gr_gerichte · U 2015 107 · 2016-02-11 · de
Krankenversicherung

Submission | Submissionen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 15 107
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
RichterIn
Racioppi, Moser
Aktuar
Gross
URTEIL
vom 11. Februar 2016
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister,
Beschwerdeführerin
gegen
Region X._____ (in Gründung),
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett,
Beschwerdegegnerin 1
und
B._____ AG,
vertreten durch Rechtsanwältin MLaw Flavia Brülisauer,
Beschwerdegegnerin 2
betreffend Submission

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1.
Am 9. Juli 2015 wurde im Kantonalen Amtsblatt der Sammeldienst für
Haushaltkehricht ausgeschrieben für die Periode 1. Mai 2016 bis 30. April
2023 (7 Jahre). Als Eignungskriterien wurden Anforderungen an die zu
erbringende Dienstleistung (u.a. Erreichbarkeit, Anstellungsbedingungen
der Chauffeure, Sprachenkenntnisse des eingesetzten Personals), Erfah-
rung und technische Anforderungen an die einzusetzenden Fahrzeuge
genannt. Letzteres Kriterium schreibt vor, dass Fahrzeuge mit Dieselmo-
toren die Emissionsgrenzwerte der Abgasnorm EURO VI einhalten müs-
sen, was allerdings nur für die Fahrzeuge für die Sammelfahrten gilt, nicht
jedoch für die Ersatzfahrzeuge.
Die Zuschlagskriterien wurden wie folgt definiert:
Preis
50%
Fahrzeugpark
25% (Abgasnorm)
Qualität Referenz
15%
Qualität Dienstleistung
10%
Unternehmervarianten wurden als zulässig erklärt, aber nicht Teilangebo-
te, Arbeitsgemeinschaften und Subunternehmer.
2.
Innert Frist haben drei Unternehmungen Offerten eingereicht, zwei davon
mit Unternehmervariante. Keine der eingereichten Offerten wurde als un-
gültig bezeichnet. Die Auswertung der Offerten ergab, dass alle drei An-
bieterinnen bezüglich der Zuschlagskriterien Fahrzeugpark, Qualität der
Referenz und Qualität der Dienstleistung die maximale Punktezahl er-
reichten, sodass der Preis für den Zuschlag entscheidend war. Bezüglich
des Zuschlagskriteriums 'Fahrzeugpark' stellte die Firma B._____ AG in
ihrer Offerte in Aussicht, dass sie auf den Beginn des Transportauftrages
hin ein Fahrzeug entsprechend der Abgasnorm EURO VI beschaffen
würde.
Die Firma B._____ AG offerierte im Hauptangebot Fr. 82.00/t sowohl für
ein Fahrzeug mit max. Breite von 2.5 m als auch für ein Fahrzeug mit

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max. Breite von 2.3. m. In der Unternehmervariante mit Einsatz von zwei
Fahrzeugen offerierte sie einen Preis von Fr. 76.00/t. Demgegenüber of-
ferierte die A._____ AG im Hauptangebot beim Einsatz von zwei 2.5 m
breiten Fahrzeugen Fr. 96.00/t und beim Einsatz von zwei 2.3 m breiten
Fahrzeugen Fr. 98.00/t; in der Unternehmervariante ergaben sich Preise
von Fr. 100.5/t (Fz 2.5 m) bzw. Fr. 102.5/t (Fz 2.3 m). Die dritte Anbieterin
offerierte durchwegs höhere Preise. Damit erhielt die Firma B._____ AG
für die Unternehmervariante das Maximum von 50 Punkten und für das
Hauptangebot 46.06 Punkte. Die Firma A._____ AG erhielt demgegenü-
ber für das Hauptangebot 36.84 Punkte (Fz 2.5 m) bzw. 35.53 und für die
Unternehmervariante 33.88 Punkte (Fz 2.5 m) bzw. 32.57 Punkte (Fz 2.3
m).
3.
Mit Verfügung vom 1. September 2015 wurde der Beschaffungsauftrag an
die Firma B._____ AG erteilt für die Unternehmervariante als wirtschaft-
lich günstigstes Angebot. Zur Tatsache, wonach sich die Zuschlagsemp-
fängerin in einem Nachlassverfahren befindet, äusserte sich die Vergabe-
behörde dahingehend, dass sie diesbezüglich Abklärungen beim kantona-
len Bau-, Verkehrs- und Forstwirtschaftsdepartement getätigt habe; diese
hätten ergeben, dass die Durchführung eines Nachlassverfahrens im Ge-
gensatz zu einem Konkurs- oder Pfändungsverfahrens nicht per se zum
Ausschluss eines Anbieters führen würde.
4.
Gegen diese Verfügung erhob die A._____ AG fristgerecht Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (U 15 89). Kurz vor
Abschluss des ersten Schriftenwechsels beantragte die Vergabebehörde
die Sistierung des Verfahrens und widerrief am 29. Oktober 2015 den an-
gefochtenen Vergabeentscheid unter Berufung auf das Vorliegen wichti-
ger Gründe. Gleichzeitig vergab sie den ausgeschriebenen Auftrag neu
wiederum an die B._____ AG, diesmal aber aufgrund von deren Haupt-

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angebot und unter Ausschluss der Unternehmervariante vom Vergabever-
fahren. Der Widerruf ist in der Folge unangefochten in Rechtskraft er-
wachsen, was zur Abschreibung des Beschwerdeverfahrens U 15 89
führte.
5.
Am 12. November 2015 erhob die A._____ AG (Beschwerdeführerin) ge-
gen die zweite Vergabeverfügung erneut Beschwerde mit den Anträgen,
die angefochtene Verfügung aufzuheben und den Zuschlag an sie zu er-
teilen, ev. die Angelegenheit der Vergabebehörde zur neuen Vergabe
zurückzuweisen. Weiter verlangte sie die Aufhebung eines allenfalls be-
reits geschlossenen Vertrages bzw. die Feststellung der Rechtswidrigkeit
des Vergabeentscheides für den Fall, dass der Vertrag bereits abge-
schlossen sein sollte, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In
prozessualer Hinsicht wurde die Gewährung der aufschiebenden Wirkung
beantragt sowie die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels. In ih-
rer Begründung stellt die Beschwerdeführerin klar, dass sich ihre Be-
schwerde nicht gegen die Widerrufsverfügung vom 29. Oktober 2015 rich-
te, sondern ausschliesslich gegen die neue Vergabe. Sie rügt, dass die
angefochtene Verfügung Ausschlussgründe missachte und unzureichend
begründet sei; weiter macht sie eine unvollständige und unrichtige Sach-
verhaltsfeststellung geltend sowie die Verletzung des Gleichbehand-
lungsgrundsatzes. So hätte nach Ansicht der Beschwerdeführerin die Zu-
schlagsempfängerin aufgrund der unvollständigen und teilweise falschen
Ausfüllung der Selbstdeklaration von der Ausschreibung ausgeschlossen
werden sollen.
6.
Die Zuschlagsempfängerin B._____ AG (Beschwerdegegnerin 2) bean-
tragte in ihrer Vernehmlassung vom 25. November 2015 die Abweisung
der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Sie ist der Ansicht, dass sie das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert

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habe und die Eignungskriterien gemäss Ausschreibung erfülle. Es lägen
auch keine Ausschlussgründe vor. Das Zuschlagskriterium 'Fahrzeugpark'
sei bei allen Anbieterinnen für gleichwertig befunden worden; auch die
Kriterien 'Qualität der Referenz' und 'Qualität der Dienstleistung' sei von
der Vergabebehörde bei allen drei Offerentinnen zu Recht mit 'gut bis
sehr gut' bewertet worden.
7.
Einen Tag später beantragte die Vergabebehörde (Beschwerdegegnerin
1) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auch
sie ist der Ansicht, dass die Formulare durch die Beschwerdegegnerin 2
formell korrekt und vollständig ausgefüllt worden seien; es habe zudem
kein Anlass bestanden, die Beschwerdegegnerin 2 aufgrund des Nach-
lassverfahrens vom Vergabeverfahren auszuschliessen. Schliesslich ha-
be die Beschwerdegegnerin 2 das wirtschaftlich beste Angebot unterbrei-
tet; dies zeige sich sehr deutlich im am stärksten gewichteten Zuschlags-
kriterium Preis, wo die Beschwerdegegnerin 2 rund Fr. 50'000.-- pro Jahr
bzw. 17 % günstiger offeriert habe als die Beschwerdeführerin.
8.
Mit zwei Repliken vom 10. Dezember 2015, aufgeteilt nach den beiden
Vernehmlassungen der Beschwerdegegnerinnen, hält die Beschwerde-
führerin grundsätzlich an ihren Rechtsbegehren fest. Neu beantragt sie,
dass die Eingabe der Beschwerdegegnerin 2 aus dem Recht zu weisen
sei, da diese gar nicht zur Prozessführung befugt sei. Inhaltlich vertieft die
Beschwerdeführerin ihre Standpunkte.
9.
Am 18. Dezember 2015 reicht die Beschwerdegegnerin 1 ihre Duplik ein.
Darin werden keine neuen Themen aufgegriffen.
10.
Die Beschwerdegegnerin 2 führt in ihrer Duplik vom 21. Dezember 2015
aus, dass sie entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin zur selbstän-

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digen Prozessführung befugt sei. Eine Zustimmung der Sachwalterin sei
ebenso wenig erforderlich wie diejenige des Nachlassrichters.
11.
Die Beschwerdeführerin liess sich mit Eingabe vom 5. Januar 2016 zu
den Dupliken vernehmen und vertiefte einzelne Punkte. Gleichzeitig legte
ihr Rechtsvertreter eine Honorarnote über insgesamt Fr. 6'952.50 ein.
12.
Mit Schreiben vom 17. Januar 2016 beantragte die Beschwerdeführerin
noch, mit dem Entscheid über die Beschwerde zuzuwarten, bis die Frist
für die gewährte Nachlassstundung am 31. März 2016 abgelaufen sei und
definitiv feststehe, wieviel Steuern und Sozialabgaben die Beschwerde-
gegnerin 2 nicht bezahlt habe. Das Schreiben wurde den anderen Partei-
en durch den Instruktionsrichter zur Kenntnisnahme weitergeleitet.
13.
Mit Schreiben vom 21. Januar 2016 teilte die Beschwerdegegnerin 1 dem
Gericht daraufhin mit, dass sie mit dem faktischen Sistierungsgesuch der
Beschwerdeführerin nicht einverstanden sei, da das Nachlassverfahren
betreffend Beschwerdegegnerin 2 nichts mit dem vorliegenden Verfahren
zu tun habe. Sie ersuche deshalb darum, das Beschwerdeverfahren ohne
Verzögerung fortzuführen.
14.
Mit Eingabe vom 22. Januar 2016 teilte auch die Beschwerdegegnerin 2
dem Gericht noch mit, dass sie einer Sistierung des Verfahrens nicht zu-
stimme, da die bis zum 31. März 2016 gewährte Nachlassstundung und
der damit verbundene Aufschub der Fälligkeit der Forderungen nichts mit
dem Submissionsverfahren zu tun hätten und die Ausführungen der Be-
schwerdeführerin auch nicht ganz den Gegebenheiten entsprächen. Eine
Sistierung des Verfahrens um 2 ½ Monate würde dem Sinn und Zweck
des Submissionsverfahrens zuwiderlaufen, das jeweils möglichst rasch

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durchzuführen sei. Entsprechend dürften die richterlichen Fristen auch
nur aus triftigen Gründen und in der Regel nur einmal erstreckt werden.
15.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2016 verzichtete die Beschwerdeführerin
auf eine erneute Stellungnahme zur Sache. Festzuhalten bleibe nur, dass
die Beschwerdegegnerin 1 früher einmal noch selbst der Meinung gewe-
sen sei, sie hätte für die Vergabe auch nach Ablauf der Nachlassstun-
dung (spätestens 31. März 2016) noch "genügend Zeit". Es sei daher un-
erfindlich, weshalb dieser Zeitpunkt nun nicht abgewartet werden könne.
Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit er-
forderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Vergabeentscheid vom 29. Oktober
2015, worin die Beschwerdegegnerin 1 den ausgeschriebenen Kehricht-
sammeldienst für Haushaltsabfälle in den Gemeinden des betroffenen
Regionalverbands im offenen Verfahren gemäss GATT/WTO an die Be-
schwerdegegnerin 2 und deren offeriertem Hauptangebot Fr. 82.00/t mit
der Begründung 'wirtschaftlich günstigstes Angebot' erteilte (tiefster Preis
bei gleicher Bewertung der übrigen Zuschlagskriterien). Ein allfälliger
Ausschlussgrund sei zu verneinen, wenn einer Anbieterin die Nachlass-
stundung gewährt werde (vgl. Ziff. 3d im angefochtenen Entscheid). Die
Beschwerdeführerin war damit nicht einverstanden, weshalb sie in ihrer
Beschwerde vom 12. November 2015 die Aufhebung des angefochtenen
Vergabeentscheids und die Zuschlagserteilung direkt an sie – oder sonst
Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin 1 zu neuem
Entscheid – verlangte. Beschwerdethema bilden dabei die Einwände der

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Beschwerdeführerin, wonach die Beschwerdegegnerin 1 die gesetzlich
verankerten Ausschlussgründe (unvollständige und falsche Angaben im
Devis) missachtet habe, von einem unzutreffenden Sachverhalt ausge-
gangen sei und den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Wettbewerbs-
teilnehmer missachtet habe. Es ist damit die Rechtmässigkeit des ange-
fochtenen Entscheids zu prüfen und zu entscheiden.
2. a)
Unbestritten kommt hier das WTO-Übereinkommen über das öffentliche
Beschaffungswesen (WTO-Abkommen 1994; SR 0.632.231.422), die in-
terkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB
2001; BR 803.510) sowie das diese Vorgaben umsetzende Submissions-
gesetz des Kantons Graubünden (SubG 2004; BR 803.300) samt zugehö-
riger Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) zur Anwendung. Für
das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist das Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) massgebend.
b)
Zum nachträglich gestellten Sistierungsgesuch der Beschwerdeführerin
vom 17. Januar 2016 (vgl. Sachverhalt, Ziff. 12) sei vorweg klargestellt,
dass es keine triftigen Gründe für eine Aussetzung des Verfahrens bis
zum 31. März 2016 gibt, da Submissionsverfahren grundsätzlich in einem
beschleunigten Verfahren durchzuführen sind, dafür eine verkürzte An-
fechtungsfrist gilt und eine richterliche Fristerstreckung in der Regel nur
einmal gewährt wird (Art. 26 SubG). Ein Abweichen von diesem Be-
schleunigungsgebot liesse sich höchstens bei Einverständnis der Gegen-
partei(en) für eine Sistierung rechtfertigen. Diese Zustimmung wurde vor-
liegend ausdrücklich verweigert (vgl. im Sachverhalt Ziff. 13 und 14). Hin-
zu kommt, dass das laufende Nachlassverfahren keinen unmittelbaren
Einfluss auf das zur Diskussion stehende Vergabeverfahren hat (vgl. E.2d
und E.7a-b, hiernach), weshalb das Sistierungsgesuch abgewiesen wird.
Sollte im Übrigen über die Beschwerdegegnerin 2 mit Ablauf des 31. März

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2016 der Konkurs eröffnet werden, so stellte dies für die Beschwerdegeg-
nerin 1 einen wichtigen Grund dar, die Vergabe zu widerrufen und neu zu
vergeben.
c)
In formeller Hinsicht gilt es zunächst festzuhalten, dass nach Art. 50 VRG
zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Entscheid
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder
Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist.
Gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG können Entscheide der Vergabebehör-
de selbständig mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten
werden, sofern sie den Zuschlag und den Ausschluss vom Wettbewerbs-
verfahren betreffen. Nach Art. 26 Abs. 1 SubG sind Beschwerden schrift-
lich und begründet innert zehn Tagen seit Eröffnung des Entscheids ein-
zureichen. Damit gilt in Submissionsverfahren eine verkürzte Rügefrist
gegenüber der sonst in Verwaltungsstreitigkeiten üblichen 30-tägigen An-
fechtungsfrist laut Art. 52 Abs. 1 VRG. Im konkreten Fall ist erstellt, dass
die mit einer schriftlichen Begründung versehene Beschwerde vom 12.
November 2015 gegen den umstrittenen Vergabeentscheid vom 29. Ok-
tober 2015, der Beschwerdeführerin zugestellt am 2. November 2015, in-
nerhalb der 10-tägigen Anfechtungsfrist bei der zuständigen Gerichtsin-
stanz (Verwaltungsgericht) erhoben wurde und die Beschwerdeführerin
als zweitgünstigste Anbieterin (im Hauptangebot Fr. 96.00/t offeriert)
durch den Nichtausschluss der Beschwerdegegnerin 2 (Hauptangebot Fr.
82.00/t) einen finanziellen Nachteil erleidet und somit vorliegend auch zur
Beschwerde legitimiert sein muss. Auf die frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde tritt das Verwaltungsgericht deshalb ein.
d)
Zur Prozessbefugnis der Beschwerdegegnerin 2 sei noch festgehalten,
dass die Beschwerdeführerin offensichtlich der Ansicht ist, eine solche sei
vorliegend aufgrund des laufenden Nachlassverfahrens gegen die Be-

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schwerdegegnerin 2 nicht gegeben. Wegen dieses die eigene Verfügungs-
und Handlungsfreiheit massiv einschränkenden Makels (limitierter Status
im Nachlassverfahren) könne die Beschwerdegegnerin 2 gar nicht mehr
prozessführungsbefugt sein, weshalb ihre Vernehmlassung vom 25. No-
vember 2015 (vgl. Sachverhalt Ziff. 6) wie auch ihre Duplik vom 21. De-
zember 2015 (Sachverhalt Ziff. 10) von vorneherein aus dem Recht zu
weisen seien. Dieser Darstellung hat die Beschwerdegegnerin 2 schon in
ihrer Duplik unter Ziff. 4 (S. 2-3) ausführlich – unter Nennung zahlreicher
einschlägiger Literaturzitate – widersprochen. Anknüpfend an die vom
Verwaltungsgericht bereits im Urteil (VGU) U 13 27 vom 28. Mai 2013 in
E.3c und E.5a (= PVG 2013 Nr. 30) entwickelte Rechtsprechung, wonach
eine Vergabe auch an eine sich im Nachlassverfahren befindende Anbie-
terin – nicht aber auch an eine sich im Konkurs befindende Anbieterin –
erfolgen kann, ist für das Gericht auch im konkreten Fall klar, dass die
Partei- und Prozessfähigkeit bei einer nur sanierungsbedürftigen Gesell-
schaft bzw. einer sich in einem Nachlassverfahren befindenden Anbieterin
weiterhin bestehen bleibt (vgl. GEORG NAEGELI/JULIAN SCHWALLER, Die sa-
nierungsbedürftige Gesellschaft im Prozess, in THOMAS SPRECHER [Hrsg.],
Europa Institut Zürich, Band 147, Sanierung und Insolvenz von Unter-
nehmen IV, Zürich u.a. 2014, S. 102, Ziff. 1). Richtig ist indes, dass das
Verfügungsrecht des Schuldners über sein Vermögen während der Nach-
lassstundung zum Schutz der Gläubiger eingeschränkt ist, nicht aber wie
im Konkurs völlig aufgehoben wird (vgl. KURT AMONN/FRIDOLIN WALTHER,
Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 9. Aufl., Bern
2013, § 54 N 37). Gemäss Art. 298 Abs. 1 des Bundesgesetzes über
Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) darf der Schuldner
seine Geschäftstätigkeit unter Aufsicht des Sachwalters fortführen. Die
dadurch bedingten, insbesondere die geschäftsüblichen Verträge darf der
Schuldner – gegenteilige Weisungen des Sachwalters vorbehalten – in
eigener Kompetenz abschliessen und durchführen (vgl. AMONN/WALTHER,

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a.a.O., § 54 N 38). Dasselbe muss auch für die Prozessführung einer im
Nachlassverfahren agierenden Anbieterin in Bezug auf ihr geschäftsübli-
ches Betätigungsfeld gelten. Nichts Gegenteiliges ist dazu auch der ein-
schlägigen Literatur zu entnehmen, worin festgehalten wird: Im Rahmen
des Art. 298 SchKG bleibt – sofern der Nachlassrichter nichts weiter an-
ordnet – der Schuldner grundsätzlich über sein Vermögen verfügungsbe-
rechtigt und zur Fortführung der Geschäftstätigkeit befugt (vgl. ALEXANDER
VOLLMAR, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und
Konkurs, SchKG III, in ADRIAN STAEHELIN/THOMAS BAUER/DANIEL STAEHE-
LIN [Hrsg.], Basel u.a. 1998, zu Art. 298 S. 2743 N 3). Der Nachlass-
schuldner ist grundsätzlich zur Weiterführung der Geschäftstätigkeit be-
fugt (vgl. VOLLMAR, a.a.O., zu Art. 298 S. 2746 N 13). Es bleiben bezüglich
der Dispositionsfähigkeit des Nachlassschuldners nur die in Art. 298 Abs.
2 SchKG genannten Verfügungen verboten, alle andern Geschäfte sind
diesem erlaubt (vgl. CARL JAEGER/HANS ULRICH WALDER/THOMAS KULL/
MARTIN KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs,
Band III, 4. Aufl., Zürich 1997/2001; sowie FRANCO LORANDI, Genehmi-
gungsbedürftige Geschäfte während der Nachlassstundung [Art. 298 Abs.
2 SchKG], in: Schweizerische Zeitschrift für Zivilprozess- und Zwangsvoll-
streckungen [ZZZ] 2004, S. 76 f. sowie im Besonderen S. 85). Von einer
Verminderung oder einem Verzehr des Anlagevermögens der Beschwer-
degegnerin 2 kann hier aber keine Rede sein, beträgt das Auftragsvolu-
men für die umstrittene Beschaffungs- und Dienstleistungsvergabe doch
rund Fr. 2.35 Mio., was als substanzieller Betrag für die Sanierung und
Rettung der in Schieflage geratenen Beschwerdegegnerin 2 bezeichnet
werden darf. Die Prozessführungsbefugnis ist umso mehr zu bejahen, als
zum einen im Auszug des Handelsregisters [zuletzt besucht am 6. Januar
2016] nach wie vor der Inhaber der Beschwerdegegnerin 2 als Einzel-
zeichnungsberechtigter für die Schuldnerin aufgeführt ist und die Sach-
walterin von diesem Verfahren Kenntnis hatte, was aus ihren Schreiben

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vom 13. August 2015 (vgl. Beilage 3 [zweiter Brief] der Beschwerdegeg-
nerin 2) und vom 15. Dezember 2015 (Beilage 9 der Beschwerdegegnerin
2) zweifelsfrei hervorgeht. Diese zwei Schreiben wurden nämlich eigens
für die vorliegende Submission bzw. das daran anschliessende Be-
schwerdeverfahren angefertigt. Die Partei- und Prozessführungsbefugnis
der Beschwerdegegnerin 2 ist damit hinreichend nachgewiesen und als
gegeben zu erachten, weshalb die von der Beschwerdeführerin angeführ-
ten Eingaben der Beschwerdegegnerin 2 (vgl. im Sachverhalt Ziff. 6 und
10) im Recht zu belassen sind und nicht von vorneherein als ungültig
bzw. nicht „verwertbar“ taxiert werden können.
3.
In materieller Hinsicht bestimmt Art. 22 lit. c SubG was folgt: Ein Angebot
wird von der Berücksichtigung insbesondere dann ausgeschlossen, wenn
der Anbieter/die Anbieterin ein Angebot einreicht, das unvollständig ist
oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht (vgl. PETER
GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentli-
chen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, N. 444 S. 200 und N.
465-466 S. 207). Art. 22 lit. e SubG schreibt vor: Ein Angebot wird (eben-
falls) ausgeschlossen, wenn dem Auftraggeber falsche Auskünfte erteilt
wurden oder das Selbstdeklarationsblatt nicht wahrheitsgetreu ausgefüllt
wurde. Gemäss gefestigter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird
dabei ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung
zwischen den Grundlagen der Ausschreibung und den tatsächlich darge-
botenen Offerten gelegt. Erwähnte Bestimmung will namentlich sicherstel-
len, dass nur vollständige und den Ausschreibungsunterlagen genügende
Angebote berücksichtigt werden (so bereits: PVG 1999 Nr. 61 und 1997
Nr. 60). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es alle wesentlichen, für ei-
ne unverfälschte Beurteilung notwendigen und geforderten Angaben
enthält. Das Fehlen oder die Falschangabe auch nur einzelner Offertposi-
tionen bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und folgerichtig den Aus-

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schluss des Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll dadurch
gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer irgendwie
bevorzugt wird bzw. alle mit „gleich langen Spiessen kämpfen“, während
andererseits für die Vergabeinstanz damit eine klare, übersichtliche, zu
keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage für die anschlies-
sende Entscheidfindung geschaffen wird. Ausschliesslich durch die den
Submissionsvorgaben genau entsprechenden Angebote wird der Verga-
beinstanz nämlich ein aussagekräftiger und umfassender Überblick über
das effektive Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, die Aus-
führungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung
usw. verschafft und können die eingegangenen Offerten auf einen Nenner
gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen
ausschreibungskonformer Angebote ermöglicht es mit anderen Worten
der entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu
vergleichen und sie einwandfrei innerhalb der Zuschlagskriterien gegen-
einander abzuwägen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu
bewerten (vgl. statt vieler: Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden [VGU] U 15 83 vom 1. Dezember 2015 E.3a, U 15 29 vom
26. Juni 2015 E.3b, U 15 24 vom 14. Juli 2015 E.3b; PVG 2005 Nr. 33,
2004 Nr. 27, 2001 Nr. 41). Diese strenge Ausschlusspraxis zur Ungültig-
keit von Angeboten wurde unlängst dahingehend präzisiert, dass – um
sich nicht dem Vorwurf eines überspitzten Formalismus auszusetzen –
seitens der Vergabebehörde in Bezug auf die Ungültigkeitserklärung und
den Ausschluss von Offerten namentlich dort eine gewisse Zurückhaltung
geboten sei, wo die fehlenden oder unvollständigen Angaben ohne gros-
sen Aufwand durch die Vergabebehörde selbst ergänzt werden könnten
oder die Bewertung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes nicht im Ent-
ferntesten von diesen Angaben abhänge (VGU U 10 85 vom 14. Septem-
ber 2010 E.1b m.w.H.; zur modifizierten Rechtsprechung ausserdem PVG
2014 Nr. 27; sowie GALLI/ MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 446 S. 201).

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Diese Zurückhaltung drängt sich auch nach Massgabe des Verhältnis-
mässigkeitsgrundsatzes auf. Auf diesen Grundlagen und Überlegungen
ist auch der vorliegende Streitfall materiell zu prüfen und zu entscheiden.
Selbstverständlich ist dabei auf das bündnerische Vergaberecht und nicht
– wie die Beschwerdegegnerin 1 aufgrund des in Ziff. 14 Abs. 2 der Aus-
schreibungsunterlagen deklarierten Hinweises auf § 4a Abs. 1 lit. b BeiG
(LS 720.1) laut Handbuch für die Vergabestellen des Kantons Zürich zu
glauben scheint – auf ausserkantonales Recht bezüglich der gesetzlichen
Ausschlussgründe abzustellen. Da das streitberufene Gericht das an-
wendbare Recht aber stets von Gesetzes wegen (nach dem Grundsatz:
„iura novit curia“) zu beachten und umzusetzen hat, wirkt sich dieser
„Faux-pas“ der Beschwerdegegnerin 1 jedoch nicht weiter auf die Strei-
tentscheidung aus.
4. a)
Zum Vorwurf des unvollständigen bzw. unrichtigen Ausfüllens der Selbst-
deklaration in den Ausschreibungsunterlagen bringt die Beschwerdeführe-
rin vor, dass die Beschwerdegegnerin 2 auf dem betreffenden Formular
(Beilage A) in den Ziff. 4-6 anstatt mit ‘JA‘ oder ‘NEIN‘ mit dem Verweis
‘siehe Punkt 7, Nachlassverfahren‘ geantwortet habe. Diese Vorgehens-
weise sei mit der Vorgabe auf Seite 1 der Ausschreibungsunterlagen un-
vereinbar, worin noch ausdrücklich bestimmt werde: „Zusätzlich einzurei-
chende Unterlagen: Beilage A: Angaben zur Firma/Selbstdeklaration (nur
vorgegebenes Formular erlaubt)“. Die Beschwerdegegnerin 2 gebe nicht
einmal die Zusicherung ab, die zur Entrichtung fälligen Sozialversiche-
rungsbeiträge fristgerecht zahlen zu wollen. Aufgrund des Antrags auf
Nachlassstundung/Nachlassvertrag bezwecke sie vielmehr die längst fäl-
ligen Steuern und Sozialabgaben gerade nicht zu bezahlen. Somit wider-
spreche die Beilage A des Angebots der Beschwerdegegnerin 2 eindeutig
den Anforderungen der Ausschreibung der Beschwerdegegnerin 1.

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Die Beschwerdegegnerin 2 hält dem entgegen, dass sie über die Nach-
lassstundung offen und transparent orientiert habe, indem sie unter Punkt
‚Steuern und Sozialabgaben‘ des Selbstdeklarationsformulars auf Ziffer 7
‘Nachlassverfahren‘ und auf das Begleitschreiben des Nachlassverwalters
vom 13. August 2015 verwiesen habe. Ein schlichtes ‘JA‘ oder ‘NEIN‘ wie
im Formular vorgesehen hätte die ausserordentliche Situation der Be-
schwerdegegnerin 2 nur unzureichend wiedergegeben. Vielmehr sei sie
bestrebt, im Rahmen des in Aussicht gestellten Nachlassvertrages die
Steuern und Sozialabgaben zu begleichen. Wenn das Verwaltungsgericht
in einem früheren Entscheid (VGU U 05 60) den Ausschluss eines Anbie-
ters sogar wegen Fehlens einer Selbstdeklaration als überspitzt formalis-
tisch angesehen habe, so wäre dieser Tatbestand noch viel mehr im vor-
liegenden Fall gegeben, wo nur zusätzliche Erklärungen abgegeben wür-
den. Umgekehrt fehlten bei der Offerte der Beschwerdeführerin in der Bei-
lage E der Ausschreibungsunterlagen der Preis und die im Devis als Eig-
nungskriterium definierte gültige Lizenz des Bundesamtes für Verkehr für
Unternehmen im Strassentransport, was eigentlich zu deren Ausschluss
hätte führen müssen. Die Beschwerdegegnerin 1 ist der Ansicht, dass der
Hinweis der Beschwerdegegnerin 2 im Formular A sachgerecht und für
sie völlig ausreichend war. Ein Ausfüllen des Formulars lediglich mit den
Antworten ‘JA‘ oder ‘NEIN‘ wäre demgegenüber nicht hilfreich und somit
eben auch nicht sachlich gerechtfertigt gewesen.
b)
Nach Auffassung des streitberufenen Verwaltungsgerichts ist hier den Ar-
gumenten der Beschwerdegegnerinnen zu folgen. Lediglich mit den Ant-
worten ‘JA‘ oder ‘NEIN‘ auf dem Selbstdeklarationsformular kann die aus-
sergewöhnliche Situation, in der sich die Beschwerdegegnerin 2 befindet,
nicht oder nur unzureichend wiedergegeben werden. Die Beschwerde-
gegnerin 2 hat die Beschwerdegegnerin 1 durch ihren Hinweis auf Ziff. 7
im Devis vielmehr nachweislich über das Nachlassverfahren umfassend

- 16 -
und transparent informiert. Das besagte Formular ist nun einmal auf den
Normalfall ausgerichtet, sodass die Situation eines Anbieters im Nach-
lassverfahren bzw. mit Nachlassstundung nicht korrekt erfasst werden
kann. Es wäre daher eindeutig überspitzt formalistisch, das Angebot der
Beschwerdegegnerin 2 vom Vergabeverfahren auszuschliessen, weil sie
die Selbstdeklaration (Beilage A) unvollständig ausgefüllt hat, indem sie
deren Ziff. 4-6 anstatt mit ‘JA‘ oder ‘NEIN‘ mit ‘siehe Punkt 7, Nachlass-
verfahren‘ beantwortete. Diese Rüge ist damit klarerweise abzuweisen.
5. a)
Zum Einwand der falschen Ausfüllung der Formulare C und C1 macht die
Beschwerdeführerin geltend, dass in der Ausschreibung die Nennung von
jeweils zwei Fahrzeugen – eines mit einer Breite von 2.5 m, das andere
mit einer Breite von 2.3 m – verlangt wurde, und zwar auf den zwei vor-
geschriebenen Formularen C und C1. Indem die Beschwerdegegnerin 2
das Formular C nur teilweise ausgefüllt habe, da sie lediglich ein Fahr-
zeug offeriert und keine Angaben für den Ausfall des Fahrzeuges 1 oder 2
gemacht habe, oder eben teilweise auf andere Unterlagen verweise (s.
E.4a-b) und im Formular C1 (leeres Blatt) gar keine Angaben liefere, habe
sie die Vorgaben gemäss Ausschreibung sicherlich nicht eingehalten.
Die Beschwerdegegnerin 2 erklärt dazu, dass sie innerhalb desselben
Formulars C einen Verweis angebracht habe, der die Frage betreffend
Kompensation im Falle eines Ausfalles des Fahrzeuges betrifft. Aus Ver-
sehen sei dieser Verweis unter der Rubrik ‘Fahrzeug 2‘ angebracht wor-
den, wobei es der Beschwerdegegnerin 1 ohne grossen Aufwand möglich
gewesen sei, die dazugehörige Unternehmervariante heranzuziehen oder
sich bei ihr (Beschwerdegegnerin 2) zu erkundigen. Sie verfüge über wei-
tere Fahrzeuge, welche im Notfall als Ersatzfahrzeuge eingesetzt werden
könnten. Diese Fahrzeuge müssten gemäss Ausschreibung die EURO-
VI-Norm nicht einhalten. Selbst die Beschwerdeführerin bediene sich in
Beilage C1 eines Verweises auf die Offertbeilage. Ein Ausschluss der Be-

- 17 -
schwerdegegnerin 2 müsste somit konsequenterweise auch zum Aus-
schluss der Beschwerdeführerin führen. Der im Formular C1 angebrachte
Verweis auf die Unternehmervariante sei zulässig; überhaupt stellten die
beiden Offerten für die Ausführung des Auftrages mit zwei verschieden
breiten Fahrzeugen und die Unternehmervariante drei eigenständige Of-
ferten über jeweils die gesamte Dienstleistung dar, sodass die Ungültig-
keitserklärung der Unternehmervariante keinen Einfluss auf den Bestand
der Hauptangebote habe. Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin 1 sind
die Formulare durch die Beschwerdegegnerin 2 rechtsgenüglich ausge-
füllt worden. Die Beschwerdegegnerin 2 versehe zudem schon seit zwei
Jahren den Kehrichtsammeldienst in der hier zur Diskussion stehenden
Region, sodass sie (Beschwerdegegnerin 1) die Unternehmung, ihre Ar-
beitsweise und die für den Auftrag vorgesehenen Fahrzeuge kenne.
b)
Zur Streitentscheidung gilt es diesbezüglich zunächst auf Ziffer 8 der
Ausschreibung – worin die Eignungskriterien der Fahrzeuge aufgeführt
sind – hinzuweisen. Die Beschwerdegegnerin 1 hält darin u.a. Folgendes
fest: „Fahrzeuge mit Dieselmotoren müssen die Emissionsgrenzwerte der
Abgasnorm EURO VI einhalten. Dies gilt nur für diejenigen Fahrzeuge,
welche für Sammlungen eingesetzt werden, nicht aber für die Ersatzfahr-
zeuge. Bei Ausfall eines Fahrzeuges müssen Ersatzfahrzeuge kurzfristig
verfügbar sein.“ Weiter steht auf den Formularen C, C1 und C2 oben was
folgt: „Die Angaben sind verbindlich. Sie werden in den Vertrag über-
nommen. Es ist das vorliegende Formular zu verwenden.“ In Würdigung
dieser Vorgaben gilt es somit vom Gericht als Erstes festzuhalten, dass
die der Ausschreibung beigefügten Formulare C, C1 und C2 eine Rubrik
‘Fahrzeug 1‘ und eine Rubrik ‘Fahrzeug 2‘ enthalten, sofern zwei ver-
schiedene Fahrzeuge offeriert und eingesetzt werden sollten. Ferner wur-
de dazu noch folgender kurzer Beschrieb verlangt: “Wie wird der Ausfall
von Fahrzeug 1 und/oder Fahrzeug 2 kompensiert.“ Die Beschwerdegeg-

- 18 -
nerin 1 gab nun im Formular C für eine max. Fahrzeugbreite von 2.50 m
und ein max. Fahrzeuggewicht von 18.0 t unter der Rubrik ‘Fahrzeug 1‘
ein Fahrzeug der Marke MAN/Ochsner TGS, geplante Inverkehrsetzung
April 2016, Abgasnorm EURO VI, Diesel, an. Unter der Rubrik ‘Fahrzeug
2‘ findet sich bloss der Hinweis ‘siehe Unternehmervariante‘; weitere An-
gaben fehlen auf dem Formular C. Beim Formular C1, das wie das For-
mular C aufgebaut ist, sich aber auf Fahrzeuge mit einer max. Breite von
2.30 m bei einem max. Fahrzeuggewicht von 18.0 t bezieht, findet sich
ganz oben lediglich der Hinweis ‘siehe Unternehmervariante‘. Das gleich
aufgebaute Formular C2 ohne Einschränkungen hinsichtlich der verwen-
deten Fahrzeuge hat die Beschwerdegegnerin 2 mit dem Titel ‘Unterneh-
mervariante‘ versehen und mit den Angaben zu zwei Fahrzeugen ausge-
füllt, die beide die verlangte Abgasnorm nicht erfüllen (EURO V und EU-
RO II). Zur Kompensationsfrage bei Ausfall eines/beider Fahrzeuge findet
sich folgender Eintrag: ‘Durch den Einsatz von zwei Fahrzeugen ist der
Betrieb jederzeit sichergestellt‘. Im Begleitschreiben zum Angebot schreibt
die Beschwerdegegnerin 2 zudem: „Neben den von ihnen geforderten Va-
rianten haben wir uns erlaubt, eine Unternehmervariante auszuarbeiten,
welche die Sammlung mit zwei Fahrzeugen beinhaltet …“. Wie die Be-
schwerdeführerin grundsätzlich zu Recht geltend macht, sind die erwähn-
ten Formulare – streng formal betrachtet – unvollständig ausgefüllt. Ent-
gegen der Ansicht der Beschwerdeführerin muss dies aber noch nicht au-
tomatisch zum Ausschluss der nachlässigen Anbieterin aus dem Verga-
beverfahren führen. Vielmehr gilt es das Verbot des überspitzten Forma-
lismus zu beachten (s. E.3, hiervor). Im vorliegenden Fall ist die Voraus-
setzung der Beachtung des Verhältnismässigkeitsgebots durch die Ver-
weise in den jeweiligen Formularen gegeben. Es ist mit anderen Worten
nicht isoliert auf die einzelnen Formulare (C, C1, C2), sondern eben auf
alle drei Formulare in einer Gesamtschau gleichzeitig abzustellen, aus
denen sich sodann ohne weiteres gesamthaft sämtliche verlangten Infor-

- 19 -
mationen herauslesen lassen, welche für eine korrekte Vergabe nötig ge-
wesen sind. Auch diese Rüge erweist sich demnach inhaltlich als unbe-
gründet und ist folglich abzuweisen.
6. a)
Zur Nichterfüllung des Eignungskriteriums ‘Fahrzeuge‘ monierte die Be-
schwerdeführerin weiter: Die Beschwerdegegnerin 2 habe ein unvollstän-
diges Hauptangebot eingereicht, weil sie auf der Beilage C nur ein einzel-
nes Fahrzeug bezeichnete, obwohl in der Ausschreibung die Nennung
von zwei Fahrzeugen verlangt worden sei. Ebenso fehlten Angaben dazu,
wie die Beschwerdegegnerin 2 den Ausfall des Fahrzeuges 1 oder des
Fahrzeuges 2 kompensieren wolle. Ein Verweis sei nicht zulässig und
schon gar nicht auf eine für ungültig erklärte Unternehmervariante. Selbst
aber wenn man den Verweis zulassen würde, so habe die Beschwerde-
gegnerin 2 das Folgende offeriert: Fahrzeug 1: Dieselfahrzeug, EURO VI
– Norm, Fahrzeug 2: Dieselfahrzeug EURO V – Norm oder Dieselfahr-
zeug, EURO II – Norm, was eindeutig den Vorgaben in der Ausschrei-
bung wiederspreche. Im Devis seien nämlich zwei Fahrzeuge verlangt
worden, und sofern diese mit Dieselmotoren betrieben würden, hätten sie
der Abgasnorm EURO VI entsprechen müssen. Im Übrigen habe die Be-
schwerdegegnerin 1 selber die Unternehmervariante der Beschwerde-
gegnerin 2 für ungültig erklärt, weshalb diese mittels Verweises nun beim
neuerlichen Vergabeentscheid nicht wieder teilweiser Offertbestandteil
werden könne. Schliesslich habe die Beschwerdegegnerin 1 noch ver-
langt, dass bei Ausfall eines Fahrzeuges Ersatzfahrzeuge kurzfristig ver-
fügbar sein müssten; indem die Beschwerdegegnerin 2 in ihrem Formular
C keinerlei Angaben zu Ersatzfahrzeugen mache, erfülle ihr Angebot die
verbindlichen Vorgaben der Beschwerdegegnerin 1 nicht.
Die Beschwerdegegnerin 2 hält dem entgegen, dass in den Formularen
Beilage C und C1 nur dann Angaben zum Fahrzeug 2 anzubringen gewe-
sen seien, sofern für die Auftragserfüllung zwei verschiedene Fahrzeuge

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eingesetzt würden, was aber von ihr gar nicht beabsichtigt und auch nicht
notwendig sei. Das Formular C sei daher vollständig ausgefüllt worden.
Zulässig sei auch der im Formular C1 angebrachte Verweis auf die Un-
ternehmervariante, weil die Ausführungen gemäss Formular C, C1 oder
C2 denselben Auftrag jeweils vollständig erfüllten und somit je für sich ei-
genständige Offerten darstellten. Der Beschwerdegegnerin 1 sei es daher
ohne weiteres möglich gewesen, die Unternehmervariante (Beilage C2)
heranzuziehen, worauf ihre nachträgliche Ungültigkeitserklärung keinen
Einfluss habe (vgl. Sachverhalt Ziff. 4). Die Beschwerdegegnerin 1 erklärt
ihrerseits, dass es für sie jederzeit klar gewesen sei, was die Beschwer-
degegnerin 2 mit ihren Angaben auf den Formularen gemeint habe, zumal
sie die berücksichtigte Unternehmung, ihre Arbeitsweise und die Fahr-
zeuge – mit denen diese den Auftrag auszuführen gedenke – bereits gut
kenne, da die Beschwerdegegnerin 2 bereits seit zwei Jahren den Keh-
richtsammeldienst in der hier zur Diskussion stehenden Region ausführe.
b)
Das Verwaltungsgericht vertritt dazu – anknüpfend an das vorn in E.5a-b
Gesagte – die Auffassung, dass sich dem Leser des Angebots rasch er-
schloss, was damit gemeint ist, obwohl die Formulare C und C1 auf den
ersten Blick nicht korrekt ausgefüllt erscheinen. Im Besonderen aus dem
Begleitbrief zum Angebot wird klar, dass in den Varianten C und C1 je-
weils nur ein Fahrzeug eingesetzt wird; dieser Schluss wird im Übrigen
dadurch unterstützt, dass die Beschwerdegegnerin 2 einzig in ihrer Unter-
nehmervariante einen Einsatz von zwei Fahrzeugen beschreibt. Entgegen
der Darstellung der Beschwerdeführerin ist es also zulässig, für die aus-
geschriebene Dienstleistung nur ein einziges Fahrzeug zu verwenden,
zumal sich im Devis nirgends eine gegenteilige Vorgabe erblicken lässt.
Dieser Eindruck wird durch den Passus unter der Rubrik ‘Fahrzeug 2
(falls zwei verschiedene eingesetzt werden)‘ noch verstärkt; bleibt es da-
nach doch den Anbietern überlassen, ob sie für die verlangte Dienstleis-
tung eines oder zwei Fahrzeuge einsetzen möchten. Damit ist dem Ein-

- 21 -
wand der Beschwerdeführerin (Nichterfüllung Eignungskriterium ‘Fahr-
zeuge‘) aber von vorneherein das Klagefundament entzogen, womit die
Beschwerdeführerin auch mit dieser Rüge ins Leere stösst.
7. a)
Als weiteren Ausschlussgrund nennt Art. 22 lit. f SubG die Nichtbezahlung
von Steuern oder Sozialabgaben durch die Beschwerdegegnerin 2. Die
Beschwerdeführerin erachtet genau diesen Sachverhalt vorliegend als er-
füllt, da die Beschwerdegegnerin 2 die fälligen Steuern und Sozialabga-
ben nicht entrichtet habe und diese Ausstände sicherlich bereits ein be-
trächtliches Ausmass hätten. Wie schon (eingangs in E.4a-b) dargetan,
habe die Beschwerdegegnerin 2 die Fragen 4-6 der Selbstdeklaration
nicht beantwortet; den Akten lasse sich deshalb nicht präzise entnehmen,
in welchem Umfang die Beschwerdegegnerin 2 ihre fälligen Steuern und
Sozialabgaben nicht bezahlt habe. Selbst die beigezogene Sachwalterin
spreche nur von finanziellen Sanierungsmassnahmen. Im Schreiben vom
7. Mai 2015 habe sie dazu ausgeführt: „Die Nachlassschuldnerin beab-
sichtigt, ihren Gläubigern einen Nachlassvertrag mit Nachlassdividende
vorzuschlagen“. Damit gehe auch die Sachwalterin davon aus, dass die
Gläubiger zu Schaden kommen würden, d.h. dass nicht alle offenen,
längst fälligen Rechnungen für Steuern und Sozialabgaben bezahlt wür-
den. Tatsächlich weise der Betreibungsregisterauszug der Beschwerde-
gegnerin 2 per Ende 2014 offene Steuerschulden (MWST) von über Fr.
600‘000.-- und offene Sozialabgaben von über Fr. 100‘000.-- aus. Das
Verhalten der Beschwerdegegnerin 2 bewirke eine krasse Wettbewerbs-
verzerrung, indem sie ihr tiefes Preisangebot mit der Nichtbezahlung von
Steuern, Sozialabgaben usw. subventioniere. Demzufolge hätte die säu-
mige Beschwerdegegnerin 2 gemäss Art. 22 lit. f SubG ausgeschlossen
werden müssen. In der Replik wirft die Beschwerdeführerin der Be-
schwerdegegnerin 1 zudem noch vor, sich voreilig mit den Angaben der
Sachwalterin zufrieden gegeben zu haben. Sie hätte von sich aus Nach-

- 22 -
forschungen betreiben müssen, um das wahre Ausmass der finanziellen
Situation - insbesondere der ausstehenden Steuern und Sozialabgaben -
erkennen zu können. Ferner rechnet die Beschwerdeführerin vor, dass
Gemeinden, Bund und Kanton im Rahmen des Nachlassvertrages weit
mehr als Fr. 50‘000.-- an rechtskräftig verfügten Steuern und Sozialabga-
ben definitiv verlieren würden. In ihrer Stellungnahme vom 5. Januar 2016
berechnet die Beschwerdeführerin das Angebot der Beschwerdegegnerin
2 - unter Berücksichtigung der ausstehenden bzw. ‘eingesparten‘ Steuern
und Abgaben – auf sieben Jahre hin; das Angebot der Beschwerdeführe-
rin sei danach faktisch um Fr. 55‘000.-- pro Jahr günstiger sei als dasjeni-
ge der säumigen Beschwerdegegnerin 2 gewesen.
Die Beschwerdegegnerin 2 hält dem entgegen, dass sie in den letzten
Jahren den Bereich Milchtransporte habe aufgeben müssen und ihr im in-
ternationalen Verkehr der Zerfall des Euros massiv zugesetzt habe. Sie
sei aufgrund eines grossen Debitorenverlustes und der allgemein schwie-
rigen Branchenverhältnisse in einen Liquiditätsengpass geraten. Sie habe
deshalb im Dezember 2014 beim zuständigen Bezirksgericht ein Gesuch
um Gewährung der Nachlassstundung eingereicht, das ihr für die Zeit
vom 31. März 2015 bis zum 30. September 2015 auch gewährt wurde un-
ter Ernennung einer externen Treuhandfirma als Sachwalterin. Es wurden
Sanierungsarbeiten eingeleitet, worauf das Bezirksgericht mit Entscheid
vom 7. September 2015 die Nachlassstundung bis zum 31. März 2016
verlängert habe. Ziel dieses Nachlassverfahrens sei es, mit den Gläubi-
gern einen Nachlassvertrag zu vereinbaren und dementsprechend u.a.
auch die ausstehenden Steuern und Sozialabgaben zu begleichen. Die
Beschwerdegegnerin 1 weist ihrerseits auf einen früheren Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden hin, wonach die Tatsache,
dass sich ein Anbieter in einem Nachlassverfahren befinde, nicht per se
zu dessen Ausschluss führe. Im konkreten Fall habe der Nachlassrichter
die Umstände der Verschuldung und die Sanierungspläne geprüft und sei

- 23 -
zu einem positiven Ergebnis gekommen. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte
daher nicht von sich aus weitere Recherchen veranlassen müssen.
b)
Das streitberufene Verwaltungsgericht ist auch in Bezug auf diesen Rü-
gepunkt letztlich zur Auffassung gelangt, dass die Beschwerdegegnerin 1
die Beschwerdegegnerin 2 zu Recht nicht vom Vergabeverfahren ausge-
schlossen hat. Jedenfalls führt die Tatsache allein, dass sich die Be-
schwerdegegnerin 2 in Nachlassstundung befindet, nicht zu einem Ver-
fahrensausschluss. Diese Konstellation wurde bereits eingehend in PVG
2013 Nr. 30 untersucht und geklärt. Hinzu kommt im vorliegenden Fall,
dass das zuständige Bezirksgericht eine Verlängerung der Nachlassstun-
dung nur dann anordnen kann, wenn es von der Wirksamkeit der Sanie-
rungsmassnahmen bzw. den guten Aussichten auf eine erfolgreiche Sa-
nierung überzeugt ist. Eine Sicherstellung für Gläubiger ist im Nachlass-
verfahren zudem nicht vorgesehen, kann jedoch von der Vergabebehörde
verlangt werden (so ausdrücklich Art. 10 Abs. 3 SubG), worauf hier aber
verzichtet wurde. Dem Schreiben der Sachwalterin vom 13. August 2013
ist ferner zu entnehmen, dass die wirtschaftlichen Schwierigkeiten u.a. auf
einen grossen Debitorenverlust zurückzuführen sind, was darauf hindeu-
tet, dass die Beschwerdegegnerin 2 unverschuldet in finanzielle Nöte ge-
raten ist. Massgeblich gegen einen Ausschluss sprechen vorliegend die
Sanierungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin 2 und die von der Sachwal-
terin glaubhaft vorgetragenen Gründe, wonach der Liquidationsengpass
u.a. durch einen grossen Debitorenverlust entstanden ist. Genau diese
Fallkonstellation entspricht dem Beispiel, das in der parlamentarischen
Beratung zum kantonalen Submissionsgesetz angeführt wurde, um zu
demonstrieren, dass es gerechtfertigt ist, Unternehmungen im Nachlass-
verfahren gegenüber Unternehmungen im Konkurs zu bevorzugen und in-
folgedessen nicht grundsätzlich von Vergabeverfahren auszuschliessen
(vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des

- 24 -
Submissionsgesetzes, Heft Nr. 8/2003-2004, Ziff. 4.6 Anbieter im Nach-
lassverfahren, S. 295-296). Zu betonen bleibt noch, dass die Möglichkeit
der Zulassung einer Anbieterin im Nachlassverfahren zu einem Vergabe-
verfahren die Anwendbarkeit des Ausschlussgrundes nach Art. 22 lit. f
SubG zum Voraus massiv einschränkt, da erfahrungsgemäss praktisch
jede Unternehmung, welche um Nachlassstundung ersuchen muss, mehr
oder weniger grosse Ausstände von Steuern oder Sozialabgaben auf-
weist, weil öffentlich-rechtliche Forderungen von Gläubigern des öffentli-
chen Rechts von der Betreibung auf Konkurs ausgenommen sind. Dies
trifft gemäss Art. 43 Ziff. 1 SchKG etwa zu auf Steuern, Zölle, Abgaben,
Gebühren, Sporteln, Geldstrafen sowie andere im öffentlichen Recht be-
gründete Leistungen an öffentliche Kassen wie z.B. Beiträge an die AHV,
IV, EO, Arbeitslosenversicherung; Art. 43 Ziff. 1bis SchKG dehnt diese
Ausnahme zudem aus auf Prämien der obligatorischen Unfallversiche-
rung. Die Gewährung der Rechtswohltat der Nachlassstundung hindert
somit systemimmanent einen Ausschluss wegen Ausständen von Steuern
oder Sozialabgaben, weil der in finanzielle Nöte geratene Schuldner zur
Vermeidung der Konkurseröffnung vorweg die Verbindlichkeiten der an-
deren Gläubiger bedient. Dass damit eine gewisse Wettbewerbsverzer-
rung einhergeht, ist nicht von der Hand zu weisen. Dieser Nachteil wird
aber durch das öffentliche Interesse am Weiterbestand einer sanierungs-
fähigen Firma samt deren Arbeitsplätze wieder aufgewogen. Indem der
Gesetzgeber grundsätzlich gewollt hat, dass Anbieter im Nachlassverfah-
ren bzw. in Nachlassstundung zu Vergabeverfahren zugelassen werden,
hat er auch das damit einhergehende Risiko einer Wettbewerbsverzer-
rung in Kauf genommen (PVG 2013 Nr. 30). Würde man dem Aus-
schlussgrund nach Art. 22 lit. f SubG höheres Gewicht beimessen als der
kurzfristigen Privilegierung einer finanziell (unverschuldet) in Schieflage
geratenen Anbieterin, könnte faktisch kaum mehr ein Unternehmen in
Nachlassstundung an einem Vergabeverfahren teilnehmen, was vom Ge-

- 25 -
setzgeber gerade nicht beabsichtigt war (vgl. Botschaft zum Submissi-
onsgesetz, a.a.O., S, 295 f.). Die Beschwerdegegnerin 1 hat die Be-
schwerdegegnerin 2 infolgedessen auch unter diesem erweiterten Blick-
winkel (Nichtbezahlung der Steuern und Sozialabgaben) zu Recht nicht
vom freien Wettbewerb für den motorisierten Sammeldienst des Haus-
haltkehrichts in der vorliegend zur Diskussion stehenden Gebietsregion
ausgeschlossen.
8. a)
Zur Rüge der willkürlichen Bewertung der Zuschlagskriterien weist die
Beschwerdeführerin zuerst auf die Unvollständigkeit der Offerte der Be-
schwerdegegnerin 2 hin, die deren Ausschluss bewirken müsste (s. E.3,
hiervor). Die Beschwerdeführerin rügt dann aber noch zusätzlich, dass sie
im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin 2 für beide Fahrzeugbreiten (2.50
und 2.30 m) jeweils wie verlangt zwei Fahrzeuge angegeben habe, die
die Abgasnorm EURO VI erfüllten. Weiter habe sie auch detaillierte An-
gaben bezüglich Ersatzfahrzeuge gemacht für den allfälligen Ausfall des
Fahrzeuges 1 oder 2. Deshalb habe nur die Beschwerdeführerin das Ma-
ximum von 25 Punkten verdient, nicht jedoch die Beschwerdegegnerin 2.
Ihr würden höchstens 10 Punkte zustehen, weil sie im Hauptangebot nur
ein Fahrzeug anbiete und keinerlei Angaben zum Ersatzfahrzeug mache.
Die Gleichbewertung mit je 25 Punkten sei willkürlich und aufzuheben.
Die Beschwerdegegnerin 2 hält dem entgegen, dass die Beschwerde-
gegnerin 1 losgelöst von den Varianten den Fahrzeugpark separat bewer-
tet habe, was im Rahmen ihres Ermessensspielraumes durchaus zulässig
sei. So habe die Beschwerdegegnerin 2 mit der verlangten Abgasnorm
EURO VI offeriert. Ihr Hauptfahrzeug könne auf den Beginn des Auftrags
hin (April 2016) in Verkehr gesetzt werden und dessen Finanzierung sei
sichergestellt. Mit den vorhandenen Fahrzeugen könne der Ausfall des
Ersatzfahrzeuges jederzeit sichergestellt werden. Ersatzfahrzeuge müss-
ten die Abgasnorm EURO VI nicht erfüllen. Die Beschwerdegegnerin 1

- 26 -
argumentiert, dass gemäss Ziff. 8 Abs. 3 der Offertbedingungen nur das
Hauptfahrzeug, nicht aber die Ersatzfahrzeuge der Abgasnorm EURO VI
entsprechen müssten. Dieses Kriterium erfülle die Beschwerdegegnerin
2, weshalb die volle Punktezahl gerechtfertigt sei. Demgegenüber sei die
Beschwerdeführerin, die für beide Fahrzeuge die verlangte Abgasnorm
anbiete, über die Ausschreibungsunterlagen hinausgegangen, was aber
bei der Bewertung unbeachtlich sei.
b)
Das Verwaltungsgericht kann bezüglich der Bewertung ‘Fahrzeugpark‘
(mit 25 %) bei der Hauptofferte der Beschwerdegegnerin 2 an die Ergeb-
nisse unter E.6a-b, hiervor, anknüpfen. Es genügte also, ein Hauptfahr-
zeug für die Sammeltransporte zu offerieren. Im Weiteren sind die Anga-
ben zu den Ersatzfahrzeugen ohne grossen Aufwand aus den eingereich-
ten Unterlagen ersichtlich, konkret aus Formular C2. Das offerierte Haupt-
fahrzeug – und allfällige zusätzliche Hauptfahrzeuge – hat die Abgasnorm
EURO VI zu erfüllen, nicht hingegen das oder die Ersatzfahrzeug(e). Die
Vorgaben erfüllt die Offerte der Beschwerdegegnerin 2 vollumfänglich.
Die Bewertung eines vollständigen Angebotes mit der vollen Punktezahl
stellt aber keine unsachliche Ermessensausübung durch die Beschwer-
degegnerin 1 dar. Die Beschwerdegegnerin 1 war nämlich nicht verpflich-
tet, ein Überangebot zu Lasten eines vollständigen Angebotes höher zu
bewerten. Auch diese Rüge erweist sich somit als unbegründet.
9. a)
Die Beschwerdeführerin bemängelt zudem, dass die Beschwerdegegne-
rin 1 bei der Beurteilung der eingereichten Referenzen ihre Begründungs-
pflicht verletzt habe, da nicht nachvollziehbar sei, wieso beide Anbieterin-
nen 15 Punkte erhalten hätten. Während sie (die Beschwerdeführerin) drei
Referenzen eingereicht habe, habe die Beschwerdegegnerin 2 bloss eine
einzige Referenz betreffend Kenntnisse und Erfahrung im Sammeldienst

- 27 -
von Haushaltkehricht beibringen können, weshalb die gleiche Bewertung
dieser zwei Angebote durch die Beschwerdegegnerin 1 willkürlich sei.
Die Beschwerdegegnerin 2 weist diesbezüglich darauf hin, dass die Be-
schwerdeführerin die Formulare nicht vollständig zitiere. So sei die Zulas-
sung von vergleichbaren Referenzen ausdrücklich zugelassen, was auch
sachgerecht sei. Die Beschwerdegegnerin 1 hält fest, dass sie sowohl bei
der Beschwerdeführerin als auch bei der Beschwerdegegnerin 2 je zwei
Referenzen von Gemeinden respektive Gemeindeverbänden herangezo-
gen habe, um die Gleichbehandlung sicherzustellen; inhaltlich habe die
Beschwerdegegnerin 2 Referenzen für gleich bzw. gleichartige Dienstleis-
tungen angegeben; auch hier seien die Parteien demnach gleich behan-
delt worden. Die telefonische Einholung von Referenzauskünften sei in
solchen Verfahren üblich und auch in keiner Weise zu beanstanden.
b)
Das Verwaltungsgericht stellt bezüglich der Bewertung ‘Qualität der Refe-
renzen“ (mit 10 %) vorab fest, dass die Ausschreibungsunterlagen in der
Beilage D ‘Referenzen‘ zwei Seiten umfassen. Ganz allgemein wird zu
den Referenzen was folgt bestimmt: „Falls Sie über keine entsprechenden
Referenzen verfügen, führen sie jene von vergleichbaren Leistungen auf
(Regionale Transportlogistik).“ Die Beschwerdegegnerin 2 führte auf der
Beilage D ‘Sammlungen‘ drei Referenzen an. In ihrem Begleitschreiben
vom 14. August 2015 hielt die Beschwerdegegnerin 2 fest, dass sie
Küchen- und Speiseabfälle aus der Gastronomie entsorgen würde; sie
würde die organischen Abfälle der Betriebe “von den drei Referenzen ab-
führen. Einzig bei einer Referenz handelt es sich um die Sammlung von
Haushaltkehricht in zwei selbstständigen Gemeinden. Aufgrund der Tat-
sache aber, dass Referenzen für vergleichbare Leistungen (Regionale
Transportlogistik) ebenfalls zugelassen wurden (vgl. Formular D), dürfen
ohne weiteres die Referenzen für die Abfuhr von organischen Abfällen der
Gastronomiebetriebe in zwei Referenzen ebenfalls berücksichtigt werden,

- 28 -
zumal diese zweifellos unter den Oberbegriff ‘Regionale Transportlogistik‘
subsumiert werden können. Diese Ausgangslage verkennt die Beschwer-
deführerin offenkundig, wenn sie argumentiert, dass die Beschwerdegeg-
nerin 2 unvollständige Referenzen (Art. 22 lit. c SubG) angegeben bzw.
falsche Angaben (Art. 22 lit. e SubG) gemacht habe (s. E.3, hiervor).
10. a)
Die Beschwerdeführerin kritisiert schliesslich auch noch, dass der Frage-
bogen für die Referenzauskünfte mangelhaft sei, da die Art der nachge-
fragten Entsorgungsdienstleistungen lediglich mit dem Begriff ‘Sammlun-
gen‘ offen gelassen worden sei. Die berücksichtigte Beschwerdegegnerin
2 erbringe denn auch tatsächlich keine Kehrichtsammeldienste, sondern
sammle bloss organische Abfälle von Gastronomiebetrieben ein. Das
Bauamt X._____ wurde als Referenz ‘Sammelstellen - Container‘ anstatt
für die Sammlung von Hauskehricht angefragt, wobei diese Referenz von
der Beschwerdegegnerin 2 im Übrigen gar nicht angegebenen worden
sei. Dafür sei die einzige Referenz der Beschwerdegegnerin 2 für die
Sammlung von Hauskehricht nicht angefragt worden. Vor diesem Hinter-
grund die eingeholten Auskünfte als “gut bis sehr gut“ zu bewerten und
die Hauptofferte der Beschwerdegegnerin 2 mit dem Maximum von 10
Punkten zu bewerten, sei willkürlich. Die Beschwerdegegnerin 1 ver-
wechsle in ihrer Bewertung das Eignungskriterium “Qualität der Dienst-
leistungen“ mit dem Zuschlagskriterium “Qualität der Dienstleistungen“.
Das Erreichen der Eignung (=gut) könne nicht automatisch zu einer Be-
wertung mit dem Punktemaximum im Zuschlagskriterium führen; vielmehr
hätte die Beschwerdegegnerin 2 bei diesem Kriterium höchstens fünf
Punkte erhalten dürfen.
Die Beschwerdegegnerin 2 hält dem entgegen, dass die Beschwerde-
gegnerin 1 bei jeder Offerte zwei Referenzen ausgewählt habe und Tele-
fon-Interviews mit den Referenzpersonen geführt worden seien. Dement-
sprechend sei sie mit gut bis sehr gut bewertet worden, was ebenfalls do-

- 29 -
kumentiert sei. Die Beschwerdegegnerin 1 sei ihrer Begründungspflicht in
genügendem Masse nachgekommen und die Beschwerdeführerin sei je-
derzeit in der Lage gewesen, den strittigen Vergabeentscheid sachge-
recht anzufechten, was sie mit ihrer 37-seitigen Beschwerdeschrift selbst
bewiesen habe. Die Beschwerdegegnerin 1 hält ergänzend fest, dass der
Entsorgungsdienst ab Sammelstellen, Containern und Halb-Unterflur-
Containern (Molok) erfolge. Für die Beurteilung der Qualität der Dienst-
leistungen sei es unerheblich, ob an solchen Sammelstellen ‘normaler’
Haushaltkehricht oder organischer Abfall entsorgt werde.
b)
Das Verwaltungsgericht hält bezüglich der Bewertung ‘Qualität der
Dienstleistungen“ (mit 15 %) fest, dass diese Situation eine Kombination
aus den beiden vorstehenden Abschnitten (s. E.8a-b sowie E.9a-b) dar-
stellt. In diesem Sinne durfte die Beschwerdegegnerin 1 alle unter dem
Stichwort ‘Regionale Transportlogistik‘ subsumierte Referenzen auswer-
ten, was sie auch getan hat. Die Beschwerdegegnerin 1 hat sich überdies
auch von sachlichen Argumenten leiten lassen, wenn sie die Referenzen
nach dem Kriterium der Auftraggeber ausgewählt hat und somit bei allen
Anbietern Referenzen von Gemeinden respektive Gemeindeverbänden
herangezogen hat, um die Gleichbehandlung sicherzustellen. Die Be-
schwerdeführerin irrt somit wiederum, wenn sie behauptet, dass die An-
gabe von drei Referenzen im Bereich der Haushaltkehricht-Sammlung
besser bewertet werden müsse als bloss eine solche Referenz ergänzt
mit zwei Referenzen bei der Sammlung organischer Abfälle. Die Vorge-
hensweise der Beschwerdegegnerin 1 gibt somit auch in dieser Bezie-
hung zu keinen Beanstandungen bzw. Bewertungskorrekturen Anlass.
11. a)
Der angefochtene Vergabeentscheid vom 29. Oktober 2015 ist damit
rechtmässig, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der dagegen
erhobenen Beschwerde vom 12. November 2015 führt.

- 30 -
b)
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten
gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen. Angesichts des hohen Streitwertes von Fr. 2.352 Mio (er-
mittelt aus: 3‘500 t Abfall à Fr. 96.--/t pro Jahr [= Fr. 336‘000.--] x 7 Jahre
Vertragslaufzeit [= Fr. 2.352 Mio.]) und der umfangreichen Beschwerde-
schrift mit teilweise komplexen Fragen erachtet das streitberufene Gericht
vorliegend ermessensweise eine Staatsgebühr von Fr. 8‘000.-- als ange-
messen und gerechtfertigt (vgl. VGU U 12 52 vom 18. September 2012).
c)
Nach Art. 78 Abs. 1 VRG steht der obsiegenden anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnerin aussergerichtlich überdies noch eine angemessene
Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführerin zu. Die Rechts-
vertreterin der Beschwerdegegnerin 2 hat keine Honorarnote eingereicht.
Unter Berücksichtigung der vollen Entschädigung von Fr. 4‘944.-- im ab-
geschriebenen Verfahren U 15 89 erscheint dem Gericht hier daher eine
reduzierte Parteientschädigung von pauschal Fr. 2‘500.-- für falladäquat
und ausreichend. Von der Rechtsvertreterin der Beschwerdegegnerin 2
wurde allerdings nicht aufgezeigt, dass es ihrer Klientin verwehrt wäre,
die Mehrwertsteuer (MWST) als Vorsteuerabzug geltend zu machen (vgl.
VGU R 2014 87 vom 14. April 2015 E.4 sowie U 15 24 vom 14. Juli 2015
E.9c). Die besagte Parteientschädigung ist infolgedessen ohne Mehrwert-
steuer zuzusprechen. Der ebenfalls anwaltlich vertretenen Beschwerde-
gegnerin 1 steht demgegenüber nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine ausserge-
richtliche Entschädigung zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungs-
kreis obsiegte.

- 31 -
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
8'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
637.--
zusammen
Fr.
8'637.--
gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden,
Chur, zu bezahlen.
3.
Aussergerichtlich hat die A._____ AG die B._____ AG pauschal mit ins-
gesamt Fr. 2'500.-- (ohne MWST) zu entschädigen.
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen[
Dagegen Weiterzug an Bundesgericht noch hängig.