gl_gerichte · GL-282 · 2014-06-25 · de
VG.2014.00040


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom25. Juni 2014

I. Kammer

in Sachen

VG.2014.00040

A.______

Beschwerdeführer

gegen

Landammann Robert Marti

Beschwerdegegner

und

Regierungsrat des Kantons
 Glarus

Beigeladener

betreffend

Landsgemeinde 2014

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Die Landsgemeinde 2014 hatte unter anderem über das
 Traktandum 6 "SBB-Erneuerungsprojekt ATR Glarnerland und Umbau
 Busbahnhof Glarus; Verpflichtungskredit von total 6,8 Millionen Franken"
 zu bestimmen. Im Detail wurde den Stimmberechtigten gemäss dem Memorial für
 die Landsgemeinde des Kantons Glarus 2014 (S. 25) Folgendes vorgelegt:

"1. Für das
 SBB-Erneuerungsprojekt ATR-Glarnerland wird ein Gesamt-Verpflichtungskredit
 im Betrag von 4'320'000 Franken (inkl. MWST) vorbehältlich einer
 allfälligen Bauteuerung gemäss Schweizer Baupreisindex (Tiefbau), Basis
 Oktober 2013, für die Kostenbeteiligung des Kantons wie folgt gewährt:

a. 2'819'000 Franken für die Perronerhöhung und die
 Personenunterführung zum Mittelperron in Glarus;

b. 842'000 Franken für die Verlängerung der
 Personenunterführung Richtung Linthdamm;

c. 292'000 Franken für die Perronerhöhung in Ennenda;

d. 367'000 Franken für die Perronerhöhung in Mitlödi.

2. Für die Umgestaltung und Sanierung des Busbahnhofs
 wird ein Verpflichtungskredit im Betrag von 2'480'000 Franken (inkl. MWST)
 vorbehältlich einer allfälligen Bauteuerung gemäss Schweizer Baupreisindex
 (Tiefbau), Basis Oktober 2013, für die Kostenbeteiligung des Kantons
 gewährt.

3. Der Kanton nimmt in der Projektleitung der SBB
 Publikumsanlagen (Bauherr SBB) und des Busbahnhofs (Bauherr Gemeinde Glarus)
 Einsitz."

1.2Bei der Beratung der Vorlage an der Landsgemeinde
 vom 4. Mai 2014 ergriffen zahlreiche Rednerinnen und Redner das Wort.
 B.______ beantragte, die Ziff. 1 der Vorlage um eine lit. e zu
 ergänzen, wonach ein Kredit in der Höhe von Fr. 450'000.- für den
 Linthsteg Bahnhof Glarus - Ennetbühls zu gewähren sei. C.______ und D.______
 beantragten die Ablehnung von Ziff. 2 der Vorlage. E.______ beantragte
 die Rückweisung von Ziff. 1 lit. a und b, F.______, G.______
 und H.______ von Ziff. 2 der Vorlage. A.______ und I.______ beantragten
 die Rückweisung der gesamten Vorlage. Die übrigen Rednerinnen und Redner
 beantragten unverändert Zustimmung zur Vorlage.

1.3Der Landammann stellte in der Folge das geplante
 Abstimmungsverfahren zur Diskussion. Zunächst sollte der Rückweisungsantrag E.______
 (Ziff. 1 lit. a und b) dem Rückweisungsantrag
 F.______/G.______ (Ziff. 2) gegenüber gestellt werden. Der Antrag mit
 der grösseren Stimmenzahl sollte danach gegen den Rückweisungsantrag A.______
 (gesamte Vorlage) zur Abstimmung gebracht werden. Der aus dieser Abstimmung
 erfolgreiche Antrag sollte in einer dritten Abstimmung dem Behandeln der
 gesamten Vorlage gegenüber gestellt werden. Danach sei in einer vierten Abstimmung
 über den Antrag F.______ (Ergänzung der Vorlage um eine
 Ziff. 1 lit. e) und in einer fünften Abstimmung dem Antrag C.______
 auf Ablehnung der Ziff. 2 zu entscheiden. Schliesslich sei die
 bereinigte Vorlage dem Antrag H.______/D.______ auf Ablehnung der gesamten
 Vorlage gegenüberzustellen. Die Landsgemeinde erklärte sich mit dem Vorgehen
 auf Anfrage des Landammanns stillschweigend einverstanden.

1.4In der ersten Abstimmung obsiegte der Antrag auf
 Rückweisung der Ziff. 2 gegenüber dem Antrag auf Rückweisung der
 Ziff. 1 lit. a und b. In der zweiten Abstimmung blieb dieser
 Antrag auch siegreich gegenüber dem Antrag auf Rückweisung der gesamten
 Vorlage, scheiterte aber in der dritten Abstimmung gegenüber dem Antrag auf Behandeln
 des gesamten Geschäfts. In der vierten Abstimmung scheiterte der Antrag auf
 Ergänzung der Vorlage um eine Ziff. 1 lit. e. In der fünften
 Abstimmung obsiegte der Antrag auf Ablehnung von Ziff. 2. Schliesslich
 wurde in der sechsten Abstimmung die bereinigte Vorlage angenommen.

2.

2.1Am 5. Mai 2014 gelangte A.______ mit
 Stimmrechtsbeschwerde an den Regierungsrat. Sinngemäss beantragte er die
 Aufhebung und Wiederholung der Abstimmung. Daneben seien die Regeln der
 Landsgemeinde so anzupassen, dass im Falle einer komplizierten Abstimmung die
 Landsgemeinde für mindestens fünf Minuten unterbrochen werden müsse. Ferner
 sei allenfalls auch über seinen Memorialsantrag auf Änderung des Artikels
 "über den Ausbau öffentlicher Verkehr ab Sommer 2014  Glarner Sprinter
 stündlich" zu befinden.

2.2Der Regierungsrat fragte am 7. Mai 2014
 A.______ an, ob er einer Überweisung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
 ohne vorgängigen Entscheid des Regierungsrats zustimme. Mit E-Mail vom
 9. Mai 2014 stimmte A.______ einer Überweisung der Beschwerde ans
 Verwaltungsgericht zu.

2.3Der Landammann und der Regierungsrat beantragten am
 27. Mai 2014 die Abweisung der Beschwerde.

II.

1.

1.1Gemäss Art. 114 Abs. 1 des Gesetzes
 über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kann wegen der
 Verletzung des Stimmrechts sowie wegen Unregelmässigkeiten bei der
 Vorbereitung und der Durchführung von Abstimmungen und Wahlen gegen
 Entscheide der Vorsteherschaften und Verwaltungsbehörden von Gemeinden und
 weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften beim Regierungsrat Beschwerde
 erhoben werden. Aus demselben Beschwerdegrund kann gegen Entscheide des
 Regierungsrats Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden, wovon aber
 Entscheide in eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen sind
 (Art. 114 Abs. 2 VRG). Nicht angefochten werden können die
 Entscheide des Landammanns bei der Ermittlung der Mehrheit an der
 Landsgemeinde (Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom
 1. Mai 1988 [KV]; Art. 114 Abs. 3 VRG).

1.2Mit der Stimmrechtsbeschwerde können auch
 Unregelmässigkeiten und Verfahrensmängel an der Landsgemeinde gerügt werden,
 wobei einzig der Ermessensentscheid des Landammanns bei der Feststellung des
 Mehrs bei einer Wahl oder Abstimmung ausgeschlossen bleibt. Für die
 Behandlung der Beschwerde ist der Regierungsrat zuständig (VGer-Urteil
 VG.2006.00064 vom 6. Juni 2006 E. III/1, publiziert im Amtsbericht
 des Regierungsrats und der Gerichte an den Landrat des Kantons Glarus 2006,
 Nr. 141, S. 319 ff.).

1.3Gemäss Art. 105 Abs. 2 VRG kann mit
 Zustimmung des Beschwerdeführers eine Vorinstanz des Verwaltungsgerichts eine
 Verwaltungsstreitsache unter Verzicht auf einen Entscheid zur direkten
 Beurteilung an das Verwaltungsgericht überweisen. Einer sinngemässen
 Anwendung dieser Bestimmung auch für Stimmrechtsbeschwerden steht nicht
 entgegen, dass die Sprungbeschwerde unter dem Abschnitt "Verwaltungsgerichtsbeschwerde"
 geregelt ist und sich dem Wortlaut nach auf "Verwaltungsstreitsachen"
 bezieht (VGer-Urteil VG.2006.00064 vom 6. Juni 2006 E. III/2a,
 publiziert im Amtsbericht des Regierungsrats und der Gerichte an den Landrat
 des Kantons Glarus 2006, Nr. 141, S. 319 ff.).

Mit der Zustimmung des
 Beschwerdeführers zur Überweisung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht wurde
 dieses zu deren Behandlung zuständig. Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
 einzutreten.

1.4Gegenstand des mit der vorliegenden
 Stimmrechtsbeschwerde eingeleiteten Verfahrens kann aber lediglich die Frage
 bilden, ob die strittige Abstimmung aufzuheben und gegebenenfalls zu
 wiederholen ist. Soweit der Beschwerdeführer eine Änderung des
 Abstimmungsverfahrens in dem Sinne verlangt, dass bei komplizierten Abstimmungen
 eine Pause einzulegen sei, hätte dies eine Änderung der in der Kantonsverfassung
 geregelten Verfahrensbestimmungen über die Landsgemeinde zur Folge. Hierfür
 ist das Verwaltungsgericht nicht zuständig, weshalb auf den entsprechenden
 Antrag nicht einzutreten ist. Schliesslich liegt der Antrag, mit welchem der
 Beschwerdeführer einen Entscheid über seinen Memorialsantrag "über den
 Ausbau öffentlicher Verkehr ab Sommer 2014  Glarner Sprinter stündlich"
 herbeiführen will, ausserhalb des Streitgegenstands des vorliegenden
 Stimmrechtsbeschwerdeverfahrens, weshalb darauf ebenfalls nicht einzutreten
 ist.

2.

2.1Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung der
 Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) gewährleistet
 die politischen Rechte in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen
 Grundsätze der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der konkrete
 Gehalt der politischen Rechte ergibt sich in erster Linie aus dem spezifischen
 Organisationsrecht des Bundes und der Kantone. Die Kantone ordnen gemäss
 Art. 39 Abs. 1 BV die politischen Rechte und legen das Verfahren
 fest. Darüber hinaus schützt Art. 34 Abs. 2 BV die freie
 Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Sie bedeutet, dass kein
 Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen
 der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGer-Urteil
 1P.339/2006 vom 3. November 2006 E. 2.1).

2.2Gemäss Art. 65 Abs. 2 KV hat
 jeder stimmberechtigte Teilnehmer an der Landsgemeinde das Recht, zu den
 Sachvorlagen Anträge auf Unterstützung, Abänderung, Ablehnung, Verschiebung
 oder Rückweisung zu stellen. Abänderungsanträge müssen dabei gemäss Art. 65 Abs. 3 KV
 zum Beratungsgegenstand in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Der Antrag
 des Landrats ist genehmigt, wenn hiezu kein abweichender Antrag gestellt wird
 (Art. 66 Abs. 1 KV). Wird aber ein solcher Antrag gestellt, so
 hat die Landsgemeinde zu mindern oder zu mehren (Art. 66 Abs. 2
 KV). Werden an einer Vorlage zwei oder mehr Abänderungen vorgenommen, so ist
 eine Schlussabstimmung durchzuführen (Art. 66 Abs. 3 KV). Die
 Leitung der Landsgemeinde obliegt gemäss Art. 64 Abs. 1 KV dem
 Landammann, dessen Entscheid über die Ermittlung der Mehrheit gemäss
 Art. 67 Abs. 2 KV unanfechtbar ist.

3.

3.1Der Beschwerdeführer rügt, dass das strittige
 Abstimmungsverfahren unübersichtlich gewesen sei. Der Landammann habe Anträge
 einander gegenübergestellt, die nicht den gleichen Gegenstand betroffen
 hätten. Auch habe er Personen mit falschen Anträgen in Verbindung gebracht
 und den Rückweisungsantrag von I.______ vergessen. Er habe zudem bei der
 Abstimmung oft nur die Punkte in Zahlen und Buchstaben erwähnt, nicht aber
 die Anträge der einzelnen Antragssteller vorgetragen, weshalb unklar gewesen
 sei, worüber abgestimmt werde.

3.2Der Beschwerdegegner und der Beigeladene führen aus,
 dass praxisgemäss zunächst die Rückweisungsanträge behandelt würden, um vorab
 zu klären, ob eine Vorlage überhaupt inhaltlich beraten werden sollte. Der
 Landammann habe an der Landsgemeinde vor der eigentlichen Abstimmung
 erläutert, welche Anträge einander gegenübergestellt werden sollten.
 Anschliessend habe er die Stimmberechtigten angefragt, ob sie mit dem
 geschilderten Vorgehen einverstanden seien, worauf sich niemand zu Wort
 gemeldet habe. Es gebe nicht ein einziges richtiges Verfahren, nach welchem
 die gestellten Anträge zur Abstimmung gebracht werden müssten. Vielmehr habe
 der Landammann hier eine gewisse Flexibilität. Es treffe zu, dass der
 Landammann beim Abstimmungsverfahren den Antrag H.______ irrtümlicherweise
 als Antrag auf Ablehnung der Vorlage anstatt auf Rückweisung der Ziff. 2
 aufgeführt habe. Dies habe aber keine Auswirkungen auf den Ausgang der
 Abstimmung gehabt, da die Ablehnung der gesamten Vorlage eindeutig keine
 Mehrheit gefunden habe. Der Antrag auf Rückweisung von Ziff. 2 sei zur
 Abstimmung gebracht, aber abgelehnt worden. Insgesamt sei keine Verletzung
 der Garantie der politischen Rechte ersichtlich. Es liege kein Grund zur Annahme
 vor, dass ein anderes Abstimmungsverfahren zu einem anderen Abstimmungsergebnis
 geführt hätte.

4.

4.1Dem Landammann kommt an der Glarner Landsgemeinde
 eine herausragende Stellung als Versammlungsleiter zu. Dies zeigt sich
 einerseits darin, dass dessen Entscheid über die Ermittlung der Mehrheit
 gemäss Art. 67 Abs. 2 KV nicht anfechtbar ist, anderseits darin,
 dass kaum rechtliche Regelungen über die Versammlungsleitung bestehen. Er
 verfügt daher bei der Bestimmung des Abstimmungsverfahrens über einen
 beträchtlichen Spielraum, der seine Grenze aber im durch Art. 34
 Abs. 2 BV garantierten Anspruch auf freie Willenskundgebung und
 unverfälschte Stimmabgabe bildet (Felix Helg, Die schweizerischen
 Landsgemeinden, Zürich/Basel/Genf 2007, S. 197).

Die Frage der freien
 Willenskundgabe kann sich dabei insbesondere stellen, wenn über
 unterschiedliche Sachfragen abzustimmen ist, die in einem gewissen sachlichen
 Zusammenhang zueinander stehen. Diesfalls ist ein Abstimmungsmodus zu wählen,
 welcher die freie Willenskundgabe in optimaler Weise erlaubt. Dabei sind
 unterschiedlichste Konstellationen möglich. Im Einzelfall ist vor dem
 Hintergrund der konkreten Umstände und der zur Entscheidung anstehenden
 Fragen zu beurteilen, ob das Abstimmungsverfahren den Anforderungen von
 Art. 34 Abs. 2 BV genügt. Im Einzelnen lassen sich die Kriterien
 für die Festlegung des Abstimmungsverfahrens nicht abstrakt umschreiben. Sie
 hängenvom konkreten Umfeld ab und nehmen Bezug auf die
 Sicht des "aufgeklärten" politisch interessierten Stimmberechtigen
 (BGer-Urteil 1C_185/2007 vom 6. November 2007 E. 2.2).

4.2

4.2.1Der Beschwerdegegner und der Beigeladene weisen
 darauf hin, dass mangels detaillierter Regelungen des Abstimmungsverfahrens
 der Landsgemeinde insbesondere die Verfahrensregeln über die
 Gemeindeversammlungen gemäss Art. 61 ff. des Gemeindegesetzes vom
 3. Mai 1992 (GG) beigezogen würden. Da Gemeindeversammlungen
 in ihrem Wesen der Landsgemeinde ähnlich sind, erscheint dies sachgerecht.

4.2.2Wird an einer Gemeindeversammlung ein Antrag auf
 Nichteintreten, Rückweisung oder Verschiebung gestellt, wird gemäss Art. 62 Abs. 1 GG
 zuerst darüber beraten und abgestimmt. Dass der Landammann an der Landsgemeinde
 zunächst über die Rückweisungsanträge abstimmen liess, entspricht der sinngemässen
 Anwendung von Art. 62 Abs. 1 GG und ist entgegen der
 Auffassung des Beschwerdeführers im Lichte des Anspruchs auf freie
 Willenskundgebung und unverfälschte Stimmabgabe unproblematisch.

4.3Zutreffend ist hingegen der Hinweis des
 Beschwerdeführers, dass mit dem Antrag auf Rückweisung von Ziff. 1
 lit. a und b (Perronerhöhung und Personenunterführung Glarus) der
 Vorlage und dem Antrag auf Rückweisung von Ziff. 2 (Busbahnhof Glarus)
 der Vorlage zwei Anträge einander gegenübergestellt wurden, die keinen
 sachlichen Zusammenhang aufweisen.

Werden wie vorliegend zwei
 voneinander unabhängige Anträge auf Teilrückweisung einer Vorlage gestellt,
 misst sich die Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens wiederum am
 verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf freie Willenskundgabe und
 unverfälschte Stimmabgabe. Massgebend ist dabei, ob ein Stimmberechtigter vernünftigerweise
 für beide Teilrückweisungsanträge, aber gegen eine Rückweisung der gesamten
 Vorlage sein kann. Ist dies der Fall, verbietet sich ein Vorgehen, mit welchem
 zunächst die beiden Anträge auf Teilrückweisung gegeneinander zur Abstimmung
 gebracht werden und sodann der siegreiche Antrag dem Antrag auf Rückweisung der
 gesamten Vorlage gegenübergestellt wird. Den Stimmberechtigten wird mit einem
 solchen Abstimmungsverfahren nämlich die Möglichkeit genommen, für beide
 Anträge auf Teilrückweisung, aber gegen denjenigen auf Rückweisung der
 gesamten Vorlage zu stimmen. Regelmässig dürfte es daher angezeigt sein, über
 zwei oder mehrere voneinander unabhängige Teilrückweisungsanträge einzeln
 abstimmen zu lassen und danach die nicht bereits zurückgewiesenen Teile der
 Vorlage dem Antrag auf Rückweisung der gesamten Vorlage gegenüberzustellen
 (vgl. dazu auch Art. 78 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die
 Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002).

Vorliegend gilt es aber zu
 beachten, dass die Vorlage im Wesentlichen aus zwei Teilen bestand.
 Ziff. 1 beschlug das Projekt ATR Glarnerland, Ziff. 2 das Projekt
 Busbahnhof Glarus. Hätte der Landammann nun über beide
 Teilrückweisungsanträge einzeln abstimmen lassen und wären beide Anträge
 angenommen worden, wäre die gesamte Vorlage ihres Gehalts entleert worden. Es
 wären einzig noch die Kredite für die Perronerhöhungen in Ennenda und Mitlödi
 (Ziff. 1 lit. c und d der Vorlage) dem Antrag auf Rückweisung der
 gesamten Vorlage gegenüberzustellen gewesen. Es ist dabei kaum anzunehmen,
 dass jemand für die beiden Teilrückweisungsanträge, nicht aber gleichzeitig
 für die Rückweisung der gesamten Vorlage gewesen wäre. Vielmehr hatten sich
 die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sinnvollerweise zwischen vier
 Möglichkeiten zu entscheiden, nämlich Behandlung der gesamten Vorlage,
 Rückweisung der gesamten Vorlage, Rückweisung lediglich der Ziff. 1
 lit. a und b oder Rückweisung lediglich der Ziff. 2 der Vorlage.

Das vom Landammann
 gewählte Verfahren, wonach zunächst die beiden Teilrückweisungsanträge
 einander gegenübergestellt wurden und der daraus hervorgehende siegreiche
 Antrag gegen den Antrag auf Rückweisung der gesamten Vorlage zur Abstimmung
 gebracht wurde, ermöglichte den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die Auswahl
 zwischen den vier genannten Varianten. Folglich verstiess das Verfahren nicht
 gegen den Anspruch auf freie Willenskundgebung und unverfälschte Stimmabgabe
 und war in vorliegenden Konstellation zumindest vertretbar.

4.4Schliesslich ist es zutreffend, dass bei der
 Abstimmung verschiedene Anträge nicht korrekt aufgeführt wurden. H.______ beantragte
 die Rückweisung von Ziff. 2 der Vorlage, sein Antrag wurde aber als
 Antrag auf Ablehnung der gesamten Vorlage genannt. D.______ beantragte die
 Ablehnung von Ziff. 2 der Vorlage, zur Abstimmung gebracht wurde sein
 Antrag aber als Antrag auf Ablehnung der ganzen Vorlage. I.______ beantragte
 schliesslich wie A.______ die Rückweisung der gesamten Vorlage, wurde aber im
 Gegensatz zu Letzterem bei der Erläuterung des Abstimmungsverfahrens und bei
 der Abstimmung nicht erwähnt.

Diese Fehler hatten indessen
 keine Verfälschung des Abstimmungsverfahrens oder des Resultats zur Folge.
 Die von H.______ beantragte Rückweisung von Ziff. 2 der Vorlage wurde
 als Antrag F.______/G.______ zur Abstimmung gebracht. Über den von I.______
 gestellten Antrag auf Rückweisung der gesamten Vorlage wurde ebenfalls abgestimmt,
 da A.______ den gleichen Antrag gestellt hatte. Ebenso wurde der von D.______
 gestellte Antrag auf Ablehnung von Ziff. 2 der Vorlage dem Stimmvolk
 unterbreitet, da dasselbe C.______ verlangt hatte. Letztlich wäre das
 Abstimmungsverfahren auch bei einer korrekten Aufnahme der Anträge gleich
 geblieben. Einzig zu beachten wäre gewesen, dass niemand eine Ablehnung der
 gesamten Vorlage beantragt hatte, weshalb allenfalls auf die
 Schlussabstimmung hätte verzichtet werden können (vgl. Art. 66
 Abs. 3 KV).

4.5Zusammenfassend ergibt sich, dass das durch den
 Landammann gewählte Abstimmungsverfahren rechtmässig sowie vertretbar war und
 dass die falsche Zuordnung mehrerer Anträge keine Verfälschung des Abstimmungsergebnisses
 zur Folge hatte.

Demgemäss ist die
 Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

III.

Die Gerichtskosten sind
 von Gesetzes wegen (Art. 135a Abs. 1 lit. a VRG) auf die
 Staatskasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
 eingetreten wird.

2.

Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse
 genommen.

3.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]