gr_gerichte · U 2011 49 · 2011-09-27 · de
Verfassungsrecht

Taxibewilligung | Konzessionen

U 11 49
1. Kammer
URTEIL
vom 27. September 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Taxibewilligung
1.
Am 1. Januar 2011 trat in der … das neue Taxigesetz in Kraft, welches neu
einen Taxiausweis und eine Fachprüfung vorsieht (Art. 14 TG). Als
Voraussetzung für den Taxiausweis wird gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c TG
verlangt, dass der Bewerber in den letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder
in schwerwiegender Weise Vorschriften des Strafrechts oder des
Strassenverkehrsrechts verletzt hat.
Am 5. Januar 2011 stellte … bei der … das Gesuch für eine Taxibewilligung
ohne Absolvierung der Fachprüfung. Beigelegt wurde ein Arbeitsvertrag
zwischen dem Gesuchsteller und der Firma … vom 1. Juni 2009 sowie ein
Auszug aus dem Schweizerischen Strafregister, aus welchem sich ergab,
dass der Gesuchsteller am 14.12.2009 vom Kreispräsidenten Chur wegen
grober Verletzung der Verkehrsregeln zu einer Geldstrafe von 15
Tagessätzen zu Fr. 60.--, bedingt vollziehbar, bei einer Probezeit von 2
Jahren, verurteilt worden war. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2009 entzog
ihm das Strassenverkehrsamt Graubünden daher (für den gleichen Vorfall)
wegen Missachtens des Vortritts den Führerausweis für 3 Monate.
Mit Verfügung vom 1. Februar 2011 kam das Polizeikommando der … zum
Schluss, dass der Gesuchsteller wegen der Eintragungen im Strafregister
sowie im Register der Administrativmassnahmen die Voraussetzungen für
eine Taxibewilligung nicht erfülle, und untersagte ihm daher die Ausführung
von Taxifahrten in der … ab 1. März 2011.

Dagegen erhob … am 8. Februar 2011 Beschwerde beim Stadtrat Chur. Er
bestreite mit dem Taxiausweis seinen Lebensunterhalt. Vor 2 Jahren habe er
zwar einen Unfall gehabt, bei dem Sachschaden, aber kein Personenschaden
entstanden sei. Aufgrund des Fahrausweisentzuges sei er dann 3 Monate
arbeitslos gewesen. Inzwischen sei er aber wiederum fast ein Jahr ohne
Zwischenfälle oder Beanstandungen gefahren. Mit Entscheid vom 2. Mai
2011, mitgeteilt am 4. Mai 2011, wies der Stadtrat die Beschwerde gestützt
auf Art. 15 Abs. 1 lit. c TG ab und untersagte dem Beschwerdeführer, ab
Rechtskraft des Beschwerdeentscheides bis und mit 11. Januar 2015 die
Ausführung von Taxifahrten auf Stadtgebiet.
2.
Dagegen erhob … am 31. Mai 2011 beim kantonalen Verwaltungsgericht
Beschwerde mit dem Antrag nach Aufhebung des angefochtenen
Beschwerdeentscheides und Erteilung der Taxibewilligung. Seit Juni 2009 sei
er in der … als Taxifahrer tätig. Es treffe zu, dass er sich im 2009 der groben
Verletzung von Verkehrsregeln schuldig gemacht habe. Dieser Vorfall habe
sich aber vor Inkrafttreten des neuen Taxigesetzes ereignet und dürfe
vorliegend gar nicht mitbeurteilt werden. Die in Art. 15 TG aufgeführten
Voraussetzungen müssten von jenen Personen erfüllt werden, welche sich
neu um einen Taxiausweis bemühten, nicht auch von jenen, welche bereits
nach altem Recht den Beruf rechtmässig ausgeübt hätten. Gemäss Art. 23
TG blieben die nach bisherigem Recht erteilten Taxibewilligungen während
einer Übergangsfrist von 2 Jahren gültig. Für Taxibewilligungen sei also
ausdrücklich eine Übergangsregelung getroffen worden, nicht aber für den
Taxiausweis. Der Gesetzgeber sei wohl der Ansicht gewesen, dass hier
ohnehin der „Besitzstand“ gewährt werden müsse. Eine andere, abweichende
Auslegung sei aber auch aus einem anderen Grunde nicht zulässig. So habe
der Beschwerdeführer damals aus rein ökonomischen Gründen keine
Einsprache
gegen
das
Strafmandat
erhoben.
Die
bisherigen
Verfahrenskosten und die Busse habe er - wenn auch in Raten - noch
bezahlen können. Mehr hätte er sich aufgrund seiner finanziell angespannten
Situation gar nicht leisten können. Wenn er damals indessen gewusst hätte,
welche Folgen diese Verurteilung für ihn zeitigen würde, er dadurch seinen
Beruf als Taxichauffeur nicht mehr ausüben könne, dann hätte er klarerweise

Einsprache erhoben. Diesfalls hätte er lediglich wegen einer einfachen
Verletzung von Verkehrsregeln schuldig gesprochen werden dürfen. Allenfalls
müsse jetzt das angerufene Verwaltungsgericht entscheiden, ob er damals in
schwerwiegender Weise das Strassenverkehrsrecht verletzt habe.
3.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 12. September 2011 wies der
Instruktionsrichter das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab.
Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
4.
Die … beantragte die Abweisung der Beschwerde. Am 26. Oktober 2009 habe
der Stadtrat dem Gemeinderat die Botschaft für die Totalrevision des
Taxigesetzes unterbreitet, welche am 6. Mai 2010 einstimmig verabschiedet
und dem fakultativen Referendum unterstellt worden sei. Mit Beschluss des
Stadtrates vom 9. August 2010 sei das Gesetz per 1. Januar 2011 in Kraft
gesetzt worden. Die Botschaft zum Taxigesetz (Nr. 39/2009) sei im Oktober
2009 ins Internet gestellt worden. Damit sei bereits gesagt, dass die
Behauptung, der Beschwerdeführer habe im Zeitpunkt des kreisamtlichen
Strafmandates im Januar 2010 nicht ahnen können, dass sein Vergehen
aufgrund des revidierten Taxigesetzes für ihn berufliche Nachteile haben
könnte, nicht zutreffe. Auf Grund der Publikation im Internet hätte er wissen
können, welche Folgen eine Verurteilung für ihn haben könne. Der
Beschwerdeführer erfülle drei der vier verlangten Voraussetzungen für die
Taxibewilligung. Er habe sich aber in den vergangenen 5 Jahren einer groben
Verletzung von Verkehrsregeln schuldig gemacht, weshalb er die
Voraussetzung von Art. 15 Abs. 1 lit. c TG offensichtlich nicht erfülle. Der
Einwand der unzulässigen Rückwirkung des neuen Taxigesetzes erfolge
unbegründet. Art. 15 TG beziehe zwar auch rückwirkende Sachverhalte ein.
Von einer echten Rückwirkung könne indes nicht gesprochen werden.
Vielmehr liege eine unechte Rückwirkung vor, indem das neue Recht in
einzelnen Belangen auf Sachverhalte abstelle, die bereits vor Inkrafttreten
vorgelegen hätten. Das sei aber grundsätzlich zulässig, ausser beim
Bestehen
wohlerworbener
Rechte
oder
unter
dem
Titel
des
Vertrauensschutzes. Beides sei vorliegend indes nicht der Fall.

5.
Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die Parteien die
Gelegenheit, die von ihnen vertretenen Rechtsstandpunkte zu ergänzen und
zu verdeutlichen.
Auf ihre weiteren Darlegungen in den Rechtsschriften wird, soweit
erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 14 des am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen städtischen
Taxigesetzes (TG) benötigt, wer als Taxilenkerin oder Taxilenker tätig sein
will, einen Führerausweis zum berufsmässigen Personentransport und einen
Taxiausweis der Stadtpolizei. Die Voraussetzungen zur Erlangung des
Taxiausweises sind in Art. 15 Abs. 1 TaxiG aufgeführt. Danach wird ein
Taxiausweis nur an Bewerberinnen und Bewerber erteilt, die handlungsfähig
sind (lit. a), in der Schweiz über einen festen Wohnsitz verfügen (lit. b), in den
letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder in schwerwiegender Weise
Vorschriften des Strafrechts, der Ausländergesetzgebung oder des
Strassenverkehrsrechts verletzt haben (lit. c), und die Fachprüfung bestehen
(lit. d).
2. a)
Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer die in Art. 15 Abs. 1 lit. a
(Handlungsfähigkeit), lit. b (fester Wohnsitz in der Schweiz) sowie lit. d
(bestandene Fachprüfung) TG verlangten Voraussetzungen für die Erlangung
eines Taxiausweises erfüllt. Hingegen hat sie ihm den Ausweis verweigert,
weil er am 11. Januar 2010 vom Kreispräsidium Chur rechtskräftig der groben
Verletzung von Verkehrsregeln für schuldig befunden worden ist, er mithin die
Voraussetzung von Art. 15 Abs. 1 lit. c TaxiG offensichtlich nicht erfülle.
b)
Der Beschwerdeführer stellt sich nun auf den Standpunkt, dass ihm der
damalige Vorfall, welcher zu einer Verurteilung durch das Kreispräsidium
geführt habe, nicht entgegen gehalten werden dürfe, weil sich der Vorfall noch
vor dem Inkrafttreten des städtischen Taxigesetzes ereignet habe und das

neue Gesetz bereits daher nicht zur Anwendung gelangen dürfe. Eine
Rückwirkung desselben sei ausgeschlossen. Aus dem Umstand, dass die
nach
bisherigem
Recht
erteilten
Taxibewilligungen
während
einer
Übergangsfrist von 2 Jahren gültig blieben, dürfe abgeleitet werden, dass der
Gesetzgeber auch für den Taxiausweis den „Besitzstand" habe gewähren
wollen. Seinen Überlegungen kann nicht gefolgt werden.
c)
Das neue städtische Taxigesetz gilt seit dem 1. Januar 2011. Vor diesem
Zeitpunkt brauchten Taxilenkerinnen und Taxilenker keinen Taxiausweis
erwerben, um in diesem Beruf auf Stadtgebiet tätig sein zu können. Es
genügte
der
eidgenössische
Führerausweis
zum
berufsmässigen
Personentransport.
Die
vom
Beschwerdeführer
angeführte
Übergangsbestimmung in Art. 23 Abs. 1 und 2 TG bezieht sich daher denn
auch nur auf Taxibewilligungen, d.h. auf so genannte Betriebsbewilligungen.
Entsprechend
besteht
aber
für
die
angeführte
Gewährung
eines
„Besitzstandes" für den Taxiausweis so oder anders weder Grund noch
Anlass. Daher geht die vom Beschwerdeführer vertretene Auffassung, nur
Taxineulenker müssten die Anforderungen von Art. 15 des TG erfüllen, so
oder anders fehl. Zumindest in den Übergangsbestimmungen müsste eine
solche unterschiedliche Behandlung von Alt- und Neulenkern klar geregelt
sein, wobei sich selbst dann die Frage stellen würde, ob eine solche
Privilegierung der Altlenker unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit
überhaupt zulässig wäre. Vorliegend kann diese Frage jedoch offen gelassen
werden.
d)
Art. 15 TG berücksichtigt rückwirkend Sachverhalte, die vor dem 1. Januar
2011 eingetreten sind. Entsprechend stellt sich die Frage, ob die vorgesehene
Rückwirkung zulässig ist, oder ob - wie der Beschwerdeführer meint - eine
sogenannte (unzulässige) echte Rückwirkung vorliegt. Rechtsnormen wirken
grundsätzlich nur für die zur Zeit ihrer Geltung sich ereignenden Sachverhalte.
Wird bei der Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft, das
in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde,
liegt echte Rückwirkung vor (BGE 113 Ia 425; 107 Ib 196 mit Hinweisen;
AGVE 1992, S. 163; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 16 B III). Diese ist nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 4 aBV grundsätzlich
verboten bzw. nur dann zulässig, wenn sie im Erlass selbst ausdrücklich
angeordnet oder nach dessen Sinn zumindest klar gewollt, in zeitlicher
Beziehung mässig sowie durch triftige Gründe gerechtfertigt ist und weder
stossende Rechtsungleichheiten bewirkt noch in wohlerworbene Rechte
eingreift (BGE 113 Ia 425 mit Hinweisen; vgl. auch AGVE 1992, S. 164 ;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich
2010, S. 71 ff.). Eine bloss unechte - mithin keine Rückwirkung - wird dagegen
angenommen, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten
"ex nunc et pro futuro" zur Anwendung gelangt, dabei aber auf Verhältnisse
abstellt, die noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und
beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern (BGE 118 la 255 ; AGVE
1992, S. 163 f; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, in: ZBI 82/1981, S.
313; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., S. 71 ff.; Rhinow/Krähenmann, a.a.O.,
Nr. 16 B III). Eine unechte Rückwirkung bezieht sich auf zeitlich offene
Dauersachverhalte sowie auf zeitlich begrenzte mehrgliedrige Sachverhalte
und unterstellt diese mit Wirkung für die Zukunft dem neuen Recht. Sieht
dieses Recht aber Rechtsfolgen für den vergangenen Teil eines solchen
Dauersachverhaltes oder mehrgliedrigen Sachverhaltes vor, so liegt nicht
unechte, sondern echte Rückwirkung vor. (Echte) Rückwirkung ist demnach
die Festsetzung von Rechtsfolgen aufgrund von neuem Recht für einen bei
dessen Inkrafttreten abgeschlossenen Sachverhalt oder für den vergangenen
Teil
eines
beim
Inkrafttreten
des
neuen
Rechts
noch
offenen
Dauersachverhaltes (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, in: ZSR
NF 102/11 [1983], S. 162 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 124 III 271 f., 122 V
405, 122 II 113, 107 Ib 196; AGVE 1994, S. 299 f.; zum Ganzen: VGU A 02
12).
e)
Vorliegend wird das geltende Taxigesetz „ex nunc et pro futuro“ auf ein
diesem Gesetz unterstehendes Gesuch um Erteilung eines Taxiausweises
angewendet. Dabei wird offenkundig auf einen vor seinem Inkrafttreten
entstandenen Sachverhalt (der Beschwerdeführer war bereits vor dem 1.
Januar 2011 als Taxifahrer tätig und war auch nach diesem Datum als solcher

tätig bzw. möchte es auch künftig sein; sodann dauert die 2-jährige Probezeit
seiner Bestrafung vom 11. Januar 2010 immer noch an), mithin auf einen
Dauersachverhalt, abgestellt, was im Lichte des oben Dargelegten zulässig
ist. Es liegt nämlich eine so genannte (zulässige) unechte Rückwirkung vor.
Entsprechend lässt es sich auch nicht beanstanden, dass die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer die Verurteilung des Kreispräsidiums vom 11. Januar 2010
wegen grober Verletzung von Verkehrsregeln entgegen gehalten und daher -
wegen Nichterfüllens der in Art. 15 Abs. 1 lit. c TG verlangten Voraussetzung
- den Taxiausweis verweigert hat.
f)
Die von Lehre und Rechtsprechung im Zusammenhang mit der an sich
zulässigen unechten Rückwirkung angeführten Schranken, so zum einen das
Bestehen wohlerworbener Rechte und zum andern der Vertrauensschutz,
werden unbestrittenermassen nicht verletzt. Erstere bereits daher nicht, weil
der Taxiausweis erst per 1. Januar 2011 eingeführt worden ist. Hinsichtlich
letzterem ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern sich der Beschwerdeführer
nach Treu und Glauben hätte darauf verlassen dürfen, dass sich die Regeln
zum Taxiwesen nie ändern würden. Rechtssetzungsakte stellen ganz
grundsätzlich keine Vertrauensgrundlage dar. Vielmehr müssen Private
jederzeit damit rechnen, dass die geltende Rechtslage geändert wird, das
heisst, dass bestehende Gesetze revidiert oder neue erlassen werden (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., S. 145). Schliesslich sind auch die privaten
Interessen des Beschwerdeführers an einer Ausübung des Taxiberufes mit
einem erheblich getrübten (automobilistischen) Leumund weniger stark zu
gewichten als die privaten Interessen der Gäste, die transportiert werden
sollen, und das öffentliche Interesse an einem qualitativ hochstehenden
Taxidienst in der …. Auch aus dieser Sicht betrachtet, erweist sich die streitige
Verweigerung des Taxiausweises als rechtens.
g)
An diesem Ergebnis vermag die Argumentation des Beschwerdeführers, er
habe im damaligen Strafmandatsverfahren lediglich aus rein ökonomischen
Gründen auf eine Anfechtung verzichtet, obwohl er ansonsten bei richtiger
Beurteilung wohl lediglich mit einer Verurteilung wegen einer einfachen
Verletzung von Verkehrsregeln hätte rechnen müssen, nichts zu ändern. Der

Beschwerdeführer übersieht, dass es ihm damals möglich gewesen wäre, im
Bedarfsfalle im Verfahren vor dem Kreispräsidenten ein Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung zu stellen. Solches wäre
umso eher gerechtfertigt gewesen, als es nicht nur um die ausgesprochene
Busse, sondern auch um die Dauer eines drohenden Fahrausweisentzuges
ging. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren
nicht zu prüfen, wie die damalige Verletzung von Verkehrsregeln zu würdigen
sei, zumal das damalige Strafmandat, wie auch die Verfügung betreffend
Führerausweisentzuges längst unangefochten in Rechtskraft erwachsen sind.
- Die Beschwerde erweist sich somit als offensichtlich unbegründet und ist
daher abzuweisen.
3.
Soweit der Beschwerdeführer unter Verweis auf seine schlechte finanzielle
Situation sinngemäss die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für
das vorliegende Verfahren beantragt, erweist sich sein Antrag als
unbegründet. Gemäss Art. 76 VRG kann die Behörde einer Partei, die nicht
über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag die unentgeltliche
Prozessführung bewilligen, sofern ihr Rechtsstreit nicht offensichtlich
mutwillig oder von vornherein aussichtslos ist. Wo es die Verhältnisse
rechtfertigen, bestellt sie zudem auf ihre Kosten eine Anwältin oder einen
Anwalt. Aktenkundig ist, dass der Beschwerdeführer angesichts des von ihm
aufgezeigten, relativ geringen Monatseinkommens als Taxifahrer von rund Fr.
2'340.-- in sehr bescheidenen finanziellen Verhältnissen lebt. Zu prüfen bleibt
damit noch, ob der angehobene Rechtsstreit nicht als offenbar mutwillig oder
grundlos erhoben, mithin als aussichtslos bezeichnet werden muss. Als
aussichtslos
sind
nach
der
bundesgerichtlichen
Rechtsprechung
Beschwerdeverfahren
anzusehen,
bei
denen
die
Gewinnaussichten
beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und sie deshalb kaum als
ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als
aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die
Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist,
ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei
vernünftiger Überlegung zu einem Beschwerdeverfahren entschliessen
würde. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich

nach den Verhältnissen im Zeitpunkt, in welchem das Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege gestellt wurde (BGE 125 II 265 E. 4b; 124 1 304
E. 2c; 122 1 267 E. 2b mit Hinweisen). Im Lichte der oben gemachten
materiellen Ausführungen zeigt sich ohne weiteres, dass sich der
Beschwerdeführer der Aussichtslosigkeit des vorliegenden Verfahrens von
vornherein hätte im Klaren sein können und müssen. Entsprechend ist sein
sinngemässer Antrag um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
(Prozessführung und Verbeiständung) denn auch abzuweisen.
4.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
des
Beschwerdeführers. Der obsiegenden … steht keine Parteientschädigung zu
(Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird
abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
800.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'048.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
Auf die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 20. Januar
2012 nicht eingetreten (2C_4/2012).