gl_gerichte · VG.2018.00124 · 2019-04-25 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 25.04.2019 VG.2018.00124 (VG.2019.781)
Glaris Verwaltungsgericht 25.04.2019 VG.2018.00124 (VG.2019.781)
Glarona Verwaltungsgericht 25.04.2019 VG.2018.00124 (VG.2019.781)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
25. April 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2018.00124
A.______
AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.1
AC.______
Beschwerdegegner
1.2
BC.______
beide vertreten durch
Rechtsanwalt
D.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
und
Gemeinde Glarus
Beigeladene
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Der Gemeinderat der
ehemaligen Gemeinde […] erliess am 25. Juni 2009 den Überbauungsplan
E.______, welcher die Baufelder "A-K" umfasst. Nach der Umsetzung
von Hochwasserschutzmassnahmen am […] erteilte die ehemalige Gemeinde […] der
damaligen Grundeigentümerin die Baubewilligung für die Erstellung von fünf
Reiheneinfamilienhäuser gemäss den Vorgaben im Überbauungsplan E.______. In
der Folge wurden die Baufelder "A-I" der Überbauung E.______
jeweils in Anwendung des gleichnamigen Überbauungsplans sukzessive überbaut.
Die auf dem Baufeld "J" in Übereinstimmung mit dem Überbauungsplan
E.______ zu erstellende Baute wird zurzeit umgesetzt. Das Baufeld "F"
umfasst eine […], welche bereits vor dem Erlass des Überbauungsplans E.______
bestand und beibehalten werden soll. Im heutigen Zeitpunkt noch nicht
überbaut ist einzig das Baufeld "K".
2.
Am 7. Juli 2017 reichte
die A.______AG als neue Grundeigentümerin der Parz.-Nr. 01, Grundbuch
[…], ein Baugesuch für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses auf dem
Baufeld "K" ein. Dagegen erhoben unter anderem AC.______ und
BC.______ als Eigentümer der benachbarten Parz.-Nrn. 02 und 03, beide
Grundbuch […], am 14  September 2017 Einsprache. Die Baukommission der
Gemeinde Glarus wies alle Einsprachen am 14. November 2017 ab und
erteilte der A.______AG gleichzeitig die Baubewilligung.
3.
Dagegen gelangten
AC.______ und BC.______ mit Beschwerde vom 22. Dezember 2017 ans
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU). Dieses führte einen ersten
Schriftenwechsel und anschliessend am 21. März 2018 einen Augenschein
vor Ort durch. In der Folge äusserten sich die Parteien erneut, bevor das DBU
am 5. November 2018 die Beschwerde guthiess und die Teilnichtigkeit des
Überbauungsplans E.______ feststellte.
4.
4.1
Gegen diesen Entscheid erhob die A.______AG am
6. Dezember 2018 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte, der
vorinstanzliche Entscheid sei vollumfänglich aufzuheben. Weiter sei
festzustellen, dass der Überbauungsplan E.______ in Bezug auf das Baufeld
"K" wie auch die erteilte Baubewilligung vom 14. November 2017
gültig und rechtswirksam seien. Eventuell sei der Baubewilligungsentscheid
vom 14. November 2017 zu bestätigen, subeventuell sei die Streitsache an
die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von AC.______ und BC.______ sowie des DBU.
4.2
Nachdem das Verwaltungsgericht die Gemeinde Glarus
am 7. Dezember 2018 ins Verfahren beigeladen hatte, ersuchte diese am
18. Januar 2019 um Gutheissung der Beschwerde. Das DBU beantragte am 5.
Februar 2019, die Beschwerde abzuweisen; unter Kostenfolge. AC.______ und
BC.______ ersuchten am 5. Februar 2019 ebenfalls um Abweisung der
Beschwerde und um Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids. Eventuell sei
auf ihre Beschwerde vom 22. Dezember 2017 einzutreten und die darin
gestellten Anträge gutzuheissen. Subeventuell sei die Streitsache an die
Vorinstanz zur Neubeurteilung im Sinne des vorstehenden Eventualantrags
zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
A.______AG.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79
Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG)
i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
1.2
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
Art. 107 Abs. 1 VRG Mängel des angefochtenen Entscheids oder des
Verfahrens geltend gemacht werden: die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die
unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens
(lit. b). Die Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss Art. 107
Abs.
2 VRG
nur ausnahmsweise
geltend gemacht werden. Baurechtsstreitigkeiten, über welche das
Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz entscheidet, fallen nicht
unter die in Art. 107 Abs. 2 VRG aufgezählten Ausnahmefälle.
Das kantonale Recht hat
wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne vorzusehen,
die sich auf dieses Gesetz oder seine kantonalen und eidgenössischen
Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 des Bundes-gesetzes
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]). Es gewährleistet die volle
Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3
lit. b RPG). Der Beschwerdegegner 2 überprüfte die sich im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren stellenden Fragen mit voller Kognition, womit
die vorerwähnten bundesgesetzlichen Vorgaben erfüllt wurden (vgl. Art. 104
VRG).
1.3
Die Beschwerdeführerin beantragt die Feststellung,
dass der Überbauungsplan E.______ gültig und rechtswirksam sei sowie die
Feststellung, dass die Baubewilligung der Beigeladenen vom 14. November 2017
gültig und rechtswirksam erteilt worden sei. Kann die Beschwerde führende
Partei ein Gestaltungsurteil erwirken, besteht kein Feststellungsinteresse;
in diesem Sinne ist der Feststellungsanspruch subsidiär (VGer-Urteil
VG.2018.00065 vom 13. September 2018 E. II/1.2, VG.2017.00105 vom
25. Januar 2018 E. II/1.2).
Vorliegend bezweckt die
Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde die Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids und die Bestätigung des in Anwendung des Überbauungsplans E.______
erteilten Baubewilligungsentscheids vom 14. November 2017. Wird die
vorliegende Beschwerde gutgeheissen und damit der Baubewilligungsentscheid
bestätigt, hat die Beschwerdeführerin ein Gestaltungsurteil erwirkt.
Entsprechend ist kein Feststellungsinteresse ersichtlich, weshalb auf ihre
Feststellungsbegehren nicht einzutreten ist.
1.4
Soweit die Beschwerdeführerin in
verfahrensrechtlicher Hinsicht die Durchführung eines Augenscheins vor Ort
beantragt, ergibt sich aus den Akten, dass am 21. März 2018 bereits eine
Delegation der Vorinstanz in Anwesenheit aller Parteien einen solchen
abgehalten hatte. Das Protokoll dieses Augenscheins und die aufgenommenen
Fotografien liegen dem Verwaltungsgericht vor. Im Recht liegen zudem die
Pläne des Bauvorhabens, die gesamten Akten des Baubewilligungsverfahrens
sowie Unterlagen aus dem Verfahren um den Erlass des Überbauungsplans
E.______. Aus diesen Dokumenten sowie der Gesamtheit der übrigen Akten ergibt
sich der massgebliche Sachverhalt mit hinreichender Deutlichkeit, sodass auf
die Durchführung des beantragten Augenscheins verzichtet werden kann (vgl.
Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf
2014, § 7 N. 81).
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass zwar
keine öffentliche Auflage des Überbauungsplans durchgeführt worden sei, dass
eine solche jedoch weder in der Bauordnung [...] vom […] (BO […]) noch im
damaligen kantonalen Raumentwicklungs- und Baugesetz vorgeschrieben gewesen
sei. Indem der Beschwerdegegner 2 Art. 33 RPG retrospektiv in rigoroser
Weise ungeachtet ihrer Interessenlage anwende und eine Teilnichtigkeit des
Überbauungsplans bejahe, verkenne er, dass der Überbauungsplan E.______ bei
dessen Erlass eine grosse Publizität in den regionalen Medien genossen habe.
Für die Annahme von Nichtigkeit werde ein besonders schwerer Mangel im
heutigen Zeitpunkt vorausgesetzt, welcher bereits darum nicht erstellt sei,
weil die Beschwerdegegner 1 viele Jahre trotz medialer Präsenz und damit
Kenntnis des Überbauungsplans keine Einwendungen dagegen erhoben hätten und
überdies die einzigen seien, welche sich dagegen zur Wehr setzen würden.
Zudem sei der medial prominent begleitete Überbauungsplan in den letzten
Jahren umgesetzt worden, indem massgebliche Bautätigkeiten in Anwendung des
Überbauungsplans realisiert worden seien, ohne dass dieser jemals in Frage
gestellt worden sei. Zwar weise der im Rahmen der Vorprüfung des
Überbauungsplans erstattete Bericht der Fachstelle Raumentwicklung vom
24. Februar 2009 darauf hin, dass der Überbauungsplan im
Nutzungsplanverfahren zu erlassen sei. Doch habe der Beschwerdegegner 2
keine Konsequenzen wie beispielsweise eine Nichtgenehmigung in Aussicht
gestellt, falls dieser nicht öffentlich aufgelegt werde. Zudem könne diese
Stellungnahme auch so verstanden werden, dass dies für künftige Fälle gelte
und noch nicht auf das konkrete Projekt des Überbauungsplans E.______ angewendet
werde. Ferner fehle die kantonale Genehmigung des Überbauungsplans gar nicht,
da massgebliche Berichte von kantonalen Fachstellen aus der Vorprüfung
vorliegen würden. Unverständlich sei sodann, wenn der Beschwerdegegner 2
den Vertrauensschutz für die Baufelder "A-J" bejahe, diesen
hingegen für das Baufeld "K" verneine. Da einzig das Baufeld
"K" noch nicht überbaut sei, würde darauf in Anwendung der
Bauordnung der Gemeinde Glarus vom 23. September 2016 (BO Glarus) ohne Verbindlichkeit
des Überbauungsplans entgegen den gegenteiligen Ausführungen des
Beschwerdegegners 2 ein verheerender Fremdkörper entstehen. Denn
Letzterer übersehe, dass mit dem Wegfall des Überbauungsplans auch die darin
festgelegten Höhenkoten obsolet würden, weshalb die bewilligten Terrainveränderungen
wieder rückgängig zu machen bzw. auf das gewachsene Terrain auszuebnen seien.
Diesfalls könne nur noch ein absonderlicher "Winzling" erstellt
werden, welcher eben erheblich von der Bauweise des Überbauungsplans
abweichen würde. Mit Annahme der Teilnichtigkeit würde daher ihre
Eigentumsgarantie verletzt, wofür sie zu entschädigen sei. Schliesslich habe
der Beschwerdegegner 2 bei der Prüfung des Vertrauensschutzes
pflichtwidrig ihre privaten Interessen ausser Acht gelassen. Da jedoch die
Voraussetzungen des Vertrauensschutzes allesamt vorliegen und ihre
gewichtigen privaten Interessen schwerer wiegen würden als das Interesse an
der richtigen Rechtsanwendung, sei von der Gültigkeit des Überbauungsplans
auch für das Baufeld "K" auszugehen. In materieller Hinsicht seien
in die Prüfung des vorliegenden Bauvorhabens sowohl das Ortsbild als auch die
Gesamtwirkung miteinbezogen worden. Sämtliche Terrainveränderungen seien in
Übereinstimmung mit dem Überbauungsplan E.______ umgesetzt worden, denn dieser
sehe eine Aufschüttung von durchschnittlich einem Meter zur Ausgleichung von
Geländeunebenheiten vor, woraus folge, dass an einigen Orten mehr und an
anderen Orten weniger als ein Meter aufgeschüttet worden sei.
2.2
Die Beschwerdegegner 1 bringen hingegen vor, der
Überbauungsplan E.______ sei nicht entsprechend der BO […] erlassen worden,
da insbesondere kein Fachgutachten eingeholt worden sei. Sodann sei er weder
öffentlich aufgelegen noch kantonal genehmigt worden, womit gravierende
Mängel vorliegen würden. Dass der Beschwerdegegner 2 daher die
Teilnichtigkeit des Überbauungsplans festgestellt habe, stelle einen
verhältnismässigen Entscheid dar. Sie hätten zu keinem früheren Zeitpunkt die
Möglichkeit gehabt, den Überbauungsplan anzufechten, da aufgrund der
ausgebliebenen öffentlichen Auflage keine Möglichkeit zu dessen Anfechtung
bestanden habe. Bei den früheren Bauvorhaben der Überbauung E.______ hätten
sie ferner über kein Rechtsschutzinteresse und damit über keine
Rechtsmittelbefugnis verfügt, weshalb sie sich gegen diese zu Recht nicht
gewehrt hätten. Weiter könne die mediale Berichterstattung im Zusammenhang
mit dem Überbauungsplan dessen öffentliche Auflage nicht ersetzen. Zudem
halte bereits der Bericht der Fachstelle Raumentwicklung vom 24. Februar 2009
die Notwendigkeit eines Nutzungsplanverfahrens fest, womit der
Verfahrensmangel der fehlenden öffentlichen Auflage für die
Beschwerdeführerin zumindest leicht erkennbar gewesen sei, weshalb sie dessen
Mangelhaftigkeit hätte kennen müssen. Da die Beschwerdeführerin überdies eine
professionelle Immobilienfirma sei, sei davon auszugehen, dass ihr die
einschlägigen Rechtsgrundlagen für den Erlass eines Überbauungsplans bekannt
seien, weshalb sie sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen könne. Auch könnten
die kantonalen Stellungnahmen der Vorprüfung des Überbauungsplans, welche
entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht alle befürwortend
seien, eine kantonale Genehmigung nicht ersetzen. Weiter sei auch ihr
Vertrauen darauf, dass die Behörden die geltenden Rechtsnormen beachten und
sie über das bevorstehende Bauvorhaben informieren würden, zu schützen. Da
dies nicht geschehen sei, sei der ihnen zustehende Anspruch auf Wahrung des
rechtlichen Gehörs verletzt worden. Ebenso seien die in Art. 33 RPG
genannten Minimalanforderungen an ein Verfahren nicht umgesetzt worden.
Deshalb hätten sie sich nach Aussteckung der Bauprofile auf dem Baufeld
"K" mittels dem Erheben einer Einsprache zu Recht zur Wehr gesetzt,
da sich in diesem Zeitpunkt erstmals gezeigt habe, dass das Bauvorhaben mit
ihren auf der Parz.-Nr. 02, Grundbuch […], vorhandenen schützenswerten
Bäumen nicht vereinbar sei. Sachrichtig sei, dass sich die Überbauung des
Baufelds "K" im Rahmen der Regelbauweise gut in die Topographie
einfügen könne, zumal auch […] bestehen bleibe. Dies im Gegensatz zum im
vorliegenden Bauvorhaben geplanten Mehrfamilienhaus, welches sich
ortsbildschutzmässig nicht mit ihren Bäumen und den weiteren, im Norden
vorhandenen Gebäuden vertrage, was ein Fachgutachten, wäre denn ein solches
eingeholt worden, festgestellt hätte. Schliesslich seien entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht nur Terrainveränderungen im Rahmen
des Überbauungsplans vorgenommen worden, sondern auch im Zusammenhang mit den
Hochwasserschutzmassnahmen, was unbeachtet geblieben sei.
2.3
Der Beschwerdegegner 2 führt aus, den
Überbauungsplan nicht als Ganzes als nichtig angeschaut zu haben, weil ein
Rückbau der gesamten Siedlung unverhältnismässig sei. Das Vorliegen des
schweren Mangels sei aufgrund der fehlenden öffentlichen Auflage erstellt, da
damit die allgemeine Publizität des Überbauungsplans völlig weggefallen und
eine Rechtsmittelfrist dagegen nicht eröffnet worden sei. Dass sich mit
Ausnahme der Beschwerdegegner 1 keine weiteren Personen gegen den
Überbauungsplan zur Wehr setzten, ändere am Vorliegen eines objektiv schweren
Mangels nichts. Weiter sei der Überbauungsplan nie zur kantonalen Genehmigung
eingereicht worden, was den Mangel zusätzlich erschwere. Dabei könne ihm nicht
vorgeworfen werden, er habe die Bautätigkeit mehrere Jahre geduldet, da es
nicht seine Aufgabe sei, in die Vorprüfung gelangte Überbauungspläne ohne
deren Vorlage zur Genehmigung von Amtes wegen zu überprüfen. Stattdessen habe
er seine Pflicht mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit eines
Nutzungsplanverfahrens im Vorprüfungsverfahren erfüllt. Hinweise darauf, dass
das Fehlen der öffentlichen Auflage im vorliegenden Überbauungsplanverfahren
noch geduldet werde, seien keine vorhanden gewesen, sei doch stattdessen
explizit auf die Notwendigkeit des Nutzungsplanverfahrens hingewiesen worden.
Weiter sei kein Rückbau der Terrainveränderung auf dem Baufeld "K"
angeordnet worden, da ein solcher als unverhältnismässig einzustufen sei.
Selbst wenn aber ein Rückbau vorgenommen würde, sei noch die Erstellung eines
Gebäudes mit einer maximalen Gebäudehöhe von 10,5 Metern möglich, womit
nicht einzig ein "Winzling" auf dem Baufeld "K" erstellt
werden könne. Eine willkürliche und sachlich nicht haltbare Ermessensausübung
liege damit nicht vor. Schliesslich sei auch die Interessenabwägung unter dem
Titel Vertrauensschutz rechtmässig erfolgt, da insbesondere die Interessen
der bereits in E.______ Wohnhaften miteinbezogen und damit nur eine
Teilnichtigkeit des noch nicht überbauten Baufelds "K" festgestellt
worden sei. Aufgrund der noch fehlenden Überbauung seien keine weiteren
privaten Vertrauensschutzinteressen vorhanden, weshalb das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung dasjenige an der Rechtssicherheit überwiege.
2.4
Die Beigeladene weist daraufhin, dass der
Überbauungsplan in Übereinstimmung mit der vom Regierungsrat genehmigten BO
[…] erlassen worden sei. Zwar weise dieser aufgrund der fehlenden
öffentlichen Auflage einen Mangel auf, allerdings sei er nicht nichtig. Die
Annahme der Nichtigkeit würde massgebliche Konsequenzen nach sich ziehen, da
weitere in […] unter der alten Bauordnung erlassene Überbauungspläne nicht
öffentlich aufgelegen seien, womit diese rechtlich nicht mehr durchgesetzt
und daher auf zukünftige Bauvorhaben nicht mehr angewendet werden könnten.
Folglich wäre der Vertrauensschutz bei Land- und/oder Hauskäufern nicht mehr
gewährleistet.
3.
3.1
Was planungsrechtlich in der Sondernutzungsplanung
verbindlich festgelegt wird, kann im Baubewilligungsverfahren nicht mehr
angefochten werden. Rügen, welche sich gegen den Überbauungsplan als solchen
richten, sind daher im Rechtsmittelverfahren gegen den Überbauungsplan
vorzubringen. Eine akzessorische Überprüfung der Sondernutzungsplanung ist
grundsätzlich ausgeschlossen (BGE 131 II 103 E. 2.4.1;
VGer-Urteil VG.2018.00039 vom 23. August 2018 E. II/3.3,
VG.2017.00113 vom 1. März 2018 E. 3.2.1; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 5. A.,
Zürich 2011, S. 147; Christian Häuptli, in Andreas Baumann
et al., Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013,
Vorbem. zu §§ 16 bis 21 N. 48), was sich mit dem Vertrauen auf die
Planbeständigkeit erklären lässt. Nur ausnahmsweise lässt die Rechtsprechung
gemäss gefestigter Praxis eine vorfrageweise Überprüfung der Nutzungsplanung
und damit auch von Sondernutzungsplänen zu. Sie ist unter anderem dann
zulässig, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm
damit auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und er im
damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen
(BGE 119 Ib 480 E. 5c, 111 Ia 129 E. 3d, 106 Ia 383
E. 3c, 106 Ia 310 E. 3).
Eine allfällige
Nichtigkeit hingegen ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann
jederzeit – auch noch im Vollstreckungsverfahren – geltend gemacht werden.
Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, womit eine
nichtige Verfügung keine Rechtswirksamkeit entfaltet. Eine nichtige Verfügung
ist vom Erlass an und ohne amtliche Aufhebung rechtlich unverbindlich (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1096). So kann auch die Nichtigkeit
eines Nutzungsplans jederzeit geltend gemacht werden und ist von sämtlichen
Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGer-Urteil 1C_62/2015 vom 9
November 2015 E. 3.2, mit Hinweisen).
3.2
Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens bildete
die Frage, ob der Überbauungsplan E.______ aufgrund von schwerwiegenden
Verfahrensfehlern nichtig sei. Da eine allfällige Nichtigkeit des
Überbauungsplans von jedermann jederzeit vorgebracht werden kann und diese,
sollte sie denn vorliegen, von Amtes wegen zu beachten ist, hat der
Beschwerdegegner 2 zu Recht eine vorfrageweise Überprüfung des
Überbauungsplans vorgenommen und dabei beurteilt, ob dieser nichtig ist. Da
sich die Beschwerdeführerin gegen die vom Beschwerdegegner 2 angenommene
Teilnichtigkeit des Überbauungsplans zur Wehr setzt, ist die
Nichtigkeitsfrage auch im vorliegenden Verfahren zu überprüfen, denn auch das
Verwaltungsgericht hat eine allfällige Nichtigkeit des Überbauungsplans
E.______ von Amtes wegen zu beachten. Dabei kann nicht massgebend sein, zu
welchem Zeitpunkt die Beschwerdegegner 1 die Nichtigkeit des
Überbauungsplans E.______ geltend machten, denn eine solche ist jederzeit zu
beachten. Wäre die Nichtigkeit zu bejahen, würde dem Überbauungsplan E.______
für das vorliegend zu beurteilende Baugesuch betreffend das Baufeld
"K" keine Rechtswirkung zukommen. Entsprechend könnte das in
Anwendung des Überbauungsplans E.______ geplante Bauvorhaben betreffend das
Baufeld "K" nicht bewilligt werden. Stattdessen wäre seitens der
Beschwerdeführerin ein neues Bauvorhaben in Anwendung der heute gültigen BO Glarus
unter Anwendung der Regelbauweise zu planen und mittels eines erneuten
Baugesuchs der Baubehörde zur Prüfung vorzulegen.
4.
4.1
Das RPG gibt keine Auskunft über die Rechtsnatur
des Nutzungsplans. Sowohl Zonenpläne als auch Sondernutzungspläne lassen sich
weder dem Rechtssatz noch der Verfügung zuordnen, weshalb sie in Lehre und
Rechtsprechung in der Regel als Zwischengebilde bezeichnet werden, die
Merkmale sowohl des Rechtssatzes als auch der Einzelverfügung aufweisen. Da
das Bundesgericht insbesondere in Bezug auf die Legitimation zur Anfechtung
von Nutzungsplänen die Grundsätze der Verfügung anwendet (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz des Bundes, Bern 2006,
Art. 14 N. 24 ff.), rechtfertigt es sich, auch betreffend die
Frage der Nichtigkeit die für die Verfügung geltenden Grundsätze
heranzuziehen.
4.2
Genügt eine kantonale Regelung den
Rechtsanforderungen des Raumplanungsgesetzes sowie den bundesrechtlichen
Mindestgarantien nicht, so liegt zwar ein rechtlicher Mangel des Publikationsverfahrens
vor, doch führt dieser in der Regel nicht zur Nichtigkeit des Verfahrens,
sondern lediglich zu dessen Anfechtbarkeit. Eine Verfügung ist nach den
allgemeinen Grundsätzen erst nichtig, wenn der Mangel besonders schwer wiegt,
wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die
Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet
wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1098; Waldmann/Hänni, Art. 33
N. 12). Nichtig ist beispielsweise ein Nutzungsplan, der überhaupt nicht
publiziert wurde (BGE 114 Ib 184). Ebenso ist auf Nichtigkeit zu
schliessen, wenn der Beteiligte entgegen dem Grundsatz über die Gewährung des
rechtlichen Gehörs nicht angehört wurde (Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., Basel/Stuttgart 1976, Bd. I,
Nr. 40, S. 236 ff., 240 ff.). Anfechtbar hingegen ist ein
Überbauungsplan, welcher zwar mangelhaft, jedoch entsprechend der
ortsüblichen Bekanntmachung öffentlich bekannt gemacht und anschliessend vom
zuständigen Gemeindeorgan erlassen worden ist sowie seitens der kantonalen
Stelle genehmigt wurde (BGE 116 Ia 215 E. 2).
5.
5.1
Für die Erstellung neuer Bauquartiere war laut
Art. 8 Abs. 1 BO […] von der Bauherrschaft oder dem
Grundeigentümer ein Überbauungsplan vorzulegen, welcher sich in den Rahmen
der Gesamtplanung einzufügen hatte und die Belange des Lärmschutzes
berücksichtigte. Überbauungspläne auf privatem Grund genehmigte der
Gemeinderat, solche auf öffentlichen Grundstücken kamen nach dem ordentlichen
Auflageverfahren vor die Gemeindeversammlung (Art. 8 Abs. 2
BO […]). Bei der Bebauung grösserer Areale war ein Fachgutachten
einzuholen (Art. 6 Abs. 4 BO […]).
Art. 14 Abs. 1 des
Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 (aRBG) sah vor, dass die
Gemeinden im Rahmen der Nutzungsplanung für Teile der Baugebiete
Überbauungspläne bzw. Planverfahren vorsehen konnten. Das Verfahren und
die Zuständigkeiten hatten die Gemeinden zu regeln (Art. 14 Abs. 2 aRBG).
Überbauungspläne, welche die Erstellung von Wohngebäuden mit mehr als sechs
Vollgeschossen vorsahen, bedurften nach Art. 14 Abs. 3 aRBG
der Genehmigung durch den Regierungsrat. Art. 54 Abs. 1 aRBG ordnete eine
öffentliche Auflage des Nutzungsplans an. Innerhalb der Auflagefrist konnte
jeder, der ein eigenes schutzwürdiges Interesse hatte, dagegen Einsprache
erheben (Art. 54 Abs. 2 aRBG). Daraus zeigt sich, dass das
aRBG zwischen dem ordentlichen Nutzungsplan und dem Sondernutzungsplan
differenzierte.
5.2
Nach Art. 33 Abs. 1 RPG werden Nutzungspläne
öffentlich aufgelegt. Das kantonale Recht hat wenigstens ein Rechtsmittel
gegen Verfügungen und Nutzungspläne vorzusehen, die sich auf dieses Gesetz
oder seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen
(Art. 33 Abs. 2 RPG). Art. 33 RPG stellt demnach minimale
Anforderungen an die Ausgestaltung des kantonalen Rechtsschutzes. Denn der
Bund ist im Bereich der Raumplanung nach Art. 75 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) befugt,
Bestimmungen über die kantonale Organisation und das kantonale Verfahren zu
erlassen (Waldmann/Hänni, Art. 33 N. 1). Die bundesrechtliche
Pflicht zur öffentlichen Auflage bezieht sich auf sämtliche Nutzungspläne im
Sinne von Art. 14 ff. RPG. Darunter fallen alle Arten von
Sondernutzungsplänen wie beispielsweise auch die Überbauungspläne
(Waldmann/Hänni, Art. 33 N. 4; Eidgenössisches Justiz- und
Polizeidepartement, Bundesamt für Raumplanung, Erläuterungen zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 14 N. 1).
Die öffentliche Auflage
leistet Vielfältiges: Zunächst setzt sie die Öffentlichkeit über das
Planvorhaben ins Bild, was unerlässliche Voraussetzung jeder demokratischen
Mitwirkung im Plansetzungsverfahren bildet. Vor allem aber unterstellt die öffentliche
Auflage, dass jedermann den Planentwurf zur Kenntnis genommen hat, was
Voraussetzung und Beginn des Rechtsschutzes im Plansetzungsverfahren
darstellt (Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Art. 33
N. 6). Dabei ist Art. 33 RPG selbständig anwendbar, womit er kein
materielles Ausführungsrecht benötigt (
BGE 111 Ib 13
E. 3b).
Eine kantonale Behörde
genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Art. 26 Abs. 1
RPG). Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne
verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Genehmigungspflicht stellt
ein bundesrechtlich vorgeschriebenes Aufsichtsinstrument dar, welches die
Kantone zur Verwirklichung des planerischen Stufenbaus umzusetzen haben.
Dabei umfasst die Genehmigungspflicht insbesondere auch
Sondernutzungsplanungen wie beispielsweise Überbauungspläne (Waldmann/Hänni,
Art. 26 N. 2 und 4). Auch Art. 26 Abs. 2 und 3 RPG sind selbständig
anwendbar und brauchen keine Umsetzung im kantonalen Recht (Eidgenössisches
Justiz- und Polizeidepartement, Art. 26 N. 2).
5.3
Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalen Recht
vor (Art. 49 Abs. 1 BV). Im Einzelfall hat vorrangbelastetes
kantonales Recht der Anwendung der einschlägigen bundesrechtlichen Regelung
zu weichen (Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney, Kommentar zur
Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 49 N. 21). Damit ist die
dem Bundesrecht widersprechende kantonale Regelung nicht anwendbar, ohne dass
eine Anfechtung nötig wäre (Ulrich Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
9. A., Basel/Zürich 2016, Rz. 1191).
5.4
Zur Zeit des Erlasses des Überbauungsplans E.______
im Sommer 2009 waren sowohl Art. 33 RPG als auch Art. 26 RPG mit
ihrem auch heute noch geltenden Wortlaut bereits in Kraft.
Art. 14 aRBG delegierte die Regelung des Verfahrens zum Erlass
eines Überbauungsplans an die Gemeinden und sah die kantonale Genehmigung des
Überbauungsplans einzig für die Erstellung von Wohngebäuden mit mehr als
sechs Vollgeschossen vor. Die in Art. 8 BO […] vorgesehene
Verfahrensordnung sah weder eine öffentliche Auflage des Überbauungsplans
noch dessen Genehmigung durch eine kantonale Behörde vor, womit die
diesbezüglichen bundesrechtlichen Minimalforderungen im kommunalen Recht
nicht umgesetzt worden waren, was bundesrechtswidrig ist. Ebenso widerspricht
die in Art. 14 Abs. 3 aRBG vorgesehen eingeschränkte
öffentliche Auflage des Überbauungsplans Bundesrecht, da Art. 33 RPG
klar die öffentliche Auflage aller Überbauungspläne anordnet. Aufgrund der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts sind die bundesrechtlich unmittelbar
anwendbaren Minimalanforderungen an das Nutzungsplanverfahren umzusetzen,
auch wenn sie keinen Niederschlag im kantonalen oder kommunalen Recht
gefunden haben. Daraus folgt, dass eine öffentliche Auflage des Überbauungsplans
E.______ hätte durchgeführt und eine kantonale Genehmigung hätte eingeholt
werden müssen, auch wenn dies weder im kommunalen noch im kantonalen Recht
vorgeschrieben war.
6.
6.1
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die
mediale Berichterstattung betreffend Überbauungsplan E.______ könne eine
öffentliche Auflage ersetzen, verkennt sie, dass sich eine öffentliche
Auflage an alle von einem Überbauungsplan potentiell Betroffenen und damit
möglicherweise Einsprachelegitimierten zu richten hat. Dazu ist der
Überbauungsplan mit allen seinen Bestandteilen zur Einsicht aufzulegen, was
im Amtsblatt als öffentliches Publikationsorgan bekannt zu machen ist. Eine
mediale Berichterstattung in den lokalen Medien hingegen ist an die
Zeitungsabonnenten gerichtet und umfasst einen journalistischen Beitrag über
das Bauprojekt, hingegen nicht eine an alle potentiell Betroffenen gerichtete
öffentliche Bekanntmachung der möglichen Einsichtnahme in die Planunterlagen,
unter Eröffnung einer Einsprachemöglichkeit. Damit kann einer medialen
Berichterstattung von Vornherein nicht die Wirkung einer öffentlichen Auflage
zukommen. Ebenso wenig kann eine von kantonalen Stellen vorgenommene
Vorprüfung eines Überbauungsplans eine kantonale Genehmigung desselben ersetzen.
Dies bereits darum, weil im Verfahren zum Erlass des Überbauungsplans
Änderungen desselben vorgenommen werden können, welche im Rahmen der
Vorprüfung noch nicht bekannt waren und entsprechend von den kantonalen
Behörden in der Vorprüfung noch nicht behandelt werden konnten. Die
Genehmigung des von den kommunalen Behörden erlassenen Überbauungsplans
stellt ein Aufsichtsinstrument dar (vgl. E. II/5.2 vorne), welchem
der vollständige und von den kommunal zuständigen Behörden definitiv bestimmte
Überbauungsplan zu Grunde zu legen ist. Dass die Vorprüfung einer
Einschätzung des in diesem Zeitpunkt vorliegenden Planentwurfs diente, zeigt
sich im Übrigen bereits daraus, dass die Beurteilung der Abteilung
Umweltschutz und Energie vom 14. Januar 2009 davon ausging, auf das
Auffüllen des Weihers und auf die Baufelder "I" und "K"
werde verzichtet. Dies ist zweifelsohne im Nachgang zur genannten Beurteilung
abgeändert worden, wurde doch der Weiher mittlerweile umgezont und aufgefüllt
und enthält der Überbauungsplan E.______ die Baufelder "I" und
"K.
Ferner ist der von der
Beschwerdeführerin gewonnene Eindruck, die Stellungnahme der Fachstelle
Raumentwicklung vom 24. Februar 2009 sei als letztmalige Tolerierung
einer Nicht-Auflage des Überbauungsplans zu verstehen, als Schutzbehauptung
einzustufen und damit nicht zu hören. Denn der entsprechenden Beurteilung der
Fachstelle ist klar zu entnehmen, dass aus Sicht der berichterstattenden
Behörde der Überbauungsplan in einem Nutzungsplanverfahren zu erlassen ist.
Zwar weist die Stellungnahme auf einen beabsichtigten Erlass einer Weisung
hin, doch bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass vor dem Erlass einer
entsprechenden Weisung auf eine öffentliche Auflage oder aber auf ein
Nutzungsplanverfahren beim Erlass eines Überbauungsplans verzichtet werden
könnte. Stattdessen enthält die Beurteilung ausdrücklich gegenteilige
Anordnungen. Schliesslich weist der Beschwerdegegner 2 in berechtigter
Weise daraufhin, dass es nicht seine Aufgabe ist, ihm zur Vorprüfung
vorgelegte Überbauungspläne nach deren Erlass von Amtes wegen zu genehmigen.
Denn im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens ist der Überbauungsplan von der
zuständigen Gemeindebehörde zu erlassen, womit es dieser obliegt, den
Überbauungsplan der für die Genehmigung zuständigen Behörde vorzulegen
(Art. 16 aRBG; Art. 27a und 28 RBG; Waldmann/Hänni,
Art. 26 N. 7).
Eine öffentliche Auflage
des Überbauungsplan E.______ fand somit nicht statt. Dies hat zum einen zur
Folge, dass die Öffentlichkeit und insbesondere die potentiell Einsprachelegitimierten
zu keinem Zeitpunkt über das Planvorhaben in geeigneter Weise informiert
worden waren. Zum anderen folgt daraus ebenso, dass gar nie die geforderte
Möglichkeit zur demokratischen Mitwirkung bestand.
6.2
Ebenso wenig wurde der Überbauungsplan E.______ vom
Regierungsrat als dafür kantonal zuständige Behörde nach Art. 16
Abs. 3 aRBG genehmigt. Die Genehmigung ist für die Gültigkeit eines
Nutzungsplans konstitutiv. Dies bedeutet, dass der Nutzungsplan vor seiner
Genehmigung unverbindlich ist. Anordnungen eines Nutzungsplans können daher
erst angewendet werden, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig ist
(Waldmann/Hänni, Art. 26 N. 17; Eidgenössisches Justiz- und
Polizeidepartement, Art. 26 N. 11). Trotz ausgebliebener kantonaler
Genehmigung wurde der Überbauungsplan nach dessen Erlass durch den
Gemeinderat […] angewendet und es wurden sukzessive Bautätigkeiten
entsprechend dem Überbauungsplan umgesetzt.
6.3
Folglich ist das Verfahren zum Erlass des
Überbauungsplans E.______ in mehrfacher Hinsicht klar bundesrechtswidrig
geführt worden, was einzig als wesentliche und besonders schwerwiegende
Verfahrensfehler eingestuft werden kann. Denn durch dieses
bundesrechtswidrige Vorgehen wurde die demokratische Mitwirkung im
Erlassverfahren vollumfänglich verhindert. Weiter wurde es den kantonalen
Stellen verunmöglicht, die ihnen obliegende Aufsichtsfunktion überhaupt
wahrzunehmen, indem der Überbauungsplan ohne dessen Genehmigung umgesetzt
worden war. An der Einstufung der schwerwiegenden Verfahrensfehler aufgrund
der im klaren Widerspruch zu Bundesrecht stehenden unterlassenen öffentlichen
Auflage, fehlenden Rechtsmitteleröffnung und mangelnden kantonalen
Genehmigung ändert sich nichts, wenn einzig die Beschwerdegegner 1
dieses bundesrechtswidrige Vorgehen anprangern. Denn die Schwere des
Verfahrensfehlers hängt nicht davon ab, wie viele Personen diesen anrufen,
sondern davon, wie schwer gegen geltende Vorgaben verstossen wird. Da mit dem
gewählten Vorgehen gegen grundsätzliche und wichtige Verfahrensvorschriften
verstossen worden war, muss das Vorliegen von schweren Mängeln bejaht werden.
Schliesslich kann die Beschwerdeführerin aus dem von ihr zitierten
BGer-Urteil 1C_89/2015 vom 4. Januar 2016 nichts zu ihren Gunsten
ableiten, da der dort Verfahrensgegenstand bildende Überbauungsplan
öffentlich aufgelegen und von der kantonal zuständigen Stelle genehmigt
worden war, womit sich der dort massgebende Sachverhalt von der vorliegenden
Ausgangslage diametral unterscheidet. Ferner ist die Beschwerdeführerin
darauf hinzuweisen, dass ein nichtiger Planungsakt von Beginn weg keine
Wirkung entfalten kann, was von Amtes wegen zu beachten ist, womit eine
Heilung durch Zeitablauf ausser Betracht fällt.
Aufgrund der
Bundesrechtswidrigkeit des Überbauungsplans E.______ und damit des Vorliegens
eines schweren Verfahrensfehlers kann offen gelassen werden, ob der
Überbauungsplan E.______ in Übereinstimmung mit der BO […] erlassen
worden war. Hinzuweisen ist einzig darauf, dass sich entgegen Art. 6
Abs. 4 BO […] kein Fachgutachten in den Akten findet, obwohl
vorliegend das Überbauungsplangebiet E.______ ein grösseres Areal darstellt,
welches nach einem verbindlichen Gesamtkonzept überbaut worden war.
6.4
6.4.1
Zu Recht stuft der Beschwerdegegner 2 im Weiteren
die Notwendigkeit der Durchführung eines Nutzungsplanverfahrens als für die
Beigeladene leicht erkennbar ein. So sehen Art. 26 und 33 RPG als vorliegend
einschlägige Rechtsgrundlagen seit dem Erlass des RPG im Jahre 1979 die
öffentliche Auflage der Nutzungspläne wie auch deren Genehmigung durch eine
kantonale Behörde vor. Der Beigeladenen als Baubehörde und damit als mit der
Umsetzung des RPG beauftragte Behörde müssen die einschlägigen
Rechtsgrundlagen bekannt sein. Überdies wiesen bereits die Erläuterungen des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements aus dem Jahre 1981
ausdrücklich auf die Notwendigkeit der öffentlichen Auflage und der
kantonalen Genehmigung auch der Sondernutzungspläne hin, womit die
Beigeladene zur Zeit des Erlasses des Überbauungsplans E.______ in der Lage
war, sich ein Bild über die einschlägigen bundesrechtlichen Vorgaben zu
verschaffen.
Im Weiteren gründet die
der Beigeladenen mögliche Erkennbarkeit in der Stellungnahme der Fachstelle
Raumentwicklung vom 24. Februar 2009, worin für den Erlass des
Überbauungsplans E.______ ein Nutzungsplanverfahren nach dem damalig
geltenden aRBG ausdrücklich als nötig angesehen worden war. Wäre ein
Nutzungsplanverfahren durchgeführt worden, hätte nach Art. 54 aRBG eine
öffentliche Auflage stattgefunden, womit auch die Möglichkeit der Erhebung
eines Rechtsmittels eröffnet worden wäre. Im Übrigen fällt auf, dass die
Beigeladene eine Vorprüfung des Überbauungsplans durchführte. Rechtsgrundlage
derselben bildete Abs. 3 von Art. 16 aRBG, welcher das
Nutzungsplanverfahren regelte, während Art. 14 aRBG für die
Überbauungspläne kein Vorprüfungsverfahren vorsah. Durch das Abstützen auf
Art. 16 Abs. 3 aRBG für die Durchführung einer Vorprüfung entsteht
der Eindruck, dass der Beigeladenen durchaus bewusst gewesen war, dass ein
Überbauungsplan einen Nutzungsplan darstellt, welcher in einem
Nutzungsplanverfahren zu erlassen war. Unerklärlich ist jedoch, aus welchem
Grund die Beigeladene zwar die im Nutzungsplanverfahren benötigte Vorprüfung
durchführte, dennoch aber auf eine Genehmigung des Überbauungsplans E.______
durch den Regierungsrat verzichtete, obwohl Letztere in derselben Bestimmung
angeordnet worden war. Denn es ist nicht zulässig, zwischen verschiedenen,
gesetzlich vorgesehenen Verfahren hin- und herzuwechseln und je nach
Gutdünken einzelne Elemente des jeweiligen Verfahrens umzusetzen. Stattdessen
ist das einschlägige Verfahren entsprechend der gesetzlichen Anordnungen
vollumfänglich durchzuführen. Folglich war es für die Beigeladene zumindest
leicht erkennbar, dass sie den Überbauungsplan im Nutzungsplanverfahren hätte
erlassen müssen.
6.4.2
Dies muss ebenso für die damalige Grundeigentümerin
des Überbauungsplangebiets E.______ gelten, denn es ist davon auszugehen,
dass dieser die kantonalen Stellungnahmen der Vorprüfung durchaus bekannt
waren. Ferner stand ihr als Verfahrensbeteiligte mit einem schutzwürdigen
Interesse ein jederzeitiges Akteneinsichtsrecht in die gesamten Akten des
Überbauungs-planverfahrens zu (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 67 VRG),
welches ihr erlaubte, die diesbezüglichen Unterlagen einzusehen. Dieses
Wissen muss sich die Beschwerdeführerin als deren Rechtsnachfolgerin
anrechnen lassen (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 486). Daneben stellt die
Frage, ob eine allfällige Aufklärungspflicht der damaligen Grundeigentümerin
gegenüber der Beschwerdeführerin betreffend das Verfahren zum Erlass des
Überbauungsplans E.______ bestand, eine zivilrechtliche Angelegenheit dar,
welche im vorliegenden verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht zu
klären ist (vgl. Art. 221 i.V.m. Art. 197 ff. des
Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR]).
6.5
Zu beachten ist indessen, dass die Annahme von
Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden darf. Es ist eine
Abwägung zwischen den Interessen an der Rechtssicherheit und dem Interesse an
der richtigen Rechtsanwendung erforderlich (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1098). Ob die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu bejahen ist,
hängt im einzelnen Fall von einer wertenden Lösung durch Abwägen der für und
der gegen die praktische Folge der Unwirksamkeit sprechenden Interessen ab,
mithin von einer wertenden Abwägung aller sich gegenüberstehenden Interessen
(Imboden/Rhinow, S. 240 ff.).
Für die Nichtigkeit
spricht vorliegend die Tatsache, dass die bundesrechtlichen Vorschriften
betreffend das Verfahren um den Erlass des Überbauungsplans in mehrfacher
Hinsicht schwer missachtet worden waren. So hatte die mangelnde öffentliche
Auflage insbesondere zur Folge, dass zu keinem Zeitpunkt die Möglichkeit einer
demokratischen Mitwirkung bestand. Daneben konnte auch kein Rechtsmittel
gegen den Überbauungsplan erhoben werden. Wegen der ausgebliebenen kantonalen
Genehmigung des Überbauungsplans wurde dieser zudem angewendet, ohne dass ihm
die dafür benötigte, konstitutive Wirkung zukam. Folglich hatte der
Gemeinderat […] den Überbauungsplan E.______ in Zusammenarbeit mit der
vormaligen Grundeigentümerin bzw. Projektverantwortliche der im
Überbauungsplangebiet liegenden Grundstücke erlassen, ohne dass eine konstitutive,
inhaltliche Prüfung desselben durch ein Gericht oder den Regierungsrat als
kantonal zuständige Aufsichtsbehörde jemals stattfand. Weil mit diesem
Vorgehen die bundesrechtlich vorgegebenen Anforderungen an das
Nutzungsplanverfahren und die damit wahrzunehmenden Ziele der Publizität, der
demokratischen Mitwirkung wie auch der Verwirklichung des planerischen
Stufenbaus schlichtweg missachtet wurden, kommt dem Interesse an einer
richtigen Rechtsanwendung vorliegend besonderes Gewicht zu. Sodann ist festzuhalten,
dass aus einer allfälligen Nichtigkeit des Überbauungsplans E.______ nicht
folgt, dass das gesamte, vom Überbauungsplan E.______ betroffene Gebiet zu
keinem Zeitpunkt mehr baulich genutzt werden könnte. Stattdessen ist eine
zonenkonforme und der BO Glarus entsprechende Überbauung des betroffenen
Gebiets jederzeit möglich. Einzig die im Überbauungsplan E.______ in
Abweichung der Grundordnung zugestandenen Befugnisse sind nicht mehr
umsetzbar.
Gegen die Annahme der
Nichtigkeit spricht hingegen, dass die vormalige Grundeigentümerin in
Anwendung des Überbauungsplans E.______ verschiedene Baugesuche ausarbeitete.
Die Gemeinde […] sowie die Beigeladene haben die benötigten Baubewilligungen
jeweils erteilt, weshalb die Baufelder "A-I" sukzessive überbaut
worden waren und die Bauarbeiten für das Baufeld "J" zurzeit
im Gange sind. Damit ist ein Grossteil der Überbauung E.______ entsprechend
den Anordnungen im Überbauungsplan E.______ bereits erstellt. Die erstellten
Wohneinheiten sind mittlerweile zu einem grossen Teil im Eigentum deren
Bewohner, womit bei der Annahme der Nichtigkeit des gesamten Überbauungsplans
E.______ negative Auswirkungen für unzählige Betroffene resultieren würden.
Grundsätzlich sachrichtig weist die Beschwerdeführerin daraufhin, dass sie
die das Baufeld "K" betreffende Parz.-Nr. 01, Grundbuch
[…], im Vertrauen darauf erwarb, diese in Anwendung des Überbauungsplans
E.______ zu überbauen. Darauf ist jedoch zu entgegnen, dass die
Verwirklichung einer den gesetzlichen Grundsätzen entsprechenden Planung
Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit eines Plans zukommt. So kann sich die
Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit nur für
bundesrechtskonforme Pläne stellen (BGE 114 Ia 32;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 647). Da der Überbauungsplan E.______ im
grundlegenden Widerspruch zu den bundesrechtlichen Verfahrensvorgaben
erlassen worden war, stellt er keine bundesrechtskonforme Planung dar, womit
es der Beschwerdeführerin verwehrt ist, sich auf die Rechtssicherheit und die
Planbeständigkeit zu berufen.
6.6
6.6.1
Im Unterschied zu den
Baufeldern "A-J" ist das Baufeld "K" noch nicht
überbaut. Damit besteht diesbezüglich eine grundlegend andere Ausgangslage
als bei den Baufeldern "A-J". Entsprechend rechtfertigt es
sich, eine Teilnichtigkeit des Überbauungsplans E.______ zu prüfen. Von
Teilnichtigkeit ist dann zu sprechen, wenn die Fehlerhaftigkeit eine von
mehreren Anordnungen der Verfügung betrifft und die Verfügung auch beim
Wegfall dieser nichtigen Bestimmung ihren Zweck erreichen kann. Im
Verwaltungsrecht ist im stärkeren Masse als im Privatrecht auf blosse
Teilnichtigkeit zu schliessen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1133).
6.6.2
Aufgrund der bereits vorgenommenen bzw. im Bau
befindlichen Überbauung der Baufelder "A-J" und der damit
einhergegangenen Wohnsitznahme zahlreicher Personen in diesem Baugebiet sind
gewichtige Interessen am Bestand des Überbauungsplans E.______ und damit an
der Rechtssicherheit vorhanden. Würde der gesamte Überbauungsplan aufgrund
der gravierenden Verfahrensfehler als nichtig angesehen, würden die bereits
erstellten bzw. im Bau befindlichen Gebäude auf den
Baufeldern "A-J" in einem erheblichen Masse deren
Rechtfertigung verlieren. Betroffen davon wäre die gesamte, im Überbauungsplan
in Abweichung der Grundordnung zugestandene Mehrnutzung. Diesbezüglich würden
rechtswidrig erstellte Bauten vorliegen, womit sich die Frage der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes und damit des Rückbaus nach
Art. 82 RBG stellen würde.
Im Bereich des
Baufelds "K" beantragte die Beschwerdeführerin die Umsetzung
eines Bauvorhabens, welches sich ebenfalls auf den Überbauungsplan E.______
stützt. Planungsarbeiten haben diesbezüglich stattgefunden, was sich aus den
vorhandenen Baubewilligungsunterlagen zeigt. Mit Ausnahme der
Terrainveränderungen wurden hingegen noch keine Bauarbeiten auf dem
Baufeld "K" umgesetzt. Damit steht dem stark zu gewichtenden
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung einzig das aufgrund der
Bundesrechtswidrigkeit des Überbauungsplans E.______ nicht schützenswerte
Vertrauen der Beschwerdeführerin in den Bestand des Überbauungsplans
gegenüber, womit Ersteres klar überwiegt. Daran ändert im Übrigen der Hinweis
der Beigeladenen darauf, dass ihre Rechtsvorgängerin in […] an weiteren Orten
Überbauungspläne in gravierend bundesrechtswidriger Weise erlassen habe,
nichts.
6.6.3
6.6.3.1
Schliesslich stellt sich die Beschwerdeführerin auf
den Standpunkt, das Baufeld "K" könne im Falle einer
Teilnichtigkeit des Überbauungsplans E.______ nicht mehr passend überbaut
werden, womit der Überbauungsplan seinen Zweck nicht mehr erreichen könne.
Die Parz.-Nr. 01,
Grundbuch […], liegt gemäss rechtskräftigem Zonenplan der Beigeladenen in der
Wohnzone W2. Die Wohnzone W2 ist für Einfamilienhäuser, Reiheneinfamilienhäuser
und Mehrfamilienhäuser bestimmt (Art. 17 Abs. 1 BO Glarus). Zulässig
sind zwei Vollgeschosse bei einer Gesamthöhe von 11,5 m und einer
maximalen Gebäudelänge von 35 m, wobei grundsätzlich die offene Bauweise
gilt (Art. 12 Abs. 1 und 5 BO Glarus). Gemäss Art. 63
Abs. 1 BO Glarus sind Flachdächer, Sattel-, Pult- und Walmdächer
zulässig. Sachrichtig hält die Beschwerdeführerin fest, im Unterschied dazu
erlaube der Überbauungsplan drei Vollgeschosse und eine Gesamthöhe von
12,5 Meter sowie die geschlossene Bauweise. Dennoch ist festzuhalten,
dass auch unter der Geltung der BO Glarus auf der Parz.-Nr. 01,
Grundbuch […], ein Mehrfamilienhaus erstellt werden kann, wobei dieses
anstatt der geplanten drei Vollgeschosse nur deren zwei aufweisen kann. Weiter
ist die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit einem Flachdach auch unter
der Geltung der BO Glarus möglich, was im Rahmen der auch unter der
Geltung der BO Glarus zu erzielenden guten Gesamtwirkung einer Baute
(Art. 61 Abs. 1 BO Glarus i.V.m. Art. 47 Abs. 1 RBG)
wünschenswert erscheint. Weiter ist zu beachten, dass Art. 60 BO Glarus eine
Mindestausnutzung definiert, welche der allfälligen Umsetzung der im
Überbauungsplan E.______ für das Baufeld "K" festgelegten
maximalen Ausnützungsziffer nicht im Wege stehen dürfte. Damit folgt aus
obigen Ausführungen, dass im Falle der Teilnichtigkeit des Überbauungsplans
E.______ entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht einzig noch
die Erstellung eines absonderlichen Winzlings möglich ist, was sich auch aus
den nachfolgenden Ausführungen betreffend die Terrainveränderungen und die
für das Baufeld "K" verbindlichen Höhenkoten ergibt.
6.6.3.2
Soweit die Beschwerdegegner 1 Einwände gegen
die im Zusammenhang mit den Hochwasserschutzmassnahmen des […] vorgenommenen
Terrainverände-rungen erheben, ist darauf nicht weiter einzugehen, da die in
einem separaten Verfahren vorgenommenen und bewilligten
Hochwasserschutzmassnahmen nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens in Sachen Überbauungsplan E.______ bilden. So wurden die
Hochwasserschutzmassnahmen am […], wozu auch die Auffüllung des ehemaligen
Weihers/Ausgleichsbeckens zählte, im Amtsblatt des Kantons Glarus unter
Eröffnung einer Einsprachefrist öffentlich aufgelegt. Dasselbe gilt für die
in diesem Zusammenhang nötig gewordenen Umzonungen. Weiter war die Einzonung
des früheren Ausgleichsbeckens der G.______ anlässlich der
Gemeindeversammlung […] vom […] traktandiert und dabei genehmigt worden.
Anschliessend hat der Regierungsrat am […] wie auch am […] die
Nutzungsplanänderungen der ehemaligen Gemeinde […] genehmigt. Hätten sich die
Beschwerdegegner 1 gegen die diesbezüglich seitens der Gemeinde […]
geplanten Hochwasserschutzmassnahmen und die in diesem Zusammenhang
öffentlich bekannt gemachten Terrainveränderungen sowie gegen die Um- bzw.
Einzonung zur Wehr setzen wollen, hätten sie dies im dafür vorgesehenen
Einsprache- und allenfalls Beschwerdeverfahren tun müssen. Dies wurde
unterlassen, weshalb die diesbezüglichen Beschlüsse in Rechtskraft erwachsen
sind. In der Folge sind insbesondere die Hochwasserschutzmassnahmen und in
diesem Zusammenhang auch die Terrainveränderungen umgesetzt worden. Dass dies
entgegen der Baubewilligung erfolgt sei, machen die Beschwerdegegner 1
nicht geltend, womit sich weitere Ausführungen dazu erübrigen.
6.6.3.3
Anders sieht es hingegen bei den auf dem vorliegend
betroffenen Baufeld "K" bereits umgesetzten
Terrainveränderungen aus, welche sich auf den Überbauungsplan E.______
stützen. Zu Recht weist die Beschwerdeführerin daraufhin, dass der
Überbauungsplan eine Terrainerhöhung von durchschnittlich einem Meter
vorsieht, welcher auch das im Überbauungsplanperimeter liegende
Baufeld "K" betrifft. Dazu machte der Beschwerdegegner 2
in seinem vorinstanzlichen Entscheid keine Ausführungen. Nach dem Erheben der
entsprechenden Rüge durch die Beschwerdeführerin im vorliegenden
Beschwerdeverfahren liess er sich im Rahmen seiner Beschwerdeantwort
dahingehend verlauten, dass er einen Rückbau der bereits umgesetzten
Terrainerhöhung als unverhältnismässig erachte. Daher sehe er die für die
einzelnen Baufelder im Überbauungsplan E.______ festgelegten Höhenkoten als
gewachsenes Terrain an, was auch für die zukünftige Überbauung des
Baufelds "K" gelte. Entsprechend ist nachfolgend zu prüfen,
wie es sich mit den im Überbauungsplan für das Baufeld "K"
festgelegten Höhenkoten des Untergeschosses und des Erdgeschosses verhält.
Aus dem Überbauungsplan
E.______ ergibt sich, dass das gesamte Überbauungsplangebiet E.______ leicht
abfallend gestaltet ist. So weist das im Süden gelegene
Baufeld "E" die höchstgelegene Höhenkote für das Erdgeschoss
aus, während die daran anschliessenden Baufelder stetig leicht niedrigere
Erdgeschosskoten aufweisen. Damit ermöglicht das leicht abfallende Gelände
eine stimmige Gesamtüberbauung und stellt zudem einen harmonischen Übergang
zu den benachbarten Grundstücken im Norden wie auch im Osten des
Überbauungsplangebiets sicher. Weiter stellen die im Überbauungsplan für die
Gesamtüberbauung festgelegten Höhenkoten den direkten Zugang von den
Wohngebäuden zu den gemeinschaftlichen Anlagen wie insbesondere zur
Tiefgarage sicher. Die gemeinschaftlichen Anlagen wie beispielsweise die
Tiefgarage, deren Einfahrt wie auch die Zufahrtswege sind bereits erstellt.
Dies gründet in den rechtskräftig erteilten Baubewilligungen, welche nach
deren Erteilung in nicht zu beanstandender Weise bereits umgesetzt wurden.
Würden nun die Höhenkoten für das Baufeld "K" nachträglich
abgeändert, hätte dies nachteilige Auswirkungen auf die Gesamtüberbauung, da
wohl der direkte und schwellenlose Zugang der auf dem
Baufeld "K" zu erstellenden Wohnbaute zu den
gemeinschaftlichen Anlagen und Zugangswegen nicht mehr gewährleistet werden
könnte. Ebenso würden Schwierigkeiten beim Anschluss an die teilweise bereits
erstellten, der Gesamtüberbauung dienenden Wasser-, Abwasser- und Heizanlagen
entstehen. Damit würde der im Überbauungsplan definierte Zweck der
zusammenhängend gestalteten Wohnsiedlung nicht mehr erreicht werden können.
Auch hätte eine Tiefersetzung der Höhenkoten beim Baufeld "K"
die Erstellung einer nicht in die Gesamtüberbauung und auch nicht in die
Nachbarschaft passenden Baute zur Folge, womit mit dem zu erstellenden
Bauvorhaben keine gute Gesamtwirkung erzielt werden könnte (vgl. Art. 47
Abs. 1 RBG). Ebenso würde mit einer dem Überbauungsplan widersprechenden
Terrainfestlegung die noch geplante, der Gesamtüberbauung dienende Erstellung
eines Carports im Bereich des Baufelds "K"
und "J" verunmöglicht, was ebenfalls dem gemeinschaftlichen
Zweck des Überbauungsplans klar widersprechen würde. Damit liegen gewichtige
Interessen am Bestand der im Überbauungsplan E.______ definierten Höhenkoten
für das Baufeld "K" vor, welche das öffentliche Interesse an
der richtigen Rechtsanwendung überwiegen. Dabei müssen auch die von den
Beschwerdegegner 1 vorgebrachten Interessen an einer möglichst tiefen
Baute auf dem Baufeld "K" zurücktreten, zumal diesen bereits
mit der Geltung der BO Glarus und der damit einhergehenden reduzierten
Geschosszahl genügend Rechnung getragen wird.
6.6.3.4
Zusammenfassend folgt aus obigen Ausführungen, dass
der Überbauungsplan E.______ seinen Zweck auch im Falle der Teilnichtigkeit
für das Baufeld "K" erfüllen kann, sofern die für das
Baufeld "K" festgelegten Höhenkoten im Interesse der
gemeinschaftlichen Gesamtüberbauung verbindlich bleiben. Entsprechend sind
bei der Planung einer zukünftigen Überbauung des Baufelds "K"
die Untergeschosshöhenkote von 478,5 m und die Erdgeschosshöhenkote von
481,5 m zu beachten. Ansonsten kommt dem Überbauungsplan E.______ für
die Überbauung des Baufelds "K" aufgrund dessen
Teilnichtigkeit keine Bedeutung zu, was der Beschwerdegegner 2 aufgrund
des unterschiedlichen Überbauungsstands im Überbauungsplangebiet E.______ und
der damit einhergehenden unterschiedlichen Interessenlagen sachgerecht
begründete. Die vom Beschwerdegegner 2 für das nicht überbaute
Baufeld "K" bestimmte Teilnichtigkeit erfolgte damit nicht
willkürlich, sondern unter einer sachgerechten Interessenabwägung, bei
welcher die unterschiedlichen Ausgangslagen und die sich dabei
präsentierenden unterschiedlichen Interessen aller Beteiligten miteinbezogen
und gewichtet worden waren. Ebenso wird mit der Annahme einer Teilnichtigkeit
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) wie
auch der Rechtssicherheit Rechnung getragen, indem für den grössten Teil des
Überbauungsplangebiets die Nichtigkeit des Überbauungsplans verneint wird. Da
es der Beschwerdegegner 2 jedoch unterlassen hat, die Frage der Verbindlichkeit
der Höhenkoten für das Baufeld "K" zu prüfen, hat die
Beschwerdeführerin die diesbezüglichen Rügen in berechtigter Weise erhoben.
Damit war sie auf die vorliegende Beschwerdeerhebung in Bezug auf die Frage
der Höhenkoten für das Baufeld "K" angewiesen, was im Rahmen
der Festsetzung der Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen ist
(vgl. E. III. nachfolgend).
6.7
Insofern die Beschwerdeführerin ferner bemängelt,
der Beschwerdegegner 2 habe eine Prüfung des Vertrauensschutzes
unterlassen, ist sie darauf hinzuweisen, dass auch unter dem Titel des
Vertrauensschutzes eine Interessenabwägung vorzunehmen ist
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 664). Wie vorstehend ausgeführt worden ist,
überwiegen vorliegend die öffentlichen Interessen an der richtigen Rechtsanwendung
die entgegenstehenden privaten Interessen der Beschwerdeführerin an der
vollumfänglichen Verbindlichkeit des Überbauungsplans für das
Baufeld "K". Damit kann die Beschwerdeführerin von vornherein
aus der Anrufung des Vertrauensschutzes nichts zu ihren Gunsten ableiten,
weshalb auf die Prüfung der weiteren Voraussetzungen des Vertrauensschutzes
verzichtet werden kann. Ebenso erübrigen sich weitere Ausführungen zum Inhalt
des Überbauungsplans E.______ sowie zur Frage, ob bei dessen Erlass dem
Ortsbildschutz genügend Rechnung getragen worden ist. Denn aufgrund der
Teilnichtigkeit des Überbauungsplans E.______ für das
Baufeld "K" kommt diesem mit Ausnahme der darin festgesetzten
Höhenkoten keine Wirkung zu.
7.
Schliesslich ist die
Beschwerdeführerin der Ansicht, ihre in Art. 26 Abs. 2 BV
statuierte Eigentumsgarantie werde durch die Annahme der Teilnichtigkeit des
Überbauungsplans verletzt, weshalb der Beschwerdegegner 2 die
Entschädigungspflicht hätte regeln müssen.
Art. 43 Abs. 1 RBG hält
fest, dass Beschränkungen des Grundeigentums, welche sich aus diesem Gesetz,
den Baureglementen, dem Zonenplan und den Sondernutzungsplänen ergeben, in
der Regel keinen Anspruch auf Schadenersatz begründen. Kommen Beschränkungen
des Eigentums in ihren Wirkungen einer Enteignung gleich (materielle
Enteignung), verpflichten sie zur vollen Entschädigung (Art. 43
Abs. 2 RBG). Nach Art. 43 Abs. 3 RBG richtet sich die materielle
Enteignung nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Einführung des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches im Kanton Glarus vom 7. Mai 1911 (EG
ZGB). Diesbezüglich sieht Art. 149 Abs. 1 EG ZGB vor, dass
über die Zulässigkeit der Enteignung oder das Vorliegen eines
enteignungsähnlichen Tatbestandes (materielle Enteignung) der Regierungsrat,
unter dem Vorbehalt der Beschwerde ans Verwaltungsgericht, entscheidet.
Daraus folgt, dass es nicht in der Zuständigkeit des Beschwerdegegners 2
liegt, über die Frage des Vorliegens einer materiellen Enteignung sowie über
die Frage einer allfälligen Entschädigungspflicht zu entscheiden.
Entsprechend hat er sich diesbezüglich entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin zu Recht nicht geäussert.
8.
Zusammenfassend hat der
Beschwerdegegner 2 die Teilnichtigkeit des Überbauungsplans E.______
unter Durchführung einer umfassenden Interessenabwägung zu Recht bejaht. In
Bezug auf das Baufeld "K" bleiben die im Überbauungsplan
E.______ angeordneten Höhenkoten verbindlich.
Dies führt zur Abweisung
der Beschwerde im Sinne der Erwägungen, soweit darauf einzutreten ist.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Weil der Beschwerdegegner 2
sich zur Frage der Höhenkoten des Baufelds "K" nicht äusserte,
hat die Beschwerdeführerin den vorinstanzlichen Entscheid diesbezüglich zu
Recht angefochten. Da die Beschwerdeführerin dennoch in der Hauptsache
unterliegt, wird sie grundsätzlich kostenpflichtig. Von den Gerichtskosten
von pauschal Fr. 3'000.- sind ihr daher zwei Drittel aufzuerlegen
(Art. 136 Abs. 2 VRG). Ein Drittel der Gerichtskosten ist auf die
Staatskasse zu nehmen (Art. 135 Abs. 1 und 2 VRG).
Entsprechend sind vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 3'000.- der Beschwerdeführerin Fr. 1'000.- zurückzuerstatten.
2.
Soweit in einem
Beschwerdeverfahren Parteien mit gegensätzlichen Interessen beteiligt sind,
kann gemäss Art. 138 Abs. 2 VRG der obsiegenden Partei zu Lasten
jener, die unterliegt oder ihr Begehren zurückzieht, eine angemessene
Parteientschädigung zugesprochen werden. Da die Beschwerdeführerin betreffend
die Frage der Höhenkoten obsiegt, erhält sie zu Lasten des
Beschwerdegegners 2 eine reduzierte Parteientschädigung von
Fr. 1'000.- (inkl. Mehrwertsteuer; Art. 138 Abs. 3
lit. a VRG). Hingegen unterliegt die Beschwerdeführerin in der
Hauptsache, weshalb sie zu verpflichten ist, den Beschwerdegegnern 1
eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.
Die
Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 3'000.- werden zu zwei Dritteln der
Beschwerdeführerin auferlegt und zu einem Drittel auf die Staatskasse
genommen. Von dem von der Beschwerdeführerin bereits geleisteten
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- werden ihr Fr. 1'000.-
zurückerstattet.
3.
Der
Beschwerdegegner 2 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30
Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von
Fr. 1'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern 1 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]