gl_gerichte · VG.2014.00103 · 2015-02-05 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 05.02.2015 VG.2014.00103 (VG.2015.179)
Glaris Verwaltungsgericht 05.02.2015 VG.2014.00103 (VG.2015.179)
Glarona Verwaltungsgericht 05.02.2015 VG.2014.00103 (VG.2015.179)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
5. Februar 2015
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00103
Schönegg Immobilien GmbH
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
A.______
gegen
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegnerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
und
Regierungsrat des Kantons Glarus
Vorinstanz
betreffend
Überbauungsplan
Schönegg
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das rund 2,8 ha grosse Gebiet Schönegg umfasst die
in Näfels (Gemeinde Glarus Nord) gelegenen Parz-Nrn. 813, 815, 816 und
817, Grundbuch Näfels. Das Gebiet befindet sich gemäss Zonenplan Näfels
grösstenteils in den Bauzonen W2a und W2b sowie auf einer Bautiefe entlang
der Strasse Unterdorf in der Wohn- und Gewerbezone. Für das Gebiet besteht
eine Überbauungsplanpflicht.
1.2
Die Schönegg Immobilien GmbH reichte als
Eigentümerin der Parz-Nrn. 813 und 815 im Jahr 2011 einen Überbauungsplan
"Wohnpark Schönegg" für die beiden Parzellen ein. Die Vorprüfung
durch das Departement Bau und Umwelt (DBU) ergab am 22. September 2011, dass
der Überbauungsplan erhebliche Mängel aufwies, weshalb eine Genehmigung nicht
in Aussicht gestellt werden konnte. In der Folge entschied die Gemeinde
Glarus Nord, in Zusammenarbeit mit den Grundeigentümern einen Masterplan über
das ganze Gebiet erarbeiten zu lassen. Der Masterplan wurde am 6. September
2012 im Amtsblatt publiziert. Am 10. Oktober 2012 erklärte der Gemeinderat
Glarus Nord den Masterplan als Grundlage für die ganzheitliche Entwicklung
des Gebiets Schönegg.
1.3
Die Schönegg Immobilien GmbH reichte der Gemeinde
Glarus Nord einen neuen Überbauungsplan "Wohnpark Schönegg" ein,
welcher die Parz-Nr. 815 umfasst. Der Überbauungsplan wurde am 11. Juli 2013
und am 31. Juli 2013 im Amtsblatt publiziert. Gegen den Überbauungsplan
gingen beim Gemeinderat Glarus Nord 13 Einsprachen ein.
1.4
Der Gemeinderat Glarus Nord beantragte am 28. Januar
2014 dem Gemeindeparlament, den Überbauungsplan "Wohnpark Schönegg"
zu genehmigen und der Gemeindeversammlung zum Erlass vorzulegen. Das
Gemeindeparlament folgte diesem Antrag am 20. März 2014.
1.5
An der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 stellte
ein Stimmbürger einen Rückweisungsantrag, welchen er im Wesentlichen damit
begründete, dass zunächst der Richt- und der Nutzungsplan definitiv zu
erstellen seien. Über den Überbauungsplan solle erst danach entschieden
werden. Die Gemeindeversammlung stimmte dem Rückweisungsantrag zu.
2.
2.1
In der Folge ersuchte die Schönegg Immobilien GmbH
den Gemeinderat Glarus Nord am 28. Juni 2014 um Zustellung einer mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehenen Verfügung der Rückweisung. Am 15. Juli 2014
stellte der Gemeinderat Glarus Nord der Schönegg Immobilien GmbH einen
Protokollauszug der Gemeindeversammlung zu und wies darauf hin, dass es der
Schönegg Immobilien GmbH offen stehe, den Rechtsweg zu beschreiten.
2.2
Am 21. Juli 2014 erhob die Schönegg Immobilien GmbH
beim DBU Beschwerde und beantragte, es sei der Überbauungsplan "Wohnpark
Schönegg" zu genehmigen. Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde
Glarus Nord mit der Auflage zurückzuweisen, den Überbauungsplan zu genehmigen
und die gegen den Überbauungsplan eingegangenen Einsprachen zu behandeln und
abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Gemeinde Glarus Nord. Das DBU überwies die Beschwerde am 23. Juli 2014 dem
Regierungsrat.
2.3
Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 1. Oktober
2014 die Abweisung des Antrags auf Genehmigung des Überbauungsplans.
Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde zurückzuweisen, damit die
Gemeindeversammlung nochmals über den Überbauungsplan abstimmen und
anschliessend der Gemeinderat die hängigen Einsprachen entscheiden könne;
unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.
2.4
Der Regierungsrat überwies die Sache am 10. Oktober
2014 als Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht.
3.
3.1
Mit Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2014 gab das
Verwaltungsgericht dem Regierungsrat Gelegenheit zur Stellungnahme, worauf
Letzterer verzichtete.
3.2
Die Schönegg Immobilien GmbH ergänzte am 13.
November 2014 ihre Beschwerdebegründung und ersuchte das Verwaltungsgericht,
vorfrageweise zu entscheiden, welches Organ in der Gemeinde Glarus Nord für
den Erlass eines Überbauungsplans zuständig sei. Dabei stellte sie den
Antrag, dass der Gemeinderat für zuständig zu erklären sei.
Die Gemeinde Glarus Nord
schloss sich dem Antrag der Schönegg Immobilien GmbH auf vorfrageweise
Beurteilung der Frage nach der Zuständigkeit zum Erlass eines
Überbauungsplans an.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht hat bereits in der
Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2014 ausgeführt, dass die Sprungbeschwerde
vorliegend zulässig ist. Demzufolge ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Der Beschluss der Gemeindeversammlung erging am 20.
Juni 2014. Die Beschwerde wurde am 21. Juli 2014 der Post übergeben. Damit
wurde die 30-tägige Beschwerdefrist gewahrt, selbst wenn man davon ausginge,
bereits der Beschluss der Gemeindeversammlung habe die Beschwerdefrist
ausgelöst. Dem ist aber ohnehin nicht so. Die Beschwerdeführerin hat bei der
Beschwerdegegnerin einen Überbauungsplan eingereicht. Sie ist demzufolge
Gesuchstellerin, die nach Art. 76 Abs. 1 des
Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986
(VRG)
Anspruch auf persönliche Mitteilung des getroffenen Entscheids hat. In dieser
Beziehung ist ihre Stellung die gleiche wie diejenige von Bauherren, die der
Behörde ein Baugesuch eingereicht haben. Dass die Erledigung des
Überbauungsplans nicht durch den Gemeinderat, sondern durch die
Gemeindeversammlung erfolgte, ändert am Anspruch auf persönliche Mitteilung
nichts. Insofern hätte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin den Entscheid
der Gemeindeversammlung formell eröffnen und eine Rechtsmittelbelehrung
angeben müssen. Erst mit der korrekten Eröffnung des Entscheids der
Gemeindeversammlung beginnt die Beschwerdefrist zu laufen (vgl. zum Ganzen Entscheid
der Baurekurskommission Zürich BRKE IV Nr. 0019/2005 vom 27. Januar 2005,
publiziert in BEZ 2005 Nr. 10).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Einer Klärung bedarf die Frage, ob für die Behandlung
der Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss der Gemeindeversammlung der
Regierungsrat oder das DBU zuständig gewesen wäre.
1.3.1
Gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. b des Gemeindegesetzes
vom 3. Mai 1992 (GemeindeG) kann
jede Person, die ein schutzwürdiges
Interesse nachweist, gegen einen rechtswidrigen Beschluss der
Gemeindeversammlung beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde erheben. Art. 79
Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) sieht hingegen
vor, dass sich der Rechtsschutz in Planungs- und Bausachen nach dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz richtet. Gemäss dessen
Art. 103 Abs. 2 ist gegen Entscheide der Vorsteherschaften der
Gemeinden und der weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften und gegen
Entscheide der Organe der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten die
Verwaltungsbeschwerde an das zuständige Departement zu richten.
1.3.2
Beim Überbauungsplan handelt es sich um
einen Sondernutzungsplan (Art. 21 Abs. 2 lit. b
RBG). Ist für den Erlass eines Sondernutzungsplans der Gemeinderat zuständig,
erweist sich der Rechtsmittelweg als unproblematisch. Gemäss
Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 103 Abs. 2 VRG steht gegen den
Entscheid des Gemeinderats die Beschwerde ans DBU offen.
1.3.3
Es stellt sich jedoch die Frage, ob der
Regierungsrat zum Beschwerdeentscheid berufen ist, wenn wie vorliegend (vgl.
dazu E. II/2.) die Gemeindeversammlung für den Entscheid über den
Sondernutzungsplan zuständig ist. Eine solche Auffassung lässt sich durchaus
begründen. So sieht Art. 72 Abs. 3 lit. b GemeindeG gerade vor, dass
Entscheide der Gemeindeversammlung grundsätzlich beim Regierungsrat anzufechten
sind. Dem steht auch Art. 79 Abs. 1 RBG, welcher auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz
verweist, nicht entgegen, da Art. 103 Abs. 2 VRG nicht in erster Linie Beschlüsse
der Gemeindeversammlung beschlägt.
Indessen spricht vieles dafür, das DBU auch dann für die
Behandlung von Beschwerden gegen Sondernutzungspläne für zuständig zu
erachten, wenn der erstinstanzliche Entscheid über einen Sondernutzungsplan
der Gemeindeversammlung obliegt. Zum einen dient es einer einheitlichen
Rechtsprechung, wenn über denselben Streitgegenstand dieselbe
Rechtsmittelinstanz entscheidet. Mit anderen Worten erscheint es als
problematisch, wenn Beschwerden über Sondernutzungspläne je nach erlassendem
Organ entweder durch das DBU oder durch den Regierungsrat zu entscheiden
sind. Dies namentlich auch deshalb, weil der ersten Beschwerdeinstanz gemäss
Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) die volle Überprüfung des Entscheids
einschliesslich der Unangemessenheit zukommt.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die
Sondernutzungspläne eines Genehmigungsentscheids bedürfen, welcher gemäss
Art. 28 RBG dem DBU obliegt. Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG
erfordern dabei eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf den
Genehmigungsentscheid (BGE 135 II 22 E. 1.2.3). Es erscheint nun als
zweckmässig, wenn diese Koordination nicht erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht,
sondern bereits im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren erfolgt. Da das
DBU den Genehmigungsentscheid zu treffen hat, erweist es sich als sinnvoll,
dass es stets auch als Rechtsmittelinstanz gegen kommunale Entscheide über
Sondernutzungspläne entscheidet.
Der naheliegenden Lösung, dass das DBU auch bei
Entscheiden der Gemeindeversammlung über Sondernutzungspläne als
Beschwerdeinstanz amtet, steht einzig die gegenüber dem Entscheid des
Gemeinderats erhöhte demokratische Legitimation des Entscheides der
Gemeindeversammlung gegenüber. Diesbezüglich gilt es aber zu sagen, dass vor
Inkrafttreten des neuen RBG der Regierungsrat für die Genehmigung von
Überbauungsplänen (Art. 14 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom
1. Mai 1988 [aRBG]) und Nutzungsplänen (Art. 16 Abs. 3 aRBG) zuständig
war. Nach dem geltenden Recht kommt diese Kompetenz dem DBU nicht nur bei den
Sondernutzungsplänen, sondern auch bei den stets durch eine kommunale
Legislativbehörde zu erlassenden Nutzungsplänen (Baureglement und Zonenplan)
zu (Art. 28 RBG). Insofern erachtete es der Gesetzgeber als unproblematisch,
wenn Entscheide der Gemeindeversammlung dem Departement zur Genehmigung
unterbreitet werden müssen. Daher ist es nicht ersichtlich, weshalb das
Departement dann auch nicht zur Behandlung von Beschwerden gegen
Gemeindeversammlungsbeschlüsse zuständig sein soll.
Es ist naheliegend, dass der Gesetzgeber bei der Regelung
des Rechtsmittelwegs nicht die Möglichkeit vor Augen hatte, dass in einer
Gemeinde die Gemeindeversammlung zum Entscheid über Sondernutzungspläne
befugt ist. Es wäre daher wünschenswert, dass der Gesetzgeber klärt, ob in
solchen Fällen der Regierungsrat oder das DBU zuständige Rechtsmittelinstanz
ist. Bis diese Frage geklärt ist, ist aus den dargelegten Gründen davon
auszugehen, dass die Behandlung solcher Beschwerden künftig dem DBU obliegt.
2.
2.1
2.1.1
Die Beschwerdeführerin beantragt die
vorfrageweise Überprüfung, wer in der Gemeinde Glarus Nord für den Erlass
eines Überbauungsplans zuständig ist. Die Gemeinde habe sich auf den
Standpunkt gestellt, dass die Einsprachen erst nach dem Beschluss der
Gemeindeversammlung behandelt würden. Würde man die Gemeindeversammlung für
zuständig erklären, so müsste diese das Einspracheverfahren abschliessen und
den Sondernutzungsplan im Sinne von Art. 27 Abs. 2 RBG erlassen. Bereits
daraus folge, dass die Gemeindeversammlung für den Erlass von Überbauungsplänen
nicht zuständig sein könne. Aus der Gemeindeordnung Glarus Nord vom
10. Juni 2009 (GO) folge zudem, dass der Erlass eines Überbauungsplans
nicht in die Kompetenz der Gemeindeversammlung falle. Daran ändere auch Art.
18 Ziff. 1 GO nichts, da es sich bei dieser Bestimmung nicht um eine
Kompetenznorm handle. Auch das Gemeindeparlament sei nicht zuständig. Folglich
sei der Gemeinderat zuständig, was auch der einzig gangbare Weg sei.
2.1.2
Die Beschwerdegegnerin vertrat in ihrer
Beschwerdeantwort die Ansicht, Art. 18 Ziff. 1 GO stipuliere
die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung zum Erlass und zur Abänderung von
Überbauungsplänen. In einer weiteren Stellungnahme führte sie jedoch aus, der
Gemeinderat Glarus Nord sei ursprünglich der Ansicht gewesen, dass die
Genehmigung von Überbauungsplänen in seine Kompetenz falle. Er habe sich
indessen der gegenteiligen Ansicht des DBU gebeugt. Wie wenig durchdacht die
Zuständigkeitsregeln seien, beweise Art. 27 RBG, wonach vor Erlass des Überbauungsplans
das Einspracheverfahren durchzuführen sei. So könnten doch die hängigen Einsprachen
sinnvollerweise erst nach Durchführung der Gemeindeversammlung weiterbehandelt
werden, da verschiedene Abänderungsanträge eingereicht worden seien.
2.2
Gemäss Art. 27 Abs. 2 RBG werden Sondernutzungspläne
von dem nach Massgabe der Gemeindegesetzgebung zuständigen Organ erlassen.
Nach Art. 11 der Bauordnung der Gemeinde Näfels vom 18. November 2005 (BO, in
der Fassung vom 1. Juli 2011) sind die Art. 24 - 29 RBG unmittelbar
anwendbar. Gemäss Art. 13 lit. b GO unterstehen der Erlass und die Änderung
von Nutzungsplänen sowie Beschlüsse über Verkehrs- und Entwicklungsplanungen
dem obligatorischen Referendum. Art. 18 Ziff. 1 GO sieht vor, dass bei Erlass
und Abänderung von Nutzungsplänen sowie von Überbauungs-, Struktur-,
Entwicklungs- und Verkehrsplänen Anträge auf Abänderung spätestens 30 Tage vor
der Gemeindeversammlung dem Gemeinderat begründet einzureichen sind. Nach
Art. 35 Ziff. 2 GO stehen dem Gemeinderat sämtliche Befugnisse
zu, welche nicht zwingend durch das kantonale Recht oder ausdrücklich durch
die Gemeindeordnung den Stimmberechtigten, dem Parlament oder einer anderen Instanz
zugewiesen sind.
2.3
2.3.1
Das kantonale Baurecht überlässt es den Gemeinden,
das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige Organ zu bestimmen.
Die Bauordnung der Gemeinde Näfels verweist diesbezüglich auf das kantonale
Recht, ohne selbst eine Kompetenzausscheidung vorzunehmen. Folglich bestimmt
sich das zuständige Organ nach der Gemeindeordnung, welche einer Auslegung bedarf.
2.3.2
Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ist die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Im
Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(BGE 137 I 235 E. 2.2, mit Hinweisen).
Art. 115 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1998 (KV) garantiert den Gemeinden
in den Schranken von Verfassung und Gesetz ihren Bestand und das Recht, ihre
Angelegenheiten selbständig zu regeln. Nach dem kantonalen Recht bestimmen
die Gemeinden selbst das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige
Organ. Entsprechende kommunale Regeln sind in erster Linie durch die Gemeinden
auszulegen. Die kantonalen Behörden dürfen dabei von einer vertretbaren Auslegung
des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden nicht abweichen (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 1399).
2.3.3
Das Verwaltungsgericht hat daher einzig zu prüfen,
ob die Auslegung der Beschwerdegegnerin, wonach die Gemeindeversammlung für
den Erlass des strittigen Überbauungsplans zuständig war, vertretbar ist.
Nicht massgebend ist dabei die Motivation der Beschwerdegegnerin für die
vorgenommene Auslegung ihrer Gemeindeordnung. So kommt dem Umstand, dass sie
in der Beschwerdeantwort zunächst geltend macht, Art. 18 Abs. 1 GO stipuliere
die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung, in einer weiteren Eingabe diese
Auslegung aber in Zweifel zieht, da sie auf Druck des DBU erfolgt sei, keine
weitere Bedeutung zu. Entscheidend bleibt einzig, ob die im vorliegenden Fall
erfolgte Auslegung des kommunalen Rechts vertretbar ist oder nicht.
2.4
2.4.1
Nach
den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und
Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1,
mit Hinweisen).
2.4.2
Auszugehen ist von Art. 13 GO, welcher
abschliessend regelt, welche Sachentscheide der Gemeindeversammlung zwingend
zu unterbreiten sind. Gemäss Art. 13 lit. b GO ist die
Gemeindeversammlung für den Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen
zuständig. Ob darunter auch Überbauungspläne fallen, ergibt sich aus der
Bestimmung nicht. Gemäss Art. 18 Ziff. 1 GO sind Abänderungsanträge
zum Erlass und zur Abänderung von Überbauungsplänen 30 Tage vor der
Gemeindeversammlung dem Gemeinderat einzureichen. Zwar handelt es sich dabei
nicht um eine Bestimmung, welche die Kompetenzen der Gemeindeorgane regelt.
Es erscheint aber zumindest als vertretbar, Art. 18 Ziff. 1 GO zur Auslegung
von Art. 13 lit. b GO heranzuziehen. Dabei drängt sich der Schluss auf, dass
auch Überbauungspläne durch die Gemeindeversammlung zu entscheiden sind, da
ansonsten die Vorschrift, wonach Abänderungsanträge zu Überbauungsplänen vor
der Gemeindeversammlung einzureichen sind, keinen Sinn macht.
Erweist sich aber die Auslegung der Beschwerdegegnerin,
wonach gemäss der Gemeindeordnung der Erlass des strittigen Überbauungsplans
der Gemeindeversammlung oblag, als vertretbar, besteht für das
Verwaltungsgericht kein Raum dafür, ein anderes Auslegungsergebnis
vorzuziehen.
2.4.3
Daran ändern auch die Einwände der Parteien,
dass das in Art. 27 Abs. 2 RBG vorgeschriebene vorgängige Einspracheverfahren
nicht durchführbar sei, nichts, beruht diese Auffassung doch auf einem
unzutreffenden Verständnis des Einspracheverfahrens.
Zunächst ist nämlich darauf hinzuweisen, dass auch Art. 27 Abs. 1
RBG, welcher die Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan regelt, ein
Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat vorschreibt, obwohl der Erlass der
Nutzungsplanung den Stimmberechtigten obliegt (möglich wäre es auch, den
Entscheid dem Gemeindeparlament zu überlassen; die Gemeinde Glarus Nord sieht
dies jedoch nicht vor). Bereits daraus ergibt sich, dass es der Gesetzgeber
als unproblematisch erachtet, auch dann ein vorgängiges Einspracheverfahren
vor dem Gemeinderat vorzuschreiben, wenn die Gemeindeversammlung für den
Erlass eines Plans zuständig ist.
Dies lässt sich damit erklären, dass sich das
Einspracheverfahren gemäss Art. 27 RBG vom "gewöhnlichen"
Einspracheverfahren im Sinne von Art. 81 f. VRG unterscheidet. Im
Einspracheverfahren gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz entscheidet zunächst
die erstinstanzliche Behörde. Dieser Entscheid kann mittels Einsprache bei
der nämlichen Behörde angefochten werden, welche ihren Entscheid umfassend zu
überprüfen und über die Sache nochmals zu entscheiden hat (Art. 81 Abs. 1
VRG). Im Einspracheverfahren nach Art. 27 RBG liegt hingegen gerade kein
erstinstanzlicher Entscheid einer Behörde vor. Vielmehr richtet sich die
Einsprache gegen die durch die Gemeinde aufgelegten Baureglemente, Zonen- und
Sondernutzungspläne (Art. 25 Abs. 1 RBG). Demzufolge kommt dem
Einspracheentscheid des Gemeinderats im Sinne von Art. 27 RBG denn auch eine
andere Bedeutung zu als dem Einspracheentscheid im Sinne des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Während Letzterer Anfechtungsobjekt für das
anschliessende Rechtsmittelverfahren bildet, ist der Einspracheentscheid im
Sinne von Art. 27 RBG nicht anfechtbar. Anfechtungsobjekt bildet vielmehr die
Beschlussfassung durch das zuständige Organ, d.h. das durch die Stimmberechtigten
erlassene Baureglement bzw. der erlassene Zonenplan (Art. 27 Abs. 1 RBG)
sowie die durch das zuständige Gemeindeorgan erlassenen Sondernutzungspläne
(Art. 27 Abs. 2 RBG).
2.4.4
Für die Sondernutzungspläne ergibt sich
daraus Folgendes: Ist für den Erlass eines Sondernutzungsplans der
Gemeinderat zuständig, erlässt er diesen zusammen mit dem
Einspracheentscheid. Ist hingegen für den Erlass wie vorliegend die Gemeindeversammlung
zuständig, entscheidet der Gemeinderat zunächst über die Einsprachen. Anhand
des Ergebnisses des Einspracheverfahrens passt er nötigenfalls den Sondernutzungsplan
an. Die allenfalls angepasste Vorlage wird der Gemeindeversammlung
unterbreitet, wobei es naheliegend ist, dass der Gemeinderat über die Einsprachen
und deren Ausgang informiert. Die Gemeindeversammlung, welcher nach Massgabe
des kommunalen Rechts die alleinige Beschlusskompetenz über den Sondernutzungsplan
zukommt, ist bei ihrem Entscheid an das Ergebnis des Einspracheverfahrens
nicht gebunden und entscheidet erstinstanzlich über den Sondernutzungsplan.
Sollte dabei der Sondernutzungsplan geändert werden, ist eine erneute Planauflage
mangels entsprechender Vorschrift jedenfalls dann nicht erforderlich, wenn
die betroffenen Grundeigentümer an der Gemeindeversammlung stimmberechtigt
sind (BGE 111 Ia 164 E. 2b; vgl. aber E. II/3.2.4 zur Problematik von
Abänderungen durch Private eingereichter Überbauungspläne). Der Entscheid der
Gemeindeversammlung bildet das Anfechtungsobjekt für das anschliessende
Rechtsmittelverfahren. Analog vorzugehen ist im Übrigen bei der
Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan gemäss Art. 27 Abs. 1 RBG.
Aus dem Dargelegten wird ersichtlich, dass es
unproblematisch ist, wenn der Gemeinderat zur Durchführung des gemäss Art. 27
Abs. 2 RBG vorgeschriebenen Einspracheverfahrens zuständig ist, der Entscheid
über den Überbauungsplan aber der Gemeindeversammlung obliegt.
3.
Zu prüfen ist sodann die
Zulässigkeit des Rückweisungsbeschlusses der Gemeindeversammlung.
3.1
3.1.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, wegen der
Überbauungsplanpflicht könne sie ihr Grundstück nicht in der Regelbauweise
bebauen. Mit dem Entscheid der Gemeindeversammlung werde das Baugrundstück
faktisch mit einer mehrjährigen Bausperre belegt. Es sei damit zu rechnen,
dass es noch Jahre dauern werde, bis eine rechtskräftige neue Nutzungsplanung
vorliege. Der Überbauungsplan hätte nur abgelehnt werden dürfen, wenn
sachliche Gründe vorgelegen hätten. Solche seien an der Gemeindeversammlung
nicht vorgebracht worden. Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
ohne jegliche materielle Begründung zurückgewiesen habe, habe sie willkürlich
gehandelt. Wenn die Gemeindeversammlung für den Erlass des Überbauungsplans
zuständig sei, habe sie sich an die Regeln zu halten, welche beim Erlass von
verwaltungsrechtlichen Entscheiden zu beachten seien, was namentlich bedeute,
dass sie einen Entscheid aufgrund des geltenden Rechts zu erlassen habe und
zudem alle Rechtsuchenden gleich behandeln müsse.
3.1.2
Die Beschwerdegegnerin führt aus, es sei
zweifelhaft, ob der Überbauungsplan bis zum Inkrafttreten des
Gemeinderichtplans, der neuen Nutzungsplanung sowie der Bauordnung
zurückgewiesen werden dürfe. Dies bedürfe eines gerichtlichen Entscheids.
3.2
3.2.1
Der von der Gemeindeversammlung angenommene Antrag
auf Rückweisung des Überbauungsplans wurde durch den Antragssteller damit
begründet, dass zugewartet werden solle, bis der Richt- und der Nutzungsplan
genehmigt worden seien. Es ist unbestritten, dass es bis zur Genehmigung des
Richt- und des Nutzungsplans noch mehrere Jahre dauern wird.
3.2.2
Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
zurückwies und es damit der Beschwerdeführerin über Jahre hinaus verunmöglicht,
deren Grundstück zu bebauen, griff sie in die durch Art. 26 BV garantierte
Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin ein. Dies ist nur dann zulässig,
wenn sich die Grundrechtseinschränkung auf eine gesetzliche Grundlage stützt,
sie im öffentlichen Interesse liegt oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt ist, sich als verhältnismässig erweist und den Kerngehalt
des Grundrechts nicht antastet (Art. 36 BV).
3.2.3
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist unter
anderem nur dann erfüllt, wenn die Einschränkung des Grundrechts in einem
genügend bestimmten Rechtssatz vorgesehen ist (Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.,
Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 308).
Es ist offensichtlich,
dass die in Art. 59 Abs. 2 GemeindeG vorgesehene Möglichkeit, an der
Gemeindeversammlung Rückweisung eines Verhandlungsgegenstands zu beantragen,
den Eingriff in das Grundrecht nicht genügend bestimmt und folglich keine genügende
gesetzliche Grundlage für die freiheitsbeschränkende Massnahme bildet. Die
Möglichkeit, einen Überbauungsplan zurückzuweisen, bis über die Richt- oder
Nutzungsplanung entschieden worden ist, muss vielmehr konkret in einem
Rechtssatz vorgesehen sein.
Näher zu prüfen ist
hingegen, ob Art. 31 Abs. 1 RBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
vorliegend strittigen Grundrechtseingriff bildet. Sind Pläne generell zu
überarbeiten oder fehlen Pläne, die nach diesem Gesetz notwendig sind oder
steht deren Abänderung bevor, können gemäss dieser Bestimmung für genau
bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmt werden. Innerhalb der
Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die kommende Planung
erschweren könnte; insbesondere kann die Behandlung der Baugesuche sistiert
werden.
Massgebend ist nun, dass
die Gemeindeversammlung nicht eine Planungszone im Sinne von Art. 31 Abs. 1
RBG erlassen hat, wofür sie gemäss Art. 31 Abs. 2 RBG auch nicht zuständig
gewesen wäre. Sie hat vielmehr einen Überbauungsplan auf unbestimmte Zeit
zurückgewiesen. Ein solches Vorgehen findet jedoch in Art. 31 Abs. 1 RBG
keine Grundlage.
Damit ergibt sich, dass
sich der durch den strittigen Beschluss der Gemeindeversammlung erfolgte
Grundrechtseingriff nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen
lässt. Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan bis zum Erlass der
Richt- und Nutzungsplanung zurückwies, verletzte sie folglich die Eigentumsgarantie
der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014.
3.2.4
Zulässig wäre eine Rückweisung jedoch dann, wenn sie
mit einem konkreten Antrag verbunden wäre, wie der strittige Überbauungsplan
zu ändern ist. In einem solchen Fall würde nämlich der Grundeigentümerin
nicht die Bebauung ihres Grundstückes über einen längeren Zeitraum verwehrt,
vielmehr übte die Gemeindeversammlung das ihr zustehende Planungsermessen
aus.
Hinzuweisen bleibt im
Übrigen darauf, dass es als nicht unproblematisch erscheint, wenn das
zuständige Gemeinwesen, sei es der Gemeinderat oder die Gemeindeversammlung,
selber einen durch Private eingereichten Überbauungsplan ohne deren Zustimmung
ändert (vgl. Art. 18 Ziff. 1 GO, welcher von der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen
ausgeht). Es obliegt indessen dem Gesetzgeber, darüber zu entscheiden, ob
eine Regelung zu treffen ist, welche bei Änderungsbegehren betreffend einen
durch Private erarbeiteten und eingereichten Überbauungsplan lediglich dessen
Ablehnung oder Rückweisung zulässt.
4.
Zu prüfen bleibt, wie
weiter vorzugehen ist.
4.1
4.1.1
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die
Rechtsmittelinstanz nun in der Sache selbst zu entscheiden und den
Überbauungsplan zu genehmigen habe.
4.1.2
Die Beschwerdegegnerin führt aus, anlässlich der
Gemeindeversammlung seien fünf Abänderungsanträge nicht behandelt worden.
Dies stehe einer Genehmigung des Überbauungsplans im vorliegenden Verfahren
entgegen. Sollte der Beschluss der Gemeindeversammlung nicht Bestand haben,
müsste anlässlich einer kommenden Gemeindeversammlung konkret über die
Änderungsanträge abgestimmt werden.
4.2
Der Auffassung der Beschwerdeführerin, dass im
vorliegenden Verfahren der Überbauungsplan zu genehmigen sei, kann nicht
gefolgt werden. Dies hätte nämlich einen unzulässigen Eingriff des Gerichts
in das Planungsermessen der Gemeinde zur Folge. Ein solcher Entscheid liesse
sich denn auch nicht auf Art. 101 Abs. 1 VRG stützen.
Das weitere Vorgehen
bestimmt sich nach dem in E. II/2.4.4 Dargelegten. Zunächst hat der
Gemeinderat die hängigen Einsprachen zu beurteilen. Anschliessend wird er den
nötigenfalls angepassten Überbauungsplan unter der in der Gemeindeordnung
vorgesehenen Mitwirkung des Gemeindeparlaments der Gemeindeversammlung unterbreiten.
Dabei sind an der Gemeindeversammlung nur Anträge zuzulassen, die gemäss Art.
18 Ziff. 1 GO rechtzeitig eingereicht wurden. Rückweisungsanträge sind nur
dann zuzulassen, wenn sie einen konkreten Auftrag enthalten, wie der Überbauungsplan
zu ändern ist. Gegen den durch die Gemeindeversammlung erlassenen
Überbauungsplan steht dann der Rechtsmittelweg offen.
5.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Der
Gemeindeversammlungsbeschluss vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan
"Wohnpark Schönegg", Näfels, ist aufzuheben. Die Sache ist im Sinne
der Erwägungen an den Gemeinderat Glarus Nord zurückzuweisen.
III.
1.
1.1
Gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat eine Partei im
Beschwerdeverfahren grundsätzlich amtliche Kosten zu tragen, wenn sie
unterliegt oder wenn auf ihr Begehren nicht eingetreten wurde. Gemeinden sind
gegenüber den kantonalen Behörden nur dann kostenpflichtig, wenn sie im
Verfahren als Partei beteiligt und an der Angelegenheit wirtschaftlich
Interessiert sind (Art. 135 Abs. 2 VRG) oder wenn ihnen grobe Verfahrensfehler
oder offensichtliche Rechtsverletzungen unterlaufen sind (Art. 135 Abs. 3
VRG).
1.2
Die Beschwerdeführerin dringt weder mit ihrem Antrag
auf Genehmigung des Überbauungsplans durch noch mit demjenigen auf
Rückweisung der Sache an den Gemeinderat Glarus Nord mit dem Auftrag, den
Überbauungsplan zu genehmigen. Hingegen obsiegt sie insoweit, als der
angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung aufzuheben ist. Es
rechtfertigt sich daher die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- zur Hälfte der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Vom von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 3'000.- sind ihr Fr. 1'500.- zurückzuerstatten. Zur Hälfte
sind die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen, da der Beschwerdegegnerin
mangels Erfüllung der besonderen Voraussetzungen von Art. 135 Abs. 2
und 3 VRG keine Kosten aufzuerlegen sind.
2.
Der teilweise obsiegenden
Beschwerdeführerin ist zu Lasten der Beschwerdegegnerin eine reduzierte
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen (Art.
138 Abs. 3 lit. a VRG). Eine solche steht der Beschwerdegegnerin nicht zu, da
gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG Behörden im Beschwerdeverfahren eine Entschädigung
nur ausgerichtet wird, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen, welche
Vor-aussetzung vorliegend nicht erfüllt ist.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss der Gemeindeversammlung
Glarus Nord vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan "Wohnpark Schönegg",
Näfels, wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den
Gemeinderat Glarus Nord zurückgewiesen.
2.
Die
pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- wird zur Hälfte der Beschwerdeführerin
auferlegt und zur Hälfte auf die Staatskasse genommen. Vom bereits
geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- werden der
Beschwerdeführerin Fr. 1'500.- zurückerstattet.
3.
Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
in der Höhe von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]