gl_gerichte · VG.2021.00074 · 2022-03-24 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 24.03.2022 VG.2021.00074 (VG.2022.1133)
Glaris Verwaltungsgericht 24.03.2022 VG.2021.00074 (VG.2022.1133)
Glarona Verwaltungsgericht 24.03.2022 VG.2021.00074 (VG.2022.1133)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
24. März 2022
I. Kammer
Besetzung:
Gerichtspräsident
MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Ernst Luchsinger, Verwaltungsrichterin
Jolanda Hager und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli
in Sachen
VG.2021.00074
Glarner Heimatschutz
Beschwerdeführer
gegen
1.
A.______Gmb
H
Beschwerdegegner
vertreten durch
lic.
iur.
Werner
Marti, Rechtsanwalt,
2.
Gemeinde Glarus Nord
3.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Am 26. November 2019
reichte die A.______GmbH als Bauherrin und Projektverfasserin bei der
Gemeinde Glarus Nord ein Gesuch für den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf
der im Eigentum der B.______AG stehenden Parz.-Nr. 01, Grundbuch […],
ein.
Das Bauvorhaben wurde erstmals im
Amtsblatt
vom […] publiziert. Wegen einer Projektänderung erfolgte eine zweite
Publikation am […]. Gegen das Bauvorhaben erhob unter anderem der Glarner
Heimatschutz am 24. Dezember 2019 Einsprache. Am 29. April 2020
erteilte die Gemeinde Glarus Nord die Baubewilligung unter Auflagen und wies
die dagegen erhobenen Einsprachen ab.
2.
Dagegen erhob der Glarner
Heimatschutz am 29. Mai 2020 Beschwerde beim DBU und beantragte die
Aufhebung der Baubewilligung. Das DBU trat am 16. August 2021 nicht auf
die Beschwerde ein, weil der Glarner Heimatschutz nicht zur Beschwerde
legitimiert sei (Disp.-Ziff. 1). Es auferlegte ihm die amtlichen Kosten
des Beschwerdeverfahrens in der Höhe von Fr. 1'000.-
(Disp.-Ziff. 2) und verpflichtete ihn, der A.______GmbH innert
30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids eine Parteientschädigung in der
Höhe von Fr. 1'260.- (inklusive Mehrwertsteuer und Auslagen) zu bezahlen
(Disp.-Ziff. 3).
3.
3.1
In der Folge gelangte der Glarner Heimatschutz mit
Beschwerde vom 13. September 2021 ans Verwaltungsgericht und beantragte
die Aufhebung des Entscheids des DBU vom 16. August 2021. Das DBU sei
anzuweisen, die gegen den Baubewilligungsentscheid der Gemeinde Glarus Nord
vom 29. April 2020 eingereichte Verwaltungsbeschwerde materiell zu
behandeln; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
3.2
Die A.______GmbH schloss am 13. Oktober 2021 auf Abweisung
der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Glarner Heimatschutzes für das Verwaltungsbeschwerde- sowie das
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren. Das DBU liess sich am 20. Oktober
2021 vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord schloss am
3. November 2021 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Glarner Heimatschutzes.
3.3
Am 25. November 2021 reichte der Glarner
Heimatschutz unaufgefordert eine Stellungnahme ein, wobei er an seinen
Anträgen festhielt. Während die A.______GmbH mit Eingabe vom 2. Dezember 2021
ebenfalls an ihren Anträgen festhielt, erklärten das DBU und die Gemeinde
Glarus Nord am 29. November 2021 bzw. am 13. Dezember 2021 Verzicht auf
eine erneute Vernehmlassung.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid. Der
Beschwerdeführer als Adressat, auf dessen Eingabe nicht eingetreten wurde,
ist grundsätzlich legitimiert, den Nichteintretensentscheid anzufechten.
Streitgegenstand kann indessen nur die Frage sein, ob der
Beschwerdegegner 3 zu Recht auf die Eingabe des Beschwerdeführers nicht
eingetreten ist (
vgl. Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014, § 19a N. 14).
1.3
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer rügt, der
Beschwerdegegner 3 habe sich bei der Beurteilung der
Beschwerdelegitimation nur ansatzweise mit einer grammatikalischen und vor
allem historischen Auslegung von Art. 5 des kantonalen Gesetzes über den
Natur- und Heimatschutz vom 2. Mai 1971 (kNHG) begnügt, was unzureichend
sei. Die historische Auslegung beruhe lediglich auf Annahmen und bei der
grammatikalischen Auslegung werde einzig auf das in Art. 5 kNHG
enthaltene Wort "auch" abgestellt. Demgegenüber würden das
teleologische und systematische Element gänzlich ausgeblendet. Insgesamt
führe die Auslegung des Beschwerdegegners 3 im Ergebnis dazu, dass
Art. 5 kNHG als obsolet betrachtet werden müsste, was nicht angehen
könne. In historischer Hinsicht weise kein Beleg in den Gesetzesmaterialien
darauf hin, dass der Gesetzgeber sein Beschwerderecht auf die Erfüllung von
Bundesaufgaben habe beschränken wollen. Entsprechendes gehe auch nicht aus
dem Wortlaut von Art. 5 kNHG hervor. Wäre dies gewollt, so hätte
der Gesetzgeber dies entweder in der betroffenen Bestimmung selbst oder in
den Gesetzesmaterialien festgehalten. Ferner sei im Rahmen der teleologischen
Auslegung darauf hinzuweisen, dass Art. 5 kNHG bezwecke, die
Verschandelung der Landschaft und die Zerstörung von Kulturgütern zu
erschweren. Dabei sei das streitbetroffene Beschwerderecht die einzige
Möglichkeit, um gewisse Minimalbaustandards bei der baulichen Entwicklung zu
sichern. Im Übrigen sei kein Fall der kommunalen und kantonalen Behörden oder
des Verwaltungsgerichts bekannt, in welchem die Beschwerdebefugnis verneint
oder auf Bundesaufgaben beschränkt worden sei. Schliesslich sei es bei seinem
Vorgehen einzig darum gegangen, die Verschandelung des […] zu verhindern,
wobei die Einhaltung der guten Gesamtwirkung des Bauprojekts erheblichen Einfluss
darauf habe. Insgesamt erfasse Art. 5 kNHG den gesamten
Anwendungsbereich des kNHG und somit auch den Natur- und Heimatschutz bei der
kantonalen Aufgabenerfüllung. Eine Beschränkung auf die Bundesaufgaben
beziehe sich indessen einzig auf Art. 12 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG).
2.2
Die Beschwerdegegnerin 1 stellt sich auf den
Standpunkt, der Beschwerdeführer habe einzig eine Verletzung von kantonalem
Baurecht, nicht aber einer Bestimmung des Natur- und Heimatschutzes gerügt.
Sein Vorgehen ziele auf ein generelles Einspracherecht in baurechtlichen
Angelegenheiten ab, welches gesetzlich nicht vorgesehen sei. Es handle sich
beim Beschwerdeführer um keine Oberbaubehörde oder Oberkontrollinstanz und
das Verbandsbeschwerderecht stehe einzig dann offen, wenn eine Bundesaufgabe
im Sinne von Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) oder Art. 2 NHG betroffen sei,
wobei sich die angefochtene Verfügung zusätzlich auf hinreichend
detailliertes und direkt anwendbares Bundesrecht stützen müsse. Diese
Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt und würden vom
Beschwerdeführer weder dargetan noch bewiesen. Sodann gehe Art. 5 kNHG
nicht über Art. 12 NHG hinaus, was der Beschwerdegegner 3 im Rahmen
seiner Auslegung zu Recht erkannt habe. Diese lasse einzig den Schluss zu,
dass Art. 5 kNHG die Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 12
NHG auf kantonale Sektionen schweizerischer Vereinigungen erweitere, nicht
aber ein generelles Beschwerderecht statuiere. Gegenteiliges wäre widersinnig
und es wäre nicht einzusehen, weshalb ein solch generelles Beschwerderecht
nur im Baurecht, nicht aber in weiteren Rechtsgebieten zugestanden würde.
Ferner sei eine Klärung des Anwendungsbereichs von Art. 5 kNHG noch
nicht notwendig gewesen, nicht zuletzt, weil sich der Beschwerdeführer bis
anhin auf die ihm zugewiesenen Aufgaben, namentlich die Interessen des Natur-
und Heimatschutzes zu vertreten, konzentriert habe.
2.3
Die Beschwerdegegnerin 2 führt aus, sie habe im
Einspracheverfahren keine Prüfung der Legitimationsvoraussetzungen
vorgenommen, sondern die Einsprache des Beschwerdeführers nach baurechtlichen
Gesetzesvorgaben beantwortet. Der Beschwerdegegner 3 habe diese Prüfung nun
eingehend und rechtsgenüglich vorgenommen. Das entsprechende Ergebnis werde
bei künftigen Bauverfahren berücksichtigt.
2.4
Der Beschwerdegegner 3 bringt vor, entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers sei er auf den Zweck von Art. 5 kNHG und
auf dessen systematische Stellung eingegangen. Er sei nicht nur gestützt auf
das Wort "auch" zu seinem Auslegungsergebnis gelangt. Vielmehr sei
der Wortlaut der Bestimmung Ausgangspunkt und weitere Auslegungselemente
ausschlaggebend gewesen. Der Gesetzgeber habe die kantonale Gesetzgebung
lediglich an das Bundesrecht anlehnen und nicht über dieses hinausgehen
wollen. Daran ändere im Übrigen nichts, dass die kantonale Bestimmung durch
das Inkrafttreten von Art. 12 Abs. 5 NHG an Bedeutung verloren habe und führe
nicht dazu, dass dessen Tragweite nun weiter gefasst werden dürfe. Im
Ergebnis sei in Art. 5 kNHG lediglich eine Erweiterung des
Beschwerderechts auf kantonale Sektionen zu sehen und nicht eine Ausweitung
der möglichen Anfechtungsobjekte. Bestünde demgegenüber das vom
Beschwerdeführer anbegehrte Beschwerderecht bei sämtlichen Bauvorhaben, so
wäre fraglich, weshalb dieses nicht auch gesamtschweizerischen Verbänden
zukommen würde. Ferner könne der Beschwerdeführer aus der bisherigen
kantonalen Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtspraxis nichts zu seinen
Gunsten ableiten.
3.
Verbände und andere
juristische Personen des Privatrechts sind nach den allgemeinen Regeln
beschwerdebefugt, soweit sie Adressaten oder Drittbetroffene einer
angefochtenen Verfügung oder eines Entscheids sind (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1149 ff.). Ideelle Organisationen wie
beispielsweise Umwelt-, Natur- und Heimatschutzverbände sind in bestimmten
Fällen berechtigt, ein Rechtsmittel zu ergreifen, um die richtige Anwendung
des objektiven Rechts durchzusetzen (ideelle Verbandsbeschwerde; Laura
Bucher, in Jürg Bereuter/Jörg Frei/Werner Ritter [Hrsg.], Kommentar zum
Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020,
Einleitung N. 75). Die ideelle Verbandsbeschwerde kommt allerdings nur
zum Tragen, wo sie gesetzlich vorgesehen ist, und ihr Anwendungsbereich ist
so weit bzw. so eng, wie ihn der Gesetzgeber ausgestaltet hat. Im Rahmen
der ideellen Verbandsbeschwerde handelt eine juristische Person in eigenem
Namen, aber zur Wahrung ideeller Interessen, wobei ihr ebenfalls
Parteistellung zukommt. Das Beschwerderecht besteht abstrakt, ohne Nachweis
eines Rechtsschutzinteresses (Alain Griffel, Das Verbandsbeschwerderecht im
Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in URP 2006,
S. 95 ff., 98). Dem kantonalen Verfahrensrecht lässt sich hierzu
überdies entnehmen, dass zur Beschwerde andere Personen, Organisationen und
Behörden legitimiert sind, sofern sie durch Gesetz hierzu ermächtigt sind
(Art. 88 Abs. 1 lit. d VRG).
4.
4.1
Bundesrechtlich steht Organisationen, die sich dem
Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen
widmen, das Beschwerderecht gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder
der Bundesbehörden zu, wenn sie gesamtschweizerisch tätig sind und rein
ideelle Zwecke verfolgen (Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG). Das
Beschwerderecht steht ihnen nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit
mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statuarischen Zwecks bilden
(Art. 12 Abs. 2 NHG). Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde
berechtigten Organisationen (Art. 12 Abs. 3 NHG). Diese können ihre rechtlich
selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren
örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im
Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen (Art. 12 Abs. 5
NHG).
Die Verbandsbeschwerde
nach Art. 12 NHG steht nur offen, soweit der angefochtene Entscheid die
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2
NHG betrifft. Voraussetzung hierfür ist insbesondere, dass sich die
angefochtene Verfügung auf hinreichend detailliertes, direkt anwendbares
Bundesrecht stützt. Weiter wird ein Bezug der Aufgabe zum Natur- und Heimatschutz
verlangt, sei es, weil die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) dem
Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat dient, oder aber der
bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter
Natur, Ortsbilder oder Landschaften in sich birgt und deshalb die
Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes sichergestellt
werden muss (vgl. zum Ganzen: BGE 144 II 218 E. 3.1 f.;
BGer-Urteil 1C_179/2015, 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016 E. 2.2, mit
Hinweisen).
4.2
Der Beschwerdeführer setzt sich im vorliegenden Fall
gegen ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone zur Wehr, wobei er in den
vorinstanzlichen Verfahren vor der Beschwerdegegnerin 2 und dem
Beschwerdegegner 3 hauptsächlich die unrichtige Anwendung von materiellem,
kommunalem sowie kantonalem Baurecht rügte. Darin liegt offensichtlich keine
Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG,
zumal im Bereich der Raumplanung grundsätzlich die Kantone zuständig sind und
dem Bund lediglich eine Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zusteht
(Art. 75 Abs. 1 BV).
Wo sich das Bundesgesetz
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) auf Rahmenbestimmungen
beschränkt, was etwa bei der Nutzungsplanung oder bei Bewilligungen von
Bauten innerhalb der Bauzone der Fall ist, liegt regelmässig keine
Bundesaufgabe i.S.v. Art. 2 NHG vor (vgl. BGE 139 II 271 E. 10.1).
Dementsprechend ist vorliegend keine Bundesaufgabe betroffen, weshalb dem
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 12 NHG keine Beschwerdebefugnis
zukommt. Zu prüfen bleibt indessen, ob er eine Beschwerdelegitimation aus dem
kantonalen Recht ableiten kann.
5.
5.1
Gemäss Art. 5 kNHG steht, soweit gegen Verfügungen
oder Erlasse von Behörden des Kantons oder der Gemeinden Rechtsmittel
zulässig sind, das Beschwerderecht auch den kantonalen Sektionen
schweizerischer Vereinigungen zu, die sich statutengemäss dem Natur- und
Heimatschutz widmen. Während der Beschwerdeführer gestützt darauf eine
Beschwerdelegitimation in der vorliegenden Streitsache ableiten will, sind
die Beschwerdegegner der Ansicht, Art. 5 kNHG berechtige ihn nicht zur
Rechtsmittelerhebung, da die Regelung gegenüber Art. 12 NHG lediglich den
Adressatenkreis auf kantonale Sektionen schweizerischer Vereinigungen, nicht
aber das Anfechtungsobjekt ausweite.
5.2
Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist
eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text
nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text
zugrundeliegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter
anderem dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht
den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V 674 E. 2.2, 139 V 148
E. 5.1, je mit Hinweisen).
5.2.1
Eine grammatikalische Auslegung von Art. 5 kNHG
ergibt, dass das Beschwerderecht "auch" und damit
"zusätzlich" zu weiteren Berechtigten den kantonalen Sektionen
schweizerischer Vereinigungen zukommt. Aus dem Wort "auch" kann
indessen nicht unbesehen darauf geschlossen werden, dass damit das
Beschwerderecht gemäss Art. 12 NHG auch auf kantonale Sektionen
gesamtschweizerischer Organisationen ausgeweitet wird. Vielmehr ist dieser
Passus zusammen mit dem ersten Satzteil von Art. 5 kNHG zu sehen, wonach als
mögliche Anfechtungsobjekte Verfügungen und Erlasse von kantonalen oder
kommunalen Behörden in Frage kommen. Dementsprechend unterscheidet sich die
kantonale Bestimmung von der bundesrechtlichen Regelung in einem wesentlichen
Punkt. So sieht das Bundesrecht nämlich weder in der aktuellen noch in
früheren Fassungen ein Beschwerderecht gegen kommunale Anordnungen vor. In
diesem Lichte weist der Bundesrat in seiner Botschaft zum Entwurf eines
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 12. November 1965
(BBl 1965, III, 89 ff., 97) mit Blick auf das bundesrechtliche
Beschwerderecht gesamtschweizerischer Organisationen denn auch darauf hin,
dass sich die Rechtsschutzmittel nur ausnahmsweise auch gegen kantonale Entscheide
richten könnten, nämlich dann, wenn die Kantone aufgrund gesetzlicher
Delegation als blosse Vollzugsorgane des Bundes Aufgaben erfüllten, welche
grundsätzlich in die Zuständigkeit des Bundes fallen würden. Aus dem Gesagten
folgt, dass mit den weiteren Beschwerdeberechtigten, bzw. mit den "auch
Legitimierten" gemäss Art. 5 kNHG nicht die schweizerischen
Vereinigungen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG gemeint sein
können, da diesen kein über Art. 12 Abs. 1 NHG hinausgehendes Beschwerderecht
bzw. kein solches gegen kommunale Verfügungen und Erlasse zusteht.
Vielmehr muss es sich bei diesen um weitere Parteien handeln, welche aufgrund
eines rechtlich geschützten Interesses zur Erhebung eines Rechtmittels gegen
kommunale sowie kantonale Verfügungen und Erlasse berechtigt sind. Ferner
beschränkt Art. 5 kNHG das Beschwerderecht dem Wortlaut nach auf diejenigen
Sektionen, welche sich gemäss ihren Statuten dem Natur- und Heimatschutz
widmen. Dies impliziert einerseits, dass der zentrale Zweck dieser Organisation
der Natur- und Heimatschutz sein muss. Andererseits deutet dies darauf hin,
dass die Ausübung des Beschwerderechts in einem konkreten und sachlich engen
Zusammenhang mit dem statuarischen Zweck stehen muss. Unbeantwortet lässt der
Gesetzestext hingegen die Frage, ob das Beschwerderecht analog zu
Art. 12 NHG lediglich auf die Erfüllung von Bundesaufgaben beschränkt
ist, weshalb weitere Auslegungselemente heranzuziehen sind.
5.2.2
Das historische Auslegungselement stützt sich auf
die Materialien der Gesetzgebung. Dabei ist zunächst auf den Bericht des
Regierungsrats an den Landrat vom 2. November 1970 hinzuweisen, wonach
die kantonalen Organisationen für Natur- und Heimatschutz mit einem
Beschwerderecht ein Wächteramt erhielten, das sie gleichsam stellvertretend
für jeden einzelnen Bürger auszuüben hätten (vgl. dazu auch das Memorial
zur Landsgemeinde 1971 S. 49). Dies erhellt, dass die betroffenen
Institutionen ihr Beschwerderecht dann wahrnehmen können, wenn Interessen des
Natur- und Heimatschutzes bedroht sind und dieser Bedrohung stellvertretend
für die Bürger des Kantons Glarus begegnet werden muss. Überdies weist der
Regierungsrat darauf hin, dass das geplante Gesetz die vom Bundesgesetz den
Kantonen zum Entscheid überlassenen Bestimmungen enthalte, oder den Erlass
solcher Bestimmungen auf dem Verordnungsweg ermögliche. Damit macht er
deutlich, dass es sich beim kNHG um eine Ausführungsgesetzgebung handelt,
wobei die Gesetzesvorlage lediglich eine Rahmenordnung sei, welche durch
Vollziehungsbestimmungen zu ergänzen sei. Sodann ist der Bericht der
landrätlichen Kommission an den Landrat vom 8. Januar 1971 zu erwähnen,
worauf sich der Beschwerdegegner 3 im vorliegend angefochtenen Entscheid
massgeblich abstützt. Darin wird darauf hingewiesen, dass der Bund den
gesamtschweizerischen Vereinigungen, welche sich dem Natur- und Heimatschutz
widmen, das Beschwerderecht einräumt. Es sei deshalb entsprechend auch eine
Regelung für Vereinigungen von kantonaler Bedeutung gerechtfertigt. Aus
dieser Darlegung kann jedoch nicht ohne Weiteres darauf geschlossen werden,
dass das Beschwerderecht kantonaler Sektionen lediglich auf die Erfüllung von
Bundesaufgaben abzielt oder ob die landrätliche Kommission damit ein
Beschwerderecht zur generellen Wahrung der Natur- und Heimatschutzinteressen
umschreiben wollte. Schliesslich ist zu erwähnen, dass Dr. Alfred Heer
in der Detailberatung erfolgreich beantragte, dass das Beschwerderecht
ausschliesslich den kantonalen Sektionen schweizerischer Vereinigungen
zugestanden werde, welche sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz
widmen. Dies unterstreicht, dass das Beschwerderecht hinreichend mit dem
Statutenzweck bzw. dem Natur- und Heimatschutz in Verbindung stehen
muss.
5.2.3
Im Rahmen der systematischen Auslegung ist unter
anderem die Stellung einer gesetzlichen Regelung in der Rechtsordnung zu
berücksichtigen. Art. 5 kNHG wurde im Rahmen einer
Ausführungsgesetzgebung in das kantonale Natur- und Heimatschutzgesetz
eingefügt. Es versteht sich dabei von selbst, dass das Beschwerderecht der
kantonalen Sektionen schweizerischer Vereinigungen aufgrund der gesetzlichen
Einordnung einzig zur Wahrung von Natur- und Heimatschutzinteressen geltend
gemacht werden kann und es unmittelbar mit dem Zweck des kNHG sowie dem damit
verbundenen sowie übergeordneten Bundes- und Verfassungsrecht vereinbar sein
muss. Dies folgt auch aus dem Umstand, dass die Begriffe Natur- und
Heimatschutz in der Gesetzgebung des Bundes eng gekoppelt sind. Sowohl die
Bundesverfassung als auch das NHG verwenden sie als Einheit. Natur- und
Heimatschutz ist überwiegend raumbezogen und die Schutzgegenstände sind
Elemente der Landschaft (Josef Rohrer in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer [Hrsg.],
Kommentar NHG,
Zürich 1997, Art. 12 N 8). Der
Heimatschutz im Sinne des NHG widmet sich dem Schutz und der Pflege des
baulichen Erbes und der historisch bedeutsamen Orte. Da es ein Rechtsbegriff
auf Verfassungsstufe ist, kommt ihm in der ganzen Schweiz dieselbe Bedeutung
zu. Wenn also Art. 5 kNHG die Formulierung "Natur- und
Heimatschutz" wählt, ist zwingend davon auszugehen, dass diese
Formulierung inhaltlich (mindestens) dem entsprechenden bundesrechtlichen
Begriff des Art. 78 BV und des NHG entspricht, nicht zuletzt weil für den
ganzen Bereich des Natur- und Heimatschutzes von einer Verbundaufgabe von
Bund und Kantonen auszugehen ist (Arnold Marti in: Bernhard Ehrenzeller et
al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 78 N. 4 f.). Aus dem Umstand, dass
der Schutzgedanke des Natur- und Heimatschutzes bzw. die Begrifflichkeit
sowohl bundesrechtlich als auch in Art. 5 kNHG dieselbe ist, folgt nun aber
auch nicht, dass das Beschwerderecht gemäss Art. 5 kNHG auch auf die
Erfüllung von Bundesaufgaben zu beschränken wäre. So ergibt sich bereits aus
dem Grundsatz in Art. 1 kNHG, dass der Schutzgedanke der kantonalen
Gesetzgebung nicht nur auf die Bundesaufgaben abzielt, sondern auch die dem
Kanton sowie den Gemeinden zugewiesenen Kompetenzen im Zusammenhang mit dem
Natur- und Heimatschutz erfasst. Mit Blick auf diese Grundsatzbestimmung und
den vom kantonalen Gesetz erfassten Bereich ist denn auch davon auszugehen,
dass mit dem Beschwerderecht gemäss Art. 5 kNHG nicht nur die Erfüllung
von Bundesaufgaben gerügt werden kann.
5.2.4
Letztlich ist auf den Zweck von Art. 5 kNHG
einzugehen. Indem die Bestimmung auf ein Beschwerderecht gegen kommunale und
kantonale Anfechtungsobjekte hinweist, folgt, dass damit nicht lediglich der
Adressatenkreis von gesamtschweizerischen Vereinigungen auf kantonale
Sektionen ausgeweitet werden soll. Vielmehr wollte der Gesetzgeber den
kantonalen Sektionen die Möglichkeit geben – wohl aufgrund ihrer räumlichen
Nähe und ihrem engeren Bezug zur Streitsache – die Interessen des Natur- und
Heimatschutzes bereits in frühen Verfahrensstadien wahrzunehmen. Dieses
Beschwerderecht ist indessen nicht nur auf die Erfüllung von Bundesaufgaben
begrenzt. Vielmehr bezweckt Art. 5 kNHG, mit Blick auf den Grundsatz in Art.
1 kNHG sowie die weiteren kantonalen Bestimmungen mit einem unmittelbaren
Bezug zum Natur- und Heimatschutz, das Beschwerderecht auch auf die Erfüllung
von kommunalen und kantonalen Aufgaben auszuweiten. So soll damit auch in
Prozessen auf dieser Ebene gewährleistet werden, dass eine Art
Waffengleichheit hergestellt wird, so dass die Interessen der
"sprachlosen" Natur sowie der "sprachlosen" Umwelt
gebührend berücksichtigt und in die Interessenabwägung miteinbezogen werden
(vgl. Griffel, a.a.O., S. 105). Diesem Interesse wird lediglich
dann genügend entsprochen, wenn das Beschwerderecht der kantonalen Sektionen
gemäss Art. 5 kNHG über die Erfüllung von Bundesaufgaben hinausgeht.
5.2.5
Zusammenfassend gewährt Art. 5 kNHG den kantonalen
Sektionen schweizerischer Vereinigungen sowohl gegen kommunale als auch gegen
kantonale Anfechtungsobjekte ein Verbandsbeschwerderecht. Dieses ist entgegen
der Ansicht des Beschwerdegegners 3 nicht zwingend auf die Erfüllung von
Bundesaufgaben beschränkt, womit sich allfällige Ausführungen zu den von den
Parteien angeführten Entscheiden des Verwaltungsgerichts und dessen
Vorinstanzen erübrigen. Indessen beinhaltet Art. 5 kNHG aber kein
generelles Beschwerderecht gegen kommunale oder kantonale Bauentscheide.
Vielmehr ist den oben erwähnten Auslegungselementen gemeinsam, dass die
Ausübung des Beschwerderechts einen engen Zusammenhang zum statuarischen
Zweck der betroffenen kantonalen Sektionen bzw. einen sachlich
hinreichenden Kontext zu Natur- und Heimatschutzinteressen aufweisen muss. Dies
lässt sich im Übrigen auch anhand der gesetzlichen Einordnung von Art. 5
kNHG herleiten. So ist die Beschwerdelegitimation einerseits im kNHG
verankert, welches als Grundsatz in Art. 1 kNHG die Natur- und
Heimatschutzinteressen und keine darüber hinausgehenden (baurechtlichen)
Anliegen nennt. Andererseits ist der streitbetroffenen
Legitimationsbestimmung die Bestellung einer kantonalen Natur- und
Heimatschutzkommission vorgelagert (Art. 4 kNHG), welche nur dann
beigezogen wird, wenn eine Beratung zu Fragen des Natur- und Heimatschutzes
notwendig erscheint. Dies weist insgesamt darauf hin, dass im Rahmen von
Art. 5 kNHG nur gerügt werden kann, dass Bestimmungen des Natur- und
Heimatschutzrechts, diese ausführende Anordnungen und Erlasse, oder Bestimmungen,
die im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutz eine qualifizierte
Gestaltungsvorschrift beinhalten, verletzt worden sind. Normen, die nicht
unmittelbar dem Natur- und Heimatschutz dienen, können demgegenüber nicht als
verletzt gerügt werden, womit es einer kantonalen Sektion gestützt auf Art. 5
kNHG beispielsweise etwa verwehrt ist, eine ungenügende Erschliessung des
Baugrundstücks oder die unrichtige Festlegung eines Niveaupunkts zu rügen.
Insofern unterscheidet sich das in Art. 5 kNHG verankerte Recht denn
auch grundlegend von dem für Private geltenden Legitimationsrecht, mit
welchem diese grundsätzlich alle Argumente und Rechtssätze anführen können,
die im Ergebnis zu einer Gutheissung des Rechtsmittels führen können.
5.3
Im vorliegenden Fall besteht kein genügend enger
Bezug zu den gesetzlich verankerten sowie statuarisch festgelegten Natur- und
Heimatschutzinteressen des Beschwerdeführers. Zwar lässt sich dem
streitbetroffenen Bauprojekt eine prominente Lage und eine mögliche
Fernwirkung nicht absprechen, da es an einer topografisch exponierten Lage […]
geplant ist. Indessen liegt die streitbetroffene Parzelle weder ausserhalb
der Wohn- und Gewerbezone noch wird es durch eine Ortsbildschutzzone
überlagert. Sodann stellen sich beim Bauvorhaben keine Fragen im Zusammenhang
mit einer qualifizierten Gestaltungsvorschrift, waren in den vorinstanzlichen
Verfahren doch hauptsächlich Bestimmungen des materiellen Baurechts sowie die
Frage einer nicht über das übliche Mass hinausgehenden Prüfung der guten Gesamtwirkung
im Sinne von Art. 47 Abs. 1 RBG strittig. Diesbezüglich kam denn auch die
Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz in ihrer Stellungnahme vom
3. September 2020 zum Schluss, dass kein Beizug der kantonalen Natur-
und Heimatschutzkommission angezeigt sei, was ebenfalls darauf hindeutet,
dass keine Fragen in einem hinreichend engen Zusammenhang mit dem Natur- und
Heimatschutz zu klären waren. Sodann ist mit der Beschwerdegegnerin 1
darin einig zu gehen, dass es der Beschwerdeführer in den vorinstanzlichen
Verfahren insbesondere unterlassen hat, eine Verletzung von Bestimmungen des
Natur- und Heimatschutzrechts, diese ausführende Anordnungen und Erlasse,
oder Bestimmungen, die im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutz eine
qualifizierte Gestaltungsvorschrift beinhalten, geltend zu machen. Einzig
seine Hinweise auf eine Verschandelung der Landschaft und eine mangelhafte
Gesamtwirkung im Rahmen von Art. 47 Abs. 1 RBG vermögen dabei noch keine
Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 5 kNHG zu begründen. Andernfalls
müsste ihm mit einer solch pauschalen Rüge wohl bei den meisten Bauvorhaben
eine Beschwerdelegitimation zuerkannt werden, was nicht im Sinne des
Gesetzgebers und mit Blick auf die gesetzliche Konzeption nur bei Privaten
der Fall ist. Daraus folgt, dass mangels eines engen Zusammenhangs zum Natur-
und Heimatschutz eine Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers vorliegend
zu verneinen ist.
6.
Zusammenfassend ist
festzuhalten, dass Art. 5 kNHG den kantonalen Sektionen schweizerischer Vereinigungen
ein Beschwerderecht gegen kommunale oder kantonale Anordnungen zugesteht,
wobei dieses aufgrund der Gesetzesauslegung und mit Blick auf die weiteren
Bestimmungen des kantonalen Natur- und Heimatschutzrechts nicht zwingend auf
die Erfüllung von Bundesaufgaben beschränkt ist. Damit kommt den kantonalen
Sektionen aber keinesfalls ein generelles Beschwerderecht gegen kommunale
oder kantonale Bauentscheide zu, da deren Vorbringen einen unmittelbaren
Zusammenhang zum Natur- und Heimatschutz aufweisen müssen. Dementsprechend
kann der Beschwerdeführer im Rahmen von Art. 5 kNHG denn auch nur rügen, dass
Bestimmungen des Natur- und Heimatschutzrechts, diese ausführende Anordnungen
und Erlasse, oder Bestimmungen, die im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutz
eine qualifizierte Gestaltungsvorschrift beinhalten, verletzt wurden. Weil im
vorliegenden Fall kein unmittelbarer Zusammenhang zu Natur- und
Heimatschutzinteressen, welcher über das übliche Mass hinausgeht, ersichtlich
ist und der Beschwerdeführer in der Hauptsache lediglich die Verletzung von
Bestimmungen des materiellen kommunalen sowie kantonalen Baurechts rügt, hat
der Beschwerdegegner 3 dessen Beschwerdelegitimation zu Recht verneint.
Dies führt zur Abweisung
der Beschwerde.
7.
Hinzuweisen bleibt
schliesslich darauf, dass das Verbandsbeschwerderecht gemäss Art. 5 kNHG nur
für die kommunale und kantonale Ebene gilt, nicht aber vor Bundesgericht.
Daher vermögen sich bloss kantonal tätige Vereinigungen mit ideellen Zwecken
nicht auf das bundesrechtlich determinierte Verbandsbeschwerderecht gemäss
Art. 89 Abs. 2 lit. d
des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) zu berufen, sondern nur auf die allgemeine
Legitimationsbestimmung von Art. 89 Abs. 1 BGG. Verbände, denen auf
kantonaler Ebene ein Verbandsbeschwerderecht zusteht, können vor
Bundesgericht dementsprechend nur geltend machen, im kantonalen Verfahren in
ihren Parteirechten verletzt worden zu sein
.
III.
1.
Soweit die
Beschwerdegegnerin 1 beantragt, ihr sei für das vorinstanzliche Verfahren
eine höhere Parteientschädigung zuzusprechen, ist sie darauf hinzuweisen,
dass das kantonale Verwaltungsprozessrecht das Institut einer
Anschlussbeschwerde nicht kennt (vgl. VGer-Urteil VG.2018.00019 vom 31. Mai
2014 E. II/1.2). Überdies läuft ihr Antrag auf eine reformatio in peius
hinaus, welche gemäss Art. 100 Abs. 3 VRG nur in den dort
aufgeführten Ausnahmefällen zulässig ist, worunter Streitigkeiten in
Baurechtssachen nicht fallen. Demgemäss ist mangels selbständiger Anfechtung
des vorinstanzlichen Entscheids durch die Beschwerdegegnerin 1 innert
Beschwerdefrist nicht weiter auf ihren Antrag einzugehen (vgl. dazu auch
BGer-Urteil 2C_162/2017, 2C_163/2017 vom 24. August 2017 E. 2.2).
2.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten von pauschal Fr. 2'000.- daher dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen und mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe zu verrechnen. Überdies ist er nach Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten,
der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Da die Beantwortung von
Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich der Beschwerdegegnerin 2
gehört und weil keine besonderen Umstände vorliegen, steht dieser keine
Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
3.
Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
von Fr. 2'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]