gl_gerichte · VG.2023.00087 · 2024-01-25 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 25.01.2024 VG.2023.00087 (VG.2024.1327)
Glaris Verwaltungsgericht 25.01.2024 VG.2023.00087 (VG.2024.1327)
Glarona Verwaltungsgericht 25.01.2024 VG.2023.00087 (VG.2024.1327)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
25. Januar 2024
I. Kammer
Besetzung:
Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,
Ersatzrichter Samuel Bisig und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli
in Sachen
VG.2023.00087
A.______AG
Beschwerdeführerin
vertreten
durch
Dr.
iur.
Heribert
Trachsel
und
lic. iur.
Patrick
Hutter, Rechtsanwälte
gegen
1.
B.______AG
Beschwerdegegner
vertreten durch
Dr.
iur.
Matthias
Auer, Rechtsanwalt
2.
Gemeinde Glarus Süd
3.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Baustopp (aufschiebende Wirkung)
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Die
C.______AG bezweckt die Führung einer Bauunternehmung mit technischem Büro.
Sie nutzte die Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], für die Ablagerung und
Aufschüttung von Aushub- und Abbruchmaterial. Am 28. November 2000
ersuchte sie hierfür bei der früheren Ortsgemeinde […] um eine Bewilligung,
namentlich projektierte sie einen Umschlags-, Sortierungs- und
Aufbereitungsplatz für Kiessand. Eine von der D.______AG erhobene Einsprache
hiess der Gemeinderat […] am 1. Oktober 2002 gut und wies das Baugesuch
ab. Hiergegen gelangte die C.______AG mit Beschwerde an den Regierungsrat des
Kantons Glarus, welcher die Beschwerde am 8. Juli 2004 guthiess. Er hob
den Entscheid des Gemeinderats […] auf und wies die Sache zur Neubeurteilung
des Baugesuchs an diesen zurück. Dagegen legten sowohl der Gemeinderat […]
als auch die D.______AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus
ein, welches die Beschwerden am 7. Juni 2005 abwies (VGer-Urteil
VG.2004.00097 f.). Der Gemeinderat […] erhob daraufhin Beschwerde beim
Bundesgericht, welche abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (vgl.
BGer-Urteil 1P.417/2005 vom 6. Oktober 2005).
2.
2.1
Die Gemeinde Glarus Süd verfügte am
17. Mai 2022 sodann einen Baustopp. Sämtliche Bauarbeiten und die
Inbetriebnahme einer Steinbrechanlage auf der Parz.-Nr. 01, Grundbuch
[…], seien unverzüglich einzustellen (Disp.-Ziff. 1). Hiergegen erhob
die B.______AG, die Grundeigentümerin der streitbetroffenen Parzelle, am
30. Mai 2022 Beschwerde bei der Gemeinde Glarus Süd, welche am
24. November 2022 abgewiesen wurde.
2.2
Die Gemeinde Glarus Süd forderte
die B.______AG am 30. November 2022 zur Einreichung eines Baugesuchs
auf. Dem kam Letztere am 5. April 2023 nach. In der Folge lag das
Baugesuch öffentlich auf, worauf die A.______AG am 25. Mai 2023
Einsprache erhob und einen Baustopp für sämtliche Tätigkeiten auf der
Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], beantragte.
2.3
Die Gemeinde Glarus Süd verfügte am
28. Juli 2023, dass sämtliche Bauarbeiten und Nutzungen auf der Parz.-Nr. 01,
Grundbuch […], unverzüglich einzustellen seien (Disp.-Ziff. 1). Dagegen erhob
die B.______AG am 10. August 2023 Beschwerde beim Departement für Bau
und Umwelt des Kantons Glarus (DBU). Am 22. August 2023 ergänzte sie
diese und beantragte die Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde,
welche das DBU am 27. September 2023 erteilte.
3.
Die
A.______AG gelangte mit Beschwerde vom 6. Oktober 2023 ans
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU vom
27. September 2023. Der Beschwerde der B.______AG gegen die Verfügung
der Gemeinde Glarus Süd vom 28. Juli 2023 sei die aufschiebende Wirkung
zu entziehen; alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
B.______AG. Das DBU beantragte am 19. Oktober 2023, dass auf die
Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter abzuweisen sei; unter Kostenfolge.
Die B.______AG schloss am 24. Oktober 2023 auf Abweisung der Beschwerde;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______AG. Die Gemeinde
Glarus Süd liess sich am 25. Oktober 2023 vernehmen und beantragte die
Gutheissung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten der B.______AG und
des DBU. Nachdem die A.______AG am 3. November 2023 ihr Rechtsbegehren
erneuert und am 6. November 2023 weitere Akten eingereicht hatte,
verzichtete die Gemeinde Glarus Süd am 13. November 2023 auf eine weitere
Stellungnahme. Die B.______AG hielt am 20. November 2023 an ihren
Anträgen fest.
II.
1.
Die vorliegend angefochtene
Verfügung des Beschwerdegegners 3 schliesst das Verfahren betreffend
Baustopp nicht ab. Folglich handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Das
Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs-
und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1
lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai
1986 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde in der Hauptsache zuständig. Damit
ist es auch zuständig für die Beurteilung der Beschwerde gegen den vorliegend
angefochtenen Zwischenentscheid.
2.
2.1
Gemäss Art. 86 Abs. 2 VRG sind
verfahrensleitende und andere Zwischenentscheide selbstständig nur
anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
können. Das Verwaltungsgericht orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs
"nicht wieder gutzumachender Nachteil" an der Praxis des
Bundesgerichts zu Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes
über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG). Dabei muss ein solcher
Nachteil grundsätzlich rechtlicher Natur sein, d.h. auch durch einen
günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden können. Eine rein
tatsächliche oder wirtschaftliche Erschwernis genügt in der Regel nicht
(BGE 147 III 159 E. 4.1, 134 I 83 E. 3.1,
je mit Hinweisen). Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können
jedoch auch rein tatsächliche Nachteile nicht wieder gutzumachende Nachteile
im Sinne von Art. 86 Abs. 2 VRG bzw. Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG darstellen. Kein nicht wieder gutzumachender Nachteil liegt
aber jedenfalls dann vor, wenn es einer Partei bloss darum geht, eine
Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern
(BGE 141 III 395 E. 2.5, 140 V 282
E. 4.2.2, je mit Hinweisen).
2.2
2.2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, mit der Erteilung der aufschiebenden
Wirkung sei die Beschwerdegegnerin 1 berechtigt, die streitbetroffene
Parzelle trotz fehlender Bau- bzw. Nutzungsbewilligung als
Kiesumschlagplatz sowie Lagerplatz zu nutzen und eine mobile Brecheranlage
einzusetzen. Überdies könne sie die beantragten baulichen Massnahmen bereits
ausführen. Dadurch sei sie, die Beschwerdeführerin, als unmittelbare
Nachbarin und Grundeigentümerin massiv betroffen und hätte bis zum
rechtskräftigen Entscheid in der Hauptsache die durch diesen Betrieb
entstehenden Lärm- und Staubimmissionen sowie das Errichten eines vier Meter
hohen Kieshaufens ohne Einhaltung des vorgeschriebenen Grenzabstands zu
dulden. Wenn der Baustopp schlussendlich bestätigt und das Baugesuch
abgewiesen werde, würden daraus nicht wieder gutzumachende Nachteile
resultieren.
2.2.2
Der Beschwerdegegner
3 stellt sich auf den Standpunkt, selbst wenn die Duldung von Immissionen
überhaupt als nicht wiedergutzumachender Nachteil gewertet werden könne, sei
eine konkrete Darlegung von Schäden, die hierdurch verursacht würden,
erforderlich, was die Beschwerdeführerin nicht getan habe. Letztere habe
diese Immissionen zudem jahrelang hingenommen. Es sei damit nicht nachvollziehbar,
weshalb es ihr nicht möglich sein solle, den Ausgang des hängigen
Baustoppverfahrens abzuwarten.
2.3
Vorliegend kann durch
den Entscheid über die aufschiebende Wirkung der Beschwerde der Endentscheid
über den Baustopp nicht direkt herbeigeführt werden (vgl. Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG). Fraglich und zu prüfen bleit somit, ob die
Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Zwischenentscheid einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil erleidet. Diesbezüglich bringt sie nachvollziehbar
und glaubhaft vor, dass von der streitbetroffenen Parzelle Immissionen
ausgehen, was bereits angesichts des Anlagetyps plausibel erscheint. Darüber
hinaus ist sie im Hauptverfahren als Grundeigentümerin der benachbarten
Parzelle ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt (vgl. Heinz Aemisegger, in
Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 34
N. 106). Sodann ist die Einhaltung der Umweltschutzvorschriften
weiterhin offen und im Rahmen der Baubewilligung zu prüfen (vgl. bereits
VGer-Urteil VG.2004.00097 f. vom 7. Juni 2005). Folglich droht
insofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil, als selbst die Gutheissung
der Beschwerde in der Hauptsache die geltend gemachten Immissionen nicht rückwirkend
ungeschehen machen kann (vgl. hierzu auch BGer-Urteil 5D_56/2017 vom
30. November 2017 E. 1). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde somit einzutreten.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin
macht geltend, die Beschwerdegegnerin 1 verfüge über keine Bewilligung
für die Nutzung der streitbetroffenen Parzelle, sei dies als Kies-
bzw. Sandlagerplatz, als Deponie oder als Aufbereitungsanlage für
Material. Der Betrieb, den sie durch den vorliegend angefochtenen Entscheid
weiterführen könne, verstosse sodann gegen umweltrechtliche Vorschriften.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners 3 habe sie, die
Beschwerdeführerin, alles Notwendige unternommen, damit der streitbetroffene
Betrieb verlegt werden könne. Der Beschwerdegegnerin 1 müsse der gute
Glaube in die Rechtmässigkeit des Betriebs in jeglicher Hinsicht abgesprochen
werden. Der Baustopp sei aufrechtzuerhalten, zumal es dem Regelfall
entspreche, dass einer dagegen eingereichten Beschwerde keine aufschiebende
Wirkung zukomme. Eine solche müsse von der verfügenden Behörde sodann nicht
entzogen, sondern von der Beschwerdeinstanz erteilt werden. Dementsprechend
müssten nicht Gründe zur Rechtfertigung des Entzugs, sondern zur Erteilung
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde dargelegt werden. Da die Nutzung
der Beschwerdegegnerin 1 nicht bewilligt sei, verdiene sie keinen
Rechtsschutz. Entsprechend erleide Letztere aus dem Verbot dieser Tätigkeit
auch keinen wirtschaftlichen Nachteil, da niemand Anspruch darauf habe, einen
wirtschaftlichen Nutzen aus einer illegalen Tätigkeit zu ziehen. Die
Beschwerdegegnerin 2 sei zudem seit dem letzten Urteil des
Verwaltungsgerichts in dieser Sache nicht untätig gewesen. Vielmehr habe sie
diverse Vorkehrungen in Bezug auf eine Ersatzlösung getroffen.
3.2
Die Beschwerdegegnerin
1 stellt sich auf den Standpunkt, die Beschwerde habe grundsätzlich
aufschiebende Wirkung. Für deren Entzug seien überzeugende Gründe im Sinne
eines drohenden schweren Nachteils sowie eine Interessenabwägung unter
Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit nötig. Die Beschwerdelegitimation
der Beschwerdeführerin sei fraglich. Sie, die Beschwerdegegnerin 1,
könnte bei Entzug der aufschiebenden Wirkung das streitbetroffene Areal nicht
mehr nutzen und hätte nicht zu rechtfertigende finanzielle Einbussen
hinzunehmen. Der Entzug wäre diesfalls nicht verhältnismässig.
3.3
Die Beschwerdegegnerin
2 bringt vor, nachdem die damalige Ortsgemeinde […] gerichtlich zur Prüfung
des streitbetroffenen Baugesuchs verpflichtet worden sei, sei ein anderer
Standort für den Betrieb gesucht worden, wobei das Baubewilligungsverfahren
sistiert worden sei. Der Abbruch der Betonmischanlage auf der Parz.-Nr. 01,
Grundbuch […], sei am 11. Dezember 2013 bewilligt worden, wobei dies erst
im Frühjahr 2021 vollzogen worden sei. Unabhängig davon habe sie, die
Beschwerdegegnerin 2, in ihrem Baubewilligungsentscheid vom
11. Dezember 2013 unmissverständlich festgehalten, dass mit dem Abbruch
der Betonmischanlage, der Entfernung des Rohmaterials sowie des gelagerten
Kiessands das nach wie vor pendente Baubewilligungsverfahren aus dem Jahr
2000 erledigt und für inskünftig mögliche Nutzungsformen die Einreichung
eines Baugesuchs notwendig sei. Dieser Entscheid sei unangefochten in
Rechtskraft erwachsen. Die Beschwerdegegnerin 1 habe die Liegenschaft in
der Folge jedoch weiterhin als Lagerplatz genutzt und hierfür keine
Bewilligung eingereicht. Weil sie daraufhin sogar eine Steinbrechanlage
erstellt und betrieben habe, sei am 17. Mai 2022 einen Baustopp verfügt
worden, welcher ebenfalls in Rechtskraft erwachsen sei. Seit April 2023 sei
ein neues Baugesuchverfahren zur Nutzungsanpassung für einen Kiesumschlag-
und Lagerplatz sowie für den temporären Einsatz einer mobilen
Steinbrechanlage und für eine projektierte Einfriedungsmauer pendent, wobei
die Beschwerdegegnerin 1 trotz mehrmaliger Aufforderung fehlende
Unterlagen nicht eingereicht habe. Die Bewilligung sei indessen vor der
Umsetzung der entsprechenden Nutzung oder des Bauvorhabens einzuholen, weshalb
gestützt auf Art. 81 Abs. 1 RBG die Einstellung der Arbeiten
angeordnet worden sei. Der Beschwerde hiergegen komme von Gesetzes wegen
keine aufschiebende Wirkung zu, weshalb diese nicht entzogen werden müsse.
Stattdessen müssten für deren Erteilung ausserordentliche Gründe vorliegen,
was vorliegend nicht der Fall sei. Mit der nicht bewilligten Nutzung der
streitbetroffenen Parzelle während des hängigen Baubewilligungsverfahrens
werde das öffentliche Interesse an der Durchführung eines rechtmässigen Baubewilligungsverfahrens
torpediert und das Instrument des Baustopps verliere seine abschreckende
Wirkung. Ferner gingen von der aktuellen Nutzung Immissionen aus, ohne dass
vorgängig geprüft worden sei, ob die Umweltschutzvorschriften und allfällige
Grenzwerte eingehalten würden. Die rein finanziellen Interessen der
Beschwerdegegnerin 1 könnten das Interesse an der Nichtnutzung der
Parzelle nicht aufwiegen. Da auch Nutzungsänderungen einer Baubewilligung
bedürften, stehe bei Nichtbeachtung als vorsorgliche Massnahme nur ein Bau-
bzw. Nutzungsverbot nach Art. 81 RBG zur Verfügung. Selbst gestützt
auf Art. 22 VRG wäre sie, die Beschwerdegegnerin 2, im Rahmen ihrer
baupolizeilichen Aufgaben verpflichtet gewesen, vorsorgliche Massnahmen anzuordnen.
3.4
Der Beschwerdegegner 3
bringt vor, die Verfügung betreffend Baustopp verpflichte die
Beschwerdegegnerin 1 lediglich zur Einstellung der Bauarbeiten. Habe
Letztere mit solchen noch gar nicht begonnen oder befinde sich auf dem Areal
keine mobile Brecheranlage, laufe die Erteilung der aufschiebenden Wirkung
ins Leere. Selbstredend dürfe aber noch nicht gebaut werden, bis ein
Baubewilligungsverfahren rechtskräftig abgeschlossen sei. Lediglich die
bisherige, jahrelang tolerierte Nutzung sei vorläufig weiterhin möglich. Eine
Prüfung der Rechtmässigkeit der Nutzung bzw. Nutzungserweiterung der
streitbetroffenen Parzelle sei noch nicht erfolgt. Ohne ebendiese Prüfung
gebe es keine Grundlage, ein Projekt – selbst wenn es bereits ausgeführt
worden sei – als illegal zu bezeichnen. Die Rechtmässigkeit der Nutzung sei
noch nicht (nachträglich) geprüft worden. Die jahrelange von der
Beschwerdegegnerin 2 hingenommene Nutzung könne nicht unberücksichtigt
bleiben. Auch wenn Letztere nach einer Lösung im Sinne einer Verlegung des Standorts
gesucht habe, hätte sie das vom Bundesgericht zurückgewiesene Verfahren
rechtskonform abschliessen müssen. In diesem Rahmen hätte sie bereits vor
Jahren das nun strittige Nutzungsverbot verfügen können. Ihre Untätigkeit
falle im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung negativ ins Gewicht.
4.
4.1
Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdegegner 1 und 3 wurde rechtskräftig entschieden, dass die
Beschwerdegegnerin 1 für die Arbeiten auf der streitbetroffenen Parzelle
einerseits eine Bewilligung benötigt, andererseits über keine solche verfügt
(BGer-Urteil 1P.417/2005 vom 6. Oktober 2005 E. 3.5; VGer-Urteil
VG.2004.00097 f. vom 7. Juni 2005 E. II/4c). Damit erscheint
aktuell lediglich noch ungeklärt, ob diese Nutzungsformen bewilligungsfähig
bzw. ob sie zonenkonform sind und die umweltrechtlichen Vorgaben
einhalten, wobei ein diesbezügliches Bewilligungsverfahren bei der
Beschwerdegegnerin 2 anhängig ist.
4.2
Wird mit Bauarbeiten begonnen,
obwohl keine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt, oder wird ein Bau in
Abweichung von der erteilten Bewilligung erstellt, hat die zuständige
Gemeindebehörde unverzüglich die Einstellung der Bauarbeiten anzuordnen
(Art. 81 Abs. 1 RBG). Solche Baueinstellungsverfügungen sind
vorläufig vollstreckbar und einer Beschwerde kommt nur aufschiebende Wirkung
zu, sofern dies die Beschwerdeinstanz verfügt (Art. 81 Abs. 3 RBG).
Hierbei gilt Art. 81 RBG als lex specialis zu Art. 93 VRG und geht
dementsprechend vor (vgl. Art. 79 Abs. 1 RBG). Art. 81 RBG
betrifft im Wortlaut zwar das Bauen ohne Baubewilligung. Da jedoch bereits
rechtskräftig festgehalten wurde, dass für die streitbetroffene Nutzung eine
Baubewilligung notwendig ist und eine ebensolche noch nicht vorliegt, ist
Art. 81 RBG ohne Weiteres anwendbar. Auch der Beschwerdegegner 3
hat schliesslich gestützt hierauf die aufschiebende Wirkung gewährt.
4.3
4.3.1
Der Beschwerdegegner 3 war als
Beschwerdeinstanz zwar grundsätzlich berechtigt, der Beschwerde in Anwendung
von Art. 81 Abs. 3 RBG die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Sowohl Wortlaut als auch Zweck von Art. 81 Abs. 3 RBG deuten jedoch
darauf hin, dass die Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde in
Konstellationen wie der vorliegenden die Ausnahme darstellen soll.
Ein
als vorsorgliche Massnahme ausgesprochenes einstweiliges Nutzungsverbot kann
seinen Zweck nämlich grundsätzlich nur dann erfüllen, wenn einem dagegen
erhobenen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung entzogen wird, weshalb die
Wiederherstellung derselben nur in Frage kommt, wenn sich die vorsorgliche
Massnahme selber als unzulässig erweist. Bei einem mangels Bewilligung
ausgesprochenen vorsorglichen Nutzungsverbot ist der Entzug der
aufschiebenden Wirkung in der Regel schon deshalb gerechtfertigt, weil
andernfalls die mit der Bewilligungspflicht angestrebte präventive Kontrolle
unterlaufen und derjenige, der eigenmächtig eine bewilligungspflichtige
Nutzungsänderung vornimmt, besser gestellt würde als derjenige, der
ordnungsgemäss vorgängig um eine Bewilligung nachsucht. Folglich kann in solchen
Fällen die aufschiebende Wirkung nur ausnahmsweise und aus besonderen Gründen
wiedererteilt werden, beispielsweise wenn höherrangige Güter bedroht sind.
Hierbei sind die gegenüberstehenden Interessen sorgfältig gegeneinander
abzuwägen. Das heisst, es müssen in der Regel die öffentlichen Interessen des
Gemeinwesens denjenigen der Beschwerde führenden Partei gegenübergestellt
werden. Dabei können auch die Prozessaussichten miteinbezogen werden, sofern
sie klar zu Tage treten (vgl. zum Ganzen unter anderem das Urteil des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2007.00473 vom 21. November 2007
E. 4.1.1, mit Hinweisen). Die aufschiebende Wirkung in Fällen wie dem
vorliegenden ist damit in der Regel nicht zu gewähren (vgl. auch
Entscheid des Baudepartements des Kantons St. Gallen BDE 2020
Nr. 127 vom 14. Dezember 2020 E. 5).
4.3.2
Anhand der Gesetzessystematik lässt
sich weiter entnehmen, dass der Beschwerde in den weiteren baurechtlichen
Belangen, v.a. bei der Beschwerde gegen eine Bau- oder
Nutzungsbewilligung, von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt
(Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 VRG;
vgl. VGer-Urteil VG.2017.00017 vom 1. Juni 2017 E. II/1.2).
Demgemäss müsste, falls die Beschwerdegegnerin 1 bereits über eine
Baubewilligung verfügen würde und die Beschwerdeführerin hiergegen Beschwerde
erhoben hätte, dieser die aufschiebende Wirkung im Grundsatz zuerkannt
werden, womit eine Nutzung bis zur rechtskräftigen Bewilligung untersagt
wäre. Mit Blick darauf mutet es denn auch gar willkürlich an, wenn die Beschwerdegegnerin 1
ohne Baubewilligung und damit ohne eine Prüfung der Bewilligungsfähigkeit
aufgrund der Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gegen einen
verfügten Baustopp die streitbetroffene Parzelle weiterhin frei nutzen könnte,
ihr dies aber bei einer erteilten, jedoch angefochtenen Baubewilligung
untersagt wäre.
Schliesslich ist Art. 81 Abs. 3 RBG auch im
Lichte der Gemeindeautonomie zu sehen. Dieser kommt im Bau- und
Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zu, wobei sich der Beschwerdegegner 3
als Rechtsmittelinstanz im Rahmen seiner Kognition Zurückhaltung aufzuerlegen
hat (vgl. VGer-Urteil VG.2022.00001 vom 28. April 2022
E. II/4.1). Dies gilt auch beim vorliegenden Verfahren betreffend
aufschiebende Wirkung.
4.3.3
Als Zwischenfazit
ist festzuhalten, dass in Fällen wie dem vorliegenden ohne besondere Gründe,
beispielsweise zum Schutz von höherrangigen Gütern, der Beschwerde keine
aufschiebende Wirkung gewährt werden darf. Solche Güter sind vorliegend nicht
ersichtlich.
Die von der
Beschwerdegegnerin 1 geltend gemachten Gründe sind rein finanzieller
Natur. Diese sind zwar zu berücksichtigen, haben aber hinter den öffentlichen
Interessen der Rechtssicherheit und des Umweltschutzes zurückzutreten. Dies
gilt umso mehr, als dass die Beschwerdegegnerin 1 wissentlich ohne
Bewilligung ihre Arbeiten ausführt und damit als bösgläubig zu gelten hat.
Demgemäss ist ihr Argument eines finanziellen Verlusts auch mit Blick auf die
vom Beschwerdegegner 3 selbst angeführte bundesgerichtliche Praxis
weniger hoch zu gewichten (vgl. BGE 132 II 21
E. 6.4; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00503 vom
7. Dezember 2021 E. 4.3.2). Polizeiliche Interessen macht sie
schliesslich nicht geltend, wobei solche denn auch nicht ersichtlich sind.
4.4
4.4.1
Sodann hat die
Beschwerdegegnerin 2 ein gewichtiges Interesse daran, dass keine Bau-
oder Nutzungstätigkeit ohne entsprechende Bewilligung ausgeübt wird. Sie hat
zudem ein erhebliches Interesse an der rechtsgleichen Anwendung dieses
Grundsatzes. Hinzu kommen die im Rahmen des Baustopp- und
Baubewilligungsverfahren noch zu prüfenden öffentlichen Interessen des
Umweltschutzes. Die Beschwerdeführerin hat darüber hinaus ein grosses
Interesse daran, vor Immissionen geschützt zu werden, unabhängig davon, ob
diese Beeinträchtigungen bereits seit längerem andauern. Dem stehen – wie
bereits erwähnt – hauptsächlich finanzielle Interessen der
Beschwerdegegnerin 1 gegenüber, welche jedoch nicht überwiegen.
4.4.2
Soweit sich die Beschwerdegegnerin
1 auf den Vertrauensschutz berufen will, ist zu berücksichtigen, dass es
zunächst eines Anknüpfungspunkts im Sinne einer Vertrauensgrundlage bedarf.
Darunter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den
betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst. Es kommt hierbei nicht
auf die Rechtsnatur eines staatlichen Aktes, sondern nur auf dessen
Bestimmtheitsgrad an, der so gross sein muss, dass der Private daraus die für
seine Dispositionen massgebenden Informationen entnehmen kann. Auf Vertrauensschutz
kann sich sodann nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte
und ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen
müssen. Wer die Fehlerhaftigkeit demgegenüber kennt, kann nicht in guten
Treuen davon ausgehen, dass die durch den Staat erweckten Erwartungen erfüllt
werden. Ein berechtigtes Vertrauen ist auch denjenigen abzusprechen, welche
die Mangelhaftigkeit der Vertrauensgrundlage bei gehöriger Sorgfalt hätten
erkennen müssen. Ferner kann Vertrauensschutz in der Regel nur geltend
machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die
ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann, wobei zwischen dem
Vertrauen und der Disposition ein Kausalzusammenhang gegeben sein muss. Selbst
wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind, können sich
Private nicht darauf berufen, falls ein überwiegendes öffentliches Interesse
entgegensteht. Die Interessenabwägung im Einzelfall bleibt daher vorbehalten
und bildet eine Schranke des Vertrauensschutzes (vgl. zum Ganzen
VGer-Urteil VG.2020.00071 vom 12. November 2020 E. II/5.1, mit
Hinweisen
).
Vorliegend
hat die Beschwerdegegnerin 1 als bösgläubig zu gelten, da ihr angesichts der
durchgeführten Verwaltungs- und Gerichtsverfahren klar sein musste, dass die
Nutzung der streitbetroffenen Parzelle bewilligungspflichtig ist. Es musste
ihr bei gehöriger Sorgfalt ebenfalls bewusst gewesen sein, dass sie über
keine solche Bewilligung verfügt und entsprechende Arbeiten nicht hätte ausführen
dürfen. Hieran ändert die Untätigkeit der Beschwerdegegnerin 2 nichts,
wobei die lange Verfahrensdauer wohl zum Teil auch der
Beschwerdegegnerin 1 selbst anzulasten ist. Letztere musste denn auch
darüber im Klaren gewesen sein, dass aus der langen Verfahrensdauer
bzw. der zeitweisen Untätigkeit der Beschwerdegegnerin 2 kein
Anspruch auf eine Baubewilligung oder eine Nutzungsmöglichkeit ohne
Baubewilligung resultiert, nicht zuletzt weil die Notwendigkeit einer
Baubewilligung höchstrichterlich festgestellt wurde. Dementsprechend bestand
keine Vertrauensgrundlage, was demzufolge auch nicht im Rahmen der
Interessenabwägung berücksichtigt werden kann.
4.4.3
Schliesslich können im Rahmen der
Interessenabwägung den Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Hauptsache
Rechnung getragen werden, sofern sie eindeutig sind (vgl. obenstehende
E. II/4.3.1). Vorliegend erscheint aufgrund einer summarischen Prüfung
der Akten die Beschwerdegegnerin 2 zum Baustopp ohne Weiteres
berechtigt. Der Beschwerdegegner 3 macht hierbei zwar geltend,
vorsorgliche Massnahmen wie der Baustopp seien auf dringliche Situationen
zugeschnitten und ergingen in der Regel aufgrund einer summarischen Prüfung
der Sach- und Rechtslage. Die Widerrechtlichkeit der Nutzung sei bisher nicht
rechtskräftig festgestellt worden. Dies widerspricht jedoch einerseits seiner
Argumentation, es solle mit dem Entscheid über die aufschiebende Wirkung kein
Präjudiz in Sachen Baustopp geschaffen werden. Deutet er damit doch auf eine
beabsichtigte Gutheissung der Beschwerde in der Hauptsache hin. Andererseits
ist dies lediglich in formeller Hinsicht zutreffend, da die
Widerrechtlichkeit der Nutzung aufgrund der rechtskräftig festgestellten
Notwendigkeit einer Baubewilligung und dem unbestrittenen Fehlen einer solchen
an sich bereits offensichtlich ist.
In der Regel genügt denn auch die
Feststellung, dass Bauarbeiten oder die angedachten Nutzungen formell
baurechtswidrig sind, um einen Baustopp oder ein vorläufiges Nutzungsverbot
anzuordnen, wobei allerdings der Grundsatz der Verhältnis-mässigkeit beachtet
werden muss (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00046
vom 19. Mai 2021 E. 4.2.1, mit Hinweis). Vor diesem Hintergrund und
mit Blick auf die obenstehende Interessenabwägung e
rscheinen
die Erfolgsaussichten der Beschwerde gegen die Baustoppverfügung damit eher
gering, was ebenfalls gegen die strittige Gewährung der aufschiebenden
Wirkung spricht.
5.
Zusammenfassend
ist der Beschwerdegegner 3 zur Erteilung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde in Verfahren betreffend Baustopp zwar grundsätzlich berechtigt.
Eine solche ist jedoch nur ausnahmsweise gerechtfertigt, namentlich dann,
wenn besondere Gründe die Erteilung rechtfertigen. Solche sind vorliegend
nicht ersichtlich.
Dies
führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des Entscheids des
Beschwerdegegners 3 vom 27. September 2023.
III.
1.
1.1
Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat
die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt,
die amtlichen Kosten zu tragen. Da dem Beschwerdegegner 3 keine
amtlichen Kosten auferlegt werden können (Art. 135 Abs. 2 VRG),
sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 1'500.- ausgangsgemäss der
Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Der Beschwerdeführerin ist der von
ihr bereits geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-
zurückzuerstatten.
1.2
Der Beschwerdegegnerin 1 steht mangels Obsiegens
sodann keine Parteientschädigung zu. Hingegen sind sie und der
Beschwerdegegner 3 zu verpflichten, der Beschwerdeführerin je eine Parteientschädigung
in der Höhe von Fr. 900.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen
(Art. 138 Abs. 2 und 3 lit. a VRG).
2.
Beim vorliegenden Entscheid
handelt es sich um einen Zwischenentscheid, weshalb
die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht nur
nach Massgabe von Art. 93 Abs. 1 BGG offensteht
.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners 3
vom 27. September 2023 wird aufgehoben.
2.
Die
Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 1'500.- werden der
Beschwerdegegnerin 1 auferlegt und von ihr bezogen. Der
Beschwerdeführerin wird der von ihr bereits geleistete Kostenvorschuss von
Fr. 1'500.- zurückerstattet.
3.
Die
Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegner 3 werden verpflichtet,
der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Entscheids eine Parteientschädigung von je Fr. 900.- (inkl.
Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]