gr_gerichte · R 2017 78 · 2018-12-18 · de

Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 17 78
5. Kammer 
Vorsitz
Meisser
Richter
Audétat, Racioppi
Aktuar ad hoc
Vital
URTEIL
vom 18. Dezember 2018
in der Streitsache
A._____ GmbH,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Michael Fleischhauer,
Beschwerdeführerin
gegen 
Gemeinde X._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes


- 2 -
1.
Mit Kaufvertrag vom 21. März 2011 erwarb die A._____ GmbH die von Pa-
rzelle 1 abparzellierte Parzelle 2, B._____-gasse/C._____-gasse in 
X._____. Bereits früher hatte dort eine Rebfläche von 1'200 m2 bestanden, 
die jedoch nie in den Rebbaukataster aufgenommen wurde. Vor der Abpa-
rzellierung befanden sich darauf teilweise Gewächshäuser. Für diese Ge-
wächshäuser waren vor vielen Jahren Abgrabungen vorgenommen wor-
den. Im Zuge der Neuüberbauung der Parzelle 3 wurde der Aushub für die 
entsprechenden Gebäude ohne Baubewilligung auf der Parzelle 2 depo-
niert, sodass ein nach Osten ansteigender Hang entstand.
2.
Am 20. September 2011 reichte die A._____ GmbH nachträglich ein Bau-
gesuch für die besagte Terrainveränderung auf der Parzelle 2 ein. Mit 
Schreiben vom 18. November 2011 zog sie dieses Baugesuch jedoch wie-
derum zurück. In der Folge erliess die Gemeinde X._____ am 13., mitgeteilt 
am 14. Dezember 2011, die Abschreibungsverfügung betreffend das 
zurückgezogene Baugesuch und setzte die A._____ GmbH darüber in 
Kenntnis, dass der gesetzmässige Zustand der Parzelle 2, welche als Erd-
materialzwischenlager diene, wiederherzustellen sei.
3.
Die A._____ GmbH beantragte daraufhin die Aufnahme von ca. 1'000 m2 
der Parzelle 2 in den Rebbaukataster, mit der Begründung, dass sie Wein 
für den Eigengebrauch und zur Abgabe an Kunden produzieren wolle. Mit 
Verfügung vom 14., mitgeteilt am 16. Februar 2012, wies die Fachstelle 
Weinbau des Plantahofs das Gesuch ab, wogegen D._____ sel. beim De-
partement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (nachfolgend 
DVS) Beschwerde führte. Das DVS hiess die Beschwerde mit Departe-
mentsverfügung vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013, gut und wies die 
Sache zur neuerlichen Beurteilung an die Fachstelle Weinbau des Planta-
hofs zurück. Mit Verfügung vom 28. Juni 2013, mitgeteilt am 1. Juli 2013, 
wies die Fachstelle Weinbau des Plantahofs dieses Begehren erneut ab 
und begründete dies im Wesentlichen damit, dass mit der gegebenen Han-


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grichtung und –neigung der betroffenen Fläche keine genügende Sonnen-
einstrahlung gegeben sei. Nach Durchführung des Beschwerdeverfahrens 
wies das DVS die Beschwerde der A._____ GmbH mit Entscheid vom 28., 
mitgeteilt am 30. Januar 2015 ab. Der Entscheid erwuchs in Rechtskraft.
4.
Am 12. Januar 2016 wurde die A._____ GmbH aufgefordert, der Baukom-
mission der Gemeinde X._____ gestützt auf den bekannten Sachverhalt 
innert 10 Tagen schriftlich mitzuteilen, bis wann die ohne Baubewilligung 
erstellte Terrainveränderung auf der Parzelle 2, B._____-gasse/C._____-
gasse in X._____ in den ursprünglichen Zustand - das heisst in denjenigen 
vor der Realisierung der Überbauung auf Parzelle 3 - zurückversetzt werde.
5.
Die nun anwaltlich vertretene A._____ GmbH beantragte mit Schreiben 
vom 13. April 2016 von der Anordnung einer Wiederherstellung des gesetz-
mässigen Zustandes abzusehen und an deren Stelle eine Duldungsverfü-
gung zu erlassen. Begründend wurde auf Art. 94 Abs. 2 KRG hingewiesen 
und ausgeführt, dass die Terrainveränderung auf Parzelle 2 nicht dermas-
sen schwerwiegend sei und eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
standes unverhältnismässig wäre.
6.
Die Baukommission X._____ beriet am 24. Mai 2016 über das weitere Vor-
gehen in dieser Angelegenheit und beantragte dem Gemeindevorstand, 
gegen die A._____ GmbH als Grundeigentümerin der besagten Parzelle 
ein Wiederherstellungsverfahren im Zusammenhang mit der darauf vorge-
nommenen Terrainveränderung einzuleiten. Gestützt auf diesen Antrag be-
schloss der Gemeindevorstand X._____ am 31. Mai 2016 ein entsprechen-
des Wiederherstellungsverfahren einzuleiten. Auf die nachträgliche Durch-
führung eines Baubewilligungsverfahrens inklusive BAB-Verfahrens ver-
zichtete der Gemeindevorstand, da das Amt für Raumentwicklung (nach-
folgend ARE) bereits mit Schreiben vom 20. September 2012 mitgeteilt 
habe, dass eine BAB-Bewilligung nicht in Aussicht gestellt werden könne.


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7.
Mit Schreiben vom 1. Juli 2016 bot der Gemeindevorstand X._____ der 
A._____ GmbH im Rahmen des rechtlichen Gehörs die Möglichkeit, zur 
beabsichtigten Einleitung eines Wiederherstellungsverfahrens sowie zum 
konkreten Sachverhalt Stellung zu nehmen. Mit Stellungnahme vom 
27. Juli 2016 teilte die A._____ GmbH dem Gemeindevorstand X._____ 
mit, dass sich weitere Ausführungen ihrerseits erübrigen würden, da der 
Sachverhalt im Schreiben des Gemeindevorstandes vom 1. Juli 2016 zu-
treffend zusammengefasst worden sei. Zudem verwies die A._____ GmbH 
auf ihre Stellungnahme vom 13. April 2016, in welcher sie aufzuzeigen ver-
sucht habe, dass eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes 
unverhältnismässig wäre. Um sich zu den einzelnen Fragen konkret äus-
sern zu können, schlug sie die Durchführung eines Augenscheins mit dem 
Gemeindevorstand X._____ vor.
8.
Daraufhin fand am 14. September 2016 in Anwesenheit von D._____ sel. 
als Vertreter der A._____ GmbH, ihres Rechtsvertreters, des Gemeinde-
vorstands sowie des Gemeindeschreibers ein Augenschein statt. 
9.
Am 4. Oktober 2016, mitgeteilt am 28. August 2017 verfügte der Gemein-
devorstand Folgendes:
1.
Die widerrechtlich erstellte Terrainveränderung auf dem Grundstück Nr. 2, 
B._____-gasse/C._____-gasse, X._____, ist seitens der A._____ GmbH als 
Grundeigentümerin des besagten Grundstückes, innert einer Frist von 
120 Tagen seit vorliegender Mitteilung wiederum in den ursprünglichen Zu-
stand vor der Realisierung der Überbauung E._____ der Pensionskasse GR 
auf dem Nachbargrundstück Nr. 3, zurück zu versetzen;
2.
Die genaue Definition des ursprünglichen Zustandes bzw. der genaue Um-
fang der Wiederherstellung des Grundstücks Nr. 2 ist seitens der A._____ 
GmbH innert 60 Tagen seit vorliegender Mitteilung mittels Planunterlagen 
abschliessend der Baukommission aufzuzeigen und durch diese genehmi-
gen zu lassen. Der Ausgestaltung des Hochwasserschutzes, der künftigen 
Erschliessung des Grundstücks Nr. 2 sowie der statischen Entlastung der 
Stützmauer ist dabei seitens der Grundeigentümerin die nötige Beachtung 
zu schenken.


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3.
Der Abschluss der Wiederherstellung ist der Baubehörde anzuzeigen. 
Kommt die A._____ GmbH den vorgenannten Anordnungen innert Frist nicht 
nach, lässt die Baubehörde die erforderlichen Massnahmen auf Kosten der 
Säumigen durch Dritte vornehmen (Ersatzvornahme). 
4.
Es werden keine Kosten erhoben.
Begründend wurde in der Verfügung festgehalten, dass die maschinelle 
landwirtschaftliche Bewirtschaftung an und für sich für eine Duldung des 
heutigen Zustandes spreche. Aufgrund des Umstandes, dass teilweise 
deutlich mehr als 80 cm aufgeschüttet worden seien, habe optisch jedoch 
eine deutlich erkennbare Veränderung des Bildes stattgefunden. Die ohne 
Bewilligung erfolgte Aufschüttung auf der Parzelle 2 seitens der A._____ 
GmbH sei von Anfang an auf eigenes Risiko sowie im vollen Bewusstsein 
einer allfälligen Wiederherstellung erstellt worden. Das Argument des Ver-
trauensschutzes verfange damit nicht. Ferner habe das ARE die heute vor-
herrschende Situation als nicht genehmigungsfähig erachtet. Da der Ab-
transport des aufgeschütteten Materials ohne Weiteres über die B._____-
gasse und/oder gegebenenfalls die C._____-gasse erfolgen könne, sei 
auch die Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung ohne Weiteres gege-
ben.
10.
Gegen diese Verfügung erhob die A._____ GmbH (nachfolgend Beschwer-
deführerin) am 26. September 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht 
des Kantons Graubünden und beantragte die ersatzlose Aufhebung der 
Verfügung des Gemeindevorstandes X._____ vom 4. Oktober 2016, mit-
geteilt am 28. August 2017. Zudem sei von der Anordnung der Wiederher-
stellung des ursprünglichen Zustandes nach Vornahme der Terrainverän-
derung auf dem Grundstück Nr. 2, B._____-gasse/C._____-gasse, 
X._____, abzusehen. Ferner beantragte die Beschwerdeführerin die Ge-
währung der aufschiebenden Wirkung sowie die vorläufige Sistierung des 
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens. Alles unter gesetzlicher 
Kosten- und Entschädigungsfolge. 


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Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, die 
Duldung des gesetzwidrigen Zustandes sei unter Beachtung des Vertrau-
ensschutzes sowie der Verhältnismässigkeit angezeigt. Insbesondere be-
züglich der zulässigen Schütthöhe sei sie im Glauben gelassen worden, 
dass bei Bejahung der Fläche als Rebberg keine Abtragung erfolgen 
müsse und der Zustand im Rahmen einer Duldungsverfügung belassen 
werden könne. Sollte die Frage des Vertrauensschutzes verneint werden, 
so sei darauf hingewiesen, dass die tatsächliche Nutzung und die heutige 
Situation der Landwirtschaftsfläche klar gegen eine Abtragung von Material 
sprächen. Durch einen solchen Eingriff werde die Umgebung verunstaltet 
und das Land erscheine während Jahren als Brache. Ein Eingriff sei dem-
nach unverhältnismässig, weshalb der Erlass einer Duldungsverfügung an-
gezeigt erscheine.
Die Sistierung des Beschwerdeverfahrens begründete die Beschwerdefüh-
rerin mit der beabsichtigten Kontaktaufnahme mit dem Amt für Landwirt-
schaft und Geoinformation (nachfolgend ALG) und dem Amt für Natur und 
Umwelt (nachfolgend ANU).
11.
Mit Vernehmlassung vom 31. Oktober 2017 beantragte die Gemeinde 
X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die vollumfängliche Abwei-
sung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten 
der Beschwerdeführerin. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung 
zu gewähren, das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens sei 
jedoch abzulehnen. Begründend brachte die Beschwerdegegnerin insbe-
sondere vor, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf den Vertrauens-
schutz berufen, zumal der Beschwerdeführerin zu keiner Zeit den Erlass 
einer Duldungsverfügung in Aussicht gestellt worden sei. Hinsichtlich der 
Verhältnismässigkeit führte die Beschwerdegegnerin hauptsächlich aus, 
eine landwirtschaftliche Nutzung der fraglichen Parzelle 2 sei vor der wi-
derrechtlichen Terrainaufschüttung möglich gewesen und müsse somit 
auch nach erfolgter Wiederherstellung wieder möglich sein, sei dies als 


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Wiesland, als (Intensiv-)Obstkultur oder gar teilweise als Rebfläche. Es ob-
liege der Beschwerdeführerin die vom Rückbau betroffene Fläche nicht 
über Jahre als Brache in Erscheinung treten zu lassen. Zudem sei ein Ab-
transport des Erdreichs problemlos möglich und erscheine weder umfang- 
noch kostenmässig als unverhältnismässig. Überdies habe die widerrecht-
lich erstellte Terrainaufschüttung eine wesentliche Änderung des Land-
schaftsbildes zur Folge. Eine Duldung des vorliegenden Zustandes komme 
auch deshalb nicht in Frage. Hinsichtlich der Sistierung des vorliegenden 
Beschwerdeverfahrens führte die Beschwerdegegnerin aus, dass mit der 
von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Anrufung des ALG und des 
ANU in unnötiger Weise ein zusätzliches Verfahren ange-stossen werden 
würde. Abgesehen davon habe sich das ANU bereits in seinem Schreiben 
vom 22. Oktober 2012 im Rahmen des Beschwerdeverfahrens in Sachen 
Rebbaukataster klar gegen einen möglichen Fortbestand der Aufschüttung 
bei einer Nichtaufnahme des Geländes in den Rebbaukataster ausgespro-
chen.
12.
Mit prozessleitender Verfügung vom 1. November 2017 gewährte der zu-
ständige Instruktionsrichter der Beschwerde vom 26. September 2017 die 
aufschiebende Wirkung und ordnete die Fortsetzung des Verfahrens an.
13.
Am 1. Dezember 2017 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren 
Anträgen fest und vertiefte ihren Standpunkt hinsichtlich des Vertrauens-
schutzes und der Unverhältnismässigkeit einer Wiederherstellung des ur-
sprünglichen Zustandes. Ferner wies sie darauf hin, dass das Schreiben 
des ANU vom 22. Oktober 2012 als überholt bezeichnet werden müsse, da 
es im Zusammenhang mit der Anlage einer Rebbaufläche verfasst worden 
sei und es im damaligen Beschwerdeverfahren vor dem DVS um die Frage 
gegangen sei, ob auf der aufgeschütteten Fläche ein Rebberg von mehr 
als 400 m2 zulässig sei oder nicht.


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14.
Duplicando hielt die Beschwerdegegnerin am 22. Januar 2018 an ihren An-
trägen fest und verdeutlichte ihren Standpunkt. Insbesondere brachte sie 
in Bezug auf die Stellungnahme des ANU vom 22. Oktober 2012 vor, das 
ANU habe sich darin klar gegen einen möglichen Fortbestand der Aufschüt-
tung bei einer Nichtaufnahme des Geländes in den Rebbaukataster ausge-
sprochen. An dieser Sachlage habe sich seither nichts geändert.
15.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2018 forderte der Instruktionsrichter das ARE 
auf, einen Amtsbericht einzureichen. Am 2. Juli 2018 reichte das ARE sei-
nen Amtsbericht zusammen mit den Berichten des ALG vom 15. Juni 2018 
und des ANU vom 26. Juni 2018 beim Verwaltungsgericht ein und bean-
tragte die Abweisung der Beschwerde unter gesetzlicher Kostenfolge. Im 
Wesentlichen führte das ARE aus, dass sich die Parzelle Nr. 2 - auf welcher 
die Beschwerdeführerin Materialaufschüttungen im Volumen von rund 
3'900 m3 bzw. im Flächenmass von 4'150 m2 vorgenommen habe - gemäss 
geltendem Zonenplan der Gemeinde X._____ in der Intensivlandschafts-
zone (LWZ 2) befinde. Die Terrainveränderung könne aber in der Intensiv-
landwirtschaftszone nicht als zonenkonform betrachtet werden. Diesbezüg-
lich bezog sich das ARE auf den Mitbericht des ALG vom 15. Juni 2018 
sowie den Mitbericht des ANU vom 26. Juni 2018. Der gesetzmässige Zu-
stand lasse sich vorliegend nicht mehr anders als durch eine Beseitigung 
der widerrechtlichen Materialaufschüttung wiederherstellen. In Anbetracht 
der Tatsachen, dass die Abweichung vom Erlaubten keinesfalls als gering-
fügig bezeichnet werden könne, generell ein gewichtiges öffentliches Inter-
esse an der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung bestehe, die getätigten 
Abweichungen von den Bauvorschriften nicht durch ein schützenswertes 
Interesse der Beschwerdeführerin gedeckt seien und pekuniäre Interessen 
der Bauherrschaft (wenn überhaupt) eine untergeordnete Rolle spielten, er-
weise sich der angefochtene Entscheid in jeder Hinsicht als rechtens. Die 
Materialaufschüttung sei deshalb zu beseitigen und das Boden- und Aus-


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hubmaterial auf einer Deponie des Typus A abzulagern bzw. dieses wieder 
zu verwenden.
16.
Am 21. August 2018 nahm die Beschwerdeführerin zum Amtsbericht des 
ARE vom 2. Juli 2018 Stellung und brachte hauptsächlich vor, der Amtsbe-
richt sei von formaljuristischen Würdigungen geprägt, welche einer sach-
gerechten Anwendung auf den vorliegenden Fall nicht gerecht würden. Es 
sei Sache des Gerichts, über die Anwendung von Art. 94 KRG zu befinden. 
Ferner habe die Beschwerdegegnerin zwar die Wiederherstellung verfügt, 
jedoch keine konkreten Weisungen erlassen. Sie müsse aber genaue Ko-
ten oder ähnliches erlassen. Auch der Bericht des ARE führe zur Klärung 
dieser Frage nichts bei. Zudem hätte ein Eingriff in Form einer Abtragung 
von Material massive negative Auswirkungen, da der nun gut bewirtschaf-
tete Oberboden entfernt werden müsste. Zurück bliebe der Unterboden als 
unfruchtbare Fläche, zumal keine Anordnung getroffen worden sei, Humus 
aufzutragen. Auf diese Problematik sei das ARE im Bericht vom 2. Juli 
2018 nicht eingegangen. Die Abtragung hätte zudem unerträgliche Immis-
sionen für die Anwohner zur Folge. Abgesehen davon habe das ARE in 
seinem Bericht die Frage nach dem Sinn der Massnahme völlig ausgeblen-
det. Es gehe vorliegend nicht darum, dass völlig fremdes Material illegal 
abgelagert worden sei, sondern es sei lediglich das Aushubmaterial der 
Nachbarparzelle verteilt worden. 
17.
Mit Stellungnahme vom 1. Oktober 2018 äusserte sich die Beschwerde-
gegnerin zum Amtsbericht des ARE vom 2. Juli 2018 sowie zur diesbezüg-
lichen Stellungnahme der Beschwerdeführerin. Ausführungen zum Amts-
bericht des ARE erübrigten sich, zumal darin zu Recht festgehalten werde, 
dass die Materialaufschüttung nicht zonenkonform sei und damit weder 
eine ordentliche noch eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne und 
die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes als verhältnismässig 
zu erachten sei. Hinsichtlich der Stellungnahme der Beschwerdeführerin 


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brachte die Beschwerdegegnerin vor, dass bereits das ARE in seinem 
Amtsbericht vom 20. September 2012 festgehalten habe, dass die maximal 
zulässige Schütthöhe vorliegend deutlich überschritten worden sei und 
deshalb keine BAB-Bewilligung in Aussicht gestellt werden könne. Das er-
stellte digitale Geländemodell der Parzelle 2 gebe bestmöglichst die Mo-
dellierung des Geländes vor dem Jahre 2010 wieder. Dieser seinerzeitige 
Geländeverlauf sei im Rahmen der Wiederherstellung bestmöglichst wie-
derherzustellen. Eine landwirtschaftliche Nutzung der Parzelle 2 sei bereits 
vor der Terrainaufschüttung möglich gewesen, weshalb diese auch nach 
der Wiederherstellung möglich sei. Die Wiederherstellungsverfügung stehe 
einem qualifizierten Bodenaufbau mit Ober- und Unterboden zudem nicht 
entgegen. Massgebend sei einzig die Einhaltung der vor dem Jahr 2010 
vorherrschenden Geländehöhen. Hinsichtlich der Belastung der Nachbarn 
durch die Abtragung führte die Beschwerdegegnerin aus, dass der Ab-
transport der Terrainaufschüttung die unmittelbaren Anwohner nur 
während einer sehr kurzen Dauer beeinträchtigen würde. 
18.
Mit Eingabe vom 12. Oktober 2018 erneuerte die Beschwerdeführerin ihren 
Antrag auf Durchführung eines Augenscheins. Dieser solle wenn möglich 
nicht im Spätherbst oder Winter durchgeführt werden. Für den Fall, dass 
die Beschwerde abgewiesen werden sollte, beantragte die Beschwerde-
führerin die Frist zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes bis 
zum Jahr 2021 zu erstrecken. Dadurch könne gewährleistet werden, dass 
allfällige Planungsänderungen noch berücksichtigt werden könnten.
19.
Am 23. Oktober 2018 forderte der Instruktionsrichter beim ARE einen zu-
sätzlichen Amtsbericht betreffend die von der Beschwerdegegnerin einge-
reichten digitalen Geländemodelle (DGM) ein.
20.
In seinem zusätzlichen Amtsbericht vom 30. Oktober 2018 führte das ARE 
aus, dass nicht genau datiert werden könne, bis wann der Zustand, wie er 


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im DGM vor der Abgrabung dargestellt werde, angedauert habe. Nach ei-
gener Kenntnis seien die Abgrabungen im Zusammenhang mit der Erstel-
lung der Gewächshäuser vorgenommen worden. Deren Entstehungszeit-
raum lasse sich auf die Jahre zwischen 1956 und 1979 eingrenzen. Wer 
die Abgrabungen vorgenommen habe und ob hierfür eine Bewilligung er-
teilt worden sei, sei dem ARE nicht bekannt. Ferner entziehe es sich der 
Kenntnis des ARE, wann die Gewächshäuser abgebrochen worden seien. 
Der Abbruch müsse jedoch aufgrund der Aktenlage zwischen den Jahren 
1997 und 2006 erfolgt sein. Das DGM 2010 stelle den Zustand des Gelän-
deverlaufes nach dem Abbruch dar. Ferner könne das ARE bestätigen, 
dass das DGM 2012 den Zustand des Geländeverlaufs nach der vorliegend 
strittigen Aufschüttung darstelle.
21.
Mit Stellungnahme vom 12. November 2018 stimmte die Beschwerdegeg-
nerin den Ausführungen des ARE in dessen zusätzlichen Amtsbericht be-
züglich DGM 2010 und DGM 2012 zu. Ferner führte die Beschwerdegeg-
nerin aus, dass F._____ sel. im Jahre 1963 ein Baugesuch für das erste 
grosse Treibhaus auf der damaligen Parzelle 1 eingereicht habe. In den 
Jahren 1967, 1969, 1971 und 1979 seien weitere Baugesuche für die je-
weilige Errichtung zusätzlicher Treibhäuser auf der Parzelle 1 eingereicht 
worden. Der Rückbau der Treibhäuser auf der damaligen Parzelle 1 sei in 
den Jahren 2005 und 2006 vorgenommen worden. Im Übrigen wies die 
Beschwerdegegnerin darauf hin, dass die dem zusätzlichen Amtsbericht 
des ARE beigelegten Luftbildaufnahmen der Jahre 1956, 1967, 1979, 1997 
und 2006 ihre bisherigen Ausführungen belegen, wonach das Areal 
E._____ seit vielen Jahrzenten eine Terrassierung auf der Ostseite des 
Geländes aufweise.
22.
Am 14. November 2018 führte das Verwaltungsgericht (5. Kammer) einen 
Augenschein durch, an welchem die Beschwerdeführerin vertreten durch 
deren Gesellschafter und Vorsitzenden der Geschäftsführung G._____ so-


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wie ihr Rechtsanwalt lic. iur. Michael Fleischhauer anwesend waren. Die 
Beschwerdegegnerin war durch die Gemeindepräsidentin und den Ge-
meindeschreiber vertreten. Das eingeladene ARE war durch den Leiter 
Nutzungsplanung Nord sowie einen Rechtspraktikanten vertreten. Auf Be-
gehren der Beschwerdeführerin und nach Rücksprache mit der Beschwer-
degegnerin war ferner H._____ von der Pensionskasse Graubünden als 
unbeteiligter Zuhörer anwesend. Der Augenschein fand an einem Standort 
(Übergang Strasse / Parzelle 2 an nordöstlicher Grundstücksgrenze) statt, 
wobei die Parteien und die Vertreter des ARE Gelegenheit erhielten, sich 
zur ganzen Sache zu äussern. Die Beschwerdeführerin hob insbesondere 
die Gründe hervor, aufgrund welcher eine Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustandes unverhältnismässig erscheine. Die Beschwerdegeg-
nerin wies ihrerseits im Wesentlichen darauf hin, dass die frühere Terras-
sierung auch heute noch aufgrund der Mauern erkennbar sei.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und auf 
den angefochtenen Entscheid sowie auf die im Recht liegenden Beweis-
mittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einge-
gangen.


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Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons 
Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit dies 
nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kan-
tonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Anfechtungsobjekt im 
vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren bildet der 
Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 4. Oktober 2016, mitgeteilt am 
28. August 2017, worin die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin 
verpflichtete, die widerrechtlich erstellte Terrainveränderung auf der Par-
zelle 2 innert einer Frist von 120 Tagen seit Mitteilung der Verfügung in den 
ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen. Weil der Entscheid der Be-
schwerdegegnerin weder bei einer anderen Instanz angefochten werden 
kann noch endgültig ist, stellt er ein tauglicher Anfechtungsgegenstand für 
ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht dar. Als Adressatin des ange-
fochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin ohne Weiteres berührt 
und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Ände-
rung, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (vgl. Art. 50 
VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist 
somit einzutreten.
2.
In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin implizit eine Verletzung 
des rechtlichen Gehörs. So führt die Beschwerdeführerin in ihrer Be-
schwerde aus, die Beschwerdegegnerin habe sich zwar mit der Frage des 
Vertrauensschutzes, jedoch nicht mit der Frage der Verhältnismässigkeit 
auseinandergesetzt.
2.1.
Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft (BV; SR 101) gewährleistete Anspruch auf rechtliches 
Gehör umfasst insbesondere ein Mindestanspruch auf Begründung eines 


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hoheitlichen Aktes. Die Begründungspflicht für kantonale und kommunale 
Behörden ergibt sich aus dem kantonalen Verfahrensrecht, vorliegend aus 
Art. 22 Abs. 1 VRG. Sinn und Zweck der Begründungspflicht liegt darin, 
dass der Bürger wissen soll, warum eine Behörde entgegen seinem Antrag 
entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so ab-
gefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfech-
ten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmitte-
linstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. 
In diesem Sinne müssen wenigsten kurz die Überlegungen genannt wer-
den, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Ent-
scheid stützt (PVG 2011 Nr. 31 m.w.H.). Es ist insbesondere nicht nötig, 
dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen 
Einwand auseinandersetzt, sondern sie kann sich vielmehr auf die für den 
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 
I 270 E.3.1). Ob die Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar 
ist, ist nicht eine Frage des formellen Anspruchs auf rechtliches Gehör, son-
dern der materiellen Beurteilung der Streitfrage.
Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt, ungeachtet der Erfolgsaussich-
ten der Beschwerde in der Sache selbst, zur Aufhebung des angefochtenen 
Entscheids (BGE 137 V 387 E.5.1). Nach der Rechtsprechung kann ein 
Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf 
rechtliches Gehör, jedoch geheilt werden, wenn die Kognition der urteilen-
den Instanz nicht eingeschränkt ist und dem Beschwerdeführer daraus 
auch kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist ausgeschlossen, wenn es 
sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte han-
delt, und sie soll die Ausnahme bleiben (BGE 126 I 68 E.2 m.w.H.; 
PVG 2008 Nr. 1). Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung 
des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind daher grundsätzlich aufzuhe-
ben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfah-
rens an die Verwaltungsbehörde zurückzuweisen. Wenn es sich jedoch 


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aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung 
einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der zitier-
ten Praxis zuzulassen (PVG 2011 Nr. 31).
2.2.
Vorliegend ist die Beschwerdegegnerin der sie treffenden Begründungs-
pflicht - wie nachstehend dargestellt - in hinreichendem Masse nachgekom-
men. So führt sie im angefochtenen Entscheid aus, dass der Abtransport 
des aufgeschütteten Materials ohne Weiteres über die B._____-gasse 
und/oder gegebenenfalls die C._____-gasse erfolgen könne, weshalb auch 
die Verhältnismässigkeit des für die Wiederherstellung notwendigen Ein-
griffs ohne Weiteres gegeben sei (vgl. S. 5 des angefochtenen Entscheids). 
Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung hat sich die Beschwer-
degegnerin im angefochtenen Entscheid somit mit dem Argument der Ver-
hältnismässigkeit - wenn auch nicht besonders ausführlich - auseinander-
gesetzt. Abgesehen davon war die Beschwerdeführerin zudem ohne Wei-
teres in der Lage, den missliebigen Entscheid sachgerecht anzufechten, 
was bereits deren Beschwerdeeingabe vom 26. September 2017 zeigt. 
Nach vorstehend Gesagtem ist die Beschwerdegegnerin ihrer Begrün-
dungspflicht hinreichend nachgekommen, weshalb eine Verletzung des 
rechtlichen Gehörs zu verneinen ist.
2.3.
Selbst wenn vorliegend mit Blick auf die gerügte Begründungspflicht eine 
allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs bejaht werden würde, wäre der 
Mangel nachträglich geheilt worden, weil es sich aufgrund des vorstehend 
Ausgeführten höchstens um eine leichte Verletzung der Parteirechte han-
deln würde und sich die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren im 
Rahmen des mehrfachen Schriftenwechsels sowie des durchgeführten Au-
genscheins ausführlich und mehrfach zur Frage der Verhältnismässigkeit 
hat äussern können. Gegen eine Rückweisung sprächen folglich auch ver-
fahrensökonomische Überlegungen.


- 16 -
3.
In materieller Hinsicht strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin 
die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu Recht angeordnet 
hat.
3.1.
Nach dem – gestützt auf Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 des Raumplanungsgesetzes 
für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) direkt anwendbaren – 
Art. 94 Abs. 1 KRG sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anord-
nung der zuständigen Behörde zu beseitigen, gleichgültig, ob für deren 
Herbeiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde. Laut Art. 94 Abs. 3 
KRG obliegt die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
sowohl den Eigentümerinnen und den Eigentümern als auch Personen, die 
den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt haben. Unabdingbare Voraus-
setzung für die Anordnung einer Wiederherstellungsverfügung ist mithin 
das Vorliegen eines materiell vorschriftswidrigen Zustandes. Dies bedeu-
tet, dass dem Erlass einer Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich ein 
nachträgliches Baubewilligungsverfahren vorauszugehen hat, in dessen 
Rahmen vorab die Rechtswidrigkeit des fraglichen Zustandes zu prüfen ist. 
Von einem separaten Sachentscheid über die nachträgliche Bewilligungs-
verweigerung kann aus prozessökonomischen Gründen jedoch abgesehen 
werden, wenn die Sach- und Rechtslage klar und die Verletzung von ma-
teriellen Vorschriften offensichtlich ist und von vornherein feststeht, dass 
eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden kann (Urteil des 
Bundesgerichts 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E.2.2.5; Urteile des Verwal-
tungsgerichts [VGU] R 14 65 vom 6. Oktober 2015 E.3a; R 13 227 vom 
1. Juli 2014 E.4c m.w.H.). Die verfügende Baubehörde muss hier in der 
Wiederherstellungsverfügung auf alle massgeblichen Punkte eingehen und 
insbesondere die Frage der materiellen Baurechtswidrigkeit behandeln, so 
dass das rechtliche Gehör des Verfügungsadressaten auch in dieser Hin-
sicht gewahrt wird.


- 17 -
3.2.
Im angefochtenen Entscheid führt die Beschwerdegegnerin aus, sie habe 
hinsichtlich der erstellten Terrainveränderung auf die nachträgliche Durch-
führung eines Baubewilligungsverfahrens (inkl. BAB-Verfahren) verzichtet, 
weil seitens des ARE bereits zu einem früheren Zeitpunkt die Ablehnung 
eines entsprechenden Baugesuches kommuniziert worden sei und infolge-
dessen keine Baubewilligung hätte in Aussicht gestellt werden können.
3.3.
Dem Schreiben des ARE vom 20. September 2012 zu Handen des DVS ist 
zu entnehmen, dass im Falle einer zulässigen Materialverwertung gemäss 
Richtplan (RIP 2000) Schüttungen eine Höhe von maximal 0.8 m umfassen 
dürften. In der Annahme, dass das DGM vor der Abgrabung 2010 den 
tatsächlichen Geländeverlauf darstelle, werde die maximal zulässige 
Schütthöhe deutlich überschritten, weshalb keine BAB-Bewilligung in Aus-
sicht gestellt werden könne. Zudem wies die Beschwerdegegnerin die Be-
schwerdeführerin mit Schreiben vom 12. Januar 2016 darauf hin, dass 
gemäss ARE keine nachträgliche Baubewilligung für die ausgeführte Ter-
rainveränderung in Aussicht gestellt werde, da die Parzelle 2 nicht in den 
Rebbaukataster aufgenommen worden sei und die entsprechende Verfü-
gung des DVS in Rechtskraft erwachsen sei. Abgesehen davon hat die Be-
schwerdeführerin ihr Bau- sowie BAB-Gesuch vom 20. September 2011 
betreffend Terrainveränderung am 18. November 2011 zurückgezogen. 
Aus prozessökonomischen Gründen ist es nach Vorstehendem nicht zu be-
anstanden, dass die Beschwerdegegnerin auf die nachträgliche Durch-
führung eines Baubewilligungsverfahrens verzichtet hat. Abgesehen da-
von, wird die materielle Baurechtswidrigkeit von der Beschwerdeführerin 
auch nicht zum Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdever-
fahrens gemacht, beantragt diese doch die Aufhebung der angefochtenen 
Wiederherstellungsverfügung sowie den Verzicht auf die Anordnung der 
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands. Dementsprechend erüb-
rigen sich weitere Ausführungen bezüglich der materiellen Baurechtswid-
rigkeit. 


- 18 -
4.
Gestützt auf Art. 94 Abs. 1 und 2 KRG ist die Beschwerdegegnerin dem-
nach grundsätzlich zuständig und befugt, diesen materiell vorschriftswidri-
gen Zustand mittels einer Wiederherstellungsanordnung zu beseitigen. 
Das Vorliegen einer materiellen Gesetzesverletzung genügt für den Erlass 
einer Wiederherstellungsverfügung indes noch nicht. Gemäss bundesge-
richtlicher Rechtsprechung ist die Anordnung der Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustandes im Falle einer rechtswidrig errichteten Baute im 
Einzelfall nämlich unzulässig, wenn sie allgemeinen Prinzipien des Verfas-
sung- und Verwaltungsrechts entgegensteht. Dazu gehören namentlich die 
in Art. 5 Abs. 2 und 3 BV sowie Art. 9 BV festgehaltenen Grundsätze der 
Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens (Urteil des 
Bundesgerichts 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E.5.1; BGE 136 II 359 
E.6). In Einklang mit dieser Rechtsprechung statuiert Art. 94 Abs. 4 KRG, 
dass von der Anordnung einer Wiederherstellungsmassnahme abzusehen 
und stattdessen eine Duldungsverfügung zu erlassen ist, wenn dies aus 
Gründen der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes angezeigt 
ist. Anhand dieser beiden Aspekte wird nachfolgend zu prüfen sein, ob die 
Wiederherstellungsverfügung der Beschwerdegegnerin zu Recht ergangen 
ist oder ob diese – dem Antrag der Beschwerdeführerin folgend – aufzuhe-
ben und auf eine Wiederherstellungsanordnung zu verzichten wäre.
4.1.1.
Das in Art. 9 BV enthaltende Gebot von Treu und Glauben gibt dem Bürger 
einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zu-
sicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver-
halten der Behörden. Es müssen indessen verschiedene Voraussetzungen 
kumulativ erfüllt sein, damit sich der Private mit Erfolg auf den Vertrauens-
schutz berufen kann. Zunächst bedarf es eines Anknüpfungspunktes. Es 
muss mithin eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein. Darunter ist das 
Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den betroffenen 
Privaten 
bestimmte 
Erwartungen 
auslöst 
(HÄFELIN/


- 19 -
MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gal-
len 2016, Rz. 624 und 627). Eine wichtige Kategorie von Vertrauensgrund-
lagen bilden (unrichtige) Auskünfte und Zusagen der Behörden. Dabei 
taugt nicht jede behördliche Auskunft als Vertrauensbasis (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 636 und 668). Erforderlich ist gemäss bundesge-
richtlicher Rechtsprechung, dass es sich dabei um eine vorbehaltlose Aus-
kunft der Behörden handelt, sich die Auskunft auf eine konkrete, den Bür-
ger berührende Angelegenheit bezieht und die Amtsstelle, welche die Aus-
kunft erteilt hat, hierfür zuständig war oder der Bürger sie aus zureichenden 
Gründen als zuständig betrachten durfte (BGE 137 II 182 E.3.6.2). Ferner 
kann auch die behördliche Untätigkeit eine Vertrauensgrundlage begrün-
den, was namentlich dann der Fall sein kann, wenn die Behörde den 
rechtswidrigen Zustand zuvor über Jahre hinweg geduldet hatte, obschon 
ihr die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der ge-
botenen Sorgfalt hätte kennen müssen (Urteile des Bundesgerichts 
1A.19/2001 vom 22. August 2001 E.4b und 1C_176/2009 vom 28. Januar 
2010 E.2.2.1). Neben der Vertrauensgrundlage setzt der Vertrauensschutz 
voraus, dass sich die Person, welche sich darauf beruft, berechtigterweise 
auf diese Grundlage vertrauen durfte, also gutgläubig ist. Hinsichtlich einer 
behördlichen Untätigkeit als Vertrauensgrundlage gilt es diesbezüglich 
festzuhalten, dass sich die Betroffene selbst bei langjähriger behördlicher 
Duldung nicht auf den Vertrauensschutz berufen kann, wenn sie selbst 
über den rechtswidrigen Zustand in bösem Glauben war (BGE 136 II 359 
E.7.1). Für die Annahme bösen Glaubens ist nicht erforderlich, dass dem 
Betroffenen die Nutzung ausdrücklich untersagt worden ist. Vielmehr 
genügt es für den Ausschluss des Vertrauensschutzes, wenn der Betrof-
fene wusste oder bei zumutbarer Sorgfalt wissen musste, dass der Zustand 
unrechtmässig war (Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2013 vom 9. Oktober 
2013 E.6.1). Weiter setzt der Vertrauensschutz voraus, dass die Betroffene 
gestützt auf die Vertrauensgrundlage nachteilige Dispositionen getroffen 
hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Vertrauensgrundlage 


- 20 -
muss mithin kausal für nachteilige Disposition gewesen sein. Ferner wird 
vorausgesetzt, dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die 
gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung (BGE 129 I 161 E.4.1; 
BGE 137 II 182 E.3.6.2). Doch selbst wenn die Voraussetzungen des Ver-
trauensschutzes erfüllt sind, können sich Private nicht darauf berufen, so-
fern ein überwiegendes öffentliches Interesse dem entgegensteht. Die In-
teressenabwägung im Einzelfall bleibt daher vorbehalten und bildet eine 
Schranke des Vertrauensschutzes (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 
Rz. 664; BGE 129 I 161 E.4.1).
4.1.2.
Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, sie habe gutgläubig dar-
auf vertraut, dass die Aufschüttung des Aushubmaterials geduldet werde, 
nachdem im Verfahren betreffend Aufnahme einer Teilfläche in den Reb-
baukataster keine Beanstandungen vorgebracht worden seien. Das ARE 
habe mit Schreiben vom 20. September 2012 zur Frage der Aufschüttung 
detailliert Stellung bezogen und darauf hingewiesen, dass Terrainaufschüt-
tungen in der Landwirtschaftszone nur dann zonenkonform seien, sofern 
eine Materialverwertung vorliege. Dabei dürften Schüttungen eine Höhe 
von maximal 0.8 m umfassen. Ferner bedürfe eine Terrainaufschüttung 
von mehr als 10'000 m3 einer Nutzungsplanung. Das ARE sei davon aus-
gegangen, dass die Volumenobergrenze im konkreten Fall nicht überschrit-
ten werde, jedoch die maximal zulässige Schütthöhe deutlich überschritten 
werde. In seiner Verfügung vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013, habe das 
DVS festgehalten, es müsse geprüft werden, ob das Grundstück Nr. 2 nach 
der Aufschüttung für den Rebbau geeignet sei und in den Rebbaukataster 
aufgenommen werden könne. Danach werde über die Zulässigkeit der Auf-
schüttung befunden. Für die Beschwerdeführerin sei damit festgestanden, 
dass die Volumenobergrenze von 10'000 m3 nicht überschritten gewesen 
sei. Bezüglich der zulässigen Schütthöhe sei sie im Glauben gelassen wor-
den, dass bei Bejahung der Fläche als Rebberg keine Abtragung erfolgen 
müsse. Damit sei sie im Glauben bestärkt worden, dass auch bei einer Ab-


- 21 -
weichung der zulässigen Schütthöhe von 0.8 m der Zustand im Rahmen 
einer Duldungsverfügung belassen werden könne. - Weder der Verfügung 
des DVS vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013 noch dem Schreiben des 
ARE vom 20. September 2012 kann die Beschwerdeführerin - wie nach-
stehend dargestellt - etwas zu ihren Gunsten ableiten.
4.1.3.
Vorweg sei darauf hingewiesen, dass bezüglich der Aufschüttung von der 
Beschwerdeführerin zu Recht nicht geltend gemacht wird, sie habe die 
fragliche Aufschüttung auf eine entsprechende Auskunft oder ein anderes 
vertrauenbegründendes Verhalten seitens der Beschwerdegegnerin, des 
ARE oder des DVS vorgenommen, zumal kein vertrauenbegründendes 
Verhalten ersichtlich ist. Mithin fehlt es an einer Vertrauensgrundlage. Ab-
gesehen davon handelte die Beschwerdeführerin vorliegend nicht gutgläu-
big. Sie wusste oder hätte bei der gebotenen Sorgfalt wissen müssen, dass 
es sich bei einer Terrainveränderung ausserhalb der Bauzone um eine be-
willigungspflichtige bauliche Massnahme handelt und sie nicht über eine 
entsprechende Bewilligung verfügte. Dass dem so ist, verdeutlicht die Be-
schwerdeführerin bereits dadurch, dass sie am 20. September 2011 für die 
fragliche Terrainveränderung ein Bau- und BAB-Gesuch bei der Beschwer-
degegnerin einreichte. Die Beschwerdeführerin kann sich hinsichtlich der 
Aufschüttung somit nicht auf den Vertrauensschutz berufen. 
4.1.4.
Weil die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Aufschüttung nicht gutgläubig 
war, kann sie sich - wie gezeigt (vgl. E.4.1.1) - auch nicht auf eine vertrau-
enbegründende behördliche Untätigkeit berufen. Mithin kann die Be-
schwerdeführerin aus dem Umstand, dass im Verfahren betreffend Auf-
nahme einer Teilfläche in den Rebbaukataster hinsichtlich der fraglichen 
Aufschüttung keine Beanstandungen vorgebracht worden seien, nichts zu 
ihren Gunsten ableiten. Abgesehen davon gilt es festzuhalten, dass der 
von der Beschwerdeführerin angerufenen Departementsverfügung vom 
19., mitgeteilt am 21. März 2013 zu entnehmen ist, dass sich die hiesige 


- 22 -
Beschwerdegegnerin, das ARE, das ANU, der Plantahof sowie D._____ 
sel., welcher damals zugleich auch die hiesige Beschwerdeführerin vertre-
ten hat, darauf geeinigt haben, dass zunächst geprüft werden solle, ob die 
Parzelle 2 im Zustand nach der Aufschüttung in den Rebbaukataster auf-
genommen werden könne und erst danach über die Zulässigkeit der Auf-
schüttung befunden werden solle. Bereits zuvor hielt die Beschwerdegeg-
nerin in ihrer Abschreibungsverfügung vom 13., mitgeteilt am 14. Dezem-
ber 2011, betreffend des zurückgezogenen Baugesuches für die Terrain-
veränderung fest, dass der gesetzmässige Zustand auf der Parzelle 2, wel-
che als Erdmaterialzwischenlager diene, nach Beendigung des Bauvorha-
bens Nr. 2010-0061 auf der benachbarten Parzelle 3 wiederherzustellen 
sei. Offensichtlich wurde die Terrainveränderung zu keiner Zeit geduldet. 
Auch wurde der Beschwerdeführerin seitens der Beschwerdegegnerin die 
Duldung der Terrainveränderung nicht in Aussicht gestellt. Zudem sind we-
der der Departementsverfügung vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013, 
noch dem Schreiben des ARE vom 20. September 2012 Anhaltspunkte für 
eine Duldung der unterechtmässigen Terrainveränderung zu entnehmen. 
Dementsprechend fehlt auch bezüglich der Erwartung auf Erlass einer Dul-
dungsverfügung eine entsprechende Vertrauensgrundlage. Demgemäss 
kann sich die Beschwerdeführerin selbst dann nicht auf den Vertrauens-
schutz berufen, wenn sie hinsichtlich der Aufschüttung gutgläubig gewesen 
wäre. 
4.2.1.
Sodann bleibt zu prüfen, ob die angefochtene Wiederherstellungsverfü-
gung auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhält. Das Verhältnis-
mässigkeitsprinzip besagt, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen 
Zustandes zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sowie erforder-
lich und dem Betroffenen zumutbar sein muss (Urteil des Bundesgerichts 
1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.3). Die Notwendigkeit eines Eingriffs 
ergibt sich dabei aus dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der ver-
letzten Bauvorschriften. Sodann besagt das Übermassverbot, dass ein Ein-


- 23 -
griff nicht weiter gehen darf, als es der Zweck erheischt, mithin das mildeste 
Mittel zur Erreichung des gesetzmässigen Zustandes zu wählen ist. Dem-
entsprechend ist beispielsweise auf einen umfassenden Abbruch zu ver-
zichten, wenn der gesetzmässige Zustand durch einen Teilabbruch erreicht 
werden kann. Wenn die Notwendigkeit und die Verhältnismässigkeit im so 
verstandenen Sinne zu bejahen sind, hat schliesslich eine Abwägung zwi-
schen den öffentlichen Interessen an der Durchsetzung der Zwangsmass-
nahme und den privaten Interessen an der Erhaltung des gesetzeswidrigen 
Zustandes zu erfolgen. Diesbezüglich gilt es zu beachten, dass sich auch 
ein Bauherr auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berufen kann, der 
nicht gutgläubig gehandelt hat. Dies erhellt aus dem Umstand, dass auch 
der Bösgläubige vor nicht notwendigen und unverhältnismässigen Verwal-
tungshandlungen geschützt werden soll. Anders zu entscheiden führte 
dazu, dem Abbruchbefehl Strafcharakter zukommen zu lassen, was jedoch 
einer allfälligen Baubusse vorbehalten ist. Bösem Glauben wird mit ande-
ren Worten erst bei der Interessenabwägung Rechnung getragen, wobei 
ein bösgläubiger Bauherr alsdann in Kauf nehmen muss, dass die Behörde 
aus grundsätzlichen Erwägungen - namentlich zum Schutz der Rechts-
gleichheit und der baulichen Ordnung - dem Interesse an der Wiederher-
stellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und 
dem Bauherrn allenfalls erwachsende Nachteile nicht oder nur in verringer-
tem Masse berücksichtigen werden (vgl. Urteil des Bundesgericht 
1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.1 m.w.H. sowie VGU R 15 58 vom 
4. Oktober 2016 E.5.a m.w.H.). 
4.2.2.
Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, der Gemeindevor-
stand habe anlässlich des Augenscheins am 14. September 2016 festge-
halten, dass die maschinelle, landwirtschaftliche Bewirtschaftung an und 
für sich für eine Duldung des heutigen Zustandes spreche. Abgesehen da-
von werde die aufgeschüttete Fläche heute durch eine/n Pächterin/Pächter 
landwirtschaftlich genutzt. Diese habe in unzähligen Stunden das Terrain 


- 24 -
von Steinen und Grobmaterial befreit, um damit eine Verbesserung in der 
Bewirtschaftung herbeizuführen. Die tatsächliche Nutzung und die heutige 
Situation stünden einer Abtragung von Material entgegen. Ein solcher Ein-
griff würde die Umgebung verunstalten und während Jahren als Brache er-
scheinen lassen. Im Ergebnis wäre ein Eingriff deshalb unverhältnismäs-
sig.
4.2.3.
Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Baugesetzgebung ist 
bekanntlich gross. Zum einen soll verhindert werden, dass die Verletzung 
von gesetzlichen Vorschriften honoriert wird und damit letztlich die Glaub-
würdigkeit von Raumplanung und Rechtsstaat gewahrt werden (vgl. BGE 
111 1b 213 E.6b). Die im öffentlichen Interesse liegende rechtsgleiche An-
wendung und Durchsetzung der Bauvorschriften sowie des Raumpla-
nungsrechts soll mittels der angefochtenen Wiederherstellungsverfügung 
sichergestellt werden. Die angefochtene Wiederherstellungsverfügung ist 
hierzu offensichtlich eine geeignete sowie erforderliche Massnahme, zumal 
ein milderes Mittel als die Abtragung der rechtswidrig vorgenommenen Auf-
schüttung zur Erreichung des gesetzmässigen Zustandes nicht ersichtlich 
ist. Weil die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit insofern zu bejahen 
sind, hat schliesslich eine Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen 
an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes und den privaten 
Interessen am Festhalten am gesetzeswidrigen Zustand zu erfolgen. 
Hierzu sind die mit den Wiederherstellungsarbeiten verbundenen Nachteile 
den öffentlichen Interessen gegenüber zu stellen, welche für die Wieder-
herstellung des rechtmässigen Zustands sprechen. Ein Wiederherstel-
lungsbefehl erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die Abwei-
chung vom Gesetz gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den 
Schaden, der dem Eigentümer durch die Wiederherstellung entstünde, 
nicht zu rechtfertigen vermögen (BGE 111 1b 213 E.6b). 


- 25 -
4.2.4.
Die von der Beschwerdeführerin ausserhalb der Bauzone ohne Bewilligung 
getätigte Aufschüttung verletzt den Grundsatz der Trennung des Bauge-
bietes vom Nichtbaugebiet. Dabei handelt es sich um ein grundlegendes 
Prinzip des Raumplanungsrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann nicht 
als geringfügig eingestuft werden, zumal gemäss Rechtsprechung das öf-
fentliche Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
hinsichtlich des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbau-
gebiet als sehr stark zu gewichten ist, wenn es darum geht, diesem Grund-
satz Geltung zu verschaffen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_555/2013 
vom 28. März 2014 E.8.3 und 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.3.2). Zu-
dem ist das öffentliche Interesse an einem ordentlichen Vollzug des Bau-, 
Planungs- und Umweltrechts durch die Kantone und den Bund gebührend 
zu berücksichtigen. Das Raumplanungsrecht kann aber nur dann ord-
nungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die 
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes angeordnet wird. Andern-
falls würde die Landwirtschaftszone in unkontrollierbarer Weise zur Entsor-
gung von aus Ab- und Ausgrabungen stammendem Erdmaterial zweckent-
fremdet werden. 
Dem öffentlichen Interesse an der Anordnung des rechtmässigen Zustan-
des stehen vorwiegend pekuniäre Interessen der Beschwerdeführerin ent-
gegen, da die Entfernung des aufgeschütteten Materials mit Kosten ver-
bunden ist und auch die Pachteinnahmen durch die Wiederherstellung des 
rechtmässigen Zustandes betroffen sein könnten. Abgesehen davon bringt 
die Beschwerdeführerin vor, die Parzelle 2 werde durch die Abtragung über 
Jahre hinweg als Brache in Erscheinung treten. Die tatsächliche Nutzung 
und die heutige Situation der Landwirtschaftsfläche stehe einer Abtragung 
entgegen. Anlässlich des Augenscheins vom 14. November 2018 liess sich 
die Beschwerdeführerin dahingehend vernehmen, dass die Pächterin die 
Parzelle 2 als Weide für ihre Pferde nutze (vgl. Augenscheinprotokoll vom 
14. November 2018, S. 2). Diese Nachteile sind jedoch nach vorstehend 


- 26 -
Gesagtem in verringertem Masse zu berücksichtigen, zumal sich die Be-
schwerdeführerin hinsichtlich der Aufschüttung - wie gezeigt - nicht in gu-
tem Glauben befunden hat. Abgesehen davon kann die betroffene Parzelle 
auch nach der Abtragung als Weide für Pferde genutzt werden, wobei es 
an der Beschwerdeführerin liegt, die Parzelle 2 nicht zu lange als Brache 
in Erscheinung treten zu lassen. Ferner weist die Beschwerdeführerin auf 
die mit der Abtragung der Aufschüttung einhergehenden negativen Auswir-
kungen auf die Anwohner hin. Diese Auswirkungen sind jedoch nur vorü-
bergehender Natur, weshalb sie im Rahmen der Prüfung der Verhältnis-
mässigkeit nur eine untergeordnete Rolle spielen (vgl. BGE 1C_397/2007 
vom 27. Mai 2008 E.3.4). Nach vorstehend Ausgeführtem überwiegen im 
vorliegenden Fall die öffentlichen Interessen an der Einhaltung der bau-
rechtlichen Ordnung die entgegenstehenden privaten Interessen der Be-
schwerdeführerin. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin anlässlich des 
von der Beschwerdegegnerin am 14. September 2016 durchgeführten Au-
genscheins selbst ausgeführt, dass das Erdreich ohne Weiteres in eine Zie-
gelei hätte geführt werden können (vgl. Protokollauszug vom 1. Oktober 
2016). Damit steht fest, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügte 
Wiederherstellung auch im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit rechtens 
ist.
5.
Die angefochtene Wiederherstellungsverfügung vom 25., mitgeteilt am 
28. August 2017, erweist sich demzufolge in jeder Beziehung als rechtens, 
weshalb die vorliegende Beschwerde abzuweisen ist. Die Beschwerdegeg-
nerin wird jedoch angewiesen, der Beschwerdeführerin ab Rechtskraft der 
angefochtenen Verfügung eine angemessene Frist zur Wiederherstellung 
des rechtmässigen Zustandes anzusetzen, zumal die verfügte 120-tägige 
Wiederherstellungsfrist zum heutigen Zeitpunkt bereits abgelaufen ist. 
6.
Die Staatsgebühr wird in Anbetracht der mittleren Komplexität der Streitsa-
che sowie des Umstandes, dass ein Augenschein durchgeführt wurde, er-


- 27 -
messensweise auf Fr. 2'500.-- festgelegt. Bei diesem Ausgang des Verfah-
rens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollum-
fänglich der unterliegenden Beschwerdeführerin auferlegt. Nach Art. 78 
Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden in der Regel keine Partei-
entschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis 
obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. 
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
580.--
zusammen
Fr.
3'080.--
gehen zulasten von A._____ GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 
Chur, zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]