gr_gerichte · U 2011 42 · 2011-07-12 · de
Fremdenpolizei

Submission | Submissionen

U 11 42
1. Kammer
URTEIL
vom 12. Juli 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1. a)
Am
24.
Februar
2011
schrieb
die
Gemeinde
…
im
offenen
Submissionsverfahren die Vergabe der Belagsarbeiten für die Strasse nach
„…“ im Zusammenhang mit der dortigen Gesamtmelioration aus. Als
Zuschlagskriterien wurden „Preis, Termine und Qualität“ genannt. Innert
Angebotsfrist (bis zum 18. März 2011) gingen insgesamt 10 Offerten mit
folgenden Preisangeboten ein:
•
A.
Fr. 366'337.75
•
B.
Fr. 373'539.55
•
C.
Fr. 386'429.10
•
D.
Fr. 387'209.60
•
E.
Fr. 388'759.75
•
F.
Fr. 396'301.20
•
…
Fr. 422'068.50
•
…
Fr. 433'646.55
•
…
Fr. 434'532.70
•
…
Fr. 501'479.85
b)
Bei
der
Prüfung
fiel
der
Vergabebehörde
(vertreten
durch
Meliorationsgenossenschaft …) auf, dass in der Offerte der A. einzelne
ungewöhnliche Angebotspositionen enthalten waren. Dies betraf einmal NPK
223 Position 433.218, in der AC TD 16L Mischgut zu einem Einheitspreis von
Fr. 1.--/Tonne offeriert wurde. Der gleiche Einheitspreis von Fr. 1.--/Tonne
wurde in der Position 443.211 (50 t AC T 11 N) und in Position 444.211 (100
t AC 8 N) offeriert. Diese drei Positionen zusammen ergaben für 170 Tonnen
Mischgut einen Preis von (lediglich) Fr. 170.--.
c)
Mit E-Mail vom 28. März 2011 ersuchte die Vergabebehörde die A. für die drei
erwähnten Positionen sowie für die Positionen 434.141 (offerierter

Einheitspreis Fr. 237.--) und 442.113 (offerierter Einheitspreis Fr. 189.--) um
Einreichung einer Preisanalyse. In ihrem Antwortschreiben vom 31. März
2011 deklarierte die A. für die Pos. 434.141 (ACT 16 L) einen Einkaufspreis
von Fr. 155.28/t und für die Pos. 442.113 (AC 8N) einen solchen von Fr. 158.--
/t. Die anderen drei Positionen (433.218; 443.211 und 444.211) habe sie in
die Installation eingerechnet.
d)
Am 6. Mai 2011 erteilte die Vergabeinstanz den Belagsauftrag an die B.
Gleichzeitig schloss sie das (billigste) Angebot der A. mit der Begründung
„unrealistische Preisgestaltung“ vom Wettbewerb aus.
2.
Dagegen erhob die A. am 13. Mai 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden mit den Begehren um Aufhebung des
angefochtenen Submissionsentscheides und um Vergabe der Belagsarbeiten
direkt an sie. Zur Begründung brachte sie vor, es sei nicht nachvollziehbar,
weshalb ihre Offerte eine unrealistische Preisgestaltung aufweise, zumal die
Preisdifferenz zum Angebot der berücksichtigten Firma (B.) nur 1.94%
betrage. Die Differenz zwischen der zweit- und der drittplatzierten (C.) betrage
lediglich 3.45%. Die Vorinstanz mache nicht geltend, dass sie bei den
Zuschlagskriterien „Termine“ und „Qualität“ bei der Beschwerdeführerin habe
Abzüge machen müssen. Offensichtlich sei es so gewesen, dass man die
Arbeiten einfach nicht der A. habe vergeben wollen. Es sei auch zu beachten,
dass die Differenzen zu den nächstplatzierten Offerten gering seien, nämlich
zur C. 5.39%, zur D. 5.5%, zur E. 6.01% und zur F. AG 8.03%. All das zeige,
dass von einer unrealistischen Preisbildung nicht gesprochen werden könne.
3.
In der Vernehmlassung beantragte die Vergabeinstanz kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin habe die drei
Positionen 433.218, 443.211 und 444.211 für insgesamt Fr. 170.-- offeriert,
während die berücksichtigte Firma dafür Fr. 36'020.-- offeriert habe. Die
Differenz
entspreche
fast
10%
des
gesamten
Offertpreises.
Die
Beschwerdeführerin habe keine Erklärung für den offerierten Einheitspreis
von Fr. 1.--/t, sondern wolle den Preis in andere nicht näher umschriebene
Positionen
(Installation)
eingerechnet
haben.
Nur
durch
die
den

Submissionsvorgaben
genau
entsprechenden
Angebote
werde
der
Vergabeinstanz ein aussagekräftiger und umfassender Überblick über das
effektive
Preis-/Leistungsverhältnis,
die
Werkqualität,
die
Ausführungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung
etc. verschafft und könnten die eingegangenen Offerten auf einen Nenner
gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen
ausschreibungskonformer Angebote ermögliche es mit anderen Worten der
entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu
vergleichen
und
sie
einwandfrei
innerhalb
der
Zuschlagskriterien
gegeneinander abzuwägen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu
bewerten (U 05 47, U 10 40). Ein Angebot, bei dem bestimmte Einheitspreise
bewusst tief gehalten und auf diese Positionen Material- und/oder
Arbeitskosten in andere Einheitspreise oder in eine Festpreisposition
übertragen würden, widerspreche nach der Rechtsprechung dem Prinzip
einer Preisvereinbarung nach Einheitspreisen. Zwar sei die Kalkulation der
Angebotspreise Sache des Anbieters, indessen dürfe die Verschiebung von
Kostenanteilen aus bestimmten Einheitspreisen in andere Positionen nicht
dazu führen, dass allfällige Fehler im Leistungsverzeichnis zu Lasten des
Auftraggebers ausgenützt würden. Gerade vorliegend seien die preislichen
Auswirkungen nicht abschätzbar. Die Beschwerdeführerin habe in den Pos.
433.218, 443.211 und 444.211 ein um Fr. 38'850.-- geringeres Angebot
angegeben, dafür in den restlichen Positionen ein um Fr. 28'648.-- höheres
Angebot. Die Erhöhung der effektiven Menge in diesen Positionen würde sich
nun
unverhältnismässig
zu
Ungunsten
des
Leistungsverzeichnisses
auswirken. Damit fehle die in einem Submissionsverfahren angestrebte
Transparenz. Die Beschwerdeführerin habe gegen das elementare Gebot der
Kostenwahrheit
und
Transparenz
und
gegen
das
Verbot
der
Wettbewerbsverfälschung verstossen. Die Offerte der Beschwerdeführerin
habe nicht mit den anderen Offerten aussagekräftig und rechtsgleich
verglichen werden können.
4.
Der zweite Schriftenwechsel erbrachte keine neuen Gesichtspunkte.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt bildet der Vergabeentscheid der Beschwerdegegnerin 1
vom 6. Mai 2011, mit welchem das Angebot der Beschwerdeführerin zufolge
Ungültigerklärung vom weiteren Wettbewerb ausgeschlossen und die
ausgeschriebenen Strassenbelagsarbeiten an die Beschwerdegegnerin 2
vergeben worden sind. Streitig und zu prüfen ist, ob das Angebot der
Beschwerdeführerin zu Recht ausgeschlossen worden ist.
2. a)
Gemäss Art. 22 lit. c des unbestritten zur Anwendung gelangenden
Submissionsgesetzes für den Kanton Graubünden (SubG) wird eine Offerte
von der Berücksichtigung insbesondere dann ausgeschlossen, wenn die
Anbieterin ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den
Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Nach gefestigter
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird dabei ein strenger Massstab
an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der
Ausschreibung und den tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt. Erwähnte
Bestimmung will namentlich sicherstellen, dass lediglich vollständige und den
Devisunterlagen genügende Angebote berücksichtigt werden (statt vieler:
PVG 1997 Nr. 60 und 1999 Nr. 61). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es
alle wesentlichen, für eine unverfälschte Beurteilung notwendigen und
geforderten
Angaben
enthält.
Das
Fehlen
auch
nur
einzelner
Offertenpositionen bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und somit den
Ausschluss des Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll dadurch
gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer irgendwie
bevorzugt wird bzw. alle mit „gleich langen Spiessen kämpfen“, während
anderseits für die Vergabeinstanz damit eine klare, übersichtliche, zu keinen
Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage für die anschliessende
Entscheidfindung
geschaffen
wird.
Ausschliesslich
durch
die
den
Submissionsvorgaben
genau
entsprechenden
Angebote
wird
der
Vergabeinstanz nämlich ein aussagekräftiger und umfassender Überblick
über das effektive Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, die
Ausführungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung
usw. verschafft und können die eingegangenen Offerten auf einen Nenner

gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen
ausschreibungskonformer Angebote ermöglicht es mit anderen Worten der
entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu
vergleichen
und
sie
einwandfrei
innerhalb
der
Zuschlagskriterien
gegeneinander abzuwägen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu
bewerten.
b)
Der vorliegende Streitfall deckt sich exakt mit den Grundmustern der bereits
rechtskräftig entschiedenen Verwaltungsgerichtsfälle U 05 47 und U 10 40,
worin jeweils ebenfalls in einzelnen mengenabhängigen Positionen geradezu
absurde Tiefpreise (z.B. 99% Rabatt) offeriert wurden und dafür umgekehrt
gewisse Kosten zusätzlich in der Position Installation versteckt wurden. Es
braucht an dieser Stelle daher auch nicht weiter begründet zu werden, wieso
die von der Beschwerdeführerin in den Positionen 433.218 (AC TD 16L;
Einheitspreis Fr. 1.--/Tonne), 443.221 (50 t AC T 11 N; Einheitspreis Fr. 1.--/t)
und 444.211 (100 t AC 8 N; Einheitspreis Fr. 1.--/t) offerierten Preise von
insgesamt Fr. 170.-- (Fr. 20.-- + Fr. 50.-- + Fr. 100.--) völlig unrealistisch sind.
Dies ist vorliegend umso offensichtlicher, als die berücksichtigte Anbieterin
(Beschwerdegegnerin 2) für die genau gleichen 3 Positionen einen über 210-
mal höheren Gesamtpreis von Fr. 36'020.-- (Fr. 4'220.-- + Fr. 10'300.-- + Fr.
21'500.--) offerierte. Die von der Vorinstanz mit E-Mail vom 28. März 2011
einverlangte Preisanalyse brachte sodann ebenfalls keine Klarheit in diese
verworrenen Zahlen; zumal die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 31.
März 2011 noch selbst plötzlich von ganz anderen Einheitspreisen ausging
(Pos. 434.141 [ACT 16L]; Fr. 155.28/t bzw. Pos. 442.113 [AC 8N]; Fr. 158.--
/t) und verlauten liess, dass die Preisgestaltung der drei weiter einverlangten
Offertenpositionen (Pos. 433.218, 443.211 und 444.211) in die „Installationen“
eingerechnet worden seien. Mit Schreiben vom 6. April 2001 hielt die
Beschwerdeführerin gar noch fest, dass die drei zuletzt genannten Positionen
(somit auch) nicht analysiert werden könnten. Offensichtlich sind damit aber
klar überzogene und artfremde Mehrkosten in die erwähnte Position
Installationen bei der Beschwerdeführerin eingeflossen und folglich
tatsachenwidrig deklariert worden. Wie in den besagten Gerichtsurteilen
(VGU U 05 47 Erw. 1b in fine und U 10 40 Erw. 3b/c) ausführlich dargetan, ist

das Gericht bei solchen Konstellationen schon mehrfach zur festen
Überzeugung gelangt, dass „systematisch“ vorgenommene Abweichungen
bzw.
Unvollständigkeiten
gegenüber
den
amtlichen
Ausschreibungsunterlagen inhaltlich gravierend sind und für sich allein
betrachtet bereits genügen, um den Ausschlussgrund im Sinne von Art. 22 lit.
c SubG zu rechtfertigen. Unter diesen Vorgaben kann es also nicht zulässig
sein, das Prinzip der Preisvereinbarung laut Einheitspreisen gezielt zu
unterlaufen, indem die mengenabhängigen Einheitspreise einfach bewusst
tief
gehalten
werden,
umgekehrt
dafür
aber
mengenunabhängige
Fixpreispositionen (z.B. die Kosten für Baustelleninstallation) mit Absicht
etwas
höher
offeriert
werden,
um
so
die
Vorhersehbarkeit
des
Schlussresultates für die Bauherrin bzw. für die Vergabebehörde faktisch
gerade zu deren Nachteil zu verunmöglichen.
c)
Im Weiteren ist auch eine Verletzung der elementaren Submissionsgebote
betreffend
Kostenwahrheit,
Transparenz
und
Verbot
der
Wettbewerbsverfälschung ausgewiesen (Art. 1 SubG). Die von der
Beschwerdeführerin gewählte Offerierungsart (Verschiebung artfremder
Kosten) stand nämlich von Anfang an auf einem absolut ungewöhnlichen und
augenfällig tatsachenwidrigen Entscheidungsfundament, indem sie prinzipiell
eine absolut realitätsfremde und vorgängig nicht abschätzbare Umverteilung
der effektiven Kostenstrukturen anstrebte, was für die Vergabebehörde – im
Vergleich zu den korrekt erfolgten Preisofferten der übrigen Anbieter - unter
Umständen zu beträchtlichen Mehrkosten hätte führen können. Das bloss
vordergründig (billigste) Preisangebot der Beschwerdeführerin wurde folglich
auch aus grundsätzlichen Überlegungen völlig zu Recht vom Wettbewerb
ausgeschlossen, womit es am Vergabezuschlag (Belagsarbeiten) an die
korrekt offerierende Beschwerdegegnerin 2 für total Fr. 373'539.55 im
Ergebnis nichts auszusetzen gibt.
3. a)
Der angefochtene Vergabeentscheid erweist sich damit als rechtmässig und
vertretbar, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art.
73
des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG)
vollumfänglich
der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung
steht weder der lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden
Beschwerdegegnerin 1 (vgl. Art. 78 Abs. 2 VRG) noch der nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdegegnerin 2 (Art. 78 Abs. 1 VRG) zu.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
4'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
238.--
zusammen
Fr.
4'238.--
gehen zulasten der A. und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.