gr_gerichte · U 2012 104 · 2013-04-16 · de
Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

Bewilligung zur Vermittlung von Pflegekindern oder Pflegeplätzen im Kanton Graubünden | Erziehung und Kultur

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
U 12 104
1. Kammer
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli
und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuarin ad hoc Küng
URTEIL
vom 16. April 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG,
vertreten durch Edwin Bigger, RGB Rechts- und Gemeinde-
beratung,
Beschwerdeführerin
gegen
Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Bewilligung zur Vermittlung von Pflegekindern oder
Pflegeplätzen im Kanton Graubünden

- 2 -
1.
Mit Verfügung vom 7. November 2011 erteilte das kantonale Sozialamt
Graubünden B._____ von der A._____ AG die Bewilligung zur
Vermittlung von Pflegekindern oder Pflegeplätzen. Dispositiv Ziffer 6 der
Verfügung lautete wie folgt:
„Die Maximaltaxe im Bereich der Vermittlung von Time-out-Platzierungen und
SOS-Platzierungen
beträgt
Fr.
160.--
bzw.
von
Langzeit-
und
Dauerplatzierungen Fr. 140.-- pro Kalendertag und darf nicht überschritten
werden. Diese Bestimmung ist verbindlich, wenn die Taxe von einer Familie mit
Wohnsitz im Kanton Graubünden oder von einer Bündner Gemeinde bezahlt
wird.“
2.
Am
23.
November
2011
erhob
die
A._____
AG
dagegen
Verwaltungsbeschwerde beim Departement für Volkswirtschaft und
Soziales des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der
Dispositiv Ziffer 6 der Verfügung vom 7. November 2011 des kantonalen
Sozialamtes Graubünden. Zur Begründung machte die A._____ AG
geltend, die Regierung habe die Maximaltaxe mit Beschluss vom
14. Dezember 2010 ohne Begründung um Fr. 60.-- herabgesetzt. Zudem
halte Art. 9 des kantonalen Pflegekindergesetzes (PKG) vor dem
übergeordneten eidgenössischen Recht (Art. 316 ZGB) sowie der
Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern nicht Stand. Mit
Departementsverfügung vom 17. August 2012 wies das Departement für
Volkswirtschaft und Soziales Graubünden die Beschwerde ab.
3.
Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am
17. September 2012 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
Beschwerde und beantragte die Aufhebung dieses Entscheides sowie die
Aufhebung von Dispositiv Ziffer 6 der erstinstanzlichen Verfügung des
kantonalen Sozialamtes vom 7. November 2011. Zur Begründung führte
sie aus, die Reduktion der Maximaltaxen für die Vermittlung von
Pflegeplätzen sei ohne jede Begründung erfolgt und stehe im krassen

- 3 -
Gegensatz zu den tatsächlichen Kosten der professionellen Betreuung
von Kindern und Jugendlichen durch Vermittlungsorganisationen.
Überdies fehle der Regierung die Kompetenz, im Bereich der
Maximaltaxen zu legiferieren. Kantone seien gestützt auf Art. 5 Abs. 1
ZGB nur befugt, zivilrechtliche Bestimmungen aufzustellen, soweit das
Bundesrecht die Geltung kantonalen Rechts vorbehalte, was hier aber
gerade nicht der Fall sei. Dieser Rechtsetzungsanspruch des Bundes
gelte umfassend, also auch für spezialgesetzliches Zivilrecht und das
formelle
Bundeszivilrecht,
d.h.
für
Normen,
welche
Bestandteil
zivilrechtlicher Erlasse des Bundes bilden, aber ihrer Natur nach
öffentliches Recht enthalten, wie z.B. der fürsorgerische Freiheitsentzug
oder eben die Pflegekinderbewilligung und -aufsicht nach Art. 316 ZGB.
Vor diesem Hintergrund stütze sich der Regierungsbeschluss vom
14. Dezember 2010 auf eine ungenügende Rechtsgrundlage (Art. 9
PKG). Schliesslich werde der Anspruch auf ein angemessenes
Pflegeentgelt abschliessend in Art. 294 ZGB festgehalten, weshalb kein
Raum bestehe für abweichendes einschränkendes oder aufhebendes
kantonales öffentliches Recht. Gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über
die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO) sei es
zwar zulässig, dass die Kantone zum Schutz von Unmündigen, die
ausserhalb des Elternhauses aufwüchsen, Bestimmungen erliessen,
welche über die bundesrätliche Verordnung hinausgingen, da die
Festsetzung von Maximaltarifen aber gerade nicht dem Schutze der
Kinder diene sondern vielmehr den kostenpflichtigen Eltern bzw. dem
Gemeinwesens zum Vorteil gereichten, könne die Festlegung der
Maximaltaxen somit nicht mit der Ausübung der Rechtsetzungsbefugnis
gemäss Art. 3 Abs. 1 PAVO begründet werden. Dasselbe ergebe ich auch
aus Art. 3 Abs. 2 lit. b PAVO, wonach es den Kantonen vorbehalten sei,
das Pflegekinderwesen zu fördern, insbesondere durch Erlass von
Richtlinien für die Festsetzung von Pflegegeldern, denn solche Richtlinien

- 4 -
hätten lediglich empfehlenden Charakter ohne Statuierung von Rechten
und Pflichten und ohne Einschränkung der Vertragsfreiheit. Somit liege
eine Verletzung der Kompetenzausscheidung gemäss Art. 46 BV sowie
von
übergeordnetem
Bundeszivilrecht
vor.
Weiter
machte
die
Beschwerdeführerin geltend, beim Pflegevertrag handle es sich um einen
privatrechtlichen Vertrag. Im Rahmen der Vertragsfreiheit könne nach
Art. 19 und 20 OR ein Pflegegeld vereinbart werden. Werde kein
Pflegegeld vereinbart, sei im Streitfall der Zivilrichter in seiner
Entscheidung frei, dieses autoritativ festzulegen, mitunter ohne Bindung
an behördliche Vorgaben. Weiter machte die Beschwerdeführerin geltend,
wo sie als Vermittlungsorganisation für die Betreuung des Pflegekindes
verantwortlich sei und die platzierenden Eltern oder Behörden das
vereinbarte Entgelt an sie als Vermittlungsorganisation überwiesen, sei
sie als Arbeitgeberin der von ihr angestellten Pflegeeltern i.S.v. Art. 319 ff.
OR zu qualifizieren. In dieser Konstellation gelte die Beschwerdeführerin
als Pflegeeltern i.S.v. Art. 300 ZGB, zumal ihr als Fachorganisation die
faktische Obhut über das bei ihr platzierte Kind übertragen würde. Weiter
legte sie dar, im Vorentwurf zur eidgenössischen Kinderbetreuungs-
verordnung sei zwar in Art. 35 KiBeV der Abschluss und das Vorlegen
eines schriftlichen Betreuungsvertrages zwischen Pflegeeltern und
platzierender Person oder Behörde verlangt, jedoch eine Festsetzung der
Höhe eines solchen Entgeltes mit Rücksicht auf Art. 19, 20 und 319 ff. OR
bewusst offen gelassen worden. Ferner enthalte der hierfür massgebliche
Art. 294 ZGB keine Delegationsnorm für die Festsetzung des
Pflegegeldes zugunsten des Bundesrates oder der Kantone.
4.
Mit Stellungnahme vom 30. Oktober 2012 beantragte das Departement
für
Volkswirtschaft
und
Soziales
Graubünden
(nachfolgend
Beschwerdegegner)
die
Abweisung
der
Beschwerde.
Der
Beschwerdegegner
führte
darin
zur
Begründung
aus,
die

- 5 -
Beschwerdeführerin könne nicht wie behauptet als Pflegeeltern i.S.v.
Art. 300 ZGB gelten. Schliesslich hätte sie denn auch eine entsprechende
Bewilligung gar nicht beantragt, sondern richtigerweise um eine solche für
Vermittler ersucht. Diese habe sie auch erhalten und in der Folge
unangefochten
gelassen.
Die
diesbezügliche
Argumentation
der
Beschwerdeführerin sei widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Gelte
die Beschwerdeführerin nicht als ‚Pflegeeltern‘, sei folglich auch Art 294
ZGB nicht einschlägig. Ferner könne die Beschwerdeführerin aus dem
Vorentwurf der eidgenössischen Kinderbetreuungsverordnung nichts zu
ihren Gunsten ableiten, da dieser gar nicht vom Bundesrat beschlossen
worden sei. Ausserdem könne aus dem Umstand, dass der Bundesrat
keine Maximaltaxen hätte erlassen dürfen, noch nicht abgeleitet werden,
dass den Kantonen die Befugnis diesbezüglich öffentlich-rechtliche
Bestimmungen zu erlassen ebenfalls fehle. Bei der vorliegend
umstrittenen Bestimmung im kantonalen Pflegekindergesetz handle es
sich um eine solche des öffentlichen Rechts. Anders als im Zivilrecht,
bedürften die Kantone keiner Ermächtigung im Bereich des öffentlichen
Rechts zu legiferieren. Sie dürften lediglich keine Normen erlassen,
welche dem Bundesrecht zuwiderliefen. Der von der Regierung erlassene
Maximaltarif umfasse sowohl die Entschädigung für die Pflegeeltern als
auch diejenige für die Vermittler, da die Vermittler in der Regel die
Entschädigung für die Pflegeeltern ausbezahlten. Des Weiteren ergebe
sich aus den Beilagen der Beschwerdeführerin, dass diese eine
Entschädigung der Pflegeeltern ab Fr. 75.-- pro Tag als angemessen
erachte. Zwar habe der Bundesrat eine Teilrevision der PAVO
beschlossen, wobei aber die hier massgebenden Bestimmungen über die
Vermittlung (Art. 20 a ff. revidierte PAVO) erst am 1. Januar 2014 in Kraft
träten. Nach Ansicht des Beschwerdegegners sei der Bundesrat aber gar
nicht zuständig, Bestimmungen über die Vermittlung von Pflegekindern zu
erlassen. Räume Art. 316 ZGB dem Bundesrat doch lediglich die

- 6 -
Kompetenz
ein,
Bestimmungen
betreffend
die
Aufnahme
von
Pflegekindern aufzustellen, nicht aber über deren Vermittlung. Die
Kantone wären überdies selbst dann zum Erlass weitergehender
Bestimmungen wie im kantonalen Pflegekindergesetz befugt, wenn der
Bundesrat öffentlich-rechtliche Bestimmungen betreffend Vermittlung von
Pflegekindern und deren Vermittlung erlassen dürfte, weil sie befugt
seien, öffentlich-rechtliche Bestimmungen zu erlassen, sofern diese dem
Bundeszivilrecht
nicht
widersprächen.
Auch
habe
Bundesrätin
Sommaruga anlässlich der Medienkonferenz am 10. Oktober 2012
ausdrücklich bestätigt, dass die Kantone weitergehende Bestimmungen
zur Vermittlungstätigkeit erlassen könnten. Da sich die Kompetenz der
Kantone zum Erlass öffentlich-rechtlicher Bestimmungen zur Vermittlung
von Pflegekindern und –plätzen nicht aus Art. 3 Abs. 1 PAVO ergebe, sei
die
von
der
Beschwerdeführerin
zitierte
bundesgerichtliche
Rechtsprechung
nicht
einschlägig.
Abschliessend
hält
der
Beschwerdegegner fest, die als ungerechtfertigt gerügte Herabsetzung
der Maximaltaxe durch die Regierung erscheine vor dem Hintergrund,
dass
die
Beschwerdeführerin
gemäss
eigenen
Unterlagen
die
Pflegefamilien ab Fr. 75.-- pro Tag entschädige als massvoll. Ausserdem
hätten sich neben der Beschwerdeführerin keine anderen Institutionen
über die Reduktion beklagt.
5.
In der Replik vom 12. November 2012 vertiefte die Beschwerdeführerin
ihren Standpunkt und machte zudem geltend, der in Art. 300 ZGB
enthaltene Begriff ‚Pflegeeltern‘ sei denkbar weit zu verstehen und
umfasse sämtliche Personen, welche die faktische Obhut über ein Kind
ausübten, gleichgültig, ob es sich dabei um Verwandte oder Dritte,
Einzelpersonen oder Familienplatzierungsorganisationen oder Heime
handle. Entsprechend finde der Begriff auch auf die Beschwerdeführerin
Anwendung. Auch träfen die Ausführungen des Beschwerdegegners nicht

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zu, die Kantone seien im Unterschied zum Bundesrat befugt, öffentlich-
rechtliche Bestimmungen zum Pflegekinderwesen gestützt auf die
Bundesverfassung zu erlassen. Beim Pflegekinderwesen handle es sich
faktisch um ein Familienverhältnis, welches Teil des Familienrechts und
somit im Bundesprivatrecht abschliessend geregelt sei. Auch Art. 294
ZGB gelte umfassend und abschliessend. Die Beschwerdeführerin wies
weiter darauf hin, dass auch die revidierten Bestimmungen der
Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern keine Bestimmungen
über die Festsetzung oder Limitierung des Entgelts für Pflegefamilien
oder Familienplatzierungsorganisationen enthalte und auch keine
Delegationsnorm
für
die
Kantone.
Die
vom
Beschwerdegegner
angeführten Aussagen von Bundesrätin Sommaruga würden sich auf
Bestimmungen fachlicher Art über die Vermittlungstätigkeit beziehen; zur
Höhe
des
Pflegegeldes
bzw.
der
Tarife
der
Familien-
platzierungsorganisationen habe sie indessen gerade nichts gesagt.
Schliesslich führte die Beschwerdeführerin ins Feld, der Kanton
Graubünden lege als einziger Kanton der Schweiz für die Vermittlung von
Pflegekindern
Maximaltaxen
fest;
die
ursprüngliche
Höhe
der
Maximaltaxen habe einem Niveau entsprochen, welches den Tarifen der
professionellen Familienplatzierungsorganisationen entsprochen habe
und von Versorgern in der ganzen Deutschschweiz akzeptiert sei. Die
spätere Herabsetzung sei ohne jede Begründung erfolgt, was als
willkürlich erscheine.
6.
In seiner Duplik vom 15. November 2012 wirft der Beschwerdegegner die
Frage auf, weshalb die Beschwerdeführerin im Lichte ihrer Ausführungen
überhaupt um eine Bewilligung zur Vermittlung ersucht habe und nicht
gleich um eine Pflegekinderbewilligung. Abschliessend wies der
Beschwerdegegner darauf hin, dass in der ab 1. Januar 2014 geltenden
revidierten PAVO die Vermittlungsorganisationen gerade nicht einer

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Bewilligungspflicht, sondern nur einer Meldepflicht und einer Aufsicht
unterstellt sein würden.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie
auf den angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt
im
vorliegenden
Verfahren
bildet
die
Departementsverfügung des Beschwerdegegners vom 17. August 2012.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Herabsetzung der Maximaltaxen, welche
durch Regierungsbeschluss vom 14. Dezember 2010, mitgeteilt am
15. Dezember 2010, im Bereich der Vermittlung von Time-out-
Platzierungen
und
SOS-Platzierungen
bzw.
von
Langzeit-
und
Dauerplatzierungen erfolgte, rechtmässig ist. Dabei ist in einem ersten
Schritt zu prüfen, ob dem Kanton Graubünden die Kompetenz zusteht,
Maximaltaxen für die Vermittlung von Betreuungsplätzen für Pflegekinder
zu erlassen bzw. abzuändern. Kann dies bejaht werden, so ist in einem
weiteren Schritt zu prüfen, ob die Regierung ihren Beschluss vom
14. Dezember 2010, mit welchem die in Art. 9 des Pflegekindergesetzes
(PKG; BR 219.050) festgelegten Maximaltaxen um Fr. 60.-- herabgesetzt
wurden, rechtsgenüglich begründet hat und er verhältnismässig ist.
2. a)
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, Art. 9 PKG bzw. der
darauf gestützte Regierungsbeschluss Nr. 1174 vom 14. Dezember 2010
widerspreche dem übergeordneten Bundesrecht, namentlich Art. 316 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) sowie der Verordnung
über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und Adoption (PAVO;

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SR 211.222.338). Damit rügt die Beschwerdeführerin auch die fehlende
Kompetenz des Kantons Graubünden im Bereich der Maximaltaxen für
die Vermittlung von Pflegekindern und -plätzen zu legiferieren.
b)
Gemäss Art. 122 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR. 101) ist die
Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts und des Zivilprozessrechts
Sache des Bundes. Dabei handelt es sich um eine umfassende
Gesetzgebungskompetenz, die das gesamte Gebiet des Zivil- oder
Privatrechts
umfasst,
soweit
der
Begriff
des
Zivilrechts
nach
schweizerischer
Auffassung
reicht
(SCHMID/LARDELLI,
in:
HONSELL/VOGT/GEISER (Hrsg.), BSK ZGB I, 4. Auflage, Basel 2010, Art. 5
N. 3 m.w.H.). Der Bund hat mit Erlass der Zivilrechtskodifikation ZGB und
OR (und mit seiner Spezialgesetzgebung) von seiner umfassenden
Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Somit haben die Kantone
neben dem Bund keine Kompetenz zum Erlass zivilrechtlicher Normen
(SCHMID/LARDELLI, a.a.O., Art. 5 N. 6 f. m.w.H.). Jedoch ist in Art. 5 Abs. 1
ZGB statuiert, dass die Kantone, soweit das Bundesrecht die Geltung
kantonalen Rechts vorbehält, befugt sind, zivilrechtliche Bestimmungen
aufzustellen oder aufzuheben. Danach findet kantonales Zivilrecht nur so
weit Raum, als ihm dieser vom Bundesgesetzgeber mittels Vorbehalt
eingeräumt
wird
(SCHMID/LARDELLI,
a.a.O.,
Art.
5
N.
18).
Die
Vorbehaltsnormen müssen dabei nicht ausdrücklich formuliert sein,
sondern können auch durch Auslegung gewonnen werden, wobei
angesichts des im Bundesrecht herrschenden Kodifikationsprinzips die
Vermutung gegen das Vorliegen „stillschweigender“ Vorbehalte spricht
(SCHMID/LARDELLI, a.a.O., Art. 5 N. 24 m.w.H.).
c)
Gemäss Art. 316 Abs. 1 ZGB bedarf derjenige, der Pflegekinder aufnimmt
einer Bewilligung der Vormundschaftsbehörde oder einer anderen vom
kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter

- 10 -
deren Aufsicht. In Abs. 2 der vorgenannten Bestimmung ist sodann
statuiert, dass der Bundesrat Ausführungsvorschriften erlässt. Die
bundesgerichtliche
Rechtsprechung
hat
sich
einlässlich
mit
der
Entstehungsgeschichte
von
Art.
316
ZGB
inklusive
seiner
Delegationsnorm in Abs. 2 befasst (Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003
vom 14. Juli 2003, E.5.1). Darin wird ausgeführt, dass sich die im
Rahmen von Art. 316 Abs. 2 ZGB durch den Bundesrat zu erlassenden
Ausführungsvorschriften auf einen für alle Kantone verbindlichen Rahmen
beschränken und nicht alle Fragen abschliessend und detailliert regeln
(Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003 vom 14. Juli 2003, E.5.1 m.H.a. die
Diskussion im Ständerat, der sich der Nationalrat diskussionslos
angeschlossen hat, AB 1975 S. 139 ff.). Damit folgt aus Art. 316 ZGB,
dass bundesrechtlich die Bewilligungspflicht und die Überwachung der
Pflegeverhältnisse
vorgeschrieben
ist
(Abs.
1),
dass
aber
die
bundesrechtliche Ordnung lediglich Minimalanforderungen festlegt bzw.
Minimalvorschriften über die Bewilligungspflicht und die Aufsicht
aufgestellt hat (Abs. 2). Der Erlass weitergehender Massnahmen bleibt
den Kantonen überlassen (Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003 vom
14. Juli 2003, E.5.1; BREITSCHMID, a.a.O., Art. 316 N. 1).
d)
Der Bundesrat hat von der ihm in Art. 316 Abs. 2 zugewiesenen
Kompetenz
im
Bereich
der
Pflegekinderaufsicht
Ausführungs-
bestimmungen zu erlassen mit Erlass der PAVO am 19. Oktober 1977
Gebrauch gemacht. Indessen regelte er darin die Vermittlung von
Pflegekindern und -plätzen nicht. Art. 3 PAVO lautet wie folgt:
Art. 3 Kantonales Recht
1.
Die Kantone sind befugt, zum Schutz von Unmündigen, die ausserhalb des
Elternhauses aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die über diese Verordnung
hinausgehen.
2.
Den Kantonen ist es vorbehalten, das Pflegekinderwesen zu fördern, insbesondere:

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a.
Massnahmen zu treffen zur Ausbildung, Weiterbildung und Beratung von
Pflegeeltern, Kleinkinder- und Heimerziehern sowie zur Vermittlung guter
Pflegeplätzen in Familien und Heimen;
b.
Muster für Pflegeverträge und Formulare für Gesuche und Meldungen zu
erstellen, Richtlinien für die Festsetzung von Pflegegeldern zu erlassen und
Merkblätter über die Rechte und Pflichten von Eltern und Pflegeeltern
herauszugeben.
Gestützt darauf hat der Regierungsrat des Kantons Graubünden am
18. Dezember 1990 die Verordnung über die Pflegekinderaufsicht
erlassen (vgl. AGS 1990 2425 ff.). Jedoch äussert auch diese sich nicht
zur Vermittlung von Pflegekindern und -plätzen. Mit dem Erlass des PKG
vom 14. Februar 2007 wurde u.a. neu die Vermittlung von Pflegekindern
und -plätzen einer Bewilligungspflicht und Aufsicht unterstellt (Art. 1 PKG;
vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 31. Oktober 2006,
Heft Nr. 14/2006-2007, S. 1587 ff.) und damit einhergehend die
Festsetzung der Maximaltarife für die Vermittlungstätigkeit geregelt (Art. 9
PKG; Botschaft S. 1589 f.).
e)
Aufgrund des unter E.2a bis c Ausgeführten ergibt sich, dass der Kanton
Graubünden im Einklang mit Art. 316 ZGB sowie den durch den
Bundesrat erlassenen Ausführungsvorschriften (PAVO) von seinem Recht
Gebrauch gemacht hat, ergänzend, im Rahmen des Vorbehalts
zugunsten des kantonalen Rechts zu legiferieren. Klar ist, dass dabei die
kantonalen
Normen
nicht
den
Minimalvorschriften
des
Bundes
zuwiderlaufen dürfen, was im vorliegenden Fall jedoch auch nicht der Fall
ist. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass - wie der von der
Beschwerdeführerin geltend gemacht - Art. 9 PKG in Widerspruch zu
Art. 294 ZGB steht. In Art. 294 ZGB ist normiert, dass Pflegeeltern
Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld haben, sofern nicht
Abweichendes vereinbart ist oder sich eindeutig aus den Umständen

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ergibt (Abs. 1), wobei Unentgeltlichkeit zu vermuten ist, wenn Kinder von
nahen Verwandten oder zum Zweck späterer Adoption aufgenommen
werden (Abs. 2). Damit wird mit der genannten Bestimmung lediglich der
Grundsatz der Entgeltlichkeit von Pflegeverhältnissen gesetzlich statuiert,
wie auch der Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über
die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Kindesverhältnis)
vom 5. Juni 1974 zu Art. 294 ZGB zu entnehmen ist (BBl 1974 II 1, S.67):
„Das geltende Recht befasst sich mit dem Verhältnis von Pflegeeltern und
Pflegekind nicht. Der Anspruch auf Vergütung richtet sich nach den
Bestimmungen des Obligationenrechts. Indessen herrscht in der Praxis oft
Unsicherheit darüber, ob ein solcher Anspruch bestehe. Artikel 294 Abs. 1 des
Entwurfs sieht darum vor, dass Pflegeeltern grundsätzlich Anspruch auf ein
angemessenes Pflegegeld haben, sofern nichts Abweichendes vereinbart ist
oder sich eindeutig aus den Umständen ergibt.“
Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung der Beschwerdeführerin,
durch Art. 294 ZGB sei abschliessend über die Entschädigung von
Pflegekinder-Vermittlungsorganisationen
befunden
worden
nicht
stichhaltig. Wie bereits dargelegt, regelt Art. 294 ZGB lediglich den
Grundsatz der Entgeltlichkeit von Pflegeverhältnissen. Ergänzend zu
diesem Grundsatz beschränkt sich der Kanton Graubünden mit Art. 9
Abs. 1 PKG darauf, die Festlegung von Maximaltaxen durch die
Regierung für die bewilligungs- und meldepflichtigen Angebote zur Pflege,
Erziehung und Betreuung von Kindern und Jugendlichen sowie für die
Vermittlung von Pflegekindern und Pflegeplätzen zu normieren. Dem
Grundsatz der Entgeltlichkeit von Art. 294 ZGB widerspricht die
Festlegung von Maximaltaxen nicht. Damit kann die Frage, ob die
Beschwerdeführerin dabei als Pflegeeltern im Sinne von Art. 300 ZGB zu
qualifizieren ist oder nicht, offen bleiben.

- 13 -
3. a)
Die Beschwerdeführerin rügt weiter durch die Festsetzung von
Maximaltaxen in Bezug auf die Entschädigung von Vermittlungs-
organisationen für Pflegekindern und -plätzen werde die Vertragsfreiheit
verletzt. Die Vertragsfreiheit als elementarer Grundsatz des Privatrechts
steht mit der Wirtschaftsfreiheit in einem unlösbaren Zusammenhang.
Schliesst doch die Wirtschaftsfreiheit auch ein, dass man bei der
Ausübung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit seinen Vertragspartner frei
auswählt und den Inhalt des Vertrages frei von staatlichem Zwang
aushandelt (HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. Aufl., Zürich 2012, N. 630). Insofern macht die Beschwerdeführerin
vorliegend sinngemäss ebenfalls eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit
geltend.
Der
Beschwerdegegner
führt
unter
Verweis
auf
die
bundesgerichtliche Rechtsprechung an, dass das Gemeinwesen bei
Vorliegen entsprechender öffentlicher Interessen mittels öffentlich-
rechtlichen Tarifen grundsätzlich in die private Vertragsgestaltung
eingreifen dürfe, wie dies beispielsweise im Taxiwesen der Fall sei (Urteil
des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011). Somit drängt sich
im Folgenden die Prüfung der Rechtmässigkeit des Grundrechteingriffs,
namentlich der Einschränkung der verfassungsrechtlich garantierten
Wirtschaftsfreiheit auf.
b)
Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie
beinhaltet das Recht des Einzelnen, uneingeschränkt von staatlichen
Massnahmen jede privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit frei auszuüben
und einen privatwirtschaftlichen Beruf frei zu wählen. Garantiert werden
damit einerseits die freie Konkurrenz im Wirtschaftsleben, andererseits
die
Freiheit
der
Berufswahl
im
privatwirtschaftlichen
Bereich
(HÄFELIN/HALLER/KELLER,
a.a.O,
N.
628
f.).
Schutzobjekt
der
Wirtschaftsfreiheit bildet die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit und
damit u.a. alle Handlungen im Rahmen einer privatwirtschaftlichen

- 14 -
Tätigkeit. Dieses beinhaltet namentlich die freie Gestaltung der
Geschäftsbeziehungen. Danach entscheidet der Erwerbstätige frei von
staatlichem Zwang, bei wem er seinen Bedarf an Gütern oder
Dienstleistungen decken und an wen er seine Produkte verkaufen will.
Auch die Vertragsbedingungen werden zwischen den Geschäftspartnern
frei vereinbart (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 645). Sodann schützt
die Wirtschaftsfreiheit gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur
vor staatlichen Eingriffen, beinhaltet jedoch im Gegenzug kein gerichtlich
durchsetzbares Recht auf staatliche Leistungen (HÄFELIN/HALLER/KELLER,
a.a.O., N. 650; BGE 130 I 26 E.4.1 und 6.3.4.5). Neben natürlichen
Personen sind auch die juristischen Personen des Privatrechts Träger der
Wirtschaftsfreiheit (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 654 ff.). Gemäss
Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der
Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit
sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder
durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Art. 94
BV enthält damit eine besondere Schrankenordnung, wobei massgebend
ist, ob eine Regelung den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit respektiert
oder
eine
Abweichung
von
diesem
Grundsatz
enthält.
Die
grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit unterliegt der
allgemeinen Schrankenordnung von Art. 36 BV. Abweichungen vom
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sind demgegenüber - auch bei einer
Vereinbarkeit mit Art. 36 BV - nur zulässig, wenn dafür eine Grundlage in
der Bundesverfassung besteht, oder wenn sie durch ein kantonales
Monopol- oder Regalrecht begründet sind (Urteil des Bundesgerichts
2C_940/2010 vom 17. Mai 2011, E.3.1). Grundsatzwidrig sind gemäss
ausdrücklicher
Regelung
in
Art.
94
Abs.
4
BV
insbesondere
Massnahmen,
die
sich
gegen
den
Wettbewerb
richten.
Keine
Abweichungen und damit unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV
zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete

- 15 -
Massnahmen.
Darunter
fallen
namentlich
gewerbepolizeilich,
sozialpolitisch,
umweltpolitisch
und
gleichwertig
begründete
Einschränkungen. Bei der Beurteilung, ob eine grundsatzkonforme
Einschränkung oder eine grundsatzwidrige Abweichung vorliegt, sind
nicht nur die Motive der betreffenden Regelung, sondern auch deren
Auswirkungen zu beurteilen (Urteil des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom
17. Mai 2011, E.3.2). Nach Art. 95 Abs. 1 BV ist der Bund befugt,
Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit
zu erlassen. Dabei handelt es sich um eine nachträglich derogatorische
Kompetenz des Bundes. Im Übrigen sind die Kantone zuständig. Solange
und soweit der Bund die ihm im Rahmen von Art. 95 Abs. 1 BV
zustehende Kompetenz nicht ausgeschöpft hat, dürfen Kantone die
Ausübung
der
privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit
in
grundsatzkonformer
Weise
regeln
(HÄFELIN/HALLER/KELLER,
a.a.O.,
N. 667.). Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Graubünden mit Erlass
von Art. 9 PKG bzw. der darin statuierten Festsetzung verbindlicher
Maximaltaxen
u.a.
für
die
Vermittlung
von
Pflegekindern
und
Pflegeplätzen
Gebrauch
gemacht.
Gemäss
bundesgerichtlicher
Rechtsprechung wurde die Festlegung von Höchsttarifen in diversen
Entscheiden für zulässig befunden. Dies in denjenigen Fällen, in denen
Preisvorschriften in erster Linie durch den Schutz der Kunden vor
Übervorteilung
gerechtfertigt
werden
(Urteil
des
Bundesgerichts
2C_940/2010 vom 17. Mai 2011, E.4.4-4.6 m.w.H.).
c)
Grundsatzkonforme
Massnahmen,
welche
die
Wirtschaftsfreiheit
einschränken, müssen den allgemein geltenden Anforderungen, wie sie
sich aus Art. 36 BV ergeben genügen und ferner den Grundsatz der
Gleichbehandlung
der
direkten
Konkurrenten
beachten
(HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 668). Die in Art. 9 PKG statuierte
verbindliche Festlegung von Maximaltaxen u.a. für die Vermittlung von

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Pflegekindern und Pflegeplätzen dient dem Schutz vor Übervorteilung der
zumeist unter Druck stehenden Eltern und des Gemeinwesens vor
Inanspruchnahme für derart zustande gekommene Vereinbarungen,
womit ein öffentliches Interesse an dieser gesetzlichen Regelung zu
bejahen ist und diese als grundsatzkonforme Massnahme zu qualifizieren
ist. Grundrechte gelten gestützt auf Art. 36 BV im Allgemeinen nicht
absolut, geniessen jedoch einen qualifizierten Schutz gegen staatliche
Beeinträchtigungen (BIAGGINI, Kommentar BV, Zürich 2007, Art. 36 Rz. 2).
Die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin kann folglich nur
eingeschränkt werden, wenn diese Einschränkung auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, dafür ein öffentliches Interesse besteht und
verhältnismässig ist (Art. 36 BV; CAVELTI, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/
SCHWEIZER/VALLENDER (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. Aufl., Zürich u.a. 2008, Art. 24 Rz. 7 und 24). Gemäss
bundesgerichtlicher
Rechtsprechung
verlangt
das
Gebot
der
Verhältnismässigkeit, dass eine behördliche Massnahme für das
Erreichen des im öffentlichen (oder privaten) Interesse liegenden Zieles
geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der
Schwere
der
Grundrechtseinschränkung
als
zumutbar
und
verhältnismässig erweist. Erforderlich ist dabei eine vernünftige Zweck-
Mittel-Relation. Eine Massnahme ist dann unverhältnismässig, wenn das
Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden
kann (BGE 132 I 49 E. 7.2, BIAGGINI, a.a.O., Art. 36 Rz. 23).
aa)
Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV wird für die Einschränkung von Grundrechten
eine gesetzliche Grundlage verlangt. Vorliegend findet sich die
gesetzliche Grundlage in Art. 9 Abs. 1 PKG.
bb)
Einschränkungen
von
Grundrechten
müssen
sodann
durch
ein
öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). In casu

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besteht dieses im Schutz der zumeist in Not bzw. unter Druck stehenden
Eltern vor Übervorteilung und des Gemeinwesens vor Inanspruchnahme
für derart zustande gekommene Vereinbarungen.
cc)
Schliesslich gilt es im vorliegenden Fall zu prüfen, ob die Einschränkung
der Wirtschaftsfreiheit verhältnismässig ist (Art. 36 Abs. 3 BV). Die
Beschwerdeführerin bezahlt den Pflegefamilien ab Fr. 75.-- pro Tag und
darf maximal Fr. 160.-- bzw. 140.-- pro Kalendertag in Rechnung stellen.
Damit erachtet das Gericht die Marge als genügend hoch, um ein
erfolgreiches Geschäftsmodell aufbauen zu können.
dd)
Da
Art.
9
PKG
auf
sämtliche
Vermittlungsorganisationen
von
Pflegekindern und Pflegeplätzen anwendbar ist, ist dadurch auch der
Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten nicht tangiert.
d)
Damit bleibt festzuhalten, dass die Voraussetzung für einen zulässigen
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin durch die unter
Art. 9 PKG erlassene Vorschrift erfüllt sind, womit die genannte
Bestimmung auch aus diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden ist.
4. a)
Weiter rügt die Beschwerdeführerin, die Herabsetzung der seit 1. Juli
2007 geltenden Maximaltaxen für Vermittlungsorganisationen für Time-
out- und SOS-Plätze sowie für Langzeit- und Dauerplätze sei durch
Regierungsbeschluss vom 14. Dezember 2010 per 1. Januar 2011 ohne
Begründung erfolgt. Es sei insbesondere aus dem Regierungsbeschluss
nicht ersichtlich und nachvollziehbar, worauf diese Taxreduktion
zurückzuführen sei. Jedenfalls könne sie weder mit dem Landesindex der
Konsumentenpreise noch mit tieferen Löhnen oder Sozialleistungen
begründet werden. Zudem sei die Herabsetzung der Tagestaxen um
Fr. 60.-- unverhältnismässig.

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b)
Vorweg ist festzuhalten, dass sich die Kompetenz des Regierungsrates
zur Festlegung bzw. Abänderung der Maximaltarife aus dem kantonalen
Gesetz ergibt (Art. 9 Abs. 1 PKG). In der Botschaft der Regierung an den
Grossen
Rat
im
Zusammenhang
mit
dem
Erlass
des
Pflegekindergesetzes wurde unter Art. 9 Folgendes ausgeführt (Heft
Nr. 14/2006-2007, S.1594):
„Die Vermittlung von Pflegekindern und von Pflegeplätzen erfolgt meist auf
Betreiben von Vormundschafts- oder anderen Behörden. Auch hier sollen
verbindliche Maximaltarife dafür sorgen, dass die öffentliche Hand nicht über
Gebühr belastet wird.“
Die Maximaltarife wurden erstmals mit Regierungsbeschluss vom 26. Juni
2007 (Protokoll-Nr. 766) festgelegt. Ergänzend wurde beschlossen, dass
diese Maximaltaxen jährlich geprüft und gegebenenfalls auf den 1. Januar
des Folgejahres angepasst werden. Mit Regierungsbeschluss vom
14. Dezember 2010 (Protokoll-Nr. 1174) wurden u.a. die Maximaltaxen für
die Vermittlungsorganisationen angepasst. Einleitend wird im Beschluss
festgehalten, dass eine Überprüfung der Maximaltaxen durch das
kantonale Sozialamt ergeben habe, dass die Maximaltaxen für die
Familienpflege und die Vermittlungsorganisationen auf den 1. Januar
2011 anzupassen seien; die Maximaltaxen für die Tages- und Heimpflege
könnten hingegen unverändert beibehalten werden.
c)
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Regierung
bereits in der Botschaft an den Grossen Rat zum Erlass eines
Pflegekindergesetzes
unter
Art. 9
ausgeführt,
dass
verbindliche
Maximaltarife dafür sorgen müssten, dass die öffentliche Hand nicht über
Gebühr belastet werde (Heft Nr. 14/2006-2007, S.1594). Gestützt auf die
Überprüfung durch das Sozialamt hat sich schliesslich ergeben, dass eine
Herabsetzung der Maximaltarife in Bezug auf die Vermittlungs-

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organisationen angezeigt war, so dass der Regierungsrat in der Folge
diese mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 entsprechend angepasst
hatte. Überdies lieferte der Beschwerdegegner zudem im angefochtenen
Entscheid eine noch ausführlichere Begründung für die Herabsetzung der
Maximaltarife nach, indem er dazu Folgendes ausführt:
„Art. 9 Abs. 1 des Pflegekindergesetzes stellt nun eine gesetzliche Grundlage im
formellen Sinn dar, welche die Regierung ermächtigt, Maximaltaxen für die
Vermittlung von Pflegekindern und Pflegeplätzen festzusetzen. Die hierfür
massgeblichen Kriterien sind in Art. 9 Abs. 2 des Pflegekindergesetzes
enthalten. Die Festlegung der Maximaltaxen beruht somit auf einer genübenden
gesetzlichen Grundlage.
Lehre und Rechtsprechung haben verschiedentlich die Zulässigkeit von
Höchstpreisvorschriften anerkannt. Dies gilt namentlich dann, wenn die
Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit eine besondere Gefahr der Ausnutzung
des Publikums mit sich bringt (vgl. Urteil 2C_940/2010, E.4.4 und E.4.5;
Häfelin/Haller/Keller; Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich 2008, N.
685). Eine solche Gefahr besteht auch bei der Vermittlung von Pflegekindern
und Pflegeplätzen. In der Regel sind die Erziehungsberechtigten von Kindern in
einer besonderen Notlage, da sie, aus welchen Gründen auch immer, nicht mehr
für ihr Kind selbst sorgen können. Hinzu kommt, dass die Unterbringung an
einem Pflegeplatz häufig dringlich ist. Die Erziehungsberechtigten befinden sich
daher gegenüber dem Vermittler in einer sehr schlechten Verhandlungsposition,
zumal die Erziehungsberechtigten nicht selten aus sozial schwächeren
Bevölkerungsschichten stammen und zusätzliche Schwierigkeiten haben, sich
gegenüber dem Vermittler in den Vertragsverhandlungen zu positionieren. Die
Maximaltarife für die Vermittlung von Pflegekindern und -plätzen entsprechen
daher einem öffentlichen Interesse, und sie sind, da keine milderen
Massnahmen zur Verfügung stehen, verhältnismässig (vgl. auch Urteil
2C_940/2010, E.4.4 - E.4.6).“

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Gestützt auf diese Ausführungen des Beschwerdegegners sowie gestützt
auf die Ausführungen in der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat
zum Erlass des Pflegekindergesetzes erfolgte die Herabsetzung
einerseits zum Schutz der Eltern und andererseits auch zum Schutz der
öffentlichen Hand, was durchaus im öffentlichen Interesse ist. Auch ist die
erfolgte Herabsetzung um Fr. 60.-- auf Fr. 160.-- pro Kalendertag für
Time-out-Platzierungen und SOS-Platzierungen und Fr. 140.-- pro
Kalendertag
für
Langzeit-
und
Dauerplatzierungen
nicht
unverhältnismässig. Gemäss den Bedingungen der Beschwerdeführerin
ist nämlich eine Entschädigung der Pflegeeltern von mindestens Fr. 75.--
angemessen (BG act. 4.4, S. 2). Eine angemessene Entschädigung der
Pflegeeltern ist somit auch bei den durch Regierungsbeschluss vom
14. Dezember 2010 neu festgesetzten Maximaltarifen möglich. Damit ist
- entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin - die Herab-
setzung der Maximaltarife im Bereich Vermittlung von Time-out-
Platzierungen
und
SOS-Platzierungen
sowie
von
Langzeit-
und
Dauerplatzierungen durch Regierungsbeschluss vom 14. Dezember 2010
begründet
sowie
auch
verhältnismässig
und
die
Rüge
der
Beschwerdeführerin auch dahingehend nicht stichhaltig.
5.
Zusammenfassend bleibt damit festzuhalten, dass der Regierung im
Bereich
der
Festsetzung
von
Maximaltaxen
in
Bezug
auf
Vermittlungsorganisationen für Time-out- und SOS-Platzierungen sowie
Langzeit- und Dauerplatzierungen die Kompetenz zum Legiferieren
zukommt. Ferner sind diese begründet und verhältnismässig. Somit
erweist sich die Departementsverfügung als rechtmässig und die
Beschwerde ist vollumfänglich abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Aufgrund der

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Tatsache, dass der Beschwerdegegner lediglich in seinem amtlichen
Wirkungskreis obsiegt haben, ist ihm keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 78 Abs. 2 VRG).
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 1‘500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
410.--
zusammen
Fr. 1‘910.--
gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden,
Chur, zu bezahlen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
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