gl_gerichte · VG.2016.00037 · 2016-08-18 · de

Anderes

Glarus Verwaltungsgericht 18.08.2016 VG.2016.00037 (VG.2016.418)
Glaris Verwaltungsgericht 18.08.2016 VG.2016.00037 (VG.2016.418)
Glarona Verwaltungsgericht 18.08.2016 VG.2016.00037 (VG.2016.418)

Anderes

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
18. August 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2016.00037
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
Rechtsanwältin
B.______
gegen
Regierungsrat des Kantons Glarus
Beschwerdegegner
betreffend
Nichtwiederwahl in den Verwaltungsrat
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
A.______ war ab dem Jahr 2006 Mitglied der
Verwaltungskommission der Kantonalen Sachversicherung. Am 1. Januar 2011 trat
das totalrevidierte Gesetz über die Kantonale Sachversicherung Glarus vom 2.
Mai 2010 (SachVG) in Kraft. Anstelle einer Verwaltungskommission verfügt die
Kantonale Sachversicherung Glarnersach neu über einen Verwaltungsrat (Art. 5
ff. SachVG), welchem A.______ von Anfang an angehörte. Der Verwaltungsrat
wird gemäss Art. 5 Abs. 1 und 2 SachVG durch den Regierungsrat jeweils für
ein Jahr gewählt.
1.2
Der Regierungsrat teilte dem
Verwaltungsratspräsidenten der Glarnersach am 29. September 2015 mit,
dass er jegliches Vertrauen in die Arbeit des Verwaltungsrats verloren habe.
Daher sei eine Findungskommission eingesetzt worden, welche die Wahl des
Verwaltungsrats für die nächste Amtsperiode vorbereiten werde. Am 20. Oktober
2015 machte der Verwaltungsrat der Glarnersach von seinem Vorschlagsrecht
gemäss Art. 5 Abs. 2 SachVG Gebrauch und beantragte dem Regierungsrat, alle
bisherigen Verwaltungsräte sowie den bisherigen Verwaltungsratspräsidenten
wiederzuwählen. Am 27. Oktober 2015 setzte der Regierungsrat sämtliche
Verwaltungsratsmitglieder davon in Kenntnis, dass er an seiner Absicht festhalte,
neue Kandidatinnen und Kandidaten für den Verwaltungsrat zu evaluieren.
Hierzu habe er ein Anforderungsprofil erstellt, auf welches sich die Findungskommission
bei der Erstellung des Wahlvorschlags zuhanden des Regierungsrats stützen
werde. Es stehe den einzelnen Verwaltungsratsmitgliedern frei, sich für eine
Wiederwahl zu bewerben. Dazu seien die üblichen Unterlagen einzureichen und
es sei in einem Motivationsschreiben darzulegen, inwiefern die gesetzlichen
Anforderungen und das Anforderungsprofil erfüllt würden.
1.3
A.______ bewarb sich in der Folge am 15. November
2015 für eine Wiederwahl als Verwaltungsrat der Glarnersach. Am 15. Dezember
2015 teilte ihm der Regierungsrat mit, dass der Verwaltungsrat der
Glarnersach neu gewählt worden sei, seine Bewerbung aber nicht habe
berücksichtigt werden können. Ferner wurde er auf die Möglichkeit
hingewiesen, eine anfechtbare Verfügung betreffend seine Nichtwiederwahl zu
verlangen, welche Gelegenheit er am 20. Dezember 2015 wahrnahm. Am 16.
Februar 2016 erliess der Regierungsrat die begründete Verfügung über die
Nichtwiederwahl von A.______ als Verwaltungsrat der Glarnersach.
2.
2.1
Dagegen gelangte A.______ mit Beschwerde vom 21.
März 2016 ans Verwaltungsgericht und beantragte, es sei festzustellen, dass
seine Nichtwiederwahl als Verwaltungsrat der Glarnersach für die Amtsperiode
2016 durch den Regierungsrat widerrechtlich erfolgt sei. Der Regierungsrat
sei zu verpflichten, ihm eine Entschädigung nach Ermessen des Gerichts,
jedoch mindestens in der Höhe von einer Jahresentschädigung als
Verwaltungsrat und Vizepräsident der Glarnersach, d.h. mindestens
Fr. 6'000.- zu bezahlen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten des Regierungsrats.
2.2
Der Regierungsrat beantragte am 25. April 2016, auf
die Beschwerde sei nicht einzutreten. Im Falle des Eintretens sei die
Beschwerde abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
2.3
Der Beschwerdeführer beantragte in seiner Replik vom
27. Mai 2016 in Ergänzung zu seiner Beschwerde, dass auf die Beschwerde
einzutreten sei. Der Regierungsrat nahm am 6. Juni 2016 zur Replik Stellung.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss Art. 105 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4.
Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Der Beschwerdegegner begründet seinen
Nichteintretensantrag damit, dass der Beschwerdeführer kein praktisches und
aktuelles Interesse an der Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner
Nichtwiederwahl in den Verwaltungsrat der Glarnersach habe. Ihm fehle es am
praktischen Nutzen im Falle der Gutheissung der Beschwerde, da er kein
Interesse mehr an der Wiedereinsetzung oder zumindest an der Wiederholung des
Wahlverfahrens habe. Soweit er geltend mache, er sei durch die
Nichtwiederwahl einerseits und die Kommunikation des Beschwerdegegners
andererseits widerrechtlich in seiner Persönlichkeit verletzt worden, weshalb
er eine Entschädigung fordere, hätte er beim Beschwerdegegner ein
Staatshaftungsbegehren nach Art. 11 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 5. Mai 1991
(Staatshaftungsgesetz, SHG) stellen müssen. Dies auch vor dem Hintergrund,
dass das vorliegend anwendbare Recht die Zusprechung einer Entschädigung für
eine Nichtwiederwahl ohne sachlichen Grund nicht vorsehe. Schliesslich fehle
es auch am erforderlichen Feststellungsinteresse, weil der Rechtsschutz durch
die ordentlichen Rechtsmittel mit kassatorischer oder reformatorischer
Wirkung sicherzustellen sei.
2.2
Der Beschwerdeführer macht hingegen geltend, ein
Anspruch auf Feststellungsverfügungen sei dann zu bejahen, wenn die
beschwerten Sachverhalte und Entscheide in die Grundrechte des Einzelnen
eingreifen würden, was vorliegend der Fall sei. Mit seiner Beschwerde gehe es
ihm einerseits um seine persönliche Rechte bezüglich seines Rufs und
bezüglich einer bescheidenen Entschädigung für die erlittene Unbill und den
Erwerbsausfall. Anderseits und ebenso stark gehe es ihm um das Wohl der
Glarnersach sowie der Versicherten sowie um die öffentlichen Interessen an
einem funktionierenden, verlässlichen Rechtsstaat. Mit der angefochtenen
Verfügung liege einerseits eine unrechtmässige willkürliche Nichtwiederwahl
in den Verwaltungsrat vor. Anderseits seien mit dieser Verfügung seine
Persönlichkeitsrechte massiv verletzt worden, was sich in verschiedener
Hinsicht nachteilig auswirken könne. Selbst wenn er pro forma beantragt
hätte, es sei das Wahlverfahren zu wiederholen und er sei wieder einzusetzen,
so wäre diesbezüglich auf das kantonale Personalgesetz zu verweisen, welches
keinen Anspruch auf Wiedereinsetzung, sondern einen solchen auf Schadenersatz
gewähre. Der Weg über die Staatshaftung sei sodann nicht zielführend, da ihm
im Staatshaftungsverfahren die Rechtskraft der Verfügung entgegengehalten
werden könnte. Sodann gelte der Grundsatz, dass dem Verwaltungsrechtsschutz
beim Vorgehen gegen fehlerhafte Verfügungen gegenüber dem
Staatshaftungsverfahren Priorität zukomme.
2.3
Gemäss Art. 73 Abs. 2 lit. a VRG kann, wer ein
schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die im Rahmen ihrer
Zuständigkeit und gestützt auf öffentliches Recht Handlungen vornimmt, welche
Rechte und Pflichten begründen oder aufheben, eine Verfügung verlangen,
wonach die Widerrechtlichkeit der Handlungen festzustellen sei. Ein
Feststellungsanspruch besteht aber regelmässig dann nicht, wenn die gesuchstellende
Person in der betreffenden Angelegenheit ein Gestaltungsurteil erwirken kann;
in diesem Sinne ist der Feststellungsanspruch subsidiär (BGE 137 II 199 E.
6.5, 126 II 300 E. 2c; BGer-Urteil 1C_405/2012 vom 12. September 2013 E. 1.2;
VGer-Urteil VG.2015.00092 vom 19. November 2015 E. 1.2.1, VG.2014.00061 vom
20. November 2014 E. 1.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19 N. 26; Regina Kiener et
al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015,
Rz. 395; Beatrice Weber-Dürler, in Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008,
Art. 25 N. 16).
2.4
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die
Nichtwiederwahl des Beschwerdeführers in den Verwaltungsrat der Glarnersach,
welche ihm zuerst mit Schreiben vom 15. Dezember 2015 mitgeteilt worden war
und hernach formell mittels begründeter und anfechtbarer Verfügung vom 16.
Februar 2016 eröffnet wurde. Der Beschwerdeführer beantragt die Feststellung,
dass seine Nichtwiederwahl widerrechtlich erfolgt sei. Dabei macht er
einerseits Verfahrensmängel wie etwa die Verletzung von Ausstandsvorschriften
geltend, anderseits hält er den Entscheid des Regierungsrats in sachlicher
Hinsicht als willkürlich.
Es ist unbestritten, dass
der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine Wiederwahl in den
Verwaltungsrat hat. Hingegen steht ihm ein Anspruch auf einen korrekten Verfahrensablauf
unter Wahrung seiner Verfahrensrechte zu (BGer-Urteil 8C_353/2013 vom
28. August 2013 E. 6.3.1). Daneben muss der Wahlentscheid sachlich
begründet und willkürfrei sei (vgl. Art. 8 VRG).
Wie dargelegt wurde,
besteht ein Feststellunganspruch nur dann, wenn die gesuchstellende Person in
der betreffenden Angelegenheit kein Gestaltungsurteil erwirken kann. Auch
wenn er keinen Anspruch auf eine Wiederwahl hat, wäre es dem Beschwerdeführer
vorliegend ohne Weiteres möglich gewesen, zu einem solchen Urteil zu
gelangen. So hätte er dem Verwaltungsgericht etwa beantragen können, die
angefochtene Verfügung des Regierungsrats sei aufzuheben und dieser sei zu
verpflichten, die Wahl unter Wahrung der Verfahrensrechte des
Beschwerdeführers zu wiederholen und einem willkürfreien Entscheid
zuzuführen. Mit einer Gutheissung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht
wäre die vom Beschwerdeführer gerügte Widerrechtlichkeit seiner
Nichtwiederwahl beseitigt worden, auch wenn er keinen Anspruch auf eine
Wiederwahl hat. Unter diesen Umständen besteht grundsätzlich kein Anspruch
auf die blosse Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner Nichtwiederwahl.
Ein Feststellungsanspruch
lässt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht
begründen, indem er eine Grundrechtsverletzung geltend macht. Insbesondere
ist Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November
1950 (EMRK), welcher das Recht auf eine wirksame Beschwerde garantiert,
vorliegend nicht tangiert, da es dem Beschwerdeführer offen stand, die
streitbetroffene Verfügung, welche seiner Meinung nach seine Grundrechte verletzt,
beim Verwaltungsgericht anzufechten und deren Aufhebung zu beantragen. Insofern
verkennt der Beschwerdeführer, dass eine anfechtbare Verfügung vorliegt,
nicht ein Realakt, gegen welchen allenfalls nur der Weg über das
Feststellungsbegehren gemäss Art. 73 Abs. 2 VRG beschritten werden
könnte.
2.5
Der Beschwerdeführer beantragt sodann eine
Entschädigung und stellt insofern ein Leistungsbegehren. Er verweist dabei
auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 16. August 2016 (Verfahren
8C_1053/2009). In E. 4.2 dieses Urteils führt das Bundesgericht aus, wenn
Haftungsansprüche aus einer Kündigungsverfügung abgeleitet würden, stimmten
der Sachverhalt des dagegen erhobenen Rechtsmittelverfahrens und des Staatshaftungsverfahrens
generell überein. Um eine erneute Überprüfung der Verfügung auf dem Wege des
Staatshaftungsprozesses auszuschliessen, könne die Haftung diesfalls
grundsätzlich nur insoweit zum Zuge kommen, als die Verfügung im
Rechtsmittelverfahren angefochten und geändert worden sei und eine
angestellte Person arglistig gehandelt habe. Das Staatshaftungsverfahren solle
hier nur subsidiär zum Anfechtungsverfahren den Schaden ausgleichen, welcher
aus einer unrichtigen Verfügung entstehe. Die Besonderheit des Rechtsmittelverfahrens
gegen die Kündigung bestehe nun gerade darin, dass ebenso wie im
Staatshaftungsverfahren – und anders als im Regelfall – eine finanzielle
Rechtsfolge der Unrichtigkeit der Verfügung gefordert werden könne.
Der Beschwerdeführer
verkennt mit seiner Argumentation, dass sich ein Anspruch auf eine
Entschädigung auf eine gesetzliche Grundlage stützen können muss. So sieht etwa
Art. 55a Abs. 1 lit. a des Gesetzes über das Personalwesen vom
5. Mai 2002 (Personalgesetz, PG, in der Fassung vom 1. Mai 2016,
welche noch nicht in Kraft getreten ist; vgl. Memorial für die Landsgemeinde
des Kantons Glarus vom 1.  Mai 2016) vor, dass die Beschwerdeinstanz bei
Gutheissung einer Beschwerde gegen die Kündigung der angestellten Person eine
Entschädigung zusprechen kann, wenn die Kündigung ohne sachlich hinreichende
Gründe oder ohne wichtige Gründe ausgesprochen wurde oder sich als
missbräuchlich erweist. Vorliegend stand der Beschwerdeführer indessen nicht
in einem Arbeitsverhältnis zum Kanton bzw. gehörte er nicht zum Personal des
Kantons, weshalb das kantonale Personalrecht nicht anwendbar ist (Art. 1 PG).
Das anwendbare Sachversicherungsgesetz sieht sodann keine Folgen für eine (zu
Unrecht erfolgte) Nichtwiederwahl vor. Fehlt es aber an einer
spezialgesetzlichen Grundlage für das Zusprechen einer Entschädigung, ist auf
das Leistungsbegehren nicht einzutreten. Der Beschwerdeführer hat einen
allfälligen Entschädigungsanspruch folglich im Staatshaftungsverfahren geltend
zu machen.
Wenn er dazu ausführt, die
Beseitigung nachteiliger Verfügungen im verwaltungsrechtlichen
Anfechtungsverfahren gehe vor, weshalb die Staatshaftung subsidiär sei,
trifft dies zu (BGer-Urteil 8C_1053/2009 vom 16. August 2010 E. 4.2; Franz
Schön, Staatshaftung als Verwaltungsrechtsschutz, Basel 1979, S. 185). Dies
hat zur Folge, dass er im Beschwerdeverfahren die Aufhebung der aus seiner
Sicht widerrechtlichen Verfügung des Beschwerdegegners hätte beantragen
müssen. Hingegen kann er daraus entgegen seiner Auffassung im vorliegenden
Verfahren keinen Anspruch auf Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner
Nichtwiederwahl ableiten, da der Feststellungsanspruch subsidiär ist (vgl.
dazu vorangehend E. II/2.4). Daran ändert auch nichts, dass ihm in einem
allfälligen Staatshaftungsverfahren die Rechtskraft der Verfügung entgegen
gehalten werden kann (Art. 14 SHG), wäre es ihm doch möglich gewesen, deren
Beseitigung auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg zu verlangen.
2.6
Soweit der Beschwerdeführer schliesslich eine
Verletzung seiner Persönlichkeit in der Kommunikation der angefochtenen
Verfügung vom 16. Februar 2016 sieht, ist dies nicht Gegenstand der
vorliegenden gegen die Verfügung gerichteten Beschwerde. Dennoch
rechtfertigen sich hierzu einige Hinweise: Bei der Kommunikation der Verfügung
handelt es sich im Gegensatz zur Verfügung selbst um einen Realakt. Grundsätzlich
ist es denkbar, dass der Beschwerdeführer ein Interesse daran hat, die
Widerrechtlichkeit der Kommunikation feststellen zu lassen. Ein entsprechendes
Feststellungsbegehren im Sinne von Art. 73 Abs. 2 VRG müsste er jedoch beim
Beschwerdegegner stellen. Sollte er seinen Entschädigungsanspruch daraus
ableiten, dass die Kommunikation in unzulässiger Weise erfolgt ist, stünde
ihm grundsätzlich auch das Staatshaftungsverfahren offen, wobei er entweder einen
Schaden nachweisen müsste (Art. 6 SHG) oder die Entschädigung als Genugtuung
fordern müsste, wobei eine solche nur in Frage käme, wenn die Schwere der
Verletzung dies rechtfertigen würde (Art. 8 SHG). Allerdings könnte
weder im Feststellungs- noch im Staatshaftungsverfahren die Rechtmässigkeit
seiner Nichtwiederwahl geprüft werden. Massgebend wäre einzig noch, ob der
Nichtwiederwahlentscheid derart kommuniziert wurde, dass dies eine Verletzung
seiner Persönlichkeit zur Folge hatte.
3.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Feststellung der
Widerrechtlichkeit seiner Nichtwiederwahl hat, da es ihm offen stand, die
Aufhebung der entsprechenden Verfügung des Regierungsrats zu verlangen. Eine
gesetzliche Grundlage für die Behandlung seines Leistungsbegehrens auf eine
Entschädigung besteht sodann nicht.
Demgemäss ist auf die
Beschwerde nicht einzutreten.
III.
Die angemessen reduzierte
pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 500.- ist ausgangsgemäss dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG).
Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.- sind
ihm Fr. 500.- zurückzuerstatten. Mangels Obsiegens steht ihm keine
Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
contrario). Eine solche ist auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen, da
keine besondere Umstände vorliegen, die dies rechtfertigen würden (vgl.
Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer
:
1.
Auf
die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Dem
Beschwerdeführer wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 500.- auferlegt.
Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.- werden
ihm Fr. 500.- zurückerstattet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]