gl_gerichte · GL-1118 · 2019-06-27 · de
VG.2019.00034


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom27. Juni 2019

I. Kammer

in Sachen

VG.2019.00034

A.______

Beschwerdeführerinnen

B.______

beide vertreten durchRechtsanwaltC.______

gegen

1.

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegner

vertreten durchRechtsanwalt D.______

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons
 Glarus

betreffend

Verlängerung einer Planungszone

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Nord setzte am
 9. Oktober 2013 in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord
 verschiedene Planungszonen mit einer Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015
 fest. Der Beschluss der Gemeinde wurde den betroffenen Grundeigentümern,
 darunter E.______ als Eigentümer der Liegenschaft Parz.-Nr. 01,
 Grundbuch [], am 10. Oktober 2013 mitgeteilt und am 17. Oktober 2013 im
 Amtsblatt des Kantons Glarus veröffentlicht.

1.2Dagegen erhob E.______ am 6. November 2013 beim Gemeinderat
 Einsprache. Dieser wies die Einsprache am 5. Februar 2014 ab. Dagegen
 gelangte E.______ mit Beschwerde vom 4. März 2014 ans Departement Bau
 und Umwelt (DBU). Am 6. März 2014 reichten A.______ und B.______ als
 seine Rechtsnachfolgerinnen ebenfalls Beschwerde beim DBU ein. Das DBU nahm
 am 10. März 2014 vom Verfahrenseintritt von A.______ und B.______ Kenntnis
 und entliess E.______ aus dem Verfahren. Am 25. August 2015 wies es die
 Beschwerde ab.

1.3Der Gemeinderat verlängerte die Planungszone am 2.
 Dezember 2015 bis am 31. Dezember 2017.

2.

2.1Am 22. November 2017 verlängerte der Gemeinderat die
 Planungszone erneut und zwar bis am 31. Dezember 2020. Dies eröffnete er
 A.______ und B.______ am 22. November 2017 und publizierte es im
 Amtsblatt vom 30. November 2017. Dagegen erhoben A.______ und B.______ am 19.
 Dezember 2017 Einsprache, welche der Gemeinderat am 2. Mai 2018 abwies.

2.2Dagegen gelangten A.______ und B.______ mit
 Beschwerde vom 12. Juni 2018 ans DBU. Nachdem dieses einen Antrag auf
 Überweisung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht zur Behandlung als
 Sprungbeschwerde am 26. Juni 2018 abgewiesen hatte, hiess es die
 Beschwerde am 6. März 2019 teilweise gut, indem es die Planungszone lediglich
 bis am 9. Oktober 2020 verlängerte.

3.

3.1In der Folge gelangten A.______ und B.______ mit
 Beschwerde vom 26. März 2019 ans Verwaltungsgericht und beantragten die
 Aufhebung des Entscheids des DBU vom 6. März 2019. Die über die Liegenschaft
 Parz.-Nr. 01 verfügte Planungszone sei aufzuheben; alles unter Kosten-
 und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord.

3.2Das DBU schloss am 26. April 2019 auf Abweisung der
 Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am
 17. Mai 2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______ und B.______.

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist
 gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
 vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
 Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
 Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerinnen
 machen geltend, vorliegend sei einzig die rechtliche Grundsatzfrage zu
 beurteilen, ob eine zweimalige Verlängerung einer Planungszone zulässig sei
 oder nicht. Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 des
 Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) könnten die Kantone
 im Rahmen ihrer Gesetzgebung lediglich eine einmalige Verlängerung der
 Planungszone vorsehen, wobei der Kanton Glarus festgehalten habe, dass diese
 Verlängerung maximal zwei Jahre betragen dürfe. Diese Verlängerung beziehe
 sich aber nicht auf die Maximalfrist von fünf Jahren, sondern auf die Frist
 der jeweils festgesetzten konkreten Planungszone. Nachdem die
 Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone bereits einmal bis zum 31.
 Dezember 2017 verlängert habe, sei eine weitere Verlängerung nicht zulässig.
 Auch wenn sie aufgrund ihrer Lagebeurteilung die Planungszone bei erstmaligem
 Erlass für weniger als fünf Jahre festgelegt habe, stehe ihr nach dem klaren
 Gesetzeswortlaut nur eine einzige Verlängerung zu. Selbst wenn man etwa das
 historische oder systematische Auslegungselement beiziehe, komme man zu
 keinem anderen Schluss. Bei der Planungszone handle es sich um eine
 vorsorgliche Massnahme, welche massiv in die Eigentumsfreiheit der
 Grundeigentümer eingreife. Sie sei deshalb einengend und auf den Wortlaut reduziert
 auszulegen.

3.

3.1Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen
 noch keine vor, so kann die zuständige Behörde nach Art. 27 Abs. 1 RPG
 für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der
 Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
 erschweren könnte. Planungszonen dürfen nach Art. 27 Abs. 2 RPG für
 längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
 Verlängerung vorsehen. Art. 31 Abs. 3 RBG regelt dabei, dass Planungszonen
 für längstens fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist kann um höchstens zwei
 weitere Jahre verlängert werden.

3.2Mit der Planungszone stellt das Raumplanungsgesetz
 den zuständigen Planungsträgern ein bundesrechtliches Instrument zur
 Sicherung künftiger Nutzungspläne oder Nutzungsplanänderungen zur Verfügung.
 Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf
 die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
 dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den
 vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der
 beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die
 Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte),
 sichernde Massnahme dar und verschafft dem in Entstehung begriffenen
 Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Sie dient letztlich der
 Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrags und kann sich
 daher auf ein bedeutendes öffentliches Interesse stützen (Bernhard
 Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
 Art. 27 N. 7).Die Festsetzung von Planungszonen
 bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mitArt. 26 der Bundesverfassung der
 Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) nur vereinbar,
 wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt, also auf einer
 gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und
 verhältnismässig ist (BGer-Urteil
 1C_149/2018 vom 13. September 2018 E. 2.2).

4.

4.1Strittig
 ist vorliegend einzig, ob das Erfordernis der genügenden gesetzlichen
 Grundlage erfüllt ist. Während die Beschwerdeführerinnen davon ausgehen, das
 Bundesrecht wie auch das kantonale Recht liessen lediglich eine einmalige
 Verlängerung von Planungszonen zu, vertreten die Beschwerdegegner die
 Auffassung, eine mehrmalige Verlängerung sei zulässig, solange die
 Gesamtfrist von sieben Jahren nicht überschritten werde.

4.2Nach den üblichen Regeln der
 Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut
 auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen
 möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
 Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie
 der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
 unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter
 anderem dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht
 den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
 Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
 Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V
 674 E. 2.2, 139 V 148 E. 5.1, je mit Hinweisen).

4.3

4.3.1Soweit die Beschwerdeführerinnen davon ausgehen,
 dass das Bundesrecht nur eine einmalige Verlängerung der Planungszone
 zulasse, da der Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG klar sei, ist ihnen
 nicht zu folgen. Gemäss dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG kann
 das kantonale Recht eine Verlängerung der Planungszonen vorsehen. Dies
 schliesst nicht aus, dass eine Planungszone im Rahmen einer Gesamtfrist
 mehrmals verlängert werden kann, spricht doch Art. 27 Abs. 2 RPG
 nicht von einer bloss einmaligen Verlängerung. Deutlich wird dies, wenn man
 den französischen Text von Art. 27 Abs. 2 RPG beizieht.Dieser lautet wie folgt: "Une zone
 réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
 peut prolonger ce délai."Aus dem
 französischen Gesetzestext wird klar, dass das kantonale Recht ganz allgemein
 die Frist von fünf Jahren verlängern kann. Daraus folgt, dass nicht von einer
 bloss einmaligen Verlängerungsmöglichkeit auszugehen ist, wenn in
 Art. 27 Abs. 2 RPG steht, dass das kantonale Recht eine Verlängerung
 der Planungszonen vorsehen könne.

4.3.2Das kantonale Recht regelt in Art. 31 Abs. 3
 RBG, dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden dürfen;
 diese Frist kann um höchstens weitere zwei Jahre verlängert werden. Der
 Ausdruck "diese Frist" bezieht sich grammatikalisch auf die
 Maximalfrist von fünf Jahren, was nahelegt, dass das kantonale Recht eine
 Gesamtfrist von sieben Jahren vorsieht, wobei die erstmalige Anordnung der
 Planungszone für maximal fünf Jahre erfolgen darf. Einer mehrmaligen Verlängerung
 der Planungszonen steht Art. 31 Abs. 3 RBG dem Wortlaut nach so lange nicht
 entgegen, bis die Gesamtfrist von sieben Jahren ausgeschöpft ist.

4.3.3Die Auffassung, wonach sowohl Art. 27 Abs. 2 RPG als
 auch Art. 31 Abs. 3 RBG eine mehrmalige Fristverlängerung zulassen,
 entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Rechtsnormen. Als Eingriff in die
 durch Art. 26 BV geschützte Eigentumsgarantie muss eine Planungszone
 stets verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Zweck von Art. 27
 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG ist einzig, die
 Anforderungen an die Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht zu
 konkretisieren (Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 22). Eine Planungszone,
 die bei ihrem erstmaligen Erlass für einen längeren Zeitraum als fünf Jahre
 festgesetzt wird, ist von Gesetzes wegen unverhältnismässig. Dasselbe gilt
 für eine Planungszone, welche gesamthaft, d.h. inklusive allfälliger
 Verlängerungen, für mehr als sieben Jahre festgesetzt wird.

Für den von einer
 Planungszone betroffenen Grundeigentümer misst sich die Schwere des Eingriffs
 in seine geschützte Grundrechtsposition an der Gesamtdauer der Planungszone
 und zwar unabhängig davon, ob die Planungszone nie, nur einmal oder mehrmals
 verlängert wurde. Insofern bestehen keine überzeugenden Gründe dafür, bloss
 eine einmalige Verlängerung der Planungszone zuzulassen.

Aus dem
 Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt sich aber auch, dass die Planungszone
 beim erstmaligen Erlass nicht stets für die Maximaldauer von fünf Jahren
 festgesetzt werden darf, sondern immer im Einzelfall zu berücksichtigen ist,
 für welche Zeitdauer eine Planungszone mutmasslich notwendig ist. Kommt nun
 eine Behörde beim erstmaligen Erlass der Planungszone zum Schluss, diese sei
 nicht für die Dauer von fünf Jahren notwendig und setzt sie die Planungszone
 für eine kürzere Dauer fest, so wäre es stossend, wenn dieses (korrekte)
 Vorgehen dazu führen würde, dass die zulässige Gesamtdauer der Planungszone
 dadurch verkürzt wird. Vielmehr ist bei jeder Verlängerung der Planungszone
 zu prüfen, ob deren Voraussetzungen, insbesondere die Verhältnismässigkeit,
 noch erfüllt sind, was durch eine zeitlich gestaffelte Anordnung
 bzw. Verlängerung der Planungszone in besonderer Weise ermöglicht wird.

Würde hingegen mit den
 Beschwerdeführerinnen davon ausgegangen, dass nur eine einmalige Verlängerung
 der Planungszone möglich ist, wären die Behörden versucht, beim erstmaligen
 Erlass der Planungszone stets die Maximalfrist von fünf Jahren auszuschöpfen,
 was dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht zuträglich wäre und so
 gerade der Intention von Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG
 widersprechen würde.

4.3.4Schliesslich führen auch die weiteren
 Auslegungselemente zu keinem anderen Schluss. So erkennen die
 Beschwerdeführerinnen zutreffend, dass sich namentlich aus der
 Entstehungsgeschichte der Bestimmungen keine Hinweise für deren Auslegung
 ergeben.

4.3.5Damit ist eine zweite Verlängerung der Planungszone
 grundsätzlich zulässig. Indem der Beschwerdegegner 2 in seinem
 Beschwerdeentscheid die Planungszone lediglich bis zum 9. Oktober 2020
 verlängerte, wurde die maximale Frist von sieben Jahren eingehalten. Die
 Beschwerdeführerinnen machen zu Recht nicht geltend, dass die übrigen
 Voraussetzungen für die Verlängerung der Planungszone nicht erfüllt seien. So
 bestreiten sie namentlich nicht, dass sie in einem öffentlichen Interesse
 liegt sowie geeignet, erforderlich und verhältnismässig ist.

Dies führt zur Abweisung
 der Beschwerde.

III.

Die Gerichtskosten von
 pauschal Fr. 2'000.- sind den unterliegenden Beschwerdeführerinnen
 aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihnen bereits
 geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Ausgangsgemäss
 steht ihnen keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
 contrario). Soweit die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt, ist
 sie darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum
 angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in
 der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird, ausgenommen im
 Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs.
 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung einer
 Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 sind vorliegend nicht
 erfüllt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt
 und mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
 verrechnet.

3.

Es
 werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]