gl_gerichte · VG.2014.00111 · 2015-02-05 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 05.02.2015 VG.2014.00111 (VG.2015.180)
Glaris Verwaltungsgericht 05.02.2015 VG.2014.00111 (VG.2015.180)
Glarona Verwaltungsgericht 05.02.2015 VG.2014.00111 (VG.2015.180)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
5. Februar 2015
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00111
GL Nord Real Estate AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
A.______
gegen
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegnerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
und
Regierungsrat des Kantons Glarus
Vorinstanz
betreffend
Überbauungsplan Feld
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das in Näfels (Gemeinde Glarus Nord) gelegene
Grundstück "Feld", Parz.-Nr. 95, Grundbuch Näfels, lag ursprünglich
in der Landwirtschaftszone. In der Gemeindeversammlung vom 25. November
2011 wurde das Grundstück in die Bauzone W2b "mit grossem Bonus bei
Überbauungsplänen" umgezont. Am 31. Mai 2012 erwarb die GL Real Estate
AG das Grundstück. Im gleichentags mit der Gemeinde Glarus Nord abgeschlossenen
Vertrag verpflichtete sie sich, innert einem Jahr einen Überbauungsplan für
die Liegenschaft "Feld" einzureichen. Ferner verpflichtete sie
sich, innert einem Jahr seit Eintritt der Rechtskraft des Überbauungsplans
ein Baugesuch einzureichen und die Liegenschaft innert maximal 15 Jahren seit
Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung zu überbauen.
1.2
Am 28. Januar 2013 reichte die GL Real Estate AG dem
Gemeinderat den Überbauungsplan "Feld" ein, welcher am 31. Januar
2013 und am 20. Juni 2013 im Amtsblatt publiziert wurde. Gegen den
Überbauungsplan gingen beim Gemeinderat Glarus Nord fünf Einsprachen ein.
1.3
Der Gemeinderat Glarus Nord genehmigte am 18.
Dezember 2013 den Überbauungsplan und legte ihn dem Gemeindeparlament vor.
Dieses genehmigte am 20. Februar 2014 den Überbauungsplan, nahm aber
verschiedene Änderungen, namentlich der Sonderbauvorschriften, vor. An der
Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 stellte ein Stimmbürger einen
Rückweisungsantrag, welcher durch verschiedene Stimmberechtigte unterstützt
wurde. Der Rückweisungsantrag wurde im Wesentlichen damit begründet, dass
zunächst der Richt- und der Nutzungsplan definitiv zu erstellen seien. Über
den Überbauungsplan sei erst danach zu entscheiden. Die Gemeindeversammlung
stimmte dem Rückweisungsantrag zu.
2.
2.1
Am 15. Juli 2014 stellte der Gemeinderat Glarus Nord
der GL Real Estate AG einen Protokollauszug der Gemeindeversammlung zu und
wies darauf hin, dass es der GL Real Estate AG offen stehe, den Rechtsweg zu
beschreiten.
2.2
In der Folge erhob die GL Real Estate AG am 19.
August 2014 Beschwerde beim Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des
Rückweisungsbeschlusses der Gemeindeversammlung. Der von ihr eingereichte
Überbauungsplan "Feld" sei unverändert und vollumfänglich zu
genehmigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde
Glarus Nord.
2.3
Der Regierungsrat überwies die Sache am 22. Oktober
2014 als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht.
2.4
Mit Präsidialverfügung vom 23. Oktober 2014 setzte
das Verwaltungsgericht der Gemeinde Glarus Nord Frist zur Beschwerdeantwort
an. Gleichzeitig gab es dem Regierungsrat Gelegenheit zur Stellungnahme.
2.5
Der Regierungsrat verzichtete am 5. November 2014
auf Stellungnahme. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 24. November 2014,
der Antrag auf Genehmigung des Überbauungsplans "Feld" sei
abzuweisen. Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde Glarus Nord
zurückzuweisen, damit die Gemeindeversammlung nochmals über den
Überbauungsplan abstimmen und anschliessend der Gemeinderat die noch hängigen
Einsprachen entscheiden könne; unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht hat bereits in der
Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2014 ausgeführt, dass die Sprungbeschwerde
vorliegend zulässig ist. Demzufolge ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Der Beschluss der Gemeindeversammlung erging am 20.
Juni 2014. Die Beschwerde wurde am 19. August 2014 der Post übergeben. Unter
Berücksichtigung der vom 15. Juli 2014 bis 15. August 2014 geltenden
Gerichtsferien wurde die 30-tägige Beschwerdefrist gewahrt, selbst wenn man
davon ausginge, bereits der Beschluss der Gemeindeversammlung habe die
Beschwerdefrist ausgelöst. Dem ist aber ohnehin nicht so. Die Beschwerdeführerin
hat bei der Beschwerdegegnerin einen Überbauungsplan eingereicht. Sie ist
demzufolge Gesuchstellerin, die nach Art. 76 Abs. 1 des
Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986
(VRG)
Anspruch auf persönliche Mitteilung des getroffenen Entscheids hat. In dieser
Beziehung ist ihre Stellung die gleiche wie diejenige von Bauherren, die der
Behörde ein Baugesuch eingereicht haben. Dass die Erledigung des
Überbauungsplans nicht durch den Gemeinderat, sondern durch die Gemeindeversammlung
erfolgte, ändert am Anspruch auf persönliche Mitteilung nichts. Insofern hätte
die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin den Entscheid der Gemeindeversammlung
formell eröffnen und eine Rechtsmittelbelehrung angeben müssen. Erst mit der
korrekten Eröffnung des Entscheids der Gemeindeversammlung beginnt die Beschwerdefrist
zu laufen (vgl. zum Ganzen Entscheid der Baurekurskommission Zürich BRKE IV
Nr. 0019/2005 vom 27. Januar 2005, publiziert in BEZ 2005 Nr. 10).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Einer Klärung bedarf die Frage, ob für die
Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss der
Gemeindeversammlung der Regierungsrat oder das Departement für Bau und Umwelt
(DBU) zuständig gewesen wäre.
1.3.1
Gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. b des Gemeindegesetzes
vom 3. Mai 1992 (GemeindeG) kann
jede Person, die ein schutzwürdiges
Interesse nachweist, gegen einen rechtswidrigen Beschluss der
Gemeindeversammlung beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde erheben. Art. 79
Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) sieht hingegen
vor, dass sich der Rechtsschutz in Planungs- und Bausachen nach dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz richtet. Gemäss dessen Art. 103 Abs. 2
ist gegen Entscheide der Vorsteherschaften der Gemeinden und der weiteren
öffentlich-rechtlichen Körperschaften und gegen Entscheide der Organe der
selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten die Verwaltungsbeschwerde an
das zuständige Departement zu richten.
1.3.2
Beim Überbauungsplan handelt es sich um
einen Sondernutzungsplan (Art. 21 Abs. 2 lit. b RBG). Ist
für den Erlass eines Sondernutzungsplans der Gemeinderat zuständig, erweist
sich der Rechtsmittelweg als unproblematisch. Gemäss
Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 103 Abs. 2 VRG steht gegen den
Entscheid des Gemeinderats die Beschwerde ans DBU offen.
1.3.3
Es stellt sich jedoch die Frage, ob der
Regierungsrat zum Beschwerdeentscheid berufen ist, wenn wie vorliegend (vgl.
dazu E. II/2.) die Gemeindeversammlung für den Entscheid über den
Sondernutzungsplan zuständig ist. Eine solche Auffassung lässt sich durchaus
begründen. So sieht Art. 72 Abs. 3 lit. b GemeindeG gerade vor, dass Entscheide
der Gemeindeversammlung grundsätzlich beim Regierungsrat anzufechten sind.
Dem steht auch Art. 79 Abs. 1 RBG, welcher auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz
verweist, nicht entgegen, da Art. 103 Abs. 2 VRG nicht in erster Linie
Beschlüsse der Gemeindeversammlung beschlägt.
Indessen spricht vieles dafür, das DBU auch dann für die
Behandlung von Beschwerden gegen Sondernutzungspläne für zuständig zu
erachten, wenn der erstinstanzliche Entscheid über einen Sondernutzungsplan
der Gemeindeversammlung obliegt. Zum einen dient es einer einheitlichen
Rechtsprechung, wenn über denselben Streitgegenstand dieselbe
Rechtsmittelinstanz entscheidet. Mit anderen Worten erscheint es als problematisch,
wenn Beschwerden über Sondernutzungspläne je nach erlassendem Organ entweder
durch das DBU oder durch den Regierungsrat zu entscheiden sind. Dies namentlich
auch deshalb, weil der ersten Beschwerdeinstanz gemäss
Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) die volle Überprüfung des Entscheids
einschliesslich der Unangemessenheit zukommt.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die
Sondernutzungspläne eines Genehmigungsentscheids bedürfen, welcher gemäss
Art. 28 RBG dem DBU obliegt. Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG
erfordern dabei eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf den
Genehmigungsentscheid (BGE 135 II 22 E. 1.2.3). Es erscheint nun als
zweckmässig, wenn diese Koordination nicht erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht,
sondern bereits im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren erfolgt. Da das
DBU den Genehmigungsentscheid zu treffen hat, erweist es sich als sinnvoll,
dass es stets auch als Rechtsmittelinstanz gegen kommunale Entscheide über Sondernutzungspläne
entscheidet.
Der naheliegenden Lösung, dass das DBU auch bei
Entscheiden der Gemeindeversammlung über Sondernutzungspläne als
Beschwerdeinstanz amtet, steht einzig die gegenüber dem Entscheid des
Gemeinderats erhöhte demokratische Legitimation des Entscheides der
Gemeindeversammlung gegenüber. Diesbezüglich gilt es aber zu sagen, dass vor
Inkrafttreten des neuen RBG der Regierungsrat für die Genehmigung von
Überbauungsplänen (Art. 14 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom
1. Mai 1988 [aRBG]) und Nutzungsplänen (Art. 16 Abs. 3 aRBG) zuständig
war. Nach dem geltenden Recht kommt diese Kompetenz dem DBU nicht nur bei den
Sondernutzungsplänen, sondern auch bei den stets durch eine kommunale
Legislativbehörde zu erlassenden Nutzungsplänen (Baureglement und Zonenplan)
zu (Art. 28 RBG). Insofern erachtete es der Gesetzgeber als unproblematisch,
wenn Entscheide der Gemeindeversammlung dem Departement zur Genehmigung
unterbreitet werden müssen. Daher ist es nicht ersichtlich, weshalb das
Departement dann auch nicht zur Behandlung von Beschwerden gegen
Gemeindeversammlungsbeschlüsse zuständig sein soll.
Es ist naheliegend, dass der Gesetzgeber bei der Regelung
des Rechtsmittelwegs nicht die Möglichkeit vor Augen hatte, dass in einer
Gemeinde die Gemeindeversammlung zum Entscheid über Sondernutzungspläne
befugt ist. Es wäre daher wünschenswert, dass der Gesetzgeber klärt, ob in
solchen Fällen der Regierungsrat oder das DBU zuständige Rechtsmittelinstanz
ist. Bis diese Frage geklärt ist, ist aus den dargelegten Gründen davon
auszugehen, dass die Behandlung solcher Beschwerden künftig dem DBU obliegt.
2.
Es ist zu prüfen, ob die
Gemeindeversammlung Glarus Nord zum strittigen Entscheid über den
Überbauungsplan überhaupt berufen war.
2.1
Gemäss Art. 27 Abs. 2 RBG werden Sondernutzungspläne
von dem nach Massgabe der Gemeindegesetzgebung zuständigen Organ erlassen.
Nach Art. 11 der Bauordnung der Gemeinde Näfels vom 18. November 2005 (BO, in
der Fassung vom 1. Juli 2011) sind die Art. 24 - 29 RBG
unmittelbar anwendbar. Gemäss Art. 13 lit. b GO unterstehen
der Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen sowie Beschlüsse über
Verkehrs- und Entwicklungsplanungen dem obligatorischen Referendum.
Art. 18 Ziff. 1 GO sieht vor, dass bei Erlass und Abänderung
von Nutzungsplänen sowie bei Erlass und Abänderung von Überbauungs-,
Struktur-, Entwicklungs- und Verkehrsplanen Anträge auf Abänderung spätestens
30 Tage vor der Gemeindeversammlung dem Gemeinderat begründet einzureichen
sind. Nach Art. 35 Ziff. 2 GO stehen dem Gemeinderat sämtliche
Befugnisse zu, welche nicht zwingend durch das kantonale Recht oder
ausdrücklich durch die Gemeindeordnung den Stimmberechtigten, dem Parlament oder
einer anderen Instanz zugewiesen sind.
2.2
2.2.1
Das kantonale Baurecht überlässt es den Gemeinden,
das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige Organ zu bestimmen.
Die Bauordnung der Gemeinde Näfels verweist diesbezüglich auf das kantonale
Recht, ohne selbst eine Kompetenzausscheidung vorzunehmen. Folglich bestimmt
sich das zuständige Organ nach der Gemeindeordnung, welche einer Auslegung bedarf.
2.2.2
Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ist die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Im
Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(BGE 137 I 235 E. 2.2, mit Hinweisen).
Art. 115 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1998 (KV) garantiert den Gemeinden
in den Schranken von Verfassung und Gesetz ihren Bestand und das Recht, ihre
Angelegenheiten selbständig zu regeln. Nach dem kantonalen Recht bestimmen
die Gemeinden selbst das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige
Organ. Entsprechende kommunale Regeln sind in erster Linie durch die Gemeinden
auszulegen. Die kantonalen Behörden dürfen dabei von einer vertretbaren Auslegung
des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden nicht abweichen (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 1399).
Das Verwaltungsgericht hat
daher einzig zu prüfen, ob die Auslegung der Beschwerdegegnerin, wonach die
Gemeindeversammlung für den Erlass des strittigen Überbauungsplans zuständig
war, vertretbar ist.
2.3
2.3.1
Nach
den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind
verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich
von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist
ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h.
eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise
abgewichen werden, u.a. dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der
Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe
können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und
Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1,
mit Hinweisen).
2.3.2
Auszugehen ist von Art. 13 GO, welcher
abschliessend regelt, welche Sachentscheide der Gemeindeversammlung zwingend
zu unterbreiten sind. Gemäss Art. 13 lit. b GO ist die
Gemeindeversammlung für den Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen
zuständig. Ob darunter auch Überbauungspläne fallen, ergibt sich aus der
Bestimmung nicht. Gemäss Art. 18 Ziff. 1 GO sind Abänderungsanträge zum
Erlass und zur Abänderung von Überbauungsplänen 30 Tage vor der Gemeindeversammlung
dem Gemeinderat einzureichen. Zwar handelt es sich dabei nicht um eine Bestimmung,
welche die Kompetenzen der Gemeindeorgane regelt. Es erscheint aber zumindest
als vertretbar, Art. 18 Ziff. 1 GO zur Auslegung von Art. 13 lit. b GO
heranzuziehen. Dabei drängt sich der Schluss auf, dass auch Überbauungspläne
durch die Gemeindeversammlung zu entscheiden sind, da ansonsten die
Vorschrift, wonach Abänderungsanträge zu Überbauungsplänen vor der
Gemeindeversammlung einzureichen sind, keinen Sinn macht.
Erweist sich aber die Auslegung der Beschwerdegegnerin,
wonach gemäss der Gemeindeordnung der Erlass des strittigen Überbauungsplans
der Gemeindeversammlung oblag, als vertretbar, besteht für das
Verwaltungsgericht kein Raum dafür, ein anderes Auslegungsergebnis
vorzuziehen.
2.3.3
Daran ändert auch nichts, dass vor dem
Entscheid der Gemeindeversammlung das Einspracheverfahren abzuschliessen ist
(Art. 27 Abs. 2 RBG).
Zunächst ist nämlich darauf hinzuweisen, dass auch Art.
27 Abs. 1 RBG, welcher die Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan
regelt, ein Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat vorschreibt, obwohl der
Erlass der Nutzungsplanung den Stimmberechtigten obliegt (möglich wäre es
auch, den Entscheid dem Gemeindeparlament zu überlassen; die Gemeinde Glarus
Nord sieht dies jedoch nicht vor). Bereits daraus ergibt sich, dass es der
Gesetzgeber als unproblematisch erachtet, auch dann ein vorgängiges
Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat vorzuschreiben, wenn die Gemeindeversammlung
für den Erlass eines Plans zuständig ist.
Dies lässt sich damit erklären, dass sich das Einspracheverfahren
gemäss Art. 27 RBG vom "gewöhnlichen" Einspracheverfahren im Sinne
von Art. 81 f. VRG unterscheidet. Im Einspracheverfahren gemäss dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz entscheidet zunächst die erstinstanzliche
Behörde. Dieser Entscheid kann mittels Einsprache bei der nämlichen Behörde
angefochten werden, welche ihren Entscheid umfassend zu überprüfen und über
die Sache nochmals zu entscheiden hat (Art. 81 Abs. 1 VRG). Im Einspracheverfahren
nach Art. 27 RBG liegt hingegen gerade kein erstinstanzlicher Entscheid einer
Behörde vor. Vielmehr richtet sich die Einsprache gegen die durch die
Gemeinde aufgelegten Baureglemente, Zonen- und Sondernutzungspläne (Art. 25 Abs. 1
RBG). Demzufolge kommt dem Einspracheentscheid des Gemeinderats im Sinne von
Art. 27 RBG denn auch eine andere Bedeutung zu als dem Einspracheentscheid im
Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Während Letzterer Anfechtungsobjekt
für das anschliessende Rechtsmittelverfahren bildet, ist der Einspracheentscheid
im Sinne von Art. 27 RBG nicht anfechtbar. Anfechtungsobjekt bildet vielmehr
die Beschlussfassung durch das zuständige Organ, d.h. das durch die
Stimmberechtigten erlassene Baureglement bzw. der erlassene Zonenplan (Art.
27 Abs. 1 RBG) sowie die durch das zuständige Gemeindeorgan erlassenen
Sondernutzungspläne (Art. 27 Abs. 2 RBG).
2.3.4
Für die Sondernutzungspläne ergibt sich
daraus Folgendes: Ist für den Erlass eines Sondernutzungsplans der
Gemeinderat zuständig, erlässt er diesen zusammen mit dem
Einspracheentscheid. Ist hingegen für den Erlass wie vorliegend die Gemeindeversammlung
zuständig, entscheidet der Gemeinderat zunächst über die Einsprachen. Anhand
des Ergebnisses des Einspracheverfahrens passt er nötigenfalls den Sondernutzungsplan
an. Die allenfalls angepasste Vorlage wird der Gemeindeversammlung
unterbreitet, wobei es naheliegend ist, dass der Gemeinderat über die Einsprachen
und deren Ausgang informiert. Die Gemeindeversammlung, welcher nach Massgabe
des kommunalen Rechts die alleinige Beschlusskompetenz über den Sondernutzungsplan
zukommt, ist bei ihrem Entscheid an das Ergebnis des Einspracheverfahrens
nicht gebunden und entscheidet erstinstanzlich über den Sondernutzungsplan.
Sollte dabei der Sondernutzungsplan geändert werden, ist eine erneute
Planauflage mangels entsprechender Vorschrift jedenfalls dann nicht
erforderlich, wenn die betroffenen Grundeigentümer an der Gemeindeversammlung
stimmberechtigt sind (BGE 111 Ia 164 E. 2b; vgl. aber E. II/3.2.4 zur
Problematik von Abänderungen durch Private eingereichter Überbauungspläne).
Der Entscheid der Gemeindeversammlung bildet das Anfechtungsobjekt für das
anschliessende Rechtsmittelverfahren. Analog vorzugehen ist im Übrigen bei
der Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan gemäss Art. 27 Abs. 1
RBG.
3.
Zu prüfen ist sodann die
Zulässigkeit des Rückweisungsbeschlusses der Gemeindeversammlung.
3.1
3.1.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
Genehmigungsbehörde sei verpflichtet, einen ihr vorgelegten Überbauungsplan
materiell zu prüfen und über die Genehmigung materiell zu entscheiden. Im
Rahmen des Entscheids könnten auch Auflagen gemacht werden. Falls der
Überbauungsplan den gesetzlichen Anforderungen nicht genüge, könne er
materiell auch abgewiesen werden. Sie, die Beschwerdeführerin, sei verpflichtet
gewesen bis spätestens am 31. Mai 2014 (recte: 31. Mai 2013) einen Überbauungsplan
einzureichen. Dieser Verpflichtung habe die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin
gegenübergestanden, den Überbauungsplan zu prüfen und darüber materiell zu
entscheiden. Indem die Gemeindeversammlung die Genehmigung des Überbauungsplans
für so lange Zeit zurückgestellt habe, bis der neue Richtplan, der neue
Nutzungsplan und die neue Bauordnung in Kraft treten, habe sie eine
Rechtsverweigerung begangen.
3.1.2
Die Beschwerdegegnerin führt aus, es sei
zweifelhaft, ob der Überbauungsplan bis zum Inkrafttreten des
Gemeinderichtplans, der neuen Nutzungsplanung sowie der Bauordnung
zurückgewiesen werden dürfe. Dies bedürfe eines gerichtlichen Entscheids.
3.2
3.2.1
Der von der Gemeindeversammlung angenommene Antrag
auf Rückweisung des Überbauungsplans wurde durch die Antragssteller damit
begründet, dass zugewartet werden solle, bis der Richt- und der Nutzungsplan
genehmigt worden seien. Es ist unbestritten, dass es bis zur Genehmigung des
Richt- und des Nutzungsplans noch mehrere Jahre dauern wird.
3.2.2
Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
zurückwies und es damit der Beschwerdeführerin über Jahre hinaus
verunmöglicht, deren Grundstück zu bebauen, griff sie in die durch Art. 26 BV
garantierte Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin ein. Dies ist nur dann
zulässig, wenn sich die Grundrechtseinschränkung auf eine gesetzliche
Grundlage stützt, sie im öffentlichen Interesse liegt oder durch den Schutz
von Grundrechten Dritter gerechtfertigt ist, sich als verhältnismässig
erweist und den Kerngehalt des Grundrechts nicht antastet (Art. 36 BV).
3.2.3
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist unter
anderem nur dann erfüllt, wenn die Einschränkung des Grundrechts in einem
genügend bestimmten Rechtssatz vorgesehen ist (Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.,
Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 308).
Es ist offensichtlich,
dass die in Art. 59 Abs. 2 GemeindeG vorgesehene Möglichkeit, an der
Gemeindeversammlung Rückweisung eines Verhandlungsgegenstands zu beantragen,
den Eingriff in das Grundrecht nicht genügend bestimmt und folglich keine genügende
gesetzliche Grundlage für die freiheitsbeschränkende Massnahme bildet. Die Möglichkeit,
einen Überbauungsplan zurückzuweisen, bis über die Richt- oder Nutzungsplanung
entschieden worden ist, muss vielmehr konkret in einem Rechtssatz vorgesehen
sein.
Näher zu prüfen ist
hingegen, ob Art. 31 Abs. 1 RBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
vorliegend strittigen Grundrechtseingriff bildet. Sind Pläne generell zu überarbeiten
oder fehlen Pläne, die nach diesem Gesetz notwendig sind oder steht deren Abänderung
bevor, können gemäss dieser Bestimmung für genau bezeichnete Gebiete
Planungszonen bestimmt werden. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen
werden, was die kommende Planung erschweren könnte; insbesondere kann die Behandlung
der Baugesuche sistiert werden.
Massgebend ist nun, dass
die Gemeindeversammlung nicht eine Planungszone im Sinne von Art. 31 Abs. 1
RBG erlassen hat, wofür sie gemäss Art. 31 Abs. 2 RBG auch nicht zuständig
gewesen wäre. Sie hat vielmehr einen Überbauungsplan auf unbestimmte Zeit
zurückgewiesen. Ein solches Vorgehen findet jedoch in Art. 31 Abs. 1 RBG
keine Grundlage.
Damit ergibt sich, dass
sich der durch den strittigen Beschluss der Gemeindeversammlung erfolgte
Grundrechtseingriff nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen
lässt. Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan bis zum Erlass der
Richt- und Nutzungsplanung zurückwies, verletzte sie folglich die
Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014.
3.2.4
Offen bleiben kann daher, ob der Beschwerdegegnerin
eine Rechtsverweigerung vorzuwerfen ist. Zulässig wäre eine Rückweisung
jedenfalls dann, wenn sie mit einem konkreten Antrag verbunden wäre, wie der
strittige Überbauungsplan zu ändern ist. In einem solchen Fall würde nämlich
der Grundeigentümerin nicht die Bebauung ihres Grundstückes über einen
längeren Zeitraum verwehrt, vielmehr übte die Gemeindeversammlung das ihr
zustehende Planungsermessen aus.
Hinzuweisen bleibt im
Übrigen darauf, dass es als nicht unproblematisch erscheint, wenn das
zuständige Gemeinwesen, sei es der Gemeinderat oder die Gemeindeversammlung,
selber einen durch Private eingereichten Überbauungsplan ohne deren Zustimmung
ändert (vgl. Art. 18 Ziff. 1 GO, welcher von der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen
ausgeht). Es obliegt indessen dem Gesetzgeber, darüber zu entscheiden, ob
eine Regelung zu treffen ist, welche bei Änderungsbegehren betreffend einen
durch Private erarbeiteten und eingereichten Überbauungsplan lediglich dessen
Ablehnung oder Rückweisung zulässt.
4.
Zu prüfen bleibt, wie
weiter vorzugehen ist.
4.1
4.1.1
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass die
Gemeindeversammlung den Entscheid über die Genehmigung des Überbauungsplans
nicht habe fällen wollen. Folglich sei die Beschwerdeinstanz berufen und
verpflichtet, anstelle der Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
"Feld" zu genehmigen. Ein Eingriff in die Gemeindeautonomie liege
dabei nicht vor, da die Gemeindeversammlung bewusst auf einen Entscheid unter
dem geltenden Recht verzichtet habe.
4.1.2
Die Beschwerdegegnerin führt aus, anlässlich der
Gemeindeversammlung seien fünf Abänderungsanträge nicht behandelt worden.
Dies stehe einer Genehmigung des Überbauungsplans im vorliegenden Verfahren
entgegen. Sollte der Beschluss der Gemeindeversammlung nicht Bestand haben,
müsste anlässlich einer kommenden Gemeindeversammlung konkret über die
Änderungsanträge abgestimmt werden.
4.2
Der Auffassung der Beschwerdeführerin, dass im
vorliegenden Verfahren der Überbauungsplan zu genehmigen sei, kann nicht
gefolgt werden. Dies hätte nämlich einen unzulässigen Eingriff des Gerichts
in das Planungsermessen der Gemeinde zur Folge. Ein solcher Entscheid liesse
sich denn auch nicht auf Art. 101 Abs. 1 VRG stützen.
Das weitere Vorgehen
bestimmt sich vielmehr nach dem in E. II/2.3.4 Dargelegten. Zunächst hat der
Gemeinderat die hängigen Einsprachen zu beurteilen. Anschliessend wird er den
nötigenfalls angepassten Überbauungsplan unter der in der Gemeindeordnung
vorgesehenen Mitwirkung des Gemeindeparlaments der Gemeindeversammlung unterbreiten.
Dabei sind an der Gemeindeversammlung nur Anträge zuzulassen, die gemäss Art.
18 Ziff. 1 GO rechtzeitig eingereicht wurden. Rückweisungsanträge sind nur
dann zuzulassen, wenn sie einen konkreten Auftrag enthalten, wie der Überbauungsplan
zu ändern ist. Gegen den durch die Gemeindeversammlung erlassenen Überbauungsplan
steht dann der Rechtsmittelweg offen.
5.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Der Gemeindeversammlungsbeschluss
vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan "Feld", Näfels, ist
aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat Glarus
Nord zurückzuweisen.
III.
1.
1.1
Gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat eine Partei im
Beschwerdeverfahren grundsätzlich amtliche Kosten zu tragen, wenn sie
unterliegt oder wenn auf ihr Begehren nicht eingetreten wurde. Gemeinden sind
gegenüber den kantonalen Behörden nur dann kostenpflichtig, wenn sie im
Verfahren als Partei beteiligt und an der Angelegenheit wirtschaftlich
Interessiert sind (Art. 135 Abs. 2 VRG) oder wenn ihnen grobe Verfahrensfehler
oder offensichtliche Rechtsverletzungen unterlaufen sind (Art. 135 Abs. 3 VRG).
1.2
Die Beschwerdeführerin dringt mit ihrem Antrag auf Genehmigung
des Überbauungsplans nicht durch. Hingegen obsiegt sie insoweit, als der
angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung aufzuheben ist. Es
rechtfertigt sich daher die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- zur Hälfte der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Vom von ihr bereits geleisteten
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- sind ihr Fr. 1'500.- zurückzuerstatten.
Zur Hälfte sind die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen, da der Beschwerdegegnerin
mangels Erfüllung der besonderen Voraussetzungen von Art. 135 Abs. 2 und
3 VRG keine Kosten aufzuerlegen sind.
2.
Der teilweise obsiegenden
Beschwerdeführerin ist zu Lasten der Beschwerdegegnerin eine reduzierte
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen (Art.
138 Abs. 3 lit. a VRG). Eine solche steht der Beschwerdegegnerin nicht zu, da
gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG Behörden im Beschwerdeverfahren eine Entschädigung
nur ausgerichtet wird, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen, welche
Vor-aussetzung vorliegend nicht erfüllt ist.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Der Beschluss der Gemeindever
sammlung
Glarus Nord vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan "Feld",
Näfels, wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den
Gemeinderat Glarus Nord zurückgewiesen.
2.
Die
pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- wird je zur Hälfte der
Beschwerdeführerin auferlegt und zur Hälfte auf die Staatskasse genommen.
Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- werden
der Beschwerdeführerin Fr. 1'500.- zurückerstattet.
3.
Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30
Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung in der
Höhe von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
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