gr_gerichte · R 2013 183 · 2013-12-03 · it

domanda di costruzione e ripristino | Baurecht

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO 
DEL CANTONE DEI GRIGIONI
R 13 183
5a Camera 
presieduta da
Priuli, vicepresidente, e composta dal presidente Meisser e dal 
giudice Audétat, attuaria Krättli-Keller
SENTENZA
del 3 dicembre 2013
nella vertenza di diritto amministrativo
A._____, 
ricorrente
contro
Comune X._____, 
convenuto
concernente domanda di costruzione e ripristino


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1.
A._____ è proprietario sul territorio del Comune X._____ della particella 
sopraedificata no. 1870 e dei fondi ni. 1868 e 1864 destinati a vigneto. 
Per agevolare i lavori di risanamento al fabbricato sul terreno no. 1870, il 
proprietario posava sull’adiacente particella no. 1872 - di proprietà della 
fondazione B._____ - un container modulare quale installazione di 
cantiere. Al termine dei lavori edilizi e grazie al consenso della fondazione 
proprietaria, A._____ faceva formale domanda di costruzione per la 
sostituzione del container di cantiere con due box in lamiera zincata, 
destinati a rimessa per attrezzature e macchinari agricoli.
2.
Con decisione 16 luglio 2013, il Comune X._____ rifiutava a A._____ la 
licenza di costruzione. La zona residenziale 2 dove sarebbero situati i due 
fondi soggiacerebbe all’obbligo di piano di quartiere per cui il progetto 
contravverrebbe al blocco edilizio gravante la zona. Parallelamente al 
petente veniva richiesto l’allontanamento dell’istallazione di cantiere 
posata senza licenza edilizia. 
3.
Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 16 
agosto 2013 (data del timbro postale), A._____ chiedeva l’annullamento 
del provvedimento impugnato e il rilascio della regolare licenza edilizia 
per la posa dei due box in lamiera. Il preteso obbligo di piano di quartiere 
che graverebbe sulla zona in oggetto sarebbe stato abrogato con l’entrata 
in vigore delle nuove disposizioni cantonali in materia di pianificazione. In 
ogni caso poi l’istante avrebbe diritto ad essere trattato come gli altri 
proprietari della zona ai quali sarebbero state rilasciate licenze di 
costruzioni anche per l’erezione di analoghe infrastrutture.
4.
Nella propria presa di posizione il Comune X._____ postulava la reiezione 
del ricorso. La zona in oggetto sarebbe ancora sempre sottoposta 
all’obbligo di piano di quartiere, ma la relativa procedura non sarebbe 


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ancora stata avviata. Pertanto un’autorizzazione non entrerebbe al 
momento in considerazione e la zona andrebbe considerata come una 
zona agricola. Indipendentemente poi dall’atteggiamento assunto in 
precedenza, l’autorità edilizia comunale sarebbe fermamente intenzionata 
ad abbandonare la discutibile prassi richiamata dall’istante per attenersi 
alla normativa legale. 
5.
Replicando, il ricorrente ribadiva la conformità del progetto presentato allo 
scopo di zona e la compatibilità con l’ambiente circostante della prevista 
costruzione. Dal canto suo il comune convenuto rinunciava a duplicare.
Considerando in diritto:
1.
E’ controverso il rifiuto di accordare al ricorrente la licenza edilizia per la 
posa di due box in lamiera. 
2. a)
Dal profilo formale, l’istante contesta in primo luogo l’assenza 
dell’indicazione di una base legale per motivare il rifiuto deciso. In 
principio, una decisione è sufficientemente motivata quando il destinatario 
è in grado di rendersi conto delle ragioni che stanno alla base del 
provvedimento (DTF 123 I 34 cons. 2c, 122 IV 8 cons. 2c). In definitiva, 
l’insieme dei motivi deve permettere all’interessato di afferrare le ragioni a 
fondamento del provvedimento per poterlo eventualmente deferire, con 
piena cognizione di causa, all’istanza superiore (DTF 136 I 236 cons. 5.2, 
134 I 88 cons. 4.1, 124 II 146 cons. 2a, 121 I 57 cons. 2c e 119 Ia cons. 
4d).
b)
Nel caso in esame, la motivazione addotta per rifiutare il rilascio della 
licenza di costruzione era “il blocco edilizio che gravava la zona” 


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d’ubicazione del fondo. Pur senza invocare una espressa base legale, 
l’esistenza di una situazione pari alla zona di pianificazione era il 
principale motivo invocato dall’autorità comunale per negare il rilascio di 
una licenza di costruzione, argomentazione che si rivela essere del tutto 
corretta come verrà meglio esposto in seguito. Anche se la motivazione 
era quindi redatta in modo alquanto semplice e ridotto, il contenuto della 
stessa bastava per rendere edotto l’istante in merito agli argomenti che si 
opponevano al rilascio dell’autorizzazione richiesta. Del resto che l’istante 
avesse perfettamente compresi i motivi del rifiuto risulta palesemente dal 
suo ricorso. La critica non merita di conseguenza protezione.
3. a)
Giusta il piano delle zone del comune convenuto, la particella no. 1872 è 
sita in zona residenziale 2 con obbligo di piano di quartiere (R2 PQ). Con 
l’entrata in vigore della nuova legge cantonale sulla pianificazione del 
territorio (LPTC; CS 801.100) il 1. novembre 2005 e della relativa 
ordinanza (OPTC; CS 801.110), il relativo capitolo della legge edilizia 
comunale (LE) dedicato alla pianificazione di quartiere veniva interamente 
sostituito dalle nuove disposizioni cantonali. Queste riguardano però la 
definizione ovvero il contenuto e lo scopo che deve avere un piano di 
quartiere e la relativa procedura, compresa quella riguardante l’eventuale 
necessaria ricomposizione particellare. In questo senso, come precisato 
dalla legislazione comunale, le nuove disposizioni sostituiscono quelle 
prima in vigore. La sostituzione nella LE delle disposizioni comunali in 
materia di pianificazione di quartiere con quelle cantonali non ha alcuna 
rilevanza sull’estensione del piano delle zone stesso ed in particolare 
sull’obbligo di piano di quartiere che grava sull’area qui in discussione. 
Parimenti restano in vigore le disposizioni della LE quali l’art 49a LE che 
regola lo sfruttamento, le distanze da confine e le altezze della 
costruzione nella zona con obbligo di piano di quartiere, disposizioni 
riprese poi anche dallo schema delle zone di cui all’art. 57 LE. 


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Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, con l’entrata in vigore delle 
nuove diposizioni cantonali in materia di pianificazione di quartiere e con 
la loro adozione da parte della normativa comunale, l’obbligo di piano di 
quartiere della zona R2 qui in discussione non è pertanto venuto a 
cadere, bensì è rimasto come tale in vigore. 
b)
Giusta l’art. 26 LPTC, il piano delle zone suddivide il territorio comunale in 
diverse zone di utilizzazione (cpv. 1 prima frase). In base al capoverso 4 
di tale disposto, nel piano delle zone possono essere designati territori, 
nei quali viene eseguita una pianificazione consecutiva (pianificazione di 
area, pianificazione di quartiere). La determinazione di una pianificazione 
consecutiva ha l'effetto di una zona di pianificazione per l'area 
interessata. La pianificazione consecutiva viene avviata d'ufficio o su 
richiesta di interessati. Ai sensi dell’art. 21 cpv. 2 LPTC, nella zona di 
pianificazione non può essere intrapreso nulla che possa ostacolare o 
contrastare la nuova pianificazione. In particolare progetti di costruzione 
possono essere autorizzati, soltanto se non sono in contrasto né con le 
pianificazioni e prescrizioni passate in giudicato né con quelle nuove 
previste. Nell’evenienza in esame, è quindi in conformità a quanto 
previsto dal diritto cantonale che l’autorità edilizia ha considerato l’area in 
oggetto come zona di pianificazione, definendola come soggetta al blocco 
edilizio. In principio, nelle zone edilizie con obbligo di piano di quartiere 
non è possibile il rilascio di licenze edilizie senza previa approvazione del 
piano di quartiere (vedi sul tema PTA 1989 no. 52 nonché le sentenze del 
Tribunale amministrativo R 02 15 e A 02 32), a meno che si tratti di 
interventi che possono escludere un qualsiasi conflitto con l’ordinamento 
esistente e futuro giusta quanto previsto all’art. 21 cpv. 2 LPTC. Poiché 
nell’evenienza non è stato elaborato ancora alcun piano di quartiere, non 
è neppure possibile stabilire se il progetto presentato possa entrare in 


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conflitto con l’ordinamento futuro. Già per questo motivo il rilascio di una 
licenza edilizia non è possibile. 
c)
Per le zone con obbligo di piano di quartiere, la pianificazione consecutiva 
può avvenire d’ufficio o su richiesta di interessati. Nel caso in esame, 
l’istante non pretende l’avvio di una procedura di piano di quartiere. 
Questa dovrebbe, a seconda delle necessità, però essere avviata 
d’ufficio. Relativamente alla mancata elaborazione del necessario piano di 
quartiere, l’autorità comunale lascia trasparire la possibilità di rivedere 
interamente il proprio ordinamento delle zone, in particolare l’estensione 
della zona edificabile, dopo il previsto scorporamento del tratto di 
autostrada che attualmente taglia in due il paese e che verrà sostituito, 
dal 2016, dalla nuova circonvallazione X._____. In effetti, una simile 
modifica delle condizioni a fondamento della pianificazione locale lascia 
apparire del tutto difendibile l’argomentazione addotta (vedi sui 
presupposti per procedere ad una rielaborazione dei piani la sentenza del 
Tribunale federale 1 C_598/2013 del 6 dicembre 2013 e la DTF 123 I 182 
cons. 3a e riferimenti.), anche se il lungo lasso di tempo trascorso 
dall’adozione del piano delle zone e la relativa inattività da parte degli 
organi comunali dà effettivamente adito a qualche perplessità. Adesso, 
però, a seguito della modifica delle condizioni locali i motivi addotti 
dall’autorità comunale per non dare immediatamente avvio al piano di 
quartiere appaiono pertinenti e difendibili. Per questo, relativamente alla 
presente controversia è in ogni caso attualmente escluso che l’istante 
possa pretendere il rilascio di una licenza di costruzione per i due box in 
lamiera oggetto della domanda di fabbrica, non essendo già soddisfatta la 
condizione dell’obbligo di piano di quartiere che grava sull’area e non 
essendo neppure possibile imporre senz’altro all’autorità comunale l’avvio 
di tale procedura. 


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4. a)
Malgrado l’assenza di un piano di quartiere, è indubbio che nel tempo 
siano state rilasciate delle licenze di costruzione e che le stesse 
riguardassero anche almeno in parte opere analoghe a quanto sarebbe 
nelle intenzioni dell’istante erigere. Con questo, il ricorrente chiede la 
parità di trattamento nell’illegalità. In principio, non esiste un diritto alla 
parità di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a; 124 IV 47 
cons. 2c, 122 II 451; 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia 
della legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento 
(DTF 117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la 
legge non sia stata in altri casi applicata o non lo sia stata giustamente 
non accorda ancora al cittadino il diritto di essere posto parimenti al 
beneficio di un regime illegale. Questo vale però solo se la pratica illegale 
è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. Per contro, se l’autorità rifiuta 
di scostarsi in altre situazioni dalla propria pratica illegale, il privato ha il 
diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale alla 
stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 
Ia 83 cons. 2). In tali casi il principio della parità di trattamento è reputato 
prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451 cons. 4a e 112 Ib 387 
cons. 6). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà la prassi futura, vi 
è da presumere che in futuro si atterrà alla normativa legale (DTF 122 II 
452 cons. 4a e riferimenti).
b)
Nella propria presa di posizione sul ricorso, l’autorità edilizia comunale 
afferma chiaramente la propria intenzione di abbandonare la discutibile 
prassi finora seguita e che ha portato a disseminare la zona di piccoli 
manufatti secondari fortemente pregiudizievoli dal profilo dell’impatto 
paesaggistico e autorizzati a titolo di precario. Con questo è già evidente 
che l’istante non può pretendere di essere posto al beneficio di una prassi 
che l’autorità intende comunque abbandonare, anche perché ritenuta 
pregiudizievole dal profilo degli interessi pubblici in gioco. Come emerge 


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chiaramente dalla documentazione fotografica agli atti, l’area che sottostà 
all’obbligo di piano di quartiere è in ampia parte non ancora edificata. In 
questo senso pertanto, lo scopo che si prefigge l’autorità, astenendosi in 
futuro dal rilascio di licenze edilizie per piccoli manufatti di natura 
secondaria, è tuttora proprio a salvaguardare l’aspetto paesaggistico 
locale considerata la bassa edificabilità che ancora caratterizza la zona. 
c)
Malgrado l’assenza di un piano di quartiere, per degli interventi di 
risanamento, ampliamento o trasformazione di costruzioni esistenti il 
rilascio di una licenza di costruzione può poi in parte essere giustificato da 
considerazioni legate alla proporzionalità o al rispetto dei diritti acquisiti, 
mentre l’istante pretende il rilascio di una licenza di costruzione per un 
nuovo impianto esclusivamente adibito a magazzino agricolo. Invocando il 
principio della proporzionalità, il ricorrente sembra ritenere possibile 
almeno il rilascio di una licenza di costruzione per un precario. La tesi non 
merita però protezione, contrastando un simile intervento con l’interesse 
pubblico alla salvaguardia del paesaggio, come già espressamente fatto 
valere dal comune convenuto. Ne consegue che il rifiuto deciso merita in 
questa sede conferma. 
5. a)
Nell’ambito dei lavori di miglioria alla propria abitazione, l’istante ha eretto 
sul fondo no. 1872 una baracca di cantiere. Ai sensi dell’art. 40 cpv. 1 
numero 22 OPTC, le installazioni di cantiere purché non provochino 
immissioni rilevanti non necessitano di una licenza edilizia. In conformità 
a quanto previsto all’art. 86 cpv. 3 LPTC, i comuni hanno la facoltà di 
sottoporre all'obbligo di notifica progetti di costruzione non sottoposti 
all'obbligo di licenza edilizia nella legge edilizia. Di questa facoltà il 
comune convenuto sembra aver fatto uso tramite ordinanza municipale 
valida fino all’entrata in vigore della nuova LE, prevedendo l’obbligo di 
notifica prima dell’inizio dei lavori. Contrariamente a quanto preteso 


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dall’istante pertanto, la posa della baracca di cantiere in oggetto avrebbe 
giustamente dovuto essere notificata all’autorità comunale prima della sua 
esecuzione. In base all’art. 40 cpv. 4 OPTC, edifici e impianti ai sensi del 
capoverso 1 numero 22 devono essere eliminati dopo la scadenza della 
durata ammessa. La superficie utilizzata deve essere riportata allo stato 
originario. Le parti di edifici o di impianti eliminate devono essere smaltite 
o conservate in un posto autorizzato. 
b)
Nel caso in parola, per stessa ammissione del ricorrente i lavori di 
miglioria alla propria abitazione sono terminati. Il motivo per cui 
l’infrastruttura era stata costruita viene di conseguenza a cadere. Ne 
consegue che da tale momento va smantellato anche il relativo impianto 
di cantiere che l’istante ha eretto giusta quanto previsto all’art. 40 cpv. 1 
numero 22 OPTC in applicazione a quanto sancito al capoverso 4 dello 
stesso disposto. Anche sotto questo aspetto pertanto la decisione 
impugnata sfugge a qualsiasi critica e merita protezione. Se 
l’allontanamento del container non fosse ancora avvenuto, si giustifica di 
accordare al ricorrente un relativo termine per procedere nel senso 
statuito dall’autorità edilizia comunale.
6.
In conclusione la decisione di rifiutare il rilascio della licenza di 
costruzione e di allontanamento del container di cantiere sul fondo no. 
1872 merita in questa sede conferma e il ricorso deve essere respinto. 
Per le spese fa stato l'art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia 
amministrativa (LGA; CS 370.100) giusta il quale nella procedura di 
ricorso la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Per le 
ripetibili, l'art. 78 LGA prevede che la parte soccombente viene di regola 
obbligata a rimborsare alla parte vincente tutte le spese necessarie 
causate dalla procedura (cpv. 1). Ai comuni e alle organizzazioni cui sono 
affidati compiti di diritto pubblico non vengono di regola assegnate 


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ripetibili, se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali 
(cpv. 2). L' esito della controversia giustifica pertanto l'accollamento dei 
costi occasionati dal presente procedimento al ricorrente, mentre il 
comune non ha diritto a ripetibili. 
Il Tribunale decide:
1.
Il ricorso è respinto. All’istante viene accordato un termine di 30 giorni 
dalla cresciuta in giudicato della presente sentenza per procedere 
all’eliminazione del container di cantiere sul fondo no. 1872.
2.
Vengono prelevate
- una tassa di Stato di 
fr.
1'500.--
- e le spese di cancelleria di
fr.
257.--
totale
fr.
1'757.--
il cui importo sarà versato da A._____, entro trenta giorni dalla notifica della 
presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 
Grigioni, Coira. 
3.
[Vie di diritto]
4.
[Comunicazioni]