gr_gerichte · U 2012 88 · 2012-11-20 · it
aufschiebende Wirkung

Submissionen

U 12 88
1a Camera
SENTENZA
del 20 novembre 2012
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente appalto
1.
Il 24 maggio 2012, l’Ufficio tecnico dei Grigioni metteva a pubblico concorso le
opere da ingegnere per degli interventi all’…lungo la tratta … Entro i termini
legali sette ditte partecipavano all’appalto. All’apertura delle offerte, la ditta …
(ricorrente) offriva un prezzo di fr. 146'877.85 e la … SA (convenuta) di fr.
198'392.65. Tutte le altre offerte superavano i fr. 240'000.--.
2.
Con decisione 8 agosto 2012, l’Ufficio tecnico dei Grigioni comunicava alle ditte
interessate che il Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei Grigioni
(DCTF) aveva decisa l’assegnazione dei lavori alla ditta … SA (convenuta) per
l’importo di fr. 198'392.65, dopo aver esclusa dall’aggiudicazione la ditta
ricorrente per aver presentato un calcolo dell’onorario globale incomprensibile.
3.
Il 17 agosto 2012, la ditta ricorrente interponeva ricorso al Tribunale
amministrativo postulando l’annullamento del provvedimento impugnato e, in
via principale, l’assegnazione della commessa e, in via eventuale, il ritorno degli
atti all’ufficio convenuto per la presa di una nuova decisione di delibera previa
dichiarazione di validità della sua offerta. A prescindere dal fatto che la
motivazione della decisione di delibera sarebbe insufficiente, l’istante contesta
la sua esclusione dalla gara d’appalto, avendo essa presentato un’offerta chiara
e dettagliata. In ogni caso, qualora fossero sorti dei dubbi sul calcolo proposto,
in ossequio al principio della proporzionalità e come espressamente sancito
anche dalla legislazione in materia di appalti, l’autorità avrebbe dovuto

eventualmente chiedere ragguagli in merito al calcolo proposto e non escludere
semplicemente l’offerta dalla considerazione.
4.
Nella propria presa di posizione del 5 settembre 2012 il DCTF chiedeva la
reiezione del ricorso. Formalmente, la motivazione addotta nella decisione di
delibera sarebbe stata sufficiente per permettere all’istante di adire le vie legali
e un eventuale vizio sarebbe comunque sanabile dinanzi al Tribunale
amministrativo. Giusta la documentazione di gara, il calcolo dell’onorario
globale avrebbe dovuto conformarsi alle norme SIA 103, cosa che la ricorrente
non avrebbe fatto. Per questo un’ulteriore richiesta di informazioni si sarebbe
rivelata inadeguata a sanare le lacune dell’offerta, giacché un cambiamento del
calcolo dell’onorario globale giusta le disposizioni SIA 103 avrebbe
necessariamente comportato una modifica inammissibile dell’offerta. La
prestazione offerta dalla ricorrente comporterebbe in ognuna delle prestazioni
parziali dei tempi d’esecuzione manifestamente troppo ridotti, non essendo
stato tenuto in considerazione il preventivo dell’ammontare globale dei costi,
per cui l’esclusione di detta offerta dalla considerazione non darebbe adito a
critiche. Anche il calcolo delle ore lavorative proposte lascerebbe sussistere seri
dubbi sulla serietà dell’offerta presentata dalla ricorrente, soprattutto in
considerazione del ridotto tempo di lavoro offerto rispetto alle ore di lavoro
desumibili.
5.
Replicando, la ricorrente si riconfermava principalmente nelle proprie
allegazioni e proposte. I fattori adottati per il calcolo dell’onorario rientrerebbero
nei parametri della norma SIA 103 applicabile e sarebbero stati scelti in base
alla grande esperienza ed efficienza dell’offerente. Per il resto il calcolo delle
ore lavorative previste eseguito dal dipartimento convenuto sarebbe frutto di
una errata interpretazione dei dati offerti.
6.
Nella propria duplica, il DCTF ribadiva la mancata conformità dell’offerta
dell’istante alle condizioni di gara, non essendo stato l’onorario in oggetto
calcolato sulla base di un tempo previsto in ore (Tp) conforme alla normativa

SIA 103. La ricorrente avrebbe potuto tenere in considerazione i vantaggi in
termini di esperienza ed efficienza nell’organizzazione del lavoro accordando
uno sconto maggiore sulla prestazione calcolata, ma non adottando altri criteri
per la fissazione dell’onorario.
7.
Dal canto suo, la convenuta, ditta alla quale erano stati assegnati i lavori,
rinunciava a prendere posizione sul ricorso.
Considerando in diritto:
1.
La controversia verte principalmente sulla liceità dell’esclusione della ricorrente
dalla gara d’appalto per aver presentato un calcolo dell’onorario globale
incomprensibile. Non è contestato che alla presente controversia sia applicabile
la Legge cantonale sugli appalti pubblici (Lap) e la relativa ordinanza
d’esecuzione (Oap).
2. a)
Formalmente, l’istante invoca una violazione del diritto di audizione, non
essendo stata la decisione di delibera sufficientemente motivata. Giusta l’art. 23
Lap, l'aggiudicazione va brevemente motivata e notificata contemporaneamente
a tutti gli offerenti, munita dell'avvertimento circa i mezzi d'impugnazione. In
principio, l’esigenza di una motivazione è rispettata non appena gli interessati
possono, attraverso la decisione o sulla scorta di altri elementi della causa a
loro noti, rendersi conto sufficientemente delle ragioni che stanno alla base
della decisione (DTF 123 I 34 cons. 2c e 122 IV 8 cons. 2c; PTA 1991 no. 12 e
DTA 627/93). Per costante prassi di questa sede, in materia di appalti pubblici
l’esigenza di una motivazione è soddisfatta anche quanto la stessa è alquanto
succinta, giacché l’art. 23 Lap non esige che una “breve motivazione”. Decisivo
è in ogni caso che la concorrente possa capire la portata della decisione sulla
base della motivazione fornita e degli atti messi a disposizione degli interessati
durante il termine d’impugnazione (STA U 07 55, U 06 71 e U 03 41).

b)
Nell’evenienza in oggetto, la motivazione addotta era che il calcolo dell’onorario
globale risultava incomprensibile. Indubbiamente la spiegazione sull’esclusione
era stata alquanto succinta, ma per quanto verrà anche detto nelle
considerazioni di merito che seguono, il vizio dell’offerta consiste propriamente
nell’impossibilità di comprendere il risultato del calcolo proposto. In questo
senso la motivazione era assolutamente pertinente e precisa. Nell’ambito del
doppio scambio di scritti processuali, all’istante venivano poi anche elencate
altre incongruenze dell’offerta presentata, ma essenzialmente è proprio
semplicemente il calcolo operato ad essere incomprensibile, per cui la
motivazione fornita non dà adito ad alcuna critica.
3. a)
Ai sensi dell’art. 22 cpv. 1 lett. c Lap, un'offerta viene esclusa
dall'aggiudicazione se l'offerente inoltra un'offerta incompleta o che non
corrisponde ai requisiti dell'avviso di gara. La prassi di questo Giudice per
quanto
riguarda
la
conformità
dell’offerta
ai
requisiti
richiesti
nella
documentazione d’appalto era inizialmente molto severa. Con ciò si voleva
garantire che solo delle offerte complete e in sintonia con il capitolato potessero
essere prese in considerazione per l’aggiudicazione (PTA 1999 no. 61 e 1997
no. 60). Inoltre l’assoluta conformità ai requisiti del concorso era ritenuta
determinante per poter procedere al necessario paragone tra le singole
posizioni e quindi comparare le offerte in modo trasparente. La conformità
dell’offerta al capitolato d’appalto non andava e non va comunque intesa nel
senso che all’autorità deliberante venga preclusa qualsiasi possibilità di
chiedere delle informazioni supplementari in merito all’offerta introdotta. Già il
testo di cui all’art. 25 cpv. 1 Oap si oppone ad una simile interpretazione. Infatti
giusta tale disposto, il committente può chiedere agli offerenti spiegazioni circa
la loro offerta. Queste informazioni ottenute a posteriori non possono tuttavia
avere quale conseguenza una modifica delle basi dell’offerta o dei prezzi offerti.
L’iniziale giurisprudenza è poi stata in seguito mitigata. Questo Giudice ha
considerato che offerte carenti di indicazioni secondarie non potevano essere
escluse dalla considerazione qualora i documenti mancanti potessero essere
completati dall’autorità stessa o se questi non avessero comunque inciso sulla

convenienza dell’offerta (STA U 07 52, 50, 49 e 44). In verità, una certa cautela
s’impone già in ossequio al principio della proporzionalità. Tenendo in
considerazione gli scopi delle disposizioni in materia di appalti pubblici, a
sapere l’incremento della libera concorrenza, il rispetto della parità di
trattamento tra concorrenti e la trasparenza del procedimento oltre
naturalmente ad un impiego parsimonioso dei mezzi pubblici, sarebbe del tutto
sproporzionato e darebbe prova di formalismo eccessivo escludere dall’appalto
offerte che presentino dei vizi di poco conto e ostacolare con ciò il gioco della
libera concorrenza. La questione di sapere quali vizi possano essere sanati e
quali invece comportino l’esclusione dell’offerta va analizzata di volta in volta,
alla luce della concreta situazione di fatto (PTA 2001 no. 41).
b)
Non è contestato che per il calcolo dell’onorario fossero applicabili le norme SIA
103 ed in particolare l’art. 7 (vedi condizioni di gara cifra 4.2). Giusta detta
normativa, il calcolo dell’onorario globale si basa sul principio che il tempo
impiegato dall’ingegnere per fornire la prestazione di base sia in relazione con i
costi di costruzione dell’opera. Questo rapporto consente di determinare il
tempo medio necessario (Tm) adeguato in funzione dei costi di costruzione.
Moltiplicando questo valore per il fattore i che tiene conto delle caratteristiche e
della composizione del gruppo di lavoro impiegato per svolgere il mandato
viene calcolato il Tp, che risulta a sua volta determinante per il calcolo
dell’onorario (art. 7.1 cifra 1). Giusta le disposizioni SIA le due formule si
presentano come segue:
dove B sta per costo dell’opera in franchi, n per grado di difficoltà, i per fattore di
gruppo, q per quota di prestazione, s per fattore per prestazioni particolari e r
per fattore di adeguamento.

c)
In assonanza alle condizioni di gara, i fattori B (aufwandbestimmende
Baukosten: fr. 1’900'000.--) e p (0.133) erano già stabiliti, mentre all’offerente
restava possibile definire i fattori n, i, r e q. Come del resto non viene neppure
contestato dalla parte convenuta, per i primi di questi fattori l’istante offriva dei
valori di n = 1.10, i = 0.90 e r = 0.90 in assonanza al margine previsto dalle
direttive SIA. Il fattore q corrispondeva invece ad una percentuale che variava a
seconda del tipo di prestazione parziale in questione. Effettuando il calcolo
aritmetico in base a detti fattori, per la prestazione parziale riguardante il
progetto edilizio il Tp risultava essere di 450 ore e non di 361 ore come indicato
nell’offerta presentata. La stessa incongruenza si verificava per tutte le
successive prestazioni parziali, dove le ore effettivamente offerte dalla
ricorrente erano costantemente più ridotte di quanto risultava dal semplice
calcolo matematico in base ai fattori sopraindicati e offerti dalla concorrente
stessa. In questo modo, per tutte le prestazioni parziali richieste dal capitolato,
l’offerta in questione calcolava un Tp complessivo di 1407 ore mentre operando
il calcolo giusta i parametri indicati dalla concorrente stessa nella propria offerta
le ore matematicamente corrette risultavano essere di 1754. E’ in queste
condizioni indubbio che la concorrente abbia calcolato l’onorario globale
secondo un calcolo incomprensibile. Applicando la formula SIA in base ai dati
contenuti nell’offerta esclusa dalla considerazione, le ore risultanti non
corrispondevano in nessuna delle prestazioni parziali al risultato aritmetico
dell’operazione. Ne consegue che l’onorario in parola non è stato calcolato
secondo le regole SIA 103 e che pertanto la ricorrente non si è attenuta alle
condizioni di gara. La sua esclusione dalla considerazione è allora avvenuta a
giusta ragione.
d)
Evidentemente, trattandosi di una palese contraddittorietà tra i dati offerti e il
calcolo aritmetico operato, anche la richiesta di ulteriori spiegazioni non
avrebbe potuto apportare alcunché di nuovo. Infatti, l’offerta conteneva tutte le
indicazioni richieste quanto ai parametri scelti per l’applicazione della formula
SIA e quindi se l’errore si fosse riferito ad un simile parametro una correzione
dell’offerta si sarebbe rivelata improponibile già per quanto espressamente

sancito all’art. 25 cpv. 1 Oap. Infatti una qualsiasi modifica dei coefficienti offerti
avrebbe comportato una modifica delle basi dell’offerta. Anche una correzione
del calcolo proposto sarebbe stata improponibile, comportando questa
un’essenziale modifica del prezzo offerto per le oltre 300 ore mancanti rispetto
al corretto calcolo dei fattori offerti.
4.
Poiché per i motivi esposti in precedenza la ditta è stata a giusto titolo esclusa
dalla considerazione per aver presentato un calcolo del Tp nel calcolo
dell’onorario globale contrario alle norme SIA 103, non si giustifica soffermarsi
oltre sulle ulteriori censure che il dipartimento convenuto sembra in sede di
ricorso rivolgere alla concorrente. Come giustamente addotto dalla ricorrente
però, se per l’autorità appaltante la portata dei valori percentuali aggiunti ai
nominativi dei collaboratori della ditta non fosse stata chiara, si sarebbe in
questo caso imposta la richiesta di una spiegazione da parte dell’offerente circa
l’offerta presentata, anziché trarre delle conclusioni contrarie a quanto la ditta
partecipante all’appalto intendeva offrire. D’altro canto però, anche l’onorario
offerto dall’istante per la direzione lavori, anche se riferito ad una prestazione
facoltativa, dà adito a qualche perplessità se si considera il ridottissimo impiego
di ore offerto. Simili considerazioni non hanno però alcuna influenza sul risultato
della presente controversia che già per i motivi addotti nel considerando che
precede comporta la completa reiezione del ricorso.
5.
In virtù dell’art. 73 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA), la parte
soccombente deve assumersi le spese del procedimento. Nel caso concreto
l’esito della vertenza giustifica l’accollamento dei costi occasionati dal presente
procedimento alla ditta ricorrente. Per contro il dipartimento convenuto non ha
diritto a ripetibili avendo agito nell’ambito delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78
cpv. 2 LGA)
Il Tribunale decide:

1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
3'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
238.--
totale
fr.
3'248.--
il cui importo sarà versato dalla ricorrente, entro trenta giorni dalla notifica della
presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni,
Coira.