gl_gerichte · VG.2015.00145 · 2016-06-16 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 16.06.2016 VG.2015.00145 (VG.2016.408)
Glaris Verwaltungsgericht 16.06.2016 VG.2015.00145 (VG.2016.408)
Glarona Verwaltungsgericht 16.06.2016 VG.2015.00145 (VG.2016.408)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
16. Juni 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2015.00145
A.______AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
C.______AG
Beschwerdegegner
2.
D.______AG
beide vertreten durch
Rechtsanwalt
E.______
3.
Gemeinde Glarus Nord
vertreten durch
Rechtsanwalt
F.______
4.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Überbauungsplan
Die
Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das Ressort Bau und Umwelt der Gemeinde Glarus Nord
publizierte nach Durchführung des Mitwirkungsverfahrens im Amtsblatt vom […]
den Überbauungsplan G.______ und legte ihn vom […] bis […] öffentlich auf.
Der Überbauungsplanperimeter umfasst die Parz.-Nrn. 01, 02, 03 und 04,
Grundbuch H.______.
1.2
Die A.______AG ist Eigentümerin der dem
Überbauungsplangebiet benachbarten Parz.-Nrn. 05 und 06, Grundbuch H.______.
Zu Gunsten dieser beiden Grundstücke und zu Lasten der Parz.-Nrn. 01, 07, 02,
04 und 08, Grundbuch H.______, bzw. zu Lasten der Parz.-Nrn. 09, 01, 04 und
08, Grundbuch H.______, besteht je ein Fuss- und Fahrwegrecht.
Am 30. September 2013
erhob die A.______AG beim Gemeinderat Glarus Nord Einsprache gegen den
Überbauungsplan und beantragte dessen Rückweisung. Die Gemeindeversammlung
vom 20. Juni 2014 wies den Überbauungsplan bis zum Inkrafttreten der neuen
Richt- und Nutzungsplanung zurück. Der Gemeinderat trat am 15. April 2015 auf
die Einsprache nicht ein. Im Einspracheentscheid wies er darauf hin, dass der
Einspracheentscheid erst nach dem Entscheid der Gemeindeversammlung
anfechtbar sei. Am 15. Juli 2015 teilte der Gemeinderat der A.______AG
mit, dass die Gemeindeversammlung vom 19. Juni 2015 dem Wiedererwägungsantrag
der C.______AG und der D.______AG, entsprochen habe. Daraufhin habe die
Gemeindeversammlung den Überbauungsplan erlassen.
2.
Am 17. August 2015 erhob
die A.______AG Beschwerde beim Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte
die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 15. April 2015 sowie des
Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 19. Juni 2015 betreffend
Überbauungsplan G.______. Der Gemeinderat sei anzuweisen, auf die Einsprache
vom 30. September 2013 einzutreten. Eventualiter sei der Überbauungsplan an
die C.______AG und die D.______AG zurückzuweisen mit der Auflage, ihn
dahingehend abzuändern, dass die Fahrwegrechte der A.______AG ungeschmälert
erhalten bleiben. Das DBU wies die Beschwerde am 4. November 2015 ab.
3.
3.1
In der Folge gelangte die A.______AG mit Beschwerde
vom 4. Dezember 2015 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Beschwerdeentscheids vom 4. November 2015 mitsamt dem ihm
zugrundeliegenden Einspracheentscheid vom 15. April 2015 bzw. mitsamt
dem Gemeindeversammlungsbeschluss betreffend den Überbauungsplan G.______ vom
19. Juni 2015. Der Gemeinderat sei anzuweisen, auf die Einsprache vom 30.
September 2013 einzutreten. Eventualiter sei der Überbauungsplan an die
C.______AG und die D.______AG zurückzuweisen mit der Auflage, ihn dahingehend
abzuändern, dass die bestehenden Fahrwegrechte der A.______AG ungeschmälert
erhalten bleiben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
C.______AG und der D.______AG bzw. der Gemeinde Glarus Nord.
3.2
Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 13. Januar
2016 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der A.______AG. Das DBU schloss am 19. Januar 2016 ebenfalls auf
Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die C.______AG und die
D.______AG beantragten am 3. Februar 2016 die Abweisung der Beschwerde. Der
Beschwerde sei zudem umgehend die aufschiebende Wirkung zu entziehen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______AG.
3.3
In ihrer Replik vom 25. Februar 2016 hielt die
A.______AG an ihren Beschwerdeanträgen fest und beantragte überdies die
Abweisung des Gesuchs um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Das DBU beantragte am 7. März 2016 wiederum die Abweisung der Beschwerde;
unter Kostenfolge. Die C.______AG und die D.______AG hielten am 14. März 2016
an ihren Rechtsbegehren, insbesondere auch am Gesuch um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, fest. Ebenso hielt die Gemeinde Glarus
Nord am 23. März 2016 an ihren Anträgen fest.
3.4
Mit Präsidialverfügung vom 29. März 2016 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde ab.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Das Verwaltungsgericht befasste sich in zwei
Leitentscheiden vom 5. Februar 2015 mit dem Einspracheverfahren bei der
Nutzungsplanung. Dabei führte es aus, dass sich das Einspracheverfahren
gemäss Art. 27 RBG vom "gewöhnlichen" Einspracheverfahren im Sinne
von Art. 81 f. VRG unterscheide. Im Einspracheverfahren gemäss dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz entscheide zunächst die erstinstanzliche
Behörde. Dieser Entscheid könne mittels Einsprache bei der nämlichen Behörde
angefochten werden, welche ihren Entscheid umfassend zu überprüfen und über
die Sache nochmals zu entscheiden habe (Art. 81 Abs. 1 VRG). Im
Einspracheverfahren nach Art. 27 RBG liege hingegen kein erstinstanzlicher
Entscheid einer Behörde vor. Vielmehr richte sich die Einsprache gegen die
durch die Gemeinde aufgelegten Baureglemente, Zonen- und Sondernutzungspläne
(Art. 25 Abs. 1 RBG). Demzufolge komme dem Einspracheentscheid des
Gemeinderats im Sinne von Art. 27 RBG eine andere Bedeutung zu als dem
Einspracheentscheid im Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Während
Letzterer Anfechtungsobjekt für das anschliessende Rechtsmittelverfahren
bilde, sei der Einspracheentscheid im Sinne Art. 27 RBG nicht
anfechtbar. Anfechtungsobjekt bilde vielmehr das durch die Stimmberechtigten
erlassene Baureglement bzw. der erlassene Zonenplan (Art. 27 Abs. 1 RBG)
oder der durch das zuständige Gemeindeorgan erlassene Sondernutzungsplan
(Art. 27 Abs. 2 RBG; vgl. zum Ganzen VG.2014.00103 E. II/2.4.3 und
VG.2014.00111 E. II/2.3.3).
Zur vergleichbaren
Rechtslage im ordentlichen Baubewilligungsverfahren führte das
Verwaltungsgericht sodann in einem Entscheid vom 4. Juni 2015 aus, bei der in
Art. 73 RBG vorgesehenen Einsprache handle es sich nicht um eine Einsprache
im eigentlichen Sinne, sondern vielmehr um eine Einwendung. Das baurechtliche
Einspracheverfahren ohne Rechtsmittelfunktion diene in erster Linie der
formalisierten Gewährung des Gehörsanspruchs. Behörden, Verwaltungsstellen
und private Bauherrschaften sollten sich so bereits in einem frühen
Verfahrensstadium ein möglichst umfassendes Bild von einem Vorhaben machen
können. Eine einlässliche Prüfung der vorgebrachten Einwände helfe,
Fehlleistungen zu vermeiden und damit das Risiko eines anschliessenden
Rechtsmittelverfahrens zu vermindern (VG.2015.00017 E. 3.2 f., mit Hinweisen).
1.3
Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen
Beschwerdeverfahren konnte somit nur der Gemeindeversammlungsbeschluss vom
19. Juni 2015 bilden, mit welchem der Überbauungsplan festgesetzt wurde.
Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 15.
April 2015 beantragte, hätte der Beschwerdegegner 4 diesbezüglich nicht auf
die Beschwerde eintreten dürfen. Indessen hatte er die Rüge der Beschwerdeführerin,
die Beschwerdegegnerin 3 habe ihre Einwendungen, wonach ihr Fahrwegrecht
durch den Überbauungsplan beeinträchtigt werde, zu Unrecht nicht geprüft, im
Rahmen der Überprüfung des Gemeindeversammlungsbeschlusses zu behandeln. Die
Beschwerdeführerin machte mit ihrer Rüge nämlich nichts anderes geltend, als
dass der Gemeindeversammlungsbeschluss unter Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör zustande gekommen sei. Indem der Beschwerdegegner 4
die Auffassung vertrat, dass die Beschwerdeführerin ihre Einwendung auf dem
Zivilrechtsweg geltend machen müsse, ging er implizit davon aus, dass das
rechtliche Gehör nicht verletzt worden war und wies daher die Beschwerde ab.
1.4
Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet
der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 4. Das Verwaltungsgericht hat
dabei einzig zu beurteilen, ob die geltend gemachte Dienstbarkeitsverletzung
im öffentlich-rechtlichen Verfahren zu prüfen ist. Kommt es zum Schluss, dass
dies der Fall ist, wird es die Sache an eine der Vorinstanzen zurückweisen,
wobei es aus prozessökonomischen Gründen naheliegt, den Beschwerdegegner 4
mit der materiellen Beurteilung der strittigen Frage zu betrauen. Gelangt das
Verwaltungsgericht hingegen zur Auffassung, dass für die materielle Prüfung
der Zivilrichter zuständig ist, führt dies zur Abweisung der Beschwerde.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit den
geplanten Reduktionen der Strassen auf Fuss- und Veloverbindungen im
Nordwesten und Nordosten der jetzigen Parz.-Nr. 04 würden ihre
bestehenden Fahrwegrechte, welche im Grundbuch eingetragen seien, verletzt
bzw. deren Ausübung weitgehend verunmöglicht. In Art. 26 RBG werde nicht zwischen
öffentlich- und privatrechtlichen Einsprachegründen unterschieden. Folglich
sei es unzulässig, sie aus "privatrechtlichen Gründen" auf den
Zivilrechtsweg zu verweisen. Tatsache sei, dass der Erlass von
Sondernutzungsplänen in einem öffentlich-rechtlichen Verfahren ergehe. Im
Rahmen dieses Verfahrens sei zu prüfen, ob der anbegehrte Sondernutzungsplan
sämtliche öffentlich-rechtlichen Vorschriften einhalte und überdies keine
weiteren Rechte verletze, so insbesondere auch keine privaten Rechte Dritter.
Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanzen sei nicht rechtens und könne
ausserordentliche Schwierigkeiten herbeiführen. So könne es in Fällen wie dem
vorliegenden beispielsweise geschehen, dass der Überbauungsplan rechtskräftig
werde und der Zivilrichter auf eine privatrechtliche Klage nicht eintrete,
mit der Begründung, die Klägerin hätte sich im Rahmen des Erlasses des
Sondernutzungsplans dagegen wehren müssen. Vorstellbar sei auch die
Konstellation, dass der Zivilrichter die privatrechtliche Klage gutheissen würde.
Unklar seien jedoch die Folgen eines solchen Entscheids. Selbst wenn die
Auffassung der Vorinstanzen zutreffen sollte, stelle sich immer noch die
Frage, wann sie, die Beschwerdeführerin, denn richtigerweise eine zivilrechtliche
Klage einreichen müsste. Wenn im Rahmen einer Einsprache gegen einen
Überbauungsplan nur öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche
Einsprachegründe mit baupolizeilicher Bedeutung geltend gemacht werden
dürften, so müssten grundsätzlich gar keine Einsprachen erhoben werden. Denn
die Vorinstanzen hätten von Amtes wegen zu prüfen, ob die
öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten würden.
2.2
Die Beschwerdegegner vertreten hingegen im
Wesentlichen die Auffassung, mit der Einsprache gemäss Art. 26 RBG könnten
keine privatrechtlichen Ansprüche geltend gemacht werden. Eine Ausnahme liege
nur dann vor, wenn die privatrechtlichen Einsprachegründe baupolizeilich von
Bedeutung seien.
3.
3.1
Gemäss Art. 26 RBG kann während der Auflagefrist
jedermann, der ein eigenes schutzwürdiges Interesse nachweist, schriftlich
und begründet Einsprache (gegen Baureglemente, Zonenpläne und
Sondernutzungspläne) erheben. Zwischen den Parteien strittig ist, ob neben
öffentlich-rechtlichen auch privatrechtliche Einsprachegründe vorgebracht
werden können.
3.2
Nach den
üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und
Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit
Hinweisen).
3.3
Die Beschwerdeführerin schliesst aus dem
Wortlaut von Art. 26 RBG, welcher nicht zwischen öffentlich-rechtlichen und
privatrechtlichen Einsprachegründen unterscheidet, darauf, dass im
Planverfahren auch privatrechtliche Einsprachegründe zulässig seien. Aus dem
Wortlaut von Art. 26 RBG ergibt sich jedoch nicht zwingend, dass privatrechtliche
Einsprachegründe vorgebracht werden dürfen. Dies vermöchte denn auch nicht zu
überzeugen.
So ist zunächst zu berücksichtigen, dass das
Raumentwicklungs- und Baugesetz öffentliches Recht ist. Der Rechtsschutz
richtet sich folgerichtig nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz (Art. 79
Abs. 1 RBG), welches gemäss Art. 1 VRG den Rechtsschutz bei Entscheiden und
Verträgen in Verwaltungssachen sowie in anderen öffentlich-rechtlichen
Streitigkeiten, aber gerade nicht in privatrechtlichen Streitigkeiten regelt.
Sodann gilt es das Wesen des Überbauungsplans als
Sondernutzungsplan zu beachten. Der Überbauungsplan regelt gemäss Art. 23
Abs. 1 RBG insbesondere die Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die
Freiraumgestaltung eines Teilgebiets. Besonderheit des Überbauungsplans ist,
dass nach Art. 23 Abs. 4 RBG unter Einhaltung der zonengemässen Nutzungsart
von der Regelbauweise abgewichen werden kann, wenn dadurch gesamthaft ein
ortsbaulich und architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies
im öffentlichen Interesse liegt. Alleine gestützt auf den Überbauungsplan
darf aber noch nicht gebaut werden, vielmehr bedarf es hierzu einer Baubewilligung.
Anknüpfungspunkt für das Geltendmachen einer Dienstbarkeitsverletzung oder
anderer privatrechtlicher Ansprüche bildet somit nicht das Sondernutzungsplanverfahren,
sondern das Baubewilligungsverfahren. Hierzu sieht Art. 74 RBG vor, dass
die Verletzung privater Rechte auf zivilrechtlichem Weg geltend zu machen
ist. Damit bestand kein Grund dazu, das Einspracheverfahren abweichend von
Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 1 VRG in der Nutzungsplanung auch für
privatrechtliche Einsprachegründe zu öffnen. Solche sind im
Einspracheverfahren nach Art. 26 RBG nicht zu prüfen, auch wenn diese
Bestimmung im Gegensatz zu Art. 73 f. RBG nicht zwischen öffentlich-rechtlichem
Einspracheverfahren und privatrechtlicher Klage unterscheidet.
Damit wird das Einspracheverfahren entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs obsolet. Es trifft zwar zu, dass
das Einhalten öffentlich-rechtlicher Vorschriften von Amtes wegen zu prüfen
ist. Mit der Einsprache kann aber – wie auch im anschliessenden
Rechtsmittelverfahren – beispielsweise darauf hingewiesen werden, dass diese
Prüfung aus Sicht des Einsprechers nur ungenügend erfolgt ist oder dass der
rechtserhebliche Sachverhalt nicht richtig festgestellt worden ist.
3.4
Nach dem Dargelegten hatte die
Beschwerdegegnerin 3 im Rahmen des Einspracheverfahrens nicht zu prüfen, ob
durch den Überbauungsplan bzw. das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerinnen 1
und 2 das zu Gunsten der Grundstücke der Beschwerdeführerin bestehende Fuss-
und Fahrwegrecht verletzt wird. Vielmehr hatte sie in diesem Zusammenhang
lediglich zu beurteilen, ob die Grundstücke der Beschwerdeführerin
strassenmässig immer noch genügend erschlossen sind. Dass die Liegenschaften
der Beschwerdeführerin über die nördliche Parz-Nr. 08, Grundbuch H.______, an
die ostwärts liegende […] angeschlossen und damit strassenmässig genügend erschlossen
sind, ergibt sich ohne Weiteres aus den Akten und wird durch die Beschwerdeführerin
nicht bestritten.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin hat somit ihren
Anspruch auf ungeschmälerte Ausübung des Fuss- und Fahrwegrechts auf dem
Zivilrechtsweg durchzusetzen (vgl. Martin Gossweiler, in Kommentar zum
Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 4 Rz. 34). Dabei dürfte es
sich als zweckmässig erweisen, nach Publikation des Baugesuchs an den
Zivilrichter zu gelangen und im Sinne von Art. 262 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) zunächst die die
Dienstbarkeit verletzenden Bauausführungen vorsorglich verbieten zu lassen.
Ob vorsorgliche Mass-nahmen schon früher – etwa im Zeitpunkt der Publikation
des Überbauungsplans – beantragt werden können, obwohl nach der hier
vertretenen Auffassung durch das Festsetzen eines Überbauungsplans allein
eine Dienstbarkeit noch nicht verletzt wird (vgl. vorangehende E. II/3.3),
bleibt der Beurteilung des Zivilrichters überlassen.
4.2
Darüber hinaus rechtfertigen sich noch einige
Hinweise zur Auffassung der Beschwerdeführerin, ihre Verweisung auf den
Zivilrechtsweg könne zu schwierigen Situationen führen. Soweit sie
befürchtet, dass der Zivilrichter ihr die Rechtskraft des Überbauungsplans
entgegenhalten könnte, ist darauf hinzuweisen, dass weder ein (rechtskräftiger)
Überbauungsplan noch öffentliche Bauvorschriften bestehende Dienstbarkeiten
von sich aus ausser Kraft setzen können (BGE 107 II 331 E. 5a, 91 II 339 E.
4a; BGer-Urteil 5C.213/2002 vom 7. Februar 2003 E. 3.2). Sodann ist es den
Kantonen versagt, für die Geltendmachung von Zivilansprüchen dem
Zivilverfahren ein verwaltungsrechtliches Präliminarverfahren voranzustellen
(BGer-Urteil 5A_948/2015 vom 12. April 2016 E. 3.3). Insofern steht ein
rechtskräftiger Überbauungsplan der Beurteilung einer geltend gemachten
Dienstbarkeitsverletzung durch den Zivilrichter nicht entgegen. Schliesslich
bedarf es keiner Weiterungen, dass das strittige
Bauvorhaben solange nicht ausgeführt werden darf, als dies durch den
Zivilrichter untersagt ist (Art. 74 RBG).
5.
Zusammenfassend ist es
nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanzen die durch die Beschwerdeführerin
geltend gemachte Verletzung des Fuss- und Fahrwegrechts nicht prüften und sie
diesbezüglich auf den Zivilrechtsweg verwiesen. Dies führt zur Abweisung der
Beschwerde.
III.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die pauschale Gerichtsgebühr von
Fr. 3'000.- ist daher der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und
mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Sie ist überdies gemäss
Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten, den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je
eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (insgesamt Fr. 3'000.-,
inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Mangels Vorliegens besonderer
Umstände steht eine solche der Beschwerdegegnerin 3 nicht zu (Art. 138 Abs. 4
VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der
Beschwerdeführerin wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- auferlegt
und mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids je eine Parteientschädigung von
Fr. 1'500.- (insgesamt Fr. 3'000.-, inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]