gr_gerichte · U 2008 28 · 2008-07-03 · de
Verkehrsbusse

Disziplinarmassnahme und Lohnforderung | Personalrecht

U 08 28
1. Kammer
URTEIL
vom 3. Juli 2008
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Disziplinarmassnahme und Lohnforderung
1.
… (geb. 1962) ist Mitglied der Katholischen Kirchgemeinde ... Vom 1. August
2006 bis 31. Juli 2008 war sie als Katechetin im Nebenamt bei der genannten
Kirchgemeinde
tätig.
Ihre
Anstellung
umfasste
ein
wöchentliches
Unterrichtspensum von 10 Lektionen Religionsunterricht auf der Unterstufe
der Schulgemeinden … und ...
2. a)
Ausgangspunkt
der
später
offensichtlich
eskalierenden
Meinungsverschiedenheiten zwischen … und dem Kirchgemeindevorstand
war die Einstellung des Pfarradministrators … in die Kirchgemeinde … im
August 2006. Dadurch fand ein Paradigmenwechsel statt, denn bis anhin
waren Priester aus dem Kapuzinerorden in dieser Funktion tätig. Diese
Veränderung
führte
zu
Spannungen
im
Seelsorgeteam,
zumal
Pfarradministrator … Führungsdefizite aufwies. Um diese Probleme zu lösen,
zog der Kirchgemeindevorstand einen Mediator bei. Im ersten Halbjahr 2007
war die Pfarrwahlkommission noch der Ansicht, die endgültige Wahl des
Pfarradministrators könne im November 2007 erfolgen. Nach den
Sommerferien traten jedoch neue Spannungen auf. Am 29. Oktober 2007
fand eine Beratung des Kirchenvorstandes mit Bischof … statt. Letzterer
entschied,
Pfarradministrator
…
in
eine
kleinere
Pfarrei
ohne
Führungsaufgaben zu versetzen.
b)
Mit Antrag vom 11. November 2007 forderte … den Präsidenten des
Kirchgemeindevorstandes
auf,
der
Traktandenliste
für
die
Kirchgemeindeversammlung vom 23. November 2007 ein weiteres

Traktandum beizufügen. Dieses sollte die Aufstellung des Pfarradministrators
zur Pfarrwahl enthalten. Der Antrag wurde sowohl von … als auch von
weiteren neun Kirchgemeindemitgliedern unterschrieben.
c)
Mit Schreiben vom 20. November 2007 lehnte der Kirchgemeindevorstand
den Antrag ab. Zur Begründung wurde auf die Regelung der Pfarrwahl
verwiesen, wonach sich der Bischof sowie der Kirchgemeindevorstand für
eine Wahl auszusprechen hätten. Dies sei nicht der Fall, weil entschieden
worden sei, Pfarradministrator … in eine andere Pfarrei zu versetzen. Folglich
könne er der Kirchgemeindeversammlung gar nicht zur Wahl vorgeschlagen
werden.
d)
Am 22. November stellte … in einem Schreiben an den Präsidenten des
Kirchgemeindevorstandes den Antrag, der Kirchgemeindevorstand möge
nochmals
zu
Bischof
…
gehen
und
in
Sachen
Pfarrwahl
von
Pfarradministrator … vorsprechen. Ausserdem wurde beantragt, dass neben
dem Kirchgemeindevorstand zusätzlich auch Kirchgemeindemitglieder,
welche den Pfarradministrator positiv unterstützen, teilnehmen dürften.
e)
Anlässlich der Budgetversammlung vom 23. November 2007 sprach sich eine
grosse Zahl der Kirchgemeindemitglieder - gegen den Willen des Vorstandes
- für eine Wahl von Pfarradministrator … aus. Dazu gehörte auch ...
f)
Am 18. Dezember 2007 fand eine zweite Beratung des Vorstandes mit
Bischof … statt. Am 21. Januar 2008 beschloss der Kirchgemeindevorstand,
Pfarrer … bis am 31. März 2008 teilweise und ab dem 1. April 2008 bis zum
31. Juli 2008 endgültig freizustellen.
g)
Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 kündigte … den Arbeitsvertrag mit der
Kirchgemeinde … auf Ende Schuljahr 2007/2008 (Ende Juli 2008).
3.
Am 19. Februar 2008 verfügte der Kirchgemeindevorstand gegenüber …
schriftlich disziplinarische Massnahmen. Diese beinhalteten einen scharfen
Verweis sowie die Nichtgewährung des Teuerungsausgleichs (1.8%) und die

Nichtgewährung der Lohnerhöhung (2%) ab dem 1. Januar 2008 bis 30. Juni
2008. Der Entscheid stützte sich auf Art. 23 des Personalgesetzes des
Kantons Graubünden (PG; BR 170.400) und wurde mit dem schriftlichen
Auftreten vor und dem mündlichen Auftreten an der Budgetversammlung vom
23. November 2007 begründet. Ihr Verhalten sei nicht im öffentlichen
Interesse gewesen. Zwar sei ihr Verhalten gegenüber dem neuen
Pfarradministrator loyal und unterstützend gewesen, was ehrenhaft sei,
gegenüber dem Kirchgemeindevorstand als Wahlbehörde sei sie hingegen
unloyal aufgetreten.
4. a)
Am 18. März 2008 (Datum Poststempel) erhob … frist- und formgerecht
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren um Aufhebung der
Verfügung des Kirchgemeindevorstandes ... Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus, die ihr erteilte finanzielle Strafe beziehe sich in keiner Art
und Weise auf ihre Arbeit als Lehrerin, weshalb sie nicht bereit sei, diese
Strafe hinzunehmen. Ihr Auftreten an der fraglichen Versammlung könne nicht
so gewertet werden, dass sie in ihrer Lehrerfunktion anwesend gewesen sei.
Als Mitglied der Kirchgemeinde habe sie das Recht, ihrem Willen an
Kirchgemeindewahlen Ausdruck zu verleihen und zwar nicht nur dann, wenn
es der Kirchgemeindevorstand als vorteilhaft erachte.
b)
In
der
Vernehmlassung
vom
20.
April
2008
beantragte
die
Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Zur Argumentation
wurde ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe gegen die allgemeine
Dienstpflicht verstossen, indem sie mutig, schriftlich und mündlich, gegen den
vom Kirchgemeindevorstand gefällten Personalentscheid gearbeitete habe.
Damit habe sie die Interessen des Arbeitgebers und die Treue gegenüber
dem Arbeitgeber aufs Schärfste verletzt. An der Versammlung habe sie zwar
als Privatperson teilgenommen, aber ihre Funktion als Religionslehrerin lasse
sich davon nicht trennen.
5.
In ihrer Replik vom 5. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den
Ausführungen in der Beschwerdeschrift fest und brachte keine neuen Anträge
vor.

6.
Mit Duplik vom 18. Mai 2008 stellte die Beschwerdegegnerin zusätzlich das
Rechtsbegehren, der Beschwerdeführerin sei gerichtlich zu verbieten, die in
der Vernehmlassung gemachten Ausführungen zu anderen Mitarbeitenden
öffentlich zu machen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Die Parteien gehen davon aus, dass das zwischen ihnen abgeschlossene
Arbeitsverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zu qualifizieren ist.
Gemäss Art. 98 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV GR; BR
110.100)
sind
die
Evangelisch-reformierte
Landeskirche
und
ihre
Kirchgemeinden
sowie
die
Katholische
Landeskirche
und
ihre
Kirchgemeinden Körperschaften des öffentlichen Rechts. Entsprechend hält
Art. 1 der Verfassung der Katholischen Landeskirche Graubünden fest, dass
die Katholische Landeskirche von Graubünden eine öffentlich-rechtliche
Körperschaft auf territorialer und personaler Grundlage ist. Als solche hat die
Kirchgemeinde … am 6. März 2007 einen Arbeitsvertrag mit der
Beschwerdeführerin abgeschlossen. Dieses Anstellungsverhältnis untersteht
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts grundsätzlich dem öffentlichen
Recht, es sei denn, es liege eine klare und unmissverständliche kantonale
Regelung vor, welche den Vertrag als privatrechtlich qualifiziert (BGE 118 II
218 f., E. 3). Vorliegend ist dem kantonalen Recht keine solche Norm zu
entnehmen. Vielmehr deutet Art. 8 der Verfassung der Katholischen
Landeskirchen Graubünden auf die öffentlich-rechtliche Natur hin. Dieser
Norm ist zu entnehmen, dass die Delegierten des Bischöflichen Ordinariates
und der Kirchgemeinden auf vier Jahre gewählt werden und unbeschränkt
wieder wählbar sind. Folglich handelt es sich nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nicht um ein privatrechtliches Rechtsverhältnis, sondern um
ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis (vgl. Dubach, Das Dienstverhältnis
bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften am Beispiel der Kirchgemeinden im
Kanton Schaffhausen, in: SJZ 91/1995 Nr. 19, S. 357). Die Qualifikation als
Dienstverhältnis rein öffentlich-rechtlicher Natur ergibt sich sodann aus dem

Arbeitsvertrag, in welchem das öffentliche Recht bzw. das kantonale
Personalgesetz aufgeführt ist.
b)
Gemäss Art. 66 Abs. 4 lit. b PG können Lohnkürzungen von mehr als einem
Monat und weitere vermögensrechtliche Ansprüche mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht geltend gemacht werden. Vorliegend wurde eine
disziplinarische
Massnahme
verfügt,
welche
finanzielle
Folgen
(Nichtgewährung des Teuerungsausgleichs von 1.8% sowie Nichtgewährung
der Lohnerhöhung von 2%) zum Inhalt hatte. Auf die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht i.S.v. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist somit einzutreten.
2. a)
Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis ist gekennzeichnet durch ein
besonderes Loyalitätsverhältnis des Beamten gegenüber dem Arbeitgeber.
Dazu gehört neben der gewissenhaften Verrichtung der dienstlichen Tätigkeit
auch die Treuepflicht. Diese beinhaltet sogar die Pflicht, auch ausserhalb der
dienstlichen Tätigkeit, die Interessen des Arbeitgebers zu wahren
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich
2006, Rz. 1575 f.). Darüber hinaus ergeben sich aus der Treuepflicht gewisse
Einschränkungen in der Ausübung der Freiheitsrechte, welche sich dadurch
manifestieren, dass die Voraussetzungen an die gesetzliche Grundlage
bezüglich Normstufe und Normdichte und an die Verhältnismässigkeit
geringer
sind
(a.a.O.,
Rz.
1579
mit
Hinweisen).
Die
Meinungsäusserungsfreiheit
wird
insofern
eingeschränkt,
als
die
ausserdienstliche (politische) Tätigkeit ihre Grenze dort findet, wo das
Verhalten des Beamten seine Amtsführung beeinträchtigt. Neben der Natur
der ausserdienstlichen Tätigkeit sind im Einzelfall daher die dienstlichen
Aufgaben des Beamten sowie seine Stellung und Verantwortung zu
berücksichtigen (BGE 108 Ia 175 f., E. 4b/aa).
b)
Zu den allgemeinen Dienstpflichten gehört gemäss Art. 48 Abs. 1 PG die
Wahrung der öffentlichen Interessen. Es ist alles zu unterlassen, was diese
beeinträchtigt. Diese Verpflichtung gilt aber - wie nachstehend aufzuzeigen ist
- nicht uneingeschränkt, sondern findet ihre Grenze z.B. an der

Meinungsäusserungsfreiheit
(Art.
16
der
Bundesverfassung
der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]; Art. 10 der Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK; SR 0.101])
oder den politischen Rechten (Art. 34 Abs. 1 BV). Aufgrund von Art. 23 PG
kann die Entlöhnung gekürzt werden, wenn die Leistungen ungenügend sind
oder das Verhalten nicht befriedigt.
3. a)
Zu klären ist die Frage, ob das Verhalten der Beschwerdeführerin vor und
während
der
Kirchgemeindeversammlung
eine
Verletzung
der
ihr
obliegenden
Treuepflicht
darstellte
und
zu
Recht
disziplinarische
Massnahmen ergriffen wurden. Wie den Akten zu entnehmen ist, handelte es
sich
bei
den
Differenzen
zwischen
den
Parteien
um
einen
kirchgemeindeinternen
Konflikt.
Im
Einzelnen
ging
es
bei
der
Auseinandersetzung um die Wahl oder Nichtwahl des Pfarradministrators.
Wobei sich die Beschwerdeführerin für die Durchführung einer ordentlichen
Wahl einsetzte, der Kirchgemeindevorstand seinerseits allerdings gar keine
Wahl vornehmen wollte.
b)
Gemäss Art. 22 Ziff. 3 der Verfassung der Katholischen Landeskirchen
Graubünden fällt die Wahl des Pfarrers in den Zuständigkeitsbereich der
Kirchgemeindeversammlung. Art. 3 der Verordnung über das Verfahren bei
der Pfarrwahl hält diesbezüglich fest, dass der Pfarrer durch die
Kirchgemeinde in geheimer Abstimmung gewählt wird. Art. 1 dieser
Verordnung befugt die Kirchgemeindeversammlung zum Erlass von
Vorschriften über das Verfahren in der Kirchgemeinde bei der Besetzung der
Pfarreiämter. Entsprechend hält Art. 7 lit. d der Verfassung der Katholischen
Kirchgemeinde … fest, dass die Kirchgemeindeversammlung als oberstes
Organ der Kirchgemeinde die Wahl des Pfarreigeistlichen vornimmt. Das
Wahlverfahren für Priester wird - soweit vorliegend von Interesse - in Art. 2
des Übereinkommens betreffend das Pfarrwahlrecht der Kirchgemeinden
zwischen dem Bischof von Chur und der Verwaltungskommission der
Katholischen
Landeskirche
Graubünden
vom
4.
September
1979
konkretisiert. Danach wird ein Kandidat der Kirchgemeindeversammlung zur
Wahl vorgeschlagen, sofern sich der Bischof und der Kirchgemeindevorstand

auf einen Kandidaten geeinigt haben (Art. 2 Abs. 4 Übereinkommen). Im
konkreten
Fall
entschieden
sich
der
Bischof
sowie
der
Kirchgemeindevorstand gegen eine Wahl des in Frage stehenden
Pfarradministrators; dieser sollte vielmehr in eine andere Pfarrei versetzt
werden.
c)
Zum Verhalten der Beschwerdeführerin ist den eingereichten Unterlagen zu
entnehmen, dass sie sich vor der besagten Gemeindeversammlung vom 23.
November 2007 in zwei Schreiben zur betreffenden Angelegenheit äusserte.
Im Schreiben vom 11. November 2007 beantragte sie zusammen mit neun
weiteren Kirchgemeindemitgliedern die Ergänzung der Traktandenliste der
Kirchgemeindeversammlung mit dem Antrag, den Pfarradministrator
entgegen der Vorstellung von Bischof und Kirchgemeindevorstand zur Wahl
aufzustellen.
Nach
Erhalt
einer
ablehnenden
Antwort
des
Kirchgemeindevorstandes verlangte sie mit Schreiben vom 22. November
2007 ein weiteres Gespräch zwischen dem Kirchgemeindevorstand und dem
Bischof, das jedoch im Beisein von Kirchgemeindemitgliedern, welche den
Pfarradministrator
positiv
unterstützten,
stattfinden
sollte.
An
der
Kirchgemeindeversammlung vom 23. November 2007 setzte sie sich mit
anderen für die Durchführung einer ordentlichen Pfarrwahl ein. Im Nachgang
an die Versammlung nahm die Beschwerdegegnerin insbesondere diese
mündlichen Stellungnahmen zum Anlass, der Beschwerdeführerin eine
„agitative Ermutigung von Kirchgemeindemitgliedern an vorderster Front“ und
damit einen Loyalitätsbruch vorzuwerfen, welcher letztlich die streitige
Disziplinarmassnahme rechtfertigte. Dieser Auffassung kann in keiner Weise
gefolgt werden. Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin an
der besagten Versammlung nicht in ihrer Funktion als Religionslehrerin,
sondern als Mitglieder der Kirchgemeinde aufgetreten ist. Die Argumentation
der Beschwerdegegnerin, wonach eine solche Trennung nicht möglich sei,
erweist sich als falsch. Die Äusserungen der Beschwerdeführerin zur
umstrittenen Wahl des Pfarradministrators tangierten weder direkt noch
indirekt ihre Funktion als Religionslehrerin. Es waren weder Schüler an der
Versammlung anwesend, noch ging es inhaltlich um ein die Lehrertätigkeit
betreffendes Thema. Die Wahl resp. Nichtwahl des Pfarradministrators hatte

mit der Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Religionslehrerin höchstens so
viel zu tun, als der Pfarradministrator fachlicher Vorgesetzter der
Beschwerdeführerin war. Ein direkter Zusammenhang mit der dienstlichen
Tätigkeit ist nun aber beim besten Willen nicht ersichtlich. Selbst wenn ein
solcher bestehen würde, hätte dies nicht unbesehen zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin in ihrer Stellung als Angestellte per se die Meinung des
Vorstandes teilen müsste. Die Anstellung beim Staat oder einem anderen
Gemeinwesen kann nicht dazu führen, dass man auf die Mitgliedsrechte oder
Bürgerrechte verzichten muss, oder diese nur sehr beschränkt ausüben kann.
Unter keinen Umständen darf der Beamte ohne dienstliche Notwendigkeit auf
die Meinung der Mehrheit verpflichtet werden. Das gilt nicht bloss für das
politische Verhalten des Beamten, sondern für seine ausserdienstlichen
Tätigkeiten schlechthin, denn dem Beamten kommt keine Vorbildfunktion zu
(BGE 120 Ia 207, E. 4b). Mit anderen Worten war die Beschwerdeführerin
sowohl als Mitglied der Kirchgemeinde als auch in ihrer Funktion als
Religionslehrerin
befugt,
eine
andere
Meinung
als
diejenige
des
Kirchgemeindevorstands
zu
haben
und
sie
durfte
diese
an
der
Kirchgemeindeversammlung auch äussern. Der Vorwurf eines unloyalen
Verhaltens erweist sich personalrechtlich als falsch.
d)
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann daher aus dem
Verhalten
der
Beschwerdeführerin
kein
Disziplinarmassnahmen
rechtfertigender Loyalitätsbruch abgeleitet werden. Ein solcher wäre nur dann
zu bejahen, wenn im Vorfeld „agitative Ermutigungen“ unter den Vorgesetzten
betrieben worden wären. Dies hat die Beschwerdeführerin aber gerade nicht
getan. Den Akten ist nichts zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin ihre
Vorgesetzten in unzulässiger Art und Weise angegriffen oder diese gar
gegeneinander ausgespielt hätte. Sie hat lediglich ihre Meinung an der
Versammlung
geäussert.
Dass
diese
nicht
mit
derjenigen
des
Kirchgemeindevorstandes identisch war, liegt in der Natur der Sache und
kann ihr personalrechtlich nicht entgegengehalten werden. Als Mitglied der
Kirchgemeinde hatte sie das Recht, sich an der Kirchgemeindeversammlung
zu der von ihr gewünschten Pfarrwahl zu äussern. Der nachträgliche Vorwurf,
dass sie damit einen vom Bischof und Kirchgemeindevorstand vorgenommen

Personalentscheid torpediert, aktiv Kirchgemeindemitglieder mobilisiert und
damit zur Spaltung bzw. zur Zersplitterung der Pfarrei beigetragen habe,
rechtfertigt in keiner Weise die Anordnung einer disziplinarischen Massnahme
mit finanziellen Folgen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Verletzung der Treuepflicht
vorliegt, weshalb sich die Beschwerde als begründet erweist. Die von der
Beschwerdegegnerin verfügte disziplinarische Massnahme in Form eines
Verweises, mit welchem der Beschwerdeführerin der Teuerungsausgleich
(1.8%) sowie die Lohnerhöhung (2%) nicht gewährt wurde, ist nicht rechtens
und aufzuheben. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.
4.
Der Antrag der Beschwerdegegnerin, es sei der Beschwerdeführerin
gerichtlich zu verbieten, die in der Vernehmlassung gemachten Ausführungen
anderen Mitarbeitenden öffentlich zu machen, entbehrt jeglicher gesetzlicher
Grundlage, weshalb ihm nicht entsprochen werden kann.
5.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Beschwerdegegnerin. Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die
Beschwerdeführerin kann mangels anwaltlicher Vertretung abgesehen
werden.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid
aufgehoben.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr. 1’000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
1'248.--

gehen zulasten der Katholischen Kirchgemeinde … und sind innert 30 Tagen
seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons
Graubünden, Chur, zu bezahlen.