gr_gerichte · PVG 2009 1 · 2026-02-14 · de


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Politische Rechte
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Diritti politici
Abstimmungsbeschwerde: Einheit der Materie.
– Rechtsprechungsübersicht zum Grundsatz der Einheit der
Materie (E. 6).
– Vorlage zum Bündner NFA wahrt diesen Grundsatz (E.
7a–c).
Ricorso in materia di diritto di voto: unità della materia.
– Panoramica della giurisprudenza sul principio dell’unità
della materia (cons. 6).
– Il progetto di NPC grigionese ossequia questo principio
(cons. 7a–c).
Erwägungen:
6. Gemäss Art. 10 KV sollen Abstimmungsvorlagen einfach
und verständlich sein. Eine unverfälschte Willensbildung und Wil-
lenskundgabe ist zu gewährleisten. Darin ist der Grundsatz der
Einheit der Materie implizit enthalten. Er gilt indessen ohnehin
schon von Bundesverfassungs wegen. Das Bundesgericht hat
seine Rechtsprechung dazu in BGE 127 I 366 ff. wie folgt dargelegt
und zusammengefasst:
Das unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung als
ungeschriebenes Verfassungsrecht gewährleistete Stimm- und
Wahlrecht räumte dem Bürger allgemein den Anspruch ein, dass
kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht
den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unver-
fälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit Hin-
weisen auf die Entwicklung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit).
Daraus wurde seit 1964 u.a. der Grundsatz der Einheit der Materie
abgeleitet: Im Falle eines Finanzreferendums erkannte das Bun-
desgericht, dass Kredite für Schulhaus- und Spitalbauten nicht zu
einem einzigen Abstimmungsgegenstand verbunden werden
dürften; «sinon le citoyen, qui est favorable à l’un des projets, est
obligé ou de le repousser pour manifester son opposition à l’autre
ou de l’accepter, mais en faisant croire alors par son vote qu’il ap-
puie le second» (BGE 90 I 69 E. 2b S. 74; BGE 99 Ia 177 E. 3c S. 182;
ferner BGE 123 I 63 E. 4b S. 71; BGE 111 3 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105
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1/1 Politische Rechte PVG 2009
Ia 370 E. 4b S. 376). Art. 34 Abs. 2 BV schützt neu ausdrücklich die
freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Die Wahl-
und Abstimmungsfreiheit übernimmt den Gehalt des ungeschrie-
benen Verfassungsrechts in die neue Bundesverfassung (BGE 129
I 232 E. 4.2 S. 244 mit Hinweisen). Dazu zählt auch der Grundsatz
der Einheit der Materie (Urteil 1P.123/2002 vom 25. Juni 2003,
E. 3.2; GEROLD STEINMANN, St. Galler BV-Kommentar, Zürich
2002, Rz. 10 und 13 zu Art. 34 BV).
Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass zwei
oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und
Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage ver-
bunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage
versetzen und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Tei-
len belassen. Wird der Grundsatz missachtet, können die Stimm-
bürger ihre Auffassung nicht ihrem Willen gemäss zum Ausdruck
bringen: entweder müssen sie der Gesamtvorlage zustimmen, ob-
schon sie einen oder gewisse Teile missbilligen, oder sie müssen
die Vorlage ablehnen, obwohl sie den andernTeil oder andereTeile
befürworten (vgl. BGE 90 I 69 E. 2 S. 73 f.; BGE 104 Ia 215 E. 2b
S. 223; BGE 99 Ia 724 E. 3 S. 731 und 732 f.; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672;
BGE 96 I 636 E. 7 S. 652; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3b; JÖRG
PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 363;YVO
HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in
Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zü-
rich 2000, Rz. 2481). Dieser Zielrichtung entsprechend ist der
Grundsatz der Einheit der Materie bei allen Vorlagen zu beachten,
die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden.
Grundsätzlich ist es daher unerheblich, ob es sich um eine Initia-
tive oder Behördenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen von
Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorla-
gen handelt (BGE 111 6 Ia 466 E. 5 S. 471; BGE 111 3 Ia 46 E. 4a S. 52;
BGE 105 Ia 370 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 177
E. 3a S. 182, 638 E. 5b S. 646; BGE 97 I 669 E. 3 S. 673; ZBl 96/1995
S. 470, E. 4a; vgl. auch Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3c). Damit steht
nicht im Gegensatz, dass die Rechtsprechung den Grundsatz der
Einheit der Materie entsprechend der Art der Vorlage differenziert
gewichtet (BGE 111 6 Ia 466 E. 5 S. 471; ZBl 96/1995 S. 470). Höhere
Ansprüche werden bei Partialrevisionen der Verfassung gestellt
als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf teil-
weise Verfassungsänderung von solchen auf Totalrevision, die
bisweilen ein unterschiedliches Verfahren auslösen, abzugrenzen
(BGE 111 3 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; vgl. ALFRED

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KÖLZ, Rechtsgutachten über die Gültigkeit der Volksinitiative «40
Waffenplätze sind genug – Umweltschutz auch beim Militär», ZBl
93/1992 S. 421; CRIPSIN F. M. HUGENSCHMIDT, Einheit der Mate-
rie – überholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, Diss.
Basel 2001, S. 39). Dem Grundsatz wird bei Initiativen teils grösse-
res Gewicht beigemessen als bei Behördenvorlagen, weil dem
praktischen Bedürfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist,
über den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus wei-
tere bereits anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zusätzlich
soll die Willenskundgabe der Unterzeichner von Initiativen ge-
schützt und missbräuchliche Erleichterungen der Unterschriften-
sammlung verhindert werden, auch wenn sich eine Kombination
von unterschiedlichen Materien negativ auf den Erfolg einer Initia-
tive auswirken kann; allein der Umstand, dass eine behördliche
Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine
Synthese der Meinungen erfahren hat, bietet keine Gewähr für die
Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie (BGE 111 3 Ia 46
E. 4a S. 52; BGE 111 1 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 645;
Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995 S. 470, teils mit Hin-
weisen auf Kritik in der Lehre). Schliesslich werden formulierte
Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, einer Ausarbeitung
durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, obgleich auch
solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden können
(vgl. BGE 128 I 190; BGE 125 I 227; BGE 123 I 63; BGE 111 3 Ia 46 E. 4a
S. 53; BGE 111 1 Ia 292 E. 2 S. 295).
Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt, dass eine
Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand
haben darf und zwei oder mehrere Sachfragen und Materien, die
keinen inneren sachlichen Zusammenhang aufweisen, nicht zu
einer einzigen Abstimmungsfrage verbunden werden dürfen. Aus-
schlaggebend ist der sachliche innere Zusammenhang der einzel-
nen Teile einer Vorlage. Dieser wird in der Rechtsprechung mit un-
terschiedlichen Formulierungen zum Ausdruck gebracht: Es wird
gefordert, dass eine bestimmte oder die nämliche Materie betrof-
fen werde, dass zwischen denTeilen ein «rapport intrinsèque étroit
avec le même but» bestehe, dass die einzelnen zu einem be-
stimmten Zweck aufgestellten Vorschriften zueinander in einer
sachlichen Beziehung stehen und das nämliche Ziel verfolgen, das
zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft, und dass
der sachliche Zusammenhang nicht bloss künstlich, subjektiv oder
rein politisch bestehe (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S. 197; BGE 125 I
227 E. 3c S. 231; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; BGE 111 2 Ia 136 E. 2g

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S. 141, 391 E. 3b S. 395; BGE 111 1 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia 370
E. 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646;
BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653). Die neue Bun-
desverfassung begnügt sich in Art. 139 Abs. 2 und Art. 139a Abs. 2
(Fassung gemäss Bundesbeschluss über die Änderung der Volks-
rechte, AS 2003 S. 1949 und 1953) sowie in Art. 194 Abs. 2 damit,
bei eidgenössischen Volksinitiativen und Teilrevisionen der Verfas-
sung die Beachtung der Einheit der Materie zu fordern; nach dem
Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte
(BPR; SR 161.1) wird die Einheit der Materie als gewahrt erachtet,
wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher
Zusammenhang besteht (Art. 75 Abs. 2 BPR).
Die Lehre hat zum Erfordernis des inneren sachlichen Zu-
sammenhangs Fallgruppen unterschiedlicher Konstellationen her-
ausgearbeitet und die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der
Materie etwa an folgenden Kriterien gemessen: Beschränkung auf
einen einzigen Zweck, Verbindung eines Zwecks mit der dafür
erforderlichen Finanzierung, Verbindung einer Regel mit einer
Übergangsbestimmung, Verbindung verschiedener Forderungen
mit logischem oder sachlichem Zusammenhang, Verbindung der
Forderung nach Aufhebung einer Regelung mit einem Ersatz-
vorschlag (vgl. DIETRICH SCHINDLER, Rechtsgutachten über die
Volksinitiative «40 Waffenplätze sind genug – Umweltschutz auch
beim Militär», in: ZBl 93/1992 S. 388 ff.; LUZIUS WILDHABER, Kom-
mentar zur aBV, Rz. 104 ff. zu Art. 121/122 aBV; LUZIAN ODERMATT,
Ungültigerklärung von Volksinitiativen, in: AJP 1996 S. 7 111 und
714; YVO HANGARTNER, St. Galler BV-Kommentar, Zürich 2002,
Rz. 28 zu Art. 139 BV).
Diese Umschreibungen der Anforderungen an die Einheit
der Materie belegen, dass der Begriff schwer zu fassen ist. Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung betont daher, dass der Grund-
satz von relativer Natur und vor dem Hintergrund der konkreten
Verhältnisse zu betrachten ist (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S. 196; BGE
125 I 227 E. 3b S. 230; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; BGE 111 2 Ia 391 E. 3b
S. 395; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a/cc).
Insbesondere kann der geforderte innere Zusammenhang zwi-
schen einzelnen Teilen nicht abstrakt umschrieben werden. Unter
Umständen kann er sich aus einer logischen Betrachtung ergeben,
wenn etwa der eine Teil den andern bedingt und der eine ohne
den andern keinen vernünftigen Sinn ergibt. Eine Verbindung zwi-
schen einzelnen Teilen kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder
gemeinsamen Zweck ergeben. Ob dies im Einzelfall als gegeben

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erachtet wird, kann vom Standpunkt und der Abstraktionshöhe
der Betrachtung abhängen. Im Sinne einer Grenzziehung hält die
Rechtsprechung lediglich fest, dass zur Wahrung der Einheit der
Materie nicht jegliche, rein künstlich oder politisch hergestellte Ver-
bindung zwischen einzelnen Teilen ausreicht. Erforderlich ist eine
Ausrichtung, die aus der Sicht der Willensbildung und -äusserung
der Stimmberechtigten als gemeinsam wahrgenommen werden
kann. Dies mag wiederum vom gesellschaftlich-historischen Um-
feld und der konkreten politischen Auseinandersetzung abhängen.
Dabei ist nicht allein auf die Absichten des Gesetzgebers oder der
Initianten abzustellen, sondern der Normtext nach den anerkann-
ten Interpretationsregeln auszulegen (vgl. BGE 111 1 Ia 303 E. 4
S. 305) und der Sicht des «aufgeklärten», politisch interessierten
Stimmbürgers Rechnung zu tragen (vgl. HUGENSCHMIDT, a.a.O.,
S. 52 f.). Schliesslich ist anzufügen, dass die Einheit der Materie als
Teilgehalt der Abstimmungsfreiheit bei grösseren Verfassungs-
oder Gesetzgebungsvorhaben mit neuer und grundlegender
Ausrichtung in ein Spannungsverhältnis zur Innovations- und
Gestaltungsfreiheit des Normgebers treten kann (vgl. PIERRE
TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel
1995, S. 129). Diesfalls bedarf es einer besonders sorgfältigen Be-
urteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen
Teile, um einen Ausgleich zu finden und sowohl der Abstim-
mungsfreiheit als auch der ureigensten Aufgabe des Verfassungs-
und Gesetzgebers Rechnung zu tragen. Da der Begriff der Einheit
der Materie, wie aufgezeigt, in mehrfacher Hinsicht von relativer
Natur und die Gewichtung einzelner Teile einer Vorlage und ihres
Verhältnisses zueinander zudem eine politische Frage ist, kommt
den Behörden bei der Ausgestaltung von Vorlagen nach der Recht-
sprechung ein sehr weiter Gestaltungsspielraum zu (BGE 111 1 Ia
196 E. 2b S. 198; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3e). An die Einhaltung
des Grundsatzes dürfen daher keine überspannten Anforderungen
gestellt werden (BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 638 E. 5b
S. 646; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653; BGE 90 I 69 E. 2c S. 74). Die Recht-
sprechung betont denn auch, dass die Stimmberechtigten keinen
verfassungsmässigen Anspruch darauf haben, dass ihnen ein-
zelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer Vorlage gesondert
zur Abstimmung vorgelegt werden; sie müssen sich vielmehr auch
dann für die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage ent-
scheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden
sind bzw. einzelne Bestimmungen ablehnen (BGE 111 1 Ia 196 E. 2b
S. 198; BGE 105 Ia 370 E. 4b S. 377; BGE 104 Ia 215 E. 2c S. 224; BGE

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99 Ia 638 E. 5b S. 646, 724 E. 3 S. 735; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE
96 I 636 E. 7 S. 653; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3b; ZBl 96/1995
S. 470, E. 4a/bb).
7.a) Der Kanton hat u. a. zur Frage der Einheit der Materie
ein Gutachten bei Prof. Müller eingeholt. Dieser hat dazu Folgen-
des ausgeführt:
«Die Bündner NFA-Vorlage kommt in Form eines Mantel-
gesetzes zur Volksabstimmung, sofern 1500 Stimmberechtigte
oder ein Zehntel der Gemeinden es verlangen» (Art. 17 Abs. 1 KV).
Es trägt den Titel «Gesetz über die Neugestaltung des Finanzaus-
gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemein-
den» und umfasst 27Teilrevisionen sowie dreiTotalrevisionen von
Gesetzen (Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und Finanzaus-
gleichsgesetz, Anhang 1–3 zum Gesetz über die Bündner NFA).
Diese Gesetze regeln unterschiedliche Materien. Der Zusammen-
hang zwischen den Änderungen der Gesetze besteht darin, dass
sie alle die gleichen Ziele verfolgen, nämlich den Ressourcen- und
Lastenausgleich zwischen den Gemeinden zu verbessern, den
Handlungsspielraum und die Eigenverantwortung der Gemeinden
und des Kantons zu erhöhen, die Aufgaben und die Finanzströme
zwischen Kanton und Gemeinden möglichst weitgehend zu ent-
flechten, die verbleibenden Verbundaufgaben stufengerecht zu er-
füllen und leistungsorientiert zu entschädigen sowie bestehende
Hemmnisse bezüglich Gemeindefusionen abzubauen.
Die Bündner NFA folgt konzeptionell den Vorlagen des
Bundes zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufga-
benteilung zwischen Bund und Kantonen. Die zahlreichen Verfas-
sungsänderungen, welche die Grundlage des NFA im Bund bil-
deten, wurden dem Volk ebenfalls in der Form eines «Paketes»
vorgelegt. Die Frage der Einheit der Materie stellte sich allerdings
nicht, weil die Verfassungsänderungen nicht auf dem Weg der Par-
tialrevision gemäss Art. 194 Abs. 2 BV, sondern im Verfahren der
Totalrevision gemäss Art. 193 BV beschlossen wurden. Die Aus-
führungsgesetzgebung zu den vom Volk und von den Ständen am
28. November 2004 beschlossenen Verfassungsänderungen ist da-
gegen ebenfalls in der Form eines «Mantelgesetzes» erlassen wor-
den, das unter dem Titel «Bundesgesetz über die Schaffung und
die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzaus-
gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen
(NFA)» vom 6. Oktober 2006 (AS 2007, 5779) 33 Gesetze teilweise
änderte und drei Gesetze neu erliess. Der Bundesrat begründete
dieses Verfahren damit, die NFA könne nur dann ihre volle Wir-

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kung entfalten, wenn alle Änderungen in den aufgabenbezogenen
und bereichsübergreifenden Bundesgesetzen integral und zeit-
gleich vorgenommen würden. Der Bundesrat und die Bundesver-
sammlung gingen also offensichtlich davon aus, dass zwischen
den zahlreichen Änderungen in den Gesetzen sowie dem Erlass
von drei neuen Gesetzen ein so enger sachlicher Zusammenhang
besteht, dass sie zu einer einzigen Vorlage zusammengefasst wer-
den können, ohne dass dadurch der Grundsatz der Einheit der Ma-
terie verletzt wird.
Die Bündner NFA-Vorlage lässt sich ebenfalls mit dem
Grundsatz der Einheit der Materie vereinbaren. Die Teil- und Total-
revisionen von Gesetzen, welche das Gesetz über die Neugestal-
tung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen
Kanton und Gemeinden umfasst, verfolgen – wie dargelegt – die-
selben Ziele und stehen in einer sachlichen Beziehung zueinander,
die nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch ist. Eine Auf-
teilung der Bündner NFA-Vorlage könnte die Erreichung der Ziele
gefährden. Der Ressourcen- und der Lastenausgleich bedingen
sich gegenseitig; sie beruhen auf der Verteilung der Aufgaben und
der Finanzen zwischen Kanton und Gemeinden, wie sie sich durch
die Finanz- und Aufgabenentflechtung ergibt. Würde die Änderung
der Aufgabenteilung auf einem bestimmten Gebiet in der Volksab-
stimmung abgelehnt, so hätte dies Auswirkungen auf den Finanz-
ausgleich zwischen den Gemeinden und dem Kanton. Umgekehrt
hätte eine Ablehnung des Finanzausgleichs zur Folge, dass die Fi-
nanzierung der dem Kanton oder den Gemeinden zugewiesenen
Aufgaben nicht mehr sichergestellt wäre. Die einzelnen Teile der
Vorlage sind also nicht nur durch gemeinsame Zielsetzungen ver-
bunden, sondern auch durch das Konzept, das ihnen zu Grunde
liegt. Dieses Konzept liesse sich nicht umsetzen, wenn einzelne
Teile der Vorlage angenommen, andere aber abgelehnt würden.
Die Totalrevision von drei und die Teilrevisionen von 27 Gesetzen
stellen durchwegs Mittel dar, um die Aufgaben von Kanton und
Gemeinden effizienter zu erfüllen und zu finanzieren. Sie betreffen
das gleiche Thema, nämlich die Neugestaltung des Finanzaus-
gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemein-
den, und stehen deshalb in einem sachlichen Zusammenhang,
welcher die Zusammenfassung zu einer einzigen Vorlage rechtfer-
tigt. Das Anliegen, die Verbindung zwischen den politischen Zielen
des Finanzausgleichs und der zweckmässigen Verteilung der Auf-
gaben zwischen Kanton und Gemeinden zu wahren, ist nach mei-
nem Dafürhalten gewichtiger als das Bedürfnis der Stimmberech-

1/1 Politische Rechte PVG 2009
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tigten, über die Neuverteilung der Aufgaben und der Finanzierung
in den einzelnen Sachgebieten sowie die Regelung des Ressour-
cen- und Lastenausgleichs separat abzustimmen. Das Bundesge-
richt hat in BGE 111 1 Ia 196, 199 ausdrücklich bejaht, dass das vom
Kanton Zürich erlassene Gesetz über die Änderung der Aufgaben-
teilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden sowie über den
Lastenausgleich mit den Städten Zürich und Winterthur den
Grundsatz der Einheit der Materie wahre, weil das einheitliche An-
liegen des Gesetzes die verbesserte Lastenverteilung zwischen
den einzelnen Gemeinwesen sei. Die Entlastung der Städte Zürich
und Winterthur durch eine kantonale Subventionierung ihrer
Verkehrsbetriebe, die Verbesserung des allgemeinen Finanzaus-
gleichs, der Verzicht des Kantons auf einen Anteil an den Billett-
steuern der Gemeinden, die Entlastung der Gemeinden von den
Aufgaben der Berufsbildung sowie die Neuregelung der Lasten-
verteilung zwischen Kanton und Gemeinden im Bereich des Volks-
schul- und Kindergartenwesens stünden alle in einem finanz-
politischen Sachzusammenhang. Die einzelnen Massnahmen
seien darauf ausgerichtet, ein gemeinsames Ziel – eine bessere in-
nerkantonale Finanzordnung – zu erreichen. Der Kanton Zürich sei
deshalb befugt, die einzelnen Massnahmen dem Stimmbürger in
einer einheitlichen Vorlage gesamthaft zur Abstimmung zu unter-
breiten.
In Lehre und Praxis wird betont, dass die Gewichtung der
einzelnen Teile einer Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander
vorab eine politische Frage ist und den Behörden bei der Ausge-
staltung von Abstimmungsvorlagen ein weiter Gestaltungsspiel-
raum zukommt. Auch aus diesem Grunde muss dem Grossen Rat
des Kantons Graubünden das Recht eingeräumt werden, die der
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung
zwischen Kanton und Gemeinden dienenden Gesetzesänderun-
gen in einem Mantelgesetz zusammenzufassen. Der Grosse Rat ist
aber selbstverständlich auch befugt, die Vorlage aufzuteilen, doch
müsste dabei der Grundsatz der Einheit der Materie ebenfalls be-
achtet werden. Eine Pflicht, einige oder alle Gesetzesänderungen
separat zur Abstimmung zu bringen, besteht nach dem Gesagten
jedoch nicht.»
b) Die Ausführungen des Gutachters sind überzeugend.
Daran ändert auch das vom Beschwerdeführer eingereichte Gut-
achten von Prof. Schweizer nichts. Zu einem völlig anderen Ergeb-
nis kommt nämlich auch dieses Gutachten nicht. Dort wird es le-
diglich als fraglich bezeichnet, ob das Mantelgesetz den Grundsatz

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der Einheit der Materie wahre und dabei wird einerseits auf den
grossen Umfang der Vorlage verwiesen, anderseits wird ausge-
führt, die sachliche Beziehung, die zwischen den verschiedenen
Vorschriften des Mantelgesetzes bestehen solle, überzeuge nicht.
Die Verknüpfung des neuen Finanzausgleichs mit der Aufgabentei-
lung in einer Vorlage sei nicht zwingend. Der Finanzausgleich
könne auf sehr verschiedene Art und Weise geregelt werden. In
der Regel würden einerseits ein Finanzkraftausgleich und ein Las-
tenausgleich angestrebt. Demgegenüber sei der Zweck der Auf-
gabenteilung ein anderer, nämlich die Zuteilung der (Haupt-)Ver-
antwortung für eine Aufgabe an Kanton oder Gemeinde. Die
beiden Bereiche stellten unterschiedliche Materien dar. Diese Ar-
gumente vermögen indessen nicht zu überzeugen. Es ist nicht die
Frage, ob die Verknüpfung des neuen Finanzausgleichs mit der
Aufgabenteilung zwingend sei. Die Rechtsprechung des Bundsge-
richts lässt es genügen, wenn die Verknüpfung sachlich begründet
ist und nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch besteht.
Vorliegend ist die Verknüpfung sachlich überzeugend und richtig.
Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Aufgabenteilung
zwischen Kanton und Gemeinden verfolgen dieselben Ziele und
stehen in einer sachlichen Beziehung zueinander. Eine Aufteilung
der Vorlage könnte die Erreichung der Ziele durchaus gefährden.
Der Ressourcen- und der Lastenausgleich bedingen sich gegen-
seitig; sie beruhen auf der Verteilung der Aufgaben und der Finan-
zen zwischen Kanton und Gemeinden, wie sie sich durch die Fi-
nanz- und Aufgabenentflechtung ergibt. Würde die Änderung der
Aufgabenteilung auf einem bestimmten Gebiet in der Abstim-
mung abgelehnt, hätte dies Auswirkungen auf den Finanzaus-
gleich. Umgekehrt hätte eine Ablehnung des Finanzausgleichs zur
Folge, dass die Finanzierung der dem Kanton oder den Gemein-
den zugewiesenen Aufgaben nicht mehr sichergestellt wäre. Das
ganze Konzept, welches der gesamten Vorlage zu Grunde liegt,
liesse sich nicht umsetzen, wenn einzelne Teile der Vorlage ange-
nommen, andere aber abgelehnt würden. Wollte man ein Konzept
für ein grosses Reformprojekt wie das vorliegende als unvereinbar
mit dem Grundsatz der Einheit der Materie qualifizieren, würde
nicht nur in erheblicher Weise in die weite Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers eingegriffen, sondern auch die Umsetzung inno-
vativer Reformvorhaben durch die Gesetzgebung unterlaufen. Es
kann diesbezüglich auch noch auf die sachlich überzeugenden
Ausführungen der Regierung auf 19–23 der Vernehmlassung
verwiesen werden. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich

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schon nach dem bisher Gesagten als unbegründet und ist abzu-
weisen.
c) Daran ändern auch die verschiedenen Hinweise des Be-
schwerdeführers in seiner Replik auf einzelne Revisionspunkte
nichts, welche vermeintlich NFA – fremd seien. Wie bereits in E. 4.a
ausgeführt, rügt der Beschwerdeführer mit dem grössten Teil der
Einwendungen eine Verletzung der Gemeindeautonomie, wozu er
nicht befugt ist, was aber auch keinen sachlichen Zusammenhang
mit dem Grundsatz der Einheit der Materie hat. Diese Einwände
gehen somit ohnehin ins Leere. Es handelt sich dabei im Wesent-
lichen um die Einwände im Zusammenhang mit dem Pflege-
kindergesetz, der Strafprozessordnung, dem Kindergartengesetz,
dem Behindertengesetz, dem Krankenpflegegesetz, dem Gesetz
über die Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung,
dem Steuergesetz, dem Strassengesetz, dem EG zum Gewässer-
schutzgesetz und dem kantonalen Waldgesetz. Bei keiner dieser
Rügen wird indessen der sachliche Zusammenhang mit der Ge-
samtvorlage substanziiert in Abrede gestellt, so dass die Ein-
wände auf jeden Fall nicht geeignet sind, eine Verletzung des
Grundsatzes der Einheit der Materie nachzuweisen. Es kommt
hinzu, dass der Beschwerdeführer bei verschiedenen Rügen über-
sehen hat, dass die neue Regelung im Wesentlichen der bisherigen
Ordnung entspricht. Es sei auf die Ausführungen zum Gemeinde-
gesetz verwiesen, wo der Beschwerdeführer übersehen hat, dass
bereits das bisherige Recht in Art. 49 Abs. 2 GG festgehalten hat,
dass das Rechnungswesen der Gemeinden nach den anerkannten
Normen für die öffentlichen Haushalte geführt werde. In Art. 1
Abs. 3 FFG heisst es weiter, dass für die Gemeinden und die selb-
ständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten sowie für die Arbeits-
losenkasse die Vorgaben über die Führung des Finanzhaushaltes
sinngemäss gälten. Nach den anerkannten Normen der Rech-
nungsführung und Rechnungsablage gehörte schon bisher zur
Jahresrechnung die Aufnahme eines Beteiligungs- und Gewähr-
leistungsspiegels. Auch das ist also in der Bündner NFA nicht neu.
Nicht neu ist ebenfalls die Finanzaufsichtskompetenz des Kantons
über die Gemeinden, die Bürgergemeinden sowie die Regional-
und Gemeindeverbände. Im Zusammenhang mit der Strafpro-
zessordnung galt bereits bisher, dass der Verurteilte in günstigen
Verhältnissen zu Beiträgen an die Vollzugskosten verpflichtet wer-
den könne. Auch die Regelung in Art. 189 Abs. 2 StPO entspricht
bereits geltendem Recht. Im Zusammenhang mit dem Steuerrecht
rügt der Beschwerdeführer ebenfalls Detailregelungen, die bereits

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1/1 Politische Rechte PVG 2009
heutigem Recht entsprechen. Auch beim EG zum Gewässerschutz
und beim kantonalen Waldgesetz sind, entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers, lediglich bestehende Regelung in bessere
Form gebracht, aber keine neuen Ordnungen geschaffen. Die er-
wähnten Einzelrügen sind somit nicht geeignet, eine Verletzung
des Grundsatzes der Einheit der Materie zu begründen.
V 09 4
Urteil vom 9. Oktober 2009
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf-
fentlich-rechtlichen Angelegenheiten wurde am 111 . Mai 2010 infol-
ge Rückzuges abgeschrieben (1C_521/2009).