gl_gerichte · VG.2018.00082 · 2019-01-24 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 24.01.2019 VG.2018.00082 (VG.2019.748)
Glaris Verwaltungsgericht 24.01.2019 VG.2018.00082 (VG.2019.748)
Glarona Verwaltungsgericht 24.01.2019 VG.2018.00082 (VG.2019.748)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
24. Januar 2019
I. Kammer
in Sachen
VG.2018.00082/83
1.1
A.______
Beschwerdeführer
1.2
B.______
beide vertreten durch
Rechtsanwalt
C.______
2.
Gemeinde Glarus Nord
vertreten durch Rechtsanwalt
D.______
gegen
1.
E.______
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwalt
F.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
G.______, H.______ und I.______ ersuchten die
Gemeinde Glarus Nord am 29. April 2016 um Bewilligung des Neubaus eines
Mehrfamilienhauses auf der Parz.-Nr. 01, Grundbuch […]. Dagegen gingen bei
der Gemeinde Glarus Nord verschiedene Einsprachen, darunter diejenige von
E.______, ein. Die Gemeinde Glarus Nord wies die Einsprachen am 28. September
2016 ab, soweit es auf diese eintrat, und erteilte G.______, H.______ und
I.______ die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen.
1.2
Dagegen erhob E.______ am 28. Oktober 2016
Beschwerde beim Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte die Aufhebung
der Baubewilligung. Am 23. November 2016 verkauften G.______, H.______
und I.______ die Liegenschaft Parz.-Nr. 01, A.______ und B.______, weshalb
diese anstelle von G.______, H.______ und I.______ in das Verfahren
eintraten. Das DBU sistierte auf Gesuch von E.______ am 10. Januar 2017 das
Verfahren formlos, da zwischen den Parteien Vergleichsgespräche stattfanden.
Diese scheiterten jedoch, weshalb das DBU das Verfahren am 3. April 2017
wiederaufnahm. Am 4. Juli 2017 führte das DBU in Anwesenheit der Parteien
einen Augenschein vor Ort durch. In der Folge hiess das DBU die Beschwerde am
21. Juni 2018 gut und hob die Baubewilligung auf. Von den Verfahrenskosten in
der Höhe von Fr. 3'600.- auferlegte es Fr. 2'700.- A.______ und
B.______; Fr. 900.- nahm es auf die Staatskasse. Ferner verpflichtete es
A.______ und B.______ zur Bezahlung einer Parteientschädigung an E.______ im
Betrag von Fr. 3'200.-.
2.
2.1
A.______ und B.______ gelangten am 23. August 2018
mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des
Entscheids des DBU vom 21. Juni 2018. Ihnen sei die Baubewilligung zu erteilen.
Eventualiter sei ihnen die Baubewilligung unter der Bedingung zu erteilen,
dass die verkehrsmässige Erschliessung mittels von einem Gutachter
vorgeschlagenen Massnahmen sichergestellt sei; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von E.______, des DBU und der Gemeinde Glarus
Nord.
2.2
Gleichentags erhob die Gemeinde Glarus Nord
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Entscheids des DBU vom 21. Juni 2018. A.______ und B.______ sei die
Baubewilligung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Überarbeitung und
Neubeurteilung an die Gemeinde Glarus Nord zurückzuweisen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von E.______ und des DBU.
2.3
Das Verwaltungsgericht vereinigte mit
Präsidialverfügung vom 27. August 2018 die beiden Beschwerdeverfahren. Das
DBU schloss am 26. September 2018 auf Abweisung der Beschwerden; unter
Kostenfolge. E.______ beantragte am 26. November 2018 ebenfalls die Abweisung
der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______ und B.______ sowie der Gemeinde
Glarus Nord.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105
Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4.
Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der Beschwerden zuständig.
1.2
1.2.1
Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gemäss
Art. 88 lit. a VRG unter anderem berechtigt, wer ein eigenes
schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen
Entscheids hat. Einer Gemeinde kommt zudem die Beschwerdebefugnis zur Wahrung
der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zu (Art. 88 lit. b VRG).
1.2.2
Das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit
der Legitimation ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies
entbindet die Parteien jedoch nicht davon, zumindest wenn die
Beschwerdebefugnis nicht offensichtlich ist, diese zu substantiieren.
1.3
Die privaten Beschwerdeführer 1 sind als von
der Aufhebung der Baubewilligung betroffene Bauherrn ohne Weiteres zur
Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf ihre Beschwerde einzutreten.
1.4
1.4.1
Hingegen tritt die Beschwerdebefugnis der
Beschwerdeführerin 2 nicht klar zu Tage. Sie begründete ihre
Beschwerdebefugnis damit, dass sie nach Art. 88 lit. b VRG befugt
sei, die von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zu wahren.
1.4.2
Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88
lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen
Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder
vermögensrechtlichen Verhältnissen berührt ist. Dies kann beispielsweise der
Fall sein, wenn sie selbst Bauherrin ist oder wenn sie durch eine
Baubewilligung für ein Werk gleich wie Private immissionsbelastet ist (BGE
136 I 265 E. 1.4, 124 II 293 E. 3b). Vorliegend ist die
Beschwerdeführerin als Baubewilligungsbehörde berührt. Es ist offensichtlich
und bedarf keiner Weiterungen, dass sie vom angefochtenen Entscheid nicht wie
ein Privater betroffen ist.
1.4.3
Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber
auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur
Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 (BGG) am 1. Januar 2007 orientiert sich das Verwaltungsgericht bei
der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf die Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art.
89 BGG verankerte Mindestanforderung an die Beschwerdelegitimation im kantonalen
Verfahren an der bundesgerichtlichen Praxis zur Beschwerdelegitimation vor
dem Bundesgericht (VGer-Urteil VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018
E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom 25. Januar 2012 E. II/1c, Letzteres
nicht publiziert). Dies dient der Einheit des Verfahrens.
Die Beschwerdelegitimation
der Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher Aufgaben
schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in
einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als
verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird
grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen
Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche
öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der der Gemeinde zur
Regelung zugewiesen wurde (BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil
VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom 25. Januar
2012 E. II/1c, Letzteres nicht publiziert; Martin Bertschi, in Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 N. 105 ff.;
Bernhard Waldmann, in Basler BGG-Kommentar, 3 A., 2018, Art. 89 N. 43).
1.4.4
Es genügt daher nicht, wenn die Beschwerdeführerin 2
ohne nähere Begründung auf die von ihr vertretenen öffentlichen Interessen
verweist. Zumindest wäre darzulegen gewesen, welche konkreten Interessen
betroffen sind und weshalb diese wesentlich im Sinne der dargestellten
Rechtsprechung sind.
1.4.5
Zu beachten ist allerdings, dass die
Beschwerdeführerin 2 unter anderem eine Verletzung der Gemeindeautonomie
rügt. Dazu ist sie gemäss Art. 113 Abs. 1 lit. b VRG befugt.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auch auf die Beschwerde
der Beschwerdeführerin 2 einzutreten.
1.5
Gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG können mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige
Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b)
gerügt werden. Die Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss
abschliessender Aufzählung in Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend
gemacht werden, wobei ein solcher Ausnahmefall nicht vorliegt.
1.6
Da sich der rechtserhebliche Sachverhalt aus den
Akten ergibt und im vorinstanzlichen Verfahren ein Augenschein durchgeführt
worden ist, erweist sich die erneute Durchführung eines solchen als nicht
notwendig.
2.
2.1
Die Beschwerdeführer 1 rügen, der
Beschwerdegegner 2 verkenne, dass die Wohneinheiten von der X-strasse
sowohl Richtung Osten als auch Richtung Westen einen Zugang zur Y-strasse
hätten. Das bedeute, dass das Quartier um die X-strasse von Osten und von
Westen her erschlossen werde. Die Zufahrt auf die Y-strasse werde von Osten
vom östlichen Teil des Quartiers und diejenige von Westen vom westlichen Teil
des Quartiers benutzt. Daraus folge, dass die X-strasse nicht durchwegs über
ihre gesamte Länge von sämtlichen Bewohnern befahren werde. Aufgrund der
Aufteilung der Fahrtbewegungen komme die X-strasse einem Zufahrtsweg gleich,
womit eine Fahrbahnbreite von 3.3 m genügen würde. Die Erschliessung der neun
Wohneinheiten des Bauvorhabens zur Y-strasse hin erfolge von der Tiefgarage,
welche im Bereich der […] liege, weshalb nur ein kleiner Teil der X-strasse
für den zusätzlichen Mehrverkehr beansprucht werde. Angesichts der Tatsache,
dass die Distanz von der Tiefgarage in westlicher Richtung zur Y-strasse
erheblich weiter sei, sei nicht davon auszugehen, dass dieser Teil der
X-strasse genutzt werde. Es sei mit rund 43 Fahrten pro Tag zu rechnen,
welche durch ihr Bauvorhaben hinzukämen. Angesichts dieser überschaubaren
Anzahl Fahrten genüge ein Zufahrtsweg für die Erschliessung des Bauprojekts,
da gemäss Tabelle 1 der Norm 640 045
des Schweizerischen Verbands der Strassen- und
Verkehrsfachleute (VSS)
die
Belastbarkeit eines Zufahrtswegs bei 50 Fahrzeugen pro Stunde liege und ein
Zufahrtsweg ein Siedlungsgebiet in der Grösse von 30 Wohneinheiten erschliessen
könne. Das Siedlungsgebiet im Osten um das Bauvorhaben herum weise weniger
als 30 Wohneinheiten auf. Die Abteilung Tiefbau wende zudem die
VSS-Normen streng schematisch an. Diese seien jedoch nicht
behördenverbindlich, weshalb sie nicht schematisch und unbesehen der
konkreten Verhältnisse zur Anwendung gelangen könnten. Bei einer derart
strengen Anwendung der VSS-Normen, könnten Quartiere wie dasjenige um die
X-strasse faktisch nicht überbaut werden, obwohl die Liegenschaften in einer
Bauzone lägen. Bei einem Zufahrtsweg gelte als Grundbegegnungsfall
Personenwagen/Fahrrad. Die X-strasse genüge bei der Zufahrt von der
Tiefgarage bis zur Y-strasse diesen Anforderungen. Die Verkehrssicherheit
werde durch die zusätzlichen Wohneinheiten und Fahrtbewegungen nicht
beeinträchtigt, da sowohl die Einfahrt in die Tiefgarage als auch die Zufahrt
von der Y-strasse in die X-strasse grossräumig sei und genügend Ausweichplatz
biete, sodass keine Rückwärtsfahrten zu erwarten seien. Sollte das
Verwaltungsgericht diesen Ausführungen nicht folgen, werde die Einholung
eines Verkehrsgutachtens über die Frage der genügenden Erschliessung
beantragt. Auf die vom Beschwerdegegner 2 vorgeschlagenen Massnahmen zur
Verbesserung der Groberschliessung hätten sie keinen Einfluss, da diese durch
die Beschwerdeführerin 2 zu veranlassen sei. Es sei unverhältnismässig,
die Baubewilligung nur aufgrund der durch die Untätigkeit der
Baubewilligungsbehörde bedingten fehlenden Baureife zu verweigern. Indem
diese in den letzten Jahren trotz des Ausbaustandes der X-strasse Bauvorhaben
bewilligt habe, ohne gleichzeitig Massnahmen für die Verbesserung der
Erschliessung und damit der Verkehrssicherheit zu treffen, habe sie einen
Zustand geschaffen, wodurch keine zonenkonformen neuen Bauvorhaben um die
X-strasse herum realisiert werden könnten. Die Beschwerdeführerin 2 sei
daher in die Pflicht zu nehmen, die erforderlichen Massnahmen zu treffen,
damit das Bauvorhaben realisiert werden könne.
2.2
Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, dem vom
Beschwerdegegner 2 bei der Abteilung Tiefbau eingeholten Amtsbericht
komme im Vergleich zu einem gerichtlichen Gutachten ein geringerer Beweiswert
zu. Es stelle sich die Frage, inwieweit eine untergeordnete Behörde die
nötige Unabhängigkeit wahren könne, um einen Bericht zu erstellen, der als
Grundlage für einen Beschwerdeentscheid diene. Bestehe zwischen der
entscheidenden und der mit dem Amtsbericht betrauten Behörde wie vorliegend
ein Pflicht- oder Abhängigkeitsverhältnis dürften die Aussagen in beweisrechtlicher
Hinsicht nicht mit einem unabhängigen Gutachten gleichgestellt werden. Daher
hätte eine inhaltliche Überprüfung oder eine vertiefte Auseinandersetzung mit
dem Baubewilligungsentscheid stattfinden müssen. Ihre Einschätzung einer
ausreichenden Erschliessung sei mindestens gleichwertig wie die
verwaltungsinterne Meinungsäusserung, da sie ebenso von einer fachkundigen
Behörde stamme und daher nicht unberücksichtigt bleiben dürfe. Sie sei zudem
umso höher zu werten, wenn man bedenke, dass der Gemeindeautonomie im Bau-
und Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zukomme. Die Einschätzung,
wonach die X-strasse für das Bauvorhaben keine genügende Zufahrt darstelle,
sei nicht nachzuvollziehen. Die Mehrbelastung für die X-strasse sei marginal
und zumutbar, da die aktuelle Strassenführung und deren Dimensionierung
ausreichend seien. Die Strassenführung als Ringstrasse ermögliche eine
Verteilung des anfallenden Verkehrs auf zwei Seiten, weshalb der vom
Beschwerdegegner 2 angewandte Massstab zu streng sei. Die
Erwartungswerte seien zu halbieren, weshalb die X-strasse als Zufahrtsweg zu
werten sei. Wichtig sei ebenfalls, dass die Fahrzeuge der Bewohner der
geplanten Überbauung anders als heute in der Tiefgarage parkiert würden und
sich somit weniger verkehrshindernd auswirkten. Das Quartier, welches über
die X-strasse erschlossen werde, verfüge über weniger als 30 Wohnhäuser.
Dabei handle es sich mehrheitlich um Ein- und Zweifamilienhäuser. Aufgrund
der bestehenden Überbauung sei nicht mit dem Bau von zahlreichen weiteren
Wohnhäusern zu rechnen. Daher sei die X-strasse als Ringstrasse ausreichend
dimensioniert, da sie auch mit den durch das vorliegende Bauvorhaben
zusätzlich geschaffenen Wohneinheiten nicht an ihre Grenzen gelange. Die Zu-
und Abfahrten verteilten sich auf beide Seiten und würden damit jeweils
innerhalb des anzustrebenden Werts liegen. Das Quartier habe zudem keinen
Durchgangsverkehr, was zu keiner zusätzlichen Belastung führe, weshalb die
maximale Belastung von 50 Fahrzeugen offensichtlich nicht erreicht
werde. Die zulässige Länge für Zufahrtswege werde nur marginal überschritten
und sei deshalb zu vernachlässigen. Auf jeden Fall handle es sich bei ihrer
Einschätzung um keine dermassen offensichtliche Überschreitung ihres
Ermessensspielraums, welche eine Korrektur des kommunalen Bauentscheids
rechtfertigen würde. Folge man der Argumentation des Beschwerdegegner 2,
bestünde aktuell die Situation, in der die X-strasse auch ohne die geplante
Überbauung sowie ein Grossteil der Zufahrtstrassen in den Dorfzonen auf dem
Gemeindegebiet die Erschliessung nur ungenügend sicherstellten. Dies würde
aber zu einer übermässigen Einschränkung der Gemeindeautonomie führen.
2.3
Der Beschwerdegegner 1 vertritt die Auffassung,
es sei völlig normal, dass der Beschwerdegegner 2 für die Beurteilung
von Fachfragen die in ihrem Bereich unabhängigen und selbständig agierenden
Fachstellen beiziehe. Sodann werde im angefochtenen Entscheid ausdrücklich
darauf hingewiesen, dass dieser sich nicht nur auf die Stellungnahme der
Abteilung Tiefbau stütze, sondern auch auf die unmittelbaren Wahrnehmungen
und Feststellungen anlässlich des Augenscheins sowie die eigene, fundierte
und kritische Würdigung des Sachverhalts. Die Abteilung Tiefbau habe die
generelle Erschliessung der X-strasse gemäss den einschlägigen Normen
geprüft, während die Beschwerdeführerin 2 sich damit begnügt habe, in
der Baubewilligung wie auch in der Eingabe vom 6. Dezember 2017 ihre eigene
undifferenzierte "Meinung" wiederzugeben. Dies stelle
offensichtlich Willkür bzw. Ermessensmissbrauch dar, weshalb der
Beschwerdegegner 2 die Baubewilligung zu Recht aufgehoben habe. Es könne
nicht nachvollzogen werden, aus welchen Gründen die Beschwerdeführerin 2
heute noch behaupte, dass die aktuelle Strassenführung und deren
Dimensionierung ausreichend seien. Ein Neubau mit zwölf statt drei
Wohneinheiten sowie dessen Folgen für die Erschliessung seien nicht marginal,
sondern es handle sich um eine Erhöhung der zu erschliessenden Wohneinheiten
im Quartier um knapp einen Drittel, wobei jetzt schon auf der ganzen
X-strasse aufgrund der ungenügenden Breite nicht gekreuzt werden könne. Zudem
sei die X-strasse auch keine Ringstrasse. Das Bauvorhaben werde über die
Einfahrt […] und die X-strasse erschlossen, was aus den Baugesuchsplänen und
den Eingaben der Parteien hervorgehe. Sodann stelle die nordwestliche
Ausfahrt von der X-strasse in die Y-strasse aufgrund der Enge und der
Unübersichtlichkeit lediglich ein Provisorium dar und keine offiziell
bewilligte Ausfahrt. 99 % der Verkehrsteilnehmer im betreffenden
Quartier würden über den östlichen Teil der X-strasse zur Ausfahrt auf die
Y-strasse fahren. Den Beschwerdeführern 1 sei zwar zuzustimmen, dass die
Baubewilligungsbehörde vor Erlass der Baubewilligung die erforderlichen Massnahmen
hinsichtlich der Erschliessung hätte treffen müssen. Indem sie dies
unterlassen habe, sei das Baugrundstück aber zu Recht als nicht baureif
qualifiziert worden. Es sei Sache der Beschwerdeführerin 2, dafür zu
sorgen, dass die X-strasse den künftigen Anforderungen an eine genügende
Erschliessung gerecht werde. Mängel an der Erschliessung könnten nicht
mittels Auflagen oder Nebenbestimmungen geheilt werden.
2.4
Der Beschwerdegegner 2 führt aus, dass sich der
Amtsbericht der Abteilung Tiefbau im Detail mit der tatsächlichen
Erschliessung des streitbetroffenen Grundstücks auseinandersetze. Die
Abteilung Tiefbau habe ihre Stellungnahme unabhängig und eigenständig
erstellt. Dieser komme ein den Sachverständigengutachten vergleichbarer
Beweiswert zu. Die Beschwerdeführerin 2 habe sich im
Baubewilligungsverfahren nicht im Detail mit der Mehrbelastung der X-strasse
durch das umstrittene Bauvorhaben, der Verkehrssicherheit, den
Sichtverhältnissen und der grundstücksinternen Erschliessung auseinandergesetzt.
Es liege diesbezüglich weder eine fachliche Beurteilung im Rahmen einer
internen Stellungnahme noch ein Gutachten bei den Baugesuchsunterlagen. Auch
die Beschwerdeantwort im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren sei äusserst
knapp ausgefallen. Es entspreche seiner Praxis, in Fällen wie dem
vorliegenden zunächst Amtsberichte von fachkundigen Abteilungen und
Fachstellen einzuholen, was der Verfahrensökonomie diene. Insgesamt halte er
an seinem Entscheid fest. Hinzuweisen sei abschliessend darauf, dass nach seiner
konstanten Praxis ein Grundstück als unzureichend erschlossen gelte, wenn die
Verkehrssicherheit nicht (mehr) gewährleistet sei. Dies sei vorliegend der
Fall, da ein Schutz der Fussgänger fehle, keine angemessene
Geschwindigkeitsbegrenzung bestehe, das Kreuzen zweier Personenwagen ohne
umständliche Ausweichmanöver auf an die X-strasse angrenzende
Privatgrundstücke oder durch Rückwärtsfahren nicht möglich sei sowie die
Sichtverhältnisse krass ungenügend seien. Eine massvolle Verbesserung der
Erschliessungsverhältnisse durch die Beschwerdeführerin 2 sei indessen
möglich, weshalb das streitbetroffene Grundstück nicht per se und andauernd
als nicht baureif einzustufen sei.
3.
3.1
Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über
die Raumplanung vom 2. Juni 1979 (RPG) ist Voraussetzung einer
Baubewilligung, dass das zu bebauende Land erschlossen ist. Dies erfordert
unter anderem, dass die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt
besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Das anwendbare kantonale Recht enthält keine
weitergehenden Vorschriften bezüglich der verkehrsmässigen Erschliessung.
Praxisgemäss werden daher die entsprechenden VSS-Normen beigezogen. Dabei
handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht behördenverbindlich
sind. Sie dürfen daher nicht schematisch und unbesehen der konkreten
Verhältnisse angewandt werden (VGer-Urteil VG.2018.00060 vom 4. Oktober 2018
E. II/4.1.1, VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/3.1.1; Bernard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N.
21).
3.2
Das Erfordernis der genügenden strassenmässigen
Erschliessung dient dazu, den Anschluss der Baute an das öffentliche
Strassennetz unter verkehrs-, feuer-, sicherheits- und
gesundheitspolizeilichen sowie raumplanerischen Gesichtspunkten
sicherzustellen. Den Benutzern einer Baute und den Fahrzeugen der
öffentlichen Dienste soll ein sicherer, ungehinderter Zugang bis zum
Baugrundstück gewährleistet werden (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 277 f.;
Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al., Kommentar zum Baugesetz des
Kantons Aargau, Bern 2013, § 32 N. 23; Waldmann/Hänni Art. 19
N. 21). Der kommunalen Baubehörde kommt bei ihrer Beurteilung eine von
den Rechtsmittelinstanzen zu beachtende Entscheidungs- und Ermessensfreiheit
zu. Die Rechtsmittelinstanzen ersetzen die Ermessensausübung nicht durch ihre
eigene (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, Bd. 2, 5. A., Zürich 2011, S. 572; zum Ganzen: VGer-Urteil
VG.2018.00060 vom 4. Oktober 2018 E. II/4.1.2, VG.2018.00019 vom 31. Mai
2018 E. II/3.1.2).
4.
4.1
Das Bauvorhaben sieht den Abbruch des bestehenden
Mehrfamilienhauses mit drei Wohneinheiten und den Neubau eines
Mehrfamilienhauses mit zwölf Wohneinheiten vor. Dabei sollen eine Tiefgarage
mit 17 Abstellplätzen und im Aussenbereich drei Besucherparkplätze
entstehen. Das streitbetroffene Grundstück wird durch die X-strasse
erschlossen. Sowohl der nordwestliche Teil der X-strasse als auch deren südöstliche
Teil führen direkt auf die kantonale Y-strasse. Das […] und die […] werden
über die X-strasse erschlossen. Damit erschliesst das Quartier aktuell
ungefähr 30 Wohneinheiten.
4.2
4.2.1
Nach dem Augenschein holte der Beschwerdegegner 2
bei seiner Abteilung Tiefbau eine Stellungnahme zur Erschliessung des
Bauvorhabens ein. Diese führte am 8. September 2017 aus, dass die
X-strasse ungefähr 220 m lang und in beide Richtungen durchgehend
befahrbar sei. Sie führe durch eine festgefügte Überbauungsstruktur in einem
Quartier, das über viele Jahre gewachsen sei. Die Strasse selber sei der
Entwicklung nie angepasst worden, weshalb sie immer noch sehr schmal und nur
einspurig befahrbar sei. Sie werde im Mischverkehr betrieben, wobei es keinen
Gehweg gebe. Unter Berücksichtigung der einzelnen Baulücken erschliesse die
X-strasse heute etwa 30 Wohneinheiten. Mit dem strittigen Bauvorhaben
ergebe sich ein deutlicher Zuwachs der zu erschliessenden Wohneinheiten um
rund einen Drittel. Weil die X-strasse mehr als 30 Wohneinheiten
erschliesse, durchgehend befahrbar und länger als 80 m sei, könne sie
gemäss der VSS-Norm 640 045 nicht mehr als Zufahrtsweg eingestuft
werden. Es handle sich vielmehr um eine Zufahrtstrasse. Eine solche sei mit
einem oder zwei Fahrstreifen mit reduzierten Ausbaugrössen zu erstellen.
Dabei sei der Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei stark
reduzierter Geschwindigkeit zu gewährleisten. Nach Möglichkeit seien
durchgehende Gehwege vorzusehen. Die erforderliche Strassenbreite betrage gemäss
der VSS-Norm 640 021 mindestens 4.5 m. Die X-strasse sei jedoch nahezu
über die gesamte Länge schmaler als vier Meter. Ein Kreuzen von Fahrzeugen
sei nicht möglich und im Begegnungsfall seien umständliche Ausweichmanöver
auf angrenzende Privatgrundstücke oder Rückwärtsfahrten nötig. Damit sei
insbesondere die Sicherheit der Fussgänger beeinträchtigt. Die
Verkehrssicherheit der X-strasse sei zudem aufgrund mehrerer
Grundstückzufahrten mit krass ungenügenden Sichtverhältnissen nicht
gewährleistet. Es gebe Zufahrten, bei denen die Fahrzeuge hinter angrenzenden
Hausecken direkt auf die X-strasse einfahren würden.
4.2.2
Nach Art. 38 Abs. 1 VRG kann die Behörde zur
Feststellung des Sachverhalts folgende Beweismittel verwenden: amtliche und
private Urkunden (lit. a); Befragung der Parteien (lit. b); Auskünfte anderer
Behörden (lit. c); Auskünfte von Drittpersonen (lit. d); Zeugeneinvernahmen
(lit. e); Augenschein (lit. f) sowie Gutachten von Sachverständigen (lit. g).
Art. 50 VRG konkretisiert Art. 38 Abs. 1 lit. c VRG, wonach
die Behörde von anderen Behörden, die aufgrund ihrer amtlichen Tätigkeit
Auskunft geben können, einen schriftlichen Bericht zum Nachweis von Tatsachen
einholen kann.
Im Unterschied zum Zeugen
oder zur Auskunftsperson, die über ausserhalb des Verfahrens gemachte
Wahrnehmungen berichten, gibt der Sachverständige ein Gutachten über
Tatsachen ab, die er im Laufe und zum Zwecke des Verfahrens wahrnimmt und mit
einer besonderen Sachkunde würdigt. Er wird allein um seiner Fachkenntnis willen
zur Abklärungen des Sachverhalts beigezogen. Amtsberichte können nun
Äusserungen einer Amtsstelle zu ausserhalb eines Verfahrens gemachten
Wahrnehmungen sein, sie können aber auch amtliche Sachkunde vermitteln, die
der entscheidenden Behörde abgeht. Inhaltlich können sie also sowohl einer
Auskunft als auch einem Gutachten gleichkommen (Urteil des Bundesgerichts vom
17. August 1987, in VPB 1988 Nr. 9 E. 1a).
Vorliegend wurde die
Stellungnahme der Abteilung Tiefbau aufgrund des bei ihr vorhandenen Fachwissens
eingeholt. Damit kommt ihr entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin 2 ein den Sachverständigengutachten vergleichbarer
Beweiswert zu (Christoph Auer/Anja Martina Binder, in Christoph Auer et al.
[Hrsg.], VwVG-Kommentar, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 12 N. 46; Kaspar Plüss,
in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 7 N. 147).
Soweit die
Beschwerdeführerin 2 von einem verminderten Beweiswert des Amtsberichts
der Abteilung Tiefbau ausgeht, weil diese dem Beschwerdegegner 2
unterstellt ist, macht sie implizit geltend, dass der Beschwerdegegner 2
ein Interesse am Ausgang der fachlichen Stellungnahme gehabt oder gar auf
diesen Einfluss genommen habe. Dafür bestehen indessen keinerlei
Anhaltspunkte. Vielmehr handelt es sich vorliegend um ein vollkommen übliches
Vorgehen, bei welchem die entscheidende Behörde von einer Fachbehörde
aufgrund deren Fachwissens eine Stellungnahme einholt, welcher nach dem
Gesagten der Stellenwert eines Sachverständigengutachtens zukommt.
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführerin 2 macht sodann geltend,
der Beschwerdegegner 2 habe in ihren Ermessensspielraum eingegriffen und
dadurch ihre Gemeindeautonomie verletzt. Die Frage der Erschliessung des Bauvorhabens
wurde bereits im Einspracheverfahren vorgebracht. Die
Beschwerdeführerin 2 begnügte sich im Baubewilligungsentscheid jedoch
mit der Feststellung, dass sie die Ansicht vertrete, die Erschliessung des
geplanten Neubaus sei durchaus genügend und die X-strasse werde durch
Fahrzeugfahrten zum und vom Neubau nur marginal mehrbelastet. Sodann verwies
sie darauf, dass entgegen dem aktuellen Zustand die Fahrzeuge der Bewohner
des Neubaus neu in der Tiefgarage abgestellt würden und somit die
Parksituation an der X-strasse und im […] massiv entschärft werde. Sodann
werde sich aufgrund der Pflicht zur Erstellung von Spiel- und
Erholungsflächen das Spielen von der Strasse auf diese Flächen verlagern. Im
vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren führte die Beschwerdeführerin 2 in
ihrer Beschwerdeantwort aus, im Rahmen der materiellen Baugesuchsprüfung sei
die Erschliessung des Bauprojekts über die X-strasse eingehend geprüft
worden. Aufgrund des Bauvorhabens sei von einem Mehrverkehr für neun
Wohnungen auszugehen. Die Dimension der X-strasse sei für diesen
Zusatzverkehr genügend, die Mehrbelastung der Strasse sei marginal und
zumutbar. In ihrer Duplik ergänzte sie diese Feststellung mit der Bemerkung,
es handle sich bei der verkehrstechnischen Situation an der X-strasse um
einen Zustand, der im Laufe der Jahre auch durch andere bewilligte
Bauvorhaben gewachsen sei. Sie erachte es daher als unverhältnismässig, die
Beschwerdeführer 1 für all diese früheren Versäumnisse der jeweils
zuständigen Bewilligungsbehörden in Bezug auf die verkehrstechnische
Erschliessung abzustrafen und nur schon aus diesem Grund eine Baubewilligung
zu verweigern.
4.3.2
Die von der Beschwerdeführerin 2 angeführte
eingehende Prüfung der Erschliessung des Bauvorhabens lässt sich den Akten
nicht entnehmen. Sie beschränkte sich im Wesentlichen auf die
unsubstantiierte Behauptung, dass die Erschliessung genügend und die
Mehrbelastung des Verkehrs marginal sei. Eine Auseinandersetzung etwa mit den
vorliegend zu beachtenden VSS-Normen fand nicht statt. So ist auch nicht
ersichtlich, wo die Beschwerdeführerin 2 einen Ermessensspielraum sah und wie
sie ihr Ermessen ausübte. Sachfremd mutet sodann die Argumentation an, es sei
unverhältnismässig, die Baubewilligung zu verweigern, da der Zustand der
verkehrstechnischen Situation an der X-strasse über die Zeit gewachsen sei.
Folgte man den Überlegungen der Beschwerdeführerin 2, würde dies dazu führen,
dass auch bei künftigen Bauvorhaben – etwa bei höherer Ausnützung der
Grundstücke oder bei Schliessung der vereinzelt im Quartier noch bestehenden
Baulücken – die Baubewilligung ohne Beachtung der Erschliessungsanforderungen
zu erteilen wäre. Dies würde aber dem Zweck einer rechtsgenügenden
Erschliessung, welcher insbesondere in der Gewährleistung der Verkehrssicherheit
liegt, diametral entgegenstehen (vgl. vorne E. II/3.2). Die
Beschwerdeführerin 2 liess sich somit von sachfremden Motiven leiten,
was einem Ermessensmissbrauch gleichkommt (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen
2016, Rz. 434; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 26 N. 18). Liegt aber keine
rechtskonforme Ermessensausübung vor, kann dem Beschwerdegegner 2 nicht
vorgeworfen werden, er habe unrechtmässig in den kommunalen
Ermessensspielraum eingegriffen. Vielmehr wurde die Erschliessungssituation
des strittigen Bauvorhabens erstmals im vorinstanzlichen Verfahren durch die
Einholung des Amtsberichts der Abteilung Tiefbau in einer rechtskonformen
Weise geprüft.
4.4
Sodann ist den Beschwerdeführern 1 und 2 nicht zu
folgen, soweit sie dem Beschwerdegegner 2 bzw. der Abteilung Tiefbau
vorwerfen, die VSS-Normen würden zu starr angewandt, da unberücksichtigt
bleibe, dass es sich bei der X-strasse um eine Ringstrasse handle. Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführer 1 und 2 ist nämlich nicht davon
auszugehen, dass sich die Fahrbewegungen je hälftig auf die beiden Zufahrten
zur Y-strasse verteilen. Einerseits ergibt sich bereits aus der Lage der
Wohneinheiten im Quartier, dass die südöstliche Zufahrt zur Y-strasse
deutlich häufiger benutzt werden dürfte als die nordwestliche. Daneben ist
der Umstand wesentlich, dass die nordwestliche Zufahrt zur Y-strasse im
Gegensatz zur südöstlichen eng und unübersichtlich ist, was einen Grossteil
der Fahrzeuglenker dazu bewegen dürfte, die südöstliche Zufahrt zu benutzen.
4.5
Die Beschwerdeführer 1 verkennen schliesslich, dass
bei der Beurteilung, ob die strassenmässige Erschliessung genügt, ihr
Bauvorhaben nicht isoliert zu betrachten, sondern das gesamte durch die
X-strasse erschlossene Quartier einzubeziehen ist (Häuptli, § 32 N. 26).
Mit den Beschwerdegegnern 1 und 2 davon auszugehen, dass die X-strasse
als Zufahrtsstrasse ausgebaut sein müsste. So dient sie mit dem Bauvorhaben
der Beschwerdeführer 1 der Erschliessung von deutlich mehr als
30 Wohneinheiten. Zudem ist die X-strasse ca. 220 m lang, während
für einen Zufahrtsweg eine Länge von maximal 80 m vorgesehen ist. Die
Zufahrtsstrasse geht gemäss Tabelle 1 der VSS-Norm 640 045 vom
Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei stark reduzierter
Geschwindigkeit aus. Es ist offensichtlich, dass die X-strasse, welche nahezu
über die gesamte Länge schmaler als 4 m, an den schmalsten Stellen gar
nur ca. 2.5 m breit ist, für diesen Grundbegegnungsfall nicht genügt.
Wie die Abteilung Tiefbau zutreffend festhält, ist ein Kreuzen von Fahrzeugen
nicht möglich und im Begegnungsfall werden umständliche Ausweichmanöver
notwendig. Durch den Neubau des geplanten Mehrfamilienhauses mit neun
zusätzlichen Wohneinheiten würde die bereits heute aus Sicht der
Verkehrssicherheit – insbesondere für Fussgänger – problematische Situation
nochmals deutlich verschärft, weshalb der Beschwerdegegner 2 die
Baubewilligung mangels genügender Erschliessung des Bauvorhabens zu Recht
aufhob.
4.6
Angesichts der klaren Sach- und Rechtslage ist auf
die beantragte Einholung eines Verkehrsgutachtens zu verzichten. Da das
Bauvorhaben durch die X-strasse nicht genügend erschlossen ist, muss nicht
weiter geprüft werden, ob der Beschwerdegegner 2 zu Recht auch von einer
ungenügenden grundstücksinternen Erschliessung ausging.
4.7
Hinzuweisen bleibt darauf, dass nach Art. 19 Abs. 2
RPG i.V.m. Art. 32 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV)
i.V.m. Art. 34 ff. RBG die Beschwerdeführerin 2 zur Erschliessung des
kommunalen Baugebiets verpflichtet ist. Wie der Beschwerdegegner 2
zutreffend ausführt, ist denn auch das streitbetroffene Grundstück nicht als
andauernd nicht baureif einzustufen. So kann die Erschliessungssituation etwa
durch Schaffung eines Gehwegs und zusätzlicher Ausweichstellen derart
verbessert werden, dass sie unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
als genügend anerkannt werden kann. Dies kann allerdings entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer 1 nicht mittels Nebenbestimmungen in der
Baubewilligung erfolgen, da die Möglichkeiten zur Verbesserung der
Erschliessungssituation doch einer eingehenden Evaluation und allenfalls des
Landerwerbs durch die Beschwerdeführerin 2 bedürfen.
5.
Der Beschwerdeführer 1
rügen schliesslich, dass ihnen im vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht die
gesamten Verfahrenskosten auferlegt worden seien. Diese habe die
Beschwerdeführerin 2 zu tragen, wenn die Baubewilligung einzig und allein
wegen der ungenügenden Erschliessung über die X-strasse nicht erteilt werde,
da sie es unterlassen habe, Massnahmen für die Verkehrssicherheit zu treffen.
Dieser Auffassung ist
nicht zu folgen, da die Beschwerdeführer 1 bzw. ihre Rechtsvorgänger ihr
Baugesuch in Kenntnis der aktuellen Erschliessungssituation eingereicht
hatten. Kommt nun wie vorliegend die Rechtsmittelbehörde zum Schluss, dass
die Baubewilligung aufzuheben ist, gelten die Baugesuchsteller als
unterliegend und sind folglich nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG auch dann
kostenpflichtig, wenn die ungenügende Erschliessungssituation durch die
Beschwerdeführerin 2 zu verantworten ist.
6.
Zusammenfassend genügt die
X-strasse für die Erschliessung des geplanten Bauvorhabens nicht, weshalb der
Beschwerdegegner 2 die Baubewilligung zu Recht aufhob. Dies führt zur
Abweisung der Beschwerden.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die Gerichtskosten von pauschal
Fr. 3'000.- sind zur Hälfte den Beschwerdeführern 1 aufzuerlegen und zur
Hälfte auf die Staatskasse zu nehmen, da die Beschwerdeführerin 2 gemäss
Art. 135 Abs. 2 VRG nicht kostenpflichtig ist. Der auf die Beschwerdeführer 1
entfallende Anteil ist mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 1'500.- zu verrechnen.
2.
Die unterliegenden
Beschwerdeführer 1 sind sodann nach Art. 138 Abs. 2 VRG je zu
verpflichten, dem Beschwerdegegner 1 eine Parteientschädigung von
Fr. 375.-, insgesamt Fr. 750.- (inkl. Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
Die Beschwerdeführerin 2 ist aus denselben Gründen ebenfalls zu
verpflichten, dem Beschwerdegegner 1 eine Parteientschädigung von Fr. 750.-
zu bezahlen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 3'000.- werden zur Hälfte den
Beschwerdeführern 1 auferlegt und zur Hälfte auf die Staatskasse
genommen. Der auf die Beschwerdeführer 1 entfallende Anteil wird mit
dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 1'500.- verrechnet.
3.
Die
Beschwerdeführer 1 werden je verpflichtet, dem Beschwerdegegner 1 eine
Parteientschädigung von Fr. 375.-, insgesamt Fr. 750.- (inkl.
Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
4.
Die
Beschwerdeführerin 2 wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner 1 eine
Parteientschädigung von Fr. 750.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]