gr_gerichte · R 2015 81 · 2016-05-17 · it

opposizione edilizia | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 15 81
5a Camera 
Presidenza
Racioppi
giudici
Meisser, Audétat
attuaria 
Krättli-Keller
SENTENZA
del 17 maggio 2016
nella vertenza di diritto amministrativo 
A1._____, e 42 cointeressati 
rappresentati dall'Avvocato lic. iur. Reto Nigg, 
ricorrenti
contro 
Comune di X._____,
rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Ilario Bondolfi, 
convenuto
e
B._____ SA,
convenuta
concernente opposizione edilizia


- 2 -
1.
Il 15 ottobre 2013, la B._____ SA faceva domanda di costruzione per la 
sostituzione dell'esistente impianto di betonaggio in zona "Y._____", sul 
territorio del Comune di X._____, nonché per la conseguente demolizione 
delle esistenti strutture per la preparazione degli inerti e l'estrazione di 
ghiaia e sabbia dal lago. Sulle particelle ni. 5388 e 5389 al posto delle 
presenti infrastrutture era prevista la posa di una nuova torre alta circa 
30 m con una base di 6 m x 6 m, affiancata da tre sili di diametro di 3 m e 
di altezza di 20 m. A lato della torre il progetto prevedeva la posa di un 
montacarichi per gli inerti con scala d'accesso e alla base una centralina, 
un ufficio e diverse infrastrutture per il caricamento degli inerti, la fornitura 
del calcestruzzo e la depurazione delle acque. Questo nuovo macchinario 
compatto per la preparazione del calcestruzzo rendeva superflui gli 
impianti siti sulle adiacenti particelle ni. 5390 e 5393, infrastrutture per le 
quali veniva chiesta la demolizione. Contro il progetto edilizio tre 
associazioni per la protezione della natura e del paesaggio e oltre una 
quarantina di persone aventi proprietà fondiarie a Z._____ o residenti in 
valle interponevano tempestiva opposizione, invocando essenzialmente 
l'incompatibilità del progetto edilizio con l'ordinamento legale, giacché 
l'impianto 
verrebbe 
ubicato 
in 
una 
zona 
cuscinetto 
UNESCO, 
contrasterebbe con il paesaggio e sarebbe contrario al futuro scopo 
previsto per la zona di pianificazione nonché del tutto inaccettabile in 
previsione della scadenza della concessione di estrazione di inerti dal 
Lago di X._____ a fine 2015. 
2.
Con decisione 6/9 luglio 2015, il Comune di X._____ rilasciava alla 
richiedente la licenza di costruzione e respingeva le opposizioni 
presentate. La sostituzione del vecchio impianto di betonaggio con quello 
oggetto della domanda di costruzione era vincolata a diverse condizioni 
tra le quali quella stando alla quale entro il 2018 l'impianto venisse 
smantellato completamente e che le particelle ni. 5387, 5388, 5389, 5390 


- 3 -
e 5393 venissero restituite alla zona agricola a spese della richiedente. 
Inoltre la licenza edilizia veniva rilasciata grazie alla concessione di una 
deroga all'altezza massima dei fabbricati di 11 m. 
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo il 14 
settembre 2015, A1._____, e i 42 cointeressati chiedevano l'annullamento 
della licenza edilizia nella misura in cui autorizzava la costruzione di un 
nuovo impianto di betonaggio sulle particelle ni. 5388 e 5389 e il 
riconoscimento dell'effetto sospensivo al ricorso. I cofirmatari sarebbero 
legittimati al ricorso in qualità di proprietari o locatari di immobili siti nelle 
vicinanze delle particelle previste per l'edificazione o comunque di fondi 
soggetti a immissioni polverose, foniche e inquinanti anche in relazione 
all'aumento del traffico pesante verso e di ritorno dall'impianto di 
betonaggio. Materialmente, oltre a violare apertamente le disposizioni 
sulle altezze, un simile progetto di costruzione non si concilierebbe con 
l'aspetto paesaggistico e naturale dei dintorni, considerata la sua 
ubicazione in un luogo panoramico particolarmente sensibile e vicino alle 
rive del Lago di X._____. Esso violerebbe poi le prescrizioni dell'UNESCO 
sulle zone cuscinetto qualificate - applicabili in ragione della prossimità 
del progetto edilizio alla tratta di Ferrovia retica dichiarata patrimonio 
mondiale dell'UNESCO -, come del resto la dovuta interpellazione di un 
consulente edile avrebbe potuto facilmente evidenziare. Il progetto 
sarebbe poi proprio a compromettere il futuro carattere agricolo della 
zona e il fatto che dal 2015 alla B._____ SA non sia più stata rilasciata dal 
Governo la concessione per l'estrazione di inerti dal lago renderebbe la 
struttura già adesso non conforme allo scopo di zona. Per il rilascio della 
licenza edilizia difetterebbe poi la necessaria autorizzazione da parte 
dell'ufficio cantonale preposto alla protezione delle acque. 


- 4 -
4.
Nella presa di posizione del 17 novembre 2015, il Comune di X._____ 
postulava la non entrata nel merito del ricorso ed eventualmente la sua 
reiezione. Per il comune convenuto, i ricorrenti, dai quali verrebbe pretesa 
l'edizione delle relative procure, non sarebbero legittimati al ricorso, non 
essendo alcuno o alcuna di loro in una relazione sufficientemente stretta 
con l'oggetto del litigio. Alcuni dei fondi degli istanti disterebbero infatti più 
di 100 m dalle particelle in via di edificazione e altri addirittura diverse 
centinaia di metri. Non vi sarebbe poi alcun incremento di emissioni in 
termini di polvere o di rumori, considerato che con il nuovo impianto tali 
inconvenienti verrebbero indubbiamente maggiormente ridotti rispetto alla 
situazione attuale. Ma anche il preteso incremento del traffico pesante 
non accorderebbe ai cittadini - che condividerebbero o i cui fondi 
verrebbero a situarsi lungo la tratta di percorrenza - la legittimazione al 
ricorso, non essendo toccati dal provvedimento in misura sufficiente o 
comunque maggiore di qualsiasi altro abitante della zona. Dal profilo 
materiale, le critiche opposte al progetto edilizio sarebbero prive di 
fondamento. Per la sua limitata durata, l'impianto potrebbe essere 
paragonato ad una gru di cantiere. Vi sarebbero dei validi motivi legati 
all'efficienza dell'impianto per concedere un'espansione in altezza anziché 
in orizzontale dell'infrastruttura prevista e l'autorizzazione rilasciata fino al 
2018 sarebbe la misura che meglio permetterebbe di ossequiare il 
principio della proporzionalità e della garanzia della proprietà. Per il resto, 
a ben determinate condizioni, in data 18 febbraio 2014, l'Ufficio cantonale 
per la natura e l'ambiente avrebbe approvato il progetto di costruzione sito 
in una zona particolarmente minacciata. 
5.
Replicando, i ricorrenti, pur mettendo in dubbio l'interesse della 
committenza stessa al mantenimento della licenza edilizia rilasciata, 
ribadivano la loro legittimazione al ricorso, eventualmente comprovabile 
mediante le dovute perizie sul grado di immissioni polverose, foniche e 


- 5 -
del traffico, analisi che si sarebbero comunque rivelate indispensabili 
anche per l'esame materiale della conformità del progetto e onde poter 
munire la licenza di costruzione delle relative condizioni. In ogni caso 
sarebbe escluso che la costruzione in oggetto possa essere considerata 
come un impianto di cantiere o come una costruzione provvisoria per la 
quale non varrebbero le disposizioni legali sulle altezze. Anche il fatto che 
tra i membri della commissione edilizia vi fosse un esperto riconosciuto 
non permetterebbe di concludere all'ossequio della necessità di far capo 
ad una consulenza edile. 
6.
Il 18 febbraio 2016, il comune convenuto confermava le proprie posizioni 
riprendendo i motivi addotti nella risposta di causa. 
7.
Su richiesta del giudice dell'istruzione, la committente confermava in data 
26 febbraio 2016 il proprio interesse all'ottenimento della licenza di 
costruzione.
Considerando in diritto:
1.
La controversia verte sulla conformità all'ordinamento legale del progetto 
edilizio per il quale è stata rilasciata la licenza di costruzione. 
Formalmente, il comune convenuto contesta già la legittimazione al 
ricorso degli istanti. 
2. a)
In materia di decisioni concernenti la pianificazione del territorio, quali 
sono in particolare anche le autorizzazioni edilizie secondo l'art. 22 della 
legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), l'art. 33 
cpv. 3 lett. a LPT dispone che il diritto cantonale garantisca la 
legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura di quella 


- 6 -
prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico. 
Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale, giusta l'art. 111 cpv. 1 della 
legge sul Tribunale federale (LTF; RS 173.110), deve potere essere parte 
nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori. Il capoverso 
3 di questa norma impone poi che l'autorità di grado immediatamente 
inferiore al Tribunale federale debba poter esaminare almeno le censure 
di cui agli art. 95-98 LTF. Ne consegue, che la legittimazione ricorsuale 
dinanzi alle autorità cantonali non può essere più restrittiva di quella 
dinanzi al Tribunale federale, ma i Cantoni rimangono liberi di prevedere 
una legittimazione più ampia (cfr. sentenze 1C_379/2008 del 12 gennaio 
2009 cons. 3.2 e 1C_387/2007 del 25 marzo 2008 cons. 2 e riferimenti). 
Nei Grigioni, l'art. 50 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 
370.100) prevede che sia legittimato ad inoltrare ricorso chiunque sia 
interessato dalla decisione impugnata e abbia un interesse tutelabile alla 
sua abrogazione o alla sua modifica o chiunque vi sia autorizzato in base 
ad una prescrizione speciale. Questa disposizione corrisponde in 
sostanza all'attuale art. 89 cpv. 1 LTF. Secondo la giurisprudenza relativa 
a tale disposto, il semplice assunto d'essere toccato dal rilascio di una 
licenza edilizia non è sufficiente per fondare la legittimazione a ricorrere. 
Deve piuttosto risultare verosimile che, sulla base delle circostanze 
concrete, gli interessati, che hanno partecipato al procedimento dinanzi 
all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a), siano particolarmente toccati 
dalla decisione impugnata (lett. b) e abbiano un interesse degno di 
protezione al suo annullamento o alla sua modifica (lett. c), onde 
escludere un'inammissibile azione popolare. Un interesse degno di 
protezione è dato quando la situazione giuridica o fattuale dei ricorrenti è 
influenzata dall'esito del procedimento: gli insorgenti devono essere infatti 
particolarmente toccati dalla decisione impugnata e avere dunque un 
interesse personale, che si distingua dall'interesse generale degli altri 


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membri della collettività su cui l'organo ha statuito (DTF 133 II 353 cons. 
3).
b)
Per concludere alla legittimazione al ricorso, relativamente alla distanza 
tra il fondo del vicino da quello in via di edificazione, non è dato 
considerare solo valori assoluti (DTF 136 II 281 cons. 2.3.1 e sentenze 
del Tribunale federale 1C_56/2011 del 15 giugno 2011 cons. 2.3 e 
1C_133/2008 del 6 giugno 2008 cons. 2.4 e riferimenti), anche se una 
distanza di 100 m è da considerarsi in generale sufficiente per 
comprovare la necessaria vicinanza spaziale al progetto edilizio (vedi 
sentenza del Tribunale federale 1C_346/2011 del 1. febbraio 2012; HEINZ 
AEMISEGGER, Aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bau-, 
Planungs- und Umweltrecht, Berna 2015, pag. 94). Nel giudizio 
1C_342/2008 del 21 ottobre 2008, la legittimazione era stata ammessa 
per una persona che disponeva di un diritto di abitazione su una casa 
distante circa 100 m dal progetto edilizio. Il Tribunale federale precisava 
però che la distanza spaziale costituisce un criterio per la valutazione 
della facoltà di ricorrere: non ci si può tuttavia fondare in maniera astratta 
su determinate distanze (cfr. HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, 
Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, marginale 39 all'art. 33). Nella 
sentenza 1C_581/2008 del 18 maggio 2009, il Tribunale federale 
confermava la legittimazione al ricorso dei proprietari di una casa di 
abitazione unifamiliare situata nella zona residenziale a una distanza di 
200 m circa dalla cava oggetto della licenza di costruzione, rilevando che 
la proprietà si trovava nel comparto esposto alle immissioni foniche ed 
atmosferiche, quali rumore, polveri e vibrazioni, derivanti dall'esercizio 
della cava e dal suo impianto di frantumazione. Il fatto che i fondi in 
oggetto non confinassero direttamente con il sedime della cava (distanza 
250 fino a 380 m) e la possibilità di ridurre ulteriormente il rumore 
provocato dall'impianto non erano dal Tribunale federale considerati 


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decisivi, essendo sufficiente che l'impianto fosse fonte di immissioni 
chiaramente percettibili per i vicini, tali da disturbarne la tranquillità (DTF 
121 II 171 cons. 2b). Per il resto, un interesse particolare è segnatamente 
ammesso nei casi in cui il progettato impianto implica verosimilmente 
immissioni - che possono essere foniche, sotto forma di polvere, scosse, 
luminose, incremento del traffico ecc. - sul fondo che si trova nelle sue 
vicinanze (DTF 136 II 281 cons. 2.3.1, 121 II 171 cons. 2b e rinvii, 120 Ib 
379 cons. 4c; sentenze del Tribunale federale 1C_82/2007 del 19 
novembre 2007 cons. 3.3, 1C_455/2007 del 10 marzo 2008 cons. 3 e 
1C_18/2008 del 15 aprile 2008 cons. 5.1). 
c)
Contrariamente all'assunto del comune convenuto, del resto non 
sopportato da concreti valori delle emissioni, per stabilire la legittimazione 
al ricorso dei vicini il fatto che si tratti della sostituzione di un impianto 
esistente e che quindi le immissioni prodotte siano essenzialmente simili 
o addirittura inferiori a quelle generate dall'impianto attuale è irrilevante. 
Come esposto nella fattispecie e come risulta dai piani presentati, 
l'intervento edilizio, comportante un investimento di fr. 1.3 milioni, prevede 
la realizzazione di un nuovo impianto di betonaggio ubicato su di una 
diversa area rispetto a quella occupata dall'attuale stabilimento principale, 
e la cui forma e struttura non ha niente in comune con l'infrastruttura 
esistente. 
Del 
resto, 
la 
nuova 
costruzione 
è 
intesa 
sostituire 
completamente tutte le infrastrutture presenti sui fondi da edificare e per 
le quali è stato chiesto il permesso di demolizione. Ne consegue che il 
progetto riguarda un nuovo impianto di betonaggio e che la legittimazione 
al ricorso si giudica in modo indipendente dalle infrastrutture ancora 
presenti sui sedimi oggetto della domanda di costruzione. 
3. a)
Nell'evenienza in esame alcuni dei fondi dei ricorrenti sono siti ad una 
distanza sufficiente per comprovare la necessaria vicinanza al progetto 


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edilizio. Infatti, anche volendo considerare indicativa la distanza di 100 m, 
almeno due dei fondi vicini rientrano manifestamente in detto perimetro. 
La distanza si misura infatti rispetto al progettato impianto e non dal 
baricentro delle particelle toccate dalle misure edilizie richieste, compresa 
la rimozione dei vecchi impianti. Il progettato impianto di betonaggio sul 
fondo no. 5389 dista dal fondo no. 5402 di A.2_____ nel punto più vicino, 
solo 85 m. Dal fondo no. 5386, di A.6/7_____,la distanza più breve è di 40 
m, mentre dal fondo no. 6067 è di ca. 100 m. In termini spaziali quindi la 
necessaria connessione tra progetto edilizio e fondo dei vicini è data. 
b)
La particella no. 5402 che conta complessivamente 43'809 m2 di 
superficie agricola è coltivata ad erbe biologiche che il proprietario 
impiega nel proprio negozio o vende a terzi e che vengono utilizzate per i 
più disparati scopi come per la composizione di tisane, spezie, creazione 
di un particolare tipo di formaggio o quali ingredienti per la produzione di 
caramelle. Per detto proprietario è quindi fuori dubbio che le immissioni 
che l'impianto potrebbe produrre sotto forma di polvere in seguito alla 
frantumazione di ghiaia in occasione della vera e propria produzione di 
bitume potrebbero compromettere in parte la qualità del suo raccolto, 
rendendo necessario nella peggiore delle ipotesi il lavaggio delle erbe con 
la conseguente perdita di qualità. Il termine biologico viene poi associato 
ad una certa garanzia di qualità e al fatto di evitare per quanto possibile 
qualsiasi forma di inquinamento. Detto ricorrente ha quindi un interesse 
diretto e immediato a che la sua produzione non venga alterata da 
immissioni trasferibili con l'aria. A prescindere dalla (ignota) quantità di 
polvere prodotta durante la formazione di bitume e direttamente 
riconducibile all'impianto, in prossimità di un impianto di betonaggio 
vengono comunque depositati inerti e convogliate materie prime 
suscettibili di causare delle emissioni di polvere anche per il solo effetto 
del vento. Pur non sapendo quindi esattamente quali possano essere 


- 10 -
concretamente le emissioni di polvere durante la produzione di bitume, il 
tipo di installazione e la sua infrastruttura permettono oggettivamente di 
concludere che la particella no. 5402 a soli 85 m di distanza debba 
contare sulla presenza di immissioni di polvere direttamente riconducibili 
a tutto l'impianto autorizzato. In questo senso quindi, il proprietario della 
particella no. 5402 ha un interesse a che tale forma di inquinamento non 
si verifichi. Dall'annullamento della licenza di costruzione egli otterrebbe 
quindi un vantaggio particolare ciò che gli conferisce la legittimazione al 
ricorso. Evidentemente la questione di sapere se tali emissioni superino i 
valori ammessi per l'utilizzazione prevista per la zona riguarda la 
trattazione materiale del ricorso e non la legittimazione. 
c)
Ma anche per i proprietari dei fondi no. 5386 la legittimazione va 
ammessa. Essi sono - parimenti al fondo no. 5402 - esposti ad eventuali 
emissioni di polvere e grazie alla loro vicinanza anche a emissioni di tipo 
sonoro e riconducibili ad un aumento del traffico pesante. Con il mancato 
rinnovo della concessione per l'estrazione di inerti dal lago a partire dalla 
fine del 2015 (vedi considerando 5a che segue), l'impianto previsto non 
può più contare su materie prime reperibili direttamente sul posto. Per la 
produzione del richiesto bitume saranno pertanto necessari anche dei 
trasporti di materie prime verso l'impianto. Per il fondo no. 5386, che per 
di più si situa sulla tratta di percorrenza dei mezzi pesanti che transitano 
verso e dall'impianto di betonaggio, il grado delle immissioni attendibili è 
indubbiamente superiore a quello di qualsiasi altra proprietà ubicata a 
Z._____, per cui ai rispettivi proprietari va parimenti riconosciuta la 
legittimazione al ricorso. 
d)
Giusta la prassi di questo Giudice (vedi per tutte le sentenze U 14 33 del 
2 giugno 2015 cons. 1b e U 09 96 del 29 giugno 2010 cons. 2), se 
perlomeno 
taluni 
dei 
ricorrenti 
godono 
del 
presupposto 
della 


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legittimazione al ricorso, si rende superflua la verifica della legittimazione 
di ogni singolo ricorrente in quanto il Tribunale amministrativo è 
comunque tenuto a procedere all'esame materiale delle censure di 
ricorso. Dello stesso parere è pure il Tribunale federale (sentenza 
1A.85/1999, 1P.223/1999, 1A.89/1999 e 1P.225/1999 dell'11 dicembre 
2000 cons. 5c). Nell'evenienza, considerata l'indubbia legittimazione al 
ricorso di almeno tre dei cofirmatari, è d'obbligo entrare nel merito del 
ricorso.
4. a)
Il 7 luglio 2008, una tratta della Ferrovia retica è stata inserita nella lista 
del 
patrimonio 
mondiale 
di 
straordinaria 
importanza 
universale. 
Conformemente alle direttive dell'UNESCO per proteggere detto bene 
vanno determinate delle zone nucleo e delle zone cuscinetto. La zona 
cuscinetto mira a una protezione complementare del valore straordinario 
e comprende i dintorni del patrimonio mondiale, senza presentare tuttavia 
un "valore universale straordinario". Nelle zone cuscinetto qualificate, in 
caso di nuova costruzione, occorre usare elevata sensibilità per quanto 
riguarda l'inserimento negli insediamenti caratteristici e nel quadro 
paesaggistico. Nella costruzione di nuovi edifici e impianti occorre 
prestare attenzione, per quanto riguarda la posizione, il genere e la 
struttura, alla necessità di conservare e rendere accessibili i valori 
particolari del paesaggio e della cultura. Gli edifici e gli impianti vanno 
realizzati qualitativamente in modo tale da aumentare, o perlomeno non 
diminuire, il tipico valore regionale del paesaggio rurale. Nella zona 
cuscinetto UNESCO è raccomandata la consulenza in materia di 
strutturazione, 
in 
particolare 
per 
degli 
aumenti 
dell'intensità 
dell'utilizzazione o del numero di piani ammessi in zone edificabili 
esistenti. La decisione in merito all'attuazione di questa raccomandazione 
compete al comune, anche se giusta la decisione del Tribunale federale 
1C_131/2015 del 16 ottobre 2015 cons. 3.3, per le zone cuscinetto 


- 12 -
qualificate la necessità di una consulenza sarebbe sancita dal piano 
direttore cantonale al capitolo no. 8. Per il resto, giusta l'art. 73 cpv. 1 
della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; 
CSC 801.100) insediamenti, costruzioni ed impianti, devono essere 
costruiti ed inseriti nell'ambiente e nel paesaggio secondo le regole 
dell'arte di costruire, in modo tale da creare un buon effetto generale.
b)
Nell'evenienza, la zona sulla quale verrebbe edificato il nuovo impianto di 
betonaggio è dal 2008 una zona cuscinetto qualificata giusta quanto 
esposto nel considerando che precede. Si tratta quindi di una zona di 
particolare pregio e dove dovrebbe vigere l'obbligo di una consulenza 
prima del rilascio di una licenza di costruzione. Il fatto che uno dei membri 
dell'autorità edilizia sia anche consigliere edile non è chiaramente 
suscettibile di ovviare a tale presupposto, non avendo detto esperto agito 
in tale veste e non essendo stato versato agli atti alcun parere peritale a 
questo riguardo. Dove vige l'obbligo di una consulenza, la stessa 
dovrebbe avvenire poi da parte di una persona che dispone della 
necessaria autonomia rispetto all'autorità edilizia comunale. 
c)
Tenendo conto del fatto che già nel 2007 - prima dell'inserimento della 
tratta nella lista del patrimonio mondiale di straordinaria importanza 
universale 
- 
il 
Governo 
ribadiva 
l'incompatibilità 
di 
una 
zona 
artigianale/industriale e di estrazione d'inerti con il quadro paesaggistico, 
già in considerazione "della possibilità di erigere costruzioni fino a 80 m di 
lunghezza e di 12 m di altezza" (decreto governativo del 13 marzo 2007), 
è evidente che quanto autorizzato nell'evenienza, con un'altezza massima 
di 30 m, venga a compromettere in modo inammissibile il quadro 
paesaggistico locale oltre a diminuire il tipico valore regionale del 
paesaggio rurale. La zona è di una sensibilità particolare già dal solo 
punto di vista pianificatorio (vedi considerando 5b) a seguito della 


- 13 -
vicinanza con il lago e della zona del delta del T._____. Con l'inserimento 
della tratta di Ferrovia retica nel patrimonio mondiale UNESCO la zona 
cuscinetto qualificata in parola ha acquisito ancora maggior prestigio. La 
pretesa che in un simile delicato contesto, dove già costruzioni di 12 m di 
altezza erano reputate pregiudizievoli per il quadro paesaggistico locale, 
la torre di 30 m ed i tre sili di 20 m di altezza possano inserirsi 
armoniosamente nello scenario naturale o comunque essere nascosti alla 
vista dai filari di piante circostanti è utopica. In primo luogo già le sole 
dimensioni e la natura stessa dell'impianto non permettono un 
inserimento armonico nella topografia locale, essenzialmente piatta ed a 
carattere prevalentemente agreste. Considerato poi il breve lasso di 
tempo che avrebbero le piante già presenti per crescere ulteriormente e 
quelle nuove per raggiungere una certa altezza (entro il 2018), la 
possibilità di effettivamente celare la costruzione riguarderebbe solo una 
minima parte del complesso, ma non certo il suo insieme. Dal 
fotomontaggio agli atti, la costruzione verrebbe a sovrastare nettamente 
gli alberi sottostanti e risulterebbe di particolare spicco in mezzo 
all'altrimenti pianeggiante paesaggio agreste circostante con sullo sfondo 
il lago. A prescindere poi dall'effettiva capacità d'inserimento nel quadro 
locale di componenti edili simili alla plastica o al vetro, la dominanza della 
costruzione non potrebbe neppure venire smussata dall'utilizzo di 
particolari materiali, essendo in ogni caso escluso che possa essere 
impiegato un tipo di prodotto che garantisca la completa trasparenza della 
torre e dei sili annessi. In queste condizioni, l'infrastruttura va considerata 
già per la sua natura e per la sua altezza manifestamente lesiva dell'art. 
73 cpv. 1 LPTC e contraria allo spirito delle direttive UNESCO per le zone 
cuscinetto. 
5. a)
Le particelle ni. 5388, 5389 e 5390 sono ubicate principalmente in zona 
industriale/artigianale 2 (ZAI2) e per una minima parte in zona libera (ZL). 


- 14 -
La particella no. 5393, di proprietà del Comune di X._____, è posta 
essenzialmente in zona lavorazione e deposito (ZLD) ed in parte in ZL. 
Su detta particella il comune convenuto concedeva - tramite diritto di 
superficie - a D._____ l'autorizzazione ad estrarre materiali dal lago e ad 
utilizzare gli impianti esistenti per l'estrazione e la lavorazione della sabbia 
e ghiaia. Il diritto di estrazione d'inerti era accordato per la durata di 30 
anni a partire dal 9 dicembre 1985. In seguito l'autorizzazione per 
l'estrazione di materiale veniva concessa anche dall'allora Dipartimento 
dell'educazione, della cultura e protezione dell'ambiente dei Grigioni e si 
rinnovava di anno in anno. Con decreto del 12 febbraio 2009, detto 
dipartimento revocava l'autorizzazione allo scadere dei 30 anni di durata 
della concessione, ovvero per l'8 dicembre 2015. Il provvedimento 
cresceva incontestato in giudicato, con la conseguenza che dall'8 
dicembre 2015 non è più possibile né per D._____ né per la B._____ SA, 
che gestiva in seguito la cava, estrarre inerti dal Lago di X._____. 
b)
Dal profilo pianificatorio va rilevato che già nel decreto del 20 aprile 2003, 
il Governo cantonale non ha approvato la zona industriale/artigianale ed 
ha approvato solo fino al 2015 la zona di estrazione e lavorazione della 
ghiaia a Y._____, ritenendo indispensabile nell'ottica della protezione 
della natura, del paesaggio e delle acque rinunciare all'attività di 
estrazione e lavorazione della ghiaia allo scadere della concessione nel 
2015, a favore di un ripristino allo stato naturale delle sponde del T._____ 
e del Lago di X._____. Lo scopo sarebbe poi stato raggiunto in modo 
ottimale includendo in detta rinaturalizzazione anche la zona industriale di 
Y._____. Per il deposito e l'estrazione d'inerti il decreto governativo 
rinviava alle indicazioni contenute nel piano direttore e stando alle quali 
una simile utilizzazione era prevista presso E._____, anche se l'assenza 
di un permesso di dissodamento non permetteva ancora l'approvazione. 
Nel decreto di approvazione del 13 marzo 2007, il Governo manteneva le 


- 15 -
precedenti posizioni e rifiutava l'approvazione della zona industriale a 
Y._____ così come proposta dal comune, invitandolo a voler procedere 
ad 
una 
nuova 
pianificazione 
delle 
utilizzazioni 
che 
tenesse 
adeguatamente conto del grande potenziale naturale, paesaggistico, di 
svago e turistico della zona. Sostanzialmente dall'autorità cantonale 
veniva ribadita l'incompatibilità di una zona artigianale/industriale e di 
estrazione d'inerti con il quadro paesaggistico, già in considerazione della 
possibilità di erigere costruzioni fino a 80 m di lunghezza e di 12 m di 
altezza, e con la vicinanza del lago, venendo queste destinazioni a 
compromettere gravemente lo sviluppo turistico della zona. Pertanto dal 
profilo pianificatorio, nell'interesse delle utilizzazioni attuali, le particelle ni. 
5383, 5388, 5389, 5390 e 5387 venivano mantenute nella ZIA2 Y._____ 
giusta il disposto di cui all'art. 65 e 64 cpv. 3 della legge edilizia comunale 
del 19 giugno 1983 (vLE), permettendo così ai proprietari delle particelle 
in oggetto di gestire nella misura attuale l'attività di estrazione fino al 2015 
(vedi decreto governativo del 13/14 marzo 2007). Parallelamente, il 
comune convenuto veniva invitato a voler elaborare una nuova 
pianificazione delle utilizzazioni che tenesse conto del potenziale 
naturale, di svago e turistico dello spazio in questione presso il delta del 
T._____, nonché dell'elevato valore paesaggistico della zona. Nel rispetto 
di tali raccomandazioni, come viene del resto esplicitamente ammesso 
anche nella decisione impugnata, nell'ambito della nuova assegnazione di 
zona è prevista la destinazione di tutto il comparto qui in discussione 
(zona industriale/artigianale e zona per l'estrazione d'inerti) alla zona 
agricola. 
c)
Per quanto riguarda il diritto applicabile vada previamente precisato che 
sul suolo del comune convenuto è stata decretata una zona di 
pianificazione per il territorio del fondovalle a partire dal 18 febbraio 2013 
(blocco delle costruzioni). Il 23 febbraio 2015 il Consiglio comunale di 


- 16 -
X._____ deliberava un prolungamento di due anni di detta zona. Su 
istanza del comune, il Dipartimento dell'economia pubblica e socialità dei 
Grigioni autorizzava in data 4/6 marzo 2015 il richiesto prolungamento per 
due anni. Ciò significa che fino al febbraio 2017 la zona del fondovalle di 
X._____ sottostà alla zona di pianificazione. Giusta l'art. 21 LPTC, se 
viene avviata l'emanazione o la modifica dell'ordinamento base, la 
sovrastanza comunale può emanare una zona di pianificazione per i 
relativi territori. Nella zona di pianificazione non può essere intrapreso 
nulla che possa ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. In 
particolare progetti di costruzione possono essere autorizzati, soltanto se 
non sono in contrasto né con le pianificazioni e prescrizioni passate in 
giudicato né con quelle nuove previste. Ciò significa che il progetto di 
costruzione non deve collidere con la normativa in vigore e neppure con i 
fini perseguiti dalla revisione della pianificazione e conseguentemente con 
la futura normativa materiale. Un progetto di costruzione già contrario al 
diritto vigente o a quello futuro implica la reiezione della richiesta 
autorizzazione. Giusta la prassi di questo Giudice, una sottomissione alla 
zona di pianificazione si giustifica invece laddove il progetto edilizio si 
conforma al diritto vigente, ma non sia ancora possibile stabilire con 
sufficiente chiarezza la sua conformità alla nuova normativa che entrerà 
probabilmente in vigore dopo la revisione della pianificazione locale (PTA 
1995 no. 40). 
d)
Per determinare la conformità del progetto alla normativa in vigore è 
determinate l'art. 65 vLE. Ai sensi del primo capoverso di tale disposto, la 
ZAI2 è destinata a impianti e stabilimenti per l'estrazione di sabbia e 
ghiaia e per la preparazione di materiali per la pavimentazione e l'edilizia. 
In virtù del rinvio di cui all'art. 64 cpv. 3 vLE all'art. 64 cpv. 3 vLE, in 
questa zona l'autorità edilizia può ordinare misure di carattere 
estetico/architettonico, di volumetria, di orientamento degli edifici e per la 


- 17 -
diminuzione delle immissioni. Alla luce del piano direttore cantonale, la 
ZAI2 in questione (oggetto 13.VB.02) non contempla la lavorazione dei 
materiali. Nel proprio decreto del 13/14 marzo 2007 il Governo cantonale 
interpretava pertanto la zona oggetto dell'art. 65 vLE come una zona per 
edifici e impianti vincolati all'ubicazione, nel senso che erano conformi alla 
zona solo le infrastrutture destinate all'estrazione di sabbia e ghiaia e per 
la preparazione di materiali per la pavimentazione e l'edilizia. Le due 
condizioni erano quindi intese cumulativamente: la lavorazione era 
possibile per quanto il materiale fosse stato estratto nella zona. Il comune 
si oppone a tale restrittiva interpretazione, dimenticando però che essa 
corrisponderebbe anche meglio alle indicazioni contenute nel piano 
direttore, dove per l'oggetto 13.VB.02 non è prevista la sola lavorazione di 
inerti, intesa indipendentemente dalla loro estrazione. Se presa in questa 
accezione, la conformità alla zona del progetto in oggetto andrebbe già 
negata a posteriori, dopo che al momento attuale la committente non 
disporrebbe più di una autorizzazione all'estrazione di inerti. Pur 
ammettendo quindi che al momento del rilascio della licenza di 
costruzione la conformità alla zona fosse ancora data, la stessa sarebbe 
in ogni caso venuta meno già allo scadere della concessione nel 
dicembre 2015 e non al più presto con l'entrata in vigore del nuovo piano 
delle utilizzazioni. 
e)
Indipendentemente comunque dalla questione di sapere se il progetto 
contravvenga già all'ordinamento legale esistente, lo stesso va in ogni 
caso qualificato come pregiudizievole per l'assetto di zona che il comune 
intende in futuro riservare al comparto in parola. Come emerge 
chiaramente dai due decreti governativi del 13/14 marzo 2007 e del 29 
aprile 2003, la zona comprendente le particelle ni. 5388, 5389 5390 e 
5393 è considerata un angolo di particolare pregio dal punto di vista del 
paesaggio e della vicinanza con il lago. Tale ubicazione presenta un 


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grande potenziale per lo sviluppo turistico e di svago della regione. Per 
detti motivi era stata a più riprese richiesta dalle autorità cantonali una 
destinazione di zona diversa da quella che il comune aveva previsto 
nell'ambito della revisione della pianificazione locale, in seguito a due 
riprese non approvata dal Governo per il comparto in parola. Nell'ambito 
della pianificazione in via di elaborazione, con molta probabilità tutta l'area 
occupata delle particelle da edificare con il nuovo impianto di betonaggio 
o dai fondi sui quali è prevista la demolizione degli impianti verrà 
assegnata alla zona agricola. Le zone agricole ai sensi dell'art. 16 LPT 
servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento 
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad 
assicurare la compensazione ecologica; per questo dette zone vanno 
tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro 
differenti funzioni. Che un impianto di betonaggio indipendente 
dall'estrazione di inerti possa essere conforme al futuro scopo di zona per 
la zona agricola non viene giustamente preteso da nessuna delle parti a 
questo procedimento. Vincolando però la durata di vita del progetto 
edilizio all'entrata in vigore del nuovo ordinamento delle utilizzazioni, il 
comune non ritiene che il progetto possa violare il diritto futuro. La tesi è 
però riduttiva già considerato che l'art. 21 LPTC non contempla solo gli 
interventi che possano contrastare la nuova pianificazione, ma anche 
quelli che la possono semplicemente ostacolare. 
f)
Per garantire la conformità del progetto al diritto futuro, il comune 
convenuto ha reputato sufficiente munire la licenza edilizia della seguente 
clausola: al momento dell'emanazione del nuovo ordinamento di 
utilizzazione, ma al più tardi entro il 2018, l'impianto sia smantellato 
completamente e le particelle in giudizio, segnatamente la no. 5387, 
5388, 5389, 5390 e 5393, (…) ripristinate allo "status quo ante", vale a 
dire restituite alla zona agricola a spese completamente e esclusivamente 


- 19 -
della richiedente. Come però è stato esposto nel considerando che 
precede, se il progetto edilizio non si conforma al verosimile carattere 
futuro della zona o è comunque proprio ad ostacolarlo, esso non può 
essere approvato. È infatti evidente che il fatto di autorizzare nel 2015 un 
investimento di fr. 1.3 milioni per l'erezione di un impianto dalle dimensioni 
di quello in oggetto possa compromettere l'accettabilità del futuro 
ordinamento delle zone in una regione come X._____. Nel rilascio 
dell'autorizzazione in parola vi è infatti un latente pericolo che essa 
influenzi la decisione di destinare la zona all'agricoltura, come il comune 
vorrebbe attualmente fare. Valutando gli interessi a destinare il comparto 
alla zona agricola la situazione attuale è ben diversa da quella che si 
presenterebbe dopo l'approvazione del progetto. Ora, sul comparto in 
oggetto non è più possibile estrarre sabbia o ghiaia dal lago, la sola 
lavorazione di inerti apportati da fuori è problematica nell'ottica della 
funzione di zona e le infrastrutture esistenti sono vetuste. Non vi sono 
allora grandi interessi privati che si opporrebbero alla destinazione 
agricola auspicata anche dal cantone. La situazione sarebbe invece 
diversa dopo l'autorizzazione a procedere alla lavorazione di inerti 
apportati da fuori, all'implemento della produzione con magari la 
creazione di nuovi posti di lavoro, alla dimensione dell'investimento fatta e 
alla ponderazione degli interessi in gioco in caso di demolizione della 
struttura. Con la clausola risolutiva contenuta nella licenza di costruzione, 
non è poi escluso che contro l'eventuale decisione esecutiva di 
demolizione possano essere sollevate censure che, se pertinenti, 
potrebbero opporsi allo smantellamento. Pertanto la condizione della 
demolizione posta alla licenza di costruzione è certo di primo acchito 
propria ad escludere un conflitto con la futura destinazione (agricola) di 
zona, ma essa non è una misura idonea ad escludere che 
nell'elaborazione del nuovo assetto di zona e nell'ambito della sua 
approvazione da parte del sovrano comunale possa trovare influenza il 


- 20 -
permesso di costruzione concesso per motivi di mero carattere 
economico. La normativa di cui all'art. 21 LPT vuole propriamente evitare 
a priori tali conflitti, evitando che possano essere autorizzati interventi non 
solo in contrasto ma anche propri ad ostacolare la nuova pianificazione
g)
Il richiamo al principio della proporzionalità ed alla decisione del Tribunale 
amministrativo R 03 2 per giustificare il rilascio di una licenza edilizia 
limitata nel tempo non giovano alla causa del comune convenuto. Nella 
sentenza citata non si trattava dell'applicazione del principio della 
proporzionalità nell'ambito di una zona di pianificazione, dove vige in 
principio il blocco delle costruzioni. Nell'evenienza poi, seguendo il corso 
ordinario degli eventi e le indicazioni fornite dal Governo nei decreti di 
approvazione del 2003 e del 2007, la nuova pianificazione delle 
utilizzazioni avrebbe già dovuto entrare in vigore con la cessazione 
dell'autorizzazione ad estrarre inerti nel 2015. In tal caso, la questione di 
una licenza di costruzione per un impianto di betonaggio non si sarebbe 
neppure posta. Per il resto, gli attuali impianti di betonaggio siti in zona 
hanno svolta la loro funzione fino ad oggi e dovrebbero pertanto essere 
reputati poter continuare a fare il loro lavoro anche per i prossimi due 
anni. Nell'ottica della proporzionalità, la committenza può continuare ad 
utilizzare i propri fondi come è stato fatto sinora fino al più tardi al 2018. 
Per 
contro 
un 
incremento 
dell'utilizzazione, 
allo 
scadere 
della 
concessione per l'estrazione di materiale dal lago, non può giustificarsi da 
motivi legali alla proporzionalità. La licenza di costruzione rilasciata fino al 
2018 nell'ambito di una zona di pianificazione per una nuova infrastruttura 
come quella in oggetto va oltre il semplice rispetto del principio della 
proporzionalità. 
h)
Anche la pretesa che il progetto autorizzato riguarderebbe una 
costruzione provvisoria - pur non essendo stato fatto alcun accenno a tale 


- 21 -
carattere sui formulari della domanda di costruzione - alla quale 
andrebbero per analogia applicate le disposizioni sugli impianti di cantiere 
non merita protezione. Giusta l'art. 40 cifra 22 dell'ordinanza sulla 
pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CS 801.110), le 
installazioni di cantiere, eccetto gli alloggi di operai, non necessitano della 
licenza di costruzione purché non provochino immissioni rilevanti. Nel 
caso in oggetto, è evidente che l'impianto di betonaggio qui in discussione 
non possa essere considerato come un impianto di cantiere, giacché non 
vi è propriamente alcun altro cantiere in via di costruzione se non 
l'infrastruttura stessa oggetto della domanda di costruzione. Essendo poi 
l'attività svolta propria a generare emissioni quanto a rumori, vibrazioni, 
polvere, traffico ecc. il rilascio di un permesso edilizio informale non entra 
in considerazione. Il progetto contestato non giustifica una valutazione 
diversa da quella che va riservata a qualsiasi altro impianto. Anche la sua 
durata, in ogni caso superiore a sei mesi, rende impossibile l'applicazione 
alla presente fattispecie dell'art. 40 cifre 6 o 21 OPTC. 
6. a)
Poiché la licenza edilizia deve in ogni caso essere annullata già per i 
motivi esposti nei considerandi che precedono, non si giustifica 
esaminare oltre le censure sollevate nel ricorso. L'esito della controversia 
giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento 
alla soccombenza, giusta quanto previsto all'art. 73 cpv. 1 LGA, la quale è 
pure tenuta a rifondere ai ricorrenti, avvalsisi della collaborazione di un 
patrocinatore legale, le spese necessarie causate della procedura in 
conformità all'art. 78 cpv. 1 LGA. In data 24 febbraio 2016, il legale degli 
istanti introduceva una nota d'onorario di fr. 9'167.--. Da questa risulta un 
impiego di tempo di 32.66 ore a fr. 250.--, accanto alle spese del 3 % ed 
alle altre spese fatturate dal comune per le fotocopie di fr. 76.--. In 
principio, la retribuzione dell'avvocato deve stare in rapporto ragionevole 
con la prestazione fornita e con la responsabilità assunta dal libero 


- 22 -
professionista, tenendo conto della natura, dell'importanza, della 
complessità e delle difficoltà particolari, in fatto o in diritto, della vertenza, 
del tempo dedicatovi, del risultato ottenuto come pure della condizione 
economica del cliente e del valore litigioso (DTF 122 I 1 cons. 3, 118 Ia 
133 cons. 2b, 117 Ia 22 cons. 3a; 109 Ia 107 cons. 3b). Nell'evenienza, la 
tariffa oraria, comprensiva delle spese di scritturazione, non dà adito a 
critiche e si conforma agli art. 2 cpv. 1, 3 cpv. 1 e 4 cpv. 1 dell'ordinanza 
cantonale sull'onorario degli avvocati (OOA; CS 310. 250). Considerata 
però la comunque contenuta difficoltà della materia del contendere e la 
relativamente modesta documentazione dell'incarto sia per quanto 
riguarda l'oggetto della domanda di costruzione che per quanto ha tratto 
alla cronistoria della pianificazione locale e pur non dimenticando la 
necessità di un doppio scambio di scritti processuali, il dispendio di tempo 
fatturato risulta per questo Giudice eccessivo per una semplice licenza di 
costruzione come quella in oggetto. Non va dimenticato che nel ricorso - 
accanto alla ripresa e all'approfondimento delle argomentazioni già 
addotte dal Governo nei due decreti di approvazione e delle direttive 
UNESCO - vengono per certi tratti riprese e riesposte minuziosamente 
tematiche in modo inutilmente dettagliato e richiesta l'assunzione di prove 
anche per fatti non contestati o comunque palesi. Delle 17 pagine della 
replica, 11 pagine riguardano la legittimazione al ricorso degli istanti in 
base ad una serie di argomentazioni per lunghi tratti inutilmente prolisse, 
anche se il comune ha contestato in sede di ricorso la legittimazione al 
ricorso degli istanti. Per il resto, il legale conteggia le piccole spese in 
base ad una percentuale del 3 %, ma conteggia pure i costi fatturategli 
dal comune di fr. 76.--per le fotocopie. Per questo Giudice però o le spese 
vengono fatturate distintamente o viene applicata la percentuale. Un 
calcolo misto non trova giustificazione, anche considerato che 
nell'evenienza le spese percentuali pari a fr. 250.-- dovrebbero permettere 
di coprire tutte le spese occasionate dal presente procedimento. Diversa 


- 23 -
sarebbe eventualmente stata la situazione se già una sola delle spese 
sostenute avesse superato l'ammontare dell'importo forfettario. Avendo 
riguardo alla problematica concreta, alla documentazione dell'incarto ed 
alla necessità di un secondo scambio di scritti processuali, un'indennità di 
parte di fr. 6'500.--, IVA inclusa, è da questo Giudice considerata coprire 
le necessarie spese di rappresentanza giusta quanto sancito all'art. 78 
cpv. 1 LGA. 
b)
Giusta l'art. 40 cpv. 2 LGA, se la persona convocata prende parte alla 
procedura, essa ha gli stessi diritti delle parti principali. Le possono anche 
venire addebitate spese. Pur essendo stata invitata a prendere parte al 
procedimento, la committente non ha introdotta alcuna presa di posizione, 
benché fosse stato ventilato in sede di replica il suo mancato interesse al 
rilascio della licenza di costruzione. Solo dopo espresso invito del Giudice 
dell'istruzione a determinarsi sull'interesse al rilascio di una licenza di 
costruzione, la società convenuta ha preso parte al procedimento e 
postulata la conferma della licenza di costruzione. In tal modo, la 
committente ha partecipato al procedimento ed ha quindi assunto gli 
stessi diritti delle parti principali per cui alla stessa possono essere 
accollati anche le relative spese e ripetibili. Considerato l'interesse della 
committenza al rilascio della licenza di costruzione, si giustifica un'uguale 
ripartizione delle spese occasionate del presente procedimento e delle 
ripetibili tra le due parti convenute in giudizio. 
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto e la licenza edilizia del 6/9 luglio 2015 è annullata. 
2.
Vengono prelevate


- 24 -
- una tassa di Stato di 
fr.
2'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
544.--
totale
fr.
2'544.--
il cui importo sarà versato per metà dal Comune di X._____ e per l'altra 
metà dalla B._____ SA, entro trenta giorni dalla notifica della presente 
decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 
3.
Il Comune di X._____ e la B._____ SA, versano ai ricorrenti fr. 3'250.-- 
cadauno (complessivamente fr. 6'500.--) a titolo di ripetibili (IVA 
compresa). 
4.
[Vie di diritto]
5.
[Comunicazioni]