gr_gerichte · R 2013 167 · 2013-10-09 · de

Planungszone / Unterstellungsverfügung | Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
R 13 167
5. Kammer 
bestehend aus
Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat 
und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Simmen
URTEIL
vom 9. Oktober 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
Kanton Graubünden, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally, 
Beschwerdeführer
gegen 
Gemeinde Laax, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gieri Caviezel, 
Beschwerdegegnerin
und
C._____, 
Beigeladene
betreffend Planungszone / Unterstellungsverfügung


- 2 -
1.
Am 4. November 2011 beschloss die Gemeindeversammlung Laax ein 
neues Baugesetz (BG) und ein Gesetz über die Einschränkung und 
Lenkung des Zweitwohnungsbaus und zur Förderung von Erstwohnungen 
und 
gewerblichen 
Nutzungen 
(ELFG) 
sowie 
Anpassungen 
und 
Überarbeitungen 
sämtlicher 
Nutzungspläne 
(Totalrevision 
der 
Ortsplanung). Unter anderem wurde dabei was folgt beschlossen:
Wohnmischzonen (WMZ)
Art. 24 BG
1
Die Wohnmischzone ist für Wohnzwecke sowie für Dienstleistungs-, Gastgewerbe- 
und Produktionsbetriebe bestimmt. Auswirkungen von gewerblichen Nutzungen auf 
die Wohnqualität sind im Rahmen der umweltrechtlichen Einschränkungen zu 
dulden. 
Mischzone für Beherbergungsbetriebe und Betriebsstätten (MBB)
Art. 26 BG
1
Die Mischzone für Beherbergungsbetriebe und Betriebsstätten ist für Bauten und 
Anlagen mit intensiven, touristischen Wohn- und Dienstleistungsangeboten 
bestimmt. 
Betriebsgebundene 
Wohnungen 
und 
touristisch, 
bewirtschaftete 
Zweitwohnungen sind zulässig. 
Förderungsbereich touristische Bewirtschaftung (FTB)
Art. 34 BG
1
Förderungsbereiche für touristische Bewirtschaftung weisen aufgrund ihrer Lage und 
Ausdehnung eine erhebliche Eignung für die Erstellung und den Betrieb touristisch 
bewirtschafteter 
Betriebsstätten 
und 
Wohnungen, 
einschliesslich 
Personal-
wohnungen auf. 
2
Bei Sicherstellung derartiger Nutzungen auf mindestens 20 Jahre können folgende 
Förderungsmassnahmen beansprucht werden:
a)
Abweichungen 
von 
der 
Regelbauweise 
wie 
sie 
im 
Rahmen 
von 
Quartiergestaltungsplänen zulässig sind.
b)
Erhöhung der zonengemässen Überbauungsziffer (8.4) auf max. 0.5.
c)
Umnutzungsrecht aller bestehender Gebäude und Gebäudeteile ohne 
Berücksichtigung der resultierenden Nutzungsziffer.
d)
Beitragsleistungen aus dem Fonds für Förderungsmassnahmen und den 
Ausgleich von planungsbedingten Vor- und Nachteilen (siehe Art. 3 und 4).
3
Die Gemeinde erlässt Ausführungsbestimmungen.
Am 8., mitgeteilt am 9. Mai 2012, genehmigte die Regierung des Kantons 
Graubünden 
(nachfolgend 
Regierung) 
das 
BG 
ohne 
weitere 
Bemerkungen. 
Im 
ELFG 
habe 
die 
Gemeinde 
unter 
anderem 
Förderungsmassnahmen 
zu 
Gunsten 
von 
Erstwohnungen, 
bewirtschafteten 
Zweitwohnungen 
und 
gewerblichen 
Nutzungen 
beschlossen. Dies könne genehmigt werden. Die Gemeinde sei aber 
darauf hinzuweisen, dass aufgrund von Art. 75b und Art. 197 Ziff. 8 Abs. 2 


- 3 -
BV spätestens ab dem 1. Januar 2013 jedenfalls für unbewirtschaftete 
Zweitwohnungen keine Baubewilligungen mehr erteilt werden dürften. 
Nach Vorliegen der gemäss der neuen Verfassungsbestimmung zu 
erlassenden Bundes-Ausführungsgesetzgebung werde die Gemeinde 
Laax das vorliegende Gesetz daher zu überprüfen haben. Mit selbigem 
Beschluss genehmigte die Regierung diverse Zonen- sowie Generelle 
Gestaltungs- 
und 
Erschliessungspläne 
mit 
hier 
nicht 
relevanten 
Vorbehalten, Auflagen, Weisungen, Anliegen und Hinweisen. 
2.
Die Parzelle 1548 mit dem darauf stehenden Hotel B._____ liegt in der 
Wohnmischzone 4 (WMZ 4), überlagert mit dem Förderungsbereich 
touristische Bewirtschaftung (FTB) und steht im Eigentum von C._____. 
Zusammen mit ihrem Ehegatten schloss sie am 2./12. Dezember 2012 
mit dem Kanton Graubünden einen Mietvertrag über die Nutzung der 
Liegenschaft als Kollektivunterkunft für Asylbewerbende mit Mietbeginn 
1. Juli 2013 ab. 
3.
Am 15. Januar 2013 wurde der Gemeindevorstand Laax an einer Sitzung 
durch Vertreter des Amtes für Migration und Zivilrecht über die 
beabsichtigte Unterbringung von circa 100 Asylbewerbern im Hotel 
B._____ orientiert. Nach mehreren Korrespondenzen stellte der 
Gemeindevorstand Laax am 23., mitgeteilt am 25. April 2013, fest, dass 
die Umnutzung des Hotels B._____ in ein Kollektivzentrum für 
Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene bewilligungspflichtig sei und 
forderte die Eigentümer auf, ein entsprechendes Baugesuch innert 20 
Tagen einzureichen. Das entsprechende Baugesuch wurde am 16. Mai 
2013 vom Kanton, welcher damals noch die damalige Eigentümerin des 
Hotels B._____, C._____, vertrat, eingereicht und am 24. Mai 2013 im 
Amtsblatt publiziert. Dagegen wurden Einsprachen von diversen Dritten 
erhoben. 


- 4 -
4.
Am 16. Mai 2013 beschloss die Gemeindeversammlung Laax, eine 
private Investorengruppe für den Kauf des Hotels B._____ mit einem 
Beitrag von Fr. 1‘200‘000.-- zu unterstützen. In der Folge schloss die 
Eigentümerin des Hotels B._____, C._____, am 31. Mai 2013 mit der 
privaten Investorengruppe einen Kaufrechtsvertrag über das Hotel 
B._____. In dessen Ziff. 8 wurde der Mietvertrag mit dem Kanton unter 
vollständiger Entlastung der Verkäuferschaft den Kaufrechtsberechtigten 
überbunden. 
5.
Am 10., publiziert am 13. Juni 2013, beschloss der Gemeindevorstand 
Laax, für die FTB eine Planungszone zu erlassen. Mit der beabsichtigten 
Teilrevision von Art. 34 BG sowie der Zonen- und Generellen 
Gestaltungsplänen gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung vom 
4. November 2011 würden diese Bereiche im Lichte der neuen 
Zweitwohnungsregelungen des Bundes überprüft. Ziel sei eine neue 
Grundordnung, welche die Erhaltung der bestehenden, touristisch 
bewirtschafteten Betten, insbesondere von bestehenden Hotelbetrieben 
auf den betroffenen Liegenschaften, weitergehender sicherstelle. Mit den 
neuen, übergeordneten Vorgaben von Bund und Bundesgericht hätten 
sich die Verhältnisse seit dem Beschluss der Einwohnerschaft vom 
4. November 2011 erheblich geändert. In der Planungszone dürften keine 
Neubauten, Umnutzungen oder baulichen Veränderungen bewilligt 
werden, wenn sie den vorgesehenen neuen Vorschriften widersprächen 
oder die Umsetzung der neuen Planung erschwerten oder dieser 
entgegenstehen könnten. Die Planungszone gelte für maximal zwei Jahre 
und sei auf alle zum Zeitpunkt der Publikation noch nicht bewilligten 
Baugesuche anzuwenden, ausgenommen Bauvorhaben in genehmigten 
Quartiergestaltungsplänen. 


- 5 -
6.
Am 11. Juni 2013 versandte die Gemeinde Laax ein Rundschreiben an 
die politischen Entscheidungsträger des Kantons, worin unter anderem 
ausgeführt wird, dass sich die Gemeinde Laax zusammen mit den neuen 
Eigentümern des Hotels B._____ mit allen rechtlichen Mitteln gegen das 
Transitzentrum Hotel B._____ zur Wehr setzen werde. 
7.
Am 10., mitgeteilt am 13. Juni 2013, unterstellte die Gemeinde Laax das 
Baugesuch vom 16. Mai 2013 für die Nutzungsänderung des Hotels in ein 
Asylzentrum der kommunalen Planungszone gemäss Beschluss des 
Gemeindevorstands vom 10. Juni 2013 und sistierte es bis zum Entscheid 
über das künftige Recht. Gleichzeitig wies sie den Kanton an, sämtliche 
Massnahmen (bauliche, betriebliche und anderweitige) zu unterlassen, 
welche dem Zweck der Planungszone, nämlich der Sicherstellung der 
bestehenden touristisch bewirtschafteten Betten, widersprechen könnten, 
zu unterlassen. Untersagt sei insbesondere auch die beabsichtigte 
Nutzung des Hotels als Asylzentrum. 
8.
Am 21. Juni 2013 wurde das Mietobjekt Hotel B._____ dem Kanton 
vorzeitig zum Mietantritt übergeben. 
9.
Am 26. Juni 2013 reichte der Kanton (nachfolgend Beschwerdeführer) 
gegen die von der Gemeinde Laax am 10. Juni 2013 erlassene 
Planungszone beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden 
Planungsbeschwerde 
gemäss 
Art. 
101 
KRG 
sowie 
gegen 
die 
Unterstellungsverfügung vom 13. Juni 2013 verwaltungsgerichtliche 
Beschwerde mit folgenden Rechtsbegehren ein:
A.
Planungsbeschwerde
1.
a)
Die von der Gemeinde Laax am 10. Juni 2013 beschlossene Planungszone sei 
aufzuheben.
b)
Eventualantrag 1: Der Text der Planungszone sei wie folgt zu ändern: „… Ziel 
ist eine neue Grundordnung, welche die Erhaltung Umnutzung der 
bestehenden, 
touristisch 
bewirtschafteten 
Betten, 
insbesondere 
von 


- 6 -
bestehenden Hotelbetrieben, in Zweitwohnungen auf den betroffenen 
Liegenschaften weitergehender sicherstellt verbietet. …“
c)
Eventualantrag 2: Es sei festzustellen, dass die vom Kanton geplante Nutzung 
des Hotels B._____ als Asylunterkunft der Planungszone vom 10. Juni 2013 
nicht widerspricht. 
2.
Antrag zum Verfahren:
Das vorliegende Verfahren sei dringlich zu erklären (Art. 39 Abs. 2 lit. a VRG), 
es seien kurze Vernehmlassungsfristen anzusetzen und Fristerstreckungen an 
die Gemeinde seien nur zurückhaltend zu gewähren (am 26. Juni 2013 für 
dringlich erklärt). 
3.
Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.
B.
Verwaltungsgerichtliche Beschwerde
4.
Die Unterstellungsverfügung vom 13. Juni 2013 sei aufzuheben. 
5.
Antrag zum Verfahren:
Das vorliegende Verfahren sei dringlich zu erklären (Art. 39 Abs. 2 lit. a VRG), 
es seien kurze Vernehmlassungsfristen anzusetzen und Fristerstreckungen an 
die Gemeinde seien nur zurückhaltend zu gewähren (am 26. Juni 2013 für 
dringlich erklärt). 
6.
Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Eigentümer hätten für das sanierungsbedürfte Hotel B._____ 
während mehrerer Jahren vergeblich einen Käufer gesucht und dessen 
Betrieb im Frühling 2013 ohnehin eingestellt. Das Hotel eigne sich ideal 
als Asyl-Kollektivunterkunft. Der Kanton trete im vorliegenden Verfahren 
als Mieter und Baugesuchsteller nicht hoheitlich auf, sodass im Falle des 
Obsiegens die ausseramtlichen Kosten von der Gemeinde zu tragen 
seien. 
Zur 
Begründung 
der 
Planungsbeschwerde 
führte 
der 
Beschwerdeführer was folgt aus:
•
Um gültig zu sein, müsste die Planungsabsicht der für zwei Jahre 
verhängten Planungszone hinreichend verfestigt sein, es müsste ein 
Planungsbedürfnis vorliegen, die Planungsabsicht müsste zulässig 
sein, die Planungsmassnahme dürfte der Rechtssicherheit respektive 
Planbeständigkeit nicht offensichtlich widersprechen und dürfte nicht 
aus anderen Gründen offensichtlich rechtswidrig sein. All diese 
Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt. 
•
Gemäss Art. 18 OR sei für rechtsgeschäftliche Erklärungen nicht der 
gewählte Wortlaut, sondern der wirkliche Wille massgebend. Einziges 
Ziel der Planungszone sei die Verhinderung der Inbetriebnahme der 
Asylunterkunft B._____. Vorgeschoben werde aber die Erhaltung der 
bestehenden, touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere 
bestehender Hotelbetriebe. Die dissimulierte Planungsabsicht gehe 


- 7 -
daraus hervor, dass ein Umnutzungsverbot im Rahmen der 
Ortsplanungs-Totalrevision 2011/2012 nur im Bereich der Talstation 
Laax/O.1._____ vorgesehen und für den Rest des Gemeindegebiets 
ausdrücklich verworfen worden sei. Im entsprechenden Planungs- und 
Mitwirkungsbericht habe die Gemeinde gar ausdrücklich festgehalten, 
Hotels 
und 
Gastwirtschaftsbetriebe 
dürften 
im 
bestehenden 
Bauvolumen vollumfänglich in Zweitwohnungen umgenutzt werden. 
Die Gemeinde habe drei Verhinderungsstrategien, erstens die 
Verfügung der Baubewilligungspflicht, zweitens den Beitrag an die 
privaten Investoren und jetzt drittens die Planungszone. Die 
Planungszone sei örtlich auf den FTB beschränkt. Die wahren 
Hintergründe liessen sich auch daraus erkennen, dass für jene 
grossen Flächen des FTB, welche überhaupt nicht oder nicht mit 
einem Hotel überbaut seien, in der Planungszone keinerlei 
Beschränkungen vorgesehen seien. Diese Bereiche würden mithin 
keiner touristischen Nutzung vorbehalten, sondern dürften auch 
weiterhin jeder beliebigen tourismusfremden Nutzung zugeführt 
werden. 
Somit 
bestehe 
mangels 
hinreichend 
verfestigter 
Planungsabsicht eine rechtswidrige Planungszone. 
•
Das Planungsziel, die Realisierung der Asylunterkunft zu verbieten, 
sei rechtswidrig. Einerseits diene eine Asylunterkunft wie ein 
gewöhnliches Hotel der zeitlich begrenzten Beherbergung von 
Personen. Der Unterschied liege darin, dass der Asylsuchende 
weniger konsumiere und voraussichtlich kein Skibillet löse, dass er 
eine andere Staatszugehörigkeit aufweise als der Hotelgast und dass 
er über einen anderen ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus verfüge. 
Dies seien keine sachlichen Kriterien für eine Ungleichbehandlung im 
Bereich 
des 
Raumplanungsrechts. 
Die 
Asylunterkunft 
sei 
zonenkonform 
und 
nicht 
baubewilligungspflichtig. 
Andererseits 
verletze ein generelles Verbot von Asylunterkünften im Baugebiet die 
übergeordnete eidgenössische und kantonale Asylgesetzgebung, weil 
die Behörden ihre vom Gesetz vorgesehenen Aufgaben, die 
Unterbringung von Asylsuchenden, nicht mehr wahrnehmen könnten.
•
Zwar komme dem Gebot der Rechtssicherheit und Planbeständigkeit 
im Rahmen der Festsetzung der Planungszone geringere Bedeutung 
zu, als im Rahmen der Genehmigung der konkreten Nutzungsplanung, 
zumal die Umsetzung der Planungsabsicht beziehungsweise die 
Änderung der Nutzungsplanung bei Erlass der Planungszone noch 
nicht bekannt seien. Dies bedeute jedoch nicht, dass die Gebote der 
Rechtssicherheit und Planbeständigkeit bei Erlass einer Planungszone 
gänzlich vernachlässigt werden dürften. Die Aufhebung einer 
Planungszone wegen Unvereinbarkeit der beabsichtigten Planung mit 
dem 
Planbeständigkeitsgebot 
komme 
nach 
bundesgerichtlicher 


- 8 -
Rechtsprechung nur in Betracht, wenn bereits im Zeitpunkt des 
Planungszonenerlasses offensichtlich und augenfällig sei, dass die 
beabsichtigte Planung mit Art. 21 Abs. 2 RPG nicht vereinbar sei. Eine 
Planungszone sei wegen Verletzung des Gebots der Rechtssicherheit 
und der Planbeständigkeit dann unzulässig, wenn entweder die 
Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen 
angepasst worden seien oder sich seit deren Erlass keine 
planungsrechtlich erheblichen Änderungen ergeben hätten. Hier sei 
die geltende Nutzungsordnung nur gerade 13 Monate nach ihrem 
Inkrafttreten abgeändert worden. Dies sei nur zulässig, wenn sich die 
Verhältnisse erheblich geändert hätten respektive dann, wenn sich die 
junge Grundordnung im Nachhinein als krass fehlerhaft herausstellte 
oder sich die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse innert kurzer 
Zeit einschneidend verändert hätten, dass sich eine rasche 
Anpassung 
geradezu 
aufdränge. 
Vorliegend 
fehle 
auch 
der 
notwendige Kausalzusammenhang zwischen den geltend gemachten 
geänderten Verhältnissen (Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes) 
und dem von der Gemeinde behaupteten Planungsbedürfnis 
(Umnutzungsverbot für Hotels). Im Zeitpunkt, wo die Gemeinde nur für 
bestehende Hotels im Bereich der Talstation Laax/O.1._____ ein 
Umnutzungsverbot erlassen habe, hätten auf Bundesebene keinerlei 
Beschränkungen betreffend Zweitwohnungsbau bestanden. Somit sei 
sich die Gemeinde am 4. November 2011 darüber bewusst gewesen, 
dass gemäss Bundesrecht die Hotels in der Gemeinde zu 100 % einer 
Zweitwohnungs- oder beliebigen Nutzung zugeführt werden durften. 
Im Bewusstsein dieser Rechtslage habe die Gemeinde die 
wohlerworbenen Rechte privater Grundeigentümer höher gewichtet 
und bewusst auf ein Umnutzungsverbot von Hotels verzichtet. 
Gemäss Art. 75b BV könnten Hotels/Beherbergungsbetriebe nur noch 
unter den Einschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 3 ZwVO in 
Zweitwohnungen umgenutzt werden. Mit der eidgenössischen 
Zweitwohnungsgesetzgebung 
sei 
somit 
die 
Umnutzung 
von 
Hotels/Beherbergungsbetrieben eingeschränkt worden. Somit habe 
die 
Gemeinde 
in 
Kenntnis 
fehlender 
bundesrechtlicher 
Beschränkungen 
betreffend 
Hotelumnutzungen 
keine 
eigenen 
Einschränkungen als notwendig erachtet. Dementsprechend könne 
nach Erlass der eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung umso 
mehr auf kommunale Einschränkungen verzichtet werden. Somit 
hätten sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert.
•
Der Zweck der Planungszone gemäss Art. 21 KRG bestehe weder 
darin, ein konkretes Baubewilligungsverfahren zeitlich derart zu 
verzögern, dass der Baugesuchsteller das Projekt zufolge zeitlicher 
Verzögerung aufgeben müsse, noch darin, mit vorgeschobener 
Begründung (Erhalt von touristisch bewirtschafteten Betten, nämlich 


- 9 -
Hotelbetten) ein davon abweichendes Ziel (Verhinderung einer 
Asylunterkunft B._____) anzustreben. Die Planungszone sei somit 
auch rechtsmissbräuchlich. 
•
Zudem wäre, sollte die streitige Planungszone nicht als rechtswidrig 
aufgehoben werden, jedenfalls festzustellen, dass die vom Kanton 
geplante Nutzung des Hotels B._____ als Asylunterkunft der 
Planungszone nicht widerspreche. 
Zur 
Begründung 
der 
verwaltungsrechtlichen 
Beschwerde 
(Unterstellungsverfügung) brachte der Beschwerdeführer folgendes vor: 
•
Werde die Planungszone infolge Rechtswidrigkeit aufgehoben, entfalle 
die Rechtsgrundlage für die Unterstellungsverfügung, so dass diese 
ebenfalls aufzuheben sei. Sollte das Verwaltungsgericht feststellen, 
dass die vom Kanton geplante Nutzung des Hotels B._____ als 
Asylunterkunft der Planungszone nicht widerspreche, sei die 
Unterstellungsverfügung als unbegründet aufzuheben.
10.
Am 15. Juli 2013 beantragte die Gemeinde Laax (nachfolgend 
Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Planungsbeschwerde, soweit 
darauf einzutreten sei, und die Abweisung der verwaltungsgerichtlichen 
Beschwerde. 
•
Aufgrund des Hinweises der Regierung auf die Folgen der 
Zweitwohnungsinitiative im Genehmigungsbeschluss zur letzten 
Ortsplanungsrevision 
am 
8. Mai 
2012 
habe 
sich 
der 
Gemeindevorstand schon am 9. und 23. Oktober 2012 wieder mit dem 
kommunalen Gesetz über Zweitwohnungen befasst.
•
In den letzten Jahren seien sechs Hotels vornehmlich in der WMZ 3 
und 4 in Wohnungen umgenutzt worden. Damit seien der Hotellerie in 
Laax in den letzten Jahren circa 1‘130 Hotelbetten verloren gegangen. 
In der Nachbargemeinde Flims sehe es noch schlimmer aus. Von den 
heute noch bestehenden zwölf Hotels seien nur zwei weniger als 25 
Jahre alt. Es bestehe das erhebliche Risiko von Umnutzungen. 
Hinsichtlich Planungsbeschwerde führte die Beschwerdegegnerin was 
folgt aus:


- 10 -
•
Die Beschwerdegegnerin verhalte sich nicht unlauter. Sie habe von 
Anfang an auf die baurechtlichen Probleme hingewiesen. Es könne ihr 
nicht vorgeworfen werden, dass sich die Verhältnisse durch die 
Annahme der Zweitwohnungsinitiative geändert hätten. Sie habe sich 
zu Recht dazu entschlossen, die daraus entstehenden Konsequenzen 
zu prüfen. Es gehe nicht um die Verhinderung der Asylunterkunft 
B._____, 
sondern 
darum, 
die 
FTB 
im 
Lichte 
der 
neuen 
Zweitwohnungsregelung des Bundes zu überprüfen. Zielsetzung sei 
eine neue Grundordnung, welche die Erhaltung bestehender 
touristisch 
bewirtschafteter 
Betten, 
insbesondere 
Hotelbetten, 
sicherstelle. Beim B._____ gehe es darum, warme Betten zu erhalten 
und das touristisch bewirtschaftete Angebot in Laax sicherzustellen. 
Daran ändere nichts, dass anlässlich der Totalrevision der 
Ortsplanung 2011/2012 ein Umnutzungsverbot für bestehende Hotels 
auf dem gesamten Gemeindegebiet verworfen worden sei (mit 
Ausnahme des Bereichs Talstation Laax/O.1._____). Damals seien 
die Verhältnisse anders gewesen. Wäre bereits damals ein 
Umnutzungsverbot für bestehende Hotels beschlossen worden, hätten 
keine Zweitwohnungen mehr erstellt werden dürfen. Dies wäre wegen 
der Finanzierung sehr problematisch gewesen. Die Situation habe sich 
insoweit entspannt, als der Neubau von Zweitwohnungen aufgrund der 
Zweitwohnungsinitiative in der Gemeinde Laax ausgeschlossen sei. 
Dies erhöhe aber den Druck auf bestehende Liegenschaften und 
insbesondere auf bestehende Hotelbetriebe. Diese könnten jetzt 
gemäss Art. 3 Abs. 3 ZwVO und auch gemäss dem Entwurf für das 
Bundesgesetz über Zweitwohnungen (Art. 9 Abs. 2 ZwG) zu 
Zweitwohnungen umgenutzt werden. Damit sei der Verlust weiterer 
Hotelbetriebe absehbar. Insoweit liege eine neue Situation vor und 
von einer dissimulierten Planungsabsicht könne keine Rede sein. Die 
Beschwerdegegnerin habe sich von Anfang an auf den Standpunkt 
gestellt, 
die 
Umnutzung 
sei 
bewilligungspflichtig. 
Die 
Beschwerdeführerin habe die Verfügung vom 23. April 2013 nicht 
angefochten und ein Baugesuch für die Umnutzung eingereicht. Damit 
habe 
sie 
die 
Bewilligungspflicht 
anerkannt. 
Der 
von 
der 
Gemeindeversammlung beschlossene Beitrag an die Investoren sei 
keine Verhinderungsstrategie, sondern ein Beitrag an die Erhaltung 
bestehender 
Hotelbetten. 
An 
die 
einigermassen 
verfestigte 
Planungsabsicht dürften gemäss Lehre und Rechtsprechung keine 
allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Die Planung werde nicht 
bei der Festsetzung der Planungszone, sondern später verwirklicht 
und konkretisiert. Im Allgemeinen genüge das Vorliegen eines 
Entschlusses des zuständigen Gemeinwesens, aus dem ein klar 
umrissener 
Wille 
auf 
Planänderung 
hervorgehe; 
einen 
rechtsförmlichen Beschluss oder gar Planentwürfe brauche es nicht. 


- 11 -
Vorliegend gehe es darum, Massnahmen zu prüfen und auch zu 
treffen, damit die bestehenden, touristisch bewirtschafteten Betten, 
insbesondere in bestehenden Hotelbetrieben erhalten und auch 
weitergehend sichergestellt werden könnten. 
•
Mit der Argumentation, die Begründung und das Planungsziel seien 
verschieden, 
unterstelle 
der 
Beschwerdeführer 
der 
Beschwerdegegnerin rechtswidrige Absichten. Der Beschwerdeführer 
propagiere selber den Erhalt bestehender Hotelinfrastruktur im Sinne 
von warmen Betten im Richtplan. Es sei nicht rechtsungleich oder im 
Widerspruch zur Gesetzgebung, wenn die Beschwerdegegnerin 
Massnahmen prüfe, welche der Kanton ausdrücklich empfehle. Es 
gehe nicht an, jegliche staatliche Tätigkeit den Interessen des 
Asylwesens zu unterstellen. Die Zulässigkeit der Planungsabsicht 
könne damit nicht in Frage gestellt werden. 
•
Zwar sei (mit Ausnahme der Beherbergungsbetriebe bei der Talstation 
Laax/O.1._____) anlässlich der Nutzungsplanrevision 2011 auf ein 
Umnutzungsverbot für Hotels und Beherbergungsbetriebe verzichtet 
worden. 
Die 
Verhältnisse, 
insbesondere 
mit 
Blick 
auf 
die 
Raumplanung, hätten sich mit Annahme der Zweitwohnungsinitiative 
indes erheblich geändert. Der Konnex zwischen den neuen 
Bestimmungen der Zweitwohnungsregelung des Bundes und der 
Planungszone liege vor. Der Druck auf bestehende Liegenschaften 
und insbesondere Hotelbetriebe erhöhe sich deswegen. Es bestehe 
die Gefahr der Umnutzung weiterer Betriebe in Zweitwohnungen oder 
für andere Bedürfnisse. Es erstaune, dass die Beschwerdeführerin 
den Zusammenhang zwischen der Zweitwohnungsgesetzgebung und 
den veränderten raumplanerischen Verhältnissen in den Gemeinden 
nicht sehen wolle, zumal sie selber eine Praxishilfe für die Anwendung 
der eidgenössischen Verordnung über Zweitwohnungen (ZwVO) 
erlassen habe, worin explizit auch Massnahmen gegen unerwünschte 
Entwicklungen 
bei 
Umnutzungsfällen 
aufgeführt 
seien. 
Der 
Eventualantrag, 
wonach 
nur 
die 
Umnutzung 
bestehender 
Hotelbetriebe in Zweitwohnungen verboten werden solle, sei 
unbehelflich. Es gehe der Beschwerdegegnerin nicht nur darum, die 
Umwandlung bestehender Hotels in Zweitwohnungen zu unterbinden. 
Hauptzielsetzung sei die Erhaltung der warmen Betten. 
•
Der Beschwerdeführer wolle eine Feststellung, dass sein Vorhaben 
nicht 
bewilligungspflichtig 
sei, 
und, 
falls 
doch, 
dass 
es 
bewilligungsfähig sei (Eventualantrag 2). Dies könne aber nicht im 
vorliegenden 
Verfahren 
geprüft 
werden, 
sondern 
im 
Baubewilligungsverfahren. Unzutreffend sei auch, dass die geplante 
Nutzung als Asylunterkunft der Planungszone nicht widerspreche. 


- 12 -
Asylunterkünfte 
seien 
definitionsgemäss 
keine 
touristisch 
bewirtschafteten Infrastrukturen. 
Bezüglich 
verwaltungsgerichtlicher 
Beschwerde 
führte 
die 
Beschwerdegegnerin aus, die Planungszone sei nicht rechtswidrig und 
die geplante Nutzung des Hotels B._____ als Asylunterkunft sei damit 
nicht vereinbar. Demzufolge sei auch die Beschwerde gegen die 
Unterstellungsverfügung unbegründet und die verwaltungsgerichtliche 
Beschwerde abzuweisen. 
11.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen 
und Standpunkten fest und ergänzten und vertieften ihre Argumentation. 
12.
Am 
18. September 
2013 
forderte 
der 
Instruktionsrichter 
die 
Beschwerdegegnerin auf, dem Gericht mitzuteilen, welche der noch 
bestehenden Hotels im FTB gemäss Art. 34 BG lägen. Zudem solle sie 
dem Gericht Zonen- respektive Generelle Gestaltungspläne oder 
Ausschnitte derselben zustellen, aus welchen sämtliche in der Gemeinde 
liegenden FTB gemäss Art. 34 BG hervorgingen. Darauf teilte die 
Beschwerdegegnerin dem Gericht am 24. September 2013 mit, es lägen 
die sieben Hotels D._____, B._____, E._____, F._____, G._____, 
H._____ Haus und I._____ im FTB. Die Hotels K._____, L._____, 
M._____ und N._____ lägen in der Mischzone für Beherbergungsbetriebe 
und Betriebsstätten gemäss Art. 26 BG, weswegen keine Notwendigkeit 
bestanden habe, diese auch noch dem FTB zu unterstellen. Die 
angeforderten 
Pläne 
lagen 
dem 
Schreiben 
bei. 
Das 
beschwerdegegnerische Schreiben vom 24. September 2013 wurde dem 
Beschwerdeführer vom Gericht am 26. September 2013 zur Kenntnis 
gebracht. 


- 13 -
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 
soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. 
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Gemäss Art. 101 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton 
Graubünden (KRG; BR 801.100) können Beschlüsse der Gemeinden 
über den Erlass oder die Verlängerung von Planungszonen innert 30 
Tagen seit der öffentlichen Bekanntgabe mit Planungsbeschwerde bei der 
Regierung 
angefochten 
werden. 
Die 
Regierung 
hat 
volle 
Überprüfungsbefugnis. Hebt sie im Beschwerdeentscheid Erlasse oder 
Teile davon auf, entscheidet sie in der Sache selbst oder weist diese zur 
neuen Beschlussfassung an die Gemeinde zurück (Art. 101 Abs. 3 KRG). 
Gemäss Art. 102 Abs. 1 KRG können Entscheide der Regierung über 
Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht 
weitergezogen werden. Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 49 
Abs. 1 lit. e des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 
370.100) Entscheide, die von der Regierung entgegen den allgemeinen 
Zuständigkeitsvorschriften wegen Befangenheit oder aus anderen 
Gründen nicht überprüft werden können. Dabei können beim Gericht 
gemäss 
Art. 51 
Abs. 1 
VRG 
grundsätzlich 
Rechtsverletzungen, 
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie 
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts geltend gemacht werden. 
b)
Im vorliegenden Verfahren besteht die Besonderheit darin, dass der 
Kanton, welcher gemäss Art. 101 KRG grundsätzlich für die Überprüfung 
von Beschlüssen der Gemeinden über den Erlass oder die Verlängerung 
von Planungszonen zuständig ist, Beschwerdeführer und Verfahrens-


- 14 -
partei ist. Diese Interessenkollision führt dazu, dass die vorliegende 
Planungsbeschwerde 
nicht 
von 
der 
Regierung, 
sondern 
vom 
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden behandelt wird (Art. 49 Abs. 
1 lit. e VRG), welchem volle Überprüfungsbefugnis zukommt. Der 
Entscheid des Verwaltungsgerichtes ist ein letztinstanzlicher kantonaler 
Entscheid im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht (BGG; SR 173.110), welcher beim Bundesgericht 
angefochten werden kann.
c)
Für die Beurteilung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist das 
Verwaltungsgericht 
nach 
den 
üblicherweise 
anzuwendenden 
Bestimmungen von Art. 49 ff. VRG zuständig.
d)
Zur Planungsbeschwerde sind gemäss Art. 101 Abs. 2 KRG Personen 
berechtigt, die ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung 
der Planung haben oder nach Bundesrecht legitimiert sind. Der 
Beschwerdeführer als Mieter des Hotels B._____ verfügt unbestrittener-
massen 
über 
die 
für 
die 
Beschwerdelegitimation 
notwendige 
Betroffenheit. Als Adressat der Unterstellungsverfügung vom 13. Juni 
2013 ist er überdies nach Art. 50 VRG zur Beschwerdeerhebung im 
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren legitimiert. Gegenteiliges wird 
von der Beschwerdegegnerin denn auch nicht geltend gemacht.
2. a)
Der 
vorliegend 
mittels 
Planungsbeschwerde 
angefochtene 
Planungszonenbeschluss des Gemeindevorstands Laax vom 10. Juni 
2013 erging in Anwendung von Art. 21 Abs. 1 KRG. Gemäss dieser 
Bestimmung 
ist 
der 
Gemeindevorstand 
befugt, 
für 
das 
ganze 
Gemeindegebiet oder Teile davon eine Planungszone zu erlassen, wenn 
der Erlass oder die Änderung der Grundordnung (Baugesetz, Zonenplan, 
Genereller Erschliessungsplan, Genereller Gestaltungsplan) in die Wege 


- 15 -
geleitet wird. Der Zweck derartiger Planungszonen besteht darin, zu 
verhindern, dass die Baubehörde Baubewilligungen erteilen müsste, die 
den vorgesehenen neuen Vorschriften und Plänen widersprechen oder 
die 
Ausführung 
der 
beabsichtigten 
Grundordnungsplanung 
beeinträchtigen könnte (Art. 21 Abs. 2 KRG). Mit Planungszonen soll also 
dafür gesorgt werden, dass nichts unternommen wird, was die 
beabsichtigte 
Planung 
erschweren 
könnte 
(Art. 
27 Abs. 1 
des 
Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700]). 
b)
Damit der Erlass einer Planungszone im Beschwerdeverfahren als 
rechtmässig eingestuft und damit geschützt werden kann, müssen nach 
ständiger Praxis der Regierung (ZGRG 04/10 S.253 ff.) und gemäss 
Lehre und Rechtsprechung (vgl. ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, 
Art. 27 N. 24 ff.) kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt sein:
•
Es muss eine hinreichend verfestigte Planungsabsicht vorliegen;
•
Die beabsichtigte Planungsabsicht muss durch ein entsprechendes 
Planungsbedürfnis abgedeckt sein;
•
Die beabsichtigten Planungsmassnahmen dürfen Art. 21 Abs. 2 RPG 
und den daraus fliessenden Geboten der Rechtssicherheit respektive 
Planbeständigkeit nicht offensichtlich widersprechen;
•
Die beabsichtigte Planung darf nicht aus anderen Gründen 
offensichtlich rechtswidrig sein.
Sind diese Voraussetzungen erfüllt, haben die von einer Planungszone 
Betroffenen diese grundsätzlich hinzunehmen, auch wenn sie unter 
Umständen 
zu 
einer 
vorübergehenden 
Blockierung 
von 
Quartierplanungen und/oder allfälligen Bauvorhaben führen mag. 


- 16 -
3. a)
Wie sogleich zu zeigen ist, scheitert vorliegend die Festsetzung der 
Planungszone für sämtliche nach geltendem Recht möglichen Nutzungen 
im 
FTB 
- 
mit 
Ausnahme 
der 
Nutzung 
als 
unbewirtschaftete 
Zweitwohnungen - an der zum Zeitpunkt des Erlasses fehlenden 
Voraussetzung der erheblich geänderten Verhältnisse. 
b)
Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und 
nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert 
haben. Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung einerseits eine 
gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte 
Funktion. 
Die 
Pläne 
sind 
andererseits 
revidierbar, 
da 
dem 
Grundeigentümer aus Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) kein Anspruch auf dauernden Verbleib 
seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit 
bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können sollen. Für eine 
Planänderung 
ist 
nötig, 
dass 
sich 
die 
Verhältnisse 
seit 
der 
Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung 
massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine 
Plananpassung nötig erscheint (BGE 123 I 175 E.3a, 119 Ib 480 E.5c, 
114 Ia 32 E.6). Die erhebliche Änderung der Verhältnisse, als 
Voraussetzung für die Möglichkeit einer Plananpassung, ist kein fixer 
Begriff. 
Im 
Gegenteil 
wechseln 
die 
mit 
ihm 
einhergehenden 
Anforderungen nach Massgabe der jeweiligen Verhältnisse. Die 
Anforderungen steigen, je detaillierter der Plan ausgestaltet ist. Je neuer 
ein Plan ist, umso mehr kann man auf seine Beständigkeit vertrauen, was 
zur Folge hat, dass die Gründe, welche eine Revision rechtfertigen, 
entsprechend gewichtig sein müssen (BGE 120 Ia 227 E.2c, 113 Ia 444 
E.5b). Erheblich geänderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG 
liegen dann vor, wenn man vernünftigerweise annehmen kann, das 
Gemeinwesen hätte anders verfügt, wenn es im Zeitpunkt der 


- 17 -
Entscheidfindung mit den gegenwärtigen Verhältnissen konfrontiert 
gewesen wäre. Dies muss aber durch den Einbezug von Erwägungen 
relativiert werden, welche den Zeitablauf und den Anforderungen an den 
Schutz von Treu und Glauben Rechnung tragen. Die Änderung der 
Verhältnisse, deren Bedeutung im konkreten Fall abzuwägen ist, kann 
ausschliesslich faktischer Natur sein. Es kann sich beispielsweise um 
topografische 
Veränderungen, 
um 
demografische 
Entwicklungen, 
Verhaltensveränderungen, 
wirtschaftliche 
Entwicklungen, 
veränderte 
Verkehrsbedürfnisse oder eine neue Lage der öffentlichen Finanzen 
handeln. 
Solche 
Änderungen 
können 
neue 
Bedürfnisse 
des 
Gemeinwesens auslösen, welche bei der Erstellung des Nutzungsplans 
noch nicht berücksichtigt werden konnten (BGE 124 II 391 E.4b); oder sie 
können frühere Bedürfnisse, welche gewisse Bestandteile des geltenden 
Plans gerechtfertigt hatten, verändern oder gänzlich zum Verschwinden 
bringen (BGE 114 Ia 335 E.2b). Die Verhältnisse müssen mit anderen 
Worten in einer Weise geändert haben, dass kein öffentliches Interesse 
mehr an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung besteht. 
Hingegen fehlt es an den Voraussetzungen für eine Planänderung, wenn 
die Verhältnisse bei der früheren Planfestsetzung bereits bekannt waren 
und somit schon in den planerischen Entscheid eingeflossen sind (BGE 
123 I 175 
E.3f). 
Gesetzesänderungen 
sind 
nicht 
als 
erhebliche 
Änderungen der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG zu 
betrachten. Sie verlangen grundsätzlich eine entsprechende Anpassung 
der Nutzungspläne. Dies heisst aber nicht, dass Nutzungspläne quasi 
permanent überprüft werden müssten, bloss weil die Pläne durch den 
natürlichen Gang der Dinge nicht mehr in allen Einzelheiten den 
Anforderungen des RPG genügen. Ein solches Vorgehen würde die 
Möglichkeit ständiger Änderungen eröffnen und die Suche nach einem 
Kompromiss zwischen Plananpassung und Rechtssicherheit gemäss 
Art. 21 Abs. 2 RPG unterlaufen. Die Pflicht zur Anpassung der 


- 18 -
Nutzungspläne an die Grundsätze des RPG, des Umweltschutzgesetzes 
(USG; SR 814.01) sowie des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG; 
SR 451) ist ein entscheidender Beweggrund für Planrevisionen. Blosse 
Veränderungen in der Einstellung der Bevölkerung oder veränderte 
politische Kräfteverhältnisse sind keine erheblichen Veränderungen im 
Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG (vgl. zu alldem THIERRY TANQUEREL, 
Kommentar RPG, Art. 21 N. 31 ff.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, 
Handkommentar, RPG 2006, Art. 21 N. 14 ff.). 
c)
Die Erheblichkeit der Änderungen der Verhältnisse, die für die Anpassung 
von Nutzungsplänen erforderlich ist, muss - falls von diesem 
Planungsinstrument Gebrauch gemacht wird - bei der Festsetzung der 
Planungszone nachgewiesen werden. Dagegen ist die Frage, ob die 
Voraussetzungen der Nutzungsplanänderung vorliegen, erst bei der 
Planfestsetzung zu beantworten (ALEXANDER RUCH, a.a.O., Art. 27 N.36). 
4. a)
Vorliegend haben die Stimmberechtigten von Laax am 4. November 2011 
ihre Grundordnung totalrevidiert. Dabei wurden insbesondere ein neues 
Baugesetz (BG) sowie ein Gesetz über die Einschränkung und Lenkung 
des Zweitwohnungsbaus und zur Förderung von Erstwohnungen und 
gewerblichen Nutzungen (ELFG) beschlossen. Weiter wurden sämtliche 
Nutzungspläne angepasst und überarbeitet. Am 8. Mai 2012 genehmigte 
die Regierung die Totalrevision der Grundordnung mit dem Hinweis, dass 
die Beschwerdegegnerin das ELFG nach Vorliegen der gemäss der 
neuen Verfassungsbestimmungen (Art. 75b und Art. 197 Ziff. 8 Abs. 2 
BV) zu erlassenden Bundes-Ausführungsgesetzgebung zu überprüfen 
habe. Lediglich 13 Monate nach der Genehmigung des BG, des ELFG 
sowie 
der 
diversen 
Zonen- 
und 
Generellen 
Gestaltungs- 
und 
Erschliessungsplänen durch die Regierung hat die Beschwerdegegnerin 
am 10. Juni 2013 für die FTB eine Planungszone erlassen. Ziel derselben 


- 19 -
ist eine neue Grundordnung, welche die Erhaltung der bestehenden, 
touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere von bestehenden 
Hotelbetrieben auf den betroffenen Liegenschaften, weitergehender 
sicherstelle. Die Formulierung schliesst, so die erklärte Absicht der 
Beschwerdegegnerin, alle nach geltendem Recht im FTB möglichen 
Nutzungen aus, die nicht mit der Erhaltung der bestehenden touristisch 
bewirtschafteten Betten, insbesondere Betten in den bestehenden 
Hotelbetrieben, einher geht (wie zum Beispiel Läden, Restaurant, Büros, 
Kollektivunterkunft für Asylbewerbende etc.). Zur Begründung machte sie 
geltend, die Verhältnisse hätten sich seit dem Beschluss der 
Einwohnerschaft vom 4. November 2011 mit den neuen übergeordneten 
Vorgaben von Bund und Bundesgericht erheblich geändert. Diese 
Ausführungen 
bekräftigte 
die 
Beschwerdegegnerin 
in 
der 
Unterstellungsverfügung vom 13. Juli 2013, mit welcher sie das 
Baugesuch des Kantons vom 16. Mai 2013 für die Nutzungsänderung des 
Hotels B._____ in ein Asylzentrum der kommunalen Planungszone 
unterstellte. In ihrer Vernehmlassung machte sie überdies geltend, die 
neuen übergeordneten Vorgaben von Bund und Bundesgericht erhöhten 
den Druck auf bestehende Liegenschaften und insbesondere auf 
bestehende Hotelbetriebe. Der Verlust weiterer Hotelbetriebe sei damit 
absehbar. Somit liege eine neue Situation vor, welche den Erlass einer 
Planungszone 
rechtfertige. 
Diese 
Ausführungen 
bekräftigte 
die 
Beschwerdegegnerin nochmals in ihrer Duplik vom 21. August 2013. 
b)
Wie soeben erläutert, macht die Beschwerdegegnerin als geänderte 
Verhältnisse einzig die neuen übergeordneten Vorgaben von Bund und 
Bundesgericht betreffend die Zweitwohnungsproblematik, welche den 
Druck auf bestehende Liegenschaften und insbesondere auf bestehende 
Hotelbetriebe sowie das Risiko des Verlustes weiterer Hotelbetriebe 
erhöhe, geltend. Sie behauptet aber nicht, geschweige denn substantiiert, 


- 20 -
es lägen - ausser der seit März 2012 akuten Problematik der 
unbewirtschafteten Zweitwohnungen - weitere erheblich geänderte 
Verhältnisse vor, welche seit dem Beschluss des Laaxer Stimmvolks vom 
4. November 2011 respektive der Genehmigung der Totalrevision der 
Grundordnung durch die Regierung vom 8. Mai 2012 eingetreten seien. 
Solche sind denn auch nicht ersichtlich. Es sind keinerlei Hinweise 
vorhanden, dass sich die Situation betreffend aller anderen aufgrund des 
geltenden Rechts im FTB möglichen Nutzungen als der Nutzung für 
unbewirtschaftete Zweitwohnungen geändert hat. Vor diesem Hintergrund 
kann man hier vernünftigerweise nicht annehmen, das Gemeinwesen 
hätte - abgesehen von der durch die Zweitwohnungsproblematik 
eingetretenen Änderung - anders verfügt, wenn es im Zeitpunkt der 
Entscheidfindung mit den gegenwärtigen Verhältnissen konfrontiert 
gewesen wäre. Die Festsetzung der Planungszone für alle anderen nach 
geltendem Recht möglichen Nutzungen im FTB als eben der Nutzung als 
unbewirtschaftete Zweitwohnungen scheitert somit an der zum Zeitpunkt 
des Erlasses der Planungszone nachzuweisenden, hier jedoch fehlenden 
Voraussetzung der erheblich geänderten Verhältnisse. Die Verhältnisse 
haben sich diesbezüglich in der kurzen Zeit seit dem Beschluss des 
Stimmvolkes vom 4. November 2011 respektive der Genehmigung der 
neuen Grundordnung durch die Regierung vom 8. Mai 2012 also nicht nur 
nicht erheblich, sondern überhaupt nicht geändert. 
5. a)
Demnach ist die Planungsbeschwerde im Sinne des Eventualantrages 1 
des Beschwerdeführers teilweise gutzuheissen und der Text der 
Planungszone wie folgt zu ändern: „… Ziel ist eine neue Grundordnung, 
welche die Umnutzung der bestehenden, touristisch bewirtschafteten 
Betten, 
insbesondere 
von 
bestehenden 
Hotelbetrieben, 
in 
Zweitwohnungen auf den betroffenen Liegenschaften weitergehender 
verbietet. …“. Folglich ist auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde 


- 21 -
gutzuheissen und die angefochtene Unterstellungsverfügung vom 
13. Juni 2013 aufzuheben. Die Gemeinde ist anzuweisen, das 
Baubewilligungsverfahren weiterzuführen. 
b)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, sich 
Verfahrenskosten zu sieben Achteln der Beschwerdegegnerin und zu 
einem Achtel dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 73 Abs. 1 VRG). 
Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird im Rechtsmittelverfahren die 
unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die 
durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. 
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 
betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung 
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen 
(Art. 78 Abs. 2 VRG). Vorliegend obsiegt der Kanton indes nicht in seinem 
amtlichen Wirkungskreis. Vielmehr tritt er, indem er eine Liegenschaft zur 
Benützung als Kollektivunterkunft für Asylbewerber sucht, als Privater auf. 
Die Situation lässt sich mit derjenigen vergleichen, wo der Kanton eine 
Liegenschaft 
zur 
Benützung 
als 
Büroräumlichkeiten 
sucht, 
was 
offenkundig ebenfalls keine Tätigkeit im amtlichen Wirkungskreis darstellt. 
Die vorliegende Auseinandersetzung erfolgte nicht in Erfüllung der 
gesetzlichen Pflichten des Kantons zur Zurverfügungstellung von 
Asylunterkünften. 
Dementsprechend 
steht 
dem 
Kanton 
eine 
aussergerichtliche Entschädigung zu. Die Beschwerdegegnerin hat daher 
den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer aussergerichtlich zu 
entschädigen. Die mit der eingereichten Honorarnote vom 26. August 
2013 
geltend 
gemachte 
Parteientschädigung 
von 
gesamthaft 
Fr. 17‘931.90 (62 h x Fr. 260.-- zuzüglich 3 % Spesenpauschale und 
MWST) ist jedoch entsprechend dem Verfahrensausgang (teilweise 
Gutheissung 
der 
Planungsbeschwerde 
und 
Gutheissung 
der 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde) sowie angesichts der nicht allzu hohen 


- 22 -
Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen zu reduzieren. Das Gericht 
setzt daher die aussergerichtliche Entschädigung ermessensweise auf 
Fr. 7‘000.-- (inkl. MWST) fest. Diesen Betrag hat die Beschwerdegegnerin 
somit noch an den Beschwerdeführer zu bezahlen. 
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Planungsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise 
gutgeheissen. Der Text der Planungszone vom 10./13. Juni 2013 wird wie 
folgt geändert: „… Ziel ist eine neue Grundordnung, welche die 
Umnutzung der bestehenden, touristisch bewirtschafteten Betten, 
insbesondere von bestehenden Hotelbetrieben, in Zweitwohnungen auf 
den betroffenen Liegenschaften weitergehender verbietet. …“
2.
Die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
wird 
gutgeheissen 
und 
die 
angefochtene 
Unterstellungsverfügung 
vom 
10./13. Juni 
2013 
aufgehoben. Die Gemeinde Laax wird angewiesen, das gemäss 
aufgehobener Unterstellungsverfügung vom 10./13. Juni 2013 sistierte 
Baubewilligungsverfahren weiterzuführen. 
3.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 4‘000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
544.--
zusammen
Fr. 4‘544.--
gehen zu sieben Achteln zulasten der Gemeinde Laax und zu einem Achtel 
zulasten des Kantons Graubünden. Die entsprechenden Kostenanteile sind 
innert 
30 
Tagen 
seit 
Zustellung 
dieses 
Entscheides 
an 
die 
Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 


- 23 -
4.
Die Gemeinde Laax hat den Kanton Graubünden aussergerichtlich mit 
Fr. 7‘000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.
5.
[Rechtsmittelbelehrung]
6.
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 25. August 
2014 teilweise gutgeheissen und Dispositiv-Ziffer 4 des angefochtenen Urteils vom 
9. Oktober 2013 betreffend Zusprechung einer aussergerichtlichen Entschädigung 
aufgehoben. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen (1C_842/2013).