gr_gerichte · R 2008 73 · 2008-12-09 · it
diritto d\x27espropriazione

domanda di costruzione | Bauen ausserhalb der Bauzonen

R 08 73
4a Camera
SENTENZA
del 9 dicembre 2008
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente domanda di costruzione (EFZ)
1.
… è proprietario sul Monte …, sull’altro territorio del Comune di …, della
particella prativa no. 1343 di 1.2 ha. Il terreno viene coltivato da un fittavolo
che … aiuta durante la fienagione. Negli anni passati il fondo era sopredificato
con una cascina che serviva da deposito per il fieno e da dormitorio per i
lavoratori agricoli impegnati sul monte durante l’estate. Il 3 luglio 2005, …
presentava domanda per edifici e impianti fuori dalle zone edificabili (EFZ) per
la trasformazione della cascina in una casa di vacanza. Il progetto prevedeva
la completa demolizione dell’attuale costruzione e l’erezione di una casetta a
due piani con cucina abitabile e bagno al piano inferiore nonché due camere
da letto al piano superiore. Nelle intenzioni del richiedente era il mantenimento
per quanto possibile delle misure esterne dell’edificio e la riutilizzazione dei
materiali da costruzione originariamente impiegati. Il Comune di … faceva
proseguire la domanda con parere favorevole. Il 7 agosto 2006, al progetto si
opponeva …, proprietaria delle adiacenti particelle ni. 1318 e 1341, fondi in
passato di proprietà della famiglia del ricorrente e ora sopraedificati con due
case di vacanza. Nella propria opposizione, la vicina sosteneva, allegando la
documentazione fotografica, che l’edificio esistente sarebbe stato eretto
illegalmente, essendoci stato al suo posto solo un diroccato. Poiché le
verifiche effettuate da parte della competente autorità cantonale avrebbero
confermato la versione dell’opponente, in data 5 settembre 2006, l’Ufficio per
lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST) invitava il comune a voler esigere
dal richiedente la presentazione di una domanda di costruzione a posteriori
per i lavori di costruzione effettuati. Il 16 dicembre 2006 … ritirava la domanda
di costruzione per la casa di vacanza. Con il ritiro della domanda di

costruzione, il 29 gennaio 2007, il Comune di … stralciava dai ruoli
l’opposizione di ...
2.
Sempre il 16 dicembre 2006, … presentava una nuova domanda per
l’autorizzazione a posteriori a svolgere i lavori edilizi effettuati nel 2004 e nel
2005. Nella domanda presentata il richiedente non specificava quali fossero
stati gli interventi edilizi effettuati in precedenza. Rispetto alla situazione
attuale, sarebbe comunque sua intenzione munire lo stabile agricolo di due
finestre lungo le facciate sud ed est e costruire un nuovo camino. Attualmente,
l’edificio è una costruzione in muratura a secco di un solo piano con tetto a
due falde ricoperto in lamiera ondulata. La parte superiore del muro
perimetrale rivolto a valle è in legno. L’unica apertura di rilievo è costituita dalla
porta d’entrata a due ante. Per il resto la luce filtra attraverso le assi di legno
della facciata rivolta a valle. All’interno, la costruzione è un monolocale, con
pavimento essenzialmente in terra battuta e con un soppalco - per dormire
occasionalmente - in legno (cosiddetto “panisc”), raggiungibile con una scala
a pioli. Nell’angolo ovest è visibile una traccia di camino. Come in precedenza,
l’autorità faceva proseguire il progetto presentato con parere favorevole.
Nuovamente, la vicina … si opponeva al rilascio di un permesso di costruzione
per gli stessi motivi già invocati in precedenza.
3.
Con decisione 31 luglio 2008, l’UST non accordava il permesso di costruzione
per la demolizione e la ricostruzione o il rinnovamento dell’edificio. Per quanto
riguardava invece i lavori non autorizzati e già eseguiti, l’UST invitava il
comune di … ad avviare la procedura di ripristino dello stato legale. La
costruzione in oggetto non sarebbe giustificata da motivi agricoli, non
potrebbe essere considerata ad ubicazione vincolata e lo stato del precedente
rudere non darebbe alcun diritto al proprietario di ottenere un permesso
d’eccezione in base alla garanzia dei diritti acquisiti.
4.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 12
settembre 2008, … chiedeva l’annullamento del provvedimento impugnato.
Per l’istante gli elementi essenziali dell’edificio come le fondamenta e parte
dei muri perimetrali sarebbero da sempre esistiti. Mediante poi dei mirati lavori

di manutenzione sarebbe stato possibile con il passare del tempo rimettere in
sesto i muri ed il tetto. La precedente esistenza di un edificio sarebbe del resto
confermata anche dalla planimetria ufficiale del 6 giugno 2006. Per questo
anche il cambiamento di destinazione richiesto dal petente andrebbe
autorizzato.
5.
Nella propria presa di posizione, l’UST concludeva alla reiezione del ricorso.
Non sarebbe contestato che in precedenza sulla particella in oggetto fosse
ubicato uno stabile, come attesterebbe anche la documentazione fotografica
degli anni passati. Determinante sarebbe però lo stato della costruzione al
momento dell’esecuzione dei lavori da parte del ricorrente. Nel 2003 della
precedente costruzione non sarebbe rimasta che parte dei muri perimetrali e
pertanto un diritto alla ricostruzione non entrerebbe in considerazione. Che i
lavori eseguiti dal ricorrente possano essere qualificati come dei semplici
lavori di manutenzione sarebbe poi escluso: al momento dell’intervento
edilizio lo stabile non sarebbe evidentemente più stato utilizzabile
conformemente alla sua destinazione.
6.
Senza prendere direttamente materialmente posizione sul ricorso, il Comune
di … sottolineava l’importanza di ristrutturare le rovine sui maggesi, non
essendo tali insediamenti più indispensabili ad un ceto agricolo che andrebbe
sempre più diminuendo. La rimessa in sesto di questi stabili agricoli sarebbe
auspicabile a testimonianza dei tempi passati e come segno tangibile degli
adeguamenti e dell’evoluzione intervenuti in questi ultimi decenni.
7.
In data 20 novembre 2008, il Tribunale amministrativo esperiva un
sopralluogo a …. In detta occasione ognuna delle parti aveva ancora una volta
modo di esporre verbalmente il proprio punto di vista. Sulle risultanze del
sopralluogo si dirà, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di
merito che fanno seguito.
Considerando in diritto:

1.
La controversia verte in primo luogo sulla questione si sapere se l’intervento
eseguito dall’istante durante gli anni 2004 e 2005 possa essere autorizzato in
sanatoria. Nella negativa è escluso che l’edificio possa essere ulteriormente
modificato con la creazione di due nuove finestre e di un camino già in virtù
del diritto federale. L’art. 24c cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione
territoriale (LPT) prevede infatti che possano essere rinnovati, trasformati
parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, solo quegli edifici che
siano stati eretti o modificati legalmente.
2.
Ai sensi dell’art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, una licenza edilizia può essere rilasciata
unicamente se la costruzione progettata è conforme alla funzione prevista per
la zona di utilizzazione e se il fondo è urbanizzato. Giusta la vigente
pianificazione locale, la particella no. 1343 si trova sull’altro territorio
comunale, il quale giusta l’art. 41 della legge cantonale sulla pianificazione
territoriale (LPTC) comprende il territorio improduttivo e quelle superfici, la cui
utilizzazione di base non è ancora stata stabilita (cpv. 1). In questa zona non
sono ammessi edifici e impianti che potrebbero pregiudicare un futuro scopo
della zona. Al comune non devono derivare spese a causa dell’approvazione
di progetti di costruzione ammissibili. Non esiste alcun diritto di allacciamento
agli impianti di urbanizzazione pubblici (cpv. 2). Non essendo pertanto ancora
definito lo scopo di zona è chiaro che per il progetto in parola non è ammesso
parlare di conformità alla zona e che pertanto un’autorizzazione in base all’art.
22 LPT non entra in considerazione.
3. a)
In base all'art. 24 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere
eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento
di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la
zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige un’ubicazione fuori
della zona edificabile e non vi si oppongono interessi preponderanti. I due
requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 124 II 252 cons. 4,
123 II 256 cons. 5). Il requisito dell’ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste esigenze severe.
Occorre pertanto che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto fuori della
zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione del terreno.

Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di ogni altra
ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 cons. 3.1). L'adempimento del
secondo requisito di cui all'art. 24 LPT presuppone l'assenza di interessi
preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che
presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle
finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT
(DTF 117 Ib 28 cons. 3, 114 Ib 268 cons. 3b); in particolare quelli miranti a
proteggere le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggio gli impianti
ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b/d LPT).
b)
Per progetti riguardanti casette di vacanza un’autorizzazione per costruzioni
ad ubicazione vincolata giusta l’art. 24 LPT è esclusa (DTF 113 Ib 219 cons.
3). In principio, tali insediamenti vanno edificati nelle zone edificabili e non
fuori da queste. Non esiste nell'evenienza un bisogno oggettivamente fondato
per l'erezione di una costruzione in un determinato luogo. Le case d'abitazione
devono essere assegnate alla zona edilizia. Per le possibilità di alloggio per
coloro che collaborano nel campo dell’agricoltura, il Tribunale federale ha
ammessa la necessità di una costruzione ad ubicazione vincolata, se la
coltivazione richiede una prolungata permanenza sul posto e la superficie
coltivabile è ubicata lontano dall'area edificabile (DTF 108 Ib 133 cons. 2; 103
Ib 112 cons. 2b; 102 Ib 70 cons. 5b, 79). Nello stesso senso si è pure espressa
la giurisprudenza del Tribunale amministrativo (PTA 1985 no. 28; 1984 no.
38, 1982 no. 32; 1981 no. 46). Nell’evenienza, il ricorrente non pretende
neppure di svolgere attività agricola riconosciuta, ma aiuta semplicemente il
fittavolo a falciare il fieno. Lo stabile non è indispensabile per depositare la
ridotta quantità di fieno falciato e la creazione di una possibilità di alloggio per
lavoratori agricoli di un fondo di tali ridotte dimensioni è parimenti esclusa, non
richiedendo certo l’attività agricola in oggetto una prolungata permanenza sul
posto.
4. a)
Se la costruzione progettata non risulta conforme alla funzione prevista per la
zona di utilizzazione, una licenza edilizia può essere concessa, ai sensi
dell’art. 24c LPT. Giusta questo disposto, fuori dalle zone edificabili, gli edifici
e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla

destinazione della zona, sono in principio protetti nella loro situazione di fatto
(cpv. 1). Tali edifici possono essere rinnovati, trasformati parzialmente,
ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati
legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti
esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 2). Come il Tribunale federale
ha già più volte precisato, le opere in rovina, mature per la demolizione, non
godono della protezione della situazione acquisita offerta dall’art. 24c LPT.
Infatti, tale garanzia, il cui scopo è la salvaguardia degli investimenti, cade
allorché la durata di vita di un edificio o di un impianto è trascorsa. Ciò si
avvera quando il valore investito in una costruzione non è stato tutelato con
periodiche manutenzioni o adeguamenti alle nuove esigenze, in altre parole
quando da un profilo tecnico, la costruzione è divenuta suscettibile di
demolizione (sentenza del Tribunale federale del 6 luglio 1992 1A.182/1991 e
riferimenti nonché RDAT II-1999 N. 58).
b)
Nell’evenienza occorre stabilire se gli interventi eseguiti allo stabile durante il
2004 e il 2005 avrebbero potuto essere autorizzati a garanzia dei diritti
acquisiti. Come non è neppure controverso, parte del precedente stabile
agricolo è con il tempo crollato, come ad esempio tutto il tetto e la parte
superiore dei muri perimetrali, in particolare di quello rivolto a valle. Il muro
perimetrale a monte era rimasto invece in gran parte conservato. Giusta la
prassi del Tribunale federale, l’assenza di un solo muro perimetrale non
permette di escludere che un fienile possa ancora essere utilizzato per
mettere al riparo dalle intemperie il fieno (sentenza del Tribunale federale del
6 luglio 1992 1A.182/1991). Evidentemente però uno stabile senza tetto e con
una parte dei muri perimetrali andati in rovina non può più fungere da fienile
e neppure da dormitorio per la notte durante l’estate ad un’altezza di circa
2'000 s.l.m.. Dalla ripresa fotografica aerea agli atti, risalente al 2003, dello
stabile in parola sono chiaramente ravvisabili i quattro muri perimetrali. L’area
interna al perimetro costituito dai muri perimetrali è verde alla stessa identica
stregua del prato circostante. Ciò dimostra che il crollo del tetto non era stato
imminente e che gli originari materiali impiegati per la copertura del tetto erano
da tempo stati allontanati o che nel frattempo su queste macerie era cresciuta
l’erba. In ogni caso, il rilievo fotografico riprende unicamente quello che può

essere definito un diroccato. La documentazione fotografica agli atti prodotta
dalla vicina non fa poi che confermare questa versione. Quello che rimaneva
della precedente costruzione non può in nessun modo essere considerato
ancora utilizzabile conformemente alla sua destinazione.
c)
Per il ricorrente, il fatto che la planimetria ufficiale del 6 giugno 2006 mettesse
in evidenza la costruzione del ricorrente come tutte le altre circostanti
comproverebbe il perdurare - nonostante il degrado - di una struttura definibile
come edificio. La tesi non merita protezione. In primo luogo tale planimetria
era stata effettuata sulla base delle riprese aeree del 1957 e 1963, epoca alla
quale la costruzione esisteva incontestatamente ancora come si vede anche
dalla riproduzione fotografica. Poi i piani sono stati modificati soltanto in
seguito a dei significativi cambiamenti e non regolarmente. Il fatto che una
costruzione cada in rovina non trova generalmente alcun riscontro immediato
su di una planimetria ufficiale. E’ vero che il piano del 2006 indica le due
casette di vacanza erette agli inizi degli anni ’80, probabilmente poiché dopo
questi due interventi era stata necessaria una modifica del piano. Ciò non
comprova però un intenzionale aggiornamento materiale del piano per quanto
riguarda gli altri stabili. Del resto se tali aggiornamenti dovessero essere fatti
regolarmente come vorrebbe l’istante, sarebbe del tutto ovvio che la
costruzione dell’istante figurasse come stabile nel 2006, poiché a quell’epoca
i lavori qui in discussione erano già stati eseguiti. Basti a questo proposito
ancora rilevare che la questione qui determinante non è quella di sapere se si
fosse conservato un edificio con il passare degli anni, ma se questo edificio
fosse ancora utilizzabile conformemente alla sua destinazione.
d)
Che i lavori eseguiti dall’istante negli anni 2004 e 2005 siano stati dei semplici
lavori di manutenzione è insostenibile. Nell’evenienza, l’edificio era crollato e
la ricostruzione di quasi tutto il muro perimetrale a valle, ora in parte in legno,
di buona parte dei muri perimetrali a est e ovest e del tetto, ora in lamiera, non
permette di parlare di semplici lavori di manutenzione. Dottrina e
giurisprudenza in materia edilizia hanno sviscerato i criteri distintivi delle
singole attività edificatorie, segnatamente la distinzione tra ricostruzione,
trasformazione e rinnovazione (Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona

1996, p. 331 ss., nota 642 ss.). Ricostruzione significa non solo costruire
un’opera al posto di una demolita o distrutta da eventi naturali, ma anche
sostituire elementi principali di un’opera esistenti con altri elementi simili,
lasciando sussistere soltanto alcune parti secondarie dell’opera preesistente,
ad esempio soltanto i muri perimetrali, nel rispetto del volume, della
destinazione e dell’ubicazione dell’edificio demolito (Scolari, op. cit., nota 643
con riferimenti). Questa è anche la prassi del Tribunale amministrativo. La
completa sostituzione della copertura del tetto era da questo Giudice stata
qualificata almeno come un lavoro di rinnovo e non solo di manutenzione,
giacché per opere di manutenzione si intendono degli interventi edilizi di
portata modesta come la sostituzione di alcune tegole, lavori di tinteggiatura
ecc., mentre la sostituzione della copertura del tetto - anche in considerazione
della portata che la struttura riveste in virtù della sua funzione per l’intero
edificio - costituisce un intervento incisivo che cade sotto la categoria dei
rinnovi (vedi PTA 2000 no. 59). Nell’evenienza non si tratta poi della
sostituzione del tetto esistente, ma del suo completo rifacimento con altri
materiali, della ricostruzione di parte dei muri perimetrali e della posa di una
porta a due ante. Ne consegue che i lavori eseguiti non possono certo cadere
sotto la nozione di manutenzione e verosimilmente neppure sotto quella di
rinnovo, giacché l’istante ha in realtà ricostruito lo stabile partendo da un
diroccato.
e)
Contrariamente a quella che sembra essere la tesi del ricorrente, anche se
egli avesse seguito la regolare procedura di licenza edilizia nel 2004 il risultato
del caso concreto sarebbe lo stesso. Il diroccato sul suo fondo non avrebbe
anche allora permesso il rilascio di un’autorizzazione a ricostruire l’edificio. E’
pertanto ai fini del giudizio sulla liceità o meno dei lavori eseguiti pure
ininfluente la questione di sapere se in precedenza la costruzione fosse stata
utilizzata a dei fini abitativi o meno, fatto del resto neppure contestatao
dall’autorità cantonale, giacché l’attuale legislazione in materia di
pianificazione ammette a determinate condizioni la possibilità di un
cambiamento di destinazione di edifici agricoli esistenti. Per quanto esposto
in precedenza è quindi a giusta ragione che all’istante non è stata rilasciata

una licenza edilizia in sanatoria poiché la ricostruzione è avvenuta in contrasto
con la legislazione federale in materia di pianificazione.
5. a)
Giustamente, la pratica è stata trasmessa all’autorità comunale per il ripristino
dello stato legale. Infatti, in base all’art. 94 LPTC, il rilascio e l’attuazione di
decisioni di ripristino competono all’autorità edilizia comunale. In caso di stati
illegali al di fuori delle zone edificabili l’autorità EFZ adotta le misure
necessarie, qualora l’autorità edilizia comunale rimanga inattiva nonostante
l’invito del Cantone (cpv. 2). Se l’autorità competente, per motivi di
proporzionalità o di buona fede, deve parzialmente o totalmente prescindere
dall’ordinare provvedimenti di ripristino, emana una decisione che tollera lo
stato illegale (cpv. 4).
b)
Obiter dicendo è comunque utile in questa sede, come del resto già accennato
in sede di sopralluogo, proporre alcune osservazioni sulla questione che verrà
a porsi nell’ambito della procedura di ripristino quanto ai motivi di
proporzionalità che potrebbero giustificare una decisione di tolleranza dello
stato illegale. Come si è visto anche in sede di sopralluogo la ricostruzione
effettuata ha essenzialmente ripreso i vecchi materiali per l’erezione dei muri
in sasso a secco, che sono stati innalzati dove necessario e per quanto
possibile conformemente al disegno originale. Anche dopo la sostituzione di
parte della parete a valle con assi di legno e dopo la posa del tetto in lamiere
sono state rispettate le dimensioni e la forma dell’iniziale fabbricato. L’attuale
costruzione del ricorrente si situa lungo quella che un tempo era la vecchia
mulattiera e fa parte di una successione di sette edifici, inizialmente anche in
parte connessi tra loro quanto a funzionalità (lo stabile del ricorrente come
fienile con quella che era a suo tempo la soprastante cascina). In questo
senso, la ricostruzione in questione non contrasta né con il carattere della
zona né con il paesaggio circostante di cui era parte integrante. Come si è
visto, le immediate adiacenze con la strada pubblica garantiscono già allo
stato attuale la perfetta viabilità del deposito per attrezzi agricoli. La posizione
di quello che era il diroccato, alcuni metri a monte della strada pubblica
avrebbe potuto invece costituire un certo pericolo per la via pubblica a causa
della possibile caduta di sassi a seguito di forti piogge o di spostamenti della

coltre nevosa. Attualmente la costruzione non ha finestre, ha una
pavimentazione essenzialmente in terra naturale e non è allacciata alla rete
dell’acqua potabile. Non disponendo di un allacciamento al vicino acquedotto
e non avendo a disposizione alcuna comune infrastruttura che potrebbe
rendere abitabile il “ripostiglio”, lo stabile va considerato avere un ridotto
impatto sull’ambiente circostante. La zona non è poi del tutto incontaminata
dal profilo delle infrastrutture se si pensa che la condotta dell’acqua e il relativo
serbatoio sono stati edificati in modo tuttora visibile a pochi metri dall’edificio.
Considerato che si tratta in fin dei conti di un semplice ripostiglio per mezzi
agricoli, che verrebbe utilizzato eventualmente per trascorrere saltuariamente
la notte durante l’estate e tenuto conto delle particolarità del caso in oggetto,
specialmente del limitato impatto ambientale che la costruzione comporta,
questo Giudice ritiene doveroso in questa sede ricordare all’autorità comunale
la possibilità di emanare una decisione di tolleranza malgrado l’illiceità degli
interventi eseguiti nel 2004 e 2005 qualora un simile provvedimento si
imponga per motivi di proporzionalità.
6.
In conclusione il ricorso deve essere respinto. Giusta l’art. 73 cpv. 1 LGA, nella
procedura di ricorso la parte soccombente deve di regola assumersi le spese
e viene obbligata in base all’art. 78 LGA a rimborsare alla parte vincente tutte
le spese necessarie causate dalla procedura (cpv. 1). Ai comuni e al Cantone
invece non vengono di regola assegnate ripetibili, se vincono la causa
nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (cpv. 2). Nell’evenienza in esame,
nel calcolo dell’indennità dovuta a titolo di ripetibili questo Giudice tiene
debitamente in considerazione il fatto che la privata convenuta che vince la
causa non ha preso posizione scritta sul ricorso ed ha assunto un
patrocinatore legale per la procedura davanti al Tribunale amministrativo solo
per il sopralluogo.
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Vengono prelevate

- una tassa di Stato di
fr.
1'500.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
374.--
totale
fr.
1'874.--
il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente
decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3.
… versa a … fr. 500.00 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.