gr_gerichte · U 2004 58 · 2004-08-31 · it
Aufenthaltsbewilligung

giorni di riposo pubblici e multa | übrige Polizei

U 04 58
1a Camera
SENTENZA
del 31 agosto 2004
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente giorni di riposo pubblici e multa
1.
Dal 1986, anche nei Grigioni il Venerdì Santo è stato dichiarato giorno di
riposo pubblico e festa grande, mentre in Ticino resta un giorno lavorativo
normale. A …, come in altri comuni limitrofi della …, i negozi venivano in
occasione di questa festività tenuti aperti fino a mezzogiorno, non da ultimo
anche per disincentivare la clientela locale dal recarsi ad effettuare i propri
acquisti altrove. Il 23 marzo 2004, l’esecutivo comunale comunicava
l’intenzione di non più autorizzare l’apertura dei negozi del paese il Venerdì
Santo 9 aprile 2004, dopo che il diritto cantonale considererebbe questa
ricorrenza non solo giorno di riposo pubblico, ma anche come una festa
grande.
2.
Venuto a conoscenza delle intenzioni municipali, …, proprietario di una
macelleria-salumeria in paese, chiedeva subitamente all’esecutivo di ritornare
sulla propria decisione, considerandola lesiva degli interessi dei piccoli
commercianti locali e appellandosi alla prassi in vigore gli anni precedenti. Nel
proprio scritto del 29 marzo 2004, il macellaio annunciava poi l’apertura del
negozio di alimentari fino a mezzogiorno anche il Venerdì Santo. Il 6 aprile
2004, l’esecutivo comunicava al negoziante di mantenere le proprie posizioni
e lo invitava a voler chiudere la macelleria-salumeria in occasione
dell’imminente festa grande, richiamandogli le eventuali sanzioni applicabili in
caso di inottemperanza all’ordine municipale. Il Venerdì Santo 9 aprile 2004,
il macellaio teneva aperto il proprio negozio fino alle ore 12:00.

3.
Dopo aver sentito l’interessato, con decisione 27 maggio 2004 il Comune di
… infliggeva a … una multa di fr. 300.-- e le spese di fr. 100.-- per aver violato
le disposizioni cantonali sui giorni di riposo pubblici.
4.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 18 giugno
2004, … postulava l’annullamento della decisione di multa e del decreto
municipale del 24 marzo 2004. In qualità di Corte costituzionale, l’istante
chiedeva a questo Giudice di annullare il decreto impugnato, essendo privo di
una sufficiente base legale. Rivelandosi incostituzionale il decreto di chiusura
dei negozi il Venerdì Santo, sarebbe parimenti priva di qualsiasi base legale
anche la relativa decisione di multa.
5.
Nella propria risposta di causa, il comune convenuto concludeva alla reiezione
del ricorso. Per l’autorità comunale, in base ai disposti della legislazione
cantonale in materia di giorni di riposo pubblici, non sarebbe ammesso tenere
aperto dei negozi per la vendita al dettaglio durante le feste grandi e l’istante
sarebbe conseguentemente stato punito in virtù della normativa cantonale e
non di quella comunale. La competenza legislativa dei comuni si limiterebbe,
infatti, a stabilire delle giornate di riposo locali, ma non potrebbe certo
estendersi alla definizione delle eccezioni ai giorni di riposo ed in particolare
alle feste grandi stabiliti dal diritto cantonale.
Considerando in diritto:
1.
La libertà economica garantita ora dall’art. 27 cpv. 1 della Costituzione
federale (CF) e precedentemente dall’art. 31 della vCF (allora denominata
libertà di commercio e d’industria) protegge ogni attività economica privata
esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di
un reddito (DTF 128 I 29 cons. c/aa, 125 I 267 cons. 2b, 276 cons. 3a e 124 I
310 cons. 3a). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il
libero accesso a un’attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27
cpv. 2 CF). Questa garanzia costituzionale può essere invocata per
contestare misure statali che limitano l’attività lucrativa del cittadino (DTF 121

I 328 cons. 2a), segnatamente questi può appellarsi al diritto menzionato per
opporsi alla limitazione degli orari di apertura del proprio commercio (DTF ZBl
88/1987 pag. 451). La libertà economica non impedisce tuttavia ai cantoni di
apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente
un’attività economica al fine di tutelare l’ordine pubblico, la salute, i buoni
costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere
delimitazioni fondate su motivi di politica sociale. Conformemente all’art. 36
CF, le restrizioni dei diritti fondamentali (e quindi anche della libertà
economica) devono però avere una base legale. Se gravi, devono essere
previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso
di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. Le restrizioni devono
poi essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti
fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo. I diritti
fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
2. a)
Per limitare la libertà economica dell’istante, il comune convenuto invoca la
diretta applicazione della legge cantonale sui giorni di riposo pubblici (LGRP).
Tale normativa stabilisce i giorni di riposo pubblici e regola la protezione della
quiete pubblica in questi giorni. La legge distingue tra i giorni di riposo pubblici
e le feste grandi. Sono considerati giorni di riposo pubblici, le domeniche e le
feste di Capodanno, Venerdì Santo, Lunedì di Pasqua, Ascensione, Lunedì di
Pentecoste, Natale e Santo Stefano (art. 2 cpv. 1 LGRP). Le feste grandi sono
il Venerdì Santo, la Domenica di Pasqua, la Domenica di Pentecoste, la Festa
federale di preghiera e il Giorno di Natale (art. 2 cpv. 2 LGRP). Le autorità
comunali sono autorizzate a designare per il loro territorio altre feste
confessionali quali giorni di riposo locali (art. 3 LGRP). La distinzione tra giorni
di riposo pubblici e feste grandi si traduce nella particolare salvaguardia della
quiete pubblica che caratterizza queste ultime. In generale, giusta l’art. 4
LGRP, nei giorni di riposo pubblici sono vietate tutte le attività atte a disturbare
la quiete e la dignità proprie di questi giorni oppure il culto divino o a offendere
i sentimenti religiosi altrui, segnatamente: manifestazioni, lavori e attività
causanti rumore o connessi con altre immissioni di disturbo, soprattutto nelle
vicinanze delle chiese durante i culti divini, lavori di costruzione, scavo o simili,
lavori nei campi e nei boschi e la vendita ambulante. Accanto a queste

restrizioni generali, nelle feste grandi sono inoltre vietati gli spettacoli, le
rappresentazioni teatrali, i balli pubblici, gli esercizi di tiro e le manifestazioni
sportive. Le eccezioni al principio della quiete pubblica sono oggetto dell’art.
6 LGRP. Conformemente a questo disposto, nei giorni di riposo pubblici sono
consentiti specialmente i lavori necessari in stabilimenti e imprese che
dipendono da un esercizio ininterrotto, i lavori agricoli dipendenti dalle
condizioni atmosferiche, per quanto vi sia pericolo di deprezzamento o di
rovina del raccolto, i servizi e i lavori, per quanto necessari al mantenimento
dell’offerta turistica e i soccorsi. La regolamentazione a norma di legge degli
orari di apertura dei negozi, resta riservata ai comuni (art. 7 LGRP).
b)
Per l’esecutivo comunale le riserve di cui agli art. 3 e 7 LGRP si riferirebbero
unicamente alla possibilità per i comuni di stabilire dei giorni di riposo locali e
di regolamentare gli orari di apertura dei negozi in questi giorni. Questa
restrittiva concezione non trova alcun riscontro nelle relative disposizioni
cantonali. Per i negozi in generale, la legge non prevede alcuna restrizione di
sorta. Tali attività commerciali non fanno, infatti, parte delle eccezioni elencate
all’art. 4 LGRP e tanto meno sono oggetto dell’elenco delle attività
espressamente vietate durante le feste grandi di cui all’art. 5 LGRP. Il fatto
che l’art. 4 cpv. 1 lett. d LGRP vieti espressamente la vendita ambulante lascia
supporre, al contrario, che quella al dettaglio sia permessa. E’ comunque
indubbio che l’elenco delle attività vietate in generale nei giorni di riposo
pubblici e di quelle proibite in sovrappiù durante le feste grandi non sia
esaustivo, come pure incompleto è l’elenco delle eccezioni di cui all’art. 6
LGRP. Concretamente, nulla lascia intendere che i negozi sottostiano ad un
preciso divieto cantonale. Anzi, la riserva di cui all’art. 7 LGRP permette di
concludere propriamente il contrario. Se nella legge sui giorni di riposo
pubblici viene previsto che siano i comuni a regolare gli orari di apertura dei
negozi, questa disposizione non può che riferirsi soprattutto agli orari di
apertura durante le feste. Questo significa che spetta ai comuni statuire sulla
materia, non sussistendo alcuna regolamentazione al proposito a livello
cantonale. Già nel proprio Messaggio dell’11 febbraio 1985, il Governo
cantonale riteneva di dover lasciare ai comuni - senza alcuna restrizione di
sorta - la competenza per decidere sugli orari di apertura dei negozi nei giorni

di riposo. Essendo poi il fabbisogno di ogni comune diverso da un altro, non
si giustificava alcuna regolamentazione particolare a livello cantonale (cfr.
Messaggio del Governo al Gran Consiglio 1985-1986 pag. 21). Questa riserva
veniva delucidata anche in occasione dei dibattimenti parlamentari. La
competenza di legiferare in materia di orari di apertura dei negozi veniva con
la nuova legge delegata interamente ai comuni, senza alcuna limitazione
cantonale. In questo contesto i comuni erano liberi di vietare qualsiasi
apertura o di stabilire invece determinati orari di apertura per gli esercizi
necessari al mantenimento dell’offerta turistica (Protocollo del Gran Consiglio
del maggio 1985, pag. 152). Ne consegue che la tesi dell’autorità comunale,
stando alla quale il divieto di tenere aperti i negozi durante le feste grandi si
imporrebbe
in
applicazione
della
legislazione
cantonale,
si
rivela
manifestamente errata.
3. a)
Il comune convenuto non si è dotato di una regolamentazione propria sugli
orari di apertura dei negozi ed in particolare in merito alla loro possibile
apertura durante i giorni di riposo pubblici e le feste grandi. Unica disposizione
comunale a questo riguardo è la decisione 24 marzo 2004 del municipio “di
non autorizzate l’apertura ai negozi del paese durante la giornata del Venerdì
Santo, 9 aprile 2004”. Per rientrare nelle competenze del municipio, lo scritto
del 24 marzo 2004 dovrebbe essere un’ordinanza d’esecuzione giusta l’art.
28 lett. 1a dello Statuto comunale. Non esistendo a livello comunale alcuna
legge sull’apertura dei negozi e non essendo la questione regolamentata a
livello cantonale, lo scritto in oggetto non può però essere un provvedimento
esecutivo, giacché sprovvisto di una qualsiasi base legale. Giusta l’art. 18
dello Statuto comunale, è all’assemblea comunale che spetta il compito di
promulgare le leggi comunali. In assenza di rispettive disposizioni comunali,
forza è di costatare che la questione degli orari di apertura dei negozi nel
comune in oggetto non è stata regolamentata. Per quanto è stato esposto nei
considerandi che precedono, in assenza di un’esplicita base legale, il libero
esercizio dell’attività economica dell’istante non poteva essere limitato. Non
essendo incorso in alcuna violazione di disposizioni legali, è evidente che al
ricorrente non poteva neppure essere accollata una multa.

b)
Nel proprio ricorso, l’istante chiede che venga annullato anche il decreto
municipale in oggetto, nell’ambito del controllo costituzionale astratto. Questa
richiesta non può essere soddisfatta giacché lo scritto del 24 marzo 2004 non
può costituire norma legale. In quanto mero atto d’esecuzione concreto
(chiusura dei negozi il Venerdì Santo 9 aprile 2004) che ha già esplicato
definitivamente i propri effetti la comunicazione non è impugnabile con un
ricorso costituzionale. Del resto dall’annullamento del provvedimento il
ricorrente non potrebbe oggi più trarre alcun vantaggio.
4.
In conclusione, il ricorso è accolto e la decisione di multa impugnata annullata.
L’esito della controversia giustifica l’integrale accollamento delle spese
occasionate dal presente procedimento alla parte soccombente, la quale è
pure tenuta a rifondere all’istante, ricorso alla collaborazione di un
patrocinatore legale, un’equa indennità a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione di multa annullata.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
1'200.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
136.--
totale
fr.
1'336.--
il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica
della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei
Grigioni, Coira.
3.
Il Comune di … versa a … fr. 1'200.-- a titolo di ripetibili.