gr_gerichte · U 2017 11 · 2017-06-28 · it
falsche Anschuldigung (Art. 303 Ziff. 1 Abs. 1 StGB)

acquisizione di immobili da parte di persone residenti all'estero | Grundstückerwerb durch Personen im Ausland

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 17 11
1a Camera
presidenza
Racioppi
giudici
Audétat, Moser
attuaria
Krättli-Keller
SENTENZA
del 28 giugno 2017
nella vertenza di diritto amministrativo
Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di
giustizia UFG, Ambito direzionale Diritto privato,
ricorrente
contro
A._____,
convenuto 1
B._____,
convenuto 2
ambedue rappresentati dall'Avvocato Rossano Guggiari,
e
Ispettorato del registro fondiario e registro di commercio,
convenuto 3
concernente acquisizione di immobili da parte di persone residenti
all'estero

- 2 -
1.
Per evitare l'eccessivo dominio straniero del suolo indigeno, già dall'aprile
del 1961 la Confederazione Svizzera prendeva delle disposizioni che
limitavano l'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero (lex
von Moos, lex Celio, lex Furgler, lex Friedrich e lex Koller). L'attuale
normativa federale, in vigore dal 1. gennaio 1985 era motivo di una vera e
propria crisi diplomatica tra la Svizzera e l'Italia. Infatti, verso la fine degli
anni 80, nell'ambito di tre processi che vedevano coinvolte delle società
svizzere, dominate da persone residenti in Italia, i tribunali dichiaravano
nulli gli acquisti effettuati da tali società nei Grigioni e prevedevano di
devolvere i beni illecitamente acquistati in Svizzera al cantone di
situazione degli immobili. Cosciente che la normativa federale potesse
essere in contrasto con il Trattato di domicilio e consolare concluso tra la
Svizzera e l'Italia nel 1868 e onde evitare misure di ritorsione da parte
dello Stato italiano, il 9 marzo 1992 il Consiglio federale invitava il
Governo grigionese a voler dirimere le pendenti controversie in materia,
rinunciando alla liquidazione delle società e accordando ad ogni azionista
in nome proprio il permesso di acquistare le azioni della società
corrispondenti ad un solo appartamento di vacanza. Il 14 aprile 1992, il
Governo dei Grigioni si dichiarava d'accordo di estendere la propria prassi
nel senso proposto dalla sede federale. Il 15 agosto 1995, l'applicazione
di questa prassi veniva estesa anche a quei casi che si erano già
prescritti, nell'interesse di una maggior trasparenza e tracciamento dei
rapporti di proprietà immobiliare.
2.
In quest'ottica, il 26 ottobre 2016, al residente italiano A._____, già
azionista della C._____ SA, costituita nel 1975, veniva dall'ispettorato del
registro fondiario e registro di commercio dei Grigioni (qui di seguito
ispettorato del registro fondiario) accordata l'autorizzazione all'acquisto di
40 azioni nominative della C._____ SA con diritto esclusivo sulla proprietà
per piani (PPP) no. S50028, incluso posto macchina coperto, sita sul
territorio del comune di X._____. La decisione passava incontestata in

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giudicato e in seguito A._____ riusciva a dimostrare di non poter vendere
il proprio appartamento al valore venale ad una persona non soggetta
all'obbligo di autorizzazione. Il 22 novembre 2016, A._____ chiedeva
allora all'ispettorato del registro fondiario un'autorizzazione di massima
per la vendita delle 40 azioni nominative della C._____ SA. Lo stesso
giorno, B._____, cittadino italiano pure residente in Italia, chiedeva il
permesso di acquistare dette azioni.
3.
Con decisione 22 novembre 2016, l'ispettorato del registro fondiario
accordava a A._____ l'autorizzazione di massima alla vendita ad un
residente all'estero delle 40 azioni nominative correlate al diritto d'uso
esclusivo sull'appartamento a X._____ e parallelamente riconosceva a
B._____ il permesso di acquistare dette azioni. Il 24 novembre 2016, il
Dipartimento di Giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni (DGSS)
rinunciava a interporre ricorso. La stessa rinuncia veniva confermata dal
comune di X._____ il 23 novembre 2016 e dal potenziale acquirente
nonché dal venditore il 15 dicembre 2016.
4.
Il 31 gennaio 2017, l'Ufficio federale di giustizia (UFG) interponeva ricorso
contro la decisione del 22 novembre 2016 chiedendone il suo
annullamento. Per l'UFG l'autorizzazione alla vendita e all'acquisto delle
40 azioni in parola sarebbe in palese contrasto con i dettami della
normativa federale, che non permetterebbe di autorizzare la vendita di
abitazioni tramite società, ovvero con il trapasso di azioni. L'acquisto di
una casa di vacanza, anche se di seconda mano, non sarebbe possibile
che tramite persone fisiche. La normativa cantonale non disporrebbe di
alcuna autonomia per autorizzare trapassi non previsti dal diritto federale.
Per l'alienante, permettere una simile vendita equivarrebbe a favorirlo
malgrado in passato abbia eluso la legge. Verrebbe poi creata una nuova
situazione di illegalità, non certo prescritta. Dal punto di vista
dell'acquirente, non volendo lo stesso acquistare l'abitazione direttamente

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in nome proprio il rilascio di un'autorizzazione sarebbe improponibile.
L'UFG sarebbe consapevole di non aver mai presentato ricorso contro
simili autorizzazioni concesse in passato, ciò sarebbe però imputabile ad
un errore di valutazione che attualmente andrebbe corretto.
5.
Nella presa di posizione 22 febbraio 2017, A._____ e B._____
postulavano – in via principale – la tardività del ricorso e chiedevano – in
via eventuale – la sua reiezione. Formalmente, nella procedura in oggetto
non varrebbero le ferie giudiziarie per cui il ricorso interposto oltre i 30
giorni dall'intimazione dell'autorizzazione sarebbe tardivo. Il fatto poi che
improvvisamente l'autorità federale abbia deciso di adire le vie legali dopo
aver sempre tollerato una diversa prassi cantonale costituirebbe
un'inammissibile disparità di trattamento. Materialmente, statuendo un
obbligo d'acquisto solo per le persone fisiche, la legge avrebbe voluto
garantire la trasparenza dei rapporti di proprietà. Questo scopo verrebbe
però parimenti perseguito permettendo l'acquisto di un pacchetto
azionario cui corrisponderebbe anche un determinato appartamento con
azioni nominative, con libro delle azioni depositate e con il divieto di
rivendere per 5 anni. In questo senso la normativa federale
presenterebbe una lacuna che spetterebbe al Tribunale amministrativo
colmare. Qualsiasi altra soluzione non sarebbe soddisfacente.
6.
Nella risposta di causa del 23 febbraio 2017, l'ispettorato del registro
fondiario proponeva la reiezione del ricorso. Relativamente al rilascio di
un'autorizzazione di massima alla vendita delle azioni, l'ispettorato dal
registro fondiario ammetteva che la pratica seguita non fosse dal profilo
tecnico-giuridico conforme ai dettami della normativa federale, non
prevedendo questa la necessità di autorizzare la vendita di un immobile,
tale modo di procedere rispecchierebbe però una prassi da tempo
applicata a livello cantonale e mai censurata dall'autorità di vigilanza
federale. Per quanto riguarderebbe invece l'autorizzazione all'acquisto,

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vero cardine della vertenza materiale, l'ispettorato del registro fondiario
considera difendibile il proprio operato dopo che la legittimità dei diritti
esclusivi su di una casa di vacanza tramite l'acquisto della corrispondente
parte di azioni nominali di una società anonima sarebbe stata
espressamente auspicata dal Governo federale. Per l'ispettorato del
registro fondiario, essendo ammissibile la detenzione di una proprietà
d'abitazione tramite azioni, dovrebbe parimenti essere possibile la sua
alienazione alle stesse condizioni. Il cambiamento di prassi auspicato
dall'UFG in un caso concreto contravverrebbe ai dettami della buona fede
e la soluzione adottata dalla prassi Grigionese – analogamente a quanto
previsto espressamente dalla normativa federale per le società di
azionisti-inquilini e tenuto conto del motivo che avrebbe ispirata una simile
prassi – potrebbe avere tuttora una sua legittimità.
7.
Nella replica dell'8 marzo 2017, l'UFG ribadiva la tempestività del ricorso
sia in applicazione della normativa procedurale federale che cantonale e
contestava vi potesse essere nella normativa federale una qualsivoglia
lacuna legale.
8.
Mentre l'ispettorato del registro fondiario rinunciava a duplicare, A._____
e B._____ insistevano sulla tardività del ricorso e comunque
sull'inammissibilità di un cambiamento della prassi nei termini messi in
atto dell'UFG.
Considerando in diritto:
1. a)
Formalmente, viene messa in dubbio la tempestività del ricorso sulla base
della decisione del Tribunale federale del 17 gennaio 1984 pubblicata in
DTF 110 Ib 10 e che concerneva un procedimento riguardante i Grigioni.
All'epoca di tale giudizio era determinante – per i procedimenti a livello

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cantonale – quanto previsto all'art. 12 cpv. 3 del decreto federale
sull'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero del 23 marzo
1961. Il cpv. 3 di questo disposto stabiliva un termine di ricorso di 30
giorni e prevedeva espressamente che per il computo dei termini di
ricorso trovassero applicazione gli artt. da 20 a 24 della legge federale
sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), che nella sua versione
di allora non prevedeva le ferie giudiziarie. Nel citato giudizio, il Tribunale
federale
censurava
pertanto
l'istanza
cantonale
che
reputava
salvaguardato il termine di ricorso di 30 giorni grazie ad un computo di
tale termine che includeva la sua sospensione durante delle ferie
giudiziarie in base al diritto procedurale cantonale.
b)
Alla situazione del caso in esame trova invece applicazione una
normativa diversa. Giusta l'art. 20 cpv. 3 dell'attuale legge federale
sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; 211.412.41), il
termine di ricorso è di trenta giorni dalla notificazione della decisione alle
parti o all'autorità legittimata a ricorrere. Contrariamente a quanto previsto
per il ricorso alle autorità federali (vedi art. 21 cpv. 1 LAFE) ed alla
normativa precedente (art. 12 cpv. 3 del decreto federale sull'acquisto di
fondi da parte di persone residenti all'estero del 23 marzo 1961), la
normativa federale attuale non contiene rinvii sul dritto applicabile alla
procedura di ricorso a livello cantonale. Giusta l'art. 21 cpv. 1 LAFE il
ricorso alle autorità federali è retto dalle disposizioni generali
sull'amministrazione della giustizia federale, mentre per la procedura di
prima istanza la normativa federale è silente. Ne risulta che anche in
conformità a quanto sancito all'art. 1 cpv. 3 della legge federale sulla
procedura amministrativa (PA; RS 172.021), la procedura cantonale è da
considerarsi retta dal diritto cantonale, che nei Grigioni è la legge sulla
giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Nell'evenienza comunque
la questione del diritto procedurale applicabile è meramente teorica in
quanto sia la normativa procedurale federale (art. 22a cvp. 1 lett. c PA)

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che quella cantonale (art. 39 cpv. 1 lett. c LGA) prevedono la sospensione
dei termini di ricorso dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
c)
Su richiesta del giudice dell'istruzione, l'UFG ha introdotta al Tribunale
amministrativo la decisione contestata che reca come timbro di entrata
presso la sede federale il 19 dicembre 2016. Che l'intimazione sia
avvenuta a tale data non viene posto in dubbio. Infatti, dopo la rinuncia
scritta a proporre ricorso introdotta da parte di tutti gli interessati al
procedimento cantonale (l'ultima rinuncia è datata 15 dicembre 2016),
l'autorizzazione del 22 novembre 2016 era stata trasmessa all'UFG il 18
dicembre 2016. L'intimazione dell'autorizzazione, avvenuta il giorno
successivo, ovvero il 19 dicembre 2016 cadeva pertanto durante un
periodo – quello tra il 18 dicembre e il 2 gennaio – nel quale i termini non
decorrevano, a seguito delle ferie giudiziarie natalizie (art. 39 cpv. 1 lett. c
LGA). Ne consegue che il termine di 30 giorni per presentare ricorso
iniziava a decorrere al più presto il 3 gennaio 2017 per cui con la
presentazione del ricorso il 31 gennaio 2017 (data del timbro postale)
esso è in ogni caso salvaguardato e il ricorso è tempestivo.
2. a)
L'art. 2 cpv. 1 LAFE sancisce il principio secondo il quale per poter
acquistare dei fondi situati in Svizzera, le persone all'estero devono
chiedere un'autorizzazione all'autorità cantonale competente. Gli artt. 8 s.
LAFE elencano i motivi per la concessione o l'eventuale diniego
dell'autorizzazione, tra questi motivi l'art. 9 cpv. 2 LAFE prevede che i
Cantoni possano inoltre stabilire per legge che l'autorizzazione possa
essere accordata, nei limiti dei propri contingenti, a una persona fisica che
acquista un fondo come abitazione di vacanza o come unità d'abitazione
in un apparthotel. Facendo uso di tale facoltà, i Grigioni hanno emanata la
legge d'introduzione alla legge federale del 16 dicembre 1983
sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LI LAFE; CSC
217.600) e in detta normativa confermata la liceità di fondo di un simile
trapasso e le condizioni alle quali la vendita di un'abitazione di seconda

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mano fosse autorizzabile. Concretamente, giusta l'art. 7 LI LAFE,
l'acquisto di un'abitazione di vacanza o di un'unità di abitazione in un
apparthotel di proprietà di un'altra persona residente all'estero è
consentito (cpv. 1). Se il comune, nel quale si trova il fondo, ha introdotto
limitazioni giusta l'articolo 8 lettera b), deve essere comprovata
l'invendibilità al prezzo di costo ad una persona non soggetta all'obbligo di
autorizzazione (cpv. 2). La liceità della possibilità di vendita prevista dalla
normativa cantonale non è come tale contestata. L'UFG non reputa però
che l'autorizzazione di massima alla vendita decisa dall'ispettorato del
registro fondiario abbia una base legale. Nella decisione 22 novembre
2016 veniva da un lato concesso all'acquirente il diritto di massima di
cedere le 40 azioni della società anonima con il relativo diritto d'uso
esclusivo sulla PPP - dopo che giusta il diritto cantonale aveva dimostrato
di non essere riuscito a vendere ad una persona non soggetta ad
autorizzazione - ed al potenziale compratore concesso il benestare
all'acquisto. Nella propria presa di posizione, l'ispettorato del registro
fondiario riconosce che tale modo di evadere la pendenza possa dar adito
a critiche e si ripromette di ovviare in futuro a questa situazione,
prendendo due distinte misure. E' comunque incontestato che in base alla
normativa federale per l'acquisto di fondi le persone all'estero devono
chiedere un'autorizzazione all'autorità cantonale competente (art. 2 cpv. 1
LAFE), mentre la legge non contempla il rilascio di un'autorizzazione di
massima alla vendita. La presa di una sola decisione includente ambedue
gli aspetti non ha comunque valenza sulla presente controversia, essendo
qui essenzialmente contestato il rilascio di un'autorizzazione all'acquisto
del fondo da parte di un residente all'estero. Trattandosi della vendita e
dell'acquisto di azioni è allora evidente che se l'acquirente quale residente
all'estero non può acquistare le azioni, di riflesso neppure l'alienante può
vendere le proprie azioni ad un residente all'estero.

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b)
L'UFG reputa che in virtù della normativa di rango superiore la vendita
potesse avvenire solo a una persona fisica e non tramite la vendita di
partecipazioni ad una società. La delega di cui all'art. 9 cpv. 2 LAFE
precisa che l'acquirente residente all'estero debba essere una persona
fisica e l'art. 8 dell'ordinanza sull'acquisto di fondi da parte di persone
all'estero (OAFE; RS 211.412.411) specifica cosa vada inteso con questo
termine. Giusta detto disposto è considerato acquisto di un'abitazione da
parte di una persona fisica (art. 9 cpv. 2 LAFE) l'acquisto diretto in proprio
nome e, quando si tratti di società di azionisti-inquilini costituite prima del
1° febbraio 1974, l'acquisto di quote in ragione corrispondente. Non è
contestato che il potenziale acquirente convenuto in ricorso intenda
acquisire la PPP tramite l'acquisto delle 40 azioni della società e non con
un acquisto diretto dell'abitazione in nome proprio. La C._____ SA non è
né una società di azionisti-inquilini e la sua costituzione non è anteriore al
1974 per cui la fattispecie in esame non cade sotto la normativa di cui
all'art. 8 OAFE.
3. a)
Per i due privati resistenti in ricorso, il fatto che l'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE
preveda la possibilità di acquistare anche una quota di una persona
giuridica dovrebbe permettere di concludere che la normativa federale
non intendesse vietare completamente l'acquisto attraverso persone
giuridiche. Per dirimere fattispecie come quella in esame, la LAFE
presenterebbe una lacuna legale che spetterebbe al Tribunale
amministrativo colmare. La legge è da interpretare in primo luogo
procedendo dalla sua lettera. Tuttavia, se il testo non è perfettamente
chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere
ricercato quale sia la vera portata della norma, prendendo in
considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo
della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende
fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto
(DTF 135 II 81 cons. 2.2, 135 V 157 cons. 4.1, 135 V 252 cons. 4.1, 134 I

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193 cons. 5.1 e 134 II 252 cons. 2.3). I lavori preparatori, segnatamente
laddove una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse
interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso
ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee. Soprattutto nel caso
di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma non può
essere
ignorata
se
ha
trovato
espressione
nel
testo
oggetto
d'interpretazione (DTF 134 V 174 cons. 4.1 con riferimenti). Occorre
prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo,
orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio
legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in
particolare;
per
accedere
al
senso
di
una
norma
preferisce,
pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 137 V 188
cons. 6.2.1 e 135 III 486 cons. 5.1).
b)
Già nel Messaggio concernente una legge federale sull'acquisto di fondi
da parte di persone all'estero e l'iniziativa popolare «contro la svendita del
territorio»
del
16
settembre
1981
veniva
ricordato
che
a
la
regolamentazione che si intendeva introdurre ammetteva "la partecipazione
personale ad una società senza personalità giuridica, ma non l'acquisto di una quota del
suo patrimonio" (FF 1981 556). L'eventuale possibilità di acquistare un
appartamento di vacanza tramite una quota azionaria in applicazione
analoga dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE – disposizione introdotta dopo la
modifica della LAFE dell'8 ottobre 2004 – è stata del legislatore federale
negata. Nel messaggio concernente una modifica della legge federale
sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero del 28 maggio 2003
veniva in primo luogo ricordato che "Per quanto riguarda l’acquisto, da parte di
persone all’estero, di quote di società operanti nel settore degli immobili abitativi e non
quotate in borsa, l’obbligo di autorizzazione deve sussistere anche se tale acquisto non
si traduce nel controllo della società da parte di azionisti esteri. Diverrebbe altrimenti fin
troppo semplice eludere le disposizioni legali. Si pensi in particolare ad una società
anonima il cui unico attivo è rappresentato da uno chalet di vacanza. Un acquirente
straniero difficilmente acquisterebbe azioni di una tale società semplicemente al solo fine
di investire del capitale; con ogni probabilità lo scopo dell’acquisto sarebbe invece di

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acquistare indirettamente lo chalet in qualità di comproprietario al fine di poterlo
utilizzare, il che è tuttavia vietato dalla LAFE" (FF 2003 3757). Per quanto
riguardava poi specificamente l'introduzione dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE
il citato messaggio precisava: "L’emendamento del 30 aprile 1997 ha modificato il
senso di questa disposizione, pur lasciandone inalterato il tenore. L’acquisto di fondi
necessari all’esercizio di un’attività economica da parte di un’impresa è stato infatti
esentato dall’obbligo di autorizzazione (art. 2 cpv. 2 lett. a LAFE). Di conseguenza,
anche l’acquisto di quote di società che acquistano o possiedono tali fondi non è più
soggetto ad autorizzazione (abrogazione dell’art. 4 cpv. 1 lett. d LAFE). Secondo la
lettera e, l’autorizzazione permane necessaria soltanto per l’acquisto di quote di società
il cui scopo è l’acquisto o il commercio di abitazioni, vale a dire le società immobiliari
operanti nel settore abitativo o società immobiliari in senso stretto. Un’autorizzazione
può tuttavia essere concessa unicamente a istituti d’assicurazione o a fondi di
previdenza in favore del personale o a eredi (art. 8 cpv. 1 lett. b e c e cpv. 2 LAFE)" (FF
2003 3761). Da tale messaggio risulta che la possibilità di acquistare
fondi in Svizzera tramite quote di una società era limitata ad una ben
definita cerchia di interessati e non poteva essere estesa all'acquisto da
parte di un cittadino straniero di un appartamento di vacanza. Non è allora
difendibile l'argomentazione stando alla quale un'acquisizione di quote di
una società anonimia dovrebbe essere possibile colmando una lacuna
che non è manifestamente tale.
4. a)
Dalla cronistoria della normativa volta a limitare l'eccessivo dominio
straniero del suolo indigeno appare evidente che il fatto di partecipare ad
un società immobiliare i cui attivi sono essenzialmente costituiti da
appartamenti di vacanza in qualità di azionista e di possedere tramite
detta società un abitazione di vacanza in Svizzera contravviene alla
LAFE. Ad eccezione delle società di inquilini costituite prima del 1974,
solo una persona fisica residente all'estero può acquistare un'abitazione
in Svizzera (vedi sulla questione MÜHLEBACH/GEISSMANN, Kommentar zum
Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im
Ausland, Brugg/Baden 1986 n. 15 all'art. 9 LAFE). Di fatto, l'ispettorato
dal registro fondiario si trovava però in seguito confrontato con numerose

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società anonime che erano state costituite per raggirare le disposizioni
sulla limitazione dell'acquisto di fondi da parte di residenti all'estero. Su
intervento del Consiglio federale, onde evitare lo scioglimento di tali
società (la cui creazione risultava affetta da nullità giusta l'art. 26 cpv. 2
LAFE) e per ovviare alla devoluzione dei beni immobiliari al cantone di
situazione dell'immobile (art. 27 cpv. 1 lett. b LAFE), i Grigioni venivano
agli inizi degli anni 90 invitati a voler modificare la loro prassi,
riconoscendo agli azionisti di tali società la possibilità di acquistare tramite
un pacchetto di azioni nominative il diritto esclusivo su di una unità
abitativa dell'immobile della società (vedi scritto del Consiglio federale al
Governo cantonale del 9 marzo 1992). Il diritto era limitato ad un solo
appartamento e vincolato al deposito del libro delle azioni con il divieto di
rivendere le azioni per 5 anni. Per l'autorità federale la possibilità di
acquistare quote di una società veniva fatta ricadere sotto l'egida dell'art.
8 OAFE. Allora si partiva dal presupposto che tali società fossero state
costituite prima del 1° febbraio 1974 e che a queste potesse essere
riservato lo stesso trattamento spettante alle società di azionisti-inquilini
anche se era evidente che non si trattasse di società di azionisti-inquilini.
La soluzione proposta ai cantoni, anche se legalmente molto fragile,
aveva il vantaggio di ovviare allo scioglimento della società e di garantire
a tali azionisti l'autorizzazione a possedere con il loro pacchetto azionario
di titoli nominativi un diritto esclusivo su di un appartamento di vacanza.
Per l'autorità cantonale, la soluzione presentava pure dei benefici
essendo in questo modo possibile conoscere il nominativo dei proprietari
fondiari e prelevare - sulle richieste di autorizzazione all'acquisto di
determinate azioni in vista di una regolamentazione della situazione di
illegalità - delle tasse sostanziose.
b)
Nell'evenienza non è contestato che entro i limiti fissati dal Consiglio
federale ai cantoni agli inizi degli anni 90, l'ispettorato del registro
fondiario abbia autorizzato il 26 ottobre 2016 il convenuto 1 all'acquisto di

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40 azioni della C._____ SA a nome personale con diritto d'uso esclusivo
su di una ben determinata PPP, incluso il posto nell'autorimessa.
Evidentemente questa autorizzazione era stata richiesta nell'ambito di
una "rivelazione volontaria" dell'interessato, molto probabilmente in vista
della concreta intenzione di alienare in seguito il fondo. L'autorizzazione al
formale acquisto delle azioni della società anonima era legato a
determinate spese. Permettendo formalmente questo "acquisto" la
situazione di proprietà della persona straniera veniva resa pubblica e per
certi aspetti sanata una situazione latentemente illegale. Questa
decisione cresceva incontestata in giudicato.
c)
Per l'ispettorato del registro fondiario, dopo che la prassi cantonale
ammetterebbe la possibilità di autorizzare l'acquisto delle azioni di una
società anonima nel senso concesso al convenuto 1 il 26 ottobre 2016 un
identico diritto andrebbe parimenti riconosciuto all'attuale potenziale
compratore. La tesi non merita ascolto, non trovandosi venditore e
compratore nella stessa situazione giuridica. Il convenuto 1 era azionista
di una società anonima e l'autorizzazione all'acquisto del 26 ottobre 2016
gli era stata concessa nell'ottica di chiarire una situazione di illegalità
latente. A questo fine era stato applicato un costrutto legale discutibile,
ma proprio a mettere fine ad una situazione incerta e comunque
decisamente più pregiudizievole al socio di quella acquisita dopo
l'autorizzazione all'acquisto formale del pacchetto azionario da parte
dell'ispettorato del registro fondiario. Per il convenuto 2 non vi sono
invece motivi per autorizzare l'acquisto di un appartamento di vacanza
tramite quote di una società anonima, anche se le azioni fossero
nominative.
d)
In primo luogo, l'acquisto di una PPP a scopo di vacanza tramite quote di
una società anonima è contraria alla LAFE. Un'eccezione – nel senso
operato in precedenza per quelli che erano comunque già azionisti della

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società e in un ben preciso contesto (onde evitare conseguenze ancora
più gravi) – non si giustifica per un'ulteriore alienazione in quanto così
facendo verrebbe nuovamente creata una situazione di illegalità. Tale
conclusione rende almeno in parte superflua l'autorizzazione concessa il
26 ottobre 2016, ma tale conseguenza non ha alcuna rilevanza ai fini del
giudizio in quanto la prassi applicata nei Grigioni aveva il mero scopo di
"legalizzare" la situazione dell'azionista e non quello di consentirgli poi il
ripetersi di situazioni illecite al momento della vendita del pacchetto
azionario. Nell'ambito di una compra-vendita come quella in oggetto,
anche qualsiasi altro proprietario legale di un fondo non può vendere
l'abitazione in Svizzera che a una persona fisica straniera.
e)
Per l'ispettorato del registro fondiario, con l'autorizzazione rilasciata
verrebbe reso noto il nome del nuovo proprietario con diritto esclusivo
sulla PPP per cui nell'ottica della trasparenza dei rapporti il negozio non
darebbe adito a critiche. In effetti, il costrutto giuridico che lega le azioni al
diritto d'uso esclusivo di una determinata unità abitativa consente di
conoscere i nomi di coloro che detengono l'immobile. E' vero che in
questo senso lo scopo di trasparenza che la normativa federale si
prefiggeva – vietando l'acquisto di quote di una società per in effetti
ottenere di fatto il diritto su di un immobile – è nel caso in esame
salvaguardato. Permettendo però ad un azionista di vendere il proprio
pacchetto azionario nel senso operato dall'ispettorato del registro
fondiario, la situazione di illegalità della società come tale viene a
persistere, mentre è chiaro che applicando alla lettera le disposizioni
legali nel senso preteso dalla sede federale la liquidazione della società
diventerà col tempo la sola opzione possibile, ciò che dal profilo legale
non è che auspicabile.
5. a)
Un cambiamento di prassi va applicato a tutti i casi pendenti al momento
di tale modifica. Una limitazione a questo principio può imporsi nell'ottica

- 15 -
della buona fede, quando la nuova prassi riguarda delle norme
procedurali la cui applicazione priverebbe o restringerebbe i diritti del
cittadino di impugnare debitamente il provvedimento, come ad esempio in
caso di calcolo dei termini di ricorso (DTF 130 IV 43 cons. 1.5, 122 I 57
cons. 3c/bb, 110 Ia 176 cons. 2b). In questi casi si impone una previa
audizione deli interessati (sentenza del Tribunale federale 1A.254/2005
del 13 gennaio 2006 cons. 5.1). Nel caso in oggetto, il cambiamento non
riguarda aspetti procedurali, ma una questione di applicazione materiale
del diritto.
b)
Non è contestato che finora l'ispettorato del registro fondiario abbia
consentito l'acquisto a delle persone residenti all'estero di pacchetti
azionari come quello acquistato dal convenuto 1 dalla società anonima –
di cui era comunque già socio in precedenza – il 26 ottobre 2016 per poi
rivenderli a residenti all'estero. Per l'autorità federale, la prassi cantonale
contravverrebbe
alla
normativa
federale
e
andrebbe
pertanto
abbandonata. In precedenza, l'autorità federale si sarebbe trovata in
errore sull'illegalità della pratica per cui non avrebbe impugnato i relativi
provvedimenti. Per quanto è stato esposto al considerando 4,
materialmente l'autorizzazione all'acquisto di diritti esclusivi su immobili a
persone residenti all'estero tramite l'acquisto di un pacchetto azionario
non è conforme ai dettami della LAFE. Si tratta pertanto di una prassi
illegale, il cui cambiamento può effettivamente essere applicato a tutti i
procedimenti pendenti al momento della sua adozione. L'interesse
all'abbandono della precedente prassi ed al ritorno alla stato di legalità è
dato dal fatto che le autorizzazioni rilasciate finora concorrono al
perseverare di uno stato illecito, mentre tramite la nuova prassi, lo stato di
illegalità verrà gradualmente a scomparire.
6. a)
Le parti convenute al ricorso non contestano fondamentalmente che
l'autorizzazione rilasciata possa prestare fianco a critiche in senso

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strettamente
formale-legale.
Esse
si
appellano
però
al
diritto
all'uguaglianza di trattamento. In principio, non esiste un diritto alla parità
di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a, 124 IV 47 cons. 2c,
122 II 451 e 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della
legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF
117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge
non sia stata in altri casi rispettata non accorda ancora al cittadino il diritto
di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo vale
però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati.
Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni che
comportano lo stesso stato di fatto dalla propria pratica illegale, il privato
ha il diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale
alla stessa stregua degli altri (DTF 136 I 78 cons. 5.6, 134 V 34 cons. 9,
131 V 9 cons. 3.7, 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons.
2 e sentenza del Tribunale federale 1C_398/2011 del 7 marzo 2012 cons.
3.6). In tali casi il principio della parità di trattamento è reputato prevalere
su quello della legalità (DTF 122 II 451 cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6).
Viceversa, qualora un'autorità riconosca esplicitamente l'illegittimità di una
determinata prassi anteriore e affermi chiaramente di volersi in futuro
conformare alla legge, il principio dell'uguaglianza di trattamento deve
cedere il passo a quello della legalità (DTF 139 II 49 cons. 7.1, 136 I 65
cons. 5.6, 131 V 9 cons. 3.7 e 127 I 1 cons. 3a). Se l’autorità non si
esprime su quella che sarà la prassi futura, vi è da presumere che d'ora in
poi essa si atterrà alla normativa legale stabilita in sede giudiziaria. In
ogni caso poi, il Tribunale federale non è legato ad una prassi illegale
cantonale: nell'interesse dell'esecutività del diritto federale esso deve
negare il diritto ad favoritismi illegali e vegliare all'applicazione uniforme e
conforme del diritto (DTF 122 II 452 cons. 4a).
b)
In principio, la parità di trattamento nell'illegalità presuppone l'esistenza di
una prassi illegale dell'autorità competente, dalla quale la stessa non

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intenderebbe scostarsi. Nella propria presa di posizione, l'ispettorato del
registro fondiario non si esprime sulle sue intenzioni future, ma difende il
proprio operato ritenendo che la prassi finora applicata garantirebbe
comunque la necessaria trasparenza auspicata anche dalla normativa
federale. Non vi sono però motivi per ritenere che l'autorità cantonale
intenda anche in futuro mantenere questa prassi qualora la stessa
venisse sanzionata in questa sede. Incontestato è invece che l'UFG non
intenda più tollerare simili autorizzazioni.
c)
Il Tribunale federale (vedi DTF 127 II 121 cons. 9a) ha negato
l'applicazione del principio della parità di trattamento nell'illegalità in
presenza di una prassi cantonale diversa da quella perseguita dall'istanza
federale superiore (nel citato giudizio si trattava dell'amministrazione
federale delle imposte) ritenendo che la stessa potesse indubbiamente
vagliare all'introduzione e uniformizzazione della nuova prassi. Pertanto,
anche qualora un'autorità cantonale volesse perseverare in una prassi
illegale, grazie alla possibilità di ricorso che spetta all'UFG, la tutela al
limite in sede giudiziaria di una tale prassi è da escludere. Nel caso
concreto questo significa che per il cittadino d'ora in poi, anche qualora
l'autorità cantonale dovesse- per delirio di ipotesi - persistere nel voler
mantenere
la
propria
prassi,
l'UFG
interverrà
impugnando
il
provvedimento contrario alla LAFE. Con questo non vi è più alcuna
possibilità che tale prassi illegale possa venire applicata anche in futuro a
situazioni come quella in oggetto. Non è allora in queste condizioni dato
appellarsi al principio della parità di trattamento nell'illegalità.
7. a)
Per i convenuti, il modo d'intervento scelto dall'UFG sarebbe contrario alle
regole della buona fede. Il principio della buona fede ancorato all'art. 9
Cost. – applicabile a tutto l'ambito dell'attività dello Stato – conferisce ad
ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle
sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di

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contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata
(DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II
123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che l'amministrazione e
gli amministrati si comportino reciprocamente in modo leale. In
particolare, l'amministrazione deve astenersi da qualsiasi comportamento
proprio a trarre in inganno l'amministrato e non deve poter trarre alcun
vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte sua (DTF
129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a).
b)
Per il Tribunale amministrativo, l'operato dell'UFG suscita una certa
perplessità e non si conforma ai canoni che dovrebbero reggere i rapporti
tra l'autorità cantonale preposta al rilascio delle autorizzazioni e l'autorità
di vigilanza federale, tanto più se si considera che la prassi cantonale
(punto di partenza per il costrutto in oggetto) era sorta a seguito della
possibilità di legalizzare la situazione dell'azionista nei termini proposti
dallo stesso Consiglio federale alle autorità esecutive cantonali. Se
effettivamente finora l'UFG fosse incorso in un errore di valutazione,
l'intervento che giustamente ci si poteva attendersi da un'autorità federale
di vigilanza era quello di contattare l'autorità cantonale e di discutere con
essa l'ulteriore procedere nel senso richiesto da una conforme
applicazione della LAFE, anche considerati gli analoghi precedenti
riguardanti i Grigioni che non si sono verificati anni or sono, ma che erano
stati autorizzati fino al 2016. Intentando ricorso in un caso concreto contro
una decisione di autorizzazione, l'UFG ha messo l'autorità cantonale di
fronte ad una situazione per lei del tutto nuova e che non poteva certo
prevedere. Per il Tribunale amministrativo, il cui compito consiste nel
dover vegliare ad una corretta applicazione del diritto, il provvedimento
impugnato non può essere protetto a seguito del criticabile modo di agire
dell'UFG avverso l'autorità d'esecuzione cantonale. Nella definizione delle
spese
del
procedimento
verrà
comunque
tenuto
nella
debita
considerazione il fatto che il presente procedimento introduce un

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cambiamento della prassi e che il procedimento è una diretta
conseguenza di tale modifica.
c)
Per il potenziale alienante e acquirente l'appello alle regole della buona
fede non muta le sorti del giudizio. Certo l'alienante, dopo aver ottenuta la
legalizzazione della propria situazione di azionista, poteva attendersi che
la vendita venisse in seguito di massima autorizzata. La decisione del 26
ottobre 2016 legalizzava però solo la sua situazione di azionista, mentre
era nel provvedimento del 22 novembre 2016 che veniva autorizzata la
vendita. La legalizzazione della situazione dell'azionista era stata
introdotta per non dover liquidare immediatamente le società (con relative
conseguenze fiscali) e per permettere agli azionisti di mantenere le loro
proprietà immobiliari, ma non per consentire la vendita del pacchetto
azionario in caso di alienazione dell'abitazione in un momento successivo.
Per il resto quando si chiede un'autorizzazione, il rifiuto della stessa a
seguito di un cambiamento legale della prassi, come si è rivelato essere
quello in parola, non permette alle parti di appellarsi al principio della
fiducia.
8. a)
In conclusione il ricorso merita conferma e l'autorizzazione del 22
novembre 2016 è annullata. Il convenuto 1 non è legittimato a vendere il
proprio pacchetto azionario ad una persona residente all'estero e
l'autorizzazione all'acquisto delle 40 azioni nominative della C._____ SA
concessa al convenuto 2 viene negata. Giusta quanto previsto dall'art. 73
cpv. 1 LGA, l'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi
occasionati dal presente procedimento all'UFG che con il proprio
repentino cambiamento della prassi ha dato avvio ad un procedimento
evitabile. Infatti, qualora detto ufficio avesse agito nell'ambito dei compiti
di vigilanza che gli spettano, informando debitamente l'autorità cantonale
sulla necessità di modificare la propria prassi, il presente ricorso non
avrebbe avuto luogo nei termini che stanno qui in discussione. Dal canto

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suo, per l'ispettorato del registro fondiario una modifica unilaterale (nel
senso di un riconoscimento a posteriori del ricorso) dell'autorizzazione
rilasciata non era possibile senza pregiudicare i legittimi diritti dei privati
convenuti. In questo senso quindi la completa responsabilità del
procedimento ricade sull'UFG.
b)
L'UFG è conseguentemente anche tenuto a rifondere ai due privati
convenuti in ricorso – che si sono avvalsi della collaborazione di un
patrocinatore legale – un'indennità a titolo di ripetibili in conformità a
quanto stabilito dall'art. 78 cpv. 1 LGA. Nella propria nota d'onorario del 4
aprile 2017, il legale applica una tariffa oraria di fr. 300.--. In mancanza di
un esplicito accordo in merito – inoltrato all'inizio della procedura di
ricorso davanti al Tribunale amministrativo – a mente degli art. 2 cpv. 1, 3
cpv. 1 e 4 cpv. 1 dell'ordinanza cantonale sull'onorario degli avvocati
(OOA; CS 310. 250) può essere riconosciuto unicamente l'importo orario
massimo della tariffa corrente di fr. 270.-- (sentenze del Tribunale
amministrativo U 13 49 e U 12 107), comprensiva pure delle spese di
scritturazione. Se le spese vive non sono comprovate, come
nell'evenienza, viene applicata una percentuale del 3 %. Alla tariffa di
fr. 3'383.10 vengono pertanto aggiunte le spese del 3 % per un
ammontare di fr. 3'484.60. Pur trattandosi di due patrocinati residenti
all'estero, la controversia concerneva un immobile sito in Svizzera per cui
sulla prestazione fornita dal legale è stato giustamente applicato il tasso
IVA dell'8 %. Le ripetibili ammontano allora complessivamente a
fr. 3'763.40.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione del 22 novembre 2016 è annullata.

- 21 -
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
2'500.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
447.--
totale
fr.
2'947.--
il cui importo sarà versato dal Dipartimento federale di giustizia e polizia
DFGP, Ufficio federale di giustizia (UFG), entro trenta giorni dalla notifica
della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei
Grigioni, Coira.
3.
Il Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di
giustizia UFG, versa a A._____ e B._____ complessivamente fr. 3'763.40
(IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
4.
[Vie di diritto]
5.
[Comunicazioni]
L’interposto ricorso al Tribunale federale è stato respinto in data 15 giugno 2018
(2C_748/2017).