gl_gerichte · GL-553 · 2015-12-10 · de
VG.2015.00110


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom10. Dezember 2015

I. Kammer

in Sachen

VG.2015.00110

Kanton Glarus

Beschwerdeführer

vertreten durch Regierungsrat des Kantons Glarus

dieser vertreten durch Departement Finanzen und
 Gesundheit

des Kantons Glarus

gegen

Gemeinde Glarus Süd

Beschwerdegegnerin

vertreten durch Gemeinderat

betreffend

Staatshaftung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

Gemäss unbestrittenem
 Sachverhalt hielt sich A.______, Staatsangehöriger von B.______, ab Anfang
 Dezember 2013 in [], Gemeinde Glarus Süd, auf, wo er einer Arbeitstätigkeit
 in einer Bäckerei nachging. Am 10. Juli 2014 brach er am Bahnhof [] zusammen
 und wurde notfallmässig ins Kantonsspital Glarus eingeliefert. Gleichentags
 erfolgte die Verlegung ins Universitätsspital Zürich, wo er bis zum
 30. September 2014 medizinisch behandelt wurde. Da er nicht
 obligatorisch krankenversichert war, stellte das Universitätsspital Zürich
 dem Kanton Glarus am 26. Februar 2015 eine Rechnung für die entstandenen
 Behandlungskosten im Betrag von Fr. 366'956.-. Wäre A.______
 krankenversichert gewesen, hätte der Kanton Glarus nur den kantonalen Finanzierungsanteil
 von 53 % der Kosten tragen müssen.

2.

In der Folge gelangte der
 Kanton Glarus mit Staatshaftungsbegehren vom 23. Juni 2015 an die
 Gemeinde Glarus Süd. Er beantragte, es sei festzustellen, dass die Voraussetzungen
 für eine Staatshaftung der Gemeinde Glarus Süd gegenüber dem Kanton Glarus
 infolge der unterlassenen Zuweisung von A.______ an einen Krankenversicherer
 durch das Einwohneramt gegeben seien. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten,
 dem Kanton Glarus Schadenersatz im Betrag von Fr. 172'469.- zuzüglich 5
 % Zins seit dem 26. Februar 2015 zu bezahlen. Der Gemeinderat der Gemeinde
 Glarus Süd wies am 13. August 2015 das Staatshaftungsbegehren mangels
 Aktivlegitimation des Kantons Glarus ab.

3.

Dagegen erhob der Kanton
 Glarus am 10. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
 beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats vom 13. August
 2015. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, ein ordentliches Staatshaftungsverfahren
 durchzuführen. Eventualiter sei das Staatshaftungsbegehren des Kantons Glarus
 als öffentlich-rechtliche Klage entgegenzunehmen und als solche zu behandeln;
 alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus
 Süd.

Die Gemeinde Glarus Süd
 schloss am 13. Oktober 2015 auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 Abs. 1
 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Haftung der Gemeinwesen und ihrer
 Amtsträger vom 5. Mai 1991 (Staatshaftungsgesetz, SHG) zur Behandlung der
 vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2Gemäss Art. 88 lit. a VRG ist zur Beschwerde
 berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder
 Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Bejaht wird die Legitimation von
 Gemeinwesen in Konstellationen, in denen es um finanzielle Leistungen aus
 Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber
 Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie etwa das
 öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht
 (BGE 141 II 161 E. 2.3).

Indem die
 Beschwerdegegnerin das Staatshaftungsbegehren des Beschwerdeführers abwies,
 ist dieser vom angefochtenen Entscheid in seinen finanziellen Interessen ähnlich
 wie ein Privater berührt. Folglich ist er zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
 einzutreten.

2.

Das Staatshaftungsgesetz
 regelt gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG unter anderem die Haftung des
 Gemeinwesens für den Schaden, den seine Amtsträger in Ausübung ihres Amtes
 Dritten widerrechtlich zufügen. Gemäss Art. 6 Abs. 1 SHG haftet das Gemeinwesen
 für den Schaden, den seine Amtsträger in amtlicher Tätigkeit Dritten
 rechtswidrig zufügen, und dies ohne Rücksicht auf ein Verschulden der
 Amtsträger. Art. 6 Abs. 1 SHG stellt demnach eine Kausalhaftung dar.
 Voraussetzung für Schadenersatz bildet neben dem Schaden die
 Widerrechtlichkeit (ausser beim Sonderfall der Haftung aus rechtmässigem
 Verhalten nach Art. 7 SHG). Daneben ist nach den Grundsätzen des allgemeinen
 Haftungsrechts ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem zur Diskussion
 stehenden Ereignis und dem eingetretenen Schaden erforderlich (Tobias Jaag,
 Staatshaftung nach dem Entwurf für die Revision und Vereinheitlichung des
 Haftpflichtrechts, in ZSR 122/2003 II, S. 1 ff., 73).

3.

3.1Der Beschwerdeführer macht geltend, der Gesetzgeber
 habe sich beim Erlass des Staatshaftungsgesetzes explizit für das
 Anfechtungsstreitverfahren und gegen das Klageverfahren entschieden. Folglich
 gehe die spezialgesetzliche Bestimmung im Staatshaftungsgesetz auch dem
 Klageverfahren gemäss Art. 109 lit. a VRG vor. Dies ergebe sich nicht zuletzt
 aus Art. 23 SHG, wonach die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
 nur subsidiär zur Anwendung gelangten. Mit "Dritten" gemäss Art. 1
 Abs. 1 lit. a SHG seien alle Rechtssubjekte gemeint, damit also auch alle
 Gemeinwesen, soweit ihnen eigene Rechtspersönlichkeit zukomme. Es sei kein
 Grund ersichtlich, weshalb ein Haftungsanspruch des Kantons gegen eine
 Gemeinde ausgeschlossen sein sollte. Insgesamt ergebe sich, dass die Beschwerdegegnerin
 zu Unrecht auf das Staatshaftungsbegehren nicht weiter eingegangen sei und
 stattdessen pauschal auf die öffentlich-rechtliche Klage beim Verwaltungsgericht
 verwiesen habe.

3.2Die Beschwerdegegnerin vertritt hingegen die
 Auffassung, mit dem Staatshaftungsgesetz sei bewusst eine bürgerfreundliche
 Regelung vorgesehen worden, welche die Rechtsposition des geschädigten
 Bürgers verbessere und so dem Schutz des Schwächeren diene. Das Memorial für
 die Landsgemeinde des Kantons Glarus vom Jahre 1991 (Landsgemeindememorial
 1991) definiere den Geschädigten im Sinne des Staatshaftungsgesetzes
 ausdrücklich als Bürger. Sowohl eine grammatikalische wie auch eine
 systematische Auslegung von Art. 1 und 2 SHG liessen einzig den Schluss zu,
 dass in einem Staatshaftungsverfahren als Schadenverursacher das Gemeinwesen
 gemäss Art. 2 SHG auftrete, während als Geschädigter eine Drittperson
 bezeichnet werde. Das Gemeinwesen könne aber nicht eine Drittperson sein, da
 dieses in Art. 2 SHG als Haftpflichtiger genannt werden. Würde der
 Beschwerdeführer gegen die Beschwerdegegnerin als Gemeinwesen ein
 Staatshaftungsbegehren geltend machen, würden sich zwei Gemeinwesen gegenüberstehen,
 was aber gemäss Art. 1 SHG in einem Staatshaftungsverfahren nicht der Fall
 sein könne. Der Literatur sei zudem zu entnehmen, dass sich bei der Staats-
 und Beamtenhaftung die Frage, ob der Staat oder ein Beamter oder gar
 beide haftbar seien, nur stelle, wenn Dritte geschädigt worden seien, nicht
 aber, wenn der Staat durch das Verhalten seiner Beamten einen Schaden
 erlitten habe. Vorliegend mache der Beschwerdeführer aber genau dies geltend.
 Sodann sei zu beachten, dass nach dem kantonalen Staatshaftungsgesetz das
 Gemeinwesen eine Verfügung zu erlassen habe. Aufgrund der Aufsichtspflicht
 des Beschwerdeführers bestünde die Möglichkeit, dass dieser in das durch sie,
 die Beschwerdegegnerin, durchzuführende Staatshaftungsverfahren mittels
 Weisungen einwirken könnte. Schliesslich müsste sie gegen den
 Beschwerdeführer ebenfalls ein Staatshaftungsbegehren stellen, da ihr bei
 Gutheissung des Staatshaftungsbegehrens des Beschwerdeführers ein Schaden
 entstünde, wobei sie der Auffassung sei, dieser habe seinerseits seine
 Aufsichts- und Informationspflicht verletzt. Dies würde zu zwei parallelen
 Verfahren führen, was absurd wäre.

4.

Zwischen den Parteien ist
 unbestritten, dass es dem Beschwerdeführer möglich sein muss, seinen
 Schadenersatzanspruch geltend zu machen. Strittig ist jedoch, ob dabei das
 Staatshaftungsgesetz anwendbar ist oder ob der Beschwerdeführer zu Recht auf
 den Weg der öffentlich-rechtlichen Klage nach Art. 109 ff. VRG verwiesen
 wurde.

4.1Nach den
 üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
 nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
 Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
 unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und
 Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
 der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
 unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
 dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
 wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
 Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
 Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit Hinweisen).

4.2Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG regelt einerseits, dass
 Gemeinwesen im Sinne von Art. 2 SHG passivlegitimiert sind. Daneben setzt
 Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG auch die Aktivlegitimation, also den Kreis der
 möglichen Anspruchsberechtigten fest. Aktivlegitimiert sind
 "Dritte". Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin schliesst
 der Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG zumindest nicht aus, dass der
 Beschwerdeführer im Verhältnis zur Beschwerdegegnerin als Dritter betrachtet
 wird. Der Kanton und die drei Gemeinden sind nämlich jeweils eigenständige
 Rechtssubjekte, denen Autonomie bzw. eigene Rechtspersönlichkeit zukommen. Im
 Verhältnis zur Beschwerdegegnerin kann der Beschwerdeführer ebenso wie die
 beiden anderen Gemeinden des Kantons durchaus als Dritter bezeichnet werden.
 So ist es bei der Haftung des Kantons beispielsweise denkbar, dass Gemeinden
 Geschädigte sind. Daneben ist es auch möglich, dass bei der Haftung einer
 Gemeinde andere Gemeinden oder der Kanton Geschädigte sind
 (vgl. BGer-Urteil 2.C4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 2.2).

Sodann ist zu
 berücksichtigen, dass wenn man in der vorliegenden Konstellation dem
 Staatshaftungsrecht gänzlich die Anwendung versagen würde, keine Rechtsgrundlage
 für eine Kausalhaftung bestünde. Art. 18 der Verfassung des Kantons Glarus
 vom 1. Mai 1988 (KV) sieht nun aber vor, dassKanton, Gemeinden und weitere Träger öffentlicher
 Aufgaben für den Schaden haften, den die für sie tätigen Personen durch eine
 Amtshandlung rechtswidrig verursacht haben. Die Verfassungsbestimmung sieht
 demnach eine allgemeine und umfassende Kausalhaftung vor, ohne nach dem Kreis
 der möglichen Anspruchsberechtigten zu unterscheiden. Es ist daher
 grundsätzlich davon auszugehen, dass Schadenersatzansprüche des geschädigten
 Kantons gegenüber einer Gemeinde nach den Regeln der Kausalhaftung zu
 beurteilen sind. Wenn nun das Staatshaftungsgesetz Art. 18 KV umsetzt
 (Landsgemeindememorial 1991, S. 5), ist im Lichte einer
 verfassungskonformen Auslegung davon auszugehen, dass auch der Beschwerdeführer
 Dritter im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG sein kann. Daran ändert nichts,
 dass mit der Einführung der Kausalhaftung primär eine bürgerfreundliche Regelung
 gewollt war. So bestehen denn auch keine Gründe dafür, dass Gemeinwesen einzig
 aus dem Grund nicht einer Kausalhaftung unterliegen sollten, weil der
 Geschädigte nicht eine Privatperson, sondern ein anderes Gemeinwesen ist. Der
 Fokus liegt nämlich sowohl bei der Verfassung als auch beim Gesetz nicht beim
 Ansprecher, sondern beim in Anspruch genommenen Gemeinwesen, welches ganz
 allgemein einer Kausalhaftung untersteht und zwar unabhängig davon, ob ein
 anderes Gemeinwesen oder eine Privatperson geschädigt worden ist.

Die
 Beschwerdegegnerin verweist schliesslich zur Begründung ihrer gegenteiligen
 Auffassung auf eine Literaturstelle (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
 Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
 Rz. 2224). Dort wird lediglich festgehalten, dass die Frage, ob der Staat
 oder der Beamte oder beide haftbar seien, sich nicht stelle, wenn der Staat
 durch das VerhaltenseinerBeamten einen Schaden erlitten habe. Dem
 ist ohne Weiteres beizustimmen. Die Beschwerdegegnerin scheint aber zu
 verkennen, dass der Beschwerdeführer seinen Anspruch nicht aus einem
 Verhalten seines eigenen Personals, sondern aus demjenigen von Angestellten
 der Beschwerdegegnerin ableitet, weshalb sie aus der genannten Literaturstelle
 nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.

4.3Kommt man zum Schluss, dass bei der materiellen
 Beurteilung eines Schadenersatzanspruchs des Kantons gegen eine Gemeinde das
 Staatshaftungsgesetz anzuwenden ist, hat dies nicht zwingend zur Folge, dass
 in verfahrensrechtlicher Hinsicht die öffentlich-rechtliche Klage
 ausgeschlossen ist. Zumindest denkbar ist es, dass der Kanton eine
 öffentlich-rechtliche Klage im Sinne von Art. 109 lit. a VRG zu erheben hat
 und bei der Beurteilung des Anspruchs das Staatshaftungsgesetz (analog)
 angewendet wird.

Dagegen spricht aber der
 klare Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 2 SHG, wonach die
 angegangene Behörde binnen sechs Monaten über die Begehren des Geschädigten
 entscheiden muss und die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes nur
 dann gelten, wenn das Staatshaftungsgesetz keine besonderen Verfahrensregelungen
 enthält. Es bestehen sodann keine überzeugenden Gründe, welche die Annahme
 naheliegen liessen, das Gesetz sei lückenhaft, indem es  anders etwa als im
 Kanton Zürich (vgl. § 19 Abs. 2 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969)
  keine besonderen Vorschriften für Ansprüche des Kantons gegenüber Gemeinden
 enthält.

Es trifft zwar zu, dass
 dem Kanton weitrechende Aufsichtsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zukommen
 (vgl. Art. 138 ff. des Gemeindegesetzes vom 3. Mai 1992), indessen gibt es
 auch andere Konstellationen, in welchen eine Gemeinde über einen Anspruch des
 Kantons zu entscheiden hat. Dabei ist beispielsweise an Baubewilligungsgesuche
 zu denken, in welchen der Kanton als Bauherr auftritt (vgl. etwa
 VGer-Urteil VG.2014.00087 vom 18. Dezember 2014). Selbstverständlich darf der
 Kanton in solchen Verfahren nicht aufgrund seiner Aufsichtskompetenzen
 eingreifen, vielmehr hat er gegen ihm missfallende Entscheide der Gemeinde
 den ordentlichen Rechtsmittelweg zu beschreiten. Das gilt auch vorliegend.
 Die Beschwerdegegnerin hat das Staatshaftungsverfahren frei von Weisungen des
 Beschwerdeführers durchzuführen. Diesem steht gegen eine allfällige Abweisung
 seines Staatshaftungsbegehrens gemäss Art. 105 Abs. 1 lit. c VRG i.V.m. Art.
 12 Abs. 1 SHG die Beschwerde ans Verwaltungsgericht offen.

Schliesslich verfängt auch
 die Darstellung der Beschwerdegegnerin nicht, dass sie für den Fall einer
 allfälligen Gutheissung des Staatshaftungsbegehrens vorsorglich ein
 Staatshaftungsbegehren gegen den Kanton stellen müsste. Ist sie nämlich der
 Auffassung, dass den Beschwerdeführer ein Selbstverschulden trifft, hat sie
 dies bei der Beurteilung des Kausalzusammenhangs (vgl. BGer-Urteil
 2C.4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 8) oder bei einer Herabsetzung der
 Ersatzpflicht zu berücksichtigen (vgl. Art. 10 Abs. 2 SHG),
 ohne dass sie selber ein Staatshaftungsverfahren gegen den Beschwerdeführer
 anstreben müsste.

5.

Zusammenfassend ergibt
 sich, dass Gemeinwesen für den Schaden, den ihre Amtsträger in Ausübung ihres
 Amtes widerrechtlich verursachen, unabhängig davon, ob eine Privatperson oder
 ein anderes Gemeinwesen geschädigt wurde, einer Kausalhaftung nach dem
 Staatshaftungsgesetz unterstehen. Da keine überzeugenden Gründe für ein
 Abweichen vom Gesetzestext vorliegen, haben sie über Staatshaftungsbegehren gemäss
 Art. 12 Abs. 2 SHG mittels Verfügung zu entscheiden, wobei selbstverständlich
 die weiteren Verfahrensbestimmungen (namentlich Art. 13 SHG) zu beachten
 sind.

Demgemäss ist die
 Beschwerde gutzuheissen und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 13.
 August 2015 aufzuheben. Die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zur
 materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens des Beschwerdeführers
 zurückzuweisen.

III.

1.

Gemäss Art. 23 Abs. 2 SHG
 i.V.m. Art. 135 Abs. 2 VRG sind Gemeinden gegenüber den kantonalen Behörden
 nur dann kostenpflichtig, wenn sie im Verfahren als Partei beteiligt und an
 der Angelegenheit wirtschaftlich interessiert sind. Da vorliegend lediglich
 das prozessuale Vorgehen strittig war, aber noch nicht über den materiellen Anspruch
 des Beschwerdeführers entschieden werden musste, rechtfertigt es sich, die
 Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen.

2.

Gemäss Art. 23 Abs. 2 SHG
 i.V.m. Art. 138 Abs. 4 VRG wird Behörden in der Regel keine Entschädigung
 zugesprochen, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies
 rechtfertigen. Beim vorliegenden Verfahren handelt es sich nicht um ein
 Klageverfahren. Besondere Umstände liegen allenfalls dann vor, wenn über das
 Schadenersatzbegehren des Beschwerdeführers materiell zu entscheiden ist,
 nicht aber vorliegend, wo sich der Verfahrensgegenstand auf die Frage
 beschränkte, ob der Beschwerdeführer sein Begehren gestützt auf die
 verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Staatshaftungsgesetzes geltend machen
 konnte oder die öffentlich-rechtliche Klage im Sinne von Art. 109 lit. a
 VRG hätte ergreifen müssen. Folglich sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
 13. August 2015 aufgehoben. Die Sache wird an die Beschwerdegegnerin zur
 materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens des Beschwerdeführers
 zurückgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.

3.

Parteientschädigungen
 werden keine zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]