gl_gerichte · VG.2024.00071 · 2025-06-24 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 24.06.2025 VG.2024.00071 (VG.2025.1475)
Glaris Verwaltungsgericht 24.06.2025 VG.2024.00071 (VG.2025.1475)
Glarona Verwaltungsgericht 24.06.2025 VG.2024.00071 (VG.2025.1475)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
24. Juni 2025
I. Kammer
Besetzung:
Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Ernst Luchsinger,
Verwaltungsrichterin Katia Weibel und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli
in Sachen
VG.2024.00071
und
VG.2024.00076
1.
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
MLaw
Veronika
Britt,
Rechtsanwältin
2.
B.______et al.
alle vertreten durch
lic.
iur.
Ursula
Ramseier,
Rechtsanwältinr
gegen
Regierungsrat des Kantons
Glarus
Beschwerdegegner
sowie
C.______et al.
Beigeladene
alle vertreten durch
MLaw
Veronika
Britt, Rechtsanwältin
D.______et al.
betreffend
Änderung Beschluss Torfstichseen
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Der Regierungsrat des Kantons Glarus erliess am
25. April 1978 einen Beschluss über den Schutz der in der Ortsgemeinde
Bilten liegenden Torfstichseen und deren Umgebung, welcher zuletzt am
7. Mai 2006 angepasst wurde. Dabei ist das Niderriet seit 1994 ein
Flachmoor von nationaler Bedeutung (Bundesinventar Objekt Nr. 1834) und seit
2001 ein Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung (Bundesinventar Objekt
Nr. GL 2). Sodann stellt das Gebiet einen wichtigen landwirtschaftlichen
Stützpunkt für den Wildtierkorridor Nr. GL 7 dar und es bestand überdies eine
kommunale Naturschutzzone, welche nunmehr Teil der totalrevidierten
Nutzungsplanung der Gemeinde Glarus Nord (NUP II) ist. A.______ ist Eigentümer
der Parz.-Nrn. 01, 02, 03 sowie 04, alle Grundbuch Bilten, wobei er
überdies die Parz.-Nrn. 05 und 06, beide Grundbuch Bilten,
bewirtschaftet.
1.2
Die E.______AG erstellte im Jahr 2008 ein Konzept
zur Überarbeitung der Schutzverordnung betreffend das Niderriet und die
Torfstichseen. Basierend hierauf entwarf das Departement Bau und Umwelt des
Kantons Glarus (DBU) am 9. März 2012 die diesbezügliche Verordnung sowie
den Schutzplan, wozu sich unter anderem das Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 4. Mai
2012 äusserte. Am 27. Juni 2012 gab das DBU zur beabsichtigten Revision
des Schutzbeschlusses Niderriet Bilten weiteren Parteien Gelegenheit zur
Stellungnahme. Diese Möglichkeit nahmen unter anderem A.______ am
16. August 2012 sowie mehrere Naturschutzverbände wahr.
2.
Nach weiteren Abklärungen
erliess der Regierungsrat am 1. Mai 2018 eine Änderung des Beschlusses
über den Schutz der Torfstichseen und ihrer Umgebung, welche im Amtsblatt vom
9. Mai 2018 publiziert, öffentlich aufgelegt und den Betroffenen zugestellt
wurde. Dagegen erhoben unter anderem A.______ am 5. Juni 2018 sowie die
Naturverbände am 7. Juni 2018 Einsprache, welche der Regierungsrat am
18. Juni 2024 teilweise guthiess.
3.
A.______ gelangte mit
Beschwerde vom 26. August 2024 (Verfahren VG.2024.00071) ans
Verwaltungsgericht und beantragte die Gutheissung der Beschwerde gegen den
Einspracheentscheid des Regierungsrats vom 18. Juni 2024 sowie die Aufhebung
des Beschlusses über den Schutz der Torfstichseen und ihrer Umgebung vom 1.
Mai 2018; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht lud die Naturverbände am
29. August 2024 ins Verfahren bei, wobei diese am 27. September
2024 Stellung nahmen. Der Regierungsrat schloss am 30. Oktober 2024 auf
Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten von A.______. Letzterer
hielt am 2. Dezember 2024 an seinen Anträgen fest. Am 23. Dezember 2024
verzichtete der Regierungsrat auf die Einreichung einer weiteren
Stellungnahme.
4.
4.1
Die Naturverbände gelangten ihrerseits mit
Beschwerde vom 30. August 2024 (Verfahren VG.2024.00076) ebenfalls ans
Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des Beschlusses des
Regierungsrats vom 18. Juni 2024 sowie der beschlossenen Änderung des
Beschlusses über den Schutz der Torfstichseen und ihrer Umgebung mit dem
dazugehörigen Plan betreffend Lage (Plan) und Regelung (Art. 4a -
4d Schutzbeschluss) der Zonen 2 - 5. Die Sache sei zur Überarbeitung und zu
neuem Beschluss an den Regierungsrat zurückzuweisen. Darüber hinaus seien
Art. 1b, Art. 2 Abs. 1 lit. e, Art. 5 Abs. 2
sowie weitere Punkte des Beschlusses anzupassen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Regierungsrats.
4.2
Das Verwaltungsgericht lud C.______ et al. sowie
D.______ et al. ins Verfahren VG.2024.00076 bei. D10.______ schloss am
22. September 2024 auf Abweisung der Beschwerde. D9.______ beantragte am
25. September 2024 die Durchführung eines Augenscheins. D7.______ nahm
am 1. Oktober 2024 Stellung und schloss sinngemäss ebenfalls auf Abweisung
der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte der Regierungsrat am 30. Oktober
2024; unter Kostenfolge zu Lasten der Naturverbände. Die übrigen Beigeladenen
liessen sich innert Frist nicht vernehmen.
4.3
A.______ und C.______ et al. nahmen am 2. Dezember
2024 in einem gemeinsamen Schreiben Stellung, wobei A.______ an seiner
Beschwerde (VG.2024.00071) festhielt und C.______ et al. auf Abweisung der
Beschwerde der Naturverbände (VG.2024.00076) schlossen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Regierungsrats. Am 27. Januar 2025
liessen sich A.______ und C.______ et al. erneut vernehmen. Nachdem sie am
13. Februar 2025 ihre Anträge erneuert hatten, ersuchten sie am
24. Februar 2025 um Akteneinsicht, welche ihnen gewährt wurde. Am
30. April 2025 beantragten C.______ et al. schliesslich, dass auf die
geänderten Rechtsbegehren der Naturverbände (vgl. nachstehende
E. II/4.4) nicht einzutreten und die Beschwerde im Übrigen abzuweisen
sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Naturverbände.
4.4
Die Naturverbände hielten am 13. Januar 2025
ebenso an ihren Anträgen fest, wie der Regierungsrat am 11. Februar 2025
an den seinigen. Die Naturverbände ersuchten am 19. Februar 2025 um
Zustellung des Aktenverzeichnisses des Regierungsrats. Dem kam das
Verwaltungsgericht am 21. Februar 2025 nach. Die Naturverbände ersuchten
am 3. März 2025 sodann um Akteneinsicht, welche ihnen gewährt wurde. In
der Folge nahmen sie am 25. März 2025 erneut Stellung, wobei sie ihr
Rechtsbegehren insoweit abänderten, als dass der Regierungsrat anzuweisen
sei, die von ihm beschlossene Änderung des Beschlusses über den Schutz der
Torfstichseen und ihrer Umgebung mit dem dazugehörigen Plan betreffend Lage
(Plan) sowie den Regelungen (Art. 4a - 4d Schutzbeschluss) der Zonen 2 -
5 im Sinne der Erwägungen zu überarbeiten und diesbezüglich unter teilweiser
Änderung bzw. Wiedererwägung des Beschlusses neue Regelungen zu erlassen. Bis
zu diesem Zeitpunkt solle der angefochtene Beschluss vom 18. Juni 2024
gelten. Im Fall einer Rückweisung sei als vorsorgliche Massnahme anzuordnen,
dass der Beschluss und der dazugehörige Plan bis zum Erlass der neuen
Regelung anwendbar seien. Eventualiter sei der Regierungsrat anzuweisen,
innert zwei Monaten ab Rechtskraft des Urteils im Sinne einer vorsorglichen
Massnahme anzuordnen, dass der Beschluss und der dazugehörige Plan bis zum
Erlass der neuen Regelung anwendbar seien. Zudem habe Letzterer die neuen
Regelungen innert drei Jahren nach Rechtskraft des Urteils zu erlassen.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss
Art. 25 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 2. Mai 1971 (KNHG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1
lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986
(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
grundsätzlich einzutreten (vgl. aber nachstehende E. II/1.3.3).
1.2
1.2.1
Getrennt
eingereichte Anträge, Beschwerden oder Klagen, die den gleichen Gegenstand
betreffen, können im Interesse einer zweckmässigen Erledigung vereinigt
werden (vgl. Art. 23 Abs. 2 VRG).
Die
Verfahrensvereinigung ist zulässig, wenn die Beurteilung von Begehren
mehrerer Gesuchsteller im Rahmen einer einzigen Anordnung prozessökonomisch
sinnvoll erscheint. Eine Verfahrensvereinigung kann sich insbesondere dann
rechtfertigen, wenn mehrere Personen, die an eine Behörde gelangen, gleiche
oder ähnliche Begehren stellen, die dieselben tatsächlichen Umstände und
Rechtsfragen betreffen, sodass bei getrennter Verfahrensführung sich
widersprechende Entscheide möglich wären oder wenn mehrere Parteien die
gleiche Verfügung oder praktisch übereinstimmende Verfügungen, die identische
Rechtsfragen aufwerfen, anfechten (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in, Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 4–31
N. 59). Bei der Anordnung einer Verfahrensvereinigung kommt dem
Verwaltungsgericht ein weites Ermessen zu.
1.2.2
Sowohl der Beschwerde im Verfahren VG.2024.00071
als auch derjenigen im Verfahren VG.2024.00076 liegt der
Regierungsratsbeschluss vom 1. Mai 2018 bzw. derselbe
entscheidwesentliche Sachverhalt zugrunde, weshalb
die Verfahren im Sinne einer zweckmässigen und verfahrensökonomischen
Erledigung zu vereinigen sind (Art. 23 Abs. 2 VRG).
1.3
Vorliegend haben die
Beschwerdeführer 2 ihre Beschwerdeanträge am 25. März 2025 abgeändert,
weshalb vorab zu prüfen ist, ob dies zulässig ist.
1.3.1
Die beschwerdeführende Partei kann
innert der Beschwerdefrist und innert einer allfälligen Nachfrist neue
Tatsachen, Beweisanträge und rechtliche Begründungen vorbringen (Art. 92
Abs. 1 VRG). Neue Rechtsbegehren sind nur in der Verwaltungsbeschwerde,
nicht aber in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Vorbehalten bleiben
Änderungen des Begehrens, die durch den Entscheid der Vorinstanz bedingt
sind, und Begehren zum Verfahren (Art. 92 Abs. 2 VRG).
1.3.2
Die neuen Rechtsbegehren der
Beschwerdeführer 2 vom 25. März 2025 wurden nach Ablauf der
Beschwerdefrist erhoben. Der neue Beschwerdeantrag 1a der
Beschwerdeführer 2 stellt dabei einen teilweisen Rückzug der Beschwerde
dar, was jederzeit zulässig ist (vgl. Art. 97 VRG).
1.3.3
Die von den Beschwerdeführern 2
nach Ablauf der Rechtsmittelfrist vorgebrachten Begehren betreffend die
rasche Umsetzung im Falle einer Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner
sowie die dabei zwischenzeitlich für anwendbar zu erklärenden
Rechtsgrundlagen stellen neue Rechtsbegehren dar, welche nach Art. 92
Abs. 2 VRG grundsätzlich unzulässig sind. Selbst wenn diese als durch
den vorinstanzlichen Entscheid bedingt anzusehen wären, wären sie nämlich
innerhalb der Rechtsmittelfrist vorzubringen gewesen (vgl. Art. 92
Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VRG), was vorliegend nicht der Fall ist und
den Beschwerdeführern 2 ohne Weiteres zumutbar gewesen wäre. Auf diese
Begehren ist dementsprechend nicht einzutreten. Soweit die
Beschwerdegegner 2 den Erlass von vorsorglichen Massnahmen beantragen,
handelt es sich schliesslich nicht um solche im Rahmen des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, was zulässig wäre
(vgl. Art. 92 Abs. 2 Satz 2 VRG). Vielmehr sind darin
verbindliche Festlegungen oder Anweisungen an den Beschwerdegegner zu
erblicken, welche über die Dauer der vorliegenden Verfahren hinausgehen.
Hierauf ist aufgrund verspäteter Geltendmachung ebenfalls nicht einzutreten.
1.3.4
Weiter gilt anzumerken, dass die von den
Beschwerdeführern 2 vorgebrachten Bestimmungen keine Grundlage für nachträglich
vorgebrachte Rechtsbegehren bilden. So gibt Art. 29 Abs. 1
lit. a der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom
16. Januar 1991 (NHV) vor, dass bis der Bundesrat die Biotope von
nationaler Bedeutung und die Moorlandschaften von besonderer Schönheit und
von nationaler Bedeutung bezeichnet hat und solange die einzelnen Inventare
nicht abgeschlossen sind, die Kantone mit geeigneten Sofortmassnahmen dafür
sorgen, dass sich der Zustand von Biotopen, denen aufgrund der vorhandenen
Erkenntnisse und Unterlagen nationale Bedeutung zukommt, nicht
verschlechtert. Diese Vorschrift ist indessen nicht anwendbar bei bereits
definitiv in ein Inventar aufgenommenen Gebieten (vgl. BGer-Urteil
1C_526/2015, 1C_528/2015 vom 12. Oktober 2016 E. 5.4, mit
Hinweisen). Entsprechend vermögen die Beschwerdeführer 2 hieraus nichts
zu ihren Gunsten abzuleiten. Gemäss Art. 7 der Verordnung über den
Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung vom 7. September 1994
(Flachmoorverordnung) sind in den Objekten sodann zwar jegliche Bauten,
Anlagen und Bodenveränderungen sowie erhebliche Nutzungsänderungen verboten,
solange die Kantone keine Schutz- und Unterhaltsmassnahmen getroffen haben.
Hieraus lässt sich jedoch ebenfalls keine Grundlage für die Anordnung von
vorsorglichen Massnahmen ableiten, da diese Norm selbst direkte Vorgaben
statuiert, welche unabhängig vom Ausgang der vorliegenden Verfahren Bestand
haben und zu beachten sind.
2.
Die Beschwerde des
Beschwerdeführers 1 richtet sich generell gegen die Einführung von zusätzlichen
Zonen, gegen die Vergrösserung des gesamten Schutzgebiets und gegen die
Verteilung der Zonen sowie die diesbezügliche Grenzziehung. Die
Beschwerdeführer 2 halten den Schutz des Gebiets demgegenüber für
unzureichend und für ungenügend abgeklärt bzw. nicht rechtsgenüglich
hergeleitet.
2.1
2.1.1
Der Beschwerdeführer 1 macht zunächst geltend, das
bisherige kantonale Naturschutzgebiet umfasse bereits einen grossen Teil des
Flachmoors und des Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung. Mit dem
angefochtenen Beschluss vergrössere der Kanton das gemäss Bundesinventar
erfasste Gebiet um ein Mehrfaches. Mit diesem Vorgehen sei der
Beschwerdegegner weit über das Notwendige hinausgegangen.
2.1.2
Der Beschwerdegegner führt hierzu aus, die Bundesinventare
würden sich auf die Biotopflächen an sich beschränken und insbesondere die zu
deren Schutz notwendigen Pufferzonen nicht enthalten, was der
Beschwerdeführer 1 verkenne. Durch die Aufnahme ins Bundesinventar seien
die Kantone neben der Festlegung des genauen Grenzverlaufs des jeweiligen
Objekts insbesondere zur Ausscheidung ausreichender Pufferzonen verpflichtet.
Darüber hinaus berücksichtige der Schutzbeschluss neben den Bundesinventaren
weitere Umstände, insbesondere die Biotopflächen im Gebiet, welchen keine
nationale Bedeutung zukomme. Im Ergebnis liege somit keine
Ermessensüberschreitung seinerseits vor.
2.2
Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone
zuständig (Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV]). Der Bund erlässt
Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer
Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor
Ausrottung (Art. 78 Abs. 4 BV). Moore und Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es
dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden.
Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen
landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen
(Art. 78 Abs. 5 BV). Für den Schutz der Moore von besonderer
Schönheit und von nationaler Bedeutung gelten die Artikel 18a, 18c und 18d
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966
(NHG; Art. 23a NHG). Der Bundesrat bezeichnet gemäss Art. 18a
Abs. 1 NHG nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler
Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest. Die Kantone
ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung,
treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre
Durchführung (Art. 18a Abs. 2 NHG). Der Bundesrat kann nach Anhören
der Kantone Fristen für die Anordnung der Schutzmassnahmen bestimmen. Ordnet
ein Kanton die Schutzmassnahmen trotz Mahnung nicht rechtzeitig an, so kann
das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
die nötigen Massnahmen treffen und dem Kanton einen angemessenen Teil der
Kosten auferlegen (Art. 18a Abs. 3 NHG). Gemäss Art. 18b NHG
sorgen die Kantone sodann für Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler
und lokaler Bedeutung. In intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb
von Siedlungen sorgen sie zudem für einen ökologischen Ausgleich mit
Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit einer anderen naturnahen und
standortgemässen Vegetation, wobei die Interessen der landwirtschaftlichen
Nutzung zu berücksichtigen sind. Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf
der im Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung erfassten
Objekte fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus. Sie hören
dabei die Grundeigentümer und Bewirtschafter, wie Land- und Forstwirte sowie
Inhaber von Konzessionen und Bewilligungen für Bauten und Anlagen, an
(Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung). Die Objekte müssen
ungeschmälert erhalten werden. In gestörten Moorbereichen soll die
Regeneration, soweit es sinnvoll ist, gefördert werden. Zum Schutzziel
gehören insbesondere die Erhaltung und Förderung der standortheimischen
Pflanzen- und Tierwelt und ihrer ökologischen Grundlagen sowie die Erhaltung
der geomorphologischen Eigenart (Art. 4 Flachmoorverordnung).
2.3
Mit den anwendbaren Schutzbestimmungen ist
vorliegend nicht nur vereinbar, sondern zwingend vorgegeben, dass nicht nur
die im Bundesinventar enthaltenen Flächen, sondern auch zusätzliche
Pufferzonen auszuscheiden sind (vgl. Art. 3 Abs. 1
Flachmoorverordnung, Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV). Entsprechend
erweist sich ein Verzicht auf Pufferzonen als bundesrechtswidrig
(vgl. BGer-Urteil 1C_489/2011 vom 21. Juni 2012 E. 2.1 mit
Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer 1 geltend macht, dass bereits
die starke Vergrösserung des Schutzgebiets an sich eine
Ermessensüberschreitung darstelle, kann ihm somit nicht gefolgt werden, zumal
diese in Umsetzung zwingender bundesrechtlicher Vorschriften erfolgt.
Einerseits
müssen die bisher vom Schutzgebiet noch nicht umfassten Teile der national
geschützten Flächen erfasst werden, wie der Beschwerdegegner im angefochtenen
Entscheid richtigerweise festhält
.
Andererseits ist Letzterer zu Recht
davon ausgegangen, dass die bisherigen zwei Zonen nicht genügen bzw. den
Zweck der verschiedenen, nach Bundesrecht nötigen Pufferzonen nicht genügend
umsetzen.
3.
3.1
Die Vorbringen des Beschwerdeführers 1 zur
konkreten Grenzziehung zwischen den vorgesehenen Zonen bei seinen Parzellen
betreffen sodann hauptsächlich den Schutzzonenplan. So sei der Begriff
"ökologisch ausreichende Puffer" unklar. Der Beschwerdegegner habe
die Verteilung der einzelnen Pufferzonen auf seinen Grundstücken ungenügend
begründet bzw. diese auf ungenügende wissenschaftliche Abklärungen
gestützt.
Diese Auffassung teilen grundsätzlich auch die
Beschwerdeführer 2, wobei sie hieraus andere Schlüsse ziehen. So machen
sie geltend, d
as Flachmoor sei aktuell in einem
schlechten Zustand und es bestehe dringender Handlungsbedarf. Indessen fehle
es
aber an den für eine rechtskonforme Festlegung der
Schutzvorschriften und Pufferzonen erforderlichen Bestandsaufnahmen und
Daten. Vorhandene Berichte wie der moorhydrologische Bericht von F.______
seien unberücksichtigt geblieben. Der Beschwerdegegner hält dem entgegen,
dass z
ur Bestimmung der erforderlichen
Mindestgrösse der jeweiligen Zonen die zur Verfügung stehenden fachlichen und
rechtlichen Grundlagen, unter anderem der Pufferzonen-Schlüssel, herangezogen
worden seien, was rechtsgenüglich sei. Alle Zonen beschränkten sich dabei auf
das erforderliche Mindestmass und es bestehe weder Raum für weitergehende
Reduktionen noch für einen Verzicht.
3.2.1
Eine nach Art. 3 Abs. 1
Flachmoorverordnung ökologisch ausreichende Pufferzone muss jene Flächen
erfassen, die für die Verhinderung von Eingriffen in den Wasserhaushalt des
Moorbiotops (hydrologische Pufferzone), den Eintrag von Nährstoffen
(Nährstoff-Pufferzone) sowie der Störung der Fauna (faunistische Pufferzone)
erforderlich sind (BGer-Urteil 1C_395/2022 vom 11. April 2024
E. 5.2, mit Hinweisen; Karl-Ludwig Fahrländer, in Peter M.
Kelle/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG,
2. A., Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 18a N. 40). Pufferzonen
liegen grundsätzlich ausserhalb des Perimeters der zu schützenden Auengebiete
und des Moorbiotops. Es gelten aber dennoch die nach Art. 18a
Abs. 2 NHG anzuordnenden Schutz- und Unterhaltsmassnahmen, soweit diese zur
Erreichung des Schutzziels erforderlich sind (Art. 5 Abs. 3
Flachmoorverordnung). Für die Ausdehnung und Abstimmung der Pufferzonen auf
die angrenzenden Zonen wird auf die Anleitung bzw. den
Pufferzonenschlüssel des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)
und ihre jeweilige Funktion abgestellt. Bei Mooren steht dabei die
Unterbindung oder Kontrolle der Nährstoffzufuhr (Nährstoffpufferzonen), bei
den hydrologischen Pufferzonen die Sicherstellung eines qualitativ und
quantitativ ausreichenden Wasserhaushalts und bei den faunistischen
Pufferzonen insbesondere der ausreichende Schutz der infrage stehenden Tiere
vor Störungen durch Menschen, Haustiere oder Gebäude im Vordergrund.
Pufferzonen sind ihrer jeweiligen Zweckbestimmung und nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit entsprechend möglichst differenziert und mit
unterschiedlichen Pflegevorschriften und Nutzungsauflagen zu belegen. Dies
kann auch für Pufferzonen allenfalls zur Ausscheidung einer eigentlichen
Naturschutzzone führen. Umfasst werden können solche Zonen von einem oder
mehreren Umgebungsschutzperimetern, welche mit unterschiedlichen, auf die
jeweiligen Zweckbestimmungen zugeschnittenen Vorschriften die ökologisch
ausreichenden Pufferzonen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung
sicherstellen. Im Übrigen gelten die Schutzzielvorgaben des Biotops auch für
die jeweilige Pufferzone, soweit dies das Schutzziel erfordert (Art. 5
Abs. 3 Flachmoorverordnung; vgl. zum Ganzen Fahrländer
Art. 18a N. 43 f.). Pufferzonen sind damit weniger gut
geschützt als die eigentlichen Schutzobjekte. Ihr Schutz muss jedoch darauf
ausgerichtet sein, die Pufferzonenfunktion zu gewährleisten (Nina Dajcar,
Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2011,
S. 156). Für Amphibienlaichgebiete sind Pufferzonen in den jeweiligen
Verordnungsbestimmungen zwar nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie können
gestützt auf Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV jedoch ebenfalls
angeordnet werden, soweit sie angezeigt sind (vgl. Fahrländer, Art. 18a
N. 39).
3.2.2
Die Kantone haben bei der Ausscheidung der
Pufferzonen Spielraum. Die Pufferzonen müssen ökologisch indessen ausreichend
sein (Dajcar, S. 161, mit Hinweisen). Bei der Ausarbeitung ist für einen
erfolgreichen Schutz bedeutsam, dass die Schutzziele möglichst klar und
operabel formuliert werden. Operabel sind Schutzziele, wenn sie so präzise
formuliert sind, dass sich aus ihnen ergibt, was in welchem Zeitraum erreicht
werden soll. Bei grösseren Schutzobjekten ist häufig eine räumliche
Differenzierung der Schutzziele erforderlich. Eine Erfolgskontrolle wird
durch die Angabe quantitativer Vorgaben erleichtert. In Verbindung mit der
Konkretisierung der Schutzziele haben die Kantone die zulässigen und
verbotenen Nutzungen zu definieren (Dajcar, S. 162). Ihnen steht beim
Treffen und bei der Umsetzung der Massnahmen zum Schutz der Flachmoore ein
grosser Ermessensspielraum zu. Da Art. 4 Flachmoorverordnung aber die
Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt
erwähnt, müssen bei der Festlegung der Schutzmassnahmen zumindest alle für
den erhöhten Schutz in Frage kommenden Pflanzen und Tiere bzw. deren
Bedürfnisse in Betracht gezogen werden. Die relevanten Umstände und Aspekte
für eine ungeschmälerte Erhaltung des fraglichen Moorgebiets sind in einer
Gesamtbetrachtung einander gegenüberzustellen, wobei zu beachten ist, dass
sowohl ein "Sich-selbst-Überlassen" als auch ein allzu intensives
Eingreifen in den Naturkreislauf dem Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung
des Flachmoors entgegenstehen können (vgl. 18a Abs. 2 NHG und
Art. 5 Flachmoorverordnung; BGer-Urteil 1C_395/2022 vom 11. April
2024 E. 8.5; vgl. zum Ganzen auch Beatrice Wagner Pfeifer,
Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche, 2. A., Zürich/St. Gallen
2021, Rz. 1359 f.).
4.
4.1
Vorliegend änderte der
Beschwerdegegner die bestehende Gliederung von zwei Zonen (1: See- und
Ufergebiet; 2: Natur- und Landschaftsschutzgebiet mit den drei Seen) in
neu fünf Zonen (Naturschutzzone, Vernetzungselemente für den
Wildtierkorridor, Pufferzone ohne Düngung, Pufferzone mit Düngung,
Umgebungszone). Dabei stützte er sich auf die bundesrechtlichen Vorgaben,
welche unter anderem den Begriff der ökologisch ausreichenden Pufferzonen
definieren (vgl. vorstehende E. II/3). Vor diesem Hintergrund ist
nachfolgend zu prüfen, ob die diesbezüglichen bundesrechtlichen Vorgaben
eingehalten, insbesondere die nötigen drei Pufferzonen-Typen umgesetzt
wurden, was unabhängig von der verwendeten Terminologie gilt. Hierbei ergeben
sich indessen bereits aus der Prüfung der verschiedenen Pläne und
Gegenüberstellung mit dem kantonalen Geoviewer (https://map.geo.gl.ch)
gewisse Diskrepanzen. So wurde insbesondere nicht das gesamte Flachmoor
gemäss Bundesinventar der Naturschutzzone (Zone 1) zugeteilt. Namentlich ragt
ein Ausläufer des Flachmoor-Inventargebiets über das Gebiet der Zone 1 hinaus
in die Parz.-Nr. 07, Grundbuch […], und in die Pufferzone hinein. Dies
ist angesichts der absoluten Schutzfunktion dieses Inventars nicht
nachvollziehbar, was mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben denn
auch bereits 2012 vom BAFU bemängelt wurde.
4.2
4.2.1
Mit Blick auf die
Beurteilung der hydrologischen Pufferzone stellt sich der Beschwerdegegner
sodann auf den Standpunkt, diese Funktion komme der
Zone
5 (Umgebungszone) zu. Entsprechend ist vorliegend deren Umfang zu prüfen. Der
Beschwerdegegner legt dar, diese Zone berücksichtige das hydrologische
Einzugsgebiet der Moorflächen und basiere auf einem Vorschlag des BAFU. Zuvor
hielt er i
m Kommentar zu seinem Beschluss allerdings fest, die
Umgebungszone (Zone 5) entspreche der hydrologischen Pufferzone, welche im
Vernehmlassungsentwurf 2012 als „hydrologisches Einflussgebiet“ bezeichnet
worden sei. Dies erscheint nicht durchwegs zutreffend, da die Umgebungszone
(Zone 5) nicht mit dem damals benannten hydrologischen Einflussgebiet
übereinstimmt (so unter anderem betreffend die Parz.-Nr. 04, Grundbuch
[…]). Auch der als Grundlage angegebene Vorschlag des BAFU aus dem Jahr 2012
entspricht, soweit mit den vorhandenen Unterlagen erkennbar, nicht
vollständig der geplanten Umgebungszone (Zone 5), worauf die
Beschwerdeführer 2 in ihrer Beschwerde (VG.2024.00076) zu Recht
hinweisen. Damit zeigen die vorhandenen Unterlagen nicht mit hinreichender
Deutlichkeit auf, wie der Beschwerdegegner den Umriss der Umgebungszone im
Sinne einer hydrologischen Pufferzone begründet bzw. weshalb er von den
von ihm selbst ins Feld geführten Grundlagen, namentlich dem BAFU-Vorschlag,
abgewichen ist. Sein Standpunkt, wonach die Schutzgebietsgrenze mit den Parzellengrenzen
übereinstimmten und dies eine Abweichung vom BAFU-Vorschlag teilweise
rechtfertige, erscheint aus praktischen Gründen zwar verständlich. Aus Sicht
des Naturschutzes und mit Blick auf die vorliegend anwendbaren Grundlagen ist
dies jedoch ungenügend.
4.2.2
Des Weiteren verwies
der Beschwerdegegner andernorts auf vorhandene hydrologische Fachgutachten,
wobei er insbesondere die im Jahr 2010 vom Departement Volkswirtschaft und
Inneres des Kantons Glarus (DVI) erstellte Wasserhaushaltskarte erwähnte.
Darin blieben relevante Teile des streitbetroffenen Gebiets jedoch
unberücksichtigt, womit diese Kartierung keine alleinige Grundlage für den
angefochtenen Schutzzonenplan bzw. dessen Umgebungszone bilden kann. Der
ebenfalls angeführte Bericht über die moorhydrologischen Untersuchungen in
den Jahren 2014 bis 2016 zielte sodann auf die Erhebung der wesentlichen
moorhydrologischen Grundlagen für die künftigen Schutzmassnahmen ab, wobei
sich die darin erwähnten Untersuchungen sowie die daraus hergeleiteten
Vorschläge als nachvollziehbar und detailliert erweisen. So enthielten die
Untersuchungen unter anderem eine Kartierung mit konkret aufgeschlüsselten
Schutzmassnahmen, welche als empfehlenswert taxiert wurden. Inwiefern diese
Untersuchungen in der Folge in den vorliegend angefochtenen Schutzzonenplan
einflossen bzw. Grundlage der im Einzelnen vorgenommenen Grenzziehungen
bildeten, lässt sich anhand der Angaben des Beschwerdegegners und mit Blick
auf die übrigen im Recht liegenden Akten jedoch nicht abschliessend
beurteilen. Hinzu kommt, dass für einen Teil der geplanten Umgebungszone
(beispielsweise Parz.-Nr. 08 f., beide Grundbuch […]) keine
Massnahmenvorschläge in der Kartierung des Fachbüros F.______ ersichtlich
sind, womit diese offensichtlich ebenfalls nicht als alleinige Grundlage für
die Festlegung der Umgebungszone gedient hat und dienen kann. Soweit der
Beschwerdegegner schliesslich auf eine Baugrunduntersuchung für das
LinthWind-Projekt hinweist, ist diese angesichts der anders gerichteten
Zielsetzung und Thematik sowie mangels Darlegung der räumlichen Verteilung
nicht als zweckdienliches Beweismittel für die vorliegend strittige
hydrologische Pufferzone zu qualifizieren. Die gleichenorts erwähnte
Entwicklungsplanung Ressource Boden enthält darüber hinaus ebenso keine
genügende räumliche Darlegung, welche eine Begründung der konkreten
Grenzziehung der hydrologischen Zone bzw. Umgebungszone (Zone 5)
erlauben würde. Insgesamt erscheint die Grenzziehung der hydrologischen
Pufferzone bzw. der Umgebungszone (Zone 5) ungenügend begründet.
Hinzuweisen bleibt aber darauf, dass dem Vorbringen des
Beschwerdeführers 1 betreffend Aufhebung der Zone 5 auch nicht
gefolgt werden kann. So stellen dessen Angaben und auch diejenigen der
Beigeladenen zum Wasserverlauf grundsätzlich reine Parteibehauptungen dar,
wobei anhand der vorhandenen Unterlagen klar und gesamthaft eine
hydrologische Zone verlangt wird.
4.3
4.3.1
Die Errichtung einer
Nährstoffpufferzone soll im vorliegenden Fall sodann grundsätzlich mittels
der Zone 3 (Pufferzone ohne Düngung) erreicht werden. Der
Beschwerdegegner stützt dies für die Gebiete entlang von Fliessgewässern
behelfsweise auf Art. 41a der Gewässerschutzverordnung vom
28. Oktober 1998 (GSchV) und in sonstigen Lagen auf den Pufferzonen-Schlüssel
des Bundes.
4.3.2
Die Einhaltung der
Gewässerschutz-Bestimmungen ist mit Blick auf das Vorgehen des
Beschwerdegegners zwar ebenfalls notwendig. Die diesbezüglichen Normen
verfolgen aber einen anderen Zweck als der Moorschutz, weshalb sie zur Festlegung
der Nährstoffpufferzone nur begrenzt herangezogen werden können
(vgl. auch untenstehende E. II/8). Soweit die Zone 3 den Zweck
des Moorschutzes verfolgen soll, ist entsprechend auf die diesbezüglichen
Grundlagen abzustützen (vgl. nachfolgende E. II/4.3.3). Soll die
streitbetroffene Zone darüber hinaus separat den Zweck des Gewässerschutzes
umsetzen, ist dabei fraglich, weshalb die Bestimmungen lediglich analog und
nicht direkt herangezogen wurden, was aufgrund des Nachfolgenden jedoch
offenbleiben kann.
4.3.3
Der Kommentar zum
Schutzbeschluss aus dem Jahr 2018 führt den Zweck der geplanten Pufferzone
ohne Düngung (Zone 3) zwar aus (vgl. zum geplanten Art. 4b
S. 5). Indessen wird die konkrete Grenzziehung darin nicht weiter
erläutert. So wurde betreffend die fehlende Notwendigkeit eines
Düngungsverbots in der Umgebungszone lediglich festgehalten, eine solche
Einschränkung werde aufgrund des aktuellen Wissenstands als nicht notwendig
erachtet. Der Bericht des DBU an den Beschwerdegegner vom 13. Juni 2024
gibt als ursprüngliche Grundlage der Nährstoffpufferzone sodann eine
unzureichende Bodenkartierung an, weshalb eine erneute Prüfung mittels
Pufferzonen-Schlüssel erfolgt sei. Auf Einsprache mehrerer Personen hin hat
der Beschwerdegegner alsdann Formulare zum Nährstoff-Pufferzonen-Schlüssel
erstellt, welche in seine Entscheidung miteingeflossen sind und womit er die
Sachverhaltserhebung zum Beschluss von 2018 (inklusive Schutzzonenplan)
offensichtlich selbst für ungenügend erachtet hat.
4.3.4
Die vorgenannte,
nachgelieferte Datenlage (vgl. vorstehende E. II/4.3.3) erweist
sich indessen nach wie vor als lückenhaft. So brachte der Beschwerdegegner in
seinem Einspracheentscheid vor, dass unter anderem die
Parz.-Nrn. 07 f., beide Grundbuch […], erneut überprüft werden
müssten. Bei den diesbezüglichen Formularen finden sich diese beiden
Parzellen jedoch nicht. Damit verbleibt die Grundlage der Nährstoffpufferzone
bzw. deren Festlegung unklar, womit deren Umfang im Ergebnis als
ungenügend begründet zu qualifizieren ist. Betreffend diejenigen Parzellen,
auf welche ein solcher Schlüssel angewendet wurde, ist dies grundsätzlich
aber nicht zu beanstanden. Auch wenn der Pufferzonen-Schlüssel für die
Gerichte nicht verbindlich ist, besteht für das Verwaltungsgericht in der
Regel kein Anlass, von den darin enthaltenen Informationen abzuweichen.
Aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens ist er nämlich
geeignet, einen sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen (vgl.
Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2011.00114 vom 12. Oktober 2011
E. 5.4.1, mit Hinweis). Mangels Vollständigkeit fehlt jedoch gesamthaft
eine korrekte und umfassende Grundlage für das streitbetroffene Gebiet
bzw. die Festlegung der Nährstoffpufferzone.
4.4
4.4.1
Betreffend die
Festlegung der faunistischen Pufferzone bemängelt der Beschwerdeführer 1
schliesslich ebenfalls eine ungenügende Datenlage. Die
Beschwerdeführer 2 sind darüber hinaus der Auffassung, eine faunistische
Störungspufferzone (teils lediglich Störungspufferzone genannt) fehle
vollständig. Es sei weder aktuell noch systematisch untersucht worden, welche
Arten im Gebiet vorkommen würden, welche Lebensraum- und Schutzbedürfnisse
die jeweiligen Arten hätten und für welche Lebewesen das Gebiet je nach
Schutz und angepasster Pflege ein Potenzial aufweise. Erst nach einer solchen
Untersuchung könne sowohl das Gebiet als auch die darin geltenden Regeln
festgelegt werden. Die von ihnen und anderen Naturschutzorganisationen
durchgeführten Untersuchungen zeigten eine Verschlechterung des Zustands des
Moors und der darin befindlichen Flora und Fauna. Der Beschwerdegegner
bestreitet demgegenüber das Fehlen solcher Untersuchungen. Vielmehr seien in
den letzten 30 Jahren Untersuchungen zur Flora und Fauna erfolgt, worauf
verwiesen werde.
4.4.2
Vorliegend hat der
Beschwerdegegner neben den Vernetzungselementen für den Wildtierkorridor
keine Zone ausgeschieden, welche spezifisch den Schutzgedanken der Fauna
verfolgt. Nur, aber immerhin hat er im angefochtenen Schutzbeschluss
Regelungen vorgesehen, welche auch diesem Zweck dienen (vgl. statt
vieler Art. 2 Abs. 2 lit. f und Abs. 4, Art. 3
Abs. 4 Schutzbeschluss 2018). Ob dies genügt, wie vom Beschwerdegegner
geltend macht, lässt sich anhand der vorliegenden Unterlagen bzw. Begründungen
jedoch nicht rechtsgenüglich feststellen (vgl. nachstehende
E. II/4.4.3 ff.).
4.4.3
Dass im Vergleich
zum vorherigen Schutzgebiet Verbesserungen auch in Bezug auf die Fauna nötig
sind, erweist sich als nachvollziehbar und schlüssig. So liess
das DBU bereits 2008 den aktuellen Zustand des
Naturschutzgebiets Niderriet und Torfstichseen extern beurteilen. Dabei wurde
festgestellt, dass die bisherigen Bestimmungen vorwiegend auf Ziele des
Landschaftsschutzes ausgerichtet seien und den Biotopschutz zu wenig
berücksichtigten. Das Schutzgebiet müsse auf alle Moorflächen, alle
Fettwiesen mit Riedpflanzen, Wassergräben mit speziellen Libellenvorkommen
sowie den Hinter Rötigraben mit Strukturen für Wildtierkorridore ausgedehnt
werden. Damit würden alle primären Lebensräume der Zielarten flächenmässig
abgedeckt. Das BAFU beantragte 2012 schliesslich die Auflistung der
prioritären Arten und Festlegung der Pflegemassnahmen. Damit fällt
die
vom Beschwerdeführer 1 verlangte diesbezügliche Aufhebung des Beschlusses
bzw. Beibehaltung der bisherigen Regelung ausser Betracht, da dem
Schutzgedanken hiermit nur ungenügend Rechnung getragen würde.
4.4.4
Der Beschwerdegegner
hat nach den vorgenannten Abklärungsberichten – soweit ersichtlich – aber
kaum weitere Untersuchungen angestellt. So führt er auch in seiner Duplik vom
11. Februar 2025 im Verfahren VG.2024.00076 zunächst die Objektblätter der
Bundesinventare sowie Vegetationskartierungen an, welche aus den Jahren 1994,
1996 und 2001 stammen und damit für die Festlegung einer aktuellen
Schutzregelung nicht genügend aktuell sind. Soweit er sodann auf kantonale
Aktionspläne verweist, lassen sich diese den im Recht liegenden Akten
einerseits nicht entnehmen. Andererseits könnten daraus weder der vorliegend
angefochtene Schutzbeschluss noch dessen Zonen klar hergeleitet werden, was
namentlich das vom Beschwerdegegner diesbezüglich zitierte Beispiel des
Aktionsplans Gelbbauchunke erhellt. Zwar weist dieser auf ein solches
Vorkommen im ungefähren Bereich Torfstichsee hin. In räumlicher Hinsicht
verbleibt die Einschätzung aber äusserst vage, weshalb gestützt darauf keine
exakt gezogenen Schutzzonen und die darin gültigen Schutznormen betreffend
Fauna begründet werden können. Damit erscheinen
die
für den erhöhten Schutz der in Frage kommenden Pflanzen und Tiere
bzw. deren Bedürfnisse insgesamt zu erhebenden Daten ungenügend, womit
keine rechtsgenüglichen Schutzmassnahmen festgelegt werden können
(vgl. obenstehende E. II/3.2).
4.4.5
Schliesslich scheint
der Beschwerdegegner die Ansicht zu vertreten, dass der strittige
Schutzzonenplan durch sein Gebiet und seine Massnahmen den Artenschutz
genügend gewährleiste. Dies begründet er jedoch bloss rudimentär, was eine
gerichtliche Überprüfung und Bestätigung der Schutzzonen zumindest
hinsichtlich dieses Aspekts verunmöglicht. Darüber hinaus verweist er
hauptsächlich auf Pflegepläne, welche erst erlassen würden
(vgl. Ziff. 12 seiner Duplik vom 11. Februar 2025 im Verfahren
VG.2024.00076). Dies erweist sich zwar nicht per se als unzulässig, zumal den
Kantonen bei der Umsetzung der streitbetroffenen Zonen ein grosser Spielraum
zukommt (vgl. obenstehende E. II/3). Es erschwert jedoch zumindest
dann die gerichtliche Überprüfung, wenn die Massnahmen nicht zeitgleich
erlassen werden, womit eine umfassende Überprüfung der Konformität zwischen
dem Erlass und den bundesrechtlichen Vorgaben verunmöglicht wird, was bei den
streitbetroffenen schwergewichtigen Schutzzielen nicht angehen kann.
5.
5.1
Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass der Beschwerdegegner
seinen Beschluss vom 1. Mai 2018 (inklusive Schutzzonenplan) auf
ungenügende (wissenschaftliche) Grundlagen und Untersuchungen gestützt und
insbesondere die Zonenfestlegungen unzureichend begründet hat.
Entgegen
den Beschwerdeführern hat er zwar diverse Abklärungen vorgenommen. Zentrale
Anliegen liess er dabei jedoch ausser Acht, was insbesondere auf die
Abklärung aller notwendigen Parzellen betreffend Nährstoffpufferzonen sowie
der betroffenen und schutzbedürftigen Fauna zutrifft. Er hat es darüber
hinaus versäumt, seinen Beschluss genügend zu begründen und die gewonnenen
Erkenntnisse klar und nachvollziehbar in den Schutzbeschluss bzw. die
darin festgehaltenen Zonen einfliessen zu lassen. Wenn sich aus den
Unterlagen sowie den Beschlüssen und Entscheiden des Beschwerdegegners nicht
genügend klar ergibt, weshalb welche Zone entlang welcher Grenze verläuft,
kann die bundesrechtliche ökologische Notwendigkeit derselben nicht überprüft
werden. Dasselbe gilt bei Widersprüchen zwischen den angeführten Grundlagen
und dem Beschluss selbst, wie dies bei der hydrologischen Pufferzone der Fall
ist. Soweit der Beschwerdegegner schliesslich die Ansicht vertritt, das
Gebiet sei in Bezug auf die Fauna genügend erforscht, hat er den
diesbezüglichen Beweis zu erbringen. Wenn er im Übrigen der Auffassung ist,
auf dieser Basis setze der angefochtene Schutzbeschluss den notwendigen
Schutz der vorhandenen Arten genügend um, hat er dies zu erläutern
bzw. dies mit den jeweils hierzu geplanten Schutznormen und Schutzzonen
in Verbindung zu bringen.
5.2
Da für diese soeben dargelegten Abklärungen ein
grosses Fachwissen notwendig ist und es nicht Sache des Verwaltungsgerichts
sein kann, derartige Versäumnisse der Vorinstanz nachzuholen, rechtfertigt
sich vorliegend die Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner zur
erneuten Abklärung bzw. rechtsgenüglichen Erläuterung
(vgl. Art. 101 Abs. 2 VRG). In diesem Zusammenhang ist darauf
hinzuweisen, dass Letzterer in wichtigen Fällen eine Begutachtung durch die
kantonale Natur und Heimatschutzkommission einzuholen hat (vgl. Art. 11
Abs. 4 KNHG). Angesichts der national relevanten Gebiete, der
offensichtlichen und unbestrittenen Komplexität der Thematiken und der sich
überlagernden Interessenbereiche des Moor-, Biotop-, Amphibien-, Wildtier-,
Gewässer- und generellen Naturschutzes sowie der Landwirtschaft auf kleinstem
Raum erscheint es vor diesem Hintergrund angezeigt, eine fachliche
Begutachtung einzuholen. Eine solche würde zu einer klaren Herleitung der
notwendigen Zonen und deren räumlicher Abgrenzung verhelfen und hernach eine
rechtsgenügliche Überprüfung ermöglichen. Damit erübrigen sich Weiterungen zu
den übrigen vom Beschwerdeführer 1 bzw. den Beigeladenen vorgebrachten
Punkten sowie die beantragte Durchführung eines Augenscheins. Der
Beschwerdegegner wird nach der Vornahme der notwendigen Abklärungen erneut zu
prüfen und darzulegen haben, welche Zonen aufgrund welcher wissenschaftlicher
Abklärungen entlang welcher Grenzen angezeigt sind.
5.3
Auf die weitere Kritik der Beschwerdeführer 2 zu
einzelnen Bestimmungen des Schutzbeschlusses ist sodann ebenfalls nicht
weiter einzugehen, da dieser mit dem angepassten Schutzzonenplan und den noch
zu verabschiedenden Pflegeplänen ohnehin noch Änderungen erfahren wird und
hernach erneut der Anfechtung unterliegt. Eine vertiefte Prüfung der
vorgebrachten Punkte wäre demnach verfrüht. Da der angefochtene Beschluss
gesamthaft ungenügend ist, ist eine vorweggenommene Teil-Umsetzung, wie sie
die Beschwerdeführer 2 ursprünglich verlangt haben, sodann nicht
angezeigt. Der Schutzzonenplan und der Schutzbeschluss sind nämlich
untrennbar miteinander verbunden, da ohne rechtskräftigen Plan der Beschluss
und die darin enthaltenen Bestimmungen zweck- und wirkungslos sind.
5.4
Schliesslich ist mit den Beschwerdeführern 2
immerhin darin einig zu gehen, dass weitere Verzögerung bei den
streitbetroffenen Anpassungen des Schutzbeschlusses negative Auswirkungen für
das betroffene Gebiet zeitigen. Deshalb und weil im vorliegenden Fall das
Abklärungs- sowie das Verwaltungsverfahren bereits mehrere Jahre gedauert
haben und nun durch die notwendige Rückweisung erneut eine Verzögerung
erfährt, ist der Beschwerdegegner anzuhalten, die Abklärungen rasch an die
Hand zu nehmen, wobei nachfolgend bereits auf einige Punkte einzugehen ist.
6.
6.1
Der Beschwerdeführer 1 rügt neben der
Sachverhaltsfeststellung und Begründung des Entscheids die fehlende
Interessenabwägung, da die geplante massive Ausweitung des Schutzgebiets als
Eigentumseingriff nötig und verhältnismässig sein müsse. Die
Beschwerdeführer 2 sind diesbezüglich der Auffassung, dass im Rahmen von
Art. 78 Abs. 5 BV keine Interessenabwägung möglich und notwendig
sei.
6.2
Das Schutzkonzept gemäss Art. 78 Abs. 5 BV
schliesst eine Interessenabwägung im Einzelfall grundsätzlich aus, da diese
zugunsten des Moor- und Moorlandschaftsschutzes bereits auf Verfassungsstufe
erfolgt (Nina Dajcar/Alain Griffel, in Bernhard Waldmann/Eva Maria
Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015,
Art. 78 N. 41).
Soweit eine
Beeinträchtigung des Schutzobjekts vorliegt, besteht dementsprechend kein
Raum für eine Interessenabwägung. Ein Abstützen auf den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz kommt nicht infrage. Für den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz bleibt nur dann Raum, wenn eine drohende
Beeinträchtigung mit weniger einschneidenden Massnahmen gebannt werden
könnte. Entscheidend ist mithin, ob die angeordneten Pufferzonen notwendig
sind, um die Moorbiotope vor einer Gefährdung zu schützen (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00708 vom 13. April 2022
E. 5.4.4, mit Hinweisen). Damit liegt beim Moorschutz die Situation
betreffend Interessenabwägung anders als bei anderen Biotopen, bei welchen
die Kantone über Ermessensspielräume verfügen (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.1999.00135 vom 21. Januar 2000
E. 4b/cc, mit Hinweisen).
6.3
Sollten die weiteren Abklärungen des
Beschwerdegegners ergeben, dass ein Gebiet einer zum Schutz des
bundesrechtlich festgelegten Moors notwendigen Pufferzone zuzuordnen ist,
schliesst dies die Verhältnismässigkeitsprüfung damit grundsätzlich mit ein
und es verbleibt kein Raum für eine darüberhinausgehende Interessenabwägung.
Dasselbe gilt für die Ausführungen des Beschwerdeführers 1 hinsichtlich
einer allfälligen Gleichbehandlung mit der ARA Glarnerland. Wenn die
anzustellenden Untersuchungen nämlich ergeben, dass deren Gebiet aus Sicht
des Moorschutzes nicht mit einer der geplanten Zonen belegt werden muss und
dasjenige des Beschwerdeführers 1 schon, genügt dies bereits und führt
nicht zur Prüfung einer allfälligen Ungleichbehandlung. Für die weiteren, vom
Moorschutz unabhängigen Regelungsgebiete gilt hingegen das übliche Vorgehen
hinsichtlich der Interessenabwägung (vgl. nachstehende E. II/9).
7.
Soweit der
Beschwerdeführer 1 Widersprüche zwischen der lediglich teilweise in Kraft
gesetzten NUP II der Gemeinde Glarus Nord und dem vorliegend
angefochtenen Entscheid ausmacht, ist zunächst festzuhalten, dass das DBU die
NUP II entgegen seiner Ansicht nicht vollständig genehmigt, sondern
vielmehr in Disp.-Ziff. 2 des Genehmigungsentscheids festgehalten hat,
dass
die kommunale Naturschutzzone innert vier Jahren nach dessen
Rechtskraft dem vorliegend angefochtenen Entscheid anzupassen sei
. Insofern sind die beiden kantonalen Entscheide
aufeinander abgestimmt. Die mit dem vorliegend angefochtenen Entscheid
festgelegte kantonale Schutzzone ginge dabei der noch ausstehenden kommunalen
Schutzzone indessen aber ohnehin vor, womit grundsätzlich kein Widerspruch
bzw. keine Unklarheit über die Anwendbarkeit der verschiedenen Pläne
bestehen würde. Mit der vorliegenden Rückweisung der Sache an den
Beschwerdegegner zur erneuten Abklärung und der damit einhergehenden
Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses ist der Genehmigungsentscheid des DBU
jedoch ohnehin anzupassen.
8.
8.1
Vor dem Hintergrund, dass sich der
Beschwerdeführer 1 auf die Regelungen der GSchV und dabei die
Möglichkeit eines Verzichts auf eine Festlegung des Gewässerraums stützt, ist
dem Beschwerdegegner und den Beschwerdeführern 2 schliesslich darin zu
folgen, dass die Bestimmungen des Gewässerschutzes und diejenigen des
Naturschutzes grundsätzlich unabhängig voneinander zur Anwendung gelangen.
Der Beschwerdegegner hat vorliegend die Normen der GSchV lediglich analog zur
Festlegung der Nährstoffpufferzonen herangezogen (vgl. obenstehende
E. II/4.2). Indessen verfolgen der Gewässer- und der Moorschutz jedoch
unterschiedliche Ziele (vgl. Art. 1 des Bundesgesetzes über den
Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 [GSchG], Art. 1 NHG) und
basieren auf unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Grundlagen
(Art. 76 sowie Art. 78 BV). Eine in der Gewässerschutzverordnung
enthaltene diesbezügliche mögliche Ausnahme führt entsprechend nicht dazu,
dass die Vorgaben betreffend Pufferzonen des Moor-
bzw. Naturschutzrechts obsolet würden.
8.2
Indem der Beschwerdeführer 1 sodann vorbringt, die
Pufferzone bzw. der Pufferstreifen sei Bestandteil des Gewässerraums,
vermischt er relevante Begriffe. Der "Pufferstreifen" gemäss
Art. 21 i.V.m. Anhang 1 Ziff. 9 der Verordnung über die
Direktzahlungen an die Landwirtschaft vom 23. Oktober 2013 (DZV)
behandelt nämlich nicht dieselbe Thematik wie die vorliegend streitbetroffene
"Pufferzone" gemäss Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung
(vgl. auch Anhang 1 Ziff. 9.7 DZV). Auch wenn sich
Moorschutz-Pufferzonen und Gewässerräume räumlich überschneiden können, wie
es der Beschwerdeführer 1 in seiner letzten Stellungnahme vorbringt,
ändert dies grundsätzlich nichts an der Notwendigkeit der ökologisch
ausreichenden Pufferzonen. Wenn der Beschwerdegegner gestützt auf die
angezeigten zusätzlichen Abklärungen (vgl. obenstehende E. II/5)
zum Schluss kommen sollte, dass ein Gebiet einer notwendigen Pufferzone
zuzuordnen sei, ändern Gewässerschutznormen hieran somit grundsätzlich
nichts. Die vom Beschwerdeführer 1 vorgebrachten Argumente betreffend
Pufferstreifen und Gewässerraum sowie die Entstehungsgeschichte des Gebiets
sind damit nicht weiter zu berücksichtigen. Für die vorliegend strittigen Fragen
betreffend moor- bzw. naturschutzrechtlichen Pufferzonen kann den von
ihm erwähnten Umständen entsprechend keine Relevanz zukommen. Soweit der
Beschwerdeführer 1 schliesslich vorbringt, Art. 14 Abs. 2 NHV
stelle lediglich eine Verordnungs- und damit eine Norm niedrigeren Rangs dar,
ist festzuhalten, dass diese Bestimmung auf derselben Stufe wie der von ihm
angerufene Art. 41a GschV steht. Entsprechend kann er hieraus nichts zu
seinen Gunsten ableiten.
8.3
Lediglich der Vollständigkeit halber ist schliesslich
darauf hinzuweisen, dass auch im Rahmen des Gewässerschutzes
insbesondere
an der ökologischen Bedeutung des Gewässers ein überwiegendes Interesse
besteht, welches sogar bei künstlich angelegten Gewässern eine Festlegung des
Gewässerraums erfordert. Bei künstlich angelegten Gewässern mit ökologischer
Bedeutung wäre damit grundsätzlich ein Gewässerraum auszuscheiden
(vgl. Erläuternder Bericht des BAFU vom 20. April 2011 zur
Parlamentarische Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer et al.,
S. 12). Mit der Eintragung in den entsprechenden Bundesinventaren hat
das strittige Gebiet nämlich offensichtlich ökologische Bedeutung, womit die
Festlegung eines Gewässerraums wohl angezeigt ist.
9.
9.1
Der Beschwerdeführer 1 macht schliesslich geltend, der
Nutzen der Vernetzungselemente, namentlich die erhöhte Durchlässigkeit der
Wildtierunterführung, bleibe unbelegt. Ein offenes Feld sei sicherer, da das
Wild von weiter her erkennbar sei und im Übrigen die Strasse schneller
überquere. Es würden diesbezüglich aber wissenschaftliche Daten und
Erhebungen fehlen. Das bisherige Schutzgebiet biete bereits heute die nötige
Ruhe für einen allfälligen Wildwechsel. Es werde auch nicht dargelegt,
welches erhebliche öffentliche Interesse an der Erstellung von Vernetzungselementen
bestehe und wie die lnteressenabwägung im Rahmen von Art. 36 BV
vorgenommen worden sei, um derart massiv in seine Eigentumsrechte
einzugreifen. Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, der Wildtierkorridor
sei in einem jahrelangen Prozess wiederholt von Wildtierfachexperten geprüft
und in Fachberichten festgestellt worden. Zwischen der Strasse und dem
geplanten Vernetzungsobjekt auf der Parz.-Nr. 03, Grundbuch […], lägen
über 80 Meter, womit keine überraschenden Querungen der Strasse zu
erwarten seien. Die Vernetzungselemente in Form von Vernetzungsachsen dienten
sodann auch dem Schutz von Klein- und Kriechtieren, weshalb daran insgesamt
ein erhebliches öffentliches Interesse bestehe und die dadurch entstehenden
Einschränkungen dem Beschwerdeführer 1 zuzumuten seien.
9.2
Wildtierkorridore
haben die Funktion, verschiedene Biotope miteinander zu verbinden. Ohne
solche Verbindungen können gegebenenfalls Schutzziele von Biotopen nationaler
Bedeutung nicht nachhaltig sichergestellt werden. Wildtierkorridore sind
deshalb - zumindest, wenn ihnen wie im vorliegenden Fall überregionale
Bedeutung zukommt - den Biotopen gleichzustellen (Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz III 2022 71 vom
25. November 2022 E. 4.3, mit Hinweisen), wobei Lebensräume von
Pflanzen und Tieren als schützenswert gelten (Art. 20 i.V.m.
Art. 14 Abs. 3 lit. b NHV).
In
analoger Anwendung von Art. 18b NHG sorgen die Kantone sodann für Schutz
und Unterhalt der überregional bedeutsamen Biotope. Dabei kommt ihnen ein
gewisser Beurteilungsspielraum im Rahmen der Interessenabwägung zu
(vgl. Wagner Pfeifer, Rz. 1359, mit Hinweisen).
9.3
Vorliegend führt ein überregionaler
Wildtierkorridor über das streitbetroffene Gebiet
(Objekt-Nr. GL-07/SG-02/SZ-07).
Der
Beschwerdegegner hat in seinem ursprünglichen Beschluss vom 1. Mai 2018
keine konkreten Abklärungen für die Einführung sowie Verteilung der neuen
Vernetzungselemente genannt. In den Unterlagen finden sich nunmehr aber
Stellungnahmen hierzu, namentlich die Einschätzung der Abteilung Wald vom
6. August 2012 und der Abteilung Jagd und Fischerei vom 11. Juli
2012, welche die Vernetzungselemente grundsätzlich begrüssen und die hierfür
ausgeschiedenen Flächen für zweckmässig erachten. Der Entwurf aus dem
Jahr 2012 erscheint damit grundsätzlich fachlich abgestützt. Seit diesem
Zeitpunkt wurde der Schutzzonenplan bezüglich der Vernetzungselemente sodann
angepasst, was der Beschwerdegegner erneut abklären liess. So wurde der
aktuelle Plan den Büro Partner/-innen in Umweltfragen (PiU) vorgelegt, welche
am 10. Februar 2019 Stellung nahmen und dabei die geplanten
Vernetzungselemente als zielführend taxierten. Einige Elemente, so auch auf
den Parzellen des Beschwerdeführers 1, könnten zwar zur erhöhten
Akzeptanz leicht verschoben werden. Sie wurden insgesamt aber als notwendig
erachtet. Damit hat der Beschwerdegegner sich bei dieser Festlegung
rechtsgenüglich auf fachliche Abklärungen abgestützt, wohingegen die
diesbezüglichen Vorbringen des Beschwerdeführers 1 als unbelegte
Parteibehauptungen zu werten sind, welchen kein oder kaum Beweiswert zukommt.
9.4
Da der Beschwerdeführer 1 sodann eine Verletzung von
Art. 36 BV geltend macht, ist nachfolgend somit einzig noch zu prüfen,
ob die Vernetzungselemente die Eigentumsrechte des Beschwerdeführers
tangieren bzw. ob deren Erlass über eine gesetzliche Grundlage verfügt,
ein öffentliches Interesse daran besteht oder durch den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie insgesamt verhältnismässig ist.
Dabei liegt die gesetzliche Grundlage in Art. 18 f. NHG i.V.m.
Art. 11 Abs. 1 KNHG. Die Vernetzungselemente nehmen sodann im
Vergleich zu den weiteren geplanten Zonen wenig Raum ein und beschränken das
Eigentum des Beschwerdeführers 1 zumindest weniger stark. Das öffentliche
Interesse des Wildtierschutzes bei einem überregional bedeutsamen
Wildtierkorridor überwiegt dabei das Interesse des Beschwerdeführers 1,
seine Parzellen vollständig uneingeschränkt zu nutzen. Mit Blick auf die
Ausführungen des Fachbüros sind die Vernetzungselemente sodann als geeignet
und notwendig anzusehen, wobei keine milderen Massnahmen ersichtlich sind.
Damit erweisen sie sich auch als verhältnismässig, womit die Voraussetzungen
von Art. 36 BV insgesamt erfüllt sind. Da die geplanten
Vernetzungselemente jedoch Bestandteil eines Gesamtgefüges im Sinne des
angefochtenen Schutzbeschlusses sind, können sie nicht im Rahmen einer
Teilinkraftsetzung Geltung erlangen.
10.
Zusammenfassend hat der
Beschwerdegegner den angefochtenen Schutzbeschluss sowohl auf ungenügende
Grundlagen gestützt als auch mangelhaft begründet, weshalb er im Sinne der
Erwägungen weitere Abklärungen vorzunehmen hat (vgl. vorstehende
E. II/5). Bei den notwendigen Pufferzonen hat er indessen keine weitere
Interessenabwägung vorzunehmen und die vom Beschwerdeführer 1
vorgebrachten Argumente des Gewässerschutzes verfangen sodann nicht. Die
geplanten Vernetzungselemente des Wildtierkorridors sind schliesslich
fachlich abgestützt und die Voraussetzungen von Art. 36 BV sind
diesbezüglich erfüllt.
Dies führt zur teilweisen
Gutheissung der Beschwerden im Verfahren VG.2024.00071 und VG.2024.00076,
soweit darauf einzutreten ist. Die Einspracheentscheide des Beschwerdegegners
vom 18. Juni 2024 sowie dessen Beschluss vom 1. Mai 2018 sind
aufzuheben und die Sache ist im Sinne der Erwägungen an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen.
III.
1.
Nach Art. 134
Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage-
oder Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Eine
Rückweisung zum erneuten Entscheid mit offenem Ausgang gilt für die
Verteilung der Kosten und Entschädigungen dabei als Obsiegen (BGer-Urteil
1C_621/2014 vom 31. März 2015 E. 3.3). Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten somit auf die Staatskasse zu nehmen (Art. 135 Abs. 1
VRG). Der von den Beschwerdeführern bereits geleistete Kostenvorschuss in der
Höhe von Fr. 2'000.- bzw. Fr. 4'000.- ist ihnen zurückzuerstatten.
2.
2.1
Ausgangsgemäss steht dem Beschwerdeführer 1 zu
Lasten des Beschwerdegegners sodann eine Parteientschädigung zu
(Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG). Er wurde dabei durch
Rechtsanwältin MLaw Veronika Britt vertreten, welche Parteien in mehreren
verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit derselben Thematik und mit ähnlichen
Rügen vertritt (als Beschwerdeführende in VG.2024.00065-71 sowie als
Beigeladene in VG.2024.00076). Entsprechend haben sich die Aufwände der
Rechtsvertretung zwischen den Verfahren insgesamt stark überschnitten. So
musste das Studium der Akten nur einmal vorgenommen werden. Die einzelnen
Rechtsschriften überschneiden sich sodann ebenso. Entsprechend wurden
teilweise auch Stellungnahmen für alle Parteien gemeinsam eingereicht. Dies
gilt es bei der Festlegung der Parteientschädigung zu berücksichtigen,
weshalb diese für sämtliche Parteien auf pauschal Fr. 5'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) festzusetzen und entsprechend bei den übrigen
vorgenannten Verfahren (VG.2024.00065-71 und VG.2024.00076), bei welchen sie
als Rechtsvertreterin auftritt, zu berücksichtigen ist.
2.2
Ausgangsgemäss steht schliesslich auch den
Beschwerdeführern 2 eine Parteientschädigung zu, wobei sie ebenfalls in
mehreren verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit derselben Thematik beteiligt
sind. Da sie sich hauptsächlich im Verfahren VG.2024.00076 eingebracht haben,
rechtfertigt es sich, ihnen einzig in diesem Verfahren eine
Parteientschädigung für ihren gesamten Aufwand zuzusprechen, welche ebenfalls
auf pauschal Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) festzusetzen und dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen ist (Art. 138 Abs. 3 lit. a
VRG).
3.
Gegen diesen Entscheid
steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht nur nach Massgabe von Art. 93 Abs. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) offen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Verfahren VG.2024.00071 und VG.2024.00076 werden vereinigt.
2.
Die
Beschwerden werden teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Einspracheentscheide des Beschwerdegegners vom 18. Juni 2024 sowie
dessen Beschluss vom 1. Mai 2018 werden aufgehoben und die Sache wird
im Sinne der Erwägungen an diesen zurückgewiesen.
3.
Die
Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Der vom
Beschwerdeführer 1 bereits geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 2'000.- und der von den Beschwerdeführern 2 bereits geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr 4'000.- wird ihnen zurückerstattet.
4.
Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer 1 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.
Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführern 2 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
6.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]