gr_gerichte · V 2014 1 · 2016-04-05 · de
Gewerbepolizei

Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
V 14 1
3. Kammer als Verfassungsgericht
Vorsitz
Stecher
Richter
Moser, Audétat, Meisser und Racioppi
Aktuarin
Baumann-Maissen
URTEIL
vom 5. April 2016
in der Streitsache
Evangelisches Pflege- und Altersheim X._____,
Beschwerdeführer
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin
betreffend Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz

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1.
Mit Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 über die Neuordnung der Pflegefi-
nanzierung wurde unter anderem ein neuer Art. 25a in das Bundesgesetz
über die Krankenversicherung eingefügt. In Umsetzung dieser Änderung
beschloss der Grosse Rat am 31. August 2012 eine Teilrevision des
Krankenpflegegesetzes. Darin wurde die Regierung namentlich ermäch-
tigt, die anerkannten Kosten und die maximale Kostenbeteiligung pro Be-
wohner für die auf der Pflegeheimliste aufgeführten Alters- und Pflege-
heime sowie Pflegegruppen festzulegen. Auf dieser Grundlage revidierte
die Regierung des Kantons Graubünden in der Folge mit Beschluss vom
18. Dezember 2012 die Verordnung zum Gesetz über die Förderung der
Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebedürftigen
Personen (Verordnung zum Krankenpflegesetz) und legte die anrechen-
baren Kosten sowie die maximale Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen
und Bewohner im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz
fest (vgl. Beschluss der Regierung vom 18. Dezember 2012). Mit Be-
schluss vom 17. Dezember 2013 (Regierungsprotokoll Nr. 1241) änderte
die Regierung des Kanton Graubünden im folgenden Jahr einerseits ein-
zelne Bestimmungen der Verordnung zum Krankenpflegegesetz, ande-
rerseits gewisse in den Anhängen 1 und 2 der Verordnung zum Kranken-
pflegegesetz anerkannten Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie der
Dienste der häuslichen Pflege und Betreuung. Die fragliche Teilrevision
wurde am 19. Dezember 2013 in der amtlichen Gesetzessammlung des
Kantons Graubünden publiziert und trat am 1. Januar 2014 in Kraft.
2.
Am 15. Januar 2014 focht das evangelische Pflege- und Altersheim
X._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) diese Teilrevision mit Verfas-
sungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an,
mit dem Antrag, der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden
vom 17. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1241) betreffend die Teilrevisi-
on der Verordnung zum Krankenpflegegesetz sei hinsichtlich der Festle-
gung der Maximaltarife 2014 für die Angebote der stationären Pflege und

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Betreuung, Anhang 1, aufzuheben. In formeller Hinsicht begehrte der Be-
schwerdeführer, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerken-
nen und mittels superprovisorischer Verfügung über diesen Antrag zu
entscheiden. Zur Begründung führte der Beschwerdeführer im Wesentli-
chen aus, zur Berechnung der Maximaltarife 2014 seien die Kostenträger-
rechnungen der Alters- und Pflegeheime für das Jahr 2012 herangezogen
worden. Durch die Festlegung eines Mittelwerts und der Verlagerung ge-
wisser Kosten der Pflege in die Kosten der Pension und/oder der Betreu-
ung werde die vom Bundesrecht vorgeschriebene Tarifbildung missach-
tet. Im Übrigen trage der im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpfle-
gesetz vorgesehene Kostentarif dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit nicht
Rechnung. In der Gesamtzusammenstellung nach KORE-Angaben sähe
man markante Unterschiede. So wiesen die Spalten "Total Ertrag Pensi-
on" und "Total Ertrag Betreuung" einen Überschuss von ca. Fr. 12.83 Mil-
lionen aus, während in der Spalte "Total Erträge Pflege" ein Minus von
Fr. 14.05 Millionen resultiere. Allein schon daraus werde ersichtlich, dass
die Tarife nicht zutreffend sein könnten respektive die Institutionen ihrer
gesetzlichen Pflicht zur Tarifberechnung nicht nachgekommen seien. Of-
fensichtlich erfolge eine "Quersubventionierung". Wenn die Pflegekosten
auf der Grundlage dieser Daten auf Fr. 1.-- pro Pflege/Minute festgelegt
würden, sei dies offensichtlich unzutreffend. Mit der gängigen Praxis un-
geachtet der bestehenden Kostenstruktur die Maximaltarife festzulegen,
würden zudem diejenigen Institutionen belohnt, die trotz tieferem Aufwand
zu den maximalen Ansätzen entschädigt würden. Das Gesundheitsamt
Graubünden müsse seine Aufsichtspflicht wahrnehmen und bei Institutio-
nen, die in der Spalte "Netto-Kosten Pflege/Minute" unter Fr. 0.90 oder
über Fr. 1.15 lägen, Fragen stellen und die Abweichungen prüfen. Wenn
ein Wert von 0.68 pro BESA/Minute ausgewiesen werde und dabei in der
Pension Kosten von Fr. 75.-- pro Tag entstünden, sei ein Fragezeichen zu
setzen. Dies sei ein Beispiel, wie einzelne Institutionen, die Vorgaben der
Verordnung über die Kostenermittlung und Leistungserfassung durch

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Spitäler und Pflegeheime in der Krankenversicherung falsch anwendeten.
Würden deren Kosten als Basis für die Bestimmung der Maximaltarife
herangezogen, werde ein unzutreffender Tarif festgelegt. Die Pflegekos-
ten müssten pro Heim auf der Grundlage der effektiven Kosten bestimmt
werden. Indem die getroffene Regelung von diesem Grundsatz abweiche,
verstosse sie gegen die Vorgaben des eidgenössischen Rechts und ge-
gen das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot.
3.
In der Vernehmlassung vom 26. Februar 2014 beantragte die Regierung
des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Ab-
weisung der Beschwerde. In formeller Hinsicht ersuchte sie das Verwal-
tungsgericht, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Zur Begründung brachte die Beschwerdegegnerin primär vor, Gegen-
stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens könne einzig die von der
Regierung am 17. Dezember 2013 beschlossene Teilrevision der Verord-
nung zum Gesetz über die Förderung der Krankenpflege und der Betreu-
ung von betagten und pflegebedürftigen Personen (Krankenpflegesetz)
sein. Soweit sich die Beschwerde gegen die Bestimmungen des Kran-
kenpflegegesetzes, insbesondere Art. 21b KVG, sowie das Gesundheits-
gesetz und die zugehörigen Verordnung richte, sei darauf nicht einzutre-
ten. Im Übrigen gelte es zu beachten, dass die anerkannten Kosten für
die Instandsetzung/Erneuerung und Betreuung sowie die maximale Betei-
ligung der Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten im Zuge der
angefochtenen Teilrevision keine Änderung erfahren hätten. Materiell
ebenfalls unverändert geblieben sei Art. 11 der Verordnung zum Kran-
kenpflegegesetz. Die entsprechenden Regelungen könne der Beschwer-
deführer im vorliegenden Verfahren daher nicht anfechten, weshalb inso-
weit auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Schliesslich seien zur Be-
schwerde gegen die im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegege-
setz festgelegte, maximal zulässige Kostenbeteiligung der Bewohnerin-
nen und Bewohner der von der öffentlichen Hand unterstützten Alters-

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und Pflegeheime sowie Pflegegruppen nur diese selbst legitimiert. Soweit
die vorliegende Beschwerde gegen diese Kostenbeteiligung gerichtet sei,
könne darauf daher auch nicht eingetreten werden. In materieller Hinsicht
sei alsdann darauf hinzuweisen, dass die Regierung in Anhang 1 der
Verordnung zum Krankenpflegegesetz keine Beiträge im Sinne von
Art. 43 KVG bzw. Art. 7a Abs. 1 VKL festgelegt habe, weshalb die fragli-
chen Bestimmungen die entsprechenden bundesrechtlichen Vorgaben
nicht verletzen könnten. Aus der Begründung des Beschwerdeführers ge-
he denn auch nicht hervor, inwiefern der angefochtene Anhang im Wider-
spruch zur Verordnung über die Kostenermittlung und die Leistungserfas-
sung durch die Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime in der Kranken-
versicherung stünde. Nicht ersichtlich sei im Weiteren, inwiefern der an-
gefochtene Anhang die massgeblichen kantonalen Regelungen verletze.
Die Regierung habe bei der Festlegung der anerkannten Kosten die Vor-
gaben von Art. 21b des Krankenpflegegesetzes sowie Art. 11 der Verord-
nung zum Krankenpflegesetz eingehalten. Der Vorwurf des Beschwerde-
führers, die Maximaltarife seien auf der Basis eines "unverantwortlichen
Mittelwerts" festgelegt worden, erweise sich damit als unbegründet.
4.
Mit prozessleitender Verfügung vom 17. Januar 2014 wies der Instruk-
tionsrichter den Antrag des Beschwerdeführers um superprovisorische Er-
teilung der aufschiebenden Wirkung ab. Nach durchgeführtem Schriften-
wechsel lehnte er es mit prozessleitender Verfügung vom 21. März 2014
sodann ab, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
5.
In der Replik vom 13. März 2014 erneuerte der Beschwerdeführer seine
Anträge. Hinsichtlich des begehrten Nichteintretens hielt er fest, das Ta-
rifsystem sei ein Gesamtsystem, welches er in seiner Gesamtheit anfech-
ten können müsse. Durch die Beschwerdegegnerin werde aufgezeigt,
dass die Pflegekosten der Referenzheime im Jahr 2012 Fr. 1.037 pro Mi-
nute betragen hätten. Die von der Beschwerdegegnerin in der Folge vor-

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genommene Anpassung um 4 % pro Pflegeminute werde mit einer sys-
tembedingt erforderlichen Kostenkorrektur begründet. Bereits im Jahr
2010, also vor dem Systemwechsel, habe der BESA-Minutenwert indes-
sen Fr. 1.01 betragen. Für die Festlegung der Pflegeminuten sei demzu-
folge nicht auf die Kostendaten abgestützt worden, sondern diese seien
aus politischen Gründen auf Fr. 0.95 pro Minute festgelegt worden. Glei-
ches sei 2012 geschehen. Der Kostenanstieg von 7.7 % sei also durch-
aus begründet und die vorgenommene Reduktion um 4 % erscheine will-
kürlich. Allein durch dieses Vorgehen seien dem Beschwerdeführer im
Jahr 2011 ungefähr Fr. 319'857.-- und im Jahr 2012 Fr. 344'350.-- verlo-
ren gegangen. Hieraus werde im Übrigen ersichtlich, dass durch die
Berücksichtigung der Investitions- und Erneuerungsbeiträge in den Kos-
tenträgern Pension, Betreuung und Pflege die effektiven Pflegekosten
ungerechtfertigt entlastet würden; mithin die Kategorien gemäss Kran-
kenpflegegesetz in Verletzung der bundesrechtlichen Vorgaben vermischt
würden.
6.
In der Duplik vom 25. März 2014 hielt die Beschwerdegegnerin an ihren
Anträgen fest. Soweit der Beschwerdeführer eine Einzelberechnung der
Tarife für jedes Heim verlange, so stehe dies in offensichtlichem Wider-
spruch zu den Vorgaben von Art. 21b des Krankenpflegegesetzes, wes-
halb ein solches Vorgehen von vornherein ausser Betracht falle. Im Übri-
gen sei darauf hinzuweisen, dass die Pflegekosten im 2012 Fr. 1.037 pro
Minute betragen hätten. Damals sei die systembedingte Kostensteigerung
bereits berücksichtigt worden. Die Beiträge für die Instandhaltung und Er-
neuerung entsprächen den notwendigen Abschreibungen. Die Investi-
tions- und Erneuerungsbeiträge dienten somit letztlich auch der Finanzie-
rung von Abschreibungen. Nach deren Abzug betrügen die Pensionskos-
ten rund Fr. 100.-- pro Tag. Damit entsprächen sie dem von der Regie-
rung festgelegten Wert. Der Vorwurf der politisch motivierten Kostenver-
lagerung erweise sich folglich als unbegründet.

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Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die einge-
reichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden darf einen angefochte-
nen Erlass aufgrund der das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfah-
ren prägenden Dispositionsmaxime nur insoweit überprüfen, als dies vom
Beschwerdeführer beantragt wird und im Hinblick auf den angefochtenen
Erlass möglich ist. Aus dem Rechtsbegehren muss daher hervorgehen,
welche Bestimmungen eines angefochtenen Erlasses aufgehoben und
welche Weisungen und/oder Ersatzanordnung allenfalls getroffen werden
sollen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn das in der Beschwerde-
schrift formulierte Rechtsbegehren bei einer erfolgreichen Beschwerde
unverändert in das Dispositiv des Entscheids aufgenommen werden
könnte (FRANK SEETHALER / FABIA PORTMANN, in: WALDMANN / WEISSEN-
BERGER [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [nachfol-
gend: VwVG-Praxiskommentar], 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 52 N. 36). Die
Anforderungen an die Formulierungen von Rechtsbegehren sind indessen
im Allgemeinen nicht sehr hoch. Insbesondere an Laieneingaben, wie die
vorliegend in Frage stehende, dürfen in sprachlicher und formeller Hin-
sicht keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Ein sinngemäs-
ser Antrag, welcher sich aus dem Zusammenhang unter Zuhilfenahme
der Begründung nach Treu und Glauben ergibt, genügt um als Rechtsbe-
gehren entgegengenommen zu werden (SEETHALER / PORTMANN, VwVG-
Praxiskommentar, Art. 52 N. 49).
b)
Der Beschwerdeführer beantragt in seinem der Beschwerdeschrift vom
15. Januar 2014 vorangestellten Rechtsbegehren, "der Entscheid der Re-

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gierung des Kantons Graubünden vom 17. Dez. 2013 / Protokoll 1241 zur
Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz bezüglich Festle-
gung der Maximaltarife 2014 für Angebote der stationären Pflege und Be-
treuung, Anhang 1, sei aufzuheben" (Beschwerdeschrift vom 15. Januar
2014 S. 2). Dieses Rechtsbegehren dehnt er am Ende der Beschwerde-
schrift vom 15. Januar 2014 dahingehend aus, als er das Verwaltungsge-
richt ersucht, in Gutheissung seiner Verfassungsbeschwerde eine Ersatz-
regelung zu treffen, die anstelle des aufzuhebenden Anhangs 1 der Ver-
ordnung zum Krankenpflegegesetz trete (vgl. Beschwerdeschrift vom
15. Januar 2014 S. 7 ff.). In der Replik vom 13. März 2014 hält der Be-
schwerdeführer sodann vorderhand fest, das Rechtsbegehren gemäss
Beschwerdeschrift vom 14. Januar 2014 sei unverändert (Replik vom
13. März 2014 S. 2), um am Ende der Replik vom 13. März 2014 alsdann
zu verlangen, die Tarife 2014 seien durch die Institutionen für die "Pensi-
on" und "Betreuung" einzeln zu rechnen (Replik vom 13. März 2014 S. 5).
Werden allein diese Rechtsbegehren beachtet, so wäre davon auszuge-
hen, der Beschwerdeführer fechte Anhang 1 der Verordnung über die
Krankenversicherung nur bezüglich der anrechenbaren Kosten für die Be-
treuung sowie Pflege und der auf dieser Grundlage festgelegten maxima-
len Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der Alters- und
Pflegeheime sowie Pflegegruppen an. Dieser Interpretation steht jedoch
entgegen, dass der Beschwerdeführer eine Verlagerung der anfallenden
Pflegekosten sowohl zu den anrechenbaren Betreuungs- als auch Pensi-
onskosten rügt und die Festlegung von Maximaltarifen im Allgemeinen
moniert. Im Übrigen befasst er sich in dem von ihm für die Kostenrege-
lung vorgeschlagenen Alternativmodell mit sämtlichen im Anhang 1 der
Verordnung zum Krankenpflegegesetz geregelten Kostenkategorien (vgl.
Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2014 S. 7). Unter diesen Umständen
ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die integrale Aufhe-
bung des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum Krankenpflege-
gesetz und die gesonderte Festlegung der darin festgelegten anrechen-

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baren Kosten für jedes der erfassten Alters- und Pflegeheime sowie Pfle-
gegruppen fordert.
c)
Die Beschwerdegegnerin geht in der Vernehmlassung vom 26. Februar
2014 über diese Auslegung hinaus, indem sie annimmt, der Beschwerde-
führer beantrage die Aufhebung sämtlicher der von ihm in der Beschwer-
deschrift vom 15. Januar 2014 angeführten Bestimmungen des Gesund-
heitsgesetzes des Kantons Graubünden (BR 500.000), der Verordnung
zum Gesundheitsgesetz (BR 500.100) sowie des Gesetzes über die För-
derung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebe-
dürftigen Personen (KPG, BR 506.000). Diese Auffassung findet in den
Rechtsschriften des Beschwerdeführers keine Stütze. Freilich nimmt der
Beschwerdeführer darin auf diese Rechtserlasse Bezug. Damit begründet
er indessen nur, weshalb er davon ausgeht, der angefochtene Anhang 1
der Verordnung zum Krankenpflegegesetz (Verordnung zum KPG;
BR 506.600) widerspreche den massgeblichen Vorgaben des übergeord-
neten Rechts. Dass die fraglichen Regelungen aufzuheben sind, verlangt
der Beschwerdeführer dagegen nicht, wenngleich seine Begründung im
Ergebnis darauf hinauslaufen dürfte, den fraglichen Bestimmungen infol-
ge der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sowie des
ihnen vorgehenden kantonalen Rechts (zumindest teilweise) die Anwen-
dung zu versagen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin
ergibt sich aus den Rechtsschriften des Beschwerdeführers indessen mit
hinreichender Deutlichkeit, dass die eingereichte Verfassungsbeschwerde
nicht gegen die fraglichen Bestimmungen gerichtet ist. Mit der vorliegen-
den Verfassungsbeschwerde ficht der Beschwerdeführer einzig Anhang 1
der Verordnung zum Krankenpflegegesetz in der Fassung vom 19. De-
zember 2013 an und beantragt dessen Aufhebung sowie die gesonderte
Festlegung der darin festgelegten anrechenbaren Kosten für die in des-
sen Geltungsbereich fallenden Alters- und Pflegeheime sowie Pflege-
gruppen. Von diesem Rechtsbegehren ausgehend ist nachfolgend zu un-

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tersuchen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und damit auf die
Verfassungsbeschwerde einzutreten ist.
2.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich nach dem vorangehend Ausge-
führten gegen Anhang 1 der Verordnung zum KPG, den die Beschwerde-
gegnerin im Rahmen der Teilrevision der Verordnung zum KPG mit Be-
schluss vom 17. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1241) teilweise abge-
ändert und am 19. Dezember 2013 in der amtlichen Gesetzessammlung
des Kantons Graubünden publiziert hat (AS 3622 ff.). Der fragliche An-
hang bildet Teil einer unselbständigen Regierungsverordnung, die als von
der Regierung erlassener, generell-abstrakter Erlass gestützt auf Art. 57
Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG;
BR 370.100) mit Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden angefochten werden kann. Die Beurteilung der vor-
liegenden Beschwerde fällt somit in die Zuständigkeit des Verwaltungsge-
richts des Kantons Graubünden. Es entscheidet darüber in Fünferbeset-
zung (Art. 43 Abs. 1 lit. b VRG).
3. a)
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, zur Beschwerde gegen die im
Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegte maximale Kostenbeteili-
gung der Bewohnerinnen und Bewohner der von der öffentlichen Hand
unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen seien allein
die davon betroffenen Bewohnerinnen und Bewohner legitimiert. Der Be-
schwerdeführer sei von dieser Regelung nicht berührt, weshalb er nicht
berechtigt sei, gegen die fragliche Regelung Beschwerde zu führen. Dem
hält der Beschwerdeführer entgegen, die Beschwerdegegnerin anerkenne
seine Legitimation betreffend die im angefochtenen Anhang 1 der Verord-
nung zum KPG festgelegten Pensions- und Pflegekosten. Die im ange-
fochtenen Anhang vorgenommene Kostenregelung bilde ein Gesamtsys-
tem. Er wehre sich gegen die in diesem Gesamtsystem vorgenommenen
Berechnungen und Kostenverschiebungen. Um seine Interessen wahren

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zu können, müsse er gegen das gesamte System Beschwerde führen
können. Im Übrigen sei er anstelle der "verbeiständungswürdigen" Be-
wohnerinnen und Bewohner zur Beschwerdeführung zuzulassen.
b)
Gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde gegen rechtssetzende
Erlasse legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vor-
schrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. Diese Regelung wird hinsichtlich der allgemeinen Verfas-
sungsbeschwerde in Art. 58 Abs. 4 VRG dahingehend konkretisiert, als
danach zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Er-
lass oder Entscheid (virtuell) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Für die Bejahung der Be-
schwerdelegitimation genügt es demnach, dass der Beschwerdeführer
früher oder später einmal mit minimaler Wahrscheinlichkeit von der ange-
fochtenen Regelung unmittelbar betroffen sein könnte. Diese virtuelle Be-
troffenheit entsteht dadurch, dass der angefochtene Erlass zukünftig auf
den Beschwerdeführer zur Anwendung gebracht werden könnte oder er
von einem solchen potenziellen Anwendungsakt zumindest indirekt be-
troffen sein könnte (PVG 2009 Nr. 36; BGE 137 I 77 E.1.4, 135 II 243
E.1.2, 133 I 286 E.2.2; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege, 3. Aufl., Zürich / Ba-
sel / Genf 2013, Rz. 1691). Ein aktuelles Interesse ist dagegen insoweit
erforderlich, als die beantragte Rechtsänderung dem Beschwerdeführer
den angestrebten Nutzen bringen würde (vgl. MARTIN BERTSCHI, in: GRIF-
FEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [Kommentar VRG-ZH], 3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2014, § 21
N. 33). Ausserdem muss der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde
persönliche Interessen verfolgen. Eine Rechtsmittelerhebung zur Vertre-
tung von Interessen der Allgemeinheit oder von Dritten ist nicht zulässig
(BGE 136 I 49 E.2.1, 125 I 7 E.3c; BERTSCHI, Kommentar VRG-ZH, § 21

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N. 34; HEINZ AEMISEGGER / KARIN SCHERRER, in: NIGGLI / UEBERSAX / WI-
PRÄCHTIGER [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 82 N. 55).
c)
Der angefochtene Anhang 1 der Verordnung zum KPG legt in der Tabelle
1 (anerkannte Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen)
fest, wie viel die auf der Pflegeheimliste des Kantons Graubünden figurie-
renden Institutionen im Jahr 2014 für die Pension, Instandsetzung / Er-
neuerung, Betreuung und Pflege verlangen dürfen. Die fraglichen Rege-
lungen gelangten mit ihrem Inkrafttreten per 1. Januar 2014 auf den Be-
schwerdeführer, der auf der Pflegeheimliste des Kantons Graubünden fi-
guriert (abrufbar unter www.gr.ch > Institutionen > Verwaltung > DJSG >
Gesundheitsamt > Dienstleistungen > Institutionen des Gesundheitswe-
sens > Pflegeheime, letztmals besucht am 9. Februar 2016), zur Anwen-
dung. Diesbezüglich ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdefüh-
rers somit ohne weiteres zu bejahen. Im Ergebnis gleich verhält es sich
für die im Weiteren angefochtene maximale Kostenbeteiligung der Be-
wohnerinnen und Bewohner der von der öffentlichen Hand unterstützten
Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen, die in Tabelle 2 (maximale
Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der Alters- und
Pflegeheime sowie Pflegegruppen) des Anhangs 1 der Verordnung zum
KPG festgelegt wird. Zwar sind von den fraglichen Kostenansätzen in ers-
ter Linie die Bewohnerinnen und Bewohner betroffen. Diese stimmen je-
doch, abgesehen von den bundesrechtlich festgelegten Maximalansätzen
an den Pflegekosten, mit den anerkannten Kosten der Alters- sowie Pfle-
geheimen und Pflegegruppen (Tabelle 1 Anerkannte Kosten der Alters-
und Pflegeheime und Pflegegruppen) überein. Würde die vorliegende Be-
schwerde hinsichtlich der fraglichen Kostenansätze betreffend die Pen-
sion, Instandsetzung / Erneuerung und Betreuung gutgeheissen, so
müssten die entsprechenden Ansätze in der Tabelle 2 des Anhangs 1 der
Verordnung zum KPG ebenfalls angepasst werden, ansonsten der Be-
schwerdeführer nicht berechtigt wäre, die angehobenen Kostenansätze

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für Pension, Instandsetzung / Erneuerung sowie Betreuung von den Be-
wohnerinnen und Bewohnern einzufordern (vgl. dazu Urteil des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Graubünden S 09 43 vom 17. Dezember 2010
E.3). Angesichts dieser Abhängigkeit ist die Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers sowohl hinsichtlich der Kostenansätze gemäss Tabel-
le 1 als auch 2 des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum KPG
zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdegegnerin erweist
sich als unzutreffend.
4. a)
Die Beschwerdegegnerin bringt im Weiteren vor, mit Beschluss vom
17. Dezember 2013 nur die anerkannten Pensions- und Pflegekosten der
Alters- und Pflegeheime sowie die maximale Kostenbeteiligung der Be-
wohnerinnen und Bewohner an die Pensions- und Pflegekosten ange-
passt zu haben. Dagegen hätten die anerkannten Kosten für die Instand-
setzung / Erneuerung und Betreuung sowie die maximale Beteiligung der
Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten im Rahmen der interes-
sierenden Teilrevision der Verordnung zum KPG keine Änderung erfah-
ren. Materiell nicht geändert worden sei ausserdem Art. 11 der Verord-
nung zum Krankenpflegesetz. Die fraglichen Regelungen könnten daher
im vorliegenden Verfahren nicht überprüft werden.
b)
Die Verfassungsbeschwerde ist schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung
des angefochtenen Entscheids oder seit dessen amtlicher Veröffentli-
chung beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden einzureichen
(Art. 60 Abs. 1 VRG). Bei einer Teilrevision eines Erlasses können unver-
ändert belassene Normen nur dann angefochten werden, wenn ihnen im
Rahmen des modifizierten Gesetzes eine veränderte Bedeutung zu-
kommt, ihr Rechtssinn geändert hat und sie im Gesamtzusammenhang in
einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E.3.1.1; BOSSHART / BERT-
SCHI, Kommentar VRG-ZH, § 19 N. 84). Darüber hinausgehend sind
Rechtsnormen anfechtbar, deren Abänderung in Betracht gezogen, je-

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doch nicht als erforderlich angesehen wurden (BGE 137 I 77 E.1.2;
Kommentar VRG-ZH, § 19 N. 83). Bei einer Totalrevision können sämtli-
che Normen des Erlasses angefochten werden, selbst wenn sie inhaltlich
mit den bisherigen Regelungen übereinstimmen (BGE 137 I 77 E.1.2, 135
I 28 E.3.1.1, 122 I 222 E.1b/aa; KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, a.a.O.,
Rz. 1680).
c)
Mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 (Regierungsprotokoll Nr. 1241)
revidierte die Regierung zum einen einzelne Bestimmungen der Verord-
nung zum KPG, zum anderen änderte sie gewisse in den Anhängen 1
und 2 vorgesehenen Kostenansätze ab. Im Anhang 1 wurden in erster Li-
nie die anrechenbaren Kosten für die Pflege und Pension sowie die ma-
ximal zulässige Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an
diesen Kosten angepasst. Dagegen haben die anrechenbaren Kosten für
die Instandsetzung / Erneuerung und Betreuung sowie die maximale Be-
teiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten keine Än-
derung erfahren (vgl. Anhang 1 zur Verordnung zum KPG in der Fassung
vom 18. Dezember 2012, in Kraft seit dem 1. Januar 2013). Die Regie-
rung hat allerdings im 2013 nicht nur die anrechenbaren Kosten für die
Pflege und Pension sowie die maximal zulässige Kostenbeteiligung der
Bewohnerinnen und Bewohner, sondern das damals geltende Kostensys-
tem insgesamt einer Überprüfung unterzogen und die Modifizierung aller
massgeblichen Kostenansätze erwogen. Dabei ist sie zur Auffassung ge-
langt, die am 18. Dezember 2012 für die Instandsetzung / Erneuerung
(Fr. 25.-- pro Tag) sowie die Betreuung (Fr. 31.20 bis Fr. 73.30) beschlos-
senen Kostenansätze seien nach wie vor zutreffend und bedürften keiner
Änderung. Unter diesen Umständen sind sämtliche der im angefochtenen
Anhang 1 der Verordnung zum KPG festlegten Kostenansätze als neu er-
lassen anzusehen. Damit können alle im Anhang 1 der Verordnung zum
KPG festgelegten Kostenansätze innert 30 Tagen seit der Publikation der
fraglichen Teilrevision in der amtlichen Sammlung am 19. Dezember 2013

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Beschwerde erhoben werden. Mit der Beschwerde, die am 15. Januar
2014 der Post zur Zustellung übergeben wurde, hat der Beschwerdefüh-
rer den Anhang 1 der Verordnung zum KPG fristgerecht angefochten (vgl.
Art. 39 VRG zum während den Gerichtsferien geltenden Fristenstillstand).
5.
Auf die im Übrigen formgerecht (Art. 38 VRG) eingereichte Verfassungs-
beschwerde ist demzufolge einzutreten, wenn und insoweit sich die darin
gestellten Rechtsbegehren und die erhobenen Rügen als zulässig erwei-
sen. Das Verwaltungsgericht kann als Verfassungsgericht einen von einer
Privatperson angefochtenen Erlass auf die Verletzung von verfassungs-
mässigen und politischen Rechten sowie wegen des Verstosses gegen
den Grundsatz des Vorrangs von übergeordnetem Recht hin überprüfen
(Art. 59 lit. a VRG). Gelangt es dabei zur Überzeugung, die beanstande-
ten Normen seien verfassungs- bzw. gesetzeswidrig, so hebt es die be-
treffenden Normen auf (Art. 61 Abs. 1 VRG). Darüber hinausgehend kann
es im Hinblick auf das weitere Vorgehen oder die weitere Handhabung
des Rechts Anordnungen treffen, die für einen wirksamen Rechtsschutz
unerlässlich sind (Art. 61 Abs. 3 VRG; JOHANN MARTIN SCHMID, in: BÄNZIN-
GER / MENGIARDI / TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung
des Kantons Graubünden, Chur / Glarus / Zürich 2006, Art. 55 N. 97, vgl.
auch BERNHARD RÜTSCHE, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl
2005, S. 273 ff., S. 288 ff.). Werden die vom Beschwerdeführer gestellten
Rechtsbegehren (vgl. vorne E.1) an diesen Anforderungen gemessen, so
erweisen sich diese insoweit ohne weiteres als zulässig, als darin die
Aufhebung des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum KPG be-
treffend die anrechenbaren Kosten für die Alters- und Pflegeheime sowie
Pflegegruppen sowie die maximale Beteiligung der Bewohnerinnen und
Bewohner an diesen Kosten verlangt wird. Wenn der Beschwerdeführer
im Weiteren beantragt, eine Ersatzregelung zu treffen, die anstelle der
aufgehobenen trete, so ist ein solches Vorgehen vorliegend für die Ge-
währleistung eines wirksamen Rechtsschutzes nicht erforderlich. Denn

- 16 -
der Beschwerdeführer hat im Jahr 2014 bereits auf der Grundlage der
angefochtenen Kostenansätze abgerechnet, so dass die in Rechnung ge-
stellten Beträge ohnehin neu festzulegen und einzufordern wären. Es be-
steht somit keine zeitliche Dringlichkeit für die Einführung einer Ersatzre-
gelung. Insofern der Beschwerdeführer die Anordnung einer Ersatzanord-
nung verlangt, ist auf dieses Begehren daher nicht einzutreten. Ansonsten
erweist sich das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers als zulässig.
Streitig und nachfolgend zu prüfen ist demzufolge, ob die im Anhang 1
der Verordnung zum KPG in der Fassung vom 17. Dezember 2013 fest-
gelegten anerkannten Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie Pflege-
heimgruppen (Tabelle 1) und die maximale Beteiligung der Bewohnerin-
nen sowie Bewohner der Alters- und Pflegeheime und Pflegeheimgrup-
pen (Tabelle 2) mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind und nicht
gegen verfassungsmässige Rechte verstossen.
6. a)
Auf den 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz über die Neuordnung der
Pflegefinanzierung in Kraft (AS 2009 3517 ff.). Dadurch sollte die sozial-
politisch schwierige Situation vieler pflegebedürftiger Personen entschärft
werden, ohne die obligatorische Krankenpflegeversicherung zusätzlich zu
belasten. Um dieses Ziel zu erreichen, begrenzte der Gesetzgeber die
von den Heimbewohnern zu leistenden Pflegekosten betragsmässig
(Art. 25a Abs. 5 KVG) und erleichterte zugleich für bedürftige Heimbe-
wohner die Bezahlung dieser Pflegekosten durch eine Erhöhung der Er-
gänzungsleistungen (vgl. die Revision von Art. 10 und 11 des Bundesge-
setzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung [ELG; SR 831.30]). Seither gelangt bei der
Heimpflege, wie bei der Hauspflege, anders als bei der Spitalpflege, bei
welcher die Vollkostendeckung gilt (Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG), ein Bei-
tragsmodell zur Anwendung. Die obligatorische Krankenpflege leistet also
nur mehr einen gesetzlich festgelegten Beitrag an die Pflegeleistungen,
die ambulant oder im Pflegeheim erbracht werden (Art. 25a Abs. 1 und 4

- 17 -
KVG; Art. 7a KLV). Im Jahr 2014 betrug dieser in Abhängigkeit zum tägli-
chen Pflegebedarf festgelegte Betrag zwischen Fr. 9.-- bis Fr. 108.-- pro
Tag (Art. 7a KLV in der am 1. Januar 2014 geltenden Fassung). Die Re-
gelung der Finanzierung der darüber hinausgehend durch KVG-pflichtige
Pflegeleistungen verursachten Kosten obliegt den Kantonen (Art. 25a
Abs. 5 Satz 2 KVG). Den versicherten Personen dürfen dabei höchstens
20 Prozent des höchstens vom Bundesrat festgelegten Pflegebetrags
überwälzt werden (Art. 25a Abs. 5 erster Satz KVG), mithin im Jahr 2014
maximal Fr. 21.60 (20 % von Fr. 108.--) pro Tag bzw. Fr. 7'884.-- pro Jahr
(vgl. zum Ganzen RUTH ROSENKRANZ, Defizite bei der Umsetzung der
Pflegekostengrenze, in: LANDOLT / BISCHOFBERGER / BLUM-SCHNEIDER /
BREITSCHMID / FOUNTOULAKIS / GÄCHTER / HRUBESCH-MILLAUER / KIESER /
MANSER / PÄRLI / SCHWENDIMANN [Hrsg.], Pflegerecht – Pflegewissens-
chaft, Bern 2013, S. 76 ff., S. 80; ANDREA DOMANIG, Pflegezusatzversiche-
rung – Notwendigkeit oder Luxus, in: Pflegerecht 2015, S. 194 ff., S.196).
b)
Diesen bundesrechtlichen Anforderungen genügt die im angefochtenen
Anhang 1 der Verordnung zum KPG getroffene Regelung unstreitig inso-
fern, als den Bewohnerinnen und Bewohnern der Alters- und Pflegehei-
men sowie Pflegegruppen danach höchstens Pflegekosten im Umfang
von Fr. 21.60 auferlegt werden dürfen. Der Beschwerdeführer behauptet
jedoch, die vom Bundesrecht vorgegebenen Maximalansätze würden im
Ergebnis gleichwohl überschritten, da den Bewohnerinnen und Bewohner
unter den Kostenstellen "Betreuung" und "Pension" zusätzlich Kosten für
KVG-pflichtige Pflegeleistungen überwälzt würden. Denn es stehe ausser
Frage und werde von der Beschwerdegegnerin nicht bestritten, dass im
Kanton Graubünden Alters- und Pflegeheime existierten, deren Pflege-
kosten höher seien als die anrechenbaren Pflegekosten gemäss Anhang
1 der Verordnung zum KPG. Diese Kosten würden von der öffentlichen
Hand nicht übernommen. Der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
könnten sie ebenfalls nicht auferlegt werden, da die maximal zulässigen

- 18 -
Pflegebeiträge bundesrechtlich festgelegt worden seien. Auch die Versi-
cherten dürften nicht zur Übernahme dieser ungedeckten Kosten ver-
pflichtet werden, weil ihre Kostenbeteiligung begrenzt sei. Die Alters- und
Pflegeheime als einzig übrig bleibender Kostenträger seien nicht in der
Lage, diese ungedeckten Restkosten selbst zu tragen, weshalb sie sich
gezwungen sähen, den Bewohnerinnen und Bewohnern der Alters- und
Pflegeheime sowie Pflegegruppen die fraglichen Kosten unter einer ande-
ren Kostenart in Rechnung zu stellen.
c)
Gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG haben die Kantone von Bundesrechts we-
gen die Kosten für die KVG-pflichtigen Pflegeleistungen zu übernehmen,
die weder durch die Beiträge der obligatorischen Krankenpflege noch die
Versicherten gedeckt sind (BGE 140 V 58 E.4.1, 138 V 377 E. 5.1; Urteile
des Bundesgerichts 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E.3.4,
2C_864/2010 vom 24. März 2011 E.4.2). In der konkreten Ausgestaltung
dieser Restfinanzierung verfügen die Kantone nach der bundesgerichtli-
chen Rechtsprechung über einen weiten Ermessensspielraum. So kön-
nen sie die Aufgabe der Restkostenfinanzierung den Gemeinden übertra-
gen, den Leistungserbringern Auflagen erteilen oder Pauschaltarife fest-
legen (BGE 138 I 410 E.4.3; Urteile des Bundesgerichts 9C_235/2015
vom 17. Dezember 2015 E.3.2, 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E.
3.6, vgl. ANDREA DOMANIG, Abgrenzung zwischen Grund- und Zusatzver-
sicherung im Bereich der Pflegeleistung, Zürcher Studien zum öffentli-
chen Recht, Band 233, Zürich 2015, Rz. 247). Nach dem klaren Geset-
zeswortlaut und einhelliger Lehre verletzen die Kantone den ihnen dies-
bezüglich zuzubilligenden Handlungsspielraum, wenn eine von ihnen ge-
troffene Regelung dazu führt, dass Versicherte in einem über Art. 25a
Abs. 5 KVG hinausgehenden Ausmass mit KVG-pflichtigen Pflegekosten
belastet werden (vgl. dazu RUTH ROSENKRANZ / STEFAN MEIERHANS, Defizi-
te bei der Umsetzung der Pflegekostengrenze, in: Pflegerecht 2/2013
S. 76 ff., 77; erläuternder Bericht der Kommission für soziale Sicherheit

- 19 -
und Gesundheit des Ständerates [SGK-SR] vom 1. September 2015 zur
Parlamentarischen Initiative Nachbesserung der Pflegefinanzierung, Da-
tenbank Curia Vista Nr. 14.417 [nachfolgend: Bericht SGK-SR])
d)
Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf-
geworfenen Problematik der mangelnden Abgrenzung zwischen den Kos-
ten für die KVG-pflichtige Pflegeleistungen und anderen Kostenarten wird
im erläuternden Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Ge-
sundheit des Ständerates zur parlamentarischen Initiative Nachbesserung
der Pflegeversicherung vom 1. September 2015 eingeräumt, es bestehe
die Gefahr, dass nicht gedeckte Pflegekosten unter dem Titel der "Be-
treuung" auf die Patientinnen und Patienten überwälzt würden (Bericht
SGK-SR Ziff. 2.4.3). Die Pflegeleistungen seien in Art. 7 Abs. 2 KLV ab-
schliessend aufgeführt und hätten den Charakter einer Tätigkeitsliste. Zur
transparenten Ermittlung der Pflegekosten seien die Pflegeheime ver-
pflichtet, eine Kostenrechnung zu führen (Art. 49 Abs. 7 und Art. 50 KVG).
Diese müsste insbesondere die Elemente Kostenarten, Kostenstellen,
Kostenträger und die Leistungserfassung umfassen (Art. 9 Abs. 2 VKL),
sowie den sachgerechten Ausweis der Kosten für die Leistungen erlau-
ben. Die Kosten seien den erbrachten Leistungen in geeigneter Form zu-
zuordnen (Art. 9 Abs. 3 VKL), z.B. mittels einer Arbeitszeiterfassung. Die
Resultate dienten den Kantonen dazu, die Normkosten zu bestimmen und
festzulegen, was als Restfinanzierung akzeptiert werde. Aktuell seien die
Kostenrechnungen der Pflegeheime von unterschiedlicher Aussagekraft,
so dass die notwendige Kostentransparenz noch nicht erreicht werden
dürfte (Bericht SGK-SR Ziff. 2.4.3 S. 15). In der Pflicht stünden die Leis-
tungserbringer sowie die Kantone. Die Kantone hätten darauf zu achten,
dass die Leistungserbringer ihre Kostenrechnungen korrekt führen und
die Vorgaben nach der VKL beachten würden. Es sei nicht erforderlich,
die bundesrechtlichen Vorgaben anzupassen (Bericht SGK-SR Ziff. 2.4.3
S. 16).

- 20 -
e)
Die Beschwerdegegnerin hat hinsichtlich der Daten, welche den im ange-
fochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KVG festgelegten Kostenansät-
zen zugrunde liegen, festgehalten, die auf der kantonalen Pflegeheimliste
figurierenden Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen seien ver-
pflichtet, eine Kostenrechnung nach Massgabe der Fachempfehlungen
zur Rechnungslegung (Swiss GAAP FER) und dem darauf beruhenden
Handbuch des Bündner Spital- und Heimverbandes zu führen und einzu-
reichen. Die Regierung habe die entsprechenden Kostenrechnungen am
16. April und 18. April 2013 in einer Arbeitsgruppe mit je einem Vertreter
des Gesundheitsamts Graubünden und des Bündner Spital- und Heim-
verbands plausibilisiert und, soweit erforderlich, korrigiert. Das Gesund-
heitsamt Graubünden habe auf der Basis der dergestalt bereinigten Daten
die anerkannten Kosten wie auch die maximale Kostenbeteiligung der
Heimbewohner berechnet. Dabei habe es die Kostendaten der 36 Pflege-
heime mit den tiefsten Kosten pro Pflegetag, die zusammen 80.32 Pro-
zent der Pflegetage erbracht hätten (Referenzheime), in die Berechnung
mit einbezogen. In der Folge habe es die ermittelten Pflegekosten von
Fr. 1.037 pro Minute auf Fr. 1.-- pro Minute reduziert. Andernfalls hätte
der Kostenanstieg gegenüber dem Vorjahr 7.7 % betragen und wäre da-
mit deutlich ausserhalb des aufgrund des durchschnittlichen Kostenan-
stiegs im Gesundheitswesens sowie der allgemeinen Teuerung zu erwar-
tenden Wachstums gelegen. Der ausgewiesene Kostenanstieg von 7.7 %
gründe in der Einführung des neuen Pflegesystems BESA LK 2010, das
zu einem vorübergehenden Anstieg des durchschnittlichen Pflegebedarfs
von 101.2 im Jahr 2010 auf 106.3 Minuten pro Tag im Jahr 2011 und an-
schliessendem Rückgang auf 100 Minuten pro Tag im Jahr 2012 geführt
habe. Die Schwankungen seien dadurch zu erklären, dass sowohl das In-
strument selber als auch dessen Anwendung habe optimiert werden müs-
sen. Zwischenzeitlich habe sich der durchschnittliche Wert des Pflegebe-
darfs wieder in der Bandbreite von 97 bis 100 Minuten pro Pflegetag ein-

- 21 -
justiert. Mit der Erhöhung des der Berechnung der anerkannten Kosten
zugrunde gelegten Werts von 0.96 Fr./Min. auf 1.-- Fr./Min. seien die
höheren Kosten pro Pflegetag (+ 2.8 %) sowie die exogenen Faktoren
und die zu erwartende Teuerung berücksichtigt. Davon ausgehend seien
die Kosten gemäss BESA LK 2010 abhängig von der Pflegestufe zwi-
schen Fr. 0.-- bis Fr. 432.-- festgelegt worden (Vernehmlassung 26. Fe-
bruar 2014 S. 9 f. und Beilage der Beschwerdegegnerin 1).
f)
In diesen Ausführungen legt die Beschwerdegegnerin nachvollziehbar
dar, wie sie den massgeblichen Kostenansatz pro Pflegeminute festgelegt
und auf dessen Grundlage die anrechenbaren Pflegekosten im angefoch-
tenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG in Abhängigkeit zu der in Fra-
ge stehenden Pflegestufe festgelegt hat. Daraus geht im Übrigen hervor,
dass die zur Berechnung der anrechenbaren Pflegekosten herangezoge-
nen Daten nach den in Art. 11c Verordnung zum KPG vorgeschriebenen
und den Anforderungen von Art. 9 VKL genügenden Rechnungsgrundsät-
zen erhoben und anschliessend vom kantonalen Gesundheitsamt ge-
meinsam mit einem Vertreter des Bündner Spital- und Heimverbands
plausibilisiert sowie bereinigt wurden. Dass die fraglichen Kostendaten
von Seiten des Gesundheitsamts Graubünden oder des die Interessen
der betroffenen Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen wahrenden
Vertreters des Bündner Spital- und Heimverbands beanstandet wurden,
macht der Beschwerdeführer nicht geltend. Solches geht denn auch aus
den Akten nicht hervor. Das Gericht hat unter diesen Umständen keine
Veranlassung an der Zuverlässigkeit der fraglichen Datengrundlage zu
zweifeln. Dies gilt umso weniger, als die im angefochtenen Anhang 1
festgelegten Kostenansätze nicht auf eine Quersubventionierung der
KVG-pflichtigen Pflegekosten durch andere Kostenarten hindeuten. Wür-
de die Behauptung des Beschwerdeführers zutreffen, wonach seit der
Einführung von Art. 25a KVG KVG-pflichtige Pflegekosten systematisch
als Betreuungs-, Pensions- und/oder Erhaltungskosten erfasst und den

- 22 -
Bewohnerinnen und Bewohnern in Rechnung gestellt würden, so wäre zu
erwarten, dass die betreffenden Kostenansätze angestiegen wären. Eine
solche Kostenentwicklung zeigt die Gegenüberstellung der Kostenansät-
ze gemäss Anhangs 1 zum KPG in der Fassung vom 18. Dezember 2012
und dem angefochtenen Anhang nicht, stimmen doch darin die für die Be-
treuung (Fr. 31.20 bis Fr. 73.30) und Erhaltung / Instandhaltung (Fr. 25.--)
ausgewiesenen Kostenansätze überein, während die Pensionskosten im
angefochtenen Anhang 1 sogar um Fr. 5.-- pro Tag niedriger angesetzt
wurden als in der vormals gültigen Fassung (vormals: Fr. 105.--, neu
Fr. 100.--). Es weist somit nichts darauf hin, dass die auf der kantonalen
Pflegeheimliste figurierenden Alters-, Pflegeheime und Pflegegruppen die
KVG-pflichtigen Kosten nicht korrekt erfasst hätten. Demzufolge ist davon
auszugehen, dass die eingereichten Kostenrechnungen es der Regierung
erlaubt haben, in der Tabelle 1 des Anhangs 1 zur Verordnung zum KPG
die Normkosten für KVG-pflichtigen Pflegekosten zu ermitteln und da-
durch zu bestimmen, was als Restkostenfinanzierung akzeptiert wird. Auf
der Grundlage der im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten
Kostenansätze ist eine bundesrechtskonforme Abrechnung der KVG-
pflichtigen Pflegekosten demnach möglich. Damit ist freilich nicht ausge-
schlossen, dass im Einzelfall Bewohner in Anwendung der fraglichen Kos-
tenansätze in einem über Art. 25a Abs. 5 erster Satz KVG hinausgehen-
den Ausmass mit KVG-pflichtigen Pflegekosten belastet werden. Solches
kann gegebenenfalls im konkreten Anwendungsfall korrigiert werden, in-
dem die im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten Kostenan-
sätze im Streitfall vorfrageweise auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 25a Abs. 5
Satz 1 KVG geprüft werden und ihnen im Einzelfall insoweit die Anwen-
dung versagt wird, als sie zu einer über Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG hin-
ausgehenden Belastung mit KVG-pflichtigen Pflegekosten führen (vgl.
zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S
09 43 vom 17. Dezember 2010 insbesondere E.4). Unter normalen Ver-
hältnissen sind die im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten

- 23 -
Kostenansätze aber mit Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG vereinbar, womit sie
im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht
zu beanstanden sind.
g)
Im Übrigen besteht in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im
Allgemeinen und hinsichtlich der in Frage stehenden Heimpflege im Be-
sonderen kein Anspruch der Leistungserbringer auf Entschädigung ihrer
Vollkosten (vgl. BGE 141 V 206, Urteil des Bundesgerichts 9C_235/2015
vom 17. Dezember 2015 E.5.1). So hat das Bundesgericht im Urteil
2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 klargestellt, dass Art. 25a Abs. 5
KVG den Kantonen nicht vorschreibe, für jeden Leistungsträger gesondert
Pflegetarife nach Massgabe der effektiven Kosten festzulegen. Vielmehr
seien die Kantone berechtigt, die von ihnen zu übernehmenden Kosten in
Form von Normtarifen zu begrenzen (vgl. Urteil 2C_728/2011 vom
23. Dezember 2011 E.3.6 und E.4). Sofern der Beschwerdeführer rügen
sollte, die Regierung habe gegen die bundesrechtlichen Vorgaben im Be-
reich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verstossen, indem
sie im angefochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG für die KVG-
pflichtigen Pflegeleistungen einen Maximaltarif festgelegt habe, kann ihm
deshalb nicht gefolgt werden. Dass der angefochtene Anhang 1 die mass-
geblichen Vorgaben in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
aus anderen Gründen verletzt, macht der Beschwerdeführer nicht geltend
und ist nicht ersichtlich. Der angefochtene Anhang 1 steht somit im Ein-
klang mit den massgeblichen bundesrechtlichen Vorgaben im Bereich der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
7. a)
Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren eine Verletzung des allgemeinen
Rechtsgleichheitsgebots im Sinne von Art. 8 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101). Ein Erlass verletzt
dieses Grundrecht, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,

- 24 -
oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen. Demzufolge ist die Rechtsgleichheit verletzt, wenn Gleiches
nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorauszusetzen
ist freilich, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründe-
te Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2P.142/2003 vom 7. November 2003 E.3.1). Dem Ge-
setzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots
ein weiter Spielraum der Gestaltung (vgl. BGE 138 I 25 E.4.1, Urteil des
Bundesgerichts 8C_1074/2009 vom 2. Dezember 2010 E. 3.4.1). Dies gilt
insbesondere im Falle von Tarifen, wie den vorliegend in Frage stehen-
den Kostenansätzen. In diesem Fall greift das Gericht nur mit grosser
Zurückhaltung und normalerweise nur dann in den Ermessensspielraum
des Gesetzgebers ein, wenn die Anwendung einer Tarifposition zu einer
offensichtlichen Benachteiligung oder Bevorteilung eines Leistungserbrin-
gers führt, oder wenn sich der Tarif nicht von objektiven Überlegungen lei-
ten lässt (für das Krankenversicherungsrecht: BGE 126 V 344 E.2, Urteil
des Bundesgerichts 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E.4.2).
b)
Die Regierung hat sich beim Erlass des angefochtenen Anhangs 1 an den
Vorgaben von Art. 21b KPG orientiert. Dieser Regelung zufolge sind für
die auf der Pflegeheimliste aufgeführten Alters- und Pflegeheime sowie
Pflegegruppen nach Leistungsumfang abgestuft die anerkannten Kosten
und die maximale Kostenbeteiligung der Bewohner für Pensionskosten,
Instandsetzung- und Erneuerungskosten, Betreuungskosten, Pflegekos-
ten zu bestimmen (Abs. 1). Basis für die Festlegung der anerkannten
Kosten und der maximalen Kostenbeteiligung der Bewohner bilden die
durchschnittlichen Kosten der wirtschaftlichen Alters- und Pflegeheime
sowie Pflegegruppen mit einer Betriebsbewilligung ohne Auflagen
gemäss Kostenrechnung des der Beschlussfassung vorangehenden Jah-
res. Bei der Festlegung berücksichtigt die Regierung die gegenüber dem

- 25 -
Basisjahr durch exogene Faktoren und die Teuerung verursachten Auf-
wandänderungen (Abs. 2). Diese Regelung wird in Art. 11 KLV konkreti-
siert. Danach gelten als wirtschaftliche Alters- und Pflegeheime sowie
Pflegegruppen die Institutionen mit den tiefsten durchschnittlichen Kosten
pro Pflegetag, die im Besitz einer Betriebsbewilligung ohne Auflagen zu
den in Art. 16 Abs. 1 lit. e und g, Art. 17 Abs. 1 und Art. 18 der Verord-
nung zum Gesundheitsgesetz vorgegebenen Anforderungen an die Struk-
turqualität sind und in dem der Beschlussfassung vorangehenden Jahr
mindestens 80 % der von der Institutionen gemäss lit. a ausgewiesenen
Pflegetage erbrachten haben. Die durchschnittlichen Kosten pro Pflege-
tag ergeben sich aus dem Total der Pensions-, Betreuungs- und Pflege-
kosten bei mittlerem Pflegebedarf. Für die Festlegung der anerkannten
Kosten und der maximalen Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und
Bewohner gemäss Artikel 21b Absatz 1 KPG ist das gewichtete arithmeti-
sche Mittel der durchschnittlichen Kosten der wirtschaftlichen Alters- und
Pflegeheime und Pflegegruppen massgebend.
c)
Bei der Festsetzung der angefochtenen Kostenansätze hat sich die Re-
gierung folglich von einem rationell arbeitenden Leistungserbringer leiten
lassen. Mit diesem Vorgehen hat sie die effektiven Kosten im Sinne des
Wirtschaftlichkeitsprinzips normativ bewertet und einen Normaltarif fest-
gelegt. Dabei liegt es in der Natur eines solchen Vergütungssystems,
dass es sich nicht an den effektiven Kosten jedes einzelnen Leistungser-
bringer orientiert, sondern vergleichbare Lebenssachverhalte, hier die an-
rechenbaren Kosten für die Pension, Erhaltung/Instandsetzung, Betreu-
ung und Pflege, für sämtliche darunter fallenden Leistungserbringer ein-
heitlich regelt. Die Zulässigkeit eines solchen Vergütungssystems kann
deshalb nicht davon abhängig gemacht werden, dass alle betroffenen
Leistungserbringer – wie vom Beschwerdeführer gefordert – durch den
Normaltarif in die Lage versetzt werden, sämtliche Auslagen für den Be-
trieb zu decken. Denn durch den Normaltarif sollen die von der öffentli-

- 26 -
chen Hand unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen
gerade dazu angehalten werden, möglichst wirtschaftlich zu arbeiten und
ihre Kosten zu senken. Dass der angefochtene Normaltarif nicht der Kos-
tenstruktur aller erfassten Institute Rechnung trägt, ist folglich nicht zu be-
anstanden. Im Übrigen erfahren gewisse Mehrleistungen im angefochten
Anhang 1 der Verordnung zum KPG in Form von Zuschlägen durchaus
eine gesonderte Vergütung. Dass es möglich gewesen wäre, für weitere
Leistungen Zuschläge vorzusehen, bestreitet die Beschwerdegegnerin zu
Recht nicht. Beim Erlass der angefochtenen Kostenansätze waren aller-
dings komplexe und in der Zielrichtung widersprüchliche Aspekte zu
berücksichtigen und auf einen Nenner zu bringen. Dass die Beschwerde-
gegnerin dabei mit Schematisierungen und Pauschalisierungen gearbeitet
hat, erscheint unvermeidbar und führt solange nicht zu einem gerichtli-
chen Einschreiten, als daraus keine offensichtliche Benachteiligung oder
Bevorteilung eines Leistungserbringers resultiert (vgl. vorne E.7a).
d)
Dass die angefochtenen Kostenansätze zu einem solchen Ergebnis
führen, behauptet der Beschwerdeführer sinngemäss insofern, als er gel-
tend macht, der von der Regierung festgelegte Normaltarif würde dieje-
nigen Institutionen belohnen, die trotz tiefen Kosten die Maximaltarife
verrechneten und dadurch sowohl die öffentliche Hand als auch die Be-
wohnerinnen und Bewohner mit unnötigen Kosten belasten würden. Dem
ist entgegenzuhalten, dass gemäss Art. 11c Abs. 2 Verordnung zum
KPG die freien Reserven einen halben Jahresumsatz und die zweckge-
bundenen Reserven für die Instandsetzung und Erneuerung der Anlagen
die Differenz zwischen dem Anschaffungswert und dem Restwert der An-
lagen nicht übersteigen dürfen. Mit dieser Regelung wird der haushälteri-
sche Umgang mit den Finanzmitteln der Heimbewohnerinnen und Heim-
bewohner und der öffentlichen Hand unter gleichzeitiger Wahrung des
notwendigen unternehmerischen Handlungsspielraums des Betriebs si-
chergestellt (Erläuterungen zur Verordnung S. 9). Dass die in den Gel-

- 27 -
tungsbereich des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum KPG
fallenden 51 Leistungserbringer seit der Neuregelung der Pflegefinanzie-
rung übermässige Gewinne erzielt hätten, behauptet der Beschwerdefüh-
rer sodann nicht. Unter diesen Umständen ist keine offensichtliche Be-
vorteilung kostengünstig arbeitender Leistungserbringers, die über ihre
tatsächlichen Kosten liegende Preise fakturieren dürfen, ersichtlich. So-
weit der Beschwerdeführer im Weiteren geltend macht, als eine der we-
nigen Institutionen im Kanton Graubünden den Bewohnerinnen und Be-
wohner eine Tagesstruktur anzubieten, was zu erheblichen Mehrkosten
führe, die bei der Tarifgestaltung unberücksichtigt blieben, ist festzuhal-
ten, dass der Beschwerdeführer in den Rechtsschriften nicht darlegt,
worin das entsprechende besondere Angebot besteht und wie hoch die
hiermit verbundenen Kosten sind. Ausserdem hat er keine Beweise für
diese Behauptungen eingereicht. Damit ist nicht erstellt, dass die vom
Beschwerdeführer behauptete Tagesstruktur derart aussergewöhnlich
und kostenintensiv ist, um beim Absehen von einer gesonderten Ver-
gütung eine offensichtlich rechtsungleiche Behandlung zu begründen. Al-
lein der Umstand, dass für den Beschwerdeführer die zusätzliche Ver-
gütung dieses Angebots günstiger wäre, lässt die von der Beschwerde-
gegnerin getroffene Regelung nicht als rechtsungleich erscheinen. Für
das Gericht ist unter den gegebenen Umständen nicht erkennbar, dass
die Beschwerdegegnerin beim Erlass des angefochtenen Anhangs 1 Un-
terscheidungen unterlassen hat, die sich aufgrund der Verhältnisse auf-
gedrängt hätten. Ebenso wenig hat sie auf eine differenzierte Regelung
in Fällen verzichtet, obgleich sich eine solche Regelung aufgedrängt hät-
te. Demzufolge verstösst der angefochtene Anhang 1 nicht gegen das
allgemeine Rechtsgleichheitsgebot.
8.
Soweit der Beschwerdeführer darüber hinausgehend eine Verletzung der
kantonalrechtlichen Vorgaben rügen sollte, erweist sich sein Vorbringen
ebenfalls als unbegründet. Die Regierung hat im angefochtenen Anhang

- 28 -
1 die Vorgaben, die in Art. 21b KPG und den diesen konkretisierenden
Bestimmungen (vgl. Art. 11-11e Verordnung zum KPG) enthalten sind,
umgesetzt. Der Beschwerdeführer legt in seinen Rechtsschriften nicht an-
satzweise dar, inwiefern der angefochtene Anhang 1 diesen Regelungen
widerspricht. Eine Verletzung der massgeblichen kantonalrechtlichen
Vorgaben ist auch nicht erkennbar.
9.
Die vom Beschwerdeführer gegen den Anhang 1 der Verordnung zum
KPG in der Fassung vom 17. Dezember 2013 erhobenen Rügen erweisen
sich somit als unbegründet, womit die dagegen erhobene Verfassungsbe-
schwerde abzuweisen ist. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Kos-
ten des vorliegenden Verfahrens zu Lasten des Beschwerdeführers, der
mit seinen Rechtsbegehren vollständig unterlegen ist (Art. 73 Abs. 1
VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beschwerde-
gegnerin steht keine aussergerichtliche Entschädigung zu (Art. 78 Abs. 1
VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- gehen zulasten des Evangelischen
Pflege- und Altersheims X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden,
Chur, zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]