gr_gerichte · R 2017 101 · 2018-06-19 · de

Planungszone (Unterstellungsverfügung) | Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 17 101
5. Kammer 
Vorsitz
Meisser
Richter
Audétat, Racioppi 
Aktuar
Ott
URTEIL
vom 19. Juni 2018
in der Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen 
Gemeinde O.1._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rainer Metzger,
Beschwerdegegnerin
betreffend Planungszone (Unterstellungsverfügung)


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1.
In O.2._____, auf dem Gebiet der heutigen (Fusions-)Gemeinde 
O.1._____ (bestehend aus den ehemaligen Gemeinden O.3._____, 
O.4._____, O.2._____, O.1._____, O.5._____ und O.6._____ gemäss 
Beschluss des Grossen Rates des Kantons Graubünden vom 10. De-
zember 2014; Fusion per 1. Januar 2015), befindet sich auf der Parzelle 
Z._____ das (Klein-)Hotel B._____. Alleineigentümer dieser Parzelle ist 
A._____.
2.
Mit Schreiben vom 16. März 2017 gelangte die C._____ AG an das Bau-
amt der Gemeinde O.1._____ und teilte mit, dass eine Weiterführung des 
Hotels B._____ als Hotel und Restaurant nicht möglich sei und entspre-
chende Verkaufsanstrengungen erfolglos geblieben seien. Des Weiteren 
wurde festgehalten, dass mit kleinem Aufwand und ohne Tangierung des 
schützenswerten Gebäudes Ferienwohnungen möglich seien, die von ei-
nem Käufer selbst genutzt, vermietet oder verkauft werden könnten. Im 
Hinblick auf das weitere Vorgehen wurde das Bauamt darum ersucht, 
Auskunft über die Bewilligungsfähigkeit dieser Umnutzung im Lichte der 
neuen gesetzlichen Vorgaben zu erteilen. Mit Schreiben vom 21. März 
2017 wurde der C._____ AG durch das Bauamt mitgeteilt, dass zwar 
gemäss Art. 8 Abs. 4 ZWG eine Umnutzung bis zu 50 % der Hauptnutz-
fläche in Frage komme, aber durch die Gemeinde O.1._____ ein (kom-
munales) Zweitwohnungsgesetz zur Vorprüfung bei der zuständigen (kan-
tonalen) Amtsstelle eingereicht worden sei, welche die Anwendung von 
Art. 8 Abs. 4 ZWG ausschliesse, um "warme Betten" zu erhalten. Eine 
(freie) Umnutzung des Hotels in Ferienwohnungen sei nach ZWG nicht 
möglich.
3.
Mit Schreiben vom 3. April 2017 wandte sich A._____ in eigenem Namen 
an das Bauamt der Gemeinde O.1._____. Darin führte er aus, dass nicht 
die Anwendung von Art. 8 ZWG zur Diskussion stehe, sondern dass es 
sich beim fraglichen Objekt zweifellos um ein ortsbildprägendes Gebäude 


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handle, welches im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz 
(ISOS) aufgeführt sei. Zu Handen allfälliger Kaufinteressenten ersuchte er 
um eine Bestätigung der zuständigen kommunalen oder kantonalen 
Behörde, wonach für dieses Gebäude die Umnutzung zu Wohnungen 
gemäss Art. 9 ZWG zulässig sei. Mit Schreiben vom 19. Juni 2017 legte 
das Bauamt der Gemeinde O.1._____ A._____ dar, dass am 6. Februar 
2017 eine Planungszone erlassen worden sei. Dies im Hinblick auf die 
Revision der Grundordnung. Dabei sei insbesondere der Erlass eines 
kommunalen Zweitwohnungsgesetzes mit ergänzenden Regelungen zur 
eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung im Zusammenhang mit 
strukturierten Beherbergungsbetrieben (Art. 8 ZWG) und Zweitwohnun-
gen in geschützten und ortsbildprägenden Bauten (Art. 9 ZWG) beabsich-
tigt. Ferner sollten die bestehenden kommunalen Regelungen über 
Haupt- bzw. Erstwohnungsanteile sowie über die Abgeltung bzw. Ablö-
sung von Haupt- bzw. Erstwohnungsverpflichtungen vereinheitlicht und 
der Generelle Gestaltungsplan hinsichtlich der Bezeichnung der ortsbild-
prägenden Bauten ergänzt werden. In der Planungszone dürfe vorder-
hand nichts unternommen werden, was die neue Planung erschwere bzw. 
dieser entgegenstehe. Hinsichtlich des Inhaltes des kommunalen Zweit-
wohnungsgesetzesentwurfes wurde ausgeführt, dass beabsichtigt sei, die 
Umnutzung von bestehenden Hotels in Zweitwohnungen in Anwendung 
von Art. 8 Abs. 4 ZWG sowie Art. 9 ZWG auszuschliessen und dement-
sprechend die konkret beabsichtigte Umnutzung des Hotels B._____ nicht 
gestattet wäre. Ein entsprechendes Baugesuch müsste der Planungszone 
unterstellt werden.
4.
Mit Schreiben vom 21. Juni 2017 gelangte A._____ erneut an die Ge-
meinde O.1._____ und bekundete sein Befremden über das Schreiben 
des Bauamtes vom 19. Juni 2017. Er rügte die bisher verstrichene Zeit 
zur Prüfung der beabsichtigten Umnutzung und stellte in Abrede, dass 
sich das Bauamt zur Ablehnung seiner anbegehrten Bestätigung der Um-


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nutzungsmöglichkeit seines Grundstückes in Anwendung von Art. 9 ZWG 
auf einen angeblich bestehenden Entwurf für ein kommunales Zweitwoh-
nungsgesetz berufen könne. Des Weiteren mangle es an einer inhaltli-
chen Begründung und auch an der Kundgabe der entsprechenden 
Rechtsnormen und einer Rechtsmittelbelehrung. Schliesslich rügte er 
auch noch die Nichtgewährung des rechtlichen Gehörs bzw. eine unzu-
reichende Prüfung der konkreten Situation auf der Parzelle Z._____. Zu-
dem bemängelte er, dass bloss mit allgemeinen politischen Planungs-
grundsätzen argumentiert werde und die wirtschaftlichen Realitäten, Zu-
kunftsperspektiven der Gemeinde sowie der Arbeitsplätze und der Erhalt 
der schützenswerten Liegenschaft ausgeblendet würden. Zum Schluss 
ersuchte er die Gemeinde O.1._____ um eine Neubeurteilung der Situati-
on unter Berücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten sowie um 
Anwendung der rechtsgültigen Bestimmungen des Bundesgesetzes (über 
Zweitwohnung). Sofern die Gemeinde O.1._____ keine entsprechende 
Bestätigung abgebe, erwarte er innert 30 Tagen eine ausführliche Be-
gründung in einem beschwerdefähigen Entscheid inkl. Rechtsmittelbeleh-
rung.
5.
Am 26. Juli 2017 fand zwischen der Gemeinde O.1._____ und A._____ 
eine Besprechung statt, welche A._____ im Schreiben vom 27. Juli 2017 
aus seiner Sicht zusammenfassend wiedergab. Des Weiteren bekräftigte 
er die Forderung nach einer Unterstellung des fraglichen Objektes unter 
Art. 9 ZWG zur Ermöglichung der entsprechenden Nutzungsoptionen. Die 
Forderung zur Unterstellung des sich auf der Parzelle Z._____ befindli-
chen Gebäudes unter Art. 9 ZWG erneuerte er mit Schreiben vom 16. Ok-
tober 2017 und verlangte eine umgehende Genehmigung seines Gesu-
ches. Weiter Ausführungen betrafen die sich aus der Haltung der Ge-
meinde O.1._____ ergebenden Probleme bei den Fremdfinanzierungs-
möglichkeiten für den Hotelbetrieb.


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6.
Die Gemeinde O.1._____ legte A._____ mit Schreiben vom 27. Oktober 
2017 dar, dass bezüglich einer vorgesehenen Teilrevision im Zusammen-
hang mit Hotelzonen zwischenzeitlich der Vorprüfungsbericht des kanto-
nalen Amtes für Raumentwicklung vorliege und diese Teilrevision der 
Grundordnung mit der ebenfalls zur Vorprüfung eingereichten kommuna-
len Zweitwohnungsgesetzgebung abzustimmen sei. Nach entsprechender 
Beratung und Überarbeitung durch die zuständigen Instanzen erfolge die 
Mitwirkungsauflage und schliesslich hätten die Stimmberechtigten über 
diese Vorlagen zu befinden, was frühestens im Frühling 2018 möglich sei. 
Die von A._____ als problematisch thematisierten, unzureichenden 
Fremdfinanzierungsmöglichkeiten seien durch die Gemeinde auf politi-
scher Ebene beim Kanton eingebracht worden. Des Weiteren wurde die 
der heutigen Nutzung zugrundeliegende Baubewilligung aus dem Jahre 
1988 erläutert.
7.
Am 14. November 2017 äusserte sich A._____ erneut gegenüber der 
Gemeinde O.1._____, dass auf sein konkretes Gesuch um Unterstellung 
des Gebäudes auf der Parzelle Z._____ unter Art. 9 ZWG nicht einge-
gangen worden sei und verlangte eine ausführliche schriftliche Begrün-
dung für die Ablehnung seines Gesuches innert 30 Tagen inkl. Rechtsmit-
telbelehrung.
8.
Am 18., mitgeteilt am 20. Dezember 2017 unterstellte der Gemeindevor-
stand des Gesuch des Beschwerdeführers um Beurteilung des fraglichen 
Objektes gemäss Art. 9 ZWG, der am 6. Februar 2017 beschlossenen 
Planungszone. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass A._____ am 
21. Juni 2017 in eigenem Namen nochmals um eine erneute Beurteilung 
des Hotel B._____ hinsichtlich der Anwendbarkeit von Art. 9 ZWG ersucht 
habe, wobei es sich bei diesem Gesuch nicht um ein konkretes Bauge-
such handle. Es könne höchstens als Gesuch um vorläufige, unverbindli-
che Beurteilung einer für ein späteres Baugesuch wesentlichen Frage im 


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Sinne von Art. 41 KRVO behandelt werden. Die Anwendung der Aus-
nahmebestimmung von Art. 8 Abs. 4 oder Art. 9 ZWG auf eine konkrete 
Baute betreffe zweifellos einen wesentlichen Punkt eines Bauvorhabens. 
Die Bewilligungsfähigkeit einer Nutzung des Gebäudes auf der Parzelle 
Z._____ als Zweitwohnungen im Sinne von Art. 9 ZWG sei aber ohne 
konkretes Baugesuch kaum möglich, weil verschiedenste Voraussetzun-
gen zu prüfen wären. Vorliegend scheitere eine entsprechende vorläufige 
Beurteilung zudem schon an dem Umstand, dass die Anpassung der 
kommunalen Gesetzgebung an die Bundesgesetzgebung betreffend 
Zweitwohnungen und somit auch über allfällige Einschränkungen der 
Ausnahmen gemäss Art. 8 und 9 ZWG auf dem Gebiet der Gemeinde 
O.1._____ noch nicht durch die Stimmberechtigten entschieden worden 
sei. Entsprechende strengere Einschränkungen für die Erstellung und 
Nutzung von Wohnungen seien gemäss Art. 3 Abs. 2 ZWG möglich, wo-
bei die (kantonale) Kompetenz gemäss Art. 35e KRVO an die Gemeinden 
delegiert worden sei. Schliesslich habe der Gemeindevorstand am 6. Fe-
bruar 2017 eine Planungszone zum Schutz der laufenden Revision der 
Ortsplanung und namentlich auch zum Schutz des in Ausarbeitung be-
findlichen kommunalen Zweitwohnungsgesetzes erlassen. Die von 
A._____ verlangte Unterstellung des fraglichen Gebäudes unter Art. 9 
ZWG sei somit infolge der erlassenen Planungszone auch keiner vorläufi-
gen Beurteilung zugänglich, weil eine materielle Behandlung, soweit 
überhaupt möglich, die laufende Ortsplanungsrevision präjudiziere.
9.
Am 21. Dezember 2017 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) 
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden gegen 
den Entscheid der Gemeinde O.1._____. Darin beantragte er, der Ge-
meindevorstand O.1._____ sei anzuweisen, die Liegenschaft in 
O.2._____ den Nutzungsmöglichkeiten des Art. 9 des (eidgenössischen) 
Zweitwohnungsgesetzes zu unterstellen. Eventualiter sei die Angelegen-
heit mit der Auflage zur Neubeurteilung zurückzuweisen, wonach die lie-


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genschafts- und ortsspezifischen Besonderheiten von O.2._____ zu 
berücksichtigen seien. Diese erlaubten keinen dauerhaften wirtschaftli-
chen Betrieb eines Hotels auf der Parzelle Z._____. Zum Erhalt des frag-
lichen Objektes sei die Nutzungsoption für Zweitwohnungen im Sinne der 
bundesrechtlichen Zweitwohnungsregelung betreffend Ausnahmen bei 
schützenswerten und ortsbildprägenden Bauten zu prüfen. Zur Begrün-
dung führte er zusammengefasst aus, dass aufgrund schwieriger wirt-
schaftlicher Verhältnisse das Hotel B._____ seit 2014 nur mit grossen 
Mühen und in reduziertem Ausmass weitergeführt werden konnte. Auf-
grund fehlender Perspektiven habe der Beschwerdeführer erfolglos ver-
sucht, das fragliche Objekt zu verkaufen. In diesem Zusammenhang ver-
langten potenzielle Käufer Auskunft darüber, welche Nutzungsmöglichkei-
ten im Nachgang zur angenommenen Zweitwohnungsinitiative vom 
11. März 2012 noch verblieben. Die von der Beschwerdegegnerin im an-
gefochtenen Entscheid vorgebrachten Gründe für den im geplanten 
kommunalen Zweitwohnungsgesetz vorgesehene Ausschluss bundes-
rechtlicher Ausnahmebestimmungen des ZWG seien mit der Zielsetzung 
des Bundesgesetzes sowie den darin vorgesehenen Ausnahmen nicht 
vereinbar. Der Bundesgesetzgeber habe die entsprechenden Ausnahmen 
für den jeweiligen Zweck nach intensiver Diskussion vorgesehen. Er er-
hebe bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine Beschwerde, weil es nicht ziel-
führend sei, erst eine Korrektur einzuleiten wenn bereits erhebliche wirt-
schaftlichen Schäden durch die Fehlbeurteilung der Beschwerdegegnerin 
eingetreten seien oder eine Korrektur aufgrund eines Gerichtsentscheides 
erfolgen müsse. Zudem wies der Beschwerdeführer auch auf Probleme 
bei der Kapitalaufnahme für Hotel-/Restaurantbetreiber hin, wobei davon 
insbesondere kleinere Betriebe wie das im Berggebiet gelegene Hotel 
B._____ betroffen seien. Infolge dieser fehlenden Kapitalaufnahmemög-
lichkeit bei den Kreditinstituten bestehe keine Aussicht darauf, einen neu-
en Betreiber als Besitzer oder Mieter für das Hotel B._____ zu finden, 
wobei der Beschwerdeführer in naher Zukunft auch altershalber die Tätig-


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keit als Hotelier aufgeben müsse. Einschränkungen bei den zukünftigen 
Nutzungsmöglichkeiten führten zu einem erheblichen Wertverlust des vor-
liegend betroffenen Objektes, zur Einstellung des Hotelbetriebes und so-
mit zum Leerstand sowie dem Zerfall eines weiteren Gebäudes in 
O.2._____, weil sich ohne Zweitwohnungsnutzungsmöglichkeit keine In-
vestoren fänden. Schliesslich sei diese Zusicherung der zukünftigen Nut-
zungsmöglichkeiten auch notwendig, damit ein vorschriftsgemässes Bau-
gesuch zu Handen der Beschwerdegegnerin durch einen Investor über-
haupt erst ausgearbeitet werden könne.
10.
In der Vernehmlassung vom 17. Januar 2018 beantragte die Gemeinde 
O.1._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenpflichtige Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Neben einer zu-
sammengefassten Sachverhaltsdarstellung legte die Beschwerdegegne-
rin im Ergebnis die bereits im angefochtenen Entscheid erwähnten Um-
stände dar, welche ihr einen verbindlichen materiellen Entscheid über die 
anbegehrte Unterstellung des Gebäudes auf der Parzelle Z._____ unter 
Art. 9 ZWG verunmögliche. Ferner wurde vorgebracht, dass sich der Be-
schwerdeführer nicht mit der Unterstellung seines Gesuches unter die er-
lassene Planungszone vom 6. Februar 2017 auseinandersetze, sondern 
nur allgemein die schwierige wirtschaftliche Situation der Hotellerie im 
Allgemeinen und des Hotels B._____ im Speziellen anführe. Diese As-
pekte könnten aber nicht im Rahmen einer vorläufigen Beurteilung nach 
Art. 41 KRVO geprüft werden, sondern seien zurzeit nur im Rahmen der 
Teilrevision der Ortsplanung bzw. des Erlasses eines kommunalen 
Zweitwohnungsgesetzes zu prüfen respektive zu diskutieren. Vorliegend 
sei nur zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin das vom Beschwerdefüh-
rer gestellte Gesuch um Unterstellung des Gebäudes auf der Parzelle 
Z._____ unter Art. 9 ZWG zu Recht der Planungszone unterstellt habe. 
Schliesslich obliege der Beschluss der vorgesehenen kommunalen 
Zweitwohnungsgesetzgebung den Stimmberechtigten der Gemeinde 


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O.1._____, womit diese über die (teilweise) Nichtanwendung von Art. 8 
und 9 ZWG entschieden. Die gesetzliche Grundlage und Ermächtigung 
für eine solche Einschränkung der Zweitwohnungsgesetzgebung des 
Bundes finde sich in Art. 3 Abs. 2 ZWG sowie Art. 35e KRVO.
11.
Der Beschwerdeführer replizierte am 22. Januar 2018 und hielt an seinen 
Anträgen fest. Darin bekräftigte er seine Ansicht, wonach der Kanton 
Graubünden oder die Gemeinde O.1._____ nicht berechtigt seien, die 
bundesrechtlichen Ausnahmebestimmungen bezüglich Umnutzung von 
geschützten oder ortsbildprägenden Bauten zu Zweitwohnungen einzu-
schränken. Denn dies missachte den expliziten Willen der Bundesver-
sammlung. Regionale Planungen von Kanton und Gemeinden, welche 
unter Berufung auf die Kompetenzdelegation in Art. 3 Abs. 2 ZWG die 
bundesrechtlichen Ausnahmebestimmungen tangierten, erwiesen sich als 
missbräuchlich und müssten sofort durch die zuständigen Instanzen kor-
rigiert werden. Weil die Beschwerdegegnerin eine solche unzulässige 
Planungsordnung erlasse wolle bzw. den Stimmberechtigten vorlege, 
müsse diese Grundsatzfrage vorher geklärt werden, womit sich auch die 
vorliegende Beschwerde erkläre.
12.
Mit Eingabe vom 21. Februar 2018 duplizierte die Beschwerdegegnerin. 
Auch sie hielt an ihren gestellten Anträgen fest und vertiefte ihre Argu-
mentation, insbesondere hinsichtlich des Vorwurfes einer fehlenden 
Kompetenz zum Erlass von gegenüber dem Bundesrecht einschränken-
der ausgestalteten Bestimmungen bezüglich der Erstellung und Nutzung 
von Wohnungen im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsthematik. 
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften so-
wie im angefochtenen Entscheid vom 18., mitgeteilt am 20. Dezember 
2017, wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen ein-
gegangen.


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Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Vorliegend ist der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 18., mitgeteilt 
am 20. Dezember 2017 angefochten (beschwerdeführerische Akten [Bf-
act.] 1). Darin behandelte sie das Gesuch des Beschwerdeführers, wo-
nach die Beschwerdegegnerin zu bestätigen habe, dass die Baute auf der 
Parzelle Z._____ Art. 9 des Bundesgesetzes über die Zweitwohnungen 
(Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702) unterstehe. Dies, nachdem die 
Beschwerdegegnerin ihre gegenteilige Ansicht zur Sach- und Rechtslage 
dem Beschwerdeführer mehrfach dargelegte hatte. Durch sein einge-
reichtes Gesuch wollte der Beschwerdeführer eine verbindliche Aussage 
seitens der Beschwerdegegnerin erwirken, wonach im Hinblick auf einen 
allfälligen Verkauf dieser Parzelle, die Umnutzung des aktuell als Hotel 
genutzten Gebäudes zu Zweitwohnungen (ohne Nutzungsbeschränkun-
gen) zukünftig möglich sei. Die Beschwerdegegnerin unterstellte dieses 
Gesuch der am 6. Februar 2017 für das ganze Gemeindegebiet erlasse-
nen Planungszone (siehe dazu beschwerdegegnerische Akten [Bg-
act.] 11).
1.1.
Beim Verwaltungsgericht können Entscheide von Gemeinden angefoch-
ten werden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten 
werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht end-
gültig sind (Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege [VRG; BR 370.100]). Der Beschwerdeführer hat im Zusammen-
hang mit der sich auf der Parzelle Z._____ befindlichen Baute bei der Be-
schwerdegegnerin erstmals am 3. April 2017 um eine prospektive Beurtei-
lung der zulässigen Nutzungsmöglichkeiten im Lichte von Art. 9 ZWG auf 
diesem, in seinem Eigentum stehenden Grundstück ersucht bzw. konkret 
die Unterstellung dieses Grundstückes unter Art. 9 ZWG beantragt und 
am 21. Juni 2017 einen begründeten und anfechtbaren Entscheid darüber 
verlangt. Dies, nachdem die Beschwerdegegnerin bereits am 21. März 


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2017 eine generell gehaltene Anfrage der Maklerin des Beschwerdefüh-
rers hinsichtlich Umnutzungsmöglichkeiten beantwortet hatte. Nach weite-
rer Korrespondenz in dieser Angelegenheit unterstellte die Beschwerde-
gegnerin das entsprechende Gesuch der bereits am 6. Februar 2017 er-
lassenen und am 16. Februar 2017 im kantonalen Amtsblatt sowie im 
amtlichen Publikationsorgan der Beschwerdegegnerin publizierten Pla-
nungszone und eröffnete dem Beschwerdeführer diesen Entscheid. Der 
Gemeindevorstand als oberste (kommunale) Verwaltungs- und Bau-
behörde (vgl. Art. 40 der kommunalen Verfassung sowie Art. 4 des Bau-
gesetzes der ehemaligen Gemeinde O.2._____), hat also in seiner Funk-
tion als Verwaltungsbehörde einer Körperschaft des kantonalen öffentli-
chen Rechts (vgl. dazu Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons 
Graubünden [KV; BR 110.100]) in einem konkreten Fall und verbindlich 
einen, das öffentliche (Bau- und Planungs-)Recht betreffenden, Entscheid 
gefällt. Dieser kann weder bei einer anderen Instanz angefochten werden, 
noch ist er nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig, wo-
mit dieser Entscheid grundsätzlich der verwaltungsgerichtlichen Be-
schwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden unterliegt 
(vgl. Art. 55 KV sowie Art. 1 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes 
[GOG; BR 173.000] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). 
Denn das Verwaltungsgericht ist sowohl örtlich, als auch hinsichtlich des 
nachstehend umschriebenen Entscheidgegenstandes sachlich zuständig. 
Im Bezug auf die funktionale Zuständigkeit des Spruchkörpers ist festzu-
halten, dass gemäss Art. 43 Abs. 1 VRG das Verwaltungsgericht in der 
Regel in Dreierbesetzung entscheidet. Im vorliegenden Fall liegt weder 
eine Konstellation im Sinne von Art. 43 Abs. 2 VRG vor, welche zu einer 
Fünferbesetzung führt, noch sind die Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 3 
VRG für einen Entscheid in einzelrichterlicher Kompetenz erfüllt.
1.2.
Beschwerdeberechtigt ist, wer durch den angefochtenen Entscheid 
berührt ist und ein (aktuelles) schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhe-


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bung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu er-
mächtigt ist (Art. 50 VRG). Die Beschwerde ist schriftlich innert 30 Tagen 
seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht 
einzureichen (Art. 52 Abs. 1 VRG). Als Grundeigentümer des dem Ge-
such zugrundeliegenden Grundstückes und als Adressat des angefochte-
nen Entscheides, ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen 
Entscheid grundsätzlich beschwert, steht also in einer spezifischen Nähe 
zum strittigen Angelegenheit. Dem Beschwerdeführer kann im Rahmen 
des nachstehend zu präzisierenden Streitgegenstandes auch nicht per se 
ein (aktuelles) schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Ände-
rung des Entscheides betreffend der Unterstellung seines Gesuches unter 
die am 6. Februar 2017 erlassene Planungszone aberkannt werden und 
die Beschwerde vom 21. Dezember 2017 wurde frist- und formgerecht 
(vgl. Art. 38 und 52 VRG) eingereicht. Denn nach bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung ist zum Beispiel die Abweisung eines Baugesuches un-
ter Berufung auf eine erlassene Planungszone anfechtbar, wobei die vor-
liegende Konstellation gewisse Parallelen zu einer solchen Konstellation 
aufweist (RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Praxis-
kommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 27 
Rz. 52 m.H.a. Urteil des Bundesgerichts 1P.539/2003 vom 22. April 2004 
E.1.2). Unter den in den nachfolgenden Erwägungen erwähnten Vorbe-
halten kann dementsprechend auf die Beschwerde eingetreten werden.
1.3.
Die Beschwerdegegnerin bringt allerdings zu Recht vor, dass vorliegend 
der Streitgegenstand auf die Frage begrenzt ist, ob das Gesuch des Be-
schwerdeführers um Unterstellung des fraglichen Grundstückes unter 
Art. 9 Abs. 1 ZWG zu Recht der bereits vorgängig erlassenen Planungs-
zone unterstellt worden ist und dementsprechend bereits aus diesem 
Grund keine materielle Beurteilung der Anwendbarkeit der Ausnahmebe-
stimmung von Art. 9 Abs. 1 ZWG durch die Beschwerdegegnerin vorge-
nommen werden konnte. Denn im angefochtenen Entscheid hat die Be-


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schwerdegegnerin einzig darüber entschieden, dass das Gesuch des Be-
schwerdeführers der am 6. Februar 2017 erlassenen Planungszone un-
terstellt werde. Der Streitgegenstand in einem verwaltungsgerichtlichen 
Beschwerdeverfahren bestimmt sich grundsätzlich durch den angefochte-
nen Entscheid (Anfechtungsgegenstand) und die Rechtsbegehren. In ers-
ter Priorität sind die gestellten Begehren und nicht die Begründungen für 
die Bestimmung des Streitgegenstandes massgebend. Allerdings dürfen 
für die Konkretisierung des Streitgegenstandes auch die Begründungen 
zu den Anträgen herangezogen werden (vgl. Urteil des Verwaltungsge-
richts des Kantons Graubünden [VGU] R 16 72/R 16 73 vom 11. Mai 
2017 E.2b und R 16 68 vom 8. Juni 2017 E.1b; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 
Zürich/Basel/Genf 2013, S. 243; Urteil des Bundesgerichts 1C_860/2013, 
1C_864/2013 vom 18. September 2014 E.5). Das im angefochtenen Ent-
scheid bzw. der erstinstanzlichen Verfügung geregelte oder zu regelnde 
Rechtsverhältnis bildet den Rahmen des Streitgegenstand, womit Streit-
gegenstand nur sein kann, was Inhalt des angefochtenen Entscheides 
bildet bzw. was richtigerweise Inhalt dieses Entscheides hätte sein sollen 
(vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vor-
bemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 45 f.; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches 
Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1279). Soweit der 
Beschwerdeführer die Überprüfung der Kompetenz des Kantons 
Graubünden bzw. der Beschwerdegegnerin zum Erlass von, gegenüber 
der Regelung im ZWG, einschränkenderen Bestimmungen betreffend die 
Erstellung und Nutzung von Wohnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 ZWG 
in Abrede stellt, geht dies über den vorliegend zu beurteilenden Streitge-
genstand hinaus.
Gemäss Publikation des Bundesamtes für Raumentwicklung auf dem 
Geoportal des Bundes (https://s.geo.admin.ch/72495f64c1, zuletzt be-


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sucht am: 19. Juni 2018), weist die Gemeinde O.1._____, gestützt auf 
das Wohnungsinventar gemäss Art. 4 ZWG, einen Zweitwohnungsanteil 
von mehr als 20 % auf und untersteht in örtlicher Hinsicht somit nach 
Art. 1 und 6 ZWG den bundesrechtlichen Bestimmungen betreffend 
Zweitwohnungen. Ob und in welcher Art und Weise das Bundesrecht ver-
schärfende (kantonale bzw. allenfalls kommunale) Regelungen zulässt 
sowie die Zuständigkeit dafür, war zum Zeitpunkt des angefochtenen Ent-
scheides eine rein hypothetische Frage. Zwar beabsichtigte die Be-
schwerdegegnerin als Planungsträgerin für ihr Gemeindegebiet den Er-
lass eines kommunalen Zweitwohnungsgesetzes, worin neben einer 
Harmonisierung der bestehenden Haupt-/Erstwohnungsregelungen auch 
eine Einschränkung der Möglichkeit zur Erstellung und Nutzung von 
Wohnungen im Vergleich zum Bundesrecht hinzukommen soll. Die Mit-
wirkungsauflage für das kommunale Zweitwohnungsgesetz erfolgte aller-
dings anfangs 2018 und die Urnenabstimmung darüber ebenfalls im 
Nachgang zum angefochtenen Entscheid. Im Übrigen änderte auch eine 
zwischenzeitliche Annahme der beabsichtigen Anpassung der Grundord-
nung sowie des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes durch die Stimm-
berechtigten der Urnengemeinde nichts an dem Umstand, dass eine ent-
sprechende Prüfung der Rechtmässigkeit der beschlossenen kommuna-
len Zweitwohnungsgesetzgebung sowie der geplanten Anpassung des 
Generellen Gestaltungsplanes (GGP) und allfälliger weiterer Anpassun-
gen der Grundordnung im dafür vorgesehenen Normenkontroll- bzw. Be-
schwerdeverfahren zum gegebenen Zeitpunkt zu erfolgen hat. Gemäss 
Art. 2 des Entwurfes des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes für die 
Mitwirkungsauflage vom 12. Januar 2018 (Bg-act. 12, S. 3), soll das (vor-
erst) eigenständige kommunale Zweitwohnungsgesetz im Zuge einer To-
talrevision der Grundordnung für die fusionierte Gemeinde O.1._____ in 
das Baugesetz integriert werden und es wird explizit festgehalten, dass es 
Bestandteil der Baugesetzgebung der Gemeinde O.1._____ bilde. In der 
Gesetzesfassung, welche der Urnengemeinde zur Abstimmung unterbrei-


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tet wurde, änderte sich dies nicht. Diese Zuordnung zur Grundordnung 
gemäss Art. 22 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden 
(KRG; BR 801.100) erscheint aufgrund des engen sachlichen Zusam-
menhanges der Zweitwohnungsthematik zum Bau- und Planungsrecht 
hinsichtlich der Erstellung und Nutzung von (Zweit-)Wohnungen nachvoll-
ziehbar und dementsprechend wurden auch bereits früher die Erst- und 
Hauptwohnungsanteile behandelt (vgl. Art. 37 f. des Baugesetzes der 
ehemaligen Gemeinde O.2._____). Damit ist es aber naheliegend, dass 
gegen den Beschluss der kommunalen Legislative betreffend das kom-
munale Zweitwohnungsgesetz, als Bestandteil der Grundordnung und im 
Zusammenhang mit der Änderung des GGP, die Planungsbeschwerde 
gemäss Art. 101 KRG an die Regierung zulässig ist (vgl. dazu auch VGU 
V 11 2 vom 11. Oktober 2011 E.2b).
1.4.
An dieser gesetzlich vorgesehenen Verfahrensordnung ändert auch das 
Vorbringen des Beschwerdeführers nichts, dass zur Vermeidung einer 
rechtswidrigen Planung durch die Beschwerdegegnerin und einem ent-
sprechenden Beschluss der Stimmberechtigten aufgrund einer irrtümli-
chen Kompetenzinterpretation bereits zum jetzigen Zeitpunkt Beschwerde 
erhoben werden müsse. Gemäss dem Beschwerdeführer verfügt die Be-
schwerdegegnerin nicht über die Kompetenz, im Rahmen ihrer raumpla-
nerischen Tätigkeit gesetzliche Bestimmungen zu erlassen, welche die 
bundesrechtlichen Ausnahmeregelungen für neue Wohnungen ohne Nut-
zungsbeschränkungen einschränkten. Zwar bewegt sich die Frage der 
Kompetenz bzw. der Zuständigkeit sowie die mögliche Art und Weise von 
über das Bundesrecht hinausgehenden Einschränkungen für (neue) 
(Zweit-)Wohnungen, wie bereits erwähnt, nicht im Rahmen des Streitge-
genstand des vorliegenden Verfahrens, doch kann bereits hier festgestellt 
werden, dass es der Beschwerdegegnerin nicht grundsätzlich an einer 
entsprechenden (Rechtsetzungs-)kompetenz bzw. Zuständigkeit mangelt. 
Art. 75b der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) begründet 


- 16 -
zwar eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Sach-
bereich der Beschränkung von Zweitwohnungen (ALIG, Das Zweitwoh-
nungsgesetz, in: Jusletter vom 1. Dezember 2014, S. 6; RUCH, in: EHREN-
ZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische 
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 
2014, Art. 75b Rz. 24; vgl. auch zur Rechtslage vor Inkrafttreten des 
ZWG: BGE 140 I 176 E.7.2 betreffend der [kommunalen] Kompetenz zur 
Erhebung von Zweitwohnungsabgaben), diese wird aber insbesondere in 
Art. 3 Abs. 2 ZWG bezüglich weiterer Einschränkungen in der Erstellung 
und Nutzungen von Wohnungen an die Kantone übertragen (MÖSCHING, 
in: WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Handkommentar ZWG, Bern 2017, Art. 3 
Rz. 4). Eine entsprechende Kompetenz steht den Kantonen bei konkurrie-
renden bzw. nachträglich derogierenden Kompetenzen zudem schon auf-
grund allgemeiner staatsrechtlicher Grundsätze zu, sofern der Bund einen 
Bereich nicht abschliessend regelt (MÖSCHING, in: WOLF/PFAMMATTER 
[Hrsg.], a.a.O., Art. 3 Rz. 4; vgl. auch TSCHANNEN, Staatsrecht der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 20 Rz. 28). 
Dies schliesst ferner eine Gesetzgebungskompetenz der Gemeinden ge-
stützt auf kantonales Recht nicht aus (MÖSCHING, in: WOLF/PFAMMATTER 
[Hrsg.], a.a.O., Art. 3 Rz. 8; Botschaft des Bundesrats zum ZWG, 
BBl 2014 S. 2300, 2307 f. und S. 2310; Urteil des Verwaltungsgericht des 
Kantons Bern vom 23. Februar 2017, Nr. 100.2015.208 U, E.3.4, bestätigt 
mit Urteil des Bundesgerichts 1C_180/2017 vom 12. März 2018 E.3.7 ff.). 
Nach Inkrafttreten des ZWG sowie der dazugehörigen Zweitwohnungs-
verordnung (ZWV; SR 702.1) per 1. Januar 2016, revidierte die Regierung 
des Kantons Graubünden die kantonale Raumplanungsverordnung im 
Hinblick auf den durch die Inkraftsetzung des ZWG und der ZWV bewirk-
ten Anpassungsbedarf. Dabei wurde insbesondere die Kompetenz zum 
Erlass strengerer Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 2 und Art. 12 
Abs. 2 ZWG im neuen Art. 35e KRVO mit Wirkung ab dem 1. Juli 2016 an 
die Gemeinden delegiert, soweit diese nicht bereits aufgrund der allge-


- 17 -
meinen Ausgestaltung der Aufgabenteilung in der Bündner Raumpla-
nungsgesetzgebung dazu befugt seien und der Kanton nicht selbst be-
reits legiferiert habe (vgl. Beschluss der Regierung vom 31. Mai 2016 be-
treffend die Teilrevision der Raumplanungsverordnung für den Kanton 
Graubünden, Umsetzung der eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzge-
bung, Prot. Nr. 515, S. 12 ff.). Des Weiteren ist gemäss Art. 3 Abs. 1 KRG 
die Ortsplanung Sache der Gemeinden, welche diese im Rahmen des 
übergeordneten Rechts autonom erfüllen (vgl. auch Art. 65 KV und Art. 22 
Abs. 1 und 3 KRG). Darin wiederspiegelt sich die traditionell hohe Auto-
nomie der Gemeinden im Kanton Graubünden im Bereich der Orts- bzw. 
Raumplanung sowie der Baugesetzgebung (vgl. dazu Urteil des Bundes-
gerichts 1C_131/2015 vom 16. Oktober 2015 E.2.1 m.H.a. BGE 128 I 3 
E.2b). Schliesslich ist eine entsprechende Kompetenzverteilung zwischen 
Kanton und Gemeinden auch im revidierten Kapitel 5 des kantonalen 
Richtplanes angelegt, wonach der Kanton Massnahmen gegen Fehlent-
wicklung im Bereich der Zweitwohnungen beschliesst, wenn diese nicht 
durch die Gemeinden selbst unterbunden werden können (siehe Kapitel 
5.2.5, C. Handlungsanweisungen, S. 72, beschlossen von der Regierung 
am 20. März 2018, Prot. Nr. 217; Genehmigung durch den Bundesrat 
noch hängig). Im Zuge der derzeit hängigen Revision des KRG zur Um-
setzung der per 1. Mai 2014 erfolgten Revision des Bundesgesetzes über 
die Raumplanung (RPG; SR 700), ist beabsichtigt, den Art. 35e KRVO ins 
revidierte KRG übernehmen (vgl. Art. 22a des Vernehmlassungsentwur-
fes zur Teilrevision des KRG vom Dezember 2017). Aufgrund dieser Um-
stände kann nicht von einer offensichtlich fehlenden kommunalen Kompe-
tenz respektive Zuständigkeit bezüglich der Verschärfung der bundes-
rechtlichen Zweitwohnungsgesetzgebung im Hinblick auf die Erstellung 
oder Nutzung von Wohnungen gesprochen werden, womit die entspre-
chenden Rügen betreffend die kommunale Zweitwohnungsgesetzgebung 
auf das ordentliche Normenkontrollverfahren für solche Rechtsakte zu 
verweisen ist, sobald die entsprechenden Gesetzesbestimmungen durch 


- 18 -
die zuständige Urnengemeinde beschlossen sind (vgl. zur Zuständigkeit 
für den Erlass von kommunalen Gesetzen: Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 der kom-
munalen Verfassung; vgl. auch für die Anfechtung von kommunalen Be-
schlüssen die Grundordnung betreffend: Art. 101 KRG sowie Art. 57 
Abs. 2 VRG).
1.5.
Der Vollständigkeit halber ist auch noch darauf hinzuweisen, dass im vor-
liegenden Verfahren mangels Einhaltung des gesetzlich vorgesehenen 
Instanzenzuges keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bezüglich 
der Überprüfung der von der Beschwerdegegnerin am 6. Februar 2017 
erlassenen Planungszone besteht (vgl. auch VGU R 05 75 vom 14. Okto-
ber 2005 E.1). Diese wird im Übrigen vom Beschwerdeführer auch nicht 
substantiiert bemängelt. Eine kommunale Planungszone im Sinne von 
Art. 21 KRG, kann durch den Gemeindevorstand für das von einer beab-
sichtigten Erlassänderung bzw. Änderung der Grundordnung oder eines 
Quartierplanes betroffene Gebiet erlassen werden (Abs. 1). Der Erlass ei-
ner Planungszone sowie ihre Verlängerung sind im amtlichen Publikati-
onsorgan der Gemeinde sowie dem kantonalen Amtsblatt bekannt zu ge-
ben und sie tritt mit ihrer Bekanntgabe in Kraft (Abs. 4). Der rechtliche 
Charakter einer Planungszone ist dabei nicht vollständig geklärt. Während 
das Bundesgericht und ein Teil der Lehre eine Planungszone den Nut-
zungsplänen gleichsetzt, wird sie teilweise auch als Verfügung behandelt 
(siehe RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), a.a.O., 
Art. 27 Rz. 27 ff.). Das ordentliche kantonale Rechtsmittel gegen den Er-
lass oder eine Verlängerung einer kommunalen Planungszone ist gemäss 
Art. 101 KRG die Planungsbeschwerde an die Regierung, welche innert 
30 Tagen zu erheben ist. Darauf wurde in der amtlichen Publikation vom 
16. Februar 2017 auch zutreffend hingewiesen (siehe Bg-act. 11). Inso-
fern wäre die Planungszone innert Frist mit Planungsbeschwerde bei der 
Regierung anzufechten gewesen und es fehlt bezüglich der Prüfung der 
Zulässigkeit dieser Planungszone an einer Sachurteilsvoraussetzung, weil 


- 19 -
der spezialgesetzliche Instanzenzug nach Art. 101 KRG nicht eingehalten 
wurde (vgl. dazu auch die Voraussetzung der verwaltungsgerichtlichen 
Beschwerde, wonach ein Entscheid nicht bei einer anderen Instanz an-
fechtbar sein darf [Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG], wobei allerdings eine Pla-
nungszone vom Bundesgericht sowieso einem Nutzungsplan und nicht 
einer Verfügung gleichgestellt wird). Schliesslich kommt vorliegend auch 
eine akzessorische Überprüfung der bereits am 6. Februar 2017 erlasse-
nen und am 16. Februar 2017 publizierten Planungszone für das gesamte 
Gemeindegebiet nicht in Frage. Wie im Rahmen von Nutzungsplänen gilt 
auch bei Planungszonen, dass eine akzessorische Überprüfung solcher 
Pläne nur in Frage kommt, wenn im Zeitpunkt des Erlasses sich der Be-
troffene noch keine Rechenschaft über die auferlegten Beschränkungen 
geben konnte oder sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse 
seit 
Planerlass 
verändert 
haben 
(vgl. 
RUCH, 
in: 
AEMISEG-
GER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), a.a.O., Art. 27 Rz. 52 m.H.a. Urteil 
des Bundesgerichts 1P.539/2003 vom 22. April 2004 E.1.2). Der Be-
schwerdeführer musste aufgrund des Hinweises in der am 16. Februar 
2017 publizierten Planungszone auf die Schaffung einer kommunalen 
Zweitwohnungsgesetzgebung mit ergänzenden Regelungen zum eid-
genössischen Zweitwohnungsgesetz sowie der expliziten Bezugnahme 
auf Art. 8 und 9 ZWG ohne weiteres davon ausgehen, dass sich etwas an 
den erwähnten (bundesrechtlichen) Ausnahmeregelungen bezüglich 
Zweitwohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen ändern könnte (siehe 
Bg-act. 11). Es kann also nicht davon gesprochen werden, dass er die 
Folgen dieser Planungszone auf sein Grundstück im Moment ihres Erlas-
ses noch nicht vorhersehen konnte, womit eine akzessorische Prüfung 
der Planungszone im vorliegenden Verfahren ausser Betracht fällt. Mass-
geblich veränderte Verhältnisse sind im relevanten Zeitraum ebenfalls 
keine ersichtlich.


- 20 -
2.
Die Beschwerdegegnerin wies im angefochtenen Entscheid unter ande-
rem darauf hin, dass der Beschwerdeführer kein vollständiges Baugesuch 
eingereicht habe, sondern bloss das allgemein gehaltene Begehren um 
Unterstellung der fraglichen Baute unter Art. 9 ZWG stellte. Mangels hin-
reichender (Planungs-)Unterlagen bezüglich der beabsichtigten Umnut-
zung des Hotels zu Zweitwohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im 
Sinne von Art. 9 ZWG, habe die Beschwerdegegnerin das gestellte Ge-
such höchstens als vorläufige Beurteilung eines zukünftigen Baugesu-
ches im Sinne von Art. 41 der Raumplanungsverordnung für den Kanton 
Graubünden (KRVO; BR 801.110) entgegennehmen können. Dies aus 
dem Grund, weil insbesondere wesentliche Elemente der in Art. 9 Abs. 1 
ZWG genannten Voraussetzungen (lit. a bis c) mangels (Planungs-)un-
terlagen nicht geprüft werden könnten. Dies unabhängig davon, ob die 
Beschwerdegegnerin im kommunalen Zweitwohnungsgesetz eine Ein-
schränkung der bundesrechtlichen Ausnahmebestimmungen von Art. 8 
Abs. 4 ZWG und Art. 9 ZWG für strukturierte Beherbergungsbetriebe be-
absichtige. Massgeblich für die vorläufige Beurteilung sei analog zur Be-
urteilung eines Baugesuches das Recht, welcher zum Zeitpunkt des Ent-
scheides gelte (vgl. Art. 89 Abs. 2 KRG).
2.1.
Es ist aufgrund der Akten offenkundig, dass das allgemein gehaltene Ge-
such des Beschwerdeführers um Unterstellung seines Grundstückes un-
ter Art. 9 Abs. 1 ZWG infolge fehlender (Planungs-)unterlagen die forma-
len Anforderungen für ein Baugesuch nicht erfüllt sind (vgl. zum Inhalt ei-
nes Baugesuches: Art. 42 Abs. 2 KRVO i.V.m. Art. 103 des Baugesetzes 
der ehemaligen Gemeinde O.2._____) und somit der Beschwerdegegne-
rin kein Baugesuch zur Beurteilung vorlag. Gemäss seinen Ausführungen 
in der Beschwerde vom 21. Dezember 2017 strebte der Beschwerdefüh-
rer auch gar keine Baubewilligung an, weil vor der Ausarbeitung eines 
Baugesuches durch einen potenziellen Investor erst einmal verbindlich 
geklärt werden müsse, ob eine Umnutzung des Hotels in Zweitwohnun-


- 21 -
gen ohne Nutzungsbeschränkungen möglich sei. Die vom Beschwerde-
führer verlangte Unterstellung eines Grundstückes unter eine bundes-
rechtliche Ausnahmebestimmung der eidgenössischen Zweitwohnungs-
gesetzgebung entspricht keinem gesetzlich vorgesehenen Verfahren. Im 
Sachbereich des Bau- und Planungsrechtes stellt die Baubewilligung eine 
Polizeibewilligung besonderer Art bzw. eine raumordnungsrechtliche Be-
willigung mit baupolizeilichen und raumplanerischen Zielen dar, welche 
hauptsächlich das Ergebnis der Überprüfung eines Bauvorhabens mit den 
massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen festhält und ein grundsätzlich 
bestehendes Bauverbot beseitigt, weshalb sie trotz ihres feststellenden 
Charakters 
keine 
eigentliche 
Feststellungsverfügung 
ist 
(WALD-
MANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 22 Rz. 71 ff.; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 
7. Aufl., 
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2652; vgl. auch Art. 86 Abs. 1 und Art. 89 
Abs. 1 KRG). Bereits vorgängig kann die Baubehörde im Sinne von 
Art. 41 KRVO um die Beurteilung von wesentlichen Aspekten eines beab-
sichtigten Bauvorhabens ersucht werden. Allerdings bindet dieser Ent-
scheid die zuständigen Behörden bei der späteren Beurteilung eines 
Baugesuches oder einer Einsprache nicht (Art. 41 Abs. 3 KRVO). Auf-
grund des einer Baubewilligung ebenfalls inhärent feststellenden Charak-
ters (vgl. WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 22 Rz. 71), verbleibt vorliegend für 
eine (subsidiäre) Feststellungsverfügung im Sinne der allgemeinen ver-
waltungsrechtlichen Terminologie infolge des gesetzlich normierten Bau-
bewilligungsverfahrens mit öffentlicher Auflage und der Einsprachebe-
rechtigung von berechtigten Dritten (Art. 92 Abs. 2 und 3 KRG i.V.m. 
Art. 42 ff. KRVO) kein Platz für die anbegehrte (verbindliche) Feststellung 
über den ein allfälliges, zukünftiges Baubewilligungsverfahren betreffen-
den Aspekt der Umnutzungsmöglichkeit des bestehenden Hotels zu 
Zweitwohnungen nach Art. 9 Abs. 1 ZWG (ähnlich KIENER/RÜTSCHE/KUHN, 
a.a.O., Rz. 396; vgl. auch BGE 120 Ib 48 E.2 hinsichtlich der verfahrens-
rechtlichen Anforderungen für einen auch für Dritte verbindlichen Vorent-


- 22 -
scheid). Die vom Beschwerdeführer gewünschte verbindliche behördliche 
Zusage zur Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung von Art. 9 ZWG 
kann also nicht ausserhalb des gesetzlich geregelten Baubewilligungsver-
fahrens und auch nicht ohne konkretisierte Kenntnis des beabsichtigten 
Endergebnisses aufgrund von hinreichenden (Planungs-)Unterlagen beur-
teilt werden. Wenn nun die Beschwerdegegnerin das fragliche Gesuch 
des Beschwerdeführers zumindest als vorläufige Beurteilung im Sinne 
von Art. 41 KRVO entgegennimmt, ist dies nicht zu beanstanden. Aller-
dings ist damit noch nicht entschieden, ob sie sich auch bereits im Rah-
men einer vorläufigen Beurteilung nach Art. 41 KRVO über die Unterstel-
lung des Grundstückes des Beschwerdeführers unter die Ausnahmebe-
stimmung nach Art. 9 ZWG äussern musste. Diesbezüglich kann auf die 
vorstehenden 
Ausführungen 
zu 
den 
unvollständigen 
(Planungs-
)Unterlagen hinsichtlich eines allfälligen Baubewilligungsverfahren ver-
wiesen werden. Denn eine entsprechende Bewilligung nach Art. 9 Abs. 1 
ZWG setzt unter anderem voraus, dass die Baute in ihrem Schutzwert 
nicht beeinträchtigt wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die 
bauliche Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert blei-
ben sowie dass die dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sicherge-
stellt werden kann (Art. 9 Abs. 1 lit. a und b ZWG). Insbesondere das Be-
einträchtigungsverbot hängt auch konkret von der jeweiligen, auf die Bau-
te anwendbaren Schutzanordnung ab, womit ein konkretisiertes Ender-
gebnis erforderlich ist. Andernfalls wäre höchstens eine sehr allgemein 
gehaltene (unverbindliche) Bestätigung seitens der zuständigen Behörde 
möglich, wonach eine Baute grundsätzlich in den Anwendungsbereich 
von Art. 9 ZWG fällt, weil dafür beispielsweise eine entsprechende 
Schutzanordnung besteht. Eine solche unverbindliche Beurteilung scheint 
aber nicht das Ziel des ursprünglichen Gesuches des Beschwerdeführers 
gewesen zu sein. Daneben kann sich das konkreten Umnutzungsprojekt 
auch auf die Beurteilung der Frage auswirken, ob keine andere Sicher-
stellung 
der 
Erhaltung 
möglich 
ist 
(vgl. 
dazu 
STALDER, 
in: 


- 23 -
WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Handkommentar ZWG, Bern 2017, Art. 9 
Rz. 30 ff.). Entscheidend ist aber sowieso der nachstehend dargelegte 
Umstand.
3.
Die Beschwerdegegnerin führt aus, dass mit Rücksicht auf die laufende 
Revision der Grundordnung auch keine vorläufige Beurteilung im Sinne 
von Art. 41 KRVO abgegeben werden könne, weil eine materielle Beurtei-
lung des Gesuches die laufenden Revisionsarbeiten betreffend kommu-
naler Zweitwohnungsgesetzgebung bzw. der Grundordnung erschwere 
und bereits vorgängig eine Planungszone erlassen worden sei. 
3.1.
Die vom Gemeindevorstand am 6. Februar 2017 und am 16. Februar 
2017 sowohl im kantonalen Amtsblatt als auch im amtlichen Publikations-
organ der Beschwerdegegnerin veröffentliche Planungszone erfasst das 
gesamte Gemeindegebiet (siehe Bg-act. 11). Sie wurde unter anderem im 
Hinblick auf den Erlass eines kommunalen Zweitwohnungsgesetzes er-
lassen, wobei ergänzende Regelungen zum ZWG, insbesondere betref-
fend Zweitwohnungen im Zusammenhang mit strukturierten Beherber-
gungsbetrieben (Art. 8 ZWG) und solchen in geschützten und ortsbildprä-
genden Bauten (Art. 9 ZWG) im Fokus stehen sowie die bestehenden 
kommunalen Regelungen über Haupt- bzw. Erstwohnungsanteile harmo-
nisiert werden sollen. Des Weiteren ist beabsichtigt, im GGP die ortsbild-
prägenden Bauten auf Basis eines Gesamtkonzeptes über das Ortsbild 
zu bezeichnen bzw. zu ergänzen (siehe Bg-act. 11 sowie Bg-act. 13, S. 5; 
vgl. auch Art. 35a KRVO). Schliesslich sind auch noch Anpassungen in 
Baugesetzen von zwei ehemaligen Gemeinden, eine durch ein Urteil de-
terminierte Zonenzuweisung sowie die Zusammenführung der Ortspla-
nung der fusionierten Gemeinden und Anpassungen infolge der per 
1. Mai 2014 erfolgten Revision des RPG beabsichtigt. Eine kommunale 
Planungszone im Sinne von Art. 21 KRG kann durch den Gemeindevor-
stand für das von einer beabsichtigten Erlassänderung bzw. Änderung 


- 24 -
der Grundordnung oder eines Quartierplanes betroffene Gebiet erlassen 
werden (Abs. 1). In einer solchen Planungszone darf nichts unternommen 
werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen 
könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie 
weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und 
Vorschriften widersprechen (Abs. 2). Der Erlass einer Planungszone so-
wie ihre Verlängerung sind im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde 
sowie dem kantonalen Amtsblatt bekannt zu geben und sie tritt mit ihrer 
Bekanntgabe in Kraft (Abs. 4). 
Planungszonen im Sinne von Art. 27 RPG sowie Art. 21 KRG zeitigen 
also eine negative Vorwirkung in dem Sinne, dass beispielsweise Bauten 
nur noch bewilligt werden dürfen, wenn sie die vorgesehene planerische 
Neuordnung nicht beeinträchtigen. Damit wird also die Anwendung des 
geltenden Rechts bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt 
(siehe RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), a.a.O., 
Art. 27 Rz. 53 f.; vgl. auch BGE 118 Ia 510 E.4d, Urteil des Bundesge-
richts 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E.2.2, VGU R 16 19/R 16 20 
vom 14. Februar 2017 E.5c/bb und VGU R 05 75 vom 14. Oktober 2005 
E.2). Wie vorstehend bereits angesprochen, bewahrt eine Planungszone 
die Baubewilligungsbehörde insbesondere davor, Bewilligungen erteilen 
zu müssen, welche den vorgesehenen neuen Vorschriften und Plänen 
widersprechen oder die Ausführung der beabsichtigten Grundordnungs-
planung 
beeinträchtigen 
könnte 
(vgl. 
Urteil 
des 
Bundesgerichts 
1C_842/2013 vom 25. August 2014 E.2.1.1; VGU R 13 167 vom 9. Okto-
ber 2013 E.2a).
3.2.
Die Beschwerdegegnerin legte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 
27. Oktober 2017 (Bg-act. 8) dar, dass dem damaligen Grundeigentümer 
des fraglichen Grundstückes am 5. Juli 1988 die Umnutzung zu einer 
Pension bewilligt worden sei. Das damalige Bauvorhaben habe den Aus-


- 25 -
bau des Hauses und Heustalles zu einer Pension mit 33 Betten umfasst. 
Neben der Umnutzung des ehemaligen Wohnhauses habe dieses Bau-
vorhaben also auch den Ausbau des zugehörigen Stallgebäudes umfasst. 
Dementsprechend sei davon auszugehen, dass die heutige Baute als 
Pensionsbetrieb bewilligt worden sei. Dies führe dazu, dass es sich bei 
der Baute auf der Parzelle Z._____ zweifellos um einen strukturierten Be-
herbergungsbetrieb handle.
Die Anwendung der in der vorstehenden Erwägung 3.1 dargelegten Wir-
kungen einer Planungszone führen im vorliegenden Fall dazu, dass selbst 
wenn eine entsprechendes, den formellen Anforderungen entsprechen-
des Baugesuch eine Beurteilung der Anwendung von Art. 9 Abs. 1 ZWG 
erlauben würde, einstweilen keine Baubewilligung erteilt werden könnte. 
Denn die am 6. Februar 2017 erlassene Planungszone würde einer ver-
bindlichen Baubewilligung entgegenstehen, weil diese unter anderem im 
Hinblick auf den Erlass von das ZWG ergänzenden Regelungen hinsicht-
lich Art. 8 ZWG (neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im 
Zusammenhang mit strukturierten Beherbergungsbetrieben) sowie Art. 9 
ZWG (neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen in geschützten 
und ortsbildprägenden Bauten) erlassen wurde. Wenn die Beschwerde-
gegnerin das Hotel B._____, auch aufgrund der ursprünglichen Baubewil-
ligung, als strukturierten Beherbergungsbetrieb klassifiziert, ist dies nicht 
zu beanstanden (vgl. PFAMMATTER, in: WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Hand-
kommentar ZWG, Bern 2017, Art. 8 Rz. 22; vgl. auch Art. 4 ZWV). 
Gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht sowie dem Entwurf des kom-
munalen Zweitwohnungsgesetzes für die Mitwirkungsauflage (Stand: 
12. Januar 2018; siehe Bg-act. 12 und 13) wurde im Nachgang zur kanto-
nalen Vorprüfung gemäss Art. 12 KRVO vom 9. Oktober 2017 die Emp-
fehlung umgesetzt, dass im Interesse der Erhaltung der Hotellerie die 
Umnutzung von geschützten und ortsbildprägenden Beherbergungsbe-
trieben nach Art. 9 Abs. 1 ZWG ausgeschlossen werden soll (Bg-act. 13, 


- 26 -
S. 6 und 18 ff.; vgl. auch Art. 7 Abs. 3 des Entwurfes des kommunalen 
Zweitwohnungsgesetzes für die Mitwirkungsauflage vom 12. Januar 2018 
[Bg-act. 12, S. 5]). Damit tangiert das Gesuch des Beschwerdeführer aber 
in jedem Fall die laufende Revision der Grundordnung bzw. widerspräche 
die vom Beschwerdeführer anbegehrte Unterstellung seines Grunds-
tückes unter Art. 9 Abs. 1 ZWG, soweit dies überhaupt aus verfahrens-
rechtlicher Perspektive möglich ist (vgl. vorstehende Erwägung 2.1), dem 
vorgesehenen neuen Recht. Im Zeitpunkt als der Beschwerdeführer ein 
entsprechendes Gesuch stellte, war die Planungszone mit Wirkung auf 
die kommunale Ergänzung der bundesrechtlichen Regelung über die Be-
schränkung von Zweitwohnungen aber bereits erlassen und publiziert, 
womit ihr diesbezüglich eine negative Vorwirkung zukommt und einem 
entsprechenden (verbindlichen) Entscheid über die Unterstellung der 
Baute auf der Parzelle Z._____ bis zum Inkrafttreten der angepassten 
und zusammengeführten kommunalen Zweitwohnungsregelung in jedem 
Fall entgegensteht.
Das vorstehend Dargelegte kann auch auf eine vorläufige (materielle) 
Beurteilung nach Art. 41 KRVO übertragen werden. Denn auch im Rah-
men der vorläufigen Beurteilung wäre jede (materielle) Beurteilung unter 
dem Vorbehalt erfolgt, dass keine entsprechende Einschränkung der 
bundesrechtlichen Regelungen des ZWG bzw. auch der (zukünftigen) 
Schutzanordnung des fraglichen Grundstückes erfolgt. Bis zum Inkrafttre-
ten des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes sowie des revidierten 
GGP, rechtfertigt sich also die Unterstellung des, von der Beschwerde-
gegnerin als vorläufige Beurteilung im Sinne von Art. 41 KRVO entgegen-
genommene, Gesuch des Beschwerdeführers unter die am 6. Februar 
2017 erlassene Planungszone. Dies bewirkt im Ergebnis eine befristete 
Aufschiebung einer (materiellen) Beurteilung des entsprechenden Gesu-
ches. Sobald die Planungszone bezüglich der vorliegend interessierenden 
Sachbereiche dahingefallen ist bzw. die entsprechende Anpassung der 


- 27 -
Grundordnung in Kraft getreten ist, ist allenfalls eine vorläufige Beurtei-
lung nach Art. 41 KRVO möglich. Dies kann aber unter Umständen auch 
wiederum vom Vorhandensein gewisser (Planungs-)Unterlagen abhängen 
und die vom Beschwerdeführer eigentlich angestrebte verbindliche Zusa-
gen der Umnutzungsmöglichkeit ohne die Durchführung eines Baubewilli-
gungsverfahrens, erscheint aufgrund des in der Erwägung 2.1 dargeleg-
ten auch zu einem späteren Zeitpunkt nicht möglich. In diesem Zusam-
menhang kann auch noch darauf hingewiesen werden, dass gemäss 
Art. 48 Abs. 6 KRG die (kommunalen) Beschlüsse über den Erlass oder 
die Änderung der Grundordnung bis zu ihrer Genehmigung ohnehin die 
Wirkung einer kommunalen Planungszone entfalten.
4.
Wenn unter diesen Umständen die Beschwerdegegnerin das vom Be-
schwerdeführer gestellte, allgemeine gehaltene Gesuch um Unterstellung 
seines Grundstückes unter Art. 9 ZWG mit (anfechtbarem) Entscheid vom 
18. Dezember 2017 der Planungszone unterstellte, ist diese Vorgehens-
weise nicht zu beanstanden. Bei diesem Ergebnis kann aber weder der 
vom Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren beantragten Anwei-
sung an die Beschwerdegegnerin, die Unterstellung seines Grundstückes 
unter Art. 9 ZWG vorzunehmen noch dem eventualiter gestellten Rück-
weisungsantrag entsprochen werden. Damit ist die Beschwerde abzuwei-
sen, soweit darauf überhaupt einzutreten ist.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 
Art. 73 Abs. 1 VRG dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen. 
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel 
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein An-
lass, weshalb der obsiegenden Beschwerdegegnerin keine Parteien-
tschädigung zusteht.


- 28 -
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
2'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
580.--
zusammen
Fr. 2‘580.--
gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-
ses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 
zu bezahlen.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]
4.
[Mitteilungen]