gr_gerichte · U 2009 5 · 2009-06-24 · de
Bussverfügung (Hunde, Kehricht, etc.)

Baukostenverteiler | Bussverfügung (Hunde, Kehricht, etc.)

U 09 5
1. Kammer
URTEIL
vom 24. Juni 2009
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Baukostenverteiler
1. a)
Der in den 70iger Jahren gegründete Abwasserverband … besteht aus den
Gemeinden …, …, … (ohne Fraktion …), … (für Fraktion …), … und ... In den
Jahren 1983/84 wurde die ARA … gebaut und 1994 erneuert. Am 23. August
2005 wurde die ARA durch starke Unwetter beschädigt, was ihre Sanierung
nötig machte. Die … AG, …, wurde mit der Planung der Wiederinstandstellung
und der nötigen technischen Erneuerung der ARA beauftragt. An der
Delegiertenversammlung vom 23. August 2006 fassten die Delegierten
einstimmig
den
Baubeschluss
und
genehmigten
gleichzeitig
einen
Bruttokredit von Fr. 2,7 Mio. für die erste Etappe der Wiederinstandstellung
und der technischen Erneuerung der ARA. Die vom Verband zu tragenden
Restkosten sollten mittels einmaligen Gemeindebeiträgen gedeckt werden,
die anhand von Einwohnergleichwerten auf Grund des von … im September
2001 festgesetzten Kostenverteilers (=Kostenverteiler 01) berechnet werden
sollten. Anlässlich der Delegiertenversammlung vom 23. August 2007 wurde
beschlossen, die zweite Etappe der Wiederinstandstellung und der
technischen Erneuerung der ARA direkt im Anschluss an die laufende erste
Etappe vorzunehmen und es wurde dafür ein Kredit von Fr. 1,6 Mio. bewilligt.
Die Verteilung dieser Investitionskosten sollte nach den gleichen Regeln wie
bei der ersten Etappe erfolgen, also durch Erhebung einmaliger
Gemeindebeiträge, welche anhand von Einwohnergleichwerten unter
Anwendung des Kostenverteilers 01 berechnet werden sollten.
b)
Im
Bericht
zur
Jahresrechnung
2006
vom
19.6.2007
hatte
die
Geschäftsprüfungskommission
(GPK)
auf
die
Statutenwidrigkeit
der

Betriebskostenverteilung hingewiesen (statt zugeleiteter Abwassermenge
wurde der Verteiler anhand der Einwohnergleichwerte berechnet). Zudem
sollten die Kapitaldienstkosten aus der Betriebsrechnung eliminiert werden.
Die langfristigen Verbindlichkeiten aus dem Bau der ARA anno 1983/84 und
der technischen Erneuerung von 1994 (Restbauschulden) sollten durch die
Verbandsgemeinden abgelöst werden. An der Delegiertenversammlung (DV)
vom
5.
Juli
2007
wurde
in
der
Folge
die
Überprüfung
des
Betriebskostenverteilschlüssels 1998 beschlossen und die Frage diskutiert,
nach welchem Schlüssel die Restbauschulden aufgeteilt werden sollten. In
diesem
Zusammenhang
wurde
die
…
AG
beauftragt,
die
Einwohnergleichwerte zu kontrollieren. Am 13. August 2007 wandte sich die
Gemeinde … brieflich an den Verband und teilte darin die Auffassung der
GPK, dass der angewandte Betriebskostenverteiler statutenwidrig sei und
dass es nicht angehe, den Kapitaldienst der Restschulden über die
Betriebskosten abzuwickeln; dies müsse über den Baukostenverteiler
geschehen.
Die
Probleme
mit

den
Restbauschulden
und
dem
Betriebskostenverteiler waren in der Folge Gegenstand der DV vom 7. Mai
2008. Da zwischen der DV und der GPK bezüglich der Restbauschulden und
dem Betriebskostenverteiler Divergenzen bestanden, beauftragte die GPK die
… AG … mit der Klärung verschiedener Fragen (Bericht der … AG vom 18.
August 2008). Die DV nahm am 28. August 2008 Kenntnis vom Bericht der …
AG. Am 25. September 2008 erstellte die GPK ihren Bericht zum
Geschäftsjahr
2007.
Thema
waren
wiederum
der
statutenwidrige
Betriebskostenverteiler, die statutenwidrige Verteilung der Aufwendungen für
die Restschulden und erstmals auch die Forderung nach einem korrekten
Baukostenverteiler. Der Kostenverteiler 01 sei falsch und damit seien auch
die Kosten der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung falsch
verteilt worden. An der DV vom 30. Oktober 2008 befasste sich der Verband
u.a. auch mit einem Kostenverteilungsvorschlag der … AG (die … AG hatte
inzwischen mit dieser Firma fusioniert). Die DV beschloss, diesen
Kostenverteilungsvorschlag verfeinern zu lassen und an der DV vom
Dezember 2008 diskutieren zu lassen. An der gleichen DV äusserte sich der
Delegierte der Gemeinde … dahingehend, dass zumindest die Kosten der
zweiten Etappe für die Wiederinstandstellung und technische Erneuerung in

Abweichung von den früheren DV-Beschlüssen anhand des neuen
Baukostenverteilers aufzuteilen seien.
c)
An der DV vom 17. Dezember 2008 wurde der überarbeitete Entwurf für den
neuen Baukostenverteiler besprochen. Mit 5:1 Stimmen wurde beschlossen,
die … AG zu beauftragen, die für den definitiven Baukostenverteiler nötigen
Angaben im Hinblick auf die nächste DV noch zu beschaffen. Den Antrag, den
in Ausarbeitung begriffenen Baukostenverteiler rückwirkend auch auf die
Wiederinstandstellung und die technische Erneuerung anzuwenden, wies die
DV mit 5:1 Stimmen ab. Einzig der Vertreter der Gemeinde … sprach sich für
eine rückwirkende Anwendung des zukünftigen neuen Schlüssels aus. Die
anderen Gemeindevertreter lehnten dies ausdrücklich ab. Der Delegierte von
… verwies auf die gefassten DV-Beschlüsse und empfand eine rückwirkende
Anpassung des Verteilschlüssels als unglaubwürdig. Jener von … erachtete
ein solches Verfahren als unzulässig. Die nachträgliche Änderung eines
Verteilschlüssels entspreche nicht im Geringsten der geltenden Rechtspraxis.
Der Vertreter von … führte aus, dass die Gemeinde … bei einer
rückwirkenden Änderung des Baukostenverteilers das Referendum ergreifen
würde. Der Delegierte von … vertrat ebenfalls die Meinung, dass ein neuer
Schlüssel erst für künftige Investitionen angewendet werden solle.
2.
Dagegen erhob die Gemeinde … am 27. Januar 2009 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss
aufzuheben und die Baukosten statutenkonform gemäss dem aufgrund der
Erhebungen der … AG ermittelten Verteilschlüssel mit einem Belastungsanteil
der Gemeinde … von 25% zu verteilen. Gemäss Art. 45 der revidierten
Statuten des Abwasserverbandes seien die Anteile der Verbandsgemeinden
an
den
Baukosten
der
Verbandsanlagen
im
Verhältnis
zu
den
Einwohnergleichwerten zu bestimmen. Im Herbst 2008 habe das
projektleitende Ingenieurbüro … AG die für die Baukostenverteilung
massgebenden Einwohnergleichwerte erhoben. Die DV vom 17.12.2008
habe diesen Vorschlag genehmigt, allerdings nur für zukünftige Investitionen,
nicht
für
die
zur
Diskussion
stehenden
Instandstellungs-
und
Erneuerungskosten. Ein solcher Entscheid sei jedoch willkürlich und verletze

Art. 45 der Statuten. Die Differenz zwischen dem statutenwidrigen
Verteilschlüssel und dem neuen Schlüssel sei wesentlich. Gemäss den
bisherigen Beschlüssen trage die Gemeinde … 33.53% der Kosten, gemäss
neuem Schlüssel nur noch 25%. Der Einwand des Verbandes, die DV wäre
gar nicht verpflichtet gewesen, auf den Antrag auf rückwirkende Anwendung
des neuen Verteilschlüssels einzutreten, erweise sich als unbegründet. Es sei
zu bedenken, dass nach der Beschädigung der ARA im Jahre 2005 so rasch
wie möglich die Wiederherstellung angestrebt worden sei, so dass die Zeit
gefehlt habe, die nötigen Abklärungen betreffend die Einwohnergleichwerte
vorzunehmen.
Der
damalige
Kostenverteiler
habe
daher
lediglich
provisorischen Charakter besessen, was auch in den Rechnungsstellungen
vom 20.9.2006 und 30.12.2008 zum Ausdruck komme, wo von
„voraussichtlichen“ Anteilen die Rede sei. Offenbar habe auch im
Abwasserverband die Meinung bestanden, die Angelegenheit würde zu
einem späteren Zeitpunkt bereinigt. Aber selbst wenn es zutreffen sollte, dass
die Beschlüsse der DV vom 12.8.2006 und 23.8.2007 rechtskräftig geworden
wären, hätte der Verband den Antrag des Gemeindedelegierten von … als
Wiedererwägungsantrag im Sinne von Art. 24 VRG entgegennehmen
müssen. Die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung seien zweifellos
erfüllt; denn die neuen Erhebungen der … AG zeigten, dass die ursprüngliche
Grundlage für die Ermittlung des Kostenverteilers falsch gewesen sei.
3.
Der Abwasserverband … beantragte in seiner Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Es
treffe zu, dass die Baukosten in Anwendung von Art. 45 der Statuten im
Verhältnis der Einwohnergleichwerte zu verteilen seien. Der von der … AG im
September 2001 erstellte Kostenverteiler (Kostenverteiler 01) basiere auf den
Einwohnergleichwerten. Dieser Kostenverteiler sei also statutenkonform. Die
Kosten für die Wiederinstandstellung und die technische Erneuerung der ARA
seien anhand des Kostenverteilers 01 erfolgt und damit statutenkonform. Die
Kostenverteilung sei definitiv erfolgt und nicht nur provisorisch; und damit sei
die Kostenverteilung längst rechtskräftig entschieden. Der Entscheid der
Delegiertenversammlung,
den
zukünftigen
Baukostenverteiler
nicht
rückwirkend auf die Verteilung der Kosten der Wiederinstandstellung und

technischen Erneuerung 2006 und 2007 anzuwenden, verletze keine
Vorschriften und sei auch nicht in Überschreitung des Ermessens erfolgt. Es
gebe gar keine Vorschrift, welche die Delegiertenversammlung zwinge, auf
rechtskräftige Beschlüsse zurückzukommen. Art. 24 VRG (Wiedererwägung)
sei im vorliegenden Falle gar nicht anwendbar, da Art. 1 VRG ausdrücklich
festhalte,
dass
dieses
Gesetz
nur
für
Kantons-,
Kreis-
und
Gemeindebehörden gelte, womit Gemeindeverbände ausgeschlossen seien.
Abgesehen davon wären die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung
auch gar nicht erfüllt, da sich die Umstände seit den ersten Entscheiden nicht
wesentlich verändert hätten.
4.
In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten
fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a)
Ausgangspunkt der rechtlichen Betrachtungen bildet die Tatsache, dass die
Delegiertenversammlung des Abwasserverbandes für die erste und die zweite
Etappe der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung der ARA
… einen Baubeschluss, einen Kreditbeschluss und einen Finanzbeschluss
gefällt hat, wobei letzterer so aussah, dass die Baukosten nach dem
Kostenverteiler 01 auf die einzelnen Verbandsgemeinden aufzuteilen seien.
Alle diese Beschlüsse sind unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
Entgegen
der
Ansicht
der
Beschwerdeführerin
hatten
die
Kostenverteilbeschlüsse nicht nur rein vorsorglichen Charakter. Vielmehr
waren alle Beschlüsse definitiv. Der Ausdruck „voraussichtlicher Anteil“ in den
Rechnungsschreiben weist lediglich darauf hin, dass die endgültige
Bauabrechung noch nicht vorliege, nicht aber, dass der prozentuale
Gemeindeanteil noch eine Änderung erfahren könnte. Erst im Herbst 2008,
als
auch
die
GPK
Fragen
betreffend
die
Rechtmässigkeit
der

Baukostenverteilung aufgeworfen hatte, bemühte sich der Vertreter der
Beschwerdeführerin
dann
um
eine
nachträgliche
Änderung
des
Verteilschlüssels. Er stellte in der DV vom 17. Dezember 2008 den Antrag,
dass der neue in Ausarbeitung begriffene Verteilschlüssel in Abänderung der
Beschlüsse vom 23.8.2006 resp. 2007 rückwirkend auch auf die Kosten der
Wiederherstellung und der technischen Erneuerung Anwendung finde. Die
Delegiertenversammlung ist diesem Ansinnen nicht gefolgt. Fraglich ist, ob
darin eine Rechtsverletzung liegt.
b)
Zunächst ist festzuhalten, dass der Antrag der Beschwerdeführerin an die
Delegiertenversammlung rechtlich nur als Wiedererwägungsgesuch im Sinne
von Art. 24 VRG qualifiziert werden kann, nachdem ja mit den
vorangegangenen
erwähnten
DV-Beschlüssen
die
Anwendung
des
Kostenverteilers 01 bereits rechtskräftig festgelegt wurde. Entgegen der
ursprünglichen Ansicht der Beschwerdeführerin, die sie allerdings in der
Duplik aufgegeben hat, sind die Bestimmungen des VRG über die
Wiedererwägung bzw. den Widerruf auf ihr Gesuch anwendbar, auch wenn
dies vom Gesetz nicht explizit gesagt wird, weil es sich dabei ohnehin um
allgemeine Rechtsgrundsätze handelt, die zu beachten sind.
c)
Weiter ist zu beurteilen, von welcher Rechtsnatur der angefochtene Beschluss
ist. Die Beschwerdeführerin stellt sich nämlich auf den Standpunkt, dass die
DV auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten sei und das Gesuch um
rückwirkende Anwendung des neuen Kostenverteilers materiell behandelt
und abgewiesen habe. Aus diesem Grunde müsse hier gar nicht mehr geprüft
werden, ob die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung (wesentliche
Änderung der Verhältnisse) erfüllt seien. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt
werden. Da die schriftlichen Unterlagen des Vorverfahrens eher dürftig sind,
lässt sich die Natur des angefochtenen Beschlusses nicht ganz leicht
feststellen. Mangels anderer Unterlagen muss dabei auf die protokollierten
Meinungsäusserungen der Delegierten zu diesem Traktandum abgestellt
werden.
Daraus
ist
ersichtlich,
dass
ausser
dem
Vertreter
der
Beschwerdeführerin alle Delegierten eine rückwirkende Anwendung des
zukünftigen Kostenverteilers mit der Begründung ablehnten, dass über die

Kostenverteilung rechtskräftige Beschlüsse vorlägen, an die man sich halten
müsse. Es ist also nicht so, dass die Delegierten an sich die Voraussetzungen
für eine Wiedererwägung stillschweigend anerkannten und das Gesuch aus
materiellen Überlegungen abwiesen. Die Begründung deutet vielmehr klar
darauf hin, dass man auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eintreten wollte,
da eben in dieser Sache bereits rechtskräftige Entscheide gefällt worden
waren und kein Grund erkennbar war, um darauf zurückzukommen. Aus
diesem Grunde ist im Folgenden zu prüfen, ob die DV zu Recht auf das
Gesuch nicht eingetreten ist.
3. a)
Gemäss Art. 24 Abs. 2 VRG ist eine Behörde dann zur Wiedererwägung ihres
Entscheides verpflichtet, wenn Gründe für einen Widerruf glaubhaft gemacht
werden.
Nach
Art.
25
VRG
können
(formell
rechtskräftige)
Verwaltungsverfügungen
widerrufen
werden,
wenn
eine
von
der
ursprünglichen Entscheidungsgrundlage wesentlich abweichende Sach- oder
Rechtslage eingetreten ist und nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen dem Widerruf entgegenstehen. Diese Bestimmung setzt voraus,
dass ein Verwaltungsakt wegen wesentlich geänderter Sach- oder Rechtslage
nicht (mehr) gesetzeskonform ist. Die Verfügung war also bei ihrem Erlass
rechtmässig. Der Widerruf ist daher auf so genannte Dauerverfügungen
zugeschnitten, d.h. solche, die ein Rechtsverhältnis angesichts eines in einem
bestimmten Zeitpunkt gegebenen Sachverhaltes regeln, wobei jedoch die
Rechtsfolgen in die Zukunft wirken und auch Veränderungen erfahren
können, wie auch der rechtserhebliche Sachverhalt späteren Wandlungen
unterworfen
sein
kann
(vgl.
Gygi,
Zur
Rechtsbeständigkeit
von
Verwaltungsverfügungen in ZBl 83 S. 149 ff, S. 159; VGU A 04 36). Die
Fehlerhaftigkeit der Verfügung kann indessen auch darauf beruhen, dass der
Verwaltung bei Erlass ein Fehler unterlaufen ist, die Verfügung also an einer
ursprünglichen
Fehlerhaftigkeit
leidet
(vgl.
Pfleiderer,
in:
Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Art. 58 N 16 mit
Hinweisen). Auch in solchen Fällen kann nach Lehre und Rechtsprechung ein
Widerruf in Betracht gezogen werden. Sowohl bei der ursprünglich
fehlerfreien als auch der von Beginn weg fehlerhaften Verfügung ist zu
beachten, dass im konkreten Fall dem Interesse an der richtigen Anwendung

des objektiven Rechtes der Vorrang vor den Interessen der Rechtssicherheit
und des Vertrauensschutzes zukommen muss, damit eine Verfügung
widerrufbar ist (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., N 1033).
b)
Vorliegend ist nun nicht ersichtlich, dass sich die Sach- oder Rechtslage seit
den Beschlüssen vom 12. August 2006 bzw. 23. August 2007 wesentlich
geändert hat. Obwohl die Delegierten bereits damals davon Kenntnis hatten,
dass der Kostenverteiler 01 die aktuellen Einwohnergleichwerte nicht mehr
exakt widerspiegelte, haben sie diesen für anwendbar erklärt. Sie hätten ohne
weiteres auch beschliessen können, dass dieser Kostenverteiler nur
provisorisch für die Einforderung der Akontozahlungen gelte und dass
inzwischen ein neuer Kostenverteiler erarbeitet werde. Darauf verzichtete der
Verband indessen. Wenn nun der inzwischen in Ausarbeitung befindliche
Kostenverteiler zeigt, dass die Einwohnergleichwerte in der Zwischenzeit eine
Änderung erfahren haben, so ist dies nicht überraschend. Vielmehr musste
die Beschwerdeführerin schon anlässlich der früheren Beschlüsse damit
rechnen, dass sie bei Anwendung eines revidierten Kostenverteilers günstiger
fahren würde. Von einer Änderung der Verhältnisse kann daher keine Rede
sein. Sodann würde es auch gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit
verstossen, wenn die ursprünglichen Beschlüsse auf dem Wege der
Wiedererwägung
geändert
worden
wären.
Anlässlich
der
Delegiertenversammlungen von 2006 und 2007 wurde nämlich nicht nur der
Kostenverteiler festgesetzt. Damit in unauflöslichem Zusammenhang wurden
hauptsächlich
die
Baubeschlüsse
und
die
Kreditgenehmigungen
vorgenommen. Diese drei Beschlüsse stellen eine Einheit dar. Es kann nun
nicht einer dieser drei Beschlüsse herausgenommen werden und nachträglich
anders entschieden werden. Denn nur anhand der für sie zu erwartenden
Baukostenanteile aufgrund des Verteilschlüssels konnten die am Verband
beteiligten Gemeinden beurteilen, ob die geplanten Baumassnahmen für sie
überhaupt finanziell tragbar waren. Der Verteilschlüssel war daher für die
Gemeinden unabdingbare Voraussetzung für ihren Entscheid. Sie durften
sich daher auf die Rechtsbeständigkeit des Kostenverteilers verlassen. Der
Anwendung eines etwas zugunsten der Beschwerdeführerin abgeänderten

Kostenverteilers kann in Anbetracht der gewichtigen Interessen der übrigen
Gemeinden an der beschlossenen Kostenverteilung kein Vorrang zukommen.
Die
Beschwerdegegnerin
ist
deshalb
zu
Recht
nicht
auf
das
Wiedererwägungsgesuch eingetreten, weshalb die Beschwerde abzuweisen
ist.
4.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-
rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2
VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht
vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
248.--
zusammen
Fr.
3'248.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,
zu bezahlen.