gl_gerichte · VG.2019.00013 · 2019-04-25 · de

Gesundheitswesen

Glarus Verwaltungsgericht 25.04.2019 VG.2019.00013 (VG.2019.780)
Glaris Verwaltungsgericht 25.04.2019 VG.2019.00013 (VG.2019.780)
Glarona Verwaltungsgericht 25.04.2019 VG.2019.00013 (VG.2019.780)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
25. April 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00013
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
Departement Finanzen und Gesundheit
Beschwerdegegner
des Kantons Glarus
2.
Regierungsrat des Kantons Glarus
betreffend
Entzug der Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung als Zahnarzt
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
C.______ wandte sich mit Aufsichtsanzeige vom 7.
November 2012 ans Departement Finanzen und Gesundheit (DFG). Sie beantragte,
dass der Zahnarzt A.______ aufzufordern sei, ihr sämtliche sie betreffende
Patientenunterlagen herauszugeben. Ferner sei A.______ die
Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt zu entziehen, eventuell seien andere
aufsichtsrechtliche Massnahmen zu verfügen. Das DFG entschied am 20. Januar
2014, keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen anzuordnen.
1.2
In der Folge gelangte C.______ mit als Gesuch um
Wiedererwägung bezeichnetem Schreiben vom 26. März 2014 erneut ans DFG. Sie
ersuchte das DFG, das aufsichtsrechtliche Verfahren wieder aufzunehmen und
die in der Aufsichtsanzeige vom 7. November 2012 gestellten Anträge
gutzuheissen. Das DFG entzog A.______ am 21. September 2017 die
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt und bestrafte ihn
zusätzlich mit einer Busse von Fr. 10'000.-.
2.
A.______ erhob am 23.
Oktober 2017 gegen den Entscheid des DFG Beschwerde beim Regierungsrat und
beantragte dessen Aufhebung. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde am 18.
Dezember 2018 teilweise gut, indem er die Busse von Fr. 10'000.- auf
Fr. 5'000.- reduzierte.
3.
Dagegen gelangte A.______
mit Beschwerde vom 1. Februar 2019 ans Verwaltungsgericht. Er
beantragte, der Entscheid des Regierungsrats vom 18. Dezember 2018 sowie
der teilweise bestätigte Entscheid des DFG vom 21. September 2017 seien
vollumfänglich aufzuheben. Eventualiter sei der Entscheid des Regierungsrats
aufzuheben und die Sache an das DFG zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats.
Der Regierungsrat
beantragte am 28. Februar 2019 die Abweisung der Beschwerde; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______. Das DFG schloss am
1. März 2019 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolgen zu
Lasten von A.______.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 63
Abs. 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen vom 6. Mai 2007
(GesG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die
unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens
(lit. b) geltend gemacht werden. Eine Ermessenskontrolle steht dem
Verwaltungsgericht nach Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise
zu, wobei ein solcher Ausnahmefall nicht vorliegt.
2.
2.1
Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
universitären Medizinalberufe vom 23. Juni 2006 (MedBG) bedarf es für
die privatwirtschaftliche Ausübung eines universitären Medizinalberufes in
eigener Verantwortung einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der
Medizinalberuf ausgeübt wird. Die Bewilligung zur privatwirtschaftlichen
Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung wird gemäss Art. 36
Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller
ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a),
vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine
einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die notwendigen
Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons, für welchen die Bewilligung
beantragt wird, verfügt (lit. c). Die Bewilligung wird nach Art. 38
Abs. 1 MedBG entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind
oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte
verweigert werden müssen.
2.2
Personen, die einen universitären Medizinalberuf
privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, halten sich
an folgende in Art.
40 MedBG
geregelte Berufspflichten: Sie üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft
aus; sie halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der
Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben (lit. a). Sie vertiefen, erweitern
und verbessern ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im
Interesse der Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung (lit. b).
Sie wahren die Rechte der Patientinnen und Patienten (lit. c). Sie
machen nur Werbung, die objektiv ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht
und weder irreführend noch aufdringlich ist (lit. d). Sie wahren bei der
Zusammenarbeit mit Angehörigen anderer Gesundheitsberufe ausschliesslich die
Interessen der Patientinnen und Patienten und handeln unabhängig von
finanziellen Vorteilen (lit. e). Sie wahren das Berufsgeheimnis nach
Massgabe der einschlägigen Vorschriften (lit. f). Sie leisten in
dringenden Fällen Beistand und wirken nach Massgabe der kantonalen
Vorschriften in Notfalldiensten mit (lit. g). Sie schliessen eine
Berufshaftpflicht-versicherung nach Massgabe der Art des Umfangs der Risiken
ab, die mit ihrer Tätigkeit verbunden sind (lit. h).
Bei Verletzung der
Berufspflichten, der Vorschriften des Medizinalberufegesetzes oder von
Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz kann die Aufsichtsbehörde nach Art. 43
Abs. 1 MedBG folgende Disziplinarmassnahmen anordnen: eine Verwarnung (lit. a),
einen Verweis (lit. b), eine Busse bis zu Fr. 20'000.- (lit. c),
ein Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher
Verantwortung für längstens sechs Jahre (lit. d), ein definitives Verbot der
privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für
das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. e). Für die Verletzung
der Berufspflichten nach Art. 40 lit. b MedBG (berufliche
Fortbildung) können nach Art. 43 Abs. 2 MedBG nur
Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. a-c MedBG verhängt werden.
2.3
Im kantonalen Recht werden die Berufspflichten von
Personen mit einer Berufsausübungsbewilligung nach Art. 25 Abs. 1
GesG geregelt. Neben den allgemeinen Berufspflichten (Art. 31 GesG) besteht
unter anderem die Pflicht, über jeden Patienten eine Patientendokumentation
anzulegen (Art. 32 GesG).
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt, dass es sich beim
angefochtenen Entscheid um einen Wiedererwägungsentscheid handle. Ein solcher
sei nur zulässig, wenn die Voraussetzungen von Art. 79 VRG gegeben seien, was
vorliegend nicht der Fall sei.
3.2
Die Beschwerdegegner vertreten hingegen die
Auffassung, wenn die Aufsichtsbehörde einer Aufsichtsbeschwerde keine Folge
leiste, stelle diese Entscheidung in der Regel keinen Entscheid im Sinne von
Art. 3 Abs. 1 VRG dar. Beim Aufsichtsanzeigeentscheid des Beschwerdegegners 1
vom 20. Januar 2014, mit welchem keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
angeordnet worden seien, handle es sich daher nicht um einen Entscheid im
Sinne von Art. 3 Abs. 1 VRG. Damit habe es sich beim von der Anzeigerin
eingereichten Schreiben vom 26. März 2014 mit dem Titel "Gesuch um
Wiedererwägung" von vornherein nicht um ein Wiedererwägungsgesuch
handeln können. Der Beschwerdegegner 1 habe das Schreiben als neuerliche
Anzeige entgegennehmen und behandeln müssen, was er im Ergebnis auch getan habe.
Der Aufsichtsanzeigeentscheid selbst sei jedoch von einer sich daraus
ergebenden aufsichtsrechtlichen Massnahme zu unterscheiden. So sei eine
gestützt auf ein entsprechendes aufsichtsrechtliches Verfahren angeordnete
Massnahme unter Umständen anfechtbar, was unter anderem von der gewählten
Massnahme bzw. ihrer Rechtsnatur und der Form, in der sie ergehe, abhänge.
4.
4.1
Die Anzeigerin wandte sich mit Aufsichtsanzeige vom
7. November 2012 an den Beschwerdegegner 1 und ersuchte diesen, den
Beschwerdeführer aufzufordern, ihr sämtliche sie betreffenden
Patientenunterlagen herauszugeben. Dem Beschwerdeführer sei die
Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt zu entziehen. Eventualiter seien
gegen ihn andere nötige aufsichtsrechtliche Massnahmen zu verfügen. Der
Beschwerdegegner 1 nahm in der Folge verschiedene
Untersuchungshandlungen vor, indem er beispielsweise eine schriftliche
Auskunft bei Dr. med. dent. D.______ einholte. Am
20. Januar 2014 entschied er, dass keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
angeordnet würden. Die Beschwerdegegner sprechen diesem Entscheid den
Verfügungscharakter ab.
4.2
Gemäss Art. 3 Abs. 1 VRG sind Entscheide, nämlich
Verfügungen erster Instanz sowie Entscheide und Urteile in
Rechtsprechungsverfahren, rechtsverbindliche Anordnungen einer Behörde im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und mit denen Rechte und
Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben werden (lit. a); das
Bestehen, Nichtbestehen oder der Inhalt von Rechten und Pflichten
festgestellt werden (lit. b); Begehren auf Begründung, Änderung,
Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten abgewiesen oder durch
Nichteintreten erledigt werden (lit. c); verfahrensleitende oder andere
Zwischenentscheide getroffen werden (lit. d), oder die Vollstreckung von
öffentlich-rechtlichen Ansprüchen angeordnet wird (lit. e).
4.3
Funktion der Aufsichtsanzeige ist es, die
Aufsichtskompetenz der Aufsichtsbehörde zu aktualisieren. Dementsprechend
weit ist ihr Anwendungsbereich. Er erstreckt sich auf die von der
beaufsichtigten Behörde erlassenen Verfügungen, aber auch auf ihr übriges
Handeln oder Unterlassen (René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht,
3. A., Basel 2014, Rz. 1390).
Der
Beschwerdegegner 2 führte in E. II/3.2.2 des angefochtenen
Entscheids grundsätzlich zutreffend aus, dass bei Aufsichtsanzeigen die
Aufsichtsbehörde nach pflichtgemässem Ermessen entscheide, ob sie auf die
Anzeige eintrete, und wenn sie darauf eintrete, welche Folgen sie ihr gebe.
Beschliesse sie, einer Aufsichtsanzeige keine Folge zu leisten, komme diesem
Beschluss kein Verfügungscharakter zu, auch wenn er dem Anzeiger zur Kenntnis
gebracht werde (Rhinow, Rz. 1392). In einem Fall aus dem Kanton Fribourg
hatte beispielsweise der Staatsrat im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde
darüber zu entscheiden, ob die kantonalen Gerichte anzuweisen seien,
sämtliche aufgehängten Kruzifixe zu entfernen. Der abweisende Entscheid des
Staatsrats war beim Bundesgericht nicht anfechtbar, da der Beschluss keinen
Akt darstellte, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger
verbindlich regelt, weshalb ihm kein Verfügungscharakter zukam (BGE 121
I 42 E. 2a). In einem weiteren Fall wurde mit einer
Aufsichtsbeschwerde gerügt, bei einem Bauvorhaben sei die Bewilligung zur
Unterschreitung des Waldabstands zu Unrecht erteilt worden. Der Regierungsrat
gab der Aufsichtsbeschwerde keine Folge. Auch hier führte das Bundesgericht
aus, der Beschluss, der Aufsichtsbeschwerde nicht zu folgen, habe nicht
Verfügungscharakter, da durch ihn nicht ein Rechtsverhältnis für die Verwaltung
und die Betroffenen verbindlich geordnet werde (BGE 102 Ib 81 E. 3).
4.4
Der Beschwerdegegner 2 verkennt indessen, dass
sich der vorliegend zu beurteilende Fall in grundsätzlicher Weise von den
vorangehend aufgeführten unterscheidet. Aufgrund der Aufsichtsanzeige sah
sich der Beschwerdegegner 1 zur Untersuchung veranlasst, ob der
Beschwerdeführer gegen seine Berufspflichten im Sinne von Art. 31 GesG
und Art. 40 MedBG verstossen hat. Damit führte er gegen den
Beschwerdeführer faktisch ein Disziplinarverfahren durch, wobei er in
E. 6 seines Entscheids vom 20. Januar 2014 zum Schluss kam, dem
Beschwerdeführer könnten ausser dem Verstoss gegen die Aufzeichnungspflicht
gemäss Art. 32 GesG wohl keine wesentlichen Verstösse gegen die Berufspflichten
nachgewiesen werden. Aufgrund des Kenntnisstandes stünden daher auch keine
schwerwiegenden Disziplinarmassnahmen zur Debatte. Dies führte dazu, dass der
Beschwerdegegner 1 entschied, keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
anzuordnen.
Diesem Entscheid kommt nun
entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner durchaus Verfügungscharakter zu.
Er schliesst das gegen den Beschwerdeführer aufgrund der Aufsichtsanzeige
eingeleitete Disziplinarverfahren ab. Dabei wird im Verhältnis zwischen dem
Beschwerdeführer und der Aufsichtsbehörde verbindlich auf die Anordnung
irgendwelcher Disziplinarmassnahmen verzichtet, was eine Verfügung
bzw. einen Entscheid im Sinne von Art. 3 Abs. 1 lit. b
VRG darstellt.
4.5
Dies führt nun aber nicht dazu, dass der Entscheid
des Beschwerdegegners 1 durch die Anzeigerin mit einem Rechtsmittel
hätte angefochten werden können. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner
war der Anzeigerin die Rechtsmittelerhebung aber nicht verwehrt, weil es an
einem Anfechtungsobjekt (Verfügung) fehlte. Vielmehr war die Anzeigerin
mangels eines eigenen schutzwürdigen Interesses (Art. 88 lit. a
VRG) nicht zur Rechtsmittelerhebung befugt. Dies liegt im Zweck des
Disziplinarwesens begründet. Dieses soll die Medizinalpersonen zur Einhaltung
der Berufspflichten anhalten, die fehlbare Person von erneuten Verfehlungen
abhalten und Personen, welche sich schwerste Verfehlungen zu Schulden haben
kommen lassen oder die unbelehrbar sind, von der Berufsausübung fernhalten.
Daneben wirkt es auch vertrauenserhaltend, indem es das nötige Vertrauen der
Bevölkerung in die Berufsausübung aufrecht erhält oder wieder herstellt
(Tomas Poledna, in Ariana Ayer et al. [Hrsg.], Kommentar
Medizinalberufegesetz, Basel 2009, Art. 43 N. 8 f.). Es hat
hingegen nicht zum Zweck, die persönlichen Interessen der Einzelnen zu
verteidigen. So ist das Bundesgericht bei vergleichbaren Streitigkeiten, in
welchen die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte von Disziplinarmassnahmen
abgesehen hat, auf die durch den Anzeiger erstattete Beschwerde aufgrund des
fehlenden eigenen schutzwürdigen Interesses nicht eingetreten, während es den
Verfügungscharakter des aufsichtsrechtlichen Entscheids nicht in Frage
stellte (vgl. BGE 133 II 468 E. 2 = Pra 2008 Nr. 88,
BGE 132 II 250 E. 4; BGer-Urteil 2C_385/2010 vom 29. Juni 2010
E. 2).
4.6
Da die Anzeigerin nach dem Dargelegten weder
Adressatin der Verfügung war, mit welcher der Beschwerdegegner 1 auf die
Anordnung von aufsichtsrechtlichen Massnahmen verzichtete, noch ein
schutzwürdiges Interesse an der Änderung des angefochtenen Entscheids hatte,
war sie auch nicht dazu befugt, die Wiedererwägung des Entscheids zu
verlangen (vgl. Art. 83 Abs. 1 VRG). Insofern gingen die
Beschwerdegegner zu Recht davon aus, dass es sich beim als Wiedererwägungsgesuch
bezeichneten Schreiben vom 26. März 2014 um eine zweite Aufsichtsanzeige
handelte.
Da die Beschwerdegegner
aber fälschlicherweise annahmen, dem Entscheid des Beschwerdegegners 1
vom 20. Januar 2014 komme kein Verfügungscharakter zu, liessen sie
diesen gänzlich ausser Acht, was der Beschwerdeführer zu Recht rügt. Soweit
nämlich der gleiche Sachverhalt zu beurteilen war, welcher dem ersten
Entscheid des Beschwerdegegners 1 vom 20. Januar 2014 zu Grunde
lag, durften Disziplinarmassnahmen bzw. der Entzug der Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt nur nach Wiedererwägung des ersten
Entscheids verfügt werden. Da die Wiedererwägung von Entscheiden gemäss
Art. 79 Abs. 1 VRG auch von Amtes wegen möglich ist, hätte der
Beschwerdegegner 1 demnach prüfen müssen, ob die
Wiedererwägungsvoraussetzungen von Art. 79 VRG erfüllt sind, bevor er im
Rahmen seines Aufsichtsrechts Massnahmen gegen den Beschwerdeführer erliess.
Indem er dies unterlassen hat, erweist sich sein Entscheid als rechtswidrig.
4.7
Da sich die Beschwerdegegner mit der Rüge des
Beschwerdeführers, die Wiedererwägungsvoraussetzungen seien nicht erfüllt, in
ihren Entscheiden inhaltlich nicht auseinandergesetzt haben, ist es dem
Verwaltungsgericht verwehrt, im vorliegenden Verfahren zu prüfen, ob der
Beschwerdegegner 2 oder der Beschwerdegegner 1 den Entscheid vom 20. Januar
2014 hätte in Wiedererwägung ziehen dürfen. Anders zu entscheiden hätte zur
Folge, dass das Verwaltungsgericht sich als erste Instanz mit der Frage der
Zulässigkeit der Wiedererwägung auseinandersetzen würde, was dazu führte,
dass dem Beschwerdeführer zwei Instanzen (verfügende Behörde und erste
Rechtsmittelinstanz) genommen würden. Eine derartige Verkürzung des
Instanzenzugs muss der Beschwerdeführer nicht hinnehmen. Die Sache ist daher
an den Beschwerdegegner 1 zum Neuentscheid zurückzuweisen, wobei er
namentlich zu prüfen hat, ob die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung
seines Entscheids vom 20. Januar 2014 gegeben sind.
Demgemäss ist die
Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners 1 vom
21. September 2017 und derjenige des Beschwerdegegners 2 vom 18. Dezember
2018 sind aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen an den
Beschwerdegegner 1 zurückzuweisen.
III.
1.
Eine Rückweisung zu erneutem
Entscheid mit offenem Ausgang gilt für die Verteilung der Kosten und
Entschädigungen als Obsiegen (BGer-Urteil 1C_621/2014 vom 31. März 2015
E. 3.3). Die Gerichtskosten sind folglich auf die Staatskasse zu nehmen (Art.
134 Abs. 1 lit. c VRG i.V.m. Art. 135 Abs. 1 VRG). Dem Beschwerdeführer ist
der von ihm geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-
zurückzuerstatten. Der Beschwerdegegner 2 ist sodann zu verpflichten, dem
obsiegenden Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG).
2.
Gegen den vorliegenden
Zwischenentscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht nur nach Massgabe von Art. 93 Abs. 1 des
Gesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) offen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners
1 vom 21. September 2017 und derjenige des Beschwerdegegners 2 vom
18. Dezember 2018 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der
Erwägungen an den Beschwerdegegner 1 zurückgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Dem Beschwerdeführer
wird der von ihm geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-
zurückerstattet.
3.
Der
Beschwerdegegner 2 wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]