gr_gerichte · PVG 2021 15 · 2026-02-13 · de
Wasser- und Abwassergebühren. Verletzung des Preisüberwachungsgesetzes


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Anfechtbarkeit eines kommunalen Entscheides gemäss
Art. 47 Abs. 2 KRG beim Verwaltungsgericht betreffend ei-
nen Antrag auf Einleitung eines Verfahrens auf Erlass
oder Änderung der Grundordnung bei bereits hängiger
(Teil-) Revision der Grundordnung.
– Ist bereits ein Verfahren auf Erlass oder Änderung (von
Bestandteilen) der Grundordnung (i.c. Arealplan) hän- gig,
kann ein allfälliger kommunaler Entscheid gemäss Art. 47
Abs. 2 KRG, worin über einen auf Art. 21 Abs. 2 RPG
gestützten Antrag eines Privaten auf Ausdehnung der
Ortsplanungsrevision
auf
andere
Grundordnungsbe-
standteile befunden wurde, nicht direkt und eigenstän- dig
beim Verwaltungsgericht angefochten werden; die Rüge,
dass weitere oder andere Bestandteile der Grund- ordnung
(ebenfalls) anzupassen wären, ist vorgängig im Rahmen
der hängigen Ortsplanungsrevision bzw. zuerst
im
Rahmen der Planungsbeschwerde gemäss Art. 101 Abs. 1
KRG bei der Regierung vorzubringen (E.6 und 6.1.1 ff.).
Impugnabilità dinanzi al Tribunale amministrativo in base
all‘art. 47 cpv. 2 LPTC di una decisione comunale concer-
nente una richiesta di avvio della procedura per l‘emanazi-
one o la modifica dell‘ordinamento base con una revisione
(parziale) dell‘ordinamento base già pendente.
– Se è già pendente una procedura per l‘emanazione o la
modifica (di parti) dell‘ordinamento base (in questo caso di
un piano di area), un‘eventuale decisione comunale ai
sensi dell‘art. 47 cpv. 2 LPTC, in cui si è giudicata la ri-
chiesta di un privato giusta l‘art. 21 cpv. 2 LPT di amplia-
mento della revisione della pianificazione locale ad altre
parti dell‘ordinamento base, non può essere impugnata
direttamente e indipendentemente dinanzi al Tribuna- le
amministrativo; la censura secondo cui andrebbero
(parimenti) modificate ulteriori o altre parti dell‘ordin-
amento base va avanzata precedentemente nel quadro
della pendente revisione della pianificazione locale risp.
dapprima nel quadro del ricorso di pianificazione secon-
do l‘art. 101 cpv. 1 LPTC dinanzi al Governo (consid. 6 e
6.1.1 segg.).
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Erwägungen:
6. Den Beschwerdeführern ist insoweit grundsätzlich zuzu-
stimmen, dass der Gemeindevorstand gemäss Art. 47 Abs. 2 KRG
über Begehren (von Grundeigentümerinnen und Grundeigentü-
mern) nach Art. 21 Abs. 2 RPG über die Einleitung des Verfahrens
auf Erlass oder Änderung der Grundordnung in einem anfechtba-
ren Entscheid zu befinden hat. Mit dem vorliegend angefochtenen
Beschluss vom 19. November 2018 (siehe Akten des Beschwer-
deführers [Bf-act.] 5) ist die Beschwerdegegnerin dem denn auch
nachgekommen. Ausserdem hat sie ausführlich ihre Beweggründe
für ihren Entscheid darin dargelegt und somit ihren Entscheid in
Nachachtung des Anspruches auf rechtliches Gehör auch begrün-
det. Damit ist aber noch nicht gesagt, wie sich nach dem kanto-
nalen Recht der von den Beschwerdeführern geltend gemachte
Überprüfungsanspruch im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG in verfah-
rensmässiger Hinsicht zur Planungsbeschwerde gemäss Art. 101
KRG gegenüber der im Zeitpunkt der Antragsstellung im Sinne von
Art. 47 Abs. 2 KRG bereits laufenden Teilrevision der Ortsplanung
bzw. der kommunalen Grundordnung mittels Arealplanung verhält.
6.1.1.
(…). Mit ihrer Kernargumentation im vorliegenden
Verfahren, wonach sie gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG Anspruch auf
eine (Gesamt-)Revision der Nutzungsplanung, namentlich der (un-
abdingbaren) Grundordnungsbestandteile des Zonenplans (ZP),
des Generellen Erschliessungsplans (GEP), des Generellen Gestal-
tungsplans (GGP) und des BG, hätten, die gemäss Art. 48 Abs. 1
Satz 1 KRG – im Gegensatz zum Arealplan (siehe dazu Art. 48 Abs. 2
KRG) – der Abstimmung in der Gemeinde unterliegen, machen sie
vorliegend im Ergebnis aber nichts anders geltend, als dass die Be-
schwerdegegnerin (in Missachtung von Art. 21 Abs. 2 RPG und den
Mitbestimmungsrechten der Stimmberechtigten) das falsche bzw.
ein unzulässiges Planungsinstrument für eine teilweise Anpassung
der Grundordnung im Bahnhofgebiet gewählt hat. Die Beschwer-
deführer begründen aber nicht weiter, weshalb sie nach dem kan-
tonalen Verfahrensrecht bei bereits hängiger Teilrevision der
Grundordnung weiterhin zur Stellung eines Gesuches nach Art. 21
Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 47 Abs. 2 KRG und einer direkten Anfech-
tungsmöglichkeit vor Verwaltungsgericht befugt sein sollen und
dies unabhängig von einer bereits laufenden Arealplanung mög-
lich sein muss. Sie äussern sich namentlich nicht substantiiert zur
Koordination eines solchen Verfahrens nach Art. 47 Abs. 2 KRG mit
den Mitwirkungsverfahren nach Art. 13 KRVO i.V.m. Art. 47 Abs. 3
KRG sowie dem Genehmigungs- und Planungsbeschwerdeverfah-

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ren gemäss Art. 49 KRG und Art. 101 KRG. Daran ändert auch
nichts, dass die Beschwerdeführer sich auf den Standpunkt stellen,
dass es zweckmässiger sei, vor dem Entscheid über die Rechtmäs-
sigkeit des Arealplanes über die Frage nach der Verletzung ihres
Anspruches gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG zu entscheiden. Denn nach
Ansicht des streitberufenen Gerichts, ist die Frage nach der Recht-
und Zweckmässigkeit der Wahl des Planungsinstruments eine in
erster Instanz im Rahmen der Genehmigung gemäss Art. 49 KRG
bzw. der Planungsbeschwerde nach Art. 101 KRG unabdingbar
durch die Regierung zu beurteilende Fragestellung, wobei sie nach
Art. 49 Abs. 2 KRG die Genehmigung für einen Plan der Grundord-
nung, wozu auch der Arealplan gehört (siehe Art. 22 Abs. 2 KRG;
Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden an den Grossen
Rat vom 11. Mai 2004 zur Revision des Raumplanungsgesetzes für
den Kanton Graubünden [KRG-Revision], Heft Nr. 3/2004-2005
[nachfolgend Botschaft KRG 2004], S. 304 und 327), erteilt, wenn
keine Vorschriften verletzt sind. Im Rahmen einer Planungsbe-
schwerde steht der Regierung darüber hinaus die volle Überprü-
fungsbefugnis zu, wobei sie sich aber durchaus ihrer Funktion als
Rechtsmittelbehörde bewusst sein bzw. weiterhin ein (gewisses)
Planungsermessen der Planungsbehörde, namentlich für lokale
Angelegenheiten, respektieren darf (siehe Art. 101 Abs. 3 KRG;
BGE 135 II 286 E.5.2 f. und 127 II 238 E.3b/aa; Urteile des Bundesge-
richts 1C_278/2018 vom 20. Februar 2019 E.3.2 f. und 1C_97/2014
vom 9. Februar 2015 E.3.3). Diese gesetzlich vorgesehene erstins-
tanzliche (volle) Überprüfungsbefugnis der Regierung – vorliegend
betreffend eine Teilrevision der Grundordnung – kann nicht da-
durch übersteuert werden, dass unter Anrufung von Art. 21 Abs. 2
RPG (im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens) im Ergebnis die Un-
zulässigkeit der Wahl des Arealplanes als Planungsinstrument
durch die zuständige Planungsbehörde für die Umsetzung eines
von den Beschwerdeführern erkannten (gesamthaften oder partiel-
len) Anpassungsbedarfes der Grundordnung ausserhalb des Pla-
nungsbeschwerdeverfahrens postuliert wird. Denn mit dem Erlass
eines Arealplanes führte die Beschwerdegegnerin nichts anders
als eine Teilrevision der Nutzungsplanung im Bahnhofgebiet – auch
zur Erfüllung der Vorgaben von Art. 58 Abs. 2 BG – durch und war
somit insoweit dem Begehren der Beschwerdeführer schon einen
Schritt voraus, als dass im Zeitpunkt der Gesuchstellung im Sinne
von Art. 47 Abs. 2 KRG am 12. Oktober 2018 im Rahmen der Mitwir-
kungsauflage zum Arealplan nach der gesetzlichen Konzeption der
Planungsinstrumente eine Teilrevision der Grundordnung im Be-

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reich Bahnhof bereits hängig war. Art. 47 Abs. 2 KRG findet sich im
Abschnitt 4.3.2.7 «Verfahren» des KRG unter der Artikelüberschrift
«Einleitung, Vorprüfungs- und Mitwirkungsverfahren». Art. 47
Abs. 1 KRG bestimmt, dass die Gemeinden die Fachstelle (für
Raumplanung gemäss Art. 1 Abs. 2 KRVO) vor dem Beschluss über
die Einleitung des Verfahrens über den Erlass oder die Änderung
der Grundordnung orientieren. Art. 47 Abs. 3 KRG delegiert die
(weitere) Regelungskompetenz für das Vorprüfungs- und Mitwir-
kungsverfahren an die Regierung. Gemäss Botschaft zur KRG-Re-
vision aus dem Jahre 2004 sollten mit diesem Absatz 2 die Gemein-
den verpflichtet werden, über den gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung und gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG unter be-
stimmten Voraussetzungen bestehenden Anspruch auf Überprü-
fung der bestehenden Nutzungsplanung in einem anfechtbaren
Entscheid zu befinden. Damit werde gleichzeitig sichergestellt,
dass abgelehnte Ansprüche auf Überprüfung der Nutzungsord-
nung auf dem Rekursweg (heute mit einer verwaltungsgerichtli-
chen Beschwerde) dem Verwaltungsgericht zur Beurteilung unter-
breitet werden können. Weiter wird für den Fall, dass bereits ein
Verfahren für eine Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung im Gan-
ge ist, festgehalten, dass solche Ansprüche aus Art. 21 Abs. 2 RPG
auch mit einer entsprechenden Planungsbeschwerde geltend ge-
macht werden könnten (siehe Botschaft KRG 2004, S. 324 f.). Der
erste Teil dieser Ausführungen gibt zu keinen Bemerkungen Anlass
und führt im Normalfall auch zu keinen Problemen. Denn in sol-
chen Fällen tritt ein Berechtigter an die Gemeinde als Planungsträ-
ger heran und verlangt aufgrund geänderter Verhältnisse im Sinne
von Art. 21 Abs. 2 RPG und der einschlägigen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung eine Überprüfung (und allenfalls Anpassung) der
geltenden Nutzungsordnung, ohne dass die zuständige Planungs-
behörde bereits ein Planungsverfahren auf der Stufe der Grund-
ordnung gestartet hat. Die Gemeinde wird dann in Nachachtung
von Art. 47 Abs. 2 KRG und ohne Koordinationsprobleme in einer
nach Massgabe von Art. 49 ff. VRG beim Verwaltungsgericht an-
fechtbaren Verfügung darüber befinden können. Dies entspricht
aber nicht der vorliegenden Konstellation. Denn vorliegend war be-
reits ein solches Planungsverfahren auf der Stufe der Grundord-
nung, nämlich ein Arealplanverfahren, von der zuständigen Pla-
nungsbehörde
gestartet
worden.
Das
Verhältnis
dieses
Antragsrechts im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 47 Abs. 2
KRG zu entsprechenden Vorbringen in bereits hängigen und die
Grundordnung betreffenden Planungs- oder daran anschliessen-

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den Beschwerdeverfahren, regelt weder das eidgenössische noch
das kantonale Recht spezifisch. Soweit in der Botschaft darauf hin-
gewiesen wird, dass im Fall von bereits im Gange befindlichen Ver-
fahren für eine Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung solche An-
sprüche aus Art. 21 Abs. 2 RPG «auch mit einer entsprechenden
Planungsbeschwerde» geltend gemacht werden könnten, kann da-
mit mit Blick auf die gesetzliche Rechtsmittelordnung unter Mitbe-
rücksichtigung der grundsätzlichen Subsidiarität der allgemeinen
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a
VRG («…, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten
werden können …») zur Anfechtung von kommunalen Entscheiden
nicht eine im Belieben der Antragsteller im Sinne von Art. 47 Abs. 2
KRG stehende Wahlmöglichkeit gemeint sein. Wäre eine solche al-
ternative Vorgehensweise tatsächlich beabsichtigt, hätte dies in
Art. 47 Abs. 2 oder Art. 101 KRG oder zumindest in der Botschaft
dazu seinen Niederschlag finden müssen. In der erwähnten Bot-
schaft wird zur Planungsbeschwerde bzw. Art. 101 Abs. 1 KRG be-
treffend eine Besonderheit der Rechtsmittelinstanz im Zusammen-
hang mit Beschlüssen der Gemeinden über den Erlass der
Grundordnung aber nur erwähnt, dass formelle Rügen, wie bei-
spielsweise Rügen im Zusammenhang mit dem Verfahren resp.
Zustandekommen eines Beschlusses (einseitige Information, Ver-
letzung von Ausstandsvorschriften, Abstimmungsfehler usw.), der
Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht gemäss dem
damaligen Art. 13 Abs. 1 lit. f des Gesetzes über Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG; vgl. heute Art. 57 Abs. 1
lit. b VRG) unterlägen (siehe Botschaft KRG 2004, S. 374; vgl. dazu
auch VGU R 18 69 vom 7. Januar 2020 E.4.1 f., R 18 60 vom
2. Dezember 2019 E.3.6.3, R 16 51 vom 10. Januar 2017 E.3a und
R 12 168 vom 30. April 2013 E.2b). Dass die Rüge der Unvereinbarkeit
einer bereits im Gang befindlichen (Teil- oder Gesamt-)Revision
der Grundordnung über Art. 47 Abs. 2 KRG (alternativ) direkt dem
Verwaltungsgericht unterbreitet werden könne, findet in der Bot-
schaft betreffend den Anwendungsbereich der Planungsbeschwer-
de hingegen keine Stütze und erweist sich angesichts der vorste-
hend
dargelegten
Konzeption
der
(erstinstanzlichen)
Überprüfungszuständigkeit auch unter koordinationsrechtlichen
Gesichtspunkten als nicht sachgerecht. Somit kann mit dem Ver-
bindungswort «auch» in der Botschaft klarerweise nur der selbst-
verständliche Hinweis gemeint sein, dass in einem Planungsbe-
schwerdefahren die Rüge der Unvereinbarkeit der beschlossenen
Planung mit Art. 21 Abs. 2 RPG vorgebracht werden kann (vgl. dazu

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auch die Urteile des Bundesgerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober
2016 E.3.3 ff., 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 E.2.3.1 und 1C_164/2012
vom 30. Januar 2013 E.4.4). Daran vermag nichts zu ändern, dass
die bereits hängige Revision nicht im Sinne der Intentionen der Be-
schwerdeführer ist und auch nicht das von ihnen favorisierte Pla-
nungsinstrument angewandt wurde.
6.1.2.
Wird eine gesamthafte bzw. weitergehende Überprü-
fung der Grundordnung bei bereits laufender Teilrevision der Nut-
zungsplanung verlangt, entspricht dies im Ergebnis einer ebenfalls
im Rahmen der Planungsbeschwerde zu erhebenden Rüge, wonach
im vorliegenden Fall der Arealplan das falsche bzw. ein ungenügen-
des oder unzweckmässiges Planungsinstrument darstelle und so-
mit sein Erlass und die (blosse) Durchführung der Teilrevision der
Ortsplanung nicht recht- oder zweckmässig erfolgt sei. Etwa weil
das falsche bzw. ein ungenügendes Planungsinstrument gewählt
wurde und/oder die Überprüfung zu Unrecht auf ein bestimmtes
Gebiet und/oder einen Themenbereich beschränkt wurde. Dieses
Ergebnis ist auch im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung zu sehen, wonach das Antrags- bzw. Rügerecht (von Grund-
eigentümerinnen und Grundeigentümern) gemäss Art. 21 Abs. 2
RPG primär dann gegeben ist, wenn ein eigenes schutzwürdiges
(rechtliches oder tatsächliches) Interesse an der Anpassung der
Nutzungsordnung zu bejahen ist, weil die geltende Nutzungspla-
nung den Grundeigentümer in der Nutzung seines Grundstücks
einschränkt und kein genügendes öffentliches Interesse mehr an
der Aufrechterhaltung der Eigentumsbeschränkung besteht. Eine
Anpassung der Nutzungsordnung kann ausserdem in Bezug auf
benachbarte Grundstücke (nur) verlangt werden, soweit etwa de-
ren Überbauung die Nutzung der eigenen Liegenschaft (rechtlich
oder tatsächlich) beeinträchtigen könnte (siehe Urteile des Bundes-
gerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3.1 und 1C_598/2013
vom 6. Dezember 2013 E.2 und 2.1, nicht publ. in: BGE 140 II 25).
6.1.3. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 25
Abs. 1 RPG (im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben) die Kan-
tone die (bau- und raumplanungsrechtlichen) Zuständigkeiten und
Verfahren zu ordnen haben (siehe dazu Ruch, in: AemiseggeR/mooR/
Ruch/TschAnnen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 25 Rz. 1
ff.). Die Frage, ob eine Überprüfung und Änderung der Ortsplanung
bzw. der Grundordnung mit Art. 21 Abs. 2 RPG vereinbar ist, kann,
wie bereits erwähnt und in der Botschaft zum KRG aus dem Jah-
re 2004 explizit bestätigt, im Rahmen einer Planungsbeschwerde

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nach Art. 101 KRG bzw. den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren
durchaus aufgeworfen werden und von Bedeutung sein (vgl. dazu
Urteile des Bundesgerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3.3
ff., 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 E.2.3.1 und 1C_164/2012 vom
30. Januar 2013 E.4.4). Ausserdem ist zu beachten, dass im Rahmen
des Mitwirkungsverfahrens gemäss Art. 13 KRVO i.V.m. Art. 47
Abs. 3 KRG während der öffentlichen Auflage jedermann beim
Gemeindevorstand Vorschläge und Einwendungen einbringen
kann. Der Gemeindevorstand prüft die Eingabe und nimmt dazu
gegenüber den Mitwirkenden Stellung. Das Ergebnis des Mitwir-
kungsverfahrens wird zuhanden des beschlussfassenden Organs
zusammengefasst (Art. 13 Abs. 2 KRVO). Dies hat die Beschwer-
degegnerin im Beschluss vom 19. November 2018 gegenüber den
Beschwerdeführenden – auch betreffend die von ihnen anbegehr-
te (Teil-)Revision der (unabdingbaren Bestandteile der) Grundord-
nung bzw. des ZP, des BG, des GEP und/oder des GGP – gemäss
Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses denn auch gemacht (siehe
Bf-act. 5 S. 8 f.; vgl. auch die im Rahmen des Arealplanverfahrens
erstellte «Auswertungstabelle Mitwirkungseingaben» vom 7. No-
vember 2018 [Beleg 2.7] in der Beilage 3 der Beschwerdegegnerin
gemäss Vernehmlassung vom 11. Februar 2019 [Bg-act. 3]). Weiter-
gehende Ansprüche im Mitwirkungsverfahren bestehen nicht (vgl.
dazu BGE 135 II 286 E.4 und 5.2 f. und VGU R 18 69 vom 7. Janu-
ar 2020 E.4.1 f. und R 18 60 vom 2. Dezember 2019 E.3.4). Die Be-
schwerdeführer konnten aber trotzdem bei der Beschwerdegegne-
rin einen als direkt beim Verwaltungsgericht anfechtbar erklärten
Entscheid zu dem auf Art. 21 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 47 Abs. 2 KRG
gestützten Gesuch um Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung er-
wirken, obwohl vom Planungsträger bereits eine Teilrevision der
Grundordnung eingeleitet worden bzw. hängig war. Mit der vorlie-
genden Beschwerde beabsichtigen die Beschwerdeführer nun das
Erfordernis einer gesamthaften oder partiellen Überprüfung von
weiteren Elementen der Grundordnung wie etwa des ZP, des GEP,
des GGP oder des BG direkt beim Verwaltungsgericht überprüfen
zu lassen, ohne dass die in erster Instanz zuständige (Planungs-)
Beschwerdebehörde nach Art. 101 Abs. 1 KRG im Zeitpunkt der
Beschwerdeerhebung vom 3. Januar 2019 bereits über die Recht-
und Zweckmässigkeit des am 19. November 2018 beschlossenen
Arealplans «Bahnhof» als neu erlassenes Element der Grundord-
nung entschieden hätte. Damit wurde dem Verwaltungsgericht mit
der Beschwerde vom 3. Januar 2019 aber im Ergebnis und abwei-
chend von der gesetzlichen Konzeption des KRG die erstinstanzli-

5/15 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2021
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che Prüfung der Recht- und Zweckmässigkeit der bereits laufenden
bzw. hängigen Teilrevision der Grundordnung zur Prüfung unter-
breitet. Die erstinstanzliche Prüfung dieser Frage hat aber für Be-
standteile der Grundordnung im Planungsbeschwerdeverfahren
nach Art. 101 KRG bzw. dem dazu parallelen regierungsrätlichen
Genehmigungsverfahren nach Art. 49 KRG zu erfolgen. Erst diese
Entscheide können dann gemäss Art. 102 Abs. 1 KRG i.V.m. Art. 49
Abs. 1 lit. d VRG an das Verwaltungsgericht als zweite kantonale
Rechtsmittelinstanz weitergezogen werden.
R 19 2
Urteil vom 15. Dezember 2020