gr_gerichte · PVG 2003 23 · 2026-02-14 · de
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Anstoss zur Teilrevision einer Ortsplanung. Projektbezo-
gene Planung.
– Der Anstoss zur Teilrevision einer Ortsplanung kann
ohne weiteres auch von Privaten ausgehen (E. 2).
– Eine projektbezogene Planung auf Stufe Grundordnung ist
zulässig, sofern sie sachlich begründet ist und vor dem
Grundsatz der Planbeständigkeit im Sinne von Art. 21
RPG sowie dem Verhältnismässigkeitsprinzip standhält
(E. 3).
Proposta di revisione parziale della pianificazione locale.
Pianificazione finalizzata al progetto.
– La proposta di revisione parziale della pianificazione
locale può provenire senz’altro anche da dei privati
(cons. 2).
– Una pianificazione finalizzata ad un singolo progetto a
livello di ordinamento di base è ammissibile, per quanto
sia
oggettivamente
fondata
e
ossequi
il
principio
dell’immutabilità dei piani nel senso dell’art. 21 LPT
come pure quello della proporzionalità (cons. 3).
Erwägungen:
2. Die Rekurrentin stösst sich vorweg am Umstand, dass
der Anstoss zur Teilrevision der streitigen Planung nicht von
der Gemeinde sondern vom privaten Eigentümer der Parzellen
Nr. 1746 und 1747 ausgegangen sei und dass die Vorlage von den-
selben Fachleuten im Auftrag des privaten Grundeigentümers
ausgearbeitet worden sei, welche sie hernach im Auftrag der Ge-
meinde geprüft und für gut befunden hätten. Auch wenn für das
Unbehagen der Rekurrentin ein gewisses Verständnis aufzubrin-
gen ist, so vermag sie daraus nichts zu Gunsten ihrer Begehren
abzuleiten. Dies deshalb, weil weder das RPG noch das KRG noch
das kommunale Baugesetz irgendwelche Vorschriften hinsichtlich
der Fragen, wer den Anstoss zur Revision einer Planung geben
dürfe, oder wie die Abläufe und Vorgänge im Zusammenhang mit
der Erarbeitung einer (Teil-)Revisionsvorlage auszusehen hätten,
enthalten. Vorliegend ist aktenkundig, dass die Gemeinde den
Bestimmungen betreffend das Mitwirkungsverfahren (öffentliche
Planauflage mit der Möglichkeit, Wünsche und Anträge einzurei-
chen; Durchführung einer Orientierungsversammlung mit dem
Aufzeigen der Pläne, Berichte und Modelle) sowie der Beschluss-
fassung (Gemeindeversammlung) nachgekommen ist und dass
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sie all dies auch rechtsgenüglich bekannt gegeben hat (Publika-
tion Auflage und Beschluss in Engadiner Post). Ein geringfügiger
verfahrensrechtlicher Mangel ist lediglich darin zu erblicken, dass
die Gemeinde die von der Rekurrentin im Rahmen der Mitwir-
kungsauflage eingereichte Zuschrift (Wünsche und Anträge) ent-
gegen der in Art. 13 Abs. 2 BG enthaltenen «Verpflichtung» nicht
schriftlich beantwortet hat. Dieser Mangel vermag aber bereits
deshalb keine Aufhebung des Beschlusses vom 11. Dezember 2001
mehr zu rechtfertigen, weil der Rekurrentin daraus offenkundig
keine rechtserheblichen Nachteile entstanden sind. Jedenfalls
vermochte sie den damaligen Beschluss auch ohne eine solche
schriftliche Antwort umfassend und sachgerecht anzufechten.
Rechtlich relevante Hinweise auf eine unzulässige Beeinflussung
der freien Meinungsbildung von Gemeindevorstand und/oder
Stimmbürgerschaft durch Dritte sind ebenfalls keine ersichtlich.
Die Regierung hat daher zu Recht davon abgesehen, den Be-
schluss vom 11. Dezember 2001 aufgrund der geklagten Vorgänge
und Abläufe im Zusammenhange mit der Planerarbeitung oder
aufgrund des Planerlassverfahrens aufzuheben.
3. a) Wie bereits im Verfahren vor der Regierung macht die
Rekurrentin geltend, dass es sich bei der streitigen Ergänzung der
Planung um eine unzulässige projektbezogene Planung handle. Es
gehe nicht an, dass mit Blick auf ein konkretes Bauprojekt die Nut-
zungsplanung geändert werde. Damit werde der planerische Stu-
fenbau missachtet, zumal sich im Lichte der kommunalen Bestim-
mungen betrachtet ohne weiteres zeige, dass alles, was nun mit
dem Generellen Gestaltungsplan und Erschliessungsplan gere-
gelt werde, auf Stufe Quartierplan hätte geregelt werden können
und müssen. Selbst wenn Letzteres möglich gewesen wäre, so
zieht die Rekurrentin daraus – wie die nachstehenden allgemeinen
Darlegungen aufzeigen sollen – im Ergebnis doch die falschen
Schlüsse.
b) Im Raumplanungsrecht wird zwischen zwei Grundtypen
von Nutzungsplänen unterschieden. Rahmennutzungspläne stel-
len für ein grösseres Gebiet eine Grundordnung auf. Sie legen die
zulässigen Nutzungen durch Aufteilung des gesamten Plan-
einzugsgebietes in verschiedene Nutzungszonen lückenlos fest.
Zusammen mit den Bauvorschriften legen die Zonenpläne die
nutzungsrechtliche
Grundordnung
fest.
Sondernutzungspläne
wiederum beziehen sich demgegenüber auf Teilräume oder Teil-
aspekte der Grundordnung. Mit Sondernutzungsplänen kann ein
bestimmtes, parzellenscharf umgrenztes Gebiet aus der Rahmen-

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nutzungsordnung ausgeklammert und einer Spezialbauordnung
unterstellt werden, die von der Grundordnung abweichen kann
und im Sinne einer lex specialis den Rahmennutzungsplänen vor-
geht. Der Sondernutzungsplan kann sodann Erschliessungs- und
Landumlegungsmassnahmen vorsehen (Schmid Gian, Projekt-
bezogene Nutzungsplanung im Gebiet ausserhalb der Bauzonen,
Dissertation, Zürich 2001, S. 55). Als klassisches Beispiel gelten
dabei u.a. Generelle Gestaltungs- und/oder Generelle Erschlies-
sungspläne.
Ausgehend von der im eidgenössischen Raumplanungs-
gesetz (RPG) statuierten allgemeinen Planungspflicht (Art. 2 RPG)
liegt die Kompetenz zur Festlegung der Nutzungsordnungen bei
den Kantonen. Der Kanton Graubünden hat diese Aufgabe den
Gemeinden übertragen (Art. 4 Abs. 1 KRG), welchen u.a. bei der
Ausscheidung von Zonen und der Festlegung der massgeblichen
Zonenbestimmungen ein erheblicher Ermessens- und Beurtei-
lungsspielraum zugestanden wird. Das Festsetzungsverfahren
wird durch eine umfassende Interessenabwägung und durch de-
mokratische Mitwirkungsrechte (vgl. Art. 37 Abs. 2 KRG) geprägt.
Während die Interessenabwägung der Konkretisierung des Pla-
nungsermessens und der Wahl des optimalen Standorts (BGE 117
Ia 363) dient, sichern die Mitwirkungsrechte die demokratische
Abstützung des Planungsentscheides. Sie stellen sicher, dass die
Bevölkerung über die Ziele und den Ablauf der Planung orientiert
wird (Art. 4 Abs. 1 RPG) und in angemessener Weise an der Ent-
scheidfindung teilhaben kann (Art. 4 Abs. 2 RPG). Das Bundes-
recht verlangt ferner, dass die Nutzungspläne durch eine kanto-
nale Behörde zu genehmigen sind (Art. 26 Abs. 1 RPG; Art. 37
Abs. 3 KRG); dabei sind die Bestimmungen über die Verfahrens-
koordination sinngemäss anwendbar (Art. 25a Abs. 4 RPG;
Schmid, a.a.O., S. 57 f. mit weiteren Hinweisen).
Der GGP/GEP als Sondernutzungsplan gehört zu den
Raumplänen (wie u.a. auch die Sachpläne und Konzepte des Bun-
des, Art. 13 RPG; die Richtpläne der Kantone, Art. 6 RPG; die kom-
munalen Nutzungspläne, Art. 14 ff. RPG) und stellt zusammen mit
der Baubewilligung, der Ausnahmebewilligung für Bauten aus-
serhalb der Bauzonen und weiteren raumrelevanten Grundlagen
(u.a. Handlungsbeiträge der öffentlichen Hand; Normen des
Baupolizeirechts, des Landschaftsschutzes, der Erschliessung und
Ausstattung) in ihrer Gesamtheit ein System zur Bewältigung
räumlicher Aufgaben dar. Jedes Instrument hat einen eigenen
Anwendungsbereich, welcher sich wiederum aus dem Anwen-

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dungsbereich der übrigen Instrumente ergibt. Lehre und Recht-
sprechung bezeichnen das Zusammenspiel der erwähnten Instru-
mente als «planerischen Stufenbau». Werden die Instrumente in
eine Reihe gestellt, zeigt sich vereinfacht «ein gleitend sich än-
derndes Verhältnis von Gemein- und Individualbezug». Je stärker
ein Instrument die Raumordnung zu beeinflussen vermag, desto
höher sind die rechtsstaatlichen Anforderungen an das Verfahren.
Der planerische Stufenbau sichert somit nicht nur die sachadä-
quate Bewältigung räumlicher Aufgaben, sondern auch die Ein-
haltung der demokratischen Rechte und des Gewaltenteilungs-
prinzips. Dabei erfolgt die Einordnung bedingt durch die offene
Normierung nicht nach starren Kriterien, sondern nach der Typik
der zu lösenden Aufgabe. Der Umstand, dass das RPG die Zuord-
nung einer Aufgabe nicht schematisch vornimmt, besagt aber
nicht, dass die Instrumente untereinander gleichwertig sind. Viel-
mehr gehen Lehre und Rechtsprechung vom Grundsatz des Vor-
rangs der Planung aus, ohne diese aber zu verabsolutieren (vgl.
zum Ganzen: Schmid, a.a.O., S. 64 ff. mit weiteren Hinweisen).
Eine eigentliche Wahlmöglichkeit zwischen den Instrumenten be-
steht nicht, doch steht den Behörden bei der Bestimmung des
massgeblichen Instrumentes ein gewisser Ermessensspielraum
offen. So ist es möglich, dass der Entscheid zugunsten eines
bestimmten Instrumentes ausfällt, obschon bei einer anderen
Gewichtung der Interessen auch die Wahl eines anderen Instru-
mentes denkbar gewesen wäre (BGE 115 Ib 313). Eine Rechtsver-
letzung liegt daher erst dann vor, wenn der Entscheid betreffend
die Wahl des (raumplanerischen) Instrumentes nicht mehr sach-
lich begründbar ist (Schmid, a.a.O., S. 69).
c) Die Zulässigkeit einer projektbezogenen Planung wie
der vorliegenden auf Stufe Grundordnung ergibt sich mithin be-
reits aus dem Bundesrecht. Als solche ist sie im Wesentlichen
dann zulässig, wenn sie sachlich begründbar ist. Es muss an ihr
nicht nur ein privates, sondern auch ein öffentliches Interesse be-
stehen und das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie das Gebot der
Planbeständigkeit gewahrt sein. Diese Voraussetzungen sind vor-
liegend im Ergebnis offensichtlich gegeben. Mit der Ergänzung
der Planung sollen die Nutzungsmöglichkeiten im Bereich des
GGP/GEP im Gegensatz zur Planung 1995 anders ausgestaltet
werden. Die Gemeinde verfolgt damit im Wesentlichen das Ziel,
ein von ihr (zumindest in Teilen) als zonenwidrig qualifiziertes, ins-
gesamt jedoch als realisierungswürdig qualifiziertes Bauprojekt,
das die Überbauung eines exponierten Hanges oberhalb des Dorf-

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kerns von nationaler Bedeutung zum Inhalt hat, zu ermöglichen.
Dabei hat sie auf die Einordnung der Neubauten in die herge-
brachte Siedlungsstruktur und das Gelände, auf die Gestaltung
von wertvollen Aussenräumen sowie auf attraktive Grundrisslö-
sungen hohen Wert gelegt. Derartige Projekte münden nun aber,
wie im Übrigen die Regierung zu Recht erwähnt, gerade nach
neuerem Planungsverständnis vermehrt in so genannte projekt-
bezogene Nutzungsplanungen. Das gewichtige öffentliche Inter-
esse an solchen in einem besonderen öffentlichen Interesse ste-
henden Projekten kann und darf mithin Anlass bzw. Auslöser sein,
die Grundordnung in Teilen projektbezogen zu überarbeiten bzw.
wie vorliegend zu ergänzen. Dass das angestrebte Ziel teilweise
auch auf einer niederen Planungsebene (z.B. im Quartierplanver-
fahren) hätte erreicht werden können, kann angesichts des den
Gemeinden zustehenden Ermessensspielraumes bei der Wahl des
Planungsinstrumentes nicht ausschlaggebend sein. Wie erwähnt
hängt aber die Zulässigkeit solcher auf Stufe Grundordnung
angesiedelter projektbezogener Plananpassungen u.a. auch noch
davon ab, ob sie vor dem Grundsatz der Planbeständigkeit im
Sinne von Art. 21 RPG und dem Verhältnismässigkeitsprinzip
standhalten. Darauf wird nachstehend (Erw. 5) noch näher einzu-
gehen sein.
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Urteil vom 10. April 2003
Die dagegen beim Bundesgericht erhobene staatsrechtliche sowie
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind noch hängig.