gl_gerichte · VG.2019.00028 · 2019-11-21 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 21.11.2019 VG.2019.00028 (VG.2019.857)
Glaris Verwaltungsgericht 21.11.2019 VG.2019.00028 (VG.2019.857)
Glarona Verwaltungsgericht 21.11.2019 VG.2019.00028 (VG.2019.857)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
21. November 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00028
A.______                                                                                        Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1. C.______ AG                                                                             Beschwerdegegner
vertreten
durch
Rechtsanwal
t D.______
2.
Gemeinde Glarus
Nord
vertreten durch
Rechtsanwalt
E.______
3. Departement Bau und
Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Überbauungsplan Feld
(Wiederaufnahme der Verfahren VG.2017.00075 und VG.2017.00076)
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das in Näfels (Gemeinde Glarus Nord) gelegene,
16'357 m2 messende Grundstück "Feld", Parz-Nr. 95, Grundbuch
Näfels, lag ursprünglich in der Landwirtschaftszone. Die Gemeindeversammlung
Glarus Nord vom 25. November 2011 zonte das Grundstück in die Wohnzone W2b
"mit grossem Bonus bei Überbauungsplänen" um. Am 31. Mai 2012
erwarb die C.______ AG das Grundstück. Am 28. Januar 2013 reichte die
C.______ AG dem Gemeinderat den Überbauungsplan Feld ein. Gegen den
Überbauungsplan gingen fünf Einsprachen, worunter diejenige der
A.______ AG vom 22. Juli 2013, ein. Der Gemeinderat Glarus Nord
genehmigte am 18. Dezember 2013 den Überbauungsplan und legte ihn dem damals
noch existierenden Gemeindeparlament vor. Dieses genehmigte am 20. Februar
2014 den Überbauungsplan, nahm aber verschiedene Änderungen, namentlich der
Sonderbauvorschriften, vor. Die Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 wies
den Überbauungsplan zurück, wobei der Rückweisungsantrag im Wesentlichen
damit begründet wurde, dass zunächst der Richt- und der Nutzungsplan
definitiv zu erstellen seien. Dagegen erhob die C.______ AG am
19. August 2014 Beschwerde beim Regierungsrat, welcher die Sache am 22. Oktober
2014 als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht überwies. Dieses hiess die
Beschwerde am 5. Februar 2015 teilweise gut, hob den Beschluss der
Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan Feld
auf und wies die Sache an den Gemeinderat Glarus Nord zurück (vgl. zum
Ganzen VGer-Urteil VG.2014.00111 vom 5. Februar 2015).
1.2
In der Folge wies der Gemeinderat am 15.
April 2015
die Einsprache der A.______ AG ab. Die Gemeindeversammlung
vom 19.
Juni 2015
erliess den Überbauungsplan Feld, wobei sie die
maximale Anzahl Vollgeschosse von fünf auf vier Geschosse beschränkte und den
Gemeinderat verpflichtete, die Erschliessung des Gebiets über die
Kantonsstrasse erneut zu prüfen.
1.3
Der Gemeinderat zeigte der A.______ AG am 21.
September 2015
an, dass der Überbauungsplan Feld erlassen worden
sei, wogegen beim Departement Bau und Umwelt (DBU) Beschwerde erhoben werden
könne.
2.
2.1
Die A.______ AG erhob am 22.
Oktober 2015
beim DBU Beschwerde und beantragte, der Beschluss
der Gemeindeversammlung vom 19. Juni 2015 sei einschliesslich des
Einspracheentscheids vom 15. April 2015 aufzuheben. Ihre Einsprache vom
22. Juli 2013 sei gutzuheissen und der aufgelegte Überbauungsplan Feld
vollumfänglich abzulehnen, eventualiter zur Verbesserung zurückzuweisen. Das
DBU hiess die Beschwerde am 18. Juli 2016 teilweise gut und wies den
Gemeinderat Glarus Nord an, im dem DBU noch einzureichenden Dossier für die
Genehmigung des Überbauungsplans Feld im Überbauungsplan bei den
Bauvorschriften sowie in Art. 10 Ziff. 1 der Sonderbauvorschriften (SBV) für
den Baubereich A1 eine maximale Vollgeschosszahl von vier sowie eine maximale
Höhenkote von 453.6 m ü.M. festzuhalten. Im Übrigen wies es die
Beschwerde ab.
2.2
Dagegen reichte die A.______ AG am 14.
September 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragte die
Aufhebung des Entscheids des DBU. Es sei sodann der Beschluss der
Gemeindeversammlung einschliesslich des Einspracheentscheids des Gemeinderats
aufzuheben. Die Einsprache vom 22. Juli 2013 sei gutzuheissen und der
aufgelegte Überbauungsplan abzulehnen, eventualiter zur Verbesserung
zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hiess am 22. Dezember 2016 die
Beschwerde teilweise gut und hob den Entscheid des DBU vom 18. Juli 2016 auf.
Es wies die Sache an das DBU zurück, damit es über die Beschwerde
gleichzeitig mit dem Genehmigungsentscheid befinde (vgl. zum Ganzen
VGer-Urteil VG.2016.00103 vom 22. Dezember 2016).
3.
3.1
Das DBU genehmigte am 24.
Juli 2017
den
Überbauungsplan Feld. Gleichentags hiess es die Beschwerde gegen den
Gemeindeversammlungsbeschluss hinsichtlich der Klarheit des
Sondernutzungsplans (maximale Höhenkote) teilweise gut. Im Übrigen wies es
die Beschwerde ab.
3.2
In der Folge gelangte die A.______ AG mit
Beschwerde vom 14. September 2017 ans Verwaltungsgericht und beantragte,
dass der Beschwerdeentscheid des DBU sowie dessen Genehmigungsverfügung
vollumfänglich aufzuheben seien. Es sei sodann der Beschluss der
Gemeindeversammlung vom 19. Juni 2015 einschliesslich des Einspracheentscheids
des Gemeinderats vom 15. April 2015 aufzuheben, die Einsprache vom 22. Juli
2013 gutzuheissen und der aufgelegte Überbauungsplan Feld vollumfänglich
aufzuheben, eventuell zur Verbesserung zurückzuweisen. Eventualiter sei die
Sache zur Neubeurteilung zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
3.3
Mit Präsidialverfügung vom 18. September 2017 wies
das Verwaltungsgericht die Parteien darauf hin, dass die Behandlung der
Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des DBU (Verfahren VG.2017.00076)
dem Regierungsrat obliege. Gleichzeitig setzte es der C.______ AG, der
Gemeinde Glarus Nord, dem DBU und dem Regierungsrat Frist zur Stellungnahme
an, ob das Beschwerdeverfahren gegen den Genehmigungsentscheid durch das
Verwaltungsgericht im Sinne einer Sprungbeschwerde anhand genommen werden
solle. Diese zeigten sich mit dem Vorgehen einverstanden, wobei der
Regierungsrat auf eine weitere Teilnahme am Verfahren verzichtete. Mit
Präsidialverfügung vom 29. September 2017 nahm das Verwaltungsgericht
das Verfahren VG.2017.00076 im Sinne einer Sprungbeschwerde anhand und
vereinigte es mit dem Verfahren VG.2017.00075, welches den
Beschwerdeentscheid des DBU zum Gegenstand hatte. Am 3. Mai 2018 wies das
Verwaltungsgericht die Beschwerden ab.
4.
4.1
Dagegen gelangte die A.______ AG mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Juni 2018 ans Bundesgericht.
Dieses hiess die Beschwerde am 20. Februar 2019 gut, hob das Urteil des
Verwaltungsgerichts auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung an das
Verwaltungsgericht zurück (BGer-Urteil 1C_278/2018).
4.2
Das Verwaltungsgericht nahm in der Folge mit
Präsidialverfügung vom 19. März 2019 die Beschwerdeverfahren VG.2017.00075/76
unter der Verfahrensnummer VG.2019.00028 wieder auf und setzte der Gemeinde
Glarus Nord Frist zur Einreichung des Protokolls der Begleitgruppe vom 9.
Januar 2013 an.
4.3
Nachdem das Protokoll der Begleitgruppe eingegangen
war, stellte das Verwaltungsgericht der A.______ AG am 25. März 2019 das
Protokoll der Begleitgruppe sowie dasjenige der Gestaltungskommission vom 30.
Oktober 2012 zu und gab ihr Gelegenheit, sich dazu zu äussern.
4.4
Die A.______ AG wies am 1. April 2019 darauf
hin, dass beide Protokolle erst am 2. Februar 2017 unterschrieben worden seien,
weshalb die ursprünglichen Protokolle (ohne Unterzeichnungsdatum vom 2.
Februar 2017) zuzustellen seien. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin
reichte die Gemeinde Glarus Nord die beiden undatierten Protokolle ein und
begründete die Nachdatierung vom 2. Februar 2017.
4.5
Die A.______ AG hielt am 31. Mai 2019 an ihren
in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 14. September 2017 gestellten
Anträgen fest. Das DBU schloss am 1. Juli 2019 auf Abweisung der
Beschwerden; unter Kostenfolge. Die C.______ AG hielt am 18. Juli 2019
an ihren bisherigen Ausführungen fest. Ebenso äusserte sich die Gemeinde
Glarus Nord in ihrer Stellungnahme vom 23. Juli 2019.
4.6
Die A.______ AG ersuchte am 26. Juli 2019 um
Fristansetzung, damit zu den Eingaben der Gegenparteien Stellung genommen
werden könne. Das Verwaltungsgericht gewährte eine Frist zur Stellungnahme
und stellte der A.______ AG antragsgemäss sämtliche Verfahrensakten aus
den Verfahren VG.2017.00075, VG.2017.00076 und VG.2019.00028 zu. Die A.______ AG
reichte am 4. September 2019 ihre Stellungnahme ein, wozu sich die
C.______ AG am 30. September 2019 vernehmen liess. Das DBU und die
Gemeinde Glarus Nord verzichteten am 12. September 2019 bzw. am
16. September 2019 auf eine weitere Stellungnahme.
II.
1.
1.1
1.1.1
Das Bundesgericht erwog in E. 5.3 seines Urteils,
dass das Verwaltungsgericht der Beurteilung der Gestaltungskommission
erhebliches Gewicht beigemessen habe, sich aber nicht direkt auf ein Dokument
der Gestaltungskommission gestützt habe, sondern auf den Mitwirkungsbericht
des DBU (recte: der Abteilung Bau und Umwelt der Gemeinde Glarus Nord) vom
17. April 2013. Zwar habe der Beschwerdegegner 3 im bundesgerichtlichen
Verfahren das Protokoll der Gestaltungskommission vom 30. Oktober 2012
eingereicht und ergebe sich daraus, dass der Mitwirkungsbericht vom 17. April
2013 die Auffassung der Gestaltungskommission in den wesentlichen Punkten
getreu wiedergebe. Es handle sich jedoch nicht um eine vollständige
Wiedergabe, zudem sei der Text umstrukturiert worden. Da das
Verwaltungsgericht das Protokoll der Gestaltungskommission nicht beigezogen
habe, sei die Beschwerdeführerin ausser Stande gewesen, auf dem Wege der
Akteneinsicht einen Vergleich mit dem Mitwirkungsbericht vorzunehmen und
allfällige Diskrepanzen zu rügen. Hinzu komme, dass sich das
Verwaltungsgericht auch nicht mit dem Antrag auf Beizug des Protokolls der
Begleitgruppe vom 9. Januar 2013 auseinandergesetzt habe. Der angefochtene
Entscheid verletze daher den Anspruch auf rechtliches Gehör. Das
Bundesgericht hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Mai 2018 auf und
wies die Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an dieses zurück.
1.1.2
Das Verwaltungsgericht holte bei der
Beschwerdegegnerin 2 das Protokoll der Begleitgruppe vom 9. Januar
2013 und die undatierten, nicht unterschriebenen Protokolle der
Gestaltungskommission und der Begleitgruppe ein. Die Dokumente stellte es der
Beschwerdeführerin zu. Dieser wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben,
welche sie auch wahrnahm. Damit wurde dem Entscheid des Bundesgerichts Genüge
getan. Das Verwaltungsgericht hat erneut in der Sache zu entscheiden.
1.2
Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. f des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kann die Behörde einen
Augenschein durchführen.
Der
Entscheid über die Anordnung eines Augenscheins steht im pflichtgemässen
Ermessen der Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden
können (BGer-Urteil 1C_157/2016 vom 6. September 2016 E. 2.2).
Soweit die
Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 19. Januar 2018 einen Antrag auf
Durchführung eines Augenscheins stellt, weist sie gleichzeitig darauf hin,
dass sich die aus ihrer Sicht wesentlichen Erkenntnisse "mit einem
kurzen Blick in Googlemaps und in den Geodatenviewer des Kantons Glarus"
gewinnen liessen, weshalb ihr Antrag auf Durchführung ihres Augenscheins wohl
als Alternativantrag zu sehen ist. Sodann nahm die Beschwerdeführerin nach
Ergehen des Bundesgerichts nochmals ausführlich zum strittigen
Überbauungsplan Stellung, ohne aber einen Augenschein zu beantragen. Indessen
kann offenbleiben, ob überhaupt ein unmissverständlicher Antrag auf
Durchführung eines Augenscheins vorliegt. Da sich nämlich der
rechtserhebliche Sachverhalt rechtsgenüglich aus den Akten ergibt, ist auf
einen Augenschein ohnehin zu verzichten.
1.3
Das Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelbehörde muss den Handlungsspielraum, welcher das Gesetz der
Verwaltung einräumt, respektieren. Es hat im Auge zu behalten, dass es
Rechtsmittel-, nicht Planungsinstanz ist, dies insbesondere, wenn es um
lokale Angelegenheiten geht. Zudem hat es bei seiner Prüfung die durch
Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV) garantierte Gemeindeautonomie zu respektieren.
Aus diesen Gründen hat es sich im Rahmen seiner Kognition Zurückhaltung
aufzuerlegen, selbst wenn es zur Prüfung der Angemessenheit berufen ist
(BGer-Urteil 1C_278/2018 vom 20. Februar 2019 E. 3.3, mit
Hinweisen).
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der
Wortlaut des Protokolls der Gestaltungskommission vom 30. Oktober 2012 zeige,
dass sämtliche späteren Stellungnahmen, welche sich zum Projekt äusserten,
auf diese Beurteilung abstellten. Insbesondere sei der Mitwirkungsbericht vom
17. April 2013 identisch mit der Beurteilung vom 30. Oktober 2012. Die
Gestaltungskommission habe nicht einen Entwurf für einen Überbauungsplan
(Situationsplan und Sonderbauvorschriften), sondern Grundlagen für ein
Richtprojekt gesehen. Dazu habe sich die Gestaltungskommission geäussert.
Gestützt darauf habe die Bauherrschaft gemeinsam mit einer Begleitgruppe,
welcher zwei Vertreter der Gestaltungskommission angehörten, das Projekt
überarbeitet. Die Begleitgruppe habe am 9. Januar 2013 das Resultat zur
Kenntnis genommen. Der Gestaltungskommission sei das Resultat der
Projekterweiterung nicht vorgelegt worden, und zwar nicht einmal das weiter
bearbeitete Richtprojekt. Immerhin sei dieses als Grundlage für den
Überbauungsplan bestimmt gewesen. Diese Grundlage hätten nur die beiden
Vertreter der Gestaltungskommission in der Begleitgruppe gesehen. Die beiden
Vertreter hätten sich schon vor dem 30. Oktober 2012 in das Richtprojekt
involviert und hätten dies auch nachher getan. Bei einer solch engen
Zusammenarbeit hätten sie nicht mehr unbefangen sein können. Auf das
Protokoll der Begleitgruppe, welche im Wesentlichen aus Vertretern der
Bauherrschaft bestanden habe, dürfe daher nicht abgestellt werden. Zusammenfassend
habe die Gestaltungskommission den Entwurf für einen Überbauungsplan nicht
gesehen, nicht beurteilt und auch nicht formell verabschiedet. Sie habe nicht
einmal die letzte Fassung des Richtprojekts gesehen. Diese sei nur der
Begleitgruppe am 9. Januar 2013 präsentiert worden.
2.2
Gemäss Art. 68 Abs. 1 der Bauverordnung vom
23. Februar 2011 (BauV) hat die zuständige Gemeinde zur Beurteilung von
Vorhaben nach Art. 46 und von besonderen Einordnungsfragen nach Art. 47
Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) eine
Gestaltungskommission zu bestellen, welche sich aus fünf bis sieben
Fachleuten zusammensetzt. Die Kommission unterbreitet nach Art. 68
Abs. 2 BauV ihre Beurteilungen der für das Bewilligungsverfahren zuständigen
Gemeindebehörde.
Bei der
Gestaltungskommission handelt es sich um eine Fachbehörde, welche unter
anderem Bauten mit einer Überbauungsplanpflicht zu beurteilen hat. Wie die
Beschwerdegegner zutreffend ausführen, sind die Ausführungen der Gestaltungskommission
für die den Überbauungsplan erlassende Behörde bzw. vorliegend die
Gemeindeversammlung nicht bindend. Insofern hat sie nicht die Befugnis, einen
Überbauungsplan zu genehmigen oder nicht zu genehmigen, vielmehr hat sie zu
diesem eine fachliche Stellungnahme abzugeben. Da es sich bei der
Gestaltungskommission um eine Fachbehörde handelt, kommt ihrer Stellungnahme
indessen erhebliches Gewicht zu. So ist namentlich ein Abweichen davon
einlässlich zu begründen.
2.3
2.3.1
Aus dem Protokoll der Sitzung der
Gestaltungskommission vom 30. Oktober 2012 wird ersichtlich, dass
F.______ und G.______, beides Mitglieder der Gestaltungskommission, das
Projekt begleiteten. An der Sitzung vom 30. Oktober 2012 wurde das
Richtprojekt mit der vorgesehenen Randbebauung vorgestellt. Die Randbebauung
wurde durch die Gestaltungskommission sehr begrüsst. Die Lösung sei gut
betreffend Durchgang in den Innenhof für die Öffentlichkeit. Auch die Nutzung
des Zentrums werde begrüsst, da dieses verkehrstechnisch ruhig und ohne öffentliche
Parkplätze sei. Der Projektcharakter sei positiv. Die gesamte Form der
Überbauung sei stark, da sie kontinuierlich rund und dem Bergkamm angepasst
sei. Der grosszügige Hofraum mit Möglichkeit privater Gärten biete eine gute
Wohn- und Lebensqualität. Gesamthaft werde eindeutig ein besseres Resultat
erreicht als mit der Regelbauweise. Die Grossform eigne sich an dieser Lage
zur Schaffung von qualitativ sehr hochwertigem Wohnraum mit hoher
Freiraumqualität im grossen Innenhof und einem differenzierten Umgang mit der
Abgrenzung von privaten und öffentlichen Bereichen durch die Gestaltung der
Zugangssituationen. Mit einer im Weiteren sorgfältigen Ausarbeitung des
Erscheinungsbilds und der Umgebungsgestaltung verspreche sich die
Gestaltungskommission einen sehr wertvollen Beitrag zur Siedlungsentwicklung
im nördlichen Glarus.
Angeregt wurde,
dass die Gestaltung der Gebäude-Enden zu überdenken sei. Die
Gestaltungsabsicht sei noch nicht genau ersichtlich. Die Enden wirkten eher
wie Schnittstellen als wie Gebäudeenden, die den Zusammenhalt der Grossform
herstellen. Die Strassenfassaden sollten eher geschlossen und die Hoffassaden
eher offen gestaltet werden. Die Gestaltung betreffend Raum zur Strasse sei
ebenfalls zu überdenken, sollte aber als hochwertiger öffentlicher Bereich
gestaltet werden. Allerdings müsse eine private Vorzone vor den Wohnungen
eingerichtet werden. Die 5-Geschossigkeit (vis-à-vis des Fachmarktcentrums
Krumm) wirke optimaler als sechs Geschosse. So wären dann rundum Reduktionen
in der Höhe gegen Nordosten gedacht.
Schliesslich
müssten die
Emissionen und Immissionen noch mittels Lärmgutachten abgeklärt werden.
2.3.2
Am 9. Januar 2013 fand eine Sitzung der
Bauherrschaft, der Architekten, der Landschaftsarchitekten und der zwei das
Projekt begleitenden Mitgliedern der Gestaltungskommission statt. Dabei wurde
durch die Architekten erläutert, wie das Projekt aufgrund der Ausführungen
der Gestaltungskommission am 30. Oktober 2012 überarbeitet wurde. Neu waren
fünf Vollgeschosse gegen den Kreisel, eine leichte Verschiebung der
Gebäudevolumina und leicht veränderte Gebäudeecken geplant. Bei den
Schnittlösungen wurde mit zwei Varianten gegen die Kantonsstrasse gearbeitet.
Die Fassadengestaltungen für
Strassen
- und Hofseite wurden detailliert, die Grundrisse
erstellt und die
Erschliessung
für Bewohner, Kunden des Gewerbes,
Fahrräder und Fahrzeuge sowie Ver- und Entsorgung angepasst. Daneben wurde
das Umgebungsprojekt erläutert. Die Vertreter der Gestaltungskommission
würdigten das Projekt lobend. Die Gestaltung der Hochbauten und der Umgebung
überzeuge in allen Bereichen. Bei der Schnittlösung, welche Gewerbenutzungen
im Erdgeschoss gegen die Kantonsstrasse ermögliche, solle der Hof analog der
Schnittlösung beim Hochparterre gestaltet werden. Das Aufzeigen der beiden
Schnittmöglichkeiten im Überbauungsplan werde sehr begrüsst. Weitere offene
Detailfragen könnten im Rahmen des Bauprojekts gelöst werden. Auf der
vorliegenden Basis könne nun als nächster Schritt der Überbauungsplan
ausgearbeitet und eingereicht werden.
2.3.3
Im Mitwirkungsbericht der kommunalen
Abteilung Bau und Umwelt vom 17. April 2013 wurde das Protokoll der
Gestaltungskommission vom 30. Oktober 2012 fast wörtlich übernommen, aber
etwas umstrukturiert. Hingegen fanden das Protokoll der Sitzung vom 9. Januar
2013 und die dort dargestellten Änderungen keinen Eingang in den
Mitwirkungsbericht.
2.3.4
Da die Gemeindeversammlung beim Erlass des
Überbauungsplans die maximale Vollgeschosszahl im Baubereich A1 von fünf auf
vier Geschosse reduziert hatte, sah sich die Gestaltungskommission in ihrer
Sitzung vom 2. Februar 2017 dazu veranlasst, die Protokolle vom 30. Oktober
2012 und vom 9. Januar 2013 mit folgendem Zusatz zu ergänzen: "Die
Gestaltungskommission hat von den von der Gemeindeversammlung am
Überbauungsplan vorgenommenen Änderungen Kenntnis genommen. Diese Änderungen
sind ohne Einfluss auf die positive Beurteilung des Überbauungsplanes durch
die Gestaltungskommission."
2.4
Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass die
Gestaltungskommission der vorgesehenen Randbebauung von Anfang an sehr
positiv gegenüberstand. Bei der Präsentation des Richtprojekts am 30. Oktober
2012 lobte sie das Vorhaben, mit welchem ein eindeutig besseres Resultat als
mit der Regelbauweise erzielt werde. Nur in vereinzelten Punkten regte sie
Änderungen an. Wie bis anhin begleiteten auch in der Folge zwei Mitglieder
der Gestaltungskommission das Projekt, wobei sie an der Sitzung mit der
Bauherrschaft vom 9. Januar 2013 dieses lobend würdigten.
Die Gestaltungskommission
stellte schon früh zwei Mitglieder ab, um das Projekt zu begleiten, was nicht
zu beanstanden ist, sondern ermöglichte, die Anliegen der
Gestaltungskommission direkt in das Vorhaben
einfliessen
zu lassen. Dass die
Gestaltungskommission bereits zum Richtprojekt Stellung nahm, erscheint
sinnvoll. Hätte dieses nämlich nicht genügt, hätte die
Beschwerdegegnerin 1 rechtzeitig reagieren und einen anderen Weg
einschlagen können. Da das Richtprojekt die Gestaltungskommission
offensichtlich aber überzeugen konnte, sah es diese als genügend an, wenn
ihre beiden Mitglieder die weitere Umsetzung bzw. die Ausarbeitung
begleiteten. Daraus lässt sich
schliessen
, dass den an der
Sitzung erwähnten Kritikpunkten keine entscheidende Bedeutung zukam, zumal
die Gestaltungskommission zu Detailfragen im Baubewilligungsverfahren
Stellung nehmen kann. Sodann zeigt die am 2. Februar 2017 beschlossene
Ergänzung der Protokolle vom 30. Oktober 2012 und vom 9. Januar 2013 auf,
dass die Gestaltungskommission den Überbauungsplan mit der geplanten
Randbebauung als positiv beurteilte und an dieser Beurteilung stets
festhielt.
Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin ist das Vorgehen der Gestaltungskommission
nicht zu beanstanden und steht in Einklang mit Art. 68 Abs. 2 BauV, welcher
das Verfahren für die Beurteilung durch die Gestaltungskommission nicht
regelt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist es aufgrund des
Dargelegten nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner 3 davon
ausging, der Überbauungsplan sei durch die Gestaltungskommission positiv
beurteilt worden.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend,
mangels gesetzlicher Grundlage seien die Abweichungen bezüglich
Gebäudeabstand und Gebäudelänge bzw. geschlossener Bauweise nicht
zulässig. Die Abweichungen von der Grundordnung sprengten überdies das
zulässige
Mass
. Die Wohnzone W2b bezwecke die "Schaffung
gesunder Wohnbebauungen". Zulässig seien Wohnbauten und nicht störende
Betriebe. Als im November 2011 das Umzonungsgesuch vorgestellt worden sei,
sei auch eine mögliche Überbauung aufgezeigt worden. Die damals präsentierten
Mehrfamilienhäuser hätten eine Höhe von 7 m gehabt. Geplant seien etwa
40 Wohnungen gewesen. Es sei mit ca. 300 bis 450 zusätzlichen
Fahrten gerechnet worden, welche durch rund 80 Autoabstellplätze
ausgelöst würden. Der strittige Überbauungsplan mit seinen vier- und
fünfgeschossigen Bauten (inkl. Sockelgeschoss) unterlaufe den
demokratischen Entscheid. Es finde hier eine Aufzonung in eine von der
Bauordnung nicht vorgesehene Bauzone statt. Dies werde umso deutlicher, als
die höchsten Wohnzonen bis zu drei Geschosse und eine Höhe von höchstens
10 m vorsehen würden. Vorliegend werde mit einer de facto Aufzonung
nicht nur eine nächsthöhere Bauzone übersprungen, sondern sowohl in der
Geschossigkeit
als auch in der Höhe gleich die höchsten Wohnzonen
überhaupt. Die Einzonung wäre nicht zustande gekommen, wenn der Bevölkerung
damals das Projekt, das nun mit dem Überbauungsplan ermöglicht werden soll,
vorgestellt worden wäre.
3.2
3.2.1
Gemäss Art. 23 Abs. 1 RBG regelt der
Überbauungsplan insbesondere die Erschliessung, die besondere Bauweise sowie
die Freiraumgestaltung eines Teilgebiets.
Er besteht nach Art. 23 Abs. 2 RBG aus einem Plan und den dazu gehörenden
Sonderbauvorschriften. Mit Sonderbauvorschriften können gemäss Art. 23
Abs. 3 RBG insbesondere geregelt werden: Bauweise (lit. a); Anordnung
und Gliederung der Bauten und Anlagen (lit. b); Lage, Grösse und Abstände der
Bauten und Anlagen (lit. c); Art und Mass der Nutzung der Bauten (lit. d);
Firstrichtung und Dachform (lit. e); Materialwahl und Fassadengestaltung
(lit. f); Ausstattung mit Gemeinschaftsanlagen, Parkplätzen und
Kinderspielplätzen (lit. g); Anordnung, Gestaltung und Bepflanzung der
Freiräume (lit. h); bauliche und gestalterische Massnahmen zur Bekämpfung von
Emissionen und Immissionen (lit. i) sowie Massnahmen zur sparsamen Nutzung
und Verteilung von Energie (lit. k). Mit dem Überbauungsplan kann nach Art.
23 Abs. 4 RBG unter Einhaltung der zonengemässen Nutzungsart von der
Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein ortsbaulich und
architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies im öffentlichen
Interesse liegt. Die Höhe des Ausnützungsbonus ist dabei von der Gemeinde im
Baureglement festzulegen (Art. 23 Abs. 5 RBG).
3.2.2
Nach Art. 9 Abs. 2 der Bauordnung Näfels vom 18.
November 2005 (BO Näfels) kann der Gemeinderat namentlich folgende
Abweichungen von der Bauordnung bewilligen: Erhöhung der zonengemässen
Geschosszahl und der Gebäudehöhen, wobei in der Dorfkernzone höchstens ein
zusätzliches Vollgeschoss bewilligt werden darf (lit. a); Erhöhung der
Ausnützungsziffern in den Wohnzonen W2a und W2b sowie in der Wohn- und
Gewerbezone (lit. b); Gestattung von Mehrfamilienhäusern in den Wohnzonen
(lit. c). Der Gemeinderat ist gemäss Art. 9 Abs. 3 BO Näfels berechtigt,
aufgrund des Überbauungsplans in der Dorfkernzone, der Kernzone sowie der
Wohn- und Gewerbezone die geschlossene Bauweise zu verfügen.
3.3
Soweit die Beschwerdeführerin mit Hinweis auf einen
bundesgerichtlichen Entscheid zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht davon
ausgeht, von der Rahmennutzungsordnung dürfe nur soweit abgewichen werden,
als die BO Näfels die entsprechenden Inhalte aufweise, ist ihr nicht zu
folgen. Art. 23 Abs. 4 RBG bestimmt allgemein, dass mit dem
Überbauungsplan von der Regelbauweise abgewichen werden kann. Dabei zählt
Art. 23 Abs. 3 RBG in einer nicht abschliessenden Liste auf, was mit den
Sonderbauvorschriften geregelt werden kann. Diese Normen bedürfen – mit
Ausnahme der Höhe des Ausnützungsbonus (Art. 23 Abs. 5 RBG) – keiner
Konkretisierung in der kommunalen Bauordnung. Aus dem Wortlaut von Art. 9
Abs. 2 BO Näfels ergibt sich sodann, dass der kommunale Gesetzgeber die
Möglichkeiten zur Abweichung von der Regelbauweise nicht einschränken wollte.
So geht aus dem Wort "namentlich" eindeutig hervor, dass die in
Art. 9 Abs. 2 lit. a bis c geregelten Abweichungen lediglich
beispielhaft sind.
Sodann ist der
Beschwerdeführerin nicht zu folgen, wenn sie aus Art. 9 Abs. 3
BO Näfels schliesst, die geschlossene Bauweise sei in der
Wohnzone W2b gänzlich ausgeschlossen. Während in Art. 9 Abs. 2
BO Näfels Abweichungen bewilligt werden können, ist gemäss Art. 9
Abs. 3 BO Näfels der Gemeinderat – bzw. bis zum Erlass der
totalrevidierten Gemeindeordnung Glarus Nord vom 26. April 2016 (GO Glarus
Nord) die Gemeindeversammlung (vgl. VGer-Urteil VG.2014.00103 vom
5. Februar 2015 E. II/2) – berechtigt, die geschlossene
Bauweise in der Dorfkernzone, der Kernzone und der Wohn- und Gewerbezone zu
verfügen. Der Unterschied zwischen den beiden Bestimmungen liegt nach ihrem
Wortlaut darin, dass die Abweichungen von Art. 9 Abs. 2 BO Näfels
auf Gesuch erfolgen, weshalb sie bewilligt werden können. Art. 9 Abs. 3
BO Näfels ermächtigt hingegen den Gemeinderat (bzw. die
Gemeindeversammlung) dazu, die geschlossene Bauweise auch gegen den Willen
des Privaten zu verfügen. Somit schliesst Art. 9 Abs. 3 BO Näfels die
geschlossene Bauweise für die in dieser Bestimmung nicht genannten Bauzonen
nicht aus; der Gemeinderat (bzw. die Gemeindeversammlung) ist lediglich
nicht dazu ermächtigt, die geschlossene Bauweise gegen den Willen des
Privaten zu verfügen. Dies steht sodann in Einklang mit Art. 23 Abs. 3 lit. a
RBG.
Aufgrund der Übergangsbestimmung
von Art. 88 BauV ist im Übrigen Art. 62 Abs. 2 BauV nicht anwendbar,
welcher regelt, dass die Gemeinde bei der geschlossenen Bauweise die
zulässige Gebäudelänge bestimmt.
Daraus folgt, dass sowohl
die Abweichungen bezüglich Gebäudehöhe und Gebäudeabstand als auch die
vorgesehene geschlossene Bauweise sich auf eine genügende gesetzliche
Grundlage stützen können.
3.4
Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin
sodann, wenn sie rügt, durch den Überbauungsplan finde eine Aufzonung in eine
von der BO Näfels nicht vorgesehene Bauzone statt. Die geplante Ausnützung
von 0.80 für Hauptbauten liegt im Rahmen des von Art. 9 Abs. 2 lit. b BO
Näfels Erlaubten. Der Überbauungsplan sieht sodann anstatt der bei der
Regelbauweise erlaubten zwei Vollgeschosse drei bis vier Vollgeschosse und
ein Sockelgeschoss vor, wobei die UK Untergeschossdecke maximal 2.5 m
über dem Niveaupunkt liegen darf. Dies lässt sich mit Art. 9 Abs. 2
lit. a BO Näfels vereinbaren, da dieser lediglich in der
Dorfkernzone die Erhöhung um nur ein zusätzliches Vollgeschoss zulässt, für
die anderen Zonen hingegen keine Begrenzungen vorsieht. Mit der zulässigen
Erhöhung der Geschosszahl geht zwingend auch eine Erhöhung der Gebäudehöhe
einher. Nicht zu beanstanden ist sodann die Reduktion der Gebäudeabstände auf
4 m, handelt es sich hierbei doch um ein bei Überbauungsplänen übliches
Vorgehen, welches in Art. 23 Abs. 2 lit. c RBG vorgesehen ist.
Schliesslich ist wie dargelegt die geschlossene Bauweise zulässig, weshalb
auch die beanstandeten Gebäudelängen zulässig sind.
Es trifft zwar zu, dass
bei einer Gesamtbetrachtung die Abweichungen von der Regelbauweise erheblich
sind. Allerdings wurde das Überbauungsplangebiet durch die
Gemeindeversammlung vom 25. November 2011 in die Wohnzone W2b "mit
grossem Bonus bei Überbauungsplänen" eingezont. Es war daher stets klar,
dass aufgrund der Grösse der Parzelle von 16'357 m2 zwar einerseits eine
Überbauungsplanpflicht besteht, andererseits für diesen Überbauungsplan eben
ein grosser Bonus gewährt werden soll. Die durch den Überbauungsplan
vorgesehenen Abweichungen von der Regelbauweise liegen im Rahmen dieses
grossen Bonus, weshalb nicht davon ausgegangen werden kann, das Mass des in
der Zone W2b Zulässigen werde gesprengt.
Soweit die Beschwerdeführerin
schliesslich geltend macht, die Umzonung wäre nicht bewilligt worden, wenn
die Stimmbürger das Projekt gekannt hätten, handelt es sich um eine reine
Mutmassung. Die Gemeindeversammlung hat nämlich nicht nur die Umzonung
bewilligt, sondern eben auch den vorliegend strittigen Überbauungsplan
erlassen. Damit kommt diesem entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
die gleiche demokratische Legitimation wie der Rahmennutzungsordnung zu.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, keine
der für die Planung zuständigen Behörden habe sich rechtsgenügend mit den
Abweichungen von der Regelbauweise auseinandergesetzt. In der
Gestaltungskommission seien die Abweichungen von der Ausnützungsziffer kein
Thema gewesen. Im Planungsbericht werde einzig das Interesse an der
haushälterischen Bodennutzung geltend gemacht, was für sich alleine nicht
genüge. Die Interessen, welche einer derart hohen Ausnutzung entgegenstehen,
wie beispielsweise die Auswirkungen auf die Erschliessung, den Verkehr oder
die öffentliche Infrastruktur würden nicht erwähnt und damit auch nicht in
die Interessenabwägung einbezogen. Inwiefern mit einer derart hohen
Ausnützung das angestrebte ortsbaulich und architektonisch bessere Ergebnis
erzielt werden könne, werde nicht dargetan. Ebenso werde nicht dargelegt,
weshalb die Gebäudehöhen oder die Gebäudeabstände eine besonders gute Lösung
sein sollen. Das Protokoll der Gestaltungskommission zeige, dass diese nur
ein paar wenige Punkte diskutiert habe. Die Beurteilung der Gestaltungskommission
genüge in keiner Art und Weise den gesetzlichen Massstäben. Sie folge im
Wesentlichen ohne die gesetzlich verlangte Auseinandersetzung mit den
einzelnen Kriterien und der Gesamtabwägung der Interessen, weshalb darauf
nicht abgestellt werden könne. Mit dem Überbauungsplan werde auch nicht
Rücksicht auf die bauliche Umgebung genommen. Die ermöglichte Überbauung
sprenge die Masse der umliegenden Bauten massiv und setzte damit ganz bewusst
einen Gegensatz zur baulichen Umgebung, die sich auf immerhin vier von fünf
Seiten offen und zurückhaltend präsentiere. Besonders bedauernswert seien die
Eigentümer der benachbarten Einfamilienhäuser und der Zweifamilienhäuser
(alle zweigeschossig). Insgesamt fehle es an der erforderlichen umfassenden
Interessenabwägung und der eingehenden Auseinandersetzung mit den angeblichen
Vor- und Nachteilen des Überbauungsplans.
4.2
Der Überbauungsplan bezweckt gemäss Art. 8 Abs. 1 BO
Näfels eine ausgewogene Lösung zwischen der haushälterischen Nutzung des
Bodens und der Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden Bebauung mit
einer architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung. Mit ihm kann von
der Regelbauweise abgewichen werden, wobei die Privilegierung nur gilt, wenn
dadurch als Ausgleich gesamthaft ein ortsbaulich und architektonisch besseres
Ergebnis verwirklicht wird und dies im öffentlichen Interesse liegt (Art. 23
Abs. 4 RBG) bzw. wenn damit besonders gute Lösungen erzielt werden (Art.
9 Abs. 1 BO Näfels). Ob eine besonders gute Lösung vorliegt, beurteilt sich
namentlich nach folgenden in Art. 9 Abs. 1 BO Näfels aufgeführten Kriterien:
Erschliessung und Parkierung; hygienisch und baulich einwandfreie Lösung;
Beachtung der Beziehung zu den Nachbargrundstücken; harmonische Einordnung
der Bauten ins Gesamtbild der Umgebung; grosszügige und zweckmässige Anlage
von Freiflächen und Kinderspielplätzen.
4.3
Wie das Verwaltungsgericht bereits in seinem
Entscheid vom 3. Mai 2018 (VGer-Urteil VG.2017.00075/76 E. II/5.2) ausgeführt
hatte, sind die Art. 9 Abs. 1 BO Näfels aufgeführten Kriterien weder
abschliessend noch muss jedes einzelne besonders gut erfüllt werden. Vielmehr
ist in einer Gesamtschau zu prüfen, ob durch den Überbauungsplan eine
besonders gute Lösung erzielt wird, wobei einer architektonisch und baulich
guten Gestaltung kraft Art. 23 Abs. 4 RBG eine besondere Bedeutung zukommt.
Der Begriff der "besonders guten Lösung" impliziert, dass bei
Erlass eines Überbauungsplans eine Abwägung zwischen den Vor- und Nachteilen
des Überbauungsplans vorzunehmen ist. Auch dabei ist der Überbauungsplan als
Sondernutzungsplan gesamthaft zu betrachten, was entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin verbietet, für jede einzelne Abweichung von der
Regelbauweise eine separate Interessenabwägung durchzuführen.
4.4
4.4.1
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
setzte sich die Gestaltungskommission eingehend mit dem Projekt auseinander
und kam zum Schluss, dass mit der geplanten Überbauung eindeutig ein besseres
Resultat erzielt werde als mit der Regelbauweise (vgl. E II/2.3).
4.4.2
Wie das Bundesgericht in E. 3.5 seines Urteils vom
20. Februar 2019 (BGer-Urteil 1C_278/2018) ausführte, hatte sich das
Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 3. Mai 2018 detailliert mit der
Frage, ob mit dem Überbauungsplan gesamthaft ein ortsbaulich und
architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies im öffentlichen
Interesse liegt, auseinandergesetzt. Im Wesentlichen kann daher auf die
entsprechenden Erwägungen zurückgekommen werden.
4.4.3
Die streitbetroffene Parzelle liegt im südlichen
Teil des Ortes Näfels und weist eine Fläche von 16'357 m2 auf. Aufgrund
ihrer Grösse kommt ihr eine wesentliche Bedeutung für die bauliche
Entwicklung von Näfels bzw. der ganzen Gemeinde Glarus Nord zu. Sie ist
geradezu prädestiniert, dem bundesrechtlich vorgegebenen Ziel des
verdichteten Bauens zu dienen. Dies ist auch der Grund, weshalb die Parzelle
in die Zone W2b "mit grossem Bonus bei Überbauungsplänen" eingezont
wurde. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen, dass das Art. 3
Abs. 3 lit. a bis des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22.
Juni 1979 (RPG) vorgegebene Ziel mit dem vorliegenden Überbauungsplan
deutlich besser erreicht werden kann als mit der Regelbauweise.
4.4.4
Zwischen dem Ziel des verdichteten Bauens bzw. der
haushälterischen Nutzung des Bodens und demjenigen der qualitativ
hochstehenden Bebauung kann ein Spannungsverhältnis bestehen, wie dies Art. 8
Abs. 1 BO Näfels zum Ausdruck bringt.
Die Umgebung des
Überbauungsplangebiets ist heterogen. Im Westen liegt die Kantonsstrasse. Auf
der gegenüberliegenden Strassenseite befindet sich das Fachmarktcenter
Näfels, welches aufgrund seiner Länge und des grossen Parkplatzes markant in
Erscheinung tritt und das Gebiet prägt. Im Norden grenzen die Aserstrasse und
ein Kreisel der Kantonsstrasse an das Überbauungsplangebiet. Dahinter
befindet sich eine Wohn- und Gewerbezone, welche unter anderem mit einem
Restaurant, einer Garage und einer Tankstelle überstellt ist. Im Osten liegt
die Aserstrasse, an welche mit Einfamilienhäusern überstellte Bauzonen W2b
und W2a sowie eine in der Landwirtschaft liegende Parzelle anschliessen. Im
Süden liegt schliesslich eine Bauzone W2a, welche ebenfalls durch
Einfamilienhäuser überstellt ist, während sich im Südwesten entlang der Kantonsstrasse
eine in der Wohn- und Gewerbezone liegende Parzelle befindet, welche noch
nicht überbaut ist. Dabei kann entgegen der Darlegung der Beschwerdeführerin
zumindest im Westen und im Norden nicht von einer kleinteiligen,
zurückhaltenden baulichen Umgebung gesprochen werden.
Der Überbauungsplan sieht
eine Randbebauung mit drei Baukörpern vor. Der grösste Baukörper A führt
westwärts mit mehreren leichten Knicken entlang der Kantonsstrasse, ehe er
winkelförmig abgeknickt und im Norden entlang der Aserstrasse weitergeführt
wird. Er weist eine Länge von gut 170 m auf. Erstellt werden sollen vier
Vollgeschosse. Der Baukörper B ist im Osten des Überbauungsplangebiets
entlang der Aserstrasse vorgesehen. Er ist in der Mitte leicht abgeknickt.
Vorgesehen sind auch hier vier Vollgeschosse. Der Baukörper C mit drei
Vollgeschossen führt im Süden entlang der Aserstrasse und wird an zwei
Stellen abgeknickt.
Die geplanten Bauten sind
weder für einen Überbauungsplan unüblich noch wollen sich diese bewusst von
der baulichen Umgebung abgrenzen. Bezweckt wird vielmehr eine harmonische
Einordnung ins Gesamtbild der Umgebung. Dass der grösste Baukörper A
entlang der Kantonsstrasse entstehen soll, ist nicht nur nachvollziehbar,
sondern erscheint aufgrund des auf der gegenüberliegenden Strassenseite
stehenden Fachmarktcentrums geradezu angezeigt. Durch die leichten Knicke und
die Abwinklung im Norden enthält der Baukörper ein spielerisches Element,
wodurch die Länge nicht störend wirkt. Im Norden fügt er sich gut in die
bauliche Umgebung der angrenzenden Wohn- und Gewerbezone ein. Der kleinste
Baukörper B, welcher im Osten des Überbauungsplangebiets liegt, zeichnet
den Strassenverlauf der Aserstrasse nach und grenzt das Überbauungsplangebiet
von der Landwirtschaftszone ab. Der im Süden liegende Baukörper C
berücksichtigt sodann, dass er an ein Einfamilienhausquartier angrenzt,
weshalb hier lediglich drei Vollgeschosse vorgesehen sind. Sämtliche
Baukörper überschreiten den gesetzlich vorgesehenen Strassenabstand erheblich,
was eine Bepflanzung des grosszügigen Strassenraums ermöglicht.
Der Überbauungsplan vermag
auch in weiterer Hinsicht zu überzeugen. Zunächst erscheint die Randbebauung
als naheliegend und ist mit der Gestaltungskommission zu begrüssen.
Namentlich aufgrund der stark befahrenen Kantonsstrasse ist die Ausrichtung
der Wohnungen nach innen erforderlich. Sodann wird die Überbauung im
Nordwesten, im Nordosten und im Süden durchbrochen, was einen einfachen
Zugang zum Innenbereich ermöglicht. Der Innenhof ist sehr grosszügig
ausgestaltet und über einen Fussweg auch der Öffentlichkeit zugänglich.
Sodann ist die Parzelle verkehrsmässig gut erschlossen (vgl. auch
E. II/5.2.5).
4.4.5
Auf der anderen Seite liegt es auf der Hand, dass
eine Überbauung auf einer Parzelle, welche eine Grösse von 16'357 m2
aufweist, markant in Erscheinung tritt, aufgrund der geplanten Anzahl von 90
bis 100 Wohnungen Auswirkungen auf die kommunale Infrastruktur hat und
zusätzlichen Verkehr generiert. Der Überbauungsplan bezweckt eine möglichst
hohe Ausnützung der Parzelle, indem er den zulässigen Ausnützungsbonus voll
ausschöpft. Dies liegt aber durchaus im öffentlichen Interesse der
haushälterischen Nutzung des Bodens bzw. des verdichteten Bauens im
Siedlungsinnern. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nimmt der
Überbauungsplan Bezug zur heterogenen baulichen Umgebung. So erweist sich die
Positionierung des Baukörpers A entlang der Kantonsstrasse und gegenüber
dem markanten Fachmarktcentrum Näfels als ideal, während der Baukörper B
das Siedlungs- vom Landwirtschaftsgebiet abtrennt. Die Gestaltungkommission
weist zudem darauf hin, dass die gesamte Form der Überbauung stark sei und
sich kontinuierlich an den Bergkamm anpasse. Nicht zu bestreiten ist
hingegen, dass der Überbauungsplanung im Vergleich zum unbebauten Zustand die
Situation des angrenzenden Einfamilienhausquartiers verschlechtert. Indessen
nimmt der Baukörper C in besonderer Weise Rücksicht auf das angrenzende
Einfamilienhausquartier. Einerseits weist dieser ein Vollgeschoss weniger als
die beiden übrigen Baukörper auf. Andererseits wird durch die Festlegung des
Baubereichs C ein Gebäudeabstand von mindestens knapp 20 m
ermöglicht, welcher als begrünter Freiraum ausgestaltet wird. Bei der
Regelbauweise wäre es hingegen möglich, ein zweigeschossiges Gebäude deutlich
näher an die Grenze zu stellen, womit sich der Gebäudeabstand erheblich
reduzieren würde. Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Gärten der
Einfamilienhäuser gegen Süden, auf die vom Überbauungsplangebiet abgewandten
Seite ausgerichtet sind. Unter diesen Umständen besteht der Nachteil für das
Einfamilienhausquartier in erster Linie darin, dass die Parz-Nr. 95
überhaupt in die Bauzone eingezont wurde, während der strittige
Überbauungsplan im Vergleich zu Regelbauweise keine deutlichen Nachteile hat.
Dies mag auch erklären, weshalb die Eigentümer der Einfamilienhäuser den
Rechtsweg gegen den Überbauungsplan nicht weiter beschritten.
4.4.6
Unter Berücksichtigung all dieser Umstände vermag
die Beurteilung der Gestaltungskommission, wonach es sich beim
Überbauungsplan um einen sehr wertvollen Beitrag zur Siedlungsgestaltung in
Glarus Nord handle, zu überzeugen. Die Vorteile des Überbauungsplans, welcher
eine qualitativ hochstehende Bebauung ermöglicht und die grosse Parzelle
ideal ausnützt, überwiegen dessen Nachteile deutlich.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin bemängelt weiter, es gebe
eine ganze Reihe von Bestimmungen, welche rechtlich zu wenig verbindlich
formuliert seien, um die besonders gute Lösung sicherzustellen. So würden
gewisse gestalterische Möglichkeiten geschaffen, ohne die Bauherrschaft zu
verpflichten, diese auch zu nutzen. Alle Bestimmungen der
Sonderbauvorschriften, die leidglich "wegleitend" seien, seien für
die qualitätssichernde Anwendung im Hinblick auf eine besonders gute Lösung
viel zu unbestimmt und deshalb unbeachtlich. Die Umgebungsgestaltung mit
Angabe der Bepflanzung etc. werde wie auch die Lage und Gestaltung von
Spiel- und Erholungsflächen sowie von gemeinschaftlichen Einrichtungen nicht
konkretisiert. Es sei nicht einmal verbindlich geregelt, dass der Innenhof
nach der Überbauung für die Öffentlichkeit zugänglich und nutzbar sei. Der
Überbauungsplan enthalte keine Bestimmungen über den Lärmschutz, auch fehle
die notwendige gewässerschutzrechtliche Bewilligung. Schliesslich fehlten
auch Untersuchungen darüber, ob die bestehende Erschliessung genüge.
5.2
5.2.1
Im Kanton Glarus schliesst sich dem Überbauungsplan
ein ordentliches Baubewilligungsverfahren an (VGer-Urteil VG.2015.00145 vom
16. Juni 2016 E. 3.3). Das Überbauungsplanverfahren ersetzt daher weder
das Baubewilligungsverfahren noch präjudiziert es dieses. Gestützt auf den
Überbauungsplan darf noch nicht gebaut werden. Erst die erteilte
Baubewilligung berechtigt zum Bau. Daraus folgt, dass ein Überbauungsplan
nicht den Detaillierungsgrad eines Baugesuchs aufweisen muss. Vielmehr ist
dem Bauherrn ein Spielraum für die Ausarbeitung des Bauprojekts zu belassen
(vgl. auch BGE 121 I 117 E. 4c; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Züricher Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019,
Bd. 1, S. 185).
5.2.2
Es trifft zwar zu, dass einzelne Elemente wie etwa
die Abgrenzung des Erschliessungsbereichs Fussgänger/Fahrräder, die Lage des
Umgebungsbereichs zu Gunsten der Öffentlichkeit, die Abgrenzung des
Umgebungsbereichs Grünflächen, die Anzahl und Lage der Hochstammbäume, die
Lage der Hecken, die Lage des Brunnens oder die Abgrenzung der Kinderspiel-
und Erholungsflächen im Innenhof bloss als "richtungsweisend"
bezeichnet werden. Sämtliche Elemente gehören aber zum verbindlichen
Planinhalt, einzig deren Lage oder Abgrenzung wird als
"richtungsweisend" bezeichnet. Nach dem Dargelegten ist es weder
ungewöhnlich noch unzulässig, dem Bauherrn für die Detailgestaltung des Bauvorhabens
einen gewissen Spielraum zu belassen. Die Bezeichnung von Bereichen oder
Elementen des Überbauungsplans als "richtungsweisend" verschafft
dem Bauherrn denn auch keinen Freipass. Namentlich ist Art. 4 Abs. 2 SBV so
auszulegen, dass von den richtungsweisenden Elementen des Überbauungsplans im
Baubewilligungsverfahren nicht übermässig abgewichen werden darf.
Insbesondere ist der Charakter des Überbauungsplans zu bewahren.
5.2.3
Hinsichtlich der Zugänglichkeit des Innenhofs für
die Öffentlichkeit ist darauf hinzuweisen, dass diese in Ziff. 2.2 des
Erläuterungsberichts zum Überbauungsplan als Vorteil aufgeführt wird. Dabei
soll gemäss Ziff. 6.3 des Erläuterungsberichts ein Fussweg mit einer
Breite von mindestens 2.5 m und mit einem Wegrecht zu Gunsten der
Öffentlichkeit geschaffen werden. Die Beschwerdeführerin geht zutreffend
davon aus, dass die Zugänglichkeit für die Öffentlichkeit ein wesentliches
Element des Überbauungsplans bildet. Allerdings muss die rechtliche Sicherung
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin noch nicht im Rahmen des Überbauungsplanverfahrens
erfolgen.
5.2.4
Hinsichtlich des Lärmschutzes und der
gewässerschutzrechtlichen Bewilligung sieht zwar Art. 25a Abs. 4 RPG vor,
dass die Koordinationsgrundsätze auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss
anwendbar sind. Allerdings will die Koordinationspflicht die Grenzen zwischen
den einzelnen Rechts- und Sachgebieten überwinden, nicht aber zwischen den
einzelnen Bewilligungsphasen. Namentlich bezweckt die bundesrechtliche
Koordinationspflicht nicht eine Verwischung der einzelnen
Bewilligungsverfahren (BGer-Urteil 1P.532/2006 vom 16. Februar 2007
E. 3.4, 1P.365/2001 vom 19. September 2001 E. 5c/dd).
Soweit die Abteilung
Umweltschutz und Energie den Nachweis verlangt, dass weniger als 10 %
der Durchflusskapazität des Grundwassers vermindert wird, hängt es von der
konkreten Ausgestaltung des Bauvorhabens ab, ob dieser Nachweis erbracht
werden kann. Die diesbezüglich notwendige Konkretisierung des
Überbauungsplans erfolgt aber erst im Baubewilligungsverfahren. Für die im
vorliegenden Verfahren vorzunehmende Interessenabwägung hat die Frage der
gewässerschutzrechtlichen Bewilligung sodann keine Bedeutung. Kann der
Nachweis nämlich im Baubewilligungsverfahren nicht erbracht werden, ist die
Baubewilligung zu verweigern. Kann er erbracht werden, steht das
Gewässerschutzrecht der Erteilung einer Baubewilligung nicht entgegen.
Demzufolge hat die Koordination der gewässerschutzrechtlichen Bewilligung mit
der Baubewilligung, nicht mit dem Überbauungsplan zu erfolgen. Die Abteilung
Umweltschutz und Energie hat denn in ihrem Bericht auch lediglich
frühzeitige, detaillierte Abklärungen empfohlen.
Dasselbe gilt hinsichtlich
des Lärmschutzes. Die Abteilung Umweltschutz und Energie hat die
Beschwerdegegnerin 1 auf die massgebenden Rechtsgrundlagen hingewiesen.
Ob die massgebenden Planungswerte eingehalten werden können bzw. ob
falls erforderlich eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, hängt, wie
sich aus der Stellungnahme der Abteilung Umweltschutz und Energie ergibt,
wiederum von der konkreten Ausgestaltung des Bauprojekts wie beispielsweise
der Anordnung der Räume oder der Installation einer kontrollierten Lüftung
ab. Auch das lärmschutzrechtliche Verfahren ist deshalb mit dem
Baubewilligungsverfahren zu koordinieren.
5.2.5
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin wurde
auch die Erschliessung des Überbauungsplangebiets geprüft. Geplant ist die
Zufahrt vom südöstlichen Teil des Überbauungsplangebiets auf die Aserstrasse
und dann auf den nördlich gelegenen "Freihof"-Kreisel auf die
Kantonsstrasse. Dabei war insbesondere strittig, ob die Zufahrt direkt auf
die Kantonsstrasse oder über die Aserstrasse erfolgen solle. Diesbezüglich
führte die Abteilung Tiefbau am 20. August 2015 aus, dass eine direkte Zufahrt
über die Kantonsstrasse nicht zulässig sei, mit der Erschliessung über die
Aserstrasse aber eine geeignete Alternative bestehe. Zum selben Schluss
gelangte der Beschwerdegegner 3 im Beschwerdeentscheid vom 18. Juli
2016, worin er ausführte, die Grundstückszufahrt habe rückwärtig an den
nächsthöheren Strassentyp – hier die Aserstrasse – zu erfolgen. Wohl weil es
offensichtlich war, wurde nie in Frage gestellt, dass die sechs Meter breite
Aserstrasse den durch die geplante Überbauung zusätzlich entstehenden Verkehr
aufnehmen kann. Die Beschwerdeführerin legt denn auch nicht dar, inwiefern
die Erschliessung nicht genügen sollte. Schliesslich ist das
Überbauungsplangebiet auch durch den öffentlichen Verkehr optimal
erschlossen, befindet sich doch eine Bushaltestelle direkt an der
angrenzenden Kantonsstrasse und ist der Bahnhof Näfels-Mollis mit dem Fahrrad
in fünf Minuten und zu Fuss in einer knappen Viertelstunde erreichbar.
6.
Die Beschwerdeführerin
bringt in ihren umfassenden Rechtsschriften vom 31. Mai 2019 und vom 4.
September 2019 einige Punkte, die sie im Beschwerdeverfahren VG.2017.00075/76
gerügt hatte, nicht mehr vor. So bemängelt sie beispielsweise nicht mehr,
dass ein Baugespann fehlte oder dass im Bulletin zur Gemeindeversammlung vom
19. Juni 2015 die Einsprache nicht im Originalwortlaut abgedruckt wurde.
Soweit sie an den nicht mehr erwähnten Rügen festhält, ist sie auf die
entsprechenden Erwägungen im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. Mai
2018 zu verweisen.
7.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass auch nach Einsicht in die Protokolle der Gestaltungskommission vom
30. Oktober 2012 und der Begleitgruppe vom 9. Januar 2013 die
Beurteilung der Vorinstanzen geteilt werden kann, wonach der durch die
Gemeindeversammlung erlassene Überbauungsplan als eine mit dem kommunalen und
kantonalen Recht vereinbare besonders gute Lösung erscheint. Die Vorteile des
Überbauungsplans, welcher einen sehr wertvollen Beitrag zur
Siedlungsentwicklung in der Gemeinde Glarus Nord leistet, überwiegen nach dem
Dargelegten dessen Nachteile. Damit bleibt es bei der Abweisung der am 14.
September 2017 erhobenen Beschwerden.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 4'000.- sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihr bereits in den
Verfahren VG.2017.00075 und VG.2017.00076 geleisteten Kostenvorschuss in
gleicher Höhe zu verrechnen. Überdies ist sie nach Art. 138 Abs. 1
und 2 VRG zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 1 eine Partei-entschädigung
von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Mangels
Vorliegens besonderer Umstände steht den Beschwerdegegnern 2 und 3
als Gemeinwesen keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
am 14. September 2017 erhobenen Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
mit dem von ihr bereits in den Verfahren VG.2017.00075 und VG.2017.00076
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]