gr_gerichte · U 2005 104 · 2006-01-04 · de
Aufenthaltsbewilligung

Submission | Submissionen

U 05 104
2. Kammer
URTEIL
vom 4. Januar 2006
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Submission
1.
Im Kantonsamtsblatt vom 18. August 2005 schrieb die … den Auftrag für die
„Dienstleistungen auf dem Gebiet der Risiko- und Versicherungsberatung als
Versicherungsbroker“ öffentlich aus. In den Ausschreibungsunterlagen
wurden Zuschlagskriterien und die Gewichtung derselben aufgeführt:
- Preis (Honorar und Garantie)
50%
- Erfahrung /Kompetenz des Anbieters
20%
- Eingesetztes Personal
20%
- Zusatzdienstleistungen
10%
Innert Frist gingen 8 Offerten ein, wovon eine als ungültig qualifiziert werden
musste. In der Folge wurden die eingegangenen, gültigen Offerten geprüft
und beurteilt. Bei den weichen Zuschlagskriterien wurde eine Benotung (3 -
0) vorgenommen; die Note multipliziert mit dem Gewichtungsfaktor ergab die
Punkte für das jeweilige Zuschlagskriterium. Beim Vergleich der offerierten
Preise wurde auf das jeweils offerierte und verbindliche Kostendach abgestellt
und nicht auf den in etwa geschätzten Stundenaufwand. Dabei erhielt das
günstigste (Pauschal-)Angebot die Maximalpunktzahl, das teuerste Angebot
demgegenüber
null
Punkte.
Die
entsprechend
erarbeitete
Entscheidungsmatrix ergab im Wesentlichen folgendes Ergebnis:
1. … AG
25.00 Punkte
2. … & Co. AG
21.95 Punkte
3. …
21.06 Punkte
Am 25. November 2005 vergab die … den Auftrag an die Firma … AG für Fr.
80‘000.-- inkl. MWST (Kostendach für Module 1 bis 4). Zur Begründung der
Vergabe wurde ausgeführt, das Angebot der Firma habe sich unter
Berücksichtigung der in den Ausschreibungsunterlagen als das wirtschaftlich

günstigste Angebot erwiesen. Der Zuschlag erfolge auf der Basis des
Gesamtangebotes gemäss Modulen 1 bis 4 und umfasse auch die optionale
Vergabe des Brokermandates gemäss Ausschreibungsunterlagen.
2.
Dagegen reichte die … & Co. AG am 8. Dezember 2005 beim
Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Beschwerde ein, mit dem Antrag,
es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und ihr der Zuschlag zu
erteilen. In ihrer Eingabe machte sie geltend, die berücksichtige Firma erfülle
die
Eignungskriterien
nicht,
weshalb
sie
aus
dem
Wettbewerb
ausgeschlossen hätte werden müssen. Sie hätte einen Referenzbestand von
3 Kunden im Gesundheitswesen vorweisen müssen. Das sei ihr nicht
gelungen; denn beim … betreue sie nicht die kritische Haftpflicht und bei der
… handle es sich weder um ein … noch um eine ... Das Angebot enthalte
sodann auch falsche Auskünfte. Die … AG habe drei Personen mit
Berufsprüfung sowie einen ausgebildeten Ökonomen angegeben. Aus der
Homepage sei ersichtlich, dass lediglich Herr … über einen eidgenössischen
Fachausweis als Finanzplaner verfüge; nicht gleichwertig sei eine
Qualifikation als diplomierter IAF Fondsvertreiber. Sodann stimmten auch die
gemachten Angaben betreffend Fluktuationsrate nicht. Neben den vier
Mitarbeitern, welche in den vergangenen drei Jahren die Firma verlassen
hätten, habe es auch im Verwaltungsrat Änderungen gegeben. Zudem seien
kürzlich weitere Mitarbeiter aus der Firma ausgetreten. Sachlich nicht haltbar
sei die Bewertung bei den weichen Kriterien. Als Marktleaderin habe die
Beschwerdeführerin hier insgesamt 12 Punkte erhalten, die berücksichtigte
Kleinfirma immer noch deren 10 Punkte. Diese Benotung werde den wahren
Verhältnissen nicht gerecht. Sodann sei ihr Angebot beim Preis nicht korrekt
bewertet worden. Sie habe nämlich eine Totalsumme von Fr. 69‘500.--
offeriert, womit ihr Angebot deutlich tiefer liege als jenes der berücksichtigen
Firma (Fr. 82‘880.--.). Offensichtlich sei hier nicht die Gesamtsumme von
Honorar und Garantie bewertet worden, sondern nur das Kostendach. Damit
werde aber die Preisbewertung verfälscht. Bei korrekter Benotung wäre ihr
Angebot am günstigsten.

3. a)
Die … AG liess die Abweisung des Rekurses beantragen. Es treffe zu, dass
die berücksichtigte Firma in der „short list“ eine Behindertenwerkstätte als
Referenz angegeben habe. Ob diese in den Bereich des Gesundheitswesens
falle, könne offen bleiben, weil in der separaten Referenzliste zahlreiche
weitere Referenzen enthalten seien, die offensichtlich allesamt in das
Gesundheitswesen fielen. Hinsichtlich der in Frage gestellten Fachkompetenz
und Fluktuationsrate sei auf die Selbstangaben abzustellen und nicht auf
Einträge in der Homepage. Diesbezüglich bestehe kein Anlass, an der
Korrektheit der Selbstdeklaration zu zweifeln. Die Benotung der weichen
Kriterien (Erfahrung und Kompetenz: Beschwerdeführerin, Note 3;
Beschwerdegegnerin 2: Note 2) sei sachlich korrekt. Bei den beiden anderen
Kriterien (Eingesetztes Personal, Zusatzdienstleistungen) habe sich eine
unterschiedliche Benotung nicht rechtfertigen lassen. Es treffe sodann zu,
dass die Bewertung anhand der Honorargarantie vorgenommen worden sei.
Das mit gutem Grunde; denn es falle auf, dass in der Offerte der
Beschwerdeführerin
hohe
Stundenansätze,
dafür
aber
ein
unverhältnismässig kleiner Stundenwand (260 Stunden im Vergleich zum
Durchschnitt der Konkurrenten mit 645 Stunden) berechnet werde. Zudem
liege die Honorargarantie der Beschwerdeführerin 68% über dem errechneten
mutmasslichen Aufwandhonorar. Das zeige, dass der Kostenvergleich
anhand des offerierten und verbindlichen Kostendaches und nicht auf Grund
des unverbindlichen geschätzten Zeitaufwandes vorzunehmen gewesen sei.
b)
Mit im Ergebnis denselben Überlegungen beantragte auch die … AG die
Abweisung der Beschwerde. Präzisierend führte sie noch aus, dass bei den
Fluktuationen Frau … und Herr … unberücksichtigt geblieben seien, weil Frau
… ein befristetes Teilpensum von 30% innegehabt und Herr … nicht für die
… AG, sondern die FMH-Insurenz (Lizenznehmer: …) gearbeitet habe.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:

1.
Die Überprüfung von Entscheiden im Submissionsverfahren beschränkt sich
nach Art. 27 SubG gleich wie nach Art. 53 VGG auf Rechtsverletzungen samt
Überschreitung oder Missbrauchs des Ermessens sowie auf unvollständige
oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Das Verwaltungsgericht kann aber
nicht sein Ermessen anstelle jenes der Vergabeinstanz setzen, sondern hat
Lösungen und Entscheide zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen
vertretbar sind, selbst wenn eine andere Lösungsvariante ebenbürtig oder
noch zweckmässiger erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer,
bauphysikalischer und methodologischer Art wie auch speziell bei Eignungs-
und Angebotsbewertungen ist die Kognition – wie bei Examina – praktisch auf
Willkür
begrenzt
(statt
vieler:
VGU
U
04
134).
Dasselbe
gilt
konsequenterweise
auch
für
die
Festlegung
und
Bewertung
von
Eignungskriterien. Im Lichte des Dargelegten ist vorweg zu prüfen, ob die
Vorinstanz die Offerte der Beschwerdeführerin zu Recht als gültig qualifiziert
hat (Ziff. 2). Sodann ist zu prüfen, ob sie bei der materiellen Beurteilung der
Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat (Ziff. 3). Dabei ist zu
berücksichtigen, dass den Vergabebehörden insbesondere bei der
Bewertung
der
einzelnen
Angebote
aufgrund
der
ausgewählten
Zuschlagskriterien ein weiter Ermessensspielraum zukommt (VGU U 04 35).
2. a)
Die Beschwerdeführerin macht vorweg die Ungültigkeit der berücksichtigten
Offerte geltend, weil es die Eignungskriterien i.S. von Art. 22 lit. d SubG nicht
erfülle. Diesbezüglich stellt sie sich auf den Standpunkt, dass nur zwei statt
der geforderten drei Referenzen aus dem Gesundheitsbereich stammen
würden; die … als Behindertenwerkstätte dürfe nicht angerechnet werden.
Zum andern weist sie darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin hinsichtlich
Fachkompetenz und Fluktuationsrate ihrer Mitarbeiter falsche Angaben
gemacht habe.
Zutreffend ist, dass die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Offerte eine
Behindertenwerkstätte als Referenz angegeben hat. Ob diese dem
Gesundheitswesen zuzuordnen ist oder nicht, kann im konkreten Fall offen
gelassen werden. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass in den
Ausschreibungsunterlagen „1 - 3 Referenzen aus dem Gesundheitswesen“

verlangt worden sind. Diesem Erfordernis hat die Beschwerdegegnerin bereits
mit der Nennung der … und ... Genüge getan. Darüber hinaus, liegt dem
Angebot eine separate Referenzliste bei, auf welcher zahlreiche weitere
Kunden aus dem Gesundheitswesen aufgeführt sind. Damit steht aber ohne
weiteres fest, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin 2 den
Eignungskriterien entspricht.
b)
Auch soweit die Beschwerdeführerin rügt, dass sich der Ausschluss vom
Verfahren gestützt auf Art. 22 lit. e SubG rechtfertige, weil seitens der
berücksichtigen Anbieterin falsche Auskünfte (zum einen hinsichtlich
Fachkompetenz/Berufsprüfung und zum andern hinsichtlich Fluktuationen
beim Personal und im Verwaltungsrat) erteilt worden seien, kann sie daraus
nichts zu Gunsten ihrer Begehren ableiten.
Mit
Blick
auf
die
behaupteten
falschen
Auskünfte
hinsichtlich
Fachkompetenz/Berufsprüfung
ist
mit
der
Vergabeinstanz
davon
auszugehen, dass dabei auf die Angaben in der Selbstdeklaration einer
Anbieterin abgestellt werden muss und nicht auf davon abweichende
Angaben
auf
der
Homepage
einer
Anbieterin.
Der
von
der
Beschwerdegegnerin 2 eingereichten Selbstdeklaration kann diesbezüglich
entnommen werden, dass drei Angestellte Berufsprüfung aufzuweisen haben.
Die Beschwerdeführerin erachtet lediglich einen Abschluss (jenen von Herrn
…) als genügend. Sie scheint aber übersehen zu haben, dass im Fragebogen
Brokerausschreibung (S. 6, Ziff. 3.1) bei der Fachkompetenz die
Berufsprüfung „Versicherungsfachmann/-frau mit eidg. FA“ lediglich im Sinne
eines Beispieles angeführt war. Seitens der Anbieter durften daher also
andere, mit Blick auf die konkrete Vergabe vergleichbare Berufsabschlüsse
angeben, ohne damit eine falsche Auskunft zu erteilen. Und die Vorinstanz
ihrerseits wiederum durfte, ohne in Willkür zu verfallen, solche anderen
Berufsabschlüsse (so i.c. die dipl. Fondsberater IAF der Herren … und …)
berücksichtigen.
Ins Leere zielen in diesem Zusammenhang auch die pauschalen, nicht näher
begründeten Einwände der Beschwerdeführerin hinsichtlich der im Lichte von

Art. 22 lit. e SubG betrachtet unzutreffend dargestellten Fluktuationen beim
Personal und beim Verwaltungsrat. Abgesehen davon, dass nach bestätigter
verwaltungsgerichtlicher Praxis (VGU U 05 60 mit Hinweisen) untergeordnete
Mängel in einer Offerte bereits aus Gründen der Verhältnismässigkeit sowie
des Verbotes des überspitzen Formalismus keinen Ausschluss vom
Vergabeverfahren
rechtfertigen,
ist
vorliegend
mit
den
Beschwerdegegnerinnen davon auszugehen, dass bei der Beurteilung von
Fluktuationen das Gesamtbild einer Firma massgebend ist. Diesbezüglich
steht fest, dass die berücksichtigte Firma einen langjährigen Mitarbeiterstamm
mit den erforderlichen Fachkompetenzen aufweist. Dass Wechsel im
Mitarbeiterbereich vorkommen, liegt in der Natur der Sache. Vorliegend sind
diese bereits deshalb nicht massgebend, weil z.B. die angeführte Frau … von
Anfang an ein befristetes Arbeitsverhältnis mit einem Pensum von 30%
aufwies. Herr … vertrat, wie seitens der Beschwerdegegnerin 2 glaubhaft
dargelegt worden ist, die FMH-Insurance, deren Lizenznehmer … ist. Nicht
entscheidend sind sodann die angeführten Wechsel im Verwaltungsrat.
Insgesamt betrachtet, ist daher der Schluss zu ziehen, dass von einer
falschen Auskunftserteilung seitens der berücksichtigen Anbieterin keine
Rede sein kann, weshalb die Vorinstanz die Offerte der Beschwerdeführerin
denn auch zu Recht als gültig qualifiziert hat.
3.
Im Folgenden bleibt noch zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der materiellen
Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat. Dabei ist -
wie erwähnt - zu berücksichtigen, dass der Vergabeinstanz praxisgemäss
nicht nur bei der Gewichtung, sondern auch bei der Bewertung der
Zuschlagskriterien ein weiter Ermessensspielraum zuzugestehen ist (VGU U
05 75).
a)
Was die Beschwerdeführerin in materieller Hinsicht vorbringt, erschöpft sich
im Wesentlichen in rein appellatorischer Kritik am angefochtenen
Vergabeentscheid. Sie bringt nichts vor, was darauf schliessen lässt, dass die
Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat, sondern legt
lediglich dar, weshalb aus ihrer Sicht die Erfüllung der einzelnen

Zuschlagskriterien bei ihrem Angebot anders hätte bewertet werden sollen.
Im Einzelnen ist dazu noch Folgendes festzuhalten:
b)
Bei
der
qualitativen
Bewertung
der
weichen
Zuschlagskriterien
Erfahrung/Kompetenz, eingesetztes Personal und Zusatzdienstleistungen hat
die Beschwerdeführerin insgesamt 12 Punkte, die berücksichtigte Firma
deren 10 erhalten. Die Vergabeinstanz hat die für die Punktedifferenz
massgebende Benotung (Erwartungen der Vergabeinstanz in objektiver
Hinsicht erfüllt: Basisnote 2; Erwartungen übertroffen: Note 3; ansonsten Note
1 oder gar 0) nachvollziehbar dargelegt und die gewählte Skala erweist sich
angesichts des ausgeschriebenen Auftrages auch ohne weiteres als
sachgerecht.
Ausgehend von der zitierten Notenskala hat sie der berücksichtigten Firma
angesichts der eingereichten Unterlagen und der Betriebsstruktur beim
Kriterium „Erfahrung/Kompetenz“ die Basisnote 2 erteilt; multipliziert mit dem
Gewichtungsfaktor resultierten insgesamt 4 Punkte. Die Beschwerdeführerin
erhielt ihrerseits die Bestnote und folglich 6 Punkte. Die unterschiedliche
Benotung entspricht der gewählten Skala und lässt sich nicht beanstanden.
Beim Kriterium „eingesetztes Personal“ haben beide Anbieter jeweils die
Basisnote 2 erhalten. Von einer besseren Benotung wurde abgesehen, weil
im Vergleich mit anderen Anbietern Angaben darüber fehlten, welche
Personen im Rahmen des Auftrages mit welchen Aufgaben betraut würden.
Dass die geschilderte Benotung nicht haltbar sein könnte, ist nicht ersichtlich.
Beim Kriterium „Zusatzdienstleistungen“ haben beide Anbieter ebenfalls
dieselbe Note erhalten. Angesichts der in der Vernehmlassung der
Vergabeinstanz
geschilderten,
nachvollziehbaren
Überlegungen
(kein
direkter Nutzen verschiedener von der Beschwerdeführerin offerierter
Dienstleistungen für die Vergabeinstanz), auf die verwiesen werden darf, kann
jedenfalls auch bei diesem Kriterium keine Rede davon sein, dass die
Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hätte. Der
angefochtene Zuschlagsentscheid erweist sich unter diesem Titel ohne
weiteres als haltbar; was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, zielt ins
Leere.

c)
Zu prüfen bleibt damit noch die konkrete Bewertung des Zuschlagskriteriums
„Preis“, das mit 50% gewichtet worden ist. Die Beschwerdeführerin macht im
Wesentlichen geltend, dass sie mit einer Totalsumme von Fr 69‘500.-- das
kostengünstigste Angebot eingereicht habe. Dasjenige der berücksichtigten
Firma
belaufe
sich
nämlich
auf
Fr.
82'820.--.
Obwohl
in
den
Ausschreibungsunterlagen das Kriterium „Preis“ noch als Summe aus
Honorar und Garantie definiert worden sei, sei beim Zuschlag einzig das
Kostendach, d.h. die Garantie, nicht aber der offerierte Preis bewertet worden.
Es trifft zu, dass die Vergabeinstanz bei der Bewertung der Offertpreise nicht
auf das geschätzte (unverbindliche) Honorar, sondern auf das Kostendach
(verbindliches Honorar/Pauschale) abgestellt hat. Dieses Vorgehen war im
Lichte von Ziff. 6 der Ausschreibungsunterlagen betrachtet (Entschädigung
des Brokers nach Zeitaufwand) vernünftig und sachgerecht. Nur mit dem
Abstellen auf das (verbindliche) Kostendach war nämlich überhaupt ein
aussagekräftiger Vergleich hinsichtlich der offerierten Honorare möglich. Wie
die Vergabeinstanz in ihrer Vernehmlassung richtig ausführt, hat die
Beschwerdeführerin die höchsten Stundenansätze aller Anbieter offeriert. Die
von ihr offerierte Totalsumme war nur deshalb die kostengünstigste, weil der
dieser zugrunde liegende, mutmassliche Zeitaufwand (Anzahl Stunden)
wesentlich tiefer lag als bei allen übrigen Anbietern. Währenddem der
durchschnittlich
geschätzte
Stundenaufwand
aller
Anbieter
für
die
massgebenden Module 1 - 4 sich auf rund 645 Stunden belief, ging die
Beschwerdeführerin ihrem Angebot von einem Zeitaufwand von 260 Stunden
aus. Hält man sich vor Augen, dass sich die zweittiefste Schätzung des
mutmasslichen Arbeitsaufwandes auf 580 Stunden belaufen soll, lässt sich
die vorinstanzliche Vermutung, dass der von der Beschwerdeführerin
geschätzte Stundenaufwand viel zu tief angesetzt worden sei und in der
Realität wohl mit einem weit höheren Zeitaufwand mit entsprechend höheren
Entschädigungsforderungen gerechnet werden müsse, nicht beanstanden.
Dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin, im Gegensatz zu allen übrigen
Anbietern, ihr (verbindliches) Kostendach von Fr. 117'000.-- wiederum weit
über dem geschätzten (unverbindlichen) Honorar (Fr. 69'500.--) angesetzt
hat, womit sie selbst aufgezeigt hat, dass ihre Schätzung des mutmasslichen
Zeitaufwandes unrealistisch war.

Erweist sich das Abstellen auf das jeweils verbindlich offerierte Kostendach
als sachlich richtig und zulässig, musste die Offerte der Beschwerdeführerin
wesentlich tiefer benotet werden. - Die Beschwerde erweist sich somit als
vollumfänglich unbegründet und ist daher abzuweisen.
4.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Beschwerdeführerin,
welche
überdies
die
anwaltlich
vertretenen
Beschwerdegegnerinnen angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
4'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
216.--
zusammen
Fr.
4'216.--
gehen zulasten der … & Co. AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.
3.
Die … & Co. AG hat die … AG und die … AG aussergerichtlicht mit insgesamt
je Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.