gr_gerichte · PVG 2014 1 · 2015-08-31 · it
Entscheide Obergericht


1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2014
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Freiheits- und Grundrechte
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Dretgs da libertad e dretgs fundamentals
Libertà e diritti fondamentali
Concorso pubblico per l’esercizio della funzione di mae- stro
spazzacamino di circondario. Legittimazione del con-
corrente. Costituzionalità del monopolio di maestro spaz-
zacamino di circondario rispetto alla libertà economica.
– Legittimazione del concorrente ad invocare l'incostitu-
zionalità del monopolio di maestro spazzacamino di cir-
condario dopo aver preso parte al concorso pubblico
(cons. 1).
– La costituzione di circondari singoli e l’esclusiva del-
l’autorizzazione ad esercitare quale maestro spazzaca-
mino di circondario corrispondono alla chiara volontà del
legislatore (cons. 2a, b).
– Nel Cantone dei Grigioni, il monopolio degli spazzaca-
mini di circondario non viola la libertà economica in
quanto dispone di una base legale, è sorretto da un in-
teresse pubblico ed è proporzionato allo scopo perse-
guito (cons. 2c).
– Per nominare un maestro spazzacamino di circondario
l’Assicurazione fabbricati grigionese è tenuta ad indire un
concorso pubblico ed a rispettare le norme formali che
regolano tale procedura; essa non è però tenuta né a
convocare tutti i concorrenti né a consultare i comuni sul
cui territorio viene esercitata l’attività (cons. 3).
Öffentliche Ausschreibung für die Ausübung des Amtes des
Kreiskaminfegermeisters. Legitimation des Mitbewer- bers.
Verfassungsmässigkeit
des
Monopols
des
Kreiska-
minfegermeisters in Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit.
– Legitimation des Mitbewerbers zur Rüge der Verfas-
sungswidrigkeit des Monopols des Kreiskaminfeger-
meisters, nachdem er am Wettbewerb teilgenommen hat
(E.1).
– Die Einteilung in Kaminfegerkreise und die ausschliess-
liche Erteilung der Zulassung zur Ausübung der Tätig- keit
als Kaminfegermeister entspricht dem klaren Willen des
Gesetzgebers (E.2a, b).
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– Im Kanton Graubünden verletzt das Monopol des Kreis-
kaminfegermeisters die Wirtschaftsfreiheit nicht, da da-
für eine gesetzliche Grundlage besteht und die Rege-
lung im öffentlichen Interesse und verhältnismässig ist
(E.2c).
– Um einen Kreiskaminfegermeister zu wählen, hat die
Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons Graubün-
den eine öffentliche Ausschreibung durchzuführen und
die entsprechenden formellen Verfahrensregeln zu be-
achten; sie ist dabei nicht verpflichtet, alle Kandidaten
einzuladen und die Kreisgemeinden anzuhören (E.3).
Considerando in diritto:
1. Dal punto di vista formale è ammesso al ricorso giudi-
ziario e costituzionale chi è particolarmente toccato dalla deci-
sione o dall’atto normativo impugnati e ha un interesse degno di
protezione all’annullamento o alla modifica degli stessi (art. 50
LGA). In linea di principio, la legittimazione al ricorso presuppone
che l’insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia
di persone collegate all’oggetto del provvedimento impugnato da
un rapporto sufficientemente stretto e intenso, atto a distinguere
la sua situazione da quella della collettività. L’insorgente deve es-
sere altresì detentore di un interesse personale, diretto e concreto
a dolersi del provvedimento impugnato per il pregiudizio effettivo
che questo gli arreca. Chi intende impugnare una decisione am-
ministrativa deve quindi dimostrare che, nel caso della mancata
abrogazione o modifica della stessa, egli sarebbe soggetto a degli
effettivi svantaggi.
Nell’evenienza la domanda del ricorrente in merito all’am-
missibilità del monopolio di maestro spazzacamino è effettiva-
mente in diretto contrasto con la sua candidatura come unico
maestro spazzacamino nel rispettivo circondario. Siccome il ricor-
rente però chiede principalmente nell’evenienza di concedergli
un’ulteriore autorizzazione cantonale, accanto a quella del candi-
dato effettivamente prescelto, per esercitare la funzione di mae-
stro spazzacamino, tale interesse personale merita protezione in
base alla pretesa lesione della libertà economica. Inoltre il ricor-
rente si sente svantaggiato nei confronti del cointeressato quale
diretto concorrente nell’ambito del bando, per cui essendo dato
anche un rapporto particolarmente stretto con l’oggetto litigioso la
legittimazione al ricorso resta comunque data.

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2. a) Materialmente il ricorrente contesta in primo luogo
l’esclusiva dell’autorizzazione quale maestro spazzacamino nei
singoli Circondari in base all’interpretazione della vigente legge
(vedi cons. 2. b). In secondo luogo egli contesta la costituzionalità
di un eventuale monopolio per i maestri spazzacamini nel Cantone
dei Grigioni richiedendo tramite controllo concreto delle norme la
verifica della compatibilità del monopolio con la libertà econo-
mica sancita dall’art. 27 cpv. 2 Cost., la quale garantisce il libero
accesso a un’attività economica privata e il suo libero esercizio,
ossia con l’ammissibilità di deroga al principio della libertà eco-
nomica giusta l’art. 94 cpv. 4 Cost. (vedi cons. 2. c).
b) aa) Ai sensi dell’art. 18 LPA l’Assicurazione fabbricati dei
Grigioni (AFG), istituto di diritto pubblico con personalità giuridica
propria e con sede a Coira (art. 1 LAFab), suddivide il Cantone dei
Grigioni in Circondari di spazzacamini e nomina il maestro spaz-
zacamino per ogni Circondario. Secondo il Messaggio del Gover-
no grigionese concernente la legge sulla protezione antincendio
(Nr. 11/2009–2010, p. 575) il criterio principale per la suddivisione
geografica dei Circondari deve essere, indipendentemente dall’al-
lestimento dei Circoli politici, retto da un volume di lavoro in
grado di assicurare un’esistenza economica. Dal 1° gennaio 2014
esistono nel Cantone dei Grigioni 25 Circondari spazzacamino,
ciascuno di essi con un maestro spazzacamino in carica (vedi Lista
dell’AFG del 3 gennaio 2014).
Giusta l’art. 19 cpv. 1 LPA, per la funzione di maestro spaz-
zacamino di Circondario occorre un’autorizzazione cantonale, la
quale viene rilasciata dall’AFG (cpv. 2), che in caso di adempi-
mento carente degli obblighi può essere anche revocata (cpv. 3).
Secondo l’appena citato Messaggio del Governo, p. 575, l’autoriz-
zazione è da considerare come concessione. Tale interpretazione
viene messa in discussione dal ricorrente. Gli art. 18 e 19 LPA
fanno parte del contesto legislativo a livello cantonale, retto da
una decisione politica sullo sfondo delle discussioni nei vari can-
toni concernente la liberalizzazione del monopolio degli spazzaca-
mini, in quanto a tale proposito il Cantone dei Grigioni si è pro-
nunciato esplicitamente per il monopolio in base ai motivi ivi
menzionati (vedi in dettaglio il Messaggio del Governo Nr.
11/2009–2010, pp. 564–565 e 575).
Il Gran Consiglio dei Grigioni in sede di dibattito concer-
nente l’introduzione della legge sulla protezione antincendio non
si è espresso contro le proposte fatte dal Governo, salva la do-
manda di affidare ai Comuni la scelta del maestro spazzacamino.

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La richiesta E. a tale proposito (vedi Protocollo del Gran Con-
siglio del 15 giugno 2010, p. 625) è stata respinta con 56 voti con-
tro 14 in favore dell’AFG quale autorità di nomina.
bb) Alla luce dei citati materiali non vi è dubbio che il le-
gislatore abbia introdotto con l’art. 18 LPA la costituzione di Cir-
condari singoli in base alle necessità geografiche ed economiche
del Cantone, ai quali viene assegnato per ciascuno un solo ed
unico maestro spazzacamino.
cc) Inoltre il legislatore si è pronunciato per un monopolio,
il quale può essere esercitato soltanto con un’autorizzazione ai
sensi dell’art. 19 LPA. Lo Stato quale titolare del monopolio rimane
detentore del potere di vigilanza, che è tenuto a esercitare al fine
di assicurare l’efficienza del servizio pubblico affidato al maestro
spazzacamino. Entro questi limiti, esso conserva in particolare il
diritto di adottare tutti i provvedimenti necessari per assicurare il
buon funzionamento del servizio, intervenendo, se necessario,
per revocare la concessione (POLEDNA, Staatliche Bewilligungen
und Konzessionen, Berna 1994, note 335, 369, 381). Nell’evenienza
l’assegnazione del monopolio e la rispettiva sorveglianza sono de-
mandate all’AFG. Ai sensi delle norme vincolanti grigionesi non si
tratta di una concessione di monopolio come per esempio la pa-
tente di caccia o di pesca (vedi anche il testo legislativo tedesco
che parla di «Zulassung» e non di «Konzession»). Si tratta piutto-
sto di un’autorizzazione esclusiva, la quale concede alla persona
nominata di eseguire esclusivamente i doveri di maestro spazza-
camino in un ben definito Circondario. Il maestro spazzacamino
viene sorvegliato dall’AFG, la quale a sua volta può revocare l’au-
torizzazione.
dd) L’argomentazione del ricorrente, secondo cui l’autorità
di nomina potrebbe concedere più autorizzazioni quale maestro
spazzacamino di Circondario, non regge rispetto a quanto esposto
sulla costituzione di Circondari singoli (cons. 2. a. bb) e all’e-
sclusiva dell’autorizzazione quale maestro spazzacamino (cons.
2. a. cc). A questo punto non è necessario esaminare se il ricor-
rente adempia i presupposti dell’art. 19 cpv. 2 lett. a e b LPA, in
quanto l’adempimento dell’art. 19 cpv. 2 non implica automatica-
mente il diritto di ottenere l’autorizzazione. Di conseguenza la ri-
chiesta primaria del ricorrente di assegnargli l’autorizzazione can-
tonale per esercitare la funzione di maestro spazzacamino del
Circondario O.3. deve essere respinta e la decisione impu-
gnata in questo punto merita la conferma.

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c) aa) In merito all’ammissibilità costituzionale del mono-
polio degli spazzacamini effettivamente secondo l’art. 27 cpv. 1
Cost., la libertà economica è garantita. Tale libertà fondamentale
include in particolare il libero accesso a un’attività economica pri-
vata e il suo esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.). Essa protegge ogni atti-
vità economica privata esercitata a titolo professionale e volta al
conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 132 I 97 cons.
2.1; 131 I 133 cons. 4). Come ogni libertà fondamentale, anche la
libertà economica non è assoluta, ma può essere soggetta a limi-
tazioni. Ai sensi dell’art. 36 Cost., le restrizioni devono avere una
base legale (cpv. 1), essere giustificate da un interesse pubblico o
dalla protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2), essere pro-
porzionate allo scopo (cpv. 3) e rispettare il diritto fondamentale
nella sua essenza (cpv. 4). I Cantoni possono in particolare appor-
tare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente
un’attività economica al fine di tutelare l’ordine pubblico, la salute,
i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali. Essi pos-
sono inoltre prevedere delle limitazioni fondate su motivi politici,
a condizione che queste misure si limitino, conformemente al
principio di proporzionalità, a quanto necessario per realizzare gli
scopi d’interesse pubblico perseguiti (DTF 125 I 276 cons. 3a e ri-
ferimenti). Il Tribunale federale ha sottolineato che l’assoggetta-
mento dell’esercizio di un’attività professionale ad una limitazio-
ne, per definizione, è in contraddizione con la garanzia della libertà
economica e deve quindi essere previsto, perlomeno implicita-
mente, dalla Costituzione federale o fondarsi su regalie cantonali
a norma dell’art. 94 cpv. 4 Cost. (sentenza del Tribunale federale
2P. 104/2006 del 22 marzo 2007, cons. 3. 4. 1; DTF 130 I 26 cons. 6.2,
con riferimenti dottrinali; cfr. anche DTF 113 Ia 38 cons. 4b).
bb) La restrizione sancita dall’art. 94 cpv. 4 Cost. si riferisce
ai monopoli cantonali storici, che esistevano già all’epoca dell’en-
trata in vigore della Costituzione federale nel 1874, come il mono-
polio del sale, la regalia delle miniere, della caccia o della pesca
(cfr. HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.
ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 2575). Tale norma non impedisce ai
Cantoni di inserire nuovi monopoli ove siano giustificati da un le-
gittimo interesse pubblico preponderante e proporzionale (cfr. HÄ-
FELIN / MÜLLER / UHLMANN, op. cit., n. 2577). Soprattutto per motivi di
polizia è lecita la monopolizzazione di professioni, se non vengono
perseguiti motivi fiscali. Ogni gravame della libertà economica
deve essere proporzionale, ciò vuol dire appropriato e necessario
ai fini della protezione dell’interesse pubblico (cfr. DTF 131 I 91

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cons. 3.3; 130 II 425 cons. 5.2; 1239 I 173 cons. 5), ed infine lo scopo
e l’effetto del gravame devono consentire un rapporto reciproco e
ragionevole (cfr. HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, op. cit., note 2458 seg.).
cc) Giusta l’art. 85 cpv. 4 CostC il Cantone è legittimato a
costituire ed esercitare monopoli tramite la legge se l'interesse
pubblico lo richiede. Il Cantone dei Grigioni ha inserito il mono-
polio di maestro spazzacamino basandosi su questa disposizione
costituzionale e ha creato con la legge sulla protezione antincen-
dio una base legale formale per il preesistente monopolio di mae-
stro spazzacamino. A questo proposito l’affermazione del ricor-
rente, secondo cui non esisterebbe una base costituzionale e
legale sufficiente, è manifestamente infondata.
dd) In base alla prassi del Tribunale federale il monopolio
degli spazzacamini è giustificato, poiché serve all’interesse per la
protezione dell’ambiente contro l’inquinamento dell’aria (DTF 109
Ia 193, cons. 2. b). Nonostante tale decisione risalga a oltre 30 anni
fa, l’argomento del ricorrente, secondo cui i miglioramenti tecnici
nell’ambito della combustione tengono conto dell’interesse della
protezione ambientale, la problematica dell’inquinamento dell’a-
ria è tuttavia sempre più che attuale. È inoltre noto che il Cantone
dei Grigioni con le sue estensioni geografiche e una scarsa densità
demografica deve poter assicurare che vengano controllati e
tenuti puliti gli impianti di combustione anche nelle regioni disco-
ste, in quanto i proprietari di impianti in queste zone non potreb-
bero più avvalersi di un servizio obbligatorio a prezzi ragionevoli
(vedi il Messaggio del Governo citato in cons. 2. b. aa). Senza un
monopolio il Cantone non potrebbe più garantire la protezione
dell’aria contro l’inquinamento in modo adeguato. Dunque, l’in-
teresse della salute pubblica in merito alla protezione dell’aria è
ancora oggi preponderante. L’affermazione del ricorrente, se-
condo cui la decisione del Tribunale federale 2C_621/2010 concer-
nente la non entrata in materia non possa essere considerata, me-
rita di essere condivisa. Si deve però aggiungere, che in quel caso
la base della controversia era il monopolio degli spazzacamini nel
Cantone di Lucerna rispettivamente la rielezione respinta quale
unico maestro spazzacamino. Le recenti discussioni nei Cantoni
Lucerna, Berna e Argovia, i quali si sono espressi per il manteni-
mento del monopolio (cfr. risposta del Governo del Canton Berna
del 18.09.2013 in merito all’interpellazione 052-2013, Ist das Ka-
minfegermonopol noch zeitgemäss?, no. 2013.0196; Protocollo del
Gran Consiglio del Canton Argovia del 19.03.2013, [GR.12.326-1]
Gesetz über den vorbeugenden Brandschutz, no. 2013–2377; ri-

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sposta del Governo del Canton Lucerna in merito al postulato
no. P 2017 del 26.11.2013, Postulat über die Aufhebung der Kamin-
fegerkreise), sono in perfetta sintonia con la motivazione del le-
gislatore grigionese (vedi Messaggio del Governo citato in cons.
2. b. aa), la quale merita conferma, soprattutto nei punti cruciali del
volume lavorativo che permette un’esistenza economica per il ma-
estro spazzacamino e garantisce alla popolazione nelle regioni di-
scoste di potersi avvalere di un servizio obbligatorio a costi ragio-
nevoli. Tutto sommato il monopolio degli spazzacamini nel Can-
tone dei Grigioni è quindi retto da un interesse pubblico prepon-
derante.
ee) Alla luce di tutto ciò il monopolio degli spazzacamini ri-
sulta proporzionale, siccome non esistono misure equiparabili al
monopolio per garantire l’interesse pubblico di cui sopra. A tale
proposito una soluzione di libero mercato implicherebbe il rischio
che il mercato funzionerebbe forse nelle regioni popolate, mentre
nelle regioni discoste non si troverebbe uno spazzacamino dispo-
sto a lavorare a un prezzo ragionevole. Di conseguenza in quelle
regioni, a causa del mancato controllo e della mancata pulizia
degli impianti di combustione, potrebbe aumentare il pericolo di
incendi e di incidenti e influire negativamente sull’inquinamento
dell’aria.
ff) In sintesi il monopolio degli spazzacamini nel Cantone
dei Grigioni ha una base legale, è giustificato da un interesse
pubblico ed è proporzionato allo scopo, per cui deve essere con-
fermato. Di conseguenza va confermata anche l’autorizzazione
emessa dall’AFG al cointeressato.
3. a) Il ricorrente contesta inoltre la procedura di autoriz-
zazione e di nomina del cointeressato. Essenzialmente egli adduce
arbitrio e la violazione del principio di parità di trattamento in me-
rito al procedimento di nomina dell’AFG ritenendo superiori le sue
qualifiche. Inoltre l’AFG avrebbe violato i principi procedurali ne-
gandogli la possibilità di un colloquio personale e omettendo la
consultazione dei Comuni.
b) L’autorità di nomina gode in ogni caso di un margine
discrezionale relativamente ampio, che l’autorità di ricorso può
censurare unicamente nella misura in cui siano dati gli estremi di
una violazione del diritto, compreso l’uso eccessivo o l’abuso del
potere discrezionale (art. 51 cpv. 1 lett. a LGA). Ipotesi, questa, che
si verifica quando l’apprezzamento è esercitato in spregio dei prin-
cipi fondamentali del diritto, quali l’uguaglianza davanti alla
legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la

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buona fede (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206). Censurabili, in particolare,
sono decisioni che procedono da considerazioni estranee alla ma-
teria, che si fondano su argomenti contrari alla logica o che ap-
paiono altrimenti insostenibili.
c) Nell’evenienza l’AFG ha pubblicato la nomina per l’as-
segnazione dell’autorizzazione esclusiva di maestro spazzacami-
no di Circondario tramite bando di concorso che permetteva a
ognuno di inoltrare la propria candidatura senza porgere ostacoli
vincolanti. Dunque in quest’ambito il principio della parità di trat-
tamento era rispettato. Lo svolgimento della procedura, la valuta-
zione delle candidature e la nomina cadono invece nella respon-
sabilità dell’autorità di nomina, la quale gode di un ampio margine
di apprezzamento. L’AFG ha considerato idonei sia il ricorrente sia
il cointeressato. Ambedue le parti hanno adempito i criteri minimi
dell’art. 19 cpv. 2 LPA e dimostrano di avere dei legami con i Can-
toni Ticino e Grigioni. Il cointeressato svolge l’incarico d’inse-
gnante per circa 45 giorni l’anno mentre il ricorrente figura quale
istruttore per corsi di formazione e perito d’esame; inoltre è anche
presidente della Società cantonale spazzacamini Ticino. In questo
caso l’autorità ha dovuto prendere una decisione fra due candi-
dature del tutto paragonabili, che a questo punto, non risulta né
eccessiva né abusiva. La nomina del cointeressato rispetta i criteri
menzionati, è sostenibile e quindi la decisione impugnata va con-
fermata.
d) Giusta l’art. 2 cfr. 7 LMI il trasferimento di attività rien-
tranti in monopoli cantonali o comunali a privati si svolge su con-
corso e non deve discriminare le persone con domicilio o sede in
Svizzera. Le regole del bando di concorso, le quali si devono ba-
sare evidentemente su criteri obiettivi, come evidenziato a mar-
gine, rientrano nella responsabilità delle autorità (vedi anche Mes-
saggio sulla legge federale sul libero mercato del 24 novembre
2004, BBl 2005, p. 465 e 485 seg.). A questo proposito l’Oap non è
nemmeno applicabile, poiché nell’evenienza non si tratta di una
prestazione che viene retribuita dallo Stato, ma dai singoli privati
che sono chiamati a rimunerare il maestro spazzacamino in base
alla tariffa cantonale.
e) Nell’evenienza l’AFG sostiene di avere convocato il coin-
teressato dopo la nomina avvenuta il 26 agosto 2013. Anche se
l’AFG avesse preso una decisione anticipata e avesse invitato sol-
tanto uno dei candidati a un colloquio personale, tale procedi-
mento non potrebbe essere biasimato, in quanto l’autorità di no-
mina può decidere indipendentemente, chi eventualmente viene

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convocato. Inoltre la pretesa del concorrente, secondo cui l’AFG
avrebbe dovuto consultare i Comuni del Circondario in questione,
è infondata, in quanto manca una qualsiasi rispettiva base legale
(vedi la mancata approvazione della domanda E. nel Proto-
collo del Gran consiglio del 15 giugno 2010, p. 625). Di conse-
guenza la decisione impugnata merita anche in questo punto con-
ferma.
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Sentenza del 2 giugno 2014