gl_gerichte · VG.2019.00104 · 2020-06-25 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 25.06.2020 VG.2019.00104 (VG.2020.946)
Glaris Verwaltungsgericht 25.06.2020 VG.2019.00104 (VG.2020.946)
Glarona Verwaltungsgericht 25.06.2020 VG.2019.00104 (VG.2020.946)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
25. Juni 2020
I. Kammer
in Sachen
VG.2019.00104/105
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdeführerin
vertreten durch
Rechtsanwalt
A.______
gegen
1.1   BA.______
Beschwerdegegner
1.2   BB.______
2.     C.______
3.     D.______
4.1   EA.______
4.2   EB.______
alle vertreten durch
Rechtsanwalt
F.______
5.1   GA.______
5.2   GB.______
6.1   HA.______
6.2   HB.______
7.     I.______
8.     J.______
Beschwerdegegner 8 vertreten durch
Rechtsanwalt K.______
9.     L.______
10.   M.______
11.1 NA.______
11.2 NB.______
Beschwerdegegner 10 und 11
vertreten durch
Rechtsanwälte O.______ und P.______
12.   Departement
Bau und Umwelt des Kantons Glarus
sowie
1.     Q.______AG
Beigeladene
2.     R.______AG
3.     Erbengemeinschaft
S.______
bestehend aus
3.1   SA.______
3.2   SB.______
3.3   SC.______
3.4   SD.______
3.5   SE.______
alle vertreten durch
Rechtsanwalt
T.______
4.     U.______
5.1   VA.______
5.2   VB.______
und
VG.2019.00111/112
1.     Q.______AG
Beschwerdeführerinnen
2.     R.______AG
beide vertreten durch Rechtsanwalt T.______
gegen
1.1   BA.______
Beschwerdegegner
1.2   BB.______
2.     C.______
3.     D.______
4.1   EA.______
4.2   EB.______
alle vertreten durch Rechtsanwalt F.______
5.1   GA.______
5.2   GB.______
6.1   HA.______
6.2   HB.______
7.     I.______
8.     J.______
Beschwerdegegner 8 vertreten durch
Rechtsanwalt K.______
9.     L.______
10.   M.______
11.1 NA.______
11.2 NB.______
Beschwerdegegner 10 und 11
vertreten durch Rechtsanwälte O.______ und P.______
12.   Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
sowie
1.     Gemeinde Glarus
Nord
Beigeladene
vertreten durch Rechtsanwalt A.______
2.     Erbengemeinschaft S.______
bestehend aus
2.1   SA.______
2.2   SB.______
2.3   SC.______
2.4   SD.______
2.5   SE.______
vertreten durch Rechtsanwalt T.______
3.     U.______
4.1   VA.______
4.2   VB.______
betreffend
Überbauungsplan
Bellavista
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Das 35'474 m
2
grosse
Überbauungsplangebiet Bellavista umfasst die im Gesamteigentum der
Erbengemeinschaft S.______ stehenden Parz.-Nrn. 303 und 305,
Grundbuch Mollis, welche in der Wohnzone 2b (WkB, mit kleinem Bonus) liegen
und grösstenteils nicht überbaut sind. Das Überbauungsplangebiet soll über die
Liegenschaften Parz.-Nrn. 292 und 301 erschlossen werden. Eigentümer der
Parz.-Nr. 292 ist U.______. Die Liegenschaft Parz.-Nr. 301 steht im
hälftigen Miteigentum von VA.______ und VB.______. Geplant ist die Überbauung
des Gebiets mit 17 Einfamilien- und 13 Mehrfamilienhäusern.
1.2
Vom 9. Oktober 2014 bis am 29. Oktober 2014 lag der
Überbauungsplan Bellavista zur Information und Mitwirkung gemäss Art. 7 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) auf (Amtsblatt vom 9.
Oktober 2014). Die öffentliche Auflage des Überbauungsplans nach Art. 25 RBG
erfolgte vom 8. Juli 2016 bis am 8. August 2016 (Amtsblatt vom 7. Juli 2016).
Gegen den Überbauungsplan wurden verschiedene Einsprachen erhoben.
1.3
Der Gemeinderat Glarus Nord erliess am 20. Dezember
2017 den Überbauungsplan unter verschiedenen Auflagen. Gleichentags wies er
sämtliche Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat.
2.
2.1
Gegen den Erlass des Überbauungsplans erhoben
GA.______ und GB.______, BA.______ und BB.______, C.______, HA.______ und HB.______,
D.______, I.______ sowie EA.______ und EB.______ am 7. März 2018 Beschwerde
beim Departement Bau und Umwelt (DBU). Am 9. März 2018 erhob auch J.______
beim DBU Beschwerde gegen den Erlass des Überbauungsplans. Dasselbe taten
gleichentags L.______ sowie M.______, NA.______ und NB.______.
2.2
Bereits am 8. März 2018 hatten die Q.______AG sowie
die R.______AG Beschwerde gegen den Erlass des Überbauungsplans erhoben,
wobei sich ihre Beschwerde gegen die in den Erlass des Überbauungsplans
aufgenommenen Auflagen richtete.
2.3
Das DBU vereinigte am 30. August 2019 die
Beschwerdeverfahren und hiess die Beschwerden von GA.______ und GB.______,
BA.______ und BB.______, C.______, HA.______ und HB.______, D.______,
I.______, EA.______ und EB.______ sowie L.______ gut, während es die
Beschwerden von J.______, M.______, NA.______, NB.______ sowie der Q.______AG
und der R.______AG abwies, soweit es darauf eintrat. Gleichentags verweigerte
es dem Überbauungsplan die Genehmigung.
3.
3.1
Dagegen erhob die Gemeinde Glarus Nord am 26.
September 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (Verfahren VG.2019.00104
und VG.2019.00105). Sie beantragte, dass sowohl der Beschwerdeentscheid als
auch die Genehmigungsverfügung aufzuheben seien. Es seien der Überbauungsplan
und die zugehörigen Sonderbauvorschriften zu genehmigen. Eventualiter sei die
Sache zur Überarbeitung und Neubeurteilung an das DBU zurückzuweisen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
3.2
Am 2. Oktober 2019 erhoben auch die Q.______AG und
die R.______AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht (Verfahren VG.2019.00111
und VG.2019.00112). Im Wesentlichen beantragten sie ebenfalls die Aufhebung
des Beschwerdeentscheids und der Genehmigungsverfügung des DBU; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen.
3.3
Das Verwaltungsgericht lud in der Folge mit
Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2019 die Erbengemeinschaft S.______,
U.______ sowie VA.______ und VB.______ in die Verfahren bei. Gleichzeitig lud
es die Q.______AG und die R.______AG in die Verfahren VG.2019.00104 und
VG.2019.00105 sowie die Gemeinde Glarus Nord in die Verfahren VG.2019.00111
und VG.2019.00112 bei. Ferner vereinigte es die Beschwerdeverfahren.
3.4
M.______, NA.______ und NB.______ beantragten am
18. Oktober 2019, dass auf die gegen sie gerichteten Beschwerden nicht
einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. GA.______ und
GB.______, HA.______ und HB.______ sowie I.______ teilten dem
Verwaltungsgericht am 28. Oktober 2019 mit, dass sie sich am Verfahren nicht
beteiligen werden. Das DBU beantragte am 29. Oktober 2019, dass die
Beschwerden unter Kostenfolgen abzuweisen seien. J.______ verzichtete am
4. November 2019 auf eine Beschwerdeantwort. L.______ schloss am
17. Dezember 2019 auf Abweisung der Beschwerden; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
BA.______ und BB.______, C.______, D.______ sowie EA.______ und EB.______
beantragten am 16. Januar 2020, dass auf die Beschwerden der Gemeinde Glarus
Nord nicht einzutreten sei. Eventualiter seien sie abzuweisen. Die
Beschwerden der Q.______AG und der R.______AG seien abzuweisen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.
3.5
Die Q.______AG und die R.______AG (nachfolgend:
Beschwerdeführerinnen 1 und 2) reichten am 30. Januar 2020 eine Stellungnahme
ein, auf welche L.______ am 6. Februar 2020 antwortete. Am
11. Februar 2020 reichten die Q.______AG und die R.______AG eine weitere
Stellungnahme ein.
3.6
Die Gemeinde Glarus Nord (nachfolgend:
Beschwerdeführerin 3) reichte am 12. Februar 2020 eine Stellungnahme
ein, zu welcher sich das DBU (nachfolgend: Vor-instanz) am 25. Februar
2020 äusserte.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79
Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung
der gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz gerichteten Beschwerden
zuständig. Dies ist es auch, soweit mit den Beschwerden die Nichtgenehmigung
des Überbauungsplans gerügt wird (Art. 28 Abs. 3 RBG).
1.2
1.2.1
Die Beschwerdegegner 1-4 vertreten die Auffassung,
dass auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 3 nicht einzutreten sei.
Diese führe nicht aus, welche öffentlichen Interessen sie im vorliegenden
Beschwerdeverfahren zu vertreten gedenke. Soweit sie sich auf die
Gemeindeautonomie berufe, sei sie damit nicht zu hören. Art. 113 VRG
regle die Voraussetzungen zum Ergreifen einer diesbezüglichen Beschwerde,
welche vorliegend nicht erfüllt seien. Abgesehen davon verletze der
angefochtene Entscheid die Gemeindeautonomie nicht.
1.2.2
Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88
lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen Entscheid
gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder
vermögensrechtlichen Interessen berührt ist. Dies kann beispielsweise der
Fall sein, wenn sie selbst Bauherrin ist, oder wenn sie durch eine
Baubewilligung für ein Werk gleich wie Private immissionsbelastet ist.
Vorliegend ist die Beschwerdeführerin 3 in ihrer Rolle als
Planungsbehörde berührt. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen,
dass sie vom angefochtenen Entscheid nicht wie ein Privater betroffen ist.
1.2.3
Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber
auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur
Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) am 1. Januar 2007 orientiert
sich das Verwaltungsgericht bei der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf
die in Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art. 89 BGG verankerte
Mindestanforderung an die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren an
der bundesgerichtlichen Praxis zur Beschwerdelegitimation vor dem
Bundesgericht (vgl. VGer-Urteil VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018
E. 1.3.4.1, mit Hinweis).
Die Beschwerdelegitimation
einer Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher
Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen
kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der
Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen
lässt. Verlangt wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in
eigenen hoheitlichen Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein
Hoheitsakt wesentliche öffentliche Interessen in einem Politikbereich
betrifft, welcher der Gemeinde zur Regelung zugewiesen wurde
(BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil VG.2018.00044 vom 28. Juni
2018 E. 1.3.4.1; Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf, § 21 N. 105 ff.; Bernhard Waldmann, in Basler
BGG-Kommentar, 3. A., 2018 § 89 N. 43).
Die
Beschwerdeführerin 3 verweist auf die Gemeindeautonomie, ohne aber
darzulegen, welche spezifischen öffentlichen Interessen sie im Sinne der
dargelegten Rechtsprechung wahren will. Sie erfüllt daher die Legitimationsvoraussetzungen
von Art. 88 lit. b VRG nicht.
1.2.4
Hingegen ist eine Gemeinde nach Art. 113 Abs. 1
lit. b VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie geltend macht, ihre Autonomie
sei verletzt durch einen nicht mehr mit Verwaltungsbeschwerde anfechtbaren
Entscheid einer anderen kantonalen Behörde.
Die
Beschwerdegegner 1-4 legen nicht substantiiert dar, weshalb die
Voraussetzungen von Art. 113 Abs. 1 lit. b VRG nicht erfüllt
sein sollen. Die Beschwerdeführerin 3 ist durch die angefochtenen Entscheide
als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt und rügt, dass der Entscheid der
Vorinstanz ihre Gemeindeautonomie verletzte. Das reicht grundsätzlich
bereits, um auf die Beschwerde einzutreten.
Ob die beanspruchte
Autonomie tatsächlich besteht (vgl. dazu nachfolgend E. II/4.3.2)
und im konkreten Fall verletzt wurde, ist nämlich keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 140 V 328
E. 4.1).
Die Beschwerdeführerin 3 ist daher zur Erhebung der
Beschwerden befugt. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf ihre Beschwerden einzutreten.
1.3
Zu Recht unbestritten ist sodann, dass die
Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 die Prozessvoraussetzungen
erfüllt, weshalb darauf einzutreten ist.
2.
2.1
Beim Überbauungsplan handelt es sich um einen
Sondernutzungsplan, welcher nach Art. 23 Abs. 1 RBG insbesondere die
Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die Freiraumgestaltung eines
Teilgebiets regelt. Mit dem Überbauungsplan kann gemäss Art. 23 Abs. 4 RBG
von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein
ortsbaulich und architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies
im öffentlichen Interesse liegt.
2.2
Wird ein grösseres Bauareal geplant, ist nach
Art. 6 Abs. 1 der Bauordnung Mollis vom 16. September 1994 (BO
Mollis) ein verbindliches Gesamtkonzept vorzulegen, das nebst den Elementen
des Überbauungsplans verbindliche Angaben über die Gestaltung der Gebäude und
Freiflächen enthält. Gestützt darauf kann der Gemeinderat in den einzelnen
Zonen Ausnahmen von den zonengemässen Vorschriften über die zulässige
Ausnützungsziffer bewilligen. Die Regelung bezweckt gemäss Art. 6
Abs. 2 BO Mollis eine ausgewogene Lösung zwischen einer haushälterischen
Nutzung des Bodens und Sicherstellung eines qualitativ hochstehenden
Wohnungsangebots bei einer architektonisch und städtebaulich guten
Gestaltung. Nach Art. 6 Abs. 3 BO Mollis besteht kein Anspruch auf
die Gewährung der erhöhten Ausnützung bzw. der zusätzlichen Geschosse. Die
Ausnahmen können nur gewährt werden, wenn damit eine hygienisch und baulich
einwandfreie Lösung erzielt wird. Insbesondere ist eine die Wohnqualität
sichernde Erschliessung vorzusehen; ebenso sind die Beziehungen zu den
Nachbargrundstücken zu beachten. Die Bebauung hat sich in das Ortsbild der
Gemeinde gut einzufügen. Das Projekt ist daher gemäss Art. 6 Abs. 4
BO Mollis von einer Fachinstanz zuhanden des Gemeinderats zu begutachten.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin 3 erliess den
Überbauungsplan unter verschiedenen Auflagen, welche sie in
Disp.-Ziff. 1 ihres Beschlusses aufführte: Beim Baubereich A4 ist
angrenzend an die Kännelstrasse ein Bereich von 2 m mit einem Servitut
zu Gunsten der Gemeinde freizuhalten und der Strassenabstand ab diesem
Bereich zu messen (lit. a). Alle Fuss- und Fahrwegrechte zu Gunsten der
Gemeinde sind vor der ersten Baueingabe (Hagnenstrasse) im Grundbuch
einzutragen (lit. b). Die Korridore (Mittel- und Niederspannung, Fernwärme)
für übergeordnete Erschliessungen sind im Überbauungsplan aufzunehmen. Dieser
ist mit dem Standort der Trafostation zu ergänzen. In den
Sonderbauvorschriften (SBV) muss das Recht auf die Platzierung von
Niederspannungsverteilkabinen eingeräumt werden (lit. c). In Art. 10 der
SBV ist zu ergänzen, dass die Entsorgungsanlage zu Lasten der
Projektverfasser zu erstellen ist und der Standort sowie die Ausrüstung in
Absprache bzw. nach Weisung der Gemeinde zu erfolgen hat (lit. d). Die
Gestaltung der Quartierstrassen ist im Sinne der Stellungnahme der Gestaltungskommission
zu überarbeiten (lit. e). Die Legende im Überbauungsplan ist so anzupassen,
dass die Baumstandorte und Baumarten nicht Genehmigungs-, sondern nur
Orientierungsinhalt sind. Art. 7.4 SBV ist entsprechend anzupassen (lit. f).
Bei der Anordnung der Bauten ist darauf zu achten, dass möglichst wenig
Terrainverschiebungen nötig sind und der Freiraum in der Siedlung ein
zusammenhängendes Ganzes bleibt (lit. g). Der Grünkorridor hat als offene
Kulturland-Zunge in Erscheinung zu treten, die sich bis an die
Gebäudefassaden zieht. Das offene Wiesland ist mit einzelnen Obst- und
Nussbäumen zu gliedern unter Beibehaltung der natürlichen Topographie (lit.
h). Zur Überprüfung der in Art. 5.1 SBV verlangten
überdurchschnittlichen architektonischen Qualität und hervorragenden
Gesamtwirkung sind alle Bauprojekte vor der Ausarbeitung zum Baugesuch der
Bauberatung oder der Gestaltungskommission zur Beurteilung vorzulegen.
Art. 5 ist entsprechend zu ergänzen (lit. i). Die in Art. 12
SBV optional geregelte Etappierung ist als verbindlich zu erklären und mit
einem konkreten Etappierungsplan zu hinterlegen (lit. j).
3.2
3.2.1
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2
erhoben gegen einen Teil dieser Auflagen bei der Vorinstanz Beschwerde. Dabei
beantragten sie, dass der freizuhaltende Bereich von 2 m im
Baubereich A4 (Auflage 1a), die Formulierung bei der Standortwahl und
Ausrüstung der Entsorgungsanlagen (Auflage 1d), die Überarbeitung der
Quartierstrassen (Auflage 1e), die Terrainverschiebung und der Freiraum als
zusammenhängendes Ganzes (Auflage 1g), der Grünkorridor bis an die
Gebäudefassadenende (Auflage 1h) sowie die Ergänzung in den SBV, wonach alle
Bauprojekte der Gestaltungskommission vorzulegen sind (Auflage 1h), zu
streichen seien.
3.2.2
Noch während des laufenden Beschwerdeverfahrens
schlossen die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sowie die
Beschwerdeführerin 3 am 21./22. August 2018 eine Vereinbarung. Die
Auflage 1a wurde neu formuliert. Danach ist beim Baubereich A4
angrenzend an die Kännelstrasse ein Bereich von 2 m mit einem Servitut
zu Gunsten der Gemeinde freizuhalten, wobei der Strassenabstand für eine
Baute im Baubereich A4 ab der heute bestehenden Strasse gemessen wird.
Die Abstandsvorschriften für Garagenplätze bleiben unberührt. Die
freizuhaltende Fläche darf jederzeit als Zufahrt und Fussweg für den
Baubereich A4 genutzt werden. Die Auflage 1d wurde ebenfalls neu
gefasst. Gemäss der Vereinbarung ist in Art. 10 SBV zu ergänzen, dass
die Erstellungs-, Unterhalts- und Erneuerungskosten für die Entsorgungsanlage
zu Lasten der Grundeigentümer gehen und dass der Standort sowie die
Ausrüstung in Absprache zwischen Gemeinde und Planergemeinschaft zu erfolgen
hat. Soweit erforderlich wird hierfür eine Grunddienstbarkeit vereinbart. Die
Auflage 1e wurde ersatzlos gestrichen. Die Planergemeinschaft
verpflichtete sich in der Vereinbarung jedoch, dass die Strassen in der
Detailplanung mit Versätzen oder mit Verkleinerung der Fahrbahnbreite oder
Vergrösserung der Seiten- oder Gehwegflächen geplant werden, wobei die
Detailanpassungen geringfügig und ohne Neuauflage des Strassenplans erfolgen.
Die Auflagen 1g, 1h und 1i wurden sodann ersatzlos gestrichen. Die
Vorinstanz wurde schliesslich aufgefordert, die Vereinbarung im Genehmigungs-
und Beschwerdeentscheid aufzunehmen.
3.3
3.3.1
3.3.1.1
Die Vorinstanz erachtete die Vereinbarung
aus mehreren Gründen als nicht zulässig. Diese habe den Streitgegenstand
verändert, weshalb sämtliche Parteien hätten einverstanden sein müssen. Bei
den vorgenommenen Streichungen und Anpassungen handle es sich sodann um
wesentliche Änderungen zum erlassenen Überbauungsplan. Deshalb wäre eine
erneute öffentliche Auflage notwendig gewesen. Sodann seien die
Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichs nicht erfüllt gewesen.
3.3.1.2
Die Beschwerdeführerin 3 hält dafür, da
nur die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 die Auflagen angefochten hätten,
habe sich auch nur eine Einigung mit ihnen aufgedrängt. Es sei deshalb nicht
nachvollziehbar, weshalb eine aussergerichtliche Prozess-erledigung unzulässig
sein sollte, zumal die mit der Vereinbarung erledigten Punkte von den
Beschwerdegegnern überhaupt nicht bemängelt worden seien.
3.3.1.3
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2
vertreten die Auffassung, die Auflagen hätten nie öffentlich aufgelegen,
weshalb gegenüber der Öffentlichkeit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
vorliegen könne. Gerade die Auflagen hätten dazu beigetragen, dass der
Überbauungsplan in einigen Punkten abgeändert werden sollte.
3.3.2
3.3.2.1
Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen
Verfahren war der Erlass des Überbauungsplans mit den strittigen Auflagen.
Mit der Einreichung der Beschwerden wurde die Sache rechtshängig. Damit wurde
nicht nur das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren in Gang gebracht,
sondern die Beschwerdeführerin 3 verlor als Vorinstanz grundsätzlich die
Kompetenz, in der Angelegenheit Anordnungen zu treffen
(vgl. Art. 94 Abs. 1 VRG). Mit diesem sogenannten Devolutiveffekt
ist verbunden, dass die Vorinstanz grundsätzlich die Befugnis verliert, sich
mit der Sache zu befassen. Dieser Mechanismus wird jedoch durch den mit
Art. 58 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 (VwVG) identischen Art. 94 VRG durchbrochen.
Dessen Abs. 2 lässt ausdrücklich zu, dass die Vorinstanz die
angefochtene Verfügung bis zu Einreichung der Vernehmlassung in
Wiedererwägung ziehen darf (vgl. zum Ganzen August Mächler, in Christoph
Müller/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG-Kommentar, 2. A.,
Zürich/St. Gallen 2019, Art. 58 N. 1).
3.3.2.2
Aus dem Gesagten folgt, dass eine
Anpassung des Streitgegenstands durch die Vorinstanz auch nach
Rechtshängigkeit ohne Mitwirkung der Parteien auf dem Wege der Wiedererwägung
grundsätzlich möglich ist. Nicht zulässig ist es hingegen, die ursprüngliche
Verfügung zu Ungunsten einer Partei abzuändern. Darin ist lediglich ein
Antrag an die Beschwerdeinstanz zu sehen, bei welcher das Rechtsmittel hängig
ist (Mächler, Art. 58 N. 23).
3.3.2.3
Die privaten Beschwerdegegner rügten im
vorinstanzlichen Verfahren unter anderem eine ungenügende Gestaltung und
Einordnung. Mit der Streichung der Auflagen 1e, 1g, 1h und 1i wurde die
angefochtene Verfügung zu ihren Ungunsten geändert.
Es ist während eines Rechtsmittelverfahrens nicht
zulässig, den Streitgegenstand mittels eines Vergleichs abzuändern, ohne dass
damit sämtliche Parteien einverstanden sind. Überdies wäre im
vorinstanzlichen Verfahren – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – auch
eine Wiedererwägung der angefochtenen Verfügung nicht in Frage gekommen. Auch
damit wäre nämlich der Streitgegenstand zu Ungunsten der privaten
Beschwerdegegner abgeändert worden. Insgesamt konnte der zwischen den
Beschwerdeführerinnen während der Rechtshängigkeit des vorinstanzlichen
Verfahrens geschlossenen Vereinbarung lediglich der Charakter eines
gemeinsamen Antrags an die Vorinstanz, wie die Auflagen abzuändern sind,
zukommen.
3.3.3
3.3.3.1
Die Vorinstanz kam sodann zum Schluss,
dass es zwar prinzipiell zulässig sei, mit einer Verfügung betreffend den
Erlass eines Überbauungsplans Auflagen zu verbinden. Allerdings handle es
sich bei den durch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 angefochtenen
Auflagen um nicht geringfügige Änderungen des Überbauungsplans, weshalb sie
nicht ohne erneute öffentliche Auflage hätten erlassen werden dürfen. Überdies
seien die nach Art. 29 Abs. 3 RBG erforderlichen Zustimmungen für
die Änderung des Überbauungsplans nicht vorhanden. Die angefochtenen Auflagen
seien daher widerrechtlich, was zur Aufhebung der Auflagen führe.
3.3.3.2
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 machen
geltend, die Auflagen hätten mangels gesetzlicher Grundlage nicht verfügt
werden dürfen. Auflagen seien bei einem Überbauungsplan auch wenig sinnvoll,
weil erstens der Überbauungsplan eng von der Gemeinde begleitet werde und
zweitens allfällige geringfügige Anpassungen im Baubewilligungsverfahren
erfasst werden könnten. Daher habe der Erlass bzw. die Genehmigung des
Überbauungsplans ohne Auflagen zu erfolgen.
3.3.3.3
Die Beschwerdeführerin 3 vertritt hingegen
die Auffassung, dass sämtliche Auflagen geringfügige Änderungen des
Überbauungsplans darstellten und deshalb hätten verfügt werden dürfen.
3.3.4
3.3.4.1
Bei der Auflage handelt es sich um die mit
einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen 1
und 2 darf eine Auflage auch dann verfügt werden, wenn sie nicht ausdrücklich
in einem Rechtssatz vorgesehen ist. Deren Zulässigkeit kann aus dem mit dem
Gesetz verfolgten Zweck hervorgehen. Eine Bewilligung kann insbesondere dann
mit einer Auflage verbunden werden, wenn sie aufgrund der gesetzlichen
Bestimmungen überhaupt verweigert werden könnte. Insofern ist eine Auflage
Ausdruck des Verhältnismässigkeitprinzips (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen,
Rz. 919 ff.).
3.3.4.2
Zwar ist den Beschwerdeführerinnen 1 und 2
insofern zuzustimmen, dass Auflagen beim Erlass eines Überbauungsplans eher
selten sind, ausgeschlossen sind sie aber nicht, auch wenn sie im Gegensatz
zu den Auflagen bei Baubewilligungen (Art. 76 Abs. 2 RBG) im Gesetz
nicht explizit erwähnt werden.
3.3.5
3.3.5.1
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2
beantragten im vorinstanzlichen Verfahren die Aufhebung der Auflagen 1a, 1d,
1e, 1g, 1h und 1i. Dabei ist wesentlich, dass die Auflagen erst beim Erlass
des Überbauungsplans verfügt wurden, ohne dass sie zuvor bei der öffentlichen
Auflage des Überbauungsplans erwähnt worden waren.
3.3.5.2
Gemäss Art. 27a Abs. 1 RBG sind im Einspracheverfahren
vorgenommene Änderungen an einem Sondernutzungsplan nochmals öffentlich
aufzulegen. Vorbehalten bleiben geringfügige Änderungen im Sinne von
Art. 29 RBG. Änderungen an Sondernutzungsplänen gelten nach Art. 29
Abs. 5 RBG als geringfügig, wenn keine öffentlichen Interessen berührt
werden (lit. a) und keine Änderung des dem Sondernutzungsplan zugrunde
liegenden Konzepts einhergeht (lit. b). Geringfügige Änderungen an
Zonenplänen und Sondernutzungsplänen können indessen ohne öffentliche Auflage
nur dann vorgenommen werden, wenn die von ihnen direkt betroffenen
Grundeigentümer, die Mehrheit der Eigentümer der angrenzenden Grundstücke und
die Baurechtsinhaber sich mit ihnen einverstanden erklärt haben. Nicht
zustimmende Grundeigentümer werden unter Ansetzung einer Einsprachefrist von
30 Tagen angeschrieben (Art. 29 Abs. 3 RBG).
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 haben offensichtlich
den Auflagen nicht zugestimmt, was bereits ihre bei der Vorinstanz erhobene
Beschwerde zeigt. Daraus folgt, dass die Beschwerdeführerin 3 die
Auflagen von vornherein nicht ohne erneute öffentliche Auflage hätte erlassen
dürfen; dies unabhängig davon, ob der Überbauungsplan dadurch nur geringfügig
geändert wurde oder nicht. Den Auflagen kann daher keine Geltung zukommen.
Überdies legte die Vorinstanz in ihrem Entscheid zutreffend dar, weshalb
zumindest die von den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 beanstandeten
Auflagen keine bloss geringfügigen Änderungen darstellen
(E. 4.10.3.5 ff.), worauf verwiesen werden kann.
3.4
Zusammenfassend ergibt sich, dass die
Vereinbarung zwischen den Beschwerdeführerinnen über die Anpassung
bzw. Streichung von Auflagen im vorinstanzlichen Verfahren lediglich als
gemeinsamer Antrag an die Vorinstanz anzusehen war. Da die Auflagen aber ohne
Zustimmung der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 erlassen wurden und
überdies zumindest teilweise keine geringfügigen Änderungen des
Überbauungsplans zur Folge hatten, hätten sie öffentlich aufgelegt werden
müssen. Indem die Beschwerdeführerin 3 dies unterliess, kann den
Auflagen keine Geltung zukommen. Daher ist nachfolgend der Überbauungsplan
ohne Auflagen auf seine Gesetzeskonformität hin zu prüfen.
4.
4.1
4.1.1
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 machen geltend,
der Überbauungsplan weiche nicht von der Regelbauweise ab. Das werde schon
dadurch deutlich, dass das Gebiet Bellavista gemäss der Bauordnung Mollis
einer Überbauungsplanpflicht unterliege. Es müsse daher kein ortsbaulich und
architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht werden. Die Beurteilung der
Gestaltungskommission sei sodann für den Gemeinderat in keiner Weise bindend.
Entsprechend sehe das Gesetz auch nicht vor, dass ein positiver Bericht der
Gestaltungskommission vorliegen müsse. Sei der Einordnungsentscheid einer
kommunalen Baubehörde nachvollziehbar, hätten die kantonalen Instanzen diesen
zu respektieren. Sie dürften das Ermessen der kommunalen Behörde nicht durch
ihr eigenes ersetzen. Der Gemeinderat sei auf die negativen Punkte
eingegangen, welche die Gestaltungskommission verspätet erwähnt habe. Dennoch
habe er den Überbauungsplan genehmigt. Am 19. September 2016 sei ihnen,
den Beschwerdeführerinnen 1 und 2, mitgeteilt worden, es seien keine
neuen Stellungnahmen eingegangen. Wenn nun die Gestaltungskommission danach
den Plan unausgereift finde, obwohl sie auf zahlreiche Anpassungen hingewirkt
habe, erweise sich dies als treuwidrig. Überdies fehle offensichtlich eine
gesetzliche Grundlage, welche es der Gestaltungskommission erlaube, im
Verfahren betreffend Überbauungsplan mitzuwirken. Dies müsse bei der
Gewichtung der Meinung der Gestaltungskommission berücksichtigt werden. Die
Gestaltungskommission dürfe sodann keine überdurchschnittliche ortsbauliche
und architektonische Gestaltung verlangen, da dies das Gesetz nicht vorsehe.
Es genüge, dass die Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 3 BO Mollis
erfüllt seien, nämlich, dass sich die Bebauung gut in das Ortsbild der
Gemeinde einfüge. Die Ausführungen der Gestaltungskommission zu den
Verkehrsanordnungen, der Nutzungsart, der Bauweise, teilweise der
Freiraumgestaltung und zu Massnahmen der sparsamen Nutzung und Verteilung von
Energie seien daher unbeachtlich. Die Gestaltungskommission sei ferner davon
ausgegangen, dass die Ausnützungsziffer angemessen sei. Diese Ausnahme habe
aber nur gewährt werden können, wenn damit eine hygienische und baulich
einwandfreie Lösung erzielt werde. Insbesondere müsse nach Art. 6
Abs. 3 BO Mollis eine die Wohnqualität sichernde Erschliessung
vorgesehen werden. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt seien, erwiesen sich
die gegenteiligen Ausführungen der Gestaltungskommission in ihrem letzten
Bericht als widersprüchlich. Nicht zu hören sei die Kritik am Richtprojekt,
da dieses nicht genehmigt werden müsse.
Für das
Überbauungsplangebiet sei unter Beachtung des Bundesinventars der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) eine
Nutzungsordnung geschaffen worden, welche direktdemokratisch abgesegnet
worden und grundeigentümerverbindlich sei. Das Überbauungsplangebiet stehe
nicht unter Schutz, weshalb auf das ISOS nicht weiter einzugehen sei. Das
Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) sei
daher nicht einmal beratend hinzuziehen. Wenn die Vorinstanz sämtliche vor
dem 1. Juni 2016 erstellten Berichte als unwesentlich erachte und das
Gutachten dennoch beiziehe, verhalte sie sich widersprüchlich.
Zum Gutachten der
kantonalen Denkmalpflege sei anzuführen, dass das neue Quartier den
Gestaltungsregeln von heute verpflichtet und kein Denkmalpflegeobjekt sei.
Das Gebiet grenze nicht an die geschützte Zone an, sondern es liege derzeit
ein Grüngürtel von ca. 50 m Tiefe dazwischen. Der Überbauungsplan
respektiere mit der rücksichtsvollen Andersartigkeit den historischen Bestand
als etwas Einmaliges, ohne sich billig anzubiedern. Schliesslich sei auch die
kantonale Denkmalpflege in ihrem Schreiben vom 16. Juni 2015 von einem
überdurchschnittlich gestalteten Quartier ausgegangen.
4.1.2
Die Beschwerdeführerin 3 vertritt die Auffassung,
mit einem Überbauungsplan sei es möglich, über eine verhältnismässig grosse
Fläche eine gesamthaft gestaltete Überbauung zu ermöglichen, weshalb die
Bauordnung für den Überbauungsplan gewisse Freiheiten vorsehe. Eine Ausnahme
in der Bauordnung stelle aber noch keine Abweichung von der Regelbauweise dar.
Der Nachweis der ortsbaulich und architektonisch besseren Lösung sei
erbracht. Dabei dürfe nicht vergessen werden, dass die Planungsbehörde, nicht
die Gestaltungskommission, zum Entscheid befugt sei. Indem die Vorinstanz dem
Entscheid der Gestaltungskommission ein dermassen grosses Gewicht beimesse
und damit den Entscheid der Planungsbehörde aus den Angeln hebe, überschreite
sie ihre Beurteilungskompetenz und greife damit ungerechtfertigt in die
Gemeindeautonomie ein. Unzutreffend sei sodann die Einschätzung, dass mit den
gewährten Ausnahmen im Überbauungsplan die Vorgaben des ISOS nicht
eingehalten werden könnten. Die Ausweitung des ISOS auf den vorliegenden
Überbauungsplan sei gesetzlich nicht vorgesehen und daher unzulässig. Dem
Gutachten der ENHK komme daher keine beratende Funktion zu. Tatsache sei,
dass das Überbauungsplangebiet Bellavista nicht unter Schutz stehe. Das ISOS
sei auf kantonaler und kommunaler Ebene einzig bei der Erstellung von
Richtplänen zu berücksichtigen. Schliesslich wären die Aspekte des
Ortsbildschutzes und der Schutzanliegen des ISOS ohnehin erst dann in die
Interessenabwägung einzubeziehen, wenn von der Grundnutzungsordnung
abgewichen würde. Dies sei vorliegend jedoch gerade nicht der Fall.
4.1.3
Die Vorinstanz führt dazu aus, der Überbauungsplan
weiche insbesondere hinsichtlich der Bebauungsart Mehrfamilienhäuser mit den
Flachdächern, der erhöhten Ausnützungsziffer und den höheren Gebäudehöhen von
der Regelbauweise der Wohnzone 2b ab. Art. 6 der BO Mollis regle nicht
die Regelbauweise, sondern begrenze die möglichen Abweichungen davon. Sodann
treffe es zwar zu, dass dem Gemeinderat ein grosses Ermessen zukomme.
Indessen fehle es an einer Beurteilung der Planungsbehörde, weshalb mit dem
Überbauungsplan eine gegenüber der Regelbauweise bessere Lösung erzielt
werde. Auf die zahlreichen Kritikpunkte der Gestaltungskommission werde nicht
eingegangen. Wenn der Gemeinderat den Überbauungsplan trotzdem erlassen wolle
und damit vom Fachgutachten der eigenen Gestaltungskommission abweichen
müsse, sei dies vertieft zu begründen. Dafür sei es aber nicht ausreichend,
sich bei seinem Entscheid einzig auf den Punkt der Schaffung eines Grünraums
zu beziehen. Der Einordnungsentscheid des Gemeinderats sei daher nicht
nachvollziehbar. Schliesslich sei das ISOS auch bei Sondernutzungsplanungen
zu berücksichtigen, was sich aus dem kantonalen Recht ergebe.
4.1.4
Die Beschwerdegegner halten im Wesentlichen dafür,
dass mit dem Überbauungsplan von der Regelbauweise abgewichen werde. Der
Beizug der Gestaltungskommission sei durch Art. 6 Abs. 4 BO Mollis
vorgeschrieben. Der Gemeinderat hätte sich eingehend mit der Auffassung der
Gestaltungskommission auseinandersetzen müssen, was er nicht getan habe.
Massgeblich sei dabei, dass sich die Gestaltungskommission negativ zum
Überbauungsplan geäussert habe. Schliesslich sei auch das Gutachten der ENHK
mitzuberücksichtigen.
4.2
4.2.1
4.2.1.1
Die Gestaltungskommission beschäftigte sich ab dem
Oktober 2012 intensiv mit dem Überbauungsplan (vgl. etwa die Protokolle
der Sitzungen vom 30. Oktober 2012, 27. August 2013, 24. Juni 2014, 28.
Oktober 2014 und 4. Juni 2015). In ihrer Stellungnahme vom 2. Oktober
2015 kritisierte die Gestaltungskommission insbesondere die
überdimensionierten Baubereiche, die Bauen bis in die empfindliche Zone des
Grünraums hinein zuliessen. Letztmals vor der öffentlichen Auflage des
Überbauungsplans setzte sich die Gestaltungskommission in ihrer Sitzung vom
12. Mai 2016 mit diesem auseinander. Dabei begrüsste sie die Reduktion der
Baufelder. Der durchgehende Grünraum werde dadurch aufgewertet, was der
ganzen Überbauung zugute komme. Die Ausnützung werde für das Areal als
angemessen beurteilt. Daneben machte sie verschiedene "Vorschläge zur
Präzisierung", welche sich insbesondere auf die Qualität der
Architektur, den Grünraum, die Strassenfläche und die Parkierung bezogen.
Im Dezember 2016 nahm die
Gestaltungskommission zum aufgelegten Überbauungsplan Stellung. Sie führte
dabei aus, dass sie der Bauherrschaft und den Projektverfassern mehrmals ein
Konkurrenzverfahren empfohlen habe, um die ortsbauliche und architektonische
Qualität zu sichern. In Massstab und Körnung orientiere sich die Bebauung am
Kontext, was begrüsst werde. Die Dichte der Bebauung beurteile sie als dem
Kontext angemessen. Die Setzung der Volumen bleibe jedoch
geometrisch-schematisch. Sie vermisse eine stärker räumlich gedachte,
spannungsvollere und in die Landschaft eingebettete Setzung. Problematisch
seien in Bezug auf eine befriedigende Einbettung insbesondere die grösstenteils
schnurgeraden Stichstrassen in der Falllinie des Hangs, was sie bereits
mehrfach kritisiert habe. Diese Strassengeometrie sei am Hang optisch
auffällig und nicht erwünscht. Die verkehrsorientierte Strassengestaltung sei
nicht mehr zeitgemäss. Bei den Wohnformen handle es sich weitgehend um
konventionelle Einfamilienhäuser und Geschosswohnungen. Die in den
Sonderbauvorschriften erwähnten "vielfältigen Wohnformen" vermisse
sie im Richtprojekt. Die Richtprojekte wiesen einen konventionellen, weitgehend
charakterlosen Ausdruck auf. Sie vermisse die im Überbauungsplan genannte
"überdurchschnittliche gestalterische Qualität". Sie begrüsse, dass
die Baufelder verkleinert und die Hagnenstrasse im Bereich des Grünraums
verschmälert worden seien. Hingegen kritisiere sie, dass die Zwischenräume
zwischen den einzelnen Bauten der Überbauung mehrheitlich als Abstandsräume
ohne eigene Aufenthaltsqualität geplant seien. Sie unterstütze die
detaillierte Stellungnahme der Landschaftsarchitektin W.______. Die Errungenschaft
des Überbauungsplans bestehe in der Schaffung des öffentlichen Grünraums als
Gewinn für Dorf und Quartier. Diesen würde die Bauherrschaft bei einer
Überbauung in Regelbauweise kaum realisieren. Gesamthaft seien bei der
Überarbeitung des Überbauungsplans die Hinweise der Gestaltungskommission zu
berücksichtigen. Gelinge dies, stütze sie den Überbauungsplan. Die
ortsbauliche und architektonische Gestaltung sei nicht überdurchschnittlich,
doch der Überbauungsplan ermögliche im Gegensatz zur Regelbauweise die
Schaffung des öffentlichen Grünraums, den sie als Gewinn für Dorf und
Quartier werte. Vorausgesetzt, die Kritikpunkte in der Stellungnahme zum
Grünraum würden ebenfalls berücksichtigt.
4.2.1.2
Als Anhang zur Stellungnahme war der Bericht von W.______
angeführt. Diesem lässt sich entnehmen, dass W.______ als Spezialistin für
Landschaftsarchitektur in die Beurteilung der Bauvorhaben und die Entwicklung
eines Masterplans im Gebiet Bellavista involviert war. Die vorgelegten
Vorschläge schafften aus ihrer Sicht nicht die geforderte
überdurchschnittliche Qualität und vorzügliche Gesamtwirkung. Sie
berücksichtigten den für diesen Grünraum vorgegebenen Charakter nicht. Die
Problematik zeige sich in grundlegenden Strukturen wie auch in vielen
Details. Die Gestaltungsabsichten veränderten diesen prägenden Teil von
Mollis in einer Weise, welche der Identität des Orts entgegenstehe und diese
deutlich und unwiderruflich schwäche. Sie empfehle daher, das
Gestaltungskonzept für den Aussenraum zu überarbeiten.
4.2.2
4.2.2.1
Die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission
führte am 3. Februar 2015 aus, das Gebiet sei zu Recht als wichtiger
Ortsbildhintergrund ausgeschieden worden. Was hier gebaut werde, beeinflusse
direkt die Wahrnehmung des Ortsbilds von Mollis und werde in Zukunft Teil
dieses national bedeutsamen Ortsbilds sein. Das Ortsbild werde im Bereich der
Kirche durch dörfliche Strukturen bestimmt, was durch den Überbauungsplan
berücksichtigt werden müsse. Dies geschehe aber wegen der monotonen, schematischen
und grossvolumigen Bauten sowie der entstehenden monotonen (Flach-)Dachlandschaft
nicht. Die notwendige überdurchschnittliche Qualität sei nicht gegeben. Der
Überbauungsplan müsse daher grundlegend überarbeitet werden.
4.2.2.2
Die kantonale Fachstelle Denkmalpflege und
Ortsbildschutz nahm am 22. Juli 2015 zum Überbauungsplan Stellung. Dabei
begrüsste sie das Grünraumkonzept, verlieh aber ihrer Sorge um die
architektonische Qualität Ausdruck. Ferner wies sie darauf hin, dass ihre
Beurteilung unter Vorbehalt der Erkenntnisse der ENHK stehe, deren Gutachten
noch nicht erfolgt sei.
4.2.2.3
Die ENHK erstatte ihr Gutachten am 28. Oktober
2015. Sie kam zum Schluss, die Planung negiere bewusst die historisch
gewachsenen Strukturen des Ortskerns. Sie orientiere sich vielmehr am
Bebauungsmuster der jüngeren baulichen Entwicklung, die im ISOS unter
E. 0.0.39 als störend ausgewiesen worden sei. Durch die neue
hangparallel geführte 5 m breite Erschliessungsstrasse und die neue,
sich grossflächig ausdehnende Quartierstruktur werde eine Konkurrenz zum
historischen Strassendorf geschaffen und dieses somit in seiner Wirkung
erheblich beeinträchtigt. Der Überbauungsplan führe zu einer schwerwiegenden
Beeinträchtigung; dies insbesondere in Bezug auf die Schutzziele der
Erhaltung der wesentlichen Sichtbezüge sowie des östlichen Ortsbildrands mit
seinem Ortsbildhintergrund.
4.2.2.4
Die Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz nahm
am 22. Januar 2019 erneut zum Überbauungsplan Stellung. Zusammenfassend
führte sie aus, dass dieser keine ortsbaulichen Verbesserungen gegenüber der
Regelbauweise mit sich bringe. Die Nachteile, welche durch die grossen
Baufelder, deren rasterartige Anordnung an einem vollständig neu modellierten
Hang, der hangparallelen Strasse, den grossen Volumina, der Bauweise als
Flachdachbauten am Hang und der fehlenden Körnigkeit entstünden, könnten
durch den Vorteil des Grünstreifens (sofern er gemäss den Auflagen angepasst
werde) nicht aufgewogen werden. In der Vorprüfungsphase sei das Vorhaben
durch die ENHK als schwerwiegende Beeinträchtigung bezeichnet worden. Daran
habe sich aufgrund der fehlenden Berücksichtigung der Kritikpunkte im
vorliegenden Projekt nichts geändert.
4.2.3
4.2.3.1
Im Nachgang an die letzte Beurteilung der Gestaltungskommission
schrieb die Beschwerdeführerin 3 den Beschwerdeführerinnen 1 und 2
am 22. Dezember 2016, die Gestaltungskommission habe sich nochmals mit
dem Überbauungsplan beschäftigt, weil für dessen Erlass durch den Gemeinderat
und die anschliessende Genehmigung ein Fachgutachten verlangt werde. Die
Gestaltungskommission würdige die Arbeit ausführlich, erachte den
Überbauungsplan gesamthaft jedoch als zu wenig ausgereift für eine positive
Stellungnahme zuhanden des Gemeinderats. Um eine Rückweisung durch den
Gemeinderat zu verhindern, bestehe nur die Möglichkeit, den Überbauungsplan
nochmals in den beanstandeten Punkten zu überarbeiten. Eine Wiederholung der
öffentlichen Auflage nach erneuter Überarbeitung des Überbauungsplans sei
unumgänglich.
4.2.3.2
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zeigten sich damit
in ihrem Schreiben vom 10. Februar 2017 nicht einverstanden und ersuchten den
Gemeinderat, den Überbauungsplan zu erlassen. Dies machte der Gemeinderat am
20. Dezember 2017, wobei er verschiedene Auflagen verfügte
(vgl. dazu E. II/3). Dabei führte er aus, das Projekt weise eine
sehr gute wohnhygienische Qualität auf. Im Richtprojekt sei ersichtlich, dass
die Hausgrundrisse grosszügig konzipiert und sehr gut besonnt seien. Das
Richtprojekt ermögliche gemäss der Stellungnahme der Gestaltungskommission im
Gegensatz zur Regelbauweise die Schaffung von öffentlichem Grünraum, der als
Gewinn für das Dorf und das Quartier gewertet werde. Die Arealüberbauung
solle als moderne, zeitgenössische Überbauung eine überdurchschnittliche
Qualität aufweisen und eine hervorragende Gesamtwirkung auch als prägender
Dorfbildhintergrund erzielen. Der öffentliche Grünraum und die Freiflächen
seien grosszügig konzipiert und gut besonnt. Zusätzlich zum naturnahen
öffentlichen Grünraum werde eine Fläche für Spiel und Begegnung
ausgeschieden.
4.3
4.3.1
Dem Überbauungsplan kann ein Abweichen von der
planungsrechtlichen Grundordnung gestattet werden. Dies erfordert im Gegenzug
ein sorgfältiges Abwägen zwischen den Vor- und Nachteilen des
Überbauungsplans. Dabei ist der Überbauungsplan als Sondernutzungsplan
gesamthaft zu betrachten (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom 21. November
2019 E. II/4.3).
4.3.2
Die Beurteilung, ob die Voraussetzungen für den
Erlass eines Überbauungsplans erfüllt sind, obliegt gemäss Art. 27a Abs. 1
RBG dem Gemeinderat. Dabei ist zu beachten, dass der Gemeindeautonomie im
Bau- und Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zukommt. Gemeinden
sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf
die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder den Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts
betreffen. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus
dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 115 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in
den Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre
Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle
örtlichen Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton
ausschliesslich zuständig sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist
gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde. Bei der Anwendung
der nutzungsplanerischen Vorschriften, kommt der kommunalen Baubehörde ein
besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten
ist. Auch wenn den Beschwerdebehörden gemäss Art. 33 Abs. 3
lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG) eine volle Überprüfungspflicht zukommt, müssen sie den
Handlungsspielraum, welcher das Gesetz der Verwaltung einräumt, respektieren.
Die Beschwerdebehörde hat im Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und
nicht Planungsinstanz ist, dies insbesondere, wenn es um lokale
Angelegenheiten geht (BGE 127 II 238 E. 3b/aa, mit Hinweisen;
BGer-Urteil 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E. 2.2). Die nach
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zur Prüfung der Angemessenheit
berufene Beschwerdebehörde hat sich im Rahmen ihrer Kognition Zurückhaltung
aufzuerlegen (BGer-Urteil 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3,
mit Hinweisen). Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen,
wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck der Bestimmung
nicht mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et
al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013,
§ 13 N. 23; vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2017.00075/76 vom
3. Mai 2018 E. II/3.3, VG.2014.00122 vom 5. Februar 2015
E. II/2.2).
4.3.3
Gemäss Art. 68 Abs. 1 der Bauverordnung vom
23. Februar 2011 (BauV) hat die zuständige Gemeinde zur Beurteilung von
Vorhaben nach Art. 46 RBG und von besonderen Einordnungsfragen nach Art.
47 Abs. 1 RBG eine Gestaltungskommission zu bestellen, welche sich aus
fünf bis sieben Fachleuten zusammensetzt. Die Kommission unterbreitet nach
Art. 68 Abs. 2 BauV ihre Beurteilung der für das Bewilligungsverfahren
zuständigen Gemeindebehörde.
Bei der
Gestaltungskommission handelt es sich um eine Fachbehörde, welche unter
anderem Überbauungspläne zu beurteilen hat. Sie ist die Fachinstanz im Sinne
von Art. 6 Abs. 4 BO Mollis. Ihre Ausführungen sind für den
Gemeinderat aber nicht bindend. Insofern hat sie nicht die Befugnis, einen
Überbauungsplan zu genehmigen oder nicht zu genehmigen. Sie hat vielmehr eine
fachliche Stellungnahme abzugeben, von welcher der Gemeinderat abweichen
darf. Da es sich bei der Gestaltungskommission um eine Fachbehörde handelt,
kommt ihrer Stellungnahme indessen erhebliches Gewicht zu. Ein Abweichen
davon ist einlässlich zu begründen (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom
21. November 2019 E. II/2.2; vgl. auch den Antrag des
Regierungsrats zur Totalrevision Bauverordnung vom 19. Oktober 2010,
Ziff. 4.2).
4.3.4
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die
Begründungsanforderungen mit dem Ermessensspielraum zusammenhängen und dessen
Kehrseite sind: Je mehr Ermessen einer Behörde zugestanden wird, desto höher
sind im Gegenzug die Anforderungen an die Begründung ihres Entscheids
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1072; Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 N. 27).
4.4
4.4.1
Der Überbauungsplan weicht in verschiedener Hinsicht
vom in der Wohnzone 2b Erlaubten ab. Nach Art. 5 BO Mollis bezweckt
die Wohnzone 2b die Schaffung gesunder Wohnbebauung. Erlaubt sind Ein-
und Zweifamilienhäuser sowie Reihenhäuser und andere Baugruppen, falls eine
gute und zweckmässige Bebauung erreicht wird. Zulässig sind zwei Geschosse
mit Wohn- und Arbeitsräumen, kein ausgebautes Dachgeschoss, jedoch
Giebelzimmer. Die maximale Gebäudehöhe beträgt 7 m und die maximale
Ausnützung der Hauptbauten 0,4 und der An- und Nebenbauten 0,05. Flachdächer
sind nach Art. 29 Abs. 1 BO Mollis nur ausnahmsweise zulässig,
sofern das Orts- und Strassenbild nicht beeinträchtigt werden. Im Besonderen
können sie gestattet werden, wenn eine Baugruppe einheitlich durchgestaltet
wird. Im Überbauungsplan sind neben 17 Einfamilienhäusern 13
Mehrfamilienhäuser mit je sechs Wohnen vorgesehen. Die Ausnützungsziffer wird
für Hauptbauten auf 0,5 und für Nebenbauten auf 0,1 angehoben (Art. 4
SBV). In allen Baubereichen sind für Haupt- und Nebenbauten ausschliesslich
Flachdächer erlaubt (Art. 5.4 SBV).
4.4.2
Die Beschwerdeführerinnen verkennen offenbar den
Begriff der "Regelbauweise". Mit der Regelbauweise ist nichts
Anderes gemeint, als die gemäss der anwendbaren Bauordnung in der
entsprechenden Zone zulässige Bebauung. Wenn nun Art. 5 und Art. 6
BO Mollis im Rahmen des Überbauungsplans den Bau von Mehrfamilienhäuser oder
eine Erhöhung der Ausnützung in der Wohnzone 2b auf 0,5 für Hauptbauten
und 0,1 für Nebenbauten erlauben, begrenzen diese Bestimmungen das bei
Überbauungsplänen zulässige Mass der Abweichungen von der Regelbauweise.
Daran ändert aber selbst bei einer Überbauungsplanpflicht nichts, dass von
der Grundnutzungsordnung und damit von der Regelbauweise abgewichen wird,
wenn diese Ausnahmen in Anspruch genommen werden. Es ist gerade Sinn des
Überbauungsplans, dass von der Regelbauweise abgewichen werden darf, im
Gegenzug aber besondere Anforderungen an das ortsbaulich und architektonische
Ergebnis gestellt werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
kommt daher die Bestimmung von Art. 23 Abs. 4 RBG zum Tragen,
wonach durch den Überbauungsplan bei Abweichungen von der Regelbauweise
gesamthaft ein ortsbaulich und architektonisch besseres
Ergebnis verwirklicht werden und dies im öffentlichen Interesse liegen muss.
4.5
Soweit die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sodann der
Gestaltungskommission ihre Legitimation zur Abgabe einer Stellungnahme
deshalb absprechen wollen, weil sie lediglich in der Bauverordnung, nicht
aber auf Gesetzesstufe vorgesehen sei, kann offen bleiben, ob die
Gestaltungskommission einer Grundlage in einem kantonalen Gesetz bedarf. Art.
6 Abs. 4 BO Mollis sieht nämlich bei Überbauungsplänen vor, dass diese von
einer Fachinstanz zuhanden des Gemeinderats zu begutachten sind, wobei die
Gestaltungskommission eine solche Fachinstanz darstellt. Dass die durch die
Gemeindeversammlung gestützt auf das kantonale Baugesetz erlassene Bauordnung
den Anforderungen an ein formelles Gesetz erfüllt, bestreiten die
Beschwerdeführerinnen zu Recht nicht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 119).
4.6
4.6.1
Die Beschwerdeführerinnen stellen sich weiter auf
den Standpunkt, dass das Überbauungsplangebiet nicht unter Schutz stehe. Auf
das ISOS sei daher nicht einzugehen und das Gutachten der ENHK sei nicht
einmal beratend hinzuzuziehen.
4.6.2
Mollis ist im ISOS als Ortsbild von nationaler
Bedeutung erfasst. Das Überbauungsplangebiet liegt innerhalb der
Umgebungszone II, welche als "Wieshang oberhalb des Dorfes, mit
verstreuten Stallscheunen und Obstbäumen, entlang der Kerenzerbergstrasse
auch mit einzelnen älteren Wohnhäusern, Ortsbildhintergrund" bezeichnet
wird. Für die Umgebungszone II gilt das Erhaltungsziel a. Dies
bedeutet, dass die Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche zu erhalten
ist. Die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und die Altbauten sind zu
bewahren, störende Veränderungen zu beseitigen.
Mit Ausnahme des Hauses
Laager, welches erhalten bleibt, wird das Überbauungs-plangebiet im
kommunalen Zonenplan weder durch eine Ortsbildschutzzone noch eine Umgebungsschutzzone
überlagert.
4.6.3
Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) wird durch die Aufnahme
eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan,
dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber
unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur
in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6
Abs. 2 NHG). Daraus folgt, dass die Schutzbestimmung nur bei der
Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise gilt. Soweit keine
Bundesaufgabe in Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch
kantonales und kommunales Recht gewährleistet. Dies ergibt sich aus der
verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung von Art. 78 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV), wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind
(Arnold Marti, St. Galler BV-Kommentar, 3. A.,
Zürich/St. Gallen 2014, Art. 78 N. 4). Indessen sind
Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von kantonalen und
kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Die Pflicht zur Beachtung findet ihren
Niederschlag zum einen in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden
(Nutzungs-)Planung, zum andern darin, dass im Einzelfall Interessenabwägungen
vorzunehmen sind. Dies ist insbesondere der Fall, wenn von der
Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (BGE 135 I 209 E. 2.1;
BGer-Urteil 1C_488/2015 vom 24. August 2016 E. 4.3).
4.6.4
Die kommunale Nutzungsplanung und das ISOS
widersprechen sich vorliegend, da das Überbauungsplangebiet im kommunalen
Zonenplan anders als im ISOS nicht durch eine Umgebungsschutzzone überlagert
ist. Unbestritten ist, dass keine Bundesaufgabe in Frage steht, weshalb das
ISOS nicht unmittelbar anwendbar ist. So ist das in einer Bauzone liegende
Überbauungsplangebiet entgegen dem ISOS-Eintrag nicht als Freifläche zu
erhalten. Indessen weicht der Überbauungsplan wie dargelegt von der
Grundnutzungsordnung ab. Im Rahmen der Sondernutzungsplanung musste die
Beschwerdeführerin 3 daher dem ISOS Beachtung schenken und dessen
Anliegen in die Interessenabwägung einbeziehen. Insofern kann dem gestützt
auf Art. 17a NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung über den
Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV) eingeholten Gutachten
der ENHK nicht jede Bedeutung versagt werden. Dies ergibt sich im Übrigen
auch aus Art. 10 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom
2. Mai 1971 (kNHG) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 lit. b und Art. 10 lit. a der
kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 2. Oktober 1991 (kNHV).
Danach sind die Gemeinden nämlich bei der Nutzungsplanung verpflichtet,
schutzwürdige Ortsbilder zu erhalten und zu pflegen, wobei das ISOS als
nationales Inventar angemessen zu berücksichtigen ist.
Indessen gilt es zu
beachten, dass sich das Gutachten der ENHK nicht auf den aktuellen
Überbauungsplan, sondern auf eine frühere Version von diesem bezieht.
4.7
4.7.1
Das Überbauungsplangebiet liegt an einem grünen Hang
hinter dem geschützten Dorfkern von Mollis. Die Überbauung erfolgt daher in
einem baulich sensiblen Gebiet, weshalb an die Überbauung hohe Anforderungen
zu stellen sind.
Die Beschwerdeführerinnen
bestreiten zu Recht nicht, dass die Gestaltungskommission in ihrem letzten
Bericht den Überbauungsplan kritisch beurteilte. Sie begrüsste zwar die
Schaffung eines öffentlichen Grünraums, hielt aber auch fest, dass die
ortsbauliche und architektonische Qualität bloss durchschnittlich sei. Die
Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz sah sodann beim Überbauungsplan
keine Verbesserungen im Vergleich zur Regelbauweise.
4.7.2
Namentlich die Stellungnahme der
Gestaltungskommission veranlasste die Beschwerdeführerin 3 zum Schreiben
an die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 vom 22. Dezember 2016, in
welchem sie eine Überarbeitung des Überbauungsplans und eine erneute
öffentliche Auflage als notwendig erachtete. Es mutet nun nicht konsequent
an, wenn die Beschwerdeführerin 3 den Überbauungsplan erliess, ohne dass
er durch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 überarbeitet wurde. Daran
ändern auch die Auflagen nichts, zumal diesen mangels erneuter öffentlicher
Auflage des Überbauungsplans keine verbindliche Wirkung zukommt
(vgl. vorangehend E. II/3).
Der Gemeinderat wäre nach
dem Dargelegten verpflichtet gewesen, sich – ausgehend vom Bericht der
Gestaltungskommission – umfassend mit den Vor- und Nachteilen des
Überbauungsplans auseinanderzusetzen. Dabei hätte er durchaus auch die
Stellungnahme der ENHK würdigen müssen, soweit deren Aussagen auch für den
aktuellen Überbauungsplan gültig waren. Dass er dies gemacht hätte, lässt
sich jedoch weder aus seiner Verfügung noch aus seinen Einspracheentscheiden
ableiten.
In der Verfügung, mit
welcher der Überbauungsplan erlassen wurde, würdigt der Gemeinderat unter dem
Titel "Baurechtliche Prüfung" den öffentlichen Grünraum und die aus
seiner Sicht sehr gute wohnhygienische Qualität des Projekts. Anschliessend
führt er die Stellungnahmen der ENHK vom 28. Oktober 2015 und der
Gestaltungskommission vom Dezember 2016 auf. Er diskutiert aber die
geäusserte Kritik nicht, sondern lässt sie einfach im Raum stehen. Eine
Antwort, weshalb er in seiner Beurteilung von den Fachgutachten abweicht,
bleibt er dabei gänzlich schuldig.
Damit hat der Gemeinderat
seine Aufgabe beim Erlass des Überbauungsplans nicht wahrgenommen. Würde man
sein Vorgehen genügen lassen, verkämen die zentralen Bestimmungen von Art. 23
Abs. 4 RBG und Art. 6 Abs. 3 BO Mollis, welche die Anforderungen an
einen Überbauungsplan regeln, zu toten Buchstaben.
Fehlt eine gesamthafte
Würdigung des Überbauungsplans mit all seinen Vor- und Nachteilen, kann der
Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie habe die Gemeindeautonomie verletzt
und unzulässig in das Ermessen der Planungsbehörde eingegriffen, indem sie
den Nachweis eines ortsbaulich und architektonisch besseren Ergebnisses als
nicht erfüllt erachtete. Die Berufung auf eigenes Ermessen bedingt nämlich,
dass ersichtlich ist, wie das eigene Ermessen ausgeübt wurde, wozu die Auseinandersetzung
mit sämtlichen entscheidrelevanten Gesichtspunkten notwendig ist.
4.7.3
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die
geäusserte Kritik durchaus gerechtfertigt ist. So ist der ungelöste Konflikt
zwischen der hangparallelen Erschliessung und dem geschützten Ortsbild von
Mollis offensichtlich. Die Kritik an den geraden Stichstrassen in den
Falllinien des Hangs wurde durch die Gestaltungskommission mehrmals geäussert
und wird durch die Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz geteilt.
Ebenso überzeugt es, wenn die Gestaltungskommission die ortsbauliche und
architektonische Gestaltung als nicht überdurchschnittlich qualifiziert.
Sodann ist mit der Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz zu befürchten,
dass mit dem strittigen Überbauungsplan ein neues Quartier geschaffen würde,
welches den historischen Dorfteil übermässig dominieren würde. Einziger
nennenswerter Vorteil des Überbauungsplans ist die Schaffung des öffentlichen
Grünraums, zu welchem bei der Regelbauweise keine Verpflichtung bestünde.
Doch selbst dessen Ausgestaltung wird durch die beigezogene
Landschaftsarchitektin W.______ in ihrer Stellungnahme vom 12. Dezember
2016 kritisiert.
Letztlich vermögen auch
die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 in ihrer Beschwerdeschrift nicht
überzeugend darzulegen, dass der Überbauungsplan zu einem ortsbaulich und
architektonisch besseren Ergebnis als die Regelbauweise führt, wobei sie der
unzutreffenden Auffassung unterliegen, ein solches sei vorliegend gar nicht
nötig.
4.7.4
Insgesamt ist weder nachgewiesen noch anderweitig
ersichtlich, dass der Überbauungsplan zu einem ortsbaulich und
architektonisch besseren Ergebnis führt bzw. eine architektonisch und
städtebaulich gute Gestaltung aufweist und sich die geplante Bebauung in das
Ortsbild von Mollis gut einfügt. Eine schlüssige Beurteilung des
Gemeinderats, welche – namentlich unter Berücksichtigung des grossen
Ermessensspielraums der den Überbauungsplan erlassenden Behörde – zu einem
anderen Ergebnis führen könnte, fehlt dabei schliesslich gänzlich. Die
Beschwerden sind daher bereits deshalb abzuweisen, weil die Voraussetzungen
von Art. 23 Abs. 4 RBG und Art. 6 BO Mollis nicht erfüllt
sind, was die Vorinstanz zutreffend erkannte.
4.7.5
Daran ändert im Übrigen nichts, dass sich die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 auf das Vertrauensschutzprinzip berufen.
So hat die Gestaltungskommission zu keiner Zeit den vorliegend strittigen
Überbauungsplan vorbehaltlos unterstützt, weshalb die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 nicht damit rechnen konnten, dass die Stellungnahme
zu Gunsten des Überbauungsplans ausfallen wird.
5.
5.1
Auch wenn die Beschwerden ohnehin abzuweisen sind,
rechtfertigen sich dennoch einige Überlegungen zur strittigen Erschliessung
des Überbauungsplangebiets. Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist unter anderem
Voraussetzung für die Erschliessung von Land, dass die für die betreffende
Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Die Voraussetzung einer hinreichenden
Erschliessung ergibt sich aus dem Bundesrecht. Der Begriff ist insofern ein
bundesrechtlicher. Indessen enthält das Bundesrecht nur allgemeine
Grundsätze, während sich die Anforderungen an die Erschliessung im Detail aus
dem kantonalen Recht ergeben (BGer-Urteil 1A.125/2005 vom 21. September
2005 E. 9.2.2).
Das kantonale Recht
enthält keine Detailregelungen zur verkehrsmässigen Erschliessung von
Grundstücken, sondern hält in Art. 45 Abs. 1 lit. a RBG einzig fest, dass zur
Erschliessung auch eine auf die Nutzung abgestimmte und den örtlichen
Verhältnissen angemessene Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und
Langsamverkehr gehört. Praxisgemäss werden die entsprechenden Normen des
Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS-Normen)
beigezogen. Dabei handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht
behördenverbindlich sind. Sie dürfen daher nicht schematisch und unbesehen
der konkreten Verhältnisse zur Anwendung gebracht werden (VGer-Urteil
VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/3.1.1, VG.2014.00085 vom
6. August 2015 E. II/4.1 und II/4.5.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 21).
5.2
5.2.1
Zur Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPG gehört
nicht nur das Verbindungsstück von der öffentlichen Strasse zum Grundstück,
sondern auch die weiterführende öffentliche Strasse (BGE 116 Ib 159 E. 6b).
Die Erschliessung muss in ihrer Gesamtheit geprüft werden, um die Zufahrt zu
sämtlichen Grundstücken der Bauzone dauerhaft sicherzustellen bzw. nicht
zu gefährden. Eine Zufahrt ist somit in rechtlicher Hinsicht nur dann ausreichend,
wenn auch die Zufahrt zu anderen Grundstücken des Quartiers sichergestellt
ist, und sie darüber hinaus der erwarteten Entwicklung des gesamten Gebiets,
das sie erschliesst oder erschliessen soll, genügt (Eloi Jeannerat, in Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 19 N. 29; Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 21).
5.2.2
Im Lichte der polizeilichen Zwecksetzung von
Art. 19 Abs. 1 RPG wird eine genügende Zugänglichkeit sowohl für
die Benützer der Bauten und Anlagen als auch für die Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste (Feuerwehr, kommunale Elektrizitäts- und Wasserwerke,
Spielautos, Kehrichtabfuhr) verlangt. Ausserdem muss die Zufahrt die
Verkehrssicherheit aller Benutzer, insbesondere die der Fussgänger
gewährleisten.
5.3
Im Überbauungsplangebiet soll die neue Hagnenstrasse
erstellt werden, welche über die Parz.-Nrn. 292 und 301 führt und in die
Kännelstrasse einmündet. Die Kännelstrasse führt in nördlicher Richtung in
die Kerenzerbergstrasse. Die Kännelstrasse weist von der Einmündung der neuen
Hagnenstrasse bis zur Einmündung in die Kerenzerbergstrasse auf den ersten
80 m eine Breite zwischen 5.0 und 5.5 m und anschliessend eine
solche von ungefähr 6.0 m auf. Teilweise sind entlang der Kännelstrasse Längsstreifen
markiert. Südöstlich an das Überbauungsplangebiet Bellavista schliesst das
Überbauungsplangebiet Oberhof an, welches über die Oberdorfstrasse und die
Kännelstrasse erschlossen werden soll. Oberhalb Seelmess befindet sich
östlich der Kännelstrasse das Überbauungsplangebiet Ruchenacher.
5.4
5.4.1
Die X.______AG erstellte am 9. Januar 2014 ein
Kurzgutachten zur Erschliessung des Überbauungsplangebiets. Darin führte sie
aus, dass die Kännelstrasse durch die drei Überbauungsplangebiete Bellavista,
Ruchenacher und Oberdorf 500 bis 700 zusätzliche Fahrten erhalten werde. Noch
offen sei, wie stark die Strasse bereits heute befahren sei. Hierzu solle
eine Verkehrserhebung durchgeführt werden. Gemäss VSS-Norm zu den
Sammelstrassen betrage die Belastbarkeit für eine Quartiersammelstrasse
500 Fahrzeuge in der Spitzenstunde oder auf den Tag umgerechnet
ca. 4'000 bis 5'000 Fahrten pro Tag. Der Fussgängerschutz in der
Kännelstrasse müsse noch geklärt werden. Eine Fussverkehrsinfrastruktur (z.B.
einseitiges Trottoir) auf dem Abschnitt bis zur Einmündung der Hagnenstrasse
sei zu prüfen.
In der Folge erstellte die
X.______AG im Auftrag der Beschwerdeführerin 2 am 12. Juni 2015 das
detaillierte Verkehrsgutachten Bellavista. Danach sei auf der Kännelstrasse mit
zusätzlich 714 Fahrten pro Tag zu rechnen. Die Kännelstrasse sei mit Tempo 30
signalisiert. Grundsätzlich seien in Tempo 30-Zonen keine Trottoirs
notwendig. Die Kännelstrasse erfülle daher die Anforderungen an das
geschätzte Verkehrsaufkommen und an die Fussgängerführung. Die Anwohner
würden sich trotzdem ein Trottoir wünschen. Optionales Ziel sei daher die
Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Fussverkehr. Dazu gebe es zwei
Varianten: Einerseits könnte eine Begegnungszone mit Tempo 20 angeordnet werden.
Die Fussgänger hätten dann Vortritt. Andererseits könnte der Seitenbereich
abgepollert oder mit speziellem Belag gekennzeichnet werden. Bei einem
Trottoir, welches mindestens 1,50 m breit sein müsse, würde sich
hingegen die Fahrbahn auf 3,50 m verengen, womit ein Kreuzen von zwei
Personenwagen nicht mehr möglich wäre. Eine solche Lösung bedinge Warteräume
für entgegenkommende Fahrzeuge.
5.4.2
Die Vorinstanz holte in einem das
Überbauungsplangebiet Oberhof betreffenden Verfahren ein Gutachten der Y.______AG
ein, welches am 11. Januar 2018 erstattet wurde. Dieses äussert sich nur
am Rande zum Bereich der Kännelstrasse zwischen der Einmündung der
Hagnenstrasse und der Kerenzerbergstrasse. Die Zahlen entnimmt es aus der
Ergänzung zum detaillierten Verkehrsgutachten der X.______AG, wobei es sie
grob plausibilisiert, aber nicht komplett neu abschätzt. Dabei kommt es zum
Schluss, dass durch die geplante Überbauung Bellavista die Kännelstrasse im
hier interessierenden Bereich mit 140 bis 198 Fahrzeugen in der
Spitzenstunde, durch die geplante Überbauung Oberhof mit 7 bis 11 Fahrzeugen
in der Spitzenstunde und durch eine allfällige Überbauung Ruchenacher mit 17
bis 23 Fahrzeugen in der Spitzenstunde zu rechnen sei.
5.4.3
Die kantonale Abteilung Tiefbau nahm am 23. August
2019 zum Überbauungsplan Stellung. Dabei führte sie aus, die Kännelstrasse
sei als Quartiersammelstrasse einzustufen. Quartiersammelstrassen würden
gemäss VSS-Norm 40 044 grundsätzlich zweispurig mit mindestens
einseitigem Gehweg ausgebildet. Der für die Dimensionierung massgebende
Grundbegegnungsfall Lastwagen/Personenwagen bei reduzierter Geschwindigkeit
(20 km/h) erfordere eine Fahrbahnbreite von 5.30 m, welche die
Kännelstrasse im hier massgebenden Abschnitt nicht durchgehend aufweise. Dies
könnte allenfalls noch toleriert werden. Der fehlende Gehweg bzw. Schutz
der Fussgänger wiege jedoch schwer. Durch die geplante Überbauung nehme der
Verkehr auf der Kännelstrasse stark zu und verschärfe die Gefahrensituation.
Die im Verkehrsgutachten vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen für den
Fussverkehr seien fraglich bzw. nicht tauglich. Sie seien auch nicht
Teil des Überbauungsplans, weshalb sie nicht weiter beurteilt würden. Bei
mehreren Zufahrten entlang der Kännelstrasse seien schliesslich die
erforderlichen Sichtweiten von rund 20 m nicht gewährleistet.
5.4.4
Die Beschwerdeführerin 3 reichte schliesslich im
vorliegenden Verfahren eine zwischen dem 18. und 25. November 2019
durchgeführte Verkehrsmessung an der Kännelstrasse ein. Aus dieser ist
ersichtlich, dass sämtliche Werte unter 50 Fahrzeugen pro Stunde blieben.
5.5
5.5.1
Die Abteilung Tiefbau geht davon aus, dass die
Kännelstrasse von ihrer Funktion her gemäss den VSS-Normen 640 044 und 640
045 als Quartiersammelstrasse zu qualifizieren sei. Dies begründet sie
zutreffend damit, dass die Kännelstrasse einzelne Transportwünsche aus den
angrenzenden Quartieren zusammenfasst und den Verkehr auf die hierarchisch
höhere Kantonsstrasse führt. Zum selben Schluss gelangen auch die X.______AG
und die Y.______AG.
5.5.2
Richtig ist sodann, dass nach der VSS-Norm 640 044
bei Quartiersammelstrassen vom Grundbegegnungsfall Lastwagen/Personenwagen
bei reduzierter Geschwindigkeit auszugehen ist. Quartiersammelstrassen sind
grundsätzlich zweispurig auszugestalten und müssen mindestens einen Gehweg
haben. Die Belastbarkeit liegt bei 500 Fahrzeugen pro Stunde.
5.5.3
Bei der Beurteilung der hinreichenden Zufahrt muss
wie dargelegt (vgl. vorangehend E. II/5.2.1) geprüft werden, ob sie der
erwarteten Entwicklung des gesamten Gebiets, das sie erschliesst oder
erschliessen soll, genügt.
Aus den erhobenen Zahlen
ergibt sich, dass die Kännelstrasse im hier interessierenden Abschnitt nach
Bebauung aller drei Überbauungsplangebiete in der Spitzenstunde zwischen 250
und 300 Fahrzeuge aufweisen dürfte. Dieser Wert liegt unter der Belastbarkeit
einer Quartiersammelstrasse, aber über derjenigen einer Zufahrtsstrasse (bis
100 Fahrzeuge in der Spitzenstunde) oder einer Quartiererschliessungsstrasse
(bis 150 Fahrzeuge in der Spitzenstunde), weshalb grundsätzlich auch dann die
Ausbauqualitäten einer Quartiersammelstrasse zu fordern sind, wenn nicht auf
die Funktion der Strasse, sondern auf das erwartete Verkehrsaufkommen
geachtet wird.
5.5.4
Es ist unbestritten, dass der Grundbegegnungsfall
Lastwagen/Personenwagen bei einer reduzierten Geschwindigkeit (20 km/h) nicht
durchgehend gewährleistet ist, da der Strassenabschnitt die hierfür
erforderlichen 5.30 m teilweise unterschreitet. Sowohl die Vorinstanz als
auch die Abteilung Tiefbau weisen aber zu Recht darauf hin, dass
diesbezüglich allenfalls von den VSS-Normen abgewichen werden könnte. Die
Vorinstanz führt aber zutreffend aus, dass im Gegenzug massvolle
Verbesserungen der Erschliessungsverhältnisse notwendig und möglich seien.
Dabei ist wesentlich, dass der Fussgängerschutz offensichtlich ungenügend
ist, wobei die Gewährung der Verkehrssicherheit namentlich auch für den
Langsamverkehr ein zentrales Element einer genügenden Erschliessung ist. So
kommt selbst das Kurzgutachten der X.______AG zum Schluss, dass der
Fussgängerschutz auf der Kännelstrasse noch geprüft werden müsse, was bisher
aber noch nicht ernsthaft gemacht wurde.
5.6
5.6.1
Zu berücksichtigen ist indessen, dass sich im Kanton
Glarus dem Überbauungsplan ein ordentliches Baubewilligungsverfahren
anschliesst. Das Überbauungsplanverfahren ersetzt daher weder das
Baubewilligungsverfahren noch präjudiziert es dieses. Gestützt auf den
Überbauungsplan darf noch nicht gebaut werden. Erst die erteilte Baubewilligung
berechtigt zum Bau. Daraus folgt, dass ein Überbauungsplan nicht den
Detaillierungsgrad eines Baugesuchs aufweisen muss. Vielmehr ist dem Bauherrn
ein Spielraum für die Ausarbeitung des Bauprojekts zu belassen (BGE 121 I 117
E. 4c; VGer-Urteil VG.2019.00028 vom 21. November 2019 E. II/5.2.1;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Zürich 2019, Bd. 1, S. 185).
Art. 23 Abs. 1 RBG ist im
Lichte dieser Ausführungen zu sehen. Soweit die Bestimmung verlangt, dass der
Überbauungsplan die Erschliessung regelt, kann damit – zumindest hinsichtlich
der Groberschliessung – nicht gemeint sein, dass die Erschliessung bereits in
einer den Anforderungen von Art. 19 RPG genügenden detaillierten Weise
festgesetzt wird. Zu prüfen ist vielmehr die Zweckmässigkeit des
Erschliessungskonzepts, während eine eingehendere Prüfung erst im
Baubewilligungsverfahren zu erfolgen hat (so auch Urteil des
Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2018/150 vom 20. Mai 2019 E. 6.1;
bestätigt durch BGer-Urteil 1C_348/2019 vom 27. April 2020).
5.6.2
Die Vorinstanz führt zu Recht nicht aus, dass eine
Erschliessung des Überbauungsplangebiets durch die neue Hagnenstrasse und die
Kännelstrasse nicht zweckmässig oder gar unmöglich sei. Vielmehr geht sie
davon aus, dass das Gebiet über die Kännelstrasse verkehrsmässig
rechtsgenügend erschlossen werden kann. Notwendig sind lediglich einzelne
massvolle Verbesserungen. Diese können auch erst im Baubewilligungsverfahren
ausgearbeitet werden, wobei die Vollendung der notwendigen Massnahmen
spätestens bis Bauende gesichert sein muss (Waldmann/Hänni, Art. 19
N. 22). Daraus folgt, dass die Vorinstanz die Beschwerden nicht bereits
deshalb hätte gutheissen bzw. dem Überbauungsplan die Genehmigung
versagen dürfen, weil für eine rechtsgenügende Erschliessung noch einzelne
Massnahmen erforderlich sind.
6.
6.1
Die Beschwerdeführerinnen rügen schliesslich eine
Gehörsverletzung, da ihnen die Stellungnahme der Fachstelle Denkmalpflege und
Ortsbildschutz vom 22. Januar 2019 sowie die Stellungnahme der Abteilung
Tiefbau vom 29. August 2019 nicht zugestellt worden seien. Die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 beanstanden zudem, dass ihnen auch das
Gutachten der Y.______AG vom 11. Januar 2018 nicht zugestellt worden sei.
6.2
Grundsätzlich waren der Beschwerdeentscheid und der
Genehmigungsentscheid koordiniert zu eröffnen. Dabei musste der
Genehmigungsentscheid in die Beurteilung des Beschwerdeverfahrens
miteinbezogen werden (VGer-Urteil VG.2016.00103 vom 22. Dezember 2016). Die
Vorinstanz ist sowohl für die Beurteilung der gegen einen Überbauungsplan
gerichteten Beschwerde als auch für den Genehmigungsentscheid zuständig.
Dabei prüft sie den Sachverhalt frei (Art. 99 Abs. 1 VRG) und wendet das
Recht von Amtes wegen an (Art. 9 Abs. 1 VRG).
Wenn sie nun im
Genehmigungsverfahren eine Stellungnahme einer Fachbehörde einholt oder ein
Verkehrsgutachten beizieht, sind diese zwangsläufig auch im
Beschwerdeverfahren zu beachten. Daraus folgt, dass die Vorinstanz die
Stellungnahmen der Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz und der
Abteilung Tiefbau sowie das Gutachten der Y.______AG den Parteien des
Beschwerdeverfahrens hätte zustellen oder ihnen mindestens Kenntnis vom
Eingang geben müssen, damit die Parteien sich bei Bedarf dazu hätten äussern
können. Indem sie dies unterliess, verletzte sie deren durch Art. 29 Abs. 2
BV und Art. 63 Abs. 1 VRG geschützten Anspruch auf rechtliches Gehör.
6.3
Dies hat nun aber nicht zur Folge, dass die
Beschwerde gutzuheissen oder dass die Stellungnahmen aus dem Recht zu weisen
wären. Denn auch das Verwaltungsgericht prüft den Sachverhalt frei und wendet
das Recht von Amtes wegen an, weshalb es auch die Stellungnahmen und das
Gutachten in seine Entscheidfindung einzubeziehen hat.
Im vorliegenden Verfahren
hatten die Parteien ausreichend Gelegenheit sich zu den strittigen
Stellungnahmen und zum Gutachten der Y.______AG zu äussern, welche sie auch
wahrnahmen. Das Verwaltungsgericht kann sodann die Beschwerden umfassend
prüfen (vgl. vorangehend E. II/4.3.2). Insofern wurde die
Gehörsverletzung im vorliegenden Verfahren geheilt (vgl. dazu
VGer-Urteil VG.2018.00112 vom 20. Dezember 2018 E. II/3). Indessen
ist sie bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.
7.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die Vorinstanz die Beschwerden zu Recht guthiess und den Erlass
des Überbauungsplans mangels rechtsgenügender Gestaltung und Einordnung
aufhob. Folgerichtig versagte sie dem Überbauungsplan die Genehmigung.
Dies führt zur Abweisung der
Beschwerden.
III.
1.
Da die Beschwerden
abzuweisen sind, wären die Gerichtskosten grundsätzlich den
Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen, wobei die Beschwerdeführerin 3 als
Gemeinde nicht kostenpflichtig wäre (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG i.V.m.
Art. 135 Abs. 2 VRG).
Ein Entscheid, der unter
Verletzung der Gehörsansprüche der Beschwerdeführerinnen erging, ist indessen
stets rechtsfehlerhaft, weshalb die Anfechtung grundsätzlich zu Recht
erfolgt. Wenn das Verwaltungsgericht diesen Mangel ausnahmsweise heilt,
entscheidet es im Grunde anstelle der ersten Instanz. Erst durch seinen
Entscheid erfüllt sich der Anspruch auf eine formell korrekte
Streitentscheidung. Erweist sich das Rechtsmittel in der Sache als
unbegründet und entscheidet das Verwaltungsgericht neu, sind allfällige
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens den Beschwerdeführerinnen als
unterliegende Partei aufzuerlegen. Die Kosten des gerichtlichen Verfahrens
sind demgegenüber grundsätzlich auf die Staatskasse zu nehmen, da die
Gehörsverletzung, die Anlass zur Beschwerdeführung gab, durch die Vorinstanz
zu verantworten ist (vgl. BGer-Urteil 1C_215/2016 vom 9. Januar 2017 E.
3.4, 1C_556/2013, 1C_558/2013, 1C_562/2013 vom 21. September 2016 E. 16.2).
Daraus folgt, dass die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen sind. Den
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 ist der bereits geleistete Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten.
2.
Aus denselben Gründen
haben die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu Lasten der Vor-instanz
Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer). Der Beschwerdeführerin 3 steht als
Gemeinwesen hingegen mangels Vorliegens besonderer Umstände keine
Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 4 VRG). Den anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnern 1-4 ist eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen. Entschädigungspflichtig ist auch
diesbezüglich die Vorinstanz, da die Beschwerdeerhebung gegen den
Beschwerdeentscheid nach dem Dargelegten aufgrund der Gehörsverletzung zu
Recht erfolgt ist, weshalb die Beschwerdeführerinnen nicht
entschädigungspflichtig sind. Dem Beschwerdegegner 9 steht mangels einer
rechtlichen Vertretung und den Beschwerdegegnern 10-12 mangels eines
nennenswerten Aufwands keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 wird der von ihnen bereits geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückerstattet.
3.
Die
Vorinstanz wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Entscheids den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 eine Parteientschädigung von
gesamthaft Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Die
Vorinstanz wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Entscheids den Beschwerdegegnern 1-4 eine Parteientschädigung von
gesamthaft Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]