gr_gerichte · VR3 2024 1 · 2025-04-15 · de
Entscheide Obergericht

Teilrevision Quartierplan | Planung

Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 15. April 2025
Referenz
VR3 24 1
Instanz
Dritte verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Schmid Christoffel, Vorsitz
Brun und Audétat
Gross, Aktuar
Parteien
A._____
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Stefan Metzger
gegen
Gemeinde Scuol
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally
Gegenstand
Teilrevision Quartierplan B._____

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Sachverhalt
A.
Das Quartierplangebiet "B._____" befindet sich in der Gemeinde Scuol und
umfasst die acht Parzellen Z.1._____ (Teilparzelle), Z.2._____ (Teilparzelle),
Z.3._____, Z.4._____, Z.5._____, Z.6._____, Z.7._____ und Z.8._____. Sämtliche
Parzellen in der Wohnzone 2 sind schon mit einem Ein- oder Zweifamilienhaus
bebaut und durch die eigene Quartierstichstrasse (Parzelle Z.3._____) mit
Wendeplatz erschlossen. Die Parzelle Z.2._____ der Familie C._____ (bestehend
aus: D._____ und E._____ [Eltern] und F._____ [Tochter] C._____) liegt nördlich
oberhalb und die Parzelle Z.6._____ von A._____ südlich unterhalb, jeweils direkt
angrenzend an die Quartiererschliessungsstrasse. Mit der Bauabsicht der Familie
C._____ im Jahre 2022, auf dem Südteil ihrer Parzelle Z.2._____ zusätzlich zum
bestehenden Einfamilienhaus ein neues, eigenständiges Gebäude anzubauen, war
die Nachbarin auf Parzelle Z.6._____ nicht einverstanden, weshalb sie gegen das
geplante Bauvorhaben Einsprache bei der Gemeinde Scuol erhob, was letztlich zur
Sistierung des Bauvorhabens bis zur bevorstehenden Teilrevision des betreffenden
Quartierplans und zum Abschreibungsbeschluss vom 19./20. August 2024 der
Gemeinde betreffend das Baugesuch Nr. 2022-0081 (Erweiterung/Umbau mit neuer
Wohnung und Realisierung von Erdsonden auf Parzelle Z.2._____) führte. Die
dagegen erhobene Einsprache der Nachbarin auf Parzelle Z.6._____ wurde zufolge
Rückzugs des Baugesuchs der Familie C._____ (als gegenstandslos geworden)
abgeschrieben.
B.
Der Quartierplan B._____ wurde im Jahre 1984 erlassen. Damals galt das
Baugesetz aus dem Jahre 1983, welches in den Jahren 2004/2005 revidiert wurde.
Infolge hängiger Totalrevision der Ortsplanung wurde im Jahre 2017 erstmals eine
Planungszone über das betreffende Quartierplangebiet erlassen, welche mehrfach
verlängert wurde, letztmals bis zum 16. Februar 2027. Mit Einleitungsbeschluss vom
30. Mai 2023 in Sachen "Teilrevision Quartierplan B._____" wies die Gemeinde die
drei dagegen erhobenen Einsprachen (u.a. auch die von A._____) ab, soweit sie
darauf eintrat. Zur Revision des Quartiersplans wurde in der publizierten
Absichtserklärung
folgendes
Planungsziel
erwähnt:
"Anpassung
an
die
Regelbauweise und die Dachvorschriften des jeweils aktuellen Baugesetzes,
allenfalls ergänzt mit weiteren, sich aufgrund des aktuellen Rechts aufdrängenden
Änderungen". Die dafür aufzuerlegenden Kosten bildeten Gegenstand der
Planungskosten. Nach Durchführung des Mitwirkungsverfahrens wurde der
bereinigte Quartierplanentwurf vom 15. September 2023 bis 14. Oktober 2023
öffentlich aufgelegt. Die Betroffenen wurden über diese Auflage mit Schreiben vom
12. September 2023 individuell orientiert. Während der öffentlichen Auflage erhob
A._____ am 11. Oktober 2023 Einsprache gegen die Revision des Quartierplans.

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C.
Mit Beschluss vom 27. November 2023 wies der Gemeindevorstand die
Einsprache von A._____ ab, soweit er darauf eintrat. Weiter genehmigte er die
Revision des Quartierplans B._____, bestehend aus den teilrevidierten
Quartierplanvorschriften (QPV). Nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheids
würden die revidierten QPV im Grundbuch Scuol auf allen Grundstücken im
Quartierplangebiet angemerkt. Die Kosten seien Gegenstand der Planungskosten.
D.
Dagegen erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 3. Januar
2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, mit den
Anträgen, der angefochtene Einsprache- und Genehmigungsentscheid vom 27.
November 2023 sei aufzuheben und die Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin
im
Sinne
der
Beschwerdegründe
zurückzuweisen.
Eventualiter
sei
die
Angelegenheit vor Verwaltungsgericht zumindest bis die Ergebnisse des
Mitwirkungsverfahrens in der Totalrevision der Grundordnung vorlägen, zu
sistieren. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde im
Wesentlichen vorgebracht, bei der vorliegenden QP-Revision handle es sich um
eine Folgeplanung für eine einzelne Person mit dem Zweck, diese ortsansässige
Person zu bevorzugen (gemeint wohl Familie C._____). Das Quartierplanverfahren
müsse sistiert werden, weil die Beschwerdeführerin im Rahmen der hängigen
Ortsplanungsrevision eine Reduktion der baurechtlichen Gebäudehöhe und
Ausnützungsziffer beantragen werde. Zudem sei die Regelung betreffend Tragung
der Quartierplankosten rechtswidrig. Die Kosten seien entsprechend dem
Vorteilsprinzip der Eigentümerschaft von Grundstück Z.2._____ aufzuerlegen.
E.
Mit Vernehmlassung vom 13. Februar 2024 beantragte die Gemeinde
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde, inkl.
Sistierungsantrag, soweit darauf einzutreten sei; unter gesetzlicher Kostenfolge. Zur
Begründung wurde auf die geänderten rechtlichen Verhältnisse seit 1983/84
hingewiesen und daraus das Fazit betreffend Ausnützungsziffer (AZ) und betreffend
Messmethoden gezogen (vgl. Vernehmlassung Rzn. 11-16, S. 3-5). Weiter wurden
Ausführungen zur Unbegründetheit des Sistierungsantrags (Rzn. 17-20.3, S. 6-8)
gemacht und die Regelung zu den Planungskosten (Rzn. 21-24, S. 8-9) erläutert.
Unter
Schlussbemerkung
(Rz.
25,
S.
10)
wurde
resümiert:
Mit
der
Quartierplanrevision werde das im Einleitungsbeschluss definierte Planungsziel
zweckmässig umgesetzt. Die QP-Revision entspreche vollumfänglich dem
geltenden Recht, und sie sei so ausgestaltet, dass sie auch dem künftigen Recht
entsprechen werde. Es lasse sich darum nicht rechtfertigen, den Abschluss der
hängigen Ortsplanungsrevision abzuwarten, zumal dies unter Umständen noch
lange dauern könne. Ein solches Zuwarten würde dem vielseits vertretenen

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öffentlichen Interesse widersprechen, die Bündner Bau- und Planungsverfahren
nicht nur qualitativ hochwertig, sondern auch speditiv durchzuführen. Diesem
öffentlichen Interesse an speditiven Verfahren habe der Gesetzgeber jüngst mit
überwältigender
Mehrheit
Nachdruck
verschafft,
indem
er
einen
Kommissionsauftrag zur Beschleunigung von Rechtsmittelverfahren überwiesen
habe. Vorliegend komme hinzu, dass der Einsprecherin aus einem speditiven
Verfahrensabschluss keine Nachteile erwüchsen, zumal sie jederzeit gestützt auf
Art. 21 Abs. 1 KRVO eine erneute Anpassung verlangen könnte.
F.
Mit Eingabe (Replik) vom 19. April 2024 hielt die Beschwerdeführerin
unverändert an ihren Ausführungen und Anträgen in der Beschwerde fest.
Ergänzend brachte sie vor, die Begründung im angefochenen Entscheid sei in der
Vernehmlassung erheblich abgeändert und erweitert worden. Wenn behauptet
werde, der derzeit gültige Quartierplan widerspreche dem aktuellen wie dem
künftigen Recht, dann dürfe nicht einfach nur punktuell – um konkrete Baugesuche
eines Privaten zu ermöglichen – der Plan revidiert werden, sondern es müsse eine
gesamtheitliche Revision des Quartierplans erfolgen, indem auch die Gestaltung
und Erschliessung gesamtheitlich überarbeitet würden. Raumplanung sei immer
eine umfassende Interessensabwägung. Dies gelte auch für die hier einzig
beabsichtigte Änderung der Messmethoden. Daran ändere auch die dynamische
Anpassung nichts. Es sei gerade Kernauftrag in der kommunalen Folgeplanung,
dass diese die Grundordnung zwar einhalten müsse, diese aber auch verfeinern
dürfe, indem sie in gewissen Positionen von der Regelbauweise abweichen dürfe.
Auch bei der Folgeplanung müssten die Fragen zur Ausnützung und deren
Auswirkung in einen Gesamtkontext mit umfassender Interessensabwägung
gestellt und beantwortet werden. Gerade dies sei im angefochtenen Entscheid nicht
geschehen, weshalb er rechtsmangelhaft und aufzuheben sei. Die Kosten für die
Folgeplanung via Grundordnung dürfe nicht den Quartierplangenossen aufgebürdet
werden, da diese von öffentlichem Interesse sei, sofern die Gemeinde ohne
Verpflichtung und ohne Not eine solche vorschreibe.
G.
Mit Duplik vom 6. Mai 2024 bekräftige die Beschwerdegegnerin unverändert
ihre Vernehmlassung. Die Begründungen im Genehmigungsentscheid und in der
Vernehmlassung widersprächen sich nicht, sie wiesen bloss eine unterschiedliche
Begründungstiefe auf. Nutzungspläne seien jeweils nur "nötigenfalls" anzupassen.
Die Gemeinde habe den fraglichen Quartierplan daher nur sanft, im minimal nötigen
Umfang angepasst, nämlich nur in den Punkten, in welchen ein klar überwiegendes
öffentliches Interesse oder zwingendes Recht für eine Anpassung gesprochen
hätten. Konkret seien das die subsidiäre Anwendung des jeweils geltenden

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Baugesetzes (nicht BauG-1983) für nicht im QP geregelte Fragen, die massvolle
Verdichtung durch Anpassung an die jeweils aktuelle Regelbauweise sowie die
Übernahme der Dachvorschriften aus der Grundordnung. Es sei somit gerade nicht
notwendig, den ganzen QP – namentlich die übrigen Gestaltungsvorschriften, die
Baufenster oder die Erschliessungsordnung – zu überarbeiten. Soweit die
Beschwerdeführerin die Überwälzung der Planungskosten für Juristen und
Fachleute auf die Gesamtheit der Steuerzahler (Allgemeinheit) und nicht auf die
privaten Grundeigentümer (QP-Genossen) beantrage, könne dem im Einklang mit
QPV (Ziff. 7.5a), KRG (Art. 54) und der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
(R 19 98 und R 14 91) nicht entsprochen werden. Dasselbe gelte für das
Rechtsmittelverfahren. Der dazu häufig zitierte BGE 143 II 467 (Kostenlosigkeit des
Einspracheverfahrens) sei hier nicht einschlägig, da vorliegend die Regeln des
Beitragsverfahrens (Art. 63 ff. KRG) Anwendung fänden. Für eine Praxisänderung
seien die erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt, weshalb keine Veranlassung
für eine Änderung der besagten, langjährigen Verwaltungs- und Gerichtspraxis
bestehe. Die Beschwerde sei daher abzuweisen.
H.
Mit (freiwilligen) Eingaben vom 20. Juni 2024 und 28. Juni 2024 äusserte sich
die Beschwerdeführerin auch noch zur Duplik der Beschwerdegegnerin.
I.
Mit als Noveneingabe bezeichnetem Zusatz (Triplik) vom 16. Dezember 2024
brachte die Beschwerdeführerin vor, dass das unlängst hängige (erste) Baugesuch
der Eheleute (D._____ und E._____) C._____ zurückgezogen worden sei und in
der Folge ein neues, zweites Baugesuch durch die Tochter (F._____) eingereicht
worden sei und es dabei zu Ungereimtheiten bei der Kostenauferlegung gekommen
sei. Auch gegen dieses zweite Baugesuch habe sich die Beschwerdeführerin
gewehrt. Erst aufgrund ihrer erneuten Einsprache seien die BGF- und HNF-
Berechnungen seitens der Baubehörde einverlangt worden. Dies zeige die Nähe
zwischen der einheimischen Bauherrschaft und den kommunalen Behörden, im
Gegensatz zur auswärtigen Beschwerdeführerin (Stichwort: Baukartellskandal). Die
Vorinstanz habe dieses Folgeplanungsverfahren projektbezogen einseitig einzig
und allein vor der Hauptplanung, der hängigen Grundordnungsgesamtrevision,
durchgezogen, um einem weder de lege lata noch de lege ferenda (es bestehe von
Gesetzes wegen eine Planungszone) rechtskonformen privaten Bauprojekt zum
Gelingen zu verhelfen.
J.
Mit Quadruplik vom 5. Februar 2025 entgegnete die Beschwerdegegnerin,
dass die Einreichung eines neuen Baugesuchs sinnvoller und effizienter sei, falls
ein (erstes) Baugesuch mehrfach nachgebessert werden müsste. Die dazu
erhobenen Verdächtigungen seien unbegründet, was auch in Bezug auf die neutrale

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und unbefangene Behandlung der Baugesuche durch die Gemeindebehörde gelte.
Das
Baugesuchsverfahren
"C._____"
unterscheide
sich
von
den
üblichen/gewöhnlichen Baugesuchsverfahren (Erfordernis Baunterlagen: Art. 132
BauG-2004/05) dadurch, dass es gleichzeitig mit dem hängigen QP-
Planrevisionsverfahren (Teilrevision), mit der laufenden Totalrevision der
Ortsplanung (Gesamtrevision/Grundordnung) sowie mit der Planungszone
koordiniert und behandelt werden müsse. Das öffentliche Interesse decke sich mit
dem privaten Interessen der Bauherrschaft an der zügigen Erteilung einer
Baubewilligung,
wenn
diese
ein
baurechtskonformes,
bewilligungsfähiges
Baugesuch einreiche. Das öffentliche Interesse decke sich auch mit dem privaten
Interesse der Einsprecherin A._____ an der Abweisung des Baugesuchs, wenn die
Bauherrschaft ein baurechtswidriges Baugesuch einreiche. Soweit deren Interesse
aber in einer blossen Verfahrensverzögerung bestehe, sei ein solches Interesse
nicht schützenswert und die Beschwerdegegnerin habe dem entgegenzutreten. Ein
derartiges Verhalten der kommunalen Baubehörde begründe weder eine
unzulässige Vorbefassung noch einen anderen Ausstandsgrund.
K.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 13. Februar 2025
(Quintuplik) auch noch zur Quadruplik der Beschwerdegegnerin Stellung. Sie
wiederholte, bekräftige und vertiefte dabei im Wesentlichen die Argumente für ihren
Standpunkt.
L.
Die Quartierplanbeteiligten wurden eingeladen, sich allenfalls zur geplanten
Quartierplanrevision zu äussern. Niemand machte aber von dieser Möglichkeit
Gebrauch, womit sie auch nicht am Beschwerdeverfahren teilnahmen.
Erwägungen
1.
Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft.
Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des
Kantons
Graubünden
fusioniert,
welches
ab
diesem
Datum
die
Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 KV [BR 110.100]).
Nach Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000) werden Verfahren, die bei Inkrafttreten
dieses Gesetzes (am 1. Januar 2025) beim Kantons- oder Verwaltungsgericht
hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes dem Obergericht übertragen.
2.1.
Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG (BR 370.100) beurteilt das Obergericht
Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer
anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder
eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochgene Einsprache- und

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Genehmigungsentscheid vom 27. November 2023 (act. C.6) ist weder endgültig
noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden und stellt daher ein
taugliches Anfechtungsobjekt vor Obergericht dar. Die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde fällt damit in die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Überdies
wurde die Beschwerde im Sinne von Art. 38 und Art. 52 VRG form- und fristgerecht
eingereicht.
2.2.
Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde an das Obergericht legitimiert, wer
durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu
ermächtigt ist. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzelle Z.6._____, die
vom Quartierplan B._____ miterfasst wird. Im Weiteren soll die Beschwerdeführerin
mit Planungs- und Beitragskosten für die beabsichtigte Teilrevision des
Quartierplans B._____ belastet werden. Sie ist von der Teilrevision berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids. Ihre Legitimation zur Anfechtung und Überprüfung des Einsprache- und
Genehmigungsentscheids vom 27. November 2023 ist folglich gegeben. Auf die
Beschwerde ist damit einzutreten.
2.3.
Die beiden Beweisanträge der Beschwerdeführerin, wonach noch ein
Amtsbericht des ARE einzuholen und Auskunft über den Stand der Totalrevision
Grundordnung (inkl. Vorprüfung) durch die Gemeinde zu erteilen sei, erweisen sich
beide als unnötig, da sich der Sachverhalt bereits aus den Akten mit hinreichender
Zuverlässigkeit ergibt und deshalb in antizipierter Beweiswürdigung auf die
Abnahme weiterer Beweismittel durch das Gericht verzichtet werden kann.
2.4.
Die Beschwerdeführerin rügt zudem eine allfällige Vorbefasstheit des
Gemeindevorstandmitglieds G._____. Sie führt aus, dass G._____ als
Gemeindevorstands- und Baubehördenmitglied in den Baueinsprache- und
Folgeplanverfahren, die wegen des Projekts C._____ instanziiert worden seien, von
Gesetzes wegen in den Ausstand hätte treten müssen, sollte er als Notar die
Errichtung und Beurkundung von öffentlichen Urkunden für die Familie C._____
vorgenommen haben. Wäre ein Ausstandsgrund gegeben, litte der angefochtene
Entscheid an einem nicht heilbaren Mangel und der angefochtene Entscheid wäre
aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin hielt dazu fest, dass G._____ für die
Bauherrschaft C._____ weder als Notar noch als Rechtsanwalt tätig war. Die
vorgebrachte Rüge einer allfälligen Vorbefasstheit von G._____ ist nicht zu hören.
Aus den Akten ergeben sich keinerlei Anhaltspunkte, dass G._____ als Notar für
die Familie C._____ tätig gewesen wäre – nicht einmal die Beschwerdeführerin stellt
eine solche Behauptung auf, sie beschränkt sich lediglich auf Mutmassungen. Zum

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andern müssen die Parteien gemäss Art. 6b Abs. 3 VRG einen Ausstandgrund
innert zehn Tagen, seit sie davon Kenntnis erhalten haben, geltend machen. Es
verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände erst im Rechtsmittelverfahren
vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt und gerügt werden
können.
3.
Ausgangspunkt bildet inhaltlich die Rüge der Beschwerdeführerin, die
Quartierplanrevision sei ad personam erfolgt, um einem nicht rechtskonformen
Baugesuch
zum
Durchbruch
zu
verhelfen;
das
sei
trotz
laufender
Ortsplanungsrevison geschehen. Nachfolgend gilt es also zu prüfen, ob das
Vorgehen der Gemeinde rechtmässig und überdies auch verhältnismässig war.
3.1.
In materieller Hinsicht ist zunächst auf den planerischen Stufenbau im
Raumplanungsrecht hinzuweisen. Dieser setzt sich aus der Richtplanung (Art. 6-12
RPG), Nutzungsplanung (Art. 14-21 RPG) und der Baubewilligung (Art. 22 RPG)
zusammen. Dieser Stufenaufbau findet sich auf kantonaler und kommunaler Ebene.
Im Kanton Graubünden wird der kantonale Richtplan in Art. 14 KRG, der kantonale
Nutzungsplan in Art. 15 KRG und die Planungszonen in Art. 16 KRG umschrieben.
Die kommunale Richtplanung wird in Art. 20 KRG, die Nutzungsplanung in Art. 21
KRG, die Grundordnung in Art. 22 KRG, das Baugesetz in Art. 24 KRG, die
Regelbauweise in Art. 25 KRG, der Zonenplan in Art. 26 KRG und die einzelnen
Zonenarten (Bauzonen, ZöBA, Landwirtschaftszonen etc.) in den Art. 27-41 KRG
geregelt.
3.2.
Nach Art. 20 Abs. 3 KRG sind kommunale Richtpläne (bloss)
behördenverbindlich, treffen also für die Grundeigentümer keine verbindlichen
Festlegungen. Diese Bestimmung entspricht inhaltlich der in Art. 9 Abs. 1 RPG für
kantonale Richtpläne getroffenen Regelung. Nach Art. 20 Abs. 1 KRG koordinieren
die Richtpläne die raumwirksamen Tätigkeiten, indem sie als Planungsziel
insbesondere die künftige Nutzung des Gemeindegebiets und die vorgesehene
Erschliessung festlegen. Auch wenn die Richtpläne als Grundlage für die übrigen
Planungsmassnahmen der Gemeinde dienen, so heisst das nicht, dass diese die
Richtpläne bloss vollziehen. Die Nutzungsplanung ist nicht nur als nachgehende,
die Richtplanung ausführende, sondern als eigenständige Ordnungsaufgabe zu
verstehen.
Insoweit
stehen
Richtplan
und
Nutzungsplan
selbständig
nebeneinander. Sie bilden zusammen mit dem Baubewilligungsverfahren ein
sinnvolles Ganzes, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. In einem
Verfahren, das Rechtsschutz (Art. 33 f. RPG) und demokratische Mitwirkung (Art. 4
RPG) sichert, entstehen aufgrund der umfassenden Abstimmung und Abwägung
(Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG) nach Massgabe des kantonalen Richtplans

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(Art. 6 ff., Art. 26 Abs. 2 RPG) und allfälliger regionaler oder kommunaler Richtpläne
die für die Privaten verbindlichen Nutzungspläne (Art. 14 ff. RPG). Das
Baubewilligungsverfahren dient dagegen der Abklärung, ob Bauten und Anlagen
der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprechen
(Art. 22 RPG). Das Bundesrecht verlangt mithin, dass bei der Erfüllung
raumplanerischer
Aufgaben
das
angemessene
Planungs-
und
Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E. 4.2; BGE 140 II 262 E. 2.3.1). Das
Baubewilligungsverfahren bezweckt einzelfallweise Planverwirklichung, soll aber
nicht
selbständige
Planungsentscheide
hervorbringen.
Das
Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige Instrumentarium,
noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokratischer Legitimation geeignet, den
Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder zu ändern (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1A. 154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.1; BGE 120 Ib 207 E. 5,
116 Ib 50 E. 3a, 113 Ib 371 E. 5). Dieser planerische Stufenbau und die den
verschiedenen Planungsinstrumenten zukommenden Rechtswirkungen gelten
auch auf Gemeindeebene.
3.3.
Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so
kann die zuständige Behörde nach Art. 27 RPG für genau bezeichnete Gebiete
Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen
werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1). Planungszonen
dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
Verlängerung vorsehen (Abs. 2). Art. 27 RPG lässt Raum für kantonale
Detailregelungen. Vorausgesetzt ist, dass der Zweck der Planungszone gewahrt
bleibt, künftige Planungen zu sichern. Diesen Zweck muss die Planungszone
während der ganzen Dauer der Planung erfüllen können. Die zuständige Behörde
ist also zum Erlass einer Planungszone verpflichtet, wenn beabsichtigte
Nutzungspläne tatsächlich gefährdet sind. Die Konkretisierung von Art. 27 RPG im
kantonalen Recht und der kantonalen Rechtsprechung darf gerade auch vor diesem
Hintergrund nicht dazu führen, dass die Behörden bei der sachgemässen Revision
ihrer Ortsplanung in nicht mehr vertretbarer Weise eingeschränkt werden (vgl. Urteil
des Bundesgerichs 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.1, 5.2). Sinn und Zweck
der erlassenen Planungszone nach Art. 27 RPG (Art. 21 KRG) ist die Sicherung der
bereits in die Wege geleiteten Anpassung der Nutzungsplanung (vgl. dazu Urteile
des Bundesgerichts 1C_355/2023 vom 16. August 2024 E. 2.1, 1C_650/2020 vom
12. Juli 2022 E. 3.6.3).

10 / 16
3.4.
Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls
angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Dabei ist in
zeitlicher Hinsicht zu berücksichtigen, dass Bauzonen nach Ablauf des in Art. 15
Abs. 1 RPG vorgesehenen Planungshorizonts von 15 Jahren grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen sind. Je näher eine
Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist das Vertrauen in die
Beständigkeit des Plans (BGE 140 II 25 E. 5.1). Ob die Anpassung eines
Nutzungsplans an veränderte Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach
ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessensabwägung. Dabei ist auf der
einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer
Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an
eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere
die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung
und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der
beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 148 II 417
E.
3.2).
Ebenso
sind
die
Auswirkungen
der
Planänderung
auf
die
Nutzungsmöglichkeiten der Eigentümerinnen und Eigentümer zu berücksichtigen.
Je stärker diese Möglichkeiten eingeschränkt werden, umso gewichtiger müssen
die Gründe für eine Planänderung sein (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_37/2024
1C_38/2024 vom 8. Juli 2024 E.6.1, abermals BGer 1C_355/2023 E. 3.1, BGer
1C_760/2021 E. 5.2 in fine [letzter Absatz]). Die Verhälnisse müssen sich aber
massgeblich geändert haben, damit die Nutzungsplanung überprüft werden kann
(BGE 140 II 25 E. 3; Urteil des Bundesgerichts 1C_48/2022 vom 29. März 2023 E.
4.3 m.H.a. BGE 145 II 83 E. 5.1, 144 II 41 E. 5.2).
4.
Im konkreten Fall geht es nicht um die Richtplanung nach Art. 20 KRG
(Zeithorizont für Anpassungen hier 20-25 Jahre) und auch nicht um die Totalrevision
der Ortsplanung mit komplett revidierter Grundordnung nach Art. 22 KRG
(Planungszeit 15 Jahre), sondern einzig um eine Teilrevison eines Quartierplans
inkl. Anpassungen einzelner Quartierplanvorschriften (QPV), in einer Planungszone
nach Art. 21 KRG. Es stellt sich dazu insbesondere die Frage, ob der Stufenbau im
Raumplanungsrecht hinreichend beachtet wurde, weil die Teilrevision des
bestehenden Quartiernutzungsplans durch ein konkretes Baubewilligungsverfahren
angestossen wurde und – so der Vorwurf der Beschwerdeführerin – damit allenfalls
Nutzungsplanung und Baubewilligungsverfahren vermischt werden. Ob eine solch
projektbezogene
Folgeplanung
zulässig
ist
oder
nicht,
hängt
vom
Anwendungsbereich
von
Art.
21
Abs.
2
RPG
(Notwendigkeit
Quartierplananpassung) und der Interpretation von Art. 21 Abs. 2 KRG

11 / 16
(Berücksichtigung und Einhaltung der zeitlich verhängten Planungszone in
Baugesuchsverfahren) ab.
4.1.
Vorliegend handelt es sich um einen Quartierplan aus dem Jahre 1984, der
vom Kanton genehmigt wurde und bei der Auslegung der ortsspezifischen
Quartierplanvorschriften (QPV) auf das damals geltende Baugesetz von 1983
(BauG-1983) und heute auf das revidierte Baugesetz von 2004/05 (BauG-2004/05)
abstellt. Das betreffende Quartierplangebiet (mit acht Bauparzellen) ist seit Jahren
mit Ein- oder Zweifamilienhäusern überbaut und verfügt über eine eigene
Erschliessungsstrasse. Infolge hängiger Totalrevision der Ortsplanung wurde
erstmals 2017 eine Planungszone über das betreffende Quartierplangebiet
erlassen, die aktenkundig letztmals bis zum 16. Februar 2025 verlängert wurde (act.
C.9). Der bereinigte Vorprüfungsbericht zur Gesamtrevision der Ortsplanung datiert
vom 12. Juni 2023 (act. C.10). Das Vertrauen in die Planbeständigkeit des
Quartierplans 1984 kann angesichts der langen Zeitdauer von fast 40 Jahren
offensichtlich nicht mehr als gross bezeichnet werden. Zudem handelt es sich bei
den vorgesehenen Änderungen des künftige Baugesetzes um Vorschriften im
öffentlichen Interesse, so insbesondere einer verdichteten Bauweise und damit dem
Ziel eines sparsamen und effizienten Umgangs mit Bauland. In diesem Sinne haben
seit Mitte der 80-er Jahre sowohl auf Bundes- wie auch Kantonsebene gewichtige
Änderungen in der Gesetzgebung stattgefunden. Auf eidgenössischer Ebene wurde
am 11. März 2012 die Zweitwohnungsgesetzgebung angenommen und auf den 1.
Mai 2014 die RPG-Revision 1 vom 15. Juni 2012 in Kraft gesetzt, welche
Massnahmen zur inneren Verdichtung sowie zur Aktivierung der Baulandreserven
vorsehen. Weiter wurde im März 2018 der kantonale Richtplan Siedlung (KRIP-S)
Graubünden, genehmigt von der Bündner Regierung am 10. April 2019,
überarbeitet, u.a. mit dem Ziel, verdichtete qualitativ hochwertige Wohnangebote im
Siedlungsgebiet zu fördern. Wie die Beschwerdegegnerin dazu plausibel ausführte
und im Einleitungsbeschluss vom 30. Mai 2023 zudem noch ausdrücklich als
Planungsziel stipuliert wurde, sollte mit der Teilrevision schwerpunktmässig die
"Anpassungen an die Regelbauweise und die Dachvorschriften auf das jeweils
aktuelle Baugesetz, allenfalls ergänzt mit weiteren, sich aufgrund des aktuellen
Rechts aufdrängenden Änderungen" auf möglichst einfache und rasche Art
umgesetzt werden. Entsprechend sollte künftig (dynamisch) auf das jeweils gültige
Baugesetz, und nicht (statisch) auf das ehemals geltende Baugesetz von 1983 bzw.
das revidierte Baugesetz von 2004/05 abgestellt werden. Der dringende
Revisonsbedarf bei den Messmethoden (AZ, Höhen, Gebäudelänge etc.) zwischen
dem BauG-1983, dem heute geltenden BauG-2004/05 sowie dem künftigen Recht
(IVHB; Art. 37a KRVO) ist derart gravierend und offensichtlich, dass die umstrittene

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Teilrevision geradezu als Verpflichtung der Baubehörde gewertet werden kann,
möglichst rasch Zustände und Grundlagen zu schaffen, welche der Verwirklichung
der Zielvorgaben dienlich sind. Beispielhaft kann dazu auf die Vorschriften
betreffend AZ verwiesen werden: In Art. 58 BauG-1983 wurde bei der
Regelbauweise eine AZ von 0.3 bzw. mit Quartiergestaltungsplan von 0.4
vorgeschrieben. In Ziff. 7.26 QPV-1984 wurde entsprechend eine AZ von 0.4
vorgegeben. Im aktuell gültigen Art. 62 BauG-2004/05 wurde bei der
Regelbauweise eine AZ von 0.45 (+ 50%) bzw. mit Quartiergestaltungsplan von 0.5
(+ 25 %) erlaubt. Im aktuellen Entwurf zum BauG ist eine AZ von 0.55 mit einer
Mindestausnützung (80% von AZ 0.55 gemäss KRIP) von 0.44 vorgeschrieben. Im
Normalfall wird die zulässige AZ damit erheblich erhöht, was dem Ziel einer
möglichst haushälterischen und optimierten Nutzung von Bauland entspricht (siehe
Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 13. Februar 2024 mit Fazit Rzn. 13,
16, 18.2 und 20.3; vgl. Auflistung act. C.4). Die vorliegend strittige Teilrevision
Quartierplan B._____ verstösst angesichts ihres beschränkten Umfangs (auf acht
bereits überbaute Grundstücke in der W2), der bisherigen Geltungsdauer der
Quartierplanung (von fast 40 Jahren) sowie des enorm hohen öffentlichen
Interesses an der Änderung veralteter Messmethoden nicht gegen Art. 21 Abs. 2
RPG. Die vorgenommenen Anpassungen können als verhältnismässig bezeichnet
werden. Der wegleitende Stufenaufbau im Raumplanungsrecht wird im konkreten
Fall daher auch nicht durch die initiierte Teilrevision respektive projektbezogene
Folgeplanung verletzt.
4.2.
Es liegt vorliegend ebenfalls kein Verstoss gegen die Planungszone (Art. 21
Abs. 2 KRG) vor. Planungszonen dienen der vorläufigen Sicherung von
beabsichtigten Planänderungen, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und
Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, welche den
Planungsabsichten
widersprechen,
beeinträchtigt
werden
sollen.
Eine
Planungszone hat zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des
(noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts
ausgesetzt wird. Es muss mithin ausgeschlossen werden, was immer die
Planungsabsicht
behindern
könnte.
Voraussetzung
der
Anordnung
der
Planungszonen ist die Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung
zu ändern. In dieser begründeten Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse
an der besagten Massnahme. Planungszonen müssen sodann in einem
Planungsbedürfnis begründet sein. Schliesslich dürfen Planungszonen nicht
weitergehen, als ihr Zweck – der Schutz der in Gang befindlichen Planung
beziehungsweise Rechtsetzung – es erfordert (Verhältismässigkeit). Namentlich
dürfen sie nicht die Wirkung eines strengen Bauverbots haben, sondern es müssen

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stets Veränderungen möglich bleiben, welche die künftige Planung nicht
erschweren.
Planungszonen
sind
im
Hiblick
auf
die
dahinterstehende
Planungsabsicht nur dann aufzuheben, wenn diese offensichtlich rechtswidrig oder
sinnlos ist (STEINER/WIPF, in Fritsche/Bösch/Wipf/Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs-
und Baurecht, Band 1, Planungsrecht, Verfahren und Rechtsschutz, 7. Aufl. 2024,
Kapitel 2.4.2, S. 218 m.H.a. Urteil Bundesgericht 1C_275/2021 vom 29. März 2022
E.
2.2
-
2.3
[Planungszonen],
2.3.1
[öffentliches
Interesse],
2.3.2
[Verhältnismässigkeit]).
Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung einleuchtend dargetan hat,
werden die bisherigen Ziffn. 7.23 lit. a (Höhenvorschriften), 7.23 lit. c
(Gebäudeabstand) und 7.27 Abs. 1-3 (Dachformen/Sonnenkollektoren) QPV-1984
(act. C.1.1) derart abgeändert, dass (dynamisch) neu die "jeweiligen Vorschrifen der
Regelbauweise" zum Zuge kommen oder gar veraltete Vorgaben ersatzlos
gestrichen werden (act. A.2). Die fragliche QP-Revision ist damit so ausgestaltet,
dass sie sowohl mit dem heute geltenden BauG-2004/05 (inkl. Planungszone) als
auch mit dem künftigen BauG vereinbar ist. Es besteht daher keine begründete
Veranlassung, die hier zur Diskussion stehende Teilrevision wegen der noch
hängigen Gesamtrevision der Grundordnung zu sistieren. Ein Widerspruch zu
bestehendem als auch künftigem Recht ist nicht ersichtlich, was bedeutet, dass die
Baubehörde auch nicht gegen die verhängte Planungszone (2017-2025) verstossen
hat. Der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach sie im Rahmen der
bevorstehenden
Gesamtrevision
der
Grundordnung
die
Reduktion
der
baurechtlichen Gebäudehöhen und AZ-Vorschriften beantragen werde, ändert
nichts daran, dass es der Beschwerdegegnerin bereits im Rahmen der Teilrevision
des Nutzungsplans unbenommen sein muss, im öffentlichen Interesse und im
Einklang mit den veränderten Vorgaben des RPG und KRG, projektbezogen
kleinere Anpassungen am zeitlich überholten Quartierplan vorzuziehen. Zudem gilt
es
die
raumwirksame
Planungszone
auch
noch
direkt
im
konkreten
Baubewilligungsverfahren zu beachten, was erneute Überprüfungsmöglichkeiten
bietet. Mit ihrem Eventualantrag auf Sistierung der missliebigen Teilrevision bis zum
Abschluss der Gesamtrevision der Grundordnung wegen Verletzung der
Planungszone dringt die Beschwerdeführerin folglich nicht durch, weil weder
heutiges noch künftiges Recht durch die teilrevidierten QP-Vorschriften (vgl. act.
C.4 und C.8) gebrochen wird. Der Sinn und Zweck der Planungszone wurde damit
eingehalten.
4.3.
Zusammenfassend
ist
festzuhalten,
dass
die
Quartierplanrevision
rechtmässig erfolgte und auch nicht gegen die Planungszone verstösst. Hinsichtlich

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des Vorwurfs der Beschwerdeführerin, die Quartierplanrevision erfolge ad
personam unter Bevorzugung der Bauherrschaft C._____ ist klarzustellen, dass der
Anstoss für eine Quartierplanrevison oft von einem Baubewilligungsverfahren
ausgeht. Aus den Akten sind aber keine Anhaltspunkte ersichtlich, welche für eine
Ungleichbehandlung der Quartierplanbeteiligten sprechen würden.
5.
Die Beschwerdeführerin rügte zudem die Übernahme bzw. Auferlegung der
Planungskosten, welche durch die durchgeführte Teilrevision entstanden sind und
auf alle QP-Genossen verteilt werden. Es sollten laut angefochtenem Entscheid alle
acht Grundstückseigentümer/-Innen im betreffenden Quartierplangebiet zur Kasse
gebeten werden. Begründet wurde dies damit, dass alle QP-Genossen einen
wirtschaftlichen Vorteil bzw. Sondernutzen aus der verdichteten Bauweise mit
intensiverem Gebrauch ihrer schon seit langem zu Wohnzwecken verwendenten
Bauparzellen ziehen könnten. Allein die Möglichkeit der Realisation eines solchen
Mehrwerts reiche bereits aus, um die anfallenden Beitragskosten gemäss Art. 63 ff.
KRG nicht der Allgemeinheit (also den Steuerzahlern) oder einer einzelnen Person
(Bauherrin) im Plangebiet, sondern allen acht QP-Genossen – abgestuft je nach
Ausmass des Sondervorteils – zu überbinden. Die Planungskosten umfassten dabei
sowohl den Beizug und die Mithilfe von Juristen als auch die externe Beratung von
Planern oder weiteren Fachleuten (Gutachtern, Baustatiker usw.). Die hier
massgebende Kostenregelung wird in Ziff. 7.5a QPV (Verteilschlüssel - Kosten QP-
Revision 2022/2023) wie folgt umschrieben: Die Planungskosten der Revision
(Eigenaufwand Gemeinde, Aufwendungen für planerische und juristische Beratung,
Kosten allfälliger Rechtsmittelverfahren etc.) sind von den Grundeigentümerinnen
und Grundeigentümern im Quartierplangebiet im Verhältnis der auf ihre Parzelle
entfallenden anrechenbaren Geschossfläche (aGF) zu tragen (act. C.4). Diese
Kostenregelung deckt sich vollumfänglich mit den Vorgaben in Art. 54 Abs. 1 und
Art. 54 Abs. 3 i.V.m. Art. 63 Abs. 3 KRG, weshalb auch nicht erkennbar ist, wieso
sie nicht zulässig und rechtens sein sollte. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht
ausführte, profitieren davon bei künftigen Ersatzneubauten, Erneuerungen,
Erweiterungen und Umbauten alle (acht) QP-Genossen im teilrevidierten Plangebiet
B._____. Die Teilrevision eröffnet ihnen in der Zukunft einen grösseren
Handlungsspielraum und liegt demnach auch in deren (privaten) Interessen als
Grundeigentümer/-Innen. Die Interessenabwägung fällt damit klar zu Gunsten aller
QP-Genossen und nicht bloss einer einzelnen Person (Bauherrin auf Parzelle
Z.2._____) aus. Die Auferlegung der Planungskosten der Quartierplanrevision auf
die Grundeigentümer im Quartierplangebiet gemäss Ziff. 7.5a QPV – ohne
Beteiligung der Gemeinde – rechtfertigt sich gestützt auf Art. 54 Abs. 1 und 3 in
Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 Ziff. 2 KRG (private Interessenz 100%), indem es sich

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vorliegend um ein kleines Quartierplangebiet ohne nennenswerten Drittverkehr und
ohne erkennbare Drittinteressenz handelt.
Insofern die Beschwerdeführerin die langjährige, gefestigte Praxis des
streitberufenen Gerichts bezüglich Umfang der verrechenbaren Planungskosten in
Frage stellt, ist dem entgegenzuhalten, dass der Beizug externer Fachleute – seien
es
Juristen,
Raumplaner,
Bauberater,
Umweltspezialisten,
Gewässerschutzexperten und dgl. – stets als geboten und sachlich gerechtfertigt
erachtet wird, falls die zu beurteilende Frage/Materie eine gewisse Komplexität
aufweist und die Streitsache von allenfalls grosser Tragweite für das öffentliche
Gemeinwesen ist. In diesem Lichte sind auch die von der Beschwerdegegnerin
zitierten Verwaltungsgerichtsurteile R 19 98 E. 10.4, R 14 91 E. c/bb zu verstehen.
Die Tatsache, dass kleinere Gemeinden über keinen eigenen Rechtsdienst oder
andere Experten verfügen und sich daher extern Hilfe holen, um ihr Handeln
'absichern' zu lassen, ist zwar verständlich, darf aber im Ergebnis nicht dazu führen,
dass exorbitant hohe Geldsummen dafür aufgewendet werden, obschon im Kern
nur die Erledigung der täglichen Amtsgeschäfte anstünde (vgl. zum Ganzen
ebenfalls: Urteile des Verwaltungsgerichts R 23 104 vom 3. Dezember 2024 E. 6.2
sowie R 22 68 vom 22. August 2023 E. 5). Auf den konkreten Fall treffen diese
Einwände und Bedenken gerade nicht zu, weshalb die kritisierte Regelung der
Planungskosten zu keinen Korrekturen oder Änderungen Anlass gibt.
6.
Es bleibt somit noch über die Kosten- und Entschädigungsfolge zu befinden:
6.1.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten
gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der in der Sache unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzulegen. Das Gericht erachtet dabei ermessensweise eine
Staatsgebühr von CHF 3'000.00, zzgl. Kanzleigebühren gemäss Art. 75 VRG, als
gerechtfertigt und vertretbar.
6.2.
Der
anwaltlich
vertretenen
Beschwerdegegnerin
steht
keine
aussergerichtliche Parteientschädigung zu, da sie lediglich im Rahmen ihres
amtlichen Wirkungskreises tätig wurde und inhaltlich obsiegt hat (vgl. Art. 78 Abs. 2
VRG).
Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus

16 / 16
–
einer Staatsgebühr von
CHF
3'000.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
424.00
Total
CHF
3'424.00
gehen zulasten von A._____.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilung]