gr_gerichte · VR1 2025 76 · 2026-02-10 · de
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege


Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni
Urteil vom 10. Februar 2026
mitgeteilt am 11. Februar 2026
Referenz
VR1 25 76
Instanz
Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer
Besetzung
Audétat, Vorsitz
Pedretti, von Salis, Righetti und Brun
Hemmi, Aktuarin
Parteien
A._____ GmbH
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Christina Nossung,
gegen
Kanton Graubünden
Beschwerdegegner
vertreten durch das Departement für Infrastruktur, Energie und
Mobilität Graubünden
und
B._____ AG
Beigeladene
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins
Gegenstand
Submission (Ausschluss)

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Sachverhalt
A.
Das Hochbauamt Graubünden (HBA) schrieb am 7. Mai 2025 im
Kantonsamtsblatt und auf der Ausschreibungsplattform www.simap.ch im offenen
Verfahren im Staatsvertragsbereich die Beschaffung der Gebäudeautomation (BKP
237) für das C._____ C._____) aus.
B.
Innert Eingabefrist (20. Juni 2025) reichten zehn Anbieterinnen ihre Offerten
ein. Anlässlich der Offertöffnung am 25. Juni 2025 ergab sich folgendes Bild:
D._____ AG, Vaduz
CHF 1'221'514.50
E._____ AG, Chur
CHF 1'334'363.85
F._____ AG, Chur
CHF 845'008.85
G._____ AG, Zweigniederlassung Zollikon, Zollikon
CHF 869'068.75
B._____ AG, Winterthur
CHF 787'615.75
H._____, St. Gallen
CHF 1'027'378.65
I._____ AG, Chur
CHF 1'061'724.40
J._____ AG, Horw
CHF 905'784.40
K._____ AG, Landquart
CHF 959'577.62
A._____ GmbH, Chur
CHF 643'924.22
C.
Nachdem in der Folge die Offertprüfung vorgenommen worden war und ein
technisches Bereinigungsgespräch stattgefunden hatte, zeigte sich folgendes Bild:
B._____ AG, Winterthur
44.6 Punkte
J._____ AG, Horw
41.8 Punkte
F._____ AG, Chur
39.9 Punkte
G._____ AG, Zweigniederlassung Zollikon, Zollikon
38.6 Punkte
I._____ AG, Chur
35.5 Punkte
K._____ AG, Landquart
35.5 Punkte
D._____ AG, Vaduz
28.1 Punkte
H._____, St. Gallen
27.9 Punkte
E._____ AG, Chur
27.8 Punkte
Ausschluss:
A._____ GmbH, Chur
D.
Anlässlich ihrer Sitzung vom 14. Oktober 2025 beschloss die Regierung des
Kantons Graubünden die Vergabe der Beschaffung der Gebäudeautomation (BKP
237) an die B._____ AG (Zuschlagsempfängerin), welche das vorteilhafteste
Angebot eingereicht hatte. Das HBA teilte die Auftragsvergabe den Anbieterinnen
gleichentags mit, wobei die A._____ GmbH gleichzeitig darüber informiert wurde,

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dass ihr Angebot vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden sei. Zur
Begründung führte das HBA insbesondere aus, aufgrund des vorgegebenen
Terminplans und dem Umfang der Leistungen könne der Auftrag mit dem
angegebenen Personal nicht termingerecht umgesetzt werden. Damit weiche das
Angebot wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung ab.
E.
Dagegen liess die A._____ GmbH (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am
3. November 2025 Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden
erheben und beantragen, die Ausschluss- und die Zuschlagsverfügung vom
14. Oktober 2025 seien aufzuheben und der Zuschlag sei ihr zu erteilen.
Eventualiter sei das HBA anzuweisen, ihr den Zuschlag zu erteilen. In prozessualer
Hinsicht beantragte die Beschwerdeführerin insbesondere, es sei dem HBA
zunächst superprovisorisch und danach definitiv bis zum materiellen Entscheid über
die Beschwerde zu untersagen, Vollzugshandlungen vorzunehmen, namentlich den
Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin abzuschliessen. Das HBA sei zu
verpflichten, die vollumfänglichen Akten einzureichen und ihr sei umfassend
Akteneinsicht zu gewähren. Nach gewährter Akteneinsicht und noch vor Erlass des
Zwischenentscheids betreffend die aufschiebende Wirkung sei ihr Gelegenheit zur
Beschwerdeergänzung zu geben. Es sei zudem ein zweiter Schriftenwechsel
anzuordnen, wobei ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu gewähren sei. Zur
Begründung brachte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, dass ihr
Ausschluss
nicht
gerechtfertigt
bzw.
willkürlich
sei
und
das
Gleichbehandlungsgebot verletze. Auch stellten die ungenügende Begründung und
die fehlende Ausschlussverfügung Verletzungen des rechtlichen Gehörs dar.
F.
Mit Verfügung vom 5. November 2025 lud der Vorsitzende die
Zuschlagsempfängerin dem Verfahren bei. Zudem ordnete er an, dass bis zum
Entscheid über die aufschiebende Wirkung jegliche Vollzugshandlungen zu
unterbleiben hätten, insbesondere der Vertragsabschluss.
G.
Die
Zuschlagsempfängerin
(nachfolgend:
Beigeladene)
liess
mit
Stellungnahme vom 14. November 2025 beantragen, dass von der Edition ihres
Angebots abzusehen sei. Zur Sache selbst äusserte sie sich nicht.
H.
In
ihrer
Stellungnahme
vom
17. November
2025
machte
die
Beschwerdeführerin ein Geheimhaltungsinteresse an ihren Offertunterlagen,
insbesondere am Angebot vom 18. Juni 2025, geltend.
I.
Mit Vernehmlassung ebenfalls vom 17. November 2025 beantragte das für
den Kanton Graubünden handelnde Departement für Infrastruktur, Energie und

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Mobilität Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegner), die Beschwerde sei
abzuweisen und die aufschiebende Wirkung sei nicht zu gewähren. Zur Begründung
wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die auf Seiten der Beschwerdeführerin
verfügbaren Ressourcen nicht ausreichend seien, um den Auftrag in der gesetzten
Frist und in der nötigen Qualität erfüllen zu können. Eine Beauftragung der
Beschwerdeführerin würde denn auch ein erhebliches, nicht tragbares Projektrisiko
darstellen. Das Angebot der Beschwerdeführerin weiche somit wesentlich von den
verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung ab und sei demzufolge zu Recht
vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden.
J.
Mit Verfügung vom 18. November 2025 wies der Vorsitzende den Antrag des
Beschwerdegegners, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu erteilen, ab.
Gleichzeitig wurde dem Gesuch der Beschwerdeführerin betreffend Beschränkung
der Akteneinsicht insofern entsprochen, als die Beigeladene infolge Nichtteilnahme
am Verfahren keine Einsicht in ihre Offerte erhielt. Der Beschwerdeführerin wurde
zudem auch keine Akteneinsicht in die Offerte der Beigeladenen gewährt.
K.
Am 1. Dezember 2025 replizierte die Beschwerdeführerin bei unveränderten
Rechtsbegehren und vertiefte ihren Standpunkt.
L.
Mit Duplik vom 16. Dezember 2025 (Datum Poststempel) hielt der
Beschwerdegegner an seinem Antrag fest und nahm zur Replik der
Beschwerdeführerin in ablehnender Weise Stellung.
M.
Am 23. Dezember 2025 reichte die Beschwerdeführerin eine weitere
Stellungnahme ein. Dazu nahm der Beschwerdegegner am 8. Januar 2026
Stellung.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit erforderlich,
im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.1.
Anfechtungsobjekte des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden der
Vergabeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 14. Oktober 2025
(vgl. act. C.7), mitgeteilt am selben Tag und publiziert am 20. Oktober 2025 durch
das HBA (vgl. act. C.8 f.), womit der Auftrag bezüglich der Beschaffung der
Gebäudeautomation (BKP 237) an die Zuschlagsempfängerin erteilt wurde, sowie
der ebenfalls am 14. Oktober 2025 durch das HBA mitgeteilte Ausschluss des
Angebots der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren (vgl. act. C.9). Dagegen
wehrte sich die Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom 3. November 2025 und

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beantragte
insbesondere
die
Aufhebung
der
Ausschluss-
und
der
Zuschlagsverfügung sowie nachfolgend die Erteilung des Zuschlags an sich selber
(vgl. act. A.1, S. 2).
1.2.
Die vorliegende Auftragsvergabe untersteht unbestrittenermassen dem
öffentlichen Beschaffungsrecht. Konkret kommen die seit dem Beitritt des Kantons
Graubünden per 1. Oktober 2022 revidierten Normen der IVöB (BR 803.710) zur
Anwendung.
Nach
Art. 55
IVöB
richtet
sich
das
Verfügungs-
und
Beschwerdeverfahren ausdrücklich nach dem VRG (BR 370.100), soweit die IVöB
nichts anderes bestimmt. Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. e und lit. h i.V.m. Art. 56 Abs. 1
IVöB kann gegen den Zuschlag eines Auftrags und den Ausschluss aus dem
Verfahren innert 20 Tagen ab dessen Eröffnung Beschwerde erhoben werden. Das
Obergericht des Kantons Graubünden ist in der Besetzung mit fünf Richterinnen
und Richtern für die Beurteilung der vorliegenden Submissionsbeschwerde
zuständig (Art. 52 Abs. 1 IVöB; Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG). Die örtliche, sachliche und
funktionelle Zuständigkeit des angerufenen Obergerichts ist damit gegeben.
1.3.
Zur Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden ist laut Art. 50
VRG legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die
Rechtsmittellegitimation ist gegeben, wenn die Beschwerdeführerin als unterlegene
Bewerberin eine realistische Chance hat, bei Gutheissung ihres Rechtsmittels mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem
sie ein neues Angebot wird einreichen können; ob das zutrifft, ist aufgrund der
Begehren und Rügen der Beschwerdeführerin zu beurteilen. Die Legitimation ist in
diesem Sinne zu verneinen, wenn beispielsweise der viertrangierte Anbieter
lediglich den Ausschluss des Zuschlagsempfängers verlangt, jedoch zu bejahen,
wenn dieser Anbieter beispielsweise den Ausschluss aller vor ihm stehenden
Konkurrenten oder die Wiederholung des gesamten Verfahrens fordert (vgl.
BGE 141 II 14 E. 4.1 m.w.H.). Vorliegend beantragt die Beschwerdeführerin
insbesondere die Aufhebung des Vergabe- und des Ausschlussentscheids sowie
die Erteilung des Zuschlags an sich selber. Dabei stellt sie sich im Wesentlichen auf
den Standpunkt, dass der Ausschluss vom Vergabeverfahren nicht gerechtfertigt
sei. Die ausgeschlossene Beschwerdeführerin hat mit einem Preis von
CHF 643'924.22 (netto) unbestrittenermassen das preisgünstigste Angebot
eingereicht. Insofern hätte die Beschwerdeführerin bei Aufhebung der Vergabe- und
der Ausschlussverfügung sowie Rückweisung der Sache zur Bewertung ihres
Angebots und zu neuem Entscheid eine realistische Chance auf den Zuschlag,

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weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist. Auf die im Übrigen frist- und
formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 56 Abs. 1 und 2 IVöB i.V.m. Art. 1 Abs. 2
VRG sowie Art. 56 Abs. 1 IVöB i.V.m. Art. 38 VRG) ist demnach – unter Vorbehalt
der Erwägung 3 hernach – einzutreten.
1.4.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 VRG hat die Beschwerde keine aufschiebende
Wirkung. Im Einzelfall kann der Beschwerde von Amtes wegen oder auf Antrag
aufschiebende Wirkung erteilt werden (Art. 53 Abs. 2 VRG). Am 5. November 2025
verfügte der Vorsitzende, dass bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung
jegliche
Vollzugshandlungen
zu
unterbleiben
hätten,
insbesondere
der
Vertragsabschluss (vgl. act. D.1). Mit Verfügung des Vorsitzenden vom
18. November 2025 wurde der Antrag des Beschwerdegegners, der Beschwerde
sei keine aufschiebende Wirkung zu erteilen, abgewiesen (vgl. act. D.2). Mit dem
vorliegenden Urteil in der Sache wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um
aufschiebende Wirkung hinfällig, so dass sich weitere Ausführungen dazu
erübrigen.
2.
Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich gemäss Art. 56
Abs. 3 IVöB auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch
des
Ermessens
sowie
auf
unvollständige
oder
unrichtige
Sachverhaltsfeststellungen. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids
kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens hingegen nicht überprüft werden
(Art. 56 Abs. 4 IVöB).
3.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner das Angebot
der Beschwerdeführerin zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen hat.
Soweit die Beschwerdeführerin darüberhinausgehende Anträge im Zusammenhang
mit der Zuschlagserteilung an sich selber stellt bzw. am Streitgegenstand
vorbeizielende Ausführungen macht, ist darauf nicht einzutreten bzw. sind diese
nicht zu hören.
4.
Vorab ist auf die formellen Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen.
4.1.
Soweit
die
Beschwerdeführerin
vorbringt,
dass
die
fehlende
Ausschlussverfügung eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle, kann ihr
nicht gefolgt werden. Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 14. Oktober 2025 mit dem Betreff "Mitteilung Auftragsvergabe"
insbesondere sowohl über das berücksichtigte Angebot wie auch über den
Ausschluss ihres Angebots vom Vergabeverfahren samt entsprechender
Begründung informiert (vgl. act. C.9). Insofern wurde der Beschwerdeführerin der

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Ausschluss aus dem Vergabeverfahren mittels Verfügung begründet mitgeteilt (vgl.
LOCHER,
in:
Trüeb
[Hrsg.],
Handkommentar
zum
Schweizerischen
Beschaffungsrecht, 2020, Art. 44 Rz. 8; SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht in a
nutshell,
3. Aufl.
2021,
S. 126
f.).
Die
Beschwerdeführerin
hat
die
Ausschlussverfügung vom 14. Oktober 2025 denn auch im vorliegenden
Beschwerdeverfahren eingereicht und insbesondere deren Aufhebung beantragt
(vgl. act. A.1, S. 2 und act. B.1). Eine Gehörsverletzung ist damit nicht
auszumachen.
4.2.
Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, dass die Begründung der Vergabe
ungenügend sei. Selbst die Veröffentlichung der Beurteilungsmatrix mit den
bewerteten Angeboten sei nicht erfolgt. Der Entscheid sei nur oberflächlich mit
pauschalen Floskeln und unzutreffenden Vorwürfen begründet worden. Sie kenne
die Begründung zur Bewertung ihres eigenen Angebots nicht. Es sei nicht
begründet worden, warum und in welchen Kriterien sie weniger Punkte als die
Beigeladene erhalten habe. Damit stehe fest, dass die Vergabestelle ihre
Bewertung
nicht
begründet
und
dadurch
das
rechtliche
Gehör
der
Beschwerdeführerin verletzt habe.
4.2.1. Beschwerdefähige Verfügungen sind summarisch zu begründen und mit
einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 51 Abs. 2 IVöB). Aus dem
Gehörsanspruch nach Art. 29 Abs. 2 BV folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Dabei kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 148 III 30
E. 3.1, 143 III 65 E. 5.2 und 141 III 28 E. 3.2.4). Ob die Begründung dann auch
rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist nicht eine Frage des formellen Anspruchs auf
rechtliches Gehör, sondern der materiellen Beurteilung der Streitfrage (vgl. Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 18 136 vom 7. April 2020
E. 2.2.1).
4.2.2. Der
Beschwerdegegner
begründete
den
Ausschluss
des
beschwerdeführerischen Angebots gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB damit, dass
aufgrund des vorgegebenen Terminplans und dem Umfang der Leistungen der
Auftrag mit dem angegebenen Personal nicht termingerecht umgesetzt werden
könne, weshalb das Angebot wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der
Ausschreibung abweiche (vgl. act. C.9).

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In dieser eher kurzen Begründung kann nach konstanter Rechtsprechung noch
keine Verletzung der Begründungspflicht erblickt werden. Denn das Gericht
erachtet Kurzbegründungen regelmässig als zulässig, wenn klar hervorgeht, aus
welchen Gründen die Vorinstanz den Ausschluss einer bestimmten Anbieterin
verfügt hat, und wenn die Offerenten die Möglichkeit haben, bei der
Vergabebehörde Rückfragen zu stellen, um ihre Rechte im nachfolgenden
Beschwerdeverfahren
sachgerecht
wahren
zu
können
(vgl.
Urteil
des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 09 41 vom 19. Juni 2009 E. 2b).
Da vorliegend die Überlegungen, von denen sich der Beschwerdegegner leiten
liess, im Kern nachvollzogen werden können bzw. seine Motive mit genügender
Klarheit
aus
dem
angefochtenen
Entscheid
hervorgehen,
war
die
Beschwerdeführerin denn auch in der Lage, den Ausschluss ihres Angebots vom
Vergabeverfahren sachgerecht anzufechten. Eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht liegt somit nicht vor.
4.2.3. Was die Zuschlagsbegründung betrifft, ist festzuhalten, dass sich dem
publizierten
Vergabeentscheid
bzw.
der
Mitteilung
der
Auftragsvergabe
insbesondere die Verfahrensart (offenes Verfahren im Staatsvertragsbereich), der
Name der berücksichtigten Anbieterin (Beigeladene samt vollständiger Adresse)
sowie der Preis (CHF 800'799.60) entnehmen lassen. Zudem wurde darin
ausgeführt, dass es sich dabei um das vorteilhafteste Angebot unter
Berücksichtigung der bekannt gegebenen Zuschlagskriterien handle. Das Angebot
weise insbesondere bei den Kriterien Preis und Qualität des Anbieters Vorteile auf
(vgl. act. C.8 f.). Insofern wurde der Zuschlag summarisch im Sinne von Art. 51
Abs. 3 lit. a bis lit. c IVöB begründet. Dass der Mitteilung der Auftragsvergabe keine
Bewertungsmatrix beigelegt wurde, ist folglich nicht zu beanstanden. Abgesehen
davon ist festzuhalten, dass eine Bewertung des vom Vergabeverfahren
ausgeschlossenen
Angebots
der
Beschwerdeführerin
anhand
der
Zuschlagskriterien nicht erfolgte, weshalb Letztere auch aus ihren Vorbringen,
wonach sie die Begründung zur Bewertung ihres Angebots nicht kenne bzw. nicht
begründet worden sei, warum bzw. in welchen Kriterien sie weniger Punkte als die
Beigeladene erhalten habe, nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag. Insofern ist
auch im Zusammenhang mit der Vergabebegründung keine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör auszumachen.
5.
In materieller Hinsicht stellt sich die Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf
den Standpunkt, dass der Ausschluss ihres Angebots vom Vergabeverfahren nicht
gerechtfertigt sei und vergaberechtliche Vorschriften verletze. Demgegenüber ist
der Beschwerdegegner der Auffassung, dass der Ausschluss unter anderem

9 / 16
gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB zulässig sei, da die Beschwerdeführerin von
Beginn weg nicht über die erforderliche Eignung für diesen Grossauftrag verfügt
habe.
5.1.
Gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB kann der Auftraggeber eine Anbieterin
vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn insbesondere festgestellt wird, dass
sie die Voraussetzungen für die Teilnahme am Verfahren nicht oder nicht mehr
erfüllt. Dieser Ausschlussgrund knüpft an die Person der Anbieterin und ihre
Eigenschaften an. Sie muss gewisse Voraussetzungen für die Teilnahme am
Verfahren erfüllen, um zugelassen zu werden. Im Vordergrund steht dabei
namentlich der Nachweis, dass die Anbieterin die Teilnahmebedingungen, unter
anderem die Arbeitsschutzbestimmungen sowie die Arbeitsbedingungen, das
Umweltrecht, die Melde- und Bewilligungspflichten nach dem Bundesgesetz gegen
die Schwarzarbeit sowie die Bestimmungen über die Gleichbehandlung von Frau
und Mann in Bezug auf die Lohngleichheit einhält. Sodann definiert der
Auftraggeber in der Ausschreibung und den Ausschreibungsunterlagen technische
Spezifikationen und Eignungskriterien (vgl. LOCHER, a.a.O., Art. 44 Rz. 11 f.).
5.2.
Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, welche an die Anbieterin
gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten
Auftrags in der Lage ist. Sie sollen sicherstellen, dass im Vergabeverfahren nur jene
Bieter eine Chance haben, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit den konkreten
Auftrag gehörig erbringen können (vgl. BGE 143 I 177 E. 2.3; siehe auch WYSS, in:
Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020,
Art. 27 Rz. 4). Gemäss Art. 27 Abs. 1 IVöB legt der Auftraggeber in der
Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen die Kriterien zur Eignung des
Anbieters abschliessend fest (Satz 1). Die Kriterien müssen im Hinblick auf das
Beschaffungsvorhaben objektiv erforderlich und überprüfbar sein (Satz 2). Sie
können insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und
organisatorische Leistungsfähigkeit sowie die Erfahrung der Anbieterin betreffen
(Art. 27 Abs. 2 IVöB). Der Auftraggeber gibt in der Ausschreibung oder in den
Ausschreibungsunterlagen bekannt, zu welchem Zeitpunkt welche Nachweise
einzureichen sind (Art. 27 Abs. 3 IVöB).
Der Vergabebehörde kommt bei der Festlegung der Eignungskriterien ein grosser
Ermessensspielraum zu (vgl. WYSS, a.a.O., Art. 27 Rz. 12). Die Eignungskriterien
sind zu Beginn des Vergabeverfahrens festzulegen und im Publikationstext oder in
den
Ausschreibungsunterlagen
abschliessend
aufzuführen.
Das
Transparenzprinzip steht einer nachträglichen Ergänzung bzw. Verschärfung der
bekannt gegebenen Kriterien entgegen (vgl. BGE 143 II 553 E. 7.7 und 130 I 241

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E. 5.1; Urteile des Bundesgerichts 2C_742/2018 vom 9. September 2019 E. 1.3.2
und 2C_1021/2016 vom 18. Juli 2017 E. 7.7; WYSS, a.a.O., Art. 27 Rz. 8). Nach der
ständigen
bundesgerichtlichen
Rechtsprechung
sind
Eignungskriterien
grundsätzlich als Ausschlusskriterien zu definieren, sodass bei Nichterfüllen auch
nur eines Eignungskriteriums ein Ausschluss vom Vergabeverfahren die Folge sein
muss, ausser wenn die Mängel geringfügig sind und der Ausschluss
unverhältnismässig wäre (vgl. BGE 145 II 249 E. 3.3, 143 I 177 E. 2.3.1 und 141 II
353 E. 7.1; Urteile des Bundesgerichts 2C_292/2024 vom 30. April 2025 E. 3.2,
2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.3.3 und 2C_346/2013 vom 20. Januar
2014 E. 3.3).
5.3.
Vorliegend ergibt sich aus dem Publikationstext in Bezug auf die
massgeblichen Eignungskriterien was folgt: "Kriterien sind in den Dokumenten
hinterlegt" (vgl. act. C.1, S. 1). Entsprechend legte der Beschwerdegegner in den
Ausschreibungsunterlagen unter Ziff. 5 als Eignungskriterien die wirtschaftliche /
finanzielle
Leistungsfähigkeit
(Bonität)
und
die
fachliche
/
technische
Leistungsfähigkeit fest (vgl. act. C.2, S. 4). Betreffend die wirtschaftliche / finanzielle
Leistungsfähigkeit (Bonität) hielt der Beschwerdegegner was folgt fest:
"Ausgefülltes Formular Angaben zur Unternehmung, Selbstdeklaration und
Angaben zu Pikettdienst / Serviceorganisation" (vgl. act. C.2, S. 4). Zur fachlichen /
technischen Leistungsfähigkeit führte der Beschwerdegegner betreffend Nachweis
insbesondere Folgendes aus: "Referenzen bezüglich Erfahrung mit fachgerechter
Ausführung von Arbeiten im gleichen Gewerk in ähnlicher Komplexität der
ausgeschriebenen Art (Alle Systemebenen, Gebäudenutzungsart, Anlagen- und
Raumanzahl sowie Datenpunktgerüst Hardware- und Softwaremässig) in den
letzten 10 Jahren (Nachweis: nachfolgende Referenzen 2-3). Zusätzlich kann pro
Referenz max. 1 A4-Seite einer eigenen Dokumentation beigelegt werden.
Zusätzlich muss das technische Pflichtenheft Gebäudeautomation vollständig
deklariert und erfüllt sein" (vgl. act. C.2, S. 4). Anschliessend an diese Ausführungen
wurde von den Anbieterinnen verlangt, bestimmte Angaben zur Schlüsselperson
(Referenz 1) sowie zu zwei Referenzobjekten (Referenz 2 und 3) zu machen (vgl.
act. C.2, S. 4 f.). Damit hat der Beschwerdegegner die vorliegend massgeblichen
Eignungskriterien zu Beginn des Vergabeverfahrens abschliessend festgelegt. Da
der Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren nicht
mangels Erfüllung der Eignungskriterien erfolgte (vgl. act. C.9), ist mit Letzterer
davon auszugehen, dass sie die dargelegten Eignungskriterien, insbesondere im
Zusammenhang
mit
den
von
ihr
angegebenen
und
dokumentierten
Referenzobjekten, erfüllt und mit ihrem Angebot die entsprechenden Nachweise
erbracht hat (vgl. act. C.4; siehe ferner act. A.8, S. 2, worin der Beschwerdegegner

11 / 16
unter anderem ausführte, dass die Referenzangabe 3 der Beschwerdeführerin den
Mindestanforderungen der in der Ausschreibung geforderten Referenzen
entspreche und die Referenzangabe keinen direkten Zusammenhang mit der
erforderlichen Personalkapazität habe; vgl. auch act. C.2, S. 5, worin insbesondere
festgehalten wurde, dass Anbieterinnen und Anbieter, welche die geforderten
Nachweise nicht einreichten, vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden
könnten). Weitere Eignungskriterien, insbesondere in Bezug auf ausreichende
personelle Ressourcen zur termingerechten Realisierung des Auftrags, wurden in
den Ausschreibungsunterlagen nicht definiert. Eine entsprechende nachträgliche
Ergänzung bzw. Verschärfung der bereits zu Beginn des Submissionsverfahrens
bekannt gegebenen Eignungskriterien ist aufgrund des Transparenzprinzips – wie
bereits dargelegt (vgl. Erwägung 5.2 hiervor) – nicht zulässig. Nach dem Gesagten
kann dem Beschwerdegegner nicht gefolgt werden, wenn er vorbringt, dass die von
Anfang an für die Bewältigung des Auftrags nicht genügende personelle
Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB zum
Verfahrensausschluss führe. Vielmehr erweist sich der Ausschluss des
beschwerdeführerischen Angebots gestützt auf diese Bestimmung mangels eines
in
Bezug
auf
personelle
Ressourcen
bzw.
Kapazitäten
definierten
Eignungskriteriums in den Ausschreibungsunterlagen als nicht rechtmässig.
6.
Im Weiteren ist der Beschwerdegegner der Auffassung, dass das Angebot
der Beschwerdeführerin wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der
Ausschreibung abweiche, weshalb es zu Recht gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB
vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden sei. Demgegenüber stellt sich die
Beschwerdeführerin – wie bereits dargelegt – auf den Standpunkt, dass der
Ausschluss nicht gerechtfertigt sei und vergaberechtliche Vorschriften verletze.
6.1.
Gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB kann der Auftraggeber eine Anbieterin
vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn festgestellt wird, dass ihr Angebot
wesentliche Formfehler aufweist oder wesentlich von den verbindlichen
Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Zusätzlich zu den in Art. 34 IVöB
geregelten formellen Anforderungen muss ein Angebot auch jeweils die
verbindlichen
inhaltlichen
Anforderungen
gemäss
Ausschreibung
bzw.
Ausschreibungsunterlagen erfüllen. Eine allfällige Abweichung kann die Leistung
selber
oder
auch
die
Modalitäten
der
Erbringung
betreffen.
Ausschreibungskonformität liegt vor, wenn die mit dem Angebot offerierte Leistung
genau dem entspricht, was der Auftraggeber mit der Ausschreibung verlangt hat,
und wenn zusätzlich auch sämtliche sonstigen inhaltlichen Vorgaben eingehalten
sind,
die
sich
aus
den
rechtlichen
Geschäftsbedingungen
und
den

12 / 16
Vergabebedingungen ergeben. Insbesondere sind im Angebot alle verbindlichen
Vorgaben zur Leistung und zur Erfüllung zu übernehmen, namentlich betreffend Art,
Menge und Qualität der Leistung sowie Ort und Zeitpunkt der Erbringung,
ansonsten ist das Angebot ausschreibungswidrig (vgl. KUONEN, in: Trüeb [Hrsg.],
Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 34 Rz. 25
m.H.a. BEYELER, der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rz. 1919 ff.).
Trotz der Formulierung als Kann-Vorschrift ist der Auftraggeber grundsätzlich
verpflichtet, bei Vorliegen der Voraussetzungen gemäss Tatbestandskatalog von
Art. 44 Abs. 1 IVöB eine Anbieterin vom Vergabeverfahren auszuschliessen. Zu
beachten ist allerdings, dass der Ausschluss vom Verfahren jederzeit vor dem
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) wie auch dem Verbot des
überspitzten
Formalismus
(Art. 29
Abs. 1
BV)
standhalten
muss.
Ein
Ausschlussgrund muss daher eine gewisse Schwere aufweisen und ist dann auch
anzuordnen; geringfügige Mängel der Offerte rechtfertigen dagegen keinen
Ausschluss (vgl. LOCHER, a.a.O., Art. 44 Rz. 6 m.H.a. GALLI/MOSER/LANG/STEINER,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Eine systematische Darstellung der
Rechtsprechung des Bundes und der Kantone, 3. Aufl. 2013, Rz. 444).
6.2.
Der Beschwerdegegner führt in Bezug auf die vorliegend strittige Vergabe
der Gebäudeautomation für das C._____ insbesondere aus, dass es sich dabei um
äusserst anspruchsvolle Arbeiten handle, die verschiedenste Abhängigkeiten zu
anderen Gewerken aufwiesen und in zeitlicher Hinsicht keine Verzögerungen
erlaubten. Mit dem ausgeschriebenen Gebäudeautomationssystem erfolge die
zentrale übergeordnete Überwachung, Bedienung sowie Beobachtung der
gebäudetechnischen Anlagen und das Alarmmanagement für das gesamte
Gebäude. Der grösste Teil der Haustechnikinstallationsgewerke wie Heizung /
Kälte, Lüftung, Sanitär, MRWA (maschinelle Rauch- und Wärmeabzugsanlagen),
Sprinkleranlagen, Elektroanlagen, Beleuchtung, Beschattung, Brandmeldeanlage,
Zutrittskontrollanlage, weitere Sicherheitsanlagen, Fernwärme / Kältelieferanten,
gewerbliche Kälte, Informationstechnik Nutzer (C._____) und deren Anlagen seien
direkt von der Gebäudeautomation abhängig und essenziell für den Bezug und den
Betrieb des Gebäudes. Dabei erweise sich insbesondere die Luftverteilung mit
einigen hundert nachgeschalteten, variablen Volumenstromreglern gegenüber einer
Standard-Lüftung in der Inbetriebnahmephase für das Gebäude als überaus
aufwändig. Für die Phase der Inbetriebnahme sei deshalb ein sehr hoher
Personalbedarf (min. 600 Stellenprozente) gefordert, da in dieser Phase (3 Monate
gemäss Terminprogramm) alle 9'670 Datenpunkte (durch den Fachplaner
projektierte Datenpunkte) integriert und geprüft werden müssten. Dabei sei ein
hohes Mass an Koordination und Zusammenspiel mit den betroffenen Gewerken

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erforderlich. Bei der Grösse des Gebäudes, der Anzahl Räume und dem Umfang
der Datenpunkte seien diese Arbeiten nur mit mehreren Teams zu bewerkstelligen.
Bei zu geringer Kapazität der Auftragsnehmerin während der Gewerksplanung,
Inbetriebnahme, Nachbearbeitung oder anschliessender Betriebsphase bestehe ein
erhebliches Risiko für Verzögerungen, Qualitätsminderung und resultierende
Mehraufwendungen sowie Kosten Dritter (vgl. act. A.4, S. 6 f.).
6.3.
Diese
Ausführungen
erscheinen
nicht
abwegig.
Zudem
ist
dem
Beschwerdegegner darin beizupflichten, dass sich der Projektumfang aus der den
Ausschreibungsunterlagen beigelegten Projektdokumentationen ergibt und die
Ausschreibungsunterlagen bzw. das Leistungsverzeichnis viele verschiedene
Vorgaben zum Auftrag enthalten (vgl. act. C.2). Allerdings kann dem
Beschwerdegegner nicht gefolgt werden, wenn er geltend macht, dass das Angebot
der Beschwerdeführerin (wesentlich) von den verbindlichen Anforderungen der
Ausschreibung abweiche. Der Auftraggeber ist verpflichtet, seinen Bedarf genau zu
klären und den Beschaffungsgegenstand möglichst präzise zu umschreiben. Damit
wird sichergestellt, dass er seinem Bedarf entsprechend die richtige Leistung
beschafft und so die öffentlichen Mittel optimal einsetzt. Der Auftraggeber hat die
Anforderungen an die zu beschaffende Leistung in den Ausschreibungsunterlagen
klar und vollständig zu umschreiben (vgl. KUONEN, a.a.O., Art. 35 Rz. 4 und Rz. 6;
GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 382). Vorliegend ergeben sich aus den
Ausschreibungsunterlagen in Bezug auf personelle Ressourcen bzw. Kapazitäten
keine klar umschriebenen Anforderungen. Mithin hat der Beschwerdegegner in
diesem Zusammenhang keine verbindlichen Vorgaben festgelegt (vgl. act. C.2).
Soweit der Beschwerdegegner gegenteiliger Auffassung ist und sich auf den
Standpunkt stellt, dass sich die Anforderungen in Bezug auf personelle Ressourcen
bzw. Kapazitäten aus den Vorgaben gemäss den Ausschreibungsunterlagen bzw.
dem Leistungsverzeichnis (z.B. Terminprogramm, Anlagenliste etc.) ergäben, liegt
eine Verletzung des Grundsatzes der Klarheit vor. Sodann sind Änderungen der
Ausschreibungsunterlagen nach dem Eingang der Angebote nur zulässig, wenn die
sachlich begründete Änderung allen Anbieterinnen unter Wahrung der
Gleichbehandlung mitgeteilt wird und nicht wesentlich ist (vgl. KUONEN, a.a.O.,
Art. 35 Rz. 10). Eine betreffend die personellen Ressourcen bzw. Kapazitäten
nachträgliche, zulässige Änderung der Ausschreibungsunterlagen im Sinne eines
nachträglichen Aufstellens von entsprechenden Vorgaben erfolgte vorliegend
unbestrittenermassen nicht. Insofern kann nicht gesagt werden, dass das Angebot
der Beschwerdeführerin (wesentlich) von den verbindlichen Anforderungen der
Ausschreibung abweiche. Vielmehr ist mit der Beschwerdeführerin festzuhalten,
dass unter anderem die Kapazität bzw. Organisation der Anbieterinnen als

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Zuschlagskriterium (C2) mit einer Gewichtung von 15 % definiert wurde, wobei
hinsichtlich des diesbezüglichen Nachweises auf die Deklaration gemäss Ziff. 19
hingewiesen wurde (vgl. act. C.2, S. 6). Unter Ziff. 19 "Angaben zur Unternehmung"
der Ausschreibungsunterlagen führte der Beschwerdegegner insbesondere aus,
dass die Angaben vertraulich behandelt würden und ausschliesslich der
Auswertung dieser Ausschreibung dienten (vgl. act. C.2, S. 11). Mit Blick auf das
Angebot der Beschwerdeführerin ist darauf hinzuweisen, dass Letztere die unter
Ziff. 19 geforderten Angaben gemacht hat (vgl. act. C.4, S. 11). Insofern wäre der
Beschwerdegegner verpflichtet gewesen, das beschwerdeführerische Angebot
nach
Massgabe
der
in
den
Ausschreibungsunterlagen
definierten
Zuschlagskriterien und damit namentlich in Bezug auf die Kapazität bzw.
Organisation objektiv, einheitlich und nachvollziehbar zu prüfen und zu bewerten
(vgl. Art. 40 Abs. 1 Satz 1 IVöB). Dies wird nachzuholen sein, wobei die
vorzunehmende Bewertung zu dokumentieren ist (vgl. Art. 40 Abs. 1 Satz 2 IVöB).
Insgesamt erweist sich damit der vom Beschwerdegegner gestützt auf Art. 44
Abs. 1 lit. b IVöB verfügte Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin vom
Vergabeverfahren als unrechtmässig.
7.
Im
Ergebnis
hat
der
Beschwerdegegner
das
Angebot
der
Beschwerdeführerin zu Unrecht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen. Die
Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die
Zuschlags- und die Ausschlussverfügung vom 14. Oktober 2025 werden
aufgehoben und die Angelegenheit ist zur Vornahme der Bewertung des
ausgeschlossenen
Angebots
der
Beschwerdeführerin
anhand
der
Zuschlagskriterien sowie zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen. Entsprechend erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen der
Parteien im Zusammenhang mit den der Beschwerdeführerin zur Verfügung
stehenden Personalressourcen einzugehen.
8.1.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdegegner als unterliegende
Partei die Kosten des vorliegenden Verfahren zu tragen (vgl. Art. 73 Abs. 1 VRG).
Die Verfahrenskosten bestehen aus der Staatsgebühr, den Gebühren für
Ausfertigungen und Mitteilungen des Entscheids sowie den Barauslagen (Art. 75
Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr beträgt höchstens CHF 20'000.00; sie richtet sich
nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und
der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75 Abs. 2 VRG).
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren wird die Staatsgebühr im Sinne von Art. 75
Abs. 2 VRG angesichts der Höhe des Betrags der strittigen Vergabe (Auftragswert
brutto gemäss der Offerte der Beschwerdeführerin: CHF 629'779.00) sowie der

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eher geringen Komplexität der zu beurteilenden Angelegenheit auf CHF 3'000.00
festgesetzt.
8.2.
Im Rechtsmittelverfahren wird die unterliegende Partei in der Regel auch
verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten
notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Die Parteientschädigung
wird gemäss Art. 2 Abs. 1 HV (BR 310.250) i.V.m. Art. 19 AnwG (BR 310.100)
durch die urteilende Instanz nach Ermessen festgesetzt. Ausgangspunkt bildet die
Kostennote (Art. 2 Abs. 2 HV). Dabei hat insbesondere der vereinbarte Stundensatz
üblich (vgl. Art. 3 Abs. 1 HV) und der geltend gemachte Aufwand angemessen und
für die Prozessführung erforderlich zu sein.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin reichte am 23. Dezember 2025 eine
Honorarnote über CHF 3'912.35 für 11.60 Arbeitsstunden à CHF 300.00 zzgl. 4 %
Auslagen (CHF 139.20) und 8.1 % MWST (CHF 293.15) ein (vgl. act. G.4). Der
geltend gemachte Arbeitsaufwand erscheint dem Gericht als angemessen.
Allerdings wird bei Einreichung einer Honorarvereinbarung mit einem geltend
gemachten Stundenansatz von über CHF 270.00 (vgl. act. G.3) dieser auf
CHF 270.00 gekürzt (vgl. statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden R 17 86 vom 17. April 2018 E. 5.2). Zudem ist die Beschwerdeführerin
vorsteuerabzugsberechtigt (MWST-Nummer:, weshalb keine Mehrwertsteuer
geschuldet ist (vgl. dazu PVG 2015 Nr. 19). Auch können praxisgemäss maximal
3 % als Spesenpauschale veranschlagt werden (vgl. statt vieler: Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 20 47 vom 16. Juni 2021 E. 7.2),
weshalb die Kostennote entsprechend anzupassen ist. Der Beschwerdegegner hat
die Beschwerdeführerin somit mit CHF 3'225.95 (CHF 3'132.00 zzgl. 3 %
Spesenpauschale [CHF 93.95]) aussergerichtlich zu entschädigen.

16 / 16
Es wird erkannt:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der
Zuschlagsentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom
14. Oktober 2025 sowie die Ausschlussverfügung des Hochbauamts
Graubünden ebenfalls vom 14. Oktober 2025 werden aufgehoben. Die
Angelegenheit wird zur Vornahme der Bewertung des Angebots der A._____
GmbH anhand der Zuschlagskriterien sowie zu neuem Entscheid an den
Kanton Graubünden zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend aus
–
einer Staatsgebühr von
CHF
3'000.00
–
und den Kanzleiausgaben von
CHF
481.00
Total
CHF
3’481.00
gehen zulasten des Kantons Graubünden.
3.
Der Kanton Graubünden entschädigt die A._____ GmbH aussergerichtlich
mit CHF 3'225.95 (inkl. Spesen).
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]