gr_gerichte · R 2013 241 · 2014-05-20 · de

Baugesuch | Baurecht

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 13 241
5. Kammer 
bestehend aus
Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat 
und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Gross
URTEIL
vom 20. Mai 2014
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. David Brunner,
Beschwerdeführerin
gegen 
Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gieri Caviezel, 
Beschwerdegegnerin
betreffend Baugesuch


- 2 -
1.
Am 17. Juli 2013 stellte die A._____ AG das Gesuch um Erstellung von 
drei F12-Plakatswerbeträgern an der N._____, in X._____. Das betreffen-
de Grundstück befindet sich im Eigentum der B._____ AG und liegt 
gemäss Angaben im Baugesuch in der Dorfzone. Es handelt sich um ein-
seitig bedruckte und nicht beleuchtete Anlagen. Die Höhe beträgt 1‘972 
mm, die Breite 2‘845 mm und die Tiefe 80 mm. 
2.
Am 20. August 2013 teilte die Gemeinde X._____ der A._____ AG mit, 
dass dem Gesuch nicht entsprochen werden könne. Gemäss Art. 5 des 
Reglements für Reklame- und Hinweistafeln (Reglement) dürften Fremd-
reklamen nur an den dafür vorgesehenen Stellen aufgestellt werden. Auf 
dem übrigen Gemeindegebiet dürften keine Fremdreklamen platziert wer-
den. Das Reglement sei vom Gemeindevorstand am 19. August 2013 er-
lassen worden und gelte rückwirkend, analog dem neuen Baugesetz, ab 
dem 1. Januar 2013. 
3.
Am 16. September 2013 erhob die A._____ AG dagegen beim Gemein-
devorstand Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Entscheides 
der Baukommission und die Bewilligung des Gesuches. Art. 5 Reglement 
erweise sich als gesetzes- und verfassungswidrig. Er überschreite die im 
Art. 61 BG eingeräumten Kompetenzen. Gemäss letzterer Bestimmung 
habe der Gemeindevorstand nur die Kompetenz, ein Reglement zu erlas-
sen, aus dem sich Näheres zur Einfügung ins Orts- und Landschaftsbild 
und zur Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ergebe. Von dieser 
Kompetenz habe der Gemeindevorstand in Art. 4 Reglement in zweck-
mässiger Weise Gebrauch gemacht. Mit Art. 5 Reglement erlasse der 
Gemeindevorstand aber eine Positivplanung für Fremdreklamenstandor-
te, die nicht durch die Kompetenz in Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckt sei und 
die neue Fremdreklamen fast vollständig verbiete. In Art. 61 Abs. 2 BG 
habe der Gesetzgeber der Baubehörde nur eine Kompetenz für eine Posi-


- 3 -
tivplanung auf öffentlichem Grund eingeräumt. Mit einer Positivplanung 
für alle Fremdreklamen gehe der Gemeindevorstand weit darüber hinaus.
Das Verwaltungsgericht habe verschiedentlich die Bedeutung bzw. die 
Verbindlichkeit behördlicher Plakatierungskonzepte stark relativiert (VGU 
R 04 40). Gemäss Verwaltungsgericht sei zudem eine undifferenzierte 
Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen ausser in schütz- 
enswerten Gebieten und Ortsteilen nicht zulässig (VGU R 06 105). Gera-
de eine solche undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und 
Fremdreklamen mache der Gemeindevorstand in Art. 5 Reglement. Dies 
verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und gegen die Eigen-
tumsgarantie (Art. 26 BV).
4.
Am 18. November 2013 wies der Gemeindevorstand die Beschwerde ab. 
Gemäss Praxis des Verwaltungsgerichtes komme den Gemeinden beim 
Erlass von Reklamereglementen erhebliche Entscheidungsfreiheit zu 
(VGU R 04 40). Gehe es darum, Art. 61 Abs. 1 BG im Rahmen eines Re-
glements zu konkretisieren, habe der Gemeindevorstand diesen grossen 
Ermessensspielraum. Werde festgelegt, Fremdreklamen seien nur in be-
stimmten Gebieten zulässig, könne dies durchaus dem Schutz des Orts- 
und Landschaftsbildes dienen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes 
könne ein unkontrollierter Plakatwildwuchs durchaus entweder zu einem 
erhöhten Gefahrenpotenzial für Verkehrsteilnehmer oder einer Verschan-
delung bisher intakter Orts- und Landschaftsbilder führen.
Ein Verbot für Fremdwerbungen in gewissen Bereichen diene dem Schutz 
des Orts- und Landschaftsbildes. Art. 5 Reglement überschreite die durch 
Art. 61 Abs. 1 BG eingeräumten Kompetenzen nicht. Es gebe andere 
Gemeinden mit ähnlichen Reglementen. Zudem werde auf BGE 128 I 3, 
15, hingewiesen. Dort sei festgehalten, dass die Gemeinden im Rahmen 
des kantonalen Rechts das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach 


- 4 -
Art und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Gebäude über-
haupt untersagen könnten.
Art. 5 Reglement verletze weder die Wirtschaftsfreiheit noch die Eigen-
tumsgarantie. Die Gemeinde dürfe die Modalitäten der Plakatierung im 
Rahmen eines das Gemeindegebiet erfassenden Gesamtkonzeptes re-
geln. Die Zahl der Reklamen dürfte aus ästhetischen Gründen in Grenzen 
gehalten werden und Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und 
Ortsteilen verboten und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen 
zugelassen werden. Unzulässig sei ein undifferenziertes und ausnahms-
loses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund als unverhältnis-
mässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie 
(BGE 128 I 3, 17).
Die Gemeinde habe kein generelles, ausnahmsloses Verbot für Fremd-
werbung auf dem gesamten Gemeindegebiet erlassen, sondern im Rah-
men des Reglements Standorte für Fremdreklamen festgelegt. Man habe 
sechs Standorte bestimmt. Diese hätten sich über einen längeren Zeit-
raum hinaus als besonders geeignet herausgestellt. Ferner solle sich die 
Fremdwerbung hauptsächlich auf die Randgebiete des Dorfs entlang der 
Hauptverkehrsachsen konzentrieren, weswegen sich die Standorte A, B, 
C und E eingangs und ausgangs des Dorfs befänden. Damit sollten die 
Reklamen im Dorf selber im Rahmen gehalten werden. Fremdreklamen 
im Dorfkern seien in kleinem Mass zulässig, beim Standort D, bei welchen 
kleine Fremdwerbungen in Schaukästen möglich seien. Bei Standort F 
handle es sich um eine touristisch genutzte Werbefläche im Zusammen-
hang mit der Sesselbahn.
5.
Dagegen erhob die A._____ AG am 18. Dezember 2013 Beschwerde und 
beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheides und es sei ihr die 
anbegehrte Bewilligung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache an den 
Gemeindevorstand zu neuem Entscheid zurückzuweisen.


- 5 -
Der A._____ AG sei nicht bekannt, dass das Reglement je publiziert und 
öffentlich aufgelegt worden wäre. Sie bestreite vorsorglich dessen 
Rechtsgültigkeit. Es sei wohl im Hinblick auf ihr Baugesuch erlassen wor-
den, nämlich erst am Vortag des Entscheides der Baukommission.
Art. 5 Reglement erweise sich als gesetzes- und verfassungswidrig. Er 
überschreite die im Art. 61 BG eingeräumten Kompetenzen. Gemäss 
letzterer Bestimmung habe der Gemeindevorstand nur die Kompetenz, 
ein Reglement zu erlassen, aus dem sich Näheres zur Einfügung ins 
Orts- und Landschaftsbild und zur Beeinträchtigung der Verkehrssicher-
heit ergebe. Von dieser Kompetenz habe der Gemeindevorstand in Art. 4 
Reglement in zweckmässiger Weise Gebrauch gemacht. Mit Art. 5 Re-
glement erlasse der Gemeindevorstand aber eine Positivplanung für 
Fremdreklamenstandorte, die nicht durch die Kompetenz in Art. 61 Abs. 1 
BG abgedeckt sei und neue Fremdreklamen fast vollständig verbiete. In 
Art. 61 Abs. 2 BG habe der Gesetzgeber der Baubehörde nur eine Kom-
petenz für eine Positivplanung auf öffentlichem Grund eingeräumt. Mit ei-
ner Positivplanung für alle Fremdreklamen gehe der Gemeindevorstand 
weit darüber hinaus. Mit dieser bereits im vorinstanzlichen Beschwerde-
verfahren vorgebrachten Argumentation habe sich der Gemeindevorstand 
im angefochtenen Entscheid gar nicht auseinandergesetzt.
Das Verwaltungsgericht habe verschiedentlich die Bedeutung bzw. die 
Verbindlichkeit behördlicher Plakatierungskonzepte stark relativiert (VGU 
R 04 40). Gemäss Verwaltungsgericht sei zudem eine undifferenzierte 
Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen ausser in schütz-
enswerten Gebieten und Ortsteilen nicht zulässig (VGU R 06 105). Gera-
de eine solche undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und 
Fremdreklamen mache der Gemeindevorstand in Art. 5 Reglement. Eine 
solche Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen wäre allen-
falls in der Dorfkernzone zulässig, nicht aber im übrigen Gemeindegebiet. 
Die Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen gerade am 


- 6 -
streitigen Standort ausserhalb der Dorfkernzone sei damit verfassungs-
widrig (Art. 27 BV, Art. 26 BV).
Berufe er sich auf das Reklamereglement von Z.____, übersehe der Ge-
meindevorstand, dass sich der Stadtrat von Z.____ gerade an die verwal-
tungsgerichtliche Rechtsprechung gehalten habe. Er habe Fremdrekla-
men nur in der geschützten Altstadt generell untersagt, nicht jedoch in 
den weiteren Bauzonen. Würde sich der Gemeindevorstand an dieses 
Beispiel halten, würde er Fremdreklamen allenfalls nur in der Dorfkernzo-
ne verbieten. Soweit der Stadtrat von Z.____ Fremdreklamen generell an 
Hausfassaden verboten habe, könne man sich fragen, ob diese Regelung 
verfassungskonform sei. Hier gehe es aber um freistehende Fremdrekla-
men, wie sie auch in Z.____ ohne weiteres zulässig seien, wenn sie sich 
nicht in der Altstadt befänden und sich ins Ortsbild einfügten.
6.
Am 23. Januar 2014 beantragte die Gemeinde die Abweisung der Be-
schwerde.
Mit Ausnahme der Ausführungen betreffend Rechtsgültigkeit des Regle-
ments bringe die Beschwerdeführerin die gleichen Argumente wie im vor-
instanzlichen Verfahren vor. Dafür werde auf den angefochtenen Ent-
scheid verwiesen.
Eine Publikation im Sinne von Art. 48 Abs. 4 KRG sei für dieses Regle-
ment nicht Gültigkeitserfordernis. Dort gehe es nur um Beschlüsse über 
den Erlass oder die Änderung der Grundordnung gemäss Art. 22 Abs. 2 
KRG. Zudem habe die Beschwerdeführerin nach Erhalt des Schreibens 
vom 20. August 2013 Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen 
Anhang 1 erhalten. Zur Zeit der ersten Beurteilung des Gesuchs durch 
das Bauamt sei das Reklamereglement rechtsgültig gewesen und zu 
Recht angewendet worden (Art. 89 Abs. 2 KRG).
Das bestehende Reklamereglement von 2012 sei gemäss Auftrag der 
Planungskommission an den Gemeindeplaner vom 13. November 2012 


- 7 -
eingeleitet worden. Bereits am 15. Januar 2013 sei ein Entwurf der Pla-
nungskommission vorgelegt worden. Am 19. August 2013 habe der Ge-
meindevorstand schliesslich das Reglement in Kraft gesetzt.
Das Reglement sei weder gesetzes- noch verfassungswidrig. Hier komme 
den Gemeinden ein erheblicher Entscheidungsspielraum zu (VGU R 04 
40, BGE 128 I 3, 15). Davon habe der Gemeindevorstand hier in zulässi-
ger Weise Gebrauch gemacht. Art. 5 Reglement gehe nicht über den von 
Art. 61 BG vorgegebenen Rahmen hinaus. Der Gemeindevorstand habe 
keine Kompetenzen überschritten.
Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene Pauschalierung, eine 
Unterscheidung sei allenfalls für die Dorfkernzone, nicht aber im übrigen 
Baugebiet zulässig, vermöge nicht zu überzeugen. Die Festlegung der 
Standorte für Fremdreklamen könne nicht nur aufgrund des Zonenplans 
erfolgen, es müssten immer konkrete örtliche Gegebenheiten gewürdigt 
werden. Die Gemeinde habe diesbezüglich eine differenzierte Beurteilung 
vorgenommen und die geeigneten Standorte für Fremdreklamen ermittelt. 
Parzelle 898 liege in unmittelbarer Nähe zur Dorfkernzone, weswegen 
dieser Standort zwecks Ortsbildschutzes als Standort für Fremdwerbung 
ungeeignet sei. Die Standorte für Fremdwerbung seien bewusst nur in 
den Randgebieten entlang der Hauptverkehrsachse festgelegt worden. 
Dies sei nicht undifferenziert.
Auch die Stadt Z.____ Stelle stelle auf konkrete örtliche Gegebenheiten 
ab und erlasse nicht einfach ein Fremdreklameverbot für eine bestimmte 
Zone.
Die Beschwerdeführerin beantrage nur die Aufhebung des Beschwerde-
entscheides, nicht aber die Aufhebung der ihrer Meinung nach gesetzes- 
und verfassungswidrigen Bestimmungen des Reglements. Somit sei frag-
lich, ob sie sich überhaupt auf die Eigentumsgarantie und die Wirtschafts-
freiheit berufen könne, weil sie nicht Eigentümerin von Parzelle 898 sei.


- 8 -
7.
Am 28. Januar 2014 nahm die A._____ AG replicando noch einmal Stel-
lung. Weil die Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins ver-
zichten wolle, gehe sie davon aus, diese anerkenne die Sachverhaltsdar-
stellung in der Beschwerdeschrift betreffend Lage des Grundstücks (am 
südwestlichen Dorfende Richtung S.____ , Umfeld mit modernen Zweck-
bauten, Lage ausserhalb des eigentlichen Dorfkerns etc.).
Es gehe hier nicht um die Frage, ob die Publikation des Reglements Gül-
tigkeitsvoraussetzung desselben sei. Die Publikation sei ohnehin unab-
dingbare Voraussetzung eines Erlasses. Art. 8 Publikationsgesetz sehe 
vor, dass Erlasse einzelne Personen nur verpflichteten, wenn sie veröf-
fentlicht würden. Das ergebe sich auch aus Art. 36 Abs. 1 BV und Art. 6 
EMRK.
Das Reglement könne deshalb nicht zur Anwendung kommen.
Die Gemeinde bestreite nicht, dass sich Parzelle 898 am Dorfende aus-
serhalb des eigentlichen Dorfkerns und in einem Umfeld moderner 
Zweckbauten befinde. Deshalb gehe es nicht an, allein aufgrund einer 
gewissen Nähe zur Dorfkernzone zum Schutz des Ortsbildes Fremdwer-
bung gänzlich zu verbieten. 
8.
Am 10. Februar 2014 duplizierte die Gemeinde.
Die betreffende Parzelle befinde sich im Dorf, unmittelbar angrenzend an 
die Dorfkernzone. Trotzdem könne auf die Durchführung des Augen-
scheins verzichtet werden, da keine detaillierten Ortskenntnisse erforder-
lich seien, um die sich stellenden Fragen zu prüfen.
Das Reglement sei zu Recht angewendet worden. Die Beschwerdeführe-
rin habe unmittelbar nach der Beschlussfassung des Gemeindevorstan-
des Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen Anhang 1 erhalten. 
Dies sei unbestritten. Zudem könne das Reglement über die Homepage 
der Gemeinde angesehen werden und gelte somit als veröffentlicht.


- 9 -
Fremdwerbungen würden in X._____ nicht auf dem ganzen Gemeinde-
gebiet verboten. Es seien bewusst gewisse Standorte ausgeschieden 
worden, bei welchen Fremdwerbungen zulässig seien. Die Festlegung 
derselben sei auf eine differenzierte Beurteilung zurückzuführen, wobei 
der Schutz des Ortsbildes im Vordergrund gestanden habe. Hier komme 
den Gemeinden ein geschützter Ermessensspielraum zu. Da vorliegend 
Fremdwerbungen nicht per se ausgeschlossen würden und die Auswahl 
der Standorte begründet und nicht undifferenziert sei, habe die Gemeinde 
das ihr zustehende Ermessen nicht missbraucht oder überschritten.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Entscheid vom 18. November 2013 
der Gemeinde (Beschwerdegegnerin), worin sie die Beschwerde vom 16. 
September 2013 der Beschwerdeführerin gegen die für sie negative Mit-
teilung vom 20. August 2013 – wonach ihrem Gesuch vom 17. Juli 2013 
betreffend Positionierung dreier Plakatwerbeträger auf Parzelle 898 ent-
lang der Hauptstrasse nicht entsprochen werde – mit der Begründung ab-
lehnte, dass solche Fremdreklamen nur an den Randgebieten ausserhalb 
der Dorfkernzone zulässig seien und damit das intakte Orts- und Land-
schaftsbild geschützt werde. Strittig und zu klären ist, ob die bestehenden 
Bestimmungen im Baugesetz (BG) und im darauf basierenden Reglement 
betreffend Plakataushang gesetzes- und verfassungskonform angewandt 
wurden, die ausgewählten Reklamestandorte gerechtfertigt/geeignet sind 
sowie auch keine unzulässigen Unterscheidungen zwischen Eigen- und 
Fremdwerbung auf dem betreffenden Gemeindegebiet getroffen wurden. 
In formeller Hinsicht rügte die Beschwerdeführerin zunächst, dass ihr das 
Plakatreglement nicht korrekt eröffnet worden sei und die Beschwerde-
gegnerin diesbezüglich zudem eine Kompetenzüberschreitung begangen 
habe, da das Baugesetz keine Positivplanung für Fremdreklamestandorte 


- 10 -
mittels Reglement beinhaltet habe, sondern darin nur Näheres zur Einfü-
gung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Verkehrssicherheit bestimmt 
werden sollte. Die entsprechende Vorschrift sei deshalb klar rechtswidrig. 
2. a)
Nach Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft (BV; SR 101) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie 
umfasst insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Er-
werbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses verfassungsmässi-
gen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige Aushängen von Pla-
katen auf privatem Grund sowie das entgeltliche Überlassen solcher 
Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eige-
ner Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann un-
ter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. 
Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grund-
satz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von 
diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den 
Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung 
vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 
4). Staatliche Monopole oder andere Eingriffe in die Handels- und Gewer-
befreiheit bzw. die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedürfen aber stets ei-
ner gesetzlichen Grundlage und eines hinreichenden öffentlichen Interes-
ses (z.B. polizeilicher oder sozialpolitischer Gründe). Ferner müssen sie 
verhältnismässig sein (vgl. BGE 135 I 302 E.3.2, 125 I 209 E.10a). Die 
Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist nicht zulässig (BGE 124 I 11 
E.3.a/b; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] 
R 04 40 vom 26. August 2004 E.1, R 07 109 vom 15. Februar 2008 E.1b; 
ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 8. Aufl., Zürich u.a. 2012, Rzn. 648, 653, 665, 668, 699, 721; 
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rzn. 2412-2417).


- 11 -
b)
Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und 
des Bauwesens autonom (BGE 128 I 3 E.2b, 118 Ia 446 E.3c; VGU R 04 
40 a.a.O. E.2). Das gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften 
über Reklamevorrichtungen (vgl. dazu Art. 24 Abs. 2 Ziff. 5 des Raumpla-
nungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]; sowie 
Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: 
ZBl 94/1993 S. 133 ff. E.2b, BGer 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: 
ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E.2a). Ferner sind die Gemeinden 
– unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton – mit der Sorge 
für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, 
Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Po-
lizei"). Die Gemeinden sind somit auch unter polizeilichen Aspekten zur 
Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundes-
rechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenver-
kehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt. Den Gemeinden 
ist folglich selbst überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das 
Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche 
Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungs-
rechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden deshalb in diesem Be-
reich Autonomie. Sie können sich demnach dagegen zur Wehr setzen, 
dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prü-
fungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ord-
nenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften 
falsch anwendet. Die Gemeinden können dabei auch geltend machen, die 
kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt 
und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E.2). Eben-
so können sie eine Verletzung des Willkürverbots oder eine Verweigerung 
des rechtlichen Gehörs rügen, falls diese Vorbringen mit der behaupteten 
Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 
252 E.3b, 115 Ia 42 E.3c). - Das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden 


- 12 -
gilt insbesondere auch bei der Bewilligung von Plakaten und Reklamen 
bzw. bei der Bestimmung der ortsbildschützerischen und ästhetischen 
Schranken (BGE 128 I 3 E.5b). In Präzisierung und Ergänzung seiner 
bisherigen Rechtsprechung hielt das Bundesgericht zur freien Meinungs-
äusserung auf öffentlichem Grund in BGE 138 I 274 E.2.2.2 in fine noch 
fest: Ein [solcher] Anspruch besteht nur bedingt: Bedingt zum einen, weil 
grundsätzlich kein Anspruch existiert, dass der Staat positiv (neue) Ein-
richtungen schafft, um die Freiheitsrechtsausübung zu ermöglichen [mit 
zahlreichen Hinweisen auf die Literatur]. Der bedingte Anspruch bezieht 
sich somit jeweils nur auf die Nutzung bestehender öffentlicher Sachen 
i.e.S. oder bestehender Infrastrukturen […]. Daneben besteht kein Recht, 
den öffentlichen Grund an einem beliebigen Ort, zu einem beliebigen 
Zeitpunkt und in einer beliebigen Weise zu benützen; ausschlagend sind 
genügende Kapazitäten. Zum anderen sind beim Entscheid über die aus-
serordentliche Nutzung der öffentlichen Sache i.e.S. neben dem Ge-
sichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche In-
teressen zu berücksichtigen, namentlich dasjenige einer zweckmässigen 
Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Wid-
mung sowie an der rechtsgleichen Zugänglichkeit der öffentlichen Sache 
i.e.S. für alle Interessierten.[…] Die Behörde hat die entgegenstehenden 
Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen 
und dabei dem legitimen Bedürfnis – Nutzungen mit Appellwirkung an die 
Öffentlichkeit durchzuführen – angemessen Rechnung zu tragen; dabei 
kann eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestal-
tung die Anordnung von Auflagen und Bedingungen erfordern. In E.2.3.4 
in fine desselben Bundesgerichtsurteils wird noch ausdrücklich vermerkt: 
"Sind aber – wie im vorliegenden Fall – die Plakatanschlagstellen und -
standorte einmal bestimmt, so ist das einzelne Plakat nur noch unter poli-
zeilichen Gesichtspunkten zu prüfen." Im Lichte dieser neuesten Recht-
sprechung gilt es auch die vorliegende Reklamestreitigkeit zu beurteilen. 


- 13 -
3. a)
Die Gemeinde stützte sich bei ihrem negativen Entscheid betreffend Pla-
kataushanggesuch vor allem auf ihre kommunale "Ästhetikvorschrift" im 
Baugesetz (Art. 61 BG) sowie auf die danach erlassenen Bestimmungen 
im Plakataushang-Reglement (Art. 4f.), die im Einzelnen wie folgt lauten:
Reglement:


- 14 -
Anhang 1 zum Reglement sieht so aus: Blau markiert Fremdreklamestandorte A-F
 Rot markiert Öffentliche Plakatstellen 1-16 
Skizze „Ortsplan“ [im Originalurteil]
b)
Formell ist klarzustellen, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge der 
"Nichteröffnung" des Reglements und somit dessen fehlender Wirkung ihr 
gegenüber nicht durchdringt. Sie hat dabei nämlich offensichtlich überse-
hen, dass gemeindeintern (laut Art. 84 BG) bereits ein separates Verfah-
ren zur Anfechtung von von der Baukommission erteilten Baubewilligun-
gen existiert. Das behördliche Verwaltungsverfahren ist demzufolge erst 
abgeschlossen, wenn – auf Beschwerde hin – auch der Gemeindevor-
stand einen Entscheid gefällt hat. Das hier zur Diskussion stehende (Pla-
kataushang-) Reglement war der Beschwerdeführerin nun aber schon vor 
der Einreichung der gemeindeinternen Beschwerde an den Gemeinde-
vorstand eröffnet worden (vgl. dazu vorne im Sachverhalt Ziff. 3 und 4).
c)
Die Beschwerdegegnerin verfügt nicht über ein rechtliches Monopol im 
Sinne des eingangs zitierten Leitentscheids (BGE 128 I 3, 10ff.) zur An-
bringung von Plakaten. Laut diesem Bundesgerichtsentscheid drängt sich 
aber auch bei Fehlen eines Monopols eine Normierung des Plakatan-
schlags aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Schutzes des 
Landschafts-, Orts- und Strassenbildes auf. Die verkehrspolizeilichen 
Schranken werden durch das Bundesrecht geregelt – und im Kanton 
Graubünden bei Kantonsstrassen (wie hier) durch das kantonale Tiefbau-


- 15 -
amt beurteilt. Kantonales und kommunales Recht statuieren allenfalls zu-
sätzliche Schranken aus landschafts- oder ortsbildschützerischen Grün-
den. Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf 
daher nach Auffassung des Bundesgerichts einer kommunalen Plakatbe-
willigung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin 
baubewilligungspflichtige Anlagen gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) und der kantonalen Bauge-
setzgebung darstellen (VGU R 10 97 vom 18. Januar 2011 E.2a). Die Be-
schwerdegegnerin kann im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zu-
stehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten 
nach deren Gestaltung und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen 
und Gebäude überhaupt untersagen (VGU R 03 4 vom 25. März 2003 
E.2c; PVG 2001 Nr. 30). Der Beschwerdegegnerin ist es nach der Praxis 
des Bundesgerichts nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im 
Zuge eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln. 
Was die Montage von Fremdreklamen betrifft, ist es zulässig, wenn eine 
Gemeinde, um die Zahl der Werbetafeln und Reklamen aus ästhetischen 
Gründen möglichst tief zu halten, die Fremdreklamen in schützenswerten 
Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und dort bloss Eigenreklamen 
zulässt. Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von 
Fremdreklamen auf privatem Grund ist (wäre) ein unverhältnismässiger 
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie.
d)
Gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 6 der Raumplanungsverordnung für den Kan-
ton Graubünden (KRVO; BR 801.110) bedürfen Strassenreklamen sowie 
unbeleuchtete Reklamen an touristischen Einrichtungen mit einer Fläche 
bis zu 5 m2 keiner Baubewilligung. Die geplanten drei Reklametafeln auf 
Parzelle 898 sind nun aber weder über die Hauptstrasse gespannt noch 
an touristischen Einrichtungen montiert und zudem flächenmässig grösser 
als 5 m2 (nämlich Höhe 1.972 m x Breite 2.845 m = Fläche 5.61 m2). Sie 


- 16 -
fallen daher e contrario aufgrund von Art. 40 KRVO unter die ordentliche 
Baubewilligungspflicht in der fraglichen Gemeinde und nicht bloss unter 
die vom Bundesgericht erwähnte [weniger strenge] Plakatierungsbewilli-
gungspflicht (vgl. Beilage 1 der Gemeinde: Fotoblätter 1-3 inkl. Grund-
buchplankopie vom 4. Juli 2013 – Aussenwerbung [3 x] F12 auf Parzelle 
898; sowie Beilage 2 der Gemeinde – Auszug Ortsplan mit Parzelle 898). 
e)
Nach Art. 61 Abs. 1 BG ist neben der Verkehrssicherheit besonders auch 
der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes ein sachlicher Grund für eine 
Normierung des Plakatanschlags. Dementsprechend haben sich Rekla-
men gut in das Orts- und Landschaftsbild einzufügen und sie dürfen die 
Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Der Gemeindevorstand ist be-
fugt, hierzu ein Reglement zu erlassen. Im konkreten Fall ist nun strittig, 
ob der Gemeindevorstand gestützt auf diese Vorschrift bzw. Delegations-
norm effektiv legitimiert war, auch eine "Positivplanung für Fremdrekla-
mestandorte" zu stipulieren. Die Beschwerdegegnerin macht dazu gel-
tend, sie habe die in Anhang 1 zum Reglement bestimmten Plakatstand-
orte seriös und umfassend abgeklärt. Sie habe sechs Standorte bezeich-
net, die sich durch ihre gute Sichtbarkeit und ihre vernachlässigbare Ver-
kehrsbeeinträchtigung als ganz besonders geeignet für Werbezwecke 
herausgestellt hätten. Die Beschwerdegegnerin habe dabei entschieden, 
dass sich die Fremdwerbung hauptsächlich auf die äusseren Randgebiete 
des Dorfes entlang der Hauptverkehrsachsen konzentrieren sollte. Die 
Reklamen im Dorf selber sollten hingegen in Grenzen gehalten werden. 
Fremdreklamen im Dorfkern seien nur in kleinem Mass erlaubt; so beim 
Standort D bloss kleine Fremdwerbungen in Schaukästen und beim 
Standort F für touristische Zwecke im Zusammenhang mit der lokalen 
Sesselbahn. Alle übrigen Standorte A, B, C und E seien eingangs (im Sü-
den -bzw. ausgangs im Norden -) des Dorfes platziert worden (vgl. Beila-


- 17 -
ge 5 der Gemeinde - Anhang 1 zum Reglement Reklamen– und Hinweis-
tafeln; Beilage 3 der Gemeinde – Zonenplan).
f)
Zur Rüge der Beschwerdeführerin betreffend Kompetenzüberschreitung 
gilt es schliesslich noch festzuhalten, dass Art. 61 Abs. 1 BG ausdrücklich 
die Kompetenz des Gemeindevorstands zum Erlass eines Reglements 
statuiert. Dieses soll unwidersprochen dazu dienen, das Orts- und Land-
schaftsbild zu schützen und die Verkehrssicherheit zu gewährleisten. 
Wenn die Beschwerdegegnerin zur Erreichung dieses Zieles eine Positiv-
planung erstellt und Standorte bezeichnet, an welchen Fremdwerbungen 
zulässig sind, ist dies – nach Ansicht des Gerichts – eine von Art. 61 Abs. 
1 BG abgedeckte Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels – 
nämlich des Schutzes des intakten Orts- und Landschaftsbilds im Bereich 
der Parzelle 898 entlang der Kantonsstrasse eingangs Dorf (im Süden). 
Nachdem die Positivplanung – auch – zur Folge hat, dass Fremdwerbung 
in empfindlicheren Ortsteilen der betreffenden Gemeinde eben nicht 
zulässig ist, steht sowohl Art. 61 Abs. 1 BG als auch Art. 5 des Regle-
ments im Einklang mit der eingangs zitierten bundesgerichtlichen Recht-
sprechung, wonach bloss ein undifferenziertes und ausnahmsloses Ver-
bot von Fremdreklamen auf Privatgrundstücken einen unverhältnismässi-
gen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie darstellt 
und bei den im Reglement bestimmten Plakatanschlagstellen nur noch 
(verkehrs-) polizeiliche Gesichtspunkte angeführt werden können, um die 
Rechtmässigkeit solch allgemeinverbindlicher Gestaltungsvorgaben zu 
erschüttern. Der Anhang 1 zum Reglement sieht an dem von der Be-
schwerdeführerin gewünschten Ort sachlich begründet (Nähe zum Dorf) 
aber gerade keinen Standort für Fremdwerbung (blau markierte Positio-
nen A-F) vor, weshalb die Beschwerdegegnerin das Baugesuch vom 17. 
Juli 2013 zu Recht abgelehnt hat. Der angefochtene Entscheid vom 18. 
November 2013 erweist sich damit in jeder Beziehung als gesetzes- und 


- 18 -
verfassungskonform, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der 
dagegen erhobenen Beschwerde vom 18. Dezember 2013 führt.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 
Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 
370.100) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche 
Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 1 VRG 
nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. 
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
374.--
zusammen
Fr.
1'874.--
gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 
Chur, zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]