gl_gerichte · VG.2018.00038 · 2018-08-23 · de

Abgabenstreitigkeiten (ohne Steuern)

Glarus Verwaltungsgericht 23.08.2018 VG.2018.00038 (VG.2018.683)
Glaris Verwaltungsgericht 23.08.2018 VG.2018.00038 (VG.2018.683)
Glarona Verwaltungsgericht 23.08.2018 VG.2018.00038 (VG.2018.683)

Abgabenstreitigkeiten (ohne Steuern)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
23. August 2018
I. Kammer
in Sachen
VG.2018.00038
Gemeinde Glarus Süd
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwältin
A.______
gegen
1.
B.______
Beschwerdegegner
2.
Departement Volkswirtschaft und Inneres
des Kantons Glarus
betreffend
Kurtaxen
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das Departement Gesellschaft und Sicherheit der
Gemeinde Glarus Süd forderte B.______ mit Verfügung vom 11. Juli 2016 zur
Bezahlung von Kurtaxen für die Jahre 2011 bis 2016 im Gesamtbetrag von Fr.
1'239.15 auf. Dagegen erhob B.______ am 6. August 2016 Einsprache. Das
Departement Gesellschaft und Sicherheit trat am 28. September 2016 auf
die Einsprache nicht ein, was es B.______ am 18. Oktober 2016 mitteilte.
1.2
Gegen den Einspracheentscheid erhob B.______ am
5. November 2016 Beschwerde beim Gemeinderat Glarus Süd. In der Folge
hob das Departement Gesellschaft und Sicherheit seinen Einspracheentscheid am
21. Dezember 2016 wiedererwägungsweise auf, weshalb der Gemeinderat am
22. Dezember 2016 das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden
abschrieb.
1.3
Das Departement Sicherheit und Gesellschaft wies am
22. März 2017 die Einsprache ab, wogegen B.______ am 13. April 2017
wiederum Beschwerde beim Gemeinderat erhob. Dieser wies die Beschwerde am
6. Juli 2017 ab.
1.4
Dagegen gelangte B.______ mit Beschwerde vom
5. August 2017 an das kantonale Departement für Volkswirtschaft und
Inneres (DVI) und beantragte die Aufhebung des kommunalen
Beschwerdeentscheids und seiner Verpflichtung zur Bezahlung von Kurtaxen. Das
DVI hiess die Beschwerde am 15. März 2018 gut und hob den Entscheid des
Gemeinderats vom 6. Juli 2017 auf.
2.
2.1
Die Gemeinde Glarus Süd erhob am 12. April 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Beschwerdeentscheids des DVI vom 15. März 2018. Die von B.______ erhobene
Verwaltungsbeschwerde sei vollumfänglich abzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von B.______ und des DVI.
2.2
Das DVI schloss am 14. Mai 2018 auf Abweisung der
Beschwerde; alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd.
B.______ liess sich innert Frist nicht vernehmen.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 17
Abs. 1 des Gesetzes zur Entwicklung des Tourismus vom 6. Mai 2007 (TEG)
und Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1
Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gemäss
Art. 88 lit. a VRG unter anderem berechtigt, wer ein eigenes
schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen
Entscheids hat. Einer Gemeinde kommt zudem die Beschwerdebefugnis zur Wahrung
der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zu (Art. 88 lit. b
VRG).
1.2.2
Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88
lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen Entscheid
gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder
vermögensrechtlichen Interessen berührt ist. Vorliegend geht es um die
Erhebung von Kurtaxen. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen,
dass die Beschwerdeführerin vom angefochtenen Entscheid nicht wie eine
Privatperson betroffen ist.
1.2.3
Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber
auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur
Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 (BGG) am 1. Januar 2007 orientiert sich das Verwaltungsgericht
bei der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf die in Art. 111
Abs. 1 i.V.m. Art.  89 BGG verankerte Mindestanforderung an
die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren an der bundesgerichtlichen
Praxis zur Beschwerdelegitimation vor dem Bundesgericht (vgl. VGer-Urteil
VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom
25. Januar 2012 E. II/1c, Letzteres nicht publiziert).
Die Beschwerdelegitimation
der Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher Aufgaben
schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in
einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als
verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird
grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen
Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche
öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der der Gemeinde zur
Regelung zugewiesen wurde (BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil
VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom 25. Januar
2012 E. II/1c, nicht publiziert; Martin Bertschi, in Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3.
A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 N. 105 ff.; Bernhard Waldmann, in
Basler BGG-Kommentar, 2011, Art. 89 N. 43).
1.2.4
Die Kurtaxen werden durch die Gemeinden erhoben und
verwendet, wobei sie diese Aufgaben den Tourismusorganisationen übertragen
können. Obwohl kommunale Bestimmungen über die Kurtaxen dem zuständigen
Departement zur Genehmigung unterbreitet werden müssen, kommt den Gemeinden
ein erheblicher Ermessensspielraum bei der Erhebung und Verwendung der
Kurtaxen zu. Sodann besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der
Erhebung von Kurtaxen.
Im angefochtenen Entscheid
wurde der Beschwerdeentscheid der Beschwerdeführerin mit der Begründung
aufgehoben, die erhobenen Kurtaxen liessen sich nicht auf eine genügende gesetzliche
Grundlage stützen. Von diesem Entscheid ist die Beschwerdeführerin in einem
besonderen Masse betroffen, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert
ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es obliege dem
Kanton, eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Kurtaxen zu
schaffen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 sei es nicht
ihre Aufgabe, ein diesbezügliches Versehen des Kantons mittels
Gemeindeversammlungsbeschluss zu korrigieren. Eine entsprechende Kompetenz
komme ihr auch gar nicht zu, da Art. 15 Abs. 1 TEG für die
Gemeinden verbindlich festhalte, dass der Regierungsrat die Höchstbeträge und
Höchstpauschalen für die Kurtaxen und die Tourismusförderungsabgabe
festsetze. Dies habe der Kanton mit Art. 8 der Verordnung zum
Tourismusentwicklungsgesetz vom 20. November 2007 (TEV) getan. Gestützt
auf diese Gesetzgebung habe sie ihr Kurtaxenreglement und den dazugehörenden
Tarifanhang erlassen. Beides sei durch den Beschwerdegegner 2 genehmigt
worden. Sie habe daher davon ausgehen dürfen, dass das vom Gemeinderat
erlassene Reglement den kantonalen gesetzlichen Vorgaben genüge. Indem der
Beschwerdegegner von einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage ausgegangen
sei, habe er in unzulässiger Weise seine Praxis geändert. Sie habe auf die
Massgeblichkeit des Reglements und die Gesetzesmässigkeit der kantonalen
Rechtsgrundlagen vertrauen dürfen. Sodann würden die gesetzlichen Grundlagen
genügen. Zum einen fänden sich Bemessungsgrundlagen in den Materialien zum
Erlass des TEG. Zum andern liege mit der TEV eine selbständige
gesetzesvertretende Verordnung vor, welche die Bedeutung eines formellen
Gesetzes habe. Sollte schliesslich dennoch davon ausgegangen werden, dass auf
die kantonale Verordnung zum TEG im Bereich der festgesetzten Beträge der
Kurtaxe nicht abgestellt werden könne, würde daraus folgen, dass die
Höchstbeträge der Kurtaxe gesetzlich gar nicht festgesetzt seien. Es würde
eine Lücke vorliegen, die gefüllt werden müsste. Der angefochtene Entscheid
habe für sie einschneidende Folgen, da sich die Frage der Rückzahlung der
ungerechtfertigt erhobenen Kurtaxen stelle und der Einzug der Kurtaxen
gestoppt werden müsste.
2.2
Der Beschwerdegegner 2 vertritt die Auffassung,
dass die Genehmigung der Kurtaxenreglemente nur den Charakter einer
provisorischen Rechtskontrolle habe. Diese schliesse die Überprüfung des
Erlasses im Rahmen einer nachträglichen individuell konkreten Normenkontrolle
nicht aus, wobei sich die Frage stelle, ob sich die Beschwerdeführerin
gegenüber den Organen des Kantons überhaupt auf den Vertrauensschutz berufen
könne. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin handle es sich bei der
TEV nicht um eine selbständige gesetzesvertretende Verordnung, welcher die
Bedeutung eines formellen Gesetzes zukomme. Sodann könne eine ungenügende
gesetzliche Grundlage im Abgaberecht nicht mittels Lückenfüllung geheilt
werden. Die Beschwerdeführerin hätte selbst eine genügende Rechtsgrundlage
für die Erhebung der Kurtaxe schaffen müssen, was ihr möglich gewesen wäre.
Auch wenn der Kanton die Gemeinden verpflichte, die Kurtaxe zu erheben, sei
es nicht seine Aufgabe, für eine genügende gesetzliche Grundlage zu sorgen.
3.
Gemäss aArt. 12 Abs. 1 TEG
(in der bis am 30. Juni 2018 gültigen Fassung) erheben die Gemeinden eine
Kurtaxe für das Beherbergen von Gästen. Sie können ausserdem eine
Tourismusförderungsabgabe erheben. Nach Art. 13 Abs. 1 lit. a
TEG haben die Betreiber von gewerbsmässigen Beherbergungsbetrieben gemäss
Gastgewerbegesetz (Ziff. 1), von Gruppenunterkünften (Ziff. 2) und von
Campingplätzen (Ziff. 3) eine Kurtaxe zu entrichten. Ebenfalls eine
Kurtaxe haben die Eigentümer von Ferienwohnungen und Ferienhäusern zu
bezahlen (Art. 13 Abs. 1 lit. b TEG). Nach aArt. 15
Abs. 1 TEG setzt der Regierungsrat die Höchstbeträge und die
Höchstpauschalen für Kurtaxen und Tourismusförderungsabgaben fest. Für die
Kurtaxen hat er dies in Art. 8 TEV getan. Danach beträgt die Höchstpauschale,
die von Eigentümern und Eigentümerinnen und Dauermietenden von Ferienhäusern
und -wohnungen, Wohnzelten, Mobilhomes und dergleichen erhoben werden darf,
Fr. 360.- im Jahr (Abs. 1). Die Tageshöchsttaxe für Gäste darf
Fr. 4.- nicht übersteigen (Abs. 2). Mit der durch die Landsgemeinde vom
6. Mai 2018 genehmigten Revision des TEG wurden die Höchstbeträge
ins Gesetz überführt. Gemäss Art. 15 Abs. 1 TEG, welcher am 1. Juli 2018
in Kraft getreten ist, legen die Gemeinden die Tagestaxen und Pauschalen fest.
Die Tagestaxe für Gäste beträgt höchstens Fr. 5.-. Die Jahrespauschalen
betragen höchstens Fr. 450.- pro Objekt oder Fr. 9.- pro
Schlafplatz in Gruppenunterkünften und Clubhäusern.
4.
4.1
Die öffentlichen Abgaben lassen sich in
Kausalabgaben und Steuern unterteilen. Kausalabgaben sind dabei
Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für
bestimmte Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen haben. Im Gegensatz
dazu sind Steuern voraussetzungslos zu entrichten (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St.
Gallen 2016, Rz. 2758).
Ob es sich bei den
Kurtaxen um Vorzugslasten (Beiträge) und somit um Kausalabgaben oder aber um
Kostenanlastungssteuern handelt, bedarf einer näheren Prüfung.
Kostenanlastungssteuern sind Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe
von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten
Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit
der Steuerpflichtigen. Sie unterscheiden sich von der Vorzugslast dadurch,
dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer
Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es
genügt, dass die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem
abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der
Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von Leistungen generell (abstrakt)
stärker profitiert als andere oder weil sie – abstrakt – als hauptsächlicher
Verursacher der Aufwendungen angesehen werden kann (BGE 124 I 289 E. 3b).
Die Kurtaxen sind gemäss
aArt. 16 Abs. 1 TEG zur Förderung und Entwicklung des Tourismus vor Ort sowie
zur Unterstützung der Marktbearbeitung im Tourismus bzw. gemäss Art. 16
Abs. 1 TEG für die Finanzierung von touristischen Einrichtungen,
Veranstaltungen und Dienstleistungen, die überwiegend im Interesse der Gäste
liegen, zu verwenden. Die Abgabepflichtigen profitieren zwar abstrakt und
mehr als die Allgemeinheit vom Einsatz der Kurtaxen, ein Sondervorteil lässt
sich ihnen indessen nicht zurechnen. Die Kurtaxen wurden daher vom
Beschwerdegegner 2 zu Recht als Kostenanlastungssteuern qualifiziert
(vgl. BGer-Urteil 2C_523/2015 vom 21. Dezember 2016 E. 3.1, 2C_712/2015
und 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.2 f., 2P.199/2000 vom
14. Mai 2001 E. 2c; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,
ZBl 10/2003, S. 505 ff., 513; Marcel Reich, Steuerrecht, 2. A.,
Zürich/Basel/Genf 2012, § 2 Rz. 7).
4.2
Bei Abgaben sind stets die Vorgaben von
Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) zu beachten. Danach ist die
Ausgestaltung der Steuer, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der
Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, in den Grundzügen im Gesetz selbst
zu regeln. Beim Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im
Abgaberecht handelt es sich um ein selbständiges verfassungsmässiges Recht,
welches für sämtliche Abgaben gilt (BGE 136 I 142 E. 3.1;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2799; Pierre Tschannen, in Bernhard Ehrenzeller
et al. [Hrsg.], St. Galler BV-Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art.
164 N. 23).
Lehre und Rechtsprechung
lassen die Herabsetzung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu,
wenn den Privaten die Überprüfung der Abgabe auf ihre Rechtmässigkeit anhand
anderer verfassungsrechtlicher Prinzipien ohne Weiteres offensteht. So können
die Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz die Höhe bestimmter
Kausalabgaben ausreichend begrenzen, sodass der Gesetzgeber deren Bemessung
der Exekutive überlassen darf (BGE 135 I 130 E. 4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2807). Da es sich bei den Kurtaxen aber um eine Steuer handelt, lässt
sich deren Höhe nicht mittels Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzen,
weshalb auch die Höhe der Abgabe in den Grundzügen in einem Gesetz geregelt
werden muss (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2850).
4.3
4.3.1
Das TEG nennt in Art. 12 den Gegenstand der Steuer
und in Art. 13 den Kreis der Steuerpflichtigen. In der bis am 30. Juni
2018 geltenden Fassung finden sich hingegen keine Angaben zur Bemessung der
Kurtaxen. So sah aArt. 15 Abs. 1 TEG lediglich vor, dass der
Regierungsrat die Höchstbeträge und die Höchstpauschalen für Kurtaxen und
Tourismusförderungsabgaben festlegt. Sodann überliess es aArt. 12
Abs. 3 TEG den Gemeinden, Bestimmungen über Kurtaxen und
Tourismusförderungsabgaben zu erlassen. Die Höchstbeträge wurden durch den
Regierungsrat in Art. 8 TEV festgesetzt, während die Beschwerdeführerin die
Höhe der Abgaben im Tarifanhang des durch den Gemeinderat erlassenen
Kurtaxenreglements bestimmte. Damit finden sich keine Angaben zur Bemessung
der Kurtaxen in einem formellen Gesetz.
4.3.2
Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass
es sich bei der TEV um eine selbständige gesetzesvertretende Verordnung
handle, welcher die Bedeutung eines formellen Gesetzes zukomme.
Selbständige Verordnungen
beruhen direkt auf der Verfassung, welche das Parlament, die Regierung, eine
Verwaltungsbehörde oder ein Gericht unmittelbar zur Rechtssetzung ermächtigt.
Unselbständige Verordnungen beruhen hingen auf einer Ermächtigung zur
Rechtssetzung in einem Gesetz (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 107 ff.). Die
Ermächtigung des Regierungsrats zum Erlass der TEV lässt sich nicht direkt auf
Art. 99 lit. b der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988
(KV) stützen. Gemäss dieser Bestimmung erlässt der Regierungsrat
Vollzugs- und Verwaltungsverordnungen sowie Verordnungen aufgrund von
Ermächtigungen der Landsgemeinde oder des Landrates. Damit bedarf es für den
Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung durch den Regierungsrat einer
Ermächtigung in einem durch die Landsgemeinde erlassenen Gesetz oder
allenfalls durch eine auf einen konkreten Sachbereich bezogene
Verfassungsbestimmung. Dies erscheint schon daher als notwendig, weil es mit
der Gewaltenteilung nicht zu vereinbaren wäre, wenn der Regierungsrat
generell zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen befugt wäre.
Die TEV stützt sich denn
auch nicht direkt auf die Kantonsverfassung, sondern auf Art. 15 TEG.
Damit ist sie eine unselbständige Verordnung, welcher nicht der Rang eines
formellen Gesetzes zukommt. Folglich bleibt es dabei, dass sich die erhobenen
Kurtaxen nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen konnten, da
nicht einmal die Grundsätze für deren Bemessung in einem Gesetz im formellen
Sinn geregelt waren. Daran ändert auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf
die Gesetzesmaterialien nichts, können diese doch das vollständige Fehlen von
Angaben zur Bemessung der Höhe der Kurtaxen im TEG nicht ersetzen.
5.
Es stellt sich nun die
Frage, ob als Folge der ungenügenden gesetzlichen Grundlage der
Beschwerdeentscheid der Beschwerdeführerin aufzuheben war.
5.1
Das Kurtaxenreglement der Beschwerdeführerin wurde
durch den Beschwerdegegner 2 im Jahr 2010 genehmigt, der Tarifanhang
letztmals im Jahr 2014. Im Memorial für die Landsgemeinde des Kantons Glarus
2007 wurde die Regelung von aArt. 15 Abs. 1 TEG noch als genügende
gesetzliche Grundlage erachtet (S. 9), während im Memorial für die
Landsgemeinde des Kantons Glarus 2018 zutreffend ausgeführt wird, die
bestehende Regelung auf Verordnungsstufe genüge nicht (S. 116), weshalb
die Höchstbeiträge der Kurtaxen neu durch das TEG selbst geregelt würden.
Wie aus dem Unterschied
zwischen dem Memorial des Jahres 2007 und demjenigen des Jahres 2018
ersichtlich wird, dürfte die kantonale Verwaltung im Verlauf der Jahre
erkannt haben, dass es dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht widerspricht,
wenn die Höchstbeträge der Kurtaxen in einer regierungsrätlichen Verordnung
und die konkreten Beträge in einem gemeinderätlichen Erlass geregelt sind.
Folgerichtig korrigierte sie ihre Praxis. Sie legte dem Landrat eine
Gesetzesänderung vor, welche die Höchstbeträge der Kurtaxen auf Gesetzesstufe
vorsieht, was schliesslich durch die Landsgemeinde vom 6. Mai 2018
so erlassen wurde. Sodann wies der Beschwerdegegner 2 das im Jahr 2017
überarbeitete Kurtaxenreglement an die Beschwerdeführerin zurück und
schliesslich hob es den vorliegend strittigen Beschwerdeentscheid der
Beschwerdeführerin auf.
Eine Praxisänderung ist
zulässig, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die neue Praxis sprechen,
die Änderung grundsätzlich erfolgt, das Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt und wenn die
Praxis keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellt. Diese
Voraussetzungen sind erfüllt. Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass es sich
beim Legalitätsprinzip im Abgaberecht um ein verfassungsmässiges Recht
handelt. Der Verstoss gegen das Legalitätsprinzip war zu korrigieren, wobei
namentlich dem Interesse der Beschwerdeführerin an der Rechtssicherheit
weniger Gewicht zukam als dem Interesse, Verletzungen eines
verfassungsmässigen Rechts zu vermeiden.
5.2
Auch wenn die Beschwerdeführerin das Fehlen einer
genügenden gesetzlichen Grundlage wohl selber hätte erkennen können, ist es
aufgrund der Ausführungen im Memorial 2007 und insbesondere aufgrund der
Genehmigung des Kurtaxenreglements mitsamt dem Tarifanhang durch den
Beschwerdegegner  2 nachvollziehbar, dass sie darauf vertraute, die
Erhebung der strittigen Kurtaxen lasse sich auf eine genügende gesetzliche
Grundlage stützen. In diesem Zusammenhang überzeugt es denn auch nicht, wenn
der Beschwerdegegner 2 darauf verweist, dass es sich bei der Genehmigung
der Kurtaxenreglemente lediglich um eine provisorische Rechtskontrolle
handle. Dies mag zwar zutreffen, zur provisorischen Rechtskontrolle gehört
aber sicherlich auch die Kontrolle, ob eine genügende gesetzliche Grundlage
für die Abgabenerhebung vorliegt.
Indessen ist der
Beschwerdeführerin die Berufung auf den Vertrauensschutz verwehrt. Zum einen
bedeutet der durch Art. 9 BV garantierte Grundsatz des
Vertrauensschutzes, dass in erster Linie Private, nicht Behörden, Anspruch
darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen
oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden
geschützt zu werden. Zum andern steht vorliegend das Verhältnis zwischen der
Beschwerdeführerin und dem privaten Beschwerdegegner 1 im Vordergrund,
nicht eine Rechtsbeziehung zwischen der Beschwerdeführerin und dem
Beschwerdegegner 2. Selbst wenn man nicht grundsätzlich ausschliessen
würde, dass die Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner 2 das
Vertrauensschutzprinzip anrufen könnte, dürfte dies keine nachteiligen Folgen
für den Beschwerdegegner 1 zeitigen. Mit anderen Worten kann nicht zu
Lasten des Beschwerdegegners 1 vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
abgesehen werden, nur weil die Beschwerdeführerin aufgrund des Verhaltens des
Beschwerdegegners 2 davon ausging, es liege eine solche Grundlage vor.
5.3
Sodann führt der Beschwerdegegner 2 zutreffend
aus, dass im Bereich von Art. 127 Abs. 1 BV ein Lückenfüllungsverbot
besteht. Der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand und die Bemessung
der Steuer müssen in einem formellen Gesetz enthalten sein. Besteht
diesbezüglich keine genügende Grundlage, darf die Steuer nicht erhoben
werden, auch wenn es sich um ein Versehen oder Versäumnis des Gesetzgebers
handelt. Eine Lückenfüllung bleibt dem Gericht verwehrt (Silvano Baumberger,
Die Grenzen des Legalitätsprinzips im Steuerrecht, AJP 7/2012, S. 903 ff.,
906), würde doch ansonsten das Legalitätsprinzip im Abgaberecht seines
Gehalts entleert.
5.4
Unbehelflich ist ferner der Einwand der
Beschwerdeführerin, die Schaffung einer genügenden gesetzlichen Grundlage sei
Aufgabe des Kantons; sie habe gar nicht die Kompetenz dazu. Einerseits ist es
für den vorliegend zu beurteilenden Fall unerheblich, ob die
Bemessungsgrundlagen im kantonalen oder kommunalen Recht zu regeln waren.
Massgebend ist einzig, dass eine Regelung auf Gesetzesstufe fehlte.
Andererseits gab der Regierungsrat gemäss aArt. 15 Abs. 1 TEG
lediglich die Höchstbeträge der Kurtaxe vor. Der Beschwerdeführerin blieb es
hingegen überlassen, die konkreten Beträge festzusetzen. Hätte die
Gemeindeversammlung ihr Kurtaxenreglement und den Tarifanhang erlassen, was
durchaus möglich gewesen wäre, bestünde eine genügende gesetzliche Grundlage.
Ein im Verfahren der Gesetzgebung zu Stande gekommener Gemeindeerlass erfüllt
nämlich das Erfordernis der Gesetzesform (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2800).
5.5
5.5.1
Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für einen
so genannten Appellentscheid erfüllt sind. Die Feststellung, dass die
strittigen Kurtaxen gegen das verfassungsmässig geschützte Legalitätsprinzip
verstossen, hat nämlich nicht zwingend deren Aufhebung zur Folge. Unter
bestimmten Umständen kann ein Gericht oder eine andere Rechtsmittelinstanz
von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger rechtlicher Grundlage
beruhenden Entscheids absehen, wenn durch die unverzügliche Nichtanwendung
der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen nicht bloss ein verhältnismässig
unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlicher
rechtsfreier Raum. Die einstweilige Weiteranwendung der strittigen Norm trotz
festgestellter Verfassungswidrigkeit kann somit ausnahmsweise gerechtfertigt
oder sogar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den
Betroffenen ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem beispielsweise
ein ganzes Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde oder eine wichtige
öffentliche Aufgabe bis auf Weiteres nicht mehr oder nicht mehr
zufriedenstellend erfüllt werden könnte. Weiter wird vorausgesetzt, dass die
Rechtsmittelinstanz nicht in der Lage oder nicht dazu berufen ist, die
mangelhafte Norm durch eine eigene, bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers
geltende Anordnung zu ersetzen. Schliesslich ist eine Interessenabwägung
vorzunehmen, in welche die Interessen der betroffenen Privatperson
einzubeziehen sind (VGer-Urteil VG.2013.000107 vom 2. April 2014,
mit Hinweisen).
5.5.2
Mit dem Appellentscheid soll dem Gemeinwesen die
notwendige Zeit verschafft werden, um eine als ungenügend erkannte Regelung
zu ersetzen. Dies erweist sich vorliegend als nicht notwendig. Mit dem am
1. Juli 2018 in Kraft getretenen Art. 15 Abs. 1 TEG werden die
Höchstbeträge für die Kurtaxen neu auf Gesetzesstufe geregelt. Somit liegt
kein Regelungsdefizit mehr vor. Die fehlende gesetzliche Grundlage zeitigt
daher nur hinsichtlich der Vergangenheit Folgen. Dabei gilt es zu beachten,
dass der überwiegende Teil der Verfügungen, mit welchen Kurtaxen erhoben
wurden, in Rechtskraft erwachsen sein dürfte. Mangelhafte Verfügungen sind in
der Regel nur anfechtbar, nicht nichtig (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1128).
Da vorliegend weder ein ausserordentlich schwerer noch ein offensichtlicher
Mangel vorliegt, hat die Beschwerdeführerin nicht zu befürchten, dass sie
bereits rechtskräftig verfügte Kurtaxen zurückbezahlen muss. Damit mangelt es
nicht nur an einem Regelungsdefizit, sondern auch an einem
unverhältnismässigen Nachteil für die Beschwerdeführerin, weshalb ein
Appellentscheid nicht in Betracht fällt.
5.6
Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die von der
Beschwerdeführerin erhobenen Kurtaxen nicht auf eine genügende gesetzliche
Grundlage stützen können. Da kein Grund für ein ausnahmsweises Abweichen von
der Regel besteht, wonach eine Steuer, welche sich nicht auf eine genügende
gesetzliche Grundlage stützen kann, nicht erhoben werden darf, erweist sich
der vorinstanzliche Entscheid als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der
Beschwerde.
III.
Die Gerichtskosten sind
nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG der unterliegenden Partei
aufzuerlegen. Gemeinden sind gemäss Art. 135 Abs. 2 VRG gegenüber
kantonalen Behörden dann kostenpflichtig, wenn sie im Verfahren als Partei
beteiligt sind und an der Angelegenheit wirtschaftlich interessiert sind. Das
Verwaltungsgericht geht bei Abgabenstreitigkeiten in ständiger Praxis von
einem wirtschaftlichen Interesse der als Partei beteiligten Gemeinde aus
(vgl. etwa VGer-Urteil VG.2015.00105/106 vom 11. Februar 2016 E. III/1,
VG.2014.000123 vom 30. April 2015 E. III/1). Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 600.- sind daher ausgangsgemäss der unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem von ihr bereits geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihr
keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
contrario).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
mit dem von ihr  bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]