gr_gerichte · V 2012 10 · 2013-09-03 · de
Submissionen

Gemeindefusion | politische Rechte

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN
V 12 10
1. Kammer als Verfassungsgericht
bestehend aus
Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli,
Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungs-
richterin Moser, Aktuar Gross
URTEIL
vom 3. September 2013
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____, , und
B._____,
beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cahenzli,
Beschwerdeführer
gegen
Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin 1
und
die Gemeinden O._____ alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
iur. Thomas Castelberg,
Beschwerdegegnerinnen

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betreffend Gemeindefusion
1.
Am 17. Juni 2012 wurde gleichzeitig den Stimmberechtigten der Gemein-
den O._____ die Fusion zur neuen Gemeinde O.1._____ vorgelegt (Zu-
stimmung zum Fusionsvertrag). Die Gemeinde O.1._____ zählt rund
2‘200 Einwohner, die anderen sieben Gemeinden zusammen rund 1‘100.
Der Fusionsvertrag, welcher als Grundlage für den Vollzug der Fusion
dient, sieht unter anderem was folgt vor:
Art. IV. Verfahren
1. Die Abstimmung über den vorliegenden Fusionsvertrag erfolgt anlässlich von gleich-
zeitig stattfindenden Gemeindeversammlungen der Gemeinden O._____ sowie der
Urnengemeinde O.1._____.
2. Der Fusionsvertrag bedarf der Zustimmung aller Gemeinden.
3. Die Stimmberechtigten der neuen Gemeinde stimmen vor Inkrafttreten der Fusion
über ein neues Steuergesetz sowie eine neue Verfassung ab und wählen die darin
vorgesehenen Organe.
Sämtliche Gemeinden stimmten in der Folge der Fusion zu.
2.
Mit Eingaben vom 23. Juli, 2. und 6. August 2012 erhoben A._____,
C._____ sowie B._____ inhaltlich in etwa übereinstimmende Aufsichtsbe-
schwerden an die Regierung mit dem Antrag, Art. IV Ziff. 3 des vorge-
nannten Fusionsvertrages nicht zu genehmigen. Sie begründeten ihre
Eingabe damit, dass eine neue Gemeinde ohne Verfassung nicht entste-
hen könne, weshalb hierüber eine weitere, separate Abstimmung in den
acht alten Gemeinden durchgeführt werden müsse. Nur ein solches zwei-
stufiges Vorgehen garantiere eine funktionierende demokratische Wil-
lensbildung. Das hier gewählte Vorgehen in einer einzigen Abstimmung
mit Delegation der Abstimmung über die neue Verfassung an die neue
Gemeinde sei der Sache nicht angemessen; die diesbezügliche Praxis
des Amtes für Gemeinden sei in dieser Frage zu ändern. Das gewählte
Vorgehen verstosse gegen das demokratische Prinzip und den Grundsatz
der Gesetzmässigkeit. Dem Fusionsvertrag fehlten zudem Bestimmungen
zu wesentlichen Fragen der Gemeinde, wie z.B. Aufgaben, Kompetenz-

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abgrenzung zwischen Parlament und Vorstand, Bestehen oder Nichtbe-
stehen von Fraktionen oder das Erheben einer Tourismusförderungsab-
gabe.
3.
Die Regierung fasste die Behandlung der Aufsichtsbeschwerden und die
Genehmigung des Fusionsvertrages in einem Verfahren zusammen. Mit
Beschluss vom 21. August 2012 hiess die Regierung den Fusionsvertrag
gut und leistete den Aufsichtsbeschwerden keine Folge. Sie war der An-
sicht, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Fusionsgemein-
den anlässlich der Abstimmung über den Fusionsvertrag in der Lage wa-
ren, ihren Willen in Kenntnis der notwendigen Entscheidgrundlagen un-
verfälscht zu bilden und zum Ausdruck zu bringen. Für eine getrennte Ab-
stimmung auch über die neue Gemeindeverfassung bestehe weder eine
gesetzliche Grundlage noch sei eine solche aus staatspolitischer Sicht
sinnvoll und zweckmässig.
4.
Dagegen erhoben A._____ und B._____ (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rer) am 21. September 2012 Verfassungsbeschwerde und verlangten
die Aufhebung der Ziff. 1 des Genehmigungsentscheides der Regierung,
soweit Art. IV Ziff. 3 des Fusionsvertrages vom 17. Juni 2012 genehmigt
wurde, sowie die Aufhebung bzw. Ungültigerklärung dieser Bestimmung,
soweit sie die Abstimmung über die Verfassung der neuen Gemeinde
durch die Stimmberechtigten der neuen Gemeinde (und nicht durch die
Stimmberechtigten der bestehenden Gemeinden) vorsieht; entsprechend
seien die betroffenen Gemeinden anzuweisen, in jeder Gemeinde geson-
derte Abstimmungen über die Verfassung der neuen Gemeinde
O.1._____ durchzuführen. Weiter wird die aufschiebende Wirkung in Be-
zug auf den Zusammenschluss der Gemeinden beantragt.
Die Beschwerde wird zunächst mit einem Verstoss gegen den Grundsatz
der Gesetzmässigkeit und einem Eingriff in die politischen Rechte be-

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gründet, mit dem Argument, dass für die Klausel in Art. IV Ziff. 3 des Fu-
sionsvertrages keine hinreichende Rechtsgrundlage in Form der Verfas-
sung oder eines formellen Gesetzes bestehe; Art. 87 des Gemeindege-
setzes (GG) enthalte eine Lücke, die es durch Auslegung zu schliessen
gelte; so sei nicht geregelt, ob die übereinstimmenden Beschlüsse der
Gemeinden einzig für den Fusionsvertrag notwendig seien oder auch für
die Genehmigung der neuen Verfassung. Die Beschwerdeführer vertreten
die letztere Auffassung, weshalb eine Abstimmung über die neue Verfas-
sung zwingend durch die alten Gemeinden vorgenommen werden müsste
und nicht durch die neue Gemeinde, welche zu diesem Zeitpunkt noch
gar keine Rechtspersönlichkeit erlangt habe; ein anderes Vorgehen wür-
de das Stimmrecht der Stimmbürger der alten Gemeinden verletzen, was
nicht mit Art. 10 KV vereinbar sei, und es würden damit auch die Art. 9 lit.
k und 10 Abs. 1 lit. f GG aus den Angeln gehoben. Eine Abstimmung in
den alten Gemeinden nur über den Fusionsvertrag genüge nicht, damit in
der neuen Gemeinde bereits auch über die neue Verfassung abgestimmt
werden könne (Katze im Sack kaufen); aus diesem Grund würden z.B. im
Kanton Bern die alten Gemeinden gleichzeitig über den Fusionsvertrag
und die Verfassung abstimmen und allenfalls bei Annahme der Fusion
aber Nichtannahme der neuen Verfassung in einem zweiten Schritt über
eine abgeänderte Verfassung abstimmen. Jedenfalls müsse im vorliegen-
den Fall eine Abstimmung über die Verfassung der neuen Gemeinde
durch die alten Gemeinden noch nachgeholt werden. Als weiteres Argu-
ment gegen den Genehmigungsbeschluss der Regierung führen die Be-
schwerdeführer an, dass es keine Gemeinde ohne Verfassung gebe und
eine nur ansatzweise definierte Verfassung keine Verfassung sei. So sei
die neue Verfassung im Fusionsvertrag allzu lückenhaft beschrieben, es
fehlten wichtige Kompetenzabgrenzungen zwischen Urnenabstimmung,
Gemeindeparlament und Gemeindevorstand sowie eine Regelung bei
Stimmengleichheit im Gemeindeparlament und über das Bestehen oder

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Nichtbestehen von Fraktionen der Gemeinde. Auch der Grundsatz der
Gewaltenteilung (Art. 4 Abs. 1 KV) sei verletzt, wenn über die neue Ver-
fassung die Gemeindeversammlung bzw. Urnenabstimmung der neuen
Gemeinde befinde, denn diese gelte – jedenfalls solange sie keine
Rechtspersönlichkeit erlangt habe – als überkommunale Behörde; fasse
diese Beschlüsse, so seien Art. 9 lit. k und 10 Abs. 1 lit. f des Gemeinde-
gesetzes (GG) verletzt, da diese keine innerkommunale Delegation an ei-
ne andere Behörde vorsähen. Was schliesslich die aufschiebende Wir-
kung betreffe, so sei es kaum vorstellbar, dass der Grosse Rat während
laufendem Rechtsmittelverfahren über den Gemeindezusammenschluss
befinden werde, doch habe das Gericht dies rein vorsichtshalber klarzu-
stellen.
5.
In der Zwischenzeit fand am 2. Oktober 2012 die konstituierende Ge-
meindeversammlung statt. Dagegen erhob A._____ am 8. Oktober 2012
Stimmrechtsbeschwerde (Verfahren V 12 11). Diese Stimmrechts-
beschwerde zog der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 22. Januar
2013 zurück. Sie wurde mit Verfügung vom 24. Januar 2013 abgeschrie-
ben.
6.
Die Regierung ersuchte in ihrer Vernehmlassung vom 30. Oktober 2012
um Abweisung der Beschwerde und hält den Vorbringen der Beschwer-
deführer entgegen, dass die neue Gemeinde – unter Vorbehalt der Ge-
nehmigung des Fusionsvertrages durch die Regierung und des Erwah-
rungsbeschlusses durch den Grossen Rat – gemäss Art. 87 GG bereits
durch übereinstimmende Beschlüsse durch die beteiligten Gemeinden
entstehe. Mit der Annahme des Fusionsvertrages bekundeten die beteilig-
ten Gemeinden bereits rechtsgenüglich ihren Willen, sich zu einer einzi-
gen Gemeinde zu vereinigen, auch ohne dass bereits über eine neue Ver-
fassung abgestimmt werden müsste. Die Stimmbürger hätten sich auf-

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grund des Fusionsvertrages und der erläuternden Ausführungen in der
Botschaft hierzu ein genügendes Bild über die Grundzüge der Organisati-
on der künftigen Gemeinde machen können. Für eine separate Abstim-
mung in den alten Gemeinden über die Verfassung der neuen Gemeinde
wie sie die Beschwerdeführer fordern, fehle eine Rechtsgrundlage, wes-
halb von Beginn weg der Vorwurf der fehlenden Gesetzmässigkeit ins
Leere stosse. Der Hinweis auf ein anderes Verfahren im Kanton Bern sei
unbehelflich, da im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Des Weiteren
weist die Regierung auf die Verfahren betreffend Gemeindefusionen in
den Kantonen Solothurn, Tessin, St. Gallen und Luzern hin, welche z.T.
für eine Fusion sogar ohne Fusionsvertrag auskommen. Im Weitern ent-
halte das Gemeindegesetz eine verbindliche Kompetenzzuweisung von
Gemeindeaufgaben. In Kenntnis all dieser Umstände hätten die Gemein-
deversammlungen dem Fusionsvertrag zugestimmt. Ausserdem würde
das von den Beschwerdeführern vorgeschlagene zweistufige Vorgehen
zu Einschränkungen führen, indem das Beratungsrecht der Gemeinde-
versammlungen in Bezug auf den Verfassungsentwurf derart einge-
schränkt werden müsste, als diese den Verfassungsentwurf nicht mehr
artikelweise beraten und allenfalls abändern könnten, sondern den aus-
gearbeiteten Entwurf nur entweder gesamthaft annehmen oder ablehnen
könnten, ansonsten keine einheitliche Gemeindeverfassung mehr entste-
hen könnte. Mit der Einberufung einer konstituierenden Gemeindever-
sammlung der Stimmberechtigten der neuen Gemeinde zum Erlass einer
neuen Gemeindeverfassung oder allenfalls durch eine Urnenabstimmung
bei vorgängiger Beratung durch das neue Gemeindeparlament würde den
Mitgestaltungsrechten der Stimmberechtigten mindestens ebenso gut
entsprochen. Zu keinem anderen Ergebnis führe auch der Verweis der
Beschwerdeführer auf das Verfahren bei der Bildung von Gemeindever-
bänden (Art. 50 ff. GG). Die Frage der Bildung von Fraktionen bzw. deren
rechtlichen Status sei in der operativen Arbeitsgruppe verschiedentlich

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thematisiert worden und die interessierten Stimmbürger hätten sich darü-
ber anlässlich von verschiedenen Informationsanlässen orientieren lassen
können. Was schliesslich die aufschiebende Wirkung betrifft, so würde mit
deren Gewährung eine unsägliche Rechtslage geschaffen, indem die al-
ten Gemeinden mit Annahme des Fusionsvertrages verbindlich per Ende
2012 aufgelöst seien und gleichzeitig die Schaffung der neuen Gemeinde
blockiert werde; es müsste für die Übergangszeit eine Fülle von verwal-
tungsrechtlichen Anordnungen getroffen werden, was einerseits unnötig
sei und andererseits wieder neue Probleme schaffen würde.
7.
Der Übergangsvorstand der Gemeindefusion O.2._____ beantragte in
seiner Vernehmlassung vom 29. Oktober 2012 ebenfalls die Abweisung
der Beschwerde. In der Argumentation besteht weitgehende Überein-
stimmung mit der Regierung.
8.
Am 4. November 2012 fand die Urnenabstimmung statt über die Verfas-
sung der neuen Gemeinde O.1._____. An besagter Abstimmung nahmen
die Stimmberechtigen der neuen Gemeinde die Verfassung der neuen
Gemeinde O.1._____ mit 661 Ja- zu 266 Nein-Stimmen (Verhältnis
70:30) an bei einer Stimmbeteiligung von 41%.
9.
Mit Replik vom 12. November 2012 und Duplik der Regierung vom 27.
November 2012 wurden die bereits vorgetragenen Standpunkte vertieft.
Die Fusionsgemeinden O.2._____ verzichteten auf das Einreichen einer
Duplik.
10.
Gleichzeitig mit der Replik vom 12. November 2012 erhob A._____
Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gemeinde O.1._____, und die Ge-
meinden O._____ betreffend die vorgenannte Urnenabstimmung vom 4.
November 2012. Indem der Übergangsgemeinderat die Abstimmung über

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die Verfassung bei allen Stimmberechtigten der neuen Gemeinde ohne
Differenzierung nach alten Gemeinden vorgenommen habe, sei ein „Ge-
meindemehr“ bzw. ein Veto der alten Gemeinden unmöglich gemacht
worden; dies wiederum hätte eine zuverlässige und unverfälschte Kund-
gabe des freien Willens der Stimmbürger unmöglich gemacht und stelle
somit einen Verstoss gegen Art. 34 Abs. 2 BV bzw. Art. 10 KV dar. Auch
sei es nicht zulässig, die Abstimmung in den alten Gemeinden an ein
noch keine Rechtspersönlichkeit aufweisendes Gebilde zu delegieren.
Insgesamt sei durch das Abstimmungsverfahren das Abstimmungs-
ergebnis erheblich verfälscht worden. So seien im angewandten Abstim-
mungsmodus die Stimmbürger der kleinen Gemeinden von den Stimm-
bürgern der grossen Gemeinde O.1._____ majorisiert worden.
11.
Mit der Duplik vom 27. November 2012 reichte die Regierung auch eine
Vernehmlassung zur Stimmrechtsbeschwerde ein. Sie beantragte dort die
Trennung der Verfahren und wollte sich – da nicht Partei – materiell dazu
nicht weiter äussern.
12.
Mit Beschluss vom 5. Dezember 2012 genehmigte der Grosse Rat den
Zusammenschluss zur neuen Gemeinde mit 107 zu 0 Stimmen (keine
Enthaltungen).
13.
Die alten Gemeinden O._____ und die neue Gemeinde O.1._____ liessen
sich mit Eingabe vom 10. Dezember 2012 zur Stimmrechtsbeschwerde
vernehmen und beantragten Nichteintreten, eventualiter Abweisung der-
selben. Die Eingabe der Stimmrechtsbeschwerde vom 12. November
2012 sei zu spät erfolgt, da die vom Beschwerdeführer gerügte Vorge-
hensweise bereits lange bekannt war – sie ist bereits in Ziff. IV.3 des Fu-
sionsvertrages so festgehalten und wurde vom Beschwerdeführer in
früheren Rechtsschriften (Aufsichtsbeschwerde, Verfassungsbeschwerde)

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ausführlich kommentiert und kritisiert. Der exakte Abstimmungsmodus sei
spätestens an der konstituierenden Gemeindeversammlung vom 4. Okto-
ber 2012 vermittelt worden; an jener Versammlung war auch der Be-
schwerdeführer zugegen und es ist im Protokoll festgehalten, dass er sich
gegen das Vorgehen rechtliche Schritte vorbehalte; zudem seien die Ab-
stimmungsunterlagen am 15. Oktober 2012 in globo den Stimmbürgern
zugestellt worden. Unter diesen Umständen und gemäss gefestigter Pra-
xis des Verwaltungsgerichts widerspreche es Treu und Glauben, das Ab-
stimmungsergebnis abzuwarten und je nach Ergebnis eine Stimmrechts-
beschwerde einzureichen. In materieller Hinsicht liege aber keinerlei Un-
regelmässigkeit bei der Vorbereitung oder der Durchführung der Abstim-
mung vor, weshalb keinerlei Rechtsgüter des Beschwerdeführers verletzt
worden seien. Im Gegenteil gebe das gewählte Vorgehen gerade korrekt
und unverfälscht den Willen der Stimmbürger wieder, da sie dem Vorge-
hen entspreche, wie er im Fusionsvertrag festgehalten sei. Eine Rechts-
verletzung würde vielmehr vorliegen, wenn das vom Beschwerdeführer
verlangte Verfahren angewandt würde, da dies nicht mehr dem Fusions-
vertrag entsprochen hätte und die Stimmberechtigten der alten Gemein-
den nicht über ihre eigene, sondern über die Verfassung einer anderen
Gebietskörperschaft abgestimmt hätten.
14.
In der Replik vom 28. Januar 2013 wie auch in den Dupliken vom 15.
bzw. 19. Februar 2013 werden die bisher eingenommenen Positionen
vertieft. Hervorzuheben ist die Argumentation des Beschwerdeführers in
Bezug auf die Fristeinhaltung, wonach die Stimmrechtsbeschwerde nicht
als verspätet angesehen werden könne, da die Rechtswidrigkeit von
Art. IV Ziff. 3 Fusionsvertrag bereits mit der Verfassungsbeschwerde
gerügt worden sei und die Stimmrechtsbeschwerde in einem engen
Sachzusammenhang mit der Verfassungsbeschwerde stehe, weshalb sie
von dieser nicht losgelöst betrachtet werden könne; im Grunde sei die

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Stimmrechtsbeschwerde nur notwendig geworden, weil der Antrag auf Er-
teilung der aufschiebenden Wirkung bis zu diesem Zeitpunkt nicht behan-
delt worden sei; weiter sei vor der amtlichen Bekanntgabe des Abstim-
mungsergebnisses nicht bekannt gewesen, dass dieses nicht aufge-
schlüsselt nach den alten Gemeinden bekanntgegeben würde.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Zunächst gilt es in formeller Hinsicht festzuhalten, dass die Verfassungs-
beschwerde vom 21. September 2012 und die Stimmrechtsbeschwerde
vom 12. November 2012 sachlich in einem sehr engen Zusammenhang
miteinander stehen und deshalb hier aus prozessökonomischen Gründen
– trotz unterschiedlicher Parteien – in einem einzigen Urteil behandelt und
entschieden werden.
2. a)
Formell ist bezüglich der eingereichten Verfassungsbeschwerde klarzu-
stellen, dass die Parteien - das heisst einerseits die Beschwerdeführer
(A._____ und B._____) und andererseits die Beschwerdegegnerin 1 (Re-
gierung des Kantons Graubünden) sowie die Beschwerdegegnerinnen
(Gemeinde O.1._____, und Gemeinden O._____) - offensichtlich der An-
sicht sind, das Anfechtungsobjekt sei der Beschluss der Beschwerdegeg-
nerin 1 vom 21. August 2012, worin diese den ihr zur Genehmigung vor-
gelegten Fusionsvertrag vom 17. Juni 2012 guthiess und die dagegen er-
hobene Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführer abwies. Der genann-
te Genehmigungsbeschluss gründet auf Art. 91 Abs. 2 des Gemeindege-
setzes des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050), wonach der Fusi-
onsvertrag der beteiligten Gemeinden ausdrücklich der Genehmigung
durch die Beschwerdegegnerin 1 bedarf, wobei deren Entscheid „endgül-
tig“ ist. Nach Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

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pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfas-
sungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse (lit. a); Eingriffe
in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen (lit. b); sowie end-
gültige Entscheide von Gemeinden, […] des Grossen Rats, der Regierung
und der kantonalen Departemente in öffentlichrechtlichen Streitigkeiten
(lit. c).
Gemäss Art. 57 Abs. 2 VRG gilt überdies: Unterliegt ein rechtsetzender
Erlass der Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist
die Verfassungsbeschwerde gegen den Erlass erst nach Mitteilung des
Genehmigungsbeschlusses zulässig. Die Legitimation (Befugnis) zur Be-
schwerdeerhebung wird in Art. 58 Abs. 1 VRG geregelt: Danach ist zu
Beschwerden gegen rechtssetzende Erlasse legitimiert, wer durch die
Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen
schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Bezüglich Stimm- und
Wahlrechtsbeschwerden hält Art. 58 Abs. 2 VRG fest: Zu Beschwerden
gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen ist
befugt, wer im betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimm-
berechtigt ist. Laut Art. 58 Abs. 4 VRG ist zur Beschwerde im Übrigen le-
gitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung
hat.
Hinsichtlich der einzuhaltenden Beschwerdefristen gilt bei Verfassungs-
beschwerden die übliche 30-tägige Anfechtungsfrist seit Mitteilung des
angefochtenen Entscheids bzw. seit amtlicher Veröffentlichung des ange-
fochtenen Erlasses (Art. 60 Abs. 1 VRG), während bei Stimm- und Wahl-
rechtsbeschwerden eine verkürzte Anfechtungsfrist von 10 Tagen gilt (Art.
60 Abs. 2 VRG), wobei diese 10-tätige Frist entweder ab Mitteilung des
Beschwerdeentscheides (Abs. 2 lit. a) oder ab Entdeckung des Be-
schwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe

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des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (Abs. 2 lit. b) zu laufen be-
ginnt.
b)
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts käme als Anfechtungsobjekt
aber genauso gut der dem Genehmigungsbeschluss der Beschwerde-
gegnerin 1 vom 21. August 2012 zugrunde liegende kommunale Fusions-
beschluss vom 17. Juni 2012 in Frage. Jedenfalls liesse sich diese An-
sicht mit einem Verweis auf die einschlägige Literatur und die Gesetzes-
materialien (vgl. URSIN FETZ, Gemeindefusion, unter besonderer Berück-
sichtigung des Kantons Graubünden, Diss., Zürich 2009, S. 145; und
BOTSCHAFT der Regierung an den Grossen Rat, Heft 6/2006-2007, S. 554)
ebenfalls durchaus begründen. Letztlich kann im konkreten Fall jedoch of-
fen gelassen werden, ob die Anfechtung gestützt auf Art. 57 Abs. 1 lit. c
VRG in Verbindung mit Art. 58 Abs. 4 VRG und Art. 60 Abs. 1 VRG (An-
fechtungsobjekt: Genehmigungsbeschluss der Beschwerdegegnerin 1)
oder gestützt auf Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG und Art. 57 Abs. 2 VRG in Ver-
bindung mit Art. 58 Abs. 1 VRG und Art. 60 Abs. 1 VRG (Anfechtungsob-
jekt: Kommunaler Fusionsbeschluss mit Fusionsvertrag der Beschwerde-
gegnerinnen) erfolgt ist, weil in beiden Fällen eine gesetzliche Grundlage
für die Überprüfung der entsprechenden Beschlüsse durch das angerufe-
ne Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht gegeben ist. Zu ergänzen
bleibt einzig noch, dass es für die Bestimmung des Anfechtungsobjektes
wohl hauptsächlich auf die Rechtsnatur/Qualifikation des kommunalen
Fusionsbeschusses ankommt, überwiegen dort eindeutig die rechtsset-
zenden Elemente, wäre der Fusionsvertrag als Anfechtungsobjekt anzu-
sehen; überwiegen hingegen die rechtsgeschäftlichen Elemente im Fusi-
onsvertrag, wäre wohl der Genehmigungsbeschluss der zuständigen Auf-
sichtsbehörde das massgebende Anfechtungsobjekt. Wie in der einschlä-
gigen Rechtslehre indessen bestätigt wird, kann die Bestimmung der
Rechtsnatur des kommunalen Fusionsbeschlusses im Einzelfall schwierig

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sein und in diesem Sinne als „komplexer Hoheitsakt“ (FETZ, a.a.O., S.
138) bezeichnet werden, der dogmatisch gerade keine eindeutige und
schlüssige Unterscheidung zwischen Verfügung (Rechtsanwendung/
Rechtsvollzug; individuell-konkret) und Rechtssatz (Schaffung originärer
Rechtsvorgaben; generell-abstrakt) mit den daran geknüpften Rechtsfol-
gen (Verfahren/Rechtsschutz) zulässt.
c)
Zu prüfen und zu klären bleibt damit aber noch die Beschwerde-
legitimation der beiden Beschwerdeführer, von denen der eine (A._____)
seinen zivilrechtlichen Wohnsitz in der betroffenen Gebietskörperschaft
(Beschwerdegegnerinnen) hat und damit dort zweifelsfrei sogar stimm-
und wahlberechtigt ist, womit er sowohl die Legitimationsvorgaben von
Art. 58 Abs. 1, Abs. 3 und 4 VRG erfüllt. Nicht so verhält es sich aber be-
züglich des anderen Beschwerdeführers (B._____), da dieser nachweis-
lich über keinen festen Wohnsitz in der betroffenen Gebietskörperschaft
verfügt und daher zum vornherein Art. 58 Abs. 2 VRG nicht erfüllt. Eine
Anfechtungsbefugnis könnte sich damit lediglich noch aus Art. 58 Abs. 1
oder 4 VRG ergeben, wobei als Anknüpfungspunkt für die Anwendbarkeit
dieser Bestimmungen die Tatsache dienen könnte, dass dieser Be-
schwerdeführer (B._____) Eigentümer von Grundstücken in der betroffe-
nen Gebietskörperschaft ist und sich deswegen von den angefochtenen
Beschlüssen mehr als ein „unbeteiligter Dritter“ beschwert bzw. in seinen
schützenswerten Interessen betroffen fühlt. Das streitberufene Gericht hat
sich zu dieser Legitimationsfrage bereits früher geäussert, indem es zwi-
schen einer unmittelbaren und einer bloss mittelbaren Betroffenheit durch
den angefochtenen Erlass unterschieden hat (vgl. Urteil des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] V 09 4 vom 9. Oktober
2009 E.4b). Vorliegend hat der angefochtene Fusionsvertrag vom 17. Juni
2012 indessen keine unmittelbaren Folgen oder negativen Beeinträchti-
gungen auf die Grundstücke des Beschwerdeführers (B._____), da sich

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durch den Zusammenschluss der beteiligten Gemeinden überhaupt nichts
an der Substanz (wie Grösse, Lage, Bebaubarkeit) oder rechtlichen Aus-
gestaltung (Verfügbarkeit, Zufahrt/Erschliessung usw.) der einzelnen
Grundstücke im Gebiet der betreffenden Gebietskörperschaft verändert.
Von einer unmittelbaren, besonders grundstücksrelevanten Betroffenheit
dieses Beschwerdeführers kann daher nicht die Rede sein. Eine lediglich
mittelbare Betroffenheit genügt aber nach der oberwähnten Rechtspre-
chung des Verwaltungsgerichts noch nicht, um die Beschwerdelegitimati-
on laut Art. 58 Abs. 1 oder 4 VRG zu bejahen. Die Anfechtungsbefugnis
dieses Beschwerdeführers (B._____) muss folgerichtig verneint werden,
womit auf seine Verfassungsbeschwerde nicht eingetreten werden kann.
Da der andere Beschwerdeführer (A._____) die Legitimationsbefugnis
gemäss Art. 58 VRG zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde ohne
Zweifel erfüllt, ist auf diese Beschwerde aber dennoch einzutreten und die
darin erhobenen Einwände auch materiell noch umfassend zu überprüfen.
3. a)
Was die Stimmrechtsbeschwerde vom 12. November 2012 des in einer
der beteiligten Fusionsgemeinden – wegen seines dortigen Wohnsitzes -
stimm- und wahlberechtigten Beschwerdeführers (A._____) betrifft, so
bildet formell die Urnenabstimmung vom 4. November 2012 das anvisier-
te Anfechtungsobjekt. Die gemäss Art. 60 Abs. 2 VRG verkürzte, 10-
tägige Anfechtungsfrist für Verfahrensmängel wäre somit eingehalten,
falls der Fristenlauf erst mit der Urnenabstimmung am 4. November 2012
und nicht bereits mit der Zustellung der Abstimmungsunterlagen am 15.
Oktober 2012 ausgelöst wurde. Laut Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG fängt die
10-tätige Anfechtungsfrist mit der Entdeckung des Beschwerdegrundes,
spätestens aber nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses der
Wahl oder Abstimmung zu laufen. Nach langjähriger Praxis des Verwal-
tungsgerichts muss dabei ein entdeckter Verfahrensmangel vor (nach Er-
halt der Abstimmungs-/Wahlunterlagen samt allfälliger Botschaften) oder

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spätestens anlässlich der Gemeindeversammlung selbst bzw. am Tage
der Urnenabstimmung gerügt werden (statt vieler: PVG 2012 Nr. 3 E.2c
und Nr. 4 E.2c in fine; so auch bereits PVG 1990 Nr. 2 und 1986 Nr. 4).
b)
Im konkreten Fall wird mit der Stimmrechtsbeschwerde bemängelt, dass
die Abstimmungsresultate vom 4. November 2012 nicht aufgeschlüsselt
nach den alten Gemeinden publiziert wurden, sondern nur einheitlich als
Abstimmungsergebnis der neuen Gemeinde O.1._____. Effektiv ist den
Abstimmungsunterlagen - weder dem Protokoll der konstituierenden Ge-
meindeversammlung vom 2. Oktober 2012 noch den Erläuterungen in der
Abstimmungsbotschaft vom 15. Oktober 2012 – nichts zu entnehmen,
was auf eine Ankündigung des Publikationsmodus hinweisen würde. Aus
diesem Grunde kann dem Beschwerdeführer aber auch nicht vorgeworfen
werden, er hätte früher reagieren müssen. Der Beschwerdeführer
(A._____) konnte nämlich nicht vorhersehen, dass die Publikation des
fraglichen Abstimmungsresultats nur gesamthaft erfolgen würde. In Anbe-
tracht dieses Verfahrenslaufes ist die gesetzliche Frist von 10 Tagen für
die Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 60 Abs. 2 VRG
als erfüllt zu betrachten. Weiter gilt bezüglich der Überprüfungs- und Kon-
trollbefugnis (Kognition) des Gerichts noch klarzustellen, dass es hier
nicht um die Prüfung der besten Lösung geht, sondern einzig darum, ob
den rechtsanwenden Instanzen eine Rechtsverletzung oder Ermessens-
überschreitung vorgeworfen werden muss. Im Lichte dieser Vorgaben
wird auf die Stimmrechtsbeschwerde eingetreten, womit auch die Ein-
wände gegen die Urnenabstimmungen zu prüfen sind.
4. a)
Materiell sind für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde speziell
die Art. 87, 88 und 91 GG massgebend, welche wie folgt lauten:
Art. 87 GG (Zusammenschluss - 1. Begriff)
Durch übereinstimmende Beschlüsse der beteiligten Gemeinden können
sich diese zusammenschliessen, aufheben oder ihr Gebiet verändern.

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Art. 88 GG (Zusammenschluss - 2. Inkraftsetzung)
Der Zusammenschluss tritt durch Beschluss des Grossen Rates in Kraft.
Der Beschluss ist endgültig.
Art. 91 GG (Zusammenschluss – 5. Vereinbarung)
1Die beteiligten Gemeinden regeln die neuen Rechtsverhältnisse in einer
Vereinbarung.
2Diese bedarf der Genehmigung durch die Regierung. Der Entscheid der
Regierung ist endgültig.
3Können sich die Gemeinden nicht einigen, so entscheidet die Regierung
endgültig.
Während die Beschwerdeführer geltend machen, mit Art. 87 GG habe der
Gesetzgeber eine lückenhafte Regelung getroffen, die hinsichtlich der
Verfassungsgebung für die fusionierte Gemeinde gerichtlich zu füllen sei,
und zwar dergestalt, dass nicht nur über den Fusionsvertrag, sondern
auch über die Verfassung in den alten Gemeinden separat abgestimmt
werden müsse, sind die Beschwerdegegnerinnen der Ansicht, dass der
vorhandene Gesetzestext aus Rücksicht auf die Gemeindeautonomie
bewusst offen formuliert worden sei und deshalb kein Bedarf nach Lü-
ckenfüllung bestehe. Vielmehr fehle für den Modus, so wie ihn die Be-
schwerdeführer fordern, eine Rechtsgrundlage, weshalb ihren Behaup-
tungen, es lägen Rechtsverletzungen vor, von Beginn weg die Grundlage
fehle. Diese gegensätzlichen Standpunkte gilt es nachfolgend noch auf ih-
re Rechtmässigkeit und Haltbarkeit zu prüfen.
b)
Tatsächlich lässt der Gesetzgeber in den zitierten Vorschriften des Ge-
meindegesetzes (Art. 87 ff. GG) einen gewissen Spielraum für das kon-
kret anwendbare Fusionsverfahren offen, doch ist dieser gewollt; so zählt
die Botschaft zur Teilrevision des Gemeindegesetzes (im Heft Nr. 12/
2005-2006 zu Art. 91 GG, S. 1079) zunächst beispielhaft Regelungsge-
genstände der Vereinbarung unter den beteiligten Fusionsgemeinden auf,
um anschliessend festzuhalten, dass je nach den konkreten Verhältnissen
der fusionswilligen Gemeinden die genannten Regelungsgegenstände
bzw. ein Teil davon oder gar andere, weitere Bereiche zu regeln seien

- 17 -
und deswegen – um der Gefahr einer gewissen Unvollständigkeit einer
solchen Auflistung vorzubeugen – auf eine Aufzählung von möglichen
bzw. notwendigen Vereinbarungsinhalten gänzlich zu verzichten sei
(BOTSCHAFT a.a.O., S. 1079 f.). Vor diesem Hintergrund kann aber nicht
von einer Regelungslücke gesprochen werden, sondern vielmehr von ei-
ner (absichtlich) bloss rudimentären Regelung, die unter Berücksichtigung
der Gemeindeautonomie ein den konkreten Verhältnissen angepasstes
Fusionsverfahren ermöglichen sollte. Den Rügen der Beschwerdeführer
ist im Prinzip schon mit dieser Bewertung und Interpretation des vorlie-
gend massgebenden Gemeindegesetzes der Boden entzogen, da sich
das in Art. IV Ziff. 3 des Fusionsvertrags festgehaltene Verfahren voll und
ganz auf das Gemeindegesetz stützen kann bzw. keinerlei Verletzungen
von Verfassungs- oder Gesetzesrecht ersichtlich sind. Trotzdem erschei-
nen im Folgenden einige Betrachtungen zum gesetzgeberischen Konzept
von Gemeindefusionen und zum Einwand der „fehlenden Rechtspersön-
lichkeit“ der neuen Gemeinde angebracht.
c)
Das Gemeindegesetz sieht unter dem Titel „Gemeindegrenzen und Zu-
sammenschluss von politischen Gemeinden“ Gemeindefusionen vor; so
können sich die fusionswilligen Gemeinden durch übereinstimmende Be-
schlüsse (in jeder Gemeinde separat) zusammenschliessen, wobei der
Fusionsbeschluss bzw. der zur Abstimmung vorgelegte Fusionsvertrag
ein komplexes Konstrukt mit rechtssetzenden und rechtsanwendenden
Elementen sein kann. Bei Annahme der Abstimmungen in den beteiligten
Gemeinden entsteht die neue Gemeinde bereits, allerdings unter dem
Vorbehalt der später noch folgenden Genehmigung des Fusionsvertrags
durch die Regierung (Art. 91 Abs. 2 GG) sowie durch den Grossen Rat
(Art. 88 GG). Der Beschluss in den Fusionsgemeinden erfolgt also sus-
pensiv bedingt. Dies ist die logische Konsequenz, da die Kompetenz für
Gemeindefusionen gemäss Art. 88 und 91 Abs. 2 GG beim Kanton liegt.

- 18 -
Umgekehrt gilt es aber ebenso klar festzuhalten, dass die Gemeindeau-
tonomie im Rahmen des kantonalen Fusionsrechts zu beachten ist. Die
Rechtsgrundlage dafür findet sich in den Art. 87 und 91 Abs. 1 GG. So
sind die Gemeinden grundsätzlich frei, über eine Fusion zu beschliessen
und sie sind auch befugt, die neuen Rechtsverhältnisse in einer Vereinba-
rung – sprich dem Fusionsvertrag – zu regeln. Den Gemeinden kommt in-
folgedessen im bündnerischen Recht ein erheblicher Ermessenspielraum
in Bezug auf die Gestaltungsmöglichkeiten ihrer Fusion zu (FETZ, a.a.O.,
S. 87). Aus der Gemeindeautonomie ergibt sich auch, dass die neue Ver-
fassung auf kommunaler Ebene entsteht. Die Kompetenz der Stimmbür-
ger, vor Inkrafttreten der Fusion über die neue Verfassung abzustimmen,
wird von den Beschwerdeführern zu Recht auch nicht bestritten. Sie sind
jedoch der Ansicht, dass die Stimmbürger der fusionierten Gemeinden je
getrennt über die Verfassung abstimmen müssten und nicht im Rahmen
der fusionierten Gemeinde. Tatsächlich fehlt hierüber eine gesetzliche
Regelung, doch nicht im Sinne einer Lücke, sondern im Sinne eines ge-
wollten Freiraums, das konkrete Vorgehen im Rahmen des Fusionsver-
trages festzulegen. Genau dies haben die fusionswilligen Gemeinden
gemacht und mit Art. IV Ziff. 3 im Fusionsvertrag das Verfahren bzw. wei-
tere Vorgehen festgelegt. Dem Gericht erscheint es dazu offensichtlich,
dass die alten Gemeinden zu diesem Schritt (zielführende Vorgehenswei-
se) kompetent und berechtigt waren.
d)
Es bleibt somit noch die Frage der Rechtspersönlichkeit der neuen Ge-
meinde zu klären. Da gemäss Art. 88 GG der kommunale Fusionsbe-
schluss erst mit dem Genehmigungs-/Erwahrungsentscheid des Grossen
Rates in Kraft tritt, hat dieser politische Hoheitsakt offenkundig konstituti-
ven Charakter (vgl. FETZ, a.a.O., S. 147 mit Hinweis auf BEATRIX ZAHNER,
Gemeindevereinigungen – öffentlichrechtliche Aspekte, Diss., Zürich
2005, S. 274). Bis zu dieser parlamentarischen Genehmigung befindet

- 19 -
sich die ganze Fusion demnach in einem Schwebezustand. Die Situation,
in welcher ein Rechtssubjekt zwar noch keine Rechtspersönlichkeit er-
langt hat, aber trotzdem schon rechtsverbindlich handeln kann, ist unbe-
stritten aussergewöhnlich, jedoch nicht einzigartig und deshalb auch nicht
ausgeschlossen. Vergleichbares findet sich im Gesellschaftsrecht im Zu-
ge der Gründung einer Aktiengesellschaft, einer Gesellschaft mit be-
schränkter Haftung und anderen Rechtsformen. Ein Rückgriff auf privat-
rechtliche Bestimmungen ist in Lehre und Rechtsprechung anerkannt,
wenn die entsprechenden öffentlichrechtlichen Bestimmungen unvoll-
ständig sind (vgl. FETZ, a.a.O., S. 176 Fn 838 mit Hinweis auf HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010,
Rz 1291 und BGE 101 Ib 87 betreffend Anwendung von Genossen-
schaftsrecht). Auch verhalten sich die Beschwerdeführer mit dem Argu-
ment der fehlenden Rechtspersönlichkeit widersprüchlich, wenn sie die
grundsätzliche Zulässigkeit einer Abstimmung über die Verfassung (und
weitere Geschäfte) der neuen Gemeinde vor dem Inkrafttreten der Fusion
nicht bestreiten, hingegen der Ansicht sind, dass das Abstimmungsgremi-
um die alten Gemeinden sein sollten und nicht die neue. Die Beschwerde-
führer lösen damit zwar das Problem mit der Rechtspersönlichkeit, doch
auf Kosten des Grundsatzes, dass jedes Gemeinwesen nur über eigene
Rechtssätze befinden kann und nicht über solche, welche andere – im
konkreten Fall die neue Gemeinde – betreffen. Von Bedeutung ist auch
die sich auf das Fusionsgesetz (FusG; SR 221.301) stützende Argumen-
tation der Beschwerdeführer, wonach vor Inkrafttreten der Fusion eine ge-
trennte Abstimmung in den zu fusionierenden Gesellschaften und eben
gerade nicht erst später eine Abstimmung in der neuen Gesellschaft (ei-
nem „Niemand“) vorgesehen seien. Würde das Fusionsgesetz demnach
analog angewendet, liesse sich der gewünschte Abstimmungsmodus der
Beschwerdeführer begründen (vgl. im Besonderen Art. 14 Abs. 4 FusG:
Bei der Kombinationsfusion im Rahmen des Fusionsberichts ist den Teil-

- 20 -
habern der zu fusionierenden Gesellschaften zwingend der Entwurf der
neuen Statuten [Verfassung] zu unterbreiten). Die Analogie krankt aber
daran, dass sie im öffentlichen Recht (speziell im Vergleich zum offen
formulierten Gemeindegesetz) nicht die einzig mögliche ist, sondern eine
Lösungsmöglichkeit unter vielen darstellt. Gegen eine Analogie zum
engmaschig und detailliert ausformulierten Fusionsgesetz spricht etwa,
dass dort das Verfahren sehr ausführlich und abschliessend geregelt
wurde. Gerade auf dieses Charakteristikum des privatrechtlichen Fusi-
onsgesetzes wurde im öffentlich-rechtlichen Gemeindegesetz aus Rück-
sicht auf die hoch bewertete Gemeindeautonomie verzichtet. Daraus er-
gibt sich für das streitberufene Gericht, dass das Verfahren nach Art. IV
Ziff. 3 des Fusionsvertrages vom 17. Juni 2012 durch den kommunalen
Fusionsbeschluss der alten Gemeinden rechtlich hinreichend legitimiert
ist und somit gegen keinerlei Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen
verstossen hat.
e)
Im Übrigen sei nur noch erwähnt, dass die von den Beschwerdeführern
favorisierte Vorgehensweise (zweistufiges Verfahren) – mit getrennten
Abstimmungen in den einzelnen Fusionsgemeinden – selbst über die Ver-
fassung aus rechtstaatlicher Sicht zwar eine denkbare Lösung wäre, aber
ebenfalls nicht problemfrei wäre, wie nachfolgende Gesichtspunkte ver-
deutlichen:
- die alten Gemeinden würden über eine fremde Verfassung, nämlich die-
jenige der neuen Gemeinde abstimmen;
- bei Annahme der Fusion in allen alten Gemeinden und gleichzeitiger Ab-
lehnung der Verfassung in einer oder mehreren Gemeinden (zum selben
oder einem späteren Zeitpunkt) würde eine rechtlich unklare und uner-
wünschte Situation entstehen;
- die alten Gemeinden könnten die Verfassung der neuen Gemeinde nur
gesamthaft annehmen oder verwerfen, nicht aber artikelweise durchbe-
raten und abändern;
- nach erfolgtem Fusionsbeschluss könnte auf die Abstimmung über die
Verfassung hin mit kurzfristigen Schriftenhinterlegungen (trotz allfälliger
Karenzfrist) taktiert werden.

- 21 -
f)
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das vorliegend in Art. IV
Ziff. 3 gewählte Vorgehen zwar nicht die einzig richtige Lösung darstellt,
indessen als den konkreten Umständen entsprechend angepasst, sinnvoll
und im Einklang mit den verfassungs- und gesetzesrechtlichen Vorgaben
bezeichnet werden darf. Der Fusionsvertrag vom 17. Juni 2012 enthält die
Eckwerte der neuen Verfassung bereits. Ausserdem ergeben sich zahl-
reiche Kompetenzabgrenzungen aus dem kantonalen Recht (Gemeinde-
gesetz). Die Stimmberechtigten der fusionierenden Gemeinden konnten
sich im Vorfeld der Abstimmung über die Fusion ein genügend klares Bild
über die künftige (neue) Gemeinde machen. Von zentraler Bedeutung ist
dabei, dass dem Minderheitenschutz angemessen Rechnung getragen
wurde (je sieben Sitze im Gemeinderat an die alte Gemeinde O.1._____
und an die alten Gemeinden – dies obschon die alten Gemeinden punkto
Einwohner nur rund 1/3 [1‘100 Personen] der neuen Gemeinde [2‘200
Personen] ausmachen). Weiter konnten die Stimmberechtigten anlässlich
der konstituierenden Gemeindeversammlung vom 2. Oktober 2012 von
ihrem Antragsrecht bei der Beratung der neuen Gemeindeverfassung,
des Stimm- und Wahlrechts sowie des Steuergesetzes Gebrauch ma-
chen, was rege geschah (vgl. Protokoll zur Gemeindeversammlung). Da-
bei gab es klare Abstimmungsresultate zu den einzelnen Anträgen und
Schlussabstimmungen (vgl. Resultat zur Verfassung der neuen Gemein-
de: 661 Ja- zu 266 Nein-Stimmen [Verhältnis 70:30] bei Stimmbeteiligung
von 41% laut Urnenabstimmung vom 4. November 2012). Im Übrigen sind
die Hinweise der Beschwerdeführer auf Art. 51 ff. GG unbehelflich, da
sich jene Vorschriften zur Rechtspersönlichkeit von Gemeindeverbindun-
gen im Zusammenhang mit der Gründung von Regional- und Gemeinde-
verbänden äussern, wobei die bisherigen/alten Gemeinden dort weiterbe-
stehen und nicht wie bei einer Fusion zu Gunsten einer neuen öffentlich-
rechtlichen Gebietskörperschaft aufgegeben werden. Das vorgeschlage-

- 22 -
ne Modell der Beschwerdeführer wäre zwar möglich, jedoch nicht besser
als das gewählte Vorgehen der Beschwerdegegnerinnen gewesen. Dass
verschiedene Verfahren zur Anwendung gelangen können, ist der offenen
Formulierung der Art. 87 und 91 Abs. 2 GG zuzuschreiben, die aus Rück-
sicht auf die Gemeindeautonomie vom Gesetzgeber so gewollt war. Die
Verfassungsbeschwerde ist folglich unbegründet und abzuweisen, sofern
darauf eingetreten wird.
5. a)
Zur Stimmrechtsbeschwerde vom 12. November 2012 gilt es materiell
hervorzuheben, dass diese im konkreten Fall in engem sachlichen Zu-
sammenhang mit der bereits früher erhobenen Verfassungsbeschwerde
vom 21. September 2012 steht und deshalb nicht losgelöst von dieser
beurteilt werden kann. Das in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) als auch in Art. 10 der
Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) garantierte politi-
sche Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Ab-
stimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der
Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 135
I 293 E.2, 132 I 108 E.3.1, 131 I 447 E.3.1, 130 I 294 E.3.1; Urteil
1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E.4; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in
der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 613 ff.; HÄFELIN/HALLER/KELLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, S.
431 ff; TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
3. Aufl., Bern 2011, § 52 S. 663 ff.). Gerügt werden kann neben den Un-
regelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung auch deren
Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht Verfahrensmängel fest, so
hebt es die Abstimmung aber nur auf, wenn die gerügten Unzulänglichkei-
ten erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich
erscheint. Beurteilungskriterien sind dabei vor allem die Rechtzeitigkeit
der Beschwerdeerhebung, die Grösse des Stimmenunterschieds, die

- 23 -
Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen
der gesamten Abstimmung zu einem bestimmten Thema (PVG 2012 Nr.
4, 2009 Nr. 2, 2006 Nr. 2, 2000 Nr. 3). Anfechtungsobjekt ist die Urnen-
abstimmung vom 4. November 2012 sowie die amtliche Publikation des
zugehörigen Abstimmungsresultates.
b)
Aus der Logik der durchgeführten Gemeindefusion im Juni 2012 liegt es
auf der Hand, dass die Abstimmungsresultate für die von der konstituie-
renden Gemeindeversammlung vom 2. Oktober 2012 zu Handen der Ur-
nenabstimmung verabschiedete Verfassung der neuen Gemeinde auch
im Rahmen dieser neuen Gemeinde publiziert würden. Zumindest ist nir-
gends eine Verpflichtung ersichtlich, wonach eine Publikation (auch noch)
aufgeschlüsselt nach den einzelnen Abstimmungsergebnissen in den al-
ten Gemeinden zu publizieren wäre. Soweit der Beschwerdeführer daraus
die Verletzung einer Verfassungs- oder Gesetzesnorm ableiten möchte,
fehlt es an einer Vorgabe für den Beschwerdeführer, aus welcher er ein
solches Vorgehen herleiten könnte, denn auch wenn man die Abstim-
mungsergebnisse rein informations- oder interessenshalber hätte auf-
schlüsseln können (z.B. mit separater Auszählung der Urnen oder ver-
schiedenfarbigen Wahlzetteln für die alten Gemeinden), liessen sich dar-
aus stets noch keinerlei Erkenntnisse über irgend eine Rechtsverletzung
herleiten. Ganz im Gegenteil war für die Abstimmung gemäss zulässigem
Art. IV Ziff. 3 des Fusionsvertrags ausdrücklich allein die neue Gemeinde
sachlich zuständig und dort wurde die Abstimmungsvorlage deutlich mit
661 Ja- zu 266 Nein-Stimmen angenommen. Auch der Vorwurf der Majo-
risierung der alten kleineren Gemeinden durch die alte grössere Gemein-
de O.1._____ findet nirgends eine Stütze, wenn man das Protokoll der
konstituierenden Gemeindeversammlung vom 2. Oktober 2012 heranzieht
(u.a. Ablehnung Nichteintretensantrag zu Traktandum 5 betreffend Bera-
tung und Verabschiedung an der Urne: 2 Ja gegen 273 Nein sowie

- 24 -
Schlussabstimmung über die bereinigte Verfassung zu Handen der Urne-
nabstimmung: 298 Ja- gegen 3 Nein-Stimmen). Der Vorwurf der unzuläs-
sigen Majorisierung erweist sich aufgrund dieser klaren Abstimmungsre-
sultate als unbegründet. Die Stimmrechtsbeschwerde wird daher – gleich
wie die eng damit verknüpfte Verfassungsbeschwerde – ebenfalls man-
gels Verfassungs- oder Gesetzesverletzung abgewiesen. Das durchge-
führte Abstimmungsverfahren an der Urne samt zugehöriger amtlicher
Publikation wird somit geschützt, zumal auch keine Notwendigkeit ersicht-
lich ist, ein anderes Verfahrensprozedere aus staatsrechtlich zwingenden
Gründen anzuordnen bzw. vorzuschreiben. Von einer Rechtsverletzung
oder einer Ermessensüberschreitung der Beschwerdegegnerinnen kann
aufgrund des gewählten Abstimmungsmodus denn auch keine Rede sein.
6.
In Anbetracht der demokratischen Bedeutung und der Wichtigkeit der sich
im Zusammenhang mit der kritisierten Gemeindefusion vom 17. Juni 2012
stellenden Rechtsfragen verzichtet das streitberufene Gericht ausnahms-
weise auf die Erhebung von Gerichtskosten. Eine aussergerichtliche Ent-
schädigung steht den Beschwerdegegnerinnen nach Art. 78 Abs. 2 VRG
nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten.
Demnach erkennt das Gericht:
1. a)
Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten
werden kann.
b)
Die Stimmrechtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
[Rechtsmittelbelehrung]

- 25 -
4.
[Mitteilungen]
Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. März
2015 abgewiesen (1C_11/2014).