gr_gerichte · PVG 2014 23 · 2026-02-13 · de


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Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen.
– Gemäss Art. 85 Abs. 2 KRG übt der Gemeindevorstand die
Funktion als kommunale Baubehörde aus; will die
Gemeinde diese Befugnis einer anderen Behörde über-
tragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die
Gemeindeverfassung oder in das Gemeinderecht aufzu-
nehmen (E.2a–d).
– Hier leiden die diesbezüglich in der Gemeindeverfas-
sung und im Baugesetz getroffenen Regelungen an
einem unauflösbaren Widerspruch, der sich nicht über die
Normenhierarchie lösen lässt, da die fraglichen Re-
gelungen als gleichrangig einzustufen sind; nach dem
allgemeinen Grundsatz, dass die später erlassene Norm der
früheren vorgeht, geniesst vorliegend die Gemein-
deverfassung Vorrang (E.2e).
– Die von der Gemeinde vorgenommene Auslegung des
darin verwendeten Begriffs «endgültig», wonach hier- mit
lediglich zum Ausdruck gebracht wird, dass die Bau-
kommission entscheide und nicht nur Antrag an den
Gemeindevorstand stelle, erweist sich unter den gege-
benen Umständen als vertretbar (E.2f).
Competenza a trattare domande di costruzione.
– Giusta l’art. 85 cpv. 2 LPTC, è la sovrastanza comunale
che funge da autorità edilizia comunale; se il comune
vuole delegare tale competenza ad un’altra autorità
deve dotarsi di una relativa regola nella costituzione o
nella normativa comunale (cons. 2a–d).
– In casu, le norme previste dalla costituzione e dalla
legge edilizia comunali contengono una insuperabile
contraddizione che non si lascia risolvere applicando le
regole sulla gerarchia delle norme, essendo le stesse
poste sullo stesso piano; in conformità al principio che la
legge venuta a posteriori prevale sulle disposizioni
anteriori è nell’evenienza la costituzione ad avere la
priorità (cons. 2e).
– L’interpretazione della nozione di «definitivo» fatta dal
comune – nel senso che con questo termine si vorrebbe
solamente definire che la commissione edilizia decida e non
che faccia proposta al municipio – appare nelle con- crete
circostanze difendibile (cons. 2f).
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Erwägungen:
2. Die vom Beschwerdeführer 1 am 17. Januar 2013 ein-
gereichte Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der Bau-
kommission vom 21. November 2012, in dem diese das von der
Beschwerdegegnerin 1 eingereichte Bauvorhaben unter Auflagen
und Bedingungen genehmigte, die dagegen erhobene Einsprache
des Beschwerdeführers 1 in Bezug auf die Gewährleistung eines
reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber wie
jene des Beschwerdeführers 2 abwies. Gegen solche individuell
konkrete Entscheide, die in Anwendung von Verwaltungsrecht er-
gangen sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG beim Verwal-
tungsgericht Beschwerde geführt werden, soweit sie nicht bei
einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kan-
tonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind.
a) Der Beschwerdeführer 1 ist der Meinung, dass diese
Voraussetzungen in Bezug auf den Entscheid der Baukommission
vom 21. November 2012 erfüllt sein könnten. Zwar könne dieser
Entscheid laut dessen Rechtsmittelbelehrung gestützt Art. 106 Abs.
3 des kommunalen Baugesetzes (nachfolgend: Baugesetz) innert
20Tagen seit seiner Mitteilung beim Gemeindevorstand durch Ein-
sprache angefochten werden. Art. 50 Abs. 2 der Gemeindeverfas-
sung sehe demgegenüber vor, dass die Baukommission sämtliche
Baugesuche nach den Bestimmungen des Baugesetzes behandle
und darüber nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen end-
gültig entscheide. Endgültig sei ein Entscheid nach herkömmlicher
Lehre und Rechtsprechung, wenn er innerhalb der Gemeinde nicht
weiterziehbar und deshalb als nächste Instanz das Verwaltungs-
gericht anzurufen sei. Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung stünde
jedoch im Widerspruch zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung, wo-
nach gegen Entscheide einzelner Behördenmitglieder, von Kom-
missionen oder der Verwaltung innert 20 Tagen beim Gemeinde-
vorstand schriftlich Einsprache zu erheben sei. Da das Baugesetz
und die Gemeindeverfassung widersprüchliche Regelungen ent-
hielten und diese ungenaue Gesetzgebung zu grosser Rechtsun-
sicherheit führe, habe der Beschwerdeführer 1 einerseits beim Ge-
meindevorstand innert 20 Tagen Einsprache gegen den Entscheid
der Baukommission vom 21. November 2012 erhoben, diesen an-
dererseits beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten.
Dass die Baukommission und nicht der Gemeindevor-
stand für die Behandlung der Baugesuche zuständig sei, dränge
sich insbesondere aufgrund von Art. 99 Baugesetz auf. Laut dieser
Bestimmung habe vor Ablauf der Einsprachefrist die Baubehörde

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den schriftlichen Baubescheid zu erlassen, in welchem sie auch
über allfällige Einsprachen zu entscheiden habe. Baubehörde sei
gemäss Art. 3 Baugesetz der Gemeindevorstand, während die
Baukommission lediglich als beratendes Organ amte. Da eine Ein-
sprache nicht mit einem Baugesuch gleichzusetzen sei, ergebe
sich aus dem Wortlaut des Gesetzes eindeutig, dass für die Be-
handlung von Baueinsprachen ausschliesslich der Gemeindevor-
stand als Baubehörde zuständig sei. Dies ergebe sich auch aus
dem Wesen der Baueinsprache. Durch die Baueinsprache werde
ein nicht strittiges Verfahren zu einem strittigen, welches in konse-
quenter Anwendung des Gesetzes nicht mehr in den Beurtei-
lungsspielraum der Baukommission gehöre, sondern gemäss Art.
99 Baugesetz durch den Gemeindevorstand behandelt werden
müsse. Demzufolge hätte die Baukommission die gegen das
streitbetroffene Bauprojekt eingereichten Einsprachen nicht beur-
teilen dürfen.
b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin 2
entgegen, Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sehe vor, dass die
Baukommission zur Erteilung der Baubewilligung und zum Ent-
scheid über Einsprachen zuständig sei. Sollte das ältere Baugesetz
dieser neueren Verfassungsregelung widersprechen, sei es inso-
fern als aufgehoben zu betrachten. Im Übrigen sei die Gemeinde-
verfassung gemeindeintern auf einer höheren Normenstufe als
das Baugesetz anzusiedeln. Schliesslich sei die Zuständigkeit der
Baukommission in der Gemeindeverfassung sehr spezifisch gere-
gelt; das Baugesetz regle diese nicht genauer. Der Grundsatz der
Geltung der spezielleren Norm greife daher diesbezüglich nicht,
weshalb Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung als massgebend an-
zusehen sei. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 sei es
ohne Kenntnis der Hintergründe um die Entstehung der fraglichen
Regelung indes nicht möglich, die Bedeutung des Worts «end-
gültig» im vorliegenden Zusammenhang nachzuvollziehen. Je-
doch sei zu beachten, dass der Beschwerdegegnerin 1 bei der Aus-
legung ihres kommunalen Rechts Autonomie zukomme und diese
eine langjährige Praxis zur Auslegung von Art. 14 und Art. 50 Ge-
meindeverfassung entwickelt habe, die Baukommission diese Pra-
xis kenne und umsetze. Rechtsvergleichend zeige sich im Übrigen,
dass die von der Beschwerdegegnerin 1 praktizierte Lösung in an-
deren Gemeinden ebenfalls existiere. So habe gemäss Art. 58 der
Verfassung der Gemeinde Y. zum Beispiel die Baukommis-
sion als kommunale Baubehörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG
erstinstanzlich über Baugesuche zu entscheiden. Nach Art. 92 Abs.

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2 des Baugesetzes der Gemeinde Y. könne dieser Entscheid
innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung durch Einsprache beim Ge-
meindevorstand angefochten werden. Aus den genannten
Gründen sei davon auszugehen, dass der Entscheid der Baukom-
mission vom 21. November 2013 mit Einsprache beim Gemein-
devorstand hätte angefochten werden müssen, weshalb auf die
dagegen eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des ge-
meindeinternen Rechtsmittelzugs nicht einzutreten sei.
c) Diese Argumentation wird von der Beschwerdegegnerin
1 dahingehend ergänzt, als sie vorbringt, nach dem klaren Wort-
laut von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG sei die Beschwerde an das Ver-
waltungsgericht erst zulässig, wenn der gemeindeinterne Rechts-
mittelweg ausgeschöpft sei. Dies sei vorliegend zumindest im
Zeitpunkt der Beschwerdeführung nicht der Fall gewesen, da der
angefochtene Entscheid damals beim Gemeindevorstand hätte
angefochten werden können. Das entsprechende Rechtsmittel er-
gebe sich widerspruchslos aus dem Gemeinderecht. Dem stehe
nicht entgegen, dass in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung das
Wort «endgültig» aufgenommen worden sei. Damit habe der Ver-
fassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass eben die Bau-
kommission entscheide, und nicht bloss Antrag an den Gemein-
devorstand stelle. Diese Auslegung entspreche der langjährigen
und konsequenten Praxis der Beschwerdegegnerin 1, welche be-
kanntlich in der Auslegung des Gemeinderechts weitgehend auto-
nom sei. Das Vorgehen des Beschwerdeführers 1 komme daher
einer Sprungbeschwerde gleich, welche im kantonalen Verfah-
rensrecht nicht vorgesehen sei und deren allgemeine Vorausset-
zungen im Übrigen nicht gegeben seien.
d) Im Bereich der Raumplanung steht dem Bund nur eine
Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV), wes-
halb die diesbezügliche Gesetzgebung grundsätzlich den Kanto-
nen obliegt (BGE 139 II 271 E.10). Dies gilt insbesondere für die
vorliegend in Frage stehende Ordnung der Zuständigkeit zur Be-
handlung von Baugesuchen und die Regelung des diesbezügli-
chen Verfahrens (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG).
aa) In Bezug auf den erstgenannten Punkt sieht der Kanton
Graubünden in Art. 86 Abs. 1 KRG, vorbehältlich abweichender
eidgenössischer und kantonaler Bestimmungen (Art. 86 Abs. 4
KRG), die Zuständigkeit der kommunalen Baubehörde vor. Der Be-
griff der kommunalen Baubehörde wird in Art. 85 Abs. 2 KRG da-
hingehend umschrieben, als es sich hierbei um den Gemeinde-
vorstand handelt, soweit dieses Gesetz, die Spezialgesetzgebung

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oder das Gemeinderecht nicht eine andere kommunale Behörde
bestimmen (kommunale Baubehörde; vgl. Botschaft der Regie-
rung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Revision Raum-
planungsgesetz für den Kanton Graubünden, Heft Nr. 3/2004–
2005, S. 369). Will eine Gemeinde die Zuständigkeit für die Be-
urteilung von Baugesuchen auf eine andere kommunale Bau-
behörde übertragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in
die Gemeindeverfassung oder in das Gemeindegesetz aufzu-
nehmen (Art. 17 GG). Im Übrigen ist sie bei der Bezeichnung der
für das Baubewilligungsverfahren zuständigen kommunalen
Behörde(n) und der Ausgestaltung eines allfälligen internen
Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich jedoch frei (vgl. Art. 85 Abs.
1 Baugesetz).
bb) Den Gemeinden kommt in diesem Bereich folglich
eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zu, weshalb sich das
Verwaltungsgericht bei der Auslegung der diesbezüglich von einer
Gemeinde erlassenen Vorschriften Zurückhaltung auferlegt, wenn
ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in be-
sonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. In sol-
chen Fällen steht den Gemeinden ein geschützter Beurteilungs-
und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht
nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Bereich missbraucht
oder überschritten hat, sich der erlassene Entscheid mithin als
sachlich nicht vertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechts-
grundsätze verstösst (vgl. BGE 129 I 410 E.2, 128 I 3 E.2b, 122 I 279
E.8b; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10 50 vom 6. Juli 2010 E.1,
R 09 14 vom 23. Juni 2009 E.1; vgl. MARCO TOLLER, in: BÄNZIGER/
MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des
Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 60 N. 13; RE-
GULA KÄGI-DIENER, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zü-
rich/Basel/Genf 2008, Art. 50 N. 11).
e) Das Baugesetz bestimmt die Zuständigkeit für den Er-
lass von Baubewilligungen in Art. 99 Abs. 1 Baugesetz. Laut dieser
Bestimmung erlässt die Baubehörde nach Ablauf der Einsprache-
frist den schriftlichen Baubescheid, in welchem über das Bauge-
such und allfällige dagegen eingereichte Einsprachen entschieden
wird. Baubehörde im Sinne dieser Regelung ist gemäss Art. 3 Abs.
1 Baugesetz der Gemeindevorstand, dem die Baukommission be-
ratend zur Seite steht (Art. 3 Abs. 2 Baugesetz). Gemäss Art. 50 Abs.
2 Gemeindeverfassung hat hingegen die Baukommission sämt-
liche Baugesuche nach den Bestimmungen von Baugesetz, Bau-

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ordnung und Zonenplanung zu behandeln. Nach Abklärung aller
Rechts- und Detailfragen entscheidet sie endgültig und leitet den
Entscheid sofort an die Gesuchsteller weiter.
aa) Diese beiden Regelungen stehen in einem unauflös-
baren Widerspruch zueinander. Deshalb gilt es vorweg die Frage
zu klären, ob der Gemeindeverfassung als rechtlicher Grundord-
nung der Gemeinde gegenüber den anderen kommunalen Nor-
men Vorrang gebührt. Das Verwaltungsgericht hat die Frage der
zwischen der Gemeindeverfassung und anderen kommunalen Er-
lassen bestehenden Normenhierarchie im Urteil R 07 87 vom
29. Februar 2008 E.1b geprüft und in Bezug auf kommunale Erlas-
se, die in demselben Verfahren erlassen wurden, wie die Gemein-
deverfassung, dahingehend entschieden, als solche Rechtsnormen
gleichrangig sind. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus,
zwar sei die Gemeindeverfassung im Unterschied zu den gewöhn-
lichen kommunalen Erlassen von der Regierung zu genehmigen.
Jedoch komme dieser Genehmigung lediglich deklaratorische Be-
deutung zu, weshalb es sich nicht rechtfertige, der Gemeinde-
verfassung deshalb einen höheren Stellenwert einzuräumen. Das
Verwaltungsgericht hat im fraglichen Urteil allerdings die Frage
aufgeworfen, ob gesetzliche Regelungen der Gemeinden, die, wie
die interessierenden Bestimmungen des Baugesetzes, erst durch
die Genehmigung der Regierung rechtswirksam werden, wegen
dieses konstitutiven Genehmigungsvorbehalts – im Sinne einer er-
höhten Legitimität – Vorrang gegenüber anderen kommunalen
Rechtsnormen haben (Urteil des Verwaltungsgerichts R 07 87 vom
29. Februar 2008 E.1b). Einer solchen Betrachtungsweise steht je-
doch entgegen, dass es sich bei der Genehmigung der Regierung
um ein Aufsichtsmittel handelt, mit dessen Hilfe sichergestellt wer-
den soll, dass die Gemeinden keine mit dem übergeordneten (kan-
tonalen) Recht im Widerspruch stehende Rechtsnormen erlassen.
Hierdurch wird ein kommunaler Erlass nicht zu einem kantonalen,
und zwar selbst dann nicht, wenn die Genehmigung durch die Re-
gierung konstitutive Bedeutung hat (THOMAS WARTMANN, Die Ge-
nehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale Behörden nach
aargauischem Recht, Zürcher Beitrage zur Rechtswissenschaft,
Zürich 1974, S. 55 ff.). Es besteht daher kein Anlass, solchen Rege-
lungen im Vergleich zu den auf Gemeindeebenen nach demselben
Verfahren erlassenen und damit demokratisch gleichermassen le-
gitimierten einen höheren Stellenwert einzuräumen.
bb) Art. 99 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz sowie
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung wurden auf Gemeindeebene

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nach demselben Verfahren erlassen. Deshalb sind sie aus Sicht der
Normenhierarchie als gleichrangig anzusehen. Indes ist zu be-
achten, dass die Gemeindeverfassung im Jahr 2002 von der Ge-
meindeversammlung erlassen und mit Beschluss der Regierung
vom 18. März 2003 genehmigt wurde, während das Baugesetz aus
dem Jahr 1992/1993 stammt. Nach dem Grundsatz, wonach die
später erlassene Rechtsnorm grundsätzlich Vorrang gegenüber
der früher erlassenen geniesst (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen
2010, N. 220), geht Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung daher
Art. 99 Abs. 1 Baugesetz in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz vor.
cc) In Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat die Ge-
meinde die Baukommission als zuständige kommunale Behörde
im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG bezeichnet. Soweit Art. 3 Bauge-
setz eine anderslautende Regelung enthält, wurde dieser mit dem
Inkrafttreten von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung derogiert.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 1 ist die Zustän-
digkeit der Baukommission im Übrigen keineswegs auf die Be-
handlung von Baugesuchen beschränkt, sondern umfasst eben-
falls die Beurteilung von Einsprachen. Denn bei der in Art. 46 Abs.
1 KRVO vorgesehenen Einsprache handelt es sich nicht um ein
Rechtsmittel, sondern um ein formalisiertes Anhörungs- und Mit-
wirkungsrecht, mit dem rechtliche oder tatsächliche Einwendun-
gen gegen ein geplantes Bauvorhaben vorgebracht werden und
beantragt wird, das eingereichte Baugesuch deswegen abzuwei-
sen oder in geänderter Form zu bewilligen. Diese Form der Ein-
sprache dient somit der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs im
Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV, weshalb die gesonderte Behandlung
von Baugesuchen und hiergegen erhobenen Einsprachen ausge-
schlossen ist (vgl. zum Ganzen: MISCHA BERNER, Die Baubewilligung
und das Baubewilligungsverfahren unter besonderer Berücksich-
tigung des Kantons Luzern, Zürich/St. Gallen 2009, S. 118; HEINZ
AEMISEGGER/STEPHAN HAAG in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNERN
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 N. 36). Für den angefochtenen Ein-
sprache- und Baubewilligungsentscheid vom 21. November 2012
bedeutet dies, dass die Baukommission darin zu Recht über das
Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 und die dagegen einge-
reichten Einsprachen entschieden hat.
f) Ein solcher Entscheid kann allerdings nur mit Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn
gegen ihn kein anderes Rechtsmittel erhoben werden kann oder er

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nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig ist (Art. 49
Abs. 1 lit. a VRG). Laut Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sind
Entscheide der Baukommission «endgültig».
aa) Welche Bedeutung eine kommunale Rechtsnorm hat,
ist aufgrund der allgemeinen Auslegungsmethoden zu bestim-
men. Danach ist eine Regelung in erster Linie nach ihrem Wortlaut
auszulegen. Erweist sich dieser als unklar oder lässt er mehrere In-
terpretationen zu, so ist unter Berücksichtigung aller anerkannten
Auslegungsmethoden (historische, systematische, geltungszeitli-
che und teleologische Auslegung) nach seiner wahren Tragweite
zu suchen (vgl. BGE 134 II 308; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,
N. 217). Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf
freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur An-
nahme bestehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren
Sinn der in Frage stehenden Regelung entspricht und zu Ergeb-
nissen führt, die dessen Verfasser nicht gewollt haben kann und
die gegen den Gerechtigkeitsgedanken oder den Gleichbehand-
lungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 E.2, 134 II 249 E. 2.3,
133 V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM-
MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009,
§ 25 N. 3).
bb) Der Begriff «endgültig» wird im allgemeinen Sprach-
gebrauch grundsätzlich im Sinne von «definitiv», «entschieden»,
«unabänderlich», «feststehend», «abgemacht» sowie «beschlos-
sen» verstanden (vgl. http://synonyme. woxikon.de > endgültig,
besucht am 31. März 2014). In der Rechtswissenschaft findet sich
dieser Begriff vor allem im Prozessrecht, wobei damit zum Aus-
druck gebracht wird, dass gegen einen Entscheid kein Rechtsmit-
tel mehr zur Verfügung steht; er mit seiner Ausfällung also rechts-
kräftig wird und von den zuständigen Organen vollstreckt werden
kann. Diese Bedeutung wird dem Begriff «endgültig» beispiels-
weise in Art. 49 Abs. 1 lit. a, lit. c und d, Art. 57 lit. c und Art. 71 Abs.
2 VRG beigemessen, um die ansonsten gegen einen Verwaltungs-
entscheid möglicherweise zur Verfügung stehende Beschwerde an
das Verwaltungsgericht auszuschliessen.
cc) Würde der Begriff «endgültig» in Art. 50 Abs. 2 Gemein-
deverfassung entsprechend dieser im Prozessrecht üblichen Ter-
minologie aufgefasst, so würde er jedes Rechtsmittel gegen Ent-
scheide der Baukommission ausschliessen. In diesem Fall würde
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung insoweit er sich auf Bauvor-
haben, die dem RPG, unterliegen, bezieht, gegen Art. 33 Abs. 2
RPG verstossen. Mit dieser Regelung hat der Bundesgesetzgeber

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die Kantone nämlich verpflichtet, mindestens ein Rechtsmittel ge-
gen Verfügungen aus dem Bereich des Raumplanungsgesetzes
vorzusehen (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 188 E.4; AEMISEGGER/
HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 38 N. 35, BERNER, a. a. O., S. 176 ff.; BERNHARD
WALDMANN/PETER
HÄNNI,
Raumplanungsgesetz,
Stämpflis
Hand-
kommentar, Bern 2006, Art. 33 N. 16 ff.). Dass der Verfassungsge-
ber eine solche mit übergeordnetem Recht im Widerspruch ste-
hende Regelung treffen wollte, ist nicht anzunehmen. Ein solches
Ergebnis lässt sich denn auch vermeiden, wenn der Begriff «end-
gültig» ausschliesslich auf die Gemeindeebene bezogen wird und
nur die dort bestehenden Rechtsmittelmöglichkeiten ausschlies-
sen soll. In diesem Fall können Entscheide der Baukommission
zwar nicht gemeindeintern, jedoch mit Beschwerde beim Verwal-
tungsgericht angefochten werden. Diese Auslegung, die sich ohne
Weiteres mit dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung
vereinbaren lässt, ist gegenüber der sich an der juristischen Ter-
minologie orientierenden vorzuzuziehen.
dd) Die Beschwerdegegnerin 1 geht jedoch noch einen
Schritt weiter und postuliert, mit dem Begriff «endgültig» habe der
Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass die Baukom-
mission – entgegen der in Art. 3 Abs. 2 Baugesetz enthaltenen Re-
gelung – nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, son-
dern über Baugesuche und dagegen eingereichte Einsprachen
entscheide. Eine solche Auslegung läuft darauf hinaus, den Begriff
«endgültig» jeder Bedeutung zu entleeren, diesen mithin als nicht
existent anzusehen. Sie dürfte daher durch den Wortlaut von Art.
50 Abs. 2 Gemeindeverfassung nur mehr knapp gedeckt sein. Die
Beschwerdegegnerin 1 hat jedoch überzeugend dargelegt, dass
die kommunalen Behörden Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung
seit seinem Inkrafttreten in dieser Weise ausgelegt haben. Dies
legt den Schluss nahe, dass der historische Gesetzgeber die frag-
liche Regelung derart verstanden hat. Dafür spricht auch die Tat-
sache, dass der gleichzeitig mit Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung
erlassene Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung vorsieht, dass gegen
Entscheide von Kommissionen innert 20 Tagen beim Gemeinde-
vorstand schriftlich Einsprache erhoben werden kann. Mit dieser
Einsprache ist im Unterschied zum Einspracheverfahren vor der
Baukommission, welches, wie vorangehend dargelegt, der Wah-
rung des rechtlichen Gehörs dient, ein förmliches Rechtsmittel-
verfahren gemeint, das bezweckt, eine bereits erlassene Ver-
fügung durch einen für den Einsprechenden günstigeren
Entscheid zu ersetzen (AEMISEGGER/HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 36; BERN-

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HARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsver-
fahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 30 N. 57). Dass im Baubewilli-
gungsverfahren ein solches gemeindeinternes Rechtsmittelver-
fahren existiert, hält Art. 106 Abs. 3 Baugesetz ausdrücklich fest.
Demzufolge spricht sowohl die historische als auch die systemati-
sche Auslegung für die von der Beschwerdegegnerin vorgenom-
mene Auslegung. Aus teleologischer Sicht bleibt anzumerken,
dass ein solcher gemeindeinterner Rechtsmittelzug die Möglich-
keit eröffnet, einen ergangenen Baubewilligungs- und Einsprache-
entscheid bei einer Behörde überprüfen zu lassen, welche den an-
gefochtenen Entscheid überprüfen kann, ohne sich hinsichtlich der
Auslegung des kommunalen Rechts oder der massgeblichen ört-
lichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen zu müssen. Ein sol-
ches Rechtsmittel ist folglich geeignet, den Rechtsschutz entschei-
dend zu erweitern, und wird denn auch in zahlreichen Gemeinden
im Kanton Graubünden vorgesehen (vgl. zum Beispiel die Re-
gelungen in den Gemeinden Arosa, Thusis und der Stadt Chur).
Aus diesen Gründen ist die von der Beschwerdegegnerin 2 vorge-
nommene Auslegung von Art. 50 Abs. 2 Baugesetz nicht zu bean-
standen.
ee) Selbst wenn jedoch anders zu entscheiden wäre und
Art. 50 Abs. 2 Baugesetz einen gemeindeinternen Rechtsmittelzug
ausschliessen würde, hätte dies nicht zur Folge, dass die Ent-
scheide der Baukommission beim Gemeindevorstand nicht ange-
fochten werden könnten. In diesem Fall bestünde zwar eine Nor-
menkollision zwischen Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung und
Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung. Diese hätte die Beschwerde-
gegnerin 1 indes seit Inkrafttreten der Gemeindeverfassung
gelöst, indem sie Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung den Vorrang
gegenüber Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung eingeräumt hätte.
Ein solches Vorgehen wäre jedenfalls bei dem der Beschwerde-
gegnerin 1 diesbezüglich zuzubilligenden Beurteilungs- und Er-
messensspielraum nicht zu beanstanden. Freilich würde der for-
male Grundsatz, wonach die speziellere Norm der allgemeinen im
Regelfall vorgeht, an sich für einen Vorrang von Art. 50 Abs. 2 Ge-
meindeverfassung im Verhältnis zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindever-
fassung sprechen. Jedoch ist zu beachten, dass es sich hierbei
nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeb-
lich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine
Rechtsnorm im Verhältnis zur anderen als Sonderregelung zu
verstehen und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,

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N. 220). Dass die Beschwerdegegnerin 1 Art. 50 Abs. 2 Gemeinde-
verfassung gegenüber Art. 14 Gemeindeverfassung nicht als Son-
derregelung ansehen will, erweist sich jedenfalls nicht als offen-
sichtlich unhaltbar.
ff) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die
Baukommission über sämtliche Baugesuche sowie allfällige da-
gegen eingereichte Einsprachen zu entscheiden hat und dass der
von ihr gefasste Baubewilligungs- und Einspracheentscheid innert
20 Tagen seit seiner Mitteilung mit Einsprache beim Gemeinde-
vorstand angefochten werden kann. Dieses in Art. 14 Abs. 2 Ge-
meindeverfassung und Art. 106 Abs. 3 Baugesetz vorgesehene
Rechtsmittelverfahren ist zwingender Natur und der vom Gemein-
devorstand zu erlassende Einspracheentscheid formelles Gültig-
keitserfordernis für das nachgelagerte Beschwerdeverfahren an
das Verwaltungsgericht, weshalb auf eine gegen einen Entscheid
der Baukommission gerichtete Beschwerde nicht eingetreten wer-
den kann (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, vgl. statt vieler: ALFRED KÖLZ/
ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,
N. 693 und N. 697). Für den angefochtenen Baubewilligungs- und
Einspracheentscheid der Baukommission bedeutet dies, dass auf
die dagegen am 17. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht einge-
reichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinter-
nen Rechtsmittelwegs nicht einzutreten ist.
R 13 52
Urteil vom 25. Februar 2014