gr_gerichte · R 2007 55 · 2007-09-11 · de
Ortsplanungsrevision

Planungszone für Mobilfunkantennen | Planung

R 07 55/56/57
4. Kammer
URTEIL
vom 11. September 2007
in den verwaltungsrechtlichen Streitsachen
betreffend Planungszone für Mobilfunkantennen
1.
Am 7. Dezember 2006 hat der Gemeindevorstand … gestützt auf Art. 21 des
kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) für das gesamte Gemeindegebiet
eine einjährige Planungszone beschlossen. Dieser Beschluss wurde u. a. im
Kantonsamtsblatt vom 14. Dezember 2006 publiziert. Im Publikationstext
wurde ausgeführt, dass die Planungszone „im Hinblick auf die planerische
Steuerung von Antennenstandorten (z. B. durch Gebietsausscheidungen im
Zonenplan)“ beschlossen worden sei. Gleichzeitig wurde im Publikationstext
darauf hingewiesen, dass während der Dauer der Planungszone nur
Bauvorhaben bewilligt werden, welche im Einklang mit dem erwähnten
Planungsziel
stehen
und
den
vorgesehenen
Massnahmen
nicht
widersprechen.
Gegen den Planungszonenbeschluss erhoben die …, … und die … jeweils
mit separaten Eingaben Beschwerde an die Regierung mit dem Begehren um
Aufhebung. Mit im Wesentlichen übereinstimmenden Begründungen machten
sie gemacht, der Gemeindevorstand habe den Erlass der Planungszone „nur
rudimentär“ begründet. Eine eigentliche Planungsabsicht sei nicht erkennbar.
Im Weiteren führten sie aus, die Planung des Mobilfunknetzes und die Wahl
geeigneter Antennenstandorte sei grundsätzlich Sache der privaten
Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens. Diese dürfe in diesem
Bereich nur dann planerisch eingreifen, wenn der Eingriff durch ein höher
stehendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sei. Gründe der öffentlichen
Gesundheit würden in diesem Zusammenhang ausser Betracht fallen, zumal
die Wahrung der Gesundheitsanliegen abschliessend durch Bundesrecht
(Verordnung über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung, NISV)

sichergestellt sei. Ein weiteres öffentliches Interesse zur aktiven Planung von
Antennenstandorten durch die Gemeinde könnte sodann im Bedürfnis zum
Schutz bedeutender Ortsbilder liegen. Sofern die vorliegende Planungszone
aus solchen Gründen erlassen worden sein sollte, wäre sie im konkreten Fall
als unverhältnismässig aufzuheben. Sie sei nämlich für das gesamte
Gemeindegebiet erlassen worden, obwohl mit Sicherheit davon ausgegangen
werden könne, dass es sich nicht beim gesamten Gemeindegebiet von … um
ein schützenswertes Ortsbild handle.
Die Regierung des Kantons Graubünden wies die Beschwerden mit
ausführlich begründeten, separaten Entscheiden (Protokoll Nr. 465 […], Nr.
466 […] und Nr. 467 […], allesamt vom 24. April 2007, mitgeteilt am 30. April
2007) ab. Sie gelangte in den Erwägungen zum Schluss, dass die von Lehre
und Rechtsprechung verlangten Voraussetzungen für den Erlass einer
Planungszone für Mobilfunkantennen im konkreten Fall allesamt gegeben
seien und sich auch der Umstand, dass die Planungszone für das gesamte
Gemeindegebiet gelte, noch als verhältnismässig qualifizieren lasse.
2.
Dagegen liessen die im Rubrum erwähnten Mobilfunkanbieter mit separaten
Eingaben am 31. Mai 2007 beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden frist- und formgerecht Beschwerde erheben (…: R 07 55; …: R
07 56; …: R 07 57) mit den übereinstimmenden Anträgen nach Aufhebung
der
angefochtenen
Entscheide
sowie
nach
Vereinigung
der
drei
Beschwerdeverfahren; eventualiter seien die Entscheide im Kosten- und
Entschädigungspunkt aufzuheben, die Kosten auf die Staatskasse zu
nehmen und ihnen die entstandenen Kosten zu entschädigen. In
tatbeständlicher und rechtlicher Hinsicht ergänzten und vertieften die
Mobilfunkanbieter mit im Wesentlichen übereinstimmenden Eingaben ihre
bereits im Beschwerdeverfahren vor der Regierung vorgebrachten Einwände
und Überlegungen gegen die von der Gemeinde ausgeschiedene und
nunmehr von der Regierung bestätigte Planungszone.
3.
Mit prozessleitender Verfügung vom 1. Juni 2007 vereinigte der
Instruktionsrichter gestützt auf Art. 6 VRG die Beschwerdeverfahren R 07 55,
56 und 57.

4. a)
Die Regierung des Kantons Graubünden liess unter Verweis auf die
Erwägungen in den angefochtenen Beschwerdeentscheiden Nr. 465, 466 und
467 vom 24. April 2007 Abweisung der Beschwerden beantragen.
b)
Ebenfalls auf Abweisung erkannte die Gemeinde …, die in ihrer
Vernehmlassung noch einmal ausführlich die Überlegungen darlegte, welche
den Erlass der angefochtenen Planungszone rechtfertigem würden.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Die Beschwerden richten sich gegen drei Beschwerdeentscheide der
Regierung (Protokoll Nr. 465, 466 und 467, allesamt vom 24. April/31. April
2007), mit welchen der von der Beschwerdegegnerin 2 am 7. Dezember 2006
beschlossene (erstmalige, auf ein Jahr befristete) Erlass einer Planungszone
für Mobilfunkantennen für das gesamte Gemeindgebiet geschützt worden ist.
Die Beschwerdeführerinnen, als Inhaber je einer gestützt auf das
eidgenössische Fernmeldegesetz erteilten Mobilfunkkonzession wehren sich
gegen den Erlass derselben, weil sie u.a. darin einen Verstoss gegen
Bundesrecht erblicken und den Erlass einer das gesamte Gemeindegebiet
beschlagenden Planungszone insgesamt als unverhältnismässig erachten.
Unbestritten ist, dass Entscheide der Regierung über Planungsbeschwerden
mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden können (Art.
102 Abs. 1 KRG) und dass die drei Mobilfunkanbieter zur Beschwerde ans
Verwaltungsgericht befugt sind (vgl. Art. 50 des am 1. Januar 2007 in Kraft
getretenen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, VRG).
b)
Gemäss Art. 51 Abs. 1 lit. a und b VRG erstreckt sich die
Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Beschwerdeverfahren -
wie bereits nach dem bisher anwendbaren Art. 53 aVGG - auf

Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens
sowie
unrichtige
oder
unvollständige
Feststellung
des
Sachverhaltes. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und
die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene
Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Amtete die Regierung als
erste Beschwerdeinstanz und ist das Verwaltungsgericht somit zweite
kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt in Planungssachen die Kognition nach
Art. 51 VRG und nicht die Kognition nach Art. 33 RPG (PVG 1999 Nr. 44).
c)
Die Beschwerdeführerinnen beantragen übereinstimmend die Aufhebung der
Planungsbeschwerdeentscheide,
mit
welchen
die
von
der
Beschwerdegegnerin 2 am 7. Dezember 2006 beschlossene, das gesamte
Gemeindegebiet
beschlagende
Planungszone
bestätigt
worden
ist;
eventualiter seien die Entscheide im Kosten- und Entschädigungspunkt
aufzuheben, die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen und ihnen die
entstandenen Kosten zu entschädigen.
2. a)
Im Lichte der eingangs umschriebenen Kognitionsumschreibung ist zu prüfen,
ob die Regierung bei der Bestätigung der von der Gemeinde beschlossenen
Planungszone das ihr zustehende Ermessen nicht missbraucht oder
überschritten und ob sie eine Lösung getroffen hat, die unter Abwägung der
auf dem Spiele stehenden Interessen sachlich vertretbar ist.
b)
Vorliegend hat die Regierung die für die Beurteilung der Rechtmässigkeit
einer Planungszone wesentlichen Voraussetzungen (gesetzliche Grundlage
[Art. 27 RPG & Art. 21 KRG]; öffentliches Interesse und verhältnismässiger
Eingriff [Art. 36 BV]) im Lichte der von Lehre (Ruch, Kommentar zum RPG,
Art. 27, N. 24 ff.) und Rechtsprechung in diesem Zusammenhang
umschriebenen
Kriterien
(verfestigte
Planungsabsicht;
hinreichendes
Planungsbedürfnis; keine Unvereinbarkeit zwischen Planungsmassnahme
und den aus Art. 21 Abs. 2 RPG fliessenden Geboten der Rechtssicherheit
und der Planbeständigkeit; keine sonstigen Gründe für die behauptete
Rechtwidrigkeit) in zutreffender Weise dargelegt. Diese hat sie unter
Berücksichtigung der Einwände der Mobilfunkanbieter und in Kenntnis der

jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (ZBl 107/2006 S. 207; Urteil
des Bundesgerichts 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007) geprüft und in den
Erwägungen die massgebenden Gesichtspunkte, aufgrund derer sie den
angefochtenen Planungszonenerlass in sachlicher, räumlicher und zeitlicher
Hinsicht auch unter der Optik des Verhältnismässigkeitsprinzips als
rechtmässig erachtete, zutreffend dargelegt. Auf diese korrekten und in der
Sache ausgewogenen Ausführungen (vgl. Erwägungen in Ziff. 3 - 7 der
Beschwerdeentscheide, Protokoll Nr. 465, 466 und 467) kann anstelle von
Wiederholungen
uneingeschränkt
verwiesen
werden.
Die
Beschwerdeführerinnen bringen dagegen im vorliegenden Verfahren nichts
vor, was sie nicht auch schon in ihren Planungsbeschwerden vor der
Regierung geltend gemacht haben und worauf diese in zutreffender Weise in
den angefochtenen Entscheiden eingegangen ist. Es drängen sich daher
lediglich noch einige ergänzende Bemerkungen zur Stützung der
angefochtenen Beschwerdeentscheide auf.
c)
Die Beschwerdeführerinnen haben in ihren Beschwerdeeingaben ausgeführt
(Ziff. 30), dass ein gemeindeweites Mobilfunkanlagenverbot in den vom
eidgenössischen
und
kantonalen
Recht
vorgegebenen
Schranken
(insbesondere USG, NISV, FMG) und sofern dafür sachliche Gründe
vorliegen würden, grundsätzlich zulässig wäre. Diese Auffassung entspricht
der zwischenzeitlich von Lehre und Rechtsprechung vertretenen (Urteil des
Bundesgerichts 1A 129/2006 vom 10. Januar 2007). Wenn aber - wie von den
Beschwerdeführerinnen selbst erkannt - unter Beachtung der erwähnten
rechtlichen
Schranken
selbst
ein
gemeindeweites
Verbot
von
Mobilfunkanlagen (zumindest theoretisch) nicht völlig ausgeschlossen wäre,
lässt sich der (erstmalige) Erlass einer einjährigen Planungszone für
Mobilfunkanlagen für das gesamte Gemeindebiet im Ergebnis nicht
beanstanden, sofern sachliche Gründe dafür ersichtlich sind; wobei die
Anforderungen daran nicht unnötig hoch angesetzt werden dürfen (zu
letzterem: Ruch, a.a.O., N. 29 mit Hinweisen).
d)
Hinreichende sachliche Gründe für den (erstmaligen) Erlass einer
Planungszone hat die Gemeinde bereits im Ausschreibungstext skizziert

(planerische Steuerung von Antennenstandorten). Diese hat sie dann im
vorinstanzlichen Verfahren näher präzisiert (Festlegung der Standorte unter
dem
Gesichtswinkel
von
Natur-
und
Heimatschutz/Ortsbild-
und
Landschaftsverträglichkeit) und im vorliegenden Beschwerdeverfahren noch
einmal vertieft. Von einer (rechtlich relevanten) Verletzung von Grundrechten
kann derzeit bereits aus dieser Sicht keine Rede sein. Dies umso weniger
auch
aufgrund
der
zeitlichen
Beschränkung
der
(erstmaligen)
Planungsmassnahme und zwar unbesehen der räumlichen Ausdehnung der
Zone auf das gesamte Gemeindegebiet. Insbesondere erweist sich bei dieser
Ausgangslage der Einwand eines faktischen Mobilfunkmoratoriums für das
ganze Gemeindegebiet als nicht stichhaltig. Dies zum einen daher, weil die
vorliegende
Planungszone
die
Erteilung
von
Baubewilligungen
für
Mobilfunkantennen nicht absolut verbietet (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG),
sondern lediglich insoweit, als ein konkretes Gesuch sich mit der
gemeindlichen Absicht, Mobilfunkantennen in Zukunft nur noch an ortsbild-
und landschaftsschützerisch unbedenklichen Standorten zuzulassen, nicht
vereinbaren lasse. Zum andern aber auch deshalb, weil vor einer - wohl
anstehenden - Verlängerung der Planungszone (Art. 21 KRG; Ablauf der auf
ein Jahr befristeten Planungszone: Anfang Dezember 2007) seitens der
zuständigen Behörden erneut zu prüfen sein wird, ob die von den
Beschwerdeführerinnen
nicht
zu
Unrecht
beanstandete
räumliche
Ausdehnung der Planungszone auf das gesamte Gemeindegebiet zur
Erreichung der verfolgten Ziele überhaupt notwendig und erforderlich ist.
Dabei werden sich die zuständigen Behörden insbesondere der Frage
vertiefter
widmen
müssen,
ob
unter
der
Optik
des
Verhältnismässigkeitsprinzipes nicht eine räumliche Beschränkung einer
(zeitlich verlängerten) Planungszone auf ortsbaulich und/oder landschaftlich
besonders heikle bzw. empfindliche Teilgebiete zur Zielerreichung
ausreichend sein könnte (vgl. Ruch, a.a.O, N. 30 und 31). Eine allfällige
Verlängerung wäre dann wiederum bei der Regierung anfechtbar (Art. 101
Abs. 1 KRG), die diese Planungsmassnahme mit voller Kognition zu
überprüfen hätte. - Die Beschwerden erweisen sich aus dieser Sicht daher als
unbegründet und die Anträge um Aufhebung der drei Beschwerdeentscheide
sind abzuweisen.

3.
Kein Erfolg ist sodann auch dem in Ziff. 2 der Eingaben der
Beschwerdeführerinnen formulierten Antrag beschieden. Abgesehen davon,
dass bereits die im damaligen Ausschreibungstext formulierten Planungsziele
im Ergebnis ohne weiteres als hinreichend konkret bezeichnet werden
können, weshalb bereits daher nicht von einer rechtlich relevanten
Gehörsverletzung gesprochen werden kann, spricht der Umstand, dass
seitens der Gemeinde im vorinstanzlichen Verfahren ergänzende und
vertiefende Überlegungen für die planerische Massnahme vorgebracht
wurden, nicht für das Ansinnen der Beschwerdeführerinnen. Zum einen liegt
es in der Natur eines Rechtsmittelverfahrens, dass darin die massgeblichen
Argumente vertieft und gegebenenfalls ergänzt werden. Zum andern ergeben
sich gerade im Verlaufe eines Planungsverfahrens immer wieder neue
Einsichten und Erkenntnisse; dass solche zur Stützung herangezogen
werden dürfen und sollen, ist notorisch. Dem entsprechenden Antrag (Ziff. 2)
kann daher nicht stattgegeben werden. Die Beschwerden sind daher
vollumfänglich abzuweisen.
4.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten unter solidarischer Haftung
zu je einem Drittel zulasten der Beschwerdeführerinnen 1 - 3. Bund, Kanton
und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten
Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine
Parteientschädigung
zugesprochen,
wenn
sie
in
ihrem
amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerden R 07 55, R 07 56 und R 07 57 werden abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
6'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
257.--

zusammen
Fr.
6'257.--
gehen unter solidarischer Haftung je zu einem Drittel zulasten der drei
Mobilfunkanbieter. Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit
Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons
Graubünden, Chur, zu bezahlen.