gl_gerichte · VG.2019.00034 · 2019-06-27 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00034 (VG.2019.812)
Glaris Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00034 (VG.2019.812)
Glarona Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00034 (VG.2019.812)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
27. Juni 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00034
A.______
Beschwerdeführerinnen
B.______
beide vertreten durch
Rechtsanwalt
C.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwalt D.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Verlängerung einer Planungszone
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Nord setzte am
9. Oktober 2013 in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord
verschiedene Planungszonen mit einer Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015
fest. Der Beschluss der Gemeinde wurde den betroffenen Grundeigentümern,
darunter E.______ als Eigentümer der Liegenschaft Parz.-Nr. 01,
Grundbuch […], am 10. Oktober 2013 mitgeteilt und am 17. Oktober 2013 im
Amtsblatt des Kantons Glarus veröffentlicht.
1.2
Dagegen erhob E.______ am 6. November 2013 beim Gemeinderat
Einsprache. Dieser wies die Einsprache am 5. Februar 2014 ab. Dagegen
gelangte E.______ mit Beschwerde vom 4. März 2014 ans Departement Bau
und Umwelt (DBU). Am 6. März 2014 reichten A.______ und B.______ als
seine Rechtsnachfolgerinnen ebenfalls Beschwerde beim DBU ein. Das DBU nahm
am 10. März 2014 vom Verfahrenseintritt von A.______ und B.______ Kenntnis
und entliess E.______ aus dem Verfahren. Am 25. August 2015 wies es die
Beschwerde ab.
1.3
Der Gemeinderat verlängerte die Planungszone am 2.
Dezember 2015 bis am 31. Dezember 2017.
2.
2.1
Am 22. November 2017 verlängerte der Gemeinderat die
Planungszone erneut und zwar bis am 31. Dezember 2020. Dies eröffnete er
A.______ und B.______ am 22. November 2017 und publizierte es im
Amtsblatt vom 30. November 2017. Dagegen erhoben A.______ und B.______ am 19.
Dezember 2017 Einsprache, welche der Gemeinderat am 2. Mai 2018 abwies.
2.2
Dagegen gelangten A.______ und B.______ mit
Beschwerde vom 12. Juni 2018 ans DBU. Nachdem dieses einen Antrag auf
Überweisung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht zur Behandlung als
Sprungbeschwerde am 26. Juni 2018 abgewiesen hatte, hiess es die
Beschwerde am 6. März 2019 teilweise gut, indem es die Planungszone lediglich
bis am 9. Oktober 2020 verlängerte.
3.
3.1
In der Folge gelangten A.______ und B.______ mit
Beschwerde vom 26. März 2019 ans Verwaltungsgericht und beantragten die
Aufhebung des Entscheids des DBU vom 6. März 2019. Die über die Liegenschaft
Parz.-Nr. 01 verfügte Planungszone sei aufzuheben; alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord.
3.2
Das DBU schloss am 26. April 2019 auf Abweisung der
Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am
17. Mai 2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______ und B.______.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
(RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerinnen
machen geltend, vorliegend sei einzig die rechtliche Grundsatzfrage zu
beurteilen, ob eine zweimalige Verlängerung einer Planungszone zulässig sei
oder nicht. Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) könnten die Kantone
im Rahmen ihrer Gesetzgebung lediglich eine einmalige Verlängerung der
Planungszone vorsehen, wobei der Kanton Glarus festgehalten habe, dass diese
Verlängerung maximal zwei Jahre betragen dürfe. Diese Verlängerung beziehe
sich aber nicht auf die Maximalfrist von fünf Jahren, sondern auf die Frist
der jeweils festgesetzten konkreten Planungszone. Nachdem die
Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone bereits einmal bis zum 31.
Dezember 2017 verlängert habe, sei eine weitere Verlängerung nicht zulässig.
Auch wenn sie aufgrund ihrer Lagebeurteilung die Planungszone bei erstmaligem
Erlass für weniger als fünf Jahre festgelegt habe, stehe ihr nach dem klaren
Gesetzeswortlaut nur eine einzige Verlängerung zu. Selbst wenn man etwa das
historische oder systematische Auslegungselement beiziehe, komme man zu
keinem anderen Schluss. Bei der Planungszone handle es sich um eine
vorsorgliche Massnahme, welche massiv in die Eigentumsfreiheit der
Grundeigentümer eingreife. Sie sei deshalb einengend und auf den Wortlaut reduziert
auszulegen.
3.
3.1
Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen
noch keine vor, so kann die zuständige Behörde nach Art. 27 Abs. 1 RPG
für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der
Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
erschweren könnte. Planungszonen dürfen nach Art. 27 Abs. 2 RPG für
längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
Verlängerung vorsehen. Art. 31 Abs. 3 RBG regelt dabei, dass Planungszonen
für längstens fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist kann um höchstens zwei
weitere Jahre verlängert werden.
3.2
Mit der Planungszone stellt das Raumplanungsgesetz
den zuständigen Planungsträgern ein bundesrechtliches Instrument zur
Sicherung künftiger Nutzungspläne oder Nutzungsplanänderungen zur Verfügung.
Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf
die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den
vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der
beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die
Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte),
sichernde Massnahme dar und verschafft dem in Entstehung begriffenen
Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Sie dient letztlich der
Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrags und kann sich
daher auf ein bedeutendes öffentliches Interesse stützen (
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 27 N. 7).
Die Festsetzung von Planungszonen
bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit
Art. 26 der Bun
desverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) nur vereinbar,
wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt, also auf einer
gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist (
BGer-Urteil
1C_149/2018 vom 13. September 2018 E. 2.2
).
4.
4.1
Strittig
ist vorliegend einzig, ob das Erfordernis der genügenden gesetzlichen
Grundlage erfüllt ist. Während die Beschwerdeführerinnen davon ausgehen, das
Bundesrecht wie auch das kantonale Recht liessen lediglich eine einmalige
Verlängerung von Planungszonen zu, vertreten die Beschwerdegegner die
Auffassung, eine mehrmalige Verlängerung sei zulässig, solange die
Gesamtfrist von sieben Jahren nicht überschritten werde.
4.2
Nach den üblichen Regeln der
Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut
auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen
möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie
der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter
anderem dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht
den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V
674 E. 2.2, 139 V 148 E. 5.1, je mit Hinweisen).
4.3
4.3.1
Soweit die Beschwerdeführerinnen davon ausgehen,
dass das Bundesrecht nur eine einmalige Verlängerung der Planungszone
zulasse, da der Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG klar sei, ist ihnen
nicht zu folgen. Gemäss dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG kann
das kantonale Recht eine Verlängerung der Planungszonen vorsehen. Dies
schliesst nicht aus, dass eine Planungszone im Rahmen einer Gesamtfrist
mehrmals verlängert werden kann, spricht doch Art. 27 Abs. 2 RPG
nicht von einer bloss einmaligen Verlängerung. Deutlich wird dies, wenn man
den französischen Text von Art. 27 Abs. 2 RPG beizieht.
Dieser lautet wie folgt: "Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai."
Aus dem
französischen Gesetzestext wird klar, dass das kantonale Recht ganz allgemein
die Frist von fünf Jahren verlängern kann. Daraus folgt, dass nicht von einer
bloss einmaligen Verlängerungsmöglichkeit auszugehen ist, wenn in
Art. 27 Abs. 2 RPG steht, dass das kantonale Recht eine Verlängerung
der Planungszonen vorsehen könne.
4.3.2
Das kantonale Recht regelt in Art. 31 Abs. 3
RBG, dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden dürfen;
diese Frist kann um höchstens weitere zwei Jahre verlängert werden. Der
Ausdruck "diese Frist" bezieht sich grammatikalisch auf die
Maximalfrist von fünf Jahren, was nahelegt, dass das kantonale Recht eine
Gesamtfrist von sieben Jahren vorsieht, wobei die erstmalige Anordnung der
Planungszone für maximal fünf Jahre erfolgen darf. Einer mehrmaligen Verlängerung
der Planungszonen steht Art. 31 Abs. 3 RBG dem Wortlaut nach so lange nicht
entgegen, bis die Gesamtfrist von sieben Jahren ausgeschöpft ist.
4.3.3
Die Auffassung, wonach sowohl Art. 27 Abs. 2 RPG als
auch Art. 31 Abs. 3 RBG eine mehrmalige Fristverlängerung zulassen,
entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Rechtsnormen. Als Eingriff in die
durch Art. 26 BV geschützte Eigentumsgarantie muss eine Planungszone
stets verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Zweck von Art. 27
Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG ist einzig, die
Anforderungen an die Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht zu
konkretisieren (Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 22). Eine Planungszone,
die bei ihrem erstmaligen Erlass für einen längeren Zeitraum als fünf Jahre
festgesetzt wird, ist von Gesetzes wegen unverhältnismässig. Dasselbe gilt
für eine Planungszone, welche gesamthaft, d.h. inklusive allfälliger
Verlängerungen, für mehr als sieben Jahre festgesetzt wird.
Für den von einer
Planungszone betroffenen Grundeigentümer misst sich die Schwere des Eingriffs
in seine geschützte Grundrechtsposition an der Gesamtdauer der Planungszone
und zwar unabhängig davon, ob die Planungszone nie, nur einmal oder mehrmals
verlängert wurde. Insofern bestehen keine überzeugenden Gründe dafür, bloss
eine einmalige Verlängerung der Planungszone zuzulassen.
Aus dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt sich aber auch, dass die Planungszone
beim erstmaligen Erlass nicht stets für die Maximaldauer von fünf Jahren
festgesetzt werden darf, sondern immer im Einzelfall zu berücksichtigen ist,
für welche Zeitdauer eine Planungszone mutmasslich notwendig ist. Kommt nun
eine Behörde beim erstmaligen Erlass der Planungszone zum Schluss, diese sei
nicht für die Dauer von fünf Jahren notwendig und setzt sie die Planungszone
für eine kürzere Dauer fest, so wäre es stossend, wenn dieses (korrekte)
Vorgehen dazu führen würde, dass die zulässige Gesamtdauer der Planungszone
dadurch verkürzt wird. Vielmehr ist bei jeder Verlängerung der Planungszone
zu prüfen, ob deren Voraussetzungen, insbesondere die Verhältnismässigkeit,
noch erfüllt sind, was durch eine zeitlich gestaffelte Anordnung
bzw. Verlängerung der Planungszone in besonderer Weise ermöglicht wird.
Würde hingegen mit den
Beschwerdeführerinnen davon ausgegangen, dass nur eine einmalige Verlängerung
der Planungszone möglich ist, wären die Behörden versucht, beim erstmaligen
Erlass der Planungszone stets die Maximalfrist von fünf Jahren auszuschöpfen,
was dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht zuträglich wäre und so
gerade der Intention von Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG
widersprechen würde.
4.3.4
Schliesslich führen auch die weiteren
Auslegungselemente zu keinem anderen Schluss. So erkennen die
Beschwerdeführerinnen zutreffend, dass sich namentlich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmungen keine Hinweise für deren Auslegung
ergeben.
4.3.5
Damit ist eine zweite Verlängerung der Planungszone
grundsätzlich zulässig. Indem der Beschwerdegegner 2 in seinem
Beschwerdeentscheid die Planungszone lediglich bis zum 9. Oktober 2020
verlängerte, wurde die maximale Frist von sieben Jahren eingehalten. Die
Beschwerdeführerinnen machen zu Recht nicht geltend, dass die übrigen
Voraussetzungen für die Verlängerung der Planungszone nicht erfüllt seien. So
bestreiten sie namentlich nicht, dass sie in einem öffentlichen Interesse
liegt sowie geeignet, erforderlich und verhältnismässig ist.
Dies führt zur Abweisung
der Beschwerde.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 2'000.- sind den unterliegenden Beschwerdeführerinnen
aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihnen bereits
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Ausgangsgemäss
steht ihnen keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
contrario). Soweit die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt, ist
sie darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum
angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in
der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird, ausgenommen im
Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs.
4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung einer
Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 sind vorliegend nicht
erfüllt.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt
und mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]