gr_gerichte · U 2004 123 · 2005-02-18 · de
Gemeindeabstimmung

Gemeindeabstimmung | politische Rechte

U 04 123
1. Kammer
URTEIL
vom 18. Februar 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Gemeindeabstimmung
1.
Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 2. November 2004 legte der
Gemeindevorstand … den Stimmberechtigten die in den Jahren 2001 bis
2004 erarbeitete Ortsplanungsrevision zur Abstimmung vor. Grundlage für die
Behandlung dieses Traktandums bildeten die Vorlage für das revidierte
Baugesetz (Bearbeitungsstand 20. August 2004) und - soweit hier von
Interesse - der Entwurf für den neuen Zonenplan und Generellen
Gestaltungsplan 1:2000 (Stand 1. November 2004). Ein Vergleich des bisher
geltenden Zonenplans und Generellen Gestaltungsplans 1:2000 mit dem der
Gemeindeversammlung vorgelegten revidierten Plan zeigt, dass gemäss
Antrag des Gemeindevorstandes im Gebiet … die bis anhin der Kernzone
vorgelagerten, in der Dorfzone gelegenen Flächen neu der Kernzone
zugewiesen und der für das Ortsbild bedeutsame Teil der Parzelle Nr. 293 mit
einer Freihaltezone überlagert werden sollte. Ziel dieser Massnahmen war die
Freihaltung der höchst schützenswerten und intakten südöstlichen
Dorfansicht. Demgegenüber wurde das am nordöstlichen Dorfrand gelegene
Gebiet …, soweit es nicht bereits in der Dorfzone sondern in der Wohnzone 1
lag, einheitlich der Dorfzone zugeteilt, gleichzeitig jedoch neu mit einer
Quartierplanpflicht mit besonderer Zielsetzung gemäss Art. 11 Abs. 3 des
neuen Baugesetzes belegt. Teil dieser einheitlichen Dorfzone mit
Quartierplanpflicht sollte dabei auch der nördliche, nicht mehr für öffentliche
Zwecke benötigte Teil der Parzelle Nr. 284, welche im Eigentum der
Gemeinde steht, werden. Im Zuge der Diskussion stellte ein Stimmbürger
verschiedene Anträge, die er teilweise wieder zurückzog. Im hier
interessierenden Zusammenhang beantragte er die Belassung der bisherigen

Zonierung in den Gebieten … und ... Der Vorstand beantragte seinerseits als
Gegenvorschlag, die strittige Dorfzone … zur Überarbeitung an den Vorstand
zurückzuweisen. Nach der Intervention eines anderen Stimmbürgers, dass
über derart gravierende Vorschläge nicht abgestimmt werden könne,
präzisierte der Antragsteller seinen Antrag dahin, dass die Parzellen Nrn. 362,
370, 266, 267, 278, 277, 289, 288, 290, 485, 293, 296, 291, 292, 283, 285,
250 und 266 gemäss bisher rechtsgültigem Zonenplan zu belassen seien.
Schliesslich liess der Gemeindepräsident über den Rückweisungsantrag des
Vorstandes und den abgeänderten Antrag abstimmen. Der Antrag des
Vorstandes
erhielt
32,
der
andere
Antrag
45
Stimmen.
In
der
Schlussabstimmung passierte der Zonenplan mit den beschlossenen
Änderungen mit 88 Stimmen. Nach längerer Diskussion wurde schliesslich
auch der Generelle Gestaltungsplan mit einer für eine Parzelle in …
beantragten Änderung bezüglich Schutzumfang der auf dieser Parzelle
gelegenen Schopfmauern genehmigt. Der Generelle Erschliessungsplan
dagegen passierte die Abstimmung ohne Änderungen. Schliesslich wurde
auch noch das Baugesetz beraten. Dieses wurde schliesslich mit
verschiedenen kleineren Änderungen in den Artikeln 39, 48 Abs. 5, 58 und
121 ohne Gegenstimmen genehmigt.
2.
Am 22. November 2004 erhob … Rekurs an das Verwaltungsgericht mit
folgenden Anträgen:
1. Die Gemeindeversammlungsbeschlüsse vom 2. November 2004 seien in
Bezug auf die Festlegung der Dorfzone am östlichen Dorfrand, betreffend
Grundstücke 292, 284, 116, 293 und 512 aufzuheben.
2. Insbesondere seien folgende Beschlüsse aufzuheben:
a.
Beschluss …/… und damit die Schlussabstimmung Zonenplan;
b.
Baugesetz: Zuordnung des Grundstückes 292 in Wohnzone 2A
und damit Gesamtabstimmung Baugesetz.
Der Rekurrent bringt vor, es verstosse gegen den Grundsatz der
unverfälschten Willensbildung und Willenskundgabe, zwei Sachfragen derart
miteinander zu verknüpfen, wie dies mit der Zonenzuweisung zweier
unterschiedlicher Gebiete geschehen sei. Die Versammlung sei überdies

durch den Antragsteller und seine Helfer manipuliert worden. Diese hätten in
den Ausstand treten sollen, weil sie unmittelbare persönliche Interessen
verfolgt hätten.
3.
Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des
Rekurses. Eventualiter sei bei Gutheissung des Rekurses lediglich der
Beschluss über die Zoneneinteilung der Gebiete … und … unter Einschluss
der Parzellen Nr. 116 und 284 sowie der Parzelle Nr. 250 in … aufzuheben
und die Planungsvorlage, soweit sie diese Gebiete bzw. Parzellen betrifft, zur
Überarbeitung an die Gemeinde zurück zu weisen. Zwar gebe es keine
planerischen Gründe, die beiden Gebiete gleich zu behandeln. Aus der Sicht
des damaligen Antragstellers sei es jedoch darum gegangen, dass in beiden
Gebieten aus Gerechtigkeitsgründen solle weiter gebaut werden können.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes seien die Ausstandsregeln nicht
verletzt.
4.
Das beigeladene Departement des Innern und der Volkswirtschaft (DIV)
beantragte, den Rekurs teilweise gutzuheissen und den Gemeindevorstand
anzuweisen, den Stimmberechtigten eine differenzierte Abstimmung über die
beiden Gebiete zu ermöglichen. Die beiden Gebiete seien völlig
unterschiedlich.
5.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten
fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen. Der Rekurrent stellte
dabei klar, dass es ihm nicht um die Ortsplanung als Ganzes gehe, sondern
nur um die Beschlüsse hinsichtlich der beiden Gebiete.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:

1.
Das vom Verfassungsrecht des Bundes wie auch von Art. 10 der
Kantonsverfassung gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger
einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das
nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt (BGE 113 Ia 45). Gerügt werden kann neben
Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung auch deren
Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht Verfahrensmängel fest, so hebt
es die Abstimmung jedoch nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten
erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint.
Beurteilungskriterien
sind
dabei
vor
allem
die
Grösse
des
Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen
Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung. Von der Aufhebung der
Abstimmung kann indes bei Vorliegen eines erheblichen Mangels nur
abgesehen werden, wenn die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den
Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart
gering erscheint, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt (vgl. BGE 113
Ia 59, 302; 117 Ia 456).
2. a)
Der Rekurrent ist der Ansicht, die angefochtene Abstimmung sei wegen
Verletzung der Ausstandsregeln aufzuheben, weil der Wortführer und andere
direkt beteiligte Personen aus dem Gebiet … die Versammlung manipuliert
hätten.
b)
Gemäss Art. 14 der Gemeindeverfassung hat ein Mitglied einer
Gemeindebehörde oder der Gemeindeversammlung bei Verhandlungen und
Abstimmungen über eine Angelegenheit in Ausstand zu treten, wenn es selbst
oder einer seiner Verwandten bis zu dem in Art. 13 bezeichneten Grade daran
ein unmittelbares persönliches Interesse hat. Eine inhaltlich identische
Regelung enthält zudem Art. 23 Abs. 1 des kantonalen Gemeindegesetzes
(GG). Es fragt sich, ob es dem Sinn und Zweck dieser Ausstandsregelungen
entspreche, sie auf alle Abstimmungsgegenstände, über welche die
Gemeindeversammlung zu entscheiden hat, anzuwenden. Dies ist zu
verneinen, wie im Folgenden zu zeigen ist.

Bei der Beschlussfassung über den Erlass oder die Abänderung kommunaler
Bauordnungen oder Zonenpläne handelt es sich um Akte der Gesetzgebung.
Der Kanton Graubünden hat seinen Gemeinden eine umfassende Autonomie
zugestanden. Nach Art. 2 Abs. 1 GG steht ihnen innerhalb der Schranken der
Gesetzgebung des Bundes und des Kantons das Recht auf selbständige
Ordnung ihrer Angelegenheiten zu. Nach Abs. 2 geben sie sich ihre
Verfassung und erlassen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Gesetze,
Verordnungen und Reglemente. Zu ihren Aufgaben gehört nebst vielem
anderen gemäss Art. 4 lit. c GG die Ortsplanung. Die Gesetzgebung in
Gemeindeangelegenheiten obliegt in Gemeinden ohne Gemeinderat gemäss
Art. 9 lit.b GG unentziehbar der Gemeindeversammlung oder der
Urnenabstimmung. Aus diesen Bestimmungen erhellt, dass der kantonale
Gesetzgeber einem demokratischen kommunalen Gesetzgebungsverfahren
grosse Bedeutung beimisst. Der Entscheid über kommunale Erlasse, bei
denen öfters eine gewisse Anzahl Stimmbürger ein mehr oder weniger starkes
persönliches Interesse am Verhandlungsgegenstand aufweist, ist vom
kantonalen Gesetzgeber demnach bewusst in den Zuständigkeitsbereich der
Gemeindeversammlung bzw. der Urnenabstimmung gelegt worden. Dass die
betroffenen Eigentümer ihr Stimmrecht hier uneingeschränkt ausüben
können, entspricht dem Sinn dieser demokratischen Einrichtung. Das muss
besonders im Bereich der Ortsplanung Geltung haben. Sonst müssten beim
Erlass von Bauvorschriften oder Plänen der Grundordnung, welche vielen
Eigentümern Vor- und Nachteile bringen, diese konsequenterweise alle in den
Ausstand treten. In kleineren Gemeinden, in denen das Eigentum in der Regel
breit
gestreut
ist,
würde
jedoch
mit
einer
derart
weitgehenden
Ausstandsbestimmung die Funktionsfähigkeit der Versammlungsdemokratie
in Frage gestellt, weil so grosse Teile der Stimmbürgerschaft von der
Mitwirkung ausgeschlossen wären. Es widerspräche daher dem Sinn der
demokratischen
kommunalen
Grundordnung,
auf
das
Gesetzgebungsverfahren die Ausstandsvorschriften von Art. 14 GV bzw. Art.
23 GG anzuwenden. Erweisen sich diese Vorschriften als nicht anwendbar,
kann auch kein Verstoss gegen sie vorliegen (PVG 1999 Nr. 7). Der Rekurrent
ist nun freilich der Ansicht, dass diese Praxis, welche er dem Grundsatz nach
als richtig erachtet, präzisiert werden müsse. Bei Abstimmungen, bei denen

durch Mobilisierung und Manipulation Eigeninteressen in den Vordergrund
gestellt und nicht durch eine neutral handelnde Mehrheit neutralisiert würden,
müssten die Ausstandsregeln auch im Gesetzgebungsverfahren greifen.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Es gehört zum Wesen eines
demokratischen Abstimmungskampfes, dass Personen zur Teilnahme daran
motiviert werden und dass Interessengruppen versuchen, mit nicht immer
lauteren Argumenten eine Mehrheit für ihre Anliegen zu gewinnen. Wenn alle
in diesem Sinne am Ausgang einer Abstimmung Interessierten in den
Ausstand zu treten hätten, wäre eine demokratische Auseinandersetzung im
Gesetzgebungsprozess kaum mehr möglich. Es ist daher in Kauf zu nehmen,
dass
sich
die
Ausstandsvorschriften
für
die
Anwendung
im
Gesetzgebungsverfahren nicht eignen. Abgesehen davon würde es zu
unüberwindlichen praktischen Schwierigkeiten führen, wenn an einer
Gemeindeversammlung mit zahlreichen Teilnehmern zuerst immer geklärt
werden müsste, wer alles in den Ausstand zu treten hat.
3. a)
Sollen
die
Stimmbürgerinnen
und
Stimmbürger
gestützt
auf
das
verfassungsmässig garantierte Stimmrecht kein Abstimmungsergebnis
anerkennen müssen, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und
unverfälscht
zum
Ausdruck
bringt,
bedingt
dies,
dass
sich
der
Abstimmungsgegenstand nur auf einen einzelnen Regelungsbereich oder auf
eng miteinander verbundene Materien bezieht, zwischen denen objektiv ein
sachlicher Zusammenhang besteht ( BGE 123 I 63 E. 4b mit Hinweisen). Die
unverfälschte Willenskundgabe durch die Stimmberechtigten verlangt nach
Jörg Paul Müller (Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 363) -
unter Hinweis auch auf eine Definition bei Jean-François Aubert,
Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel/Frankfurt a.M., Bd. I,1991, Rz. 392) -,
dass nicht zwei oder mehr verschiedene Sachfragen (Materien) derart
miteinander verbunden werden, dass die Bürgerinnen und Bürger in eine
Zwangslage versetzt werden, indem sie nicht frei zwischen den einzelnen
wählen können (vgl. Pra 2000 S. 547). Rein abstimmungspsychologisch
motivierte Verknüpfungen von Sachfragen verstossen gegen den Grundsatz
der Einheit der Materie (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 18.8.1994, 1P.
143/1994, in ZBI 1995, 5. 470 E. 4a/cc; Pra 2000 S. 548).

b)
Der Rekurrent macht in dieser Hinsicht geltend, dass mit dem strittigen Antrag
verschiedene Themenbereiche der Ortsplanung (… und …) in unzulässiger
Weise in einer Abstimmung verknüpft worden seien, weshalb eine
unverfälschte Willenskundgebung nicht mehr möglich gewesen sei. Mit dem
Rekurrenten ist davon auszugehen, dass die Gebiete … und … sowohl
bezüglich Lage und Ausdehnung als auch mit Bezug auf die historischen
Bauentwicklung und Bedeutung für das Ortbild verschieden sind und daher
planerisch unabhängig voneinander zu behandeln sind. Gleiches gilt für die
ohne besondere Erwähnung in der Versammlung mit in die Parzellenliste
gelangte Parzelle Nr. 250 in … Dies wird auch von der Gemeinde so gesehen.
Sie sieht jedoch einen hinreichenden Zusammenhang zwischen den beiden
Sachfragen darin, dass der Antragsteller das Schicksal der beiden Gebiete
aus Gleichbehandlungsgründen verknüpfen wollte in dem Sinn, dass
entweder in beiden Gebieten gebaut werden könne oder eben nicht. Darin
kann indessen kein sachlich vertretbarer Grund für die Verbindung der
Abstimmung über die Zonenzugehörigkeit der beiden Quartiere erblickt
werden, sondern allenfalls ein abstimmungstaktischer Schachzug des
Antragstellers. Es war daher im Gegenteil sachlich völlig falsch, diese
Verknüpfung vorzunehmen, da die beiden Gebiete - wie schon im Sachverhalt
ausgeführt und von der Gemeinde anerkannt - sich insbesondere in ihrer
Bedeutung für die Siedlung stark voneinander unterscheiden. Ihr planerisches
Schicksal durfte daher nicht miteinander verbunden werden. Darin liegt
vielmehr ein schwerwiegender Fehler im Abstimmungsverfahren. Angesichts
der Schwere des Mangels kann von einer Aufhebung der Abstimmung nicht
abgesehen werden, zumal nicht ausgeschlossen werden kann, dass die
Abstimmung bei korrekter Durchführung anders ausgefallen wäre. Entgegen
der Ansicht der Parteien sind nicht nur die Beschlüsse über den umstrittenen
Antrag aufzuheben, sondern die Abstimmung über die Ortsplanung ist als
ganze zu kassieren, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die
Stimmberechtigten je nach Ausgang der Teilabstimmungen bei der
Schlussabstimmung anders entscheiden. Dazu ist das Verwaltungsgericht
ungeachtet des Umstandes, dass der Rekurrent in der Replik sein
Rechtsbegehren auf die Aufhebung der umstrittenen Teilbeschlüsse

beschränkt hat, befugt, da es gemäss Art. 69 Abs. 1 VGG nicht an die Anträge
der Parteien gebunden ist.
4.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Gemeinde,
welche den anwaltlich vertretenen Rekurrenten überdies angemessen
aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Der Rekurs wird gutgeheissen und Gemeindeabstimmung vom 2. November
2004 über die Ortsplanungsrevision aufgehoben.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
180.--
zusammen
Fr.
1'680.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.
3.
Die Gemeinde … entschädigt … aussergerichtlich mit Fr. 500.--.