gr_gerichte · V 2006 11 · 2007-01-09 · de
Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten)

Gemeinderatssitzung | politische Rechte

V 06 11
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 9. Januar 2007
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gemeinderatssitzung
1.
Im Nachgang an die Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts
vorgenommenen Privatisierung des vormaligen …, des … und des … schloss
die Gemeinde … im November 2001 mit den Verantwortlichen einer
internationalen
Investorengruppe
unter
Federführung
der
in
…
niedergelassenen … AG (SÜBA) eine Vereinbarung ab, an der sich auch noch
die … AG sowie die … AG (Holding) beteiligten. In der Vereinbarung
verpflichtete sich die Gemeinde u.a. zur Abtretung ihrer Aktienmehrheit an der
… AG zu einem reduzierten Preis von 2,355 Mio. Fr.; im Gegenzug
verpflichteten sich die SÜBA und die Holdung, mindestens 9 Mio. Fr. in die
bauliche Sanierung und Erweiterung des … zu investieren.
Nach verschiedenen Vorkommnissen, einem erfolglosen politischen Vorstoss
im Dezember 2002, mit welchem die Reprivatisierung des … verlangt wurde
sowie zwei für die Bauherrschaft negativen Baubescheiden konnte die
Gemeinde nach Durchführung eines Studienwettbewerbs der … AG am
25./28. September 2006 die anbegehrte Baubewilligung für die Realisierung
des siegreichen Projektes erteilen. Parallel dazu wurde im Gemeinderat ein
Vorstoss eingereicht, mit welchem wiederum die Reprivatisierung des …
verlangt wurde.
In der Folge verzögerte sich aber die Realisierung erneut, weshalb der
Gemeindevorstand den Verantwortlichen der … AG und der SÜBA/Holding
verschiedentlich mit rechtlichen Schritten drohte für den Fall, dass das Projekt
nun nicht umgehend nach den Vorgaben des Siegerprojekts und ohne
qualitative Abstriche innerhalb der vertraglich vorgesehenen Frist bis Ende
2006 der Realisierung zugeführt werde. Seitens der österreichischen

lnvestorengruppe wurde daraufhin ein Vorschlag vorgebracht, gemäss
welchem sie Fr. 15 Mio. und die Gemeinde Fr. 5 Mio. beisteuern müssten.
Ferner wurde eine Betriebsdefizitgarantie der Gemeinde in der Höhe von
jährlich Fr. 300‘000.-- postuliert. Der ebenfalls zur Diskussion stehenden
Reprivatisierung stand die lnvestorengruppe eher ablehnend gegenüber. Sie
erklärte sich aber unter bestimmten Voraussetzungen (Beschränkung ihrer
Leistungen auf eine Befreiungszahlung von 4,5 Mio. Fr.) zu entsprechenden
Verhandlungen bereit, was aber zur Folge hätte, dass die Gemeinde nach
Abzug des Aktienverkaufspreises und der Verzinsung rund Fr. 10.7 Mio.
selber finanzieren müsste. Darüber hinaus müsste sie die gesamten (grossen)
Lasten tragen, welche sich aus dem Betrieb ergeben.
Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 5. Dezember 2006 hat der
Gemeindevorstand die entsprechenden Zahlen präsentiert und die
Stimmbürger über den Stand der Dinge informiert.
Im Vorfeld dieser Orientierung war der Gemeinderat immer wieder beim
Gemeindevorstand vorstellig geworden und hatte konkrete Massnahmen
gegen die … AG und die Investoren verlangt, für den Fall, dass das …projekt
nun nicht innert nützlicher Frist gemäss den Vorgaben des Siegerprojekts
realisiert
werde.
Die
Gemeinderatfraktion
FDP
…
reichte
dem
Gemeindevorstand deshalb bereits am 23. November 2006 ein Papier mit
dem Titel „… AG, Fragestellung unter dem Traktandum Varia“ eingereicht, in
welchem vom Gemeindevorstand die Beantwortung verschiedener Fragen
(so u.a. Art der geplanten Massnahmen und zeitlicher Rahmen zur
Durchsetzung des mit der Investorengruppe eingegangenen Vertrages; ob
Schadenersatzforderungen an die … AG bezüglich Nichteinhaltung des
Vertrages
vorgesehen
seien;
ob
Überlegungen
hinsichtlich
eines
Alternativstandortes für ein … getroffen würden) und die Aufnahme eines
fixen Traktandums „…“ für jede weitere Gemeinderatssitzung verlangt wurde.
Der Gemeindevorstand nahm daraufhin für die Gemeinderatssitzung vom 14.
Dezember 2006 ein entsprechendes Geschäft auf die Traktandenliste, um die
gestellten Fragen zu beantworten. In Anbetracht der Komplexität der Materie
und weil die Fragenbeantwortung die Rechtsposition der Gemeinde
gegenüber den Partnern aus der Vereinbarung als gefährdet erschien, sah

der Gemeindevorstand bei der Einladung vor, dieses Geschäft unter
Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien zu beraten.
2.
Dagegen reichte der in … wohnhafte … am 11. Dezember 2006 beim
Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Rekurs/Verfassungsbeschwerde
ein mit dem Antrag, es seien der angefochtene Entscheid aufzuheben und die
zuständigen Gemeindeorgane anzuweisen, alle Sitzungen, welche den
Umbau/Neubau des …, Vertragsverhandlungen/Vertragsabschlüsse mit der
… AG zum Inhalt hätten, in öffentlichen und zum Voraus publizierten
Sitzungen abzuhalten. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass
die vorgesehene Information und Beratung des Traktandums unter
Ausschluss der Öffentlichkeit unzulässig sei. Gemäss Art. 38 Abs. 4
Gemeindeverfassung seien die Sitzungen des Gemeinderats grundsätzlich
öffentlich. Die in Art. 38 Abs. 5 GV enthaltenen Voraussetzungen für eine
Einschränkung der Öffentlichkeit seien nicht gegeben, weil nicht ersichtlich
sei, dass Amtsgeheimnisse verletzt und auch die Privatsphäre von Personen
betroffen würden. Entsprechend lasse sich der Ausschluss der Öffentlichkeit
auch nicht rechtfertigen.
3.
Gleichentags wies der Instruktionsrichter die Gemeinde … superprovisorisch
an, an der Sitzung des Gemeinderates vom 14. Dezember 2006 auf eine
Behandlung des Traktandums „Umbau/Neubau des … unter Ausschluss der
Öffentlichkeit“ zu verzichten.
4.
Die Gemeinde … liess Abweisung beantragen. Gemäss Art. 38 Abs. 4 GV
seien die Sitzungen des Gemeinderates zwar grundsätzlich öffentlich, doch
seien in Art. 38 Abs. 5 GV aber Ausnahmen vorgesehen, welche einen
Ausschluss der Öffentlichkeit zur Wahrung von Amtsgeheimnissen und zum
Schutz privater Rechte für zulässig erklären würden. Eine weitergehende
Vorschrift enthalte sodann Art. 28 des Geschäftsreglementes des
Gemeinderates, wonach der Gemeinderat beim Vorliegen wichtiger Gründe
beschliessen könne, die Verhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit
zu führen. Im konkreten Fall müsse das Vorliegen von wichtigen Gründen,
welche einen Ausschluss der Öffentlichkeit rechtfertigen würden, bejaht

werden, weil im Rahmen der Beantwortung der gestellten Fragen der
Gemeindevorstand seine Rechtspositionen darlegen und auch auf
Schwachpunkte der eigenen Position hinweisen müsse, um die Variantenwahl
zu begründen. Wenn all dies im Rahmen einer öffentlichen Sitzung stattfinden
müsste und dadurch auch die Vertragspartner davon Kenntnis erhalten
würden, würde die Position der Gemeinde geschwächt. Der Ausschluss der
Öffentlichkeit rechtfertige sich aber auch mit dem Hinweis auf die
Geheimhaltungsinteressen. Gemeindevorstandssitzungen und die Tätigkeit
der Verwaltung seien nicht öffentlich. Immerhin habe der Vorstand gestützt
auf Art. 11 Abs. 3 GG die Pflicht, die Bevölkerung periodisch über ihre
Tätigkeit zu informieren und Art. 43 GV sehe das lnterpellationsrecht der
Gemeinderäte vor. Die Auskunftspflicht gehe aber nicht weiter als die Pflicht
zur Wahrung des Amtsgeheimnisses. Vorliegend bestehe ein berechtigtes
Interesse
an
der
Geheimhaltung
der
Strategieüberlegungen
und
Rechtsbeurteilungen des Gemeindevorstandes. Auf der anderen Seite sei es
im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, den
Gemeinderat - unter Ausschluss der Öffentlichkeit - über die Überlegungen
und Beurteilungen des Vorstandes zu orientieren, weil der Gemeinderat
selber der Geheimhaltungspflicht unterstehe.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Formell gilt es vorab, die Eintretensfrage zu klären. Nach Art. 52 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG) ist zur Erhebung eines Rekurses bzw.
einer Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer durch den angefochtenen
Entscheid oder Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner
Aufhebung oder Änderung geltend macht.
b)
Vorliegend ist unbestritten, dass der Gemeindevorstand dem Gemeinderat mit
der Zustellung der Traktandenliste erst einen Antrag gestellt hat, das

Traktandum „…“ unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien zu
beraten, mithin der Gemeinderat noch gar nicht über die damit einhergehende
Frage des Ausschlusses abschliessend befinden konnte. Auch wenn
entsprechend noch kein anfechtbarer Beschluss vorliegt, rechtfertigt es sich
in
analoger
Anwendung
der
von
der
Rechtsprechung
zur
Stimmrechtsbeschwerde
entwickelten
Grundsätze
bereits
den
vom
Gemeindevorstand gestellten Antrag zur Information und Beratung des
Traktandums unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Medien als
anfechtbar
zu
qualifizieren.
Nachdem
unbestritten
ist,
dass
der
Beschwerdeführer als in der betreffenden Gemeinde Stimmberechtigter durch
das vom Gemeindevorstand geplante Vorgehen möglicherweise in seinem
Anspruch auf freie Willensbildung tangiert und damit in seinen schutzwürdigen
Interessen verletzt werden könnte, kann er im Sinne der erwähnten
Bestimmung als grundsätzlich legitimiert qualifiziert und auf das vom ihm
erhobene
Rechtsmittel
„Rekurs/Stimmrechtsbeschwerde“
kann
(mit
nachstehend in lit. c umschriebener Einschränkung) im Rahmen einer
Verfassungsbeschwerde ohne weiteres eingetreten werden.
c)
Nicht
eingetreten
werden
kann
auf
das
Rechtsmittel,
als
der
Beschwerdeführer damit verlangt, die Gemeinde sei anzuweisen, alle
Sitzungen,
welche
den
Umbau/Neubau
des
…,
Vertragsverhandlungen/Vertragsabschlüsse mit der Bäder AG zum Inhalt
hätten, in öffentlichen und zum Voraus publizierten Sitzungen abzuhalten. Der
Beschwerdeführer
scheint
übersehen
zu
haben,
dass
dem
Verwaltungsgericht diesbezüglich eine Prüfung dieses Antrages bereits
mangels funktionaler Zuständigkeit versagt ist. Der Ausschluss der
Öffentlichkeit ist nämlich lediglich für ein einzelnes, anlässlich einer konkreten
Sitzung traktandiertes Geschäft (Information und Besprechung über das
weitere Vorgehen in Sachen …) vorgesehen worden. Entsprechend kann
auch nur die Prüfung der Rechtmässigkeit dieses auf ein Traktandum
bezogenen Ausschlusses der Öffentlichkeit Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens bilden.

2. a)
Nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen
Kantonsverfassung
(KV)
beurteilt
das
Verwaltungsgericht
als
Verfassungsgericht neu auch „Beschwerden“ wegen Verletzung von
politischen Rechten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf jenem
Sachgebiet bestand früher schon gestützt auf Art. 13 Abs. 1 lit. f aVGG und
findet sich nunmehr in Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG. Materiell hat sich nichts
geändert; mit Ausnahme der Erweiterung der Spruchbefugnis auch für
kantonale Abstimmungen und Wahlen (VGU V 06 1 E. 1a; V 05 6).
b)
Materiell gewährleisten der Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) wie
auch die Art. 9 ff. KV die politischen Rechte in abstrakter Weise. Sie ordnen
und garantieren die elementaren Grundsätze und wichtigsten Prinzipien der
demokratischen Teilnahme an der freien Willensbildung sowie an der
Ausübung der Stimm- und Wahlfreiheit auf allen Staatsebenen. Die streitige
Einschränkung stützt sich im Wesentlichen auf Art. 38 GV sowie - gemäss
den gemeindlichen Ausführungen in ihrer Vernehmlassung - auf Art. 28 des
kommunalen Geschäftsreglementes des Gemeinderates. Wie es sich
hinsichtlich der Anwendbarkeit des eben erwähnten (im Vergleich zum
abschliessend formulierten Art. 38 Abs. 5 GV letztlich eine weitergehende
Umschreibung
[wichtige
Gründe]
enthaltenden)
Artikels
des
Geschäftsreglementes verhält, kann offen gelassen werden, weil sich der
Ausschluss der Öffentlichkeit von der Information und Beratung des gerügten
Traktandums bereits direkt gestützt auf 38 Abs. 5 GV als rechtens erweist,
wie nachstehend noch darzulegen ist.
c)
Gemäss Art. 38 GV sind die Sitzungen des Gemeinderats grundsätzlich
öffentlich (Abs. 4 Satz 1). Zur Wahrung von Amtsgeheimnissen und von
schützenswerten privaten Rechten werden bei Sachgeschäften oder
Personalwahlen die Sitzungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der
Medienvertreter durchgeführt (Abs. 5).
Mit dieser Bestimmung ist eine hinreichende gesetzliche Grundlage
geschaffen worden, um unter bestimmten Voraussetzungen die Öffentlichkeit
von den Beratungen ausnahmsweise auszuschliessen, so dann, wenn
Amtsgeheimnisse gewahrt werden müssen. Vorliegend steht denn auch die

Frage im Vordergrund, ob die von der Gemeinde geltend gemachten
Überlegungen den streitigen Ausschluss unter dem Titel des in der
Gemeindeverfassung aufgeführten Tatbestandes des „Amtsgeheimnisses“
als
rechtens
erscheinen
lassen.
Dies
ist
im
Rahmen
einer
Interessenabwägung zu prüfen, wobei insbesondere auf die Frage
einzugehen ist, ob die von der Gemeinde ins Feld geführten Überlegungen
am (zeitlich begrenzten) Zurückhalten von Informationen gegenüber der
Öffentlichkeit und der Medienvertreter das Interesse des Bürgers an einer
umfassenden Information über ein laufendes Geschäft, das zu einem noch
nicht
näher
definierten
Zeitpunkt
Gegenstand
einer
nachgelagerte
Abstimmung bilden kann, zu überwiegen vermag.
d)
Unbestritten ist, dass die Stimmbürger anlässlich der Gemeindeversammlung
vom 5. Dezember 2006 umfassend über die allgemeine Situation „…
Sanierung/Erweiterung“ und insbesondere auch über die beiden im
Vordergrund stehenden Vorgehensmöglichkeiten (Projektrealisierung durch
die Bäder AG; Verwirklichung des Projekts durch die Gemeinde unter
entsprechender Teilaufhebung des Baurechts) orientiert worden sind; ebenso
dass sie über die Folgen und finanziellen Konsequenzen der beiden Varianten
ins Bild gesetzt worden sind.
Fest steht auch, dass sich der Gemeindevorstand aufgrund der
gemeinderätlichen FDP-Fraktion verlangten Fragenbeantwortung - mit
welcher zusätzlich zu den beiden erwähnten Lösungsmöglichkeiten auch
noch die Frage einer allfälligen Schadenersatzklage gegen die … AG [sowie
die SÜBA und die Holding] aufgeworfen wurde - auf den Standpunkt gestellt
hat, dass er, um die eigenen Rechtsposition nicht zu gefährden, die
Information unter Ausschluss der Öffentlichkeit vornehmen müsse, weil er
damit unweigerlich die von ihm gegenüber den Vertragspartnern vertretene
Rechtsposition offen legen müsse. Dies sei deshalb äusserst problematisch,
weil es bei der Darstellung der möglichen Vorgehensvarianten gerade bei
einem solch komplexen Vertragsgebilde wie bei der Vereinbarung vom
November 2001 unumgänglich sei, auch auf die Schwachpunkte der eigenen
Argumentation hinzuweisen, da diese den Entscheid über die Variantenwahl
entscheidend zu beeinflussen vermöchten.

Die vom Gemeindevorstand gemachten Ausführungen lassen sich ohne
weiteres unter Art. 38 Abs. 5 GV subsumieren und ein Ausschluss der
Öffentlichkeit zum jetzigen Zeitpunkt und im jetzigen Stadium der
Verhandlungen ist unter dem Titel „Wahrung von Amtsgeheimnissen“ auch
ohne weiteres vertretbar. Mit seinen Einwänden legt der Gemeindevorstand
rechtsgenüglich dar, dass ein das private Interesse an „sofortiger“ Information
überwiegendes öffentliches Interesse an Geheimhaltung der von ihm
verfolgten Strategie besteht. Würde nämlich das Ergebnis der Beratungen im
Gemeinderat und die in diesem Zusammenhang vom Gemeindevorstand
erteilten Auskünfte in einer öffentlichen Beratung und im Beisein der
Medienvertreter gemacht, wären diese umgehend auch den Vertragspartnern
zugänglich mit der unerwünschten Konsequenz, dass die gemeindeeigene
Verhandlungsposition bei der Verfolgung der verschiedenen im Raum
stehenden Varianten massiv geschwächt würde oder dass ihr entsprechende
Verlautbarungen an der Gemeinderatssitzung gar im Rahmen einer
nachgelagerten gerichtlichen Auseinandersetzung entgegen gehalten werden
könnten. Wenn daher der Gemeindevorstand in diesem komplexen und für
die Gemeinde wichtigen Geschäft die Strategie ebenso wie die Beurteilung
der sich in diesem Zusammenhang stellenden Rechtsfragen sowie deren
Gewichtung in prozessualer Hinsicht unter den Tatbestand „Amtsgeheimnis“
subsumiert und daher denn auch den Ausschluss der Öffentlichkeit von der
Information und Beratung beantragt hat, lässt sich dies nicht beanstanden.
Letztlich lässt sich sohl nur mit dieser Massnahme verhindern, dass die
eigene Rechtsposition zum jetzigen Zeitpunkt nicht unnötig gefährdet wird
(vgl. hierzu auch die entsprechende Äusserung des Gemeindepräsidenten in
der Engadiner Post vom 14. Dezember 2006). Nicht übersehen werden darf
sodann, dass mit dem vom Gemeindevorstand gewählten Vorgehen auch
dem den Gemeinderäten zustehenden Interpellationsrecht, wonach diese
vom
Gemeindevorstand
Auskünfte
verlangen
können,
angemessen
Rechnung getragen werden kann. Dies steht letztlich auch nicht im
Widerspruch mit der Subsumierung des gemeindlichen Vorgehens unter den
in Art. 38 Abs. 5 GV aufgeführten Tatbestand, weil der Gemeinderat selbst
der Pflicht zur Geheimhaltung untersteht.

Damit ist gesagt, dass das mit dem Ausschluss einhergehende
Zurückbehalten von Hintergrundinformationen betreffend das für und wider
der verschiedenen Vorgehensvarianten gegenüber der Öffentlichkeit zum
jetzigen Zeitpunkt und Verfahrensstadium in einem gewichtigen öffentlichen
Interesse liegt, welche das Interesse des Beschwerdeführers, sofort darüber
informiert zu werden, bei weitem überwiegt.
Das gemeindliche Vorgehen erweist sich auch als verhältnismässig. Dies
deshalb, weil es sich lediglich um ein zeitlich beschränktes Zurückhalten von
Informationen handelt und zudem auch nur mit dieser Massnahme
sichergestellt werden, dass die vom Gemeindevorstand im Zusammenhang
mit der Fragenbeantwortung abzugebenden Informationen, insbesondere
jene bezüglich Massnahmen und Schadenersatzforderungen gegenüber den
Vertragspartnern, nicht umgehend in der breiten Öffentlichkeit diskutiert
werden und damit unnötigerweise die Rechtsposition der Gemeinde
schwächen. Zu Recht weist die Gemeinde in diesem Zusammenhang darauf
hin, dass die Stimmbürger ja - wie oben erwähnt - am 5. Dezember 2006 über
die Problematik allgemein orientiert worden sind und zu gegebener Zeit auch
noch umfassend darüber orientiert werden könnten, welche Gründe für und
gegen die (zwecks Durchsetzung des Vertragsinhaltes bzw. zwecks
Realisierung der seit Jahren anstehenden …-Sanierung/-Erweiterung
geplanten) einzelnen Vorgehensweisen sprechen würden. Dies wird
spätestens dann der Fall sein, wenn die Stimmbürger definitiv über eine der
beiden im Vordergrund stehenden Varianten zu befinden haben werden.
d)
Letztlich ist festzuhalten, dass sich der streitige Ausschluss der Öffentlichkeit
auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützt (Art. 38 Abs. 5 GV). Am
Ausschluss der Öffentlichkeit besteht zum jetzigen Zeitpunkt und
Verfahrensstadium ein das private Interesse des Beschwerdeführers bei
weitem überwiegendes öffentliches Interesse und angesichts der engen
zeitlichen und inhaltlichen Begrenzung lässt sich der Ausschluss auch unter
der Optik des Verhältnismässigkeitsprinzipes betrachtet nicht beanstanden. -
Damit erweist sich aber die Verfassungsbeschwerde als unbegründet,
weshalb sie denn auch abzuweisen ist, soweit auf sie eingetreten werden
kann.

3.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
des
Beschwerdeführers, welcher überdies die anwaltlich vertretene Gemeinde
aussergerichtlich angemessen zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten
werden kann.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 1’000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
266.--
zusammen
Fr.
1'266.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
3.
… hat die Gemeinde aussergerichtlich mit Fr. 1'500.-- (inkl. MWST) zu
entschädigen.