gl_gerichte · VG.2019.00083 · 2020-06-25 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 25.06.2020 VG.2019.00083 (VG.2020.943)
Glaris Verwaltungsgericht 25.06.2020 VG.2019.00083 (VG.2020.943)
Glarona Verwaltungsgericht 25.06.2020 VG.2019.00083 (VG.2020.943)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
25. Juni 2020
I. Kammer
VG.2019.00083/84
1.
A.______
Beschwerdeführer
2.1
BA.______
2.2
BB.______
3.
C.______
alle vertreten
durch
Rechtsanwalt
D.______
gegen
1.1
EA.______
Beschwerdegegner
1.2.
EB.______
beide vertreten durch Rechtsanwältin F.______
2.
G.______
3.1
HA.______
3.2
HB.______
4.1
IA.______
4.2
IB.______
Beschwerdegegner 2-4 vertreten durch
Rechtsanwalt
J.______
5.1
KA.______
5.2
KB.______
beide vertreten durch
Rechtsanwalt
L.______
6.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
sowie
Gemeinde Glarus Nord
Beigeladene
vertreten durch
Rechtsanwalt
M.______
und
VG.2019.00085/86
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt M.______
gegen
1.1
EA.______
Beschwerdegegner
1.2
EB.______
beide vertreten durch Rechtsanwältin F.______
2.
G.______
3.1
HA.______
3.2
HB.______
4.1
IA.______
4.2
IB.______
Beschwerdegegner 2-4 vertreten durch Rechtsanwalt
J.______
5.1.
KA.______
5.2
KB.______
beide vertreten durch Rechtsanwalt L.______
6.
Departement Bau und
Umwelt des Kantons Glarus
sowie
1.
A.______
Beigeladene
2.1
BA.______
2.2
BB.______
3.
C.______
alle vertreten durch Rechtsanwalt D.______
betreffend
Überbauungsplan
Oberhof
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das Überbauungsplangebiet Oberhof umfasst die
Parz.-Nrn. 682 und 2382, Grundbuch Mollis. Die erstgenannte Liegenschaft
steht im Eigentum von A.______, die zweitgenannte im hälftigen Miteigentum
von BA.______ und BB.______. Die Parz.-Nr. 682 liegt in der
Wohnzone 2c (2. Erschliessungsetappe), die Parz.-Nr. 2382 teils in der
Wohnzone 2c und teils in der Wohnzone 2b (Wohnzone mit kleinem
Bonus). Die Gesamtfläche des Gebiets beträgt 12'423 m
2
.
Geplant ist die Überbauung des Gebiets mit 17 Wohneinheiten (acht
Einfamilienhäuser und neun Reiheneinfamilienhäuser).
1.2
Vom 20. August 2015 bis am 9. September 2015 lag der
Überbauungsplan Oberhof zur Information und Mitwirkung gemäss Art. 7 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) auf (Amtsblatt vom
20. August 2015). Die öffentliche Auflage des Überbauungsplans nach Art.
25 RBG erfolgte vom 18. Februar 2016 bis am 21. März 2016
(Amtsblatt vom 18. Februar 2016). Gegen den Überbauungsplan wurden
verschiedene Einsprachen erhoben.
1.3
Der Gemeinderat Glarus Nord erliess am 28. September
2016 den Überbauungsplan. Gleichentags wies er sämtliche Einsprachen ab,
soweit er darauf eintrat.
2.
2.1
Die im Einspracheverfahren unterlegenen EA.______
und EB.______ erhoben dagegen am 26. Oktober 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde zuständigkeitshalber dem
Departement Bau und Umwelt (DBU) überwies. Ebenso erhoben G.______, HA.______
und HB.______ sowie IA.______ und IB.______ am 2. November 2016
Beschwerde beim DBU. Schliesslich gelangten auch KA.______ und KB.______ am
7. November 2016 mit Beschwerde ans DBU.
2.2
Das DBU vereinigte am 24. August 2017 die drei
Beschwerdeverfahren. Am 4. Juni 2019 hiess es die Beschwerden gut,
soweit es darauf eintrat, und hob die Verfügung des Gemeinderats Glarus Nord
betreffend Erlass des Überbauungsplans auf. Gleichentags verweigerte es dem
Überbauungsplan die Genehmigung.
3.
3.1
Dagegen erhoben A.______, BA.______ und BB.______,
vertreten durch Rechtsanwalt D.______, am 5. Juli 2019 Beschwerde (Verfahren
VG.2019.00083 und VG.2019.00084) beim Verwaltungsgericht und beantragten die
Aufhebung des Beschwerdeentscheids und der Genehmigungsverfügung des DBU. Der
Überbauungsplan Oberhof sei zu genehmigen, eventuell sei die Sache an das DBU
zurückzuweisen mit der Auflage, den Überbauungsplan zu genehmigen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Gleichentags erhob auch Rechtsanwalt
BB.______ in seinem Namen sowie im Namen von A.______, BA.______ und A.______
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Am 16. Juli 2019 beantragte Rechtsanwalt
D.______, die Beschwerdeverfahren in einem Verfahren zu führen, wobei auch
BB.______ als Beschwerdeführer aufzuführen sei und durch ihn vertreten werde.
3.2
Die Gemeinde Glarus Nord gelangte mit Beschwerde vom
5. Juli 2019 (Verfahren VG.2019.00085 und VG.2019.00086) ebenfalls ans
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheids und
der Genehmigungsverfügung des DBU. Der Überbauungsplan Oberhof sei zu
genehmigen. Eventualiter sei die Sache mit verbindlichen Weisungen an das DBU
zur Überarbeitung und Neubeurteilung zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
3.3
Das Verwaltungsgericht vereinigte die
Beschwerdeverfahren mit Präsidialverfügung vom 18. Juli 2019. Gleichzeitig
lud es A.______, BA.______, BB.______ und C.______ in die Verfahren
VG.2019.00085 und VG.2019.00086 sowie die Gemeinde Glarus Nord in die
Verfahren VG.2019.00083 und VG.2019.00084 bei.
3.4
Das DBU schloss am 9. September 2019 auf Abweisung
der Beschwerden; unter Kostenfolgen. KA.______ und KB.______ beantragten am
16. Oktober 2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerden; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen. Am 31. Oktober 2019 reichten sie eine
Ergänzung der Beschwerdeantwort ein. EA.______ und EB.______ beantragten am
31. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerden; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Gleichentags stellten G.______, HA.______ und HB.______
sowie IA.______ und IB.______ die nämlichen Anträge.
3.5
Die Gemeinde Glarus Nord (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) nahm am 3. Dezember 2019 zu den Beschwerdeantworten
Stellung. A.______, BA.______, BB.______ und C.______ (nachfolgend:
Beschwerdeführer) reichten am 15. Januar 2020 eine Stellungnahme ein.
3.6
EA.______ und EB.______ nahmen dazu am 21. Februar
2020 ebenso Stellung wie G.______, HA.______ und HB.______ sowie IA.______
und IB.______. Schliesslich nahmen auch KA.______ und KB.______ am
25. Februar 2020 Stellung. Das DBU (nachfolgend: Vorinstanz) hatte
hingegen bereits am 29. Januar 2020 auf eine weitere Stellungnahme
verzichtet.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79
Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung
der gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz gerichteten Beschwerden
zuständig. Dies ist es auch, soweit mit den Beschwerden die Nichtgenehmigung
des Überbauungsplans gerügt wird (Art. 28 Abs. 3 RBG). Da auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
1.2
Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. f VRG kann die
Behörde einen Augenschein durchführen. Der Entscheid über die Anordnung eines
Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der Behörde. Eine dahingehende
Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise
überhaupt nicht abgeklärt werden können (BGer-Urteil 1C_157/2016 vom
6. September 2016 E. 2.2).
Da sich vorliegend der rechtserhebliche Sachverhalt
rechtsgenügend aus den Akten ergibt, erweist sich die Durchführung des
beantragten Augenscheins nicht als notwendig.
2.
2.1
Beim Überbauungsplan handelt es sich um einen
Sondernutzungsplan, welcher nach Art. 23 Abs. 1 RBG insbesondere die
Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die Freiraumgestaltung eines
Teilgebiets regelt. Mit dem Überbauungsplan kann gemäss Art. 23 Abs. 4 RBG
von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein
ortsbaulich und architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies
im öffentlichen Interesse liegt.
2.2
Wird ein grösseres Bauareal geplant, ist nach Art. 6
Abs. 1 der Bauordnung Mollis vom 16. September 1994 (BO Mollis) ein
verbindliches Gesamtkonzept vorzulegen, das nebst den Elementen des
Überbauungsplans verbindliche Angaben über die Gestaltung der Gebäude und
Freiflächen enthält. Gestützt darauf kann der Gemeinderat in den einzelnen
Zonen Ausnahmen von den zonengemässen Vorschriften über die zulässige
Ausnützungsziffer bewilligen. Die Regelung bezweckt gemäss Art. 6
Abs. 2 BO Mollis eine ausgewogene Lösung zwischen einer
haushälterischen Nutzung des Bodens und Sicherstellung eines qualitativ
hochstehenden Wohnungsangebots bei einer architektonisch und städtebaulich
guten Gestaltung. Nach Art. 6 Abs. 3 BO Mollis besteht kein Anspruch
auf die Gewährung der erhöhten Ausnützung bzw. der zusätzlichen
Geschosse. Die Ausnahmen können nur gewährt werden, wenn damit eine
hygienisch und baulich einwandfreie Lösung erzielt wird. Insbesondere ist
eine die Wohnqualität sichernde Erschliessung vorzusehen; ebenso sind die
Beziehungen zu den Nachbargrundstücken zu beachten. Die Bebauung hat sich in
das Ortsbild der Gemeinde gut einzufügen. Das Projekt ist daher gemäss Art. 6
Abs. 4 BO Mollis von einer Fachinstanz zuhanden des Gemeinderats zu
begutachten.
3.
3.1
3.1.1
Die Beschwerdeführer machen geltend, die
Feststellung der Vorinstanz, dass aufgrund des Berichts der
Gestaltungskommission der Überbauungsplan nicht bewilligt werden könne, sei
aktenwidrig. Der Bericht sage genau das Gegenteil aus. Im Fazit werde
explizit festgehalten, dass der Überbauungsplan im Vergleich mit der
Regelbauweise durch die vorgeschlagene dichte und kompakte Überbauung
überzeuge. Der Überbauungsplan habe zudem nur die Grundzüge der Überbauung
aufzuzeigen. Die Frage der städtebaulichen, architektonischen und
landschaftsarchitektonischen Qualitäten seien dann bei der Beurteilung des
Bauvorhabens zu prüfen, zu welchem die Gestaltungskommission wieder Stellung
nehmen und sich bezüglich der Details einbringen könne. Bei der Gestaltungskommission
handle es sich um ein beratendes Organ. Den Entscheid über den Erlass des
Überbauungsplans habe aber ausschliesslich der Gemeinderat zu treffen. Sodann
sei zu berücksichtigen, dass die Gestaltungskommission in ihrem letzten
Bericht vom 9. Oktober 2017 den Überbauungsplan vehement verteidige und die
vorgeschlagenen Lösungen unterstütze. Die Vorinstanz habe mit ihrem Entscheid
massiv in den Ermessensspielraum der Beschwerdeführerin eingegriffen, was
unzulässig sei. Der Beschwerdeführerin könne auf alle Fälle kein
Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden.
3.1.2
Die Beschwerdeführerin vertritt ebenfalls die
Auffassung, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht korrekt festgestellt,
indem sie davon ausgegangen sei, die Gestaltungskommission habe dem Gemeinderat
den Überbauungsplan nicht als besonders gute Lösung empfohlen. Anders als von
der Vorinstanz angenommen, sei der Nachweis der ortsbaulich und
architektonisch besseren Lösung erbracht. Die Gestaltungskommission habe in
ihrer Stellungnahme unmissverständlich dargelegt, dass es sich beim
Überbauungsplan um eine gute Lösung handle, die im Vergleich zur
Regelbauweise durch die vorgeschlagene dichte und kompakte Überbauung einen
Mehrwert schaffe, der sich mit Art. 23 Abs. 4 RBG decke. Sofern die Gestaltungskommission
in ihrem Bericht auch kritische Töne anschlage, was absolut üblich sei,
heisse das noch lange nicht, dass die bessere Lösung nicht erreicht werden
könne. Letztendlich müsse die Gestaltungskommission im
Baubewilligungsverfahren ihre Einschätzung nochmals abgeben und damit werde
das bessere Ergebnis sichergestellt. Sowieso nehme die Gestaltungskommission
nur als beratendes Organ im Planungsverfahren teil. Baubewilligungsbehörde
sei der Gemeinderat, weshalb es ihm obliege, die Beurteilung der ortsbaulich
und architektonisch besseren Lösung vorzunehmen.
3.1.3
Die Vorinstanz führt dazu aus, die Argumentation der
Beschwerdeführer greife zu kurz. Im Fazit der Stellungnahme der
Gestaltungskommission werde festgehalten, dass der Überbauungsplan bezüglich
seiner städtebaulichen, architektonischen und landschaftsarchitektonischen
Qualitäten noch zulegen könne. Im angefochtenen Entscheid seien die einzelnen
Kritikpunkte der Gestaltungskommission aufgeführt. Diese habe den
Überbauungsplan nicht abschliessend als ortsbaulich und architektonisch
bessere Lösung gegenüber der Regelbauweise beurteilt. Art. 23
Abs. 4 RBG halte fest, dass das ortsbaulich und architektonisch bessere
Ergebnis zusammen mit dem öffentlichen Interesse als Voraussetzung für den
Erlass eines Überbauungsplans bei einer Abweichung von der Regelbauweise
vorliegen müsse. Fehle dieses, könne ein Überbauungsplan nicht genehmigt
werden. Der Nachweis des ortsbaulich und architektonisch besseren Ergebnisses
könne nicht auf die nachfolgenden Baubewilligungsverfahren verlagert werden.
Wenn die Beschwerdeführerin vom Fachgutachten ihrer eigenen
Gestaltungskommission abweichen möchte, sei dies zwar grundsätzlich möglich.
Dies bedürfe aber einer vertieften Begründung. Dafür sei es nicht
ausreichend, sich lediglich auf einen Satz der Fachstellungnahme zu stützen
und keine weitere Begründung anzubringen.
3.2
3.2.1
Die kommunale Gestaltungskommission verfasste im
März 2016 eine Stellungnahme zum strittigen Überbauungsplan. Darin wies
sie zunächst daraufhin, dass das Planungsgebiet an einem landschaftlich und
ortsbaulich wertvollen Hang liege. Vorgesehen seien drei übereinander in den
Hang gesetzte, unterschiedlich lange Zeilen. Aufgrund ihrer ähnlichen
Gliederung und baulichen Dichte werde man die Bebauung als kompakte Grossform
wahrnehmen. Es bestehe die Chance, dass eine charaktervolle Siedlung mit
eigener Identität entstehe, geprägt nicht vom üblichen Vermeiden, sondern vom
Zulassen der Nähe, architektonisch und in den gemeinsamen Aussenräumen. Sowohl
in der Länge wie in der Höhe sei die Grossform jedoch ortsunüblich und
erfordere darum eine zurückhaltende architektonische Gestaltung. Die Bebauung
werde in den ersten Jahren stark in Erscheinung treten, bis die Bepflanzung
gewachsen sei. Auf diese sei daher besonderer Wert zu legen.
Die inneren Strassen seien
als Begegnungszonen geplant und sollten der Erschliessung und als
Aufenthaltsort zugleich dienen. Dafür seien sie aber knapp dimensioniert.
Schwierig sei auch, dass die mittleren Häuser abwechselnde Adressen
erhielten, da sie entweder von der oberen oder der unteren Strassen her
zugänglich seien. Für den Fussverkehr sei die Siedlung teilweise nur
umständlich begehbar. Besser wäre, auch die unterste Zeile mit einem Fussweg
zu queren.
Als Grundtyp diene ein
über drei Geschosse gestaffeltes Einfamilienhaus, das zu Gruppen und Reihen
gefügt und mit jeder Zeile variiert werde. Gerade diese Variation der
Volumetrien von gleich und ähnlich, wie sie das Richtprojekt zeige, sei
zentral, um die Grossform aufzulockern. Wichtig sei, dass sich dieses Spiel
bei der architektonischen Gestaltung fortsetze. Die in den
Sonderbauvorschriften vorgegebene beschränkte Materialisierung sei daher
sinnvoll. Sie erlaube kontrollierte Heterogenität. Die Häuser liessen sich
individuell gestalten und seien ablesbar, ohne dass dies jedoch in
Selbstdarstellungen ausufere und die Grossform auseinanderzubrechen drohe.
Bei den beiden oberen Zeilen würden auch die Gebäudehöhen leicht variieren.
Dies vermisse sie bei der untersten Zeile, die durchgehend gleich hoch sei
und damit wie zu flach wirken könne.
Die Einfamilienhäuser
seien teils überdurchschnittlich gross. Dieses teilweise Überangebot und der
markante Wohnflächenverbrauch werde kritisiert. Sie habe in den Gesprächen mit
den Verfassern angeregt, mehr Wohnungstypen anzubieten für eine altersmässig
durchmischte Bewohnerschaft. Ob diese Durchmischung mit den geplanten
Einliegerwohnungen gelinge, sei offen.
Bei der Bepflanzung und
Gestaltung der privaten Bereiche seien die Beschränkungen sinnvoll. Entlang
der Strassen seien hingegen mehr Bäume wünschenswert. Der Übergang von
privaten Bereichen zu den Wiesen und schliesslich zum Grünraum müsse
fliessend gestaltet sein.
Die kompakte Bauweise
spare Boden und könne effizienter als Einzelbauten mit Strom, Wärme und
Wasser erschlossen werden. Ein Teil dieser Effizienz werde jedoch durch die
grossen Wohnflächen wieder aufgehoben. Bei der Bauweise werde mit dem
Minergie-Standard wenig ehrgeizig geplant.
Dies führte die Gestaltungskommission
zum Fazit, dass die vorgeschlagene dichte und kompakte Bebauung im Vergleich
zur Regelbauweise (Einzelbauten) überzeuge, bezüglich ihrer städtebaulichen,
architektonischen und landschaftsarchitektonischen Qualitäten aber noch
zulegen könne.
3.2.2
Die Beschwerdeführerin führte beim Erlass des
Überbauungsplans vom 28. September 2016 aus, die Freiraum- und
Umgebungsgestaltung des Überbauungsplans berücksichtige die Hanglage am
Dorfrand, die direkte Nachbarschaft zur angrenzenden Kulturlandschaft und die
Nähe zu den Naherholungsgebieten. Zwischen dem südlich angrenzenden
Siedlungsteil und der geplanten Überbauung verbinde ein Grünraumstreifen den
oberhalb von Mollis gelegenen Landschaftsraum mit dem Dorfzentrum. Die
Gestaltungskommission beurteile in ihrer Stellungnahme vom März 2016 den
Überbauungsplan als Chance für die Entstehung einer charaktervollen Siedlung
mit eigener Identität, geprägt nicht vom üblichen Vermeiden, sondern vom
Zulassen der Nähe. Im Fazit halte die Gestaltungskommission fest, dass die
vorgeschlagene dichte und kompakte Bebauung im Vergleich mit der
Regelbauweise (Einzelbauten) überzeuge, städtebauliche, architektonische und
landschaftsarchitektonische Qualitäten noch verfeinert werden müssten.
3.2.3
Die Vorinstanz ersuchte am 14. September 2017 die
Gestaltungskommission um eine Stellungnahme bezüglich der geplanten Dachform
(Flachdächer). Die Gestaltungskommission führte dazu am 9. Oktober 2017 aus,
sie erachte die flache Dachform bei der Überbauung als integralen Bestandteil
des gewählten architektonischen Konzepts. Die zurzeit vorgesehene Überbauung
mit Gruppen und Reihen sei mit einer Dachlandschaft aus geneigten Dächern
nicht denkbar.
3.3
3.3.1
Dem Überbauungsplan kann ein Abweichen von der
planungsrechtlichen Grundordnung gestattet werden. Dies erfordert im Gegenzug
ein sorgfältiges Abwägen zwischen den Vor- und Nachteilen des
Überbauungsplans. Dabei ist der Überbauungsplan als Sondernutzungsplan
gesamthaft zu betrachten (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom 21. November 2019
E. II/4.3).
3.3.2
Die Beurteilung, ob die Voraussetzungen für den
Erlass eines Überbauungsplans erfüllt sind, obliegt gemäss Art. 27a Abs. 1
RBG dem Gemeinderat. Dabei ist zu beachten, dass der Gemeindeautonomie im
Bau- und Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zukommt. Gemeinden
sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum
Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder den
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 115 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in
den Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre
Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle
örtlichen Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton
ausschliesslich zuständig sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist
gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde. Bei der Anwendung
der nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein
besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten
ist. Auch wenn den Beschwerdebehörden gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) eine volle
Überprüfungspflicht zukommt, müssen sie den Handlungsspielraum, welcher das
Gesetz der Verwaltung einräumt, respektieren. Die Beschwerdebehörde hat im
Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist, dies
insbesondere, wenn es um lokale Angelegenheiten geht (BGE 127 II 238
E. 3b/aa, mit Hinweisen; BGer-Urteil 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E.
2.2). Die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zur Prüfung der
Angemessenheit berufene Beschwerdebehörde hat sich im Rahmen ihrer Kognition
Zurückhaltung aufzuerlegen (BGer-Urteil 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3,
mit Hinweisen). Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen,
wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck der
Bestimmung nicht mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas
Baumann et al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern
2013, § 13 N. 23; vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2017.00075/76 vom
3. Mai 2018 E. II/3.3, VG.2014.00122 vom 5. Februar 2015
E. II/2.2).
3.3.3
Gemäss Art. 68 Abs. 1 der Bauverordnung vom
23. Februar 2011 (BauV) hat die zuständige Gemeinde zur Beurteilung von
Vorhaben nach Art. 46 RBG und von besonderen Einordnungsfragen nach Art.
47 Abs. 1 RBG eine Gestaltungskommission zu bestellen, welche sich aus fünf
bis sieben Fachleuten zusammensetzt. Die Kommission unterbreitet nach Art. 68
Abs. 2 BauV ihre Beurteilung der für das Bewilligungsverfahren
zuständigen Gemeindebehörde.
Bei der
Gestaltungskommission handelt es sich um eine Fachbehörde, welche unter
anderem Überbauungspläne zu beurteilen hat. Sie ist die Fachinstanz im Sinne
von Art. 6 Abs. 4 BO Mollis. Ihre Ausführungen sind für den Gemeinderat
aber nicht bindend. Insofern hat sie nicht die Befugnis, einen
Überbauungsplan zu genehmigen oder nicht zu genehmigen. Sie hat vielmehr zu
diesem eine fachliche Stellungnahme abzugeben. Der Gemeinderat darf davon
abweichen. Da es sich bei der Gestaltungskommission um eine Fachbehörde
handelt, kommt ihrer Stellungnahme indessen erhebliches Gewicht zu. Ein
Abweichen davon ist einlässlich zu begründen (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom
21. November 2019 E. II/2.2; vgl. auch den Antrag des
Regierungsrats zur Totalrevision Bauverordnung vom 19. Oktober 2010,
Ziff. 4.2).
3.3.4
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die
Begründungsanforderungen mit dem Ermessensspielraum zusammenhängen und dessen
Kehrseite sind: Je mehr Ermessen einer Behörde zugestanden wird, desto höher
sind im Gegenzug die Anforderungen an die Begründung ihres Entscheids (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1072; Kaspar Plüss, in Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3.
A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 N. 27).
3.4
3.4.1
Mit der Gestaltungskommission ist davon auszugehen,
dass das Überbauungs-plangebiet an einem landschaftlich und ortsbaulich
wertvollen Hang liegt. Die Überbauung erfolgt daher in einem baulich
sensiblen Gebiet, weshalb an die Qualität der Überbauung hohe Anforderungen
zu stellen sind, was umso mehr gilt, weil die geplante Bebauung ortsunüblich
ist.
3.4.2
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt
sich aus dem Bericht der Gestaltungskommission nicht lesen, dass der
strittige Überbauungsplan sämtliche Anforderungen erfüllt. Zwar werden
durchaus die Vorteile gegenüber der Regelbauweise hervorgehoben, indessen
sind dem Bericht verschiedene Kritikpunkte zu entnehmen, welche aus Sicht der
Gestaltungskommission einer Verbesserung bedürfen. So kommt sie zum Schluss,
dass die Bebauung bezüglich ihrer städtebaulichen, architektonischen und
landschaftsarchitektonischen Qualitäten noch zulegen könne. Damit lässt sich
aus der Beurteilung der Gestaltungskommission schliessen, dass der
Überbauungsplan einer Überarbeitung bedarf. Insofern kommt dem Bericht der
Charakter eines Zwischenberichts zu.
3.4.3
Der Gemeinderat wäre nach dem Dargelegten
verpflichtet gewesen, sich – ausgehend vom Bericht der Gestaltungskommission
– umfassend mit den Vor- und Nachteilen des Überbauungsplans
auseinanderzusetzen. Dass er dies gemacht hat, lässt sich jedoch weder aus
seiner Verfügung noch aus seinen Einspracheentscheiden ableiten. Namentlich
nimmt er die Kritikpunkte der Gestaltungskommission nicht auf, sondern
beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die positiven Punkte zu wiederholen.
Die Auffassung der Gestaltungskommission, dass die Bebauung bezüglich ihrer
städtebaulichen, architektonischen und landschaftsarchitektonischen
Qualitäten noch zulegen könne, verniedlicht der Gemeinderat, indem er davon
spricht, dass der Überbauungsplan diesbezüglich noch "zu
verfeinern" sei. Ferner ist zu beachten, dass Mollis im Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS)
als Ortsbild von nationaler Bedeutung erfasst ist. Das Überbauungsplangebiet
liegt innerhalb der Umgebungszone II. Der Gemeinderat hätte daher die
Anliegen des Ortsbildschutzes bei der vorzunehmenden Interessenabwägung
mitberücksichtigen müssen (vgl. dazu eingehend VGer-Urteil
VG.2020.00104/105/111/112 vom 28. Juni 2020 E. II/4.6).
Insgesamt hat der
Gemeinderat seine Aufgabe beim Erlass des Überbauungsplans nicht
wahrgenommen, da er diesen ohne ernsthafte Interessenabwägung erliess. Würde
man sein Vorgehen genügen lassen, verkämen die zentralen Bestimmungen von
Art. 23 Abs. 4 RBG und Art. 6 Abs. 3 BO Mollis, welche die
Anforderungen an einen Überbauungsplan regeln, zu toten Buchstaben.
Fehlt eine gesamthafte
Würdigung des Überbauungsplans mit all seinen Vor- und Nachteilen, kann der
Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie habe die Gemeindeautonomie verletzt
und unzulässig in das Ermessen der Planungsbehörde eingegriffen, indem sie
den Nachweis eines ortsbaulich und architektonisch besseren Ergebnisses als
nicht erfüllt erachtete. Die Berufung auf eigenes Ermessen bedingt nämlich,
dass ersichtlich ist, wie das eigene Ermessen ausgeübt wurde, wozu die
Auseinandersetzung mit sämtlichen entscheidrelevanten Gesichtspunkten
notwendig ist.
3.5
Die Beschwerdeführer verkennen sodann, dass den
durch die Gestaltungskommission geäusserten Kritikpunkten nicht erst im
Baubewilligungsverfahren begegnet werden kann. Voraussetzung für den Erlass
des Überbauungsplans ist ein im Vergleich zur Regelbauweise ortsbaulich und
architektonisch besseres Ergebnis (Art. 23 Abs. 4 RBG)
bzw. eine ausgewogene Lösung zwischen einer haushälterischen Nutzung des
Bodens und der Sicherstellung eines qualitativ hochstehenden Wohnungsangebots
bei einer architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung (Art. 6 Abs. 2
BO Mollis). Dabei ist zumindest zu fordern, dass aus der Konzeption des
Überbauungsplans ersichtlich wird, dass diese Voraussetzungen erfüllt werden
(können), auch wenn allenfalls in Detailbereichen noch Anpassungen
erforderlich sind.
Die Gestaltungskommission
ging offenbar davon aus, dass der Überbauungsplan zu überarbeiten sei, kam
sie doch zum Schluss, dass er bezüglich der städtebaulichen,
architektonischen und landschaftsarchitektonischen Qualitäten noch zulegen
könne. Dies ist durchaus nachvollziehbar. So fällt beispielsweise auf, dass
die Einfamilienhäuser teilweise sehr gross sind (vgl. insbesondere die
drei Einfamilienhäuser der Baureihe Ost O1 bis O3), was zu einem
markanten Wohnflächenverbrauch führt. Dies könnte allenfalls dadurch
gemindert werden, dass nicht lediglich mit dem minimalen Minergie-Standard
geplant wird. Der aus städtebaulicher Sicht zu begrüssenden Anregung, mehr
Wohnungstypen für eine altersmässig durchmischte Bewohnerschaft anzubieten,
wurde einzig durch das Zulassen von Einliegerwohnungen begegnet. Ob die
Durchmischung mit den Einliegerwohnungen gelingt, erachtet die Gestaltungskommission
zu Recht als offen. Dies umso mehr, als die Beschwerdeführer selbst davon
ausgehen, dass nur wenige Einliegerwohnungen verwirklicht werden
(vgl. dazu E. II/4.6.2). Sodann ist es verständlich, dass die
Gestaltungskommission aus architektonischer Sicht eine Variation der
Gebäudehöhen bei der untersten Häuserzeile vermisst, was sie befürchten
lässt, diese unterste Zeile könnte zu flach wirken. Schliesslich ist auch die
Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass die inneren Strassen zu knapp
dimensioniert sind, um die ihr zugedachte Funktion als Begegnungszone
wahrnehmen zu können.
3.6
Insgesamt machte die Gestaltungskommission in ihrem
nachvollziehbaren Bericht verschiedene Verbesserungspunkte aus, welche von
den Beschwerdeführern nicht oder kaum aufgenommen wurden. Es ist daher mit
der Gestaltungskommission davon auszugehen, dass der Überbauungsplan
bezüglich seiner städtebaulichen, architektonischen und
landschaftsarchitektonischen Qualitäten noch zulegen kann. Der Nachweis einer
ortsbaulich und architektonisch besseren Lösung bzw. einer
architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung ist damit nicht erbracht.
Eine schlüssige Beurteilung des Gemeinderats, welche – namentlich unter
Berücksichtigung des grossen Ermessensspielraums der den Überbauungsplan
erlassenden Behörde – zu einem anderen Ergebnis führen könnte, fehlt dabei
schliesslich gänzlich. Die Beschwerden sind daher bereits deshalb abzuweisen,
weil die Voraussetzungen von Art. 23 Abs. 4 RBG und Art. 6
BO Mollis nicht erfüllt sind, was die Vorinstanz zutreffend erkannte.
4.
4.1
Auch wenn die Beschwerden ohnehin abzuweisen sind,
rechtfertigen sich dennoch einige Überlegungen zur strittigen Erschliessung
des Überbauungsplangebiets.
Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist
unter anderem Voraussetzung für die Erschliessung von Land, dass die für die
betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Die Voraussetzung einer
hinreichenden Erschliessung ergibt sich aus Bundesrecht. Der Begriff ist
insoweit ein bundesrechtlicher. Indessen enthält das Bundesrecht nur
allgemeine Grundsätze, während sich die Anforderungen an die Erschliessung im
Detail aus dem kantonalen Recht ergeben (BGer-Urteil 1A.125/2005 vom
21. September 2005 E. 9.2.2).
Das kantonale Recht
enthält keine Detailregelungen zur verkehrsmässigen Erschliessung von
Grundstücken, sondern hält in Art. 45 Abs. 1 lit. a RBG einzig
fest, dass zur Erschliessung auch eine auf die Nutzung abgestimmte und den
örtlichen Verhältnissen angemessene Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr
und Langsamverkehr gehört. Praxisgemäss werden die entsprechenden Normen des
Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS-Normen)
beigezogen. Dabei handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht
behördenverbindlich sind. Sie dürfen daher nicht schematisch und unbesehen
der konkreten Verhältnisse zur Anwendung gebracht werden (VGer-Urteil
VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/3.1.1, VG.2014.00085 vom
6. August 2015 E. II/4.1 und II/4.5.2; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 21).
4.2
4.2.1
Zur Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPG gehört
nicht nur das Verbindungsstück von der öffentlichen Strasse zum Grundstück,
sondern auch die weiterführende öffentliche Strasse (BGE 116 Ib 159 E. 6b). Die
Erschliessung muss in ihrer Gesamtheit geprüft werden, um die Zufahrt zu
sämtlichen Grundstücken der Bauzone dauerhaft sicherzustellen bzw. nicht
zu gefährden. Eine Zufahrt ist somit in rechtlicher Hinsicht nur dann
ausreichend, wenn auch die Zufahrt zu anderen Grundstücken des Quartiers
sichergestellt ist, und sie darüber hinaus der erwarteten Entwicklung des
gesamten Gebiets, das sie erschliesst oder erschliessen soll, genügt (Eloi
Jeannerat, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 19 N. 29; Waldmann/Hänni, Art. 19
N. 21).
4.2.2
Im Lichte der polizeilichen Zwecksetzung von
Art. 19 Abs. 1 RPG wird eine genügende Zugänglichkeit sowohl für
die Benützer der Bauten und Anlagen als auch für die Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste (Feuerwehr, kommunale Elektrizitäts- und Wasserwerke,
Spitalautos, Kehrichtabfuhr) verlangt. Ausserdem muss die Zufahrt die
Verkehrssicherheit aller Benutzer, insbesondere die der Fussgänger
gewährleisten (Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 21).
4.3
Das strittige Überbauungsplangebiet soll durch die
Oberdorfstrasse und die Kännelstrasse erschlossen werden. Die Oberdorfstrasse
verläuft ab dem Dorfkern hangaufwärts über bereits bebautes Gebiet, ehe sie
südlich entlang des Überbauungsplangebiets führt und schliesslich in die
Kännelstrasse einmündet. Letztere führt ab der Einmündung der Oberdorfstrasse
nordwestlich nach ca. 500 m in die Kerenzerbergstrasse, südöstlich führt
sie zu den Gebieten Mullern und Fronalp. Die Oberdorfstrasse ist zwischen
3.60 und 5.30 m breit. Die Kännelstrasse weist oberhalb Seelmess eine
Breite von 3.40 bis 3.60 m auf. Bei beiden Strassen hat es keinen
Gehweg. Nordwestlich an das Überbauungsplangebiet Oberhof schliesst das
Überbauungsplangebiet Bellavista an. Oberhalb Seelmess befindet sich östlich
der Kännelstrasse das Überbauungsplangebiet Ruchenacher.
4.4
4.4.1
Die N.______AG erstellte am 9. Januar 2014 ein
Kurzgutachten zur Erschliessung des Überbauungsplangebiets Bellavista und am
12. Juni 2015 ein detailliertes Verkehrsgutachten dazu. Am 8. September
2015 verfasste die N.______AG im Auftrag der Beschwerdeführer ein
detailliertes Verkehrsgutachten zum vorliegend strittigen Überbauungsplan.
Dabei kam sie zum Schluss, dass auf der Oberdorfstrasse 40 bis 60 zusätzliche
Fahrten pro Tag und auf der Kännelstrasse 80 bis 100 zusätzliche Fahrten pro
Tag zu erwarten seien. Sowohl die Oberdorfstrasse als auch die Kännelstrasse
oberhalb Seelmess seien als reduzierte Quartiererschliessungsstrassen zu
definieren. Die Gutachter gelangten zur Erkenntnis, dass die im
Überbauungsplan vorgesehenen Massnahmen ausreichen würden, damit der
induzierte Verkehr aufgrund der vorgesehenen Nutzung verträglich abgewickelt
werden könne. Am 22. Juni 2016 ergänzten sie das Verkehrsgutachten und
führten insbesondere aus, sowohl im Oberdorf wie in der Kännelstrasse liege
die zusätzliche verkehrsmässige Belastung nach Vollendung der Vorhaben
Bellavista, Oberhof und Ruchenacher unterhalb der Grenze der Belastbarkeit
entsprechend den vorhandenen Strassentypen.
4.4.2
Die Beschwerdegegner gaben bei der O.______AG ein
Verkehrsgutachten in Auftrag. Im Gutachten vom 18. Juli 2016 wird
zusammenfassend ausgeführt, die Erschliessung des Gebiets Oberhof zeige
exemplarisch, dass die verkehrliche Ausgangslage im Quartier Oberdorf
fundamentale Mängel aufweise. Deren Ursachen lägen nicht alleine im
Überbauungsplan, sondern vielmehr in der gewachsenen Gesamtsituation. Bereits
im Ist-Zustand seien die Erschliessungsstrassen zu schmal und würden über zu
lange Abschnitte keine Kreuzungsmanöver erlauben. Es werde in Frage gestellt,
ob das Oberdorf im Bereich um die Kännel- und Oberdorfstrasse rechtsgenügend
erschlossen sei.
4.4.3
Im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren holte die
Vorinstanz eine Stellungnahme bei ihrer Abteilung Tiefbau ein. Diese führte
am 17. März 2017 aus, die vorhandenen Verkehrsgutachten seien in
einzelnen Punkten nicht nachvollziehbar und dem wichtigen Thema der
Verkehrssicherheit werde zu wenig Beachtung geschenkt. Es werde daher
empfohlen, ein umfassendes Gutachten durch eine neutrale Stelle erarbeiten zu
lassen.
4.4.4
Ein solches holte die Vorinstanz in der Folge bei
der P.______AG ein. Diese kam am 11. Januar 2018 zum Schluss, die
Kännelstrasse vermöge das zusätzliche Verkehrsaufkommen aufzunehmen. Auf der
Oberdorfstrasse überschreite der Maximalwert der Bandbreite die theoretische
Belastbarkeit. Aufgrund von Erfahrungen und aus Sicht der
Verhältnismässigkeit sei diese Überschreitung jedoch vernachlässigbar. Die
durch den Überbauungsplan vorgesehenen Massnahmen würden zudem die
Belastbarkeit und Sicherheit der Oberdorfstrasse erhöhen. Insgesamt sei die
Überbauung Oberhof genügend erschlossen.
Die Vorinstanz verlangte
am 7. Mai 2018 eine Erläuterung und Ergänzung des Verkehrsgutachtens. Am 13.
Juni 2018 beantwortete die P.______AG die gestellten Fragen und reichte das
ergänzte Verkehrsgutachten ein. Dabei führten die Gutachter aus, die
Belastbarkeit der Oberdorf- und der Kännelstrasse sei nicht aufgrund der
Klassierung/Funktion, sondern anhand ihrer Dimensionierung zu bestimmen.
Deshalb seien beide Strassen als Erschliessungsstrassen zu klassieren. Da
jeweils zwar einstreifige Abschnitte bestünden, diese aber nicht durchgehend
seien, sondern punktuell auch zwei Fahrstreifen (Ausweichstellen) vorhanden
seien, sei eine Einteilung als Zufahrtsstrasse vorzunehmen. Bei der
Strassendimensionierung gelte es die Verhältnismässigkeit, Wirtschaftlichkeit
sowie Umweltverträglichkeit zu wahren.
4.4.5
Schliesslich holte die Vorinstanz im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens eine weitere Stellungnahme bei ihrer Abteilung Tiefbau
ein. Diese vertrat am 16. Mai 2019 die Auffassung, dass die Kännel- und
die Oberdorfstrasse aufgrund ihrer Funktion als Quartiersammelstrassen
ungenügend ausgebaut seien. Auch nach dem Ausbau der Oberdorfstrasse entlang
des Überbauungsplangebiets werde der Ausbaustandard einer
Quartiersammelstrasse nicht erreicht. Aufgrund des ungenügenden
Ausbaustandards und der ungenügenden Sichtverhältnisse sei die Verkehrssicherheit
bei beiden Strassen nicht gewährleistet. Das Gebiet sei damit nicht
hinreichend erschlossen.
4.5
4.5.1
Die Vorinstanz holte bei der P.______AG ein
neutrales Fachgutachten ein. Davon durfte sie nicht ohne triftigen Grund
abweichen (VGer-Urteil VG.2014.00085 E. II/4.4.2). Indessen war es ihr
ohne Weiteres erlaubt, zur Plausibilisierung des Gutachtens eine
Stellungnahme der Abteilung Tiefbau als Aufsichtsbehörde einzuholen.
4.5.2
Die Abteilung Tiefbau geht davon aus, dass sowohl
die Oberdorfstrasse als auch die Kännelstrasse von ihrer Funktion her gemäss
den VSS-Normen 640 044 und 640 045 als Quartiersammelstrassen zu
qualifizieren seien. Dies begründet sie zutreffend damit, dass die beiden
siedlungsorientierten Strassen einzelne Transportwünsche im besiedelten
Gebiet zusammenfassen und den Verkehr auf die hierarchisch höhere
Kantonsstrasse führen. Zum selben Schluss kommt denn auch das Gutachten der
P.______ AG.
4.5.3
Es trifft sodann zu, dass nach der VSS-Norm
640 044 bei Quartiersammelstrassen vom Grundbegegnungsfall
Lastwagen/Personenwagen bei reduzierter Geschwindigkeit auszugehen ist.
Quartiersammelstrassen sind grundsätzlich zweispurig auszugestalten und
müssen mindestens einen Gehweg haben. Die Belastbarkeit liegt bei 500
Fahrzeugen pro Stunde.
4.5.4
Es ist offensichtlich, dass sowohl die
Oberdorfstrasse als auch die Kännelstrasse die Anforderungen an eine
Quartiersammelstrasse nicht erfüllen. Indessen wendet die Abteilung Tiefbau,
die VSS-Normen zu starr an, wenn sie bereits deswegen von einer ungenügenden
Erschliessung ausgeht, während die Vorinstanz differenzierter argumentiert
und sich nicht ohne eigene Überlegungen auf die Stellungnahme ihrer
Fachbehörde stützt. So führt die Oberdorfstrasse ab der Vorderdorfstrasse
durch den historisch gewachsenen Dorfkern. Dieser liegt in der Dorfkernzone
und ist durch eine Ortsbildschutzzone überlagert. Sodann gilt es zu beachten,
dass bereits heute auf der Oberdorfstrasse ein Verbot für Lastwagen und auf
der Kännelstrasse für Fahrzeuge über einer Breite von 2.30 m besteht. Es
ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen, dass ein Ausbau der
Oberdorfstrasse zu einer Quartiersammelstrasse im Sinne der VSS-Norm
640 044 nicht möglich ist. Anders sieht es bei der Kännelstrasse aus;
hier wäre ein derartiger Ausbau grundsätzlich machbar.
4.5.5
Würde man starr an den VSS-Normen festhalten, wäre
das Überbauungsplangebiet nicht rechtskonform erschliessbar und folglich
nicht überbaubar. Dies hätte einen unverhältnismässigen Eingriff in die durch
Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.
April 1999 (BV) geschützte Eigentumsgarantie zur Folge. Vielmehr ist die
Frage, welche Erschliessungsanlagen verlangt werden, unter dem Blickwinkel
des Verhältnismässigkeitsprinzips, namentlich mit einem gesunden Augenmass,
zu beurteilen.
So ist es entgegen der von
der Abteilung Tiefbau und der Vorinstanz vertretenen Auffassung unter den
gegebenen Umständen durchaus zulässig, aufgrund der Dimensionierung der
Strassen zu prüfen, ob sie für die erwartete Anzahl der Fahrten genügend
sind, oder im Umkehrschluss anhand der Anzahl der Fahrten auf die notwendige
Dimensionierung der Strassen zu schliessen. Dies ist im Übrigen auch nicht
ungewöhnlich, sieht doch beispielsweise § 6 Abs. 1 der Zürcher
Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 vor, dass die Festlegung der
Zugangsart nach dem voraussichtlichen Verkehrsaufkommen aufgrund der Nutzung
mit Wohneinheiten erfolgt.
Damit ist aber noch nicht
gesagt, dass die geplante Erschliessung des Überbauungsplangebiets genügend
ist. Vielmehr muss unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips geprüft
werden, was für eine genügende Erschliessung erforderlich ist.
4.6
4.6.1
Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die
Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach es vorliegend nur um die
Realisierung der Überbauung Oberhof gehe, weshalb der zusätzliche Verkehr der
Überbauung Ruchenacher nicht interessiere, offensichtlich nicht zutrifft. So
muss bei der Beurteilung der hinreichenden Zufahrt gerade geprüft werden, ob
sie der erwarteten Entwicklung des gesamten Gebiets, das sie erschliesst oder
erschliessen soll, genügt (vgl. vorangehend E. II/4.2.1).
Nicht zu folgen ist sodann
auch den Beschwerdeführern, wenn sie geltend machen, die Unterscheidung
zwischen Kapazität und Verkehrssicherheit sei von Bedeutung, weil einzig die
Kapazität der Strasse durch den Mehrverkehr betroffen sei. Wie dargelegt
(vgl. vorangehend E. II/4.3.2), ist die Verkehrssicherheit ein
zentrales Element einer genügenden Erschliessung und muss namentlich auch für
den Langsamverkehr erfüllt sein. Dabei kann es durchaus sein, dass eine
bestehende Erschliessung trotz früher erteilter Baubewilligungen aus Sicht
der Verkehrssicherheit ungenügend ist. Bei der Beurteilung der genügenden
Erschliessung, darf daher nicht alleine darauf abgestellt werden, ob sich die
Verkehrssicherheit aufgrund des zu erwartenden Mehrverkehrs verschlechtert,
sondern es ist gesamthaft zu prüfen, ob die Zufahrt inklusive der
weiterführenden öffentlichen Strasse der Verkehrssicherheit genügt
(vgl. vorangehend E. II/4.3.1).
4.6.2
Das Gutachten der P.______AG geht mit einer
künftigen Belastung der Oberdorfstrasse von 87 bis 107 Fahrzeugen pro Stunde
und bei der Kännelstrasse von 64 bis 74 Fahrzeugen pro Stunde aus. Die Berechnung
erfolgte über die zu erwartende Bevölkerungszahl, wobei davon ausgegangen
wurde, dass bei sämtlichen Einfamilienhäusern eine Einliegerwohnung erstellt
wird. Dazu führen die Beschwerdeführer nachvollziehbar aus, dass dies wohl
nicht der Fall sein werde.
Insgesamt ist es gerade im
Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips vertretbar, wenn die P.______AG zum
Schluss kommt, für die Dimensionierung der beiden Strasse genügten die
Anforderungen einer Zufahrtsstrasse im Sinne der VSS-Norm 640 045,
vermag eine solche doch 100 Fahrzeuge pro Stunde aufzunehmen.
4.6.3
Bei einer Zufahrtsstrasse gilt als
Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei reduzierter
Geschwindigkeit. Entlang des Überbauungsplangebiets ist eine Verbreiterung
der Strasse auf mindestens 4.60 m einschliesslich eines befahrbaren
Gehwegstreifens von durchgehend 1.00 m Breite geplant. Dies verbessert
die Verkehrssicherheit in diesem Abschnitt merklich und vermag den
Anforderungen an eine Zufahrtsstrasse zu genügen. Ferner ist ein öffentlicher
Fussweg geplant, welcher über das Überbauungsplangebiet Bellavista führen und
das Überbauungsplangebiet Oberhof mit dem Dorfzentrum von Mollis verbinden
soll. Dieser Fussweg hängt freilich von der Realisierung der Überbauung
Bellavista ab (vgl. dazu VGer-Urteil VG.2019.104/105/111/112 vom
25. Juni 2020).
Aus dem Gesagten ergibt
sich, dass die Beschwerdeführer das ihnen Mögliche zur verkehrsmässigen
Erschliessung des Überbauungsplangebiets beigetragen haben. Indessen ist die
gesamte Erschliessungssituation zu prüfen. Dabei kommt auch die
P.______ AG zum Schluss, dass auf der Oberdorfstrasse und auf der
Kännelstrasse aufgrund der geringen Breite der beiden Strassen das Kreuzen
von zwei Personenwagen mehrheitlich nicht möglich sei. Selbst wenn man die
Erschliessungssituation aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips
wohlwollend betrachtet, muss festgehalten werden, dass die Dimensionierung
der Strassen über weite Strecken nicht einmal für den bei Zufahrtsstrassen
geforderten Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen genügt.
Die P.______AG führt denn
auch aus, dass für das Kreuzen und somit für einen geordneten Verkehrsablauf
private Flächen genutzt werden müssten. Dies trifft offensichtlich zu. Nicht
nachvollziehbar ist aber, weshalb sie die Erschliessung dennoch als genügend
erachtet. Vielmehr ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass diese
Ausweichflächen rechtlich zu sichern sind, damit die Befahrbarkeit
gewährleistet ist (vgl. dazu Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 22).
Dies stellt aber nur eine
verhältnismässige Notlösung für die Oberdorfstrasse dar, da deren unterer
Abschnitt nicht verbreitert werden kann. Anders präsentiert sich indessen die
Lage bei der Kännelstrasse.
4.6.4
Bei der Kännelstrasse ist eine massvolle Verbreiterung
möglich. So führte auch die Beschwerdeführerin aus, dass sie einen sinnvollen
Ausbau der Kännelstrasse plane, um das Kreuzen zu ermöglichen. Dazu ist sie
auch verpflichtet, obliegt ihr doch die Groberschliessung (Art. 5 des
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom
4. Oktober 1974 i.V.m. Art. 34 RBG). Dabei genügt aber eine reine
Planungsabsicht nicht, vielmehr muss die hinreichende Zufahrt und damit der
Ausbau der Strasse spätestens auf den Zeitpunkt der Fertigstellung der
strittigen Bauten gesichert sein (Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 22).
4.6.5
Sodann kann dem Gutachten der P.______AG entnommen
werden, dass die Verkehrssicherheit bei verschiedenen Knoten
(Oberdorf-/Kännelstrasse, Schmidenhoschet/Hagnen-/Oberdorfstrasse,
Rauti-/Oberdorfstrasse, Grund-/ Hertenacker-/Oberdorfstrasse) aufgrund der
ungenügenden Sichtweisen nicht gewährleistet ist. Nebst den Knoten sind die
Sichtverhältnisse der Zu- und Wegfahrten auf die privaten Grundstücke
teilweise durch Hecken, Zäune oder Mauern beschränkt. Dieser Problematik kann
durch geeignete bauliche Massnahmen und allenfalls Verkehrsanordnungen
Abhilfe geschaffen werden.
4.7
4.7.1
Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Sowohl bei
der Oberdorfstrasse als auch bei der Kännelstrasse handelt es sich von ihrer
Funktion her um Quartiersammelstrassen. Aufgrund des bestehenden und
erwarteten Verkehrsaufkommens bzw. der fehlenden Möglichkeit der
Verbreiterung des unteren Teils der Oberdorfstrasse lässt es sich im Sinne
des Verhältnismässigkeitsprinzips rechtfertigen, dass die Strassen lediglich
die Anforderungen an eine Zufahrtsstrasse erfüllen müssen. Indessen zeigt
sich, dass die beiden Strassen bereits heute über weite Strecken für den
Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei reduzierter
Geschwindigkeit ungenügend sind. Das Gebiet ist daher nicht im Sinne von
Art. 19 Abs. 1 RPG erschlossen. Zwar bringt der Überbauungsplan im
oberen Bereich der Oberdorfstrasse signifikante Verbesserungen. Dies ändert
aber an der ungenügenden Erschliessung des Gebiets nichts.
4.7.2
Zu berücksichtigen ist indessen, dass sich im Kanton
Glarus dem Überbauungsplan ein ordentliches Baubewilligungsverfahren
anschliesst. Das Überbauungsplanverfahren ersetzt daher weder das
Baubewilligungsverfahren noch präjudiziert es dieses. Gestützt auf den
Überbauungsplan darf noch nicht gebaut werden. Erst die erteilte
Baubewilligung berechtigt zum Bau. Daraus folgt, dass ein Überbauungsplan
nicht den Detaillierungsgrad eines Baugesuchs aufweisen muss. Vielmehr ist
dem Bauherrn ein Spielraum für die Ausarbeitung des Bauprojekts zu belassen
(BGE 121 I 117 E. 4c; VGer-Urteil VG.2019.00028 vom
21. November 2019 E. II/5.2.1; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019, Bd. 1,
S. 185).
Art. 23 Abs. 1 RBG ist im
Lichte dieser Ausführungen zu sehen. Soweit die Bestimmung verlangt, dass der
Überbauungsplan die Erschliessung regelt, kann damit – zumindest hinsichtlich
der Groberschliessung – nicht gemeint sein, dass die Erschliessung bereits in
einer dem Anforderungen von Art. 19 RPG genügenden detaillierten Weise
festgesetzt wird. Zu prüfen ist vielmehr die Zweckmässigkeit des
Erschliessungskonzepts, während eine eingehendere Prüfung erst im
Baubewilligungsverfahren zu erfolgen hat (so auch Urteil des
Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2018/150 vom 20. Mai 2019
E. 6.1; bestätigt durch BGer-Urteil 1C_348/2019 vom 27. April
2020).
4.7.3
Zwar ist es nach dem Dargelegten nicht
auszuschliessen, dass eine Erschliessung des Überbauungsplangebiets über die Oberdorfstrasse
und die Kännelstrasse möglich ist. Ohne ein überzeugendes Verkehrskonzept
lässt sich dies jedoch nicht beurteilen. Ein solches Konzept muss mindestens
in den groben Zügen darlegen, welche weiteren baulichen Massnahmen und
Verkehrsanordnungen auf der Oberdorfstrasse möglich und geplant sind. Daneben
muss auch der notwendige Ausbau der Kännelstrasse konkretisiert werden. Zwar
können die Details auch erst im Baubewilligungsverfahren ausgearbeitet werden
und die Vollendung muss erst bei Bauende gesichert sein (Waldmann/Hänni, Art.
19 N. 22). Festzuhalten ist indessen, dass zum heutigen Zeitpunkt kein
zweckmässiges Erschliessungskonzept im Sinne von Art. 23 Abs. 1 RBG
vorliegt.
Soweit die
Beschwerdeführerin auf ihren weiten Ermessensspielraum verweist, trifft es
zwar zu, dass ihr bei der Erschliessung ein solcher zukommt. Indessen darf
dieser nicht dazu verwendet werden, um eigene Versäumnisse bei der
Erschliessung von Baugebiet zu rechtfertigen. Dabei ist nochmals in
Erinnerung zu rufen, dass zu einer genügenden Erschliessung nicht nur eine
genügende Belastbarkeit der Strasse, sondern auch die Gewährung der
Verkehrssicherheit gehört.
5.
5.1
Die Beschwerdeführer und die Beschwerdeführerin
rügen eine Gehörsverletzung, da ihnen der Bericht der Abteilung Tiefbau vom
16. Mai 2019, welcher auf verschiedene Mängel des Gutachtens der
P.______AG hinweist, durch die Vorinstanz nicht zugestellt worden sei. Die
Vorinstanz macht hingegen geltend, diese sei im Genehmigungsverfahren
eingeholt worden und nicht ins Beschwerdeverfahren aufgenommen worden.
5.2
Grundsätzlich waren der Beschwerdeentscheid und der
Genehmigungsentscheid koordiniert zu eröffnen. Dabei musste der
Genehmigungsentscheid in die Beurteilung des Beschwerdeverfahrens
miteinbezogen werden (VGer-Urteil VG.2016.00103 vom 22. Dezember 2016).
Die Vorinstanz ist sowohl für die Beurteilung der gegen einen Überbauungsplan
gerichteten Beschwerde als auch für den Genehmigungsentscheid zuständig.
Dabei prüft sie den Sachverhalt frei (Art. 99 Abs. 1 VRG) und
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 9 Abs. 1 VRG).
Wenn sie nun im
Genehmigungsverfahren eine Stellungnahme einer Fachbehörde einholt, ist diese
zwangsläufig auch im Beschwerdeverfahren zu beachten. Daraus folgt, dass die
Vorinstanz die Stellungnahme der Abteilung Tiefbau vom 16. Mai 2019
zwingend den Parteien des Beschwerdeverfahrens hätte zustellen oder ihnen
mindestens Kenntnis vom Eingang hätte geben müssen, damit diese sich bei
Bedarf dazu hätten äussern können. Indem sie dies unterliess, verletzte sie
deren durch Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 63 Abs. 1 VRG
geschützten Anspruch auf rechtliches Gehör.
5.3
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat
dies nicht zur Folge, dass die Stellungnahme aus dem Recht zu weisen wäre, da
auch das Verwaltungsgericht den Sachverhalt frei prüft und das Recht von
Amtes wegen anwendet, weshalb es auch die Stellungnahme in seine
Entscheidfindung einzubeziehen hat.
Im vorliegenden
Beschwerdeverfahren hatten die Parteien ausreichend Gelegenheit sich zur
strittigen Stellungnahme zu äussern, welche sie auch wahrnahmen. Das
Verwaltungsgericht kann sodann die Beschwerden umfassend prüfen
(vgl. vorangehend E. II/3.3.2). Insofern wurde die Gehörsverletzung
im vorliegenden Verfahren geheilt (vgl. dazu VGer-Urteil VG.2018.00112
vom 20. Dezember 2018 E. II/3). Indessen ist sie bei den Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.
6.
Schliesslich ist noch kurz
auf die abwassermässige Erschliessung einzugehen. Die Beschwerdeführer wie
auch die Beschwerdeführerin rügen, die Vorinstanz habe zu Unrecht auf die
Stellungnahme der Abteilung Umweltschutz und Energie vom 31. Oktober
2016 abgestellt, da diese nicht mehr aktuell sei.
Zwar prüft die
Beschwerdebehörde den Sachverhalt von Amtes wegen, dennoch sind die Parteien
zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 39 Abs. 1 VRG). Es kann von der
Beschwerdeinstanz nicht verlangt werden, dass sie bei jedem problematischen
Sachverhaltselement bei den Parteien nachfragt, ob sich diesbezüglich
Änderungen ergeben hätten. Es oblag vielmehr den Beschwerde führenden
Parteien, namentlich der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz über die
Änderungen an der abwassermässigen Erschliessungssituation in Kenntnis zu
setzen.
7.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die Vorinstanz die Beschwerde zu Recht guthiess und den Erlass des
Überbauungsplans aufhob. Folgerichtig versagte sie dem Überbauungsplan die
Genehmigung.
Dies führt zur Abweisung
der Beschwerden.
III.
1.
Da die Beschwerden
abzuweisen sind, wären die Gerichtskosten grundsätzlich den Beschwerdeführern
und der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, wobei die Beschwerdeführerin als
Gemeinde nicht kostenpflichtig wäre (Art. 134 Abs. 1 lit. c
VRG i.V.m. Art. 135 Abs. 2 VRG).
Ein Entscheid, der unter
Verletzung der Gehörsansprüche der Beschwerdeführer erging, ist indessen
stets rechtsfehlerhaft, weshalb die Anfechtung grundsätzlich zu Recht
erfolgt. Wenn das Verwaltungsgericht diesen Mangel ausnahmsweise heilt,
entscheidet es im Grunde anstelle der ersten Instanz. Erst durch seinen
Entscheid erfüllt sich der Anspruch auf eine formell korrekte
Streitentscheidung. Erweist sich das Rechtsmittel in der Sache als
unbegründet und entscheidet das Verwaltungsgericht neu, sind allfällige
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens den Beschwerdeführern als
unterliegende Parteien aufzuerlegen. Die Gerichtskosten des gerichtlichen
Verfahrens sind demgegenüber grundsätzlich auf die Staatskasse zu nehmen, da
die Gehörsverletzung, die Anlass zur Beschwerdeführung gab, durch die
Vorinstanz zu verantworten ist (vgl. BGer-Urteil 1C_215/2016 vom
9. Januar 2017 E. 3.4, 1C_556/2013, 1C_558/2013, 1C_562/2013 vom
21. September 2016 E. 16.2). Daraus folgt, dass die Gerichtskosten auf
die Staatskasse zu nehmen sind. Den Beschwerdeführern ist der bereits geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten.
2.
Aus denselben Gründen
haben die Beschwerdeführer zu Lasten der Vorinstanz Anspruch auf eine
angemessene Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer).
Der Beschwerdeführerin als Gemeinwesen steht hingegen mangels Vorliegens
besonderer Umstände keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 4
VRG). Eine solche ist aber den obsiegenden Beschwerdegegnern 1 bis 5
zuzusprechen, wobei zu beachten ist, dass die Beschwerdegegner 1 und 2-4
in weiten Teilen wörtlich übereinstimmende Rechtsschriften einreichten. Es
rechtfertigt sich deshalb, den Beschwerdegegnern 1 und 2-4 je eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer)
zuzusprechen, den Beschwerdegegnern 5 hingegen eine solche von
Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer). Entschädigungspflichtig ist
auch diesbezüglich die Vorinstanz, da die Beschwerdeerhebung gegen den
Beschwerdeentscheid nach dem Dargelegten aufgrund der Gehörsverletzung zu
Recht erfolgt ist.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den
Beschwerdeführern 1-3 wird der von ihnen bereits geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückerstattet.
3.
Die
Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführern 1-3 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von
gesamthaft Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer), den
Beschwerdegegnern 1 eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 2'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer), den Beschwerdegegnern 2-4 eine
Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer)
sowie den Beschwerdegegnern 5 eine Parteientschädigung von gesamthaft
Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]