gl_gerichte · VG.2014.00040 · 2014-06-25 · de

Wahlen und Abstimmungen (soweit keine staatsrechtl. Klage)

Glarus Verwaltungsgericht 25.06.2014 VG.2014.00040 (VG.2014.79)
Glaris Verwaltungsgericht 25.06.2014 VG.2014.00040 (VG.2014.79)
Glarona Verwaltungsgericht 25.06.2014 VG.2014.00040 (VG.2014.79)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
25. Juni 2014
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00040
A.______
Beschwerdeführer
gegen
Landammann Robert Marti
Beschwerdegegner
und
Regierungsrat des Kantons
Glarus
Beigeladener
betreffend
Landsgemeinde 2014
Die Kammer zieht in Erwägung:
I
.
1.
1.1
Die Landsgemeinde 2014 hatte unter anderem über das
Traktandum 6 "SBB-Erneuerungsprojekt ATR Glarnerland und Umbau
Busbahnhof Glarus; Verpflichtungskredit von total 6,8 Millionen Franken"
zu bestimmen. Im Detail wurde den Stimmberechtigten gemäss dem Memorial für
die Landsgemeinde des Kantons Glarus 2014 (S. 25) Folgendes vorgelegt:
"
1. Für das
SBB-Erneuerungsprojekt ATR-Glarnerland wird ein Gesamt-Verpflichtungskredit
im Betrag von 4'320'000 Franken (inkl. MWST) vorbehältlich einer
allfälligen Bauteuerung gemäss Schweizer Baupreisindex (Tiefbau), Basis
Oktober 2013, für die Kostenbeteiligung des Kantons wie folgt gewährt:
a. 2'819'000 Franken für die Perronerhöhung und die
Personenunterführung zum Mittelperron in Glarus;
b. 842'000 Franken für die Verlängerung der
Personenunterführung Richtung Linthdamm;
c. 292'000 Franken für die Perronerhöhung in Ennenda;
d. 367'000 Franken für die Perronerhöhung in Mitlödi.
2. Für die Umgestaltung und Sanierung des Busbahnhofs
wird ein Verpflichtungskredit im Betrag von 2'480'000 Franken (inkl. MWST)
vorbehältlich einer allfälligen Bauteuerung gemäss Schweizer Baupreisindex
(Tiefbau), Basis Oktober 2013, für die Kostenbeteiligung des Kantons
gewährt.
3. Der Kanton nimmt in der Projektleitung der SBB
Publikumsanlagen (Bauherr SBB) und des Busbahnhofs (Bauherr Gemeinde Glarus)
Einsitz."
1.2
Bei der Beratung der Vorlage an der Landsgemeinde
vom 4. Mai 2014 ergriffen zahlreiche Rednerinnen und Redner das Wort.
B.______ beantragte, die Ziff. 1 der Vorlage um eine lit. e zu
ergänzen, wonach ein Kredit in der Höhe von Fr. 450'000.- für den
Linthsteg Bahnhof Glarus - Ennetbühls zu gewähren sei. C.______ und D.______
beantragten die Ablehnung von Ziff. 2 der Vorlage. E.______ beantragte
die Rückweisung von Ziff. 1 lit. a und b, F.______, G.______
und H.______ von Ziff. 2 der Vorlage. A.______ und I.______ beantragten
die Rückweisung der gesamten Vorlage. Die übrigen Rednerinnen und Redner
beantragten unverändert Zustimmung zur Vorlage.
1.3
Der Landammann stellte in der Folge das geplante
Abstimmungsverfahren zur Diskussion. Zunächst sollte der Rückweisungsantrag E.______
(Ziff. 1 lit. a und b) dem Rückweisungsantrag
F.______/G.______ (Ziff. 2) gegenüber gestellt werden. Der Antrag mit
der grösseren Stimmenzahl sollte danach gegen den Rückweisungsantrag A.______
(gesamte Vorlage) zur Abstimmung gebracht werden. Der aus dieser Abstimmung
erfolgreiche Antrag sollte in einer dritten Abstimmung dem Behandeln der
gesamten Vorlage gegenüber gestellt werden. Danach sei in einer vierten Abstimmung
über den Antrag F.______ (Ergänzung der Vorlage um eine
Ziff. 1 lit. e) und in einer fünften Abstimmung dem Antrag C.______
auf Ablehnung der Ziff. 2 zu entscheiden. Schliesslich sei die
bereinigte Vorlage dem Antrag H.______/D.______ auf Ablehnung der gesamten
Vorlage gegenüberzustellen. Die Landsgemeinde erklärte sich mit dem Vorgehen
auf Anfrage des Landammanns stillschweigend einverstanden.
1.4
In der ersten Abstimmung obsiegte der Antrag auf
Rückweisung der Ziff. 2 gegenüber dem Antrag auf Rückweisung der
Ziff. 1 lit. a und b. In der zweiten Abstimmung blieb dieser
Antrag auch siegreich gegenüber dem Antrag auf Rückweisung der gesamten
Vorlage, scheiterte aber in der dritten Abstimmung gegenüber dem Antrag auf Behandeln
des gesamten Geschäfts. In der vierten Abstimmung scheiterte der Antrag auf
Ergänzung der Vorlage um eine Ziff. 1 lit. e. In der fünften
Abstimmung obsiegte der Antrag auf Ablehnung von Ziff. 2. Schliesslich
wurde in der sechsten Abstimmung die bereinigte Vorlage angenommen.
2.
2.1
Am 5. Mai 2014 gelangte A.______ mit
Stimmrechtsbeschwerde an den Regierungsrat. Sinngemäss beantragte er die
Aufhebung und Wiederholung der Abstimmung. Daneben seien die Regeln der
Landsgemeinde so anzupassen, dass im Falle einer komplizierten Abstimmung die
Landsgemeinde für mindestens fünf Minuten unterbrochen werden müsse. Ferner
sei allenfalls auch über seinen Memorialsantrag auf Änderung des Artikels
"über den Ausbau öffentlicher Verkehr ab Sommer 2014 – Glarner Sprinter
stündlich" zu befinden.
2.2
Der Regierungsrat fragte am 7. Mai 2014
A.______ an, ob er einer Überweisung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
ohne vorgängigen Entscheid des Regierungsrats zustimme. Mit E-Mail vom
9. Mai 2014 stimmte A.______ einer Überweisung der Beschwerde ans
Verwaltungsgericht zu.
2.3
Der Landammann und der Regierungsrat beantragten am
27. Mai 2014 die Abweisung der Beschwerde.
II
.
1.
1.1
Gemäss Art. 114 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kann wegen der
Verletzung des Stimmrechts sowie wegen Unregelmässigkeiten bei der
Vorbereitung und der Durchführung von Abstimmungen und Wahlen gegen
Entscheide der Vorsteherschaften und Verwaltungsbehörden von Gemeinden und
weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften beim Regierungsrat Beschwerde
erhoben werden. Aus demselben Beschwerdegrund kann gegen Entscheide des
Regierungsrats Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden, wovon aber
Entscheide in eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen sind
(Art. 114 Abs. 2 VRG). Nicht angefochten werden können die
Entscheide des Landammanns bei der Ermittlung der Mehrheit an der
Landsgemeinde (Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom
1. Mai 1988 [KV]; Art. 114 Abs. 3 VRG).
1.2
Mit der Stimmrechtsbeschwerde können auch
Unregelmässigkeiten und Verfahrensmängel an der Landsgemeinde gerügt werden,
wobei einzig der Ermessensentscheid des Landammanns bei der Feststellung des
Mehrs bei einer Wahl oder Abstimmung ausgeschlossen bleibt. Für die
Behandlung der Beschwerde ist der Regierungsrat zuständig (VGer-Urteil
VG.2006.00064 vom 6. Juni 2006 E. III/1, publiziert im Amtsbericht
des Regierungsrats und der Gerichte an den Landrat des Kantons Glarus 2006,
Nr. 141, S. 319 ff.).
1.3
Gemäss Art. 105 Abs. 2 VRG kann mit
Zustimmung des Beschwerdeführers eine Vorinstanz des Verwaltungsgerichts eine
Verwaltungsstreitsache unter Verzicht auf einen Entscheid zur direkten
Beurteilung an das Verwaltungsgericht überweisen. Einer sinngemässen
Anwendung dieser Bestimmung auch für Stimmrechtsbeschwerden steht nicht
entgegen, dass die Sprungbeschwerde unter dem Abschnitt "Verwaltungsgerichtsbeschwerde"
geregelt ist und sich dem Wortlaut nach auf "Verwaltungsstreitsachen"
bezieht (VGer-Urteil VG.2006.00064 vom 6. Juni 2006 E. III/2a,
publiziert im Amtsbericht des Regierungsrats und der Gerichte an den Landrat
des Kantons Glarus 2006, Nr. 141, S. 319 ff.).
Mit der Zustimmung des
Beschwerdeführers zur Überweisung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht wurde
dieses zu deren Behandlung zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
einzutreten.
1.4
Gegenstand des mit der vorliegenden
Stimmrechtsbeschwerde eingeleiteten Verfahrens kann aber lediglich die Frage
bilden, ob die strittige Abstimmung aufzuheben und gegebenenfalls zu
wiederholen ist. Soweit der Beschwerdeführer eine Änderung des
Abstimmungsverfahrens in dem Sinne verlangt, dass bei komplizierten Abstimmungen
eine Pause einzulegen sei, hätte dies eine Änderung der in der Kantonsverfassung
geregelten Verfahrensbestimmungen über die Landsgemeinde zur Folge. Hierfür
ist das Verwaltungsgericht nicht zuständig, weshalb auf den entsprechenden
Antrag nicht einzutreten ist. Schliesslich liegt der Antrag, mit welchem der
Beschwerdeführer einen Entscheid über seinen Memorialsantrag "über den
Ausbau öffentlicher Verkehr ab Sommer 2014 – Glarner Sprinter stündlich"
herbeiführen will, ausserhalb des Streitgegenstands des vorliegenden
Stimmrechtsbeschwerdeverfahrens, weshalb darauf ebenfalls nicht einzutreten
ist.
2.
2.1
Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) gewährleistet
die politischen Rechte in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen
Grundsätze der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der konkrete
Gehalt der politischen Rechte ergibt sich in erster Linie aus dem spezifischen
Organisationsrecht des Bundes und der Kantone. Die Kantone ordnen gemäss
Art. 39 Abs. 1 BV die politischen Rechte und legen das Verfahren
fest. Darüber hinaus schützt Art. 34 Abs. 2 BV die freie
Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Sie bedeutet, dass kein
Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen
der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGer-Urteil
1P.339/2006 vom 3. November 2006 E. 2.1).
2.2
Gemäss Art. 65 Abs. 2 KV hat
jeder stimmberechtigte Teilnehmer an der Landsgemeinde das Recht, zu den
Sachvorlagen Anträge auf Unterstützung, Abänderung, Ablehnung, Verschiebung
oder Rückweisung zu stellen. Abänderungsanträge müssen dabei gemäss Art. 65 Abs. 3 KV
zum Beratungsgegenstand in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Der Antrag
des Landrats ist genehmigt, wenn hiezu kein abweichender Antrag gestellt wird
(Art. 66 Abs. 1 KV). Wird aber ein solcher Antrag gestellt, so
hat die Landsgemeinde zu mindern oder zu mehren (Art. 66 Abs. 2
KV). Werden an einer Vorlage zwei oder mehr Abänderungen vorgenommen, so ist
eine Schlussabstimmung durchzuführen (Art. 66 Abs. 3 KV). Die
Leitung der Landsgemeinde obliegt gemäss Art. 64 Abs. 1 KV dem
Landammann, dessen Entscheid über die Ermittlung der Mehrheit gemäss
Art. 67 Abs. 2 KV unanfechtbar ist.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt, dass das strittige
Abstimmungsverfahren unübersichtlich gewesen sei. Der Landammann habe Anträge
einander gegenübergestellt, die nicht den gleichen Gegenstand betroffen
hätten. Auch habe er Personen mit falschen Anträgen in Verbindung gebracht
und den Rückweisungsantrag von I.______ vergessen. Er habe zudem bei der
Abstimmung oft nur die Punkte in Zahlen und Buchstaben erwähnt, nicht aber
die Anträge der einzelnen Antragssteller vorgetragen, weshalb unklar gewesen
sei, worüber abgestimmt werde.
3.2
Der Beschwerdegegner und der Beigeladene führen aus,
dass praxisgemäss zunächst die Rückweisungsanträge behandelt würden, um vorab
zu klären, ob eine Vorlage überhaupt inhaltlich beraten werden sollte. Der
Landammann habe an der Landsgemeinde vor der eigentlichen Abstimmung
erläutert, welche Anträge einander gegenübergestellt werden sollten.
Anschliessend habe er die Stimmberechtigten angefragt, ob sie mit dem
geschilderten Vorgehen einverstanden seien, worauf sich niemand zu Wort
gemeldet habe. Es gebe nicht ein einziges richtiges Verfahren, nach welchem
die gestellten Anträge zur Abstimmung gebracht werden müssten. Vielmehr habe
der Landammann hier eine gewisse Flexibilität. Es treffe zu, dass der
Landammann beim Abstimmungsverfahren den Antrag H.______ irrtümlicherweise
als Antrag auf Ablehnung der Vorlage anstatt auf Rückweisung der Ziff. 2
aufgeführt habe. Dies habe aber keine Auswirkungen auf den Ausgang der
Abstimmung gehabt, da die Ablehnung der gesamten Vorlage eindeutig keine
Mehrheit gefunden habe. Der Antrag auf Rückweisung von Ziff. 2 sei zur
Abstimmung gebracht, aber abgelehnt worden. Insgesamt sei keine Verletzung
der Garantie der politischen Rechte ersichtlich. Es liege kein Grund zur Annahme
vor, dass ein anderes Abstimmungsverfahren zu einem anderen Abstimmungsergebnis
geführt hätte.
4.
4.1
Dem Landammann kommt an der Glarner Landsgemeinde
eine herausragende Stellung als Versammlungsleiter zu. Dies zeigt sich
einerseits darin, dass dessen Entscheid über die Ermittlung der Mehrheit
gemäss Art. 67 Abs. 2 KV nicht anfechtbar ist, anderseits darin,
dass kaum rechtliche Regelungen über die Versammlungsleitung bestehen. Er
verfügt daher bei der Bestimmung des Abstimmungsverfahrens über einen
beträchtlichen Spielraum, der seine Grenze aber im durch Art. 34
Abs. 2 BV garantierten Anspruch auf freie Willenskundgebung und
unverfälschte Stimmabgabe bildet (Felix Helg, Die schweizerischen
Landsgemeinden, Zürich/Basel/Genf 2007, S. 197).
Die Frage der freien
Willenskundgabe kann sich dabei insbesondere stellen, wenn über
unterschiedliche Sachfragen abzustimmen ist, die in einem gewissen sachlichen
Zusammenhang zueinander stehen. Diesfalls ist ein Abstimmungsmodus zu wählen,
welcher die freie Willenskundgabe in optimaler Weise erlaubt. Dabei sind
unterschiedlichste Konstellationen möglich. Im Einzelfall ist vor dem
Hintergrund der konkreten Umstände und der zur Entscheidung anstehenden
Fragen zu beurteilen, ob das Abstimmungsverfahren den Anforderungen von
Art. 34 Abs. 2 BV genügt. Im Einzelnen lassen sich die Kriterien
für die Festlegung des Abstimmungsverfahrens nicht abstrakt umschreiben. Sie
hängen
vom konkreten Umfeld ab und nehmen Bezug auf die
Sicht des "aufgeklärten" politisch interessierten Stimmberechtigen
(BGer-Urteil 1C_185/2007 vom 6. November 2007 E. 2.2).
4.2
4.2.1
Der Beschwerdegegner und der Beigeladene weisen
darauf hin, dass mangels detaillierter Regelungen des Abstimmungsverfahrens
der Landsgemeinde insbesondere die Verfahrensregeln über die
Gemeindeversammlungen gemäss Art. 61 ff. des Gemeindegesetzes vom
3. Mai 1992 (GG) beigezogen würden. Da Gemeindeversammlungen
in ihrem Wesen der Landsgemeinde ähnlich sind, erscheint dies sachgerecht.
4.2.2
Wird an einer Gemeindeversammlung ein Antrag auf
Nichteintreten, Rückweisung oder Verschiebung gestellt, wird gemäss Art. 62 Abs. 1 GG
zuerst darüber beraten und abgestimmt. Dass der Landammann an der Landsgemeinde
zunächst über die Rückweisungsanträge abstimmen liess, entspricht der sinngemässen
Anwendung von Art. 62 Abs. 1 GG und ist entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers im Lichte des Anspruchs auf freie
Willenskundgebung und unverfälschte Stimmabgabe unproblematisch.
4.3
Zutreffend ist hingegen der Hinweis des
Beschwerdeführers, dass mit dem Antrag auf Rückweisung von Ziff. 1
lit. a und b (Perronerhöhung und Personenunterführung Glarus) der
Vorlage und dem Antrag auf Rückweisung von Ziff. 2 (Busbahnhof Glarus)
der Vorlage zwei Anträge einander gegenübergestellt wurden, die keinen
sachlichen Zusammenhang aufweisen.
Werden wie vorliegend zwei
voneinander unabhängige Anträge auf Teilrückweisung einer Vorlage gestellt,
misst sich die Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens wiederum am
verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf freie Willenskundgabe und
unverfälschte Stimmabgabe. Massgebend ist dabei, ob ein Stimmberechtigter vernünftigerweise
für beide Teilrückweisungsanträge, aber gegen eine Rückweisung der gesamten
Vorlage sein kann. Ist dies der Fall, verbietet sich ein Vorgehen, mit welchem
zunächst die beiden Anträge auf Teilrückweisung gegeneinander zur Abstimmung
gebracht werden und sodann der siegreiche Antrag dem Antrag auf Rückweisung der
gesamten Vorlage gegenübergestellt wird. Den Stimmberechtigten wird mit einem
solchen Abstimmungsverfahren nämlich die Möglichkeit genommen, für beide
Anträge auf Teilrückweisung, aber gegen denjenigen auf Rückweisung der
gesamten Vorlage zu stimmen. Regelmässig dürfte es daher angezeigt sein, über
zwei oder mehrere voneinander unabhängige Teilrückweisungsanträge einzeln
abstimmen zu lassen und danach die nicht bereits zurückgewiesenen Teile der
Vorlage dem Antrag auf Rückweisung der gesamten Vorlage gegenüberzustellen
(vgl. dazu auch Art. 78 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die
Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002).
Vorliegend gilt es aber zu
beachten, dass die Vorlage im Wesentlichen aus zwei Teilen bestand.
Ziff. 1 beschlug das Projekt ATR Glarnerland, Ziff. 2 das Projekt
Busbahnhof Glarus. Hätte der Landammann nun über beide
Teilrückweisungsanträge einzeln abstimmen lassen und wären beide Anträge
angenommen worden, wäre die gesamte Vorlage ihres Gehalts entleert worden. Es
wären einzig noch die Kredite für die Perronerhöhungen in Ennenda und Mitlödi
(Ziff. 1 lit. c und d der Vorlage) dem Antrag auf Rückweisung der
gesamten Vorlage gegenüberzustellen gewesen. Es ist dabei kaum anzunehmen,
dass jemand für die beiden Teilrückweisungsanträge, nicht aber gleichzeitig
für die Rückweisung der gesamten Vorlage gewesen wäre. Vielmehr hatten sich
die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sinnvollerweise zwischen vier
Möglichkeiten zu entscheiden, nämlich Behandlung der gesamten Vorlage,
Rückweisung der gesamten Vorlage, Rückweisung lediglich der Ziff. 1
lit. a und b oder Rückweisung lediglich der Ziff. 2 der Vorlage.
Das vom Landammann
gewählte Verfahren, wonach zunächst die beiden Teilrückweisungsanträge
einander gegenübergestellt wurden und der daraus hervorgehende siegreiche
Antrag gegen den Antrag auf Rückweisung der gesamten Vorlage zur Abstimmung
gebracht wurde, ermöglichte den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die Auswahl
zwischen den vier genannten Varianten. Folglich verstiess das Verfahren nicht
gegen den Anspruch auf freie Willenskundgebung und unverfälschte Stimmabgabe
und war in vorliegenden Konstellation zumindest vertretbar.
4.4
Schliesslich ist es zutreffend, dass bei der
Abstimmung verschiedene Anträge nicht korrekt aufgeführt wurden. H.______ beantragte
die Rückweisung von Ziff. 2 der Vorlage, sein Antrag wurde aber als
Antrag auf Ablehnung der gesamten Vorlage genannt. D.______ beantragte die
Ablehnung von Ziff. 2 der Vorlage, zur Abstimmung gebracht wurde sein
Antrag aber als Antrag auf Ablehnung der ganzen Vorlage. I.______ beantragte
schliesslich wie A.______ die Rückweisung der gesamten Vorlage, wurde aber im
Gegensatz zu Letzterem bei der Erläuterung des Abstimmungsverfahrens und bei
der Abstimmung nicht erwähnt.
Diese Fehler hatten indessen
keine Verfälschung des Abstimmungsverfahrens oder des Resultats zur Folge.
Die von H.______ beantragte Rückweisung von Ziff. 2 der Vorlage wurde
als Antrag F.______/G.______ zur Abstimmung gebracht. Über den von I.______
gestellten Antrag auf Rückweisung der gesamten Vorlage wurde ebenfalls abgestimmt,
da A.______ den gleichen Antrag gestellt hatte. Ebenso wurde der von D.______
gestellte Antrag auf Ablehnung von Ziff. 2 der Vorlage dem Stimmvolk
unterbreitet, da dasselbe C.______ verlangt hatte. Letztlich wäre das
Abstimmungsverfahren auch bei einer korrekten Aufnahme der Anträge gleich
geblieben. Einzig zu beachten wäre gewesen, dass niemand eine Ablehnung der
gesamten Vorlage beantragt hatte, weshalb allenfalls auf die
Schlussabstimmung hätte verzichtet werden können (vgl. Art. 66
Abs. 3 KV).
4.5
Zusammenfassend ergibt sich, dass das durch den
Landammann gewählte Abstimmungsverfahren rechtmässig sowie vertretbar war und
dass die falsche Zuordnung mehrerer Anträge keine Verfälschung des Abstimmungsergebnisses
zur Folge hatte.
Demgemäss ist die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
III.
Die Gerichtskosten sind
von Gesetzes wegen (Art. 135a Abs. 1 lit. a VRG) auf die
Staatskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse
genommen.
3.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]