gl_gerichte · GL-685 · 2016-08-18 · de
VG.2016.00037


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom18. August 2016

I. Kammer

in Sachen

VG.2016.00037

A.______

Beschwerdeführer

vertreten durchRechtsanwältinB.______

gegen

Regierungsrat des Kantons Glarus

Beschwerdegegner

betreffend

Nichtwiederwahl in den Verwaltungsrat

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1A.______ war ab dem Jahr 2006 Mitglied der
 Verwaltungskommission der Kantonalen Sachversicherung. Am 1. Januar 2011 trat
 das totalrevidierte Gesetz über die Kantonale Sachversicherung Glarus vom 2.
 Mai 2010 (SachVG) in Kraft. Anstelle einer Verwaltungskommission verfügt die
 Kantonale Sachversicherung Glarnersach neu über einen Verwaltungsrat (Art. 5
 ff. SachVG), welchem A.______ von Anfang an angehörte. Der Verwaltungsrat
 wird gemäss Art. 5 Abs. 1 und 2 SachVG durch den Regierungsrat jeweils für
 ein Jahr gewählt.

1.2Der Regierungsrat teilte dem
 Verwaltungsratspräsidenten der Glarnersach am 29. September 2015 mit,
 dass er jegliches Vertrauen in die Arbeit des Verwaltungsrats verloren habe.
 Daher sei eine Findungskommission eingesetzt worden, welche die Wahl des
 Verwaltungsrats für die nächste Amtsperiode vorbereiten werde. Am 20. Oktober
 2015 machte der Verwaltungsrat der Glarnersach von seinem Vorschlagsrecht
 gemäss Art. 5 Abs. 2 SachVG Gebrauch und beantragte dem Regierungsrat, alle
 bisherigen Verwaltungsräte sowie den bisherigen Verwaltungsratspräsidenten
 wiederzuwählen. Am 27. Oktober 2015 setzte der Regierungsrat sämtliche
 Verwaltungsratsmitglieder davon in Kenntnis, dass er an seiner Absicht festhalte,
 neue Kandidatinnen und Kandidaten für den Verwaltungsrat zu evaluieren.
 Hierzu habe er ein Anforderungsprofil erstellt, auf welches sich die Findungskommission
 bei der Erstellung des Wahlvorschlags zuhanden des Regierungsrats stützen
 werde. Es stehe den einzelnen Verwaltungsratsmitgliedern frei, sich für eine
 Wiederwahl zu bewerben. Dazu seien die üblichen Unterlagen einzureichen und
 es sei in einem Motivationsschreiben darzulegen, inwiefern die gesetzlichen
 Anforderungen und das Anforderungsprofil erfüllt würden.

1.3A.______ bewarb sich in der Folge am 15. November
 2015 für eine Wiederwahl als Verwaltungsrat der Glarnersach. Am 15. Dezember
 2015 teilte ihm der Regierungsrat mit, dass der Verwaltungsrat der
 Glarnersach neu gewählt worden sei, seine Bewerbung aber nicht habe
 berücksichtigt werden können. Ferner wurde er auf die Möglichkeit
 hingewiesen, eine anfechtbare Verfügung betreffend seine Nichtwiederwahl zu
 verlangen, welche Gelegenheit er am 20. Dezember 2015 wahrnahm. Am 16.
 Februar 2016 erliess der Regierungsrat die begründete Verfügung über die
 Nichtwiederwahl von A.______ als Verwaltungsrat der Glarnersach.

2.

2.1Dagegen gelangte A.______ mit Beschwerde vom 21.
 März 2016 ans Verwaltungsgericht und beantragte, es sei festzustellen, dass
 seine Nichtwiederwahl als Verwaltungsrat der Glarnersach für die Amtsperiode
 2016 durch den Regierungsrat widerrechtlich erfolgt sei. Der Regierungsrat
 sei zu verpflichten, ihm eine Entschädigung nach Ermessen des Gerichts,
 jedoch mindestens in der Höhe von einer Jahresentschädigung als
 Verwaltungsrat und Vizepräsident der Glarnersach, d.h. mindestens
 Fr. 6'000.- zu bezahlen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
 Lasten des Regierungsrats.

2.2Der Regierungsrat beantragte am 25. April 2016, auf
 die Beschwerde sei nicht einzutreten. Im Falle des Eintretens sei die
 Beschwerde abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

2.3Der Beschwerdeführer beantragte in seiner Replik vom
 27. Mai 2016 in Ergänzung zu seiner Beschwerde, dass auf die Beschwerde
 einzutreten sei. Der Regierungsrat nahm am 6. Juni 2016 zur Replik Stellung.

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist
 gemäss Art. 105 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4.
 Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1Der Beschwerdegegner begründet seinen
 Nichteintretensantrag damit, dass der Beschwerdeführer kein praktisches und
 aktuelles Interesse an der Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner
 Nichtwiederwahl in den Verwaltungsrat der Glarnersach habe. Ihm fehle es am
 praktischen Nutzen im Falle der Gutheissung der Beschwerde, da er kein
 Interesse mehr an der Wiedereinsetzung oder zumindest an der Wiederholung des
 Wahlverfahrens habe. Soweit er geltend mache, er sei durch die
 Nichtwiederwahl einerseits und die Kommunikation des Beschwerdegegners
 andererseits widerrechtlich in seiner Persönlichkeit verletzt worden, weshalb
 er eine Entschädigung fordere, hätte er beim Beschwerdegegner ein
 Staatshaftungsbegehren nach Art. 11 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
 Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 5. Mai 1991
 (Staatshaftungsgesetz, SHG) stellen müssen. Dies auch vor dem Hintergrund,
 dass das vorliegend anwendbare Recht die Zusprechung einer Entschädigung für
 eine Nichtwiederwahl ohne sachlichen Grund nicht vorsehe. Schliesslich fehle
 es auch am erforderlichen Feststellungsinteresse, weil der Rechtsschutz durch
 die ordentlichen Rechtsmittel mit kassatorischer oder reformatorischer
 Wirkung sicherzustellen sei.

2.2Der Beschwerdeführer macht hingegen geltend, ein
 Anspruch auf Feststellungsverfügungen sei dann zu bejahen, wenn die
 beschwerten Sachverhalte und Entscheide in die Grundrechte des Einzelnen
 eingreifen würden, was vorliegend der Fall sei. Mit seiner Beschwerde gehe es
 ihm einerseits um seine persönliche Rechte bezüglich seines Rufs und
 bezüglich einer bescheidenen Entschädigung für die erlittene Unbill und den
 Erwerbsausfall. Anderseits und ebenso stark gehe es ihm um das Wohl der
 Glarnersach sowie der Versicherten sowie um die öffentlichen Interessen an
 einem funktionierenden, verlässlichen Rechtsstaat. Mit der angefochtenen
 Verfügung liege einerseits eine unrechtmässige willkürliche Nichtwiederwahl
 in den Verwaltungsrat vor. Anderseits seien mit dieser Verfügung seine
 Persönlichkeitsrechte massiv verletzt worden, was sich in verschiedener
 Hinsicht nachteilig auswirken könne. Selbst wenn er pro forma beantragt
 hätte, es sei das Wahlverfahren zu wiederholen und er sei wieder einzusetzen,
 so wäre diesbezüglich auf das kantonale Personalgesetz zu verweisen, welches
 keinen Anspruch auf Wiedereinsetzung, sondern einen solchen auf Schadenersatz
 gewähre. Der Weg über die Staatshaftung sei sodann nicht zielführend, da ihm
 im Staatshaftungsverfahren die Rechtskraft der Verfügung entgegengehalten
 werden könnte. Sodann gelte der Grundsatz, dass dem Verwaltungsrechtsschutz
 beim Vorgehen gegen fehlerhafte Verfügungen gegenüber dem
 Staatshaftungsverfahren Priorität zukomme.

2.3Gemäss Art. 73 Abs. 2 lit. a VRG kann, wer ein
 schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die im Rahmen ihrer
 Zuständigkeit und gestützt auf öffentliches Recht Handlungen vornimmt, welche
 Rechte und Pflichten begründen oder aufheben, eine Verfügung verlangen,
 wonach die Widerrechtlichkeit der Handlungen festzustellen sei. Ein
 Feststellungsanspruch besteht aber regelmässig dann nicht, wenn die gesuchstellende
 Person in der betreffenden Angelegenheit ein Gestaltungsurteil erwirken kann;
 in diesem Sinne ist der Feststellungsanspruch subsidiär (BGE 137 II 199 E.
 6.5, 126 II 300 E. 2c; BGer-Urteil 1C_405/2012 vom 12. September 2013 E. 1.2;
 VGer-Urteil VG.2015.00092 vom 19. November 2015 E. 1.2.1, VG.2014.00061 vom
 20. November 2014 E. 1.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in Alain
 Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
 Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19 N. 26; Regina Kiener et
 al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015,
 Rz. 395; Beatrice Weber-Dürler, in Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar
 zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008,
 Art. 25 N. 16).

2.4Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die
 Nichtwiederwahl des Beschwerdeführers in den Verwaltungsrat der Glarnersach,
 welche ihm zuerst mit Schreiben vom 15. Dezember 2015 mitgeteilt worden war
 und hernach formell mittels begründeter und anfechtbarer Verfügung vom 16.
 Februar 2016 eröffnet wurde. Der Beschwerdeführer beantragt die Feststellung,
 dass seine Nichtwiederwahl widerrechtlich erfolgt sei. Dabei macht er
 einerseits Verfahrensmängel wie etwa die Verletzung von Ausstandsvorschriften
 geltend, anderseits hält er den Entscheid des Regierungsrats in sachlicher
 Hinsicht als willkürlich.

Es ist unbestritten, dass
 der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine Wiederwahl in den
 Verwaltungsrat hat. Hingegen steht ihm ein Anspruch auf einen korrekten Verfahrensablauf
 unter Wahrung seiner Verfahrensrechte zu (BGer-Urteil 8C_353/2013 vom
 28. August 2013 E. 6.3.1). Daneben muss der Wahlentscheid sachlich
 begründet und willkürfrei sei (vgl. Art. 8 VRG).

Wie dargelegt wurde,
 besteht ein Feststellunganspruch nur dann, wenn die gesuchstellende Person in
 der betreffenden Angelegenheit kein Gestaltungsurteil erwirken kann. Auch
 wenn er keinen Anspruch auf eine Wiederwahl hat, wäre es dem Beschwerdeführer
 vorliegend ohne Weiteres möglich gewesen, zu einem solchen Urteil zu
 gelangen. So hätte er dem Verwaltungsgericht etwa beantragen können, die
 angefochtene Verfügung des Regierungsrats sei aufzuheben und dieser sei zu
 verpflichten, die Wahl unter Wahrung der Verfahrensrechte des
 Beschwerdeführers zu wiederholen und einem willkürfreien Entscheid
 zuzuführen. Mit einer Gutheissung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht
 wäre die vom Beschwerdeführer gerügte Widerrechtlichkeit seiner
 Nichtwiederwahl beseitigt worden, auch wenn er keinen Anspruch auf eine
 Wiederwahl hat. Unter diesen Umständen besteht grundsätzlich kein Anspruch
 auf die blosse Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner Nichtwiederwahl.

Ein Feststellungsanspruch
 lässt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht
 begründen, indem er eine Grundrechtsverletzung geltend macht. Insbesondere
 ist Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November
 1950 (EMRK), welcher das Recht auf eine wirksame Beschwerde garantiert,
 vorliegend nicht tangiert, da es dem Beschwerdeführer offen stand, die
 streitbetroffene Verfügung, welche seiner Meinung nach seine Grundrechte verletzt,
 beim Verwaltungsgericht anzufechten und deren Aufhebung zu beantragen. Insofern
 verkennt der Beschwerdeführer, dass eine anfechtbare Verfügung vorliegt,
 nicht ein Realakt, gegen welchen allenfalls nur der Weg über das
 Feststellungsbegehren gemäss Art. 73 Abs. 2 VRG beschritten werden
 könnte.

2.5Der Beschwerdeführer beantragt sodann eine
 Entschädigung und stellt insofern ein Leistungsbegehren. Er verweist dabei
 auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 16. August 2016 (Verfahren
 8C_1053/2009). In E. 4.2 dieses Urteils führt das Bundesgericht aus, wenn
 Haftungsansprüche aus einer Kündigungsverfügung abgeleitet würden, stimmten
 der Sachverhalt des dagegen erhobenen Rechtsmittelverfahrens und des Staatshaftungsverfahrens
 generell überein. Um eine erneute Überprüfung der Verfügung auf dem Wege des
 Staatshaftungsprozesses auszuschliessen, könne die Haftung diesfalls
 grundsätzlich nur insoweit zum Zuge kommen, als die Verfügung im
 Rechtsmittelverfahren angefochten und geändert worden sei und eine
 angestellte Person arglistig gehandelt habe. Das Staatshaftungsverfahren solle
 hier nur subsidiär zum Anfechtungsverfahren den Schaden ausgleichen, welcher
 aus einer unrichtigen Verfügung entstehe. Die Besonderheit des Rechtsmittelverfahrens
 gegen die Kündigung bestehe nun gerade darin, dass ebenso wie im
 Staatshaftungsverfahren  und anders als im Regelfall  eine finanzielle
 Rechtsfolge der Unrichtigkeit der Verfügung gefordert werden könne.

Der Beschwerdeführer
 verkennt mit seiner Argumentation, dass sich ein Anspruch auf eine
 Entschädigung auf eine gesetzliche Grundlage stützen können muss. So sieht etwa
 Art. 55a Abs. 1 lit. a des Gesetzes über das Personalwesen vom
 5. Mai 2002 (Personalgesetz, PG, in der Fassung vom 1. Mai 2016,
 welche noch nicht in Kraft getreten ist; vgl. Memorial für die Landsgemeinde
 des Kantons Glarus vom 1.  Mai 2016) vor, dass die Beschwerdeinstanz bei
 Gutheissung einer Beschwerde gegen die Kündigung der angestellten Person eine
 Entschädigung zusprechen kann, wenn die Kündigung ohne sachlich hinreichende
 Gründe oder ohne wichtige Gründe ausgesprochen wurde oder sich als
 missbräuchlich erweist. Vorliegend stand der Beschwerdeführer indessen nicht
 in einem Arbeitsverhältnis zum Kanton bzw. gehörte er nicht zum Personal des
 Kantons, weshalb das kantonale Personalrecht nicht anwendbar ist (Art. 1 PG).
 Das anwendbare Sachversicherungsgesetz sieht sodann keine Folgen für eine (zu
 Unrecht erfolgte) Nichtwiederwahl vor. Fehlt es aber an einer
 spezialgesetzlichen Grundlage für das Zusprechen einer Entschädigung, ist auf
 das Leistungsbegehren nicht einzutreten. Der Beschwerdeführer hat einen
 allfälligen Entschädigungsanspruch folglich im Staatshaftungsverfahren geltend
 zu machen.

Wenn er dazu ausführt, die
 Beseitigung nachteiliger Verfügungen im verwaltungsrechtlichen
 Anfechtungsverfahren gehe vor, weshalb die Staatshaftung subsidiär sei,
 trifft dies zu (BGer-Urteil 8C_1053/2009 vom 16. August 2010 E. 4.2; Franz
 Schön, Staatshaftung als Verwaltungsrechtsschutz, Basel 1979, S. 185). Dies
 hat zur Folge, dass er im Beschwerdeverfahren die Aufhebung der aus seiner
 Sicht widerrechtlichen Verfügung des Beschwerdegegners hätte beantragen
 müssen. Hingegen kann er daraus entgegen seiner Auffassung im vorliegenden
 Verfahren keinen Anspruch auf Feststellung der Widerrechtlichkeit seiner
 Nichtwiederwahl ableiten, da der Feststellungsanspruch subsidiär ist (vgl.
 dazu vorangehend E. II/2.4). Daran ändert auch nichts, dass ihm in einem
 allfälligen Staatshaftungsverfahren die Rechtskraft der Verfügung entgegen
 gehalten werden kann (Art. 14 SHG), wäre es ihm doch möglich gewesen, deren
 Beseitigung auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg zu verlangen.

2.6Soweit der Beschwerdeführer schliesslich eine
 Verletzung seiner Persönlichkeit in der Kommunikation der angefochtenen
 Verfügung vom 16. Februar 2016 sieht, ist dies nicht Gegenstand der
 vorliegenden gegen die Verfügung gerichteten Beschwerde. Dennoch
 rechtfertigen sich hierzu einige Hinweise: Bei der Kommunikation der Verfügung
 handelt es sich im Gegensatz zur Verfügung selbst um einen Realakt. Grundsätzlich
 ist es denkbar, dass der Beschwerdeführer ein Interesse daran hat, die
 Widerrechtlichkeit der Kommunikation feststellen zu lassen. Ein entsprechendes
 Feststellungsbegehren im Sinne von Art. 73 Abs. 2 VRG müsste er jedoch beim
 Beschwerdegegner stellen. Sollte er seinen Entschädigungsanspruch daraus
 ableiten, dass die Kommunikation in unzulässiger Weise erfolgt ist, stünde
 ihm grundsätzlich auch das Staatshaftungsverfahren offen, wobei er entweder einen
 Schaden nachweisen müsste (Art. 6 SHG) oder die Entschädigung als Genugtuung
 fordern müsste, wobei eine solche nur in Frage käme, wenn die Schwere der
 Verletzung dies rechtfertigen würde (Art. 8 SHG). Allerdings könnte
 weder im Feststellungs- noch im Staatshaftungsverfahren die Rechtmässigkeit
 seiner Nichtwiederwahl geprüft werden. Massgebend wäre einzig noch, ob der
 Nichtwiederwahlentscheid derart kommuniziert wurde, dass dies eine Verletzung
 seiner Persönlichkeit zur Folge hatte.

3.

Zusammenfassend ergibt
 sich, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Feststellung der
 Widerrechtlichkeit seiner Nichtwiederwahl hat, da es ihm offen stand, die
 Aufhebung der entsprechenden Verfügung des Regierungsrats zu verlangen. Eine
 gesetzliche Grundlage für die Behandlung seines Leistungsbegehrens auf eine
 Entschädigung besteht sodann nicht.

Demgemäss ist auf die
 Beschwerde nicht einzutreten.

III.

Die angemessen reduzierte
 pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 500.- ist ausgangsgemäss dem unterliegenden
 Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG).
 Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.- sind
 ihm Fr. 500.- zurückzuerstatten. Mangels Obsiegens steht ihm keine
 Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
 contrario). Eine solche ist auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen, da
 keine besondere Umstände vorliegen, die dies rechtfertigen würden (vgl.
 Art. 138 Abs. 4 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf
 die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Dem
 Beschwerdeführer wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 500.- auferlegt.
 Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.- werden
 ihm Fr. 500.- zurückerstattet.

3.

Es
 werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]