gl_gerichte · GL-214 · 2014-01-29 · de
VG.2013.00084


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 29. Januar 2014

I. Kammer

in Sachen

VG.2013.00084

A.______

Beschwerdeführer

gegen

1.    B.______

Beschwerdegegner

2.    Gemeinde Glarus Süd Gemeinderat

3.    Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus

4.    Regierungsrat des Kantons Glarus

betreffend

Baubewilligung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

Auf der in der
 Landwirtschaftszone liegenden Parzelle Nr. [...] in [...] steht ein militärisches
 Materiallager. Am 28. Juni 2012 ersuchte A.______ die Gemeinde Glarus Süd um
 Bewilligung eines Umbaus des Materiallagers sowie um dessen Umnutzung zu
 Wohnzwecken. Zur Prüfung des Baugesuchs holte die Gemeinde Glarus Süd diverse
 Stellungnahmen bei den kantonalen Fachstellen ein.

2.

In der Folge verweigerte
 das Departement Bau und Umwelt (DBU) am 19. September 2012 die
 raumplanungs- und waldrechtliche Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben.
 Gestützt darauf bewilligte die Gemeinde Glarus Süd das Baugesuch am
 4. Oktober 2012 nicht. Die von A.______ am 22. Oktober 2012 dagegen
 erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat am 20. August 2013 ab.

3.

3.1Mit Beschwerde vom 16. September 2013 und
 ergänzender Stellungnahme vom 26. November 2013 gelangte A.______ ans
 Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Entscheids des
 Regierungsrats vom 20. August 2013 sowie die Bewilligung seines Baugesuchs.

3.2Der Regierungsrat schloss am 6. Dezember 2013 auf
 Abweisung der Beschwerde. Am 9. Dezember 2013 beantragten sowohl die Gemeinde
 Glarus Süd als auch das DBU die Abweisung der Beschwerde. B.______ liess sich
 innert Frist nicht vernehmen.

Am 7. Januar 2014 reichte
 A.______ unaufgefordert eine ergänzende Stellungnahme ein.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1
 und Abs. 2 lit. b des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG)
 i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
 vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
 Beschwerde einzutreten.

1.2Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
 Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
 rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung,
 einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b), geltend gemacht
 werden. Eine Ermessenskontrolle kommt dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 107
 Abs. 2 VRG hingegen nur ausnahmsweise zu. Ein solcher Ausnahmefall liegt
 nicht vor, weshalb dem Verwaltungsgericht die Überprüfung des
 vorinstanzlichen Entscheids auf Unangemessenheit verwehrt ist.

2.

Der Beschwerdeführer rügt
 in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 7. Januar 2014, dass die
 Beschwerdeantwort durch den Beschwerdegegner 3 nicht fristgerecht eingereicht
 worden sei. Das Schreiben sei beim Verwaltungsgericht gemäss Eingangsstempel
 erst am 10. Dezember 2013 eingegangen.

Gemäss Art. 34 Abs. 1 VRG
 müssen schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tag der Frist eingereicht
 oder der schweizerischen Post oder einer schweizerischen Vertretung im
 Ausland übergeben werden. Entscheidend für die Fristwahrung ist entgegen der
 Ansicht des Beschwerdeführers nicht der Zeitpunkt des Empfangs, sondern
 derjenige der Übergabe des Schreibens an eine schweizerische Poststelle.

Vorliegend übergab der
 Beschwerdegegner 3 das Schreiben am 9. Dezember 2013 der Poststelle. Die
 Frist zur Beschwerdeantwort wurde somit gewahrt.

3.

3.1Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die
 Beschwerdegegner seien nur von der Vermutung ausgegangen, dass der Anteil von
 Zweitwohnungen in der Gemeinde Glarus Süd im Zeitpunkt der Einreichung des
 Baugesuchs über 20 % liege. Diesbezüglich habe er trotz mehrmaligen
 Nachfragens keine Auskunft erhalten. Weiter sei vorliegend unklar, welcher
 Zeitraum für die Anwendbarkeit der Zweitwohnungsverordnung massgeblich sei,
 zumal diese erst am 1. Januar 2013 in Kraft getreten sei. Ferner handle
 es sich bei dem in Frage stehenden Bauprojekt um keinen Neubau, sondern um
 eine Nutzungsänderung eines bestehenden Gebäudes. Hierbei hätten die
 Beschwerdegegner verkannt, dass sich die Zweitwohnungsinitiative auf
 Neubauten beschränke und Umnutzungen von bestehenden Gebäuden, welche das
 Ortsbild sowie die Landschaft prägen, zulasse. Damit sei die Umnutzung der
 harmonisch ins Landschaftsbild passenden und mit ortsüblichen Materialien
 gebauten Holzhütte nicht unter die Bestimmungen der Zweitwohnungsinitiative
 zu subsumieren. Schliesslich sei man davon ausgegangen, dass er durch sein
 Bauvorhaben einen Zweitwohnsitz schaffen wolle, obschon er mit Stellungnahme
 vom 15. März 2013 darauf hingewiesen habe, dass er sich eine Verlegung seines
 Wohnsitzes in die Gemeinde Glarus Süd vorstellen könne.

3.2Die Beschwerdegegner halten dem entgegen, dass man
 zu Recht von der direkten Anwendbarkeit von Art. 75b der Bundesverfassung der
 Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ausgegangen
 sei. Es sei unstreitig, dass es sich beim Bauvorhaben um einen
 Zweitwohnungsbau handle und dass der Anteil von Zweitwohnungen in Glarus Süd
 über 20 % liege. Zudem habe der Beschwerdeführer verkannt, dass es sich
 vorliegend um keine Umnutzung von einer Erst- in eine Zweitwohnung handle. Er
 bezwecke mit seinem Bauvorhaben ausschliesslich ein nicht bewohnbares,
 ehemals militärisch genutztes Gebäude zu Wohnzwecken umzubauen. Im Übrigen
 sei das Projekt aber ohnehin nicht bewilligungsfähig, weil es das in Art. 24c
 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 2. Juni 1979 (RPG)
 vorgegebene Mass einer zulässigen Zweckänderung überschreite und die
 vorliegend erforderliche Rodungsbewilligung nicht erteilt werden könne.

4.

4.1Am 12. März 2012 wurde der Volksinitiative
 "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen"zugestimmt. Gemäss dem neuen Art. 75b BV wird der
 Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für
 Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 %
 beschränkt (Abs. 1). Die Gemeinden werden verpflichtet, ihren
 Erstwohnungsanteilsplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs
 alljährlich zu veröffentlichen (Abs. 2). Sofern die entsprechende
 Gesetzgebung nach Annahme von Art. 75b BV nicht innerhalb von zwei Jahren in
 Kraft tritt, hat der Bundesrat die Kompetenz zum Erlass der nötigen
 Ausführungsbestimmungen über Erstellung, Verkauf und Registrierung im
 Grundbuch durch Verordnung (Abs. 1 der Übergangsbestimmung gemäss Art. 197
 Ziff. 9 BV). Der Bundesrat hat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und am
 22. August 2012 die Verordnung über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsverordnung,
 ZwV) erlassen.

Abs. 2 der
 Übergangsbestimmung erklärt zwischen dem 1. Januar des auf die Annahme von
 Art. 75b BV folgenden Jahres und dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmung
 erteilte Baubewilligungen für Zweitwohnungen für nichtig. Dagegen sind
 Baubewilligungen, die nach dem 11. März 2012 und vor dem 1. Januar 2013
 erteilt wurden, lediglich anfechtbar (BGE 139 II 243 vom 22. Mai 2013
 E. 11.6). Über das Baugesuch vom 28. Juni 2012 wurde am 4. Oktober 2012
 entschieden; dabei waren die neuen Verfassungsbestimmungen (Art. 75b und Art.
 197 Ziff. 9 BV) zu beachten.

4.2Der Beschwerdeführer rügt, es sei nicht
 nachgewiesen, dass der Zweitwohnungsanteil der Gemeinde Glarus Süd 20 % oder
 mehr betrage.

Der Beschwerdeführer
 verkennt dabei, dass die Zweitwohnungsverordnung am 22. August 2012 und
 damit vor dem negativen Baubewilligungsentscheid erlassen wurde. Zwar trat
 die Verordnung erst am 1. Januar 2013 in Kraft, aber bereits bei deren Erlass
 wurden im Anhang die Gemeinden aufgelistet, für welche gemäss Art. 1 Abs. 2
 ZwV die gesetzliche Vermutung gilt, dass der Anteil von Zweitwohnungen mehr
 als 20 % beträgt. Unter der Nr. 1631 wird dabei die Gemeinde Glarus Süd aufgeführt.

Gemäss Art. 1 Abs. 3 ZwV
 kann die gesetzliche Vermutung nur widerlegt werden, wenn eine Gemeinde
 nachweist, dass der Anteil von Zweitwohnungen höchstens 20 % beträgt.
 Diesen Nachweis hat die Gemeinde Glarus Süd bis heute nicht erbracht, weshalb
 vorliegend davon auszugehen ist, dass der Zweitwohnungsanteil in der Gemeinde
 über 20 % liegt.

4.3Zwischen den Parteien ist weiter strittig, ob es
 sich beim Bauvorhaben um einen Zweitwohnungsbau handelt. Als Zweitwohnung
 gelten Wohnungen, welche nicht dauernd durch Personen mit Wohnsitz in der
 Gemeinde oder durch Personen zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken genutzt
 werden (vgl. Art. 2 ZwV).

Unbestrittenermassen hat
 der Beschwerdeführer seinen gegenwärtigen Wohnsitz in [...]. Er macht jedoch
 geltend, dass er sich vorstellen könne diesen nach Glarus Süd zu verlegen.
 Dem Baugesuch selbst lässt sich nicht entnehmen, dass der Beschwerdeführer
 das Objekt künftig als Erstwohnung nutzen würde. Damit bestünde bei einer
 allfällig erteilten Bewilligung die Möglichkeit, das Objekt als Zweitwohnung
 zu nutzen, was mit Art. 75b Abs. 1 BV, welcher seit seinem Inkrafttreten am
 11. März 2012 anwendbar ist (BGE 139 II 243 E. 9 ff.), nicht vereinbar
 wäre.

4.4Schliesslich ist dem Beschwerdeführer auch nicht zu
 folgen, soweit er davon ausgeht, dass die Zweitwohnungsinitiative auf das
 strittige Bauvorhaben nicht anwendbar sei, weil es sich nicht um einen
 Neubau, sondern um eine Nutzungsänderung eines bestehenden Gebäudes handle.
 Eine Umnutzung kann dann zulässig sein, wenn eine bestehende Erstwohnung in
 eine Zweitwohnung umgenutzt wird (vgl. dazu Art. 3 ZwV). Vorliegend soll aber
 ein bisher nicht zu Wohnzwecken genutztes militärisches Materiallager in eine
 Wohnung umgenutzt werden, was im Sinne der Zweitwohnungsinitiative einem
 Neubau einer (Zweit-)Wohnung gleichkommt. Ferner kommt auch keine Bewilligung
 nach Art. 5 ZwV i.V.m. Art. 39 Abs. 2 derRaumplanungsverordnung vom
 28. Juni 2000 (RPV) in Frage, da gemäss Ziff. 4 des
 Genehmigungsbeschlusses des Bundesrats vom 16. April 2008 zum kantonalen
 Richtplan 2004 (www.are.admin.ch, Themen/Raumordnung und Raumplanung/Kantonale
 Richtpläne/Glarus) auf dem Gebiet des Kantons Glarus keine Ausnahmebewilligungen
 nach Art. 39 Abs. 2 RPV erteilt werden dürfen.

4.5Hingegen wäre es im Lichte der
 Zweitwohnungsinitiative zulässig, eine Baubewilligung mit der
 nutzungsbeschränkenden Auflage zu verbinden, dass die Wohnung als Erstwohnung
 genutzt wird. Ob deshalb die Sache an die Baubehörde zurückzuweisen wäre, um
 dem Beschwerdeführer zu ermöglichen, eine Nutzungsbeschränkung zu beantragen
 (vgl. dazu BGer-Urteil 1C_666/2013 vom 25. November 2013 E. 4), kann
 offen bleiben. Wie sich aus Nachfolgendem ergibt, kann dem Beschwerdeführer
 die beantragte Baubewilligung nämlich auch aus anderen Gründen nicht erteilt
 werden.

5.

5.1Voraussetzung einer Baubewilligung ist gemäss Art.
 22 Abs. 2 RPG, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszonen
 entsprechen (lit. a) und dass das Land erschlossen ist (lit. b). Es ist
 unbestritten, dass die in der Landwirtschaftszone geplante Wohnbaute nicht
 zonenkonform ist und für die Baute keine ordentliche Baubewilligung erteilt
 werden kann. Zu prüfen ist jedoch, ob für das Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung
 nach Art. 24 ff. RPG zu erteilen ist.

5.2Im Vordergrund steht dabei eine Baubewilligung nach
 Art. 24c RPG. Das Baugesuch datiert vom 28. Juni 2012 und der negative
 Baubewilligungsentscheid vom 4. Oktober 2012. Damit ist die bis am 31.
 Oktober 2012 geltende Fassung von Art. 24c RPG anwendbar, wobei die am 1.
 November 2012 in Kraft getretene Gesetzesänderung für den vorliegend zu
 beurteilenden Fall keine materiellen Änderungen zur Folge hatte. Dasselbe
 gilt für Art. 41 f. RPV.

Gemäss aArt. 24c Abs. 1
 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der
 Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich
 geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen
 Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut
 werden, sofern sie rechtmässig erstellt und geändert worden sind. In jedem
 Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
 vorbehalten (aArt. 24c Abs. 2 RPG). Gemäss aArt. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar
 auf Bauten und Anlagen, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen
 Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von
 Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Änderungen an Bauten
 und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind gemäss aArt. 42 Abs. 1
 RPV zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer
 Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen
 gestalterischer Art sind dabei zulässig. Massgeblicher Vergleichszustand für
 die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder
 Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand (aArt. 42 Abs. 2
 RPV). Ob die Identität der Baute oder Anlage gewahrt bleibt, ist unter
 Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (aArt. 42 Abs. 3 RPV).

5.3Massgebender Stichtag für die Anwendbarkeit von
 aArt. 24c RPG ist das Inkrafttreten des ersten Gewässerschutzgesetzes am 1.
 Juli 1972, mit welchem erstmals eine strenge Trennung von Baugebiet und
 Nichtbaugebiet eingeführt wurde.

Beim vom vorliegend
 strittigen Bauvorhaben betroffenen Gebäude handelt es sich nach den Angaben
 des Beschwerdeführers um ein zwischen 1944 und 1946 erbautes und in der Folge
 durch das Militär genutztes Materiallager. Grundsätzlich fällt eine solche
 Baute, die vor der massgeblichen Rechtsänderung vom 1. Juli 1972 gestützt auf
 das Spezialrecht des Bundes erstellt wurde, in den Anwendungsbereich von
 aArt. 24c RPG (vgl. Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), Erläuterungen zur
 Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2001, Teil I,
 Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Artikel 41, S. 44).

5.4Einer näheren Prüfung bedarf jedoch die Frage, ob
 aArt. 24c RPG i.V.m. aArt. 42 RPV die Umnutzung des militärischen
 Materiallagers in eine Wohnbaute erlaubt.

In allgemeiner Weise zu
 berücksichtigen sind dabei unter anderem innerhalb des Gebäudes vorgenommene
 Nutzungsänderungen und Umbauten, Veränderungen des äusseren
 Erscheinungsbildes sowie neue Auswirkungen auf die Nutzungsordnung und die
 Umwelt. Massgebend ist dabei, was für eine Nutzung nach dem Umbau aufgrund
 des Ausbaustandards objektiv möglich ist und nicht, was der Bauherr subjektiv
 anstrebt. Bei Zweckänderungen kann eine Wesensgleichheit nur dann bejaht
 werden, wenn sie nicht zu einer völlig neuen wirtschaftlichen Zweckbestimmung
 führt und von der ursprünglichen Nutzungsart nicht grundlegend abweicht (vgl.
 zum GanzenBernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz,
 Bern 2006, Art. 24c N. 19, mit Hinweisen).

Als unzulässig wurden
 beispielsweise die Umnutzung eines Hühnerstalls zu Wohnzwecken (BGer-Urteil
 1A.105/2002 vom 19. März 2003) oder die Einrichtung eines Schlafraums mit
 Kochgelegenheit in einer bislang unbewohnten Heubarge (BGE 108 Ib 130)
 angesehen. Als unzulässige, vollständige Zweckänderung gilt sodann auch die
 Umnutzung eines militärischen Materiallagers in einen Produktionsbetrieb
 (Handwerksbetrieb, Gewerbe, Industrie), während die Umnutzung in ein
 Materiallager für öffentliche Dienste mit aArt. 24c Abs. 2 i.V.m. aArt.
 42 RPV vereinbar sein dürfte (ARE, Teil V, Bewilligungen nach Art. 24c RPG,
 Ziff. 3.5).

Von einer nur
 geringfügigen Zweckänderung kann vorliegend nicht mehr gesprochen werden.
 Vielmehr soll der ursprünglich für militärische Materialien gedachte Lagerraum
 zu Wohnzwecken umgenutzt werden. Daran vermag auch der durch den
 Beschwerdeführer in seiner Beschwerde an den Regierungsrat vorgebrachte
 Hinweis auf die vorgesehene Holzlagerung nichts zu ändern, bezweckt das Bauvorhaben
 doch einzig die Umnutzung der Liegenschaft zu Wohnzwecken. Aus dem
 Dargelegten ergibt sich aber ohne Weiteres, dass eine Umnutzung eines militärischen
 Materiallagers in eine Wohnbaute als vollständige Zweckänderung den Rahmen
 von aArt. 24c Abs. 2 RPG i.V.m. aArt. 42 RPV sprengt, weshalb dem Beschwerdeführer die
 anbegehrte Ausnahmebewilligung zu Recht verweigert wurde.

5.5Von vornherein nicht in Betracht
 kommt sodann eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, da das
 Bauvorhaben des Beschwerdeführers, welches sich im Errichten einer Wohnbaute
 erschöpft, nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist.

5.6Ist dem Beschwerdeführer die
 raumplanungsrechtliche Bewilligung zu verweigern, erübrigt sich die Prüfung,
 ob das Bauvorhaben mit Blick auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den
 Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG) bewilligungsfähig wäre.

6.

Zusammenfassend
 ergibt sich, dass das Bauvorhaben weder mit der Zweitwohnungsinitiative
 vereinbar noch einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung zugänglich
 ist. Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.

III.

Die pauschale
 Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- ist ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer
 aufzuerlegen und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
 zu verrechnen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG). Soweit der Beschwerdegegner 4
 eine Parteientschädigung beantragt, ist er darauf hinzuweisen, dassdie
 Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens
 gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird,
 ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen
 (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung
 einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegner 2-4 sind vorliegend nicht
 erfüllt; die Beschwerdegegnerin 1 hat sich im Verfahren nicht vernehmen
 lassen.

Demgemäss erkennt
 die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- wird dem Beschwerdeführer auferlegt
 und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen
 zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]