gr_gerichte · V 2009 6 · 2009-10-09 · de
Gesetz über die Gäste- und Tourismustaxen (GTT)

Bündner NFA | politische Rechte

V 09 6
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 9. Oktober 2009
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Bündner NFA
1.
Auf den 1. Januar 2008 hatten Bund und Kantone die Neugestaltung des
Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA Bund-Kantone) in Kraft
gesetzt. Die NFA Bund-Kantone umfasste eine grundlegende Neugestaltung
des Finanzausgleichs im engeren Sinne als auch eine Reorganisation der
Aufgabenteilung. Auf Bundesebene wurden dabei 24 Verfassungsartikel
angepasst und im Rahmen eines Mantelgesetzes 30 Gesetze teilrevidiert
sowie drei neue Gesetze erlassen.
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden erliess im Hinblick auf die
fristgerechte und bundesgesetzkonforme Umsetzung der NFA Bund-Kantone
am 17. April 2007 ein Mantelgesetz mit einer Teilrevision von zehn Gesetzen
und einer Totalrevision eines Gesetzes. Ausserdem wurden fünf grossrätliche
Verordnungen angepasst. Ziel jenes Projektes Finanzausgleich I (FAG I) war
es,
die
unabdingbaren
Anpassungen
an
die
NFA
Bund-Kantone
vorzunehmen. Die erforderliche innerkantonale Reform der Aufgabenteilung
und des Finanzausgleichs sollte im separaten Projekt FAG II (heute Bündner
NFA genannt) realisiert werden. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die
Regierung dem Grossen Rat die Botschaft und den Entwurf für den Erlass
eines Mantelgesetzes über die Bündner NFA sowie einer Mantelverordnung.
Instrumente der Bündner NFA sollten der Ressourcenausgleich, der
Lastenausgleich,
die
Finanz-
und
Aufgabenentflechtung
sowie
die
Optimierung der Zusammenarbeit bei Verbundaufgaben sein. Die Vorlage
umfasste ein Mantelgesetz, umfassend die Totalrevision dreier Gesetze
(Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und Finanzausgleichsgesetz) sowie
die Teilrevision von 27 Gesetzen und von 12 Verordnungen. Im Hinblick auf

den Ressourcenausgleich bestimmt Art. 5 des vorgesehenen Gesetzes über
den Finanzausgleich im Kanton Graubünden (FAG) Folgendes:
„1 Der Ressourcenausgleich wird vom Kanton und von den ressourcenstarken
Gemeinden finanziert.
2 Die ressourcenstarken Gemeinden entrichten einen Beitrag zwischen 15
und 25% jenes Anteils an ihren massgebenden eigenen Ressourcen, der den
Durchschnitt sämtlicher Gemeinden pro Einwohner (Indexwert von 100
Punkten) übertrifft. Die Abschöpfung erfolgt zu einem einheitlichen Satz. Für
jene Ressourcen, welche den Kantonsdurchschnitt pro Einwohner um das
Dreifache
übersteigen
(Indexwert
über
300
Punkte),
wird
der
Abschöpfungssatz verdoppelt.
3 Der Kanton leistet den Differenzbetrag zwischen dem Gesamtvolumen für
den Ressourcenausgleich und dem Beitrag der ressourcenstarken
Gemeinden. Der Finanzierungsanteil des Kantons beträgt dabei 50 bis 60
Prozent des gesamten Ressourcenausgleichs.“
Anlässlich der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2009 wurde die Bündner
NFA vom Grossen Rat verabschiedet.
2.
Mit Eingabe vom 24. August 2009 erhoben die Gemeinden … und … gegen
die Bündner NFA Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, es sei das
Mantelgesetz
über
die
Bündner
NFA
aufzuheben.
Die
Beschwerdeführerinnen machen zusammengefasst geltend, durch die
Neuregelung des Ressourcenausgleichs würden sie in unzulässiger Weise in
ihrer Autonomie eingeschränkt, weil sie im Vergleich zu anderen Gemeinden
in willkürlicher Weise zu einem weit überhöhten Ausgleichsbeitrag verpflichtet
würden. Die Vorlage verstosse auch sonst in verschiedener Hinsicht gegen
die Verfassung.
3.
Die Regierung und der Gosse Rat beantragten in ihren Vernehmlassungen,
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Der
Umfang der Gemeindeautonomie werde durch das kantonale Recht festgelegt

und sei nur in diesem Rahmen gewährleistet. Auf die Beschwerde sei insoweit
nicht einzutreten.
4.
In einer zusätzlichen Stellungnahme hielten die Beschwerdeführerinnen an
ihren Anträgen fest.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft
getretenen
neuen
Kantonsverfassung
ist
für
die
Beurteilung
von
Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Verwaltungsgericht zuständig.
Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten
Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den
Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden
diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die
Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt
das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen
rechtsetzende
Erlasse.
Unterliegt
ein
rechtsetzender
Erlass
der
Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die
Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den
Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbeschlusses zulässig. Zu
Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG
legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in
absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte.
Zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3
jedoch
nur
die
jeweilige
Körperschaft
berechtigt.
Hinsichtlich
der
Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde
schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids oder
seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei.
Für
stimmberechtigte
Mitglieder
einer
Körperschaft
gilt
bei

Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung als Tag der
Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den
Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht
ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen
Veröffentlichung
zu
verstehen
ist.
Es
ist
diesbezüglich
also
auslegungsbedürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende
bundesrechtliche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung herbeizuziehen.
2.
Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde
gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht
massgebenden
Veröffentlichung
des
Erlasses
beim
Bundesgericht
einzureichen. Eine gleichlautende Bestimmung war bereits in Art. 89 Abs. lit.
a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die
Publikation des Erlasses und die Feststellung, dass derselbe zustande
gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss)[vgl. BGE
130 I 82, 84 f mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Veröffentlichung
im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letztere durchgeführt wurde.
Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen
Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein
beginnt die Beschwerdefrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich
klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten
Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv
verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu
bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f).
Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung.
Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes entspricht auch dem Sinn und
Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand
gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr
setzen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in
absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte.
Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst entstehen, wenn der
Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der
Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen

Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die
Referendumsfrist unbenützt verstrichen ist oder das Gesetz in der
Volksabstimmung angenommen wurde und diese Sachverhalte amtlich
publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist,
existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die
Verfassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von
Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referendumsvorlage
wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 publiziert. Dagegen ist das
Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus.
3.
Die Beschwerde wurde nach dem Gesagten verfrüht erhoben. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der
Beschwerde grundsätzlich nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die
Beschwerde (vgl. BGE 124 I 159, 162 E. 1d). In der Regel sistiert das
Bundesgericht in diesem Fall das Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis
die Beschwerdefrist formell zu laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen
Nichteintretensentscheid. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss
gelangt, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Einerseits wird den
Beschwerdeführerinnen dadurch nichts verbaut, können sie doch bei einem
positiven Ausgang der Volksabstimmung die Beschwerde nochmals -
allenfalls um weitere Argumente ergänzt - einreichen. Andrerseits ist es nicht
ausgeschlossen, dass bei Annahme der Vorlage durch das Volk weitere
Verfassungsbeschwerden erhoben werden, die dann zusammen mit jener der
Beschwerdeführerinnen beurteilt werden können.
4.
Vorliegend waren die Beschwerdeführerinnen infolge der unklaren
Gesetzeslage
gezwungen,
die
Beschwerde
bereits
gegen
die
Referendumsvorlage zu erheben. Da sie dies nicht zu vertreten haben, ist von
der Erhebung von Gerichtskosten abzusehen.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der
Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.