gl_gerichte · VG.2019.00009 · 2019-05-23 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 23.05.2019 VG.2019.00009 (VG.2019.801)
Glaris Verwaltungsgericht 23.05.2019 VG.2019.00009 (VG.2019.801)
Glarona Verwaltungsgericht 23.05.2019 VG.2019.00009 (VG.2019.801)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 23. Mai 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00009
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
sowie
AC.______
Beigeladene
BC.______
betreffend
Androhung Ersatzvornahme
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
A.______ reichte am 24. Juni 2010 bei der damaligen
Gemeinde […] ein Baugesuch für die Erstellung eines Einfamilienhauses auf der
Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], sowie für den Abbruch des bestehenden, auf der
Parz.-Nr. 02, Grundbuch […], liegenden Wohnhauses mit der LB-Nr. 03 ein.
1.2
Nachdem das Departement Bau und Umwelt (DBU) das in
der Landwirtschaftszone geplante Bauvorhaben mit Teilverfügung vom 12. August
2010 als zonenkonform qualifiziert hatte, erteilte die Gemeinde […] am 1.
Oktober 2010 die Baubewilligung unter Auflagen. Dabei bestand die Auflage
gemäss Ziff. 4 darin, dass das bestehende Wohnhaus mit der
LB-Nr. 03 innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach Fertigstellung des
neuen Wohnhauses, bzw. bis spätestens am 31. Dezember 2017, abgebrochen
werde. Die Verfügung erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft.
2.
2.1
Mit Schreiben vom 17. November 2017 teilte die
Gemeinde Glarus Nord A.______ mit, nach einer Besichtigung habe sie
feststellen müssen, dass das Wohnhaus mit der LB-Nr. 03 nach wie vor bestehe.
Er werde deshalb daran erinnert, die Baute bis spätestens Ende 2017
abzubrechen, andernfalls werde eine Ersatzmassnahme durch Dritte verfügt.
2.2
Am 27. November 2017 ersuchte A.______ um
Erstreckung der Frist für den Abbruch des Wohnhauses mit der LB-Nr. 03,
solange seine Eltern dieses Haus noch bewohnen würden.
2.3
Mit Verfügung vom
7. Februar 2018 gewährte
die Gemeinde Glarus Nord zur Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der
Verfügung vom 1. Oktober 2010 eine letzte Nachfrist von drei Monaten ab
Rechtskraft der Verfügung (Disp.-Ziff. 1). Sofern der Grundeigentümer der
Rückbau- bzw. Abbruchsanordnung nicht fristgerecht nachkomme, werde im
Rahmen einer Ersatzvornahme auf dessen Kosten der Rückbau durch Dritte
verfügt (Disp.-Ziff. 3). Falls die Vollstreckungsverfügung missachtet werde,
behalte sich der Gemeinderat ausdrücklich vor, Strafanzeige zu erheben. Es
werde überdies ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Missachtung der
Verfügung mit Busse bestraft werde (Disp.-Ziff. 4).
2.4
A.______ erhob gegen die Verfügung der Gemeinde
Glarus Nord vom 7. Februar 2018 am 13. März 2018 Beschwerde, welche der
Regierungsrat des Kantons Glarus am 14. März 2018 zuständigkeitshalber an das
DBU zur Behandlung überwies. In der Folge hiess Letzteres die Beschwerde am
10. Dezember 2018 teilweise gut. Es änderte Disp.-Ziff. 1 der Verfügung
der Gemeinde Glarus Nord vom 7. Februar 2018 dahingehend ab, als dass
A.______ zur Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung der
Gemeinde Glarus Nord vom 1. Oktober 2010 eine Frist von einem Jahr ab
Rechtskraft des Entscheids angesetzt wurde (Disp.-Ziff.1). Im Übrigen wies es
die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
3.
3.1
Am 25. Januar 2019 gelangte A.______ mit Beschwerde
ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU
vom 10. Dezember 2018. Es sei ihm die Frist für den Abbruch des
bestehenden Wohnhauses mit der LB-Nr. 03 bis zum altersbedingten Auszug
seiner Eltern zu erstrecken; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des DBU.
3.2
Das DBU nahm am 5. Februar 2019 zur Beschwerde
Stellung und beantragte deren Abweisung; unter Kostenfolge. Die Gemeinde
Glarus Nord beantragte am 20. Februar 2019 ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.
Die von Amtes wegen ins Verfahren beigeladenen Eltern von A.______, AC.______
und BC.______, liessen sich am 11. März 2019 vernehmen und beantragten
sinngemäss die Gutheissung der Beschwerde.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
(RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Vorliegend angefochten ist
ein Entscheid des Beschwerdegegners 2, mit welchem dem Beschwerdeführer
zur Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung der
Beschwerdegegnerin 1 vom 1. Oktober 2010 eine Frist von einem Jahr ab
Rechtskraft des Entscheids angesetzt wurde. Folglich handelt es sich beim
Anfechtungsobjekt zusammen mit der Verfügung der Beschwerdegegnerin 1
vom 7. Februar 2018 um einen Vollstreckungsentscheid, da damit die
Erfüllung einer verwaltungsrechtlichen Pflicht, nämlich der Abbruch des
Gebäudes mit der LB-Nr. 03, erzwungen werden soll (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St.
Gallen 2016,
Rz. 1440 f.).
3.
3.1
Das Gesetz geht zwischen Entscheidungs- und
Vollstreckungsverfahren von einer Funktionsteilung aus. Während im
Entscheidungsverfahren über Bestand oder Nichtbestand öffentlicher Rechte und
Pflichten entschieden wird, wird im Vollstreckungsverfahren die Art und Weise
der Durchsetzung festgelegt. Ergebnis des Entscheidungsverfahrens ist die
Sachverfügung, jenes des Vollstreckungsverfahrens die
Vollstreckungsverfügung, womit der Weg zur Vollstreckung von der Sachverfügung
über die Zwangsandrohung und die Vollstreckungsverfügung verläuft. Indessen
kann die Sachverfügung aber auch bereits Anordnungen zur Vollstreckung
enthalten (Tobias Jaag, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 29-31 N. 15).
Ausfluss der
Funktionsteilung zwischen Entscheidungs- und Vollstreckungsverfahren ist der
Grundsatz, dass im Vollstreckungsverfahren die Sachverfügung in der Regel
nicht mehr auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden kann. Die
Vollstreckungsverfügung ist nur insoweit anfechtbar, als sie neue Elemente
enthält. Die in formelle Rechtskraft erwachsene Sachverfügung kann nicht im
Zusammenhang mit der Vollstreckung ein zweites Mal überprüft werden. Es gilt
der Grundsatz des einmaligen Rechtsschutzes. Bei der Anfechtung einer
Vollstreckungsverfügung kann gegenüber der Sachverfügung aber immerhin
geltend gemacht werden, sie sei von Anfang nichtig gewesen, sie enthalte
schwerwiegende Grundrechtsverletzungen oder sei durch nachträglich
eingetretene Umstände rechtswidrig oder gegenstandslos geworden. Die
Vollstreckungsverfügung ist ferner dann anfechtbar, wenn Mängel vorgebracht
werden, die in ihr selbst begründet sind. So kann etwa geltend gemacht
werden, die Vollstreckung gehe über die zu vollstreckende Anordnung hinaus
oder sie stimme nicht mit ihr überein. Weiter kann sich der Pflichtige auf
das Gesetzmässigkeitsprinzip bei der Wahl des Vollstreckungsmittels oder auf
das Verhältnismässigkeitsprinzip berufen, wenn in der Sachverfügung das
Vollstreckungsmittel nicht speziell genannt ist (vgl. Jaag, Vorbemerkungen zu
§§ 29-31 N. 16 f. und § 30 N. 80 ff.).
3.2
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die
Rechtmässigkeit der Verfügung vom 1. Oktober 2010 im vorliegenden
Verfahren nicht erneut überprüft werden kann, da diese unangefochten in
Rechtskraft erwuchs. Dementsprechend kann auch die Verhältnismässigkeit der
in Ziff. 4 der Verfügung vom 1. Oktober 2010 angeordneten Auflage
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Des Weiteren macht der
Beschwerdeführer gegenüber der Verfügung vom 1. Oktober 2010 zu Recht
nicht geltend, dass diese von Anfang an nichtig gewesen sei oder
schwerwiegende Grundrechtsverletzungen enthalte. Folglich ist im vorliegenden
Verfahren einzig noch zu prüfen, ob der Vollstreckungsentscheid mit der
Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall zulässig ist.
4.
Für die Zulässigkeit einer
verwaltungsrechtlichen Sanktion bzw. eines Vollstreckungsentscheids sind
mehrere Kriterien massgebend. Zunächst ist der Entscheid von der dafür
zuständigen Behörde anzuordnen und er bedarf einer gesetzlichen Grundlage.
Sodann kann er grundsätzlich erst dann ergehen, wenn er seine Grundlage in
einer Verfügung hat, welche vollstreckbar ist. Schliesslich hat er dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz standzuhalten. Demgemäss muss er geeignet und
erforderlich sein, um die Erfüllung der verwaltungsrechtlichen Pflicht
durchzusetzen.
Es darf kein
milderes Mittel vorliegen, mit welchem das Ziel erreicht werden kann. Im
Übrigen muss der Zweck des Vollstreckungsentscheids dessen Wirkung
rechtfertigen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne). Das Interesse an der
Durchsetzung der Pflicht muss gegenüber dem Interesse des Betroffenen am
Verzicht auf die Vollstreckung überwiegen
(vgl. dazu
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1451 ff. mit Hinweisen).
5.
5.1
Vorliegend erliess die Beschwerdegegnerin 1
den Vollstreckungsentscheid mit der Androhung der Ersatzvornahme im
Unterlassungsfall, wobei der Beschwerdegegner 2 die dafür angesetzte
Frist auf ein Jahr ab Rechtskraft des Entscheids verlängerte. Grundlage für
diesen Vollstreckungsentscheid bildete dabei die von der
Beschwerdegegnerin 1 am 1. Oktober 2010 erlassene Verfügung, mit
welcher der Beschwerdeführer zum streitbetroffenen Abbruch des Gebäudes mit
der LB-Nr. 03 verpflichtet wurde. Da die Verwaltungsbehörden des Kantons
und der Gemeinden gemäss Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 127
Abs. 1 VRG ihre Entscheide selbst vollstrecken, war die Beschwerdegegnerin 1
somit für die Anordnung des vorliegend angefochtenen Vollstreckungsentscheids
ohne Weiteres zuständig.
5.2
Sodann wird vom Beschwerdeführer zu Recht nicht
vorgebracht, dass es der angedrohten verwaltungsrechtlichen Sanktion an einer
gesetzlichen Grundlage mangle. Einerseits wird das zu beurteilende
Zwangsmittel im einschlägigen Verfahrensrecht explizit genannt (vgl. Art. 79
Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 130 Abs. 1 lit. a VRG). Andererseits statuiert
das kantonale Baugesetz die Möglichkeit, dass die Baubewilligungsbehörde
geeignete Sicherheiten für eine allfällig notwendige Ersatzvornahme oder für
andere Ersatzvorkehren verlangen kann (vgl. Art. 76 Abs. 2 RBG), womit die
Ersatzvornahme als zulässige Sanktion im Baugesetz selbst genannt wird.
5.3
Des Weiteren hat der vorliegend angefochtene
Vollstreckungsentscheid seine Grundlage wie bereits dargelegt (vgl.
vorstehende E. II/5.1) in der am 1. Oktober 2010 erlassenen Verfügung.
Diese erwuchs unangefochten in Rechtskraft und ist folglich vollstreckbar,
was selbst vom Beschwerdeführer anerkannt wird.
5.4
5.4.1
Ferner erscheint die Sanktion geeignet und
erforderlich, um den am 1. Oktober 2010 verfügten Abbruch des Gebäudes
mit der LB-Nr. 03, durchzusetzen. Es ist kein milderes Mittel als der
Erlass des Vollstreckungsentscheids mit der Androhung der Ersatzvornahme im
Unterlassungsfall ersichtlich, um die Erfüllung der Auflage gemäss
Ziff. 4 der Verfügung vom 1. Oktober 2010 zu erreichen. So würde
der Beschwerdeführer ohne Erlass des angefochtenen Vollstreckungsentscheids
wohl nach wie vor untätig bleiben, weshalb eine Androhung der Ersatzvornahme
durch Dritte ohne Weiteres angezeigt ist. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen,
dass der Vollstreckungsentscheid nicht über das in der Sachverfügung
Angeordnete hinausgeht, weshalb auch aus diesem Blickwinkel die angefochtene
Verfügung unbedenklich erscheint.
5.4.2
Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren
Sinne fällt vorliegend sodann ins Gewicht, dass der am 1. Oktober 2010
bewilligte und bereits erfolgte Neubau des Einfamilienhauses auf der
Parz.-Nr. 1 als Ersatz für das bestehende Wohnhaus mit der
LB-Nr. 03 dienen soll. Diesbezüglich hielt der Beschwerdegegner 2
in seiner Teilverfügung vom 12. August 2010 gestützt auf das einschlägige
Bundesrecht fest, dass der Ersatzneubau in der Landwirtschaftszone nur dann
als zonenkonform beurteilt werden könne, wenn das bestehende Gebäude mit der
LB-Nr. 03 abgebrochen werde. Dementsprechend führte der
Beschwerdegegner 2 im vorliegend angefochtenen Entscheid zu Recht aus,
dass die kommunale Bewilligung für das neu zu erstellende Wohnhaus ohne die
Erfüllung der Auflage gemäss Ziff. 4 der Verfügung vom 1. Oktober
2010 mangels Zonenkonformität nicht hätte erteilt werden dürfen. Dabei
erweist sich die dem Beschwerdeführer gewährte Frist für den Abbruch des
bestehenden Wohnhauses von fünf Jahren nach Fertigstellung des neuen
Wohnhauses als äusserst grosszügig und höchstens gerade noch mit dem
übergeordneten bundesrechtlichen Raumplanungsrecht vereinbar.
Indem der Beschwerdeführer
bis heute das vorbestehende Wohnhaus nicht abgebrochen hat, liegt eine
Abweichung vom Erlaubten vor, welche nicht mehr als gering bezeichnet werden
kann. An einer konsequenten Durchsetzung der raumplanerischen sowie
baupolizeilichen Vorschriften, namentlich an der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet, besteht nämlich ein gewichtiges öffentliches Interesse.
Demgegenüber hat das private Interesse des Beschwerdeführers, eine
bestmögliche Mithilfe im Landwirtschaftsbetrieb und bei der Erziehung durch die
Beigeladenen zu gewährleisten, zurückzutreten. Daran ändert nichts, dass die
Notwendigkeit der Mithilfe durch die Beigeladenen im Zeitpunkt der
Sachverfügung vom 1. Oktober 2010 offenbar noch nicht bekannt war. So
wäre der Neubau des Wohnhauses ohne den zeitnahen Abbruch des Gebäudes mit
der LB-Nr. 03 selbst in Kenntnis dieser veränderten Umstände nicht
zonenkonform und damit nicht bewilligungsfähig gewesen. Im Übrigen
erschliesst sich dem Gericht nicht, weshalb die Mithilfe der Beigeladenen
nach einer Veränderung ihres Wohnsitzes nicht mehr gewährleistet werden kann.
So erscheint der Bezug eines nahen Wohnsitzes zumindest nicht unmöglich und
unzumutbar. Schliesslich erweist sich auch die dem Beschwerdeführer im
vorliegend angefochtenen Entscheid gewährte Frist von einem Jahr für den
Abbruch des Wohnhauses als verhältnismässig. Einerseits hatten der
Beschwerdeführer und die Beigeladenen genügend Zeit, sich auf den Abbruch des
Wohnhauses und den damit einhergehenden Umzug der Beigeladenen vorzubereiten,
kannten sie diese Auflage doch seit Erteilung der Baubewilligung.
Andererseits ist der Abbruch des Wohnhauses innert eines Jahres ohne Weiteres
möglich.
Daraus folgt insgesamt,
dass das Interesse des Beschwerdeführers gegenüber dem öffentlichen Interesse
an der konsequenten Durchsetzung der raumplanerischen sowie baupolizeilichen
Vorschriften zurückzutreten hat. Die vorliegend angefochtene
Vollstreckungsverfügung erweist sich in allen Punkten als verhältnismässig.
6.
Soweit der
Beschwerdeführer weiter vorbringt, der Beschwerdegegner 2 habe sein
rechtliches Gehör verletzt, indem auf die beantragte Einholung der
Stellungnahme durch die Abteilung Landwirtschaft verzichtet worden sei, kann
ihm sodann nicht gefolgt werden. So war lediglich die Rechtmässigkeit der
Vollstreckung der rechtskräftigen Baubewilligung zu beurteilen, weshalb diese
wie dargelegt nicht mehr überprüft werden konnte.
7.
Schliesslich ist darauf
hinzuweisen, dass selbst wenn das vom Beschwerdeführer am 27. November
2017 gestellte Begehren als Wiedererwägungsgesuch behandelt werden würde,
kein Anspruch auf ein Eintreten bestünde (
vgl. Martin Bertschi,
in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, §§ 86a-86d N. 19 ff.).
Hinzu kommt, dass die Voraussetzungen
für ein
wiedererwägungsweises Zurückkommen auf die Sachverfügung nicht erfüllt sind.
So sind weder wichtige öffentliche Interessen ersichtlich, welche eine
Wiedererwägung erfordern würden, noch sind die rechtlichen oder tatsächlichen
Voraussetzungen, welche die Grundlage des Entscheides gebildet haben, nicht
mehr erfüllt oder haben sich nachträglich erheblich gewandelt (Art. 83
Abs. 2 i.V.m. Art. 79 Abs. 1 VRG).
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
zu verrechnen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG). Mangels Obsiegens steht ihm
sodann keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
contrario). Eine solche ist auch der Beschwerdegegnerin 1 nicht
zuzusprechen, da die Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihrem angestammten
Aufgabenbereich gehört und keine besonderen Umstände vorliegen (Art. 138 Abs.
4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt
und mit dem von ihm bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]