gl_gerichte · GL-977 · 2016-07-11 · de
VG.2018.00038


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom23. August 2018

I. Kammer

in Sachen

VG.2018.00038

Gemeinde Glarus Süd

Beschwerdeführerin

vertreten durchRechtsanwältin
 A.______

gegen

1.

B.______

Beschwerdegegner

2.

Departement Volkswirtschaft und Inneres

des Kantons Glarus

betreffend

Kurtaxen

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Das Departement Gesellschaft und Sicherheit der
 Gemeinde Glarus Süd forderte B.______ mit Verfügung vom 11. Juli 2016 zur
 Bezahlung von Kurtaxen für die Jahre 2011 bis 2016 im Gesamtbetrag von Fr.
 1'239.15 auf. Dagegen erhob B.______ am 6. August 2016 Einsprache. Das
 Departement Gesellschaft und Sicherheit trat am 28. September 2016 auf
 die Einsprache nicht ein, was es B.______ am 18. Oktober 2016 mitteilte.

1.2Gegen den Einspracheentscheid erhob B.______ am
 5. November 2016 Beschwerde beim Gemeinderat Glarus Süd. In der Folge
 hob das Departement Gesellschaft und Sicherheit seinen Einspracheentscheid am
 21. Dezember 2016 wiedererwägungsweise auf, weshalb der Gemeinderat am
 22. Dezember 2016 das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden
 abschrieb.

1.3Das Departement Sicherheit und Gesellschaft wies am
 22. März 2017 die Einsprache ab, wogegen B.______ am 13. April 2017
 wiederum Beschwerde beim Gemeinderat erhob. Dieser wies die Beschwerde am
 6. Juli 2017 ab.

1.4Dagegen gelangte B.______ mit Beschwerde vom
 5. August 2017 an das kantonale Departement für Volkswirtschaft und
 Inneres (DVI) und beantragte die Aufhebung des kommunalen
 Beschwerdeentscheids und seiner Verpflichtung zur Bezahlung von Kurtaxen. Das
 DVI hiess die Beschwerde am 15. März 2018 gut und hob den Entscheid des
 Gemeinderats vom 6. Juli 2017 auf.

2.

2.1Die Gemeinde Glarus Süd erhob am 12. April 2018
 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
 Beschwerdeentscheids des DVI vom 15. März 2018. Die von B.______ erhobene
 Verwaltungsbeschwerde sei vollumfänglich abzuweisen; alles unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten von B.______ und des DVI.

2.2Das DVI schloss am 14. Mai 2018 auf Abweisung der
 Beschwerde; alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd.
 B.______ liess sich innert Frist nicht vernehmen.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 17
 Abs. 1 des Gesetzes zur Entwicklung des Tourismus vom 6. Mai 2007 (TEG)
 und Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
 Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
 Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gemäss
 Art. 88 lit. a VRG unter anderem berechtigt, wer ein eigenes
 schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen
 Entscheids hat. Einer Gemeinde kommt zudem die Beschwerdebefugnis zur Wahrung
 der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zu (Art. 88 lit. b
 VRG).

1.2.2Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88
 lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen Entscheid
 gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder
 vermögensrechtlichen Interessen berührt ist. Vorliegend geht es um die
 Erhebung von Kurtaxen. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen,
 dass die Beschwerdeführerin vom angefochtenen Entscheid nicht wie eine
 Privatperson betroffen ist.

1.2.3Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber
 auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur
 Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
 Juni 2005 (BGG) am 1. Januar 2007 orientiert sich das Verwaltungsgericht
 bei der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf die in Art. 111
 Abs. 1 i.V.m. Art.  89 BGG verankerte Mindestanforderung an
 die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren an der bundesgerichtlichen
 Praxis zur Beschwerdelegitimation vor dem Bundesgericht (vgl. VGer-Urteil
 VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom
 25. Januar 2012 E. II/1c, Letzteres nicht publiziert).

Die Beschwerdelegitimation
 der Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher Aufgaben
 schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in
 einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als
 verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird
 grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen
 Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche
 öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der der Gemeinde zur
 Regelung zugewiesen wurde (BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil
 VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom 25. Januar
 2012 E. II/1c, nicht publiziert; Martin Bertschi, in Alain Griffel
 [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3.
 A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 N. 105 ff.; Bernhard Waldmann, in
 Basler BGG-Kommentar, 2011, Art. 89 N. 43).

1.2.4Die Kurtaxen werden durch die Gemeinden erhoben und
 verwendet, wobei sie diese Aufgaben den Tourismusorganisationen übertragen
 können. Obwohl kommunale Bestimmungen über die Kurtaxen dem zuständigen
 Departement zur Genehmigung unterbreitet werden müssen, kommt den Gemeinden
 ein erheblicher Ermessensspielraum bei der Erhebung und Verwendung der
 Kurtaxen zu. Sodann besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der
 Erhebung von Kurtaxen.

Im angefochtenen Entscheid
 wurde der Beschwerdeentscheid der Beschwerdeführerin mit der Begründung
 aufgehoben, die erhobenen Kurtaxen liessen sich nicht auf eine genügende gesetzliche
 Grundlage stützen. Von diesem Entscheid ist die Beschwerdeführerin in einem
 besonderen Masse betroffen, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert
 ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
 Beschwerde einzutreten.

2.

2.1Die Beschwerdeführerin macht geltend, es obliege dem
 Kanton, eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Kurtaxen zu
 schaffen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 sei es nicht
 ihre Aufgabe, ein diesbezügliches Versehen des Kantons mittels
 Gemeindeversammlungsbeschluss zu korrigieren. Eine entsprechende Kompetenz
 komme ihr auch gar nicht zu, da Art. 15 Abs. 1 TEG für die
 Gemeinden verbindlich festhalte, dass der Regierungsrat die Höchstbeträge und
 Höchstpauschalen für die Kurtaxen und die Tourismusförderungsabgabe
 festsetze. Dies habe der Kanton mit Art. 8 der Verordnung zum
 Tourismusentwicklungsgesetz vom 20. November 2007 (TEV) getan. Gestützt
 auf diese Gesetzgebung habe sie ihr Kurtaxenreglement und den dazugehörenden
 Tarifanhang erlassen. Beides sei durch den Beschwerdegegner 2 genehmigt
 worden. Sie habe daher davon ausgehen dürfen, dass das vom Gemeinderat
 erlassene Reglement den kantonalen gesetzlichen Vorgaben genüge. Indem der
 Beschwerdegegner von einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage ausgegangen
 sei, habe er in unzulässiger Weise seine Praxis geändert. Sie habe auf die
 Massgeblichkeit des Reglements und die Gesetzesmässigkeit der kantonalen
 Rechtsgrundlagen vertrauen dürfen. Sodann würden die gesetzlichen Grundlagen
 genügen. Zum einen fänden sich Bemessungsgrundlagen in den Materialien zum
 Erlass des TEG. Zum andern liege mit der TEV eine selbständige
 gesetzesvertretende Verordnung vor, welche die Bedeutung eines formellen
 Gesetzes habe. Sollte schliesslich dennoch davon ausgegangen werden, dass auf
 die kantonale Verordnung zum TEG im Bereich der festgesetzten Beträge der
 Kurtaxe nicht abgestellt werden könne, würde daraus folgen, dass die
 Höchstbeträge der Kurtaxe gesetzlich gar nicht festgesetzt seien. Es würde
 eine Lücke vorliegen, die gefüllt werden müsste. Der angefochtene Entscheid
 habe für sie einschneidende Folgen, da sich die Frage der Rückzahlung der
 ungerechtfertigt erhobenen Kurtaxen stelle und der Einzug der Kurtaxen
 gestoppt werden müsste.

2.2Der Beschwerdegegner 2 vertritt die Auffassung,
 dass die Genehmigung der Kurtaxenreglemente nur den Charakter einer
 provisorischen Rechtskontrolle habe. Diese schliesse die Überprüfung des
 Erlasses im Rahmen einer nachträglichen individuell konkreten Normenkontrolle
 nicht aus, wobei sich die Frage stelle, ob sich die Beschwerdeführerin
 gegenüber den Organen des Kantons überhaupt auf den Vertrauensschutz berufen
 könne. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin handle es sich bei der
 TEV nicht um eine selbständige gesetzesvertretende Verordnung, welcher die
 Bedeutung eines formellen Gesetzes zukomme. Sodann könne eine ungenügende
 gesetzliche Grundlage im Abgaberecht nicht mittels Lückenfüllung geheilt
 werden. Die Beschwerdeführerin hätte selbst eine genügende Rechtsgrundlage
 für die Erhebung der Kurtaxe schaffen müssen, was ihr möglich gewesen wäre.
 Auch wenn der Kanton die Gemeinden verpflichte, die Kurtaxe zu erheben, sei
 es nicht seine Aufgabe, für eine genügende gesetzliche Grundlage zu sorgen.

3.

Gemäss aArt. 12 Abs. 1 TEG
 (in der bis am 30. Juni 2018 gültigen Fassung) erheben die Gemeinden eine
 Kurtaxe für das Beherbergen von Gästen. Sie können ausserdem eine
 Tourismusförderungsabgabe erheben. Nach Art. 13 Abs. 1 lit. a
 TEG haben die Betreiber von gewerbsmässigen Beherbergungsbetrieben gemäss
 Gastgewerbegesetz (Ziff. 1), von Gruppenunterkünften (Ziff. 2) und von
 Campingplätzen (Ziff. 3) eine Kurtaxe zu entrichten. Ebenfalls eine
 Kurtaxe haben die Eigentümer von Ferienwohnungen und Ferienhäusern zu
 bezahlen (Art. 13 Abs. 1 lit. b TEG). Nach aArt. 15
 Abs. 1 TEG setzt der Regierungsrat die Höchstbeträge und die
 Höchstpauschalen für Kurtaxen und Tourismusförderungsabgaben fest. Für die
 Kurtaxen hat er dies in Art. 8 TEV getan. Danach beträgt die Höchstpauschale,
 die von Eigentümern und Eigentümerinnen und Dauermietenden von Ferienhäusern
 und -wohnungen, Wohnzelten, Mobilhomes und dergleichen erhoben werden darf,
 Fr. 360.- im Jahr (Abs. 1). Die Tageshöchsttaxe für Gäste darf
 Fr. 4.- nicht übersteigen (Abs. 2). Mit der durch die Landsgemeinde vom
 6. Mai 2018 genehmigten Revision des TEG wurden die Höchstbeträge
 ins Gesetz überführt. Gemäss Art. 15 Abs. 1 TEG, welcher am 1. Juli 2018
 in Kraft getreten ist, legen die Gemeinden die Tagestaxen und Pauschalen fest.
 Die Tagestaxe für Gäste beträgt höchstens Fr. 5.-. Die Jahrespauschalen
 betragen höchstens Fr. 450.- pro Objekt oder Fr. 9.- pro
 Schlafplatz in Gruppenunterkünften und Clubhäusern.

4.

4.1Die öffentlichen Abgaben lassen sich in
 Kausalabgaben und Steuern unterteilen. Kausalabgaben sind dabei
 Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für
 bestimmte Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen haben. Im Gegensatz
 dazu sind Steuern voraussetzungslos zu entrichten (Ulrich Häfelin/Georg
 Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St.
 Gallen 2016, Rz. 2758).

Ob es sich bei den
 Kurtaxen um Vorzugslasten (Beiträge) und somit um Kausalabgaben oder aber um
 Kostenanlastungssteuern handelt, bedarf einer näheren Prüfung.
 Kostenanlastungssteuern sind Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe
 von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten
 Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit
 der Steuerpflichtigen. Sie unterscheiden sich von der Vorzugslast dadurch,
 dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer
 Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es
 genügt, dass die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem
 abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der
 Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von Leistungen generell (abstrakt)
 stärker profitiert als andere oder weil sie  abstrakt  als hauptsächlicher
 Verursacher der Aufwendungen angesehen werden kann (BGE 124 I 289 E. 3b).

Die Kurtaxen sind gemäss
 aArt. 16 Abs. 1 TEG zur Förderung und Entwicklung des Tourismus vor Ort sowie
 zur Unterstützung der Marktbearbeitung im Tourismus bzw. gemäss Art. 16
 Abs. 1 TEG für die Finanzierung von touristischen Einrichtungen,
 Veranstaltungen und Dienstleistungen, die überwiegend im Interesse der Gäste
 liegen, zu verwenden. Die Abgabepflichtigen profitieren zwar abstrakt und
 mehr als die Allgemeinheit vom Einsatz der Kurtaxen, ein Sondervorteil lässt
 sich ihnen indessen nicht zurechnen. Die Kurtaxen wurden daher vom
 Beschwerdegegner 2 zu Recht als Kostenanlastungssteuern qualifiziert
 (vgl. BGer-Urteil 2C_523/2015 vom 21. Dezember 2016 E. 3.1, 2C_712/2015
 und 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.2 f., 2P.199/2000 vom
 14. Mai 2001 E. 2c; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,
 ZBl 10/2003, S. 505 ff., 513; Marcel Reich, Steuerrecht, 2. A.,
 Zürich/Basel/Genf 2012, § 2 Rz. 7).

4.2Bei Abgaben sind stets die Vorgaben von
 Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
 Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) zu beachten. Danach ist die
 Ausgestaltung der Steuer, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der
 Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, in den Grundzügen im Gesetz selbst
 zu regeln. Beim Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im
 Abgaberecht handelt es sich um ein selbständiges verfassungsmässiges Recht,
 welches für sämtliche Abgaben gilt (BGE 136 I 142 E. 3.1;
 Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2799; Pierre Tschannen, in Bernhard Ehrenzeller
 et al. [Hrsg.], St. Galler BV-Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art.
 164 N. 23).

Lehre und Rechtsprechung
 lassen die Herabsetzung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu,
 wenn den Privaten die Überprüfung der Abgabe auf ihre Rechtmässigkeit anhand
 anderer verfassungsrechtlicher Prinzipien ohne Weiteres offensteht. So können
 die Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz die Höhe bestimmter
 Kausalabgaben ausreichend begrenzen, sodass der Gesetzgeber deren Bemessung
 der Exekutive überlassen darf (BGE 135 I 130 E. 4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
 Rz. 2807). Da es sich bei den Kurtaxen aber um eine Steuer handelt, lässt
 sich deren Höhe nicht mittels Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzen,
 weshalb auch die Höhe der Abgabe in den Grundzügen in einem Gesetz geregelt
 werden muss (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2850).

4.3

4.3.1Das TEG nennt in Art. 12 den Gegenstand der Steuer
 und in Art. 13 den Kreis der Steuerpflichtigen. In der bis am 30. Juni
 2018 geltenden Fassung finden sich hingegen keine Angaben zur Bemessung der
 Kurtaxen. So sah aArt. 15 Abs. 1 TEG lediglich vor, dass der
 Regierungsrat die Höchstbeträge und die Höchstpauschalen für Kurtaxen und
 Tourismusförderungsabgaben festlegt. Sodann überliess es aArt. 12
 Abs. 3 TEG den Gemeinden, Bestimmungen über Kurtaxen und
 Tourismusförderungsabgaben zu erlassen. Die Höchstbeträge wurden durch den
 Regierungsrat in Art. 8 TEV festgesetzt, während die Beschwerdeführerin die
 Höhe der Abgaben im Tarifanhang des durch den Gemeinderat erlassenen
 Kurtaxenreglements bestimmte. Damit finden sich keine Angaben zur Bemessung
 der Kurtaxen in einem formellen Gesetz.

4.3.2Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass
 es sich bei der TEV um eine selbständige gesetzesvertretende Verordnung
 handle, welcher die Bedeutung eines formellen Gesetzes zukomme.

Selbständige Verordnungen
 beruhen direkt auf der Verfassung, welche das Parlament, die Regierung, eine
 Verwaltungsbehörde oder ein Gericht unmittelbar zur Rechtssetzung ermächtigt.
 Unselbständige Verordnungen beruhen hingen auf einer Ermächtigung zur
 Rechtssetzung in einem Gesetz (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 107 ff.). Die
 Ermächtigung des Regierungsrats zum Erlass der TEV lässt sich nicht direkt auf
 Art. 99 lit. b der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988
 (KV) stützen. Gemäss dieser Bestimmung erlässt der RegierungsratVollzugs- und Verwaltungsverordnungen sowie Verordnungen aufgrund von
 Ermächtigungen der Landsgemeinde oder des Landrates. Damit bedarf es für den
 Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung durch den Regierungsrat einer
 Ermächtigung in einem durch die Landsgemeinde erlassenen Gesetz oder
 allenfalls durch eine auf einen konkreten Sachbereich bezogene
 Verfassungsbestimmung. Dies erscheint schon daher als notwendig, weil es mit
 der Gewaltenteilung nicht zu vereinbaren wäre, wenn der Regierungsrat
 generell zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen befugt wäre.

Die TEV stützt sich denn
 auch nicht direkt auf die Kantonsverfassung, sondern auf Art. 15 TEG.
 Damit ist sie eine unselbständige Verordnung, welcher nicht der Rang eines
 formellen Gesetzes zukommt. Folglich bleibt es dabei, dass sich die erhobenen
 Kurtaxen nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen konnten, da
 nicht einmal die Grundsätze für deren Bemessung in einem Gesetz im formellen
 Sinn geregelt waren. Daran ändert auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf
 die Gesetzesmaterialien nichts, können diese doch das vollständige Fehlen von
 Angaben zur Bemessung der Höhe der Kurtaxen im TEG nicht ersetzen.

5.

Es stellt sich nun die
 Frage, ob als Folge der ungenügenden gesetzlichen Grundlage der
 Beschwerdeentscheid der Beschwerdeführerin aufzuheben war.

5.1Das Kurtaxenreglement der Beschwerdeführerin wurde
 durch den Beschwerdegegner 2 im Jahr 2010 genehmigt, der Tarifanhang
 letztmals im Jahr 2014. Im Memorial für die Landsgemeinde des Kantons Glarus
 2007 wurde die Regelung von aArt. 15 Abs. 1 TEG noch als genügende
 gesetzliche Grundlage erachtet (S. 9), während im Memorial für die
 Landsgemeinde des Kantons Glarus 2018 zutreffend ausgeführt wird, die
 bestehende Regelung auf Verordnungsstufe genüge nicht (S. 116), weshalb
 die Höchstbeiträge der Kurtaxen neu durch das TEG selbst geregelt würden.

Wie aus dem Unterschied
 zwischen dem Memorial des Jahres 2007 und demjenigen des Jahres 2018
 ersichtlich wird, dürfte die kantonale Verwaltung im Verlauf der Jahre
 erkannt haben, dass es dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht widerspricht,
 wenn die Höchstbeträge der Kurtaxen in einer regierungsrätlichen Verordnung
 und die konkreten Beträge in einem gemeinderätlichen Erlass geregelt sind.
 Folgerichtig korrigierte sie ihre Praxis. Sie legte dem Landrat eine
 Gesetzesänderung vor, welche die Höchstbeträge der Kurtaxen auf Gesetzesstufe
 vorsieht, was schliesslich durch die Landsgemeinde vom 6. Mai 2018
 so erlassen wurde. Sodann wies der Beschwerdegegner 2 das im Jahr 2017
 überarbeitete Kurtaxenreglement an die Beschwerdeführerin zurück und
 schliesslich hob es den vorliegend strittigen Beschwerdeentscheid der
 Beschwerdeführerin auf.

Eine Praxisänderung ist
 zulässig, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die neue Praxis sprechen,
 die Änderung grundsätzlich erfolgt, das Interesse an der richtigen
 Rechtsanwendung demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt und wenn die
 Praxis keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellt. Diese
 Voraussetzungen sind erfüllt. Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass es sich
 beim Legalitätsprinzip im Abgaberecht um ein verfassungsmässiges Recht
 handelt. Der Verstoss gegen das Legalitätsprinzip war zu korrigieren, wobei
 namentlich dem Interesse der Beschwerdeführerin an der Rechtssicherheit
 weniger Gewicht zukam als dem Interesse, Verletzungen eines
 verfassungsmässigen Rechts zu vermeiden.

5.2Auch wenn die Beschwerdeführerin das Fehlen einer
 genügenden gesetzlichen Grundlage wohl selber hätte erkennen können, ist es
 aufgrund der Ausführungen im Memorial 2007 und insbesondere aufgrund der
 Genehmigung des Kurtaxenreglements mitsamt dem Tarifanhang durch den
 Beschwerdegegner  2 nachvollziehbar, dass sie darauf vertraute, die
 Erhebung der strittigen Kurtaxen lasse sich auf eine genügende gesetzliche
 Grundlage stützen. In diesem Zusammenhang überzeugt es denn auch nicht, wenn
 der Beschwerdegegner 2 darauf verweist, dass es sich bei der Genehmigung
 der Kurtaxenreglemente lediglich um eine provisorische Rechtskontrolle
 handle. Dies mag zwar zutreffen, zur provisorischen Rechtskontrolle gehört
 aber sicherlich auch die Kontrolle, ob eine genügende gesetzliche Grundlage
 für die Abgabenerhebung vorliegt.

Indessen ist der
 Beschwerdeführerin die Berufung auf den Vertrauensschutz verwehrt. Zum einen
 bedeutet der durch Art. 9 BV garantierte Grundsatz des
 Vertrauensschutzes, dass in erster Linie Private, nicht Behörden, Anspruch
 darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen
 oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden
 geschützt zu werden. Zum andern steht vorliegend das Verhältnis zwischen der
 Beschwerdeführerin und dem privaten Beschwerdegegner 1 im Vordergrund,
 nicht eine Rechtsbeziehung zwischen der Beschwerdeführerin und dem
 Beschwerdegegner 2. Selbst wenn man nicht grundsätzlich ausschliessen
 würde, dass die Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner 2 das
 Vertrauensschutzprinzip anrufen könnte, dürfte dies keine nachteiligen Folgen
 für den Beschwerdegegner 1 zeitigen. Mit anderen Worten kann nicht zu
 Lasten des Beschwerdegegners 1 vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
 abgesehen werden, nur weil die Beschwerdeführerin aufgrund des Verhaltens des
 Beschwerdegegners 2 davon ausging, es liege eine solche Grundlage vor.

5.3Sodann führt der Beschwerdegegner 2 zutreffend
 aus, dass im Bereich von Art. 127 Abs. 1 BV ein Lückenfüllungsverbot
 besteht. Der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand und die Bemessung
 der Steuer müssen in einem formellen Gesetz enthalten sein. Besteht
 diesbezüglich keine genügende Grundlage, darf die Steuer nicht erhoben
 werden, auch wenn es sich um ein Versehen oder Versäumnis des Gesetzgebers
 handelt. Eine Lückenfüllung bleibt dem Gericht verwehrt (Silvano Baumberger,
 Die Grenzen des Legalitätsprinzips im Steuerrecht, AJP 7/2012, S. 903 ff.,
 906), würde doch ansonsten das Legalitätsprinzip im Abgaberecht seines
 Gehalts entleert.

5.4Unbehelflich ist ferner der Einwand der
 Beschwerdeführerin, die Schaffung einer genügenden gesetzlichen Grundlage sei
 Aufgabe des Kantons; sie habe gar nicht die Kompetenz dazu. Einerseits ist es
 für den vorliegend zu beurteilenden Fall unerheblich, ob die
 Bemessungsgrundlagen im kantonalen oder kommunalen Recht zu regeln waren.
 Massgebend ist einzig, dass eine Regelung auf Gesetzesstufe fehlte.
 Andererseits gab der Regierungsrat gemäss aArt. 15 Abs. 1 TEG
 lediglich die Höchstbeträge der Kurtaxe vor. Der Beschwerdeführerin blieb es
 hingegen überlassen, die konkreten Beträge festzusetzen. Hätte die
 Gemeindeversammlung ihr Kurtaxenreglement und den Tarifanhang erlassen, was
 durchaus möglich gewesen wäre, bestünde eine genügende gesetzliche Grundlage.
 Ein im Verfahren der Gesetzgebung zu Stande gekommener Gemeindeerlass erfüllt
 nämlich das Erfordernis der Gesetzesform (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2800).

5.5

5.5.1Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für einen
 so genannten Appellentscheid erfüllt sind. Die Feststellung, dass die
 strittigen Kurtaxen gegen das verfassungsmässig geschützte Legalitätsprinzip
 verstossen, hat nämlich nicht zwingend deren Aufhebung zur Folge. Unter
 bestimmten Umständen kann ein Gericht oder eine andere Rechtsmittelinstanz
 von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger rechtlicher Grundlage
 beruhenden Entscheids absehen, wenn durch die unverzügliche Nichtanwendung
 der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen nicht bloss ein verhältnismässig
 unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlicher
 rechtsfreier Raum. Die einstweilige Weiteranwendung der strittigen Norm trotz
 festgestellter Verfassungswidrigkeit kann somit ausnahmsweise gerechtfertigt
 oder sogar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den
 Betroffenen ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem beispielsweise
 ein ganzes Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde oder eine wichtige
 öffentliche Aufgabe bis auf Weiteres nicht mehr oder nicht mehr
 zufriedenstellend erfüllt werden könnte. Weiter wird vorausgesetzt, dass die
 Rechtsmittelinstanz nicht in der Lage oder nicht dazu berufen ist, die
 mangelhafte Norm durch eine eigene, bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers
 geltende Anordnung zu ersetzen. Schliesslich ist eine Interessenabwägung
 vorzunehmen, in welche die Interessen der betroffenen Privatperson
 einzubeziehen sind (VGer-Urteil VG.2013.000107 vom 2. April 2014,
 mit Hinweisen).

5.5.2Mit dem Appellentscheid soll dem Gemeinwesen die
 notwendige Zeit verschafft werden, um eine als ungenügend erkannte Regelung
 zu ersetzen. Dies erweist sich vorliegend als nicht notwendig. Mit dem am
 1. Juli 2018 in Kraft getretenen Art. 15 Abs. 1 TEG werden die
 Höchstbeträge für die Kurtaxen neu auf Gesetzesstufe geregelt. Somit liegt
 kein Regelungsdefizit mehr vor. Die fehlende gesetzliche Grundlage zeitigt
 daher nur hinsichtlich der Vergangenheit Folgen. Dabei gilt es zu beachten,
 dass der überwiegende Teil der Verfügungen, mit welchen Kurtaxen erhoben
 wurden, in Rechtskraft erwachsen sein dürfte. Mangelhafte Verfügungen sind in
 der Regel nur anfechtbar, nicht nichtig (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1128).
 Da vorliegend weder ein ausserordentlich schwerer noch ein offensichtlicher
 Mangel vorliegt, hat die Beschwerdeführerin nicht zu befürchten, dass sie
 bereits rechtskräftig verfügte Kurtaxen zurückbezahlen muss. Damit mangelt es
 nicht nur an einem Regelungsdefizit, sondern auch an einem
 unverhältnismässigen Nachteil für die Beschwerdeführerin, weshalb ein
 Appellentscheid nicht in Betracht fällt.

5.6Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die von der
 Beschwerdeführerin erhobenen Kurtaxen nicht auf eine genügende gesetzliche
 Grundlage stützen können. Da kein Grund für ein ausnahmsweises Abweichen von
 der Regel besteht, wonach eine Steuer, welche sich nicht auf eine genügende
 gesetzliche Grundlage stützen kann, nicht erhoben werden darf, erweist sich
 der vorinstanzliche Entscheid als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der
 Beschwerde.

III.

Die Gerichtskosten sind
 nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG der unterliegenden Partei
 aufzuerlegen. Gemeinden sind gemäss Art. 135 Abs. 2 VRG gegenüber
 kantonalen Behörden dann kostenpflichtig, wenn sie im Verfahren als Partei
 beteiligt sind und an der Angelegenheit wirtschaftlich interessiert sind. Das
 Verwaltungsgericht geht bei Abgabenstreitigkeiten in ständiger Praxis von
 einem wirtschaftlichen Interesse der als Partei beteiligten Gemeinde aus
 (vgl. etwa VGer-Urteil VG.2015.00105/106 vom 11. Februar 2016 E. III/1,
 VG.2014.000123 vom 30. April 2015 E. III/1). Die Gerichtskosten von
 pauschal Fr. 600.- sind daher ausgangsgemäss der unterliegenden
 Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem von ihr bereits geleisteten
 Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihr
 keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
 contrario).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
 mit dem von ihr  bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
 verrechnet.

3.

Es
 wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]