gr_gerichte · R 2004 95 · 2005-01-11 · it
Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

affitto agricolo | Landwirtschaft

R 04 95
2a Camera
SENTENZA
dell’11 gennaio 2005
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente affitto agricolo
1.
Il 15 agosto 1994, tra la ditta … - composta dalla Comunione ereditaria fu …
di cui fanno parte …, …, nonché … (in seguito semplicemente: comunione
ereditaria) - e la … (in seguito semplicemente: cooperativa) veniva stipulato
un contratto di locazione relativamente al fondo no. 72. Tale particella, sita
giusta la pianificazione attuale in zona artigianale e prima di questa ubicata in
zona centrale e in parte in zona residenziale, conta una superficie di 4019 m2,
è sopraedificata con uno stabile comprendente abitazione, negozio,
magazzini e cantine nonché un’autorimessa. La durata del contratto di
locazione veniva fissata a 5 anni - con decorrenza dal 1. gennaio 1995 - e la
pigione mensile a fr. 950.-- mensili (fr. 11’400.-- all’anno).
2.
Il 12 marzo 1999, la responsabile della cooperativa contattava la comunione
ereditaria proprietaria del fondo onde vagliare la possibilità di un
prolungamento del contratto di locazione per la durata di 10 anni. All’insaputa
dei locatari e su espressa richiesta dell’affittuaria, il 3 giugno 1999, il Servizio
di consulenza agricola dei Grigioni (in seguito semplicemente: servizio di
consulenza) stimava il canone annuo per l’ipotetico affitto agricolo della
particella no. 72 e relativi immobili a fr. 4'300.--. In data 1. novembre 1999, il
contratto di locazione tra le parti veniva rinnovato per la durata di 10 anni, per
un canone mensile di fr. 900.--. Il 12 gennaio 2000, malgrado l’affittuaria
avesse chiesto l’avvio della procedura di approvazione per l’affitto del fondo
agricolo, l’Ufficio di agricoltura dei Grigioni (in seguito semplicemente: ufficio
agricoltura) comunicava all’interessata di desistere dal dare avvio a detta

procedura, trattandosi nell’evenienza del normale affitto di un fondo e non di
un’azienda agricola.
3.
Il 24 febbraio 2000, l’Ufficio cantonale di controllo dei prezzi (in seguito
semplicemente: ufficio di controllo) interponeva opposizione all’ufficio
agricoltura, contestando la liceità dell’ammontare del canone pattuito tra le
parti il 1. novembre 1999 e chiedendo la riduzione dell’affitto a quanto stabilito
nella stima del servizio di consulenza del 3 giugno 1999. Con decisione 5
luglio 2000, l’ufficio agricoltura respingeva l’opposizione considerando tardiva
l’istanza e reputando che l’oggetto della locazione fosse da ritenersi una
giardineria il cui reddito non sarebbe stato accertabile secondo i parametri
della stima del reddito agricolo.
4.
Contro questa decisione la cooperativa interponeva in data 24 luglio 2000
gravame al Dipartimento dell’interno e dell’economia pubblica dei Grigioni
(DIEP), contestando che l’istanza presentata fosse tardiva e adducendo di
essere un’azienda agricola a tutti gli effetti. Senza previamente sentire la
locataria del fondo ed a oltre quattro anni dall’emanazione della decisione
contestata e più precisamente il 21 settembre 2004, il DIEP accoglieva
l’istanza e rinviava gli atti all’ufficio agricoltura per la fissazione di un nuovo
canone in base alle vigenti direttive.
5.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 11 ottobre
2004, la comunione ereditaria chiedeva l’annullamento del provvedimento con
protesta di spese e ripetibili. Formalmente, l’istante adduce una crassa
violazione del diritto di audizione, concretizzatosi nella chiara impossibilità di
partecipare al provvedimento che la vedeva direttamente toccata e reputa di
essere vittima di un diniego di giustizia formale, dopo che l’autorità
dipartimentale ha ritenuto di aspettare quattro anni prima di emanare il proprio
giudizio, malgrado non fossero necessari accertamenti di sorta. Per la
ricorrente, la decisione sarebbe comunque censurabile anche nel merito. In
primo luogo, l’atteggiamento assunto dall’affittuaria, che avrebbe prima fatto
allestire la stima del fitto agricolo e poi concluso il contratto nella chiara
intenzione di contestarne in seguito il canone, sarebbe contrario alle regole

della buona fede e quindi già per questo non meritevole di protezione. Inoltre,
il fondo no. 72 sarebbe interamente ubicato in zona edificabile, ospiterebbe
una costruzione in parte adibita a casa d’abitazione e in parte ad uso
commerciale, senza alcuna relazione con un’azienda agricola per cui non
potrebbe cadere sotto la normativa che regge la locazione di fondi o imprese
agricoli. Come poi un sopralluogo potrebbe facilmente dimostrare, della
restante superficie della particella no. 72, solo 2'245 m2 sarebbero destinati a
campo e prato. Infine, la ricorrente ribadiva di considerare tardivo il gravame
presentato a suo tempo dall’ufficio di controllo.
6.
Mentre l’affittuaria rinunciava a prendere posizione sul ricorso, il DIEP ne
postulava la reiezione. Per l’istanza inferiore, il fatto di non aver invitato la
comunione ereditaria ricorrente a prendere posizione sul gravame non
comporterebbe l’annullamento della decisione, poiché parte al procedimento
sarebbe in primo luogo l’ufficio agricoltura. Inoltre, la locataria avrebbe potuto
addurre le proprie argomentazioni già davanti all’ufficio agricoltura, per cui il
DIEP sarebbe già stato a conoscenza delle censure sollevate. Il giudizio
impugnato sarebbe poi una decisione di rinvio, con la quale gli interessi della
ricorrente non sarebbero ancora definitivamente compromessi, per cui anche
in quest’ottica un annullamento del provvedimento non sarebbe giustificato.
Materialmente, per il DIEP la particella no. 72 sarebbe sfruttata a scopo
agricolo e l’agire dell’affittuaria non sarebbe contrario alle regole della buona
fede.
Considerando in diritto:
1. a)
Formalmente, si pone in primo luogo la questione di sapere se l’autorità
inferiore ha violato il diritto di audizione della comunione ereditaria ricorrente.
Secondo la costante giurisprudenza, natura e limiti del diritto di essere sentiti
sono determinati in primo luogo dalla normativa cantonale. Solo quando le
disposizioni cantonali sono insufficienti, o assenti, tornano applicabili i principi
che la prassi ha dedotto dall’art. 4 della vecchia Costituzione federale (vCF;
DTF 126 I 15 cons. 2a). Del resto, il diritto di essere sentiti quale garanzia

procedurale generale è ora espressamente sancito all’art. 29 cpv. 2 CF.
Giusta la giurisprudenza del Tribunale federale, dal diritto di essere sentito
deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessata di esprimersi prima
della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, di fornire prove circa
i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, di poter prendere visione
dell'incarto, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne
conoscenza e di determinarsi al riguardo nonché di ottenere una decisione
motivata (DTF 126 I 15 cons. 2a/aa e riferimenti). Nell’ambito che ci occupa,
anche la legislazione federale sull’affitto agricolo (LAAgr) stabilisce dei principi
procedurali ai quali sia le autorità amministrative che il giudice devono
attenersi. Giusta l’art. 47 cpv. 2 LAAgr, il giudice e le autorità amministrative
accertano i fatti d’’ufficio. Le parti devono essere sentite. Concretamene,
all’autorità inferiore viene rimproverato di non aver dato alla ricorrente la
possibilità di prendere parte ad un procedimento che la interessava
direttamente.
b)
Secondo l’art. 24 della legge cantonale sulla procedura nelle pratiche
amministrative e costituzionali (LPAC), l’autorità di gravame invia il gravame
all’autorità convenuta e l’invita a pronunciarsi entro un termine adeguato
nonché a produrre i propri atti (cpv. 1). Essa può dare la possibilità di
pronunciarsi anche ad altri interessati (cpv. 2). Appellandosi a questo
disposto, il DIEP reputa di essere stato tenuto a sentire solo l’autorità
convenuta, mentre la comunione ereditaria ricorrente avrebbe potuto
facoltativamente essere invitata a prendere parte al procedimento giusta
quanto previsto all’art. 24 cpv. 2 LPAC. L’argomentazione è manifestamente
infondata già in virtù di quanto previsto all’art. 47 cvp. 2 LAAgr (vedi cons. 1a).
Destinatarie della decisione dell’ufficio agricoltura del 5 giugno 2000 erano la
locataria e l’affittuaria del fondo no. 72. Ambedue le parti interessate erano
pertanto parte al procedimento. Che la locataria abbia perso la propria qualità
di parte nell’ambito della procedura dinnanzi al dipartimento a favore
dell’ufficio per l’agricoltura è un argomentazione che non può essere udita, in
quanto insostenibile. L’art. 24 è evidentemente riferito alla classica situazione,
nell’ambito della quale il cittadino presenta gravame contro una decisione
dell’autorità, senza che vi siano altre parti, ma solo terzi pure eventualmente

interessati dal provvedimento. Se però, come nell’evenienza le parti al
procedimento sono due, l’audizione di queste è obbligatoria. E’ pertanto
evidente che nell’ambito del procedimento dinnanzi al DIEP una delle parti
direttamene interessate all’esito della controversia non è stata sentita, non ha
potuto partecipare al procedimento svoltosi e conclusosi a suo sfavore e non
ha necessariamente neppure potuto partecipare all’accertamento dello stato
di fatto determinante e all’assunzione della prove. Per l’autorità convenuta, la
partecipazione al procedimento dinnanzi all’autorità convenuta in sede di
gravame avrebbe già permesso alla ricorrente di far valere i propri diritti.
Anche questa argomentazione misconosce le più elementari norme di
procedura che reggono l’attività statale. Il fatto di essere già stati sentiti prima
dell’emanazione di una decisione non priva certo la parte interessata della
possibilità di avvalorarsi dei propri diritti e di partecipare al procedimento
anche nell’ambito di un eventuale rimedio giuridico. Ne consegue che la
decisione impugnata nell’ambito del presente ricorso è stata emanata
violando crassamente i diritti di una delle due parti al procedimento.
c)
Anche se nell’evenienza l’istante impugna un giudizio di rinvio, la
legittimazione ad invocare la violazione del dritto di audizione è
indubbiamente data. Imponendo all’ufficio agricoltura una nuova valutazione
del fitto agricolo in oggetto, mentre tale ufficio riteneva propriamente non
necessaria alcuna verifica, la decisione del DIEP lede gli interessi della
ricorrente, giacché in base alla decisione di rinvio il fitto pattuito tra le parti va
verificato a favore di un canone necessariamente inferiore. Resta allora da
stabilire quali conseguenze abbia l’omissione dell’audizione dell’istante.
2. a)
Il diritto di essere sentito giusta l’art. 29 cpv. 2 CF è una garanzia
costituzionale di natura formale, la cui violazione implica, di principio,
l’annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalle possibilità
di successo di fondo del ricorso (DTF 121 I 330 cons. 2a). Questa prassi era
pure stata consacrata dal Tribunale amministrativo in PTA 1987 no. 84 e
veniva poi precisata in PTA 1996 no. 107 e 1997 no. 7, nel senso che il
Tribunale amministrativo ha considerato necessario ponderare nell’ambito di
tale problematica anche il principio dell’economia procedurale. Se la

questione controversa è puramente giuridica e la ricorrente ha la possibilità di
proporre i propri argomenti davanti ad un’istanza che gode di piena
cognizione, non ha subito lesioni essenziali dei propri diritti di difesa e dal
ritorno degli atti all’autorità inferiore non è dato attendersi che un dispendio
procedurale fine a se stesso, il Tribunale amministrativo considera sanabile in
questa sede il vizio formale (cfr. anche DTA 508/98 e 452/98). Questa non è
però manifestamente la situazione del caso in parola.
b)
Materialmente, viene contestata la qualifica agricola del fondo sulla base di
un accertamento, per la ricorrente non corretto, dello stato di fatto
determinante. All’istante era pertanto indispensabile dare la possibilità di
partecipare al procedimento. Come la ricorrente ha poi saputo dimostrare, non
è neppure a priori possibile ritenere che un sopralluogo sul posto non fosse
indispensabile. Se a questo viene aggiunto che alla ricorrente l’ufficio
agricoltura non aveva messo a disposizione alcun vero dossier sulla
procedura che la vedeva coinvolta, è chiaro che un sanamento del vizio in
questa sede è escluso. Per il resto, l’unica questione prettamente giuridica è
quella riguardante la tempestività del reclamo presentato da parte dell’ufficio
di controllo, che effettivamente deve essere considerato tempestivo per
quanto previsto all’art. 43 cpv. 2 LAAgr. In virtù di detto disposto, il termine di
ricorso per proporre opposizione contro il fitto per fondi è di tre mesi da quando
l’autorità ha avuto conoscenza della conclusione del contratto o
dell’adeguamento del fitto. Indipendentemente pertanto da quanto poteva
prevedere la disposizione cantonale, il termine di ricorso posto dal diritto
federale è stato nell’evenienza ossequiato.
c)
La recente precisazione apportata all’art. 43 cpv. 2 LAAgr, stando alla quale
l’opposizione può essere presentata “in ogni caso entro due anni dall’inizio
dell’affitto o dal momento dell’adeguamento del fitto” offre comunque a questo
Giudice lo spunto per dubitare della semplice possibilità di un adeguamento
del fitto con effetto retroattivo ad oltre quattro anni dalla conclusione del
contratto di locazione. Scopo della precisazione apportata all’art. 43 cpv. 2
LAAgr è evidentemente quello di tenere anche in giusta considerazione,
nell’ottica della sicurezza del diritto, gli interessi del locatario. Giusta il

messaggio del Consiglio federale al Parlamento federale, la tendenza a
prevedere una perenzione dei termini di due anni era del resto in sintonia con
altre disposizioni della stessa legge (art. 33 cpv. 3 LAAgr) e con l’art. 681a
cvp. 2 CC (vedi FF 2002 pag. 4208). Nell’ambito di opposizioni presentate ad
anni dalla conclusione del contratto o dal suo adeguamento, il locatario
potrebbe infatti essere confrontato a ingenti pretese di restituzione. Nella
fattispecie in esame l’opposizione è stata presentata a tempo, ma le
conseguenze
dell’ingiustificata
tardività
nell’evasione
della
pratica
penalizzano il locatario esattamente allo stesso modo come se
un’opposizione fosse stata presentata a quattro anni dall’adattamento
(propriamente perché la comunione ereditaria non era a conoscenza del
gravame e non aveva quindi motivo di considerare eccessivo il fitto incassato
per oltre quattro anni). Tenendo conto dei termini di perenzione di due anni
previsti dal diritto federale e del fatto che il DIEP ha, senza alcun valido motivo,
atteso per l’emanazione della propria decisione oltre quattro anni, questo
Giudice non può che deprecare l’inammissibile ritardo nell’evasione del
gravame. La decisione sul modo opportuno di concludere la procedura di
gravame spetta in queste circostanze al DIEP, dopo aver sentito anche la
ricorrente.
3. a)
Per costante prassi, una decisione amministrativa viziata è di regola
annullabile, ma non nulla (DTF 120 V 357 cons. 2a e 104 Ia 176 cons. 2c e
riferimenti; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna
2000, p. 450ss). Affinché una decisione sia nulla occorre che il vizio di cui
questa è affetta sia particolarmente grave, evidente o perlomeno facilmente
riconoscibile e, infine, che l’accertamento della nullità non metta in pericolo in
modo serio la sicurezza del diritto (DTF 129 I 363 cons. 2.1, 127 II 32 cons.
3g, 122 I 97 cons. 3a/aa, 117 Ia 202 cons. 8, 116 Ia 219 cons. 2c, 115 Ia 4,
113 IV 124 cons. 2b, 104 Ia 176 cons. 2c e PTA 1993 no. 84). Di norma,
vengono considerati quali vizi particolarmente gravi taluni errori di procedura
e l’incompetenza materiale o funzionale dell’autorità adita (DTF 129 I 363
cons. 2.1 e PTA 1990 ni. 1 e 35). Nella recente sentenza DTF 129 I 361, il
Tribunale federale considerava nulla una decisione emanata senza che il

convenuto avesse avuto conoscenza del processo e quindi potuto
parteciparvi. Nello stesso senso, il Tribunale federale considera nulle le
decisioni che non sono state debitamente intimate agli interessati (DTF 110 V
145 cons. 2d).
b)
Nella fattispecie in esame, avendo la ricorrente impugnato il provvedimento
entro i termini di ricorso, le conseguenze giuridiche di un annullamento o della
constatazione della nullità del provvedimento sono fondamentalmente uguali.
Sia con l’annullamento della decisione che con la constatazione della nullità
del provvedimento, la situazione concreta del procedimento non cambia.
Infatti, in ambedue i casi, il dipartimento convenuto viene riposto nella
situazione come si presentava dopo l’introduzione del gravame il 24 luglio
2000.
4.
L’esito del ricorso, che per i motivi esposti nei considerandi che precedono
deve essere accolto, comporta l’accollamento dei costi occasionati dal
presente procedimento al dipartimento soccombente, il quale è pure tenuto a
rifondere alla comunione ereditaria ricorrente un’equa indennità a titolo di
ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
1'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
209.--
totale
fr.
1'209.--
il cui importo sarà versato dal Dipartimento dell’interno e dell’economia pubblica
dei Grigioni entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione
all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.

3.
Il DIEP versa a …, …, … complessivamente fr. 1’500.-- a titolo di ripetibili.