gr_gerichte · R 2018 79 · 2019-07-12 · it
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

diritto di pascolo (vago pascolo) | Landwirtschaft

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 18 79
5a Camera
presidenza
Racioppi
giudici
Meisser, Audétat
attuario
Paganini
SENTENZA
del 12 luglio 2019
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____ e B._____,
rappresentato dall'avv. lic. iur. Manuel Bergamelli,
ricorrenti
contro
Comune di X._____,
rappresentato dall'avv. lic. iur. Fabrizio Keller,
convenuto
e
C._____,
convocato
concernente diritto di pascolo (vago pascolo)

- 2 -
1.
Il 29 gennaio 1961 l'Assemblea comunale del Comune di X._____ varava
un regolamento agricolo (qui di seguito: Regolamento). Il Regolamento,
tuttora in vigore, autorizza in particolare, per quanto attiene alla presente
fattispecie, il vago pascolo nella frazione di D._____ (anche) per il bestiame
bovino dal 25 settembre al 31 dicembre. Il Regolamento proibisce inoltre la
pascolazione sul coltivo privato di bestiame di qualsiasi genere proveniente
da fuori Comune.
2.
Con scritto del 23 settembre 2014 A._____ e B._____ chiedevano al
Comune di X._____ di abolire il vago pascolo, poiché intendevano adottare
la protezione delle greggi tramite cani e a questo scopo cintare i propri
terreni.
3.
In seguito alle conferme inoltrate dalle quattro aziende agricole attive a
D._____, ovvero quelle di A._____ e B._____, E._____, F._____ e
G._____, di accettare l'avvio di una procedura volta ad abolire
definitivamente il vago pascolo sul territorio della frazione di D._____, il
Municipio convocava l'Assemblea comunale per la rispettiva modifica del
Regolamento. Questa il 30 dicembre 2016 bocciava la proposta di modifica.
4.
Il 20 agosto 2018 A._____ e B._____ chiedevano al Comune di vietare il
vago pascolo all'azienda di C._____ (successore di E._____), siccome il
suo bestiame sarebbe da qualificare come proveniente da fuori Comune e
pertanto non ammesso al vago pascolo.
5.
Il 21 settembre 2018 il Comune comunicava a A._____ e B._____ di non
voler aprire alcun procedimento per violazione del Regolamento. Il Comune
adduceva che si tratterebbe di un'azienda con particelle e fabbricati agricoli
nella frazione di D._____ e – per riparto – soggetta a tassazione anche a
X._____, per cui non potrebbe essere ritenuta proprietaria di bestiame
proveniente da fuori Comune.

- 3 -
6.
Contro tale decisione, il 22 ottobre 2018 A._____ e B._____ (ricorrenti)
inoltravano ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni
postulando i seguenti petiti:
" 1. Il ricorso è accolto e la decisione del 21.09.2018 del Comune di X._____ è annullata.
2. Di conseguenza al signor C._____ è categoricamente vietata per tutto l’anno la
pascolazione del bestiame di sua proprietà, da lui detenuto o comunque
riconducibile alla sua azienda agricola, su tutto il territorio di X._____ e in particolare
nella frazione di D._____.
Il signor C._____ è pertanto obbligato a mantenere il bestiame da lui condotto a
X._____ rinchiuso per tutto l’anno (in subordine: durante il periodo del vago pascolo
dal 23 settembre al 10 maggio) all'interno dei suoi fabbricati e comunque ad
adottare, sempre per tutto l'anno, ogni accorgimento indispensabile ad evitarne lo
sconfinamento sui fondi altrui.
3. In subordine, gli atti sono retrocessi al Comune di X._____ affinché dopo valutazione
attui tutti i provvedimenti necessari a concretizzare l'esclusione del signor E._____
dalla pascolazione del bestiame di quest'ultimo sul suo territorio.
4. Con protesta di tassa, spese e ripetibili."
I ricorrenti sostenevano, in sintesi, che C._____ non adempierebbe ai
presupposti di esercizio del vago pascolo per i suoi bovini, sia perché essi
sarebbero allevati, accuditi e svernati a Y._____, sia perché essi non
verrebbero nutriti, se non in minima parte, con il prodotto della fienagione
di D._____, sia infine perché i terreni di C._____ non avrebbero né una
resa né un'estensione tale da garantirne il sostentamento durante la
stagione invernale. I ricorrenti contestavano inoltre i danni arrecati dal vago
pascolo dei bovini di C._____ a fondi coltivi privati, compresi quelli dei
ricorrenti.
7.
Il 12 novembre 2018 C._____ (convocato) chiedeva in sostanza il rigetto
del ricorso. Egli riferiva in special modo che la sua azienda a D._____
sarebbe proprietaria di ca. 5 ettari. L'azienda sarebbe divisa tra il Comune
convenuto, in cui verrebbe svolta la fienagione nel periodo estivo, ed il
Comune di Y._____, dove il bestiame si troverebbe per l'inverno e la
primavera. Il bestiame verrebbe spostato nella frazione di D._____ solo a

- 4 -
inizio ottobre e normalmente entro la fine di ottobre il bestiame verrebbe
ricoverato e foraggiato con fieno nella stalla principale presente sul
Comune convenuto. Infine, il convocato sottolineava di non aver mai
ricevuto alcuna segnalazione di eventuali danni causati dal suo bestiame.
8.
Con presa di posizione del 22 novembre 2018 il Comune di X._____
(convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso, per quanto ricevibile.
Sostanzialmente, il convenuto sosteneva che la limitazione agli "animali
provenienti da fuori Comune" sarebbe sempre stata ritenuta applicabile alle
aziende che non coltivano dei fondi sul territorio comunale e non hanno una
stalla su di esso. Il bestiame del convocato non potrebbe essere qualificato
come proveniente da fuori comune, in quanto egli sarebbe proprietario di
terreni che falcia sul territorio di D._____. Inoltre, con il foraggio raccolto a
D._____ i suoi animali rimarrebbero per una parte dell'inverno a svernare
a D._____. Analogamente ai ricorrenti, il convocato disporrebbe poi di una
stalla e una cascina a D._____. Da una lettura integrale del Regolamento,
tenente conto del contesto storico e della sistematica, si dovrebbe
concludere che l'interpretazione del convenuto è la sola sostenibile e
rispettosa del principio di uguaglianza di trattamento.
9.
Nella replica del 17 dicembre 2018 i ricorrenti riformulavano i propri petiti
come segue (modifiche in grassetto):
" 1. Il ricorso è accolto e la decisione del 21.09.2018 del Comune di X._____ è annullata.
2. Di conseguenza al signor C._____, Y._____, è categoricamente vietata per tutto
l’anno la pascolazione pubblica (vago pascolo) del bestiame di sua proprietà, da
lui detenuto o comunque riconducibile alla sua azienda agricola, su tutto il territorio
di X._____ e in particolare nella frazione di D._____.
Il signor C._____ è pertanto obbligato a mantenere il bestiame da lui condotto a
X._____ rinchiuso per tutto l’anno (in subordine: durante il periodo del vago pascolo
dal 23 settembre al 10 maggio) all'interno dei suoi fabbricati e comunque ad
adottare, sempre per tutto l'anno, ogni accorgimento indispensabile ad evitarne lo
sconfinamento sui fondi altrui.

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3. In subordine, gli atti sono retrocessi al Comune di X._____ affinché dopo valutazione
attui tutti i provvedimenti necessari a concretizzare l'esclusione del signor C._____
dalla pascolazione pubblica (vago pascolo) del suo bestiame di quest'ultimo sul
suo territorio.
4. Con protesta di tassa, spese e ripetibili."
I ricorrenti controbattevano alle osservazioni del convenuto e del convocato
completando le proprie allegazioni.
10.
Nella duplica del 7 febbraio 2019 il convenuto approfondiva le proprie
argomentazioni, mantenendo invariato il proprio petito.
Considerando in diritto:
1.
La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare sulla decisione
impugnata del 21 settembre 2018 è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge
sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). La legittimazione dei
ricorrenti quali destinatari della decisione impugnata è pacifica (cfr. art. 50
LGA). Essendo tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma (art. 52
cpv. 1 e art. 38 LGA) il ricorso è dunque ricevibile.
2.
Alle richieste probatorie, ossia di edizione di documenti da parte dell'Ufficio
per l'agricoltura e la geoinformazione (UAG) e del convocato, di
sopralluogo, di testimonianza, di perizia agrotecnica e deposizione dei
ricorrenti non viene dato seguito, dacché gli atti forniscono una base
sufficiente per una decisione.
3.
La controversia verte sulla questione se al convocato si debba vietare per
tutto l’anno la pascolazione pubblica (vago pascolo) del bestiame della sua
azienda agricola nel territorio del Comune convenuto, in particolare nella
frazione di D._____, dove i ricorrenti possiedono dei fondi e edifici agricoli.

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4.
Le parti litigano sulla qualificazione del bestiame del convocato, ovvero se
esso, in base alla formulazione del Regolamento agricolo approvato
dall'Assemblea comunale nel 1961 e da essa modificato nel 1995 (qui di
seguito: Regolamento), sia o meno da ritenere "proveniente da fuori
Comune".
4.1.
L'art. 6 del Regolamento sancisce che la pascolazione di bestiame di
qualsiasi genere proveniente da fuori Comune resta proibita tutto l'anno sul
coltivo privato. Il Regolamento non definisce quali siano gli animali
"provenienti da fuori Comune". Occorre perciò innanzitutto chiarire la
portata di questa norma.
4.2.
Secondo il convenuto, il Regolamento esclude dal vago pascolo il bestiame
di contadini che non coltivano fondi agricoli e non possiedono cascine o
stalle (in proprietà o in uso) sul territorio comunale. Per contro, stando ai
ricorrenti, indipendentemente dal possesso di fondi, il Regolamento
escluderebbe il vago pascolo per gli animali stabulati principalmente fuori
Comune.
I ricorrenti asseriscono che lo scopo del vago pascolo sarebbe quello di
promuovere unicamente il bestiame svernato esclusivamente con il
foraggio che il contadino ha racimolato dalla mietitura dei prati nel
comprensorio comunale, che assurgerebbero così a "fondi dominanti" (v.
art. 122 della legge cantonale d'introduzione al Codice civile svizzero
[LICC; CSC 210.100]). Diversamente, il diritto di pascolazione pubblica
rischierebbe di diventare uno strumento di speculazione agricola delle
aziende forestiere che, dopo aver cresciuto e nutrito del bestiame in un
Comune (che eventualmente dispone di terreni più fertili), lo inviano
temporaneamente in un altro Comune dove vige il vago pascolo con
l'effetto di depredare l'altrui patrimonio coltivo e creare insostenibili disagi
di varia natura. Il Regolamento andrebbe perciò sottoposto ad
un'interpretazione rigida e restrittiva tenente conto sia delle mutate
contingenze storiche, sia del diritto costituzionale alla garanzia della

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proprietà. I ricorrenti censurano poi la negligenza del convenuto
nell'applicare il chiaro indirizzo normativo del Regolamento, cosa che non
potrebbe essere equiparata ad una prassi. Non sussisterebbe alcuna
prassi: la prassi invocata dal convenuto inizierebbe e finirebbe con la
decisione impugnata; prima d'ora non vi sarebbe mai stata la volontà di
disattendere l'art. 6 del Regolamento. L'esistenza di questa norma priva di
lacune escluderebbe peraltro l'applicabilità di un'ipotetica consuetudine ad
essa contrapposta.
Il convenuto ribatte queste affermazioni basandosi su un'interpretazione
storico-sistematica. Egli asserisce che la frazione di D._____ storicamente
sarebbe sempre stata area agricola utilizzata da contadini provenienti da
Y._____ e Z._____. Le strutture agricole sul territorio di D._____
sarebbero, infatti, per buona parte nelle mani di contadini non domiciliati
nel Comune di X._____, tra cui i ricorrenti e il convocato. I loro predecessori
avrebbero esercitato il vago pascolo già prima dell'introduzione del
Regolamento nel 1961. Se ne dovrebbe concludere che la prassi
consolidata da decenni riconoscerebbe lo statuto di contadino "proveniente
dal Comune" a tutti coloro che possiedono terreni agricoli e stalle sul
territorio comunale. La limitazione sarebbe quindi sempre stata ritenuta
applicabile alle aziende che non coltivano dei fondi sul territorio comunale
e non hanno una stalla su di esso.
Stando sempre al convenuto, la sua interpretazione sarebbe poi l'unica
compatibile con il principio dell'uguaglianza di trattamento. Oltre al
convocato, il vago pascolo sarebbe esercitato anche da altri contadini
presenti a D._____. E nella frazione di D._____ nessun contadino eccetto
uno avrebbe domicilio nel Comune convenuto. Secondo i ricorrenti, invece,
il principio di legalità prevarrebbe su quello di uguaglianza.
4.3.1.
Davanti al Tribunale amministrativo è impugnabile mediante ricorso ogni
violazione di diritto compreso l'uso eccessivo o abusivo del potere
discrezionale come pure l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti
rilevanti (art. 51 cpv. 1 LGA). In applicazione di questo disposto, il Tribunale

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amministrativo gode di una libera cognizione nell'esame dello stato di fatto
e delle questioni di diritto. Per contro, non spetta all'autorità giudiziaria
giudicare dell'opportunità o dell'adeguatezza di una decisione.
Qui di seguito occorre analizzare se l'interpretazione e la prassi del
convenuto sopra esposta (accesso al vago pascolo per contadini che
coltivano terreni e usano delle cascine o stalle sul suolo comunale)
rappresenta un abuso del potere discrezionale, mentre il Tribunale non
deve giudicare se il criterio addotto dai ricorrenti (accesso al vago pascolo
per contadini che stabulano il loro bestiame prevalentemente sul suolo
comunale) sia più opportuno.
4.3.2.
Se il testo di una norma non appare completamente chiaro o si presta a
diverse possibili interpretazioni, la sua portata viene determinata tenendo
conto del suo testo (interpretazione letterale), dei lavori preparatori
(interpretazione
storica),
dello
scopo
perseguito
dal
legislatore
(interpretazione teleologica), nonché della relazione con altri disposti
(interpretazione sistematica). Secondo la prassi del Tribunale federale, il
tribunale non deve privilegiare nessuno di questi metodi, bensì ispirarsi
pragmaticamente a un pluralismo interpretativo (cfr. sentenza del Tribunale
federale 1C_132/2015 del 16 agosto 2017 cons. 3.2).
4.4.
Da un punto di vista sistematico, i ricorrenti fanno riferimento all'art. 122
LICC (diritti di pascolo). Secondo il suo cpv. 1, in caso di dubbio il diritto di
pascolo può essere esercitato solo con il bestiame svernato con il prodotto
del fondo dominante. L'art. 122 LICC (al titolo "Diritti di pascolo") concerne
la servitù di pascolo. Trattandosi di un altro istituto giuridico, non si impone
un'adozione analoga di questa disposizione.
Il convenuto a sua volta si rifà all'art. 7 del Regolamento. Giusta l'art. 7 del
Regolamento il Comune preleva(va) una tassa di congodita anche dagli
"esteri". Il convenuto interpreta questa norma nel senso che, anche chi non
avesse avuto domicilio nel Comune, avrebbe avuto accesso alla congodita
comprendente anche il vago pascolo. Il ricorrente sostiene invece che il

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termine "esteri" racchiude i cittadini stranieri domiciliati nel Comune
convenuto. Senza entrare ulteriormente nei dettagli del proposito di questa
norma, va detto che la distinzione del domicilio del contadino non è
rilevante. Difatti, le parti concordano sul fatto che il domicilio dell'azienda
agricola o del contadino non può essere un criterio per stabilire la
provenienza del bestiame, visto che D._____ volge storicamente e
geograficamente alla G._____ e di conseguenza le aziende agricole attive
a D._____, eccetto una, non hanno domicilio nel Comune convenuto.
Entrambe sono piuttosto dell'avviso che determinante sia l'attività del
contadino "straniero" sul suolo comunale, per cui questo disposto non dà
un significante apporto al fine di interpretare la norma in questione. Posto
che il domicilio del contadino non è un criterio rilevante, non occorre
peraltro appurare se, come sostenuto dal convenuto, nella frazione di
D._____ sono sempre stati presenti più contadini non domiciliati nel
Comune convenuto che domiciliati nel Comune stesso.
Del resto, non sono intravedibili delle relazioni rilevanti con altri disposti sia
del Regolamento sia del diritto cantonale (v. art. 128 LICC e art. 45 della
legge sui comuni del Cantone dei Grigioni [LCom; CSC 175.050]).
4.5.1.
Stando all'esposto storico del convenuto, tradizionalmente le aziende
agricole avrebbero posseduto più stalle e, a seconda del periodo dell'anno,
le utilizzavano dapprima sul fondo valle e quindi sui maggesi. Siccome a
D._____ sarebbero sempre state presenti aziende di persone che
provenivano da Y._____ e da Z._____, anche queste aziende avrebbero
coltivato e falciato a D._____ e quindi utilizzato le loro stalle site a D._____
fintanto che il foraggio era terminato (come avveniva per tutti i maggesi
secondo la tradizione di transumanza). Queste aziende sarebbero sempre
state parificate alle aziende di persone domiciliate nel Comune, perché
avrebbero operato allo stesso modo (coltivando, falciando e tenendo gli
animali nelle stalle di D._____ sino a che il foraggio ivi coltivato era
esaurito).

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I ricorrenti contestano la ricostruzione storica del convenuto, a loro avviso
fantasiosamente arricchita di innumerevoli aziende di lunga tradizione.
Prima e dopo il 1961, anno in cui fu emanato il Regolamento agricolo,
l’agricoltura a D._____ sarebbe stata praticata da alcuni contadini insediati
nella frazione e in ogni caso domiciliati a X._____. A quell’epoca la strada
carrozzabile che collega Z._____ a D._____ ancora non esisteva (fu
inaugurata soltanto nel 1989). Dal 1975 circa e per più di dieci anni sarebbe
rimasto a D._____ un solo contadino, H._____, zio di F._____ e anch’egli
domiciliato a X._____. Dal 1961 in poi lo scenario agricolo a D._____
avrebbe subito drastiche trasformazioni determinate in particolare dalla
costruzione della strada, dal raggruppamento terreni e dall'insediamento di
aziende agricole negli anni 90. Gli unici che avrebbero perseverato in tempi
recenti nell'esercizio abusivo del vago pascolo sarebbero il convocato e
prima suo padre dopo il trasferimento dell'azienda a Y._____ nel 2009-
2010 circa.
E._____, padre di C._____, avrebbe stabilito la sua azienda a D._____ (pur
continuando ad abitare a Y._____) a metà degli anni novanta, acquistando
dei terreni durante la fase di raggruppamento catastale e facendone
l’epicentro della propria attività di allevamento. C._____ non potrebbe
dunque vantare nessun predecessore risalente a prima del 1994-1995.
E._____ avrebbe trasferito la propria azienda a Y._____ attorno al 2009-
2010, dopo che la costruzione della nuova stalla fu ultimata. Sarebbe stato
solo a quel punto (e non prima) che le sue mucche iniziarono a stabulare
primariamente a Y._____ e a transumare a D._____ per un periodo limitato
dell’anno.
4.5.2.
Per delineare la portata del passaggio di cui all'art. 6 del Regolamento
("bestiame […] proveniente da fuori Comune") non è tanto determinante il
contesto storico in cui è sorto il Regolamento nel 1961, bensì, visti i
mutamenti successivamente subentrati – in particolare l'insediamento di
aziende agricole negli anni 90 – la sua ratio legis alla luce della situazione
attuale e degli eventi recenti secondo un'interpretazione teleologica

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combinata alla validità temporale (cfr. a tal proposito sentenza del Tribunale
federale 2C_1086/2013 del 9 luglio 2015 cons. 5.2).
Poggiando sul testo del passaggio in discussione, in primo luogo, si
potrebbe accondiscendere con l'argomentazione dei ricorrenti secondo cui
l'art. 6 del Regolamento è volto a distinguere tra il bestiame indigeno,
ovvero quello allevato e svernato in territorio del Comune convenuto, e il
bestiame forestiero, ovvero quello accudito e stabulato principalmente in
un altro Comune e transumato nel Comune convenuto per pochi mesi
all'anno. Si potrebbe poi ammettere che questo punto di vista letterale è
confermato dall'interpretazione teleologica data dai ricorrenti: stando ad
essa, attraverso questa restrizione si avrebbe voluto evitare che i
proprietari di fondi nella frazione citata dovessero sopportare una
restrizione del loro diritto di proprietà per assecondare attività di
allevamento incentivate al di fuori del Comune. Tuttavia, alla luce di
un'interpretazione teleologica tenente conto dell'evoluzione degli eventi, va
constatato che il convenuto tollera il vago pascolo al convocato, così come
in precedenza è stato fatto per il suo predecessore (il padre), benché al più
tardi dal 2010 la sua azienda abbia sede principale a Y._____. Tollerando
già dal 2010 il vago pascolo per il padre del convocato, e poi di quest'ultimo
come affittuario di fondi agricoli a D._____, il convenuto ha implicitamente
precisato lo scopo della proibizione inserita all'art. 6 del Regolamento,
ossia circoscrivere il diritto di vago pascolo ai contadini utilizzanti dei terreni
e stalle sul suolo comunale e escludere di conseguenza i contadini senza
tale rapporto. È sulla base di questo contesto che il 30 dicembre 2016
l'Assemblea comunale ha rifiutato di escludere il vago pascolo per la
frazione di D._____ e quindi confermato il Regolamento e la sua prassi
applicativa.
4.6.
Quale portatore del diritto al vago pascolo il convenuto è fondamentalmente
libero di decidere da chi e come debba essere esercitato il vago pascolo
(cfr. PASSINI, Die bündnerische Gemeinatzung, Zurigo 2004, pag. 73). In
considerazione dell'autonomia comunale nell'applicazione delle proprie

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leggi, il Tribunale è tenuto a rispettare detta prassi comunale che autorizza
il vago pascolo a agricoltori che coltivano dei terreni e utilizzano delle stalle
a D._____, indipendentemente dalla forma e intensità di coltivazione
nonché dalla durata dello svernamento e pascolazione del bestiame.
Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, non si tratta di una prassi
illegale o di un'illecita applicazione di diritto consuetudinario derogante,
bensì di una prassi interpretativa del relativo passaggio "bestiame di
qualsiasi genere proveniente da fuori Comune" di cui all'art. 6 del
Regolamento. Nella prassi e interpretazione del Regolamento del
convenuto non è intravedibile un abuso del potere di discrezionalità, per cui
il Tribunale non può scostarsi da essa adottando un'interpretazione che
reputa migliore.
5.
Dalle considerazioni di cui sopra discende che l'attività del convocato
rientra nella summenzionata prassi comunale. Per completezza, qui di
seguito si affrontano gli ulteriori argomenti dei ricorrenti.
5.1.
I ricorrenti asseriscono che il convocato non adempirebbe i presupposti per
l'esercizio del vago pascolo, siccome i suoi bovini sarebbero allevati,
accuditi e svernati a Y._____, non verrebbero nutriti con il prodotto della
fienagione di D._____ se non in minima parte e poiché i terreni del
convocato non avrebbero né una resa né un'estensione tale da garantirne
teoreticamente il sostentamento durante la stagione invernale.
A loro avviso, la loro situazione divergerebbe sostanzialmente da quella del
convocato, perché l'unico accesso stradale collegherebbe D._____ a
Z._____ e non a Y._____, ma soprattutto perché i ricorrenti svernano e
pascolano i loro animali a D._____ durante tutto l'anno eccettuato il periodo
d'alpeggio. Anche per la fienagione la situazione sarebbe contrapposta sia
per intensità sia per qualità, estensione e impiego dello sfalcio. I ricorrenti
falcerebbero due volte all'anno (a inizio e fine estate) ed anche dopo la
seconda mietitura la ricrescita sarebbe rigogliosa. Il convocato per contro,
non solo non falcerebbe completamente i terreni in uso, ma lo farebbe

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un'unica volta all'anno, a ridosso dell'inizio del periodo del vago pascolo,
durante il quale la resa dei campi – scarsamente fertili per conformazione
e assenza di concimazione – sarebbe più che trascurabile. Egli tra l'altro
immagazzinerebbe e destinerebbe soltanto una frazione del prodotto della
mietitura al foraggiamento diretto del bestiame. Una buona parte dell'erba
falciata o non verrebbe raccolta o gettata e ammucchiata all'addiaccio.
5.2.
Indubbio è che il convocato, oltre che a Y._____, coltiva dei terreni agricoli
nella frazione del Comune convenuto di D._____ (per una superficie di
35'800 m2, stando alle incontestate dichiarazioni dei ricorrenti). Indiscusso
è pure che, dopo lo sfalcio, i suoi bovini pascolano su detti terreni e,
usufruendo del diritto di vago pascolo, su altre proprietà agricole a D._____,
incluse quelle dei ricorrenti. Confermato è pure che, terminata la
pascolazione, il convocato stabula il suo bestiame nella stalla a D._____
fino a esaurimento del foraggio ottenuto dallo sfalcio di terreni a D._____;
dopodiché egli riporta gli animali nella stalla a fondovalle per lo
svernamento, dove vi restano fino in primavera, prima di salire all'alpeggio.
Si può quindi affermare che il convocato pratica la tradizionale
transumanza agricola: il suo bestiame migra, a seconda della stagione, dal
fondovalle (inverno) ai pascoli in montagna (maggesi, in estate) dove
consuma il foraggio ivi raccolto. Incontestato è pure che i ricorrenti hanno
domicilio a Z._____, mentre il convocato a Y._____ e che il Comune
convenuto riceve una quota delle imposte nell'ambito del riparto fiscale
intercomunale. Va poi precisato che i ricorrenti possiedono degli ovini,
caprini e asini, mentre il convocato detiene dei bovini. Come esposto dai
ricorrenti e non confutato, l'azienda del convocato fu stabilita a D._____ dal
padre negli anni novanta. Attorno al 2009-2010 egli trasferì l'azienda a
Y._____ e a quel punto i suoi bovini iniziarono a stabulare primariamente a
Y._____ e, per un periodo limitato dell'anno, a D._____. Apparentemente
gli immobili utilizzati dal convocato sono ancora di proprietà del padre.
In base a queste informazioni, d'accordo con il ricorrente va ritenuto che il
convocato gode del diritto di vago pascolo. Infatti, nel Comune convenuto

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egli coltiva dei prati, pascola del bestiame e possiede almeno una cascina
in cui, sebbene soltanto per un limitato periodo, stabula il suo bestiame.
Oltretutto il Comune convenuto riceve una quota delle sue imposte.
Indipendentemente dai diritti di proprietà e dal tipo e intensità di
coltivazione, la pratica del ricorrente rientra indubbiamente nella sopra
esposta prassi d'ammissione dell'esercizio del vago pascolo secondo il
Regolamento in questione.
6.
Il vago pascolo tange indiscutibilmente la proprietà privata dei ricorrenti.
Nell'ambito di un controllo accessorio della norma circa la sua compatibilità
con il diritto superiore (v. a tal proposito ad es. sentenza del Tribunale
federale 2C_875/2016 del 10 ottobre 2016 cons. 1.2.5), occorre dunque
esaminarne la costituzionalità, ovvero la compatibilità con la garanzia di
proprietà (art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
[Cost.; RS 101]).
6.1.
A questo proposito vanno passati in rassegna i criteri di cui all'art. 36 Cost.
Giusta tale disposto, le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una
base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono
eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non
altrimenti evitabile (cpv. 1). Le restrizioni dei diritti fondamentali devono
essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti
fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo (cpv. 3).
I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza (cpv. 4).
6.2.1.
I ricorrenti sostengono che, nei casi gravi, come nel caso di specie, la
limitazione del diritto di proprietà esige una legge formale il cui contenuto
sia
chiaro
e
inequivocabile.
Il
vago
pascolo
ostacolerebbe
e
pregiudicherebbe in modo serio l'attività di pastorizia dei ricorrenti sui propri
fondi. In ogni caso, anche qualora l'imposizione del vago pascolo non fosse
reputata grave, essa necessiterebbe di una legge materiale, segnatamente
di un'ordinanza scritta consultabile dagli amministrati, in modo che vi

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possano fare affidamento in ogni tempo. Una prassi non potrebbe supplire
all'esigenza di una base legale.
6.2.2.
La base legale per la restrizione della proprietà privata dovuta al vago
pascolo è data, indipendentemente dalla gravità dell'ingerenza, dall'art. 6
del Regolamento. Si tratta di una disposizione formale. La competenza del
Comune ad emettere tali disposizioni esecutive è espressamente prevista
dai principi sul vago pascolo ancorati nell'art. 128 LICC. Il Cantone è
peraltro sua volta competente per regolare il vago pascolo quale restrizione
di diritto pubblico (art. 6 e art. 702 del Codice civile svizzero [CC; RS 210];
PASSINI, op. cit., pag. 43 segg.). La prassi interpretativa dell'art. 6 del
Regolamento suesposta è parte della base legale.
6.3.1.
Stando ai ricorrenti, l'intervento nella proprietà privata difetterebbe poi
dell'interesse pubblico. Tra i compiti meritevoli di protezione rientrerebbe
certamente la tutela dell'agricoltura indigena, non invece lo sfruttamento di
fondi coltivati da altri con del bestiame allevato fuori Comune attraverso
l'acquisizione anche soltanto in uso di una particella a D._____, come
farebbe il convocato. Il convenuto sembrerebbe difendere gli interessi
privati del convocato sacrificando l'interesse generale alla salvaguardia
dell'economia locale, a cui i ricorrenti contribuirebbero da decenni.
6.3.2.
Il vago pascolo permette ai contadini la libera pascolazione del bestiame e
si contrappone così alla frammentazione dei fondi coltivi. In questo modo il
vago pascolo contrasta l'avanzamento del bosco nelle zone montagnose.
Tra gli scopi pubblici perseguiti dal vago pascolo figura quindi in special
modo la conservazione dei maggesi (cfr. PASSINI, op. cit. pag. 47, 120 e
143 seg.). Oltretutto, il vago pascolo contribuisce al mantenimento della
tradizione di transumanza. Come si può evincere dalle argomentazioni
delle parti, è indiscusso che a D._____ vi siano stati, e vi sono tuttora, dei
contadini praticanti la transumanza (tra cui il convocato). Irrilevante in
questo contesto generico è se uno dei quattro contadini attivi a D._____

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(G._____), con stalla secondaria, abbia o meno rinunciato all'esercizio del
vago pascolo. Inoltre, la tutela dell'agricoltura attraverso il vago pascolo
non è attribuibile ai soli contadini che stabulano in prevalenza gli animali
sul suolo comunale, ma pure ai contadini come il convocato che lasciano
pascolare il proprio bestiame solo per un certo periodo dell'anno.
L'interesse pubblico sotto forma di interesse pianificatorio, di mantenimento
delle zone agricole e di salvaguardia del costume della transumanza è
quindi dato.
6.4.
Da ultimo in fase di controllo normativo, occorre analizzare l'adeguatezza
del vago pascolo.
6.4.1.
A mente dei ricorrenti l'istituto del vago pascolo sarebbe divenuto
anacronistico e impraticabile. Se da un lato nel 1961 l'agricoltura
conservava ancora una forte impronta locale e comunitaria libera dai vincoli
paesaggistici, contributivi, ecc. oggigiorno, d'altro lato il ridimensionamento
e la dispersione dei suoli coltivi, concentrati in poche aziende, e le stringenti
necessità produttive dei singoli contadini farebbero sì che una gestione
condivisa e obbligata delle loro risorse individuali creerebbe più iniquità e
disagi che non opportunità. Tra le premesse che legittimavano
storicamente il vago pascolo vi sarebbe stato la sua vocazione di aggravio
reciproco, in modo che gli animali dell'uno potessero pascolare liberamente
sui campi dell'altro e viceversa, in un'ottica di mutua collaborazione. I
ricorrenti aggiungono infine che, secondo l'interpretazione del convenuto,
basterebbe affittare un appezzamento a D._____ per poter godere del vago
pascolo, cosa che, portata all'estremo, esporrebbe i fondi dei ricorrenti ad
un'invasione di animali.
Il convenuto sostiene per contro che l'aggravio del vago pascolo non è
necessariamente proporzionale. A mente del convenuto, chi fa uso di esso
non deve mettere a disposizione uno spazio analogo. Non si dovrebbe poi
per forza imporre una forma e intensità di sfalcio o una durata di pascolo e
foraggiamento minimo del bestiame ai contadini.

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6.4.2.
Secondo l'art. 128 cpv. 1 LICC dove sussiste, il vago pascolo deve essere
esercitato in modo tale che i diversi complessi dei fondi soggetti vengano
gravati in modo quanto mai proporzionato. Il singolo non potrà mediante
cambiamenti nell'azienda estendere in modo contrario all'equità gli oneri
del pascolo pubblico.
Il principio di proporzionalità giusta l'art. 5 cpv. 2 Cost. richiede che, al fine
di raggiungere l'obiettivo perseguito, l'attività statale sia idonea, necessaria
e ragionevolmente sostenibile per la persona toccata (DTF 140 II 194 cons.
5.8.2).
6.4.3.
Il vago pascolo è, come detto, un mezzo atto a prevenire l'imboschimento.
Specialmente in regioni in cui la frammentazione dei fondi agricoli rende
difficile le singole sorveglianze, il vago pascolo è l'unico mezzo che
consente ai contadini di far pascolare liberamente il loro bestiame.
L'idoneità e la necessità del vago pascolo sono perciò date. Nell'ottica del
criterio della ragionevolezza, occorre poi valutare se l'interesse pubblico
perseguito prevale su quello dei singoli privati. Nella ponderazione degli
interessi va tenuto conto dei vantaggi e degli svantaggi della pascolazione
pubblica (cfr. PASSINI, op. cit., p. 48). Poggiando su di un modello teorico
ideale con vari contadini, ciascuno potenziale proprietario di bestiame
bovino e di diversi appezzamenti dispersi, bisogna concludere che questi
traggono praticamente solo vantaggi dal vago pascolo, mentre gli
svantaggi andrebbero individuati più nel resto della popolazione, che
eventualmente hanno un interesse a non subire danni dalla pascolazione
pubblica, ma che non sembra poter prevalere su quello al diritto al vago
pascolo. Va poi ricordato che in esame sta la proporzionalità del vago
pascolo limitatamente al bestiame bovino per il periodo dal 25 settembre al
31 dicembre nella frazione di D._____, secondo Regolamento e relativa
prassi del convenuto. Si tratta quindi di un periodo limitato nel tempo, ossia
all'autunno, per cui si presuppone che per i singoli contadini non ci siano
rilevanti perdite di raccolto dovute al vago pascolo. L'intervento nella

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proprietà privata dei contadini attraverso il vago pascolo risulta tutto
sommato costituzionale e conforme al diritto superiore.
7.
La decisione impugnata, che permette al convocato il vago pascolo del
proprio bestiame, va inoltre esaminata sotto l'aspetto della proporzionalità
riguardo al caso concreto.
7.1.
A dimostrazione della sproporzionalità del vago pascolo nel caso di specie,
i ricorrenti asseriscono che il ricorrente beneficerebbe delle risorse agricole
del vago pascolo senza però contribuirvi. I terreni in uso sul territorio
comunale da parte del convocato sarebbero dei prati secchi (volti alla
difesa della biodiversità), e quindi con ridotta produttività, cosicché il
convocato sarebbe costretto a invadere i prati dei ricorrenti creandogli
disagi (quali la sottrazione di foraggio e il danneggiamento di proprietà).
Inoltre, il bestiame pascolerebbe ben oltre la metà del mese di novembre e
la durata complessiva si estenderebbe ben oltre le 2-3 settimane dichiarate
dal convocato. I bovini del convocato brucherebbero un enorme
quantitativo d'erba, che verrebbe così a mancare all'alimentazione degli
ovini dei ricorrenti. Nonostante il convocato non sverni il proprio bestiame
a D._____, il convenuto vorrebbe consentirgli il vago pascolo al pari dei
ricorrenti, i quali tuttavia stabulano i propri animali a D._____ durante quasi
tutto l'anno e concimano regolarmente i loro campi assicurandone la
fertilità. Ne consegue che il convocato si approprierebbe dell'erbaggio a cui
i contadini nella frazione in discussione provvederebbero ingrassando
regolarmente e adeguatamente i loro campi.
7.2.
La limitazione asserita dai ricorrenti circa l'erba brucata dai bovini del
ricorrente che verrebbe poi a mancare all'alimentazione dei loro ovini, è
una conseguenza intrinseca al vago pascolo. Del diritto di vago pascolo
godono anche i ricorrenti, che sono quindi liberi di far pascolare le proprie
bestie su fondi coltivi altrui. Essi non possono soffermarsi soltanto sugli
svantaggi derivanti dall'esercizio del vago pascolo da parte del convocato,

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senza considerare il tornaconto derivante dal loro esercizio del vago
pascolo. Entrambe le parti devono infatti considerare il vantaggio che le
proprie bestie possano pascolare liberamente sulle proprietà altrui e
viceversa lo svantaggio che il bestiame altrui pascoli sulla propria proprietà.
Il fatto che il convocato, a differenza dei ricorrenti, possiede dei bovini non
comporta automaticamente una sproporzionalità nell'esercizio del vago
pascolo. Anche i ricorrenti potenzialmente potrebbero possedere dei bovini
ed ex lege farli pascolare liberamente. A ciò nulla cambia se, come
sostenuto dai ricorrenti, i terreni del convocato fossero da ritenersi dei prati
secchi, visto che non è comprovato che del bestiame minuto non possa
trovarvi dell'erba adatta. Peraltro, ai bovini è permesso un periodo più corto
di vago pascolo. Oltre che in autunno parallelamente ai bovini, a D._____
il bestiame minuto dei ricorrenti può infatti usufruire del vago pascolo già in
primavera fino al 10 maggio (cfr. art. 6 Regolamento).
Da una valutazione complessiva delle circostanze, l'esercizio del vago
pascolo da parte del ricorrente appare proporzionato. Le allegazioni dei
ricorrenti vanno perciò respinte.
8.
Infine, i danni alla proprietà rimostrati dai ricorrenti, quali il danneggiamento
dei loro terreni nonché dei loro infissi (cancelli, recinzioni, ecc.) e delle balle
di fieno (cfr. fotografie [doc. 2 ricorrenti]), riguardano una questione di
risarcimento invocabile in via giudiziaria civile che il Tribunale
amministrativo non può quindi dirimere. Va pure sottolineato che, secondo
il Regolamento in questione, il vago pascolo non è subordinato alla
condizione che esso non arrechi danni. Su queste censure non bisogna
quindi chinarsi oltre.
9.
In conclusione, l'interpretazione data dal convenuto al proprio Regolamento
appare sostenibile, il vago pascolo risulta essere costituzionale e il suo
esercizio da parte del convocato va ritenuto proporzionato. Per questi
motivi, in conferma della decisione impugnata il ricorso va respinto.

- 20 -
10.
L'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi del presente
procedimento pari a fr. 2'000.-- ai ricorrenti (art. 73 cpv. 1 LGA). Al
convenuto non vengono assegnate ripetibili (cfr. art. 78 cpv. 1 LGA), né
tantomeno al convocato non rappresentato da un legale.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
2'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
447.--
totale
fr.
2'447.--
il cui importo sarà versato da A._____ e B._____ in responsabilità solidale
entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione
delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3.
[Vie di diritto]
4.
[Comunicazioni]