gl_gerichte · VG.2024.00032 · 2024-09-05 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 05.09.2024 VG.2024.00032 (VG.2024.1381)
Glaris Verwaltungsgericht 05.09.2024 VG.2024.00032 (VG.2024.1381)
Glarona Verwaltungsgericht 05.09.2024 VG.2024.00032 (VG.2024.1381)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
5. September 2024
I. Kammer
Besetzung:
Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,
Verwaltungsrichterin Katia Weibel und Gerichtsschreiber i.V. MLaw Siro Rhyner
in Sachen
VG.2024.00032
1.
A.______
Beschwerdeführer
2.
B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Süd
Beschwerdegegner
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
3.
Regierungsrat des Kantons Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Die in Glarus Süd gelegene X-Runse birgt die Gefahr
von Murgang-, Sturz- und Lawinenprozessen. Die lokalen Gegebenheiten haben in
der Vergangenheit dazu geführt, dass bei der Ortsgemeinde […] unter anderem
die alte Kantonsstrasse, die SBB-Linie sowie die Umfahrungsstrasse als rotes
Gefahrengebiet bezeichnet werden mussten (vgl. amtliche Gefahrenkarte 2014).
Felsstürze im Einzugsgebiet der X-Runse in den Jahren 2014 und 2020 haben in
der Folge zu einer Neubeurteilung der dortigen Gefahrensituation geführt. Die
Überprüfung der Gefahrenszenarien erfolgten im Rahmen eines Notfallkonzepts
im Auftrag der Gemeinde Glarus Süd. Dieses bildete denn auch die Grundlage
für eine Anpassung der Gefahrenkarte. Neue Erkenntnisse gaben dabei dazu
Anlass, dass das Gefahrengebiet ausgeweitet und neu unter anderem das
Quartier Y.______ miteinbezogen wurde.
1.2
Im Hinblick auf die Realisierung eines
Schutzkonzepts mit dem Ziel, die Verkehrssicherheit, die
Baustellenalarmierung und auch die frühzeitige Alarmierung der Bewohner im
Gefahrengebiet sicherzustellen, reichte das Departement Wald und
Landwirtschaft der Gemeinde Glarus Süd (nachfolgend: DWL) am 3. November
2020 ein Baugesuch ein, welches den Bau einer Murgang-Warnanlage beinhaltet.
1.3
Gegen das Baugesuch des DWL vom 3. November 2020
erhoben A.______ sowie B.______ am 10. Dezember 2020 Einsprache bei der
Gemeinde Glarus Süd. Nachdem das Departement Bau und Umwelt (nachfolgend:
DBU) am 3. Februar 2021 seine Zustimmung zum Baugesuch erteilt hatte,
erliess die Gemeinde Glarus Süd am 9. September 2021 den
Baubewilligungsentscheid und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab,
soweit sie darauf eintrat.
1.4
Gegen den Entscheid der Gemeinde Glarus Süd vom
9. September 2021 erhoben A.______ sowie B.______ am 17. November
2021 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus, welcher die Sache am
19. März 2024 abwies.
2.
2.1
A.______ sowie B.______ gelangten mit Beschwerde
vom 18. April 2024 ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des
Entscheids des Regierungsrats vom 19. März 2024. Die Sache sei zur
Neuüberprüfung zurückzuweisen und die Änderung der Gefahrenkarte sei einer
erneuten wissenschaftlichen Überprüfung zu unterziehen. Die Gemeinde Glarus
Süd beantragte am 2. Mai 2024 die Abweisung der Beschwerde; unter
Kostenfolge zu Lasten von A.______ sowie B.______. Der Regierungsrat
verzichtete am 10. Mai 2024 auf die Einreichung einer Stellungnahme. Das
DBU liess sich am 17. Mai 2024 vernehmen und beantragte ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten von A.______ sowie
B.______.
2.2
Nachdem A.______ sowie B.______ am 1. Juni
2024 an ihren Rechtsbegehren festgehalten hatten, verzichteten sowohl das DBU
als auch die Gemeinde Glarus Süd am 10. Juni 2024 bzw. am
11. Juni 2024 auf die Einreichung einer weiteren Stellungnahme. Der
Regierungsrat liess sich innert Frist nicht vernehmen.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss
Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom
2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG können mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung
einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden.
Die Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss abschliessender Aufzählung in
Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei
ein solcher Ausnahmefall nicht vorliegt.
2.
Die
Beschwerdeführer bringen vor, der Felssturz im Jahr 2020 habe entgegen
der Auffassung der Beschwerdegegner nicht zu einer Erhöhung, sondern zu einer
Verringerung der Murgangfähigkeit geführt. Dementsprechend habe kein Grund
für eine Gefahrenkartenänderung bestanden. Die
Wahrscheinlichkeitsbetrachtungen seien theoretisch sowie wissenschaftlich
widerlegbar und die darauf beruhenden Computersimulationen zur Bestimmung der
Gefahrenkarte falsch. Sodann sei die Begutachtung, auf welcher die
Gefahrenkartenänderung beruhe, mit mehreren Verfahrensmängeln behaftet.
3.
Die
Beschwerdeführer setzen sich in ihrer Beschwerde hauptsächlich gegen die
Gefahrenkarte und die dieser zugrundeliegenden Gutachten zur Wehr. Während
damit auf die früher geltend gemachten Rügen des materiellen Baurechts im
Beschwerdeverfahren nicht mehr eingegangen werden muss
(vgl. BGE 143 V 208
E. 2, 133 II 254 E. 1.4.1)
,
gilt es nachfolgend zunächst zu prüfen, ob die Gefahrenkarte überhaupt einer
vorfrageweisen Überprüfung zugänglich ist.
3.1
3.1.1
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU)
erlässt Richtlinien betreffend die Erstellung der Gefahrenkarten
(Art. 20 lit. b der Wasserbauverordnung vom 2. November 1994
[WBV]). Die Kantone haben die Gefahrengebiete zu bezeichnen (Art. 21
Abs. 1 WBV) und die zuständige kantonale Verwaltungsbehörde führt gemäss
Art. 16 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz
über dem Wald vom 4. Oktober 1991 (EG WaG) ein Gefahrenkataster sowie
eine Gefahrenkarte. Diese enthalten alle Naturgefahren, die Menschen oder
erhebliche Sachwerte gefährden können, namentlich Lawinen, Rutschungen,
Erosion, Steinschlag, Felssturz, Murgang und Hochwasser. Zuständige
Verwaltungsbehörde ist die Abteilung Wald und Naturgefahren des DBU
(Art. 2 Abs. 1 der Verordnung zum kantonalen Waldgesetz vom
21. März 2006). Die Gemeinden haben die Gefahrenkarten gemäss Art.
16 Abs. 2 EG WaG bei der Zonenplanung
sowie bei allen übrigen raumwirksamen Tätigkeiten zu berücksichtigen.
3.1.2
Die Gefahrenkarte ist die wissenschaftliche und
fachliche Grundlage zur Sachverhaltsfeststellung, welche es den Behörden
ermöglicht, entsprechend der Gefährdungssituation zu handeln (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2007.00413 vom 19. Juni 2008
E. 6.1). Sie macht Aussagen über die Gefahrenart, die Gefahrenstufe und
die räumliche Ausdehnung der gefährlichen Prozesse (Art. 4 der
Verordnung zum Schutz vor Naturgefahren vom 10. Mai 2016 [NGV]). Es
handelt sich bei ihr um technische Fragestellungen, wobei mangels
gegenteiliger Anhaltspunkte die Behörde und im Streitfall das Gericht auf
diese technischen Unterlagen grundsätzlich abstützen darf
(BGE 132 II 257, E. 4.4; BGer-Urteil 1C_405/2011 vom
24. April 2012 E. 2.6). In der Gefahrenkarte werden fünf
Gefahrenstufen unterschieden (UVEK, Wegleitung Hochwasserschutz, Bern 2001,
S. 46 ff.): rot (Personen auch innerhalb Gebäuden gefährdet,
Gebäudezerstörung möglich), blau (keine Gefahren für Personen im Innenraum),
gelb (geringe Gefahr), gelb-weiss schraffiert (Restgefährdung) und weiss
(keine Gefährdung).
3.1.3
Mit der Festsetzung bzw. Genehmigung durch die
zuständige Behörde wird die Gefahrenkarte behördenverbindlich und ist als
Grundlage in der Raumplanung zu berücksichtigen (vgl. Art. 21
Abs. 3 WBV). Solange die planerische Umsetzung noch nicht erfolgt ist,
entfaltet die Gefahrenkarte für die Grundeigentümer keine verbindliche
Wirkung (Erwin Hepperle, in Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer, Kommentar
zum GSchG und WBG, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 3 WBG N. 12 f.).
Daraus darf aber nicht geschlossen werden, dass behördenverbindliche Regeln
nicht auch Grundeigentümerverbindlichkeit erlangen können (Ralph van den
Bergh, Gefahren- und Gefahrenhinweiskarte Hochwasser, Rechtsgutachten vom
10. November 2011, S. 5). Eine Anfechtbarkeit für Betroffene ergibt
sich trotz allem erst bei Planerlass unter Berücksichtigung der
Gefahrenkarte. Nur ausnahmsweise lässt die Rechtsprechung eine vorfrageweise
Überprüfung zu, nämlich wenn der Betroffene im Baubewilligungsverfahren noch nicht
die Möglichkeit hatte, über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft
zu geben (vgl. zum Ganzen BGE 148 II 417 E. 3.3,
119 Ib 480 E. 5c
, je mit
Hinweisen
).
3.2
Mit Blick auf das oben Dargelegte (vgl. vorstehende
E. II/3.1) ist zur Wahrung der Verteidigungsrechte der Beschwerdeführer
den Ausführungen des Beschwerdegegners 3 zu folgen, welcher die
vorfrageweise Überprüfung ebenfalls für zulässig erklärt hat. Der
behördenverbindliche Erlass der Gefahrenkarte ist nämlich direkter Anlass für
das streitbetroffene Baugesuch bzw. die Erstellung einer
Alarmierungsanlage im Quartier Y.______, was Auswirkungen auf die
Grundeigentümerschaft zeitigt. Den Beschwerdeführern ist daher insoweit
zuzustimmen, dass bei fehlender Möglichkeit zur vorfrageweisen Überprüfung
der Gefahrenkarte die streitbetroffene Anlage ohne gewährten Rechtsschutz
erstellt werden könnte. Im vorliegenden Falle ist die Vorprüfung demzufolge
zulässig. Daran ändert auch die Möglichkeit einer Aufsichtsanzeige nichts,
zumal es sich dabei um einen blossen Rechtsbehelf handelt, welcher weder an
Fristen noch Formen gebunden ist und insbesondere keinen Erledigungsanspruch
vermittelt (vgl. VGer-Urteil VG.2023.00089 vom 21. März 2024).
4.
Strittig
und zu klären bleibt damit, ob die von den Beschwerdeführern beanstandete,
geänderte Gefahrenkarte richtig und die Neueinreihung des Quartiers Y.______
in die rote Zone rechtmässig erfolgt ist.
4.1
Die Gefahrenkarte wird von
Fachstellen und Experten erarbeitet. Es sind weder Planungsbehörden noch die
Bevölkerung an deren Festlegung beteiligt. Das Thema des fachspezifischen
Gefahrenmanagements steht im Vordergrund (Ralph van den Bergh, Gefahren- und
Gefahrenhinweiskarte Hochwasser, Rechtsgutachten vom 10. November 2011,
S. 5). Ob und welche Gefahrensituation vorliegt, bestimmt sich einzig
nach hydrologisch-naturwissenschaftlichen Gesichtspunkten, wobei keine
Interessen gegeneinander abgewogen werden. Der Rechtsschutz beschränkt sich
dabei nur auf die Frage, ob das Resultat der technischen Bearbeitung nachvollziehbar
und fachlich korrekt ist (vgl. zum Ganzen Hans W. Stutz, Uferstreifen
und Gewässerraum – Umsetzung durch die Kantone, URP 2/2012, S. 121). Die
Umsetzung in die Planung durch die kantonalen und kommunalen Behörden erfolgt
schliesslich ohne Beizug von Experten, da die lokalen Behörden die örtlichen
Verhältnisse und den Stand der Planung besser kennen (Erwin Hepperle, in
Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer, Kommentar zum GSchG und WBG,
Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 3 WBG N. 17).
4.2
Die Beschwerdeführer stellen insbesondere die
Expertise der C.______
AG
in Frage
und unterstellen dem fallführenden Gutachter D.______ ein persönliches
Interesse an der Überarbeitung der Gefahrenkarte. Aus dem Umstand, dass
dieser als Gutachter bei der Erstellung der Gefahrenkarte und gleichzeitig
als Projektverfasser tätig war, lässt sich indessen noch kein Ausstandsgrund
i.S.v. Art. 13 VRG begründen. So ist zu berücksichtigen, dass die
Änderung der Gefahrenkarte durch mehrere Fachexpertisen breit abgestützt ist.
Darüber hinaus gilt miteinzubeziehen, dass D.______ bereits vor der
Notfallplanung mit dem Vorprojekt des Hochwasserschutzes X-Runse befasst war.
Entsprechend erweist sich seine Gutachtertätigkeit aufgrund der Vertrautheit
mit den lokalen Gegebenheiten denn auch als durchwegs sinnvoll. Es ist zwar
nicht von der Hand zu weisen, dass die gerügte doppelte Beauftragung von
D.______ subjektiv als problematisch im Sinne einer Befangenheit empfunden
werden kann. Objektiv betrachtet sprechen die gleichgewichteten Meinungen der
übrigen Gutachter aber dagegen, wobei weder ersichtlich ist noch von den
Beschwerdeführern substantiiert dargelegt wird, dass Letztere von D.______
beeinflusst wurden. Im Übrigen zielt die Rüge der Beschwerdeführer, wonach
D.______ nicht genügend qualifiziert sei, ins Leere. Vielmehr ist angesichts
seiner Referenzen und seiner Berufserfahrung nicht an seinen Fähigkeiten zu
zweifeln.
4.3
Die Beschwerdeführer stellen sich
weiter auf den Standpunkt, dass die neue Gefahrenkarte inhaltlich falsch sei.
Diese wurde anhand der Grundlagen aus den Berichten der E.______ GmbH,
F.______ GmbH, G.______ GmbH sowie der C.______ AG erarbeitet.
Bei sämtlichen Ingenieurbüros handelt es sich um Fachexperten, welche auf
Naturgefahren spezialisiert sind. Die Lebensläufe und Referenzen der
Ingenieurbüros geben keinen Anlass dazu, an deren Qualifikation und Erfahrung
zu zweifeln. Die ausführlichen Berichte decken sämtliche Fachgebiete ab und
ergänzen sich inhaltlich bezüglich der aktuellen Situation der Gegebenheiten
in der X-Runse. Mit Ausnahme des Gutachtens der E.______ GmbH wurden
sodann sämtliche Berichte im Zeitraum nach den letzten Felsstürzen im Jahre
2020 verfasst, wobei selbst die E.______ GmbH darauf hinweist, dass
Felsstürze das Geschiebepotential erhöhen (in concreto dasjenige aus dem Jahr
2014), dass Sperren wahrscheinlich beschädigt seien und dass beim nächsten
Ereignis von einem Versagen oder Teilversagen der Sperren auszugehen sei. Im
Ergebnis steht somit auch die Meinung der E.______ GmbH den Einschätzungen
der übrigen Gutachter nicht entgegen. In einem zusätzlichen Gutachten der
G.______ GmbH wurde ferner auf eine differenzierte
Eintretenswahrscheinlichkeit eingegangen, wodurch den an der Besprechung mit
dem Beschwerdeführer 1 am 10. Mai 2021 geäusserten Bedenken
ausreichend Rechnung getragen wurde. Die Expertengruppe bestehend aus
Geologen und Ingenieuren von vier voneinander unabhängigen Firmen hat sich
entsprechend eingehend mit den geologischen und hydrologischen Verhältnissen,
den Gefahrenprozessen (Murgang, Sturz), dem Handlungsbedarf und der
Massnahmenplanung auseinandergesetzt. Die Berichte enthalten detaillierte
Berechnungen und Angaben zur Risikobeurteilung. Die daraus erstellte
Gefahrenkarte fasst die Berichte in sich stimmig sowie plausibel zusammen und
das Vorgehen entsprach den formellen Richtlinien zur Erstellung von
Gefahrenkarten der Abteilung Wald und Naturgefahren des
Beschwerdegegners 2 vom September 2014. Dass die Ergebnisse fehlerhaft
oder unvollständig seien oder auf unzutreffenden Berechnungen beruhen sollen,
ist nicht erkennbar. Wird die Gefahrenkartierung nach den Regeln der
Ingenieurskunst durchgeführt, so ist denn auch zu vermuten, dass die
Eintragungen sachlich richtig und damit auch rechtmässig sind. Daran ändert
auch der Beizug des von den Beschwerdeführern eingereichten Privatgutachtens
nichts bzw. es ist nicht ersichtlich, inwiefern der
Beschwerdegegner 3 den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt
haben soll. So weist der Beschwerdeführer 1 im Wesentlichen auf Punkte
hin, welche den Fachexperten bereits bekannt waren. Indem er aber andere
Schlüsse zieht, handelt es sich bei seiner Meinung lediglich um eine andere
Einschätzung desselben Sachverhalts. Vor dem Hintergrund, dass dem
Privatgutachten mehrere Fachexpertisen entgegenstehen und der
Beschwerdeführer keine oder kaum Qualifikationen im Naturgefahrenbereich
aufweist, kommt diesem ein geringerer Beweiswert zu, weshalb im Ergebnis auf
die im Recht liegenden Einschätzungen der Fachexperten abzustellen ist. Da schliesslich
von weiteren Begutachtungen keine neuen bzw. zusätzlichen Erkenntnisse
zu erwarten sind, durfte angesichts der umfangreichen Abklärungen in
antizipierter Beweiswürdigung (vgl. BGE 141 I 60
E. 3.3) davon abgesehen werden.
4.4
Aus dem Gesagten folgt, dass sich
die Behörden bei der Beurteilung der streitbetroffenen baulichen Massnahmen
auf die geänderte Gefahrenkarte abstützen durften, wobei die gegenteilige
Ansicht der Beschwerdeführer hieran nichts ändert (vgl. BGer-Urteil
1C_488/2022 vom 5. September 2023 E. 4.3.2). Die Argumentationen
der Beschwerdeführer, es seien falsche Berechnungsgrundlagen verwendet
worden, laufen dementsprechend ins Leere. Da keine Anhaltspunkte für ein
falsches bzw. willkürliches Vorgehen der kantonalen und kommunalen Behörden
ersichtlich sind, besteht kein Anlass zur Nachprüfung derselben technischen
Frage durch Fachbehörden (vgl. BGer-Urteil 1C_405/2011 vom
24. April 2012 E. 2.6), womit es an dieser Stelle sein Bewenden
hat.
5.
Schliesslich
ist darauf hinzuweisen, dass zum Schutz von Siedlungen und Verkehrswegen die
Kantone für den Aufbau und Betrieb von Frühwarndiensten zu sorgen haben (Art.
24 WBV). Die aufgezeigte Gefahrensituation für das Wohnquartier sowie für die
Verkehrswege macht Schutzmassnahmen zur Sicherung von hochrangigen Gütern
vorliegend (Leib und Leben) notwendig. Sinn und Zweck der streitbetroffenen
Warnanlage wären dabei selbst dann erfüllt, wenn die Gefahrenstufe tiefer
eingeschätzt worden wäre. Bei grossen Umweltereignissen wie Murgängen oder Felsstürzen
besteht nämlich ein hohes öffentliches Interesse daran, ausreichenden Schutz
zu gewährleisten. Der Bau einer Warnanlage in Form eines Signalmasts mit
Drehlicht und Sirene, welche die Anwohner im Ereignisfall alarmiert,
erscheint hierfür geeignet, notwendig und zweckmässig. Die Interessen der
Beschwerdeführer finanzieller, ideeller oder ästhetischer Art vermögen die
öffentlichen Interessen dabei nicht zu überwiegen, weshalb sich die Massnahme
insgesamt als verhältnismässig erweist. Hinzuweisen bleibt darauf, dass den
zuständigen Behörden bei der Wahl der Massnahmen ein hohes Ermessen zukommt,
in welches das Gericht nicht ohne Not eingreift. Eine solche besteht
vorliegend nicht, zumal es sich bei er streitbetroffenen Anlage um ein mildes
Mittel handelt.
6.
Zusammenfassend durfte der Beschwerdegegner 3
eine vorfrageweise Überprüfung der Gefahrenkarte vornehmen. Diese ergibt,
dass die Gefahrenkarte formell rechtmässig und fachmännisch erstellt bzw.
abgeändert wurde und insgesamt nachvollziehbar erscheint. Demgemäss besteht
kein Anlass zur Abänderung oder Rückweisung zur erneuten Prüfung. Folglich
erweist sich der angefochtene Entscheid insgesamt als rechtmässig, was zur
Abweisung der Beschwerde führt.
III.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten von pauschal Fr. 3'000.- den Beschwerdeführern 1
und 2 je zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c
VRG). Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss von insgesamt Fr. 4'000.-
sind ihnen je Fr. 500.- zurückzuerstatten.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von pauschal Fr. 3'000.- werden den Beschwerdeführern 1
und 2 je zur Hälfte auferlegt. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss
von insgesamt Fr. 4'000.- sind ihnen je Fr. 500.-
zurückzuerstatten
3.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]