gl_gerichte · GL-675 · 2016-06-16 · de
VG.2015.00145


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom16. Juni 2016

I. Kammer

in Sachen

VG.2015.00145

A.______AG

Beschwerdeführerin

vertreten durchRechtsanwaltB.______

gegen

1.

C.______AG

Beschwerdegegner

2.

D.______AG

beide vertreten durchRechtsanwaltE.______

3.

Gemeinde Glarus Nord

vertreten durchRechtsanwaltF.______

4.

Departement Bau und Umwelt des Kantons
 Glarus

betreffend

Überbauungsplan

Die
 Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Das Ressort Bau und Umwelt der Gemeinde Glarus Nord
 publizierte nach Durchführung des Mitwirkungsverfahrens im Amtsblatt vom []
 den Überbauungsplan G.______ und legte ihn vom [] bis [] öffentlich auf.
 Der Überbauungsplanperimeter umfasst die Parz.-Nrn. 01, 02, 03 und 04,
 Grundbuch H.______.

1.2Die A.______AG ist Eigentümerin der dem
 Überbauungsplangebiet benachbarten Parz.-Nrn. 05 und 06, Grundbuch H.______.
 Zu Gunsten dieser beiden Grundstücke und zu Lasten der Parz.-Nrn. 01, 07, 02,
 04 und 08, Grundbuch H.______, bzw. zu Lasten der Parz.-Nrn. 09, 01, 04 und
 08, Grundbuch H.______, besteht je ein Fuss- und Fahrwegrecht.

Am 30. September 2013
 erhob die A.______AG beim Gemeinderat Glarus Nord Einsprache gegen den
 Überbauungsplan und beantragte dessen Rückweisung. Die Gemeindeversammlung
 vom 20. Juni 2014 wies den Überbauungsplan bis zum Inkrafttreten der neuen
 Richt- und Nutzungsplanung zurück. Der Gemeinderat trat am 15. April 2015 auf
 die Einsprache nicht ein. Im Einspracheentscheid wies er darauf hin, dass der
 Einspracheentscheid erst nach dem Entscheid der Gemeindeversammlung
 anfechtbar sei. Am 15. Juli 2015 teilte der Gemeinderat der A.______AG
 mit, dass die Gemeindeversammlung vom 19. Juni 2015 dem Wiedererwägungsantrag
 der C.______AG und der D.______AG, entsprochen habe. Daraufhin habe die
 Gemeindeversammlung den Überbauungsplan erlassen.

2.

Am 17. August 2015 erhob
 die A.______AG Beschwerde beim Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte
 die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 15. April 2015 sowie des
 Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 19. Juni 2015 betreffend
 Überbauungsplan G.______. Der Gemeinderat sei anzuweisen, auf die Einsprache
 vom 30. September 2013 einzutreten. Eventualiter sei der Überbauungsplan an
 die C.______AG und die D.______AG zurückzuweisen mit der Auflage, ihn
 dahingehend abzuändern, dass die Fahrwegrechte der A.______AG ungeschmälert
 erhalten bleiben. Das DBU wies die Beschwerde am 4. November 2015 ab.

3.

3.1In der Folge gelangte die A.______AG mit Beschwerde
 vom 4. Dezember 2015 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
 Beschwerdeentscheids vom 4. November 2015 mitsamt dem ihm
 zugrundeliegenden Einspracheentscheid vom 15. April 2015 bzw. mitsamt
 dem Gemeindeversammlungsbeschluss betreffend den Überbauungsplan G.______ vom
 19. Juni 2015. Der Gemeinderat sei anzuweisen, auf die Einsprache vom 30.
 September 2013 einzutreten. Eventualiter sei der Überbauungsplan an die
 C.______AG und die D.______AG zurückzuweisen mit der Auflage, ihn dahingehend
 abzuändern, dass die bestehenden Fahrwegrechte der A.______AG ungeschmälert
 erhalten bleiben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
 C.______AG und der D.______AG bzw. der Gemeinde Glarus Nord.

3.2Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 13. Januar
 2016 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
 Lasten der A.______AG. Das DBU schloss am 19. Januar 2016 ebenfalls auf
 Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die C.______AG und die
 D.______AG beantragten am 3. Februar 2016 die Abweisung der Beschwerde. Der
 Beschwerde sei zudem umgehend die aufschiebende Wirkung zu entziehen; alles
 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______AG.

3.3In ihrer Replik vom 25. Februar 2016 hielt die
 A.______AG an ihren Beschwerdeanträgen fest und beantragte überdies die
 Abweisung des Gesuchs um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
 Das DBU beantragte am 7. März 2016 wiederum die Abweisung der Beschwerde;
 unter Kostenfolge. Die C.______AG und die D.______AG hielten am 14. März 2016
 an ihren Rechtsbegehren, insbesondere auch am Gesuch um Entzug der
 aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, fest. Ebenso hielt die Gemeinde Glarus
 Nord am 23. März 2016 an ihren Anträgen fest.

3.4Mit Präsidialverfügung vom 29. März 2016 wies das
 Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der
 Beschwerde ab.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
 Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
 zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2Das Verwaltungsgericht befasste sich in zwei
 Leitentscheiden vom 5. Februar 2015 mit dem Einspracheverfahren bei der
 Nutzungsplanung. Dabei führte es aus, dass sich das Einspracheverfahren
 gemäss Art. 27 RBG vom "gewöhnlichen" Einspracheverfahren im Sinne
 von Art. 81 f. VRG unterscheide. Im Einspracheverfahren gemäss dem
 Verwaltungsrechtspflegegesetz entscheide zunächst die erstinstanzliche
 Behörde. Dieser Entscheid könne mittels Einsprache bei der nämlichen Behörde
 angefochten werden, welche ihren Entscheid umfassend zu überprüfen und über
 die Sache nochmals zu entscheiden habe (Art. 81 Abs. 1 VRG). Im
 Einspracheverfahren nach Art. 27 RBG liege hingegen kein erstinstanzlicher
 Entscheid einer Behörde vor. Vielmehr richte sich die Einsprache gegen die
 durch die Gemeinde aufgelegten Baureglemente, Zonen- und Sondernutzungspläne
 (Art. 25 Abs. 1 RBG). Demzufolge komme dem Einspracheentscheid des
 Gemeinderats im Sinne von Art. 27 RBG eine andere Bedeutung zu als dem
 Einspracheentscheid im Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Während
 Letzterer Anfechtungsobjekt für das anschliessende Rechtsmittelverfahren
 bilde, sei der Einspracheentscheid im Sinne Art. 27 RBG nicht
 anfechtbar. Anfechtungsobjekt bilde vielmehr das durch die Stimmberechtigten
 erlassene Baureglement bzw. der erlassene Zonenplan (Art. 27 Abs. 1 RBG)
 oder der durch das zuständige Gemeindeorgan erlassene Sondernutzungsplan
 (Art. 27 Abs. 2 RBG; vgl. zum Ganzen VG.2014.00103 E. II/2.4.3 und
 VG.2014.00111 E. II/2.3.3).

Zur vergleichbaren
 Rechtslage im ordentlichen Baubewilligungsverfahren führte das
 Verwaltungsgericht sodann in einem Entscheid vom 4. Juni 2015 aus, bei der in
 Art. 73 RBG vorgesehenen Einsprache handle es sich nicht um eine Einsprache
 im eigentlichen Sinne, sondern vielmehr um eine Einwendung. Das baurechtliche
 Einspracheverfahren ohne Rechtsmittelfunktion diene in erster Linie der
 formalisierten Gewährung des Gehörsanspruchs. Behörden, Verwaltungsstellen
 und private Bauherrschaften sollten sich so bereits in einem frühen
 Verfahrensstadium ein möglichst umfassendes Bild von einem Vorhaben machen
 können. Eine einlässliche Prüfung der vorgebrachten Einwände helfe,
 Fehlleistungen zu vermeiden und damit das Risiko eines anschliessenden
 Rechtsmittelverfahrens zu vermindern (VG.2015.00017 E. 3.2 f., mit Hinweisen).

1.3Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen
 Beschwerdeverfahren konnte somit nur der Gemeindeversammlungsbeschluss vom
 19. Juni 2015 bilden, mit welchem der Überbauungsplan festgesetzt wurde.
 Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 15.
 April 2015 beantragte, hätte der Beschwerdegegner 4 diesbezüglich nicht auf
 die Beschwerde eintreten dürfen. Indessen hatte er die Rüge der Beschwerdeführerin,
 die Beschwerdegegnerin 3 habe ihre Einwendungen, wonach ihr Fahrwegrecht
 durch den Überbauungsplan beeinträchtigt werde, zu Unrecht nicht geprüft, im
 Rahmen der Überprüfung des Gemeindeversammlungsbeschlusses zu behandeln. Die
 Beschwerdeführerin machte mit ihrer Rüge nämlich nichts anderes geltend, als
 dass der Gemeindeversammlungsbeschluss unter Verletzung ihres Anspruchs auf
 rechtliches Gehör zustande gekommen sei. Indem der Beschwerdegegner 4
 die Auffassung vertrat, dass die Beschwerdeführerin ihre Einwendung auf dem
 Zivilrechtsweg geltend machen müsse, ging er implizit davon aus, dass das
 rechtliche Gehör nicht verletzt worden war und wies daher die Beschwerde ab.

1.4Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet
 der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 4. Das Verwaltungsgericht hat
 dabei einzig zu beurteilen, ob die geltend gemachte Dienstbarkeitsverletzung
 im öffentlich-rechtlichen Verfahren zu prüfen ist. Kommt es zum Schluss, dass
 dies der Fall ist, wird es die Sache an eine der Vorinstanzen zurückweisen,
 wobei es aus prozessökonomischen Gründen naheliegt, den Beschwerdegegner 4
 mit der materiellen Beurteilung der strittigen Frage zu betrauen. Gelangt das
 Verwaltungsgericht hingegen zur Auffassung, dass für die materielle Prüfung
 der Zivilrichter zuständig ist, führt dies zur Abweisung der Beschwerde.

2.

2.1Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit den
 geplanten Reduktionen der Strassen auf Fuss- und Veloverbindungen im
 Nordwesten und Nordosten der jetzigen Parz.-Nr. 04 würden ihre
 bestehenden Fahrwegrechte, welche im Grundbuch eingetragen seien, verletzt
 bzw. deren Ausübung weitgehend verunmöglicht. In Art. 26 RBG werde nicht zwischen
 öffentlich- und privatrechtlichen Einsprachegründen unterschieden. Folglich
 sei es unzulässig, sie aus "privatrechtlichen Gründen" auf den
 Zivilrechtsweg zu verweisen. Tatsache sei, dass der Erlass von
 Sondernutzungsplänen in einem öffentlich-rechtlichen Verfahren ergehe. Im
 Rahmen dieses Verfahrens sei zu prüfen, ob der anbegehrte Sondernutzungsplan
 sämtliche öffentlich-rechtlichen Vorschriften einhalte und überdies keine
 weiteren Rechte verletze, so insbesondere auch keine privaten Rechte Dritter.
 Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanzen sei nicht rechtens und könne
 ausserordentliche Schwierigkeiten herbeiführen. So könne es in Fällen wie dem
 vorliegenden beispielsweise geschehen, dass der Überbauungsplan rechtskräftig
 werde und der Zivilrichter auf eine privatrechtliche Klage nicht eintrete,
 mit der Begründung, die Klägerin hätte sich im Rahmen des Erlasses des
 Sondernutzungsplans dagegen wehren müssen. Vorstellbar sei auch die
 Konstellation, dass der Zivilrichter die privatrechtliche Klage gutheissen würde.
 Unklar seien jedoch die Folgen eines solchen Entscheids. Selbst wenn die
 Auffassung der Vorinstanzen zutreffen sollte, stelle sich immer noch die
 Frage, wann sie, die Beschwerdeführerin, denn richtigerweise eine zivilrechtliche
 Klage einreichen müsste. Wenn im Rahmen einer Einsprache gegen einen
 Überbauungsplan nur öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche
 Einsprachegründe mit baupolizeilicher Bedeutung geltend gemacht werden
 dürften, so müssten grundsätzlich gar keine Einsprachen erhoben werden. Denn
 die Vorinstanzen hätten von Amtes wegen zu prüfen, ob die
 öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten würden.

2.2Die Beschwerdegegner vertreten hingegen im
 Wesentlichen die Auffassung, mit der Einsprache gemäss Art. 26 RBG könnten
 keine privatrechtlichen Ansprüche geltend gemacht werden. Eine Ausnahme liege
 nur dann vor, wenn die privatrechtlichen Einsprachegründe baupolizeilich von
 Bedeutung seien.

3.

3.1Gemäss Art. 26 RBG kann während der Auflagefrist
 jedermann, der ein eigenes schutzwürdiges Interesse nachweist, schriftlich
 und begründet Einsprache (gegen Baureglemente, Zonenpläne und
 Sondernutzungspläne) erheben. Zwischen den Parteien strittig ist, ob neben
 öffentlich-rechtlichen auch privatrechtliche Einsprachegründe vorgebracht
 werden können.

3.2Nach den
 üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
 nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
 Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
 unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und
 Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
 der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
 unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
 dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
 wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
 Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
 Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit
 Hinweisen).

3.3Die Beschwerdeführerin schliesst aus dem
 Wortlaut von Art. 26 RBG, welcher nicht zwischen öffentlich-rechtlichen und
 privatrechtlichen Einsprachegründen unterscheidet, darauf, dass im
 Planverfahren auch privatrechtliche Einsprachegründe zulässig seien. Aus dem
 Wortlaut von Art. 26 RBG ergibt sich jedoch nicht zwingend, dass privatrechtliche
 Einsprachegründe vorgebracht werden dürfen. Dies vermöchte denn auch nicht zu
 überzeugen.

So ist zunächst zu berücksichtigen, dass das
 Raumentwicklungs- und Baugesetz öffentliches Recht ist. Der Rechtsschutz
 richtet sich folgerichtig nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz (Art. 79
 Abs. 1 RBG), welches gemäss Art. 1 VRG den Rechtsschutz bei Entscheiden und
 Verträgen in Verwaltungssachen sowie in anderen öffentlich-rechtlichen
 Streitigkeiten, aber gerade nicht in privatrechtlichen Streitigkeiten regelt.

Sodann gilt es das Wesen des Überbauungsplans als
 Sondernutzungsplan zu beachten. Der Überbauungsplan regelt gemäss Art. 23
 Abs. 1 RBG insbesondere die Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die
 Freiraumgestaltung eines Teilgebiets. Besonderheit des Überbauungsplans ist,
 dass nach Art. 23 Abs. 4 RBG unter Einhaltung der zonengemässen Nutzungsart
 von der Regelbauweise abgewichen werden kann, wenn dadurch gesamthaft ein
 ortsbaulich und architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies
 im öffentlichen Interesse liegt. Alleine gestützt auf den Überbauungsplan
 darf aber noch nicht gebaut werden, vielmehr bedarf es hierzu einer Baubewilligung.
 Anknüpfungspunkt für das Geltendmachen einer Dienstbarkeitsverletzung oder
 anderer privatrechtlicher Ansprüche bildet somit nicht das Sondernutzungsplanverfahren,
 sondern das Baubewilligungsverfahren. Hierzu sieht Art. 74 RBG vor, dass
 die Verletzung privater Rechte auf zivilrechtlichem Weg geltend zu machen
 ist. Damit bestand kein Grund dazu, das Einspracheverfahren abweichend von
 Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 1 VRG in der Nutzungsplanung auch für
 privatrechtliche Einsprachegründe zu öffnen. Solche sind im
 Einspracheverfahren nach Art. 26 RBG nicht zu prüfen, auch wenn diese
 Bestimmung im Gegensatz zu Art. 73 f. RBG nicht zwischen öffentlich-rechtlichem
 Einspracheverfahren und privatrechtlicher Klage unterscheidet.

Damit wird das Einspracheverfahren entgegen der
 Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs obsolet. Es trifft zwar zu, dass
 das Einhalten öffentlich-rechtlicher Vorschriften von Amtes wegen zu prüfen
 ist. Mit der Einsprache kann aber  wie auch im anschliessenden
 Rechtsmittelverfahren  beispielsweise darauf hingewiesen werden, dass diese
 Prüfung aus Sicht des Einsprechers nur ungenügend erfolgt ist oder dass der
 rechtserhebliche Sachverhalt nicht richtig festgestellt worden ist.

3.4Nach dem Dargelegten hatte die
 Beschwerdegegnerin 3 im Rahmen des Einspracheverfahrens nicht zu prüfen, ob
 durch den Überbauungsplan bzw. das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerinnen 1
 und 2 das zu Gunsten der Grundstücke der Beschwerdeführerin bestehende Fuss-
 und Fahrwegrecht verletzt wird. Vielmehr hatte sie in diesem Zusammenhang
 lediglich zu beurteilen, ob die Grundstücke der Beschwerdeführerin
 strassenmässig immer noch genügend erschlossen sind. Dass die Liegenschaften
 der Beschwerdeführerin über die nördliche Parz-Nr. 08, Grundbuch H.______, an
 die ostwärts liegende [] angeschlossen und damit strassenmässig genügend erschlossen
 sind, ergibt sich ohne Weiteres aus den Akten und wird durch die Beschwerdeführerin
 nicht bestritten.

4.

4.1Die Beschwerdeführerin hat somit ihren
 Anspruch auf ungeschmälerte Ausübung des Fuss- und Fahrwegrechts auf dem
 Zivilrechtsweg durchzusetzen (vgl. Martin Gossweiler, in Kommentar zum
 Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 4 Rz. 34). Dabei dürfte es
 sich als zweckmässig erweisen, nach Publikation des Baugesuchs an den
 Zivilrichter zu gelangen und im Sinne von Art. 262 der Schweizerischen
 Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) zunächst die die
 Dienstbarkeit verletzenden Bauausführungen vorsorglich verbieten zu lassen.
 Ob vorsorgliche Mass-nahmen schon früher  etwa im Zeitpunkt der Publikation
 des Überbauungsplans  beantragt werden können, obwohl nach der hier
 vertretenen Auffassung durch das Festsetzen eines Überbauungsplans allein
 eine Dienstbarkeit noch nicht verletzt wird (vgl. vorangehende E. II/3.3),
 bleibt der Beurteilung des Zivilrichters überlassen.

4.2Darüber hinaus rechtfertigen sich noch einige
 Hinweise zur Auffassung der Beschwerdeführerin, ihre Verweisung auf den
 Zivilrechtsweg könne zu schwierigen Situationen führen. Soweit sie
 befürchtet, dass der Zivilrichter ihr die Rechtskraft des Überbauungsplans
 entgegenhalten könnte, ist darauf hinzuweisen, dass weder ein (rechtskräftiger)
 Überbauungsplan noch öffentliche Bauvorschriften bestehende Dienstbarkeiten
 von sich aus ausser Kraft setzen können (BGE 107 II 331 E. 5a, 91 II 339 E.
 4a; BGer-Urteil 5C.213/2002 vom 7. Februar 2003 E. 3.2). Sodann ist es den
 Kantonen versagt, für die Geltendmachung von Zivilansprüchen dem
 Zivilverfahren ein verwaltungsrechtliches Präliminarverfahren voranzustellen
 (BGer-Urteil 5A_948/2015 vom 12. April 2016 E. 3.3). Insofern steht ein
 rechtskräftiger Überbauungsplan der Beurteilung einer geltend gemachten
 Dienstbarkeitsverletzung durch den Zivilrichter nicht entgegen. Schliesslichbedarf es keiner Weiterungen, dass das strittige
 Bauvorhaben solange nicht ausgeführt werden darf, als dies durch den
 Zivilrichter untersagt ist (Art. 74 RBG).

5.

Zusammenfassend ist es
 nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanzen die durch die Beschwerdeführerin
 geltend gemachte Verletzung des Fuss- und Fahrwegrechts nicht prüften und sie
 diesbezüglich auf den Zivilrechtsweg verwiesen. Dies führt zur Abweisung der
 Beschwerde.

III.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
 c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
 unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die pauschale Gerichtsgebühr von
 Fr. 3'000.- ist daher der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und
 mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.

Sie ist überdies gemäss
 Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten, den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je
 eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (insgesamt Fr. 3'000.-,
 inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Mangels Vorliegens besonderer
 Umstände steht eine solche der Beschwerdegegnerin 3 nicht zu (Art. 138 Abs. 4
 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Der
 Beschwerdeführerin wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- auferlegt
 und mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3.

Die
 Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 innert
 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids je eine Parteientschädigung von
 Fr. 1'500.- (insgesamt Fr. 3'000.-, inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]