gr_gerichte · V 2006 4 · 2006-08-22 · de
Taxibewilligung

Stimmrecht | politische Rechte

V 06 4
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 22. August 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Stimmrecht (Verletzung Gemeindeverfassung)
1. a)
Die Gemeinde … ist Grundeigentümerin der Parzelle 962 im Umfange von
4'632 m2, worauf sie seit Jahrzehnten das Altersheim „…“ betreibt. Die Leitung
und Führung des Heimes oblag dabei einem Verwalter (Administrator) sowie
den Schwestern eines Klosterordens. Im Jahre 1990 gründete die
Ortsgemeinde zusammen mit zwei Nachbargemeinden eine Stiftung mit dem
Zweck, neu zusätzlich ein Pflegeheim (…) auf dem Areal des Altersheimes zu
erstellen und zu betreiben. Alle drei Gemeinden sollten dabei paritätisch mit
fünf Mitgliedern im Stiftungsrat vertreten sein. Ende 1992 wurde die
Stiftungsurkunde vom zuständigen Departement des Kantons genehmigt. Im
August 1993 genehmigte der Gemeinderat (Gemeindeparlament) der
erwähnten Ortsgemeinde auch noch eine Vereinbarung mit der Stiftung,
wonach die letztlich im selben Gebäudekomplex vorgesehenen Heime
zukünftig einer gemeinsamen Führung unterstehen sollten, wobei die Organe
der Stiftung für beide Institutionen nach aussen in Erscheinung treten sollten;
im Gegenzug wurde der Ortsgemeinde vertraglich im Stiftungsausschuss ein
Interventionsrecht eingeräumt, womit sie sich innert 7-tägiger Frist gegen
unliebsame Beschlüsse der Stiftungsorgane hätte wehren können. Jene
Vereinbarung blieb versehentlich undatiert. Im Herbst 1995 erliess die
Ortsgemeinde eigens noch ein Gebühren-/Taxenreglement für die Benützung
des ihr allein gehörenden Altersheims (…), das anfangs 1996 in Kraft gesetzt
wurde. Im März 1996 räumte die Ortsgemeinde der Stiftung zudem ein
selbständiges und dauerndes Baurecht über eine Landfläche von 988 m2 auf
Parz. 962 ein, worauf das neu geplante Pflegeheim erstellt werden sollte. Im
selben Monat wurde der Kanton angefragt, ob eine gemeinsame Buchhaltung

für beide Heime erlaubt wäre, da so erhebliche Administrativkosten gespart
werden könnten. Im April 1996 erhielt sie die Antwort, dass bei „gemischten
Betrieben“ (Kombination Alters-/Pflegeheime) laut bestehender Rechtslage
„besser“ separat abzurechnen sei, da einzig die Insassen von Pflegeheimen
„subventionsberechtigt“ wären; an Insassen von Altersheimen würden aber
keine solchen Beiträge ausgerichtet. In den darauf folgenden Betriebsjahren
schrieb das gemeindeeigene Altersheim buchhalterisch „rote Zahlen“
(Verluste), während das stiftungseigene Pflegeheim „schwarze Zahlen“
(Gewinne/Defizitgarantie) ausweisen konnte.
b)
Mit Volksabstimmung vom Juni 1999 wurde die Gemeindeverfassung der
Ortsgemeinde revidiert und dabei in Art. 73 GV bestimmt, dass die besagte
Gemeinde das Altersheim zu „führen“ habe. Die Verfassung samt erwähnter
Einzelvorschrift wurde am 01.01.2000 in Kraft gesetzt und ist seither gültig.
c)
Mit der Revision und dem Inkrafttreten neuer Vorschriften im kantonalen
Krankenpflegegesetz (2001) änderte sich die Rechtslage insofern, als die
bisherige Unterscheidung zwischen Alters- und Pflegeheimen und damit auch
die Obliegenheit zur getrennten Buchhaltung fallen gelassen wurde; statt
dessen sollten beide Angebote zur stationären Pflege und Betreuung von
Langzeitpatienten und alten Menschen – je nach Leistungsumfang bzw. laut
BESA-Stufe 1a bis 4c - finanziell unterstützt werden. Im Herbst 2005 teilte die
Bündner Regierung allen Alters- und Pflegeheimen sowie allen Spitälern im
Kanton die damit verbundenen Neueinteilungen mit.
2.
Anlässlich der Gemeinderatssitzung vom 10.02.2006 wurde – gestützt auf die
Botschaft des Gemeindevorstands vom 18.01.2006 – die vollständige
Integration des Altersheims in die „Betriebsführung“ des Pflegeheims (…) und
die rückwirkende Aufhebung des - letztmals anfangs 2005 revidierten -
Gebührenreglements bezüglich Altersheim per 01.01.2006 beschlossen. Mit
diesem Vorgehen konnte sich der Gemeinderat … nicht einverstanden
erklären, was er dem Vorstand mit Schreiben vom 16.02.2006 mitteilte. Er
kritisierte dabei hauptsächlich, dass die gefassten Beschlüsse gegen Art. 73
GV verstiessen und somit verfassungswidrig seien. Die Vorinstanz hätte

zunächst noch den Stimmbürgern an der Urne die Gelegenheit geben
müssen, sich zur Abänderung von Art. 73 GV zu äussern, vorher wäre ein
solcher
Integrationsbeschluss
bestimmt
nicht
zulässig
respektive
kompetenzwidrig
gewesen;
zumal
als
direkte
Folge
davon
das
Gebührenreglement aufgehoben worden sei, womit die Taxen künftig nicht
mehr von der Ortsgemeinde selbst, sondern ausschliesslich von den Organen
der Stiftung festgesetzt würden. Die darauf durchgeführten Aussprachen und
Einigungsverhandlungen zwischen dem Vorstand bzw. Gemeindepräsidenten
einerseits sowie dem erwähnten Gemeinderat und Stimmbürger samt
Intervention der Geschäftsprüfungskommission anderseits führten letztlich
allesamt zu keiner einvernehmlichen Lösung.
3.
Mit Eingabe vom 13.04.2006 liessen drei Gemeinderäte bzw. fünf
Stimmbürger Verfassungsbeschwerde bzw. Rekurs beim Verwaltungsgericht
wegen
Verletzung
ihres
Stimmrechts
bzw.
Missachtung
der
Gemeindeverfassung (Art. 73 GV) erheben mit den kostenfälligen Begehren,
der angefochtene „Integrationsbeschluss“ betreffend Überführung des
Altersheims in den Betrieb des Pflegeheims sei aufzuheben und die
Vorinstanz gerichtlich anzuweisen, keine Handlungen vorzunehmen, die dem
Vollzug jenes Beschlusses dienen könnten; insbesondere seien die
Buchführung, die Budgetierung sowie die Jahresrechnungen zwischen dem
Altersheim (…) und dem Pflegeheim (…) weiterhin getrennt von einander zu
führen. Zur Begründung brachten sie vor, dass die „vollständige Integration“
kompetenzwidrig durch den Gemeinderat beschlossen worden sei, ohne dass
Art. 73 GV vorher durch den Souverän angepasst worden sei, womit ihr
verfassungsmässiges Stimmrecht verletzt worden sei. Das Vorgehen der
Vorinstanz sei darum nicht haltbar, weil durch jene „Absorptionsfusion“
einerseits die faktische und rechtliche Selbständigkeit des gemeindeeigenen
Altersheims verloren ginge und als Folge davon mit einer Erhöhung der
Pensionstaxen zu rechnen wäre, da diese wohl absehbar an die (höheren)
Gebühren des Pflegeheims angepasst würden. Neu würde das Altersheim
komplett durch die Organe der Stiftung und somit fremdbestimmt geführt,
womit
die
politischen
Behörden
der
Ortsgemeinde
aber
keine

Mitbestimmungs- und Einflussmöglichkeiten mehr auf die Betriebsführung
sowie die Taxhöhe im Altersheim hätten.
4.
In der Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz kostenfällige Abweisung
der Stimmrechtsbeschwerde samt Zusatzantrag auf getrennte Buchführung.
Den Einwänden der Beschwerdeführer hielt sie im Wesentlichen entgegen,
dass die Betriebsführung des Altersheims schon mit der [undatierten]
Vereinbarung
zwischen
ihr
und
der
Stiftung
des
Pflegeheims
[Gemeinderatsprotokoll darüber datiert vom 20.08.1993] faktisch ausgelagert
worden sei, wobei sie sich ausdrücklich ein Interventionsrecht vorbehalten
habe. Folglich könne keine Rede davon sein, dass sie keinen Einfluss [mehr]
auf die Geschäfte und Betriebsführung der seit Mitte der 90-ziger Jahre damit
betrauten Stiftungsorgane habe. Die zitierte Verfassungsbestimmung (Art. 73
GV) sei ausserdem erst viel später, nämlich 1999/2000 geschaffen worden,
womit ihre heutige Interpretation durch die Beschwerdeführer zweifelsfrei
nicht richtig sein könnte, wonach die Gemeinde das Altersheim zukünftig
selbst – z.B. als eigenständiger Verwaltungszweig – führen müsste und die
Auslagerung
jener
Aufgaben
an
Dritte
seither
unerlässlich
einer
Verfassungsänderung an der Urne durch das Stimmvolk der Ortsgemeinde
bedurft hätte. Die bisher separat zwischen dem Altersheim und Pflegeheim
vollzogenen Buchführungs- und Abrechnungspflichten seien hierzu ohne
Belang,
da
nur
das
damalige
Krankenpflegegesetz
eine
frühere
Zusammenlegung
der
Administration
zugunsten
beider
Institutionen
(Spareffekt) verhindert hätte. Seit der Revision (2001) sei dies indes erlaubt
und laut Regierung (Herbst 2005) sogar erwünscht.
5.
Ein zweiter Schriftenwechsel brachte für das Gericht keine wesentlichen
neuen Erkenntnisse hervor, bekräftigten und vertieften die Parteien darin doch
erneut ihre gegensätzlichen Standpunkte betreffend Einhaltung bzw.
Missachtung der Gemeindeverfassung einschliesslich der sich daraus
ergebenden Konsequenzen bezüglich Ausübung des Stimmrechts.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Formell gilt es vorab die Eintretensfrage zu klären. Nach Art. 52 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) ist zur Erhebung des
Rekurses (inkl. Verfassungsbeschwerde) berechtigt, wer durch den
angefochtenen Entscheid (bzw. Erlass) berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung geltend macht. Vorliegend ist
dazu erstellt, dass alle fünf Beschwerdeführer in der betreffenden
Ortsgemeinde
stimmberechtigt
sind
und
sie
durch
die
strittige
Kompetenzverschiebung persönliche Nachteile erleiden könnten, indem sie
eines Tages beim Aufenthalt im Altersheim allenfalls höhere Taxen bezahlen
müssten. Auf die Stimmrechtsbeschwerde bzw. den Rekurs ist daher
einzutreten.
2. a)
Nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen
Kantonsverfassung
(KV)
beurteilt
das
Verwaltungsgericht
als
Verfassungsgericht neu auch „Beschwerden“ wegen Verletzung von
politischen Rechten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf jenem
Sachgebiet bestand früher schon gestützt auf Art. 13 Abs. 1 lit. f VGG.
Materiell hat sich also nichts geändert; mit Ausnahme der Erweiterung der
Spruchbefugnis auch für kantonale Abstimmungen und Wahlen (VGU V 06 1
E. 1a; V 05 6).
b)
Materiell gewährleisten der Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) wie
auch die Art. 9 ff. KV die politischen Rechte in abstrakter Weise. Sie ordnen
und garantieren die elementaren Grundsätze und wichtigsten Prinzipien der
demokratischen Teilnahme an der freien Willensbildung sowie an der
Ausübung der jedem Bürger bzw. jeder Bürgerin zustehenden Stimm- und
Wahlfreiheit in ihrem Gemeinde-, Kreis-, Bezirks- und Kantonsgebiet sowie
auf Bundesebene. Im konkreten Fall stellt sich dazu die Frage, ob die
Vorgehensweise der Vorinstanz angesichts der ganzen Vorgeschichte – wie
der Führung und Leitung des Altersheimes seit vielen Jahrzehnten durch eine
besondere Administration [Verwalter und Ordensschwestern], der Gründung
einer Stiftung (1990/92) zum Betrieb eines Pflegeheims am selben Ort, der

dazu zwischen Ortsgemeinde und Stiftung (im Zeitraum 1993-1996) speziell
getroffenen Vereinbarung betreffend Betriebsführung beider Institutionen
durch die Stiftungsorgane, die getätigten Abklärungen beim Kanton betreffend
gemeinsamer Buchführung (1996) – vertretbar und rechtens war, oder ob sie
damit
gegen
die
erst
1999/2000
eingeführte
Gemeindeverfassungsbestimmung (Art. 73 GV) verstiess.
c)
In Anbetracht der geschilderten Betriebs- und Beschlussabläufe bezüglich der
Führung und Leitung des gemeindeeigenen Altersheimes (…) seit
Jahrzehnten durch Drittpersonen (zunächst bis in die 90-ziger Jahre durch
einen Administrator sowie Ordensschwestern; anschliessend durch die
Stiftungsorgane des neu gegründeten Pflegeheims) ist das Gericht zur
Überzeugung gelangt, dass die strittige Kompetenzverschiebung faktisch
bereits vor über 10 Jahren geschah, als dem paritätisch (je fünf Mitglieder aus
allen drei Gründungsgemeinden) zusammengesetzten Stiftungsrat – unter
gewissen Auflagen – sowohl die Vertretung nach aussen als auch die
Betriebsführung im Innern des gemeinsam verwendeten Gebäudekomplexes
auf Parz. 962 (Alters- und Pflegeheim) vertraglich übertragen wurde. In der
seit anfangs 1994 gültigen Vereinbarung wurde im Gegenzug ausdrücklich
noch ein „Veto-/Interventionsrecht“ zugunsten der Ortsgemeinde und
Alleineigentümerin des Altersheimes einräumt, womit diese allfällig
missliebige Beschlüsse des Stiftungsrats innert 7 Tagen hätte anfechten und
so bei Bedarf wieder hätte rückgängig machen können. An dieser klaren
Ausgangslage und Rollenverteilung haben später weder die Einführung des
kommunalen Taxen-/Gebührenreglements für das Altersheim (1995/96), noch
der Baurechtsvertrag mit den Stiftungsorganen für das neue Pflegeheim
(1996), noch die getroffenen Abklärungen betreffend „gemeinsamer
Buchführung“ für eine effiziente und sinnvolle Kombination Alters-/Pflegeheim
(1996) aus Kostenspargründen etwas geändert. Namentlich der Abschluss
des Baurechtsvertrags zeigte vielmehr gerade, dass das Eigentum am
Bauland für das stiftungseigene Pflegeheim bzw. die ursprüngliche
Sachherrschaft an der Parz. 962 weiterhin unverändert bei der Ortsgemeinde
verbleiben sollte, wodurch deren Mitwirkungs- und Einflussmöglichkeiten auf
die Baurechtsnehmerin (Stiftung/Pflegeheim) in einem zentralen und

wichtigen Bereich (Tätigkeitsgebiet) gewahrt wurden. Dass bereits damals
eine
gewisse
„operative
Auslagerung“
elementarer
Führungs-
und
Administrationsaufgaben - mit einem zwar noch verbesserungswürdigen
Synergieeffekt - stattfand, wurde überdies zu Recht selbst von den
Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten bzw. in der Rekursschrift noch
explizit anerkannt (Ziff. 3 S. 9). Inwiefern sich diese eindeutige Sachlage allein
durch die erst viel später (1999) neu geschaffene Verfassungsbestimmung
(Art. 73 GV) bzw. deren Inkraftsetzung (2000) indes verändert haben sollte,
ist für das Gericht unklar geblieben. Bei Lichte betrachtet sollte damit im
Nachhinein doch bloss endlich eine einwandfreie Rechtsgrundlage für das
bereits seit Mitte der 90-ziger Jahre bilateral mit den Stiftungsorganen
vereinbarte und faktisch auch vollzogene Handeln der Behörden auf
Verfassungsstufe der Gemeinde verankert werden. An der bisher bewährten
Anbindung und Verantwortung der Stiftungsorgane an die bzw. gegenüber der
Ortsgemeinde sollte sich damit aber bestimmt nichts ändern. Aus dem
Gesagten erhellt, dass die Ortsgemeinde weder vor noch nach der Einführung
und Inkraftsetzung von Art. 73 GV jemals in eigner Regie (als unselbständiger
Verwaltungszweig) und in ausschliesslich alleiniger Verantwortung (ohne
Dritthilfe mit eigenem Dienstpersonal) ihr kommunales Altersheim betrieb.
Folgerichtig kann dem erst 1999/2000 neu verankerten Art. 73 GV auch nicht
jene engmaschige Bedeutung und Auslegung zukommen, wie dies hier die
Beschwerdeführer offenkundig zu glauben scheinen. Mit dem romanischen
Wort „menar“ (führen/leiten) war in diesem Kontext einzig und allein gemeint,
dass die Ortsgemeinde ihren Einwohnern und Einwohnerinnen ein
entsprechendes Altersheim vor Ort (weiterhin) aus öffentlichen Mitteln
bereithalten bzw. zur freien Verfügung stellen sollten, wobei indes über die
genaue Organisationsform sowie die konkrete Ausgestaltung des „zu
führenden Betriebes für alte Menschen“ gerade nichts bestimmt wurde. Mit
dem „Grundsatzentscheid“ für den Bestand und die Weiterführung des
besagten Alterheimes wurde also weder etwas über die künftige
Führung/Leitung jenes Betriebs noch über dessen Finanzierung (mit/ohne
Annexbetrieb „Pflegeheim“) gesagt, was daher eine erneute und sogar
erweiterte Aufgabenteilung zugunsten des operativ längst federführenden
Stiftungsrats für beide alters- und pflegebedingten Dienstleistungsbetriebe

eben gerade nicht ausschloss. Der angefochtene „Integrationsbeschluss“
vom Februar 2006 war darum auch ohne vorherige Verfassungsänderung des
Art. 73 GV und folglich auch ohne vorherige Abstimmung in der Gemeinde
(keine Stimmrechtsverletzung) möglich und rechtlich zulässig. Das kritisierte
Handeln der Vorinstanz war somit durch Art. 73 GV – im Besonderen unter
Berücksichtigung und Würdigung der während Jahrzehnten reibungslos
funktionierenden
Betriebsverhältnisse
–
gedeckt
bzw.
mit
jener
Verfassungsvorschrift durchaus noch vereinbar.
d)
Entgegen der Darstellungen der Beschwerdeführer kann aus der
gemeinsamen Buchführungs- und Jahresabrechungspflicht seit 2005/06 für
beide Institutionen ebenso nichts Stichhaltiges hergeleitet werden, was auf
eine unzulässige „Absorptionsfunktion“ bzw. auf einen kompletten Verlust der
sowohl faktisch wie rechtlich fortbestehenden „Selbständigkeit“ der
Eigentümerin
des
gemeindeeigenen
Altersheims
schliessen
liesse.
Abgesehen
davon,
dass
entsprechende
Anstrengungen
für
eine
kostengünstigere und einfachere Administration zum Vorteil beider Heime
unter einem Dach durch die Stiftungsorgane bereits viel früher (1996)
unternommen
wurden
und
diese
damals
einzig
am
(alten)
Krankenversicherungsgesetz
scheiterten
(vgl.
Auskunft/Antwort
Gesundheitsamt GR von April 1996), gilt es seit 2001 (Revision/Anpassungen
im KVG) bzw. den einschlägigen Neueinteilungen seit Herbst 2005 (RB vom
20./21.09.2005)
betreffend
„stationärer
Pflege
und
Betreuung
von
Langzeitpatienten sowie betagten Personen ab 1. Januar 2006“ im Kanton
Graubünden zudem nicht zu übersehen, dass sich die rechtlichen Grundlagen
für einen gemischten Betrieb (Kombination Alters-/Pflegeheim) zugunsten der
mit dem strittigen Integrationsbeschluss beweckten Kostenspargründe und
Synergieeffekte weiterentwickelten. Dabei fällt materiell besonders ins
Gewicht, das die Kosten im Altersheim dadurch unbestritten gesenkt werden
konnten (Ausgleichszahlungen durch Vorinstanz für Betagte mit Pflegegrad
weniger 2), was eines Tages auch den fünf Beschwerdeführern zu Gute
kommen könnte. An jenem Privileg ändert die Aufhebung des Taxen-
/Gebührenreglements für das Altersheim per 01.01.2006 inhaltlich nichts,
zumal die Stiftungsorgane aufgrund ihrer Sachnähe und Professionalität auch

besser geeignet sind, um die notwendigen Alters- und Pflegetarife jeweils
einheitlich und rechtsgleich festzusetzen bzw. im Berufsalltag sinnvoll
anzuwenden.
e)
Zusammengefasst ergibt sich damit, dass weder von einer Verletzung des
betreffenden Art. 73 GV noch von einer Missachtung des Stimmrechts im
Sinne von Art. 34 Abs. 1 BV und Art. 9 ff. KV die Rede sein kann. Der
angefochtene Entscheid erweist sich daher in jeder Beziehung als rechtens
[verfassungskonform] und verhältnismässig, was im Ergebnis zur Abweisung
der Verfassungsbeschwerde bzw. Stimmrechtsbeschwerde führt.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art.
75 VGG solidarisch je zu einem Fünftel (1/5) den Beschwerdeführern
aufzuerlegen. Sie haben die Beschwerdegegnerin, welche sich durch einen
freiberuflich tätigen Anwalt vertreten liess, überdies aussergerichtlich - nach
dem gleichen Haftungs- und Kostenverteilschlüssel - angemessen zu
entschädigen.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
204.--
zusammen
Fr.
1'704.--
gehen solidarisch zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.

3.
Die Beschwerdeführer haben die Gemeinde … zudem aussergerichtlich
solidarisch mit jeweils Fr. 300.-- pro Person, insgesamt also mit Fr. 1'500.--
(inkl. MWST), zu entschädigen.