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Disziplinarverfahren


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Permesso per deposito materiale e licenza edilizia per posa
di una gru a torre.
– Secondo la legge edilizia applicabile il deposito esterno di
materiale sulla particella in zona industriale in que- stione
è consentito soltanto in relazione a un’attività di
produzione artigianale o industriale leggera in loco, il che
non è dato nell’occorrenza (consid. 4.1–4.3).
– Eventuali pattuizioni (non documentate) con alcuni
membri dell’autorità edilizia non possono sostituire la
licenza edilizia o il permesso richiesto, tantomeno dare
all’istante il diritto al rilascio dell’autorizzazione così come
postulato; il rifiuto poi deciso dall’autorità edilizia quale
organo competente non contravviene al principio della
buona fede (consid. 4.4–4.5).
– Nessuna disparità di trattamento nel caso di specie (con- sid.
5).
Bewilligung für Materiallager und Baubewilligung für Er-
richtung eines Turmkrans.
– Gemäss kommunalem Baugesetz ist das Abstellen und
Lagern von Material auf der fraglichen Parzelle in der
Industriezone nur im Zusammenhang mit einer gewerb-
lichen Produktionstätigkeit vor Ort oder einer leichten
Industrietätigkeit vor Ort zulässig, was hier nicht erfüllt ist
(E.4.1–4.3).
– Allfällige (nicht dokumentierte) Vereinbarungen mit ein-
zelnen Mitgliedern der Baubehörde vermögen nicht die
erforderliche (Bau–)Bewilligung zu ersetzen, ebenso we- nig
geben sie dem Gesuchsteller das Recht auf die Er- teilung
der beantragten Bewilligung wie angeblich ver- einbart; die
anschliessend erfolgte Nichterteilung der Baubehörde als
zuständiges
Organ
widerspricht
nicht
dem
Vertrauensschutzprinzip (E.4.4–4.5).
– Keine rechtsungleiche Behandlung im konkreten Fall (E.5).
Considerandi:
4.1. Secondo l’art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l’autorizzazione a
costruire edifici o impianti è rilasciata solo se essi sono conformi alla
funzione prevista per la zona di utilizzazione. In virtù del diritto
federale, il compito di differenziare la zona edificabile incombe al
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diritto cantonale e quindi agli enti pubblici incaricati della pianifi-
cazione locale. Spetta quindi alle autorità incaricate di compiti pia-
nificatori stabilire l’utilizzazione dello spazio disponibile all’interno della
zona edificabile, secondo i bisogni della collettività. Rientrano in tale
facoltà sia la competenza di stabilire l’intensità dell’utiliz- zazione
consentita sia quella di descrivere i tipi di utilizzazione. A questo
riguardo, il comune convenuto gode di autonomia tutelabi- le
nell’interpretazione delle norme edilizie comunali (cfr. DTF 128 I 3
consid. 2a e b con riferimenti). All’interno delle zone edificabili sussiste
però un diritto al rilascio della licenza edilizia per quan- to il progetto di
costruzione sia conforme alla zona di utilizzazio- ne e alle altre
disposizioni edilizie (sentenze del Tribunale federale 1A.116/2002 del
17 novembre 2003 consid. 4.3, 1A.140/2003 del 18
marzo 2004 consid. 3.3, 1A.136/2003 del 4 novembre 2004 consid.
4.3, 1A.18/2004 del 15 marzo 2005 consid. 4).
4.2. Il fondo che l’istante pretende destinare, per quanto non
già avvenuto, a deposito di materiale e sul quale intende eri- gere la gru
è sito in zona industriale. Giusta l’art. 25 della legge edilizia (LE), la
zona industriale è suddivisa in “zona industriale 1” e in “zona
industriale 2”. È permessa la costruzione di edifici desti- nati alla
produzione artigianale e industriale leggera; sono escluse costruzioni a
scopo residenziale, fatta eccezione per le abitazioni destinate al
personale di sorveglianza necessario (cpv. 1). Eventuali depositi esterni
di materiale e mezzi necessari all’attività dell’azien- da vanno organizzati
in modo ordinato e devono essere autorizzati separatamente
dall’autorità edilizia (cpv. 2). La LE non precisa cosa vada inteso per zona
artigianale e in particolare per zona industria- le leggera. Giusta lo
schema delle zone di cui all’art. 15 LE, la zona industriale 2 si distingue
dalla zona industriale 1 quanto al maggior indice di edificabilità, mentre
il grado di sensibilità (GS) è III per ambedue le zone, giusta i disposti
dell’OIF, ciò che dovrebbe lasciar presupporre la volontà di non
permettere l’insediamento di ditte particolarmente moleste con un GS
del IV (da qui la probabile scel- ta del termine industria leggera). In base
alla definizione della zona artigianale e industriale leggera fornita
nell’ambito di un preceden- te procedimento davanti al Tribunale
amministrativo, il comune ha posto quale criterio principale, per
autorizzare insediamenti nella zona, quello della presenza di un’attività
di produzione leggera, nel senso che l’attività produttiva non dovrebbe
comportare emissioni
particolari (vedi sentenza del Tribunale
amministrativo R 15 70 con- sid. 3a). In detta sentenza, veniva
misconosciuta la conformità alla

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zona di una ditta di pavimentazione stradale, la quale utilizzava gli spazi
quale magazzino e quale deposito per macchinari e attrezzi, ma che non
poteva comprovare una effettiva produzione sul posto.
4.3. Poiché nell’evenienza l’autorizzazione richiesta riguar- da
in primo luogo il deposito esterno di materiale è chiaro che lo stesso è
per espressa volontà del legislatore comunale ammesso se
strettamente legato all’attività artigianale o industriale svolta sul fondo. In
altri termini, il deposito esterno di materiale che non può essere
relazionato all’attività aziendale svolta in zona industriale può essere
negato, fatto confermato dalla espressa necessità pre- vista dalla LE di
richiedere un’autorizzazione separata per tali depo- siti all’aperto. Con
tale normativa, la LE vuole garantire che la zona industriale in parola
non venga destinata a semplice deposito di materiali. Decisiva appare
allora la questione di sapere se sul fondo no. 1091 venga svolta un’attività
industriale o artigianale che possa richiedere l’impiego dei materiali o
che si serva delle attrezzature per cui viene chiesta l’autorizzazione al
deposito e che in larga mi- sura sono già stati depositati sul posto.
4.4. Per l’istante la domanda di costruzione sarebbe stata
stilata in esito a un abboccamento avvenuto tra sindaco e munici- pale, da
un lato, e committenza, dall’altro. In detta occasione sareb- be stata
discussa e definita la futura attività che si sarebbe svolta nel capannone
della ditta (realizzazione di macchine e impianti per le gallerie, revisione e
preassemblaggio nastri trasportatori, manu- tenzione e assemblaggio di
veicoli speciali, revisione e modifica di componenti meccaniche ed
elettriche di impianti di ventilazione, taglio e punzonatura di rotaie e
preassemblaggio di traversine) e decisa l’introduzione di una domanda
di costruzione per la posa della gru a torre per la movimentazione dei
materiali. Il rifiuto del progetto opposto dall’autorità edilizia, la cui
composizione nel frat- tempo sarebbe cambiata, sarebbe quindi contrario
alla buona fede.
4.5.
Come giustamente addotto dal comune convenuto, anche
se alcuni membri dell’autorità edilizia avessero pattuito con l’istante
l’introduzione di una licenza di costruzione in vista di una determinata
destinazione del fondo, tale accordo preliminare, non documentato che
dall’istante, non potrebbe in ogni caso sostituire la licenza edilizia o il
permesso richiesto e tantomeno dare all’i- stante il diritto al rilascio
dell’autorizzazione così come postulato. In primo luogo è chiaro che
l’autorità preposta al rilascio di una licenza di costruzione e di permessi
in materia edilizia è unicamen- te l’autorità edilizia comunale e non
parte dei suoi membri presi individualmente. Questo fatto era del resto
ben chiaro anche all’i-

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stante come dimostra lo scritto del 26 febbraio 2016 all’attenzione del
municipio. In detta richiesta di informazioni, l’istante aspettava un
riscontro da parte dell’esecutivo circa la fattibilità del progetto di
massima discusso con due dei suoi esponenti. In tali condizioni non è
certo dato ritenere che il rilascio postulato fosse cosa fatta e che
pertanto il rifiuto deciso possa in qualche modo contravvenire al principio
della buona fede. Da tale cronistoria emerge però che l’attività nel
padiglione industriale era più che altro prevista – in relazione al
“Deposito materiale abusivo” (vedi scritto del 26 feb- braio 2016) – e
non effettiva.
5.1. Giusta le allegazioni del comune convenuto sul fondo in
oggetto sarebbero insediate due società, senza vera pertinenza con il
deposito di materiali richiesto. Per l’istante invece, anche la D. SA
sarebbe insediata sul fondo e il capannone industriale sarebbe previsto
fungere da officina meccanica per l’attività della ditta. Come giustamente
precisato dal comune convenuto, sono ufficialmente insediate sul
fondo le ditte B. SA e la C. SA. La D. SA, anche se fa capo
essenzialmente magari an- che alle stesse persone, non è la ditta
insediata sul fondo no. 1091. Vada ricordato, che giusta l’art. 10 ORA vige
un obbligo di annuncio anche per attività commerciali. La notifica deve
contenere in parti-
colare l’indirizzo dell’attività commerciale e
l’indicazione degli spa- zi necessari per condurre l’attività commerciale.
Finora, e l’istante neppure lo pretende, un insediamento esplicito della
D. SA non ha avuto luogo, pertanto sul fondo in oggetto sono
reputate insediate le due ditte sopra indicate.
5.2. Giusta la motivazione addotta per rifiutare l’autorizza-
zione al deposito richiesta, l’esecutivo indicava la non conformità alla
funzione di zona artigianale e industriale leggera delle attività delle due
ditte insediate giusta quanto risulterebbe dal loro scopo iscritto a
registro di commercio. Per quanto riguarda la polemica sorta tra le
parti in merito alla valenza dell’iscrizione a registro di commercio in
vista della definizione dell’attività di una determinata ditta, vada in questa
sede semplicemente ricordato che è essenzial- mente l’effettiva attività
svolta dalla ditta sul posto a essere deter- minante per stabilire la sua
conformità alla zona di utilizzazione e non lo scopo col quale essa
risulta iscritta a registro di commercio, anche se solitamente parte di
questi scopi (dichiarati ed effettiva- mente esercitati) coincidono (vedi la
sentenza del Tribunale ammi- nistrativo R 17 88).
5.3. Nell’evenienza in oggetto il comune richiamava lo sco- po
dichiarato a registro di commercio delle due ditte insediate uf-

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ficialmente sul fondo in questione per dimostrare la loro estraneità a dei
veri e propri processi produttivi, come invece pretenderebbe lo scopo di
zona giusta la LE, e per negarne conseguentemente la conformità alla
zona. Vada precisato che la questione della con- formità alla zona delle
imprese insediate sulla particella no. 1091 può essere qui rilevante
solo in relazione al deposito di materiali richiesto e alla posa della gru.
Infatti, come giustamente dimostra- to dall’istante, alle due imprese in
parola sono state rilasciate le re- golari autorizzazioni per insediarsi in
zona industriale e per erigere i loro uffici.
5.4. Per queste due ditte ufficialmente insediate sul fondo no.
1091, alla luce dei principi confermati nella sentenza R 15 70 dell’8
giugno 2016 il carattere di produzione leggera non può es- sere
ammesso. L’una è un’impresa di costruzioni e l’altra si occupa dello
studio e sondaggio di terre ed esegue essenzialmente lavori di sopra e
sottostruttura e di genio civile. Sul fondo in questione per l’attività
svolta dalle due imprese non vi sono attività produt- tive. Il fatto che
una delle due ditte si occupi anche di montaggi di strutture metalliche,
impianti e istallazioni non consente di ri- tenerla attiva nel settore della
produzione artigianale e industriale leggera nel senso richiesto
dall’art. 25 LE. Nel proprio ricorso l’i- stante pretende che la B. SA
svolga anche lavori di riciclaggio di materiali d’occasione, in quanto
collaboratrice della D. SA. Tale assunto non è però dimostrato per
quanto riguarda il fondo in parola. I lavori indicati a sostegno della tesi
riguardano princi- palmente la ditta D. SA e non l’attività della B. SA
sul territorio del comune convenuto. In questo senso quindi, le cen-
sure rivolte dall’istante all’interpretazione del concetto di produ- zione
giusta quanto stabilito nella sentenza R 15 70 cadono a lato.
Nell’evenienza, poiché l’art. 25 cpv. 2 LE presuppone un carattere
produttivo dell’attività svolta affinché il deposito di materiali possa essere
autorizzato, la mancanza di un’effettiva produttività giustifi- ca il rifiuto
deciso.
5.5. Parimenti non è evidentemente dato parlare nella si-
tuazione concreta di disparità di trattamento per come attualmente il
comune agisce nei confronti dei depositi di materiali e macchina- ri in
zona industriale. Per la situazione riguardante il comune con- venuto,
una disparità di trattamento è stata decisamente negata in questa sede, in
relazione a una analoga situazione, e detta valuta- zione ha trovato
conferma anche presso la massima istanza federa- le (vedi al proposito la
citata decisione R 15 70 e la conferma di tale giudizio da parte del
Tribunale federale nella sentenza 1C_324/2016

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del 14 marzo 2017 consid. 4). In detto precedente procedimento parte
attrice si appellava appunto alla presenza di altri depositi a cielo aperto
come quelli della parte ricorrente al presente proce- dimento. Essendo
però il comune intervento già più volte nei con- fronti dell’attuale
ricorrente e proprietario dei fondi ni. 181 1091 e 1092 per eliminare la
situazione di illegalità è chiaro che non è dato appellarsi alla parità di
trattamento nell’illegalità. Sia nel pro- cedimento R 15 70 che nell’ambito
della presente vertenza emerge chiara la volontà dell’esecutivo
comunale di non più voler tollerare depositi di materiali a sé stanti e
indipendenti da una attività pro- duttiva.
6.1. È vero che nella domanda di deposito di materiale del 13
luglio 2016, quali ditte installate venivano dalla committenza in- dicate la
B. SA e la D. SA. In effetti, dalla domanda allora presentata era
evidente che queste due ditte intendevano depo- sitare dei materiali
propri e la cui lavorazione era prevista in un secondo tempo. Nella
relazione tecnica si legge infatti: “Deposito di materiale proveniente da
cantieri ultimati o in fase di ultimazio- ne, con stoccaggio nel deposito
per un prossimo riutilizzo. Questi materiali o strutture metalliche, in
una fase successiva di proget- tazione e realizzazione di nuovi
impianti, verranno modificate, la- vorate, ristrutturate e adattate alle
nuove esigenze per un nuovo programma infrastrutturale. La gran parte
delle lavorazioni avverrà sul posto nel capannone industriale situato
sulla stessa particella.” Giusta il progetto esecutivo, il deposito
riguardava “materiale riuti- lizzabile per un futuro impiego”.
6.2. Da questa descrizione tecnica è poco chiaro se al mo-
mento della presentazione della domanda di costruzione, la prete- sa
lavorazione e il reimpiego dei materiali già stoccati sul fondo e di quelli
previsti fossero già operativi o se si intendesse realizzarli in una fase
futura e successiva con il coinvolgimento poi anche della D. SA. In tali
condizioni però il deposito di materiali su di una superficie di circa
3’300 m2 non poteva essere approvato, non essendo possibile
interpretare la disposizione comunale in senso diametralmente
opposto a quello che è il suo significato. Se dei depositi di materiali
all’esterno sono autorizzabili solo in relazione all’attività della ditta, non è
dato previamente autorizzare o dichia- rare autorizzabili dei depositi
abusivi sulla base di future intenzioni della committenza di impiegare o
rielaborare tali materiali. Il senso e lo scopo della disposizione di cui
all’art. 25 cpv. 2 LE non è certo quello di ammettere degli ingenti depositi
di materiale che potreb- bero venire eventualmente e solo in minima
parte riutilizzati a fini

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alquanto generalizzati e non meglio precisati. Dalla descrizione for- nita
dall’istante non è escluso che la ditta D. SA o la B. SA
possano reimpiegare magari alcuni dei materiali depositati sul fondo.
Che però il deposito di detti materiali possa in queste con- dizioni
essere relazionato all’attività produttiva dell’una o altra dit- ta è già
quanto a estensione della richiesta del tutto irrealistico. Il padiglione
industriale sito sul fono è destinato in larga misura a deposito per
svariata merce, che sia per le sue caratteristiche che per i materiali (per
esempio le barche) non ha alcuna attinenza con un’officina meccanica
intesa in senso comune.
6.3. L’istante pretende però che sul fondo no. 1091 sareb- be
stato edificato non solo un capannone industriale, ma anche un’officina
per le macchine di cantiere, come sarebbe stato a suo tempo precisato
nella relazione tecnica allegata alla domanda di costruzione approvata il
24 giugno 2014, e che tale attività sarebbe in parte già operativa per la
D. SA. Come detto questa tesi va relativizzata. Anche se nel 2014
fosse stata autorizzata la posa di un capannone industriale destinabile in
seguito a officina meccanica e non solo un padiglione industriale (il
riferimento fatto al punto 1 del dispositivo della licenza del 24 giugno
2014 riguardava il piano per definire le zone verdi e non la relazione
tecnica), non permet- te di trarre le conclusioni che l’istante pretende.
In primo luogo, lo stabile è stato utilizzato dalla B. SA essenzialmente
come magazzino e non quale officina. Inoltre una produzione sistemati-
ca di qualsivoglia materiale metallurgico come preteso dall’istante da
parte della D. SA non è mai stato portato a conoscenza dell’autorità
comunale. Considerata l’enorme quantità di materiali depositati, la
pretesa espressa dall’istante quanto alla lavorazio- ne e comunque al
reimpiego di tali prodotti (giusta la domanda di autorizzazione solo
metallurgici) appare pretestuosa. Quale sia esattamente il prodotto
creato e che relazione lo stesso abbia con tutta la serie di materiale
depositato
a
cielo
aperto
rimane
inspie-
gabile. Già dalla
documentazione fotografica fornita dal comune si evince chiaramente
che la lavorazione nell’ambito di un’officina per macchine non potrebbe
riguardare che una minima parte del materiale presente sul posto. Se
poi la ditta fosse effettivamente già operativa nella produzione che
pretende di portare avanti all’in- terno della struttura esistente, mal si
comprende il protrarsi da anni di una situazione di illegalità. In tal caso
infatti, gli ingenti materiali assemblati sui diversi fondi dell’istante
avrebbero dovuto essere impiegati nel preteso ciclo industriale,
lasciando apparire i depositi come degli accumuli dinamici e solo
transitori di merci, fatto che

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non corrisponde a realtà. Evidentemente, se in futuro la commit- tenza
dovesse riuscire a dimostrare un’effettiva attività industriale leggera che
necessiti lo stoccaggio di ben determinati materiali in relazione a tale
attività il permesso potrà essere rilasciato. Lo stes- so dicasi per
un’attività magari dolosamente sottaciuta all’autorità comunale e che
richieda l’impiego di precisi materiali.
6.4. Dalla documentazione fotografica prodotta in sede di
ricorso, appare a questo Giudice del tutto difendibile l’asserzione fatta
dal comune e giusta la quale l’istante vorrebbe vedere sem- plicemente
autorizzato un deposito di materiali all’aperto in zona industriale, senza
la necessaria pertinenza con il processo produt- tivo. In questo senso il
ricorso si rivela infondato e va respinto. Chiaramente, la mancata
autorizzazione del deposito di materiali all’aperto non giustifica di
esaminare oltre la necessità di montare una gru a torre per la gestione
di tali composti.
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sentenza del 12 marzo 2019