gr_gerichte · R 2004 36 · 2004-09-28 · de
Entscheide Obergericht

Ortsplanungsrevision | Planung

R 04 36
4. Kammer
URTEIL
vom 28. September 2004
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Ortsplanungsrevision
1.
…, …, …, …, sowie die beiden im Gebiet „…“ über Grundeigentum
verfügenden … (Parz. 1289) und … (Parz. 1594) sind alle in der Gemeinde
… wohnhaft und stimmberechtigt. Im Herbst 2002 stimmte der Souverän von
… einer Revision der kommunalen Ortsplanung zu.
2.
Mit Entscheid vom 6. April, mitgeteilt am 8. April 2004, genehmigte die
Bündner Regierung als zuständige Prüfungsbehörde das neue Baugesetz
und die Zonenpläne 1:2'000 …, Zentrum, … und Zonenplan 1:10'000 mit
Gestaltungselementen, u.a. mit nachfolgenden Hinweisen bzw. Anmerkungen
im Dispositiv (Ziff. 2.m und n):
Die Grünzone auf der Parzelle Nr. 1231 wird nicht genehmigt, und die
entsprechende
Fläche
wird
neu
der
Kernzone
A
zugewiesen
(Beschwerdeergebnis).
Die Genehmigung der Zonenfestlegung im Gebiet „…“ erfolgt mit dem
Hinweis, dass die Ortsplanung in diesem Bereich unter Umständen kurzfristig
eine grundlegende Änderung erfahren könnte.
Zur Begründung hielt die Regierung fest, dass im Teilgebiet … die
Realisierung einer grossen, ungefähr 6 Hektaren umfassenden Wellness-
Resort-Anlage (u.a. mit einem 4-Stern-Hotel und einem Dorfhotel) zur
Diskussion stehe und daher ein entsprechender Hinweis angebracht sei.
Bezüglich der Umzonung im Dorfzentrum verwies sie auf einen separaten
Entscheid vom 6./8. April 2004 (Beschwerdeergebnis), worin sie eine
entsprechende Beschwerde der … gutgeheissen hatte. Sie erwog darin, dass
ein Rückbehalt des nördlichen Grundstückstreifens von Parz. 1231 in der
Grünzone unverhältnismässig und aus erschliessungstechnischen Gründen

überdies nicht sinnvoll gewesen wäre. Am 23. April 2004 wurde der
regierungsrätliche Genehmigungsbeschluss in der … Zeitung amtlich
publiziert.
3.
Dagegen erhoben die erwähnten Stimmbürger und Grundeigentümer am 13.
Mai 2004 gemeinsam Rekurs beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, der
Hinweis unter Ziff. 2.n) im Regierungsentscheid betreffend allfällige
kurzfristige und grundlegende Änderung der Ortsplanung im Gebiet … sei
kostenfällig aufzuheben bzw. ersatzlos zu streichen; sodann sei auch Ziff.
2.m) aufzuheben, die Grünzone auf Parz. 1231 zu belassen und die
Messregel in der Kernzone A zu präzisieren bzw. zu ergänzen; eventuell sei
die Sache betreffend Grünzone auf Parz. 1231 zur Überarbeitung an die
Gemeinde zurückzuweisen. Ihre Rekurslegitimation leiteten sie dabei direkt
aus ihrer Eigenschaft als Stimmbürger, Grundeigentümer oder Nachbarn der
Planmassnahmen ab. Durch die Aufhebung der Grünzone „…“ auf Parz. 1231
im Dorfzentrum sowie den Hinweis auf eine mögliche Nutzungsänderung im
Gebiet … seien sie zweifelsfrei mehr als unbeteiligte Dritte berührt, was
ausreiche, um ihnen ein faktisches Interesse an der Anfechtung und
Aufhebung der bemängelten Ziffern zugute zu halten. Auf den Rekurs sei
daher in jeder Beziehung einzutreten. Materiell machten sie geltend, dass die
Grünzone bereits seit 1967 existiere und eine wichtige Funktion für das
Dorfbild (Erhalt des freien Ausblicks bzw. Sichtpanoramas auf die
gegenüberliegende
Bergwelt;
Vermeidung
von
überhöhten
Gebäudemassierungen in der Kernzone A) wahrnehme. Zum Hinweis
bezüglich eines allfällig erweiterten Siedlungsgebiets … brachten sie vor,
dass ein solcher schon darum nicht zulässig gewesen sei, weil das dahinter
steckende Bau- und Nutzungsprojekt (Wellness-Resort-Anlage mit neuen
Hotelbauten) nie Gegenstand der vom Stimmvolk im Herbst 02
angenommenen Ortsplanungsrevision gewesen sei. Würden solche Hinweise
toleriert, liefe dies auf eine unerlaubte Beeinflussung des Souveräns bei einer
künftigen Revision hinaus. In diesem Sinne wirke der kritisierte Hinweis
präjudizierend, weshalb er ersatzlos zu streichen sei. Das Ausbauvorhaben
… würde zudem wegen seiner grosszügigen Dimensionierung die
Baulandreserven in der Gemeinde auf 25-30 Jahre hinaus belasten. Im

Resultat würden dadurch der Grundsatz der Planbeständigkeit ausgehöhlt
und das Prinzip eines behördlichen Verhaltens nach Treu und Glauben zu
Lasten der betroffenen Anwohner verletzt. Ausserdem sei jener Hinweis auch
mit dem kantonalen Richtplan und dem kommunalen Leitbild unvereinbar.
4.
Am 26. Mai 2004 erklärte die Gemeinde … (Rekursgegnerin 2) ihren Verzicht
auf die Einreichung einer Stellungnahme.
5.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung (Rekursgegnerin 1)
Nichteinteten auf den Rekurs; eventuell Abweisung desselben unter
gesetzlicher Kostenfolge. Zur Begründung brachte sie vor, dass „Hinweise“
[wie namentlich jener unter Ziff. 2.n)] grundsätzlich keine anfechtbaren
Verfügungen darstellten, weshalb dagegen auch nicht rekurriert werden
könnte. Mit dem erwähnten Hinweis sei die Rechtsstellung der Betroffenen
(sei es als Grundstücksnachbarn oder als Stimmberechtigte) in keiner Art
beeinflusst oder verändert worden. Damit sei einzig bezweckt worden, allfällig
interessierte Kreise frühzeitig darauf aufmerksam zu machen, dass die
Grundordnung im Teilgebiet … in Anbetracht der laufenden Diskussionen um
eine neue Wellness-Resort-Anlage vielleicht schon bald wieder ändern
könnte. Solche Informationen seien jedoch nicht anfechtbar und zwar
unabhängig davon, ob sie nun aus Transparenzgründen angebracht oder
unnötig gewesen seien. Ferner stehe es der Ortsgemeinde frei, ihre
Nutzungsplanung bei Bedarf anzupassen, worauf sich die Regierung als
Genehmigungsbehörde erneut mit der Zulässigkeit einer solchen Teilrevision
zu befassen hätte. Abgesehen davon, dass die Anforderungen an eine
Teilrevision von Gesetzes wegen umso höher seien, je neuer die Planung sei,
gebe es keine Vorschrift, die das Gemeinwesen bei der Revision der
Ortsplanung einschränken würde. Falls das Gericht wider Erwarten trotzdem
auf den Rekurs eintreten sollte, wäre er abzuweisen, da nicht ersichtlich sei,
wieso Hinweise auf mögliche künftige Entwicklungen rechtswidrig sein sollten.
Zur Anfechtung der zusätzlich als unstatthaft gerügten Ziff. 2.m) betreffend
Änderung von Parz. 1231 (Aufhebung Grünzone Hohenfels; neu Kernzone A)
seien die Rekurrenten mangels spezieller Beziehungsnähe oder besonderer
Betroffenheit offensichtlich bereits zum vorneherein nicht legitimiert gewesen.

Einzig ihre Eigenschaft als Stimmbürger bzw. als Einwohner der Gemeinde
reiche für sich jedenfalls noch nicht aus, um zur Rekurserhebung berechtigt
zu sein.
6.
Am 7. Juli 2004 liess die … (Rekursgegnerin 3) durch ihren Anwalt
kostenfällige Abweisung des Rekurses gegen die auf ihren ausdrücklichen
Wunsch (Beschwerdeergebnis) und unmittelbar zu ihrem Vorteil erfolgte
Umnutzung der Parz. 1231 gemäss Ziff. 2.m) beantragen. Begründet wurde
dieser Antrag damit, dass die Regierung ihr Ermessen keineswegs
überschritten habe, als sie den Reststreifen der Parz. 1231 den örtlichen
Umständen viel besser entsprechend von der Grünzone Hohenfels (auf
Beschwerde hin) neu in die Kernzone A umgezont habe.
7.
Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels wurde den Parteien nochmals
die Gelegenheit geboten, sich zu den gegensätzlichen Standpunkten zu
äussern. Die Rekursgegnerin 3 betonte dabei, dass die Rekurslegitimation der
Gegner betreffend Ziff. 2.m) auch aus ihrer Sicht fehle.

8.
Am 17. September 2004 erklärte der Anwalt der Rekurrenten, dass der
Rekurs betreffend Grünzone Hohenfels (Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3)
zurückgezogen werde.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Formell gilt es zunächst festzuhalten, dass der Rekurs infolge Rückzugs der
Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3 [= Genehmigungsentscheid Ziff. 2.m)] zum Teil
gegenstandslos geworden ist und daher im Sinne von Art. 48 Abs. 2 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) diesbezüglich als erledigt
betrachtet werden kann.
2.
Nach Art. 37 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
(KRG,
BR
801.100)
bedürfen
Baugesetze,
Zonenpläne,
Generelle
Gestaltungs- und Erschliessungspläne der Genehmigung durch die

Regierung. Sie treten erst mit dem konstitutiven Genehmigungsbeschluss in
Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, falls keine gesetzlichen
Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des
pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. Sie darf dabei
nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle haltbaren kommunalen Ermessens
setzen. Die Grundlage dieser Kompetenzvorschrift basiert auf dem
öffentlichen Recht des Bundes (Art. 26 Abs. 1 RPG, SR 700). Strittig ist hier
einzig der unter Ziff. 2.n) von der Regierung als Überprüfungs- und
Genehmigungsbehörde
gemachte
„Hinweis“
einer
künftig
allenfalls
denkbaren Nutzungsänderung im Gebiet … (Wellness-Resort-Anlage samt
Hotelbauten) geblieben. Dieser Hinweis hatte zuvor weder Gegenstand der
kommunalen Informations- und Abstimmungsunterlagen noch der im Herbst
2002 vom Stimmvolk der Gemeinde genehmigten Ortsplanungsrevision
gebildet.
3.
Gegenstand
der
Verwaltungsrechtspflege
bilden
grundsätzlich
alle
Verfügungen bzw. rechtsverbindlichen Anordnungen von Behörden im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des
Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder
die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder
Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche
Begehren zum Gegenstand haben (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 VwVG, SR
172.021). Eine Verfügung bzw. ein derartiger Erlass der Behörden ist
demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den
ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder
feststellend für den Verfügungs- bzw. Erlassadressaten in verbindlicher,
einseitiger und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 E. 2.a).
Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung werden durch blosse Hinweise,
Ermahnungen, Belehrungen, Empfehlungen und Voranzeigen indessen keine
Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Sie entbehren vielmehr ausdrücklich
jeder unmittelbaren Rechtswirkung. Solche Mitteilungen stellen demnach
keine Verfügungen dar und sind daher auch zum vorneherein nicht mit einem
förmlichen
Rechtsmittel
anfechtbar
(zum
Ganzen:
Imboden/Rhinow,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 35 B. II. c
S. 215 und Nr. 56, B I. S. 320; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen
Recht, Basel 1983, § 18 III. B S. 280; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. , Zürich 1998, N 503 S. 181;
Häfelin/Müller, 4. Aufl., Zürich 2002, N 878 S.182; sowie BGE 121 II 479 E.
2c, 120 Ia 326 f.). Ebenso verhält es sich bezüglich des Hinweises [Ziff. 2.n)]
im angefochtenen Genehmigungsbeschluss der Regierung.
4.
Richtig
ist
zunächst,
dass
Gegenstand
des
regierungsrätlichen
Genehmigungsbeschlusses
nur
die
vom
Stimmvolk
beschlossene
Zoneneinteilung sein kann. Auf dem … wurden die dort an die Kernzone B
der MFH (… A-C) nördlich angrenzenden Grundstücke der Bürgergemeinde
Chur (Parz. 244 und 1288) revisionsgemäss im Herbst 2002 der
Landwirtschaftszone [überlagert mit einer Wintersportzone] zugewiesen bzw.
in dieser Nichtbauzone unverändert belassen. Diese Einteilung bzw.
nutzungsrelevante Bestätigung wurde vom Stimmvolk der Ortsgemeinde
gutgeheissen und von der Regierung im Frühling 2004 anstandslos
übernommen bzw. genehmigt. Darüber hinaus bemühte sich die Regierung
mit dem rechtlich unverbindlichen und unpräjudiziellen Hinweis [Ziff. 2.n)] nur
noch, den allgemein seit Herbst 2002 auch in der breiten Bevölkerung und
den Medien aufgekommenen Diskussionen über eine (theoretisch denkbare)
veränderte Nutzung auf dem … gebührend Rechnung zu tragen. Ein solches
Vorgehen, welches einzig die volle Transparenz allfällig bevorstehender
Planungsschritte aufzeigt und im Kern nur eine möglichst frühzeitige
Information aller interessierten und davon betroffenen Einwohnerkreise
bezweckt,
kann
aber
weder
als
vermeintlich
unzulässige
Ermessensbetätigung der Regierung (Verstoss gegen Art. 26 Abs. 1 RPG und
Art. 37 Abs. 3 KRG) noch als rechtskräftig durchsetzbare Anordnung im
Einzelfall mit einseitig, hoheitlich erzwingbarem Verfügungscharakter
gewertet werden. Entgegen den Behauptungen der Adressaten des
Beschlusses zeugt eine solche Vorgehensweise vielmehr von einer
nachvollziehbaren
Grundhaltung
der
Genehmigungsbehörde,
dem
kommunalen Stimmvolk keinesfalls künftige Strömungen im betreffenden
Teilgebiet verschweigen zu wollen. Diese Kommunikationspolitik bzw. der

entsprechende Hinweis unter Ziff. 2.n) der Vorinstanz ändert insbesondere
nichts daran, dass eine Umzonung im … im skizzierten Sinne auf jeden Fall
erneut Gegenstand einer separaten Teilrevision mit der dafür erforderlichen
Abstimmung vor dem Stimmvolk bilden müsste und erst jene neuerliche
Revision von der Regierung sodann genehmigt und in die Realität umgesetzt
werden könnte. Allein aufgrund des Hinweises unter Ziff. 2.n) ist nach dem
Gesagten aber nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmvolk, die unmittelbaren
Nachbarn auf dem … oder noch weiter entfernt gelegene Grundeigentümer
bzw. Liegenschaftsbesitzer der Ortsgemeinde dadurch irgendwie beschwert
und für die Zukunft belastet sein könnten. Die bereits heute erhobenen Rügen
einer Verletzung ihres kommunalen Stimmrechts oder eines rechtswidrigen
Verstosses gegen übergeordnetes Bundesrecht (namentlich Art. 21 RPG,
Grundsatz der Planbeständigkeit) erweisen sich damit als verfrüht und folglich
als noch gar nicht justiziabel.
5. a)
Zusammengefasst ergibt sich, dass es den Beschwerdeführern bereits an
einem vor Verwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungsakt bzw. an einem
einseitig rechtsverbindlichen und erzwingbaren Anfechtungsobjekt gefehlt
hat, was zur Konsequenz hat, dass auf den Rekurs in Bezug auf den
bemängelten Hinweis unter Ziff. 2.n) zum vorneherein gar nicht eingetreten
werden kann. Der angefochtene Genehmigungsbeschluss der Regierung ist
demnach in jeder Beziehung rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung
führt.
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art.
75 VGG vollumfänglich (unter solidarsicher Haftung) und anteilsmässig (je zu
gleichen Teilen) den Rekurrenten aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche
Entschädigung an die obsiegende, von Amtes wegen hoheitlich tätige
Rekursgegnerin 1 wird praxisgemäss nicht gewährt. Dasselbe gilt bezüglich
der Rekursgegnerin 2, zumal diese am 26. Mai 2004 auf eine eigene
Stellungnahme in dieser Streitsache ausdrücklich verzichtete. Es rechtfertigt
sich hingegen, der anwaltlich vertretenen Rekursgegnerin 3 eine
angemessene
Parteienentschädigung
zu
Lasten
der
Rekurrenten
zuzusprechen.

Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf den Rekurs wird nicht eingetreten, soweit er infolge Rückzugs nicht
bereits gegenstandslos geworden ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
220.--
zusammen
Fr.
2'720.--
gehen zu je einem Sechstel und unter solidarischer Haftung zulasten von …,
…, …, …, … sowie … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
3.
Die Rekurrenten haben die … je zu einem Sechstel und unter solidarischer
Haftung aussergerichtlich mit Fr. 1'500.-- (inkl. MwSt.) zu entschädigen.