gl_gerichte · VG.2014.00085 · 2015-08-06 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 06.08.2015 VG.2014.00085 (VG.2015.255)
Glaris Verwaltungsgericht 06.08.2015 VG.2014.00085 (VG.2015.255)
Glarona Verwaltungsgericht 06.08.2015 VG.2014.00085 (VG.2015.255)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
6. August 2015
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00085
1.1
A.______
Beschwerdeführer
1.2
B.______
2.
C.______
alle vertreten durch Rechtsanwalt, D.______
gegen
1.1
E.______
Beschwerdegegner
1.2
F.______
beide vertreten durch
Rechtsanwalt, G.______
2.
Gemeinde Glarus Nord
vertreten durch
Rechtsanwalt, H.______
3.
Departement Bau und
Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
A.______ und B.______ sind Eigentümer der am […] in Näfels in der Dorfkernzone
gelegenen Parz.-Nr. […], Grundbuch Näfels. Am 23. November 2012 reichten sie
bei der Gemeinde Glarus Nord ein Gesuch für den Neubau von vier Mehrfamilienhäusern
auf der vorgenannten Parzelle ein. Das Gesuch wurde im Amtsblatt vom […] publiziert.
1.2
Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderem A.______ und B.______ sowie
C.______ am 3. Januar 2013 Einsprache. Die Gemeinde Glarus Nord wies die Einsprache
am 20. März 2013 ab und erteilte E.______ und F.______ die Baubewilligung
unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen.
1.3
Die am 29. April 2013 dagegen erhobene Beschwerde
wies das Departement Bau und Umwelt (DBU) am 11. August 2014 ab (Disp.-Ziff.
1) und ergänzte die Formulierung in Ziff. 1 der Verfügung der Gemeinde Glarus
Nord vom 20. März 2013 mit verkehrspolizeilichen Auflagen (Disp.-Ziff.
2). Ferner auferlegte es der Gemeinde Glarus Nord einen Teil der amtlichen
Kosten, schrieb den restlichen Betrag zu Lasten der Staatskasse ab und
erstattete A.______ und B.______ sowie C.______ den geleisteten
Kostenvorschuss zurück (Disp.-Ziffn. 3-6). Schliesslich sprach es A.______
und B.______, C.______ sowie E.______ und F.______ eine reduzierte
Parteientschädigung zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord zu (Disp.-Ziffn. 8
f.).
2.
2.1
In der Folge gelangten A.______
und B.______
sowie C.______
mit Beschwerde vom 15.
September 2014 ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung von
Disp.-Ziffn. 1 und 2 des Beschwerdeentscheids des DBU vom 11. August
2014; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von E.______ und
F.______ sowie der Gemeinde Glarus Nord.
2.2
Das DBU beantragte am 6. Oktober 2014, dass die
Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen sei. E.______ und F.______
beantragten am 10. Oktober 2014 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeentscheid des DBU vom 11. August
2014 sei vollumfänglich zu bestätigen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten von A.______ und B.______
sowie C.______
. Den nämlichen Antrag stellte die Gemeinde Glarus
Nord am 17. November 2014.
2.3
Am 18. Dezember 2014 nahm das Verwaltungsgericht
einen Augenschein vor Ort vor. Mit Verfügung vom 20. Januar 2015
beauftragte das Verwaltungsgericht die I.______AG, Büro für Raumplanung, ein
Gutachten über die verkehrsmässige Erschliessung des Grundstücks zu
erstellen. Dem kam die I.______AG am 25. Februar 2015 nach.
2.4
In ihrer Replik vom 8. April 2015 hielten A.______
und B.______
sowie C.______ an ihren Beschwerdeanträgen fest. Mit
Duplik vom 6. Mai 2015 hielt das DBU an seinen Anträgen ebenso fest wie
E.______ und F.______
am 13. Mai 2015 sowie
die Gemeinde Glarus Nord am 1. Juni 2015.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Gemäss Art. 107 Abs. 1 und 2 VRG können mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die unrichtige Rechtsanwendung
einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens geltend gemacht werden.
Mangels Vorliegens eines Ausnahmetatbestands bleibt dem Verwaltungsgericht hingegen
die Überprüfung der Angemessenheit des vor-instanzlichen Entscheids verwehrt.
2.
Die Beschwerdeführer rügen
zunächst, dass das strittige Bauvorhaben eines Überbauungsplans bedürfe.
2.1
Gemäss Art. 46 RBG gehört für Bauten und Anlagen mit
erheblichen Auswirkungen auf die Nutzungs- und Erschliessungsordnung, die
Umwelt oder das Orts- und Landschaftsbild oder mit ausserordentlichen
Gefahren für Benützerinnen und Benützer und Nachbarschaft zur Baureife ein
Überbauungsplan. Erhebliche Auswirkungen im Sinne von Art. 46 RBG liegen nach
Art. 66 Abs. 1 der kantonalen Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV)
insbesondere dann vor, wenn für eine Baute oder Anlage eine
Umweltverträglichkeitsprüfung vorgeschrieben ist (lit. a), von der Baute oder
Anlage übermässige Immissionen zu erwarten sind (lit. b) oder die Baute bzw.
Anlage aufgrund ihrer Dimension/Grösse nur im Rahmen eines Überbauungsplans
adäquat erfasst werden kann (lit. c). Sodann bestimmt Art. 8 Abs. 2 der
Bauordnung der Gemeinde Näfels vom 18. November 2005 (BO, in der Fassung
vom 1. Juli 2011), dass in den im Zonenplan speziell bezeichneten Gebieten
ein Überbauungsplan vorzulegen ist, wobei die Gemeinde auch in weiteren Gebieten
einen solchen verlangen kann.
2.2
2.2.1
Die Beschwerdeführer führen aus, das
streitbetroffene Bauprojekt habe erhebliche Auswirkungen auf das Orts- und
Landschaftsbild sowie die Nachbarschaft, weshalb gestützt auf Art. 46 RBG
zwingend ein Überbauungsplan vorzulegen sei. Beim Begriff der erheblichen
Auswirkungen handle es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher vom
Gericht im Rahmen der Rechtskontrolle zu überprüfen sei. Art. 46 RBG
lasse bei der Pflicht zur Vorlegung eines Überbauungsplans keinen Raum, wenn
ein Bauvorhaben erhebliche Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild
habe. Die Vorinstanz habe deshalb zu Unrecht auf ein Ermessen der
Baubewilligungsbehörde verwiesen und Art. 46 RBG damit falsch angewendet.
Erhebliche Auswirkungen habe das streitbetroffene Bauvorhaben unter anderem,
weil es in einem Teil der Gemeinde liege, welcher zum Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder (ISOS) gehöre und weil die in unmittelbarer Nähe gelegene Kirche St.
Hilarius (nachfolgend: Pfarrkirche) sowie ein Teil des Baugrundstücks unter
speziellem Schutz stünden. Gestützt auf den Nutzungsplan Talgebiete 2005
komme hinzu, dass das Grundstück in der Orts- bzw. Umgebungsschutzzone
der Pfarrkirche liege und ein Teil der geschützten Mauerfassade auf dem
Grundstück selbst gelegen sei. Ferner seien weitere schützenswerte
Baudenkmäler und eine bereits realisierte Überbauung in der Nähe des
Bauvorhabens zu finden. Es gebe im gesamten Kanton wohl kaum einen Ort, bei
welchem die Voraussetzungen von Art. 46 RBG eindeutiger erfüllt seien. Dieser
Umstand werde auch durch eine Unterschriftensammlung der Nachbarschaft sowie
der Gemeindebewohner untermauert. Insgesamt seien die Beschwerdegegner 1
damit zur Vorlegung eines Überbauungsplans verpflichtet.
2.2.2
Die Beschwerdegegner 1 bringen dagegen vor, die
Vorinstanz habe zu Recht eine Überbauungsplanpflicht verneint, da sich eine
solche nicht direkt aus Art. 46 RBG ableiten lasse. Auch sei der Ausdruck
"erhebliche Auswirkungen" gemäss Art. 46 RBG nicht als unbestimmter
Rechtsbegriff zu qualifizieren. Vielmehr führe der Ausdruck dazu, dass der
Baubewilligungsbehörde im Rahmen ihrer Beurteilung ein Ermessen zukomme,
welches diese pflichtgemäss ausgeübt habe. Selbst wenn der Ausdruck aber als
unbestimmter Rechtsbegriff angesehen werden würde, so sei die richterliche
Überprüfung der Beurteilung durch die Beschwerdegegnerin 2 und den
Beschwerdegegner 3 nur beschränkt möglich. Dies, weil die Beschwerdegegnerin
2 die örtlichen Verhältnisse besser kenne und weil die kantonale Abteilung
für Denkmalpflege und Ortsbildschutz (nachfolgend: Fachstelle Denkmalpflege)
in solchen Fragen über mehr Fachkenntnisse als das Gericht verfüge. Hinzu
komme, dass sich die geplante Überbauung gut in die Umgebung einfüge, wovon
im Übrigen auch die Fachstelle Denkmalschutz in ihren Stellungnahmen
ausgegangen sei. Des Weiteren könne aus dem Umstand, dass ein Teil des
betroffenen Bauprojekts in der Ortsbild- sowie Umgebungsschutzzone liege und
das zu überbauende Gebiet zum ISOS gehöre, nicht ohne Weiteres darauf geschlossen
werden, dass das Projekt erhebliche Auswirkungen im Sinne von Art. 46 RBG
habe. Ferner werde durch das Bauvorhaben weder an der Pfarrkirche noch an den
umliegenden Häusern etwas verändert, weshalb sich daraus ebenfalls keine Überbauungsplanpflicht
ableiten lasse. Schliesslich könne es für eine Überbauungsplanpflicht nicht
relevant sein, dass in der Nähe eine andere Überbauung realisiert werde.
Diesbezüglich bestehe zum streitbetroffenen Bauprojekt kein sachlicher
Zusammenhang.
2.2.3
Die Beschwerdegegnerin 2 führt aus, es gehe bereits
aus dem Wortlaut von Art. 46 RBG hervor, dass nur unter bestimmten
Voraussetzungen eine Überbauungsplanpflicht bestehe. Der Begriff der
erheblichen Auswirkungen gemäss Art. 46 RBG sei in Art. 56 RBG und Art. 66
BauV näher umschrieben. Die darin erwähnten Voraussetzungen seien vorliegend
nicht erfüllt, weshalb keine Pflicht für einen Überbauungsplan gegeben sei.
Abgesehen davon, könne ein Überbauungsplan verlangt werden, wenn das
Bauprojekt nicht zonenkonforme Auswirkungen habe. Dies sei vorliegend
ebenfalls nicht der Fall. Im Ergebnis liege damit weder eine falsche
Rechtsanwendung noch ein Verstoss gegen Art. 46 RBG vor. Des Weiteren sei
nahezu die gesamte Gemeinde Näfels im ISOS aufgeführt, was aber nicht per se
zu einem Objektschutz führe. Den Beschwerdeführern sei zwar beizupflichten,
dass die Pfarrkirche ein schützenswertes Objekt darstelle, hingegen liege für
das streitbetroffene Baugrundstück kein Umgebungsschutz vor, weshalb sich ein
Einbezug des Bundesamtes für Kultur (BAK) erübrigt habe. Sodann werde nicht
in der direkten Umgebung der Pfarrkirche gebaut. Der die Pfarrkirche
umgebende, öffentliche und unbebaute Raum bleibe bestehen. Ferner könne aus
dem Umstand, dass das Bauvorhaben teilweise in der Ortsbildschutzzone liege,
nicht darauf geschlossen werden, dass ein Überbauungsplan zwingend vorzulegen
sei. So sei ein sorgfältiger Umgang mit Bauvorhaben in diesem Bereich auch
mittels einer sich gut einfügenden Gestaltungs- und Bauweise zu erreichen,
was auf die geplante Anlage zutreffe. Schliesslich werde auch den Interessen
der Nachbarn unter Einhaltung der Bauordnung und ohne Vorlage eines
Überbauungsplans genügend Rechnung getragen.
2.2.4
Der Beschwerdegegner 3 weist darauf hin, dass das
streitbetroffene Bauvorhaben gewisse Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild
sowie die Nachbarschaft habe. Diese seien aber nicht als erheblich
einzustufen, da dies gemäss Art. 66 BauV und Art. 56 RBG nur auf
Bauten zutreffe, welche tiefgreifendere Auswirkungen hätten, was
beispielsweise bei einem Einkaufszentrum der Fall sei. Das streitbetroffene
Bauprojekt habe keine solchen immensen Auswirkungen, woran die Ansichten der
Dorfbewohner und der Nachbarschaft nichts änderten. Im Ergebnis sei in
Anlehnung an die Stellungnahme des kantonalen Denkmalpflegers nicht von einer
Überbauungsplanpflicht auszugehen.
2.3
2.3.1
Ausgangspunkt für die Beurteilung einer allfälligen
Überbauungsplanpflicht bildet Art. 46 RBG. Wie die Beschwerdeführer zu
Recht bemerken, ist bei dieser Bestimmung danach zu fragen, ob eine offene
Norm vorliegt, welche der Verwaltungsbehörde Ermessen einräumt, oder ob es
sich bei den für die Überbauungsplanpflicht geforderten "erheblichen
Auswirkungen" um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt. Diese Unterscheidung
ist deshalb bedeutsam, weil dem Gericht die Ermessensüberprüfung verwehrt ist
(vgl. E. II/1.2), während die unbestimmten Rechtsbegriffe der Auslegung zugänglich
sind, welche vom Gericht grundsätzlich überprüft werden kann (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 446a f.)
2.3.2
Sowohl beim Ermessen als auch beim unbestimmten
Rechtsbegriff liegen offene Formulierungen vor, die den Verwaltungsbehörden
einen Entscheidungsspielraum gewähren. Massgeblich für die Unterscheidung
ist, ob die Anwendung einer offenen Normierung nach Sinn und Zweck des
Gesetzes von einem Gericht soll überprüft werden können oder nicht. Bei jeder
offenen Normierung ist demnach zu fragen, ob und wie weit der Gesetzgeber die
Befugnis zur Konkretisierung dieser Bestimmung abschliessend einer
Verwaltungsbehörde übertragen wollte, weil sie dafür fachlich kompetenter
erscheint als ein Gericht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 453).
2.3.3
Für die Beurteilung der Frage, ob erhebliche
Auswirkungen auf die Nutzungs- und Erschliessungsordnung, die Umwelt oder das
Orts- und Landschaftsbild vorliegen, was gemäss Art. 46 RBG eine
Überbauungsplanpflicht zur Folge hat, sind die kommunalen und kantonalen
Behörden aufgrund ihrer besonderen Orts- und Fachkenntnisse geeigneter als
Gerichte. Hinzu kommt, dass die Gemeinde durch die Ortsplanung die haushälterische
und zweckmässige Nutzung des Bodens sowie die geordnete Besiedlung und die
bauliche Entwicklung sicherstellt (Art. 15 Abs. 1 RBG), wobei die Ortsplanung
auch die Sondernutzungspläne umfasst (Art. 15 Abs. 2 RBG). Insofern kommt der
Gemeinde bei der Anwendung von Art. 46 RBG ein Ermessensspielraum zu, in welchen
das Gericht nicht eingreifen darf.
Immerhin haben die
rechtsanwendenden Behörden Art. 66 BauV zu beachten, welcher beispielhaft
aufzeigt, wann erhebliche Auswirkungen im Sinne von Art. 46 RBG vorliegen.
2.3.4
Von den Beschwerdeführern wird zu Recht nicht
behauptet, die streitbetroffene Parzelle sei im Zonenplan des Ortsteils
Näfels als Gebiet mit einer Überbauungsplanpflicht bezeichnet. Solche Gebiete
lassen sich nur ausserhalb der Dorfkernzone finden. Sodann fällt das
Bauvorhaben nicht unter die in Art. 66 BauV erwähnten Bauten und Anlagen.
Schliesslich ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin
nicht aus anderen Gründen davon ausging, es lägen erhebliche Auswirkungen
vor, welche einen Überbauungsplan als notwendig erscheinen liessen. Sie holte
die für ihre Beurteilung notwendigen Berichte von Fachstellen ein und kam zum
Schluss, dass sich das Bauprojekt gut in die Umgebung bzw. das Orts- und
Landschaftsbild einfüge sowie mit den nachbarschaftlichen Interessen
vereinbar sei. Dass diese Auffassung zumindest vertretbar erscheint, zeigte
sich insbesondere auch am vorgenommenen Augenschein, in welchem namentlich zu
Tage trat, dass die Wirkung der geschützten Pfarrkirche und deren Umgebung sowie
das geschützte Ortsbild von Näfels durch das geplante Bauvorhaben kaum beeinträchtigt
werden.
3.
Die Beschwerdeführer rügen
sodann, dass das geplante Bauvorhaben nicht mit dem Ortsbild- sowie
Denkmalschutz vereinbar sei.
3.1
Gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes über den Natur-
und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) erstellt der Bundesrat nach
Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung. Dadurch
wird dargetan, dass das entsprechende Objekt in besonderem Masse die
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Gestützt auf Art. 5 NHG erliess der
Bundesrat die Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (VISOS vom 9. September 1981), in welchem die
jeweiligen Ortsbilder aufgelistet sind.
Der Begriff der
ungeschmälerten Erhaltung ist dabei so zu verstehen, dass der im Inventar
angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen
begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet
aber nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern
darf. Der Zustand eines Objektes soll jedoch gesamthaft betrachtet unter dem
Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden.
Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige
Vorteile mindestens ausgeglichen werden. Zur Beurteilung der Problematik der
ungeschmälerten Erhaltung ist von der jeweiligen Umschreibung des
Schutzgehalts auszugehen, d.h. die möglichen Beeinträchtigungen sind an den
verschiedenen Schutzzielen zu messen (BGE 123 II 256 E. 6a, mit
Hinweisen).
Sodann sieht Art.
47 Abs. 1 RBG vor, dass Bauten und Anlagen so in ihre bauliche und
landschaftliche Umgebung einzufügen sind, dass eine gute Gesamtwirkung
entsteht. Befindet sich die zu beurteilende Baute in der Umgebung von geschützten,
schützenswerten und erhaltenswerten Objekten, so hat sie bezüglich Gestaltung
und Einordnung erhöhten Anforderungen zu genügen (Art. 47 Abs. 2 RBG). Eine
gute Gesamtwirkung wird gemäss Art. 67 Abs. 1 BauV insbesondere dann erreicht,
wenn Stellung, Form, Abmessungen, Proportionen, Materialisierung, Farbgebung,
Funktionen und Konstruktion gut aufeinander abgestimmt sind (lit. a) und die
Bauten, Freiräume und Anlagen eine gute Beziehung zur Umgebung aufweisen bzw.
durch Formgebung, Farbgestaltung und Materialwahl sowie Sichtbezügen,
Raumabfolgen und Wegführungen herstellen. Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung
haben sich diese Anforderungen bei Bauten und Anlagen im Umfeld von geschützten,
schützenswerten und erhaltenswerten Objekten an dessen Bauweisen messen zu
lassen. Insbesondere die Fassaden-, Fenster- und Dachgestaltung haben den
Charakter der geschützten, schützenswerten und erhaltenswerten Objekte zu berücksichtigen.
Art. 5 BO
statuiert ferner, dass sich die Ausnützung eines Grundstücks bei Neu-, Ersatz
oder Erweiterungsbauten aufgrund eines konkreten Bauprojekts bestimmt,
welches sich in jeder Hinsicht ins Ortsbild einpasst. In Zweifelsfällen hat
der Gemeinderat auf Kosten der Bauherrschaft ein unabhängiges Gutachten
einzuholen. Dies entspricht weitgehend Art. 16 Abs. 2 BO. Schliesslich ist
nach Art. 16 Abs. 1 BO für Neu-, Um- und Anbauten sowie Fassadenrenovationen
in unmittelbarer Nähe geschützter oder schützenswerter Bauten und in
Schutzzonen eine Bewilligung einzuholen, wobei den Problemen stilistischer
Art Beachtung zu schenken ist.
3.2
3.2.1
Die Beschwerdeführer sehen den
Ortsbildschutz als den eigentlichen Grund, weshalb sie sich gegen das
geplante Bauvorhaben der Beschwerdegegner 1 zur Wehr setzen. Das
streitbetroffene Grundstück liege nämlich zu einem grossen Teil im Ortsbildschutz-,
der restliche Teil im Umgebungsschutzgebiet. Zudem lägen diverse geschützte
Objekte in unmittelbarer Nähe zum geplanten Bauprojekt. Dazu gehöre auch die
Umgebungsmauer, welche entlang der Kantonsstrasse verlaufe. Die Frage des
Orts- und Denkmalschutzes sei nur ungenügend abgeklärt worden, indem man sich
bei der Beurteilung einzig auf den äusserst knappen Mitbericht der Fachstelle
Denkmalpflege vom 6. Dezember 2012 abgestützt habe. Letztere nehme weder
Bezug auf die bestehende rechtliche Ordnung, noch erwähne sie die
Ortsbildschutzzone sowie die umliegenden geschützten Objekte. Sie lege nicht
dar, weshalb dem Bauprojekt eine Blankobewilligung zu erteilen sei. Zudem sei
nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschwerdegegner 3 den Bericht der
Fachstelle Denkmalpflege vom 31. Oktober 2013 als fachlich detaillierten
Amtsbericht erachtet habe. Dieser umfasse lediglich eine Seite und nehme
einzig dazu Stellung, weshalb das BAK nicht beigezogen werden müsse. Zum
Bauvorhaben selbst führe das Amt nur kurz aus, dass die Überbauung dem
Ortsbild nicht abträglich sei. Im Ergebnis seien die beiden Berichte nur als
eine voreingenommene Haltung zu werten. Insgesamt sei das Amt seinen Aufgaben
nur ungenügend nachgekommen, weshalb ein Bericht der kantonalen Natur- und
Heimatschutzkommission sowie ein neutrales Gutachten einzuholen seien. Dabei
habe die Baubewilligungsbehörde zwar ein gewisses Ermessen, dieses sei aber
pflichtgemäss auszuüben. Da es sich vorliegend um ein Bauprojekt in einem
äusserst sensiblen Bereich handle und diesbezüglich kaum ein extremerer Fall
denkbar sei, wäre bereits die Beschwerdegegnerin 2 zur Einholung eines
neutralen Gutachtens angehalten gewesen. Sodann sei der Schutz der Kirchenumgebung,
der umliegenden geschützten Objekte sowie des Freulerpalastes nicht nur ihr
Anliegen, sondern auch dasjenige von vielen weiteren Einwohnern der Gemeinde
Näfels, wofür die ins Recht gelegte Unterschriftensammlung spreche. Ferner
sei eine weniger einschneidende Ausführung der geplanten Bauten möglich,
welche dem bestehenden Charakter des betroffenen Quartiers besser gerecht
werde.
3.2.2
Die Beschwerdegegner 1 bestreiten, dass das
Bauprojekt aus ortsbild- und denkmalschützerischer Sicht problematisch sei. So
sei die Fachstelle Denkmalpflege bereits bei der Ausarbeitung des konkreten
Baugesuchs kontaktiert worden, weshalb diese vor der Projektierung des
Bauvorhabens miteinbezogen worden sei. Die von ihr geäusserten Anliegen seien
vollständig in das Baugesuch miteingeflossen. Folglich habe sich eine
mehrseitige Begründung erübrigt. Des Weiteren sei die Vorinstanz zu Recht
davon ausgegangen, dass die Beschwerdegegnerin 2 kein neutrales Gutachten
einholen müsse. Letztere sei in pflichtgemässem Ermessen zum Schluss
gekommen, dass ein Gutachten nicht notwendig sei. Ferner sei es offensichtlich,
dass die Beschwerdeführer mit den beantragten Projektänderungen einzig ihre
eigenen Interessen verfolgten und nicht eine Verbesserung des Ortsbildes
anstrebten.
3.2.3
Die Beschwerdegegnerin 2 bringt vor, dass
nur ein Drittel der Liegenschaft im Ortsbildschutzgebiet der Gemeinde Näfels
liege. Hinzu komme, dass die Zusammenarbeit zwischen Baubewilligungsbehörde,
Bauherren und Denkmalpflege dazu geführt habe, dass die Fachstelle
Denkmalpflege zur Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem Ortsbildschutz
gelangt sei. Da dies bereits im Vorfeld abgeklärt worden sei, sei der Mitbericht
knapp ausgefallen. Er enthalte aber alles für die Beurteilung nach Art. 47
RBG Notwendige. Sodann habe die Fachstelle Denkmalpflege in ihrem Schreiben
vom 31. Oktober 2013 zu den Vorbringen der Beschwerdeführer Stellung
genommen. Dieses Schreiben sei nicht als üblicher Mitbericht, sondern
vielmehr als rechtliche Stellungnahme anzusehen. Ferner füge sich das Bauvorhaben
gut in die Umgebung ein und stelle keine Konkurrenz zur
Pfarrkirche
dar, weshalb kein neutrales Gutachten einzuholen sei. Es seien auch
keine weiteren Schutzvorgaben oder spezielle Vorschriften für die Bebauung in
der Kirchenumgebung gegeben.
3.2.4
Der Beschwerdegegner 3 führt aus, dass den
kommunalen Behörden in der Angelegenheit des Landschafts- und Denkmalschutzes
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukomme. Man habe sich deshalb
auf die Ansicht der Beschwerdegegnerin 2 gestützt, wonach das
streitbetroffene Projekt die ortsübliche Bauweise in moderner Art und Weise
aufnehme und sich überdies gut in das gewachsene Ortsbild eingliedere, was
die kantonale Denkmalpflege bestätige. Es gebe keinen Anlass anzunehmen, dass
die Beschwerdegegnerin 2 dies nur ungenügend abgeklärt habe. Folglich seien
zur Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts keine weiteren Stellungnahmen
oder ein neutrales Gutachten notwendig gewesen, weil davon keine neuen
Erkenntnisse zu erwarten seien.
3.3
3.3.1
Das Dorf Näfels ist als verstädtertes Dorf
als Ortsbild von nationaler Bedeutung im ISOS eingetragen. Sodann ist die
Pfarrkirche im Verzeichnis der geschützten Baudenkmäler in Anhang 4 BO
aufgelistet. Daneben liegt ein Teil der streitbetroffenen Parzelle in der
Ortsschutzzone und in der Umgebungsschutzzone der Pfarrkirche. Schliesslich
ergibt sich aus dem Anhang des Nutzungsplans Talgebiet 2005, dass die Umgebungsmauer
der Parzelle entlang der Kantonsstrasse als schützenswert eingetragen ist
3.3.2
Im Mitbericht der Fachstelle Denkmalpflege
vom 6. Dezember 2012 wird ausgeführt, dass das Bauvorhaben in Bezug auf
Denkmalpflege und Ortsbildschutz überprüft worden sei. Es hätten Sitzungen
mit Bauherrschaft, Gemeinde und Denkmalpflege stattgefunden, worauf die dabei
geäusserten Anliegen der Fachstelle Denkmalpflege ins Projekt aufgenommen
worden seien. Die Aufgliederung der kleinen Siedlung in vier Volumen
entspreche der Körnigkeit der Bauten in der Umgebung und die geplante kubische
Ausgestaltung sei unauffällig und traditionell. Bei der Farbgebung sei in der
historischen Umgebung der
Pfarrkirche
Zurückhaltung zu üben. Die Überbauung passe
sich mit der in der Nachbarschaft üblichen Einfriedung gut in das gewachsene
Ortsbild ein.
3.3.3
Gemäss Verfügung der Beschwerdegegnerin 2
vom 20. März 2013 entspricht das Bauvorhaben grundsätzlich den Anforderungen
der Dorfkernzone sowie des Ortsbild- und Umgebungsschutzes. Es sei bereits im
Vorfeld zur Baueingabe mit der kantonalen Denkmalpflege besprochen worden, womit
die denkmalpflegerischen Auflagen bereits in die Projektbearbeitung
miteingeflossen seien. Das Vorhaben trage den Ansprüchen der Denkmalpflege
Rechnung.
3.3.4
Am 31. Oktober 2013 ergänzte die Fachstelle
Denkmalpflege, dass kein Einbezug des BAK erforderlich sei, wenn nicht
unmittelbar an der
Pfarrkirche
selbst bauliche Veränderungen vorzunehmen
seien. Sodann sei man zum Schluss gekommen, dass die geplante Überbauung dem
Ortsbild nicht abträglich sei, zumal die Bauordnung von Näfels an dieser
Stelle eine solche vorsehe. Schliesslich sei ihr erster Bericht aufgrund der
vorangegangenen Projektentwicklung nur kurz ausgefallen.
Dem E-Mail von
J.______, Jurist beim Eidgenössischen Departement des Inneren (EDI), BAK, an
die Fachstelle Denkmalpflege vom 31. Oktober 2013 lässt sich entnehmen,
dass im Falle der
Pfarrkirche
keine explizite Verpflichtung ersichtlich
ist, bei Bauten in deren Umgebung das Einverständnis des BAK einzuholen. Allerdings
sei ein Einbezug des BAK dann sinnvoll, wenn das geschützte Objekt durch eine
Baute beeinträchtigt werden könnte.
3.4
Wie bereits ausgeführt, liegt die
streitbetroffene Parzelle in einem Gebiet mit Ortsbild- und Umgebungsschutz.
Hinzu kommt, dass der Bundesrat den gesamten Dorfkern der Gemeinde Näfels im
ISOS aufgenommen hat. Diese Umstände führen jedoch nicht dazu, dass im
geschützten Gebiet sämtliche Bauvorhaben von vornherein verboten wären.
Vielmehr hatte die Baubewilligungsbehörde eine Interessenabwägung vorzunehmen
und im Sinne einer Verhältnismässigkeitsprüfung zu evaluieren, ob sich das geplante
Bauprojekt mit dem Ortsbildschutz verträgt bzw. dem Bauvorhaben keine höherrangigen
Rechte entgegenstehen.
Soweit die
Beschwerdeführer vorbringen, die Beschwerdegegnerin 2 habe den Ortsbildschutz
nur ungenügend abgeklärt, indem sie sich auf die Berichte der Fachstelle
Denkmalpflege abgestützt habe, ist ihnen nicht zu folgen. Vielmehr lässt sich
den Akten entnehmen, dass die Fachstelle bereits bei der Projektausarbeitung
miteinbezogen wurde. So war man sich bereits vor der Ausarbeitung des
Projekts offensichtlich bewusst, dass es sich um ein sensibles Baugebiet
handle. Dass die erste Stellungnahme der Fachstelle Denkmalpflege in der
Folge nur sehr kurz ausfiel, kann den Beschwerdegegnern aber nicht zum
Nachteil gereichen. Einerseits wurde bereits im ersten Bericht dargelegt,
dass man sich vorgängig mit dem Bauprojekt befasst habe, wovon auch die
Beschwerdeführer Kenntnis nehmen konnten. Andererseits erwähnte die
Fachstelle in ihrem ersten Bericht die Farbgebung sowie die Gestaltungsweise
der geplanten Gebäude, was ebenfalls darauf hindeutet, dass sie sich mit dem
Ortsbildschutz befasste. Sodann nahm sie auf Antrag hin nochmals Stellung und
legte nachvollziehbar dar, weshalb das Bauvorhaben aus ortsbild- sowie
denkmalschutztechnischer Sichtweise unproblematisch sei und weshalb auf ein
eingehende Prüfung durch das BAK verzichtet werden könne. So erfahren die
umliegenden geschützten Objekte keine direkten baulichen Einwirkungen. Auch
das BAK war in seinem E-Mail an die Fachstelle offenbar der Ansicht, dass
keine Beeinträchtigung durch das Bauvorhaben ersichtlich sei, ansonsten sein
Einverständnis notwendig gewesen wäre. Sodann wird der geschützte Teil der
Umgebungsmauer durch das Bauprojekt nicht tangiert, da das Zufahrtstor und
der Zufahrtsbereich nicht geschützt sind. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass
die Abklärung des Ortsbild- und Umgebungsschutzes durch die
Beschwerdegegnerin 2 nicht zu beanstanden ist. Sie durfte sich im Rahmen des
ihr zukommenden Ermessens auf die rechtsgenüglichen Berichte der Fachstelle
Denkmalpflege stützen, wonach die Gebäude sich gut in die Umgebung einfügen
würden, was im Übrigen auch den durch das Gericht aus dem Augenschein
gezogenen Erkenntnissen entspricht. Somit scheitert die Rüge der Beschwerdeführer
in Bezug auf den Ortsbild-, Denkmal- und Umgebungsschutz.
4.
Die
Beschwerdeführer bringen weiter vor, dass das Bauvorhaben in verkehrstechnischer
Hinsicht ungenügend erschlossen sei. Insbesondere vertrage sich die Zufahrt
zur Kantonsstrasse nicht mit der Verkehrssicherheit.
4.1
Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. b
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
2. Juni 1979 (RPG)
ist
Voraussetzung einer Baubewilligung, dass das zu bebauende Land erschlossen
ist. Dies ist unter anderem dann der Fall, wenn die für die betreffende
Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG).
Das anwendbare kantonale Recht enthält keine
weitergehenden Vorschriften bezüglich der verkehrsmässigen Erschliessung von
Grundstücken. Praxisgemäss sind daher die entsprechenden Normen des
Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) beizuziehen.
4.2
4.2.1
Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, die
Beschwerdegegnerin 2 habe die Frage der Erschliessung nur ungenügend
abgeklärt, in dem sie die Baubewilligung erteilt und erst daraufhin die
notwendigen Berichte der Kantonspolizei Glarus eingeholt habe. Hinzu komme,
dass sich die Berichte der Kantonspolizei inhaltlich widersprechen würden.
Des Weiteren bestehe zwar eine Zufahrt zum streitbetroffenen Grundstück,
diese werde momentan aber anders genutzt, als durch das Bauvorhaben beabsichtigt
werde. Im Ergebnis liege durch diese Zweckänderung eine Neuanlage vor,
weshalb die entsprechenden VSS-Normen zu erfüllen seien. Wenn die Normen
anzuwenden seien, sei das streitbetroffene Grundstück nur ungenügend
erschlossen. Ein Indiz für das Vorliegen einer Neuanlage sei die Beschilderung
"Linksabbiegen verboten". Diese sei erst während des
vorinstanzlichen Verfahrens und ohne amtliche Publikation erfolgt. Ferner
handle es sich bei der Torausfahrt der streitbetroffenen Anlage um einen
höchst sensiblen Verkehrsknotenpunkt, weil die Ausfahrt in die stark
frequentierte Kantonsstrasse münde. In Berücksichtigung der zu erwartenden
Mehrfrequenz von der geplanten Anlage her sei ebenfalls von einer nur
ungenügenden Erschliessung auszugehen. Im Übrigen falle eine
Ausnahmebewilligung ausser Betracht, da die hierfür zu erfüllenden Auflagen
nicht realisierbar seien.
4.2.2
Die Beschwerdegegner 1 und die Beschwerdegegnerin 2
sind hingegen der Meinung, dass sich die Berichte der Kantonspolizei nicht
widersprechen, vielmehr ergänzen würden. Es sei keine bessere
Erschliessungsmöglichkeit als die bestehende Zufahrt via Kantonsstrasse
ersichtlich. Die vorverlegte Haltelinie zur Kantonsstrasse, die seitliche
Begrenzung der Ausfahrt sowie das Linksabbiegeverbot würden der
Verkehrssicherheit ausreichend Rechnung tragen. Ferner werde die Zufahrt
bereits heute von Anwohnern genutzt und diene als Zugang zu 18 bis 20
Parkplätzen. Eine Neuanlage bestehe deshalb nicht, weshalb auch die
VSS-Normen nicht einschlägig seien. Hinzu komme, dass Letztere nur als
Empfehlung zu werten seien. Es sei nur eine geringe Mehrfrequenz durch den
Anlagenbau zu erwarten, weshalb die zusätzlichen Weg- und Zufahrten auf die Kantonsstrasse
vernachlässigbar seien. Die Beschwerdeführer würden diesbezüglich in der Annahme
fehl gehen, dass eine Mehrfrequenz ausschliesslich während den Stosszeiten zu
erwarten sei. Das Linksabbiegeverbot diene dem Verkehrsfluss. Es gelte zu
berücksichtigen, dass die Beschilderung während des Beschwerdeverfahrens nur
eine Verschärfung bedeutet habe. Im Übrigen sei ein Kreuzen der Fahrzeuge
hinter der Toreinfahrt uneingeschränkt möglich. Es herrsche deshalb in der
Toreinfahrt keine Behinderungsgefahr durch entgegenkommende Fahrzeuge.
4.2.3
Der Beschwerdegegner 3 entgegnet ebenfalls, dass es
sich nicht um eine Neuanlage handle. Die Vorgaben gemäss VSS-Norm 640 273a
seien zudem eingehalten. Es sei zwar richtig, dass eine gewisse Erhöhung der
Verkehrsfrequenz durch den Anlagenbau zu erwarten sei. Diese sei aber nicht
erheblich bzw. halte sich in Grenzen. Dass sich durch die Mehrfrequenz ein
übermässiger Rückstau bilde, sei eine reine Mutmassung und werde nicht
substantiiert dargelegt. In baulicher Hinsicht sei an der Zufahrt zum
Grundstück nichts zu beanstanden. Ferner werde der Verkehrssicherheit mit den
aufgetragenen Auflagen ausreichend Rechnung getragen.
4.3
4.3.1
Aus dem Mitbericht der Kantonspolizei vom 17.
Dezember 2012 ergibt sich, dass den eingereichten Planunterlagen bzw. dem
Baubeschrieb die für die Beurteilung notwendigen Pläne für ein
Parkplatzkonzept sowie für die Einfahrt zur Kantonsstrasse fehlten. Diese
seien nachzureichen, wobei allfällige Forderungen und Auflagen aus der Nachbeurteilung
ausdrücklich vorbehalten blieben.
4.3.2
Aus der Stellungnahme der kantonalen Abteilung
Tiefbau vom 14. Januar 2013 lässt sich einzig entnehmen, es sei darauf zu
achten, dass kein Oberflächenwasser vom privaten Grundstück auf das Trottoir
sowie die Kantonsstrasse gelangen könne.
4.3.3
In der Baubewilligung vom 20. März 2013 hielt die
Beschwerdegegnerin 2 fest, dass die geplante Tiefgarage mit 26 Abstellplätzen
von der Kantonsstrasse her bereits über die bestehende Zufahrt erschlossen sei.
Die Frage der Erschliessung sei im Vorfeld unter Einbezug der kantonalen
Fachstellen eingehend geprüft worden. Man sei zum Schluss gekommen, dass die
bestehende Zufahrt die geeignetste Lösung darstelle. Eine entsprechende
Zustimmung für die Ein- und Ausfahrt liege sowohl von der kantonalen
Abteilung Tiefbau als auch von der Kantonspolizei vor.
4.3.4
Anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins vom
17. Oktober 2013 führte die Kantonspolizei weiter aus, dass die Unterlagen
zum Parkplatzkonzept sowie zur Zufahrt von der Kantonsstrasse her nicht
eingereicht worden seien. Das Verkehrsaufkommen in der Gemeinde Näfels sei
zunehmend und man habe an dem vorliegenden Knotenpunkt einen starken
Strassenverkehr, viele Fussgänger und insbesondere auch einen Schulweg.
4.3.5
Am 24. Oktober 2013 nahm die Kantonspolizei nach
einer verkehrspolizeilichen Prüfung nochmals Stellung. Es handle sich um
einen stark frequentierten Strassenabschnitt. Die Geschwindigkeit sei auf 50
km/h begrenzt. Die erforderliche Knotensichtweite gemäss VSS Norm 640 273a
bei der Ausfahrt über das Trottoir könne eingehalten werden. Es seien keine
unmittelbaren Sichthindernisse gegeben. Die Verkehrssicherheit sei damit
grundsätzlich gewährleistet, wobei ein "Linksabbiegen" Richtung
Glarus Süd erschwert sei. Insgesamt könne dem Baugesuch nur unter Auflagen
entsprochen werden. So seien der linke und rechte Bereich der Zufahrt zur Kantonsstrasse
von sichthemmenden Gegenständen freizuhalten. Beim Überqueren des Trottoirs
müsse den Fussgängern und fahrzeugähnlichen Geräten der Vortritt gewährt
werden. Ferner seien die auf der Kantonsstrasse befindlichen Fahrzeuge
gegenüber denjenigen von der streitbetroffenen Parzelle her
vortrittsberechtigt. Die Ein- und Ausfahrt zur geplanten Tiefgarage sei so zu
gestalten, dass sich keine Rückstaus bilden würden. Schliesslich dürfe die Einfahrt
in die Kantonsstrasse nur in Richtung Norden erfolgen, weshalb eine
Beschilderung "Rechtsabbiegen" anzubringen sei. Eine solche
Beschränkung müsse durch die Kantonspolizei verfügt und im Amtsblatt
publiziert werden, weshalb frühzeitig vor Inbetriebnahme der
Tiefgaragenanlage ein entsprechender Antrag einzureichen sei.
4.3.6
Das kantonale Tiefbauamt nahm am 21. November 2013
Stellung. Es legte dar, dass innerhalb der geschlossenen Ortslage Zu- und
Wegfahrmöglichkeiten zu den angrenzenden Liegenschaften zulässig seien, wenn
die Vorschriften gemäss VSS Norm 640 273a eingehalten würden. Ausserhalb
einer solchen Ortslage sei eine solche Zufahrt als Sondernutzung zu
qualifizieren, womit eine Bewilligungspflicht der Strassenbaubehörde
verbunden sei. An die Qualität einer solchen Zufahrt seien überdies erhöhte
Anforderungen zu stellen und es sei nach Möglichkeiten zu suchen, wie die
Liegenschaft rückwärtig erschlossen werden könne, damit der Verkehrsfluss auf
der Kantonsstrasse nicht beeinträchtigt werde.
4.3.7
Die Kantonspolizei ergänzte am 5. Februar 2014,
dass es sich bei der streitbetroffenen Ein-/Ausfahrt um eine seit Jahrzehnten
bestehende Toranlage handle, welche von einer stattlichen Mauer umgeben sei
und auf ein 4,4 m breites Trottoir münde. Das Bauprojekt sehe eine Tiefgarage
vor, welche über diese Zufahrt erschlossen werde. Die künftige
Verkehrsfrequenz entspreche in etwa der bisherigen Situation, da die heute bestehenden
18 Parkplätze nur auf 26 erhöht werden würden. Eine Sicherheitsproblematik
oder Unfallereignisse seien bei der streitbetroffenen Zufahrt nicht
aktenkundig. Es könne davon ausgegangen werden, dass der Verkehrsablauf nach
Erstellung der geplanten Baute unverändert sei, weshalb kein Grund
ersichtlich sei, dass der Verkehr nicht sicher abgewickelt werden könne.
Aufgrund der unproblematischen Situation sei es ausreichend, wenn die
Haltelinie nur etwa 1,5 m vor das Tor anstatt – wie in der VSS Norm 640 273a
gefordert – 2,5 m vorverlegt und mit seitlichen Abgrenzungen versehen werde.
4.4
4.4.1
Anlässlich des Augenscheins vom 18. Dezember
2014 erachtete das Verwaltungsgericht die Frage der genügenden Erschliessung
als nicht hinreichend geklärt, weshalb es bei der I.______
AG ein Verkehrsgutachten in Auftrag gab. Im Gutachten
vom
25. Februar 2015
kam die I.______
AG
zum Schluss, die Befahrbarkeit der bestehenden Zu-/Wegfahrt sei für
Personenwagen gewährleistet. Lastwagen (LKW) sei es hingegen nur möglich, aus
Richtung Norden her auf das Areal zu- und davon wegzufahren. Ein Kreuzen im
Torbereich sei ebenfalls nicht möglich, weshalb ein solches arealintern
gewährleistet werden müsse. Das Sichtfeld auf das Trottoir sei durch die
bestehende Infrastruktur ungenügend. Mit einfachen baulichen Massnahmen könne
dem jedoch begegnet werden. So seien die seitlichen Begrenzungen (Pfosten und
Ketten) zur Kantonsstrasse hin um etwa 1 m zu verlängern, womit die Distanz
vom Tor zur Haltekante etwa 2,5 m betragen würde. So könne die Beobachtungsdistanz
gemäss VSS Norm 640 273a eingehalten werden. Sodann werde die Kantonsstrasse
durch den Verkehr aus der geplanten Überbauung nicht massgeblich belastet.
Durch die bestehende Signalisation werde ein Linksabbiegen unterbunden,
weshalb der aus dem Areal fahrende Lenker nur den von Süden herkommenden
Verkehr zu beachten habe. Ferner sei mit keinen massgeblichen Rückstaus auf
der Kantonsstrasse zu rechnen, obschon die Türöffnung eine gewisse Zeit
benötige und ein Kreuzen im Torbereich nicht möglich sei. Schliesslich sei
eine bauliche Veränderung des nördlichen Inselkopfes zu empfehlen, wodurch
das Linksabbiegeverbot unterstützt würde.
4.4.2
Bei einem vom Gericht eingeholten
Gutachten wie dem vorliegenden, darf der Richter bei Fachfragen nicht ohne
triftigen Grund von den Darlegungen des Gutachters abweichen. Allfällige
Abweichungen von einem nicht nachvollziehbaren und nicht schlüssigen
Gutachten hat er zu begründen
(vgl. BGer-Urteil 2C_823/2008 vom 21. Juli 2009 E
3.3)
.
Dies
ist vorliegend nicht der Fall. Vielmehr ist das Gutachten vollständig, klar,
gehörig begründet, frei von Lücken sowie Widersprüchen und beruht auf
zutreffenden tatsächlichen Feststellungen. Der Gutachter hat zudem
hinreichende Sachkenntnisse und die erforderliche Unbefangenheit. Er liefert
dem Gericht die fachspezifischen Informationen, über welche es selbst nicht
verfügt, weshalb dem Gutachten ein erhöhter Beweiswert zukommt.
Die von den Beschwerdeführern am 8.
April 2015 dagegen geäusserte Kritik vermag am Beweiswert des Gutachtens
nichts zu ändern.
4.5
4.5.1
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, bei der
streitbetroffenen Zufahrt handle es sich um eine Neuanlage, ist ihnen nicht
zu folgen. Vielmehr ergibt sich, dass die Zufahrt bereits seit längerer Zeit
von Anwohnern genutzt wurde, um ihre Fahrzeuge auf dem Areal auf einem der
insgesamt etwa 18 Parkplätze abzustellen. Dies erhellte sich auch anlässlich
des Augenscheins vom 18. Dezember 2014. Sodann bleibt der Bereich zwischen
der Zufahrt zur Anlage und der Kantonsstrasse aufgrund des geplanten
Bauvorhabens bis auf einige sicherheitstechnische Vorkehrungen weitgehend
unverändert, was ebenfalls für eine bereits bestehende Anlage spricht. Ferner
geht das Gutachten zu Recht davon aus, dass eine Signalisation bereits vor
dem vorinstanzlichen Verfahren vorhanden war. Zumindest bestand vor dem
Linksabbiegeverbot ein Rechtsabbiegegebot, was durch die Beschwerdeführer
nicht bestritten wird. Dabei ist aber auch unerheblich, ob das Linksabbiegeverbot
erst im Beschwerdeverfahren angebracht wurde. So führte die Kantonspolizei
explizit aus, dass bis zur Inbetriebnahme der Tiefgarage eine amtliche
Publikation sowie eine Meldung an sie zu erfolgen habe, was den Beschwerdegegnern
1 in Disp.-Ziff. 2 des vorinstanzlichen Entscheids als Auflage aufgetragen
wurde. Die Beschwerdegegner 1 sind somit ohnehin dazu angehalten, eine
rechtmässig verfügte Signalisation nachzuholen. Sodann bringt der Beschwerdegegner
3 zwar selbst vor, dass eine gewisse Erhöhung des Verkehrsaufkommens
wahrscheinlich sei. Diese sei aber nicht als erheblich einzustufen, was sich
sowohl mit der Ansicht der Kantonspolizei als auch mit den Ausführungen im
Gutachten deckt. Gegenteiliges vermögen die Beschwerdeführer nicht
nachzuweisen. Es ist daher von keiner massgeblich veränderten Verkehrslage
sowie keiner Zweckänderung der Zufahrt auszugehen. Schliesslich ist dem
Gutachten darin beizupflichten, dass es für die Qualifikation als bestehende
Anlage oder Neuanlage nicht massgebend ist, wie weit die geplante Tiefgarage
von der Einfahrt in die Kantonsstrasse entfernt ist. Demgemäss ist die
geplante Zufahrt zur Überbauung nicht als Neuanlage zu qualifizieren. Die
Anlage ist damit bereits erschlossen. Es gilt folglich zu prüfen, ob die
bestehende Erschliessung genügend ist oder ob wegen des geplanten
Bauvorhabens Veränderungen vorzunehmen sind.
4.5.2
Bei der Beurteilung der Beobachtungsdistanz beim
Knotenpunkt Torausfahrt/Kantonsstrasse führt die Kantonspolizei richtig an,
dass die Empfehlungen des VSS heranzuziehen sind. Dabei ist die VSS-Norm 640
273a einschlägig, welche innerorts eine Beobachtungsdistanz von 3,0 m
vorsieht, die bei bestehenden Anlagen auf 2,5 m reduziert werden kann. Bei
den VSS-Normen handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht
behördenverbindlich sind.
Die Kantonspolizei
gelangte zum Schluss, dass eine Vorverlegung der Haltelinie um 1,5 m weg vom
Tor Richtung Kantonsstrasse ausreichend sei, um der Verkehrssicherheit
nachzukommen. Dem widerspricht das Gutachten, da sowohl auf die Kantonsstrasse
als auch auf den Gehweg eine minimale Beobachtungsdistanz von 2,5 m nicht
unterschritten werden dürfe. Zwar sei die Beobachtungsdistanz auf die Kantonsstrasse
mit einer um 1,5 m vorverlegten Haltekante ausreichend. Hingegen werde
dadurch kein ausreichendes Sichtfeld auf das Trottoir und die dortigen
Fussgänger erreicht. Daraus folgt, dass die Beobachtungsdistanz mit einer um
1,5 m vorverlegten Haltekante ungenügend ist und sich nicht damit
rechtfertigen lässt, dass keine Sicherheitsprobleme bzw. Unfallereignisse an
der entsprechenden Stelle aktenkundig sind. Aus Gründen der Verkehrssicherheit
ist vielmehr die Einhaltung der VSS-Norm 640 273a geboten.
Das Gutachten zeigt mit
einer weiteren Vorverlegung der Haltekante sowie einer Verlängerung der
seitlichen Begrenzung um 1 m aber eine einfache bauliche Massnahme auf, wie
die Verkehrssituation optimiert werden könnte. Dieser Lösung ist den Vorzug
zu geben, da wie dargelegt die Anlage (noch) ungenügend erschlossen ist.
Damit würde der Verkehrssicherheit Genüge getan. Die dadurch entstehende
Restbreite des Trottoirs erscheint zudem ausreichend, damit der Verkehrsfluss
der Fussgänger nicht erheblich beeinträchtigt würde. Insgesamt erscheint die
Lösung sachgerecht, sachbezogen und genügt auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit,
da sie erforderlich, geeignet und zumutbar ist.
Da eine aus Gründen der
Verkehrssicherheit ungenügende Erschliessung von einiger Tragweite keinen
untergeordneten Mangel darstellt, rechtfertigt es sich vorliegend, das
Bauvorhaben der Beschwerdegegner 1 von der Bedingung dieser baulichen Massnahme
abhängig zu machen. Die Baubewilligung ist daher nur unter der Bedingung zu
erteilen, dass die im Gutachten vorgeschlagene Lösung (Vorverlegung der
Haltekante und Verlängerung der seitlichen Begrenzung) sichergestellt und die
hierfür notwendigen Bewilligungen eingeholt werden. Ein vorgängiger Baubeginn
ist den Beschwerdegegnern 1 verwehrt (vgl. dazu Andreas Baumann, in Baumann
et al. [Hrsg.], § 59 N. 46 ff.). Sodann sind die vom Gutachten
erwähnten übrigen baulichen Massnahmen zwar wünschenswert jedoch nicht
zwingend, weshalb deren Fehlen der Baubewilligung nicht entgegensteht.
4.5.3
Die Beschwerdeführer rügen weiter die mangelhafte
Befahrbarkeit der geplanten Anlage.
Das Gutachten legt
diesbezüglich mittels Schleppkurvennachweis ausführlich dar, dass das
streitbetroffene Grundstück von Süden her mit einem Personenwagen, nicht aber
mit einem LKW befahrbar sei. Die Linienführung für LKW habe von Norden her zu
erfolgen. Nach Ansicht des Gutachters sei diese Linienführung problemlos
realisierbar, zumal ein Einspuren unproblematisch erscheine. Die nachfolgenden
Fahrzeuge würden an den haltenden Fahrzeugen vorbeikommen, weshalb der
Verkehrsfluss auf der Kantonsstrasse nicht übermässig belastet werde. Dem und
insbesondere auch der Ansicht, dass die Gefahr für einen Rückstau auf der Kantonsstrasse
nur gering sei, ist zu folgen. Hinzu kommt, dass das streitbetroffene Areal
während den Stosszeiten bis auf die Bauphase wohl nur selten mit LKW befahren
werden wird. Sodann ist die Zufahrt zum Areal für Personenwagen sowohl von
Norden als auch von Süden her möglich, was den Verkehrsfluss ebenfalls nicht
übermässig beeinträchtigt. Ferner ist nicht zu beanstanden, dass das
Gutachten die Simulation mit einem Müllwagen vornahm. Zum einen handelt es
sich dabei um ein Fahrzeug, welches nach der Bauphase nebst Personenwagen auf
das Grundstück gelangen können müsste, zum anderen entspricht das Fahrzeug in
etwa den Massen eines LKW, was das Gutachten ebenso ausführt. Sodann
verkennen die Beschwerdeführer, dass das Gutachten die Zufahrt für
Blaulichtorganisationen wie Sanität oder Feuerwehr explizit erwähnt. Das
diesbezüglich Vorgebrachte zielt damit ins Leere. Aus dem Gesagten folgt,
dass die Zufahrt zum Grundstück unbedenklich ist, sofern die Linienführung
für LKW von Norden her erfolgt.
Sodann erscheint die
Ausfahrt auf die Kantonsstrasse unproblematisch, was auch das Gutachten
schlüssig dargelegt. Wie erwähnt, führt das noch amtlich zu publizierende
Linksabbiegeverbot nämlich dazu, dass sich die Fahrzeuge vom streitbetroffenen
Grundstück weg gut in den Verkehrsfluss der Kantonsstrasse einfügen. Zudem
bewirkt der nahe gelegene Fussgängerstreifen, dass die von Süden herkommenden
Fahrzeuge verlangsamen, was der Beschwerdegegner 3 zu Recht anmerkt. Da
gemäss Gutachten und nach Ansicht der Kantonspolizei nur mit einer geringen Zunahme
des Verkehrs von der streitbetroffenen Parzelle her zu rechnen ist, bestehen
unter der Bedingung der Vorverlegung der Haltekante keine Bedenken bezüglich
der Wegfahrt vom Areal.
Schliesslich führt das
Gutachten aus, dass ein Kreuzen in der Toreinfahrt selbst nicht möglich sei.
Jedoch bestehe eine solche Möglichkeit auf der Strecke zwischen Tor und
Tiefgarageneinfahrt. Es wäre zwar wünschenswert, die Einfahrt entsprechend zu
verbreitern. Diese bauliche Massnahme fällt wegen der geschützten Mauer
allerdings ausser Betracht. Unter dem Gesichtspunkt, dass nur eine geringe
Zunahme des Verkehrs zu erwarten ist, ist übereinstimmend mit dem Gutachten
davon auszugehen, dass ein Kreuzen innerhalb des Areals für die Erschliessung
des streitbetroffenen Grundstücks genügt und der Verkehrsfluss dadurch nicht
übermässig belastet wird. Die Befahrbarkeit des Areals ist damit nicht zu
beanstanden, womit die entsprechende Rüge ins Leere greift.
4.6
Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Anlage
im Hinblick auf die geplante Überbauung nur ungenügend erschlossen ist. Die
bisherige Vorverlegung der Haltekante um 1,5 m vom Ausfahrtstor weg Richtung Kantonsstrasse
reicht für die Einhaltung der Beobachtungsdistanz auf das Trottoir und den
Fussgängerverkehr nicht aus. Es rechtfertigt sich daher, die Baubewilligung
unter der Bedingung zu erteilen, dass die Haltekante um einen weiteren Meter
vorverlegt sowie die seitlichen Abschrankungen ebenfalls um einen Meter
verlängert werden. Die Beschwerdegegner 1 haben diese bauliche Massnahmen vor
Baubeginn sicherzustellen und die dafür notwendigen Bewilligungen einzuholen.
Im Übrigen ist die verkehrsmässige Erschliessung als genügend zu betrachten.
5.
Schliesslich rügen die
Beschwerdeführer die Nichteinhaltung der Bauvorschriften. Das geplante
oberste Stockwerk sei ein Ausbau des Dachgeschosses und kein Giebelzimmer. Da
die Gebäudehöhe 9,4 m betrage, sei ein ausgebautes Dachgeschoss gemäss Art. 6
BO nicht zulässig. Zudem liege eine geschlossene Bauweise vor, weshalb für
die Realisierung ein Überbauungsplan vorzulegen sei.
5.1
5.1.1
Gemäss Art. 6 BO sind in der Dorfkernzone bei einer
Gebäudehöhe von bis zu neun Metern zwei Geschosse mit einem ausgebauten
Dachgeschoss erlaubt. Beträgt die Gebäudehöhe zwischen 9 und 10 m dürfen ohne
Dachausbau drei Geschosse gebaut werden, wobei ein Giebelzimmer gestattet
ist. Was unter einem Giebelzimmer zu verstehen ist, regelt die BO allerdings
nicht.
5.1.2
Es ist unbestritten, dass die Höhe der einzelnen
geplanten Gebäude zwischen 9 und 10 m liegt. Die streitbetroffene
Parzelle befindet sich in der Dorfkernzone, weshalb gestützt auf Art. 6 BO
drei Geschosse und ein Giebelzimmer, jedoch kein Ausbau des Dachstocks
erlaubt sind. Im Hinblick auf die Qualifikation der obersten Etage der
geplanten Gebäude ist es aber nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner
3 die Bauordnung der Gemeinde Mollis (BO Mollis) zur Auslegung herangezogen
hat. Dies erweist sich als sachgerecht. So weist der Beschwerdegegner zu
Recht darauf hin, dass die Gemeinde Mollis eine örtliche Nähe zur Gemeinde
Näfels aufweise und ebenfalls eine Vorgängergemeinde von Glarus Nord sei. Bei
der entsprechenden Qualifikation bietet sich eine Anlehnung an die BO Mollis
somit ohne Weiteres an. Die Beschwerdeführer legen denn auch nicht
substantiiert dar, weshalb die Bauordnung einer Vorgängergemeinde von Glarus
Süd zur Auslegung anzuwenden sei. Hinzu kommt, dass sich die BO Mollis
explizit zur Auslegung des ausgebauten Dachgeschosses und des Giebelzimmers
äussert. Gestützt darauf stellte der Beschwerdegegner 3 fest, dass das
zulässige Mass für ein Giebelzimmers nicht überschritten werde. Es ist nicht
ersichtlich, inwiefern der Beschwerdegegner 3 durch seine Auslegung Recht
verletzte oder die Masse gemäss den Planungsunterlagen falsch
berücksichtigte. Er qualifizierte die projektierten Galeriezimmer zu Recht
als mit Art. 6 BO vereinbare Giebelzimmer.
5.2
5.2.1
Nach Art. 9 Abs. 3 BO ist der Gemeinderat
berechtigt, aufgrund eines Überbauungsplans die geschlossene Bauweise zu
verfügen. Gemäss Art. 62 Abs. 1 BauV bezeichnet die offene Bauweise die
getrennte Erstellung von Bauten. Das seitliche Zusammenbauen ist dabei nur
unter Einhaltung der maximalen Gebäudelänge möglich. Bei einer geschlossenen
Bauweise sind die Bauten seitlich zusammengebaut. Die Gemeinde bestimmt die
zulässigen Gebäudelängen (Art. 62 Abs. 2 BauV). Eine geschlossene Bauweise
bildet damit die Vereinigung von zwei oder mehr an sich selbstständigen
Gebäuden zu einer baulichen Einheit. Kriterien für eine geschlossene Bauweise
sind insbesondere das Nichteinhalten des seitlichen Grenzabstandes, nur zwei
freie Fassaden sowie die Überschreitung der zulässigen Gebäudelänge (vgl.
dazu etwa die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden PVG 1983
S. 43 E.
1 f.).
5.2.2
Die Gebäudeteile A und B sowie C und D verfügen
jeweils über ein Treppenhaus, einen Lift und einen Technikraum für die
Heizung. Sie werden jeweils gemeinsam erschlossen, weshalb die einzelnen
Gebäudeteile funktionell nicht selbständig sind. Damit kann entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer nicht von einer geschlossenen Bauweise
ausgegangen werden, weshalb keine Überbauungsplanpflicht besteht.
Schliesslich muss zwischen den Gebäudeteilen A und B sowie C und D kein
Gebäudeabstand berücksichtigt werden, da es sich hierbei wie eben dargelegt
nicht um eigenständige Gebäude handelt.
Damit wurden die
Bauvorschriften eingehalten.
6.
Zum Schluss stellt sich
die Frage, ob die Kostenfolgen des vorinstanzlichen Entscheids als
mitangefochten zu gelten haben.
6.1
Die Beschwerdegegnerin 2 macht geltend, dies sei
der Fall, weil die Beschwerdeführer die Aufhebung des gesamten
vorinstanzlichen Entscheids beantragt hätten. Der Beschwerdegegner 3 ist
hingegen wie die Beschwerdeführer der Meinung, dass sich der Streitgegenstand
wegen der Dispositionsmaxime nicht auf die vorinstanzlichen Kosten- und
Entschädigungsfolgen ausdehnen lasse.
6.2
Die Beschwerdeführer
beantragen die Aufhebung von Disp.-Ziffn. 1 und 2 des vor-instanzlichen
Entscheids. Die vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen fechten sie
nicht an. Mit ihnen und dem Beschwerdegegner 3 ist aufgrund der Dispositionsmaxime
darin einig zu gehen, dass sich der Streitgegenstand nicht auf die vor-instanzlichen
Kosten- und Entschädigungsfolgen ausdehnen lässt. So ergibt sich aus Art. 100
Abs. 3 VRG, dass das Verwaltungsgericht bei seinem Entscheid weder zu Gunsten
noch zu Ungunsten einer Partei über die gestellten Parteianträge hinausgehen
darf. Ein Ausnahmetatbestand im Sinne von Art. 100 Abs. 3
lit. a - lit. c liegt nicht vor. Es hätte der Beschwerdegegnerin 2
zudem offen gestanden, die vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen
selbst anzufechten, was sie aber unterliess. Schliesslich kennt das kantonale
Verwaltungsprozessrecht das Institut eines Anschlussrechtsmittels nicht.
7.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Die verkehrsmässige
Erschliessung der geplanten Überbauung ist ungenügend. Die Baubewilligung ist
deshalb nur unter der Voraussetzung zu erteilen, dass die Haltekante sowie
die seitliche Abgrenzung bei der Zufahrt zum streitbetroffenen Grundstück im
Sinne des Gutachtens um einen Meter zur Kantonsstrasse hin vorverlegt bzw.
verlängert werden. Die Beschwerdegegner 1 sind dazu anzuhalten, vor Baubeginn
die entsprechende Lösung sicherzustellen und die dafür notwendigen Bewilligungen
einzuholen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
III.
1.
Gemäss Art. 134 Abs. 1
lit. c VRG hat eine Partei im Beschwerdeverfahren grundsätzlich amtliche
Kosten zu tragen, wenn sie unterliegt oder wenn auf ihr Begehren nicht
eingetreten wurde. Die Beschwerdeführer dringen mit ihrem Hauptantrag auf
Aufhebung von Disp.-Ziffn. 1 und 2 des vorinstanzlichen Entscheids nicht
durch. Hingegen obsiegen sie insoweit, als eine rechtsgenügende
verkehrsmässige Erschliessung noch nachzuholen ist. Es rechtfertigt sich
daher, die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 3'000.- zu je
drei Achteln den Beschwerdeführern 1 und 2 aufzuerlegen.
Im Umfang von einem Viertel sind sie den
Beschwerdegegnern 1 aufzuerlegen. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in
der Höhe von Fr. 3'000.- sind den Beschwerdeführern 1 und 2 Fr. 750.-
zurückzuerstatten.
2.
Die in der Hauptsache
unterliegenden Beschwerdeführer 1 und 2 sind gemäss Art. 138 Abs. 2 VRG
überdies je zu verpflichten, den Beschwerdegegnern 1 eine reduzierte Parteientschädigung
von Fr. 1'000.-, insgesamt Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
Den Beschwerdegegnern 2 und 3 steht eine solche mangels Vorliegens besonderer
Umstände nicht zu (Art. 138 Abs. 4 VRG).
3.
Gemäss Art. 53 Abs. 2 BO
gehen Kosten für Abklärungen und Gutachten bei Bauvorhaben zu Lasten des
Gesuchstellers. Das Gutachten der I.______AG erwies sich im vorliegenden
Verfahren zur Beurteilung der verkehrsmässigen Erschliessung als notwendig.
Bereits die Beschwerdegegnerin 2 wäre dazu angehalten gewesen, die Sache
durch ein Gutachten abklären zu lassen, weshalb es sich gestützt Art. 53 Abs.
2 BO rechtfertigt, die dafür angefallenen Kosten der Bauherrschaft bzw. den
Beschwerdegegnern 1 aufzuerlegen. Daraus folgt, dass die Beschwerdegegner 1
zu verpflichten sind, dem Verwaltungsgericht die Kosten für das Gutachten der
I.______AG in der Höhe von Fr. 8'056.65 zurückzuerstatten.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Baubewilligung der Beschwerdegegnerin
2 vom
20. März 2013 wird unter die Bedingung gestellt, dass die Beschwerdegegner
1 vor Baubeginn die verkehrsmässige Erschliessung im Sinne der Erwägungen
sicherstellen und die dafür notwendigen Bewilligungen einholen. Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die
pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- wird zu je
drei Achteln den Beschwerdeführern 1 und 2 und zu
einem Viertel den Beschwerdegegnern 1 auferlegt. Von dem von den
Beschwerdeführern 1 und 2 bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 3'000.- werden ihnen Fr. 750.- zurückerstattet.
3.
Die
Beschwerdeführer 1 und 2 werden je verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Entscheids den Beschwerdegegnern 1 eine Parteientschädigung
Fr. 1'000.-, insgesamt Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
4.
Die
Beschwerdegegner 1 werden verpflichtet, dem Verwaltungsgericht die Gutachtenskosten
in der Höhe von Fr. 8'056.65 zurückzuerstatten.
5.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]