gl_gerichte · VG.2019.00038 · 2019-06-27 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00038 (VG.2019.813)
Glaris Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00038 (VG.2019.813)
Glarona Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00038 (VG.2019.813)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
27. Juni 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00038
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwalt
C.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Verlängerung einer Planungszone
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Nord setzte am
9. Oktober 2013 in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord
verschiedene Planungszonen mit einer Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015
fest. Der Beschluss der Gemeinde wurde den betroffenen Grundeigentümern,
darunter A.______ als Eigentümer der Liegenschaft Parz.-Nr. 01, Grundbuch
[…], am 10. Oktober 2013 mitgeteilt und am 17. Oktober 2013 im Amtsblatt des
Kantons Glarus veröffentlicht.
1.2
Dagegen erhob A.______ am 13. November 2013 beim
Gemeinderat Einsprache. Dieser wies die Einsprache am 5. Februar 2014 ab.
1.3
Am 7. März 2014 wandte sich A.______ mit Beschwerde
an das Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte die Aufhebung des
Einspracheentscheids. Seine Liegenschaft Parz.-Nr. 01 sei von der Planungszone
auszunehmen. Das DBU wies die Beschwerde am 25. August 2015 ab.
1.4
In der Folge gelangte A.______ mit Beschwerde vom
24. September 2015 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Entscheids des DBU sowie des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus
Nord. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 14. Januar 2016
(VGer-Urteil VG.2015.00118) ab. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erwuchs
unangefochten in Rechtskraft.
2.
2.1
Der Gemeinderat verlängerte die Planungszone am 2. Dezember
2015 bis am 31. Dezember 2017.
2.2
Am 22. November 2017 verlängerte der Gemeinderat die
Planungszone erneut und zwar bis am 31. Dezember 2020. Dies eröffnete er
A.______ am 22. November 2017 und publizierte es im Amtsblatt vom 30.
November 2017. Dagegen erhob A.______ am 21. Dezember 2017
Einsprache, welche der Gemeinderat am 2. Mai 2018 abwies.
2.3
Dagegen gelangte A.______ mit Beschwerde vom 13.
Juni 2018
ans
DBU. Nachdem dieses einen Antrag auf Überweisung der Beschwerde ans
Verwaltungsgericht zur Behandlung als Sprungbeschwerde am 26. Juni 2018
abgewiesen hatte, hiess es die Beschwerde am 6. März 2019 teilweise gut,
indem es die Planungszone lediglich bis am 9. Oktober 2020 verlängerte.
3.
3.1
In der Folge erhob A.______ am 3. April 2019
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Entscheids des DBU, des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus Nord
sowie der Verfügung des Gemeinderats Glarus Nord, mit welcher die
Planungszone über seine Liegenschaft verlängert worden war; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des
DBU.
3.2
Das DBU schloss am 26. April 2019 auf Abweisung der
Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 20. Mai
2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.
3.3
A.______ nahm am 14. Juni 2019 zu den
Beschwerdeantworten Stellung.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
(RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer macht
geltend, nach Art. 31 Abs. 3 RBG dürften Planungszonen für längstens
fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist könne um höchstens weitere zwei Jahre
verlängert werden. Diese Bestimmung gründe auf Art. 7 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), welcher
vorschreibe, dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden
dürfen. Danach könne das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen.
Art. 27 RPG sei für die Kantone verbindlich. Die Kantone könnten nach
dem Wortlaut von Art. 27 RPG über eine einmalige Verlängerung
legiferieren. Da die Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone bereits
einmal bis zum 31. Dezember 2017 verlängert habe, komme nach dem klaren
Wortlaut der anwendbaren Normen eine weitere Verlängerung nicht in Frage.
Auch wenn sie aufgrund ihrer Lagebeurteilung die Planungszone bei erstmaligem
Erlass für weniger als fünf Jahre festgelegt habe, stehe ihr nur eine einzige
Verlängerung mit einer Maximaldauer von zwei Jahren zu. Selbst wenn man etwa
das historische oder systematische Auslegungselement beiziehe, komme man zu
keinem anderen Schluss. Bei der Planungszone handle es sich um eine
vorsorgliche Massnahme, welche massiv in die Eigentumsfreiheit der Grundeigentümer
eingreife. Sie sei deshalb einengend und auf den Wortlaut reduziert
auszulegen. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte ohne Weiteres erkennen
können, dass der Erlass der Planungszone für nur zwei Jahre nicht ausreichen
werde. Beim Verlängerungsentscheid im Jahr 2015 seien zudem die
planungsrechtlichen Herausforderungen noch klarer zu Tage getreten. Auch
diesen wenig vorausschauenden Entscheid habe sich die
Beschwerdegegnerin 1 anzulasten. Das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin 1, welche die Planungszone ein weiteres Mal
verlängert habe, verletzte das Prinzip von Treu und Glauben. Ausserdem
erscheine die Verlängerung der Planungszone auch in Hinblick auf die
materielle Begründung fragwürdig. Schon die früheren Gemeinden hätten vor der
Fusion über keine RPG-konforme Nutzungspläne verfügt. Dieser Mangel sei bis
zum heutigen Zeitpunkt nicht behoben worden. Die Beschwerdegegnerin 1
versuche nun, basierend auf einem nicht RPG-konformen kantonalen Richtplan
und auf der Basis eines nicht RPG-konformen Nutzungsplans Fehler der
Vergangenheit mit für ihn einschneidenden Mitteln zu kaschieren.
3.
3.1
Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen
noch keine vor, so kann die zuständige Behörde nach Art. 27 Abs. 1 RPG für
genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der
Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
erschweren könnte. Planungszonen dürfen nach Art. 27 Abs. 2 RPG für
längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
Verlängerung vorsehen. Art. 31 Abs. 3 RBG regelt dabei, dass Planungszonen
für längstens fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist kann um höchstens zwei
weitere Jahre verlängert werden.
3.2
Mit der Planungszone stellt das Raumplanungsgesetz
den zuständigen Planungsträgern ein bundesrechtliches Instrument zur
Sicherung künftiger Nutzungspläne oder Nutzungsplanänderungen zur Verfügung.
Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf
die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den
vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der
beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die
Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte),
sichernde Massnahme dar und verschafft dem in Entstehung begriffenen
Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Sie dient letztlich der
Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrags und kann sich
daher auf ein bedeutendes öffentliches Interesse stützen (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art.
27 N. 7). Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV) nur vereinbar, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV
erfüllt, also auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen
Interesse liegt und verhältnismässig ist (BGer-Urteil 1C_149/2018 vom 13.
September 2018 E. 2.2).
4.
4.1
Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass die
erneute Verlängerung der Planungszone bereits an der fehlenden gesetzlichen
Grundlage scheitere. Das Bundesrecht wie auch das kantonale Recht liessen
lediglich eine einmalige Verlängerung von Planungszonen zu. Die
Beschwerdegegner vertreten hingegen die Auffassung, eine mehrmalige
Verlängerung sei zulässig, solange die Gesamtfrist von sieben Jahren nicht
überschritten werde.
4.2
Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist
eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text
nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
liegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen
Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter anderem dann, wenn
triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der
Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V 674
E. 2.2, 139 V 148 E. 5.1, je mit Hinweisen).
4.3
4.3.1
Soweit der Beschwerdeführer davon ausgeht, dass das
Bundesrecht nur eine einmalige Verlängerung der Planungszone zulasse, da der
Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG klar sei, ist ihm nicht zu folgen.
Gemäss dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG kann das kantonale Recht
eine Verlängerung der Planungszonen vorsehen. Dies schliesst nicht aus, dass
eine Planungszone im Rahmen einer Gesamtfrist mehrmals verlängert werden
kann, spricht doch Art. 27 Abs. 2 RPG nicht von einer bloss
einmaligen Verlängerung. Deutlich wird dies, wenn man den französischen Text
von Art. 27 Abs. 2 RPG beizieht.
Dieser lautet wie folgt: "Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger
ce délai."
Aus dem französischen
Gesetzestext wird klar, dass das kantonale Recht ganz allgemein die Frist von
fünf Jahren verlängern kann. Daraus folgt, dass nicht von einer bloss
einmaligen Verlängerungsmöglichkeit auszugehen ist, wenn in Art. 27 Abs. 2
RPG steht, dass das kantonale Recht eine Verlängerung der Planungszone
vorsehen könne.
4.3.2
Das kantonale Recht regelt in Art. 31 Abs. 3 RBG,
dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden dürfen; diese
Frist kann um höchstens weitere zwei Jahre verlängert werden. Der Ausdruck
"diese Frist" bezieht sich grammatikalisch auf die Maximalfrist von
fünf Jahren, was nahelegt, dass das kantonale Recht eine Gesamtfrist von
sieben Jahren vorsieht, wobei die erstmalige Anordnung der Planungszone für
maximal fünf Jahre erfolgen darf. Einer mehrmaligen Verlängerung der
Planungszone steht Art. 31 Abs. 3 RBG dem Wortlaut so lange nicht entgegen,
bis die Gesamtfrist von sieben Jahren ausgeschöpft ist.
4.3.3
Die Auffassung, wonach sowohl Art. 27 Abs. 2 RPG als
auch Art. 31 Abs. 3 RBG eine mehrmalige Fristverlängerung zulassen,
entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Rechtsnormen. Als Eingriff in die
durch Art. 26 BV geschützte Eigentumsgarantie muss eine Planungszone
stets verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Zweck von Art. 27 Abs.
2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG ist einzig, die Anforderungen an die
Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht zu konkretisieren
(Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 22). Eine Planungszone, die bei ihrem
erstmaligen Erlass für einen längeren Zeitraum als fünf Jahre festgesetzt
wird, ist von Gesetzes wegen unverhältnismässig. Dasselbe gilt für eine
Planungszone, welche gesamthaft, d.h. inklusive allfälliger
Verlängerungen, für mehr als sieben Jahre festgesetzt wird.
Für den von einer Planungszone
betroffenen Grundeigentümer misst sich die Schwere des Eingriffs in seine
geschützte Grundrechtsposition an der Gesamtdauer der Planungszone und zwar
unabhängig davon, ob die Planungszone nie, nur einmal oder mehrmals
verlängert wurde. Insofern bestehen keine überzeugenden Gründe dafür, bloss
eine einmalige Verlängerung der Planungszone zuzulassen.
Aus dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt sich aber auch, dass die Planungszone
beim erstmaligen Erlass nicht stets für die Maximaldauer von fünf Jahren
festgesetzt werden darf, sondern immer im Einzelfall zu berücksichtigen ist,
für welche Zeitdauer eine Planungszone mutmasslich notwendig ist. Kommt nun
eine Behörde beim erstmaligen Erlass einer Planungszone zum Schluss, diese
sei nicht für die Dauer von fünf Jahren notwendig und setzt sie die
Planungszone für eine kürzere Dauer fest, so wäre es stossend, wenn dieses
(korrekte) Vorgehen dazu führen würde, dass die zulässige Gesamtdauer der
Planungszone dadurch verkürzt wird. Vielmehr ist bei jeder Verlängerung der
Planungszone zu prüfen, ob deren Voraussetzungen, insbesondere die
Verhältnismässigkeit, noch erfüllt sind, was durch eine zeitlich gestaffelte
Anordnung bzw. Verlängerung der Planungszone in besonderer Weise
ermöglicht wird.
Würde hingegen mit dem
Beschwerdeführer davon ausgegangen, dass nur eine einmalige Verlängerung der
Planungszone möglich ist, wären die Behörden versucht, beim erstmaligen
Erlass der Planungszone stets die Maximalfrist von fünf Jahren auszuschöpfen,
was dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht zuträglich wäre und so
gerade der Intention von Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG
widersprechen würde.
5.
5.1
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann
der Beschwerdegegnerin 1 auch kein treuwidriges Verhalten vorgeworfen
werden. Die Planungszone wurde im Hinblick auf die Gesamtrevision der
Nutzungsplanung am 9. Oktober 2013 für einen Zeitraum bis am 31.
Dezember 2015 festgesetzt. Nachdem offenkundig wurde, dass die revidierte
Nutzungsplanung noch nicht abstimmungsreif ist, verlängerte die
Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone am 2. Dezember 2015 bis am
31. Dezember 2017. Die vorliegend strittige erneute Verlängerung
wurde alleine deshalb nötig, weil die Gemeindeversammlung vom 29. September
2017 den revidierten Nutzungsplan zurückwies. Damit ist aber der
Beschwerdegegnerin 1 nicht ein wenig vorausschauendes oder gar
treuwidriges Verhalten vorzuwerfen. Vielmehr wäre es unter dem Gesichtspunkt
der Verhältnismässigkeit rechtlich wohl nicht zulässig gewesen, bei der
erstmaligen Anordnung bzw. Verlängerung der Planungszone bereits einer
allfälligen Rückweisung der Vorlage Rechnung zu tragen und die Planungszone
so für einen längeren Zeitraum anzuordnen.
5.2
Soweit der Beschwerdeführer die Zulässigkeit der
Planungszone bzw. deren Verlängerung in materieller Hinsicht bezweifelt,
ist auf das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Januar 2016
hinzuweisen, in welchem dieses einlässlich darlegte, weshalb die Planungszone
zulässig ist. Der Beschwerdeführer setzt sich mit den Erwägungen dieses
Urteils nicht auseinander und legt insbesondere nicht dar, inwiefern das dort
Erwogene nicht mehr gelten soll. Dass sich massgebliche Änderungen ergeben
hätten, ist sodann auch anderweitig nicht ersichtlich. So besteht nach der
Rückweisung des revidierten Nutzungsplans immer noch ein öffentliches
Interesse an der Planungszone, da die Beschwerdegegnerin 1 nach wie vor
dazu gehalten ist, ihre Bauzonen erheblich zu reduzieren, was eine
Überprüfung des gesamten von Planungszonen betroffenen Gebiets in der
Gemeinde Bilten erfordert. Die Planungszone erweist sich zudem weiterhin als
verhältnismässig, überwiegt doch das öffentliche Interesse der
Planungsbehörde einen möglichst grossen Spielraum beim Erlass einer mit dem
übergeordneten Recht vereinbaren Nutzungsplanung zu belassen, das private
Interesse des Beschwerdeführers an der Abwehr des Eingriffs in die
Eigentumsgarantie. Indem der Beschwerdegegner 2 die Planungszone lediglich
bis zum 9. Oktober 2020 verlängerte, wurde zudem die maximale Frist von
sieben Jahren eingehalten, wobei offensichtlich ist, dass eine weitere
Verlängerung bereits von Gesetzes wegen nicht mehr verhältnismässig und damit
nicht mehr zulässig wäre.
Aus dem Dargelegten folgt,
dass der angefochtene Entscheid des Beschwerdegegners 2 weder kantonales
noch Bundesrecht verletzt, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 2'000.- sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm bereits geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Ausgangsgemäss steht ihm
keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Soweit
die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt, ist sie darauf hinzuweisen,
dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich
eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung
ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände
dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine
ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin
1 sind vorliegend nicht erfüllt.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]