gl_gerichte · VG.2013.00084 · 2014-01-29 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 29.01.2014 VG.2013.00084 (VG.2014.12)
Glaris Verwaltungsgericht 29.01.2014 VG.2013.00084 (VG.2014.12)
Glarona Verwaltungsgericht 29.01.2014 VG.2013.00084 (VG.2014.12)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 29. Januar 2014
I. Kammer
in Sachen
VG.2013.00084
A.______
Beschwerdeführer
gegen
1.    B.______
Beschwerdegegner
2.    Gemeinde Glarus Süd Gemeinderat
3.    Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
4.    Regierungsrat des Kantons Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Auf der in der
Landwirtschaftszone liegenden Parzelle Nr. [...] in [...] steht ein militärisches
Materiallager. Am 28. Juni 2012 ersuchte A.______ die Gemeinde Glarus Süd um
Bewilligung eines Umbaus des Materiallagers sowie um dessen Umnutzung zu
Wohnzwecken. Zur Prüfung des Baugesuchs holte die Gemeinde Glarus Süd diverse
Stellungnahmen bei den kantonalen Fachstellen ein.
2.
In der Folge verweigerte
das Departement Bau und Umwelt (DBU) am 19. September 2012 die
raumplanungs- und waldrechtliche Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben.
Gestützt darauf bewilligte die Gemeinde Glarus Süd das Baugesuch am
4. Oktober 2012 nicht. Die von A.______ am 22. Oktober 2012 dagegen
erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat am 20. August 2013 ab.
3.
3.1
Mit Beschwerde vom 16. September 2013 und
ergänzender Stellungnahme vom 26. November 2013 gelangte A.______ ans
Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Entscheids des
Regierungsrats vom 20. August 2013 sowie die Bewilligung seines Baugesuchs.
3.2
Der Regierungsrat schloss am 6. Dezember 2013 auf
Abweisung der Beschwerde. Am 9. Dezember 2013 beantragten sowohl die Gemeinde
Glarus Süd als auch das DBU die Abweisung der Beschwerde. B.______ liess sich
innert Frist nicht vernehmen.
Am 7. Januar 2014 reichte
A.______ unaufgefordert eine ergänzende Stellungnahme ein.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1
und Abs. 2 lit. b des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG)
i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.2
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung,
einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b), geltend gemacht
werden. Eine Ermessenskontrolle kommt dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 107
Abs. 2 VRG hingegen nur ausnahmsweise zu. Ein solcher Ausnahmefall liegt
nicht vor, weshalb dem Verwaltungsgericht die Überprüfung des
vorinstanzlichen Entscheids auf Unangemessenheit verwehrt ist.
2.
Der Beschwerdeführer rügt
in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 7. Januar 2014, dass die
Beschwerdeantwort durch den Beschwerdegegner 3 nicht fristgerecht eingereicht
worden sei. Das Schreiben sei beim Verwaltungsgericht gemäss Eingangsstempel
erst am 10. Dezember 2013 eingegangen.
Gemäss Art. 34 Abs. 1 VRG
müssen schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tag der Frist eingereicht
oder der schweizerischen Post oder einer schweizerischen Vertretung im
Ausland übergeben werden. Entscheidend für die Fristwahrung ist entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers nicht der Zeitpunkt des Empfangs, sondern
derjenige der Übergabe des Schreibens an eine schweizerische Poststelle.
Vorliegend übergab der
Beschwerdegegner 3 das Schreiben am 9. Dezember 2013 der Poststelle. Die
Frist zur Beschwerdeantwort wurde somit gewahrt.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die
Beschwerdegegner seien nur von der Vermutung ausgegangen, dass der Anteil von
Zweitwohnungen in der Gemeinde Glarus Süd im Zeitpunkt der Einreichung des
Baugesuchs über 20 % liege. Diesbezüglich habe er trotz mehrmaligen
Nachfragens keine Auskunft erhalten. Weiter sei vorliegend unklar, welcher
Zeitraum für die Anwendbarkeit der Zweitwohnungsverordnung massgeblich sei,
zumal diese erst am 1. Januar 2013 in Kraft getreten sei. Ferner handle
es sich bei dem in Frage stehenden Bauprojekt um keinen Neubau, sondern um
eine Nutzungsänderung eines bestehenden Gebäudes. Hierbei hätten die
Beschwerdegegner verkannt, dass sich die Zweitwohnungsinitiative auf
Neubauten beschränke und Umnutzungen von bestehenden Gebäuden, welche das
Ortsbild sowie die Landschaft prägen, zulasse. Damit sei die Umnutzung der
harmonisch ins Landschaftsbild passenden und mit ortsüblichen Materialien
gebauten Holzhütte nicht unter die Bestimmungen der Zweitwohnungsinitiative
zu subsumieren. Schliesslich sei man davon ausgegangen, dass er durch sein
Bauvorhaben einen Zweitwohnsitz schaffen wolle, obschon er mit Stellungnahme
vom 15. März 2013 darauf hingewiesen habe, dass er sich eine Verlegung seines
Wohnsitzes in die Gemeinde Glarus Süd vorstellen könne.
3.2
Die Beschwerdegegner halten dem entgegen, dass man
zu Recht von der direkten Anwendbarkeit von Art. 75b der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ausgegangen
sei. Es sei unstreitig, dass es sich beim Bauvorhaben um einen
Zweitwohnungsbau handle und dass der Anteil von Zweitwohnungen in Glarus Süd
über 20 % liege. Zudem habe der Beschwerdeführer verkannt, dass es sich
vorliegend um keine Umnutzung von einer Erst- in eine Zweitwohnung handle. Er
bezwecke mit seinem Bauvorhaben ausschliesslich ein nicht bewohnbares,
ehemals militärisch genutztes Gebäude zu Wohnzwecken umzubauen. Im Übrigen
sei das Projekt aber ohnehin nicht bewilligungsfähig, weil es das in Art. 24c
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 2. Juni 1979 (RPG)
vorgegebene Mass einer zulässigen Zweckänderung überschreite und die
vorliegend erforderliche Rodungsbewilligung nicht erteilt werden könne.
4.
4.1
Am 12. März 2012 wurde der Volksinitiative
"Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen"
zugestimmt. Gemäss dem neuen Art. 75b BV wird der
Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für
Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 %
beschränkt (Abs. 1). Die Gemeinden werden verpflichtet, ihren
Erstwohnungsanteilsplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs
alljährlich zu veröffentlichen (Abs. 2). Sofern die entsprechende
Gesetzgebung nach Annahme von Art. 75b BV nicht innerhalb von zwei Jahren in
Kraft tritt, hat der Bundesrat die Kompetenz zum Erlass der nötigen
Ausführungsbestimmungen über Erstellung, Verkauf und Registrierung im
Grundbuch durch Verordnung (Abs. 1 der Übergangsbestimmung gemäss Art. 197
Ziff. 9 BV). Der Bundesrat hat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und am
22. August 2012 die Verordnung über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsverordnung,
ZwV) erlassen.
Abs. 2 der
Übergangsbestimmung erklärt zwischen dem 1. Januar des auf die Annahme von
Art. 75b BV folgenden Jahres und dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmung
erteilte Baubewilligungen für Zweitwohnungen für nichtig. Dagegen sind
Baubewilligungen, die nach dem 11. März 2012 und vor dem 1. Januar 2013
erteilt wurden, lediglich anfechtbar (BGE 139 II 243 vom 22. Mai 2013
E. 11.6). Über das Baugesuch vom 28. Juni 2012 wurde am 4. Oktober 2012
entschieden; dabei waren die neuen Verfassungsbestimmungen (Art. 75b und Art.
197 Ziff. 9 BV) zu beachten.
4.2
Der Beschwerdeführer rügt, es sei nicht
nachgewiesen, dass der Zweitwohnungsanteil der Gemeinde Glarus Süd 20 % oder
mehr betrage.
Der Beschwerdeführer
verkennt dabei, dass die Zweitwohnungsverordnung am 22. August 2012 und
damit vor dem negativen Baubewilligungsentscheid erlassen wurde. Zwar trat
die Verordnung erst am 1. Januar 2013 in Kraft, aber bereits bei deren Erlass
wurden im Anhang die Gemeinden aufgelistet, für welche gemäss Art. 1 Abs. 2
ZwV die gesetzliche Vermutung gilt, dass der Anteil von Zweitwohnungen mehr
als 20 % beträgt. Unter der Nr. 1631 wird dabei die Gemeinde Glarus Süd aufgeführt.
Gemäss Art. 1 Abs. 3 ZwV
kann die gesetzliche Vermutung nur widerlegt werden, wenn eine Gemeinde
nachweist, dass der Anteil von Zweitwohnungen höchstens 20 % beträgt.
Diesen Nachweis hat die Gemeinde Glarus Süd bis heute nicht erbracht, weshalb
vorliegend davon auszugehen ist, dass der Zweitwohnungsanteil in der Gemeinde
über 20 % liegt.
4.3
Zwischen den Parteien ist weiter strittig, ob es
sich beim Bauvorhaben um einen Zweitwohnungsbau handelt. Als Zweitwohnung
gelten Wohnungen, welche nicht dauernd durch Personen mit Wohnsitz in der
Gemeinde oder durch Personen zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken genutzt
werden (vgl. Art. 2 ZwV).
Unbestrittenermassen hat
der Beschwerdeführer seinen gegenwärtigen Wohnsitz in [...]. Er macht jedoch
geltend, dass er sich vorstellen könne diesen nach Glarus Süd zu verlegen.
Dem Baugesuch selbst lässt sich nicht entnehmen, dass der Beschwerdeführer
das Objekt künftig als Erstwohnung nutzen würde. Damit bestünde bei einer
allfällig erteilten Bewilligung die Möglichkeit, das Objekt als Zweitwohnung
zu nutzen, was mit Art. 75b Abs. 1 BV, welcher seit seinem Inkrafttreten am
11. März 2012 anwendbar ist (BGE 139 II 243 E. 9 ff.), nicht vereinbar
wäre.
4.4
Schliesslich ist dem Beschwerdeführer auch nicht zu
folgen, soweit er davon ausgeht, dass die Zweitwohnungsinitiative auf das
strittige Bauvorhaben nicht anwendbar sei, weil es sich nicht um einen
Neubau, sondern um eine Nutzungsänderung eines bestehenden Gebäudes handle.
Eine Umnutzung kann dann zulässig sein, wenn eine bestehende Erstwohnung in
eine Zweitwohnung umgenutzt wird (vgl. dazu Art. 3 ZwV). Vorliegend soll aber
ein bisher nicht zu Wohnzwecken genutztes militärisches Materiallager in eine
Wohnung umgenutzt werden, was im Sinne der Zweitwohnungsinitiative einem
Neubau einer (Zweit-)Wohnung gleichkommt. Ferner kommt auch keine Bewilligung
nach Art. 5 ZwV i.V.m. Art. 39 Abs. 2 der
Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 (RPV) in Frage, da gemäss Ziff. 4 des
Genehmigungsbeschlusses des Bundesrats vom 16. April 2008 zum kantonalen
Richtplan 2004 (www.are.admin.ch, Themen/Raumordnung und Raumplanung/Kantonale
Richtpläne/Glarus) auf dem Gebiet des Kantons Glarus keine Ausnahmebewilligungen
nach Art. 39 Abs. 2 RPV erteilt werden dürfen.
4.5
Hingegen wäre es im Lichte der
Zweitwohnungsinitiative zulässig, eine Baubewilligung mit der
nutzungsbeschränkenden Auflage zu verbinden, dass die Wohnung als Erstwohnung
genutzt wird. Ob deshalb die Sache an die Baubehörde zurückzuweisen wäre, um
dem Beschwerdeführer zu ermöglichen, eine Nutzungsbeschränkung zu beantragen
(vgl. dazu BGer-Urteil 1C_666/2013 vom 25. November 2013 E. 4), kann
offen bleiben. Wie sich aus Nachfolgendem ergibt, kann dem Beschwerdeführer
die beantragte Baubewilligung nämlich auch aus anderen Gründen nicht erteilt
werden.
5.
5.1
Voraussetzung einer Baubewilligung ist gemäss Art.
22 Abs. 2 RPG, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszonen
entsprechen (lit. a) und dass das Land erschlossen ist (lit. b). Es ist
unbestritten, dass die in der Landwirtschaftszone geplante Wohnbaute nicht
zonenkonform ist und für die Baute keine ordentliche Baubewilligung erteilt
werden kann. Zu prüfen ist jedoch, ob für das Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 ff. RPG zu erteilen ist.
5.2
Im Vordergrund steht dabei eine Baubewilligung nach
Art. 24c RPG. Das Baugesuch datiert vom 28. Juni 2012 und der negative
Baubewilligungsentscheid vom 4. Oktober 2012. Damit ist die bis am 31.
Oktober 2012 geltende Fassung von Art. 24c RPG anwendbar, wobei die am 1.
November 2012 in Kraft getretene Gesetzesänderung für den vorliegend zu
beurteilenden Fall keine materiellen Änderungen zur Folge hatte. Dasselbe
gilt für Art. 41 f. RPV
.
Gemäss aArt. 24c Abs. 1
RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich
geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen
Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut
werden, sofern sie rechtmässig erstellt und geändert worden sind. In jedem
Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehalten (aArt. 24c Abs. 2 RPG). Gemäss aArt. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar
auf Bauten und Anlagen, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen
Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von
Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Änderungen an Bauten
und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind gemäss aArt. 42 Abs. 1
RPV zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer
Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen
gestalterischer Art sind dabei zulässig. Massgeblicher Vergleichszustand für
die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder
Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand (aArt. 42 Abs. 2
RPV). Ob die Identität der Baute oder Anlage gewahrt bleibt, ist unter
Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (aArt. 42 Abs. 3 RPV).
5.3
Massgebender Stichtag für die Anwendbarkeit von
aArt. 24c RPG ist das Inkrafttreten des ersten Gewässerschutzgesetzes am 1.
Juli 1972, mit welchem erstmals eine strenge Trennung von Baugebiet und
Nichtbaugebiet eingeführt wurde.
Beim vom vorliegend
strittigen Bauvorhaben betroffenen Gebäude handelt es sich nach den Angaben
des Beschwerdeführers um ein zwischen 1944 und 1946 erbautes und in der Folge
durch das Militär genutztes Materiallager. Grundsätzlich fällt eine solche
Baute, die vor der massgeblichen Rechtsänderung vom 1. Juli 1972 gestützt auf
das Spezialrecht des Bundes erstellt wurde, in den Anwendungsbereich von
aArt. 24c RPG (vgl. Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), Erläuterungen zur
Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2001, Teil I,
Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Artikel 41, S. 44).
5.4
Einer näheren Prüfung bedarf jedoch die Frage, ob
aArt. 24c RPG i.V.m. aArt. 42 RPV die Umnutzung des militärischen
Materiallagers in eine Wohnbaute erlaubt.
In allgemeiner Weise zu
berücksichtigen sind dabei unter anderem innerhalb des Gebäudes vorgenommene
Nutzungsänderungen und Umbauten, Veränderungen des äusseren
Erscheinungsbildes sowie neue Auswirkungen auf die Nutzungsordnung und die
Umwelt. Massgebend ist dabei, was für eine Nutzung nach dem Umbau aufgrund
des Ausbaustandards objektiv möglich ist und nicht, was der Bauherr subjektiv
anstrebt. Bei Zweckänderungen kann eine Wesensgleichheit nur dann bejaht
werden, wenn sie nicht zu einer völlig neuen wirtschaftlichen Zweckbestimmung
führt und von der ursprünglichen Nutzungsart nicht grundlegend abweicht (vgl.
zum Ganzen
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Art. 24c N. 19, mit Hinweisen).
Als unzulässig wurden
beispielsweise die Umnutzung eines Hühnerstalls zu Wohnzwecken (BGer-Urteil
1A.105/2002 vom 19. März 2003) oder die Einrichtung eines Schlafraums mit
Kochgelegenheit in einer bislang unbewohnten Heubarge (BGE 108 Ib 130)
angesehen. Als unzulässige, vollständige Zweckänderung gilt sodann auch die
Umnutzung eines militärischen Materiallagers in einen Produktionsbetrieb
(Handwerksbetrieb, Gewerbe, Industrie), während die Umnutzung in ein
Materiallager für öffentliche Dienste mit aArt. 24c Abs. 2 i.V.m. aArt.
42 RPV vereinbar sein dürfte (ARE, Teil V, Bewilligungen nach Art. 24c RPG,
Ziff. 3.5).
Von einer nur
geringfügigen Zweckänderung kann vorliegend nicht mehr gesprochen werden.
Vielmehr soll der ursprünglich für militärische Materialien gedachte Lagerraum
zu Wohnzwecken umgenutzt werden. Daran vermag auch der durch den
Beschwerdeführer in seiner Beschwerde an den Regierungsrat vorgebrachte
Hinweis auf die vorgesehene Holzlagerung nichts zu ändern, bezweckt das Bauvorhaben
doch einzig die Umnutzung der Liegenschaft zu Wohnzwecken. Aus dem
Dargelegten ergibt sich aber ohne Weiteres, dass eine Umnutzung eines militärischen
Materiallagers in eine Wohnbaute als vollständige Zweckänderung den Rahmen
von aArt. 24c Abs. 2 RPG i.V.m. aArt. 42 RPV sprengt
, weshalb dem Beschwerdeführer die
anbegehrte Ausnahmebewilligung zu Recht verweigert wurde.
5.5
Von vornherein nicht in Betracht
kommt sodann eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, da das
Bauvorhaben des Beschwerdeführers, welches sich im Errichten einer Wohnbaute
erschöpft, nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist.
5.6
Ist dem Beschwerdeführer die
raumplanungsrechtliche Bewilligung zu verweigern, erübrigt sich die Prüfung,
ob das Bauvorhaben mit Blick auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den
Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG) bewilligungsfähig wäre.
6.
Zusammenfassend
ergibt sich, dass das Bauvorhaben weder mit der Zweitwohnungsinitiative
vereinbar noch einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung zugänglich
ist. Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
III.
Die pauschale
Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- ist ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
zu verrechnen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG). Soweit der Beschwerdegegner 4
eine Parteientschädigung beantragt, ist er darauf hinzuweisen, dass
die
Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens
gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird,
ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen
(Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung
einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegner 2-4 sind vorliegend nicht
erfüllt; die Beschwerdegegnerin 1 hat sich im Verfahren nicht vernehmen
lassen.
Demgemäss erkennt
die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die
pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- wird dem Beschwerdeführer auferlegt
und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]