gr_gerichte · U 2009 107 · 2010-07-01 · de
Einbürgerung

Entbindung vom Amtsgeheimnis | Verfassungsrecht

U 09 107
1. Kammer
URTEIL
vom 1. Juli 2010
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Entbindung vom Amtsgeheimnis
1.
… war vom 1.9.2000 bis 31.12.2007 CEO bei der … Am 22.11.2007 soll …,
Verwaltungsratspräsident der … ihm und Herrn … erklärt haben, dass er aus
sicherer Quelle wisse, dass die X. AG zwei … mit je 250'000.-- Euro
bestochen habe und die Herren … und … seien Mitwisser dieser Bestechung.
Er könne ihnen nur zur Selbstanzeige raten. … und … haben diese
Anschuldigung damals zurückgewiesen. Per 30.11.2007 ist dann … von
seiner Funktion freigestellt worden. In der Folge soll die X. AG die
Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft … (…) mit der Durchführung
einer internen Untersuchung beauftragt haben („Kristall-Bericht“). … nimmt
an, dass dieser Bericht ihn entlaste, er habe aber keine Einsicht in diesen
Bericht erhalten. Allerdings sei er, …, nie rehabilitiert worden. Im Gegenteil:
Er, …, hätte auf Wunsch und Anregung des Kantons Graubünden als neuer
Verwaltungsratspräsident der … AG vorgeschlagen werden sollen. In diesem
Zusammenhang habe … als Vertreter der … „mit Vehemenz“ sein Veto
eingelegt, sodass es nicht zur Wahl gekommen sei.
Am 17. April 2009 reichte … beim Kreisamt … gegen … Strafanzeige ein mit
dem Antrag, der Angeschuldigte sei wegen der vorsätzlichen Begehung von
unlauterem
Wettbewerb
und
/oder
eventuell
wegen
Ehrverletzung
strafrechtlich zu verfolgen, schuldig zu sprechen und angemessen zu
bestrafen. Zudem sei … zu verpflichten, dem Strafkläger Schadenersatz in
der Höhe von Fr. 455'400.-- und Genugtuung von Fr. 10'000.-- zu bezahlen.
In der Anzeige wurden die amtierenden Regierungsräte … und … sowie der
ehemalige Regierungsrat … als Zeugen aufgerufen. In der Folge teilte der
Kreispräsident den beiden Regierungsräten … und … mit, dass es

vorgesehen sei, sie im besagten Privatstrafklageverfahren als Zeugen
einzuvernehmen. Gleichzeitig machte er sie darauf aufmerksam, dass sie
wegen des Amtsgeheimnisses vor der Zeugenaussage die Ermächtigung der
Regierung benötigten. Am 3. November 2009 (mitgeteilt am 5.11.2009)
entschied die Regierung, dass …, … und … im besagten Privatstrafverfahren
nicht vom Amtsgeheimnis entbunden würden und daher nicht ermächtigt
seien, als Zeugen auszusagen.
2.
Dagegen erhob … am 14. Dezember 2009 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses und um Feststellung, dass die …, … und … im besagten
Strafverfahren als Zeugen auszusagen hätten. Dem Beschluss der Regierung
sei nicht zu entnehmen, wer um den Entscheid der Regierung ersucht habe.
Offenbar habe die Regierung allein auf Begehren des Kreispräsidenten
gehandelt. Das sei aber nicht korrekt; denn zur Stellung des Gesuches um
Entbindung des Amtsgeheimnisses sei ausschliesslich die betreffende
Amtsperson legitimiert. Der Beschluss der Regierung sei daher rechtswidrig.
Dem Beschwerdeführer sei im Verfahren vor der Regierung das rechtliche
Gehör nicht gewährt worden. So sei es ihm verwehrt geblieben darzulegen,
dass die anbegehrten Zeugenaussagen auch nicht annähernd unter das
Amtsgeheimnis fielen. Im Regierungsbeschluss werde nicht ausgeführt, wozu
die aufgerufenen Zeugen zu befragen wären. So habe auch nicht geprüft
werden
können,
ob
das
Amtsgeheimnis
tangiert
werde.
Eine
Rechtsverletzung liege auch deshalb vor, weil im Beschluss davon
ausgegangen werde, dass Regierungsmitglieder immer eine Entbindung vom
Amtsgeheimnis benötigten. Für ihren Beschluss hätte die Regierung
Aktenkenntnis haben müssen. So bleibe es offen, ob die Regierung gewusst
habe, dass die drei Zeugen lediglich im Rahmen eines Aktionärstreffens dazu
aussagen sollten, ob der Strafbeklagte beim Gespräch Ende Dezember 2008
mit Vehemenz sein Veto gegen die Wahl des Strafklägers als neuen
Verwaltungsratspräsidenten erhoben und erklärt habe, „die Ära …“ sei
abgeschlossen und er, der Strafbeklagte, würde nie einer Lösung zustimmen,
bei welcher der Strafkläger noch dabei sei. Eine solche Aussage berühre kein
Amtsgeheimnis. Der Hinweis der Regierung, es gehe hier um ein Verfahren

von geringer Tragweite, stelle keinen Grund für eine Verweigerung der
Entbindung dar. Alt Regierungsrat … habe als Verwaltungsratspräsident der
… AG am Gespräch teilgenommen. Er unterstehe auf jeden Fall nicht dem
Amtsgeheimnis. Die frühere Tätigkeit als Regierungsrat sei hier ohne Belang.
3.
Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Der Einwand, dass kein Ersuchen von einer für die Entbindung
vom Amtsgeheimnis legitimierten Person vorgelegen habe, erweise sich als
unzutreffend. Vielmehr sei es so gewesen, dass der Kreispräsident die beiden
Regierungsräte … und … mit Schreiben vom 19.10.2009 darauf aufmerksam
gemacht habe, dass sie wegen des Amtsgeheimnisses die Ermächtigung der
Regierung benötigten. In der Folge hätten die beiden Regierungsräte bei der
Regierung das (mündliche) Gesuch um Entbindung vom Amtsgeheimnis
gestellt. Auch der Einwand, die beantragten Zeugenaussagen beinhalteten
kein Amtsgeheimnis, erweise sich als unbegründet. Zu Recht sei der
Kreispräsident in seiner Verfügung vom 7. Januar 2010 zum gegenteiligen
Schluss gekommen. Gegenüber … habe der Kreispräsident am 7.1.2010
verfügt, dass dieser unabhängig vom angefochtenen Regierungsbeschluss
vom 3.11.2009 als Zeuge vorgeladen und einvernommen werde. Mit der
Einvernahme dieses Zeugen sei der Beitrag zur Wahrheitsfindung
gewährleistet. Die Regierung halte daher an der Nichtentbindung von … und
… vom Amtsgeheimnis fest, da die öffentlichen Interessen an der
Geheimhaltung die privaten Interessen des Strafklägers überwiegen würden.
4.
In seiner Vernehmlassung äusserte sich … zur Beschwerde, ohne einen
förmlichen Antrag zu stellen, da ihm ohnehin keine Parteistellung zukomme.
5.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten
fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Der
Beschwerdeführer
beanstandet
einige
formelle
Mängel
des
vorinstanzlichen
Verfahrens
im
Zusammenhang
mit
der
Sachverhaltsfeststelung und dem rechtlichen Gehör, worauf zunächst
einzugehen ist.
2.
Das durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) wie auch in Art. 16 und
17 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) gewährleistete
rechtliche Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert den von einem
Entscheid Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im
Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die
Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht,
hat also den Charakter eines eigenständigen Grundrechtes (vgl. Albertini, Der
verfassungsmässige
Anspruch
auf
rechtliches
Gehör
im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 48 und 139). Der
Betroffene soll sich vor Erlass des Entscheides zur Sache äussern, erhebliche
Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von
Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern
können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 122 l
53 Erw. 4 a mit Hinweisen). Die Behörde hat die Vorbringen des vom
Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich zu hören, sorgfältig
und ernsthaft zu prüfen und in ihrer Entscheidfindung zu berücksichtigen.
Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu
begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem
Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so
abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht
anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen
können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr
Entscheid stützt. Immerhin darf sich die Behörde auf die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 127 l 84 nicht publ. Erw. 3,
126 l 102 Erw. 2b). Es ist jedoch nicht nötig, dass sich die Behörde mit jeder

tatbeständlichen
Behauptung
und
jedem
rechtlichen
Einwand
auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 117 Ib 492). Ob die
Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist nicht eine Frage
des formellen Anspruches auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen
Beurteilung der Streitfrage. Verfügungen oder Entscheide, die unter
Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind nach der Praxis des
Verwaltungsgerichtes in der Regel aufzuheben und zur Durchführung eines
ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden
zurückzuweisen (statt vieler: PVG 1996 Nr. 107; 1987 Nr. 85). Wenn es sich
jedoch aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die
Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der
präzisierten neueren Praxis zuzulassen (vgl. PVG 1996 Nr. 107).
3. a)
Das Verfahren vor der Regierung hatte nun tatsächlich gewisse Mängel. So
ist im angefochtenen Entscheid nicht nachvollziehbar dargetan, wer das
Gesuch um Entbindung vom Amtsgeheimnis gestellt hat. Der Eindruck konnte
entstehen, dass das Gesuch vom Kreispräsidenten ausging. Es ist auch nicht
ersichtlich, inwieweit die Regierung beim Beschluss Aktenkenntnis hatte und
daher genau wusste, worum es bei den beantragten Zeugeneinvernahmen
ging. Zudem könnte sich die Frage stellen, ob die Parteien des
Strafverfahrens vor dem Beschluss noch hätten angehört werden müssen, da
sie mindestens indirekt davon betroffen waren.
b)
Nachträglich hat die Regierung klargestellt, dass sie auf Gesuch der beiden
Regierungsräte den angefochtenen Beschluss gefasst hat. Es ging daher von
den dazu legitimierten Personen aus. Die weiteren Mängel sind nicht derart
schwerwiegend, dass sich eine Rückweisung an die Vorinstanz rechtfertigte.
Abgesehen
von
alldem
konnte
der
Beschwerdeführer
im
Beschwerdeverfahren umfassend zu allen sich stellenden tatsächlichen und
rechtlichen Fragen Stellung nehmen. Der Beschwerdeführer war denn auch
ohne weiteres in der Lage, den angefochtenen Entscheid sachgerecht
anzufechten, wie seine Ausführungen in den Rechtsschriften zeigen. Der
angefochtene Beschluss würde im Falle einer blossen Rückweisung von der

Vorinstanz nicht anders begründet, als sie dies im Beschluss bzw. im
Schriftenwechsel vor Verwaltungsgericht getan hat, weshalb eine Aufhebung
ohne materielle Beurteilung einem prozessualen Leerlauf gleichkäme. Der
Beschwerdeführer hat dementsprechend auch keinen Rückweisungsantrag
gestellt, sondern einen materiellen Entscheid durch das Gericht verlangt.
4.
Etwas unklarer ist die Sachlage beim als Zeugen aufgerufenen
Altregierungsrat. Aus der Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen
Regierungsbeschluss geht hervor, dass er die Regierung lediglich anfragte,
ob
er
allenfalls
unter
Art.
5
Abs.
1
des
Regierungs-
und
Verwaltungsorganisationsgesetzes
(ROVG)
falle
(Pflicht
zur
Verschwiegenheit). Die Regierung bejahte dies und beschloss gleichzeitig,
ihn nicht vom Amtsgeheimnis zu entbinden. In seiner Verfügung vom 7.
Januar 2010 kam der Kreispräsident allerdings zu einem anderen Schluss. Er
stellte fest, dass der Altregierungsrat im damaligen Zeitpunkt nicht mehr
Regierungsmitglied gewesen sei, sondern an der Besprechung in seiner
Eigenschaft als Verwaltungsratspräsident teilgenommen habe. Auch wenn er
im Verwaltungsrat der … AG die Interessen des Kantons vertrete, gebe es
keine gesetzliche Grundlage, auf Grund welcher er dem Amtsgeheimnis
unterstehe. Der Kreispräsident beschloss daher, ihn als Zeugen vorzuladen
und zu befragen. Diese Anordnung blieb unangefochten und die Regierung
hat in der Vernehmlassung denn auch mindestens stillschweigend anerkannt,
dass er als Zeuge einvernommen werden könne und dass dem somit das
Amtsgeheimnis nicht im Wege stehe. Sie argumentierte weiter, dass die
Vorladung und die Befragung des Altregierungsrates als Zeuge den Beitrag
zur Wahrheitsfindung gewährleiste, so dass um so weniger Anlass bestehe,
die beiden amtierenden Regierungsräte vom Amtsgeheimnis zu entbinden.
Die Regierung anerkennt damit stillschweigend, dass der Altregierungsrat im
vorliegenden Zusammenhang gar nicht dem Amtsgeheimnis unterstehe und
dass es daher auch nicht nötig war, ihn vom Amtsgeheimnis zu entbinden.
Insoweit ist die Beschwerde gegenstandslos geworden, weshalb auch die in
diesem Zusammenhang aufgeworfenen formellen Fragen nicht weiter zu
prüfen sind.

5.
Gemäss Art. 4 Abs. 1 RVOG sind die Regierungsmitglieder in amtlichen
Angelegenheiten, die ihrer Natur nach oder gemäss besonderer Vorschrift
geheim sind, zur Verschwiegenheit verpflichtet. Gemäss Abs. 2 dieser
Bestimmung kann die Regierung ein Mitglied ermächtigen, in einem Zivil-,
Straf-
oder
Verwaltungsverfahren
über
Gegenstände
seines
Amtsgeheimnisses auszusagen oder Akten herauszugeben. Die Entbindung
vom Amtsgeheimnis setzt zunächst voraus, dass die fraglichen Tatsachen
überhaupt der Schweigepflicht unterstehen. Soweit der Beschluss der
Regierung die beiden amtierenden Regierungsräte betrifft, kann er als
rechtmässig und korrekt qualifiziert werden. In seiner Verfügung vom 7.
Januar 2010 hat der Kreispräsident überzeugend dargetan, weshalb die
beiden Regierungsräte bezüglich der besagten Besprechung Ende Dezember
2008 dem Amtsgeheimnis unterstehen. Dazu hat er wörtlich ausgeführt:
"Die hier relevante Besprechung Ende Dezember 2008 fand am
Regierungssitz statt, was ein erstes Indiz für eine Amtshandlung darstellt. Des
Weiteren lässt sich diese Besprechung nicht als organschaftliches Handeln
der Gesellschaft qualifizieren, sondern lediglich als eine Besprechung im
Vorfeld einer Generalversammlung zwischen den Kanton Graubünden als
Hauptaktionär der … AG und anderen Interessenvertretern. Diese Vertretung
der
Interessen
der
Kantons
gegenüber
Dritten
stellt
für
die
Regierungsmitglieder eine Regierungsaufgabe und somit eine amtliche
Tätigkeit dar. Da es gemäss den Behauptungen der Parteien um ein
Vorgespräch betreffend die Wahl einer Person ging, liegt eine Angelegenheit
vor, die ihrer Natur nach geheim ist."
Dieser Auffassung kann sich das Gericht ohne weiteres anschliessen. Der
Beschwerdeführer hält dem nichts Substantielles entgegen. Zutreffend ist
auch, dass bei Regierungsmitgliedern ein erhebliches öffentliches Interesse
am Amtsgeheimnis besteht, und dass für eine Entbindung von diesem
Geheimnis besondere private Interessen vorliegen müssen. Solche sind
vorliegend schon deshalb nicht nachgewiesen, weil der Altregierungsrat als
Zeuge zum Ablauf und zum Inhalt der fraglichen Besprechung von Ende
Dezember 2008 befragt wird, so dass die Notwendigkeit weiterer

Zeugenaussagen nicht ausgewiesen ist. Auch ohne diese Möglichkeit, ihn als
Zeugen
einzuvernehmen,
wären
die
privaten
Interessen
des
Beschwerdeführers nicht gross genug, um die öffentlichen Interessen an der
Wahrung des Amtsgeheimnisses aufzuwiegen; denn die Regierungstätigkeit
würde schwer beeinträchtigt, wenn die Regierungsmitglieder stets damit
rechnen müssten, dass sie zu Interna befragt werden könnten, wenn
irgendwelche – nicht schwerwiegende - privaten Interessen dafür geltend
gemacht würden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Entbindung
vom Amtsgeheimnis nur mit der nötigen Zurückhaltung erfolgen kann. Der
angefochtene Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist
demzufolge abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.
6.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
des
Beschwerdeführers.
Eine aussergerichtliche Entschädigung ist dem Strafbeklagten nicht
zuzusprechen, da er nach eigenem Bekunden im vorliegenden Verfahren
nicht als Partei auftreten wollte und demgemäss auch keine Anträge gestellt
hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht im Sinne der Erwägungen
gegenstandslos geworden ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
284.--
zusammen
Fr.
2'284.--
gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.