gr_gerichte · R 2007 111 · 2008-05-15 · it
edifici fuori zona (EFZ)

edifici fuori zona (EFZ) | Bauen ausserhalb der Bauzonen

R 07 111
4a Camera
SENTENZA
del 15 maggio 2008
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente edifici fuori zona (EFZ)
1.
In data 13 febbraio 2007, … introduceva formale domanda di costruzione per
edifici e impianti fuori delle zone edificabili (EFZ) per la posa di un apiario sulla
particella no. 4079, situata in zona agricola del Comune di … e di proprietà di
suo padre ... Il fondo è ubicato in località … (qui di seguito detto
semplicemente alpe) a circa 2'000 m s.l.m., ha carattere prativo ed è
raggiungibile, fino a …, tramite una strada carreggiabile e, per l’ultima tratta,
a piedi o con dei fuoristrada attraverso dei ripidi sentieri. La costruzione
prevista, di 5.5 m di lunghezza, 3 m di larghezza e con tetto a doppia falda in
lamiera, comprendeva la parte destinata alla sistemazione di 16 popoli e un
vano per la smielatura. La richiedente, di professione aiuto medico, ha ripreso
l’attività esercitata in precedenza dal padre, il quale si prendeva cura di 12 e
a volte di 16 popoli. Nel 2006, i popoli non erano che sei a causa della
decimazione dovuta alla varroa, ma nel 2007 la richiedente assicurava 16
popoli. Attualmente, l’apicoltrice si serve di arnie mobili Dadant che possono
essere collocate nei magazzini a Val … e a … nonché di un locale per la
smielatura presso l’abitazione del padre.
2.
Malgrado il parere favorevole espresso dal Comune di …, con decisione 15
ottobre 2007 l’Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST) non
concedeva il permesso EFZ per il progetto presentato, non essendo questo
funzionale né per l’ubicazione scelta né in termini di organizzazione aziendale.
Per un periodo vegetativo tanto limitato sarebbe sufficiente una struttura
mobile, per le operazioni legate alla smielatura sarebbe già reperibile
l’attrezzatura sul fondovalle e le difficoltà di raggiungere il sito con dei mezzi
motorizzati renderebbe la scelta del tutto illogica dal punto di vista aziendale.

Già a due riprese, il 14 aprile 2004 e il 18 aprile 2005, al padre dell’istante
sarebbe stato rifiutato un analogo progetto.
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 14
novembre 2007, … chiedeva l’annullamento della decisione impugnata. Per
l’istante, che avrebbe già positivamente esperimentato per tre anni la posa di
arnie sull’alpe in oggetto, la richiesta sarebbe perfettamente giustificata. Sul
fondovalle i prati verrebbe falciati sempre più precocemente, anche prima
della fioritura, vi sarebbero poi già almeno 15 apiari e gli insetti sarebbero
colpiti da malattie. La penuria di polline e l’elevata concentrazione di api
giustificherebbero il trasferimento di parte di questi insetti laddove le garanzie
di produzione sarebbero migliori e lontano da fattori esterni inquinanti. Nella
decisione impugnata non sarebbero stati tenuti nella giusta considerazione
l’effettivo numero di popoli dell’istante e la mancanza di una costruzione sul
fondovalle paragonabile a quella per cui è richiesta l’autorizzazione EFZ.
L’ubicazione dell’apiario in alta montagna darebbe poi delle ottime garanzie
quanto alla qualità del prodotto e sarebbe dal punto di vista aziendale
oggettivamente giustificata. Infine, l’istante critica il rifiuto di trasmetterle le
prese di posizione degli altri uffici cantonali, malgrado il fatto che questi pareri
siano stati determinanti per rifiutare l’autorizzazione eccezionale.
4.
Nella propria presa di posizione, l’UST chiedeva la reiezione del ricorso. Per
la conduzione dell’azienda dell’istante non si giustificherebbe una costruzione
stabile ad un’altezza tanto elevata, essendo comunque indispensabile
svernare con le api sul fondovalle, dove l’istante avrebbe già a disposizione
l’impianto necessario alla smielatura ed i magazzini per il deposito delle arnie.
Dal punto di vista aziendale poi, la scelta sarebbe del tutto irrazionale. Per
quanto riguarda la censura formale, l’ufficio convenuto ritiene la stessa
infondata. La ricorrente conoscerebbe i motivi che avrebbero spinti gli altri
uffici cantonali a non approvare il progetto, dato che tali valutazioni sarebbero
state in ampia misura riportate nella decisione di rifiuto impugnata.
5.
Il Comune di … non prendeva posizione sul ricorso limitandosi a ricordare di
aver espresso un parere favorevole, ma di non essere l’autorità competente
a decidere sulla questione.

6.
Replicando e duplicando le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro
precedenti allegazioni e proposte precisandole. Da parte dell’UST veniva
comunque ribadita la volontà di non più accordare autorizzazioni eccezionali
per apiari ad alta quota, onde evitare abusi. Sulle argomentazioni avanzate in
sede di scambio di scritti processuali si dirà, per quanto utile ai fini del giudizio,
nelle considerazioni di merito che seguono.
Considerando in diritto:
1.
Prima di poter statuire sulla liceità o meno del rifiuto dell’autorizzazione a
costruire un apiario fuori dalla zona edificabile, occorre esaminare la pretesa
violazione del diritto di audizione invocato dalla ricorrente. In data 24 ottobre
2007, il legale dell’istante chiedeva in edizione dall’UST l’intero incarto. Il 29
ottobre successivo, l’UST informava il rappresentante legale di rinunciare alla
trasmissione delle prese di posizione degli uffici natura e ambiente (UNA)
nonché agricoltura e geoinformazione (UAG), essendo questa una
documentazione amministrativa interna il cui contenuto era comunque stato
ripreso in larga misura nella motivazione della decisione di rifiuto. In effetti,
l’UNA non considerava approvabile il progetto per motivi di protezione del
paesaggio e non reputava comunque necessaria la posa di un impianto per
la smielatura in detta zona (presa di posizione del 7 luglio 2007). L’UAG, dal
canto suo, si opponeva al progetto richiamando le tre precedenti richieste già
formulate dal padre dell’istante e non considerate approvabili da detto ufficio
e metteva in discussione le qualità di apicoltrice dell’istante (parere del 18
luglio 2007). Giusta l’art. 49 cpv. 2 dell’ordinanza cantonale sulla
pianificazione territoriale (OPTC), la procedura di richiesta di prese di
posizione degli altri uffici cantonali viene dall’ordinanza definita come una
“consultazione interna”. La questione di sapere se l’interessata abbia ciò
malgrado un diritto a visionare tali prese di posizione interne può
nell’evenienza comunque restare aperta dopo che nella procedura di ricorso
l’istante ha chiesto e ottenuto in edizione l’intera documentazione prodotta da
controparte e ha potuto determinarsi sulla stessa nell’ambito di un doppio

scambio di scritti processuali. In questa sede, l’eventuale violazione del diritto
di audizione dovrebbe pertanto essere considerata sanata.
2. a)
La particella del padre dell’istante è situata in zona agricola. Giusta l’art. 16a
della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), sono conformi alla
zona agricola gli edifici e impianti che sono necessari alla coltivazione agricola
o all’orticoltura. La modifica della LPT del 20 marzo 1998, ha ampliato la
nozione di coltivazione agricola e orticola, estendendola alla coltivazione
indipendente dal suolo con il conseguente passaggio dalla produzione ai
prodotti quale riferimento. Tuttavia, per quanto concerne l’esercizio per svago
dell’attività agricola, la citata giurisprudenza è stata sostanzialmente ripresa e
confermata anche nell’ambito della riveduta LPT. L’art. 34 cpv. 5
dell’ordinanza sulla pianificazione del territorio (OPT) non riconosce, infatti, la
conformità alla zona agricola di quegli edifici e impianti che servono
all’agricoltura esercitata a titolo ricreativo o per hobby (DTF 112 Ib 406 cons.
3 e sentenza del TF 1A.104/2002 del 20 settembre 2002). Giusta la prassi di
questo Giudice, gli apiari - comprese le costruzioni strettamente necessarie
all'esercizio dell'attività di apicoltrice – possono adempiere il requisito
dell’ubicazione vincolata (ev. negativa) fuori dalla zona edificabile (PTA 1994
no. 26, 1988 no. 38 e per la prassi a livello federale: DTF 125 II 286 cons. 7b
e STF del 7 maggio 1987 pubblicata in forma riassuntiva nel Bollettino
d'informazione UPT 4/87 pag. 14).
b)
In base all'art. 24 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere
eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento
di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la
zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige un’ubicazione fuori
della zona edificabile e non vi si oppongono interessi preponderanti. I due
requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 124 II 252 cons. 4,
123
II
256
cons.
5;
Hänni,
Planungs-,
Bau-
und
besonderes
Umweltschutzrecht, p. 207). Il requisito dell’ubicazione vincolata ha carattere
oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste
esigenze severe. Occorre pertanto che sia necessario costruire l'edificio o
l'impianto fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di

conformazione del terreno. Il vincolo può anche essere negativo, imposto
dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 cons.
3.1). L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 LPT presuppone
l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione
sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in
gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio
giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 cons. 3, 114 Ib 268 cons. 3b); in
particolare quelli miranti a proteggere le basi naturali della vita, ad integrare
nel paesaggio gli impianti ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3
cpv. 2 lett. b/d LPT).
3. a)
A mente dell’autorità cantonale, l’ubicazione dell’apiario all’altezza di 2’000 m
s.l.m. non permetterebbe uno sfruttamento dello stesso che durante una
limitatissima parte dell’anno (da fine maggio ad agosto) e sarebbe dal punto
di vista aziendale del tutto irrazionale. Secondo il parere degli esperti del
Centro di formazione e consulenza agraria del … del 4 aprile 2007, il periodo
di gestione sull’alpe in questione sarebbe al massimo di quattro mesi. Anche
se non è a priori dato stabilire esattamente la durata esatta della possibile
permanenza in montagna delle arnie, la conclusione dell’istante che intende
sfruttare l’alpe per circa sei mesi all’anno non è difendibile. Il tempo per lo
stazionamento estivo delle colonie di api a questa altezza dipende dalle
concrete condizioni climatiche e dalla relativa fioritura. Quest’anno ad
esempio è però escluso che l’insediamento possa avvenire già agli inizi di
maggio, come preteso nel ricorso, dopo il clima estremamente freddo e le
abbondanti precipitazioni sotto forma anche di neve fino in pianura registrate
durante il mese di aprile 2008 (http://www.sf.tv/sfmeteo/diverses_archiv.php.).
Ne consegue che le conclusioni degli esperti quanto al ridotto periodo di
gestione dell’alpe vanno essenzialmente condivise. Non è d’altro canto
contestato che durante il periodo invernale i popoli vengano trasferiti a valle,
non essendo possibile lasciarli sull’alpe. La ricorrente conferma come sia sua
intenzione stazionare i popoli sull’alpe in parola solamente durante i mesi
estivi. A valle, l’istante, che intende continuare l’attività già esercitata per anni
dal padre, dispone già di un’infrastruttura per la smielatura e gestisce due siti
dove collocare i magazzini mobili. Essendo necessario trasferire i popoli sul

fondovalle durante la stagione invernale, è difficile intravedere dei motivi
oggettivamente fondati per effettuare parte della smielatura sull’alpe. A
prescindere dall’inefficienza in termini aziendali di una doppia infrastruttura, di
doppi processi lavorativi e di spreco di tempo per il trasferimento, anche il
preteso vantaggio di trasportare a valle il miele anziché i filarini con il miele
appare a questo Giudice pretestuoso. Considerata la difficile raggiungibilità
del sito con mezzi di trasporto motorizzati e la limitata permanenza sul posto
dei popoli a causa delle condizioni climatiche, permettere uno scorporo
dell’attuale unità lavorativa in due unità produttive contravverrebbe
manifestamente ai principi pianificatori imposti dal diritto federale. Non vi è
infatti alcun motivo oggettivo per trasferire parte della lavorazione del miele
fuori dalla zona edificabile quando occorre comunque ricorrere alla struttura
sul fondovalle per il periodo invernale, tale struttura sopperisce pienamente a
questo bisogno e risulta sotto tutti i punti di vista oggettivi più adatta allo scopo.
Questo era pure il parere espresso dagli esperti del Centro di formazione e
consulenza agraria del … il 30 novembre 2007, anche se erroneamente vien
fatto riferimento ad un’altezza di 1’300 m s.l.m. anziché agli effettivi 800 m
s.l.m. del fondovalle, dove l’istante dispone delle proprie attrezzature per la
smielatura. Il fatto che soggettivamente la ricorrente ritenga la soluzione
proposta difendibile, non è determinante. Fuori dalla zona edificabile la
possibilità di erigere degli impianti costituisce l’eccezione. L'intervento edilizio
deve in particolare essere adeguato alle esigenze che esso deve soddisfare
e non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 124 II 252
cons. 4/a e 116 Ib 230 cons. 3a) per giustificare il rilascio di un’autorizzazione.
In questo senso la necessità di un locale per la smielatura sull’alpe non appare
- nell’ottica dell’ubicazione vincolata – sostenuto da alcuna necessità
oggettiva.
b)
Per la parte della costruzione destinata ai popoli che l’istante intende
trasportare sull’alpe non vi è alcuna necessità di una costruzione come quella
prevista. Come giustamente esposto dall’ufficio convenuto, per il tipo di
sfruttamento previsto si prestano perfettamente le arnie mobili che l’istante
utilizza e che ha utilizzato in loco a titolo di prova durante le precedenti estati
con un risultato molto soddisfacente. La ricorrente ha le proprie colonie di api

nelle arnie mobili Dadant, che sono delle istallazioni impermeabilizzate e fatte
in principio per essere collocate all’aperto e quindi per resistere alle
intemperie. Le mutevoli condizioni climatiche addotte in sede di ricorso non
sono pertanto un problema grazie all’infrastruttura a disposizione dell’istante
e anche tenendo presente che il periodo in questione si limita alla stagione
estiva. Del resto l’esperienza fatta dalla ricorrente le due estati precedenti alla
domanda conferma questo punto di vista. Non esiste pertanto alcun motivo
per autorizzare la posa di un impianto fisso, quando lo stesso scopo può
essere raggiunto con delle arnie mobili. Lo sfalcio precoce, l’inquinamento e
le conseguenti malattie nonché il forte incremento di colonie di api sul
fondovalle sono tutti fattori ai quali è possibile ovviare trasferendo le api
sull’alpe durante il periodo estivo. A questo riguardo poco importa che il
carattere della struttura sia un apiario fisso o delle semplici arnie mobili.
c)
Poiché il progetto non può essere considerato ad ubicazione vincolata, non
occorre neppure analizzare se a questo si oppongano interessi pubblici
preponderanti, essendo le due condizioni di cui all’art. 24 LTP di carattere
cumulativo. Vada comunque precisato che l’affermazione stando alla quale le
arnie mobili avrebbero un impatto sull’ambiente a volte anche più
pregiudizievole
di
un
apiario
fisso
non
può
essere
condivisa.
Paesaggisticamente, le arnie mobili anche se colorate non sono visibili che a
distanza ravvicinata sia perché di dimensioni alquanto ridotte sia per la loro
collocazione non molto lontana dal suolo. Inoltre con il trasporto sul fondovalle
delle cassette durante l’inverno, e quindi nell’evenienza per circa otto mesi
all’anno, il quadro paesaggistico locale rimarrebbe prevalentemente immutato
e verrebbe quindi conservato il sito al suo stato naturale nel senso della LPT
(vedi cons. 2b in fine). Il fatto che sui luoghi in oggetto vi siano già altre
costruzioni non muta le sorti del giudizio. Se poi a tutti coloro che praticano
l’apicoltura dovesse venir riconosciuta la possibilità di aver più sedi fisse per
la collocazione delle loro arnie mobili e la produzione di miele a seconda degli
alpeggi di cui si servono, è facile immaginare con quale proliferazione di apiari
fissi la regione potrebbe essere confrontata, non certo nel rispetto di un uso
parsimonioso del suolo come invece vuole la LPT.

d)
Poiché il progetto presentato non è sorretto da alcuna necessità economico-
aziendale oggettiva, non è a questo proposito rilevante la questione di sapere
quanti popoli curi effettivamente la ricorrente e da quando essa sia iscritta
come apicoltrice. Vada però ricordato che i dubbi espressi dagli uffici cantonali
sulla base della domanda di costruzione presentata il 13 febbraio 2007 erano
del tutto fondati, essendosi l’interessata solo in proseguo di causa impegnata
a dimostrare di svolgere l’attività di apicoltrice e che l’autorizzazione
eccezionale per la posa di un apiario come quello in oggetto era già stata a
due riprese rifiutata al padre dell’istante, essenzialmente per gli stessi motivi.
Alla luce della documentazione all’incarto, e procedendo al cosiddetto
apprezzamento anticipato delle prove, questo Giudice ritiene di poter
rinunciare al sopralluogo ed alla personale audizione dell’istante, non
essendo, per i motivi esposti in precedenza, tali prove suscettibili di apportare
elementi chiarificatori o determinanti per il giudizio (DTF 126 II 71).
4. a)
Il principio della parità di trattamento non vieta che vengano effettuate
distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da ragioni serie e
obbiettive. In altre parole, esso impone unicamente che fattispecie
giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e che fattispecie
giuridicamente diverse in modo diverso (DTF 131 I 103 cons. 3.4, 129 I 357
cons. 6 e 121 I 100 cons. 3a). In principio, non esiste un diritto alla parità di
trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a, 124 IV 47 cons. 2c, 122 II
451 e 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della legge è reputato
prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF 117 Ib 266 cons. 3f,
414 cons. 8c e 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia stata in altri
casi applicata o non lo sia stata giustamente non accorda ancora alla cittadina
il diritto di essere posta parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo
vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati.
Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni dalla propria
pratica illegale, l’interessata ha il diritto di pretendere di essere posta al
beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons.
3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2). In tali casi il principio della parità
di trattamento è reputato prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451
cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà

la prassi futura, vi è da presumere che in futuro si atterrà alla normativa legale
(DTF 122 II 452 cons. 4a e riferimenti).
b)
La ricorrente evoca tre precedenti autorizzazioni per impianti di apiari fissi ad
una quota di circa 2'000 m s.l.m. rilasciati ad altri apicoltori della regione e
chiede di poter beneficiare dello stesso trattamento. Anche se le specifiche
condizioni aziendali di questi apicoltori fossero essenzialmente diverse da
quelle oggetto del presente giudizio, l’ufficio convenuto ammette siano state
rilasciate in passato due (e non tre) autorizzazioni per apiari in alta montagna.
L’autorità cantonale sosteneva però di essere fermamente intenzionata in
futuro a non più autorizzare degli apiari fissi a 2'000 m s.l.m., essendo il
periodo vegetativo a queste quote troppo ridotto. Se pertanto il Tribunale
amministrativo dovesse concludere all’esistenza di una prassi illegale a
questo riguardo già dopo il rilascio di due sole autorizzazioni, sarebbe nelle
intenzioni dell’autorità cantonale abbandonarla e attenersi scrupolosamente
alla normativa legale federale e cantonale. Già questa chiara volontà
espressa dall’UST non permette alla ricorrente di appellarsi ad una parità di
trattamento nell’illegalità. Del resto l’autorizzazione del 2001 in Val …
riguardava una costruzione in sostituzione di un precedente impianto sito
altrove e quella a … del 2003 un impianto per il solo deposito delle arnie
(nomadismo). Ambedue i progetti erano poi stati eretti su dei semplici pali
portanti che permettono semplicemente di smantellare l’infrastruttura al
momento della cessazione dell’attività di apicoltore. Ne consegue che dal
principio della parità di trattamento la ricorrente non può dedurre diritti a suo
favore.
5.
In conclusione, il ricorso è respinto e merita in questa sede conferma la
decisione 15 ottobre 2007. In applicazione all’art. 73 cpv. 1 LGA le spese del
presente procedimento vengono accollate alla parte soccombente.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.

2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
1'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
324.--
totale
fr.
1'324.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente
decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.