gl_gerichte · GL-1950 · 2025-04-24 · de
VG.2024.00089


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom24. April 2025

I. Kammer

Besetzung:
 Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,
 Verwaltungsrichter Patrik Noser und Gerichtsschreiberin MLaw Leonora Muji

in Sachen

VG.2024.00089

1.

Sunrise UPC GmbH

Beschwerdeführerinnen

2.

Salt Mobile SA

3.

Swisscom (Schweiz) AG

alle vertreten durchDr.
 iur.MischaMorgenbesser und

MLaw Andreas Eichenberger, Rechtsanwälte

gegen

1.

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegner

vertreten durchMLawCaterinaVentrici,

Rechtsanwältin

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons
 Glarus

betreffend

Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

Nachdem
 die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am
 24. April 2021 sowie am 27. April 2021 und am 16. September
 2022 sowie am 6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus
 Nord dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) die
 Planungsunterlagen am 28. Juli 2023 zur Genehmigung ein. Am 20. August
 2024 hiess Letzteres eine von der Sunrise GmbH, der Salt Mobile SA sowie der
 Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Mobilfunkanbieterinnen) dagegen erhobene
 Beschwerde teilweise gut. Gleichentags genehmigte es die Gesamtrevision der
 Nutzungsplanung, wobei es diese aufgrund der erledigten Beschwerdeentscheide
 bereinigte, Ausnahmen gewährte, redaktionelle Änderungen vornahm und der
 Gemeinde Glarus Nord Aufträge erteilte. Der Genehmigungsentscheid wurde am
 28. August 2024 im kantonalen Amtsblatt publiziert.

2.

2.1Die Mobilfunkanbieterinnen gelangten mit Beschwerde vom 20. September
 2024 ans Verwaltungsgericht und beantragten die teilweise Aufhebung des
 Entscheids des DBU vom 20. August 2024. Art. 39 Ziff. 3 des am
 20. August 2024 genehmigten Baureglements der Gemeinde Glarus Nord
 (BauR) sei dahingehend anzupassen, als dass die dritte Priorität der
 Kaskadenordnung ausschliesslich Wohnzonen enthalte und die Zonen für
 öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig seien, aus
 der dritten Priorität zu streichen seien. Der Genehmigungsentscheid des DBU
 vom 20. August 2024 sei ebenfalls teilweise aufzuheben und entsprechend
 anzupassen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde
 Glarus Nord sowie des DBU.

2.2Das DBU schloss am 20. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde, soweit
 darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zu Lasten der Mobilfunkanbieterinnen.
 Den nämlichen Antrag stellte die Gemeinde Glarus Nord am 4. Dezember
 2024; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

2.3Die Mobilfunkanbieterinnen hielten am 6. Januar 2025 an ihren Anträgen
 ebenso fest, wie die Gemeinde Glarus Nord am 4. Februar 2025 an den
 ihrigen. Das DBU verzichtete am 24. Januar 2025 auf die Einreichung
 einer Duplik.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
 Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105
 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
 4. Mai 1986 (VRG) sowie gemäss Art. 28 Abs. 3 RBG zur
 Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2Gemäss Art. 107
 Abs. 1 VRG können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige
 oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
 (lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines
 Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden. Die Unangemessenheit
 des Entscheids kann gemäss abschliessender Aufzählung in Art. 107
 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei ein solcher
 Ausnahmefall nicht vorliegt.

1.3Der kommunalen Autonomie kommt im Bau- und Raumplanungsrecht
 eine herausragende Bedeutung zu. Die Ortsplanung ist Aufgabe der Gemeinde und
 umfasst das kommunale Entwicklungskonzept, den kommunalen Richtplan, den
 Zonenplan und das Baureglement (Art. 15 Abs. 1 RBG). Bei der
 Anwendung der nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen
 Baubehörde ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren
 zu beachten ist (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al. [Hrsg.],
 Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N. 23;
 VGer-Urteil VG.2021.00083 vom 24. Februar 2022 E. II/3).Das Verwaltungsgericht hat zu beachten, dass
 es Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Dies gilt insbesondere dann,
 wenn es um lokale Angelegenheiten geht. Es hat sich im Rahmen seiner Kognition
 Zurückhaltung aufzuerlegen, selbst wenn es zur Prüfung der Angemessenheit
 berufen ist (BGer-Urteil 1C_278/2018 vom 20. Februar 2019 E. 3.3,
 mit Hinweisen).

2.

2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die
 Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom
 23. Dezember 1999 (NISV) lege die Immissionsbegrenzung sowohl
 hinsichtlich des Schutzes vor schädlicher und lästiger Strahlung als auch im
 Bereich der Vorsorge abschliessend fest. Für kommunales und kantonales Recht
 bleibe deshalb kein Raum. Sodann sei der spezielle Schutz von Schulanlagen
 und generell von Orten ohne Wohnzweck unzulässig. Darauf ziele die dritte
 Priorität gemäss Art. 39 Ziff. 3 BauR jedoch ab, indem darin auch
 Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
 seien, genannt würden. Eine Gleichbehandlung dieser Zone mit Wohnzonen sei
 unzulässig, da nicht auf ideelle Immissionen, sondern primär auf den
 Zonenzweck abzustellen sei. Damit habe sich der Beschwerdegegner 2 nicht
 auseinandergesetzt und durch eine falsche Interpretation der
 bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Formulierung von Art. 39
 Ziff. 3 BauR zu Unrecht als zulässig erachtet. Ferner treffe es nicht
 zu, dass sie, die Beschwerdeführerinnen, sich nicht mit den konkreten
 Verhältnissen auseinandergesetzt hätten. Vielmehr hätten sie explizit darauf
 hingewiesen, dass die Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht
 störende Betriebe zulässig seien, nur mit Wohnzonen gleichzusetzen seien,
 wenn sich darin tatsächlich Bauten mit einem Wohnzweck befinden würden. Dies
 treffe vorliegend jedoch einzig auf die Parz.-Nr. 01, Grundbuch [], zu,
 auf welcher sich ein Alters- und Pflegeheim befinde. Auf den weiteren
 Parzellen in der streitbetroffenen Zone finde keine Wohnnutzung statt, weshalb
 ihr diesbezüglicher Einwand der unzulässigen Gleichsetzung der genannten
 Zonen berechtigt sei. Die vorliegend interessierende Zone weise darüber
 hinaus 19 verschiedene Nutzungen auf, wovon sieben weder dem Schul- oder
 Kindergartenbetrieb zuzuordnen seien noch als Alters- und Pflegeheim
 qualifiziert werden könnten. Namentlich handle es sich um Kirchen,
 Sportanlagen, einen Friedhof und die Gemeindehäuser. Rechtsprechungsgemäss
 seien jedoch lediglich Schulen, Kindergärten sowie Alters- und Pflegeheime
 als potentiell vor ideellen Immissionen schützenswert qualifiziert worden,
 womit der Beschwerdegegner 2 zu Unrecht alle betroffenen Parzellen als
 immissionsempfindlich qualifiziert habe. Im Übrigen sei eine Gleichsetzung
 der streitbetroffenen Zone mit einer Wohnzone auch unverhältnismässig, da
 unstrittig knapp 40 % der betroffenen Parzellen nicht
 immissionsempfindlich seien und eine Mobilfunkanlage in der Nähe solcher
 Liegenschaften jedenfalls nicht geeignet sei, den Charakter und die
 Attraktivität zu beeinträchtigen. Die Beschwerdegegnerin 1 verkenne
 alsdann, dass nicht das Kaskadenmodell an sich gerügt werde, sondern
 lediglich Art. 39 Ziff. 3 BauR. Soweit Letztere weiter ausführe,
 ihr gehe es um die Erhaltung der Wohnqualität, bestätige sie gleich selbst,
 dass sie gar kein Interesse an einem Schutz der Parzellen habe, auf welchen
 keine Wohnnutzung stattfinde.

3.

3.1Die Kantone und Gemeinden sind grundsätzlich
 berechtigt, zum Schutz von ideellen Immissionen Vorschriften über Standorte
 von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173
 E. 7.4.3). Bezüglich der Zulässigkeit kantonaler oder kommunaler
 Regelungen von Standorten für Mobilfunkanlagen ist zu beachten, dass der
 Schutz vor nichtionisierender Strahlung solcher Anlagen abschliessend bundesrechtlich
 geregelt ist, weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein
 Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1; BGer-Urteil
 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, jeweils mit Hinweisen). Die
 Kantone und Gemeinden sind indessen berechtigt, Regelungen zum Schutz vor
 ideellen Immissionen, d.h. subjektiven Ängsten und Gefühlen des
 Unbehagens beim Anblick von visuell erkennbaren Mobilfunkanlagen zu erlassen.
 Erhebliche ideelle Immissionen wurden dabei nicht nur in reinen Wohnzonen,
 sondern auch in gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden
 Wohnnutzungsanteil und in einer Zone für öffentliche Bauten, die im
 Wesentlichen mit Schulen, Kindergärten und einem Altersheim überbaut war,
 bejaht (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4 und
 E. 7.4.3; BGer-Urteil 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4,
 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, 1C_167/2018 vom
 8. Januar 2019 E. 2.3 f.). An einem Interesse am Schutz vor
 ideellen Immissionen mangelt es demgegenüber in Arbeitszonen wie zum Beispiel
 Gewerbe- oder Industriezonen. Die Gemeinden dürfen die Errichtung von
 Mobilfunkanlagen daher nach einem Kaskadenmodell primär in solchen und diesen
 gleichgestellten Zonen vorsehen, wobei im Bedarfsfall sekundär auch Standorte
 in gemischten Zonen und allenfalls in reinen Wohnzonen beansprucht werden
 dürfen (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.4 ff.;
 BGer-Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3, mit Hinweisen).
 Die Kantone und Gemeinden dürfen demnach vorschreiben, die Erstellung von
 Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die
 Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden
 Interessenabwägung festzulegen hat. Denkbar sind auch Regelungen, wonach in
 einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine
 Mobilfunkantennen erstellt werden können (BGer-Urteil 1C_275/2021 vom
 29. März 2022 E. 2.3.1, mit Hinweisen).

3.2Soweit kommunale Bau- und Zonenvorschriften
 Mobilfunkanlagen betreffen, müssen sie die sich aus dem Bundesumwelt- und
 fernmelderecht ergebenden Schranken beachten. In diesem Rahmen sind kommunale
 ortsplanerische Bestimmungen, die zur Wahrung des Charakters oder der
 Wohnqualität eines Quartiers die Errichtung von Mobilfunkanlagen
 einschränken, grundsätzlich möglich. Es ist auch nicht ausgeschlossen,
 allgemeine Ästhetikklauseln auf solche Anlagen anzuwenden. Dabei ist auf die
 Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung des Bundes angemessen Rücksicht zu
 nehmen. Die im Interesse des Ortsbildschutzes erlassenen ortsplanerischen
 Bestimmungen dürfen daher die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber
 gemäss der Fernmeldegesetzgebung nicht vereiteln oder über Gebühr erschweren.
 Diese Gesetzgebung soll insbesondere eine zuverlässige und erschwingliche
 Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen
 Landesteilen gewährleisten und einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von
 Fernmeldediensten ermöglichen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
 und c des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG];
 BGE 141 II 245 E. 7.1, mit Hinweisen; Alexander Rey,
 Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und
 Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, in URP 2021, S. 160 f.).

3.3Wie viele Stufen eine Kaskadenregelung
 zweckmässigerweise aufweisen soll, hängt in erster Linie von der Struktur der
 jeweiligen Zonenordnung und den weiteren örtlichen Verhältnissen ab. Zu
 berücksichtigen sind deshalb insbesondere die Topografie des zu versorgenden
 Gebiets, die Grösse der Bauzonen und allfällige ortsspezifische Bedürfnisse
 der Mobilfunkgesellschaften, wobei den Gemeinden diesbezüglich ein
 Ermessensspielraum zusteht (vgl. Entscheid des Baurekursgerichts des
 Kantons Zürich BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 2015
 E. 5.3.2). Sodann kann es sich rechtfertigen, in Zonen, die in erster
 Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von
 Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem
 funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen
 (BGE 138 II 173 E. 7.4.3, mit Hinweisen). Mit Blick
 darauf sind nicht nur reine Wohnzonen, sondern zumindest auch gemischte
 Zonen, die eine mehrheitliche Wohnnutzung zulassen und einen ins Gewicht
 fallenden Wohnnutzungsanteil aufweisen, zu den "in erster Linie"
 für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmten Wohngebieten zu zählen, in denen
 Mobilfunkanlagen zahlreiche Personen in ihrem Wohnbereich betreffen und daher
 erhebliche ideelle Beeinträchtigungen verursachen können (BGer-Urteil
 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3, mit Hinweisen).

3.4Die Einschränkung der Standortwahl für
 Mobilfunkantennen berührt insbesondere die Wirtschaftsfreiheit der
 Mobilfunkanbieter gemäss Art. 27 der Bundesverfassung der
 Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV). Sie muss durch ein
 öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
 gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Dies setzt voraus, dass den in der
 Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen an einer
 qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb
 zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung getragen wird
 (BGE 133 II 321 E. 4.3.4; BGer-Urteil 1C_167/2018 vom
 8. Januar 2019 E. 5.1).

4.

4.1Vorliegend anerkennen die
 Beschwerdeführerinnen, dass das auf der Parz.-Nr. 01, Grundbuch [],
 liegende Alters- und Pflegeheim A.______ Wohnzwecken dient und sich dort
 dauernd Personen mit erhöhter Empfindlichkeit aufhalten, bei denen visuell
 wahrnehmbare Mobilfunkanlagen ein grosses Unbehagen auslösen bzw. von
 ideellen Immissionen tangiert werden können. Gleiches hat für das Alters- und
 Pflegeheim B.______ auf der Parz.-Nr. 02, Grundbuch [], zu gelten. Mit
 Ausnahme der soeben erwähnten Liegenschaften ist nachfolgend somit zu prüfen,
 ob durch die Gleichstellung von Wohnzonen und Zonen für öffentliche Bauten,
 in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, die Standortwahl für
 Mobilfunkanlagen innerhalb des Gemeindegebiets zu Unrecht eingeschränkt wird.

4.2Nach Art. 39 Ziff. 3 BauR sind visuell
 als solche erkennbare Mobilfunkanlagen in erster Priorität in Arbeitszonen,
 in zweiter Priorität in Dorfkernzonen und anderen Bauzonen, in denen mässig
 störende Betriebe zulässig sind, und in dritter Priorität in Wohnzonen sowie
 Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
 sind, gestattet. Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von
 funktechnischen Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen
 erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Zonen zulässig
 (vgl. Art. 39 Ziff. 4 BauR). Die von der
 Beschwerdegegnerin 1 festgelegte Reihenfolge der Prioritäten ist im
 Wesentlichen auf die lärmrechtlichen Empfindlichkeitsstufen abgestimmt. Dies
 ergibt sich unter anderem aus Art.10 f.
 der kantonalen Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV), wonach in
 Wohnzonen nicht störende Betriebe sowie nicht störende Ladengeschäfte
 zulässig und in Mischzonen neben Wohnbauten auch mässig störende
 bzw. mässig verkehrsintensive Betriebe zulässig sind, ausArt. 11 ff.
 BauR, wonach in den entsprechenden Zonen auf die Empfindlichkeitsstufen
 Rücksicht zu nehmen ist sowie aus den Festsetzungen der Zonenpläne
 "Nutzung".Die Zuweisung der
 kleinflächigen und teilweise an Wohnzonen angrenzendenZonen für
 öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, in
 die dritte Priorität der Kaskadenregelung ist vor diesem Hintergrund und mit
 Blick auf das Ermessen, welches der Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich
 zukommt (vgl. obenstehende E. II/3.3) und in welches das Gericht
 nicht ohne Not eingreift, grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. aber
 nachstehende E. II/5.1).

4.3In den Zonen für öffentliche Bauten, in denen
 nur nicht störende Betriebe zulässig sind, befinden sich Schulen (mit
 Wohnbereichen), Kindergärten, Alters- und Pflegeheime, ein Friedhof, Kirchen
 sowie deren Verwaltung und deren Sekretariat, Gemeindehäuser,
 Abwasserreinigungs- und Energieversorgungsanlagen, ein Werkhof und
 Grünanlagen.Das Bundesgericht hat mangels
 einer entsprechenden Rüge dabei offengelassen, ob gewisse Zonen ohne
 Wohnnutzung (wie z.B. Sport- und Erholungszonen) ebenfalls der ersten
 oder zweiten Priorität zugewiesen werden müssten (vgl. BGer-Urteil
 1C_449/2011, 1C_451/2011 vom 19. März 2012). Demgegenüber hat es eineKaskadenordnung
 als zulässig erachtet, in welcher die Arbeitszonen der ersten Priorität, die
 Bauzonen (in denen mässig störende Betriebe zulässig sind) der zweiten
 Priorität und Zonen für öffentliche Bauten (in denen nur nicht störende
 Betriebe zulässig sind) der dritten Priorität zugerechnet wurden. Alle
 weiteren Zonen wurden darüber hinaus der vierten Priorität zugewiesen
 (vgl. BGer-Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019). Des Weiteren hat
 es ein Kaskadenmodell mit fünf Prioritätsstufen geschützt
 (vgl. BGer-Urteil1C_51/2012, 1C_71/2012vom 21. Mai 2012). Den
 vorgenannten höchstrichterlichen Entscheiden ist gemeinsam, dass Wohnzonen in
 der Kaskadenordnung der tiefsten Priorität zugeordnet wurden, wobei eine
 Gleichstellung dieser Zonen mit solchen für öffentliche Bauten, in denen nur
 nicht störende Betriebe zulässig sind  soweit ersichtlich  noch nicht zu
 beurteilen war.

4.4In dem von den Beschwerdeführerinnen erwähnten
 BGer-Urteil 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 wird der Schutz vor ideellen
 Immissionen zwar rein begrifflich auf Zonen und Anlagen beschränkt, die
 Wohnzwecken dienen (E. 4.2). Das Bundesgericht hat den Schutz vor
 ideellen Immissionen jedoch wiederholt auchin
 gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden Wohnnutzungsanteil und in
 einer Zone für öffentliche Bauten, die im Wesentlichen mit Schulen,
 Kindergärten und einem Altersheim überbaut war, bejaht
 (BGE 138 II 173 E. 7.4 und E. 7.4.3; BGer-Urteil
 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4, 1C_275/2021 vom 29. März
 2022 E. 2.3.1, 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 f.).Im Lichte dieser Rechtsprechung sind zumindest die Alters- und Pflegeheime
 (vgl. obenstehende E. II/4.1) sowie das Heilpädagogische Zentrum
 C.______ auf der Parz.-Nr. 03, Grundbuch [], welches einen Wohnbereich
 für Kinder und Jugendliche führt, als immissionsempfindlich zu qualifizieren.
 Die Beschwerdeführerinnen bringen diesbezüglich sodann vor, sie hätten im
 bundesgerichtlichen Verfahren 1C_167/2018 keine Einwände gegen die Auffassung
 erhoben, wonach in der Bevölkerung visuell als solche erkennbare
 Mobilfunkanlagen nicht nur im Wohnbereich, sondern auch im Bereich von Schulen,
 Kindergärten und Altersheimen erhöhte Ängste bzw. ideelle Immissionen
 auslösen könnten, weil sich darin Kinder und ältere Menschen über längere
 Zeit aufhielten, die als Personen mit erhöhter Empfindlichkeit betrachtet
 würden. Vorliegend sei dies jedoch nicht der Fall, da sie eine Gleichsetzung
 von Wohnzonen mit Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende
 Betriebe zulässig seien, explizit gerügt hätten. Das im BGer-Urteil
 1C_167/2018 Festgehaltene wurde in der Folge vom Bundesgericht bestätigt
 (vgl. BGer-Urteil 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, mit
 Hinweisen). Es ist dabei aber nicht ersichtlich, inwiefern diese
 Rechtsprechung auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar sein sollte,
 befinden sich in der umstrittenen Zone sowohl Schulen und Kindergärten als
 auch Alters- und Pflegeheime, was von den Beschwerdeführerinnen nicht in
 Abrede gestellt wird. Indessen kann ein nicht zu vernachlässigender Teil der
 Nutzungen weder einem Schul- und Kindergarten- noch einem Alters- und
 Pflegeheimbetrieb zugeordnet werden. Es kann an dieser Stelle aber
 offengelassen werden, ob diese Einrichtungen 40 % der bestehenden
 Nutzungen ausmachen. Denn selbst wenn mit den Beschwerdeführerinnen von einem
 Nutzungsverhältnis von 60 % für Schulen, Kindergärten, Alters- und
 Pflegeheimen sowie 40 % für die übrigen Betriebe auszugehen wäre, würde
 die überwiegende Nutzung in den Bereich fallen, der mit Blick auf die
 ideellen Immissionen als schützenswert zu qualifizieren ist.

5.

5.1Wie bereits dargelegt, ist eine Gleichstellung der Wohnzonen mit Zonen für
 öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht
 per se als unzulässig zu qualifizieren. Abzustellen ist dabei jedoch auf die
 möglichen Nutzungen, die sich aus der Zonenplanung ergeben, weil sich ideelle Immissionen von Mobilfunkanlagen aufgrund der
 Aufenthaltszeiten der Personen in Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur
 nicht störende Betriebe zulässig sind, ähnlich auswirken können wie für
 Personen in reinen Wohnzonen. Dies trifft namentlich auf Kinder und ältere
 Menschen zu, die sich in Schulen (mit Wohnbereichen) oder in Alters- und
 Pflegeheimen aufhalten. Angesichts des Nutzerkreises kann es sich allenfalls
 rechtfertigen, die im Gemeindegebietliegenden
 Kirchen als immissionsempfindlich zu betrachten und diese einer tieferen
 Priorität zuzuordnen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
 Zürich AN.2014.00004 vom 15. Februar 2018 E. 3.3). Diesbezüglich
 ist sodann dasöffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines
 intakten Orts- und Landschaftsbilds zu berücksichtigen, welches jedoch
 weniger hoch zu gewichten ist, wenn diesesdurch bestehende technischen Anlagen bereits beeinträchtigt ist
 (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
 B 2023/97 vom 17. Januar 2024 E. 2.2.3). Fraglich erscheint
 des Weiteren die gegenüber den Wohnzonen gleichgestellte Priorisierung der
 Gemeindehäuser, des Fried- und Werkhofs sowie der Abwasserreinigungs- und
 Energieversorgungsanlagen. Da vorliegend nicht ersichtlich ist, inwiefern
 diese eines besonderen immissionsrechtlichen Schutzes bedürfen würden, ist mit
 den Beschwerdeführerinnen insoweit darin einig
 zu gehen, als dass eine generelle Gleichsetzung derWohnzonen sowie
 der Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
 zulässig sind,ihre Wirtschaftsfreiheit
 berühren kann. In der streitbetroffenen Zone kann nämlichein nicht zu
 vernachlässigender Teil der Nutzungen weder dem Schul- und
 Kindergartenbetrieb noch einem Alters- und Pflegeheim zugeordnet werden,
 wobei denn erhebliche ideelle Immissionen mangels eines funktionalen Bezugs
 zur Wohnnutzung nicht unbesehen bejaht werden können. Hinsichtlich dieser
 Betriebe vermögen subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens eine
 weitgehende Einschränkung oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse
 liegenden Infrastrukturanlagen nicht zu rechtfertigen
 (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4.3; BGer-Urteil
 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.5.2, jeweils mit Hinweisen).
 Dennoch kann dem Antrag der Beschwerdeführerinnen, die streitbetroffene
 Gleichstellung für unrechtmässig zu erklären, vorliegend nicht entsprochen
 werden. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, können Zonen für öffentliche Bauten,
 in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nämlich nicht mitden übrigen Zonen in der zweiten Priorität
 gleichgesetzt werden (vgl. nachfolgende E. II/5.2), womit lediglich
 noch die Schaffung einer zusätzlichen, tieferen Prioritätsstufe für die
 Wohnzonen denkbar wäre. Damit würden zwar sowohl die lärmrechtlichen
 Empfindlichkeitsstufen als auch die ideellen Immissionen angemessen
 berücksichtigt. Dies würde allerdings die Beschwerdeführerinnen bei der
 Standortwahl für Mobilfunkanlagen im Gemeindegebiet weiter einschränken und
 auf eine reformatio in peius hinauslaufen, welche gemäss Art. 100
 Abs. 3 VRG nur in den dort aufgeführten Ausnahmefällen zulässig ist,
 worunter Streitigkeiten in Raumplanungs- und Baurechtssachen nicht fallen
 (VGer-Urteil VG.2021.00074 vom 24. März 2022 E. III/1,
 VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/1.2). Da das Verwaltungsgericht
 bei seinem Entscheid weder zu Gunsten noch zu Ungunsten einer Partei über die
 gestellten Parteianträge hinausgehen darf, wäre es mit Blick auf den
 Kerngehalt des Verbots der reformatio in peius für die vorliegend zu
 beurteilende Frage selbst dann unerheblich, wenn dem Verwaltungsgericht eine
 Ermessenskontrolle zustehen würde (vgl. zum Ganzen: Michael Merker,
 Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Diss. Zürich
 1997, S. 204 f.), was vorliegend aber nicht der Fall ist
 (vgl. vorstehende E. II/1.2). Ferner ist die
 Beschwerdegegnerin 1 als Planungsbehörde berechtigt,zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften
 über Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen, sodass eine Anpassung desKaskadenmodells
 mit fünf Prioritätsstufen in unzulässiger Weise in ihren Ermessensspielraum
 eingreifen würde. Weiterungen hierzu erübrigen sich damit.

5.2Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen
 können Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
 zulässig sind, sodann nicht ersatzlos gestrichen werden. Wie bereits
 dargelegt (vgl. E. II/4.2), orientierte sich die
 Beschwerdegegnerin 1 bei der Kaskadenordnung im Wesentlichen an den
 lärmschutzrechtlichen Empfindlichkeitsstufen, was sachgerecht erscheint. Eine
 Gleichstellung der Dorfkernzonen und anderen Bauzonen, in denen mässig
 störende Betriebe zulässig sind (Empfindlichkeitsstufe III), mitZonen
 für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind
 (Empfindlichkeitsstufe II), fällt somitbereits
 aus diesem Grund ausser Betracht. Dies aber insbesondere deshalb, weil sich
 in den Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
 zulässig sind, immissionsempfindliche Parzellen befinden und angesichts des
 Nutzerkreises davon auszugehen ist, dass in diesen Zonen ein höheres
 Schutzbedürfnis besteht als in den anderen Bauzonen, in denen mässig störende
 Betriebe zugelassen werden. Der tieferenPrioritätsstufe dieser Zone
 kommt damit ein erhebliches öffentliches Interesse zu.

6.

Schliesslich bleibt zu prüfen, obdie bestehende Regelung verhältnismässig ist.Der
 Beschwerdegegnerin 1 ist dabei darin zuzustimmen, dass die Ortsplanung
 auf einen Zeithorizont von etwa 15 Jahren ausgerichtet ist. Vor diesem
 Hintergrund sind indessen auch die künftigen Bedürfnisse des Mobilfunks zu
 berücksichtigen (vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG;
 BGE 138 II 173 E. 6.3). Die bestehende Kaskadenordnung
 trägt diesem Anliegen Rechnung, zumal im Hinblick auf die Entwicklung der
 Technik, der Frequenzen und der Nachfrage bei Bedarf sowohl Standorte in
 Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
 sind, als auch in reinen Wohnzonen beansprucht werden können. Überdies fördert
 Art. 39 Ziff. 3 BauR die Wohnqualität und ist für ein ansprechendes
 Orts- sowie Dorfbild bedeutsam, indem Mobilfunkanlagen in erster Linie in den
 Arbeitszonen erstellt werden sollen, in welchen das öffentliche Interesse an
 einem intakten Orts- und Dorfbild weniger gewichtig ist
 (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.3). Weiterdarf die Beschwerdegegnerin 1 keine überhöhten
 Anforderungen an die Standortwahl stellen. Es genügt, wenn die
 Beschwerdeführerinnen glaubhaft machen, dass sie einen in Betracht kommenden
 Standort in einer prioritären Zone nicht zu zumutbaren Bedingungen mieten
 oder erwerben können. Funktechnische Gründe für einen bestimmten Standort
 können etwa mittels Abdeckungskarten erbracht werden (vgl. BGer-Urteil
 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012 E. 5.2; Entscheid des Baurekursgerichts
 des Kantons Zürich BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 2015
 E. 7.2). Im Ergebnis lässt die bestehende Prioritätenregelung visuell
 als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen in sämtlichen Bauzonen zu,sofern
 ein Standort in der ersten oder zweiten Priorität nachweislich nicht möglich
 ist. Insofern trägt Art. 39 BauR den Bedürfnissen der
 Beschwerdeführerinnen, für die kommunale Bevölkerung die Grundversorgung mit
 Fernmeldediensten sicherzustellen sowie an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten
 und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den
 Fernmeldedienstanbietern teilzunehmen, hinreichend Rechnung
 (vgl. BGer-Urteil 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.4, mit
 Hinweisen).Da schliesslich kaschierte und als
 solche optisch nicht erkennbare Mobilfunkanlagen ohne Kaskadenregelung
 zulässig sind, besteht für die Beschwerdeführerinnen vergleichsweise eine
 grosse Flexibilität im Rahmen des Netzausbaus, womit im Ergebnis deren
 Wirtschaftsfreiheit nur geringfügig eingeschränkt wird und gegenüber dem
 erheblichen öffentlichen Interesse an der Geringhaltung von (ideellen)
 Immissionen sowie mit Blick auf den Erhalt eines intakten und ansprechenden
 Orts- und Dorfbilds nicht überwiegt. Die streitbetroffene Regelung erweist
 sich damit als verhältnismässig.

7.

Zusammenfassend besteht
 für Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
 zulässig sind, ein höheres Schutzbedürfnis vor ideellen Immissionen als für
 Zonen, die in der zweiten Priorität zugelassen sind. Da sich die Beschwerdegegnerin 1
 bei der Kaskadenordnung überdies an den lärmrechtlichen
 Empfindlichkeitsstufen orientiert hat, können die Zonen für öffentliche
 Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht ersatzlos
 gestrichen werden, zumal sich diese nicht unter die Zonen in der zweiten
 Priorität subsumieren lassen. Eine Gleichstellung dieser Zonen drängt sich
 daher nicht auf. Zwar erweist sich die Gleichsetzung der Wohnzonen mit den
 Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
 sind, aufgrund der ortspezifischen Verhältnisse nicht durchwegs als sinnvoll.
 Eine Anpassung bzw. Ausdehnung der Kaskadenordnung hätte für die
 Beschwerdeführerinnen allerdings eine Verschlechterung zur Folge, welche
 gemäss kantonalem Prozessrecht ausgeschlossen ist.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

III.

Nach Art. 134 Abs. 1
 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder
 Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Ausgangsgemäss
 sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 4'000.- den
 Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen und mit dem von ihnen bereits geleisteten
 Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihnen
 sodann keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a
 VRG e contrario).Der Beschwerdegegnerin 1 als Gemeinwesen steht
 mangels Vorliegens besonderer Umstände ebenfalls keine Parteientschädigung zu(vgl. Art. 138 Abs. 4 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden den Beschwerdeführerinnen
 auferlegt und mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss in
 gleicher Höhe verrechnet.

3.

Es
 werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]