gr_gerichte · R 2009 109 · 2010-03-02 · de

Ortsplanungsrevision | Kostenverteilung Quartierplanung, Erschliessung etc.

R 09 109
5. Kammer 
URTEIL
vom 2. März 2010
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Ortsplanungsrevision
1. a)
Im Rahmen einer langfristigen touristischen Entwicklungsplanung und in 
Übereinstimmung mit den übergeordneten Raumentwicklungszielen und dem 
kommunalen Siedlungsentwicklungskonzept aus dem Jahre 2004 will die 
Gemeinde … die nutzungsplanerischen Voraussetzungen für den Bau einer 
grösseren Hotelanlage schaffen. Für das beabsichtigte Hotelprojekt suchte 
die Gemeinde den Kontakt mit professionellen Projektentwicklern im 
Hotelbereich. Es zeigte sich, dass das Potential für ein Hotel im gehobenen 
Segment vorhanden ist, wenn ein besonderes Angebot geschaffen werden 
kann. Aus dieser Vorgabe entstand seitens des Architekten … die Idee für 
einen Hotelstandort unterhalb der "…". Die Anlage wird danach aus dem Ort 
und seinen Werten entwickelt und soll für das Ortsbild und die Bevölkerung 
langfristig prägend sein. Sie wird die Siedlungsgrenze von … neu definieren. 
Markant und gleichzeitig sensibel werden die neuen Gebäudestrukturen in die 
Landschaft und in das Ortsbild eingefügt, woraus ein wirkungsvolles 
Spannungsfeld zwischen der langgestreckten Hotelanlage mit klösterlichen 
Gängen und mystischen Kirchenanlage auf der „…“ entsteht.
b)
Im Sinne eines ersten Planungsschrittes erliess die Gemeinde … am 12. Juni 
2009 im Rahmen einer Teilrevision der Ortsplanung den Plan 1:2'000 
"Änderung Zonenplan, Arealplanpflicht Hotelanlage …". Dem Plan liegen 
folgende Zielsetzsetzungen zugrunde:
-
Festlegung einer Arealplanpflicht nach Art. 46 des kantonalen 
Raumplanungsgesetzes (KRG) für ein Planungsgebiet, das sowohl die 
neuen Bauten und Anlagen als auch genügend Ersatzland für Realersatz 
zugunsten privater Grundeigentümer umfasst; 


-
Festlegung einer Landumlegungspflicht gemäss Art. 65 KRG, um die 
eigentumsmässigen 
Voraussetzungen 
für 
den 
Erlass 
der 
projektbezogenen Nutzungsplanung herbeiführen zu können; 
-
Hinreichende Festsetzung des Nutzungs-, Gestaltungs-, Erschliessungs- 
und Bebauungskonzepts für die Sicherstellung einer orts- und 
landschaftsverträglichen Lösung, die in ihren Ansätzen und Auswirkungen 
von der Einwohnerschaft, der breiten Öffentlichkeit und von den 
interessierten Kreisen getragen wird.
Entsprechend diesen Zielsetzungen unterstellte die Gemeinde im fraglichen 
Zonenplan ein rund 4,11 ha umfassendes Beizugsgebiet einer Areal- und 
Landumlegungspflicht. Die zonenplanerische Grundordnung blieb hingegen 
unverändert: das ganze Beizugsgebiet liegt gemäss rechtskräftigem 
Zonenplan vom 12. April 1996 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen 
(ZöBA) mit Hochbauverbot (ca 2,78 ha) sowie in der Landwirtschaftszone 
(LWZ; ca 1,33 ha im Bereich von Parzelle Nr. 1241). Im Sinne eines 
"verbindlichen Konzepts" für die (später noch vorzunehmende) Anpassung 
der 
Grundordnung 
legte 
die 
Gemeinde 
im 
erwähnten 
Zonenplan 
verschiedene Bereiche fest, so einen "Hochbaubereich Hotel", einen 
"Hochbaubereich Wohnungen", einem Bereich "Parkierung und weitere 
Nebenanlagen", einen "Grünflächenbereich", einen "Grünflächen- und 
Landwirtschaftsbereich" als Manövriermasse für die Landumlegung, sowie 
einen "Hochbauverbotsbereich". Zudem enthält der Zonenplan ein 
"verbindliches Konzept" für die vorgesehenen Bauten und Anlagen. Dieses 
sieht einen lang gestreckten Hotelbau sowie vier dazugehörige Wohngebäude 
mit Ferien- und Personalwohnungen vor.
c)
Dagegen erhob … - als Eigentümer der im Beizugsgebiet für die Arealplan- 
und Landumlegungspflicht gelegenen, rund 1117 m² messenden und gemäss 
verbindlichem Konzept der Bauten und Anlagen unmittelbar vom geplanten 
Hotelbau betroffenen Parzelle Nr. 416 - innert Frist Planungsbeschwerde an 
die Regierung. Er bemängelte zum einen, dass die rechtskräftige 
nutzungsplanerische Grundordnung mit der Teilrevision nicht geändert 
worden sei; ein (privates) Hotel oder (private) Zweitwohnungen in einer ZöBA 
seien aber unzulässig. Zum andern führte er aus, dass er damit rechnen 


müsse, im Rahmen der vorgesehenen Landumlegung minderwertiges Land 
zu erhalten. Er sei überhaupt nicht bereit, sein Land zu verkaufen. Es scheine, 
die Gemeinde wolle mit der Arealplan- und Landumlegungspflicht geltendes 
Recht umgehen.
d)
Mit Regierungsbeschluss (Protokoll-Nr. 1059) vom 3./11. November 2009 
wies die Regierung die Beschwerde ab. Sie stellte klar, dass rechtskräftige 
zonenplanerische Grundordnung weiterhin gelte; das der Arealplan- und 
Landumlegungspflicht unterstellte Gelände liege daher nach wie vor in der 
ZöBA, bzw. in der Landwirtschaftszone. Es bedürfe daher in jedem Fall noch 
eine 
Änderung 
der 
Grundordnung, 
welche 
im 
ordentlichen 
Nutzungsplanverfahren mit Abstimmung in der Gemeinde zu erfolgen habe, 
wobei die Instrumente durchaus gleichzeitig erarbeitet und erlassen werden 
könnten. Das gewählte Vorgehen sei zulässig und verständlich, weil die 
Gemeinde zunächst Gewissheit darüber erlangen habe wollen, wo es 
grundsätzlich überhaupt zulässig sei, das erforderliche Land notfalls mittels 
Landumlegung 
verfügbar 
zu 
machen, 
bevor 
die 
Nutzungsplanung 
durchgeführt werde. Diese Gewissheit sei dann gegeben, wenn die 
Landumlegungspflicht rechtskräftig werde. Entsprechend habe die Gemeinde 
den Perimeter der Landumlegungspflicht bewusst so festgelegt, dass 
genügend geeignetes Tauschland als Realersatz zur Verfügung stehe. Den 
"verbindlichen Konzepten" für die Anpassung der Grundordnung und für 
Bauten und Anlagen käme aber lediglich der Charakter eines kommunalen 
Richtplanes gemäss Art. 20 KRG zu, weshalb sie von der Regierung nur zur 
Kenntnis genommen würden. Grundeigentümerverbindlich würden sie erst, 
wenn 
sie 
in 
der 
Grundordnung 
festgesetzt 
würden. 
Mit 
der 
Landumlegungspflicht würde kein geltendes Recht umgangen, da gemäss 
Art. 20 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) und Art. 65 Abs. 1 
KRG diese für den Erlass von Nutzungsplänen oder für die Verwirklichung 
einer festgelegten Benutzungsordnung möglich sei. Sie könne entsprechend 
als 
selbstständiges 
Verfahren 
oder 
in 
Verbindung 
mit 
einem 
Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden. Vorliegend sei offensichtlich, 
dass der Erlass einer projektbezogenen Nutzungsplanung für eine 
Hotelanlage eine gleichzeitige Landumlegung erfordere, sofern die 


Hotelanlage gemäss Projektidee entstehen solle. Soweit er vermute, dass er 
als Ersatz für seine Parzelle Nr. 416 minderwertiges Land erhalten werde, 
seien seine Einwände ins Landumlegungsverfahren zu verweisen. 
Gleichentags genehmigte die Regierung (Protokoll-Nr. 1060) die Teilrevision 
der Ortsplanung unter Auflagen und Vorgaben für die weitere Planung. Unter 
anderem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die von der Gemeinde im 
Sinne eines zweiten Planungsschrittes vorgesehene projektbezogene 
Nutzungsplanung u.a. eine weitere Teilrevision der Grundordnung zu 
umfassen habe, weil die Erstellung der geplanten Hotelanlage mit 
zugehörigen Wohnbauten in der heute noch rechtskräftigen ZöBA nicht 
zonenkonform wäre und der Ersatz der ZöBA durch eine andere Bauzone die 
Möglichkeiten einer Arealplanung übersteige (Ziff. 1 lit. a des Dispositivs).
2.
Dagegen liess … beim Verwaltungsgericht am 14. Dezember 2009 frist- und 
formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag auf Aufhebung des 
angefochtenen 
Beschwerdeentscheides 
sowie 
des 
Genehmigungsentscheides betreffend die Teilrevision der Ortsplanung. 
Ferner verlangte er die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Der mit der 
Teilrevision ausgeschiedene Perimeter "Landumlegungspflicht" beschlage 
Land in einer ZöBA mit überlagertem Hochbauverbot bzw. in der LWZ, was 
keinen Sinn mache, zumal es zur Verwirklichung des festgelegten 
Zonenzwecks keiner Landumlegung bedürfe. Der Gemeinde gehe es mit der 
Festlegung der Landumlegungspflicht vorab darum, seine Parzelle Nr. 416 
übernehmen und hernach in eine Hotelzone mit Ferienwohnungen überführen 
zu können. Ihr Vorgehen stehe im Widerspruch zu Art. 65 KRG. Die Gemeinde 
hätte vorneweg oder parallel dazu die Revision der Grund- und Zonenordnung 
durchführen müssen. Als selbstständiges Verfahren sei das Instrument der 
Landumlegung nur dann zulässig, wenn es um die Verwirklichung einer 
festgelegten Nutzungsordnung (Art. 65 Abs. 1 KRG) gehe. Die Gemeinde 
gehe nun aber den umgekehrten Weg, indem sie mittels Landumlegungen 
eine spätere Nutzungsänderung verwirklichen möchte, was durch Art. 65 KRG 
nicht gedeckt sei. Die Teilrevision habe entsprechend denn auch von der 
Regierung nur unter völlig unüblichen Auflagen und Vorbehalten genehmigt 
werden können. Deren Umsetzung sei heute ungewiss und unterliege in 


Teilpunkten auch noch einer Gemeindeabstimmung. Ebenso wenig mache 
die Arealplanpflicht derzeit für die rechtskräftige Zonenzuordnung einen Sinn. 
Es 
gehe 
nicht 
an, 
im 
Hinblick 
auf 
eine 
allenfalls 
zukünftige 
Zonenplanänderung ein Gebiet der Arealplanpflicht unterstellen, was sich 
unschwer aus Art. 46 KRG ableiten lasse. Die Arealplanung sei eine 
Folgeplanung, womit gesagt sei, dass diese erst dann festgelegt werden 
könne, wenn die Grundvoraussetzung (Bauzone) vorliege. Mit seinen 
weiteren 
Darlegungen 
vertiefte 
er 
seine 
bereits 
im 
Planungsbeschwerdeverfahren vor der Regierung vorgebrachten Einwände 
und Überlegungen.
3.
Die Regierung des Kantons Graubünden liess unter Verweis auf die 
Erwägungen im angefochtenen Beschwerdeentscheid Abweisung der 
Beschwerde beantragen. Ergänzend hielt sie fest, die Argumentation des 
Beschwerdeführers hätte dann etwas für sich, wenn die geplante 
Landumlegung tatsächlich als separates Verfahren vorgängig des noch 
erforderlichen Verfahrens zur Änderung der Grundordnung durchgeführt 
würde. Dies entspreche aber nicht der gemeindlichen Absicht. Diese bestehe 
vielmehr darin, die Landumlegung zusammen (gleichzeitig) mit der noch 
nötigen Änderung der Grundordnung durchzuführen. Mit der in Ziff. 1 lit. a des 
Dispositivs 
des 
Genehmigungsentscheides 
gemachten 
Vorgabe 
sei 
gewährleistet, dass die Landumlegung nicht separat, sondern zusammen mit 
dem Verfahren zur Änderung der Grundordnung i.S. von Art. 65 Abs. 2 KRG 
durchgeführt werde. Mit der vorliegend angefochtenen Teilrevision werde die 
Landumlegung erst angekündigt. Es bestehe keineswegs die Absicht, eine 
Arealplanung auf der Basis der heutigen ZöBA durchzuführen.
4.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 7. Januar 2010 erteilte der 
Instruktionsrichter der Beschwerde die anbegehrte aufschiebende Wirkung.
5.
Die Gemeinde … beantragte ebenfalls Abweisung der Beschwerde. Zur 
Begründung ihres Abweisungsbegehrens bekräftigte und vertiefte sie die 
bereits von der Regierung im angefochtenen Beschwerdeentscheid und in 
deren Vernehmlassung vorgebrachten Überlegungen.


Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. 
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Angesichts des Verfahrensausganges wie auch dem Umstand, dass im 
vorliegenden Verfahren lediglich Rechtsfragen zu beurteilen sind, kann auf 
den vom Beschwerdeführer beantragten Augenschein verzichtet werden. 
2. a)
Vorweg 
ist 
festzuhalten, 
dass 
die 
rechtskräftige 
zonenplanerische 
Grundordnung im vorliegend zur Diskussion stehenden Gebiet durch die 
streitige Ortsplanungsvorlage vom 12. Juni 2009 nicht verändert worden ist. 
Fest steht daher, dass das der Arealplan- und Landumlegungspflicht 
unterstellte Gelände nach wie vor in der ZöBA - bzw. - in Bezug auf die 
Parzelle Nr. 1241 - in der Landwirtschaftszone liegt (vgl. Zonenplan 1:2'000 
vom 12. April 1996). Entsprechend ist mit den Parteien davon auszugehen, 
dass die mit der Revisionsvorlage letztlich (nach Durchführung weiterer 
Planungsschritte) angestrebte Hotelanlage sowie die Wohnhäuser in der 
ZöBA derzeit nicht zonenkonform wären, weshalb es in jedem Falle noch 
einer Änderung der zonenplanerischen Grundordnung im ordentlichen 
Nutzungsplanverfahren 
(und 
nicht 
wie 
die 
Gemeinde 
meinte, 
im 
Arealplanverfahren nach Art. 46 KRG) bedarf. Fest steht ferner auch, dass die 
konkrete Festlegung der Arealplanungs- wie auch der Landumlegungspflicht, 
nicht zwecks Verwirklichung der bestehenden Nutzungsordnung (im Sinne 
von Art. 65 Abs. 1 KRG; ZöBA, LWZ) durchgeführt wurde bzw. für deren 
Verwirklichung (ZöBA, LWZ) nicht notwendig ist. Im angefochtenen 
Beschwerdeentscheid hat die Vorinstanz entsprechend auch zutreffend 
erkannt, dass die zur Verwirklichung der angestrebten Hotelanlage 
erforderliche Zonenplanrevision mit gleichzeitigem Arealplanerlass und 
integrierter Landumlegung an sich auch ohne die nunmehr angefochtene, 
vorgeschaltete Ortsplanungsteilrevision mit Festlegung einer Arealplan- und 
Landumlegungspflicht hätte erfolgen können. Nicht gefolgt werden kann der 


Vorinstanz 
hingegen, 
wenn 
sie 
das 
gemeindliche 
Vorgehen 
(mit 
vorgeschalteter Teilrevision) als „dennoch nicht unzulässig“ taxiert hat; dies 
aus folgenden Überlegungen.
b)
Wie seitens der Beschwerdegegner übereinstimmend dargelegt worden ist, 
soll die konkrete Arealplanung mit Landumlegung erst mit dem Erlass der in 
einem zweiten Planungsschritt geplanten Änderung der Grundordnung 
(Umzonung der bisherigen ZöBA in eine für die Erstellung einer privaten 
Hotelanlage und Wohnungen bestimmte Nutzungszone) durchgeführt 
werden. Mit der angefochtenen Teilrevision der Ortsplanung seien lediglich 
die Verpflichtung zur Arealplanung mit Landumlegung festgelegt worden, 
damit Gewissheit darüber entstehe, ob es grundsätzlich zulässig sei, das für 
die Realisierung eines konkreten Hotelprojektes erforderliche Land notfalls 
über das Instrument der Landumlegung verfügbar zu machen, bevor eine 
unter 
Umständen 
sehr 
aufwändige 
und 
teure 
Nutzungsplanung 
(Nutzungsplanung; Arealplanung mit Baustandorten etc.) durchgeführt werde. 
Diese Argumentation hätte dann etwas für sich, wenn die Festlegung der 
Arealplanpflicht mit Landumlegungspflicht im teilrevidierten Zonenplan zum 
Erlass von Nutzungsplänen oder zur Verwirklichung der festgelegten 
Nutzungsordnung (vgl. Art. 65 Abs. 1 KRG) erforderlich wäre. Solches ist nun 
aber vorliegend weder mit Blick auf den Erlass von Nutzungsplänen - solches 
wird auch seitens der Beschwerdegegner weder dargetan noch behauptet - 
noch für die Verwirklichung der bestehenden Nutzungsordnung (oben 2.a) der 
Fall. 
Hinzu kommt, dass es sich z.B. bei der im Plan aufgenommenen Verpflichtung 
zur Landumlegung faktisch bereits um den formellen Einleitungsbeschluss für 
das Landumlegungsverfahren gemäss Art. 66 Abs. 1 KRG handelt, denn er 
begründet die Verpflichtung zur Landumlegung. Hält man sich nun aber in 
verfahrensmässiger Hinsicht vor Augen, dass der Einleitungsbeschluss der 
Landumlegung Bestandteil des Landumlegungsverfahrens i.S. von Art. 66 ff. 
KRG bildet und zieht man zudem in Betracht, dass das vorgesehene 
Landumlegungsverfahren gerade mit Blick auf die angestrebten Ziele der 
Bereitstellung von Bauland für ein konkretes Projekt nicht als selbstständiges 
Verfahren vor der Durchführung der geplanten Änderung der Grundordnung 


(Erlass des entsprechenden Nutzungsplanes zur Umzonung), sondern nur 
zusammen mit dieser durchgeführt werden darf und soll, so versteht es sich 
von selbst, dass der Einleitungsbeschluss zur Landumlegung einer 
offenkundig notwendigen Zonenplanrevision nicht vorgezogen werden darf. 
Mit einem planerischen Vorgehen, wie dem von der Gemeinde gewählten, 
werden 
zudem 
die 
den 
Beteiligten 
zustehenden 
verfahrens- 
und 
materiellrechtlichen Mitwirkungs- und Verteidigungsrechte in unzulässiger Art 
und Weise ausgehebelt, was keinen Rechtsschutz verdient. Entsprechend 
bleibt festzuhalten, dass die Gemeinde - unbesehen der von ihr geltend 
gemachten, durchaus verständlichen Motive - mit dem von ihr gewählten 
planerischen Vorgehen in Bezug auf die vorgesehene Landumlegungspflicht 
Art. 65 Abs. 2 KRG verletzt hat, was bereits per se die Gutheissung der 
Beschwerde rechtfertigen würde und zur Aufhebung der streitigen Planung 
führen muss. 
c)
Diese Aufhebung rechtfertigt sich umso mehr, als das Gesagte letztlich auch 
mit Blick auf die streitige Anordnung einer Arealplanpflicht i.S. von Art. 46 ff. 
KRG gilt. Auch diesbezüglich ist zu verlangen, dass vorgängig einer solchen 
planerischen 
Festlegung 
(oder 
zumindest 
gleichzeitig 
auch) 
die 
Nutzungsordnung angepasst wird. Solches ergibt sich im Übrigen auch aus 
den Materialien. So wurde denn auch in der Botschaft der Regierung an den 
Grossen Rat (Heft Nr. 3/2004-2005, S. 322) zu Art. 48 E-KRG (heute Art. 46 
KRG) diesbezüglich ausgeführt:
"Der Arealplan (AP) ist ein neues, im Rahmen der vorliegenden KRG-Revision 
entwickeltes Instrument der kommunalen Nutzungsplanung. Der Arealplan 
stellt wie der Quartierplan gemäss Art. 53 ff. E-KRG ein fakultatives 
Planungsmittel dar, welches einen Zonenplan voraussetzt. Bei der 
Arealplanung handelt es sich daher wie bei der Quartierplanung um eine 
„Folgeplanung“, die von den Gemeinden nicht zwingend, sondern nur bei 
Bedarf durchgeführt wird."
d)
Setzen aber - wie dargelegt - sowohl ein Arealplan i.S. von Art. 46 ff. KRG als 
auch eine Landumlegung i.S. von Art. 65 ff. KRG einen Zonenplan (bzw. eine 
festgelegte Nutzungsordnung) voraus, so ist mit anderen Worten zwingend zu 
verlangen, dass vorgängig (oder gleichzeitig) des Erlasses einer Arealplan- 
und Landumlegungsverpflichtungen auch die Voraussetzungen in der 


Grundordnung 
(i.c. 
im 
Rahmen 
einer 
projektbezogenen 
Nutzungsplanung/Zonenplanrevision) geschaffen werden. In Gutheissung der 
Beschwerde sind daher sowohl der Planungsbeschwerdeentscheid als auch 
der 
Genehmigungsentscheid 
betreffend 
Teilrevision 
Ortsplanung 
aufzuheben. 
3.
Bei 
diesem 
Ausgang 
gehen 
die 
Verfahrenskosten 
zulasten 
der 
Beschwerdegegnerin 
2 
(Art. 
73 
des 
Gesetzes 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege; VRG), welche überdies zu verpflichten ist, dem 
obsiegenden Beschwerdeführer alle durch den Rechtsstreit verursachten 
notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Der mit der vom 
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eingereichten Kostennote geltend 
gemachte Betrag von Fr. 3'479.45 (inkl. MWST) erscheint als angemessen. 
Demnach erkennt das Gericht:
1.
In 
Gutheissung 
der 
Beschwerde 
werden 
sowohl 
der 
Planungsbeschwerdeentscheid 
(Protokoll 
Nr. 
1059) 
als 
auch 
der 
Genehmigungsentscheid betreffend Teilrevision Ortsplanung (Protokoll-Nr. 
1060), beide vom 3./11. November 2009, aufgehoben. 
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
304.--
Zusammen
Fr.
3'304.--
gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 
dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 
zu bezahlen.
3.
Die Gemeinde … hat … eine Parteientschädigung von Fr. 3'479.45 (inkl. 
MWST) zu bezahlen.