gl_gerichte · VG.2016.00111 · 2017-06-29 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 29.06.2017 VG.2016.00111 (VG.2017.538)
Glaris Verwaltungsgericht 29.06.2017 VG.2016.00111 (VG.2017.538)
Glarona Verwaltungsgericht 29.06.2017 VG.2016.00111 (VG.2017.538)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
29. Juni 2017
I. Kammer
in Sachen
VG.2016.00111
A.______
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______ und Rechtsanwalt C.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Süd
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwältin D.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
und
1.
Glarner Heimatschutz
Beigeladene
vertreten durch
Fürsprecher
E.______
2.
Schweizer Heimatschutz
vertreten durch
Glarner
Heimatschutz (GHS)
dieser vertreten durch
Fürsprecher
E.______
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
A.______ ist Eigentümerin der in Luchsingen
(Gemeinde Glarus Süd) gelegenen Parz.-Nr. 510, Grundbuch Luchsingen. Zur
Liegenschaft gehören die Villa Halunenstein, ein Park und zwei Nebengebäude,
darunter das vorliegend interessierende Ökonomiegebäude (beide Vers.-Nr.
A68). Gemäss dem Zonenplan Diesbach-Hätzingen-Luchsingen (nachfolgend:
Zonenplan) befindet sich die Liegenschaft in der Wohnzone W2a. Der westliche
Teil der Parzelle wird durch die Umgebungsschutzzone "Weiler
Adlenbach" überlagert, welche unter anderem die Villa Halunenstein und den
grösseren Teil des Parks, nicht aber die beiden Nebengebäude umfasst. Die
Villa Halunenstein mit Park steht gemäss dem Zonenplan und Art. 35 Abs. 3 der
Bauordnung Luchsingen vom 28. Mai 2004 (BO) zudem unter Objektschutz. Die
beiden Nebengebäude geniessen den Objektschutz jedoch weder nach dem
Zonenplan noch nach der Bauordnung. Der Weiler Adlenbach ist ferner im
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS)
als bäuerliche Altbebauung des ehemals selbständigen Weilers mit dem
Erhaltungsziel A bezeichnet. Die Parzelle von A.______ wird zum grössten Teil
von der dazugehörenden Umgebungszone umfasst. Im Gegensatz zum Zonenplan bildet
das streitbetroffene Ökonomiegebäude Bestandteil der Umgebungszone. Sodann
wird die Villa Halunenstein im ISOS mit Park und Ökonomiegebäude als Einzelelement
E. 0.0.7 mit dem Erhaltungsziel A geführt.
1.2
Am 30. Juli 2015 ersuchten A.______ und ihr
Ehemann F.______ sel. die Gemeinde Glarus Süd um Bewilligung des Abbruchs des
Ökonomiegebäudes. Das Gesuch wurde im Amtsblatt publiziert.
1.3
Gegen das Abbruchvorhaben erhoben der Glarner und
der Schweizer Heimatschutz am 10. September 2015 Einsprache. Das Departement
Werke und Umwelt der Gemeinde Glarus Süd verweigerte A.______ und F.______sel.
am 5. November 2015 die Abbruchbewilligung. Gleichentags hiess der
Gemeinderat Glarus Süd die Einsprachen des Glarner und des Schweizer
Heimatschutzes gut.
2.
Dagegen gelangten A.______
und F.______sel. mit Beschwerde vom 7. Dezember 2015 ans Departement Bau und
Umwelt (DBU) und beantragten die Aufhebung des Baubewilligungs- und des
Einspracheentscheids. Es sei festzustellen, dass der beantragte Abbruch nicht
bewilligungspflichtig und daher voraussetzungslos zuzulassen sei.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung und Erteilung der Abbruchbewilligung
an den Gemeinderat Glarus Süd zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
In der Folge verstarb F.______sel. am 14. August 2016. Am 23. August 2016
wies das DBU die Beschwerde ab (Disp.-Ziff. 2) und stellte fest, dass der
beantragte Abbruch des streitbetroffenen Gebäudes bewilligungspflichtig sei
(Disp.-Ziff. 3).
3.
3.1
A.______ erhob am 17. Oktober 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU sowie
des Baubewilligungs- und des Einspracheentscheids. Es sei festzustellen, dass
der beabsichtigte Abbruch des Ökonomiegebäudes nicht bewilligungspflichtig
sei. Eventualiter sei ihr die Baubewilligung zum Abbruch des Ökonomiegebäudes
zu erteilen. Subeventualiter sei die Sache zur Vornahme einer umfassenden
Interessenabwägung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd und des DBU. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie die Durchführung eines
Augenscheins.
3.2
Das Verwaltungsgericht lud am 19. Oktober 2016 den
Glarner und den Schweizer Heimatschutz ins Verfahren bei.
3.3
Das DBU beantragte am 18. November 2016 die
Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Süd schloss
am 13. Dezember 2016 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______. Den nämlichen Antrag
stellten der Glarner und der Schweizer Heimatschutz am 14. Dezember 2016.
3.4
Das Verwaltungsgericht nahm am 7. Februar 2017 einen
Augenschein an Ort und Stelle vor.
3.5
A.______ hielt in ihrer Replik vom 30. März 2017 an
ihren Anträgen fest. Der Glarner und der Schweizer Heimatschutz beantragten
am 11. Mai 2017, das DBU am 12. Mai 2017 und die Gemeinde Glarus Süd am 26.
Mai 2017 wiederum die Abweisung der Beschwerde.
3.6
Am 8. Juni 2017 reichte A.______ unaufgefordert eine
kurze Stellungnahme zu den Dupliken ein.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung,
einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b), geltend gemacht
werden. Eine Ermessenskontrolle kommt dem Verwaltungsgericht hingegen gemäss
Art. 107 Abs. 2 VRG nur in Ausnahmefällen zu. Ein solcher Ausnahmefall liegt
nicht vor, weshalb dem Verwaltungsgericht die Überprüfung des
vorinstanzlichen Entscheids auf Unangemessenheit verwehrt ist.
2.
2.1
2.1.1
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, für
den strittigen Abbruch des Ökonomiegebäudes sei keine Baubewilligung nötig.
Es sei nicht ersichtlich, welche konkreten Interessen der Nachbarn oder
welche öffentliche Interessen ein Baugesuch erforderlich machen würden. Da
das Ökonomiegebäude weder geschützt noch Teil einer Umgebungsschutzzone sei,
könne eine Baubewilligungspflicht auch nicht auf Art. 72 RBG i.V.m. Art.
73 Abs. 3 der Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV) gestützt werden.
2.1.2
Die Beschwerdegegner und die Beigeladenen vertreten
hingegen die Auffassung, dass sich die Baubewilligungspflicht ohne Weiteres
sowohl aus dem Bundesrecht als auch aus dem kantonalen und kommunalen Recht
ergebe.
2.2
Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit
behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Art. 66 Abs. 1 RBG
sieht vor, dass die Errichtung, Änderung und der Abbruch von Bauten und
Anlagen einer Baubewilligung bedürfen, soweit sie Interessen der Nachbarn
oder folgende Interessen der Öffentlichkeit berühren: materielle
Bauvorschriften sowie Nutzungs- und Schutzbestimmungen gemäss kommunalen und
kantonalen Erlassen anwendbar sind (lit. a); neue Erschliessungsanlagen erforderlich
oder bestehende zusätzlich belastet werden (lit. b); die Umwelt
beeinträchtigt wird (lit. c). Der Landrat regelt gemäss Art. 66 Abs. 2
RBG die Einzelheiten in der Verordnung. Dies hat er in Art. 73 BauV getan.
Danach untersteht unter anderem der Abbruch von Bauten und Anlagen der Bewilligungspflicht
(Art. 73 Abs. 1 lit. o). Gemäss Art. 15 Abs. 1 BO ist schliesslich
für jedes Bauvorhaben, auch für Abbrüche, ein Baugesuch einzureichen.
2.3
Der Abbruch von Bauten wird gemeinhin von der
Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG ausgenommen mit der
Begründung, dass die Nutzungsordnung als solche in der Regel nicht tangiert
sei. Allerdings kann auch der Abbruch von Bauten und Anlagen Raum und Umwelt
erheblich verändern (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern
2006, Art. 22 N. 17). Massgebend für die Frage der Baubewilligungspflicht
ist, dass der Behörde die Möglichkeit verschaffen werden soll, das Bauprojekt
vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen
Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGE
114 Ib 312 E. 2a).
Bei der vorliegend
strittigen Frage der Zulässigkeit des Abbruchs des Ökonomiegebäudes ist unter
anderem umstritten, inwiefern dieser unter dem Gesichtspunkt des ISOS
zulässig ist. Dabei besteht ein wesentliches öffentliches Interesse an der
Klärung dieser Frage. Dies hat im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens zu erfolgen.
Es wurde daher zu Recht – nach Eingang des Baugesuchs der Beschwerdeführerin
– ein Baubewilligungsverfahren durchgeführt.
Ergibt sich die
Baubewilligungspflicht aber bereits aus dem Bundesrecht, kann offen gelassen
werden, ob das generelle Erfordernis einer Baubewilligung für den Abbruch
eines Gebäudes gemäss Art. 73 Abs. 1 lit. o BauV und Art. 15 Abs. 1 BO mit
Art. 66 Abs. 1 RBG, welcher eine Bewilligungspflicht nur unter bestimmten Umständen
vorsieht, vereinbar ist.
3.
3.1
3.1.1
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend,
ausschliesslich Anordnungen der Nutzungsplanung seien
grundeigentümerverbindlich. Beim ISOS handle es sich um einen
rechtsgestaltenden Plan, welchem für Private nur mittelbare Rechtswirkung zukomme.
Abweichungen von den Schutzzielen seien aufgrund einer Interessenabwägung
möglich; die grundeigentümerverbindliche Konkretisierung erfolge aber erst
durch kantonale und kommunale Umsetzungsmassnahmen. Dabei handle es sich
weitgehend um eine Ermessensfrage. In Anwendung dieser Kompetenzverteilung habe
die damalige Gemeinde Luchsingen bei der Nutzungsplanung entschieden, entgegen
dem ISOS Teile der Parzelle sowie das Ökonomiegebäude nicht in den Schutzbereich
aufzunehmen. Darauf habe sie, die Beschwerdeführerin, vertrauen dürfen. Insgesamt
bestehe kein Raum, für eine umfassende Interessenabwägung im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens.
3.1.2
Die Beschwerdegegnerin 1 führt aus, dem Kanton wie
auch den Gemeinden obliege die Pflicht, Ortsbilder und Natur- sowie Kulturdenkmäler
zu bewahren. Künstlerisch und historisch wertvolle Bauten seien zu erhalten,
was bei der Erteilung von Baubewilligungen durch den Kanton und die Gemeinden
zu beachten sei. Damit sei in einem Baubewilligungsverfahren auf die
Interessen des Natur- und Heimatschutzes Rücksicht zu nehmen. Insbesondere
seien Inventare, worunter das ISOS falle, angemessen zu berücksichtigen. Die
kantonale Fachstelle Denkmalpflege habe eine sachlich korrekte und
nachvollziehbare Stellungnahme zum vorliegenden Bauvorhaben verfasst, von
welcher nicht in unbegründeter Weise abgewichen werden könne. Insofern habe
sie, die Beschwerdegegnerin 1, dem ISOS in einer nicht förmlichen Weise
Rechnung getragen, was gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässig
sei.
3.1.3
Der Beschwerdegegner 2 vertritt die Auffassung,
grundsätzlich gehe die Unterschutzstellung der einzelnen Gebäude auf dem
betroffenen Grundstück gemäss dem Zonenplan derjenigen nach dem ISOS vor. Die
Pflicht zur Beachtung des ISOS finde zum einen in der Anwendung der die
Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-) Planung ihren Niederschlag, zum
anderen aber auch darin, dass im Einzelfall erforderliche
Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen seien.
Vorliegend sei eine solche Interessenabwägung aufgrund der unmittelbaren Nähe
des Abbruchobjekts zur Villa Halunenstein, welche als geschütztes Objekt in
der Bauordnung sowie im Zonenplan eingetragen sei, dem Eintrag des
Ökonomiegebäudes als Teil der Villa Halunenstein im ISOS sowie der Umgebungszone
zum im ISOS eingetragenen Ortsbild von nationaler Bedeutung zweifelsohne erforderlich.
3.1.4
Die Beigeladenen gehen davon aus, dass Art. 9 des
kantonalen Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 2. Mai 1971 (kNHG)
Bundesinventare zum Bestandteil des kantonalen Inventars erkläre. Dieses
kantonale Inventar sei gemäss Art. 10 kNHG behördenverbindlich und
müsse daher nicht nur aufgrund des Bundesrechts, sondern auch nach kantonalem
Recht angemessen berücksichtigt werden. Daraus leite sich ab, dass das
ISOS-Blatt eine massgebliche Rolle spiele, sofern Raum für eine
Interessenabwägung bestehe. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
sei die Unterschutzstellung in der kommunalen Nutzungsplanung nur eine der
Möglichkeiten, ein Inventar bei Entscheiden angemessen zu berücksichtigen.
Dass die Unterschutzstellung durch die Beschwerdegegnerin 1 zur Zeit fehle,
bedeute deshalb nicht, dass es bei Objekten von nationaler Bedeutung keine
Interessenabwägung mehr geben dürfe. Im Glarner Denkmalschutzrecht gebe es
neben der Ausscheidung von Schutzzonen und Schutzobjekten in der kommunalen
Nutzungsplanung sowohl die Möglichkeit einer direkten Unterschutzstellung
durch den Regierungsrat als auch die Möglichkeit, in einem Baubewilligungsverfahren
Einschränkungen zu formulieren. Die Beschwerdeführerin berufe sich darauf,
dass die Inventare im Gegensatz zur kommunalen Nutzungsplanung bloss
behördenverbindlich seien. Damit werde indessen der ex-lege-Schutz gemäss
Art. 10 kNHG nicht verhindert. Dieser unterscheide sich vom Schutz durch die
grundeigentümerverbindliche Nutzungsplanung und von der förmlichen
Unterschutzstellung durch den Regierungsrat mittels Verfügung insofern, als
über die Schutzwürdigkeit noch nicht grundeigentümerverbindlich entschieden
worden sei – der Inventareintrag stelle erst ein Indiz dafür dar –, sondern
sich erst aus einer im Baubewilligungsverfahren vorzunehmenden umfassenden
Interessenabwägung ergeben könne.
3.2
Die Umgebungs-Zone I wird im ISOS als unverbauter
Wieshang zwischen Waldrand und Linth beschrieben, welcher die Bebauung fast
allseitig umgibt. Sie umfasst neben der Villa Halunenstein und dem Park auch
das strittige Ökonomiegebäude. Sodann ist als Einzelobjekt E 0.0.7 die Villa
Halunenstein oberhalb des Weilers, mit Park und Ökonomiegebäude bezeichnet,
wobei dem Objekt das Erhaltungsziel "A" zukommt. Dies bedeutet,
dass die Substanz zu erhalten ist. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin unterscheidet das ISOS nicht zwischen der Villa und dem
Park sowie dem Ökonomiegebäude. All diesen Elementen kommt gemäss dem
ISOS-Blatt das Erhaltungsziel "A" zu, wobei es nicht von Bedeutung
ist, dass der Park und das Ökonomiegebäude auf der zweiten, die Villa aber
auf der ersten Zeile aufgeführt werden.
Im Zonenplan befinden sich
die Villa Halunenstein, der Park und das Ökonomiegebäude in der Wohnzone W2a.
Die Umgebungsschutzzone überlagert den Bereich der Villa und den grössten
Teil des Parks, nicht aber das Ökonomiegebäude. Weiter wird durch Art. 35
Abs. 3 BO nur die Villa mit Park als Objekt geschützt, welches gemäss Art. 35
Abs. 1 BO zum Schutz des Ortsbilds und der Landschaft zu erhalten ist. Ein
solcher Objektschutz kommt dem sich ausserhalb der Umgebungsschutzzone befindlichen
Ökonomiegebäude gemäss Zonenplan und Bauordnung nicht zu.
Damit ist ohne Weiteres
ersichtlich, dass zwischen dem ISOS und der kommunalen Nutzungsplanung ein
Widerspruch besteht. Nachfolgend ist daher zu prüfen, welche Folgen sich
daraus ergeben, wobei namentlich die Frage von Bedeutung ist, ob und allenfalls
inwiefern der ISOS-Eintrag im Baubewilligungsverfahren berücksichtigt werden
durfte.
3.3
3.3.1
Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) wird durch die Aufnahme eines
Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es
in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter
Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur
in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6
Abs. 2 NHG). Daraus folgt, dass die Schutzbestimmung nur bei der Erfüllung
von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise gilt. Soweit keine Bundesaufgabe in
Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch kantonales und
kommunales Recht gewährleistet. Dies ergibt sich aus der
verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung von Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), wonach die
Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind (Arnold Marti, St.
Galler BV-Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 78 N. 4).
Indessen sind Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von
kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Die Pflicht zur Beachtung
findet ihren Niederschlag zum einen in der Anwendung der die Schutzanliegen
umsetzenden (Nutzungs-)Planung, zum andern darin, dass im Einzelfall Interessenabwägungen
im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen sind. Das ist insbesondere der
Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (BGE 135 II
209 E. 2.1; BGer-Urteil 1C_488/2015 vom 24. August 2016 E. 4.3).
3.3.2
Das ISOS kommt seiner Natur nach einem Sachplan und
Konzept im Sinne von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen
Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen
in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest und berücksichtigen die
Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen
(Art. 6 Abs. 4 RPG; Art. 4a der Verordnung über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 [VISOS]). Aufgrund
der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die
Schutzanliegen des ISOS in dieser Weise Eingang in die Nutzungsplanung
(Art. 14 ff. RPG), insbesondere in die Ausscheidung von Schutzzonen
(Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (Art.
17 Abs. 2 RPG). Erst eine derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für
die Eigentümer verbindlich (BGE 135 II 209 E. 2.1; BGer-Urteil 1C_488/2015
vom 24. August 2016 E. 4.5.3, 1C_227/2015 vom 7. Januar 2016 E. 3.1).
Das ISOS ist somit nicht
als direkt anwendbares Recht zu verstehen. Vielmehr hat nach Prüfung der
geeigneten Massnahmen eine Umsetzung in die entsprechenden Erlasse zu
erfolgen. Erst wenn diese grundeigentümerverbindlichen Festlegungen erfolgt
sind, finden diese im Baubewilligungsverfahren Anwendung. Damit ist das ISOS
grundsätzlich – sofern keine Bundesaufgabe in Frage steht – nur mittelbar,
über die kommunale Nutzungsplanung, nicht aber unmittelbar im Baubewilligungsverfahren
von Bedeutung (BGer-Urteil 1C_488/2015 vom 24. August 2016 E. 4.5.5;
Bundesamt für Raumentwicklung ARE et al., Empfehlung zur Berücksichtigung der
Bundesinventare nach Art. 5 NHG in der Richt- und Nutzungsplanung, Bern 2012,
S. 6; Jörg Leimbacher, Rechtsgutachten zur Bedeutung des BGE Rüti für das
ISOS und das IVS, 2012, S. 40).
3.4
Vorliegend ist es zu Recht unbestritten, dass keine
Bundesaufgabe in Frage steht. Damit war das ISOS im Baubewilligungsverfahren,
welches den Abbruch des Ökonomiegebäudes zum Gegenstand hatte, nicht
unmittelbar anwendbar. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner ist das
ISOS auch nicht generell in einer "nicht förmlichen Weise" zu
berücksichtigen. Massgebend sind vielmehr die Bauordnung und der Zonenplan
als grundeigentümerverbindliche Grundnutzungsordnung. Erst wenn von dieser
Grundnutzungsordnung abgewichen wird, ist im Rahmen der vorzunehmenden
Interessenabwägung dem ISOS Beachtung zu schenken. Eine unmittelbare
Anwendung des ISOS ist allenfalls auch dann denkbar, wenn dieses in der
Richt- und Nutzungsplanung überhaupt keine Berücksichtigung gefunden hat und
die massgebende Grundnutzungsordnung dem ISOS völlig widerspricht. Dann wäre
zu diskutieren, ob die Schutzziele für das durch das Bau- oder Abbruchvorhaben
bedrohte Objekt anhand des ISOS konkretisiert werden müssen (Leimbacher, S.
90).
Dies ist vorliegend nicht
der Fall. Es erscheint als offensichtlich, dass die Villa Halunenstein
Hauptbestandteil des durch das ISOS geschützten Einzelobjekts E. 0.0.7
bildet. So erwähnt beispielsweise die schriftliche Bewertung des Ortsbilds Adlenbach
nur die beiden Fabrikantenvillen (Villa Halunenstein und Villa Hof), nicht
aber das Ökonomiegebäude. Indem gemäss der kommunalen Nutzungsordnung nur die
Villa mit Park Objektschutz geniesst und die Umgebungsschutzzone westlich des
Ökonomiegebäudes endet, handelt es sich zwar um eine Abweichung vom ISOS. Das
wesentliche Schutzziel des ISOS, nämlich der Schutz der Villa, wird aber
durch die kommunale Nutzungsordnung umgesetzt. Dabei war das ISOS, welches
für den Kanton Glarus in den Jahren 1992/1993 erstellt wurde, bei der ursprünglichen
Nutzungsplanung vom Jahr 1994, insbesondere aber auch bei der Revision der
Nutzungsplanung im Jahr 2004 bekannt. Dass die damalige Gemeinde Luchsingen
der Liegenschaft in der Nutzungsplanung nicht in demselben Umfang wie das
ISOS Schutz zuerkannte, stand in ihrem Ermessen, kommt ihr doch bei der
planerischen Berücksichtigung des ISOS ein Beurteilungsspielraum zu
(BGer-Urteil 1C_488/2015 vom 24. August 2016 E. 4.5.5; Arnold Marti, Rechtsgutachten
zu Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesinventars der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], 2013, S. 10). Es geht nun nach
dem Dargelegten nicht an, dass von der grundeigentümerverbindlichen Nutzungsordnung
abgewichen und dem lediglich behördenverbindlichen ISOS auf dem Weg über das
Baubewilligungsverfahren unmittelbare Wirkung zuerkannt wird.
3.5
Zu prüfen ist, ob sich durch das kantonale Recht am
soeben Dargelegten etwas ändert, wovon namentlich die Beigeladenen ausgehen.
3.5.1
Gemäss Art. 9 Abs. 1 kNHG beschliesst der
Regierungsrat Inventare der im Interesse der Allgemeinheit besonders
erhaltenswerten Landschaften sowie der erhaltenswerten Lebensräume (Biotope),
Naturdenkmäler, Geotope, historischen Stätten, Ortsbilder, Kultur- und
Baudenkmäler. Nach Art. 9 Abs. 2 kNHG gelten Objekte, die in einem vom Bund
erlassenen Inventar aufgeführt sind, ohne Weiteres auch als Bestandteil des
kantonalen Inventars. Die Inventare sind für die Behörden von Kanton und
Gemeinden verbindlich. Die Verzeichnisse sind von diesen Behörden bei Entscheiden
angemessen zu berücksichtigen, wobei eine allfällige Unterschutzstellung der
Objekte gemäss Art. 11 kNHG erfolgt (Art. 10 kNHG). Der Kanton und die Gemeinden
sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. b der kantonalen
Natur- und Heimatschutzverordnung vom 2. Oktober 1991 (kNHV) für die Erhaltung
und Pflege von künstlerisch oder historisch wertvollen Bauwerken und deren Umgebung
oder ihren Überresten sowie von schutzwürdigen Siedlungs-, Orts- und
Strassenbildern. Im Rahmen der Verwaltungstätigkeit von Kanton und Gemeinden
ist diese Pflicht nach Art. 10 kNHV unter anderem bei Planungen jeder Art
(lit. a) und bei der Erteilung von Baubewilligungen und Plangenehmigungen
(lit. b) zu befolgen.
3.5.2
Gemäss dem kantonalen Recht sind die im ISOS
aufgeführten Objekte Bestandteile des kantonalen Inventars. Allerdings liegt
das kantonale Inventar der besonders erhaltenswerten Kultur- und Baudenkmäler
erst im Entwurf vor und ist politisch umstritten. Es ist fraglich, ob die im
ISOS aufgeführten Objekte Bestandteile des kantonalen Inventars sein können,
wenn ein solches noch nicht in Kraft gesetzt worden ist, bzw. ob bis zur
Inkraftsetzung des Inventars dieses immerhin aus den im ISOS aufgeführten
Objekten besteht. Wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt, kann diese Frage
jedoch offen gelassen werden.
3.5.3
Die kantonalen Inventare sind nämlich wie das ISOS
ebenfalls nur behörden-, nicht aber grundeigentümerverbindlich, was sich aus
Art. 10 kNHG ergibt. Beim Inventareintrag handelt es sich nicht um eine
Schutzmassnahme, sondern lediglich um eine Zusammenstellung von an sich
schutzfähigen Objekten. Folgerichtig kann ein Inventareintrag auch nicht mit
einem Rechtsmittel angefochten werden (Dominik Bachmann, (Massen-)
Entlassungen aus dem Denkmalinventar, in PBG aktuell 1/2010, S. 35 ff., 38;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
Bd. 1, 5. A., Zürich 2011, S. 211). Erst durch die Umsetzung des
Inventareintrags mittels Nutzungsplanung oder Unterschutzstellung durch den Regierungsrat
(Art. 11 kNHG) kommt diesem für den einzelnen Grundeigentümer Verbindlichkeit
zu.
Daran ändert insbesondere
auch Art. 10 lit. b i.V.m. Art. 9 Abs. 1 lit. b kNHV nichts. Zwar haben der
Kanton und die Gemeinden bei der Erteilung von Baubewilligungen für die
Erhaltung und Pflege von künstlerisch oder historisch wertvollen Bauwerken
und deren Umgebung zu sorgen. Indessen kann dies nur so verstanden werden,
dass die berechtigten Interessen des Heimatschutzes zu berücksichtigen sind,
wenn im Baubewilligungsverfahren eine Interessenabwägung überhaupt erforderlich
ist. Hingegen kann alleine der Inventareintrag nicht zu einer Interessenabwägung
verpflichten, wenn die anwendbare Grundnutzungsordnung das geplante
Bauvorhaben ohne Weiteres zulässt.
3.5.4
Vorliegend wäre gestützt auf den Zonenplan und die
Bauordnung die Abbruchbewilligung ohne Vornahme einer Interessenabwägung zu
erteilen. Wenn nun die Beschwerdegegner dennoch eine Interessenabwägung
vornehmen und so dem der Nutzungsplanung widersprechenden ISOS-Eintrag
Geltung verschaffen, kommt dies einer akzessorischen Überprüfung des
Nutzungsplans gleich. Eine solche ist nur in zwei Fällen zulässig.
Einerseits, wenn die Tragweite der Eigentumsbegrenzung nicht von Anfang an
erkennbar war oder dem Betroffenen kein Rechtsmittel offen stand, womit er
seine Interessen hätte wahren können. Andererseits, wenn sich die
gesetzlichen Vorschriften über die Ortsplanung geändert oder die tatsächlichen
Umstände in einer Weise gewandelt haben, dass das öffentliche Interesse an
den Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein könnte (Waldmann/Hänni, Art. 33
N. 71). Im Übrigen sind Nutzungspläne grundsätzlich in Anschluss an
deren Erlass anzufechten (BGE 135 II 209 E. 5.1; BGer-Urteil 1C_130/2014,
1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3.2).
Der erste Ausnahmefall
liegt offensichtlich nicht vor. Da der ISOS-Eintrag des Weilers Adlenbach vor
Erlass der Nutzungsplanung und insbesondere auch vor deren Revision erfolgte
und da die Bedeutung des ISOS dem Kanton und der Gemeinde bereits aufgrund
von Art. 10 kNHG bekannt sein musste, kann auch nicht vom zweiten Ausnahmefall
ausgegangen werden. Dabei ist es nicht relevant, ob in der Nutzungsplanung
bewusst vom ISOS abgewichen wurde oder ob ein Planungsfehler vorliegt. Blosse
Planungsfehler berechtigten nämlich nicht zur akzessorischen Überprüfung des
Nutzungsplans und ein derart grober Fehler, welcher die Nichtigkeit der
Planungsanordnung zur Folge haben könnte, ist nicht gegeben (vgl. zum Ganzen
Urteil des Obergerichts des Kantons Schaffhausen OGE 60/2014/20 vom 13. Mai
2016 E. 2.3.2, publiziert in Amtsbericht des Obergerichts an den Kantonsrat
Schaffhausen 2016, S. 128 ff.).
3.6
Sodann lässt sich die Interessenabwägung auch nicht
damit begründen, dass die Villa Halunenstein Objektschutz geniesst. Die
Beschwerdegegnerin 1 weist zwar zutreffend darauf hin, dass gemäss Art. 47
Abs. 2 RBG Bauten und Anlagen in der Umgebung von geschützten,
schützenswerten und erhaltenswerten Objekten bezüglich Gestaltung und
Einordnung erhöhten Anforderungen zu genügen haben. Dieser Bestimmung kommt
indessen erst bei einem allfälligen Neubauprojekt der Beschwerdeführerin zur
Geltung. Das vorliegend strittige Bauvorhaben hat hingegen den Abbruch des
Ökonomiegebäudes zum Gegenstand. Dieses steht etwa 35 Meter von der geschützten
Villa entfernt. Es ist offensichtlich und hat sich auch am Augenschein gezeigt,
dass die Geltung der Villa durch den Abbruch des Ökonomiegebäudes in keiner
Weise tangiert wird. Das Ökonomiegebäude soll denn nach Auffassung der Beschwerdegegner
und der Beigeladenen seiner selbst Willen nicht abgebrochen werden, während
sich ein Abbruchverbot nicht damit begründen lässt und auch nicht
(substantiiert) damit begründet wird, dass bei einem Abbruch der
Schutzbereich der Villa tangiert werde. Ist das Ökonomiegebäude aber weder
durch die kommunale Nutzungsplanung noch durch eine Verfügung des Regierungsrats
im Sinne von Art. 11 kNHG geschützt, besteht kein Raum für eine Interessenabwägung,
solange der Schutzbereich der Villa Halunenstein selbst durch das
Abbauprojekt nicht tangiert wird.
3.7
Die Nutzungsplanung der Beschwerdegegnerin 1
befindet sich in Revision. Dabei ist vorgesehen, die gesamte Parz-Nr. 510,
Grundbuch Luchsingen, der Villenzone zuzuordnen, welche architektonisch und
historisch wertvolle Einzelvillen mit zugehörigen Nebengebäuden,
Gartenanlagen und Aussenräumen umfasst. In der geplanten Villenzone sollen
Erneuerungen und Umbauten unter grösstmöglicher Wahrung der historischen
Bausubstanz erfolgen. Die Gesamtrevision der Nutzungsplanung wurde durch die
Gemeindeversammlung vom 16. März 2017 an den Gemeinderat zurückgewiesen. Aus
der Revision der Nutzungsplanung lässt sich jedoch für das vorliegend strittige
Baubewilligungsverfahren nichts ableiten. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte die
geplante Zuteilung der Liegenschaft zur Villenzone durch eine Planungszone
(vgl. Art. 31 f. RBG und Art. 27 RPG) sichern und das Baugesuch sistieren
können. Dies wäre in einem besonderen Masse angezeigt gewesen, nachdem die
hinsichtlich des Abbruchvorhabens kritische Stellungnahme der Fachstelle
Denkmalschutz und Ortsbildschutz vom 19. August 2015 eingegangen war. Aus den
Akten ist nicht ersichtlich, weshalb die Beschwerdegegnerin 1 auf eine solche
Planungszone verzichtet hat. Da aber keine Planungszone bestimmt wurde und da
nach dem Dargelegten die Grundnutzungsordnung anwendbar ist, ist der
Beschwerdeführerin die anbegehrte Bewilligung zum Abbruch des Ökonomiegebäudes
zu erteilen.
3.8
Bei diesem Ausgang des Verfahrens muss nicht weiter
geprüft werden, ob in den vorinstanzlichen Verfahren das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin verletzt wurde.
4.
4.1
Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Der
Entscheid des Beschwerdegegners 2 vom 23. August 2016, der
Einspracheentscheid des Gemeinderats Glarus Süd vom 5. November 2015 und der
Baubewilligungsentscheid des Departements Werke und Umwelt vom 5. November
2015 sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin 1 ist anzuweisen, der
Beschwerdeführerin die Bewilligung zum Abbruch des Ökonomiegebäudes zu
erteilen.
4.2
Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr.
1'400.- sind je zur Hälfte den unterliegenden Beigeladenen aufzuerlegen (Art.
16 Abs. 3 i.V.m. Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG). Der Beschwerdegegner 2 ist
anzuweisen, der Beschwerdeführerin den in gleicher Höhe geleisteten
Kostenvorschuss zurückzuerstatten. Mangels anwaltlicher Vertretung steht der
Beschwerdeführerin für das vorinstanzliche Verfahren keine Parteientschädigung
zu (Art. 138 Abs. 1 VRG e contrario).
III.
1.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss je zur Hälfte den unterliegenden
Beigeladenen aufzuerlegen (Art. 16 Abs. 3 i.V.m. Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG).
Der Beschwerdeführerin ist der von ihr in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss
zurückzuerstatten.
2.
2.1
Der obsiegenden Beschwerdeführerin ist zu Lasten der
Beigeladenen eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 16 Abs.
3 i.V.m. Art. 138 Abs. 2 VRG).
Aus dem Umstand, dass nur
eine "angemessene" Parteientschädigung zuzusprechen ist, leitet das
Verwaltungsgericht
in ständiger Praxis
ab, dass die Parteientschädigung in der Regel nicht sämtliche erforderlichen Kosten
umfasst, die einer Partei entstanden sind, sondern nur einen Teil des nötigen
Prozessaufwands. Im Übrigen hat die entschädigungsberechtigte Partei ihren
notwendigen Aufwand selber zu tragen. Dabei wird davon ausgegangen, dass es
der entschädigungsberechtigten Partei grundsätzlich zuzumuten ist, für einen
Teil ihrer erforderlichen Kosten selber aufzukommen (zur vergleichbaren
Rechtslage im Kanton Zürich: Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf
2014, § 17 N. 80).
Nach welchen Kriterien die
Parteientschädigung zuzusprechen ist, regelt das anwendbare
Verwaltungsprozessrecht nicht. In der Regel dürfte es naheliegen, sinngemäss
die Regeln über die Bemessung der Spruchgebühren heranzuziehen. Gemäss
§ 7 Abs. 2 der Verordnung über amtliche Kosten im
Verwaltungsverfahren und in der Verwaltungsrechtspflege vom 24. Juni 1987
(KoV)
bemisst sich die
Spruchgebühr nach dem Arbeits- und Zeitaufwand der entscheidenden Behörde (für
die Parteientschädigung ist der Arbeits- und Zeitaufwand des Rechtsvertreters
massgebend), der Bedeutung und Schwierigkeit der Sache sowie nach den für die
Parteien auf dem Spiele stehenden Vermögens- oder sonstigen Interessen an der
Angelegenheit. Im Einzelfall können auch weitere Kriterien massgebend für die
Höhe der Parteientschädigung sein (vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2016.00039
vom 26. Januar 2017 E. III/1.2, VG.2016.00113 vom 15. Dezember 2016 E.
II/4.2, VG.2015.00092 vom 19. November 2015 E. III/2).
2.2
Die Streitsache ist für die Parteien nicht
unerheblich, unterscheidet sich in ihrer Bedeutung aber doch etwa von einem
grossen Bauprojekt. Der Sachverhalt ist relativ einfach und die Akten sind
überschaubar. Hingegen weisen die strittigen Rechtsfragen – namentlich das
Verhältnis zwischen ISOS und Nutzungsplanung – eine gewisse Komplexität auf.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass ein doppelter Schriftenwechsel und ein
Augenschein durchgeführt wurden, wobei die Replik der Beschwerdeführerin
einige Wiederholungen enthält. Angesichts all dieser Umstände erweist sich
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer)
als angemessen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners 2
vom 23. August 2016, der Einspracheentscheid des Gemeinderats Glarus Süd
vom 5. November 2015 und der Baubewilligungsentscheid des Departements
Werke und Umwelt der Gemeinde Glarus Süd vom 5. November 2015 werden aufgehoben.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird angewiesen, der Beschwerdeführerin die Bewilligung
zum Abbruch des Ökonomiegebäudes zu erteilen.
2.
Die
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens in der Höhe von Fr. 1'400.-
werden je zur Hälfte den Beigeladenen 1 und 2 auferlegt. Der
Beschwerdegegner 2 wird angewiesen, der Beschwerdeführerin den in
gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zurückzuerstatten.
3.
Die
Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- werden je zur Hälfte den
Beigeladenen 1 und 2 auferlegt. Der Beschwerdeführerin wird der von
ihr in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss zurückerstattet.
4.
Die
Beigeladenen 1 und 2 werden je verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 2'500.- (inkl. Mehrwertsteuer), insgesamt Fr. 5'000.-, zu
bezahlen.
5.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]