gr_gerichte · U 2023 69 · 2023-11-21 · de
Regionalgericht Albula

Kundgebungsbewilligung | Verfassungsrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 23 69
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
RichterIn
von Salis und Righetti
Aktuarin ad hoc Zindel
URTEIL
vom 21. November 2023
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen
Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden,
Beschwerdegegner
betreffend Kundgebungsbewilligung B._____

- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
A._____ hat im Namen der Gruppe "B._____" am 10. November 2022 ein
Gesuch um Bewilligung einer Kundgebung in Form einer zweitätigen
Wanderung von C._____ nach E._____ am 14. und 15. Januar 2023
eingereicht. Die Veranstaltung wurde unter dem Titel "Winterwanderung
[…]" organisiert und bezweckte das Sichtbarmachen von Kritik am World
Economic Forum (WEF) und vom Engagement für Klimagerechtigkeit.
2.
Konkret beabsichtigte A._____, am Samstag, den 14. Januar 2023 um
10 Uhr mit der Wanderung am Bahnhof C._____ zu starten um von dort
aus entlang Kantonsstrasse nach D._____ zu gelangen. Die Ankunft in
D._____ war für 16 oder 17 Uhr geplant, mit anschliessender
Übernachtung
in
der
dortigen
Turnhalle.
Am
Sonntag,
den
15. Januar 2023 wollte A._____ mit den Kundgebungsteilnehmenden von
D._____ (Start um 8:30 Uhr) über den Wanderweg nach E._____
gelangen. Die Ankunft in E._____ war für 14 oder 15 Uhr geplant, um dort
an einer Kundgebung der AD._____ teilzunehmen. Um ca. 18 Uhr sollte
die Veranstaltung enden.
3.
Die vorgesehene Route führte sowohl über die Kantonsstrasse (zwischen
C._____ und D._____) als auch über das Gemeindeterritorium der
Gemeinden C._____, D._____ und E._____, weshalb A._____ am
10. November 2022 beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden und den
genannten Gemeinden ein Gesuch um Erteilung der entsprechenden
Bewilligungen stellte.
4.
Am 16. Dezember 2022 fand ein Treffen zwischen dem Gesuchsteller und
Vertretern der betroffenen kantonalen und kommunalen Stellen statt, an
welchem die Route und Übernachtungsmöglichkeiten thematisiert
wurden. Bereits anlässlich dieser Sitzung wurde A._____ mitgeteilt, dass

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die gewünschte Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden
könne. Stattdessen wurde ihm eine Alternativroute auf weniger
befahrenen Strassen und Wanderwegen in Aussicht gestellt.
5.
Mit Verfügungen vom 9. und 10. bzw. 13. Januar 2023 erteilten die
Gemeinden C._____, D._____ und E._____ die Bewilligung zur
Durchführung der Winterwanderung anlässlich des WEF 2023 entlang
einer vorgeschriebenen Route und unter Einhaltung gewisser Auflagen
und Bedingungen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons
Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der
Kantonsstrasse zwischen C._____ und D._____ mit Verfügung vom
11. Januar 2023.
6.
Gegen die Verfügung des TBA vom 10. Januar 2023 erhob A._____ am
9. Februar 2023 Beschwerde beim Departement für Infrastruktur, Energie
und Mobilität Graubünden (nachfolgend DIEM). Mit seiner Beschwerde
beantragte er, es sei festzustellen, dass die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit sowie das Recht auf wirksame Beschwerde des
Beschwerdeführers verletzt worden seien. Gegen die Bewilligungen der
Gemeinden C._____, D._____ und E._____ erhob A._____ Beschwerde
am Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte dieselben
Anträge.
7.
Mit Departementsentscheid vom 18. August 2023, gleichentags mitgeteilt,
wies das DIEM die Beschwerde ab. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend
Beschwerdeführer)
am
18.
September
2023
Beschwerde
am
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende
Rechtsbegehren:
1. Es sei festzustellen, dass die Meinungsäusserungsfreiheit und
Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt worden ist.

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2. Es sei festzustellen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde des
Beschwerdeführers verletzt worden ist.
3. Unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Es sei dem
Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren
und insbesondere auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu
verzichten.
Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende prozessuale Anträge:
1. Es sei dem Beschwerdeführer insofern ein Replikrecht zu
gewähren, als ihm Gelegenheit zu geben sei, auf eine
Vernehmlassung oder Stellungnahme des Beschwerdegegners zu
replizieren.
2. Das Verfahren sei mit den Verfahren U 23 19, U 23 17 und U 23 18
zu koordinieren.
Begründend fügte er im Wesentlichen an, indem die gesamte
Protestwanderung auf Wanderwege geleitet worden sei, sei ihr die
Appellfunktion abgesprochen worden und damit in unverhältnismässiger
Weise
in
die
Meinungsäusserungs-
und
Versammlungsfreiheit
eingegriffen worden. Somit liege eine Verletzung dieser beiden Rechte
vor. Ausserdem macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechts
auf wirksame Beschwerde geltend, da ihm die Verweigerung der
Benutzung der Kantonsstrasse für die Kundgebung vom 14. und 15.
Januar 2023 - trotz Einreichung des Gesuchs bereits im November 2022
– erst am 11. Januar 2023 zugestellt worden sei.
8.
Mit Vernehmlassung vom 4. Oktober 2023 beantragte das DIEM
(nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde und
verwies im Wesentlichen auf die Departementsverfügung vom 18. August
2018 sowie auf die Vorakten, namentlich die Verfügung des TBA vom 10.

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Januar 2023. Insbesondere führt der Beschwerdegegner aus, wichtigster
Grund für die Verweigerung der Bewilligung sei die Freihaltung der
Kantonsstrasse zwischen C._____ und D._____ als Rettungsachse, was
dem Schutz von Leib und Leben diene und somit ein gewichtiges
öffentliches Interesse darstelle.
9.
In der Replik vom 30. Oktober 2023 hält der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest und vertieft die bereits vorgebrachte Begründung. Am
3. November 2023 duplizierte der Beschwerdegegner und hielt ebenfalls
an seinen Anträgen fest. Mangels Einreichung einer weiteren
Rechtsschrift verzichtete der Beschwerdeführer implizit auf eine
Stellungnahme zur Duplik.
Auf weitere Ausführungen in den Rechtsschriften und den übrigen Akten
wird,
soweit
erforderlich,
in
den
nachstehenden
Ausführungen
eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Das vorliegende Verfahren betrifft lediglich die vom TBA verfügte und vom
DIEM bestätigte Verweigerung der Bewilligung zur Benutzung der
Kantonsstrasse. Bezüglich Alternativrouten über das Gemeindeterritorium
ist auf die jeweiligen Verfahren zu verweisen.
2.1.
Mit
Beschwerde
anfechtbar
sind
Entscheide
der
kantonalen
Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem
Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden
können
(Art.
49
Abs.
1
lit.
c
des
Gesetzes
über
die
Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Anfechtungsobjekt der
vorliegenden Beschwerde bildet die Departementsverfügung vom
18. August
2023,
in
welcher
der
Beschwerdegegner
die
vom

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Beschwerdeführer erhobene Beschwerde gegen die Verfügung des TBA
vom 11. Januar 2023 abweist. Dabei handelt es sich um einen Entscheid
eines kantonalen Departements, der weder endgültig ist noch bei einer
anderen Instanz angefochten werden kann und somit ein geeignetes
Anfechtungsobjekt darstellt.
2.2.
Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift
dazu ermächtigt ist.
2.2.1.
Der Beschwerdeführer ist als formeller und materieller Adressat des
angefochtenen Entscheides durch diesen unmittelbar betroffen.
2.2.2.
Nach der Rechtsprechung muss das Interesse an der Behandlung der
Beschwerde aktuell und praktisch sein. Mit diesem Erfordernis soll
sichergestellt werden, dass die Gerichte über konkrete und nicht bloss
theoretische Fragen entscheiden. Es dient damit der Prozessökonomie
(BGE 140 IV 74 E.1.3.1). Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der
erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch
besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen
Entscheides beseitigt würde (BGE 136 I 17 E.2.5). Hingegen fehlt es an
einem aktuellen und praktischen Interesse an der Beschwerde, wenn der
angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr
entfaltet, weil das Ereignis auf welches er sich bezogen hatte, bereits
stattgefunden
hat
(WALDMANN,
in:
Niggli/Uebersax/Widprächtiger/Kneubühler
(Hrsg.),
Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N 17).
2.2.3.
Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird lediglich
ausnahmsweise verzichtet, so wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter

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gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine
rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die
Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen
Interesse liegt (BGE 135 I 79 E.1.1). Diese Voraussetzungen hat das
Bundesgericht in den Fällen der WEF-Demonstrationsbewilligungen
bejaht, da sich die Situation mit den Demonstrationen – wie vom
Beschwerdeführer zurecht geltend gemacht - jährlich wiederholte, die
Anfechtung des Demonstrationsverbotes vor Bundesgericht aber nicht
innert Frist möglich war, jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an
der Beantwortung der Frage bestand, ob die Einschränkungen des
Demonstrationsrechts
zulässig
sei
oder
nicht
(Urteil
des
Verwaltungsgerichts [VGU] U 2010 125 vom 17. März 2011 E.4).
2.3.
Einem Begehren um Erlass eines Feststellungsentscheides ist sodann nur
zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Partei ein schutzwürdiges
Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Eine Feststellungsverfügung
kann des Weiteren grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das
schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder
Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1421/2015 vom 23. September
2015 E.2.2.1 f. und A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E.1.3). Da die
Beschwerde vorliegend die Bewilligung einer Kundgebung, welche bereits
in der Vergangenheit liegt, betrifft, vermag der Beschwerdeführer ein
schutzwürdiges
Interesse
an
seinem
Feststellungsbegehren
nachzuweisen.
2.4.
Auf die im Übrigen frist- und formgerechte Beschwerde ist folglich
einzutreten.
2.5.
Indem der Entscheid des vorliegenden Verfahrens gleichzeitig mit den
Entscheiden in den Verfahren U 23 17, U 23 18 und U 23 19 gefällt und

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versendet wurde, wurde das Verfahren entsprechend dem Prozessantrag
des Beschwerdeführers koordiniert und über den Antrag muss nicht weiter
befunden werden.
3.1.
Strittig und zu prüfen ist, ob die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des
Beschwerdeführers verletzt wurde, da ihm die Durchführung einer
Kundgebung auf der Kantonsstrasse zwischen C._____ und D._____
verweigert wurde. Ausserdem ist zu prüfen, ob das Recht auf wirksame
Beschwerde des Beschwerdeführers verletzt wurde, in dem das TBA die
entsprechende Verfügung erst am 11. Januar 2023 erlassen hat und somit
keine Zeit mehr bestand, diese vor der Kundgebung am 14. und
15. Januar 2023 durch die nächste Instanz überprüfen zu lassen.
3.2.
Wie bereits ausgeführt geht es im vorliegenden Verfahren um die
Verweigerung der Bewilligung zur Benutzung der Kantonsstrasse
zwischen C._____ und D._____ anlässlich der Kundgebung vom
14. Januar 2023. Statt wie vom Beschwerdeführer beantragt vom Bahnhof
C._____ über die Kantonsstrasse (zuerst F._____, dann G._____ und
schliesslich H._____) bis zur I._____ und von dort aus zur Turnhalle in
D._____,
wurde
für
die
Winterwanderung
eine
Route
über
Gemeindestrassen bewilligt. So bewilligte die Gemeinde C._____ eine
Kundgebung auf der folgenden Strecke: Start am Bahnhof, dann entlang
der F._____ bis zur Abzweigung J._____, weiter auf dieser und
schliesslich über die K._____ sowie die L._____ bis zum Fuss-/und
Fahrradweg Richtung M._____. Die Gemeinde D._____ stellte eine
Alternativroute ab der Gemeinde Grenze zur Gemeinde C._____ entlang
der Strassen N._____, O._____ sowie P._____ und weiter via Q._____
sowie R._____ und schliesslich auf dem S._____ bis zum Bahnhof
DA._____,
wo
die
Kundgebungsteilnehmen
durch
die
Bahnhofsunterführung und über die I._____ zur Turnhalle gelangten, zur
Verfügung.

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4.1.
Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 und 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101)
stellt die allgemeinste Gewährung freier Kommunikation dar. Diese
Grundrechtsgarantie schützt kommunikative Äusserungen unabhängig
ihres Inhalts ihres Zwecks und der Form, in der sie erfolgen, oder des
Mediums, das sie benützen. Insofern stellt das Grundrecht der
Meinungsfreiheit die Grundlage des verfassungsrechtlichen Schutzes
freier Kommunikation dar (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz,
Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakete, 4.
Aufl., Bern 2008, Art. 16 Abs. 1 und 2 S. 437). Jede Person hat das Recht,
ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu
verbreiten (BGE 127 I 164 E.3a). Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV
umfasst die Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der
Begriff der Meinung wird weit gefasst. Desgleichen werden die
verschiedensten Formen und Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit
zugerechnet, soweit nicht ein anderes Grundrecht wie etwa die
Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift
(BGE 117 Ia 472 E.3c).
Der Schutz des forum externum umfasst das Recht, Meinungen nach
aussen zu tragen und Dritten in frei gewählter Form und Art zu
kommunizieren. Entsprechend kann sich aus der Meinungsfreiheit je nach
Intensität und Art der Nutzung ein bedingter oder unbedingter Anspruch
zur Benützung öffentlicher Sachen ergeben (HERTIG, Basler Kommentar,
Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 16 N 15 und 17).
4.2.
Art. 22 BV schützt jedes Zusammenkommen mehrerer Menschen auf
privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder
gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen
symbolischen
Ausdruck
zu
geben.
Auch
nicht
ortsgebundene
Veranstaltungen wie Umzüge, Märsche und Demonstrationen werden von

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der
Versammlungsfreiheit
erfasst.
Demonstrationen
werden
als
spezifische Form der Versammlung von der Versammlungsfreiheit
geschützt (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 579 f.).
4.3.
Demonstrationen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen
durch ihre spezifische Appellfunktion aus, d.h. durch das Ziel, die
Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmer aufmerksam zu machen.
Aufgrund ihrer Mobilität beanspruchen sie zudem regelmässig einen
räumlich ausgedehnten Bereich. Diesen Besonderheiten ist bei der
Ausgestaltung des grundrechtlichen Schutzes von Demonstrationen
Rechnung zu tragen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 580). Solche
Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund zur
Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung durch
unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr
gemeinverträglich (BGE 127 I 164 E.3b). Öffentliche Strassen, Plätze und
Säle stehen für die Ausübung von Grundrechten freier Kommunikation zur
Verfügung; das Bundesgericht anerkennt in ständiger Rechtsprechung
einen bedingten Anspruch auf die Benützung des öffentlichen Bodens zur
Grundrechtsausübung (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 426).
4.3.1.
Das heisst, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen
Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo
Letzteres aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist
unter
Umständen
anderes
Areal
bereit
zu
stellen,
das
dem
Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in anderer Weise angemessen
Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E.3d; BGE 100 Ia 392 E.6c; BGE 127 I
164 E.3b). In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit
grundsätzlich
ein
bedingter
Anspruch,
für
Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE
127 I 164 E.3c).

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4.3.2.
Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur die Zulässigkeit bzw.
Unzulässigkeit, sondern im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
ebenso sehr die Randbedingungen, allfällige Auflagen und eventuelle
Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter können daher nicht verlangen,
eine Manifestation an einem bestimmten Ort zu einem bestimmten
Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen. Die
Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende und neutrale
Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit entsprechende Lösung zu suchen (BGE 127 I 164
E.3c). Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz fordert also, dass bei der
Prüfung von Auflagen, Bedingungen sowie zeitlichen und örtlichen
Alternativen
der
beabsichtigten
Appellwirkung
(d.h.
dem
Publizitätsbedürfnis) gebührend Rechnung getragen wird (HERTIG, Basler
Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 22 N 24). Der Behörde
kommt bei dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen ein weiter
Gestaltungsspielraum zu (BGE 107 Ia 64 E.2a, 226 E.4c; BGE 105 Ia 91
E.3; BGE 103 Ia 310 E.5, BGE 100 Ia 392 E.5).
4.3.3.
Insbesondere
können
die
zuständigen
Behörden
den
Kundgebungsteilnehmenden bzw. –organisierenden einen anderen als
den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätsbedürfnis
der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Bei gleichbleibender
Appellwirkung wirkt sich eine Verschiebung kaum auf die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit
aus;
indessen
würden
die
Freiheitsrechte
beeinträchtigt, wenn die Veranstalter dadurch das Zielpublikum in keiner
Weise mehr erreichen könnten (Urteil des Bundesgerichts 1P.147/2001
vom 20. September 2001 E.5c).
5.
Zwischen den Parteien ist zurecht unbestritten, dass die Verweigerung der
Benutzung der Kantonsstrasse einen Eingriff in die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit darstellt. Solche Grundrechtseinschränkungen sind

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gemäss Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und
verhältnismässig sind (vgl. statt vieler Urteil des Bundesgerichts
1C_230/2015 vom 20. April 2016 E.3.1).
5.1.
Gemäss Art. 12 Abs. 1 des Strassengesetzes des Kantons Graubünden
(StrG;
BR
807.100)
bedarf
jede
über
den
Gemeingebrauch
hinausgehende
Benützung
oder
Beanspruchung
der
Strassengrundstücke oder der Nebenanlagen von Nationalstrassen einer
Bewilligung des Tiefbauamtes. Die Parteien sind sich zurecht einig, dass
damit eine geeignete gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36
Abs. 1 BV vorliegt.
5.2.
Nur öffentliche Interessen und der Schutz von Grundrechten Dritter
können einen Grund für die Einschränkung von Grundrechten darstellen,
wobei in einem demokratischen Rechtsstaat grundsätzlich auch der
Schutz von Grundrechten Dritter im öffentlichen Interesse liegt. Neben den
sogenannten Polizeigütern (Schutz der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung
sowie
der
öffentlichen
Gesundheit)
wurden
in
der
Rechtsprechung in der Vergangenheit zahlreiche, mitunter sehr
unterschiedliche (insb. sozialer, kultureller, wirtschaftlicher, ökologischer
oder wissenschaftlicher Natur) öffentliche Interessen anerkannt (EPINEY,
in: Waldmann/Belser/Epiney, Basler Kommentar, Bundesverfassung,
Basel 2015, Art. 36 N 48 f.). Zu den polizeilichen Gründen zählen
namentlich solche des öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung
von übermässigen Immissionen, der Aufrechterhaltung der Sicherheit
sowie die Abwendung von Straftaten jeglicher Art (Urteil des
Bundesgerichts 1P.396/2006 vom 4. September 2006 E.3.1). Weitere zu
beachtende öffentliche Interesse betreffen die zweckmässige Nutzung der
vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der
Anwohner; in diesem Sinne können die Besonderheiten oder speziellen

- 13 -
Zweckbestimmungen gewisser Örtlichkeiten gegen die Benützung für
Manifestationen sprechen (Urteil des Bundesgerichts 1P.147/2001 vom
20. September 2001 E.3b). Die Behörde muss die Gefahr für das
öffentliche Interesse hinreichend konkret darlegen (EPINEY, a.a.O., Art. 36
N 48 f.).
5.2.1.
Bereits der Verfügung des TBA vom 10. Januar 2023 ist zu entnehmen,
dass
die
Kundgebung
auf
der
Kantonsstrasse
ein
erhöhtes
Gefahrenpotential sowohl für die Kundgebungsteilnehmenden als auch für
die übrigen Verkehrsteilnehmenden darstelle. Dies gelte umso mehr als
die Strassenverhältnisse durch Schnee, Eis und Schneematsch
beeinträchtigt sein könnten. Hinzu komme, dass der Samstag,
14. Januar 2023 ein klassischer An- und Abreisetag sei. Von und zu den
Tourismusregionen E._____, D._____ und T._____ (via U._____) seien
zahlreiche An- und Abreisen von Tages- und Ferientouristen zu erwarten.
Auch aufgrund des WEF selbst sei ein erheblicher Mehrverkehr zu
erwarten, sowohl durch Lieferanten, Handwerker und Mitarbeitende als
auch Teilnehmende. Folglich sei zu erwarten, dass nicht nur die
Nationalstrasse, sondern auch die Kantonsstrasse stark frequentiert sein
würden. Die Kantonsstrasse diene dabei als Rettungsachse für die
teilweise durch Tunnels führende Nationalstrasse sowie für die
verschiedenen Ortschaften im V._____ zwischen C._____ und D._____.
Nicht zuletzt sei zu berücksichtigen, dass die Kantonsstrasse der
Erschliessung der verschiedenen Ortschaften mit dem öffentlichen
Verkehr diene.
5.2.2.
Dass es sich dabei um legitime Interessen handelt erkennt auch der
Beschwerdeführer. Strittig ist lediglich die Gewichtung der genannten
Interessen
und
deren
Abwägung
gegen
die
Meinungs-
und
Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers. Darauf ist im Rahmen der
nachfolgenden Verhältnismässigkeitsprüfung näher einzugehen.

- 14 -
5.3.
Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche
Massnahme für das Einreichen des im öffentlichen (oder privaten)
Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die
Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung
zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das
Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann
(BGE 132 I 49, E.7.2). Mit anderen Worten ist eine Auflage oder
Massnahme verhältnismässig, wenn sie geeignet und erforderlich zur
Erreichung eines bestimmten Zwecks und in Anbetracht der involvierten
Interessen
angemessen
ist
(EPINEY,
Basler
Kommentar,
Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 5 N 69).
5.3.1.
Beim Kriterium der Eignung ist danach zu fragen, ob eine konkrete
Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels tauglich ist.
Ungeeignet erscheint eine Massnahme erst dann, wenn diese am Ziel
geradezu vorbeischiesst bzw. sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den
angestrebten Zweck entfaltet. Mit der Frage nach der Eignung einer
Massnahme soll lediglich sichergestellt werden, dass eine zweckkonforme
Wirkung erzielt wird, mithin die Massnahme nicht gänzlich wirkungslos
oder im Ergebnis gar kontraproduktiv ist; praxisgemäss genügt dabei eine
Teileignung (VGU U 2014 88 vom 30. Juni 2015 E.6b m.H.). Wie der
Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift selbst feststellt, ist das Verbot
der Nutzung der Kantonsstrasse für die Protestwanderung und deren
Verweis auf den Wanderweg durchaus geeignet, um das öffentliche
Interesse der Sicherheit und Ordnung sowie auch des ungestörten
öffentlichen und privaten Strassenverkehrs und die Freiheitsrechte von
Dritten zu erreichen. Folglich handelt es sich um eine geeignete
Massnahme.

- 15 -
5.3.2.
Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller
Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich, um das legitime Ziel
zu erreichen (BGE 142 I 49, E.9.1).
Das Tiefbauamt hat die Bewilligung zur Benutzung der Kantonsstrasse
zwar nicht erteilt, die Kundgebung konnte aber dennoch auf einer
Alternativroute durchgeführt werden. Wie im Sachverhalt geschildert wird,
hat am 16. Dezember 2022 ein Treffen zwischen Vertretern des Kantons
und der Gemeinden sowie dem Beschwerdeführer stattgefunden. An
diesem wurde eine Alternativroute über das Gemeindeterritorium
besprochen, welche schlussendlich auch bewilligt wurde. Folglich wurde
die Kundgebung nicht gänzlich verweigert, sondern konnte in angepasster
Form durchgeführt werden. Der Beschwerdeführer vertritt diesbezüglich
die Auffassung, dass es sich dabei nicht um ein milderes Mittel handle, da
das Wandern auf Wanderwegen – auch in einer grösseren Gruppe –
keiner Bewilligung bedürfe. Damit verkennt der Beschwerdeführer, dass
die Winterwanderung anlässlich des WEF – auch wenn sie als Wanderung
bezeichnet und ausgestaltet ist – als Kundgebung zu qualifizieren ist und
jede Kundgebung auf öffentlichem Grund einer Bewilligung der
zuständigen Gemeinde bedarf (Art. 3a des Polizeigesetzes des Kantons
Graubünden [PolG; BR 613.000]). Im Übrigen ist unter Verweis auf die
Verfahren U 23 17, 18 und 19 anzumerken, dass die Alternativroute nicht
ausschliesslich über Wanderwege verlief. Dennoch ist vorliegend zu
prüfen, ob das TBA mittels Einschränkungen und Auflagen die Benutzung
der Kantonsstrasse hätte bewilligen können.
5.3.2.1. Bereits im Rahmen der ursprünglichen Verfügung vom 11. Januar 2023
prüfte das TBA ob als mildere Massnahme die Benützung der bergwärts
führenden Strassenhälfte hätte bewilligt werden können. Diese
Möglichkeit verneinte das TBA in der genannten Verfügung mit der
Begründung, eine grosse Menschenmenge lasse sich nicht auf einer

- 16 -
Strassenhälfte kanalisieren. Auch mit organisatorischen Mitteln sei nicht
zu verhindern, dass Teilnehmende an der Winterwanderung, sei es
unbedacht oder willentlich, auf die Gegenfahrbahn gerieten. Die
Teilnehmenden
der
Winterwanderung
wie
auch
andere
Verkehrsteilnehmende würden hierdurch in erheblichem Masse gefährdet
werden. Schliesslich sei anzumerken, dass bei allfälligem Schneefall die
Schneeräumung zusätzlich neben dem motorisierten Verkehr und der
Winterwanderung erfolgen müsse. Eine schneebedeckte Fahrbahn oder
gar vereiste Strassenflächen würden ferner die Unfallgefahr erheblich
steigern. Ergänzend führt der Beschwerdegegner in der Vernehmlassung
aus, dass im Normallfall beide Verkehrsachsen (National- und
Kantonsstrasse) zur Verfügung stehen würden und die Kantonsstrasse
weniger befahren sei. Die Lage könne sich jedoch beim Auftreten eines
Notfalls ändern. Ereigne sich etwa auf der Nationalstrasse ein Unfall,
würden die Verkehrsteilnehmenden versuchen, auszuweichen und die
Kantonsstrasse benützen, was sofort zu deutlich mehr Verkehr auf dieser
führe. Wenn dann auf der Kantonsstrasse noch eine Kundgebung
stattfinde, staue sich der Verkehr dort rasch und es liege gar nicht mehr in
der
Hand
der
Kundgebungsteilnehmenden,
Rettungsfahrzeuge
durchzulassen. Vielmehr müssten die Einsatzfahrzeuge erst an den
Fahrzeugkolonnen vorbeikommen, was die Fahrzeit zum Einsatzort
erheblich verlängere.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt ein milderes Mittel sei weder vom
TBA noch vom Beschwerdegegner geprüft worden, kann ihm somit nicht
gefolgt werden. Vielmehr hat sich das TBA in der Verfügung vom
10. Januar 2023 ausführlich mit der Möglichkeit der Benutzung der
bergwärtsführenden Strassenhälfte der Kantonsstrasse befasst und auch
der Beschwerdegegner widmete sich der Frage nach einem milderen
Mittel in der Departementsverfügung vom 25. August 2023 eingehend.

- 17 -
5.3.2.2. Bei der Bewilligung von Veranstaltungen, welche den öffentlichen Grund
in einer den Gemeingebrauch übersteigenden Weise in Anspruch
nehmen, kommt den zuständigen Behörden ein gewisses Ermessen zu.
Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen
Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Erteilung der Bewilligung für
einen Stand neben dem Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr
auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen, namentlich dasjenige
an einer zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen
im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner. Doch ist die Behörde
dabei nicht nur an das Willkürverbot und den Grundsatz der
Rechtsgleichheit gebunden. Sie hat darüber hinaus den besonderen
ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, in die
Interessenabwägung einzubeziehen (BGE 105 Ia 91 E.3).
Zu
den
qualifizierten
Ermessensfehlern,
welche
durch
die
Verwaltungsgerichte
beurteilt
werden
können,
gehören
der
Ermessensmissbrauch,
die
Ermessensüberschreitung
und
die
Ermessensunterschreitung (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 442; vgl. auch Art.
51 Abs. 1 VRG). Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die im Rechtssatz
umschriebenen Voraussetzungen und Grenzen des Ermessens zwar
beachtet worden sind, aber das Ermessen nach unsachlichen, dem Zweck
der massgebenden Vorschriften fremden Gesichtspunkten betätigt wird
oder allgemeine Rechtsprinzipien wie das Verbot von Willkür und
rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie der
Grundsatz
der
Verhältnismässigkeit
verletzt
werden
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 434; vgl. BGE 141 V 365 E.5.1,
138 I 305 E.1.4.5 f.). Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn das
Ermessen in einem Bereich ausgeübt wird, in dem der Rechtssatz kein
Ermessen eingeräumt hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 437).

- 18 -
Hingegen
liegt
eine
Ermessensunterschreitung
vor,
wenn
die
entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon ihr vom
Rechtssatz Ermessen eingeräumt wird, oder wenn sie auf die
Ermessensausübung ganz oder teilweise zum Vornherein verzichtet
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 439; vgl. BGE 135 IV 139 E.2.4.2).
Vorliegend hat das TBA bereits in der Verfügung vom 11. Januar 2023 die
Interessen welche für und gegen die Bewilligung der Nutzung einer
Strassenhälfte für die Kundgebung sprechen in nachvollziehbarer Weise
gegeneinander
abgewogen.
Die
Argumente
werden
durch
die
ergänzenden Ausführungen in der Departementsverfügung sowie im
Beschwerdeverfahren bekräftigt. Folglich ist festzuhalten, dass die
Benutzung der bergwärts führenden Strassenhälfte – auch unter der
Berücksichtigung
der
vom
Beschwerdeführer
vorgeschlagenen
Massnahmen wie mehr Sicherheitspersonal, welche die Kundgebung
begleiten könnten - kein geeignetes milderes Mittel darstellt.
5.3.2.4. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, dass der Umstand, die
Kundgebungsteilnehmenden hätten sich im Jahr 2020 nicht an die
Auflagen gehalten, ihm nicht angelastet werden dürfe. Im vom
Beschwerdeführer zitierten Urteil 1C_225/2012 wollte der Kanton Genf im
entsprechenden Gesetz (Loi sur les manifestations sur le domaie public
[LMDPu]) in Art. 10 eine gesetzliche Grundlage schaffen, um Empfängern
einer Demonstrationsbewilligung oder faktische Organisatoren von
Demonstrationen anlässlich derer die festgelegten Bedingungen und
Auflagen nicht eingehalten wurden oder wenn die Demonstrationen ohne
das Verschulden der organisierenden Personen zu Personen- oder
Sachschäden geführt hat, während dem Zeitraum von einem bis zu fünf
Jahren jede weitere Bewilligung verweigern (Urteil des Bundesgerichts
1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E.6).

- 19 -
Die Ausgangslage im zitierten Urteil unterscheidet sich insofern von der
vorliegenden, als dass nicht gestützt auf Erfahrungen anlässlich der
Winterwanderung
2020
gewissen
Personen
generell
Demonstrationsbewilligungen nicht erteilt werden. Vielmehr verweigerte
das TBA die Bewilligung zur Benutzung der Kantonsstrasse da die
Sicherheit
der
Kundgebungsteilnehmenden
sowie
der
übrigen
Verkehrsteilnehmer und die übrigen öffentlichen Interessen trotz des
kooperativen
Verhaltens
der
Organisatoren
anlässlich
der
Winterwanderung 2020 nicht gewährleistet werden konnten. Daran
vermag auch das Vorbringen, dass an der diesjährigen Kundgebung
weniger Personen teilgenommen haben als im Jahr 2020 nichts zu
ändern. Auch bei 150 bis 200 Teilnehmenden wäre eine Kundgebung auf
einer Strassenseite, während auf der anderen Seite Fahrzeuge passieren,
mit erheblichen Risiken verbunden.
Entsprechend führt der Beschwerdegegner aus, mit den Auflagen im Jahr
2020 habe man getestet, ob sich eine Menschenmenge überhaupt so
genau steuern lasse, dass nur eine Fahrbahnhälfte von den
Teilnehmenden benutzt werde. Weiter führt der Beschwerdeführer zurecht
aus, die Argumentation des Beschwerdeführers würde faktisch dazu
führen, dass Erfahrungen aus früheren Jahren niemals beachtet werden
könnten, wenn eine neue Person das Gesuch um Bewilligung stellt. Die
Verhinderung der Berücksichtigung neuer Erkenntnisse sei nicht
sachgerecht. Die Frage inwiefern die Erfahrungen aus dem Jahr 2020 für
die diesjährige Winterwanderung berücksichtigt werden durften, kann
jedoch sowieso offengelassen werden.
Da die Veranstalter nicht verlangen können, eine Demonstration an einem
bestimmten Ort durchzuführen (BGE 132 I 256 E.3), und der Behörde bei
der
Abwägung
der
entgegenstehenden
Interessen
ein
weiter
Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 127 I 164 E.3c), kann der

- 20 -
Beschwerdeführer im Übrigen aus dem Umstand, dass in gewissen
Jahren eine bestimmte Route bewilligt worden ist, keinen Anspruch auf
erneute
Bewilligung
derselben
Route
ableiten
(vgl.
Urteil
des
Appellationsgerichts Basel-Stadt vom 19. November 2018 VD.2019.34
[AG.2019.415]).
5.3.2.5. Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, es hätte auch die
Benützung des Trottoirs entlang der F._____ bewilligt werden können.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die Kantonsstrasse lediglich innerorts
über ein Trottoir verfügt und demzufolge die Kundgebung dennoch auf
weiten Teilen der Wanderung auf die Fahrbahn der Kantonsstrasse
ausweichen hätte müssen.
5.3.2.6. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, es sei auch möglich,
die Wanderung lediglich teilweise auf die Wanderwege zu verweisen, so
habe beispielsweise die Möglichkeit bestanden, die Kundgebung von
DB._____ bis DA._____ auf der H._____ zu bewilligen. Mangels weiterer
Ausführungen kann dieses Vorbringen nicht nachvollzogen werden. Wie
die untenstehende Abbildung zeigt, führt (abgesehen vom S._____, auf
welchem die Kundgebung bewilligt wurde) lediglich eine Strasse, nämlich
die F._____ (Kantonsstrasse) durchgehend von DA._____ nach
DB._____. Es ist folglich nicht ersichtlich, wo der übrige Verkehr in und
durch D._____ umgeleitet werden soll und wie die Rettung innerhalb des
Dorfes gewährleistet werden könnte. Auch soweit der Beschwerdeführer
vorbringt zwischen C._____ und EB._____ gebe es zahlreiche parallel
geführte Strässchen, aufgrund welcher es möglich gewesen sei, die
Rettungsachsen genügend frei zu behalten, kann ihm nicht gefolgt
werden.
5.3.3.
Damit
ein
Eingriff
zumutbar
ist,
müssen
Eingriffszweck
und
Eingriffswirkung in einem vernünftigen Verhältnis zueinanderstehen. Die

- 21 -
berührten
Interessen
sind
gegeneinander
abzuwägen
(BIAGGINI,
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl.,
Zürich 2017, Art. 36 N 23). Die Behörde hat die entgegenstehenden
Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen
und dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an
die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu
tragen.
Ob
die
Auffassungen,
die
durch
die
nachgesuchten
Veranstaltungen propagiert werden sollen, der zuständigen Behörde mehr
oder weniger wertvoll oder wichtig erscheinen, kann für den Entscheid
über das Gesuch nicht massgebend sein (BGE 100 Ia 402 f. E.5; BGE 105
Ia 91 E.3).
5.3.3.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, die Verlegung der Wanderung auf den
Wanderweg
komme
einem
praktischen
Verhindern
der
Meinungsäusserungs-
und
Versammlungsfreiheit
gleich,
da
die
Wandergruppe dort kaum beachtet werden würde. Unter dem Titel
"Appellwirkung" ergänzt der Beschwerdeführer, mit der Verweigerung der
Benützung der Kantonsstrasse sei die Wanderung auf offizielle
Wanderwege verdrängt worden, die zwar idyllisch gelegen seien, was
jedoch eine Wahrnehmbarkeit der Kundgebung in der Öffentlichkeit
verunmögliche. Saisonbedingt seien kaum Menschen auf diesen
Wanderwegen unterwegs und sie hätten nur an vereinzelten Weilern oder
Häusern vorbeigeführt. Insgesamt führe der Wanderweg auf weiten
Strecken der W._____ entlang, welche zuunterst im teilweise sehr
eingeschnittenen Talkessel verlaufe. Der Wanderweg sei entgegen der
Annahme des Beschwerdegegners über weite Strecken nicht einsehbar,
geschweige denn hörbar. Auf der Strecke von DB._____ nach DA._____
verlaufe der Wanderweg unter dem Dorf durch eine Streusiedlung über
eine grosse Weide und schliesslich unter dem Bahnhof, entlang an einigen
Ferienhäusern, weiterhin neben der W._____ über einen Parkplatz. Zur

- 22 -
Veranschaulichung dieser Ausführungen legte der Beschwerdeführer der
Beschwerde eine entsprechende Bilddokumentation bei (Bf-act. 2).
5.3.3.2. Wie
die
vom
Beschwerdeführer
eingereichte
Bilddokumentation
verdeutlicht, ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, soweit er vorbringt,
die Alternativroute verlaufe mehrheitlich durch abgelegene Gebiete. Es
wurden jedoch auch belebtere Gebiete in den Gemeinden C._____ und
D._____ passiert. Insbesondere in C._____ verlief die bewilligte Route
vom Bahnhof entlang der F._____, weiter auf der J._____, an welcher sich
Geschäfte und Restaurants befinden und die schliesslich über die X._____
durch ein Wohnquartier führt. Erst am Ende des Dorfes verläuft die
bewilligte Route auf dem Wanderweg entlang der W._____, wobei auch
dieser von den Häusern auf der gegenüberliegenden Talseite, der
Kantonsstrasse sowie der Eisenbahnlinie einsehbar ist. An dieser Stelle
ist anzumerken, dass es sich beim besagten Wanderweg um eine
mehrheitlich asphaltierte Nebenstrasse zwischen C._____ und D._____
handelt, auf welcher der Wanderweg verläuft. In M._____ führt die
Alternativroute zwar nicht direkt durch das Dorf, jedoch entlang der
Bahnlinie und am Bahnhof M._____ vorbei sowie durch das Wohnquartier
entlang der Y._____. Auf dem Abschnitt zwischen M._____ und Z._____
bzw. AA._____ passiert die Kantonsstrasse unwesentlich mehr
Wohngebäude als die bewilligte Route. Während die beantragte Variante
auf der Kantonsstrasse näher an der Siedlung Z._____ vorbeiführen
würde, führte die bewilligte Winterwanderung zwischen den wesentlich
grösseren Siedlungen AA._____ und AB._____ durch. Zwischen
AB._____ und DB._____ wiederum liegen weder entlang der
Kantonsstrasse noch entlang der bewilligten Route Häuser oder
ähnliches. Dem Beschwerdeführer ist jedoch insoweit zuzustimmen, als er
geltend macht, zwischen DA._____ und DB._____ sei die Appellwirkung

- 23 -
auf der bewilligten Route geringer gewesen als dies bei einer Kundgebung
auf der Kantonsstrasse der Fall gewesen wäre.
5.3.3.3. Was die entgegenstehenden öffentlichen Interessen angeht, vertritt der
Beschwerdeführer
die
Auffassung,
diese
würden
durch
die
Protestwanderung nur wenig eingeschränkt werden. Die betroffenen
Drittpersonen könnten ohne weiteres die Nationalstrasse nutzen und der
Zugang zum Skigebiet AC._____ wäre gewährleistet gewesen.
Ausserdem sei klar gewesen, dass der öffentliche Verkehr sowie
Rettungsfahrzeuge
jederzeit
passieren
hätten
können.
Die
Teilnehmenden hätten diese in keinem Fall behindert.
Wie das Bundesgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung zu
Demonstrationen anlässlich des WEF festgehalten hat, darf den
besonderen Verhältnissen an Samstagen mit dem Gästewechsel
Rechnung getragen und damit versucht werden, grössere Blockierungen
der Verkehrswege, ein eigentliches Verkehrschaos mit langen Staus und
eine Lahmlegung der Sicherheitsdienste (Ambulanzen, Feuerwehr etc.) zu
vermeiden. Die zuständige Behörde darf dabei auch berücksichtigen, dass
die Verkehrsbehinderungen während eines bedeutenden Zeitraums
andauern würden, weil entsprechende Vorbereitungen und Umleitungen
getroffen werden müssten, die Auflösung einer Demonstration zusätzlich
eine gewisse Dauer in Anspruch nehmen kann (BGE 127 I 164 E.4a).
Insbesondere die wochenweise anwesenden Touristen haben ein
erhebliches berechtigtes Interesse daran, dass der Gästewechsel mit Hin-
und Rückfahrt ohne unzumutbare Störungen erfolgen kann (BGE 127 I
164 E.4c).
5.3.3.4. Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Kundgebung im vorliegenden
Fall weder verboten wurde noch kommt die Verlegung der Wanderung –
wie dies der Beschwerdeführer behauptet – einem praktischen Verhindern

- 24 -
der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit gleich. Gewisse
Einschränkungen der Appell- bzw. Publizitätswirkung sind zwar durch die
Verlegung der Route nicht zu verhindern gewesen, diese werden jedoch
durch die dagegenstehenden öffentlichen Interessen gerechtfertigt,
weshalb die Verweigerung der Bewilligung für die Kundgebung auf der
Kantonsstrasse in Anbetracht der ermöglichten Alternative und der
dagegenstehenden öffentlichen Interessen zumutbar ist. Hinzukommt,
dass es sich um eine zweitägige und somit deutlich längere Kundgebung
als üblicherweise handelt. Die betroffenen Behörden haben eine hohe
Bereitschaft gezeigt, eine so zeitlich und räumlich stark ausgedehnte
Kundgebung zu ermöglichen, so wurde extra eine Besprechung mit
Vertretern der zuständigen kommunalen und kantonalen Behörden und
den Vertretern des B._____ durchgeführt, die Gemeinde D._____ stelle
den Demonstrierenden Übernachtungsmöglichkeiten in der Turnhalle zur
Verfügung und die Gemeinde E._____ organisierte und finanzierte einen
Ersatzzug für den letzten Abschnitt.
5.4.
Eine
Verletzung
des
Kerngehalts
der
Meinungs-
oder
der
Versammlungsfreiheit wird vom Beschwerdeführer weder geltend
gemacht noch liegt eine solche vor.
5.5.
Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit des
leichten Eingriffs in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des
Beschwerdeführers durch die Verweigerung der Bewilligung für eine
Kundgebung auf der Kantonsstrasse und gleichzeitige Bewilligung der
Kundgebung
auf
der
Alternativroute
zwecks
Freihaltung
der
Rettungsachse erweisen sich als gewahrt. Insbesondere hat der
Beschwerdegegner vor der Verweigerung der Bewilligung mögliche
Alternativrouten – auch auf der Kantonsstrasse – geprüft, kam jedoch mit
pflichtgemässem Ermessen zum Schluss, dass eine solche Kundgebung

- 25 -
nicht möglich ist. Die vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren
vorgebrachten milderen Mittel vermögen nicht zu überzeugen.
Der angefochtene Entscheid verstösst nicht gegen die Bundesverfassung.
6.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, sein Recht auf
wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) sei verletzt
worden, da die Bewilligungen des TBA und der betroffenen Gemeinden
erst wenige Tage vor der Durchführung der Kundgebung mitgeteilt worden
seien.
6.1.
Art. 13 EMRK garantiert jedermann zur Durchsetzung der Rechte aus der
EMRK und der Protokolle bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame
Beschwerde. Die Vertragsstaaten sind gehalten, Rechtsmittel oder
Klagemöglichkeiten einzurichten, mittels welcher die Einhaltung der
materiellen Garantien der EMRK und der Protokolle innerstaatlich
materiell kontrolliert und durchgesetzt werden können (VILLIGER,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Ziff. 852). Insbesondere müssen die
Konventionsstaaten einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellen, mit dem im
innerstaatlichen Recht eine Konventionsverletzung festgestellt werden
kann
(MEYER-LADEWIG,
EMRK
Konvention
zum
Schutz
der
Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden
2003, Art. 13 Rz. 8).
6.2.
Art. 13 EMRK ist vor dem Hintergrund der Subsidiarität der
Individualbeschwerde an den EGMR zu sehen (Art. 35 Ziff. 1 EMRK). Jede
Person, die nach Art. 34 EMRK befugt ist, Beschwerde wegen der
Verletzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, muss daher
die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen

- 26 -
Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde
überprüfen zu lassen (BGE 138 I 6 E.1.3.2). Nach Art. 13 EMRK hat
derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und
Freiheiten für beeinträchtigt hält und eine entsprechende Verletzung
behauptet, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame
Beschwerde einzulegen. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein
Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine
hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die
Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der
Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass Anspruch auf
Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den
angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen
beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen
minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein,
insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung
von Entscheiden (BGE 138 I 6 E.6.1).
6.3.
Zusammengefasst heisst das, nach Art. 13 EMRK hat jede Person, die in
ihren konventionsmässig anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt
worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame
Beschwerde zu erheben (BGE 143 III 193 E.6.1). Nach der
Rechtsprechung muss die Beschwerde sowohl rechtlich als auch
tatsächlich wirksam sein (vgl. Urteil des EGMR Nr. 22689/07 de Souza
Ribeiro gegen Frankreich vom 18. Dezember 2012 § 78; BGE 143 III 193
E.6.1).
6.4.
Der Beschwerdeführer anerkennt zwar, dass die Koordination zwischen
vier Behörden sowie die Organisation gewisser Infrastruktur Zeit in
Anspruch nehme, dies vermöge jedoch nicht eine Verfahrensdauer von
vier Monaten zu rechtfertigen. Insbesondere vertritt der Beschwerdeführer
unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes

- 27 -
für Menschenrechte (EGMR) die Auffassung, Art. 13 EMRK verpflichte
Bewilligungsbehörden ihre Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung
derart früh den Gesuchstellern mitzuteilen, dass diese noch die
Möglichkeit hätten, den Entscheid an ein Gericht oder eine ähnliche
Entscheidbehörde weiterzuziehen.
6.5.
Die Umstände in den vom Beschwerdeführer zitierten Entscheiden sind
nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbar. Im Entscheid Bączkowski
and others v. Poland geht es nicht um die gerichtliche Überprüfung einer
Verfügung mittels welcher die Kundgebungsbewilligung verweigert wurde.
Vielmehr hat es die zuständige Behörde unterlassen überhaupt einen
Entscheid zu fällen, bevor der Zeitpunkt der Kundgebung eingetreten ist
(Urteil des EGMR Bączkowski and others v. Poland application no.
1543/06 §81). Im Fall Lashmankin and others v. Russia sah das nationale
Gesetz sowohl für die Gesuchsteller als auch für die Behörden Fristen vor,
an die sich die Behörden jedoch selten hielten, was zu einer weiteren
Verkürzung der ohnehin begrenzten Zeit, die den Veranstaltern für die
Beantragung von Abhilfemassnahmen zur Verfügung stand, führte (vgl.
Urteil des EGMR Lashmankin and others v. Russia application no.
57818/09). Im Fall Alekseyev v. Russia hingegen sah das anwendbare
Recht lediglich für die Gesuchstellenden strenge Fristen vor, während die
Behörden keine zeitlichen Vorgaben einhalten mussten (vgl. Urteil des
EGMR Alekseyev v. Russia applications nos. 4916/07, 25924/08 und
14599/09). Hinzu kommt, dass bei allen drei dieser Urteile die
Kundgebung von der zuständigen Behörde gänzlich verweigert wurde –
und dies u.a. aufgrund der Themen welche mit den Kundgebungen
angesprochen werden sollten – beziehungsweise faktisch verunmöglicht
wurde, da der gewünschte Ort und die gewünschte Zeit verweigert
wurden, ohne dass die zuständige Behörde überhaupt eine Alternative

- 28 -
ermöglichte, während im vorliegenden Fall lediglich gewisse Auflagen zur
Diskussion stehen.
6.6.
Zusammengefasst
stellt
sich
der
Beschwerdegegner
in
der
Departementsverfügung, auf welche die Vernehmlassung verweist,
dagegen auf den Standpunkt, gerade da mehrere Behörden vom Gesuch
betroffen seien, die Kundgebung einen grosse Raum einnehme,
verschiedene Modalitäten wie Unterkunft und Bahntransport zu
organisieren gewesen seien, hätten es die Behörden als sinnvoll erachtet,
mit dem Beschwerdeführer die Einzelheiten persönlich zu besprechen
und, falls möglich, einen Konsens zu erzielen. Es gebe zudem auch keine
Hinweise darauf, dass das TBA seinen Entscheid bewusst hinausgezögert
habe in dem es untätig gewesen wäre oder den Entscheid mit als
ungerechtfertigt zu erachtenden zusätzlichen Verfahrensschritten oder
ähnlichem verkompliziert habe.
6.7.
In seiner Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV hält das Bundesgericht
fest, dass die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der
konkreten Umstände des jeweiligen Falles beurteilt wird, sodass in der
Regel eine Gesamtbewertung erforderlich ist. Unter anderem sind dabei
der Grad der Komplexität, die Bedeutung des Verfahrens für die
Betroffenen sowie das Verhalten der Betroffenen und der zuständigen
Behörden ausschlaggebend (BGE 130 I 312 E.5.2). Im Zusammenhang
mit einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration anlässlich des
WEF – bei welcher wohlgemerkt lediglich die Gemeinde E._____ über das
Gesuch zu entscheiden hatte und nicht wie vorliegend vier verschiedene
Behörden - erachtete das Bundesgericht eine Behandlungsdauer von
einem Monat als grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn
das Gesuch, wie vorab in Aussicht gestellt, unter Auflagen bewilligt
worden wäre. Für die Erfüllung von Auflagen – z.B. hinsichtlich der
Routenwahl oder des Zeitplans – müssen die Organisatoren nach

- 29 -
Auffassung
des
Bundesgerichts
Vorkehren
von
höchstens
untergeordneter Bedeutung treffen, die sie, wenn dies überhaupt
erforderlich gewesen wäre, ihrem Publikum notfalls noch an der
Demonstration mitteilen hätten können (Urteil des Bundesgerichts
1P.117/2000 vom 30. Juni 2000 E.3b). Unter Berücksichtigung der
Komplexität des vorliegenden Verfahrens und der Besprechung vom 16.
Dezember 2022 an welcher die wesentlichen Punkte der Kundgebung mit
dem Beschwerdeführer besprochen wurde, ist eine Verfahrensdauer von
knapp 2 Monaten angemessen.
6.8.
Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer bereits anlässlich der Sitzung
vom 16. Dezember 2023 mitgeteilt wurde, dass die Bewilligung für die
Kundgebung auf der Kantonsstrasse nicht erteilt werden könne und
stattdessen
eine
Alternativroute
über
Wanderwege
und
Gemeindestrassen
genehmigt
werde.
Folglich
hatte
der
Beschwerdeführer einerseits genügend Zeit, um entsprechend zu planen
und andererseits hätte er bereits zu diesem Zeitpunkt eine anfechtbare
Verfügung vom Tiefbauamt verlangen können, ohne dass die Details der
Alternativroute
abschliessend
geplant
gewesen
wären.
Unter
Berücksichtigung der ausgeführten Umstände vermögen die Argumente
des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen und es liegt folglich keine
Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.
6.9.
Soweit der Beschwerdeführer also vorbringt, dass aufgrund der vorliegend
"krasseren" Situation vor der vorstehend ausgeführten Rechtsprechung
eine zu lange Verfahrensdauer ohnehin erstellt wäre, verkennt er, dass
das Bundesgericht ja gerade betont, dass eine kurzfristigere Mitteilung in
der hier vorliegende Situation (Bewilligung entsprechend vorab
stattgefundener Besprechung, Zeit und Datum werden so belassen,
lediglich Auflagen bezüglich Routenwahl) zulässig wäre (vgl. vorstehend).
Seinen Ausführungen kann daher nicht gefolgt werden, wobei dem

- 30 -
Beschwerdeführer zuzustimmen ist, dass eine frühere Mitteilung der
Bewilligung wünschenswert gewesen wäre.
6.10.
Schliesslich ist festzuhalten, dass das Schweizerische Recht kein
besonderes Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren für Demonstrationen
vorsieht, welches eine rechtzeitige Überprüfung der Umstände durch ein
Gericht ermöglichen. Vielmehr wäre es aufgrund der einschlägigen
Verfahrensgesetzgebung – insbesondere aufgrund des allgemeinen
Replikrechts - auch dann nicht möglich gewesen, im ordentlichen oder
auch im für dringlich erklärten Verfahren ein instanzenabschliessendes
Urteil zu erlangen, wenn das Tiefbauamt seine Verfügung bereits einige
Wochen früher erlassen hätte. Umgekehrt wäre es selbst im vorliegenden
Fall nicht ausgeschlossen gewesen, vorsorglichen Rechtsschutz im
Rahmen eines Superprovisoriums zu erlangen. Auch aus diesem Grund
verletzt der angefochtene Entscheid die Vorgaben der EMRK nicht.
7.
Nach Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat jede Person, die nicht über die
erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege,
wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur
Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf
unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. auch Art. 76 Abs. des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege). Die Voraussetzungen für die Bewilligung
der unentgeltlichen Rechtsvertretung sind in der Regel erfüllt, wenn der
Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die
Vertretung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch
geboten ist (BGE 125 V 202 E.4a mit Hinweisen).
7.1.
Im Rahmen der Prüfung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege
gilt der beschränkte Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteile des
Bundesgerichts 4A_257/2021 vom 6. September 2021 E.2.1 m.H.,

- 31 -
5A_949/2018 vom 4. Februar 2019 E.3.2, 5A_327/2017 vom 2. August
2017 E.4; VGU U 17 108 vom 15. Mai 2018 E.2). Dieser Grundsatz befreit
die bedürftige Partei allerdings nicht von der Pflicht, ihre Einkommens- und
Vermögensverhältnisse eindeutig, vollständig und soweit möglich
dokumentiert darzustellen (vgl. MEICHSSNER, Das Grundrecht auf
unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Diss. Basel 2008, S. 77;
WUFFLI, Die unentgeltliche Rechtspflege in der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, Diss. Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 925 ff.; vgl.
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR,
Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 681). An diese
umfassende Mitwirkungspflicht dürfen umso höhere Anforderungen
gestellt werden, je komplexer die ökonomischen Verhältnisse des
Gesuchstellers sind (BGE 125 IV 161 E.4a, 120 Ia 179 E.3a; vgl.
MEICHSSNER, a.a.O., S. 77 f.).
7.2.
Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall der aktuelle
Grundbedarf hervorgehen. Die Belege haben zudem über sämtliche
finanziellen Verpflichtungen der bedürftigen Partei sowie über ihre
Einkommens- und Vermögensverhältnisse Aufschluss zu geben (vgl.
Urteile des Bundesgerichts 9C_560/2019 vom 21. Januar 2020 E.4.2.1,
5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3). Von der Mitwirkungspflicht
miterfasst
ist
auch
die
Offenlegung
der
Vermögens-
und
Einkommensverhältnisse allfälliger unterstützungspflichtiger Personen
(vgl. VGU 21 9 vom 11. Mai 2021 E.5.2 m.H.a. das Urteil des
Bundesgerichts 5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3).
7.3.
Dem
der
Beschwerde
beigelegten
Gesuch
um
unentgeltliche
Rechtspflege
ist
zu
entnehmen,
dass
der
Beschwerdeführer
prozessbedürftig ist.

- 32 -
7.4.
Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
Prozessbegehren
anzusehen,
bei
denen
die
Gewinnaussichten
beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum
als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht
als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren
ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese.
Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei
vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine
Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht
führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet
(BGE 140 V 521 E.9.1, 139 III 475 E.2.2, 138 III 217 E.2.2.4, 122 I 267
E.2b und 119 Ia 251 E.3b). Der Beschwerdeführer macht die Verletzung
der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit geltend, nachdem
ihm eine Kundgebung auf der von ihm gewünschten Route verweigert
wurde. Der Prozess erscheint damit nicht von vornherein aussichtslos.
Folglich ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren.
8.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer gemäss
Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich kostenpflichtig. Praxisgemäss wird für
Verfahren betreffend politische Angelegenheiten eine Staatsgebühr in der
Höhe von CHF 1'000.-- erhoben (vgl. statt vieler: VGU V 20 2). Angesichts
der Tatsache, dass der Beschwerdeführer mehrere Beschwerden
einreichen musste, erscheint für das vorliegende Verfahren eine
Staatsgebühr von CHF 750.-- als angemessen. In Folge mangelnder
Aussichtslosigkeit
des
vorinstanzlichen
Verfahrens
und
damit
einhergehender
Gewährung
der
unentgeltlichen
ist
dem
Beschwerdeführer auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.

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8.2.
Der Beschwerdegegner kann nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine
Parteientschädigung geltend machen kann, da er lediglich in ihrem
amtlichen Wirkungskreis obsiegte.
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten setzen sich zusammen aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
750.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
608.--
zusammen
CHF
1'358.--
3.1.
In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden
die Gerichtskosten von CHF 1'358.-- zulasten von A._____ von der
Gerichtskasse übernommen.
3.2.
Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____
gebessert haben und er hierzu in der Lage ist, hat er das Erlassene und
die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
[Mit Urteil 1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024 und 1C_34/2024 vom 8. Oktober
2024 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde
gutgeheissen und den vorliegenden Entscheid aufgehoben.]