gl_gerichte · VG.2024.00089 · 2025-04-24 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 24.04.2025 VG.2024.00089 (VG.2025.1461)
Glaris Verwaltungsgericht 24.04.2025 VG.2024.00089 (VG.2025.1461)
Glarona Verwaltungsgericht 24.04.2025 VG.2024.00089 (VG.2025.1461)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
24. April 2025
I. Kammer
Besetzung:
Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,
Verwaltungsrichter Patrik Noser und Gerichtsschreiberin MLaw Leonora Muji
in Sachen
VG.2024.00089
1.
Sunrise UPC GmbH
Beschwerdeführerinnen
2.
Salt Mobile SA
3.
Swisscom (Schweiz) AG
alle vertreten durch
Dr.
iur.
Mischa
Morgenbesser und
MLaw Andreas Eichenberger, Rechtsanwälte
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch
MLaw
Caterina
Ventrici,
Rechtsanwältin
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Nachdem
die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am
24. April 2021 sowie am 27. April 2021 und am 16. September
2022 sowie am 6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus
Nord dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) die
Planungsunterlagen am 28. Juli 2023 zur Genehmigung ein. Am 20. August
2024 hiess Letzteres eine von der Sunrise GmbH, der Salt Mobile SA sowie der
Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Mobilfunkanbieterinnen) dagegen erhobene
Beschwerde teilweise gut. Gleichentags genehmigte es die Gesamtrevision der
Nutzungsplanung, wobei es diese aufgrund der erledigten Beschwerdeentscheide
bereinigte, Ausnahmen gewährte, redaktionelle Änderungen vornahm und der
Gemeinde Glarus Nord Aufträge erteilte. Der Genehmigungsentscheid wurde am
28. August 2024 im kantonalen Amtsblatt publiziert.
2.
2.1
Die Mobilfunkanbieterinnen gelangten mit Beschwerde vom 20. September
2024 ans Verwaltungsgericht und beantragten die teilweise Aufhebung des
Entscheids des DBU vom 20. August 2024. Art. 39 Ziff. 3 des am
20. August 2024 genehmigten Baureglements der Gemeinde Glarus Nord
(BauR) sei dahingehend anzupassen, als dass die dritte Priorität der
Kaskadenordnung ausschliesslich Wohnzonen enthalte und die Zonen für
öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig seien, aus
der dritten Priorität zu streichen seien. Der Genehmigungsentscheid des DBU
vom 20. August 2024 sei ebenfalls teilweise aufzuheben und entsprechend
anzupassen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde
Glarus Nord sowie des DBU.
2.2
Das DBU schloss am 20. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zu Lasten der Mobilfunkanbieterinnen.
Den nämlichen Antrag stellte die Gemeinde Glarus Nord am 4. Dezember
2024; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
2.3
Die Mobilfunkanbieterinnen hielten am 6. Januar 2025 an ihren Anträgen
ebenso fest, wie die Gemeinde Glarus Nord am 4. Februar 2025 an den
ihrigen. Das DBU verzichtete am 24. Januar 2025 auf die Einreichung
einer Duplik.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105
Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Mai 1986 (VRG) sowie gemäss Art. 28 Abs. 3 RBG zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Gemäss Art. 107
Abs. 1 VRG können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
(lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines
Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden. Die Unangemessenheit
des Entscheids kann gemäss abschliessender Aufzählung in Art. 107
Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei ein solcher
Ausnahmefall nicht vorliegt.
1.3
Der kommunalen Autonomie kommt im Bau- und Raumplanungsrecht
eine herausragende Bedeutung zu. Die Ortsplanung ist Aufgabe der Gemeinde und
umfasst das kommunale Entwicklungskonzept, den kommunalen Richtplan, den
Zonenplan und das Baureglement (Art. 15 Abs. 1 RBG). Bei der
Anwendung der nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen
Baubehörde ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren
zu beachten ist (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al. [Hrsg.],
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N. 23;
VGer-Urteil VG.2021.00083 vom 24. Februar 2022 E. II/3).
Das Verwaltungsgericht hat zu beachten, dass
es Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Dies gilt insbesondere dann,
wenn es um lokale Angelegenheiten geht. Es hat sich im Rahmen seiner Kognition
Zurückhaltung aufzuerlegen, selbst wenn es zur Prüfung der Angemessenheit
berufen ist (BGer-Urteil 1C_278/2018 vom 20. Februar 2019 E. 3.3,
mit Hinweisen).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom
23. Dezember 1999 (NISV) lege die Immissionsbegrenzung sowohl
hinsichtlich des Schutzes vor schädlicher und lästiger Strahlung als auch im
Bereich der Vorsorge abschliessend fest. Für kommunales und kantonales Recht
bleibe deshalb kein Raum. Sodann sei der spezielle Schutz von Schulanlagen
und generell von Orten ohne Wohnzweck unzulässig. Darauf ziele die dritte
Priorität gemäss Art. 39 Ziff. 3 BauR jedoch ab, indem darin auch
Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
seien, genannt würden. Eine Gleichbehandlung dieser Zone mit Wohnzonen sei
unzulässig, da nicht auf ideelle Immissionen, sondern primär auf den
Zonenzweck abzustellen sei. Damit habe sich der Beschwerdegegner 2 nicht
auseinandergesetzt und durch eine falsche Interpretation der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Formulierung von Art. 39
Ziff. 3 BauR zu Unrecht als zulässig erachtet. Ferner treffe es nicht
zu, dass sie, die Beschwerdeführerinnen, sich nicht mit den konkreten
Verhältnissen auseinandergesetzt hätten. Vielmehr hätten sie explizit darauf
hingewiesen, dass die Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht
störende Betriebe zulässig seien, nur mit Wohnzonen gleichzusetzen seien,
wenn sich darin tatsächlich Bauten mit einem Wohnzweck befinden würden. Dies
treffe vorliegend jedoch einzig auf die Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], zu,
auf welcher sich ein Alters- und Pflegeheim befinde. Auf den weiteren
Parzellen in der streitbetroffenen Zone finde keine Wohnnutzung statt, weshalb
ihr diesbezüglicher Einwand der unzulässigen Gleichsetzung der genannten
Zonen berechtigt sei. Die vorliegend interessierende Zone weise darüber
hinaus 19 verschiedene Nutzungen auf, wovon sieben weder dem Schul- oder
Kindergartenbetrieb zuzuordnen seien noch als Alters- und Pflegeheim
qualifiziert werden könnten. Namentlich handle es sich um Kirchen,
Sportanlagen, einen Friedhof und die Gemeindehäuser. Rechtsprechungsgemäss
seien jedoch lediglich Schulen, Kindergärten sowie Alters- und Pflegeheime
als potentiell vor ideellen Immissionen schützenswert qualifiziert worden,
womit der Beschwerdegegner 2 zu Unrecht alle betroffenen Parzellen als
immissionsempfindlich qualifiziert habe. Im Übrigen sei eine Gleichsetzung
der streitbetroffenen Zone mit einer Wohnzone auch unverhältnismässig, da
unstrittig knapp 40 % der betroffenen Parzellen nicht
immissionsempfindlich seien und eine Mobilfunkanlage in der Nähe solcher
Liegenschaften jedenfalls nicht geeignet sei, den Charakter und die
Attraktivität zu beeinträchtigen. Die Beschwerdegegnerin 1 verkenne
alsdann, dass nicht das Kaskadenmodell an sich gerügt werde, sondern
lediglich Art. 39 Ziff. 3 BauR. Soweit Letztere weiter ausführe,
ihr gehe es um die Erhaltung der Wohnqualität, bestätige sie gleich selbst,
dass sie gar kein Interesse an einem Schutz der Parzellen habe, auf welchen
keine Wohnnutzung stattfinde.
3.
3.1
Die Kantone und Gemeinden sind grundsätzlich
berechtigt, zum Schutz von ideellen Immissionen Vorschriften über Standorte
von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173
E. 7.4.3). Bezüglich der Zulässigkeit kantonaler oder kommunaler
Regelungen von Standorten für Mobilfunkanlagen ist zu beachten, dass der
Schutz vor nichtionisierender Strahlung solcher Anlagen abschliessend bundesrechtlich
geregelt ist, weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein
Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1; BGer-Urteil
1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, jeweils mit Hinweisen). Die
Kantone und Gemeinden sind indessen berechtigt, Regelungen zum Schutz vor
ideellen Immissionen, d.h. subjektiven Ängsten und Gefühlen des
Unbehagens beim Anblick von visuell erkennbaren Mobilfunkanlagen zu erlassen.
Erhebliche ideelle Immissionen wurden dabei nicht nur in reinen Wohnzonen,
sondern auch in gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden
Wohnnutzungsanteil und in einer Zone für öffentliche Bauten, die im
Wesentlichen mit Schulen, Kindergärten und einem Altersheim überbaut war,
bejaht (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4 und
E. 7.4.3; BGer-Urteil 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4,
1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, 1C_167/2018 vom
8. Januar 2019 E. 2.3 f.). An einem Interesse am Schutz vor
ideellen Immissionen mangelt es demgegenüber in Arbeitszonen wie zum Beispiel
Gewerbe- oder Industriezonen. Die Gemeinden dürfen die Errichtung von
Mobilfunkanlagen daher nach einem Kaskadenmodell primär in solchen und diesen
gleichgestellten Zonen vorsehen, wobei im Bedarfsfall sekundär auch Standorte
in gemischten Zonen und allenfalls in reinen Wohnzonen beansprucht werden
dürfen (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.4 ff.;
BGer-Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3, mit Hinweisen).
Die Kantone und Gemeinden dürfen demnach vorschreiben, die Erstellung von
Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die
Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden
Interessenabwägung festzulegen hat. Denkbar sind auch Regelungen, wonach in
einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine
Mobilfunkantennen erstellt werden können (BGer-Urteil 1C_275/2021 vom
29. März 2022 E. 2.3.1, mit Hinweisen).
3.2
Soweit kommunale Bau- und Zonenvorschriften
Mobilfunkanlagen betreffen, müssen sie die sich aus dem Bundesumwelt- und
fernmelderecht ergebenden Schranken beachten. In diesem Rahmen sind kommunale
ortsplanerische Bestimmungen, die zur Wahrung des Charakters oder der
Wohnqualität eines Quartiers die Errichtung von Mobilfunkanlagen
einschränken, grundsätzlich möglich. Es ist auch nicht ausgeschlossen,
allgemeine Ästhetikklauseln auf solche Anlagen anzuwenden. Dabei ist auf die
Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung des Bundes angemessen Rücksicht zu
nehmen. Die im Interesse des Ortsbildschutzes erlassenen ortsplanerischen
Bestimmungen dürfen daher die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber
gemäss der Fernmeldegesetzgebung nicht vereiteln oder über Gebühr erschweren.
Diese Gesetzgebung soll insbesondere eine zuverlässige und erschwingliche
Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen
Landesteilen gewährleisten und einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von
Fernmeldediensten ermöglichen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
und c des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG];
BGE 141 II 245 E. 7.1, mit Hinweisen; Alexander Rey,
Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und
Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, in URP 2021, S. 160 f.).
3.3
Wie viele Stufen eine Kaskadenregelung
zweckmässigerweise aufweisen soll, hängt in erster Linie von der Struktur der
jeweiligen Zonenordnung und den weiteren örtlichen Verhältnissen ab. Zu
berücksichtigen sind deshalb insbesondere die Topografie des zu versorgenden
Gebiets, die Grösse der Bauzonen und allfällige ortsspezifische Bedürfnisse
der Mobilfunkgesellschaften, wobei den Gemeinden diesbezüglich ein
Ermessensspielraum zusteht (vgl. Entscheid des Baurekursgerichts des
Kantons Zürich BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 2015
E. 5.3.2). Sodann kann es sich rechtfertigen, in Zonen, die in erster
Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von
Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem
funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen
(BGE 138 II 173 E. 7.4.3, mit Hinweisen). Mit Blick
darauf sind nicht nur reine Wohnzonen, sondern zumindest auch gemischte
Zonen, die eine mehrheitliche Wohnnutzung zulassen und einen ins Gewicht
fallenden Wohnnutzungsanteil aufweisen, zu den "in erster Linie"
für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmten Wohngebieten zu zählen, in denen
Mobilfunkanlagen zahlreiche Personen in ihrem Wohnbereich betreffen und daher
erhebliche ideelle Beeinträchtigungen verursachen können (BGer-Urteil
1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3, mit Hinweisen).
3.4
Die Einschränkung der Standortwahl für
Mobilfunkantennen berührt insbesondere die Wirtschaftsfreiheit der
Mobilfunkanbieter gemäss Art. 27 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV). Sie muss durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Dies setzt voraus, dass den in der
Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen an einer
qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb
zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung getragen wird
(BGE 133 II 321 E. 4.3.4; BGer-Urteil 1C_167/2018 vom
8. Januar 2019 E. 5.1).
4.
4.1
Vorliegend anerkennen die
Beschwerdeführerinnen, dass das auf der Parz.-Nr. 01, Grundbuch […],
liegende Alters- und Pflegeheim A.______ Wohnzwecken dient und sich dort
dauernd Personen mit erhöhter Empfindlichkeit aufhalten, bei denen visuell
wahrnehmbare Mobilfunkanlagen ein grosses Unbehagen auslösen bzw. von
ideellen Immissionen tangiert werden können. Gleiches hat für das Alters- und
Pflegeheim B.______ auf der Parz.-Nr. 02, Grundbuch […], zu gelten. Mit
Ausnahme der soeben erwähnten Liegenschaften ist nachfolgend somit zu prüfen,
ob durch die Gleichstellung von Wohnzonen und Zonen für öffentliche Bauten,
in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, die Standortwahl für
Mobilfunkanlagen innerhalb des Gemeindegebiets zu Unrecht eingeschränkt wird.
4.2
Nach Art. 39 Ziff. 3 BauR sind visuell
als solche erkennbare Mobilfunkanlagen in erster Priorität in Arbeitszonen,
in zweiter Priorität in Dorfkernzonen und anderen Bauzonen, in denen mässig
störende Betriebe zulässig sind, und in dritter Priorität in Wohnzonen sowie
Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
sind, gestattet. Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von
funktechnischen Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen
erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Zonen zulässig
(vgl. Art. 39 Ziff. 4 BauR). Die von der
Beschwerdegegnerin 1 festgelegte Reihenfolge der Prioritäten ist im
Wesentlichen auf die lärmrechtlichen Empfindlichkeitsstufen abgestimmt. Dies
ergibt sich unter anderem aus Art.
10 f.
der kantonalen Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV), wonach in
Wohnzonen nicht störende Betriebe sowie nicht störende Ladengeschäfte
zulässig und in Mischzonen neben Wohnbauten auch mässig störende
bzw. mässig verkehrsintensive Betriebe zulässig sind, aus
Art. 11 ff.
BauR, wonach in den entsprechenden Zonen auf die Empfindlichkeitsstufen
Rücksicht zu nehmen ist sowie aus den Festsetzungen der Zonenpläne
"Nutzung".
Die Zuweisung der
kleinflächigen und teilweise an Wohnzonen angrenzenden
Zonen für
öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, in
die dritte Priorität der Kaskadenregelung ist vor diesem Hintergrund und mit
Blick auf das Ermessen, welches der Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich
zukommt (vgl. obenstehende E. II/3.3) und in welches das Gericht
nicht ohne Not eingreift, grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. aber
nachstehende E. II/5.1).
4.3
In den Zonen für öffentliche Bauten, in denen
nur nicht störende Betriebe zulässig sind, befinden sich Schulen (mit
Wohnbereichen), Kindergärten, Alters- und Pflegeheime, ein Friedhof, Kirchen
sowie deren Verwaltung und deren Sekretariat, Gemeindehäuser,
Abwasserreinigungs- und Energieversorgungsanlagen, ein Werkhof und
Grünanlagen.
Das Bundesgericht hat mangels
einer entsprechenden Rüge dabei offengelassen, ob gewisse Zonen ohne
Wohnnutzung (wie z.B. Sport- und Erholungszonen) ebenfalls der ersten
oder zweiten Priorität zugewiesen werden müssten (vgl. BGer-Urteil
1C_449/2011, 1C_451/2011 vom 19. März 2012). Demgegenüber hat es eine
Kaskadenordnung
als zulässig erachtet, in welcher die Arbeitszonen der ersten Priorität, die
Bauzonen (in denen mässig störende Betriebe zulässig sind) der zweiten
Priorität und Zonen für öffentliche Bauten (in denen nur nicht störende
Betriebe zulässig sind) der dritten Priorität zugerechnet wurden. Alle
weiteren Zonen wurden darüber hinaus der vierten Priorität zugewiesen
(vgl. BGer-Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019). Des Weiteren hat
es ein Kaskadenmodell mit fünf Prioritätsstufen geschützt
(vgl. BGer-Urteil
1C_51/2012, 1C_71/2012
vom 21. Mai 2012). Den
vorgenannten höchstrichterlichen Entscheiden ist gemeinsam, dass Wohnzonen in
der Kaskadenordnung der tiefsten Priorität zugeordnet wurden, wobei eine
Gleichstellung dieser Zonen mit solchen für öffentliche Bauten, in denen nur
nicht störende Betriebe zulässig sind – soweit ersichtlich – noch nicht zu
beurteilen war.
4.4
In dem von den Beschwerdeführerinnen erwähnten
BGer-Urteil 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 wird der Schutz vor ideellen
Immissionen zwar rein begrifflich auf Zonen und Anlagen beschränkt, die
Wohnzwecken dienen (E. 4.2). Das Bundesgericht hat den Schutz vor
ideellen Immissionen jedoch wiederholt auch
in
gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden Wohnnutzungsanteil und in
einer Zone für öffentliche Bauten, die im Wesentlichen mit Schulen,
Kindergärten und einem Altersheim überbaut war, bejaht
(BGE 138 II 173 E. 7.4 und E. 7.4.3; BGer-Urteil
1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4, 1C_275/2021 vom 29. März
2022 E. 2.3.1, 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 f.).
Im Lichte dieser Rechtsprechung sind zumindest die Alters- und Pflegeheime
(vgl. obenstehende E. II/4.1) sowie das Heilpädagogische Zentrum
C.______ auf der Parz.-Nr. 03, Grundbuch […], welches einen Wohnbereich
für Kinder und Jugendliche führt, als immissionsempfindlich zu qualifizieren.
Die Beschwerdeführerinnen bringen diesbezüglich sodann vor, sie hätten im
bundesgerichtlichen Verfahren 1C_167/2018 keine Einwände gegen die Auffassung
erhoben, wonach in der Bevölkerung visuell als solche erkennbare
Mobilfunkanlagen nicht nur im Wohnbereich, sondern auch im Bereich von Schulen,
Kindergärten und Altersheimen erhöhte Ängste bzw. ideelle Immissionen
auslösen könnten, weil sich darin Kinder und ältere Menschen über längere
Zeit aufhielten, die als Personen mit erhöhter Empfindlichkeit betrachtet
würden. Vorliegend sei dies jedoch nicht der Fall, da sie eine Gleichsetzung
von Wohnzonen mit Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende
Betriebe zulässig seien, explizit gerügt hätten. Das im BGer-Urteil
1C_167/2018 Festgehaltene wurde in der Folge vom Bundesgericht bestätigt
(vgl. BGer-Urteil 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, mit
Hinweisen). Es ist dabei aber nicht ersichtlich, inwiefern diese
Rechtsprechung auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar sein sollte,
befinden sich in der umstrittenen Zone sowohl Schulen und Kindergärten als
auch Alters- und Pflegeheime, was von den Beschwerdeführerinnen nicht in
Abrede gestellt wird. Indessen kann ein nicht zu vernachlässigender Teil der
Nutzungen weder einem Schul- und Kindergarten- noch einem Alters- und
Pflegeheimbetrieb zugeordnet werden. Es kann an dieser Stelle aber
offengelassen werden, ob diese Einrichtungen 40 % der bestehenden
Nutzungen ausmachen. Denn selbst wenn mit den Beschwerdeführerinnen von einem
Nutzungsverhältnis von 60 % für Schulen, Kindergärten, Alters- und
Pflegeheimen sowie 40 % für die übrigen Betriebe auszugehen wäre, würde
die überwiegende Nutzung in den Bereich fallen, der mit Blick auf die
ideellen Immissionen als schützenswert zu qualifizieren ist.
5.
5.1
Wie bereits dargelegt, ist e
ine Gleichstellung der Wohnzonen mit Zonen für
öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht
per se als unzulässig zu qualifizieren. Abzustellen ist dabei jedoch auf die
möglichen Nutzungen, die sich aus der Zonenplanung ergeben, weil sich i
deelle Immissionen von Mobilfunkanlagen aufgrund der
Aufenthaltszeiten der Personen in Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur
nicht störende Betriebe zulässig sind, ähnlich auswirken können wie für
Personen in reinen Wohnzonen. Dies trifft namentlich auf Kinder und ältere
Menschen zu, die sich in Schulen (mit Wohnbereichen) oder in Alters- und
Pflegeheimen aufhalten. Angesichts des Nutzerkreises kann es sich allenfalls
rechtfertigen, die im Gemeindegebiet
liegenden
Kirchen als immissionsempfindlich zu betrachten und diese einer tieferen
Priorität zuzuordnen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich AN.2014.00004 vom 15. Februar 2018 E. 3.3). Diesbezüglich
ist sodann das
öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines
intakten Orts- und Landschaftsbilds zu berücksichtigen, welches jedoch
weniger hoch zu gewichten ist, wenn dieses
durch bestehende technischen Anlagen bereits beeinträchtigt ist
(vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
B 2023/97 vom 17. Januar 2024 E. 2.2.3). Fraglich erscheint
des Weiteren die gegenüber den Wohnzonen gleichgestellte Priorisierung der
Gemeindehäuser, des Fried- und Werkhofs sowie der Abwasserreinigungs- und
Energieversorgungsanlagen. Da vorliegend nicht ersichtlich ist, inwiefern
diese eines besonderen immissionsrechtlichen Schutzes bedürfen würden, ist m
it
d
en Beschwerdeführerinnen insoweit darin einig
zu gehen, als dass eine generelle Gleichsetzung der
Wohnzonen sowie
der Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
zulässig sind,
ihre Wirtschaftsfreiheit
berühren kann. In der streitbetroffenen Zone kann nämlich
ein nicht zu
vernachlässigender Teil der Nutzungen weder dem Schul- und
Kindergartenbetrieb noch einem Alters- und Pflegeheim zugeordnet werden,
wobei denn erhebliche ideelle Immissionen mangels eines funktionalen Bezugs
zur Wohnnutzung nicht unbesehen bejaht werden können. Hinsichtlich dieser
Betriebe vermögen subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens eine
weitgehende Einschränkung oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse
liegenden Infrastrukturanlagen nicht zu rechtfertigen
(vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4.3; BGer-Urteil
1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.5.2, jeweils mit Hinweisen).
Dennoch kann dem Antrag der Beschwerdeführerinnen, die streitbetroffene
Gleichstellung für unrechtmässig zu erklären, vorliegend nicht entsprochen
werden. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, können Zonen für öffentliche Bauten,
in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nämlich nicht mit
den übrigen Zonen in der zweiten Priorität
gleichgesetzt werden (vgl. nachfolgende E. II/5.2), womit lediglich
noch die Schaffung einer zusätzlichen, tieferen Prioritätsstufe für die
Wohnzonen denkbar wäre. Damit w
ürden zwar sowohl die lärmrechtlichen
Empfindlichkeitsstufen als auch die ideellen Immissionen angemessen
berücksichtigt. Dies würde allerdings die Beschwerdeführerinnen bei der
Standortwahl für Mobilfunkanlagen im Gemeindegebiet weiter einschränken und
auf eine reformatio in peius hinauslaufen, welche gemäss Art. 100
Abs. 3 VRG nur in den dort aufgeführten Ausnahmefällen zulässig ist,
worunter Streitigkeiten in Raumplanungs- und Baurechtssachen nicht fallen
(VGer-Urteil VG.2021.00074 vom 24. März 2022 E. III/1,
VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/1.2). Da das Verwaltungsgericht
bei seinem Entscheid weder zu Gunsten noch zu Ungunsten einer Partei über die
gestellten Parteianträge hinausgehen darf, wäre es mit Blick auf den
Kerngehalt des Verbots der reformatio in peius für die vorliegend zu
beurteilende Frage selbst dann unerheblich, wenn dem Verwaltungsgericht eine
Ermessenskontrolle zustehen würde (vgl. zum Ganzen: Michael Merker,
Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Diss. Zürich
1997, S. 204 f.), was vorliegend aber nicht der Fall ist
(vgl. vorstehende E. II/1.2). Ferner ist die
Beschwerdegegnerin 1 als Planungsbehörde berechtigt,
zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften
über Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen, sodass eine Anpassung des
Kaskadenmodells
mit fünf Prioritätsstufen in unzulässiger Weise in ihren Ermessensspielraum
eingreifen würde. Weiterungen hierzu erübrigen sich damit.
5.2
E
ntgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen
können Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
zulässig sind, sodann nicht ersatzlos gestrichen werden. Wie bereits
dargelegt (vgl. E. II/4.2), orientierte sich die
Beschwerdegegnerin 1 bei der Kaskadenordnung im Wesentlichen an den
lärmschutzrechtlichen Empfindlichkeitsstufen, was sachgerecht erscheint. Eine
Gleichstellung der Dorfkernzonen und anderen Bauzonen, in denen mässig
störende Betriebe zulässig sind (Empfindlichkeitsstufe III), mit
Zonen
für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind
(Empfindlichkeitsstufe II), fällt somit
bereits
aus diesem Grund ausser Betracht. Dies aber insbesondere deshalb, weil sich
in den Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
zulässig sind, immissionsempfindliche Parzellen befinden und angesichts des
Nutzerkreises davon auszugehen ist, dass in diesen Zonen ein höheres
Schutzbedürfnis besteht als in den anderen Bauzonen, in denen mässig störende
Betriebe zugelassen werden. Der tieferen
Prioritätsstufe dieser Zone
kommt damit ein erhebliches öffentliches Interesse zu.
6.
Schliesslich bleibt zu prüfen, ob
die bestehende Regelung verhältnismässig ist.
Der
Beschwerdegegnerin 1 ist dabei darin zuzustimmen, dass die Ortsplanung
auf einen Zeithorizont von etwa 15 Jahren ausgerichtet ist. Vor diesem
Hintergrund sind indessen auch die künftigen Bedürfnisse des Mobilfunks zu
berücksichtigen (vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG;
BGE 138 II 173 E. 6.3). Die bestehende Kaskadenordnung
trägt diesem Anliegen Rechnung, zumal im Hinblick auf die Entwicklung der
Technik, der Frequenzen und der Nachfrage bei Bedarf sowohl Standorte in
Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
sind, als auch in reinen Wohnzonen beansprucht werden können. Überdies fördert
Art. 39 Ziff. 3 BauR die Wohnqualität und ist für ein ansprechendes
Orts- sowie Dorfbild bedeutsam, indem Mobilfunkanlagen in erster Linie in den
Arbeitszonen erstellt werden sollen, in welchen das öffentliche Interesse an
einem intakten Orts- und Dorfbild weniger gewichtig ist
(vgl. BGE 138 II 173 E. 7.3). Weiter
darf die Beschwerdegegnerin 1 keine überhöhten
Anforderungen an die Standortwahl stellen. Es genügt, wenn die
Beschwerdeführerinnen glaubhaft machen, dass sie einen in Betracht kommenden
Standort in einer prioritären Zone nicht zu zumutbaren Bedingungen mieten
oder erwerben können. Funktechnische Gründe für einen bestimmten Standort
können etwa mittels Abdeckungskarten erbracht werden (vgl. BGer-Urteil
1C_51/2012 vom 21. Mai 2012 E. 5.2; Entscheid des Baurekursgerichts
des Kantons Zürich BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 2015
E. 7.2). Im Ergebnis lässt die bestehende Prioritätenregelung visuell
als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen in sämtlichen Bauzonen zu,
sofern
ein Standort in der ersten oder zweiten Priorität nachweislich nicht möglich
ist. Insofern trägt Art. 39 BauR den Bedürfnissen der
Beschwerdeführerinnen, für die kommunale Bevölkerung die Grundversorgung mit
Fernmeldediensten sicherzustellen sowie an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten
und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den
Fernmeldedienstanbietern teilzunehmen, hinreichend Rechnung
(vgl. BGer-Urteil 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.4, mit
Hinweisen).
Da schliesslich kaschierte und als
solche optisch nicht erkennbare Mobilfunkanlagen ohne Kaskadenregelung
zulässig sind, besteht für die Beschwerdeführerinnen vergleichsweise eine
grosse Flexibilität im Rahmen des Netzausbaus, womit im Ergebnis deren
Wirtschaftsfreiheit nur geringfügig eingeschränkt wird und gegenüber dem
erheblichen öffentlichen Interesse an der Geringhaltung von (ideellen)
Immissionen sowie mit Blick auf den Erhalt eines intakten und ansprechenden
Orts- und Dorfbilds nicht überwiegt. Die streitbetroffene Regelung erweist
sich damit als verhältnismässig.
7.
Zusammenfassend besteht
für Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
zulässig sind, ein höheres Schutzbedürfnis vor ideellen Immissionen als für
Zonen, die in der zweiten Priorität zugelassen sind. Da sich die Beschwerdegegnerin 1
bei der Kaskadenordnung überdies an den lärmrechtlichen
Empfindlichkeitsstufen orientiert hat, können die Zonen für öffentliche
Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht ersatzlos
gestrichen werden, zumal sich diese nicht unter die Zonen in der zweiten
Priorität subsumieren lassen. Eine Gleichstellung dieser Zonen drängt sich
daher nicht auf. Zwar erweist sich die Gleichsetzung der Wohnzonen mit den
Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
sind, aufgrund der ortspezifischen Verhältnisse nicht durchwegs als sinnvoll.
Eine Anpassung bzw. Ausdehnung der Kaskadenordnung hätte für die
Beschwerdeführerinnen allerdings eine Verschlechterung zur Folge, welche
gemäss kantonalem Prozessrecht ausgeschlossen ist.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
III.
Nach Art. 134 Abs. 1
lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder
Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 4
'
000.- den
Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen und mit dem von ihnen bereits geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihnen
sodann keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a
VRG e contrario).
Der Beschwerdegegnerin 1 als Gemeinwesen steht
mangels Vorliegens besonderer Umstände ebenfalls keine Parteientschädigung zu
(vgl. Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden den Beschwerdeführerinnen
auferlegt und mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss in
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]