gl_gerichte · VG.2017.00067 · 2017-12-21 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 21.12.2017 VG.2017.00067 (VG.2018.606)
Glaris Verwaltungsgericht 21.12.2017 VG.2017.00067 (VG.2018.606)
Glarona Verwaltungsgericht 21.12.2017 VG.2017.00067 (VG.2018.606)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
21. Dezember 2017
I. Kammer
in Sachen
VG.2017.00067
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus
Beschwerdegegner
2.
Departement Bau und
Umwelt des Kantons Glarus
3.
Regierungsrat des Kantons
Glarus
betreffend
Baubewilligung/Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
A.______ ersuchte die Gemeinde Glarus am 14. Juli
2014, ihm den Anbau eines Laufstalls auf den in der Landwirtschaftszone
gelegenen Parz.-Nrn. 01, 02 und 03, Grundbuch […], zu bewilligen. Das
Departement Bau und Umwelt (DBU) erteilte am 18. September 2014 gestützt auf
die Beurteilung der kantonalen Fachstellen im Sinne von Art. 67 Abs. 2 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) die Bewilligung zum
Bauen ausserhalb der Bauzone, da das Bauvorhaben zonenkonform sei.
1.2
Die Baukommission der Gemeinde Glarus behandelte in
der Folge das Baugesuch in einer ersten Lesung am 1. Oktober 2014. Da die
Umgebungsgestaltung nicht abschliessend beurteilt werden konnte, verlangte
sie weitere Unterlagen. Dieser Aufforderung kam A.______ mit der Einreichung
des Umgebungsplans 612_09 nach. Am 14. Oktober 2014 erteilte die
Baukommission A.______ die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und
eröffnete ihm die Teilverfügung des DBU vom 18. September 2014.
1.3
Im Nachgang an einen E-Mail-Verkehr zwischen den
kantonalen Fachbehörden und der Gemeinde Glarus gelangte das DBU mit
Schreiben vom 1. September 2015 an die Gemeinde. Darin führte es aus, dass
A.______ in der Baubewilligung vom 14. Oktober 2014 durch die
Baukommission offenbar aufgrund einer nachträglichen Änderung des Baugesuchs
die Bewilligung zu einer Geländeanpassung im Umfang von etwa 4'850 m
3
erteilt worden sei, ohne dass hierfür eine Bewilligung des DBU vorgelegen
habe. Die Gemeinde habe daher A.______ unverzüglich aufzufordern, eine
Baueingabe einzureichen. Danach sei unter Einbezug des DBU ein nachträgliches
ordentliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen sowie gegebenenfalls die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verfügen. Gleichentags wandte
sich das DBU an A.______ und teilte ihm ebenfalls mit, dass ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren durchzuführen sei. Die Baukommission verfügte am 8. September
2015, dass A.______ ein vollständiges Baugesuch einzureichen habe.
1.4
In der Folge reichte A.______ am 10. Oktober 2015
bei der Gemeinde Glarus ein Gesuch um Bewilligung der Terrainaufschüttung zum
Laufstallneubau ein. Gestützt auf die Stellungnahmen der kantonalen
Fachbehörden verfügte das DBU am 2. Februar 2015 (recte: 2016), dass die
Geländeauffüllung ausserhalb des Stallbereichs mit gekofferter Zufahrt in der
Landwirtschaftszone nicht zonenkonform sei, weshalb die Zustimmung zur
Baubewilligung nicht erteilt werde. Der für die Stabilität und die Unterfüllung
des Laufstalls nicht erforderliche Teil der Geländeauffüllung sei
zurückzubauen und der ursprüngliche Zustand sei wiederherzustellen, wobei der
Rückbau innerhalb von sechs Monaten nach Eintreten der Rechtskraft dieser
Teilverfügung zu erfolgen habe. Die Baukommission beschloss am 31. Mai 2016,
dass die Teilverfügung des DBU vom 2. Februar 2016 eröffnet und das Baugesuch
für die Terrainanpassung abgewiesen werde.
2.
Dagegen gelangte A.______
mit Beschwerde vom 11. Juli 2016 an den Regierungsrat und beantragte die
Aufhebung des Beschlusses vom 31. Mai 2016. Sein Baugesuch sei zu bewilligen;
eventualiter sei auf die Anordnung des Rückbaus zu verzichten. Der Regierungsrat
wies die Beschwerde am 6. Juli 2017 ab.
3.
3.1
A.______ erhob am 7. September 2017 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats und
beantragte dessen Aufhebung. Ihm sei die Baubewilligung für das Baugesuch vom
10. Oktober 2015 zu erteilen. Eventualiter sei ihm die Baubewilligung im
Umfang des von den Abteilungen Landwirtschaft und Umweltschutz und Energie
als zonenkonform beurteilten Bauvorhabens zu erteilen. Subeventualiter sei
von der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands abzusehen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus und des DBU.
3.2
Die Gemeinde Glarus nahm am 5. Oktober 2017 zur
Beschwerde Stellung. Hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit der
Terrainaufschüttung verzichtete sie auf einen Antrag. Es sei indessen
anzuerkennen, dass A.______ im guten Glauben von der Rechtmässigkeit der
Baubewilligung für den Stallbau mit Umgebungsgestaltung habe ausgehen dürfen.
Das DBU beantragte am 9. Oktober 2017 die Abweisung der Beschwerde; unter
Kostenfolge. Der Regierungsrat schloss am 10. November 2017 ebenfalls auf
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
von A.______.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass die
Terrainaufschüttung einer kantonalen Bewilligung im Sinne von Art. 25 Abs. 2
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) i.V.m. Art.
67 Abs. 2 RBG bedarf und die kommunale Baubewilligung vom 14. Oktober 2014
mangels einer kantonalen Bewilligung für die Terrainaufschüttung mangelhaft
ist. Strittig ist hingegen, ob die Terrainaufschüttung hätte bewilligt werden
müssen.
2.2
2.2.1
Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, bei der
strittigen Geländeanpassung dürfe die Frage der Zonenkonformität nicht
losgelöst von derjenigen der guten Gesamtwirkung beurteilt werden. Die
Beschwerdegegnerin
1 sei bei der
Prüfung der Einordnung zum Schluss gelangt, dass die vorgenommene
Terrainveränderung für die gute Gesamtwirkung erforderlich sei. Selbst wenn
noch andere Massnahmen denkbar gewesen sein sollten, liege es letztlich im
pflichtgemässen Ermessen der Beschwerdegegnerin 1, die geeignetste
Massnahme zu bestimmen. Die zusätzliche Terrainaufschüttung verletzte auch
Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(USG) i.V.m. Art. 2 Abs. 4 der Verordnung über Belastungen des Bodens vom 1.
Juli 1998 (VBBo) nicht, da mit der Terrainaufschüttung die Bodenfruchtbarkeit
nicht nachhaltig beeinträchtigt werde. Selbst wenn der Beschwerdegegner 2
zum Schluss gelange, ein Teil der vorgenommenen Terrainveränderung sei nicht
betriebsnotwendig gewesen, sei nicht einzusehen, weshalb unter
Berücksichtigung einer besseren Einordnung in die Landwirtschaft und in
Anbetracht dessen, dass die Bodenfruchtbarkeit nicht beeinträchtigt worden
sei, die Baubewilligung nicht zu erteilen sei. Bei einem Rückbau würde sein
Stall bzw. dessen Stützmauer das Ortsbild über eine grosse Distanz beeinflussen.
2.2.2
Die Beschwerdegegnerin 1 weist darauf hin, dass
die Eingliederung des Stalls, der an einer besonders exponierten Stelle
stehe, der entscheidende Punkt gewesen sei, den Beschwerdeführer
aufzufordern, das Gelände so anzupassen, dass die hohen Mauern nicht mehr
derart in Erscheinung treten würden. Sie habe dabei einer guten Eingliederung
sehr viel Gewicht beigemessen. So sei eine Bewilligung mit den hohen Mauern
undenkbar gewesen. Hätte sie dennoch eine Bewilligungsfähigkeit festgestellt,
hätte sie die Bewilligung unter Auflagen erteilt und nicht explizit vor der
Erteilung der Bewilligung einen Umgebungsplan eingefordert.
2.2.3
Der Beschwerdegegner 2 führt aus,
Geländeauffüllungen könnten entweder als zonenkonform bewilligt werden oder
es könne unter den Voraussetzungen von Art. 24 RPG eine Ausnahmebewilligung
erteilt werden. Der Beschwerdeführer bringe nicht mehr vor, dass die
Geländeveränderung zonenkonform sei. Die vorgenommene Terrainaufschüttung sei
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht standortgebunden und
vermöge daher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nicht zu
rechtfertigen. So könne die Einpassung in die Landschaft auch anders als mit
grossflächigen Terrainveränderungen verbessert werden.
2.2.4
Der Beschwerdegegner 3 geht davon aus, dass
Terrainveränderungen ausserhalb der Bauzone nur ausnahmsweise
bewilligungsfähig seien. Dies sei etwa dann der Fall, wenn damit eine
Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit erreicht werde oder die Massnahme zur
Erhaltung oder Wiederherstellung der Bodenfruchtbarkeit notwendig sei. Die
Abteilung Landwirtschaft habe dargelegt, dass Bodenverbesserungen an
Standorten mit natürlichen, in ihrem Aufbau ungestörten Böden nicht in Frage
kämen, weshalb sie die Terrainveränderung als Verstoss gegen die VBBo
erachtet habe. Die Eingliederung des Stalls könne im Übrigen mit Hecken
verbessert werden.
2.3
2.3.1
Bauten und Anlagen dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG
nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
Voraussetzung der Baubewilligung ist gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das
Land erschlossen ist (lit. b). Nach Art. 16a Abs. 1 RPG sind in der
Landwirtschafszone gelegene Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten
bleit eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Art. 16
Abs. 3 RPG. Die Regelung von Art. 16a RPG wird durch die Art. 34-38 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) konkretisiert. Gemäss Art. 34
Abs. 4 RPV darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute oder
Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der
Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen
entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb voraussichtlich längerfristig
bestehen kann (lit. c). Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
kann gemäss Art. 24 RPG eine Ausnahmebewilligung für nicht zonenkonforme
Bauten erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort
ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen (lit. b).
2.3.2
Der Laufstall als solches wurde durch den
Beschwerdegegner 2 als zonenkonform erachtet, weshalb er für diesen die
Bewilligung nach Art. 67 Abs. 2 RBG erteilte. Die
Beschwerdegegnerin 1 gelangte indessen offenbar zur Auffassung, dass das
ursprüngliche, durch den Beschwerdegegner 2 bewilligte Bauprojekt, welches
in der Nordostecke eine bis zu 3.70 m hohe Mauer vorgesehen hatte, sich
nicht befriedigend in die Umgebung einfüge. Sie verlangte daher, dass das
Terrain so angepasst werde, dass eine möglichst niedrige Mauer sichtbar
bleibe und die Zufahrt zum Stall möglich werde. Der Beschwerdeführer macht
nun zu Recht geltend, dass die Terrainveränderung nicht isoliert betrachtet
werden könne, sondern im Zusammenhang mit der Einordnung des Laufstalls zu beurteilen
sei.
Grundsätzlich ist die
Beurteilung der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung (Art.
47 Abs. 1 RBG) Aufgabe der kommunalen Baubewilligungsbehörde. Dies darf aber
nicht dazu führen, dass damit die durch Art. 25 Abs. 2 RPG i.V.m.
Art. 67 Abs. 2 RBG der kantonalen Verwaltungsbehörde vorbehaltene Beurteilung
der Zonenkonformität von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone unterlaufen wird.
Daraus folgt, dass die
Beurteilung der Beschwerdegegnerin 1, wonach das Bauprojekt in der ursprünglichen
Form sich nicht genügend in die landschaftliche Umgebung einordne, den
Entscheid darüber, ob eine Terrainveränderung für die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung im Sinne von Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 4
lit. a RPV nötig ist, nicht präjudizierte. Hingegen musste die
Beurteilung der Beschwerdegegnerin 1 durch den Beschwerdegegner 2
mitberücksichtigt werden.
Dies hat der
Beschwerdegegner 2 getan, indem er auf die Stellungnahme der Abteilung
Umweltschutz und Energie vom 19. November 2015 verwies, welche ausführte,
dass eine bessere Einpassung ins Landschaftsbild beispielsweise mit einer
schlichten, kurzen Böschung oder einer Hecke auf naturverträglichere Art und
Weise erreicht werden könne.
Dass eine
Terrainveränderung im vorliegenden Ausmass alleine aus Gründen der Einordnung
in die Landschaft nicht nötig sein kann, ist offensichtlich. In erster Linie
hätte das gesamte Projekt – ohne Terrainveränderung – so angepasst werden
können, dass es sich besser in die Landschaft einfügt. Wie der Beschwerdegegner 2
zutreffend ausführt, kann eine Verbesserung der landschaftlichen Eingliederung
aber auch mit relativ einfachen Mitteln wie einer Hecke oder Böschung erreicht
werden. Damit erweist sich die Terrainveränderung als in der Landwirtschaftszone
nicht zonenkonform.
2.3.3
Da die strittige Terrainveränderung nach dem
Gesagten für den Bau des Laufstalls bzw. dessen Eingliederung in die
Landschaft nicht notwendig ist, fällt auch die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG ausser Betracht. Damit verletzte
der Beschwerdegegner 2 kein Recht, indem er dem Beschwerdeführer die
Bewilligung zur Terrainveränderung verweigerte.
3.
Zu prüfen bleibt, ob der
Beschwerdeführer zu Recht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
verpflichtet wurde.
3.1
3.1.1
Der Beschwerdeführer beruft sich auf das
Verhältnismässigkeits- und das Vertrauensschutzprinzip. Durch die
Terrainaufschüttung sei weder der ökologische noch der ästhetische Wert des
Landwirtschaftsraums beeinträchtigt worden. Die Abweichung vom
gesetzesmässigen Zustand sei daher als geringfügig einzustufen. Der Rückbau
der Aufschüttung im Rahmen von ca. 2'500 m
3
habe für ihn einen erheblichen
finanziellen Schaden zur Folge, welcher das geringe öffentliche Interesse an
der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands überwiege. Sodann habe die
Beschwerdegegnerin 1 den Umgebungsplan betreffend Geländeanpassung genehmigt.
Gestützt darauf habe er in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dass er die
Terrainveränderungen vornehmen dürfe. Er habe als rechtsunkundiger Laie nicht
wissen müssen, dass der im Nachtrag zum Baugesuch eingereichte Umgebungsplan
noch einer Bewilligung durch die kantonale Behörde bedurft hätte. Selbst wenn
dem so wäre, hätte er darauf vertrauen können, dass die sachlich zuständige
Beschwerdegegnerin 1 den Umgebungsplan nach Durchführung eines korrekten
Verfahrens und somit mit Zustimmung des Beschwerdegegners 2 genehmigt
habe. Er habe gestützt auf das berechtigte Vertrauen ausgewiesenermassen
Dispositionen getätigt, welche nicht ohne erhebliche finanzielle Nachteile wieder
rückgängig gemacht werden könnten.
3.1.2
Die Beschwerdegegnerin 1 geht ebenfalls davon
aus, dass der Beschwerdeführer die Bauarbeiten im Vertrauen auf die
Gültigkeit der Baubewilligung begonnen habe. Ihm könne nicht angelastet
werden, er hätte wissen müssen, dass die Projektanpassung den kantonalen
Amtsstellen hätte weitergeleitet werden müssen. Vielmehr hätten diese während
der Prüfung des Bauvorhabens feststellen müssen, dass sich die Einfahrt des
Stalls über dem Terrain befinde und dass dazu eine Anpassung des Geländes
notwendig sei. Auch habe der Beschwerdeführer aus der Baubewilligung
schliessen können, dass diese auch dem Beschwerdegegner 2 in Kopie
zugestellt worden sei und dieser ebenfalls aus der Bewilligung hätte lesen
müssen, dass für die Umgebung zusätzliche Unterlagen nachgereicht und genehmigt
worden seien.
3.1.3
Der Beschwerdegegner 2 bringt vor, der
Beschwerdeführer bzw. dessen Vater habe nicht zum ersten Mal ein Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzone realisiert. Ihm habe daher bekannt sein müssen, dass
für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone eine kantonale Bewilligung
erforderlich sei. Er habe sich zudem auch das Wissen und die Erfahrungen
seines Bauplaners/Bauleiters anzurechnen, der ihn während des gesamten
Baubewilligungsverfahrens betreffend den Laufstall vertreten habe. Da er
trotz Fehlens der kantonalen Zustimmung einzig gestützt auf die kommunale
"Genehmigung" des Umgebungsplans eine Terrainveränderung im Umfang
von mehr als 4'500 m
3
vorgenommen habe, könne er nicht mehr
als gutgläubig gelten, weshalb er sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen
könne. Zudem überwiege vorliegend das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung des materiellen Rechts sowie an der Einhaltung der korrekten
Baubewilligungsverfahren.
3.1.4
Der Beschwerdegegner 3 führt aus, der
Beschwerdeführer habe wissen müssen, dass die Terrainveränderung zusätzlich
eine Bewilligung des Beschwerdegegners 2 benötige. Deshalb stelle die
Baubewilligung der Beschwerdegegnerin 1 keine Vertrauensgrundlage für
die Vornahme der Terrainveränderung dar. Da die Teilverfügung des Beschwerdegegners 2
vom 18. September 2014 datiere, habe der Beschwerdeführer nicht davon
ausgehen können, der am 29. Oktober 2014 gezeichnete und von ihm am 30.
Oktober 2014 unterzeichnete Umgebungsplan sei dem Beschwerdegegner 2 zugestellt
worden. Zudem seien auf der ersten Seite der Teilbewilligung die Baugesuchsunterlagen
prominent aufgeführt. Das Fehlen der Pläne Nrn. […] und […] sei offensichtlich.
Schliesslich könne es nicht angehen, dass der Beschwerdeführer für die
Stellung eines Baugesuchs einen Fachmann beiziehe, aber dann erkläre, er habe
nicht genau gewusst, wie der Fachmann seine Arbeit ausgeführt habe.
3.2
Gemäss Art. 82 Abs. 1 RBG verfügt die zuständige
Gemeindebehörde auf Kosten des Bauherrn nach den Vorschriften des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege die Änderung oder die Entfernung
widerrechtlich erstellter Bauten, sofern die Abweichung gegenüber den
Bauvorschriften nicht geringfügig ist. Grundsätzlich ist davon auszugehen,
dass bei ohne rechtsgültige Baubewilligung erstellten Bauten, welche aufgrund
ihrer materiellen Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden
können, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu befehlen ist.
Allerdings ist diese Folge nicht zwingend. Vielmehr sind die in diesem Zusammenhang
massgebenden allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien
des Bundesrechts zu berücksichtigen. Zu ihnen gehören die Grundsätze der
Verhältnismässigkeit und der Schutz des guten Glaubens. So ist von einem
Wiederherstellungsbefehl abzusehen, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend ist oder die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht
im öffentlichen Interesse liegt, ebenso wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen
hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen
Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 136
II 359 E. 6, 132 II 21 E. 6, 111 Ib 213 E. 6).
3.3
3.3.1
Auf den durch Art. 9 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) Vertrauensschutz
kann sich nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und
ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen
sollen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 654).
Der Beschwerdeführer
beruft sich auf das Vertrauen in die Baubewilligung vom 14. Oktober 2014.
Er wurde im ganzen Baubewilligungsverfahren von einem professionellen
Bauplaner/Bauleiter begleitet. Die Baubewilligung vom 14. Oktober 2014
wurde nicht nur ihm, sondern auch seinem Bauplaner/Bauleiter eröffnet.
Demzufolge muss er sich entgegen seiner Auffassung das Wissen seines Bauplaners/Bauleiters
anrechnen lassen. Er kann sich daher nur dann auf den guten Glauben berufen,
wenn auch der Bauplaner/Bauleiter die Fehlerhaftigkeit der Baubewilligung
nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen.
In dieser führte die
Beschwerdegegnerin 1 auf, dass das Baugesuch in einer ersten Lesung
nicht abschliessend habe beurteilt werden können, weshalb sie ausführliche
Unterlagen, welche die Einpassung in die Umgebung aufzeigten, verlangt habe.
Gestützt auf den nachgereichten Umgebungsplan […] würden diese Vorgaben als
erfüllt beurteilt. Gleichzeitig mit der Baubewilligung wurde die
Teilverfügung des Beschwerdegegners 2 vom 18. September 2014, in welcher
der Bau des Laufstalls als zonenkonform beurteilt wurde, eröffnet. Es ist
offensichtlich und musste dem Beschwerdeführer bzw. seinem
Bauplaner/Bauleiter ohne Weiteres klar sein, dass der erst im Oktober 2014
erstellte Umgebungsplan […] nicht Gegenstand der der Teilverfügung vom 18. September
2014 unterliegenden Prüfung sein konnte. Sodann bestanden keinerlei
Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdegegnerin 1 den Umgebungsplan dem
Beschwerdegegner 2 vorgelegt hatte. So findet sich in den Erwägungen zur
Baubewilligung der Hinweis, dass der Beschwerdegegner 2 am 18. September
2014 die Zustimmung zur Baubewilligung erteilt habe. Der Beschwerdeführer
bzw. sein Bauplaner/Bauleiter musste daher davon ausgehen, dass es erwähnt
worden wäre, wenn die nachträgliche – erst im Oktober 2014 erfolgte –
Projektänderung ebenfalls durch den Beschwerdegegner 2 genehmigt worden wäre.
Zudem wäre eine solche Genehmigung zweifelsohne auch eröffnet worden, was
auch dem Beschwerdeführer bzw. seinem Bauplaner/Bauleiter klar sein musste.
Damit konnte der Beschwerdeführer bzw. sein Bauplaner/Bauleiter nur davon
ausgehen, dass die Projektänderung dem Beschwerdegegner 2 nicht vorgelegt
worden war.
Eine andere Frage ist
aber, ob der Beschwerdeführer oder zumindest sein Bauplaner/Bauleiter hätte
erkennen müssen, dass es für die neu vorgesehene Terrainveränderung einer
kantonalen Genehmigung bedarf. Auch wenn dem Bürger nicht zugemutet werden
kann, die verwaltungsinterne Zuständigkeitsordnung bis in ihre Einzelheiten
zu kennen (BGE 111 Ib 213 E. 6a), ist dies zu bejahen. So handelt es sich bei
einer Terrainaufschüttung im Ausmass von gut 4'500 m
3
nicht
mehr um eine geringfügige Anpassung, sondern um eine erhebliche
Projektänderung. Der Beschwerdeführer, welchem spätestens aufgrund der
Teilverfügung vom 18. September 2014 klar sein musste, dass Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzone einer kantonalen Bewilligung bedürfen, hätte daher
wohl erkennen müssen, dass die Projektänderung ebenfalls durch den Beschwerdegegner
2 zu genehmigen war. Sicherlich gilt dies aber für seinen Bauplaner/Bauleiter,
gehört es doch zum Basiswissen eines Fachmanns, dass wesentliche
Projektänderungen durch die zuständige Behörde zu genehmigen sind.
Zumindest wenn man die
Kenntnisse des Bauplaners/Bauleiters dem Beschwerdeführer zurechnet, hätte
dieser bei zumutbarer Aufmerksamkeit und Sorgfalt nicht davon ausgehen
dürfen, aufgrund der Baubewilligung sei er zur Ausführung der strittigen
Terrainveränderungen berechtigt. Damit fehlt es an einer Vertrauensgrundlage,
weshalb sich der Beschwerdeführer nicht auf das Vertrauensschutzprinzip
berufen kann.
3.3.2
Schliesslich kann der Beschwerdeführer auch aus dem
Verhältnismässigkeitsprinzip nichts zu seinen Gunsten ableiten. Unabhängig
davon, ob die Terrainveränderung zu einer Beeinträchtigung der
Bodenfruchtbarkeit führt oder nicht, handelt es sich bei einer solchen im
vorliegenden Ausmass um einen erheblichen Eingriff in die Landschaft, welcher
im Nichtbaugebiet nur unter besonders strengen Voraussetzungen zulässig ist.
Von einem geringfügigen Abweichen vom gesetzesmässigen Zustand kann daher
nicht die Rede sein. Sodann ist aus verschiedenen anderen Gründen ein erhebliches
öffentliches Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu
bejahen. So gehört die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet zu den
wichtigsten Prinzipien des Raumplanungsrechts des Bundes (BGE 132 II 21 E.
6.4, 111 Ib 213 E. 6b). Wie der Beschwerdegegner 3 zutreffend ausführt, sind
daher dem Raumplanungsrecht widersprechende Bauten und Anlagen regelmässig zu
beseitigen, da ansonsten dieser Grundsatz unterminiert und rechtswidriges
Verhalten belohnt würde (BGer-Urteil 1C_179/2013 vom 15. August 2013 E.
5.3). Daran ändert auch nichts, dass der Laufstall sich durch die
Terrainveränderung besser in das Landschaftsbild einordnet, kann doch eine
genügende Einordnung auch mit Mitteln erreicht werden, welche nicht derart in
die ursprüngliche Landschaft eingreifen (vgl. E. II/2.3.2). Sodann geht
der Beschwerdegegner 2 zu Recht davon aus, dass ein wesentliches öffentliches
Interesse an der korrekten Durchführung der Baubewilligungsverfahren sowie an
der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung besteht. Schliesslich ist ein
solches auch in einer rechtsgleichen Durchsetzung des materiellen Baurechts
zu sehen.
Unbestritten ist auf der
anderen Seite, dass der Wiederherstellungsbefehl für den Beschwerdeführer
erhebliche finanzielle Folgen hat. Hierzu gilt es aber zu bemerken, dass er
und vielmehr noch sein Bauplaner/Bauleiter bei gehöriger Sorgfalt den Mangel
der Baubewilligung vom 14. Oktober 2014 hätten erkennen müssen. Insofern ist
den Konsequenzen für den Beschwerdeführer kein erhebliches Gewicht
beizumessen, muss doch der nicht gutgläubige Bauherr in Kauf nehmen, dass die
Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen und zum Schutz der Rechtsgleichheit
und der baulichen Ordnung dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen
Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn allenfalls
erwachsenden Nachteile nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 132 II
21 E. 6.4).
3.4
Schliesslich macht der Beschwerdeführer zu Recht
nicht geltend, die Wiederherstellungsfrist sei zu kurz bemessen worden.
Demgemäss wurde durch den Wiederherstellungsbefehl kein Recht verletzt.
4.
Soweit der
Beschwerdeführer beantragt, ihm sei die Baubewilligung im Umfang des von den
Abteilungen Landwirtschaft und Umweltschutz und Energie als zonenkonform
beurteilten Bauvorhabens zu erteilen, gilt es auf Folgendes hinzuweisen: Es
ist unbestritten, dass für die Terrainaufschüttung im vorgenommenen Ausmass
keine kantonale Zustimmung im Sinne von Art. 25 Abs. 2 RPG vorliegt. Ohne
Zustimmung einer kantonalen Behörde kann die kommunale Bewilligung für das
Bauen ausserhalb der Bauzone keine Wirkungen entfalten. Sie wird nicht
rechtsgültig. Besteht Klarheit darüber, dass die Zustimmung auch nicht
nachträglich erteilt wird, was im vorliegenden Fall zutrifft, so ist die
kommunale Bewilligung wegen eines schwerwiegenden Mangels als nichtig zu betrachten
(BGE 111 Ib 213 E. 5b).
Vorliegend gilt es nun zu
beachten, dass die Terrainveränderung aus Sicht der kommunalen Baubehörde für
die Bewilligungsfähigkeit des Laufstalls zentral war, was sie zuletzt in der
Beschwerdeantwort vom 5. Oktober 2017 ausführte und wovon auch der
Beschwerdeführer selbst ausgeht. Eine Auftrennung der Baubewilligung in
Laufstall und in Terrainaufschüttung ist daher nicht möglich. Damit fällt
aber eine auf den kantonal nicht bewilligten Teil der Terrainaufschüttung
begrenzte Teilnichtigkeit der Baubewilligung vom 14. Oktober 2014 ausser
Betracht. Vielmehr ist die gesamte Baubewilligung als nichtig zu betrachten.
Insofern war es nicht richtig, ein separates Baugesuch alleine für die
Terrainaufschüttung zu verlangen, sondern es hätte für das gesamte Bauprojekt
ein nachträgliches Bauverfahren eingeleitet werden müssen. Dies hat zur
Folge, dass die Beschwerdegegnerin 1 nun – unter Mitwirkung des Beschwerdegegners 2
– eine nachträgliche Baubewilligung für den Laufstall zu erteilen hat, wobei
sie die für eine genügende Einordnung des Laufstalls in die Landschaft notwendigen Massnahmen
anordnen wird. Die Erteilung einer (Teil-)Bewilligung durch das Verwaltungsgericht
ist daher nicht angezeigt.
5.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die strittigen Terrainveränderungen nicht bewilligungsfähig sind
und der Wiederherstellungsbefehl rechtmässig ist. Demgemäss ist die
Beschwerde abzuweisen.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss
in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihm sodann keine
Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Eine solche
ist aber auch den Beschwerdegegnern nicht zuzusprechen, da keine besonderen Umstände
vorliegen, die dies rechtfertigen würden (Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]