gl_gerichte · VG.2017.00076 · 2018-05-03 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 03.05.2018 VG.2017.00076 (VG.2018.650)
Glaris Verwaltungsgericht 03.05.2018 VG.2017.00076 (VG.2018.650)
Glarona Verwaltungsgericht 03.05.2018 VG.2017.00076 (VG.2018.650)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
3. Mai 2018
I. Kammer
in Sachen
VG.2017.00075/76
A.______AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
B.______
gegen
1.
C.______AG
Beschwerdegegner
vertreten durch
Rechtsanwal
t D.______
2.
Gemeinde Glarus Nord
vertreten durch
Rechtsanwal
t E.______
3.
Departement Bau und Umwelt des Kantons
Glarus
betreffend
Überbauungsplan Feld
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das in Näfels (Gemeinde Glarus Nord) gelegene
Grundstück "Feld", Parz.-Nr. 95, Grundbuch Näfels, lag ursprünglich
in der Landwirtschaftszone. Die Gemeindeversammlung Glarus Nord vom 25.
November 2011 zonte das Grundstück in die Wohnzone W2b "mit grossem
Bonus bei Überbauungsplänen" um. Am 31. Mai 2012 erwarb die C.______AG
das Grundstück. Am 28. Januar 2013 reichte die C.______AG dem Gemeinderat den
Überbauungsplan Feld ein. Gegen den Überbauungsplan gingen fünf Einsprachen,
worunter diejenige der A.______AG vom 22. Juli 2013, ein. Der Gemeinderat
Glarus Nord genehmigte am 18. Dezember 2013 den Überbauungsplan und legte ihn
dem damals noch existierenden Gemeindeparlament vor. Dieses genehmigte am
20. Februar 2014 den Überbauungsplan, nahm aber verschiedene Änderungen,
namentlich der Sonderbauvorschriften, vor. Die Gemeindeversammlung vom
20. Juni 2014 wies den Überbauungsplan zurück, wobei der
Rückweisungsantrag im Wesentlichen damit begründet wurde, dass zunächst der Richt-
und der Nutzungsplan definitiv zu erstellen seien. Dagegen erhob die
C.______AG am 19. August 2014 Beschwerde beim Regierungsrat, welcher die
Sache am 22. Oktober 2014 als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht
überwies. Dieses hiess die Beschwerde am 5. Februar 2015 teilweise gut,
hob den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 betreffend
Überbauungsplan Feld auf und wies die Sache an den Gemeinderat Glarus Nord
zurück (vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2014.00111 vom 5. Februar 2015).
1.2
In der Folge wies der Gemeinderat am 15.
April 2015
die Einsprache der A.______AG ab. Die Gemeindeversammlung vom 19.
Juni 2015 erliess den Überbauungsplan Feld, wobei sie die maximale Anzahl
Vollgeschosse von fünf auf vier Geschosse beschränkte und den Gemeinderat
verpflichtete, die Erschliessung des Gebiets über die Kantonsstrasse erneut
zu prüfen.
1.3
Der Gemeinderat zeigte der A.______AG am 21.
September 2015
an, dass der Überbauungsplan Feld erlassen worden
sei, wogegen beim Departement Bau und Umwelt (DBU) Beschwerde erhoben werden
könne.
2.
2.1
Die A.______AG erhob am 22.
Oktober 2015
beim DBU Beschwerde und beantragte, der Beschluss der Gemeindeversammlung vom
19. Juni 2015 sei einschliesslich des Einspracheentscheids vom 15. April
2015 aufzuheben. Ihre Einsprache vom 22. Juli 2013 sei gutzuheissen und der
aufgelegte Überbauungsplan Feld vollumfänglich abzulehnen, eventualiter zur
Verbesserung zurückzuweisen. Das DBU hiess die Beschwerde am 18. Juli
2016 teilweise gut und wies den Gemeinderat Glarus Nord an, im dem DBU noch
einzureichenden Dossier für die Genehmigung des Überbauungsplans Feld im
Überbauungsplan bei den Bauvorschriften sowie in Art. 10 Ziff. 1 der
Sonderbauvorschriften (SBV) für den Baubereich A1 eine maximale Vollgeschosszahl
von vier sowie eine maximale Höhenkote von 453.6 m ü.M. festzuhalten. Im
Übrigen wies es die Beschwerde ab.
2.2
Dagegen reichte die A.______AG am 14. September 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragte die Aufhebung des
Entscheids des DBU. Es sei sodann der Beschluss der Gemeindeversammlung
einschliesslich des Einspracheentscheids des Gemeinderats aufzuheben. Die
Einsprache vom 22. Juli 2013 sei gutzuheissen und der aufgelegte
Überbauungsplan abzulehnen, eventualiter zur Verbesserung zurückzuweisen. Das
Verwaltungsgericht hiess am 22. Dezember 2016 die Beschwerde teilweise
gut und hob den Entscheid des DBU vom 18. Juli 2016 auf. Es wies die Sache an
das DBU zurück, damit es über die Beschwerde gleichzeitig mit dem
Genehmigungsentscheid befinde (vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2016.00103 vom
22. Dezember 2016).
3.
3.1
Das DBU genehmigte am 24.
Juli 2017
den
Überbauungsplan Feld. Gleichentags hiess es die Beschwerde gegen den
Gemeindeversammlungsbeschluss hinsichtlich der Klarheit des Sondernutzungsplans
(maximale Höhenkote) teilweise gut. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
3.2
In der Folge gelangte die A.______AG mit Beschwerde
vom 14. September 2017 ans Verwaltungsgericht und beantragte, dass der
Beschwerdeentscheid des DBU sowie dessen Genehmigungsverfügung vollumfänglich
aufzuheben seien. Es sei sodann der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 19.
Juni 2015 einschliesslich des Einspracheentscheids des Gemeinderats vom 15.
April 2015 aufzuheben, die Einsprache vom 22. Juli 2013 gutzuheissen und der
aufgelegte Überbauungsplan Feld vollumfänglich aufzuheben, eventuell zur
Verbesserung zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung
zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
3.3
Mit Präsidialverfügung vom 18. September 2017 wies
das Verwaltungsgericht die Parteien darauf hin, dass die Behandlung der
Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des DBU (Verfahren VG.2017.00076)
dem Regierungsrat obliege. Gleichzeitig setzte es der C.______AG, der Gemeinde
Glarus Nord, dem DBU und dem Regierungsrat Frist zur Stellungnahme an, ob das
Beschwerdeverfahren gegen den Genehmigungsentscheid durch das
Verwaltungsgericht im Sinne einer Sprungbeschwerde anhand genommen werden
solle. Diese zeigten sich mit dem Vorgehen einverstanden, wobei der
Regierungsrat auf eine weitere Teilnahme am Verfahren verzichtete. Mit
Präsidialverfügung vom 29. September 2017 nahm das Verwaltungsgericht das
Verfahren VG.2017.00076 im Sinne einer Sprungbeschwerde anhand und vereinigte
zugleich die Verfahren VG.2017.00075 und VG.2017.00076.
3.4
Das DBU beantragte am 24. Oktober 2017 die Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kostenfolgen. Die
Gemeinde Glarus Nord schloss am 27. Oktober 2017 ebenfalls auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die C.______AG beantragte am 30. Oktober 2017 die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der von der
Gemeindeversammlung vom 19. Juni 2015 erlassene und vom DBU am 24. Juli
2017 genehmigte Überbauungsplan Feld sei vorbehaltlos in Kraft zu setzen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
3.5
Die A.______AG hielt in ihrer Replik vom 19. Januar
2018 an ihren Beschwerdeanträgen fest. Das DBU verzichtete am 15. Februar
2018 auf eine Duplik. Die C.______AG verblieb in ihrer Duplik vom 22. Februar
2018 bei ihren Rechtsbegehren. Die Gemeinde Glarus Nord hielt in ihrer Duplik
vom 7. März 2018 ebenfalls an ihren Rechtsbegehren fest.
3.6
Das Verwaltungsgericht stellte am 9. März 2018 der
A.______AG antragsgemäss Kopien der von der C.______AG neu eingereichten
Akten zu.
II.
1.
1.1
1.1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig, soweit sich diese gegen
den Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 3 richtet.
1.1.2
Soweit sich die Beschwerde aber gegen die
Genehmigungsverfügung des Beschwerdegegners 3 richtet, wäre für deren
Behandlung gemäss Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 103 Abs. 3 VRG der
Regierungsrat zuständig. Im Einverständnis mit sämtlichen Parteien und dem
Regierungsrat nahm das Verwaltungsgericht indessen die gegen die
Genehmigungsverfügung gerichtete Beschwerde mit Präsidialverfügung vom 29.
September 2017 als Sprungbeschwerde anhand.
1.2
1.2.1
Die Beschwerdegegnerin 2 vertritt die
Auffassung, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten. Dies begründet sie
damit, dass die Beschwerdeführerin kein schutzwürdiges Interesse nachweisen
könne, weil ein Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft zur Beschwerde
gegen einen Nutzungsplan nur dann befugt sei, wenn er geltend machen könne,
dass die Planungsmassnahmen eine Auswirkung auf die planerische Behandlung
seines eigenen Grundstücks hätten. Da die Beschwerdeführerin weder dinglich
noch obligatorisch mit den vom Überbauungsplan betroffenen Grundstücken
verbunden sei, fehle ihr ein schutzwürdiges Interesse.
1.2.2
Zur Beschwerde ist gemäss Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m.
Art. 88 lit. a VRG berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an
der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 ist dem Eigentümer eines zum
Überbauungsplanperimeter benachbarten Grundstücks ein solches Interesse nicht
nur dann zuzusprechen, wenn der Überbauungsplan Auswirkungen auf die
planerische Behandlung seines eigenen Grundstücks hat. Es genügt vielmehr,
die willkürliche Anwendung von Vorschriften geltend zu machen, die ausser den
Interessen der Allgemeinheit auch oder in erster Linie dem Schutz der
Nachbarn dienen. Zusätzlich muss der Nachbar dartun, dass er sich im
Schutzbereich der Vorschriften befindet, durch die behaupteten
widerrechtlichen Auswirkungen der Bauten betroffen wird und ein aktuelles
praktisches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat
(BGer-Urteil 1P.722/2001, 1P.723/2001 vom 6. Mai 2002 E. 1.2). Hat das
Beschwerdeverfahren – wie vorliegend – eine projektbezogene
Sondernutzungsplanung zum Gegenstand, ist die Legitimation analog zum
Baubewilligungsverfahren zu prüfen (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et
al., Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 26 N. 28).
1.2.3
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der
Liegenschaft Parz.-Nr. 113, Grundbuch Näfels, welche mit dem Fachmarktcenter
Näfels überstellt ist und sich im Westen auf der gegenüberliegenden
Strassenseite des Überbauungsplangebiets befindet. In ihrer Beschwerde rügt
die Beschwerdeführerin unter anderem die Abweichung von der Regelbauweise,
wobei sie sich insbesondere an der geplanten Höhe und Ausnützung der
geplanten Überbauung stört. Damit rügt sie eine willkürliche Anwendung von
Vorschriften, die besonders auch Nachbarn schützen wollen. Sie befürchtet
zudem mannigfache Auswirkungen auf ihr Fachmarktcenter wie etwa eine
Verschlechterung der Parkplatzsituation oder eine Beeinträchtigung der
Attraktivität des Einkaufserlebnisses aufgrund des durch den Überbauungsplan
ermöglichten und aus ihrer Sicht überdimensionierten Baus. Daraus ergibt
sich, dass die Beschwerdeführerin mehr als die Allgemeinheit vom
Überbauungsplan betroffen ist. Sie hat ein aktuelles schutzwürdiges Interesse
an der Aufhebung der angefochtenen Entscheide und ist daher entgegen der
Ansicht der Beschwerdegegnerin 2 zur Beschwerde legitimiert.
1.3.
1.3.1
Der Beschwerdegegner 3 führt aus, der
Genehmigungsentscheid sei der Beschwerdeführerin nicht eröffnet worden, wozu
auch keine Verpflichtung bestanden habe. Der Beschwerdeführerin sei lediglich
eine Kopie zur Kenntnisnahme zugestellt worden. Es stelle sich daher die
Frage, ob sie überhaupt zur Anfechtung des Genehmigungsentscheids legitimiert
sei.
1.3.2
Die Genehmigung eines Nutzungsplans hat gemäss Art.
26 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG)
konstitutive Bedeutung, d.h. dass Anordnungen des Nutzungsplans erst
angewendet werden dürfen, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig
geworden ist (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 26 N. 17). Wird im Rechtsmittelverfahren der Nutzungsplan aufgehoben,
fällt ohne Weiteres auch der Genehmigungsentscheid dahin. Wird wie vorliegend
ein Rechtsmittelentscheid über einen Sondernutzungsplan angefochten, so gilt
der Genehmigungsentscheid als mitangefochten (vgl. BGer-Urteil 1C_556/2013,
1C_558/2013, 1C_562/2013 vom 21. September 2016 E. 3.4). Daraus folgt ohne
Weiteres, dass der Beschwerdeführerin die Legitimation zur Beschwerde gegen
die Genehmigungsverfügung nicht abgesprochen werden kann, wenn sie gegen den
Überbauungsplan selbst Beschwerde erhoben hat und dazu legitimiert war.
1.4
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 107 Abs. 1 VRG Mängel des angefochtenen
Entscheids oder des Verfahrens geltend gemacht werden: die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und
die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des
Ermessens (lit. b). Die Unangemessenheit kann nach Art. 107 Abs. 2 VRG nur
ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei vorliegend kein Ausnahmefall
gegeben ist.
2.
2.1
2.1.1
Der Beschwerdegegner 3 führte in seinem
Beschwerdeentscheid aus, ein unzulässiger Eingriff in die Stimmrechte der
Stimmbürgerinnen und -bürger müsse mit einer Stimmrechtsbeschwerde erhoben
werden. Soweit die Beschwerdeführerin rüge, die Stimmbürgerinnen und -bürger
seien ungenügend über die eingegangenen Einsprachen informiert gewesen und es
sei eine unlautere Beeinflussung der Stimmbürgerinnen und -bürger erfolgt,
sei darauf nicht einzutreten.
2.1.2
Die Beschwerdeführerin rügt, sie habe in ihrer
Verwaltungsbeschwerde geltend gemacht, dass der Genehmigungsbeschluss der
Gemeindeversammlung gegen das Willkürverbot, den Anspruch auf Treu und
Glauben, den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie den Anspruch
auf rechtliches Gehör verstosse. Um dies zu illustrieren, habe sie im Detail
darauf eingehen müssen, dass die Stimmbürgerinnen und -bürger keine
Gelegenheit erhalten hätten, sich die detaillierte Argumentation in der
Einsprache anzusehen und in ihre alleinige Beschlusskompetenz einfliessen zu
lassen. Indem der Beschwerdegegner 3 all diese Rügen unter "unzulässiger
Eingriff in die Stimmrechte der Stimmbürger" subsumiert habe und darauf
nicht eingetreten sei, habe er diese Grundrechte verletzt. Diese Rechte
stünden ihr unabhängig von der Tatsache zu, dass sie selber als juristische
Person mit Sitz in Glarus keine Stimmbürgerin der Gemeinde Glarus Nord sei.
Der Beschwerdegegner 3 übersehe dabei, dass der Gemeindeversammlung die
alleinige Beschlusskompetenz über den Sondernutzungsplan zukomme. Da die
Gemeindeversammlung erstinstanzlich entscheide, müsse sie umfassend über die
einzelnen Einsprachen sowie den Entscheid des Gemeinderats informiert werden.
Ihr seien sämtliche Einsprachen im Originalwortlaut zur Verfügung zu stellen.
Im Bulletin werde indessen auf die Einsprachen nur äusserst rudimentär
eingegangen, weshalb das in Art. 63 Abs. 1 und 2 VRG festgehaltene Recht
einer Partei, vor Erlass eines sie betreffenden Entscheids zum Sachverhalt
und zur Rechtslage persönlich oder schriftlich angehört zu werden, in
offensichtlicher Weise grob verletzt worden sei.
2.2
Es ist unbestritten und ergibt sich aus Art. 27 Abs.
2 RBG, dass die Sondernutzungspläne erstinstanzlich durch die
Gemeindeversammlung erlassen werden. Dass die Gemeindeversammlung in den ihr
zugewiesenen Bereichen (vgl. Art. 12 ff. der Gemeindeordnung Glarus Nord vom
26. April 2016 [GO Glarus Nord]) als erste Instanz entscheidet, ist der
Regelfall. Wird geltend gemacht, dass die Gemeindeversammlung über ein
Geschäft unzureichend oder gar falsch informiert worden ist, beschlägt dies
die als Grundrecht in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) verankerte
Abstimmungsfreiheit. Diese gibt den Stimmberechtigten allgemein den Anspruch
darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien
Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck
bringt. Eine entsprechende Rüge ist gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. a des
Gemeindegesetzes vom 3. Mai 1992 (GemeindeG) i.V.m. Art. 114-116 VRG mittels
Stimmrechtsbeschwerde beim Regierungsrat zu erheben. Es ist zu Recht
unbestritten, dass die Beschwerdeführerin weder eine solche
Stimmrechtsbeschwerde erhob noch dazu legitimiert gewesen wäre. Der
vorinstanzliche Entscheid ist daher in diesem Punkt nicht zu beanstanden.
2.3
Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs durch die aus ihrer Sicht unvollständige Information der
Stimmberechtigten rügt, verkennt sie in grundlegender Weise das Verfahren
beim Erlass von Sondernutzungsplänen. Es trifft zwar wie dargelegt zu, dass
die Gemeindeversammlung erstinstanzlich die Sondernutzungspläne erlässt.
Vorbereitet werden diese allerdings durch den Gemeinderat. Insofern ist es
naheliegend und richtig, dass das rechtliche Gehör beim Erlass eines
Sondernutzungsplans nicht durch die Gemeindeversammlung, sondern im dem
Gemeindeversammlungsbeschluss vorangehenden Einspracheverfahren gewährt wird
(vgl. Art. 26 RBG). Dieses Einspracheverfahren dient nämlich in erster
Linie der formalisierten Gewährung des Gehörsanspruchs, in dem Einwände gegen
den Sondernutzungsplan vorgebracht werden können. Anhand des Ergebnisses des
Einspracheverfahrens passt der Gemeinderat nötigenfalls den
Sondernutzungsplan an. Dieser wird erst anschliessend der Gemeindeversammlung
zum Entscheid unterbreitet (vgl. VGer-Urteil VG.2014.00111 vom 5. Februar
2015 E. 2.3.4).
2.4
Selbst wenn man aber die Rüge, wonach die
Gemeindeversammlung unvollständig informiert worden sei, zulassen wollte, ist
der Beschwerdeführerin nicht zu folgen. Es trifft zwar zu, dass die
Gemeindeversammlung über die Einsprachen und deren Ausgang zu informieren ist
(vgl. VGer-Urteil VG.2014.00111 vom 5. Februar 2015 E. 2.3.4). Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin müssen dabei aber weder die Einsprachen
noch die Einspracheentscheide im Wortlaut abgedruckt werden oder zur Einsicht
offenstehen. Es genügt vielmehr, wenn der Gemeindeversammlung mitgeteilt
wird, welche Punkte im Einspracheverfahren im Wesentlichen strittig waren und
inwiefern den Einsprachen gefolgt oder eben nicht gefolgt wurde.
Aus dem Bulletin zur
Gemeindeversammlung geht hervor, dass sechs Einsprachen beim Gemeinderat
eingingen. Die Stimmberechtigten konnten aufgrund der Ausführungen des
Gemeinderats ohne Weiteres erkennen, dass die Richtplankonformität, die
Abweichungen von der Regelbauweise, die mangelnde Profilierung, die
Erschliessung, der Gewässerschutz (Grundwasserströme), die Mitwirkung, die
Lärmbelastung, die Plandarstellung und die Parkplätze bemängelt wurden.
Gerade im Hinblick darauf, dass die Einspracheentscheide des Gemeinderats für
die Gemeindeversammlung nicht verbindlich sind, genügte es sodann, dass der
Gemeinderat nur kurz ausführte, weshalb die Einsprachen abgewiesen wurden. Im
Übrigen informierte der Gemeinderat im Bulletin objektiv und in gebotener
Ausführlichkeit über den Überbauungsplan.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin rügt sodann, dass der
strittige Überbauungsplan nicht alle notwendigen Elemente enthalte. Es möge
zwar sein, dass die in Art. 23 Abs. 3 RBG vorgesehenen Regelungstatbestände
nicht zwingend seien. Anders sehe es aber mit Art. 10 Abs. 1 der
Bauordnung Näfels vom 18. November 2005 (BO Näfels) aus, welcher vorschreibe,
was die Regel und damit gemäss Abs. 2 zwingend sei. Bei Art. 10 Abs. 1 BO
handle es sich daher um die Minimalelemente, welche im Überbauungsplan
geregelt werden müssten. Es stehe der Bauherrschaft nicht zu, in den
Sonderbauvorschriften lediglich festzuhalten, der Umgebungsplan sei
wegleitende Grundlage für die Planung der Umgebungsgestaltung, und den
Behörden erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ein Detailprojekt
vorzulegen. Dies müsse umso mehr gelten, als die gesamte Umgebungsgestaltung
lediglich als richtungsweisend bezeichnet werde. So werde beispielsweise die
Lage der Kinderspiel- und Erholungsflächen im Umgebungsplan zwar
eingezeichnet, aber ebenfalls nur als richtungsweisend bezeichnet. Über deren
Gestaltung werde kein einziges Wort verloren. Ähnliches gelte für die
Abfallentsorgung und hinsichtlich der Werk- und Kanalisationsleitungen. Indem
die Bauherrschaft beim verbindlichen Planinhalt ausdrücklich nur
richtungsweisende Inhalte mache, schaffe sie ein Zwischending, das vom Gesetz
so nicht vorgesehen sei und lediglich dazu diene, die Regeln über den
verbindlichen Planinhalt zu verwässern und der Bauherrschaft freie Hand zu
lassen.
3.2
Gemäss Art. 23 Abs. 1 RBG regelt der Überbauungsplan
insbesondere die Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die
Freiraumgestaltung eines Teilgebiets. Er besteht nach Art. 23 Abs. 2 RBG aus
einem Plan und den dazu gehörenden Sonderbauvorschriften. Mit
Sonderbauvorschriften können gemäss Art. 23 Abs. 3 RBG insbesondere geregelt
werden: Bauweise (lit. a); Anordnung und Gliederung der Bauten und Anlagen
(lit. b); Lage, Grösse und Abstände der Bauten und Anlagen (lit. c); Art und
Mass der Nutzung der Bauten (lit. d); Firstrichtung und Dachform (lit. e);
Materialwahl und Fassadengestaltung (lit. f); Ausstattung mit
Gemeinschaftsanlagen, Parkplätzen und Kinderspielplätzen (lit. g); Anordnung,
Gestaltung und Bepflanzung der Freiräume (lit. h); bauliche und
gestalterische Massnahmen zur Bekämpfung von Emissionen und Immissionen (lit.
i) sowie Massnahmen zur sparsamen Nutzung und Verteilung von Energie (lit.
k).
Gemäss Art. 10 Abs. 1 BO
Näfels enthält der Überbauungsplan in der Regel die folgenden Elemente: Lage
und Volumen der Bauten; Umgebungsgestaltung mit Angabe der Bepflanzung sowie
der Höhen von Strassen, Plätzen, Wegen und Durchgrünung; Lage und Gestaltung
von Spiel- und Erholungsflächen; bisherige und zukünftige Grundstücksgrenzen;
Verkehrserschliessung (Strassen, Trottoirs, Parkplätze,
Fussgängerverbindungen); gemeinschaftliche Einrichtungen; Ver- und
Entsorgungsanlagen; Bau- und Niveaulinien und Niveaupunkte. Der Gemeinderat
kann nach Art. 10 Abs. 2 BO Näfels nebst den ordentlichen Elementen des
Überbauungsplans weitere Elemente (wie z.B. Freihaltebereiche,
Umgebungsschutz, Aus- und Ansichtsschutz, Etappierung usw.) vorschreiben.
3.3
Im Bau- und Raumplanungsrecht kommt der
Gemeindeautonomie eine herausragende Bedeutung zu. Gemeinden sind in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlasst
und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 115 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in den
Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre
Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle
örtlichen Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton
ausschliesslich zuständig sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist
gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde. Bei der Anwendung der
nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein
besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten ist.
Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen, wo sich eine
Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck der Bestimmung nicht
mehr vereinbaren lässt (Häuptli, § 13 N. 23; vgl. zum Ganzen VGer-Urteil
VG.2014.00122 vom 5. Februar 2015 E. 2.2).
3.4
Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass die als
Kann-Vorschrift ausgestaltete Bestimmung von Art. 23 Abs. 3 RBG keinen
zwingenden Inhalt für die Sonderbauvorschriften voraussetzt. Die
Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass die in Art. 10 Abs. 1 BO
Näfels aufgeführten Elemente zwingend in einem Überbauungsplan bzw. den
dazugehörenden Sonderbauvorschriften geregelt sein müssten. Diesbezüglich ist
ihr nicht zu folgen.
Zum einen spricht der
Wortlaut der Bestimmung gegen die Auffassung der Beschwerdeführerin. So
enthält der Überbauungsplan "in der Regel" die in Art. 10 Abs. 1 BO
Näfels aufgeführten Elemente, was ohne Weiteres bedeutet, dass im Einzelfall
nicht zwingend sämtliche Elemente im Überbauungsplan enthalten sein müssen.
Daran ändert auch Art. 10 Abs. 2 BO Näfels nichts. Diese bezeichnet die in
Art. 10 Abs. 1 BO Näfels aufgeführten Elemente nämlich als ordentliche, nicht
als zwingende Elemente eines Überbauungsplans. Zum andern ist zu beachten,
dass gestützt auf den Überbauungsplan noch nicht gebaut werden darf. Dem
Überbauungsplan schliesst sich nämlich ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren an (VGer-Urteil VG.2015.00145 vom 16. Juni 2016 E.
3.3). Erst die erteilte Baubewilligung berechtigt zum Bau. Daraus folgt, dass
ein Überbauungsplan nicht den Detaillierungsgrad eines Baugesuchs aufweisen
muss. Vielmehr ist dem Bauherrn ein Spielraum für die Ausarbeitung des
Bauprojekts zu belassen (vgl. auch BGE 121 I 117 E. 4c; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
Zürich 2011, Bd. 1, S. 144). Der Überbauungsplan regelt dabei
insbesondere die Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die
Freiraumgestaltung eines Teilgebiets (Art. 23 Abs. 1 RBG). Er bezweckt
eine ausgewogene Lösung zwischen der haushälterischen Nutzung des Bodens und
der Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden Bebauung mit einer
architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung (Art. 8 Abs. 1 BO Näfels;
Art. 23 Abs. 1 RBG) und lässt es zu, dass von den Vorschriften der
Bauordnung abgewichen werden kann, wenn damit besonders gute Lösungen erzielt
werden (Art. 9 Abs. 1 BO Näfels; Art. 23 Abs. 4 RBG).
Daraus folgt, dass im
Überbauungsplan die Abweichungen von der Bauordnung aufgeführt werden müssen.
Wo keine Abweichungen festgehalten werden, gilt die Regelbauweise. Daneben
muss der Überbauungsplan zumindest so detailliert ausgestaltet sein, dass den
zuständigen Behörden und der den Überbauungsplan erlassenden
Gemeindeversammlung die Beurteilung möglich ist, ob der gesetzlich
vorgesehene Zweck des Überbauungsplans eingehalten ist.
Diese Vorgaben werden
vorliegend durch den Plan und die Sonderbauvorschriften erfüllt. Daran ändert
sich nichts, dass einzelne Elemente wie etwa der Bereich Kinder- und
Erholungsflächen, der Erschliessungsbereich Fussgänger/Fahrräder, der
Umgebungsbereich Grünflächen oder die Anzahl und Lage der Hochstammbäume
bloss als richtungsweisend bezeichnet werden. Der Begriff
"richtungsweisend" bezieht sich grösstenteils lediglich auf die Abgrenzung
der einzelnen Bereiche. Nach dem Dargelegten ist es weder ungewöhnlich noch
unzulässig, dem Bauherrn für die Detailgestaltung des Bauvorhabens einen
gewissen Spielraum zu belassen. Die Bezeichnung von Bereichen oder Elementen
des Überbauungsplans als richtungsweisend, verschafft dem Bauherrn denn auch
keinen Freipass. Namentlich ist Art. 4 Abs. 2 SBV so auszulegen, dass von den
richtungsweisenden Elementen des Überbauungsplans im Baubewilligungsverfahren
nicht übermässig abgewichen werden darf, wobei insbesondere der Charakter des
Überbauungsplans zu bewahren ist.
Zusammenfassend ergibt
sich daher, dass die Beschwerdegegnerin 2 kein Recht verletzt hat, indem
sie den Überbauungsplan als genügend konkret erachtete.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt weiter das Fehlen eines
Baugespanns, welches sowohl die vertikale als auch die horizontale Ausdehnung
des Projekts aufzeigt. Die Auslegung des Landrats in Art. 77 der
Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV), welche bestimme, dass
Sondernutzungspläne lediglich horizontal, nicht auch vertikal zu profilieren
seien, verstosse gegen die übergeordnete kantonale Norm von Art. 25
Abs. 2 RBG. Damit sei der Beschluss der Gemeindeversammlung unter
Verletzung des übergeordneten Rechts zustande gekommen, weshalb er
rechtswidrig und aufzuheben sei.
4.2
Art. 25 Abs. 2 Satz 1 RBG schreibt vor, dass bei
Sondernutzungsplänen die Baubereiche während der Auflage zu profilieren
seien. Demgegenüber gilt nach Art. 70 Abs. 2 Satz 1 RBG im
Baubewilligungsverfahren, dass gleichzeitig mit der Einreichung des
Baugesuchs Visiere aufzustellen sind, welche die Stellung und das Ausmass des
Bauvorhabens kennzeichnen. Diese Bestimmungen werden in der Bauverordnung
konkretisiert. Gemäss Art. 77 BauV hat d
ie Profilierung der Baubereiche der Sondernutzungspläne nach Artikel
25 Abs. 2 RBG zumindest in der horizontalen Ausdehnung, nicht aber in der
vertikalen Abmessung, zu erfolgen. Bei der Visierung der Bauvorhaben sind
hingegen insbesondere die Fassaden- und Gesamthöhe der Anlage zusammen mit
dem massgeblichen Höhenbezugspunkt und der horizontalen Ausdehnung des
Objektes, die Erdgeschosskote sowie Aufschüttungen und Abgrabungen über
1,2 m Höhe bzw. Tiefe deutlich zu markieren (Art. 76 Abs. 1 BauV).
4.3
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
unterscheidet bereits das Gesetz zwischen der Darstellung von
Sondernutzungsplänen und derjenigen von Bauvorhaben. So sind gemäss Art. 70
Abs. 2 RBG bei Bauvorhaben Visiere aufzustellen. Bei den Sondernutzungsplänen
genügt es hingegen nach Art. 25 Abs. 2 RBG, wenn der Baubereich profiliert
wird. Dabei weist gerade der Begriff Bau
bereich
darauf hin, dass
lediglich die horizontale Ausdehnung zu profilieren ist, was die geübte
Praxis im Kanton Glarus ist und wovon offensichtlich auch Art. 77 BauV
ausgeht. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern Art. 77 BauV der
übergeordneten Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 RBG widersprechen soll. Damit
bleibt es dabei, dass bei einem Überbauungsplan die horizontale Ausdehnung
des Baubereichs zu profilieren ist, während im nachfolgenden
Baubewilligungsverfahren das konkrete Bauvorhaben durch Visiere kenntlich zu
machen ist. Die gegenteilige Rüge der Beschwerdeführerin geht ins Leere.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dass
den erhöhten Gestaltungsanforderungen an einen Überbauungsplan als Ausgleich
für die Privilegien im Vergleich zur Regelbauweise ein hohes Gewicht
beizumessen sei. Vorliegend fehle eine umfassende Interessenabwägung, welche
die Abweichungen von der Grundnutzungsordnung berücksichtige. Die
Vorinstanzen und die Gestaltungskommission hätten sich insbesondere auch mit
der Regelbauweise befassen müssen, um überhaupt feststellen zu können, ob der
Überbauungsplan ein besseres Ergebnis erziele. Mit den Abweichungen bezüglich
der Gebäudehöhe werde die geltende wie auch die künftige Bauordnung ihres
Sinngehalts entleert. Dem strittigen Überbauungsplan fehle eine Beziehung zum
Ortsbild und zur landschaftlichen Umgebung. Er stehe im offenen Gegensatz zur
kleinteiligen, offenen und zurückhaltenden baulichen Umgebung. Die Weigerung
der Beschwerdegegner, sich mit den Nachteilen des Überbauungsplans zu
befassen, zeige sich exemplarisch beim Bauen im Grundwasser. Der Nachweis,
dass weniger als 10 % der Durchflusskapazität des Grundwassers vermindert
werde, sei nämlich gemäss der Abteilung Umweltschutz und Energie nur schwer
oder gar nicht zu erfüllen. Eine einwandfreie Erschliessung und Parkierung
lasse sich auch mit einer Ausnützungsziffer von 0.45 erreichen, genauso wie
eine hygienisch und baulich einwandfreie Lösung, die Beachtung der Beziehung
zu den Nachbargrundstücken, eine harmonische Einordnung der Bauten ins
Gesamtbild der Umgebung sowie eine grosszügige und zweckmässige Anlage von
Freiflächen und Kinderspielplätzen. Ein Grossteil der Stimmberechtigten habe
sich an der Gemeindeversammlung für die Erschliessung über die Hauptstrasse
ausgesprochen. Dabei hätten diese gewusst, dass eine solche Erschliessung gar
nicht bewilligungsfähig sei. Damit hätten die Stimmberechtigten aber bereits entschieden,
dass die Erschliessung nicht besonders gut sei. Zum Kriterium, ob die
hygienisch und baulich einwandfreie Lösung besonders gut sei, sei nichts zu
lesen, ausser, dass der Beschwerdegegner 3 davon spreche, die Lage eigne sich
für qualitativ sehr hochwertigen Wohnraum mit hoher Freiraumqualität. Auch
hier sei der Sachverhalt ungenügend festgestellt. Ebenso wenig werde
ausgeführt, inwiefern die Anforderungen für eine gute Gesamtwirkung gemäss
Art. 67 BauV erfüllt würden. Sodann hätten sich die Vorinstanzen
hinsichtlich der Erschliessung und Parkierung vertieft mit der noch
unbekannten zukünftigen Gewerbenutzung auseinandersetzen müssen. Dabei hätten
sie auch die mutmasslichen Auswirkungen auf die Nachbarn berücksichtigen
müssen. Namentlich sei zu befürchten, dass Besucher allfälliger neuer
Gewerberäume die Parkplätze des Fachmarktcenters und der Nachbarn benützen
würden. Der Schattenwurf werde schliesslich zu grösserer Frostgefahr auf der
Kantonsstrasse führen, was die Verkehrssicherheit gefährde. Dies stelle alles
andere als eine besonders gute Lösung dar. Zusammenfassend würden weder
besonders günstiger Wohnraum noch ein gutes architektonisches Gesamtbild noch
andere Mehrleistungen im öffentlichen Interesse ausgewiesen.
5.2
Wie dargelegt regelt der Überbauungsplan
insbesondere die Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die
Freiraumgestaltung eines Teilgebiets (Art. 23 Abs. 1 RBG). Er bezweckt gemäss
Art. 8 Abs. 1 BO Näfels eine ausgewogene Lösung zwischen der haushälterischen
Nutzung des Bodens und der Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden
Bebauung mit einer architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung. Mit
dem Überbauungsplan kann unter Einhaltung der zonengemässen Nutzungsart von
der Regelbauweise abgewichen werden. Bewilligt werden können gemäss
Art. 9 Abs. 2 BO Näfels insbesondere die Erhöhung der zonengemässen
Geschosszahl und der Gebäudehöhen (lit. a) sowie die Erhöhung der
Ausnützungsziffer auf max. 0.80 in der Zone W2b (lit. b). Diese
Privilegierung gilt indessen nur, wenn dadurch als Ausgleich gesamthaft ein
ortsbaulich und architektonisches besseres Ergebnis verwirklicht wird und
dies im öffentlichen Interesse liegt (Art. 23 Abs. 4 RBG) bzw. wenn damit
besonders gute Lösungen erzielt werden (Art. 9 Abs. 1 BO Näfels). Ob eine
besonders gute Lösung vorliegt, beurteilt sich namentlich nach folgenden in
Art. 9 Abs. 1 BO Näfels aufgeführten Kriterien: Erschliessung und Parkierung;
hygienisch und baulich einwandfreie Lösung; Beachtung der Beziehung zu den
Nachbargrundstücken; harmonische Einordnung der Bauten ins Gesamtbild der
Umgebung; grosszügige und zweckmässige Anlage von Freiflächen und
Kinderspielplätzen.
Die in Art. 9 Abs. 1 BO
Näfels aufgeführten Kriterien sind weder abschliessend noch muss jedes
einzelne besonders gut erfüllt werden. Vielmehr ist in einer Gesamtschau zu
prüfen, ob durch den Überbauungsplan eine besonders gute Lösung erzielt wird,
wobei einer architektonisch und baulich guten Gestaltung kraft Art. 23 Abs. 4
RBG eine besondere Bedeutung zukommt.
5.3
Die Gestaltungskommission der Gemeinde Glarus Nord
würdigte den Überbauungsplan – noch bevor die Gemeindeversammlung die
maximale Anzahl Vollgeschosse von fünf auf vier reduzierte – als gelungen.
Mit der geplanten Überbauung werde ein eindeutig besseres Resultat als mit
der Regelbauweise erreicht. Die Grossform eigne sich an dieser Lage zur
Schaffung von qualitativ sehr hochwertigem Wohnraum mit hoher
Freiraumqualität im grossen Innenhof und einem differenzierten Umgang mit der
Abgrenzung von Privatbereichen und öffentlichen Teilflächen durch die
Gestaltung der Zugangssituation. Mit einer im Weiteren sorgfältigen
Ausarbeitung des Erscheinungsbilds und der Umgebungsgestaltung verspreche
sich die Gestaltungskommission einen sehr wertvollen Beitrag zur Siedlungsentwicklung
im nördlichen Glarus. Besonders gelobt wurden die Randbebauung, die
Durchgängigkeit der Eingänge, der positive Projektcharakter, wobei die
gesamte Form der Überbauung stark sei, da sie kontinuierlich und an den
Bergkamm angepasst sei, sowie der grosszügige Hofraum mit der Möglichkeit
privater Gärten. An der positiven Beurteilung hielt die Gestaltungskommission
auch nach der durch die Gemeindeversammlung beschlossenen Reduktion der
Vollgeschosse fest. Die Beschwerdegegnerin 2 schloss sich der Auffassung
der Gestaltungskommission an. Der Überbauungsplan sei das Ergebnis einer
engen Zusammenarbeit der Gestaltungskommission und der ausgewiesenen
Planungsfachleute seitens der Bauherrschaft. Die Freifläche inmitten der
Überbauung soll parkmässig gestaltet werden und nebst den Bewohnern und
Bewohnerinnen auch den angrenzenden Quartieren zur Verfügung stehen. Mit den
dreigeschossigen Gebäuden ohne zusätzliches Attikageschoss werde der Übergang
zur Bebauung im Süden des Areals sanft gestaltet und damit den
Nachbarliegenschaften Beachtung geschenkt.
Der Beurteilung der
Gestaltungskommission als Fachbehörde und der Beschwerdegegnerin 2 kommt
erhebliches Gewicht zu, da die kommunale Baubehörde bzw. die
Gemeindeversammlung bei der Anwendung der nutzungsplanerischen Vorschriften
einen besonderen Ermessensspielraum haben, der im Rechtsmittelverfahren zu
beachten ist (vgl. dazu E. II/3.3).
5.4
5.4.1
Die streitbetroffene Parzelle liegt im südlichen
Teil des Ortes Näfels und weist eine Fläche von 16'457 m
2
auf.
Aufgrund ihrer Grösse kommt ihr eine wesentliche Bedeutung für die bauliche
Entwicklung von Näfels bzw. der ganzen Gemeinde Glarus Nord zu. Sie ist
geradezu prädestiniert, dem bundesrechtlich vorgegebenen Ziel des
verdichteten Bauens zu dienen. Dies ist auch der Grund, weshalb die Parzelle
in die Zone W2b "mit grossem Bonus bei Überbauungsplänen" eingezont
wurde. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen, dass das Art. 3
Abs. 3 lit. a
bis
RPG vorgegebene Ziel mit dem vorliegenden
Überbauungsplan deutlich besser erreicht werden kann als mit der
Regelbauweise.
5.4.2
Zwischen dem Ziel des verdichteten Bauens bzw. der
haushälterischen Nutzung des Bodens und demjenigen der qualitativ
hochstehenden Bebauung kann ein Spannungsverhältnis bestehen, wie dies Art. 8
Abs. 1 BO Näfels zum Ausdruck bringt.
Die Umgebung des
Überbauungsplangebiets ist heterogen. Im Westen liegt die Kantonsstrasse. Auf
der gegenüberliegenden Strassenseite befindet sich das Fachmarktcenter
Näfels, welches aufgrund seiner Länge und des grossen Parkplatzes markant in
Erscheinung tritt. Im Norden grenzen die Aserstrasse und ein Kreisel der
Kantonsstrasse an das Überbauungsplangebiet. Dahinter befindet sich eine
Wohn- und Gewerbezone, welche unter anderem mit einem Restaurant, einer
Garage und einer Tankstelle überstellt ist. Im Osten liegt die Aserstrasse,
an welche mit Einfamilienhäusern überstellte Bauzonen W2b und W2a sowie eine
in der Landwirtschaft liegende Parzelle anschliessen. Im Süden liegt
schliesslich eine Bauzone W2a, welche ebenfalls durch Einfamilienhäuser
überstellt ist, während sich im Südwesten entlang der Kantonsstrasse eine in
der Wohn- und Gewerbezone liegende Parzelle befindet, welche noch nicht
überbaut ist. Dabei kann entgegen der Darlegung der Beschwerdeführerin
zumindest im Westen und im Norden nicht von einer kleinteiligen,
zurückhaltenden baulichen Umgebung gesprochen werden.
Der Überbauungsplan sieht
eine Randbebauung mit drei Baukörpern vor. Der grösste Baukörper A führt
westwärts mit mehreren leichten Knicken entlang der Kantonsstrasse, ehe er
winkelförmig abgeknickt und im Norden entlang der Aserstrasse weitergeführt
wird. Er weist eine Länge von gut 170 m auf. Erstellt werden sollen vier
Dachgeschosse. Der Baukörper B ist im Osten des Überbauungsplangebiets
entlang der Aserstrasse vorgesehen. Er ist in der Mitte leicht abgeknickt.
Vorgesehen sind auch hier vier Vollgeschosse. Der Baukörper C mit drei
Vollgeschossen führt im Süden entlang der Aserstrasse und wird an zwei
Stellen abgeknickt.
Anders als das von der
Beschwerdeführerin mehrfach angeführte Projekt "Ringling"
(vgl. dazu BGer-Urteil 1C_313/2015, 1C_317/2015 vom 10. August 2016)
sind die geplanten Bauten weder für einen Umgebungsplan unüblich noch wollen
sich diese bewusst von der baulichen Umgebung abgrenzen. Bezweckt wird
vielmehr eine harmonische Einordnung ins Gesamtbild der Umgebung. So ist das
vorliegend strittige Projekt bei weitem nicht derart wuchtig wie das vom
Bundesgericht verworfene Projekt "Ringling". Dass der grösste
Baukörper A entlang der Kantonsstrasse entstehen soll, ist nicht nur
nachvollziehbar, sondern erscheint aufgrund des auf der gegenüberliegenden
Strassenseite stehenden Fachmarktcentrums geradezu angezeigt. Durch die
leichten Knicke und die Abwinklung im Norden enthält der Baukörper ein
spielerisches Element, wodurch die Länge nicht störend wirkt. Im Norden fügt
er sich gut in die bauliche Umgebung der angrenzenden Wohn- und Gewerbezone
ein. Der kleinste Baukörper B, welcher im Osten des Überbauungsplangebiets
liegt, zeichnet den Strassenverlauf der Aserstrasse nach und grenzt das
Überbauungsplangebiet von der Landwirtschaftszone ab. Der im Süden liegende
Baukörper C berücksichtigt sodann, dass er an ein
Einfamilienhausquartier angrenzt, weshalb hier lediglich drei Vollgeschosse
vorgesehen sind. Sämtliche Baukörper überschreiten den gesetzlich
vorgesehenen Strassenabstand erheblich, was eine Bepflanzung des grosszügigen
Strassenraums ermöglicht.
Es liegt auf der Hand,
dass eine Überbauung auf einer Parzelle, welche eine Grösse von 16'357 m
2
aufweist, markant in Erscheinung tritt. Zwar bezweckt der Überbauungsplan
eine möglichst hohe Ausnützung der Parzelle, entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nimmt er aber Bezug zur heterogenen baulichen Umgebung. So
erweist sich die Positionierung des Baukörpers A entlang der
Kantonsstrasse und gegenüber dem Fachmarktcentrum Näfels als ideal, während
der Baukörper B das Siedlungs- vom Landwirtschaftsgebiet abtrennt und
der Baukörper C, welcher ein Vollgeschoss weniger als die beiden anderen
Baukörper aufweist, in besonderer Weise Rücksicht auf das angrenzende
Einfamilienhausquartier nimmt. Die Gestaltungskommission weist zudem darauf
hin, dass die gesamte Form der Überbauung stark sei und sich kontinuierlich
an den Bergkamm anpasse.
5.4.3
Der Überbauungsplan vermag aber auch in weiterer
Hinsicht zu überzeugen. Zunächst erscheint die Randbebauung als naheliegend
und ist mit der Gestaltungskommission zu begrüssen. Namentlich aufgrund der
stark befahrenen Kantonsstrasse ist die Ausrichtung der Wohnungen nach innen
erforderlich. Sodann wird die Überbauung im Nordwesten, im Nordosten und im
Süden durchbrochen, was einen einfachen Zugang zum Innenbereich ermöglicht
und worin sie sich vom Projekt "Ringling" unterscheidet. Der
Innenhof ist sehr grosszügig ausgestaltet und über einen öffentlichen Fussweg
auch der Öffentlichkeit zugänglich. Insgesamt vermag daher die Beurteilung
der Gestaltungskommission, wonach es sich um einen sehr wertvollen Beitrag
zur Siedlungsgestaltung in Glarus Nord handle, zu überzeugen.
5.4.4
Unzutreffend ist der Vorwurf der Beschwerdeführerin,
durch den Überbauungsplan, namentlich aufgrund der Höhe der geplanten
Baukörper und der Ausnützung der Parzelle, werde der Charakter Wohnzone W2b
nicht gewahrt. Das Überbauungsplangebiet wurde durch die Gemeindeversammlung
vom 25. November 2011 in die Wohnzone 2b "mit grossem Bonus bei
Überbauungsplänen" eingezont. Es war stets klar, dass aufgrund der
Grösse der Parzelle einerseits eine Überbauungsplanpflicht besteht,
andererseits für diesen Überbauungsplan ein grosser Bonus gewährt werden
soll. Die geplante Ausnützung liegt im Rahmen des nach Art. 9
Abs. 2 lit. b BO Näfels Erlaubten, während vier Vollgeschosse
anstelle der sonst in der Wohnzone W2b erlaubten zwei Vollgeschosse (mit
Giebelzimmer) nach Art. 9 Abs. 2 lit. a BO Näfels zulässig
sind und den Rahmen eines "grossen Bonus" nicht sprengen.
5.4.5
Zumindest wenn man die Verhältnisse im Kanton kennt,
erscheint sodann die Idee der Beschwerdeführerin, dass durch den Schattenwurf
des Baukörpers A auf die Kantonsstrasse diese im Winter vereist werde, was
die Verkehrssicherheit gefährde, geradezu abwegig. Verschiedene Abschnitte
der Kantonsstrasse sind im Winter nicht besonnt, ohne dass dies zu
Sicherheitsproblemen geführt hätte, ist doch im Kanton ein genügender
Strassenunterhalt gewährleistet.
5.4.6
Soweit die Beschwerdeführerin auf die
Grundwasserproblematik hinweist, trifft es zwar zu, dass die Abteilung
Umweltschutz und Energie in ihrer Stellungnahme vom 20. Februar 2013
darauf hingewiesen hat, es bedürfe eines Nachweises, dass durch das
Bauvorhaben weniger als 10 % des Grundwassers vermindert werde, wobei
dieser Nachweis nur schwer oder gar nicht zu erfüllen sei. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin steht dies der Rechtmässigkeit des
Überbauungsplans aber nicht entgegen, da es genügt, wenn dieser Nachweis im
Baubewilligungsverfahren erbracht wird. Sollte der Nachweis jedoch nicht
erbracht werden können, wäre die Baubewilligung zu verweigern. Die Abteilung
Umweltschutz und Energie hat denn in ihrem Bericht auch lediglich
frühzeitige, detaillierte Abklärungen empfohlen.
5.4.7
Nicht nur diesbezüglich, sondern auch hinsichtlich
der Parkplätze, verkennt die Beschwerdeführerin das Wesen des Überbauungsplanverfahrens,
welches eben nicht das Baubewilligungsverfahren ersetzt (vgl. E. II/3.4). Die
Beschwerdegegnerin 1 weist im Erläuterungsbericht nach, dass in der
Einstellhalle ca. 160 Parkplätze und oberirdisch ca. 8 bis 10
Parkplätze erstellt werden können, was unbestritten ist. Damit ist der
Parkplatzbedarf für eine reine Wohnnutzung bei weitem gedeckt. Die
Beschwerdegegnerin 1 wird zudem unabhängig davon, ob sie neben der
Wohnnutzung vereinzelt auch eine Gewerbenutzung zulassen will, im Baubewilligungsverfahren
die genügende Anzahl von Parkplätzen nachweisen müssen. Unsubstantiiert
bleibt sodann die Befürchtung der Beschwerdeführerin, dass Besucher der
Überbauung künftig die Parkplätze des Fachmarktcenters benützen könnten.
Diesbezüglich ist mit der Beschwerdegegnerin 1 davon auszugehen, dass
die Parkplatzsituation im Fachmarktcenter nicht eben einladend ist.
5.4.8
Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch
daraus, dass die Gemeindeversammlung den Gemeinderat beauftragte, die
Erschliessung des Überbauungsplangebiets über die Kantonsstrasse zu prüfen,
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Eine Erschliessung über die Kantonsstrasse
ist nicht bewilligungsfähig, weshalb nicht behauptet werden kann, die
Erschliessung über die Aserstrasse sei schlechter. Vielmehr erscheint die
Erschliessung über die Aserstrasse und anschliessend über den Freihofkreisel
sachgerecht, wobei bessere Lösungen nicht ersichtlich sind.
5.5
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beurteilung
der Vorinstanzen, welche den strittigen, durch die Gemeindeversammlung
erlassenen Überbauungsplan als besonders gute Lösung und damit mit kommunalem
und kantonalem Recht vereinbar erachten, zumindest vertretbar ist. Die
Beschwerdeführerin verkennt dabei, dass der Überbauungsplan nicht dem bei der
Regelbauweise Erlaubten gegenübergestellt werden darf, sondern mit dem
Überbauungsplan der Bauherr zwar einerseits privilegiert wird, dieser sich
aber andererseits auch dazu verpflichtet, Elemente – wie vorliegend etwa der
grosszügige Innenhof oder die Gestaltung der Strassenräume – vorzusehen,
welche er unter der Regelbauweise nicht erstellen müsste. Sodann irrt die
Beschwerdeführerin, indem sie von der Beschwerdegegnerin 1 Nachweise
verlangt, welche auch erst im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren erbracht
werden können. Diesbezüglich ist erneut darauf hinzuweisen, dass alleine
gestützt auf den Überbauungsplan nicht gebaut werden darf.
6.
6.1
Hinsichtlich des ebenfalls angefochtenen
Genehmigungsentscheids rügt die Beschwerdeführerin schliesslich, dass der
bundesrechtlichen Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG nur dann Genüge
getan werde, wenn der Beschwerdegegner 3 jenen Einwendungen, welche sie
aus dem Rechtsmittelverfahren kennt, auch im Genehmigungsverfahren Rechnung
trage. Dies habe er aber in willkürlicher Art und Weise unterlassen. Geradezu
skandalös sei es dabei, dass er sich nicht zur durch die Abteilung
Umweltschutz und Energie vorgebrachten Grundwasserproblematik geäussert habe.
6.2
Gemäss Art. 26 Abs. 1 und 2 RPG sowie Art. 28
RBG bedürfen
kommunale
Richtpläne, Baureglemente, Zonenpläne und Sondernutzungspläne der Genehmigung
durch das Departement. Dieses überprüft im Rahmen der Genehmigung die
Einhaltung der kantonalen und bundesrechtlichen Rechtsvorschriften sowie die
Vereinbarkeit mit den übergeordneten Plänen.
6.3
Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin musste sich der Beschwerdegegner 3 beim
Genehmigungsentscheid nicht mit ihren Rügen auseinandersetzen. Hierzu dient
das Rechtsmittelverfahren gegen die Festsetzung des Überbauungsplans. Der
Beschwerdeführerin erwachsen dadurch denn auch keine Nachteile, da sie gegen
den Rechtsmittelentscheid des Beschwerdegegners 3 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben konnte, wobei der Genehmigungsentscheid als
mitangefochten gilt (vgl. E. II/1.3.2).
Sodann ist es
keineswegs zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner 3 in seinem
Genehmigungsentscheid nicht auf die Grundwasserproblematik einging. Diese ist
wie dargelegt im Baubewilligungsentscheid zu beurteilen und steht einer
Genehmigung des Überbauungsplans nicht entgegen. Dasselbe gilt im Übrigen
auch hinsichtlich des Minergie-Standards. Soweit der Beschwerdegegner 3
keinen Verstoss gegen das übergeordnete Recht erkannte, kann letztlich auf
die vorstehenden Erwägungen verwiesen werden.
Dies führt zur
Abweisung der Beschwerden.
III.
Die Gerichtskosten von
pauschal Fr. 4'000.- sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihr bereits in gleicher Höhe
geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Überdies ist sie nach Art. 138
Abs. 1 und 2 VRG zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 1 eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Mangels Vorliegens besonderer Umstände steht den Beschwerdegegnern 2 und
3 als Gemeinwesen keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 138
Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
mit dem von ihr bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]