gr_gerichte · V 2005 1 · 2005-08-30 · de
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

Quartierplan (Änderung) | abstrakte Normenkontrolle

V 05 1
4. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 30. August 2005
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Quartierplan (Änderung)
1.
Mit Entscheid vom 2. Mai 2005, mitgeteilt am 4. Mai 2005, wies der
Gemeindevorstand … die u.a. von … und … eingereichte Einsprache im
Sinne der Erwägungen ab, soweit er darauf eintrat. Er genehmigte die
Revision von Art. 3 der Quartierplanvorschriften „…“ …“, mit welchem die
zulässigen Erstellungs-, Veräusserungs- und Nutzungsmöglichkeiten von
Hotelresidenzen, aber auch die Verpflichtung zu einer hotelmässigen
Bewirtschaftung derselben, in dem in der Äusseren Dorfzone gelegenen Hotel
… (Baurechtsparzelle Nr. 2353) umschrieben worden sind. Mit Blick auf die
Legitimation der Einsprecher wurde festgehalten, dass diese weder
Grundeigentümer im Beizugsgebiet noch Anstösser desselben seien und
auch keinen andersgearteten besonderen räumlichen Bezug zum …areal
vorweisen könnten. … sei zwar Architekt und befasse sich mit gestalterischen
Fragen in besonderem Masse, was aber für die Legitimation nicht ausreiche.
Bei … sei überhaupt kein Bezug zum Quartierplan der … AG auszumachen.
In der Folge wurde die Legitimationsfrage jedoch offengelassen und die
Einsprachen materiell abgewiesen.
2.
Dagegen erhoben … und … (nachstehend: Rekurrenten) am 30. Mai 2005
beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Verfassungsbeschwerde und
Rekurs.
Sie
beantragten
die
Aufhebung
des
angefochtenen
Einspracheentscheides. Zudem sei die Gemeinde … anzuweisen, Ziff. 3.2.3
Abs. 3 der angefochtenen Quartierplanvorschrift mit folgendem Wortlaut zu
genehmigen: „Die Residenzen müssen in jedem Fall hotelmässig
bewirtschaftet werden. Eine solche hotelmässige Bewirtschaftung liegt dann

vor, wenn die Residenzen unter Ausschluss von privaten Exklusivrechten dem
Hotel rechtlich und tatsächlich dauernd für die Beherbergung von Hotelgästen
zur hotelmässigen Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt werden.“ Sodann
sei Ziff. 3.2.3 Abs. 4 zu streichen. Ihre Eingabe begründeten die Rekurrenten
insbesondere damit, es würden mit dem beabsichtigten Bau der
Hotelresidenzen Zweitwohnungen geschaffen. Zudem könne der Hauptzweck
der Quartierplanänderungen, nämlich die Erlaubnis für die … AG, die
Residenzen im Stockwerkeigentum gewinnbringend zu verkaufen, was nicht
Gegenstand eines Quartierplans sein. Ein solcher könne nur die Gestaltung
und Erschliessung eines Gebietes regeln. Die Abhandlung der Problematik
der Erstellung, Vermietung und des Verkaufs von Eigentumswohnungen in
einem Quartierplan widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben, weil
damit eine Volksabstimmung vermieden werden wolle. Deshalb sei vorliegend
jeder Stimmbürger zur Einreichung eines Rechtsmittels legitimiert.
3. a)
In ihrer Vernehmlassung liess die Gemeinde … die Abschreibung von Rekurs
und Verfassungsbeschwerde wegen offensichtlicher Unzulässigkeit und
Unbegründetheit, eventualiter Nichteintreten, subeventualiter Abweisung
beantragen. Die Eingaben seien von vornherein als aussichtslos zu
betrachten. Den Rekurrenten stünden mangels Legitimation weder der
Rekurs noch eine verfassungsrechtliche Beschwerde zur Verfügung.
b)
Auch die … AG liess hinsichtlich Verfassungsbeschwerde und Rekurs
Nichteintreten, eventualiter Abweisung beantragen. Zur Begründung ihrer
Anträge brachte sie im Wesentlichen dieselben Überlegungen wie die
Gemeinde … vor.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:

1.
Die Beschwerdeführer haben mit ihrer Eingabe sowohl Rekurs als auch
Verfassungsbeschwerde i.S. von Art. 55 Abs. 2 KV erhoben. Zur Begründung
machen
sie
im
Wesentlichen
geltend,
der
Hauptzweck
der
Quartierplanänderung, nämlich der Beschwerdegegnerin 2 zu gestatten, die
Residenzen im Stockwerkeigentum zu verkaufen, könne gar nicht
Gegenstand eines Quartierplans sein, weil dieser bekanntlich die Gestaltung
und Erschliessung eines zum Inhalt habe (Art. 121 Abs. 1 BG). Der
projektierte Bau von Eigentumswohnungen stehe in krassem Widerspruch zu
Art. 3.1 Abs. 2 des zwischen der Gemeinde und der Beschwerdegegnerin 2
abgeschlossenen Baurechtsvertrages. Zudem bringen sie vor, ihr Anspruch
auf Zustandekommen eines freien und unverfälschten Volkswillens resp. des
Verbotes der nachträglichen Verfälschung desselben durch einen allgemein
verbindlichen Verwaltungsakt sei verletzt. Die Beschwerdegegnerinnen
haben
beide
Nichteintreten
beantragt.
Vorweg
ist
daher
der
Nichteintretensantrag zu prüfen.
2.
Verfassungsbeschwerde
a)
Gemäss Art. 55 KV können Gesetze und Verordnungen durch das Gericht im
verfassungsgerichtlichen Verfahren sowohl unmittelbar angefochten als auch
im Anwendungsfall überprüft werden. Das Gericht hat nicht nur im konkreten,
sondern
auch
im
abstrakten
Normenkontrollverfahren
über
Verfassungsverletzungen zu befinden. Bei der abstrakten Normenkontrolle
wird ein Erlass ohne Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall
durch das Gericht auf seine Verfassungsmässigkeit überprüft und allenfalls
aufgehoben. Die konkrete Normenkontrolle wiederum erfolgt - wie seit jeher -
im Rahmen der Anfechtung eines konkreten Anwendungsfalles. Dabei wird
im Sinn einer Vorfrage untersucht, ob der Rechtssatz, auf den sich der
Einzelakt stützt, verfassungsmässig ist. Die in Art. 55 KV vorgesehenen
Rügen entsprechen weitgehend dem Umfang der staatsrechtlichen
Beschwerde an das Bundesgericht; die Beschwerdelegitimation wie auch die
Kognition des Verwaltungsgerichtes als Verfassungsgericht richten sich nach
kantonalem Recht. Als verfassungsmässige Rechte gelten nicht nur die in Art.
7 KV gewährleisteten Grundrechte, sondern auch weitere Rechte gemäss
Kantonsverfassung
sowie
die
vom
Bundesgericht
anerkannten

Verfassungsgrundsätze. Im verfassungsgerichtlichen Verfahren können
jedoch nicht generell Verletzungen von Bundesrecht gerügt werden; dazu ist
vielmehr das ordentliche Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren
vorgesehen. Zulässig sind in diesem Verfahren einzig Rügen, wonach das
kantonale Recht den Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht verletzt. So
z.B. dann, wenn eine Verwaltungsinstanz das kantonale Recht in einem
Bereich anwendet, in welchem der Kanton gar nicht zuständig ist, oder, wenn
sie fälschlicherweise Bundesrecht statt des eigentlich massgebenden
kantonalen Rechtes anwendet. Beschwerden wegen Verletzung von
politischen Rechten wiederum sind im gesamten Zusammenhang des Stimm-
und Wahlrechts möglich, wobei der Umfang der bundesrechtlichen
Stimmrechtsbeschwerde
entspricht
(vgl.
zum
Ganzen:
Totalrevision
Kantonsverfassung, Botschaft der Regierung zu Handen des Grossen Rates,
15. Januar 2002, S. 524 f.).
b)
Im Lichte des Dargelegten erhellt, dass unabdingbare Voraussetzung für eine
Beurteilung nach Art. 55 Abs. 2 KV entweder das Vorliegen einer Verletzung
von verfassungsmässigen (z.B. Eigentumsgarantie, Rechtsgleichheit) oder
politischen Rechten oder des Grundsatzes des Vorrangs von Bundesrecht ist.
Dass mit der streitigen Änderung der Quartierplanvorschrift eine Verletzung
von verfassungsmässigen Rechten erfolgt sein könnte, wird nicht einmal
seitens der Beschwerdeführer behauptet. Ebenso wenig legen sie dar und
solches ist auch nicht ersichtlich, dass mit der streitigen Änderung der Vorrang
von Bundesrecht in Frage gestellt würde, nachdem sich die geplanten
Residenzen sich in einer Bauzone (Äussere Dorfzone; Zweitwohnungen
zulässig) befinden und mit der Änderung somit auch keine vom Bundesrecht
vorgegebenen bau- und planungsrechtlichen Bestimmungen verletzt werden.
Die Beschwerdeführer scheinen bei der Wahl ihres Rechtsmittels übersehen
zu haben, dass Quartierpläne nach bündnerischem Recht - im Gegensatz zu
Nutzungs- und Sondernutzungsplänen - Verfügungen (individuell-konkrete
Akte) sind, welche dem Rekurs an das Verwaltungsgericht gemäss Art. 13
Abs. 1 lit. a VGG unterliegen. Entsprechend können Quartierpläne aber - wie
auch privat-rechtliche Vereinbarungen [z.B. Baurechtsverträge] - nicht
Gegenstand der generell-abstrakten Normenkontrolle bilden.

Auf den konkreten Fall übertragen bedeutet dies, dass dem Gericht im
Verfassungsbeschwerdeverfahren
die
von
den
Beschwerdeführern
angestrebte
Überprüfung,
ob
die
kommunal-
und
privatrechtlichen
Grundlagen, auf welche sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid
stützt - also insbesondere Art. 3.1 der Quartierplanbestimmungen sowie der
mehrfach erwähnte Baurechtsvertrag - die verfassungsmässigen Rechte der
Beschwerdeführer verletzen, versagt ist. Hinsichtlich der behaupteten
Missachtung privatrechtlicher Vereinbarungen durch die Gemeindebehörde
stünde
den
Rechtssuchenden
lediglich
der
Rechtsbehelf
der
Aufsichtsbeschwerde
an
die
Regierung,
nicht
aber
die
Verfassungsbeschwerde, zur Verfügung.
Auch für die Prüfung des Einwandes, der Anspruch auf Zustandekommen
eines freien und unverfälschten Volkswillens gebe darüber hinaus Anspruch
darauf, dass ein aufgrund einer Volksabstimmung korrekt zustande
gekommenes Ergebnis nicht nachträglich durch Gemeindebehörden mittels
Verwaltungsakt verfälscht werde, ist die Verfassungsbeschwerde nicht
vorgesehen.
Auch
hiefür
steht
lediglich
der
Rechtsbehelf
der
Aufsichtsbeschwerde zur Verfügung.
Die Rüge, der angefochtene Entscheid sei in Verletzung von Art. 121 BG
ergangen, weil er davon abweichende Nutzungsbestimmungen enthalte, kann
im
Lichte
des
Dargelegten
ebenfalls
nicht
Gegenstand
einer
Verfassungsbeschwerde
sein,
sondern
ist
im
Rahmen
eines
Rekursverfahrens zu rügen, weshalb den Beschwerdeführern auch aus dieser
Sicht im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens nicht geholfen
werden kann.
c)
Wird aber die Verletzung verfassungsmässiger Rechte weder gerügt, noch ist
solches ersichtlich und steht zudem das angehobene Rechtsmittel für die
Anfechtung eines Quartierplanes bzw. einer Änderung desselben gar nicht zu
Verfügung, kann auf die Verfassungsbeschwerde nicht eingetreten werden.
Zu prüfen bleibt, nachdem die Beschwerdegegnerinnen auch diesbezüglich
die Voraussetzungen als nicht gegeben erachten, ob das Rechtsmittel als
Rekurs entgegen genommen werden kann.

3.
Rekurs
a)
Gemäss Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(RPG) ist im kantonalen Rechtsmittelverfahren gegen Verfügungen, die sich
auf
das
RPG
und
seine
kantonalen
und
eidgenössischen
Ausführungsbestimmungen stützen, die Rechtsmittellegitimation mindestens
im Umfang von Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG) vorzusehen (PVG 2003 Nr. 34 mit weiteren
Hinweisen). Es sind mithin alle diejenigen zum Rekurs berechtigt, welche
durch die angefochtene Verfügung berührt sind und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung haben. Das schutzwürdige Interesse hängt
dabei vom Ausmass der Beschwer ab. Regelmässig durch die Verfügung
beschwert (so genannte formelle Beschwer) ist der Adressat einer Verfügung,
der mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen ist. Für ihn ergibt sich ohne
weiteres auch die materielle Beschwer. Im Streit um die eigene
Verfahrenslegitimation ist sodann auch eine Person, die sich am Verfahren
beteiligen will, als Partei und als Adressatin einer Nichteintretensverfügung
formell beschwert. Auch sie ist damit zur Anfechtung dieser Verfügung befugt,
unbesehen darum, ob sie in der Sache selber Erfolg haben wird (BGE 121 II
436).
Mitunter betrifft eine Verfügung nicht nur diejenigen Personen, mit denen sie
ein
Rechtsverhältnis
regelt,
sondern
auch
Dritte
(Nachbarn,
Gewerbegenossen, etc.). Die Auswirkungen auf diese, am Rechtsverhältnis
an sich nicht beteiligten Personen können dabei so intensiv sein, dass auch
diesen ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der Verfügung
zugebilligt werden muss (vgl. z.B. VGU R 02 143, Rekurslegitimation bei
Mobilfunkanlagen). Das schutzwürdige Interesse ergibt sich aber nicht nur
aus dem Umstand, dass sie formell beschwert sind, d.h. dass sie am
Verfahren teilgenommen haben und mit ihren Anträgen unterlegen sind,
sondern sie müssen vielmehr auch ein schutzwürdiges Interesse an der
Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben (so ausdrücklich Art. 52
VGG), was wiederum voraussetzt, dass die angefochtene Verfügung für sie
nachteilig ist. Dritte müssen daher nebst der formellen Beschwer zusätzlich
auch noch ein materielles Schutzbedürfnis ausweisen können, weil bei ihnen
ein solches nicht auf der Hand liegt. Sie müssen mit anderen Worten nebst

dem formellen auch ein tatsächliches Betroffensein aufzeigen können, wobei
sie durch eine Verfügung in höherem Masse als eine beliebige Drittperson
betroffen sein müssen. Diese besondere Betroffenheit grenzt die
Drittbeschwerde von der unzulässigen Popularbeschwerde ab (vgl. statt vieler
BGE 121 II 177 f., 120 Ib 51). Es muss sich dabei um eine hinreichende
Beschwer handeln, um ein Interesse, das intensiv genug ist, um als
unmittelbares und eigenes (persönliches) anerkannt zu werden und das einen
ausreichenden Anlass zur Überprüfung der streitigen Verfügung bietet (vgl.
BGE 122 II 369; 121 II 361 f., 177 ff.). Das Interesse besteht letztlich im
praktischen Nutzen, den eine erfolgreiche Anfechtung ihnen einbringen
würde, d.h. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den
der angefochtene Entscheid für sie hätte (PVG 1996 Nr. 29; BGE 120 Ib
487f.). Das Interesse muss in der Regel aktuell sein (vg. z.B. BGE 120 Ib 308);
wobei unter bestimmten Voraussetzungen auch ein virtuelles Interesse
genügt. Dies z.B. dann, wenn es um eine Frage von grundsätzlicher
Bedeutung geht, die sich jederzeit und unter ähnlichen Umständen wieder
stellen und wegen der Dauer des Verfahrens kaum je einer endgültigen
Beurteilung zugeführt werden könnte, oder wenn eine Entscheidung in der
Sache aus anderen Gründen als angezeigt erscheint.
b)
Im Lichte der obigen Umschreibung zur Rekurslegitimation betrachtet, ist nun
nicht ersichtlich, inwiefern die Rekurrenten, welche offenkundig nicht einmal
in einer nachbarlichen Beziehung zum Beizugsgebiet des Quartierplans
stehen, mehr als jeder andere Dritte durch den angefochtenen Entscheid
beschwert sein könnten. Ebenso ist nicht ersichtlich, dass sie ein hinreichend
intensives, unmittelbares und eigenes Interesse an einer Aufhebung haben
könnten; offensichtlich nehmen sie nicht eigene Interessen, sondern solche
Dritter wahr, wofür ihnen aber das angehobene Rechtsmittel nicht zur
Verfügung steht. Auch der Umstand, dass sie Stimmbürger sind, vermag - wie
die Rekurrenten in ihrer Eingabe bereits selbst zu Recht erkannt haben - die
Rekurslegitimation ebenfalls nicht zu begründen, weil ansonsten der
verpönten Popularbeschwerde Tür und Tor geöffnet würde. Fehlt es aber an
einem
unmittelbaren
Berührtsein
und
ist
auch
keine
spezifische
Beziehungsnähe gegeben, haben die Rekurrenten kein ausreichendes

Rechtsschutzinteresse daran, dass der angefochtene Entscheid im Sinne
ihrer Begehren aufgehoben oder geändert wird. - Auf den Rekurs kann daher
ebenfalls nicht eingetreten werden.
4.
Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Rekurrenten,
welche überdies die anwaltlich vertretenen Rekursgegner angemessen
aussergerichtlich zu entschädigen haben.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Auf die Verfassungsbeschwerde und den Rekurs wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
6'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
216.--
zusammen
Fr.
6'216.--
gehen unter solidarischer Haftung je zur Hälfte zulasten … und ... Die
entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses
Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu
bezahlen.
3.
… und … haben aussergerichtlich zum einen die Gemeinde … mit Fr. 2'500.--
und zum andern die … AG mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.