gr_gerichte · VR3 2025 37 · 2026-06-08 · de
rendita di invalidità


Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 8. Juni 2026
mitgeteilt am 12. Juni 2026
Referenz
VR3 25 37
Instanz
Dritte verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Seiler, Vorsitz
Schmid Christoffel, Cavegn
Aktuarin Merlo
Parteien
A._____ AG
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde Flims
Via dil Casti 2, 7017 Flims Dorf
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins
Gegenstand
Aufbruchsbewilligung für Breitbandausbau

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Sachverhalt
A.
Die A._____ AG stellte am 10. September 2024 bei der Gemeinde Flims ein
Gesuch um Aushub von Werklöchern für den Glasfaserkabelzug und um
Trassenneubau zwecks Fibre-to-the-home (FTTH)-Erschliessung (Baugesuch
2024-0132).
Unter
Hinweis
auf
verschiedene
Besprechungen
und
Korrespondenzen wies der Gemeindevorstand am 21. März 2025 das Gesuch ab.
B.
Am 16. April 2025 erhob die A._____ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin)
Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, der
Entscheid des Gemeindevorstands sei aufzuheben und die Bewilligung für die
nachgesuchten Arbeiten sei zu erteilen. Eventualiter sei der Entscheid des
Gemeindevorstands aufzuheben und zur Erteilung der beantragten Bewilligung an
die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
C.
Die Gemeinde Flims (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt mit
Vernehmlassung vom 15. August 2025, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
D.
Das Obergericht führte am 18. Februar 2026 eine Referentenaudienz durch
anlässlich welcher verschiedene Sachverhaltsfragen geklärt wurden. Eine
vergleichsweise Lösung konnte nicht gefunden werden.
E.
Mit prozessleitender Verfügung vom 10. März 2026 wurde den Parteien das
Protokoll der Referentenaudienz zur Stellungnahme zugestellt mit der Aufforderung,
die im Protokoll der Referentenaudienz bezeichneten Unterlagen einzureichen.
F.
Mit Eingabe vom 2. April 2026 nahm die Beschwerdeführerin Stellung zum
Ergebnis der Referentenaudienz und reichte folgende Unterlagen ein: acht Fotos
über den Einzug von Kabeln in die Rohranlagen; Tabellarische Übersicht über die
Strassensanierungen,
bezüglich
derer
die
Beschwerdeführerin
von
der
Beschwerdegegnerin für eine Koordination angefragt wurde; Erläuterungen zur
Verordnung über die Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1) vom 14. Januar 2003;
Schreiben
des
Bundesamtes
für
Kommunikation
(BAKOM)
an
die
Beschwerdeführerin vom 22. Juli 2003 betreffend Art. 38a FDV.
G.
Mit Eingabe vom 27. April 2026 nahm die Beschwerdegegnerin Stellung zum
Protokoll der Referentenaudienz und reichte folgende Unterlagen ein: Plan
"Baugesuch A._____ AG 1:10’000"; Plan "Übersicht Strassensanierungen
1:10’000" mit Angabe der Strassenabschnitte, die in den letzten Jahren saniert
wurden; diverse Korrespondenzen zwischen der Beschwerdegegnerin und der

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Beschwerdeführerin
betreffend
Strassensanierungen;
Plan
"Baugesuch
A._____ AG mit Strassenplan 1:10’000" mit Einzeichnung der Strassenkategorie
(Quartierstrassen I/II, Sammelstrassen I/II).
H.
Mit prozessleitender Verfügung vom 29. April 2026 wurden die Eingaben der
Parteien jeweils der anderen Partei zugestellt und wurde den Parteien Gelegenheit
gegeben, sich dazu zu äussern.
I.
Die Beschwerdeführerin verzichtete mit Eingabe vom 11. Mai 2026 unter
Verweis und in Bestätigung ihrer früheren Ausführungen auf weitere Bemerkungen.
J.
Die Beschwerdegegnerin äusserte sich mit Eingabe vom 22. Mai 2026 zur
Eingabe der Beschwerdeführerin vom 2. April 2026.
K.
Mit prozessleitender Verfügung vom 26. Mai 2026 wurden die letztgenannten
Eingaben den Parteien wechselseitig zur Kenntnisnahme zugestellt und wurde der
Schriftenwechsel geschlossen.
Auf die Darlegungen der Parteien wird in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG (BR 370.100) beurteilt das Obergericht
Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer
anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder
eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Entscheid der
Beschwerdegegnerin vom 21. März 2025 (act. B.1) stellt einen kommunalen
Entscheid i.S.v. Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar. Die Beschwerdegegnerin hat das
Gesuch der Beschwerdeführerin als Baugesuch bezeichnet, mithin als Gesuch um
eine Baubewilligung gemäss Art. 86 KRG (BR 801.100) behandelt. In der Sache
handelt es sich (auch) um eine Bewilligung für die Inanspruchnahme von Boden im
Gemeingebrauch im Sinne von Art. 35 Fernmeldegesetz (FMG; SR 784.10).
Kantonal- bzw. kommunalrechtlich entspricht dies einer Bewilligung für eine über
den normalen Gemeingebrauch hinausgehende Benützung des öffentlichen
Grundes im Sinne von Art. 54 des Baugesetzes der Gemeinde Flims (BauG). Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts befreit die Bewilligung nach Art. 35 FMG
nicht von der Einholung kantonaler baupolizeilicher Bewilligungen gemäss Art. 22
RPG (SR 700) bzw. gegebenenfalls Art. 24 ff. i.V.m. Art. 25 Abs. 2 RPG
(BGE 150 II 489 E. 3), wobei diese gemäss Art. 25a RPG mit der Bewilligung nach
Art. 35 FMG zu koordinieren ist (BGE 150 II 489 E. 4.3). Der angefochtene

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Entscheid ist ein solcher koordinierter Entscheid, der weder bei einer anderen
Instanz angefochten werden kann noch nach kantonalem oder eidgenössischem
Recht endgültig ist. Er kann entsprechend beim Obergericht angefochten werden.
Die Beschwerdeführerin ist als Gesuchstellerin, deren Gesuch abgewiesen wurde,
zur Beschwerde legitimiert (Art. 50 VRG). Auf die form- (Art. 38 VRG) und
fristgerecht (Art. 52 Abs. 1 VRG) erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
Zunächst
gilt
es
den
Streitgegenstand
und
die
anwendbaren
Rechtsgrundlagen zu bestimmen:
2.1.
Die Beschwerdeführerin verfügt in der Gemeinde Flims über ein bestehendes
Netz von Kabelkanalisationen, die in den Gemeindestrassen verlaufen und in denen
Kupferkabel eingezogen sind. Die Beschwerdeführerin will die bisherigen
Kupferkabel durch Glasfaserkabel ersetzen. Zu diesem Zweck muss teilweise die
Strasse aufgebrochen werden, damit man an die Kanalisationen herankommen und
die Glasfaserkabel in die bestehenden Rohre einziehen kann. Dazu sind im
Baugesuch einerseits Aufbruchlöcher (gemäss Baugesuch: Werklöcher) von je ca.
1.5 x 1.5 m bis 2.0 x 2.0 m Grösse vorgesehen. Im Baugesuch sind diese
Aufbruchstellen als grüne Punkte eingezeichnet (ca. 450 Stellen). Nach Angabe der
Beschwerdeführerin handelt es sich dabei um eine Maximalzahl möglicher
Aufbruchstellen; man werde jedoch versuchen, mit weniger Aufbruchstellen
auszukommen. Nach von der Beschwerdeführerin nicht bestätigten Schätzungen
der Beschwerdegegnerin werden ca. ein Drittel bis die Hälfte der eingezeichneten
Löcher effektiv beansprucht werden. Andererseits ist Gegenstand des Baugesuchs
der Bau neuer Kanalisationen an den in den Plänen eingezeichneten Stellen, weil
die Beschwerdeführerin in den bestehenden Rohranlagen keine genügenden
Kapazitäten mehr hat. Dazu werden die entsprechenden Strassenzüge im Tiefbau
aufzureissen sein (zum Ganzen: act. H.3 Fragen 1 und 2). Gemäss Baugesuch
(Plan mit doppelter grüner Linie in act. B.2) handelt es sich dabei um den Abschnitt
B._____ – C._____.
2.2.
Unbestritten
sind
die
betroffenen
Strassen
im
Eigentum
der
Beschwerdegegnerin und dienen dem Gemeingebrauch, so dass ihre Benützung
zum Zweck von Bau und Betrieb von Fernmeldeleitungen in den Geltungsbereich
von Art. 35 FMG fällt, welcher eine Bewilligung sui generis für den gesteigerten
Gemeingebrauch bzw. die Sondernutzung von Boden im Gemeingebrauch regelt
(BGE 150 II 489 E. 3.7). Es stellt sich die Frage, ob die geplanten Arbeiten auch der
Baubewilligungspflicht unterliegen, die gegebenenfalls zusätzlich zu Art. 35 FMG
gilt (vorne E. 1).

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2.2.1. Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im Sinne dieser
Regelung sind jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten
Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die
Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum
äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt
beeinträchtigen. Bauten oder Anlagen sind dem Baubewilligungsverfahren zu
unterwerfen, wenn mit ihrer Realisierung im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen
Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse
der Öffentlichkeit oder der Nachbarn besteht, das Bauprojekt vor seiner Ausführung
auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der
übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Ob eine Anlage nennenswerte
Einflüsse auf die Umwelt hat, hängt namentlich von der Art und der Empfindlichkeit
der Umgebung ab, in der sie verwirklicht werden soll (BGE 150 II 489 E. 2.1, mit
Hinweisen). Auch Anlagen im Untergrund können erhebliche Auswirkungen auf die
Umwelt
haben
und
der
Baubewilligungspflicht
unterliegen
(Urteil
des
Bundesgerichts 1C_12/2022 vom 23. Januar 2023 E. 7.4 und 8.3). Auf kantonaler
Ebene werden diese bundesrechtlichen Mindestanforderungen in den Art. 86 ff.
KRG und Art. 40 ff. KRVO (BR 801.110) konkretisiert.
2.2.2. Bei den Aufbruchstellen (Werklöchern) handelt es sich um zeitlich begrenzte
Bauvorhaben bzw. Unterhalts- oder Reparaturarbeiten, die gemäss Art. 86 Abs. 2
KRG bzw. Art. 40 Abs. 1 Ziff. 1 KRVO keiner Baubewilligung unterliegen. Die Baute
als solche (Leitungsrohr) besteht bereits und wird durch das Vorhaben nicht
verändert. Abgesehen von dem zeitlich befristeten Aufbruch des Strassenbelags,
der im Rahmen von Art. 35 FMG zu prüfen ist, erfolgt eine Änderung einzig insofern,
als die bestehenden Kupferleitungen durch Glasfaserleitungen ersetzt werden.
Damit sind weder wichtige räumliche Folgen noch nennenswerte Einflüsse auf die
Umwelt verbunden. Insofern besteht keine Baubewilligungspflicht. Die Bewilligung
ist einzig unter dem Titel von Art. 35 FMG zu prüfen (dazu hinten E. 3).
2.2.3. Für den Bau neuer unterirdischer Leitungsrohre in einer Strasse hat das
Bundesgericht entschieden, dass diese zusätzlich zur Bewilligung nach Art. 35
FMG der Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 RPG unterliegen, wenn sie
ausserhalb der Bauzone geplant sind und Auswirkungen auf die Umwelt haben
können (BGE 150 II 489 E. 2.4, 2.6 und 3.7.4; im konkreten Fall: Indem sie im
Gewässerraum liegen oder Ufergehölze tangieren können). Das Bundesgericht hat
dies wesentlich damit begründet, dass die damit verlangte kantonale Mitwirkung für
bewilligungspflichtige bauliche Massnahmen ausserhalb der Bauzone (Art. 25

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Abs. 2 RPG; vgl. Art. 87 KRG) für die Einhaltung des raumplanungsrechtlichen
Trennungsprinzips grundlegend sei; mit dieser Zielsetzung wäre nicht vereinbar, für
die Verlegung von Fernmeldeleitungen im Gemeindeboden ausserhalb der
Bauzonen die kommunale Bewilligung der Sondernutzung dieses Bodens gemäss
Art. 35 FMG genügen zu lassen (BGE 150 II 489 E. 3.7.4).
2.2.4. Der Abschnitt B._____ – C._____, in welchem gemäss Baugesuch eine neue
Leitung geplant ist (vorne E. 2.1), liegt ausserhalb der Bauzone. Nach der
dargelegten Rechtsprechung ist daher für diesen Leitungsbau eine Baubewilligung
für Bauten ausserhalb der Bauzone (BAB-Bewilligung; Art. 87 KRG) erforderlich.
Eine solche wurde bisher nicht ausdrücklich geprüft. Da auch die Verweigerung
einer BAB-Bewilligung nicht durch die Beschwerdegegnerin allein verfügt werden
kann, sondern in jedem Fall eines kantonalen Entscheids bedarf (BGE 151 II 918
E. 3), kann der angefochtene Entscheid nicht als im Ergebnis zutreffend betrachtet
werden. Vielmehr müssen der kommunale und der kantonale Entscheid in einem
koordinierten Verfahren ergehen (BGE 151 II 918 E. 4.3). Da die allein auf Art. 35
FMG gestützte Verweigerung der Bewilligung jedenfalls nicht klar als rechtmässig
betrachtet werden kann (vgl. hinten E. 3), kann diese auch nicht als "Killerentscheid"
betrachtet
werden,
der
möglicherweise
abschliessend
durch
die
Beschwerdegegnerin getroffen werden könnte (BGE 151 II 918 E. 4.4). Die Sache
ist daher in diesem Punkt in Gutheissung des Eventualantrags an die
Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie ein koordiniertes Verfahren unter
Einbezug der kantonalen BAB-Behörde durchführt.
3.
Zu prüfen bleibt damit, ob die Verweigerung der Bewilligung für den Aushub
von Werklöchern mit Art. 35 FMG vereinbar ist.
3.1.
Die Vorinstanz hat die Verweigerung der Bewilligung mit folgender
Argumentation begründet: In den vergangenen fünf Jahren sei ein Grossteil des
Strassennetzes der Gemeinde Flims saniert worden. In diesem Zusammenhang sei
auch ein Ausbau des Glasfasernetzes der D._____ AG (D._____ AG) erfolgt.
Obschon die Beschwerdeführerin Kenntnis von diesem Ausbau gehabt habe, habe
sie keine Anstalten gemacht, den beabsichtigten Ausbau ihres Glasfasernetzes im
Zuge dieser Sanierungsarbeiten zu realisieren, sondern nur punktuell einzelne
Liegenschaften angeschlossen. Inzwischen seien die Sanierungsarbeiten am
Strassennetz weitestgehend abgeschlossen. Die Beschwerdeführerin beantrage,
an rund 435 Stellen Werklöcher auszuheben, um ihr Glasfaserkabel einzuziehen.
Jeder Eingriff in den Deckbelag führe zu Immissionen und bleibe langfristig
erkennbar. Gleichzeitig sei festzuhalten, dass die D._____ AG ihr Netz auch der
Beschwerdeführerin
zur
Mitbenützung
angeboten
habe,
was
die

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Beschwerdeführerin aber abgelehnt habe, weil sie offenbar die Strategie verfolge,
ein eigenes und unabhängiges Glasfasernetz zu betreiben. Nach Art. 35 FMG seien
die Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch verpflichtet, den Anbieterinnen von
Fernmeldediensten die Benützung ihres Bodens zu bewilligen, doch könnten die
Gemeinden verlangen, dass sich die Anbieter koordinieren, um zu verhindern, dass
eine Strasse innert kurzer Zeit mehrmals mit Bauarbeiten belastet werde. Die
Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes soll sich in vernünftigem Rahmen
halten und insbesondere sollte ein Parallelausbau vermieden werden. Die
Mitbenützung des in der Gemeinde bestehenden Glasfasernetzes sei für die
Beschwerdeführerin zumutbar und sei ihr auch konkret angeboten worden. Die
Gemeinde könne daher gemäss Art. 78 Abs. 2 FDV verlangen, dass sich die
Beschwerdeführerin in das bestehende Netz einmiete und nicht die frisch sanierten
Strassen an vielen Stellen wieder aufreisse.
3.2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, gemäss der Gigabitstrategie und der
Strategie "Digitale Schweiz" bestehe ein grosses öffentliches Interesse am Ausbau
der Telekommunikationsnetze. Um diesen Entwicklungen Rechnung zu tragen,
modernisiere sie ihre Netze regelmässig und baue diese im Rahmen des Ausbaus
des Glasfasernetzes FTTH kontinuierlich aus. Sie strebe dazu die Zusammenarbeit
und Koordination mit kommunalen Unternehmen an. Sie habe auch mit der
Beschwerdegegnerin über längere Zeit nach einer Lösung für einen gemeinsamen
Netzausbau gesucht. Sie habe bereits 2019 die D._____ AG kontaktiert, um eine
Zusammenarbeit zu erörtern, doch habe diese 2020 mitgeteilt, dass kein Interesse
an
einer
Kooperation
mit
der
Beschwerdeführerin
bestehe.
Erst
am
6. November 2023 sei ihr – der Beschwerdeführerin – eine Besprechung mit der
Beschwerdegegnerin gewährt worden. Im Nachgang zu dieser Besprechung habe
die Beschwerdegegnerin mitgeteilt, dass sie kein Parallelnetz zulassen und keine
entsprechenden Baugesuche bewilligen werde. In der Folge habe es auf
verschiedenen Ebenen Diskussionen über die Form der Zusammenarbeit gegeben,
doch sei keine Einigung zustande gekommen. Sie habe daher ein Aufbruchgesuch
gestellt, damit der lange verzögerte Ausbau des Glasfasernetzes endlich an die
Hand genommen werden könne. In der Folge hätten weitere Gespräche
stattgefunden, wobei aber die Beschwerdegegnerin an ihrer Position festgehalten
habe, kein Parallelnetz zuzulassen. Gemäss Art. 35 FMG sei sie berechtigt,
öffentlichen Grund und Boden zwecks Bau und Betrieb von Fernmeldeleitungen in
Anspruch zu nehmen, sofern diese Einrichtungen den Gemeingebrauch nicht
beeinträchtigen. Ziel dieser Bestimmung sei, Behinderungen des Netzausbaus
durch kantonale und kommunale Partikularitäten zu verhindern und so den Ausbau
des Telekommunikationsnetzes voranzutreiben. Der von ihr vorgesehene

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Leitungsausbau beeinträchtige den Gemeingebrauch in der Betriebsphase nicht;
dass mit der Bauphase gewisse Beeinträchtigungen verbunden seien, sei mit
Art. 35 FMG vereinbar. Der Umstand, dass einzelne Strassen in der Gemeinde
Flims saniert worden seien, vermöge nicht die generelle Weigerung zu begründen,
Aufbruchgesuche zu bewilligen. Sie, die Beschwerdeführerin, wäre bereit gewesen,
ihr Ausbauvorhaben im Rahmen von Sanierungsarbeiten zu realisieren. Es bestehe
aber keine gesetzliche Grundlage, um den Aufbruch von sanierten Strassen für eine
bestimmte Zeit zu verbieten. Jedenfalls habe die Beschwerdegegnerin bzw. die
D._____ AG eine Anfrage im Sinne von Art. 75 Abs. 1 FDV unterlassen. Art. 78 FDV
meine sodann nicht die zwangsweise Einmietung in bestehende Fernmeldenetze,
sondern die Benützung freier Kabelkanalisationen. Sie, die Beschwerdeführerin, sei
als Grundversorgungskonzessionärin aufgrund von Art. 15 Abs. 1 lit. d FDV
verpflichtet, die dort genannten Kapazitäten anzubieten; dafür sei der Ausbau der
Infrastruktur unverzichtbar. Das Gesetz wolle auch nicht den Ausbau von
Parallelnetzen verhindern, sondern im Gegenteil den wirksamen Wettbewerb
sicherstellen, was sich auch auf den Ausbau von Telekommunikationsnetzen
beziehe. Es sei einer Gemeinde nicht erlaubt, durch die Verweigerung der Nutzung
des öffentlichen Bodens für sich selber ein faktisches Monopol in Anspruch zu
nehmen, wie das die Beschwerdegegnerin anstrebe. Die Gemeinde sei nicht
verpflichtet, ein eigenes Glasfasernetz zu bauen und zu betreiben. Wenn sie das
trotzdem tue, so handle sie dabei nicht hoheitlich, sondern im Rahmen einer
gewerblichen Staatstätigkeit im Marktgeschehen. Die Gemeinde müsse sich an die
wettbewerbsorientierten Rahmenbedingungen halten und eine klare Trennung
vornehmen zwischen ihrer Tätigkeit als Marktteilnehmerin und als Hoheitsträgerin
über den öffentlichen Boden. Die Beschwerdegegnerin diskriminiere jedoch die
anderen potenziellen Netzbetreiber gegenüber ihrem gemeindeeigenen Werk, was
eine unzulässige Wettbewerbsverzerrung darstelle und gegen Art. 27 und 94 BV
verstosse.
3.3.
Die
Beschwerdegegnerin
bekräftigt
in
ihrer
Vernehmlassung
ihre
Auffassung, dass kein doppelter Netzausbau zu erfolgen habe. Sie habe der
Beschwerdeführerin die Benützung des bestehenden Netzes angeboten zu den
gleichen
Bedingungen
wie
den
anderen
Fernmeldeanbietern.
Die
Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, weshalb das für sie unmöglich oder
unzumutbar sein soll. Der Vorbehalt der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs in
Art. 35 Abs. 1 FMG beziehe sich sowohl auf die Bau- als auch die Betriebsphase.
Vorliegend würde der Gemeingebrauch jedenfalls während der Bauphase erheblich
behindert; auch im Endzustand wären Ausbesserungen im Deckbelag dauerhaft
erkennbar. Das Vorhaben sei daher nicht gemeinverträglich. Art. 75 FDV sei nicht

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einschlägig. Die Beschwerdeführerin habe während der Bauvorhaben der
D._____ AG keine Baugesuche eingereicht, so dass eine Koordination nicht
möglich gewesen sei. Ausserdem sei die Beschwerdeführerin über den Ausbau des
Leitungsnetzes im Bilde gewesen. Sie, die Beschwerdegegnerin, biete der
Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 78 FDV die Benützung ihres Netzes an. Aus
Art. 15 Abs. 1 lit. d FDV ergebe sich nicht die Pflicht zum Ausbau eines
flächendeckenden Glasfasernetzes. Der von der Beschwerdeführerin geplante
Ausbau gehe über die gesetzlich definierte Grundversorgung hinaus. Der wirksame
Wettbewerb verlange keinen Parallelausbau von Netzen, sondern könne auch
durch Einmietung in bestehende Leitungen gewährleistet werden. Ein Monopol
werde durch den Netzzugang verhindert. Das Anbieten zur Einmietung in die
bestehende Netzstruktur sei das Gegenteil einer Monopolsituation. Der Vorwurf der
Diskriminierung
sei
unbegründet,
da
die
D._____ AG
ihr
Netz
zur
diskriminierungsfreien Einmietung öffne. Andere Telekommunikationsanbieter
hätten davon Gebrauch gemacht, nur die Beschwerdeführerin habe einen solchen
Anschluss kategorisch abgelehnt.
3.4.
Art. 35 FMG mit der Marginalie "Inanspruchnahme von Grund und Boden"
lautet wie folgt:
1 Die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch (wie
Strassen, Fusswege, öffentliche Plätze, Flüsse, Seen sowie Ufer) sind
verpflichtet, den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Benutzung
dieses Bodens für Bau und Betrieb von Leitungen und öffentlichen
Sprechstellen
zu
bewilligen,
sofern
diese
Einrichtungen
den
Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen.
2 Anbieterinnen von Fernmeldediensten nehmen Rücksicht auf den Zweck
und die Nutzung des in Anspruch genommenen Grundstücks und tragen die
Kosten für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes. Sie sind
verpflichtet, ihre Leitungen zu verlegen, wenn von der Grundeigentümerin
oder vom Grundeigentümer eine Benützung des Grundstücks beabsichtigt
ist, die sich mit der Leitungsführung nicht verträgt.
3 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich die Koordinationspflicht
der Anbieterinnen sowie die Voraussetzungen für die Verlegung von
Leitungen und öffentlichen Sprechstellen.
4 Die Bewilligung ist in einem einfachen und raschen Verfahren zu erteilen.
Ausser kostendeckenden Gebühren darf eine Entschädigung für die
Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch
nicht beeinträchtigt, nicht verlangt werden.
Die Abs. 1, 2 und 3 wurden mit Gesetzesrevision vom 24. März 2006 (in Kraft seit
1. April 2007, AS 2007 921) geändert. Diese Änderung bestand aber nur darin,
dass der bisherige Begriff "Konzessionärinnen" durch den Begriff "Anbieterinnen"
ersetzt wurde; eine inhaltliche Änderung war damit nicht verbunden (Botschaft vom
12. November 2003 zur Änderung des Fernmeldegesetzes, BBl 2007 7951, 7984).

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3.5.
Im Entwurf des Bundesrates zu einem neuen Fernmeldegesetz hatte Art. 35
FMG wie folgt gelautet (BBl 1996 III 1496):
Art. 35 Öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung
1 Konzessionärinnen von Fernmeldediensten sind berechtigt, für die
Erstellung von Leitungen und Öffentlichen Sprechstellen unentgeltlich und
bewilligungsfrei in Anspruch zu nehmen:
a. den Boden im Gemeingebrauch wie Strassen, Fusswege, öffentliche
Plätze, Flüsse, Seen sowie Ufer;
b. den Luftraum über privatem Grund und Boden, wenn dies für das Ziehen
von Luftleitungen erforderlich ist.
2 Sie nehmen dabei Rücksicht auf den Zweck und die Nutzung des in
Anspruch genommenen Grund und Bodens, tragen die Kosten für die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes und sind verpflichtet, ihre
Leitungen
zu
verlegen,
wenn
die
Grundeigentümerin
oder
der
Grundeigentümer eine damit nicht verträgliche Verfügung über den eigenen
Grund und Boden treffen will.
3 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich die Koordinationspflicht
der Konzessionärinnen, die Pflicht zur Absprache mit den betroffenen
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern sowie die Voraussetzungen
für die Verlegung von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen.
In der Botschaft vom 10. Juni 1996 (BBl 1996 III 1405) wurde dazu ausgeführt
(1438 f.):
"Die bisherige Ordnung in den Artikeln 5 ff. des Elektrizitätsgesetzes (ElG; SR 734.0) hat
sich bewährt. Sie hat ihren Zweck, Behinderungen des Netzausbaus durch kantonale und
kommunale
Partikularitäten
zu
verhindern,
erfüllt.
Da
der
Weiterausbau
der
Telekommunikationsnetze im Gesamtinteresse weiter vorangehen soll, wird im neuen FMG
eine analoge Regelung aufgenommen, welche die bisher zu Gunsten des Bundes
bestehende öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung nun allen Inhaberinnen von
Fernmeldedienstkonzessionen zukommen lässt. Der Umfang der Eigentumsbeschränkung
wird dabei im bisherigen, insbesondere durch die Praxis des Bundesgerichts abgesteckten
Rahmen belassen. Auch die Kostentragungspflicht bleibt weiter bestehen, so dass für die
Betroffenen, hauptsächlich Kantone und Gemeinden, keine Mehrbelastungen entstehen.
Neu wird die Regelung der Einzelheiten dem Bundesrat übertragen, da die bisherige
lediglich auf Gesetzesstufe bestehende Regelung in der Anwendung einige Unsicherheiten
mit sich brachte. Der Bundesrat soll vor allem der nun wichtig werdenden
Koordinationspflicht unter den Konzessionärinnen selber, aber auch in bezug auf die
anderen Werke Aufmerksamkeit schenken. Es soll verhindert werden, dass öffentlicher
Grund innert relativ kurzer Zeit mehrmals durch verschiedene Konzessionärinnen mit
Bauarbeiten belastet wird. Wichtig ist dabei auch die vorgängige Orientierung der
Betroffenen, da aus Effizienzgründen weiterhin keine Bewilligungspflicht bestehen soll.
Eine solche würde auch dem Gedanken der öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung
widersprechen. Von Bedeutung ist schliesslich eine einlässliche Regelung für den Fall, dass
der Eigentümer einer belasteten Sache darüber eine Verfügung treffen will. Es sind die
Voraussetzungen zu klären, und es ist vor allem eine Konfliktregelung zu treffen, wenn eine
Leitung, die noch nicht abgeschrieben werden konnte, nach relativ kurzer Zeit schon wieder
verlegt werden muss. Die Regelung solcher Fälle muss zweckmässigerweise auf
Verordnungsstufe erfolgen."

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Dieser Vorschlag wurde vom Parlament durch den geltenden Art. 35 FMG ersetzt.
Die ersten drei Absätze dieses Artikels entsprechen (abgesehen von redaktionellen
Anpassungen) einem Antrag von Nationalrat Boris Banga, der in einem vierten
Absatz zulassen wollte, dass für die Inanspruchnahme von Grund und Boden im
Gemeingebrauch eine Entschädigung verlangt werden darf. Zur Begründung führte
er aus, für die Sondernutzung von Grund und Boden im Gemeingebrauch zur
Errichtung ober- und unterirdischer Telekommunikationsanlagen seien kantonale
bzw. kommunale Bewilligungen nötig, welche insbesondere die Gebühren-,
Entschädigungs- und Koordinationspflicht regelten. Die Bewilligungsfreiheit
rechtfertige sich nicht mehr, zumal es nicht mehr um Anlagen des Bundes, sondern
gewinnorientierter privater Anbieter gehe (AB 1996 N 2312 f., ebenso NR Loretan,
a.a.O.). Der Nationalrat stimmte dem Antrag am 11. Dezember 1996 mehrheitlich
zu (AB 1996 N 2314). Der Ständerat folgte der Fassung des Nationalrats zu Art. 35
Abs. 1-3 FMG, ersetzte jedoch Abs. 4 durch die heute geltende Fassung. Diese
sieht zum einen vor, dass für die Inanspruchnahme von Grund und Boden ausser
kostendeckenden Gebühren keine Entschädigung verlangt werden darf (AB 1997
S 96 ff.). Damit sollte eine Ungleichbehandlung der neuen Anbieterinnen von
Fernmeldediensten gegenüber der vormaligen Telecom PTT bzw. der Swisscom
verhindert werden (vgl. Votum Hans Bisig, AB 1997 S 97). Zum anderen sieht
Art. 35 Abs. 4 FMG für die Bewilligung ein einfaches und rasches Verfahren vor (vgl.
Darstellung der Entstehungsgeschichte in BGE 150 II 489 E. 3.7.1). Ziel der
Bewilligungspflicht soll vor allem sein, ein unkoordiniertes Vorgehen zu vermeiden,
so wenn ein vor kurzem renovierter Strassenbelag wieder aufgerissen wird, um
Leitungen zu verlegen (AB 1996 N 2313 f, Voten Banga, Bodenmann; AB 1997
S 96 f., Voten Berichterstatter Schüle, Gentil).
3.6.
Nach der gesetzlichen Regelung besteht ein Rechtsanspruch auf die
Bewilligung, wenn der Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt wird (BGE 150 II 489
E. 3.7.4; RÜSSLI, Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von Leitungen,
ZBl 2001 S. 350 ff., 360 f.). Soweit die Beschwerdegegnerin eine unzulässige
Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs bereits darin erblickt, dass der
Gemeingebrauch während der Bauphase behindert werde und dass auch im
Endzustand Ausbesserungen im Deckbelag dauerhaft erkennbar seien, kann ihr
nicht
gefolgt
werden:
Eine
vorübergehende
Beeinträchtigung
der
Strassenbenützung ist mit jedem Leitungsbau im Strassenkörper unvermeidlich
verbunden, und ebenso ist es nicht zu vermeiden, dass Ausbesserungen im
Deckbelag auch nach Beendigung der Arbeiten noch sichtbar sind. Wären solche
Auswirkungen bereits als unzulässige Beeinträchtigungen des Gemeingebrauchs
im Sinne von Art. 35 Abs. 1 FMG zu qualifizieren, wäre die Inanspruchnahme von

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Boden im Gemeingebrauch zum Zweck des Baus von Fernmeldeleitungen völlig
verunmöglicht. Art. 35 FMG bliebe toter Buchstabe und das mit dieser Bestimmung
verfolgte
Ziel
würde
konterkariert.
Der
blosse
Umstand,
dass
die
Beschwerdeführerin ein eigenes Netz betreibt und weiterhin betreiben will und zu
diesem Zweck die Strasse aufbrechen will, begründet demnach noch nicht per se
eine unzulässige Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Daran ändert auch
nichts, dass es sich um eine Parallelleitung zu anderen Leitungen handelt. Das
Fernmeldegesetz fusst auf dem Wettbewerb bei den Diensten und der Infrastruktur
(Art. 1 Abs. 2 lit. c FMG; BGE 142 I 26 E. 4.2, 141 II 245 E. 7.1). Damit ist gesetzlich
nicht ausgeschlossen, dass mehrere Fernmeldenetze parallel erstellt und betrieben
werden (Antworten des Bundesrates auf Interpellationen 21.3747 de Courten,
Fragen 2 und 5 und 14.3356 Pantani, Fragen 2/3 und 5).
3.7.
Hingegen kann die Beschwerdegegnerin als Eigentümerin des Bodens im
Gemeingebrauch verlangen, dass die Fernmeldedienstanbieterinnen beim Bau von
Leitungen Rücksicht nehmen auf den Zweck und die Nutzung des in Anspruch
genommenen Grundstücks (Art. 35 Abs. 2 FMG), wobei der Bundesrat die
Einzelheiten regelt, namentlich die Koordinationspflicht der Anbieterinnen (Art. 35
Abs. 3 FMG). Die von Art. 35 Abs. 1 und 4 FMG vorgesehene Bewilligungspflicht
dient in erster Linie der Koordination der verschiedenen (fernmeldetechnischen und
anderen) Bauvorhaben im öffentlichen Grund. Es soll namentlich verhindert werden,
dass eine Strasse innert kurzer Zeit mehrmals mit Bauarbeiten belastet wird (vorne
E. 3.5; Urteile des Bundesgerichts 9C_714/2022 vom 25. Januar 2024 E. 3.2.2 und
2A.296+301/2006 vom 19. März 2008 E. 4.3). Diesem Zweck dient die gesetzlich
vorgesehene Koordinationspflicht.
Gestützt darauf hat der Bundesrat die Art. 75 und 78 FDV erlassen. Diese
Bestimmungen lauten:
Art. 75 Koordination mit anderen Bauvorhaben
1 Die Eigentümerinnen und Eigentümer können die Bewilligung zur
Benützung von Boden im Gemeingebrauch mit der Auflage versehen, dass
die Anbieterin von Fernmeldediensten ihr Bauvorhaben mit einem anderen
Vorhaben zusammenlegt, sofern es innert drei Monaten realisiert und die
vorübergehende Beeinträchtigung der widmungsgemässen Nutzung der
betreffenden Grundstücke durch die Zusammenlegung wesentlich verringert
wird.
2 Sie können von der Anbieterin verlangen, dass diese bei anderen
Unternehmen Abklärungen über geplante Bauvorhaben auf und im Boden
im Gemeingebrauch vornimmt. Sie legen fest, bei welchen Unternehmen
solche Abklärungen vorzunehmen sind. Anbieterinnen können die Erteilung
derartiger Auskünfte von anderen Unternehmen verlangen. Diese haben die
Pflicht, innerhalb von vier Wochen zu antworten.

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Art. 78 Nutzung von Strassenanlagen
1 Die Eigentümerinnen und Eigentümer von Strassenanlagen, mit Ausnahme
von Erschliessungsstrassen, bestimmen, wo die Anbieterinnen von
Fernmeldediensten innerhalb des Perimeters der Strassenanlage ihre
Leitungen verlegen.
2 Soweit dies für die Anbieterinnen zumutbar ist, können die
Eigentümerinnen und Eigentümer nach Absatz 1 verlangen, dass ihre freien
Infrastrukturen gegen eine angemessene Entschädigung benützt werden.
Die Entschädigung darf nicht höher sein als die geschätzten Kosten der
Anbieterin für die Verlegung eigener Leitungen.
3 Abweichende Vereinbarungen zwischen den Beteiligten über die
Inanspruchnahme von Grund und Boden bleiben vorbehalten.
4 Artikel 76 Absatz 2 Buchstabe a kommt bei Strassenanlagen, mit
Ausnahme von Erschliessungsstrassen, nicht zur Anwendung.
3.8.
Die
Beschwerdegegnerin
vertritt
die
Auffassung,
dass
die
Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 78 Abs. 2 FDV verpflichtet werden könne, die
bestehenden Leitungen zu benutzen anstatt eigene zu errichten.
3.8.1. Die Beschwerdegegnerin ist zu 100 % Eigentümerin der E._____ AG. Diese
wiederum ist zu 86 % beteiligt an der D._____ AG, welche Bau und Betrieb des
Strom- und Kommunikationsnetzes in den Gemeinden Flims und Trin bezweckt. Die
D._____ AG
besitzt
ein
Glasfasernetz
in
der
Gemeinde
Flims.
Die
Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, die Beschwerdeführerin könnte sich in dieses
Glasfasernetz einmieten, wie dies auch andere Anbieter praktizierten. Alternativ
könnte sie gewisse Faserbündel zu Eigentum erwerben. Damit würde der Bau eines
eigenen Netzes entbehrlich (s. act. H.3 Fragen 12, 13, 15 und act. H.5 S. 3 f.). Die
D._____ AG würde dem zustimmen oder sie könnte durch eine Anordnung des
BAKOM gestützt auf Art. 36 Abs. 2 FMG dazu verpflichtet werden, wobei das
BAKOM auch die angemessene Entschädigung festlegen könnte (act. H.5 S. 6 und
act. H.7 S. 3).
3.8.2. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass Art. 78 Abs. 2 FDV nur die
Mitbenützung freier Kabelkanalisationen meine, nicht die Benutzung eines fertigen
Fernmeldenetzes. Sie lehnt eine Mietlösung ab, weil dabei keine Sicherheit
bestehe, dass sie die Leitung in Zukunft immer benützen könne (act. H.3 Frage 13).
Ein Einkauf in die Leitung der D._____ AG sei an unterschiedlichen
Preisvorstellungen gescheitert. Das Angebot der D._____ AG habe sich auf CHF 6
Mio. belaufen, während ihr eigener Ausbau weniger als die Hälfte kosten würde
(act. H.3 Frage 14 und act. H.4 S. 4).
3.9.
Art. 78 Abs. 2 FDV ist aus mehreren Gründen in der vorliegenden
Konstellation nicht anwendbar:

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3.9.1. Art. 78 Abs. 1 FDV gilt für Eigentümerinnen und Eigentümer von
Strassenanlagen, "mit Ausnahme von Erschliessungsstrassen" (frz. "à l’exception
des routes d’accès"; ital. "ad eccezione delle strade di accesso"). Abs. 2 gilt für die
"Eigentümer nach Absatz 1". Nach wörtlicher Auslegung sind auch damit die
Eigentümerinnen und Eigentümer von Strassenanlagen, mit Ausnahme von
Erschliessungsstrassen, gemeint, wäre doch sonst der Zusatz "nach Absatz 1"
überflüssig. Das entspricht auch der Systematik und dem Sinn. Abs. 1 und 2 von
Art. 78 FDV sind gemeinsam zu lesen: Die Strasseneigentümer können bestimmen,
wo die Anbieterinnen von Fernmeldediensten innerhalb des Perimeters der
Strassenanlage ihre Leitungen verlegen (Abs. 1) und gegebenenfalls auch
verlangen, dass ihre freien Infrastrukturen benützt werden (Abs. 2; vgl. Urteil des
Bundesgerichts 9C_714/2022 vom 25. Januar 2024 E. 3.2.2). Die beiden
Regelungen gehören zusammen, so dass nicht einzusehen wäre, weshalb die eine
für Erschliessungsstrassen nicht gelten soll, die andere aber schon. Der Begriff der
Erschliessungsstrasse ist bundesrechtlich nicht präzis definiert. Art. 4 des
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes (WEG; SR 843) unterscheidet
Groberschliessung (Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den
Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen) und Feinerschliessung (Anschluss der
einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit
Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen
Leitungen). Art. 58 KRG unterscheidet Grund-, Grob- und Feinerschliessung. Der
bundesrechtliche Begriff der Erschliessung im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG
beschränkt sich grundsätzlich auf die Grob- und Feinerschliessung unter
Ausschluss des übergeordneten Strassennetzes (Grunderschliessung; Urteil des
Obergerichts des Kantons Graubünden VR3 25 49 vom 3. Februar 2026 E. 4.6).
Nach den Materialien zur FDV soll sich der Begriff der Erschliessungsstrasse nach
der Terminologie des Verbands Schweizerischer Strassenfachleute richten
(Erläuterungen
vom
14. Januar 2003
zur
FDV,
act. H.4.3
S. 4).
Als
Erschliessungsstrassen in diesem Sinne gelten Quartierstrassen, Zufahrtsstrassen
sowie Zufahrtswege, nicht aber Sammelstrassen (Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Graubünden R 23 76 vom 7. Mai 2024 E. 5.4.1). Das BauG der
Gemeinde Flims nimmt in Art. 49 ebenfalls Bezug auf die Unterscheidung zwischen
Sammel- und Quartierstrassen. Die Beschwerdegegnerin hat einen Plan vorgelegt
(act. H.5.4), laut welchem es sich bei den vom Gesuch betroffenen Strassen
teilweise um Sammelstrassen, teilweise aber um Quartierstrassen und damit um
Erschliessungsstrassen handelt. Mindestens für einen Teil der betroffenen Strassen
ist somit Art. 78 Abs. 2 FDV schon aus diesem Grund hier nicht anwendbar.

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3.9.2. Die
Beschwerdegegnerin
will
nicht
etwa
der
Beschwerdeführerin
ermöglichen, im Kabelkanal der D._____ AG ein eigenes Glasfasernetz
einzuziehen, sondern sie möchte, dass sich die Beschwerdeführerin in das
Glasfasernetz der D._____ AG einmietet oder einkauft. Indessen ist fraglich, ob der
in Art. 78 Abs. 2 FDV verwendete Begriff "Infrastrukturen" auch das Glasfasernetz
meint. Mehrere Urteile des Bundesgerichts lassen darauf schliessen, dass damit die
Kabelkanäle als solche gemeint sind (Urteile des Bundesgerichts 9C_714/2022 vom
25. Januar 2024 E. 3.3.4 und 5.2.2.2, 2A.414/2006 vom 19. März 2008 E. 5.3 und
2A.296+301/2006
vom
19. März
2008
E. 4.3).
Die
Mitbenützung
des
Glasfaserkabels ist etwas anderes als die Mitbenützung eines Kanals.
3.9.3. So oder anders: Der Sinn von Art. 78 Abs. 2 FDV liegt darin, den
Strasseneigentümern zu ermöglichen, bereits bestehende Infrastrukturen den
Anbieterinnen zur Verfügung zu stellen, wenn die Verlegung von Leitungen zu
starken Behinderungen führen würde (Urteil des Bundesgerichts 9C_714/2022 vom
25. Januar 2024 E. 3.3.3). Der Strasseneigentümer kann ein Interesse daran
haben, selber Kabelkanäle zu bauen, um mehrfache Bauarbeiten zu vermeiden und
eine optimale Verlegung der Leitungen sicherzustellen (Urteile des Bundesgerichts
2A.414/2006 vom 19. März 2008 E. 5.3 und 2A.296+301/2006 vom 19. März 2008
E. 4.3). Vorliegend geht es aber gar nicht um die Verlegung von Leitungen: Die
Beschwerdeführerin hat bereits ein bestehendes Leitungsnetz. Es geht einzig
darum, in die bestehenden Kabelkanalisationen andere Kabel einzuziehen (vorne
E. 2.1). Abgesehen von den vorübergehenden Aufbruchlöchern wird der
Strassenraum nicht mehr oder anders beansprucht, als dies bisher bereits der Fall
ist. Im Ergebnis würde die Verweigerung der Aufbruchbewilligung dazu führen, dass
die Beschwerdeführerin ihre bestehende Leitung aufgeben müsste, um sich in
diejenige der D._____ AG einzukaufen oder einzumieten. Indessen dürfen nach
Art. 36a FMG (in der Fassung vom 22. März 2019, in Kraft seit 1. Januar 2021,
AS 2020 6159) im Eigentum der Anbieterinnen von Fernmeldediensten stehende
Leitungen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung vom 22. März 2019
bestehen und sich in Kanalisationen befinden, die zum Zwecke der
raumplanerischen Erschliessung erstellt wurden, nur aus wichtigen Gründen aus
den Kanalisationen verwiesen werden. Mit dieser Formulierung, die auf einen
Antrag im Nationalrat zurückgeht, sollen bestehende Leitungen eine gewisse
Bestandesgarantie erhalten (AB 2019 N 34 ff.). Wichtige Gründe, welche eine
Aufgabe der bestehenden Leitungen nahelegen würden, werden von der
Beschwerdegegnerin nicht vorgebracht. Die Beschwerdeführerin kann somit nicht
verpflichtet werden, ihre bestehende Leitung aufzugeben um sich an derjenigen
eines anderen Unternehmens zu beteiligen.

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3.9.4. Schliesslich können nach Art. 78 Abs. 2 FDV die Strasseneigentümerinnen
verlangen, dass "ihre" freien Infrastrukturen benützt werden, d.h. die Infrastrukturen
der Strasseneigentümerinnen. Die Beschwerdegegnerin ist indessen gar nicht
Eigentümerin der Leitungen, welche die Beschwerdeführerin ihres Erachtens
benützen sollte. Sie ist zwar an der D._____ AG, in deren Netz sich ihres Erachtens
die Beschwerdeführerin einmieten soll, indirekt beteiligt; die D._____ AG hat aber
eine eigene Rechtspersönlichkeit (vorne E. 3.8.1). Die Beschwerdegegnerin
verweist selber darauf, dass ihr Verhalten nicht mit demjenigen der D._____ AG
vermischt
werden
darf
(act. H.3
S. 4
unten
und
act. H.7
S. 3).
Die
Beschwerdegegnerin verfügt daher nicht über diese Leitungen und kann sie der
Beschwerdeführerin auch nicht zur Mitbenützung anbieten. Die D._____ AG
ihrerseits ist am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt und kann von vornherein in
diesem Bewilligungsverfahren nicht verpflichtet werden, der Beschwerdeführerin
ihre Leitungen zur Verfügung zu stellen (vgl. auch act. H.3 Frage 13). Möglich wäre
eine gütliche Einigung zwischen der Beschwerdeführerin und der D._____ AG, die
aber offenbar nicht zustande gekommen ist.
3.9.5. Die Beschwerdegegnerin verweist auf die Möglichkeit, dass das BAKOM
gemäss Art. 36 Abs. 2 FMG ein Mitbenützungsrecht anordnen und dabei auch das
angemessene Entgelt festlegen könnte. Art. 36 Abs. 2 FMG ist aber schon aus
folgendem Grund nicht anwendbar: Nach dieser Bestimmung kann das BAKOM auf
Antrag
aus
Gründen
des
öffentlichen
Interesses
Anbieterinnen
von
Fernmeldediensten verpflichten, Dritten gegen angemessenes Entgelt die
Mitbenützung ihrer Fernmeldeanlagen und anderen Anlagen, wie Kabelkanäle und
Sendestandorte, zu gestatten, wenn die Anlagen über ausreichende Kapazität
verfügen. Die Bestimmung bezweckt somit, dass Dritte, welche nicht selber
Fernmeldeanlagen erstellen können oder wollen, beantragen können, bestehende
Anlagen anderer Anbieter benutzen zu können. Hingegen ist sie keine Grundlage,
um Anbieter, welche selber eigene Fernmeldeanlagen erstellen wollen, zu
verpflichten, stattdessen Anlagen anderer Anbieter zu benutzen oder sonst wie die
Betreiber von Fernmeldeanlagen zur Koordination zu verpflichten (Urteile des
Bundesgerichts 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 1.3.3 und 1C_118/2020 vom
20. Oktober 2010 E. 1.6). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin keinen solchen
Antrag auf Mitbenützung gestellt.
3.9.6. Nach dem mit der Gesetzesänderung vom 24. März 2006 (AS 2007 921) neu
eingefügten Art. 36 Abs. 3 FMG kann allerdings das BAKOM unter denselben
Voraussetzungen
Anbieterinnen
von
Fernmeldediensten
verpflichten,
Fernmeldeanlagen und andere Anlagen, wie Kabelkanäle und Sendestandorte,

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gemeinsam zu installieren und zu nutzen. Auch dies setzt somit einen Antrag
voraus. Ein solcher Antrag liegt hier weder seitens der Beschwerdeführerin noch
der D._____ AG vor. Zudem ist die D._____ AG selber gar nicht eine
Fernmeldedienstanbieterin
(vgl.
die
vom
BAKOM
publizierte
Liste
der
Fernmeldedienstanbieter, [besucht am 2. Juni 2026]). So oder so kann aber jedenfalls nicht im
Bewilligungsverfahren nach Art. 35 Abs. 1 und 4 FMG eine solche Mitbenützung
angeordnet werden. Die kantonalen oder kommunalen Behörden können höchstens
dem BAKOM beantragen, eine solche Verpflichtung anzuordnen, sie aber nicht
selber
vorschreiben
(vgl.
Urteil
des
Bundesgerichts
1A.264/2000
vom
24. September 2002 E. 9.4). Zudem wäre fraglich, ob die Voraussetzungen für eine
solche Verpflichtung überhaupt erfüllt wären: Verlangt sind öffentliche Interessen,
namentlich Anliegen der Raumplanung, des Landschafts-, Heimat-, Umwelt-, Natur-
und Tierschutzes oder technische Schwierigkeiten, also polizeiliche Interessen
(Urteil des Bundesgerichts 2A.503+505/2000 vom 3. Oktober 2001 E. 10). Alle
diese Aspekte stehen in der vorliegenden Konstellation, in der es nur darum geht,
in bestehende Rohre neue Kabel einzuziehen und zu diesem Zweck die Strasse
vorübergehend punktuell aufzubrechen, nicht zur Diskussion. Schliesslich wäre es
mit dem Charakter eines einfachen und raschen Verfahrens, wie es in Art. 35 Abs. 4
FMG vorgeschrieben ist, nicht vereinbar, ein Zwischenverfahren beim BAKOM auf
Anordnung einer Mitbenützung einzuschalten.
3.9.7. Ist aus all diesen Gründen Art. 78 Abs. 2 FDV von vornherein nicht
anwendbar,
kann
offenbleiben,
ob
eine
solche
Mitbenützung
für
die
Beschwerdeführerin zumutbar wäre, was eine weitere Voraussetzung für die
Anwendung dieser Bestimmung wäre.
3.10. Zu prüfen bleibt eine Koordination nach Art. 75 FDV.
3.10.1. Die Beschwerdegegnerin wirft der Beschwerdeführerin vor, diese hätte es
unterlassen, im Rahmen der durch die Beschwerdegegnerin vorgenommenen
Strassensanierungen ihr Netz auszubauen bzw. zu erneuern. Gemäss Beilage 2
zur Stellungnahme vom 27. April 2026 (act. H.5.2) sind mehrere der vom Gesuch
betroffenen Strassen in den Jahren 2009-2026 saniert worden, worunter einige seit
Einreichung des streitgegenständlichen Gesuchs im September 2024. Trotzdem
habe die Beschwerdeführerin sich nicht an diesen Vorhaben beteiligt, obwohl sie
von der Beschwerdegegnerin bei jedem Sanierungsvorhaben kontaktiert worden
sei. Deshalb müssten an manchen Orten jetzt Strassen, die erst kürzlich saniert
worden seien, wieder aufgerissen werden. Als Beispiel wird die F._____ erwähnt,
welche im letzten Jahr saniert worden sei, auf welcher jetzt aber ca. 30 Löcher

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vorgesehen seien (act. H.3 Frage 8). Aus der von der Beschwerdegegnerin
eingereichten Korrespondenz (act. H.5.3) ergibt sich, dass in den vergangenen
Jahren in einigen Fällen eine Koordination zwischen der Beschwerdeführerin und
der
Beschwerdegegnerin
bzw.
von
diesen
beauftragten
Unternehmen
stattgefunden hat, in anderen aber nicht.
3.10.2. Die Beschwerdeführerin legt ihrerseits eine tabellarische Liste vor
(act. H.4.2), wonach sie seit 2020 in 25 Fällen von der Beschwerdegegnerin
angefragt worden sei, ob sie im Rahmen der geplanten Bautätigkeit mitwirken wolle.
In 17 dieser Fälle habe sie ihre Vorhaben mit Sanierungsvorhaben der
Beschwerdegegnerin koordiniert, in acht Fällen aber nicht. Als Grund wird
angegeben,
dass
es
in
der
betreffenden
Strasse
keine
Anlage
der
Beschwerdeführerin gebe (drei Fälle), dass bereits eine genügende Rohranlage
bestehe (zwei Fälle), dass die Beschwerdegegnerin unklare Angaben gemacht
(zwei Fälle, wovon einer der erwähnte Fall der F._____) oder überrissene finanzielle
Beteiligungsforderungen gestellt habe (ein Fall).
3.10.3. Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese tabellarische Übersicht. Bei
zahlreichen der aufgelisteten Projekte handle es sich um private Bauvorhaben, nicht
um Gemeindestrassen. Zudem habe sich die Beschwerdeführerin nie an den
Kosten der Grabarbeiten beteiligt. Die Beschwerdeführerin sei bei jedem Projekt
kontaktiert worden, habe in den allermeisten Fällen aber eine Mitwirkung abgelehnt
(act. H.7 S. 2).
3.10.4. In welchen Fällen und aus welchen Gründen allenfalls eine Koordination
nicht stattgefunden hat, braucht nicht weiter abgeklärt zu werden. Denn Art. 75
Abs. 1 FDV erlaubt ohnehin nicht, eine Bewilligung rundweg zu verweigern: Nach
dem klaren Wortlaut der Bestimmung kann lediglich die Bewilligung mit der Auflage
versehen werden, dass die Anbieterin von Fernmeldediensten ihr Bauvorhaben mit
einem anderen Vorhaben zusammenlegt, sofern es innert drei Monaten realisiert
wird. Wenn also z.B. die Beschwerdegegnerin vorhatte, im Jahre 2025 bestimmte
Strassenabschnitte zu sanieren, hätte sie das Gesuch vom September 2024 mit der
Auflage bewilligen können, das Vorhaben mit der Strassensanierung zu
koordinieren, soweit diese innert dreier Monate realisiert wurde. Sie hat aber nicht
eine Bewilligung mit einer solchen Auflage erteilt, sondern einfach die Bewilligung
verweigert, was in Art. 75 Abs. 1 FDV keine Grundlage findet.
3.10.5. Nach Art. 75 Abs. 2 FDV hätte sodann die Beschwerdegegnerin von der
Beschwerdeführerin verlangen können, dass sie bei anderen Unternehmen
Abklärungen über geplante Bauvorhaben vornimmt. Das hätte vorliegend z.B.

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Bauten der D._____ AG betreffen können. Die Beschwerdegegnerin hat jedoch
nicht konkret dargelegt, dass sie von der Beschwerdeführerin solche Abklärungen
verlangt hätte. Zudem ist Abs. 2 im Zusammenhang mit Abs. 1 zu lesen: Er
ermöglicht eine Koordination auch bezüglich von Bauvorhaben, die nicht durch die
Strasseneigentümerin selber, sondern durch andere Unternehmen ausgeführt
werden. Die Konsequenzen dieser Abklärungen richten sich aber ebenfalls nach
Abs. 1: Sie können nur darin liegen, dass die Bewilligung mit der entsprechenden
Auflage versehen werden, aber nicht in der völligen Verweigerung der Bewilligung.
3.11. In Bezug auf die Werklöcher ist die Beschwerde daher gutzuheissen und die
beantragte Bewilligung zu erteilen. Eine Rückweisung an die Beschwerdegegnerin
zwecks Anordnung allfälliger Auflagen nach Art. 75 Abs. 1 FDV (vorne E. 3.10.4)
erübrigt sich, nachdem die Beschwerdegegnerin vor Obergericht keine solchen
Anträge gestellt hat. Eine Gebühr für die Benützung des öffentlichen Grunds (Art. 54
Abs. 3 BauG) ist von Bundesrechts wegen unzulässig (Art. 35 Abs. 4 Satz 2 FMG).
Indessen ist die Bewilligung mit der Auflage zu versehen, die Bauarbeiten jeweils
rechtzeitig im Voraus der Beschwerdegegnerin mitzuteilen, damit die notwendigen
Verkehrsanordnungen (Art. 80 der Signalisationsverordnung [SSV; SR 741.21])
getroffen werden können (Art. 7 Abs. 1 EGzSVG [BR 870.100]), wobei zu beachten
ist, dass Anordnungen im Zusammenhang mit Baustellen von einer Dauer bis sechs
Monaten nicht verfügt und veröffentlicht werden müssen (Art. 107 Abs. 3 lit. c SSV),
so dass eine kurze Voranmeldungsfrist genügt. Die Beschwerdegegnerin wird in
Absprache mit der Beschwerdeführerin die Modalitäten dieser Meldungen nach
Treu und Glauben regeln, ohne dabei die Vornahme der Bauarbeiten über Gebühr
zu verzögern.
4.
Dieser Ausgang des Verfahrens entspricht in Bezug auf den Trassenneubau
dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin (vorne E. 2.2.4). Die Rückweisung
kann dazu führen, dass die Beschwerdeführerin die beantragte Bewilligung erhält
und ist daher als Obsiegen zu betrachten. Auch in Bezug auf die Werklöcher obsiegt
die Beschwerdeführerin (E. 3). Die unterliegende Beschwerdegegnerin trägt die
Kosten des Verfahrens (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die obsiegende Beschwerdeführerin
ist nicht anwaltlich vertreten und sie macht weder geltend noch ist ersichtlich, dass
ihr durch den Rechtsstreit notwendige Kosten verursacht wurden (vgl. Art. 78 Abs. 1
VRG).

20 / 20
Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. In Bezug auf den Trassenneubau wird
die Sache im Sinne der Erwägungen (E. 2.2.4) an die Beschwerdegegnerin
zurückgewiesen. In Bezug auf die Werklöcher wird die Bewilligung gemäss
Baugesuch mit der Auflage im Sinne der Erwägungen (E. 3.11) erteilt.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
4’000.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
456.00
Total
CHF
4’456.00
gehen zulasten der Gemeinde Flims.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]