gl_gerichte · GL-1084 · 2019-04-25 · de
VG.2019.00013


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom25. April 2019

I. Kammer

in Sachen

VG.2019.00013

A.______

Beschwerdeführer

vertreten durchRechtsanwaltB.______

gegen

1.

Departement Finanzen und Gesundheit

Beschwerdegegner

des Kantons Glarus

2.

Regierungsrat des Kantons Glarus

betreffend

Entzug der Bewilligung zur selbständigen
 Berufsausübung als Zahnarzt

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1C.______ wandte sich mit Aufsichtsanzeige vom 7.
 November 2012 ans Departement Finanzen und Gesundheit (DFG). Sie beantragte,
 dass der Zahnarzt A.______ aufzufordern sei, ihr sämtliche sie betreffende
 Patientenunterlagen herauszugeben. Ferner sei A.______ die
 Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt zu entziehen, eventuell seien andere
 aufsichtsrechtliche Massnahmen zu verfügen. Das DFG entschied am 20. Januar
 2014, keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen anzuordnen.

1.2In der Folge gelangte C.______ mit als Gesuch um
 Wiedererwägung bezeichnetem Schreiben vom 26. März 2014 erneut ans DFG. Sie
 ersuchte das DFG, das aufsichtsrechtliche Verfahren wieder aufzunehmen und
 die in der Aufsichtsanzeige vom 7. November 2012 gestellten Anträge
 gutzuheissen. Das DFG entzog A.______ am 21. September 2017 die
 Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt und bestrafte ihn
 zusätzlich mit einer Busse von Fr. 10'000.-.

2.

A.______ erhob am 23.
 Oktober 2017 gegen den Entscheid des DFG Beschwerde beim Regierungsrat und
 beantragte dessen Aufhebung. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde am 18.
 Dezember 2018 teilweise gut, indem er die Busse von Fr. 10'000.- auf
 Fr. 5'000.- reduzierte.

3.

Dagegen gelangte A.______
 mit Beschwerde vom 1. Februar 2019 ans Verwaltungsgericht. Er
 beantragte, der Entscheid des Regierungsrats vom 18. Dezember 2018 sowie
 der teilweise bestätigte Entscheid des DFG vom 21. September 2017 seien
 vollumfänglich aufzuheben. Eventualiter sei der Entscheid des Regierungsrats
 aufzuheben und die Sache an das DFG zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
 Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats.

Der Regierungsrat
 beantragte am 28. Februar 2019 die Abweisung der Beschwerde; unter
 Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______. Das DFG schloss am
 1. März 2019 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolgen zu
 Lasten von A.______.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 63
 Abs. 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen vom 6. Mai 2007
 (GesG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
 Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der
 vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
 erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss
 Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige
 Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die
 unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens
 (lit. b) geltend gemacht werden. Eine Ermessenskontrolle steht dem
 Verwaltungsgericht nach Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise
 zu, wobei ein solcher Ausnahmefall nicht vorliegt.

2.

2.1Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
 universitären Medizinalberufe vom 23. Juni 2006 (MedBG) bedarf es für
 die privatwirtschaftliche Ausübung eines universitären Medizinalberufes in
 eigener Verantwortung einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der
 Medizinalberuf ausgeübt wird. Die Bewilligung zur privatwirtschaftlichen
 Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung wird gemäss Art. 36
 Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller
 ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a),
 vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine
 einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die notwendigen
 Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons, für welchen die Bewilligung
 beantragt wird, verfügt (lit. c). Die Bewilligung wird nach Art. 38
 Abs. 1 MedBG entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind
 oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte
 verweigert werden müssen.

2.2Personen, die einen universitären Medizinalberuf
 privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, halten sich
 an folgende in Art.40 MedBG
 geregelte Berufspflichten: Sie üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft
 aus; sie halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der
 Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben (lit. a). Sie vertiefen, erweitern
 und verbessern ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im
 Interesse der Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung (lit. b).
 Sie wahren die Rechte der Patientinnen und Patienten (lit. c). Sie
 machen nur Werbung, die objektiv ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht
 und weder irreführend noch aufdringlich ist (lit. d). Sie wahren bei der
 Zusammenarbeit mit Angehörigen anderer Gesundheitsberufe ausschliesslich die
 Interessen der Patientinnen und Patienten und handeln unabhängig von
 finanziellen Vorteilen (lit. e). Sie wahren das Berufsgeheimnis nach
 Massgabe der einschlägigen Vorschriften (lit. f). Sie leisten in
 dringenden Fällen Beistand und wirken nach Massgabe der kantonalen
 Vorschriften in Notfalldiensten mit (lit. g). Sie schliessen eine
 Berufshaftpflicht-versicherung nach Massgabe der Art des Umfangs der Risiken
 ab, die mit ihrer Tätigkeit verbunden sind (lit. h).

Bei Verletzung der
 Berufspflichten, der Vorschriften des Medizinalberufegesetzes oder von
 Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz kann die Aufsichtsbehörde nach Art. 43
 Abs. 1 MedBG folgende Disziplinarmassnahmen anordnen: eine Verwarnung (lit. a),
 einen Verweis (lit. b), eine Busse bis zu Fr. 20'000.- (lit. c),
 ein Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher
 Verantwortung für längstens sechs Jahre (lit. d), ein definitives Verbot der
 privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung für
 das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. e). Für die Verletzung
 der Berufspflichten nach Art. 40 lit. b MedBG (berufliche
 Fortbildung) können nach Art. 43 Abs. 2 MedBG nur
 Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. a-c MedBG verhängt werden.

2.3Im kantonalen Recht werden die Berufspflichten von
 Personen mit einer Berufsausübungsbewilligung nach Art. 25 Abs. 1
 GesG geregelt. Neben den allgemeinen Berufspflichten (Art. 31 GesG) besteht
 unter anderem die Pflicht, über jeden Patienten eine Patientendokumentation
 anzulegen (Art. 32 GesG).

3.

3.1Der Beschwerdeführer rügt, dass es sich beim
 angefochtenen Entscheid um einen Wiedererwägungsentscheid handle. Ein solcher
 sei nur zulässig, wenn die Voraussetzungen von Art. 79 VRG gegeben seien, was
 vorliegend nicht der Fall sei.

3.2Die Beschwerdegegner vertreten hingegen die
 Auffassung, wenn die Aufsichtsbehörde einer Aufsichtsbeschwerde keine Folge
 leiste, stelle diese Entscheidung in der Regel keinen Entscheid im Sinne von
 Art. 3 Abs. 1 VRG dar. Beim Aufsichtsanzeigeentscheid des Beschwerdegegners 1
 vom 20. Januar 2014, mit welchem keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
 angeordnet worden seien, handle es sich daher nicht um einen Entscheid im
 Sinne von Art. 3 Abs. 1 VRG. Damit habe es sich beim von der Anzeigerin
 eingereichten Schreiben vom 26. März 2014 mit dem Titel "Gesuch um
 Wiedererwägung" von vornherein nicht um ein Wiedererwägungsgesuch
 handeln können. Der Beschwerdegegner 1 habe das Schreiben als neuerliche
 Anzeige entgegennehmen und behandeln müssen, was er im Ergebnis auch getan habe.
 Der Aufsichtsanzeigeentscheid selbst sei jedoch von einer sich daraus
 ergebenden aufsichtsrechtlichen Massnahme zu unterscheiden. So sei eine
 gestützt auf ein entsprechendes aufsichtsrechtliches Verfahren angeordnete
 Massnahme unter Umständen anfechtbar, was unter anderem von der gewählten
 Massnahme bzw. ihrer Rechtsnatur und der Form, in der sie ergehe, abhänge.

4.

4.1Die Anzeigerin wandte sich mit Aufsichtsanzeige vom
 7. November 2012 an den Beschwerdegegner 1 und ersuchte diesen, den
 Beschwerdeführer aufzufordern, ihr sämtliche sie betreffenden
 Patientenunterlagen herauszugeben. Dem Beschwerdeführer sei die
 Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt zu entziehen. Eventualiter seien
 gegen ihn andere nötige aufsichtsrechtliche Massnahmen zu verfügen. Der
 Beschwerdegegner 1 nahm in der Folge verschiedene
 Untersuchungshandlungen vor, indem er beispielsweise eine schriftliche
 Auskunft bei Dr. med. dent. D.______ einholte. Am
 20. Januar 2014 entschied er, dass keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
 angeordnet würden. Die Beschwerdegegner sprechen diesem Entscheid den
 Verfügungscharakter ab.

4.2Gemäss Art. 3 Abs. 1 VRG sind Entscheide, nämlich
 Verfügungen erster Instanz sowie Entscheide und Urteile in
 Rechtsprechungsverfahren, rechtsverbindliche Anordnungen einer Behörde im
 Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und mit denen Rechte und
 Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben werden (lit. a); das
 Bestehen, Nichtbestehen oder der Inhalt von Rechten und Pflichten
 festgestellt werden (lit. b); Begehren auf Begründung, Änderung,
 Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten abgewiesen oder durch
 Nichteintreten erledigt werden (lit. c); verfahrensleitende oder andere
 Zwischenentscheide getroffen werden (lit. d), oder die Vollstreckung von
 öffentlich-rechtlichen Ansprüchen angeordnet wird (lit. e).

4.3Funktion der Aufsichtsanzeige ist es, die
 Aufsichtskompetenz der Aufsichtsbehörde zu aktualisieren. Dementsprechend
 weit ist ihr Anwendungsbereich. Er erstreckt sich auf die von der
 beaufsichtigten Behörde erlassenen Verfügungen, aber auch auf ihr übriges
 Handeln oder Unterlassen (René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht,
 3. A., Basel 2014, Rz. 1390).

Der
 Beschwerdegegner 2 führte in E. II/3.2.2 des angefochtenen
 Entscheids grundsätzlich zutreffend aus, dass bei Aufsichtsanzeigen die
 Aufsichtsbehörde nach pflichtgemässem Ermessen entscheide, ob sie auf die
 Anzeige eintrete, und wenn sie darauf eintrete, welche Folgen sie ihr gebe.
 Beschliesse sie, einer Aufsichtsanzeige keine Folge zu leisten, komme diesem
 Beschluss kein Verfügungscharakter zu, auch wenn er dem Anzeiger zur Kenntnis
 gebracht werde (Rhinow, Rz. 1392). In einem Fall aus dem Kanton Fribourg
 hatte beispielsweise der Staatsrat im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde
 darüber zu entscheiden, ob die kantonalen Gerichte anzuweisen seien,
 sämtliche aufgehängten Kruzifixe zu entfernen. Der abweisende Entscheid des
 Staatsrats war beim Bundesgericht nicht anfechtbar, da der Beschluss keinen
 Akt darstellte, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger
 verbindlich regelt, weshalb ihm kein Verfügungscharakter zukam (BGE 121
 I 42 E. 2a). In einem weiteren Fall wurde mit einer
 Aufsichtsbeschwerde gerügt, bei einem Bauvorhaben sei die Bewilligung zur
 Unterschreitung des Waldabstands zu Unrecht erteilt worden. Der Regierungsrat
 gab der Aufsichtsbeschwerde keine Folge. Auch hier führte das Bundesgericht
 aus, der Beschluss, der Aufsichtsbeschwerde nicht zu folgen, habe nicht
 Verfügungscharakter, da durch ihn nicht ein Rechtsverhältnis für die Verwaltung
 und die Betroffenen verbindlich geordnet werde (BGE 102 Ib 81 E. 3).

4.4Der Beschwerdegegner 2 verkennt indessen, dass
 sich der vorliegend zu beurteilende Fall in grundsätzlicher Weise von den
 vorangehend aufgeführten unterscheidet. Aufgrund der Aufsichtsanzeige sah
 sich der Beschwerdegegner 1 zur Untersuchung veranlasst, ob der
 Beschwerdeführer gegen seine Berufspflichten im Sinne von Art. 31 GesG
 und Art. 40 MedBG verstossen hat. Damit führte er gegen den
 Beschwerdeführer faktisch ein Disziplinarverfahren durch, wobei er in
 E. 6 seines Entscheids vom 20. Januar 2014 zum Schluss kam, dem
 Beschwerdeführer könnten ausser dem Verstoss gegen die Aufzeichnungspflicht
 gemäss Art. 32 GesG wohl keine wesentlichen Verstösse gegen die Berufspflichten
 nachgewiesen werden. Aufgrund des Kenntnisstandes stünden daher auch keine
 schwerwiegenden Disziplinarmassnahmen zur Debatte. Dies führte dazu, dass der
 Beschwerdegegner 1 entschied, keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen
 anzuordnen.

Diesem Entscheid kommt nun
 entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner durchaus Verfügungscharakter zu.
 Er schliesst das gegen den Beschwerdeführer aufgrund der Aufsichtsanzeige
 eingeleitete Disziplinarverfahren ab. Dabei wird im Verhältnis zwischen dem
 Beschwerdeführer und der Aufsichtsbehörde verbindlich auf die Anordnung
 irgendwelcher Disziplinarmassnahmen verzichtet, was eine Verfügung
 bzw. einen Entscheid im Sinne von Art. 3 Abs. 1 lit. b
 VRG darstellt.

4.5Dies führt nun aber nicht dazu, dass der Entscheid
 des Beschwerdegegners 1 durch die Anzeigerin mit einem Rechtsmittel
 hätte angefochten werden können. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner
 war der Anzeigerin die Rechtsmittelerhebung aber nicht verwehrt, weil es an
 einem Anfechtungsobjekt (Verfügung) fehlte. Vielmehr war die Anzeigerin
 mangels eines eigenen schutzwürdigen Interesses (Art. 88 lit. a
 VRG) nicht zur Rechtsmittelerhebung befugt. Dies liegt im Zweck des
 Disziplinarwesens begründet. Dieses soll die Medizinalpersonen zur Einhaltung
 der Berufspflichten anhalten, die fehlbare Person von erneuten Verfehlungen
 abhalten und Personen, welche sich schwerste Verfehlungen zu Schulden haben
 kommen lassen oder die unbelehrbar sind, von der Berufsausübung fernhalten.
 Daneben wirkt es auch vertrauenserhaltend, indem es das nötige Vertrauen der
 Bevölkerung in die Berufsausübung aufrecht erhält oder wieder herstellt
 (Tomas Poledna, in Ariana Ayer et al. [Hrsg.], Kommentar
 Medizinalberufegesetz, Basel 2009, Art. 43 N. 8 f.). Es hat
 hingegen nicht zum Zweck, die persönlichen Interessen der Einzelnen zu
 verteidigen. So ist das Bundesgericht bei vergleichbaren Streitigkeiten, in
 welchen die Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte von Disziplinarmassnahmen
 abgesehen hat, auf die durch den Anzeiger erstattete Beschwerde aufgrund des
 fehlenden eigenen schutzwürdigen Interesses nicht eingetreten, während es den
 Verfügungscharakter des aufsichtsrechtlichen Entscheids nicht in Frage
 stellte (vgl. BGE 133 II 468 E. 2 = Pra 2008 Nr. 88,
 BGE 132 II 250 E. 4; BGer-Urteil 2C_385/2010 vom 29. Juni 2010
 E. 2).

4.6Da die Anzeigerin nach dem Dargelegten weder
 Adressatin der Verfügung war, mit welcher der Beschwerdegegner 1 auf die
 Anordnung von aufsichtsrechtlichen Massnahmen verzichtete, noch ein
 schutzwürdiges Interesse an der Änderung des angefochtenen Entscheids hatte,
 war sie auch nicht dazu befugt, die Wiedererwägung des Entscheids zu
 verlangen (vgl. Art. 83 Abs. 1 VRG). Insofern gingen die
 Beschwerdegegner zu Recht davon aus, dass es sich beim als Wiedererwägungsgesuch
 bezeichneten Schreiben vom 26. März 2014 um eine zweite Aufsichtsanzeige
 handelte.

Da die Beschwerdegegner
 aber fälschlicherweise annahmen, dem Entscheid des Beschwerdegegners 1
 vom 20. Januar 2014 komme kein Verfügungscharakter zu, liessen sie
 diesen gänzlich ausser Acht, was der Beschwerdeführer zu Recht rügt. Soweit
 nämlich der gleiche Sachverhalt zu beurteilen war, welcher dem ersten
 Entscheid des Beschwerdegegners 1 vom 20. Januar 2014 zu Grunde
 lag, durften Disziplinarmassnahmen bzw. der Entzug der Bewilligung zur
 selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt nur nach Wiedererwägung des ersten
 Entscheids verfügt werden. Da die Wiedererwägung von Entscheiden gemäss
 Art. 79 Abs. 1 VRG auch von Amtes wegen möglich ist, hätte der
 Beschwerdegegner 1 demnach prüfen müssen, ob die
 Wiedererwägungsvoraussetzungen von Art. 79 VRG erfüllt sind, bevor er im
 Rahmen seines Aufsichtsrechts Massnahmen gegen den Beschwerdeführer erliess.
 Indem er dies unterlassen hat, erweist sich sein Entscheid als rechtswidrig.

4.7Da sich die Beschwerdegegner mit der Rüge des
 Beschwerdeführers, die Wiedererwägungsvoraussetzungen seien nicht erfüllt, in
 ihren Entscheiden inhaltlich nicht auseinandergesetzt haben, ist es dem
 Verwaltungsgericht verwehrt, im vorliegenden Verfahren zu prüfen, ob der
 Beschwerdegegner 2 oder der Beschwerdegegner 1 den Entscheid vom 20. Januar
 2014 hätte in Wiedererwägung ziehen dürfen. Anders zu entscheiden hätte zur
 Folge, dass das Verwaltungsgericht sich als erste Instanz mit der Frage der
 Zulässigkeit der Wiedererwägung auseinandersetzen würde, was dazu führte,
 dass dem Beschwerdeführer zwei Instanzen (verfügende Behörde und erste
 Rechtsmittelinstanz) genommen würden. Eine derartige Verkürzung des
 Instanzenzugs muss der Beschwerdeführer nicht hinnehmen. Die Sache ist daher
 an den Beschwerdegegner 1 zum Neuentscheid zurückzuweisen, wobei er
 namentlich zu prüfen hat, ob die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung
 seines Entscheids vom 20. Januar 2014 gegeben sind.

Demgemäss ist die
 Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners 1 vom
 21. September 2017 und derjenige des Beschwerdegegners 2 vom 18. Dezember
 2018 sind aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen an den
 Beschwerdegegner 1 zurückzuweisen.

III.

1.

Eine Rückweisung zu erneutem
 Entscheid mit offenem Ausgang gilt für die Verteilung der Kosten und
 Entschädigungen als Obsiegen (BGer-Urteil 1C_621/2014 vom 31. März 2015
 E. 3.3). Die Gerichtskosten sind folglich auf die Staatskasse zu nehmen (Art.
 134 Abs. 1 lit. c VRG i.V.m. Art. 135 Abs. 1 VRG). Dem Beschwerdeführer ist
 der von ihm geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-
 zurückzuerstatten. Der Beschwerdegegner 2 ist sodann zu verpflichten, dem
 obsiegenden Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
 (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG).

2.

Gegen den vorliegenden
 Zwischenentscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
 Angelegenheiten ans Bundesgericht nur nach Massgabe von Art. 93 Abs. 1 des
 Gesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners
 1 vom 21. September 2017 und derjenige des Beschwerdegegners 2 vom
 18. Dezember 2018 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der
 Erwägungen an den Beschwerdegegner 1 zurückgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Dem Beschwerdeführer
 wird der von ihm geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-
 zurückerstattet.

3.

Der
 Beschwerdegegner 2 wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen
 nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
 (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]