gl_gerichte · GL-399 · 2015-02-05 · de
VG.2014.00111


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom5. Februar 2015

I. Kammer

in Sachen

VG.2014.00111

GL Nord Real Estate AG

Beschwerdeführerin

vertreten durchRechtsanwaltA.______

gegen

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegnerin

vertreten durchRechtsanwaltB.______

und

Regierungsrat des Kantons Glarus

Vorinstanz

betreffend

Überbauungsplan Feld

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Das in Näfels (Gemeinde Glarus Nord) gelegene
 Grundstück "Feld", Parz.-Nr. 95, Grundbuch Näfels, lag ursprünglich
 in der Landwirtschaftszone. In der Gemeindeversammlung vom 25. November
 2011 wurde das Grundstück in die Bauzone W2b "mit grossem Bonus bei
 Überbauungsplänen" umgezont. Am 31. Mai 2012 erwarb die GL Real Estate
 AG das Grundstück. Im gleichentags mit der Gemeinde Glarus Nord abgeschlossenen
 Vertrag verpflichtete sie sich, innert einem Jahr einen Überbauungsplan für
 die Liegenschaft "Feld" einzureichen. Ferner verpflichtete sie
 sich, innert einem Jahr seit Eintritt der Rechtskraft des Überbauungsplans
 ein Baugesuch einzureichen und die Liegenschaft innert maximal 15 Jahren seit
 Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung zu überbauen.

1.2Am 28. Januar 2013 reichte die GL Real Estate AG dem
 Gemeinderat den Überbauungsplan "Feld" ein, welcher am 31. Januar
 2013 und am 20. Juni 2013 im Amtsblatt publiziert wurde. Gegen den
 Überbauungsplan gingen beim Gemeinderat Glarus Nord fünf Einsprachen ein.

1.3Der Gemeinderat Glarus Nord genehmigte am 18.
 Dezember 2013 den Überbauungsplan und legte ihn dem Gemeindeparlament vor.
 Dieses genehmigte am 20. Februar 2014 den Überbauungsplan, nahm aber
 verschiedene Änderungen, namentlich der Sonderbauvorschriften, vor. An der
 Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014 stellte ein Stimmbürger einen
 Rückweisungsantrag, welcher durch verschiedene Stimmberechtigte unterstützt
 wurde. Der Rückweisungsantrag wurde im Wesentlichen damit begründet, dass
 zunächst der Richt- und der Nutzungsplan definitiv zu erstellen seien. Über
 den Überbauungsplan sei erst danach zu entscheiden. Die Gemeindeversammlung
 stimmte dem Rückweisungsantrag zu.

2.

2.1Am 15. Juli 2014 stellte der Gemeinderat Glarus Nord
 der GL Real Estate AG einen Protokollauszug der Gemeindeversammlung zu und
 wies darauf hin, dass es der GL Real Estate AG offen stehe, den Rechtsweg zu
 beschreiten.

2.2In der Folge erhob die GL Real Estate AG am 19.
 August 2014 Beschwerde beim Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des
 Rückweisungsbeschlusses der Gemeindeversammlung. Der von ihr eingereichte
 Überbauungsplan "Feld" sei unverändert und vollumfänglich zu
 genehmigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde
 Glarus Nord.

2.3Der Regierungsrat überwies die Sache am 22. Oktober
 2014 als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht.

2.4Mit Präsidialverfügung vom 23. Oktober 2014 setzte
 das Verwaltungsgericht der Gemeinde Glarus Nord Frist zur Beschwerdeantwort
 an. Gleichzeitig gab es dem Regierungsrat Gelegenheit zur Stellungnahme.

2.5Der Regierungsrat verzichtete am 5. November 2014
 auf Stellungnahme. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 24. November 2014,
 der Antrag auf Genehmigung des Überbauungsplans "Feld" sei
 abzuweisen. Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde Glarus Nord
 zurückzuweisen, damit die Gemeindeversammlung nochmals über den
 Überbauungsplan abstimmen und anschliessend der Gemeinderat die noch hängigen
 Einsprachen entscheiden könne; unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht hat bereits in der
 Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2014 ausgeführt, dass die Sprungbeschwerde
 vorliegend zulässig ist. Demzufolge ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung
 der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2Der Beschluss der Gemeindeversammlung erging am 20.
 Juni 2014. Die Beschwerde wurde am 19. August 2014 der Post übergeben. Unter
 Berücksichtigung der vom 15. Juli 2014 bis 15. August 2014 geltenden
 Gerichtsferien wurde die 30-tägige Beschwerdefrist gewahrt, selbst wenn man
 davon ausginge, bereits der Beschluss der Gemeindeversammlung habe die
 Beschwerdefrist ausgelöst. Dem ist aber ohnehin nicht so. Die Beschwerdeführerin
 hat bei der Beschwerdegegnerin einen Überbauungsplan eingereicht. Sie ist
 demzufolge Gesuchstellerin, die nach Art. 76 Abs. 1 desGesetzes über
 die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986(VRG)
 Anspruch auf persönliche Mitteilung des getroffenen Entscheids hat. In dieser
 Beziehung ist ihre Stellung die gleiche wie diejenige von Bauherren, die der
 Behörde ein Baugesuch eingereicht haben. Dass die Erledigung des
 Überbauungsplans nicht durch den Gemeinderat, sondern durch die Gemeindeversammlung
 erfolgte, ändert am Anspruch auf persönliche Mitteilung nichts. Insofern hätte
 die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin den Entscheid der Gemeindeversammlung
 formell eröffnen und eine Rechtsmittelbelehrung angeben müssen. Erst mit der
 korrekten Eröffnung des Entscheids der Gemeindeversammlung beginnt die Beschwerdefrist
 zu laufen (vgl. zum Ganzen Entscheid der Baurekurskommission Zürich BRKE IV
 Nr. 0019/2005 vom 27. Januar 2005, publiziert in BEZ 2005 Nr. 10).

Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3Einer Klärung bedarf die Frage, ob für die
 Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss der
 Gemeindeversammlung der Regierungsrat oder das Departement für Bau und Umwelt
 (DBU) zuständig gewesen wäre.

1.3.1Gemäss Art. 72 Abs. 3 lit. b des Gemeindegesetzes
 vom 3. Mai 1992 (GemeindeG) kannjede Person, die ein schutzwürdiges
 Interesse nachweist, gegen einen rechtswidrigen Beschluss der
 Gemeindeversammlung beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde erheben. Art. 79
 Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) sieht hingegen
 vor, dass sich der Rechtsschutz in Planungs- und Bausachen nach dem
 Verwaltungsrechtspflegegesetz richtet. Gemäss dessen Art. 103 Abs. 2
 ist gegen Entscheide der Vorsteherschaften der Gemeinden und der weiteren
 öffentlich-rechtlichen Körperschaften und gegen Entscheide der Organe der
 selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten die Verwaltungsbeschwerde an
 das zuständige Departement zu richten.

1.3.2Beim Überbauungsplan handelt es sich um
 einen Sondernutzungsplan (Art. 21 Abs. 2 lit. b RBG). Ist
 für den Erlass eines Sondernutzungsplans der Gemeinderat zuständig, erweist
 sich der Rechtsmittelweg als unproblematisch. Gemäss
 Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 103 Abs. 2 VRG steht gegen den
 Entscheid des Gemeinderats die Beschwerde ans DBU offen.

1.3.3Es stellt sich jedoch die Frage, ob der
 Regierungsrat zum Beschwerdeentscheid berufen ist, wenn wie vorliegend (vgl.
 dazu E. II/2.) die Gemeindeversammlung für den Entscheid über den
 Sondernutzungsplan zuständig ist. Eine solche Auffassung lässt sich durchaus
 begründen. So sieht Art. 72 Abs. 3 lit. b GemeindeG gerade vor, dass Entscheide
 der Gemeindeversammlung grundsätzlich beim Regierungsrat anzufechten sind.
 Dem steht auch Art. 79 Abs. 1 RBG, welcher auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz
 verweist, nicht entgegen, da Art. 103 Abs. 2 VRG nicht in erster Linie
 Beschlüsse der Gemeindeversammlung beschlägt.

Indessen spricht vieles dafür, das DBU auch dann für die
 Behandlung von Beschwerden gegen Sondernutzungspläne für zuständig zu
 erachten, wenn der erstinstanzliche Entscheid über einen Sondernutzungsplan
 der Gemeindeversammlung obliegt. Zum einen dient es einer einheitlichen
 Rechtsprechung, wenn über denselben Streitgegenstand dieselbe
 Rechtsmittelinstanz entscheidet. Mit anderen Worten erscheint es als problematisch,
 wenn Beschwerden über Sondernutzungspläne je nach erlassendem Organ entweder
 durch das DBU oder durch den Regierungsrat zu entscheiden sind. Dies namentlich
 auch deshalb, weil der ersten Beschwerdeinstanz gemäss
 Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die
 Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) die volle Überprüfung des Entscheids
 einschliesslich der Unangemessenheit zukommt.

Sodann ist zu berücksichtigen, dass die
 Sondernutzungspläne eines Genehmigungsentscheids bedürfen, welcher gemäss
 Art. 28 RBG dem DBU obliegt. Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG
 erfordern dabei eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf den
 Genehmigungsentscheid (BGE 135 II 22 E. 1.2.3). Es erscheint nun als
 zweckmässig, wenn diese Koordination nicht erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht,
 sondern bereits im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren erfolgt. Da das
 DBU den Genehmigungsentscheid zu treffen hat, erweist es sich als sinnvoll,
 dass es stets auch als Rechtsmittelinstanz gegen kommunale Entscheide über Sondernutzungspläne
 entscheidet.

Der naheliegenden Lösung, dass das DBU auch bei
 Entscheiden der Gemeindeversammlung über Sondernutzungspläne als
 Beschwerdeinstanz amtet, steht einzig die gegenüber dem Entscheid des
 Gemeinderats erhöhte demokratische Legitimation des Entscheides der
 Gemeindeversammlung gegenüber. Diesbezüglich gilt es aber zu sagen, dass vor
 Inkrafttreten des neuen RBG der Regierungsrat für die Genehmigung von
 Überbauungsplänen (Art. 14 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom
 1. Mai 1988 [aRBG]) und Nutzungsplänen (Art. 16 Abs. 3 aRBG) zuständig
 war. Nach dem geltenden Recht kommt diese Kompetenz dem DBU nicht nur bei den
 Sondernutzungsplänen, sondern auch bei den stets durch eine kommunale
 Legislativbehörde zu erlassenden Nutzungsplänen (Baureglement und Zonenplan)
 zu (Art. 28 RBG). Insofern erachtete es der Gesetzgeber als unproblematisch,
 wenn Entscheide der Gemeindeversammlung dem Departement zur Genehmigung
 unterbreitet werden müssen. Daher ist es nicht ersichtlich, weshalb das
 Departement dann auch nicht zur Behandlung von Beschwerden gegen
 Gemeindeversammlungsbeschlüsse zuständig sein soll.

Es ist naheliegend, dass der Gesetzgeber bei der Regelung
 des Rechtsmittelwegs nicht die Möglichkeit vor Augen hatte, dass in einer
 Gemeinde die Gemeindeversammlung zum Entscheid über Sondernutzungspläne
 befugt ist. Es wäre daher wünschenswert, dass der Gesetzgeber klärt, ob in
 solchen Fällen der Regierungsrat oder das DBU zuständige Rechtsmittelinstanz
 ist. Bis diese Frage geklärt ist, ist aus den dargelegten Gründen davon
 auszugehen, dass die Behandlung solcher Beschwerden künftig dem DBU obliegt.

2.

Es ist zu prüfen, ob die
 Gemeindeversammlung Glarus Nord zum strittigen Entscheid über den
 Überbauungsplan überhaupt berufen war.

2.1Gemäss Art. 27 Abs. 2 RBG werden Sondernutzungspläne
 von dem nach Massgabe der Gemeindegesetzgebung zuständigen Organ erlassen.
 Nach Art. 11 der Bauordnung der Gemeinde Näfels vom 18. November 2005 (BO, in
 der Fassung vom 1. Juli 2011) sind die Art. 24 - 29 RBG
 unmittelbar anwendbar. Gemäss Art. 13 lit. b GO unterstehen
 der Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen sowie Beschlüsse über
 Verkehrs- und Entwicklungsplanungen dem obligatorischen Referendum.
 Art. 18 Ziff. 1 GO sieht vor, dass bei Erlass und Abänderung
 von Nutzungsplänen sowie bei Erlass und Abänderung von Überbauungs-,
 Struktur-, Entwicklungs- und Verkehrsplanen Anträge auf Abänderung spätestens
 30 Tage vor der Gemeindeversammlung dem Gemeinderat begründet einzureichen
 sind. Nach Art. 35 Ziff. 2 GO stehen dem Gemeinderat sämtliche
 Befugnisse zu, welche nicht zwingend durch das kantonale Recht oder
 ausdrücklich durch die Gemeindeordnung den Stimmberechtigten, dem Parlament oder
 einer anderen Instanz zugewiesen sind.

2.2

2.2.1Das kantonale Baurecht überlässt es den Gemeinden,
 das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige Organ zu bestimmen.
 Die Bauordnung der Gemeinde Näfels verweist diesbezüglich auf das kantonale
 Recht, ohne selbst eine Kompetenzausscheidung vorzunehmen. Folglich bestimmt
 sich das zuständige Organ nach der Gemeindeordnung, welche einer Auslegung bedarf.

2.2.2Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der
 Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ist die
 Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Im
 Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
 entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
 (BGE 137 I 235 E. 2.2, mit Hinweisen).

Art. 115 Abs. 2 der
 Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1998 (KV) garantiert den Gemeinden
 in den Schranken von Verfassung und Gesetz ihren Bestand und das Recht, ihre
 Angelegenheiten selbständig zu regeln. Nach dem kantonalen Recht bestimmen
 die Gemeinden selbst das für den Erlass von Sondernutzungsplänen zuständige
 Organ. Entsprechende kommunale Regeln sind in erster Linie durch die Gemeinden
 auszulegen. Die kantonalen Behörden dürfen dabei von einer vertretbaren Auslegung
 des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden nicht abweichen (Ulrich
 Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
 2010, Rz. 1399).

Das Verwaltungsgericht hat
 daher einzig zu prüfen, ob die Auslegung der Beschwerdegegnerin, wonach die
 Gemeindeversammlung für den Erlass des strittigen Überbauungsplans zuständig
 war, vertretbar ist.

2.3

2.3.1Nach
 den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine Bestimmung in erster Linie
 nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind
 verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
 gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich
 von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist
 ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h.
 eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise
 abgewichen werden, u.a. dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der
 Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe
 können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und
 Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1,
 mit Hinweisen).

2.3.2Auszugehen ist von Art. 13 GO, welcher
 abschliessend regelt, welche Sachentscheide der Gemeindeversammlung zwingend
 zu unterbreiten sind. Gemäss Art. 13 lit. b GO ist die
 Gemeindeversammlung für den Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen
 zuständig. Ob darunter auch Überbauungspläne fallen, ergibt sich aus der
 Bestimmung nicht. Gemäss Art. 18 Ziff. 1 GO sind Abänderungsanträge zum
 Erlass und zur Abänderung von Überbauungsplänen 30 Tage vor der Gemeindeversammlung
 dem Gemeinderat einzureichen. Zwar handelt es sich dabei nicht um eine Bestimmung,
 welche die Kompetenzen der Gemeindeorgane regelt. Es erscheint aber zumindest
 als vertretbar, Art. 18 Ziff. 1 GO zur Auslegung von Art. 13 lit. b GO
 heranzuziehen. Dabei drängt sich der Schluss auf, dass auch Überbauungspläne
 durch die Gemeindeversammlung zu entscheiden sind, da ansonsten die
 Vorschrift, wonach Abänderungsanträge zu Überbauungsplänen vor der
 Gemeindeversammlung einzureichen sind, keinen Sinn macht.

Erweist sich aber die Auslegung der Beschwerdegegnerin,
 wonach gemäss der Gemeindeordnung der Erlass des strittigen Überbauungsplans
 der Gemeindeversammlung oblag, als vertretbar, besteht für das
 Verwaltungsgericht kein Raum dafür, ein anderes Auslegungsergebnis
 vorzuziehen.

2.3.3Daran ändert auch nichts, dass vor dem
 Entscheid der Gemeindeversammlung das Einspracheverfahren abzuschliessen ist
 (Art. 27 Abs. 2 RBG).

Zunächst ist nämlich darauf hinzuweisen, dass auch Art.
 27 Abs. 1 RBG, welcher die Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan
 regelt, ein Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat vorschreibt, obwohl der
 Erlass der Nutzungsplanung den Stimmberechtigten obliegt (möglich wäre es
 auch, den Entscheid dem Gemeindeparlament zu überlassen; die Gemeinde Glarus
 Nord sieht dies jedoch nicht vor). Bereits daraus ergibt sich, dass es der
 Gesetzgeber als unproblematisch erachtet, auch dann ein vorgängiges
 Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat vorzuschreiben, wenn die Gemeindeversammlung
 für den Erlass eines Plans zuständig ist.

Dies lässt sich damit erklären, dass sich das Einspracheverfahren
 gemäss Art. 27 RBG vom "gewöhnlichen" Einspracheverfahren im Sinne
 von Art. 81 f. VRG unterscheidet. Im Einspracheverfahren gemäss dem
 Verwaltungsrechtspflegegesetz entscheidet zunächst die erstinstanzliche
 Behörde. Dieser Entscheid kann mittels Einsprache bei der nämlichen Behörde
 angefochten werden, welche ihren Entscheid umfassend zu überprüfen und über
 die Sache nochmals zu entscheiden hat (Art. 81 Abs. 1 VRG). Im Einspracheverfahren
 nach Art. 27 RBG liegt hingegen gerade kein erstinstanzlicher Entscheid einer
 Behörde vor. Vielmehr richtet sich die Einsprache gegen die durch die
 Gemeinde aufgelegten Baureglemente, Zonen- und Sondernutzungspläne (Art. 25 Abs. 1
 RBG). Demzufolge kommt dem Einspracheentscheid des Gemeinderats im Sinne von
 Art. 27 RBG denn auch eine andere Bedeutung zu als dem Einspracheentscheid im
 Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Während Letzterer Anfechtungsobjekt
 für das anschliessende Rechtsmittelverfahren bildet, ist der Einspracheentscheid
 im Sinne von Art. 27 RBG nicht anfechtbar. Anfechtungsobjekt bildet vielmehr
 die Beschlussfassung durch das zuständige Organ, d.h. das durch die
 Stimmberechtigten erlassene Baureglement bzw. der erlassene Zonenplan (Art.
 27 Abs. 1 RBG) sowie die durch das zuständige Gemeindeorgan erlassenen
 Sondernutzungspläne (Art. 27 Abs. 2 RBG).

2.3.4Für die Sondernutzungspläne ergibt sich
 daraus Folgendes: Ist für den Erlass eines Sondernutzungsplans der
 Gemeinderat zuständig, erlässt er diesen zusammen mit dem
 Einspracheentscheid. Ist hingegen für den Erlass wie vorliegend die Gemeindeversammlung
 zuständig, entscheidet der Gemeinderat zunächst über die Einsprachen. Anhand
 des Ergebnisses des Einspracheverfahrens passt er nötigenfalls den Sondernutzungsplan
 an. Die allenfalls angepasste Vorlage wird der Gemeindeversammlung
 unterbreitet, wobei es naheliegend ist, dass der Gemeinderat über die Einsprachen
 und deren Ausgang informiert. Die Gemeindeversammlung, welcher nach Massgabe
 des kommunalen Rechts die alleinige Beschlusskompetenz über den Sondernutzungsplan
 zukommt, ist bei ihrem Entscheid an das Ergebnis des Einspracheverfahrens
 nicht gebunden und entscheidet erstinstanzlich über den Sondernutzungsplan.
 Sollte dabei der Sondernutzungsplan geändert werden, ist eine erneute
 Planauflage mangels entsprechender Vorschrift jedenfalls dann nicht
 erforderlich, wenn die betroffenen Grundeigentümer an der Gemeindeversammlung
 stimmberechtigt sind (BGE 111 Ia 164 E. 2b; vgl. aber E. II/3.2.4 zur
 Problematik von Abänderungen durch Private eingereichter Überbauungspläne).
 Der Entscheid der Gemeindeversammlung bildet das Anfechtungsobjekt für das
 anschliessende Rechtsmittelverfahren. Analog vorzugehen ist im Übrigen bei
 der Beschlussfassung von Baureglement und Zonenplan gemäss Art. 27 Abs. 1
 RBG.

3.

Zu prüfen ist sodann die
 Zulässigkeit des Rückweisungsbeschlusses der Gemeindeversammlung.

3.1

3.1.1Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
 Genehmigungsbehörde sei verpflichtet, einen ihr vorgelegten Überbauungsplan
 materiell zu prüfen und über die Genehmigung materiell zu entscheiden. Im
 Rahmen des Entscheids könnten auch Auflagen gemacht werden. Falls der
 Überbauungsplan den gesetzlichen Anforderungen nicht genüge, könne er
 materiell auch abgewiesen werden. Sie, die Beschwerdeführerin, sei verpflichtet
 gewesen bis spätestens am 31. Mai 2014 (recte: 31. Mai 2013) einen Überbauungsplan
 einzureichen. Dieser Verpflichtung habe die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin
 gegenübergestanden, den Überbauungsplan zu prüfen und darüber materiell zu
 entscheiden. Indem die Gemeindeversammlung die Genehmigung des Überbauungsplans
 für so lange Zeit zurückgestellt habe, bis der neue Richtplan, der neue
 Nutzungsplan und die neue Bauordnung in Kraft treten, habe sie eine
 Rechtsverweigerung begangen.

3.1.2Die Beschwerdegegnerin führt aus, es sei
 zweifelhaft, ob der Überbauungsplan bis zum Inkrafttreten des
 Gemeinderichtplans, der neuen Nutzungsplanung sowie der Bauordnung
 zurückgewiesen werden dürfe. Dies bedürfe eines gerichtlichen Entscheids.

3.2

3.2.1Der von der Gemeindeversammlung angenommene Antrag
 auf Rückweisung des Überbauungsplans wurde durch die Antragssteller damit
 begründet, dass zugewartet werden solle, bis der Richt- und der Nutzungsplan
 genehmigt worden seien. Es ist unbestritten, dass es bis zur Genehmigung des
 Richt- und des Nutzungsplans noch mehrere Jahre dauern wird.

3.2.2Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
 zurückwies und es damit der Beschwerdeführerin über Jahre hinaus
 verunmöglicht, deren Grundstück zu bebauen, griff sie in die durch Art. 26 BV
 garantierte Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin ein. Dies ist nur dann
 zulässig, wenn sich die Grundrechtseinschränkung auf eine gesetzliche
 Grundlage stützt, sie im öffentlichen Interesse liegt oder durch den Schutz
 von Grundrechten Dritter gerechtfertigt ist, sich als verhältnismässig
 erweist und den Kerngehalt des Grundrechts nicht antastet (Art. 36 BV).

3.2.3Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist unter
 anderem nur dann erfüllt, wenn die Einschränkung des Grundrechts in einem
 genügend bestimmten Rechtssatz vorgesehen ist (Ulrich Häfelin/Walter
 Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.,
 Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 308).

Es ist offensichtlich,
 dass die in Art. 59 Abs. 2 GemeindeG vorgesehene Möglichkeit, an der
 Gemeindeversammlung Rückweisung eines Verhandlungsgegenstands zu beantragen,
 den Eingriff in das Grundrecht nicht genügend bestimmt und folglich keine genügende
 gesetzliche Grundlage für die freiheitsbeschränkende Massnahme bildet. Die Möglichkeit,
 einen Überbauungsplan zurückzuweisen, bis über die Richt- oder Nutzungsplanung
 entschieden worden ist, muss vielmehr konkret in einem Rechtssatz vorgesehen
 sein.

Näher zu prüfen ist
 hingegen, ob Art. 31 Abs. 1 RBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
 vorliegend strittigen Grundrechtseingriff bildet. Sind Pläne generell zu überarbeiten
 oder fehlen Pläne, die nach diesem Gesetz notwendig sind oder steht deren Abänderung
 bevor, können gemäss dieser Bestimmung für genau bezeichnete Gebiete
 Planungszonen bestimmt werden. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen
 werden, was die kommende Planung erschweren könnte; insbesondere kann die Behandlung
 der Baugesuche sistiert werden.

Massgebend ist nun, dass
 die Gemeindeversammlung nicht eine Planungszone im Sinne von Art. 31 Abs. 1
 RBG erlassen hat, wofür sie gemäss Art. 31 Abs. 2 RBG auch nicht zuständig
 gewesen wäre. Sie hat vielmehr einen Überbauungsplan auf unbestimmte Zeit
 zurückgewiesen. Ein solches Vorgehen findet jedoch in Art. 31 Abs. 1 RBG
 keine Grundlage.

Damit ergibt sich, dass
 sich der durch den strittigen Beschluss der Gemeindeversammlung erfolgte
 Grundrechtseingriff nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen
 lässt. Indem die Gemeindeversammlung den Überbauungsplan bis zum Erlass der
 Richt- und Nutzungsplanung zurückwies, verletzte sie folglich die
 Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Aufhebung des
 angefochtenen Beschlusses der Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2014.

3.2.4Offen bleiben kann daher, ob der Beschwerdegegnerin
 eine Rechtsverweigerung vorzuwerfen ist. Zulässig wäre eine Rückweisung
 jedenfalls dann, wenn sie mit einem konkreten Antrag verbunden wäre, wie der
 strittige Überbauungsplan zu ändern ist. In einem solchen Fall würde nämlich
 der Grundeigentümerin nicht die Bebauung ihres Grundstückes über einen
 längeren Zeitraum verwehrt, vielmehr übte die Gemeindeversammlung das ihr
 zustehende Planungsermessen aus.

Hinzuweisen bleibt im
 Übrigen darauf, dass es als nicht unproblematisch erscheint, wenn das
 zuständige Gemeinwesen, sei es der Gemeinderat oder die Gemeindeversammlung,
 selber einen durch Private eingereichten Überbauungsplan ohne deren Zustimmung
 ändert (vgl. Art. 18 Ziff. 1 GO, welcher von der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen
 ausgeht). Es obliegt indessen dem Gesetzgeber, darüber zu entscheiden, ob
 eine Regelung zu treffen ist, welche bei Änderungsbegehren betreffend einen
 durch Private erarbeiteten und eingereichten Überbauungsplan lediglich dessen
 Ablehnung oder Rückweisung zulässt.

4.

Zu prüfen bleibt, wie
 weiter vorzugehen ist.

4.1

4.1.1Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass die
 Gemeindeversammlung den Entscheid über die Genehmigung des Überbauungsplans
 nicht habe fällen wollen. Folglich sei die Beschwerdeinstanz berufen und
 verpflichtet, anstelle der Gemeindeversammlung den Überbauungsplan
 "Feld" zu genehmigen. Ein Eingriff in die Gemeindeautonomie liege
 dabei nicht vor, da die Gemeindeversammlung bewusst auf einen Entscheid unter
 dem geltenden Recht verzichtet habe.

4.1.2Die Beschwerdegegnerin führt aus, anlässlich der
 Gemeindeversammlung seien fünf Abänderungsanträge nicht behandelt worden.
 Dies stehe einer Genehmigung des Überbauungsplans im vorliegenden Verfahren
 entgegen. Sollte der Beschluss der Gemeindeversammlung nicht Bestand haben,
 müsste anlässlich einer kommenden Gemeindeversammlung konkret über die
 Änderungsanträge abgestimmt werden.

4.2Der Auffassung der Beschwerdeführerin, dass im
 vorliegenden Verfahren der Überbauungsplan zu genehmigen sei, kann nicht
 gefolgt werden. Dies hätte nämlich einen unzulässigen Eingriff des Gerichts
 in das Planungsermessen der Gemeinde zur Folge. Ein solcher Entscheid liesse
 sich denn auch nicht auf Art. 101 Abs. 1 VRG stützen.

Das weitere Vorgehen
 bestimmt sich vielmehr nach dem in E. II/2.3.4 Dargelegten. Zunächst hat der
 Gemeinderat die hängigen Einsprachen zu beurteilen. Anschliessend wird er den
 nötigenfalls angepassten Überbauungsplan unter der in der Gemeindeordnung
 vorgesehenen Mitwirkung des Gemeindeparlaments der Gemeindeversammlung unterbreiten.
 Dabei sind an der Gemeindeversammlung nur Anträge zuzulassen, die gemäss Art.
 18 Ziff. 1 GO rechtzeitig eingereicht wurden. Rückweisungsanträge sind nur
 dann zuzulassen, wenn sie einen konkreten Auftrag enthalten, wie der Überbauungsplan
 zu ändern ist. Gegen den durch die Gemeindeversammlung erlassenen Überbauungsplan
 steht dann der Rechtsmittelweg offen.

5.

Zusammenfassend ergibt
 sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Der Gemeindeversammlungsbeschluss
 vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan "Feld", Näfels, ist
 aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat Glarus
 Nord zurückzuweisen.

III.

1.

1.1Gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat eine Partei im
 Beschwerdeverfahren grundsätzlich amtliche Kosten zu tragen, wenn sie
 unterliegt oder wenn auf ihr Begehren nicht eingetreten wurde. Gemeinden sind
 gegenüber den kantonalen Behörden nur dann kostenpflichtig, wenn sie im
 Verfahren als Partei beteiligt und an der Angelegenheit wirtschaftlich
 Interessiert sind (Art. 135 Abs. 2 VRG) oder wenn ihnen grobe Verfahrensfehler
 oder offensichtliche Rechtsverletzungen unterlaufen sind (Art. 135 Abs. 3 VRG).

1.2Die Beschwerdeführerin dringt mit ihrem Antrag auf Genehmigung
 des Überbauungsplans nicht durch. Hingegen obsiegt sie insoweit, als der
 angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung aufzuheben ist. Es
 rechtfertigt sich daher die Gerichtskosten von Fr. 3'000.- zur Hälfte der
 Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Vom von ihr bereits geleisteten
 Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- sind ihr Fr. 1'500.- zurückzuerstatten.
 Zur Hälfte sind die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen, da der Beschwerdegegnerin
 mangels Erfüllung der besonderen Voraussetzungen von Art. 135 Abs. 2 und
 3 VRG keine Kosten aufzuerlegen sind.

2.

Der teilweise obsiegenden
 Beschwerdeführerin ist zu Lasten der Beschwerdegegnerin eine reduzierte
 Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen (Art.
 138 Abs. 3 lit. a VRG). Eine solche steht der Beschwerdegegnerin nicht zu, da
 gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG Behörden im Beschwerdeverfahren eine Entschädigung
 nur ausgerichtet wird, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen, welche
 Vor-aussetzung vorliegend nicht erfüllt ist.

Demgemäss erkennt
 die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird teilweise
 gutgeheissen. Der Beschluss der Gemeindeversammlung
 Glarus Nord vom 20. Juni 2014 betreffend Überbauungsplan "Feld",
 Näfels, wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den
 Gemeinderat Glarus Nord zurückgewiesen.

2.

Die
 pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.- wird je zur Hälfte der
 Beschwerdeführerin auferlegt und zur Hälfte auf die Staatskasse genommen.
 Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- werden
 der Beschwerdeführerin Fr. 1'500.- zurückerstattet.

3.

Die
 Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30
 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung in der
 Höhe von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]