gl_gerichte · VG.2019.00077 · 2019-09-05 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 05.09.2019 VG.2019.00077 (VG.2019.829)
Glaris Verwaltungsgericht 05.09.2019 VG.2019.00077 (VG.2019.829)
Glarona Verwaltungsgericht 05.09.2019 VG.2019.00077 (VG.2019.829)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
5. September 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00077
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwalt
C.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Erlass einer Planungszone
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Der Gemeinderat Glarus Nord erliess im Hinblick auf
die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am 9. Oktober 2013 verschiedene
Planungszonen in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord mit einer
Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015. Der Beschluss der Gemeinde wurde am 17. Oktober
2013 im Amtsblatt des Kantons Glarus publiziert. Am 2. Dezember 2015
verlängerte er die Planungszonen bis am 31. Dezember 2017, was er im
Amtsblatt vom 3. Dezember 2015 veröffentlichte.
1.2
Die Gemeindeversammlung vom 29. September 2017 wies
den Nutzungsplan zurück. In der Folge verlängerte der Gemeinderat die
Planungszonen erneut bis am 31. Dezember 2020, was er im Amtsblatt vom
30. November 2017 publizierte.
1.3
Am 6. Dezember 2017 erliess der Gemeinderat über
verschiedene in Bilten, Oberurnen, Niederurnen, Näfels, Mollis, Filzbach und
Mühlehorn gelegene Grundstücke, welche bisher noch nicht mit einer
Planungszone belegt waren, eine Planungszone bis am 31. Dezember 2020. Davon
betroffen war auch das im Eigentum von A.______ stehende Grundstück
Parz.-Nr. 01, Grundbuch […]. Der östliche Teil dieser Parzelle liegt
gemäss dem zurzeit gültigen Nutzungsplan […] in der Zone W3 und ist mit einem
Wohnhaus und einem Stall überstellt. Der westliche Teil des Grundstücks liegt
in der Landwirtschaftszone. Mehr als die Hälfte der Parzelle liegt hingegen
in der Zone W2. Über diesen Teil der Parzelle wurde die Planungszone
gelegt. Der Erlass der Planungszone wurde A.______ am 6. Dezember 2017
mitgeteilt und im Amtsblatt vom 14. Dezember 2017 publiziert.
1.4
Dagegen erhob A.______ am 10. Januar 2018
Einsprache, welche der Gemeinderat am 2. Mai 2018 abwies.
1.5
In der Folge gelangte A.______ mit Beschwerde vom
14. Juni 2018 ans Departement Bau und Umwelt (DBU). Daneben erhoben auch
weitere vom Erlass der Planungszonen betroffene Grundeigentümer Beschwerde
beim DBU. Dieses vereinigte die Beschwerden und wies sie am 15. Mai 2019 ab,
soweit darauf einzutreten war.
2.
2.1
A.______ erhob am 17. Juni 2019 gegen den Entscheid
des DBU Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des
Beschwerdeentscheids sowie des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus
Nord vom 2. Mai 2018. Der Erlass einer Planungszone in der Gemeinde Glarus
Nord sei nicht zu bewilligen, soweit sein Grundstück Parz.-Nr. 01 von der
Planungszone erfasst sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des DBU. Daneben stellte er verschiedene
prozessuale Anträge: Die im vorinstanzlichen Verfahren vorgenommene
Verfahrensvereinigung sei aufzuheben. Es sei ein Augenschein vor Ort
vorzunehmen und zum Bauzonenbedarf sei ein schriftlicher Bericht des
Regierungsrats einzuholen.
2.2
Das DBU beantragte, dass die Beschwerde unter
Kostenfolge abzuweisen sei. Die Gemeinde Glarus Nord schloss ebenfalls auf
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
von A.______.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
(RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
2.1.1
Der Beschwerdeführer rügt die Verfahrensvereinigung
im vorinstanzlichen Verfahren. Der Beschwerdegegner 2 habe nicht
aufgezeigt, weshalb eine solche zulässig sei. Die besondere Lage seiner
Liegenschaft lasse sich nur schwerlich mit den Grundstücken der weiteren
Beschwerdeführer vergleichen und darüber hinaus verwehre er sich dagegen,
dass weitere Personen Einblick in sein Verfahren und in seine
Eigentumsverhältnisse nehmen könnten.
2.1.2
Wenn getrennt eingereichte Anträge, Beschwerden oder
Klagen den gleichen Gegenstand betreffen, können die Verfahren gemäss Art. 23
Abs. 2 VRG im Interesse einer zweckmässigen Erledigung vereinigt werden. Der
Behörde kommt dabei ein grosses Ermessen zu (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/ Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§
4–31 N. 53).
2.1.3
Der Beschwerdegegner 2 führte die bei ihm anhängigen
Beschwerdeverfahren zunächst getrennt. Erst mit dem Endentscheid vereinigte
er die Verfahren. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dem Beschwerdeführer
dadurch ein Nachteil entstanden ist. Bereits aus dem Umstand, dass die
Verfahren erst mit dem Endentscheid vereinigt wurden, wird deutlich, dass die
weiteren Beschwerdeführer keine Einsicht in die den Beschwerdeführer
betreffenden Akten hatten. Soweit er rügt, dass in seine
Eigentumsverhältnisse Einsicht genommen wird, ist ihm insofern
beizupflichten, als aus dem angefochtenen Entscheid hervorgeht, dass er
Eigentümer der Parz.-Nr. 01 ist. Allerdings handelt es sich dabei nicht
um ein schützenswertes Geheimnis, kann doch im Kanton Glarus jedermann
mittels Geodatenviewer (www.map.geo.gl.ch) die Eigentumsverhältnisse an einem
Grundstück abrufen. Sodann bedurfte die Verfahrensvereinigung entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers nicht einer vertieften Begründung. Ursprung
der Beschwerdeverfahren war bei sämtlichen Beschwerden der Beschluss der
Beschwerdegegnerin 1 über die Festsetzung der Planungszonen. Es liegt
dabei auf der Hand, dass die rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der
Planungszonen bei allen Grundstücken dieselben waren und sich deshalb im
Wesentlichen dieselben Rechtsfragen stellten. Der Beschwerdegegner 2
verletzte daher sein Ermessen nicht, indem er die Verfahren aus
prozessökonomischen Gründen vereinigte, was sich hinsichtlich der
Kostenfolgen sogar zu Gunsten des Beschwerdeführers auswirkte. Unzutreffend
ist schliesslich der Einwand des Beschwerdeführers, aufgrund der
Verfahrensvereinigung habe sich der Beschwerdegegner 2 nur ungenügend mit
den Besonderheiten seines Grundstücks auseinandergesetzt, hat dieser doch in
seinem Entscheid die Zulässigkeit der Planungszone für jedes Grundstück
einzeln eingehend geprüft (vgl. etwa E. 4.4.3.3.4 des angefochtenen
Entscheids).
2.1.4
Was das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht
betrifft, stellt sich die Frage einer Verfahrensvereinigung nicht, da einzig
der Beschwerdeführer Beschwerde gegen den Entscheid des
Beschwerdegegners 2 erhoben hat.
2.2
2.2.1
Der Beschwerdeführer vertritt sodann die Auffassung,
der Beschwerdegegner 2 habe sein rechtliches Gehör verletzt, indem er
den Antrag auf einen Augenschein abgelehnt habe, ohne aufzuzeigen, wie
bereits aus den Akten die entsprechenden Beweise erhoben werden könnten.
Ausserdem habe er Anspruch auf eine öffentliche mündliche Verhandlung samt
Augenschein, sofern dies in der Sache notwendig sei.
2.2.2
Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. f VRG kann die Behörde
einen Augenschein durchführen. Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein
angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde.
Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden
können. Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch
ihre Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht auf Durchführung eines
Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende
Entscheidgrundlage darstellen (Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/ Genf 2014, § 7 N. 79).
2.2.3
Der Beschwerdeführer beantragte im vorinstanzlichen
Verfahren die Durchführung eines Augenscheins ohne näher zu erläutern,
weshalb ein solcher notwendig sei. Der Beschwerdegegner 2 führte im
angefochtenen Entscheid aus, der relevante Sachverhalt, soweit es sich bei den
gerügten Punkten nicht von vornherein um Rechtsfragen handle, sei anhand der
Akten hinreichend erstellt. Ein Augenschein würde mutmasslich keine neuen
Erkenntnisse bringen, weshalb darauf verzichtet werden könne.
Aus der Begründung ist
klar erkennbar, weshalb der Beschwerdegegner 2 auf die Durchführung
eines Augenscheins verzichtete. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern er das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt haben soll.
2.2.4
Das Verwaltungsgericht teilt sodann die Auffassung
des Beschwerdegegners 2, dass ein Augenschein keine für die Behandlung
der Beschwerde wesentlichen Erkenntnisse bringt. Einerseits stellen sich im
Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz wie auch im vorliegenden Verfahren
primär Rechtsfragen. Andererseits verkennt der Beschwerdeführer, dass sich
die Planungsabsicht und das Planungsbedürfnis stets auf Räume beziehen,
weshalb der Beschaffenheit seiner Parzelle nur untergeordnete Bedeutung
zukommt (vgl. dazu nachfolgend E. II/4.3.6).
Entgegen seiner Auffassung
besteht schliesslich auch vor Verwaltungsgericht kein Anspruch auf die
Durchführung eines Augenscheins. Zwar fällt die vorliegende Streitigkeit
unter den Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeiten im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK), da die Planungszone direkte
Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte des Beschwerdeführers hat
(vgl. BGer-Urteil 1C_375/2009 vom 9. Juli 2001
E. 2 b aa). Der Beschwerdeführer beantragt indessen nicht die
Durchführung einer konventionskonformen Verhandlung, sondern einen
öffentlichen Augenschein. Daraus lässt sich schliessen, dass es ihm um die
Abnahme eines bestimmten Beweismittels und nicht um die Durchführung einer
Verhandlung mit Publikums- und Presseanwesenheit geht. Beweisabnahmen fallen
aber nicht in den Anwendungsbereich der EMRK (BGer-Urteil 8C_138/2011 vom 21. Juni
2011 E. 2.3).
2.3
2.3.1
Der Beschwerdeführer beantragt weiter die Einholung
eines schriftlichen Berichts des Regierungsrats über den künftigen
Bauzonenbedarf, da nur so die Verhältnismässigkeit der Planungszone überprüft
werden könne.
2.3.2
Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. c und Art. 50 VRG kann
die Behörde von anderen Behörden, die aufgrund ihrer amtlichen Tätigkeit
Auskunft geben können, nach den Bestimmungen über die Amts- und Rechtshilfe
einen schriftlichen Bericht zum Nachweis von Tatsachen einholen.
2.3.3
Wie der Beschwerdegegner 2 zutreffend ausführt, wird
die Grösse der Bauzonen in den kommunalen Nutzungsplänen definiert. Die
Gemeinden haben demzufolge Art. 15 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) umzusetzen und überdimensionierte
Bauzonen zu reduzieren. Massgebend sind ihre Erhebungen im Rahmen der
Nutzungsplanung, während der Kanton bei der kantonalen Richtplanung die
Bauzonengrösse des Kantons insgesamt zu beurteilen hat. Die Einholung des
gewünschten Berichts des Regierungsrats erweist sich daher als weder im
vorinstanzlichen noch im vorliegenden Verfahren notwendig oder gewinnbringend
(vgl. dazu nachfolgend E. II/4.3.3).
3.
3.1
Im Bau- und Raumplanungsrecht kommt der
Gemeindeautonomie eine herausragende Bedeutung zu. Gemeinden sind in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlasst
und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(BGE 144 I 193 E. 7.4.1, 139 I 169 E. 6.1).
Gemäss Art. 115 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in
den Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre
Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle
örtliche Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton zuständig
sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 15
Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde und umfasst nach Art. 15 Abs. 2 RBG das
kommunale Entwicklungskonzept, den kommunalen Richtplan, den Zonenplan und
das Baureglement. Bei der Anwendung der entsprechenden Vorschriften kommt der
kommunalen Baubehörde ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im
Rechtsmittelverfahren zu beachten ist.
3.2
Sind Pläne generell zu überarbeiten oder fehlen
Pläne, die nach dem RBG notwendig sind oder steht deren Abänderung bevor,
können für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmt werden. Innerhalb
der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die kommende Planung
erschweren könnte; insbesondere kann die Behandlung sistiert werden (Art. 31
Abs. 1 RBG; Art. 27 Abs. 1 RPG). Planungszonen dürfen für längstens fünf
Jahre bestimmt werden, wobei diese Frist um höchstens zwei Jahre verlängert
werden kann (Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG).
3.3
Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden
räumlichen Zustand mit Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu
sichern. Es soll verhindert werden, dass die Behörde Baubewilligungen für
Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen
oder die Durchführung der beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder
verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und
damit zeitlich begrenzte), sichernde Massnahme dar (Bernhard Waldmann/ Peter
Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27
N. 7). Der Einbezug eines Grundstücks in eine Planungszone bewirkt eine
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der durch Art. 26 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantierten
Eigentumsgarantie nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist
(Art. 36 BV).
4.
4.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, eine Erweiterung
der Planungszone nach bzw. aufgrund der Rückweisung der
Nutzungsplanung I im Jahr 2017 sei nicht zulässig. Die Verhältnisse
hätten sich im Vergleich zum Jahr 2013 nicht verändert. Aus der Rückweisung
der Nutzungsplanung abzuleiten, es liege im Ermessen der
Beschwerdegegnerin 1, aufgrund einer ihr zuzurechnenden Fehlplanung die
Sicherungsmassnahmen gar noch auszudehnen, sei falsch. Die Rückweisung durch
das Stimmvolk habe einzig den Nutzungsplan I aufgehoben, ohne dass sich
die Rahmenbedingungen, die Grösse der Bauzonen oder andere Faktoren in
irgendeiner Weise geändert hätten. Er bestreite überdies, dass das
öffentliche Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung nach
wie vor gegeben sei, sei doch davon auszugehen, dass der Bedarf an Bauland
durch das schweizweite Bevölkerungswachstum gestiegen sei. Die von der
Beschwerdegegnerin 1 angewandten Kriterien führten zu einer völlig
überdimensionierten und damit unverhältnismässigen Planungszone. Seine Liegenschaft
sei als Parzelle bereits erschlossen und liege an bester Wohnlage, weshalb
eine Auszonung rechtlich nicht möglich sei. Ein Augenschein hätte aufgezeigt,
dass in der bestehenden Zone W2 einzig die Parz.-Nrn. 01, 02, 03
und 04 von der Planungszone betroffen seien. Sofern zu einem späteren
Zeitpunkt dieses Gebiet tatsächlich abgezont werden würde, entstünde eine
richtige "Bucht" bzw. eine im Planungsrecht verpönte
Zonenhalbinsel samt unerwünschtem Zonensprung.
4.2
Es ist zu Recht unbestritten, dass sich die
strittige Planungszone auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt.
Sowohl Art. 31 Abs. 1 RBG als auch Art. 27 Abs. 1 RPG sehen den
Erlass von Planungszonen vor, wobei dazu gemäss Art. 31 Abs. 2
lit. a RBG der Gemeinderat zuständig ist.
4.3
4.3.1
Das öffentliche Interesse an einer Planungszone
besteht in einer begründeten Planungsabsicht. An die Konkretheit der
Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzulegen, eine
"einigermassen konkretisierte Absicht" genügt, denn die Planung
soll ja nicht in diesem Verfahren verwirklicht werden. Ziel ist vielmehr, die
Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Folglich gilt es jede
negative Präjudizierung zu verhindern. Die Planungsabsicht kann vor allem
dann nicht konkreter gefasst werden, wenn die Planungszone – wie vorliegend –
durch die Exekutive erlassen wird (Art. 31 Abs. 2 lit. a RBG),
während das Planungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeit gewahrt werden sollen,
das Volk ist (Art. 27 Abs. 1 RBG). Die Planungsabsicht muss ferner in einem
Planungsbedürfnis begründet sein. Das ist jedenfalls zu bejahen, wenn die
gegenwärtige Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er sich aus
Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt (BGE 113 Ia
362 E. 2a/bb f.). Schliesslich muss die Planungsabsicht zulässig
sein. In der Regel kann allerdings über die Rechtmässigkeit der künftigen
Planung nicht schon beim Erlass der Planungszone entschieden werden, da der
konkrete Inhalt der Nutzungsplanung in diesem Moment noch gar nicht feststeht
(Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 13).
4.3.2
Bis heute hat jeder der acht Ortsteile der Gemeinde
Glarus Nord einen eigenen Zonenplan und eine eigene Bauordnung. Die
Gemeindestrukturreform, mit der die acht bislang selbständigen Gemeinden zur
neuen Gemeinde Glarus Nord zusammengeschlossen wurden, bedingt eine
Überprüfung und Zusammenführung der bestehenden Zonenpläne (BGer-Urteil
1C_183/2014 vom 28. Januar 2015 E. 3). Darüber hinaus schreibt Art. 85
Abs. 2 RBG vor, dass die vor Vollzugsbeginn dieses Gesetzes genehmigten
Zonen- und Sondernutzungspläne innert fünf Jahren anzupassen sind. Die
Beschwerdegegnerin 1 war und ist daher verpflichtet, die verschiedenen
Nutzungspläne ihrer Vorgängergemeinden zu überarbeiten und anzupassen. Die
Revision der Nutzungsplanung ist denn auch seit mehreren Jahren im Gange. Es
ist daher schlicht nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschwerdeführer ein
Planungsbedürfnis verneint.
4.3.3
Ein zentraler Punkt bei der Überarbeitung der
Zonenpläne bildet dabei die Massgabe von Art. 15 Abs. 1 RPG, wonach die
Bauzonen so festzulegen sind, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15
Jahre entsprechen. Überdimensionierte Bauzonen sind laut Art. 15 Abs. 2 RPG
zu reduzieren. Dabei ist es gerade Aufgabe der Beschwerdegegnerin 1 im
Nutzungsplanverfahren den Bauzonenbedarf zu ermitteln. Gemäss Anhang A6 des
Planungs- und Mitwirkungsberichts zur Revision
Ortsplanung/Nutzungsplanung II (abrufbar unter www.glarus-nord.ch
→
Online-Schalter
→
Bau und Umwelt
→
Nutzungsplanung II) sind (basierend auf den
aktuellen rechtskräftigen Zonenplänen) 7 % der Fläche der Kernzonen,
24 % der Fläche der Wohnbauzonen, 27 % der Fläche der Gewerbe- und
Industriezone, 15 % der Fläche der öffentlichen Zonen und 51 % der
Fläche der Ferienhauszonen nicht überbaut (Stand: 28. März 2019). So
kommt der erwähnte Planungs- und Mitwirkungsbericht auf S. 47 zum
Schluss, dass alleine bei den Wohn-, Misch- und Zentrumszonen Rückzonungen im
Umfang von 39,1 ha erforderlich sind, um die gemäss aktuellem Entwurf
des kantonalen Richtplans verlangte minimale Soll-Auslastung von 95 % zu
erreichen.
Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers ist es offensichtlich, dass die Gemeinde Glarus Nord
überdimensionierte Bauzonen aufweist, weshalb nicht nur ein dringendes
Bedürfnis, sondern auch eine rechtliche Pflicht besteht, diese zu überprüfen
und zu reduzieren.
4.3.4
Wie erwähnt dient die Planungszone dazu, der
vorbereitenden Behörde und schliesslich dem Stimmvolk einen möglichst grossen
Spielraum zu belassen. An die Konkretisierung der Planungsabsicht dürfen
daher keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (vgl. oben
E. II/4.3.1). Eine genügende Planungsabsicht kann daher im Grundsatz nur
dann verneint werden, wenn eine Änderung der geltenden Zonierung des von der
strittigen Planungszone betroffenen Gebiets völlig ausgeschlossen ist
(vgl. VGer-Urteil VG.2015.00118 vom 14. Januar 2016 E. II/4.2.5).
Dies ist vorliegend nicht
der Fall. Der von der Planungszone betroffene Teil der Parz.-Nr. 01
bildet zusammen mit den Parz.-Nrn. 02, 03, 04 und 05 ein
zusammenhängendes grösseres Gebiet mit einer Fläche von 12'434 m2. Das
Gebiet ist unbebaut und grenzt im Osten an das teilweise bereits überbaute
Siedlungsgebiet, im Westen und Norden hingegen an die Landwirtschaftszone und
die Fortwirtschaftszone Wald. Aufgrund der Lage des Gebiets und des Umstands,
dass es nicht überbaut ist, kann entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers nicht davon ausgegangen werden, eine Umzonung sei nicht
denkbar. Sodann wird das betroffene Gebiet im durch die Gemeindeversammlung
am 2. Oktober 2014 und durch den Beschwerdegegner 2 am 17. Oktober
2015 (mit Vorbehalten) genehmigten Gemeinderichtplan als mögliches
Etappierungsgebiet bezeichnet. Damit besteht hinsichtlich der Liegenschaft
des Beschwerdeführers eine hinreichende Planungsabsicht.
4.3.5
An der Planungsabsicht und am Planungsbedürfnis
ändert nichts, dass über die streitbetroffene Liegenschaft während der
Nutzungsplanung I keine Planungszone verfügt wurde. Soweit der
Beschwerdeführer ausführt, seit dem Beginn der Nutzungsplanung I hätten
sich die Verhältnisse nicht verändert, kann er daraus nichts zu seinen
Gunsten ableiten. Die Nutzungsplanung I wurde durch die
Gemeindeversammlung zurückgewiesen. Dies hat zur Folge, dass die
Beschwerdegegnerin 1 eine neue Nutzungsplanung erarbeiten muss. Dabei
kommt der Nutzungsplanung I keine präjudizierende Bedeutung zu. Die
Beschwerdegegnerin 1 durfte die Nutzungsplanung II von Grund auf
neu erarbeiten. Daraus folgt, dass die Frage, ob veränderte Verhältnisse
vorliegen, nicht in Bezug auf den Zeitpunkt der Nutzungsplanung I zu
beantworten ist, sondern in Bezug auf den Zeitpunkt des Erlasses der heute
noch gültigen Zonenpläne der einzelnen Ortsteile. Diesbezüglich ist schon
alleine aufgrund der Gemeindestrukturreform von veränderten Verhältnissen
auszugehen.
4.3.6
Nicht zutreffend ist schliesslich der Einwand des
Beschwerdeführers, die Planungsabsicht sei nicht zulässig, da eine Auszonung
seiner Liegenschaft rechtlich gar nicht möglich sei. Er verkennt dabei, dass
sich die Planungsabsicht auf "Räume" bezieht. Bezweckt ist eine auf
ein ganzes Gebiet gerichtete, gesamthafte Überprüfung (BGE 113 Ia
362 E. 2a/bb). Dabei ist zu beachten, dass selbst Parzellen mit
Erschliessungsanlagen oder Gebäuden allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt
werden dürfen (BGE 105 Ia 223 E. 3c/aa). Dem
Erschliessungsstand der Liegenschaft kommt daher nur untergeordnete Bedeutung
zu, da jedenfalls nicht davon ausgegangen werden kann, eine Umzonung komme
rechtlich ohnehin nicht in Frage. Eine solche ist nach dem Dargelegten
vielmehr zumindest denkbar und möglich.
4.4
4.4.1
Eine Planungszone ist verhältnismässig, wenn sie im
Hinblick auf das konkrete Sicherungsziel geeignet, erforderlich und
angemessen ist. Unter dem Gesichtspunkt der Eignung ist zu prüfen, ob die
Planungszone das taugliche Mittel darstellt, um die Entscheidungsfreiheit des
Planungsträgers zu sichern. Sodann darf die Planungszone nicht über das
hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher
und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist. Schliesslich muss das öffentliche
Interesse an der Planungszone und der damit bewirkten vorsorglichen Bau- und
Veränderungssperre mit den privaten Interessen des davon Betroffenen
abgewogen werden (Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 14 ff.).
4.4.2
Die Planungszone ist ohne Weiteres geeignet, um dem
die Nutzungsplanung vorbereitenden Gemeinderat und der anschliessend
entscheidenden Gemeindeversammlung den für die Bauzonenreduktion benötigten
Handlungsspielraum einzuräumen.
4.4.3
Die Beschwerdegegnerin 1 führte in ihrem Schreiben
vom 6. Dezember 2017 aus, um den grösstmöglichen Handlungsspielraum zu
wahren, sollten alle Flächen einer Planungszone unterstellt werden, welche
nicht schon heute im weitgehend überbauten Gebiet liegen, eine gewisse Grösse
aufweisen, lagemässig und topografisch nicht zwingend zum künftigen
Siedlungskörper gehören müssen, nicht voll erschlossen sind, für welche auch
keine besonderen, öffentlichen Interessen für eine Einzonung sprechen und die
nicht bereits mit einer Planungszone belegt sind.
Im Rahmen der
Nutzungsplanung hat die Beschwerdegegnerin 1 den künftigen
Bauzonenbedarf zu ermitteln und eingehend zu prüfen, wie die erforderliche
Redimensionierung der Bauzonen ausgestaltet werden kann. Dabei ist sie dazu
gehalten, sämtliche Grundstücke, welche für eine Umzonung in Frage kommen, in
die Prüfung einzubeziehen, sind doch verschiedene Vorgehensweisen
hinsichtlich der überdimensionierten Bauzonen der Gemeinde erforderlich
(vgl. VGer-Urteil VG.2015.00118 vom 14. Januar 2016
E. II/4.3). Dabei erweisen sich die von ihr aufgestellten Kriterien als
sachgerecht.
Das vorliegend strittige
Gebiet ist wie dargelegt klar umrissen und unbebaut. Sodann grenzt es zu
einem erheblichen Teil an die Landwirtschaftszone, weshalb es für eine
Umzonung grundsätzlich in Frage kommt. Die Beschwerdegegnerin 1 geht
daher in räumlicher Hinsicht nicht über das erforderliche Mass hinaus, indem
sie es mit einer Planungszone belegt. Sodann macht weder der Beschwerdeführer
geltend noch ist anderweitig ersichtlich, dass der angestrebte
Sicherungszweck mit milderen Massnahmen erreicht werden könnte. Schliesslich
bestreitet der Beschwerdeführer zu Recht nicht, dass die Planungszone in
zeitlicher Hinsicht nicht verhältnismässig ist, wurde doch die gesetzlich
vorgesehene Maximaldauer von fünf Jahren (vgl. Art. 27 Abs. 2
RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG) im Hinblick auf die zu erwartende
Vorlage der Nutzungsplanung im Jahr 2020 nicht ausgeschöpft.
4.4.4
Schliesslich besteht ein erhebliches öffentliches
Interesse daran, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern.
Dabei ist zu beachten, dass die Ausarbeitung der Nutzungsplanung, welche alle
acht ehemaligen Gemeinden der Gemeinde Glarus Nord umfasst, äusserst komplex
ist. Daher ist es besonders wesentlich, dass den Planungsorganen der
grösstmögliche Handlungsspielraum gewährleistet wird. Dieses Interesse
überwiegt das private Interesse des Beschwerdeführers an der Abwehr des bloss
temporären Eingriffs in seine Eigentumsrechte, zumal er ja nicht ausführt,
bereits ein konkretes Bauprojekt ausgearbeitet zu haben.
Damit erweist sich die
Planungszone als rechtmässig.
5.
5.1
Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine
Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Er sieht dieses darin verletzt, dass
die Beschwerdegegnerin 1 seine Einsprache nur mit einer allgemeinen und
abstrakten Begründung ohne Fallbezug abgelehnt habe. Der
Beschwerdegegner 2 habe nicht begründet, weshalb der Mangel nicht
besonders schwer wiege und eine Heilung zulässig sei.
5.2
Die Pflicht zur genügenden Begründung eines
Entscheids ergibt sich einerseits aus Art. 74 Abs. 1 lit. d VRG, andererseits
aus dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV). Die Begründung eines Entscheids muss dabei so abgefasst
sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen
kann. Der Entscheid muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen,
von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren
Entscheid stützt (BGE 142 I 135 E. 2.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1).
Ausnahmsweise kann eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt werden. Dies ist dann der Fall,
wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer
Rechtsmittelinstanz zu äussern, die in Bezug auf die strittige Frage über
eine gleich weite Kognition verfügt wie die Vorinstanz, sodass sie eine
Prüfung in gleichem Umfang vornehmen kann. Unter dieser Voraussetzung ist
selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten)
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der
Sache nicht zu vereinbaren wäre (Alain Griffel, in Alain Griffel, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014, § 8 N. 38, mit Hinweis auf BGE 137 I 195 E.
2.3.2).
5.3
Auch wenn den Umständen auf den einzelnen Parzellen
keine entscheidwesentliche Bedeutung zukommt, wäre es zumindest wünschenswert
gewesen, dass die Beschwerdegegnerin 1 in ihrem Einspracheentscheid
konkret ausführt, weshalb sie im streitbetroffenen Gebiet eine Planungszone
als verhältnismässig erachtet. Immerhin lässt sich aus dem im
vorinstanzlichen Verfahren angefochtenen Entscheid der Beschwerdegegnerin 1
und aus ihrem Schreiben vom 6. Dezember 2017 erkennen, aus welchen
Gründen sie die Planungszonen erliess. Daher wiegt eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs nicht schwer, will man eine solche denn in der eher
allgemein gehaltenen Begründung des Einspracheentscheids sehen.
Im vorinstanzlichen
Verfahren wurde ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt. Die
Beschwerdegegnerin 1 führte dabei in ihrer Beschwerdeantwort aus,
weshalb sie die Planungszone in Bezug auf das Grundstück des Beschwerdeführers
als zulässig erachte. Der Beschwerdeführer konnte dazu Stellung nehmen. Der
Beschwerdegegner 2 verfügte bei seinem Entscheid sodann über volle
Kognition (Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRG). Damit waren
die Voraussetzungen für eine Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs
erfüllt, weshalb der Entscheid des Beschwerdegegners 2 auch
diesbezüglich nicht zu beanstanden ist. Eine Rückweisung der Sache an die
Beschwerdegegnerin 1 hätte im Übrigen eine in erster Linie für den Beschwerdeführer
nachteilige Verzögerung des Verfahrens zur Folge gehabt, was ebenfalls für
die Rechtmässigkeit der Vorgehensweise des Beschwerdegegners 2 spricht.
Dies führt zur Abweisung
der Beschwerde.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 2'000.- sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm bereits geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Ausgangsgemäss steht ihm
keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario).
Soweit die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt, ist sie darauf
hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten
Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel
keine Entschädigung ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder
wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die
Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung
an die Beschwerdegegnerin 1 sind vorliegend nicht erfüllt.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]