gr_gerichte · V 2010 2 · 2011-01-18 · de
politische Rechte

Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen Unterschnitt | politische Rechte

V 10 2
1. Kammer als Verfassungsgericht
URTEIL
vom 18. Januar 2011
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen
1.
Der … hatte anlässlich seiner Sitzung vom 23. September 2010 unter dem
Traktandum „Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen …“ beschlossen, im
Rahmen des Verzichtsprogramms betreffend die Schulen im … die Variante
A „Erhaltung der fünf Schulstandorte“ umzusetzen. Diese Variante A
beinhaltet im Wesentlichen die Aufhebung der Primarschule … (erste und
zweite Klasse) sowie die Zusammenlegung der Primarschulen … und …,
wobei die erste bis vierte Klasse dieser beiden Fraktionen in … unterrichtet
werden sollten, die fünfte und sechste Klasse in … Hintergrund dieser
Massnahmen ist die sehr angespannte finanzielle Situation in ...
2.
Dagegen erhoben die im Rubrum genannten Personen, welche alle
Stimmberechtigte in … und teilweise Eltern schulpflichtiger Kinder sind,
Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses. Dem Beschluss komme faktisch die Wirkung
eines rechtsetzenden Erlasses im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VRG zu, indem
nämlich die Regelung von Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes,
welche eine Fortführung der Primarschule über alle Klassen in allen
Fraktionen vorsehe, abgeändert werde. Ausserdem werde damit auch in das
Stimmrecht der Beschwerdeführer eingegriffen, weil Änderungen des
kommunalen Schulgesetzes lediglich auf dem dafür vorgesehenen Weg der
Gesetzesänderung möglich seien. Die Legitimation der Beschwerdeführer sei
gegeben (Stimmbürger, zum Teil Eltern von in … bzw. … schulpflichtigen
Kindern). Der Grundsatz der Gewaltenteilung werde vom Bundesgericht in
ständiger Rechtsprechung als verfassungsmässiges Recht anerkannt.

Schutzbereich dieses Rechts sei die Einhaltung der verfassungsmässigen
Zuständigkeitsordnung.
Das
Legalitätsprinzip
gelte
für
das
ganze
Verwaltungshandeln
mit
Einschluss
der
Leitungsverwaltung.
Seine
Verletzung
könne
im
Zusammenhang
mit
dem
Grundsatz
der
Gewaltentrennung geltend gemacht werden (BGE 130 I 5). Vorliegend
bestehe die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darin, dass
der … mit dem angefochtenen Beschluss in eigener Kompetenz Art. 1 Abs. 2
des kommunalen Schulgesetzes abgeändert habe, obwohl dafür laut der
Verfassung die Urnengemeinde zuständig gewesen wäre. Art. 1 Abs. 2 des
kommunalen Schulgesetzes sehe vor, dass die … in den Fraktionen die
bestehenden Kindergärten und Schulen führe. Dies bedeute nichts anderes,
als dass die Gemeinde die gesetzliche Verpflichtung übernommen habe, die
damals bestehenden Kindergärten und Primarschulen in den Fraktionen
weiterzuführen und zwar in dem Umfang, wie sie bereits bei Erlass des
Gesetzes (2001) geführt worden seien. Vorbehalten seien lediglich das
übergeordnete Recht und die Lehrpläne gewesen. Diese Vorbehalte seien
hier irrelevant, da es nur um Massnahmen zur Verbesserung der
Budgetsituation gehe. Bis anhin seien die Primarschulen in den Fraktionen …
und … von der ersten bis zur sechsten Klasse geführt worden, von nun an soll
die Primarschule in … nur von der ersten bis zur vierten und die Primarschule
… von der fünften bis zur sechsten Klasse geführt werden. Das sei aber nicht
die Meinung des Gesetzgebers beim Erlass von Art. 1 des Schulgesetzes im
Jahre 2001 gewesen. Mit dem gewählten Vorgehen habe der … nicht nur
seine Kompetenzen überschritten, sondern er habe auch das Stimmrecht der
stimmberechtigten Einwohner der Gemeinde … verletzt. Der Erlass und die
Änderung von Landschaftsgesetzen bedürften gemäss Art. 12 lit. b der
kommunalen Verfassung nämlich der Zustimmung durch die Urnengemeinde,
was vorliegend nicht erfolgt sei.
3.
Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Die Beschwerdeführer 1 und 3 hätten keine schulpflichtigen
Kinder, so dass auf ihre Beschwerde nicht einzutreten sei. Der Vorwurf der
Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung erfolge ungerechtfertigt.
Die Beschwerdeführer würden dabei übersehen, dass Art. 1 Abs. 2 des

kommunalen Volksschulgesetzes gar nicht abgeändert werde. Es gehe einzig
um eine organisatorische Regelung, wie anhand der Schülerzahlen und dem
Sparauftrag des … die Klassen auf die einzelnen Schulhäuser im … verteilt
werden sollten. Dafür sei der … gestützt auf Art. 21 Abs. 1 der
Gemeindeverfassung (GV) zuständig. Die Gemeinde führe nach wie vor in
allen Fraktionen Kindergärten und Schulen. Einzig Schulschliessungen in
einzelnen Fraktionen müssten vom Volk mit einer Gesetzesrevision
beschlossen werden. Auch aus dem übergeordneten Recht könnten die
Beschwerdeführer nichts für sich ableiten. Art. 19 BV verlange nicht, dass in
einer Gemeinde in jedem Quartier bzw. in jeder Fraktion ein Schulhaus mit
allen Klassenstufen betrieben werden müsse. Auch eine Verletzung des
Stimmrechts liege nicht vor. Die kantonalrechtlichen Vorgaben seien erfüllt
(Ermöglichung des Schulbesuches, Organisation des Transports und
Übernahme der Transportkosten). Auf kommunaler Ebene bestehe keine
gesetzliche Verpflichtung, in allen Fraktionen der Gemeinde alle Schulstufen
(erste bis sechste Klasse) anzubieten. Aus Art. 1 Abs. 2 des kommunalen
Volksschulgesetzes könne nicht abgeleitet werden, in jeder einzelnen Anlage
der bestehenden Kindergärten und Schulen im … müsse auch das gesamte
schulische Angebot, also vom Kindergarten bis zur sechsten Klasse,
vorhanden sein. Die Beschwerdeführer übersähen zudem, dass die Fraktion
… erst seit dem 1.1.2009 zu … gehöre. Es sei also nicht so, dass die
Primarschule in … seit Erlass des Schulgesetzes im Jahre 2001 gestützt auf
Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes geführt werde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 16 Abs. 1 des kantonalen Schulgesetzes (SchG) hat jedes Kind
die Schule der Gemeinde zu besuchen, in der es sich mit Einwilligung der
gesetzlichen Vertretung dauernd aufhält. Die Wohngemeinde ermöglicht laut
Art. 46 Abs. 1 SchG jedem Kind den Besuch der Volksschule. Sofern die

Verhältnisse es erfordern, sind nach Abs. 2 dieser Bestimmung die
Gemeinden beziehungsweise die Trägerschaften verpflichtet, den Transport
der Schülerinnen und Schüler auf ihre Kosten zu organisieren. Die
Trägerschaft stellt schliesslich gemäss Art. 49 SchG auf ihre Kosten die für
die Durchführung des lehrplanmässigen Unterrichts erforderlichen Räume,
Einrichtungen sowie die allgemeinen und für jeden Schultypus spezifischen
Unterrichtsmittel zur Verfügung. Sie trifft die übrigen für den Betrieb
notwendigen Massnahmen. Das übergeordnete Recht des Kantons schreibt
den Gemeinden also nicht vor, dass in jedem Quartier oder jeder Fraktion ein
Schulhaus mit allen Klassenstufen betrieben werden muss. Ebenso wenig
verlangt dies Art. 19 der Bundesverfassung. Diese Norm gewährleistet im
Kapitel Grundrechte einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht. Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der
Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort
darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden
(vgl. BGE 129 I 16). Damit besteht auch von Verfassungs wegen ein grosser
Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Schulstandorte. Art. 1 Abs. 2
kommunalen
Volksschulgesetzes
gehört
somit
dem
autonomen
Gemeinderecht an, weshalb die Gemeinde eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit besitzt und sie diesbezüglich den Schutz der
Gemeindeautonomie geniesst. Die Gemeindeautonomie bezieht sich nicht
nur auf die Rechtssetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -
auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen
Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der
Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen,
wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem
Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in
solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in
welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde
diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Die Kognition des
Verwaltungsgerichtes
beschränkt
sich
damit
praktisch
auf
eine
Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn
sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als

sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze
verstösst (vgl. statt vieler: VGU R 05 62).
2.
Im Zentrum des vorliegenden Rechtsstreites steht die Auslegung von Art. 1
Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes, wo es heisst, dass die … in den
Fraktionen die bestehenden Kindergärten und Schulen führe, sofern dies mit
dem übergeordneten Recht und den Lehrplänen vereinbar bleibe. Die
Beschwerdeführer interpretieren diesen Gesetzespassus so, dass die
Gemeinde verpflichtet sei, in allen Fraktionen alle Schulstufen, also von der
ersten bis zur sechsten Klasse anzubieten. Wenn die Gemeinde daher
beabsichtige, in den Fraktionen … und … das Schulangebot in der Weise zu
reduzieren, dass die beiden Schulen zusammengelegt und nur noch einzelne
Klassen in diesen beiden Fraktionen unterrichtet werden sollten, dann müsste
zuerst das Schulgesetz, insbesondere Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes
angepasst werden. Dafür fehle dem … aber die Kompetenz. Mit ihrer
Interpretation vermögen die Beschwerdeführer indessen nicht aufzuzeigen,
dass die Auslegung der Gemeinde sachlich nicht vertretbar ist oder gegen
allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst. Die Beschwerdeführer bringen im
Grunde nur vor, dass die Primarschulen in den einzelnen Fraktionen im
Zeitpunkt des Erlasses des Schulgesetzes (2001) von der ersten bis zur
sechsten Klasse geführt worden seien und dass sie auch weiterhin so geführt
werden sollten. Woraus die Beschwerdeführer dies ableiten, führen sie nicht
weiter aus. Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes ist sehr
allgemein gehalten und enthält einzig den Grundsatz, dass die bestehenden
Kindergärten und Schulen in den Fraktionen weiter geführt werden sollten.
Damit ist klar, dass die Aufhebung einer Fraktionsschule nicht ohne Revision
des zitierten Artikels möglich ist. Hingegen lässt der Wortlaut des Gesetzes
nicht den Schluss zu, dass eine teilweise Zusammenlegung von
Fraktionsschulen unzulässig wäre. Auch Sinn und Zweck dieser Bestimmung
drängt nicht die von den Beschwerdeführern zitierte Schlussfolgerung auf;
denn mit dieser Bestimmung wollte die Gemeinde lediglich festhalten, dass
die Schulen in der Gemeinde dezentral, also in den Fraktionen, organisiert
würden. Die Gemeinde führt - wie im Sachverhalt dargelegt - nach wie vor in
allen Fraktionen Kindergärten und Schulen. Die betroffenen Kinder werden

wie bis anhin den Schulunterricht von der ersten bis zur sechsten Klasse
absolvieren können, haben jedoch allenfalls einen Schulhauswechsel in Kauf
zu nehmen (Fraktionen … und …). Es besteht also genau die gleiche
Organisationsstruktur, wie sie in Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes
vorgesehen ist, nach dem angefochtenen Beschluss des … weiter. Wenn
aber Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes die vom … beschlossene
Zusammenlegung der Primarschulen … und … unter gleichzeitiger Belegung
der Schulhäuser … und … durch einzelne Klassen zulässt, ist weder der
Grundsatz der Gewaltentrennung noch das Stimmrecht verletzt. Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen.
3.
Bei
diesem
Ausgang
gehen
die
Verfahrenskosten
zulasten
der
Beschwerdeführer.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine
Parteientschädigung
zugesprochen,
wenn
sie
in
ihrem
amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
194.--
zusammen
Fr.
1'194.--
gehen zulasten der Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung und sind
innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung
des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.