gr_gerichte · U 2023 72 · 2024-03-05 · de
Krankenversicherung

Ausstand, Wiederaufnahme Vertragsverhandlungen | Verfahrensrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 23 72
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
RichterInnen
Parolini und von Salis
Aktuarin ad hoc Donatsch
URTEIL
vom 5. März 2024
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hansjörg Kistler,
Beschwerdeführerin
gegen
Gemeinde B._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ausstand, Wiederaufnahme Vertragsverhandlungen

- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
Am 7. Juli 2022 verabschiedete der Grosse Landrat der Gemeinde
B._____ den Zonenplan sowie den generellen Gestaltungsplan, welche
die Anpassung des Kiesabbaus als auch die Erweiterung der Deponie
C._____ in B._____ D._____ zum Gegenstand hatten. Diese Teilrevision
der Ortsplanung nahm die B._____ Stimmbevölkerung am 25. September
2022 an. Im Hinblick auf die geplante Erweiterung der neuen Abbau- und
Deponiezone (Deponie C._____) in B._____ D._____ prüfte die
Gemeinde zusätzlich, ob auch angrenzende Parzellen von Privaten
verfügbar wären, welche sich als Installationsplatz für Infrastrukturen und
als Deponiestandort für Inertstoffe (Typ B) eignen könnten. Diese Prüfung
ergab,
dass
die
nahegelegenen
Parzellen
Nrn. F._____
der
Grundeigentümerin A._____, im Grundbuch der Gemeinde B._____,
hierfür geeignet erschienen.
2.
Daraufhin nahm die Gemeinde B._____, handelnd durch den Statthalter
E._____ (Vertreter des Kleinen Landrats, Vorsteher des Departements
IV), Verhandlungen mit A._____ auf. Die Gemeinde bot der
Grundeigentümerin im Rahmen der Verhandlungen an, entweder gegen
eine Pauschalzahlung in Gesamthöhe von CHF 112'452.50 der Gemeinde
die notwendigen Rechte zur Nutzung der Parzellen einzuräumen oder sich
mit
weiteren
vom
Abbau-
und
Deponieperimeter
betroffenen
Grundeigentümer
in
einer
Gesellschaft
(sog.
"D._____
Kies")
zusammenzuschliessen und an den zu erzielenden Gewinnen zu
partizipieren. Diesen Gewinnanteil durch eine Beteiligung an der D._____
Kies schätzte die Gemeinde über die nächsten 35 Jahre hinweg auf rund
CHF 146'750.--.
3.
Die Parteien verhandelten infolgedessen während mehr als einem Jahr.
Eine Beteiligung an der D._____ Kies kam für A._____ von vornherein

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nicht in Betracht, weshalb die Verhandlungen in erster Linie die Höhe der
zu leistenden Pauschalentschädigung für die Nutzung der Parzellen
Nrn. F._____ betrafen.
4.
Mit Datum vom 9. Mai 2023 reichte die nun anwaltlich vertretene A._____
der Gemeinde ein Schreiben ein, worin sie ausführte, weshalb die
angebotene Pauschalentschädigung in Höhe von CHF 112'452.50 nicht
sachgerecht sei. Ebenfalls warf sie hinsichtlich der bereits erfolgten
Verhandlungen die Frage nach einer allfälligen Befangenheit des
verhandelnden
Statthalters
E._____
auf,
der
gleichzeitig
auch
Verwaltungsratsmitglied der G._____ AG (nachfolgend: G._____) sei. Die
G._____ gewährleiste den Kiesabbau und die Deponierung von
Inertmaterial in B._____ und komme somit auch als zukünftige Betreiberin
des Abbau- und Deponiestandorts in B._____ D._____ in Frage. Sie weise
somit ein gewichtiges Eigeninteresse am Ausgang der Verhandlungen
zwischen der Gemeinde B._____ und A._____ auf.
5.
Daraufhin teilte die Gemeinde A._____ mit Schreiben vom 10. Mai 2023
schriftlich mit, dass sie eine einvernehmliche Lösung zwischen den
Parteien aufgrund der beträchtlichen Differenzen als nicht möglich
erachte.
Infolgedessen
brach
die
Gemeinde
B._____
ihre
Verhandlungsbemühungen ab. Zum Aspekt einer allfälligen Befangenheit
des Statthalters E._____ äusserte sich die Gemeinde B._____ im
Schreiben nicht.
6.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2023, vom 24. Mai 2023, sowie vom
27. Juni 2023 bat A._____ die Gemeinde mehrmalig um Beantwortung der
"Befangenheitsfrage". Mit E-Mail vom 11. Juli 2023 nahm sich die
Gemeinde der Frage an und teilte mit, dass eine Befangenheit von
E._____ im Zusammenhang mit den geführten Verhandlungen gar nicht
erst vorliegen könne. Denn die Verhandlungen seien auf vertraglicher

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Grundlage erfolgt und würden somit auch nicht in den Anwendungsbereich
von Art. 29 BV fallen.
7.
Mit Datum vom 14. Juli 2023 reichte A._____ der Gemeinde B._____
sodann ein Gesuch ein. Darin beantragte A._____ einerseits, der
Statthalter
E._____
sei
in
den
Verhandlungen
um
Bodenerwerb/Dienstbarkeit im Zusammenhang mit der Infrastruktur, dem
Kiesabbau und der Deponie C._____, B._____ D._____, wegen
Befangenheit
durch
eine
unabhängige
Person
zu
ersetzen
(Gesuchantrag 1). Andererseits beantragte sie, es sei diese unabhängige
Person zu beauftragen, die vom befangenen Statthalter – ohne auf die
Argumente der Antragstellerin einzugehen – abrupt abgebrochenen
Vertragsverhandlungen
wiederaufzunehmen
(Gesuchantrag 2).
Begründend hielt sie fest, dass die Verwaltungsratstätigkeit von E._____
bei der G._____ und sein Eingebundensein in die Firmengruppe der
H._____ AG keine unabhängige Beschlussfassung in seiner Funktion als
Statthalter gewährleiste. E._____ hätte aufgrund seiner Doppelfunktion
ein erhebliches Interesse daran, den betroffenen Grundeigentümern
möglichst tiefe Pauschalentschädigungen anzubieten, um für die G._____
möglichst günstige Rahmenbedingungen für eine mögliche spätere
Bewirtschaftung des Materialabbaustandorts und der Deponie C._____ zu
schaffen.
Infolgedessen nahm die Gemeinde B._____ im Rahmen eines einfachen
Schreibens vom 8. August 2023 (mitgeteilt am 11. August 2023) zu den
Gesuchsanträgen Stellung und begründete, weshalb sie vorliegend einen
anfechtbaren Entscheid zur Beantwortung des Gesuchs vom 14. Juli 2023
als nicht zweckmässig erachtete. Sie stellte der Gesuchstellerin jedoch in
Aussicht, auf Antrag einen anfechtbaren Entscheid zu erlassen. Den
entsprechenden Antrag stellte A._____ mit Schreiben vom 17. August
2023.

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8.
Daraufhin fasste der Kleine Landrat in Ausstand von E._____ den
Beschluss und erliess mit Datum vom 29. August 2023 (Posteingang am
4. September 2023) den anfechtbaren Entscheid. Die Gemeinde trat auf
beide Gesuchsanträge vom 14. Juli 2023 nicht ein. Begründend hielt sie
erneut fest, dass die Verhandlungen nicht hoheitlicher, sondern
privatrechtlicher Natur seien und daher weder ein Anspruch der
Gesuchstellerin auf Unbefangenheit des Statthalters E._____, noch ein
Anspruch
auf
die
Wiederaufnahme
der
gescheiterten
Vertragsverhandlungen bestehe.
9.
Gegen den Nichteintretensentscheid der Gemeinde B._____ erhob
A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 29. September 2023
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Darin
beantragte die Beschwerdeführerin:
1.
"Es sei die Verfügung Reg.-Nr. B1.5 der Gemeinde B._____ vom 29. August
2023 mitgeteilt am 4. September 2023, aufzuheben und die Gemeinde B._____
anzuweisen, auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 14. Juli 2023 i/S
Ausstand/Befangenheit des Statthalters E._____ einzutreten und dieses
materiell zu behandeln."
2. "Eventualiter sei die Verfügung Reg.-Nr. B1.5 der Gemeinde B._____ vom
29. August 2023, mitgeteilt am 4. September 2023, aufzuheben und Statthalter
E._____ i/S Landerwerbs-/Dienstbarkeits-/Enteignungsverhandlungen Gebiet
Kiesabbau und Deponiezone C._____ in B._____ D._____ als befangen zu
bezeichnen."
10.
Mit Datum vom 14. November 2023 reichte die Gemeinde B._____
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Vernehmlassung ein. Darin
wiederholte sie im Wesentlichen die Argumente, welche sie bereits im
Nichteintretensentscheid vorgebracht hatte und hob hervor, dass es der
Beschwerdeführerin bereits an der Beschwerdelegitimation fehle.
Ebenfalls wies sie in ihren Ausführungen abermals darauf hin, dass die
geführten Verhandlungen nicht hoheitlicher Natur seien und somit auch

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nicht vom Anwendungsbereich von Art. 29 BV bzw. Art. 6a VRG erfasst
würden.
11.
Mit Datum vom 22. November 2023 sowie mit Datum vom 4. Januar 2024
verzichteten
sowohl
die
Beschwerdeführerin
als
auch
die
Beschwerdegegnerin auf einen zweiten Schriftenwechsel.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und die übrigen
Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsgerichtspflege (VRG; BR 370.100) ist das kantonale
Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Entscheiden der Gemeinden
das
örtlich
zuständige
Gericht,
soweit
sie
Verwaltungs-
oder
Verfassungssachen betreffen. Vorliegend erliess die Gemeinde B._____
(Beschwerdegegnerin) auf Antrag der Beschwerdeführerin am 29. August
2023
eine
anfechtbare
Verfügung
in
Form
eines
Nichteintretensentscheids,
sodass
die
örtliche
und
sachliche
Zuständigkeit des angerufenen Gerichts gegeben ist. Als Adressatin des
Nichteintretensentscheids
vom
29. August
2023
ist
die
Beschwerdeführerin berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung auf (Art. 50 VRG). Die Beschwerde
erfolgte
zudem
frist-
und
formgerecht
(vgl.
Art. 52 Abs. 1
und
Art. 38 VRG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Nach Art. 43 Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht
grundsätzlich in der Dreierbesetzung, soweit kein Anwendungsfall der
einzelrichterlichen Kompetenz besteht (vgl. Art. 43 Abs. 3 VRG) oder eine

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Fünferbesetzung vorgeschrieben ist (vgl. Art. 43 Abs. 2 VRG). Vorliegend
besteht weder eine einzelrichterliche Kompetenz, noch ist eine
Fünferbesetzung vorgeschrieben. Das Verwaltungsgericht entscheidet
daher in einer Dreierbesetzung.
3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht
auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 14. Juli 2023 betreffend die
Befangenheit von E._____ sowie die Wiederaufnahme der abrupt
abgebrochenen Vertragsverhandlungen nicht eingetreten ist.
4.
Die Beschwerdegegnerin begründete ihren Nichteintretensentscheid vom
29. August
2023
betreffend
die
Befangenheit
damit,
dass
die
Verhandlungen
zwischen
der
Beschwerdeführerin
und
der
Beschwerdegegnerin rein vertraglicher Natur gewesen seien und somit
auch kein hoheitliches Handeln der Beschwerdegegnerin bestehe (vgl.
Akten des Beschwerdeführers [Bf-act.] 1 S. 3). Eine Befangenheit des
E._____ könne somit gar nicht erst vorliegen, da nur hoheitliche Akte vom
Anwendungsbereich von Art. 6a VRG erfasst seien.
4.1.
Richtet sich ein Ausstandsgesuch gegen ein Behördenmitglied einer
Gemeinde, so bildet die einschlägige Rechtsgrundlage für die Beurteilung
eines Ausstands – nicht wie seitens der Gemeinde ausgeführt der
Art. 6a VRG – sondern der Art. 33 i.V.m. Art. 32 des Gemeindegesetzes
des Kantons Graubünden vom 17. Oktober 2017 (GG; BR 175.050). Nach
Art. 33 Abs. 1 GG setzt dies das Vorliegen eines unmittelbaren
persönlichen
Interesses
voraus.
Der
alleinige
Anschein
einer
Befangenheit ist grundsätzlich also nicht ausreichend (siehe Botschaft der
Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des Gemeindegesetzes
vom 27. Juni 2017, in: Heft Nr. 3/2017-2018, S. 239). Der Gemeinde ist es
auf Grundlage von Art. 32 Abs. 3 GG jedoch vorbehalten, diese sehr eng
gefassten Ausstandsgründe in der Gemeindeverfassung zu erweitern. Die

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Gemeinde B._____ hat in Art. 24 der Verfassung der Gemeinde B._____
(VGD; BR 10) von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Nach dieser
Bestimmung hat ein Mitglied einer Gemeindebehörde bei Verhandlungen
und Abstimmungen über eine Angelegenheit bereits dann in den Ausstand
zu treten, wenn es selbst oder eine mit ihm im Ausschlussverhältnis im
Sinne von Art. 22 VGD stehende Person […] als befangen erscheinen
lassen. Mit dieser Erweiterung des Ausstandregelwerks auf den Anschein
der Befangenheit, welche die Gemeinde B._____ in ihrer Verfassung
vorgenommen hat, deckt sich der materielle Gehalt sowie der
Geltungsbereich von Art. 32 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 24 VGD im Ergebnis
also
mit
dem
seitens
der
Beschwerdegegnerin
benannten
(weitergefassten) Art. 6a VRG.
Dieses Regelwerk der Ausstandsgründe betrifft jedoch nur hoheitliche
Akte, wie dies die Beschwerdegegnerin richtigerweise ausführt. Es kommt
somit nur dann zur Anwendung, wenn eine Verwaltungsbehörde auch
tatsächlich an der Ausarbeitung einer Verfügung oder eines Entscheids
mitwirkt (vgl. WIEDERKEHR, öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Rz. 52).
4.2.
Für die Beurteilung, ob die genannten Ausstandsgründe (vgl. Art. 32
Abs. 2 GG i.V.m. Art. 24 VGD) vorliegend tatsächlich zur Anwendung
gelangen, ist folglich zu prüfen, wie die Verhandlungen zwischen der
Beschwerdeführerin
und
der
Beschwerdegegnerin
und
im
Zusammenhang mit dem Kiesabbau und der Deponie C._____ rechtlich
zu qualifizieren sind.
4.2.1.
Behördliches Handeln kennt unterschiedliche Handlungsformen. Das
primäre Handlungsinstrument der Behörden zur Regelung von Rechten
und Pflichten bildet die Verfügung (vgl. TSCHANNEN MÜLLER KERN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Rz. 636; BIAGGINI HÄNER SAXER

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SCHOTT [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht [FHB], RZ. 20.38).
Verfügungen ergehen in hoheitlicher Funktion: Ein Verwaltungsträger tritt
dabei übergeordnet auf (siehe Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] vom
14. Juli 2009 R 09 25 E.2b; vgl. auch WIEDERKEHR RICHLI, Praxis des
Verwaltungsrechts, Eine Systematische Analyse der Rechtsprechung,
Band I, Rz. 3053). Als hoheitliche Tätigkeit gilt, wenn ein Gemeinwesen
einseitig Bedingungen festlegen, dem Privaten Pflichten auferlegen und
durchsetzen oder auch zwangsweise in dessen Rechtsstellung eingreifen
kann (siehe Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] B-2149/2022
vom 21. November 2023 E.4; vgl. auch HÄFELIN MÜLLER UHLMANN,
Allgemeines
Verwaltungsrecht,
8. Aufl.,
Rz.
855).
Ist
ein
Verwaltungsträger von Rechts wegen nicht ermächtigt, hoheitlich und
einseitig gegenüber einem Privaten aufzutreten, so kommt dem
Gemeinweisen auch keine Verfügungsbefugnis zu (vgl. Urteil des BVGer
B-2149/2022 vom 21. November 2023 E.4; Urteil des BVGer A-2039/2006
vom 23. April 2007 E.2.2.2; vgl. auch HÄFELIN MÜLLER UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 855; TSCHANNEN MÜLLER KERN, a.a.O., Rz. 656 ff.). Das Bundesgericht
hat jedoch präzisierend festgehalten, dass die Übertragung einer
Verwaltungsaufgabe
die
Verfügungsbefugnis
dennoch
implizit
einschliessen könne, wenn sie zur Erfüllung der Verwaltungsaufgabe
unerlässlich sei (BGE 144 II 376 E. 7; 138 II 134 E.5.1; Urteile des BGer
2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E.2.4; BGer 2C_715/2008 vom 15. April
2009 E. 3.2). Allerdings reiche die Verfügungsbefugnis nur so weit, als
wenigstens für die Übertragung der Aufgabe eine gesetzliche Grundlage
vorliege und diese die Berechtigung zu einseitigen, verbindlichen
Regelungen allfälliger Rechtsverhältnisse mitenthalte (Urteile des
Bundesgerichts 2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E.2.4; 2C_715/2008 vom
15. April 2009 E. 3.2). In Fällen, wo dem Gemeinwesen diese
Verfügungsbefugnis fehlt, bildet subsidiär der (verwaltungsrechtliche)
Vertrag
eine
alternative
Handlungsform,
wonach
das
beteiligte

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Gemeinwesen und ein Privater beidseitig einer getroffenen Regelung
zustimmen und dadurch Rechte und Pflichten begründen können (vgl.
BIAGGINI et al., a.a.O., RZ. 20.6).
Sieht der Gesetzgeber für die Regelung eines Rechtsverhältnisses nicht
bereits eine konkrete behördliche Handlungsform vor, so ist in erster Linie
auf den eingeräumten Gestaltungspielraum der Parteien abzustellen. Je
weiter der Gestaltungspielraum der Parteien reicht, desto eher ist von
einem
(verwaltungsrechtlichen)
Vertrag
auszugehen.
Besteht
demgegenüber kein Verhandlungsspielraum, so ist von einer einseitigen,
hoheitlichen
Anordnung
des
Gemeinwesens
in
Verfügungsform
auszugehen (vgl. zum Ganzen HÄFELIN MÜLLER UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1288 ff.).
4.2.2.
Vorliegend hat der kantonale und kommunale Gesetzgeber für die
Einräumung
von
Nutzungsrechten
von
Grundstückflächen
im
Zusammenhang mit Kiesabbau und der Bewirtschaftung einer Deponie
keine konkrete behördliche Handlungsform vorgesehen (m.H. hierzu BGE
134 II 297 E.3.3, wonach der Kanton Graubünden selbst im
Zusammenhang mit Siedlungsabfällen auf eine Bezeichnung verzichtet
hat). Der Art. 8 des Landschaftsgesetzes über die Abfallbewirtschaftung
vom 11. März 1990 der Gemeinde B._____ (LGA; BR 37) hält einzig fest,
dass Grundeigentümer der Gemeinde B._____ für Abholstellen im
Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung den notwendigen Boden
gegen eine Entschädigung zur Verfügung stellen. Im vorliegenden Fall
sollen die fraglichen Parzellen Nr. F._____ der Beschwerdeführerin jedoch
gerade nicht als Abholstelle für Siedlungsabfälle dienen, sondern einzig
die Erschliessung des Kiesabbaus und der Deponie C._____ von der
Hauptstrasse aus gewährleisten (vgl. Bf-act. 3 und 9). Mit der aktuell
geplanten Zufahrt – ohne Nutzung der Parzellen Nr. F._____ – könnte eine

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zukünftige Betreiberin der Deponie C._____ die VSS Norm nämlich nicht
einhalten (vgl. Bf-act. 9). Als weiterer möglicher Verwendungszweck der
Parzellen
Nr. F._____
umschreibt
die
Beschwerdegegnerin
im
Dienstbarkeitsvertrag auch die Nutzung als Installationsplatz für
Infrastrukturen der Deponie C._____ (vgl. Bf-act. 11). Da die Deponie
jedoch hauptsächlich der Lagerung von Inertstoffen (Typ B) (vgl.
Art. 3 lit. e und lit. f der Verordnung über die Vermeidung und die
Entsorgung von Abfällen [VVEA; SR 814.600]) dienen soll und kein
Siedlungsabfall im Sinne von Art. 3 lit. a VVEA darstellt, ist auch dieser
Zweck nicht von Art. 8 LGA erfasst. Der Art. 8 LGA ist demnach
offenkundig
keine
einschlägige
Rechtsgrundlage,
welche
dem
Gemeinwesen direkt oder indirekt eine Verfügungsbefugnis einräumen
könnte. Auch die seitens der Beschwerdeführerin angerufenen
Rechtsgrundlagen (vgl. Art. 31b und Art. 43 USG des Bundesgesetzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG; SR 814.01];
Art. 35 Abs. 2 des Bündner Einführungsgesetzes vom 2. Dezember 2001
zum Bundesgesetz über den Umweltschutz [KUSG; BR 820.10]) sind nicht
anwendbar. Denn in casu steht gerade nicht die Deponierung von
Siedlungsabfall im Sinne von Art. 3 lit. a VVEA in Frage – wofür tatsächlich
ein kantonales bzw. kommunales Entsorgungsmonopol besteht (vgl. Art.
31b Abs. 1 USG) – sondern die Entsorgung von Inertstoffen, welche in der
Zuständigkeit des Abfallinhabers liegt (vgl. Art. 31c Abs. 1 USG). Daraus
folgt indessen, dass der Verweis der Beschwerdeführerin auf
Art. 35 Abs. 2
der
Bundesverfassung
der
Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ebenfalls fehlgeht (vgl. WALDMANN, in:
Waldmann/Beler/Epiney (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung
[BV], Rz. 20 ff. zu Art. 35).
4.2.3.
Ergänzend ist hervorzuheben, dass sich die Verhandlungen zwischen der
Beschwerdeführerin
und
der
Beschwerdegegnerin
durch
einen

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weitreichenden
Gestaltungsspielraum
kennzeichneten.
Für
die
Grundeigentümerin bestand im Rahmen der Verhandlungen die
Wahlmöglichkeit, entweder der Beschwerdegegnerin gegen eine
Pauschalentschädigung die notwendigen Rechte zur Nutzung der
Parzellen einzuräumen oder sich mit weiteren vom Abbau- und
Deponieperimeter betroffenen Grundeigentümer in einer Gesellschaft
("D._____ Kies") zusammenzuschliessen und an den zu erzielenden
Gewinnen zu partizipieren. Der Beschwerdeführerin standen somit
verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten zur Auswahl. Auch im Hinblick
auf die Höhe der zu entschädigenden Pauschalzahlung verhandelten die
Parteien mehrfach und nahmen auch inhaltliche Anpassungen am Entwurf
des Dienstbarkeitsvertrags vor. Mit Schreiben vom 23. Januar 2023 teilte
Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin namentlich mit, dass sie
den Vertragsentwurf des Dienstbarkeitsvertrags im Anschluss an das
Telefongespräch vom 13. Januar 2023 nochmals angepasst hatten und
den Blumengarten neu mit CHF 20'000.-- entschädigen wollten (vgl. Bf-
act. 10, 11), womit sich die ursprünglich offerierte Pauschalzahlung
nochmals erhöhte. Daraus ist ersichtlich, dass die Parteien bei ihren
Verhandlungen
über
einen
beträchtlichen
Gestaltungsspielraum
verfügten.
4.3.
Unter Würdigung der fehlenden Verfügungsbefugnis des handelnden
Gemeinwesens sowie dem weitreichenden Gestaltungsspielraum ist somit
festzuhalten, dass die Verhandlungen zwischen der Beschwerdegegnerin
und der Beschwerdeführerin nicht auf den Erlass einer Verfügung
hingewirkt haben konnten, sondern vertraglicher Natur waren. Ein
hoheitliches Handeln der Beschwerdegegnerin ist offenkundig nicht
ersichtlich. An diesem Umstand vermag auch die seitens der
Beschwerdeführerin angerufene sog. Zweistufentheorie nichts ändern
(vgl.
HÄFELIN
MÜLLER
UHLMANN,
a.a.O.,
Rz. 1378 ff.).
Ob
die

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abgebrochenen Vertragsverhandlungen letztlich als privatrechtlich oder
verwaltungsrechtlich zu qualifizieren sind, kann offenbleiben. Denn im
Ergebnis führt das fehlende hoheitliche Handeln der Beschwerdegegnerin
dazu,
dass
die
durch
die
Beschwerdeführerin
angerufenen
Ausstandsregeln gemäss Art. 32 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 24 VGD ohnehin
nicht anwendbar sind (vgl. WIEDERKEHR, öffentliches Verfahrensrecht, 2.
Aufl., Rz. 52). Die Beschwerdegegnerin fungierte bei den Verhandlungen
im Zusammenhang mit der Deponie C._____ nämlich nicht als
Entscheidbehörde, sondern als Vertragspartei.
4.4.
Es ist somit festzuhalten, dass der Nichteintretensentscheid der
Beschwerdegegnerin
vom
29. August
2023
betreffend
das
Ausstandsgesuch mangels justiziabler Rechtsgrundlage rechtmässig und
nicht zu beanstanden ist. Der Hauptantrag der Beschwerdeführerin zur
Aufhebung der Verfügung Reg.-Nr. B1.5 der Gemeinde B._____ vom
29. August 2023, mitgeteilt am 4. September 2023, und zur materiellen
Behandlung des Gesuchs vom 14. Juli 2023 im Sinne Ausstand des
Statthalters E._____ ist somit abzuweisen.
4.5.
In Anbetracht der E. 4.2. und 4.3. ist somit erstellt, dass das angerufene
Ausstandsregelwerk – in casu Art. 32 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 24 VGD –
nicht anwendbar ist. Der Eventualantrag auf Aufhebung der Verfügung
Reg.-Nr. B1.5 der Gemeinde B._____ vom 29. August 2023 sowie die
Feststellung der Befangenheit des Statthalter E._____ im Zusammenhang
mit den Verhandlungen ist mangels einer justiziablen Anspruchsgrundlage
somit ebenfalls abzuweisen.
5.
Auf den zweiten Gesuchsantrag vom 14. Juli 2023, worin die
Beschwerdeführerin um die Wiederaufnahme der abrupt abgebrochenen
Vertragsverhandlungen durch eine neue unabhängige Person ersuchte
(Gesuchsantrag 2), trat die Beschwerdegegnerin ebenfalls nicht ein. Da

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die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde sowohl die Aufhebung des
Nichteintretensentscheids vom 29. August 2023 als auch die materielle
Behandlung des Gesuchs vom 14. Juli 2023 verlangt, beantragt sie somit
zumindest
sinngemäss
auch
die
Überprüfung,
ob
die
Beschwerdegegnerin auf den Gesuchsantrag 2 ebenfalls zu Recht nicht
eingetreten ist.
5.1.
Nach dem Gesagten ist erwiesen, dass das Rechtsverhältnis zwischen der
Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin vertraglicher Natur ist
(vgl.
hiernach
E.4.).
Sowohl
privatrechtliche
als
auch
verwaltungsrechtliche Verträge entstehen durch übereinstimmende
Willenserklärungen der Parteien, wobei für Letztere die Vorschriften des
Obligationenrechts analog Anwendung finden (vgl. HÄFELIN MÜLLER
UHLMANN, a.a.O., Rz. 1342). Das Obligationenrecht geht von dem
Grundprinzip
der
Vertragsfreiheit
aus.
Danach
steht
es
jeder
Vertragspartei offen, innerhalb der Schranken des Gesetzes zu
entscheiden, mit wem und mit welchem Inhalt sie einen Vertrag
abschliessen möchte oder nicht (vgl. BUCHER, in: Honsel/Vogt/Wiegand
(Hrsg.), Basler Kommentar, Obligationenrecht I, Art. 1-529 [OR], Aufl. 5,
Vorbemerkungen,
Rz.
5
ff.;
GAUCH
SCHLUEP
SCHMID
REY,
Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Bd. I, 11. Aufl.,
Zürich 2020, Rz. 613 ff.; TSCHANNEN MÜLLER KERN, a.a.O., Rz. 968).
5.2.
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin von diesem Recht Gebrauch
gemacht und die Vertragsverhandlungen mit der Beschwerdeführerin am
10. Mai 2023 abgebrochen, da sie aufgrund der unterschiedlichen
Auffassungen der Parteien hinsichtlich der Höhe der zu zahlenden
Entschädigung eine einvernehmliche Einigung als nicht möglich erachtete.
Zu diesem Verhandlungsabbruch war sie offenkundig berechtigt. Ein
justiziabler
Anspruch
auf
die
Wiederaufnahme
von

- 15 -
Vertragsverhandlungen, wie es die Beschwerdeführerin verlangt, besteht
gemäss geltender Rechtsordnung indessen nicht.
5.3.
Der Hauptantrag der Beschwerdeführerin zur Aufhebung der Verfügung
Reg.-Nr. B1.5 sowie materiellen Behandlung des Gesuchs vom 14. Juli
2023
betreffend
die
Wiederaufnahme
der
abgebrochenen
Vertragsverhandlungen ist somit mangels fehlender Anspruchsgrundlage
ebenfalls abzuweisen.
6.1.
Insgesamt ist somit festzuhalten, dass der Hauptantrag im Sinne
Ausstand/Befangenheit
sowie
Wiederaufnahme
der
abrupt
abgebrochenen Vertragsverhandlungen als auch der Eventualantrag
infolge fehlender justiziabler Rechtsgrundlage abgewiesen werden.
6.2.
Die Kosten gehen zu Lasten der unterliegenden Beschwerdeführerin
(Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr beträgt in der Regel höchstens
CHF 20'000.-- und richtet sich nach dem Umfang und der Schwierigkeit
der Sache sowie nach dem Interesse und der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen. Vorliegend ist die Staatsgebühr
in Anwendung von Art. 75 Abs. 2 VRG und in Berücksichtigung der
vorgenannten
Beurteilungskriterien
auf
moderate
CHF 1'500.--
festzusetzen.
6.3.
Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beschwerdegegnerin
steht keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 78 Abs. 2 VRG).
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus

- 16 -
- einer Staatsgebühr von
CHF
1'500.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
320.--
zusammen
CHF
1'820.--
gehen zulasten von A._____.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]