gr_gerichte · PVG 2003 1 · 2003-02-11 · de
Leitentscheid, publiziert als PKG 2003 3\x3Cbr\x3E


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Freiheits- und Grundrechte
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Libertà e diritti fondamentali
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einer Einreise-
sperre für einen Journalisten ans WEF.
– Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtun- gen
nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2a-f).
– Eine letztinstanzliche gerichtliche Beurteilung einer Ein-
reisesperre für einen Journalisten ans WEF ist nach Art.
6 Ziff. 1 EMRK nicht erforderlich (E. 3a-d).
– Ein solcher Anspruch ergibt sich auch nicht aus dem
Rechtsstaatsprinzip oder Art. 13 EMRK (E. 4).
Diritto a che un divieto d’entrata al Foro Economico Mon-
diale (WEF) per un giornalista venga giudicato da parte di un
tribunale.
– Nozione di diritti e doveri di carattere civile giusta l’art. 6 cifra
1 CEDU (cons. 2a-f).
– L’art. 6 cifra 1 CEDU non richiede un giudizio in ultima
istanza da parte di un tribunale contro un divieto d’en-
trata al WEF per un giornalista (cons. 3a-d).
– Un simile diritto non deriva neppure dal principio dello
Stato di diritto o dall’art. 13 CEDU (cons. 4).
Erwägungen:
2. a) Vor der materiellen Beurteilung der Streitsache ist zu
prüfen, ob gegen den angefochtenen Entscheid überhaupt der
Rechtsweg an das Verwaltungsgericht offen steht. Auszugehen ist
dabei von Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG. Danach können Entscheide der
Regierung oder kantonaler Departemente auf dem Gebiete des
Staats- und Verwaltungsrechtes an das Verwaltungsgericht wei-
tergezogen werden, wenn nach übergeordnetem Recht, also auch
nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK, eine letztinstanzliche Beurteilung durch
ein kantonales Gericht erforderlich ist. Dies ist im Folgenden zu
prüfen.
b) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch
darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb
einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unab-
hängigen und unparteiischen Gericht, das über zivilrechtliche An-
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sprüche und Verpflichtungen (oder über die hier nicht zur Diskus-
sion stehende Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrecht-
lichen Anklage) zu entscheiden hat. Somit kann sich jedermann
auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen, der einen Eingriff in die Ausübung
eines seiner (vor allem zivilrechtlichen) Rechte für rechtswidrig
hält und rügt, keine Möglichkeit gehabt zu haben, eine solche
Streitigkeit einem Gericht zu unterbreiten, das den Anforderungen
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entspricht (EGMR, Urteil Le Compte, Van
Leuven und De Meyere c. Belgien vom 23.6.1981, Serie A Nr. 43,
S. 20, § 44, zitiert nach: Pra 2001 S. 967).
c) Der Begriff «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtun-
gen» ist selbständiger Natur: Art. 6 EMRK selbst vermittelt den
Rechtsordnungen der Vertragsstaaten keinen bestimmten mate-
riellrechtlichen Inhalt. Die Bestimmung setzt das Vorliegen einer
eigentlichen und ernsthaften «Streitigkeit» voraus; die Streitigkeit
kann sich sowohl auf den Bestand eines Rechtes als solches als
auch auf dessen Umfang oder die Bedingungen seiner Ausübung
beziehen. Der Ausgang des Verfahrens muss für das betreffende
Recht unmittelbar entscheidend sein. Ein loser Zusammenhang
oder lediglich mittelbare Auswirkungen reichen für eine Anwen-
dung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht aus (EGMR, Urteile Le Compte,
Van Leuven und De Meyere, a.a.O., S. 21 f., § 47; Fayed c. Vereinig-
tes Königreich vom 21.9.1994, Serie A Nr. 294-B, S. 45 f., § 56; Mas-
son und Van Zon c. Niederlande vom 28.9.1995, Serie A Nr. 327-A,
S. 17, § 44; vgl. auch VPB 2000, Nr. 136 S. 1326). Schliesslich gilt der
Anspruch auf Zugang zu einem Gericht nur für «Streitigkeiten» be-
treffend «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen», deren
Geltendmachung zumindest vertretbar ist und die vom innerstaat-
lichen Recht anerkannt werden, unabhängig davon, ob sie auch
durch die Konvention geschützt sind. Obwohl der Begriff selbst-
ständiger Natur ist, setzt er folglich die Prüfung des Anspruchs
nach dem innerstaatlichen Recht voraus (Pra 2001 S. 967 f.).
d) Unter Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK muss
jede Streitsache verstanden werden, die zwischen zwei Privatper-
sonen oder einer Privatperson und einer staatlichen Behörde ent-
steht, z.B. weil letztere die Ausübung eines Rechts verhindert oder
einschränkt. Dies ist der Fall, wenn Rechte privatrechtlicher Natur
wie die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit angerufen
werden (siehe Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., 1996,
Art. 6 N 19 und 21 mit Hinweisen). Gegenüber dem Gemeinwesen
erhobene Schadenersatzforderungen sind vermögensrechtlicher
Natur und fallen unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1

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EMRK (Villiger, Handbuch der EMRK, 2. Aufl., Zürich 1999, N 384
und 387). Art. 6 Ziff. 1 EMRK bezieht sich demnach nicht nur auf
privatrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne – solche zwischen
Privatpersonen oder zwischen Privatpersonen einerseits und dem
privatrechtlich handelnden Staat anderseits –, sondern auch auf
Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern
sich diese massgeblich auf Ansprüche zivilrechtlicher Natur aus-
wirken. Auch in dieser Hinsicht sind das materielle Recht und die
Wirkungen, die ihm die innerstaatliche Gesetzgebung verleiht,
ausschlaggebend (BGE 125 I 209 E. 7a S. 215 f. = Pra 2000 Nr. 149
mit Hinweisen). Es stellt sich demnach zunächst die Frage, ob ein
subjektiver, auf der innerstaatlichen Gesetzgebung beruhender
Anspruch besteht. Dies wird verneint, wenn die Behörde nach
freiem Ermessen entscheiden kann, z.B. bei Konzessionen (BGE
125 I 209 = Pra 2000 Nr. 149), bei Einreise- oder Aufenthaltsbewilli-
gungen für Ausländer (EGMR, Urteil Maini c. Frankreich, vom
5.10.2000), im Zusammenhang mit in der näheren Umgebung ei-
nes Kernkraftwerks wohnenden Personen, die gegen die Erteilung
der Betriebsbewilligung Beschwerde führen (VPB 2000 Nr. 136 S.
1326), oder Konkurrenten, welche eine Gewerbebewilligung an-
fechten (BGE 125 I 7). Er wird hingegen anerkannt bei Nachbarn,
welche die Verletzung von ihrem Schutze dienenden Normen rü-
gen (BGE 127 I 44 E. 2c und d), bezüglich Sozialhilfeleistungen, die
der Betroffene auf Grund des nationalen Rechts beanspruchen
kann (EGMR, Urteil Mennitto c. Italien vom 5.10.2000), oder in
Staatshaftungsfällen (BGE 126 I 144).
e) Zivilrechtliche Rechtsverhältnisse im Sinne der um-
schriebenen Lehre und Rechtsprechung sind somit nur Regelun-
gen, welche persönliche Interessen des Einzelnen berühren (vgl.
Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,
S. 97). Persönliche Interessen sind sowohl Individualinteressen
wirtschaftlicher bzw. vermögenswerter Art als auch solche per-
sönlichkeitsrechtlicher Natur. Die Verwirklichung beider Aspekte
erachtet die Praxis als Bedingung freier Entfaltung der Persönlich-
keit. Aus der öffentlichrechtlichen Perspektive betrachtet zeigt sich
eine persönliche Betroffenheit oft darin, dass sich Sachverhalte
von Verfahren, denen zivilrechtlicher Charakter zugesprochen
werden kann, einer wirtschaftlichen oder persönlichkeitsrecht-
lichen Grundrechtsposition zuordnen lassen. So lässt sich in einer
Vielzahl von Fällen feststellen, dass die beanspruchte Freiheit, das
geltend gemachte Interesse oder die beabsichtigte Tätigkeit in
den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit, der Eigentumsgarantie

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oder der persönlichen Freiheit fällt (vgl. Herzog, a.a.O., S. 98 f. mit
zahlreichen Hinweisen). Für das Vorliegen einer zivilrechtlichen
Streitigkeit ist indes nicht erforderlich, dass ein Verfahren unter
grundrechtlichen Aspekten für die betroffene Person relevant ist.
So berühren viele von Gerichtshof und Kommission beurteilte
«öffentlichrechtliche» Sachverhalte keine anerkannten oder erhär-
teten Grundrechtspositionen des schweizerischen Verfassungs-
rechts. Anderseits sind Verfahren nicht bereits deshalb zivilrecht-
licher Natur, weil sie grundrechtlich geschützte Rechtspositionen
zum Gegenstand haben. Es verhält sich damit vielmehr gleich wie
mit der Frage, inwiefern materielle Konventionsrechte Zivilrechte
im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellen können: Zivilrechtliche
Verfahren können durch die Konvention geschützte Rechtspositio-
nen zum Gegenstand haben. Ist ein Konventionsrecht involviert,
heisst das aber noch nicht, dass persönliche Interessen im Sinne
der Praxis und damit civil rights berührt sind. Persönlich sind, wie
sich aus dem bereits vorstehend Gesagten ergibt, vorab Interes-
sen, die letztlich in privaten Rechtsbeziehungen und privaten
Rechtsstellungen Ausdruck finden. So lassen sich Zivilrechte ins-
besondere aus dem Recht auf Achtung des Privat- und Familien-
lebens ableiten (Art. 8 EMRK und Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls),
ferner aus der Eigentumsgarantie der EMRK (Art. 1 des 1. Zusatz-
protokolls). Auch Art. 11 EMRK nimmt teilweise zivile Rechte in
seinen Schutz; zu denken ist insbesondere an die Teilaspekte Ver-
einigungs- und Koalitionsfreiheit. Zivilrechtlicher Natur ist weiter
das Recht, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen
(Art. 12 EMRK). Demgegenüber sind gemäss der Rechtsprechung
der Kommission die Gewissens- und Religionsfreiheit (Art. 9
EMRK) und die politischen Rechte (Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls)
nicht zugleich zivilrechtlich im Sinne des Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das-
selbe gilt nach zwei Kommissionsentscheiden für die Pressefrei-
heit. In Fortführung dieser Praxis ist davon auszugehen, dass die
Kommission auch die übrigen Teilaspekte der Meinungsäusse-
rungsfreiheit nach Art. 10 EMRK nicht als civil rights qualifizieren
wird. Die zivilrechtliche Natur abgesprochen hat die Kommission
schliesslich dem Recht auf elementare Schulbildung (Art. 2 des
1. Zusatzprotokolls) [vgl. zum Ganzen: Herzog, a.a.O., S. 101 f.].
Nach der aufgezeigten Ausschlusspraxis der Kommission sind
somit nicht alle, sondern nur die persönlichkeitsorientierten Kon-
ventionsrechte sowie Konventionsgarantien mit schwergewichtig
eigentumsrechtlich/wirtschaftlicher Ausrichtung zivilrechtlicher
Natur. Dieses Ergebnis erscheint im Wesentlichen als sachge-

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recht. Es steht insbesondere in Einklang mit dem Befund, dass für
die Qualifizierung von Zivilrechten im Sinne von Art. 6 EMRIK eine
persönliche Rechtsbetroffenheit vorliegen muss. Unter Rechts-
schutzaspekten leuchtet sodann ein, dass jedenfalls «personen-
nahe» oder «private» Verwaltungsstreitfälle vom qualifizierten
Verfahrensschutz des Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfasst werden. Der Aus-
schluss bestimmter Konventionsgarantien von der Geltung dieser
Vorschrift bedeutet auch nicht ein Rechtsschutzdefizit für dies-
bezügliche Streitsachen. Denn hier greift der – nach einhelliger
Meinung gegenüber Art. 6 EMRK subsidiäre – Verfahrensschutz
des Art. 13 EMRK, der im Falle der behaupteten Verletzung von
Konventionsgarantien generell das Recht auf eine wirksame Be-
schwerde sichert. Die Kommissionspraxis überzeugt somit auch
unter systematischen Aspekten, da es nach der Systematik der
EMRK jedenfalls unzulässig wäre, sämtliche Grundrechte der Kon-
vention und ihrer Zusatzprotokolle als civil rights anzusehen. An-
dernfalls würde Art. 13 EMRK jeglichen Sinns entleert (vgl. zum
Ganzen wiederum: Herzog, a.a.O., S. 103 f.).
f) Einig ist sich die Lehre, soweit ersichtlich, sodann darin,
dass Streitigkeiten über Massnahmen aus dem Gebiet der inneren
oder äusseren Sicherheit und der Landesverteidigung vom Schutz-
bereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgeschlossen sind. Nicht dem
Rechtsschutz dieser Konventionsvorschrift unterstehen demnach
grundsätzlich auch die kantonalen Massnahmen zur Aufrecht-
erhaltung der öffentlichen Ordnung, die regelmässig in einem
rechtlich nur dürftig geregelten Bereich und überdies oft aus-
serhalb des förmlichen Verwaltungshandelns angeordnet bzw.
durchgeführt werden. Veröffentlichte Entscheide der Strassburger
Organe liegen diesbezüglich, soweit ersichtlich, keine vor. Herzog
vermutet, dass solche Streitigkeiten ihrer politischen Natur und
demzufolge ihrer Nichteignung zur gerichtlichen Nachprüfung we-
gen vom Geltungsbereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgenommen
bleiben werden, zumal auch in den Mitgliedstaaten Konsens über
die «Nichtjustiziabilität» entsprechender Massnahmen herrschen
dürfte. Der Ausschluss des Art. 6 Ziff. 1 EMRK dürfte nach diesen
Überlegungen selbst für Streitigkeiten aus dem Bereich der inne-
ren Sicherheit gelten, die sich auf Massnahmen beziehen, die un-
mittelbar private Rechte wie namentlich Eigentums- oder Berufs-
ausübungsrecht tangieren. Die Konvention gewährleistet hier so-
mit einzig den Rechtsschutz des Art. 13, der auch gilt, soweit sich
polizeiliches Handeln ausserhalb der förmlichen Handlungskatego-
rien des Verwaltungsrechts abwickelt (vgl. Herzog, a.a.O., S. 287 f.).

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3. a) Im Lichte der umschriebenen Lehre und Rechtspre-
chung ist im Folgenden zu prüfen, ob der Rekurrent gestützt auf
Art. 6 Ziff. 1 EMRK Anspruch auf gerichtliche Beurteilung seiner
Angelegenheit hat. Dies ist aus verschiedenen Gründen zu vernei-
nen.
b) Wie im Sachverhalt wiedergegeben, wurde der Rekur-
rent durch die Polizei im Rahmen einer Kontrolle daran gehindert,
nach Davos zu reisen. Dabei handelte es sich um eine polizeiliche
Massnahme, welche den Zweck verfolgte, die öffentliche Ruhe,
Ordnung und Sicherheit für die Dauer des WEF in Davos zu schüt-
zen. Es ging damit um eine Massnahme der durch die Kantone zu
gewährleistenden inneren Sicherheit. Als solche ist sie nach dem
unter E. 2f Gesagten dem Schutzbereich von Art. 6 EMRK entzo-
gen. Eine gerichtliche Beurteilung des Falles ist schon allein des-
wegen nicht notwendig.
c) Der Rekurrent beruft sich auf seine geschützten Grund-
rechtspositionen hinsichtlich der Bewegungsfreiheit, der Presse-
freiheit sowie der Meinungs- und Informationsfreiheit. Wie in E. 2e
ausgeführt, genügt dies allein nicht für die Anwendbarkeit von
Art. 6 EMRK. Was die Presse-, Informations- und Meinungsfreiheit
betrifft, fallen diese Grundrechte ohnehin nicht unter den Begriff
der civil rights. Hinsichtlich der ebenfalls angerufenen Bewe-
gungsfreiheit tut der Rekurrent nicht hinreichend dar, dass der
Ausgang des vorliegenden Verfahrens unmittelbar entscheidende
Auswirkungen auf seine zivilrechtliche Rechtsstellung hat. Zwar
beruft er sich auf ein Rehabilitationsinteresse, da durch die Rück-
weisung impliziert worden sei, er sei ein potentieller Störer bzw.
eine nicht risikolose Person. Inwiefern darin jedoch geradezu eine
widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung im Sinne von Art. 28
ZGB liegen könnte, erläutert er mit keinem Wort und ist auch nicht
ersichtlich, zumal der fragliche Polizeieinsatz offensichtlich im
öffentlichen Interesse am Schutz der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit lag. Soweit er geltend macht, das vorliegende Verfah-
ren diene der Vorbereitung eines Schadenersatzprozesses, ist ihm
entgegenzuhalten, dass seine Schadenersatzforderung gemäss
Art. 13 des kantonalen Verantwortlichkeitsgesetzes, der eine ein-
jährige Frist für die gerichtliche Geltendmachung vorsieht, längst
verwirkt ist.
d) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass gestützt
auf Art. 6 EMRK i.V.m. Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG eine letztinstanzli-
che Beurteilung durch ein kantonales Gericht nicht erforderlich
ist.

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4. Der Rekurrent ist weiter der Auffassung, der Anspruch
auf gerichtliche Beurteilung ergebe sich aus dem Rechtsstaats-
prinzip der Bundesverfassung. Das trifft so nicht zu. Gemäss dem
neuen Art. 29a BV, eingefügt durch Bundesbeschluss vom 8. Okto-
ber 1999 über die Reform der Justiz, hat jede Person bei Rechts-
streitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche
Behörde (erster Satz). Dementsprechend gewährleistet die Bun-
desverfassung richterliche Behörden des Bundes (Art. 188 ff. BV)
und verpflichtet die Kantone, ihrerseits richterliche Behörden
für die Beurteilung von zivilrechtlichen und öffentlichrechtlichen
Streitigkeiten sowie von Straffällen zu bestellen (Art. 191 b, Fas-
sung gemäss Bundesbeschluss über die Reform der Justiz). Bund
und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in
Ausnahmefällen ausschliessen (Art. 29a zweiter Satz). Die Bestim-
mung wurde von Volk und Ständen in der Volksabstimmung vom
12. März 2000 gutgeheissen, von der hierfür zuständigen Bundes-
versammlung aber noch nicht in Kraft gesetzt. Die Vorschrift soll
zusammen mit den anderen Bestimmungen des Bundesbeschlus-
ses über die Reform der Justiz gleichzeitig mit dem vom Bun-
desrat beantragten Bundesgesetz über das Bundesgericht in Kraft
treten. Art. 29a BV verlangt die Möglichkeit einer umfassenden
Rechts- und Sachverhaltskontrolle durch den Richter. Als Grund-
recht ist die Bestimmung unmittelbar anwendbar. Dieser um-
fassende richterliche Rechtsschutz kann aber erst zum Tragen
kommen, wenn Art. 29a BV in Kraft tritt. Ein verwaltungsinterner
Rechtsschutz ausserhalb der von Art. 6 EMRK erfassten Bereiche
vermag dem Rechtsstaatsprinzip durchaus zu genügen. Auch der
nichtgerichtliche Rechtsschutz kann für die Gewährleistung von
Grundrechten effektiv sein (vgl. BGE 123 I 30), wenn er den Anfor-
derungen von Art. 13 EMRK gerecht wird. Nach Art. 13 EMRK hat,
wer sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und
Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch darauf, bei einer natio-
nalen Instanz eine wirksame Beschwerde einlegen zu können.
Dies bedeutet – im Unterschied zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK – nicht
notwendigerweise, dass ein Rechtsmittel an eine gerichtliche
Behörde zur Verfügung stehen muss; es genügt auch eine Be-
schwerdemöglichkeit an ein hinreichend unabhängiges verwal-
tungsinternes Rechtspflegeorgan, welches – unter Wahrung der
rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte – die
Vorbringen des Betroffenen prüfen und gegebenenfalls den ange-
fochtenen Akt aufheben bzw. dessen Auswirkungen beseitigen
kann (BGE 128 I 167 E. 4.5 S. 174; 126 II 377 E. 8d/bb S. 396 mit Hin-

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weisen; 118 Ib 277 E. 5 S. 283 ff; 111 lb 68 E. 4 S. 72). Dass die Regie-
rung mit Blick auf die Kantonspolizei als oberste Verwaltungs-
behörde von der übrigen Verwaltung hinreichend unabhängig ist,
bedarf keiner näheren Ausführungen. Auf den Rekurs ist daher
auch unter diesem Blickwinkel nicht einzutreten.
U 03 75
Urteil vom 4. November 2003
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Be-
schwerde ist noch hängig.