gl_gerichte · GL-255 · 2014-02-26 · de
VG.2013.00128


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom26. Februar 2014

I. Kammer

in Sachen

VG.2013.00128

1.1

A.______

Beschwerdeführer

1.2

B.______

2.

C.______

3.1

D.______

3.2

E.______

4.1

F.______

4.2

G.______

5.

H.______

6.

I.______

alle vertreten durch Rechtsanwalt J.______

gegen

1.

Kanton Glarus

Beschwerdegegner

vertreten durch das Departement Bau und Umwelt des

Kantons Glarus

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus

3.

Gemeinde Glarus

betreffend

Baubewilligung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Mit Baugesuch vom 3. Januar 2013 ersuchte der
 Kanton Glarus, vertreten durch das Departement Bau und Umwelt (DBU), die
 Gemeinde Glarus um Bewilligung der Umnutzung des in der Gewerbezone liegenden
 Restaurants Edelweiss, Riedern, in eine Unterkunft für Asylsuchende. Das
 Gesuch wurde im Amtsblatt vom 24. Januar 2013 publiziert. Gegen das Bauvorhaben
 erhoben unter anderem A.______ und B.______, C.______, D.______ und E.______,
 F.______ und G.______, H.______ sowie I.______ Einsprache. Die Baukommission
 der Gemeinde Glarus wies die Einsprachen am 26. März 2013 ab, soweit sie
 darauf eintrat, und erteilte dem Kanton Glarus die Baubewilligung unter
 verschiedenen Auflagen.

1.2Die dagegen erhobene Beschwerde wies das DBU unter
 Ausstand des Departementsvorstehers am 11. November 2013 ab.

2.

2.1In der Folge gelangten A.______ und B.______, C.______,
 D.______ und E.______, F.______ und G.______, H.______ sowie I.______ mit
 Beschwerde vom 12. Dezember 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragten
 die Aufhebung des Beschwerdeentscheids des DBU vom 11. November 2013 und der
 Baubewilligung der Gemeinde Glarus vom 26. März 2013. Es sei festzustellen,
 dass die vom Kanton Glarus anbegehrte Baubewilligung nicht erteilt werden
 könne bzw. es sei das Baugesuch des Kantons Glarus abzuweisen; alles unter
 Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates.

2.2Die Gemeinde Glarus beantragte am 22. Januar 2014
 die Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten das DBU und der
 Kanton Glarus am 27. bzw. 28. Januar 2014.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
 Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
 zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
 einzutreten.

1.2Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG kann das Gericht über den
 Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder
 Pflichten auf Antrag einer Partei oder von Amtes wegen einen Feststellungsentscheid
 treffen. Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, wenn der
 Gesuchsteller in der betreffenden Angelegenheit ein Gestaltungsurteil
 erwirken kann, wobei diese Einschränkung nicht für Vorentscheide gilt (Alfred
 Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
 des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62).

Vorliegend beantragen die
 Beschwerdeführer im Sinne eines Gestaltungsurteils die Aufhebung des
 vorinstanzlichen Entscheids und der Baubewilligung. Damit besteht nach dem
 Gesagten kein Raum für die formelle Feststellung, dass dem Beschwerdegegner 1
 keine Baubewilligung erteilt werden könne. Auf den entsprechenden Antrag ist
 deshalb nicht einzutreten.

2.

Voraussetzung
 einer Baubewilligung ist gemäss der bundesrechtlichen Minimalvorschrift von
 Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
 (RPG), dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen
 (lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). Das kantonale Recht
 sieht in Art. 76 Abs. 1 RBG vor, dass die Baubewilligung erteilt wird, wenn
 das Bauvorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht.

3.

3.1Die Beschwerdeführer rügen, dass das geplante
 Bauvorhaben in der Gewerbezone nicht zonenkonform sei. Die Feststellung, dass
 in der Bewilligungspraxis Art. 11 der Bauordnung Riedern vom 29. Mai 1998
 (BO) gesetzeswidrig ausgelegt und der Ausbau bestehender Wohnflächen
 voraussetzungslos bewilligt worden sei, sei unhaltbar. Es sei davon
 auszugehen, dass in der Gewerbezone bestehende Wohnbauten erhalten und
 ersetzt werden dürften. All die von der Vorinstanz aufgeführten Beispiele liessen
 sich darunter subsumieren, würden doch Ersatz und Erhalt von Wohnbauten die
 Anpassung an zeitgemässe Bedürfnisse, worunter auch ein bescheidener Ausbau
 fallen könne, implizieren. Hingegen sei in keinem Fall eine Nutzungsänderung
 bewilligt worden. Der Bestand an Wohnbauten habe sich unter Geltung von Art.
 11 BO nicht vermehrt. Unzutreffend sei es auch, darauf abstellen zu wollen,
 dass die meisten Baugesuche nur Wohnbauten betroffen hätten. Die markante und
 dominante Baute in der Zone umfasse mit Sicherheit ein Mehrfaches des
 Volumens aller Wohnbauten in der Zone. Der Vergleich mit einer Hotelnutzung
 sei schliesslich abwegig. Daneben könne von der Zonenkonformität eines Hotels
 in der Gewerbezone keine Rede sein.

3.2Die Beschwerdegegnerin 3 geht gemäss ihrem
 Baubewilligungsentscheid davon aus, dassdie Nutzung des ehemaligen
 Restaurants als Unterkunft für Asylsuchende den Zonenbestimmungen entspreche,
 da sie nicht als reine Wohnnutzung qualifiziert werden könne und durch die
 zeitlich begrenzte Beherbergung auch eine gewerbliche Nutzung beinhalte.

3.3Der Beschwerdegegner 2 führt aus, dass bei
 fünf von insgesamt sieben Baubewilligungsentscheiden, die nach Einführung der
 neuen Bauordnung getroffen worden seien, eine Vergrösserung des bestehenden
 Wohnraums bewilligt worden sei. Dabei habe der ehemalige Gemeinderat Riedern
 jeweils explizit erklärt, die Bauvorhaben würden den Zonenvorschriften
 entsprechen. Daraus sei zu schliessen, dass der ehemalige Gemeinderat wie
 auch die Beschwerdegegnerin 3 nicht bloss den Ersatz und den Erhalt der
 bestehenden Wohnbauten, sondern auch den voraussetzungslosen Ausbau der
 Wohnfläche als zonenkonform erachten würden, selbst wenn dabei das bestehende
 Gebäudevolumen vergrössert werde. Es könne daher von einer eigentlichen vom
 Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BO abweichenden Praxis gesprochen werden,
 die den Ausbau der bestehenden Wohnbauten voraussetzungslos erlaube. Zu
 beachten sei sodann, dass beim geplanten Bauvorhaben nur Bauarbeiten im
 Gebäudeinneren ausgeführt würden. Die geplante Unterkunft für Asylsuchende
 ähnle schliesslich hinsichtlich der grösseren Anzahl von untergebrachten
 Personen pro Quadratmeter und der häufigeren Personenwechsel einem
 Hotelbetrieb, welcher in der Gewerbezone zulässig sei.

3.4Der Beschwerdegegner 1 macht geltend, dass die
 geplante Nutzung mit der früheren Nutzung vergleichbar sei. Zusätzliche
 Auswirkungen auf die Umgebung, die Einhaltung der Brandschutzvorschriften
 oder eine wesentliche Vergrösserung des Benutzendenkreises seien keine zu
 erwarten. Zudem führe die geplante Umnutzung weder in der baulichen
 Erscheinung noch von den Massstäben her zu einer Veränderung an der
 bestehenden Baute. Die geplante Unterkunft für Asylsuchende sei zonenkonform.
 Die fragliche Gewerbezone umfasse lediglich ein kleines Gebiet mit neun
 Parzellen. Mehr als die Hälfte dieser Parzellen werde zu reiner Wohnnutzung
 genutzt. Es handle sich somit um eine gemischte Zone ohne rein gewerblichen
 Charakter. Werde das Bauvorhaben aber als nicht zonenkonform beurteilt, komme
 die Bestandesgarantie gemäss Art. 61 Abs. 2 RBG zum Tragen. Aufgrund der
 ähnlichen räumlichen Auswirkungen und der weiterhin vergleichbaren Nutzung
 werde mit der vorgesehenen Nutzungsänderung die Abweichung zum geltenden
 Recht nicht wesentlich verstärkt. Überwiegende öffentliche und private
 Interessen, die dem Bauvorhaben entgegenstünden, seien keine erkennbar. Da
 die Liegenschaft bis dato mehrheitlich zu Wohnzwecken genutzt worden sei, sei
 das geplante Vorhaben zulässig. Im Übrigen wäre auch eine ausschliessliche
 Wohnnutzung zulässig. Beim vorliegenden Projekt handle es sich nämlich nicht
 um einen Neubau einer Asylunterkunft, sondern um die Umnutzung einer bestehenden
 Baute im Rahmen der Bestandesgarantie.

4.

4.1Vor Verwaltungsgericht ist zu Recht nicht mehr
 strittig, dass der geplante Umbau und die Umnutzung des Restaurants Edelweiss
 in eine Unterkunft für Asylsuchende einer Baubewilligung bedarf. Umstritten
 und im vorliegenden Verfahren zentral ist hingegen die Frage, ob das in der
 Gewerbezone der Gemeinde Riedern geplante Bauvorhaben zonenkonform ist, was
 gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG und Art. 76 Abs. 1 RBG grundsätzlich
 Voraussetzung für eine Baubewilligung ist.

4.2

4.2.1Im Bau- und Raumplanungsrecht kommt der
 Gemeindeautonomie eine herausragende Bedeutung zu. Gemeinden sind in einem
 Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
 sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zu Regelung überlässt und ihr
 dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
 Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
 kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
 Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen
 ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
 entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht
 (BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).

4.2.2Gemäss Art. 115 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
 Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in den Schranken von
 Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre Angelegenheiten
 selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle örtlichen
 Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton zuständig sind (Art. 119
 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe
 der Gemeinde und umfasst nach Art. 15 Abs. 2 RBG das kommunale Entwicklungskonzept,
 den kommunalen Richtplan, den Zonenplan und das Baureglement.

Bei der Anwendung der
 nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein
 besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten
 ist. Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen, wo sich
 eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck der Bestimmung nicht
 mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al.,
 Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N. 23).

4.3

4.3.1Gemäss Art. 11 Abs. 1 BO ist die Gewerbezone
 für gewerbliche, industrielle oder touristische Nutzungen mit besonderen
 Anforderungen an den Standort, an das Gebäude und an die Umgebung bestimmt.
 Der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und
 Betriebspersonal ist gemäss Art. 11 Abs. 2 BO gestattet. Gemischte
 Wohn-/Gewerbebauten sind in der Regel im Erdgeschoss gewerblich und im
 Dachgeschoss vorzugsweise für Wohnzwecke zu nutzen. Die Gewerbezone ist der
 Lärmempfindlichkeitsstufe III zugeordnet (Art. 11 Abs. 3 BO).

4.3.2Die
 Erstellung von Wohnungen stellt in der Gewerbezone grundsätzlich eine zonenfremde,
 insbesondere aus wohnhygienischen Gründen möglichst fernzuhaltende Nutzung
 dar. So dürfen gemäss Art. 11 BO mit Ausnahme des Bestandesschutzes gemäss
 Art. 11 Abs. 2 BO keine neuen Wohnungen erstellt werden.

Die geplante Unterkunft
 dient der Beherbergung von Asylsuchenden. Dabei handelt es sich um eine
 Wohnnutzung. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 kann eine
 Unterkunft für Asylsuchende raumplanungsrechtlich nämlich nicht mit einem
 Hotel oder einem hotelähnlichen Beherbergungsbetrieb verglichen werden. Die
 durchschnittliche Aufenthaltsdauer in der Unterkunft beträgt pro Person
 zwischen sechs Monaten und zwei Jahren und liegt so weit über dem in einem
 Hotelbetrieb Üblichen. Sodann fehlt  wovon auch die Beschwerdegegner
 ausgehen  der für einen Hotelbetrieb übliche Autoverkehr. Ebenso gibt es
 keinen öffentlichen Restaurationsbetrieb und kein "übermässiges"
 Kommen und Gehen während der Nacht. Daraus wird ersichtlich, dass zahlreiche
 Elemente, welche bei einem Hotelbetrieb gegen eine Wohnnutzung sprechen
 können, bei der geplanten Unterkunft für Asylsuchende gerade nicht gegeben
 sind (vgl. VGer BE-Urteil VGE 18170 vom 11. März 1991 E. 2, in
 BVR 1992 S. 14 ff., 15 f.).

Unklar bleibt, weshalb die
 Beschwerdegegnerin 3 rein aufgrund der zeitlich begrenzten Beherbergung auf
 eine gewerbliche Nutzung und deshalb auf eine zonenkonforme Umnutzung des
 Restaurants schliessen will. Bereits die herkömmliche Auffassung, wonach
 zwingendes Element einer gewerblichen Nutzung die Absicht der Erzielung eines
 Gewinns ist, widerspricht einer solchen Auslegung. Der Betrieb einer Unterkunft
 für Asylsuchende ist offensichtlich keine gewerbliche Nutzung, sondern dient
 der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. VGer BE-Urteil
 VGE 18170 vom 11. März 1991 E. 2, in BVR 1992 S. 14 ff., 15 f.).
 Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdegegnerin 3 lässt sich auch unter
 Berücksichtigung der ihr zukommenden relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit
 nicht halten.

Eine Unterkunft für
 Asylsuchende wurde denn auch verschiedentlich als Wohnbaute und deren Betrieb
 als Wohnnutzung bezeichnet (VGer BE-Urteil VGE 18170 vom 11. März 1991
 E. 2, in BVR 1992 S. 14 ff., 15f., VGE 17474 vom 21. März 1988 E. 4, in BVR
 1988 S. 263 ff., 271 f.; Urteil des Regierungsrats SZ vom 24. April 1990 E.
 3, in ZBl 1990 S. 419 ff., 421); dies selbst dann, wenn es sich um ein
 Durchgangszentrum mit nur kurzer Aufenthaltsdauer der einzelnen Asylsuchenden
 handelte (VGer BL-Urteil vom 4. September 2002, in BLVGE 2002/2003 Ziff.
 6.2.1 E. 3b f.). So erkannte beispielsweise der Gemeinderat Münchenstein
 richtig, dass die Erstellung einer Unterkunft für Asylsuchende in der
 Gewerbezone nicht zulässig ist, sondern der Umzonung der Parzelle in eine
 Wohnzone oder eine Zone für öffentliche Werke und Anlagen bedarf (vgl.
 Ratschlag des Gemeinderats Münchenstein für die Einwohnergemeindeversammlung
 vom 20. März 2003, Ziff. 7.1, abrufbar unter www.muenchenstein.ch/dl.php/
 de/20060123143310/Ratschlag_2003_0320.pdf).

Zusammenfassend ergibt
 sich, dass es sich bei einer Unterkunft für Asylsuchende um eine Wohnnutzung
 handelt, welche in der Gewerbezone gemäss Art. 11 BO grundsätzlich nicht
 zonenkonform ist.

4.4

4.4.1Indem der Beschwerdegegner 2 die seit Inkrafttreten
 der BO im Jahr 1998 ergangenen Baubewilligungsentscheide anführt und darauf
 hinweist, dass fünf der sieben Baubewilligungen eine Vergrösserung des
 bestehenden Wohnraums bewilligt hätten, beruft er sich sinngemäss auf eine
 gesetzeswidrige Praxis der Beschwerdegegnerin 3 bzw. der damaligen Gemeinde
 Riedern, welche auch vorliegend anzuwenden sei.

In der Regel geht der
 Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung dem Rechtsgleichheitsprinzip im
 Konfliktfall vor. Wenn die Baubewilligungsbehörde in einem Fall eine vom
 Gesetz abweichende Entscheidung getroffen hat, gibt das anderen, die sich in
 der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls
 von der Norm abweichend behandelt zu werden. Besteht hingegen eine
 eigentliche gesetzeswidrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese
 aufzugeben, so kann verlangt werden, dass die widerrechtliche Begünstigung im
 Einzelfall gewährt wird (BGE 136 I 65 E. 5.6, 126 V 390 E. 6a, 123 II 248 E.
 3c; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518).

4.4.2Die vom Beschwerdegegner 2 angeführten Baubewilligungen
 betrafen bestehende und durch Art. 11 Abs. 2 BO in ihrem Bestand geschützte
 Wohnbauten. Bewilligt wurde ein An- und Umbau mit zusätzlichem Einbau einer
 Wohnung, die Erstellung eines Fahrradunterstands, ein Anbau, der Umbau und
 der Anbau eines Schopfs, das dauerhafte Parkieren eines Bauwagens als
 Abstellraum und der Neubau eines Einfamilienhauses nach Abbruch der
 bestehenden Gebäude.

Die angeführten Beispiele
 zeigen zwar, dass die damalige Gemeinde Riedern bzw. in einem Fall die
 Beschwerdegegnerin 3 den in Art. 11 Abs. 2 BO garantierten Bestandesschutz
 stets weit interpretierten und teilweise eine Vergrösserung der Wohnfläche
 zuliessen, ohne dass dies die Bestimmung explizit zugelassen hätte. Dennoch
 kann der Beschwerdegegner 1 als Bauherr daraus nichts zu seinen Gunsten
 ableiten. Mit dem vorliegend strittigen Bauvorhaben soll nämlich nicht eine
 bestehende Wohnbaute geändert oder vergrössert werden, vielmehr will der
 Beschwerdegegner 1 das zumindest teilweise zonenkonform genutzte Restaurant
 neu als reine Wohnbaute umnutzen. Eine derartige Nutzungsänderung hatte die
 Baubehörde jedoch im Gegensatz zur Erweiterung zonenwidriger Wohnbauten seit
 Inkrafttreten der BO noch nicht zu beurteilen, weshalb keine Praxis besteht,
 auf die sich der Beschwerdegegner 1 berufen könnte.

4.5

4.5.1Der Beschwerdegegner 1 geht sodann davon aus, dass
 ihm  sollte das Bauvorhaben als zonenwidrig beurteilt werden  aufgrund der
 Bestandesgarantie die anbegehrte Baubewilligung zustehe.

Wie dargelegt, ist der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten
 sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal gemäss Art. 11 Abs.
 2 BO gestattet. Daneben sieht das kantonale Recht in Art. 61 Abs. 1 RBG vor,
 dass bestehende, rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die den geltenden
 Vorschriften oder Plänen nicht mehr entsprechen, erhalten und erneuert werden
 dürfen. Solche Bauten und Anlagen dürfen zudem umgebaut, massvoll erweitert
 oder in ihrer Nutzung geändert werden, wenn dadurch die Abweichung zum
 geltenden Recht nicht wesentlich verstärkt wird und keine überwiegenden
 öffentlichen und nachbarlichen Interessen entgegenstehen (Art. 61 Abs. 2
 RBG).

4.5.2Die Erteilung einer Baubewilligung aufgrund
 der Bestandesgarantie kommt nur dann in Frage, wenn eine ursprünglich
 rechtmässig erstellte Baute durch die Änderung des Nutzungsplans zonenwidrig
 geworden ist. Der Beschwerdegegner 1 geht indessen zumindest implizit davon
 aus, dass das bestehende Gebäude zonenkonform genutzt wurde, will er doch die
 Zonenkonformität des geplanten Vorhabens daraus ableiten, dass die geplante
 Nutzung mit der früheren Nutzung vergleichbar sei. Geht man aber mit dem
 Beschwerdegegner 1 davon aus, dass das Gebäude auch nach Inkrafttreten
 der Bauordnung zonenkonform war, verbietet sich die Anrufung der Bestandesgarantie
 nach dem Gesagten von vornherein.

4.5.3Unbestritten ist, dass die Nutzung des
 Restaurants dem Zweck der Gewerbezone entsprach. Hingegen ist unklar, ob die
 Wohnungen im ersten und zweiten Obergeschoss unter Geltung der BO zu einer
 zonenwidrigen Nutzung des Gebäudes führten. Massgebend für die Beantwortung
 dieser Frage ist die Auslegung von Art. 11 BO.

Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine
 Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht
 ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner
 wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
 Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
 liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext
 zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf
 nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann, wenn triftige Gründe dafür
 vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt.
 Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
 ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften
 ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit Hinweisen).

Gemäss Art. 11 Abs. 2 BOistder Erhalt und Ersatz
 von Wohnbauten sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal
 gestattet. Folgt man dem Wortlaut der Bestimmung, so bezieht sich der Erhalt
 und Ersatz nicht nur auf Wohnbauten, sondern auch auf Wohnungen für
 Betriebsinhaber und Betriebspersonal. Dies impliziert, dass solche Wohnungen
 grundsätzlich als zonenwidrig zu gelten haben. Das entspricht auch der
 Systematik der Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 BO, welcher offensichtlich die
 Bestandesgarantie regeln will. Dennoch ist es zumindest nicht ausgeschlossen,
 dass der Gesetzgeber Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal als zonenkonform
 erachtete und grundsätzlich zulassen wollte. Dafür spricht einerseits, dass
 eine solche Sonderregelung durchaus üblich ist (vgl. etwa § 56 Abs. 4 des
 Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 oder Art.
 13 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des
 Kantons St. Gallen vom 6. Juni 1972). Anderseits macht die explizite
 Erwähnung von Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal nur dann
 Sinn, wenn sie anders behandelt werden sollten als Wohnbauten, sind sie doch
 andernfalls vom Begriff der Wohnbaute ohne Weiteres erfasst. So bleibt offen,
 ob die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 BO nicht vielmehr so verstanden werden
 muss, dass (einerseits) der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten sowie
 (anderseits) Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal gestattetsind,
 was die bisherige Nutzung des Gebäudes als zonenkonform erscheinen liesse.

So oder anders bleibt dies jedoch für den vorliegenden
 Fall nicht entscheidwesentlich. Auch wenn man davon ausginge, dass die
 Nutzung des strittigen Gebäudes aufgrund der Wohnungen in den Obergeschossen
 mit Inkrafttreten der BO zonenwidrig geworden sei, käme Art. 11 Abs. 2
 BO nicht zur Anwendung, da dieser nur den Erhalt und den Ersatz der
 Wohnungen, nicht aber die Umnutzung des Restaurants erlaubt. Die Anwendung
 der kantonalrechtlichen Bestimmung von Art. 61 Abs. 2 RBG scheiterte hingegen
 daran, dass das Gebäude zumindest als Restaurant zonenkonform genutzt wurde.
 Art. 61 Abs. 2 RBG kann aber nur so verstanden werden, dass eine Änderung
 einer zonenwidrigen Nutzung in eine andere zonenwidrige Nutzung unter
 Umständen zu erlauben ist. Hingegen will die Bestandesgarantie gerade nicht
 ermöglichen, ein zumindest teilweise zonenkonform genutztes Gebäude gänzlich
 zonenwidrig zu nutzen, würde dadurch doch die Rechtswidrigkeit erheblich
 verstärkt. Damit kann der Beschwerdegegner 1 unabhängig davon, wie man Art.
 11 Abs. 2 BO auslegt, aus der Bestandesgarantie nichts zu seinen Gunsten
 ableiten.

4.6

4.6.1Schliesslich weist der Beschwerdegegner 1
 darauf hin, dass die Gewerbezone lediglich ein kleines Gebiet mit neun
 Parzellen umfasse, wovon mehr als die Hälfe zu reinen Wohnzwecken genutzt
 werde. Damit spricht er implizit die Frage einer akzessorischen Überprüfung
 des Nutzungsplans an.

Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21
 Abs. 1 RPG). Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die
 Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Die
 akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplans ist insbesondere im
 Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen, doch lässt die
 Rechtsprechung eine solche Überprüfung zu, wenn sich die tatsächlichen
 Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Annahme des Plans in
 einer Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung
 der auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte (BGE 127 I
 103 E. 6b). Ebenso kann eine akzessorische Überprüfung ausnahmsweise
 dann zulässig sein, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über
 die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und er im
 damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen
 (BGE 119 Ib 480 E. 5c).

4.6.2Der Beschwerdegegner 1 macht zu Recht nicht geltend,
 dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit Erlass des Nutzungsplans im
 Jahr 1998 geändert hätten. Vielmehr bestanden fast alle Wohnbauten bereits
 beim Planerlass. Mit anderen Worten wurde die Gewerbezone im Bewusstsein
 ausgeschieden, dass sie verschiedene Wohnbauten enthält. Daneben musste der
 Nutzungsplan gemäss Art. 16 Abs. 3 des bis am 30. Juni 2011 geltenden
 Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 durch den Regierungsrat
 genehmigt werden, weshalb der Kanton seine Interessen bereits bei Erlass des
 Nutzungsplans wahren konnte. Damit ist dem Gericht die akzessorische
 Überprüfung des Nutzungsplans verwehrt; der Nutzungsplan bleibt folglich für
 jedermann verbindlich.

4.7Zusammenfassend ergibt sich, dass die geplante
 Unterkunft für Asylsuchende in der Gewerbezone zonenwidrig ist. Der
 Beschwerdegegner 1 kann sich weder auf eine gesetzeswidrige Praxis berufen
 noch aus der Bestandesgarantie etwas zu seinen Gunsten ableiten. Schliesslich
 ist der Nutzungsplan mangels Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse einer
 akzessorischen Überprüfung nicht zugänglich.

Daraus folgt, dass die
 Beschwerdegegnerin 3 dem Beschwerdegegner 1 für das geplante Bauvorhaben
 keine Baubewilligung hätte erteilen dürfen. Eine solche wäre nur dann
 zulässig, wenn die strittige Parzelle umgezont würde (beispielsweise in eine
 Wohnzone oder in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, vgl. Art. 10
 Abs. 2 lit. a Ziff. 5 RBG). Es ist naheliegend und steht der
 Beschwerdegegnerin 3 frei, eine solche Umzonung in die Wege zu leiten.

Demgemäss ist die
 Beschwerde gutzuheissen. Die Baubewilligung vom 26. März 2013 und der
 Beschwerdeentscheid vom 11. November 2013 sind aufzuheben.

5.

Ist die Beschwerde bereits
 aufgrund der Zonenwidrigkeit des geplanten Bauvorhabens gutzuheissen, müssen
 die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, namentlich betreffend den
 Ausstand und den Parkplatznachweis, nicht weiter geprüft werden.

III.

1.

Die Gerichtskosten sind
 ausgangsgemäss auf die Staatskasse zu nehmen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG
 i.V.m. Art. 135 Abs. 1 und 2 VRG). Den Beschwerdeführern ist der von ihnen
 geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten.

2.

Der Beschwerdegegner 1 ist
 gemäss Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten, innert 30 Tagen nach
 Rechtskraft dieses Entscheids den Beschwerdeführern 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 4.1
 und 4.2 eine Parteientschädigung von je Fr. 200.- und den Beschwerdeführern
 2, 5 und 6 eine solche von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2'400.-
 (Mehrwertsteuer inklusive), zu bezahlen. Für das vorinstanzliche
 Beschwerdeverfahren steht den Beschwerdeführern mangels grober
 Verfahrensfehler oder offensichtlicher Rechtsverletzungen der
 Beschwerdegegnerin 3 keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG
 e contrario).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Baubewilligung
 vom 26. März 2013 und der Beschwerdeentscheid vom 11. November
 2013 werden aufgehoben.

2.

Die
 Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den Beschwerdeführern
 wird der von ihnen geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von
 Fr. 3'000.- zurückerstattet.

3.

Der
 Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft
 dieses Entscheids den Beschwerdeführern 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2 eine
 Parteientschädigung von je Fr. 200.- und den Beschwerdeführern 2, 5 und 6
 eine solche von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2'400.-
 (Mehrwertsteuer inklusive), zu bezahlen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]