gl_gerichte · VG.2015.00046 · 2015-09-03 · de

Personalrecht

Glarus Verwaltungsgericht 03.09.2015 VG.2015.00046 (VG.2015.264)
Glaris Verwaltungsgericht 03.09.2015 VG.2015.00046 (VG.2015.264)
Glarona Verwaltungsgericht 03.09.2015 VG.2015.00046 (VG.2015.264)

Personalrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
3. September 2015
I. Kammer
in Sachen
VG.2015.00046
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus
Süd
Beschwerdegegner
2.
Departement Sicherheit und Justiz
des Kantons Glarus
betreffend
Anstellung als Vermittler
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Im Rahmen der Gemeindestrukturreform wurden auf den
1. Januar 2011 die bisher 14 bestehenden Vermittlerämter auf drei reduziert.
Neu besteht in jeder Gemeinde ein Vermittleramt. Als Vermittler der Gemeinde
Glarus Süd wählte die Gemeindeversammlung A.______.
1.2
1.2.1
Anlässlich einer Sitzung vom 16. Februar 2011
konnten sich die Vermittler mit den Gemeindevertretern auf ein
Entschädigungssystem einigen, wobei dieses Ende 2011 überprüft werden sollte.
Am 31. März 2011 nahm der Gemeinderat Glarus Süd davon zustimmend Kenntnis
und beschloss, dass der Vermittler der Gemeinde Glarus Süd primär durch die
Einbehaltung der Schlichtungsgebühren entschädigt werden sollte. Daneben
wurde ihm eine Pauschalentschädigung, welche unter anderem auch die kostenlosen
arbeitsrechtlichen Schlichtungen umfasste, von Fr. 4'950.- pro Jahr und
eine monatliche Büroentschädigung von Fr. 100.- zugesprochen. Ferner
wurde festgehalten, dass die Kosten für Büromaterial und Weiterbildung von
der Gemeinde übernommen würden.
1.2.2
Am 18. April 2012 beantragten die drei Vermittler der
jeweils zuständigen Gemeinde, dass sie rückwirkend per 1. Januar 2012 in ein
Lohnband einzureihen und basierend auf einem festen Pensum zu entschädigen
seien. An einer Sitzung vom 14. Juni 2012 beschlossen die
Gemeindevertreter einstimmig, dass am bisher praktizierten Entschädigungsmodell
festzuhalten sei. Am 5. Juli 2012 teilte der Gemeinderat A.______ mit, dass
die Jahrespauschale per 1. Januar 2013 auf Fr. 6'000.- erhöht werde, im
Übrigen die Entschädigung aber gleich bleibe. A.______ war damit nicht einverstanden.
1.2.3
In der Folge ersuchte A.______ den Gemeinderat am
18. Februar 2013 darum, die Entschädigungsfrage mit ihm neu zu besprechen.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2013 teilten der Gemeindepräsident und der
Leiter Personal und Ausbildung A.______ mit, dass sie sich vorstellen
könnten, ihn ins Lohnband 10 mit einem Pensum von 35 % einzureihen. Dieser
Vorschlag stehe natürlich unter dem Vorbehalt, dass ihn der Gemeinderat
genehmige. A.______ erklärte sich im Grundsatz am 29. Oktober 2013 mit dem
vorgeschlagenen Entschädigungsmodell einverstanden, erachtete aber die Einreihung
in das Lohnband 10 als klar zu tief. Angemessen erscheine als Minimallösung
das Lohnband 13.
1.2.4
A.______ liess sich in der Folge für die Amtsdauer
2014 bis 2018 erneut als Vermittler der Gemeinde Glarus Süd wählen. Am
2. Oktober 2014 beschloss der Gemeinderat, dass die Funktion Vermittler
rückwirkend ab 1. Januar 2012 mit einer Jahrespauschale von Fr. 6'000.-
und einer Büropauschale von Fr. 1'200.- pro Jahr entschädigt werde. Ab
1. Januar 2015 erfolge eine zusätzliche Entschädigung für
arbeitsrechtliche Schlichtungen von pauschal Fr. 300.- pro Fall. Die
anfallenden Schlichtungsgebühren würden durch den Vermittler abgerechnet und
blieben ihm. A.______ sei schliesslich eine rückwirkende Differenzzahlung von
Fr. 2'887.50 auszurichten.
2.
A.______ gelangte am 31.
Oktober 2014 mit Beschwerde ans Departement Sicherheit und Justiz (DSJ) und
beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 2. Oktober 2014. Die Gemeinde
Glarus Süd sei anzuweisen, ihn mit einem Pensum von 35 % im Lohnband 13,
eventualiter im Lohnband 12, rückwirkend auf den 1. Januar 2011 anzustellen.
Ferner sei die Gemeinde Glarus Süd zu verurteilen, ihm einen noch zu
bestimmenden Betrag zu bezahlen. Das DSJ wies die Beschwerde am 6. März
2015 im Sinne der Erwägungen ab, wies aber darauf hin, dass die Gemeinde
Glarus Süd verpflichtet sei, bald eine verfassungskonforme Regelung der
Entschädigung der Vermittlerfunktion bei sich herbeizuführen.
3.
3.1
In der Folge erhob A.______ am 7. April 2015 gegen
den Entscheid des DSJ Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte, die
Gemeinde Glarus Süd sei anzuweisen, das öffentlich-rechtliche
Dienstverhältnis mit ihm wie folgt zu regeln: Pensum von 35 %; Lohnband
13, eventualiter Lohnband 12, subeventualiter Lohnband 11; dies
rückwirkend auf den 1. Januar 2012. Eventualiter sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
3.2
Die Gemeinde Glarus Süd beantragte am 13. Mai 2015
die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten von A.______. Das DSJ schloss am 12. Juni 2015 ebenfalls auf Abweisung
der Beschwerde.
3.3
Am 3. August 2015 holte das Verwaltungsgericht beim
Kantonsgerichtspräsidenten die noch nicht publizierten Fallzahlen 2013 und
2014 der Vermittlerämter des Kantons Glarus ein.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz lasse der
Beschwerdegegnerin 1 für die inhaltliche Regelung des Arbeitsverhältnisses
freie Hand – auch für das Weiterführen des angefochtenen und bis anhin
praktizierten Entschädigungssystems. Sie halte fest, dass er weder Anrecht
auf eine Anstellung im engeren Sinne noch auf eine Funktionsbewertung habe.
Diese rein formale Betrachtung greife zu kurz. Ihm gehe es nicht unbedingt um
eine Anstellung im Glarner personalrechtlichen Sinn, sondern um ein auf die
Amtsdauer befristetes öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis mit Einreihung
in eine aufgabenkonforme Lohnklasse der Gemeinde. Es gehe ihm um eine
Festanstellung wie sie bei anderen Magistratspersonen der Gemeinde mit festem
Pensum bestehe. Gegenüber diesen bestehe nämlich eine Ungleichbehandlung,
welche ebenso wie die eklatanten Verstösse gegen das Sozialversicherungsrecht
zu beheben seien. Insbesondere bestünden keine vernünftigen Gründe dafür,
weshalb die übrigen Magistratspersonen mit einem definierten Arbeitspensum
einem Lohnband zugeordnet seien, während dies bei ihm nicht vorgesehen sei.
Er beantrage eine "Anstellung" im Lohnband 13. Er habe
richterlichen Status und richterliche Funktionen. Die Aufgaben und
Zuständigkeiten des Vermittlers seien ausgesprochen vielfältig und
anspruchsvoll. Er sei Schlichter und Richter zugleich. Die am 1. Januar 2011
in Kraft getretene Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008
(ZPO) habe die Funktion des Vermittlers erheblich aufgewertet. Es zeige sich
eine deutliche Tendenz zu einer "Vermittlerjustiz" hin, was eine
enorme Entlastung der Gerichte bedeute. So komme der Verband der Friedensrichter
und Friedensrichterinnen des Kantons Zürich zum Schluss, der Friedensrichter
sei wie ein leitender Bezirksgerichtsschreiber einzuordnen. Dies sei
sachgerecht. Mit Rücksicht auf den Umstand, dass Gerichtsschreiber im Kanton
Glarus mindestens im Lohnband 12 eingereiht seien, erscheine das
Lohnband 13 als angemessen. Sodann hätten sich die Parteien seinerzeit
darauf geeinigt, dass 200 Fälle die Grundlage für eine Vollzeitstelle bilden
würde. Daraus würde sich für ihn ein Pensum von rund 35 % ergeben.
Schliesslich sei das Sportelsystem nicht sachgerecht. Es schaffe falsche
Anreize und zwinge den Funktionär dazu, möglichst viele gebührenpflichtige
Handlungen vorzunehmen und die Gebühren möglichst hoch anzusetzen.
2.2
Die Beschwerdegegnerin 1 bringt vor, die Rolle
des Vermittlers sei nicht vergleichbar mit denjenigen der Gemeinderäte. So
seien die Pensen und die Lohnbänder der Gemeinderäte in der Gemeindeordnung
und in der Lohnverordnung der Gemeinde Glarus Süd klar geregelt. Beim
Vermittler existiere keine vergleichbare Regelung, was auch der Idee des
Gesetzgebers entspreche. Eine Ungleichbehandlung sei nicht ersichtlich.
Sollte der Beschwerdeführer wider Erwarten in ein Lohnband eingereiht werden,
so könne dies höchstens im Lohnband 10 erfolgen. Der grösste Teil der
Tätigkeiten des Vermittlers sei nämlich administrativer Art. Ferner sei das
beantragte Pensum von 35 % deutlich zu hoch, da die Fallzahlen seit den
aussergerichtlichen Verhandlungen zwischen den Parteien gesunken seien.
Schliesslich sei zu beachten, dass möglicherweise eine Reorganisation der
Schlichtungsbehörden des Kantons Glarus bevorstehe.
2.3
Der Beschwerdegegner 2 führt aus, im
angefochtenen Entscheid habe er ausführlich aufgezeigt, dass sich mit der vom
Beschwerdeführer vorgebrachten Begründung die im Rechtsbegehren verlangte
Anstellung mit Lohnbandeinreihung nicht herleiten lasse. Der Beschwerdeführer
habe verkannt, dass im öffentlichen Dienstverhältnis zwischen Angestellten
und Magistratspersonen unterschieden werde. Die vom Beschwerdeführer für sich
geforderte Ausgestaltung des Dienstverhältnisses sei nur für die Kategorie
der Angestellten vorgesehen. Eigentlich hätte die Beschwerde im
vorinstanzlichen Verfahren schon alleine deshalb abgewiesen werden müssen.
Mit Blick auf die Prozessmaxime der Rechtsanwendung von Amtes wegen sei
jedoch geprüft worden, ob zwingende Gründe für eine Anstellung und
Lohnbandeinreihung des Beschwerdeführers bestünden. Es hätten sich aber keine
ergeben. Für eine Anstellung mit einem Pensum von 35 % in einem bestimmten
Lohnband bestehe keine Rechtsgrundlage. Eine solche lasse sich auch nicht aus
dem Rechtsgleichheitsgebot herleiten. Es bestehe insbesondere keine Ungleichbehandlung
zu den übrigen Magistratspersonen. Aufgrund des variierenden und geringen
Fallaufkommens erweise sich die bisherige, die Geschäftslast berücksichtigende
Lösung als angemessen. Zu beachten sei überdies, dass der Beschwerdeführer im
vorinstanzlichen Verfahren mit dem von ihm gestellten Rechtsbegehren nach
einer öffentlich-rechtlichen Anstellung mit Lohnbandeinreihung den Streitgegenstand
fixiert habe. Selbst wenn er von der Beschwerdegegnerin 1 gleich zu behandeln
wäre wie die übrigen Magistratspersonen, würde dies nicht zur verlangten
Rechtsfolge führen, da Magistratspersonen grundsätzlich weder angestellt noch
in Lohnbänder eingereiht seien. Da aber die getroffene Regelung gegen das
Legalitätsprinzip verstosse, müsse die Beschwerdegegnerin 1 die Ausgestaltung
des Dienstverhältnisses beim Vermittler der Gemeindeversammlung vorlegen. Bezüglich
inhaltlicher Vorgaben habe er, der Beschwerdegegner 2, sich Zurückhaltung
aufzuerlegen. Dem Souverän sei weitgehende Entscheidungsfreiheit zuzubilligen.
3.
3.1
Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über die
Gerichtsorganisation des Kantons Glarus vom 6. Mai 1990
(Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) sorgen die Gemeinden für eine angemessene
Entschädigung der Vermittler und der Stellvertreter. Sie stellen nach
Art. 6 Abs. 2 GOG die für die Amtsausübung notwendige Infrastruktur
zur Verfügung und bestimmen, ob die anfallenden Gebühren der Gemeinde oder
dem Vermittleramt zufallen.
3.2
3.2.1
Der Beschwerdegegner 2 ging in seinem
Beschwerdeentscheid zutreffend davon aus, dass sich aus Art. 6 Abs. 1 GOG
nicht die Kompetenz des Gemeinderats ableiten lasse, die Entschädigung des
Vermittlers zu bestimmen. Vielmehr bedarf es einer Umsetzung der
kantonalrechtlichen Norm im kommunalen Recht.
3.2.2
Die Personalverordnung der Gemeinde Glarus Süd vom
13. Mai 2009 (PersonalV) regelt gemäss deren Art. 1 das Dienstverhältnis der
Mitarbeitenden der Gemeinde. Aus Art. 7 Abs. 1 PersonalV
ergibt sich, dass Mitarbeitende vom Gemeinderat angestellt werden. Daraus
folgt, dass der durch die Gemeindeversammlung gewählte Vermittler nicht als
Mitarbeitender der Gemeinde zu gelten hat. Ihm kommt vielmehr die Stellung
eines Behördenmitglieds zu.
3.2.3
Die von der Gemeindeversammlung erlassene
Besoldungsverordnung der Gemeinde Glarus Süd vom 13. Mai 2009 (BesoldungsV)
unterscheidet zwischen der Entschädigung/Entlöhnung des Gemeinderats und der
Kommissionen (II. Teil) und der Entlöhnung des Gemeinde- und
Lehrpersonals (III. Teil), wobei die Entschädigung der Behördenmitglieder
gemäss Art. 2 Abs. 1 BesoldungsV abschliessend geregelt wird. Da der
Vermittler wie dargelegt nicht zum Gemeindepersonal gehört, gelangt der
III. Teil der Besoldungsverordnung nicht zur Anwendung. Im II. Teil
der Besoldungsverordnung findet sich allerdings keine Regelung, welche die
Entschädigung des Vermittlers festlegen würde. Insofern erweist sich das kommunale
Recht als lückenhaft.
3.2.4
Indem der Gemeinderat in seinem Beschluss vom
2. Oktober 2014 die Entschädigung des Beschwerdeführers ab dem 1. Januar
2012 festlegte, füllte er diese Lücke. Freilich hätte er der
Gemeindeversammlung eine Ergänzung der Besoldungsverordnung vorlegen und so
für eine genügende gesetzliche Grundlage für die Entschädigung des
Vermittlers sorgen müssen. Dass er dies unterliess, führt aber nicht zwingend
zur Aufhebung des Beschlusses vom 2. Oktober 2014. Würde dieser nämlich
aufgehoben, hätte dies zur Folge, dass die Entschädigung bis zur durch die
Gemeindeversammlung vorzunehmenden Festsetzung einer entsprechenden Norm in
der Besoldungsverordnung nicht geregelt wäre. Daneben wäre es nicht
unproblematisch, wenn die durch die Gemeindeversammlung neu zu schaffende
Norm rückwirkend angewendet werden müsste. Insofern bestehen gute Gründe, den
durch den Gemeinderat aufgrund einer Lückenfüllung getroffenen Entscheid bis
zur Ergänzung der Besoldungsverordnung durch die Gemeindeversammlung
weitergelten zu lassen (vgl. Marco Donatsch, in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf
2014, § 50 N. 48 ff.). Damit steht im vorliegenden
Verfahren die Frage im Vordergrund, ob die vom Gemeinderat im Rahmen der
Lückenfüllung getroffene Lösung mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Ist
dies der Fall, so hat der Beschluss des Gemeinderats bis zur Ergänzung der
Besoldungsverordnung Bestand. Wie der Beschwerdegegner 2 ausgeführt hat,
bleibt die Beschwerdegegnerin 1 dabei verpflichtet, möglichst bald für eine
genügende gesetzliche Grundlage zu sorgen, wobei sie insbesondere nicht
abwarten darf, ob sich die Organisation des Schlichtungswesens im Kanton
ändert. Ergibt sich hingegen, dass die Lückenfüllung des Gemeinderats gegen
höherrangiges Recht verstösst, obliegt es dem Verwaltungsgericht die Gesetzeslücke
zu schliessen.
4.
4.1
4.1.1
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), indem er
geltend macht, im Gegensatz zum Lohn des Gemeindepräsidenten und der
Gemeinderäte werde sein Lohn nicht einem Lohnband zugeordnet und entsprechend
sozialversichert.
4.1.2
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs.
1 BV) – und der mit diesem eng verbundene Grundsatz des Willkürverbots (Art.
9 BV) – ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen
Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund
in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er
Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen.
Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu
verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den
herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im
Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der
Gestaltung, den das Gericht nicht durch eigene Gestaltungsvorschriften
schmälert. Dies gilt insbesondere auch in Besoldungsfragen im öffentlich-rechtlichen
Dienstrecht (BGE 138 I 121 E. 3.2 f.).
4.2
4.2.1
Der Beschwerdeführer beklagt vor dem
Verwaltungsgericht zu Recht nicht mehr eine Ungleichbehandlung im Vergleich
zum Personal der Beschwerdegegnerin 1. Dieses ist der Personalverordnung
unterstellt, welche unter anderem die Arbeitszeit (Art. 25 f.), die
Ferien (Art. 28 ff.) und das Weisungsrecht (Art. 36) regelt. Der Beschwerdeführer
ist hingegen sowohl bezüglich der Arbeitszeit als auch bezüglich des
Ferienbezugs keinen Regelungen unterworfen. Er übt seine Tätigkeit zudem
weisungsungebunden aus. Insofern ist seine Stellung grundsätzlich von derjenigen
eines Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin 1 verschieden, weshalb er
diesbezüglich aus dem Rechtsgleichheitsgebot nichts zu seinen Gunsten
ableiten kann.
4.2.2
Im Vordergrund steht vielmehr die Frage, ob eine
unzulässige Ungleichbehandlung gegenüber den weiteren Behördenmitgliedern der
Beschwerdegegnerin 1, namentlich des Gemeindepräsidenten und der
weiteren Mitglieder des Gemeinderats, besteht.
Es trifft zu, dass der
Gemeindepräsident und die Gemeinderäte einen festen Jahreslohn zu einem
festgelegten Pensum erhalten. So beträgt gemäss Art. 8 Abs. 1 BesoldungsV das
Jahresgehalt des Gemeindepräsidenten bei einem Vollzeitpensum 100 % des
Lohnmaximums in Lohnband 16, wobei das Pensum auf 60 % festgelegt ist.
Das Jahresgehalt der übrigen Gemeinderatsmitglieder beträgt 90 % des
Lohnmaximums in Lohnband 16; dies bei einem Pensum von 30 % der Präsidien der
Departementskommissionen und von 15 % der übrigen Mitglieder des Gemeinderats
(Art. 8 Abs. 2 und 3 BesoldungsV). Das Einkommen des Vermittlers
setzt sich hingegen aus den eingenommenen Gebühren und einer Pauschalentschädigung
zusammen.
Es ist offensichtlich,
dass der Vermittler bezüglich der Entschädigung anders behandelt wird als der
Gemeindepräsident und die weiteren Mitglieder des Gemeinderats. Dafür
bestehen allerdings sachliche und vernünftige Gründe. Das Arbeitspensum des Gemeindepräsidenten
und der Gemeinderäte ist stabil, d.h. es fällt jedes Jahr etwa gleich viel
Arbeit an. So lässt sich das Pensum denn auch gesetzlich festschreiben. Beim
Vermittler präsentiert sich die Situation hingegen ganz anders. Der
Beschwerdeführer selbst geht davon aus, dass sich sein Arbeitspensum aus der
Anzahl der Fälle ermitteln lässt, wobei gemäss seiner Auffassung
200 Fälle einem Vollzeitpensum entsprechen (vgl. dazu aber nachfolgend
E. II/5.3). Ausgehend von den Zahlen des Jahres 2011 und 2012 (62 bzw.
66 Fälle) berechnete er ein Arbeitspensum von 35 %. Nun zeigt sich jedoch,
dass die Fallzahlen nicht konstant sind. So gingen im Jahr 2013 beim
Vermittleramt Glarus Süd 43 und im Jahr 2014 45 Fälle ein, was nach
der Berechnungsweise des Beschwerdeführers einem Arbeitspensum von 21,5 %
bzw. 22,5 % entspricht. Aufgrund der Volatilität der Fallzahlen unterscheidet
sich der Arbeitsaufwand des Beschwerdeführers von Jahr zu Jahr erheblich. Ein
ähnliches Bild zeigt sich auch bei den anderen Vermittlerämtern des Kantons,
wo sich die Fallzahlen der Jahre 2011 bis 2014 zwischen 66 und 79 (Glarus)
bzw. 91 und 218 (Glarus Nord) bewegten (zu den Zahlen der Jahre 2011 und 2012
vgl. Amtsbericht 2013, S. 230). Damit ist es sachlich begründet und vernünftig,
für den Vermittler – im Gegensatz zu anderen Behördenmitgliedern – kein festes
Pensum festzulegen, für das er entschädigt wird. Ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot
liegt nicht vor.
4.2.3
Erweist es sich als zulässig, den Vermittler nicht
mit einem auf einem festen Arbeitspensum basierenden Jahreslohn zu
entschädigen, stehen der Beschwerdegegnerin 1 verschiedene Lösungen zur
Lückenfüllung offen. So werden beispielsweise die nebenamtlichen kantonalen
Richter mit einem Sitzungsgeld von Fr. 200.- entschädigt, welches unter
anderem auch das Aktenstudium und die Vorbereitung der Verhandlungen und
Sitzungen umfasst (Art. 16 Abs. 1 der kantonalen Verordnung über die Entlöhnung
der Behördenmitglieder sowie des Staats- und Lehrpersonals vom 21. November
2007). Daran anlehnend wäre es beispielsweise denkbar, dem Beschwerdeführer
nicht nur für die kostenlosen arbeitsrechtlichen Fälle, sondern für sämtliche
Fälle eine pauschale Fallentschädigung auszurichten, was beispielsweise der
Verband der Friedensrichterinnen und Friedensrichter des Kantons Zürich für
kleinere und mittlere Vermittlerämter empfiehlt. Im Rahmen des der
Beschwerdegegnerin 1 zukommenden weiten Ermessensspielraums ist es aber nicht
zu beanstanden, dass ein gemischtes Sportelsystem gewählt wurde, gemäss
welchem der Beschwerdeführer die Schlichtungsgebühren behält und ihm daneben
eine Pauschalentschädigung ausbezahlt wird. So wird einerseits die Grundbereitschaft
des Beschwerdeführers abgegolten, anderseits die Entschädigung vom tatsächlich
anfallenden Arbeitsaufwand abhängig gemacht. Die Lösung ist mit Art. 6 Abs. 1
GOG, welcher lediglich eine angemessene Entschädigung der Vermittler fordert,
vereinbar. Daneben ist nicht ersichtlich, inwiefern sie gegen das Willkürverbot
verstossen würde. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das gewählte
System führe dazu, möglichst viele gebührenpflichtige Handlungen vorzunehmen
und die Gebühren möglichst hoch anzusetzen, kann ihm nicht gefolgt werden.
Der Kostenrahmen für die Pauschalgebühr ist mit Fr. 100.- bis Fr. 800.- (Art.
2 der Verordnung zu den Kosten im Zivil- und Strafprozess vom 22. Dezember
2010) einerseits relativ eng gesetzt, andererseits kann gegen überhöhte
Gebührenforderungen der Rechtsmittelweg beschritten werden. Insgesamt erweist
sich die Lückenfüllung durch die Beschwerdegegnerin 1 als sachlich begründet,
weshalb sich das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zukommenden
Rechtskontrolle nicht zum Eingreifen veranlasst sieht. Daran ändert im
Übrigen auch der unsubstantiiert vorgetragene Hinweis auf angeblich eklatante
Verstösse gegen das Sozialversicherungsrecht nicht.
5.
5.1
Selbst wenn man aber davon ausginge, dass der
Vermittler mit einem Jahreslohn basierend auf einem festen Arbeitspensum zu
entschädigen wäre, erwiese sich die vom Beschwerdeführer beantragte Lösung
mit einem auf Lohnband 13 und auf einem Arbeitspensum von 35 % basierenden
Lohn als sachlich nicht gerechtfertigt, was der Vollständigkeit halber
nachfolgend aufzuzeigen ist.
5.2
Zur Begründung des Lohnbands zieht der
Beschwerdeführer die Lohnbandeinreihung der Gerichtsschreiber des Kantons
Glarus heran. Der Vergleich mit kantonalen Einreihungen ist insofern
statthaft, als dass die Lohnbänder der Gemeinden demjenigen des Kantons
entsprechen.
Es ist nicht zu übersehen,
dass mit Inkrafttreten der Schweizerischen Zivilprozessordnung am 1. Januar
2011 die Bedeutung des Vermittleramts gestiegen ist. Der Vermittler leitet
das Schlichtungsverfahren (Art. 202 ff. ZPO), kann den Parteien bei gewissen
Streitigkeiten einen Urteilsvorschlag unterbreiten (Art. 210 f. ZPO)
und entscheidet Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von Fr. 2'000.-, wenn
die klagende Partei einen entsprechenden Antrag stellt (Art. 212 Abs. 1 ZPO).
Demgegenüber darf auch die Rolle der Gerichtsschreiber nicht unterschätzt
werden. Sie nehmen gemäss Art. 35 Abs. 1 GOG am Verfahren teil, haben
beratende Stimme und sind antragsberechtigt. Sie führen zudem das Protokoll
und entwerfen die Urteilsbegründung, was besonders in Einzelrichterfällen, in
denen ein nebenamtliches Mitglied des Gerichts ohne juristische Ausbildung
entscheidet, bedeutsam ist. Die Aufgaben bewegen sich auf ähnlichem Niveau,
wobei anzuerkennen ist, dass dem Vermittler im Gegensatz zum
Gerichtsschreiber eine – wenn auch beschränkte – Spruchkompetenz zukommt.
Hinsichtlich der Ausbildung bestehen hingegen Unterschiede. Bei
Gerichtsschreibern ist ein abgeschlossenes Studium der Rechtswissenschaften
auf Masterstufe Voraussetzung, während bei Vermittlern wohl zumindest
inskünftig regelmässig der Abschluss einer Fachausbildung gefordert werden
dürfte.
Berücksichtigt man die
etwas grösseren Handlungskompetenzen der Vermittler, aber die umfassendere
(juristische Ausbildung) der Gerichtsschreiber, wäre es diskutabel, die
Vermittler im selben Lohnband einzureihen wie die Gerichtsschreiber. Da mit
Ausnahme des Sekretärs der Verwaltungskommission der Gerichte sämtliche
Gerichtsschreiber in Lohnband 12 eingereiht sind, wäre für die Vermittler ebenfalls
dieses Lohnband heranzuziehen. Eine solche Lösung wäre jedoch nur sachgerecht,
wenn die Vermittler einzig mit den Kernaufgaben einer Schlichtungsbehörde
betraut wären. Dies ist jedoch heute nicht der Fall. Keines der
Vermittlerämter verfügt über ein selbständiges Sekretariat, weshalb alle drei
Vermittler zu einem erheblichen Teil auch Sekretariatsarbeiten erledigen. Der
Regierungsrat geht dabei davon aus, dass die Sekretariatsarbeiten 30 %
der Gesamtarbeit ausmachen. Die Gerichtsschreiber sind hingegen von Sekretariatsarbeiten
weitgehend entlastet, da sämtliche Gerichte über eine eigene Kanzlei verfügen.
Damit ergibt sich, dass für den Beschwerdeführer ein Lohnband gewählt werden
müsste, welches unter demjenigen eines Gerichtsschreibers liegt. Offenbar wird
in der aktuellen Legislaturperiode jedoch die Organisation des Vermittlungswesens
geprüft. Erst wenn man zum Schluss käme, dass die Vermittlerämter
zusammenzufassen und mit einem eigenen Sekretariat auszustatten seien, liesse
sich eine Festsetzung des Lohns anhand des Lohnbands 12 rechtfertigen.
5.3
Sodann ist die Berechnung des Arbeitspensums, wie
sie der Beschwerdeführer vornimmt, äusserst zweifelhaft. Er selbst bezifferte
den Aufwand pro Fall je nach Komplexität auf vier bis zehn Stunden, der Vermittler
von Glarus Nord hingegen lediglich auf zwei bis drei Stunden. Nimmt man den
Durchschnittswert der Angaben des Beschwerdeführers ergibt sich ein Aufwand
von sieben Stunden pro Fall. Ausgehend davon, dass gemäss seiner Auffassung
200 Fälle einem Vollzeitpensum entsprechen, ergibt sich eine Arbeitszeit von
1'400 Stunden. Berücksichtigt man, dass die übliche Jahresarbeitszeit in
der Verwaltung der Gemeinden und des Kantons Glarus abzüglich der Ferien
1'800 Stunden übersteigt, ist es zumindest nicht zwingend, bereits bei 200
Fällen von einem vollen Arbeitspensum auszugehen.
Schliesslich ist nochmals
auf die Volatilität der Fallzahlen einzugehen. Bei einer Bestimmung des Lohns
nach Lohnband 13 wäre aufgrund des Alters und der Ausbildung des Beschwerdeführers
von einem Bruttolohn in der Höhe von ca. Fr. 130'000.- bei einem
Vollzeitpensum auszugehen, was auch der Beschwerdeführer annimmt. Beim beantragten
Pensum von 35 % würde der Lohn gut Fr. 45'000.- betragen. Im Jahr 2013
hatte der Beschwerdeführer beispielsweise nur 43 Fälle zu bewältigen,
was gemäss seiner Berechnung einem Pensum von 21,5 % entspricht. Hätte er
dafür den beantragten Lohn von Fr. 45'000.- bezogen, hätte dieser aufgerechnet
auf ein Vollzeitpensum knapp Fr. 210'000.- betragen und wäre so über dem Lohn
eines Regierungsrats zu liegen gekommen. Dies zeigt, dass der Antrag des
Beschwerdeführers zu einem unhaltbaren Ergebnis führt.
6.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die vom Gemeinderat der Beschwerdegegnerin 1 im Rahmen der
Lückenfüllung getroffene Regelung weder das Rechtsgleichheitsgebot noch das
Willkürverbot verletzt. Sie beruht vielmehr auf sachlichen und vernünftigen
Gründen und ist mit Art. 6 Abs. 1 GOG vereinbar. Dies führt zur Abweisung
der Beschwerde.
Da sich die getroffene Regelung
der Entschädigung des Beschwerdeführers aber nicht auf eine genügende
gesetzliche Grundlage stützen kann, bleibt es bei der Verpflichtung des Gemeinderats
der Beschwerdegegnerin 1, der Gemeindeversammlung möglichst bald eine
Ergänzung der Besoldungsverordnung vorzulegen und so für eine verfassungskonforme
Lösung zu suchen.
III.
1.
Streitigkeiten aus
öffentlich-rechtlichem Arbeitsverhältnis sind bis zu einem Streitwert von
Fr. 30'000.- kostenlos (Art. 135a lit. b VRG). Bei
den noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert
aus
den Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses (
Kaspar Plüss, in
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 65a N. 33
).
Der Beschwerdeführer verlangt rückwirkend auf den 1. Januar 2012 eine
Anstellung gemäss Lohnband 13 mit einem Pensum von 35 %, seine Amtszeit
läuft am 30. Juni 2018 ab. Damit ist für die Berechnung des Streitwerts
der Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis 30. Juni 2018 massgebend. Dabei
sind vom beantragten Bruttolohn von ca. Fr. 45'000.- pro Jahr die
aufgrund der geltenden Regelung durchschnittlich erzielten Einnahmen abzuziehen,
welche im Jahr 2012 (ohne Bürospesen) Fr. 25'140.- ausmachten und in den
Folgejahren aufgrund der geringeren Fallzahlen darunter gelegen sein dürften.
Damit ergibt sich ohne Weiteres, dass der Streitwert über Fr. 30'000.- liegt,
weshalb das vorliegende Verfahren nicht kostenlos ist.
Ausgangsgemäss ist die pauschale Gerichtgebühr von
Fr. 3'000.- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c
VRG). Der von ihm bereits geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr.
2'000.- ist daran anzurechnen.
2.
Mangels Obsiegens steht dem Beschwerdeführer keine
Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 VRG). Eine solche ist aber auch
den Beschwerdegegnern nicht zuzusprechen. Da die Beantwortung von
Rechtsmittel zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, wird
Behörden gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG eine Entschädigung nur im Klageverfahren
oder bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen zugesprochen, was vorliegend
nicht der Fall ist.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Dem
Beschwerdeführer wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- auferlegt.
Der von ihm bereits geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-
wird daran angerechnet.
3.
Parteientschädigungen
werden keine zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]