gr_gerichte · PVG 2009 26 · 2026-02-14 · de


141
Raumordnung und Umweltschutz
13
Pianificazione e protezione
dell’ambiente
Ortsplanungsrevision.
Erstwohnungsanteilsregelung
in
der
Landwirtschaftszone. Verbot von landwirtschaftsfremden
Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone.
– Zuständigkeit der Gemeinde zum Erlass von die bundes-
rechtlichen Wohnnutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten (i. S.
von Art. 24b und 24d RPG) in der Landwirtschafts- zone
einschränkenden nutzungsplanerischen Regelun- gen
bejaht (E. 2).
– Die Beschränkung der Nutzungs-/Umnutzungsmöglich-
keiten von bestehendem Wohnraum in der Landwirt-
schaftszone auf die Nutzung als Erstwohnung (100 %-
Erstwohnungsanteil;
Verbot
landwirtschaftsfremder
Zweitwohnungen) erweist sich auch aus der Sicht des
übergeordneten Rechts (RPG, KRG) als zulässig (E. 3).
– Umschreibung des zulässigen agrotouristischen Ange-
botes und der Nutzung als landwirtschaftsfremde Erst-
wohnung (E. 4, 5).
Revisione della pianificazione locale. Normativa sulle resi-
denze primarie in zona agricola. Divieto delle residenze se-
condarie estranee alla zona agricola stessa.
– Competenza del comune ammessa per la promulga-
zione di regole pianificatorie sulla limitazione dell’utiliz-
zazione giusta le possibilità di sfruttamento a scopo abi-
tativo e/o di cambiamento di destinazione offerte dal
diritto federale (ai sensi degli art. 24b e 24d LPT) in zona
agricola (cons. 2).
– La limitazione all’utilizzazione come residenza primaria (100
% di quota d’abitazione primaria; divieto di resi- denze
secondarie estranee all’agricoltura) delle possibi- lità di
sfruttamento e/o di una diversa destinazione di abitazioni
esistenti in zona agricola si palesa conforme al diritto di
rango superiore (LPT; LPTC; cons. 3).
– Descrizione dell’offerta agrituristica consentita e dell’uti-
lizzazione come residenza primaria estranea all’agricol- tura
(cons. 4, 5).
26

142
13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009
Erwägungen:
2. a) Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet der
von der Regierung genehmigte Art. 38 Abs. 2 BG, wonach bei
neuer oder geänderter Wohnnutzung in der Landwirtschaftszone
ein Erstwohnungsanteil von 100 % gilt. Die Beschwerdeführer
wehren sich gegen die von der kommunalen Bestimmung vorge-
sehenen, ihres Erachtens in Widerspruch zu der im Bundesrecht
vorgesehenen (Art. 24b Abs. 1bis RPG) Öffnung stehenden Nut-
zungseinschränkung in der Landwirtschaftszone und verlangen
mit der beantragten Aufhebung des angefochtenen Beschwerde-
entscheides die Streichung derselben. Dabei machen sie in for-
meller Hinsicht vorweg eine Verletzung ihres Anspruchs auf recht-
liches Gehörs geltend. Sie führen an, im vorinstanzlichen Ver-
fahren habe sich die Regierung lediglich mit den Verhältnissen der
Familie X., nicht aber mit jenen der übrigen Beschwerdeführer
auseinandergesetzt. Sodann habe es die Vorinstanz verschiedent-
lich bei pauschalen Verweisen auf die gemeindlichen Darlegungen
in deren Vernehmlassung bewenden lassen. Aus diesen Einwän-
den können sie jedoch nichts zugunsten ihres Begehrens ableiten.
Wie die Beschwerdegegnerinnen hinsichtlich der gerügten un-
genügenden bzw. unvollständigen Sachverhaltermittlung zutref-
fend bemerken, steht die Genehmigung einer generell-abstrakten
Baugesetzesbestimmung und nicht ein individuell-konkretes Bau-
vorhaben zur Diskussion. Folge davon ist, dass den individuellen
Verhältnissen auf den einzelnen Höfen, deren Bedürfnisse, Nach-
folgeregelungen etc., für die Beurteilung der Zulässigkeit von
Art. 38 Abs. 2 BG keine Bedeutung zukommt. Auch der sinngemäss
vorgebrachte Einwand der Verletzung der Begründungspflicht ist
letztlich unbehelflich. Zum einen deshalb, weil die Vorinstanz es
gerade nicht nur bei jenen pauschalen Verweisen hat bewenden
lassen, sondern diese noch mit eigenen Überlegungen ergänzt
hat; zum andern auch deshalb, weil den anwaltlich vertretenen Be-
schwerdeführern – selbst wenn ihr Einwand zutreffen würde – aus
dem gerügten Mangel offenkundig kein Rechtsnachteil entstanden
ist, wie ihre sehr ausführliche und detaillierte, frist- und formge-
recht eingereichte Beschwerdeeingabe im vorliegenden Verfahren
augenfällig aufzeigt. Von einer Verweigerung des rechtlichen Ge-
hörs kann daher keine Rede sein.
b) Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt,
die Gemeinde sei gar nicht zuständig, den bundesrechtlichen An-
spruch (Art. 24b Abs. 1bis RPG) einzuschränken. Der Erlass solcher
Einschränkungen sei gemäss der in Art. 27a RPG gewählten For-

13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009
143
mulierung («auf dem Wege der kantonalen Gesetzgebung») einzig
dem Kanton vorbehalten. Ihre Auffassung geht fehl. Das RPG sieht
nämlich vor, dass die Kantone Zuständigkeit und Verfahren selber
regeln, und zwar ausdrücklich sowohl für die Richtplanung als
auch für die hier interessierende Nutzungsplanung (Art.10 Abs. 1
und Art. 25 Abs. 1 RPG). Die den Kantonen damit grundsätzlich zu-
gestandene Organisationsautonomie schränkt das RPG lediglich
in einigen wenigen Fällen ein, und zwar dort, wo es ausdrücklich
die Zuständigkeit «kantonaler Behörden» vorsieht: So etwa in
Art. 25 Abs. 3 RPG für Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen,
in Art. 25a RPG betreffend Verfahrenskoordination oder in Art. 26
RPG bei der Genehmigung kommunaler Nutzungspläne. Hinge-
gen wird dort, wo im RPG allgemein von «den Kantonen» (z. B.
Art. 16a Abs. 3 RPG), von «kantonalem Recht» (z. B. Art. 18 Abs. 1
RPG, Art. 22 Abs. 3 RPG, 27 Abs. 2 RPG) oder von «kantonaler Ge-
setzgebung» (z. B. Art. 27a Abs. 1 RPG) gesprochen wird, kein Ein-
griff in die Organisationsautonomie der Kantone vorgenommen.
Das heisst, dort, wo das RPG keine kantonale Behörde zwingend
vorsieht, ist eine Delegation vom Kanton auf Stufe Gemeinde
zulässig, so insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung (Art. 2
RPG i.V.m. Art. 14 ff. RPG). Mit Ausnahme der städtischen Kantone
Genf und Basel-Stadt haben denn auch alle Kantone die Nut-
zungsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet (Wald-
mann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, S. 657, N13 zu Art.
25 RPG). Im Kanton Graubünden ergibt sich die Delegation aus-
drücklich aus den Art. 3 und 22 ff. des Raumplanungsgesetzes für
den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100), aufgrund derer die
Ortsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet und die Zu-
ständigkeit zum Erlass der Grundordnung an diese delegiert wor-
den ist.
c) Gemäss Art. 22 KRG besteht die Grundordnung u. a. aus
Zonenplan und Baugesetz (Abs. 2). Die Gemeinden können so-
dann im Rahmen ihrer Zuständigkeit grundsätzlich strengere Be-
stimmungen als das übergeordnete Recht aufstellen, soweit es die
örtlichen Verhältnisse erfordern und die übergeordnete Regelung
dem nicht entgegensteht (Abs. 3). Mit Blick auf die vorliegend in-
teressierende, engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten
in der Landwirtschaftszone sieht das RPG Art. 16a Abs. 1 Satz 2
RPG mit Verweis auf Art. 16 Abs. 3 RPG solches ebenfalls aus-
drücklich vor. Das kantonale Recht enthält in Art. 83 Abs. 4 KRG ei-
nen speziellen Vorbehalt abweichender nutzungsplanerischer Re-
gelungen, wobei für deren Erlass in Graubünden die Gemeinden

13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009
144
zuständig sind. Im Lichte der oben umschriebenen kantonalen
Organisationshoheit und der dadurch festgelegten Zuständigkei-
ten ist denn auch Art. 27a RPG zu interpretieren (vgl. auch Bot-
schaft des Bundesrates zu Art. 27a RPG in BBl 2005, S. 7 111 7 f.), der
vorsieht, dass die Kantone auf dem Weg der Gesetzgebung – und
damit im Kanton Graubünden die Gemeinden – einschränkende
Bestimmungen, so u. a. zu Art. 24b und 24d RPG, erlassen können.
Die Beschwerdegegnerin 2 war daher grundsätzlich zuständig, Be-
stimmungen, wie den streitigen Art. 38 Abs. 2 BG, zu erlassen und
darin eine engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten in
der Landwirtschaftszone vorzusehen. Zu prüfen bleibt, ob die
streitige Erstwohnungsanteilsregelung in der Landwirtschafts-
zone vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) Stand zu halten
vermag, und ob die örtlichen Verhältnisse (Art. 22 Abs. 3 KRG) eine
Bestimmung wie die streitige erfordern.
3. Wie seitens der Beschwerdegegnerinnen zutreffend er-
kannt worden ist, zielt Art. 38 Abs. 2 BG nicht primär auf ein gene-
relles Verbot des Agrotourismus i.S.v. Art. Art. 24b Abs. 1bis RPG
und Art. 40 Abs. 3 RPV ab, sondern mit ihm soll die definitive Um-
nutzung von dauernd nicht mehr benötigtem landwirtschaftlichem
Wohnraum in (landwirtschaftsfremde) Zweitwohnungen (Ferien-
wohnungen) verhindert werden, was zulässig ist. Zwar gestattet
das Bundesrecht den Kantonen, unter gewissen Voraussetzungen
die Umwandlung landwirtschaftlicher Wohnbauten auch für nicht-
landwirtschaftliche Wohnnutzungen zu bewilligen (Art. 24d RPG).
Dabei beschränkt sich der örtliche Anwendungsbereich dieser Be-
stimmung auf alle Gebiete ausserhalb der Bauzonen sowie auf
jene Bauten, die bis anhin zu landwirtschaftlichen Zwecken be-
wohnt worden sind, für die Landwirtschaft definitiv nicht mehr
benötigt werden und in ihrer Substanz erhalten sind (Wald-
mann/Hänni, a. a.O. S. 638, N 7 f. zu Art. 24d RPG). Das kantonale
Ausführungsrecht lässt gestützt auf Art. 83 KRG Umnutzungen im
Rahmen des Bundesrechts zu (Abs. 2), macht aber gleichzeitig ei-
nen Vorbehalt für abweichende nutzungsplanerische Regelungen
(Abs. 4). Von dieser Möglichkeit hat die Gemeinde mit dem Erlass
von Art. 38 Abs. 2 BG (und u. a. der entsprechenden Ergänzung im
Zonenschema, Art. 15 BG) dahin gehend Gebrauch gemacht, als
sie die umschriebene Öffnung der Umnutzungsmöglichkeiten be-
stehenden Wohnraums in der Landwirtschaftszone auf einen Nut-
zung als Erstwohnungen beschränkt hat; dies mit der Konsequenz,
dass eine (dauernde, zonenfremde) Nutzung von Personen wahr-
genommen werden kann, die in der Gemeinde ihren Wohnsitz (Le-

13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009
145
bensmittelpunkt) haben oder als Arbeitnehmer bei einem am Ort
domizilierten Arbeitgeber angestellt sind (Art. 70 Abs. 1 BG). Diese
Einschränkung der (definitiven) Umnutzungsmöglichkeiten in eine
Zweitwohnung und damit die Beschränkung der Öffnung der
Landwirtschaftszone nur für Erstwohnungen im Sinne von Art. 70
BG lässt sich aus der Sicht des übergeordneten Rechts (Art. 24d
RPG) ohne weiteres vertreten. Hat die Gemeinde aber die defini-
tive Zweitwohnungsnutzung in der Landwirtschaftszone ohne Ver-
letzung übergeordneten Rechts ausgeschlossen, so besteht kein
Raum mehr, die von den Beschwerdeführern angestrebte tem-
poräre Zweitwohnungsnutzung zuzulassen, und zwar selbst dann,
wenn eine Überwachung zwischen definitiver oder temporärer
Zweitwohnungsnutzung mit vertretbarem Kontrollaufwand mög-
lich wäre.
4. a) Aber auch aus der Sicht von Art. 24b Abs. 1bis RPG
und Art. 40 Abs. 3 RPV lässt sich die streitige Einschränkung nicht
beanstanden. Beiden Bestimmungen ist gemein, dass Nebenbe-
triebe bewilligt werden können, wenn «ein enger sachlicher Bezug
zum landwirtschaftlichen Gewerbe» besteht. Als solche bewilli-
gungsfähige Nebenbetriebe gelten gemäss Art. 40 Abs. 3 RPV An-
gebote des Agrotourismus wie Besenwirtschaften, Schlafen im
Stroh, Gästezimmer auf dem Bauernhof oder Heubäder (lit. a), so-
wie sozialtherapeutische und pädagogische Angebote, bei denen
das Leben und soweit möglich die Arbeit auf dem Bauernhof einen
wesentlichen Bestandteil der Betreuung ausmachen (lit. b; vgl.
Botschaft des Bundesrates ans Parlament zu einerTeilrevision des
Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005, Bbl S. 7097 ff., ins-
besondere S. 7100 ff.). Mit dem in Art. 38 Abs. 2 BG definierten
100 %-igen Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone wer-
den diese agrotouristischen Angebote nicht verunmöglicht. Auch
wenn es gestützt auf Art. 38 Abs. 2 BG nicht zulässig ist, eine ei-
gentliche Wohnung dauernd oder wochenweise an Feriengäste zu
vermieten, bleiben doch die vom Bundesrecht als zulässig dekla-
rierten Angebote wie Schlafen im Stroh, Heubäder o. ä. möglich.
Selbst Aufenthalts- und Übernachtungsmöglichkeiten sind nicht
völlig ausgeschlossen, sofern sie Bestandteil eines umfassenden
Dienstleistungs- oder Aktivitätspakets auf dem Hof bilden, wel-
ches den «Wohnzweck» quantitativ und qualitativ derart über-
wiegt, dass der die Erstwohnungsverpflichtung auslösende Tatbe-
stand von Art. 74 Abs. 1 BG nicht erfüllt ist. Beispielhaft zu er-
wähnen sind zum einen die in Art. 40 Abs. 3 lit. b RPV aufgeführten
sozialtherapeutischen und pädagogischen Angebote, zum andern

13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009
146
z. B. die vom Verein «Ferien auf dem Bauernhof» propagierten Kin-
derferien ohne Eltern, bei denen die Kinder vollständig ins All-
tagsleben einer Bauernfamilie integriert werden. Auch das Anbie-
ten einfacher Gästezimmer an Auswärtige bleibt – was die Vor-
instanz im angefochtenen Beschwerdeentscheid zutreffend darge-
legt hat und von der Gemeinde auch nie bestritten worden ist – ge-
stützt auf Art. 40 Abs. 3 RPV unter bestimmten Voraussetzungen
(genereller Verzicht auf Kochgelegenheit; Verpflegung auf dem
Hof, allenfalls auswärts) grundsätzlich möglich. Einen weiterge-
henden Anspruch verschafft das von den Beschwerdeführern an-
gerufene eidgenössische Raumplanungsgesetz nicht, insbeson-
dere lässt sich aus ihm kein Anspruch auf Vermietung nicht mehr
genutzten landwirtschaftlichen Wohnraums in (definitive oder
temporäre) Zweitwohnungen (Ferienwohnungen) ableiten. Dies
umso weniger, als es diesen in aller Regel auch am verlangten
engen sachlichen Bezug zum landwirtschaftlichen Gewerbe fehlen
wird, weshalb denn auch die von den Beschwerdeführern be-
hauptete diesbezüglich extensivere Praxis anderer Kantone – so
sie überhaupt bestehen sollte – wohl bundesrechtwidrig wäre.
b)
Dass die örtlichen Verhältnisse Einschränkungen der
Nutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone
rechtfertigen, ist offenkundig. Zu denken ist dabei zum einen an
die gewichtigen Schutzbedürfnisse der einzigartigen Kulturland-
schaft der Silser Ebene (BLN-Gebiet) und des Val Fex. Erstere ist im
Übrigen unter Beteiligung von Bund, Kanton, Oberengadiner Ge-
meinden und der Stiftung Landschaftsschutz vertraglich unter
Schutz gestellt, Letzteres ist landschaftlich besonders heikel und
schützenswert. Hinzu kommt, dass sich diese einzigartige Kultur-
landschaft nicht mit einer durchschnittlichen Landwirtschaftszone
irgendwo in der Schweiz vergleichen lässt. Entsprechend geht
auch der Einwand, mit Art. 38 Abs. 2 BG werde das Rechtsgleich-
heitsgebot verletzt, offensichtlich fehl. Wenn die Gemeinde mit
nutzungsplanerischen Mitteln versucht, die möglichen Aktivitäten
in dieser einzigartigen Gegend auf das landwirtschaftlich Notwen-
dige zu beschränken und daher Zweitwohnungen in der Landwirt-
schaftszone verbietet, so ist dies nachvollziehbar, verständlich und
angesichts der gerade im Oberengadin generell vorherrschenden
grossen Nachfrage nach Zweitwohnungen (inner- und ausserhalb
der Bauzonen) mit den entsprechenden unerwünschten Folgen für
die ortsansässige Bevölkerung geboten.
c) Art. 38 Abs. 2 BG liegt entsprechend denn auch ohne
weiteres in einem grossen, die entgegenstehenden, rein peku-

13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009
147
niären privaten Interessen der Beschwerdeführer bei weitem über-
wiegenden öffentlichen Interesse, und im Lichte der oben, Ziff. 4.a,
umschriebenen, den Beschwerdeführern im Agrotrourismus ver-
bleibenden Angebotsmöglichkeiten erweist er sich auch ohne wei-
teres als verhältnismässig.
d) Die streitige Erstwohnungsanteilsregelung, mit welcher
Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone generell verboten
werden, vermag damit vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG)
ohne weiteres Stand zu halten.
5. Die Beschwerdeführer bringen noch vor, das Verbot des
Agrotourismus bezwecke die Schaffung von Erstwohnungswohn-
raum für die Dorfbevölkerung, was keine unter Art. 27a RPG zu
subsumierende zulässige Einschränkung, sondern vielmehr Sied-
lungspolitik und ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
sei. Aus diesem Einwand vermögen sie ebenfalls nichts zu Gun-
sten ihrer Begehren ableiten. Sie scheinen übersehen zu haben,
dass Art. 38 Abs. 2 BG die Nutzung als Erstwohnungen für die Dorf-
bevölkerung nicht voraussetzungslos zulässt, sondern nur inso-
weit, als Wohnnutzungen in der Landwirtschaftszone überhaupt
zulässig sind. Das bedeutet, dass die Nutzung landwirtschaftlichen
Wohnraums als Erstwohnung durch die ortsansässige (oder von
einem örtlichen Arbeitgeber beschäftigte) Personen die Einhaltung
des übergeordneten Rechts (RPG, KRG) voraussetzt. Nur wenn
die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, ist die Um-
nutzung bis anhin landwirtschaftlichen Wohnraums in (landwirt-
schaftsfremden) Wohnraum sowie die Vermietung desselben als
Erstwohnung überhaupt zulässig. Von einer Verletzung der Wirt-
schaftsfreiheit kann entsprechend keine Rede sein. – Die Be-
schwerde erweist sich somit unter allen Titeln als unbegründet
und ist daher abzuweisen.
R 09 7
Urteil vom 19. Mai 2009