gr_gerichte · PVG 2003 2 · 2003-06-27 · de
ZGB Vormundschaftsrecht


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Politische Rechte
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Diritti politici
Stimmrechtsbeschwerde
und
raumplanungsrechtliches
Mitwirkungsverfahren.
– Grundsätze der Stimmrechtsbeschwerde (E. 1).
– Gegenstand und Tragweite des Mitwirkungs- und Infor-
mationsverfahrens nach Art. 4 RPG (E. 2a, b).
– In diesem Verfahren gelten nicht die gleich strengen An-
forderungen an die Ausgewogenheit und Objektivität
behördlicher Informationen wie im unmittelbaren Vor- feld
einer Volksabstimmung (E. 2c).
– Die planungsrechtliche Mitwirkungsauflage kann nicht mit
Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden (E. 3a, b).
Ricorso in materia di diritto di voto e procedura di parteci-
pazione nel diritto della pianificazione.
– Principi del ricorso in materia di diritto di voto (cons. 1).
– Oggetto e portata della procedura di partecipazione e
informazione giusta l’art. 4 LPT (cons. 2a, b).
– In questa procedura non valgono le stesse severe esi-
genze quanto alla ponderatezza e all’oggettività delle
informazioni dell’autorità come immediatamente prima di
una votazione popolare (cons. 2c).
– L’esposizione pianificatoria per la partecipazione dei
proprietari non può essere impugnata mediante ricorso in
materia di diritto di voto (cons. 3a, b).
Erwägungen:
1. Gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. f VGG beurteilt das Verwal-
tungsgericht im Rekursverfahren Wahlen und Abstimmungen
in Gemeinden, Kreisen und Bezirken, wobei bei Stimmrechtsbe-
schwerden gegen Erlasse nur die Verletzung von Verfahrensvor-
schriften geltend gemacht werden kann (vgl. VGU U 99 150; VGE
449/98). Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete
politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf,
dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den
freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum
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Ausdruck bringt (BGE 121 I 12 E. 5b/aa; 141 E. 3, 190 E. 3a; 123 I 100
E. 1b, 173; 124 I 57 E. 2a; 125 I 443 E. 2a). Gerügt werden kann dabei
neben Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstim-
mung auch deren Durchführung. Werden – wie vorliegend – Män-
gel im Vorfeld einer Abstimmung gerügt, sind diese Anfechtungs-
objekt der Stimmrechtsbeschwerde, während die Abstimmung
selber nur als Vollzugsakt der früheren mangelhaften Anord-
nung erscheint (vgl. Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Be-
schwerde, 2. A., S. 354; BGE 118 Ia 274 E. d). Vorliegend fragt es
sich, ob die von der Rekurrentin beanstandeten Auflageakten An-
fechtungsobjekt einer Stimmrechtsbeschwerde sein können.
2. a) Die von der Rekurrentin mit Stimmrechtsbeschwerde
beanstandete Auflage erfolgte gestützt auf Art. 16 des kommuna-
len Baugesetzes. Gemäss Abs. 2 sind Bauvorschriften und Pläne
vor der Abstimmung während 30 Tagen in der Gemeinde öffent-
lich aufzulegen. Die Auflage ist in der ortsüblichen Weise bekannt
zu geben. Die öffentliche Auflage ist zu wiederholen, wenn die
Bauvorschriften oder Pläne nach der Planauflage wesentliche Än-
derungen erfahren. Betreffen die Änderungen lediglich einzelne
Personen, so kann anstelle der öffentlichen Auflage diesen per-
sönlich die Möglichkeit zu Abänderungswünschen und Anträgen
eingeräumt werden. Nach Abs. 3 kann während der Auflagefrist
jeder Interessierte schriftlich bei der Baubehörde Abänderungs-
wünsche und Anträge einreichen. Diese nimmt vor der Volksab-
stimmung hierzu schriftlich Stellung. Der Gemeinderat verab-
schiedet schliesslich die bereinigte Vorlage zuhanden der Volks-
abstimmung. Bei diesen Bestimmungen handelt es sich um eine
Konkretisierung von Art. 4 RPG, dessen Titel «Information und
Mitwirkung» lautet. Danach unterrichten die mit Planungsaufga-
ben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf
der Planungen nach diesem Gesetz. Sie sorgen nach Abs. 2 dafür,
dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwir-
ken kann. Die Pläne nach diesem Gesetz sind gemäss Abs. 3 öf-
fentlich. Gegenstand der Raumplanung sind räumliche Konflikte,
die sich aus der Begrenztheit des Lebensraumes und den viel-
schichtigen Anforderungen an ihn ergeben. Die zu ihrer Lösung
erforderlichen Entscheide lassen sich selten ohne umfassende
Abwägung der berührten Interessen fällen. Voraussetzungen ei-
ner gelungenen Interessenabwägung sind aber deren Öffentlich-
keit und die Möglichkeit aller Interessierten, ihre Anliegen offen
und rechtzeitig in den Planungsprozess einzubringen. Sachge-
rechte Raumplanung verlangt also den Einbezug aller raumwirk-

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sam Handelnden – gehe es nun um staatliche Körperschaften oder
Private. Mitwirkung kann damit als Teil der Grundlagenbeschaf-
fung betrachtet werden (vgl. Muggli, Kommentar RPG Art. 4 Rz. 3).
b) Information und Mitwirkung nach Art. 4 RPG sind abzu-
grenzen von den anderen Einflussmöglichkeiten auf die Planung.
Diese bestehen einerseits in den Instrumenten der direkten Demo-
kratie und andrerseits im Individualrechtsschutz der Betroffenen.
Die direkte Demokratie zielt dabei auf andere Resultate ab als In-
formation und Mitwirkung nach Art. 4 RPG (Muggli, a.a.O., Rz. 5
und 6). Bei der direkten Demokratie geht es um den Entscheid der
Stimmbürgerschaft über eine fertige Vorlage. Die Mitwirkung im
Sinne von Art. 4 stellt eine institutionelle Einflussmöglichkeit dar.
Sie gehört wie das Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutio-
nellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern eine blosse
politische Einflussnahme bewirken. Vom Planungsprozess her ge-
sehen strebt sie ein von der direktdemokratischen Organschaft
und vom Rechtsschutz zu unterscheidendes Ziel an: Sie ermög-
licht die notwendige Breite der Interessenabwägung und bildet
damit eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungs-
entscheid (Art. 3 RPV «Abwägungspflicht»). Diese als «Qualitäts-
sicherung» verstandene Auffassung von Information und Mitwir-
kung verlangt die Durchführung in einem Zeitpunkt, wo die ab-
schliessende Interessenabwägung und damit der Planentscheid
noch offen sind (Muggli, a.a.O., Rz. 9).
c) Voraussetzung für die Mitwirkung ist die vorgängige
Information der Interessierten. Dies geschieht in Graubünden in
Form der öffentlichen Auflage der zuhanden der Entscheidungs-
träger erarbeiteten Entwürfe («Mitwirkungsauflage»). Im Rahmen
eines solchen planungsrechtlichen Mitwirkungsverfahrens gelten
nicht die gleich strengen Anforderungen an die Ausgewogenheit
und Objektivität behördlicher Informationen wie im unmittelbaren
Vorfeld einer Volksabstimmung (Muggli, a.a.O., Rz. 22). Die Recht-
sprechung des Bundesgerichtes zur Objektivität und Ausgewo-
genheit behördlicher Informationen beziehen sich auf «la campa-
gne précédent une votation» (BGE 116 Ia 468 E. 4), den Abstim-
mungskampf oder das Vorfeld der Urnengänge. Es handelte sich
bei den vom Bundesgericht beurteilten Fällen um Abstimmungen,
deren Gegenstand anlässlich der Intervention der Behörde genau
bekannt war (Pra 85 Nr. 92) Wie das Bundesgericht im letzterwähn-
ten Urteil festgehalten hat, ist es Aufgabe einer Kantonsregierung
sowie des Exekutivorgans einer Gemeinde, das Gemeinwesen zu
leiten. Dieser Pflicht kann die Regierung bzw. die Gemeindeexe-

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kutive nur nachkommen, wenn sie ihre eigenen Pläne und Ziele
aktiv unterstützt und indem sie eindeutig angibt, was sie für das
Allgemeininteresse als notwendig oder vorteilhaft betrachtet. Der
Dialog zwischen der Exekutive und der öffentlichen Meinung, der
sich z.B. im Rahmen der parlamentarischen Debatten abspiele,
ferner auf Grund der Mitteilungen der Exekutive oder anlässlich
öffentlicher Stellungnahmen der Behördemitglieder, sei ausser-
dem ein unerlässlicher Bestandteil der Demokratie. Man müsse
folglich der Exekutive das Recht – und sogar die Pflicht – zuerken-
nen, ausserhalb der Zeitspannen unmittelbar vor der Abstim-
mung in die politische Debatte einzugreifen, wie das Bundesge-
richt in Pra 85 Nr. 92 unter Hinweis auf G.-A. Decurtins, Die
rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Fribourg
1992, S. 135 ff., und J. Ramseyer, Zur Problematik der behörd-
lichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen,
Basel 1992, S. 8/9 ausführte. Erst wenn der Volksentscheid nahe
sei, sei die politische Behörde grundsätzlich verpflichtet, sich je-
den Einflusses auf die Wählerschaft zu enthalten, damit diese sich
unabhängig entscheiden könne. Diese Pflicht zur Zurückhaltung
beginnt im Zeitpunkt, wo die Vorlage, welche zur Abstimmung un-
terbreitet werden soll, von der zuständigen Behörde endgültig an-
genommen oder empfangen worden ist (Decurtins, a.a.O., S. 113;
Ramseyer, a.a.O., S. 22), d. h. vor allem wenn ein dem fakultativen
oder obligatorischen Referendum unterliegendes Gesetz vom Par-
lament angenommen worden ist oder wenn die Einreichung einer
Volksinitiative offiziell bestätigt worden ist. Gemäss E. Grisel (Ini-
tiative et référendum populaire, Lausanne 1987, S. 92 Ziff. 3) be-
ginnt diese Pflicht sogar erst nach der offiziellen Einladung der
Wählerschaft, mit der Zustellung der für sie bestimmten erläu-
ternden Botschaft.
3. a) Im Lichte der vorstehenden Ausführungen wird klar,
dass die zur Diskussion stehende planungsrechtliche Mitwir-
kungsauflage nicht Anfechtungsobjekt einer Stimmrechtsbe-
schwerde sein kann. Es ist Aufgabe der Baubehörde, die für ihre
raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen zu erarbeiten (vgl.
Art. 2 RPG) und das Ergebnis des behördlichen Planungsprozes-
ses im Mitwirkungsverfahren zu vertreten. Hervorzuheben ist,
dass bei diesem Planungsschritt noch keine endgültigen Lösun-
gen vorgelegt werden, sondern Entwürfe, welche aufgrund der
erfolgten Äusserungen der Interessierten und in den weiteren Ver-
fahrensphasen abgeändert werden können. Das Mitwirkungsver-
fahren gehört in diesem Sinne nicht zur Abstimmung über die Vor-

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lage bzw. zu deren Vorbereitung, sondern bereitet seinerseits erst
die Entscheidungsgrundlagen zuhanden der die Volksabstim-
mung veranlassenden Behörde vor. Erst wenn diese Behörde die
Vorlage definitiv zuhanden der Abstimmung verabschiedet hat
und damit an die Stimmbürgerschaft herantritt, beginnt das Vor-
bereitungsverfahren für die Abstimmung.
b) Die Festlegung des generellen Gestaltungsplans unter-
liegt – da er eine Abänderung des Baugesetzes erforderlich
macht – nach Massgabe von Art. 29 Abs. 1 GdeV der Urnenabstim-
mung. Art. 31 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 Ziff. 4 der GdeV be-
stimmt weiter, dass der Urnenabstimmung nur Geschäfte unter-
breitet werden dürfen, welche vom Gemeinderat vorberaten wor-
den sind. Endlich hält Art. 51 Ziff. 1 GdeV fest, dass sämtliche
Vorlagen, über die der Gemeinderat zu befinden hat, vom Ge-
meindevorstand vorzuberaten sind. Dieser Verfahrensablauf be-
dingt, dass der Gemeindevorstand dem kommunalen Parlament
zunächst eine Botschaft mit seinen Anträgen vorlegt, worüber
dieses dann zu beraten und zu entscheiden hat, um endlich die
allenfalls geänderte endgültige Vorlage zuhanden der Volksab-
stimmung zu verabschieden. Erst dann steht fest, dass die Ab-
stimmung überhaupt stattfindet. In diesem Stadium beginnt die
Pflicht der Behörden zur Zurückhaltung, und erst dann kann gegen
Mängel in der Abstimmungsvorbereitung Stimmrechtsbeschwer-
de erhoben werden. Auf den Rekurs ist somit nicht einzutreten.
U 03 76
Urteil vom 2. September 2003