gl_gerichte · VG.2018.00112 · 2018-12-20 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltrecht

Glarus Verwaltungsgericht 20.12.2018 VG.2018.00112 (VG.2019.741)
Glaris Verwaltungsgericht 20.12.2018 VG.2018.00112 (VG.2019.741)
Glarona Verwaltungsgericht 20.12.2018 VG.2018.00112 (VG.2019.741)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
20. Dezember 2018
I. Kammer
in Sachen
VG.2018.00112
A.______
Beschwerdeführer
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwälte
B.______ und C.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
A.______ erstellte an der
X-strasse in […] ohne Baubewilligung vier Garagen und einen Parkplatz. Nach
der Nachreichung gewisser Baugesuchsunterlagen und der öffentlichen Auflage
des nachträglichen Baugesuchs wurde baupolizeilich festgestellt, dass durch
die Bauten der Strassenabstand zur Y- Strasse unterschritten werde. Die
Gemeinde Glarus Nord verweigerte am 26. Oktober 2011 die nachträgliche
Baubewilligung und befahl die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
bis spätestens zum 30. November 2011. Dagegen reichte A.______ Beschwerde
beim Regierungsrat ein, welche zuständigkeitshalber an das Departement Bau
und Umwelt (DBU) überwiesen wurde. Das DBU hiess die Beschwerde von A.______
am 26. Juni 2014 teilweise gut und verpflichtete ihn, die östlichste, an die
Y-Strasse grenzende Garage sowie den daneben befindlichen Parkplatz innert
sechs Monaten ab Rechtskraft des Entscheids zu entfernen. Eine dagegen beim
Verwaltungsgericht erhobene Beschwerde wurde am 30. April 2015
abgewiesen. Das Urteil erwuchs unangefochten in Rechtskraft (vgl. zum Ganzen
VGer-Urteil VG.2014.00076).
2.
2.1
Da A.______ in der Folge weder die Garage noch den
Parkplatz zurückgebaut hatte, zeigte ihm die Gemeinde Glarus Nord am 17.
Februar 2017 an, dass der Abbruch durch ein von der Gemeinde Glarus Nord
beauftragtes Unternehmen am 20. März 2017 erfolgen werde.
2.2
Am 10. März 2017 (Datum des Eingangs) beantragte
A.______ bei der Gemeinde Glarus Nord die Bewilligung zum Umsetzen der
bestehenden Garage um einen Meter. Die Gemeinde Glarus Nord erteilte ihm am
29. Juni 2017 die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und
Bedingungen.
2.3
Dagegen erhob A.______ am 5. September 2017
Beschwerde beim DBU. Er beantragte insbesondere, dass ihm auch die Erstellung
des geplanten Vordachs an der Ostfassade der Garage zu bewilligen sei.
2.4
Die Gemeinde Glarus Nord widerrief in der Folge noch
während der Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort am 11. Oktober 2017
die Baubewilligung, was sie damit begründete, dass die Garage gegenüber der
Y-Strasse auch nach der Versetzung den Strassenabstand weiterhin verletzte.
A.______ wurde aufgetragen, innert 10 Tagen nach Empfang der Verfügung
die Planunterlagen zu bereinigen und der Baubewilligungsbehörde zur
Genehmigung einzureichen (Disp.-Ziff. 2). Für den Säumnisfall drohte sie den
Abbruch der Garage und des Parkplatzes im Sinne einer Ersatzvornahme an
(Disp.-Ziff. 3).
2.5
A.______ gelangte am 21. November 2017 (Datum des
Poststempels) auch gegen die Verfügung vom 11. Oktober 2017 mit Beschwerde
ans DBU und beantragte deren Aufhebung.
2.6
Das DBU vereinigte am 22. November 2017 die beiden
Beschwerdeverfahren. Am 5. September 2018 wies es die Beschwerde gegen
die Widerrufsverfügung vom 11. Oktober 2017 ab. Disp.-Ziff. 2 der
Verfügung änderte das DBU jedoch in dem Sinne ab, dass A.______ innert 30
Tagen nach Rechtskraft des Entscheids die Planunterlagen des Baugesuchs zu
bereinigen und der Baubewilligungsbehörde zur Genehmigung einzureichen habe.
In den Planunterlagen müsse zwingend aufgezeigt werden, dass der gesetzlich
vorgeschriebene Strassenabstand von 4 m gegenüber der Y-Strasse
vollumfänglich eingehalten werde. Die Beschwerde gegen die
Baubewilligungsverfügung vom 29. Juni 2017 schrieb es als gegenstandslos
geworden ab.
3.
3.1
Dagegen erhob A.______ am 14. Oktober 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Entscheids des DBU. Die Widerrufsverfügung sei aufzuheben und die Gemeinde
Glarus Nord sei zu verpflichten, ihm die Bewilligung für einen Dachvorsprung
(Vordach) an der Ostfassade der Garage gemäss Baugesuch zu erteilen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse.
3.2
Das DBU beantragte am 29. Oktober 2018 die Abweisung
der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord schloss am 14.
November 2018 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
(RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei
rechtswidrig, dass der Beschwerdegegner 2 seine Beschwerde abgewiesen
habe, obwohl eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die
Beschwerdegegnerin 1 festgestellt worden sei. Er habe keine Möglichkeit
gehabt, sich zum Widerruf der Baubewilligung zu äussern. Er sei nie dazu
aufgefordert worden, seine Interessen an der Aufrechterhaltung der
Baubewilligung darzulegen. Es sei daher nicht verwunderlich, dass die
Interessenabwägung zu seinen Ungunsten ausgefallen sei. Sodann sei die
Rechtswidrigkeit der Baubewilligung alles andere als klar. Die
Verkehrssicherheit werde nämlich nicht beeinträchtigt. Die Strasse sei
übersichtlich und werde nur langsam befahren. Die Garage wirke sich daher
nicht negativ auf die Sicht aus. Dies auch deshalb, weil neben der Strasse
zusätzlich ein breites Trottoir vorhanden sei, welches ebenfalls für freie
Sicht sorge. Wenn der Beschwerdegegner 2 auf das Ermessen der
Beschwerdegegnerin 1 verweise, zeige dies indirekt, dass die Sache doch
nicht so klar sei. Die Baubewilligung sei daher zu Unrecht aufgehoben worden.
Schliesslich sei die Beschwerdegegnerin 1 anzuweisen, das Baugesuch dem
Kanton zuzustellen, wie dies bereits in anderen Fällen gemacht worden sei.
2.2
Die Beschwerdegegnerin 1 stellt in Frage, ob
das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers durch den Erlass der
Widerrufsverfügung überhaupt verletzt worden sei. Dieser habe nämlich in
einer Vereinbarung vom 17. März 2017 bestätigt, dass er die Garage zwei
Monate nach Erteilung der Baubewilligung versetzen werde. Sodann habe er sich
zur Leistung einer Kaution über Fr. 11'430.- verpflichtet. Bis zum
Zeitpunkt des Widerrufs der Baubewilligung sei aber weder die Garage versetzt
noch die Kaution geleistet worden, weshalb bereits aus diesem Grund die
Baubewilligung habe widerrufen werden können. Dem Beschwerdeführer seien die
Bedingungen, unter welchen die Baubewilligung erteilt habe werden können,
bekannt gewesen, weshalb vor dem Widerruf der Baubewilligung keine
Stellungnahme habe eingeholt werden müssen. Sodann verkenne er, dass die
Frage der Unterschreitung des Mindestabstands zur Y-Strasse bereits durch den
rechtskräftigen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. April 2015
beurteilt worden sei. Aufgrund der nach wie vor bestehenden Verletzung des
Strassenabstands könne die Baubewilligung nicht erteilt werden, wobei nicht
von einer unklaren Rechtslage auszugehen sei. Der Beschwerdegegner 2
habe die Interessenabwägung korrekt vorgenommen. Da für das Baugesuch einzig
kommunale Bestimmungen zur Anwendung gelangten, habe dieses nicht den kantonalen
Amtsstellen vorgelegt werden müssen.
2.3
Der Beschwerdegegner 2 führt aus, aus den
beiden Beschwerden des Beschwerdeführers gehe hervor, weshalb dieser mit der
Auflage betreffend das Vordach und dem Widerruf der Baubewilligung nicht
einverstanden sei. Dieser habe seine Rügen hinreichend darlegen können. Hätte
er nach Eingang der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin 1 etwas
Neues vorbringen wollen, wäre ihm dies auch ohne formelle Aufforderung
möglich gewesen. Sodann seien keine Interessen des Beschwerdeführers
ersichtlich, welche in der Interessenabwägung nicht berücksichtigt worden
seien. So habe dieser beispielsweise keine auf den Vertrauensschutz gestützte
Dispositionen getätigt. Im Übrigen zeige er auch in seiner Beschwerde ans
Verwaltungsgericht keine weiteren Interessen am Bestand der Baubewilligung
auf.
3.
3.1
Der Beschwerdegegner 2 führte im angefochtenen
Entscheid aus, die Beschwerdegegnerin 1 habe vor Erlass der
Widerrufsverfügung den Beschwerdeführer nicht angehört. Dieser habe jedoch
einlässlich im Verfahren vor dem Beschwerdegegner 2 Stellung zur
Widerrufsverfügung nehmen können, weshalb im Sinne der Prozessökonomie auf
die Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin 1 zu verzichten sei.
3.2
Ausnahmsweise kann eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs geheilt werden. Dies ist dann der Fall, wenn die betroffene Person die
Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die in
Bezug auf die strittige Frage über eine gleich weite Kognition verfügt wie
die Vorinstanz, sodass sie eine Prüfung in gleichem Umfang vornehmen kann. Unter
dieser Voraussetzung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs
auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen,
wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit
zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten)
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der
Sache nicht zu vereinbaren wäre (Alain Griffel, in Alain Griffel, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014, § 8 N. 38, mit Hinweis auf BGE 137 I 195 E.
2.3.2).
3.3
Soweit der Beschwerdeführer davon ausgeht, die
Gehörsverletzung sei zu Unrecht geheilt worden, da er sich zur Sache nicht
habe äussern können, ist ihm nicht zu folgen. In seiner Beschwerde an den
Beschwerdegegner 2 vom 21. November 2017 beantragte er die
Aufhebung des Widerrufs der Baubewilligung. Er hatte die Möglichkeit, sich
zur angefochtenen Widerrufsverfügung zu äussern, welche er in seiner
Beschwerdeschrift auch wahrnahm. Der Beschwerdegegner 2 verfügte bei
seinem Entscheid sodann über volle Kognition (Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art.
104 Abs. 1 VRG). Damit waren die Voraussetzungen für eine Heilung der
Verletzung des rechtlichen Gehörs erfüllt, weshalb der Entscheid des
Beschwerdegegners 2 diesbezüglich nicht zu beanstanden ist. Damit muss
nicht weiter geprüft werden, ob die Beschwerdegegnerin 1 überhaupt das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat, was sie bestreitet
4.
4.1
Eine Änderung der Verfügung durch die
Verwaltungsbehörde, die sie erlassen hat, ist grundsätzlich sowohl vor als
auch nach Eintritt der formellen Rechtskraft möglich. Liegt wie vorliegend
keine gesetzliche Regelung vor, so muss die Widerrufbarkeit einer Verfügung
aufgrund allgemeiner Kriterien beurteilt werden. Es ist eine
Interessenabwägung erforderlich. Dabei ist zwischen dem Interesse an der
richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der
Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz andererseits abzuwägen. Grundlage
des Vertrauens ist die Verfügung, also eine qualifizierte
Vertrauensgrundlage. Dies hat zur Folge, dass der Private nicht zwingend
Dispositionen getroffen haben muss, um sich gegen den Widerruf der
begünstigenden Verfügung zur Wehr zu setzen; der Schutz der Verfügung besitzt
gewissermassen einen "Selbstwert". Dispositionen des Privaten haben
allerdings einen erheblichen Einfluss auf die Interessenabwägung zu seinen
Gunsten. Nach Eintritt der formellen Rechtskraft sind die Voraussetzungen für
eine Neubeurteilung der Verfügung strenger als bei formell nicht
rechtskräftigen Verfügungen. Dies erklärt sich damit, dass dem Gebot der
Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz dann grössere Bedeutung zukommt als
vorher (BGE 137 I 69 E. 2.2, 121 II 273 E. 1a/aa; vgl. zum Ganzen
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
A., Zürich/ St.
Gallen 2016, Rz.
1224 ff.).
4.2
4.2.1
Grundvoraussetzung für den Widerruf einer
Baubewilligung ist wie bei allen Verfügungen deren Fehlerhaftigkeit. Dabei
kann der Mangel ein ursprünglicher sein, wenn die Baubewilligung erteilt
wurde, oder nachträglich infolge einer Rechtsänderung oder wegen einer Änderung
der tatsächlichen Verhältnisse eintreten (Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 5. A.,
Zürich 2011, S. 364).
4.2.2
Die Beschwerdegegnerin 1 erteilte zunächst dem
Beschwerdeführer die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und
Bedingungen. In der Widerrufsverfügung vom 11. Oktober 2018 hielt sie
indessen fest, dass die Garage gegenüber der Y-Strasse weiterhin den
gesetzlich vorgesehenen Strassenabstand von 4 m verletze. An der
Ostseite werde das Vordach durch Flügelmauern abgestützt. Gemäss Art. 45
der Bauordnung von […] (BO […]) dürften Dachvorsprünge um maximal 1.5 m
in den Strassenabstand hineinragen. Diese Abweichung von der
Abstandsvorschrift gelte jedoch nur für Vorsprünge und nicht für deren Flügelmauern.
Daher könne das Bauvorhaben nicht bewilligt werden. Der Mangel könne aber
durch eine Überarbeitung des Bauprojekts behoben werden, sofern die
gesetzlichen Abstandsvorschriften vollständig eingehalten würden.
4.2.3
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer
plant, die östlich in Richtung Y-Strasse gelegene Aussenwand abzubrechen und
1 m nach Westen verschoben wiederaufzubauen. Das Dach soll als Vordach
ebenso wie die tragenden Flügelmauern bestehen bleiben, was zur Folge hat,
dass die Flügelmauern und das Vordach weiterhin den Strassenabstand zur
Y-Strasse nicht einhalten.
4.2.4
Vorspringende
Gebäudeteile dürfen gemäss
Art. 45 BO […] um maximal 1.5 m in den Gebäude-, Wald-,
Gewässer- und Strassenabstand vorspringen, sofern kein öffentliches Interesse
entgegensteht. Mit Ausnahme der Dachvorsprünge dürfen diese Bauteile einen
Drittel der entsprechenden Fassadenlängen nicht überschreiten.
Den in Art. 45 BO […] genannten
Abständen ist gemein, dass sie wesentliche öffentliche Interessen verfolgen.
Gebäudeabstände liegen im gesundheits- und feuerpolizeilichen sowie
ortsplanerischen Interesse und haben eine nachbarschützende Funktion
(Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 850). Mit den Waldabstandsvorschriften
werden gesundheits-, forstpolizeiliche und landschaftsschützerische Ziele
verfolgt (Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 784). Die Gewässerabstände
bezwecken primär, ein Durchflussprofil für Hochwasser freizuhalten
(Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 794). Der Strassenabstand dient schliesslich
in erster Linie der Verkehrssicherheit, aber auch der Wohnhygiene
(Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 824). Damit der von den Abstandsvorschriften
vorgeschriebene Zweck nicht unterlaufen wird, ist eine restriktive Auslegung
der von der Abstandsprivilegierung von Art. 45 BO […] erfassten Gebäudeteile
geboten. Dies bedeutet eine Auslegung, welche sich nahe am Begriff des
Vorsprungs orientiert. Ein Vorsprung springt eben der Fassade vor und bildet
nicht Teil derselben (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 850).
4.2.5
Soweit die Beschwerdegegnerin 1 erkannt hat,
dass ein Vordach, welches durch Flügelmauern abgestützt wird, nicht einen
Dachvorsprung im Sinne von Art. 45 BO […] darstellt, ist dies nicht
zu beanstanden. Es ist offensichtlich, dass ein solches Vordach nicht der
Fassade vorspringt, sondern Teil derselben bildet. Aus verkehrspolizeilicher
Sicht würde es denn auch wenig überzeugen, wenn ein durch Flügelmauern
gestütztes Vordach von der Abstandsprivilegierung profitieren könnte. Damit
erweist sich die Baubewilligung vom 29. Juni 2017 als ursprünglich
fehlerhaft, weshalb sie grundsätzlich widerrufen werden konnte.
4.3
Der Widerruf einer Baubewilligung ist nach dem
Dargelegten aber nur zulässig, wenn das öffentliche Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung das Interesse des Privaten an der Rechtssicherheit
bzw. am Schutz seines Vertrauens überwiegt. Vorliegend kommt dem Umstand,
dass die Baubewilligung im Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht rechtskräftig
war, wesentliche Bedeutung zu. So durfte der Beschwerdeführer von dieser noch
keinen Gebrauch machen. Sodann bestehen weder Anhaltspunkte dafür noch macht
dies der Beschwerdeführer geltend, dass er im Vertrauen auf die
Baubewilligung bereits Dispositionen getätigt hat. Seinem Interesse am
Bestand der Baubewilligung kommt daher nur wenig Gewicht zu. Hingegen besteht
ein wesentliches öffentliches Interesse an der Durchsetzung des objektiven
Rechts, da die Einhaltung der Strassenabstandsvorschriften der
Verkehrssicherheit dient, welche durch die streitbetroffene Garage gefährdet
ist. Dies hat das Verwaltungsgericht bereits in seinem Entscheid vom 30.
April 2015 erwogen, worauf verwiesen kann. Folglich überwiegt das öffentliche
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung dasjenige des Beschwerdeführers am
Bestand der Baubewilligung, weshalb sich der Widerruf der Baubewilligung als
zulässig erweist.
5.
Der Beschwerdeführer
beantragt sodann die Durchführung eines ordentlichen
Baubewilligungsverfahrens mit "allen kantonalen Amtsstellen".
Entgegen seiner Auffassung wurde über sein Baugesuch im ordentlichen
Baubewilligungsverfahren entschieden. Der Widerruf der Baubewilligung hatte
jedoch zur Folge, dass diese nicht erteilt, sondern vom Beschwerdeführer eine
Anpassung des Bauvorhabens gefordert wurde. Ein Einbezug kantonaler
Amtsstellen war dabei nicht erforderlich, da ein solcher gesetzlich nur
vorgesehen ist, wenn ein Bauvorhaben auch der Bewilligung oder Zustimmung von
kantonalen oder Bundesbehörden bedarf (Art. 70 Abs. 4 RBG), was vorliegend
bei einer Baute in der Bauzone, welche den Abstand zu einer kommunalen
Strasse einzuhalten hat, nicht der Fall ist.
6.
6.1
Nicht zu beanstanden ist schliesslich, dass der
Beschwerdegegner 2 dem Beschwerdeführer eine Frist von 30 Tagen ab
Rechtskraft des Entscheids ansetzte, um sein Baugesuch zu bereinigen und
insbesondere in den Planunterlagen aufzuzeigen, dass der Strassenabstand von
4 m gegenüber der Y-Strasse eingehalten wird. Diese Frist ist so
bemessen, dass es dem Beschwerdeführer möglich ist, die notwendigen Schritte
rechtzeitig zu unternehmen.
Demgemäss ist die
Beschwerde abzuweisen.
6.2
Hinzuweisen ist der Beschwerdeführer darauf, dass
gemäss Disp.-Ziff. 3 der Widerrufsverfügung die streitbetroffene Garage
und der Parkplatz im Sinne einer Ersatzvornahme durch die Gemeinde entfernt
werden, sollte er nicht innert Frist ein geändertes Baugesuch einreichen oder
selber die entsprechenden Bauten abbrechen.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Demgemäss sind die Gerichtskosten
von pauschal Fr. 2'000.- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem
von ihm geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
2.
Mangels anwaltlicher
Vertretung und aufgrund seines Unterliegens ist dem Beschwerdeführer keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 138 Abs. 1 und Abs. 3
lit. a VRG). Soweit die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt,
ist sie darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum
angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in
der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird, ausgenommen im
Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs.
4 VRG). Die Beschwerdegegnerin 1 macht weder geltend noch ist dies
anderweitig ersichtlich, dass die Voraussetzungen für die ausnahmsweise
Zusprechung einer Parteientschädigung vorliegend erfüllt sind.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]