gl_gerichte · VG.2023.00005 · 2023-05-04 · de

Gesundheitswesen

Glarus Verwaltungsgericht 04.05.2023 VG.2023.00005 (VG.2023.1244)
Glaris Verwaltungsgericht 04.05.2023 VG.2023.00005 (VG.2023.1244)
Glarona Verwaltungsgericht 04.05.2023 VG.2023.00005 (VG.2023.1244)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
4. Mai 2023
II. Kammer
Besetzung:
Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Walter Salvadori,
Verwaltungsrichter Samuel Bisig und Gerichtsschreiberin MLaw Leonora Muji
in Sachen
VG.2023.00005
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch
lic.
iur.
Erich
Leuzinger,
Rechtsanwalt
gegen
1.
Departement Finanzen und
Gesundheit
Beschwerdegegner
des Kantons Glarus
2.
Regierungsrat des Kantons Glarus
betreffend
Verletzung von Berufspflichten
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1
Am 7. November 2012 wandte sich B.______ mit einer
Aufsichtsanzeige gegen A.______ ans Departement Finanzen und Gesundheit des
Kantons Glarus (DFG). Dieses verzichtete am 20. Januar 2014 auf die Anordnung
aufsichtsrechtlicher Massnahmen.
1.2
In der Folge gelangte B.______ am 26. März 2014
erneut ans DFG und ersuchte dieses, das aufsichtsrechtliche Verfahren wieder
aufzunehmen. Das DFG entzog A.______ hierauf am 21. September 2017 die
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als […] und bestrafte ihn mit
einer Busse in der Höhe von Fr. 10'000.-. Dagegen erhob A.______ am 23.
Oktober 2017 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus, welcher die
Beschwerde am 18. Dezember 2018 teilweise guthiess. Gegen den Entscheid
des Regierungsrats erhob A.______ am 1. Februar 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Letzteres hiess die Beschwerde am 25. April 2019
(Verfahren VG.2019.00013) teilweise gut. Dies mit der Begründung, dass das
DFG zu prüfen habe, ob die Voraussetzungen für die Wiedererwägung seines
Entscheids vom 20. Januar 2014 erfüllt seien.
1.3
Am 11. Juni 2019 gelangte das DFG zur Auffassung,
die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung des Entscheids vom 20. Januar
2014 seien erfüllt. A.______ beantragte dem DFG am 16. August 2019, es sei
festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung nicht erfüllt
seien. Zudem habe der Departementssekretär des DFG in den Ausstand zu treten.
Das DFG wies das Ausstandsbegehren mit Zwischenverfügung vom 5. September
2019 ab. Dagegen erhob A.______ am 16. September 2019 Beschwerde beim
Regierungsrat, welcher die Beschwerde am 12. Mai 2020 abwies. Eine
dagegen gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 27. August 2020
(Verfahren VG.2020.00055) ebenfalls ab.
2.
Am 23. September 2021 zog
das DFG seinen Entscheid vom 20. Januar 2014 in Wiedererwägung und auferlegte
A.______ wegen der Verletzung von Berufspflichten eine Busse von
Fr. 10'000.-. Überdies verpflichtete es ihn, eine gültige
Berufshaftpflichtversicherung einzureichen und die nicht nachgewiesene
Fortbildung in den Jahren 2012-2021 im Umfang von insgesamt 500
Stunden nachzuholen. Die von A.______ dagegen
erhobene Beschwerde hiess der Regierungsrat am 6. Dezember 2022
teilweise gut. Er änderte den Entscheid des DFG dahingehend ab, als dass er
die auferlegte Busse auf Fr. 5'000.- und die nachzuholende
Fortbildungszeit auf 100 Stunden reduzierte. Letztere habe A.______
gestaffelt bis 2026 nachzuweisen.
3.
Dagegen gelangte A.______
mit Beschwerde vom 23. Januar 2023 ans Verwaltungsgericht. Er beantragte, der
Entscheid des Regierungsrats vom 6. Dezember 2022 sei insoweit
aufzuheben, als damit seiner Beschwerde vom 25. Oktober 2021 nicht
stattgegeben worden sei. Eventualiter sei er gestützt auf Art. 40 lit. h des
Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe vom 23. Juni 2006
(MedBG) zu verwarnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Staats. Das DFG schloss am 31. Januar 2023 auf Abweisung der Beschwerde;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______. Der
Regierungsrat beantragte am 21. Februar 2023 ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde; unter Kostenfolgen zu Lasten von A.______.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 63 Abs. 1 des
Gesetzes über das Gesundheitswesen vom 6. Mai 2007 (GesG) i.V.m. Art. 105
Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986
(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
grundsätzlich einzutreten (vgl. aber nachstehende E. II/1.2).
1.2
Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der
Aufsichtspflicht und des Gleichbehandlungsgebots darin erblickt, dass der
Rechtsvertreter der Anzeigerin ein Studienkollege des Departementssekretärs
des Beschwerdegegners 1 gewesen sei, der Letzterem sogar die
Mitgliedschaft in einem Serviceclub angetragen habe, ist auf die
diesbezügliche Rüge nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht hat mit
rechtskräftigem Urteil vom 27. August 2020 (Verfahren VG.2020.00055) das
entsprechende Ausstandsbegehren bereits verneint, weshalb sich Weiterungen
hierzu erübrigen.
1.3
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige
Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b)
geltend gemacht werden. Eine Ermessenskontrolle steht dem Verwaltungsgericht
nach Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise zu, wobei ein solcher Ausnahmefall
nicht vorliegt.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer bringt vor, B.______ habe ihre
Anzeige zurückgezogen, womit die Behandlungspflicht entfallen sei. Vor diesem
Hintergrund seien die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung gemäss Art. 79
VRG nicht erfüllt. Weder liege ein gewichtiges öffentliches Interesse vor
noch hätten sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse erheblich
geändert. Ausserdem verbiete die Rechtssicherheit eine Wiedererwägung, da
sich die Parteien zivilrechtlich geeinigt und den Vergleich vollzogen hätten.
Sodann komme der Vereinigung C.______ keine Gesetzgebungskompetenz zu und die
von diesen erlassenen Richtlinien würden nicht gelten. Vielmehr hätte der
Kanton deren Geltung beschliessen oder zumindest eine Regelung auf
Verordnungsstufe treffen müssen, was er vorliegend aber unterlassen habe.
Eine Drittwirkung von Regelungen, welche für Mitglieder der Gesellschaft
D.______ gelte, existiere sodann nicht. Der Kanton habe seine
Aufsichtspflicht verletzt und wolle dies nun mit einem Disziplinarentscheid
den betroffenen […] anlasten. Es verstosse gegen Treu und Glauben, wenn nach
langjähriger Tatenlosigkeit plötzlich Weiterbildungsnachweise von ihm
verlangt würden. Der angefochtene Entscheid enthalte Ausführungen, wonach die
von einem privatrechtlichen Verein aufgestellten Weiterbildungsnormen durch
die Vereinigung C.______ mit unbekannter Rechtsnatur allgemeinverbindlich
seien. Dies werde bestritten. Wenn die Kantone Ausführungsvorschriften zur
Fortbildung erlassen könnten, dann gelte dasselbe zwingend auch für die
Vereinigung C.______-Richtlinien, was vorliegend verkannt worden sei. Die
Anordnung, die Fortbildung nachzuholen, habe im Ergebnis somit keine
gesetzliche Grundlage. In Anbetracht der zur Verfügung stehenden Medien und
Kommunikationsmittel genüge die Fortbildung im Selbststudium, weil die
Fortbildungsveranstaltungen der […] grösstenteils in Vorlesungs- und
Referatsformen abgehalten würden und mit dem Studium eines Fachaufsatzes
dasselbe Resultat erzielt werde. Von Bedeutung sei sodann, dass er lege artis
praktiziere. Hierdurch werde eine genügende Fortbildung direkt belegt.
Bezeichnenderweise könnten überhaupt keine Fälle des Nichtgenügens
nachgewiesen werden. Es sei hingegen zutreffend, dass hinsichtlich der
Berufshaftpflicht einige Zeit eine Versicherungslücke bestanden habe. Hierbei
sei aber zu beachten, dass er während beinahe zwei Jahren krankheitshalber
nicht praktiziert habe, weshalb er sich nicht um den Abschluss einer neuen
Versicherung bemüht habe. Dass er schliesslich die Tätigkeit im Umfang von
20-30 % weitergeführt habe, habe sich erst mit der Zeit ergeben, wobei
sich das Risiko gleichzeitig um 70-80 % reduziert habe. Diesbezüglich
wäre er zur direkten Schadentragung in einfacheren Fällen in der Lage
gewesen. Es seien jedoch keine Schadenfälle eingetreten, weshalb kein
schwerer Verstoss gegen die Berufspflichten vorliege. Zutreffend wäre einzig
ein solcher im Bagatellbereich und hinsichtlich der Disziplinarmassnahmen sei
sein allfälliges Verschulden als äusserst gering einzustufen. Dass die
Verletzung der Fortbildungspflicht höchstens mit einer Busse geahndet werden
könne, verbiete bereits die von der Vorinstanz vorgenommene Gewichtung.
2.2
Der Beschwerdegegner 2 macht geltend, die Verfügung
vom 20. Januar 2014 habe sich insofern als ursprünglich fehlerhaft
erwiesen, als davon ausgegangen worden sei, dem Beschwerdeführer könnten
keine Berufspflichtverletzungen vorgeworfen werden. Im Zuge einer erneuten
aufsichtsrechtlichen Anzeige hätten sich jedoch Hinweise auf
Berufspflichtverletzungen ergeben. Dies habe genügend Anlass gegeben,
entgegen dem ursprünglichen Entscheid Massnahmen zu ergreifen. An der
Einhaltung der Berufspflichten durch Medizinalpersonen und damit der Ahndung
von Berufspflichtverletzungen bestehe sodann ein gewichtiges öffentliches
Interesse. Daran ändere weder die Tatsache, dass die Anzeigerin ihr
Desinteresse an der Weiterbehandlung der Aufsichtsanzeige erklärt habe, noch
der Umstand, dass der Beschwerdeführer der Einigung im zivilrechtlichen
Verfahren nur unter Vorbehalt der Desinteresseerklärung zugestimmt habe,
etwas. Die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung seien somit erfüllt. Die
Aufsichtsbehörde sei im Übrigen weder Partei des zivilrechtlichen Verfahrens
gewesen noch sei sie an den abgeschlossenen Vergleich gebunden. Die
Wiedererwägung verstosse damit weder gegen Treu und Glauben noch gegen die
Rechtssicherheit. Sodann könnten die Vorgaben des Vereins C.______ bzw. die
Fortbildungsrichtlinien der Gesellschaft D.______ zur Konkretisierung von
Art. 40 lit. b MedBG beigezogen werden. Hierbei handle es sich um
Auslegungshilfen, sodass deren Beizug keinen Verstoss gegen das
Legalitätsprinzip darstelle. Er, der Beschwerdegegner 2, habe der Kritik
aus der Lehre insofern Rechnung getragen, als die 50 nachweisbaren
Fortbildungsstunden als Richtwert und nicht als starre Regelung betrachtet
worden seien. Ferner sei in der Lehre unbestritten, dass eine allein im
Selbststudium und damit auf Basis einer reinen Selbstdeklaration vorgenommene
Fortbildung ungenügend sei. Im Übrigen schreite die Aufsichtsbehörde nur ein,
wenn ein konkretes Indiz auf einen Verstoss hinweise, weshalb der
Beschwerdeführer aus dem Fehlen von regelmässigen Überprüfungen nichts für
sich ableiten könne. Der Beschwerdeführer habe vom 1. Januar 2013 bis
zum 16. Mai 2017 ohne Berufshaftpflichtversicherung praktiziert. Da er zu
diesem Zeitpunkt seit Jahrzenten in eigener fachlicher Verantwortung tätig
gewesen sei, sei ihm die Pflicht zum Abschluss einer
Berufshaftpflichtversicherung ohne Weiteres bekannt gewesen. Es sei daher von
einem schwerwiegenden Verstoss auszugehen. Überdies sei die Fortbildungspflicht
während eines Zeitraums von zehn Jahren verletzt worden, wobei keine im
Selbststudium erbrachten Fortbildungsstunden nachgewiesen werden könnten.
Folglich sei auch die Verletzung der Fortbildungspflicht als erheblich
anzusehen, weshalb die Busse als Disziplinarsanktion angemessen sei.
Schliesslich habe die Auflage, welche die Nachholung der Fortbildungspflicht
sicherstelle, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers eine gesetzliche
Grundlage. Sie sei zudem geeignet und erforderlich, die versäumte Fortbildung
nachzuholen, zumal der Beschwerdeführer die entsprechende Berufspflicht seit
mehreren Jahren vernachlässigt habe.
3.
3.1
Gemäss Art. 79 Abs. 1 VRG kann die entscheidende
oder die ihr vorgesetzte Behörde einen Entscheid von Amtes wegen oder auf einen
Wiedererwägungsantrag hin ändern oder aufheben, wenn wichtige öffentliche
Interessen dies erfordern (lit. a) oder wenn die rechtlichen oder
tatsächlichen Voraussetzungen, welche die Grundlage des Entscheids gebildet
haben, nicht mehr erfüllt sind oder sich nachträglich erheblich gewandelt
haben (lit. b). In jedem Fall ist zu prüfen, ob nicht Treu und Glauben, die
Rechtssicherheit oder andere allgemeine Rechtsgrundsätze die Änderung oder
Aufhebung verbieten oder nur eingeschränkt gestatten (Art. 79 Abs. 2
VRG). Die Wiedererwägung darf nicht dazu dienen, rechtskräftige
Verwaltungsentscheide immer wieder infrage zu stellen oder die Fristen für
die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen
(BGE 146 I 185 E. 4.1, 136 II 177
E. 2.1). Mithin ist a
uf eine rechtskräftige Verfügung namentlich
dann zurückzukommen, wenn neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel
vorliegen, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder deren
Geltendmachung trotz zumutbarer Sorgfalt nicht möglich war oder hierfür keine
Veranlassung bestand (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.5, mit Hinweisen; 136 II 117 E.
2.1, mit Hinweis; BVGer-Urteil A-8636/2007 vom 23. Juni 2008 E. 4, mit
Hinweisen). Als neu gelten Tatsachen, welche zur Zeit der Erstbeurteilung der
Sache bereits vorhanden waren, jedoch aus entschuldbaren Gründen nicht
vorgebracht werden konnten (unechte Noven). Ebenso müssen sich die neuen
Beweismittel auf Tatsachen beziehen, die zum Zeitpunkt des ursprünglichen
Entscheids bereits vorhanden waren. Sie müssen jedoch nicht notwendigerweise bereits
im Zeitpunkt des ursprünglichen Entscheids existieren, womit der Beweis auch
mit Beweismitteln geführt werden kann, die nach dem betreffenden Entscheid
entstanden sind (vgl. BVGer-Urteil D-4921/2006 vom 10. Dezember 2010
E. 2.1;
Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
des Kantons Freiburg 601 2020 86 vom 26. November 2020
E. 2.1
; René Widerkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts,
Band I, Bern 2012, Rz.
2702; Martin Tanner, Wiedererwägung, Revision von ursprünglich fehlerhaften
und Anpassung von nachträglich fehlehrhaft gewordenen Verwaltungsverfügungen,
Zürich/Basel/Genf 2021, Rz. 126)
3.2
Mit dem in Rechtskraft erwachsenen Entscheid vom
20. Januar 2014 verzichtete der Beschwerdegegner 1 darauf,
aufsichtsrechtliche Massnahmen anzuordnen. Dies begründete er damit, dass dem
Beschwerdeführer mit Ausnahme einer Verletzung der Aufzeichnungspflicht
gemäss Art. 32 GesG wohl keine wesentlichen Verstösse gegen die
Berufspflichten nachgewiesen werden könnten und damit keine schwerwiegenden
Disziplinarmassnahmen in Betracht kämen. Am 26. März 2014 ersuchte die
Anzeigerin den Beschwerdegegner 1, den Entscheid vom 20. Januar 2014 in
Wiedererwägung zu ziehen, weil der Beschwerdeführer im Rahmen des
Zivilprozesses zugegeben habe, sie […] behandelt zu haben und ein Zeuge dies
bestätigen könne. Ferner beantragte sie am 29. Februar 2016, der
Beschwerdeführer habe den Namen und die Policennummer der
Berufshaftpflichtversicherung bekannt zu geben. Daraufhin zeigte der
Beschwerdegegner 1 dem Beschwerdeführer die Wiederaufnahme des
Verfahrens sowie die voraussichtliche Wiedererwägung des Entscheids vom
20. Januar 2014 an. In der Folge traf er weitere Abklärungen, welche auf
eine Verletzung der Fortbildungspflicht und der Pflicht zum Abschluss einer
Berufshaftpflichtversicherung hinwiesen (vgl. nachstehende
E. II/5). Wie der Beschwerdegegner 2 zutreffend ausführte, waren
die Verletzung der Fortbildungspflicht und die Pflicht zum Abschluss einer
Berufshaftpflichtversicherung im Zeitpunkt des Entscheids vom 20. Januar
2014 nicht bekannt und bildeten folglich auch nicht Gegenstand der Prüfung.
Damit ist der vorerwähnte Entscheid insofern ursprünglich fehlerhaft, als bei
Kenntnis der weiteren Berufspflichtverletzungen der Sachverhalt anders
beurteilt und damit ein anderes Ergebnis in Betracht gezogen worden wäre
(vgl. zum Ganzen BGE 136 II 177 E. 2.2.1; BGer-Urteil
2C_89/2022 vom 3. Mai 2022 E. 4.2). Sodann knüpfen
Disziplinarmassnahmen gegenüber Medizinalpersonen an die Verletzung öffentlich-rechtlicher
Berufspflichten an, wobei die staatliche Aufsicht ihre Rechtfertigung darin
findet, dass Medizinalpersonen (auch) im öffentlichen Interesse tätig sind
und ihre Tätigkeit hochwertige Rechtsgüter berührt (vgl. Walter
Fellmann, in Ariane Ayer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Medizinalberufegesetz,
Basel 2009, Art. 40 N. 7 f.). An der Einhaltung der
Berufspflichten besteht dementsprechend ein gewichtiges öffentliches
Interesse. Im Rahmen einer Interessenabwägung überwiegt dieses das
gegenläufige Interesse des Beschwerdeführers am Fortbestand des ersten
aufsichtsrechtlichen Entscheids (Rechtssicherheit/Vertrauensschutz), da die
genannten Berufspflichten die Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden
und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung zum Ziel haben (vgl. zur
Interessenabwägung Markus Müller, in Ruth Herzog/Michael Daum [Hrsg.],
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
2. A., Bern 2020, Art. 56 N. 18).
3.3
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers führte
der Rückzug der Aufsichtsanzeige durch die Anzeigerin nicht dazu, dass die
Möglichkeit für eine Wiedererwägung entfiel. Gemäss Art. 41 Abs. 1
MedBG beaufsichtigt die Aufsichtsbehörde die Personen, die im betreffenden
Kanton einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung
ausüben. Sie trifft die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen
Massnahmen (Art. 41 Abs. 2 MedBG) und ist befugt, auf Anzeige hin oder von
Amtes wegen die nötigen Abklärungen durchzuführen (Art. 79 VRG).
Wie bereits dargelegt, besteht an der Einhaltung der Berufspflichten ein
gewichtiges öffentliches Interesse, sodass die Aufsichtsbehörde bei Verdacht
auf deren Verletzung entsprechenden Hinweisen nachzugehen hat. Daran ändert
die Desinteresseerklärung der Anzeigerin an der Weiterbehandlung der
Aufsichtsanzeige nichts. Der Beschwerdegegner 1 war nämlich weder Partei
im zivilrechtlichen Verfahren noch geht aus den im Recht liegenden Akten
hervor, dass das Kantonsgericht des Kantons Glarus aufgrund umfassender
Sachverhaltsfeststellungen und Beweiswürdigungen in Bezug auf den Verdacht
auf eine Verletzung der Fortbildungspflicht und der Pflicht zum Abschluss
einer Berufshaftpflichtversicherung das Verfahren als durch Vergleich
abgeschrieben hat (vgl. BGE 124 II 8 E. 3d/cc). Der
Beschwerdegegner 1 war daher nicht an den gerichtlichen Vergleich
gebunden, womit auch keine allgemeinen Rechtsgrundsätze einer Änderung des
aufsichtsrechtlichen Entscheids entgegenstehen (Art. 79 Abs. 2 VRG).
Insgesamt durfte der Beschwerdegegner 1 seinen Entscheid damit in
Wiedererwägung ziehen.
4.
4.1
Personen, die einen universitären Medizinalberuf
privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, haben sich
an folgende in Art. 40 MedBG geregelte Berufspflichten zu halten: Sie
üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die
Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung
erworben haben (lit. a). Sie vertiefen, erweitern und verbessern ihre
beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im Interesse der
Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung (lit. b). Sie wahren die
Rechte der Patientinnen und Patienten (lit. c). Sie machen nur Werbung, die
objektiv ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht und weder irreführend
noch aufdringlich ist (lit. d). Sie wahren bei der Zusammenarbeit mit
Angehörigen anderer Gesundheitsberufe ausschliesslich die Interessen der
Patientinnen und Patienten und handeln unabhängig von finanziellen Vorteilen
(lit. e). Sie wahren das Berufsgeheimnis nach Massgabe der einschlägigen
Vorschriften (lit. f). Sie leisten in dringenden Fällen Beistand und wirken
nach Massgabe der kantonalen Vorschriften in Notfalldiensten mit (lit. g).
Sie schliessen eine Berufshaftpflichtversicherung nach Massgabe der Art des
Umfangs der Risiken ab, die mit ihrer Tätigkeit verbunden sind (lit. h).
4.2
Bei Verletzung der Berufspflichten, der
Vorschriften des MedBG oder von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz kann
die Aufsichtsbehörde nach Art. 43 Abs. 1 MedBG folgende Disziplinarmassnahmen
anordnen: eine Verwarnung (lit. a), einen Verweis (lit. b), eine Busse bis zu
Fr. 20'000.- (lit. c), ein Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung
in eigener fachlicher Verantwortung für längstens sechs Jahre (lit. d), ein
definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener
fachlicher Verantwortung für das ganze oder einen Teil des
Tätigkeitsspektrums (lit. e). Die Art und Höhe der Sanktion hängt von der
Schwere der Berufspflichtverletzung ab. Für die Verletzung der
Berufspflichten nach Art. 40 lit. b MedBG (berufliche Fortbildung) können
nach Art. 43 Abs. 2 MedBG nur Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 43
Abs. 1 lit. a-c MedBG verhängt werden.
4.3
Im kantonalen Recht werden die Berufspflichten von
Personen mit einer Berufsausübungsbewilligung nach Art. 25 Abs. 1 GesG
geregelt. Analog zu Art. 40 lit. b MedBG sind die
Bewilligungsinhaber verpflichtet, ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten
und Fertigkeiten im Interesse der Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung
zu vertiefen, zu erweitern und zu verbessern (Art. 31 Abs. 1 lit. c GesG).
Überdies haben sie über eine ausreichende Berufshaftpflichtversicherung zu
verfügen, es sei denn, die Ausübung ihrer Tätigkeit unterliegt dem
Staatshaftungsrecht (Art. 31 Abs. 1 lit. g GesG).
5.
5.1
5.1.1
Gemäss Art. 3 Abs. 4 MedBG gewährleistet die
lebenslange Fortbildung die Aktualisierung des Wissens und der beruflichen
Kompetenz. Sie knüpft an die in Art. 40 lit.
a MedBG verankerte Sorgfaltspflicht an und trägt dem
Umstand Rechnung, dass sich die wissenschaftliche Forschung in der Medizin
stetig weiterentwickelt und immer neue Erkenntnisse und Methoden hinzukommen.
Eine regelmässige Aktualisierung der Kenntnisse und Kompetenzen ist deshalb
im Bereich der Medizinalberufe unerlässlich (BGer-Urteil 2C_782/2017 vom 27.
März 2018 E. 2.2, mit Hinweisen; vgl. auch Boris Etter, Handkommentar
zum Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 3 N. 13 f.). Die
Pflicht zur Fortbildung wird im MedBG lediglich als Grundsatz festgelegt,
weshalb die in Art. 40 MedBG verankerten Berufspflichten im Lichte der
Standesregeln der Berufsorganisationen auszulegen sind (Botschaft des
Bundesrats zum MedBG vom 3. Dezember 2004, BBl 2005 173 ff., 228 f.).
Die Standesregeln können die Berufspflichten von Personen, die einen
Medizinalberuf ausüben, präzisieren. Sie dürfen jedoch die in Art. 40 MedBG
abschliessend aufgezählten Pflichten nicht ergänzen (BGer-Urteil 2C_782/2017
vom 27. März 2018 E. 2.2; 2C_1083/2012 vom 21. Februar 2013 E. 5.1, mit
Hinweisen).
5.1.2
Die Beschwerdegegner führten aus, zur
Konkretisierung des Fortbildungsumfangs seien die Regelungen des Vereins
C.______ und der Gesellschaft D.______ heranzuziehen. Die
Fortbildungsrichtlinien in Ausführung von Art. 15 des Tarifvertrags bestimmen,
dass pro Kalenderjahr grundsätzlich 80 Stunden Fortbildung zu leisten
sind, wovon 30 Stunden als Selbststudium anerkannt werden können. Neben
dem Selbststudium gelten wissenschaftliche und/oder praxisrelevante
Programmteile von Veranstaltungen als Fortbildung. Die vermittelte
Fortbildung muss dabei in einem direkten Zusammenhang mit der Berufsausübung
stehen […].
5.2
Der Beschwerdeführer ist kein Mitglied der
Gesellschaft D.______, weshalb er grundsätzlich zu Recht darauf hinweist,
dass die von Berufsorganisationen erlassenen Standesregeln
(vgl. vorstehende E. II/5.1.2) kein objektives Recht darstellen und
sie nur auf die Mitglieder der betreffenden Berufsorganisation direkt
anwendbar sind (Etter, Art. 40 N. 1). Zu berücksichtigen ist
jedoch, dass die Anforderungen an die Fortbildung – etwa bezüglich Inhalt und
Dauer – im MedBG nicht geregelt sind (Etter, Art. 40 N. 11). Eine
entsprechende Präzisierung der Fortbildungspflicht auf Verordnungsstufe liegt
ebenfalls nicht vor. Gleich verhält es sich mit Blick auf das kantonale Recht
(vgl. Art. 31 Abs. 1 lit. c GesG), was nicht in Abrede gestellt
wird. Indessen ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass der Kanton Glarus
für eine Anwendbarkeit eine entsprechende Regelung zu erlassen hat. Hierbei
verkennt er aber, dass es mit dem Legalitätsprinzip vereinbar ist, wenn im
Gesetz lediglich die grundsätzlichen Berufspflichten verankert werden und
deren Präzisierung durch die Standesregeln der Berufsorganisation erfolgt,
soweit die in Art. 40 MedBG abschliessend aufgezählten Pflichten dadurch
nicht erweitert werden (vgl. BGE 124 I 310 E. 4b;
BGer-Urteil 2C_95/2021 vom 27. August 2021 E. 5.3.2, 2C_782/2017
vom 27. März 2018 E. 2.3 und 3.1, 2C_1083/2012 vom 21. Februar
2013 E. 5.1). Ein Rückgriff auf eine bestimmte Standesregel setzt weiter
voraus, dass sie nicht auf spezifische Interessen des Berufsstands
ausgerichtet ist, sondern die Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden
und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung bezweckt (vgl.
BGer-Urteil 2C_782/2017 vom 27. März 2018 E. 2.3, 2C_901/2012 vom
30. Januar 2013 E. 3.4, jeweils mit Hinweisen; Fellmann, Art. 40 N.
28 f.). Ferner beabsichtigen die von der Gesellschaft D.______ erlassenen
Bestimmungen zur Fortbildungspflicht die Gewährleistung der Behandlungsqualität,
womit sie einem öffentlichen Interesse dienen (BGer-Urteil 2C_782/2017 vom
27. März 2018 E. 3.1). Lediglich der Vollständigkeit halber sei an
dieser Stelle angefügt, dass die Standesregeln der Gesellschaft D.______ zur
Fortbildungspflicht keine Ausführungsvorschriften darstellen, sondern als
Auslegungshilfe zur Präzisierung der allgemein formulierten Berufspflicht
herangezogen wurden (vgl. Botschaft, 228; BGer-Urteil 2C_1083/2012 vom
21. Februar 2013 E. 5.1, 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.4;
Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt VD.2017.21 vom 6.
Juli 2017 E. 5.1, mit Hinweisen). Dass der Kanton Glarus die Geltung dieser
Richtlinien sodann nicht beschlossen bzw. keine Regelung auf
Verordnungsstufe getroffen hat, führt nicht dazu, dass diese unbeachtlich
sind. Die massgebenden gesetzlichen Vorschriften müssen nämlich lediglich so
präzise formuliert sein, dass der Einzelne sein Verhalten daran richten
bzw. die Folgen seines Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden
Grad an Gewissheit erkennen kann (BGer-Urteil 2C_782/2017 vom 27. März
2018 E. 2.3, mit Hinweis). Die Beschwerdegegner zogen zur Präzisierung
von Art. 40 lit  b MedBG somit zu Recht die Standesregeln der
Gesellschaft D.______ heran.
5.3
5.3.1
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer im
vorliegend relevanten Zeitraum keine Fortbildungsveranstaltungen besucht bzw.
eine Fortbildung ausschliesslich im Selbststudium absolviert hat.
Diesbezüglich bringt er vor, dass eine lege artis durchgeführte Behandlung
eine genügende Fortbildung belege. Hierzu ist festzuhalten, dass für die
Verletzung der Fortbildungspflicht eine konkrete Gefährdung von Patientinnen
und Patienten nicht erforderlich ist. Es genügt, wenn der Nachweis einer
kontinuierlichen Fortbildung nicht erbracht werden kann, ohne dass zugleich
eine nicht lege artis durchgeführte Behandlung und damit eine nicht
sorgfältig und gewissenhaft ausgeübte Tätigkeit gemäss Art. 40 lit. a MedBG
vorliegen muss (vgl. dazu BGer-Urteil 2C_222/2019 vom 23. Juli 2019
E. 2.5). In der Lehre wird sodann die Meinung vertreten, dass sich der
zeitliche Umfang der Fortbildungspflicht nach dem konkreten
Fortbildungsbedürfnis der einzelnen Medizinalperson zu richten habe. Es sei
von Fall zu Fall zu unterscheiden, welcher Teil der Fortbildung sich nur
durch Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen und welcher sich durch
Selbststudium erbringen lasse (vgl. Fellmann, Art. 40 N. 92 und
96). Mit Blick darauf hat der Beschwerdegegner 2 nachvollziehbar und
schlüssig dargelegt, dass es sich bei den 50 Stunden nachweisbarer
Fortbildung lediglich um einen Richtwert handle. Zu berücksichtigen ist aber,
dass der medizinische Behandlungsstandard ständig neuen Entwicklungen
ausgesetzt ist und Art. 40 lit. b MedBG die Aktualisierung des Wissens und
der beruflichen Kompetenz bezweckt. Im Falle einer Verletzung der
Fortbildungspflicht muss deren Einhaltung somit vorgängig kontrolliert werden
können, was mangels Fortbildungsnachweisen bei einer ausschliesslich im
Selbststudium absolvierten Fortbildung nicht (immer) möglich ist. Vor diesem
Hintergrund legte der Beschwerdeführer keine Unterlagen ins Recht, welche
Aufschluss über den zeitlichen Umfang und den Inhalt seines angeblichen
Selbststudiums in den Jahren 2012-2021 geben könnten. Dementsprechend kann
nicht überprüft werden, ob es sich beim geltend gemachtem Studium der
Fachliteratur um […] relevante Fortbildungen handelt und die entsprechenden
Fortbildungsstunden anerkannt werden können. Da überdies bloss ein Teil der
Fortbildung im Selbststudium absolviert werden kann (vgl. Etter, Art. 40
N. 13), ist mit dem Beschwerdegegner 2 darin einig zu gehen, dass die
einseitige Nutzung eines Fortbildungsmittels der Fortbildungspflicht nach
Art. 40 lit. b MedBG nicht genügt. Insgesamt ist der Beschwerdeführer
mangels nachweisbarer Fortbildung seiner Pflicht gemäss Art. 40 lit. b MedBG
somit nicht rechtsgenüglich nachgekommen.
5.3.2
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, dass es
gegen Treu und Glauben verstosse, wenn nach langjähriger Tatenlosigkeit
plötzlich Weiterbildungsnachweise von ihm verlangt würden. Dem ist
entgegenzuhalten, dass die Pflicht zur lebenslangen Fortbildung in Art. 40
lit. b MedBG verankert ist und es dem Beschwerdeführer obliegt, deren
Einhaltung jederzeit nachzuweisen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass
der Beschwerdegegner 1 ihn erst auf Anzeige hin aufgefordert hat, die
vorhandenen Fortbildungsnachweise einzureichen. So äussert sich Art. 40
lit. b MedBG nämlich nicht zur Art der Kontrolle (Fellmann, Art. 40
N. 90), womit die Regelung des Verfahrens den Kantonen überlassen bleibt
(Botschaft, 229). Diesbezüglich sieht Art. 13 der Verordnung über Berufe
und Einrichtungen der Gesundheitsversorgung vom 12. August 2008 (GesBV)
vor, dass die Hauptabteilung Gesundheit befugt ist, jederzeit unangemeldet
Kontrollen und Inspektionen durchzuführen, Beweismittel zu erheben, unbefugte
Praxen oder Einrichtungen zu schliessen sowie die Beseitigung unerlaubter
Behandlungs- und Auskündigungsmittel zu veranlassen. Da sich daraus keine konkreten
Vorgaben zur Häufigkeit von Kontrollen ergeben, kommt dem
Beschwerdegegner 1 hierbei ein gewisses Ermessen zu. Er hat jedoch
sicherzustellen, dass die Berufspflichten eingehalten werden. Darüber hinaus
gab es anlässlich der Sachverhaltsabklärung durch den Beschwerdegegner 1
genügend Anhaltspunkte, dass die Fortbildungspflicht mangelhaft erfüllt wird.
Insofern bestand ein begründeter Anlass, die notwendigen Massnahmen zur
Einhaltung der Berufspflichten einzuleiten (Art. 41 Abs. 2 MedBG).
Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben liegt folglich nicht
vor.
5.3.3
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es
mangle an einer gesetzlichen Grundlage für die Anordnung der Nachholung der
Fortbildungspflicht, die Verpflichtung falle in sein AHV-Rentenalter und
erweise sich als absurd, ist ihm nicht zu folgen. Für den Geltungsbereich des
sechsten Kapitels des MedBG (Art. 33a ff. MedBG) ist nämlich nur
erforderlich, dass eine ärztliche Tätigkeit in eigener fachlicher
Verantwortung ausgeübt wird (vgl. BGer-Urteil 2C_95/2021 vom 27. August 2021
E. 3.1, mit Hinweisen), was vorliegend gegeben ist. Folglich ist das
Alter des Beschwerdeführers für den Nachweis der Fortbildungspflicht
unwesentlich. Die Beschwerdegegner führten sodann zutreffend aus, dass Disziplinarmassnahmen
mit Auflagen nach Art. 37 MedBG verbunden werden können (vgl. Botschaft,
231; BGer-Urteil 2C_907/2018 vom 2. April 2019 E. 6.1, mit Hinweisen).
Gestützt darauf war der Beschwerdegegner 1 somit ohne Weiteres befugt,
die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung mit Auflagen zu versehen,
insbesondere wenn sie der Sicherung einer qualitativ hochstehenden und
zuverlässigen medizinischen Versorgung dient. Die im streitbetroffenen
Entscheid enthaltene Auflage, wonach der Beschwerdeführer die nicht
nachgewiesene Fortbildung in den Jahren 2012-2021 nachzuholen und hierfür
jährlich Fortbildungsnachweise einzureichen hat, ist insbesondere mit Blick
auf die Patientensicherheit und die Gleichbehandlung des Beschwerdeführers
mit jenen […], die ihrer Fortbildungspflicht nachkommen, nicht zu beanstanden
(vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtshofs des Kantons Freiburg 603 2019 33,
603 2019 40 vom 23. April 2019 E. 3.5). Da die Auflage im Übrigen mit
der Sicherstellung der Fortbildungspflicht begründet wird, besteht in
Art. 37 MedBG eine genügende gesetzliche Grundlage.
5.4
Der Beschwerdeführer bestreitet sodann nicht, dass
hinsichtlich der Berufshaftpflicht einige Zeit eine Versicherungslücke
bestanden hat. So war er vom 1. März 2007 bis zum 31. Dezember 2012
bei der E.______AG berufshaftpflichtversichert. Ferner schloss er bei der
F.______AG, eine Berufshaftpflichtversicherung ab. Der Vertragsbeginn wurde
auf den 16. Mai 2017 festgelegt. Demgegenüber konnte er den Nachweis, dass
vom 1. Januar 2013 bis zum 15. Mai 2017 eine Versicherungsdeckung
bestand, nicht erbringen. Art. 40 lit. h MedBG verpflichtet die
Medizinalperson jedoch, eine Berufshaftpflichtversicherung nach Massgabe der
Art und des Umfangs der mit ihrer Tätigkeit verbundenen Risiken abzuschliessen
oder andere, gleichwertige Sicherheiten zu erbringen (Etter, Art. 40
N. 47; Fellmann, Art. 40 N. 153). Der Haftpflichtversicherung
gleichgestellt sind Barkautionen auf Sperrkonti oder Bankgarantien (Etter,
Art. 40 N. 52; Fellmann, Art. 40 N. 156). Der Beschwerdeführer
führt zwar aus, er wäre zur direkten Schadenstragung in einfacheren Fällen in
der Lage gewesen. Dies genügt aber offensichtlich nicht, um für eine
hinreichende Versicherung gegen allfällige Ansprüche aus beruflicher
Haftpflicht zu sorgen bzw. gegenüber etwaig geschädigten Patienten ein
genügendes Haftungssubstrat sicherzustellen. Die in Art. 40 lit. h MedBG
verankerte Berufspflicht bezweckt vorrangig den Schutz der Patienten vor
Schäden und dient im Übrigen der Existenzsicherung der Medizinalperson
(Fellmann, Art. 40 N. 158). Der Umstand, dass der Beschwerdeführer nach
eigenen Angaben einen Schaden lediglich in einfach gelagerten Fällen hätte
decken können, impliziert dabei bereits, dass die Art und der Umfang der
Risiken und damit die Höhe der Deckung sowie die Zahl der gedeckten
Schadensfälle pro Jahr verglichen mit einer Haftpflichtversicherung
beschränkt sind. Damit hätte ein geschädigter Patient den Beschwerdeführer im
Haftungsfall nur insoweit in Anspruch nehmen können, als dessen Ersparnisse
nicht aufgebraucht wären, was Sinn und Zweck von Art. 40 lit. h MedBG
diametral entgegensteht. Dementsprechend kann die Zusicherung des
Beschwerdeführers, wonach er zur direkten Schadenstragung in einfach
gelagerten Fällen in der Lage gewesen wäre, auch nicht als gleichwertige
Sicherheit qualifiziert werden, womit im Ergebnis eine Verletzung der
Versicherungspflicht gemäss Art. 40 lit. h MedBG vorliegt.
6.
Liegt eine
Berufspflichtverletzung vor, kann die Aufsichtsbehörde eine
Disziplinarmassnahme anordnen (Art. 43 MedBG), wobei das
Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten ist (Thomas Poledna, in Ariane Ayer et
al. [Hrsg.], Kommentar zum Medizinalberufegesetz, Basel 2009, Art. 43 N. 12).
Der Beschwerdegegner 2 hat eine Busse in der Höhe von Fr. 5'000.-
ausgesprochen. Die Bussenhöhe richtet sich nach dem Verschulden und den
Verhältnissen der Medizinalperson (Etter, Art. 43 N. 15; Poledna, Art. 43
N. 25). Wie die Beschwerdegegner zu Recht bemerken, ist der
Beschwerdeführer während Jahren weder seiner Fortbildungspflicht hinreichend
nachgekommen noch bestand über eine gewisse Zeit eine genügende
Versicherungsdeckung. Dies birgt die Gefahr, dass das Wissen und die
beruflichen Kompetenzen des Beschwerdeführers nicht auf dem aktuellen Stand
sind und in einem Haftungsfall ein Patient die entstandenen Kosten
möglicherweise selbst zu tragen hätte. All dies bewirkt, dass die
Patientensicherheit nicht genügend gewährleistet ist. Der
Beschwerdegegner 2 hat das Verhalten des Beschwerdeführers somit zu
Recht nicht mehr als leicht eingestuft und eine Busse ausgesprochen. Eine
Verwarnung als mildeste Massnahme fällt dabei ausser Betracht. Ferner ist
nicht zu beanstanden, dass die disziplinarische Massnahme mit der Auflage
verbunden wurde, insgesamt 100 Fortbildungsstunden nachzuholen. In Bezug
auf die verfügten Massnahmen hat der Beschwerdegegner 2 zugunsten des
Beschwerdeführers berücksichtigt, dass er über eine langjährige
Berufserfahrung verfügt, bislang nicht im Rahmen einer Disziplinarmassnahme
bestraft wurde und gegenüber seinen Kindern finanzielle
Unterstützungspflichten hat. Die angeordneten Massnahmen sind überdies
geeignet und erforderlich, den Beschwerdeführer zur Einhaltung seiner
Berufspflichten anzuhalten. Insofern erweisen sich diese als verhältnis- und
insgesamt als rechtmässig.
7.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass der Beschwerdeführer gegen die Fortbildungspflicht und die Pflicht
zum Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung verstossen hat. Die
angeordnete Disziplinarmassnahme verbunden mit der Auflage,
100 Fortbildungsstunden nachzuholen, erweist sich als verhältnis- und
insgesamt als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten ist.
III.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die Gerichtskosten von pauschal
Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
(Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm bereits geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Eine Parteientschädigung
steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
contrario).
Eine solche steht
dem Beschwerdegegner 1 mangels Vorliegens besonderer Umstände ebenfalls
nicht zu
(Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die
Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]