gl_gerichte · VG.2014.00086 · 2016-03-17 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 17.03.2016 VG.2014.00086 (VG.2016.364)
Glaris Verwaltungsgericht 17.03.2016 VG.2014.00086 (VG.2016.364)
Glarona Verwaltungsgericht 17.03.2016 VG.2014.00086 (VG.2016.364)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
17. März 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00086
1.
Pro Natura –
Schweizerischer Bund
Beschwerdeführerinnen
für Naturschutz
2.
Pro Natura Glarus
3.
Stiftung Landschaftsschutz Schweiz
4.
mountain wilderness Schweiz
alle vertreten durch Pro Natura Glarus
gegen
1.
Elm Ferienregion
Beschwerdegegner
vertreten durch Rechtsanwalt A.______
2.
Gemeinde Glarus Süd
vertreten durch Rechtsanwältin B.______
3.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
4.
Regierungsrat des Kantons
Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Der Verein Elm Ferienregion plant im Rahmen des
Tourismuskonzepts Avanti die Erstellung des Panoramawegs Schabell.
Bestandteile des Bauvorhabens sind der Ausbau des bestehenden Wanderwegs über
den Schabellgrat, der Neubau eines Höhenwegs Pleus, der Bau einer Hängebrücke
auf dem Schabellgrat sowie das Erstellen einer Aussichtsplattform auf dem
Schabellgipfel. Das Baugebiet liegt gemäss dem Zonenplan Sernftal (mit
Änderungen 2012) in der Land- und Alpwirtschaftszone, gehört gemäss dem
kantonalen Richtplan 2004 aber zum touristischen Extensivgebiet bzw. zum
touristischen Intensivgebiet Winter.
1.2
1.2.1
Am 20. Dezember 2012 ersuchte die Elm Ferienregion
die Gemeinde Glarus Süd um Bewilligung des geplanten Bauvorhabens.
Gleichentags ersuchte sie das Departement Bau und Umwelt (DBU) um Erteilung
einer Ausnahmebewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone. Das Baugesuch
wurde im Amtsblatt vom 31. Januar 2013 publiziert. Gegen das Bauvorhaben
erhoben die Pro Natura – Schweizerischer Bund für Naturschutz, die Pro Natura
Glarus, die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz sowie die mountain wilderness
Schweiz (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) am 28. Februar 2013 bei der
Gemeinde Glarus Süd Einsprache und beantragten, dass das Bauvorhaben nicht zu
bewilligen sei.
1.2.2
Am 20. Juni 2013 führte das DBU im Beisein der
Parteien einen Augenschein durch, wobei es auf dessen Protokollierung
verzichtete. In der Folge erteilte es am 15. Oktober 2013 die
Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben (Disp.-Ziff. 1). Dabei legte es fest,
dass die Aussichtsplattform unterhalb des Schabellgipfels am "anlässlich
der Begehung präsentierten Standort" zu platzieren sei. Vor der Realisierung
seien den kantonalen und kommunalen Baubewilligungsbehörden detaillierte Plangrundlagen
vorzulegen (Disp.-Ziff. 2). Der Höhenweg Pleus sei von der Abzweigung vom
heutigen Weg im Pleus bis zum Lauchboden ca. 25 Höhenmeter tiefer anzulegen.
Vor der Realisierung seien den kantonalen und kommunalen Baubewilligungsbehörden
detaillierte Plangrundlagen vorzulegen (Disp.-Ziff. 3). Für Hängebrücke,
Aussichtsplattform
und
Sicherungseinrichtungen seien nicht glänzende Materialien und
schwermetallfreie Beschichtungen und Farben zu verwenden (Disp.-Ziff. 4). Die
in den Stellungnahmen der Abteilung Landwirtschaft vom 31. Januar 2013, der
Abteilung Jagd und Fischerei vom 13. Februar 2013 sowie der Fachstelle
Wanderwege vom 9. April 2013 formulierten Auflagen wurden zum integrierenden
Bestandteil der Bewilligung erklärt (Disp.-Ziff. 5). Schliesslich wies das
DBU die Einsprache gegen die grundsätzliche Zulässigkeit des Vorhabens ab
(Disp.-Ziff. 6).
1.2.3
Der Gemeinderat Glarus Süd trat am 6. November 2013
auf die Einsprache der Beschwerdeführerinnen nicht ein, da diese bereits
durch das DBU abgewiesen worden sei. Am 13. November 2013 eröffnete die
Gemeinde Glarus Süd der Elm Ferienregion die Baubewilligung bzw. die
kantonale Ausnahmebewilligung.
1.3
In der Folge gelangten die Beschwerdeführerinnen am
12. Dezember 2013 mit Beschwerde an den Regierungsrat und beantragten die
Aufhebung der Baubewilligung bzw. der Ausnahmebewilligung. Der Regierungsrat
wies die Beschwerde unter Ausstand des Vorstehers des DBU am 19. August 2014
ab.
2.
2.1
Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhoben die
Beschwerdeführerinnen am 15. September 2014 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragten dessen Aufhebung, soweit er die
Bewilligung für den Bau der Aussichtsplattform und der Hängebrücke betreffe.
Für diese beiden Bauvorhaben sei die baurechtliche Bewilligung nicht zu
erteilen. Eventualiter sei die Sache bezüglich der Aussichtsplattform und der
Hängebrücke an den Regierungsrat zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Beschwerdegegner.
2.2
Der Regierungsrat beantragte am 16. Oktober 2014 die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Beschwerdeführerinnen. Das DBU schloss am 15. Oktober 2014 ebenfalls auf
Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Süd und die
Elm Ferienregion beantragten am 16. Oktober 2014 bzw. 17. November 2014 die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Beschwerdeführerinnen.
2.3
Das Verwaltungsgericht zeigte den Parteien am 21.
November 2014 an, dass ein Augenschein vor Ort notwendig sei. Dazu lud es auch
die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission ein. Anlässlich des
Augenscheins vom 15. September 2015 zeigte sich, dass die geplante
Aussichtsplattform nicht den ursprünglich eingereichten Plänen entsprach. Mit
Einverständnis der Parteien sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts
deshalb am 28. September 2015 das Verfahren bis zur Einreichung der
abgeänderten Baupläne durch die Elm Ferienregion.
2.4
Am 23. November 2015 reichte die Elm Ferienregion
die Pläne für die Aussichtsplattform ein, wobei eine Variante ohne und eine
mit Terrainabtrag entwickelt worden waren. Die Beschwerdeführerinnen hielten
in ihrer Replik vom 11. Januar 2016 an ihren Beschwerdeanträgen fest.
Die Natur- und Heimatschutzkommission nahm gleichentags zum Bauvorhaben
Stellung. Bezüglich der Aussichtsplattform beantragte sie die Realisierung
der Variante ohne Terrainabtrag. Den Bau der Hängebrücke und den Ausbau des
Gratwegs vom Schabellgipfel Richtung Westen lehnte sie ab. Das DBU hielt in
der Duplik vom 9. Februar 2016 am Antrag auf Abweisung der Beschwerde
ebenso fest wie die Gemeinde Glarus Süd am 10. Februar 2016 und die Elm Ferienregion
am 11. Februar 2016. Der Regierungsrat liess sich innert Frist nicht
vernehmen.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Nach Art. 12 Abs. 1 lit. b des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG)
steht Organisationen, die sich dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder
verwandten Zielen widmen, das Beschwerderecht gegen Verfügungen der
kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden zu. Dabei wird vorausgesetzt,
dass die Organisation gesamtschweizerisch tätig ist (Ziff. 1) und rein
ideelle Zwecke verfolgt, wobei allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten der
Erreichung der ideellen Zwecke dienen müssen (Ziff. 2). Gemäss Art. 12 Abs. 5
NHG können die Organisationen ihre rechtlich selbständigen kantonalen und
überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet
generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von
Beschwerden ermächtigen.
Die Beschwerdeführerin 2
wurde durch die Beschwerdeführerin 1 zur Beschwerdeerhebung ermächtigt.
Überdies kommt ihr das Beschwerderecht auch gemäss Art. 5 des
(kantonalen) Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 2. Mai 1971
(kNHG) zu. Im Übrigen erfüllen sämtliche Beschwerdeführerinnen die
Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG. Sodann ergibt sich die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen auch aus Art. 1 i.V.m. Ziff. 6,
Ziff. 13 und Ziff. 31 des Anhangs der
Verordnung
über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990
(VBO). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.3
Gemäss Art.
107 Abs. 1 VRG können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde Mängel des
angefochtenen Entscheids oder des Verfahrens geltend gemacht werden. Dazu
gehören die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines
Missbrauchs des Ermessens (lit. b). Eine Ermessenskontrolle obliegt dem Verwaltungsgericht
hingegen nur bei Vorliegen eines Ausnahmefalls gemäss der abschliessenden
Aufzählung in Art. 107 Abs. 2 VRG. Ein solcher Ausnahmefall ist vorliegend
nicht gegeben.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Schabellgrat sei Teil des weitgehend
unberührten Naturraums und räumlich deutlich abgegrenzt vom mit touristischen
Anlagen erschlossenen, tiefer gelegenen Gebiet. Für die Aussichtsplattform
gebe es geeignetere Alternativstandorte, weshalb sie nicht beim Schabellgrat
gebaut werden dürfe. Insofern sei sie nicht standortgebunden. Die
Standortgebundenheit der Hängebrücke sei nicht nachgewiesen. Die Brücke sei
auch aufgrund der bereits bestehenden attraktiven Kretenwegführung nicht
nötig. Der Kretenweg würde abgewertet, wenn eine technische Brückenstruktur,
die keine Brückenfunktion habe, hineingebaut würde. Die Brücke diene nicht
der Aussicht auf die Tektonikarena, sondern primär dem Erlebnis des Abgrunds,
der zudem nicht sehr gross sei. Es sei fraglich, ob ein Bedarf bestehe.
Jedenfalls seien aber an die Standortgebundenheit hohe Anforderungen zu
stellen, welche vorliegend nicht erfüllt seien. Schliesslich habe der Beschwerdegegner
4 das öffentliche Interesse am Schutz der Landschaft und am Wildschutz nur
ungenügend berücksichtigt.
2.2
Die
Beschwerdegegnerin 1 weist auf die wirtschaftliche Bedeutung des Tourismus
für die Gemeinde Glarus Süd hin. Indem die Aussichtsplattform nicht mehr auf
dem Gipfel zu stehen komme, sondern etwas nach unten versetzt werde, werde
dem Landschaftsschutz Genüge getan. Die von den Beschwerdeführerinnen
vorgeschlagenen Alternativstandorte seien nicht zielführend und widersprächen
dem Projektkonzept. Der Rundumblick über die Alpenlandschaft lasse sich nur
realisieren, wenn die Aussichtsplattform am Schabellgipfel erstellt werde.
Auch Gebiete ausserhalb der Bauzonen dürften touristisch erschlossen werden.
Der gültige Zonenplan Sernftal sehe für das betroffene Gebiet kein
touristisches Ausschlussgebiet, sondern in der überlagernden Nutzungsplanung
die Zonen Wintersportzone und Intensiverholungsgebiet vor. Die Hängebrücke
und die Aussichtsplattform seien integrale Bestandteile des Projekts Avanti,
welche die Attraktivität der Berglandschaft für Wanderer steigern sollten.
Die Standortgebundenheit der Hängebrücke ergebe sich aus dem Umstand, dass
ihr eine wichtige Funktion im Sinne des Tourismuskonzepts zukomme. Zu beachten
sei dabei, dass Hängebrücken im Schweizer Alpenraum verbreitet seien. Vorliegend
sei der Eingriff minimal und die Landschaft werde nicht möbliert.
2.3
Die
Beschwerdegegnerin 2 weist darauf hin, dass das betroffene Gebiet in einem
touristischen Intensiverholungsgebiet liege. In diesem seien Freizeitanlagen
wie beispielsweise Klettersteige oder Gebirgsunterkünfte erwünscht. Eine
Intensivnutzung werde geradezu angestrebt. Sodann habe sich anlässlich des
Augenscheins klar ergeben, dass einzig auf dem Schabellgipfel die angestrebte
Rundumsicht über die Glarner Hauptüberschiebung erreicht werden könne. Die Aussichtsplattform
und die Hängebrücke stellten einen Teil des geplanten Rundwegs dar und seien
in den Wanderweg integriert.
2.4
Der
Beschwerdegegner 3 vertritt die Ansicht, bei der positiven Standortgebundenheit
werde nicht der Nachweis verlangt, dass der gewählte Standort der einzig mögliche
sei. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machten, der Schabellgrat und
-gipfel würden in einem weitgehend unberührten Naturraum liegen, sei ihnen
entgegenzuhalten, dass die gesamte Landschaftskammer, welche im touristischen
Intensivgebiet Winter liege, durch die bereits bestehenden touristischen
Infrastrukturen beeinträchtigt werde. Das gesamte Gebiet gehöre zu einem der
vier Haupttourismusgebiete des Kantons Glarus. Bei der Aussichtsplattform und
der Hängebrücke handle es sich um vergleichsweise kleine Anlagen, welchen
keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstünden.
2.5
Der
Beschwerdegegner 4 führt aus, der touristische Zweck des Bauvorhabens bestehe
darin, die Glarner Hauptüberschiebung einem breiteren Publikum näher zu bringen.
Dies erfordere eine sehr gute Aussicht, weshalb es trotz der damit verbundenen
höheren Auswirkungen auf das Landschaftsbild gerechtfertigt sei, die Aussichtsplattform
beim Schabellgipfel zu erstellen. Die Hängebrücke sei standortgebunden und
als Teil des Konzepts notwendig. Diese diene nämlich auch dazu, dass der
Rundweg aufgewertet werde und so die Glarner Hauptüberschiebung einem
breiteren Publikum bekannt gemacht werden könne.
2.6
Die Natur-
und Heimatschutzkommission führte in ihrer Stellungnahme aus, das Vorhaben
als Ganzes bedeute einen unverhältnismässigen Eingriff in die Landschaft. Die
Nachhaltigkeit des Vorhabens sei fraglich. Die Aussichtsplattform werde von
weither sichtbar sein. Die geplante Hängebrücke sei etwas abgesenkt und daher
von etwas weniger Orten aus gut sichtbar. Für die Aussichtsplattform sei die
Variante ohne Terrainveränderungen vorzuziehen. Diese sei mit einigen
Anpassungen zu realisieren. Die Hängebrücke sei am geplanten Ort technisch
nicht notwendig. Der Grassattel könne problemlos zu Fuss überwunden werden.
Anlagen, die nicht notwendig seien, sollten in der Landschaft nicht
realisiert werden. Diesbezüglich sei die Standortgebundenheit nicht gegeben.
Damit der jetzt nur für schwindelfreie Berggänger begehbare Grat zum
Familienbergweg werde, seien aufwendige Sicherungsmassnahmen notwendig,
welche einen deutlich zu grossen Eingriff zur Folge hätten. Zusammenfassend
sei auf den Bau der Hängebrücke und den Ausbau des Gratwegs vom Schabellgipfel
Richtung Westen zu verzichten.
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin 1 bezweckt mit dem Tourismuskonzept Avanti die Förderung
des Sommertourismus in der Elm Ferienregion. Teil des Konzepts ist die Erstellung
eines Panoramawegs Schabell, welcher den Bekanntheitsgrad des Unesco
Weltnaturerbes der Glarner Hauptüberschiebung (Tektonikarena Sardona)
steigern soll. Dazu soll der westlich des Schabellgipfels gelegene Gratweg
ausgebaut und namentlich verbreitert werden. Zur Erstellung eines
Rundwanderwegs erweist sich zudem der Neubau eines Höhenwegs Pleus als
notwendig. Weiter ist der Bau einer rund 45 m langen Hängebrücke auf dem
Schabellgrat und einer Aussichtsplattform mit Informationstafeln beim Schabellgipfel
vorgesehen.
3.2
Mit der
vorliegenden Beschwerde beantragen die Beschwerdeführerinnen nur noch, dass
für die Aussichtsplattform und die Hängebrücke die Baubewilligung zu
verweigern sei. Damit ist der Aus- bzw. Neubau des Wanderwegs nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens, da der Streitgegenstand einerseits durch den
Gegenstand der angefochtenen Anordnung und anderseits durch die
Parteibegehren bestimmt wird (Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44). Somit ist auf die
Bedenken der Natur- und Heimatschutzkommission hinsichtlich des Ausbaus des
Gratwegs vom Schabellgipfel Richtung Westen nicht weiter einzugehen.
4.
4.1
Voraussetzung
einer Baubewilligung ist gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über
die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) unter anderem, dass die Bauten und
Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Abweichend von dieser
Bestimmung können nach Art. 24 RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und
Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten
und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
4.2
Die
Standortgebundenheit gemäss Art. 24 lit. a RPG ist zu bejahen, wenn
die Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen
der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen
ist (positive Standortgebundenheit) oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen
in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Dabei
genügt eine relative Standortgebundenheit. Es ist nicht erforderlich, dass
überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders
wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort
gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter
erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1).
Die Frage, ob eine
Baute auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist,
beurteilt sich stets nach objektiven Massstäben und Kriterien, wobei es weder
auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die
persönliche Zweckmässigkeit
oder Bequemlichkeit
ankommt.
Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein
strenger Massstab anzulegen (BGE 129 II 63 E. 3.1, 124 II 252 E. 4a).
Eine Prüfung der Standortgebundenheit erscheint unvollständig, wenn dabei
keine Auseinandersetzung mit möglichen Alternativstandorten oder -lösungen
stattfindet (BGE 136 II 214 E. 2.2). Sodann muss die Standortgebundenheit
einem aktuellen und tatsächlichen Bedarf entsprechen (Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 N. 11).
Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 24 RPG stellt eine Bundesaufgabe gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. b
NHG dar. Bund und Kantone sorgen bei der Erfüllung von Bundesaufgaben dafür,
dass unter anderem das heimatliche Landschafts- und Ortsbild geschont wird
und, wo das allgemeine Interesse daran überwiegt, ungeschmälert erhalten
bleibt (Art. 3 Abs. 1 NHG). Diese Vorgabe ist nicht nur im Rahmen der
Interessenabwägung nach Art. 24 lit. b RPG zu beachten, sondern bereits bei
der Beurteilung der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a
RPG von Bedeutung (BGE 136 II 214 E. 3.1).
Das
Bauen auf den Bergen und im alpinen Raum ist dabei besonders heikel, weshalb
bei standortgebundenen und zwingend notwendigen Bauten besonderes hohe
Kriterien an deren Standort, Dimension und Architektur zu stellen sind (BGE
136 II 214 E. 6).
4.3
Art. 24
lit. b RPG erfordert eine umfassende Abwägung aller für und gegen das
Vorhaben sprechenden privaten und öffentlichen Interessen. Lenkender Massstab
bilden dabei namentlich die Ziele der Raumplanung gemäss Art. 1 RPG und die
Planungsgrundsätze von Art. 3 RPG (Waldmann/Hänni, Art. 24 N. 22).
5.
5.1
Soweit die
Beschwerdegegner wiederholt darauf hinweisen, dass das Baugebiet gemäss dem
kantonalen Richtplan im touristischen Intensivgebiet Winter bzw. im touristischen
Extensivgebiet liege, trifft dies zwar zu. Daraus lässt sich aber kein Freipass
für sämtliche Bauten ableiten, vielmehr müssen die bundesrechtlichen Voraussetzungen
für das Bauen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 24 RPG erfüllt sein.
5.2
Die
umstrittene Hängebrücke soll auf einer Länge von 45 m ein im Nordwesten des
Schabellgipfels gelegenes Sattelstück überspannen. Sie wäre von verschiedenen
Orten, namentlich vom Talboden (Skipiste Pleus), einsehbar und käme aufgrund
der Distanz zur Pleus- und Schabellbahn in eine weitgehend unberührte
Landschaft zu liegen. Insofern kann entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegner nicht mehr von einem minimalen Eingriff in die Landschaft
gesprochen werden. Dies unabhängig davon, dass das Gebiet im touristischen
Intensivgebiet Winter bzw. im touristischen Extensivgebiet liegt.
5.3
Es trifft
zu – und wird von den Beschwerdeführerinnen auch nicht bestritten –, dass der
Tourismus in der Gemeinde Glarus Süd ein wichtiger wirtschaftlicher Faktor
ist. Mit dem Projekt Avanti soll das im Sommer vorhandene Potential
ausgeschöpft werden. Dabei kommt dem Unesco Weltnaturerbe eine wesentliche
Bedeutung zu. Ziel ist es, die Ferienregion Elm mit Fokus auf das
Wanderwegnetz und das Unesco Weltnaturerbe zu stärken (vgl. auch vorne E.
II/3.1). Gerade hinsichtlich der wirtschaftlichen Schwierigkeiten der
Gemeinde ist das Bedürfnis, das brachliegende Potential im Sommertourismus
auszuschöpfen, ausgewiesen. Zu beachten ist indessen, dass die Standortgebundenheit
nicht undifferenziert für das Gesamtprojekt Rundwanderweg Schabell bejaht
oder verneint werden darf. Besteht ein Bauvorhaben nämlich aus mehreren
Bauten, muss die Standortgebundenheit und damit auch das Bedürfnis für jede
einzelne Anlage einzeln geprüft werden (Waldmann/Hänni, Art. 24 N. 12).
Die Beschwerdegegner leiten ein Bedürfnis
und so auch die Standortgebundenheit der Hängebrücke daraus ab, dass sie Teil
des Gesamtkonzepts sei. Sie diene der Steigerung der Attraktivität des Wanderwegs
und damit der Bekanntmachung des Weltnaturerbes der Glarner
Hauptüberschiebung. Mit ihrer Argumentation verkennen die Beschwerdegegner,
dass die Standortgebundenheit nicht leichthin bejaht werden darf (vgl. vorne
E. II/4.2). Vorliegend erscheint der Zusammenhang der Hängebrücke mit dem
Hauptziel des Konzepts, welches auf der Ausstrahlungskraft des Weltnaturerbes
basiert, eher lose. Dass durch die Hängebrücke die Attraktivität des Rundwanderwegs
gesteigert wird, ist dabei eine unsubstantiierte Behauptung. So fehlt ein eigentlicher
Bedürfnisnachweis gänzlich. Eine besondere Attraktivität der Hängebrücke ist
nicht ersichtlich, kommt sie doch im Vergleich zu zahlreichen anderen Hängebrücken
nicht sehr weit über dem Grund zu liegen. Sodann ist zu berücksichtigen, dass
eine solche Brückenkonstruktion für Wanderer durchaus auch als störend
empfunden werden kann, gerade wenn die Wanderroute mit dem Weltnaturerbe in
Verbindung stehen soll und der Kretenweg ohne Hängebrücke bereits spektakulär
ist. Die Hängebrücke verschafft auch nicht etwa einen besseren Einblick in
das Weltnaturerbe. Besonders ins Gewicht fällt zudem, dass die Hängebrücke
keine technische Funktion hat, da der Grassattel problemlos ohne Brücke
passiert werden kann. Insofern unterscheidet sie sich wesentlich von den
meisten der durch die Beschwerdegegnerin 1 eingereichten Beispielen. Es lässt
sich dabei gar fragen, ob einer Brücke ohne Brückenfunktion nicht von
vornherein der Bedürfnisnachweis und damit die Standortgebundenheit abzusprechen
ist. Jedenfalls ist vorliegend ein Bedürfnis an der Hängebrücke nicht rechtsgenüglich
ausgewiesen. Vielmehr ist die Auffassung der Natur- und Heimatschutzkommission
zu teilen, dass das Erstellen der Hängebrücke eine unerwünschte Möblierung
der Landschaft zur Folge hätte. Insofern ist die Standortgebundenheit der
geplanten Hängebrücke zu verneinen, weshalb für deren Erstellung keine
Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG hätte erteilt werden dürfen.
6.
6.1
Die
Aussichtsplattform war ursprünglich auf dem Schabellgipfel geplant. Sie sollte
in der Form eines Kreises mit einem Durchmesser von 5 m erstellt werden. Für
die Seitenwände war eine Glaskonstruktion und für den Boden ein Gitterrost
vorgesehen. Daneben sollte eine Informationstafel über das Unesco Weltnaturerbe
angebracht werden. In der Ausnahmebewilligung vom 15. Oktober 2013 wurde verlangt,
dass die Aussichtsplattform unterhalb des Schabellgipfels am anlässlich der
Begehung präsentierten Standort zu platzieren sei. Aus der kommunalen
Baubewilligung vom 13. November 2013 ergibt sich, dass die
Aussichtsplattform mehr nach Westen zu verschieben und im Felsabtrag zu
erstellen sei. Die anfallenden Steine sollten für die Errichtung einer Mauer
für die Begrenzung der Aussichtsplattform verwendet werden. Die Grösse der
Aussichtsplattform sei auf die vor Ort zur Verfügung stehende Fläche zu
reduzieren. Mangels genauer Angaben in den Akten und da der durch den Beschwerdegegner
3 durchgeführte Augenschein nicht protokolliert wurde, lässt sich der
bewilligte Standort der Aussichtsplattform nicht genau eruieren.
Anlässlich des durch das Verwaltungsgericht
durchgeführten Augenscheins präsentierte die Beschwerdegegnerin 1 einen neuen
Standort für die Aussichtsplattform. Diese sollte neu südlich und ein wenig
unterhalb des Schabellgipfels erstellt werden. Geplant war eine
Stahlkonstruktion mit Informationstafeln der Unesco. Die Aussichtsplattform
sollte nicht mehr rund, sondern ein wenig eckig sein und eine Länge von ca.
2,5 m aufweisen. Aus den in der Folge eingereichten Handskizzen ergibt sich,
dass die Aussichtsplattform entweder mit oder ohne Terrainabtrag erstellt
werden soll. Dabei soll sie im Querschnitt eine Länge von ca. 2,6 m (Variante
1 ohne Terrainabtrag) bzw. 3,0 m (Variante 2 mit Terrainabtrag) aufweisen.
6.2
Im Baurecht
sind Projektänderungen im Laufe des Rechtsmittelverfahrens nur zulässig, wenn
sie im Verzicht auf die Ausführung von klar umschriebenen Teilen des Projekts
bestehen und keine wesentlichen Änderungen an den beibehaltenen Teilen
bedingen. Dies ergibt sich aus der funktionellen Zuständigkeit. Die
Rechtsmittelinstanz darf nämlich nicht in die Lage versetzt werden, dass sie
sozusagen als erstinstanzliche Behörde zu entscheiden hätte (Marco Donatsch,
in Alain Griffel (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/ Genf 2014, § 20a N. 11). Insofern
sind einer Projektänderung im Rechtsmittelverfahren enge Grenzen gesetzt
(Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, S. 114).
Die vorliegend strittige Ausführung der
Aussichtsplattform unterscheidet sich wesentlich vom Projekt, für welches die
Beschwerdegegner 2 und 3 die baurechtliche Bewilligung erteilt haben. Neu ist
es an einem anderen Standort (südlich statt westlich des Gipfels) geplant und
weist eine andere Form und Dimension aus. Würde das Verwaltungsgericht
darüber entscheiden, handelte es quasi als erstinstanzliche Baubewilligungsbehörde,
was sich nach dem Dargelegten mit dem Grundsatz der funktionellen
Zuständigkeit nicht verträgt. Überdies ist zu beachten, dass sich im Rahmen
der Erteilung einer Ausnahmebewilligung durchaus auch Ermessensfragen stellen
können, deren Beantwortung nicht dem Verwaltungsgericht obliegt.
Da vorliegend die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung strittig ist, für welche gemäss Art. 67 Abs. 2 RBG der
Beschwerdegegner 3 zuständig ist, rechtfertigt es sich, die Sache an diesen
zurückzuweisen. Dieser wird seinen Entscheid der Beschwerdegegnerin 2
mitteilen, welche ihn zusammen mit der geänderten Baubewilligung (ohne
Hängebrücke) den Parteien eröffnen wird.
Dabei gilt es zu beachten, dass dem
Beschwerdegegner 3 anhand der eingereichten Handskizzen eine Beurteilung des
strittigen Bauvorhabens nicht möglich sein wird. Er hat die
Beschwerdegegnerin 2 aufzufordern, sämtliche Unterlagen einzureichen, welche
zur sachgemässen Beurteilung des Bauvorhabens notwendig sind (vgl. Art. 5
Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug der Raumentwicklungs- und
Baugesetzgebung vom 7. Juni 2011 [RBGVV]). Neben Plänen, welche Aufschluss
über den exakten Standort und das genaue Ausmass der Aussichtsplattform
geben, ist namentlich auch ein detaillierter Materialbeschrieb nötig, da
dieser für die Beurteilung der Standortgebundenheit der Aussichtsplattform
notwendig ist (vgl. dazu nachfolgend E. II/6.3).
6.3
Auch wenn die Sache hinsichtlich der
Ausnahmebewilligung für dem Bau der Aussichtsplattform an den
Beschwerdegegner 3 zurückzuweisen ist, rechtfertigen sich aus
prozessökonomischen Gründen einige Überlegungen zur Bewilligungsfähigkeit der
Aussichtsplattform.
Unbestritten ist im
Grundsatz, dass für die Aussichtsplattform – im Gegensatz zur Hängebrücke –
ein Bedürfnis besteht. Sie steht in direktem Zusammenhang mit dem Ziel, das
Unesco Weltnaturerbe bekannter zu machen und so letztlich den Tourismus zu
stärken. Die auf der Aussichtsplattform geplanten Informationstafeln dienen sodann
dem Verständnis der Glarner Hauptüberschiebung, was für das ganze Projekt
bedeutend ist. Strittig ist hingegen der Standort der Aussichtsplattform.
Die Aussichtsplattform
soll leicht unterhalb des Schabellgipfels erstellt werden. Damit tritt sie
deutlicher in Erscheinung, als wenn sie an den von den Beschwerdeführerinnen
eingebrachten Standorten bei der Bergstation der Schabellbahn oder in der
Nähe des Lawinensprengmastes gebaut würde. Die Beschwerdeführerinnen führen
diesbezüglich zu Recht an, dass im Rahmen der Prüfung des Gesuchs um eine
Ausnahmebewilligung Alternativstandorte geprüft hätten werden müssen, was der
Beschwerdegegner 3 unterlassen hatte. Indessen wurde eine solche Prüfung
im vorinstanzlichen Verfahren nachgeholt und es standen die
Alternativstandorte namentlich auch beim durch das Verwaltungsgericht
durchgeführten Augenschein zur Diskussion. Das Verwaltungsgericht konnte am
Augenschein feststellen, dass die aus Sicht des Projekts erforderliche
Rundumsicht nur gewährleistet ist, wenn die
Aussichtsplattform
beim Schabellgipfel erstellt wird. Bei der
Bergstation wie auch beim Lawinensprengmast ist die Aussicht auf die Glarner
Hauptüberschneidung um einiges schlechter; eine Aussichtsplattform würde an
diesen Standorten keinen Sinn machen.
Zu berücksichtigen ist
sodann, dass der Lawinensprengmast und die Bergstation sich durchaus in der
Nähe des Schabellgipfels befinden. Von einer völlig unberührten Landschaft
kann daher nicht gesprochen werden, auch wenn der Schabellgipfel imposant in
Erscheinung tritt. Berücksichtigt man das Fehlen eines vernünftigen Alternativstandorts,
steht das Gebot der Schonung des heimatlichen Landschaftsbilds gemäss Art. 3
Abs. 1 NHG der Erstellung der Aussichtsplattform beim Schabellgipfel nicht
grundsätzlich entgegen. Indessen ist diesem bundesrechtlich vorgeschriebenen
Auftrag bei der konkreten Ausgestaltung der Aussichtsplattform Rechnung zu
tragen, indem hohe Anforderungen an deren Dimension und Architektur zu
stellen sind (vgl. vorne E. II/4.2). Deshalb ist es erforderlich,
dass die Beschwerdegegnerin 1 detaillierte Unterlagen einreicht, aus
welchen unter anderem auch ersichtlich wird, mit welchen Materialien die
Aussichtsplattform erstellt werden soll. Massgebend für die Prüfung des
Gesuchs um eine Ausnahmebewilligung wird für den Beschwerdegegner 3
sein, ob sich die Aussichtsplattform schonend in die Landschaft integrieren
lässt. Dabei wird er neben der von ihm eingeholten Stellungnahmen seiner
Fachbehörden insbesondere auch die Stellungnahme der Natur- und
Heimatschutzkommission berücksichtigen, welche der Aussichtsplattform nicht
grundsätzlich ablehnend gegenübersteht, aber konkrete Angaben bezüglich deren
Gestaltung macht. Schliesslich ist auch dem Schutz vor wildlebenden Tieren
die gebührende Beachtung zu schenken.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass eine Ausnahmebewilligung für eine Aussichtsplattform beim
Schabellgipfel nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist. Entscheidend ist, ob
sich der geplante Neubau in die Landschaft integriert oder nicht, wobei der
konkreten Ausgestaltung der Aussichtsplattform hinsichtlich Dimension,
Architektur und Materialien für die durch den Beschwerdegegner 3
vorzunehmende Beurteilung eine herausragende Bedeutung zukommt.
7.
Demgemäss ist die
Beschwerde gutzuheissen. Der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 4 vom
19. August 2014, der Baubewilligungsentscheid der Beschwerdegegnerin 2 vom
13. November 2013 sowie die Teilverfügung des Beschwerdegegners 3 vom 15.
Oktober 2013 sind aufzuheben, soweit damit der Bau der Hängebrücke und der
Aussichtsplattform bewilligt wird. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen dem
Beschwerdegegner 3 zur Prüfung, ob für die Aussichtsplattform eine
Ausnahmebewilligung zu erteilen ist, zurückzuweisen.
III.
1.
Gemäss Art. 134 Abs. 1
lit. c VRG sind die Kosten des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens in der
Höhe von Fr. 1'200.- der unterliegenden Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen.
Sie hat überdies die pauschale Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 3'000.- zu
tragen. Den Beschwerdeführerinnen ist der von ihnen in gleicher Höhe geleistete
Kostenvorschuss zurückzuerstatten.
2.
Da die
Beschwerdeführerinnen nicht anwaltlich vertreten waren, ist ihnen keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 138 Abs. 1 VRG e contrario). Eine solche steht auch den
unterliegenden Beschwerdegegnern nicht zu.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners
4 vom 19. August 2014, der Baubewilligungsentscheid der Beschwerdegegnerin
2 vom 13. November 2013 sowie die Teilverfügung des Beschwerdegegners 3 vom
15. Oktober 2013 werden aufgehoben, soweit damit der Bau der Hängebrücke
und der Aussichtsplattform bewilligt wird. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen
dem Beschwerdegegner 3 zur Prüfung, ob für die Aussichtsplattform eine
Ausnahmebewilligung zu erteilen ist, zurückgewiesen.
2.
Die
Kosten des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens in der Höhe von
Fr. 1'200.- werden der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.
3.
Die
pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- wird der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.
Den Beschwerdeführerinnen wird der von ihnen in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss
zurückerstattet.
4.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]