gr_gerichte · PVG 2015 6 · 2016-07-20 · de
Baufreigabe (Widerruf)


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Familienergänzende Kinderbetreuung. Kündigung Leis-
tungsvereinbarung. Vertrauensschutz.
– Die kantonale familienergänzende Kinderbetreuung be-
inhaltet auch das Angebot von Krippenplätzen; zwi-
schen den Gemeinwesen und privaten Anbietern wer-
den darüber Leistungsvereinbarungen mit individuellen
Vorgaben über die gegenseitigen Rechte und Pflichten
abgeschlossen (E.2a).
– Bei diesen Leistungsvereinbarungen handelt es sich um
öffentlich-rechtliche Verträge; es gilt dabei auch der
Grundsatz von Treu und Glauben zwischen den Ver-
tragspartnern bzw. das Verbot widersprüchlichen Ver-
haltens durch die Verwaltungsinstanzen (E.2b); das Ver-
trauensprinzip kann allenfalls durch die Nichtbeachtung
der bisherigen Finanzierungs- und Risikoverteilung bei
einer Vertragserneuerung verletzt werden (E.2c).
– Auslegungshilfe kann dabei die zeitliche Befristung bis-
heriger Leistungen sein (E.2d).
– Interpretation des gegenseitig vereinbarten «Beach-
tungs- und Berücksichtigungsgebots» mit Blick auf eine
Fortführungslast bei Neuabschluss der Leistungsverein-
barung (E.2e).
– Eine Kündigung ist rechtswidrig, wenn sie materielle
oder formelle Bestimmungen des Kündigungsschutzes
verletzt; jede Kündigung bedeutet zugleich die Aus-
übung eines Gestaltungsrechts; dabei ist festzuhalten,
dass ein zu Unrecht ausgeübtes Gestaltungsrecht von
vornherein keine Rechtswirkungen zu entfalten vermag
und deshalb eine entsprechende Kündigung ex tunc
(seit Erlass) als unwirksam zu betrachten ist (E.2f).
Assistenza ai bambini complementare alla famiglia. Dis-
detta dell’accordo di prestazioni. Protezione della fiducia.
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– L’assistenza ai bambini complementare alla famiglia
cantonale contempla anche l’offerta di posti per asili
nido; tra i comuni e gli offerenti privati vengono al ri-
guardo stipulati degli accordi di prestazioni con diret-
tive individuali in merito ai vicendevoli diritti e doveri
(cons. 2a).
– Questi accordi di prestazioni sono contratti di diritto
pubblico; vale anche qui il principio della buona fede tra le
parti contraenti rispettivamente il divieto di assumere

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un comportamento contradditorio tra le diverse istanze
amministrative (cos. 2b); il principio della fiducia può
essere leso tramite l’inosservanza della finora vigente
ripartizione dei finanziamenti e dei rischi nel caso di un
rinnovo del contratto (cons. 2c).
– Un aiuto per l’interpretazione può essere dato della li-
mitazione temporale delle prestazioni dovute finora
(cons. 2d).
– Interpretazione del «precetto di osservanza e presa in
considerazione», pattuito reciprocamente, in vista di un
proseguimento nell’ambito di una nuova stipulazione
dell’accordo di prestazioni (cons. 2e).
– Una disdetta è illegale se viola norme materiali o for-
mali in merito alla protezione contro la rescissione; ogni
disdetta significa anche l’esercizio di un diritto forma-
tore; va poi constatato che un diritto formatore eserci-
tato a torto non è suscettibile di esercitare alcuna con-
seguenza giuridica e pertanto una relativa disdetta ex
tunc (con effetto dalla sua pronuncia) va considerata in-
efficace (cons. 2f).
Erwägungen:
2. a) Das KIBEG und die dazugehörige KIBEV regeln
grundsätzlich die Finanzierung, dieTarife, die Anerkennung, die Be-
darfsplanung und die Abrechnung der Krippenplätze. Nach Art. 8
des Gesetzes über die familienergänzende Kinderbetreuung
in der Gemeinde X. (RBC 31 ) werden im Rahmen dieses
Gesetzes zwischen der Gemeinde und privaten Anbietern von
familienergänzender Kinderbetreuung Leistungsvereinbarungen
getroffen, in welchen Leistungsziele, Organisation und Zusammen-
arbeit, Finanzierung und Tarifgestaltung sowie das Controlling ge-
regelt werden. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen wurde
auch die bisher bestehende Leistungsvereinbarung vom 18./26. Fe-
bruar 2009 zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Beschwer-
deführer abgeschlossen. In Ziff. 9 Abs. 2 (Schlussbestimmung)
wurde darin im Hinblick auf eine spätere Auflösung dieser Lei-

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stungsvereinbarung ausdrücklich noch was folgt vereinbart:
Im gegenseitigen Einverständnis ist die Leistungsvereinbarung
jederzeit abänderbar. Sollte die Neugestaltung des Finanzaus-
gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemein-
den (Bündner NFA) eine Abänderung vorliegender Vereinbarung
erfordern, so verpflichten sich die Parteien, innert sechs Monaten

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seit Inkrafttreten der entsprechenden neuen Ordnung eine neue,
angepasste Leistungsvereinbarung zu verhandeln. Bei Neuab-
schluss einer Vereinbarung beachten die Parteien die in vorliegen-
der Vereinbarung (insbesondere in Art. 4 Abs. 3 lit. a und b) vorge-
nommene Risikoverteilung zwischen Kinderkrippe und Stadt,
resultierend von der von der Gemeinde gewünschten Erweiterung
der Krippe um zwei Gruppen.
Die Leistungsvereinbarung ist von beiden Seiten unter Einhaltung
einer Kündigungsfrist von zwölf Monaten, erstmals auf Ende 2014,
schriftlich kündbar (Ziff. 9 Abs. 1, letzter Satz).
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts gilt es, zunächst die
Rechtsnatur dieses Vertrags zu erläutern sowie die Rechtswirkun-
gen der darin enthaltenen Abmachungen mit Blick auf die ange-
fochtene Vertragskündigung (Ausübung eines Gestaltungsrechts)
durch die Stadt im Einzelfall zu interpretieren und rechtlich zu wür-
digen.
b) Für das Gericht steht zweifelsfrei fest, dass es sich bei
der Leistungsvereinbarung 2009 um einen öffentlich-rechtlichen
Vertrag zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerde-
gegnerin handelt, da es hier um die Sicherstellung einer öffentli-
chen Aufgabe im Sinne von Art. 3 des städtischen Familienbetreu-
ungsgesetzes geht. Die Auslegung von öffentlich-rechtlichen
Verträgen wird vom Vertrauensprinzip beherrscht. Dieses besagt,
dass einer Willensäusserung derjenige Sinn zu geben ist, den ihr
der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des
Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in
gutenTreuen beilegen durfte und musste. Besonderes Augenmerk
ist dabei darauf zu richten, dass das Gemeinwesen beim Ab-
schluss von Verträgen dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tra-
gen hat, weshalb in Zweifelsfällen zu vermuten ist, dass sie keinen
Vertrag abschliessen wollte, welcher mit dem öffentlichen Inte-
resse im Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner dar-
über Rechenschaft gab (HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz 1 03 m.H.a. BGE 135 V
241 E.3.6; 122 I 335 E.4e; 121 II 85 E.4a). Weiter ist der Grundsatz
vonTreu und Glauben zu beachten, der ein loyales und vertrauens-
würdiges Verhalten im Rechtsverkehr gebietet; der Grundsatz ist
für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und Privaten ele-
mentar. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet der
Grundsatz, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbe-
ziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben
(HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN,, a.a.O., Rz 622 m.w.H.). In Bezug auf

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verwaltungsrechtliche Verträge stellte das Bundesgericht fest,
dass es im Wesen jedes Vertrages liege, Vertrauen im Hinblick auf
das zukünftige Verhalten des Vertragspartners zu begründen (BGE
103 Ia 514 E.4a). Der Vertrauensschutz nach Art. 9 BV besagt zu-
dem, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berech-
tigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes,
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden
geschützt zu werden. In diesem Zusammenhang gilt auch ein Ver-
bot von widersprüchlichem Verhalten der Verwaltungsbehörden
gegenüber Privaten (HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, a.a.O., Rz 627).
c) Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend,
er hätte zur Krippenerweiterung und damit einhergehend zur
Mietzinserhöhung nur unter der Bedingung der speziellen Finan-
zierungs- und Risikoverteilungsklauseln zugestimmt. Für ihn sei
klar gewesen, dass das Risiko durch die Beschwerdegegnerin ge-
tragen werde, und zwar ohne zeitliche Befristung. Zum Beweis
dafür wurde auf ein E-Mail von C. vom 5. Februar 2009 sowie
ein Schreiben der Kinderkrippe vom 18. Februar 2009 – beide an
die Beschwerdegegnerin versandt – verwiesen. In der Replik er-
gänzte der Beschwerdeführer seinen Standpunkt nochmals dahin-
gehend, dass aus Ziff. 9 der Leistungsvereinbarung eine suspen-
sivbedingte Pflicht abzuleiten sei, bei Kündigung anschliessend
wiederum eine neue Leistungsvereinbarung abzuschliessen. Der
Beschwerdeführer warf der Beschwerdegegnerin deswegen eine
krasse Verletzung des Vertrauensprinzips vor, was zur Aufhebung
des strittigen Beschlusses führen müsse.
d) Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass bei
Abschluss der Vereinbarung nie die Rede davon gewesen sei, dass
die Risikoverteilung zeitlich unbefristet gelten solle. Im Gegenteil:
Die Kündigungsfrist sei aus der Leistungsvereinbarung klar er-
sichtlich. Entsprechend wurde die Möglichkeit einer ordentlichen
Kündigung per Ende des Kalenderjahres mit zwölfmonatiger Kün-
digungsfrist, erstmals per Ende 2014, vorgesehen und davon habe
sie einfach vereinbarungskonform Gebrauch gemacht. Von einer
Verletzung des Vertrauensprinzips könne deshalb keine Rede sein.
e) Für das streitberufene Gericht ist aus der gekündigten
Leistungsvereinbarung 2009 zumindest der Wille der Beschwerde-
gegnerin ersichtlich, dem Beschwerdeführer als Entgegenkommen
für den Ausbau der Kinderkrippe das damit zusammenhängende
finanzielle Risiko abzunehmen. Aus der Leistungsvereinbarung
selbst als auch der sie in ihrer Entstehung begleitenden Korrespon-
denz ist zudem herauszulesen, dass diese Risikoübernahme für die

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Kinderkrippe «conditio sine qua non» (unerlässliche Vorausset-
zung) war für das Einverständnis, einerseits das eigene Krippenan-
gebot um zwei Gruppen zu erweitern, gleichzeitig den Aus- und
Umbau des Gebäudes zu tolerieren sowie die damit einherge-
hende Mietzinserhöhung zu akzeptieren. Gleichermassen ist aller-
dings festzuhalten, dass die Kündigungsmodalitäten und damit die
Laufzeit der Leistungsvereinbarung klar geregelt waren und keiner
weitergehenden Abmachungen bedurften. So ist z. B. den beiden
vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang angeführten
Korrespondenzen (vgl. beschwerdeführerische Beilagen 13 und 14
[Bf act.13/14]) in zeitlicher Hinsicht bzw. in Bezug auf eine über die
Kündigungsmöglichkeit hinaus gehenden Bindungswirkung ge-
rade nichts zu entnehmen. Auch die Aussage des damaligen Stadt-
rats in dessen E-Mail vom 20. August 2008 an eine involvierte Dritt-
person («… Dazu sind immer wieder neue faire Bedingungen in
Leistungsvereinbarungen auszuhandeln resp. zu fixieren …»; vgl.
Bf act.7) ist dafür zu vage und zu unverbindlich. Umgekehrt kann
auch die Beschwerdegegnerin aus dem Stadtratsbeschluss vom
23. Februar 2009 («… mit der für eine befristete Zeit nötigenfalls
höhere finanzielle Leistungen der Gemeinde X. geleistet wer-
den können …»; Bf act.6) nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil der
Beschluss (erst) am 23. Februar 2009 und damit fünfTage nach der
Unterzeichnung der Leistungsvereinbarung am 18. Februar 2009
durch den Beschwerdeführer erfolgte. Dem Beschwerdeführer
wäre es aber immerhin möglich gewesen, unmittelbar nach Kennt-
nisnahme jenes Stadtratsbeschlusses auf die nachgeschobene zeit-
liche Befristung zu reagieren. Für das Gericht stellt sich dazu die
zentrale Frage, ob aus Ziff. 9 Abs. 2 der bestehenden Leistungsver-
einbarung und dem dort gegenseitig ausdrücklich stipulierten «Be-
achtungs- bzw. Berücksichtigungsgebot» der Ziff. 4 Abs. 3 lit. a
(Risikoverteilung / Defizitgarantie) sowie der Ziff. 4 Abs. 3 lit. b (Zu-
satzunterstützung / Sockelbeitrag) eine vertragliche Fortführungs-
last im Falle eines Neuabschlusses einer zeitlich modifizierten Leis-
tungsvereinbarung infolge Kündigung der bisher bestehenden
Leistungsvereinbarung hergeleitet werden kann. Während die Be-
schwerdegegnerin eine solche Verpflichtung klar verneint, erachtet
der Beschwerdeführer eine entsprechende Fortführungslast – al-
lenfalls alternativ im Abtausch mit einer angemessen herabgesetz-
ten Mietzinsverpflichtung von neu zusammen Fr. 77 700.– anstatt
Fr. 108 296.– pro Jahr (vgl. im Sachverhalt Ziff. 6, hiervor) – als ge-
geben, weshalb die einseitig verfügte Kündigung mit Beschluss
vom 17. Dezember 2013 durch die Beschwerdegegnerin eben auch

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als rechtsfehlerhaft bezeichnet werden müsse und daher aufzuhe-
ben sei; andernfalls klageweise Schadenersatz für die rechts-
missbräuchliche Kündigung gefordert und durch die Beklagte (Be-
schwerdegegnerin) bezahlt werden müsste. Für das Gericht ist
hierzu erstellt, dass der Beschwerdeführer im Vertrauen auf ein be-
stimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Beschwerde-
gegnerin eine wichtige, nicht leicht wieder rückgängig zu
machende Disposition getroffen hat, nämlich die Zustimmung
einer massiven Mietzinserhöhung. Zu beantworten ist demnach
die Frage, ob das Vertrauen des Beschwerdeführers darauf, dass
der finanziell angepasste Mietvertrag und die bisher gültige Lei-
stungsvereinbarung mit besagtem Inhalt bezüglich Risikoüber-
nahme / Defizitgarantie und Zusatzunterstützung / Sockelbeitrag
parallel verlaufen würden, berechtigt war oder nicht. Würde diese
Frage bejaht, so hätte sich die Beschwerdegegnerin mit der Kündi-
gung der Leistungsvereinbarung treuwidrig verhalten und den sich
aus Art. 9 BV ergebenden Vertrauensschutz missachtet.
f) Eine Kündigung ist dann als rechtswidrig zu qualifizie-
ren, wenn sie materielle oder formelle Bestimmungen des Kündi-
gungsschutzes verletzt. Eingeschlossen sind dabei auch bei öffent-
lich-rechtlichen Verträgen sämtliche Vorschriften des zeitlichen und
sachlichen Kündigungsschutzes sowie die Verfahrensgarantien.
Im Verwaltungsrecht sind rechtswidrige Verfügungen und Be-
schlüsse auf Anfechtung hin aufzuheben. Wird in der Folge eine
rechtswidrige Kündigungsverfügung aufgehoben, so hat dies den
Fortbestand des bisherigen (Leistungs-)Vertrags zur Konsequenz.
Bei unredlichem Verhalten einer der Vertragsparteien ist die
Rechtsausübung also als unzulässig und nicht schützenswert zu
taxieren (so auch: Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn vom
26. Mai 2003 [SOG 2003 Nr. 24] E.2a). […] Im konkreten Fall ist das
Gericht zur Überzeugung gelangt, dass die Beschwerdegegnerin
in treuwidriger Art und Weise vorging, als sie dem Beschwerde-
führer unnötig kurzfristig im Dezember 2013 kündigte und dies
nachweislich ohne Ziff. 9 Abs. 2 der bisherigen Leistungsverein-
barung 2009 bzw. ohne die dort ausdrücklich gegenseitig noch
zugesicherte «Beachtung» der Ziff. 4 Abs. 3 lit. a (Risikover-
teilung / Defizitgarantie) und der Ziff. 4 Abs. 3 lit. b (Zusatzunter-
stützung / Sockelbeitrag) tat. Die Beschwerdegegnerin kam so zu-
dem in sehr fragwürdiger Art und Weise (Kündigungsbeschluss
bei Nichtakzeptanz der Streichung der Risikoverteilung / Defizitga-
rantie und des Wegfalls allfälliger Zuschüsse / Sockelbeiträge be-
reits versandbereit vorbereitet) ihren vertraglichen Pflichten auf

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Neuabschluss einer modifizierten Leistungsvereinbarung nicht
rechtskonform nach. Dieser Mangel erscheint dem Gericht hier in-
haltlich als derart gravierend und weitreichend, dass nur die Un-
wirksamkeit (ex tunc) der ausgesprochenen Kündigung (seit deren
Erlass) eine vertragsadäquate und letztlich für alle Beteiligten faire
und ausgewogene Lösung bringen kann. Für eine allfällige
zukünftige Exit-Strategie ist die Beschwerdegegnerin – unter
Berücksichtigung ihres Leistungsauftrags laut den gesetzlichen
Vorschriften auf kantonaler sowie kommunaler Ebene im Bereich
der familienergänzenden Kinderbetreuung – somit gehalten, eine
weniger drastische Ausstiegspolitik bei der künftigen Finan-
zierung und Unterstützung zu verfolgen (z. B. mittels gestaffelt
gekürzten Leistungen und Garantien über einen zuvor genau defi-
nierten Zeitraum). Sollte dabei der Beschwerdeführer nicht Hand
bieten zu einer vernünftigen Lösung, so bliebe es der Beschwerde-
gegnerin unbenommen, gestützt auf gescheiterte Verhandlungen,
die Leistungsvereinbarung zu kündigen; eine allfällige Kündigung
der Leistungsvereinbarung hätte zeitlich aber so zu erfolgen, dass
dem Beschwerdeführer ausreichend Zeit verbleiben würde, nach
einer Lagebeurteilung auch den Mietvertrag rechtzeitig zu kündi-
gen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der angefochtene
Stadtratsbeschluss vom 17. Dezember 2013 betreffend Kündigung
der Leistungsvereinbarung 2009 rechtswidrig ist und deshalb auf-
gehoben wird, was zur Gutheissung der Beschwerde vom 3. Fe-
bruar 2014 und zum (zumindest vorläufigen) Fortbestand der
Leistungsvereinbarung 2009 bis zum nächsten ordentlichen Kün-
digungstermin per Ende 2015 – unter Einhaltung der Auflösungs-
frist von 12 Monaten – führt. In diesem Sinne wird die Beschwerde
also gemäss Hauptantrag gutgeheissen.
U 14 11
Urteil vom 30. April 2015
Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf-
fentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.