gr_gerichte · VR1 2025 51 · 2025-11-21 · de
Regionalgericht Prättigau/Davos

Stimmrechtsbeschwerde | politische Rechte

Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 21. November 2025
mitgeteilt am 25. November 2025
[Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde erhoben. Der Fall ist am Bundesgericht
hängig (1C_1/2026)]
Referenz
VR1 25 51
Instanz
Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Audétat, Vorsitz
Pedretti und von Salis
Hemmi, Aktuarin
Parteien
A._____
Beschwerdeführer
gegen
B._____
Beschwerdegegnerin
C._____
Beschwerdegegnerin
D._____
Beschwerdegegnerin
E._____
Beschwerdegegnerin
F._____
Beschwerdegegnerin
G._____

2 / 20
Beschwerdegegnerin
H._____
Beschwerdegegnerin
I._____
Beschwerdegegnerin
J._____
Beschwerdegegnerin
K._____
Beschwerdegegnerin
L._____
Beschwerdegegnerin
M._____
Beigeladene
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler
Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde

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Sachverhalt
A.
Anlässlich
ihrer
Sitzung
vom
16. April
2025
verabschiedete
die
Flughafenkonferenz der M._____ die Botschaft für die Volksabstimmung vom
17. August 2025 in den Trägergemeinden betreffend die Erneuerung des
Regionalflughafens N._____. Nachdem die Stimmberechtigten der K._____
daraufhin einem Sonderbeitrag in der Höhe von CHF 5 Mio. zugestimmt hatten,
beschloss die Flughafenkonferenz der M._____ anlässlich ihrer Sitzung vom 2. Juli
2025 die definitive Abstimmungsbotschaft zuhanden der Stimmberechtigten. Diese
enthielt
folgende
zwei
Anträge:
Die
Aufhebung
des
Beschlusses
der
Volksabstimmung vom 26. März 2017 betreffend die Erneuerungsinvestitionen in
die Infrastruktur des Regionalflughafens N._____ sowie die Finanzierungsbeiträge
der Trägergemeinden zur Erneuerung des Regionalflughafens N._____. Die
Abstimmungsunterlagen wurden ab Mitte Juli 2025 versandt.
B.
Am
5. August
2025
(Poststempel)
erhob
A._____
(nachfolgend:
Beschwerdeführer) Stimmrechtsbeschwerde beim Obergericht des Kantons
Graubünden und beantragte, die Volksabstimmung vom 17. August 2025 sei
auszusetzen bzw. aufzuheben. Zudem sei festzustellen, dass seine politischen
Rechte sowie jene der Stimmberechtigten der Trägergemeinden verletzt seien. Zur
Begründung brachte er im Wesentlichen vor, die Abstimmungsbotschaft informiere
die Stimmberechtigten betreffend die Anträge 1 und 2 nicht sachlich, ausgewogen,
vollständig
sowie
objektiv
und
beeinträchtige
daher
die
unverfälschte
Willensbildung.
C.
Am 17. August 2025 wurden die Abstimmungsvorlagen von den
Stimmberechtigten der Trägergemeinden mit einem Ja-Stimmen-Anteil von
74.14 % (Antrag 1; 3'317 Ja-Stimmen gegenüber 1'157 Nein-Stimmen) bzw. von
54.36 % (Antrag 2; 2'443 Ja-Stimmen gegenüber 2'051 Nein-Stimmen)
angenommen.
D.
Der Beschwerdeführer ergänzte seine Stimmrechtsbeschwerde mit Eingabe
vom 24. August 2025.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. August 2025 schloss die M._____
(nachfolgend: Beigeladene) auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Zudem beantragte sie, das Verfahren sei für dringlich zu erklären.
Zur
Begründung
führte
sie
zusammenfassend
aus,
dass
die
Abstimmungserläuterungen den rechtlichen Anforderungen gemäss Lehre und
Praxis entsprächen. Die Abstimmungsbotschaft beleuchte alle mit Blick auf die

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konkreten Vorlagen wesentlichen Elemente und enthalte keine irreführenden
Ausführungen. Die Abstimmungsfreiheit sei somit nicht verletzt.
F.
In der Folge verzichteten die Gemeinden C._____, E._____, B._____,
N._____, K._____, J._____ und E._____ unter Verweis auf die Vernehmlassung
der M._____ auf eine eigene Stellungnahme. Die übrigen Beschwerdegegnerinnen
liessen sich ebenfalls nicht vernehmen.
G.
Am 12. September 2025 replizierte der Beschwerdeführer, wobei er
beantragte, dass die Volksabstimmung vom 17. August 2025 nachträglich
aufzuheben sei.
H.
Die Beigeladene duplizierte am 6. Oktober 2025 bei unveränderten
Rechtsbegehren.
I.
Gleichentags verzichtete die K._____ auf das Einreichen einer Duplik.
J.
Am 16. Oktober 2024 reichte die Beigeladene dem Gericht ein von ihr
zuhanden der R._____ verfasstes Schreiben betreffend Bautätigkeit ein.
K.
Der Beschwerdeführer liess dem Gericht am 14. November 2025 das
Antwortschreiben der R._____ vom 10. November 2025 an die Beigeladene zur
Kenntnisnahme zukommen.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und die übrigen Akten wird,
soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG (BR 370.000) beurteilt das Obergericht des
Kantons Graubünden als Verfassungsgericht Beschwerden gegen Eingriffe in das
Stimmrecht
sowie
Wahlen
und
Abstimmungen.
Amtliche
Abstimmungserläuterungen stellen behördliche Vorbereitungshandlungen im
Hinblick auf Volksabstimmungen dar. Sie können die verfassungsrechtlich
gewährleistete
freie
Willensbildung
und
unverfälschte
Stimmabgabe
beeinträchtigen. Als Realakt bildet der Beschluss, mit welchem amtliche
Abstimmungserläuterungen durch die zuständige Behörde verabschiedet werden,
einen selbstständigen Anfechtungsgegenstand und kann gerichtlich überprüft
werden (vgl. SÄGESSER, Amtliche Abstimmungserläuterungen: Grundlage,
Grundsätze und Rechtsfragen, in: AJP 2014 S. 936). Der Beschwerdeführer ist in
der H._____ wohnhaft und stimmberechtigt, womit die Beschwerdelegitimation
gegeben ist (vgl. Art. 58 Abs. 2 VRG). Nach Art. 60 Abs. 2 VRG beträgt die Frist bei

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Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen
zehn Tage seit der Mitteilung des Beschwerdeentscheids (lit. a) oder Entdeckung
des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe des
Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (lit. b). Für stimmberechtigte Mitglieder
einer
Körperschaft
gilt
bei
Versammlungsbeschlüssen
der
Tag
der
Beschlussfassung
als
Tag
der
Kenntnisnahme;
erfolgt
eine
amtliche
Veröffentlichung, ist diese für den Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG).
Gemäss den nachvollziehbaren und unwidersprochen gebliebenen Angaben des
Beschwerdeführers trafen die Abstimmungsunterlagen am 30. Juli 2025 bei den in
der H._____ Stimmberechtigten ein (vgl. act. A.1 S. 1 und act. A.10 S. 4; siehe auch
act. C.11g). Die vom Beschwerdeführer innerhalb der am darauffolgenden Tag zu
laufen
begonnenen
zehntägigen
Frist
erhobene
Stimmrechtsbeschwerde
(5. August 2025) erfolgte somit rechtzeitig. Darauf ist demnach – unter Vorbehalt
der nachfolgenden Erwägungen 2.1 und 2.2 – einzutreten.
2.1.
Streitgegenstand bildet vorliegend die Frage, ob die politischen Rechte der
Stimmberechtigten im Zusammenhang mit den Vorbereitungshandlungen und
damit mit den Abstimmungserläuterungen im Hinblick auf die Volksabstimmung
vom 17. August 2025 verletzt worden sind. Darüber hinausgehende Ausführungen
des Beschwerdeführers sind von vornherein nicht zu hören. Soweit er anbegehrt,
es sei festzustellen, dass seine politischen Rechte und jene der Stimmberechtigten
der
Trägergemeinden
verletzt
seien,
ist
festzuhalten,
dass
sich
ein
Feststellungsbegehren
im
Verhältnis
zu
einem
Leistungs-
oder
Gestaltungsbegehren als subsidiär erweist (vgl. Urteile des Bundesgerichts
8C_4/2022 vom 4. Mai 2022 E. 1.3.2, 9C_383/2020 vom 22. März 2021 E. 1 und
9C_235/2018 vom 2. Juli 2018 E. 1), weshalb darauf nicht eingetreten werden kann.
2.2.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Mängel hinsichtlich von
Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Abstimmungen sofort und vor der
Durchführung der Abstimmung zu rügen. Diese Praxis bezweckt, dass Mängel
möglichst noch vor der Abstimmung behoben werden können, womit sich eine
längere Phase der Unsicherheit vermeiden lässt und der Urnengang nicht
wiederholt zu werden braucht. Unterlässt dies der Stimmberechtigte, so verwirkt er
im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Abstimmung. Es wäre mit dem Prinzip
von Treu und Glauben nicht vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos
hingenommen wird und hinterher die Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den
Erwartungen entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten würde (vgl. BGE
140 I 338 E. 4.4; Urteile des Bundesgerichts 1C_623/2019 vom 1. Mai 2020 E. 3.3
und
1C_582/2016
vom
5. Juli
2017
E. 2.4;
siehe
auch
Urteil
des

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Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden V 24 5 vom 17. Oktober 2024 E. 2.1
f.). Der Beschwerdeführer bringt die Rüge der verspäteten Zustellung der
Abstimmungsunterlagen in seiner Wohngemeinde erstmals im Rahmen seiner
Replik vom 12. September 2025 vor (vgl. act. A.10 S. 4). Da er diese Rüge nicht
innerhalb der massgeblichen Anfechtungsfrist (vgl. hierzu Erwägung 1 hiervor) bzw.
erst nach stattgefundener Volksabstimmung vorgebracht hat, erweist sich diese als
verspätet. Darauf ist somit ebenfalls nicht einzutreten.
2.3.
Der Antrag des Beschwerdeführers auf Aussetzung der Volksabstimmung
(vgl. act. A.1 S. 17) ist mit der Durchführung des Urnengangs am 17. August 2025
gegenstandslos geworden. Auch wird der Antrag der Beigeladenen auf
Dringlicherklärung des Verfahrens mit dem vorliegenden Entscheid obsolet.
2.4.
Die
Volksabstimmung
vom
17. August
2025
wurde
in
den
elf
Trägergemeinden durchgeführt, wobei zur Ermittlung des massgeblichen
Abstimmungsergebnisses sämtliche gültigen Stimmzettel berücksichtigt wurden
(vgl. act. C.10; siehe auch act. B.2 S. 15). Daher sind die im Rubrum aufgeführten
Gemeinden Beschwerdegegnerinnen und passivlegitimiert (vgl. act. D.1; siehe auch
act. A.11 S. 3).
3.1.
Nach Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die in
Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der politischen Rechte schützt die freie
Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (vgl. auch Art. 10 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Graubünden [BR 110.100]). Die in Art. 34 Abs. 2 BV
verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch
darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen
der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der
Anspruch der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte
Stimmabgabe soll garantieren, dass alle Stimmberechtigten ihren Entscheid
gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung
treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die
Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess
und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (vgl. BGE 150 I 17 E. 4.1, 146 I 129 E. 5.1, 145 I 1 E. 4.1, 143
I 78 E. 4.3 und 140 I 338 E. 5 mit Hinweisen). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird eine
Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld
von Abstimmungen abgeleitet (vgl. BGE 143 I 78 E. 4.4 und 140 I 338 E. 5.1). Bei
Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse
Beratungsfunktion
zu,
die
sie
namentlich
mit
der
Redaktion
der
Abstimmungserläuterungen wahrnehmen. Die Behörden sind dabei nicht zur

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Neutralität verpflichtet und dürfen eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Sie
sollen aber dennoch sachlich und transparent informieren und das Gebot der
Verhältnismässigkeit beachten. Informationen der Behörden zu eigenen Vorlagen
müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht
in dominanter und unverhältnismässiger Weise im Sinn eigentlicher Propaganda die
freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder gar verunmöglichen
(vgl. BGE 146 I 129 E. 5.1, 145 I 175 E. 5.1 und 145 I 1 E. 5.2.1; siehe zum Ganzen:
Urteil des Bundesgerichts 1C_565/2024 vom 18. Februar 2025 E. 3.2). Eine
Behörde verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und
die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Die Abstimmungsbotschaft soll ein
umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen vermitteln; Elemente,
die aus Sicht der Stimmberechtigten entscheidwesentlich sind, dürfen nicht
unterdrückt werden. Dazu zählen auch die Argumente der Opposition. Die Behörde
muss sich allerdings nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle
denkbaren Einwendungen erwähnen, die gegen eine Vorlage erhoben werden
können (vgl. BGE 139 I 2 E. 6.2 und 138 I 61 E. 6.2; Urteil des Bundesgerichts
1C_374/2020 vom 19. Mai 2021 E. 3.1.2).
3.2.
Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung
festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten
erheblich
sind
und
das
Ergebnis
beeinflusst
haben
können.
Die
Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass
sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es
genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im
Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die
Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten
Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann
von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. BGE 147 I 297 E. 5.1,
145 I 1 E. 4.2, 145 I 207 E. 4.1 und 141 I 221 E. 3.3; Urteil des Bundesgerichts
1C_565/2024 vom 18. Februar 2025 E. 3.4).
4.1.
Obwohl vorliegend die Frage, ob in Bezug auf die Erläuterungen zur
Abstimmungsvorlage 1 (Aufhebung des Beschlusses der Volksabstimmung vom
26. März 2017) eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit vorliegt, mit Blick auf das
in Erwägung 4.4 hernach Gesagte offen gelassen werden könnte, wird im
Folgenden dennoch auf die in diesem Zusammenhang vom Beschwerdeführer
vorgebrachten, wesentlichen Einwände eingegangen.

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4.2.1. In Bezug auf den Antrag 1 (Aufhebung des Beschlusses der
Volksabstimmung vom 26. März 2017) macht der Beschwerdeführer zunächst
geltend, dass die zwingend erforderliche Aufarbeitung sowie Berichterstattung der
Ursachen des Scheiterns und insbesondere der Mittelverwendung in der
Abstimmungsbotschaft völlig ausbleibe. Damit werde der Souverän völlig im
Dunkeln
gelassen
und
die
Behörden
kämen
ihrer
Informations-
und
Transparenzpflicht gemäss Art. 34 BV in besonders schwerwiegender Weise nicht
nach.
4.2.2. Dem
Beschwerdeführer
ist
insofern
beizupflichten,
als
die
Abstimmungsbotschaft keine Ausführungen zu den Gründen für das Scheitern des
Erneuerungsprojekts aus dem Jahr 2017 bzw. zu den damit zusammenhängenden
Mängeln bei der Projektbearbeitung enthält. Vielmehr wird in diesem
Zusammenhang in allgemeiner Weise auf die Nichtrealisierung und die Aufgabe
dieses Projekts hingewiesen (vgl. act. B.2 S. 4 f. und S. 16 f.). Es entspricht der
allgemeinen Lebenserfahrung, dass Stimmberechtigte im Rahmen ihres Meinungs-
und Willensbildungsprozesses weitere Informationskanäle benutzen. Mithin sind die
amtlichen Abstimmungserläuterungen nicht das einzige Informationsmittel, dessen
sich die Stimmberechtigten mit Blick auf eine umfassende Meinungsbildung
bedienen (vgl. BGE 130 I 290 E. 3.2). Im Auftrag der Flughafenkonferenz der
M._____ erstatteten S._____ im Jahr 2024 einen 60 Seiten umfassenden Bericht
zur Projektevaluation im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Organe der M._____
im Zeitraum März 2017 bis Dezember 2022. Darin wurde die Tätigkeit der Organe
der M._____ in Bezug auf die Gesetzes- und Statutenkonformität sowie
Auftragstreue gegenüber dem in der Volksabstimmung vom 26. März 2017 erteilten
Auftrag betreffend die Erneuerung des Regionalflughafens N._____ untersucht,
wobei
verschiedene
Mängel
festgestellt
(z.B.
Organisations-
sowie
Dokumentationsmängel) und entsprechende Empfehlungen abgegeben wurden
(vgl. act. B.1). Neben der Aufschaltung auf der Homepage der M._____ (vgl.
https://M._____-T._____.ch/de/ueber-uns, zuletzt besucht am 21. November 2025)
wurde der Bericht der S._____ anlässlich der öffentlichen Sitzung der
Flughafenkonferenz der M._____ am 3. Juli 2024 präsentiert, wobei den
Medienvertretern anschliessend die Möglichkeit eingeräumt wurde, Fragen zu
stellen (vgl. https://www.U._____.ch/pdf/aushang/4359?trans=false, zuletzt besucht
am 21. November 2025). Im Nachgang zu dieser öffentlichen Präsentation wurde
über die Untersuchung und die dabei im Zusammenhang mit der Projektbearbeitung
aufgezeigten
Mängel
–
wie
die
im
Rahmen
des
vorliegenden
Beschwerdeverfahrens durchgeführten Recherchen zeigen – in den regionalen,
kantonalen und nationalen Medien berichtet. Bereits in den Jahren zuvor wurde der

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Ausbau
des
V._____
Flughafens
in
den
Medien
diskutiert
(vgl.
https://www.M._____-T._____.ch/de/alle-news, zuletzt besucht am 21. November
2025). Auch fand im Vorfeld zur Abstimmung vom 17. August 2025
unbestrittenermassen eine Podiumsdiskussion zur Zukunft des Regionalflughafens
N._____ statt, anlässlich welcher der Beschwerdeführer medienwirksam die
Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde ankündigte und dabei die aus seiner Sicht
bestehenden Mängel der Abstimmungsbotschaft erläuterte. Insofern ist mit der
Beigeladenen festzuhalten, dass die Umstände und die Gründe für das Scheitern
des "Projekts 2017" aufgrund der öffentlichen Sitzungen der Flughafenkonferenz
der M._____, der Mitteilungen der Organe der M._____ und der regelmässigen
Berichterstattung durch die (regionalen) Medien in den letzten Jahren von den
Stimmberechtigten hinlänglich wahrgenommen werden konnten. Mithin ist in
diesem Zusammenhang davon auszugehen, dass sich die durchschnittlich
informierten Stimmberechtigten angesichts der breit diskutierten Thematik über
mehrere Jahre hinweg eine eigene Meinung bilden konnten. Wenn sich der
Beschwerdeführer hinsichtlich der Abstimmungsvorlage 1 auf den Standpunkt stellt,
dass der Souverän völlig im Dunkeln gelassen werde, kann ihm somit in dieser
Absolutheit nicht gefolgt werden. Soweit der Beschwerdeführer mit Blick auf die freie
und unverfälschte Willensbildung neben der Erörterung der Ursachen und der
Mängel laut Projektevaluation auch Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft zur
finanziellen Mittelverwendung sowie zu den Verantwortlichkeiten für notwendig
erachtet, scheint er zu übersehen, dass Abstimmungserläuterungen nicht zu
umfassend ausfallen dürfen bzw. kurz sein und sich auf das Wesentliche
beschränken müssen, damit sie von den Stimmberechtigten inhaltlich überhaupt zur
Kenntnis genommen werden (vgl. SÄGESSER, a.a.O., S. 927 f.). Dabei kann gerade
nicht
Massstab
sein,
was
der
Beschwerdeführer
als
Mitglied
der
Geschäftsprüfungskommission W._____ bzw. des Kontrollorgans der M._____ im
Rahmen dieser Funktionen für wesentlich erachtet. Abgesehen davon bedeutet die
Annahme der Abstimmungsvorlage 1 unstreitig nicht den Ausschluss allfälliger
Entschädigungsansprüche gegenüber ehemaligen Mitgliedern der Organe der
M._____. Gegenstand der Abstimmungsvorlage 1 ist aber vielmehr die politische
Grundsatzfrage, ob der damalige Beschluss vom 26. März 2017 formell aufgehoben
werden soll und somit der damit verbundene Verpflichtungskredit, soweit noch nicht
beansprucht, sowie die Verpflichtung der Gemeinden zur Haftungsübernahme für
Fremdmittel entfallen sollen (vgl. act. B.2 S. 4 f. und S. 16 f.). Um einen
finanzhaushalts- bzw. revisionsrechtlichen Beschluss handelt es sich nicht. Auch
insofern kann nicht die Rede von einem Verschweigen von für die freie
Meinungsbildung der Stimmberechtigten relevanten Aspekten sein. Nach dem
Gesagten verletzt der Umstand, dass die Abstimmungsbotschaft keine

10 / 20
Ausführungen
betreffend
Ursachen,
Mängel,
Rechenschaft
und
Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit der Nichtrealisierung des "Projekts
2017" enthält, die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Abstimmungsfreiheit nicht. Mithin
kann davon ausgegangen werden, dass die durchschnittlich informierten
Stimmberechtigen
mit
Blick
auf
den
massgeblichen
Gegenstand
der
Abstimmungsvorlage 1 in der Lage waren, ihren diesbezüglichen Entscheid gestützt
auf einen freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung zu treffen und
darauf basierend ihren freien Willen unverfälscht zum Ausdruck zu bringen.
4.3.1. Ferner bringt der Beschwerdeführer in Bezug auf die Abstimmungsvorlage 1
vor, dass die explizite Aussage in der Botschaft, nur die Aufhebung des
Beschlusses vom 26. März 2017 ermögliche die Realisierung des R._____-
Heliports, nachweislich falsch und damit irreführend sei.
4.3.2. In den Abstimmungserläuterungen wird in diesem Zusammenhang
insbesondere Folgendes festgehalten: "Die Annahme des Antrags 1 ermöglicht
somit die Realisierung der dringend benötigten neuen Rettungsbasis im X._____
(Heliport, Etappe 1), welche die R._____ auf eigene Kosten im Unterbaurecht
errichten wird" (vgl. act. B.2 S. 16; siehe auch act. B.2 S. 5). Soweit der
Beschwerdeführer vorbringt, die explizite Aussage in der Botschaft sei, dass nur die
Aufhebung des "Projekts 2017" die Realisierung des R._____-Heliports ermögliche,
kann ihm mit Blick auf den dargelegten Wortlaut in dieser Absolutheit nicht gefolgt
werden. Zudem sah das mit dem im Jahr 2017 von den Stimmberechtigten
beschlossenen Verpflichtungskredit indirekt genehmigte Projekt "Kernentwicklung
des Flughafens" insbesondere die Erneuerung des Heliports westlich des
Betriebsgebäudes vor. Gemäss damaliger Botschaft sollten mit diesem
Verpflichtungskredit Investitionen in diese Kernentwicklung des Flughafens
mitfinanziert
werden
(vgl.
Botschaft
des
Kreisrates
zu
Handen
der
Volksabstimmung vom 26. März 2017 S. 5 ff.). Demgegenüber sieht das die
Grundlage für die Volksabstimmung vom 17. August 2025 bildende Projekt in Bezug
auf den Heliport vor, dass die Errichtung des Heliports aus der eigentlichen Erneue-
rung der Flughafeninfrastruktur herausgelöst und von der R._____ im östlichen
Bereich des Flughafenareals auf eigene Kosten im Rahmen eines Unterbaurechts
realisiert wird (vgl. act. B.2 S. 4 f., S. 10 ff. und S. 16 f.). Insofern steht die
Realisierung des Heliports (Etappe 1) in einem gewissen Spannungsverhältnis zum
ursprünglich von den Stimmberechtigten indirekt beschlossenen Konzept. Wenn die
Beigeladene ausführt, dass mit der formellen Aufhebung des Beschlusses vom
26. März 2017 durch die Stimmberechtigten der Y._____ Gemeinden aus
demokratiepolitischen und -rechtlichen Gründen Rechtssicherheit bezüglich der

11 / 20
Verbindlichkeit dieses Beschlusses in rechtlicher sowie planerischer Hinsicht
geschaffen werden könne und mögliche "Stolpersteine" im Hinblick auf die
Realisierung der Etappe 1 durch die R._____ aus dem Weg geräumt würden, was
einem erheblichen öffentlichen Interesse entspreche, ist dies nachvollziehbar (vgl.
act.
B.2
S. 15).
Insofern
erweist
sich
die
Aussage
in
den
Abstimmungserläuterungen, wonach mit der Annahme der Abstimmungsvorlage 1
eine wichtige Grundlage für die Realisierung des Heliports durch die R._____
geschaffen wird, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht falsch bzw.
irreführend. Zudem ergibt sich aus dem genehmigten Vertragsentwurf zur
Begründung eines selbstständigen sowie dauernden Unterbaurechts zwischen der
M._____ und der R._____, dass die Zustimmung der Stimmberechtigten zur
Aufhebung des Beschlusses vom 26. März 2017 Voraussetzung für die Einräumung
des Unterbaurechts ist (vgl. act. C.7 S. 36; siehe auch Protokoll der Sitzung der
Flughafenkonferenz der M._____ vom 12. Dezember 2024 S. 3 f. [act. B.8]). Auch
insofern sind die Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft nicht falsch bzw.
irreführend. Daran vermag der unbestrittene Umstand, dass weder das Gesetz noch
die Statuten die Einräumung des Unterbaurechts von einer Volksabstimmung
abhängig machen (vgl. act. C.1 f.), bzw. das vom Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang angeführte Gutachten der S._____ vom August 2024 (vgl. act. 0
zur Replik) nichts zu ändern. Letzteres befasst sich ohnehin nicht vertieft mit der
Vereinbarkeit des Unterbaurechts mit dem Beschluss aus dem Jahr 2017.
4.4.
Selbst
wenn
die
Abstimmungsbotschaft
in
Bezug
auf
die
Abstimmungsvorlage 1 Mängel aufweisen würde, würde dies noch nicht die
Aufhebung der Abstimmung vom 17. August 2025 gebieten. Mängel vor einer
Abstimmung oder bei deren Durchführung führen nur dann zur Aufhebung der
Abstimmung, wenn die Unregelmässigkeiten erheblich und geeignet waren, das
Abstimmungsresultat zu beeinflussen (vgl. Erwägung 3.2 hiervor). Davon kann
vorliegend nicht die Rede sein: Die Abstimmung vom 17. August 2025 ist in Bezug
auf den Antrag 1 (Aufhebung des Beschlusses der Volksabstimmung vom 26. März
2017) angesichts der Differenz von 2'160 Stimmen deutlich ausgegangen (3'317 Ja-
Stimmen gegen 1'157 Nein-Stimmen bzw. 74.14 % Ja-Stimmen gegen 25.86 %
Nein-Stimmen; vgl. act. C.10). Die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne die
angeblichen Mängel anders ausgefallen wäre, fällt unter diesen Umständen nicht
ernsthaft in Betracht. Von der Aufhebung des Urnengangs wäre somit ohnehin
abzusehen. Insofern erübrigen sich Weiterungen im Zusammenhang mit der
Abstimmungsvorlage 1.

12 / 20
5.1.1. Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem
Antrag 2 (Finanzierungsbeiträge der Trägergemeinden zur Erneuerung des
Regionalflughafens
N._____)
insbesondere
vor,
dass
sich
aus
der
Abstimmungsbotschaft nur ungenügend ergebe, welche Investitionen bzw. Etappen
Teil der Abstimmungsvorlage bildeten.
5.1.2. Zunächst wird in der Abstimmungsbotschaft unter dem Titel "Das Wichtigste
in Kürze" unter anderem festgehalten, dass die Etappe 2/a (Ersatz der
Flugplatzhochbauten und die Erneuerung betriebsrelevanter Infrastruktur sowie des
Besucherrestaurants mit Spielplatz bis 2031) Gegenstand des Antrags 2 sei und die
für den Zeitraum nach 2031 vorgesehene Erweiterung des Vorfelds sowie
Sanierung der Piste und Rollwege (spätere Etappe 2/b) nicht Gegenstand der
Abstimmungsvorlagen bildeten. Ausserdem kann aus diesen Ausführungen
geschlossen werden, dass die Etappe 1 (Errichtung des Heliports bis Ende 2026)
nicht Teil der Abstimmungsvorlage 2 (Etappe 2/a) ist (vgl. act. B.2 S. 4 f., wo
ausgeführt wird, welche Infrastrukturen von der Etappe 2/a mitumfasst sind).
Sodann wird in der Abstimmungsbotschaft im Rahmen der Einleitung zu den
Anträgen 1 und 2 insbesondere über die verschiedenen Etappen und deren Umfang
informiert (vgl. act. B.2 S. 10 ff.). Daraus ergibt sich unmissverständlich, dass die
Etappe 1 (Neubau des Heliports) durch die R._____ bis Ende 2026 im
Unterbaurecht sowie die die Etappe 2 umfassenden Infrastrukturen durch die
M._____ gestaffelt (Etappe 2/a bis 2031 und Etappe 2/b nach 2031) realisiert
werden sollen (vgl. act. B.2 S. 10 f.). Auch enthalten die Abstimmungserläuterungen
zur Abstimmungsvorlage 2 – mit Ausnahme der Absicht, ein namentlich mit dem
Heliport stimmiges Gesamtbild sicherzustellen – keinen Hinweis auf die
Realisierung des Heliports durch die R._____ (Etappe 1) (vgl. act. B.2 S. 13 und
S. 18 ff.). Insofern ist nicht zu beanstanden, wenn die Beigeladene festhält, für die
Stimmberechtigten
sei
klar,
dass
der
Heliport
nicht
Gegenstand
der
Abstimmungsvorlage 2 bzw. die Zustimmung zur Abstimmungsvorlage 2 für die
Realisierung der Etappe 1 unerheblich sei. Eine Irreführung der Stimmberechtigten
ist damit entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht auszumachen. Soweit
Letzterer zudem der Auffassung ist, dass die Gliederung bzw. sprachliche
Ausgestaltung der Botschaft den Eindruck erwecke, dass mit der Annahme der
Abstimmungsvorlage
2
das
Gesamtprojekt
samt
Pistensanierung
sowie
Vorfelderweiterung (Etappe 2/b) gesichert und finanziert werde, bzw. nicht klar
dargelegt sei, dass für die Etappe 2/b zu einem späteren Zeitpunkt neue Mittel beim
Souverän beantragt würden, kann ihm nach dem Gesagten ebenfalls nicht gefolgt
werden. Ausserdem ergibt sich auch aus den Ausführungen zur Pistensanierung
sowie Vorfelderweiterung, dass die entsprechende Etappe 2/b nicht Teil der

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Abstimmungsvorlage bildet (vgl. act. B.2 S. 14). Zudem beziehen sich die
Abstimmungserläuterungen zur Abstimmungsvorlage 2 stets auf die Etappe 2/a und
enthalten keinerlei Hinweise auf die Etappe 2/b (vgl. act. B.2 S. 18 ff.), womit
Missverständnisse hinsichtlich des Gegenstands der Abstimmungsvorlage nicht
auszumachen sind. Von einer erheblichen Verwirrung oder Fehlinterpretation bzw.
Verletzung der Abstimmungsfreiheit kann somit nicht die Rede sein.
5.2.1. Ferner beanstandet der Beschwerdeführer, dass die Angaben zu den Kosten
für die Etappe 2/a auf einer ungenügenden Grundlage beruhten, da weder ein Vor-
noch ein Bauprojekt vorliege.
5.2.2. Zwar liegt hinsichtlich der Etappe 2/a unstreitig weder ein Vor- noch ein
Bauprojekt vor (vgl. aber die Visualisierungen in der Abstimmungsbotschaft [act.
B.2]).
Allerdings
führt
die
Beigeladene
in
diesem
Zusammenhang
in
nachvollziehbarer Weise aus, dass die Erarbeitung eines Vor- bzw. Bauprojekts zu
erheblichen Kosten geführt hätte, bevor sich die Stimmberechtigten überhaupt zur
Grundsatzfrage hätten äussern können. Insofern erscheint plausibel, wenn die
Verwaltungskommission
und
die
Flughafenkonferenz
der
M._____
eine
entsprechende
Ausgabe
vor
der
grundsätzlichen
Zustimmung
der
Stimmberechtigten mit Blick auf einen sparsamen Umgang mit den öffentlichen
Mitteln als unverhältnismässig erachtet haben (vgl. Protokoll der Sitzung der
Flughafenkonferenz der M._____ vom 5. März 2025 S. 4 [act. B.8]). Zudem wird in
den Abstimmungserläuterungen in Bezug auf die Investitionskosten für die Etappe
2/a insbesondere festgehalten, dass sich diese auf CHF 68.5 Mio. (Kostenstand
2024)
beliefen.
Dies
umfasse
CHF 56.6
Mio.
an
Neuinvestitionen
(Ersatzneubauten), CHF 9.3 Mio. an Sanierungsbedarf der bestehenden
Infrastruktur (Vorfeld, Zufahrtsstrasse und Hangar 3) sowie eine Reserve für
Unvorhergesehenes von CHF 2.6 Mio. Die Investitionsplanung umfasse die Jahre
bis 2031. In den Jahren bis 2028 fielen hauptsächlich Honorar- und Planungskosten
sowie die Investition für die Umzäunung an. Der Grossteil der Investitionen in Hoch-
und Tiefbau erfolge im Zeitraum 2029 bis 2031 (vgl. act. B.2 S. 18; siehe auch act.
B.2 S. 20 f., wonach die ausgewiesenen Investitionskosten von CHF 68.5 Mio. auf
dem Kostenstand April 2024 basierten und indexiert seien). Wenn die Beigeladene
ausführt, dass diese Kostenschätzung auf dem aktuellen Planungsstand des
Projekts unter Berücksichtigung der Indexierung basiere und von einer
unabhängigen Ingenieurunternehmung plausibilisiert worden sei, erscheint dies
nach dem Gesagten nachvollziehbar. Auch entspricht das Vorgehen der
Kostenermittlung unstreitig den Vorgaben der SIA-Ordnung bzw. einem gängigen
Verfahren bei der Finanzierung von Bauten durch die öffentliche Hand und die

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Beigeladene räumt in Bezug auf die ausgewiesenen Investitionskosten in der Höhe
von CHF 68.5 Mio. ein, dass diese ein Kostendach darstellten und ein klares
Design-to-Cost-Management zur Anwendung komme (vgl. act. B.2 S. 21; Protokoll
der Sitzung der Flughafenkonferenz der M._____ vom 5. März 2025 S. 4 [act. B.8]
und Protokoll der Sitzung der Verwaltungskommission der M._____ vom 3. März
2025 [act. 9 zur Replik]). Insofern ist der Beigeladenen darin beizupflichten, dass
die Ausarbeitung eines Vor- oder Bauprojekts nicht erforderlich ist. Nach dem
Ausgeführten kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hinsichtlich
der Abstimmungserläuterungen zu den Investitionskosten für die Etappe 2/a nicht
gesagt werden, dass der Souverän in die Irre geführt wird bzw. diese gegen das
Transparenzgebot und die Abstimmungsfreiheit verstossen. Auch ist weder
ersichtlich noch substanziiert dargetan, inwiefern die Abstimmungsvorlage 2 dem
kantonalen Finanzhaushaltsrecht widersprechen soll.
5.3.1. Ferner bringt der Beschwerdeführer vor, dass die finanziellen Risiken in der
Abstimmungsbotschaft nicht im erforderlichen Umfang dargelegt würden.
5.3.2. Im Rahmen der Abstimmungserläuterungen zum Antrag 2 wird insbesondere
das Finanzierungskonzept für die Etappe 2/a erläutert. Dabei werden zunächst die
aus verschiedenen Quellen stammenden Beiträge und Darlehen dargelegt. Sodann
wird auf die Erarbeitung des Finanzierungskonzepts sowie auf den Verteilschlüssel
und die jährlichen Anteile der einzelnen Gemeinden am Verpflichtungskredit
eingegangen. Ferner wird ausgeführt, das Finanzierungskonzept sehe vor, dass
nach der Infrastrukturerneuerung die laufenden Kosten und Abschreibungen mit
den Erträgen der M._____ gedeckt seien und genügend Liquidität für die
Kapitalrückzahlungen vorhanden sei. In guten Geschäftsjahren sollten zusätzlich
Rücklagen aufgebaut werden können, um zukünftige Investitionen aus eigenen
Mitteln
mitfinanzieren
zu
können.
So
sei
sichergestellt,
dass
die
Flughafengemeinden künftig keine Beiträge an die Kosten für den laufenden Betrieb
der Flughafeninfrastruktur bezahlen müssten. Das Finanzierungskonzept beruhe
auf einem Businessplan 2025-2040 mit entsprechenden Planrechnungen. Sie
zeigten, dass am Regionalflughafen N._____ ausreichend Potenzial bestehe, um
für die M._____ die entsprechenden Erträge zu erzielen und gleichzeitig die
Flughafenbetreiberin (aktuell X._____ Airport AG) für ihre unternehmerische
Tätigkeit mit einer angemessenen Rendite abzugelten. Um eine nachhaltige
Rentabilität zu erreichen, seien verschiedene Massnahmen erforderlich. Im
Zentrum stehe die Neuverhandlung der Leistungsvereinbarung für den
Flughafenbetrieb, welche unter anderem auch den Pachtzins regle, den die
Flughafenbetreiberin (aktuell X._____ Airport AG) zu bezahlen habe. Die

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Neuverhandlung der Leistungsvereinbarung solle mit der Erneuerung der
Flughafenkonzession, welche im August 2031 auslaufe, zeitlich koordiniert werden.
Für die neue Leistungsvereinbarung resp. den Flughafenbetrieb ab dem Jahr 2031
prüfe die M._____ eine wettbewerbliche Ausschreibung, an der sich die aktuelle
Flughafenbetreiberin (X._____ Airport AG) ebenso wie Dritte beteiligen könnten.
Die M._____ erhalte dadurch die erforderliche Handlungsfreiheit, um die künftige
Partnerschaft zur Flughafenbetreiberin auf Augenhöhe und im Einvernehmen mit
dem
Bundesamt
für
Zivilluftfahrt
(BAZL)
zu
gestalten.
Eine
Flughafenbetriebsgesellschaft, welche interessierte Privatpersonen, Unternehmen
sowie allfällig auch die öffentliche Hand ins Aktionariat aufzunehmen bereit sei,
werde die M._____ offen prüfen. Anschliessend an diese Ausführungen wird noch
auf Einzelheiten des Finanzierungskonzepts eingegangen (vgl. act. B.2 S. 18 ff.).
5.3.3. Soweit der Beschwerdeführer auf die Ungewissheit der Erträge aus dem
künftigen Pachtzins hinweist, ist mit Blick auf das Gesagte festzuhalten, dass diese
Thematik in den Abstimmungserläuterungen entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers erwähnt wird. Abgesehen davon ist der Beigeladenen darin
beizupflichten, dass zum aktuellen Zeitpunkt – d.h. rund sechs Jahre vor Ablauf der
Betriebskonzession – noch kein Entwurf für eine neue Leistungsvereinbarung bzw.
konkrete Zahlen in Bezug auf den künftigen Pachtzins vorliegen können. Insofern
wäre das vom Beschwerdeführer geforderte Benennen von konkreten Zahlen in der
Abstimmungsbotschaft rein spekulativ und damit nicht sachlich bzw. objektiv. Wie
die Beigeladene zudem nachvollziehbar darlegt und sich – wie dargelegt – aus den
Abstimmungserläuterungen ergibt, beruht das Finanzierungskonzept auf einem den
Zeitraum 2025 bis 2040 betreffenden Businessplan, der zusammen mit
Fachpersonen erarbeitet und plausibilisiert wurde (vgl. act. 8 zur Replik). Insofern
erweisen sich die Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft in diesem Punkt
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers als vollständig. Daran ändert
auch
der
allgemein
bekannte
Umstand,
dass
die
im
Rahmen
des
Finanzierungskonzepts für die Etappe 2/a vorgenommenen Schätzungen und
getroffenen Annahmen keine Garantie für eine entsprechende Entwicklung
darstellen, nichts. Soweit der Beschwerdeführer zudem in diesem Zusammenhang
beanstandet, dass in der Abstimmungsbotschaft der Businessplan nicht offen gelegt
wurde, scheint er zu übersehen, dass Abstimmungsvorlagen einfach und
verständlich sein müssen bzw. nicht alle diesbezüglichen Einzelheiten erwähnt
werden müssen. Sodann weist der Beschwerdeführer auf die angeblich absehbare
Streichung der Bundessubventionen für die Flugsicherung der Regionalflughäfen
im Rahmen des Entlastungspakets 2027 hin und führt dazu aus, dass das
Stimmvolk infolge des Verschweigens dieses Worst-Case-Szenarios in der

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Abstimmungsbotschaft über die nachhaltige Tragbarkeit des Flughafenbetriebs im
Unklaren bleibe. Abgesehen davon, dass die vom Bundesrat beantragte Streichung
der Subventionen für die Flugsicherung der Regionalflughäfen – wie die anlässlich
des vorliegenden Verfahrens vorgenommenen Recherchen zeigen – entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers nicht unbestritten ist und das Parlament
diesbezüglich noch keinen Entscheid getroffen hat, ist der Einwand insoweit zu
relativieren, als dass in der Abstimmungsbotschaft die Erforderlichkeit von
verschiedenen Massnahmen zur Erreichung einer nachhaltigen Rentabilität
ausdrücklich erwähnt wird (vgl. act. B.2 S. 20). Ausserdem muss die
Abstimmungsbotschaft nicht alle möglichen, sondern nur diejenigen Informationen
enthalten, welche entscheidwesentlich sind. Es ist demnach zulässig, wenn nicht
auf Details und Nebenpunkte oder alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage
hingewiesen wird. Mit Blick auf die elf Trägergemeinden ist somit nicht zu
beanstanden, wenn die mögliche Streichung der Bundessubventionen für die
Flugsicherung
im
Umfang
von
jährlich
etwa
CHF 920'000.00
in
den
Abstimmungserläuterungen nicht ausdrücklich erwähnt wird. Dasselbe gilt in Bezug
auf
die
vom
Beschwerdeführer
thematisierten,
angeblich
fehlenden
Steuerungsinstrumente und Kontrollmechanismen der einzelnen Trägergemeinden.
Auch dieser Einwand ist – wie die Beigeladene zutreffend festhält – insoweit zu
relativieren, als dass die Gemeinden ihre Aufsichtsfunktion gegenüber der M._____
über die Flughafenkonferenz wahrnehmen, welche sich aus Gemeindevertretern
zusammensetzt (vgl. act. C.2). Gesamthaft ergibt sich dem Gesagten zufolge, dass
die Abstimmungsvorlage 2 entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
betreffend Betrieb, finanzielle Risiken sowie Ertrags- und Finanzströme keine
wesentlichen, für die freie Willensbildung der Stimmberechtigten relevanten
Aspekte
unterdrückt.
Entsprechend
genügen
die
diesbezüglichen
Abstimmungserläuterungen den Anforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 BV. Selbst
wenn dies nicht der Fall wäre und gewisse Unsicherheiten hinsichtlich der künftigen
Entwicklung in den Abstimmungserläuterungen zum Antrag 2 deutlicher hätten
thematisiert werden müssen, wäre angesichts der Differenz von immerhin 392
Stimmen (2'443 Ja-Stimmen gegen 2'051 Nein-Stimmen bzw. 54.36 % Ja-Stimmen
gegen 45.64 % Nein-Stimmen; vgl. act. C.10) unter Berücksichtigung von Lehre
sowie Rechtsprechung von der Aufhebung der Abstimmung abzusehen (vgl.
BESSON, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Verfassungsrechtliche
Anforderungen an die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bund und
Kantonen, 2003, S. 392 ff.; siehe auch BGE 135 I 292 E. 4.4 und 114 Ia 427 E. 7b
sowie Urteile des Bundesgerichts 1C_582/2016 vom 5. Juli 2017 E. 3.3,
1C_152/2014 vom 27. August 2014 E. 2.4 und 1C_395/2010 vom 7. Februar 2011
E. 2.4.3; vgl. ferner HANGARTNER/KLEY/BRAUN BINDER/GLASER, Die demokratischen

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Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl.
2023, Rz. 2620, wonach das Bundesgericht eine Volksabstimmung nur unter
grösster Zurückhaltung aufhebt).
5.4.1. Des Weiteren erblickt der Beschwerdeführer in der Aufteilung der
Investitionen für die Erneuerung der Flughafeninfrastrukturen in die Etappen 2/a und
2/b eine Verletzung der Einheit der Materie.
5.4.2. Art. 34 Abs. 2 BV garantiert unter anderem den Anspruch auf Respektierung
der Einheit der Materie der Abstimmungsvorlage (vgl. MÜLLER/SCHEFER,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 615 f.). Der Grundsatz der Einheit der
Materie verlangt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum
Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien
nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage
verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und
ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine
Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die
einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer
sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. An die
Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie dürfen keine überspannten
Anforderungen gestellt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_109/2016 vom
8. August 2016 E. 2.1). Bei Finanzvorlagen ist für die Berechnung der
massgeblichen Ausgabenhöhe auf das Gesamtprojekt abzustellen. Das sog.
Zerstückelungsverbot verbietet insbesondere, das Finanzreferendum dadurch zu
umgehen, dass einzelne Teile einer zusammengehörenden Vorlage gesondert
behandelt werden. Das Verbot, eine einheitliche Vorlage sachwidrig aufzuteilen,
schliesst nicht aus, dass grosse Vorhaben etappenweise verwirklicht werden. Für
die Unterteilung sind aber sachliche Gründe erforderlich. Da der Entscheid über die
einzelnen Ausbauetappen stark von der Feststellung sowie der Bewertung
tatsächlicher Verhältnisse abhängt, muss der zuständigen Behörde im Interesse
einer sachgerechten und wirtschaftlichen Lösung auch in diesem Bereich ein
erhebliches Ermessen zugestanden werden (vgl. BGE 118 Ia 184 E. 3).
5.4.3. In diesem Zusammenhang führt die Beigeladene aus, im Gegensatz zu den
Hochbauten seien die Piste und die Rollwege aufgrund der regelmässigen
Unterhaltsarbeiten im Rahmen des Budgets und der Jahresrechnung noch nicht am
Ende der Lebensdauer angekommen. Abklärungen durch Fachleute hätten
ergeben, dass Mängel auch in den nächsten Jahren über den jährlichen Unterhalt
behoben werden könnten. Eine Totalsanierung, wie sie der Beschwerdeführer im
Auge habe, sei im jetzigen Zeitpunkt weder erforderlich noch mit Blick auf einen

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sparsamen und nachhaltigen Einsatz der finanziellen Mittel sinnvoll. Der Finanzplan
der M._____ sehe daher regelmässige Rückstellungen für den Unterhalt der
Tiefbauten vor. Mit diesen Unterhaltsarbeiten könne auch eine Neuerteilung bzw.
Verlängerung der Betriebskonzession durch den Bund sichergestellt werden. Eine
umfassende Erneuerung dränge sich nach Angaben der Fachleute erst für die Zeit
nach 2031 auf. Vor diesem Hintergrund könne die mittel- oder langfristig
erforderliche Erneuerung der Tiefbauten nicht als Teil eines Gesamtprojekts im
Sinne von Lehre und Praxis bezeichnet werden, da die künftigen technischen und
rechtlichen Anforderungen im jetzigen Zeitpunkt nicht verlässlich abgeschätzt
werden könnten. Angesichts der verschiedenen Dringlichkeiten der Vorhaben, die
sich auch aus der Abstimmungsbotschaft ergeben (vgl. act. B.2 S. 7 f., S. 11 und
S. 21), der in diesem Zusammenhang nachvollziehbaren Frage hinsichtlich der
zukünftigen technischen und rechtlichen Anforderungen, der anhand der Akten
ausgewiesenen regelmässigen Rückstellungen für den Unterhalt der Tiefbauten
(vgl. act. B.7) und des der M._____ zustehenden erheblichen Ermessensspielraums
erscheint das Vorgehen einer gestaffelten Realisierung der Etappe 2 sachlich
begründet (vgl. act. 6 und 7 zur Replik). Somit ist mit Blick auf die Aufteilung der
Investitionen für die Erneuerung des Regionalflughafens in die Etappen 2/a und 2/b
und damit in zwei separate Vorlagen ein Verstoss gegen das aus dem Grundsatz
der Einheit der Materie abgeleitete Zerstückelungsverbot nicht auszumachen.
Daran vermag der Umstand, dass die Erarbeitung des Projekts 2025 ursprünglich
auf der Basis der gesamten Etappe 2 vorangetrieben wurde (vgl. act. 4 und 5 zur
Replik), nichts zu ändern. Dasselbe gilt in Bezug auf den vom Beschwerdeführer
angeführten Bericht der Z._____ AG aus dem Jahr 2024, zumal auch mit Blick
darauf in Bezug auf die Piste, deren Betriebssicherheit gemäss besagtem Bericht
für die nächsten Jahre mit Unterhaltsmassnahmen sichergestellt werden kann (vgl.
act. 3 zur Replik), auf eine andere Dringlichkeit geschlossen werden kann. Zudem
zielt der Einwand des Beschwerdeführers, wonach aufgrund des Splittings zu einem
späteren Zeitpunkt über eine separate Vorlage betreffend die Etappe 2/b
entschieden werden müsse, wobei dannzumal die freie Wahl mit Blick auf die
Aufrechterhaltung des gesamten Flughafenbetriebs nicht gewährleistet sei, nach
dem Gesagten ins Leere. Soweit der Beschwerdeführer ausserdem geltend macht,
dass die mit der Etappe 2/b verbundenen Kosten- und Realisierungsrisiken in der
Abstimmungsbotschaft nicht transparent dargelegt seien, ist festzuhalten, dass
diesbezügliche Ausführungen angesichts der nicht zum Gegenstand der
Abstimmungsvorlagen gehörenden Etappe 2/b nicht erforderlich sind. Vor diesem
Hintergrund
ergibt
sich,
dass
die
in
Art. 34
Abs. 2
BV
verankerte
Abstimmungsfreiheit der etappenweisen Erneuerung der Flughafeninfrastruktur

19 / 20
nicht entgegensteht und die separate Beschlussfassung über die Etappe 2/a den
Grundsatz der Einheit der Materie nicht verletzt.
6.
Im Ergebnis ist die Beschwerde abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos
geworden und soweit darauf einzutreten ist.
7.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, wobei sich eine
Staatsgebühr von CHF 1'500.00 (zzgl. Kanzleiauslagen) als angemessen erweist
(vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG).
7.2.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2
VRG). Folglich ist den Beschwerdegegnerinnen und der Beigeladenen keine
Parteientschädigung zuzusprechen.

20 / 20
Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos
geworden und soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
1'500.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
854.00
Total
CHF
2’354.00
gehen zulasten von A._____.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]