gr_gerichte · U 2023 19 · 2023-11-21 · de
Staatsanwaltschaft Graubünden

Kundgebungsbewilligung | Verfassungsrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 23 19
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
RichterIn
von Salis und Righetti
Aktuarin ad hoc Zindel
URTEIL
vom 21. November 2023
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde B._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Kundgebungsbewilligung C._____

- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
A._____ hat im Namen der Gruppe "C._____" am 10. November 2022 ein
Gesuch um Bewilligung einer Kundgebung in Form einer zweitätigen
Wanderung von D._____ nach BA._____ am 14. und 15. Januar 2023
eingereicht. Die Veranstaltung wurde unter dem Titel "Winterwanderung
[…]" organisiert und bezweckte das Sichtbarmachen von Kritik am World
Economic Forum (WEF) und vom Engagement für Klimagerechtigkeit.
2.
Konkret beabsichtigte A._____, am Samstag, den 14. Januar 2023 um
10 Uhr mit der Wanderung am Bahnhof D._____ zu starten um von dort
aus entlang der alten Kantonsstrasse nach E._____ zu gelangen. Die
Ankunft in E._____ war für 16 oder 17 Uhr geplant, mit anschliessender
Übernachtung
in
der
dortigen
Turnhalle.
Am
Sonntag,
den
15. Januar 2023 wollte A._____ mit den Kundgebungsteilnehmenden von
E._____ (Start um 8:30 Uhr) über den Wanderweg nach BA._____
gelangen. Die Ankunft in B._____ war für 14 oder 15 Uhr geplant, um dort
an einer Kundgebung der N._____ teilzunehmen. Um ca. 18 Uhr sollte die
Veranstaltung enden.
3.
Die vorgesehene Route führte sowohl über die Kantonsstrasse (zwischen
D._____ und E._____) als auch über das Gemeindeterritorium der
Gemeinden D._____, E._____ und B._____, weshalb A._____ am
10. November 2022 beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden und den
genannten Gemeinden ein Gesuch um Erteilung der entsprechenden
Bewilligungen stellte.
4.
Am 16. Dezember 2022 fand ein Treffen zwischen dem Gesuchsteller und
Vertretern der betroffenen kantonalen und kommunalen Stellen statt, an
welchem die Route und Übernachtungsmöglichkeiten thematisiert
wurden. Bereits anlässlich dieser Sitzung wurde A._____ mitgeteilt, dass

- 3 -
die gewünschte Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden
könne. Stattdessen wurde ihm eine Alternativroute auf weniger
befahrenen Strassen und Wanderwegen in Aussicht gestellt.
5.
Mit Verfügungen vom 9. und 10. bzw. 13. Januar 2023 erteilten die
Gemeinden D._____, E._____ und B._____ die Bewilligung zur
Durchführung der Winterwanderung anlässlich des WEF 2023 entlang der
vereinbarten Route und unter Einhaltung gewisser Auflagen und
Bedingungen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons
Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der
Kantonsstrasse zwischen D._____ und E._____ mit Verfügung vom
11. Januar 2023.
6.
Das vorliegende Verfahren betrifft lediglich die Verfügung der Gemeinde
B._____ vom 13. Januar 2023 und damit nur die Kundgebung am
15. Januar 2023 (am 14. Januar 2023 verlief die Wanderung lediglich über
das Gebiet der Gemeinden D._____ und E._____).
Der von der Gemeinde B._____ bewilligte Abschnitt der Winterwanderung
startete am Bahnhof F._____ und verlief von dort aus auf der G._____
durch H._____, entlang am I._____ und überquerte am Ende der G._____
schliesslich die Kantonsstrasse, um auf der gegenüberliegenden
Strassenseite auf den Wanderweg zu gelangen. Dieser führt zunächst
durch den J._____, bevor er in K._____ entlang der L._____ bis zum
Bahnhof BB._____ verläuft. Weiter wurde die Teilnahme an der
Kundgebung der N._____ in BA._____ zwischen 14 und 16 Uhr bewilligt.
Um zur Platzkundgebung zu gelangen organisierte die Gemeinde B._____
einen Extrazug ab BB._____ bis BA._____. Die Kosten in Höhe von
CHF 3'475.- wurden A._____ erlassen.

- 4 -
7.
Gegen die Verfügung der Gemeinde B._____ vom 13. Januar 2023 erhob
A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 9. Februar 2023 (Datum
Poststempel)
Beschwerde
am
Verwaltungsgericht
des
Kantons
Graubünden. Die Verfügungen der Gemeinden D._____ und E._____
wurden ebenfalls mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und die
Verfügung des Tiefbauamtes zuerst ans Departement für Infrastruktur,
Energie
und
Mobilität
(nachfolgend
DIEM)
und
dann
ans
Verwaltungsgericht weitergezogen.
8.
Im vorliegenden Verfahren gegen die Gemeinde B._____ stellte der
Beschwerdeführer die folgenden Rechtbegehren:
1. Es sei festzustellen, dass die Meinungsäusserungsfreiheit und
Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt worden ist.
2. Es sei festzustellen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde des
Beschwerdeführers verletzt worden ist.
3. Unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Es sei dem
Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren
und insbesondere auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu
verzichten.
Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende prozessuale Anträge:
1. Es sei dem Beschwerdeführer insofern ein Replikrecht zu
gewähren, als ihm Gelegenheit zu geben sei, auf eine
Vernehmlassung oder Stellungnahme des Beschwerdegegners
(recte: Beschwerdegegnerin) zu replizieren.
2. Das Verfahren sei mit den Beschwerden gegen die Entscheide der
Gemeinden D._____ und E._____ zu vereinen.

- 5 -
9.
Begründend fügte er im Wesentlichen an, indem die gesamte
Protestwanderung auf Wanderwege geleitet worden sei, sei ihr die
Appellfunktion abgesprochen worden und damit in unverhältnismässiger
Weise
in
die
Meinungsäusserungs-
und
Versammlungsfreiheit
eingegriffen worden. Somit liege eine Verletzung dieser beiden Rechte
vor. Ausserdem macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechts
auf wirksame Beschwerde geltend, da ihm die Bewilligung - trotz
Einreichung des Gesuchs bereits im November 2022 – erst ein Tag vor
Durchführung der Protestaktion zugestellt worden sei.
10.
Mit Stellungnahme vom 22. März 2023 beantragte die Gemeinde B._____
(nachfolgend Beschwerdegegnerin), auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten und eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Weiter
beantragte
die
Beschwerdegegnerin,
die
Beschwerden
des
Beschwerdeführers gegen die Entscheide der Gemeinden D._____ und
E._____ betreffend die Kundgebung "Winterwanderung […]" vom 14. und
15. Januar 2023 seien mit dem vorliegenden Verfahren nicht zu
vereinigen. Begründend fügte die Beschwerdegegnerin insbesondere an,
sie
habe
das
Gesuch
entsprechend
den
Wünschen
des
Beschwerdeführers bewilligt.
11.
Wie der Replik vom 24. April 2023 (recte: 24. Mai 2023) zu entnehmen ist,
vertritt der Beschwerdeführer diesbezüglich eine andere Auffassung. Er
habe beantragt die Strecke von BB._____ nach BC._____ (recte:
BA._____) ebenfalls zu wandern und nicht mit dem Zug zu absolvieren.
12.
In der Duplik hielt die Beschwerdegegnerin sowohl an ihren Anträgen als
auch an der Begründung fest und vertieften diese. Auf die weiteren
Ausführungen in den Rechtsschriften und die übrigen Akten wird soweit
erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

- 6 -
13.
Mit Schreiben vom 25. August 2023 reichte der Beschwerdeführer den
entsprechenden Entscheid des DIEM vom 18. August 2023 beim
Verwaltungsgericht ein. Da das DIEM die Verwaltungsbeschwerde
ablehnte, teilte der Beschwerdeführer im genannten Schreiben bereits mit,
er beabsichtige, das Verfahren bezüglich Benützung der Kantonsstrasse
ebenfalls
ans
Verwaltungsgericht
weiterzuziehen.
Am
18. September 2023 folgte die angekündigte Beschwerde.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und die übrigen
Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Mit Beschwerde anfechtbar sind Entscheide von Gemeinden, von ande-
ren Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen
Rechts, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden
können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig
sind (Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
[VRG; BR 370.100]). Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde
bildet die Verfügung vom 10. Januar 2023, mit welcher die
Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer die Durchführung der
Winterwanderung […] anlässlich des WEF 2023 auf einer vorgegebenen
– vom Gesuch des Beschwerdeführers abweichenden - Route bewilligt.
Dabei handelt es sich um einen kommunalen Entscheid, der weder
endgültig ist noch bei einer anderen Instanz angefochten werden kann und
somit um ein geeignetes Anfechtungsobjekt.
1.2.
Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an

- 7 -
seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift
dazu ermächtigt ist.
1.2.1.
Der Beschwerdeführer ist als formeller und materieller Adressat des
angefochtenen Entscheides durch diesen unmittelbar betroffen.
1.2.2.
Nach der Rechtsprechung muss das Interesse an der Behandlung der
Beschwerde aktuell und praktisch sein. Mit diesem Erfordernis soll
sichergestellt werden, dass die Gerichte über konkrete und nicht bloss
theoretische Fragen entscheiden. Es dient damit der Prozessökonomie
(BGE 140 IV 74 E.1.3.1). Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der
erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch
besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen
Entscheides beseitigt würde (BGE 136 I 17 E.2.5). Hingegen fehlt es an
einem aktuellen und praktischen Interesse an der Beschwerde, wenn der
angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr
entfaltet, weil das Ereignis auf welches er sich bezogen hatte, bereits
stattgefunden
hat
(WALDMANN,
in:
Niggli/Uebersax/Widprächtiger/Kneubühler
(Hrsg.),
Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N 17).
1.2.3.
Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird lediglich
ausnahmsweise verzichtet, so wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter
gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine
rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die
Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen
Interesse liegt (BGE 135 I 79 E.1.1). Diese Voraussetzungen hat das
Bundesgericht in den Fällen der WEF-Demonstrationsbewilligungen
bejaht, da sich die Situation mit den Demonstrationen – wie vom
Beschwerdeführer zurecht geltend gemacht - jährlich wiederholt, die
Anfechtung des Demonstrationsverbotes vor Bundesgericht aber nicht

- 8 -
innert Frist möglich ist, jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an der
Beantwortung der Frage besteht, ob die Einschränkungen des
Demonstrationsrechts zulässig sei oder nicht (VGU U 2010 125 vom 17.
März 2011 E.4).
1.3.
Als Begründung für ihren Antrag, dass auf die Beschwerde nicht
einzutreten sei, gibt die Beschwerdegegnerin an, sie habe die Bewilligung
am 13. Januar 2023 entsprechend dem Gesuch vom 21. November 2021
sowie der Gesuchänderung vom 22. Dezember 2022 erteilt, weshalb der
Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der
Verletzung der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit habe.
Der Beschwerdegegner vertritt hingegen die Auffassung, seine E-Mail
vom 22. Dezember 2022 stelle keine Gesuchänderung dar. Vielmehr habe
er trotz der Beantragung einer gemeinsamen Bewilligung für die
Wanderung und die Platzkundgebung weiterhin vorgehabt, den ganzen
Weg von E._____ nach BA._____ zu Fuss zu absolvieren. Auf dieses
Missverständnis ist im Folgenden näher einzugehen.
1.3.1.
Mit E-Mail vom 10. November 2022 stellte der Beschwerdeführer der
Beschwerdegegnerin das ausgefüllte Gesuchsformular zur Bewilligung
der Winterwanderung […] anlässlich des WEF 2023 zu. Als
Besammlungsort ist D._____ angegeben, als Kundgebungsort BA._____.
Für den zweiten Tag der Wanderung, den 15. Januar 2023, ist dem
Gesuch folgende Beschreibung zu entnehmen "10:00, Bahnhof EA._____
– Besammlung und Start Wanderung 2. Tag, auf Wanderweg mit kleinem
Halt als Mittagspause; 14:00/15:00 Ankunft O._____ B._____, Teilnahme
N._____ Kundgebung". Ausserdem wird bezüglich Route auf eine Karte
im Anhang verwiesen. Auf den diversen beigelegten Kartenausschnitten
ist auf dem Gebiet der Gemeinde B._____ folgende Route eingezeichnet:
von der Gemeindegrenze zu E._____ durch F._____ und BB._____,
vorbei am M._____ bis nach BA._____.

- 9 -
1.3.2.
Aus den Rechtsschriften und den dem Gericht vorliegenden Unterlagen –
ein Protokoll der Sitzung vom 16. Dezember 2022 gibt es soweit ersichtlich
nicht - geht nicht hervor, inwiefern die Routenwahl auf dem Hoheitsgebiet
der Beschwerdegegnerin und die Benutzung des Extrazuges anlässlich
der Besprechung thematisiert wurden. Mangels anderer Hinweise ist
davon auszugehen, dass Thema der Besprechung wohl insbesondere
war, eine Alternative zur Kantonsstrasse zwischen D._____ und E._____
zu finden und die Frage des Extrazuges nicht abschliessend geklärt
wurde.
1.3.3.
Mit E-Mail vom 22. Dezember 2022 an die Beschwerdegegnerin (Bg-
act. 4) hielt der Beschwerdeführer folgendes fest: "Wir haben uns […]
bezüglich der Bewilligungssituation ausgetauscht und würden gerne eine
gemeinsame
Bewilligung
für
die
Wanderung
und
Kundgebung
beantragen. Im Anhang finden Sie jene gemeinsame Bewilligung, welche
bei der Frühlingswanderung von der Gemeinde B._____ ausgestellt wurde
[…]." In der angehängten Bewilligung (Bg-act. 5) wird die Wanderung "(von
E._____ über den Wanderweg kommend) ab Gemeindegrenze B._____
F._____ nach BB._____ (Bahnhof)" sowie eine Platzdemonstration auf
dem P._____ in BA._____ genehmigt. Den Auflagen ist weiter zu
entnehmen: "Die Gemeinde organisiert für die Kundgebungsteilnehmer
eine kostenlose Extrafahrt mit der Eisenbahn ab dem Bahnhof BB._____
ohne
Halt
bis
BA._____
[…].
Ausserhalb
der
bewilligten
Kundgebungsroute (F._____ bis BB._____) und dem bewilligten
Kundgebungsort (P._____) gilt ein Demonstrationsverbot."
1.3.4.
Der Beschwerdeführer gibt an, er habe mit seiner E-Mail vom
22. Dezember 2022 an seinem ursprünglichen Begehren festgehalten. Er
habe der Beschwerdegegnerin lediglich mitgeteilt, dass sie sich bezüglich
Bewilligungssituation ausgetauscht hätten und eine gemeinsame
Bewilligung beantragen würden. Die Bewilligung aus dem Vorjahr im

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Anhang bezwecke lediglich, aufzuzeigen, dass eine solche gemeinsame
Bewilligung bereits einmal ausgestellt worden sei. Auch wenn in der
Bewilligung im Jahr 2022 vorgesehen gewesen sei, dass zwischen
BB._____ und BC._____ (recte: BA._____) der Zug benutzt werde, habe
er doch der Beschwerdegegnerin in keinem Wort mitgeteilt, dass er sich
dies für die von ihm organisierte Kundgebung wünschen würde.
Schliesslich wiederholt er, dass die Bewilligung des Jahres 2022 lediglich
als Illustration dienen solle, dass solche Bewilligungen offenbar möglich
seien. Somit könne der Beschwerdegegnerin nicht gefolgt werden, wenn
sie behaupte, er habe nicht an seinem ursprünglichen Gesuch
festgehalten.
1.3.5.
Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin, sie kenne die formellen
Anforderungen an eine Kundgebungsbewilligung sehr wohl und sei sich
durchaus bewusst, dass sie selbst auch schon Bewilligungen für
gemeinsame Kundgebungen ausgestellt habe und ausstellen könne. Sie
benötige keine Vorlage eines Organisationskomitees in Form ihrer
eigenen Verfügungen, wenn es nicht um spezifische Bewilligungsinhalte
gehe. Soweit sich der Beschwerdeführer nach einer Aussprache mit den
Behörden, in der die bewilligte Kundgebungsvariante vom 27. Mai 2022
diskutiert worden sei, über die "Bewilligungssituation ausgetauscht" habe,
habe dies nur so verstanden werden können, dass die Kundgebung nun
analog nach der eingereichten "Vorlage" habe bewilligt werden sollen.
1.3.6.
Vorliegend kann auf eine Beurteilung der jeweiligen Vorbringen verzichtet
werden. Festzuhalten ist, dass der streitgegenständlichen Frage ein
Missverständnis
zwischen
dem
Beschwerdeführer
und
der
Beschwerdegegnerin zugrunde liegt. Ein derartiges Missverständnis wird
sich in Zukunft kaum mehr ereignen, weshalb weder von einer Frage von
grundsätzlicher Bedeutung noch von einer Frage die sich jederzeit unter
den gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte,

- 11 -
auszugehen ist. Folglich fehlt es an einem virtuellen schutzwürdigen
Interesse, weshalb diesbezüglich auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
1.4.1.
Weiter ist der Beschwerdeschrift zu entnehmen, dass die Kundgebung bei
F._____ die Kantonsstrasse überquert habe und die Polizei hierfür den
Verkehr rund 100 m vorher und nachher aufgehalten habe. Dadurch habe
sich die dort theoretisch vorhandene Möglichkeit einer Appellwirkung
verflüchtigt.
1.4.2.
Dabei handelt es sich um einen Realakt der Kantonspolizei, welcher nicht
Bestandteil des Anfechtungsobjektes (Bewilligung der Gemeinde B._____
vom 13. Januar 2023) darstellt. Im Übrigen betrifft dieser Vorfall die
Kantonsstrasse, welche nicht in der Regelungsbefugnis der Gemeinde
liegt, weshalb im vorliegenden Verfahren nicht darauf eingetreten werden
kann. Vielmehr hätte der konkrete Realakt mit separater Beschwerde
angefochten werden müssen (vgl. Art. 49 Abs. 3 VRG).
1.4.3.
Zum restlichen Teil der Kundgebung welcher mit Bewilligung vom
13. Januar 2023 durch die Gemeinde B._____ genehmigt wurde und vom
Beschwerdeführer und den übrigen Teilnehmenden als Wanderung
durchgeführt wurde, hat der Beschwerdeführer nichts vorzubringen.
Insbesondere bemängelt er die Publizitätswirkung auf der Strecke von
BD._____ nach BB._____ nicht.
1.5.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, sein Recht auf
wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) sei verletzt
worden, da die Bewilligungen des TBA und der betroffenen Gemeinden
erst wenige Tage vor der Durchführung der Kundgebung mitgeteilt worden
seien.

- 12 -
1.6.
Einem Begehren um Erlass eines Feststellungsentscheides ist sodann nur
zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Partei ein schutzwürdiges
Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Eine Feststellungsverfügung
kann des Weiteren grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das
schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder
Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1421/2015 vom 23. September
2015 E.2.2.1 f. und A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E.1.3). Da der
Beschwerdeführer vorliegend geltend macht, aufgrund der späten
Erteilung der Bewilligung (kurz vor der Kundgebung) habe er keine
Möglichkeit gehabt, diese vor der Durchführung der Kundgebung
gerichtlich überprüfen zu lassen, vermag er ein schutzwürdiges Interesse
an seinem Feststellungsbegehren nachzuweisen.
Folglich ist bezüglich des Rechts auf wirksame Beschwerde auf die
ansonsten frist- und formgerechte Verfügung einzutreten.
2.
Strittig und zu prüfen ist, ob das Recht auf wirksame Beschwerde des
Beschwerdeführers verletzt wurde, da die Gemeinde B._____ die
Verfügung erst am 13. Januar 2023 erlassen hat und somit keine Zeit mehr
bestand, diese vor der Kundgebung am 15. Januar 2023 durch die nächste
Instanz überprüfen zu lassen.
3.1.
Art. 13 EMRK garantiert jedermann zur Durchsetzung der Rechte aus der
EMRK und der Protokolle bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame
Beschwerde. Die Vertragsstaaten sind gehalten, Rechtsmittel oder
Klagemöglichkeiten einzurichten, mittels welcher die Einhaltung der
materiellen Garantien der EMRK und der Protokolle innerstaatlich
materiell kontrolliert und durchgesetzt werden können (VILLIGER,
Handbuch
der
Europäischen
Menschenrechtskonvention
(EMRK),
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Ziff. 852). Insbesondere müssen die

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Konventionsstaaten einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellen, mit dem im
innerstaatlichen Recht eine Konventionsverletzung festgestellt werden
kann
(MEYER-LADEWIG,
EMRK
Konvention
zum
Schutz
der
Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden
2003, Art. 13 Rz. 8).
3.2.
Art. 13 EMRK ist vor dem Hintergrund der Subsidiarität der
Individualbeschwerde an den EGMR zu sehen (Art. 35 Ziff. 1 EMRK). Jede
Person, die nach Art. 34 EMRK befugt ist, Beschwerde wegen der
Verletzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, muss daher
die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen
Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde
überprüfen zu lassen (BGE 138 I 6 E.1.3.2). Nach Art. 13 EMRK hat
derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und
Freiheiten für beeinträchtigt hält und eine entsprechende Verletzung
behauptet, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame
Beschwerde einzulegen. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein
Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine
hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die
Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der
Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass Anspruch auf
Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den
angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen
beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen
minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein,
insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung
von Entscheiden (BGE 138 I 6 E.6.1).
3.3.
Zusammengefasst heisst das, nach Art. 13 EMRK hat jede Person, die in
ihren konventionsmässig anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt
worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame

- 14 -
Beschwerde zu erheben (BGE 143 III 193 E.6.1). Nach der
Rechtsprechung muss die Beschwerde sowohl rechtlich als auch
tatsächlich wirksam sein (vgl. Urteil des EGMR Nr. 22689/07 de Souza
Ribeiro gegen Frankreich vom 18. Dezember 2012 § 78; BGE 143 III 193
E.6.1).
3.4.
Der Beschwerdeführer anerkennt zwar, dass die Koordination zwischen
vier Behörden sowie die Organisation gewisser Infrastruktur Zeit in
Anspruch nehme, dies vermöge jedoch nicht eine Verfahrensdauer von
vier Monaten zu rechtfertigen. Insbesondere vertritt der Beschwerdeführer
unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte (EGMR) die Auffassung, Art. 13 EMRK verpflichte
Bewilligungsbehörden ihre Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung
derart früh den Gesuchstellern mitzuteilen, dass diese noch die
Möglichkeit hätten, den Entscheid an ein Gericht oder eine ähnliche
Entscheidbehörde weiterzuziehen.
3.5.
Die Umstände in den vom Beschwerdeführer zitierten Entscheiden sind
nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbar. Im Entscheid Bączkowski
and others v. Poland geht es nicht um die gerichtliche Überprüfung einer
Verfügung mittels welcher die Kundgebungsbewilligung verweigert wurde.
Vielmehr hat es die zuständige Behörde unterlassen überhaupt einen
Entscheid zu fällen, bevor der Zeitpunkt der Kundgebung eingetreten ist
(Urteil des EGMR Bączkowski and others v. Poland application no.
1543/06 §81). Im Fall Lashmankin and others v. Russia sah das nationale
Gesetz sowohl für die Gesuchsteller als auch für die Behörden Fristen vor,
an die sich die Behörden jedoch selten hielten, was zu einer weiteren
Verkürzung der ohnehin begrenzten Zeit, die den Veranstaltern für die
Beantragung von Abhilfemassnahmen zur Verfügung stand, führte (vgl.
Urteil des EGMR Lashmankin and others v. Russia application no.
57818/09). Im Fall Alekseyev v. Russia hingegen sah das anwendbare

- 15 -
Recht lediglich für die Gesuchstellenden strenge Fristen vor, während die
Behörden keine zeitlichen Vorgaben einhalten mussten (vgl. Urteil des
EGMR Alekseyev v. Russia applications nos. 4916/07, 25924/08 und
14599/09). Hinzu kommt, dass bei allen drei dieser Urteile die
Kundgebung von der zuständigen Behörde gänzlich verweigert wurde –
und dies u.a. aufgrund der Themen welche mit den Kundgebungen
angesprochen werden sollten – beziehungsweise faktisch verunmöglicht
wurde, da der gewünschte Ort und die gewünschte Zeit verweigert
wurden, ohne dass die zuständige Behörde überhaupt eine Alternative
ermöglichte, während im vorliegenden Fall lediglich gewisse Auflagen zur
Diskussion stehen.
3.6.
Zusammengefasst
stellt
sich
die
Beschwerdegegnerin
auf
den
Standpunkt, gerade da mehrere Behörden vom Gesuch betroffen seien,
die Kundgebung einen grosse Raum einnehme, verschiedene Modalitäten
wie Unterkunft und Bahntransport zu organisieren gewesen seien, hätten
es die Behörden als sinnvoll erachtet, mit dem Beschwerdeführer die
Einzelheiten persönlich zu besprechen und, falls möglich, einen Konsens
zu erzielen. Nicht zuletzt habe die Schnee- und Lawinensituation einen
Einfluss auf die Möglichkeiten der Alternativroute gehabt, weshalb die
Bewilligung nicht weit im Voraus erteilt werden habe können. All dies habe
Zeit benötigt und der Vorwurf, die Beschwerdegegnerin habe Zeit
vertrödelt, sei nicht nachvollziehbar.
3.7.
Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, soweit er entgegnet, es könne
nicht angehen, dass jede Versammlung, welche potentiell aufgrund der
Wetter- bzw. Schneelage unter angepassten Bedingungen stattfinden
müsse, erst zu einem Zeitpunkt bewilligt werde, in welchem Prognosen
über die entsprechende Lage möglich seien, sondern die Bewilligung bei
einer Veränderung der Sachlage im Nachhinein immer noch angepasst
werden könne. Unter Berücksichtigung der nachfolgend ausgeführten

- 16 -
Umstände vermögen seine Argumente jedoch nicht zu überzeugen und es
liegt keine Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.
3.8.
In seiner Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV hält das Bundesgericht
fest, dass die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der
konkreten Umstände des jeweiligen Falles beurteilt wird, sodass in der
Regel eine Gesamtbewertung erforderlich ist. Unter anderem sind dabei
der Grad der Komplexität, die Bedeutung des Verfahrens für die
Betroffenen sowie das Verhalten der Betroffenen und der zuständigen
Behörden ausschlaggebend (BGE 130 I 312 E.5.2). Im Zusammenhang
mit einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration anlässlich des
WEF – bei welcher wohlgemerkt lediglich die Gemeinde B._____ über das
Gesuch zu entscheiden hatte und nicht wie vorliegend vier verschiedene
Behörden - erachtete das Bundesgericht eine Behandlungsdauer von
einem Monat als grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn
das Gesuch, wie vorab in Aussicht gestellt, unter Auflagen bewilligt
worden wäre. Für die Erfüllung von Auflagen – z.B. hinsichtlich der
Routenwahl oder des Zeitplans – müssen die Organisatoren nach
Auffassung
des
Bundesgerichts
Vorkehren
von
höchstens
untergeordneter Bedeutung treffen, die sie, wenn dies überhaupt
erforderlich gewesen wäre, ihrem Publikum notfalls noch an der
Demonstration mitteilen hätten können (Urteil des Bundesgerichts
1P.117/2000 vom 30. Juni 2000 E.3b). Unter Berücksichtigung der
Komplexität des vorliegenden Verfahrens und der Besprechung vom 16.
Dezember 2022 an welcher die wesentlichen Punkte der Kundgebung mit
dem Beschwerdeführer besprochen wurde, ist eine Verfahrensdauer von
knapp 2 Monaten angemessen.
3.9.
Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer bereits anlässlich der Sitzung
vom 16. Dezember 2023 mitgeteilt wurde, dass die Bewilligung für die
Kundgebung auf der Kantonsstrasse nicht erteilt werden könne und

- 17 -
stattdessen
eine
Alternativroute
über
Wanderwege
und
Gemeindestrassen
genehmigt
werde.
Folglich
hatte
der
Beschwerdeführer einerseits genügend Zeit, um entsprechend zu planen
und andererseits hätte er bereits zu diesem Zeitpunkt eine anfechtbare
Verfügung vom Tiefbauamt verlangen können, ohne dass die Details der
Alternativroute
abschliessend
geplant
gewesen
wären.
Unter
Berücksichtigung der ausgeführten Umstände vermögen die Argumente
des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen und es liegt folglich keine
Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.
3.10.
Soweit der Beschwerdeführer also vorbringt, dass aufgrund der vorliegend
"krasseren" Situation vor der vorstehend ausgeführten Rechtsprechung
eine zu lange Verfahrensdauer ohnehin erstellt wäre, verkennt er, dass
das Bundesgericht ja gerade betont, dass eine kurzfristigere Mitteilung in
der hier vorliegenden Situation (Bewilligung entsprechend vorab
stattgefundener Besprechung, Zeit und Datum werden so belassen,
lediglich Auflagen bezüglich Routenwahl) zulässig wäre (vgl. vorstehend).
Seinen Ausführungen kann daher nicht gefolgt werden, wobei dem
Beschwerdeführer zuzustimmen ist, dass eine frühere Mitteilung der
Bewilligung wünschenswert gewesen wäre.
3.11.
Das Schweizerische Recht sowie jenes des Kantons Graubünden sehen
vor, dass kommunale Entscheide wie der vorliegend relevante ans
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden weitergezogen werden
können (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Folglich hatte der Beschwerdeführer
die Möglichkeit, die Bewilligung von einer unabhängigen gerichtlichen
Behörde nachträglich überprüfen zu lassen.
Schliesslich ist festzuhalten, dass das Schweizerische Recht kein
besonderes Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren für Demonstrationen
vorsieht, welches eine rechtzeitige Überprüfung der Umstände durch ein

- 18 -
Gericht ermöglichen. Vielmehr wäre es aufgrund der einschlägigen
Verfahrensgesetzgebung – insbesondere aufgrund des allgemeinen
Replikrechts - auch dann nicht möglich gewesen, im ordentlichen oder
auch im für dringlich erklärten Verfahren ein instanzenabschliessendes
Urteil zu erlangen, wenn das Tiefbauamt seine Verfügung bereits einige
Wochen früher erlassen hätte. Umgekehrt wäre es selbst im vorliegenden
Fall nicht ausgeschlossen gewesen, vorsorglichen Rechtsschutz im
Rahmen eines Superprovisoriums zu erlangen. Auch aus diesem Grund
verletzt der angefochtene Entscheid die Vorgaben der EMRK nicht.
4.
Nach Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat jede Person, die nicht über die
erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege,
wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur
Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf
unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. auch Art. 76 Abs. des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege). Die Voraussetzungen für die Bewilligung
der unentgeltlichen Rechtsvertretung sind in der Regel erfüllt, wenn der
Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die
Vertretung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch
geboten ist (BGE 125 V 202 E.4a mit Hinweisen).
4.1.
Im Rahmen der Prüfung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege
gilt der beschränkte Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteile des
Bundesgerichts 4A_257/2021 vom 6. September 2021 E.2.1 m.H.,
5A_949/2018 vom 4. Februar 2019 E.3.2, 5A_327/2017 vom 2. August
2017 E.4; VGU U 17 108 vom 15. Mai 2018 E.2). Dieser Grundsatz befreit
die bedürftige Partei allerdings nicht von der Pflicht, ihre Einkommens- und
Vermögensverhältnisse eindeutig, vollständig und soweit möglich
dokumentiert darzustellen (vgl. MEICHSSNER, Das Grundrecht auf
unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Diss. Basel 2008, S. 77;

- 19 -
WUFFLI, Die unentgeltliche Rechtspflege in der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, Diss. Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 925 ff.; vgl.
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR,
Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 681). An diese
umfassende Mitwirkungspflicht dürfen umso höhere Anforderungen
gestellt werden, je komplexer die ökonomischen Verhältnisse des
Gesuchstellers sind (BGE 125 IV 161 E.4a, 120 Ia 179 E.3a; vgl.
MEICHSSNER, a.a.O., S. 77 f.).
4.2.
Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall der aktuelle
Grundbedarf hervorgehen. Die Belege haben zudem über sämtliche
finanziellen Verpflichtungen der bedürftigen Partei sowie über ihre
Einkommens- und Vermögensverhältnisse Aufschluss zu geben (vgl.
Urteile des Bundesgerichts 9C_560/2019 vom 21. Januar 2020 E.4.2.1,
5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3). Von der Mitwirkungspflicht
miterfasst
ist
auch
die
Offenlegung
der
Vermögens-
und
Einkommensverhältnisse allfälliger unterstützungspflichtiger Personen
(vgl. VGU 21 9 vom 11. Mai 2021 E.5.2 m.H.a. das Urteil des
Bundesgerichts 5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3).
4.3.
Dem
der
Beschwerde
beigelegten
Gesuch
um
unentgeltliche
Rechtspflege
ist
zu
entnehmen,
dass
der
Beschwerdeführer
prozessbedürftig ist.
4.4.
Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
Prozessbegehren
anzusehen,
bei
denen
die
Gewinnaussichten
beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum
als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht
als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren
ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese.
Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei

- 20 -
vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine
Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht
führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet
(BGE 140 V 521 E.9.1, 139 III 475 E.2.2, 138 III 217 E.2.2.4, 122 I 267
E.2b und 119 Ia 251 E.3b). Der Beschwerdeführer macht die Verletzung
der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit geltend, nachdem
ihm eine Kundgebung auf der von ihm gewünschten Route verweigert
wurde. Der Prozess erscheint damit nicht von vornherein aussichtslos.
Folglich ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren.
5.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer gemäss
Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich kostenpflichtig. Praxisgemäss wird für
Verfahren betreffend politische Anliegen eine Staatsgebühr in der Höhe
von CHF 1'000.-- erhoben (vgl. statt vieler: VGU V 20 2). Angesichts der
Tatsache, dass der Beschwerdeführer mehrere Beschwerden einreichen
musste, erscheint für das vorliegende Verfahren eine Staatsgebühr von
CHF 750.-- als angemessen. In Folge mangelnder Aussichtslosigkeit ist
dem Beschwerdeführer im vorliegenden Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.
5.2.
Die Beschwerdegegnerin kann nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine
Parteientschädigung geltend machen, da sie lediglich in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegte.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten setzen sich zusammen aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
750.--

- 21 -
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
410.--
zusammen
CHF
1'160.--
3.1.
In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden
die Gerichtskosten von CHF 1'160.-- zulasten von A._____ von der
Gerichtskasse übernommen.
3.2.
Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____
gebessert haben und er hierzu in der Lage ist, hat er das Erlassene und
die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
[Mit Urteil 1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024 und 1C_34/2024 vom 8. Oktober
2024 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde
gutgeheissen und den vorliegenden Entscheid aufgehoben.]