gr_gerichte · U 2020 1 · 2020-04-03 · de
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

Submission | Submissionen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 20 1
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
Richter
Racioppi, von Salis
Aktuarin
Hemmi
URTEIL
vom 3. April 2020
in der Streitsache
A._____ GmbH,
vertreten durch Rechtsanwalt Martin Everding,
Beschwerdeführerin
gegen
B._____ AG,
Beschwerdegegnerin
und
C._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Matthias Hotz,
Beigeladene
betreffend Submission

- 2 -
1.
Die B._____ AG schrieb am D._____ 2019 im Kantonsamtsblatt sowie auf
der Internetplattform SIMAP (Informationssystem über das öffentliche Be-
schaffungswesen in der Schweiz) im offenen Verfahren nach dem
GATT/WTO-Übereinkommen die Beschaffung von vier Lösch- und Ret-
tungsfahrzeugen (LöReF) Xm 2/4 27401-27404 aus.
2.
In den Vergabeunterlagen wurden verschiedene Eignungskriterien formu-
liert. Als Zuschlagskriterien wurden der Preis und die Umsetzung des Auf-
trags je mit 50 % gewichtet.
3.
Innert (verlängerter) Eingabefrist gingen folgende Offerten ein:
1. C._____ AG,
Fr. 12'225'000.--
2. A._____ GmbH,
Fr. 26'096'000.--
Unternehmervariante: Fr. 28'072'000.--
4.
Nach Prüfung und Bewertung der Angebote befand die B._____ alle Offer-
ten für gültig und vergab den Auftrag mit Beschluss vom 13. Dezember
2019 an die C._____ AG (nachfolgend: Zuschlagsempfängerin) zum Preis
von Fr. 12'225'000.-- (exkl. MWST). Die Mitteilung dieser Vergabe erfolgte
am 16. Dezember 2019. Zur Begründung führte die B._____ aus, dass das
berücksichtigte Angebot die Bedingungen gemäss Ausschreibungsunterla-
gen vollumfänglich erfülle.
5.
Gegen diesen Vergabeentscheid erhob die zweitplatzierte A._____ GmbH
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 24. Dezember 2019
(Ankunft der Sendung in der Schweiz) Beschwerde beim Verwaltungsge-
richt des Kantons Graubünden. Die Beschwerdeführerin beantragte sinn-
gemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, den Ausschluss
der Zuschlagsempfängerin vom Vergabeverfahren und die Neuvergabe an
sich selber. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie Akteneinsicht
und behielt sich eine Ergänzung der Beschwerde vor. Zur Begründung der

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Anträge wurde hauptsächlich ausgeführt, dass der Vergabe ein unrichtiger
oder unvollständiger Sachverhalt zugrunde liege und sie nicht rechtmässig
erfolgt sei. Insbesondere sei die Eignung der Zuschlagsempfängerin nicht
ausreichend geprüft und berücksichtigt worden. Richtigerweise hätte die
Zuschlagsempfängerin vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden
müssen.
6.
Mit ergänzender Eingabe vom 14. Januar 2020 (Versand Ausland) bean-
tragte die Beschwerdeführerin, der Beschwerde sei die aufschiebende Wir-
kung zu erteilen. Der Instruktionsrichter hiess diesen Antrag am 15. Januar
2020 gut und wies die B._____ superprovisorisch an, bis zum Entscheid
über die aufschiebende Wirkung jegliche Vollzugshandlungen zu unterlas-
sen, insbesondere die Vertragsunterzeichnung.
7.
Die B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) schloss in ihrer Ver-
nehmlassung vom 16. Januar 2020 auf kostenfällige Abweisung der Be-
schwerde. Eventualiter sei der Zuschlag zu widerrufen und die Wiederho-
lung des Vergabeverfahrens anzuordnen; subeventualiter sei das Angebot
der Beschwerdeführerin (inkl. Unternehmervariante) vom Verfahren auszu-
schliessen. Zur Begründung führte die Beschwerdegegnerin im Wesentli-
chen aus, dass ein Ausschluss der Zuschlagsempfängerin überspitzt for-
malistisch wäre, zumal für die Referenzierung bewusst ein offener Begriff
verwendet worden sei. Betreffend das Pflichtenheft weise die Zuschlags-
empfängerin in ihrem Angebot unter anderem eine nachvollziehbare, wi-
derspruchsfreie und bildlich untermauerte Gewichtsberechnung nach, wel-
che den gemäss Pflichtenheft geforderten Vorgaben entspreche und wor-
auf die Beschwerdegegnerin auch vertrauen dürfe. Wenn schon sei das
Grundangebot und damit auch die Unternehmervariante der Beschwerde-
führerin auszuschliessen, räume sie darin doch selber ein, dass es ihr nicht
möglich sei, die Vorgabe der verlangten Wassermenge einzuhalten.
Schliesslich würde das Angebot der Beschwerdeführerin den Kostenrah-

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men der Beschwerdegegnerin in erheblichem Umfang sprengen, sodass
eventualiter beantragt werde, den Zuschlag zu widerrufen und die Wieder-
holung des Vergabeverfahrens anzuordnen.
8.
Mit Eingabe vom 17. Januar 2020 erklärte die beigeladene Zuschlagsemp-
fängerin innert Frist ihren Beitritt zum Verfahren und beantragte die Abwei-
sung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Beschwerdeführerin. Gleichzeitig stellte sie den Antrag, dass der Be-
schwerdeführerin die Akteneinsicht zu verweigern sei. Zur Begründung ih-
rer Anträge führte die Zuschlagsempfängerin hauptsächlich aus, dass sie
die Eignungskriterien entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführe-
rin vollständig erfüllt habe. Sie habe mit einer umfangreichen Gewichtsbe-
rechnung während der Erarbeitung des Konzepts aufgezeigt, wie das kom-
plette Material auf dem jeweiligen Fahrzeug Platz finde. Aufgrund berech-
tigter Geheimhaltungsinteressen sei der Beschwerdeführerin die Aktenein-
sicht zu verweigern. Dies gelte insbesondere für jene Dokumente, welche
Angaben über das bzw. Bilder vom Konzept der Zuschlagsempfängerin
enthielten. In einer Tabelle gab die Zuschlagsempfängerin schliesslich an,
in welche Teile bzw. Dokumente ihres Angebots der Beschwerdeführerin
unter keinen Umständen Akteneinsicht gewährt werden dürfe.
9.
Mit Schreiben vom 20. Januar 2020 forderte der Instruktionsrichter die Zu-
schlagsempfängerin auf, ein Dossier ihrer Offertunterlagen für das Gericht
so zusammenzustellen und zu schwärzen, dass es ihrem Antrag bezüglich
Geheimhaltung minimal entspreche. Gleichzeitig behielt sich der Instrukti-
onsrichter vor, die Akteneinsicht zu ergänzen. Am 30. Januar 2020 legte er
den Umfang der Akteneinsicht fest und setzte Frist zur Replik an.
10.
In ihrer Replik vom 20. Februar 2020 (Ankunft der Sendung in der Schweiz)
hielt die nunmehr anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin an ihren Anträ-
gen fest und beantragte gleichzeitig die Abweisung des von der Beschwer-

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degegnerin gestellten Subeventualantrags, sie vom Vergabeverfahren aus-
zuschliessen. Neu beantragte die Beschwerdeführerin, dass in ihr Angebot
ebenfalls keine bzw. keine vollständige Akteneinsicht zu gewähren sei. Im
Weiteren vertiefte sie ihren Standpunkt.
11.
Am 21. Februar 2020 lehnte es der Instruktionsrichter ab, dass die Zu-
schlagsempfängerin Akteneinsicht in das Angebot der Beschwerdeführerin
erhält, zumal die Zuschlagsempfängerin in ihrer Vernehmlassung weder
den Ausschluss noch eine schlechtere Bewertung des Angebots der Be-
schwerdeführerin verlangt habe.
12.
In ihren Dupliken vom 4. bzw. 5. März 2020 vertieften die Beschwerdegeg-
nerin sowie die Zuschlagsempfängerin ihre Argumentation. Die Zuschlags-
empfängerin beantragte, ihr sei Akteneinsicht mindestens im gleichen Um-
fang wie der Beschwerdeführerin zu gewähren.
13.
Am D._____ 2020 reichte der Rechtsvertreter der Zuschlagsempfängerin
seine Honorarnote ein.
14.
Am 3. April 2020 (Ankunft der Sendung in der Schweiz) reichte der Rechts-
vertreter der Beschwerdeführerin seine Honorarnote ein.
15.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit er-
forderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1.
Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Vergabeentscheid vom 16. Dezember
2019, mit welchem die Beschwerdegegnerin den Auftrag betreffend Be-

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schaffung von je zwei selbstfahrenden Lösch- und Rettungsfahrzeugen
(LöReF) für die Sicherheits- und Rettungsorganisation E._____ im offenen
Verfahren für Fr. 12'225'000.-- (exkl. MWST) mit der Begründung an die
Zuschlagsempfängerin erteilte, dass ihr Angebot die Bedingungen gemäss
Ausschreibungsunterlagen vollumfänglich erfülle (vgl. beschwerdegegneri-
sche Akten [Bg-act.] 5). Die Beschwerdeführerin blieb mit ihrer Offerte von
Fr. 26'096'000.-- (Grundangebot) bzw. von Fr. 28'072'000.-- (Unternehmer-
variante) als zweitplatzierte der beiden beteiligten Anbieterinnen unberück-
sichtigt, womit sie nicht einverstanden ist. Es geht somit vorliegend um die
Frage der Rechtmässigkeit des strittigen Zuschlagsentscheids.
1.2.
Vorliegend kommen das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche
Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422), die interkantonale Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; BR 803.510) sowie das die
IVöB-Bestimmungen ausführende kantonale Submissions-gesetz (SubG;
BR 803.300) samt zugehöriger Submissionsverordnung (SubV; BR
803.310) zur Anwendung. Für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwal-
tungsgericht des Kantons Graubünden ist zudem das Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) massgebend und anzuwenden.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Be-
schwerde ergibt sich aus Art. 15 Abs. 1 IVöB i.V.m. Art. 25 Abs. 1 SubG.
Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügung gilt unter ande-
rem der Zuschlag durch die Vergabebehörde (Art. 15 Abs. 1bis lit. e IVöB,
Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). Die zehntägige Frist zur Einreichung der Sub-
missionsbeschwerde gemäss Art. 15 Abs. 2 IVöB i.V.m. Art. 26 Abs. 1
SubG ist eingehalten, zumal die Beschwerde am 23. Dezember 2019 dem
Kurierdienst DHL im Ausland übergeben wurde und sie die Schweizer
Grenze am 24. Dezember 2019 passierte. Die Beschwerdeführerin ist fer-
ner als unterliegende von zwei Anbieterinnen im Sinne von Art. 50 Abs. 1
VRG zur Beschwerde legitimiert. Damit ist auf die im Übrigen formgerecht
eingereichte Beschwerde einzutreten.

- 7 -
1.3.
Mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache selbst wird der prozessualen
Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung
obsolet.
2.
Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich gemäss Art. Art.
16 Abs. 1 IVöB i.V.m. Art. 27 Abs. 1 SubG auf Rechtsverletzungen einsch-
liesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf unvoll-
ständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen. Dabei kann das Ver-
waltungsgericht sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorin-
stanz setzen (Art. 16 Abs. 2 IVöB i.V.m. Art. 27 Abs. 2 SubG). Vielmehr hat
es, so die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, Lösungen der Verga-
bebehörde zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind,
auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger erschiene (vgl. Urteile
des Verwaltungsgerichts [VGU] U 19 14 vom 19. März 2019 E.2.2.3.1, U
19 7 vom 19. März 2019 E.7, U 18 52 vom 30. Oktober 2018 E.5.2, U 17
106 vom 20. Februar 2018 E.3b, U 17 30 vom 4. Juli 2017 E.4 und U 17 31
vom 4. Juli 2017 E.3, je mit weiteren Hinweisen). Gerade bei Fragen der
Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlags-
kriterien kommt der Vergabebehörde praxisgemäss ein weiter Ermessens-
spielraum zu und auch bei Fragen technischer, technologischer, (bau)phy-
sikalischer und methodologischer Art oder bei Eignungs- und Angebotsbe-
wertungen ist die Kognition praktisch auf Willkür begrenzt (vgl. VGU U 17
106 vom 20. Februar 2018 E.3b, U 17 30 vom 4. Juli 2017 E.4 und U 17 31
vom 4. Juli 2017 E.3, je mit weiteren Hinweisen). Das Gericht kann nur dort
eingreifen, wo eine Bewertung erwiesenermassen falsch und sachlich nicht
haltbar ist; Voraussetzung für ein Eingreifen und eine Korrektur ist der
Nachweis einer willkürlichen, sachlich nicht zu rechtfertigenden Bewertung
eines Kriteriums (vgl. VGU U 19 14 vom 19. März 2019 E.2.2.3.1, U 17 30
vom 4. Juli 2017 E.4 und U 17 31 vom 4. Juli 2017 E.3, je mit weiteren
Hinweisen).

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3.1.
Die Beschwerdeführerin rügt in ihrer Beschwerde zunächst, dass die Zu-
schlagsempfängerin bis zum heutigen Zeitpunkt im Bereich der Rettungs-
technik ausschliesslich Zwei-Wege-Fahrzeuge geliefert habe und keine
vollwertigen Schienenfahrzeuge. Somit erfüllten die angegebenen Refe-
renzen die Vorgaben nicht, was zum Ausschluss der Zuschlagsempfänge-
rin hätte führen müssen. In ihrer Replik bringt die Beschwerdeführerin er-
gänzend vor, dass nur ein Referenzobjekt (Referenzobjekt 3) der Zu-
schlagsempfängerin ein Schienenfahrzeug sei und die Referenzobjekte 1
bis 5 diverse technische Vorgaben der Ausschreibung nicht einhielten. So
seien die ausgeschriebenen Fahrzeuge als kuppelbarer Verbund eines
Lösch- und Rettungsfahrzeugs vorgesehen. Bei den Referenzobjekten 1,
2, 4 und 5 der Zuschlagsempfängerin sei das Ziehen und Schieben von
Anhängelasten gemäss Anhang B zur Regelung "I-40036 Zwei-Wege-Ma-
schinen und zugehörige Ausstattungen" jedoch untersagt und die Anhän-
gerkupplung von Zwei-Wege-Fahrzeugen dürfe allenfalls beim Fahren auf
Grund benützt werden. Ferner erfüllten sämtliche Referenzobjekte der Zu-
schlagsempfängerin das Erfordernis der "robusten Ausführung" nicht, zu-
mal keines dieser Fahrzeuge auch nur annähernd an das Dienstgewicht
der ausgeschriebenen Fahrzeuge von 64 Tonnen heranreiche. Darüber
hinaus erfülle keines der Referenzobjekte der Zuschlagsempfängerin die
ausdrückliche Anforderung "vierachsig". Schliesslich seien die Unterlagen,
welche die Zuschlagsempfängerin eingereicht habe, zur Herstellung einer
Qualifizierung zum Bau der ausgeschriebenen Fahrzeuge ungeeignet und
teilweise irrelevant. So seien einige Zertifikate nicht auf die Zuschlagsemp-
fängerin, sondern auf deren Muttergesellschaft bezogen und andere Zerti-
fikate seien zumindest heute nicht mehr gültig. Auffällig sei auch, dass die
vorgelegte Versicherungsbestätigung den Bau von Schienenfahrzeugen
nicht umfasse, so dass dies zumindest in der Vergangenheit nicht zur an-
gemeldeten Geschäftstätigkeit der Zuschlagsempfängerin gehört habe.
Das gleiche gelte für die vorgelegte ISO 9001 Zertifizierung.

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Dem hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung entgegen,
dass im Rahmen des Nachweises von Referenzprojekten bewusst mit dem
offenen und weit auszulegenden Begriff der ähnlichen Leistungsklasse
operiert worden sei, da die Beschwerdegegnerin im Interesse eines funk-
tionierenden Wettbewerbs den Anbieterkreis nicht unnötig habe einschrän-
ken wollen, jedoch dennoch eine gewisse Erfahrung im Bereich der Ferti-
gung von selbstfahrenden, schienengängigen Fahrzeugen bzw. von Lösch-
und Rettungsfahrzeugen habe voraussetzen wollen. Unter Beachtung des
weit gefassten Bereichs der ähnlichen Leistungsklasse und des der Be-
schwerdegegnerin zustehenden Ermessensspielraums sei der von der Be-
schwerdeführerin verlangte Ausschluss der Zuschlagsempfängerin nicht
gerechtfertigt, gerade auch aufgrund der Tatsache, dass die Beschwerde-
gegnerin mit der Zuschlagsempfängerin selbst sehr positive Erfahrungen
in der Umsetzung von schienengängigen Interventionsfahrzeugen gemacht
habe. In ihrer Duplik ergänzt die Beschwerdegegnerin hinsichtlich der Ver-
gleichbarkeit der Referenzobjekte der Zuschlagsempfängerin noch, dass
Zwei-Wege-Fahrzeuge ebenfalls eine Betriebsbewilligung des Bundes-
amts für Verkehr benötigten sowie auch über eine eigene Fahrzeugnum-
mer analog zu einer Lokomotive, einem Personen- oder Güterwagen oder
anderen Dienstfahrzeugen verfügten.
Die Zuschlagsempfängerin führt aus, dass die Beschwerdegegnerin nicht
vorausgesetzt habe, dass die Angebote Referenzprojekte von vollwertigen
Schienenfahrzeugen im Bereich der Rettungstechnik aufweisen würden.
Vielmehr habe die Beschwerdegegnerin Referenzprojekte in einer ähnli-
chen Leistungsklasse einverlangt. Ihre Referenzprojekte erfüllten das Kri-
terium "ähnliche Leistungsklasse" vollumfänglich. Aus den von ihr referen-
zierten Projekten ergebe sich ohne Weiteres, dass sie über die nötige Er-
fahrung und das nötige Know-how verfüge, um den strittigen Auftrag aus-
zuführen.

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3.2.
Vorliegend werden je zwei selbstfahrende Lösch- und Rettungsfahrzeuge
(LöReF) für die Sicherheits- und Rettungsorganisation E._____ beschafft.
In Ziffer 3.2.2 der Submissionsbedingungen wird unter dem Kriterium 2 (Be-
fähigung zur Auftrags- und Terminerfüllung) unter dem Stichwort "Referen-
zen" Folgendes ausgeführt: "Zu mindestens zwei erfolgreichen Referenz-
projekten (Lieferung in den letzten 10 Jahren) in einer ähnlichen Leistungs-
klasse wie gefordert" (vgl. Bg-act. 2, Register 2 S. 8 f.). Die Zuschlagsemp-
fängerin reichte der Beschwerdegegnerin folgende Referenzen ein (vgl.
Bg-act. 4, Register 2 des technischen Angebots S. 4 ff.):
-
Aufgleisvorrichtungen für verschiedene Dumperhersteller, Gesamtgewicht von bis zu
16 Tonnen;
-
Gemeinsam mit einer anderen Firma (geschwärzt): Entwicklung von Schienenfahr-
einrichtungen/Zweiwegeinrichtungen für Hyundai Bagger;
-
Entwicklung von angetriebenen Flachwagen (exkl. Aufbauten), d.h. Aufbereitung des
Bahnwagens, Antrieb, Schnittstellen für die Montage der Module, Gesamtverantwor-
tung für die Zulassung beim Bundesamt für Verkehr;
-
Entwicklung eines Zweiwege-Saugmähers, Tragfähigkeit: Lastkraftwagen bis zu
40 Tonnen Eigengewicht;
-
B._____-Interventionsfahrzeuge, leichtes Fahrwerk für zweiachsige Fahrzeuge.
Dass der Beschwerdegegnerin als Vergabebehörde ein nicht unerheblicher
Ermessensspielraum bei der Beurteilung der Frage zukommt, ob referen-
zierte Projekte die entsprechenden Vorgaben erfüllen, muss hier nicht
näher ausgeführt werden (vgl. vorstehende E.2). Besondere Bedeutung ist
dabei dem Umstand zuzumessen, dass die Beschwerdegegnerin mit "in
einer ähnlichen Leistungsklasse wie gefordert" bewusst eine offene Formu-
lierung verwendet hat, um den ohnehin engen Markt mit Blick auf den Wett-
bewerb nicht unnötig noch weiter zu verkleinern. Wenn sich die Beschwer-
degegnerin dann insbesondere anhand der beiden Referenzen der ange-
triebenen Flachwagen sowie der Interventionsfahrzeuge von der Kompe-
tenz der Zuschlagsempfängerin für die Realisierung des ausgeschriebenen

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Auftrags überzeugt zeigt, ist das nach Auffassung des angerufenen Ge-
richts nicht zu beanstanden und kann ohne jede Rechtsverletzung unter die
offen gewählte Formulierung von "einer ähnlichen Leistungsklasse wie ge-
fordert" subsumiert werden. Unterstrichen wird dies durch die Erkenntnis
der Beschwerdegegnerin, wonach die Zuschlagsempfängerin bereits
schienengebundene Fahrzeuge mit eigenem Antrieb in der Gesamtverant-
wortung umgesetzt habe und hierfür auch für die Zulassung beim Bundes-
amt für Verkehr besorgt gewesen sei. Im Übrigen hält die Beschwerdegeg-
nerin fest, dass die Zuschlagsempfängerin für sie betreffend den Aufbau
der Löschwassereinrichtung bereits entsprechende Fahrzeuge produziert
habe und zwar unter Beizug desselben Subunternehmers wie beim hier
strittigen Projekt. Zudem weist die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass
die zu beschaffenden je zwei Lösch- und Rettungsfahrzeuge denselben
Grundaufbau (Basisfahrzeug) aufweisen würden und die Ladefläche den
multifunktionalen Teil der Fahrzeuge ausmache, auf welcher dann die ent-
sprechenden Aufbau-Container (Rettungs- oder Löschcontainer) befestigt
würden (vgl. Bg-act. 2, Register 6 S. 11). Die Beschwerdegegnerin legt
schliesslich überzeugend dar, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Argu-
mentation verkenne, dass beim Nachweis von Referenzprojekten gerade
nicht dieselben Eigenschaften und Funktionalitäten der zu beschaffenden
Fahrzeuge hätten vorgelegt werden müssen. Der mehrfache Hinweis der
Beschwerdeführerin auf die technischen Vorgaben der Ausschreibung
stösst daher beim Thema "Referenz-objekte" – wie die Beschwerdegegne-
rin zutreffend ausführt – ins Leere. Weshalb die zu den Eignungskriterien
zählenden Referenzobjekte nicht positiv gewertet werden können und das
Angebot der Zuschlagsempfängerin vom Vergabeverfahren hätte ausge-
schlossen werden müssen, ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich. Die
diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführerin ist somit abzuweisen.
3.3.
Soweit die Beschwerdeführerin die von der Zuschlagsempfängerin einge-
reichten Unterlagen (Zertifikate, Versicherungsbestätigung) bemängelt, ist

- 12 -
ihr entgegenzuhalten, dass sämtliche Zertifikate zum Zeitpunkt der Ein-
gabe gültig waren (vgl. Bg-act. 4, Register 4 des kommerziellen Angebots).
Zudem weist die Zuschlagsempfängerin darauf hin, dass sämtliche in der
Zwischenzeit abgelaufenen Zertifikate mittlerweile erneuert worden seien
(vgl. Duplik vom 5. März 2020 S. 4). Die ISO 9001 Zertifizierung ist sodann
weiterhin gültig und umfasst auch den Maschinenbau und die Konstruktion
(vgl. Bg-act. 4, Register 4 des kommerziellen Angebots). Des Weiteren ist
bezüglich der Versicherungsbestätigung vom 7. Januar 2019 darauf hinzu-
weisen, dass diese auch Gleisfahrzeuge umfasst (vgl. Bg-act. 4, Register
6 des kommerziellen Angebots) und der Versicherungsschutz gemäss den
Ausführungen der Zuschlagsempfängerin weiterhin gewährleistet ist (vgl.
Duplik vom 5. März 2020 S. 4). Somit erweisen sich auch die diesbezügli-
chen Rügen als unbegründet.
4.1.
Sodann rügt die Beschwerdeführerin, dass die Zuschlagsempfängerin die
Anforderung "vierachsiges Fahrzeug" bei einzuhaltender Radsatzlast von
16 Tonnen und einer Fahrzeugmasse von 64 Tonnen sowie der Vorgabe,
mindestens 25'000 Liter Löschwasser auf dem Löschfahrzeug mitzuführen,
aus gewichtstechnischen Gründen nicht erfüllt habe. Aus technischen
Gründen sei es gar nicht möglich, diese Vorgaben mit einem zweiteiligen
(vierachsigen) Fahrzeug zu erfüllen. Das Angebot der Zuschlagsempfän-
gerin entspreche somit nicht den Kriterien und hätte daher nicht berück-
sichtigt werden dürfen.
Diesem Standpunkt hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung
entgegen, dass die Zuschlagsempfängerin in ihrem Angebot unter dem Ti-
tel "Gewichtskonzept/Berechnung" eine nachvollziehbare, widerspruchs-
freie und bildlich untermauerte Gewichtsberechnung nachweise, welche
den Anforderungen des Pflichtenhefts entspreche. Die Beschwerdegegne-
rin dürfe auf diese Darlegungen und Berechnungen vertrauen bzw. sehe
keinen Grund, die gemachten Zusicherungen in Zweifel zu ziehen. Auch

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habe die Zuschlagsempfängerin im Zusatzdokument "Erfüllungsgrad/Kom-
mentare" zum technischen Pflichtenheft in Bezug auf die allgemeinen Sys-
temvorgaben und die Gewichtsverteilung wiederum vorbehaltlos und plau-
sibel einen Erfüllungsgrad von 100 % bestätigt. Die Beschwerdegegnerin
werde die Zuschlagsempfängerin im Rahmen der Vertragsabwicklung/-er-
füllung denn auch auf diesen Angaben behaften. Die Beschwerdegegnerin
macht zudem darauf aufmerksam, dass das Grundangebot der Beschwer-
deführerin, welches nur gerade im Stande sei, ca. 13 bis 13.5 m3 Wasser
zu befördern, die im technischen Pflichtenheft geforderte Menge von >
25'000 Liter Löschwasser offensichtlich nicht erfülle und deshalb aus Sicht
des vorgesehenen Lösch- und Rettungskonzepts völlig unzureichend sei.
Unter Berücksichtigung der klaren Preissituation habe die Beschwerdegeg-
nerin darauf verzichtet, das Angebot der Beschwerdeführerin vom Verfah-
ren auszuschliessen. Hätte die Beschwerdegegnerin jedoch das Angebot
der Zuschlagsempfängerin aufgrund der von der Beschwerdeführerin in
Zweifel gezogenen Referenzprojekte vom Verfahren ausschliessen müs-
sen und auch bei der Einhaltung der technischen Vorgaben den von der
Beschwerdeführerin geforderten sehr strengen Massstab angewendet,
hätte sie auch das Angebot der Beschwerdeführerin aufgrund der Nichter-
füllung der Anforderungen der Ausschreibung in Bezug auf die Löschwas-
sermenge vom Verfahren ausgeschlossen. In der Folge hätte mangels gül-
tigen Grundangebots auch die Unternehmervariante der Beschwerdefüh-
rerin nicht berücksichtigt werden können. Subeventualiter beantragt die Be-
schwerdegegnerin daher den Ausschluss der Beschwerdeführerin aus dem
Vergabeverfahren. In ihrer Duplik weist die Beschwerdegegnerin ferner auf
ihre Formulierung im technischen Pflichtenheft hin, wonach ein Angebot
selbst bei teilweiser Nichteinhaltung der geforderten Vorgaben nicht zwin-
gend vom Verfahren ausgeschlossen werden müsse, sondern auch
schlechter bewertet werden könne.

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Die Zuschlagsempfängerin hält fest, dass sie anhand einer umfangreichen
Gewichtsberechnung aufgezeigt habe, wie das komplette Material auf dem
jeweiligen Fahrzeug Platz finde. Aus dem Konzeptbeschrieb ergebe sich
die detaillierte Gewichtsverteilung. Ihr sei es gelungen, ein Konzept zu ent-
wickeln, mit welchem die Vorgaben der Beschwerdegegnerin erfüllt werden
könnten. Gemäss aktuellem Stand würden das Gesamtgewicht, die Ach-
senlast sowie die Wassermenge von 25'000 Liter eingehalten.
4.2.
Die Eignungskriterien für die vorliegend strittige Beschaffung finden sich in
den Submissionsbedingungen unter Ziffer 3.2 (vgl. Bg-act. 2, Register 2 S.
7 ff.). In Bezug auf die Prüfung bzw. Einhaltung der Eignungskriterien sieht
Ziffer 3.2.1 (Regelungen für Unterlieferanten/Subunternehmer) zunächst
die Regelung vor, dass gewisse Eignungskriterien (Kriterium 2, 3.1 und 3.4)
auch für Unterlieferanten bzw. Subunternehmer gelten, sofern deren Leis-
tungen mindestens 25 % des Beschaffungsvolumens ausmachen (vgl. Bg-
act. 2, Register 2 S. 7 f.). Zudem werden unter Ziffer 3.2.2 (Regelungen für
Anbieter) Muss-Kriterien formuliert, und zwar betreffend die wirtschaftliche
und finanzielle Leistungsfähigkeit (Geschäftsbericht, Handelsregister, Bo-
nität/Verschuldung, Anzahlungsgarantie, Gewährleistungsgarantie, Be-
triebshaftplichtversicherung), die Befähigung zur Auftrags- und Terminer-
füllung (Zertifikate, Referenzen, unternehmensbezogenes Terminmanage-
mentsystem), die organisatorische und technische Leistungsfähigkeit (Pro-
zessorganisation, Mängelbehebung, Schlüsselpersonen, Kapazitäten,
Qualitätsmanagementsystem mit Zertifikat und Selbstdeklaration) sowie
die Präsenz vor Ort/Zukunftssicherheit (aktuelles Organigramm/Stand-
orte/Niederlassungen des Anbieters, Nachweis für die Sicherstellung der
Betriebsbetreuung für die Dauer der Gewährleistung) (vgl. Bg-act. 2, Re-
gister 2 S. 8 ff.). Des Weiteren enthält das technische Pflichtenheft zahlrei-
che Anforderungen an die Lösch- und Rettungsfahrzeuge, welche in Muss-
und Soll-Kriterien unterteilt sind (vgl. Bg-act. 2, Register 6 S. 7 ff.). In Ziffer

- 15 -
1.1 (Anforderungsauflistung) des technischen Pflichtenhefts wird insbeson-
dere Folgendes festgehalten (vgl. Bg-act. 2, Register 6 S. 7):
"Der Erfüllungsgrad der Anforderungen fliesst in die Bewertung des Angebots ein. Wird
eine Muss-Anforderung nicht zu 100 % erfüllt, muss der Lieferant eine gleichwertige Alter-
native anbieten, durch die keine Nachteile für die B._____ entstehen dürfen. Im Falle der
Nichterfüllung einer Muss-Anforderung und wenn keine entsprechende Alternativlösung
angeboten wird, führt dies in jedem Fall zu Abzügen in der Bewertung bis hin zum Aus-
schluss. Nicht erfüllte Soll-Anforderungen führen nicht zwingend zu Abzügen, können aber
auch nicht zu Verbesserungen in der Bewertung führen.
Wird mindestens eine Muss-Anforderung nicht erfüllt, ist keine vollständige Erfüllung der
Anforderungen und entsprechende Bewertung mehr möglich." (Hervorhebungen durch
das Gericht).
Aus dem Gesagten wird schnell klar, dass es sich bei den technischen An-
forderungen gemäss Pflichtenheft nicht um Eignungskriterien handelt, de-
ren Nichterfüllung automatisch zum Ausschluss vom Vergabeverfahren
führen muss, sondern um Elemente des Zuschlagskriteriums "Umsetzung
des Auftrags" (vgl. Bg-act. 2, Register 3), welche von der Beschwerdegeg-
nerin bewertet werden. Damit nicht günstige aber technisch unbrauchbare
Lösungen die beste Bewertung erhalten können, bleibt der Beschwerde-
gegnerin noch als Notventil der Ausschluss des Anbieters vom Vergabe-
verfahren. Aber auch hier findet kein Automatismus statt, sondern eine Be-
wertung. Vor diesem Hintergrund könnte der Beschwerdegegnerin ein ver-
gaberechtswidriges Verhalten selbst dann nicht unbesehen vorgeworfen
werden, wenn die Zuschlagsempfängerin eines oder mehrere Muss-Krite-
rien des technischen Pflichtenhefts nicht eingehalten hätte. Es könnte ihr
höchstens noch vorgehalten werden, dass die Nichterfüllung eines konkre-
ten Muss-Kriteriums die schlechtmöglichste Bewertung hätte erfahren müs-
sen, nämlich den Ausschluss aus dem Vergabeverfahren. In Bezug auf die
Frage der Bewertung kommt der Beschwerdegegnerin jedoch ein weiter
Ermessensspielraum zu, in den das angerufenen Gericht nur mit Zurück-
haltung eingreift (vgl. vorstehende E.2). Im vorliegenden Fall bekräftigt die

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Beschwerdegegnerin, dass ihre Rollmaterial-Ingenieure das Konzept der
Zuschlagsempfängerin mit positivem Ergebnis auf dessen Plausibilität ge-
prüft hätten und sie sich darüber hinaus auf die Zusicherungen bzw. Anga-
ben der Zuschlagsempfängerin hinsichtlich des Gewichtskonzepts sowie
des Zusatzdokuments "Erfüllungsgrad/ Kommentare" (vgl. Bg-act. 4, Re-
gister 3 des technischen Angebots S. 32 f. und Bg-act. 7) abstützen wolle
und auch dürfe. Damit ist auch gesagt, dass keinerlei Anhaltspunkte dafür
bestehen, dass die Beschwerdegegnerin der Zuschlagsempfängerin eine
schlechte Bewertung oder gar die schlechtmöglichste Bewertung hätte zu-
kommen lassen müssen. Im Gegenteil, die bei der Beschwerdegegnerin
angestellten Prüfingenieure haben bei der Zuschlagsempfängerin in Bezug
auf die Gewichtsberechnung nachgehakt und Erklärungen verlangt, welche
zu ihrer Befriedigung ausgefallen sind. Die diesbezügliche Rüge der Be-
schwerdeführerin ist somit ebenfalls abzuweisen.
5.1.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass die von der Zuschlagsemp-
fängerin angebotenen Komponenten hinsichtlich der zu ertragenden
Längsbeschleunigung nicht den Bedingungen der einschlägigen Normen
und den Ausschreibungsbedingungen entsprechen würden, wobei dies ins-
besondere den Wassercontainer und den zum Personentransport vorgese-
henen Rettungscontainer betreffe. Die angebotenen handelsüblichen Con-
tainer, welche für den stationären Einsatz und Frachtverkehr konzipiert
seien, würden diese Anforderungen nicht erfüllen.
Zu diesem Einwand äussert sich die Beschwerdegegnerin nicht konkret.
Allgemein weist sie auf die Zusicherungen der Zuschlagsempfängerin hin,
welche diese auch in ihrer Vernehmlassung vom 17. Januar 2020 noch-
mals bekräftigt habe. Zudem seien die Fachleute der Beschwerdegegnerin
aus dem Bereich Rollmaterial-Engineering durchaus in der Lage, die Of-
ferte der Zuschlagsempfängerin auf deren Plausibilität zu überprüfen, was
vorliegend mit positivem Ergebnis auch geschehen sei.

- 17 -
Die Zuschlagsempfängerin bringt vor, dass es sich bei ihrem Angebot für
den Wassercontainer nicht um einen Frachtcontainer handle. Während der
Entwicklungsphase des Tankaufbaus werde selbstverständlich ein Belas-
tungsfall in Längsrichtung von 3 g berücksichtigt. Die in diesem Zusam-
menhang notwendigen Berechnungen würden in die Konstruktion einflies-
sen. Daraus werde sich auch zeigen, wie viele Anschlagpunkte notwendig
seien, um die Längsstösse von 3 g abzufangen. Auch der vorgesehene
Lieferant für den Tank habe bestätigt, dass die Konstruktion einer Längs-
beschleunigung von 3 g standhalte. In Bezug auf den Rettungscontainer
weist die Zuschlagsempfängerin darauf hin, dass dieser von einem Unter-
lieferanten stamme, der einen modifizierten ISO-Container verwende. Bei
der Modifikation werde der Unterlieferant die Beschleunigung von 3 g bei
der Konstruktion berücksichtigen und anhand einer FEM-Berechnung
nachweisen. Bereits ein herkömmlicher ISO-Container weise bei einem
maximalen Gesamtgewicht von 30.48 Tonnen Beschleunigungen von 2 g
aus. Werde der Container – wie im vorliegenden Fall – mit reduziertem Ge-
samtgewicht eingesetzt, könne die geforderte Beschleunigung von 3 g pro-
blemlos erreicht werden. Im eingereichten Konzept würden zwei mögliche
Varianten von Containerbefestigungen vorgeschlagen. In der Entwick-
lungsphase werde sich zeigen, welche Anzahl Containeraufnahmen not-
wendig sei, um die auftretenden Kräfte aufzunehmen.
5.2.
Bezüglich der Frage, ob es sich bei der strittigen technischen Anforderung
"Festigkeit" (vgl. Bg-act. 2, Register 6 S. 8 und S. 16) um ein Eignungs-
oder Zuschlagskriterium handelt, kann auf das in Erwägung 4.2 verwiesen
werden. Auch hier bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass das Ange-
bot der Zuschlagsempfängerin hätte ausgeschlossen werden müssen. Ei-
nerseits sichert die Zuschlagsempfängerin im Zusatzdokument "Erfüllungs-
grad/Kommentare" zum technischen Pflichtenheft in Bezug auf die allge-
meinen Systemvorgaben, worunter insbesondere die technische Anforde-

- 18 -
rung "Festigkeit" fällt, einen Erfüllungsgrad von 100 % zu (vgl. Bg-act. 7
und Bg-act. 2, Register 6 S. 16). Anderseits legt sie auch im vorliegenden
Verfahren plausibel und glaubwürdig dar, dass es möglich ist, beide zu lie-
fernden Container (Wasser- und Rettungscontainer) so zu konzipieren und
auf der Ladefläche zu befestigen, dass sie einer Beschleunigung von 3 g
standhalten (vgl. Vernehmlassung der Zuschlagsempfängerin vom 17. Ja-
nuar 2020 S. 6 f.). Hinzu kommt, dass die bei der Beschwerdegegnerin
angestellten Fachleute aus dem Bereich des Rollmaterial-Engineering das
Angebot der Zuschlagsempfängerin im Rahmen einer Plausibilitätsprüfung
untersuchten und dabei zum Schluss kamen, dass die Offerte der Zu-
schlagsempfängerin dieser Überprüfung standgehalten habe (vgl. Duplik
der Beschwerdegegnerin vom 4. März 2020 S. 5). Vor diesem Hintergrund
hat die Beschwerdegegnerin – wie sie selbst zu Recht ausführt – keinen
Anlass dazu, die seitens der Zuschlagsempfängerin gemachten Zusiche-
rungen in Frage zu stellen, zumal die Zuschlags-empfängerin im Rahmen
der Vertragsabwicklung/-erfüllung denn auch auf ihre geäusserten Zusi-
cherungen behaftet werden kann. Somit ist schliesslich auch die beschwer-
deführerische Rüge betreffend das Kriterium "Festigkeit" abzuweisen.
6.
Nach dem Gesagten erübrigt sich, den Eventualantrag der Beschwerde-
gegnerin auf Wiederholung des Vergabeverfahrens zu behandeln.
7.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin die Referenz-
objekte der Zuschlagsempfängerin zu Recht zugelassen und auch die üb-
rigen Eignungskriterien korrekt beurteilt hat. Entsprechend lag kein Grund
vor, die Zuschlagsempfängerin vom Vergabeverfahren auszuschliessen.
Nicht als Eignungskriterien, sondern als Zuschlagskriterien sind die Muss-
Kriterien im technischen Pflichtenheft ausgestaltet. Die bei der Beschwer-
degegnerin angestellten Rollmaterial-Ingenieure durften gestützt auf ihre
eigene Expertise und die Zusicherungen der Zuschlagsempfängerin davon
ausgehen, dass das Konzept der Zuschlagsempfängerin funktioniert, allen-

- 19 -
falls mit kleineren Anpassungen. Die Rügen der Beschwerdeführerin erwei-
sen sich somit als unbegründet, was zur Bestätigung des angefochtenen
Vergabeentscheids vom 16. Dezember 2019 und folglich zur Abweisung
der dagegen erhobenen Beschwerde führt. Bei diesem Ergebnis kann auf
die beantragten Einvernahmen und die verlangte Einholung eines Gutach-
tens gestützt auf die antizipierte Beweiswürdigung verzichtet werden (vgl.
BGE 134 I 140 E.5.3, 127 V 491 E.1b, 124 V 90 E.4b, 122 V 157 E.1d),
zumal davon keine neuen entscheidwesentlichen Erkenntnisse zu erwarten
sind.
8.1.
Es bleibt über die Kosten des Verfahrens zu befinden. Bei diesem Verfah-
rensausgang sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der
unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Die Staatsgebühr wird
angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung des Auftrags (Fr. 26'096'000.--
bzw. Fr. 28'072'000.--) und der mittleren Komplexität der zu beurteilenden
Angelegenheit vom Gericht ermessensweise auf Fr. 12'000.-- festgesetzt
(vgl. etwa: VGU U 08 66 vom 15. August 2008 [Beschaffung Leittechnik für
Gesamterneuerung Kraftwerkzentrale]: Staatsgebühr Fr. 10'000.-- bei ei-
nem Auftragswert von Fr. 2'138'000.--; VGU U 11 62 vom 6. September
2011 [Beschaffung Tunnelfunk- und UKW-Anlagen]: Staatsgebühr
Fr. 6'000.-- bei einem Auftragswert von Fr. 2'570'000.--; VGU U 12 121 vom
5. März 2013 [Beschaffung CT-Gerät]: Staatsgebühr Fr. 10'000.-- bei ei-
nem Auftragswert von Fr. 3'100'000.--).
8.2.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG steht der beigeladenen Zuschlagsempfängerin
für die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten eine an-
gemessene Entschädigung zu, zumal sie sich zur Verteidigung ihrer
Rechte anwaltlich vertreten liess und damit Mehrkosten entstanden sind.
Vorliegend weist die vom Rechtsvertreter der Zuschlagsempfängerin ein-
gereichte Honorarnote einen Aufwand von insgesamt 46.50 h (18.70 h
Rechtsanwalt Hotz, 0.80 h Rechtsanwältin Roos, 27.00 h Substitutin) aus,

- 20 -
der angesichts des Beschwerdethemas, des dazu durchgeführten doppel-
ten Schriftenwechsels und der Honorarnote des Rechtsvertreters der Be-
schwerdeführerin (Aufwand von 47.00 h) gerechtfertigt erscheint. Aller-
dings wurde keine Honorarvereinbarung eingereicht. Das angerufene Ge-
richt hat am 5. September 2017 (vgl. auch VGU U 16 92 vom 25. Oktober
2017 E.13b) um der Vereinheitlichung der kantonalen obergerichtlichen
Praxis willen folgende Praxisänderung bei der Festlegung der ausserge-
richtlichen Entschädigungen beschlossen: Bei Einreichung einer Honorar-
vereinbarung mit einem geltend gemachten Stundenansatz von über
Fr. 270.-- wird dieser auf Fr. 270.-- gekürzt; bei in der Kostennote geltend
gemachtem Stundenansatz bis und mit Fr. 270.-- wird der Stundenansatz
entsprechend der Honorarvereinbarung übernommen. Bei Nichteinrei-
chung einer Honorarvereinbarung wird der in der Kostennote geltend ge-
machte Stundenansatz, höchstens aber ein Stundenansatz von Fr. 240.--,
übernommen, da die Höhe des Stundenansatzes mangels Honorarverein-
barung nicht verifiziert werden kann. Vor diesem Hintergrund ist der vom
Rechtsvertreter der Zuschlagsempfängerin geltend gemachte Stundenan-
satz von Fr. 270.-- auf Fr. 240.-- zu reduzieren. Hingegen sind die geltend
gemachten Stundenansätze von Fr. 230.-- (Rechtsanwältin Roos) und von
Fr. 160.-- (Substitutin) nicht zu beanstanden. Der zu erstattende notwen-
dige Aufwand beläuft sich somit auf 18.70 h à Fr. 240.--, 0.80 h à Fr. 230.-
- und 27.00 h à Fr. 160.-- zuzüglich Barauslagen von Fr. 20.90. Die Zu-
schlagsempfängerin ist gemäss UID-Register mehrwertsteuerpflichtig
(CHE-101.082.082) und damit vorsteuerabzugsberechtigt, weshalb die vor-
liegende Parteientschädigung ohne Mehrwertsteuer zuzusprechen ist (vgl.
VGU R 16 58 vom 14. Februar 2017 E.7b; PVG 2015 Nr. 19). Die Partei-
entschädigung wird demnach auf Fr. 9'012.90 (ohne MWST) festgesetzt.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wir-
kungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass,

- 21 -
weshalb der obsiegenden Beschwerdegegnerin keine aussergerichtliche
Entschädigung zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 12'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
466.--
zusammen
Fr.
12'466.--
gehen zulasten der A._____ GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden,
Chur, zu bezahlen.
3.
Die A._____ GmbH hat die C._____ AG aussergerichtlich mit Fr. 9'012.90
zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
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