gr_gerichte · R 2020 2 · 2020-12-15 · de

Ortsplanungsrevision (Arealplan) | Ortsplanungsrevision

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 20 2
5. Kammer 
Vorsitz
Meisser
RichterIn
Audétat, Racioppi, Pedretti und von Salis
Aktuar
Ott
URTEIL
vom 15. Dezember 2020
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
B._____, 
C._____, 
D._____, 
E._____, 
F._____, 
G._____,
H._____,
I._____ AG, 
O._____ und P._____, 
J._____, 
alle vertreten durch Rechtsanwalt G._____,


- 2 -
Beschwerdeführer
gegen
Kanton Graubünden, vertreten durch die Regierung, 
wiedervertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und
Soziales Graubünden,
Beschwerdegegner
und
Gemeinde X._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ortsplanungsrevision (Arealplan)


- 3 -
I. Sachverhalt:
1.
Vom 14. September bis zum 15. Oktober 2018 wurde von der Gemeinde 
X._____ der Entwurf des Arealplans Bahnhof, bestehend aus den Areal-
planvorschriften (APV), dem Bestandesplan 1:500 und dem Arealplan 
1:500, – neben weiteren Unterlagen – zur öffentlichen Mitwirkung aufge-
legt. Die Publikation dieser Mitwirkungsauflage erfolgte am 13. September 
2018. Beabsichtigt ist namentlich die Realisierung eines regionalen Ver-
waltungs- und Dienstleistungszentrums, in welchem zukünftig Dienststel-
len des Kantons sowie der Grenzwacht untergebracht sein sollen, im Be-
reich der rechtskräftigen Bahnhofzone der Gemeinde X._____. Der Areal-
plan Bahnhof beruht auf einem Richtprojekt, welches die Überbauung ei-
ner Teilfläche von Parzelle Z.1._____ bzw. heute Parzelle Z.2._____ mit 
zwei in der Höhe gestaffelten Baukörpern vorsieht. 
2.
Im Rahmen der Mitwirkungsauflage gemäss Art. 47 Abs. 3 KRG i.V.m. 
Art. 13 Abs. 1 KRVO stellten A._____, B._____, C._____, D._____, 
E._____, F._____ und G._____, alle vertreten durch Letzteren, mit Ein-
gabe vom 12. Oktober 2018 den Antrag, es sei gestützt auf Art. 21 Abs. 2 
RPG eine Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung in der Gemeinde 
X._____ durchzuführen. Eventualiter sei an Stelle des Erlasses eines Are-
alplanes das ordentliche Verfahren für Änderungen des Zonenplanes 
(ZP), des Baugesetzes (BG), des (Generellen) Erschliessungs- und Ge-
staltungsplanes durchzuführen. Subeventualiter seien zum einen die Un-
terlagen des Arealplanes um eine Gegenüberstellung der Standortvor-
teile/-nachteile beim Bahnhofareal/N._____ zu ergänzen und die Unterla-
gen des Arealplanes um eine Liste zu ergänzen, die klar darüber Auskunft 
gebe, inwiefern der ZP, der (Generelle) Erschliessungsplan, der (Gene-
relle) Gestaltungsplan durch die Arealplanung aufgehoben, ergänzt oder 
geändert werde und welche Bestimmungen des BG im Einzelnen aufge-
hoben, geändert oder ergänzt würden. Betreffend das Gesuch um Durch-


- 4 -
führung einer Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung der Gemeinde 
X._____ wurde der Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt.
3.
Anlässlich der Sitzung des Gemeindevorstandes vom 19. November 2018 
fasste dieser betreffend das Gesuch um Teil- oder Totalrevision der Orts-
planung vom 12. Oktober 2018 gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG i.V.m. Art 47 
Abs. 2 KRG den Beschluss, dass auf das Gesuch um Totalrevision der 
Nutzungsplanung betreffend das BG nicht eingetreten werde. Betreffend 
ZP, Generellen Gestaltungsplan (GGP) und Generellen Erschliessungs-
plan (GEP) wurde das Gesuch um Totalrevision abgewiesen (Dispositiv-
ziffer 1.1). Auf das Gesuch um Teilrevision der Nutzungsplanung im Be-
reich Bahnhof wurde nicht eingetreten (Dispositivziffer 1.2). Ausserdem 
nahm der Gemeindevorstand im gleichen Beschluss noch Stellung zur Mit-
wirkungseingabe der vorstehend erwähnten Personen vom 12. Oktober 
2018. In der Rechtsmittelbelehrung hinsichtlich Ziffer 1 dieses Beschlus-
ses wurde auf eine Beschwerdemöglichkeit innert 30 Tagen seit Mitteilung 
dieses Entscheides ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hin-
gewiesen.
4.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._____, B._____, C._____, D._____, 
E._____, F._____ und G._____ (nachfolgend Beschwerdeführer), wie-
derum vertreten durch Letzteren, am 3. Januar 2019 Beschwerde ans Ver-
waltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten, die Ziffer 1.1 
des Entscheides des Gemeindevorstandes X._____ vom 19. November 
2018 betreffend das Gesuch um Teil- oder Totalrevision der Ortsplanung 
der Gemeinde X._____ vom 12. Oktober 2018 sei aufzuheben und die An-
gelegenheit an die Vorinstanz zur Einleitung des Verfahrens zur Überar-
beitung der Ortsplanungsgrundlagen zurückzuweisen (Verfahren R 19 2). 
Ausserdem ersuchten sie um die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. 


- 5 -
5.
Am 15. Januar 2019 liess sich die Gemeinde X._____ (nachfolgend Be-
schwerdegegnerin) zur beantragten aufschiebenden Wirkung im Verfah-
ren R 19 2 vernehmen und beantragte das Nichteintreten auf das Gesuch 
um aufschiebende Wirkung, eventualiter sei es abzuweisen. Mit Verfü-
gung vom 18. Januar 2019 erkannte der Instruktionsrichter der Be-
schwerde (vom 3. Januar 2019) im Verfahren R 19 2 keine aufschiebende 
Wirkung zu. 
6.
Am 11. Februar 2019 liess sich die Beschwerdegegnerin im Verfahren 
R 19 2 noch zur Sache vernehmen. Sie beantragte das Nichteintreten auf 
die Beschwerde. Eventualiter sei das vorliegende Verfahren zu sistieren 
bis zum Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden über die unter 
anderem von A._____, B._____, C._____, D._____, E._____, F._____ 
und G._____ am 21. Dezember 2018 erhobene Planungsbeschwerde be-
treffend den Arealplan Bahnhof. Subeventualiter sei die Beschwerde ab-
zuweisen. 
7.
Am 18. März 2019 replizierten die Beschwerdeführer im Verfahren R 19 2, 
wobei sie an ihren Anträgen gemäss Beschwerde vom 29. Dezember 
2018 (recte 3. Januar 2019) festhielten, die Abweisung des beschwerde-
gegnerischen Antrages auf Nichteintreten bzw. Verfahrenssistierung be-
antragten und ihre Argumentation vertieften.
8.
Die Beschwerdegegnerin duplizierte im Verfahren R 19 2 am 17. April 
2019 und hielt an ihren in der Vernehmlassung vom 11. Februar 2019 ge-
stellten Begehren fest und vertiefte ebenfalls ihre Argumentation.
9.
Anlässlich der Sitzung vom 19. November 2018 hatte der Gemeindevor-
stand der Gemeinde X._____ auch den Arealplan "Bahnhof" umfassend 
die APV, den Bestandesplan 1:500 und den Arealplan 1:500 beschlossen. 
Die öffentliche Bekanntgabe dieses Beschlusses erfolgte am 22. Novem-


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ber 2018 und die Beschwerdeauflage vom 23. November bis zum 24. De-
zember 2018. Der Arealplan "Bahnhof" legt die Rahmenbedingungen in 
den Bereichen Nutzung, Gestaltung und Erschliessung fest und stellt das 
Nutzungs- und Gestaltungskonzept im Sinne von Art. 58 Abs. 2 BG für die 
Bahnhofzone (BHZ) dar. Der Arealplanperimeter umfasst ca. 12'025 m², 
nämlich den bestehenden Parkplatz, die beiden Betriebsgebäude der 
Rhätischen Bahn (RhB), den alten Güterschuppen, den Bahnhofplatz und 
Teile der Q._____- und der R._____-Strasse. Der Perimeter wurde im Are-
alplan in drei Bereiche unterteilt, nämlich in einen ca. 3'366 m² grossen 
"Gewerbe und Wohnbereich", einen ca. 588 m² grossen "Schutzbereich 
Güterschuppen" und in einen ca. 5'914 m² umfassenden "Gewerbebereich 
mit untergeordneter Wohnnutzung". In Letzteren soll das regionale Ver-
waltungs- und Dienstleistungszentrum zu stehen kommen.
10.
Gegen den am 19. November 2018 beschlossenen Arealplan "Bahnhof" 
erhoben A._____, B._____, C._____, D._____, E._____, F._____, 
H._____, die I._____ AG, O._____ und P._____, J._____ sowie G._____, 
alle vertreten durch Letzteren, am 21. Dezember 2018 frist- und formge-
recht Planungsbeschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden. 
Sie beantragten zur Hauptsache die Nichtgenehmigung des Arealplans 
"Bahnhof" und die Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Eventuali-
ter sei die Angelegenheit an die Gemeinde X._____ zur erneuten Mitwir-
kungsauflage mit ergänzten Akten zurückzuweisen. In formeller Hinsicht 
wurde die Gewährung der aufschiebenden Wirkung und der Ausstand von 
Regierungsrat S._____ beantragt, weil dieser bezüglich des geplanten re-
gionalen Verwaltungs- und Dienstleistungszentrums des Kantons eine 
Kommunikation für die Öffentlichkeit verfasst habe. Die Beschwerdegeg-
nerin beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 11. Februar 2019 die Ab-
weisung der Planungsbeschwerde. Das Gesuch um aufschiebende Wir-
kung sei ebenfalls abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In der Replik 


- 7 -
vom 28. März 2019 beantragten die Beschwerdeführer zusätzlich, das 
Plangenehmigungs- und Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis das 
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden über die Beschwerde be-
treffend Ablehnung des Gesuchs um Durchführung einer Partial- oder To-
talrevision der Ortsplanung X._____ (Verfahren R 19 2) entschieden habe. 
Die Beschwerdegegnerin duplizierte am 17. April 2019, wobei sie an ihren 
Anträgen festhielt und die Abweisung des replicando gestellten Sistie-
rungsgesuches beantragte.
11.
Mit Beschluss vom 26. November 2019, mitgeteilt am 28. November 2019, 
wies die Regierung die Planungsbeschwerde vom 21. Dezember 2018 ab 
und auferlegte die Verfahrenskosten den Beschwerdeführenden. Eben-
falls abgewiesen wurde das Ausstandgesuch gegen Regierungsrat 
S._____ sowie weitere formelle Anträge. Gleichentags genehmigte die 
Regierung den Arealplan "Bahnhof" vom 19. November 2018, bestehend 
aus den APV, dem Bestandesplan 1:500 und dem Arealplan 1:500, im 
Sinne der Erwägungen mit der Empfehlung, die Schutzwürdigkeit der Bau-
ten auf den Parzellen Z.3._____ und Z.4._____ so rasch wie möglich zu 
prüfen, damit das Ergebnis vorliege, wenn ein Baubewilligungsverfahren 
aktuell werde. Zur Begründung wurde in materieller Hinsicht im Wesentli-
chen festgehalten, dass weder die von den Beschwerdeführern ins Feld 
geführten Ereignisse (RPG-Revision 1. Etappe vom 15. Juni 2012 [RPG 1; 
in Kraft seit 1. Mai 2014], Kantonale Richtplananpassung in den Bereichen 
Raumordnungspolitik und Siedlung [KRIP-S], Erlass des ZWG, angeblich 
stagnierende Bevölkerungsentwicklung in der Gemeinde) noch die von ih-
nen erwähnten Auswirkungen des (zukünftigen) Verwaltungszentrums auf 
die Umgebung ausreiche, um den Arealplan "Bahnhof" von der vorgängi-
gen Durchführung einer Gesamtrevision der Ortsplanung abhängig zu ma-
chen. Es sei nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde für die Schaffung 
der erforderlichen nutzungsplanerischen Basis für das (zukünftige) Ver-


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waltungszentrum am vorgesehenen Ort den Weg über eine (projektbezo-
gene) Teilrevision der Ortsplanung beschritten habe. Zudem wurde ver-
neint, dass mit dem Arealplan ein unzulässiges, falsches Planungsinstru-
ment für das vorgesehene Verwaltungszentrum mit den geplanten Dimen-
sionen gewählt worden sei.
12.
Mit Eingabe vom 13. Januar 2020 erhoben A._____, B._____, C._____, 
D._____, E._____, F._____, H._____, die I._____ AG, O._____ und 
P._____, J._____ sowie G._____, alle vertreten durch Letzteren, Be-
schwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und bean-
tragten die Aufhebung der Genehmigungs- und Beschwerdeentscheide 
der Regierung des Kantons Graubünden vom 26. November 2019 und des 
Entscheides des Gemeindevorstandes vom 19. November 2018 (Verfah-
ren R 20 2). Eventualiter sei die Angelegenheit an die Gemeinde X._____ 
zur Ergänzung der Auflageakten im Mitwirkungsbericht für eine Arealpla-
nung (im) Gebiet Bahnhof zurückzuweisen. Der Beschwerde sei die auf-
schiebende Wirkung zuzuerkennen und das Verfahren sei mit dem Be-
schwerdeverfahren R 19 2 zu vereinigen. Zur Begründung führten sie im 
Wesentlichen aus, dass der angefochtene Entscheid aufgrund der Mitwir-
kung von Regierungsrat S._____ nichtig sei, weil sich dieser bereits im 
Vorfeld der Genehmigungssitzung mit dieser Arealplanung abschliessend 
befasst und auch nach aussen kommuniziert habe. In materieller Hinsicht 
rügen die Beschwerdeführer insbesondere, dass der Grundgedanke der 
Wahrung demokratischer Rechte durch die Gemeinde und den Kanton ad 
absurdum geführt worden sei. Eine ähnliche oder zumindest sehr stark 
übereinstimmende Planung sei korrekterweise (bereits früher) der Ge-
meindeversammlung zur Genehmigung vorgelegt worden. Diese habe die 
Vorlage abgelehnt. Mit der jetzigen Vorlage werde der Volkswille umgan-
gen. Weiter stellten sich die Beschwerdeführer auf den Standpunkt, dass 
das Konstrukt der Arealplanung im vorliegenden Fall auch planungsrecht-


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lich nicht sachgerecht sei und der Planung auch überwiegende private In-
teressen gegenüberstünden. 
13.
In der Vernehmlassung zum vorliegenden Verfahren R 20 2 vom 3. Fe-
bruar 2020 nahm der Kanton Graubünden (nachfolgend Beschwerdegeg-
ner), vertreten durch die Regierung und wiedervertreten durch das Depar-
tement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) Stellung zur 
Beschwerde vom 13. Januar 2020 und beantragte in materieller Hinsicht 
sowie betreffend die Gewährung der aufschiebenden Wirkung die kosten-
fällige Abweisung der Beschwerde. Gegen den Antrag auf Vereinigung 
bzw. Zusammenlegung der verwaltungsgerichtlichen Verfahren R 19 2 
und R 20 2 opponierte er nicht. Zur Begründung wurde im Wesentlichen 
auf den angefochtenen (Planungs-)Beschwerdeentscheid vom 26. No-
vember 2019 verwiesen. Punktuell ergänzte er noch seine Standpunkte.
14.
Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Vernehmlassung zum vorlie-
genden Verfahren R 20 2 vom 20. Februar 2020 in materieller Hinsicht die 
kostenfällige Abweisung der Beschwerde. In formeller Hinsicht wurde die 
Abweisung des Gesuches um aufschiebende Wirkung bzw. Anordnung 
von vorsorglichen Massnahmen beantragt. Eventualiter sei dem Gesuch 
um Anordnung vorsorglicher Massnahmen (nur) insoweit zu entsprechen, 
als dass die Gemeinde X._____ (bei Erteilung einer Baubewilligung in An-
wendung des angefochtenen Arealplans während hängigem Verwaltungs-
gerichtsverfahrens) verpflichtet werde, in die Baubewilligung die Auflage 
aufzunehmen, wonach die Baufreigabe erst erfolge, wenn (1) das vorlie-
gende Rechtsmittelverfahren gegen den Arealplan abgeschlossen sei und 
wenn (2) der Arealplan im Rechtsmittelverfahren keine für das bewilligte 
Projekt massgebliche Korrekturen erfahre.
15.
Mit Verfügung vom 25. Februar 2020 erkannte der zuständige Instrukti-
onsrichter der Beschwerde im Verfahren R 20 2 keine aufschiebende Wir-


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kung zu. Dem beschwerdeführerischen Begehren, die Verfahren R 19 2 
und R 20 2 zusammenzulegen bzw. zu vereinigen wurde im Sinne der Er-
wägungen stattgeben. In der entsprechenden Erwägung 4 hielt der In-
struktionsrichter fest, dass die beiden Verfahren bis zum Abschluss der 
Beweisabnahme koordiniert ablaufen würden. Indessen sei heute noch 
nicht absehbar, ob die Mitteilung der Entscheidungen in einem einzigen 
oder gleichzeitig in zwei getrennten Urteilen erfolge. Diesbezüglich seien 
insbesondere prozessökonomische Aspekte entscheidend.
16.
Die Beschwerdeführer replizierten zum vorliegenden Verfahren R 20 2 am 
20. April 2020 und hielten unverändert an den gestellten Rechtsbegehren 
fest. Sie vertieften dabei ihre Argumentation. Dabei wiederholten sie auch 
verschiedene Editionsbegehren betreffend die Beschwerdegegnerin und 
den Beschwerdegegner sowie beantragten die Einholung von (weiteren) 
gutachterlichen Expertisen. 
17.
Die Beschwerdegegnerin duplizierte zum vorliegenden Verfahren R 20 2 
am 5. Mai 2020 und beantragte weiterhin die kostenfällige Abweisung der 
Beschwerde. Soweit sie den Editionsbegehren bereits (vorinstanzlich) 
nachgekommen sei, seien diese als gegenstandslos abzuschreiben. Im 
Übrigen seien die Editionsbegehren, namentlich betreffend das "Gemein-
devorstandsprotokoll der Sitzung vom 19. November 2018", abzuweisen. 
Ausserdem entgegnete sie den in der Replik vorgebrachten Ausführungen 
der Beschwerdeführer. Der Beschwerdegegner verzichtete am 6. Mai 
2020 auf eine Duplik und verwies im Übrigen auf den angefochtenen (Pla-
nungs-)Beschwerdeentscheid vom 26. November 2019 sowie die Ver-
nehmlassung vom 3. Februar 2020.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften, den 
Genehmigungs- und den (Planungs-)Beschwerdeentscheid des Be-


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schwerdegegners vom 26. November 2019 sowie die weiteren Akten, 
wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegend zu beurteilende Beschwerde richtet sich gegen den Regie-
rungsbeschluss vom 26. November 2019, mitgeteilt am 28. November 
2019, welcher die Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde X._____ 
bzw. den Arealplan "Bahnhof" zum Gegenstand hat. Im angefochtenen 
Beschwerdeentscheid wies die Regierung des Kantons Graubünden die 
Planungsbeschwerde vom 21. Dezember 2018 ab. Mit separatem Geneh-
migungsbeschluss vom 26. November 2019, mitgeteilt am 28. November 
2019 genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden den am 19. No-
vember 2018 vom Gemeindevorstand der Gemeinde X._____ beschlos-
senen Arealplan "Bahnhof", bestehend aus den Arealplanvorschriften, 
dem Bestandesplan 1:500 und dem Arealplan 1:500 mit einer Empfehlung. 
Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton 
Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes 
über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide 
der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen 
sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde ans Verwaltungsge-
richt weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht 
des Kantons Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit 
örtlich und sachlich zuständig. Das Verwaltungsgericht entscheidet 
gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung über Beschwerden 
gegen Entscheide der Regierung, womit das vorliegende, in Fünferbeset-
zung ergangene Urteil auch hinsichtlich der funktionellen Zuständigkeit die 
gesetzlichen Vorgaben erfüllt. Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 50 
VRG, wer vom angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdi-
ges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch be-
sondere Vorschrift dazu ermächtigt ist (vgl. dazu auch bereits die Be-


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schwerdelegitimation gemäss Art. 101 Abs. 2 KRG für die Planungsbe-
schwerde). Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die 
Raumplanung (RPG; SR 700) hat das kantonale Recht die (Be-
schwerde-)Legitimation (gegen Verfügungen und Nutzungspläne die sich 
auf das RPG oder seine eidgenössischen oder kantonalen Ausführungs-
bestimmungen stützen) mindestens im gleichen Umfang wie für die Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht 
(siehe dazu BGE 141 II 50 E.2.1 und 136 II 281 E.2.2; Art. 89 Abs. 1 des 
Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]) zu gewähr-
leisten (siehe BGE 141 II 50 E.2.2 und 136 II 281 E.2.1; Urteile des Bun-
desgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.1 f., 1C_475/2019 vom 
29. Januar 2020 E.3.3.1 und 1C_566/2017 vom 22. März 2018 E.2; vgl. 
dazu auch Art. 111 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer sind vom ange-
fochtenen Beschluss formell beschwert, da ihrem Antrag in der Planungs-
beschwerde vom 21. Dezember 2018 nicht entsprochen, sondern ihre Pla-
nungsbeschwerde abgewiesen wurde. Aufgrund der unwidersprochen ge-
bliebenen Darstellung der Beschwerdeführer, wonach sie Eigentümer 
bzw. Mieter von in der näheren Umgebung des von der Ortsplanungsrevi-
sion bzw. dem Arealplanperimeter betroffenen Gebiet gelegenen Liegen-
schaft sind, bzw. entsprechenden Grundbuchauszügen liegt hinsichtlich 
des Arealplanes unbestrittenermassen eine hinreichende Beziehungs-
nähe zur vorliegenden, strittigen Angelegenheit vor (vgl. dazu auch die Ak-
ten der Beschwerdeführer [Bf-act.] 1 bis 4). Die Beschwerdeführer sind 
vom angefochtenen Entscheid berührt und weisen im Rahmen der vorlie-
gend vor Verwaltungsgericht zulässigen Vorbringen ein schutzwürdiges 
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung auf. Die Beschwerde 
wurde zudem frist- und formgerecht eingereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 
f. VRG). Somit ist auf die Beschwerde einzutreten.


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2.
Zur Kognition des Verwaltungsgerichts in der vorliegenden Angelegenheit 
ist noch folgendes zu bemerken. Vorliegend wirkt das Verwaltungsgericht 
als zweite kantonale Rechtsmittelinstanz, womit in solchen raumplanungs-
rechtlichen Angelegenheiten bloss die (ordentliche) Kognition nach Art. 51 
Abs. 1 VRG gilt. Demnach überprüft das Verwaltungsgericht den Sachver-
halt und Rechtsfragen frei. Der Prüfungsumfang beschränkt sich bezüglich 
der Ermessensausübung aber auf eine Rechtskontrolle, das heisst auf die 
Prüfung, ob die Ermessensausübung mit Rechtsfehlern im Sinne der Er-
messensüberschreitung bzw. eines Ermessensmissbrauchs behaftet ist 
(vgl. zum Ganzen Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons 
Graubünden [VGU] R 18 69 vom 7. Januar 2020 E.2, R 18 60 vom 2. De-
zember 2019 E.2, R 17 44 vom 2. Dezember 2019 E.1.2, R 17 50 vom 
2. Dezember 2019 E.1.2, R 17 63 vom 14. November 2017 E.4a f., R 16 
51 vom 10. Januar 2017 E.1b und R 14 3 vom 21. Oktober 2014 E.2d 
m.w.H.; vgl. auch zur Frage der im Lichte von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG 
nötigen Kognition der zweiten kantonalen Rechtsmittelinstanz: Urteil des 
Bundesgerichts 1C_229/2019 vom 27. August 2020 E.3.2).
3.
Vorgängig ist auf die von den Beschwerdeführern geltend gemachte Nich-
tigkeit des angefochtenen (Planungs-)Beschwerdeentscheides vom 
26. November 2019 aufgrund der Verletzung von Ausstandsregeln infolge 
der Mitwirkung von Regierungsrat S._____ am angefochtenen Entscheid 
einzugehen bzw. die Rechtmässigkeit des abgelehnten Ausstandsgesu-
ches zu prüfen.
3.1.
Die Beschwerdeführer führen dazu aus, dass in dieser, für die Gemeinde 
X._____ und den Kanton Graubünden extrem wichtigen, Angelegenheit 
eine absolute Objektivität in der Sache selbst auch seitens der Regierung 
gewährleistet sein müsse. Regierungsrat S._____ habe die für die Öffent-
lichkeit gedachte Mitteilung vom 19. April 2018 verfasst bzw. eine solche 
verfassen lassen (siehe Bf-act. 7). Somit habe Regierungsrat S._____ 


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natürlich Partei bezogen und trotzdem am (späteren) Entscheidungsver-
fahren teilgenommen. Dabei habe er sich weit vor der Genehmigungssit-
zung (vom 26. November 2019) mit der vorliegend Anfechtungsgegen-
stand bildenden Arealplanung (vor-)befasst. Wenn sich ein Mitglied einer 
entscheidenden Behörde in einer Streitangelegenheit aber vor der (Ent-
scheidungs-)Sitzung damit befasse, sich eine Meinung bilde und diese öf-
fentlich bekannt gebe, so dürfe es an der entscheidenden Sitzung nicht 
teilnehmen. Die Beschwerdeführer würden benachteiligt, weil sich eines 
der fünf Mitglieder doch bereits vor der abschliessenden Sitzung festgelegt 
habe, notabene bevor überhaupt eine (Planungs-)Beschwerde eingereicht 
worden sei. Im Interesse eines korrekten Vorgehens der Regierung im 
Sinne von Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft (BV; SR 101), werde deshalb die Nichtigkeit des angefochtenen 
Entscheides beantragt.
3.2.
Der Beschwerdegegner verwies in seiner Vernehmlassung vom 3. Fe-
bruar 2020 auf die entsprechende Erwägung im angefochtenen (Pla-
nungs-)Beschwerdeentscheid vom 26. November 2019. Dort wurde ein 
bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestelltes Ausstandsgesuch behan-
delt und festgehalten, dass der Ausstand eines Mitgliedes des Regie-
rungsrates in Art. 11 des kantonalen Regierungs- und Verwaltungsorgani-
sationsgesetzes (RVOG; BR 170.300) und Art. 6a VRG geregelt sei. Die 
Beschwerdeführer vermöchten aber nicht darzulegen, gestützt auf welche 
Norm Regierungsrat S._____ in den Ausstand zu treten habe. Aus der 
erwähnten Medienmitteilung vom 19. April 2018 der Standeskanzlei, wo-
nach der Kanton gemäss seiner Immobilienstrategie für das Gebiet 
Y._____ ein regionales Verwaltungszentrum realisieren möchte, könnten 
die Beschwerdeführer nichts zugunsten ihres Ausstandsgesuches ge-
genüber Regierungsrat S._____ ableiten. Dies unbesehen des Umstan-
des, dass Regierungsrat S._____ als Vorsteher des für das kantonale 


- 15 -
Hochbauamt zuständigen Departements in der erwähnten Medienmittei-
lung als Auskunftsperson bezeichnet worden sei. Das Ausstandbegehren 
gegen Regierungsrat S._____ werde – unter Ausschluss des Betroffenen 
gemäss Art. 11 Abs. 4 RVOG – abgewiesen.
3.3.
Die von den Beschwerdeführern beantragte Nichtigkeitsfolge infolge der 
Verletzung von Ausstandsregeln kommt nur in besonders schwerwiegen-
den Fällen in Frage und sie wäre auch von Amtes wegen zu berücksichti-
gen. Ein besonders schwerwiegender Fall wäre etwa insbesondere anzu-
nehmen, wenn durch das Behördenmitglied ein (direkter) persönlicher, na-
mentlich finanzieller, Vorteil verfolgt würde (siehe BGE 136 II 383 E.4.1 
und 4.5; Urteil des Bundesgerichts 2C_178/2020 vom 19. Juni 2020 E.2.2 
f.; HäFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1117). Vorliegend sind keinerlei Gründe er-
sichtlich und werden von den Beschwerdeführern auch nicht substantiiert 
dargetan, dass der angefochtene Entscheid an einem solchen besonders 
schweren Mangel leiden könnte (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 
2C_178/2020 vom 19. Juni 2020 E.2.3 ff.). Insofern kann in jedem Fall 
nicht von einer Nichtigkeit des angefochtenen Entscheides ausgegangen 
werden.
3.4.
Der Kanton Graubünden regelt die Ausstandpflicht der Regierung nament-
lich in Art. 11 RVOG. Nach dessen Abs. 1 hat ein Regierungsmitglied dann 
in Ausstand zu treten, wenn es selbst, die Ehegattin oder der Ehegatte, 
die eingetragene Partnerin oder der eingetragene Partner, eine Person, 
mit welcher es eine faktische Lebensgemeinschaft führt oder einer seiner 
Verwandten oder Verschwägerten bis zum vierten Grad an einem Be-
schluss der Regierung ein unmittelbares persönliches Interesse haben 
(Art. 11 Abs. 1 lit. a RVOG). Ausserdem hat ein Regierungsmitglied in den 
Ausstand zu treten, wenn die Regierung über Beschwerden gegen eine 
eigene Departementsverfügung entscheidet (Art. 11 Abs. 1 lit. b RVOG). 


- 16 -
Gemäss Art. 11 Abs. 2 RVOG ist ein unmittelbares persönliches Interesse 
nur anzunehmen, wenn sich aus dem betreffenden Beschluss für eine der 
in Art. 11 Abs. 1 RVOG genannten Personen einen direkten Vor- oder 
Nachteil ergeben kann. Im Übrigen richtet sich der Ausstand im Bereich 
der Rechtspflege nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflege-
gesetzes (Art. 11 Abs. 1 letzter Satz ROVG). Vorliegend ist die Regierung 
mit der Erledigung der Planungsbeschwerde im Bereich der Rechtspflege 
tätig geworden. Das hat zur Folge, dass sich der Ausstand (auch) nach 
Art. 6a - 6c VRG richtet. In Art. 6a VRG werden die Ausstandsgründe auf-
gezählt. Art. 6b VRG regelt die Anzeigepflicht und das Ausstandbegehren. 
Art. 6c Abs. 1 lit. b VRG legt schliesslich fest, dass die Kollegialbehörde 
bei streitigem Ausstand in Ausstandsfällen ihrer Mitglieder in Abwesenheit 
der betroffenen Person entscheidet (vgl. VGU A 11 13, 14, 15, 17 und 18 
vom 25. Oktober 2011 E.3a).
Für nichtrichterliche Behörden gewährleistet Art. 29 Abs. 1 BV den An-
spruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Das Gebot der Unbefangen-
heit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts. Die für Gerichte geltenden 
Anforderungen an die Unbefangenheit können aber nicht unbesehen auf 
das (erstinstanzliche) Verwaltungsverfahren und verwaltungsinterne 
Rechtsmittelverfahren übertragen werden. Gerade die systembedingten 
Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaf-
fung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt. Bei Exekutivbehörden 
ist auch zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumu-
lation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht. Regierungs-
behörden sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein 
zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie 
tragen zugleich eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter 
öffentlicher Aufgaben. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung damit im öf-
fentlichen Interesse und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt 


- 17 -
nicht bereits darin eine unzulässige Vorbefassung. Ob eine systembedingt 
vorbefasste Amtsperson tatsächlich voreingenommen erscheint, entschei-
det sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls (vgl. BGE 140 I 
326 E.5.2, 137 II 431 E.5.2 und 127 I 196 E.2b; Urteile des Bundesgerichts 
2C_382/2018 vom 15. März 2019 E.2.3, 1C_388/2018 vom 8. Januar 
2019 E.3.2, 1C_517/2017 vom 18. Dezember 2017 E.4.2, 1C_278/2010 
vom 31. Januar 2011 E.2.2 ff. und 1C_436/2009 vom 3. Februar 2010 
E.2.3.2; vgl. auch VGU A 11 13, 14, 15, 17 und 18 vom 25. Oktober 2011 
E.2 und R 09 49 vom 15. Dezember 2009 E.2). Nicht richterliche Amtsper-
sonen haben im Wesentlichen nur dann in den Ausstand zu treten, wenn 
sie an der zu behandelnden Sache namentlich ein persönliches Interesse 
haben (siehe Urteile des Bundesgerichts 2C_717/2018 vom 24. Januar 
2020 E.4.1 und 2C_382/2018 vom 15. März 2019 E.3). Doch auch im Ver-
waltungsverfahren bzw. im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren 
verbietet sich eine Mitwirkung von (systembedingt vorbefassten) Amtsper-
sonen, soweit diese analog zu Art. 30 Abs. 1 BV – nach objektiven Ge-
sichtspunkten – den Anschein einer tatsächlichen Voreingenommenheit 
erwecken, wobei an die Unbefangenheit von Mitgliedern einer Rechtsmit-
telinstanz relativ hohe Anforderungen zu stellen sind (vgl. Urteile des Bun-
desgerichts 2C_717/2018 vom 24. Januar 2020 E.4.1, 2C_382/2018 vom 
15. März 2019 E.2.3 und 2C_142/2018 vom 3. August 2018 E.3.1 f., je 
m.H.a. BGE 139 II 121 E.5.1, sowie 1C_517/2017 vom 18. Dezember 
2017 E.4.2). Der Kern der Garantie der Unbefangenheit ist sowohl für 
Richter wie auch Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Be-
urteilung des Sachverhalts nicht bereits (abschliessend) festgelegt haben 
(siehe BGE 140 I 326 E.5.2; Urteile des Bundesgerichts 2C_426/2018 
vom 25. März 2019 E.5.2 und 1C_517/2017 vom 18. Dezember 2017 
E.4.2). Ein Anschein der Befangenheit könnte etwa aufgrund einer (funk-
tionellen) Vorbefassung, beispielsweise infolge einer Ämterkumulation, 
oder einer vorgängigen Äusserung grundsätzlich in Frage kommen (siehe 


- 18 -
Urteil des Bundesgerichts 1C_517/2017 vom 18. Dezember 2017 E.4.3 f. 
und 4.6).
3.5.
Vorliegend nehmen die Beschwerdeführer nicht konkret Bezug auf die 
Ausstandsbestimmungen gemäss Art. 11 RVOG bzw. Art. 6a ff. VRG und 
rügen somit auch nicht konkret eine Verletzung von kantonalem Recht. Sie 
leiten die Befangenheit von Regierungsrat S._____ in der vorliegenden 
Angelegenheit aus der Medienmitteilung der Standeskanzlei vom 19. April 
2018 (siehe Bf.-act. 7) betreffend das geplante regionale Verwaltungszen-
trum des Kantons in X._____ bzw. im Arealplanperimeter ab, weil er da-
durch bereits Partei bezogen habe. Damit ist also in erster Linie eine Be-
fangenheit infolge von vorgängigen Äusserungen angesprochen. Dazu ist 
zu bemerken, dass in der erwähnten Medienmitteilung Regierungsrat 
S._____ – infolge seiner Funktion als Vorsteher des damaligen Bau-, Ver-
kehrs- und Forstdepartements (BVFD; heute: Departement für Infrastruk-
tur, Energie und Mobilität [DIEM]) als Auskunftsperson aufgeführt wurde. 
Es wurde insbesondere darüber informiert, dass gemäss kantonaler Im-
mobilienstrategie in X._____ ein Verwaltungszentrum geschaffen werden 
solle. Nach einer Standortevaluation habe sich ein Neubau auf dem Areal 
der Rhätischen Bahn (RhB) beim Bahnhof herauskristallisiert und für das 
entsprechende Grundstück sei ein Vorvertrag abgeschlossen worden. 
Zukünftig sollen 13 Dienste zentral an einem Ort Dienstleistungen für die 
Bürgerinnen und Bürger erbringen und ein solches Verwaltungszentrum 
führe auch zu einer effizienteren Zusammenarbeit und geringeren Raum-
kosten. Bei optimalem Verlauf der Planungs- und Bewilligungsverfahren 
auf kommunaler und kantonaler Ebene sowie einer Zustimmung durch das 
Bündner Stimmvolk, könne ein Baubeginn im Frühjahr 2022 bzw. die In-
betriebnahme im Frühjahr 2025 erfolgen. Die vorstehenden Ausführungen 
zeigen klar auf, dass eine (allfällige) Mehrfachbefassung von Regierungs-
rat S._____ in jedem Fall als systemimmanent sowie im öffentlichen Inter-


- 19 -
esse liegend einzustufen wäre. Zum einen als zuständiger Departements-
vorsteher betreffend das geplante regionale Verwaltungszentrum des 
Kantons (vgl. für die Zugehörigkeit des Hochbauamtes zum DIEM: An-
hang 1 Ziffer 2.5 lit. b zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsver-
ordnung [RVOV; BR 170.310]) und andererseits in Erfüllung der gesetzli-
chen Aufgabe als Mitglied der Genehmigungs- und Beschwerdeinstanz im 
Sinne von Art. 49 Abs. 1 bzw. Art. 101 KRG für den Arealplan als Bestand-
teil der kommunalen Grundordnung. Dabei handelt es sich um die Wahr-
nehmung von unterschiedlichen öffentlichen Funktionen und dies wider-
spricht auch nicht dem kantonalen Recht betreffend Unvereinbarkeiten 
gemäss Art. 3 RVOG und Art. 22 der Verfassung des Kantons Graubün-
den (KV; BR 110.100). In der entsprechenden Mitteilung wurde auch ex-
plizit auf noch erforderliche und offene Planungs- und Bewilligungsverfah-
ren auf kommunaler und kantonaler Ebene hingewiesen, was gegen eine 
bereits zu diesem Zeitpunkt (abschliessend) festgelegten Beurteilung des 
Sachverhalts bzw. eine persönliche Vorbefassung spricht (vgl. zum Gan-
zen auch die Beurteilung der Ausstandsbegehren durch das Bundesge-
richt im Urteil 1C_517/2017 vom 18. Dezember 2017 E.4.3 f. und 4.6; 
siehe auch Urteil des Bundesgerichts 1P.591/2006 vom 9. Mai 2007 E.5). 
Im Ergebnis ist also die Mitwirkung von Regierungsrat S._____ an der Ab-
weisung der Planungsbeschwerde vom 21. Dezember 2018 im angefoch-
tenen Entscheid vom 26. November 2019 nicht zu beanstanden.
4.
Hinsichtlich des von den Beschwerdeführern beantragten Augenscheins 
ist zu bemerken, dass ein solcher gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. e VRG als 
Beweismittel der Abklärung des Sachverhalts dient. Vorliegend ergibt sich 
dieser aber in hinreichendem Masse aus den Akten. Dies gilt auch für das 
Richtprojekt gemäss der Machbarkeitsstudie für das regionale Verwal-
tungs- und Dienstleistungszentrum. Somit erweist sich ein Augenschein 
für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit als nicht erforderlich 


- 20 -
und der Antrag ist in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen (vgl. 
BGE 144 II 427 E.3.1.3, 141 I 60 E.3.3 und 136 I 229 E.5.3). Eine Expertise 
betreffend Verkehrsplanung im Gebiet Bahnhofzone/R._____, wie sie von 
den Beschwerdeführern ebenfalls beantragt wurde (siehe dazu auch die 
nachstehende Erwägung 6.4.1) und die sich auch über die Luftbelastung 
durch den anfallenden Verkehr im Bahnhofareal und Dorfzentrum sowie 
die Verkehrsentwicklung im Dorfzentrum (inkl. der damit zusammenhän-
genden Luft- und Lärmbelastung) zu äussern hätte, ist mangels Relevanz 
von Teilen dieser Fragestellung für das vorliegende Verfahren sowie in 
antizipierter Beweiswürdigung ebenfalls abzuweisen (siehe auch nachste-
hende Erwägungen 6.4.2 ff.). Zu der von den Beschwerdeführern eben-
falls verlangten Expertise über die konkrete Einhaltung der demokrati-
schen Rechte im vorliegenden Fall ist zu bemerken, dass die Relevanz 
einer politischen Fragestellung – soweit es sich nicht ohnehin um eine vom 
Gericht selbst zu beantwortende Rechtsfrage handeln würde (vgl. dazu 
BGE 125 II 392 E.5c und 113 II 429 E.3a) – im vorliegenden Verfahren 
ebenfalls nicht ersichtlich ist (siehe dazu auch die nachstehende Erwä-
gung 5.4). Zu den Editionsanträgen ist festzuhalten, dass diese Unterla-
gen im Wesentlichen bereits in den Akten liegen (siehe etwa Belege 10.1 
ff. in der Beilage 2 der Akten des Beschwerdegegners [Bg1-act. 2] und Be-
lege 10.1 ff. in den Akten der Beschwerdegegnerin im Verfahren R 19 2) 
oder deren Relevanz für das Gericht für die massgebenden Fragestellun-
gen nicht erstellt ist.
5.1.
Die Beschwerdeführer rügen eine Umgehung der dem Souverän zuste-
henden demokratischen Rechte. Gemäss der Arbeitshilfe zum KRG vom 
1. Dezember 2010 – verfasst durch den Juristen für Raumplanung im De-
partement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden – sei gemäss 
Art. 46 Abs. 2 KRG die mögliche Abweichung (im Rahmen eines Areal-
plans) in Bezug auf die Art der Nutzung und das Nutzungsmass sowohl 


- 21 -
räumlich als auch inhaltlich und – mangels kommunaler Abstimmung über 
Arealpläne – aufgrund der Rücksichtnahme auf den Souverän begrenzt. 
Namentlich gestützt darauf gelangen die Beschwerdeführer zum Schluss, 
dass Art. 46 RPG (recte KRG) das Ziel verfolge, planungsrechtliche Pro-
zeduren zu vereinfachen und zwar durch die Übertragung gewisser Kom-
petenzen auf die Gemeindeexekutive. Dem Schutzbedürfnis des Einzel-
nen werde dadurch Rechnung getragen, dass entsprechende Verfügun-
gen oder gesetzgeberische Akte der Genehmigung durch die Regierung 
unterlägen und ausserdem dem Einzelnen die Möglichkeit der Mitwirkung 
eingeräumt werde. Die Beschwerdeführer werfen dem Beschwerdegegner 
und der Beschwerdegegnerin vor, den Grundgedanken der Wahrung de-
mokratischer Rechte ad absurdum zu führen, wobei die Gemeindever-
sammlung einer ähnlichen oder zumindest stark übereinstimmenden Pla-
nung (im Jahre 2012) die Genehmigung verweigert habe. Um dem politi-
schen Risiko einer (erneuten) Ablehnung durch die Stimmbevölkerung zu-
vorzukommen, habe die Gemeinde das Arealplanverfahren anstelle einer 
Zonenplan- bzw. Ortsplanungsrevision gewählt. Replicando erachteten 
die Beschwerdeführer es als zentral, dass die Beschwerdegegnerin die 
Gründe für das Scheitern der Ortsplanungsrevision betreffend das Bahn-
hof Areal hätte eruieren müssen. Dabei wiederholten sie ihre Vorwürfe be-
treffend die Verhinderung eines korrekten Abstimmungsverfahrens, wo 
der Souverän dazu (verbindlich) Stellung nehmen könnte. Ausserdem er-
gänzten sie, dass der Souverän damals klar und eindeutig entschieden 
habe, dass er keine zusätzlichen Infrastrukturen als nötig erachtete und 
die damit verbundenen verkehrstechnischen Nachteile in keinem Verhält-
nis zum erzielten Ergebnis stünden. Unter Bezug auf einen Bericht aus der 
lokalen Presse vom 7. Juli 2012 wurde geschildert, dass aus der Sicht der 
Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Eindruck geherrscht habe, dass 
die damalige Ortsplanungsrevision klar den Interessen der RhB und nicht 
jener der Gemeinde dienen sollte. Grundsätzlich sei auch in Frage gestellt 


- 22 -
worden, ob X._____ überhaupt ein Dienstleistungszentrum benötige, exis-
tierten doch bereits eine Gewerbezone N._____ und das (Dorf-)Zentrum 
mit Verkaufsgeschäften, Hotels und Restaurants. Gemäss Äusserungen 
von Stimmbürgern sei der Bedarf an sich in Frage gestellt und vor der Ge-
fahr einer Entleerung des Dorfkerns gewarnt worden. Schliesslich sei auch 
moniert worden, dass ein Mehrverkehr entlang der Bahnhofstrasse und in 
die dahinterliegenden Quartiere der Bevölkerung nicht mehr zuzumuten 
sei.
5.2.
Gemäss dem Beschwerdegegner sind die rechtlichen Voraussetzungen 
für die Wahl des Planungsinstruments "Arealplan" für die vorliegende Pla-
nungsaufgabe gegeben. Dazu verwies er insbesondere auf den angefoch-
tenen (Planungs-)Beschwerdeentscheid. Darin wurde namentlich festge-
halten, dass weder die von den Beschwerdeführern ins Feld geführten Er-
eignisse (RPG-Revision 1. Etappe vom 15. Juni 2012 [RPG 1; in Kraft seit 
1. Mai 2014], Kantonale Richtplananpassung in den Bereichen Raumord-
nungspolitik und Siedlung [KRIP-S], Erlass des Bundesgesetzes über 
Zweitwohnungen [ZWG; SR 702], angeblich stagnierende Bevölkerungs-
entwicklung in der Gemeinde) noch die von ihnen erwähnten Auswirkun-
gen des (zukünftigen) Verwaltungszentrums auf die Umgebung ausreich-
ten, um den Arealplan "Bahnhof" von der vorgängigen Durchführung einer 
Gesamtrevision der Ortsplanung abhängig zu machen. Es sei nicht zu be-
anstanden, dass die Gemeinde für die Schaffung der erforderlichen nut-
zungsplanerischen Basis für das (zukünftige) Verwaltungszentrum am vor-
gesehenen Ort den Weg über eine (projektbezogene) Teilrevision der 
Ortsplanung beschritten habe. Zudem wurde verneint, dass mit dem Are-
alplan ein unzulässiges, falsches Planungsinstrument für das vorgese-
hene Verwaltungszentrum mit den geplanten Dimensionen gewählt wurde. 
Es treffe nicht zu, dass die Beplanung eines derart grossen Gebietes aus 
demokratischen Gründen unbedingt eines dem Volksentscheid unterlie-


- 23 -
genden Planungsinstrumentariums bedürfe. Das KRG begrenze den Are-
alplan nicht auf eine bestimmte Maximalgrösse. Zudem bestehe vorlie-
gend auch eine vom Volk abgesegnete Grundordnung, welche sowohl die 
zulässigen, vorliegend zur Debatte stehenden Nutzungen (Wohnen, Ge-
werbe, Dienstleistungen) erlaube, als auch mittels Parametern das (mög-
liche) Mass der Nutzung hinreichend bestimme. Denn aufgrund der zuläs-
sigen Gebäudeabmessungen (anhand der Regelbauweise) hätte auf dem 
Areal eine anrechenbare Geschossfläche (aGF) von 8'160 m2 realisiert 
werden können, welche im Arealplan "Bahnhof" aber auf 7'000 m2 redu-
ziert worden sei. Ausserdem sei es gemäss Art. 46 Abs. 2 KRG keines-
wegs unzulässig, im Rahmen eines Arealplanes von der Grundordnung 
abzuweichen. Die entsprechenden Voraussetzungen seien vorliegend so-
wohl betreffend die maximale Gebäudelänge – namentlich unter Mit-
berücksichtigung der Abweichungsmöglichkeit gemäss Art. 44 Abs. 4 
Spiegelstrich 2 des kommunalen Baugesetzes (BG) betreffend Gebäu-
delängen im Quartierplanverfahren – als auch betreffend die Verschie-
bung bzw. dem Neuanlegen einer Strassenanlage erfüllt. Ebenso wenig 
lasse sich der angefochtene Arealplan "Bahnhof" inhaltlich beanstanden. 
Der Arealplan stelle ein sachgerechtes Nutzungs- und Gestaltungskon-
zept im Sinne von Art. 58 Abs. 2 BG dar, wobei die getroffenen Lösungen 
auf einem ortsbaulich und gestalterisch hohen Ansprüchen genügenden 
Richtprojekt basiere. Mit dem vorliegenden Arealplan "Bahnhof" könne si-
chergestellt werden, dass eine richtplankonforme, sinnvolle und qualitativ 
hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen in einem mit dem öffentli-
chen Verkehr sehr gut erschlossenen Gebiet bewirkt werde.
5.3.
Die Beschwerdegegnerin entgegnete dem Vorwurf einer angeblichen Um-
gehung demokratischer Rechte primär mit dem Einwand, dass gemäss 
Art. 25 Abs. 4 KRG i.V.m. Art. 44 Abs. 4 BG im Rahmen von Folgeplanun-
gen betreffend Grenzabstände, Gebäudeabstände und Gebäudelängen 


- 24 -
von der Regelbauweise abgewichen werden dürfe. Dies im Gegensatz zu 
einer Abweichung von der maximal zulässigen Ausnützungsziffer (AZ). 
Zudem habe das im Jahr 2012 abgelehnte Projekt bzw. die damalige Orts-
planungsrevision im Hochbaubereich eine maximale aGF von 10'000 m2 
zugelassen, was über der Regelbauweise gelegen habe. Der vorliegend 
strittige Arealplan sehe gemäss Art. 4 Abs. 2 der Arealplanvorschriften 
(APV; siehe Bg1-act. 4) im unüberbauten Bahnhofsbereich "Gewerbebe-
reich mit untergeordneter Wohnnutzung" eine aGF von minimal 5'400 m2 
(recte 5'600 m2) und maximal 7'000 m2 vor, womit die Vorgaben der 
Grundordnung – im Unterschied zur im Jahr 2012 gescheiterten Ortspla-
nungsrevision (siehe dazu Belege 10.2 und 10.3 [Art. 6 der Vorschriften 
zum Generellen Gestaltungsplan Bahnhof sowie Genereller Gestaltungs-
plan Bahnhof 1:1000] in Bg 1-act. 2) – eingehalten würden und eine Pla-
nung auf Stufe Folgeplanung (mittels Arealplan) zulässig und zweckmäs-
sig sei. In diesem Zusammenhang wurde auch noch erwähnt, dass im Bei-
zugsgebiet (des Arealplanes) gemäss Regelbauweise ein aGF von 
8'160 m2 möglich wäre (siehe dazu nachstehende Erwägung 6.3.5). Die 
Gründe für das Scheitern der Ortsplanungsrevision im Jahre 2012 seien 
vorliegend irrelevant und könnten vom heutigen Gemeindevorstand – der 
damals überwiegend noch nicht im Amt gewesen sei – auch nicht mehr 
genau nachvollzogen werden, wobei für die damalige Planung zudem 
auch ein anderes Planungsbüro verantwortlich gewesen sei. Ausserdem 
erwachse eine vom Souverän abgelehnte Planung nicht derart in materi-
elle Rechtskraft, dass gleiche oder ähnliche Vorhaben nicht mehr zum Ge-
genstand einer Planung gemacht werden dürften. Ohnehin würden die Be-
schwerdeführer verkennen, dass ihre weitgehend politische Argumenta-
tion einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich sei, habe 
doch das Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 51 Abs. 1 VRG den 
(Genehmigungs- und Planungsbeschwerde-)Entscheid der Regierung als 
(zweite) kantonale Rechtsmittelinstanz auf Rechtsverletzungen einsch-


- 25 -
liesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie un-
richtige oder unvollständige Feststellungen des rechtserheblichen Sach-
verhalts (lit. b) zu überprüfen. Vorliegend könne nicht ansatzweise von ei-
ner Rechtsverletzung im Sinne von Art. 51 VRG gesprochen werden. Da-
bei sei in erster Linie zu beachten, dass der Souverän das Arealplangebiet 
(letztmals) im Jahre 2004 (wohl 2005 gemeint; Totalrevision des BG wurde 
am 15. Dezember 2005 von der Gemeindeversammlung beschlossen) 
rechtskräftig der BHZ zugewiesen habe. Gemäss Art. 58 Abs. 2 BG dürfe 
seither dieses Gebiet mit einem "Nutzungs- und Gestaltungskonzept" ent-
sprechend der im Zonenschema definierten Regelbauweise sehr dicht 
überbaut werden (13 m Gebäudehöhe, 16 m Firsthöhe, 30 m Gebäu-
delänge, 5 m Gebäudeabstand; vgl. das Zonenschema gemäss Art. 45 
BG). Weil gemäss Art. 25 Abs. 4 KRG i.V.m. Art. 44 Abs. 4 BG im Rahmen 
einer Folgeplanung betreffend Grenz- und Gebäudeabstände sowie Ge-
bäudelänge von der Regelbauweise abgewichen werden könne, erweise 
sich der vorliegend strittige Arealplan als vollständig gesetzeskonform und 
es liege keine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 51 Abs. 1 VRG vor. Mit 
dem vorliegenden Arealplan werde die rechtskräftig beschlossene Grund-
ordnung inhaltlich konkretisiert, womit sich eine erneute Befragung der 
Gemeindeversammlung zu den von ihr bereits rechtskräftig entschiedenen 
Fragen bzw. Festsetzungen nicht aufdränge und anlässlich der geschei-
terten Ortsplanungsrevision im Jahre 2012 sollte die Nutzungsintensität 
um ca. 20 % (8'160 m2 aGF auf neu 10'000 m2 aGF) erhöht werden. Trotz 
der abgelehnten Revision der Ortsplanung, habe die rechtskräftige Orts-
planung aus dem Jahre 2004 (wohl 2005/2006 gemeint), die eine aGF von 
8'160 m2 aGF zulasse, weiterhin Bestand.
5.4.
Beim Arealplan handelt es sich – obwohl er wie der Quartierplan nach 
Art. 51 ff. KRG ein (fakultatives) Planungsmittel der Folgeplanung darstellt 
– um einen Plan der Grundordnung. Er bedarf der Genehmigung durch die 


- 26 -
Regierung (siehe Art. 49 Abs. 1 i.V.m. Art. 22 Abs. 2 KRG, Art. 19a Abs. 2 
Ziffer 1 KRG und Art. 25 Abs. 2 Satz 2 KRG; Botschaft der Regierung des 
Kantons Graubünden an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004 zur Revision 
des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG-Revision], 
Heft Nr. 3/2004-2005 [nachfolgend Botschaft KRG 2004], S. 304, 322 und 
327). Der Arealplan legt gemäss Art. 46 Abs. 1 KRG die Entwicklung, Ge-
staltung und Erneuerung von Siedlungen sowie von Projekten in der Land-
schaft fest. Er kann Elemente des Zonenplans (ZP), des Generellen Ge-
staltungsplans (GGP) und des Generellen Erschliessungsplans (GEP) 
enthalten und mit Vorschriften ergänzt werden. Abweichungen vom Zo-
nenplan und von der Regelbauweise sind nach Art. 46 Abs. 2 KRG zuläs-
sig, wenn keine überwiegenden nachbarlichen Interessen entgegenste-
hen. Art und Mass der Nutzung dürfen nur für räumlich begrenzte Flächen 
zur Entflechtung von Nutzungen oder Herstellung zweckmässiger Zonen-
grenzen geändert werden. Gemäss Art. 25 Abs. 4 KRG – in der am 
25. Oktober 2018 beschlossenen und per 1. April 2019 von der Regierung 
in Kraft gesetzten Fassung – können die Gemeinden vorsehen, dass im 
Rahmen von Quartierplänen und Arealplänen von der (in den Zonenvor-
schriften für Bauzonen des Baugesetzes zu regelnden) Regelbauweise im 
Sinne von Art. 25 Abs. 1 KRG abgewichen werden darf, wobei die Voraus-
setzungen und der Umfang der Abweichungen im Baugesetz festzulegen 
sind. Bei Arealplänen betrifft dies nur die im Vergleich zur ohnehin beste-
henden Abweichungsmöglichkeit gemäss Art. 46 Abs. 2 KRG hinausge-
hende Abweichungen (siehe Botschaft der Regierung des Kantons 
Graubünden an den Grossen Rat vom 26. Juni 2018 zur Teilrevision des 
kantonalen Raumplanungsgesetzes, Heft Nr. 5/2018-2019 [nachfolgend 
Botschaft KRG-Revision 2018], S. 439). Ist das Mass der Nutzung für ein-
zelne Bauzonen als Richtwert oder Rahmen bestimmt, legt der Arealplan 
die genauen Gebäudeabmessungen und Nutzungsziffern fest (Art. 46 
Abs. 2 Satz 3 KRG). Der Arealplan wird erlassen für Gebiete, für die (in 


- 27 -
einem Bestandteil der Grundordnung) eine Folgeplanung festgelegt ist 
und er kann für weitere Gebiete innerhalb oder ausserhalb der Bauzonen 
erlassen werden (Art. 46 Abs. 3 KRG). Wird (bereits) im Zonenplan eine 
Arealplanung als Folgeplanung vorgesehen, legen die Gemeinden zusam-
men mit der Abgrenzung des Gebietes die Rahmenbedingungen für die 
Folgeplanung fest (Art. 46 Abs. 4 KRG). Zuständig für den Erlass von Are-
alplänen ist der Gemeindevorstand, sofern die Gemeinden dafür nicht aus-
drücklich den Gemeinderat (Gemeindeparlament) für zuständig erklären 
(siehe Art. 48 Abs. 2 KRG; Botschaft KRG 2004, S. 326). Das rechtskräf-
tige, von der Gemeindeversammlung am 15. Dezember 2005 (und seither 
mehrmals revidierte) BG der Gemeinde X._____ ändert die Zuständigkeit 
des Gemeindevorstandes für den Erlass von Arealplänen nicht ab, womit 
diese (bereits im vom Grossen Rat des Kantons Graubünden erlassenen 
KRG vorgesehene) Kompetenz des Gemeindevorstandes hinreichend de-
mokratisch legitimiert ist. Die Beschwerdegegnerin hat ausserdem die Ko-
gnition bzw. die Prüfungsbefugnis im Sinne von Art. 51 Abs. 1 VRG des 
Verwaltungsgerichts grundsätzlich zutreffend dargelegt (vgl. auch bereits 
vorstehende Erwägung 2). Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit des 
angefochtenen (Planungsbeschwerde-)Entscheides der Regierung vom 
26. November 2019 stellen sich aber noch weitere Fragen als nur dieje-
nige hinsichtlich der geltend gemachten Umgebung der demokratischen 
Rechte des Souveräns bzw. hängt die Prüfung der Rechtmässigkeit des 
angefochtenen Entscheides massgeblich und in erster Linie von weiteren 
Fragestellungen ab, worauf in den nachstehenden Erwägungen 6.1 ff. ein-
gegangen wird. Nicht von der Hand zu weisen sind aber jedenfalls die Aus-
führungen der Beschwerdegegnerin, wonach die beschwerdeführerischen 
Ausführungen im Zusammenhang mit der nicht angenommenen Ortspla-
nungsrevision im Jahre 2012 primär politischer und nicht rechtlicher Art 
seien. Dementsprechend sind dagegen auch politische Instrumente zu er-
greifen. Dass vorliegend eigentliche und justiziable Eingriffe in das Stimm-


- 28 -
recht oder Abstimmungen im Sinne von Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG von Re-
levanz sein könnten, wird weder substantiiert geltend gemacht noch ist 
dies ersichtlich (vgl. zum grundsätzlichen Verhältnis der Stimmrechts- 
bzw. Abstimmungsbeschwerde zur Planungsbeschwerde betreffend der 
Abstimmung in der Gemeinde unterliegende Beschlüsse über Bestand-
teile der Grundordnung: VGU R 18 69 vom 7. Januar 2020 E.4.2; vgl. auch 
nachstehende Erwägung 7.1 ff.). 
6.1.
Die Beschwerdeführer stellen sich ausserdem auf den Standpunkt, dass 
im vorliegenden Fall eine Änderung des BG, des ZP, des (GGP) und des 
GEP anstelle eines Arealplanverfahrens erforderlich sei und rügen somit 
im Ergebnis (auch) eine unzulässige bzw. nicht sachgerechte Wahl des 
Planungsinstruments Arealplans anstelle des "ordentlichen Ortsplanungs-
verfahrens". Damit zielen sie unter anderem auf die grundsätzlich unter-
schiedlichen Zuständigkeiten bzw. Kompetenzen für den Erlass des Are-
alplanes sowie derjenigen für den Erlass und die Änderung des BG, des 
ZP, des GGP, des GEP sowie von Reglementen, soweit sie Bestandteil 
der Grundordnung bilden, ab (siehe Art. 48 Abs. 1 ff. KRG). Für den Erlass 
von Arealplänen erklärt Art. 48 Abs. 2 KRG, wie bereits vorstehend er-
wähnt und vorbehältlich einer abweichenden Regelung seitens Gemeinde 
zugunsten des Gemeinderates, den Gemeindevorstand als zuständig. 
Demgegenüber unterliegen der Erlass und die Änderung des Baugeset-
zes, des Zonenplanes, des GGP, des GEP sowie von Reglementen, so-
weit sie Bestandteil der Grundordnung bilden, gemäss kantonalem Recht 
im Normalfall der Abstimmung in der Gemeinde (Art. 48 Abs. 1 KRG in der 
ab dem 1. April 2019 gültigen Fassung). Im Ergebnis gelangen die Be-
schwerdeführer zum Schluss, dass Art. 58 Abs. 2 BG nicht so verstanden 
werden dürfe, dass der Gemeindevorstand (gestützt auf Art. 48 Abs. 2 
oder Art. 53 Abs. 1 KRG, jeweils i.V.m. Art. 2 Abs. 1 BG) in einem Areal- 
oder Quartierplan das Mass der Nutzung festlegen dürfe. Diese Kompe-


- 29 -
tenz sei dem Souverän vorbehalten. Denn gemäss Art. 44 Abs. 1 BG 
richte sich das Mass der Nutzung sowie die Grenz- und Gebäudeabstände 
in den einzelnen Zonen nach dem Zonenschema gemäss Art. 45 BG, wel-
ches zugleich auch die Regelbauweise definiert. Das Zonenschema nach 
Art. 45 BG regle aber für die BHZ das Mass der Nutzung weder richtwert-
mässig, noch werde ein Nutzungsrahmen vorgegeben. Der Souverän 
habe diesen Beschluss bei Erlass des Zonenplans bzw. von Art. 45 BG 
nicht gefasst. Damit könne der Gemeindevorstand erst einen Arealplan 
erlassen, wenn der Souverän in der Grundordnung das Mass der Nutzung 
in der BHZ als Richtwert oder als Rahmen beschlossen habe. Ein ander-
weitiges Vorgehen durch den Gemeindevorstand verletze die in Art. 48 
Abs. 1 KRG garantierten Rechte des Souveräns. Ausserdem lege weder 
das BG oder der ZP für die BHZ die Art der Nutzung (Wohnen, Gewerbe, 
Industrie) fest. Weil die Grundordnung weder die Nutzungsart noch das 
Mass der Nutzung festlege, bleibe kein Raum für den Gemeindevorstand 
in Form einer Folgeplanung über das Nutzungsmass und die Nutzungsart 
zu entscheiden. Der Gesetzgeber müsse Art und Mass der Nutzung zu-
mindest richtplanmässig festlegen, wobei dann die Folgeplanung nur noch 
die Details regle. Im vorliegenden Fall hätte der Gemeindevorstand nicht 
ohne entsprechende richtplanmässige Festlegung in der Grundordnung 
Art und Mass der Nutzung (im Arealplanperimeter) festlegen dürfen. Weil 
der Arealplan auch – abhängig vom Geschoss – Gebäudelängen bis zu 
90 m zulasse, zwischen den Baufeldern von 40 m x 90 m die Gebäudeab-
stände auf 8 m reduziere und im Arealplan die Kompetenz eingeräumt 
werde, an den Strassenkreuzungen Änderungen vorzunehmen, gingen 
mit dem (nur) vom Gemeindevorstand beschlossenen Arealplan nicht nur 
Änderungen an den Gestaltungsvorschriften einher, sondern – ohne de-
mokratische Mitwirkung – auch solche am GEP, der die Strassenführung 
festlege. Weil mit der Schaffung von 5'600 m2 bis 7'000 m2 BGF (recte 
aGF) eine (massive) Zunahme des Verkehrs und damit einhergehend der 


- 30 -
Lärm- und Luftbelastung zu erwarten sei, müssten aufgrund solcher ge-
wichtiger Auswirkungen auf die Umgebung umfassende Abklärungen 
getätigt werden, die (nur) einer ordentlichen oder Teilrevision der Grund-
ordnung eigen seien. Zudem müsse der Souverän nicht nur mitwirken dür-
fen, sondern auch mitbestimmen dürfen. Auch unter diesem Gesichts-
punkt sei Art. 48 Abs. 1 KRG verletzt.
6.2.
Der Beschwerdegegner erachtet die rechtlichen Voraussetzungen für die 
Wahl des Planungsinstruments "Arealplan" für die vorliegende Planungs-
aufgabe gemäss der vorstehenden Erwägung 5.2 als erfüllt. In diesem Zu-
sammenhang hält er unter anderem zutreffend fest, dass das KRG keine 
spezifischen Vorgaben für das Arealplanverfahren (als Folgeplanungsin-
strument und Bestandteil der Grundordnung) betreffend die maximale 
Grösse eines Arealplanperimeters oder der Auswirkungen auf Raum und 
Umwelt vorgibt (vgl. dazu Art. 22 Abs. 2 Satz 2 und Art. 46 ff. KRG). Aus-
serdem weist er im angefochtenen Beschluss auch zu Recht auf eine von 
den Stimmberechtigen abgesegnete Grundordnung (mit einer Nutzungs-
mass- und Nutzungsartfestlegung) im Arealplanperimeter hin. Denn 
gemäss dem von den Stimmberechtigten beschlossenen, rechtskräftigen 
ZP liegt der fragliche Baubereich (vgl. dazu Art. 4 und 6 APV) in der BHZ 
(siehe dazu Zonenplan 1:2000, in: Bg1-act. 3 sowie Arealplan 1:500 und 
Bestandesplan 1:500 der Arealplanung Bahnhof, in: Bg1-act. 4). Gemäss 
Zonenschema nach Art. 45 BG ist in der BHZ eine maximale Gebäu-
dehöhe von 13 m, eine maximale Firsthöhe von 3 m ab Gebäudehöhe so-
wie eine maximale Gebäudelänge von 30 m zulässig. Eine Ausnützungs-
ziffer (AZ; vgl. dazu Art. 46 BG), ist wie beispielsweise auch in der Kern-
zone (KZ) nicht festgelegt. Der Beschwerdegegner führt ebenfalls zutref-
fend aus, dass ein Arealplan auch ohne (von den Stimmberechtigten) fest-
gelegte Nutzungsziffer bzw. Ausnützungsziffer in Frage kommt und ein 
Nutzungsmass auch auf andere Weise bestimmt werden kann. Nament-


- 31 -
lich durch Gebäudeabmessungsvorschriften, allenfalls kombiniert mit Ge-
bäude- und Grenzabständen, oder auch verbalen Umschreibungen, wo-
nach sich Bauvorhaben beispielsweise bezüglich Kubatur, Lage und äus-
sere Gestaltung nach der bereits bestehenden Bebauung in derselben 
Zone oder in der Umgebung zu orientieren haben (vgl. Art. 25 Abs. 2 
Satz 1 und Abs. 3 KRG; siehe dazu auch nachstehende Erwägung 6.3.5). 
Selbst bei der Festlegung einer Arealplanpflicht (vgl. dazu Art. 46 Abs. 3 
Satz 1 KRG) muss das Mass der Nutzung und die Bauweise noch nicht 
zwingend genau fixiert werden und der Arealplan darf sowieso seit jeher 
in bestimmtem Umfang vom Zonenplan und der Regelbauweise abwei-
chen (siehe Art. 25 Abs. 2 Satz 2 und Art. 46 Abs. 2 KRG). Im Falle einer 
Arealplanpflicht sieht Art. 46 Abs. 4 KRG immerhin vor, dass im Zeitpunkt 
der Zonenausscheidung vor allem mit Rücksicht auf die Anstösser des 
Arealplangebietes wenigstens die Rahmenbedingungen für die künftige 
Bebauung des Gebietes festzulegen sind. So muss beispielsweise bereits 
bei Festlegung der Arealplanpflicht klar sein, ob es sich um ein ruhiges 
Wohngebiet oder ein weniger ruhiges Misch-/Dienstleistungsgebiet oder 
gar um ein Industriegebiet handelt, oder ob eine Einfamilienhaus- oder 
Hochhausüberbauung in Frage kommt (siehe Botschaft KRG 2004, S. 323 
f.). Die generelle Möglichkeit, dass ein Arealplan auch ausserhalb der im 
Zonenplan mit einer Arealplanpflicht belegten Gebiet in Frage kommt, be-
steht gestützt auf Art. 46 Abs. 3 Satz KRG aber in jedem Fall und dies 
kann vom kommunalen Gesetzgeber auch nicht abweichend geregelt wer-
den (siehe dazu Art. 5 Abs. 1 und Art. 107 Abs. 2 Ziffer 1 KRG). Ausser-
dem können anlässlich der Festlegung der Regelbauweise in den Zonen-
vorschriften für Bauzonen (siehe Art. 24 Abs. 1 und 3 KRG) gemäss 
Art. 25 Abs. 2 Satz 2 KRG für ein Gebiet, in dem als Folgeplanung eine 
Arealplanung durchzuführen ist, für Gebäudeabmessungen und Nut-
zungsziffern als Richtwerte oder Rahmen festgelegt werden. Ist das Nut-
zungsmass für einzelne Bauzonen im Zonenplan bzw. in den Zonenvor-


- 32 -
schriften des Baugesetzes bereits als Rahmen oder Richtwert bestimmt, 
hat der Arealplan – seinem Charakter als Folgeplanung entsprechend – in 
diesem Fall die genauen Gebäudeabmessungen und Nutzungsziffern fest-
zulegen (Art. 46 Abs. 2 Satz 2 KRG). Für Fälle von Art. 46 Abs. 3 Satz 2 
KRG, wonach der Arealplan, wie vorliegend, auch für weitere Gebiete in-
nerhalb oder ausserhalb der Bauzone in Frage kommt, kann selbstredend 
im Zeitpunkt der Zonenausscheidung (ohne Arealplanpflicht) nicht die 
Festlegung von Rahmen- oder Richtnutzungsmasse verlangt werden bzw. 
vor Erlass eines Arealplanes die entsprechende Festlegung in einem der 
Abstimmung unterliegenden Planungsverfahren verlangt werden. Ande-
renfalls bliebe für einen Arealplan (innerhalb der Bauzone) gestützt auf 
Art. 46 Abs. 3 Satz 2 KRG gar kein denkbarer Anwendungsfall mehr übrig. 
Der Beschwerdegegner weist schliesslich im Zusammenhang mit der 
Qualitätssicherung der Überbauung des "Gewerbebereich mit untergeord-
neter Wohnnutzung" auch noch auf das in Art. 6 Abs. 2 APV vorgesehene 
Varianzverfahren – unter Einbezug des Fachausschusses Bahn des Ver-
eins Welterbe RhB – für dortige Bauvorhaben hin, wobei an die Realisie-
rung von Hochbauten in diesem Bereich hohe ortsbauliche und architek-
tonische-gestalterische Ansprüche gestellt werden und womit ortsbauli-
chen Gesichtspunkten Rechnung getragen wird. Im Genehmigungsbe-
schluss vom 26. November 2019 wies die Regierung im Übrigen noch dar-
aufhin, das nicht nur im Rahmen der Varianzverfahren eine Beurteilung 
durch den Fachausschuss vorausgesetzt werde, sondern auch für die je-
weils durchzuführenden Baubewilligungsverfahren. 
6.3.1.
Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, dass der Areal-
plan mit dem übergeordneten Recht, der Richtplanung sowie den weiteren 
Grundlagen vereinbar sei. Dies sei bereits auf S. 9 bis 24 des Planungs- 
und Mitwirkungsbericht vom 14. November 2018 ausführlich begründet 


- 33 -
worden. Ausserdem legte sie einlässlich die Ausgangslage (für den Areal-
plan) anhand der geltenden kommunalen Nutzungsplanung dar. 
6.3.2.
Hinsichtlich der spezifischen Thematik der angeblich falschen Planungs-
stufe äusserte sich die Beschwerdegegnerin dahingehend, dass der Ge-
meindevorstand mit dem Arealplan aus sachlichen und nachvollziehbaren 
Gründen die aus seiner Sicht zweckmässige Planungsstufe gewählt habe. 
Denn gemäss Art. 25 Abs. 4 KRG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 4 BG 
dürfe im Rahmen von Folgeplanungen betreffend Grenzabstände, Gebäu-
deabstände und Gebäudelänge von der Regelbauweise abgewichen wer-
den. Nicht zulässig wären danach aber Abweichungen von einer in der 
Regelbauweise statuierten maximalen Ausnützungsziffer (AZ). In X._____ 
lasse die Regelbauweise eine maximale aGF von 8'160 m² zu (siehe dazu 
nachstehende Erwägung 6.3.5). Das 2012 abgelehnte Projekt habe eine 
maximale aGF von 10'000 m² vorgesehen. Dies habe offensichtlich weit 
über der Regelbauweise gelegen. Der vorliegende Arealplan sehe eine 
minimale aGF von 5'400 m² (recte 5'600 m2) und eine maximale aGF von 
7'000 m² vor. Hier sei folglich eine Planung auf Stufe Folgeplanung zuläs-
sig und zweckmässig. Könne ein Planungsvorhaben auf unterschiedlichen 
Planungsstufen zweckmässig verwirklicht werden, liege die Wahl der Pla-
nungsstufe gemäss Art. 2 Abs. 3 RPG im Ermessen der Gemeinde.
6.3.3.
Die Beschwerdegegnerin führt zutreffend aus, weshalb entgegen dem be-
schwerdeführerischen Standpunkt in der BHZ gemäss Art. 58 BG Wohn-, 
Dienstleistung- und Produktionsflächen zulässig sind bzw. dies der kom-
munale Gesetzgeber festgelegt hat. Denn gemäss Art. 58 Abs. 1 Satz 1 
BG gelten in der BHZ grundsätzlich die Vorschriften des Zonenschemas 
gemäss Art. 45 BG. Für bahneigene Anlagen gilt das Eisenbahngesetz. 
Sämtliche anderen Bauten und Anlagen unterstehen dem kommunalen 
und dem übergeordneten Recht. Diese Bestimmung schränkt – wie die 
Beschwerdegegnerin unter dem Gesichtspunkt der grammatikalischen 


- 34 -
Auslegung zu Recht geltend macht –, die gestützt auf die verfassungs-
rechtliche Eigentumsgarantie grundsätzlich bestehende Baufreiheit für 
bahnfremde "andere Bauten und Anlagen" hinsichtlich der zulässigen Art 
der Nutzung nicht spezifisch ein. Der Verweis auf die Vorschriften des Zo-
nenschemas (für bahnfremde Bauten und Anlagen) schränkt die Art der 
Nutzung auch nur insoweit ein, als dass die Nutzungen mit der 
(Lärm-)Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. c der eidgenös-
sischen Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) und der Einstufung der 
BHZ in den Störungs- bzw. Emissionsgrad 2 im Sinne von Art. 24 Abs. 2 
Ziffer 2 BG konform sein müssen. Es sind also nur mässig störende Be-
triebe zugelassen, so wie sie namentlich in der kommunalen Kernzone, 
den Gewerbe- und Wohnzonen 3, 3P und 4 sowie den Gewerbezonen 
N._____ und V._____ auch vorkommen dürfen (siehe dazu das Zonen-
schema in Art. 45 sowie Art. 53, 55 und 56 BG). Auch die Argumentation 
der Beschwerdegegnerin, wonach auch aufgrund der Gesetzessystematik 
bahnfremde Wohn-, Dienstleistungs- und Produktionsflächen in der BHZ 
zulässig seien bzw. dies der Gesetzgeber so festgelegt habe, überzeugt. 
Die Beschwerdegegnerin hielt dazu fest, dass im Zonenschema anhand 
einer maximalen Gebäudehöhe von 13 m und einer maximalen Gebäu-
delänge von 30 m die Regelbauweise im Sinne von Art. 25 Abs. 2 Satz 1 
und Abs. 3 KRG vom kommunalen Gesetzgeber derart definiert worden 
sei, dass grosse Bauvolumen für Bauten, auf die die Regelbauweise über-
haupt Anwendung finde, zulässig seien. Weil die bahneigenen (Bauten 
und) Anlagen der Regelbauweise gemäss Art. 58 Abs. 1 Satz 2 BG aber 
gar nicht unterstünden, sondern gemäss Art. 18 ff. des Eisenbahngeset-
zes (EBG; SR 742.101) im Plangenehmigungsverfahren bewilligt würden, 
mache die Ausrichtung der Regelbauweise auf grossvolumige bahn-
fremde Bauten nur Sinn, wenn darin auch tatsächlich bahnfremde Nutzun-
gen realisiert werden dürften. Dies gehe auch unmissverständlich aus dem 
in Art. 58 Abs. 2 BG als Bedingung für die Erteilung einer Baubewilligung 


- 35 -
vorausgesetzten Nutzungs- und Gestaltungskonzept hervor. Für bloss un-
tergeordnete bahnfremde Nutzungen wäre eine solche Vorgabe völlig un-
sinnig. Ausserdem wies die Beschwerdegegnerin noch auf zwei sich in der 
heutigen BHZ befindlichen und in den 80er Jahren realisierten Gebäude 
hin, welche in den oberen Geschossen überwiegend eine (bahnfremde) 
Wohnnutzung aufwiesen und nicht anzunehmen sei, dass anlässlich der 
(Zonen-)Planrevision im Jahre 1996/1997, als die BHZ (ursprünglich) ge-
schaffen worden sei, der Gesetzgeber dort im Hinblick auf bestehende 
Nutzungen einen zonenwidrigen Zustand schaffen wollte. Im Ergebnis ist 
der Beschwerdegegnerin sicher darin beizupflichten, wenn sie unter die 
vom kommunalen Gesetzgeber zugelassenen Arten der Nutzung in der 
BHZ nach Art. 58 BG bahnfremde Wohn-, Dienstleistungs- und Produkti-
onsflächen (im Rahmen des Störungs- bzw. Emissionsgrades gemäss 
Art. 24 Abs. 2 BG bzw. der [Lärm-]Empfindlichkeitsstufe nach Art. 43 LSV) 
subsumiert.
6.3.4.
Nicht zu beanstanden ist auch, dass die Beschwerdegegnerin sich im 
Rahmen ihres Planungsermessens bewusst für die höchstmögliche Fol-
geplanungsstufe, nämlich den Arealplan, entschieden hat um dem in 
Art. 58 Abs. 2 BG geforderten Nutzungs- und Gestaltungskonzept gerecht 
zu werden (vgl. generell zu den Grenzen von Abweichungsmöglichkeiten 
von der Grundordnung im Rahmen von Folge- oder Sondernutzungspla-
nung bzw. zur primären Massgeblichkeit des kantonalen [und kommuna-
len] Rechts zur Beurteilung der Zulässigkeit: Urteile des Bundegerichts 
1C_22/2020 vom 4. November 2020 E.5.3, 1C_222/2019 vom 4. Septem-
ber 2020 E.5.1, 1C_348/2019 vom 27. April 2020 E.3.4 und 1C_200/2018 
vom 20. März 2019 E.4.3, je m.H.a. BGE 135 II 209 E.5.2 sowie Urteil des 
Bundesgerichts 1C_313/2015, 1C_317/2015 vom 10. August 2016 E.4.1; 
AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], 
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung [nachfolgend: RPG-Praxiskom-


- 36 -
mentar NUP 2016], Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbemerkungen zur Nut-
zungsplanung [Vorb. zur NUP] Rz. 76 ff.).
6.3.5.
Die Beschwerdegegnerin macht – wie bereits der Beschwerdegegner in 
der vorstehenden Erwägung 6.2 – auch zu Recht geltend, dass gemäss 
Art. 25 Abs. 3 KRG das Mass der Nutzung im Rahmen der Regelbauweise 
bzw. in den Zonenverschriften (des Baugesetzes; vgl. dazu Art. 24 Abs. 1 
und 3 KRG) nicht zwingend mittels einer Nutzungsziffer (seitens des kom-
munalen Gesetzgeber) bestimmt werden muss. Weiter legt sie nachvoll-
ziehbar dar, dass gemäss den Vorgaben der Grundordnung bzw. der Re-
gelbauweise gemäss Zonenschema im BG vier viergeschossige Baukör-
per mit einer Grundfläche von 30 m × 17 m und einer maximalen Gebäu-
dehöhe von 13 m – mit einem Abstand zu den Gleisanlagen von 6 m und 
einem Abstand zwischen den vier Baukörpern von jeweils 5 m (vgl. dazu 
Art. 45 BG, Art. 75 KRG und Ziffer 21.5 der Vernehmlassung vom 20. Fe-
bruar 2020) – auf dem fraglichen Baubereich "Gewerbebereich mit unter-
geordneter Wohnnutzung" gemäss Art. 4 und 6 APV (vgl. dazu Arealplan 
1:500 vom 19. November 2018, in: Bg1-act. 4) realisiert werden könnten. 
Dies ergäbe 8'160 m² aGF. Man habe diese aGF im Arealplan auf maximal 
7'000 m² limitiert (siehe Art. 4 Abs. 2 APV). Der Beschwerdegegnerin kann 
im Wesentlichen zugestimmt werden, wenn sie betreffend die BHZ die von 
der Gemeindeversammlung beschlossene Regelbauweise mit (grundsätz-
lich) verbindlichen maximalen Gebäudeabmessungen als hinreichende 
Festlegung des Nutzungsmasses in dieser Bauzone erachtet und dies 
gemäss Art. 25 Abs. 3 KRG auch durchaus zulässig ist. Nach Ansicht der 
Beschwerdegegnerin ist also damit das Mass der Nutzung nicht nur als 
Richtwert im Sinne von Art. 46 Abs. 2 Satz 2 und Art. 25 Abs. 2 Satz 2 
KRG vom kommunalen Gesetzgeber definiert worden. Im Ergebnis trifft es 
entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht also nicht zu, dass der 
kommunale Gesetzgeber bzw. der Souverän für die BHZ überhaupt keine 


- 37 -
Vorgaben betreffend das Nutzungsmass in der Regelbauweise bestimmt 
hat und somit im Arealplan das Mass der Nutzung erstmals und ohne de-
mokratische Abstützung durch den Gemeindevorstand festgelegt wurde. 
Vielmehr bewegt sich das im Arealplan vorgesehene Nutzungsmass be-
treffend die gesamthaft zulässige aGF im Rahmen der von den Stimmbe-
rechtigen beschlossenen Regelbauweise für die BHZ.
6.3.6.
Dem beschwerdeführerischen Einwand, wonach der Arealplan in unzuläs-
siger Weise von der Grundordnung abweiche, indem er insbesondere Ge-
schosse mit Gebäudelängen bis zu 90 m zulasse, entgegnet die Be-
schwerdegegnerin, dass die für Quartierpläne in Art. 44 Abs. 4 Spiegel-
strich 2 BG vorgesehene Möglichkeit zum Abweichen von der Grundord-
nung, auch für (den im Vergleich zum Quartierplan) höherstufigen Areal-
plan gelte. Dazu ist zu bemerken, dass Art. 44 Abs. 4 BG, welcher von den 
Stimmberechtigten am 28. Oktober 2010 so bestätigt und von der Regie-
rung am 28. Juni 2011 in dieser Fassung genehmigt wurde, dem Gemein-
devorstand nach dessen Wortlaut insbesondere die Kompetenz gibt, im 
Rahmen eines Quartierplanes nach Art. 51 ff. KRG die Grenz- und Gebäu-
deabstände – ausgenommen gegenüber Nachbargrundstücken ausser-
halb des Quartierplangebietes – sowie die Gebäudelängen oder den Zu-
sammenbau mehrerer Baukörper nach architektonischen Kriterien frei zu 
bestimmen, wenn damit ein haushälterischer Umgang mit dem Boden bei 
guter Wohn- und Gestaltungsqualität erreicht wird. Eine solche Regelung 
ist für Bündner Baugesetze nicht ungewöhnlich (vgl. dazu etwa Art. 14 
Abs. 4 des Musterbaugesetzes für Bündner Gemeinden vom 18. Juni 
2014 [MBauG 14] der Bündner Vereinigung für Raumentwicklung) und 
stützt sich auf Art. 25 Abs. 4 KRG (vgl. auch bereits Art. 24 Abs. 2 des 
Raumplanungsgesetzes des Kantons Graubünden vom 20. Mai 1973 
[aKRG]). Er regelt also nach seinem Wortlaut wann und in welchem Masse 
von der Regelbauweise im Sinne von Art. 25 Abs. 1 KRG im Rahmen einer 


- 38 -
Folgeplanung (in der Form einer Quartierplanung) abgewichen werden 
darf. Tatsächlich ist aber wenig einsichtig, weshalb eine solche klar um-
schriebene Abweichung nur im Folgeplanungsinstrument des Quartier-
plans möglich sein soll, welcher sich – vorbehältlich der eben nach Mass 
und Grund von den Stimmberechtigen bestimmten Abweichungsmöglich-
keiten von der Regelbauweise im Sinne von Art. 25 Abs. 4 KRG – im Rah-
men der Grundordnung zu bewegen hat und - vorbehältlich einer anderen 
Anordnung im kommunalen Baugesetz – wie der Arealplan vom Gemein-
devorstand erlassen werden kann (siehe Art. 48 Abs. 2 und Art. 53 Abs. 1 
KRG). Demgegenüber kann der Arealplan, als (höherstufiges) Folgepla-
nungsinstrument der Grundordnung sogar Elemente des Zonenplans, des 
GGP und des GEP enthalten und mit Vorschriften ergänzt werden (Art. 46 
Abs. 1 Satz 2 KRG), wobei im Rahmen von Art. 46 Abs. 2 KRG Abwei-
chungen vom Zonenplan und von der Regelbauweise – vorbehältlich über-
wiegender nachbarlicher Interessen – bereits gestützt auf kantonales 
Recht und ohne Eingriffsmöglichkeiten seitens des kommunalen Gesetz-
gebers (vgl. dazu Art. 5 und Art. 107 Abs. 2 Ziffer 1 KRG) zulässig sind, 
wenn – für räumlich begrenzte Flächen – zur Entflechtung von Nutzungen 
oder der Herstellung von zweckmässiger Zonengrenzen die Art und das 
Mass der Nutzung geändert werden muss. Für diese Abweichungsmög-
lichkeiten nach Art. 46 Abs. 2 KRG von der Regelbauweise war seit jeher 
keine besondere Ermächtigung zugunsten der für den Erlass der Folge-
planung zuständen Behörde (vgl. dazu Art. 48 Abs. 2 KRG) seitens des 
kommunalen Gesetzgeber im Baugesetz im Sinne von Art. 25 Abs. 4 
Satz 2 KRG erforderlich. Damit stimmt überein, dass mit der Teilrevision 
des KRG vom 25. Oktober 2018, in Kraft seit 1. April 2019, Art. 25 Abs. 4 
KRG dahingehend geändert wurde, dass diese, der Folgeplanungs-
behörde gemäss Art. 48 Abs. 2 und Art. 53 Abs. 1 KRG seitens des kom-
munalen Gesetzgebers im Baugesetz übertragenen Befugnis mit gleich-
zeitiger Festlegung der Voraussetzungen sowie dem Umfang der mögli-


- 39 -
chen Abweichung, nunmehr und sachlogisch explizit auch für das Areal-
planverfahren festgehalten wird. In der Botschaft vom 26. Juni 2018 wurde 
dazu ausgeführt, dass mit dieser Änderung eine Unstimmigkeit behoben 
werden soll. Denn es sei kein Grund ersichtlich, weshalb dies nur bei Quar-
tierplänen möglich sein solle. Dabei wird die für den Erlass der Folgepla-
nung nach kommunalem Recht zuständige Behörde durch die entspre-
chenden, vom kommunalen Gesetzgeber im Baugesetz festzulegenden 
Voraussetzungen und das Mass für ein Abweichen in ihrer Ausübung des 
Planungsermessens in jedem Fall beschränkt (siehe Botschaft KRG-Re-
vision 2018, S. 439). Dementsprechend sind solche Abweichungen im 
Sinne von Art. 25 Abs. 4 KRG von der Regelbauweise sowohl bei einem 
Quartier- als auch einem Arealplan vom kantonalen Gesetzgeber nunmehr 
explizit vorgesehen und der Entscheid dafür oder dagegen erfolgt – unter 
dem Vorbehalt von Art. 46 Abs. 2 KRG – unter Beteiligung des kommuna-
len Gesetzgebers und ist dementsprechend hinreichend demokratisch le-
gitimiert (vgl. generell zu den Grenzen von Abweichungsmöglichkeiten von 
der Grundordnung im Rahmen von Folge- oder Sondernutzungsplanung 
bzw. zur primären Massgeblichkeit des kantonalen [und kommunalen] 
Rechts zur Beurteilung der Zulässigkeit: Urteile des Bundegerichts 
1C_22/2020 vom 4. November 2020 E.5.3, 1C_222/2019 vom 4. Septem-
ber 2020 E.5.1, 1C_348/2019 vom 27. April 2020 E.3.4 und 1C_200/2018 
vom 20. März 2019 E.4.3, je m.H.a. BGE 135 II 209 E.5.2 sowie Urteil des 
Bundesgerichts 1C_313/2015, 1C_317/2015 vom 10. August 2016 E.4.1; 
AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], 
RPG-Praxiskommentar NUP 2016, Vorb. zur NUP Rz. 76 ff.). 
6.3.7.
In quantitativer Hinsicht ist in Übereinstimmung mit der Beschwerdegeg-
nerin zudem festzustellen, dass es sich bei dem hinsichtlich der Gebäu-
delänge als unbeschränkt kritisierten Sockelgeschoss (siehe dazu Art. 6 
Abs. 4 Spiegelstrich 1 APV) um ein im Wesentlichen unter dem bestehen-


- 40 -
den Terrain gelegenes Geschoss handelt und es bloss gegen die 
R._____-Strasse hin das vorbestehende Terrain minimal überragt. Denn 
betrachtet man den fraglichen Baubereich "Gewerbebereich mit unterge-
ordneter Wohnnutzung" gemäss Art. 4 und 6 APV (vgl. dazu Arealplan 
1:500 vom 19. November 2018, in: Bg1-act. 4), wird klar, dass dieser 
grossmehrheitlich auf ca. 1'705 m.ü.M. liegt und gegenüber der 
R._____-Strasse bereits um ca. 2 m erhöht ist (vgl. dazu Machbarkeitsstu-
die für ein regionales Verwaltungszentrum X._____, überarbeitete Varia-
nte 9 vom 17. Mai 2017 [Bf-act. 10 und 16] und Planungs- und Mitwir-
kungsbericht vom 14. November 2018 S. 7, in: Bg1-act. 4). Die in Art. 6 
Abs. 4 APV vorgenommenen Abänderungen betreffend die Gebäu-
delänge im Erdgeschoss (EG) und dem ersten Obergeschoss (1. OG; bis 
1'713 m.ü.M.) von maximal 90 m und den folgenden Obergeschossen von 
maximal 60 m (bis 1'716 m.ü.M.) bis 35 m (ab 1'716 m.ü.M.) sind gemäss 
der Beschwerdegegnerin in Art. 44 Abs. 4 Spiegelstrich 2 BG i.V.m. 
Art. 25 Abs. 4 KRG für Folgeplanungen ausdrücklich vorgesehen und be-
wegen sich damit im Rahmen der Grundordnung. Mit der in Art. 6 Abs. 7 
APV vorgesehenen Lücke von 8 m (ab einer Höhe von 1'706 m.ü.M. ist 
ein nicht überbaubarer "Baufensterabstand" zwischen den frei platzierba-
ren Baufenstern von max. 90 m x 40 m erforderlich), wird nach zutreffen-
der Darstellung der Beschwerdegegnerin unter anderem zu Gunsten der 
Hinterlieger sichergestellt, dass keine (gut sichtbare) Baute mit der opti-
schen Wirkung eines durchgehenden Riegels realisiert werde kann und 
die Qualität und Einordnung (der Bauten) wird auch noch über ein zwin-
gend durchzuführendes Varianzverfahren mit erhöhten gestalterischen 
Anforderung sichergestellt (Art. 6 Abs. 1 und 2 APV). Die Beschwerdegeg-
nerin weist – in Anbetracht des obligatorischen Varianzverfahrens – auch 
noch auf einen legitimen Grund für den Verzicht auf die exakte Definierung 
der Baufenster im Rahmen der Arealplanung hin. Nämlich um den Projekt-
wettbewerbteams einen Spielraum für gute Gestaltungslösungen offen zu 


- 41 -
halten. Dies ist vorliegend von besonderer Bedeutung, liegt doch das frag-
liche Baugebiet im ISOS-Perimeter und der UNESCO Kernzone. Ausser-
dem wies der Beschwerdegegner bereits im angefochtenen (Pla-
nungs-)Beschwerdeentscheid vom 26. November 2019 zutreffend darauf 
hin, dass die gemäss Arealplan zulässigen Gebäudelängen für X._____ 
nicht aussergewöhnlich seien. Denn es gäbe bereits Bauten mit Gebäu-
delängen von ca. 150 m (Spital), ca. 70 m (Hotel W._____), ca. 190 m (Al-
ters- und Pflegeheim R._____) und ca. 94 m (RhB-Gebäude).
6.3.8.
Die Vorgaben im GEP betreffend Kreuzung sind nach zutreffender Ansicht 
der Beschwerdegegnerin und des Beschwerdegegners gemäss Art. 45 
Abs. 4 KRG in erster Linie konzeptioneller Natur und bei der Projektierung 
der konkreten Bauten und Anlagen sind geringfügige Abweichungen ge-
genüber dem GEP zweifellos zulässig (siehe VGU R 19 18, R 19 19 vom 
28. Mai 2020 E.6.2.6 und 6.3.4). Somit trifft auch die beschwerdegegneri-
sche Feststellung zu, dass Art. 12 APV – betreffend den dort namentlich 
genannten 
Einmündungsbereich 
der 
R._____-Strasse 
in 
die 
Q._____-Strasse – die gemäss Art. 45 Abs. 4 KRG geltende Regel bloss 
wiederhole. 
6.3.9.
Ausserdem hielt der Beschwerdegegner im angefochtenen (Pla-
nungs-)Beschwerdeentscheid vom 26. November 2019 nachvollziehbar 
fest, dass die Abweichungsmöglichkeiten gemäss Art. 44 Abs. 4 BG 
(i.V.m. Art. 25 Abs. 4 KRG) die für einen Quartierplan recht seien, nach 
regierungsrätlicher Praxis auch für einen Arealplan billig sein müssten, 
stellten doch beides Folgeplanungen dar, die (im vorliegenden Fall) beide 
von der Gemeindeexekutive – ohne weiteres Zutun des Souveräns – er-
lassen werden dürften. Die Beschwerdegegnerin vertritt, wie schon gese-
hen, ebenfalls diese Meinung. Diese Beurteilung ist – unter Berücksichti-
gung der dem Verwaltungsgericht vorliegend zustehenden Kognition – 
ebenfalls nicht zu beanstanden (siehe dazu auch bereits vorstehende Er-


- 42 -
wägung 6.3.6). Schliesslich kommt hinzu, dass der Beschwerdegegner im 
angefochtenen (Planungs-)Beschwerdeentscheid nachvollziehbar auch 
die Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 2 KRG bejaht hat. So bestünden 
keine überwiegenden nachbarlichen Interessen, die einer Abweichung von 
der grundsätzlich in der BHZ vorgesehenen Gebäudelänge von 30 m, der 
Beschränkung auf 7'000 m2 aGF anstelle der theoretisch möglichen 
8'160 m2 aGF sowie der Möglichkeit zur Verschiebung bzw. Neuanlage 
der Strassenanlage im Einmündungsbereich R._____-/Q._____-Strasse 
entgegenstehen würden (siehe dazu einlässlich auch die nachfolgende Er-
wägung E.6.4.2). Ausserdem seien auch die Voraussetzungen erfüllt, wo-
nach (nur) für räumlich begrenzte Flächen zur Entflechtung von Nutzun-
gen oder der Herstellung von Zonengrenzen vom Regelmass der Nutzung 
abgewichen werden dürfe. Denn die Abweichungen beträfen und be-
schränkten sich auf ein einzelnes Gebäude und dienten der Entflechtung 
der Nutzung des Bahnhofareals. Dies trifft insofern zu, als dass aufgrund 
des ausserhalb des Schutzbereiches Güterschuppen gemäss Art. 7 APV 
zur Verfügung stehenden Platzes im fraglichen Baugebiet sinnvollerweise 
nur ein Baufeld mit der maximalen Länge von 90 m für Bauten ab einer 
Höhe von 1'706 bis 1'713 m.ü.M. Platz findet. Weitere Baufenster können, 
auch infolge des gemäss Art. 6 Abs. 7 APV notwendigen "Baufensterab-
standes", nicht die maximale Gebäudelänge von 90 m bei einer Höhe bis 
zu 1'713 m.ü.M. mehr ausschöpfen (vgl. dazu auch Machbarkeitsstudie für 
ein regionales Verwaltungszentrum X._____, überarbeitete Variante 9 
vom 17. Mai 2017 [Bf-act. 10 und 16]).
6.4.1.
Die Beschwerdeführer bringen auch noch vor, dass überwiegende private 
Interessen dem Arealplan entgegenstünden. So nehme der Verkehr vor 
den Liegenschaften der Beschwerdeführer zu, ohne dass das Parkplatz-
problem gelöst würde und das Wohnen in der Umgebung des Bahnhofs 
werde durch den zusätzlichen Lärm und die zu erwartende Zunahme der 


- 43 -
Luftbelastung arg beeinträchtigt. Dies müssten die Betroffenen nur hinneh-
men, wenn der Souverän dies in einem ordentlichen Gesetzgebungsver-
fahren beschliesse. Ausserdem stellten sie ein überwiegendes öffentliches 
Interesse an einer solchen sofortigen, der Bevölkerung aufgezwungenen 
(Areal-)Planung in Abrede. Es bestehe – auch im Hinblick auf die im Ge-
biet R._____ anstehende "planerische Revolution" wo ein regionales Eis-
sportzentrum zur Diskussion stehe – weder für die Gemeinde, die RhB 
noch für die kantonale Verwaltung eine zeitliche Dringlichkeit zur Realisie-
rung der Bauvorhaben. Die Beschwerdeführer kritisierten auch, dass der 
vorliegende Lärmschutznachweis (betreffend Machbarkeitsstudie für ein 
regionales Verwaltungszentrum) vom 31. Januar 2017 der U._____ AG 
(siehe diesen Lärmschutznachweis in: Bg1-act. 4) sich nicht zu einer sinn-
vollen Verkehrsplanung im Gebiet R._____ äussere. Die verkehrstechni-
sche Planung überzeuge umso weniger wenn man beachte, dass dieser 
Lärmschutznachweis vom 31. Januar 2017 stamme, die Machbarkeitsstu-
die (siehe Bf-act. 10 und 16; wo ein "Investorenbereich" vorgesehen sei) 
aber vom 17. Mai 2017 und der Planungs- und Mitwirkungsbericht sogar 
vom 10. Februar 2018, womit Nutzungen durch einen solchen "Investor" 
darin gar nicht berücksichtigt worden seien. Dieser (unbekannte) private 
Investor beanspruche (gemäss Machbarkeitsstudie) 2'919 m2 (siehe Bf-
act. 10 und 16), wobei die Nutzungen (Wohnen, Ladengeschäfte, 
Büroräumlichkeiten) unklar seien. Davon hingen aber gerade die Ver-
kehrslärmschätzungen ab. Die (in der Machbarkeitsstudie vom 17. Mai 
2017) vorgesehenen 134 Parkplätze, wovon 84 für die kantonale Verwal-
tung vorgesehen seien, führten zu einigen tausend Bewegungen mit Au-
tomobilen, womit bereits diese überschlägige Rechnung die Annahme des 
Lärmschutznachweises vom 31. Januar 2017 wiederlegten. Abhängig von 
den Nutzungen könnten Verkehrsbewegungen von ein paar hundert, aber 
auch ein paar tausend angenommen werden. Ohne konkretes Wissen 
über die Nutzungen seitens des privaten Investors sei keine seriöse Pla-


- 44 -
nung betreffend Lärm- und Verkehrsbelastung möglich. Zudem sei zu be-
achten, dass es hier nicht um eine städtische Entwicklung gehe, sondern 
um eine kleine Gemeinde mit etwas über 2'900 Einwohnern ohne beson-
deren Entwicklungs- und Raumbedarf. In diesem Zusammenhang wurde 
auch eine Expertise betreffend Verkehrsplanung Bahnhofzone/R._____ 
beantragt, welches sich auch über die Luftbelastung durch den anfallen-
den Verkehr im Bahnhofareal und Dorfzentrum sowie die Verkehrsent-
wicklung im Dorfzentrum (inkl. der damit zusammenhängenden Luft- und 
Lärmbelastung) zu äussern habe. Schliesslich wurde aufgrund der vorge-
sehenen Nutzung des fraglichen Baubereiches durch einen nicht näher 
spezifizierten (privaten) Investor im Umfang von 2'919 m2 ohne Spezifizie-
rung dieser Nutzungen im Arealplan ein öffentliches Interesse an der Pla-
nung in Abrede gestellt. Ginge es wirklich um ein öffentliches Interesse 
dieser Planung, könnte die – neben dem Verwaltungszentrum in der 
Machbarkeitsstudie vorgesehene – zusätzliche Baute auch weggelassen 
werden. Der Bevölkerung fehlten wichtige Informationen, was konkret re-
alisiert werden solle. Hingegen lägen demokratische Schritte und eine 
nachvollziehbare Planung im öffentlichen Interesse und diese hätten einer 
kritischen Prüfung standzuhalten. Diese Vorgabe liessen der Beschwer-
degegner und die Beschwerdegegnerin vermissen. Ohnehin bestehe in 
der Gemeinde und generell in Y._____ ein Überangebot an Handel- und 
Gewerbeflächen. Dies gelte ebenso für Erstwohnungen. Nur eine von der 
Bevölkerung getragene, sorgfältig aufgearbeitete revidierte Ortsplanung 
gewährleiste eine sinnvolle Entwicklung (der Gemeinde).
6.4.2.
Betreffend die gerügte mangelhafte Interessenabwägung bzw. dem Feh-
len von überwiegenden nachbarlichen Interessen im Sinne von Art. 46 
Abs. 2 KRG stellt sich der Beschwerdegegner im – mit voller Kognition 
nach Art. 101 Abs. 3 KRG zu treffenden – (Planungs-)Beschwerdeent-
scheid vom 26. November 2019 auf den Standpunkt, dass nicht jede Tan-


- 45 -
gierung nachbarlicher Interessen automatisch zur Nichtgenehmigung ei-
nes Arealplanes führe. Vielmehr müsse es sich um überwiegende nach-
barliche Interessen handeln. Auch aus inhaltlicher Sicht lasse sich der an-
gefochtene Arealplan bzw. die darin getroffenen Lösungen auf Basis eines 
Richtprojektes bzw. einer Machbarkeitsstudie, welches hohen ortsbauli-
chen und gestalterischen Ansprüchen genüge, nicht beanstanden. Der 
Arealplan berücksichtige die Lage des fraglichen Gebietes im ISOS-Peri-
meter sowie der UNESCO-Kernzone bzw. die Anliegen des Ortsbildschut-
zes hinsichtlich der Ausdehnung des Arealplanperimeters. Diesen Anlie-
gen sei gesamtheitlich für das ganze Arealplangebiet sowohl im Varianz-
verfahren als auch den Baubewilligungsverfahren Rechnung zu tragen. 
Die Ausführungen zur Richtplankonformität im Planungs- und Mitwir-
kungsbericht seien vollständig und zutreffend. Der Arealplan "Bahnhof" er-
fülle die Anforderungen von Art. 46 KRG und sei auch konform mit der 
neuen 
Raumplanungsgesetzgebung 
sowie 
der 
übergeordneten 
(Richt-)Planung. Betreffend die möglichen Änderungen bei den Aussichts- 
und Besonnungsverhältnissen der Liegenschaften der Beschwerdeführer 
wurde darauf hingewiesen, dass kein Anspruch auf in dieser Hinsicht un-
veränderte Verhältnisse bestehe. Dieser Grundsatz werde dadurch ver-
stärkt, dass das revidierte eidgenössische Raumplanungsrecht die Bestre-
bungen zu einer baulichen Verdichtung nach innen verstärke (vgl. zur 
Massgeblichkeit des öffentlichen Interesses an der haushälterischen Bo-
dennutzung: Urteile des Bundesgerichts 1C_240/2016 vom 5. Januar 
2017 E.5.2 und 1C_539/2011 vom 3. September 2012 E.4.3 und 4.9). Da-
von abgesehen zeigten die "Sonnenstudien" vom 30. Oktober 2018 des 
zuständigen Planungsbüros, dass die geplanten Bauten keine ins Gewicht 
fallende Verschlechterung der Besonnungsverhältnisse bei den Liegen-
schaften der Beschwerdeführer bewirkten. Betreffend Lärm- und Ver-
kehrsbelastung wurde auf die entsprechenden Ausführungen im Pla-
nungs- und Mitwirkungsbericht vom 14. November 2018 sowie den Lärm-


- 46 -
schutznachweis vom 31. Januar 2017 verwiesen (siehe die entsprechen-
den Unterlagen in: Bg1-act. 4). Demnach könnten die (gesetzlichen) An-
forderungen bezüglich Lärm eingehalten werden und es bestehe keine 
Veranlassung von diesem Lärmschutznachweis (im Rahmen der Mach-
barkeitsstudie) abzuweichen und die betroffenen Strassenzüge seien 
gemäss dem Planungs- und Mitwirkungsbericht durchaus in der Lage, den 
Mehrverkehr aufzunehmen. Ausserdem sehe bereits der rechtskräftige 
GEP im betroffenen Gebiet ein (geplantes) Parkhaus vor (siehe dazu GEP 
Dorf 1:2000, in: Bg1-act. 3, wonach in diesem Bereich neben dem beste-
henden Parkplatz auch ein geplantes Parkhaus festgesetzt ist). Schliess-
lich ging er auch mit der Beschwerdegegnerin einig, dass das Verwal-
tungs- und Dienstleistungszentrum am Bahnhof nicht zu einer nennens-
werten Verkehrs-Mehrbelastung im Dorfkern führen werde. Denn die 
Hauptzufahrten aus Z._____ und AA._____ führten nicht über den Dorf-
kern. Auch die (wenigen) Zufahrten aus AB._____ erfolgten nicht durch 
den 
Dorfkern, 
sondern 
ab 
der 
AC._____-Strasse 
über 
die 
AD._____-Strasse zum Bahnhof. 
6.4.3.
Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass die Interessenabwägung bereits 
im Planungs- und Mitwirkungsbericht dahingehend zusammengefasst 
worden sei, dass gemäss der übergeordneten Planung der Standort am 
Bahnhof bestens für ein regionales Verwaltungs- und Dienstleistungszen-
trum geeignet sei. Dafür spreche insbesondere die gute Anbindung an den 
öffentlichen Verkehr. Zudem entspreche ein solch regionales Verwal-
tungs- und Dienstleistungszentrum auch den Zielsetzungen des Bundes 
hinsichtlich einer dezentralen Besiedelung. Es sei für die gesamte Region 
wichtig, dass X._____ seine Rolle als (ein im Raumkonzept Graubünden 
ausgewiesenes) Regionalzentrum wahrnehme. Ausserdem sei die heu-
tige Situation nördlich des Bahnhofs aus ortsbaulicher Sicht unbefriedi-
gend und bedürfe einer Überarbeitung im Sinne der Potenzialausnützung 


- 47 -
und ortsbaulichen Aufwertung. Aufgrund der für das Ortsbild und das UN-
ESCO-Welterbe sensiblen Lage, sei eine gute Gestaltung und die ortsbau-
liche Einbettung zwingend, was über einen Projektwettbewerb sicherge-
stellt werde. Die bisherigen Abklärungen betreffend Lärm und nichtionisie-
rende Strahlung (Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung [NISV; SR 814.710]) zeigten, dass die entsprechenden Vorga-
ben dem Vorhaben nicht im Wege stünden. Die Beschwerdegegnerin führt 
weiter aus, dass gewichtige öffentliche und schutzwürdige private Interes-
sen der Grundeigentümerin (RhB) bestünden, die heute brachliegende 
Fläche im Arealplanperimeter einer zonenkonformen Nutzung zuzuführen. 
Dies entspreche dem übergeordneten Recht, der Richtplanung und weite-
ren Grundlagen (siehe dazu bereits Planungs- und Mitwirkungsbericht 
vom 14. November 2018, S. 9 ff., in: Bg1-act. 4). Schliesslich handle es 
sich bei der Bahnhofzone auch um eine rechtskräftige Bauzone und 
gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b, Art. 15a RPG sowie dem kantonalen Richt-
plan seien solche brachliegenden Flächen – speziell für A-Gemeinden 
(Gemeinden mit effektiv knapp dimensionierter Wohn- und Mischzonen 
[WMZ] bis 2030 gemäss der Anpassung des kantonalen Richtplanes in 
den Bereichen Raumordnungspolitik und Siedlung [KRIP-S] vom 20. März 
2018 bzw. 25. Juni 2019 mit den Anpassungen gemäss Genehmigungs-
beschluss des Bundesrates vom 10. April 2019) wie sie – zu mobilisieren. 
Entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht könne nicht von einer un-
tragbaren Verkehrszunahme gesprochen werden und das von den Be-
schwerdeführern geltend gemachte Parkplatzproblem existiere nicht. Auf 
dem brachliegenden Bauland stünden bereits heute undifferenziert eine 
grosse Anzahl von öffentlichen Parkplätzen zu Verfügung. Die Nutzung 
der zukünftig verbleibenden Parkplätze werde im Gegensatz zu heute 
dann gesteuert. Die RhB wolle die 22 südwestlich das Bahnhofgebäudes 
bestehenden Parkplätze als bewirtschaftete Park und Ride-Parkplätze 
aufrechterhalten. Als öffentliche Parkplätze dienten die 75 Parkplätze im 


- 48 -
Parkhaus AE._____ sowie die ungedeckten Parkplätze in AF._____, wel-
che derzeit nicht voll ausgelastet seien. Für die Nutzungen im Zusammen-
hang mit dem geplanten Dienstleistungs- und Verwaltungszentrum wür-
den gemäss Art. 10 APV die notwendigen Parkplätze im Arealplangebiet 
geschaffen. Gemäss der Verkehrsprognose verursache das geplante Ver-
waltungs- und Dienstleistungszentrum gemäss Planungs- und Mitwir-
kungsbericht auf den betroffenen Strassenabschnitten Q._____-Strasse - 
Unterführung RhB, AG._____ - AH._____/W._____, R._____ - AG._____ 
und AI._____ - R._____ einen Mehrverkehr von 190 bis 440 Fahrten pro 
Tag, welches ein auf Basis des kantonalen Verkehrsmodells geschätztes 
Verkehrsaufkommen an einem durchschnittlichen Tag (DTV) per 2020 im 
Bereich von 1'440 bis 3'250 Fahrzeuge/Tag ergebe. Bei den erwähnten 
Strassen(abschnitten) handle es sich um Haupt- und Sammelstrassen, de-
ren maximale Belastbarkeit gemäss VSS-Norm mit ca. 8000 - 9'000 Fahr-
zeugen/Tag bzw. ca. 5'000 - 5'500 Fahrzeugen/Tag zu beziffern sei, lägen 
die zu erwartenden Verkehrszahlen per 2020 unter Berücksichtigung ei-
nes Verwaltungs- und Dienstleistungszentrums deutlich unterhalb der ma-
ximalen Belastbarkeit dieser Verkehrsanlagen (siehe dazu Planungs- und 
Mitwirkungsbericht vom 14. November 2018, S. 25 ff., in: Bg1-act. 4 und 
GEP Dorf 1:2000, in: Bg1-act. 3). Ebenso sei die Rüge unbegründet, wo-
nach bei der Interessenabwägung die zu erwartende Lärmzunahme un-
berücksichtigt geblieben sei. Denn der Lärmschutznachweis vom 31. Ja-
nuar 2017 zeige, dass mit dem Arealplan den in der eidgenössischen 
Lärmschutzgesetzgebung konkretisierten schutzwürdigen Interessen der 
Nachbarn vollumfänglich entsprochen werde könne. Schliesslich sei die 
vorgebrachte Verkehrszunahme im Dorfkern nicht nachvollziehbar und es 
bestehe auch kein Bedarf für eine Begutachtung betreffend Luftbelastung. 
Das private Interesse an über die Vorgaben der eidgenössischen Lärm-
schutzgesetzgebung hinausgehender Lärmvermeidung, vermöge die Ge-
samtinteressenabwägung (zu Gunsten des Arealplanes) nicht zu ändern. 


- 49 -
Soweit die Beschwerdeführer auch noch unzureichende Abklärungen be-
treffend Mehrverkehr bzw. der drohenden Lärm- und Luftbelastungen im 
Dorfkern rügten, verkannten sie, dass die massgeblichen Strassenab-
schnitte, wie vorstehend dargelegt, mit positiven Resultat beurteilt worden 
seien und die Kapazität der Strassen ausreichend sei. Nicht nachvollzieh-
bar sei, weshalb das Verwaltungs- und Dienstleistungszentrum am Bahn-
hof im Dorfkern zu grösseren zusätzlichen Verkehrsbelastungen führen 
solle, weil die Zufahrt zum Bahnhof, weder von Z._____ noch von 
AJ._____ her über den Dorfkern führe. Eine Begutachtung betreffend Luft-
belastung ist sowohl nach Ansicht der Beschwerdegegnerin als auch des 
Beschwerdegegners nicht notwendig, weil eine Immissionsprognose 
gemäss Art. 28 Abs. 1 der eidgenössischen Luftreinhalte-Verordnung 
(LRV; SR 814.318.142.1) infolge Nichterreichens des Wertes von 150 
Parkplätzen für eine Parkierungsanlage nach Art. 4 Abs. 1 lit. a der kanto-
nalen Umweltschutzverordnung (KUSV; BR 820.110) nicht erforderlich 
sei. Entgegen der beschwerdeführerischen Argumentation könne nicht an-
satzweise davon gesprochen werden, dass dem vorliegenden Arealplan 
eine fehlerhafte Gesamtinteressenabwägung zugrunde liegen würde.
6.4.4.
Das Gericht kann sich den Ausführungen des Beschwerdegegners und 
der Beschwerdegegnerin anschliessen. Diese legen die der Arealplanung 
zugrundeliegende Gesamtinteressenabwägung nachvollziehbar dar und 
diese ist, auch unter der Berücksichtigung der dem Verwaltungsgericht 
vorliegend zustehenden Kognition, nicht zu beanstanden. Soweit die Be-
schwerdeführer den Lärmschutznachweis vom 31. Januar 2017 aufgrund 
seiner Datierung vor dem Zeitpunkt der letzten Machbarkeitsstudie mit der 
Erwähnung eines (noch unbekannten) privaten Investors kritisieren, der 
eine grössere Fläche als das regionale Verwaltungs- und Dienstleistungs-
zentrum gemäss Machbarkeitsstudie vom 17. Mai 2017 beanspruchen 
soll, ist darauf hinzuweisen, dass das damals dem Lärmschutznachweis 


- 50 -
vom 31. Januar 2017 zugrundeliegende Richtprojekt ähnlich grosse Ge-
bäudekuben wie das letzte Richtprojekt vom Mai 2017 aufwies und auch 
von einer Parkierungsanlage mit (maximal) 156 Parkfeldern ausgegangen 
wurde. Zudem wird im entsprechenden Bericht darauf hingewiesen, dass 
auf dem für das regionale Verwaltungszentrum vorgesehene Areal bereits 
heute über 50 Parkfelder bestünden (vgl. dazu Lärmschutznachweis vom 
31. Januar 2017, S. 2, 5, 7 ff. und Anhang 1a, 1b, 4, 6a und 6b, in: Bg1-
act. 4). Im Rahmen einer projektbezogenen Sondernutzungsplanung mit 
einem konkreten Richtprojekt können gewisse Punkte bereits so detailliert 
geregelt sein, dass ein entsprechender "Plan" bereits den Detaillierungs-
grad einer Baubewilligung aufweisen kann, womit die baulichen Möglich-
keiten oder andere wesentliche Punkte in einem gewissen Sinne bereits 
derart konkretisiert sind, dass sie insoweit der Wirkung einer Baubewilli-
gung gleichkommen können. Daraus kann sich auch bereits im Planungs-
verfahren die Notwendigkeit ergeben, gewisse (verfahrensrechtliche) Fra-
gestellungen bereits im Rahmen des Planungsverfahrens zu beantworten, 
weil im Rahmen des nachgeordneten Baubewilligungsverfahrens sich die 
durch die Planung Berechtigten grundsätzlich darauf verlassen dürfen, die 
bereits im Rahmen der Planung bereits (aussergewöhnlich) detailliert fest-
gelegten baulichen Nutzungsmöglichkeiten auch ausschöpfen zu dürfen 
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_583/2017 vom 11. Februar 2019 E.4.2 
und 5.2 f.). Andererseits erfordert nicht jede Sondernutzungsplanung be-
reits eine so detaillierte Ausgestaltung der Bauprojekte, dass für das dem 
planerischen Stufenbau folgende Baubewilligungsverfahren kein Spiel-
raum mehr offenbleibt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_53/2019 vom 
3. Juni 2020 E.3.1 ff. und 1C_163/2011 vom 15. Juni 2012 E.3.1, je m.H.a. 
BGE 121 I 117 E.4c). Das Fehlen von konkreten Festlegungen in lärm-
schutzrechtlicher Hinsicht ist auch im Rahmen einer Sondernutzungspla-
nung grundsätzlich nicht zu beanstanden, soweit in diesem Zeitpunkt die 
Einhaltung der massgeblichen Vorschriften grundsätzlich als möglich er-


- 51 -
scheint (siehe Urteile des Bundesgerichts 1C_53/2019 vom 3. Juni 2020 
E.7.2 und 1C_695/2017, 1C_696/2017, 1C_706/2017 vom 22. Februar 
2019 E.8). Dies ist vorliegend, namentlich gestützt auf den Planungs- und 
Mitwirkungsbericht vom 4. November 2018 sowie den Lärmschutznach-
weis vom 31. Januar 2017, durchaus der Fall. Insofern dringen die Be-
schwerdeführer auch nicht mit ihrem Einwand durch, wonach über die pri-
vaten Investoren bzw. deren Nutzungen im "Investorenbereich" unabding-
bare Aussagen bzw. Festsetzungen fehlten. Wenn die Beschwerdeführer 
ein öffentliches Interesse an Planung aufgrund der durch "Investorenbe-
reich" beanspruchten Fläche im Vergleich zu derjenigen des regionalen 
Verwaltungszentrums in Frage stellen, sind sie darauf hinzuweisen, dass 
die Mobilisierung (der inneren Nutzungsreserven) der für deren Standort 
– an einer sehr gut mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Lage – 
momentan eindeutig unternutzten Bauparzelle selbst im öffentliche Inter-
esse liegt. Denn die Beschwerdegegnerin macht zu Recht geltend, dass 
sie aufgrund der Vorgaben des RPG sowie der (kantonalen) Richtplanung 
zur Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven bzw. der inneren Verdich-
tung von (bereits ausgeschiedenen) Bauzonen innerhalb des Siedlungs-
gebietes gehalten ist und dies dem im öffentliche Interesse liegenden Ziel 
der haushälterischen Bodennutzung dient (vgl. dazu Art. 1 Abs.2 lit. abis, 
Art. 3 Abs. 3 lit. abis, Art. 8a Abs. 1 lit. c, Art. 15 Abs. 4 lit. b und Art. 15a 
RPG; Urteile des Bundegerichts 1C_300/2020 vom 1. Dezember 2020 
E.2.5 ff., 1C_128/2019, 1C_134/2019 vom 25. August 2020 E.9.2, 
1C_695/2017, 1C_696/2017, 1C_706/2017 vom 22. Februar 2019 E.3.1; 
TSCHANNEN, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskom-
mentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung [nachfol-
gend: RPG-Praxiskommentar RP 2019], Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 1 
Rz. 31 ff., Art. 3 Rz. 68, Art. 8a Rz. 14 ff.; AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMI-
SEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN 
[Hrsg.], 
RPG-Praxiskommentar 
NUP 2016, Art. 15 Rz. 98 ff. und Art. 15a Rz. 21 und 29 ff.). Dem Ziel der 


- 52 -
inneren Verdichtung wird im Übrigen auch im Zusammenhang mit Fragen 
des Bauens an lärmbelasteten Standorten Gewicht eingeräumt und bei 
der Abwägung der verschiedenen, einander entgegenstehenden Interes-
sen berücksichtigt (siehe BGE 145 II 189 E.8.1 und 142 II 100 E.4.6).
Unklar bleibt, was die Beschwerdeführer mit den von ihnen genannten Da-
ten (siehe Bf-act. 12) über das Verkehrsaufkommen an drei Zählerstand-
orten der kantonalen Hauptstrassen Z.5._____ und Z.6._____ belegen 
wollen, die ausserhalb des engeren Siedlungsgebietes von X._____ liegen 
und dem überregionalen Verkehr dienen (siehe dazu auch Art. 4 Abs. 1 
und 2 des Strassengesetzes des Kantons Graubünden [StrG; BR 807.100] 
sowie Art. 2 Abs. 1 Ziffer Z.7._____ und Z.8._____ der Strassenverord-
nung des Kantons Graubünden [StrV; BR 807.110]). Dies zumal im Pla-
nungs- und Mitwirkungsbericht vom 14. November 2018 im Kapitel 3 auf 
Basis der Daten des kantonalen Verkehrsmodells 2010 bzw. des Lärm-
schutznachweises vom 31. Januar 2017 eine plausible Abschätzung des 
zu erwartenden Verkehrsaufkommen inkl. Mehrverkehr per 2020 für die im 
direkten Umfeld des Arealplanperimeters liegenden Strassen(abschnitte) 
vorgenommen wurde (siehe dazu Planungs- und Mitwirkungsbericht vom 
14. November 2018, S. 25 ff., in: Bg1-act. 4 und vorstehende Erwä-
gung 6.4.3).
6.5.1.
Die Beschwerdeführer stellen sich auch auf den Standpunkt, dass infolge 
veränderter Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG eine Teil- oder 
Totalrevision der Ortsplanung (mit der Mitbestimmungsmöglichkeit der 
Stimmbevölkerung) nötig sei. Dies namentlich in Anbetracht des Alters der 
planerischen Grundlagen, den veränderten rechtlichen und tatsächlichen 
Verhältnissen wie beispielsweise RPG-Vorgaben, Rückzonungen, Ver-
dichtungen, Harmonisierung der baurechtlichen Begriffe sowie dem Erlass 
des ZWG. Zudem komme das Gebiet R._____ gemäss Beurteilung des 
Gemeindevorstandes als möglicher Standort für ein regionales Eissport-


- 53 -
zentrum in Frage. Die Bahnhofzone müsse im Rahmen einer solchen Orts-
planungsrevision detailliert geplant werden. Dadurch würden auch Ge-
gensätze zwischen Volkswillen und Willen der Exekutive verhindert. Die 
Annahme des ZWG habe etwa den Bedarf für Baulandreserven reduziert. 
Das BG sei nicht nur – wie bereits eingeleitet – im Hinblick auf die Anpas-
sung an die interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der 
Baubegriffe (IVHB) anzupassen, sondern es müsse mindestens in Art. 58 
BG betreffend die Bahnhofzone auch der Rahmen der Nutzung bzw. die 
Nutzung richtwertmässig bestimmt werden. Die Teilrevision der Nutzungs-
planung sei das einzige geeignete Planungsmittel, womit unter Wahrung 
der Mitbestimmungsrechte des Souveräns die Überbauungsabsichten der 
Bahnhof planerisch rechtsgenüglich umgesetzt werden könne.
6.5.2.
Gemäss der – wiederum mit voller Kognition nach Art. 101 Abs. 3 KRG – 
erfolgten Beurteilung der Planungsbeschwerde durch den Beschwerde-
gegner rechtfertigten die von den Beschwerdeführern ins Feld geführten 
Ereignisse (RPG-Revision 1. Etappe vom 15. Juni 2012 [RPG 1; in Kraft 
seit 1. Mai 2014], Kantonale Richtplananpassung in den Bereichen Raum-
ordnungspolitik und Siedlung [KRIP-S], Erlass des ZWG, angeblich sta-
gnierende Bevölkerungsentwicklung in der Gemeinde) gemäss bundesge-
richtlicher Rechtsprechung angesichts der spezifischen Verhältnisse in 
X._____ keineswegs die Annahme von erheblich geänderten Verhältnis-
sen im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG die ausreichen würden, die Be-
schwerdegegnerin zu einer (vorgängigen) Gesamtrevision der Ortspla-
nung zu zwingen. Der Beschwerdegegner stellt sich ausserdem im Ergeb-
nis zu Recht auf den Standpunkt, dass vorliegend auch aufgrund der gel-
tend gemachten Auswirkungen auf Raum und Umwelt des geplanten Ver-
waltungs- und Dienstleistungszentrums keine (vorgängige) Gesamtrevi-
sion bzw. entsprechende Abklärungen (für das gesamte Gemeindegebiet) 
vorgenommen werden müssten. Denn solche über den Teilrevisionsperi-


- 54 -
meter hinausgehenden Planungen seien nur nötig, wenn das der Planung 
zugrundeliegende Projekt Auswirkungen habe, die entsprechende Festle-
gungen in anderen Gemeindeteilen erforderten, was vorliegend aber nicht 
der Fall sei. Das vorliegend zu Diskussion stehende Vorhaben erfülle 
gemäss dem Planungs- und Mitwirkungsbericht die umweltrechtlichen und 
verkehrstechnischen Anforderungen (siehe dazu auch die vorstehenden 
Erwägungen 6.4.2 ff.), ohne dass Festlegungen ausserhalb des Arealplan-
perimeters notwendig wären. 
6.5.3.
Betreffend einen angeblichen Revisionsbedarf der Grundordnung, führte 
die Beschwerdegegnerin aus, dass im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 RPG 
hinsichtlich der Änderung von Nutzungsplänen eine zweistufige Prüfung 
vorzunehmen sei. Zuerst sei zu prüfen, ob sich die Verhältnisse so erheb-
lich geändert hätten, dass die Nutzungsplanung überprüft werden müsse. 
In einem zweiten Schritt erfolge dann nötigenfalls (und abhängig von einer 
Interessenabwägung) die Plananpassung. Die Beschwerdeführer erach-
teten eine Teil- oder Totalrevision der (unabdingbaren Bestandteile) 
Grundordnung aufgrund deren Alters und den zwischenzeitlichen Verän-
derungen in den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen wie etwa 
geänderte Vorgaben des RPG, Rückzonungen, Verdichtung, Harmonisie-
rung der Baubegriffe etc. als erforderlich. Dazu sei zu bemerken, dass auf 
die Beschwerde der Beschwerdeführer betreffend den Bereich ausserhalb 
des Bahnhofs und betreffend das BG mangels Legitimation nicht eingetre-
ten werden könne. Ohnehin sei aber das Begehren betreffend Revision 
der Nutzungsplanung – sowohl im Bereich Bahnhof als auch ausserhalb 
desselben – materiell unbegründet. Das Alter der Planung sei per se kein 
Grund für eine (umfassende) Überprüfung der Nutzungsplanung im Rah-
men einer Totalrevision, wobei die geltende Grundordnung seit 1997 mit 
insgesamt 25 Teilrevisionen immer wieder an die aktuellen tatsächlichen 
und rechtlichen Verhältnisse angepasst worden sei. Betreffend den sich 


- 55 -
aus der (eidgenössischen) Zweitwohnungsgesetzgebung (betreffend orts-
bildprägende Bauten nach Art. 9 ZWG), der RPG 1-Revision von 2012 so-
wie dem KRIP-S ergebenden Anpassungsbedarf, werde die bestehende 
Ortsplanung gelegentlich wiederum in Teilen angepasst werden. Dabei 
dürfte es sich voraussichtlich aber bloss um untergeordnete Anpassungen 
(im Rahmen eine Teilrevision) handeln, welche keine Totalrevision erfor-
derlich mache. Sodann bestehe in zeitlicher Hinsicht kein unmittelbarer 
Handlungsbedarf. Im Gegensatz zu den Plänen der Grundordnung be-
stehe zwar für das geltende BG ein aktueller Überprüfungsbedarf im Hin-
blick auf dessen Anpassung an die IVHB. Diese Revision sei aber bereits 
seit längerem in Gange (siehe dazu den Planung- und Mitwirkungsbericht 
betreffen die Vorprüfung einer Teilrevision des Baugesetzes vom 10. De-
zember 2018, Beleg 4 in: Bg1-act. 2), womit auf ein entsprechendes Be-
gehren nicht eingetreten werden könne. Der Arealplan entspreche auch 
vollumfänglich dem neu vorgesehenen BG, wobei der Entwurf zu Art. 34 
des sich bereits in Teilrevision befindlichen BG die BHZ unverändert um-
schreibe.
6.5.4.
Diese Ausführungen des Beschwerdegegners und der Beschwerdegeg-
nerin sind für das Gericht, soweit überhaupt entscheidrelevant, ohne wei-
teres nachvollziehbar. Denn es trifft insbesondere zu, dass weder RPG 1 
noch die Annahme von Art. 75b BV bzw. das Inkrafttreten des ZWG für 
sich alleine betrachtet eine massgebliche wesentliche Änderung der Ver-
hältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG darstellen und eine Revision 
der Ortsplanung zu begründen vermögen. Es müssen vielmehr weitere 
Umstände hinzukommen. Dazu gehören namentlich die Lage des Grund-
stücks in Bezug auf die bestehende Bauzone, der Grad der Bebauung des 
Grundstücks und das Alter des Nutzungsplans (siehe BGE 144 II 41 E.5.2 
f. und 140 II 25 E.4.4; Urteile des Bundesgerichts 1C_646/2018 vom 
13. Juni 2019 E.4.2, 1C_695/2017, 1C_696/2017, 1C_706/2017 vom 


- 56 -
22. Februar 2019 E.3.1, 1C_592/2017 vom 15. Juni 2018 E.6.2 und 
1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3). Die Lage des Arealplanperimeters 
direkt am Bahnhof mit einer sehr guten Anbindung an den öffentlichen Ver-
kehr und zweifellos innerhalb des Siedlungsgebietes gelegen, spricht auf 
jeden Fall eindeutig gegen eine – den Zielen und Planungsgrundsätzen 
gemäss Art. 1 und 3 RPG zuwiderlaufende – Ab- oder Rückzonung dieses 
Gebietes, womit aus den von den Beschwerdeführern vorgebrachten 
Gründen diesbezüglich keine wesentlich veränderte Verhältnisse im Sinne 
von Art. 21 Abs. 2 RPG anzunehmen sind, die eine (Teil- oder Gesamt-
)Revision der Grundordnung bzw. spezifisch des ZP, des GEP, des GGP 
und des BG im Hinblick die Überprüfung der Bauzonengrösse zu begrün-
den vermöchten. Es kommt hinzu, dass die Beschwerdegegnerin gemäss 
dem gültigen kantonalen Richtplan als Gemeinde mit effektiv knapp di-
mensionierter WMZ gilt (siehe Kantonaler Richtplan, Kapitel 5.2.2). Diese 
Gemeinde haben gemäss den "Handlungsanweisungen" Massnahmen 
zur Verdichtung und Mobilisierung der Nutzungs- und Bauzonenreserven 
in der rechtskräftigen WMZ zu treffen und es kommen – bei gegebenen 
Voraussetzungen – grundsätzlich sogar neue WMZ-Einzonungen in 
Frage. 
Das von den Beschwerdeführern angesprochene Alter der Ortsplanung 
als Grund für die verlangte Revision der Grundordnung bzw. des ZP, des 
GEP, des GGP und des BG vermag vorliegend ebenfalls keine generelle 
und umfassende Pflicht zur Überprüfung der Grundordnung und Vorlage 
derselben an die Stimmberechtigen zu begründen. Denn wie die Be-
schwerdeführer selber anerkennen, sind seit dem ursprünglichen Be-
schluss der unabdingbaren Bestandteile der Grundordnung gemäss 
Art. 22 Abs. 2 KRG im Jahr 1996/1997 bzw. 2005/2006 (siehe dazu ZP 
1:2000 vom 22. Oktober 1996, genehmigt von der Regierung des Kantons 
Graubünden am 21. Oktober 1997, den GEP Verkehrs Dorf 1:2000 und 


- 57 -
dem BG gemäss Teilrevision der Ortsplanung vom 15. Dezember 2005, 
genehmigt von der Regierung des Kantons Graubünden am 23. Mai 2006) 
eine Vielzahl an Teilrevisionen durchgeführt worden. Die Beschwerdegeg-
nerin legt ausserdem im Wesentlichen nachvollziehbar dar, dass mit über 
20 Teilrevisionen der Ortsplanung seit 1997 den zwischenzeitlichen Ver-
änderungen jeweils fortlaufend Rechnung getragen wurde und heute – mit 
Ausnahme der bereits in die Wege geleiteten Teilrevision des BG zu des-
sen Anpassung an die Vorgaben der IVHB bzw. der Vorgaben der Raum-
planungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110; 
siehe Art. 36 Abs. 1 KRVO) – kein unmittelbarer, sondern lediglich ein mit-
telfristiger (weiterer) Anpassungsbedarf für (unabdingbare) Bestandteile 
der Grundordnung bestehe. So etwa betreffend ortsbildprägende Bauten 
im Sinne von Art. 9 ZWG (vgl. dazu Art. 35a ff. KRVO i.V.m. Art. 22a 
KRG). Auch bei allfälligem, mittelfristigem Anpassungsbedarf infolge der 
RPG 1-Revision sowie den KRIP-S werde die Grundordnung mittels wei-
terer Teilrevisionen und nicht mit einer Gesamtrevision angepasst werden, 
weil es sich inhaltlich um untergeordnete Anpassungen wie etwa die (wei-
tere) Prüfung von Verdichtungsmassnahmen für Wohnzonen mit geringer 
Dichte oder Rückzonung von Bauzonenfläche an der Peripherie handeln 
werde. Diese Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin erscheint dem 
Gericht, auch in Anbetracht des den Gemeinden auf dem Gebiet der 
Raumplanung zustehenden Ermessens, nicht von vornherein ausge-
schlossen und die Beurteilung des Beschwerdegegners, dass die Be-
schwerdegegnerin unter den gegebenen Umständen vor der Anpassung 
bzw. Teilrevision der Grundordnung mittels Erlass eines Arealplanes im 
Gebiet Bahnhof zu keiner vorgängigen (Gesamt-)Revision des ZP, des 
GEP, des GGP oder des BG gezwungen werden könne, ist im Ergebnis 
nicht zu beanstanden. Dabei ist im Hinblick auf Art. 21 Abs. 2 RPG auch 
nicht ausser Acht zu lassen, dass auch der Erlass eines Arealplanes sel-
ber eine (partielle) Anpassung der Grundordnung im Bereich des Bahn-


- 58 -
hofs aufgrund eines dort seitens der zuständigen Planungsbehörde er-
kannten Anpassungsbedarfes darstellt (vgl. dazu TANQUEREL, in: AEMISEG-
GER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar NUP 2016, Art. 21 
Rz. 37 und 67; siehe auch vorstehende Erwägung 5.4). Dieser Beurteilung 
steht auch nicht entgegen, dass nach dem Ablauf des ordentlichen Pla-
nungshorizontes (für Bauzonen) von 15 Jahren Zonenpläne grundsätzlich 
einer Überprüfung zugänglich sind und die Ortsplanungen nötigenfalls 
auch angepasst werden können, wobei im Rahmen von (solchen umfas-
senden) Anpassungen auch veränderte politische Vorstellungen zum Aus-
druck kommen können. Je näher eine Planungsrevision dieser 15-jährigen 
Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständig-
keit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und 
Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revi-
sion berücksichtigt werden (siehe dazu Urteile des Bundesgerichts 
1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E.3.1 und 1C_534/2012 vom 
16. Juli 2013 E.2.3.1). Denn dies ändert – auch in Anbetracht der Pflicht 
zur vollständigen Erfassung der in Betracht fallenden öffentlichen und pri-
vaten Interessen, die im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Ent-
wicklung im Lichte der Ziele und Planungsgrundsätze gegeneinander ab-
zuwägen sind (vgl. Art. 1 und 3 RPG und Art. 2 f. der eidgenössischen 
Raumplanungsverordnung [RPV; SR 700.1] sowie Urteile des Bundesge-
richts 1C_270/2019 vom 27. Februar 2020 E.3.2, 1C_305/2015 vom 
14. Dezember 2015 E.3.2 und 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 E.2.3.2) – 
nichts an den vorstehend erwähnten, klar gegen eine Ab- oder Rückzo-
nung dieses Gebietes sprechenden gewichtigen öffentlichen Interessen.
Die Beschwerdegegnerin führte betreffend den möglichen Standort eines 
regionalen Eissportzentrums im Gebiet R._____ schliesslich auch nach-
vollziehbar aus, dass in diesem Fall ebenfalls wieder eine Teilrevision der 
Ortsplanung im Rahmen einer (projektbezogenen) Sondernutzungspla-


- 59 -
nung durchgeführt würde, welche den Bereich Bahnhof nicht tangiere. 
Ausserdem sei im Rahmen der regionalen Richtplanung noch gar kein 
Standortentscheid gefällt worden. Ein allfälliges Eissportzentrum in 
R._____ würde gemäss aktuellem Kenntnisstand aber ohnehin direkt über 
die Kantonsstrasse erschlossen werden, womit auch daraus – mangels 
Koordinationsbedarfes betreffend Verkehr und Nutzung, unterschiedliche 
Planungsstufe infolge wohl unabdingbarer Anpassung des ZP, des BG 
und des GEP, unterschiedliche Realisierungshorizonte in zeitlicher Hin-
sicht sowie auch sehr unterschiedliche Konkretisierungsgrade und Reali-
sierungschancen in sachlicher Hinsicht – kein Revisionsbedarf der Grund-
ordnung im Bereich Bahnhof abgeleitet werden könne (vgl. dazu Regiona-
les Standortkonzept Sportstätten und Standortevaluation regionales Eis-
sportzentrum vom 20. Dezember 2019, S. 2, 10 ff und Anhang 28, in: Ak-
ten der Beschwerdegegnerin [Bg2-act.] 11). Zwischenzeitlich erscheint im 
Übrigen auch klar, dass der Standort R._____ für ein regionales Eisport-
zentrum gar nicht mehr zu Verfügung steht, sondern sich die weitere Pla-
nung auf eine andere Gemeinde in der Region konzentriert (siehe Trak-
tandum 9 des Beschlussprotokolls der Präsidentenkonferenz der Region 
AK._____).
6.5.5.
Betreffend die von den Beschwerdeführern verlangte Ausdehnung der lau-
fenden Revision des BG im Zusammenhang mit der Umsetzung der IVHB 
namentlich auf die BHZ gemäss Art. 58 BG, wo die Nutzung als Rahmen 
oder Richtwert festzulegen sei, ist zu bemerken, dass die Beschwerde-
gegnerin bereits in Frage stellt, ob infolge einer schon laufenden Teilrevi-
sion dieses Bestandteiles der Grundordnung überhaupt ein Anpassungs-
anspruch der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG besteht. 
Dazu verweist sie auf das verwaltungsgerichtliche Urteil R 16 19 und R 16 
20 vom 14. Februar 2017 E.5b, wonach bei einer bereits hängigen Orts-
planungsrevision gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 47 Abs. 2 KRG 


- 60 -
kein (formeller) Anspruch auf die Einleitung einer Überprüfung der Orts-
planung infolge Gegenstandslosigkeit bestehe und auf entsprechende An-
träge (im verwaltungsgerichtlichen Verfahren) nicht eingetreten werden 
könne. In jedem Fall ist aber gemäss den vorstehenden Erwägungen 6.2 
ff. der vorliegend zu beurteilende Arealplan unter Berücksichtigung des 
übergeordneten Rechts, der Richtplanung sowie Mangels einer im Lichte 
der raumplanungsrechtlichen Planungsgrundsätze zu rechtfertigenden 
Option der Ab- oder Rückzonung des Arealplanperimeters nicht zu bean-
standen, womit sich auch keine (vorgängige) Änderung der Zonenplanbe-
stimmung der BHZ im Sinne der Beschwerdeführer rechtfertigt.
6.6
Die Beschwerdegegnerin stellt aber auch noch die Legitimation der Be-
schwerdeführer hinsichtlich des Antrages um Total- bzw. Gesamtrevision 
der Grundordnung mangels eines eigenen schutzwürdigen Interesses 
ausserhalb des Gebietes Bahnhof per se in Frage. Dies ist in der Tat nicht 
ganz von der Hand zu weisen. Denn ein allgemeines Interesse an der An-
passung der Nutzungsordnung ohne Bezug zur eigenen Grundstücksnut-
zung genügt nicht, um von Bundesrechts wegen ein Antragsrecht gemäss 
Art. 21 Abs. 2 RPG zu begründen. Eine weitergehende Antragsbefugnis 
wird im kantonalen Recht nicht zugestanden (vgl. Art. 47 Abs. 2 KRG). Ein 
eigenes schutzwürdiges (rechtliches oder tatsächliches) Interesse wird 
etwa bejaht, wenn die geltende Zonenplanung den Grundeigentümer in 
der Nutzung seines Grundstücks einschränkt und kein genügendes öffent-
liches Interesse mehr an der Aufrechterhaltung der Eigentumsbeschrän-
kung besteht. Eine Anpassung der Nutzungsordnung kann ausserdem in 
Bezug auf benachbarte Grundstücke verlangt werden, soweit deren Über-
bauung die Nutzung der eigenen Liegenschaft (rechtlich oder tatsächlich) 
beeinträchtigen könnte (siehe Urteile des Bundesgerichts 1C_40/2016 
vom 5. Oktober 2016 E.3.1 und 1C_598/2013 vom 6. Dezember 2013 E.2 
ff., nicht publ. in: BGE 140 II 25). Vorliegend ist hingegen nicht ersichtlich, 


- 61 -
weshalb die Beschwerdeführer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an 
der Einleitung einer Gesamtrevision der unabdingbaren Bestandteile der 
Grundordnung, namentlich des ZP, des GEP, des GGP und des BG, aus-
serhalb des Bahnhofgebietes haben sollen. Denn in der vorstehenden Er-
wägung 6.5.4 wurde bereits dargelegt, weshalb namentlich eine Ab- oder 
Rückzonung dieses Gebietes auch bei einer das gesamte Gemeindege-
biet umfassenden Überprüfung und Beurteilung der Bauzonengrösse im 
Lichte der raumplanungsrechtlichen Planungsgrundsätze nicht realistisch 
ist und somit den Beschwerdeführern mit grösster Wahrscheinlichkeit da-
durch kein praktischer Nutzen entstehen könnte. Nichts Anderes kann 
auch für die von den Beschwerdeführern thematisierte Verkehrssituation 
gelten. Denn es sind keine Gründe ersichtlich, welche in Anbetracht der 
raumplanungsrechtlichen Ziele und Planungsgrundsätze die Kapazität der 
Erschliessungssituation des Bahnhofs, welche zurzeit primär über Haupt- 
und Sammelstrassen erfolgt und auch über im GEP festgesetzte Parkie-
rungsanlagen verfügt (siehe GEP Dorf 1:2000, in: Bg1-act. 3), gegenüber 
dem Ist-Zustand bei einer sich über das ganze Gemeindegebiet erstre-
ckenden Betrachtungsweise massgeblich reduziert werden müsste. Dies 
zumal gegen Südwesten über die R._____- und die Q._____-Strasse ein 
Anschluss an die kantonale Hauptstrasse Z.5._____ im Gebiet N._____ in 
einer Distanz von weniger als einem Kilometer über die Hauptortszufahrt 
mit der Brücke über den AQ._____ besteht. Da sich vorliegend gemäss 
der nicht zu beanstandenden und in den vorstehenden Erwägungen 6.5.2 
ff. dargelegten Beurteilungen des Beschwerdegegners und der Beschwer-
degegnerin aber auch bei einer inhaltlichen Beurteilung keine vorgängige 
Teil- oder Gesamtrevision der unabdingbaren Bestandteile der Grundord-
nung aufdrängt, ist diese Frage der Befugnis zur Rüge der (gesamthaften) 
Überprüfung der Nutzungsplanung (ausserhalb des Bahnhofgebiets) in 
diesem Verfahren nicht abschliessend zu beantworten.


- 62 -
7.1.
Wie bereits im Planungsbeschwerdeverfahren verlangen die Beschwerde-
führer im Eventualantrag insbesondere eine dahingehende Ergänzung der 
Auflageakten im Mitwirkungsverfahren der Arealplanung, dass die zur Mit-
wirkung eingeladenen Personen genau wissen müssten, inwiefern sie auf 
ihr Mitbestimmungsrecht verzichteten. Die Beschwerdegegnerin müsse im 
Arealplanverfahren die Auflageakten um eine Liste ergänzen, woraus klar 
hervorgehe, welche Gegenstände (Zonenplan, [Bau-]Gesetz, Genereller 
Erschliessungsplan, etc.) der Volksabstimmung entzogen würden. Weiter 
wäre es der Sache dienlich, wenn bereits in der "Grundordnung" abgeklärt 
würde, ob die Wohnungsstandorte mit den Vorgaben der NISV aufgrund 
des Fahrleitungsnetzes der Eisenbahn kompatibel seien und es müsste 
auch (bereits) auf dieser Stufe angegeben werden, wie viele Parkplätze 
bei einer Nutzung von 5'600 bis 7'000 m2 BGF (recte aGF) geschaffen 
werden müssten und wo die Ein- und Ausfahrt für die Tiefgarage geplant 
sei.
7.2.
Im angefochtenen (Planungs-)Beschwerdeentscheid vom 26. November 
2019 wird in diesem Zusammenhang zu Recht festgehalten, dass die ver-
langte Auflistung von Gegenständen, welche (mit der Wahl des Arealplan) 
der Volkabstimmung entzogen worden seien, nicht möglich sei. Denn es 
sei – wie im angefochtenen Entscheid aufgezeigt wurde – mit der Wahl 
des Arealplanverfahrens seitens der Beschwerdegegnerin nichts in un-
zulässiger Weise der Volksabstimmung unterzogen worden (siehe dazu 
bereits die vorstehenden Erwägungen 5.2 ff. und 6.2 ff.). Für die übrigen 
von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragestellungen (Evaluation 
bzw. Gegenüberstellung von möglichen Alternativstandorten; die Einhal-
tung der Vorgaben betreffend nichtionisierender Strahlung und betreffend 
den Parkplatzbedarf) könne auf den Planungs- und Mitwirkungsbericht 
verwiesen werden.


- 63 -
7.3.
Den Ausführungen des Beschwerdegegners kann beigepflichtet werden. 
So wurde sowohl im Rahmen der Mitwirkungsauflage vom 14. September 
2018 bis zum 15. Oktober 2018 als auch anlässlich der Beschwerdeauf-
lage vom 23. November 2018 bis zum 24. Dezember 2018 gemäss den 
amtlichen Publikationen dazu jeweils der Planungs- und Mitwirkungsbe-
richt (in der damals vorhandenen Fassung) öffentlich aufgelegt. Im Rah-
men der Mitwirkungsauflage wurde gemäss den Publikationsanzeigen 
ausserdem auch noch die "Auswertungstabelle Vorprüfungsbericht", eine 
Machbarkeitsstudie, ein Lärmgutachten sowie der Informationsplan Er-
schliessung 1:500 aufgelegt. In Anbetracht des in den Akten liegenden 
Planungs- und Mitwirkungsberichts vom 14. November 2018, dem Lärm-
schutznachweis vom 31. Januar 2017 sowie der Machbarkeitsstudie vom 
17. Mai 2017 (siehe dazu Bg1-act. 4) lagen die entsprechenden Informa-
tionen im Wesentlichen also zur öffentlichen Einsichtnahme auf. Im in den 
Akten liegenden Planungs- und Mitwirkungsbericht wird in Ziffer 1.4 zur 
Standortwahl bzw. Alternativstandorten Stellung genommen, in Ziffer 2.10 
hinsichtlich der Einhaltung der Vorgaben der NISV an zwei Referenzstand-
orten mit empfindlichen Nutzungen (OMEN; vgl. dazu Art. 3 Abs. 3 lit. a 
und c NISV) und in Ziffer 3.1 betreffend die anhand der Machbarkeitsstudie 
für ein regionales Verwaltungs- und Dienstleistungszentrum (17. Mai 2017 
bzw. ursprünglich Juni 2016) vorgesehenen Parkplätze von ursprünglich 
maximal 156 und jetzt noch maximal 134. Insofern sprechen keine An-
haltspunkte gegen eine Kenntnisnahme dieser Angaben von Seiten der 
Mitwirkenden.
8.
Bei diesem Ergebnis ist der angefochtene (Planungs-)Beschwerdeent-
scheid vom 26. November 2019 und dementsprechend auch der Geneh-
migungsbeschluss für den Arealplan "Bahnhof" vom selben Datum nicht 
zu beanstanden und erweist sich als rechtmässig. Die dagegen erhobene 
Beschwerde ist abzuweisen.


- 64 -
9.
Bei diesem Ergebnis sind die Verfahrenskosten, bestehend aus der 
Staatsgebühr gemäss Art. 75 Abs. 1 lit. a VRG sowie den Kanzleiauslagen 
(Art. 75 Abs. 1 lit. b VRG), gemäss Art. 72 Abs. 2 sowie Art. 73 Abs. 1 und 
2 VRG den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer 
Haftbarkeit aufzuerlegen. Die Staatsgebühr ist in Anwendung von Art. 75 
Abs. 2 VRG auf CHF 4'000.-- festzusetzen. Vorliegend obsiegen der Be-
schwerdegegner sowie die Beschwerdegegnerin in ihrem amtlichen Wir-
kungskreis, womit ihnen in der Regel keine Parteientschädigung zusteht 
(Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein An-
lass.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
4'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
1'344.-- 
zusammen
CHF
5'344.-- 
gehen zu je einem Elftel und unter solidarischer Haftung zulasten von 
A._____, B._____, C._____, D._____, E._____, F._____, H._____, die 
I._____ AG, O._____ und P._____, J._____ sowie G._____.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]
[Mit Urteil 1C_398/2021 vom 8. November 2022 hat das Bundesgericht die gegen 
diesen Entscheid erhobene Beschwerde gutgeheissen, den vorliegenden Entscheid 


- 65 -
aufgehoben und die Sache zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen 
des kantonalen Verfahrens an dieses Gericht zurückgewiesen.]