gr_gerichte · R 2015 66 · 2016-03-01 · it

pascolazione | Landwirtschaft

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 15 66
5a Camera
presidenza
Racioppi
giudici
Meisser, Audétat 
attuaria
Krättli-Keller
SENTENZA
del 1. marzo 2016
nella vertenza di diritto amministrativo 
A._____,
ricorrente
contro 
Comune di X._____,
convenuto
concernente pascolazione 


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1.
Il 28 maggio 2015, A._____ chiedeva al Comune di X._____ di vietare la 
pascolazione primaverile del delta di O.1._____ a Y._____ all'azienda 
agricola B._____, non essendo più detto appezzamento un pascolo 
comunitario bensì di estivazione per singole aziende. Per gli eventuali 
danni derivanti alla sua azienda da tale situazione di illegalità, il contadino 
considerava il comune direttamente responsabile.
2.
Il 25 giugno 2015, il Comune di X._____ respingeva la richiesta e 
declinava qualsiasi domanda d'indennizzo. Il comune non avrebbe mai 
stipulato alcun accordo di pascolazione esclusivo a favore dell'azienda 
agricola del petente e gli equini dell'azienda agricola B._____ 
utilizzerebbero i pascoli del delta dell' O.5._____ a est di O.1._____ 
tramite recinzioni e principalmente prima, rispettivamente dopo, la 
stagione estiva. 
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 21 
luglio 2015 (data del timbro postale), A._____ chiedeva l'annullamento del 
provvedimento impugnato, che l'ufficio cantonale dell'agricoltura avesse a 
esprimersi sulla questione e che il comune venisse obbligato ad agire 
secondo quanto stabilito da detto ufficio ed a risarcire al ricorrente le 
eventuali perdite di contributi a causa della pascolazione di terzi non 
conforme al carico usuale stabilito dall'ufficio cantonale. Per il ricorrente, il 
delta di O.1._____ non sarebbe più un pascolo comunitario e data la sua 
sensibilità ecologica, uno sfruttamento intensivo e con equini sarebbe 
controproducente. Per il pascolo di O.1._____, l'azienda dall'istante 
disporrebbe del numero di estivazione stabilito cantonalmente senza che 
possano essere fatte pascolare altre unità. Poiché il superamento di tale 
carico usuale comporterebbe per l'azienda dell'istante la riduzione o la 
perdita dei contribuiti di estivazione, di tale fatto sarebbe responsabile il 
comune, che si opporrebbe a vietare all'altra azienda agricola la 
pascolazione a O.1._____. 


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4.
Nella propria presa di posizione il Comune di X._____ chiedeva la 
reiezione del ricorso. Per il pascolo del maggese di O.1._____ varrebbe 
ancora la träsa dal 12 settembre al 15 maggio e sopra O.1._____ dal 12 
settembre al 25 giugno. L'adeguamento al carico usuale secondo le 
disposizioni sui pagamenti diretti all'agricoltura sarebbe una decisione che 
verrebbe annualmente comunicata alle singole corporazioni dall'ufficio 
cantonale. Spetterebbe poi a dette corporazioni ripartire tale carico tra i 
loro soci, senza che il comune intravveda la necessità di intervenire al 
riguardo. La pretesa di risarcimento avanzata dell'istante costituirebbe 
un'intollerabile impertinenza ed avrebbe spinto il comune a non inoltrare 
alla competente autorità cantonale la domanda per un contributo 
d'alpeggio 2015 della Corporazione di O.1._____ fino all'evasione della 
presente vertenza. 
5.
Chiamato a determinarsi sulla questione, il 4 settembre 2015 l'Ufficio 
cantonale per l'agricoltura e la geo informazione precisava che la gestione 
dell'azienda d'estivazione a O.1._____ era lasciata alla omonima 
Corporazione, di cui A._____ sarebbe la persona responsabile. Sullo 
steso territorio l’omonima Corporazione Capre gestirebbe inoltre le 
aziende d'estivazione O.2._____ e O.3._____ e la responsabile sarebbe 
B._____. Giusta la normativa federale applicabile, le aziende d'estiva-
zione e i pascoli comunitari sarebbero parificabili e al proposito si 
parlerebbe semplicemente di aziende d'estivazione. Ognuna di queste 
aziende avrebbe un carico usuale stabilito dal Cantone in base a 
determinati parametri. Per determinare il carico di aziende, ogni azienda 
sarebbe tenuta a comunicare quali e quanti capi pascolerebbero su di un 
determinato pascolo. Giusta i dati in possesso dell'ufficio cantonale, negli 
anni passati, sul maggese di O.1._____ avrebbero pascolato solo bovini, 
mentre cavalli e capre sarebbero stati annunciati presso le aziende 
O.2._____ e O.3._____ durante i periodi ai quali si riferisce il ricorrente. 


- 4 -
Per l'ufficio agricoltura, come la corporazione O.1._____ intenderebbe 
coordinare la pascolazione sarebbe in principio irrilevante, per quanto il 
carico stabilito venga rispettato. In questo senso, il regolamento 
comunale, che stabilisce che tutti possano pascolare i loro capi sui 
pascoli comunitari di cui O.1._____ fa parte, omette di precisare come 
tale pascolazione debba essere coordinata. Il solo diritto di pascolazione 
secondo il regolamento comunale non significa che ogni contadino possa 
lasciar pascolare i propri capi liberamente senza aver previamente 
coordinato tale agire con la competente corporazione ed aver 
debitamente annunciato i capi. L'organizzazione della coltivazione 
spetterebbe alla corporazione O.1._____ quale affittuaria e le condizioni 
di pascolazione secondo il regolamento comunale che il comune 
intenderebbe applicare andrebbero necessariamente regolate nel 
contratto d'affitto tra la corporazione O.1._____ e il comune come 
proprietario dei fondi. In ogni caso, qualora si volessero ottenere contributi 
diretti all'agricoltura, i carichi usuali andrebbero rispettati. La situazione 
del caso concreta non sarebbe chiara poiché a livello comunale 
mancherebbero le relative regole ed i necessari accordi. Per dirimere la 
situazione, il comune dovrebbe stabilire in un piano le zone di 
pascolazione e per quali capi di bestiame tale pascolazione sarebbe 
permessa. Parimenti andrebbero stabilite delle regole riguardo alla 
pascolazione anche nei contratti di affitto con gli alpigiani e infine 
regolamentata l'autorizzazione al pascolo comunitario giusta la normativa 
comunale e organizzato il carico di aziende. 
6.
Nell'ambito del secondo scambio di scritti processuali le parti si 
riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e pro-
poste. 
7.
Su richiesta del Tribunale amministrativo il comune convenuto veniva 
invitato a meglio precisare quali fossero esattamente le superfici comunali 


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soggette dalla träsa e quanto invece sarebbe stato oggetto di 
contestazione tra le parti. Sulle risultanze di tale richiesta ed in generale 
sulle argomentazioni addotte in questa sede si tornerà più nel dettaglio e 
per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di merito che 
seguono. 
Considerando in diritto:
1. a)
E' controversa la questione di sapere se l'autorità comunale si sia 
giustamente 
rifiutata 
di 
prendere 
qualsivoglia 
provvedimento 
a 
salvaguardia dei diritti di pascolazione dell'istante. 
b)
L'istante chiede però anche un giudizio in merito alla rifusione di un 
eventuale indennizzo in caso di danno futuro, questione che non può 
invece essere oggetto del presente ricorso. Finora, come confermato 
anche dal competente ufficio cantonale per l'agricoltura, per le aziende di 
estivazione in oggetto sono stati corrisposti i regolari pagamenti diretti, 
senza alcuna decurtazione anche perché sono sempre e solo stati 
annunciati dei carichi usuali conformemente a quanto stabilito dell'autorità 
cantonale. Nessun contadino ha pertanto ancora subito danni di sorta. Su 
eventuali danni futuri e quindi attualmente del tutto aleatori, al Tribunale 
amministrativo non è manifestamente dato sindacare in assenza di un 
motivo di ricorso attuale. Su tale questione pertanto non è dato entrare 
nel merito del ricorso. 
2. a)
Il sistema dei pagamenti diretti è l'elemento cardine dell'attuale politica 
agricola. Esso promuove in maniera mirata le prestazioni d'interesse 
generale dell'agricoltura fissate nella Costituzione federale quali la 
sicurezza dell'approvvigionamento in derrate alimentari, la cura del 
paesaggio rurale, la salvaguardia delle basi vitali naturali, la promozione 
di forme di produzione particolarmente in sintonia con la natura, rispettose 


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dell’ambiente e degli animali nonché l'occupazione decentrata del 
territorio. Ognuna di queste prestazioni è promossa con un tipo specifico 
di pagamenti diretti. In conformità all'art. 10 dell'ordinanza concernente i 
pagamenti diretti all'agricoltura (OPD; RS 919.13), le persone fisiche 
hanno diritto a contributi in qualità di gestori di aziende d'estivazione o 
con pascoli comunitari se gestiscono un'azienda d'estivazione o con 
pascoli comunitari per proprio conto e a proprio rischio e pericolo e hanno 
domicilio in Svizzera. Giusta l'art. 26 OPD, le aziende d'estivazione e con 
pascoli comunitari devono essere gestite in modo adeguato e rispettoso 
dell'ambiente. Se la gestione è inadeguata, secondo quanto previsto 
all'art. 34 cpv. 1 e 2 OPD, specificatamente in caso di utilizzazione troppo 
intensiva o troppo estensiva, il Cantone prescrive misure per un piano di 
pascolo vincolante. Qualora siano constatati danni ecologici o una 
gestione inadeguata, il Cantone emana oneri per l'uso dei pascoli, la 
concimazione 
e 
l'apporto 
di 
foraggi 
ed 
esige 
le 
registrazioni 
corrispondenti. E' al cantone che spetta la determinazione del carico 
usuale per ogni azienda d'estivazione o con pascoli comunitari per gli 
ovini e gli altri animali da reddito (vedi art. 40 cpv. 1 OPD). Per carico 
usuale si intende la densità di animali corrispondente a un'utilizzazione 
sostenibile. Il carico usuale è indicato in carichi normali. Il contributo 
d'estivazione è versato per l'estivazione di animali da reddito che 
consumano foraggio grezzo, in aziende d'estivazione e con pascoli 
comunitari riconosciute in Svizzera (vedi art. 47 cpv. 1 OPD). Il contributo 
d'estivazione è versato sulla base del carico usuale stabilito. Se il carico 
diverge considerevolmente dal carico usuale, il contributo d'estivazione è 
adeguato nel senso di una riduzione dello steso in base all'entità del 
superamento (vedi art. 49 cpv. 2 OPD).
b)
Nell'evenienza in esame, il gestore dell'azienda d'estivazione Maggese 
O.1._____ è l’omonima Corporazione di cui il ricorrente è la persona 
responsabile e anche probabilmente il solo membro. In tale qualità è con 


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il ricorrente che gli uffici cantonali trattano direttamente le questioni 
riguardanti l'estivazione come ad esempio quella del carico usuale. Nella 
zona di O.1._____ vi sono poi altre due aziende d'estivazione O.2._____ 
e O.3._____ gestite dalla Corporazione capre O.1._____ di cui B._____ è 
la responsabile. Contrariamente a quanto sembra riduttivamente 
pretendere il comune convenuto, la controversia non si limita alla 
questione di sapere se l'istante abbia personalmente un diritto di pascolo 
esclusivo sull'azienda d'estivazione della corporazione di cui è 
responsabile, in quanto è evidente che tale questione va risolta per la 
negativa. L'istante però, in qualità di responsabile della corporazione che 
gestisce l'azienda d'estivazione Maggese O.1._____ è tenuto al rispetto 
delle sopraindicate disposizioni federali ed in particolare della normativa 
impostagli dal cantone sul carico usuale per l'azienda d'estivazione di cui 
è responsabile, nella misura in cui pretende, tramite il comune in qualità di 
proprietario, 
pagamenti 
diretti. 
In 
generale, 
la 
questione 
che 
nell'evenienza si pone è quella di sapere se il sistema adottato dal 
comune garantisca la possibilità di ottenere i pagamenti diretti e quindi si 
conformi alla normativa federale o se la concreta organizzazione scelta a 
livello comunale non dia alcuna garanzia di una adeguata salvaguardia 
degli obiettivi che si prefigge la politica agricola federale. In quest'ottica va 
decisa la questione di sapere se il ricorrente possa esigere dal comune 
un'intervenzione nei confronti di altri contadini, per garantire che il carico 
usuale stabilito dal cantone per l'azienda d'estivazione di cui è 
responsabile venga rispettato, o comunque la presa di altre misure per 
salvaguardare 
gli 
obiettivi 
di 
politica 
agricola 
stabiliti 
dalla 
Confederazione. Per sostenere la tesi stando alla quale non sarebbero 
indicati alcuna misura o intervento da parte dell'autorità comunale, la 
parte convenuta si rifà al proprio regolamento agricolo (RA) dell'11 
febbraio 2015. 


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3. a)
Il capitolo VI RA è dedicato alla träsa. Questa nozione si riferisce a quello 
che viene anche detto "diritto di pascolo comune", "pascolo comune" o 
"vago pascolo". Esso consiste nel diritto di condurre il bestiame su terreni 
altrui, dopo la mietitura o lo sfalcio, affinché possa pascolare su maggesi, 
su campi di stoppie o - in autunno e talvolta anche in primavera - su prati. 
È doveroso precisare che la presente controversia non riguarda, 
contrariamente a quanto inizialmente preteso in sede di scambio di scritti 
processuali da parte del comune convenuto, una zona soggetta alla träsa, 
ai sensi l'art. 25 cpv. 2 lett. n RA, giusta il quale la godita sarebbe 
permessa nella zona di Y._____ e O.1._____ dal 12 settembre al 15 
maggio. Tale disposto non trova applicazione nell'evenienza, in quanto la 
zona del delta qui controversa non rientra nei fondi indicati sulla cartina a 
cui rimanda l'art. 25 cpv. 2 RA e che è parte integrante del regolamento. 
Per il comune però questo piano allegato all'art. 25 RA si riferirebbe 
unicamente ai fondi privati, mentre durante il periodo vegetativo la träsa 
su fondi comunali sarebbe parimenti permessa. Tale interpretazione non 
risulta però dall'art. 25 RA, ma il riferimento riguarda l'art. 9 RA che tratta 
del diritto di godimento di erba su pascoli casalinghi e pascoli sui 
maggesi. 
b)
Ai sensi dell'art. 9 RA, è concessa la pascolazione pubblica sui pascoli 
casalinghi e sui maggesi nel periodo vegetativo. I pascoli casalinghi 
comprendono i pascoli di proprietà comunale confinanti o nelle vicinanze 
di prati che rientrano nella superficie agricola utile. I pascoli sui maggesi 
comprendono i pascoli di proprietà comunale confinanti con i maggesi. 
Essi possono essere gestiti in forma di pascoli comuni o alpeggi. Questi 
sono a disposizione degli allevatori che gestiscono l'azienda e il maggese 
nelle vicinanze. Qualora non venissero utilizzati, il municipio può 
concedere a interessati il diritto di pascolo. Già alla luce del chiaro 
disposto di cui all'art. 9 RA in fine, è evidente che il preteso diritto di 
pascolazione pubblica oggetto di questo disposto non è semplicemente il 


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corollario di quanto previsto all'art. 25 RA per la träsa. Infatti, l'art. 25 RA 
si riferisce al diritto di pascolo durante il periodo non vegetativo, ovvero il 
periodo durante il quale la natura è a risposo, mentre l'art. 9 RA si 
riferisce alla possibilità di pascolazione durante quel periodo dell'anno in 
cui la natura cresce e prospera. Il fatto che i pascoli oggetto dell'art. 9 RA 
possano essere gestiti come pascoli comuni o alpeggi, che siano a 
diposizione di coloro che gestiscono l'azienda e il maggese nelle 
vicinanze e che solo qualora gli stessi non vengano utilizzati sarebbe 
ammesso concedere la pascolazione a terzi lascia chiaramente intendere 
che su detti sedimi non può valere in tutti i casi la träsa - come preteso dal 
comune - durante il periodo vegetativo. Da quanto precisato dal comune 
convenuto nello scritto del 14 dicembre 2015, la delimitazione dell'area 
destinata a pascoli casalinghi e pascoli sui maggesi è per il momento 
provvisoria e quindi non è neppure ancora stato possibile stabilire quali 
siano le aree sulle quali la pascolazione è permessa e quale tipo di 
pascolazione sia consentita. Tantomeno è stata regolata la questione di 
sapere quali pascoli appartengano per vicinanza a quali aziende o 
maggesi.
c)
Tenendo in considerazione quanto esposto in precedenza e avendo 
riguardo al fatto che la legislazione federale parifica le aziende 
d'estivazione ai pascoli comunitari, forza è di constatare che la situazione 
come attualmente si presenta sul territorio del comune convenuto non 
permette l'osservanza delle disposizioni previste dalla OPD, mentre il 
comune non mette in dubbio il fatto che gli allevatori che si occupano di 
dette superfici possano beneficiare dei contributi diretti. Essendo però i 
pascoli comunitari delle aziende d'estivazione, la pascolazione sugli stessi 
non può essere libera, ma necessita di una coordinazione in modo tale da 
permettere una corretta applicazione dei disposti dalla OPD, fintanto 
almeno che vengono pretesi delle prestazioni sotto forma di pagamenti 
diretti. In questo senso, il primo capoverso dell'art. 9 RA, invocato dal 


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comune e che concede la pascolazione pubblica sui pascoli casalinghi e i 
sui maggesi nel periodo vegetativo non permette di semplicemente 
concludere che tutti possano pascolare i loro capi sui pascoli comunitari, 
di cui O.1._____ fa parte. In realtà, nel rispetto dei disposti dell'OPD la 
pascolazione deve essere coordinata ed i capi vanno debitamente 
annunciati, giacché qualora si vogliano ottenere contributi diretti 
all'agricoltura i carichi usuali andrebbero in ogni caso rispettati. 
Nell'interesse della popolazione contadina è pertanto necessario che il 
comune si doti di una regolamentazione in proposito e che stabilisca in un 
piano le zone di pascolazione e per quali capi di bestiame tale 
pascolazione sarebbe permessa, come è stato del resto fatto per la zona 
agricola. Andrebbero poi fissate puntualmente le superfici destinabili a 
pascolo di una determinata azienda d'estivazione. Parimenti andrebbero 
stabilite delle regole riguardo alla pascolazione anche nei contratti di 
affitto con gli alpigiani e infine regolamentata l'autorizzazione al pascolo 
comunitario giusta la normativa comunale e organizzato il carico di 
aziende. La necessità di soddisfare tali esigenze era del resto già stata 
comunicata al comune convenuto il 29 giugno 2011 da parte del 
competente ufficio cantonale d'agricoltura. Una volta fissati detti 
parametri, l'esecuzione degli stessi potrà essere lasciata alla relativa 
corporazione sulla base di un contratto che regoli specificamente 
questioni di dettaglio. Concretamente quindi, per il Maggese di 
O.1._____, la relativa corporazione ha il diritto di sapere esattamente 
quali siano le aree che rientrano direttamente o per la loro vicinanza 
nell'azienda d'estivazione e quale sia il piano di sfruttamento previsto 
onde poter in seguito coordinare eventualmente con altri membri della 
stessa corporazione la relativa pascolazione anche nel rispetto del carico 
usuale stabilito dal cantone. In questo senso quindi, le critiche formulate 
dall'istante al comune sono in parte fondate. 


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d)
Fondamentalmente, il comune convenuto ha già a più riprese riconosciuta 
la necessità di darsi una più precisa regolamentazione in materia agricola, 
magari con l'aiuto del centro di formazione e consulenza agraria del 
Plantahof, senza però che le intenzioni siano state tradotte in fatti (vedi 
scritto del 12 dicembre 2006 e presa di posizione del 20 ottobre 2016). 
Dal canto suo, l'ufficio cantonale ha più volte invitato il comune a voler 
concretizzare la propria normativa agricola per le due aziende attive sul 
territorio comunale (vedi lettera del 29 giugno 2011 e riferimento alla 
stessa richiesta già formulata nell'autunno 2006). Il fatto che il RA sia 
stato approvato dalle competenti autorità cantonali senza riserve non 
giova alla causa del comune convenuto, in quanto detto RA è 
interpretabile anche in conformità alla normativa federale in materia di 
pagamenti diretti, purché il comune provveda a stabilirne gli indispensabili 
elementi di dettaglio. 
4.
Come è già stato esposto in precedenza, è bene al proposito ricordare 
all'istante che egli fa parte di una corporazione (anche se in qualità di 
responsabile) e che quindi i suoi diritti sono quelli che gli risultano da tale 
qualità di membro. Non è quindi l'istante in qualità di allevatore a vantare 
eventuali diritti esclusivi su di un determinato pascolo, come egli sembra 
ripetutamente pretendere, ma solo eventualmente la corporazione di cui è 
membro e in virtù di un ben determinato contratto con il comune in qualità 
di proprietario dei fondi dati in affitto. Rispetto agli eventuali membri della 
stessa corporazione, l'istante non ha diritti privilegiati. Il fatto che 
attualmente il ricorrente sembri essere il solo membro della corporazione 
di cui è responsabile non modifica dal profilo giuridico questo stato di 
cose. 
5.
Fino all'evasione della presente vertenza, il comune convenuto non 
intende inoltrare all'ufficio d'agricoltura la domanda per il contributo 
d'alpeggio che riguarda l'azienda dell'istante, adducendo l'impertinenza 


- 12 -
della domanda di un eventuale indennizzo avanzata dallo stesso. In 
principio, la questione qui litigiosa e la trattenuta della domanda in vista 
dell'ottenimento del sussidio sono due cose del tutto indipendenti l'una 
dall'altra. La mancata introduzione della richiesta di sussidio è però 
indubbiamene propria a nuocere all'istante almeno temporaneamente, 
anche se non è dato sapere se tale penalità colpisca il diretto interessato 
nella sua stessa esistenza economica. Non si addice però all'agire di 
un'autorità comunale esercitare un tale tipo di pressione su di un cittadino 
che a torto o a ragione cerca di far valere, entro i limiti accordategli dalla 
normativa in vigore, quelli che considera i propri diritti. 
6.
In esito a quanto esposto in precedenza, nella misura in cui è dato entrare 
nel merito del ricorso, questo è accolto nel senso dei considerandi e il 
comune viene invitato a voler completare la propria normativa nel senso 
perorato anche dall'ufficio cantonale per l'agricoltura. Contrariamente a 
quanto stabilito nel provvedimento impugnato, i rispettivi diritti di 
pascolazione come vengono esercitati attualmente non si conformano alla 
normativa federale in materia di pagamenti diretti. Per permettere ai 
contadini di attingere a tali pagamenti, il comune convenuto viene invitato 
a completare la propria normativa in ambito agricolo, onde garantire 
anche alle aziende d'estivazione attive sul territorio comunale di poter 
agire in ossequio ai disposti della OPD. In applicazione all’art. 73 cpv. 1 
della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100), l'esito della 
controversia, che vede l'istante vincere sulla questione di fondo, giustifica 
l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento alla parte 
soccombente.
Il Tribunale decide:


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1.
Nella misura in cui è dato entrare nel merito del ricorso questo è accolto 
nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di 
fr.
1'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
295.--
totale
fr.
1'295.--
il cui importo sarà versato dal Comune di X._____, entro trenta giorni dalla 
notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del 
Cantone dei Grigioni, Coira. 
3.
[Vie di diritto]
4.
[Comunicazioni]