gl_gerichte · VG.2014.00043 · 2014-10-30 · de

Personalrecht

Glarus Verwaltungsgericht 30.10.2014 VG.2014.00043 (VG.2014.134)
Glaris Verwaltungsgericht 30.10.2014 VG.2014.00043 (VG.2014.134)
Glarona Verwaltungsgericht 30.10.2014 VG.2014.00043 (VG.2014.134)

Personalrecht

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
30. Oktober 2014
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00043
A.______
Beschwerdeführer
B.______
beide vertreten durch Rechtsanwalt C.______
gegen
1.
Departement Sicherheit
und Justiz
Beschwerdegegner
des Kantons Glarus
2.
Regierungsrat des Kantons
Glarus
betreffend
Inkonvenienzenvergütung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
A.______
war vom […] bis zum […] bei der Kantonspolizei Glarus
als Polizist
angestellt. B.______ war vom […] bis zum […] ebenfalls für
die
Kantonspolizei Glarus als
Polizistin
tätig.
Beide leisteten während ihrer Anstellungszeit Abend-, Nacht-, Sonntags- und
Feiertagsarbeit sowie Pikettdienst (nachfolgend: Inkonvenienzen), was der
Arbeitgeber jeweils entschädigte. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2011
forderten sowohl A.______ als auch B.______ beim Personaldienst des Kantons
Glarus rückwirkend für die letzten fünf Jahre anteilsmässige Inkonvenienzenentschädigungen
während der Ferien.
2.
Nachdem
anlässlich der Verhandlung vom 10. Januar 2013 keine Einigung über die beantragten
Inkonvenienzenentschädigungen hatte erzielt werden können, wies das Departement
Sicherheit und Justiz (DSJ) am 21. Januar 2013 die Forderungen von A.______
und B.______ auf Vergütung von Inkonvenienzen während der Ferien ab. Die von
A.______ und B.______ am 13. Februar 2013 dagegen erhobene Beschwerde
wies der Regierungsrat des Kantons Glarus am 22. April 2014 ab.
3.
Am 22.
Mai 2014 gelangten A.______ und B.______ mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht
und beantragten die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide. Der Kanton
Glarus sei zu verpflichten, A.______ Fr. 2'024.30 zuzüglich Zins von 5 % seit
dem 1. Dezember 2011 und B.______ Fr. 1'639.20 zuzüglich Zins von 5 % seit
dem 1. September 2011 zu bezahlen, davon den Arbeitnehmeranteil (AHV,
IV, EO, ALV, NBU) abzuziehen und zusammen mit dem Arbeitgeberanteil an die
zuständige Sozialversicherung zu überweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten des Regierungsrates sowie des Departements
Sicherheit und Justiz.
Der Regierungsrat schloss
am 23. Juni 2014 auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten von A.______ und B.______, und verwies auf die
Begründung in seinem Entscheid vom 23. Mai 2014. Das DSJ beantragte am
15. August 2014 ebenfalls die Beschwerdeabweisung und hielt an seinen
Ausführungen vom 15. April 2013 sowie vom 3. Juli 2013 fest.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 35 Abs. 1 des Polizeigesetzes des Kantons Glarus vom 6. Mai 2007
(PolG) i.V.m. Art. 55 Abs. 4 des Gesetzes über das Personalwesen vom 5. Mai
2002 (PG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Vorinstanz führte in ihrem Beschwerdeentscheid
aus, dass weder aus der Verordnung über die Entlöhnung der Behördenmitglieder
sowie des Staats- und Lehrpersonals vom 21. November 2007 (LohnV) noch aus
der Verordnung über die Vergütung von Inkonvenienzen bei der Kantonspolizei
vom 16. Dezember 2008 (InkonvenienzenV) ein Anspruch auf eine anteilsmässige
Inkonvenienzenentschädigung während der Ferien abgeleitet werden könne. Es
ergebe sich nämlich bereits aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen,
dass ein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigung nur dann zu bejahen sei,
wenn die Leistung dafür effektiv erbracht worden sei, was auf die Ferienzeit
aber gerade nicht zutreffe. Zum selben Schluss gelange man in Anwendung des
regierungsrätlichen Beschlusses über das Besoldungswesen vom 14. April
1997 (RRB § 254), welcher bis Inkrafttreten der Inkonvenienzenverordnung (in
Kraft seit 1. Januar 2009) für die vorliegende Rechtsfrage einschlägig
gewesen sei. Das kantonale Recht schliesse somit insgesamt aus, dass die
vorliegend zur Diskussion stehenden Vergütungen auch während der Ferien
anteilsmässig zu bezahlen seien. Da die Personalgesetzgebung diese Frage
abschliessend geregelt habe, sei das Obligationenrecht vom 30. März 1911 (OR)
auf die öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse mit den Beschwerdeführern
nicht anwendbar. Folglich hätten die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf die
geltend gemachte Forderung.
2.2
Der Beschwerdegegner 1 ist der Ansicht, aus dem
Umstand, dass keine explizite Regelung zu den Inkonvenienzenentschädigungen
während der Ferien im kantonalen Recht enthalten gewesen sei, könne noch
nicht darauf geschlossen werden, dass Art. 57 PG und damit die
Bestimmungen des Obligationenrechts auf den vorliegenden Sachverhalt
anwendbar seien. Es könne nicht angehen, dass der Gesetzgeber sämtliche
Fragestellungen bis ins letzte Detail regeln müsse. Die Zulagen und Entschädigungen
für zusätzliche Dienstleistungen eines Kantonspolizisten seien im kantonalen
Recht bereits vor Inkrafttreten der Inkonvenienzenverordnung abschliessend
geregelt gewesen. Es liege keine Gesetzeslücke vor, nur weil der
Regierungsrat die zur Diskussion stehenden Vergütungen während der Ferien
nicht geregelt habe. Darin sei vielmehr ein qualifiziertes Schweigen zu
sehen. Schliesslich sei zu bemerken, dass die Beschwerdeführer während des
Austrittsverfahrens bei der Kantonspolizei ihre Forderungen weder stellten
noch erwähnten, weshalb die vorliegende Beschwerdeerhebung als widersprüchlich
qualifiziert werden müsse.
2.3
Die Beschwerdeführer machen geltend, dass in der
Personalgesetzgebung des Kantons Glarus bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs.
3 InkonvenienzenV keine Bestimmung enthalten gewesen sei, welche die Frage
der Inkonvenienzenentschädigung während der Ferien geregelt habe. Weil Art.
57 PG aber explizit auf das Obligationenrecht verweise, sei Art. 329d OR auf
den vorliegenden Sachverhalt sinngemäss anwendbar. Art. 329d Abs. 1 OR
statuiere dabei den Grundsatz, dass Ferien voll zu entschädigen seien und ein
Arbeitnehmer nicht schlechter zu stellen sei, als wenn er in dieser Zeit gearbeitet
hätte. Da während ihrer Anstellung bei der Kantonspolizei regelmässig und während
einer gewissen Dauer entschädigungspflichtige Abend-,   Nacht-, Sonn- und
Feiertagsarbeiten sowie Pikettdienst geleistet worden seien, bestehe folglich
ein anteilsmässiger Anspruch auf solche Vergütungen während der Ferien.
3.
Es gilt vorliegend zu
prüfen, ob das kantonale (öffentliche) Recht vor dem Inkrafttreten von Art. 1
Abs. 3 InkonvenienzenV eine explizite Regelung betreffend Inkonvenienzenentschädigungen
für Polizeifunktionäre während der Ferien enthielt oder ob der Gesetzgeber
dazu allenfalls qualifiziert geschwiegen hat. Trifft beides nicht zu, so ist
danach zu fragen, ob gestützt auf Art. 57 PG sinngemäss das Bundeszivilrecht
und die dazu ergangene Rechtssprechung (vgl. BGE 132 III 172 E. 3) vorliegend
zur Anwendung gelangen.
3.1
Die Beschwerdeführer wurden
gestützt auf Art.
6 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 PG mit einem öffentlich-rechtlichen
Arbeitsvertrag angestellt. Dieser enthält neben Hinweisen zur Beendigung des
Arbeitsverhältnisses auch Angaben über die Höhe des monatlichen Bruttogehalts
sowie die Lohnklasse. Zudem wurden die Vorschriften des Personalgesetzes und
der übrigen Personalreglemente als integrierende Bestandteile erklärt. Sodann
verweisen das Polizeigesetz und seine Ausführungsbestimmungen, sofern sie keine
besonderen Bestimmungen enthalten, ebenfalls auf das Personalgesetz (Art. 35
Abs. 1 PolG).
3.2
Nach Art. 91 lit. f der Verfassung des Kantons Glarus
vom 1. Mai 1988 (KV) und Art. 17 PG obliegt die Festlegung der Besoldung
für die Behördenmitglieder und die Angestellten des Kantons
dem
Landrat.
Dem kam er mit Erlass der Lohnverordnung nach, welche die
Anstellungsbedingungen der Behörden abschliessend regelt (Art. 2 Abs. 1 LohnV).
3.3
Gemäss Art. 20 Abs. 1 LohnV werden Zulagen und
Entschädigungen für unregelmässige oder zusätzliche Dienstleistungen vom
Regierungsrat festgelegt. Mit Beschluss vom 14. April 1997 (nachfolgend: RRB
§ 254) hielt der Regierungsrat an einer quartalsweisen Abrechnung der Überzeitentschädigungen
für Polizeibeamten fest und passte die Höhe der Zulagen für geleistete
Nacht-, Sonn-, Feiertagsarbeit sowie für  Pikett- und Schichtdienst in
der Einsatzzentrale an. Am 1. Januar 2009 wurde der RRB § 254 aufgrund
der inkraftgetretenen Inkonvenienzenverordnung aufgehoben.
3.4
In der Inkonvenienzenverordnung werden die
Vergütungen geregelt, welche der Kanton seinen Polizeifunktionären für
besondere Leistungen zusätzlich zum Lohn ausbezahlt (Art. 1 Abs. 1).
Polizeifunktionäre, bei denen diese besonderen Leistungen im Lohn abgegolten
werden, haben dabei keinen Anspruch auf zusätzliche Vergütungen (Art. 1 Abs.
2). Die Höhe der jeweiligen Entschädigungen werden sodann in
Art. 2 - 4 InkonvenienzenV festgelegt. Ferner wurde die
Verordnung durch einen Art. 1 Abs. 3 ergänzt, wonach bei
regelmässiger und während einer gewissen Dauer erfolgten Abend- und
Nachtarbeit sowie Arbeit an Sonn- und Feiertagen (Art. 2), Pikettdienst (Art.
3) sowie Schichtdienst in der Einsatzzentrale (Art. 4) die Vergütungen
anteilsmässig auch während der Ferien, bei Dienstleistungen in der Armee,
sowie bei Krankheit, bei Unfall bis maximal 14 Wochen und bei
Mutterschaftsurlaub ausgerichtet werden (inkraftgetreten am 1. April 2013).
4.
Wie die Beschwerdeführer
zutreffend ausführen, lässt sich bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3
InkonvenienzenV weder aus dem Wortlaut der kantonalen Bestimmungen noch aus
den Materialien explizit ein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen
während der Ferien entnehmen.
Art. 9 Abs. 1 der
Verordnung über die Arbeitszeit der Kantonsangestellten vom
28. September 2004 (ArbeitszeitenV) sieht einzig vor, dass bei bezahlten
Abwesenheiten, worunter auch die Ferien fallen, die tägliche
Normalarbeitszeit angerechnet wird. Diese beträgt für Polizeibeamten 8
Stunden und 30 Minuten (Art. 21 Abs. 1 PolV). Dies wird mit dem vertraglich
vereinbarten Lohn abgegolten und bildet auch während der Ferien den für die
Lohnfortzahlungspflicht massgebenden Grundlohn. Ein darüber hinausgehender
ausdrücklicher Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen während dieser Zeit ist dem
Gesetz nicht zu entnehmen. Neu regelt Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV die Voraussetzungen,
die erfüllt sein müssen, damit ein anteilsmässiger Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen
während der Ferien besteht. Da die Bestimmung aber erst am 1. April 2013
inkraftgetreten ist, findet sie vorliegend keine Anwendung.
5.
5.1
Das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung über den
Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien kann eine
bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeuten, d.h. ein sogenanntes
"qualifiziertes Schweigen" darstellen. In diesem Fall hat das
Gesetz eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen
Sinne – mitentschieden. Für Analogie und richterliche Lückenfüllung wäre diesfalls
kein Platz (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 234).
5.2
Art. 20 Abs. 1 LohnV erteilt dem Regierungsrat
die Kompetenz, Zulagen und Entschädigungen für unregelmässige oder
zusätzliche Dienstleistungen von Polizeifunktionären festzulegen.
Dementsprechend steht dem Regierungsrat bei der Qualifikation, welche
Inkonvenienzen entschädigt werden und wie hoch die Vergütungen dafür sind, ein
gewisses Ermessen zu. Als "zusätzlich" sind dabei Dienstleistungen
zu verstehen, welche ein Polizist (auf Anordnung seines Vorgesetzten hin)
abweichend von der in Art. 21 Abs. 1 PolV festgelegten Normalarbeitszeit
von 8 Stunden und 30 Minuten zu leisten hat. Mit
"unregelmässig" wird klargestellt, dass es sich um gelegentliche Arbeitseinsätze
handelt, welche je nach Bedarf anfallen.
Die zusätzlichen oder
unregelmässigen Dienstleistungen von Polizeifunktionären wurden vom
Regierungsrat im RRB § 254 und in der Inkonvenienzenverordnung abschliessend
normiert. Dabei erstreckt sich der Geltungsbereich der Inkonvenienzenverordnung
auf die "besonderen Leistungen", welche "zusätzlich zum
Lohn" ausbezahlt werden (Art. 1 Abs. 1 InkonvenienzenV). Als solche
besonderen Leistungen sieht der Regierungsrat die Abend- und Nachtarbeit,
Arbeit an Sonn- und Feiertagen, Pikettdienst oder Schichtdienst in der
Einsatzzentrale (Art. 2 ff. der InkonvenienzenV). Die dem Polizisten aufgrund
der besonderen Leistungen entstandenen Nachteile sind durch die in
Art. 2 ff. InkonvenienzenV festgelegten Vergütungen abzugelten.
5.3
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer knüpfte
der Regierungsrat beim Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen von
Polizeifunktionären an eine effektive Leistung an und sah die Zulagen
offensichtlich nicht als Lohnbestandteil, für welche während der Ferien ein
Anspruch auf Lohnfortzahlung bestand.
So sieht bereits
Art. 20 Abs. 1 LohnV vor, dass Entschädigungen im Sinne dieser Kompetenznorm
als Zulagen für zusätzliche oder unregelmässige Dienstleistungen zu verstehen
sind. Es wird somit dem Grundsatz nach festgehalten, dass Vergütungen, welche
der Regierungsrat zu regeln hat, an die effektive Arbeitstätigkeit in Form
einer zusätzlichen oder unregelmässigen Dienstleistung anknüpfen. Der durch
die zusätzliche Dienstleitung entstehende Nachteil entfällt jedoch während
der Ferien, weshalb der Regierungsrat dafür auch keine Zulagen vorsah und
sich auch nicht veranlasst sehen musste, sich im Sinne eines Negativkatalogs auf
formell-gesetzlicher Grundlage dazu zu äussern.
Des Weiteren stellte der
Regierungsrat in Art. 1 Abs. 1 InkonvenienzenV durch den Passus
"zusätzlich zum Lohn" ebenfalls klar, dass er die Vergütungen nicht
als Lohnbestandteil vorgesehen haben wollte und implizierte damit, dass kein
entsprechender Anspruch bzw. kein Anspruch auf Lohnfortzahlung während der
Ferien besteht (in diesem Sinne auch VGer BL-Urteil vom 20. März 2000,
www.baselland.ch). Auch deshalb ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat die
Inkonvenienzenvergütung an eine effektiv erbrachte (besondere) Leistung
knüpfte.
Ferner definieren sowohl
die RRB § 254 als auch die Inkonvenienzenverordnung den Zeitrahmen für Abend-
und Nachtarbeit sowie für Sonn- und Feiertagsarbeit und die entsprechende
auszurichtende Entschädigung dafür. Daraus ergibt sich, dass ausserhalb von
diesem Zeitrahmen und ohne eigentliche Leistung keine entsprechende Vergütung
geschuldet war. Die tatsächlich erbrachte Leistung während dieser besonderen
Arbeitszeit ist kausal für einen Entschädigungsanspruch, denn die Vergütung
knüpft stets an eine Schicht, einen Dienst, einen Sonntag oder einen Feiertag
an. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf einer Ausnahmeklausel, welche
der Regierungsrat vor Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV nur in Art. 1 Abs. 2
InkonvenienzenV vorgesehen hatte.
5.4
Nach Art. 1 Abs. 2 InkonvenienzenV haben
Polizeifunktionäre, bei welchen die zusätzlichen Vergütungen bereits im Lohn
integriert sind, keine weitergehenden Ansprüche auf Inkonvenienzenzulagen.
Wie den Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen im Auszug aus dem Protokoll
zur Inkonvenienzenverordnung entnommen werden kann, ist diese Klausel
insbesondere für Polizeioffiziere vorgesehen (vgl. Bemerkung zu Art. 1
Abs. 2 unter Ziff. 5; Bg. 2 act. 1/11/1/2). Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführer erscheint dies aber nicht als Ungleichbehandlung. Der
Regierungsrat liess sich nämlich von sachlichen Kriterien leiten, als er
verschiedene Methoden der Lohnfestsetzung für unterschiedliche Funktionen
vorsah. Dies tat er wohl nicht zuletzt, weil ein Polizeioffizier gegenüber
den ihm unterstellten Polizisten öfters mit Inkonvenienzen konfrontiert wird.
Es erscheint deshalb gerechtfertigt, die dafür zu entrichtenden Entschädigungen
als Lohnbestandteile festzulegen, auf welche auch während der Ferien ein Anspruch
besteht. Dies lässt den Kehrschluss zu, dass andere Polizeifunktionäre, bei
welchen die Zulagen nicht im Lohn integriert sind, keinen Anspruch auf
Inkonvenienzenzulagen während der Ferien hatten.
5.5
Die Beschwerdeführer können sodann aus dem Umstand,
dass Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV eingeführt wurde, nichts zu ihren Gunsten
ableiten. Indem der Regierungsrat neu einen Anspruch auf anteilsmässige
Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien vorsieht, kam er den
diesbezüglichen Bestrebungen des Polizeibeamten-Verbands entgegen. Bei der
neu geschaffenen Bestimmung handelt es sich aber um eine Rechtsänderung,
nicht um eine Konkretisierung der bisher geltenden Regelungen.
5.6
Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf
die einschlägige kantonale und bundesgerichtliche Rechtsprechung stützen, ist
zum einen darauf hinzuweisen, dass im öffentlichen Dienstrecht auf dem Gebiet
des Arbeitsvertragsrechts ohnehin kein unbeschränkter Anspruch auf die
Minimalgarantien des Obligationenrechts besteht (vgl. BGE 138 I 232 E.
7.2). Zum anderen ist das Verwaltungsgericht an die Erwägungen des ins Recht
geführten Urteils des Verwaltungsgerichts Basel-Stadt vom 23. April 2009 (BJM
2011, S. 257 ff.) nicht gebunden.
Aus dem Gesagten folgt
insgesamt, dass der Regierungsrat bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3
InkonvenienzenV bewusst keinen Raum für Inkonvenienzenentschädigungen während
der Ferien liess, sofern diese nicht bereits im Lohn integriert waren (Art. 1
Abs. 2 InkonvenienzenV). Er schwieg sich diesbezüglich somit qualifiziert
aus. Ein expliziter Ausschluss, dass während der Ferien kein Anspruch auf
Inkonvenienzenentschädigungen besteht, war denn auch nicht notwendig.
Demgemäss ist die Beschwerde
abzuweisen.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Kostenlos sind Streitigkeiten aus
einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von
Fr. 30'000.- (Art. 135a Abs. 1 lit. b VRG).
Da der Streitwert im
vorliegenden Verfahren Fr. 3'663.50 beträgt, sind keine Gerichtskosten zu
erheben.
2.
Ausgangsgemäss steht den
Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3
VRG). Den Behörden wird gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG in der Regel keine Entschädigung
zugesprochen, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies
rechtfertigen. Da vorliegend kein Ausnahmetatbestand vorliegt, steht auch den
Beschwerdegegnern keine Parteientschädigung zu.
3.
Gegen diesen Entscheid
kann gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG)
Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur erhoben werden, wenn der
Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder sich eine Rechtsfrage
von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Aufgrund des Dargelegten (vgl. E.
III/1.2) ist davon auszugehen, dass das Streitwerterfordernis nicht erfüllt
ist.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]