gr_gerichte · R 2008 95 · 2010-09-02 · de

Abbaubetrieb Steinbruch (BAB) | Bauen ausserhalb der Bauzonen

R 08 95 und 96
5. Kammer 
URTEIL
vom 28. April 2009
in den verwaltungsrechtlichen Streitsachen
betreffend Abbaubetrieb Steinbruch (BAB)
1.
Im Gebiet … in der Gemeinde … wird seit 1930 Stein abgebaut und gespalten. 
Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m3 pro Jahr. Seit 2003 
wurde mit der Erstellung einer Meliorationsstrasse die Voraussetzung für den 
Abtransport grösserer Abfallmengen und Kapazitäten geschaffen. Am 15. 
März 2004 stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft 
Graubünden (DIV, heute Departement für Volkswirtschaft und Soziales 
Graubünden, in der Folge DVS) der Installation einer Steinfräse und dem 
Neubau eines Unterstandes im Abbaugebiet zu, wobei die Zustimmung mit 
verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde 
beauftragt, von der … AG ein BAB-Gesuch, umfassend den Abbau an sich, 
zu verlangen und dem DVS zur Zustimmung zu unterbreiten. Das weitere 
Vorgehen zur Aktualisierung der Bewilligung … wurde mit dem Amt für Natur 
und Umwelt Graubünden (ANU) am 17. März 2004 besprochen. Im Hinblick 
auf den erhöhten Abbau und die unzutreffende Planabgrenzung im 
Abbaugebiet wurde vereinbart, eine projektbezogene Nutzungsplanrevision 
durchzuführen. Diese wurde 2004 an die Hand genommen und von den 
Stimmberechtigten der Gemeinde … am 17. Juni 2007 angenommen, 
nachdem dazu am 11. Mai 2007 auch eine Gemeindeversammlung 
stattgefunden hatte. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, 
um der … AG eine BAB-Bewilligung für den Abbau von maximal ca. 25'000 
m3 Stein in den nächsten ca. 25 Jahren, d.h. 1'000 m3 pro Jahr, im Steinbruch 
… erteilen zu können. Diese projektbezogene Nutzungsplanung samt 
Generellem Gestaltungsplan (GGP) wurde von der Regierung am 19. August 
2008 
genehmigt, 
unter 
Abweisung 
verschiedener, 
gegen 
die 
Ortsplanungsrevision erhobener Beschwerden. Die dagegen erhobene 


Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. April 2009 
wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut (VGU R 08 76).
2.
Am 6. März 2008 gelangte … im Zusammenhang mit dem Betrieb des 
Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des 
Abbaus. Sie stellte sich auf den Standpunkt, es liege keine Baubewilligung für 
den Abbau vor. Am 22. Juli 2008 beantragte die … AG die Abweisung des 
Gesuchs. Für den bestehenden Abbau bestehe keine Bewilligungspflicht. Die 
zukünftig zu erwartende Nutzung sei auf die Anpassung und Erweiterung des 
Abbaugebietes gemäss der laufenden Ortsplanungsrevision zurückzuführen 
und deshalb sei die Bewilligungspflicht mit dieser Revision zu koordinieren.
Mit Verfügung vom 25., mitgeteilt am 26. September 2008 forderte die 
Gemeinde … die … AG auf, innert 30 Tagen ein BAB-Gesuch für den Abbau 
von Steinen im Gebiet … samt den entsprechenden Unterlagen einzureichen 
(Ziff. 1.) und ordnete in Ziff. 2. für die Dauer des Verfahrens die vorsorglichen 
Massnahmen a) bis und mit l) (insbesondere Massnahmen zur Begrenzung 
von Lärm- und Staubemissionen) an unter Hinweis auf die Strafandrohung 
gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB). Zudem 
erlegte sie der … AG Verfahrenskosten von CHF 500.00 auf.
3.
Dagegen erhob … am 29. Oktober 2008 Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht (Verfahren R 08 95) mit dem Antrag um Aufhebung der 
Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung. Die … AG sei zu verpflichten, die 
Abbautätigkeiten 
vollständig 
einzustellen, 
bis 
eine 
rechtskräftige 
Baubewilligung vorliege. Gemäss Art. 60 Abs. 4 KRVO verfüge die 
Baubehörde die Einstellung der Bauarbeiten, wenn ein Bauvorhaben ohne 
Bewilligung in Angriff genommen werde und fordere die Bauherrschaft zur 
Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs auf. Wenn die Gemeinde der 
… AG weiterhin erlaube, Stein abzubauen, verletze sie diese Bestimmung, da 
keine sofortige Baueinstellung verfügt worden sei. Die Bestimmung gehe Art. 
5 VRG vor. Dies gelte auch, wenn bloss die Genehmigung einer 
Zweckänderung angenommen werde. Mit dem Abbau seien auch sehr gut 
einsehbare Terrainveränderungen verbunden. Dieser Eingriff ins Ortsbild 


könne nicht einfach mit vorsorglichen Massnahmen abgestützt werden. 
Einmal abgebauter Stein könne nicht wieder eingebaut werden. Das Baurecht 
kenne zudem keine provisorische Baubewilligung. Genau das sei aber die 
Verfügung der Gemeinde. Zudem kontrolliere die Gemeinde die Einhaltung 
der umfangreichen Auflagen trotz Beanstandungen nicht oder ungenügend. 
Diese seien kaum durchsetzbar.
4.
Die Gemeinde …, das ARE und die … AG beantragten in ihren 
Vernehmlassungen 
die 
Abweisung 
der 
Beschwerde. 
Sie 
machen 
zusammengefasst geltend, eine Baueinstellung sei unverhältnismässig. Es 
ergebe auch keinen Sinn, das BAB-Verfahren vor Abschluss der 
Ortsplanungsrevision durchzuführen.
5.
Am 29. Oktober 2008 erhob auch die … AG Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht (Verfahren R 08 96) und beantragte die Aufhebung der 
angefochtenen Verfügung. Es sei festzustellen, dass für den derzeitigen 
Abbau im Steinbruch keine Bewilligung erforderlich sei und dass ein BAB-
Gesuch 
erst 
nach 
rechtskräftiger 
Genehmigung 
der 
hängigen 
Ortsplanungsrevision Abbauzone … einzureichen sei. Die in Ziff. 2 der 
angefochtenen Verfügung angeordneten Massnahmen seien bis zur 
rechtskräftigen Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision Abbauzone 
… und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden BAB-Verfahrens 
anzuordnen. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien in 
Abänderung von Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung … aufzuerlegen, 
eventualiter seien sie auf die Gemeindekasse … zu nehmen. Die … AG habe 
keine Einwände dagegen, dass die Auflagen gemäss Ziff. 2 der 
angefochtenen Verfügung bereits jetzt verfügt worden seien. Die Ziff. 2. könne 
deshalb grundsätzlich bestehen bleiben. Aufgrund der verlangten Aufhebung 
von Ziff. 1. müsse Ziff. 2. indessen dahingehend abgeändert werden, dass die 
angeordneten Massnahmen für die Zeit bis zur rechtskräftigen Erledigung der 
Ortsplanungsrevision und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden 
BAB-Verfahrens angeordnet würden. Beschwerdethema sei, ob die … AG für 
ihre 
Abbautätigkeit 
jetzt, 
also 
vor 
rechtskräftiger 
Erledigung 
der 
Ortsplanungsrevision, ein BAB-Gesuch einzureichen habe. Das Rechtsmittel 


würde sich bei dessen Gutheissung als nutzlos erweisen, wenn das 
Baubewilligungsverfahren bereits vor Entscheid über den Bestand der 
Bewilligungspflicht durchgeführt werden müsste. Sie habe ein Interesse 
daran, keine unnötigen Baugesuchsunterlagen auszuarbeiten und ein 
Baugesuchsverfahren einleiten zu müssen. Es würden wohl auch 
Einsprachen gegen ein Baugesuch erhoben, was mit zusätzlichem Aufwand 
verbunden wäre. Es könne kaum im öffentlichen Interesse liegen, während 
hängigem Verfahren auf der Einreichung eines Baugesuchs zu beharren, 
solange die Frage der Pflicht nicht abgeklärt sei.
6.
Das ARE beantragte die Gutheissung der Beschwerde. Dies dränge sich 
unter 
dem 
Aspekt 
von 
Treu 
und 
Glauben 
und 
dem 
Verhältnismässigkeitsprinzip auf.
7.
… beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Sie 
macht zusammengefasst geltend, da ein unbewilligter Zustand vorliege, 
müsse das BAB-Verfahren durchgeführt werden. 
8.
Die Gemeinde beantragte ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Der 
sofortigen Durchführung des BAB-Verfahrens stehe nichts entgegen.
9.
Mit Verfügung vom 28. November 2008 legte der Instruktionsrichter die 
Verfahren R 08 95 und R 08 96 zusammen. Der Beschwerde R 08 96 wurde 
aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin im 
Verfahren R 08 95 um Erlass vorsorglicher Massnahmen (Verpflichtung der 
… AG, die Abbautätigkeiten vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige 
Baubewilligung vorliegt) wurde abgewiesen.
10.
Am 24. April 2009 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort 
und Stelle durch, an welchem die Beschwerdeführer mit ihren Anwälten, 
Vertreter der Regierung und Mitglieder des Gemeindevorstandes mit ihrem 
Rechtsvertreter mit ihrem Anwalt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei 
Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den 
aufgeworfenen Fragen zu äussern.


Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen der 
Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen 
eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
Verfahren R 08 95
1.
Es ist unbestritten, dass in … seit über 70 Jahren Stein abgebaut wird. Ebenso 
klar ist, dass seit 2004 der Steinabbau intensiviert wurde. Dafür bedarf es 
zweifellos einer BAB-Bewilligung (vgl. dazu die Ausführungen zum Verfahren 
R 08 96). Gegen eine Betriebseinstellung bis zum rechtskräftigen Vorliegen 
der BAB-Bewilligung spricht einiges. Entgegen der Auffassung von … würde 
eine Verpflichtung der … AG zur Einstellung sämtlicher Abbautätigkeit im 
Steinbruch irreversible Nachteile für diese bringen. Wohl könnte sie den Stein 
auch erst nach Rechtskraft einer BAB-Bewilligung abbauen. Nicht dies ist 
jedoch der springende Punkt, sondern die Tatsache, dass ein Abbaustopp 
eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung zur Folge hätte. Die 
möglichen Folgen einer solchen Betriebseinstellung – fehlende Einnahmen, 
Entlassungen etc. – könnten auch nach der Wiederaufnahme der 
Abbautätigkeit nach zumindest mehrmonatiger Pause nicht rückgängig 
gemacht werden. Dagegen sind die von … vorgebrachten Gründe – 
erschwerte Rückgängigmachung der massiven Eingriffe in die Natur – 
weniger gewichtig. Massive Veränderungen in die Natur sind aufgrund der 
derzeitigen Aktenlage und auch nach den Erkenntnissen des ANU, wie die 
Regierung im Verfahren R 08 76 schreibt, nicht ersichtlich; zudem enthält der 
GGP 1:1000, Abbauzone …, nach den Angaben der Regierung im 
Genehmigungsentscheid vom 19. August 2008 insbesondere den möglichen 
Endzustand des Abbaugebietes. Weiter ist, wie das ARE richtig schreibt, nicht 
ersichtlich, weswegen die Weiterführung des bereits langjährig bearbeiteten 
Steinbruchs, dessen projektbezogene Nutzungsplanung vor dem Abschluss 
steht, gerade jetzt zu irreversiblen Nachteilen für … führen soll. Der 


Weiterbetrieb ist zudem auch ohne Ortsplanungsrevision – aber natürlich 
aufgrund einer neuen BAB-Bewilligung, welche praktisch die gleichen 
Vorgaben einhalten müsste, wie die aufgrund der Ortsplanungsrevision zu 
erteilende – möglich. Zu verweisen ist ebenfalls auf die vorsorglichen 
Massnahmen, welche die Gemeinde in Ziff. 2 des Dispositivs verfügt hat und 
welche bei entsprechender Umsetzung – die Umsetzung ist ohne weiteres 
möglich – sicherstellen, dass der Betrieb des Steinbruchs bis zum Abschluss 
des BAB-Verfahrens umweltgerecht erfolgt. Eine sofortige Betriebseinstellung 
wäre somit unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geht 
dem von … angerufenen Art. 60 Abs. 4 KRVO vor. Erweist sich nämlich eine 
sofortige Baueinstellung - wie vorliegend - als unverhältnismässig, ist es 
verfassungsrechtlich nicht haltbar, sie zu verfügen. Die Beschwerde R 08 95 
ist demzufolge abzuweisen.
Verfahren R 08 96
2.
Die … AG beantragt mit ihrer Beschwerde, dass ein BAB-Verfahren erst nach 
der Rechtskraft der hängigen Ortsplanungsrevision einzuleiten sei. Darin ist 
ihr, wie im Folgenden zu zeigen ist, Recht zu geben. 
In der Besprechung zwischen Kanton, Gemeinde und … AG vom 17. März 
2004 wurde ein Zeitplan erstellt, der vorsieht, dass das BAB-Gesuch 
zeitgleich mit der Gemeindeabstimmung eingereicht werde. Das ANU hat am 
5. April 2004 in einer Aktennotiz festgehalten, dass die am 17. März 2004 
stattgefundene Besprechung ergeben habe, dass die Ortsplanungsrevision 
zwar nötig sei, aber nicht vorgängig zum BAB-Verfahren durchgeführt werden 
müsse. In der Abstimmungsbotschaft zur Urnenabstimmung vom 17. Juni 
2007 wurde die Einreichung des BAB-Gesuches nach der Durchführung der 
Ortsplanungsrevision vorgesehen.
Obwohl die diesbezüglichen Meinungsäusserungen der Gemeinde nicht 
widerspruchsfrei sind, ist Tatsache, dass die … AG seit 2004 mit der 
Verpflichtung rechnete oder rechnen musste, dass das BAB-Gesuch vor 
rechtskräftiger Erledigung der Ortsplanungsrevision eingereicht werden 


müsste. Ihre gegenteilige Argumentation hilft ihr nicht weiter. Sie kann aus 
dem Verhalten der Gemeinde nicht ableiten, sie könne erst nach erfolgter 
Revision der Ortsplanung zur Einreichung des BAB-Gesuches verhalten 
werden. Massgebend ist dagegen, ob die Verpflichtung zur Einreichung des 
Baugesuchs 
vor 
Abschluss 
der 
Revision 
sachlich 
gerechtfertigt, 
verhältnismässig, im öffentlichen Interesse und aufgrund gesetzlicher 
Grundlage zulässig ist. 
Unstreitig hat sich der Betrieb seit 2004 intensiviert. Für diese Intensivierung 
ist nie eine Bewilligung erteilt worden und sie ist nicht vom Besitzstand 
gedeckt. Für sie ist – auch ohne entsprechende Aufforderung – ein 
Baugesuch einzureichen. Dies hätte die Gemeinde gemäss der gesetzlichen 
Grundlage in Art. 86 f. KRG jederzeit seit 2004 verlangen können. Die 
Verpflichtung zur Einreichung des Gesuchs ist klar im öffentlichen Interesse 
und weil schon seit 2004 angekündigt, auch verhältnismässig. Sie ist auch 
sachlich gerechtfertigt. Das neue Recht gilt nämlich schon seit 17. Juni 2007 
im Sinne einer Planungszone (Art. 48 Abs. 6 KRG). Zwingend ist demnach im 
BAB-Verfahren auch – und hier klarerweise vor allem – die Übereinstimmung 
mit dem neuen Recht zu prüfen. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass 
die Beschwerde R 08 76 gutgeheissen und der Genehmigungsbeschluss der 
Regierung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben wurde. 
Sollte aber der Genehmigungsbeschluss der Regierung letztendlich aus 
materiellen Gründen aufgehoben werden, müsste, wenn am heutigen Abbau 
mit ca. 300-600 m3/Jahr festgehalten wird, ein BAB-Verfahren durchgeführt 
werden, welches auch ohne Revision der Ortsplanung (projektbezogene 
Nutzungsplanung …) nicht nur möglich, sondern sogar zwingend wäre wovon 
Kanton und Gemeinde gleichermassen zu Recht ausgehen. Wenn am 
zukünftigen Abbau mit 1'000 m3/Jahr festgehalten werden soll, muss 
zwingend eine neue Ortsplanungsrevision durchgeführt werden, weil ein 
neuer GGP erstellt oder eventuell auch Gestaltungsvorschriften ins 
Baugesetz 
übernommen 
werden 
müssten 
(vgl. 
Planungs- 
und 
Mitwirkungsbericht vom 18. Juni 2007, S. 18; KRIP 2000, Ziff. 7.4, lit. c resp. 
als gesetzliche Grundlage Art. 22 KRG). Einerseits macht es deshalb 
vorliegend verfahrensökonomisch keinen Sinn, ein BAB-Gesuch für einen 


Abbau von 300-600 m3/Jahr oder allenfalls eines für einen Abbau von 1'000 
m3/Jahr 
einzureichen, 
solange 
nicht 
klar 
ist, 
wie 
das 
Vorhaben 
Ortsplanungsrevision endet. Im Extremfall müsste ja die … AG so zwei 
Gesuche stellen, wobei schon heute feststeht, dass eines davon 
gegenstandslos würde. Anderseits ist klar, dass für den jetzt praktizierten 
Abbau von 300-600 m3 eigentlich ein Gesuch eingereicht werden müsste, da 
für die Intensivierung des Abbaues die Besitzstandsgarantie nicht in Anspruch 
genommen werden kann. Aufgrund des Gesagten liegt die sachgerechte 
Lösung darin, in Gutheissung der Beschwerde die Ziff. 1 der angefochtenen 
Verfügung dahin abzuändern, dass ein BAB-Gesuch für den derzeitigen 
Abbau von Steinen im Gebiet „…“ nicht vor rechtskräftigem Abschluss des 
Ortsplanungsrevisionsverfahrens 
(Zonenplan 
1:2500 
Teilrevision 
Dorf 
[Festlegungen im Zusammenhang mit der Abbauzone …] und dem 
Generellen Gestaltungsplan 1:1000 Abbauzone …) einzureichen ist und die 
unter Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung angeordneten 
Massnahmen bis zum rechtskräftigen Abschluss des Ortsplanungsrevisions- 
und des BAB-Verfahrens bestehen bleiben. Damit hat sich die … AG auch 
ausdrücklich einverstanden erklärt und darauf ist sie zu behaften. 
Selbstverständlich hat die Gemeinde die Einhaltung der Auflagen zu 
kontrollieren und durchzusetzen. Wie sich im Übrigen am Augenschein 
gezeigt hat, kann der Sprenglärm durch die neuerdings verwendeten 
Sprengmatten erheblich reduziert und auch die Gefahr von Steinwürfen 
eingedämmt werden. Das ANU wird im Rahmen der ihm gemäss Ziff. 2. h der 
angefochtenen Verfügung obliegenden Überwachungsaufgaben dafür Sorge 
tragen, dass die Sprengungen künftig nur noch auf diese Weise durchgeführt 
werden.
Die Kostenaufteilung im angefochtenen Entscheid ist entsprechend dem 
Ausgang der Beschwerdeverfahren so zu ändern, dass sie von den 
Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte getragen werden.
3.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten für das Verfahren R 08 95 
zulasten von …. Jene des Verfahrens R 08 96 gehen je zur Hälfte zulasten 
von … und der Gemeinde. 


Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel 
verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten 
notwendigen Kosten zu ersetzen. Da die … AG in beiden Verfahren obsiegt 
hat, ist sie dementsprechend aussergerichtlich zu entschädigen. Der mit der 
eingereichten Honorarnote für beide Verfahren geltend gemachte Betrag von 
Fr. 6'453.40 erscheint als ausgewiesen. Zusätzlich ist die im Honorar nicht 
enthaltene Teilnahme am Augenschein ermessensweise zu entschädigen, 
woraus eine Parteientschädigung von Fr. 7'000.-- (inkl. MWST) resultiert. 
Diese Summe ist je zur Hälfte auf die beiden Verfahren zu verteilen und gehen 
im Verfahren R 08 95 zulasten von … und im Verfahren R 08 96 je zur Hälfte 
zulasten von … und der Gemeinde ... Der Gemeinde steht dagegen nach Art. 
78 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird R 08 95 wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
172.--
zusammen
Fr. 2’672.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 
bezahlen.
3.
… entschädigt die … AG aussergerichtlich mit Fr. 3'500.-- (inkl. MWST).
4.
Die Beschwerde R 08 96 wird gutgeheissen und die Ziff. 1 des angefochtenen 
Entscheides im Sinne der Erwägungen dahin abgeändert, dass das BAB-
Gesuch erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt 


werden muss. Die Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung wird dahin geändert, 
dass die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten von … und der … AG gehen.
5.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
172.--
zusammen
Fr.
2'672.--
gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde … und von … und sind innert 30 
Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des 
Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
6.
… und die Gemeinde … entschädigen die … AG aussergerichtlich im gleichen 
Verhältnis mit insgesamt Fr. 3'500.-- (inkl. MWST).
Die bezüglich des Verfahrens R 08 95 dagegen an das Bundesgericht erhobene 
Beschwerde wurde am 26. Juli 2010 gutgeheissen. Die Betreiber haben die 
Abbruchtätigkeit bis zum 31. Oktober 2010 einzustellen (1C_276/2009).