gr_gerichte · V 2012 9 · 2013-11-12 · de
opposizione edilizia

Verfassungsbeschwerde | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
V 12 9
1. Kammer als Verfassungsgericht
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli,
Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungs-
richterin Moser, Aktuarin ad hoc Ventrici
URTEIL
vom 12. November 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ (41 Parteien)
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cahenzli,
gegen
Grossen Rat des Kantons Graubünden, Ratssekretariat,
Beschwerdegegner
und
Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin
betreffend Verfassungsbeschwerde

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1.
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden beschloss im August 2003 die
Herausgabe der rätoromanischen Lehrmittel in Rumantsch Grischun und
beauftragte die Regierung, ein Konzept für dessen Einführung in den
Schulen auszuarbeiten. Am 21. Dezember 2004 verabschiedete die Re-
gierung des Kantons Graubünden ein Grobkonzept betreffend Rumantsch
Grischun in der Schule. Gemäss Begründung zum Regierungsbeschluss
ging es um die Einführung des Rumantsch Grischun in den Schulunter-
richt als eine zentrale Massnahme zur Erhaltung und Förderung der ro-
manischen Sprache. Am 24. April 2007 erliess die Regierung unter dem
Titel „Rumantsch Grischun in der Schule: Ausgestaltungsphase Pionier in
den Schuljahren 2007/08 – 2010/11“ einen weiteren Beschluss, worin sie
diese Ausgestaltungsphase als Schulversuch bewilligte. In der Folge be-
schlossen zahlreiche Gemeinden sich als Pioniergemeinden im Sinne
dieses Beschlusses zu betätigen. Anfangs 2011 formierte sich Wider-
stand gegen Rumantsch Grischun in der Schule. Im Val Müstair und in
einzelnen Gemeinden in der Surselva wurden kommunale Volksinitiativen
lanciert mit dem Ziel, das Rumantsch Grischun als „Alphabetisierungs-
sprache“ wieder abzuschaffen und diese durch das Idiom zu ersetzen.
Am 5. Dezember 2011 beschloss die Regierung des Kantons Graubün-
den Folgendes:
„Es wird festgestellt, dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Ru-
mantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der
1. Primarklasse zu erfolgen hat. Ausnahmsweise kann ein entsprechender
Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und Schülerinnen, die derzeit die
1. Primarklasse besuchen, bis spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013
vorgenommen werden, sofern dies von der Schulträgerschaft beschlossen wird.
Diese Feststellung erfolgt im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingungen
im Zusammenhang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten
Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase “Pionier“ 2007 bis 2011 des Pro-
jektes „Rumantsch Grischun in der Schule“.
2.
Am 19. Januar 2012 erhoben A._____, allesamt Eltern von schulpflichti-
gen Kindern, Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons

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Graubünden mit dem Antrag, den Beschluss der Regierung vom 5. De-
zember 2011 aufzuheben. Mit zwei Urteilen vom 22. Mai 2012 (V 12 1
und V 12 2) wies das Verwaltungsgericht die beiden Beschwerden ab. Die
dagegen erhobenen Rechtsmittel wies das Bundesgericht mit Entscheid
vom 12. Juli 2013 ab (Urteile des Bundesgerichts 2C_806/2012 und
2C_807/2012 vom 12. Juli 2013).
3.
In der Dezembersession 2011 verabschiedete der Grosse Rat auf Antrag
von Grossrätin Silvia Casutt-Derungs den Art. 32 des neuen Schulgeset-
zes mit 84 zu 2 Stimmen. Dieser lautet wie folgt:
Art. 32
Schulsprachwechsel in räto-
romanischsprachigen Schulen
Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der
Schulsprache vom Idiom zu Rumantsch Grischun oder
umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu
Schuljahr.
4.
In der Märzsession 2012 (vom 21. März 2012) stimmte der Grosse Rat
der Totalrevision des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons
Graubünden (nachfolgend Schulgesetz) mit 103 zu 0 Stimmen bei 9 Ent-
haltungen zu. Am 12. Juli 2012 wurde der Erwahrungsbeschluss des Kan-
tons Graubünden publiziert mit der Feststellung, dass gegen das neue
Schulgesetz kein Referendum ergriffen worden ist.
5.
Am 12. September 2012 erhoben A._____ Beschwerde beim Verwal-
tungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren, die Regierung
des Kantons Graubünden sei anzuweisen, Art. 32 des neuen Schulgeset-
zes vom 21. März 2012 nicht in Kraft zu setzen. Eventualiter sei Art. 32
des Gesetzes aufzuheben und subeventualiter seien geeignete Mass-
nahmen zu treffen, damit die rätoromanischen Gemeinden im Kanton
Graubünden die Schulsprache in den Volksschulen weiterhin selber be-

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stimmen könnten. Zur Begründung wurde geltend gemacht, Art. 32 des
neuen Schulgesetzes verletze die in der Verfassung verankerte Spra-
chenfreiheit. Die Sprachenfreiheit schütze nämlich die Befugnis zum Ge-
brauch der Muttersprache. Da die rätoromanischen Idiome sprachwissen-
schaftlich vollständige und eigenständige Schriftsprachen darstellten, sei
die rätoromanische Muttersprache immer ein Idiom und nicht das Ru-
mantsch Grischun. Letzteres sei nämlich eine in den Achtzigerjahren ge-
schaffene Kunstsprache und somit Muttersprache von keinem rätoroma-
nischen Schulkind. Folglich gewährleiste die Sprachenfreiheit unter
Berücksichtigung des Territorialitätsprinzips grundsätzlich den Schulunter-
richt im entsprechenden Idiom – so die Beschwerdeführer weiter. Eine
Einschränkung von Grundrechten bedürfe einer gesetzlichen Grundlage.
Mit Art. 32 des neuen Schulgesetzes werde zwar eine formellrechtliche
Grundlage geschaffen, sie erfülle jedoch die Voraussetzung der Be-
stimmtheit nicht. Darüber hinaus bestehe gar kein öffentliches Interesse
an dieser Regelung, im Gegenteil die im Schulversuch alphabetisierten
Kinder würden mit dem angefochtenen Art. 32 des neuen Schulgesetzes
zum Opfer des gescheiterten Schulversuchs werden. Die Regelung in
Art. 32 sei weder verhältnismässig noch zumutbar. Der Eingriff verletzte in
jedem Fall den Kerngehalt der Sprachenfreiheit, da es den Schülerinnen
und Schülern verunmöglicht werde, in ihrer Muttersprache unterrichtet zu
werden.
Die Beschwerdeführer rügen des Weiteren, Art. 32 des neuen Schulge-
setzes verletze das Gebot der Chancengleichheit der Schüler. Den vom
Schulversuch “Rumantsch Grischun“ betroffenen Kindern würden nämlich
schulische Hürden gesetzt, die weder den in den rätoromanischen Idio-
men, noch den in deutscher oder italienischer Sprache alphabetisierten
Schulkindern jemals zugemutet würden.
Weiter rügen die Beschwerdeführer, mit dem Erlass von Art. 32 des neu-
en Schulgesetzes werde der Schulversuch rückwirkend von einem befris-

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teten in einen unbefristeten umgewandelt. Damit wirke Art. 32 des neuen
Schulgesetzes eindeutig rückwirkend (im Sinne einer echten Rückwir-
kung) und verstosse deshalb gegen das verfassungsrechtliche, sich aus
dem Grundsatz von Treu und Glauben ergebende Rückwirkungsverbot.
Der angefochtene Gesetzesartikel verletze zudem die Gemeindeautono-
mie der Bündner Gemeinden.
6.
Mit Beschluss vom 25. September 2012 setzte die Regierung nach unbe-
nutztem Ablauf der Referendumsfrist das neue Schulgesetz auf den
1. August 2013 in Kraft.
7.
Die Regierung und der Grosse Rat des Kantons Graubünden beantragten
in ihren deckungsgleichen Eingaben vom 23. bzw. 26. Oktober 2012 die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zunächst stel-
le sich die Frage, ob die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren
überhaupt zur Beschwerdeerhebung legitimiert seien. Insbesondere sei
fraglich, ob hinsichtlich der Legitimation ein schutzwürdiges Interesse der
Beschwerdeführer gegeben sei. Ungeachtet der Legitimationsfrage drän-
ge es sich mit Blick auf die zukünftige Anwendung von Art. 32 des Schul-
gesetztes auf, dass das Verwaltungsgericht vorliegende Streitsache einer
materiellen Beurteilung unterziehe.
Auf die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie sei nicht einzutre-
ten, seien zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
doch nur die jeweiligen Körperschaften berechtigt.
Auf das von den Beschwerdeführern gestellte Hauptbegehren gemäss
Ziffer 1 sei nicht einzutreten, zumal das neue Schulgesetz, mitunter auch
der Art. 32, von der Regierung bereits in Kraft gesetzt worden sei. Das
Gleiche gelte für das Subeventualbegehren gemäss Ziffer 3, wonach ge-
eignete Massnahmen zu treffen seien, damit rätromanische Gemeinden
im Kanton Graubünden die Schulsprache in den Volksschulen weiterhin

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selber bestimmen könnten. Es liege nämlich in der alleinigen Kompetenz
der romanischen Gemeinden des Kantons Graubünden, die massgeben-
de romanische Sprachvariante in der öffentlichen Volksschule zu bestim-
men.
Die im Grossen Rat gefallenen Voten anlässlich der Beratung von Art. 32
des neuen Schulgesetzes würden sinngemäss im Wesentlichen Folgen-
des zum Ausdruck bringen:
•
Die Regelung sorge für klare Verhältnisse.
•
Es bestehe ein ausgewiesener Handlungsbedarf für einen geord-
neten Wechsel der (romanischen) Schulsprache nach kantonalen
Vorgaben.
•
Die Regelung sei verantwortungsvoll sowie pädagogisch richtig
und liege im Interesse der betroffenen Schulkinder.
•
Mit der Regelung solle verhindert werden, dass auf dem Rücken
der Schulkinder ideologische Grabenkämpfe ausgeführt würden.
•
Ein allfälliger Schulsprachenwechsel solle in allen Gemeinden
gleich und geordnet „von unten nach oben“ erfolgen.
•
Die Regelung garantiere Rechtssicherheit und Chancengleichheit.
Wesentliche Gründe für die Schaffung von Art. 32 des neuen Schulgeset-
zes würden folgende Punkte bilden:
•
Schaffung einer Regelung, welche grundsätzlich derjenigen
gemäss Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 betreffen
Ausstiegsmodalitäten bei Wiedereinführung des Idioms entspre-
che.
•
Gewährleistung eines einheitlichen Vorgehens bezüglich des Be-
ginns allfälliger Schulsprachenwechsel (vom Idiom zum Ru-
mantsch Grischun oder umgekehrt).
•
Rechtsgleichheit und Chancengleichheit für alle Schülerinnen und
Schüler der Bündner Volksschule.
•
Aufnahmeprüfungen für den Eintritt in eine Bündner Mittelschule
erfolge in der entsprechenden Sprache (Rumantsch Grischun oder
im Idiom), in welcher die Schülerinnen und Schüler ab der ersten
Primarklasse alphabetisiert worden seien.
Von einer unklaren bzw. zu unbestimmten Formulierung der gesetzlichen
Grundlage könne keine Rede sein. Der Passus „aufbauend von Schuljahr
zu Schuljahr“ bedeute nichts anderes, als dass ein von einer Gemeinde

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beschlossener Schulsprachenwechsel von Schulbeginn weg, also von der
ersten Primarklasse an, zu erfolgen habe. Im Sinne des Sprachengeset-
zes des Kantons von Graubünden sei die „Schulsprache“ diejenige Spra-
che, in welcher der Unterricht in den einzelnen Fächern erfolge bzw. in
welcher die Kinder in der ersten Klasse alphabetisiert würden. Mit ande-
ren Worten habe die Schulsprache als Alphabetisierungssprache ab der
ersten Primarklasse, also aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr von un-
ten nach oben, zu erfolgen.
Mit Blick auf eine einheitliche Rechtsanwendung sowie das Prinzip der
Rechtssicherheit liege der Art. 32 des neuen Schulgesetzes ohne Weite-
res im öffentlichen Interesse.
Die Rüge der fehlenden Verhältnismässigkeit erweise sich als unbegrün-
det. Mit der Statuierung der Gesetzesnorm werde die Chancengleichheit
aller Schülerinnen und Schüler der Bündner Volksschule, während ihrer
gesamten Schullaufbahn in ein und derselben romanischen Sprachvarian-
te alphabetisiert und unterrichtet zu werden, gewährleistet.
Die Regelung gemäss Art. 32 des neuen Schulgesetzes tangiere die in
der Bundesverfassung statuierte Gewährleistung der Sprachenfreiheit
nicht. Sie beschneide in keiner Art und Weise die Befugnis der Gemein-
den, ein entsprechendes romanisches Idiom (oder auch Rumantsch Gri-
schun) als Schulsprache zu bestimmen. Es sei klar zu unterscheiden zwi-
schen der Befugnis der Gemeinden, die massgebende romanische
Sprachvariante frei wählen zu können, und der Frage, auf welchen Zeit-
punkt eine allfällig neu gewählte romanische Sprachvariante greifen solle.
Insoweit verletze Art. 32 des neuen Schulgesetzes den Kerngehalt der
Sprachenfreiheit nicht.
Art. 32 des neuen Schulgesetzes trage dem in der Bundesverfassung
statuierten Gebot der rechtsgleichen Behandlung Rechnung, indem er
festhalte, dass für alle Schülerinnen und Schüler der Bündner Volksschu-
le die ab der ersten Primarklasse massgebende Standardsprache bis zur

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Beendigung der obligatorischen Schulzeit beizubehalten sei. Auch werde
das Diskriminierungsverbot durch den angefochtenen Gesetzesartikel
nicht missachtet. Eine Verletzung des Rechts auf Menschenwürde sei
ebenfalls nicht erkennbar.
Bezüglich des Rückwirkungsverbots sei festzuhalten, dass in den Pio-
niergemeinden, welche im vergangenen Jahr bzw. Anfang dieses Jahres
eine Rückkehr von Rumantsch Grischun zum Idiom beschlossen hätten,
die konkrete Umsetzung dieses „Schulsprachenwechsels“ bereits erfolgt
sei. Von einer echten Rückwirkung des Art. 32 des neuen Schulgesetzes
könne nicht gesprochen werden, da das neue Schulgesetz nämlich auf
die in mehreren Pioniergemeinden beschlossene und zwischenzeitlich
rechtskonform umgesetzte Wiedereinführung des Idioms keine Anwen-
dung finde.
8.
Der zweite Schriftenwechsel erbrachte nichts wesentlich Neues, er be-
schränkte sich im Wesentlichen auf eine Wiederholung oder allenfalls ei-
ne Vertiefung der bisherigen Argumentationen.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erfor-
derlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet Art. 32
des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden vom
21. März 2012 (Schulgesetz; BR 421.000), worin festgesetzt wird: „Ent-
scheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache vom
Idiom zu Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend
von Schuljahr zu Schuljahr.“ Dieses Schulgesetz mithin auch dessen

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Art. 32 wurde mit Beschluss vom 25. September 2012 auf den 1. August
2013 in Kraft gesetzt. Strittig sind dabei (formell) die Legitimation der Be-
schwerdeführer im Allgemeinen sowie deren Legitimation bezüglich der
Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie. Materiell sind insbesonde-
re die Rügen der Verletzung der Sprachenfreiheit, des Rechtsgleichheits-
gebots und der Menschenwürde, sowie des Rückwirkungsverbots zu prü-
fen.
2. a)
Die Regierung und der Grosse Rat stellen zunächst die Legitimation der
Beschwerdeführer in Frage. Sie (die Beschwerdeführer) seien zwar durch
den Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 betroffen, nicht jedoch
durch die angefochtene Gesetzesbestimmung; es sei somit fraglich, ob
ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerenden gegeben sei.
Die Beschwerdeführer sind hingegen der Ansicht, dass der Art. 32 des
neuen Schulgesetzes den erwähnten Regierungsbeschluss in absehbarer
Zeit ablösen werde. In der Duplik vertraten die Regierung und der Grosse
Rat diese Ansicht nicht, sprachen sich aber dennoch dafür aus, im Sinne
der Rechtssicherheit die Frage materiell beurteilen zu lassen.
Vorab ist deshalb die Frage der Legitimation der Beschwerdeführer zu
klären. Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse vor Verwaltungs-
gericht als Verfassungsgericht ist laut Art. 58 Abs. 1 des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) legitimiert, wer durch die
Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen
schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Das setzt voraus,
dass der Beschwerdeführer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell,
d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal in
seinen eigenen schutzwürdigen tatsächlichen Interessen besonders be-
troffen sein kann (vgl. Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz
[BSK], AEMISEGGER/SCHERRER, Art. 82 N. 54). Als schutzwürdig im Sinne
von Art. 89 des Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) bzw. Art. 50

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VRG gelten Beschwerden nur dann, wenn die verlangte Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Akts der Wahrung der Interessen des
Beschwerdeführers dient. Legitimiert ist mit anderen Worten nur, wer die
Beschwerde im eigenen Interesse führt. Auf Beschwerden, die im
Interesse der Allgemeinheit geführt werden, ist hingegen nicht einzutreten
(BSK, AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., Art. 89 N. 15). Das erforderliche,
eigene Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche
Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde. Dieser Nutzen
kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, sei es, dass durch den
Ausgang des Verfahrens die rechtliche Situation des Beschwerdeführers
beeinflusst werden kann oder dass sich damit ein wirtschaftlicher, ideeller
oder materieller Nachteil, den der angefochtene Entscheid für ihn zur
Folge hatte, abwenden lässt. Schutzwürdig ist dieses Interesse aber nur
dann, wenn der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Akt stärker
als jedermann betroffen ist und in einer besonderen beachtenswerten
nahen Beziehung zur Streitsache steht (BSK, AEMISEGGER/SCHERRER,
a.a.O., Art. 89 N. 16).
Diese
Anforderungen,
welche
die
allgemeinen
Legitimationsvoraussetzungen für die Beschwerde in öffentlich rechtlichen
Angelegenheiten
gemäss
Art.
89
BGG
bzw.
für
die
verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 50 VRG umschreiben,
gelten
grundsätzlich
auch
für
Verfassungsbeschwerden
gegen
rechtsetzende Erlasse. Auch hier ist eine unmittelbare Betroffenheit durch
den angefochtenen Erlass erforderlich, weil etwa der Beschwerdeführer
oder seine Tätigkeit vom Geltungsbereich des Erlasses erfasst werden;
eine im Verhältnis zu den übrigen Gesetzesadressaten besondere
Betroffenheit
wird
allerdings
nicht
verlangt
(vgl.
BSK,
AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., Art. 89 N. 13). Zusammenfassend kann
gesagt werden, dass für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde
gegen einen rechtsetzenden Erlass berechtigt ist, wer durch ihn aktuell

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(vgl. Art. 58 Abs. 4 VRG) oder zumindest virtuell unmittelbar in seinen
eigenen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann.
Bloss mittelbare Interessen genügen nicht. Die Beschwerdeführer sind als
Eltern schulpflichtiger Kinder aus den rätoromanisch sprechenden
Gemeinden allesamt (mehr oder weniger stark) von den konkreten
Auswirkungen der fraglichen Bestimmung des Schulgesetzes berührt und
können ein eigenes Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung und
Rechtmässigkeit der strittigen Bestimmung geltend machen und sind
daher zu deren Anfechtung beim Verwaltungsgericht befugt. Auf die form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten.
b)
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die Gemeindeautonomie
werde durch Art. 32 des Schulgesetzes in unzulässiger Weise beschnit-
ten, sind die Beschwerdeführer gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 58
Abs. 3 VRG nicht beschwerdelegitimiert, da diese Bestimmung die Auto-
nomiebeschwerde ausschliesslich auf die jeweils betroffenen Körper-
schaften beschränkt.
c)
Das Hauptbegehren der Beschwerdeführer, wonach die Regierung des
Kantons Graubünden anzuweisen sei, Art. 32 des neuen Schulgesetzes
nicht in Kraft zu setzten, wurde durch den Beschluss der Regierung vom
25. September 2012 betreffend Inkraftsetzung des neuen Schulgesetzes
auf den 1. August 2013 hinfällig. Entsprechend ist darauf nicht einzutre-
ten. Dasselbe gilt für das Subeventualbegehren, wonach das Verwal-
tungsgericht geeignete Massnahmen zu treffen habe, damit rätoromani-
sche Gemeinden im Kanton Graubünden die Schulsprache in den Volks-
schulen weiterhin selber bestimmen könnten. Allgemein ist zunächst fest-
zuhalten, dass es bei der Verfassungsbeschwerde darum geht, die Ver-
einbarkeit eines rechtsetzenden Erlasses mit dem übergeordneten Recht
gerichtlich prüfen zu lassen. Grundsätzlich ist die Natur der Verfassungs-

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beschwerde rein kassatorisch (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRG), dies bedeutet,
dass das Gericht im Falle der Gutheissung der Verfassungsbeschwerde
die angefochtene Bestimmung einfach aufheben würde. Nur in Ausnah-
mefällen, d.h. dann, wenn eine Verfassungsverletzung nicht anders be-
hoben werden kann, erlässt das Gericht gemäss Art. 61 Abs. 3 VRG die
erforderlichen Anordnungen. Gemäss Art. 3 Abs. 3 der Verfassung des
Kantons Graubünden (KV, BR 110.100) und gemäss den Art. 18 – 20 des
Sprachengesetzes des Kantons Graubünden (SpG, BR 492.100) liegt die
Kompetenz zur Amts- und Schulsprachenfestlegung – in ihrem Zustän-
digkeitsbereich - bei den Gemeinden, wobei diese mit dem Kanton zu-
sammenwirken (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons
Graubünden V 12 7 vom 9. August 2012 E.3a f.). Der hier streitige Art. 32
des neuen Schulgesetzes regelt nun jedoch nicht die Wahl der Unter-
richtssprache an sich, sondern nur den Zeitpunkt eines allfälligen Wech-
sels. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinden im Kanton Graubünden die
Schulsprache in den Volksschulen weitgehend selber bestimmen können.
Eine Aufhebung der fraglichen Bestimmung bedarf mithin keiner Anord-
nung im Sinne von Art. 61 Abs. 3 VRG.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass auf die Verfassungsbeschwerde
lediglich im umschriebenen Umfang eingetreten werden kann. Ohne Wei-
teres kann dagegen auf die Beschwerde eingetreten werden, soweit da-
mit begehrt wird, die umstrittene Bestimmung aufzuheben.
3.
In materieller Hinsicht ist unstrittig, dass im Kanton Graubünden die Kom-
petenz für die Festlegung der Amts- und Schulsprachen – in ihrem Zu-
ständigkeitsbereich und im Zusammenwirken mit dem Kanton – bei den
Gemeinden liegt (vgl. VGU V 12 7 E.3a f.). Der streitige Art. 32 des neuen
Schulgesetzes stellt diese Zuständigkeit nicht prinzipiell in Frage, da es
den Gemeinden nach wie vor frei steht, einen Wechsel der Schulsprache

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vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt durchzuführen, mit-
hin die romanische Sprachvariante (Rumantsch Grischun oder das ent-
sprechende Idiom) in der öffentlichen Volksschule zu bestimmen. Die Be-
stimmung hat aber zur Folge, dass ein Schulsprachenwechsel aufbauend
von Schuljahr zu Schuljahr zu erfolgen hat. Mit anderen Worten, in An-
wendung von Art. 32 des neuen Schulgesetzes kommt ein Wechsel für
diejenigen Schüler, welche bereits eingeschult wurden, nicht mehr zum
Tragen. Streitthema dieses Beschwerdeverfahrens ist damit die Ein-
schränkung eines Schulsprachenwechsels in zeitlicher Hinsicht. Zu prüfen
ist insbesondere, ob der streitige Artikel des Schulgesetzes die verfas-
sungsmässigen Rechte der Sprachenfreiheit, des Rechtsgleichheitsge-
bots sowie des Rückwirkungsverbots verletzt.
4. a)
Das Bundesgericht hat sich in seinem Entscheid vom 12. Juli 2013 (Ver-
fahren 2C_806/2012 und 2C_807/2012) eingehend mit der Sprachenfrei-
heit gemäss Art. 18 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft (BV, SR 101) und Art. 3 KV auseinandergesetzt. Anfech-
tungsobjekt bildeten in den genannten Verfahren die Urteile des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Graubünden vom 22. Mai 2012 (Verfahren
V 12 1 und V 12 2), welche den Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-
Nr. 1082) vom 5. Dezember 2011 bestätigen. Im genannten Beschluss
wurde nämlich festgehalten, dass ein allfälliger Wechsel der Schulspra-
che vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich
auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen habe. Ausnahmsweise könne
ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und
Schülerinnen, die zu jener Zeit die 1. Primarklasse besuchten, bis spätes-
tens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern
dies von der Schulträgerschaft beschlossen würde. Diese Regelung er-
folgte im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingung im Zusammen-
hang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulver-

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such betreffend Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007 bis 2011 des vom
Kanton initiierten und finanzierten Projektes „Rumantsch Grischun in der
Schule“. Rechtsfrage im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren war,
ob der Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082) vom 5. De-
zember 2011 die Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV ver-
letze. Das Bundesgericht kam dabei zum Schluss, dass im Bereich der
Sprachenfreiheit, die auch als „passive Seite der Sprachenfreiheit“ be-
zeichnet wird (wozu auch die Festlegung der Unterrichtssprache an den
Schulen gehört), dem grundrechtlichen Anspruch der Minderheiten Genü-
ge getan sei, wenn der Unterricht in Beachtung des Territorialitätsprinzips
in romanischer Sprache – sei dies nun in den Idiomen oder in Rumantsch
Grischun – angeboten werde (E.5.8 a.E.). In der durch den Beschluss der
Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011 herbeigeführten Einschrän-
kung der Freiheit der Gemeinden zur Wahl einer Unterrichtssprache in
zeitlicher Hinsicht sah das Bundesgericht den Schutzbereich der Spra-
chenfreiheit gemäss Art. 18 BV als nicht tangiert (E.5.8 a.E.). Damit stelle
der genannte Beschluss keinen Eingriff in die Sprachenfreiheit dar. Vor
diesem Hintergrund trat das Bundesgericht auf die Rüge, der Beschluss
der Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011 greife ohne genügende
gesetzliche Grundlage und in unverhältnismässiger Weise in die Spra-
chenfreiheit ein (Art. 36 Abs. 1 und 3 BV), infolge Gegenstandslosigkeit
gar nicht ein.
b)
Im vorliegendem Verfahren rügen die Beschwerdeführer ebenfalls eine
Verletzung der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV. An-
fechtungsobjekt ist hier aber nicht der Beschluss der Bündner Regierung
vom 5. Dezember 2011, sondern der Art. 32 des Schulgesetzes. Dieser
lautet wie folgt: „Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der
Schulsprache vom Idiom zu Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt
dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr“. Es ist festzustellen, dass

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diese Regelung sinngemäss dem Regierungsbeschluss vom 5. Dezember
2011 entspricht, mit dem Unterschied, dass es sich hier um eine generell-
abstrakte Regelung handelt und sich damit nicht nur auf den Schulver-
such und die entsprechenden Pioniergemeinden beschränkt, sondern
eben unabhängig davon einen Schulsprachenwechsel vom Rumantsch
Grischun zum Idiom oder umgekehrt regelt. Aufgrund der Situation in den
romanischsprechenden Gemeinden sah der Grosse Rat einen Hand-
lungsbedarf zur Klärung und Lösung der Problematik. Der streitige Artikel
wurde in der Dezembersession 2011 fast einstimmig (Stimmenverhältnis
84 Ja zu 2 Nein) vom Grossen Rat auf Antrag von Grossrätin Silvia Ca-
sutt-Derungs in das neue Schulgesetz aufgenommen. Wie den einzelnen
Wortmeldungen der sich dazu explizit äussernden Parlamentarier (Gross-
räte Locher Benguerel, Parolini, Dermont, Bezzola, Augustin, Pult und
Regierungsrat Jäger) im Grossratsprotokoll (Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.)
klar zu entnehmen ist, sollte der erwähnte Beschluss der Bündner Regie-
rung verallgemeinert werden, d.h. die Regelung, wie ein Schulsprachen-
wechsel von Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt zu erfolgen
hat, sollte unabhängig davon, ob ein Schulversuch vorliegt oder nicht, in
einer generell-abstrakten Bestimmung geregelt werden und so einen ge-
ordneten Schulsprachenwechsel garantieren (vgl. Grossratsprotokoll De-
zembersession 2011, Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.). Dagegen sprach sich
einzig Grossrats-Stellvertreter Toutsch aus (Pro Idioms, Sektion Engiadi-
na), ohne allerdings einen Antrag zu stellen. Insoweit ist festzuhalten,
dass Artikel 32 des Schulgesetzes, welcher einen Schulsprachenwechsel
in zeitlicher Hinsicht einschränkt, den Gemeinden aber immer noch die
Freiheit belässt, von der Schulsprache Rumantsch Grischun auf das Idi-
om zu wechseln oder umgekehrt, den Schutzbereich der Sprachenfreiheit
gemäss Art. 18 BV aus denselben Erwägungen wie sie das Bundesge-
richt in seinem Entscheid vom 12. Juli 2013 (Verfahren 2C_806/2012 und
2C_807/2012 E.5) gemacht hat, nicht berührt.

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Damit ergibt sich insgesamt, dass der streitige Artikel, mit welchem die
Freiheit der Gemeinden, zwischen einem Idiom und Rumantsch Grischun
zu wählen, in zeitlicher Hinsicht eingeschränkt wird, keinen Eingriff in die
Sprachenfreiheit darstellt. Ist der Schutzbereich der Sprachenfreiheit von
Art. 18 BV nicht berührt, sind die Rügen, der streitige Art. 32 greife ohne
genügende gesetzliche Grundlage und ohne öffentliches Interesse sowie
in unverhältnismässiger Weise in die Sprachenfreiheit ein, nicht mehr wei-
ter zu prüfen, bzw. erweisen sich diese als gegenstandslos.
5. a)
Die Beschwerdeführer rügen sodann eine Verletzung des Rechtsgleich-
heitsgebots (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV) und der Menschenwürde (Art. 7 BV).
Sie machen geltend, der streitige Art. 32 des Schulgesetzes befasse sich
ausschliesslich mit dem Wechsel der Alphabetisierungssprache in der
romanischen Grundschule und nicht mit dem Wechsel der Alphabetisie-
rungssprache in der Schule im Allgemeinen; so z.B. mit dem Wechsel der
Schulsprache vom Rätoromanischen ins Deutsche oder ins Italienische
(oder umgekehrt), bzw. vom Italienischen ins Deutsche (oder umgekehrt).
Es gebe keinen sachlichen Grund dafür, dass das Schulgesetz einen
Wechsel der Alphabetisierungssprache innerhalb der rätoromanischen
Sprache nur aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr vorschreibe, während
es sich über die Modalitäten eines eigentlichen Sprachenwechsels gänz-
lich ausschweige und dadurch Spielraum für einzelfallgerechte Lösungen
lasse. Die Beschwerdegegner halten diese Rüge für nicht relevant, wei-
sen aber in ihrer Replik darauf hin, dass ein allfälliger Sprachenwechsel
gemäss Art. 24 Abs. 1 SpG der Genehmigung der Regierung unterliegen
würde. Die Regierung würde in erster Linie prüfen, ob der Sprachen-
wechsel mit den Vorgaben des eidgenössischen und kantonalen Spra-
chenrechts vereinbar sei und das gesetzlich vorgegebene Abstimmungs-
verfahren korrekt durchgeführt worden sei; im Rahmen dieses Genehmi-
gungsentscheides würde dann die Regierung auch darauf hinweisen,

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dass ein damit zusammenhängender Schulsprachenwechsel aufbauend
von Schuljahr zu Schuljahr zu erfolgen hätte, wenn dies im Entscheid der
Gemeinde nicht bereits so geregelt wäre.
b)
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt,
wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache recht-
liche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu re-
gelnden Verhältnisse nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechts-
gleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleich-
heit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit un-
gleich behandelt wird (BGE 138 I 225 E. 3.6.1; 136 I 1 E. 4.1).
Es ist zunächst festzuhalten, dass – wie die Beschwerdeführer in ihrer
Replik selber betonen – ein Wechsel der Alphabetisierungssprache vom
rätoromanischen Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt keinen
Sprachenwechsel im Rechtssinne, sondern einen Wechsel innerhalb der
Sprache darstellt. Folglich würde ein Wechsel innerhalb der rätoromani-
schen Sprache nicht in den Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 SpG
fallen und somit auch nicht der Genehmigung der Regierung unterliegen.
Den Gemeinden wäre es damit möglich – anders als bei einem Spra-
chenwechsel im Rechtssinne – über die Modalitäten eines Wechsels in-
nerhalb der rätoromanischen Sprache im Zusammenwirken mit dem Kan-
ton zu befinden (vgl. VGU V 12 7 E.3a f.). Aus der Entstehungsgeschichte
des umstrittenen Artikels ergibt sich, dass dieser zufolge sich konkret ab-
zeichnender Wechsel der Alphabetisierungssprache von Rumantsch Gri-
schun zum Idiom hin eingefügt und auch begründet wurde. In der De-
zembersession 2011 wurde im Zusammenhang mit der Verabschiedung
des Art. 32 des neuen Schulgesetzes mehrfach auf den Beschluss der
Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011 hingewiesen. Man wollte auf-
grund der damals aktuellen Situation im Zusammenhang mit der Rück-

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kehr aus dem Schulversuch „Rumantsch Grischun“ zu idiomatisch geführ-
ten Schulen und umgekehrt eine generelle Klärung und Lösung schaffen,
indem der geordnete Wechsel in einer generell-abstrakten Bestimmung
geregelt wird. Der Grosse Rat hat somit gerade nicht unterschiedliche
Regelungen getroffen, sondern nur eine spezifische Regelung aufgrund
der damals aktuell bestandenen Problematik geschaffen, die auch lang-
fristig für einen geordneten Schulsprachenwechsel innerhalb der rätoro-
manischen Sprache sorgen soll. Das Anliegen der Parlamentarier, dass
die Schulkinder nicht während der Schulzeit, also nach der ersten erfolg-
ten Einschulung, die Schulsprache ändern müssen, ist vertretbar. Auch
wenn eine andere Lösung bezüglich des Art. 32 des Schulgesetzes eben-
falls denkbar gewesen wäre, kann nicht gesagt werden, der streitige Arti-
kel stelle eine Ungleichbehandlung dar und sei sachlich nicht haltbar. Un-
ter diesen Umständen liegt erst recht keine Diskriminierung gemäss Art. 8
Abs. 2 BV vor. Schliesslich kann auch keine Verletzung des Anspruches
aus der Garantie der Menschenwürde nach Art. 7 BV, als gleichwertiges
Mitglied der Gesellschaft anerkannt zu werden, erblickt werden.
6. a)
Die Beschwerdeführer rügen schliesslich eine Verletzung des Rückwir-
kungsverbots. Sie sehen in Art. 32 des neuen Schulgesetzes eine un-
zulässige Aushebelung eines jederzeitigen Abbruchs des Schulversuchs
und die Rückkehr zum Idiom. Mit anderen Worten eine Perpetuierung des
Schulversuchs bzw. die rückwirkende Umwandlung des befristeten
Schulversuchs in einen unbefristeten (echte Rückwirkung). Dem halten
die Regierung und der Grosse Rat entgegen, dass in denjenigen Ge-
meinden, in welchen eine Rückkehr von Rumantsch Grischun zum Idiom
bereits beschlossen wurde, die konkrete Umsetzung des Schulsprachen-
wechsels bereits erfolgt sei und zwar im Sinne des Beschlusses der Re-
gierung vom 5. Dezember 2011. Von einer echten Rückwirkung könne
nicht gesprochen werden, da sich bei den betroffenen Pioniergemeinden

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die Rückkehr zum Idiom vor Inkrafttreten des umstrittenen Art. 32 des
neuen Schulgesetzes bereits abschliessend verwirklicht habe.
b)
Eine nach Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 BV grundsätzlich untersagte echte
Rückwirkung liegt vor, wenn die Anwendung eines neuen Erlasses an ein
Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das
im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Stellt
eine Regelung indessen auf Sachverhalte ab, die zwar unter der Herr-
schaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen
Rechts aber noch andauern, liegt eine unechte Rückwirkung vor, welche
zulässig ist, solange sie nicht gegen wohlerworbene Rechte verstösst (Ur-
teil des Bundesgerichtes 2C_806/2012, 2C_807/2012 vom 12. Juli 2013
E.8.2, BGE 138 I 189 E. 3.4). Im Zusammenhang mit dem Beschluss der
Regierung vom 5. Dezember 2011, welcher, wie bereits ausgeführt wur-
de, sinngemäss dem hier streitigen Art. 32 des Schulgesetzes entspricht,
hielt das Bundesgericht in seinem Urteil 2C_806/2012, 2C_807/2012 vom
12. Juli 2013 (E.8) fest, eine echte Rückwirkung des Beschlusses der Re-
gierung vom 5. Dezember 2011 liege nicht vor und ebenso wenig ein Ein-
griff in wohlerworbene Rechte. Er knüpfe zwar an einen Sachverhalt
(Schulbesuch) an, der vor dem Beschluss begonnen habe, welcher je-
doch weiterhin andauere. Insofern bestehe keine echte Rückwirkung.
Dasselbe gilt für die hier streitige Norm. Art. 32 des Schulgesetzes hat zur
Folge, dass diejenigen Schülerinnen und Schüler, welche bei seinem Er-
lass bereits in Rumantsch Grischun oder in einem Idiom eingeschult wa-
ren, weiterhin in der entsprechenden Sprache unterrichtet werden. Art. 32
des neuen Schulgesetzes knüpft damit ebenfalls an einen Sachverhalt
(Schulbesuch) an, der zwar in der Vergangenheit begründet wurde, aber
weiterhin andauert. Eine echte Rückwirkung liegt somit nicht vor und
ebenso wenig ein Eingriff in wohlerworbene Rechte. Die Beschwerde ist
somit auch in diesem Punkte abzuweisen.

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7. a)
Der angefochtene Artikel 32 des neuen Schulgesetzes ist demnach
rechtmässig und sachlich gerechtfertigt, was zur Abweisung der Be-
schwerde vom 12. September 2012 führt.
b)
Aufgrund der und Wichtigkeit dieses Entscheides für alle Beteiligten ver-
zichtet das angerufene Gericht (ausnahmsweise) auf die Erhebung von
Gerichtskosten. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-
rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs.
2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie
in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht
vorliegend kein Anlass. Weil die Beschwerdegegner lediglich in ihrem
amtlichen Wirkungskreis obsiegen, steht ihnen keine Parteientschädigung
zu.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
[Rechtsmittelbelehrung
4.
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 15. De-
zember 2014 abgewiesen (2C_291/2014).