gl_gerichte · GL-398 · 2015-02-05 · de
VG.2014.00103


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom5. Februar 2015

I. Kammer

in Sachen

VG.2014.00103

Schönegg Immobilien GmbH

Beschwerdeführerin

vertreten durchRechtsanwalt
 A.______

gegen

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegnerin

vertreten durchRechtsanwalt
 B.______

und

Regierungsrat des Kantons Glarus

Vorinstanz

betreffend

Überbauungsplan
 Schönegg

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Das rund 2,8 ha grosse Gebiet Schönegg umfasst die
 in Näfels (Gemeinde Glarus Nord) gelegenen Parz-Nrn. 813, 815, 816 und
 817, Grundbuch Näfels. Das Gebiet befindet sich gemäss Zonenplan Näfels
 grösstenteils in den Bauzonen W2a und W2b sowie auf einer Bautiefe entlang
 der Strasse Unterdorf in der Wohn- und Gewerbezone. Für das Gebiet besteht
 eine Überbauungsplanpflicht.

1.2Die Schönegg Immobilien GmbH reichte als
 Eigentümerin der Parz-Nrn. 813 und 815 im Jahr 2011 einen Überbauungsplan
 "Wohnpark Schönegg" für die beiden Parzellen ein. Die Vorprüfung
 durch das Departement Bau und Umwelt (DBU) ergab am 22. September 2011, dass
 der Überbauungsplan erhebliche Mängel aufwies, weshalb eine Genehmigung nicht
 in Aussicht gestellt werden konnte. In der Folge entschied die Gemeinde
 Glarus Nord, in Zusammenarbeit mit den Grundeigentümern einen Masterplan über
 das ganze Gebiet erarbeiten zu lassen. Der Masterplan wurde am 6. September
 2012 im Amtsblatt publiziert. Am 10. Oktober 2012 erklärte der Gemeinderat
 Glarus Nord den Masterplan als Grundlage für die ganzheitliche Entwicklung
 des Gebiets Schönegg.

1.3Die Schönegg Immobilien GmbH reichte der Gemeinde
 Glarus Nord einen neuen Überbauungsplan "Wohnpark Schönegg" ein,
 welcher die Parz-Nr. 815 umfasst. Der Überbauungsplan wurde am 11. Juli 2013
 und am 31. Juli 2013 im Amtsblatt publiziert. Gegen den Überbauungsplan
 gingen beim Gemeinderat Glarus Nord 13 Einsprachen ein.

1.4Der Gemeinderat Glarus Nord beantragte am 28. Januar
 2014 dem Gemeindeparlament, den Überbauungsplan "Wohnpark Schönegg"
 zu genehmigen und der Gemeindeversammlung zum Erlass vorzulegen. Das
 Gemeindeparlament folgte diesem Antrag am 20. März 2014.

1.5An der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 stellte
 ein Stimmbürger einen Rückweisungsantrag, welchen er im Wesentlichen damit
 begründete, dass zunächst der Richt- und der Nutzungsplan definitiv zu
 erstellen seien. Über den Überbauungsplan solle erst danach entschieden
 werden. Die Gemeindeversammlung stimmte dem Rückweisungsantrag zu.

2.

2.1In der Folge ersuchte die Schönegg Immobilien GmbH
 den Gemeinderat Glarus Nord am 28. Juni 2014 um Zustellung einer mit einer
 Rechtsmittelbelehrung versehenen Verfügung der Rückweisung. Am 15. Juli 2014
 stellte der Gemeinderat Glarus Nord der Schönegg Immobilien GmbH einen
 Protokollauszug der Gemeindeversammlung zu und wies darauf hin, dass es der
 Schönegg Immobilien GmbH offen stehe, den Rechtsweg zu beschreiten.

2.2Am 21. Juli 2014 erhob die Schönegg Immobilien GmbH
 beim DBU Beschwerde und beantragte, es sei der Überbauungsplan "Wohnpark
 Schönegg" zu genehmigen. Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde
 Glarus Nord mit der Auflage zurückzuweisen, den Überbauungsplan zu genehmigen
 und die gegen den Überbauungsplan eingegangenen Einsprachen zu behandeln und
 abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
 Gemeinde Glarus Nord. Das DBU überwies die Beschwerde am 23. Juli 2014 dem
 Regierungsrat.

2.3Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 1. Oktober
 2014 die Abweisung des Antrags auf Genehmigung des Überbauungsplans.
 Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde zurückzuweisen, damit die
 Gemeindeversammlung nochmals über den Überbauungsplan abstimmen und
 anschliessend der Gemeinderat die hängigen Einsprachen entscheiden könne;
 unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.

2.4Der Regierungsrat überwies die Sache am 10. Oktober
 2014 als Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht.

3.

3.1Mit Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2014 gab das
 Verwaltungsgericht dem Regierungsrat Gelegenheit zur Stellungnahme, worauf
 Letzterer verzichtete.

3.2Die Schönegg Immobilien GmbH ergänzte am 13.
 November 2014 ihre Beschwerdebegründung und ersuchte das Verwaltungsgericht,
 vorfrageweise zu entscheiden, welches Organ in der Gemeinde Glarus Nord für
 den Erlass eines Überbauungsplans zuständig sei. Dabei stellte sie den
 Antrag, dass der Gemeinderat für zuständig zu erklären sei.

Die Gemeinde Glarus Nord
 schloss sich dem Antrag der Schönegg Immobilien GmbH auf vorfrageweise
 Beurteilung der Frage nach der Zuständigkeit zum Erlass eines
 Überbauungsplans an.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht hat bereits in der
 Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2014 ausgeführt, dass die Sprungbeschwerde
 vorliegend zulässig ist. Demzufolge ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung
 der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2Der Beschluss der Gemeindeversammlung erging am 20.
 Juni 2014. Die Beschwerde wurde am 21. Juli 2014 der Post übergeben. Damit
 wurde die 30-tägige Beschwerdefrist gewahrt, selbst wenn man davon ausginge,
 bereits der Beschluss der Gemeindeversammlung habe die Beschwerdefrist
 ausgelöst. Dem ist aber ohnehin nicht so. Die Beschwerdeführerin hat bei der
 Beschwerdegegnerin einen Überbauungsplan eingereicht. Sie ist demzufolge
 Gesuchstellerin, die nach Art. 76 Abs. 1 desGesetzes über die
 Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986(VRG)
 Anspruch auf persönliche Mitteilung des getroffenen Entscheids hat. In dieser
 Beziehung ist ihre Stellung die gleiche wie diejenige von Bauherren, die der
 Behörde ein Baugesuch eingereicht haben. Dass die Erledigung des
 Überbauungsplans nicht durch den Gemeinderat, sondern durch die
 Gemeindeversammlung erfolgte, ändert am Anspruch auf persönliche Mitteilung
 nichts. Insofern hätte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin den Entscheid
 der Gemeindeversammlung formell eröffnen und eine Rechtsmittelbelehrung
 angeben müssen. Erst mit der korrekten Eröffnung des Entscheids der
 Gemeindeversammlung beginnt die Beschwerdefrist zu laufen (vgl. zum Ganzen Entscheid
 der Baurekurskommission Zürich BRKE IV Nr. 0019/2005 vom 27. Januar 2005,
 publiziert in BEZ 2005 Nr. 10).

Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3Einer Klärung bedarf die Frage, ob für die Behandlung
 der Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss der Gemeindeversammlung der
 Regierungsrat oder das DBU zuständig gewesen wäre.

1.3.1Gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. b des Gemeindegesetzes
 vom 3. Mai 1992 (GemeindeG) kannjede Person, die ein schutzwürdiges
 Interesse nachweist, gegen einen rechtswidrigen Beschluss der
 Gemeindeversammlung beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde erheben. Art. 79
 Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) sieht hingegen
 vor, dass sich der Rechtsschutz in Planungs- und Bausachen nach dem
 Verwaltungsrechtspflegegesetz richtet. Gemäss dessen
 Art. 103 Abs. 2 ist gegen Entscheide der Vorsteherschaften der
 Gemeinden und der weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften und gegen
 Entscheide der Organe der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten die
 Verwaltungsbeschwerde an das zuständige Departement zu richten.

1.3.2Beim Überbauungsplan handelt es sich um
 einen Sondernutzungsplan (Art. 21 Abs. 2 lit. b
 RBG). Ist für den Erlass eines Sondernutzungsplans der Gemeinderat zuständig,
 erweist sich der Rechtsmittelweg als unproblematisch. Gemäss
 Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 103 Abs. 2 VRG steht gegen den
 Entscheid des Gemeinderats die Beschwerde ans DBU offen.

1.3.3Es stellt sich jedoch die Frage, ob der
 Regierungsrat zum Beschwerdeentscheid berufen ist, wenn wie vorliegend (vgl.
 dazu E. II/2.) die Gemeindeversammlung für den Entscheid über den
 Sondernutzungsplan zuständig ist. Eine solche Auffassung lässt sich durchaus
 begründen. So sieht Art. 72 Abs. 3 lit. b GemeindeG gerade vor, dass
 Entscheide der Gemeindeversammlung grundsätzlich beim Regierungsrat anzufechten
 sind. Dem steht auch Art. 79 Abs. 1 RBG, welcher auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz
 verweist, nicht entgegen, da Art. 103 Abs. 2 VRG nicht in erster Linie Beschlüsse
 der Gemeindeversammlung beschlägt.

Indessen spricht vieles dafür, das DBU auch dann für die
 Behandlung von Beschwerden gegen Sondernutzungspläne für zuständig zu
 erachten, wenn der erstinstanzliche Entscheid über einen Sondernutzungsplan
 der Gemeindeversammlung obliegt. Zum einen dient es einer einheitlichen
 Rechtsprechung, wenn über denselben Streitgegenstand dieselbe
 Rechtsmittelinstanz entscheidet. Mit anderen Worten erscheint es als
 problematisch, wenn Beschwerden über Sondernutzungspläne je nach erlassendem
 Organ entweder durch das DBU oder durch den Regierungsrat zu entscheiden
 sind. Dies namentlich auch deshalb, weil der ersten Beschwerdeinstanz gemäss
 Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die
 Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) die volle Überprüfung des Entscheids
 einschliesslich der Unangemessenheit zukommt.

Sodann ist zu berücksichtigen, dass die
 Sondernutzungspläne eines Genehmigungsentscheids bedürfen, welcher gemäss
 Art. 28 RBG dem DBU obliegt. Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG
 erfordern dabei eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf den
 Genehmigungsentscheid (BGE 135 II 22 E. 1.2.3). Es erscheint nun als
 zweckmässig, wenn diese Koordination nicht erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht,
 sondern bereits im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren erfolgt. Da das
 DBU den Genehmigungsentscheid zu treffen hat, erweist es sich als sinnvoll,
 dass es stets auch als Rechtsmittelinstanz gegen kommunale Entscheide über
 Sondernutzungspläne entscheidet.

Der naheliegenden Lösung, dass das DBU auch bei
 Entscheiden der Gemeindeversammlung über Sondernutzungspläne als
 Beschwerdeinstanz amtet, steht einzig die gegenüber dem Entscheid des
 Gemeinderats erhöhte demokratische Legitimation des Entscheides der
 Gemeindeversammlung gegenüber. Diesbezüglich gilt es aber zu sagen, dass vor
 Inkrafttreten des neuen RBG der Regierungsrat für die Genehmigung von
 Überbauungsplänen (Art. 14 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom
 1. Mai 1988 [aRBG]) und Nutzungsplänen (Art. 16 Abs. 3 aRBG) zuständig
 war. Nach dem geltenden Recht kommt diese Kompetenz dem DBU nicht nur bei den
 Sondernutzungsplänen, sondern auch bei den stets durch eine kommunale
 Legislativbehörde zu erlassenden Nutzungsplänen (Baureglement und Zonenplan)
 zu (Art. 28 RBG). Insofern erachtete es der Gesetzgeber als unproblematisch,
 wenn Entscheide der Gemeindeversammlung dem Departement zur Genehmigung
 unterbreitet werden müssen. Daher ist es nicht ersichtlich, weshalb das
 Departement dann auch nicht zur Behandlung von Beschwerden gegen
 Gemeindeversammlungsbeschlüsse zuständig sein soll.

Es ist naheliegend, dass der Gesetzgeber bei der Regelung
 des Rechtsmittelwegs nicht die Möglichkeit vor Augen hatte, dass in einer
 Gemeinde die Gemeindeversammlung zum Entscheid über Sondernutzungspläne
 befugt ist. Es wäre daher wünschenswert, dass der Gesetzgeber klärt, ob in
 solchen Fällen der Regierungsrat oder das DBU zuständige Rechtsmittelinstanz
 ist. Bis diese Frage geklärt ist, ist aus den dargelegten Gründen davon
 auszugehen, dass die Behandlung solcher Beschwerden künftig dem DBU obliegt.

2.

2.1

2.1.1Die Beschwerdeführerin beantragt die
 vorfrageweise Überprüfung, wer in der Gemeinde Glarus Nord für den Erlass
 eines Überbauungsplans zuständig ist. Die Gemeinde habe sich auf den
 Standpunkt gestellt, dass die Einsprachen erst nach dem Beschluss der
 Gemeindeversammlung behandelt würden. Würde man die Gemeindeversammlung für
 zuständig erklären, so müsste diese das Einspracheverfahren abschliessen und
 den Sondernutzungsplan im Sinne von Art. 27 Abs. 2 RBG erlassen. Bereits
 daraus folge, dass die Gemeindeversammlung für den Erlass von Überbauungsplänen
 nicht zuständig sein könne. Aus der Gemeindeordnung Glarus Nord vom
 10. Juni 2009 (GO) folge zudem, dass der Erlass eines Überbauungsplans
 nicht in die Kompetenz der Gemeindeversammlung falle. Daran ändere auch Art.
 18 Ziff. 1 GO nichts, da es sich bei dieser Bestimmung nicht um eine
 Kompetenznorm handle. Auch das Gemeindeparlament sei nicht zuständig. Folglich
 sei der Gemeinderat zuständig, was auch der einzig gangbare Weg sei.

2.1.2Die Beschwerdegegnerin vertrat in ihrer
 Beschwerdeantwort die Ansicht, Art. 18 Ziff. 1 GO stipuliere
 die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung zum Erlass und zur Abänderung von
 Überbauungsplänen. In einer weiteren Stellungnahme führte sie jedoch aus, der
 Gemeinderat Glarus Nord sei ursprünglich der Ansicht gewesen, dass die
 Genehmigung von Überbauungsplänen in seine Kompetenz falle. Er habe sich
 indessen der gegenteiligen Ansicht des DBU gebeugt. Wie wenig durchdacht die
 Zuständigkeitsregeln seien, beweise Art. 27 RBG, wonach vor Erlass des Überbauungsplans
 das Einspracheverfahren durchzuführen sei. So könnten doch die hängigen Einsprachen
 sinnvollerweise erst nach Durchführung der Gemeindeversammlung weiterbehandelt
 werden, da verschiedene Abänderungsanträge eingereicht worden seien.

2.2Gemäss Art. 27 Abs. 2 RBG werden Sondernutzungspläne
 von dem nach Massgabe der Gemeindegesetzgebung zuständigen Organ erlassen.
 Nach Art. 11 der Bauordnung der Gemeinde Näfels vom 18. November 2005 (BO, in
 der Fassung vom 1. Juli 2011) sind die Art. 24 - 29 RBG unmittelbar
 anwendbar. Gemäss Art. 13 lit. b GO unterstehen der Erlass und die Änderung
 von Nutzungsplänen sowie Beschlüsse über Verkehrs- und Entwicklungsplanungen
 dem obligatorischen Referendum. Art. 18 Ziff. 1 GO sieht vor, dass bei Erlass
 und Abänderung von Nutzungsplänen sowie von Überbauungs-, Struktur-,
 Entwicklungs- und Verkehrsplänen Anträge auf Abänderung spätestens 30 Tage vor
 der Gemeindeversammlung dem Gemeinderat begründet einzureichen sind. Nach
 Art. 35 Ziff. 2 GO stehen dem Gemeinderat sämtliche Befugnisse
 zu, welche nicht zwingend durch das kantonale Recht oder ausdrücklich durch
 die Gemeindeordnung den Stimmberechtigten, dem Parlament oder einer anderen Instanz
 zugewiesen sind.

2.3

2.3.1Das kantonale Baurecht überlässt es den Gemeinden,
 das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige Organ zu bestimmen.
 Die Bauordnung der Gemeinde Näfels verweist diesbezüglich auf das kantonale
 Recht, ohne selbst eine Kompetenzausscheidung vorzunehmen. Folglich bestimmt
 sich das zuständige Organ nach der Gemeindeordnung, welche einer Auslegung bedarf.

2.3.2Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der
 Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ist die
 Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Im
 Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
 entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
 (BGE 137 I 235 E. 2.2, mit Hinweisen).

Art. 115 Abs. 2 der
 Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1998 (KV) garantiert den Gemeinden
 in den Schranken von Verfassung und Gesetz ihren Bestand und das Recht, ihre
 Angelegenheiten selbständig zu regeln. Nach dem kantonalen Recht bestimmen
 die Gemeinden selbst das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige
 Organ. Entsprechende kommunale Regeln sind in erster Linie durch die Gemeinden
 auszulegen. Die kantonalen Behörden dürfen dabei von einer vertretbaren Auslegung
 des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden nicht abweichen (Ulrich Häfelin/Georg
 Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
 2010, Rz. 1399).

2.3.3Das Verwaltungsgericht hat daher einzig zu prüfen,
 ob die Auslegung der Beschwerdegegnerin, wonach die Gemeindeversammlung für
 den Erlass des strittigen Überbauungsplans zuständig war, vertretbar ist.
 Nicht massgebend ist dabei die Motivation der Beschwerdegegnerin für die
 vorgenommene Auslegung ihrer Gemeindeordnung. So kommt dem Umstand, dass sie
 in der Beschwerdeantwort zunächst geltend macht, Art. 18 Abs. 1 GO stipuliere
 die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung, in einer weiteren Eingabe diese
 Auslegung aber in Zweifel zieht, da sie auf Druck des DBU erfolgt sei, keine
 weitere Bedeutung zu. Entscheidend bleibt einzig, ob die im vorliegenden Fall
 erfolgte Auslegung des kommunalen Rechts vertretbar ist oder nicht.

2.4

2.4.1Nach
 den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
 nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
 Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
 unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und
 Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
 der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
 unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
 dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
 wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
 Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
 Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1,
 mit Hinweisen).

2.4.2Auszugehen ist von Art. 13 GO, welcher
 abschliessend regelt, welche Sachentscheide der Gemeindeversammlung zwingend
 zu unterbreiten sind. Gemäss Art. 13 lit. b GO ist die
 Gemeindeversammlung für den Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen
 zuständig. Ob darunter auch Überbauungspläne fallen, ergibt sich aus der
 Bestimmung nicht. Gemäss Art. 18 Ziff. 1 GO sind Abänderungsanträge
 zum Erlass und zur Abänderung von Überbauungsplänen 30 Tage vor der
 Gemeindeversammlung dem Gemeinderat einzureichen. Zwar handelt es sich dabei
 nicht um eine Bestimmung, welche die Kompetenzen der Gemeindeorgane regelt.
 Es erscheint aber zumindest als vertretbar, Art. 18 Ziff. 1 GO zur Auslegung
 von Art. 13 lit. b GO heranzuziehen. Dabei drängt sich der Schluss auf, dass
 auch Überbauungspläne durch die Gemeindeversammlung zu entscheiden sind, da
 ansonsten die Vorschrift, wonach Abänderungsanträge zu Überbauungsplänen vor
 der Gemeindeversammlung einzureichen sind, keinen Sinn macht.

Erweist sich aber die Auslegung der Beschwerdegegnerin,
 wonach gemäss der Gemeindeordnung der Erlass des strittigen Überbauungsplans
 der Gemeindeversammlung oblag, als vertretbar, besteht für das
 Verwaltungsgericht kein Raum dafür, ein anderes Auslegungsergebnis
 vorzuziehen.

2.4.3Daran ändern auch die Einwände der Parteien,
 dass das in Art. 27 Abs. 2 RBG vorgeschriebene vorgängige Einspracheverfahren
 nicht durchführbar sei, nichts, beruht diese Auffassung doch auf einem
 unzutreffenden Verständnis des Einspracheverfahrens.

Zunächst ist nämlich darauf hinzuweisen, dass auch Art. 27 Abs. 1
 RBG, welcher die Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan regelt, ein
 Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat vorschreibt, obwohl der Erlass der
 Nutzungsplanung den Stimmberechtigten obliegt (möglich wäre es auch, den
 Entscheid dem Gemeindeparlament zu überlassen; die Gemeinde Glarus Nord sieht
 dies jedoch nicht vor). Bereits daraus ergibt sich, dass es der Gesetzgeber
 als unproblematisch erachtet, auch dann ein vorgängiges Einspracheverfahren
 vor dem Gemeinderat vorzuschreiben, wenn die Gemeindeversammlung für den
 Erlass eines Plans zuständig ist.

Dies lässt sich damit erklären, dass sich das
 Einspracheverfahren gemäss Art. 27 RBG vom "gewöhnlichen"
 Einspracheverfahren im Sinne von Art. 81 f. VRG unterscheidet. Im
 Einspracheverfahren gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz entscheidet zunächst
 die erstinstanzliche Behörde. Dieser Entscheid kann mittels Einsprache bei
 der nämlichen Behörde angefochten werden, welche ihren Entscheid umfassend zu
 überprüfen und über die Sache nochmals zu entscheiden hat (Art. 81 Abs. 1
 VRG). Im Einspracheverfahren nach Art. 27 RBG liegt hingegen gerade kein
 erstinstanzlicher Entscheid einer Behörde vor. Vielmehr richtet sich die
 Einsprache gegen die durch die Gemeinde aufgelegten Baureglemente, Zonen- und
 Sondernutzungspläne (Art. 25 Abs. 1 RBG). Demzufolge kommt dem
 Einspracheentscheid des Gemeinderats im Sinne von Art. 27 RBG denn auch eine
 andere Bedeutung zu als dem Einspracheentscheid im Sinne des
 Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Während Letzterer Anfechtungsobjekt für das
 anschliessende Rechtsmittelverfahren bildet, ist der Einspracheentscheid im
 Sinne von Art. 27 RBG nicht anfechtbar. Anfechtungsobjekt bildet vielmehr die
 Beschlussfassung durch das zuständige Organ, d.h. das durch die Stimmberechtigten
 erlassene Baureglement bzw. der erlassene Zonenplan (Art. 27 Abs. 1 RBG)
 sowie die durch das zuständige Gemeindeorgan erlassenen Sondernutzungspläne
 (Art. 27 Abs. 2 RBG).

2.4.4Für die Sondernutzungspläne ergibt sich
 daraus Folgendes: Ist für den Erlass eines Sondernutzungsplans der
 Gemeinderat zuständig, erlässt er diesen zusammen mit dem
 Einspracheentscheid. Ist hingegen für den Erlass wie vorliegend die Gemeindeversammlung
 zuständig, entscheidet der Gemeinderat zunächst über die Einsprachen. Anhand
 des Ergebnisses des Einspracheverfahrens passt er nötigenfalls den Sondernutzungsplan
 an. Die allenfalls angepasste Vorlage wird der Gemeindeversammlung
 unterbreitet, wobei es naheliegend ist, dass der Gemeinderat über die Einsprachen
 und deren Ausgang informiert. Die Gemeindeversammlung, welcher nach Massgabe
 des kommunalen Rechts die alleinige Beschlusskompetenz über den Sondernutzungsplan
 zukommt, ist bei ihrem Entscheid an das Ergebnis des Einspracheverfahrens
 nicht gebunden und entscheidet erstinstanzlich über den Sondernutzungsplan.
 Sollte dabei der Sondernutzungsplan geändert werden, ist eine erneute Planauflage
 mangels entsprechender Vorschrift jedenfalls dann nicht erforderlich, wenn
 die betroffenen Grundeigentümer an der Gemeindeversammlung stimmberechtigt
 sind (BGE 111 Ia 164 E. 2b; vgl. aber E. II/3.2.4 zur Problematik von
 Abänderungen durch Private eingereichter Überbauungspläne). Der Entscheid der
 Gemeindeversammlung bildet das Anfechtungsobjekt für das anschliessende
 Rechtsmittelverfahren. Analog vorzugehen ist im Übrigen bei der
 Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan gemäss Art. 27 Abs. 1 RBG.

Aus dem Dargelegten wird ersichtlich, dass es
 unproblematisch ist, wenn der Gemeinderat zur Durchführung des gemäss Art. 27
 Abs. 2 RBG vorgeschriebenen Einspracheverfahrens zuständig ist, der Entscheid
 über den Überbauungsplan aber der Gemeindeversammlung obliegt.

3.

Zu prüfen ist sodann die
 Zulässigkeit des Rückweisungsbeschlusses der Gemeindeversammlung.

3.1

3.1.1.Die Beschwerdeführerin macht geltend, wegen der
 Überbauungsplanpflicht könne sie ihr Grundstück nicht in der Regelbauweise
 bebauen. Mit dem Entscheid der Gemeindeversammlung werde das Baugrundstück
 faktisch mit einer mehrjährigen Bausperre belegt. Es sei damit zu rechnen,
 dass es noch Jahre dauern werde, bis eine rechtskräftige neue Nutzungsplanung
 vorliege. Der Überbauungsplan hätte nur abgelehnt werden dürfen, wenn
 sachliche Gründe vorgelegen hätten. Solche seien an der Gemeindeversammlung
 nicht vorgebracht worden. Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
 ohne jegliche materielle Begründung zurückgewiesen habe, habe sie willkürlich
 gehandelt. Wenn die Gemeindeversammlung für den Erlass des Überbauungsplans
 zuständig sei, habe sie sich an die Regeln zu halten, welche beim Erlass von
 verwaltungsrechtlichen Entscheiden zu beachten seien, was namentlich bedeute,
 dass sie einen Entscheid aufgrund des geltenden Rechts zu erlassen habe und
 zudem alle Rechtsuchenden gleich behandeln müsse.

3.1.2Die Beschwerdegegnerin führt aus, es sei
 zweifelhaft, ob der Überbauungsplan bis zum Inkrafttreten des
 Gemeinderichtplans, der neuen Nutzungsplanung sowie der Bauordnung
 zurückgewiesen werden dürfe. Dies bedürfe eines gerichtlichen Entscheids.

3.2

3.2.1Der von der Gemeindeversammlung angenommene Antrag
 auf Rückweisung des Überbauungsplans wurde durch den Antragssteller damit
 begründet, dass zugewartet werden solle, bis der Richt- und der Nutzungsplan
 genehmigt worden seien. Es ist unbestritten, dass es bis zur Genehmigung des
 Richt- und des Nutzungsplans noch mehrere Jahre dauern wird.

3.2.2Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
 zurückwies und es damit der Beschwerdeführerin über Jahre hinaus verunmöglicht,
 deren Grundstück zu bebauen, griff sie in die durch Art. 26 BV garantierte
 Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin ein. Dies ist nur dann zulässig,
 wenn sich die Grundrechtseinschränkung auf eine gesetzliche Grundlage stützt,
 sie im öffentlichen Interesse liegt oder durch den Schutz von Grundrechten
 Dritter gerechtfertigt ist, sich als verhältnismässig erweist und den Kerngehalt
 des Grundrechts nicht antastet (Art. 36 BV).

3.2.3Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist unter
 anderem nur dann erfüllt, wenn die Einschränkung des Grundrechts in einem
 genügend bestimmten Rechtssatz vorgesehen ist (Ulrich Häfelin/Walter
 Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.,
 Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 308).

Es ist offensichtlich,
 dass die in Art. 59 Abs. 2 GemeindeG vorgesehene Möglichkeit, an der
 Gemeindeversammlung Rückweisung eines Verhandlungsgegenstands zu beantragen,
 den Eingriff in das Grundrecht nicht genügend bestimmt und folglich keine genügende
 gesetzliche Grundlage für die freiheitsbeschränkende Massnahme bildet. Die
 Möglichkeit, einen Überbauungsplan zurückzuweisen, bis über die Richt- oder
 Nutzungsplanung entschieden worden ist, muss vielmehr konkret in einem
 Rechtssatz vorgesehen sein.

Näher zu prüfen ist
 hingegen, ob Art. 31 Abs. 1 RBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
 vorliegend strittigen Grundrechtseingriff bildet. Sind Pläne generell zu
 überarbeiten oder fehlen Pläne, die nach diesem Gesetz notwendig sind oder
 steht deren Abänderung bevor, können gemäss dieser Bestimmung für genau
 bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmt werden. Innerhalb der
 Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die kommende Planung
 erschweren könnte; insbesondere kann die Behandlung der Baugesuche sistiert
 werden.

Massgebend ist nun, dass
 die Gemeindeversammlung nicht eine Planungszone im Sinne von Art. 31 Abs. 1
 RBG erlassen hat, wofür sie gemäss Art. 31 Abs. 2 RBG auch nicht zuständig
 gewesen wäre. Sie hat vielmehr einen Überbauungsplan auf unbestimmte Zeit
 zurückgewiesen. Ein solches Vorgehen findet jedoch in Art. 31 Abs. 1 RBG
 keine Grundlage.

Damit ergibt sich, dass
 sich der durch den strittigen Beschluss der Gemeindeversammlung erfolgte
 Grundrechtseingriff nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen
 lässt. Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan bis zum Erlass der
 Richt- und Nutzungsplanung zurückwies, verletzte sie folglich die Eigentumsgarantie
 der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
 der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014.

3.2.4Zulässig wäre eine Rückweisung jedoch dann, wenn sie
 mit einem konkreten Antrag verbunden wäre, wie der strittige Überbauungsplan
 zu ändern ist. In einem solchen Fall würde nämlich der Grundeigentümerin
 nicht die Bebauung ihres Grundstückes über einen längeren Zeitraum verwehrt,
 vielmehr übte die Gemeindeversammlung das ihr zustehende Planungsermessen
 aus.

Hinzuweisen bleibt im
 Übrigen darauf, dass es als nicht unproblematisch erscheint, wenn das
 zuständige Gemeinwesen, sei es der Gemeinderat oder die Gemeindeversammlung,
 selber einen durch Private eingereichten Überbauungsplan ohne deren Zustimmung
 ändert (vgl. Art. 18 Ziff. 1 GO, welcher von der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen
 ausgeht). Es obliegt indessen dem Gesetzgeber, darüber zu entscheiden, ob
 eine Regelung zu treffen ist, welche bei Änderungsbegehren betreffend einen
 durch Private erarbeiteten und eingereichten Überbauungsplan lediglich dessen
 Ablehnung oder Rückweisung zulässt.

4.

Zu prüfen bleibt, wie
 weiter vorzugehen ist.

4.1

4.1.1Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die
 Rechtsmittelinstanz nun in der Sache selbst zu entscheiden und den
 Überbauungsplan zu genehmigen habe.

4.1.2Die Beschwerdegegnerin führt aus, anlässlich der
 Gemeindeversammlung seien fünf Abänderungsanträge nicht behandelt worden.
 Dies stehe einer Genehmigung des Überbauungsplans im vorliegenden Verfahren
 entgegen. Sollte der Beschluss der Gemeindeversammlung nicht Bestand haben,
 müsste anlässlich einer kommenden Gemeindeversammlung konkret über die
 Änderungsanträge abgestimmt werden.

4.2Der Auffassung der Beschwerdeführerin, dass im
 vorliegenden Verfahren der Überbauungsplan zu genehmigen sei, kann nicht
 gefolgt werden. Dies hätte nämlich einen unzulässigen Eingriff des Gerichts
 in das Planungsermessen der Gemeinde zur Folge. Ein solcher Entscheid liesse
 sich denn auch nicht auf Art. 101 Abs. 1 VRG stützen.

Das weitere Vorgehen
 bestimmt sich nach dem in E. II/2.4.4 Dargelegten. Zunächst hat der
 Gemeinderat die hängigen Einsprachen zu beurteilen. Anschliessend wird er den
 nötigenfalls angepassten Überbauungsplan unter der in der Gemeindeordnung
 vorgesehenen Mitwirkung des Gemeindeparlaments der Gemeindeversammlung unterbreiten.
 Dabei sind an der Gemeindeversammlung nur Anträge zuzulassen, die gemäss Art.
 18 Ziff. 1 GO rechtzeitig eingereicht wurden. Rückweisungsanträge sind nur
 dann zuzulassen, wenn sie einen konkreten Auftrag enthalten, wie der Überbauungsplan
 zu ändern ist. Gegen den durch die Gemeindeversammlung erlassenen
 Überbauungsplan steht dann der Rechtsmittelweg offen.

5.

Zusammenfassend ergibt
 sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Der
 Gemeindeversammlungsbeschluss vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan
 "Wohnpark Schönegg", Näfels, ist aufzuheben. Die Sache ist im Sinne
 der Erwägungen an den Gemeinderat Glarus Nord zurückzuweisen.

III.

1.

1.1Gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat eine Partei im
 Beschwerdeverfahren grundsätzlich amtliche Kosten zu tragen, wenn sie
 unterliegt oder wenn auf ihr Begehren nicht eingetreten wurde. Gemeinden sind
 gegenüber den kantonalen Behörden nur dann kostenpflichtig, wenn sie im
 Verfahren als Partei beteiligt und an der Angelegenheit wirtschaftlich
 Interessiert sind (Art. 135 Abs. 2 VRG) oder wenn ihnen grobe Verfahrensfehler
 oder offensichtliche Rechtsverletzungen unterlaufen sind (Art. 135 Abs. 3
 VRG).

1.2Die Beschwerdeführerin dringt weder mit ihrem Antrag
 auf Genehmigung des Überbauungsplans durch noch mit demjenigen auf
 Rückweisung der Sache an den Gemeinderat Glarus Nord mit dem Auftrag, den
 Überbauungsplan zu genehmigen. Hingegen obsiegt sie insoweit, als der
 angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung aufzuheben ist. Es
 rechtfertigt sich daher die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- zur Hälfte der
 Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Vom von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss
 in der Höhe von Fr. 3'000.- sind ihr Fr. 1'500.- zurückzuerstatten. Zur Hälfte
 sind die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen, da der Beschwerdegegnerin
 mangels Erfüllung der besonderen Voraussetzungen von Art. 135 Abs. 2
 und 3 VRG keine Kosten aufzuerlegen sind.

2.

Der teilweise obsiegenden
 Beschwerdeführerin ist zu Lasten der Beschwerdegegnerin eine reduzierte
 Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen (Art.
 138 Abs. 3 lit. a VRG). Eine solche steht der Beschwerdegegnerin nicht zu, da
 gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG Behörden im Beschwerdeverfahren eine Entschädigung
 nur ausgerichtet wird, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen, welche
 Vor-aussetzung vorliegend nicht erfüllt ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss der Gemeindeversammlung
 Glarus Nord vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan "Wohnpark Schönegg",
 Näfels, wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den
 Gemeinderat Glarus Nord zurückgewiesen.

2.

Die
 pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- wird zur Hälfte der Beschwerdeführerin
 auferlegt und zur Hälfte auf die Staatskasse genommen. Vom bereits
 geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- werden der
 Beschwerdeführerin Fr. 1'500.- zurückerstattet.

3.

Die
 Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert
 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
 in der Höhe von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]