gr_gerichte · R 2006 40 · 2006-07-05 · de
opposizione edilizia

Baueinsprache/Abschreibungsverfügung | Baurecht

R 06 38 und 40
4. Kammer
URTEIL
vom 5. Juli 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baueinsprache/Abschreibungsverfügung
1.
Am 21. Oktober 2005 reichte … ein Baugesuch für den Neubau eines
Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 2222 in … ein. Am 8. November 2005
veröffentlichte die Gemeinde … das Baugesuch. Öffentlich-rechtliche
Einsprachen waren innert 20 Tagen an den Gemeindevorstand …
einzureichen.
2.
Gegen das Bauvorhaben erhoben einerseits … sowie anderseits …
fristgerecht Einsprache. In der Folge wurde das Baugesuch auf Begehren der
Bauherrschaft vorläufig sistiert. Am 21. Dezember reichte die Bauherrschaft
ein überarbeitetes Projekt bei der Gemeinde … ein. Mit Schreiben vom 22.
Dezember 2005 bzw. 3. Januar 2006 machten die Rechtsvertreter der
Rekurrenten jeweils eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'000.--
gestützt auf Art. 96 Abs. 2 des neuen kantonalen Raumplanungsgesetzes
(KRG; BR 801.100) geltend. Am 17. Januar 2006 wurde das überarbeitete
Projekt für den Neubau Mehrfamilienhaus … veröffentlicht. Die oben
erwähnten Nachbarn erhoben am 6. Februar 2006 jeweils fristgerecht
öffentlich-rechtliche Baueinsprache gegen das überarbeitete Projekt.
3.
Mit Entscheid vom 21./24. März 2006 schrieb der Gemeindevorstand von …
das erste Baugesuchsverfahren des Rekursgegners ab. Die jeweiligen
Gesuche der Einsprecher um ausseramtliche Entschädigung wurden in Ziffer
3 des Dispositivs abgewiesen, da die geltend gemachte Norm keinen
Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung begründe.

4.
Am 28. April 2006 reichten … frist- und formgerecht Rekurs (Verfahren R 06
38) beim Verwaltungsgericht Graubünden mit dem Begehren ein, Ziffer 3 des
Dispositivs der angefochtenen Abschreibungsverfügung vom 21./24. März sei
aufzuheben. Zur Begründung brachten sie im Wesentlichen vor, die
Auslegung von Art. 96 Abs. 2 KRG durch die Gemeinde sei willkürlich und
sachfremd. Es könne nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, eine
ausseramtliche Entschädigung unabhängig vom Erfolg abzulehnen, die
dadurch geschaffene Rechtswegbarriere komme einer Rechtsverweigerung
gleich. Eine Gesetzeslücke liege nicht vor und nach der genannten
Bestimmung sei derjenige kostenpflichtig, der den Aufwand der Gesuche
verursacht habe und dies sei hier der Bauherr. Die Einsprecher hätten keinen
Einfluss auf den Entschluss des Bauherrn, sein Baugesuch zurückzuziehen,
und jener habe diesen Entscheid selber zu verantworten, weswegen er den
Einsprechern die durch sein Vorgehen entstandenen Kosten ersetzen müsse.
Wenn von einer Lücke im Gesetz auszugehen wäre, dann müssten subsidiär
die Entschädigungsregelungen der Zivilprozessordnung angewendet werden.
5.
… erhoben mit Schreiben vom 1. Mai 2006 ebenfalls frist- und formgerecht
Rekurs (Verfahren R 06 40) gegen die Abschreibungsverfügung vom 21./24.
März des Gemeindevorstands …. Sie begehrten, Ziffer 3 des Dispositivs sei
aufzuheben und es sei ihnen eine Entschädigung von Fr. 3'000.--
zuzusprechen. Die Begründung entsprach im Wesentlichen den Vorbringen
der Rekurrenten 1.
6.
Die Gemeinde … anerkannte in ihren Vernehmlassungen vom 15. bzw. 17.
Mai 2006 die Sachverhaltsdarstellung der Rekurrenten. Sie habe den
Einsprechern aber zu Recht keine Entschädigung zugesprochen, da es nach
dem klaren Wortlaut im Gesetz dafür keine Grundlage gebe. Zwischen den
Kosten, welche der Gemeinde anfielen, und den ausseramtlichen
Entschädigungen an die Gesuchstellenden werde in Art. 96 Abs. 2 KRG klar
unterschieden. Auch habe im Gesetzgebungsprozess nie die Absicht
bestanden, die Einsprecher zu entschädigen. Eine Differenzierung bei der
ausseramtlichen Entschädigung zwischen dem Bauherrn und dem

Einsprecher sei gerechtfertigt, weil eine Vielzahl von Einsprachen erhoben
werden könnten. Diesfalls würden die ausseramtlichen Entschädigungen für
anwaltlich vertretene Nachbarn jeden Rahmen sprengen, jedenfalls
unkalkulierbar sein. Das rechtliche Gehör bleibe gewahrt; so sei es nichts
Aussergewöhnliches, dass die Verfechtung eines Rechtsstandpunkts mit
Kosten verbunden sei. Ein Rückgriff auf die Zivilprozessordnung sei
abzulehnen, weil die Tragung der Verfahrenskosten im KRG abschliessend
geregelt sei. Selbst wenn Art. 96 Abs. 2 KRG auf den Bauherrn anzuwenden
wäre, handle es sich dabei um eine Kann-Vorschrift und es liege im Ermessen
der Behörde, eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen. Wenn
schon, sei höchstens eine Entschädigung in der Grössenordnung von Fr.
500.-- gerechtfertigt.
7.
Auch der Bauherr verlangte in seinen Vernehmlassungen die Abweisung
beider Rekurse hauptsächlich unter Verweis auf die nämlichen Argumente wie
die Gemeinde. Auf jeden Fall sei die beantragte Entschädigung zu hoch.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt der vorliegenden Rekurse ist die Abschreibungsverfügung
des Gemeindevorstandes … vom 21./24. März. Gemäss Art. 32 Abs. 2 des
Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG;
BR 370.100) können verschiedene Verfahren zusammengelegt werden, wenn
mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben
Rechtsfragen aufwerfen, sofern den einzelnen Beteiligten dadurch keine
bedeutenden Nachteile erwachsen. Ein solcher Nachteil wäre insbesondere
in
einer
unzumutbaren
Verfahrensverzögerung
zu
erblicken
(vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. Aufl. Zürich 1999, Vorbemerkungen zu § 4-31 Rz 33). Im
vorliegenden Fall wird von den Parteien dieselbe Abschreibungsverfügung

angefochten und in beiden Rekursen wird die Verweigerung einer
ausseramtlichen Entschädigung mit Bezug auf denselben Rechtsgrund
gerügt. Da keinerlei Nachteile für die Parteien ersichtlich sind, werden die
beiden Verfahren zusammengelegt und mit einem Urteil erledigt.
2. a)
Vorliegend ist die Rechtsfrage zu beurteilen, ob die Gemeinde … den
Einsprechern gestützt auf Art. 96 Abs. 2 KRG zu Recht eine ausseramtliche
Entschädigung verweigert hat. Die Rekurrenten machen geltend, nach der
genannten Bestimmung sei derjenige kostenpflichtig, der den Aufwand der
Gesuche verursacht habe, also der Bauherr. Für die Rekursgegner steht
demgegenüber fest, dass nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes keine
Grundlage
für
eine
ausseramtliche
Entschädigung
zugunsten
des
Einsprechers bestehe. Ist der Gesetzeswortlaut nicht klar oder bestehen
Zweifel, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn einer Norm
wiedergebe, bedarf es einer Gesetzesauslegung. Nach Lehre und
Rechtsprechung ist die richtige Auslegung einer Norm durch einen
abwägenden Methodenpluralismus zu finden. Der Sinngehalt ist kumulativ in
grammatikalischer, systematischer, historischer und teleologischer Hinsicht
zu ermitteln (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2.
Aufl., Zürich 1993, N 173 ff.). Dabei ist jeweils vom Wortlaut auszugehen, falls
dieser zu einem vernünftigen Ergebnis führt.
b)
Die streitigen Absätze dieses Artikels lauten wie folgt:
1 Die Gemeinden erheben für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren
und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Auslagen für
Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten
sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten.
2 Kostenpflichtig ist, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein
Verhalten verursacht hat. Die sich aus der Behandlung von Einsprachen
ergebenden Kosten sind den Einsprechenden zu überbinden, wenn die
Einsprache abgewiesen oder darauf nicht eingetreten wird. Diesfalls können
die Einsprechenden ausserdem zur Leistung einer angemessenen
ausseramtlichen Entschädigung an die Gesuchstellenden verpflichtet werden.

Zunächst lässt sich feststellen, dass ausseramtliche Entschädigungen
zugunsten des Gesuchstellers namentlich genannt sind. Entschädigungen
zugunsten des Einsprechers sind hingegen nicht erwähnt. Eine solche
Entschädigungspflicht liesse sich dann herleiten, wenn der erste Satz des
zweiten Abschnitts in Bezug auf Kosten im Bewilligungsverfahren ein
allgemeines Verursacherprinzip stipulierte. Diesfalls würde diese Bestimmung
auch für die Entschädigung der Einsprecher zur Anwendung gelangen. Für
diese Ansicht spricht, dass dieser Satz am Anfang eines neuen Absatzes
steht, was auf einen neuen Sinngehalt hindeutet. Dies vermag jedoch in
grammatikalischer Hinsicht nicht zu überzeugen. Die Verwendung des
bestimmten Artikels („den Aufwand“) macht deutlich, dass auf etwas
Bekanntes Bezug genommen wird; im vorliegenden Fall also auf den Aufwand
der Gemeinden des ersten Absatzes. Im zweiten Absatz wird deshalb kein
allgemeines Verursacherprinzip festgelegt sondern lediglich festgehalten, wer
den bei den Gemeinden verursachten Aufwand zu entschädigen hat. Aus dem
Wortlaut der Norm lässt sich deshalb keine Anspruchsberechtigung des
Einsprechers ableiten, wenn das Baugesuch abgeschrieben wird.
c)
Auch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte lässt es sich eine solche
Auslegung nicht rechtfertigen. Bereits aus der Botschaft der Regierung an den
Grossen Rat (Heft Nr. 3/2004-2005, S. 371) an das Parlament ging klar
hervor, dass nur ausseramtliche Entschädigungen für den Bauherrn zu Lasten
der
Einsprechenden
vorgesehen
waren:
„Abs.
2
bestimmt
die
Kostenpflichtigen und enthält gleichzeitig eine gesetzliche Grundlage, um die
Kosten von Einspracheentscheiden sowie weitere durch die Einsprache
verursachte Kosten (z.B. Auslagen des Bauherrn für den Beizug eines
Rechtsvertreters) dem Einsprechenden überbinden zu können, sofern sich
um eine offensichtlich unbegründete oder trölerische Eingabe handelt.“ Der
Zweck der Norm, nämlich den Bauherrn vor offensichtlich unbegründeten
oder trölerischen Einsprachen zu schützen und damit die Investitionsfreude
zu fördern, geht sodann auch aus der Debatte des Grossen Rats hervor
(Grossratsprotokoll 2 2004/2005, S. 393 f.). Der Schutz der Nachbarschaft vor
vorschnell eingereichten Baugesuchen wurde nicht diskutiert. Historische und

teleologische
Argumente
vermögen
deswegen
ebenfalls
keine
Entschädigungspflicht des Gesuchstellers zu begründen.
3. a)
Die Rekurrenten machen geltend, es könne nicht dem Willen des
Gesetzgebers entsprechen, eine ausseramtliche Entschädigung zugunsten
des Einsprechers unabhängig vom Erfolg zu versagen. Auch habe der
Einsprecher keinen Einfluss auf den Entscheid des Bauherrn, das Bauprojekt
zurückzuziehen. Da gemäss den bisherigen Ausführungen nach der klaren
Absicht
des
Gesetzgebers
die
Zusprechung
ausseramtlicher
Entschädigungen an Einsprecher nicht bezweckt war, lassen sich diese
Argumente nur dahingehend verstehen, dass der streitige Artikel auf die sich
stellenden Fragen keine zufrieden stellende Antwort liefert. Dies hätte zur
Folge, dass man von einer Lücke im Gesetz ausgehen müsste, was von den
Rekurrenten allerdings bestritten wird. Dennoch bleibt zu prüfen, ob eine
Lücke im Gesetz besteht. Gibt ein Gesetz auf eine Frage, die sich bei der
Anwendung unvermeidlicherweise stellt, keine Antwort, so steht die
rechtsanwendende Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde vor der Frage, ob sie
berechtigt ist, diese Lücke zu schliessen (siehe dazu: Häfelin/Müller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, S. 42 ff.). Nach
herkömmlicher Lehre wird zwischen echten und unechten Lücken
unterschieden. Eine echte Lücke liegt vor, wenn das Gesetz auf eine Frage,
ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine
Regelung enthält. Eine unechte Lücke besteht dagegen, wenn das Gesetz
zwar auf sich bei der Rechtsanwendung stellenden Fragen eine Antwort gibt,
diese Regelung aber als lückenhaft empfunden wird, weil sie in einem
bestimmten Anwendungsfall zu einem sachlich unbefriedigendem Resultat
führt und eine sachgerechte Normierung vermissen lässt. Gemäss dieser
Lehre dürfen unechte Lücken nicht durch den Richter gefüllt werden, sondern
müssen durch den Gesetzgeber korrigiert werden.
b)
Neuerer Ansicht nach wird auf die Unterscheidung von echten und unechten
Lücken verzichtet, da heute auch die Schliessung von unechten Lücken als
zulässig erachtet wird. Nach dieser Auffassung wird die Gesetzeslücke als
eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes verstanden, die vom Richter

behoben
werden
darf
(siehe
Häfelin/Haller,
Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., N 141 ff.). Für das Vorliegen einer ausfüllbaren
Lücke wird darauf abgestellt, ob die gesetzliche Regelung „nach den dem
Gesetze zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als unvollständig
und daher ergänzungsbedürftig erachtet werden müsse“ (BGE 102 Ib 224).
Dies steht im Gegensatz zu einem qualifizierten Schweigen des Gesetzes,
wonach keine Lücke vorliegt, wenn der Gesetzgeber bewusst darauf
verzichtet hat, ein bestimmtes Problem zu regeln. Ob von einer Lücke oder
von einem qualifizierten Schweigen auszugehen sei, ist durch Auslegung zu
ermitteln. Nach dem bisher Gesagten, insbesondere den Hinweisen auf die
Materialien, wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Schutz des Bauherrn
vor ungerechtfertigten Einsprachen beabsichtigte, um die Investitionsfreude
zu fördern. Ein Schutz der Einsprecher vor „offensichtlich unbegründeten oder
trölerischen“ Baugesuchen ist für diesen Zweck nicht erforderlich. Vorliegend
ist aus diesen Gründen von einem qualifiziertes Schweigen auszugehen und
dem Richter ist es verwehrt, eine von ihm zu schliessende Lücke
anzunehmen. Eine analoge Anwendung der zivilprozessualen Bestimmungen
ist somit ausgeschlossen.
4.
Bezüglich der ausseramtlichen Entschädigung bestehen durchaus sachliche
Gründe für die Unterscheidung zwischen Einsprechern und den Bauherren.
Wie die Rekursgegner bereits ausgeführt haben, ist es für den Bauherrn nicht
voraussehbar, wie viele Einsprachen eingereicht werden und damit kann das
Risiko der ausseramtlichen Entschädigungen unkalkulierbar werden. Dies hat
wiederum einen hemmenden Effekt auf Investitionen. Ferner ist das Risiko,
dass sich Bauherren trölerisch verhalten, als geringer einzustufen, weil es in
der Regel im eigenen Interesse der Bauherren liegt, möglichst früh zu bauen.
Ausserdem sind Baugesuche zugleich mit Kosten verbunden. Auch wenn eine
andere gesetzliche Regelung möglich gewesen wäre, lässt sich die vom
Gesetzgeber gewählte durchaus mit sachlichen Gründen rechtfertigen. Ein
Verstoss gegen das Willkürverbot oder gegen das Gleichbehandlungsgebot
liegt deshalb nicht vor.
In dieser Regelung kann auch keine unzumutbare Rechtswegbarriere
gesehen werden. So ist es nichts Aussergewöhnliches, dass die Verfechtung

eines Rechtsstandpunktes mit Kosten verbunden ist. Ausserdem zeigt ein
Vergleich mit dem früheren Recht auf, dass bisher überhaupt keine
Entschädigungen geschuldet waren. Indem nun für den Bauherrn eine solche
Entschädigung eingeführt wurde, hat dies nicht gleichzeitig die Schaffung
einer unzumutbaren Rechtswegbarriere für den Einsprecher zur Folge.
5.
Art. 96 Abs. 2 KRG stellt aus diesen Gründen keine Grundlage für die
Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung des Einsprechers dar,
wenn das Baugesuch aufgrund eines Rückzugs des Bauherrn hin
abgeschrieben
wird.
Die
Gemeinde
…
hat
eine
ausseramtliche
Entschädigung zu Gunsten der Rekurrenten deshalb zu Recht verweigert. Bei
diesem Verfahrensausgang gehen die Verfahrenskosten zu Lasten der
Rekurrenten.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Rekurse R 06 38 und R 06 40 werden abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
228.--
zusammen
Fr.
3'228.--
gehen zu je einer Hälfte unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten
1 sowie zur anderen Hälfte unter solidarischer Haftung zulasten der
Rekurrenten 2 und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an
die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
3. a)
… haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde … und … je mit Fr. 750.-
- (insgesamt Fr. 1'500.-- [inkl. MWST]) aussergerichtlich zu entschädigen.
b)
… haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde … und … je mit Fr. 750.-
- (insgesamt Fr. 1'500.-- [inkl. MWST]) aussergerichtlich zu entschädigen.