gl_gerichte · GL-1119 · 2019-06-27 · de
VG.2019.00038


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom27. Juni 2019

I. Kammer

in Sachen

VG.2019.00038

A.______

Beschwerdeführer

vertreten durchRechtsanwaltB.______

gegen

1.

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegner

vertreten durchRechtsanwalt
 C.______

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons
 Glarus

betreffend

Verlängerung einer Planungszone

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Nord setzte am
 9. Oktober 2013 in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord
 verschiedene Planungszonen mit einer Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015
 fest. Der Beschluss der Gemeinde wurde den betroffenen Grundeigentümern,
 darunter A.______ als Eigentümer der Liegenschaft Parz.-Nr. 01, Grundbuch
 [], am 10. Oktober 2013 mitgeteilt und am 17. Oktober 2013 im Amtsblatt des
 Kantons Glarus veröffentlicht.

1.2Dagegen erhob A.______ am 13. November 2013 beim
 Gemeinderat Einsprache. Dieser wies die Einsprache am 5. Februar 2014 ab.

1.3Am 7. März 2014 wandte sich A.______ mit Beschwerde
 an das Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte die Aufhebung des
 Einspracheentscheids. Seine Liegenschaft Parz.-Nr. 01 sei von der Planungszone
 auszunehmen. Das DBU wies die Beschwerde am 25. August 2015 ab.

1.4In der Folge gelangte A.______ mit Beschwerde vom
 24. September 2015 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
 Entscheids des DBU sowie des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus
 Nord. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 14. Januar 2016
 (VGer-Urteil VG.2015.00118) ab. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erwuchs
 unangefochten in Rechtskraft.

2.

2.1Der Gemeinderat verlängerte die Planungszone am 2. Dezember
 2015 bis am 31. Dezember 2017.

2.2Am 22. November 2017 verlängerte der Gemeinderat die
 Planungszone erneut und zwar bis am 31. Dezember 2020. Dies eröffnete er
 A.______ am 22. November 2017 und publizierte es im Amtsblatt vom 30.
 November 2017. Dagegen erhob A.______ am 21. Dezember 2017
 Einsprache, welche der Gemeinderat am 2. Mai 2018 abwies.

2.3Dagegen gelangte A.______ mit Beschwerde vom 13.Juni 2018ans
 DBU. Nachdem dieses einen Antrag auf Überweisung der Beschwerde ans
 Verwaltungsgericht zur Behandlung als Sprungbeschwerde am 26. Juni 2018
 abgewiesen hatte, hiess es die Beschwerde am 6. März 2019 teilweise gut,
 indem es die Planungszone lediglich bis am 9. Oktober 2020 verlängerte.

3.

3.1In der Folge erhob A.______ am 3. April 2019
 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
 Entscheids des DBU, des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus Nord
 sowie der Verfügung des Gemeinderats Glarus Nord, mit welcher die
 Planungszone über seine Liegenschaft verlängert worden war; alles unter
 Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des
 DBU.

3.2Das DBU schloss am 26. April 2019 auf Abweisung der
 Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 20. Mai
 2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.

3.3A.______ nahm am 14. Juni 2019 zu den
 Beschwerdeantworten Stellung.

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist
 gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
 Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
 Beschwerde zuständig. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
 ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer macht
 geltend, nach Art. 31 Abs. 3 RBG dürften Planungszonen für längstens
 fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist könne um höchstens weitere zwei Jahre
 verlängert werden. Diese Bestimmung gründe auf Art. 7 Abs. 2 des
 Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), welcher
 vorschreibe, dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden
 dürfen. Danach könne das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen.
 Art. 27 RPG sei für die Kantone verbindlich. Die Kantone könnten nach
 dem Wortlaut von Art. 27 RPG über eine einmalige Verlängerung
 legiferieren. Da die Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone bereits
 einmal bis zum 31. Dezember 2017 verlängert habe, komme nach dem klaren
 Wortlaut der anwendbaren Normen eine weitere Verlängerung nicht in Frage.
 Auch wenn sie aufgrund ihrer Lagebeurteilung die Planungszone bei erstmaligem
 Erlass für weniger als fünf Jahre festgelegt habe, stehe ihr nur eine einzige
 Verlängerung mit einer Maximaldauer von zwei Jahren zu. Selbst wenn man etwa
 das historische oder systematische Auslegungselement beiziehe, komme man zu
 keinem anderen Schluss. Bei der Planungszone handle es sich um eine
 vorsorgliche Massnahme, welche massiv in die Eigentumsfreiheit der Grundeigentümer
 eingreife. Sie sei deshalb einengend und auf den Wortlaut reduziert
 auszulegen. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte ohne Weiteres erkennen
 können, dass der Erlass der Planungszone für nur zwei Jahre nicht ausreichen
 werde. Beim Verlängerungsentscheid im Jahr 2015 seien zudem die
 planungsrechtlichen Herausforderungen noch klarer zu Tage getreten. Auch
 diesen wenig vorausschauenden Entscheid habe sich die
 Beschwerdegegnerin 1 anzulasten. Das Vorgehen der
 Beschwerdegegnerin 1, welche die Planungszone ein weiteres Mal
 verlängert habe, verletzte das Prinzip von Treu und Glauben. Ausserdem
 erscheine die Verlängerung der Planungszone auch in Hinblick auf die
 materielle Begründung fragwürdig. Schon die früheren Gemeinden hätten vor der
 Fusion über keine RPG-konforme Nutzungspläne verfügt. Dieser Mangel sei bis
 zum heutigen Zeitpunkt nicht behoben worden. Die Beschwerdegegnerin 1
 versuche nun, basierend auf einem nicht RPG-konformen kantonalen Richtplan
 und auf der Basis eines nicht RPG-konformen Nutzungsplans Fehler der
 Vergangenheit mit für ihn einschneidenden Mitteln zu kaschieren.

3.

3.1Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen
 noch keine vor, so kann die zuständige Behörde nach Art. 27 Abs. 1 RPG für
 genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der
 Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
 erschweren könnte. Planungszonen dürfen nach Art. 27 Abs. 2 RPG für
 längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
 Verlängerung vorsehen. Art. 31 Abs. 3 RBG regelt dabei, dass Planungszonen
 für längstens fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist kann um höchstens zwei
 weitere Jahre verlängert werden.

3.2Mit der Planungszone stellt das Raumplanungsgesetz
 den zuständigen Planungsträgern ein bundesrechtliches Instrument zur
 Sicherung künftiger Nutzungspläne oder Nutzungsplanänderungen zur Verfügung.
 Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf
 die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
 dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den
 vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der
 beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die
 Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte),
 sichernde Massnahme dar und verschafft dem in Entstehung begriffenen
 Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Sie dient letztlich der
 Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrags und kann sich
 daher auf ein bedeutendes öffentliches Interesse stützen (Bernhard
 Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art.
 27 N. 7). Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine
 öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 der
 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
 1999 (BV) nur vereinbar, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV
 erfüllt, also auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen
 Interesse liegt und verhältnismässig ist (BGer-Urteil 1C_149/2018 vom 13.
 September 2018 E. 2.2).

4.

4.1Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass die
 erneute Verlängerung der Planungszone bereits an der fehlenden gesetzlichen
 Grundlage scheitere. Das Bundesrecht wie auch das kantonale Recht liessen
 lediglich eine einmalige Verlängerung von Planungszonen zu. Die
 Beschwerdegegner vertreten hingegen die Auffassung, eine mehrmalige
 Verlängerung sei zulässig, solange die Gesamtfrist von sieben Jahren nicht
 überschritten werde.

4.2Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist
 eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text
 nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
 seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
 Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
 liegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen
 Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter anderem dann, wenn
 triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der
 Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
 Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
 Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V 674
 E. 2.2, 139 V 148 E. 5.1, je mit Hinweisen).

4.3

4.3.1Soweit der Beschwerdeführer davon ausgeht, dass das
 Bundesrecht nur eine einmalige Verlängerung der Planungszone zulasse, da der
 Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG klar sei, ist ihm nicht zu folgen.
 Gemäss dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG kann das kantonale Recht
 eine Verlängerung der Planungszonen vorsehen. Dies schliesst nicht aus, dass
 eine Planungszone im Rahmen einer Gesamtfrist mehrmals verlängert werden
 kann, spricht doch Art. 27 Abs. 2 RPG nicht von einer bloss
 einmaligen Verlängerung. Deutlich wird dies, wenn man den französischen Text
 von Art. 27 Abs. 2 RPG beizieht.Dieser lautet wie folgt: "Une zone réservée ne
 peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger
 ce délai."Aus dem französischen
 Gesetzestext wird klar, dass das kantonale Recht ganz allgemein die Frist von
 fünf Jahren verlängern kann. Daraus folgt, dass nicht von einer bloss
 einmaligen Verlängerungsmöglichkeit auszugehen ist, wenn in Art. 27 Abs. 2
 RPG steht, dass das kantonale Recht eine Verlängerung der Planungszone
 vorsehen könne.

4.3.2Das kantonale Recht regelt in Art. 31 Abs. 3 RBG,
 dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden dürfen; diese
 Frist kann um höchstens weitere zwei Jahre verlängert werden. Der Ausdruck
 "diese Frist" bezieht sich grammatikalisch auf die Maximalfrist von
 fünf Jahren, was nahelegt, dass das kantonale Recht eine Gesamtfrist von
 sieben Jahren vorsieht, wobei die erstmalige Anordnung der Planungszone für
 maximal fünf Jahre erfolgen darf. Einer mehrmaligen Verlängerung der
 Planungszone steht Art. 31 Abs. 3 RBG dem Wortlaut so lange nicht entgegen,
 bis die Gesamtfrist von sieben Jahren ausgeschöpft ist.

4.3.3Die Auffassung, wonach sowohl Art. 27 Abs. 2 RPG als
 auch Art. 31 Abs. 3 RBG eine mehrmalige Fristverlängerung zulassen,
 entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Rechtsnormen. Als Eingriff in die
 durch Art. 26 BV geschützte Eigentumsgarantie muss eine Planungszone
 stets verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Zweck von Art. 27 Abs.
 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG ist einzig, die Anforderungen an die
 Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht zu konkretisieren
 (Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 22). Eine Planungszone, die bei ihrem
 erstmaligen Erlass für einen längeren Zeitraum als fünf Jahre festgesetzt
 wird, ist von Gesetzes wegen unverhältnismässig. Dasselbe gilt für eine
 Planungszone, welche gesamthaft, d.h. inklusive allfälliger
 Verlängerungen, für mehr als sieben Jahre festgesetzt wird.

Für den von einer Planungszone
 betroffenen Grundeigentümer misst sich die Schwere des Eingriffs in seine
 geschützte Grundrechtsposition an der Gesamtdauer der Planungszone und zwar
 unabhängig davon, ob die Planungszone nie, nur einmal oder mehrmals
 verlängert wurde. Insofern bestehen keine überzeugenden Gründe dafür, bloss
 eine einmalige Verlängerung der Planungszone zuzulassen.

Aus dem
 Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt sich aber auch, dass die Planungszone
 beim erstmaligen Erlass nicht stets für die Maximaldauer von fünf Jahren
 festgesetzt werden darf, sondern immer im Einzelfall zu berücksichtigen ist,
 für welche Zeitdauer eine Planungszone mutmasslich notwendig ist. Kommt nun
 eine Behörde beim erstmaligen Erlass einer Planungszone zum Schluss, diese
 sei nicht für die Dauer von fünf Jahren notwendig und setzt sie die
 Planungszone für eine kürzere Dauer fest, so wäre es stossend, wenn dieses
 (korrekte) Vorgehen dazu führen würde, dass die zulässige Gesamtdauer der
 Planungszone dadurch verkürzt wird. Vielmehr ist bei jeder Verlängerung der
 Planungszone zu prüfen, ob deren Voraussetzungen, insbesondere die
 Verhältnismässigkeit, noch erfüllt sind, was durch eine zeitlich gestaffelte
 Anordnung bzw. Verlängerung der Planungszone in besonderer Weise
 ermöglicht wird.

Würde hingegen mit dem
 Beschwerdeführer davon ausgegangen, dass nur eine einmalige Verlängerung der
 Planungszone möglich ist, wären die Behörden versucht, beim erstmaligen
 Erlass der Planungszone stets die Maximalfrist von fünf Jahren auszuschöpfen,
 was dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht zuträglich wäre und so
 gerade der Intention von Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG
 widersprechen würde.

5.

5.1Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann
 der Beschwerdegegnerin 1 auch kein treuwidriges Verhalten vorgeworfen
 werden. Die Planungszone wurde im Hinblick auf die Gesamtrevision der
 Nutzungsplanung am 9. Oktober 2013 für einen Zeitraum bis am 31.
 Dezember 2015 festgesetzt. Nachdem offenkundig wurde, dass die revidierte
 Nutzungsplanung noch nicht abstimmungsreif ist, verlängerte die
 Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone am 2. Dezember 2015 bis am
 31. Dezember 2017. Die vorliegend strittige erneute Verlängerung
 wurde alleine deshalb nötig, weil die Gemeindeversammlung vom 29. September
 2017 den revidierten Nutzungsplan zurückwies. Damit ist aber der
 Beschwerdegegnerin 1 nicht ein wenig vorausschauendes oder gar
 treuwidriges Verhalten vorzuwerfen. Vielmehr wäre es unter dem Gesichtspunkt
 der Verhältnismässigkeit rechtlich wohl nicht zulässig gewesen, bei der
 erstmaligen Anordnung bzw. Verlängerung der Planungszone bereits einer
 allfälligen Rückweisung der Vorlage Rechnung zu tragen und die Planungszone
 so für einen längeren Zeitraum anzuordnen.

5.2Soweit der Beschwerdeführer die Zulässigkeit der
 Planungszone bzw. deren Verlängerung in materieller Hinsicht bezweifelt,
 ist auf das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Januar 2016
 hinzuweisen, in welchem dieses einlässlich darlegte, weshalb die Planungszone
 zulässig ist. Der Beschwerdeführer setzt sich mit den Erwägungen dieses
 Urteils nicht auseinander und legt insbesondere nicht dar, inwiefern das dort
 Erwogene nicht mehr gelten soll. Dass sich massgebliche Änderungen ergeben
 hätten, ist sodann auch anderweitig nicht ersichtlich. So besteht nach der
 Rückweisung des revidierten Nutzungsplans immer noch ein öffentliches
 Interesse an der Planungszone, da die Beschwerdegegnerin 1 nach wie vor
 dazu gehalten ist, ihre Bauzonen erheblich zu reduzieren, was eine
 Überprüfung des gesamten von Planungszonen betroffenen Gebiets in der
 Gemeinde Bilten erfordert. Die Planungszone erweist sich zudem weiterhin als
 verhältnismässig, überwiegt doch das öffentliche Interesse der
 Planungsbehörde einen möglichst grossen Spielraum beim Erlass einer mit dem
 übergeordneten Recht vereinbaren Nutzungsplanung zu belassen, das private
 Interesse des Beschwerdeführers an der Abwehr des Eingriffs in die
 Eigentumsgarantie. Indem der Beschwerdegegner 2 die Planungszone lediglich
 bis zum 9. Oktober 2020 verlängerte, wurde zudem die maximale Frist von
 sieben Jahren eingehalten, wobei offensichtlich ist, dass eine weitere
 Verlängerung bereits von Gesetzes wegen nicht mehr verhältnismässig und damit
 nicht mehr zulässig wäre.

Aus dem Dargelegten folgt,
 dass der angefochtene Entscheid des Beschwerdegegners 2 weder kantonales
 noch Bundesrecht verletzt, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

III.

Die Gerichtskosten von
 pauschal Fr. 2'000.- sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
 (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm bereits geleisteten
 Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Ausgangsgemäss steht ihm
 keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Soweit
 die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt, ist sie darauf hinzuweisen,
 dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich
 eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung
 ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände
 dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine
 ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin
 1 sind vorliegend nicht erfüllt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
 mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
 verrechnet.

3.

Es
 werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]