gr_gerichte · R 2006 72 · 2006-11-21 · it
Baueinsprache


R 06 72
4a Camera
SENTENZA
del 21 novembre 2006
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente multa edilizia (EFZ)
1.
… è proprietaria a … sull’altro territorio del Comune di … della particella no.
1198. Il fondo è sopraedificato con una vecchia villa risalente al 1906. Il 14
marzo 2006, su incarico della proprietaria, l’architetto … introduceva domanda
di costruzione per edifici e impianti fuori dalla zona edificabile per la
sostituzione delle scale interne, la ristrutturazione dei bagni e della cucina, la
posa di un nuovo impianto per il riscaldamento e per la realizzazione nel piano
cantina di una piscina e di una sauna. Prima del rilascio della licenza di
costruzione, veniva dato avvio ai lavori di rinnovo e allo sbancamento del
terreno per la posa della piscina. Il 16 marzo 2006 l’autorità edilizia contattava
il progettista e indiva un sopralluogo per il giorno seguente, onde appurare
l’entità dei lavori iniziati. Con scritto 20 marzo 2006, alla committente veniva
data l’opportunità di determinarsi sulle violazioni formali dell’ordinamento
comunale, per aver iniziato i lavori senza aver atteso il rilascio della licenza di
costruzione. Nella presa di posizione del 22 marzo 2006, il progettista dei
lavori spiegava la svista nella quale era incorso, non sapendo che anche gli
interventi di ristrutturazione sottostessero alla necessità di una licenza di
costruzione. Per la piscina, si sarebbe dato inizio allo scavo immediatamente
onde poter stabilire la natura della roccia sottostante e quindi la fattibilità
dell’intervento stesso. Il 5 maggio successivo, il Comune di … intimava il
fermo dei lavori di costruzione avendo l’autorità constatato che i lavori alla
casa erano in pieno svolgimento, malgrado non fosse ancora stata rilasciata
alcuna licenza di costruzione.

2.
Il 13 giugno 2006 alla committente veniva rilasciata la licenza edilizia per i
lavori di ristrutturazione alla casa e con decisione 27/28 giugno 2006 a …
veniva inflitta una multa per infrazione formale alla normativa edilizia
comunale per un importo di fr. 10'000.--. Il 10 agosto successivo, dopo il
completamento dell’incarto, veniva accordata la licenza edilizia anche per la
costruzione della piscina.
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 18 agosto
2006, … postulava, in via principale, l’annullamento della decisione di multa
e, in via eventuale, un’equa riduzione dell’ammontare della stessa.
Sostanzialmente la ricorrente considera di non essere incorsa in alcuna colpa,
avendo affidato l’esecuzione dei lavori al progettista, che a sua volta
considerava non necessitare di una licenza di costruzione per meri lavori di
ristrutturazione. La violazione sarebbe poi solamente di carattere formale, per
cui l’entità della multa sarebbe in ogni caso sproporzionata alla colpa della
committente. Infine, la situazione di reddito dell’istante non le permetterebbe
di far fronte ad un ammontare della multa tanto elevato.
4.
Nella propria presa di posizione, il Comune di … chiedeva la reiezione del
ricorso e la conferma della decisione impugnata. Fuori dalle zone edificabili e
per dei lavori di ristrutturazione di tale entità e in ogni caso per la costruzione
a nuovo della piscina sarebbe necessario il rilascio di una licenza edilizia.
Avendo agito in manifesto dispregio della normativa comunale e avendo
perseverato in questo comportamento, l’istante sarebbe stata giustamente
punita con una multa ossequiosa in ogni caso della sua situazione
patrimoniale concreta.
5.
Replicando l’istante confermava le proprie precedenti argomentazioni, mentre
il comune convenuto rinunciava a duplicare. Dal canto suo, l’Ufficio per lo
sviluppo del territorio dei Grigioni (UST), rifacendosi alla propria prassi, non
prendeva posizione sulla decisione di multa emanata dall’autorità comunale.

Considerando in diritto:
1.
E’ controversa la legittimità della multa inflitta alla ricorrente e
sussidiariamente l’ammontare della stessa. Dal 1. gennaio 2007 è in vigore la
nuova legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Giusta le disposizioni
transitorie della LGA, le procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore
della presente legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza
secondo il diritto precedente. Conseguentemente alla presente vertenza
vengono ancora applicate le disposizioni della legge sul tribunale
amministrativo (LTA).
2. a)
Il 1. novembre 2005 sono entrate in vigore la legge sulla pianificazione
territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) e la relativa ordinanza di
applicazione (OPTC). In termini di diritto transitorio, le disposizioni
direttamente applicabili della nuova legge hanno la precedenza su prescrizioni
comunali divergenti (art. 107 cpv. 2 LPTC). Sono considerati direttamente
applicabili il diritto edilizio formale di cui agli art. 85 – 96 LPTC, che include,
accanto alla procedura di licenza edilizia, anche le conseguenze previste per
l’inosservanza delle prescrizioni edilizie. Giusta l’art. 86 cpv. 1 LPTC edifici e
impianti possono essere costruiti, modificati, demoliti o destinati ad altro scopo
solo con una licenza scritta dell’autorità edilizia comunale (cpv. 1). Il Governo
ha dal canto suo fatto uso della possibilità di stabilire eccezioni al principio
dell’obbligatorietà della licenza edilizia (art. 86 cpv. 2 LPTC) elencando all’art.
40 OPTC quali interventi potessero essere portati a termine senza una licenza
di fabbrica. Giusta il diritto cantonale, ai comuni resta comunque
impregiudicata la facoltà di sottoporre all’obbligo di notifica progetti di
costruzione altrimenti non sottoposti all’obbligo di licenza edilizia (art. 86 cpv.
3 LPTC). Il comune convenuto si è immediatamente arrogato questa facoltà
e ha deciso di richiedere la notifica all’autorità comunale di tutti i progetti di
costruzione di cui all’art. 40 OPTC. Su questa necessità, la popolazione locale
è stata debitamente informata mediante pubblicazione sul Foglio ufficiale
cantonale del 1. dicembre 2005.

b)
Ai sensi dell’art. 91 cpv. 1 LPTC, progetti di costruzione possono essere
iniziati non appena la licenza edilizia è accordata per iscritto. Nella fattispecie,
non è controverso che i lavori di ristrutturazione alla casa e quelli di scavo per
la piscina siano iniziati prima del rilascio della formale licenza di costruzione
in palese dispregio a quanto sancito all’art. 91 cpv. 1 LPTC. Per quanto
riguarda la piscina, per espressa ammissione del progettista, si erano iniziati
i lavori di scavo per sondare la roccia sottostante per poi interrompere
immediatamente gli stessi in attesa dell’approvazione (cfr. scritto del 22 marzo
2006 dello studio d’architettura incaricato dell’esecuzione dei lavori). In
seguito, dopo l’intimazione del fermo dei lavori del 5 maggio 2006, il
progettista confermava di aver solamente voluto terminare lo scavo
eliminando la roccia superflua. Con questo è però dimostrato che anche per
quanto riguarda i lavori di scavo per la piscina, l’interruzione non è avvenuta
immediatamente dopo l’intervento dell’autorità edilizia comunale nel marzo
2006 bensì solo in seguito.
c)
Per quanto riguarda i lavori di ristrutturazione interna, l’istante li considera
cadere sotto la normativa di cui all’art. 40 cpv. 1 cifra 1 OPTC e pertanto non
sottoposti all’obbligo di una licenza edilizia. Per il resto l’istante adduce di aver
ignorato la necessità di notificare l’intervento, come preteso dall’esecutivo
comunale. Evidentemente, il fatto di ignorare la normativa comunale o le
misure prese dall’esecutivo e debitamente pubblicate tramite i richiesti mezzi
d’informazione, non esonera l’istante dalla propria responsabilità. Pretendere
poi che per i lavori in parola non fosse necessario richiedere una licenza di
costruzione è nelle concrete circostanze pretestuoso. In data 14 febbraio
2006, l’istante ha fatto formalmente presentare al progettista una domanda di
costruzione per la “ristrutturazione interna” e per una “nuova piscina”. Sul
separato modulo di domanda di costruzione per EFZ, veniva chiesta la licenza
edilizia per le opere di rinnovamento di bagno, cucina, nuovo riscaldamento
con pompa di calore e per la costruzione di una nova piscina con sauna
all’interno del piano cantina. Dal comportamento dell’istante era pertanto fin
dal principio chiara la necessità di ottenere una licenza di costruzione anche
per i lavori di ristrutturazione del fabbricato. Come poi giustamente addotto
dal comune convenuto, l’intervento non poteva certo cadere sotto la normativa

di cui all’art. 40 cpv. 1 cifra 1 OPTC. Essendo stata demolita completamente
la scala interna e rifatti interamente i servizi igenici, la cucina e l’impianto di
riscaldamento, la ristrutturazione non poteva conformarsi all’intervento
previsto all’art. 40 cpv. 1 cifra 1. Questo è a non averne dubbi anche il parere
del competente UST, che ha accolto favorevolmente la richiesta in base all’art.
42 OPTC; disposto che si riferisce a quegli interventi edilizi per cui è
necessaria una formale domanda di costruzione e non solo la notifica
dell’intervento. Avendo pertanto iniziato i lavori senza essere stata
previamente in possesso di una licenza edilizia, l’istante è incorsa in una
violazione della normativa edilizia.
d)
A norma dell’art. 60 LPTC, l’autorità edilizia comunale esamina l’esecuzione
dei progetti di costruzione circa la loro conformità alla licenza edilizia. Giusta
la normativa comunale, alle persone incaricate del controllo va concesso in
ogni momento il libero accesso al cantiere (art. 105 cpv. 3 della legge ediliza,
LE). Ne consegue che i controlli effettuati non danno adito ad alcuna critica e
che le censure addotte dalla ricorrente appaiono prive di qualsiasi
fondamento.
3. a)
Ai sensi dell’art. 93 LPTC, per l’osservanza delle prescrizioni legali, la
conformità degli edifici ed impianti realizzati con i piani autorizzati e le modine,
nonché per il rispetto delle disposizioni accessorie sono competenti i
committenti, i proprietari, altre persone autorizzate e le persone incaricate
della progettazione e dell’esecuzione di progetti di costruzione. Il disposto
conferma la prassi (DTF 91 I 302 cons. 3b) stando alla quale è da considerare
perturbatore non soltanto chi ha cagionato il perturbamento o il pericolo, bensì
anche chi può disporre delle persone o cose che hanno dato luogo alla
situazione lesiva. Tale nozione corrisponde in larga misura alla distinzione
oggi
generalmente
riconosciuta
in
dottrina
tra
perturbatore
per
comportamento
e
perturbatore
per
situazione.
Perturbatore
per
comportamento è chi cagiona mediante il comportamento proprio o di terzi di
cui è responsabile (figli minori, ausiliari di un imprenditore ecc.) un pericolo o
un perturbamento contrario alle disposizioni di polizia. Perturbatore per
situazione è invece colui che ha la responsabilità di eliminare i pericoli o i

perturbamenti conseguenti ad una situazione contraria alle disposizioni di
polizia, nella quale si trova una cosa determinata. La responsabilità per
situazione incombe a chi, quale proprietaria o detentrice di un potere di fatto,
ha la disponibilità della cosa da cui è scaturito il perturbamento (DTF 101 Ib
414 cons. 5 e riferimenti). L’art. 95 cpv. 2 prima frase LPTC stabilisce che è
punibile l’infrazione intenzionale o dovuta a negligenza, commessa dalle
persone competenti di sensi dell’art. 93 LPTC.
b)
Nell’evenienza, l’istante non si considera responsabile dell’accaduto, giacché
non si sarebbe personalmente occupata dei lavori alla casa, ma avrebbe
incaricato di tutto il proprio architetto, coadiuvato dalla figlia con il rispettivo
marito. Il fatto che l’istante non abbia direttamente ordinato l’inizio dei lavori è
ai fini del giudizio ininfluente. La ricorrente è giuridicamente l’unica proprietaria
dell’omonima villa e in tale qualità detiene il pieno potere decisionale sulle
sorti dell’immobile. In questa qualità essa è pure stata sentita dall’autorità
edilizia comunale in data 20 marzo 2006 ed è alla proprietaria che è stato
intimato il fermo dei lavori del 5 maggio 2006. Dal 20 marzo 2006 essa era
quindi già indubbiamente a conoscenza dell’infrazione che veniva perpetrata.
A propria discolpa, la ricorrente non pretende neppure di aver dato delle
chiare direttive ai perturbatori per comportamento o che questi non si siano
attenuti agli ordini loro impartiti. Essa adduce semplicemente di aver rimesso
l’intera pratica in altre mani e di essersi fidata delle assicurazioni che
l’architetto le avrebbe fatto al proposito. L’argomentazione, oltre a non
escludere una responsabilità per negligenza, non può evidentemente più
trovare validità a partire dal momento in cui la proprietaria era stata resa
attenta dall’autorità edilizia dell’inizio dei lavori senza la necessaria licenza
edilizia. Al più tardi a partire da tale momento spettava alla ricorrente
sincerarsi della situazione e chiedere al progettista di volersi attenere alle
direttive dell’autorità comunale. Conseguentemente, la committente e
proprietaria è responsabile della violazione alle disposizioni della LPTC che
le vengono accollate.
4. a)
A norma dell’art. 95 cpv. 1 LPTC chi viola la presente legge oppure decreti o
decisioni del Cantone basati su di essa, viene punito con una multa da 200 a

40'000 franchi. Scopo della multa è quello di scoraggiare la contravventrice
dal compiere ulteriori infrazioni, rispettivamente di favorire l'osservanza della
legge. Il giudice commisura la pena alla colpa dell’autrice. Tiene conto della
sua vita anteriore e delle sue condizioni personali, nonché dell’effetto che la
pena avrà sulla sua vita. La colpa è determinata secondo il grado di lesione o
esposizione a pericolo del bene giuridico offeso, secondo la riprensibilità
dell’offesa, i moventi e gli obiettivi perseguiti, nonché, tenuto conto delle
circostanze interne ed esterne, secondo la possibilità che l’autrice aveva di
evitare l’esposizione a pericolo o la lesione. Quando deve verificare l'importo
di una multa il Tribunale amministrativo dispone di pieno potere cognitivo,
trattandosi di un procedimento penale ai sensi dell'art. 6 CEDU (DTF 115 Ia
409 cons. 3b, PTA 1989 no. 31, STA R 03 89 e RDAT II-1995 no. 19)
b)
Nell’evenienza, la ricorrente è stata punita con una multa di fr. 10'000.--. Con
ciò è stata ritenuta nei confronti della colpita indubbiamente una colpa grave.
La valutazione operata non regge alle censure di ricorso. E’ incontestato che
la violazione accollata all’istante sia unicamente di carattere formale e non
materiale. Anche se successivamente all’emanazione della decisione di
multa, tutti gli interventi sono stati autorizzati. La committente non ha pertanto
omesso di richiedere una licenza o costruito qualcosa a cui non avesse diritto,
ma ha iniziati i lavori senza aspettare il rilascio della necessaria licenza
edilizia. Trattandosi pertanto solo di una violazione formale, l’entità della multa
non trova in questo contesto una sufficiente giustificazione. Per questo motivo
si impone una riduzione della sanzione che vada oltre la metà della stessa.
c)
Se per quanto riguarda i lavori eseguiti non è possibile concludere ad una
situazione grave, ne va diversamente per quanto riguarda la colpa
dell’interessata. Non è infatti tollerabile che i lavori vengano iniziati ancora
durante l’esposizione pubblica del progetto e continuati anche dopo il
tempestivo intervento dell’autorità e dopo un espresso fermo dei lavori. Già
dopo lo scritto del 20 marzo 2006, doveva per l’istante palesarsi la gravità
della situazione. Che un’ingiunzione dell’autorità possa essere messa in
discussione e ignorata sulla base di semplici asserzioni fatte dal progettista
non è in ogni caso scusabile. Permettendo la continuazione dei lavori, l’istante

ha dimostrato di infischiarsene delle leggi e degli ordini impartiti da chi è
chiamato a farle rispettare. Tale comportamento va considerato gravemente
lesivo delle disposizioni formali dell’ordinamento edilizio.
5. a)
Nel proprio ricorso, l’istante chiede un’ulteriore riduzione della sanzione
pecuniaria in considerazione della sua reale situazione di reddito, che non
sarebbe conforme ai dati ritenuti dall’autorità fiscale. Come il Tribunale
amministrativo ha ritenuto in STA R 05 99, una comprovata modifica della
situazione di reddito o di sostanza della persona colpita può giustificare la
correzione di una multa. Infatti, per procedere ad una corretta
commisurazione della pena, il Giudice deve vagliare la situazione anche
tenendo conto delle condizioni personali dell’interessata. Qualora a titolo di
pena sia prevista una sanzione pecuniaria, il Giudice fissa l'importo della
stessa in modo che la perdita finanziaria che la persona subisce costituisca
una pena corrispondente alla sua colpa, garantendo in tal modo la parità di
trattamento tra amministrati, nella misura in cui vengono puniti in modo
economicamente più sostanzioso persone facoltose e in modo meno incisivo
persone con un reddito meno importante (DTF 101 IV 16).
b)
Il 19 maggio 2006, l’autorità comunale invitava la ricorrente a voler esporre la
propria situazione finanziaria onde poter determinare l’importo della multa. La
ricorrente non dava seguito alla richiesta pur essendo stata resa attenta che
in caso di inottemperanza l’autorità avrebbe fondato il proprio giudizio sui dati
fiscali dell’ultima tassazione. Giusta quest’ultimi, la ricorrente disponeva nel
2004 di un reddito di fr. 89'500.-- e di una sostanza di fr. 1'904'000.--. Per
questo Giudice, la presa in considerazione dell’ultima tassazione fiscale
cresciuta in giudicato come base per determinare la situazione patrimoniale
dell’istante sfugge a qualsiasi censura. Le non meglio comprovate
argomentazioni esposte dall’istante nel proprio ricorso non sono in alcun
modo atte a mettere anche solo in dubbio l’esattezza o l’attendibilità della
tassazione fiscale a suo tempo accettata dall’amministrata. Poiché è
solitamente sulla base dei dati fiscali che viene determinata la situazione
patrimoniale della persona colpita da una sanzione pecuniaria, spettava alla
ricorrente comprovare la loro erroneità. In questo contesto, l’istante si è

limitata a contestare i dati fiscali senza però alcun supporto concreto in termini
di prove. Come giustamente addotto dal comune convenuto, a favore
dell’inoppugnabilità dei dati fiscali depone non solo l’accettazione degli stessi
da parte dell’interessata, ma anche l’ingente investimento di circa 1 milione di
franchi che l’istante è disposta a sobbarcarsi per quella che vorrebbe essere
una semplice casa di vacanza. Per il resto, la contraria allegazione di parte
attrice, stando alla quale l’investimento verrebbe più propriamente sostenuto
dalla famiglia della figlia, non trova alcun concreto riscontro negli atti. Ne
consegue che la determinazione della situazione di reddito dell’interessata
non dà in questa sede adito a critiche.
6.
In conclusione il ricorso è parzialmente accolto e la multa viene ridotta a fr.
4'000.--. L’esito della controversia giustifica una ripartizione proporzionale
delle spese occasionate dal presente procedimento tra la parte ricorrente, in
ragione della metà, e quella convenuta, per l’altra metà. Le ripetibili vengono
compensate (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata è riformata nel
senso che la multa inflitta a … viene ridotta a fr. 4'000.--.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di
fr.
2'000.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
216.--
totale
fr.
2'216.--
il cui importo sarà versato per metà da … e per l’altra metà dal Comune di …,
entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione
delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
3.
Le ripetibili vengono compensate.