gr_gerichte · U 2006 110 · 2006-11-14 · it
Submission/Ausschluss

Submissionen

U 06 110
2a Camera
SENTENZA
del 14 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente appalto
1.
Nel corso dell’estate del 2006, il Comune di … metteva a pubblico concorso i
lavori per la manutenzione invernale delle strade comunali e d’allacciamento
cantonali per il periodo dal 2006 al 2014. I lavori per lo sgombero della neve
venivano suddivisi in 3 lotti e per il lotto 1, zona nord, entro il 18 agosto 2006,
al comune pervenivano le seguenti offerte:
F.lli …
fr. 88'747.55
…
fr. 94'714.90
…
fr. 94'872.85
…
fr. 98'899.70
In seguito il comune operava un calcolo delle prime due migliori offerte in base
alle ore mediamente prestate nel corso degli ultimi otto anni per ogni
macchinario impiegato, aggiungendo l’indennità per prontezza di marcia. In
base a questi dati, l’offerta globale dei F.lli … raggiungeva ca. fr. 347'000.-- e
quella della seconda classificata ca. fr. 235'909.--.
2.
Con decisione 9/11 ottobre 2006, il Consiglio Comunale di … deliberava i
lavori del lotto 1 al consorzio … quale miglior offerente. L’offerta inoltrata dalla
ditta F.lli … era considerata nulla, presentando una struttura dei prezzi
inaccettabile. Le tariffe applicate per gli automezzi sarebbero bastate solo a
coprire le spese per il carburante, mentre le indennità di prontezza di marcia
sarebbero risultate esageratamente elevate.
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 23 ottobre
2006, la ditta F.lli … chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e

l’assegnazione dei lavori. In base al capitolato, l’offerta avrebbe incluso il
totale dei mezzi sottoposti al pagamento della prontezza di marcia, quello dei
mezzi non sottoposti alla prontezza di marcia in base ad un predefinito numero
di ore, oltre ai supplementi. Il prezzo dell’offerta dovrebbe pertanto
corrispondere alla somma di tali posizioni in base ad una semplice operazione
matematica che vedrebbe il prezzo unitario moltiplicato per il numero di ore
richieste. Operando questo calcolo, la ricorrente risulterebbe essere la miglior
offerente ed essendo il prezzo il primo criterio d’assegnazione, si imporrebbe
l’aggiudicazione dei lavori del lotto in questione all’istante. L’elevato impatto
dei costi per la prontezza di marcia sarebbe da ricondurre all’ingente parco
macchine che andrebbe tenuto per cinque mesi all’anno a disposizione del
committente e del personale di picchetto. Per il resto, la decisione di offrire dei
costi fissi decisamente superiori alla media delle altre ditte dovrebbe essere
considerata una strategia aziendale perfettamente difendibile in un regime di
libera concorrenza. Il calcolo operato dal comune si fonderebbe poi su di una
quantità esagerata di ore, non corrispondente agli effettivi bisogni. Dopo
l’introduzione delle offerte, il committente avrebbe realizzato di aver
considerate troppe ore nel proprio capitolato e avrebbe redatto una nuova
tabella comparativa in base alla media delle ore effettivamente prestate negli
ultimi otto anni. Tale modo di agire contravverrebbe però al principio della non
mutabilità dell’offerta. Per escludere la ditta ricorrente dalla considerazione
non vi sarebbe all’occorrenza alcuna base legale, avendo la concorrente
redatto il proprio capitolato conformemente a quanto era stato richiesto.
4.
Mentre la ditta assegnataria dei lavori non prendeva posizione sul ricorso,
nella propria risposta di causa del 6 novembre 2006, il Comune di … postulava
la reiezione del ricorso. Nella regione in questione, nell’edilizia, non
verrebbero generalmente corrisposte delle indennità per prontezza di marcia,
ma le tariffe sarebbero calcolate a regia in base alle ore prestate. Invece, per
il servizio in parola, il comune avrebbe deciso di adottare il sistema della tariffa
oraria con l’aggiunta di un supplemento per la prontezza di marcia (costo
fisso). Avendo introdotto un’offerta il cui supplemento supererebbe di gran
lunga il prezzo della prestazione oraria, l’istante avrebbe con ciò stravolta la
natura dell’appalto che anziché essere un servizio basato sulla prestazione

diverrebbe un servizio a importo forfetario. Con la sua offerta, la ricorrente si
sarebbe pertanto garantita una entrata discreta anche se non vi fossero state
precipitazioni, mentre nel caso di abbondanti nevicate, la retribuzione sarebbe
divenuta pressoché uguale a quella offerta dagli altri concorrenti. L’offerta in
parola si rivelerebbe pertanto essere quella più vantaggiosa solo se la caduta
di neve dovesse essere alquanto abbondante. Invece, in caso di precipitazioni
sotto forma di neve di poca entità, l’offerta con i costi fissi tanto elevati, non
sarebbe certo vantaggiosa in termini economici. Operando poi un calcolo
prospettivo su otto anni, i costi fissi della ricorrente verrebbero a raggiungere
quasi i fr. 300'000.-- rispetto ai fr. 60'000.-- dell’assegnataria dei lavori. In tale
ottica, i costi complessivi in base alle ore medie impiegate durante gli ultimi
otto inverni darebbero l’importo di ca. fr. 347'000.-- per la ricorrente e di ca. fr.
235'909.-- per l’assegnataria dei lavori. Dovendo poi sempre corrispondere la
prontezza di marcia, il comune risparmierebbe ben poco in occasione
dell’impiego della squadra comunale, come invece era sua espressa
intenzione fare e come prevedeva espressamente la documentazione
d’appalto. Per il resto, le giustificazioni a sostegno degli ingenti costi fissi
sarebbero prive di fondamento, avendo la ditta ricorrente a disposizione
vecchi macchinari già ampiamente ammortizzati ed essendo i costi del
picchetto pressoché nulli, considerato l’impegno diretto dei due responsabili
della ditta.
Due dei lotti in oggetto sarebbero poi stati assegnati alla ditta del figlio di uno
dei titolari della ricorrente, impresa che farebbe comunque capo al parco
macchine dell’istante e che quindi si identificherebbe con la ditta ricorrente.
La presentazione di offerte plurime da parte di una ditta sarebbe però
inammissibile. Sarebbe poi perlomeno dubbio che il servizio di sgombero della
neve e di insabbiatura (di cui la ricorrente avrebbe ottenuto l’assegnazione del
lotto 2) possa essere garantito in contemporanea sulle diverse tratte.
Paragonando poi gli importi offerti otto anni fa dalla ditta del figlio di uno dei
titolari della ricorrente, si paleserebbe ancora una volta l’infondatezza dei costi
fissi attualmente offerti dalla ricorrente, che sarebbero otto volte superiori.

Considerando in diritto:
1.
Trattandosi di un incarico che si protrae sull’arco di otto anni, i valori prevedibili
della commessa cadono sotto la normativa della legge cantonale sugli appalti
pubblici (Lap) e della relativa ordinanza (Oap), come non viene del resto
contestato. In merito alla cognizione che spetta a questo Giudice in materia di
appalti pubblici, l’art. 27 cpv. 1 lett. a Lap prevede come motivo di ricorso la
violazione di diritto, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di
apprezzamento. Per espressa volontà del legislatore, il secondo capoverso
dell’art. 27 Lap esclude la censura dell’inadeguatezza (STA U 06 9 e 16). Per
questo il Tribunale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento
a quello dell’autorità deliberante, ma deve accettare le soluzioni scelte per
quanto queste si fondino su motivi oggettivi, anche se una diversa soluzione
potrebbe pure entrare in considerazione o sembrare migliore. Quando si tratta
dell’esame della valutazione di un’offerta, la cognizione di questo Giudice si
limita praticamente all’arbitrio (STA U 06 9, U 01 111 e 128). Infatti, alla
committente spetta un ampio margine di apprezzamento nella valutazione
della offerte in base ai criteri di aggiudicazione scelti (STA U 03 13). Occorre
pertanto nella fattispecie esaminare, se il comune convenuto abbia proceduto
ad una valutazione delle offerte presentate che sia ancora difendibile o se
invece operando nel modo prescelto sia incorso in un uso eccessivo del
proprio potere discrezionale (STA U 06 9).
2.
Giusta
la
motivazione
contenuta
nel
decreto
di
aggiudicazione,
l’assegnazione sarebbe avvenuta alla miglior offerente e l’offerta della
ricorrente sarebbe stata esclusa poiché avrebbe presentato una struttura dei
prezzi ritenuta inaccettabile, con delle indennità di prontezza di marcia
esageratamente
elevate.
La
valutazione
a
sostegno
dell’offerta
economicamente più vantaggiosa - riassunta in una tabella - in base alle ore
degli anni trascorsi era comunque stata trasmessa alla ditta ricorrente prima
dell’introduzione del ricorso. Solo in sede di risposta il comune ha poi estesi i
motivi per escludere l’offerta della ricorrente dall’aggiudicazione, invocando
l’inammissibile presentazione di più offerte, l’incompletezza dell’offerta per
quanto riguarderebbe un autocarro 3 assi, il cumulo di impegni, che

renderebbero la ditta non più idonea a svolgere i lavori in contemporanea su
tre diverse tratte, ecc.. Avendo la ditta ricorrente potuto esprimersi solo sulle
censure riguardanti la struttura dei prezzi e quello in merito all’offerta ritenuta
economicamente più vantaggiosa, si impone l’esame della presente vertenza
in primo luogo alla luce di tali censure.
3. a)
Giusta l’art. 22 lett. c Lap, un’offerta può essere esclusa dall’aggiudicazione
se non corrisponde ai requisiti dell’avviso di gara. La prassi di questo Giudice
per quanto riguarda la conformità dell’offerta ai requisiti richiesti nella
documentazione d’appalto è severa. La disposizione vuole, infatti, garantire
che solo delle offerte complete e in sintonia con il capitolato possano essere
prese in considerazione per l’aggiudicazione (PTA 1999 no. 61 e 1997 no.
60). Un’offerta è completa quando contiene tutte le indicazioni fondamentali
che permettano una sua oggettiva valutazione in merito all’effettivo rapporto
prestazione-prezzo, qualità, termini, economicità, salari ecc.. In questo
contesto solo la presenza di un’offerta che adempie i requisiti dell’avviso di
gara permette all’autorità deliberante di effettuare il necessario paragone tra
le singole posizioni e quindi di poter comparare le offerte in modo trasparente.
Per costante prassi (vedi per tutte PTA 2005 no. 33), cade sotto la normativa
dell’art. 22 lett. c Lap anche l’impossibilità di un razionale e comprensibile
paragone delle offerte, in violazione ai principi della trasparenza e della
veridicità dei costi. Non va infatti dimenticato che la possibilità di un
trasparente paragone tra le offerte è uno degli elementi più importanti e
caratteristici delle gare d’appalto (vedi anche la prescrizione di cui all’art. 24
cpv. 4 Oap).
b)
Nell’evenienza in oggetto, la ricorrente ha allestito un capitolato che, a non
averne dubbi, ha in gran parte alterato la natura dell’appalto. Quella che
voleva essere un’offerta basata in primo luogo sulla relazione prestazione-
prezzo - con l’aggiunta di un supplemento per la prontezza di marcia - è
dall’istante stata trasformata in una proposta a carattere prevalentemente
forfetario, dove il prezzo in relazione alla prestazione fornita non ha che
un’incidenza marginale (sull’arco di otto anni i costi fissi ammonterebbero a
ca. fr. 264'000.-- e le indennità orarie a ca. fr. 97'000.--). Quella che la ditta

ricorrente definisce come una lecita strategia aziendale non permette però in
queste condizioni il necessario e trasparente paragone con le altre offerte
(costi fissi su otto anni di ca. fr. 53'000.-- e indennità orarie di fr. 182'000.--) o
lo rende alquanto limitato. L’esclusione risulta pertanto giustificata. Comunque
anche se la concorrente non fosse stata esclusa, la scelta sarebbe comunque
giustamente caduta, per quanto verrà esposto nel considerando che segue,
sul consorzio che ha presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa, in
conformità alla motivazione addotta nel decreto impugnato.
4.
Non è contestato che la ricorrente abbia preferito offrire strategicamente dei
costi fissi molto elevati (circa fr. 35'000.-- all’anno, rispetto ai fr. 10'000.-- della
concorrenza) e delle indennità orarie irrisorie per i lavori di sgombero della
neve. In questo senso, la ricorrente intendeva garantirsi un certo indennizzo
indipendentemente dall’effettiva quantità di neve che sarebbe caduta. E’ pure
incontestato che in caso di scarse nevicate la soluzione sarebbe stata
favorevole alla ricorrente e che invece per il comune l’offerta sarebbe stata
vantaggiosa solo qualora le nevicate fossero state molto abbondanti o ben
superiori alla usuale media annua. Per questo l’autorità comunale ha ritenuto
necessario valutare la situazione sull’arco di otto anni e in base alla media
delle ore degli ultimi otto anni. La ricorrente non contesta che in questo modo
la propria offerta non sia più quella più vantaggiosa, ma contesta che si possa
effettuare un tale calcolo quando il capitolato prevedeva espressamente il
numero di ore da prendere in considerazione per un anno. La censura non
merita protezione. E’ infatti stata l’offerta della ricorrente, basata più su di un
importo forfetario che sulla prestazione, a richiedere da parte del comune un
diverso esame della situazione. Se la ricorrente ha considerato di offrire una
prestazione interessante per la committenza solo nel caso in cui le nevicate
fossero state abbondantissime sull’arco di tutti gli otto anni, anche il comune
doveva dal canto suo essere legittimato ad operare una valutazione
dell’offerta sulla base di tutta la durata dell’incarico e in base alle esperienze
acquisite in precedenza, soprattutto per quanto concerne le ore effettivamente
dedicate al servizio invernale. Perlomeno tale agire non appare certo arbitrario
e merita in questa sede conferma. Si rende pertanto a questo punto superfluo
l’esame delle ulteriori censure sollevate nell’ambito della risposta al ricorso in

merito agli altri motivi che avrebbero a mente del comune convenuto
comunque giustificato l’esclusione o la non presa in considerazione
dell’offerta della ricorrente.
5.
In conclusione, il ricorso deve essere respinto e merita in questa sede
conferma l’aggiudicazione del 9/11 ottobre 2006. L’esito della controversia
giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento
alla parte ricorrente (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
4'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
162.--
totale
fr.
4'162.--
il cui importo sarà versato dalla ditta Fratelli … entro trenta giorni dalla notifica
della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei
Grigioni, Coira.