gl_gerichte · GL-738 · 2016-12-22 · de
VG.2016.00087


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom22. Dezember 2016

I. Kammer

in Sachen

VG.2016.00087

Kanton Glarus

Beschwerdeführer

vertreten durchden
 Regierungsrat des Kantons Glarus

dieser vertreten durchdas Departement Finanzen und

Gesundheit des Kantons Glarus

gegen

Gemeinde Glarus Süd

Beschwerdegegnerin

vertreten durchRechtsanwältinA.______

betreffend

Staatshaftung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1B.______ hielt sich seit dem Jahr 2000 in
 unterschiedlichen Zeitabständen in [], Gemeinde Glarus Süd, auf, wo er
 verschiedenen Arbeitstätigkeiten nachging. Gemäss unbestrittenem Sachverhalt
 reiste er Anfang Dezember 2013 erneut in die Schweiz ein und hielt sich bei
 einer Bekannten in [] auf. Von Anfang Dezember 2013 bis Ende März 2014
 arbeitete er dort in einer []. Am 10. Juli 2014 brach er beim Bahnhof []
 zusammen und wurde notfallmässig ins Spital C.______ eingeliefert. Gleichentags
 erfolgte die Verlegung ins Spital D.______, wo er bis zum 30. September 2014
 medizinisch behandelt wurde. Da er nicht obligatorisch krankenversichert war,
 stellte das Spital D.______ dem Kanton Glarus Behandlungskosten im Betrag von
 Fr. 366'956.- in Rechnung.

1.2In der Folge gelangte der Kanton Glarus mit
 Staatshaftungsbegehren vom 23. Juni 2015 an die Gemeinde Glarus Süd und
 beantragte, es sei festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine
 Staatshaftung der Gemeinde Glarus Süd gegenüber dem Kanton Glarus infolge der
 unterlassenen Zuweisung von B.______ an einen Krankenversicherer durch das
 Einwohneramt gegeben seien. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, dem
 Kanton Glarus Schadenersatz im Betrag von Fr. 172'469.- zuzüglich
 5 % Zins seit dem 26. Februar 2015 zu bezahlen. Der Gemeinderat der
 Gemeinde Glarus Süd wies am 13. August 2015 das Staatshaftungsbegehren
 mangels Aktivlegitimation des Kantons Glarus ab.

1.3Dagegen erhob der Kanton Glarus am
 10. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die
 Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu
 verpflichten, ein ordentliches Staatshaftungsverfahren durchzuführen. Das
 Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 10. Dezember 2015 (Verfahren
 VG.2015.00110) gut, hob die Verfügung des Gemeinderats auf und wies die Sache
 an die Gemeinde Glarus Süd zur materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens
 zurück.

2.

Der Gemeinderat stellte in
 der Folge dem Kanton Glarus einen Entwurf des beabsichtigten Entscheids über
 das Staatshaftungsbegehren zu. Der Kanton Glarus nahm dazu am 18. Mai
 2016 Stellung. Am 9. Juni 2016 wies der Gemeinderat das Staatshaftungsbegehren
 ab, soweit er darauf eintrat.

3.

Dagegen gelangte der
 Kanton Glarus mit Beschwerde vom 8. August 2016 an das
 Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats.
 Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, ihm einen Schadenersatz von Fr.172'469.-
 zuzüglich 5 % Zins seit dem 26. Februar 2015 (eventualiter seit dem
 29. April 2015) zu bezahlen; alles unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeine Glarus Süd.

Die Gemeinde Glarus Süd schloss am 13. September
 2016 auf Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105
 Abs. 1 lit c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
 4. Mai 1986 (VRG) i.V.m. Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die
 Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 5. Mai 1991 (Staatshaftungsgesetz,
 SHG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2Gemäss Art. 88 lit. a VRG ist zur
 Beschwerde berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der
 Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Bejaht wird die
 Legitimation von Gemeinwesen in Konstellationen, in denen es um finanzielle
 Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt
 sind, aber Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie
 etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht
 (BGE 141 II 161 E. 2.3).

Indem die
 Beschwerdegegnerin das Staatshaftungsbegehren des Beschwerdeführers abwies,
 ist dieser vom angefochtenen Entscheid in seinen finanziellen Interessen ähnlich
 wie ein Privater berührt. Folglich ist er zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
 einzutreten.

2.

2.1Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend,
 das Einwohneramt der Beschwerdegegnerin habe von der wiederholten Anwesenheit
 und Wohnsitznahme in [] von B.______ gewusst bzw. hätte davon wissen müssen.
 Dafür spreche, dass dieser von 2009 bis 2014 jeweils von Dezember bis März in
 einer [] in [] gearbeitet habe. Die anderslautenden Aussagen des ehemaligen
 Leiters und des stellvertretenden Leiters des Einwohneramts seien vor diesem
 Hintergrund unglaubwürdig. Indem die Beschwerdegegnerin zum Schluss komme,
 das Einwohneramt habe von der Anwesenheit von B.______ nichts gewusst und
 auch nichts wissen können, habe sie den Sachverhalt unrichtig festgestellt
 und sei ihrer Pflicht zur Abklärung des Sachverhalts ungenügend nachgekommen.
 Vorliegend handle es sich um einen reinen Vermögensschaden, welcher zur Bejahung
 der Widerrechtlichkeit die Verletzung einer Schutznorm voraussetze. Eine
 solche finde sich in der Versicherungspflicht gemäss Art. 3 des
 Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG) und
 die sie flankierenden Bestimmungen zur Beitrittskontrolle (Art. 6 KVG;
 Art. 5 f. des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die
 Krankenpflegeversicherung vom 3. Mai 2015 [EG KVG]). Insbesondere
 könnten die Beschwerdegegnerin bzw. ihr Einwohneramt das Versicherungsobligatorium
 auch dann überwachen und dessen Einhaltung kontrollieren, wenn die betroffene
 Person der ihr obliegenden Anmeldungspflicht nicht nachgekommen sei. Im
 Umstand, dass das Einwohneramt von den gesetzlich vorgesehenen Instrumenten
 keinen Gebrauch gemacht habe bzw. dass es unabhängig von einer allfälligen
 Kenntnis oder Unkenntnis des Aufenthalts von B.______ keine Dispositionen für
 eine aktive Kontrolle der Einhaltung der Versicherungspflicht getroffen habe,
 bestehe vorliegend die haftungsbegründende, widerrechtliche Unterlassung.
 Schliesslich sei entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin der
 Kausalzusammenhang nicht durch ein Selbstverschulden unterbrochen worden.
 Sowohl die kantonale Ausgleichskasse als auch die kantonale Steuerverwaltung
 seien nicht berechtigt gewesen, den Aufenthalt von B.______ dem kommunalen Einwohneramt
 zu melden.

2.2Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, es
 sei nicht nachvollziehbar, weshalb auf die Stellungnahmen des Leiters und des
 stellvertretenden Leiters ihres Einwohneramts nicht abgestellt werden könne.
 Die Stellungnahmen seien widerspruchsfrei, schlüssig und nachvollziehbar. Den
 pauschalen Unterstellungen und Vermutungen, wonach B.______ alljährlich in
 die Schweiz eingereist sei, weshalb die Vertreter des Einwohneramts hätten
 wissen sollen, dass er auch im Jahr 2013 einreisen würde, sei nicht zu
 folgen. Es könne von keinem Einwohneramt verlangt werden, dass dieses die
 Anwesenheit aller nicht angemeldeten Personen kenne. Primär bestehe die
 Anmeldepflicht bei den Betroffenen selber. Insgesamt habe es an einem "Anfangsverdacht"
 gefehlt, welcher aber für eine Pflicht zum Tätigwerden erforderlich sei. Die
 vom Beschwerdeführer genannten Bestimmungen bezweckten sodann nicht den
 Schutz des Kantonsvermögens, weshalb das Staatshaftungsbegehren schon aus diesem
 Grund an der fehlenden Widerrechtlichkeit scheitere. Sodann hätten Organe des
 Beschwerdeführers von der Anwesenheit von B.______ auf ihrem Gemeindegebiet
 gewusst, sie aber darüber pflichtwidrig nicht in Kenntnis gesetzt. Durch
 dieses Selbstverschulden des Beschwerdeführers werde die von der
 Beschwerdegegnerin bestrittene Kausalität unterbrochen.

3.

Das Staatshaftungsgesetz
 regelt gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG u.a. die Haftung des
 Gemeinwesens für den Schaden, den seine Amtsträger in Ausübung ihres Amtes
 Dritten widerrechtlich zufügen. Nach Art. 6 Abs. 1 SHG haftet das
 Gemeinwesen für den Schaden, den seine Amtsträger in amtlicher Tätigkeit
 Dritten rechtswidrig zufügen, und dies ohne Rücksicht auf ein Verschulden der
 Amtsträger. Art. 6 Abs. 1 SHG stellt demnach eine Kausalhaftung
 dar. Voraussetzung für Schadenersatz bildet neben dem Schaden die
 Widerrechtlichkeit (ausser beim Sonderfall der Haftung aus rechtmässigem
 Verhalten nach Art. 7 SHG). Daneben ist nach den Grundsätzen des allgemeinen
 Haftungsrechts ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem zur Diskussion
 stehenden Ereignis und dem eingetretenen Schaden erforderlich (Tobias Jaag,
 Staatshaftung nach dem Entwurf für die Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrechts,
 in ZSR 122/2003 II, S. 1 ff., 73).

4.

4.1Das Spital D.______ stellte dem Beschwerdeführer für
 die Behandlung von B.______ Fr. 366'956.- in Rechnung. Der
 Beschwerdeführer beglich diese Rechnung am 27. Mai 2015, wozu er
 aufgrund der Bedürftigkeit von B.______ verpflichtet war.

Beansprucht die
 versicherte Person bei einer stationären Behandlung aus medizinischen Gründen
 ein nicht auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführtes Spital, so
 übernehmen der Versicherer und der Wohnkanton gemäss Art. 41 Abs. 3
 KVG die Vergütung anteilsmässig nach Artikel 49a. Im Jahr 2014 betrug dabei
 der gemäss Art. 49a KVG durch den Kanton zu übernehmende Anteil
 53 %. Wäre B.______ krankenpflegeversichert gewesen, hätte der
 Krankenversicherer demnach 47 % (Fr. 172'469.-) der
 Behandlungskosten übernommen. In diesem Umfang entstand dem Beschwerdeführer
 ein Schaden.

4.2

4.2.1Bei diesem Schaden handelt es sich um einen reinen
 Vermögensschaden. Ein Eingriff in das Vermögen, der zu einem reinen
 Vermögensschaden führt, ist angesichts des lediglich relativen Schutzes nur
 dann widerrechtlich, wenn das schädigende Verhalten gegen eine Norm
 verstösst, die den Schutz des betroffenen Rechtsguts vor Schäden dieser Art
 bezweckt. Die Bestimmung des Schutzzwecks einer Schutznorm erfolgt durch
 Auslegung, wobei zwischen dem Zweck einer Norm und deren Wirkungen zu
 unterscheiden ist. Es genügt nicht, dass als Folge der angestrebten Schutzwirkung
 im Sinne einer Reflexwirkung auch andere Interessen von der vorgeschriebenen
 Tätigkeit profitieren. Eine haftungsbegründende Schutznorm liegt nur dann
 vor, wenn sie das Vermögen gegen Schädigungen dieser Art schützt, wenn sich
 der Schaden demnach als Verwirklichung einer Gefahr qualifiziert, welche die
 vom Schädiger verletzte Norm gerade hätte bannen sollen (Marianne Ryter, in
 Giovanni Biaggini et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht,
 Zürich/Basel/Genf 2015, Rz. 2989 ff.).

4.2.2Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG muss sich jede
 Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme
 oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder von ihrem
 gesetzlichen Vertreter bzw. ihrer gesetzlichen Vertreterin versichern lassen.
 Art. 6 Abs. 1 KVG verpflichtet die Kantone, für die Einhaltung der
 Versicherungspflicht zu sorgen. Im Kanton Glarus wird diese Pflicht gemäss
 Art. 7 des auf den vorliegenden Sachverhalt anzuwendenden Einführungsgesetzes
 zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 7. Mai 2006 (aEG KVG,
 in Kraft stehend bis am 31. Dezember 2015) an die Gemeinden delegiert.
 Diese sorgen für die Einhaltung der Versicherungspflicht (Abs. 1),
 bezeichnen die zuständige Kontrollstelle, welche die Einhaltung der Versicherungspflicht
 überwacht (Abs. 2), und informieren alle neu zuziehenden Personen sowie
 Eltern von Neugeborenen rechtzeitig über die Versicherungspflicht
 (Abs. 3). Die Kontrollstelle fordert eine versicherungspflichtige
 Person, die nicht versichert ist, auf, sich unverzüglich versichern zu lassen
 (Art. 8 Abs. 1 aEG KVG). Sie weist zudem eine
 versicherungspflichtige Person, die nicht innert eines Monats dieser Aufforderung
 nachgekommen ist, einem Versicherer zur Aufnahme zu (Art. 8 Abs. 2
 aEG KVG).

Es ist zu prüfen, ob das
 Versicherungsobligatorium bzw. die Pflicht zu dessen Durchsetzung eine
 haftungsbegründende Schutznorm darstellt. Ein wichtiges Ziel bei der
 Einführung des KVG war die Gewährleistung einer umfassenden und gerechten Solidarität
 zwischen Gesunden und Kranken. In diesem Sinne wurde das Versicherungsobligatorium
 als unverzichtbares Instrument bezeichnet (Botschaft des Bundesrats über die
 Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I
 93 ff., 125 f.). Daneben sollten mit der Einführung der Versicherungspflicht
 aber auch andere Nachteile des bisherigen Systems beseitigt werden. Namentlich
 sollten Versicherungslücken vermieden werden, die bei ungenügend informierten
 Personen oder bei Personen, die nicht in der Lage waren, die Versicherungsprämien
 zu bezahlen, ausgemacht wurden (Botschaft, S. 104). Bei Versicherungslücken
 wird regelmässig die öffentliche Hand belastet, etwa indem sie die Behandlungskosten
 im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe zu übernehmen hat. Zwar bezweckt
 das Versicherungsobligatorium in erster Linie die Gewährleistung der
 Solidarität unter den Versicherten, es will aber auch den Staat vor der Übernahme
 von Behandlungskosten schützen. Insofern stellt die Versicherungspflicht bzw.
 die Pflicht zu deren Durchsetzung eine Norm dar, welche unter anderem bezweckt,
 dass der Kanton nicht anstelle des Krankenversicherers die Behandlungskosten
 zu tragen hat. Soweit die Beschwerdegegnerin geltend macht, die Widerrechtlichkeit
 sei bereits deshalb zu verneinen, weil es an einer haftungsbegründenden
 Schutznorm fehle, ist ihr nach dem Gesagten nicht zu folgen.

4.3

4.3.1Unbestritten ist, dass das Einwohneramt der
 Beschwerdegegnerin zuständige Kontrollstelle im Sinne Art. 7 f. aEG
 KVG ist. Eine Haftung der Beschwerdegegnerin kommt dann in Frage, wenn einem
 Mitarbeitenden des Einwohneramts eine pflichtwidrige Unterlassung vorgeworfen
 werden kann.

Die Pflicht, für eine
 Einhaltung des Versicherungsobligatoriums zu sorgen, steht in einem engen
 Zusammenhang zur Führung des Einwohnerregisters. In diesem sind sämtliche
 Personen, die sich in der Gemeinde niedergelassen haben oder sich in ihr
 aufhalten, verzeichnet (Art. 3 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum
 Bundesgesetz über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer
 amtlicher Personenregister vom 3. Mai 2009, EG RHG). Ist eine Person im
 Einwohnerregister verzeichnet, ergibt sich ohne Weiteres die Pflicht des
 Einwohneramts, zu prüfen, ob diese Person dem Versicherungsobligatorium
 untersteht und gegebenenfalls für dessen Durchsetzung zu sorgen. Unterlässt
 es das Einwohneramt hingegen bereits, eine Person ins Einwohnerregister aufzunehmen,
 hat dies regelmässig zur Folge, dass es auch seiner Pflicht zur Durchsetzung
 der Versicherungspflicht nicht nachkommen kann.

4.3.2B.______ hielt sich ab dem 24. Januar 2000
 regelmässig für einige Monate aus Gründen der Erwerbstätigkeit in [] auf. Am
 3. Dezember 2009 schloss er mit einer [] in [] einen unbefristeten
 Arbeitsvertrag ab. Am 31. März 2010 zog er nach [] weg. In der Folge
 hielt er sich wiederum in [] auf, meldete sich dort aber beim Einwohneramt
 der Beschwerdegegnerin nicht an. Dies führte dazu, dass er mit Strafbefehl
 vom 4. April 2011 wegen Missachtung der Mitwirkungspflicht beim Anmelden
 in der Wohngemeinde gebüsst wurde. Am 31. März 2011 reiste er wieder aus
 der Schweiz aus. Danach hielt er sich weiterhin jährlich in [] auf, wo er
 jeweils von Dezember bis März in der [] arbeitete. Dabei meldete er sich
 beim Einwohneramt der Beschwerdegegnerin jeweils nicht an.

4.3.3In erster Linie war es Pflicht von B.______, sich
 bei der Gemeinde anzumelden (Art. 4 Abs. 1 EG RHG). Zudem wäre der
 Vermieter oder der Beherberger von B.______ verpflichtet gewesen, ihn beim
 Einwohneramt zu melden (Art. 5 Abs. 1 und 2 EG RHG).

Unterbleibt eine
 Anmeldung, stellt sich die Frage, zu welchen Handlungen das Einwohneramt
 verpflichtet ist. Grundsätzlich hat das Einwohneramt dafür zu sorgen, dass
 das Einwohnerregister möglichst lückenlos geführt wird. Dazu steht ihm das
 Recht zu bei Arbeitgebern, Vermietern, Liegenschaftsverwaltungen, Beherbergern
 und Leitern von Kollektivhaushalten unentgeltlich Auskunft über die bei ihnen
 beschäftigten bzw. wohnhaften Personen zu verlangen (Art. 6 Abs. 2
 EG RHG). Die Pflicht des Einwohneramts hat aber ihre Grenzen. So ist das
 Einwohneramt nicht verpflichtet, ohne Anhaltspunkt auf ihrem Gemeindegebiet
 flächendeckend nach nicht angemeldeten Personen zu suchen. Eine Pflicht zum
 Tätigwerden besteht erst dann, wenn ein konkreter Verdacht besteht, dass sich
 eine Person ohne Anmeldung in der Gemeinde niedergelassen hat oder sich in
 ihr aufhält. Anhaltspunkte für einen meldepflichtigen Aufenthalt einer Person
 bestehen in der Regel dann, wenn dem Einwohneramt ein Hinweis der Bevölkerung
 oder eine Meldung durch eine andere Amtsstelle zugeht. Erst in einem solchen
 Fall, ist sie dazu gehalten, den Sachverhalt  allenfalls unter Zuhilfenahme
 der Mittel von Art. 6 Abs. 2 EG RHG  näher abzuklären.

4.3.4Vorliegend führten der stellvertretende Leiter des
 Einwohneramts, der Leiter des Einwohneramts sowie der ehemalige Leiter des
 Einwohneramts übereinstimmend aus, dass beim Einwohneramt keine Meldung über
 den Aufenthalt von B.______ in der Gemeinde Glarus Süd eingegangen sei.
 Gründe für die Annahme, dass diese Angaben nicht stimmen, bestehen keine.
 Daneben finden sich auch in den Akten keine Hinweise, dass die Anwesenheit
 von B.______ dem Einwohneramt gemeldet worden wäre. Ging aber beim
 Einwohneramt keine Meldung ein, bestand für dieses nach dem Dargelegten auch
 keine Pflicht zum Tätigwerden.

Sodann ergab sich auch aus
 dem Umstand, dass B.______ sich bereits in der Vergangenheit in []
 aufgehalten und sich nicht immer korrekt angemeldet hatte, keine Pflicht des
 Einwohneramts, unabhängig von einem konkreten Verdacht regelmässig zu überprüfen,
 ob sich dieser erneut in [] aufhält.

Selbst wenn schliesslich
 ein Angestellter des Einwohneramts in seiner Freizeit von der erneuten
 Anwesenheit von B.______ erfahren hätte  wofür keine Hinweise bestehen ,
 wäre er nicht verpflichtet gewesen, diese Kenntnis zu verwerten und den
 Sachverhalt näher abzuklären. Massgebend bleibt einzig, dass dem Einwohneramt
 keine Meldung über die Anwesenheit von B.______ zuging, weshalb mangels
 konkreter Anhaltspunkte keine Pflicht zum Tätigwerden bestand.

Damit ist den
 Mitarbeitenden des Einwohneramts nicht vorzuwerfen, dass B.______ nicht im
 Einwohnerregister eingetragen wurde. Als Folge der fehlenden Anmeldung bzw.
 des fehlenden Registereintrags hatten die Mitarbeitenden keine Kenntnis von
 der Wohnsitznahme von B.______ in [], weshalb es ihnen gar nicht möglich
 war, für die Einhaltung der Versicherungspflicht zu sorgen.

Folglich fehlt es an einer
 pflichtwidrigen Unterlassung eines Mitarbeitenden des Einwohneramts, weshalb
 kein widerrechtliches Verhalten vorliegt. Da die Widerrechtlichkeit aber
 Voraussetzung eines erfolgreichen Staatshaftungsbegehrens bildet, hat die
 Beschwerdegegnerin dieses zu Recht abgewiesen. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

III.

Da dem unterliegenden
 Beschwerdeführer keine Gerichtskosten auferlegt werden können (Art. 135
 Abs. 1 VRG), sind diese auf die Staatskasse zu nehmen. Parteientschädigungen
 werden Behörden nur bei besonderen Umständen zugesprochen (Art. 138
 Abs. 4 VRG). Da solche hier nicht vorliegen, sind keine Parteientschädigungen
 zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse
 genommen.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen
 zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]