gr_gerichte · U 2023 17 · 2023-11-21 · de
Jagd/Fischerei JSG/BGF

Kundgebungsbewilligung | Verfassungsrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI
U 23 17
1. Kammer
Vorsitz
Audétat
RichterIn
von Salis und Righetti
Aktuarin ad hoc Zindel
URTEIL
vom 21. November 2023
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
A._____,
Beschwerdeführer
gegen
Gemeinde B._____,
Beschwerdegegnerin
betreffend Kundgebungsbewilligung C._____

- 2 -
I. Sachverhalt:
1.
A._____ hat im Namen der Gruppe "C._____" am 10. November 2022 ein
Gesuch um Bewilligung einer Kundgebung in Form einer zweitätigen
Wanderung von D._____ nach E._____ am 14. und 15. Januar 2023
eingereicht. Die Veranstaltung wurde unter dem Titel "Winterwanderung
[…]" organisiert und bezweckte das Sichtbarmachen von Kritik am World
Economic Forum (WEF) und vom Engagement für Klimagerechtigkeit.
2.
Konkret beabsichtigte A._____, am Samstag, den 14. Januar 2023 um
10 Uhr mit der Wanderung am Bahnhof D._____ zu starten um von dort
aus entlang der alten Kantonsstrasse nach B._____ zu gelangen. Die
Ankunft in B._____ war für 16 oder 17 Uhr geplant, mit anschliessender
Übernachtung
in
der
dortigen
Turnhalle.
Am
Sonntag,
den
15. Januar 2023 wollte A._____ mit den Kundgebungsteilnehmenden von
B._____ (Start um 8:30 Uhr) über den Wanderweg nach E._____
gelangen. Die Ankunft in E._____ war für 14 oder 15 Uhr geplant, um dort
an einer Kundgebung der F._____ teilzunehmen. Um ca. 18 Uhr sollte die
Veranstaltung enden.
3.
Die vorgesehene Route führte sowohl über die Kantonsstrasse (zwischen
D._____ und B._____) als auch über das Gemeindeterritorium der
Gemeinden D._____, B._____ und E._____, weshalb A._____ am
10. November 2022 beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden und den
genannten Gemeinden ein Gesuch um Erteilung der entsprechenden
Bewilligungen stellte.
4.
Am 16. Dezember 2022 fand ein Treffen zwischen dem Gesuchsteller und
Vertretern der betroffenen kantonalen und kommunalen Stellen statt, an
welchem die Route und Übernachtungsmöglichkeiten thematisiert
wurden. Bereits anlässlich dieser Sitzung wurde A._____ mitgeteilt, dass
die gewünschte Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden

- 3 -
könne. Stattdessen wurde ihm eine Alternativroute auf weniger
befahrenen Strassen und Wanderwegen in Aussicht gestellt.
5.
Mit Verfügungen vom 9. und 10. bzw. 13. Januar 2023 erteilten die
Gemeinden D._____, B._____ und E._____ die Bewilligung zur
Durchführung der Winterwanderung anlässlich des WEF 2023 entlang der
vereinbarten Route und unter Einhaltung gewisser Auflagen und
Bedingungen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons
Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der
Kantonsstrasse zwischen D._____ und B._____ mit Verfügung vom
11. Januar 2023.
6.
Das vorliegende Verfahren betrifft lediglich die Verfügung der Gemeinde
B._____ vom 10. Januar 2023 gemäss welcher die "Winterwanderung
[…]" anlässlich des WEF vom 14. und 15. Januar 2023 über
Gemeindeboden B._____ bewilligt wurde. Der Bewilligung wurde u.a. ein
Plan beigelegt, in welchem die beantragte und nicht bewilligte Route
entlang der Kantonsstrasse sowie die genehmigte Route eingezeichnet
waren.
Während
die
beantragte
und
nicht
bewilligte
Route
ab
der
Gemeindegrenze zu D._____ entlang der Kantonsstrasse (zuerst
GA._____, dann GB._____ und schliesslich GC._____) bis nach B._____
führte, wo sie entlang der N._____ weiter zur Turnhalle gelangen sollte,
bewilligte die Gemeinde B._____ die folgende Strecke: ab der Gemeinde
Grenze zur Gemeinde D._____ entlang der Strassen H._____, I._____
sowie im J._____ und weiter via K._____ sowie L._____ und schliesslich
auf
dem
M._____
bis
zum
Bahnhof
BA._____,
wo
die
Kundgebungsteilnehmen durch die Bahnhofsunterführung und über die
N._____ zur Turnhalle gelangten.

- 4 -
7.
Für den Sonntag, 15. Januar 2023 wurde die Genehmigung zur
Durchführung der Winterwanderung auf dem Wanderweg von BA._____
bis zum Bahnhof O._____ bzw. - für das vorliegende Verfahren relevant
bis zur Gemeindegrenze B._____/E._____ - beantragt und lediglich mit
einer kleinen Abweichung genehmigt. Des Weiteren wurde insbesondere
die Benützung der Turnhalle geregelt sowie allgemeine Vorschriften
bezüglich
Brandschutz,
Abfallentsorgung,
Berücksichtigung
der
Witterungs- und Lawinensituation etc. festgehalten.
8.
Gegen die Verfügung der Gemeinde B._____ vom 10. Januar 2023 erhob
A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 9. Februar 2023 (Datum
Poststempel)
Beschwerde
am
Verwaltungsgericht
des
Kantons
Graubünden. Die Verfügungen der Gemeinden D._____ und E._____
wurden ebenfalls mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und die
Verfügung des Tiefbauamtes zuerst ans Departement für Infrastruktur,
Energie
und
Mobilität
(nachfolgend
DIEM)
und
dann
ans
Verwaltungsgericht weitergezogen.
9.
Im vorliegenden Verfahren gegen die Gemeinde B._____ stellte der
Beschwerdeführer die folgenden Rechtsbegehren:
1. Es sei festzustellen, dass die Meinungsäusserungsfreiheit und
Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt worden ist.
2. Es sei festzustellen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde des
Beschwerdeführers verletzt worden ist.
3. Unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Es sei dem
Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren
und insbesondere auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu
verzichten.
Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende prozessuale Anträge:

- 5 -
1. Es sei dem Beschwerdeführer insofern ein Replikrecht zu
gewähren, als ihm Gelegenheit zu geben sei, auf eine
Vernehmlassung oder Stellungnahme des Beschwerdegegners
(recte: Beschwerdegegnerin) zu replizieren.
2. Das Verfahren sei mit den Beschwerden gegen die Entscheide
D._____ und E._____ zu vereinen.
Begründend fügte der Beschwerdeführer im Wesentlichen an, indem die
gesamte Protestwanderung auf Wanderwege geleitet worden sei, sei ihr
die
Appellfunktion
abgesprochen
worden
und
damit
in
unverhältnismässiger
Weise
in
die
Meinungsäusserungs-
und
Versammlungsfreiheit eingegriffen worden. Somit liege eine Verletzung
dieser beiden Rechte vor. Ausserdem macht der Beschwerdeführer eine
Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde geltend, da ihm die
Bewilligung - trotz Einreichung des Gesuchs bereits im November 2022 –
erst ein Tag (recte: drei Tage) vor Durchführung der Protestaktion
zugestellt worden sei.
10.
Mit Stellungnahme vom 14. März 2023 beantrage die Gemeinde B._____
(nachfolgend Beschwerdegegnerin), auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten und eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Gleichzeitig
beantragte die Beschwerdegegnerin eine Sistierung des Verfahrens bis
der Entscheid des DIEM vorliege. Bezüglich Nichteintreten machte die
Beschwerdegegnerin
im
Wesentlichen
geltend,
die
vom
Beschwerdeführer geplante Route verlaufe mehrheitlich auf der
Kantonsstrasse und die Gemeinde sei lediglich für die Bewilligung zweier
kurzer Abschnitte zuständig gewesen.
Zur Sache führt die Beschwerdegegnerin aus, bereits die Erfahrungen aus
dem Jahr 2020 hätten gezeigt, dass sich die Teilnehmenden der
Winterwanderung
nicht
an
die
Auflagen
zur
Benützung
der
Kantonsstrasse halten würden und ein Nebeneinander von Fahrzeugen

- 6 -
und Kundgebungsteilnehmenden nicht möglich sei. Des Weiteren vertritt
die Beschwerdegegnerin die Auffassung, die Publizitätswirkung sei durch
die Benutzung der Wanderwege im Vergleich zur Kantonsstrasse nicht
übermässig eingeschränkt worden. Nicht zuletzt hätten die Behörden
bezüglich der Kundgebung Bereitschaft gezeigt und dazu beigetragen
eine zeitlich und räumlich stark ausgedehnte Kundgebung zu ermöglichen.
11.
Mit Schreiben vom 23. März 2023 teilte der Instruktionsrichter dem
Beschwerdeführer mit, dass das Verfahren nicht mit denjenigen der
Gemeinden D._____ und E._____ vereinigt werde. Weiter forderte er den
Beschwerdeführer auf, dem Gericht innert gesetzter Frist mitzuteilen, ob
er DIEM die Verfügung des Tiefbauamtes des Kantons Graubünden vom
10. Februar 2023, welche im Zusammenhang mit den angefochtenen
Verfügungen der Gemeinden stehe, ebenfalls angefochten habe. Mit
Schreiben vom 18. April 2018 bestätigte der Beschwerdeführer dies.
12.
Am 24. Mai 2023 replizierte der Beschwerdeführer und stimmte der von
der Gemeinde beantragten Sistierung des Verfahrens zu. Abgesehen
davon hielt er an seinen Anträgen und im Wesentlichen auch an seiner
Begründung
fest.
Neu
bringt
der
Beschwerdeführer
vor,
die
Beschwerdegegnerin habe bei P._____ und B._____ eine alternative
Route mit mehr Publizität prüfen müssen.
13.
Mit Ihrer Duplik vom 7. Juni 2023 hielt die Beschwerdegegnerin an ihren
Rechtsbegehren fest und vertiefte die Begründung.
14.
Mit Schreiben vom 12. Juli 2023 hiess der Instruktionsrichter den
Prozessantrag der Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zum
Vorliegen
eines
Entscheids
des
DIEM
hinsichtlich
des
Beschwerdeverfahrens gegen die Verfügung des Tiefbauamtes, mit
welcher es die Benützung der Kantonsstrasse für die Kundgebung
verweigert hat, gut und sistierte das Verfahren einstweilen bis zum

- 7 -
30. September 2023. Am 25. August 2023 reichte der Beschwerdeführer
den entsprechenden Entscheid des DIEM vom 18. August 2023 nach. Da
das
DIEM
die
Verwaltungsbeschwerde
ablehnte,
teilte
der
Beschwerdeführer im selben Schreiben bereits mit, er beabsichtige, das
Verfahren bezüglich Benützung der Kantonsstrasse ebenfalls ans
Verwaltungsgericht weiterzuziehen. Am 18. September 2023 folgte die
angekündigte Beschwerde.
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1.
Mit Beschwerde anfechtbar sind Entscheide von Gemeinden, von anderen
Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts,
soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können
oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind
(Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
[VRG; BR 370.100]). Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde
bildet
die
Verfügung
vom
10. Januar 2023,
mit
welcher
die
Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer die Durchführung der
Winterwanderung […] anlässlich des WEF 2023 auf einer vorgegebenen
– vom Gesuch des Beschwerdeführers abweichenden - Route bewilligt.
Dabei handelt es sich um einen kommunalen Entscheid, der weder
endgültig ist noch bei einer anderen Instanz angefochten werden kann und
somit um ein geeignetes Anfechtungsobjekt.
1.2.
Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den
angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift
dazu ermächtigt ist.
1.2.1.
Der Beschwerdeführer ist als formeller und materieller Adressat des
angefochtenen Entscheides durch diesen unmittelbar betroffen.

- 8 -
1.2.2.
Nach der Rechtsprechung muss das Interesse an der Behandlung der
Beschwerde aktuell und praktisch sein. Mit diesem Erfordernis soll
sichergestellt werden, dass die Gerichte über konkrete und nicht bloss
theoretische Fragen entscheiden. Es dient damit der Prozessökonomie
(BGE 140 IV 74 E.1.3.1). Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der
erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch
besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen
Entscheides beseitigt würde (BGE 136 I 17 E.2.5). Hingegen fehlt es an
einem aktuellen und praktischen Interesse an der Beschwerde, wenn der
angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr
entfaltet, weil das Ereignis auf welches er sich bezogen hatte, bereits
stattgefunden
hat
(WALDMANN,
in:
Niggli/Uebersax/Widprächtiger/Kneubühler
(Hrsg.),
Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N 17).
1.2.3.
Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird lediglich
ausnahmsweise verzichtet, so wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter
gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine
rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die
Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen
Interesse liegt (BGE 135 I 79 E.1.1). Diese Voraussetzungen hat das
Bundesgericht in den Fällen der WEF-Demonstrationsbewilligungen
bejaht, da sich die Situation mit den Demonstrationen – wie vom
Beschwerdeführer zurecht geltend gemacht - jährlich wiederholt, die
Anfechtung des Demonstrationsverbotes vor Bundesgericht aber nicht
innert Frist möglich ist, jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an der
Beantwortung der Frage besteht, ob die Einschränkungen des
Demonstrationsrechts zulässig sei oder nicht (VGU U 2010 125 vom
17. März 2011 E.4).
1.2.4.
Einem Begehren um Erlass eines Feststellungsentscheides ist sodann nur
zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Partei ein schutzwürdiges

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Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Eine Feststellungsverfügung
kann des Weiteren grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das
schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder
Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5;
Urteile
des
Bundesverwaltungsgerichts
A-1421/2015
vom
23.
September 2015 E.2.2.1 f. und A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E.1.3). Da
die Beschwerde vorliegend die Bewilligung einer Kundgebung, welche
bereits in der Vergangenheit liegt, betrifft, vermag der Beschwerdeführer
ein
schutzwürdiges
Interesse
an
seinem
Feststellungsbegehren
nachzuweisen.
1.3.
Der Beschwerdegegnerin ist zwar insoweit zuzustimmen, als sie geltend
macht, der Beschwerdeführer führe im Wesentlichen aus, dass die
Bewilligung zur Benützung der Kantonsstrasse zwischen D._____ und
B._____ verweigert und die Gemeinde nicht für die Bewilligung des
gesteigerten Gemeingebrauchs einer Kantonsstrasse zuständig sei (vgl.
Art. 12 Abs. 1 des Strassengesetzes des Kantons Graubünden [StrG; BR
807.100]), dennoch ist auf die im übrigen frist- und formgerechte
Beschwerde aus den nachfolgenden Gründen einzutreten.
1.3.1.
Auch wenn aus der Beschwerde nicht explizit hervorgeht, dass der
Beschwerdeführer eine andere Routenführung auf dem Gemeindegebiet
der Beschwerdegegnerin als geeigneter erachtet, ist dennoch aus den
Ausführungen, wo die Route langführt und der Behauptung, dass der
Winterwanderung dadurch die Appellfunktion abgesprochen worden sei
eine
sinngemässe
Geltendmachung
diesbezüglich
abzuleiten.
Entsprechend führt der Beschwerdeführer auch in der Replik aus, die
Beschwerdegegnerin hätte beispielsweise bei P._____ erlauben können,
über die Gemeindestrasse einen Abstecher in diese Fraktion der
Gemeinde B._____ zu nehmen, um so der dort ansässigen Bevölkerung
die Möglichkeit zu geben, die Anliegen der Kundgebung wahrzunehmen
und den Kundgebungsteilnehmenden zu ermöglichen, auf ihre Anliegen

- 10 -
aufmerksam zu machen. Auch in B._____ habe eine Möglichkeit
bestanden
die
Publizitätswirkung
stark
zu
erhöhen,
die
Kundgebungsteilnehmenden seien jedoch von der Polizei abgeschirmt
und direkt zur Turnhalle bugsiert worden – wobei die Beschwerdegegnerin
diesbezüglich geltend macht, es handle sich dabei um eine neue Rüge,
welche in der Beschwerde nicht vorkomme, weshalb zu prüfen sei, ob
darauf überhaupt eingetreten werden könne. Weiter macht die
Beschwerdegegnerin geltend, erst nachträglich im Rechtsmittelverfahren
allgemein vorzubringen, es hätten alternative Routenführungen geprüft
werden müssen, erscheine nicht zielführend.
1.3.2.
Entsprechend ist auf die Beschwerde nur insoweit einzutreten, als der
Beschwerdeführer geltend macht, auf dem Gemeindegebiet der
Beschwerdegegnerin wäre eine Route – wohlgemerkt muss die
Genehmigung dieser Route denn auch noch der Gemeinde obliegen – mit
einer höheren Publizitätswirkung möglich gewesen. Daran vermag auch
der Einwand der Beschwerdegegnerin, der Beschwerdeführer bringe
diese
beiden
Möglichkeiten
der
Alternativroute
im
zweiten
Schriftenwechsel des Beschwerdeverfahrens erstmals vor, nichts zu
ändern. Gemäss Art. 51 Abs. 2 VRG können die Parteien
Rechtsbegehren, die sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben,
nicht ausdehnen. Zulässig sind jedoch neue Tatsachenbehauptungen und
Beweisanträge (Art. 51 Abs. 3 VRG). Eine entsprechende Ausdehnung
des Rechtsbegehrens ist vorliegend nicht gegeben. Vielmehr führt der
Beschwerdeführer lediglich eine Begründung an, weshalb er der Ansicht
ist, dass seine Meinungs- und Versammlungsfreiheit verletzt worden sei
bzw. weist er sinngemäss darauf hin, welche allfällige milderen Mittel vom
Gericht zu prüfen seien.
1.4.
Ebenfalls einzutreten ist auf den Antrag bezüglich des Rechts auf
wirksame Beschwerde.

- 11 -
2.
Strittig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde B._____ durch ihre Verfügung
vom 10. Januar 2023 (Erteilung der Kundgebungsbewilligung auf der
Alternativroute) die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit des
Beschwerdeführers verletzt hat. Weiter ist zu prüfen, ob durch die
Bewilligungserteilung so kurz vor der geplanten Kundgebung das Recht
auf wirksame Beschwerde des Beschwerdeführers verletzt wurde.
3.1.
Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 und 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101)
stellt die allgemeinste Gewährung freier Kommunikation dar. Diese
Grundrechtsgarantie schützt kommunikative Äusserungen unabhängig
ihres Inhalts, ihres Zwecks und der Form in der sie erfolgen oder des
Mediums, das sie benützen. Insofern stellt das Grundrecht der
Meinungsfreiheit die Grundlage des verfassungsrechtlichen Schutzes
freier Kommunikation dar (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz,
Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakete,
4. Aufl., Bern 2008, Art. 16 Abs. 1 und 2 S. 437). Jede Person hat das
Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu
verbreiten (BGE 127 I 164 E.3a). Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV
umfasst die Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der
Begriff der Meinung wird weit gefasst. Desgleichen werden die
verschiedensten Formen und Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit
zugerechnet, soweit nicht ein anderes Grundrecht wie etwa die
Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift
(BGE 117 Ia 472 E. 3c).
Der Schutz des forum externum umfasst das Recht, Meinungen nach
aussen zu tragen und Dritten in frei gewählter Form und Art zu
kommunizieren. Entsprechend kann sich aus der Meinungsfreiheit je nach
Intensität und Art der Nutzung ein bedingter oder unbedingter Anspruch
zur Benützung öffentlicher Sachen ergeben (HERTIG, Basler Kommentar,
Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 16 N 15 und 17).

- 12 -
3.2.
Art. 22 BV schützt jedes Zusammenkommen mehrerer Menschen auf
privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder
gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen
symbolischen
Ausdruck
zu
geben.
Auch
nicht
ortsgebundene
Veranstaltungen wie Umzüge, Märsche und Demonstrationen werden von
der
Versammlungsfreiheit
erfasst.
Demonstrationen
werden
als
spezifische Form der Versammlung von der Versammlungsfreiheit
geschützt (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 579 f.).
3.3.
Demonstrationen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen
durch ihre spezifische Appellfunktion aus, d.h. durch das Ziel, die
Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmer aufmerksam zu machen.
Aufgrund ihrer Mobilität beanspruchen sie zudem regelmässig einen
räumlich ausgedehnten Bereich. Diesen Besonderheiten ist bei der
Ausgestaltung des grundrechtlichen Schutzes von Demonstrationen
Rechnung zu tragen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 580).
3.3.1.
Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund
zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung
durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr
gemeinverträglich (BGE 127 I 164 E.3b). Öffentliche Strassen, Plätze und
Säle stehen für die Ausübung von Grundrechten freier Kommunikation zur
Verfügung; das Bundesgericht anerkennt in ständiger Rechtsprechung
einen bedingten Anspruch auf die Benützung des öffentlichen Bodens zur
Grundrechtsausübung (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 426).
3.3.2.
Das heisst, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen
Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo
Letzteres aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist
unter
Umständen
anderes
Areal
bereit
zu
stellen,
das
dem
Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in anderer Weise angemessen
Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E. 3d; BGE 100 Ia 392 E. 6c; BGE 127 I

- 13 -
164 E. 3b). In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit
grundsätzlich
ein
bedingter
Anspruch,
für
Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE
127 I 164 E. 3.c).
4.1.
Neben den Ausführungen betreffend ihre Unzuständigkeit zur Beurteilung
der Bewilligung von Kundgebungen auf der Kantonsstrasse, führt die
Beschwerdegegnerin im Wesentlichen aus, die Kantonsstrasse diene als
Rettungsachse und die Erfahrungen aus dem Jahr 2020 hätten gezeigt,
dass die Demonstrierenden teilweise die ganze Strasse versperrt und
somit ein Durchkommen jeglicher Fahrzeuge verhindert hätten. Die
Befürchtungen der Behörden hätten sich sodann am Sonntag, dem 15.
Januar 2023 auch bestätigt, da die Kundgebungsteilnehmenden die
GB._____ (Kantonsstrasse) über eine Stunde lang blockiert hätten, was
einen erheblichen Verkehrsstau auf der einzigen Rettungs- und
Verkehrsachse zwischen B._____ und E._____ ausgelöst habe.
4.2.
Bezüglich der Frage, ob die Verweigerung der Bewilligung zur
Durchführung der Kundgebung auf der Kantonsstrasse zulässig war, wird
auf das entsprechende Verfahren gegen den Entscheid des DIEM
verwiesen. Für das vorliegende Verfahren, welches ausschliesslich die
Verfügung der Beschwerdegegnerin – welche nicht für die Genehmigung
einer Kundgebung auf der Kantonsstrasse zuständig ist – betrifft, kann
unter Verweis auf das Verfahren U 23 69 festgehalten werden, dass die
Möglichkeit der Benutzung der GB._____ bzw. Kantonsstrasse nicht
bestand. Entsprechend ist vorliegend lediglich zu prüfen, ob die Gemeinde
die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt,
indem sie ihm die Kundgebung nur auf der vorgegebenen Route über den
Wanderweg bewilligt hat.
5.1.
Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche
Massnahme für das Einreichen des im öffentlichen (oder privaten)

- 14 -
Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die
Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung
zumutbar und verhältnismässig erweist. Verlangt wird eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das
Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann
(BGE 132 I 49, E.7.2). Der Eingriff darf also in sachlicher, räumlicher,
zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als
erforderlich, um das legitime Ziel zu erreichen (BGE 142 I 49, E.9.1).
5.2.
Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur die Zulässigkeit bzw.
Unzulässigkeit, sondern – wie vorliegend relevant - im Sinne des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenso sehr die Randbedingungen,
allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter
können nicht verlangen, eine Manifestation an einem bestimmten Ort zu
einem bestimmten Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen
durchzuführen. Die Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende
und neutrale Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz
der
Verhältnismässigkeit
entsprechende
Lösung
zu
suchen
(BGE 127 I 164 E.3c). Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz fordert also,
dass bei der Prüfung von Auflagen, Bedingungen sowie zeitlichen und
örtlichen Alternativen der beabsichtigten Appellwirkung (d.h. dem
Publizitätsbedürfnis) gebührend Rechnung getragen wird (HERTIG, Basler
Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 22 N 24). Der Behörde
kommt bei dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen ein weiter
Gestaltungsspielraum zu (BGE 107 Ia 64 E. 2a, 226 E.4c; BGE 105 Ia 91
E.3; BGE 103 Ia 310 E.5, BGE 100 Ia 392 E.5).
Insbesondere
können
die
zuständigen
Behörden
den
Kundgebungsteilnehmenden bzw. –organisierenden einen anderen als
den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätsbedürfnis
der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Bei gleichbleibender
Appellwirkung wirkt sich eine Verschiebung kaum auf die Meinungs- und

- 15 -
Versammlungsfreiheit
aus;
indessen
würden
die
Freiheitsrechte
beeinträchtigt, wenn die Veranstalter dadurch das Zielpublikum in keiner
Weise mehr erreichen könnten (Urteil des Bundesgerichts 1P.147/2001
vom 20. September 2001 E.5c).
5.3.1.
Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Verweigerung der
Benützung der Kantonsstrasse sei die Wanderung auf offizielle
Wanderwege verdrängt worden, die zwar idyllischer gelegen seien, was
jedoch eine Wahrnehmbarkeit der Kundgebung in der Öffentlichkeit
grösstenteils
verunmöglicht
habe.
Dem
entgegnet
die
Beschwerdegegnerin, die Entfernung zwischen D._____ und B._____
betrage rund 8.5 km (Luftlinie). Die Nationalstrasse, von der aus die
meisten Leute die Kundgebung (kurz) sehen würden, verlaufe vorwiegend
in Tunnels und quere dann vor B._____ das Tal. Daher würde die
Kundgebung von der Nationalstrasse aus lediglich von rund 700 m
zwischen D._____ und P._____ sowie auf gewissen Abschnitten zwischen
Q._____ und R._____ gesehen werden. Daneben könnte die Kundgebung
auf der Kantonsstrasse noch von einigen Bewohnern von P._____ und
wenigen Weilern gesehen werden.
5.3.2.
An dieser Stelle ist zu wiederholen, dass die Frage, ob eine Kundgebung
auf der Kantonsstrasse möglich gewesen wäre, nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens bildet. Vielmehr stellt sich lediglich die Frage, ob
die bewilligte Route eine verhältnismässige Alternative war. Entsprechend
ist auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien nicht näher
einzugehen. Des Weiteren ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin
die Bewilligung nicht verweigert und dadurch die Kundgebung gänzlich
verunmöglicht
hat.
Vielmehr
hat
sie
die
Durchführung
der
Winterwanderung […] auf einer alternativen Route, abseits der
Kantonsstrasse bewilligt.

- 16 -
5.4.
Wie bereits ausgeführt, hat die Behörde im Bewilligungsverfahren über
das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot hinaus dem ideellen Gehalt
der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. So wie die
Veranstalter keinen unbedingten Anspruch auf Bewilligung ihres
Gesuches haben, so haben die Behörden entgegenstehenden Interessen
mit allfälligen Auflagen und Bedingungen zu begegnen oder den
Veranstaltern unter Umständen anderes Areal oder andere Routen zur
Verfügung zu stellen, die deren Publizitätsbedürfnissen in angemessener
Weise
Rechnung
tragen.
Zudem
gebietet
der
Grundsatz
der
Verhältnismässigkeit, dass im Einzelfall Alternativen geprüft werden. In
diesem Sinne ist im Folgenden zu untersuchen, ob im vorliegenden Fall
andere Möglichkeiten in Betracht fallen (vgl. BGE 127 I 164 E. 4a). Die
Behörden können ihnen folglich ohne Verfassungsverletzung einen
andern als den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem
Publizitätsbedürfnis der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt (BGE
124 I 267 E.3d mit Hinweisen).
5.4.1.
Der Beschwerdeführer macht geltend, saisonbedingt seien kaum
Menschen auf der bewilligten Route unterwegs gewesen und die
entsprechenden Wanderwege würden nur an vereinzelten Weilern oder
Häusern vorbeiführen. Auf der bewilligten Route könne der Öffentlichkeit
in keiner Weise das Anliegen der Protestwanderung vermittelt werden.
Einzig auf den letzten 50 m bevor man durch die Bahnhofsunterführung
zur Turnhalle gelange, habe der Protest etwas Aufmerksamkeit erlangen
können.
5.4.2.
Wie der vom Beschwerdeführer eingereichten Fotodokumentation zu
entnehmen ist, führt die bewilligte Route tatsächlich mehrheitlich durch
Wälder und über Wiesen. Nur teilweise gelangt die Route durch
Wohnsiedlungen, verläuft entlang der Bahnlinie oder quert das
Industriegebiet bei S._____ – welches an einem Samstag jedoch
mehrheitlich verlassen gewesen sein dürfte. Es wurden jedoch auch

- 17 -
belebtere Gebiete in der Gemeinde B._____ passiert. In P._____ führt die
Alternativroute zwar nicht direkt durch das Dorf, jedoch entlang der
Bahnlinie und am Bahnhof P._____ vorbei sowie durch das Wohnquartier
entlang der Feldstrasse. Auf dem Abschnitt zwischen P._____ und
S._____ bzw. T._____ passiert die Kantonsstrasse unwesentlich mehr
Wohngebäude als die bewilligte Route. Während die beantragte Variante
auf der Kantonsstrasse näher an der Siedlung S._____ vorbeiführen
würde, führte die bewilligte Winterwanderung zwischen den wesentlich
grösseren Siedlungen T._____ und U._____ durch. Zwischen U._____
und BB._____ wiederum liegen weder entlang der Kantonsstrasse noch
entlang
der
bewilligten
Route
Häuser
oder
ähnliches.
Dem
Beschwerdeführer ist jedoch insoweit zuzustimmen, als er geltend macht
zwischen BA._____ und BB._____ sei die Appellwirkung auf der
bewilligten Route geringer gewesen, als dies bei einer Kundgebung auf
der Kantonsstrasse der Fall gewesen wäre.
5.4.3.
Um zu Fuss von D._____ nach B._____ zu gelangen, gibt es im
Wesentlichen zwei Optionen, eine führt auf der ganzen Strecke entlang
der Kantonsstrasse und die Alternative entspricht mehrheitlich der von der
Beschwerdegegnerin bewilligten Route. Das heisst, die bewilligte Route
ist weitgehend die einzige Möglichkeit von D._____ nach BA._____ zu
gelangen, wenn weder die Kantons- noch die Nationalstrasse genutzt
werden können. Wie bereits ausgeführt ist die Benutzung der
Kantonsstrasse nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Folglich
gibt es grundsätzlich kein milderes Mittel als die Winterwanderung über
den Wanderweg zu führen, wobei an dieser Stelle anzumerken ist, dass
es sich beim besagten Wanderweg um eine mehrheitlich asphaltierte
Nebenstrasse zwischen D._____ und B._____ handelt, auf welcher der
Wanderweg verläuft.
5.5.
Zu prüfen ist vorliegend lediglich, ob die Gemeinde B._____ vom
Wanderweg
aus
gewisse
zusätzliche
Schlenker
auf
ihrem

- 18 -
Gemeindegebiet hätte ermöglichen müssen, um die Publizitätswirkung der
Kundgebung zu erhöhen.
5.5.1.
Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bezeichnet die
Gemeinden als Körperschaften des kantonalen Rechts, während Art. 65
Abs. 1 KV die Gemeindeautonomie gewährleistet, wobei sich deren
Umfang durch das kantonale Recht bestimmt. Die Gemeinden sind
insbesondere befugt, ihre Organisation zu bestimmen, ihre Behörden und
Verwaltung einzusetzen sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu
ordnen (Abs. 2). Der geschützte Autonomiebereich kann sich dabei auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung
kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem gesamten
Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im
Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem
für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs-
und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).
5.5.2.
Vorliegend ist unbestritten, dass die Gemeinde zur Erteilung der
Bewilligung einer Kundgebung auf dem in ihrer Hoheit stehenden Gebiet
zuständig ist. Die Gemeindeautonomie bezieht sich nicht nur auf die
Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung,
wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht
angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und
Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn ein
Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem
Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in
solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu,
in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die
Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Das heisst,
das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn sich der gestützt

- 19 -
auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als sachlich
unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst
(VGU R 2008 11 vom 27. Mai 2008, E.1).
5.5.3.
In
der
Replik
betont
der
Beschwerdeführer,
es
sei
der
Beschwerdegegnerin im Rahmen ihres Ermessensspielraum ohne
weiteres möglich gewesen, immerhin eine gewisse Aussenwirkung der
Kundgebung zu ermöglichen. So hätte sie beispielsweise bei P._____
erlauben können, über die Gemeindestrasse einen Abstecher in diese
Fraktion der Gemeinde B._____ zu unternehmen. Der Beschwerdeführer
macht weiter geltend, es sei der Beschwerdegegnerin ebenso
unbenommen gewesen, in B._____ mehr Publizitätswirkung zu
ermöglichen.
Die
Kundgebung
sei
jedoch
direkt
durch
die
Bahnhofsunterführung - abgeschirmt durch Polizisten - zur Turnhalle
bugsiert worden. Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin, in B._____
habe der Beschwerdeführer zwar nicht die Kantonsstrasse nutzen können,
die bewilligte Route habe aber auf der Ebene vor dem Dorf vorbeigeführt
und sei vom Dorf gut einsehbar gewesen. Auch seien die
Kundgebungsteilnehmenden
an
der
Talstation
der
V._____
vorbeigekommen und hätten ihre Botschaft auch am Bahnhof BA._____
kundtun können. Aus Sicht der Behörden sei daher die Publizitätswirkung
der
Kundgebung
durch
die
Verweigerung
der
Benützung
der
Kantonsstrasse nicht übermässig eingeschränkt worden.
5.5.4.
Dem Beschwerdeführer ist zwar zuzustimmen, dass es auf dem
Hoheitsgebiet der Gemeinde B._____ gewisse Alternativen geben würde,
welche unter Umständen eine etwas höhere Publizitätswirkung hätten als
die
genehmigte
Route,
allein
dadurch
entsteht
aber
keine
Ermessensüberschreitung. Vielmehr liegt die genaue Routenwahl im
geschützten Ermessenspielraum der Gemeinde.

- 20 -
Die bewilligte Route wurde anlässlich der Besprechung vom 16.
Dezember
2023,
an
welcher
der
Beschwerdeführer
ebenfalls
teilgenommen
hatte,
festgelegt.
Dementsprechend
ist
der
Beschwerdegegnerin
zuzustimmen,
soweit
sie
vorbringt,
der
Beschwerdeführer habe anlässlich dieser Besprechung die Möglichkeit
gehabt, die vorstehend genannten Varianten anzusprechen, was er aber
nicht getan habe. Hinzu kommt, dass die bewilligte Route derjenigen der
Frühlingswanderung anlässlich des WEF Jahrestreffen im Mai 2022
entspricht, die ebenfalls vom Beschwerdeführer organisiert worden ist.
5.5.5.
Mangels weiterer Ausführungen, wo genau dieser Abstecher in P._____
durchführen könnte und welche Möglichkeiten der Beschwerdeführer
bezüglich der Routenwahl in BA._____ meint, sowie gestützt auf die
Tatsache, dass der Beschwerdeführer diese Alternativen erstmals mit der
Replik vorbringt und nicht anlässlich der Besprechung vom 16. Dezember
2022 entsprechende Vorschläge gemacht hat, gibt es für das Gericht unter
Berücksichtigung der vorstehend ausgeführten Gemeindeautonomie
keinen Anlass, in das Ermessen der Gemeinde einzugreifen. Hinzu
kommt, dass die Alternativroute zwar eine geringere Publizitätswirkung
aufweist, als die vom Beschwerdeführer beantragte Route, die
Kundgebungsteilnehmenden passierten jedoch trotzdem auf diversen
Abschnitten ihrer Wanderung zwischen D._____ und B._____ belebte
Ortsteile und es gelang ihnen die Aufmerksamkeit der Bevölkerung auf
sich zu ziehen.
5.6.
Ebenfalls kann den Ausführungen in der Beschwerdeschrift entnommen
werden, dass die für den zweiten Tag bewilligte Route von B._____ bis
zum Bahnhof E._____ O._____ durch das Wildschutzgebiet führte, was
den Interessen der Kundgebung im Zeichen des Umweltschutzes und der
Klimagerechtigkeit
zuwiderlaufe.
Dem
entgegnet
die
Beschwerdegegnerin, die Wanderung habe auf den darunter liegenden
Wanderweg, der dem Bahndamm entlangführt, verschoben werden

- 21 -
können. Die Begehung dieses Wanderwegs sei gemäss Stellungnahme
des Amtes für Jagd und Fischerei vom 30. November 2022 zulässig. Nach
Auffassung der Beschwerdegegnerin sei diese Änderung marginal.
Da der Beschwerdeführer nicht vorbringt, inwiefern diese Route sein
Recht auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit verletzt – hat er doch die
Benutzung des Wanderweges zwischen B._____ und E._____ O._____
beantragt und die Beschwerdegegnerin lediglich eine geringe Abweichung
ohne Einfluss auf die Publizitätswirkung vorgeschrieben hat – besteht für
das Gericht kein Anlass in das Ermessen der Gemeinde einzugreifen.
Vielmehr ist weder eine Überschreitung noch ein Missbrauch des
Ermessensspielraums ersichtlich.
5.7.
In der Replik erklärt der Beschwerdeführer, Ziel der Winterwanderung sei
gewesen, aufzuzeigen, dass man auch nach E._____ wandern könne, um
damit auf die schädlichen Auswirkungen des Klimawandels und der Zynik
des Weltwirtschaftsforums hinzuweisen, welches sich angeblich dem
Kampf gegen den Klimawandel verschrieben haben soll, dessen
Teilnehmenden jedoch mit privaten Helikoptern, Jets und Limousinen
angeflogen bzw. gefahren kämen. Diese Botschaft richtet sich
insbesondere an die Teilnehmenden des WEF sowie dessen
Organisatoren. Es stellt sich daher die Frage, wie stark die paar
Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde B._____ welche den
Kundgebungsumzug unter Umständen besser miterlebt hätten, hätte
dieser entlang der vom Beschwerdeführer nachträglich vorgebrachten
Routen über das Gemeindegebiet geführt, ins Gewicht fallen. Anzumerken
ist zudem, dass die Benutzung der Kantonsstrasse (oder andere stark
befahrener Strassen) zur Beeinträchtigung des Verkehrs bzw. zum Stören
der WEF-Teilnehmenden nicht als friedliche Versammlung gilt und folglich
keinen grundrechtlichen Schutz geniesst.

- 22 -
5.8.
Schliesslich weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Wanderung
auf einem Wanderweg nicht bewilligungspflichtig sei, da es sich um eine
bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Nutzung handle. Dabei
verkennt der Beschwerdeführer, dass die Winterwanderung anlässlich des
WEF – auch wenn sie als Wanderung bezeichnet und ausgestaltet ist –
als Kundgebung zu qualifizieren ist und jede Kundgebung auf öffentlichem
Grund einer Bewilligung der zuständigen Gemeinde bedarf (Art. 3a des
Polizeigesetzes des Kantons Graubünden [PolG; BR 613.000]).
Ausserdem
ist
darauf
hinzuweisen,
dass
auch
die
Übernachtungsmöglichkeiten, der Extrazug etc. einer Bewilligung und der
entsprechenden Organisation der beteiligten Behörden bedurften.
5.9.
Abschliessend ist der Beschwerdegegnerin zuzustimmen, soweit sie
festhält, die Kundgebung habe zwei Tage gedauert und damit deutlich
länger als andere Kundgebungen. Weiter habe der Beschwerdeführer die
Beschwerdegegnerin ersucht, eine Übernachtungsmöglichkeit in der alten
Turnhalle bereitzustellen, was diese ermöglicht habe. Sie habe also ihre
Bereitschaft gezeigt, auch eine solch zeitlich und räumlich stark
ausgedehnte Kundgebung zu ermöglichen. Allerdings habe sie im
Gegenzug auch die Interessen der Allgemeinheit zu berücksichtigen.
Folglich ist festzuhalten, dass die bewilligte Alternativroute unter
Berücksichtigung der Möglichkeiten von D._____ nach B._____ und am
nächsten Tag weiter nach E._____ O._____ zu gelangen, eine geeignete
Alternativroute darstellt und der Eingriff in die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit somit verhältnismässig ist. Mit anderen Worten
heisst
das,
die
Meinungs-
und
Versammlungsfreiheit
des
Beschwerdeführers wurde durch die von der Beschwerdegegnerin
genehmigte Alternativroute nicht verletzt.
5.10.
Eine
Verletzung
des
Kerngehalts
der
Meinungs-
oder
Versammlungsfreiheit wird vom Beschwerdeführer weder geltend
gemacht noch liegt eine solche vor.

- 23 -
6.
Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, bereits im Januar 2020 habe
eine Winterwanderung nach E._____ stattgefunden, die zwischen
W._____ und B._____ über die Kantonsstrasse geführt habe. Die
beantragte Bewilligung sei damals erteilt worden und die damaligen
Umstände
(WEF,
Ferienzeit,
Winterverhältnisse)
seien
mit
den
diesjährigen absolut vergleichbar gewesen. Hinzu komme, dass damals
noch mehr Personen an der Wanderung teilgenommen hätten und die
Strecke länger gewesen sei, da die Wanderung bereits in W._____
gestartet habe. Es sei folglich nicht nachvollziehbar, weshalb dem
Beschwerdeführer für die diesjährige Winterwanderung nicht die
gewünschte
Strecke
bewilligt
worden
sei.
Damit
spricht
der
Beschwerdeführer sinngemäss das Rechtsgleichheitsgebot und das
Willkürverbot an.
6.1.
Das Rechtsgleichheitsgebot bindet, ungeachtet des Wortlauts ("vor dem
Gesetz"),
nicht
nur
die
Rechtsanwendung,
sondern
auch
die
Rechtsetzung
(BIAGGINI,
Bundesverfassung
der
Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 8 N 9). Ein Erlass verletzt das
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht
nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dem Gesetzgeber
bleibt im Rahmen dieses Grundsatzes ein weiter Gestaltungsspielraum,
den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen
schmälert (BGE 140 I 77 E. 5.1; 139 I 242 E. 5.1; Urteil 9C_209/2019 vom
22. Juli 2019 E. 5.3.1). Nach ständiger Rechtsprechung verlangt Art. 8 BV
Abs. 1 BV, dass die zuständige Behörde das Gesetz in allen
gleichgelagerten Fällen in gleicher Weise anwendet. Erhöhte praktische
Bedeutung erlangt das Gleichbehandlungsgebot, wenn das Gesetz der

- 24 -
Behörde Ermessen einräumt oder, durch unbestimmte Begriffe,
Beurteilungsspielräume eröffnet (BIAGGINI, a.a.O., Art. 8 N 12).
6.2.
Art. 9 BV schützt vor willkürlichem Verhalten der Behörden, unbesehen
des betroffenen Lebensbereichs oder Rechtsgebiets. Willkürlich ist ein in
grobem Masse unrichtiger Akt, dessen Fehlerhaftigkeit offen zutage tritt.
Begriffswesentliche
Elemente
willkürlicher
Hoheitsakte
sind
die
qualifizierte Unrichtigkeit des Aktes und die Offenkundigkeit seiner
Fehlerhaftigkeit. Willkürlich im Sinne qualifizierter und offenkundiger
Unrichtigkeit sind beispielsweise staatliche Akte, die sinn- oder zwecklos
erscheinen, höherrangiges Recht krass verletzen oder in stossender
Weise
dem
Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderlaufen
(KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3. Aufl., Bern 2018, §33 Rz. 8
f.). Bei der Ausübung von Ermessen ist das Willkürverbot verletzt, wo der
Ermessensentscheid sich auf keine sachlichen Gründe stützt, klar gegen
unumstrittene höherrangige Normen oder Rechtsgrundsätze verstösst
oder schikanös und klar ungerecht ist (KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, a.a.O.
§ 33 Rz. 23).
6.3.
Da der Beschwerdeführer lediglich rügt, die Kundgebung sei im Jahr 2020
auf der Kantonsstrasse bewilligt worden und im Jahr 2023 nicht mehr
handelt es sich dabei nicht um den Zuständigkeitsbereich der
Beschwerdegegnerin. Folglich ist im vorliegenden Verfahren nicht näher
darauf einzugehen, sondern auf das Verfahren U 23 69 zu verweisen.
7.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, sein Recht auf
wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) sei verletzt
worden, da die Bewilligungen des TBA und der betroffenen Gemeinden
erst wenige Tage vor der Durchführung der Kundgebung mitgeteilt worden
seien.

- 25 -
7.1.
Art. 13 EMRK garantiert jedermann zur Durchsetzung der Rechte aus der
EMRK und der Protokolle bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame
Beschwerde. Die Vertragsstaaten sind gehalten, Rechtsmittel oder
Klagemöglichkeiten einzurichten, mittels welcher die Einhaltung der
materiellen Garantien der EMRK und der Protokolle innerstaatlich
materiell kontrolliert und durchgesetzt werden können (VILLIGER,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 3.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Ziff. 852). Insbesondere müssen die
Konventionsstaaten einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellen, mit dem im
innerstaatlichen Recht eine Konventionsverletzung festgestellt werden
kann
(MEYER-LADEWIG,
EMRK
Konvention
zum
Schutz
der
Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden
2003, Art. 13 Rz. 8).
7.2.
Art. 13 EMRK ist vor dem Hintergrund der Subsidiarität der
Individualbeschwerde an den EGMR zu sehen (Art. 35 Ziff. 1 EMRK). Jede
Person, die nach Art. 34 EMRK befugt ist, Beschwerde wegen der
Verletzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, muss daher
die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen
Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde
überprüfen zu lassen (BGE 138 I 6 E.1.3.2). Nach Art. 13 EMRK hat
derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und
Freiheiten für beeinträchtigt hält und eine entsprechende Verletzung
behauptet, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame
Beschwerde einzulegen. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein
Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine
hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die
Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der
Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass Anspruch auf
Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den
angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen

- 26 -
beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen
minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein,
insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung
von Entscheiden (BGE 138 I 6 E.6.1).
7.3.
Zusammengefasst heisst das, nach Art. 13 EMRK hat jede Person, die in
ihren konventionsmässig anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt
worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame
Beschwerde zu erheben (BGE 143 III 193 E.6.1). Nach der
Rechtsprechung muss die Beschwerde sowohl rechtlich als auch
tatsächlich wirksam sein (vgl. Urteil des EGMR Nr. 22689/07 de Souza
Ribeiro gegen Frankreich vom 18. Dezember 2012 § 78; BGE 143 III 193
E.6.1).
7.4.
Der Beschwerdeführer anerkennt zwar, dass die Koordination zwischen
vier Behörden sowie die Organisation gewisser Infrastruktur Zeit in
Anspruch nehme, dies vermöge jedoch nicht eine Verfahrensdauer von
vier Monaten zu rechtfertigen. Insbesondere vertritt der Beschwerdeführer
unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte (EGMR) die Auffassung, Art. 13 EMRK verpflichte
Bewilligungsbehörden ihre Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung
derart früh den Gesuchstellern mitzuteilen, dass diese noch die
Möglichkeit hätten, den Entscheid an ein Gericht oder eine ähnliche
Entscheidbehörde weiterzuziehen.
7.5.
Die Umstände in den vom Beschwerdeführer zitierten Entscheiden sind
nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbar. Im Entscheid Bączkowski
and others v. Poland geht es nicht um die gerichtliche Überprüfung einer
Verfügung mittels welcher die Kundgebungsbewilligung verweigert wurde.
Vielmehr hat es die zuständige Behörde unterlassen überhaupt einen
Entscheid zu fällen, bevor der Zeitpunkt der Kundgebung eingetreten ist
(Urteil des EGMR Bączkowski and others v. Poland application

- 27 -
no. 1543/06 §81). Im Fall Lashmankin and others v. Russia sah das
nationale Gesetz sowohl für die Gesuchsteller als auch für die Behörden
Fristen vor, an die sich die Behörden jedoch selten hielten, was zu einer
weiteren Verkürzung der ohnehin begrenzten Zeit, die den Veranstaltern
für die Beantragung von Abhilfemassnahmen zur Verfügung stand, führte
(vgl. Urteil des EGMR Lashmankin and others v. Russia application no.
57818/09). Im Fall Alekseyev v. Russia hingegen sah das anwendbare
Recht lediglich für die Gesuchstellenden strenge Fristen vor, während die
Behörden keine zeitlichen Vorgaben einhalten mussten (vgl. Urteil des
EGMR Alekseyev v. Russia applications nos. 4916/07, 25924/08 und
14599/09). Hinzu kommt, dass bei allen drei dieser Urteile die
Kundgebung von der zuständigen Behörde gänzlich verweigert wurde –
und dies u.a. aufgrund der Themen welche mit den Kundgebungen
angesprochen werden sollten – beziehungsweise faktisch verunmöglicht
wurde, da der gewünschte Ort und die gewünschte Zeit verweigert
wurden, ohne dass die zuständige Behörde überhaupt eine Alternative
ermöglichte, während im vorliegenden Fall lediglich gewisse Auflagen zur
Diskussion stehen.
7.6.
Zusammengefasst
stellt
sich
die
Beschwerdegegnerin
auf
den
Standpunkt, gerade da mehrere Behörden vom Gesuch betroffen seien,
die Kundgebung einen grosse Raum einnehme, verschiedene Modalitäten
wie Unterkunft und Bahntransport zu organisieren gewesen seien, hätten
es die Behörden als sinnvoll erachtet, mit dem Beschwerdeführer die
Einzelheiten persönlich zu besprechen und, falls möglich, einen Konsens
zu erzielen. Nicht zuletzt habe die Schnee- und Lawinensituation einen
Einfluss auf die Möglichkeiten der Alternativroute gehabt, weshalb die
Bewilligung nicht weit im Voraus erteilt werden habe können. All dies habe
Zeit benötigt und der Vorwurf, die Beschwerdegegnerin habe Zeit
vertrödelt, sei nicht nachvollziehbar.

- 28 -
7.7.
Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, soweit er entgegnet, es könne
nicht angehen, dass jede Versammlung, welche potentiell aufgrund der
Wetter- bzw. Schneelage unter angepassten Bedingungen stattfinden
müsse, erst zu einem Zeitpunkt bewilligt werde, in welchem Prognosen
über die entsprechende Lage möglich seien, sondern die Bewilligung bei
einer Veränderung der Sachlage im Nachhinein immer noch angepasst
werden könne. Unter Berücksichtigung der nachfolgend ausgeführten
Umstände vermögen seine Argumente jedoch nicht zu überzeugen und es
liegt keine Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.
7.8.
In seiner Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV hält das Bundesgericht
fest, dass die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der
konkreten Umstände des jeweiligen Falles beurteilt wird, sodass in der
Regel eine Gesamtbewertung erforderlich ist. Unter anderem sind dabei
der Grad der Komplexität, die Bedeutung des Verfahrens für die
Betroffenen sowie das Verhalten der Betroffenen und der zuständigen
Behörden ausschlaggebend (BGE 130 I 312 E.5.2). Im Zusammenhang
mit einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration anlässlich des
WEF – bei welcher wohlgemerkt lediglich die Gemeinde E._____ über das
Gesuch zu entscheiden hatte und nicht wie vorliegend vier verschiedene
Behörden - erachtete das Bundesgericht eine Behandlungsdauer von
einem Monat als grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn
das Gesuch, wie vorab in Aussicht gestellt, unter Auflagen bewilligt
worden wäre. Für die Erfüllung von Auflagen – z.B. hinsichtlich der
Routenwahl oder des Zeitplans – müssen die Organisatoren nach
Auffassung
des
Bundesgerichts
Vorkehren
von
höchstens
untergeordneter Bedeutung treffen, die sie, wenn dies überhaupt
erforderlich gewesen wäre, ihrem Publikum notfalls noch an der
Demonstration mitteilen hätten können (Urteil des Bundesgerichts
1P.117/2000 vom 30. Juni 2000 E.3b). Unter Berücksichtigung der
Komplexität des vorliegenden Verfahrens und der Besprechung vom

- 29 -
16. Dezember 2022 an welcher die wesentlichen Punkte der Kundgebung
mit dem Beschwerdeführer besprochen wurde, ist eine Verfahrensdauer
von knapp 2 Monaten angemessen.
7.9.
Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer bereits anlässlich der Sitzung
vom 16. Dezember 2023 mitgeteilt wurde, dass die Bewilligung für die
Kundgebung auf der Kantonsstrasse nicht erteilt werden könne und
stattdessen
eine
Alternativroute
über
Wanderwege
und
Gemeindestrassen
genehmigt
werde.
Folglich
hatte
der
Beschwerdeführer einerseits genügend Zeit, um entsprechend zu planen
und andererseits hätte er bereits zu diesem Zeitpunkt eine anfechtbare
Verfügung von der Beschwerdegegnerin verlangen können, ohne dass die
Details der Alternativroute abschliessend geplant gewesen wären. Unter
Berücksichtigung der ausgeführten Umstände vermögen die Argumente
des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen und es liegt folglich keine
Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.
7.10.
Soweit der Beschwerdeführer also vorbringt, dass aufgrund der vorliegend
"krasseren" Situation vor der vorstehend ausgeführten Rechtsprechung
eine zu lange Verfahrensdauer ohnehin erstellt wäre, verkennt er, dass
das Bundesgericht ja gerade betont, dass eine kurzfristigere Mitteilung in
der hier vorliegenden Situation (Bewilligung entsprechend vorab
stattgefundener Besprechung, Zeit und Datum werden so belassen,
lediglich Auflagen bezüglich Routenwahl) zulässig wäre (vgl. vorstehend).
Seinen Ausführungen kann daher nicht gefolgt werden, wobei dem
Beschwerdeführer zuzustimmen ist, dass eine frühere Mitteilung der
Bewilligung wünschenswert gewesen wäre.
7.11.
Das Schweizerische Recht sowie jenes des Kantons Graubünden sehen
vor, dass kommunale Entscheide wie der vorliegend relevante ans
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden weitergezogen werden
können (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Folglich hatte der Beschwerdeführer

- 30 -
die Möglichkeit, die Bewilligung von einer unabhängigen gerichtlichen
Behörde nachträglich überprüfen zu lassen.
Schliesslich ist festzuhalten, dass das Schweizerische Recht kein
besonderes Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren für Demonstrationen
vorsieht, welches eine rechtzeitige Überprüfung der Umstände durch ein
Gericht ermöglichen. Vielmehr wäre es aufgrund der einschlägigen
Verfahrensgesetzgebung – insbesondere aufgrund des allgemeinen
Replikrechts - auch dann nicht möglich gewesen, im ordentlichen oder
auch im für dringlich erklärten Verfahren ein instanzenabschliessendes
Urteil zu erlangen, wenn die Beschwerdegegnerin die Verfügung bereits
einige Wochen früher erlassen hätte. Umgekehrt wäre es selbst im
vorliegenden
Fall
nicht
ausgeschlossen
gewesen,
vorsorglichen
Rechtsschutz im Rahmen eines Superprovisoriums zu erlangen. Auch aus
diesem Grund verletzt der angefochtene Entscheid die Vorgaben der
EMRK nicht.
8.
Nach Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat jede Person, die nicht über die
erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege,
wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur
Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf
unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. auch Art. 76 Abs. des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege). Die Voraussetzungen für die Bewilligung
der unentgeltlichen Rechtsvertretung sind in der Regel erfüllt, wenn der
Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die
Vertretung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch
geboten ist (BGE 125 V 202 E.4a mit Hinweisen).
8.1.
Im Rahmen der Prüfung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege
gilt der beschränkte Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteile des
Bundesgerichts 4A_257/2021 vom 6. September 2021 E.2.1 m.H.,

- 31 -
5A_949/2018
vom
4.
Februar
2019
E.3.2,
5A_327/2017
vom
2. August 2017 E.4; VGU U 17 108 vom 15. Mai 2018 E.2). Dieser
Grundsatz befreit die bedürftige Partei allerdings nicht von der Pflicht, ihre
Einkommens- und Vermögensverhältnisse eindeutig, vollständig und
soweit möglich dokumentiert darzustellen (vgl. MEICHSSNER, Das
Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Diss.
Basel 2008, S. 77; WUFFLI, Die unentgeltliche Rechtspflege in der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, Diss. Zürich/St. Gallen 2015, Rz.
925
ff.;
vgl.
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR,
Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 681). An diese
umfassende Mitwirkungspflicht dürfen umso höhere Anforderungen
gestellt werden, je komplexer die ökonomischen Verhältnisse des
Gesuchstellers sind (BGE 125 IV 161 E.4a, 120 Ia 179 E.3a; vgl.
MEICHSSNER, a.a.O., S. 77 f.).
8.2.
Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall der aktuelle
Grundbedarf hervorgehen. Die Belege haben zudem über sämtliche
finanziellen Verpflichtungen der bedürftigen Partei sowie über ihre
Einkommens- und Vermögensverhältnisse Aufschluss zu geben (vgl.
Urteile des Bundesgerichts 9C_560/2019 vom 21. Januar 2020 E.4.2.1,
5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3). Von der Mitwirkungspflicht
miterfasst
ist
auch
die
Offenlegung
der
Vermögens-
und
Einkommensverhältnisse allfälliger unterstützungspflichtiger Personen
(vgl. VGU 21 9 vom 11. Mai 2021 E.5.2 m.H.a. das Urteil des
Bundesgerichts 5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3).
8.3.
Dem
der
Beschwerde
beigelegten
Gesuch
um
unentgeltliche
Rechtspflege
ist
zu
entnehmen,
dass
der
Beschwerdeführer
prozessbedürftig ist.
8.4.
Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
Prozessbegehren
anzusehen,
bei
denen
die
Gewinnaussichten

- 32 -
beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum
als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht
als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren
ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese.
Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei
vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine
Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht
führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet
(BGE 140 V 521 E.9.1, 139 III 475 E.2.2, 138 III 217 E.2.2.4, 122 I 267
E.2b und 119 Ia 251 E.3b). Der Beschwerdeführer macht die Verletzung
der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit geltend, nachdem
ihm eine Kundgebung auf der von ihm gewünschten Route verweigert
wurde. Der Prozess erscheint damit nicht von vornherein aussichtslos.
Folglich ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren.
9.1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer gemäss
Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich kostenpflichtig. Praxisgemäss wird für
Verfahren betreffend politische Angelegenheiten eine Staatsgebühr in der
Höhe von CHF 1'000.-- erhoben (vgl. statt vieler: VGU V 20 2). Angesichts
der Tatsache, dass der Beschwerdeführer mehrere Beschwerden
einreichen musste, erscheint für das vorliegende Verfahren eine
Staatsgebühr von CHF 750.-- als angemessen. In Folge mangelnder
Aussichtslosigkeit
ist
dem
Beschwerdeführer
im
vorliegenden
Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht die unentgeltliche
Rechtspflege zu gewähren.
9.2.
Die Beschwerdegegnerin kann nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine
Parteientschädigung geltend machen, da sie lediglich in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegte.

- 33 -
III. Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten setzen sich zusammen aus
- einer Staatsgebühr von
CHF
750.--
- und den Kanzleiauslagen von
CHF
626.--
zusammen
CHF
1'376.--
3.1.
In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden
die Gerichtskosten von CHF 1'376.-- zulasten von A._____ von der
Gerichtskasse übernommen.
3.2.
Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____
gebessert haben und er hierzu in der Lage ist, hat er das Erlassene und
die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).
4.
[Rechtsmittelbelehrung]
5.
[Mitteilungen]
[Mit Urteil 1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024 und 1C_34/2024 vom 8. Oktober
2024 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde
gutgeheissen und den vorliegenden Entscheid aufgehoben.]