. 9 [für stillgelegte Gärtnerei auf Parzelle 1235 gälten eben-
falls die Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde], Ziff. 10 S. 9 [erhebli-
ches Entwicklungspotential für Hotellerie/Tourismus in Y._____ erstellt], 
Ziff. 12 S. 10 [gewichtiges öffentliches Interesse für Nutzung der Parzelle 
1235 als Hotelareal], Ziff. 13 S. 11 [Geeignetheit für Hotelbetrieb nachge-
wiesen] und Ziff. 14 S. 11 [kein unzulässiger Eingriff in Eigentumsrechte] 
– bereits einlässlich zu den von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen 
Fragen Stellung genommen wurde und die für die beantragte Umzonung 
der Parzelle 1235 in die Wohnzone W4 vorgebrachten Argumente alle-
samt schon stichhaltig widerlegt wurden. Den dort enthaltenen Aus-
führungen vermag sich das Gericht vollumfänglich anzuschliessen, wes-
halb sich weitere Erörterungen in dieser Angelegenheit erübrigen.
c)
Zusammengefasst ergibt sich somit, dass es am angefochtenen Geneh-
migungsbeschluss vom 19./21. November 2013 betreffend Totalrevision 
der Ortsplanung – insbesondere der darin festgehaltenen Umzonung der 
Parzelle 1235 in die Hotelzone – rechtlich nichts auszusetzen gibt, was 
zur Bestätigung dieses Beschlusses und zur Abweisung der dagegen er-
hobenen (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde vom 31. Dezember 2013 
führt. Auf die Beschwerde kann indessen nicht eingetreten werden, soweit 
die Beschwerdeführerin darin direkt die Um-/Einzonung in die Wohnzone 
W4 durch das Gericht verlangte, da dafür raumplanerisch ausschliesslich 
die Beschwerdegegnerin 2 (Planungsträgerin) und nicht das Verwaltungs-
gericht (Rechtsmittelinstanz) sachlich zuständig ist.
4.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten 
gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin 
aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht den zwei Be-
schwerdegegnerinnen nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich 
in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten.


- 29 -
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
4'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
599.--
zusammen
Fr.
4'599.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-
ses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 
zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]