gr_gerichte · V 2020 3 · 2022-04-21 · de
Baueinsprache

Schulstandort/Gemeindeautonomie - PVG 2022 Nr. 2 | Autonomie

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 20 3
1. Kammer als Verfassungsgericht
Vorsitz
Audétat
RichterInnen
Racioppi, von Salis, Meisser und Pedretti
Aktuar ad hoc
Raschein
URTEIL
vom 21. April 2022
in der verfassungsrechtlichen Streitsache
Gemeinde A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hansjörg Kistler,
Beschwerdeführerin
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Graues Haus,
vertreten durch das Departement für Finanzen und
Gemeinden Graubünden,
Beschwerdegegnerin
betreffend Schulstandort/Gemeindeautonomie

- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
In der Augustsession 2008 behandelte der Grosse Rat des Kantons
Graubünden den im Vorjahr durch die Gemeinden B._____ und C._____
beschlossenen Gemeindezusammenschluss.
2.
Mit Schreiben vom 25. November 2008 appellierte die Regierung des Kan-
tons Graubünden an sämtliche Gemeinden des D._____, die Partikularin-
teressen einzelner Gemeinden dem Gesamtinteresse des D._____ unter-
zuordnen.
3.
Die Gemeinden B._____ und C._____ fusionierten per 1. Januar 2009.
Per 1. September 2009 konstituierte sich der Schulverband Oberstufe
D._____, bestehend aus sämtlichen 11 Gemeinden des D._____. Nach
Behandlung des Berichts und der Botschaft über die Gemeinde- und Ge-
bietsreform in der Februarsession wies der Grosse Rat des Kantons
Graubünden die Gemeinde A._____ dem Förderraum E._____ zu.
4.
Im Februar 2014 sprachen sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger
der Gemeinden F._____, G._____, H._____, I._____, J._____, K._____
und L._____ deutlich für eine Fusion aus, der Zusammenschluss zur
neuen Gemeinde E._____ trat auf den 1. Januar 2015 in Kraft.
5.
Die Gemeindeversammlung von A._____ lehnte an einer Gemeindever-
sammlung im September 2014 eine Anfrage zu Fusionsgesprächen mit
M._____ und N._____ einstimmig ab, während sie an der gleichen Ge-
meindeversammlung einen Antrag zur Aufnahme von Fusionsverhandlun-
gen mit der neuen Gemeinde E._____ mit 30 zu 8 Stimmen annahm. Im
Oktober 2014 wurde ein Antrag zu Fusionsverhandlungen mit der Ge-
meinde B._____ mit 46 zu 32 Stimmen angenommen. Im Mai 2015 lehnte
die Gemeindeversammlung von A._____ den Antrag zu Fusionsverhand-
lungen mit der neuen Gemeinde E._____ mit 56 zu 49 Stimmen ab und

- 3 -
nahm den Antrag zu Verhandlungen mit B._____ mit 60 zu 46 Stimmen
an.
6.
Mit der Umsetzung der Gebietsreform und der damit verbundenen Schaf-
fung von 11 Regionen auf den 1. Januar 2016 gehören sowohl die Ge-
meinde A._____ als auch die anderen Gemeinden des D._____ der Re-
gion E._____ an.
7.
Im November 2016 fand ein Treffen zwischen dem Gemeindevorstand
A._____, dem Kleinen Landrat B._____ sowie der Vorsteherin des Depar-
tements für Finanzen und Gemeinden (DFG) statt. Diskutiert wurde im We-
sentlichen eine Veränderung des Förderraums E._____. Die Regierungs-
rätin bekräftigte die Haltung der Kantonsregierung, wonach eine Anpas-
sung der Förderräume im konkreten Fall nicht der kantonalen Strategie
entspreche.
8.
Am 17. Juli 2018 richtete die Gemeinde A._____ ein formelles Beschu-
lungsgesuch an die Gemeinde B._____. Die Gemeinde A._____ hielt da-
bei fest, dass es nicht um einen Fusionsschritt gehe, sondern um eine gute
langfristige Lösung im Schulwesen.
9.
Am 21. November 2018 intervenierte die Gemeinde E._____ schriftlich
beim Amt für Gemeinden. Die Gemeinde E._____ sah es als zwingend
notwendig an, dass die Zusammenarbeit im Schulbereich mit der Ge-
meinde A._____ aufrechterhalten bzw. weitergeführt werde und bat die
Regierung, die hierfür nötigen Massnahmen einzuleiten.
10.
Mit Schreiben vom 5. Dezember 2018 gelangte die Regierung an die Ge-
meinde A._____ und zeigte ihr an, dass sie einen Entscheid darüber zu
fällen habe, ob die Gemeinde A._____ zur Zusammenarbeit bzw. zur Wei-
terführung einer solchen im D._____ verpflichtet werden solle. Der Ge-
meinde A._____ wurde eine Frist zur Stellungnahme eingeräumt und an-

- 4 -
geordnet, dass sektorpolitische Entscheidungen über die Grenzen des
Förderraums hinaus bis zu einem Beschluss der Regierung zu unterlassen
seien.
11.
Die Gemeinde A._____ liess sich am 31. Januar 2019 über ihren Rechts-
vertreter vernehmen. Sie stellte unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Gemeinde E._____ den Antrag, das Gesuch der Gemeinde
E._____ abzuweisen und die Gemeinde A._____ nicht dazu zu verpflich-
ten, ihre Kinder weiterhin in der Gemeinde E._____ beschulen zu lassen.
Sie machte insbesondere geltend, dass das Haushaltsgleichgewicht der
Gemeinde A._____ gestört sei und die Erfolgsrechnungen der letzten
Jahre mit Ausgabenüberschüssen abgeschlossen hätten. Die Defizite
seien in erster Linie auf die hohen Schulbeiträge zurückzuführen, welche
gut 15 Prozent der kommunalen Ausgaben ausmachen würden. Ge-
spräche mit den Schulverantwortlichen der Gemeinde E._____ über Kos-
tenreduktionen und Verbesserungen der Tagesstrukturen hätten keine
Resultate ergeben. Positiv seien hingegen die Verhandlungen mit der Ge-
meinde B._____ verlaufen: Ein erster Entwurf eines Beschulungsmodells
würde zu Einsparungen in Höhe von 44 Prozent führen. Die Beschulung
der A._____ Schüler in B._____ sei aufgrund der im Finanzhaushalt gel-
tenden Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit geboten Der
Gemeinde A._____ komme Autonomie bei der Organisation des Schulwe-
sens zu, diese könne nicht durch Wünsche und Vorstellungen des Kan-
tons eingeschränkt werden.
12.
Nachdem auch die Gemeinde B._____ von der Regierung des Kantons
Graubünden mit Schreiben vom 26. Februar 2019 zur Stellungnahme auf-
gefordert wurde, ersuchte diese um Einberufung eines "Runden Tisches",
an welchem die Gemeinde- und Schulpräsidien der Gemeinden E._____,
B._____ und A._____ in Gegenwart der Regierung die Zukunft des Schul-
standortes D._____ diskutieren könnten. Nachdem die Gemeindever-
sammlung von A._____ am 14. Juni 2019 beschlossen hatte, die Beschu-

- 5 -
lungsverhandlungen weiterzuführen und sich um eine Genehmigung
durch die Regierung des Kantons Graubünden zu bemühen, fand der
"Runde Tisch" am 17. Oktober 2019 in Chur statt. Sowohl die Gemeinde
A._____ als auch die Gemeinde E._____ hielten an ihren Begehren fest.
13.
Mit Beschluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 7., mitgeteilt
am 8. April 2020 wurde die Gemeinde A._____ verpflichtet, bis auf Weite-
res die bisherige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._____ im Schul-
verband O._____ sowie mit den Gemeinden E._____, M._____ N._____
und P._____ im Schulverband Oberstufe D._____ weiterzuführen. Be-
gründend führte die Regierung aus, dass es dem Kanton obliege, zu be-
stimmen, inwieweit die Gemeinden als Körperschaften des kantonalen öf-
fentlichen Rechts Autonomie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zukomme.
Werde den Gemeinden eine öffentliche Aufgabe zur selbständigen Erledi-
gung überlassen, komme ihnen hierbei Autonomie in den Schranken des
kantonalen Rechts zu. Die Gemeinden erfüllten im Grundsatz ihre Aufga-
ben selber, es stehe ihnen aber frei, diese Aufgaben alleine wahrzuneh-
men oder sich zum Zweck einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung mit ei-
ner oder mehreren Gemeinden zusammenzuschliessen, was in Art. 62
Abs. 1 der Kantonsverfassung geregelt sei. Diese Bestimmung stelle auch
die Grundlage für eine mögliche Verpflichtung zur Zusammenarbeit dar,
welche in den Art. 52 ff. Gemeindegesetz konkretisiert werde. Nach Art.
54 Gemeindegesetz könne die Regierung Gemeinden zur Zusammenar-
beit verpflichten, sofern wichtige öffentliche Interessen dies erforderten.
Dabei nehme die Regierung im Einzelfall entsprechende Abwägungen vor
und entscheide, ob die auf dem Spiel stehenden Interessen derart wichtig
seien, dass sie eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit und damit einen
Eingriff in die kommunale Organisationsautonomie rechtfertigten. Eine Ge-
genüberstellung und Abwägung der einzelnen Interessen führe dazu, dass
insbesondere die Interessen der Gemeinde A._____ nach Gemeindeau-
tonomie sowie die kostengünstige Erbringung der Aufgabe einer Volks-

- 6 -
schule, sowie diejenigen Interessen des Kantons ins Gewicht fielen. Dabei
sei festzuhalten, dass der Kanton einen Blick fürs "Ganze" einnehmen
müsse und daher einzelne kommunale Partikularinteressen nicht über-
wiegten. Es stehe in der Pflicht und in der Verantwortung des Kantons,
seine staatlichen Strukturen so auszurichten, dass flächendeckend eine
zweckmässige Aufgabenerfüllung gewährleistet sei, wobei das oberste
Ziel die Erlangung einer zukunftsfähigen territorialen Struktur sei. Darin
werde vorliegend ein wichtiges öffentliches Interesse erblickt, welches die
Beschneidung der Autonomie der Gemeinde A._____ rechtfertige und
diese zur Weiterführung der interkommunalen Zusammenarbeit im
D._____ verpflichte. Wenn die Gemeinde A._____ eine oder mehrere ihrer
Gemeindeaufgaben in Zusammenarbeit mit B._____ wahrnehme oder an
B._____ auslagere, komme dies sektoralpolitischen Zusammenschlüssen
gleich. Mit diesem Vorgehen entstehe eine Bindung zwischen den beiden
Gemeinden, welche der strukturellen Einheit im D._____ und somit der
kantonalen Gemeindereform im D._____ klar entgegenstehe.
14.
Gegen diesen Beschluss erhob die Gemeinde A._____ (nachfolgend Be-
schwerdeführerin) am 19. Mai 2020 Verfassungsbeschwerde beim Ver-
waltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Rechtsbe-
gehren.
1.
Es sei - sofern von der Regierung bestritten - im Rahmen einer konkreten Normen-
kontrolle festzustellen, dass bei verfassungskonformer Auslegung von Art. 27
Sprachengesetz von Graubünden die Bestimmungen des Sprachengesetzes über
die Schul- und Amtssprache Anwendung auf Gemeindebeschlüsse finden und alle
mit einer Gemeindefusion rechtswidrigen, dem Sprachengesetz widersprechen-
den Beschlüsse hinfällig sind und ihre Wirkung verlieren.
2.
Es sei der Regierungsbeschluss vom 7. April, mitgeteilt 8. April 2020, Protokoll Nr.
257, aufzuheben und der Gemeinde A._____ zu gestatten, ihre Schülerinnen und
Schüler in B._____ beschulen zu lassen.

- 7 -
3.
Eventualiter sei der Beschluss der Regierung aufzuheben und im Sinne der Erwä-
gungen des Verfassungsgerichtes zur Neubeurteilung an die Regierung zurückzu-
weisen.
4.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. MWSt) zulasten der Beschwerde-
gegnerin.
Begründend führt sie zunächst aus, der Niedergang des Rätoromanischen
im D._____, insbesondere in den Fraktionen F._____ und K._____ sei be-
drohlich, wozu in erster Linie die Schule beitrage. Gemäss dem kantona-
len Sprachengesetz müsste die Gemeinde E._____ mit einem romanisch-
sprachigen Bevölkerungsanteil von 47 % einsprachig sein und die Schul-
sprache einzig auf Romanisch erfolgen. Um die deutschsprachige Schule
zu retten, fordere die Gemeinde E._____, dass die Schüler von A._____
weiterhin in F._____ und L._____ beschult würden. Dabei verstosse eine
rein deutschsprachige Schule am Schulstandort F._____ gemäss Ansicht
des Sprachenrechtsfachmanns Q._____ gegen das Sprachengesetz. Der
Kanton könne sich nicht auf die Übergangsbestimmung in Art. 27 SpG be-
rufen. Die Regierung verschliesse sich ihrer bundesverfassungsmässig
gebotenen Aufgabe, alles erdenklich Notwendige für die rätoromanische
Sprache und Kultur wahrzunehmen. Sofern die Regierung an ihrer Auffas-
sung, wonach Art. 27 SpG auf gemeindeinterne Beschlüsse, die vor In-
krafttreten des SpG gefällt worden seien, festhalte, werde um Durch-
führung eines konkreten Normenkontrollverfahrens ersucht. Es sei im
Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung festzustellen, dass alle
mit dem Sprachengesetz widersprechenden Beschlüsse mit der Fusion
der ehemaligen sieben Gemeinden des D._____ zur neuen Gemeinde
E._____ hinfällig seien. Dafür sei die Lia Rumantscha beizuziehen und ein
Kurzgutachten von Prof. Dr.iur. Q._____ einzuholen.
Des Weiteren setze die in Art. 54 GG konkretisierte Pflicht zur Zusamme-
narbeit ein wichtiges öffentliches Interesse voraus. Dabei sei der Begriff
des öffentlichen Interesses in erster Linie vom Begriff der Staatsaufgabe

- 8 -
zu unterschieden. Wenn sich die Regierung darauf berufe, es sei ihre Auf-
gabe, starke, eigenständige und sinnvolle Gemeinden zu bilden, so berufe
sie sich dabei auf eine Staatsaufgabe. Gefordert sei in Art. 54 GG aber
nicht das Vorliegen einer Staatsaufgabe, sondern ein wichtiges öffentli-
ches Interesse, was nicht das Gleiche sei. Um festzustellen, welche
Rechtsfolge im Einzelfall im überwiegend öffentlichen Interesse liege,
müsse die Regierung die verschiedenen kantonalen Interessen - darunter
auch diejenigen, die gegen einen Zusammenarbeitszwang sprächen - auf-
zeigen und gegeneinander abwägen. Es genüge auch nicht das allge-
meine, jedes staatliche Handeln bestimmende Allgemeininteresse, zwin-
gend gefordert sei ein qualifiziertes öffentliches Interesse. Bei der inter-
kommunalen Zusammenarbeit sei Freiwilligkeit die Regel, Zwang die Aus-
nahme. Die hierfür nötige qualifizierte Güterabwägung der zu berücksich-
tigenden Interessen sei von der Regierung nicht vorgenommen worden.
Was das öffentliche Interesse im Besonderen betreffe, so habe der Kanton
weder berücksichtigt, dass die Sprachminderheit in Bezug auf das Roma-
nische auch dann zu schützen wäre, wenn eine deutschsprachige Schule
in der Gemeinde E._____ zulässig sein sollte, noch respektiere er das öf-
fentliche Interesse der Walser Gemeinde A._____, wenn sie ihre ebenfalls
bedrängte Kultur und Sprache in Verbindung mit der Walser Gemeinde
B._____ erhalten wolle, indem eine gemeinsame Beschulung in B._____
angestrebt werde. Eine von der Regierung befürchtete Teilfusion liege zu-
dem nicht vor, da im Gegensatz zur Fusion bei der interkommunalen Zu-
sammenarbeit kein Verlust der rechtlichen und wirtschaftlichen Selbstän-
digkeit erfolge. Zudem sei auch der Gleichbehandlungsgrundsatz zu
berücksichtigen, den auch Gemeinden anrufen dürften. Es sei unzulässig,
dass die Regierung nur der Gemeinde E._____ zubillige, eine starke Ge-
meinde zu werden, nicht aber der Gemeinde A._____. Es könne nicht sein,
dass der Gemeinde A._____ untersagt werde, für sich finanzpolitisch die
beste Lösung zu finden, während sich die Gemeinde E._____ nicht einmal
bemühen müsse, eine Alternativlösung zum Wegzug der A._____ Schüler

- 9 -
zu suchen. Dabei habe der Runde Tisch gezeigt, dass durchaus Alterna-
tivlösungen bestünden.
Die Regierung habe zudem im angefochtenen Beschluss das rechtliche
Gehör verletzt, indem sie die ebenfalls betroffenen Gemeinden P._____
sowie M._____ N._____ nicht angehört habe. Des Weiteren habe die Re-
gierung ihre wieder und wieder propagierte "Bottom-Up"-Strategie verletzt,
obwohl in der Botschaft explizit festgehalten werde, dass interkommunale
Zusammenarbeit vor Ort eingeleitet und nicht von oben dekretiert werden
solle. Das gelte auch für den Förderraum D._____. Gemäss der Botschaft
der Regierung würden keine Perimeter zur Festlegung künftiger Gemein-
destrukturen errichtet. Nun leite die Regierung aus dem Förderraum
D._____ aber ein qualifiziertes öffentliches Interesse ab, um die Gemeinde
A._____ zur Zusammenarbeit zu zwingen. Die vom Kanton gebildeten
Förderräume hätten keine Rechtskraft, sie würden keine rechtliche Grund-
lage abgeben, um eine Zusammenarbeit der Gemeinden A._____ und
B._____ im Schulwesen zu untersagen. Die Gemeinde A._____ strebe zu-
dem in naher Zukunft keine Fusion an, weder mit B._____ noch mit
E._____, zudem werde die ansonsten von der Regierung geforderte Leis-
tungsfähigkeit, Eigenfinanzierungskraft sowie Eigenverantwortung durch
die Zusammenarbeit von A._____ und B._____ fraglos gestärkt, mit einer
Zwangsbeschulung in der Gemeinde E._____ jedoch geschwächt. Die Re-
gierung anerkenne zudem selber, dass bei einer Einschulung der A._____
Kinder in B._____ beträchtliche Einsparungen resultierten, was dem
Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltführung nach Art.
93 KV entspreche. Schliesslich sei festzuhalten, dass die Regierung mit
ihrem Zwang das Verhältnismässigkeitsprinzip verletze, die Anordnung
über die Zwangszusammenarbeit sei weder geeignet, erforderlich noch
zumutbar.

- 10 -
15.
Mit Vernehmlassung vom 23. Juni 2020 schloss die Regierung des Kan-
tons Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der
Verfassungsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Vorerst gelte es festzustellen, dass der Streitgegenstand der vorliegenden
Auseinandersetzung nicht die Sprachsituation in der Gemeinde E._____
darstelle, sondern die Frage, ob die Regierung gestützt auf Art. 54 GG die
Beschwerdeführerin zur weiteren Zusammenarbeit verpflichten dürfe.
Ebenfalls gelte es festzuhalten, dass der Schulverband Oberstufe
D._____ unabhängig von der Sprachsituation in der Gemeinde E._____
sowohl deutschsprachigen als auch romanischsprachigen Schulunterricht
anbieten müsse, dies verlange bereits die Sprachsituation in der Ge-
meinde M._____ N._____, die ebenfalls zur Talschafts-Oberstufe gehöre.
Die Beschwerdeführerin sei durch die Sprachsituation in ihren Nachbar-
gemeinden nicht beschwert. Dass sie sich für eine Stärkung der romani-
schen Sprache einsetzen möchte und meine, einen entsprechenden Bei-
trag mit der Schwächung des deutschsprachigen Teils der Volksschule
leisten zu können, sei bereits in ideeller Hinsicht zu hinterfragen, eine Be-
schwer verleihe ihr dieses Argument bestimmt nicht.
Die Beschwerdeführerin erfülle die Aufgaben im Schulbereich bereits seit
Jahrzehnten in interkommunaler Zusammenarbeit mit den anderen Ge-
meinden des D._____. Nun - da es die Beschwerdeführerin bevorzugen
würde, im Schulbereich mit der Gemeinde B._____ und nicht mehr mit der
Gemeinde E._____ zusammenzuarbeiten - geltend zu machen, dass die
Gemeinde E._____ gesetzeswidrig einen Teil ihrer Kinder in deutscher
Sprache unterrichten lasse, sei geradezu treuwidrig und verdiene keinen
Rechtsschutz.
Es werde ausdrücklich bestritten, dass die Gemeinde E._____ in geset-
zeswidriger Weise eine deutschsprachige Schule führe. Selbstverständ-

- 11 -
lich könne die nicht zum Anlass genommen werden, eine konkrete Nor-
menkontrolle zu erwirken. Das vorliegende Verfahren verleihe keine Legi-
timation, in Rechtspositionen Dritter einzugreifen. Daher beantragte die
Beschwerdegegnerin auch die Abweisung der beschwerdeführerischen
Verfahrensanträge zum Gutachten von Prof. Dr. Q._____ sowie zum Bei-
zug der Lia Rumantscha.
Was die Verletzung der Gemeindeautonomie betreffe, so sei in Bezug auf
das Argument von Kosteneinsparungen festzuhalten, dass dieses nicht
einfach isoliert betrachtet werden könne. Über einen mittleren sowie län-
geren Zeitraum würden sich die Schulkosten nur schon bereits aufgrund
der Schülerzahl verändern, sodass die Gemeinde A._____ auch im Schul-
verband D._____ günstiger als bislang fahren könnte. Dies auch deshalb,
wenn andere Arten der Zusammenarbeit miteinbezogen werden würden.
Ob eine Gemeinde ihren Finanzhaushalt ausgeglichen gestalten und ge-
sunde Finanzen präsentieren könne, würde nicht von einer einzelnen Auf-
gabe in einem isolierten Zeitraum abhängen.
Was den Versuch der Beschwerdeführerin betreffe, infolge einer Unter-
scheidung zwischen den Begrifflichkeiten "öffentliches Interesse" und
"Staatsaufgaben" eine fehlende Interessenabwägung seitens des Kantons
geltend zu machen, sei festzuhalten, dass es anerkannt sei, dass sich die
öffentlichen Interessen insbesondere aus den demokratisch definierten
Sachaufgaben des Staates ableiten liessen. Dem Vorwurf der fehlenden
Interessensabwägung sei entgegenzuhalten, dass nicht jedes so erdenk-
liche öffentliche Interesse aufgeführt und miteinander abgewogen werden
müsse. So habe sich die Regierung vordergründig mit den in der Stellung-
nahme der Gemeinde vom 31. Januar 2019 aufgeführten Punkten ausein-
andersetzen dürfen, was sie auch gemacht habe. Im Gegensatz zur Dar-
stellung der Beschwerdeführerin finde im D._____ keine sprachdurch-
mischte Beschulung der Kinder statt. Es wirke irritierend, wenn die Be-

- 12 -
schwerdeführerin nach einer nun mehrere Jahrzehnte andauernden schu-
lischen Zusammenarbeit im D._____ vorbringe, dass ein Wechsel dieser
Zusammenarbeit in einem kulturellen öffentlichen Interesse liegen solle.
Die Beschwerdeführerin könne oder wolle die zentrale Aufgabe der
Führung der Volksschule nicht selbständig erfüllen, was auch für die an-
deren Gemeinden im D._____ gelte. Ein Gemeindezusammenschluss mit
der Gemeinde B._____ stehe offensichtlich nicht zur Diskussion. Die Re-
gierung sei überzeugt, dass es im D._____ zu einer weiteren Konsolidie-
rung der Gemeindestrukturen kommen wird, um eine zukunftsfähige
Struktur zu erlangen. Folglich habe die Gemeinde dies als wichtiges öf-
fentliches Interesse erkannt. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich,
die Beschwerdeführerin zur Weiterführung der interkommunalen Zusam-
menarbeit im Schulbereich D._____ zu verpflichten. Die Beschwerdefüh-
rerin werde diesbezüglich keinesfalls rechtsungleich behandelt. Das von
der Beschwerdeführerin aufgeführte Beispiel eines Gemeindezusammen-
schlusses über den Förderraum hinweg sei falsch. Die Gemeinde R._____
habe sich seit jeher im Förderraum S._____ Nord und nicht im Förderraum
E._____ befunden. Der Sachverhalt zeige eindrücklich, wie gespalten die
Dorfgemeinschaft in Bezug auf die strukturelle Entwicklung ihrer Ge-
meinde sei. Die Regierung sei überzeugt, dass ihr seit Jahren konsequen-
tes Handeln dazu beitrage, der unter einer Belastungsprobe stehenden
Gemeinschaft zur Ruhe zu verhelfen.
16.
Replizierend hielt die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 31. August
2020 unverändert an ihren eingangs gestellten Rechtsbegehren fest und
vertiefte ihre Argumentation. Die Gemeinde A._____ sei sowohl in formel-
ler als auch in materieller Hinsicht zur Klärung der Sprachsituation be-
schwert. Formell aufgrund der Teilnahme im Vorverfahren und materiell
aufgrund der in Lehre und Praxis geforderten Beziehungsnähe zur Spra-
chenstreitsache. Werde gerichtlich festgestellt, dass die Gemeinde
E._____ ihre Kinder romanischsprachig unterrichten müsse, werde der

- 13 -
Beschulungszwang der deutschsprachigen Schüler obsolet. Die Ge-
meinde A._____ müsse sich zudem keine Treuwidrigkeit vonseiten der
Regierung vorwerfen lassen, schliesslich habe sie die Mitwirkung im
Schulverband O._____ und im Schulverband Oberstufe D._____ ord-
nungsgemäss gekündigt, worauf die Regierung ihr den Beschulungs-
zwang dekretiert habe. Gemäss dem Territorialprinzip sei die Gemeinde
E._____ einsprachig romanisch und folglich seien die Schülerinnen und
Schüler dieser Gemeinde einzig in romanischer Sprache zu unterrichten.
Was die Schilderung der Vorgeschichte durch die Regierung angehe, so
sei festzuhalten, dass es im Streitverfahren um die heutige Situation gehe,
der Gemeinde im Bereich des Schulwesens Autonomie zustehe, es nicht
um Gemeinde und Gebietsreform gehe und die Zusammenarbeit in ande-
rer Form mit den Gemeinden des D._____ nicht tangiert werde. Weiter sei
die Behauptung der Regierung, dass das D._____ infolge des Abzugs von
A._____ Schülern nach B._____ geschwächt würde, nicht nachvollziehbar
sei. Schliesslich sei die Regierung in Bezug auf Art. 54 GG einzig auf das
Vorliegen eines öffentlichen Interesses eingegangen, wobei es auch hier
an einem qualifizierten öffentlichen Interesse fehle. Es fehlten jedoch auch
alle weiteren Voraussetzungen, um den schwerwiegenden Eingriff in die
Gemeindeautonomie rechtfertigen zu können, insbesondere an der Ver-
hältnismässigkeit. Der Eingriff sei weder geeignet, erforderlich noch zu-
mutbar.
17.
Mit Duplik 19. Oktober 2020 hielt die Beschwerdegegnerin an der Abwei-
sung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, fest und
vertiefte ihre Argumentation. Der Grundsatz von Treu und Glauben ge-
biete ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr.
Wenn die Beschwerdeführerin nach jahrzehntelanger interkommunaler
Zusammenarbeit diese beenden möchte und dabei vorbringe, die Ge-
meinde E._____ sei nicht rechtmässig zweisprachig deutsch und roma-
nisch und an den Schulen dürfe nur die romanische Sprache verwendet

- 14 -
werden, sei dies widersprüchlich und treuwidrig. Die Legitimation der Ge-
meinde zur verfassungsmässigen Überprüfung von Art. 27 SpG sei vor
dem Hintergrund, dass der vorliegende Streitgegenstand einzig darin be-
stehe, ob die Regierung die Gemeinde zur Zusammenarbeit verpflichten
durfte, mehr als fraglich. Das Territorialitätsprinzip sei entgegen der be-
schwerdeführerischen Auffassung nicht verletzt. Die Gemeinden F._____
und K._____ hätten schon in den neunziger Jahren einen Sprachenwech-
sel vom Romanischen zum Deutschen vollzogen, also lange vor dem In-
krafttreten des Sprachengesetzes. Aufgrund der Übergangsbestimmun-
gen in Art. 27 SpG seien die beiden Gemeinden nach Inkrafttreten des
Sprachengesetzes sowohl im Schul- als auch im Amtssprachenbereich zu
den deutschsprachigen Gemeinden gezählt worden. Bereits in den Ab-
stimmungserläuterungen über das Sprachengesetz werde festgehalten,
dass das Sprachengesetz ausschliesslich für die Zukunft wirke. Somit
gehe das Sprachengesetz von der in den Gemeinden gelebten Rechts-
wirklichkeit aus. Die romanische Sprache habe in den ehemaligen Ge-
meinden F._____ und K._____ an Bedeutung verloren. Einer solchen
natürlichen Sprachentwicklung stehe sodann auch das Territorialitätsprin-
zip nicht entgegen. Folglich könne darin, dass sich die ehemaligen Ge-
meinden F._____ und K._____ aufgrund der vor Ort klar gelebten Sprach-
situation zu deutschsprachigen Gemeinden gewandelt hätten, kein Wider-
spruch gesehen werden. Neben dem Anliegen der Erhaltung einer bedroh-
ten Sprache liege der Sinn und Zweck des Territorialitätsprinzips zudem
darin, den Sprachfrieden zu wahren. Bei Gemeindezusammenschlüssen
sei das Territorialitätsprinzip selbstredend ebenfalls einzuhalten. Da beim
Zusammenschluss zur Gemeinde E._____ sowohl einsprachig romani-
sche als auch einsprachig deutsche Gemeinden beteiligt gewesen seien,
kämen in der Gemeinde E._____ folglich beide Sprachen zur Anwendung.
Schliesslich habe die Regierung den Entscheid aufgrund einer sorgfältigen
Interessenabwägung gefällt, bei welchem die Interessen der Gemeinde
E._____ sowie des Oberstufenschulverbandes D._____ sowie der daran

- 15 -
beteiligten Gemeinden ein Interesse eingenommen habe, aber letztlich
nicht ausschlaggebend gewesen sei. Diesbezüglich sei auf den angefoch-
tenen Regierungsbeschluss zu verweisen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird -sofern erforderlich - in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1.
Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet der Beschluss der
Bündner Regierung vom 7. April 2020 (Protokoll Nr. 257/2020) betreffend
Schulstruktur D._____; Pflicht zur Fortführung der Zusammenarbeit im
D._____. Darin verpflichtete die Regierung des Kantons Graubünden die
Gemeinde A._____ gestützt auf Art. 54 des Gemeindegesetzes des Kan-
tons Graubünden (GG; BR 175.050), bis auf weiteres die bisherige Zu-
sammenarbeit mit der Gemeinde E._____ im Schulverband O._____ so-
wie mit den Gemeinden E._____, M._____ N._____ und P._____ im
Schulverband Oberstufe D._____ weiterzuführen.
1.2.
Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a und lit. c des Gesetzes über die Verwaltungs-
rechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Bündner Verwaltungsge-
richt als Verfassungsgericht Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse so-
wie gegen endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körper-
schaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie
des Grossen Rates, der Regierung der kantonalen Departemente in öf-
fentlich-rechtlichen Streitigkeiten. Daneben steht der Beschwerdeführerin,
welche u.a. eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügt, auch die ver-
fassungsrechtliche Autonomiebeschwerde nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV
zu (vgl. RETO CRAMERI, Gemeinden im Kanton Graubünden - Aufgaben
und Autonomie, Zürich/St. Gallen 2019, S. 455). Gemäss der Botschaft
zum Gemeindegesetz ist bei einer zwangsweise angeordneten Zusamme-
narbeit die Autonomiebeschwerde gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV explizit

- 16 -
vorgesehen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft
Nr. 3/2017-2018, S. 252). Die vorliegende, bereits als Verfassungsbe-
schwerde gekennzeichnete Eingabe erfüllt eindeutig sowohl die Voraus-
setzungen von Art. 57 Abs. 1 lit. c. VRG als auch Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Kognition des Verwaltungsge-
richts in Verfassungsfragen umfassend ist und der Vorinstanz kein grosser
Ermessensspielraum zusteht (vgl. PVG 2012 2 E.2a).
1.3.
Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhe-
bung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu er-
mächtigt ist (Art. 58 Abs. 1 VRG). Nach Art. 60 Abs. 1 VRG ist die Be-
schwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen
Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die Be-
schwerdebefugnis der Beschwerdeführerin zweifelsfrei gegeben, da sie
durch den Beschluss besonders berührt und ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Prüfung der potentiellen Be-
troffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die Beschwer-
delegitimation zu bejahen ist. In zeitlicher Hinsicht datiert die Beschwerde
vom 20. Mai 2020, womit die 30-tägige Anfechtungsfrist - unter Berück-
sichtigung der damals geltenden bundesrätlichen Verordnung über den
Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhal-
tung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus sowie der Ge-
richtsferien - gegen den hier zur Diskussion stehenden Regierungsratsbe-
schluss vom 7./8. April 2020 eingehalten wurde und die Beschwerde frist-
und formgerecht beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erfolgte. Das Verwaltungs-
gericht entscheidet dabei in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG).
2.1.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des Sprachenge-
setzes und verlangt in diesem Fall eine akzessorische Normenkontrolle,
konkret die verfassungsmässige Überprüfung von Art. 27 des kantonalen

- 17 -
Sprachengesetzes (SpG; BR 492.100). Die Beschwerdegegnerin macht
geltend, die Beschwerdeführerin sei durch die Sprachsituation gar nicht
beschwert.
2.2.
Unzulässig ist eine rügebezogene Beurteilung der Legitimation, indem ein-
zelne Vorbringen der Beschwerdeführer materiell geprüft würden, in Be-
zug auf andere erhobene Rügen die Legitimation der Beschwerdeführer
jedoch verneint würde. Mit einer derartigen rügespezifischen Beurteilung
würden Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe vermengt. Sind
die Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis nach Art. 58 VRG gege-
ben, sind die Beschwerdeführer mit sämtlichen der in Art. 59 VRG aufge-
führten Rügen zum Verfahren zuzulassen, wenn ihnen durch die Gutheis-
sung der Beschwerde ein praktischer Nutzen entstehen würde (BGE 137
II 30 E.2.3, Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010,
E.2.1, Urteil des Verwaltungsgerichts R 20 55 vom 22. Februar 2022, E.
2.2.).
2.3.
Vorliegend ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie sowohl die
formelle als auch die materielle Beschwer als erfüllt betrachtet. Käme das
streitberufene Gericht nämlich zum Schluss, dass die gesamte Beschu-
lung in der Gemeinde E._____ auf Romanisch zu erfolgen habe, hätte dies
für den angefochtenen Beschluss zur Folge, dass zumindest die Zusam-
menarbeit auf Stufe Primarstufe im Schulverband O._____ aufgrund der
Sprachensituation nicht mehr möglich wäre. Nicht betroffen von der spra-
chenrechtlichen Fragestellung ist hingegen die Zusammenarbeit im Schul-
verband Oberstufe D._____, da dort mit der Gemeinde M._____ N._____
bereits unbestrittenermassen eine deutschsprachige Gemeinde fungiert
und der Deutschunterricht damit garantiert ist. Des Weiteren ist bei Vorlie-
gen eines virtuellen Rechtschutzinteresses die Beschwerdelegitimation
auch bei einer abstrakten Normenkontrolle gegeben. Ein virtuelles Rechts-
schutzinteresse liegt dann vor, wenn sich die aufgeworfene Frage jeder-
zeit unter gleichen oder ähnliche Umständen wieder stellen könnte, an ih-

- 18 -
rer Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches
Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig verfassungsge-
richtlich überprüft werden könnte (vgl. BGE 121 I 279 E.1; Urteil des Ver-
waltungsgerichts V 18 3 E.3c m.w.H.). Diese Voraussetzungen sind vor-
liegend augenscheinlich gegeben, da die Frage nach der Anwendbarkeit
der sprachenrechtlichen Bestimmungen in Bezug auf Gemeindefusionen
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung darstellt und sich unter
gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte (vgl. ANDREAS
GLASER, Der Sprachenstatus von Gemeinden nach einer Fusion - Al-
bula/Alvra und Surses, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtspre-
chung in Graubünden [ZGRG] 4/2014, S. 249). Die Beschwerdegegnerin
äussert sowohl im angefochtenen Beschluss als auch ihren Rechtsschrif-
ten den Wunsch nach einer stärkeren Zusammenarbeit und damit einer
strukturellen Einigung der verschiedenen Gemeinden im D._____ sowie
einer möglichen Fusion der Beschwerdeführerin mit der Gemeinde
E._____ (Bf-act. 4, S. 13 ff.). Auch diesbezüglich würden sich die hier auf-
geworfenen Fragen nach der sprachenrechtlichen Situation erneut stellen.
Zudem ist gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 KV das Verwaltungs-
gericht für die Beurteilung von konkreten wie auch abstrakten Normenkon-
trollverfahren zuständig (vgl. PVG 2005 2, E.1). Somit ist in erster Linie
festzuhalten, dass auf die Beschwerde umfassend einzutreten ist
2.4.
Beim Rechtsbegehren 1 der Beschwerdeführerin handelt es sich um ein
Feststellungsbegehren, während das Rechtsbegehren 2, die Aufhebung
des Regierungsbeschlusses vom 7. April 2020 (Protokoll-Nr. 257/2020),
ein Gestaltungsbegehren darstellt. Rechtsprechungsgemäss kommt Fest-
stellungsbegehren im Verhältnis zu Leistungs- oder Gestaltungsbegehren
subsidiärer Charakter zu. Sie sind nur zulässig, wenn ein gleichwertiger
rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist und setzen ein schutz-
würdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse an der beantragten
Feststellung voraus, das aktuell und praktisch ist (BGE 142 V 2 E.1.1., 137

- 19 -
II 199 E.6.5., 135 II 60 E.3.3.2.). Im vorliegenden Fall teilt das Feststel-
lungsbegehren das gleiche rechtliche Schicksal wie das Gestaltungsbe-
gehren. Wird letzteres nämlich gutgeheissen, erübrigt sich die von der Be-
schwerdeführerin geforderte abstrakte Normenkontrolle. Zunächst ist da-
her zu prüfen, ob die Regierung gestützt auf Art. 54 GG die Beschwerde-
führerin zur weiteren Zusammenarbeit verpflichten durfte oder ob sie damit
deren Gemeindeautonomie verletzt hat.
2.5.
Was das von der Beschwerdeführerin beantragte Gutachten von Prof.
Q._____, die beantragte Beiziehung der Lia Rumantscha sowie die ver-
schiedenen Editionen betreffen, so ist vorab folgendes zu bemerken: Das
Verwaltungsgericht ermittelt den rechtserheblichen Sachverhalt von Am-
tes wegen (Art. 11 Abs. 1 VRG). Als Beweismittel dienen dem Gericht da-
bei unter anderem Akten (Art. 12 Abs. 1 lit. a), Urkunden (lit. b), Amtsbe-
richte (lit. c), Befragungen und Mitteilungen von Beteiligten und Auskunfts-
personen (lit. d) sowie Sachverständigengutachten (lit. f). Das Verwal-
tungsgericht erhebt dabei die notwendigen Beweise, wobei es an die Be-
gehren zur Ermittlung des Sachverhalts nicht gebunden ist (Art. 11 Abs. 3
VRG). Vorliegend ergibt sich der rechtserhebliche Sachverhalt hinrei-
chend aus den Akten, dazu werden in den Rechtsschriften der Parteien
die jeweiligen Argumente detailliert vorgetragen. Das streitberufene Ge-
richt ist daher zur Ansicht gelangt, dass auf die verfahrensrechtlichen An-
träge der Beschwerdeführerin im Sinne einer antizipierten Beweiswürdi-
gung (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3, 124 V 90 E.4b; Urteil des Bundesgerichts
8C_898/2014 vom 24. März 2015 E. 3.3.) verzichtet wird.
3.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Beschluss ver-
letze die Gemeindeautonomie. Es fehle an einem gewichtigen öffentlichen
Interesse im Sinne von Art. 54 GG, welcher die Pflicht zur interkommuna-
len Zusammenarbeit rechtfertige. Es fehle dabei insbesondere eine Inter-
essenabwägung. Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin sei sehr wohl
eine Interessenabwägung vorgenommen worden. Dabei sei versucht wor-

- 20 -
den, ein Blick fürs Ganze einzunehmen und sein Handeln an den Interes-
sen des gesamten Kantons auszurichten.
3.2.1.
Art. 50 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) ge-
währleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen
Rechts. Die Gemeinden sind somit Institute des kantonalen Rechts, wobei
sich der rechtliche Beitrag des Bundes darin erschöpft, die Gemeindeau-
tonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen
(BGE 143 I 272 E.2.3.1 m.w.H.).
3.2.2.
Im Kanton Graubünden kommt der Gemeindeautonomie bereits historisch
eine grosse Bedeutung zu, verfügten doch bereits im Freistaat der Drei
Bünde die damals 48 Gerichtsgemeinden über weitreichende Kompeten-
zen in der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtsprechung (RA-
SCHEIN/VITAL, Bündnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991). Die Re-
gierung hält denn auch in ihrer Botschaft zur Totalrevision des Gemeinde-
gesetzes explizit fest, dass dieses Gesetz ein Rahmengesetz darstelle
und folglich der hohen Gemeindeautonomie Rechnung trage. Den Ge-
meinden werde weiterhin ein möglichst grosser Gestaltungsspielraum für
eigene organisationsrechtliche Lösungen belassen (Botschaft der Regie-
rung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 187). Art. 60 Abs. 1
der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bezeichnet die Gemeinden als
Körperschaften des kantonalen Rechts, während Art. 65 Abs. 1 KV die
Gemeindeautonomie gewährleistet, wobei sich deren Umfang durch das
kantonale Recht bestimmt. Die Gemeinden sind insbesondere befugt, ihre
Organisation zu bestimmen, ihre Behörden und Verwaltung einzusetzen
sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu ordnen (Abs. 2). Art. 62 KV
regelt die interkommunale Zusammenarbeit, wobei Abs. 1 festhält, dass
die Gemeinden durch Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichtet werden
können. Damit hält sich die Kantonsverfassung an die Standardformel des
Bundesgerichts, wonach Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind,
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn

- 21 -
ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Au-
tonomiebereich kann sich dabei auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug
eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts
betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in
einem gesamten Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich
voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Ver-
fassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).
3.2.3.
Unbestritten ist zunächst, dass die Führung der Volksschule zu einer kom-
munalen Kernaufgabe gehört. Gemäss Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über
die Volksschulen des Kanton Graubünden (Schulgesetz; BR 421.000)
sind die Gemeinden Träger der öffentlichen Volksschule. Die Beschwer-
deführerin kommt in diesem Bereich also die eben umschriebene Autono-
mie zu in Bezug auf die Art und Weise, wie sie diese Kernaufgabe erfüllen
will.
3.2.4.
Das kantonale Gemeindegesetz konkretisiert die verfassungsmässig ga-
rantierte Gemeindeautonomie. So regeln gemäss Art. 3 Abs. 1 GG die Ge-
meinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts
selbständig, wobei das kantonale Recht ihnen einen möglichst weiten
Handlungsspielraum gewährt. Nach Art. 50 Abs. 1 GG erfüllen die Ge-
meinden im Grundsatz ihre Aufgaben selber. Dabei können sie zur Erfül-
lung bestimmter Aufgaben zusammenarbeiten (Art. 52 Abs. 1 GG). Sofern
wichtige öffentliche Interessen es erfordern, kann die Regierung Gemein-
den zu einer Zusammenarbeit verpflichten (Art. 54 Abs. 1 GG). Dabei ist
allerdings vom Grundsatz der freiwilligen Zusammenarbeit auszugehen;
nur wenn ein qualifiziertes öffentliches Interesse eine Zusammenarbeit
zwingend erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehal-
ten ist, kann eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit ausgesprochen wer-

- 22 -
den (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018,
S. 252; CRAMERI, a.a.O., S. 454). Erweist sich das Mitwirken einer Ge-
meinde als unerlässlich, hält der Kanton die Gemeinden in einem ersten
Schritt zur eigenständigen Regelung der Zusammenarbeit an (Abs. 2).
3.3.1.
Vorliegend handelt es sich um eine bereits bestehende interkommunale
Zusammenarbeit, welche die Beschwerdeführerin beenden will. Fraglich
ist also, ob ein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinn von Art. 54 Abs.
1 GG gegeben ist, welches der Beschwerdegegnerin erlaubt, die Be-
schwerdeführerin weiterhin zur Zusammenarbeit zu verpflichten.
3.3.2.
Was als öffentliches Interesse zu gelten hat, kann nicht allgemein festge-
halten werden, da der Begriff einerseits einem steten örtlichen, zeitlichen,
politischen und gesellschaftlichen Wandel unterliegt und andererseits kein
numerus clausus an zulässigen öffentlichen Interessen existiert (CRAMERI,
a.a.O., S. 18 f. m.w.H.). Damit ist die reine Voraussetzung des öffentlichen
Interesses für Gesetzgebung und Rechtsanwendung von beschränkter
Bedeutung; entscheidend ist vielmehr die Qualität und Gewichtung (HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Zürich 2020,
Rz. 462). Diesbezüglich ist auch die Unterscheidung zwischen Staatsauf-
gabe und öffentlichem Interesse nicht massgebend, da es hauptsächlich
auf die Gewichtung ankommt. Im Übrigen charakterisiert die Staatsauf-
gabe, dass sie in der verfassungsrechtlichen Ordnung konkret umschrie-
ben ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 464). Die Bildung starker,
eigenständiger und sinnvoller Gemeinden ist weder in der Verfassung
noch im Gemeindegesetz als Aufgabe explizit vorgesehen, vielmehr legt
sie ein für das Handeln und Entscheiden der Regierung relevantes Ziel
dar, womit sie ein öffentliches Interesse darstellt.
3.3.3.
Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 54 Abs. 1 GG der Regierung unter der
Voraussetzung wichtiger öffentlicher Interessen das Recht ein, Gemein-
den zur Zusammenarbeit zu verpflichten. Die historische Auslegung lässt

- 23 -
dabei auf ein qualifiziertes öffentliches Interesse schliessen, ohne jedoch
entsprechende Beispiele auszuführen (Botschaft der Regierung an den
Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Aus der Rechtsprechung ist
ebenfalls keine Kasuistik bekannt, die eine Einordnung gestatten würde.
Immerhin finden sich als Konkretisierungshilfe in anderen kantonalen Ge-
meindegesetzen ähnliche Bestimmungen. So hält § 81 Abs. 1 des zürche-
rischen Gemeindegesetzes fest, dass der Regierungsrat Gemeinden zu
einer Zusammenarbeit verpflichten darf, wenn wichtige öffentliche Interes-
sen es erfordern. Wichtige öffentliche Interessen liegen dann vor, wenn
eine Aufgabe nicht sinnvoll von einer Gemeinde allein erfüllt werden kann
oder wenn die Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden die Beteiligung ei-
ner oder mehrere Gemeinden erfordert, die nicht bereit sind, daran mitzu-
wirken. Die zwangsweise Zusammenarbeit kommt dabei nur in Frage,
wenn es sich um obligatorische Gemeindeaufgaben wie Wasserversor-
gung, Abwasserbeseitigung oder Feuerwehr handelt (TOBIAS JAAG, § 81 N
6 f. in: JAAG/RÜSSLI/JENNI (Hrsg.), Kommentar zum Zürcher Gemeindege-
setz, Zürich 2017). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt,
zählt doch die Führung einer Volksschule unbestritten zu einer kommuna-
len Kernaufgabe (vgl. Bf-act. 4, S. 12). Diesbezüglich ist allerdings zwei-
erlei festzuhalten: Zum einen wurde diese Bestimmung nur schon im Kan-
ton Zürich nie angewendet, was auf eine gewisse Zurückhaltung seitens
der dortigen Kantonsregierung sowie hohe Anforderungen an das öffentli-
che Interesse schliessen lassen (JAAG, a.a.O., § 81 N 3). Zum anderen will
im vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin die kommunale Kernaufgabe
nicht allein erfüllen, sondern lediglich mit einer anderen Gemeinde, näm-
lich der Gemeinde B._____, zusammenarbeiten.
3.3.4.
Daher ist zu klären, ob die Regierung der Beschwerdeführerin vorschrei-
ben darf, mit wem sie diese Zusammenarbeit eingeht resp. ob ein über-
wiegendes öffentliches Interesse vorliegt, welches diese Verpflichtung
rechtfertigt. An einer Ungleichbehandlung, wie von der Beschwerdeführe-

- 24 -
rin in diesem Zusammenhang in Anrufung von Art. 8 BV gerügt, fehlt es
nur schon deshalb, weil es an zwei gleichen oder ähnlichen Sachverhalten
fehlt (vgl. zum Gleichbehandlungsgebot SCHWEIZER, in: EHRENZELLER/
SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER (Hrsg.), Die Schweizerische Bundes-
verfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8
BV Rz 18 ff. m.w.H.). Im angefochtenen Entscheid wird weder die Ge-
meinde E._____ noch eine andere Gemeinde zur weiteren kommunalen
Zusammenarbeit im Schulverband O._____ sowie im Schulverband Ober-
stufe D._____ verpflichtet, sondern einzig die Gemeinde A._____. Eine
allfällige diesbezügliche Rüge wäre erst gegeben, wenn die Regierung
sich bei analogen Bestrebungen anderer Gemeinden nicht an die von ihr
hier geltend gemachten Ausführungen halten würde.
3.3.5.
Ansonsten ist jedoch nicht ersichtlich, worin das qualifizierte öffentliche In-
teresse bestehen soll, mit welchem die Beschwerdegegnerin der Be-
schwerdeführerin die Art und Weise der Zusammenarbeit vorschreiben
darf. Die Regierung argumentiert einzig aus der fusionspolitischen Warte
und damit themenfremd. Sie führt keine anderen Gründe an, weshalb eine
Zusammenarbeit der Gemeinden A._____ und B._____ in Bezug auf die
Volksschule einem qualifizierten öffentlichen Interesse entgegenstehen
würde. Für ein qualifiziertes öffentliches Interesse müssten vielmehr sach-
bezogene Gründe wie beispielsweise eine grosse räumliche Distanz oder
die unterschiedliche Unterrichtsqualität angeführt werden, um den Eingriff
in die Gemeindeautonomie zu rechtfertigen. Dass gerade letzteres nicht
der Fall ist, lässt die Regierung sogar in ihrer Vernehmlassung erkennen,
indem sie die beiden Schulstandorte bezüglich der Unterrichtsqualität für
vergleichbar erachtet.
3.3.6.
Auch wenn der Beschwerdegegnerin der von ihr formulierte "Blick aufs
Ganze" grundsätzlich nicht verwehrt werden soll und die Bildung starker
eigenständiger Gemeinden und die damit verbundenen fusionspolitischen
Überlegungen durchaus legitime öffentliche Interessen darstellen, so ver-

- 25 -
mögen sie kein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 54
GG zu begründen. Gerade im Hinblick auf die Argumentation zu den För-
derräumen ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie unter Be-
rufung auf die Botschaft zur Gemeinde- und Gebietsreform festhält, dass
die Regierung keine Perimeter zur Festlegung der künftigen Gemeinde-
struktur gesetzt habe, da dies im Widerspruch zur Bottom-Up-Strategie
stehen würde. Vielmehr führt die Botschaft aus, dass mittels der Förder-
räume aufgezeigt werden solle, welche Zusammenschlüsse aus Sicht des
Kantons nicht zu fördern seien (Botschaft der Regierung an den Grossen
Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, S. 642 ff.). Dem Förderraum kommt also keine
rechtliche Wirkung zu. Überdies ist eine regionenübergreifende interkom-
munale Zusammenarbeit durch das Gemeindegesetz per se nicht ausge-
schlossen.
3.3.7.
Zudem führt auch die Beschwerdeführerin als Gemeinde und somit Kör-
perschaft des kantonalen Rechts berechtigte öffentliche Interessen ins
Feld. Dabei hält bereits die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Ent-
scheid fest, dass ein gewichtiges Interesse der Beschwerdegegnerin darin
bestehe, dass die Aufgabe der Volksschule möglichst kostengünstig er-
bracht werde. Anhand der aktuell vorliegenden Zahlen sei davon auszu-
gehen, dass bei einer Beschulung der A._____ Kinder in B._____ be-
trächtliche Einsparungen resultierten (beschwerdeführerische Akten [Bf-
act.] 4, S. 6). Dieses öffentliche Interesse ist - nebst der Wahrung der Ge-
meindeautonomie - als durchaus qualifiziert zu betrachten.
3.4.
Schliesslich wäre selbst dann - wenn ein gewichtiges öffentliches Inter-
esse seitens der Beschwerdegegnerin zu bejahen wäre, die Verhältnis-
mässigkeit des Eingriffs zu bezweifeln.
3.4.1.
Verwaltungsmassnahmen müssen, nebst der Eignung und der Erforder-
lichkeit, zumutbar sein. Verlangt ist eine angemessene Zweck-Mittel-Re-
lation, sprich ein vernünftiges Verhältnis zwischen konkretem Eingriffs-

- 26 -
zweck und konkreter Eingriffswirkung. Für die Bejahung der Zumutbarkeit
ist eine Interessensabwägung vorzunehmen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 21 N 16). Was
die Interessensabwägung betrifft, so kennzeichnet sich ein Abwägungs-
fehler u.a. dadurch, dass die Behörde die relative Bedeutung der Interes-
sen im konkreten Fall verkennt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26
Rz. 43).
3.4.2.
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid
zwar eine Interessensabwägung vorgenommen. Sie hat allerdings die re-
lative Bedeutung der verschiedenen Interessen im konkreten Fall ver-
kannt, da sie das sachfremde Interesse der Gebiets- und Gemeindefusion
über die als äussert gewichtig zu bezeichnenden Interessen der Be-
schwerdegegnerin - nämlich die Wahrung der Gemeindeautonomie sowie
die kostengünstigere Erbringung einer kommunalen Kernaufgabe - gestellt
hat. Zudem ist der Schulverband O._____ auch ohne die A._____ Kinder
nicht ernsthaft gefährdet, auch wenn deren Wegzug unbestritten einige
Auswirkungen hätte (Bf-act. 5, S. 5). Selbst diesbezüglich hält die Be-
schwerdegegnerin in ihrer Duplik jedoch fest, dass die Interessen der
Schulverbände nicht das ausschlaggebende Kriterium bei der Interessen-
abwägung darstellten (Duplik, S. 9). Somit erweist sich der angefochtene
Entscheid - nebst dem Fehlen eines qualifizierten öffentlichen Interesses
- auch als nicht verhältnismässig.
4.1.
Zusammenfassend ist damit erstellt, dass es an einem qualifizierten öf-
fentlichen Interesse im Sinne von Art. 54 GG fehlt. Indem die Beschwer-
degegnerin die Beschwerdeführerin verpflichtete, bis auf Weiteres die bis-
herige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._____ im Schulverband
O._____ sowie mit den Gemeinden E._____, M._____ N._____ und
P._____ im Schulverband Oberstufe D._____ weiterzuführen, hat sie in
unzulässiger Weise die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin ver-
letzt. Der Regierungsbeschluss vom 7. April 2020, mitgeteilt am 8. April

- 27 -
2020 (Protokoll Nr. 257/2020) erweist sich damit als rechtswidrig und ist
daher aufzuheben.
4.2.
Wie bereits ausgeführt, kommt Feststellungsbegehren im Verhältnis zu
Gestaltungsbegehren rechtsprechungsgemäss subsidiärer Charakter zu,
da sie nur dann zulässig sind, wenn ein gleichwertiger rechtsgestaltender
Entscheid ausgeschlossen ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 21 71
vom 25. November 2021 E.5 m.w.H.). Mit der Aufhebung des angefochte-
nen Entscheides und der damit verbundenen Gutheissung von Ziffer 2 der
Verfassungsbeschwerde vom 19. Mai 2020 ist das Feststellungsinteresse
der Beschwerdeführerin an einer abstrakten Normenkontrolle in Bezug auf
Art. 27 SpG weggefallen. Damit kann offenbleiben, ob sich Art. 27 SpG in
Einklang mit den verfassungsmässigen Grundsätzen, insbesondere dem
in Art. 70 Abs. 2 BV verankerten Territorialitätsprinzip, befindet.
5.
Es bleibt über die Verfahrenskosten zu befinden. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens gehen die Gerichtskosten gemäss Art. 73 VRG zulasten der
Beschwerdegegnerin. Die Staatsgebühr wird vorliegend auf CHF 1'000.-
festgesetzt. Was eine allfällige aussergerichtliche Entschädigung für die
Beschwerdegegnerin angeht, wird Bund, Kantonen und Gemeinden sowie
mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen gemäss
Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugespro-
chen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzu-
weichen, besteht vorliegend kein Anlass.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
1'000.00
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
554.00

- 28 -
zusammen
CHF
1'554.00
gehen zulasten der Regierung des Kantons Graubünden.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]