gr_gerichte · R 2013 52 · 2014-02-25 · de

Baueinsprache | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 13 52, R 13 141 und 142
5. Kammer 
bestehend aus
Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat 
und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin Baumann-Maissen
URTEIL
vom 25. Februar 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Barla Cahannes Renggli, 
Beschwerdeführer 1 (R 13 52 und 141)
B._____, 
Beschwerdeführer 2 (R 13 142)
gegen
Gemeinde X._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg, 
Beschwerdegegnerin 1
und
C._____ AG, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Philip Conradin, 
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Baueinsprache


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1.
Die C._____ AG reichte am 19. Juli 2012 bei der Gemeinde X._____ ein 
Baugesuch für den Neubau zweier Mehrfamilienhäuser auf der innerhalb 
der Bauzone gelegenen Parzelle Nr. 254 ein. Die Gemeinde X._____ 
schrieb das fragliche Bauvorhaben nach ordnungsgemässer Profilierung 
gemäss den Plänen vom 19. Juli 2012 in der Zeit vom 26. Juli bis zum 
26. August 2012 öffentlich aus. Während der öffentlichen Auflage erhoben 
B._____ am 23. August 2012 sowie A._____ am 24. August 2012 Ein-
sprache gegen das Bauvorhaben der C._____ AG und beantragten, die-
ses nicht zu bewilligen. Mit Entscheid vom 21. November 2012, mitgeteilt 
am 27. November 2012, genehmigte die Baukommission der Gemeinde 
X._____ (nachfolgend: Baukommission) das Baugesuch der C._____ AG 
unter Auflagen und Bedingungen, wies die Einsprache von B._____ ab, 
während sie die Einsprache von A._____ in Bezug auf die Gewährleis-
tung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber 
abwies.
2.
Dagegen reichten B._____ am 18. Dezember 2012 und A._____ am 
24. Dezember 2012 Einsprache beim Gemeindevorstand X._____ ein. 
3. a)
Mit Eingabe vom 17. Januar 2013 erhob A._____ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer 1) gegen den Bewilligungs- und Einspracheentscheid der 
Baukommission vom 21. November 2012 überdies Beschwerde beim 
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte, der Bau- 
und Einspracheentscheid der Baukommission vom 21. November 2012 
sei aufzuheben und es sei dessen Nichtigkeit festzustellen. Allenfalls sei 
der angefochtene Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben 
und das Baugesuch der C._____ AG abzuweisen (Verfahren R 13 52).
b)
In der Eingabe vom 31. Januar 2013 schloss die C._____ AG (nachfol-
gend: Beschwerdegegnerin 2) auf Abweisung der Beschwerde vom 


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17. Januar 2013, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde X._____ 
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) ersuchte das Verwaltungsgericht in 
der Vernehmlassung vom 8. März 2013, auf die Beschwerde vom 17. Ja-
nuar 2013 nicht einzutreten. In der Replik vom 22. April 2013 hielt der Be-
schwerdeführer 1 an seinen Anträgen und Ausführungen fest. Die Be-
schwerdegegnerin 2 erneuerte in ihrer Duplik vom 6. Mai 2013 ebenfalls 
ihre bisherigen Anträge und setzte sich abermals mit der Argumentation 
des Beschwerdeführers 1 auseinander, während die Beschwerdegegnerin 
1 am 6. Mai 2013 auf eine Stellungnahme verzichtete
4.
Mit Einspracheentscheid vom 5. März 2013, mitgeteilt am 7. März 2013, 
wies der Gemeindevorstand die gegen den Entscheid der Baukommission 
vom 21. November 2012 erhobenen Einsprachen ab und erlegte die Kos-
ten des Einspracheverfahrens in der Höhe von Fr. 2'100.-- zu einem Drit-
tel B._____ und zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer 1 auf. Überdies 
wurde B._____ verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 eine ausseramtli-
che Entschädigung von Fr. 1'600.-- (inkl. MWST) zu bezahlen und der 
Beschwerdeführer 1 die Beschwerdegegnerin 2 ausseramtlich mit 
Fr. 1'600.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.
5. a)
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer 1 am 8. März 2013 
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, diese Beschwerde 
sei mit dem Verfahren R 13 52 zusammenzulegen, eventualiter sei das 
Verfahren bis zum Entscheid im Verfahren 13 52 zu sistieren. Der Be-
schwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Eventualiter seien 
der Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 sowie der 
Einspracheentscheid des Gemeindevorstands vom 5. März 2013 aufzu-
heben, die Einsprache gutzuheissen und das Baugesuch der Beschwer-
degegnerin 2 abzuweisen. Schliesslich seien der Kostenentscheid im Ein-
spracheentscheid des Gemeindevorstands und der Bau- und Einspra-


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cheentscheid der Baukommission aufzuheben und die Kosten zu verteilen 
respektive vollumfänglich der Gemeindekasse zu belasten (R 13 141).
b)
Mit Eingabe vom 26. März 2013 reichte B._____ ebenfalls Beschwerde 
gegen den Einspracheentscheid des Gemeindevorstands vom 5. März 
2013 ein, mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben (R 
13 142).
6. a)
In der Vernehmlassung vom 6. Mai 2013 beantragte die Beschwerdegeg-
nerin 1 im Verfahren R 13 141, die vom Beschwerdeführer 1 gegen den 
Einspracheentscheid des Gemeindevorstands erhobene Beschwerde ab-
zuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie das Verwaltungsgericht, 
das fragliche Verfahren mit dem Verfahren R 13 52 zusammenzulegen. 
b)
In der gleichentags im Verfahren R 13 142 eingereichten Vernehmlas-
sung begehrte die Beschwerdegegnerin 2 sodann die Abweisung der Be-
schwerde des Beschwerdeführers 2, soweit auf diese einzutreten sei.
7. a)
Am 6. Juni 2013 beantragte die Beschwerdegegnerin 2 im Verfahren R 13 
141 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Aus-
serdem ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens.
b)
Ebenfalls am 6. Juni 2013 beantragte sie im Verfahren R 13 142, die Be-
schwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In prozessualer Hin-
sicht begehrte sie die Sistierung dieses Verfahrens.
8.
Mit Schreiben vom 2. Juli 2013 forderte der Instruktionsrichter die Be-
schwerdegegnerin 2 in den Verfahren R 13 52, R 13 141 und R 13 142 
auf, dem Verwaltungsgericht bis zum 12. Juli 2013 mitzuteilen, ob und in 
welcher Form sie die vorgenannten Verfahren angesichts der Bundesge-


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richtsurteile 
1C_614/2012, 
1C_646/2012, 
1C_649/2012 
sowie 
1C_650/2012 vom 22. Mai 2013 weiterführen wolle, d.h. ob sie an den in 
diesen Verfahren gestellten Anträgen festhalten oder – in Kenntnis nun 
auch der Begründung der erwähnten Bundesgerichtsurteile – andere An-
träge stellen wolle. 
9.
Mit Schreiben vom 12. Juli 2013 teilte die Beschwerdegegnerin 2 dem 
Verwaltungsgericht in Bezug auf das Verfahren R 13 52 mit, sich ange-
sichts der zwischenzeitlich ergangenen Bundesgerichtsentscheide ent-
schieden zu haben, im Verfahren R 13 52 nunmehr explizit einen Antrag 
auf Nichteintreten zufolge der ohnehin von Amtes wegen zu beachtenden 
Unzuständigkeit des angerufenen Gerichts zu stellen mit entsprechender 
Kosten- und Entschädigungsfolge. Falls das Verwaltungsgericht auf die 
Beschwerde wider Erwarten eintrete, beantrage sie die Sistierung bis zum 
Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes, da derzeit eine grosse Rechts-
unsicherheit herrsche. In den Verfahren R 13 141 und 142 halte sie an ih-
ren bisherigen Anträgen, insbesondere am bereits gestellten Sistierungs-
antrag, fest.
10.
Am 20. August 2013 orientierte die Beschwerdegegnerin 1 das Verwal-
tungsgericht, gegen eine Sistierung der Verfahren R 13 141 und R 13 142 
nichts einzuwenden zu haben. Sollte das Verwaltungsgericht einer Sistie-
rung nicht zustimmen, so anerkenne die Beschwerdegegnerin 1 aufgrund 
der am 22. Mai 2013 ergangenen Bundesgerichtsentscheide, dass die 
Beschwerden aufgrund der derzeitigen Rechtslage dahingehend gutzu-
heissen wären, als der Bauherrschaft die Erstellung neuer Zweitwohnun-
gen nicht gestattet werden könne. Diese wäre daher zur Stellungnahme 
aufzufordern, ob sie das Baugesuch zurückziehen oder die Wohnung als 
nutzungspflichtige Zweitwohnungen erstellen wolle. Im Verfahren R 13 52 
halte die Beschwerdegegnerin 1 am gestellten Nichteintretensantrag fest. 


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Wie in den Verfahren R 13 141 und 142 habe die Beschwerdegegnerin 1 
gegen eine Sistierung dieses Verfahrens nichts einzuwenden. Falls das 
Verwaltungsgericht das Verfahren R 13 52 nicht sistiere und zudem auf 
die Beschwerde eintrete, gelte das für die Verfahren R 13 141 und 142 
Gesagte.
11.
Am 29. Juli 2013 hielt der Beschwerdeführer 2 an seinen bisherigen An-
trägen fest. Aus seiner Sicht gäben die Urteile des Bundesgerichts vom 
22. Mai 2013 genügend Aufschluss, wie mit der Beschwerde zu verfahren 
sei. Eine Sistierung über mehrere Jahre lasse sich deshalb kaum rechtfer-
tigen.
12.
Am 26. August 2013 ersuchte der Beschwerdeführer 1 das Verwaltungs-
gericht, die in den Verfahren R 13 52 und R 13 141 gestellten Sistie-
rungsgesuche abzuweisen und über die fraglichen Beschwerden beför-
derlich zu entscheiden.
13.
Mit der in den Verfahren R 13 52, R 13 141 und 142 erlassenen prozess-
leitenden Verfügung vom 30. August 2013 wies der Instruktionsrichter die 
eingereichten Sistierungsgesuche ab, ordnete an, die fraglichen Verfah-
ren im Sinne der Erwägungen weiterzuführen und forderte die Beschwer-
degegnerin 2 auf, dem Verwaltungsgericht bis zum 20. September 2013 
zu erklären, ob sie an ihrem Baugesuch unverändert festhalten, dieses 
zurückziehen oder die zu erstellenden Wohnungen als Erstwohnungen 
oder als bewirtschaftete Zweitwohnungen im Sinne von Art. 4 der Verord-
nung über die Zweitwohnung (ZwVO, SR 702) erstellen wolle. Ein Gesuch 
um Erstellung der Wohnungen als Erst- oder bewirtschaftete Zweitwoh-
nungen würde vom Verwaltungsgericht als Begehren um Projektänderung 
betrachtet und von diesem der Gemeinde X._____ zugestellt, mit der An-
ordnung, das Gesuch um Projektänderung im Baubewilligungsverfahren 


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zu prüfen und den Parteien sowie dem Verwaltungsgericht den entspre-
chenden Entscheid mitzuteilen, unter anschliessender Gewährung des 
rechtlichen Gehörs. 
14.
Am 20. September 2013 erklärte die Beschwerdegegnerin 2, sie werde im 
Rahmen des Baugesuchs bewirtschaftete Zweitwohnungen erstellen. Im 
Verfahren R 13 142 stellte sie neu Antrag auf Abweisung der Beschwer-
de. In den Verfahren R 13 52 und R 13 141 hielt sie an ihren Anträgen 
fest. Prozessualiter beantragte sie, im Verfahren R 13 52 vorab über das 
Eintreten zu entscheiden und im Verfahren R 13 141 ein Teilurteil über 
die nicht mit der Zweitwohnungsproblematik zusammenhängenden Fra-
gen zu fällen.
15.
Am 30. September 2013 teilte die Beschwerdegegnerin 1 dem Verwal-
tungsgericht sodann mit, den Antrag der Beschwerdegegnerin 2 im Ver-
fahren R 13 141 betreffend Teilentscheid zu unterstützen.
16.
Schliesslich beantragte der Beschwerdeführer 1 mit Eingabe vom 22. Ok-
tober 2013 die Abweisung der Erklärung der Beschwerdegegnerin 2 und 
ersuchte das Verwaltungsgericht, die Angelegenheit an die Beschwerde-
gegnerin 1 zurückzuweisen. 
17.
Demgegenüber begrüsste der Beschwerdeführer 2 in der Eingabe vom 
4. November 2013 die Erklärung der Beschwerdegegnerin 1 vom 
30. September 2013. Im Übrigen verwies er auf seine bisherigen Aus-
führungen.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Be-
weismittel wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägun-
gen eingegangen.


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Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Die Verfahren R 13 52, R 13 141 sowie 142 beziehen sich auf dasselbe 
Bauvorhaben. Im Rahmen der Instruktion hat sich gezeigt, dass zwischen 
den fraglichen Verfahren ein enger sachlicher Zusammenhang besteht. 
Es drängt sich daher auf, über die fraglichen Beschwerden, soweit darü-
ber im jetzigen Verfahrensstadium zu entscheiden ist, in einem Urteil zu 
befinden.
2.
Die vom Beschwerdeführer 1 am 17. Januar 2013 eingereichte Be-
schwerde richtet sich gegen den Entscheid der Baukommission vom 
21. November 2012, in dem diese das von der Beschwerdegegnerin 1 
eingereichte Bauvorhaben unter Auflagen und Bedingungen genehmigte, 
die dagegen erhobene Einsprache des Beschwerdeführers 1 in Bezug auf 
die Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im 
Übrigen aber wie jene des Beschwerdeführers 2 abwies. Gegen solche 
individuell konkrete Entscheide, die in Anwendung von Verwaltungsrecht 
ergangen sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die 
Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) beim Verwaltungsgericht 
Beschwerde geführt werden, soweit sie nicht bei einer anderen Instanz 
angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischen 
Recht endgültig sind.
a)
Der Beschwerdeführer 1 ist der Meinung, dass diese Voraussetzungen in 
Bezug auf den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 
erfüllt sein könnten. Zwar könne dieser Entscheid laut dessen Rechtsmit-
telbelehrung gestützt Art. 106 Abs. 3 des Baugesetzes der Gemeinde 
X._____ (nachfolgend: Baugesetz) innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung 
beim Gemeindevorstand durch Einsprache angefochten werden. Art. 50 
Abs. 2 der Verfassung der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Gemeinde-


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verfassung) sehe demgegenüber vor, dass die Baukommission sämtliche 
Baugesuche nach den Bestimmungen des Baugesetzes behandle und 
darüber nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen endgültig ent-
scheide. Endgültig sei ein Entscheid nach herkömmlicher Lehre und 
Rechtsprechung, wenn er innerhalb der Gemeinde nicht weiterziehbar 
und deshalb als nächste Instanz das Verwaltungsgericht anzurufen sei. 
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung stünde jedoch im Widerspruch zu 
Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung, wonach gegen Entscheide einzelner 
Behördenmitglieder, von Kommissionen oder der Verwaltung innert 20 
Tagen beim Gemeindevorstand schriftlich Einsprache zu erheben sei. Da 
das Baugesetz und die Gemeindeverfassung widersprüchliche Regelun-
gen enthielten und diese ungenaue Gesetzgebung zu grosser Rechtsun-
sicherheit führe, habe der Beschwerdeführer 1 einerseits beim Gemein-
devorstand innert 20 Tagen Einsprache gegen den Entscheid der Bau-
kommission vom 21. November 2012 erhoben, diesen andererseits beim 
Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten. 
Dass die Baukommission und nicht der Gemeindevorstand für die Be-
handlung der Baugesuche zuständig sei, dränge sich insbesondere auf-
grund von Art. 99 Baugesetz auf. Laut dieser Bestimmung habe vor Ab-
lauf der Einsprachefrist die Baubehörde den schriftlichen Baubescheid zu 
erlassen, in welchem sie auch über allfällige Einsprachen zu entscheiden 
habe. Baubehörde sei gemäss Art. 3 Baugesetz der Gemeindevorstand, 
während die Baukommission lediglich als beratendes Organ amte. Da ei-
ne Einsprache nicht mit einem Baugesuch gleichzusetzen sei, ergebe 
sich aus dem Wortlaut des Gesetzes eindeutig, dass für die Behandlung 
von Baueinsprachen ausschliesslich der Gemeindevorstand als Bau-
behörde zuständig sei. Dies ergebe sich auch aus dem Wesen der Bau-
einsprache. Durch die Baueinsprache werde ein nicht strittiges Verfahren 
zu einem strittigen, welches in konsequenter Anwendung des Gesetzes 


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nicht mehr in den Beurteilungsspielraum der Baukommission gehöre, 
sondern gemäss Art. 99 Baugesetz durch den Gemeindevorstand behan-
delt werden müsse. Demzufolge hätte die Baukommission die gegen das 
streitbetroffene Bauprojekt eingereichten Einsprachen nicht beurteilen 
dürfen.
b)
Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin 2 entgegen, Art. 50 
Abs. 2 Gemeindeverfassung sehe vor, dass die Baukommission zur Ertei-
lung der Baubewilligung und zum Entscheid über Einsprachen zuständig 
sei. Sollte das ältere Baugesetz dieser neueren Verfassungsregelung wi-
dersprechen, sei es insofern als aufgehoben zu betrachten. Im Übrigen 
sei die Gemeindeverfassung gemeindeintern auf einer höheren Normen-
stufe als das Baugesetz anzusiedeln. Schliesslich sei die Zuständigkeit 
der Baukommission in der Gemeindeverfassung sehr spezifisch geregelt; 
das Baugesetz regle diese nicht genauer. Der Grundsatz der Geltung der 
spezielleren Norm greife daher diesbezüglich nicht, weshalb Art. 50 
Abs. 2 Gemeindeverfassung als massgebend anzusehen sei. Nach Auf-
fassung der Beschwerdegegnerin 2 sei es ohne Kenntnis der Hintergrün-
de um die Entstehung der fraglichen Regelung indes nicht möglich, die 
Bedeutung des Worts "endgültig" im vorliegenden Zusammenhang nach-
zuvollziehen. Jedoch sei zu beachten, dass der Beschwerdegegnerin 1 
bei der Auslegung ihres kommunalen Rechts Autonomie zukomme und 
diese eine langjährige Praxis zur Auslegung von Art. 14 und Art. 50 Ge-
meindeverfassung entwickelt habe, die Baukommission diese Praxis ken-
ne und umsetze. Rechtsvergleichend zeige sich im Übrigen, dass die von 
der Beschwerdegegnerin 1 praktizierte Lösung in anderen Gemeinden 
ebenfalls existiere. So habe gemäss Art. 58 der Verfassung der Gemein-
de Filisur zum Beispiel die Baukommission als kommunale Baubehörde 
im Sinne von Art. 85 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes des Kantons 
Graubünden (KRG, BR 801.100) erstinstanzlich über Baugesuche zu ent-


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scheiden. Nach Art. 92 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde Filisur 
könne dieser Entscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung durch Ein-
sprache beim Gemeindevorstand angefochten werden. Aus den genann-
ten Gründen sei davon auszugehen, dass der Entscheid der Baukommis-
sion vom 21. November 2013 mit Einsprache beim Gemeindevorstand 
hätte angefochten werden müssen, weshalb auf die dagegen eingereichte 
Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittel-
zugs nicht einzutreten sei. 
c)
Diese Argumentation wird von der Beschwerdegegnerin 1 dahingehend 
ergänzt, als sie vorbringt, nach dem klaren Wortlaut von Art. 49 Abs. 1 
lit. a VRG sei die Beschwerde an das Verwaltungsgericht erst zulässig, 
wenn der gemeindeinterne Rechtsmittelweg ausgeschöpft sei. Dies sei 
vorliegend zumindest im Zeitpunkt der Beschwerdeführung nicht der Fall 
gewesen, da der angefochtene Entscheid damals beim Gemeindevor-
stand hätte angefochten werden können. Das entsprechende Rechtsmit-
tel ergebe sich widerspruchslos aus dem Gemeinderecht. Dem stehe 
nicht entgegen, dass in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung das Wort 
"endgültig" aufgenommen worden sei. Damit habe der Verfassungsgeber 
lediglich ausdrücken wollen, dass eben die Baukommission entscheide, 
und nicht bloss Antrag an den Gemeindevorstand stelle. Diese Auslegung 
entspreche der langjährigen und konsequenten Praxis der Beschwerde-
gegnerin 1, welche bekanntlich in der Auslegung des Gemeinderechts 
weitgehend autonom sei. Das Vorgehen des Beschwerdeführers 1 kom-
me daher einer Sprungbeschwerde gleich, welche im kantonalen Verfah-
rensrecht nicht vorgesehen sei und deren allgemeine Voraussetzungen 
im Übrigen nicht gegeben seien. 
d)
Im Bereich der Raumplanung steht dem Bund nur eine Grundsatz-
Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV), weshalb die diesbe-


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zügliche Gesetzgebung grundsätzlich den Kantonen obliegt (BGE 139 II 
271 E.10). Dies gilt insbesondere für die vorliegend in Frage stehende 
Ordnung der Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen und die 
Regelung des diesbezüglichen Verfahrens (vgl. Art. 25 Abs. 1 des Rau-
planungsgesetzes [RPG, SR 700]). 
aa)
In Bezug auf den erstgenannten Punkt sieht der Kanton Graubünden in 
Art. 86 Abs. 1 KRG, vorbehältlich abweichender eidgenössischer und 
kantonaler Bestimmungen (Art. 86 Abs. 4 KRG), die Zuständigkeit der 
kommunalen Baubehörde vor. Der Begriff der kommunalen Baubehörde 
wird in Art. 85 Abs. 2 KRG dahingehend umschrieben, als es sich hierbei 
um den Gemeindevorstand handelt, soweit dieses Gesetz, die Spezialge-
setzgebung oder das Gemeinderecht nicht eine andere kommunale 
Behörde bestimmen (kommunale Baubehörde; vgl. Botschaft der Regie-
rung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Revision Raumplanungsge-
setz für den Kanton Graubünden, Heft Nr. 3/2004-2005, S. 369). Will eine 
Gemeinde die Zuständigkeit für die Beurteilung von Baugesuchen auf ei-
ne andere kommunale Baubehörde übertragen, so hat sie eine entspre-
chende Regelung in die Gemeindeverfassung oder in das Gemeindege-
setz aufzunehmen (Art. 17 des Gemeindegesetzes des Kantons 
Graubünden [GG, BR 175.050]). Im Übrigen ist sie bei der Bezeichnung 
der für das Baubewilligungsverfahren zuständigen kommunalen Behör-
de(n) und der Ausgestaltung eines allfälligen internen Rechtsmittelverfah-
rens grundsätzlich jedoch frei (vgl. Art. 85 Abs. 1 Baugesetz). 
bb)
Der Gemeinden kommt in diesem Bereich folglich eine relativ erhebliche 
Gestaltungsfreiheit zu, weshalb sich das Verwaltungsgericht bei der Aus-
legung der diesbezüglich von einer Gemeinde erlassenen Vorschriften 
Zurückhaltung auferlegt, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung 
schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen 


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sind. In solchen Fällen steht den Gemeinden ein geschützter Beurtei-
lungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht 
nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder über-
schritten hat, sich der erlassene Entscheid mithin als sachlich nicht ver-
tretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst (vgl. 
BGE 129 I 410 E.2, 128 I 3 E.2b, 122 I 279 E.8b; Urteile des Verwal-
tungsgerichts R 10 50 vom 6. Juli 2010 E.1, R 09 14 vom 23. Juni 2009 
E.1; vgl. MARCO TOLLER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER 
[Hrsg.], 
Kommentar 
zur 
Verfassung 
des 
Kantons 
Graubünden, 
Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 60 N. 13; REGULA KÄGI-DIENER, in: EHREN-
ZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische 
Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 50 N. 11).
e)
Das Baugesetz der Gemeinde X._____ bestimmt die Zuständigkeit für 
den Erlass von Baubewilligungen in Art. 99 Abs. 1 Baugesetz. Laut dieser 
Bestimmung erlässt die Baubehörde nach Ablauf der Einsprachefrist den 
schriftlichen Baubescheid, in welchem über das Baugesuch und allfällige 
dagegen eingereichte Einsprachen entschieden wird. Baubehörde im 
Sinne dieser Regelung ist gemäss Art. 3 Abs. 1 Baugesetz der Gemein-
devorstand, dem die Baukommission beratend zur Seite steht (Art. 3 
Abs. 2 Baugesetz). Gemäss Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat hin-
gegen die Baukommission sämtliche Baugesuche nach den Bestimmun-
gen von Baugesetz, Bauordnung und Zonenplanung zu behandeln. Nach 
Abklärung aller Rechts- und Detailfragen entscheidet sie endgültig und 
leitet den Entscheid sofort an die Gesuchsteller weiter.
aa)
Diese beiden Regelungen stehen in einem unauflösbaren Widerspruch 
zueinander. Deshalb gilt es vorweg die Frage zu klären, ob der Gemein-
deverfassung als rechtlicher Grundordnung der Gemeinde X._____ ge-
genüber den anderen kommunalen Normen Vorrang gebührt. Das Ver-


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waltungsgericht hat die Frage der zwischen der Gemeindeverfassung und 
anderen kommunalen Erlassen bestehende Normenhierarchie im Urteil 
R 07 87 vom 29. Februar 2008 E.1b geprüft und in Bezug auf kommunale 
Erlasse, die in demselben Verfahren erlassen wurde, wie die Gemeinde-
verfassung, dahingehend entschieden, als solche Rechtsnormen gleich-
rangig sind. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, zwar sei die 
Gemeindeverfassung im Unterschied zu den gewöhnlichen kommunalen 
Erlassen von der Regierung zu genehmigen. Jedoch komme dieser Ge-
nehmigung lediglich deklaratorische Bedeutung zu, weshalb es sich nicht 
rechtfertige, der Gemeindeverfassung deshalb einen höheren Stellenwert 
einzuräumen. Das Verwaltungsgericht hat im fraglichen Urteil allerdings 
die Frage aufgeworfen, ob gesetzliche Regelungen der Gemeinden, die, 
wie die interessierenden Bestimmungen des Baugesetzes, erst durch die 
Genehmigung der Regierung rechtswirksam werden, wegen dieses kon-
stitutiven Genehmigungsvorbehalts – im Sinne einer erhöhten Legitimität 
– Vorrang gegenüber anderen kommunalen Rechtsnormen haben (Urteil 
des Verwaltungsgerichts R 07 87 vom 29. Februar 2008 E.1b). Einer sol-
chen Betrachtungsweise steht jedoch entgegen, dass es sich bei der Ge-
nehmigung der Regierung um ein Aufsichtsmittel handelt, mit dessen Hilfe 
sichergestellt werden soll, dass die Gemeinden keine mit dem übergeord-
neten (kantonalen) Recht im Widerspruch stehende Rechtsnormen erlas-
sen. Hierdurch wird ein kommunaler Erlass nicht zu einem kantonalen, 
und zwar selbst dann nicht, wenn die Genehmigung durch die Regierung 
konstitutive Bedeutung hat (THOMAS WARTMANN, Die Genehmigung kom-
munaler Erlasse durch kantonale Behörden nach aargauischem Recht, 
Zürcher Beitrage zur Rechtswissenschaft, Zürich 1974, S. 55 ff.). Es be-
steht daher kein Anlass, solchen Regelungen im Vergleich zu den auf 
Gemeindeebenen nach demselben Verfahren erlassenen und damit de-
mokratisch gleichermassen legitimierten einen höheren Stellenwert ein-
zuräumen. 


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bb)
Art. 99 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz sowie Art. 50 Abs. 2 
Gemeindeverfassung wurden auf Gemeindeebene nach demselben Ver-
fahren erlassen. Deshalb sind sie aus Sicht der Normenhierarchie als 
gleichrangig anzusehen. Indes ist zu beachten, dass die Gemeindever-
fassung im Jahr 2002 von der Gemeindeversammlung erlassen und mit 
Beschluss der Regierung vom 18. März 2003 genehmigt wurde, während 
das Baugesetz aus dem Jahr 1992/1993 stammt. Nach dem Grundsatz, 
wonach die später erlassene Rechtsnorm grundsätzlich Vorrang gegenü-
ber der früher erlassenen geniesst (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, 
N. 220), geht Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung daher Art. 99 Abs. 1 
Baugesetz in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz vor. 
cc)
In Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat die Gemeinde X._____ die 
Baukommission rechtsgültig als zuständige kommunale Behörde im Sinne 
von Art. 85 Abs. 2 KRG bezeichnet. Soweit Art. 3 BauG eine anderslau-
tende Regelung enthält, wurde dieser mit dem Inkrafttreten von Art. 50 
Abs. 2 Gemeindeverfassung derogiert. Entgegen der Auffassung des Be-
schwerdeführers 1 ist die Zuständigkeit der Baukommission im Übrigen 
keineswegs auf die Behandlung von Baugesuchen beschränkt, sondern 
umfasst ebenfalls die Beurteilung von Einsprachen. Denn bei der in 
Art. 46 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden 
[KRVO, BR 801.110]) vorgesehenen Einsprache handelt es sich nicht um 
ein Rechtsmittel, sondern um ein formalisiertes Anhörungs- und Mitwir-
kungsrecht, mit dem rechtliche oder tatsächliche Einwendungen gegen 
ein geplantes Bauvorhaben vorgebracht werden und beantragt wird, das 
eingereichte Baugesuch deswegen abzuweisen oder in geänderter Form 
zu bewilligen. Diese Form der Einsprache dient somit der Wahrnehmung 
des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas-


- 16 -
sung (BV, SR 101), weshalb die gesonderte Behandlung von Baugesu-
chen und hiergegen erhobenen Einsprachen ausgeschlossen ist (vgl. zum 
Ganzen: MISCHA BERNER, Die Baubewilligung und das Baubewilligungs-
verfahren unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Luzern, 
Zürich/St. Gallen 2009, S. 118; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, in: AE-
MISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Kommentar zum Bundesge-
setz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 N. 36). Für 
den angefochtenen Einsprache- und Baubewilligungsentscheid vom 
21. November 2012 bedeutet dies, dass die Baukommission darin zu 
Recht über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 und die dagegen 
eingereichten Einsprachen entschieden hat. 
f)
Ein solcher Entscheid kann allerdings nur mit Beschwerde beim Verwal-
tungsgericht angefochten werden, wenn gegen ihn kein anderes Rechts-
mittel erhoben werden kann oder er nach kantonalem oder eidgenössi-
schen Recht endgültig ist (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Laut Art. 50 Abs. 2 
Gemeindeverfassung sind Entscheide der Baukommission "endgültig". 
aa)
Welche Bedeutung eine kommunale Rechtsnorm hat, ist aufgrund der 
allgemeinen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Danach ist eine Rege-
lung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Erweist sich dieser 
als unklar oder lässt er mehrere Interpretationen zu, so ist unter Berück-
sichtigung aller anerkannten Auslegungsmethoden (historische, systema-
tische, geltungszeitliche und teleologische Auslegung) nach seiner wah-
ren Tragweite zu suchen (vgl. BGE 134 II 308; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
a.a.O., N. 217). Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf 
freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur Annahme be-
stehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren Sinn der in Frage 
stehenden Regelung entspricht und zu Ergebnissen führt, die dessen Ver-
fasser nicht gewollt haben kann und die gegen den Gerechtigkeitsgedan-


- 17 -
ken oder den Gleichbehandlungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 
E.2, 134 II 249 E. 2.3, 133 V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHAN-
NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
Bern 2009, § 25 N. 3).
bb)
Der Begriff "endgültig" wird im allgemeinen Sprachgebrauch grundsätzlich 
im Sinne von "definitiv", "entschieden", "unabänderlich", "feststehend", 
"abgemacht" sowie "beschlossen" verstanden (vgl. http://synonyme. woxi-
kon.de > endgültig, besucht am 31. März 2014). In der Rechtswissen-
schaft findet sich dieser Begriff vor allem im Prozessrecht, wobei damit 
zum Ausdruck gebracht wird, dass gegen einen Entscheid kein Rechts-
mittel mehr zur Verfügung steht; er mit seiner Ausfällung also rechtskräftig 
wird und von den zuständigen Organen vollstreckt werden kann. Diese 
Bedeutung wird dem Begriff "endgültig" beispielsweise in Art. 49 Abs. 1 
lit. a, lit. c und d, Art. 57 lit. c und Art. 71 Abs. 2 VRG beigemessen, um 
die ansonsten gegen einen Verwaltungsentscheid möglicherweise zur 
Verfügung stehende Beschwerde an das Verwaltungsgericht auszusch-
liessen. 
cc)
Würde der Begriff "endgültig" in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung ent-
sprechend dieser im Prozessrecht üblichen Terminologie aufgefasst, so 
würde er jedes Rechtsmittel gegen Entscheide der Baukommission aus-
schliessen. In diesem Fall würde Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung in-
soweit er sich auf Bauvorhaben, die dem Raumplanungsgesetz (RPG, SR 
700) unterliegen, bezieht, gegen Art. 33 Abs. 2 RPG verstossen. Mit die-
ser Regelung hat der Bundesgesetzgeber die Kantone nämlich verpflich-
tet, mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen aus dem Bereich 
des Raumplanungsgesetzes vorzusehen (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 
188 E.4; AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., Art. 33 N. 38 N. 35, BERNER, a.a.O., 
S. 176 ff.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 


- 18 -
Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, Art. 33 N. 16 ff.). Dass der Verfas-
sungsgeber eine solche mit übergeordnetem Recht im Widerspruch ste-
hende Regelung treffen wollte, ist nicht anzunehmen. Ein solches Ergeb-
nis lässt sich denn auch vermeiden, wenn der Begriff "endgültig" aussch-
liesslich auf die Gemeindeebene bezogen wird und nur die dort beste-
henden Rechtsmittelmöglichkeiten ausschliessen soll. In diesem Fall kön-
nen Entscheide der Baukommission zwar nicht gemeindeintern, jedoch 
mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Diese 
Auslegung, die sich ohne weiteres mit dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 
Gemeindeverfassung vereinbaren lässt, ist gegenüber der sich an der ju-
ristischen Terminologie orientierenden vorzuzuziehen. 
dd)
Die Beschwerdegegnerin 1 geht jedoch noch einen Schritt weiter und 
postuliert, mit dem Begriff "endgültig" habe der Verfassungsgeber ledig-
lich ausdrücken wollen, dass die Baukommission – entgegen der in Art. 3 
Abs. 2 Baugesetz enthaltenen Regelung – nicht nur Antrag an den Ge-
meindevorstand stelle, sondern über Baugesuche und dagegen einge-
reichte Einsprachen entscheide. Eine solche Auslegung läuft darauf hin-
aus, den Begriff "endgültig" jeder Bedeutung zu entleeren, diesen mithin 
als nicht existent anzusehen. Sie dürfte daher durch den Wortlaut von 
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung nur mehr knapp gedeckt sein. Die 
Beschwerdegegnerin 1 hat jedoch überzeugend dargelegt, dass die 
kommunalen Behörden Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung seit seinem 
Inkrafttreten in dieser Weise ausgelegt haben. Dies legt den Schluss na-
he, dass der historische Gesetzgeber die fragliche Regelung derart ver-
standen hat. Dafür spricht auch die Tatsache, dass der gleichzeitig mit 
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung erlassene Art. 14 Abs. 2 Gemeinde-
verfassung vorsieht, dass gegen Entscheide von Kommissionen innert 20 
Tagen beim Gemeindevorstand schriftlich Einsprache erhoben werden 
kann. Mit dieser Einsprache ist im Unterschied zum Einspracheverfahren 


- 19 -
vor der Baukommission, welches, wie vorangehend dargelegt, der Wah-
rung des rechtlichen Gehörs dient, ein förmliches Rechtsmittelverfahren 
gemeint, das bezweckt, eine bereits erlassene Verfügung durch einen für 
den Einsprechenden günstigeren Entscheid zu ersetzen (AEMISEG-
GER/HAAG, a.a.O., Art. 33 N. 36; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: 
WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz 
über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 30 N. 57). 
Dass im Baubewilligungsverfahren ein solches gemeindeinternen 
Rechtsmittelverfahren existiert, hält Art. 106 Abs. 3 Baugesetz ausdrück-
lich fest. Demzufolge spricht sowohl die historische als auch die systema-
tische Auslegung für die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene 
Auslegung. Aus telelogischer Sicht bleibt anzumerken, dass ein solcher 
gemeindeinterner Rechtsmittelzug die Möglichkeit eröffnet, einen ergan-
genen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid bei einer Behörde 
überprüfen zu lassen, welche den angefochtenen Entscheid überprüfen 
kann, ohne sich hinsichtlich der Auslegung des kommunalen Rechts oder 
der massgeblichen örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen zu 
müssen. Ein solches Rechtsmittel ist folglich geeignet, den Rechtsschutz 
entscheidend zu erweitern, und wird denn auch in zahlreichen Gemein-
den im Kanton Graubünden vorgesehen (vgl. zum Beispiel die Regelun-
gen in den Gemeinden Arosa, Thusis und der Stadt Chur). Aus diesen 
Gründen ist die von der Beschwerdegegnerin 2 vorgenommene Ausle-
gung von Art. 50 Abs. 2 Baugesetz nicht zu beanstanden.
ee)
Selbst wenn jedoch anders zu entscheiden wäre und Art. 50 Abs. 2 Bau-
gesetz einen gemeindeinternen Rechtsmittelzug ausschliessen würde, 
hätte dies nicht zur Folge, dass die Entscheide der Baukommission beim 
Gemeindevorstand nicht angefochten werden könnten. In diesem Fall 
bestünde zwar eine Normenkollision zwischen Art. 50 Abs. 2 Gemeinde-
verfassung und Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung. Diese hätte die Be-


- 20 -
schwerdegegnerin 1 indes seit Inkrafttreten der Gemeindeverfassung 
gelöst, indem sie Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung den Vorrang ge-
genüber Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung eingeräumt hätte. Ein sol-
ches Vorgehen wäre jedenfalls bei dem der Beschwerdegegnerin 1 dies-
bezüglich zuzubilligenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum nicht 
zu beanstanden. Freilich würde der formale Grundsatz, wonach die spe-
ziellere Norm der allgemeinen im Regelfall vorgeht, an sich für einen Vor-
rang von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung im Verhältnis zu Art. 14 
Abs. 2 Gemeindeverfassung sprechen. Jedoch ist zu beachten, dass es 
sich hierbei nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; 
massgeblich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine 
Rechtsnorm im Verhältnis zur anderen als Sonderregelung zu verstehen 
und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 220). Dass 
die Beschwerdegegnerin 1 Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung gegenü-
ber Art. 14 Gemeindeverfassung nicht als Sonderregelung ansehen will, 
erweist sich jedenfalls nicht als offensichtlich unhaltbar.
ff)
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die Baukommission über 
sämtliche Baugesuche sowie allfällige dagegen eingereichte Einsprachen 
zu entscheiden hat und dass der von ihr gefasste Baubewilligungs- und 
Einspracheentscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung mit Einspra-
che beim Gemeindevorstand angefochten werden kann. Dieses in Art. 14 
Abs. 2 Gemeindeverfassung und Art. 106 Abs. 3 Baugesetz vorgesehene 
Rechtsmittelverfahren ist zwingender Natur und der vom Gemeindevor-
stand zu erlassende Einspracheentscheid formelles Gültigkeitserfordernis 
für das nachgelagerte Beschwerdeverfahren an das Verwaltungsgericht, 
weshalb auf eine gegen einen Entscheid der Baukommission gerichtete 
Beschwerde nicht eingetreten werden kann (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, vgl. 
statt vieler: ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungs-
verfahren 
und 
Verwaltungsrechtspflege 
des 
Bundes, 
3. Aufl., 


- 21 -
Zürich/Basel/Genf 2013, N. 693 und N. 697). Für den angefochtenen 
Baubewilligungs- und Einspracheentscheid der Baukommission bedeutet 
dies, dass auf die dagegen am 17. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht 
eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen 
Rechtsmittelwegs nicht einzutreten ist.
3. a)
Bei diesem Ergebnis hat das Verwaltungsgericht die vom Beschwerdefüh-
rer 1 im Verfahren R 13 52 erhobenen Rügen nur mehr insoweit zu prü-
fen, als dieser behauptet, der angefochtene Entscheid sei deswegen nich-
tig (vgl. BGE 133 II 366 E.3, 127 II 32 E.3g; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, 
a.a.O., § 31 N. 14; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 955). Der Be-
schwerdeführer 1 bringt diesbezüglich vor, wie aus dem angefochtenen 
Bau- und Einspracheentscheid der Baukommission vom 21. November 
2012 hervorgehe, habe die Beschwerdegegnerin 2 am 6. September 
2012 eine Stellungnahme eingereicht, die dem Beschwerdeführer 1 erst 
mit dem angefochtenen Entscheid der Baukommission zugestellt worden 
sei. Sodann habe der Beschwerdeführer 1 das Schreiben des Baubera-
ters der Gemeinde vom 1. Oktober 2012, das in den angefochtenen Ent-
scheid der Baukommission eingeflossen sei, bis anhin überhaupt nicht zur 
Kenntnis nehmen können. Derart gravierende Verletzungen des An-
spruchs auf rechtliches Gehör hätten die Nichtigkeit des angefochtenen 
Entscheids zur Folge. Schliessich stünde der angefochtene Baukommis-
sionsentscheid im Widerspruch zu den neuen Verfassungs- und Verord-
nungsbestimmungen zu den Zweitwohnungen, was ebenfalls zu dessen 
Nichtigkeit führe.
b)
Gegen diese Argumentation wenden die Beschwerdegegnerinnen im We-
sentlichen ein, der Beschwerdeführer habe sich im Verfahren vor dem 
Verwaltungsgericht zur Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 2 äus-
sern können. Damit habe eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf 


- 22 -
rechtliches Gehör als geheilt zu gelten. Zutreffend sei, dass dem Be-
schwerdeführer 1 die Stellungnahme des Bauberaters nicht zugestellt 
worden sei. Die Baukommission habe die sich daraus ergebenden Er-
kenntnisse, soweit sie für den Entscheid rechtserheblich seien, im ange-
fochtenen Entscheid der Baukommission indes zusammengefasst und 
darauf nur insoweit abgestellt. Mit diesem Vorgehen habe sie den An-
spruch des Beschwerdeführers 1 auf rechtliches Gehör gewahrt. 
Schliesslich führten auch die neuen Verfassungs- und Verordnungsbe-
stimmungen zu den Zweitwohnungen nicht zur Nichtigkeit des angefoch-
tenen Entscheids, wie doch die strittige Baubewilligung deutlich vor dem 
Stichtag gemäss Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV erteilt worden. 
c)
Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur 
anfechtbar. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird 
nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer 
wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und 
wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit 
nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen 
Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtig-
keitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständig-
keit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht 
(BGE 133 II 366 E.3, 132 II 21 E.3.1, 129 I 361 E.2.1, vgl. zudem die Zu-
sammenfassung der Rechtsprechung bei HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
a.a.O., N. 958 ff.). Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatli-
chen Instanzen von Amtes wegen zu beachten.
d)
Die gerügten Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör stellen, 
selbst wenn sie sich als begründet erweisen sollten, nach ständiger 
Rechtsprechung keinen Nichtigkeitsgrund dar (vgl. BGE 137 I 195 
E.2.3.2, BGE 134 I 331, Urteil des Bundesgerichts 5A_296/2013 vom 


- 23 -
9. Juli 2013 E.3.1; PVG 2011 Nr. 31; Urteil des Verwaltungsgerichts R 13 
211 vom 4. März 2014 E.3a, je m.w.H.). Soweit der Beschwerdeführer 1 
den angefochtenen Entscheid der Baukommission überdies wegen der 
Verletzung von Art. 75b Abs. 1 in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 
BV als nichtig erachtet, ist zunächst festzuhalten, dass sich die streitbe-
troffene Baubewilligung auf Zweitwohnungen in einer Gemeinde mit ei-
nem Zweitwohnungsanteil von über 20 % bezieht und damit in den An-
wendungsbereich von Art. 75b Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 
9 Abs. 2 BV fällt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind sol-
che Baubewilligungen, die – wie die vorliegend in Frage stehende – zwi-
schen dem 11. März 2012 und dem 31. Dezember 2012 in den betroffe-
nen Gemeinden erstinstanzlich erteilt wurden, allerdings nicht nichtig, 
sondern bloss anfechtbar (vgl. BGE 139 II 243 E.9-11, BGE 139 II 271 
E.12; Urteil des Bundesgerichts 1C_103/2013 vom 7. Oktober 2013 E.4). 
Dem Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 haftet auch 
insofern kein Nichtigkeitsgrund an. Dass der fragliche Entscheid der Bau-
kommission aus einem anderen Grund nichtig wäre, macht der Be-
schwerdeführer 1 nicht geltend und kann aufgrund der Akten ausge-
schlossen werden. Das Begehren des Beschwerdeführers 1, den fragli-
chen Entscheid für nichtig zu erklären, erweist sich demnach als unbe-
gründet, weshalb es abzuweisen ist.
 
4.
In Bezug auf das Verfahren R 13 52 kann damit zusammenfassend fest-
gehalten werden, dass auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 
vom 17. Januar 2013 nicht einzutreten ist, da der damit angefochtene 
Entscheid der Baukommission mangels Ausschöpfung des gemeindein-
ternen Rechtsmittelwegs kein taugliches Anfechtungsobjekt darstellt. Im 
Übrigen erweist sich die angefochtene Verfügung weder infolge der be-
haupteten schwerwiegenden Gehörsverletzungen noch des geltend ge-
machten Verstosses gegen Art. 75b Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 197 


- 24 -
Ziff. 9 Abs. 2 BV oder aus anderen Gründen als nichtig. Der vom Be-
schwerdeführer 1 diesbezüglich gestellte Antrag auf Nichtigkeitserklärung 
ist deshalb abzuweisen.
5.
Die in den Verfahren R 13 141 und R 13 142 erhobenen Beschwerden 
richten sich gegen den Einspracheentscheid vom 5. März 2013, in dem 
der Gemeindevorstand die gegen den Bewilligungs- und Einspracheent-
scheid der Baukommission vom 21. November 2012 erhobenen Einspra-
chen abgewiesen hat. Dieser nach Ausschöpfung des gemeindeinternen 
Rechtsmittelzugs ergangene Verwaltungsentscheid stellt ein taugliches 
Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar (vgl. E.1 
hiervor).
a)
Hinsichtlich des Beschwerdeführers 1 ist sodann zu berücksichtigen, dass 
dieser Eigentümer der in der Gemeinde X._____ gelegenen Parzelle 
Nr. 270 ist, die unmittelbar an das zu überbauende Grundstück angrenzt. 
Bei dieser Sachlage ist der Beschwerdeführer 1 durch das strittige Bau-
vorhaben stärker betroffen als die Allgemeinheit und hat überdies ein 
schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Zulässigkeit des geprüften 
Bauvorhabens. Ausserdem hat er am 24. August 2012 bei der Baukom-
mission Einsprache gegen das fragliche Bauvorhaben erhoben, welche 
die Baukommission mit Entscheid vom 21. November 2012 hinsichtlich 
der Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im 
Übrigen jedoch abwies. Die gegen diesen Entscheid eingereichte Ein-
sprache wies der Gemeindevorstand im angefochtenen Entscheid ab. Der 
Beschwerdeführer 1 ist folglich durch den angefochtenen Entscheid so-
wohl materiell als auch formell beschwert, womit seine Beschwerdelegiti-
mation zu bejahen ist (Art. 50 VRG). Auf die von ihm im Übrigen frist- und 
formgerecht (vgl. Art. 52 VRG) eingereichte Beschwerde ist damit einzu-
treten.


- 25 -
b)
Bezüglich der Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 ist zu 
beachten, dass der Einspracheentscheid der Gemeinde X._____ vom 
5. März 2013, wie bereits festgehalten (vgl. E.3d hiervor), in den Anwen-
dungsbereich von Art. 75b Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 
Abs. 2 BV fällt. Bei der Prüfung, ob eine Baubewilligung für solche Woh-
nungen erteilt werden kann, handelt es sich nach der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung um eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 des Bun-
desgesetzes über Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451), weshalb der 
Beschwerdeführer 2 als in diesem Bereich gesamtschweizerisch tätige, 
ideelle Organisation zur Beschwerdeführung berechtigt ist (Art. 12 NHG; 
vgl. BGE 139 II 171 E.11.4). Auf dessen im Übrigen frist- und formgerecht 
eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 52 VRG).
6. a)
Schliesslich hat die Beschwerdegegnerin 2 das Verwaltungsgericht im 
Verfahren R 13 141 ersucht, über die nicht im Zusammenhang mit der 
Zweitwohnungsproblematik stehenden Einwände des Beschwerdeführers 
1 vorab in einem Teilurteil zu entscheiden. Zur Begründung dieses Be-
gehrens hat sie im Wesentlichen ausgeführt, bezüglich der geplanten Er-
stellung bewirtschafteter Zweitwohnungen müsse eine weitaus umfas-
sendere Prüfung erfolgen als hinsichtlich der übrigen Rügen. Aus pro-
zessökonomischen Gründen erscheine es deshalb angezeigt, vorderhand 
die übrigen Rügen des Beschwerdeführers 1 zu beurteilen, zumal ein sol-
ches Teilurteil den Entscheid über die Zulassung bewirtschafteter Zweit-
wohnungen nicht präjudiziere.
b)
Gemäss Art. 47 Abs. 3 VRG kann das Verwaltungsgericht ein Teilurteil 
erlassen, wenn ein Teil des Streitgegenstandes zur Entscheidung reif ist. 
Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Sachverhalt soweit abgeklärt ist, 
dass über einen Teil des Streitgegenstandes mit ausreichender rechtli-


- 26 -
cher Begründung entschieden werde kann. Bei einem solchen Teilent-
scheid handelt es sich um eine Form eines Endentscheides, der das Ver-
fahren innerhalb der damit befassten Instanz, vorbehältlich des Weiter-
zugs an eine höhere Instanz, abschliesst (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-
BÄR, Praxiskommentar, Art. 44 N. 18). Diese allgemeingültige Definition 
des Teilurteils wird in Art. 91 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 
173.100) dahingehend präzisiert, als hiermit ein Entscheid gemeint ist, 
der nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begeh-
ren unabhängig voneinander beurteilt werden können (lit. a), oder der das 
Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen oder Streitgenossinnen 
abschliesst (lit. b). Mit einem Teilentscheid wird demnach über eines oder 
einige von mehreren Rechtsbegehren abschliessend entschieden (vgl. 
BGE 138 V 106 E.1.1, 135 III 212 E.1.2.1, 134 II 426 E.1.1, 133 V 477 
E.4.1.2; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURN-
HEER/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, Grundalgen und 
Bundesrechtspflege, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1869; FELIX UHLMANN, in: 
HONSELL/VOGT [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 
2011, Art. 91 N. 4 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren 
und 
Verwaltungsrechtspflege 
des 
Bundes, 
Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1429). Ob ein solches Teilurteil zu fällen ist, 
wenn die hierfür erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, liegt im 
Ermessen des Verwaltungsgerichts.
c)
Der Beschwerdeführer 1 rügt im Verfahren R 13 141, abgesehen von der 
Verletzung von Art. 75b BV in Verbindung mit Art. 197 BV, die Unzustän-
digkeit des Gemeindevorstands als Rechtsmittelinstanz, die Unzuständig-
keit der Baukommission zur Behandlung von Baueinsprachen, mehrere 
Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehörs sowie die Verletzung 
von baurechtlichen Vorschriften. Diese Rügen beziehen sich – wie die im 
Zusammenhang mit der Zweitwohnungsproblematik erhobenen – auf die-


- 27 -
selbe Baubewilligung. Diese ist im vorliegenden Fall unteilbar; sie kann 
nur erteilt oder verweigert werden. Daher wird das Beschwerdeverfahren 
vor Verwaltungsgericht weder in Bezug auf die gestellten Anträge noch 
einzelne Verfahrensbeteiligte abgeschlossen, wenn die Einwände des 
Beschwerdeführers 1 zurückgewiesen werden. Erweisen sich diese hin-
gegen als begründet, so fällt das Verwaltungsgericht einen Zwischenent-
scheid, wenn es den angefochtenen Entscheid aufhebt und die Angele-
genheit an die Vorinstanz zur Durchführung eines formell korrekten Ver-
fahrens zurückweist (vgl. UHLMANN/WÄLLE-BÄR, a.a.O., Art. 44 N. 23), je-
doch einen Endentscheid, wenn es die begehrte Baubewilligung verwei-
gert. Selbst in diesem Fall erscheint es jedoch aus prozessökonomischen 
Gründen nicht als geboten, ein Teilurteil zu erlassen. Sollte sich nämlich 
das Gesuch der Beschwerdegegnerin 2 für die Erstellung bewirtschafteter 
Zweitwohnungen nicht als bewilligungsfähig erweisen, so müssen die üb-
rigen Rügen überhaupt nicht geprüft werden. Deshalb ist zunächst der 
Entscheid der Beschwerdegegnerin 1 über das Projektänderungsgesuch 
der Beschwerdegegnerin 2 für die Erstellung bewirtschafteter Zweitwoh-
nungen abzuwarten und dann über das Baugesuch der Beschwerdegeg-
nerin 2 als Ganzes zu entscheiden. Der Antrag der Beschwerdegegnerin 
2, über die nicht im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsproblematik 
stehenden Einwände ein Teilurteil zu fällen, ist daher abzuweisen.
7. a)
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Beschwerdegegnerinnen im Ver-
fahren R 13 52 mit ihren Anträgen vollständig durchgedrungen, weshalb 
die Kosten des fraglichen Verfahrens an sich gesamthaft vom Beschwer-
deführer 1 als unterliegender Partei zu tragen wären (Art. 72 Abs. 1 
VRG). Allerdings ist bei der Verteilung der Gerichtskosten vorliegend zu 
beachten, dass sich der Beschwerdeführer 1 angesichts der widersprüch-
lichen und nicht leicht zu durchschauenden Regelung bezüglich der erst-
instanzlich zuständigen Baubehörde und der Möglichkeit eines gemeind-


- 28 -
einternen Rechtsmittelzugs in guten Treuen zur Beschwerdeführung an 
das Verwaltungsgericht veranlasst sah. Unter diesen Umständen er-
scheint es gerechtfertigt, die Verfahrenskosten je zur Hälfte dem Be-
schwerdeführer 1 und der Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Nach 
demselben Verteilschlüssel hat die Beschwerdegegnerin 1 dem Be-
schwerdeführer 1 ausserdem die Hälfte der durch das Verfahren R 13 52 
verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Die 
Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers 1 macht in ihrer Honorarnote 
einen Zeitaufwand von 50 Stunden geltend, der sich jedoch nicht nur auf 
das Verfahren R 13 52 bezieht. Die eingereichte Honorarnote erlaubt es 
im Übrigen nicht, die auf das Verfahren R 13 52 entfallenden Rechnungs-
positionen zu bestimmen. Deshalb ist der notwendige Aufwand für dieses 
Verfahren aufgrund der Akten zu bestimmen und ermessensweise auf 
Fr. 8'000.--, inkl. MWST und Barauslagen, festzulegen. Die Beschwerde-
gegnerin 1 hat dem Beschwerdeführer 1 folglich eine reduzierte ausser-
gerichtliche Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'000.--, inkl. Bar-
auslagen und MWST, zu bezahlen. Der Beschwerdegegnerin 1 steht kei-
ne aussergerichtliche Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Hin-
gegen sind der im Verfahren R 13 52 obsiegenden Beschwerdegegne-
rin 2 die Kosten ihres Rechtsvertreters zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). 
Da dieser keine Honorarnote eingereicht hat, sind diese Kosten aufgrund 
der Akten ermessensweise auf Fr. 8'000.--, inkl. MWST und Barauslagen, 
festzulegen und je zur Hälfte dem Beschwerdeführer 1 sowie der Be-
schwerdegegnerin 1 zur Zahlung aufzuerlegen. 
b)
Die Kosten in den Verfahren R 13 141 und 142 bleiben bei der Prozedur. 
Hierüber und über eine den Verfahrensbeteiligten allenfalls zustehende 
aussergerichtliche Parteientschädigung wird im Hauptsachenentscheid 
entschieden.


- 29 -
Demnach erkennt das Gericht:
1. a)
Auf die Beschwerde im Verfahren R 13 52 wird nicht eingetreten.
b)
Auf die Beschwerden in den Verfahren R 13 141 und R 13 142 wird ein-
getreten. 
c)
Das im Verfahren R 13 141 gestellte Gesuch der C._____ AG um Erlass 
eines Teilurteils wird abgewiesen.
2. a)
Die Gerichtskosten im Verfahren R 13 52, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
664.--
zusammen
Fr.
3'664.--
gehen je zur Hälfte zulasten von A._____ und der Gemeinde X._____. Sie 
sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzver-
waltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
b)
Die Gemeinde X._____ hat A._____ im Verfahren R 13 52 eine reduzierte 
aussergerichtliche Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'000.-- (inkl. 
MWST) zu bezahlen. 
c)
A._____ hat der C._____ AG im Verfahren R 13 52 eine aussergerichtli-
che Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) zu bezahlen. 
d)
Die Gemeinde X._____ hat der C._____ AG im Verfahren R 13 52 eine 
aussergerichtliche Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) zu 
bezahlen. 


- 30 -
3.
Die Verfahrenskosten in den Verfahren R 13 141 und R 13 142 und allfäl-
lige in diesem Verfahren geschuldete Parteientschädigungen bleiben 
einstweilen beim Verfahren.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]