gr_gerichte · U 2005 68 · 2005-09-14 · de
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U 05 68
2. Kammer
URTEIL
vom 14. September 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1.
Im Kantonsamtsblatt vom 3. Februar 2005 schrieb das Amt für Informatik des
Kantons
Graubünden
(Afl)
die
Lieferung
und
Einführung
eines
Einsatzleitsystems (ELS) für die Kantonspolizei Graubünden im offenen
Verfahren gemäss GATT/WTO-Übereinkommen aus. Der Auftrag umfasste
die Lieferung aller erforderlichen Komponenten für ein funktionsfähiges
Gesamtsystem (Soft- und Hardware) mit Einbindung der Umsysteme für
Sprach- und Meldungsübermittlung, für die Alarmmeldungen und die
Verkehrsleitung sowie für die Journalisierung. Zudem wurde die Integration
von neuen Fachapplikationen für die Verwaltung von Personal, Fahrzeugen,
Uniformen, Material, Kurs-, Dienst- und Pikettplanung verlangt. Als
Zuschlagskriterien wurden in der Reihenfolge ihrer Gewichtung angegeben:
1.
Umfang der Erfüllung des Anforderungskatalogs
2.
Projektorganisation (Ausbildung, Erfahrung, Referenzprojekte des für
das Projekt eingesetzten Personals des Anbieters)
3.
Kosten (Investition, Betriebs- und Wartungskosten)
4.
Zweckmässigkeit,
Bedienungseffizienz,
Flexibilität
sowie
Einführungsaufwand beim Auftraggeber
Für die Beurteilung des Kriteriums 4 wurden die aufgrund der ersten drei
Zuschlagskriterien am besten geeigneten Anbieter zu einer Präsentation des
angebotenen Produkts eingeladen. In den Ausschreibungsunterlagen wurde
eine modular aufgebaute und weiter ausbaubare Systemplattform verlangt.
Eine Lösung mit Oracle-Datenbank werde bevorzugt. Werde ein Angebot
ohne Oracle-Datenbank für das ELS gemacht, müsse die Synchronisation mit
der bestehenden Oracle-Datenbank (ABI, ABI-Journal, ABI-Flair) einwandfrei
möglich sein bezüglich Performance, Verknüpfung, Datenintegrität etc. Werde
eine Oracle-Datenbank eingesetzt, so müsse diese nicht offeriert werden, weil
diese diesfalls vom Auftraggeber beschafft werde.

In der Folge reichten die … GmbH (…) sowie drei weitere Firmen fristgerecht
ihre Offerten für die fragliche Lieferung und Einführung ein. Nachdem in einer
Grobauswertung anhand der Zuschlagskriterien 1 bis 3 sowie der darauf
folgenden ersten Detailauswertung mit Bewertung des vierten Kriteriums je
eine Anbieterin aus der weiteren Bewertung fielen, wurden die Offerte der …
sowie diejenige der … AG (…) in einer zweiten Detailauswertung näher
geprüft und verglichen. In der Folge ging daraus das Angebot der … vor allem
aufgrund der niedrigeren Gesamtkosten als führend hervor, weil damit das
vorgegebene Ziel, die Erhaltung der bestehenden Investitionen, besser
erreicht werden konnte. Die resultierenden Investitionskosten für das
Basisangebot (ohne Datenbanksoftware und ohne Aufpreis für die unlimitierte
Anzahl Benutzer, excl. MWST) beliefen sich schliesslich auf Fr. 1‘363‘015.--
für das Angebot der Firma … bzw. Fr. 1‘385‘299.--für jenes der Firma …. Die
Zuschlagskriterien wurden sodann wie folgt gewichtet:
1.
Anforderungskatalog (30%)
2.
Projektorganisation (25%)
3.
Kosten (25%)
4.
Zweckmässigkeit (20%)
Mit Beschluss vom 5. Juli 2005 erteilte die Regierung (RB Nr. 885) den
Zuschlag der … AG zum Betrag von Fr. 1‘385‘299.-- im Wesentlichen mit der
Begründung, dass sich jenes Angebot als das wirtschaftlich günstigste
erwiesen habe. Mit Verfügung vom 27. Juli 2005 teilte das Afl die Erteilung
des Zuschlags allen Anbietern mit. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass
die Vergabe an das wirtschaftlich günstigste Angebot - unter Berücksichtigung
der Kriterien gemäss Pflichtenheft - ergangen sei. Zudem wurde allen
Anbietern ein ausführlicher Evaluationsbericht der Kantonspolizei vom 27.
Juni 2005 mit den Begründungen zu den einzelnen Auswertungsschritten
zugestellt.
Die
Auftragsvergabe
erfolge
unter
dem
Vorbehalt
der
Genehmigung durch das Bundesamt für Strassen (ASTRA).
2.
Dagegen liess die … GmbH am 8. August 2005 beim Verwaltungsgericht frist-
und formgerecht Beschwerde einreichen mit im Wesentlichen folgenden
Anträgen: Es sei der angefochtene Vergabeentscheid aufzuheben und der
Zuschlag an die Beschwerdeführerin zu erteilen (Ziff. 1); ev. sei der Entscheid
aufzuheben
und
die
Sache
zwecks
Fassung
eines
neuen

Vergabeentscheides aufgrund einer erneuten Evaluation der beiden gültigen
Angebote an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2); subev. sei der
Vergabeentscheid aufzuheben und die Sache zur Wiederholung des
Vergabeverfahrens unter Auflage von neuen Ausschreibungsunterlagen an
die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 3). In ihrer Eingabe macht die
Beschwerdeführerin
eine
Verletzung
des
submissionsrechtlichen
Zerstückelungsverbotes geltend, weil die Lieferung der Datenbanken bzw. der
Datenbank-Softwarelizenzen von der Vergabe ausgeschlossen worden sei.
Ferner rügte sie die fehlende Gewichtung der Zuschlagskriterien in der
Ausschreibung, in welcher nämlich lediglich die Reihenfolge derselben
aufgeführt worden sei. Zudem rügte sie eine unzulässige Aufrechnung der
Oracle Lizenzkosten (bei ihr: Fr. 297'928.--; bei der Firma … Fr. 119'174.--).
Diesbezüglich habe die Regierung viel zu hohe Einheitspreise und
Stückzahlen angewendet. Im Übrigen seien diese Aufrechnungen gar nicht
zulässig, weil die entsprechenden Leistungen gar nicht hätten offeriert werden
müssen. Als unzulässig rügt sie ferner die vorgenommene Aufrechnung für
Journalintegrierung sowie den Aufpreis für die Funktionalität Journal; dies
umso mehr, als diese Funktionen in den Ausschreibungsunterlagen gar nicht
enthalten gewesen seien. Zu Unrecht unberücksichtigt geblieben seien
sodann auch die Kosten für die unlimitierten Lizenzen, nachdem alle
Submittenten ein entsprechendes Optionsrecht hätten anbieten müssen. Im
Angebot der … sei ferner eine Schnittstellen-Software für die Verbindung mit
Bundesapplikationen nicht enthalten gewesen, und nachträglich zu Unrecht
von der Vorinstanz vervollständigt worden, was gegen Art. 22 lit. c SubG
verstosse. Ferner bringt sie vor, dass die Benotung nicht begründet worden
sei,
was
eine
Verletzung
des
rechtlichen
Gehörs
und
des
Transparenzgrundsatzes darstelle.
3.
Die Regierung des Kantons Graubünden liess Abweisung der Beschwerde
beantragen. Weil es sich bei den Datenbanken nicht um einen integrierenden
Bestandteil des Systems handle, müsse es zulässig sein, die Beschaffung der
erforderlichen Oracle-Lizenzen separat vorzunehmen. Gemäss Art. 21 SubG
genüge es, wenn in der Ausschreibung die Zuschlagskriterien mit ihrer
Gewichtung oder - wie vorliegend - in ihrer Reihenfolge bekannt gegeben

würden. Der Vorwurf der unzulässigen Aufrechnung der Oracle-Lizenzkosten
treffe nicht zu. Vielmehr habe eine Aufrechnung vorgenommen werden
müssen, weil gemäss der Ausschreibung die Nicht-Oracle-Lizenzen
betragsmässig hätten offeriert werden müssen. Dabei habe man was Art und
Anzahl der Lizenzen betreffe auf die Ausschreibung abgestellt und beim Preis
den SIK-Rabatt von 30% berücksichtigt. Ihres Erachtens sei der Einsatz von
Prozessorlizenzen
sinnvoll
und
zweckmässig;
es
bestehe
keine
Veranlassung, von anderen Lizenzen auszugehen. In den Bereichen ABI-
Journal, ABI-FLAIR (Rapport) und ABI-Registratur seien bereits Produkte der
Firma … im Einsatz; ein Ersatz derselben sei nicht vorgesehen. Den
Anbietern sei es jedoch als Option offengelassen worden, eine eigene
Journallösung zu offerieren, für den Fall, dass der Aufwand für eine
Schnittstelle
vom
ELS-Logfile
zum
bestehenden
ABI-Journal
als
unverhältnismässig hoch beurteilt werden müsste. Die Beschwerdeführerin
habe zwar eine eigene Journallösung beschrieben, ohne diese aber zu
offerieren; ebenso wenig den Aufwand für die Schnittstelle, weshalb Fr.
25'000.-- aufgerechnet hätten werden müssen. Dazu seien noch Fr. 50'000.--
für die notwendigen Anpassungen beim ABI gerechnet worden. Der Einwand,
dass die Kosten für die unlimitierten Lizenzen bei der Vergabe nicht
berücksichtigt worden seien, treffe zu. Dies sei eine Option gewesen. Im
Zeitpunkt der Vergabe sei aber klar gewesen, dass die Beschaffung solcher
Lizenzen wirtschaftlich gar nicht in Frage komme. Entsprechend sei diese
Position bei der Bewertung denn auch unberücksichtigt geblieben. Die Rüge
der unzulässigen Vervollständigung der Offerte der … treffe nicht zu. In den
Ausschreibungsunterlagen (N 334) sei verlangt worden, dass die Verbindung
zu den Bundesapplikationen über die Standardschnittstelle realisiert werde.
Die Beschwerdeführerin habe das komfortable MACS-Modul offeriert, die
Firma … nicht. Im Zuge der getätigten Abklärungen sei dann als Variante und
im Interesse der Vergleichbarkeit geprüft worden, ob der Einsatz von MACS
auch beim Angebot der Firma … zweckmässig sei. Nachdem sich ergeben
habe, dass bei … gar nicht nötig sei, habe man bei der Offerte der … eine
Aufrechnung vorgenommen. Durch diese werde die Beschwerdeführerin gar
nicht benachteiligt. Unzutreffend sei auch die Rüge der ungenügenden
Begründung. So sei nämlich allen Offerenten neben der angefochtenen

Verfügung auch der ausführliche Evaluationsbericht der Kantonspolizei
Graubünden (datiert vom 27. Juni 2005) mit den Resultaten und
Begründungen zu den einzelnen Auswertungsschritten zugestellt worden. Die
Evaluation sei im Übrigen mit grossem Aufwand – insgesamt hätten 392
Einzelpositionen bewertet werden müssen – und unter Beizug externer
Fachleute durchgeführt worden.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Mit den Parteien ist festzuhalten, dass auf das vorliegende Verfahren dem
GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen
(GPA),
die
Interkantonale
Vereinbarung
über
das
öffentliche
Beschaffungswesen (lVöB), das kantonale Submissionsgesetz (SubG) sowie
die hierzu erlassene Submissionsverordnung (SubV) zur Anwendung
gelangen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der
Beschwerde ist unbestritten; sie ergibt sich ohne weiteres aus Art. 15 IVöB in
Verbindung mit Art. 25 SubG.
2. a)
Die
Beschwerdeführerin
macht
geltend,
der
Vergabeentscheid
sei
ungenügend begründet worden. Darin liege eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs und des Transparenzgebotes. Ihr kann nicht gefolgt werden.
Gemäss Art. 13 lit. h IVöB und Art. 23 Abs. 1 SubG ist der Zuschlag kurz zu
begründen. Dies bedeutet nicht, dass der nicht berücksichtigte Anbieter
darüber im Unklaren gelassen werden darf, weshalb sein Angebot
ausgeschlossen oder nicht berücksichtigt wurde. Vielmehr muss ihn auch eine
kurze Begründung in die Lage versetzen, den Entscheid sachgerecht
anfechten zu können (VGU U 02 121). Der Entscheid ist im Minimum so
abzufassen, dass der Betroffene diesen sachgerecht anfechten kann. Daher
sind summarisch die Überlegungen zu nennen, von denen sich die
Vergabebehörde hat leiten lassen und auf welche sich der Entscheid stützt

(vgl. VGU U 03 41). Vorliegend vermag die Begründung der Vorinstanz den
umschriebenen Anforderungen ohne weiteres zu genügen. So kann bereits
dem Vergabeentscheid vom 27. Juli 2005 entnommen werden, dass das
Angebot der Beschwerdegegnerin 2 als wirtschaftlich günstigstes Angebot
unter Berücksichtigung der Kriterien gemäss Pflichtenheft berücksichtigt
wurde. Unbestritten geblieben ist sodann, dass allen Anbietern in Ergänzung
zum Vergabeentscheid auch noch der detaillierte Evaluationsbericht der
Kantonspolizei Graubünden vom 27. Juni 2005 (bestehend aus einem Teil
„Grundlagen“, „Resultate“ sowie „Anhang, Auswertungsresultate detailliert“
zugestellt worden ist. Dem Evaluationsbericht lassen sich die massgebenden
Überlegungen für den Zuschlag an die Beschwerdegegnerin 2 ohne weiteres
entnehmen. Wie die ausführliche Beschwerdeschrift augenfällig aufzeigt, war
die Beschwerdeführerin denn auch in der Lage, den Vergabeentscheid
sachgerecht anzufechten. Bei dieser Sachlage kann von einer Verletzung des
Transparenzgebotes oder einer Verletzung des rechtlichen Gehörs zufolge
ungenügender Begründung keine Rede sein, weshalb für eine Zurückweisung
an die Vorinstanz so oder anders kein Anlass besteht.
b)
Die Beschwerdeführerin erblickt eine Verletzung des Transparenzgebots, der
eine Aufhebung es angefochtenen Vergabeentscheides rechtfertigen soll, im
Umstand, dass die Vergabebehörde in den Ausschreibungsunterlagen
lediglich die Reihenfolge der Zuschlagskriterien, nicht aber deren Gewichtung
im Verhältnis zu den anderen, aufgeführt habe, und sich dabei mit dem
Hinweis „Reihenfolge = Gewichtung der Kriterien“ begnügt habe. Erst aus
dem Vergabeentscheid sei dann die konkrete Bewertungsmatrix ersichtlich
geworden. Auch aus diesem Einwand kann sie nichts zu Gunsten ihrer
Begehren ableiten.
Gemäss Art. 13 lit. f lVöB müssen die kantonalen Ausführungsbestimmungen
geeignete Zuschlagskriterien, die den Zuschlag an das wirtschaftlich
günstigste Angebot gewährleisten, vorsehen. Der Kanton Graubünden hat
diese Vorgaben in Art. 21 Abs. 3 SubG umgesetzt. Danach hat der
Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen die
zur Anwendung gelangenden Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung oder
der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt zu geben. Art. 12 Abs. 1 lit. h SubV

sieht ebenfalls vor, dass die Ausschreibungsunterlagen die Zuschlagskriterien
mit Bekanntgabe ihrer Bedeutung untereinander enthalten müssen. Im Lichte
dieser – dem in Art. 13 lit. f IVöB festgelegten Grundsatz der Transparenz
hinreichend Rechnung tragenden – rechtlichen Vorgaben zeigt sich ohne
weiteres, dass das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen der Bekanntgabe
der Reihenfolge der Bedeutung der Zuschlagskriterien rechtens war (vgl.
Praxis 7/8 1999 Nr. 105, S. 578 ff.). Für die Submittenten war ohne weiteres
ersichtlich, dass entsprechend der in der Ausschreibung gewählten Auflistung
zur
Ermittlung
des
wirtschaftlich
günstigsten
Angebotes
gewissen
Zuschlagskriterien grösseres Gewicht beigemessen werde als anderen. Nicht
beanstanden lässt es sich auch, dass sie das zweit- und das drittaufgeführte
Kriterium („Organisation“ resp. „Kosten“) gleich gewichtet (25%) hat. Was die
Beschwerdeführerin dagegen unter Hinweis auf die Rechtsprechung
vorbringt, ist im Lichte der zitierten Bestimmungen nicht einschlägig.
3.
Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich nach Art. 53 VGG
auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauchs des
Ermessens
sowie
auf
unvollständige
oder
unrichtige
Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das Verwaltungsgericht nicht sein
Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen, sondern es hat Lösungen
der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind,
auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger erschiene. Bei Fragen
technischer, technologischer, (bau)physikalischer und methodologischer Art
oder bei Angebotsbewertungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch
auf Willkür begrenzt (vgl. VGU U 02 69, 01 111 und 128). Den
Vergabebehörden kommt insbesondere bei der Bewertung der einzelnen
Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien ein weiter
Ermessensspielraum
zu.
Ein
verwendetes
Bewertungs-
und
Benotungssystem muss sachlich haltbar sein und auf alle Anbietenden in
gleicher Weise und nach gleichen Massstäben angewendet werden (vgl. VGU
U 02 70). Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der
materiellen Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat.

4. a)
Zutreffend ist, dass die Kosten für unlimitierte Lizenzen bei der Vergabe nicht
berücksichtigt wurden. Daraus kann die Beschwerdeführerin aber bereits
deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil es sich bei dieser Position um
eine Option handelte; was aus den Offertunterlagen ohne weiteres ersichtlich
war und von der Beschwerdeführerin in ihrem Angebot denn auch erkannt
worden ist. Es liegt nun in der Natur einer Option, dass man von ihr Gebrauch
machen oder auf ihre Ausübung verzichten kann. Vorliegend liegt der Verzicht
auf die Ausübung im Wesentlichen darin begründet, dass zum Zeitpunkt der
Ausschreibung noch Unklarheiten über eine mögliche Integration von
zusätzlichen Institutionen in der Notruf- und Einsatzzentrale (so z.B. der
Stadtpolizei, des Grenzwachtkorps, des Sanitätsnotrufs sowie die Integration
der externen Einsatzzentralen) bestanden, welche bis im Zeitpunkt der
Vergabe jedoch geklärt werden konnten. Dabei hat sich letztlich ergeben,
dass eine Beschaffung von unlimitierten Lizenzen nicht wirtschaftlich wäre.
Entsprechend mussten (und durften) die Kosten der optional zu offerierenden
Position bei der Bewertung auch ohne weiteres unberücksichtigt bleiben.
Entsprechend
kommt
dem
an
sich
zutreffenden
Einwand
der
unterschiedlichen Behandlung der Wartungskosten bei den unlimitierten
Lizenzen für das 1. Wartungsjahr keine eigenständige Bedeutung mehr zu.
b)
Die Beschwerdeführerin macht einen Verstoss gegen das so genannte
„Zerstückelungsverbot“ geltend, weil die Lieferung der Datenbanken bzw. der
Datenbank-Softwarelizenzen von der streitigen Vergabe ausgeklammert
worden ist. Ihr kann nicht gefolgt werden. Wie sie selbst zu Recht erkannt hat,
will das Zerstückelungsverbot verhindern, dass die Vergabestelle einen
Auftrag zwecks Unterlaufens der Schwellenwerte aufteilt, um damit die
Vergabebestimmungen
bzw.
Verfahrensarten
umgehen
zu
können.
Vorliegend kann nun aber davon offenkundig keine Rede sein. Abgesehen
davon, dass angesichts der zu erwartenden Auftragssumme ein offenes
Verfahren nach GATT/WTO gewählt worden ist, handelt es sich bei einer
Datenbank auch nicht um einen integrierenden Bestandteil des zu
offerierenden Einsatzleitsystems, sondern vielmehr um eine eigenständige
Komponente. Die separate Beschaffung von Datenbank-Lizenzen ist sachlich
ohne weiteres gerechtfertigt. Zum einen deshalb, weil sich der entsprechende

Anbieterkreis vom Kreis der Applikationsanbieter wesentlich unterscheidet;
und zum andern weil den Ausschreibungsunterlagen ohne weiteres
entnommen werden konnte, dass nur die Art und die Anzahl der für die
offerierten Applikationen benötigten Lizenzen anzugeben seien (vgl. Beilage
2, Kap. 4, S. 2. Anforderung 3 sowie Beilage 9). Von der gerügten Verletzung
des Zerstückelungsverbotes kann bei dieser Sachlage keine Rede sein.
c)
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe im Rahmen der
Evaluation und der Bewertung der Offerten in unzulässiger Weise
Lizenzkosten für Oracle-Software auf die Offertpreise aufgerechnet. Dieser
Einwand trifft nicht zu. Den Ausschreibungsunterlagen kann entnommen
werden, dass Datenbank-Lizenzen dann betragsmässig zu offerieren waren,
wenn andere als Oracle-Datenbanken zum Einsatz vorgesehen wären.
Ebenso ergibt sich aus den Unterlagen, dass sich der Auftraggeber die
Beschaffung der Oracle-Lizenzen ausdrücklich vorbehalten hat; dies deshalb,
weil er diese Lizenzen zu Vorzugskonditionen (SIK-Konditionen) beziehen
kann. Hält man sich nun vor Augen, dass Lizenzen für andere Datenbanken
(als Oracle) zwingend betragsmässig zu offerieren waren - was entsprechend
einen höheren Offertpreis nach sich ziehen musste - erhellt ohne weiteres,
dass es im Sinne der Gleichbehandlung aller Anbieter (aber auch zur
Klarstellung der dem Auftraggeber effektiv entstehenden Kosten) geboten
war, auch im Falle des Einsatzes einer Oracle-Datenbank die (dem
Auftraggeber
anfallenden)
Lizenzkosten
aufzurechnen.
Dass
solche
Aufrechnungen vorgenommen werden, lässt sich im Übrigen bereits aus der
Formulierung des Zuschlagskriteriums 3 „Kosten“ (Investition, Betriebs- und
Wartungskosten) ableiten.
d)
Auch soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang die
Aufrechnungen hinsichtlich Anzahl, Art und Höhe der Preise der
aufgerechneten Oracle-Lizenzen bemängelt, kann sie daraus ebenfalls nichts
zu ihren Gunsten ableiten. So entsprechen Art und Anzahl der Lizenzen ihren
eigenen Angaben in ihrer Offerte. Die Vorinstanz hat nun unter
Berücksichtigung des SIK-Rabattes und der zum Vergabezeitpunkt aktuellen
Lizenzpreise Aufrechnungen vorgenommen, was sachlich – wie oben erwähnt

- möglich war. Dass sie dabei Lizenzmodelle, wie sie die Beschwerdeführerin
im vorliegenden Verfahren erstmals vorgebracht hat, unberücksichtigt liess,
lässt sich nicht beanstanden. Dies umso weniger, als damit lediglich den mit
den Ausschreibungsunterlagen gesetzten submissionsrechtlichen Vorgaben
(gemäss Pflichtenheft wurden 3 Prozessor-Lizenzen „Entreprise Edition“ und
2 Prozessor-Lizenzen „Standard Edition“ vorgegeben) Rechnung getragen
wird. Dass der Einsatz von Prozessor-Lizenzen angesichts der konkreten
Bedürfnisse (Zugriff auf Daten des ELS und der weiteren Applikationen von
derzeit rund 380 Personen) sachlich richtig und zweckmässig ist, wird auch
von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede gestellt. Wenn die
Beschwerdeführerin in der Offerte im Sinne einer alternativen Lösung (vgl.
Ausschreibungsunterlagen, Kapitel 4, Allgemeines zum Angebot, S.1/49)
davon
abgesehen
hat,
auf
die
Möglichkeit
des
Einsatzes
applikationsgebundener Lizenzen (wie auch weiterer Lizenzmodelle)
hinzuweisen und auch noch diese zu offerieren, so kann sie daraus heute
nichts mehr zugunsten ihrer Begehren ableiten. Die Vorinstanz kam jedenfalls
nicht
umhin,
ausgehend
von
den
Ausschreibungsunterlagen
die
Aufrechnungen für Prozessor-Lizenzen aufgrund der ihr anfallenden Kosten
vorzunehmen.
e)
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang nachträglich noch
Berechnungen für Named-User-Lizenzen und ASFU-Prozessor-Lizenzen
vorbringt, braucht auf diese angesichts der massgebenden Vorgaben in den
Ausschreibungsunterlagen im vorliegenden Verfahren nicht mehr näher
eingegangen zu werden. Diesbezüglich kann es mit dem Hinweis auf die
zutreffenden Darlegungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung (S. 9 f. mit
den dort aufgeführten Beilagen) sein Bewenden haben.
f)
Unbehelflich ist im Lichte der ausführlich und detailliert erarbeiteten
Ausschreibungsunterlagen, der eingereichten Offerten sowie der von der
Vorinstanz zwecks Klärung offener Fragen durchgeführten, protokollierten
Informationsveranstaltung auch der Einwand der fehlenden vorgängigen
Anhörung der Aufrechnungen.

g)
Nicht nachvollziehbar ist der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte
Rechnungsfehler bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums 1 (ZK 1). Wie
die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung glaubhaft dargelegt hat, gelangte die
von der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe angegebene Formel gar nie zur
Anwendung. Auszugehen ist (und war) daher von der Berechnung der mit
dem Zuschlagsentscheid den Anbietern zugestellten Unterlagen. Danach
setzt sich das Zuschlagskriterium 1 aus mehreren, gewichteten Unterkriterien
zusammen, welche ihrerseits wiederum (gewichtete) Unterkriterien enthalten.
Die Details der jeweiligen Berechnungen ergeben sich aus dem den
Offerenten zugestellten Unterlagen (vgl. Anhang „Auswertungsresultate
detailliert“, S. 20, …; S. 22 …). Aus diesen ergibt sich ohne weiteres, das die
Vorbringen der Beschwerdeführerin diesbezüglich ins Leere zielen.
h)
Auch soweit die Beschwerdeführerin die Gewichtung des Kriteriums „Kosten“
als unzulässig erachtet, ist ihren Ausführungen kein Erfolg beschieden.
Zutreffend ist, dass bei standardisierten Werken oder Dienstleistungen den
übrigen Zuschlagskriterien im Vergleich zu den Kosten praxisgemäss wenig
Gewicht zukommt. Dies deshalb, weil sich bei derartigen Ausschreibungen
die einzelnen Angebote ausser bezüglich des Preises zum Vornherein nur
unwesentlich
unterscheiden
können,
so
dass
diesem
letztlich
ausschlaggebende Bedeutung zukommen muss. E contrario ist damit aber
auch bereits gesagt, dass bei komplexeren Werken oder Dienstleistungen die
Schlussfolgerung, die billigste Offerte sei auch die wirtschaftlich günstigste,
nicht zwingend ist. Vielmehr gilt: Je aufwendiger eine ausgeschriebene Arbeit
– wie z.B. die vorliegende - ist, desto mehr rücken neben dem Preis andere
Kriterien, wie Qualität, Termine, etc. - bzw. wie vorliegend z.B. der Umfang
der
Erfüllung
des
Anforderungskataloges
oder
die
konkrete
Projektorganisation - in den Vordergrund. Das Bundesgericht hat in diesem
Zusammenhang eine Gewichtung des Preises im Umfang von 20 Prozent als
unterste Grenze bezeichnet, ansonsten der Grundsatz, dass das
wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalte, seines Gehalts
entleert werde (BGE 129 I 327 Erw. 9.2). Vorliegend hat die Vergabebehörde
den Preis für den – unbestrittenermassen – äusserst komplexen Auftrag (vgl.
auch U 05 14) mit 25 Prozent gewichtet, was im Lichte des Dargelegten im

Rahmen des Zulässigen liegt. Damit hat sie dem Kostenfaktor bei der
Bewertung der einzelnen Angebote unter Berücksichtigung des ihr
zustehenden weiten Ermessensspielraumes ausreichend Rechnung getragen
(vgl. Urteil 2P.172/2002 vom 10. März 2003, E. 3.2). Die von der
Beschwerdeführerin hinsichtlich der Preisangebote der vier Anbieter
vorgenommenen Berechnungen (Ziff. 27 ff. ihrer Rechtsschrift) sind
unbehelflich, so z.B. weil die Werte aus keiner Offertposition ersichtlich sind
(Ziff. 27) oder wesentliche Kostenkomponenten nicht enthalten sind (z.B. die
Kosten für die Oracle-Datenbanken in Ziff. 30).
i)
Auch soweit die Beschwerdeführerin unzulässige Aufrechnungen für
„Aufwand Journalintegration seitens …“ sowie „Aufpreis für brauchbare
Funktionalität Journal“ rügt, kann sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Fest steht, dass der ausgeschriebene Auftrag die Lieferung und Einführung
eines ELS für die Kapo GR vorsieht, welche alle erforderlichen Komponenten
für ein funktionsfähiges Gesamtsystem (Hard- und Software) mit Einbindung
verschiedener
Umsysteme
für
Sprach-
und
Meldungsübermittlung,
Alarmmeldungen, Verkehrsleitung und Journalisierung umfasst. Verlangt
wurde sodann die Integration neuer Fachapplikationen für die Verwaltung von
Personal, Fahrzeugen, Uniformen, Material, Kurs-, Dienst- und Pikettplanung.
Zu
berücksichtigen
war,
dass
für
das
Journalsystem,
das
Rapportierungssystem und die Registratur bereits Produkte der Firma …
(ABI-Journal, ABI-FLAIR [Rapport] und ABI-Registratur) im Einsatz sind. Der
Ersatz dieser drei Produkte bildete nicht Gegenstand der streitigen
Ausschreibung, doch stand es einem Offerenten frei, eine eigene Journal-
Lösung zu offerieren, sofern dieser den erforderlichen Aufwand für die
Programmierung einer Schnittstelle vom ELS Log-File zum bestehenden ABI-
Journal als unverhältnismässig hoch erachtete. Die Beschwerdeführerin hat
nun in ihrem Angebot ihre eigene Journallösung AVANTI ausführlich
beschrieben, ohne diese aber zu offerieren. Gemäss dem von ihr
abgegebenen Lösungskonzept (unidirektionale Schnittstelle ELS Log-File
zum ABI-Journal) beabsichtigt sie, die ELS Log-File Informationen via dem
Journal-Gateway in einer Oracle-Zwischendatenbank oder (alternativ, ohne
Zwischendatenbank) als XML-File zur Verfügung zu stellen. Für die aus ihrer

Sicht erforderlichen Aufwendungen hat die Beschwerdeführerin in ihrer
Offerte einen Betrag von Fr. 24‘160.-- vorgesehen. Weil in ihrem Angebot aber
für beide beschriebenen Konzeptvarianten die „notwendigen Anpassungen
zur Übernahme der ELS Log-Filedaten, der Kontrolle auf doppelte Einträge
sowie das Löschen von Einträgen in der Zwischendatenbank auf der Seite
ABI-Journal“ nicht enthalten waren, musste die Vorinstanz der besseren
Vergleichbarkeit der Angebote halber diesbezüglich eine (erste) Aufrechnung
in der Höhe von Fr. 25'000.-- vornehmen.
j)
Eine weitere Aufrechnung wurde nötig, damit den Anforderungen des
Pflichtenheftes nachgelebt und eine vergleichbare Funktionalität zwischen
ELS und Journal wie bei einer integrierten Lösung erreicht werden kann.
Unbestritten ist, dass für die Realisierung der verlangten Journalintegration
und
der
hierzu
erforderlichen
Schnittstellen-Funktionalitäten
mit
automatischem Datenaustausch weitere Aufwendungen erforderlich sind (so
bestätigt mit den Antworten der Beschwerdeführerin der Fragen 133 und 345
bis 347). Dies bereits deshalb, weil die Zwischendaten in einem zweiten
Schritt automatisch in das ABI-Journal übernommen werden müssen. Den
erforderlichen Optimierungsaufwand hat die Vorinstanz mit lediglich Fr.
50'000.-- geschätzt und eine entsprechende Aufrechnung vorgenommen.
Diese war zur besseren Vergleichbarkeit der Angebote resp. der für den
Auftraggeber
für
eine
Journal-Integration
anfallenden
finanziellen
Auswirkungen
durchaus
geboten
und
sachlich
richtig.
Was
die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang noch vorbringt, vermag an
diesem Ergebnis nichts zu ändern. Soweit sie in diesem Zusammenhang noch
rügt, dass Kosten für zusätzliche Schnittstellen zwischen dem ELS und
anderen bei der Kantonspolizei im Einsatz stehenden EDV-Applikationen
unzulässigerweise berücksichtigt worden seien, scheint sie übersehen zu
haben, dass eine Schnittstelle zu ABI-FLAIR gar nicht verlangt war und eine
solche in der konkreten Vergabe auch nicht aufgerechnet worden ist. Die oben
umschriebenen Aufrechnungen von (insgesamt) Fr. 75'000.-- stehen in
keinem Zusammenhang mit Kosten für zusätzliche Schnittstellen, sondern mit
den dargelegten Aufwänden für die Journal-Integration.

k)
Soweit die Beschwerdeführerin eine unzulässige Vervollständigung der
Offerte der bevorzugten Firma bzw. eine unzulässige nachträgliche
Preisreduktion geltend macht, kann sie daraus ebenfalls nichts zu Gunsten
ihrer
Begehren
ableiten.
Fest
steht,
dass
gemäss
Pflichtenheft
(Leistungsposition 334) die ELS-Lösung u.a. auch die Verbindung zu den
Bundesapplikationen über die Standard-Schnittstellen realisieren können
muss. Wie die Vorinstanz nun im vorliegenden Verfahren glaubhaft und
nachvollziehbar dargelegt hat, wurde bei der Offerte der bevorzugten Firma
eine Aufrechnung für die komfortablere MACS-Schnittstelle vorgenommen.
Diese Aufrechnung erfolgte zwecks besserer Vergleichbarkeit der Offerten
und im Sinne einer alternativen Variante. Nachdem sich im Verlaufe der
Evaluation ergeben hat, dass die MACS-Schnittstelle bei der bevorzugten
Lösung gar nicht benötigt wird, weil die Anforderungen gemäss Pflichtenheft
auch ohne diese spezielle Schnittstelle abgedeckt sind, steht fest, dass sich
die Aufrechnung von Fr. 15'000.-- im Ergebnis zu Ungunsten der bevorzugten
Firma und nicht etwa der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. Entsprechend
ist die Beschwerdeführerin aber von dieser Aufrechnung auch nicht
beschwert, weshalb auf ihre diesbezüglichen Einwände (u.a. der gerügte
Verstoss von Art. 22 lit. c SubG) auch nicht mehr näher eingegangen zu
werden braucht.
l)
Was die Beschwerdeführerin sonst noch gegen den angefochtenen
Vergabeentscheid vorbringt, erschöpft sich in rein appellatorischer Kritik am
angefochtenen Vergabeentscheid. Sie bringt somit nichts vor, was darauf
schliessen lässt, dass die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen
rechtsfehlerhaft ausgeübt hätte. Die Beschwerde erweist sich daher als
vollumfänglich unbegründet und ist somit abzuweisen.
5.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Beschwerdeführerin. Von der Zusprechung einer aussergerichtlichen
Entschädigung
an
die
Beschwerdegegnerinnen
kann
praxisgemäss
abgesehen werden.

Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
15'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
324.--
zusammen
Fr.
15'324.--
gehen zulasten der … GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.