gr_gerichte · R 2004 127 · 2005-06-30 · de
Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

Widerruf Subventionszusage | Landwirtschaft

R 04 127
2. Kammer
URTEIL
vom 30. Juni 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Widerruf Subventionszusage
1.
Am 19. April 2000 ersuchte die … AG (nachfolgend: …) die Regierung um
einen Beitrag aus dem Meliorationsfonds für die Erweiterung des
Käsereifungslagers der Käserei in …. Mit Beschluss Nr. 869 vom 16. Mai 2000
sicherte die Regierung des Kantons Graubünden der … für den Ausbau einen
Beitrag von pauschal Fr. 400'000.-- zu. Dem Dispositiv ist unter anderem zu
entnehmen, dass eine Anmerkung betreffend Zweckentfremdungsverbot,
Unterhalts- und Bewirtschaftungspflicht sowie die Erstattungspflicht, falls die
gesetzlichen Voraussetzungen für die Rückforderung ordentlicher Beiträge
von Bund und Kanton erfüllt sind, im Grundbuch eingetragen wurde. Nach
Abnahme des Umbaus durch das Meliorations- und Vermessungsamt am 13.
August 2001 wurde am 14. August 2002 ein erster Teilbetrag von Fr. 200'000.-
- an die … ausbezahlt.
2.
Am 22. September 2002 wurde – vor Auszahlung der restlichen Fr. 200'000.--
- die provisorische Nachlassstundung über die … angeordnet. In der Folge
erwarb die Genossenschaft … (nachfolgend: …) von der … die Liegenschaft
und die zum Käsereibetrieb gehörenden mobilen Einrichtungen in ... Um diese
Transaktion zu ermöglichen, gewährte die Regierung der … ein zinsloses
Darlehen in mehrfacher Millionenhöhe. Das Warenlager, die Rezepturen,
Zulassungen und Bewilligungen wurden durch die … AG (nachfolgend: …)
übernommen. Vor Abschluss dieser Kaufverträge stimmte das Amt für
Landwirtschaft, Strukturverbesserungen und Vermessung mit Schreiben an
die … vom 30. Januar 2003 der Eigentumsübertragung an die … zu, sofern

diese
bereit
sei,
die
auf
den
beiden
Grundstücken
lastende
meliorationsrechtliche Grundbuchanmerkung zu übernehmen.
3.
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2003 erklärte das Departement des Innern
und der Volkswirtschaft Graubünden (nachfolgend: DIV) der …, dass der
Restbetrag von Fr. 200'000.-- nicht mehr ausbezahlt werde. Am 15. Juni 2004
liess das DIV der … den Entwurf betreffend Wiedererwägung des
Regierungsbeschlusses vom 16. Mai 2000 zukommen, mit der Aufforderung
sich vernehmen zu lassen. In ihrer Stellungnahme vom 30. August 2004
beantragte die … den Verzicht auf den Subventionswiderruf. Am 30.
November 2004 entschied die Regierung, Ziff. 1 des Regierungsbeschlusses
vom 16. Mai 2000 wie folgt abzuändern: „Dem obgenannten Beitragsgesuch
wird entsprochen und unter Vorbehalt der Restfinanzierung an die effektiven
Ausführungskosten ein Beitrag aus dem Meliorationsfonds von pauschal Fr.
200’000.-- zugesichert“. Zur Begründung führte sie aus, dass die …, nachdem
sie in Nachlassliquidation gefallen sei, die Anlagen in … nicht mehr
zweckkonform selber nutzen konnte, weshalb ein Nachfolger gesucht werden
musste. Eine Übernahme durch Käufer, welche gewillt gewesen wären, die
Anlagen dem Beitragszweck entsprechend zu nutzen, sei erst zustande
gekommen, als der … seitens des Kantons ein zinsloses Darlehen in
mehrfacher Millionenhöhe gewährt worden war. Hätten die Kaufverträge nicht
abgeschlossen werden können, so wäre ein Rückforderungstatbestand
gemäss Art. 51 Abs. 1 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden
(MelG; BR 915.100) erfüllt gewesen. Da die … das Käsereifungslager nicht
mehr selber betreibe, habe sie keinen Anspruch mehr auf die Gewährung der
Beiträge. Zudem habe der Kanton dank seiner Aufwendungen die
Nachfolgeregelung ermöglicht, und gleichzeitig die … von der Pflicht der
Rückerstattung befreit. Unter diesen Umständen sei der teilweise Widerruf
des Regierungsbeschlusses zulässig. Der Widerruf erfolge gestützt auf die
gesetzliche Grundlage von Art. 10 des Gesetzes über das Verfahren in
Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG; BR 370.500).
4.
Dagegen liess die … am 22. Dezember 2004 frist- und formgerecht Rekurs
beim Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag um kostenfällige Aufhebung

der Ziff. 1 des Regierungsbeschlusses Nr. 1675 vom 30. November 2004. Die
Rekursgegnerin
sei
zu
verpflichten,
der
Rekurrentin
den
mit
Regierungsbeschluss vom 16. Mai 2000 zugesprochenen Beitrag von Fr.
400'000.-- im noch ausstehenden Umfang von Fr. 200'000.-- auszuzahlen. Im
Wesentlichen führte sie aus, dass der Widerruf ohne hinreichende gesetzliche
Grundlage erfolgt sei. Zudem würden die Voraussetzungen für einen Widerruf
nicht erfüllt, da sich der relevante Sachverhalt nicht massgebend verändert
habe. Die Gewährung des zinslosen Darlehens stehe nämlich in keinem
direkten
Zusammenhang
mit
der
Subventionszusicherung.
Eine
Verpflichtung, den Betrieb selber zu führen, habe nie bestanden. Auch die
Begründung des Subventionswiderrufs mit der Finanzknappheit sei
unzulässig. Weiter führte die Rekurrentin aus, dass der Widerruf eine
widerrechtliche Gläubigerschädigung bewirke, dass er unverhältnismässig sei
und
einer
Interessenabwägung
(öffentliches
Interesse
versus
Vertrauensinteresse der Rekurrentin) nicht Stand halte. Abschliessend sei
darauf hinzuweisen, dass der Widerruf verfassungswidrig sei. Verletzt seien
die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV; SR 101]), der
Vertrauensgrundsatz (Art. 9 BV), das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und
das Willkürverbot (Art. 9 BV).
5.
In ihrer Vernehmlassung vom 8. Februar 2005 beantragte die Regierung
Abweisung des Rekurses. Zur Begründung verwies sie zunächst auf den
angefochtenen Beschluss. Weiter brachte sie vor, dass der Einwand der
Rekurrentin, dem Widerruf mangle es an einer hinreichenden gesetzlichen
Grundlage, unbegründet sei. Der Widerruf einer Subventionsverfügung könne
auch auf die allgemeine Vorschrift von Art. 10 VVG gestützt werden, es
bedürfe keiner speziellen gesetzlichen Grundlage. Der Widerruf sei deshalb
erfolgt, weil die Liegenschaft in … an andere Eigentümer übergegangen sei
und diese Übernahme durch den Kanton finanziell unterstützt worden sei.
Damit habe die Regierung auch im Interesse der Rekurrentin gehandelt.
Primärer Anknüpfungspunkt für die Frage des Widerrufstatbestandes sei die
Unterstützung des Kantons beim Veräusserungsgeschäft und nicht die
Veräusserung. Ohne die Leistung durch den Kanton wäre der Verkauf nicht
möglich gewesen, da die … keine anderen Kaufinteressenten zur Hand

gehabt habe. Einen Gegenbeweis vermöge die Rekurrentin nicht zu
erbringen. Weiter bestehe ein enger Konnex zwischen dem Darlehen an die
… und der Fortführung des Betriebs in … Die Kaufverträge mit der … und der
… hätten sich nämlich in dem Sinne gegenseitig bedingt, dass kein Vertrag
ohne den Abschluss des anderen Gültigkeit erlangen sollte. Entgegen der
Ansicht der Rekurrentin liege keine Gläubigerschädigung vor. Weiter führte
die Rekursgegnerin aus, bei der Interessenabwägung sei zu berücksichtigen,
dass die Rekurrentin dank der Unterstützung durch den Kanton nicht zur
Rückzahlung der bereits ausbezahlten Fr. 200'000.-- verpflichtet worden sei.
Eine Verfassungsverletzung liege ebenfalls nicht vor.
6.
In einem zweiten Schriftenwechsel erhielten die Parteien nochmals die
Gelegenheit, ihre Argumentation zu vertiefen und zu präzisieren.
Auf die weiteren Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist der Regierungsbeschluss
Nr. 1675 vom 30. November 2004. Nachfolgend ist zu prüfen, ob überhaupt
eine gesetzliche Grundlage für den Widerruf der Subventionsverfügung
gegeben ist. Alsdann stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen für einen
allfälligen Widerruf erfüllt sind.
2. a)
Wenn die Voraussetzungen des Widerrufs ausdrücklich in einem
Spezialgesetz geregelt sind, kann die verfügende Behörde auch eine
ursprünglich fehlerfreie Verfügung abändern. Regelt die lex specialis einen
Widerruf nicht, ist dieser gestützt auf eine allgemeine Verfahrensnorm möglich
(lex specialis derogat generali). Gemäss Bundesgerichtspraxis wird durch
eine in Verfügungsform zugesprochene Subvention ein subjektives Recht
geschaffen (BGE 101 Ib 81, 93 I 675). Nach einhelliger Lehre und Praxis

können selbst subjektive Rechte entzogen werden (BGE 121 II 276;
Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, Rz.1002 ff.).
b)
Die
Rekurrentin
bringt
vor,
dass
gemäss
Rechtsprechung
des
Bundesgerichtes beim Widerruf von Subventionszusicherungen eine
ausdrückliche gesetzliche Grundlage verlangt werde. Ihre Argumentation
leitet sie aus den beiden Bundesgerichtsentscheiden BGE 93 I 666 f. und ZBl
1978, 550 f. ab. Die Rekurrentin verkennt, dass es in den beiden Urteilen um
den Tatbestand der Zweckentfremdung von Subventionen ging. Das
Bundesgericht verlangt für solche Fälle, dass sich ein allfälliger Widerruf auf
eine klare und eindeutige Rechtsgrundlage stützen muss. Das Erfordernis der
klaren und eindeutigen Rechtsgrundlage bezieht sich jedoch nur auf die
Umschreibung der Verhaltenspflicht des Empfängers und nicht auf die
Widerrufsbefugnis an sich. Zur Begründung wird angeführt, dass der
Empfänger der Subvention die Verpflichtung übernehme, die Subvention
zweckentsprechend zu verwenden. Es handle sich dabei um eine Bedingung.
Handle der Empfänger dieser Bedingung zuwider, so könne die Subvention
grundsätzlich in dem Umfange, in welchem der angestrebte Zweck nicht
erreicht werden könne, zurückgefordert werden. (vgl. ZBl 1978, S. 552;
Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 1976, Bd. II,
Nr. 156 B II). Vorliegend ist unbestritten, dass die Rekurrentin den aus dem
Subventionsverhältnis fliessenden Zweck nicht verletzt hat. Die Anlagen in …
werden nach wie vor dem Subventionszweck entsprechend genutzt. Der
Widerruf erfolgte vielmehr deswegen, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse
inzwischen geändert haben. Somit ist die vorgebrachte Rechtsprechung für
den Fall nicht einschlägig.
c)
Art. 51 MelG regelt gemäss Wortlaut die Rückerstattung von bereits
ausbezahlten Subventionsbeiträgen. Wie dem Sachverhalt zu entnehmen ist,
ging es der Rekursgegnerin nicht darum, die bereits erstatteten Fr. 200'000.-
- zurückzufordern. Vielmehr wollte sie – da sich der Sachverhalt seit Erlass
der Subventionsverfügung in erheblichem Masse geändert habe - von der
Auszahlung der restlichen Fr. 200'000.-- absehen, weshalb sie ihren
Beschluss von 16. Mai 2000 teilweise widerrufen hat. Im Meliorationsgesetz

findet sich keine Norm, welche den Widerruf einer Verfügung regelt, weshalb
dafür die allgemeine Verfahrensnorm von Art. 10 VVG zur Anwendung
gelangt. Demnach besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für den
Widerruf der Subventionsverfügung.
3. a)
Gemäss Art. 10 Abs. 1 VVG können Entscheide durch die in erster Instanz
zuständige Behörde von Amtes wegen oder auf Begehren des Betroffenen
hin geändert oder widerrufen werden, wenn eine von der ursprünglichen
Entscheidgrundlage wesentlich abweichende Sach- oder Rechtslage besteht
und nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Widerruf
entgegenstehen.
b)
Zunächst ist zu prüfen, ob sich der Sachverhalt im Moment des Widerrufs
gegenüber jenem zum Zeitpunkt des Erlasses der Subventionsverfügung
wesentlich geändert hat. Am 16. Mai 2000 beschloss die Regierung, der …
einen Beitrag aus dem Meliorationsfond für die Erweiterung des
Käsereifungslagers der Käserei in … zuzusprechen. Dem Dispositiv des
Beschlusses ist u.a. zu entnehmen, dass die Parteien eine Garantieerklärung
betreffend
Zweckentfremdungsverbot
sowie
Unterhalts-
und
Bewirtschaftungspflicht vereinbart haben, welche im Grundbuch angemerkt
wurde. Knapp zweieinhalb Jahre später, nämlich am 22. September 2002,
wurde über die Rekurrentin die provisorische Nachlassstundung angeordnet.
Eine Weiterführung des Käsereifungslagers durch die Rekurrentin war nicht
mehr möglich, weshalb ein Nachfolger gesucht werden musste. Unbestritten
ist, dass der Betrieb auch nach Verkauf dem Subventionszweck entsprechend
genutzt wird. Durch den Verkauf des Käsereifungslagers kam es allerdings zu
einem Wechsel der durch die Subvention begünstigten Rechtssubjektes. Als
der Beschluss gefällt wurde, einen Beitrag für die Erweiterung des
Käsereifungslagers zuzusichern, stand der Regierung eine Firma gegenüber,
die ohne weiteres in der Lage war, den Betrieb zu führen. Zu jenem Zeitpunkt
zeichnete sich keineswegs ab, dass sich die Rekurrentin zwei Jahre später in
Nachlassstundung befinden würde – ansonsten die Regierung mit Sicherheit
keinen Beitrag gesprochen hätte. Sie durfte davon ausgehen, dass das
Käsereifungslager in den folgenden 20 Jahren (Art. 47 und 51 MelG i.V.m.

Art. 102 Abs. 1 LwG) ohne weitere Finanzhilfen seitens des Kantons
weitergeführt würde. Im Jahr 2004 stand die Rekursgegnerin aber vor völlig
neuer Sachlage. Die Rekurrentin war nicht mehr in der Lage, den Betrieb
weiter zu führen und ihre Nachfolgerin, die die GRKB – einzige
Kaufinteressentin der betreffenden Liegenschaften – war nicht finanzkräftig
genug, um die Anlage überhaupt übernehmen zu können. Ihre Annahme, der
Betrieb in … werde den Subventionsvoraussetzungen entsprechend während
der nächsten 20 Jahre ohne weitere finanzielle Unterstützung fortgeführt,
entpuppte sich als Irrtum. Wollte die Rekursgegnerin eine Stilllegung des
Käsereifungslagers verhindern, so war eine weitere Finanzspritze durch den
Kanton unvermeidlich. Zwar behauptet die Rekurrentin, dass sich nebst der
… noch weitere Käufer für die Liegenschaften interessiert hätten. Einen
entsprechenden Beweis blieb sie jedoch schuldig.
In Anbetracht dieser Tatsache muss vorliegend von einer wesentlichen
Änderung der Sachlage gesprochen werden. Es ist klar, dass die
Rekursgegnerin unter diesen veränderten Umständen keine Subvention an
die Erweiterung des Käsereifungslagers gesprochen hätte. Anzumerken
bleibt, dass keine wesentliche Sachverhaltsänderung vorgelegen hätte, wenn
der neue Erwerber genügend solvent gewesen wäre, um den Betrieb ohne
Hilfe der öffentlichen Hand fortführen zu können.
c)
Weiter stellt sich die Frage, ob ein öffentliches Interesse den teilweisen
Widerruf rechtfertigt und keine überwiegenden privaten Interessen dagegen
sprechen. Ziel der Subvention ist es, eine wirtschaftliche Tätigkeit, die im
öffentlichen Interesse liegt, zu unterstützen. Da sich die Rekurrentin in
Liquidation befindet, ist klar, dass der noch ausstehende Beitrag in der Höhe
von Fr. 200'000.-- einzig dazu verwendet werden würde, den Schaden der
Gläubiger zu mindern. Folglich würde genannter Betrag nicht mehr seinem
Zweck entsprechend eingesetzt. Eine Auszahlung würde demzufolge nicht im
öffentlichen Interesse liegen. Private Interessen der Gesellschaft in
Liquidation, welche die öffentlichen Interessen am Widerruf zu überwiegen
vermögen, liegen keine vor. Bezüglich der Gesellschaftsinteressen ist zu
bemerken, dass die Rekurrentin an sich gar keine eigenen Interessen mehr

hat, da sie sich ja in Nachlassliquidation befindet. Vielmehr nimmt sie die
Interessen ihrer Gläubiger – den Schaden so klein wie möglich zu halten –
wahr. Diese Interessen überwiegen aber das öffentliche Interesse an
zweckgemässer Verwendung der Subventionen nicht. Die privaten Interessen
stehen somit einem Teilwiderruf nicht entgegen.
d)
Auch der Einwand der Rekurrentin, die Subventionsverfügung - aufgrund
deren er bereits disponiert habe - könne nur widerrufen werden, wenn ihm in
Analogie zum Widerruf von Bauverfügungen sein Vertrauensschaden ersetzt
werde, ist unbegründet. Zwar ist der Rekurrentin dahingehend beizupflichten,
dass die Einräumung einer Befugnis, von der der Berechtigte bereits
Gebrauch gemacht hat, einem Widerruf entgegenstehen kann. Im
vorliegenden Fall verhält es sich jedoch anders als beim Widerruf von
Baubewilligungen. Dort muss das erstellte oder im Bau befindliche Gebäude
bei einem allfälligen Widerruf wieder abgerissen werden, weshalb
Investitionen des Bauherrn zunichte gemacht werden. Durch den
Subventionswiderruf werden jedoch keine Investitionen der Rekurrentin
vernichtet, weshalb es sich nicht rechtfertigt, den Widerruf nur unter
erschwerten Bedingungen zuzulassen.
e)
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es sich aufgrund der veränderten
Sachlage und überwiegen der öffentlichen Interessen rechtfertigt, den noch
ausstehenden Betrag in der Höhe von Fr. 200'000.-- nicht mehr auszuzahlen.
4. a)
Im Folgenden ist noch auf den Einwand der Rekurrentin einzugehen, der
Subventionswiderruf komme einer rechtswidrigen Gläubigerschädigung
gleich und überdies verstosse er auch noch gegen ihre verfassungsmässigen
Individualrechte.
b)
Die Frage der Gläubigerschädigung erübrigt sich, wenn gestützt auf eine
gesetzliche Grundlage der Widerruf einer Subventionsverfügung möglich und
rechtens ist. Da Subventionen nur unter bestimmten Voraussetzungen
zugesprochen
werden,
rechtfertigt
sich
ihr
Widerruf,
wenn
die
Voraussetzungen
nicht
mehr
erfüllt
werden.
Vorliegend
hat
die

Rekursgegnerin zu Recht den teilweisen Widerruf der Subvention ex tunc
verfügt, da nicht mehr alle Voraussetzungen für ihre Zusprechung erfüllt
waren. Deshalb konnte dieser Beitrag gar nicht in die Konkursmasse fallen.
Folglich können die Gläubiger durch den zulässigen Widerruf der
Subventionsverfügung überhaupt nicht geschädigt werden.
c)
Im Widerruf der Subventionsverfügung sieht die Rekurrentin u.a. die
Eigentumsgarantie verletzt, da für einen solchen Eingriff weder eine
gesetzliche Grundlage noch ein überwiegendes öffentliches Interesse
vorliegen würden. Wie bereits ausgeführt, stützt sich der Widerruf und folglich
auch die Einschränkung der Eigentumsgarantie auf Art. 10 VVG. Ferner liegt,
wie gezeigt, ein überwiegendes öffentliches Interesse vor. Somit wurde weder
die
Eigentumsgarantie
noch
der
ebenfalls
geltend
gemachte
Vertrauensgrundsatz verletzt. Ferner beanstandet die Rekurrentin die
Verletzung des rechtlichen Gehörs, da sie im Verfahren betreffend
Subventionierung
der
GRKB
nicht
angehört
wurde.
Da
diese
Subventionierung die Rekurrentin nicht betrifft, ist nicht ersichtlich, weshalb
ihr rechtliches Gehör verletzt sein soll. Schliesslich beruft sich die Rekurrentin
auch noch auf das Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV. Willkür ist dann
anzunehmen, wenn ein Entscheid offensichtlich falsch ist. Wie die
Ausführungen gezeigt haben, kann vorliegend keineswegs von einer
willkürlichen Rechtsanwendung gesprochen werden.
5. a)
Dem
Gesagten
nach
ergibt
sich,
dass
der
Teilwiderruf
des
Regierungsbeschlusses vom 16. Mai 2000 gestützt auf Art. 10 VVG, welches
eine genügende gesetzliche Grundlage darstellt, gerechtfertigt war. Die
privaten Interessen der Rekurrentin überwiegen die öffentlichen Interessen
nicht, weshalb der Widerruf zulässig war. Da durch den Teilwiderruf zudem
weder Gläubiger geschädigt noch Grundrechte verletzt wurden, ist der
angefochtene Beschluss Nr. 1675 der Regierung des Kantons Graubünden
vom 30. November 2004 rechtens, was zu dessen Bestätigung und zur
Abweisung des Rekurses führt.

b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 75 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
Graubünden (VGG, BR 370.100) zu Lasten der Rekurrentin.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Der Rekurs wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 3’000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
204.--
zusammen
Fr.
3'204.--
gehen zulasten der … AG in Nachlassliquidation und sind innert 30 Tagen seit
Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons
Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Beschwerde wurde am
2. Juni 2006 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (2P.291/2005/bie).