gr_gerichte · R 2022 8 · 2022-08-29 · de

Änderung Grundordnung (Gesuch) | Ortsplanungsrevision

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 22 8
5. Kammer 
Einzelrichter
Meisser
Aktuar
Gees
URTEIL
vom 29. August 2022
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
B._____,
C._____, 
D._____, 
E._____,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. HSG Vedat Erduran,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde F._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Andreas Flütsch,
Beschwerdegegnerin
betreffend Änderung Grundordnung (Gesuch)


- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
Die Landschaftsschutzone (LSZ) im Gebiet G._____ in F._____ wurde 
erstmals mit Beschluss der Urnenabstimmung der Gemeinde F._____ 
vom 
2. 
Juli 
1989 
festgesetzt 
und 
genehmigt 
durch 
den 
Regierungsbeschluss Nr. 1341 vom 21. Mai 1990. Mit Beschluss der 
Urnenabstimmung der Gemeinde F._____ vom 25. September 2005 und 
der Genehmigung durch den Regierungsbeschluss Nr. 293 vom 21. März 
2006 wurde die besagte LSZ bestätigt. Im Regierungsbeschluss Nr. 293 
wurde die Gemeinde F._____ sodann darauf hingewiesen, dass im 
Bereich der im kantonalen Richtplan 2000 enthaltenen Landschaftsschutz- 
und Naturschutzobjekte Handlungsbedarf bestehe.
2.
Zu diesem Zeitpunkt überlagerte die LSZ noch nicht die sich im Eigentum 
von A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ befindlichen 
Parzellen I._____, J._____, K._____, L._____, M._____, H._____, 
N._____, O._____, P._____, Q._____, R._____, S._____, T._____ und 
U._____, wurde jedoch mit der Totalrevision der Ortsplanung der 
Gemeinde F._____ 2011/2012 auf u.a. die besagten Parzellen 
ausgedehnt. Im Rahmen der öffentlichen Mitwirkungsauflage im Juli 2011 
äusserten sich vereinzelte Grundeigentümer und wehrten sich gegen die 
Überlagerung ihrer Parzellen mit der LSZ. Der Beschluss der 
Urnenabstimmung erfolgte am 27. November 2011 und die Genehmigung 
durch den Regierungsbeschluss Nr. 1057 vom 6. November 2012.
3.
Am 28. August 2020 ersuchte A._____ die Gemeinde F._____ um 
Entlassung seiner Parzelle I._____ aus der LSZ. Mit Urteil R 21 45 vom 
28. Juni 2021 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf 
die gegen den abweisenden Entscheid des Gemeindevorstands erhobene 
Beschwerde 
wegen 
verpasster 
Frist 
zur 
Nachbesserung 
der 
mangelbehafteten Beschwerde nicht ein.


- 3 -
4.
Am 16. November 2021 stellten A._____, B._____, C._____, D._____ und 
E._____ wiederum ein Gesuch betreffend Antrag auf Änderung der 
Grundordnung. Sie beantragten, die Ortsplanung sei einer vorgezogenen 
Teilrevision zu unterziehen und die LSZ aufzuheben; eventualiter seien 
ihre Parzellen aus der LSZ zu entlassen. Sie begründeten den Antrag 
damit, die genehmigte Erweiterung der LSZ sei widerrechtlich erfolgt und 
müsse rückgängig gemacht werden. Die Abgrenzung der LSZ sei 
willkürlich erfolgt und eine Interessenabwägung sei unterblieben.
5.
Mit Verfügung vom 14. Dezember 2021 beschloss der Gemeindevorstand 
der Gemeinde F._____ die kostenfällige Abweisung des Gesuchs, soweit 
darauf einzutreten sei. Begründend hielt sie zunächst fest, die 
Gesuchsteller machten einen Revisionsgrund geltend, vermöchten jedoch 
keine gewichtigen Änderungsgründe oder veränderten Verhältnisse 
aufzuzeigen. Sie könnten kein Interesse nachweisen, welche eine 
Aufhebung der LSZ rechtfertigen würde; das öffentliche Interesse am 
Schutz der erhaltenen Landschaft überwiege, bereits damals wie auch 
heute noch. Die Gemeinde bestritt zudem den Vorwurf der Willkür und der 
Gehörsverletzung als aus der Luft gegriffen. Bei der Totalrevision der 
Ortsplanung 2011/2012 seien die vorgesehenen Verfahrensschritte 
eingehalten 
worden, 
während 
die 
Gesuchsteller 
zahlreiche 
Mitwirkungsgelegenheiten ungenutzt verstreichen lassen hätten und die 
planerische Festsetzung unangefochten in Rechtskraft erwachsen sei. So 
hätten sie die Möglichkeit zur Mitwirkung und einer allfälligen 
Planungsbeschwerde verpasst. Adressatin des Revisionsbegehrens wäre 
zudem die Regierung. Da das Gesuch aber auch inhaltlich nicht begründet 
sei und es sich aus Gründen der Prozessökonomie aufdringe, das Gesuch 
auch materiell zu beurteilen, könne auf eine Weiterleitung an die 
Regierung unterbleiben. 
6.
Dagegen erhoben A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ 
(nachfolgend Beschwerdeführer 1-5) am 31. Januar 2022 Beschwerde an 


- 4 -
das Verwaltungsgericht. Sie beantragten u.a. in Aufhebung der 
angefochtenen Verfügung und Rückweisung der Angelegenheit an die 
Gemeinde, 
die 
kommunale 
Grundordnung 
einer 
vorgezogenen 
Teilrevision zu unterziehen sowie die im Jahr 2011/2012 festgelegte LSZ 
im Gebiet "G._____" aufzuheben. Eventualiter seien im Rahmen einer 
vorgezogenen Teilrevision der kommunalen Grundordnung die im 
Eigentum der Beschwerdeführer stehenden Parzellen I._____, J._____, 
K._____, L._____, M._____, H._____, N._____, O._____, P._____, 
Q._____, R._____, S._____, T._____ und U._____ aus der LSZ zu 
entlassen. Begründend machten sie im Wesentlichen bei der 
Überlagerung ihrer Parzellen mit der LSZ im Rahmen der Totalrevision der 
Ortsplanung 2011/2012 diverse formelle und materielle Fehler geltend. So 
habe der Beschwerdeführer 1 erst im Jahr 2019 von der Überlagerung 
seiner Parzelle I._____ mit einer LSZ erfahren. Bei der willkürlich 
gezogenen Abgrenzung der LSZ seien gewisse Parzellen ohne 
Interessenabwägung davon erfasst worden seien und andere nicht. Das 
kantonale Recht sehe anstelle der Festlegung von Schutzzonen weitere 
geeignete Massnahmen vor. Weil die LSZ rechtswidrig sei, müssten die 
Beschwerdeführer keine veränderten Verhältnisse geltend machen. 
Abschliessend hielten sie fest, sie hätten sich nie auf einen gewichtigen 
Änderungsgrund berufen und sich nicht damit zu begnügen, dass sie ihr 
Anliegen in der von der Gemeinde aktuell geplanten Gesamtrevision der 
Ortsplanung vorzubringen hätten.
7.
Mit prozessleitender Verfügung vom 2. Februar 2022 forderte der 
Instruktionsrichter 
die 
Beschwerdeführer 
zur 
Zahlung 
eines 
Kostenvorschusses von CHF 5'000.-- auf. Der Kostenvorschuss ging beim 
Verwaltungsgericht innert Frist ein.
8.
In ihrer Vernehmlassung vom 9. März 2022 beantragte die Gemeinde 
F._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenfällige Abweisung 
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Einleitend betonte sie, das 


- 5 -
Verwaltungsgericht habe sich in seinem Urteil vom R 21 45 vom 28. Juni 
2021 bereits mit der LSZ befassen müssen. Begründend brachte sie 
insbesondere vor, es bestehe kein Anspruch auf eine Überprüfung der 
Nutzungsordnung bzw. Ortsplanung, weil sich seit dem Erlass der LSZ 
weder die tatsächlichen noch die rechtlichen Verhältnisse erheblich 
geändert hätten. Dies hätten die Beschwerdeführer ausdrücklich nicht 
geltend gemacht und bestätigt. Es fehle ihnen daher an einem aktuellen 
und schutzwürdigen Interesse an der Aufhebung, weshalb auf die 
Beschwerde nicht eingetreten werden könne. Sie bestritt sodann 
vermeintliche Zusicherungen an den Beschwerdeführer 1, dass seine 
Parzelle nicht von der LSZ erfasst sei. Die Beschwerdeführer hätten 
durchaus die Gelegenheit gehabt, Einsicht in die Planunterlagen zu 
nehmen, was beispielsweise anhand der damaligen Mitwirkungseingaben 
des Beschwerdeführers 2 deutlich werde. Die Rügen betreffend 
willkürliche 
Grenzziehung, 
unterbliebene 
Interessenabwägung, 
unverhältnismässiger Eigentumseingriff sowie fehlendes Schutzbedürfnis 
hätten die Beschwerdeführer im Rahmen der Totalrevision der 
Ortsplanung 2011/2012 mittels Planungsbeschwerde an die Regierung 
vorbringen werden müssen. Dies sei nicht erfolgt, sodass die LSZ 
unangefochten genehmigt worden sei. Die Rüge der Gehörsverletzung sei 
unberechtigt, 
jene 
des 
Eigentumseingriffs 
pauschal 
und 
weder 
substantiiert 
noch 
bewiesen. 
Weitere 
Rügen 
würden 
sich 
in 
appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid erschöpfen.
9.
In ihrer Replik vom 25. April 2022 hielten die Beschwerdeführer 
unverändert an ihren Rechtsbegehren fest und vertieften das bereits 
Vorgebrachte. Sie betonten darüber hinaus, es sei zwar zutreffend, dass 
sich das Verwaltungsgericht bereits mit der LSZ habe befassen müssen. 
Es sei jedoch deshalb nicht darauf eingetreten worden, weil der 
Beschwerdeführer 1 innert der viel zu kurz bemessenen Frist die vom 


- 6 -
verfahrensleitenden 
Richter 
damals 
eingewendeten 
formellen 
Beanstandungen der Beschwerde nicht habe beheben können.
10.
Mit Eingabe vom 13. Mai 2022 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf 
die Einreichung einer Duplik.
Auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung sowie auf die 
weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften der Parteien wird, soweit 
entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. 
Gemäss 
Art. 
49 
Abs. 
1 
lit. 
a 
des 
Gesetzes 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege 
(VRG; 
BR 
370.100) 
beurteilt 
das 
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, 
soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können 
oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die 
angefochtene 
Verfügung 
vom 
14. Dezember 
2021 
(vgl. 
beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 2) stellt einen kommunalen 
Entscheid im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar. Gegen diese 
Verfügung 
steht 
kein 
anderes 
Rechtsmittel 
als 
die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Verfügung; zudem ist diese auch 
nicht endgültig. Damit ist die örtliche und sachliche Zuständigkeit des 
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden zu bejahen. Die übrigen 
Prozessvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb 
auf die Beschwerde einzutreten ist.
1.2. 
Gemäss Art. 18 Abs. 3 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG; 
BR 173.000) und Art. 43 Abs. 3 lit. b VRG entscheidet der zuständige 
Vorsitzende in einzelrichterlicher Kompetenz, wenn ein Rechtsmittel 
offensichtlich unzulässig oder offensichtlich begründet oder unbegründet 
ist. Vorliegend erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unbegründet 


- 7 -
(vgl. Erwägung 4 und zusammenfassend Erwägung 5.2), weshalb der 
Vorsitzende der 5. Kammer als Einzelrichter zuständig ist.
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde das Gesuch betreffend Antrag 
auf Änderung der Grundordnung vom 16. November 2021 zu Recht 
abwies, soweit sie darauf eingetreten ist. Mithin stellt sich die Frage, ob 
die Beschwerdeführer zu Recht einen Anspruch auf eine Änderung der 
Grundordnung geltend machen.
3.1.
Die Beschwerdeführer beantragten mit ihrem Gesuch vom 16. November 
2021 betreffend "Antrag auf Änderung der Grundordnung" (vgl. 
beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 14), zwar nicht explizit, aber 
sinngemäss und unmissverständlich eine Änderung der Nutzungsplanung 
i.S.v. Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; 
SR 700). Demnach werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls 
angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
3.2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, der Beschwerdeführer 1 habe erst 
im August 2019 von der Überlagerung seiner Parzelle I._____ mit einer 
LSZ erfahren. Im Jahr 2011 sei er von den Planungsbehörden im 
Vertrauen gelassen worden, dass seine Parzelle I._____ nicht von der 
Revision betroffen sei. So sei im Auflageverfahren keine LSZ thematisiert 
worden. Er habe sich anlässlich eines Telefongesprächs auf die Auskunft 
des damaligen Gemeindeschreibers verlassen, welcher ihm ausdrücklich 
zugesichert habe, seine Parzelle sei nicht von der Ortsplanungsrevision 
betroffen. Dies habe das Vertrauen erweckt, sodass er es nicht für 
notwendig hielt, Einsicht in die Unterlagen zu nehmen und beruft sich auf 
den Vertrauensschutz gemäss Art. 5 Abs. 3 BV (vgl. Beschwerde, S. 5 f.).
3.3.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, sie habe gegenüber dem 
Beschwerdeführer 1 zu keinem Zeitpunkt Aussagen getätigt, wonach 
seine Parzelle nicht von ortsplanerischen Massnahmen betroffen sei. 


- 8 -
Dass er auf die Einsicht in die Planungsunterlagen verzichtet habe, habe 
er 
alleine 
sich 
selbst 
zuzuschreiben. 
Durch 
Konsultation 
der 
Planungsmittel hätten sich sämtliche Beschwerdeführer informieren 
können, was es mit der LSZ auf sich habe. Die Beschwerdeführer 2-4 
seien dazu sodann auch offensichtlich in der Lage gewesen, von der LSZ 
Kenntnis zu nehmen. Insbesondere habe sich mit den an den 
Gemeindevorstand – darunter auch durch den im vorliegenden 
Beschwerdeverfahren auftretenden Beschwerdeführer 2 – eingereichten 
Mitwirkungseingaben gezeigt, dass die betroffenen Grundeigentümer 
parzellengenaue Kenntnis zum Erlass der LSZ gehabt hätten. Ferner sei 
die beschwerdeführerische Vermutung, dass keine Pläne mit der genauen 
Festlegung der LSZ aufgelegt worden seien, absurd (vgl. Vernehmlassung 
S. 5 f.).
4.1.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung unterscheidet Art. 21 Abs. 2 
RPG mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In 
einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich 
geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in 
einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (vgl. Urteil 
des Bundesgerichts 1C_40/2017 vom 5. Oktober 2016 E.3.2). Derweil 
bestehen im vorliegenden Fall jedoch unbestrittenermassen keine 
veränderten Verhältnisse i.S.v. Art. 21 Abs. 2 RPG. Zum einen machen 
die Beschwerdeführer keine veränderten Verhältnisse geltend. Zudem 
bringen sie explizit zum Ausdruck, dass keine veränderten Verhältnisse 
vorliegen und sie sich auch nicht auf solche berufen würden (vgl. 
Beschwerde, S. 10 f.; Replik, S. 9). Dieser Tatsache schliesst sich denn 
auch die Beschwerdegegnerin an (vgl. Vernehmlassung vom 9. März 
2022, S. 6 f. und 9). Wenn nun vorliegend gar keine veränderten 
Verhältnisse bestehen, so kann folglich auch keine Überprüfung oder 
Änderung der Nutzungsplanung in Frage kommen.


- 9 -
4.2.
Ebenfalls unbestritten wurde gegen die Totalrevision der Ortsplanung 
F._____ im Jahre 2011/12 keine Planungsbeschwerde an die Regierung 
erhoben. Auch deren Genehmigung i.S.v. Art. 49 KRG durch den 
Regierungsbeschluss 
Nr. 
1057 
vom 
6. 
November 
2012 
blieb 
unangefochten. Mithin liegt eine rechtmässige und rechtskräftige 
Nutzungsplanung vor. Die beschwerdeführerische Rüge, die Totalrevision 
der Ortsplanung 2011/12 sei rechtswidrig, ist somit nicht zu hören. Die 
Beschwerdegegnerin hielt zudem fest, die Regierung prüfe im Rahmen 
der Genehmigung die Rechtmässigkeit, Eignung, Erforderlichkeit und 
Zumutbarkeit von Planungsakten von Amtes wegen und nicht nur auf 
Beschwerde hin. Mit Genehmigungsbeschluss vom 6. November 2012 
habe somit verbindlich festgestanden, dass die LSZ rechtens sei. Den 
zutreffenden Ausführungen der Beschwerdegegnerin folgend, kann 
festgehalten werden, dass die Rügen vorliegend allesamt zu spät 
ergangen sind und somit nicht mehr zu hören sind (Vernehmlassung S. 5 
f.). So hatten die Grundeigentümer unzweifelhaft die Möglichkeit, an der 
Totalrevision im Jahre 2011/2012 mitzuwirken, insbesondere ersichtlich 
an der Eingabe des Beschwerdeführers 2 vom 2. August 2011 (vgl. Bg-
act. 7). Der Planungsbericht vom 17. Oktober 2011 hielt schliesslich fest, 
im Gebiet G._____ werde die bestehende LSZ erweitert (vgl. Bg-act. 7, S. 
16). Sämtliche Vorbringen der Beschwerdeführer hätten im Rahmen der 
Totalrevision der Ortsplanung im Jahre 2011/12 vorgebracht werden 
müssen. Es besteht kein Anspruch auf eine Abänderung einer 
unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Nutzungsplanung, bloss weil 
die Mitwirkung und Rechtsmittelergreifung im ordentlichen Verfahren der 
Totalrevision der Ortsplanung nicht ergriffen wurde. Bereits aus diesen 
Gründen erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unbegründet, 
weshalb sie abzuweisen ist. Damit erübrigen sich grundsätzlich 
Ausführungen zu den weiteren Rügen der Beschwerdeführer.


- 10 -
5.1.
Es bleibt anzumerken, dass die Beschwerdeführer die Gelegenheit haben 
werden, ihre Anliegen an der in näherer Zukunft bevorstehenden und von 
der 
Gemeinde 
angesprochenen 
Totalrevision 
der 
Ortsplanung 
einzubringen. So hielt die Gemeinde auch in ihrer Verfügung vom 14. 
Dezember 2021 fest: "Die Gemeinde ist auch bereits seit einiger Zeit damit 
beschäftigt, eine Totalrevision der Ortsplanung zu erarbeiten, wozu aber 
zuerst ein Kommunales Räumliches Leitbild […] als Basis dafür erarbeitet 
werden musste. Eine öffentliche Mitwirkung für die Totalrevision der 
Ortsplanung von F._____ hat indessen noch nicht stattgefunden." Die 
unbestrittene Notwendigkeit der grundsätzlichen Überprüfung der 
Zonenordnung bedeute aber nicht, dass die Zonenordnung in Bezug auf 
die Zonierung eines bestimmten Grundstückes automatisch zu ändern 
oder gar aufzuheben wäre (vgl. angefochtene Verfügung, S. 3).
5.2.
Zusammenfassend ist somit erstellt, dass die Beschwerdegegnerin das 
Gesuch betreffend Antrag auf Änderung der Grundordnung vom 16. 
November 2021 zu Recht abwies, soweit sie darauf eingetreten ist. Die 
dagegen erhobene Beschwerde vom 31. Januar 2022 erweist sich als 
offensichtlich unbegründet und ist abzuweisen.
6.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt 
auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdeführer. 
Die Staatsgebühr wird ermessensweise auf CHF 3'000.-- festgelegt (vgl. 
Art. 75 Abs. 2 VRG). Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen 
zulasten der unterliegenden Beschwerdeführer und ist mit dem von ihnen 
bereits geleisteten Kostenvorschuss von CHF 5'000.-- zu verrechnen.
6.2.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 
betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung 
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (vgl. 
Art. 78 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Fall erscheint es allerdings 
gerechtfertigt, 
der 
obsiegenden 
Beschwerdegegnerin 
eine 


- 11 -
Parteientschädigung von pauschal CHF 500.-- zuzusprechen. Ihr entstand 
ein von den Beschwerdeführern vermeidbarer Aufwand, verursacht durch 
die 
leichtsinnige 
Ergreifung 
des 
Rechtsmittels. 
Daher 
ist 
der 
Beschwerdegegnerin, 
ausnahmsweise 
und 
in 
Abweichung 
des 
Grundsatzes von Art. 78 Abs. 2 VRG, eine Parteientschädigung 
zuzusprechen (vgl. zum Ganzen VGU U 2017 8 E.11.3.2).
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
248.--
zusammen
CHF
3'248.--
gehen unter solidarischer Haftung zulasten von A._____, B._____, 
C._____, D._____ und E._____ und werden mit dem geleisteten 
Kostenvorschuss verrechnet.
3.
A._____, B._____, C._____, D._____ und E._____ haben unter 
solidarischer Haftung die Gemeinde F._____ mit pauschal mit total CHF 
500.-- aussergerichtlich zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
[Mit Urteil 1C_555/2022 vom 9. Mai 2023 hat das Bundesgericht die gegen diesen 
Entscheid erhobene Beschwerde abgewiesen.]