gr_gerichte · PVG 2021 20 · 2026-02-13 · it
Baueinsprache - PVG 2023 Nr. 11


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Kostenauflage gestützt auf Art. 96 Abs. 2 KRG an unter-
liegende Einsprecher gemäss Art. 16 Abs. 2 KRVO im Rah-
men eines Einspracheentscheides über die Einleitung ei-
nes Quartierplan(revisions)verfahrens
– Rekapitulation der Rechtsprechung zur Kostenauflage
in bau- und planungsrechtlichen (Einsprache-)Verfah-
ren; im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens sind
– vorbehältlich offensichtlich unbegründet oder offen-
sichtlich unzulässiger Einsprachen – den Einsprechern
grundsätzlich keine Kosten aufzuerlegen; dasselbe gilt
auch für die Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens
nach Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 f. KRVO (E.3.3).
– Das (amtliche) Quartierplanverfahren gemäss Art. 53
KRG und Art. 16 ff. KRVO ist – wie das Beitragsverfah-
ren – mehrstufig, wobei gewisse Einwendungen zwin-
gend bereits im Rahmen des Einleitungsverfahrens vor-
gebracht werden müssen; den von der Einleitung einer
Quartierplanung Betroffenen ist zur Gewährleistung der
bundesrechtlich garantierten Informations- und Mitwir-
kungsrechte sowie zur Vermeidung einer abschrecken-
den Wirkung infolge einer drohenden Kostenauflage die
Möglichkeit einzuräumen, sich ohne Kostenrisiko zur be-
absichtigen Planung an sich und den voraussichtlichen
Planungsperimeter – als in einem späteren Stadium
nicht mehr angreifbare Gesichtspunkte der Planung – zu
äussern (E.3.5 f.).
– Art. 96 Abs. 2 KRG ist (auch in der ab 1. April 2019 gülti-
gen Fassung) im Lichte der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung von BGE 143 II 467 sowie der verwaltungs-
gerichtlichen Rechtsprechung gemäss PVG 2019 Nr. 13
insbesondere so auszulegen, dass unterliegende Ein-
sprecher gemäss Art. 16 Abs. 2 KRVO im Rahmen des
Einspracheentscheides über die Einleitung eines Quar-
tierplan(revisions)verfahrens nur (separat) mit (Verfah-
rens-)Kosten belastet werden dürfen, sofern die Ein-
sprache offensichtlich unzulässig oder offensichtlich
unbegründet ist bzw. es sich um eine klar missbräuch-
liche und schikanöse, einer widerrechtlichen Handlung
gleichkommende Intervention handelt oder diese von
einer Person stammt, die offensichtlich nicht dazu be-
rechtigt ist (E.4).
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Attribuzione dei costi secondo l‘art. 96 cpv. 2 LPTC agli op-
ponenti soccombenti giusta l‘art. 16 cpv. 2 OPTC nell‘am-
bito di una decisione su opposizione inerente all‘avvio di
una procedura (di revisione) di un piano di quartiere
– Ricapitolazione della giurisprudenza sull‘attribuzione dei
costi nelle procedure (d‘opposizione) edilizie e del diritto
di pianificazione; nel quadro di una procedura di licen-
za edilizia agli opponenti di principio non sono attribuiti
costi, salvo se l‘opposizione è palesemente inammissi-
bile o palesemente infondata; lo stesso vale pure per la
fase di avvio di una procedura contributiva secondo l‘art.
63 cpv. 6 LPTC e gli artt. 22 seg. OPTC (consid. 3.3).
– La procedura (d‘ufficio) del piano di quartiere giusta
l‘art. 53 LPTC e gli artt. 16 segg. OPTC (come la proce-
dura contributiva) ha più fasi, tuttavia certe obiezioni
devono essere obbligatoriamente sollevate già in occa-
sione della procedura d‘avvio; per garantire i diritti di
partecipazione e di informazione garantiti dal diritto fe-
derale nonché per evitare un effetto dissuasivo a causa di
un‘incombente attribuzione dei costi, alle persone col- pite
dall‘avvio di una pianificazione di quartiere va data la
possibilità di esprimersi, senza rischio di assunzione
dei costi, sulla pianificazione prevista di per sé nonché
sul probabile perimetro di pianificazione, trattandosi di
aspetti della pianificazione che non possono più essere
contestati in uno stadio successivo (consid. 3.5 seg.).
– L‘art. 96 cpv. 2 LPTC (anche nella versione valida dal 1°
aprile 2019) va interpretato alla luce della giurispruden- za
del Tribunale federale in DTF 143 II 467 nonché della
giurisprudenza del Tribunale amministrativo secondo la
PTA 2019 n. 13 in particolare nel senso che agli oppo-
nenti soccombenti in causa giusta l‘art. 16 cpv. 2 OPTC
nell‘ambito di una decisione su opposizione concernen- te
l‘avvio di una procedura (di revisione) di un piano di
quartiere possono essere accollati (separatamente) dei
costi (di procedura) solo se l‘opposizione è palesemente
inammissibile o palesemente infondata risp. se si trat-
ta di un intervento chiaramente abusivo e vessatorio ed
equiparabile a un atto illecito oppure se l‘opposizione
proviene da una persona che non ne ha chiaramente il
diritto (consid. 4).

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Erwägungen:
3.3. Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt ins-
besondere, dass entsprechende Abgaben in rechtssatzmässiger
Form festgelegt sein müssen (siehe BGE 145 I 52 E.5.2.1 und 136 I
142 E.3.1). Art. 96 KRG stellt (unter Umständen im Zusammenspiel
mit kommunalen Bestimmung) grundsätzlich eine hinreichende ge-
setzliche Grundlage dar (anstatt vieler: VGU R 19 57 vom 3. Novem-
ber 2020 E.5.3 f., A 19 36 vom 11. Oktober 2019 E.2.2, R 17 84 vom
19. Juni 2018 E.8.2 f., A 17 55 vom 22. Januar 2018 E.5 und R 17 49
vom 31. Juli 2017 E.3c). Mit Urteil A 18 58 vom 19. März 2019, aus-
zugweise publiziert in PVG 2019 Nr. 13, gelangte das Verwaltungs-
gericht des Kantons Graubünden zum Schluss, dass im Rahmen
der Behandlung einer Einsprache gemäss Art. 23 Abs. 1 KRVO ge-
gen die Einleitung eines Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 Abs. 6
KRG und Art. 22 f. KRVO die bundesgerichtliche Rechtsprechung
gemäss BGE 143 II 467 (übersetzt in: Die Praxis 2018 Nr. 94 S. 829
ff.) massgebend ist. Denn nur so könne gemäss Bundesgericht die
effektive Gewährleistung der bundesrechtlich gewährten Informa-
tions- und Mitwirkungsrechte sichergestellt und eine abschrecken-
de Wirkung («chilling effect») infolge einer drohenden Kostenauf-
lage vermieden werden. Somit müsse sich aus dem Erfordernis
nach einem effektiv gewährleisteten Rechtsschutz gemäss Art. 33
Abs. 3 lit. a RPG nicht nur die grundsätzliche Kostenlosigkeit der
Einsprache (im Sinne eines formalisierten rechtlichen Gehörs) im
Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergeben, sondern die
entsprechende Rechtsprechung sei auch auf die Einleitungspha-
se im Rahmen eines Beitragsverfahrens anzuwenden. Die Mög-
lichkeit einer Kostenauflage im Rahmen der Rechtsprechung von
BGE 143 II 467 für offensichtlich unbegründete oder offensichtlich
unzulässige Einsprachen erscheine hingegen auch für die Einlei-
tungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens noch möglich.
Der von der dortigen Gemeinde zur Begründung der Kostenauf-
lage im Rahmen der Einsprachebehandlung gegen die Einleitung
eines Beitragsverfahrens herangezogene Art. 96 Abs. 2 KRG (in
der bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung) sei nun entsprechend
auszulegen (siehe VGU A 18 58 vom 19. März 2019 E.5.3). Hinter-
grund dieser in Fünferbesetzung begründeten Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts war der Umstand, dass sich die eigentlich
auf das Baubewilligungsverfahren beziehende Rechtsprechung
gemäss BGE 143 II 467 vom Bundesgericht mutatis mutandis aus
den bundesrechtlichen Vorgaben betreffend die Veröffentlichung
und Information im Bereich der Raumplanung bzw. aus den Mit-

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wirkungsrechten bei raumplanerischen (Plan-)Festsetzungen (vgl.
Art. 4 und Art. 33 RPG) abgeleitet worden war (siehe BGE 143 II
467 E.2.1 ff.; VGU A 18 58 vom 19. März 2019 E.4.1 und 4.4 ff.). Wei-
ter wurde vom Verwaltungsgericht hervorgehoben, dass das Bei-
tragsverfahren gemäss Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 ff. KRVO,
welches in engem Zusammenhang mit der Erschliessungsaufgabe
des Gemeinwesens gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG und Art. 58 ff. KRG
steht, durch zwei Abschnitte gekennzeichnet ist. Im Rahmen der
Einleitungsphase entscheide die Gemeinde bzw. der zuständige
Gemeindevorstand (als grundsätzliche verantwortliche Exekutive
für die Umsetzung der öffentlichen Erschliessungspflicht), ob ein
Beitragsverfahren durchzuführen ist und welcher prozentuale An-
teil an den Gesamtkosten des öffentlichen Werks von der Gemein-
de bzw. den Grundeigentümern zu übernehmen sei. Gleichzeitig
werde der Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Beitragsge-
bietes (Beitragsperimeter) öffentlich aufgelegt (siehe Art. 22 Abs. 1
und 2 KRVO). In einer zweiten Phase erarbeite die Gemeinde nach
Eintritt der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses und nach Ab-
nahme des Werks den Kostenverteiler, welcher mindestens eine
Zusammenstellung der Gesamtkosten des Werkes unter Angabe
allfälliger Subventionen, einen eventuellen Plan mit Beitragszo-
nen sowie die Aufteilung der Kosten unter den Beitragspflichtigen
samt Erläuterungen umfasse (Art. 24 KRVO). Die beabsichtigte Ein-
leitung des Verfahrens, der vorgesehene Beitragsperimeter sowie
der Anteil der öffentlichen Interessenz würden im Einleitungsver-
fahren abschliessend geregelt. Gegen diese Festlegungen könne
gemäss Art. 23 Abs. 1 KRVO im Rahmen der öffentlichen Auflage
Einsprache erhoben werden. Im weiteren Verfahren (insbesonde-
re zweite Phase/Kostenverteiler) könnten solche Einwände jedoch
nicht mehr vorgebracht werden (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 KRVO). Das
ebenfalls mehrstufige, bundesrechtskonforme Verfahren auf Er-
lass oder Änderung der Grundordnung gemäss Art. 22 KRG (vgl.
dazu Art. 47 ff. und Art. 101 KRG sowie Art. 12 ff. KRVO betreffend
Vorprüfung, Mitwirkungsauflage, Beschluss durch das zuständige
kommunale
Organ,
Beschwerdeauflage
und
Genehmigungsver-
fahren; siehe zur Bundesrechtskonformität des bündnerischen Ver-
fahrens auf Erlass der Grundordnung unter dem Gesichtspunkt von
Art. 33 RPG: BGE 135 II 286 E.5.3) unterscheide sich in einem zen-
tralen Punkt vom Beitragsverfahren nach Art. 63 Abs. 6 KRG und
Art. 22 ff. KRVO. Im Gegensatz zur Mitwirkungsauflage gemäss
Art. 13 KRVO erfülle die Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens
nicht dieselbe Mitwirkungsfunktion wie die Mitwirkungsauflage im

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Rahmen des Erlasses oder der Änderung der Grundordnung. Denn
nach Kenntnisnahme der publizierten Absicht zur Einleitung eines
Beitragsverfahrens sowie des gleichzeitig aufzulegenden Plans mit
dem Beitragsperimeter sowie der Angabe der öffentlichen bzw.
privaten Interessenz am fraglichen Werk (vgl. dazu Art. 22 Abs. 2
KRVO), seien entsprechende Einwendungen bereits im Rahmen
eines, im beurteilten Fall kostenpflichtig erledigten, Einsprache-
verfahrens zu erheben. Insofern fehle den von einem Beitrags-
verfahren Betroffenen eine Möglichkeit zur Stellungnahme und
Mitwirkung zu den für das Einleitungsverfahren massgeblichen
Fragestellungen und sie befänden sich somit in einer vergleichba-
ren Situation wie die Einsprecher im Baubewilligungsverfahren,
welche auch erst im Rahmen der Einsprache gemäss Art. 92 Abs. 2
KRG und Art. 45 f. KRVO erstmals zum publizierten Bauvorhaben
Stellung nehmen könnten (siehe VGU A 18 58 vom 19. Dezember
2019 E.5.1 ff.).
3.5. Der Ablauf einer Quartierplanung bzw. das Verfahren
wird insbesondere in Art. 53 KRG sowie Art. 16 ff. KRVO geregelt
(vgl. VGU R 19 98 vom 11. Mai 2021 E.6.2). Nachdem der Gemeinde-
vorstand die Absicht zur Einleitung (oder Änderung) einer Quartier-
planung unter Hinweis auf den Zweck und weitere Elemente der be-
absichtigten Planung öffentlich bekannt gegeben hat (siehe Art. 16
Abs. 1 und Art. 21 Abs. 2 KRVO), kann gestützt auf Art. 16 Abs. 2
KRVO gegen die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens und die
Abgrenzung des Planungsgebietes innert der 30-tägigen Auflage-
frist Einsprache erhoben werden. Für die Einsprachelegitimation
gelten die Voraussetzungen von Art. 101 Abs. 2 KRG. Einwendun-
gen gegen das Verfahren an sich und das Planungsgebiet können
im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden (Art. 16 Abs. 2
Satz 3 KRVO). Nach der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses
wird gemäss Art. 17 Abs. 1 KRVO der Quartierplan erarbeitet und
der Entwurf öffentlich aufgelegt (siehe Art. 18 Abs. 1 KRVO). Wäh-
rend der Auflagefrist kann wiederum Einsprache dagegen erhoben
werden (siehe Art. 18 Abs. 3 KRVO). Im Nachgang dazu wird der
Quartierplan durch das zuständige Organ beschlossen und über all-
fällige Einsprachen entschieden (siehe Art. 19 Abs. 1 KRVO). Nach
Abschluss der Quartierplanung ist dann noch über den Kostenver-
teiler im Sinne von Art. 54 KRG und Art. 20 KRVO zu befinden. Die
Einleitung einer Quartierplanung nach Art. 16 KRVO weist somit
eindeutige Parallelen zur Einleitungsphase des Beitragsverfahrens
nach Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 f. KRVO auf. Den beiden Einlei-
tungsverfahren ist etwa eigen, dass bestimmte Rügen – wie insbe-

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sondere Einwendungen gegen das Verfahren an sich und den be-
absichtigen Perimeter – seitens der Betroffenen zwingend bereits
im Rahmen der Verfahrenseinleitung vorgebracht werden müssen
(siehe Art. 16 Abs. 2 Satz 3 und Art. 23 Abs. 3 Satz 2 KRVO). Die-
se Rügen können jeweils aufgrund der spezifischen gesetzlichen
Regelung zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr vorgebracht
werden (vgl. zu den Auswirkungen auch: BGE 140 II 25 E.1.1; Urtei-
le des Bundesgerichts 1C_437/2019 vom 4. Dezember 2020 E.1.4,
2C_699/2018 vom 11. Juni 2019 E.2.2 und 1C_475/2016 vom 7. April
2017 E.1.1). Insofern stellt sich die Ausgangslage für die von der
Einleitung einer Quartierplanung Betroffenen vergleichbar dar, wie
für diejenigen, welche von der Einleitung eines Beitragsverfahrens
betroffen sind. Ein Quartierplan stellt eine besondere Form der
Nutzungspläne nach Art. 14 RPG bzw. ein Sondernutzungsplan dar
(vgl. BGE 145 II 176 E.4.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_22/2020
vom 4. November 2020 E.5.3, 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.3.2;
VGU R 18 4 vom 12. Februar 2019 E.4.2 und R 18 6 vom 2. Oktober
2018 E.5.3; Aemisegger/Kissling, in Aemisegger/moor/ruch/TschAnnen
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung [Praxiskommen-
tar NUP 2016], Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbemerkungen zur Nut-
zungsplanung Rz. 59 ff. und Rz. 75 sowie JeAnnerAT/moor, in: Ae-
misegger/moor/ruch/TschAnnen [Hrsg.], Praxiskommentar NUP 2016,
Art. 14 Rz. 26 ff.). Quartierpläne sind zudem auch vom Anwen-
dungsbereich von Art. 33 RPG erfasst (vgl. Aemisegger/hAAg, in Ae-
misegger/moor/ruch/TschAnnen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bau-
bewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020,
Art. 33 Rz. 26, 50, 56 und 59). Damit ist aber grundsätzlich den von
der Einleitung einer Quartierplanung Betroffenen die Möglichkeit
einzuräumen, sich ohne Kostenrisiko zur beabsichtigen Planung an
sich und den voraussichtlichen Planungsperimeter – als in einem
späteren Stadium nicht mehr angreifbare Gesichtspunkte der Pla-
nung – zu äussern. Dies um – mit den Worten des Bundesgerichts
– die effektive Gewährleistung der bundesrechtlich garantierten In-
formations- und Mitwirkungsrechte sicherzustellen sowie eine ab-
schreckenden Wirkung («chilling effect») infolge einer drohenden
Kostenauflage im Einspracheverfahren betreffend die Einleitung
eines Quartierplanverfahrens zu vermeiden. Weil sich für das Bun-
desgericht aus dem Erfordernis nach einem effektiv gewährleiste-
ten Rechtsschutz gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (vgl. dazu Urteil
des Bundesgerichts 143 II 467 E.2.3 m.H.a. BGE 120 Ib 379 E.3 und
BGE 120 Ib 48 E.2b) die grundsätzliche Kostenlosigkeit der Einspra-
che (im Sinne eines formalisierten rechtlichen Gehörs) im Rahmen

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eines Baubewilligungsverfahrens ergibt, muss die entsprechende
Rechtsprechung sowohl auf die Einleitungsphase im Rahmen eines
Beitragsverfahrens (siehe VGU A 18 16 vom 11. Mai 2021 E.4 und
A 18 58 vom 19. März 2019 E.5.3 und 5.5) als auch auf diejenige
eines Quartierplanverfahrens angewendet werden. Dabei handelt
es sich beim Quartierplanverfahren zudem noch um ein (Sonder-
nutzungs-)Planungsverfahren, wo die bundesrechtlichen Vorga-
ben zu den Mitwirkungsrechten bei raumplanerischen (Plan-)Fest-
setzungen – im Vergleich zur mutatis mutandis-Überlegungen des
Bundesgerichts in BGE 143 II 467 für das Baubewilligungsverfahren
– zumindest gleichwertig zur Geltung kommen müssen.
3.6. Die Beschwerdegegnerin bringt zwar grundsätzlich
zu Recht vor, dass das Bundesgericht mit BGE 143 II 467 und Ur-
teil 1C_388/2018 die Kostenlosigkeit spezifisch für ein dem Bau-
entscheid vorangehendes Einspracheverfahren in der Form eines
formalisierten rechtlichen Gehörs (vgl. dazu für den Kanton Grau-
bünden: Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO) entschieden hat.
Aufgrund der vorstehend dargelegten Hintergründe der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung sowie der in PVG 2019 Nr. 13 publizier-
ten Praxis, drängt sich aber eine übereinstimmende Auslegung von
Art. 96 Abs. 2 KRG für das Baubewilligungsverfahren sowie die Ein-
leitungsverfahren im Rahmen eines Beitrags- und Quartierplanver-
fahrens auf. Dies zumal der Wortlaut von Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG
nur von der «Behandlung von Einsprachen» spricht. Der Begriff der
«Einsprache» kommt im kantonalen Raumplanungsrecht aber auch
bei der Einleitung des Quartierplanverfahrens (siehe Art. 16 Abs. 2
KRVO) und der Einleitung des Beitragsverfahrens (siehe Art. 23
Abs. 1 KRVO) und nicht nur im Rahmen des Baubewilligungsver-
fahrens vor (siehe Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO) vor.
4. Demnach ist Art. 96 Abs. 2 KRG (auch in der ab 1. April
2019 gültigen Fassung) im Lichte der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung von BGE 143 II 467 sowie der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung gemäss PVG 2019 Nr. 13 insbesondere so auszule-
gen, dass unterliegende Einsprecher gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1
KRVO im Rahmen des Einspracheentscheides über die Einleitung
eines Quartierplan(revisions)verfahrens nur (separat) mit (Verfah-
rens-)Kosten belastet werden dürfen, sofern die Einsprache offen-
sichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist bzw. es sich
um eine klar missbräuchliche und schikanöse, einer widerrechtli-
chen Handlung gleichkommende Intervention handelt oder diese
von einer Person stammt, die offensichtlich nicht dazu berechtigt
ist (vgl. zu diesen Begrifflichkeit: BGE 143 II 467 E.2.7; Urteil des

5/20 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2021
175
Bundegerichts 1C_476/2018 vom 3. Juli 2019 E.5; VGU A 18 58 vom
19. März 2019 E.4.4). Art. 96 Abs. 2 KRG stellt somit bei bundes-
rechtskonformer Auslegung keine gesetzliche Grundlage dar, um
den damaligen Einsprechern bzw. den vorliegend beschwerdelegi-
timierten Beschwerdeführern im Rahmen des Einspracheentschei-
des vom 22. Juni 2021 (separat) Verfahrenskosten in der Höhe von
total CHF 700.– aufzuerlegen. Damit ist die Beschwerde – soweit
darauf eingetreten werden kann – gutzuheissen und Dispositiv-
ziffer 2 des Entscheides des Gemeindevorstandes der Gemeinde
I.
vom 22. Juni 2021, mitgeteilt am 30. Juni 2021, aufzuheben.
R 21 85
Urteil vom 10. November 2021