gl_gerichte · GL-1105 · 2019-05-23 · de
VG.2019.00009


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 23. Mai 2019

I. Kammer

in Sachen

VG.2019.00009

A.______

Beschwerdeführer

vertreten durchRechtsanwaltB.______

gegen

1.

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegner

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons
 Glarus

sowie

AC.______

Beigeladene

BC.______

betreffend

Androhung Ersatzvornahme

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1A.______ reichte am 24. Juni 2010 bei der damaligen
 Gemeinde [] ein Baugesuch für die Erstellung eines Einfamilienhauses auf der
 Parz.-Nr. 01, Grundbuch [], sowie für den Abbruch des bestehenden, auf der
 Parz.-Nr. 02, Grundbuch [], liegenden Wohnhauses mit der LB-Nr. 03 ein.

1.2Nachdem das Departement Bau und Umwelt (DBU) das in
 der Landwirtschaftszone geplante Bauvorhaben mit Teilverfügung vom 12. August
 2010 als zonenkonform qualifiziert hatte, erteilte die Gemeinde [] am 1.
 Oktober 2010 die Baubewilligung unter Auflagen. Dabei bestand die Auflage
 gemäss Ziff. 4 darin, dass das bestehende Wohnhaus mit der
 LB-Nr. 03 innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach Fertigstellung des
 neuen Wohnhauses, bzw. bis spätestens am 31. Dezember 2017, abgebrochen
 werde. Die Verfügung erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft.

2.

2.1Mit Schreiben vom 17. November 2017 teilte die
 Gemeinde Glarus Nord A.______ mit, nach einer Besichtigung habe sie
 feststellen müssen, dass das Wohnhaus mit der LB-Nr. 03 nach wie vor bestehe.
 Er werde deshalb daran erinnert, die Baute bis spätestens Ende 2017
 abzubrechen, andernfalls werde eine Ersatzmassnahme durch Dritte verfügt.

2.2Am 27. November 2017 ersuchte A.______ um
 Erstreckung der Frist für den Abbruch des Wohnhauses mit der LB-Nr. 03,
 solange seine Eltern dieses Haus noch bewohnen würden.

2.3Mit Verfügung vom7. Februar 2018 gewährte
 die Gemeinde Glarus Nord zur Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der
 Verfügung vom 1. Oktober 2010 eine letzte Nachfrist von drei Monaten ab
 Rechtskraft der Verfügung (Disp.-Ziff. 1). Sofern der Grundeigentümer der
 Rückbau- bzw. Abbruchsanordnung nicht fristgerecht nachkomme, werde im
 Rahmen einer Ersatzvornahme auf dessen Kosten der Rückbau durch Dritte
 verfügt (Disp.-Ziff. 3). Falls die Vollstreckungsverfügung missachtet werde,
 behalte sich der Gemeinderat ausdrücklich vor, Strafanzeige zu erheben. Es
 werde überdies ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Missachtung der
 Verfügung mit Busse bestraft werde (Disp.-Ziff. 4).

2.4A.______ erhob gegen die Verfügung der Gemeinde
 Glarus Nord vom 7. Februar 2018 am 13. März 2018 Beschwerde, welche der
 Regierungsrat des Kantons Glarus am 14. März 2018 zuständigkeitshalber an das
 DBU zur Behandlung überwies. In der Folge hiess Letzteres die Beschwerde am
 10. Dezember 2018 teilweise gut. Es änderte Disp.-Ziff. 1 der Verfügung
 der Gemeinde Glarus Nord vom 7. Februar 2018 dahingehend ab, als dass
 A.______ zur Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung der
 Gemeinde Glarus Nord vom 1. Oktober 2010 eine Frist von einem Jahr ab
 Rechtskraft des Entscheids angesetzt wurde (Disp.-Ziff.1). Im Übrigen wies es
 die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

3.

3.1Am 25. Januar 2019 gelangte A.______ mit Beschwerde
 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU
 vom 10. Dezember 2018. Es sei ihm die Frist für den Abbruch des
 bestehenden Wohnhauses mit der LB-Nr. 03 bis zum altersbedingten Auszug
 seiner Eltern zu erstrecken; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
 Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des DBU.

3.2Das DBU nahm am 5. Februar 2019 zur Beschwerde
 Stellung und beantragte deren Abweisung; unter Kostenfolge. Die Gemeinde
 Glarus Nord beantragte am 20. Februar 2019 ebenfalls die Abweisung der
 Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.
 Die von Amtes wegen ins Verfahren beigeladenen Eltern von A.______, AC.______
 und BC.______, liessen sich am 11. März 2019 vernehmen und beantragten
 sinngemäss die Gutheissung der Beschwerde.

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist
 gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
 Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
 Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
 sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Vorliegend angefochten ist
 ein Entscheid des Beschwerdegegners 2, mit welchem dem Beschwerdeführer
 zur Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung der
 Beschwerdegegnerin 1 vom 1. Oktober 2010 eine Frist von einem Jahr ab
 Rechtskraft des Entscheids angesetzt wurde. Folglich handelt es sich beim
 Anfechtungsobjekt zusammen mit der Verfügung der Beschwerdegegnerin 1
 vom 7. Februar 2018 um einen Vollstreckungsentscheid, da damit die
 Erfüllung einer verwaltungsrechtlichen Pflicht, nämlich der Abbruch des
 Gebäudes mit der LB-Nr. 03, erzwungen werden soll (vgl. Ulrich
 Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
 Zürich/St.Gallen 2016,
 Rz. 1440 f.).

3.

3.1Das Gesetz geht zwischen Entscheidungs- und
 Vollstreckungsverfahren von einer Funktionsteilung aus. Während im
 Entscheidungsverfahren über Bestand oder Nichtbestand öffentlicher Rechte und
 Pflichten entschieden wird, wird im Vollstreckungsverfahren die Art und Weise
 der Durchsetzung festgelegt. Ergebnis des Entscheidungsverfahrens ist die
 Sachverfügung, jenes des Vollstreckungsverfahrens die
 Vollstreckungsverfügung, womit der Weg zur Vollstreckung von der Sachverfügung
 über die Zwangsandrohung und die Vollstreckungsverfügung verläuft. Indessen
 kann die Sachverfügung aber auch bereits Anordnungen zur Vollstreckung
 enthalten (Tobias Jaag, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
 Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
 Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 29-31 N. 15).

Ausfluss der
 Funktionsteilung zwischen Entscheidungs- und Vollstreckungsverfahren ist der
 Grundsatz, dass im Vollstreckungsverfahren die Sachverfügung in der Regel
 nicht mehr auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden kann. Die
 Vollstreckungsverfügung ist nur insoweit anfechtbar, als sie neue Elemente
 enthält. Die in formelle Rechtskraft erwachsene Sachverfügung kann nicht im
 Zusammenhang mit der Vollstreckung ein zweites Mal überprüft werden. Es gilt
 der Grundsatz des einmaligen Rechtsschutzes. Bei der Anfechtung einer
 Vollstreckungsverfügung kann gegenüber der Sachverfügung aber immerhin
 geltend gemacht werden, sie sei von Anfang nichtig gewesen, sie enthalte
 schwerwiegende Grundrechtsverletzungen oder sei durch nachträglich
 eingetretene Umstände rechtswidrig oder gegenstandslos geworden. Die
 Vollstreckungsverfügung ist ferner dann anfechtbar, wenn Mängel vorgebracht
 werden, die in ihr selbst begründet sind. So kann etwa geltend gemacht
 werden, die Vollstreckung gehe über die zu vollstreckende Anordnung hinaus
 oder sie stimme nicht mit ihr überein. Weiter kann sich der Pflichtige auf
 das Gesetzmässigkeitsprinzip bei der Wahl des Vollstreckungsmittels oder auf
 das Verhältnismässigkeitsprinzip berufen, wenn in der Sachverfügung das
 Vollstreckungsmittel nicht speziell genannt ist (vgl. Jaag, Vorbemerkungen zu
 §§ 29-31 N. 16 f. und § 30 N. 80 ff.).

3.2Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die
 Rechtmässigkeit der Verfügung vom 1. Oktober 2010 im vorliegenden
 Verfahren nicht erneut überprüft werden kann, da diese unangefochten in
 Rechtskraft erwuchs. Dementsprechend kann auch die Verhältnismässigkeit der
 in Ziff. 4 der Verfügung vom 1. Oktober 2010 angeordneten Auflage
 nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Des Weiteren macht der
 Beschwerdeführer gegenüber der Verfügung vom 1. Oktober 2010 zu Recht
 nicht geltend, dass diese von Anfang an nichtig gewesen sei oder
 schwerwiegende Grundrechtsverletzungen enthalte. Folglich ist im vorliegenden
 Verfahren einzig noch zu prüfen, ob der Vollstreckungsentscheid mit der
 Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall zulässig ist.

4.

Für die Zulässigkeit einer
 verwaltungsrechtlichen Sanktion bzw. eines Vollstreckungsentscheids sind
 mehrere Kriterien massgebend. Zunächst ist der Entscheid von der dafür
 zuständigen Behörde anzuordnen und er bedarf einer gesetzlichen Grundlage.
 Sodann kann er grundsätzlich erst dann ergehen, wenn er seine Grundlage in
 einer Verfügung hat, welche vollstreckbar ist. Schliesslich hat er dem
 Verhältnismässigkeitsgrundsatz standzuhalten. Demgemäss muss er geeignet und
 erforderlich sein, um die Erfüllung der verwaltungsrechtlichen Pflicht
 durchzusetzen.Es darf kein
 milderes Mittel vorliegen, mit welchem das Ziel erreicht werden kann. Im
 Übrigen muss der Zweck des Vollstreckungsentscheids dessen Wirkung
 rechtfertigen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne). Das Interesse an der
 Durchsetzung der Pflicht muss gegenüber dem Interesse des Betroffenen am
 Verzicht auf die Vollstreckung überwiegen(vgl. dazu
 Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1451 ff. mit Hinweisen).

5.

5.1Vorliegend erliess die Beschwerdegegnerin 1
 den Vollstreckungsentscheid mit der Androhung der Ersatzvornahme im
 Unterlassungsfall, wobei der Beschwerdegegner 2 die dafür angesetzte
 Frist auf ein Jahr ab Rechtskraft des Entscheids verlängerte. Grundlage für
 diesen Vollstreckungsentscheid bildete dabei die von der
 Beschwerdegegnerin 1 am 1. Oktober 2010 erlassene Verfügung, mit
 welcher der Beschwerdeführer zum streitbetroffenen Abbruch des Gebäudes mit
 der LB-Nr. 03 verpflichtet wurde. Da die Verwaltungsbehörden des Kantons
 und der Gemeinden gemäss Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 127
 Abs. 1 VRG ihre Entscheide selbst vollstrecken, war die Beschwerdegegnerin 1
 somit für die Anordnung des vorliegend angefochtenen Vollstreckungsentscheids
 ohne Weiteres zuständig.

5.2Sodann wird vom Beschwerdeführer zu Recht nicht
 vorgebracht, dass es der angedrohten verwaltungsrechtlichen Sanktion an einer
 gesetzlichen Grundlage mangle. Einerseits wird das zu beurteilende
 Zwangsmittel im einschlägigen Verfahrensrecht explizit genannt (vgl. Art. 79
 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 130 Abs. 1 lit. a VRG). Andererseits statuiert
 das kantonale Baugesetz die Möglichkeit, dass die Baubewilligungsbehörde
 geeignete Sicherheiten für eine allfällig notwendige Ersatzvornahme oder für
 andere Ersatzvorkehren verlangen kann (vgl. Art. 76 Abs. 2 RBG), womit die
 Ersatzvornahme als zulässige Sanktion im Baugesetz selbst genannt wird.

5.3Des Weiteren hat der vorliegend angefochtene
 Vollstreckungsentscheid seine Grundlage wie bereits dargelegt (vgl.
 vorstehende E. II/5.1) in der am 1. Oktober 2010 erlassenen Verfügung.
 Diese erwuchs unangefochten in Rechtskraft und ist folglich vollstreckbar,
 was selbst vom Beschwerdeführer anerkannt wird.

5.4

5.4.1Ferner erscheint die Sanktion geeignet und
 erforderlich, um den am 1. Oktober 2010 verfügten Abbruch des Gebäudes
 mit der LB-Nr. 03, durchzusetzen. Es ist kein milderes Mittel als der
 Erlass des Vollstreckungsentscheids mit der Androhung der Ersatzvornahme im
 Unterlassungsfall ersichtlich, um die Erfüllung der Auflage gemäss
 Ziff. 4 der Verfügung vom 1. Oktober 2010 zu erreichen. So würde
 der Beschwerdeführer ohne Erlass des angefochtenen Vollstreckungsentscheids
 wohl nach wie vor untätig bleiben, weshalb eine Androhung der Ersatzvornahme
 durch Dritte ohne Weiteres angezeigt ist. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen,
 dass der Vollstreckungsentscheid nicht über das in der Sachverfügung
 Angeordnete hinausgeht, weshalb auch aus diesem Blickwinkel die angefochtene
 Verfügung unbedenklich erscheint.

5.4.2Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren
 Sinne fällt vorliegend sodann ins Gewicht, dass der am 1. Oktober 2010
 bewilligte und bereits erfolgte Neubau des Einfamilienhauses auf der
 Parz.-Nr. 1 als Ersatz für das bestehende Wohnhaus mit der
 LB-Nr. 03 dienen soll. Diesbezüglich hielt der Beschwerdegegner 2
 in seiner Teilverfügung vom 12. August 2010 gestützt auf das einschlägige
 Bundesrecht fest, dass der Ersatzneubau in der Landwirtschaftszone nur dann
 als zonenkonform beurteilt werden könne, wenn das bestehende Gebäude mit der
 LB-Nr. 03 abgebrochen werde. Dementsprechend führte der
 Beschwerdegegner 2 im vorliegend angefochtenen Entscheid zu Recht aus,
 dass die kommunale Bewilligung für das neu zu erstellende Wohnhaus ohne die
 Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung vom 1. Oktober
 2010 mangels Zonenkonformität nicht hätte erteilt werden dürfen. Dabei
 erweist sich die dem Beschwerdeführer gewährte Frist für den Abbruch des
 bestehenden Wohnhauses von fünf Jahren nach Fertigstellung des neuen
 Wohnhauses als äusserst grosszügig und höchstens gerade noch mit dem
 übergeordneten bundesrechtlichen Raumplanungsrecht vereinbar.

Indem der Beschwerdeführer
 bis heute das vorbestehende Wohnhaus nicht abgebrochen hat, liegt eine
 Abweichung vom Erlaubten vor, welche nicht mehr als gering bezeichnet werden
 kann. An einer konsequenten Durchsetzung der raumplanerischen sowie
 baupolizeilichen Vorschriften, namentlich an der Trennung von Bau- und
 Nichtbaugebiet, besteht nämlich ein gewichtiges öffentliches Interesse.
 Demgegenüber hat das private Interesse des Beschwerdeführers, eine
 bestmögliche Mithilfe im Landwirtschaftsbetrieb und bei der Erziehung durch die
 Beigeladenen zu gewährleisten, zurückzutreten. Daran ändert nichts, dass die
 Notwendigkeit der Mithilfe durch die Beigeladenen im Zeitpunkt der
 Sachverfügung vom 1. Oktober 2010 offenbar noch nicht bekannt war. So
 wäre der Neubau des Wohnhauses ohne den zeitnahen Abbruch des Gebäudes mit
 der LB-Nr. 03 selbst in Kenntnis dieser veränderten Umstände nicht
 zonenkonform und damit nicht bewilligungsfähig gewesen. Im Übrigen
 erschliesst sich dem Gericht nicht, weshalb die Mithilfe der Beigeladenen
 nach einer Veränderung ihres Wohnsitzes nicht mehr gewährleistet werden kann.
 So erscheint der Bezug eines nahen Wohnsitzes zumindest nicht unmöglich und
 unzumutbar. Schliesslich erweist sich auch die dem Beschwerdeführer im
 vorliegend angefochtenen Entscheid gewährte Frist von einem Jahr für den
 Abbruch des Wohnhauses als verhältnismässig. Einerseits hatten der
 Beschwerdeführer und die Beigeladenen genügend Zeit, sich auf den Abbruch des
 Wohnhauses und den damit einhergehenden Umzug der Beigeladenen vorzubereiten,
 kannten sie diese Auflage doch seit Erteilung der Baubewilligung.
 Andererseits ist der Abbruch des Wohnhauses innert eines Jahres ohne Weiteres
 möglich.

Daraus folgt insgesamt,
 dass das Interesse des Beschwerdeführers gegenüber dem öffentlichen Interesse
 an der konsequenten Durchsetzung der raumplanerischen sowie baupolizeilichen
 Vorschriften zurückzutreten hat. Die vorliegend angefochtene
 Vollstreckungsverfügung erweist sich in allen Punkten als verhältnismässig.

6.

Soweit der
 Beschwerdeführer weiter vorbringt, der Beschwerdegegner 2 habe sein
 rechtliches Gehör verletzt, indem auf die beantragte Einholung der
 Stellungnahme durch die Abteilung Landwirtschaft verzichtet worden sei, kann
 ihm sodann nicht gefolgt werden. So war lediglich die Rechtmässigkeit der
 Vollstreckung der rechtskräftigen Baubewilligung zu beurteilen, weshalb diese
 wie dargelegt nicht mehr überprüft werden konnte.

7.

Schliesslich ist darauf
 hinzuweisen, dass selbst wenn das vom Beschwerdeführer am 27. November
 2017 gestellte Begehren als Wiedererwägungsgesuch behandelt werden würde,
 kein Anspruch auf ein Eintreten bestünde (vgl. Martin Bertschi,
 in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
 Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, §§ 86a-86d N. 19 ff.).
 Hinzu kommt, dass die Voraussetzungenfür ein
 wiedererwägungsweises Zurückkommen auf die Sachverfügung nicht erfüllt sind.
 So sind weder wichtige öffentliche Interessen ersichtlich, welche eine
 Wiedererwägung erfordern würden, noch sind die rechtlichen oder tatsächlichen
 Voraussetzungen, welche die Grundlage des Entscheides gebildet haben, nicht
 mehr erfüllt oder haben sich nachträglich erheblich gewandelt (Art. 83
 Abs. 2 i.V.m. Art. 79 Abs. 1 VRG).

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

III.

Die Gerichtskosten von
 pauschal Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer
 aufzuerlegen und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
 zu verrechnen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG). Mangels Obsiegens steht ihm
 sodann keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
 contrario). Eine solche ist auch der Beschwerdegegnerin 1 nicht
 zuzusprechen, da die Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihrem angestammten
 Aufgabenbereich gehört und keine besonderen Umstände vorliegen (Art. 138 Abs.
 4 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt
 und mit dem von ihm bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
 verrechnet.

3.

Es
 werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]