gr_gerichte · V 2009 4 · 2009-10-09 · de
Submissionen

Bündner NFA | politische Rechte

V 09 4
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 9. Oktober 2009
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Bündner NFA
1.
Auf den 1. Januar 2008 hatten Bund und Kantone die Neugestaltung des
Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA Bund-Kantone) in Kraft
gesetzt. Die NFA Bund-Kantone umfasste eine grundlegende Neugestaltung
des Finanzausgleichs im engeren Sinne als auch eine Reorganisation der
Aufgabenteilung. Auf Bundesebene wurden dabei 24 Verfassungsartikel
angepasst und im Rahmen eines Mantelgesetzes 30 Gesetze teilrevidiert
sowie drei neue Gesetze erlassen.
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden erliess im Hinblick auf die
fristgerechte und bundesgesetzkonforme Umsetzung der NFA Bund-Kantone
am 17. April 2007 ein Mantelgesetz mit einer Teilrevision von zehn Gesetzen
und einer Totalrevision eines Gesetzes. Ausserdem wurden fünf grossrätliche
Verordnungen angepasst. Ziel jenes Projektes Finanzausgleich I (FAG I) war
es,
die
unabdingbaren
Anpassungen
an
die
NFA
Bund-Kantone
vorzunehmen. Die erforderliche innerkantonale Reform der Aufgabenteilung
und des Finanzausgleichs sollte im separaten Projekt FAG II (heute Bündner
NFA genannt) realisiert werden.
Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat die
Botschaft und den Entwurf für den Erlass eines Mantelgesetzes über die
Bündner NFA sowie einer Mantelverordnung. In der Botschaft wurde
ausgeführt, dass der innerkantonale Finanzausgleich schwerwiegende
Mängel
aufweise.
Er
umfasse
eine
Grosszahl
von
einzelnen
Beitragszahlungen, die unter anderem vom Ausgabenverhalten und vom
Steuerfuss der Gemeinden abhängig seien. Der Finanzausgleich sei nicht

transparent, schwer steuerbar und setze falsche Anreize. Darüber hinaus
bestehe
heute
zwischen
dem
Kanton
und
den
Gemeinden
ein
unüberschaubares Aufgaben- und Finanzierungsgeflecht mit grossen
gegenseitigen Abhängigkeiten, administrativen Doppelspurigkeiten und
vermischten Zuständigkeiten. Ziel der Bündner NFA solle es sein, die
Gemeinden zu stärken. Sie würden um jährlich insgesamt gut Fr. 10 Mio.
entlastet und erhielten in der Regel deutlich mehr frei verfügbare Mittel. Die
Reform solle insbesondere einen stärkeren und gerechteren Ausgleich
zwischen reicheren und ärmeren Gemeinden schaffen und nicht direkt
beeinflussbare Sonderlasten der Gemeinden mildern, ohne Fehlanreize zu
setzen. Eine Erhöhung des Finanzausgleichsvolumens setze zusätzliche
Leistungen des Kantons sowie der ressourcenstärksten Gemeinden voraus.
Die Steuern der juristischen Personen für die Gemeinden (bisherige
Zuschlagssteuern) sollten nach wie vor vom Grossen Rat einheitlich
festgelegt, aber von der bisherigen Koppelung mit dem Finanzausgleich
gelöst werden. Die Gemeinden erhielten diese Steuererträge neu
entsprechend dem vom Grossen Rat festgelegten (Einheits-)Satz. Weiter
sollten über 60 bisher gemeinsam erfüllte Aufgaben zumindest in der
Finanzierung entweder klar den Gemeinden oder dem Kanton zugewiesen
werden. Auf diese Weise würden gegenläufige Finanzströme in grossem
Umfang abgebaut. Das neue System erhöhe die Handlungsspielräume und
die Leistungsfähigkeit sowohl der Gemeinden als auch des Kantons.
Instrumente der Bündner NFA sollten der Ressourcenausgleich, der
Lastenausgleich,
die
Finanz-
und
Aufgabenentflechtung
sowie
die
Optimierung der Zusammenarbeit bei Verbundaufgaben sein. Die Vorlage
umfasste ein Mantelgesetz, umfassend die Totalrevision dreier Gesetze
(Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und Finanzausgleichsgesetz) sowie
die Teilrevision von 27 Gesetzen und von 12 Verordnungen.
Das Geschäft der Bündner NFA war für die Session des Grossen Rates vom
20. bis 23. April 2009 traktandiert. Indessen gelang es aus zeitlichen Gründen
nicht, die erste Lesung der Vorlage abzuschliessen. Immerhin waren in dieser
ersten Lesung Fragen aufgetaucht betreffend die Wahrung der Einheit der
Materie und betreffend die Verfassungsmässigkeit der Beteiligung der
Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums. Die Regierung nutzte die

Zeit bis zur Fortsetzung der ersten Lesung in der Session des Grossen Rates
vom 15. bis 18. Juni 2009, um bezüglich der aufgetauchten Rechtsfragen
durch Prof. Dr. Georg Müller ein Gutachten erstellen zu lassen. In seinem
Gutachten vom 25. Mai 2009 kam Prof. Müller zum Schluss, dass die Bündner
NFA-Vorlage den Grundsatz der Einheit der Materie nicht verletze. Die
gemeinsame Zielsetzung der vorgeschlagenen Total- und Teilrevisionen von
Gesetzen schaffe einen sachlichen Zusammenhang zwischen ihnen, der es
erlaube, sie zu einem „Mantelgesetz“ zusammenzufassen und dem
fakultativen Referendum zu unterstellen. Hingegen stehe die vorgesehene
Beteiligung der Gemeinden an der Tragung der Kosten des Untergymnasiums
im Widerspruch zu Art. 89 Abs. 3 KV. Aufgrund eines Ergänzungsgutachtens
von Prof. Müller wurde die Revision des Mittelschulgesetzes in der Juni-
Session in zwei Punkten ergänzt. Anlässlich der Schlussabstimmung vom 15.
Juni 2009 wurde die Bündner NFA vom Grossen Rat verabschiedet.
2.
Mit Eingabe vom 25. Juni 2009 erhob … dagegen beim Verwaltungsgericht
Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, es sei das Mantelgesetz über die
Bündner NFA wegen Verfassungswidrigkeit aufzuheben. Mit der vorliegenden
Beschwerde wird geltend gemacht, dass das angefochtene Mantelgesetz als
Sammelerlass 3 Gesetzestotalrevisionen und 27 Gesetzesteilrevisionen
umfasse und damit den Grundsatz der Einheit der Materie verletze (Art. 34
Abs. 2 BV, Art. 10 Abs. 2 KV). Zudem verletze die NFA Art. 89 Abs. 3 KV,
wonach
der
Kanton
(und
nicht
auch
die
Gemeinden)
für
den
Mittelschulunterricht zu sorgen hätten. Dies ergebe sich aus dem Gutachten
von Prof. Rainer J. Schweizer.
3.
Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde
abzuweisen,
soweit
darauf
eingetreten
werden
könne.
Die
Verfassungsbeschwerde gegen die Bündner NFA mit der Rüge der
Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie sei ohne weiteres
zulässig. Hinsichtlich der Rüge betr. die Verfassungswidrigkeit von Art. 3bis
MSchG fehle dem Beschwerdeführer hingegen die Legitimation. Gemäss Art.
58 Abs. 1 VRG sei zur Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse nur
legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte.
Vorliegend werde vom Beschwerdeführer nichts dargetan, was seine
Beschwerdelegitimation begründen könnte. Der Grundsatz der Einheit der
Materie sei nicht verletzt, da die im Mantelgesetz enthaltenen Gesetze und
Gesetzesänderungen in engem sachlichen Zusammenhang stünden und
derselben Zielsetzung dienten. - Der Grosse Rat folgte in seiner
Vernehmlassung der Argumentation der Regierung.
4.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten
fest. Während der Beschwerdeführer zahlreiche Gesetzesänderung unter
dem
Titel
der
Verletzung
der
Einheit
der
Materie
bzw.
der
Verfassungswidrigkeit monierte, stellte dies die Regierung in Abrede.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft
getretenen neuen Kantonsverfassung (KV) ist für die Beurteilung von
Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Verwaltungsgericht zuständig.
Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten
Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den
Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden
diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die
Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt
das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen
rechtsetzende
Erlasse.
Unterliegt
ein
rechtsetzender
Erlass
der
Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die
Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den
Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbeschlusses zulässig. Zu
Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG
legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte.
Zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3
jedoch
nur
die
jeweilige
Körperschaft
berechtigt.
Hinsichtlich
der
Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde
schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids oder
seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei.
Für
stimmberechtigte
Mitglieder
einer
Körperschaft
gilt
bei
Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung als Tag der
Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den
Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht
ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen
Veröffentlichung
zu
verstehen
ist.
Es
ist
diesbezüglich
also
auslegungsbedürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende
bundesrechtliche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung herbeizuziehen.
2.
Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde
gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht
massgebenden
Veröffentlichung
des
Erlasses
beim
Bundesgericht
einzureichen. Eine gleichlautende Bestimmung war bereits in Art. 89 Abs. lit.
a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die
Publikation des Erlasses und die Feststellung, dass derselbe zustande
gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss)[vgl. BGE
130 I 82, 84 f mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Veröffentlichung
im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letztere durchgeführt wurde.
Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen
Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein
beginnt die Beschwerdefrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich
klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten
Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv
verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu
bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f).
Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung.
Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes entspricht auch dem Sinn und

Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand
gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr
setzen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in
absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte.
Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst entstehen, wenn der
Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der
Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen
Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die
Referendumsfrist unbenützt verstrichen ist oder das Gesetz in der
Volksabstimmung angenommen wurde und diese Sachverhalte amtlich
publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist,
existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die
Verfassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von
Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referendumsvorlage
wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 publiziert. Dagegen ist das
Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus.
3.
Die
Beschwerde
wurde
nach
dem
Gesagten
hinsichtlich
der
verfassungsrechtlichen Rügen, insbesondere der Verfassungswidrigkeit des
Mittelschulgesetzes, verfrüht erhoben. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der Beschwerde grundsätzlich
nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die Beschwerde (vgl. BGE 124 I
159, 162 E. 1d). In der Regel sistiert das Bundesgericht in diesem Fall das
Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis die Beschwerdefrist formell zu
laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen Nichteintretensentscheid. Das
Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss gelangt, dass auf die
Beschwerde hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beanstandungen nicht
einzutreten ist. Wie noch zu zeigen ist, ist der Beschwerdeführer nämlich
insbesondere zur Rüge, das Mittelschulgesetz sei verfassungswidrig und die
Vorlage verletze die Gemeindeautonomie, ohnehin nicht legitimiert.
4. a)
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Gemeindeautonomie werde
in unzulässiger Weise beschnitten, so etwa bei den Regelungen im
Gemeindegesetz, im Pflegekindergesetz, im Kindergartengesetz, im

Steuergesetz, im Krankenpflegegesetz, im EG zum Gewässerschutzgesetz
und im Waldgesetz, ist der Beschwerdeführer gemäss dem klaren Wortlaut
von Art. 58 Abs. 3 VRG nicht beschwerdelegitimiert, da die Bestimmung die
Autonomiebeschwerde ausschliesslich auf die jeweils betroffene Körperschaft
beschränkt.
b)
Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG
legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in
absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte.
Das setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch den Erlass unmittelbar
oder virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später
einmal in seinen eigenen schutzwürdigen tatsächlichen Interessen besonders
betroffen sein kann (vgl. Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz
[BSK], Aemisegger/Scherrer, Art. 82 N. 54). Als schutzwürdig im Sinne von
Art. 89 BGG bzw. 50 VRG gelten Beschwerden nur dann, wenn die verlangte
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Akts der Wahrung der
Interessen des Beschwerdeführers dient. Legitimiert ist mit anderen Worten
nur, wer die Beschwerde im eigenen Interesse führt. Auf Beschwerden, die im
Interesse der Allgemeinheit geführt werden, ist hingegen nicht einzutreten
(BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 15). Das erforderliche, eigene
Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde
dem Beschwerdeführer eintragen würde. Dieser Nutzen kann rechtlicher oder
tatsächlicher Natur sein, sei es, dass durch den Ausgang des Verfahrens die
rechtliche Situation des Beschwerdeführers beeinflusst werden kann oder
dass sich damit ein wirtschaftlicher, ideeller oder materieller Nachteil, den der
angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hatte, abwenden lässt.
Schutzwürdig ist dieses Interesse aber nur dann, wenn der Beschwerdeführer
durch den angefochtenen Akt stärker als jedermann betroffen ist und in einer
besonderen beachtenswerten nahen Beziehung zur Streitsache steht (BSK,
Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 16). Diese Anforderungen, welche die
allgemeinen
Legitimationsvoraussetzungen
für
die
Beschwerde
in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 89 BGG bzw. für die
verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 50 VRG umschreiben, gelten
grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden gegen Erlasse. Auch hier ist

eine unmittelbare Betroffenheit durch den angefochtenen Erlass
erforderlich, weil etwa der Beschwerdeführer oder seine Tätigkeit vom
Geltungsbereich des Erlasses erfasst werden; eine im Verhältnis zu den
übrigen Gesetzesadressaten besondere Betroffenheit wird allerdings nicht
verlangt (vgl. BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 13). Zusammenfassend
kann gesagt werden, dass für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde
gegen einen Erlass berechtigt ist, wer durch ihn aktuell (vgl. Art.58 Abs. 4)
oder zumindest virtuell unmittelbar in seinen eigenen rechtlichen oder
tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Bloss mittelbare Interessen
genügen nicht.
c)
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, er sei zur Rüge, durch die im
Mittelschulgesetz enthaltene neue Regelung der Finanzierung des
Untergymnasiums werde Art. 89 Abs. 3 KV verletzt, legitimiert. Dem ist
indessen nicht so. In seiner Eigenschaft als Mitglied des Grossen Rates nimmt
er keine eigenen unmittelbaren Interessen wahr, sondern ist dadurch
höchstens in der Wahrnehmung der öffentlichen Interessen in seiner
Eigenschaft als Abgeordneter betroffen, nicht aber als Privatperson. Ebenso
wenig ist er als Steuerzahler seiner Wohngemeinde betroffen, hat er doch
nicht nachgewiesen, dass er deswegen insgesamt mehr Steuern bezahlen
müsste. Unerheblich ist schliesslich auch, dass er als Stiftungsrat die
Interessen einer Stiftung vertritt. Diese hat selber keine Beschwerde erhoben
und wird durch ihn im vorliegenden Verfahren nicht vertreten. Dabei handelt
es sich offensichtlich auch nicht um seine Interessen als Privatperson. Die
Regelung der Finanzierung des Untergymnasiums berührt schlussendlich nur
die Gemeinden, welche dafür herangezogen werden sollen, weshalb allenfalls
sie selber Beschwerde erheben können.
d)
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, Art. 58 VRG sei selber
verfassungswidrig, weil nach Art. 55 Abs. 3 KV im verfassungsgerichtlichen
Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als
auch im Anwendungsfall überprüft werden könnten. Diese Bestimmung sehe
keine Legitimationseinschränkung vor. Damit verkennt der Beschwerdeführer
die Tragweite von Art. 55 KV. Im Titel IV, Abschnitt 4 der Verfassung mit der

Überschrift "Gerichte" wird lediglich in den Grundzügen die kantonale
Gerichtsorganisation geregelt. Insbesondere werden die Zuständigkeiten der
Zivil-
und
Strafgerichtsbarkeit
von
jenen
der
Verwaltungs-
und
Verfassungsgerichtsbarkeit in sachlicher Hinsicht voneinander abgegrenzt.
Letztere wird in Art. 55 KV in umfassender Weise dem Verwaltungsgericht
übertragen. Die nähere Ausgestaltung der Gerichtsorganisation, wozu auch
das jeweils anwendbare Prozessrecht gehört, liegt aber gemäss Art. 31 Abs.
2 Ziff. 5 KV beim Grossen Rat als Gesetzgeber. Gestützt auf diese
Bestimmung hat denn der Grosse Rat auch das VRG erlassen (vgl. Ingress
zum VRG). Die Umschreibung von Prozessvoraussetzungen etc. zählt
demnach nicht zu dem von der Verfassung zu ordnenden Regelungsbereich,
sondern zu den Aufgaben des Gesetzgebers. Dass die Verfassung keine
Einschränkung der Legitimation für die Verfassungsbeschwerde enthält, ist
demnach bedeutungslos, weil eben der Erlass des Verfahrensrechtes gar
nicht in die Verfassung gehört, sondern durch die Verfassung selber dem
Gesetzgeber überlassen ist. Auf die Verfassungsbeschwerde kann somit im
umschriebenen Umfang nicht eingetreten werden.
5.
Ohne Weiteres kann dagegen auf die Beschwerde eingetreten werden, soweit
damit gerügt wird, die umstrittene Vorlage verletze den Grundsatz der Einheit
der Materie. Insoweit handelt es sich um eine Beschwerde wegen Verletzung
der politischen Rechte, die gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG innert 10 Tagen
seit Entdeckung des Beschwerdegrundes, somit auch im Vorfeld einer
Abstimmung erhoben werden kann und muss. Die in diesem Zusammenhang
erhobenen Einwände des Beschwerdeführers sind im Folgenden zu prüfen.
6.
Gemäss Art. 10 KV sollen Abstimmungsvorlagen einfach und verständlich
sein. Eine unverfälschte Willensbildung und Willenskundgabe ist zu
gewährleisten. Darin ist der Grundsatz der Einheit der Materie implizit
enthalten. Er gilt indessen ohnehin schon von Bundesverfassungs wegen.
Das Bundesgericht hat seine Rechtsprechung dazu in BGE 127 I 366 ff. wie
folgt dargelegt und zusammengefasst:

Das unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung als ungeschriebenes
Verfassungsrecht gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumte dem Bürger
allgemein den Anspruch ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit
Hinweisen auf die Entwicklung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit). Daraus
wurde seit 1964 u.a. der Grundsatz der Einheit der Materie abgeleitet: Im Falle
eines Finanzreferendums erkannte das Bundesgericht, dass Kredite für
Schulhaus-
und
Spitalbauten
nicht
zu
einem
einzigen
Abstimmungsgegenstand verbunden werden dürften; "sinon le citoyen, qui est
favorable à l'un des projets, est obligé ou de le repousser pour manifester son
opposition à l'autre ou de l'accepter, mais en faisant croire alors par son vote
qu'il appuie le second" (BGE 90 I 69 E. 2b S. 74; BGE 99 Ia 177 E. 3c S. 182;
ferner BGE 123 I 63 E. 4b S. 71; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105 Ia 370
E. 4b S. 376). Art. 34 Abs. 2 BV schützt neu ausdrücklich die freie
Willensbildung
und
unverfälschte
Stimmabgabe.
Die
Wahl-
und
Abstimmungsfreiheit
übernimmt
den
Gehalt
des
ungeschriebenen
Verfassungsrechts in die neue Bundesverfassung (BGE 129 I 232 E. 4.2 S.
244 mit Hinweisen). Dazu zählt auch der Grundsatz der Einheit der Materie
(Urteil 1P.123/2002 vom 25. Juni 2003, E. 3.2; GEROLD STEINMANN, St.
Galler BV-Kommentar, Zürich 2002, Rz. 10 und 13 zu Art. 34 BV).
Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass zwei oder mehrere
Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer
einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten
in eine Zwangslage versetzen und ihnen keine freie Wahl zwischen den
einzelnen Teilen belassen. Wird der Grundsatz missachtet, können die
Stimmbürger ihre Auffassung nicht ihrem Willen gemäss zum Ausdruck
bringen: entweder müssen sie der Gesamtvorlage zustimmen, obschon sie
einen oder gewisse Teile missbilligen, oder sie müssen die Vorlage ablehnen,
obwohl sie den andern oder andere Teile befürworten (vgl. BGE 90 I 69 E. 2
S. 73 f.; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 724 E. 3 S. 731 und 732 f.;
BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 652; Pra 89/2000 Nr. 91 S.
545, E. 3b; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999,

S. 363; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte
in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,
Rz. 2481). Dieser Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der
Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum
Entscheid unterbreitet werden. Grundsätzlich ist es daher unerheblich, ob es
sich um eine Initiative oder Behördenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen
von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorlagen
handelt (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105 Ia
370 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 177 E. 3a S. 182,
638 E. 5b S. 646; BGE 97 I 669 E. 3 S. 673; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a; vgl.
auch Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3c). Damit steht nicht im Gegensatz, dass
die Rechtsprechung den Grundsatz der Einheit der Materie entsprechend der
Art der Vorlage differenziert gewichtet (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; ZBl
96/1995 S. 470). Höhere Ansprüche werden bei Partialrevisionen der
Verfassung gestellt als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf
teilweise Verfassungsänderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen
ein unterschiedliches Verfahren auslösen, abzugrenzen (BGE 113 Ia 46 E. 4a
S. 52; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; vgl. ALFRED KÖLZ, Rechtsgutachten
über die Gültigkeit der Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug -
Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 93/1992 S. 421; CRIPSIN F. M.
HUGENSCHMIDT, Einheit der Materie - überholtes Kriterium zum Schutze
des Stimmrechts?, Diss. Basel 2001, S. 39). Dem Grundsatz wird bei
Initiativen teils grösseres Gewicht beigemessen als bei Behördenvorlagen,
weil dem praktischen Bedürfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist,
über den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits
anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zusätzlich soll die Willenskundgabe
der
Unterzeichner
von
Initiativen
geschützt
und
missbräuchliche
Erleichterungen der Unterschriftensammlung verhindert werden, auch wenn
sich eine Kombination von unterschiedlichen Materien negativ auf den Erfolg
einer Initiative auswirken kann; allein der Umstand, dass eine behördliche
Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der
Meinungen erfahren hat, bietet keine Gewähr für die Einhaltung des
Grundsatzes der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 111 Ia
196 E. 2b S. 198; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 645; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E.

3d; ZBl 96/1995 S. 470, teils mit Hinweisen auf Kritik in der Lehre).
Schliesslich werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine,
einer Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen,
obgleich auch solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden
können (vgl. BGE 128 I 190; BGE 125 I 227; BGE 123 I 63; BGE 113 Ia 46 E.
4a S. 53; BGE 111 Ia 292 E. 2 S. 295).
Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt, dass eine Vorlage
grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf und zwei
oder mehrere Sachfragen und Materien, die keinen inneren sachlichen
Zusammenhang aufweisen, nicht zu einer einzigen Abstimmungsfrage
verbunden werden dürfen. Ausschlaggebend ist der sachliche innere
Zusammenhang der einzelnen Teile einer Vorlage. Dieser wird in der
Rechtsprechung mit unterschiedlichen Formulierungen zum Ausdruck
gebracht: Es wird gefordert, dass eine bestimmte oder die nämliche Materie
betroffen werde, dass zwischen den Teilen ein "rapport intrinsèque étroit avec
le même but" bestehe, dass die einzelnen zu einem bestimmten Zweck
aufgestellten Vorschriften zueinander in einer sachlichen Beziehung stehen
und das nämliche Ziel verfolgen, das zwischen ihnen eine enge sachliche
Verbindung schafft, und dass der sachliche Zusammenhang nicht bloss
künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehe (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S.
197; BGE 125 I 227 E. 3c S. 231; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; BGE 112 Ia 136
E. 2g S. 141, 391 E. 3b S. 395; BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia 370
E. 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646; BGE
97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653). Die neue Bundesverfassung
begnügt sich in Art. 139 Abs. 2 und Art. 139a Abs. 2 (Fassung gemäss
Bundesbeschluss über die Änderung der Volksrechte, AS 2003 S. 1949 und
1953) sowie in Art. 194 Abs. 2 damit, bei eidgenössischen Volksinitiativen und
Teilrevisionen der Verfassung die Beachtung der Einheit der Materie zu
fordern; nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die
politischen Rechte (BPR; SR 161.1) wird die Einheit der Materie als gewahrt
erachtet, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher
Zusammenhang besteht (Art. 75 Abs. 2 BPR).

Die Lehre hat zum Erfordernis des inneren sachlichen Zusammenhangs
Fallgruppen unterschiedlicher Konstellationen herausgearbeitet und die
Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie etwa an folgenden
Kriterien gemessen: Beschränkung auf einen einzigen Zweck, Verbindung
eines Zwecks mit der dafür erforderlichen Finanzierung, Verbindung einer
Regel
mit
einer
Übergangsbestimmung,
Verbindung
verschiedener
Forderungen mit logischem oder sachlichem Zusammenhang, Verbindung
der Forderung nach Aufhebung einer Regelung mit einem Ersatzvorschlag
(vgl. DIETRICH SCHINDLER, Rechtsgutachten über die Volksinitiative "40
Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim Militär", in: ZBl 93/1992
S. 388 ff.; LUZIUS WILDHABER, Kommentar zur aBV, Rz. 104 ff. zu Art.
121/122 aBV; LUZIAN ODERMATT, Ungültigerklärung von Volksinitiativen,
in: AJP 1996 S. 711 und 714; YVO HANGARTNER, St. Galler BV-
Kommentar, Zürich 2002, Rz. 28 zu Art. 139 BV).
Diese Umschreibungen der Anforderungen an die Einheit der Materie
belegen, dass der Begriff schwer zu fassen ist. Die bundesgerichtliche
Rechtsprechung betont daher, dass der Grundsatz von relativer Natur und vor
dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu betrachten ist (vgl. BGE 128
I 190 E. 3.2 S. 196; BGE 125 I 227 E. 3b S. 230; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73;
BGE 112 Ia 391 E. 3b S. 395; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995
S. 470, E. 4a/cc). Insbesondere kann der geforderte innere Zusammenhang
zwischen einzelnen Teilen nicht abstrakt umschrieben werden. Unter
Umständen kann er sich aus einer logischen Betrachtung ergeben, wenn etwa
der eine Teil den andern bedingt und der eine ohne den andern keinen
vernünftigen Sinn ergibt. Eine Verbindung zwischen einzelnen Teilen kann
sich aus einem einheitlichen Ziel oder gemeinsamen Zweck ergeben. Ob dies
im Einzelfall als gegeben erachtet wird, kann vom Standpunkt und der
Abstraktionshöhe der Betrachtung abhängen. Im Sinne einer Grenzziehung
hält die Rechtsprechung lediglich fest, dass zur Wahrung der Einheit der
Materie nicht jegliche, rein künstlich oder politisch hergestellte Verbindung
zwischen einzelnen Teilen ausreicht. Erforderlich ist eine Ausrichtung, die aus
der Sicht der Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten als
gemeinsam wahrgenommen werden kann. Dies mag wiederum vom
gesellschaftlich-historischen
Umfeld
und
der
konkreten
politischen

Auseinandersetzung abhängen. Dabei ist nicht allein auf die Absichten des
Gesetzgebers oder der Initianten abzustellen, sondern der Normtext nach den
anerkannten Interpretationsregeln auszulegen (vgl. BGE 111 Ia 303 E. 4 S.
305) und der Sicht des "aufgeklärten", politisch interessierten Stimmbürgers
Rechnung zu tragen (vgl. HUGENSCHMIDT, a.a.O., S. 52 f.). Schliesslich ist
anzufügen,
dass
die
Einheit
der
Materie
als
Teilgehalt
der
Abstimmungsfreiheit
bei
grösseren
Verfassungs-
oder
Gesetzgebungsvorhaben mit neuer und grundlegender Ausrichtung in ein
Spannungsverhältnis
zur
Innovations-
und
Gestaltungsfreiheit
des
Normgebers treten kann (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und
politische Verständigung, Basel 1995, S. 129). Diesfalls bedarf es einer
besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs
der einzelnen Teile, um einen Ausgleich zu finden und sowohl der
Abstimmungsfreiheit als auch der ureigensten Aufgabe des Verfassungs- und
Gesetzgebers Rechnung zu tragen. Da der Begriff der Einheit der Materie,
wie aufgezeigt, in mehrfacher Hinsicht von relativer Natur und die Gewichtung
einzelner Teile einer Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander zudem eine
politische Frage ist, kommt den Behörden bei der Ausgestaltung von Vorlagen
nach der Rechtsprechung ein sehr weiter Gestaltungsspielraum zu (BGE 111
Ia 196 E. 2b S. 198; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3e). An die Einhaltung des
Grundsatzes dürfen daher keine überspannten Anforderungen gestellt
werden (BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646; BGE 96
I 636 E. 7 S. 653; BGE 90 I 69 E. 2c S. 74). Die Rechtsprechung betont denn
auch, dass die Stimmberechtigten keinen verfassungsmässigen Anspruch
darauf haben, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer
Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie müssen sich
vielmehr auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage
entscheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw.
einzelne Bestimmungen ablehnen (BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia
370 E. 4b S. 377; BGE 104 Ia 215 E. 2c S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646,
724 E. 3 S. 735; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653; Pra
89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3b; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a/bb).

7. a)
Der Kanton hat u.a. zur Frage der Einheit der Materie ein Gutachten bei Prof.
Müller eingeholt. Dieser hat dazu Folgendes ausgeführt:
"Die Bündner NFA-Vorlage kommt in Form eines Mantelgesetzes zur
Volksabstimmung, sofern 1500 Stimmberechtigte oder ein Zehntel der
Gemeinden es verlangen (Art. 17 Abs. 1 KV). Es trägt den Titel «Gesetz über
die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen
Kanton und Gemeinden» und umfasst 27 Teilrevisionen sowie drei
Totalrevisionen von Gesetzen (Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und
Finanzausgleichsgesetz, Anhang 1-3 zum Gesetz über die Bündner NFA).
Diese Gesetze regeln unterschiedliche Materien. Der Zusammenhang
zwischen den Änderungen der Gesetze besteht darin, dass sie alle die
gleichen Ziele verfolgen, nämlich den Ressourcen- und Lastenausgleich
zwischen den Gemeinden zu verbessern, den Handlungsspielraum und die
Eigenverantwortung der Gemeinden und des Kantons zu erhöhen, die
Aufgaben und die Finanzströme zwischen Kanton und Gemeinden möglichst
weitgehend
zu
entflechten,
die
verbleibenden
Verbundaufgaben
stufengerecht zu erfüllen und leistungsorientiert zu entschädigen, sowie
bestehende Hemmnisse bezüglich Gemeindefusionen abzubauen.
Die Bündner NFA folgt konzeptionell den Vorlagen des Bundes zur
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen
Bund und Kantonen. Die zahlreichen Verfassungsänderungen, welche die
Grundlage des NFA im Bund bildeten, wurden dem Volk ebenfalls in der Form
eines «Paketes» vorgelegt. Die Frage der Einheit der Materie stellte sich
allerdings nicht, weil die Verfassungsänderungen nicht auf dem Weg der
Partialrevision gemäss Art. 194 Abs. 2 BV, sondern im Verfahren der
Totalrevision
gemäss
Art.
193
BV
beschlossen
wurden.
Die
Ausführungsgesetzgebung zu den vom Volk und von den Ständen am 28.
November 2004 beschlossenen Verfassungsänderungen ist dagegen
ebenfalls in der Form eines «Mantelgesetzes» erlassen worden, das unter
dem Titel «Bundesgesetz über die Schaffung und die Änderung von Erlassen
zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen
Bund und Kantonen (NFA)» vom 6. Oktober 2006 (AS 2007, 5779) 33
Gesetze teilweise änderte und drei Gesetze neu erliess. Der Bundesrat
begründete dieses Verfahren damit, die NFA könne nur dann ihre volle

Wirkung entfalten, wenn alle Änderungen in den aufgabenbezogenen und
bereichsübergreifenden
Bundesgesetzen
integral
und
zeitgleich
vorgenommen würden. Der Bundesrat und die Bundesversammlung gingen
also offensichtlich davon aus, dass zwischen den zahlreichen Änderungen in
den Gesetzen sowie dem Erlass von drei neuen Gesetzen ein so enger
sachlicher Zusammenhang besteht, dass sie zu einer einzigen Vorlage
zusammengefasst werden können, ohne dass dadurch der Grundsatz der
Einheit der Materie verletzt wird.
Die Bündner NFA-Vorlage lässt sich ebenfalls mit dem Grundsatz der Einheit
der Materie vereinbaren. Die Teil- und Totalrevisionen von Gesetzen, welche
das Gesetz über die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der
Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden umfasst, verfolgen - wie
dargelegt - dieselben Ziele und stehen in einer sachlichen Beziehung
zueinander, die nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch ist. Eine
Aufteilung der Bündner NFA-Vorlage könnte die Erreichung der Ziele
gefährden. Der Ressourcen- und der Lastenausgleich bedingen sich
gegenseitig; sie beruhen auf der Verteilung der Aufgaben und der Finanzen
zwischen Kanton und Gemeinden, wie sie sich durch die Finanz- und
Aufgabenentflechtung ergibt. Würde die Änderung der Aufgabenteilung auf
einem bestimmten Gebiet in der Volksabstimmung abgelehnt, so hätte dies
Auswirkungen auf den Finanzausgleich zwischen den Gemeinden und dem
Kanton. Umgekehrt hätte eine Ablehnung des Finanzausgleichs zur Folge,
dass die Finanzierung der dem Kanton oder den Gemeinden zugewiesenen
Aufgaben nicht mehr sichergestellt wäre. Die einzelnen Teile der Vorlage sind
also nicht nur durch gemeinsame Zielsetzungen verbunden, sondern auch
durch das Konzept, das ihnen zu Grunde liegt. Dieses Konzept liesse sich
nicht umsetzen, wenn einzelne Teile der Vorlage angenommen, andere aber
abgelehnt würden. Die Totalrevision von drei und die Teilrevisionen von 27
Gesetzen stellen durchwegs Mittel dar, um die Aufgaben von Kanton und
Gemeinden effizienter zu erfüllen und zu finanzieren. Sie betreffen das gleiche
Thema, nämlich die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der
Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden, und stehen deshalb in
einem sachlichen Zusammenhang, welcher die Zusammenfassung zu einer

einzigen Vorlage rechtfertigt. Das Anliegen, die Verbindung zwischen den
politischen Zielen des Finanzausgleichs und der zweckmässigen Verteilung
der Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden zu wahren, ist nach meinem
Dafürhalten gewichtiger als das Bedürfnis der Stimmberechtigten, über die
Neuverteilung der Aufgaben und der Finanzierung in den einzelnen
Sachgebieten sowie die Regelung des Ressourcen- und Lastenausgleichs
separat abzustimmen. Das Bundesgericht hat in BGE 111 Ia 196, 199
ausdrücklich bejaht, dass das vom Kanton Zürich erlassene Gesetz über die
Änderung der Aufgabenteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden
sowie über den Lastenausgleich mit den Städten Zürich und Winterthur den
Grundsatz der Einheit der Materie wahre, weil das einheitliche Anliegen des
Gesetzes die verbesserte Lastenverteilung zwischen den einzelnen
Gemeinwesen sei. Die Entlastung der Städte Zürich und Winterthur durch
eine kantonale Subventionierung ihrer Verkehrsbetriebe, die Verbesserung
des allgemeinen Finanzausgleichs, der Verzicht des Kantons auf einen Anteil
an den Billetsteuern der Gemeinden, die Entlastung der Gemeinden von den
Aufgaben der Berufsbildung sowie die Neuregelung der Lastenverteilung
zwischen Kanton und Gemeinden im Bereich des Volksschul- und
Kindergartenwesens
stünden
alle
in
einem
finanzpolitischen
Sachzusammenhang. Die einzelnen Massnahmen seien darauf ausgerichtet,
ein gemeinsames Ziel - eine bessere innerkantonale Finanzordnung - zu
erreichen. Der Kanton Zürich sei deshalb befugt, die einzelnen Massnahmen
dem Stimmbürger in einer einheitlichen Vorlage gesamthaft zur Abstimmung
zu unterbreiten.
In Lehre und Praxis wird betont, dass die Gewichtung der einzelnen Teile
einer Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander vorab eine politische Frage
ist und den Behörden bei der Ausgestaltung von Abstimmungsvorlagen ein
weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Auch aus diesem Grunde muss dem
Grossen Rat des Kantons Graubünden das Recht eingeräumt werden, die der
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen
Kanton und Gemeinden dienenden Gesetzesänderungen in einem
Mantelgesetz zusammenzufassen. Der Grosse Rat ist aber selbstverständlich
auch befugt, die Vorlage aufzuteilen, doch müsste dabei der Grundsatz der

Einheit der Materie ebenfalls beachtet werden. Eine Pflicht, einige oder alle
Gesetzesänderungen separat zur Abstimmung zu bringen, besteht nach dem
Gesagten jedoch nicht."
b)
Die Ausführungen des Gutachters sind überzeugend. Daran ändert auch das
vom Beschwerdeführer eingereichte Gutachten von Prof. Schweizer nichts.
Zu einem völlig anderen Ergebnis kommt nämlich auch dieses Gutachten
nicht. Dort wird es lediglich als fraglich bezeichnet, ob das Mantelgesetz den
Grundsatz der Einheit der Materie wahre und dabei wird einerseits auf den
grossen Umfang der Vorlage verwiesen, anderseits wird ausgeführt, die
sachliche Beziehung, die zwischen den verschiedenen Vorschriften des
Mantelgesetzes bestehen solle, überzeuge nicht. Die Verknüpfung des neuen
Finanzausgleichs mit der Aufgabenteilung in einer Vorlage sei nicht zwingend.
Der Finanzausgleich könne auf sehr verschiedene Art und Weise geregelt
werden. In der Regel würden einerseits ein Finanzkraft-Ausgleich und ein
Lastenausgleich
angestrebt.
Demgegenüber
sei
der
Zweck
der
Aufgabenteilung
ein
anderer,
nämlich
die
Zuteilung
der
(Haupt)
Verantwortung für eine Aufgabe an Kanton oder Gemeinde. Die beiden
Bereiche stellten unterschiedliche Materien dar. Diese Argumente vermögen
indessen nicht zu überzeugen. Es ist nicht die Frage, ob die Verknüpfung des
neuen Finanzausgleichs mit der Aufgabenteilung zwingend sei. Die
Rechtsprechung des Bundsgerichts lässt es genügen, wenn die Verknüpfung
sachlich begründet ist und nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch
besteht. Vorliegend ist die Verknüpfung sachlich überzeugend und richtig. Die
Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Aufgabenteilung zwischen
Kanton und Gemeinden verfolgen dieselben Ziele und stehen in einer
sachlichen Beziehung zueinander. Eine Aufteilung der Vorlage könnte die
Erreichung der Ziele durchaus gefährden. Der Ressourcen- und der
Lastenausgleich bedingen sich gegenseitig; sie beruhen auf der Verteilung
der Aufgaben und der Finanzen zwischen Kanton und Gemeinden, wie sie
sich durch die Finanz- und Aufgabenentflechtung ergibt. Würde die Änderung
der Aufgabenteilung auf einem bestimmten Gebiet in der Abstimmung
abgelehnt, hätte dies Auswirkungen auf den Finanzausgleich. Umgekehrt
hätte eine Ablehnung des Finanzausgleichs zur Folge, dass die Finanzierung

der dem Kanton oder den Gemeinden zugewiesenen Aufgaben nicht mehr
sichergestellt wäre. Das ganze Konzept, welches der gesamten Vorlage zu
Grunde liegt, liesse sich nicht umsetzen, wenn einzelne Teile der Vorlage
angenommen, andere aber abgelehnt würden. Wollte man ein Konzept für ein
grosses Reformprojekt wie das vorliegende als unvereinbar mit dem
Grundsatz der Einheit der Materie qualifizieren, würde nicht nur in erheblicher
Weise in die weite Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingegriffen,
sondern auch die Umsetzung innovativer Reformvorhaben durch die
Gesetzgebung unterlaufen. Es kann diesbezüglich auch noch auf die sachlich
überzeugenden Ausführungen der Regierung auf 19 - 23 der Vernehmlassung
verwiesen werden. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich schon nach dem
bisher Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen.
c)
Daran ändern auch die verschiedenen Hinweise des Beschwerdeführers in
seiner Replik auf einzelne Revisionspunkte nichts, welche vermeintlich NFA -
fremd seien. Wie bereits in E. 4.a ausgeführt rügt der Beschwerdeführer mit
dem
grössten
Teil
der
Einwendungen
eine
Verletzung
der
Gemeindeautonomie, wozu er nicht befugt ist, was aber auch keinen
sachlichen Zusammenhang mit dem Grundsatz der Einheit der Materie hat.
Diese Einwände gehen somit ohnehin ins Leere. Es handelt sich dabei im
Wesentlichen
um
die
Einwände
im
Zusammenhang
mit
dem
Pflegekindergesetz, der Strafprozessordnung, dem Kindergartengesetz, dem
Behindertengesetz, dem Krankenpflegegesetz, dem Gesetz über die
Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung, dem Steuergesetz,
dem Strassengesetz, dem EG zum Gewässerschutzgesetz und dem
kantonalen Waldgesetz. Bei keiner dieser Rügen wird indessen der sachliche
Zusammenhang mit der Gesamtvorlage substanziiert in Abrede gestellt, so
dass die Einwände auf jeden Fall nicht geeignet sind, eine Verletzung des
Grundsatzes der Einheit der Materie nachzuweisen. Es kommt hinzu, dass
der Beschwerdeführer bei verschiedenen Rügen übersehen hat, dass die
neue Regelung im Wesentlichen der bisherigen Ordnung entspricht. Es sei
auf
die
Ausführungen
zum
Gemeindegesetz
verwiesen,
wo
der
Beschwerdeführer übersehen hat, dass bereits das bisherige Recht in Art. 49
Abs. 2 GG festgehalten hat, dass das Rechnungswesen der Gemeinden nach

den anerkannten Normen für die öffentlichen Haushalte geführt werde. In Art.
1 Abs. 3 FFG heisst es weiter, dass für die Gemeinden und die selbständigen
öffentlich-rechtlichen Anstalten sowie für die Arbeitslosenkasse die Vorgaben
über die Führung des Finanzhaushaltes sinngemäss gälten. Nach den
anerkannten Normen der Rechnungsführung und Rechnungsablage gehörte
schon bisher zur Jahresrechnung die Aufnahme eines Beteiligungs- und
Gewährleistungsspiegels. Auch das ist also in der Bündner NFA nicht neu.
Nicht neu ist ebenfalls die Finanzaufsichtskompetenz des Kantons über die
Gemeinden,
die
Bürgergemeinden
sowie
die
Regional-
und
Gemeindeverbände. Im Zusammenhang mit der Strafprozessordnung galt
bereits bisher, dass der Verurteilte in günstigen Verhältnissen zu Beiträgen
an die Vollzugskosten verpflichtet werden könne. Auch die Regelung in Art.
189 Abs. 2 StPO entspricht bereits geltendem Recht. Im Zusammenhang mit
dem Steuerrecht rügt der Beschwerdeführer ebenfalls Detailregelungen, die
bereits heutigem Recht entsprechen. Auch beim EG zum Gewässerschutz
und beim kantonalen Waldgesetz sind, entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers lediglich bestehende Regelung in bessere Form
gebracht, aber keine neuen Ordnungen geschaffen. Die erwähnten
Einzelrügen sind somit nicht geeignet, eine Verletzung des Grundsatzes der
Einheit der Materie zu begründen. Für weitere Einzelheiten kann auf die
umfassenden und zutreffenden Ausführungen der Regierung in ihrer Duplik
verwiesen werden. Die Beschwerde ist demnach insgesamt abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist.
8.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten grundsätzlich zulasten des
Beschwerdeführers. Vorliegend war der Beschwerdeführer infolge der
unklaren Gesetzeslage gezwungen, die Beschwerde hinsichtlich der
Verfassungsverletzungen bereits gegen die Referendumsvorlage zu erheben.
Da er dies nicht zu vertreten hat, ist ihm nur eine reduzierte Gerichtsgebühr
aufzuerlegen.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der

Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
523.--
zusammen
Fr.
1'523.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 11. März 2010
abgeschrieben (1C_521/2009).