gl_gerichte · VG.2015.00110 · 2015-12-10 · de

Anderes

Glarus Verwaltungsgericht 10.12.2015 VG.2015.00110 (VG.2015.314)
Glaris Verwaltungsgericht 10.12.2015 VG.2015.00110 (VG.2015.314)
Glarona Verwaltungsgericht 10.12.2015 VG.2015.00110 (VG.2015.314)

Anderes

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
10. Dezember 2015
I. Kammer
in Sachen
VG.2015.00110
Kanton Glarus
Beschwerdeführer
vertreten durch Regierungsrat des Kantons Glarus
dieser vertreten durch Departement Finanzen und
Gesundheit
des Kantons Glarus
gegen
Gemeinde Glarus Süd
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Gemeinderat
betreffend
Staatshaftung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Gemäss unbestrittenem
Sachverhalt hielt sich A.______, Staatsangehöriger von B.______, ab Anfang
Dezember 2013 in […], Gemeinde Glarus Süd, auf, wo er einer Arbeitstätigkeit
in einer Bäckerei nachging. Am 10. Juli 2014 brach er am Bahnhof […] zusammen
und wurde notfallmässig ins Kantonsspital Glarus eingeliefert. Gleichentags
erfolgte die Verlegung ins Universitätsspital Zürich, wo er bis zum
30. September 2014 medizinisch behandelt wurde. Da er nicht
obligatorisch krankenversichert war, stellte das Universitätsspital Zürich
dem Kanton Glarus am 26. Februar 2015 eine Rechnung für die entstandenen
Behandlungskosten im Betrag von Fr. 366'956.-. Wäre A.______
krankenversichert gewesen, hätte der Kanton Glarus nur den kantonalen Finanzierungsanteil
von 53 % der Kosten tragen müssen.
2.
In der Folge gelangte der
Kanton Glarus mit Staatshaftungsbegehren vom 23. Juni 2015 an die
Gemeinde Glarus Süd. Er beantragte, es sei festzustellen, dass die Voraussetzungen
für eine Staatshaftung der Gemeinde Glarus Süd gegenüber dem Kanton Glarus
infolge der unterlassenen Zuweisung von A.______ an einen Krankenversicherer
durch das Einwohneramt gegeben seien. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten,
dem Kanton Glarus Schadenersatz im Betrag von Fr. 172'469.- zuzüglich 5
% Zins seit dem 26. Februar 2015 zu bezahlen. Der Gemeinderat der Gemeinde
Glarus Süd wies am 13. August 2015 das Staatshaftungsbegehren mangels
Aktivlegitimation des Kantons Glarus ab.
3.
Dagegen erhob der Kanton
Glarus am 10. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats vom 13. August
2015. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, ein ordentliches Staatshaftungsverfahren
durchzuführen. Eventualiter sei das Staatshaftungsbegehren des Kantons Glarus
als öffentlich-rechtliche Klage entgegenzunehmen und als solche zu behandeln;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus
Süd.
Die Gemeinde Glarus Süd
schloss am 13. Oktober 2015 auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.
II.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 Abs. 1
lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
i.V.m. Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Haftung der Gemeinwesen und ihrer
Amtsträger vom 5. Mai 1991 (Staatshaftungsgesetz, SHG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Gemäss Art. 88 lit. a VRG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder
Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Bejaht wird die Legitimation von
Gemeinwesen in Konstellationen, in denen es um finanzielle Leistungen aus
Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber
Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie etwa das
öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht
(BGE 141 II 161 E. 2.3).
Indem die
Beschwerdegegnerin das Staatshaftungsbegehren des Beschwerdeführers abwies,
ist dieser vom angefochtenen Entscheid in seinen finanziellen Interessen ähnlich
wie ein Privater berührt. Folglich ist er zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Das Staatshaftungsgesetz
regelt gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG unter anderem die Haftung des
Gemeinwesens für den Schaden, den seine Amtsträger in Ausübung ihres Amtes
Dritten widerrechtlich zufügen. Gemäss Art. 6 Abs. 1 SHG haftet das Gemeinwesen
für den Schaden, den seine Amtsträger in amtlicher Tätigkeit Dritten
rechtswidrig zufügen, und dies ohne Rücksicht auf ein Verschulden der
Amtsträger. Art. 6 Abs. 1 SHG stellt demnach eine Kausalhaftung dar.
Voraussetzung für Schadenersatz bildet neben dem Schaden die
Widerrechtlichkeit (ausser beim Sonderfall der Haftung aus rechtmässigem
Verhalten nach Art. 7 SHG). Daneben ist nach den Grundsätzen des allgemeinen
Haftungsrechts ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem zur Diskussion
stehenden Ereignis und dem eingetretenen Schaden erforderlich (Tobias Jaag,
Staatshaftung nach dem Entwurf für die Revision und Vereinheitlichung des
Haftpflichtrechts, in ZSR 122/2003 II, S. 1 ff., 73).
3.
3.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Gesetzgeber
habe sich beim Erlass des Staatshaftungsgesetzes explizit für das
Anfechtungsstreitverfahren und gegen das Klageverfahren entschieden. Folglich
gehe die spezialgesetzliche Bestimmung im Staatshaftungsgesetz auch dem
Klageverfahren gemäss Art. 109 lit. a VRG vor. Dies ergebe sich nicht zuletzt
aus Art. 23 SHG, wonach die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
nur subsidiär zur Anwendung gelangten. Mit "Dritten" gemäss Art. 1
Abs. 1 lit. a SHG seien alle Rechtssubjekte gemeint, damit also auch alle
Gemeinwesen, soweit ihnen eigene Rechtspersönlichkeit zukomme. Es sei kein
Grund ersichtlich, weshalb ein Haftungsanspruch des Kantons gegen eine
Gemeinde ausgeschlossen sein sollte. Insgesamt ergebe sich, dass die Beschwerdegegnerin
zu Unrecht auf das Staatshaftungsbegehren nicht weiter eingegangen sei und
stattdessen pauschal auf die öffentlich-rechtliche Klage beim Verwaltungsgericht
verwiesen habe.
3.2
Die Beschwerdegegnerin vertritt hingegen die
Auffassung, mit dem Staatshaftungsgesetz sei bewusst eine bürgerfreundliche
Regelung vorgesehen worden, welche die Rechtsposition des geschädigten
Bürgers verbessere und so dem Schutz des Schwächeren diene. Das Memorial für
die Landsgemeinde des Kantons Glarus vom Jahre 1991 (Landsgemeindememorial
1991) definiere den Geschädigten im Sinne des Staatshaftungsgesetzes
ausdrücklich als Bürger. Sowohl eine grammatikalische wie auch eine
systematische Auslegung von Art. 1 und 2 SHG liessen einzig den Schluss zu,
dass in einem Staatshaftungsverfahren als Schadenverursacher das Gemeinwesen
gemäss Art. 2 SHG auftrete, während als Geschädigter eine Drittperson
bezeichnet werde. Das Gemeinwesen könne aber nicht eine Drittperson sein, da
dieses in Art. 2 SHG als Haftpflichtiger genannt werden. Würde der
Beschwerdeführer gegen die Beschwerdegegnerin als Gemeinwesen ein
Staatshaftungsbegehren geltend machen, würden sich zwei Gemeinwesen gegenüberstehen,
was aber gemäss Art. 1 SHG in einem Staatshaftungsverfahren nicht der Fall
sein könne. Der Literatur sei zudem zu entnehmen, dass sich bei der Staats-
und Beamtenhaftung die Frage, ob der Staat oder ein Beamter oder gar
beide haftbar seien, nur stelle, wenn Dritte geschädigt worden seien, nicht
aber, wenn der Staat durch das Verhalten seiner Beamten einen Schaden
erlitten habe. Vorliegend mache der Beschwerdeführer aber genau dies geltend.
Sodann sei zu beachten, dass nach dem kantonalen Staatshaftungsgesetz das
Gemeinwesen eine Verfügung zu erlassen habe. Aufgrund der Aufsichtspflicht
des Beschwerdeführers bestünde die Möglichkeit, dass dieser in das durch sie,
die Beschwerdegegnerin, durchzuführende Staatshaftungsverfahren mittels
Weisungen einwirken könnte. Schliesslich müsste sie gegen den
Beschwerdeführer ebenfalls ein Staatshaftungsbegehren stellen, da ihr bei
Gutheissung des Staatshaftungsbegehrens des Beschwerdeführers ein Schaden
entstünde, wobei sie der Auffassung sei, dieser habe seinerseits seine
Aufsichts- und Informationspflicht verletzt. Dies würde zu zwei parallelen
Verfahren führen, was absurd wäre.
4.
Zwischen den Parteien ist
unbestritten, dass es dem Beschwerdeführer möglich sein muss, seinen
Schadenersatzanspruch geltend zu machen. Strittig ist jedoch, ob dabei das
Staatshaftungsgesetz anwendbar ist oder ob der Beschwerdeführer zu Recht auf
den Weg der öffentlich-rechtlichen Klage nach Art. 109 ff. VRG verwiesen
wurde.
4.1
Nach den
üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich von Sinn und
Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls
der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit Hinweisen).
4.2
Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG regelt einerseits, dass
Gemeinwesen im Sinne von Art. 2 SHG passivlegitimiert sind. Daneben setzt
Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG auch die Aktivlegitimation, also den Kreis der
möglichen Anspruchsberechtigten fest. Aktivlegitimiert sind
"Dritte". Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin schliesst
der Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG zumindest nicht aus, dass der
Beschwerdeführer im Verhältnis zur Beschwerdegegnerin als Dritter betrachtet
wird. Der Kanton und die drei Gemeinden sind nämlich jeweils eigenständige
Rechtssubjekte, denen Autonomie bzw. eigene Rechtspersönlichkeit zukommen. Im
Verhältnis zur Beschwerdegegnerin kann der Beschwerdeführer ebenso wie die
beiden anderen Gemeinden des Kantons durchaus als Dritter bezeichnet werden.
So ist es bei der Haftung des Kantons beispielsweise denkbar, dass Gemeinden
Geschädigte sind. Daneben ist es auch möglich, dass bei der Haftung einer
Gemeinde andere Gemeinden oder der Kanton Geschädigte sind
(vgl. BGer-Urteil 2.C4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 2.2).
Sodann ist zu
berücksichtigen, dass wenn man in der vorliegenden Konstellation dem
Staatshaftungsrecht gänzlich die Anwendung versagen würde, keine Rechtsgrundlage
für eine Kausalhaftung bestünde. Art. 18 der Verfassung des Kantons Glarus
vom 1. Mai 1988 (KV) sieht nun aber vor, dass
Kanton, Gemeinden und weitere Träger öffentlicher
Aufgaben für den Schaden haften, den die für sie tätigen Personen durch eine
Amtshandlung rechtswidrig verursacht haben. Die Verfassungsbestimmung sieht
demnach eine allgemeine und umfassende Kausalhaftung vor, ohne nach dem Kreis
der möglichen Anspruchsberechtigten zu unterscheiden. Es ist daher
grundsätzlich davon auszugehen, dass Schadenersatzansprüche des geschädigten
Kantons gegenüber einer Gemeinde nach den Regeln der Kausalhaftung zu
beurteilen sind. Wenn nun das Staatshaftungsgesetz Art. 18 KV umsetzt
(Landsgemeindememorial 1991, S. 5), ist im Lichte einer
verfassungskonformen Auslegung davon auszugehen, dass auch der Beschwerdeführer
Dritter im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG sein kann. Daran ändert nichts,
dass mit der Einführung der Kausalhaftung primär eine bürgerfreundliche Regelung
gewollt war. So bestehen denn auch keine Gründe dafür, dass Gemeinwesen einzig
aus dem Grund nicht einer Kausalhaftung unterliegen sollten, weil der
Geschädigte nicht eine Privatperson, sondern ein anderes Gemeinwesen ist. Der
Fokus liegt nämlich sowohl bei der Verfassung als auch beim Gesetz nicht beim
Ansprecher, sondern beim in Anspruch genommenen Gemeinwesen, welches ganz
allgemein einer Kausalhaftung untersteht und zwar unabhängig davon, ob ein
anderes Gemeinwesen oder eine Privatperson geschädigt worden ist.
Die
Beschwerdegegnerin verweist schliesslich zur Begründung ihrer gegenteiligen
Auffassung auf eine Literaturstelle (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 2224). Dort wird lediglich festgehalten, dass die Frage, ob der Staat
oder der Beamte oder beide haftbar seien, sich nicht stelle, wenn der Staat
durch das Verhalten
seiner
Beamten einen Schaden erlitten habe. Dem
ist ohne Weiteres beizustimmen. Die Beschwerdegegnerin scheint aber zu
verkennen, dass der Beschwerdeführer seinen Anspruch nicht aus einem
Verhalten seines eigenen Personals, sondern aus demjenigen von Angestellten
der Beschwerdegegnerin ableitet, weshalb sie aus der genannten Literaturstelle
nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
4.3
Kommt man zum Schluss, dass bei der materiellen
Beurteilung eines Schadenersatzanspruchs des Kantons gegen eine Gemeinde das
Staatshaftungsgesetz anzuwenden ist, hat dies nicht zwingend zur Folge, dass
in verfahrensrechtlicher Hinsicht die öffentlich-rechtliche Klage
ausgeschlossen ist. Zumindest denkbar ist es, dass der Kanton eine
öffentlich-rechtliche Klage im Sinne von Art. 109 lit. a VRG zu erheben hat
und bei der Beurteilung des Anspruchs das Staatshaftungsgesetz (analog)
angewendet wird.
Dagegen spricht aber der
klare Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 2 SHG, wonach die
angegangene Behörde binnen sechs Monaten über die Begehren des Geschädigten
entscheiden muss und die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes nur
dann gelten, wenn das Staatshaftungsgesetz keine besonderen Verfahrensregelungen
enthält. Es bestehen sodann keine überzeugenden Gründe, welche die Annahme
naheliegen liessen, das Gesetz sei lückenhaft, indem es – anders etwa als im
Kanton Zürich (vgl. § 19 Abs. 2 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969)
– keine besonderen Vorschriften für Ansprüche des Kantons gegenüber Gemeinden
enthält.
Es trifft zwar zu, dass
dem Kanton weitrechende Aufsichtsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zukommen
(vgl. Art. 138 ff. des Gemeindegesetzes vom 3. Mai 1992), indessen gibt es
auch andere Konstellationen, in welchen eine Gemeinde über einen Anspruch des
Kantons zu entscheiden hat. Dabei ist beispielsweise an Baubewilligungsgesuche
zu denken, in welchen der Kanton als Bauherr auftritt (vgl. etwa
VGer-Urteil VG.2014.00087 vom 18. Dezember 2014). Selbstverständlich darf der
Kanton in solchen Verfahren nicht aufgrund seiner Aufsichtskompetenzen
eingreifen, vielmehr hat er gegen ihm missfallende Entscheide der Gemeinde
den ordentlichen Rechtsmittelweg zu beschreiten. Das gilt auch vorliegend.
Die Beschwerdegegnerin hat das Staatshaftungsverfahren frei von Weisungen des
Beschwerdeführers durchzuführen. Diesem steht gegen eine allfällige Abweisung
seines Staatshaftungsbegehrens gemäss Art. 105 Abs. 1 lit. c VRG i.V.m. Art.
12 Abs. 1 SHG die Beschwerde ans Verwaltungsgericht offen.
Schliesslich verfängt auch
die Darstellung der Beschwerdegegnerin nicht, dass sie für den Fall einer
allfälligen Gutheissung des Staatshaftungsbegehrens vorsorglich ein
Staatshaftungsbegehren gegen den Kanton stellen müsste. Ist sie nämlich der
Auffassung, dass den Beschwerdeführer ein Selbstverschulden trifft, hat sie
dies bei der Beurteilung des Kausalzusammenhangs (vgl. BGer-Urteil
2C.4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 8) oder bei einer Herabsetzung der
Ersatzpflicht zu berücksichtigen (vgl. Art. 10 Abs. 2 SHG),
ohne dass sie selber ein Staatshaftungsverfahren gegen den Beschwerdeführer
anstreben müsste.
5.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass Gemeinwesen für den Schaden, den ihre Amtsträger in Ausübung ihres
Amtes widerrechtlich verursachen, unabhängig davon, ob eine Privatperson oder
ein anderes Gemeinwesen geschädigt wurde, einer Kausalhaftung nach dem
Staatshaftungsgesetz unterstehen. Da keine überzeugenden Gründe für ein
Abweichen vom Gesetzestext vorliegen, haben sie über Staatshaftungsbegehren gemäss
Art. 12 Abs. 2 SHG mittels Verfügung zu entscheiden, wobei selbstverständlich
die weiteren Verfahrensbestimmungen (namentlich Art. 13 SHG) zu beachten
sind.
Demgemäss ist die
Beschwerde gutzuheissen und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 13.
August 2015 aufzuheben. Die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zur
materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens des Beschwerdeführers
zurückzuweisen.
III.
1.
Gemäss Art. 23 Abs. 2 SHG
i.V.m. Art. 135 Abs. 2 VRG sind Gemeinden gegenüber den kantonalen Behörden
nur dann kostenpflichtig, wenn sie im Verfahren als Partei beteiligt und an
der Angelegenheit wirtschaftlich interessiert sind. Da vorliegend lediglich
das prozessuale Vorgehen strittig war, aber noch nicht über den materiellen Anspruch
des Beschwerdeführers entschieden werden musste, rechtfertigt es sich, die
Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen.
2.
Gemäss Art. 23 Abs. 2 SHG
i.V.m. Art. 138 Abs. 4 VRG wird Behörden in der Regel keine Entschädigung
zugesprochen, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies
rechtfertigen. Beim vorliegenden Verfahren handelt es sich nicht um ein
Klageverfahren. Besondere Umstände liegen allenfalls dann vor, wenn über das
Schadenersatzbegehren des Beschwerdeführers materiell zu entscheiden ist,
nicht aber vorliegend, wo sich der Verfahrensgegenstand auf die Frage
beschränkte, ob der Beschwerdeführer sein Begehren gestützt auf die
verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Staatshaftungsgesetzes geltend machen
konnte oder die öffentlich-rechtliche Klage im Sinne von Art. 109 lit. a
VRG hätte ergreifen müssen. Folglich sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
13. August 2015 aufgehoben. Die Sache wird an die Beschwerdegegnerin zur
materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens des Beschwerdeführers
zurückgewiesen.
2.
Die
Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.
3.
Parteientschädigungen
werden keine zugesprochen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]