gr_gerichte · U 2010 109 · 2011-02-22 · de
Ersatzmassnahme und Impfung gegen die Blauzungenkrankheit

Ersatzmassnahme und Impfung gegen die Blauzungenkrankheit | Gesundheitswesen

U 10 109
1. Kammer
URTEIL
vom 22. Februar 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend
Ersatzmassnahme
und
Impfung
gegen
die
Blauzungenkrankheit
1. a)
Der Bauer … hatte sich im Zuge der kantonalen Impfungen gegen die
Blauzungenkrankheit
nicht
an
die
Verfügung
des
Amtes
für
Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit (ALT) vom 02.06.2009 gehalten,
sondern seine Schafe mit der Gemeinschaftsherde auf die Alp … in …
verbracht. Mit Verfügung vom 08.06.2009 war ihm deshalb eine Nachfrist bis
zum 11.06.2009 zur Separierung seiner Tiere angesetzt worden mit der
Androhung,
dass
im
Unterlassungsfalle
die
erforderlichen
Ersatzmassnahmen zu Lasten des Tierhalters getroffen würden. Nachdem
auch diese Nachfrist ungenutzt und ergebnislos verstrichen war, erliess das
ALT am 15.07.2009 folgende Verfügung:
„1. Die Schafe von …, … werden am 14./15. Juli 2009 aus der
Gemeinschaftsherde von … ausgeschieden und in den durch das Amt für
Lebensmittelsicherheit
und
Tiergesundheit
bezeichneten
Betrieb
verbracht.
2. Die Schafe von … werden unverzüglich gegen die Blauzungenkrankheit
geimpft. Sie verbleiben 60 Tage bis zur Ausbildung des Impfschutzes in
separater Aufstallung.
3. Die Kosten der Massnahme gehen zu Lasten von ... Die Höhe der Kosten
wird zu einem späteren Zeitpunkt bestimmt.“
b)
Dagegen erhob der Betroffene am 22.07.2009 Beschwerde beim
Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVSG) mit dem
Antrag um Aufhebung und Rechtswidrigerklärung der bereits erfolgten

Vollstreckung. Zudem verlangte er, dass ihm der Standort der Schafe bekannt
gegeben werde.
c)
Mit Verfügung vom 11.08.2010 wies das DVSG (hiernach Vorinstanz) die
Beschwerde ab, soweit es überhaupt darauf eintrat (bezüglich der Rüge, bei
der Nachfristansetzung sei das rechtliche Gehör verletzt worden). Die
angefochtene Verfügung enthalte eine vollstreckungsrechtliche Komponente
(so: Das Ausscheiden der Schafe aus der Gemeinschaftsherde und die
Verbringung der Schafe während 60 Tagen in einem vom ALT bezeichneten
Betrieb); denn die Separation und die Sperre seien schon in der ersten ALT-
Verfügung vom 02.06.2009 angeordnet worden. Dem Beschwerdeführer sei
am 08.06.2009 eine Nachfrist für die Umsetzung der Separierung und Sperre
angesetzt worden und zwar bis zum 11.06.2009. Nachher hätten die
Anordnungen ersatzweise vollzogen werden können. Auf der Alp selber hätte
diese Massnahme der Sperre nicht mit der gleichen Wirkung vollzogen
werden können. Die zwangsweise Impfung der Schafe habe man angeordnet,
weil die Schafe andernfalls bis zum Ende der Aktivitätszeit der Gnitzen
(Oktober/November) hätten separat untergebracht werden müssen und zwar
auf Kosten des Beschwerdeführers. Demgegenüber habe die Impfung einen
deutlich geringeren Aufwand dargestellt. Nach der 60-tätigen Wartefrist habe
die Separierung wieder aufgehoben werden können. Im Übrigen habe eine
Impfpflicht bestanden und das ALT sei damals als Verantwortliche für die
Schafe daran gebunden gewesen. Die Anordnung der Impfung der Schafe sei
somit recht- und verhältnismässig gewesen. Zu erwähnen sei noch, dass der
Beschwerdeführer in jener Phase jede Kooperation verweigert habe. Wegen
der zeitlichen Dringlichkeit habe das ALT auch nicht das Weiterzugsverfahren
abwarten müssen. Die Gnitzen, welche die Blauzungenkrankheit übertrügen,
seien im Juni und Juli aktiv. Es habe deswegen jederzeit mit einer Infektion
der Schafe gerechnet werden müssen.
2.
Dagegen erhob der Betroffene am 13.09.2010 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um
kostenfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung (DVSG) und um
Rechtswidrigerklärung der darin enthaltenen Vollstreckung. Es möge

zutreffen, dass die fragliche Verfügung eine vollstreckungsrechtliche
Komponente beinhalte. Indessen hätte man dem Beschwerdeführer vor der
Vollstreckung das rechtliche Gehör gewähren, den Entscheid begründen und
eine Nachfrist ansetzen müssen. Das sei nicht geschehen. Die vorgezogene
Vollstreckung sei daher willkürlich. Die Verfügungen vom 09.06.2009 und
15.07.2009 seien dem Beschwerdeführer nicht vorgängig zur Stellungnahme
unterbreitet worden. Das rechtliche Gehör sei verletzt worden. Schon deshalb
sei die angefochtene Verfügung aufzuheben, zumal eine Heilung dieses
Mangels im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gar nicht mehr möglich sei.
In den Verfügungen vom 02.06.2009 und 08.06.2009 sei zwar verfügt worden,
dass eine Ersatzvornahme erfolgen werde, wenn der Beschwerdeführer seine
Schafe nicht selbst separiere. Eine Separierung bedeute aber nicht
zwangsläufig, dass die Schafe an einen völlig anderen Ort gebracht werden
müssten. Dabei hätten die Schafe auch auf der Alp separiert bleiben können.
Der
Abtransport
mit
der
separaten
Aufstallung
sei
daher
nicht
verhältnismässig. Die Vorinstanz habe auch nicht angedroht, dass die Tiere
abtransportiert und an einen anderen Ort gebracht würden, sondern bloss von
erforderlichen Ersatzmassnahmen gesprochen. Bezüglich der Impfung sei
nicht einmal eine Verfügung ergangen; vielmehr habe man diese einfach so
vorgenommen. Auch die nachträgliche Verfügung entbehre indessen einer
gesetzlichen Grundlage. Der Verweis auf Art. 9 TSG genüge nicht. Die
Zwangsimpfung
stelle
einen
schwerwiegenden
Eingriff
in
die
Eigentumsrechte des Beschwerdeführers dar. Für einen solchen müsse eine
konkrete gesetzliche Grundlage gegeben sein. Bei der Blauzungenkrankheit
sei eine Zwangsimpfung nicht vorgesehen. Unverhältnismässig sei die im
Voraus vollstreckte und nachträglich verfügte Zwangsimpfung. Die einfache
Sperre 1. Grades stelle im Vergleich zur Zwangsimpfung die mildere
Massnahme
dar.
Sie
hätte
hier
genügt.
Der
Vorwurf
an
den
Beschwerdeführer, er sei stur und nicht kooperativ gewesen, treffe nicht zu.
Er habe seine Rinder impfen lassen und er sei auch dauernd mit dem
Kantonstierarzt zur Lösung des Problems in Verbindung gestanden. Es habe
auch
keine
zeitliche
Dringlichkeit
zum
Handeln
bestanden.
Dem
Beschwerdeführer könnten keine Kosten auferlegt werden, nachdem sich die
Massnahmen als völlig rechtswidrig erwiesen hätten.

3.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz (DVSG) die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. Auf die Beschwerde sei einzutreten, obwohl kein
aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr bestehe. Im Vollstreckungsverfahren
seien die Massnahmen nicht noch einmal neu zu begründen und der
Betroffene müsse auch nicht mehr angehört werden. Die Behauptung des
Beschwerdeführers, der Kantonstierarzt habe mehrmals versichert, eine
Zwangsimpfung komme nicht in Betracht, sei falsch. Der Kantonstierarzt habe
eine
Zwangsimpfung
nur
ausgeschlossen,
sofern
der
betreffende
Impfverweigerer seine Tiere separiere. Dazu sei der Beschwerdeführer aber
nicht gewillt gewesen. Die Zwangsimpfung als Realakt sei zulässig gewesen
und damit habe das rechtliche Gehör nicht mehr gewährt werden müssen. Mit
dem Realakt gehe zwangsläufig die Verletzung des rechtlichen Gehörs
einher. Eine Separation der Tiere auf der Alp hätte eben nicht genügt. Der
Beschwerdeführer habe gewusst, dass eine einfache Sperre 1. Grades
verhängt gewesen sei, und genau dies habe die Vorinstanz dann vollzogen.
Dem Beschwerdeführer sei einzig der Ort der Separierung nicht bekannt
gewesen. Dessen Nennung sei aber nicht entscheidend gewesen für die
Zulässigkeit der Ersatzmassnahme und auch nicht für die Wahrung des
rechtlichen Gehörs. In der angefochtenen Verfügung des Departements sei
die Frage der gesetzlichen Grundlage betreffend Zwangsimpfung hinreichend
begründet worden. Es werde darauf verwiesen. Man habe damals versucht,
mit den betroffenen Landwirten im Einzelfall einen gangbaren Weg zu finden.
Das habe aber der Kooperation der Einzelnen bedurft. Die Zwangsimpfung
sei durchaus verhältnismässig gewesen. Der Beschwerdeführer habe sich
beharrlich
geweigert,
dem
Befehl
der
Separierung
seiner
Tiere
nachzukommen. Man habe daher überlegen müssen, wie weiter vorzugehen
sei und welche Massnahmen zu ergreifen seien. Der Beschwerdeführer habe
damals zu erkennen gegeben, das er versuchen werde, die Schafe zu
befreien. Deshalb sei der blosse Abtransport der Tiere keine geeignete bzw.
hinreichende Massnahme gewesen. Wenn der Beschwerdeführer die
Massnahme befolgt hätte, wäre die einfache Sperre 1. Grades wohl die
mildere Massnahme gewesen. Durch die Ersatzvornahme seien aber Kosten
und Aufwendungen für die Unterbringung, den Transport etc. der Tiere

entstanden. Aus diesem Grunde habe man versucht, die Tiere möglichst
rasch wieder zum Beschwerdeführer zurückzubringen. Zu diesem Zweck sei
die Zwangsimpfung erfolgt. Die Behauptung, der Beschwerdeführer habe mit
dem Kantonstierarzt kooperiert, treffe in keiner Weise zu. Andernfalls wäre es
nicht zu den beiden Beschwerdeverfahren (U 10 108 und U 10 109)
gekommen.
4.
Der zweite Schriftenwechsel ergab keine wesentlich neuen Gesichtspunkte.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Vorab
stellt
sich
die
Eintretensfrage.
Grundsätzlich
setzt
die
Beschwerdeerhebung – das heisst die Legitimation zur Anfechtung von
Behördenentscheiden – voraus, dass der Beschwerdeführer ein aktuelles
praktisches Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des
angefochtenen Aktes hat. Ein solches wird bejaht, wenn der erlittene Nachteil
zum Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung noch besteht und durch eine
Gutheissung der Beschwerde beseitigt würde (vgl. Häfelin/Haller/Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Auflage, Zürich 2008, § 64, Ziff. 4
Beschwerderecht, Rz 2001 S. 598; BGE 116 Ia 359, 363 E. 2a).
b)
Im konkreten Fall ist auf die Beschwerde ohne weiteres einzutreten, da in Ziff.
3 des Dispositivs der angefochtenen ALT-Verfügung vom 15.07.2009 die
Kosten der getroffenen Ersatzvornahmen eindeutig – dem Grundsatze nach -
dem Beschwerdeführer auferlegt worden sind. Die genaue Höhe der Kosten
sollte später festgelegt werden. Zumindest bezüglich dieser Kostenauflage in
Ziff.
3
besteht
natürlich
ein
aktuelles
Rechtsschutzinteresse
des
Beschwerdeführers, weil bei Gutheissung oder teilweiser Gutheissung der
Beschwerde die ihm auferlegte Kostenpflicht entfiele.
2. a)
Nach Art. 5 Abs. 1 des kantonalen Veterinärgesetzes (VetG; BR 914.000)
vollzieht das zuständige Amt generell als Fachstelle die Bestimmungen über
die Tierseuchenbekämpfung, die Lebensmittel, den Tierschutz, die Berufe der

Tiergesundheitspflege, die Tierarzneimittel und den Viehhandel (Abs. 1).
Insbesondere obliegen ihm u.a. die Anordnung der Massnahmen zur
Verhinderung der Ausbreitung oder zur Tilgung von Tierseuchen oder anderer
Tierkrankheiten, soweit nicht andere Instanzen des Bundes oder des Kantons
zuständig sind (Abs. 2 lit. a). Laut Art. 5 Abs. 3 VetG kann es (Amt für
Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit Graubünden [ALT]) zur Erfüllung
seiner
Aufgaben
insbesondere
die
polizeilichen
Organe,
den
landwirtschaftlichen
Kontrolldienst
sowie
den
landwirtschaftlichen
Beratungsdienst beiziehen. Hinsichtlich Tierseuchenbekämpfung wird in Art.
39 VetG noch bestimmt: Der Kantonstierarzt […] kann alle notwendigen
Massnahmen anordnen, um die Ausbreitung auch neuer Tierseuchen zu
bekämpfen. Er kann sowohl Bekämpfungsmassnahmen bei verseuchten oder
seuchenverdächtigen Tieren ergreifen als auch Massnahmen zum Schutze
gesunder Tiere anordnen (Abs. 1). Er kann insbesondere Sperrmassnahmen,
Schutzimpfungen, Tötung von Tieren sowie präventive Massnahmen oder
Anordnungen für die Fleisch- und Milchverwertung verfügen (Abs. 2). - Nach
Art. 79 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegesetzes (VRG; BR
370.100) sind Entscheide vollstreckbar, sobald kein ordentliches Rechtsmittel
mehr zulässig ist oder wenn dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung
zukommt.
Laut
Art.
80
Abs.
1
Satz
1
VRG
vollstrecken
die
Verwaltungsbehörden ihre Entscheide (Verfügungen) selbst. Diese werden
durch unmittelbaren Zwang gegen die verpflichtete Person oder an ihren
Sachen vollstreckt (Art. 81 Abs. 1 lit. c VRG). Bevor die Behörde die
Ersatzvornahme oder unmittelbaren Zwang anordnet, ist der verpflichteten
Person
eine
angemessene
Frist
zur
Erfüllung
anzusetzen
unter
ausdrücklichem Hinweis auf die Folgen im Falle der Verweigerung. Auf diese
Fristansetzung darf nur verzichtet werden, wenn Gefahr im Verzug ist (Art. 81
Abs. 3 VRG). Die Behörde darf sich keines schärferen Zwangsmittels
bedienen, als es die Verhältnisse erfordern (Art. 81 Abs. 4 VRG).
b)
Was den kritisierten Vollzug der einfachen Sperre 1. Grades, nämlich die
Separierung der nicht geimpften Tiere des Beschwerdeführers betrifft,
erscheint dem angerufenen Gericht das Vorgehen des ALT absolut korrekt
gewesen zu sein. Chronologisch ist am 02.06.2009 diese einfache Sperre 1.

Grads mit sofortiger Wirkung verfügt worden. Nachdem der Beschwerdeführer
dieser Verfügung nicht Folge geleistet hatte, erliess das ALT am 08.06.2009
eine neuerliche Verfügung, worin es dem Beschwerdeführer bis zum
11.06.2009 eine Nachfrist ansetzte mit der ausdrücklichen Androhung, dass
im Falle der Nichtbefolgung innert der Nachfrist die erforderlichen
Ersatzmassnahmen zu Lasten des Tierhalters getroffen würden. Damit war
allen Beteiligten klar, dass nach ungenütztem Ablauf der Nachfrist das ALT
selber für die Separierung sorgen werde. Eine vorherige Anhörung des
Beschwerdeführers war unter diesen Umständen zweifellos nicht mehr nötig.
Der Behauptung, dass die getroffene Massnahme, nämlich der Abtransport
der Tiere von der Alp und die Unterbringung in einem Drittbetrieb,
unverhältnismässig gewesen sein soll, kann angesichts der gegenseitigen
Ansteckungsgefahr der Tiere in einer Gemeinschaftsherde vor Ort sicherlich
nicht
gefolgt
werden.
Ein
Belassen
der
ungeimpften
Tiere
des
Beschwerdeführers auf der Alp kam umso weniger in Frage, als der
Beschwerdeführer damals gegenüber dem ALT medienträchtig und
unmissverständlich erkennen liess, dass er sich einer Separierung seiner
Tiere (Rinder und Schafe) auch weiterhin widersetzen würde. Es blieb unter
diesen gegebenen Umständen daher zweifellos keine andere Möglichkeit
offen, als die Tiere in einem Drittstall unterzubringen. Nur so konnte
gewährleistet werden, dass die Separierungspflicht auch befolgt wurde. In
diesem Rügepunkt erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet.
c)
Anders präsentiert sich die Situation bezüglich der im Sinne eines Realaktes
vorgenommenen Zwangsimpfung durch das ALT, denn eine solche ist durch
den Beschwerdeführer aktenkundig weder angeordnet, gutgeheissen noch
nachträglich genehmigt worden. Er musste also auch nicht mit einer solchen
rechnen. Es kommt hinzu, dass auch keine zeitliche Dringlichkeit für den
sofortigen Vollzug der Impfung bestand, da die Tiere ja bereits separiert waren
und
demzufolge
keine
akute
Gefahr
der
Ansteckung
mit
der
Blauzungenkrankheit bestanden hatte. Der vorgebrachte Einwand des
Beschwerdeführers, er hätte zuerst angehört werden müssen, bevor die
Zwangsimpfung verfügt und später vollzogen wurde, erweist sich somit als
klar begründet. Die verhängte Sperre 1. Grades und die unverzügliche

Separierung der seuchengefährdeten Tiere hätte – auch ohne die gegen den
erkennbaren
Willen
des
Beschwerdeführers
später
durchgeführte
Zwangsimpfung – genügt, um das latente Risiko einer Fremdansteckung
wirksam zu unterbinden. In diesem Punkt ist dem Beschwerdeführer folglich
sicherlich das rechtliche Gehör verweigert worden. Es stellt sich vorliegend
nun die Frage, was diese Gehörsverletzung im konkreten Fall für
Rechtsfolgen nach sich zieht. Eine Heilung dieses formellen Mangels ist heute
faktisch nicht mehr möglich, da die Zwangsimpfung ja bereits längst vollzogen
worden ist. Materiell ist festzustellen, dass aus seuchenpolizeilicher Sicht kein
zwingender Grund für die Zwangsimpfung bestand, da die getroffenen
Massnahmen (Sperre/ Separierung) schon ausreichend für die Zielerreichung
(nämlich die Verhinderung der Fremdansteckung Dritter durch die
ungeimpften Tiere des Beschwerdeführers) waren. Zwar galt damals laut der
BVET-Verordnung vom 14.01.2009 auf eidgenössischer Ebene (also
schweizweit)
eine
Impfpflicht
gegen
die
an
verschiedenen
Orten
ausgebrochene Blauzungenkrankheit. Der demonstrativen Weigerung des
Beschwerdeführers, dieser Impfpflicht nachzukommen, wurde schon mit der
Verhängung der einfachen Sperre 1. Grades begegnet, womit das Risiko der
Ansteckung von Dritttieren bereits wirksam und daher auch verhältnismässig
vermieden wurde. Mehr war aus Sicht der Ansteckungsprävention nicht
vorzukehren. Der Entscheid sowie die dahintersteckende Absicht des ALT,
mit der Zwangsimpfung den Aufwand für die Drittunterbringung der Schafe für
den renitenten Tierhalter (und heutigen Beschwerdeführer) nicht zuletzt auch
kostenmässig zu reduzieren, mag nachvollziehbar sein, ist rechtlich jedoch
nicht begründbar. Der betreffende Tierhalter – der seine Tiere teils auch aus
rein „ideologischen Gründen“ nicht impfen lassen wollte – hätte dazu sein
Einverständnis geben müssen. In diesem Sinne ist das ALT mit der in eigener
Regie und in eigener Verantwortung durchgeführten Zwangsimpfung über das
erforderliche Ziel einer geeigneten und effizienten, aber auch noch für den
betroffenen Tierhalter vertretbaren Seuchenbekämpfung hinausgeschossen.
Dieser Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen
Handeln muss zur Konsequenz haben, dass dem Beschwerdeführer die
Kosten für die Zwangsimpfung nicht auferlegt werden können. In diesem
Rügepunkt ist die Beschwerde infolgedessen gutzuheissen.

3. a)
Zusammengefasst ergibt sich damit, dass die Ziff. 3 im Dispositiv der
Verfügung des ALT vom 15.07.2009 nicht rechtens ist, was zur Aufhebung
der hier angefochtenen Verfügung des DVSG vom 11.08.2010 und somit zur
teilweisen Gutheissung der Beschwerde vom 22.07.2009 führt. Im Übrigen
wird die betreffende Beschwerde hingegen abgewiesen.
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz
(DVSG) auferlegt. Aussergerichtlich hat die Beschwerdegegnerin den
anwaltlich vertretenen und teilweise obsiegenden Beschwerdeführer gemäss
Art. 78 Abs. 1 VRG noch angemessen zu entschädigen, wobei das Gericht
eine
reduzierte
Parteientschädigung
von
Fr.
2000.--
(inklusive
Mehrwertsteuer) zugunsten des Beschwerdeführers und zulasten der
Vorinstanz als gerechtfertigt erachtet. Eine aussergerichtliche Entschädigung
steht der Beschwerdegegnerin laut Art. 78 Abs. 2 VRG indessen nicht zu, da
sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis (teilweise) obsiegte.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung
des Amtes für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit (ALT) vom
15.07.2009 bezüglich Ziffer 3 (Kosten für Zwangsimpfung zu Lasten von …)
bzw. die vorinstanzliche Verfügung des Departements für Volkswirtschaft und
Soziales Graubünden (DVSG) vom 11.08.2010 aufgehoben; im Übrigen wird
die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'748.--

gehen je zur Hälfte zulasten des Beschwerdeführers (…) sowie der Vorinstanz
(DVSG) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die
Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3.
Aussergerichtlich hat die Vorinstanz (DVSG) … reduziert mit Fr. 2'000.-- (inkl.
MWST) zu entschädigen.