gr_gerichte · R 2020 92 · 2021-11-10 · de

Duldungsverfügung (Nichtigkeit) | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 20 92
5. Kammer 
Vorsitz
Meisser
Richter
Audétat und Racioppi
Aktuarin
Maurer
URTEIL
vom 10. November 2021
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Raffaele De Vecchi,
Ganzoni & Pedretti AG, 
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde B._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,
Beschwerdegegnerin 1
und 


- 2 -
E______AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Stefan Metzger,
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Duldungsverfügung (Nichtigkeit)


- 3 -
I. Sachverhalt:
1.
Die E._____ AG ist Eigentümerin der in C._____ gelegenen Parzelle 
G._____ und betreibt dort seit 2001 das D._____. Einziges Mitglied des 
Verwaltungsrates ist F._____. Die Parzelle G._____ befindet sich in der 
Äusseren Dorfzone gemäss Art. 78 des kommunalen Baugesetzes (BG).
2.
Am 6. Juni 2011 erteilte der Gemeindevorstand B._____ die Bewilligung 
für die energetische Sanierung des D._____. Das Baugesuch beinhaltete 
unter anderem die Verglasung der bestehenden Balkone und die Verklei-
dung der Fassade mit Natursteinen. Anlässlich der Bauabnahme vom 
27. Dezember 2011 stellte das kommunale Bauamt fest, dass in Abwei-
chung von den bewilligten Plänen die bestehenden thermischen Vergla-
sungen abgebrochen und an die Fassade versetzt und damit die Balkone 
in die dahinterliegenden Hotelzimmer integriert worden waren, womit die 
(altrechtliche) bestehende Übernutzung der Parzelle G._____ von 493 m² 
Bruttogrundfläche (BGF) um weitere 260 m² BGF vergrössert und eine 
Übernutzung von neu 753 m² BGF erreicht wurde.
3.
In der Folge reichte die E._____ AG das geforderte nachträgliche Bauge-
such nicht ein, sondern versuchte erfolglos, die fehlende BGF zu erwer-
ben. Eine beabsichtigte Teilrevision der Ortsplanung zur Überführung der 
Parzelle G._____ in eine "Hotelzone" unter gleichzeitiger Erhöhung der 
Nutzungsmöglichkeiten wurde vom Stimmvolk am 26. November 2017 an 
der Urne abgelehnt.
4.
Am 25. Juni, mitgeteilt am 10. Juli 2018, lehnte der Gemeindevorstand 
B._____ das Baugesuch der E._____ AG betreffend "nachträgliches Bau-
bewilligungsverfahren betr. Rückbau Abschlüsse zwischen Balkonen und 
Hotelzimmern / Erweiterung Hotelzimmer und Aufhebung Balkone" im 
Sinne der Erwägungen kostenpflichtig ab, da die nachgesuchten Erweite-


- 4 -
rungen von total 260 m² BGF nicht bewilligt werden konnten. Diese Verfü-
gung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
5.
Am 30. November 2018 teilte der Gemeindevorstand B._____ der 
E._____ AG mit, er sehe sich gestützt auf den rechtskräftigen Baube-
scheid vom 25. Juni 2018 gezwungen, die Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustandes gemäss beiliegendem Verfügungsentwurf zu verfü-
gen und gewährte ihr dazu das rechtliche Gehör. Am 12. Februar 2019 
beantragte die E._____ AG, es sei anstelle der vom Gemeindevorstand 
beabsichtigten Wiederherstellungsverfügung eine Duldungsverfügung im 
Sinne von Art. 94 Abs. 4 KRG zu erlassen.
6.
Mit Wiederherstellungsverfügung vom 13., mitgeteilt am 17. Mai 2019, for-
derte der Gemeindevorstand B._____ die E._____ AG auf, den rechtmäs-
sigen Zustand auf Parzelle G._____ bis am 29. November 2019 wieder-
herzustellen.
7.
Dagegen erhob die E._____ AG am 17. Juni 2019 (Poststempel) Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verfahren 
R 19 44) mit dem Antrag, die Wiederherstellungsverfügung sei aufzuhe-
ben. Nach einem doppelten Schriftenwechsel zwischen den Parteien (mit 
Vernehmlassung der Gemeinde [Beschwerdegegnerin] vom 29. August 
2019; Replik E._____ AG [Beschwerdeführerin] vom 11. Oktober 2019; 
Duplik Beschwerdegegnerin vom 14. November 2019 sowie Entgegnung 
zur Duplik der Beschwerdeführerin vom 25. November 2019) wurde der 
Schriftenwechsel abgeschlossen, das Urteil stand jedoch noch aus.
8.
Ebenso liess die E._____ AG am 2. Dezember 2019 gegen die Einleitung 
einer Teilrevision des Quartierplans Bäderzentrum Einsprache erheben.
9.
Die Gemeinde B._____ beabsichtigt, gemäss vom Stimmvolk am 24. No-
vember 2019 angenommener Teilrevision der Ortsplanung mit entspre-


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chender Anpassung der Nutzungsordnung im Bereich I._____, zusammen 
mit den Gemeinden J._____ und K._____ auf den Parzellen L._____ und 
M._____ in B._____ das Alterszentrum I._____ zu erstellen. Gegen dieses 
Vorhaben reichten am 3. Januar 2020 unter anderem die O._____, deren 
einziges Mitglied des Verwaltungsrates F._____ ist, bei der Regierung Pla-
nungsbeschwerde ein.
10.
Anfang Januar 2020 legte die Gemeinde B._____ im Hinblick auf den Neu-
bau des Alterszentrums I._____ das Strassenbauprojekt "Rückbau und 
Neubau mit veränderter Linienführung Erschliessungsstrasse Via 
N._____, Werkleitungsumlegungen und Anschlüsse Areal I._____" öffent-
lich auf. Dagegen erhob die O._____ am 28. Januar 2020 Einsprache, im 
Wesentlichen mit dem Antrag, die von der Gemeinde nachgesuchte Bau-
bewilligung sei zu verweigern.
11.
Am 17. April 2020 erhob die O._____ zudem Einsprache gegen das am 
31. März 2020 publizierte Baugesuch der Gemeinde B._____ für den Neu-
bau des Alterszentrums I._____.
12.
Am 27. bzw. 29. April 2020 schloss die Gemeinde B._____ mit F._____ 
bzw. mit dessen verfahrensbeteiligten Gesellschaften E._____ AG und 
O._____ eine Vereinbarung betreffend Beilegung diverser Streitigkeiten 
mit folgenden Hauptpunkten:
–
Rücknahme der durch den Gemeindevorstand erlassenen Wiederherstellungs-
verfügung in Sachen D._____. Verzicht auf die gemäss Ziff. I.1. der Vereinbarung 
umschriebenen Wiederherstellungsmassnahmen, solange das Hotel als solches 
geführt wird und Erlass einer Duldungsverfügung.
–
Rückzug der von der O._____ erhobenen Planungsbeschwerde vom 3. Januar 
2020 gegen die Teilrevision der Ortsplanung Areal I._____.
–
Rückzug der von der O._____ am 28. Januar 2020 erhobenen Einsprache gegen 
das im Zusammenhang mit dem geplanten Alterszentrum I._____ stehende 
Strassenumlegungsprojekt der Via N._____.


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–
Verzicht der O._____, der E._____ AG und F._____ auf Ergreifung von Rechts-
mitteln gegen das Bauprojekt Alterszentrum I._____ und Rückzug der von der 
O._____ am 17. April 2020 erhobenen Einsprache gegen das Baugesuch des 
geplanten Alterszentrums I._____.
13.
Am 4., mitgeteilt am 5. Mai 2020, verfügte der Gemeindevorstand 
B._____ was folgt:
1. 
Die Wiederherstellungsverfügung vom 13. Mai 2019 wird aufgehoben.
2. 
Der Gemeindevorstand verzichtet auf die in Ziff. I.1. im Einzelnen umschriebenen 
Wiederherstellungsmassnahmen und duldet den jetzigen rechtlichen Zustand. 
Diese Duldung wird solange gewährt, als das D._____ als solches geführt wird. 
Diese Duldungsverfügung ist auf dem Grundstück Nr. G._____ als öffentliche Ei-
gentumsbeschränkung anzumerken. Die vorliegende Verfügung gilt als Anmel-
dungstitel für diese Anmerkung.
3. 
Der Gemeindevorstand behält sich vor, auf die in der Verfügung vom 13. Mai 
2019 im einzelnen umschriebenen Wiederherstellungsmassnahmen zurückzu-
kommen für den Fall, dass die Hotelnutzung auf dem Grundstück Nr. G._____ 
aufgegeben wird.
(4. Kosten).
(5. Rechtsmittelbelehrung).
(6. Mitteilungen.)
Gemäss Erwägung 5 der Vereinbarung vom 27. bzw. 29. April 2020 gab 
der Gemeindevorstand B._____ am 5. Mai 2020 den Erlass der Rücknah-
meverfügung dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden bekannt, 
mit dem Antrag, das Verfahren R 19 44 infolge Gegenstandslosigkeit des 
Anfechtungsobjekts abzuschreiben.
14.
Anlässlich der Gemeinderatssitzung vom 28. Mai 2020 informierte der Ge-
meindevorstand B._____ den Gemeinderat (Anm. des Gerichts: Legisla-
tive) sowie an der gleichentags stattfindenden Gemeindeversammlung die 
Stimmbürger über die Vereinbarung vom 27. bzw. 29. April 2020 und die 
gestützt darauf erlassene Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020.


- 7 -
15.
Unter Bezugnahme auf diese Orientierung, die seinem Mandanten "später 
ebenfalls zur Kenntnis gelangt sei" beanstandete der Rechtsvertreter von 
A._____ mit Schreiben vom 9. Juli 2020 an den Gemeindevorstand 
B._____ den Erlass der Duldungsverfügung vom 4. Mai 2020 und ver-
langte in diesem Zusammenhang eine anfechtbare Verfügung. Die zur 
Stellungnahme eingeladene E._____ AG beantragte am 17. Juli 2020 
Nichteintreten auf diesen Antrag. Mit Eingabe vom 24. Juli 2020 ergänzte 
A._____ seine ursprüngliche Eingabe und machte nun die Nichtigkeit der 
Duldungsverfügung geltend.
16.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2020 schrieb das Verwaltungsgericht des Kan-
tons Graubünden die Beschwerde R 19 44 infolge Vergleichs (Vereinba-
rung betreffend Duldung) als gegenstandslos geworden ab, die Gerichts-
kosten von CHF 422.-- teilte es je zur Hälfte auf die E._____ AG und die 
Gemeinde B._____ auf.
17.
Am 10., mitgeteilt am 18. August 2020, verfügte der Gemeindevorstand 
B._____ was folgt:
1.
Auf das von A._____ gestellte Gesuch um Revision der Duldungsverfügung wird 
nicht eingetreten.
2.
Soweit darauf eingetreten werden kann, wird das Gesuch um Feststellung der 
Nichtigkeit der Duldungsverfügung abgewiesen.
3.
Die Kosten des vorliegenden Verfahrens belaufen sich auf CHF 1'950.-- und sind 
A._____ aufzuerlegen.
4.
A._____ wird verpflichtet, der E._____ AG eine ausseramtliche Entschädigung 
von CHF 600.-- zu bezahlen, und zwar innert 30 Tagen seit Eröffnung der vorlie-
genden Verfügung.
(5.
Rechtsmittelbelehrung).
(6.
Mitteilungen).
18.
Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 18. Sep-
tember 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubün-
den (Verfahren R 20 92) und beantragte, es sei die Nichtigkeit der Dul-


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dungsverfügung vom 4. Mai 2020 der Gemeinde B._____ festzustellen 
und es sei der E._____ AG keine Entschädigung zuzusprechen, alles un-
ter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zzgl. gesetzlichem Mehrwertsteu-
erzuschlag, zu Lasten der Gemeinde B._____. In verfahrensrechtlicher 
Hinsicht beantragte er, es sei die Durchsetzbarkeit des angefochtenen 
Entscheids (Ziff. 3 und 4) bis zur rechtskräftigen Beurteilung aufzuschie-
ben.
19.
In ihrer Vernehmlassung vom 6. Oktober 2020 beantragte die Gemeinde 
B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin 1), auf die Beschwerde sei 
nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen; alles unter 
Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers.
20.
Mit Vernehmlassung vom 18. November 2020 beantragte die E._____ AG 
(Beschwerdegegnerin 2), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, even-
tualiter sei sie abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulas-
ten des Beschwerdeführers.
21.
Am 30. November 2020 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen 
fest. Am 3. Dezember 2020 hielt die Beschwerdegegnerin 2 duplicando an 
ihren Anträgen fest. Gleichentags verzichtete die Beschwerdegegnerin 1 
auf die Einreichung einer Duplik. Am 4. Dezember 2020 nahm die Be-
schwerdegegnerin 2 Stellung zur Honorarnote des Beschwerdeführers. 
Es folgten weitere Eingaben der Parteien (Beschwerdeführer: 9. Dezem-
ber 2020 und 18. März 2021; Beschwerdegegnerin 2: 14. Dezember 2020, 
22. März 2021 und 6. April 2021; Beschwerdegegnerin 1: 22. März 2021).
22.
Der Instruktionsrichter erkannte der Beschwerde R 20 92 mit prozesslei-
tender Verfügung vom 17. Februar 2021 die beantragte (teil-)aufschie-
bende Wirkung zu.


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Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften, den 
angefochtenen Entscheid und die weiteren Akten wird, soweit erforderlich, 
in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen sog. Prozess-
voraussetzungen – darunter auch die Legitimation des Beschwerdeführers 
– erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache 
inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Die angerufene 
Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen gege-
ben sind, was die Rechtssuchenden jedoch nicht entbindet, u.a. ihre Legi-
timation zu substantiieren. Die Prozessvoraussetzungen müssen sowohl 
im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung als auch im Zeitpunkt der Ent-
scheidfällung noch gegeben sein. Fehlt es an einer dieser Voraussetzun-
gen, führt dies zu einem Nichteintretensentscheid (vgl. Urteil des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 17 65 vom 3. Mai 2018 
E.1b und 1c, mit Hinweis auf BERTSCHI, in GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar 
VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a 
Rz. 50 ff.).
2.
Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet der ange-
fochtene Entscheid vom 10., mitgeteilt am 18. August 2020, womit die Be-
schwerdegegnerin 1 auf das Gesuch des Beschwerdeführers um Revision 
der Duldungsverfügung nicht eingetreten, und das Gesuch um Feststel-
lung der Nichtigkeit der Duldungsverfügung abgewiesen hat. Streitig und 
zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht nicht auf 
die Einsprache des Beschwerdeführers eingetreten ist. Nur falls das Ge-
richt zum Schluss käme, dies sei nicht der Fall, wären auch die vom Be-
schwerdeführer vorgebrachten materiellen Beschwerdepunkte vom Ge-
richt zu prüfen.


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3.
Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden 
gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen 
Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eid-
genössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Einspracheent-
scheid des Gemeindevorstands B._____ stellt einen kommunalen Ent-
scheid im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar. Dagegen steht kein 
anderes Rechtsmittel zur Verfügung und der Einspracheentscheid ist auch 
nicht endgültig (vgl. auch Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die 
Raumplanung [RPG; SR 700]). Die örtliche und sachliche Zuständigkeit 
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden ist somit gegeben. 
Dessen funktionale Zuständigkeit ergibt sich aus Art. 43 Abs. 1 VRG, wo-
nach das Verwaltungsgericht in der Regel in Dreierbesetzung entscheidet, 
zumal vorliegend weder eine Konstellation einer Fünferbesetzung im 
Sinne von Art. 43 Abs. 2 VRG noch einer einzelrichterlichen Kompetenz 
im Sinne von Art. 43 Abs. 3 VRG vorliegt. Der Beschwerdeführer ist als 
Adressat des angefochtenen Entscheids beschwert und damit zur Be-
schwerdeerhebung befugt (vgl. Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und 
formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 
VRG) ist somit einzutreten.
4.1.
Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG hat das kantonale Recht die (Be-
schwerde-)Legitimation gegen Verfügungen und Nutzungspläne die sich 
auf das RPG oder seine eidgenössischen oder kantonalen Ausführungs-
bestimmungen stützen mindestens im gleichen Umfang wie für die Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht 
(siehe dazu BGE 141 II 50 E.2.1 und 136 II 281 E.2.2; Art. 89 Abs. 1 des 
Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]) zu gewähr-
leisten (siehe BGE 141 II 50 E.2.2 und 136 II 281 E.2.1; Urteile des Bun-
desgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.1 f., 1C_475/2019 vom 
29. Januar 2020 E.3.3.1 und 1C_566/2017 vom 22. März 2018 E.2; vgl. 


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dazu auch Art. 111 Abs. 1 BGG). Der Verweis in Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG 
auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten betrifft seit 
dem Inkrafttreten des BGG und des Bundesgesetzes über das Bundes-
verwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) am 1. Januar 2007 die Legitimati-
onsbestimmungen von Art. 89 BGG i.V.m. Art. 111 Abs. 1 und 2 BGG. Da-
mit gelten die Legitimationserfordernisse, die Lehre und Rechtsprechung 
zu diesen Vorschriften entwickelt haben, auch für das kantonale Rechts-
mittelverfahren, auf das Art. 33 RPG anwendbar ist (vgl. dazu statt vieler 
BGE 138 II 162 E.2.1.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_263/2017, 
1C_677/2017 vom 20. April 2018 E.2.1; AEMISEGGER/HAAG, in: AEMISEG-
GER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilli-
gung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 
Rz. 62, mit weiteren Hinweisen). Nach Art. 111 Abs. 1 BGG muss sich am 
Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können, 
wer zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert ist. Die Legitimation 
zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 50 VRG muss folglich den Anfor-
derungen der Legitimation zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 89 Abs. 
1 BGG genügen.
4.2.1.
Das allgemeine Beschwerderecht nach Bundesrecht ergibt sich aus 
Art. 89 Abs. 1 BGG. Demnach muss der Beschwerdeführer am Verfahren 
der Vorinstanz teilgenommen haben oder keine Möglichkeit zur Teilnahme 
erhalten haben (lit. a; formelle Beschwer), vom angefochtenen Entscheid 
oder Erlass besonders berührt sein (lit. b; materielle Beschwer) und ein 
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (lit. 
c; materielle Beschwer) (vgl. HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Um-
weltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016, S. 562 f.; AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., 
Art. 33 Rz. 60). Zur Beschwerde im kantonalen Verfahren ist berechtigt, 
wer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein 
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. 
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG i.V.m. Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Durch eine 


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Verfügung besonders berührt ist, wer in einer hinreichend nahen Bezie-
hung zur Streitsache steht (vgl. BGE 144 I 43 E.2.1; AEMISEGGER/HAAG, 
a.a.O., Art. 33 Rz. 64, mit weiteren Hinweisen).
4.2.2.
Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts verlangt die Legitimation im 
Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG bezogen auf die erforderliche räumliche 
Nähe zu Streitgegenstand bildenden Bauprojekten neben der formellen 
Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungs-
nähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhe-
bung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der 
Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in 
räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, 
wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation eines Beschwerdeführers 
durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. BGE 
141 II 50 E.2.1, 137 II 30 E.2.2.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_125/2019 
vom 20. Februar 2020 E.6.3, 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E.1.4, mit 
Hinweisen).
4.2.3.
Die Behauptung allein, jemand sei von den Folgen einer Baubewilligung 
betroffen, genügt nicht, um die Beschwerdebefugnis zu begründen. Viel-
mehr muss aufgrund des konkreten Sachverhalts das besondere Berührt-
sein und das schutzwürdige Interesse glaubhaft erscheinen, ansonsten 
stünde jedermann die Beschwerdeberechtigung zu, der eine unzutref-
fende Behauptung aufstellt. Ein Kriterium für die Beurteilung der Be-
schwerdebefugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grunds-
tücks zum umstrittenen Bauvorhaben, wobei es nicht auf abstrakt be-
stimmte Distanzwerte ankommt. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel 
die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften unmittelbar an das 
Baugrundstück angrenzen oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger 
davon getrennt werden oder deren Liegenschaften sich in einem Umkreis 
von bis zu rund 100 m befinden (vgl. BGE 136 II 281 E.2.3.1, BGE 121 II 
171 E.2b mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 


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16. April 2020 E.3.2 mit Hinweisen, 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 
E.1.3, 1C_346/2011 vom 1. Februar 2012 E.2.3, 1C_236/2010 vom 
16. Juli 2010 E.1.4 mit Hinweisen; AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., Art. 33 
Rz. 67). Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung glaub-
haft gemacht und gestützt auf eine Gesamtwürdigung der konkreten Ver-
hältnisse beurteilt werden (vgl. BGE 140 II 214 E.2.3, mit Hinweisen, BGE 
133 II 181 E.3.2.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_139/2017 vom 6. Fe-
bruar 2018 E.1.3, 1C_33/2011 vom 12. Juli 2011 E.2).
4.2.4.
Das Anfechtungsinteresse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher 
Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die von der be-
schwerdeführenden Person als verletzt bezeichneten Normen geschützt 
wird, nicht übereinzustimmen. Verlangt wird, dass die beschwerde-
führende Partei durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann 
betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung 
zur Streitsache steht (vgl. BGE 142 II 80 E.1.4.1, 139 II 279 E.2.3 f.; Urteile 
des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.2 mit Hinwei-
sen, 1C_475/2019 vom 29. Januar 2020 E.3.3.2). Dies ist der Fall, wenn 
deren tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Ver-
fahrens beeinflusst werden kann. Diesen Anforderungen kommt vor allem 
grosse Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat, sondern ein 
Dritter den Entscheid anficht, bei dem das ausreichende Rechtsschutzin-
teresse im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Be-
schwerdeführer eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen 
oder ideellen Nachteils, den der Entscheid zur Folge hätte, besteht (vgl. 
BGE 142 II 451 E.3.4.1, 138 III 537 E.1.2.2; AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., 
Art. 33 Rz. 64). Das Element des praktischen tatsächlichen Nutzens bildet 
somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit welchem ein "Ausufern" der 
Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann (vgl. HEINZ AEMISEG-
GER, Erste Erfahrungen mit dem Bundesgerichtsgesetz, in: Jusletter vom 


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10. November 2008 Rz. 52 und 65, www.weblaw.ch, letztmals besucht am 
10. November 2021).
4.2.5.
Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt gemäss Art. 11 Abs. 1 VRG 
die Untersuchungsmaxime, d.h. der Sachverhalt ist von Amtes wegen zu 
ermitteln. Folglich muss auch das Vorliegen der Voraussetzungen der Be-
schwerdelegitimation von Amtes wegen geprüft werden. Daraus folgt, 
dass der Entscheid der Vorinstanz über das Vorliegen der Voraussetzun-
gen der Legitimation das Gericht nicht bindet. Der Beschwerdeführer hat 
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, diesbezüglich ist er zur 
Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert. Fraglich ist indessen, 
ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid besonders 
berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder 
Änderung besitzt, in anderen Worten, ob die bei Bauprojekten vorausge-
setzte Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand in räumlicher Hinsicht 
gegeben ist.
4.2.6.
Unbestritten wohnt der Beschwerdeführer an der Via P._____ in B._____, 
also oberhalb von B._____ Dorf im Gebiet Q._____. Ebenso befindet sich 
dort sein Arbeitsort (an der Via Q._____). Das (Bauprojekt) D._____ be-
findet sich indessen an der Via R._____ in C._____ und damit mindestens 
ca. 1.5 km (Luftlinie) vom Wohnort des Beschwerdeführers entfernt. Wie 
ein Überblick über die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Legitima-
tion von Dritten in Bezug auf die räumliche Distanz der Liegenschaft des 
Beschwerdeführers zu Bauvorhaben zeigt, verneinte das Bundesgericht 
die Beschwerdelegitimation bereits bei einer räumlichen Nähe von 150 bis 
200 Metern bei fehlender Immissionszunahme (vgl. den Katalog in AEMI-
SEGGER/HAAG, a.a.O., Art. 33 Rz. 67 ff.). Folglich muss eine Entfernung 
von mindestens ca. 1.5 km zum Objekt der Duldungsverfügung bei fehlen-
den Immissionen die Legitimation ausschliessen.


- 15 -
4.2.7
Der Beschwerdeführer erachtet es als seine Pflicht, die Öffentlichkeit auf 
das Vorgehen der Beschwerdegegnerinnen aufmerksam zu machen. Ent-
gegen seiner Ansicht kann das Kriterium der fehlenden räumlichen Nähe 
aber nicht durch sein behauptetes, besonderes subjektives Interesse an 
der Sanktionierung des unrechtmässigen Zustandes des D._____ kom-
pensiert werden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines 
öffentliches Interesse begründet – ohne die erforderliche Beziehungsnähe 
zur Streitsache selber – keine Parteistellung (BGE 142 II 451 E.3.4.1, 139 
II 279 E. 2.2 S. 282; BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f., BGE 135 II 145 E. 
6.1 S. 150 f.; BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; BGE 131 II 587 E. 2.1 und 
3 S. 588 ff.). Ebenso unzulässig ist das Vorbringen von Beschwerdegrün-
den, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richti-
gen Anwendung des Rechts verfolgt wird (vgl. BGE 133 II 249 E.1.3.2), 
ohne dass dem Beschwerdeführer im Falle des Obsiegens ein Vorteil ent-
steht. Ein solch subjektives Interesse kann schon deshalb keine Rolle 
spielen, weil damit die Voraussetzungen der Glaubhaftigkeit des besonde-
ren Berührtseins und des schutzwürdigen Interesses umgangen würden 
und jedem, der eine (unzutreffende) Behauptung aufstellen würde, die Be-
schwerdeberechtigung zukäme, was zur verpönten Popularbeschwerde 
führte. Ein vorgebrachtes Interesse muss nach objektivierter Betrach-
tungsweise vorliegen, was wiederum bedeutet, dass eine subjektive Emp-
findlichkeit oder ein affektives Interesse nicht zu berücksichtigen ist (vgl. 
BGE 138 II 173 E.7.4.3; Urteil des Bundesgerichts 1C_313/2019 vom 
28. April 2020 E.2.3; BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Ver-
waltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Ba-
sel/Genf 2014, § 21 Rz. 13 und 55; Urteile des Verwaltungsgerichts 
Graubünden [VGU] R 16 32 vom 13. September 2016 E.3d, R 13 202 vom 
3. Oktober 2013 E.2c, mit Hinweisen).
5.1.
Der Beschwerdeführer beantragt die Feststellung der Nichtigkeit der Dul-
dungsverfügung vom 4. Mai 2020. Die Nichtigkeit und damit die absolute 


- 16 -
Unwirksamkeit einer Verfügung wird im Falle fehlerhafter Verfügungen nur 
ausnahmsweise 
angenommen 
(vgl. 
Urteil 
des 
Bundesgerichts 
2C_387/2018 vom 18. Dezember 2018 E.3.2). Die Nichtigkeit ist von Am-
tes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit – auch noch im 
Vollstreckungsverfahren – geltend gemacht werden (vgl. BGE 144 IV 362, 
367 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 
E.2.2). Gemeint ist damit aber nicht ein ausserordentliches Rechtsmittel 
vor einer beliebigen Instanz, sondern eine vorfrageweise Berücksichtigung 
im Falle eigener Zuständigkeit. Für die Feststellung der Nichtigkeit ist je-
denfalls ein Rechtsschutzinteresse erforderlich, d.h. ein genügendes In-
teresse an der Feststellung der Nichtigkeit durch das Gericht (vgl. Urteil 
des Bundesgerichts 1C_627/2012 vom 24. April 2013 E.2; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 
2020, Rz. 1101). Die Nichtigkeit einer Verfügung ist zwar von Amtes we-
gen festzustellen. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, jede belie-
bige Person sei berechtigt, die Feststellung der Nichtigkeit zu beantragen, 
also auch dann, wenn sie keine nähere Beziehung zum betreffenden Ver-
waltungsakt aufweist. Die Legitimationsfrage ist dabei gleich zu beantwor-
ten, wie wenn beispielsweise eine Baubewilligung oder eben eine Dul-
dungsverfügung angefochten wird. Jedermann soll zwar die Möglichkeit 
haben, auch nachträglich bei einer Gemeinde Nichtigkeit zu beanstanden. 
Es ist aber dann der betreffenden Behörde überlassen, ob sie von Amtes 
wegen Nichtigkeit feststellen will. Ein Anspruch auf eine diesbezügliche 
Feststellung besteht aber nicht, es sei denn, eine solche Person sei von 
Anfang an einsprachelegitimiert gewesen.
5.2.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerdegegnerin zu 
Recht nicht auf die Vorbringen des Beschwerdeführers eingetreten ist, 
weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Demzufolge kann das Gericht 
auch auf die vom Beschwerdeführer vorgebrachten materiellen Beschwer-
depunkte nicht eintreten, womit sich die Beurteilung derselben erübrigt.


- 17 -
5.3.
Wäre es anders, wäre auf das hauptsächliche Rechtsbegehren des Be-
schwerdeführers, womit er die Feststellung der Nichtigkeit der Duldungs-
verfügung vom 4. Mai 2020 beantragt, nicht einzutreten. Nichtigkeits-
gründe sind schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Ver-
fahrensfehler, schwerwiegende Form- oder Eröffnungsfehler oder schwer-
wiegende inhaltliche Mängel (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 
Rz. 1102 ff.). Die ersten drei Gründe kommen von vornherein nicht in 
Frage, ein schwerwiegender inhaltlicher Mangel liegt hier aber auch nicht 
vor.
Nach Art. 94 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubün-
den (KRG; BR 801.100) sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf An-
ordnung der zuständigen Behörde zu beseitigen. Die zuständige Behörde 
hat indes eine sog. Duldungsverfügung, womit der gesetzeswidrige Zu-
stand geduldet wird, zu erlassen, wenn sie aus Gründen der Verhältnis-
mässigkeit oder des Vertrauensschutzes von der Anordnung von Wieder-
herstellungsmassnahmen ganz oder teilweise absehen muss (Art. 94 Abs. 
4 KRG). Die Beschwerdegegnerin, welche betreffend das Projekt Neubau 
Alterszentrum I._____ selber als Bauherrin fungiert, hat die widerrechtli-
chen Bauten am D._____ nur zum Zwecke der Vermeidung von Zeitver-
zögerungen bei den Bauprojekten bewilligt, und in diesem Zusammen-
hang eine Duldungsverfügung erlassen. Dieses Vorgehen befremdet, ist 
jedoch vom Gericht – wie in E.5.2 erläutert – nicht weiter zu kommentieren. 
Der Gemeindevorstand B._____ hat sich aus Gründen, die entweder gut-
geheissen oder abgelehnt werden, für den Erlass der Duldungsverfügung 
entschieden. Er hat das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der 
Bauvorschriften in diesem Fall als weniger gewichtig als das Interesse der 
Förderung der Hotellerie betrachtet (das D._____ wird verschiedentlich als 
systemrelevant bezeichnet). Deswegen hat der Gemeindevorstand die 
Duldung des rechtswidrigen Zustandes auch nur so lange gewährt, als das 
Hotel bestimmungsgemäss genutzt wird. Ebenfalls höher gewichtet hat er 


- 18 -
das Interesse an einer Ausräumung der Einsprachen der E._____ AG und 
der O._____ gegen das Projekt I._____. Sein Ermessen hat er damit nicht 
überschritten, womit keine Rechtsverletzung vorliegt. Einen schwerwie-
genden inhaltlichen Mangel weist die Duldungsverfügung nach dem Ge-
sagten nicht auf.
5.4.
Auch die weitere Rüge des Beschwerdegegners, wonach ihm zu Unrecht 
die Pflicht zur Bezahlung einer aussergerichtlichen Entschädigung an die 
E._____ AG auferlegt worden sei, ist abzuweisen. Vielmehr hat die Be-
schwerdegegnerin zu Recht die offensichtliche Unzulässigkeit der Ein-
gabe mangels Legitimation zum Anlass genommen, um die aussergericht-
liche Entschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 96 Abs. 2 KRG).
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 
Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. 
Aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der Sache sowie unter 
Berücksichtigung, dass das Vorgehen des Beschwerdeführers verständ-
lich erscheint, ist die Staatsgebühr vorliegend auf CHF 500.-- festzusetzen 
und mit den Kanzleiauslagen dem Beschwerdeführer aufzuerlegen 
(Art. 75 Abs. 2 VRG). Dieser hat die anwaltlich vertretene und obsiegende 
Beschwerdegegnerin 2 zudem aussergerichtlich zu entschädigen, wobei 
hierfür auf die zuletzt eingereichte Honorarnote vom 23. November 2020 
des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerin 2 in der Höhe von total 
CHF 2'108.-- abgestellt werden kann. In diesem Umfang hat der Be-
schwerdeführer die Beschwerdegegnerin 2 zu entschädigen. Bund, Kan-
ton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten 
Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Par-
teientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungs-
kreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
III. Demnach erkennt das Gericht:


- 19 -
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
500.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
428.--
zusammen
CHF
928.--
gehen zulasten von A._____.
3.
A._____ hat die E._____ AG aussergerichtlich mit insgesamt CHF 2'108.-- 
zu entschädigen. 
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
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