gr_gerichte · V 2007 4 · 2008-05-09 · de
Konzessionen

Gesetz über Anschlussgebühren und Beiträge an Erschliessungsanlagen | abstrakte Normenkontrolle

V 07 4
3. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 9. Mai 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gesetz über Anschlussgebühren und Beiträge an
Erschliessungsanlagen
1.
Anlässlich der von der Gemeinde … am 29. Oktober 2007 durchgeführten
Gemeindeversammlung war als erstes Geschäft die Totalrevision des
kommunalen Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an
die
Erschliessungsanlagen
traktandiert.
Auf
Anregung
aus
der
Versammlungsmitte hin wurden am vorgelegten Entwurf lediglich einige
redaktionelle Änderungen vorgenommen. In der Schlussabstimmung wurde
das Gesetz mit den redaktionellen Änderungen, materiell aber weitgehend
unverändert mit 42:1 Stimmen angenommen.
2.
Mit Eingabe vom 28. November 2007 reichte … beim Verwaltungsgericht
Verfassungsbeschwerde ein mit folgenden Rechtsbegehren:
„1. Aufhebung des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge
an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 20. Oktober 2007.
2. Die
Gemeinde
sei
anzuweisen,
Bestimmungen
betreffend
Anschlussgebühren in das Gesetz über die Wasserversorgung der
Gemeinde … vom 22. April 1969, 15. November 1991 und 4. Dezember
1995 bzw. in das Gesetz über die Abwasserbeseitigung der Gemeinde …
vom 21. Januar 1971 und 4. Dezember 1995 aufzunehmen.
Eventualbegehren
3. Aufhebung
aller
Bestimmungen
des
Gesetzes
über
die
Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der
Gemeinde … vom 29. Oktober 2007, welche die Finanzierung von
Verkehrsanlagen durch Beiträge betreffen.

4. Aufhebung der letzten beiden Absätze von Art. 9 sowie 10 Abs. 3 und 4
des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an
Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 27. Oktober 2007.
5. Aufhebung von Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Anschlussgebühren
sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom
27. Oktober 2007.“
Zur Begründung machte sie hinsichtlich der Vorschriften betreffend Beiträge
an Verkehrsanlagen eine Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs von
übergeordnetem Recht, sowie hinsichtlich der Vorschriften betreffend
Anschlussgebühren
(Wasserversorgung,
Kanalisation
und
Abwasserreinigungsanlage) zum einen ebenfalls eine Verletzung des
erwähnten Grundsatzes sowie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes
geltend.
3.
Die Gemeinde … liess Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit auf
diese überhaupt eingetreten werden könne. Für die beantragte Anweisung an
die Gemeinde bestehe für das Gericht kein Raum, daher sei darauf auch nicht
einzutreten. In materieller Hinsicht legte sie ausführlich die Überlegungen dar,
aufgrund derer sich die Argumentation der Beschwerdeführerin als
unzutreffend erweise.
4.
In ihrer Replik präzisierte die Beschwerdeführerin ihr in Ziff. 2 formuliertes
Rechtsbegehren dahingehend, dass seitens des Gerichtes anstelle einer
Anweisung eine Empfehlung an die Gemeinde zu richten sei, die beiden
Gesetze mit entsprechenden Bestimmungen zu ergänzen. Ferner zeigte sie
weitere Widersprüche zwischen dem kommunalen und dem übergeordneten
Recht aus. Insbesondere erachtete sie die Art. 11 und 17 des Gesetzes
betreffend Beiträge an Verkehrsanlagen als mit dem übergeordneten Recht
in
Widerspruch
stehend.
Hinsichtlich
der
Vorschriften
betreffend
Anschlussgebühren erachtete sie im Wesentlichen die darin enthaltene
Privilegierung von Minergiebauten als im Widerspruch zu Bundesrecht
stehend; insbesondere führten diese auch zu einer unzulässigen
Ungleichbehandlung.

5.
Die Gemeinde … ergänzte und vertiefte in ihrer Duplik die von ihr vertretenen
Standpunkte.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) sowie
Art.
57
Abs.
1
lit.
a
des
kantonalen
Gesetzes
über
die
Verwaltungsrechtspflege
(VRG)
ist
für
die
Beurteilung
von
Verfassungsbeschwerden das Verwaltungsgericht zuständig, das mithin auch
im abstrakten Normenkontrollverfahren rechtsetzende Erlasse bezüglich
Verfassungsverletzungen zu beurteilen hat. Auf die Beschwerde ist in diesem
Sinne einzutreten.
2.
Anfechtungsobjekt ist ein Gemeindeversammlungsbeschluss vom 29.
Oktober 2007, mit welchem das dort vorgelegte Gesetz über die
Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der
Gemeinde (GABE) mit 42:1 Stimme beschlossen worden ist.
3. a)
In verfahrensmässiger Hinsicht bleibt vorweg festzuhalten, dass auf die
Einholung des von den Parteien angeregten Berichtes zu den Baukosten von
Minergie-
und
Passivhausbauten,
zumal
davon
auch
keine
entscheidrelevanten neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, abgesehen
werden kann.
b)
Auf den von der Beschwerdeführerin gestellten und in der Replik präzisierten
Antrag, es sei der Gemeinde zufolge Ablaufs der in Art. 44 des Kantonalen
Gewässerschutzgesetzes enthaltenen Übergangsfrist zur Anpassung ihrer
Bestimmungen ans übergeordnete Recht zu empfehlen, Bestimmungen
betreffend Anschlussgebühren in das Gesetz über die Wasserversorgung
vom 22. April 1965, 15. November 1991 und 4. Dezember 1995 bzw. in das
Gesetz über die Abwasserbeseitigung der Gemeinde vom 21. Januar 1971

und 4. Dezember 1995 aufzunehmen, kann bereits deshalb nicht eingetreten
werden, weil diese beiden Gesetze nicht Gegenstand der damaligen
Gemeindeversammlung bildeten.
c)
Mit ihrem Antrag verkennt die Beschwerdeführerin zudem, dass das
Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsbehörde über die Gemeinden ist, weshalb
auf die Rüge der Verletzung von übergeordnetem Recht wegen
Nichteinhaltens der im kantonalen Recht enthaltenen Übergangsfrist auch
mangels Zuständigkeit nicht eingetreten werden kann. Von einer
Weiterleitung der Beschwerde an die hierfür zuständige Regierung (Art. 68 ff.
VRG) kann abgesehen werden, zumal der Beschwerdeführerin daraus auch
keine rechtlichen Nachteile entstehen (Art. 70 VRG).
d)
Ebenso wenig kann auf den Antrag insoweit eingetreten werden, als die
Beschwerdeführerin damit rügt, es sei nicht sachgerecht, die Finanzierung
eines spezialfinanzierten Sachbereichs wie z.B. die Abwasserentsorgung in
verschiedenen Erlassen zu regeln. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde
bildet letztlich die Frage der Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht.
Dass die von der Gemeinde gewählte Regelung diesbezüglich im
Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht, wird in der Eingabe weder
rechtsgenüglich dargetan, noch ist Solches ersichtlich. Vielmehr steht es einer
Gemeinde im Rahmen des - diesbezüglich keine Vorgaben enthaltenden -
übergeordneten Rechts frei, wie sie einen bestimmten Sachverhalt auf
Gesetzesstufe regeln und ob sie dies in mehreren Erlassen tun will. Dass für
die
Rechtsunterworfenen
die
Regelung
eines
spezialfinanzierten
Sachbereichs in einem Erlass - und nicht wie vorliegend noch in dreien -
zumindest übersichtlicher wäre, trifft zu, doch lässt sich die von der Gemeinde
getroffene Lösung aus verfassungsrechtlicher Sicht betrachtet nicht
beanstanden.
4. a)
Die Beschwerdeführerin erachtet verschiedene, von der Gemeinde erlassene
Bestimmungen im neuen Gesetz als in Widerspruch mit dem übergeordneten
Recht (insbesondere KRG, KRVO) stehend. Vorgängig einer vertiefteren
Betrachtung ihrer Rügen rechtfertigen sich einige allgemeine Bemerkungen.

b)
Für die Finanzierung von Erschliessungen, die von den Gemeinden oder den
von
ihnen
beauftragten
Körperschaften
aufgrund
des
kantonalen
Raumplanungsrechts durchgeführt werden, gelten ausschliesslich die
Bestimmungen
der
Raumplanungsgesetzgebung
(Art.
1
Abs.
4
Perimetergesetz [PG]; Art. 106 Ziff. 3 Raumplanungsgesetz für den Kanton
Graubünden [KRG]). Art. 5 Abs. 1 KRG sieht sodann vor, dass für die im KRG
und der KRVO festgelegten Verfahren für […] die Erhebung von
Erschliessungsvorhaben ausschliesslich kantonales Recht gilt, soweit die
Gemeinden […] nicht ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet werden,
abweichende oder ergänzende eigene Verfahrensvorschriften zu erlassen
oder bestimmte Verfahren [z.B. Veranlagungsverfahren für Gebühren, vgl.
Art. 64 KRG] selbst zu regeln. Gemäss Art. 107 Abs. 1 KRG bleiben
bestehende Ortsplanungen soweit Abs. 2 nichts anders bestimmt, bis zur
Anpassung an dieses Gesetz in Kraft. Abs. 2 sieht - abgesehen von hier nicht
näher interessierenden Vorgaben betreffend die unmittelbare Anwendbarkeit
von Bestimmungen des KRG - vor, dass dort wo dieses Gesetz ergänzende
oder abweichende kommunale Vorschriften zulässt, das bestehende
kommunale Recht weiterhin Anwendung findet. Vorbehalten bleiben ferner
allgemein strengere Vorschriften der Gemeinden.
c)
Vorliegend ist zu Recht unbestritten geblieben, dass der Gemeinde aufgrund
der kantonalgesetzlichen Vorgaben kein Spielraum mehr zusteht, eigene
Verfahrensvorschriften zu erlassen. Massgebend sind diesbezüglich einzig
und allein die Bestimmungen des KRG und der KRVO (Art. 22 ff. KRVO).
Entgegen der gemeindlichen Auffassung ergibt sich sodann auch, dass
mangels
einer
die
Gemeinde
ermächtigenden
Bestimmung
im
übergeordneten Recht sowie aufgrund des Umstandes, dass das GABE
letztlich ans KRG angepasst worden ist - mithin diesbezüglich bereits nicht
mehr von einer bestehenden Ortsplanung i.S. von Art. 107 Abs. 1 KRG
gesprochen werden kann - auch die materiellrechtlichen Vorgaben des KRG
(Art. 62 ff. KRG) einzuhalten sind. Etwas anderes lässt sich im Übrigen auch
aus Art. 107 Abs. 2 KRG nicht ableiten. Abweichungen von den
materiellrechtlichen Vorgaben gemäss KRG sind nur unter bestimmten

Voraussetzungen möglich. Zulässig sind nämlich lediglich allgemein
strengere kommunale Vorschriften sowie Vorschriften, die sich mit ihrem Sinn
und Zweck und ihrer Ausgestaltung an den vom übergeordneten Recht
gesetzten Rahmen halten, d.h. diesen nicht unterschreiten. Ausgehend von
den eben umschriebenen Grundsätzen zeigt sich folgendes Resultat.
5.
Wie die Beschwerdeführerin zutreffend erkannt hat, steht die von der
Gemeinde in Art. 11 GABE getroffene Regelung offensichtlich in klarem
Widerspruch zu Art. 63 KRG. Was die Gemeinde dagegen anführt, zielt
angesichts der eben gemachten Überlegungen ins Leere. Sie wird nicht umhin
kommen, zumindest Art. 11 Abs. 1 GABE entsprechend zu überarbeiten, bzw.
Art. 63 KRG und die dort enthaltenen Richtwerte wie auch die dort enthaltene
Terminologie zu übernehmen. Dem Umstand, dass die im Widerspruch zum
übergeordneten Recht stehende Bestimmung letztlich Folge eines
gutgeheissenen Antrages an einer früheren Gemeindeversammlung darstellt,
wird mit der in Art. 63 KRG enthaltenen Formulierung „in der Regel“, aufgrund
derer Abweichungen von den Richtwerten möglich sind, angemessen
Rechnung getragen.
6. a)
Soweit die Beschwerdeführerin die von der Gemeinde getroffene Regelung in
den beiden Gesetzen bemängelt, dass der Gemeindevorstand gemäss Art.
17 Abs. 1 GABE bei der Erarbeitung des Kostenverteilers eine
Perimeterkommission einsetzen könne, kann ihr hingegen nicht gefolgt
werden. Abgesehen davon, dass es sich um eine Kann-Vorschrift handelt,
schliesst das KRG das faktische „Vorschalten“ einer aus Fachleuten
zusammen gesetzten Perimeterkommission nicht zwingend aus. Richtig ist,
dass nach Art. 24 Abs. 1 KRVO der Vorstand mit der Erarbeitung betraut sein
sollte. Hält man sich nun aber vor Augen, dass die Erarbeitung eines
Kostenverteilers letztlich nicht zum Alltagsgeschäft des Vorstandes einer
kleinen Gemeinde gehören und dass zudem gestützt auf Art. 18 Abs.1 GABE
gegen die Veranlagungsverfügung der kommunalen Perimeterkommission (in
Übereinstimmung mit Art. 25 Abs. 1 KRVO) Einsprache an den
Gemeindevorstand erhoben werden kann, so lässt sich die gemeindliche
Lösung verfassungsrechtlich durchaus vertreten. Dies umso mehr, als nach

Abschluss des Einspracheverfahrens der Gemeindevorstand über den
Kostenverteiler
befindet
und
diesen
dann
den
Betroffenen
mit
Rechtsmittelbelehrung eröffnet (Art. 19 Abs. 2 GABE, Art. 25 Abs. 3 KRVO).
b)
Als zutreffend - aber nicht entscheidrelevant - erweist sich im vorliegenden
Zusammenhang
der
Hinweis
der
Beschwerdeführerin,
dass
die
Einsprachefrist sich auf 30 Tage zu belaufen habe (Art. 25 Abs. 1 KRVO). Der
in Art. 18 Abs. 1 GABE vorgesehenen 20 Tage-Frist kommt aufgrund der
zwingenden Vorgabe im übergeordneten Recht keine eigenständige
Bedeutung zu.
c)
Letzteres gilt im Ergebnis auch für die von der Beschwerdeführerin pauschal
gerügten Mängel bei dem in Art. 17 Abs. 2 und 3 GABE vorgesehenen
Verfahrensablauf, soweit dieser im Widerspruch zu kantonalem Recht stehen
sollte. Mangels Substantiierung kann von weiteren Ausführungen hierzu
abgesehen werden.
7. a)
Die Beschwerdeführerin rügt sodann noch die gestützt auf Art. 8 ff. GABE
vorgesehene Privilegierung von neu zu erstellenden Minergie- und
Passivhausbauten
(Reduktion
der
Anschlussgebühr:
10%
bei
Minergiebauten; 30% bei Passivhausbauten bzw. 20% bei der Sanierung von
Minergiebauten; 60% bei Passivhausbauten). Sie erachtet die getroffene
Regelung als rechtsungleich. Ihr kann nicht gefolgt werden.
b)
Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichtes verletzt ein Erlass
das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV, wenn er
Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich
ist (BGE 99 Ia 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er
gleiche oder im Wesentlichen gleich gelagerte Sachverhalte ohne
ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 144
f. mit Hinweisen; 121 I 134). Bei der Beurteilung, ob die tatsächlichen
Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen sachlich
gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede
tatsächliche Ungleichbehandlung kann indessen zu einer rechtlichen

unterschiedlichen
Behandlung
führen.
Gewisse
Schematisierungen
(Differenzierungen nach abstrakten Kriterien) sind unerlässlich, auch wenn sie
Grenzfällen nicht immer gerecht werden. Dort, wo sich die Vereinfachung in
Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen Gegebenheiten aufdrängt und die
unterschiedliche Behandlung nicht zu unbilligen Resultaten führt, lässt sich
jedenfalls nicht von einer unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (BGE
100 Ia 328 f.). Es gilt zu beachten, dass dem Gesetzgeber generell ein weiter
Gestaltungsspielraum zukommt, da sich ein bestimmtes Problem oft auf
mancherlei Art lösen lässt, und sich in der Regel aus dem in Art. 8 BV
enthaltenen Gleichheitsgrundsatz nur ganz allgemeine Gesichtspunkte und
Richtlinien gewinnen lassen (BGE 96 I 567).
c)
Die Beschwerdeführerin hat selbst erkannt, dass das von der Gemeinde in
Art. 9 und 10 GABE bei der Bemessung der Anschlussgebühren vorgesehene
Abstellen auf den Zeitwert der Gebäudeversicherung von der Rechtsprechung
- unbesehen der von der Lehre dagegen vorgebrachten Kritik - als zulässig
betrachtet wird (Urteil des Bundesgerichts 2P.232/2006 vom 16. April 2007,
E. 3 und 4 mit Hinweisen). Was sie in diesem Zusammenhang in ihrer
Beschwerde vorbringt, vermag daran nichts zu ändern; das von der Gemeinde
gewählte Bemessungskriterium lässt sich daher nicht beanstanden. Dass ein
anderes Bemessungskriterium allenfalls weniger Nachteile haben könnte, ist
nicht entscheidend.
d)
Hinsichtlich der Überlegungen, welche für die eingangs umschriebene
prozentuale Festlegung der Gebührenprivilegierung bei der Bemessung der
Anschlussgebühren für energieeffiziente Bauten sprechen, hat die Gemeinde
in ihren Eingaben ausgeführt, dass es ihr mit der Reduktion der
Anschlussgebühren für solcherlei Bauten gar nicht darum ginge, den Bau
solcher Bauten zu fördern, sondern sie strebe damit vielmehr an, eine
augenfällige Benachteiligung der Bauherrschaft (u.a. zufolge höherer
Erstellungskosten) zu beseitigen oder doch wenigstens zu mindern. Dass der
Bau von Minergie- und Passivhausbauten grundsätzlich Mehrkosten nach
sich zieht, hat auch die Beschwerdeführerin nicht in Abrede gestellt. Ihre
ausführlichen Darlegungen (Höhe der Mehrkosten zufolge energieeffizienter

Bauweise; Benachteiligung „normale“ Mehrkosten, z.B. zufolge luxuriöserer
Bauweise eines „normalen“ Hauses, etc.) sind verständlich, doch kritisiert sie
damit letztlich weniger den vorgesehenen prozentualen Ansatz, als - wie sie
selbst ausführt - das gewählte Bemessungskriterium. Sie legt letztlich lediglich
noch einmal dar, weshalb aus ihrer Sicht, ein anderes Bemessungskriterium
unter Berücksichtigung der von der Gemeinde damit verfolgten Ziele zu einem
aus ihrer Sicht befriedigenderen Ergebnis führen würde. Hingegen bringt sie
nichts entscheidrelevantes vor, was die von der Gemeinde vorgesehenen
Reduktionsansätze als übergeordnetem Recht widersprechend bzw. als
verfassungsrechtlich unhaltbar erscheinen liesse. Ist Solches aber nicht der
Fall und für das urteilende Gericht auch nicht ersichtlich, erweist sich die
Beschwerde aber diesbezüglich als unbegründet.
e)
Was die Beschwerdeführerin sonst noch gegen den streitigen Erlass
vorbringt, vermag aus verfassungsrechtlicher Optik betrachtet nicht zu
überzeugen. Ob im Zuge der anstehenden Überarbeitung von Art. 11 GABE
auch weitere kleinere Korrekturen (z.B. in Art. 18 Abs. 1 GABE;
Harmonisierung der gewählten Begriffe [Art. 11 und 12 GABE]) Sinn machen
könnten, wird die Gemeinde zu entscheiden haben.
f)
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen, Art. 11 GABE ist
aufzuheben und an die Gemeinde zur Überarbeitung i.S. der Erwägungen
zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie
eingetreten werden kann.
8.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten der
Beschwerdeführerin und der Gemeinde ... Für die Zusprechung einer
reduzierten Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Gemeinde kann
angesichts deren Obsiegens im amtlichen Wirkungskreis abgesehen werden
(Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Art. 11 GABE aufgehoben und
zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde …
zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
2'266.--
gehen je zur Hälfte zulasten von … und der Gemeinde ... Die entsprechenden
Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die
Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 8. September
2009 gutgeheissen (2C_847/2008).