gl_gerichte · VG.2016.00087 · 2016-12-22 · de

Anderes

Glarus Verwaltungsgericht 22.12.2016 VG.2016.00087 (VG.2016.467)
Glaris Verwaltungsgericht 22.12.2016 VG.2016.00087 (VG.2016.467)
Glarona Verwaltungsgericht 22.12.2016 VG.2016.00087 (VG.2016.467)

Anderes

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
22. Dezember 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2016.00087
Kanton Glarus
Beschwerdeführer
vertreten durch
den
Regierungsrat des Kantons Glarus
dieser vertreten durch
das Departement Finanzen und
Gesundheit des Kantons Glarus
gegen
Gemeinde Glarus Süd
Beschwerdegegnerin
vertreten durch
Rechtsanwältin
A.______
betreffend
Staatshaftung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
B.______ hielt sich seit dem Jahr 2000 in
unterschiedlichen Zeitabständen in […], Gemeinde Glarus Süd, auf, wo er
verschiedenen Arbeitstätigkeiten nachging. Gemäss unbestrittenem Sachverhalt
reiste er Anfang Dezember 2013 erneut in die Schweiz ein und hielt sich bei
einer Bekannten in […] auf. Von Anfang Dezember 2013 bis Ende März 2014
arbeitete er dort in einer […]. Am 10. Juli 2014 brach er beim Bahnhof […]
zusammen und wurde notfallmässig ins Spital C.______ eingeliefert. Gleichentags
erfolgte die Verlegung ins Spital D.______, wo er bis zum 30. September 2014
medizinisch behandelt wurde. Da er nicht obligatorisch krankenversichert war,
stellte das Spital D.______ dem Kanton Glarus Behandlungskosten im Betrag von
Fr. 366'956.- in Rechnung.
1.2
In der Folge gelangte der Kanton Glarus mit
Staatshaftungsbegehren vom 23. Juni 2015 an die Gemeinde Glarus Süd und
beantragte, es sei festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine
Staatshaftung der Gemeinde Glarus Süd gegenüber dem Kanton Glarus infolge der
unterlassenen Zuweisung von B.______ an einen Krankenversicherer durch das
Einwohneramt gegeben seien. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, dem
Kanton Glarus Schadenersatz im Betrag von Fr. 172'469.- zuzüglich
5 % Zins seit dem 26. Februar 2015 zu bezahlen. Der Gemeinderat der
Gemeinde Glarus Süd wies am 13. August 2015 das Staatshaftungsbegehren
mangels Aktivlegitimation des Kantons Glarus ab.
1.3
Dagegen erhob der Kanton Glarus am
10. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die
Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu
verpflichten, ein ordentliches Staatshaftungsverfahren durchzuführen. Das
Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 10. Dezember 2015 (Verfahren
VG.2015.00110) gut, hob die Verfügung des Gemeinderats auf und wies die Sache
an die Gemeinde Glarus Süd zur materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens
zurück.
2.
Der Gemeinderat stellte in
der Folge dem Kanton Glarus einen Entwurf des beabsichtigten Entscheids über
das Staatshaftungsbegehren zu. Der Kanton Glarus nahm dazu am 18. Mai
2016 Stellung. Am 9. Juni 2016 wies der Gemeinderat das Staatshaftungsbegehren
ab, soweit er darauf eintrat.
3.
Dagegen gelangte der
Kanton Glarus mit Beschwerde vom 8. August 2016 an das
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats.
Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, ihm einen Schadenersatz von Fr.
172'469.-
zuzüglich 5 % Zins seit dem 26. Februar 2015 (eventualiter seit dem
29. April 2015) zu bezahlen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeine Glarus Süd.
Die Gemeinde Glarus Süd schloss am 13. September
2016 auf Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105
Abs. 1 lit c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Mai 1986 (VRG) i.V.m. Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die
Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 5. Mai 1991 (Staatshaftungsgesetz,
SHG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Gemäss Art. 88 lit. a VRG ist zur
Beschwerde berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der
Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Bejaht wird die
Legitimation von Gemeinwesen in Konstellationen, in denen es um finanzielle
Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt
sind, aber Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie
etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht
(BGE 141 II 161 E. 2.3).
Indem die
Beschwerdegegnerin das Staatshaftungsbegehren des Beschwerdeführers abwies,
ist dieser vom angefochtenen Entscheid in seinen finanziellen Interessen ähnlich
wie ein Privater berührt. Folglich ist er zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend,
das Einwohneramt der Beschwerdegegnerin habe von der wiederholten Anwesenheit
und Wohnsitznahme in […] von B.______ gewusst bzw. hätte davon wissen müssen.
Dafür spreche, dass dieser von 2009 bis 2014 jeweils von Dezember bis März in
einer […] in […] gearbeitet habe. Die anderslautenden Aussagen des ehemaligen
Leiters und des stellvertretenden Leiters des Einwohneramts seien vor diesem
Hintergrund unglaubwürdig. Indem die Beschwerdegegnerin zum Schluss komme,
das Einwohneramt habe von der Anwesenheit von B.______ nichts gewusst und
auch nichts wissen können, habe sie den Sachverhalt unrichtig festgestellt
und sei ihrer Pflicht zur Abklärung des Sachverhalts ungenügend nachgekommen.
Vorliegend handle es sich um einen reinen Vermögensschaden, welcher zur Bejahung
der Widerrechtlichkeit die Verletzung einer Schutznorm voraussetze. Eine
solche finde sich in der Versicherungspflicht gemäss Art. 3 des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG) und
die sie flankierenden Bestimmungen zur Beitrittskontrolle (Art. 6 KVG;
Art. 5 f. des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die
Krankenpflegeversicherung vom 3. Mai 2015 [EG KVG]). Insbesondere
könnten die Beschwerdegegnerin bzw. ihr Einwohneramt das Versicherungsobligatorium
auch dann überwachen und dessen Einhaltung kontrollieren, wenn die betroffene
Person der ihr obliegenden Anmeldungspflicht nicht nachgekommen sei. Im
Umstand, dass das Einwohneramt von den gesetzlich vorgesehenen Instrumenten
keinen Gebrauch gemacht habe bzw. dass es unabhängig von einer allfälligen
Kenntnis oder Unkenntnis des Aufenthalts von B.______ keine Dispositionen für
eine aktive Kontrolle der Einhaltung der Versicherungspflicht getroffen habe,
bestehe vorliegend die haftungsbegründende, widerrechtliche Unterlassung.
Schliesslich sei entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin der
Kausalzusammenhang nicht durch ein Selbstverschulden unterbrochen worden.
Sowohl die kantonale Ausgleichskasse als auch die kantonale Steuerverwaltung
seien nicht berechtigt gewesen, den Aufenthalt von B.______ dem kommunalen Einwohneramt
zu melden.
2.2
Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, es
sei nicht nachvollziehbar, weshalb auf die Stellungnahmen des Leiters und des
stellvertretenden Leiters ihres Einwohneramts nicht abgestellt werden könne.
Die Stellungnahmen seien widerspruchsfrei, schlüssig und nachvollziehbar. Den
pauschalen Unterstellungen und Vermutungen, wonach B.______ alljährlich in
die Schweiz eingereist sei, weshalb die Vertreter des Einwohneramts hätten
wissen sollen, dass er auch im Jahr 2013 einreisen würde, sei nicht zu
folgen. Es könne von keinem Einwohneramt verlangt werden, dass dieses die
Anwesenheit aller nicht angemeldeten Personen kenne. Primär bestehe die
Anmeldepflicht bei den Betroffenen selber. Insgesamt habe es an einem "Anfangsverdacht"
gefehlt, welcher aber für eine Pflicht zum Tätigwerden erforderlich sei. Die
vom Beschwerdeführer genannten Bestimmungen bezweckten sodann nicht den
Schutz des Kantonsvermögens, weshalb das Staatshaftungsbegehren schon aus diesem
Grund an der fehlenden Widerrechtlichkeit scheitere. Sodann hätten Organe des
Beschwerdeführers von der Anwesenheit von B.______ auf ihrem Gemeindegebiet
gewusst, sie aber darüber pflichtwidrig nicht in Kenntnis gesetzt. Durch
dieses Selbstverschulden des Beschwerdeführers werde die von der
Beschwerdegegnerin bestrittene Kausalität unterbrochen.
3.
Das Staatshaftungsgesetz
regelt gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG u.a. die Haftung des
Gemeinwesens für den Schaden, den seine Amtsträger in Ausübung ihres Amtes
Dritten widerrechtlich zufügen. Nach Art. 6 Abs. 1 SHG haftet das
Gemeinwesen für den Schaden, den seine Amtsträger in amtlicher Tätigkeit
Dritten rechtswidrig zufügen, und dies ohne Rücksicht auf ein Verschulden der
Amtsträger. Art. 6 Abs. 1 SHG stellt demnach eine Kausalhaftung
dar. Voraussetzung für Schadenersatz bildet neben dem Schaden die
Widerrechtlichkeit (ausser beim Sonderfall der Haftung aus rechtmässigem
Verhalten nach Art. 7 SHG). Daneben ist nach den Grundsätzen des allgemeinen
Haftungsrechts ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem zur Diskussion
stehenden Ereignis und dem eingetretenen Schaden erforderlich (Tobias Jaag,
Staatshaftung nach dem Entwurf für die Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrechts,
in ZSR 122/2003 II, S. 1 ff., 73).
4.
4.1
Das Spital D.______ stellte dem Beschwerdeführer für
die Behandlung von B.______ Fr. 366'956.- in Rechnung. Der
Beschwerdeführer beglich diese Rechnung am 27. Mai 2015, wozu er
aufgrund der Bedürftigkeit von B.______ verpflichtet war.
Beansprucht die
versicherte Person bei einer stationären Behandlung aus medizinischen Gründen
ein nicht auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführtes Spital, so
übernehmen der Versicherer und der Wohnkanton gemäss Art. 41 Abs. 3
KVG die Vergütung anteilsmässig nach Artikel 49a. Im Jahr 2014 betrug dabei
der gemäss Art. 49a KVG durch den Kanton zu übernehmende Anteil
53 %. Wäre B.______ krankenpflegeversichert gewesen, hätte der
Krankenversicherer demnach 47 % (Fr. 172'469.-) der
Behandlungskosten übernommen. In diesem Umfang entstand dem Beschwerdeführer
ein Schaden.
4.2
4.2.1
Bei diesem Schaden handelt es sich um einen reinen
Vermögensschaden. Ein Eingriff in das Vermögen, der zu einem reinen
Vermögensschaden führt, ist angesichts des lediglich relativen Schutzes nur
dann widerrechtlich, wenn das schädigende Verhalten gegen eine Norm
verstösst, die den Schutz des betroffenen Rechtsguts vor Schäden dieser Art
bezweckt. Die Bestimmung des Schutzzwecks einer Schutznorm erfolgt durch
Auslegung, wobei zwischen dem Zweck einer Norm und deren Wirkungen zu
unterscheiden ist. Es genügt nicht, dass als Folge der angestrebten Schutzwirkung
im Sinne einer Reflexwirkung auch andere Interessen von der vorgeschriebenen
Tätigkeit profitieren. Eine haftungsbegründende Schutznorm liegt nur dann
vor, wenn sie das Vermögen gegen Schädigungen dieser Art schützt, wenn sich
der Schaden demnach als Verwirklichung einer Gefahr qualifiziert, welche die
vom Schädiger verletzte Norm gerade hätte bannen sollen (Marianne Ryter, in
Giovanni Biaggini et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht,
Zürich/Basel/Genf 2015, Rz. 2989 ff.).
4.2.2
Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG muss sich jede
Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme
oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder von ihrem
gesetzlichen Vertreter bzw. ihrer gesetzlichen Vertreterin versichern lassen.
Art. 6 Abs. 1 KVG verpflichtet die Kantone, für die Einhaltung der
Versicherungspflicht zu sorgen. Im Kanton Glarus wird diese Pflicht gemäss
Art. 7 des auf den vorliegenden Sachverhalt anzuwendenden Einführungsgesetzes
zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 7. Mai 2006 (aEG KVG,
in Kraft stehend bis am 31. Dezember 2015) an die Gemeinden delegiert.
Diese sorgen für die Einhaltung der Versicherungspflicht (Abs. 1),
bezeichnen die zuständige Kontrollstelle, welche die Einhaltung der Versicherungspflicht
überwacht (Abs. 2), und informieren alle neu zuziehenden Personen sowie
Eltern von Neugeborenen rechtzeitig über die Versicherungspflicht
(Abs. 3). Die Kontrollstelle fordert eine versicherungspflichtige
Person, die nicht versichert ist, auf, sich unverzüglich versichern zu lassen
(Art. 8 Abs. 1 aEG KVG). Sie weist zudem eine
versicherungspflichtige Person, die nicht innert eines Monats dieser Aufforderung
nachgekommen ist, einem Versicherer zur Aufnahme zu (Art. 8 Abs. 2
aEG KVG).
Es ist zu prüfen, ob das
Versicherungsobligatorium bzw. die Pflicht zu dessen Durchsetzung eine
haftungsbegründende Schutznorm darstellt. Ein wichtiges Ziel bei der
Einführung des KVG war die Gewährleistung einer umfassenden und gerechten Solidarität
zwischen Gesunden und Kranken. In diesem Sinne wurde das Versicherungsobligatorium
als unverzichtbares Instrument bezeichnet (Botschaft des Bundesrats über die
Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I
93 ff., 125 f.). Daneben sollten mit der Einführung der Versicherungspflicht
aber auch andere Nachteile des bisherigen Systems beseitigt werden. Namentlich
sollten Versicherungslücken vermieden werden, die bei ungenügend informierten
Personen oder bei Personen, die nicht in der Lage waren, die Versicherungsprämien
zu bezahlen, ausgemacht wurden (Botschaft, S. 104). Bei Versicherungslücken
wird regelmässig die öffentliche Hand belastet, etwa indem sie die Behandlungskosten
im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe zu übernehmen hat. Zwar bezweckt
das Versicherungsobligatorium in erster Linie die Gewährleistung der
Solidarität unter den Versicherten, es will aber auch den Staat vor der Übernahme
von Behandlungskosten schützen. Insofern stellt die Versicherungspflicht bzw.
die Pflicht zu deren Durchsetzung eine Norm dar, welche unter anderem bezweckt,
dass der Kanton nicht anstelle des Krankenversicherers die Behandlungskosten
zu tragen hat. Soweit die Beschwerdegegnerin geltend macht, die Widerrechtlichkeit
sei bereits deshalb zu verneinen, weil es an einer haftungsbegründenden
Schutznorm fehle, ist ihr nach dem Gesagten nicht zu folgen.
4.3
4.3.1
Unbestritten ist, dass das Einwohneramt der
Beschwerdegegnerin zuständige Kontrollstelle im Sinne Art. 7 f. aEG
KVG ist. Eine Haftung der Beschwerdegegnerin kommt dann in Frage, wenn einem
Mitarbeitenden des Einwohneramts eine pflichtwidrige Unterlassung vorgeworfen
werden kann.
Die Pflicht, für eine
Einhaltung des Versicherungsobligatoriums zu sorgen, steht in einem engen
Zusammenhang zur Führung des Einwohnerregisters. In diesem sind sämtliche
Personen, die sich in der Gemeinde niedergelassen haben oder sich in ihr
aufhalten, verzeichnet (Art. 3 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum
Bundesgesetz über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer
amtlicher Personenregister vom 3. Mai 2009, EG RHG). Ist eine Person im
Einwohnerregister verzeichnet, ergibt sich ohne Weiteres die Pflicht des
Einwohneramts, zu prüfen, ob diese Person dem Versicherungsobligatorium
untersteht und gegebenenfalls für dessen Durchsetzung zu sorgen. Unterlässt
es das Einwohneramt hingegen bereits, eine Person ins Einwohnerregister aufzunehmen,
hat dies regelmässig zur Folge, dass es auch seiner Pflicht zur Durchsetzung
der Versicherungspflicht nicht nachkommen kann.
4.3.2
B.______ hielt sich ab dem 24. Januar 2000
regelmässig für einige Monate aus Gründen der Erwerbstätigkeit in […] auf. Am
3. Dezember 2009 schloss er mit einer […] in […] einen unbefristeten
Arbeitsvertrag ab. Am 31. März 2010 zog er nach […] weg. In der Folge
hielt er sich wiederum in […] auf, meldete sich dort aber beim Einwohneramt
der Beschwerdegegnerin nicht an. Dies führte dazu, dass er mit Strafbefehl
vom 4. April 2011 wegen Missachtung der Mitwirkungspflicht beim Anmelden
in der Wohngemeinde gebüsst wurde. Am 31. März 2011 reiste er wieder aus
der Schweiz aus. Danach hielt er sich weiterhin jährlich in […] auf, wo er
jeweils von Dezember bis März in der […] arbeitete. Dabei meldete er sich
beim Einwohneramt der Beschwerdegegnerin jeweils nicht an.
4.3.3
In erster Linie war es Pflicht von B.______, sich
bei der Gemeinde anzumelden (Art. 4 Abs. 1 EG RHG). Zudem wäre der
Vermieter oder der Beherberger von B.______ verpflichtet gewesen, ihn beim
Einwohneramt zu melden (Art. 5 Abs. 1 und 2 EG RHG).
Unterbleibt eine
Anmeldung, stellt sich die Frage, zu welchen Handlungen das Einwohneramt
verpflichtet ist. Grundsätzlich hat das Einwohneramt dafür zu sorgen, dass
das Einwohnerregister möglichst lückenlos geführt wird. Dazu steht ihm das
Recht zu bei Arbeitgebern, Vermietern, Liegenschaftsverwaltungen, Beherbergern
und Leitern von Kollektivhaushalten unentgeltlich Auskunft über die bei ihnen
beschäftigten bzw. wohnhaften Personen zu verlangen (Art. 6 Abs. 2
EG RHG). Die Pflicht des Einwohneramts hat aber ihre Grenzen. So ist das
Einwohneramt nicht verpflichtet, ohne Anhaltspunkt auf ihrem Gemeindegebiet
flächendeckend nach nicht angemeldeten Personen zu suchen. Eine Pflicht zum
Tätigwerden besteht erst dann, wenn ein konkreter Verdacht besteht, dass sich
eine Person ohne Anmeldung in der Gemeinde niedergelassen hat oder sich in
ihr aufhält. Anhaltspunkte für einen meldepflichtigen Aufenthalt einer Person
bestehen in der Regel dann, wenn dem Einwohneramt ein Hinweis der Bevölkerung
oder eine Meldung durch eine andere Amtsstelle zugeht. Erst in einem solchen
Fall, ist sie dazu gehalten, den Sachverhalt – allenfalls unter Zuhilfenahme
der Mittel von Art. 6 Abs. 2 EG RHG – näher abzuklären.
4.3.4
Vorliegend führten der stellvertretende Leiter des
Einwohneramts, der Leiter des Einwohneramts sowie der ehemalige Leiter des
Einwohneramts übereinstimmend aus, dass beim Einwohneramt keine Meldung über
den Aufenthalt von B.______ in der Gemeinde Glarus Süd eingegangen sei.
Gründe für die Annahme, dass diese Angaben nicht stimmen, bestehen keine.
Daneben finden sich auch in den Akten keine Hinweise, dass die Anwesenheit
von B.______ dem Einwohneramt gemeldet worden wäre. Ging aber beim
Einwohneramt keine Meldung ein, bestand für dieses nach dem Dargelegten auch
keine Pflicht zum Tätigwerden.
Sodann ergab sich auch aus
dem Umstand, dass B.______ sich bereits in der Vergangenheit in […]
aufgehalten und sich nicht immer korrekt angemeldet hatte, keine Pflicht des
Einwohneramts, unabhängig von einem konkreten Verdacht regelmässig zu überprüfen,
ob sich dieser erneut in […] aufhält.
Selbst wenn schliesslich
ein Angestellter des Einwohneramts in seiner Freizeit von der erneuten
Anwesenheit von B.______ erfahren hätte – wofür keine Hinweise bestehen –,
wäre er nicht verpflichtet gewesen, diese Kenntnis zu verwerten und den
Sachverhalt näher abzuklären. Massgebend bleibt einzig, dass dem Einwohneramt
keine Meldung über die Anwesenheit von B.______ zuging, weshalb mangels
konkreter Anhaltspunkte keine Pflicht zum Tätigwerden bestand.
Damit ist den
Mitarbeitenden des Einwohneramts nicht vorzuwerfen, dass B.______ nicht im
Einwohnerregister eingetragen wurde. Als Folge der fehlenden Anmeldung bzw.
des fehlenden Registereintrags hatten die Mitarbeitenden keine Kenntnis von
der Wohnsitznahme von B.______ in […], weshalb es ihnen gar nicht möglich
war, für die Einhaltung der Versicherungspflicht zu sorgen.
Folglich fehlt es an einer
pflichtwidrigen Unterlassung eines Mitarbeitenden des Einwohneramts, weshalb
kein widerrechtliches Verhalten vorliegt. Da die Widerrechtlichkeit aber
Voraussetzung eines erfolgreichen Staatshaftungsbegehrens bildet, hat die
Beschwerdegegnerin dieses zu Recht abgewiesen. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
III.
Da dem unterliegenden
Beschwerdeführer keine Gerichtskosten auferlegt werden können (Art. 135
Abs. 1 VRG), sind diese auf die Staatskasse zu nehmen. Parteientschädigungen
werden Behörden nur bei besonderen Umständen zugesprochen (Art. 138
Abs. 4 VRG). Da solche hier nicht vorliegen, sind keine Parteientschädigungen
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse
genommen.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]