gl_gerichte · GL-348 · 2014-10-30 · de
VG.2014.00043


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom30. Oktober 2014

I. Kammer

in Sachen

VG.2014.00043

A.______

Beschwerdeführer

B.______

beide vertreten durch Rechtsanwalt C.______

gegen

1.

Departement Sicherheit
 und Justiz

Beschwerdegegner

des Kantons Glarus

2.

Regierungsrat des Kantons
 Glarus

betreffend

Inkonvenienzenvergütung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

A.______
 war vom [] bis zum [] bei der Kantonspolizei Glarusals Polizistangestellt. B.______ war vom [] bis zum [] ebenfalls für
 dieKantonspolizei Glarus als
 Polizistintätig.
 Beide leisteten während ihrer Anstellungszeit Abend-, Nacht-, Sonntags- und
 Feiertagsarbeit sowie Pikettdienst (nachfolgend: Inkonvenienzen), was der
 Arbeitgeber jeweils entschädigte. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2011
 forderten sowohl A.______ als auch B.______ beim Personaldienst des Kantons
 Glarus rückwirkend für die letzten fünf Jahre anteilsmässige Inkonvenienzenentschädigungen
 während der Ferien.

2.

Nachdem
 anlässlich der Verhandlung vom 10. Januar 2013 keine Einigung über die beantragten
 Inkonvenienzenentschädigungen hatte erzielt werden können, wies das Departement
 Sicherheit und Justiz (DSJ) am 21. Januar 2013 die Forderungen von A.______
 und B.______ auf Vergütung von Inkonvenienzen während der Ferien ab. Die von
 A.______ und B.______ am 13. Februar 2013 dagegen erhobene Beschwerde
 wies der Regierungsrat des Kantons Glarus am 22. April 2014 ab.

3.

Am 22.
 Mai 2014 gelangten A.______ und B.______ mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht
 und beantragten die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide. Der Kanton
 Glarus sei zu verpflichten, A.______ Fr. 2'024.30 zuzüglich Zins von 5 % seit
 dem 1. Dezember 2011 und B.______ Fr. 1'639.20 zuzüglich Zins von 5 % seit
 dem 1. September 2011 zu bezahlen, davon den Arbeitnehmeranteil (AHV,
 IV, EO, ALV, NBU) abzuziehen und zusammen mit dem Arbeitgeberanteil an die
 zuständige Sozialversicherung zu überweisen; alles unter Kosten- und
 Entschädigungsfolge zu Lasten des Regierungsrates sowie des Departements
 Sicherheit und Justiz.

Der Regierungsrat schloss
 am 23. Juni 2014 auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
 Entschädigungsfolge zu Lasten von A.______ und B.______, und verwies auf die
 Begründung in seinem Entscheid vom 23. Mai 2014. Das DSJ beantragte am
 15. August 2014 ebenfalls die Beschwerdeabweisung und hielt an seinen
 Ausführungen vom 15. April 2013 sowie vom 3. Juli 2013 fest.

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist
 gemäss Art. 35 Abs. 1 des Polizeigesetzes des Kantons Glarus vom 6. Mai 2007
 (PolG) i.V.m. Art. 55 Abs. 4 des Gesetzes über das Personalwesen vom 5. Mai
 2002 (PG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
 vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
 Beschwerde einzutreten.

2.

2.1Die Vorinstanz führte in ihrem Beschwerdeentscheid
 aus, dass weder aus der Verordnung über die Entlöhnung der Behördenmitglieder
 sowie des Staats- und Lehrpersonals vom 21. November 2007 (LohnV) noch aus
 der Verordnung über die Vergütung von Inkonvenienzen bei der Kantonspolizei
 vom 16. Dezember 2008 (InkonvenienzenV) ein Anspruch auf eine anteilsmässige
 Inkonvenienzenentschädigung während der Ferien abgeleitet werden könne. Es
 ergebe sich nämlich bereits aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen,
 dass ein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigung nur dann zu bejahen sei,
 wenn die Leistung dafür effektiv erbracht worden sei, was auf die Ferienzeit
 aber gerade nicht zutreffe. Zum selben Schluss gelange man in Anwendung des
 regierungsrätlichen Beschlusses über das Besoldungswesen vom 14. April
 1997 (RRB § 254), welcher bis Inkrafttreten der Inkonvenienzenverordnung (in
 Kraft seit 1. Januar 2009) für die vorliegende Rechtsfrage einschlägig
 gewesen sei. Das kantonale Recht schliesse somit insgesamt aus, dass die
 vorliegend zur Diskussion stehenden Vergütungen auch während der Ferien
 anteilsmässig zu bezahlen seien. Da die Personalgesetzgebung diese Frage
 abschliessend geregelt habe, sei das Obligationenrecht vom 30. März 1911 (OR)
 auf die öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse mit den Beschwerdeführern
 nicht anwendbar. Folglich hätten die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf die
 geltend gemachte Forderung.

2.2Der Beschwerdegegner 1 ist der Ansicht, aus dem
 Umstand, dass keine explizite Regelung zu den Inkonvenienzenentschädigungen
 während der Ferien im kantonalen Recht enthalten gewesen sei, könne noch
 nicht darauf geschlossen werden, dass Art. 57 PG und damit die
 Bestimmungen des Obligationenrechts auf den vorliegenden Sachverhalt
 anwendbar seien. Es könne nicht angehen, dass der Gesetzgeber sämtliche
 Fragestellungen bis ins letzte Detail regeln müsse. Die Zulagen und Entschädigungen
 für zusätzliche Dienstleistungen eines Kantonspolizisten seien im kantonalen
 Recht bereits vor Inkrafttreten der Inkonvenienzenverordnung abschliessend
 geregelt gewesen. Es liege keine Gesetzeslücke vor, nur weil der
 Regierungsrat die zur Diskussion stehenden Vergütungen während der Ferien
 nicht geregelt habe. Darin sei vielmehr ein qualifiziertes Schweigen zu
 sehen. Schliesslich sei zu bemerken, dass die Beschwerdeführer während des
 Austrittsverfahrens bei der Kantonspolizei ihre Forderungen weder stellten
 noch erwähnten, weshalb die vorliegende Beschwerdeerhebung als widersprüchlich
 qualifiziert werden müsse.

2.3Die Beschwerdeführer machen geltend, dass in der
 Personalgesetzgebung des Kantons Glarus bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs.
 3 InkonvenienzenV keine Bestimmung enthalten gewesen sei, welche die Frage
 der Inkonvenienzenentschädigung während der Ferien geregelt habe. Weil Art.
 57 PG aber explizit auf das Obligationenrecht verweise, sei Art. 329d OR auf
 den vorliegenden Sachverhalt sinngemäss anwendbar. Art. 329d Abs. 1 OR
 statuiere dabei den Grundsatz, dass Ferien voll zu entschädigen seien und ein
 Arbeitnehmer nicht schlechter zu stellen sei, als wenn er in dieser Zeit gearbeitet
 hätte. Da während ihrer Anstellung bei der Kantonspolizei regelmässig und während
 einer gewissen Dauer entschädigungspflichtige Abend-,   Nacht-, Sonn- und
 Feiertagsarbeiten sowie Pikettdienst geleistet worden seien, bestehe folglich
 ein anteilsmässiger Anspruch auf solche Vergütungen während der Ferien.

3.

Es gilt vorliegend zu
 prüfen, ob das kantonale (öffentliche) Recht vor dem Inkrafttreten von Art. 1
 Abs. 3 InkonvenienzenV eine explizite Regelung betreffend Inkonvenienzenentschädigungen
 für Polizeifunktionäre während der Ferien enthielt oder ob der Gesetzgeber
 dazu allenfalls qualifiziert geschwiegen hat. Trifft beides nicht zu, so ist
 danach zu fragen, ob gestützt auf Art. 57 PG sinngemäss das Bundeszivilrecht
 und die dazu ergangene Rechtssprechung (vgl. BGE 132 III 172 E. 3) vorliegend
 zur Anwendung gelangen.

3.1Die Beschwerdeführer wurdengestützt auf Art.
 6 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 PG mit einem öffentlich-rechtlichen
 Arbeitsvertrag angestellt. Dieser enthält neben Hinweisen zur Beendigung des
 Arbeitsverhältnisses auch Angaben über die Höhe des monatlichen Bruttogehalts
 sowie die Lohnklasse. Zudem wurden die Vorschriften des Personalgesetzes und
 der übrigen Personalreglemente als integrierende Bestandteile erklärt. Sodann
 verweisen das Polizeigesetz und seine Ausführungsbestimmungen, sofern sie keine
 besonderen Bestimmungen enthalten, ebenfalls auf das Personalgesetz (Art. 35
 Abs. 1 PolG).

3.2Nach Art. 91 lit. f der Verfassung des Kantons Glarus
 vom 1. Mai 1988 (KV) und Art. 17 PG obliegt die Festlegung der Besoldung
 für die Behördenmitglieder und die Angestellten des Kantonsdem
 Landrat.Dem kam er mit Erlass der Lohnverordnung nach, welche die
 Anstellungsbedingungen der Behörden abschliessend regelt (Art. 2 Abs. 1 LohnV).

3.3Gemäss Art. 20 Abs. 1 LohnV werden Zulagen und
 Entschädigungen für unregelmässige oder zusätzliche Dienstleistungen vom
 Regierungsrat festgelegt. Mit Beschluss vom 14. April 1997 (nachfolgend: RRB
 § 254) hielt der Regierungsrat an einer quartalsweisen Abrechnung der Überzeitentschädigungen
 für Polizeibeamten fest und passte die Höhe der Zulagen für geleistete
 Nacht-, Sonn-, Feiertagsarbeit sowie für  Pikett- und Schichtdienst in
 der Einsatzzentrale an. Am 1. Januar 2009 wurde der RRB § 254 aufgrund
 der inkraftgetretenen Inkonvenienzenverordnung aufgehoben.

3.4In der Inkonvenienzenverordnung werden die
 Vergütungen geregelt, welche der Kanton seinen Polizeifunktionären für
 besondere Leistungen zusätzlich zum Lohn ausbezahlt (Art. 1 Abs. 1).
 Polizeifunktionäre, bei denen diese besonderen Leistungen im Lohn abgegolten
 werden, haben dabei keinen Anspruch auf zusätzliche Vergütungen (Art. 1 Abs.
 2). Die Höhe der jeweiligen Entschädigungen werden sodann in
 Art. 2 - 4 InkonvenienzenV festgelegt. Ferner wurde die
 Verordnung durch einen Art. 1 Abs. 3 ergänzt, wonach bei
 regelmässiger und während einer gewissen Dauer erfolgten Abend- und
 Nachtarbeit sowie Arbeit an Sonn- und Feiertagen (Art. 2), Pikettdienst (Art.
 3) sowie Schichtdienst in der Einsatzzentrale (Art. 4) die Vergütungen
 anteilsmässig auch während der Ferien, bei Dienstleistungen in der Armee,
 sowie bei Krankheit, bei Unfall bis maximal 14 Wochen und bei
 Mutterschaftsurlaub ausgerichtet werden (inkraftgetreten am 1. April 2013).

4.

Wie die Beschwerdeführer
 zutreffend ausführen, lässt sich bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3
 InkonvenienzenV weder aus dem Wortlaut der kantonalen Bestimmungen noch aus
 den Materialien explizit ein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen
 während der Ferien entnehmen.

Art. 9 Abs. 1 der
 Verordnung über die Arbeitszeit der Kantonsangestellten vom
 28. September 2004 (ArbeitszeitenV) sieht einzig vor, dass bei bezahlten
 Abwesenheiten, worunter auch die Ferien fallen, die tägliche
 Normalarbeitszeit angerechnet wird. Diese beträgt für Polizeibeamten 8
 Stunden und 30 Minuten (Art. 21 Abs. 1 PolV). Dies wird mit dem vertraglich
 vereinbarten Lohn abgegolten und bildet auch während der Ferien den für die
 Lohnfortzahlungspflicht massgebenden Grundlohn. Ein darüber hinausgehender
 ausdrücklicher Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen während dieser Zeit ist dem
 Gesetz nicht zu entnehmen. Neu regelt Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV die Voraussetzungen,
 die erfüllt sein müssen, damit ein anteilsmässiger Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen
 während der Ferien besteht. Da die Bestimmung aber erst am 1. April 2013
 inkraftgetreten ist, findet sie vorliegend keine Anwendung.

5.

5.1Das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung über den
 Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien kann eine
 bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeuten, d.h. ein sogenanntes
 "qualifiziertes Schweigen" darstellen. In diesem Fall hat das
 Gesetz eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend  im negativen
 Sinne  mitentschieden. Für Analogie und richterliche Lückenfüllung wäre diesfalls
 kein Platz (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
 Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 234).

5.2Art. 20 Abs. 1 LohnV erteilt dem Regierungsrat
 die Kompetenz, Zulagen und Entschädigungen für unregelmässige oder
 zusätzliche Dienstleistungen von Polizeifunktionären festzulegen.
 Dementsprechend steht dem Regierungsrat bei der Qualifikation, welche
 Inkonvenienzen entschädigt werden und wie hoch die Vergütungen dafür sind, ein
 gewisses Ermessen zu. Als "zusätzlich" sind dabei Dienstleistungen
 zu verstehen, welche ein Polizist (auf Anordnung seines Vorgesetzten hin)
 abweichend von der in Art. 21 Abs. 1 PolV festgelegten Normalarbeitszeit
 von 8 Stunden und 30 Minuten zu leisten hat. Mit
 "unregelmässig" wird klargestellt, dass es sich um gelegentliche Arbeitseinsätze
 handelt, welche je nach Bedarf anfallen.

Die zusätzlichen oder
 unregelmässigen Dienstleistungen von Polizeifunktionären wurden vom
 Regierungsrat im RRB § 254 und in der Inkonvenienzenverordnung abschliessend
 normiert. Dabei erstreckt sich der Geltungsbereich der Inkonvenienzenverordnung
 auf die "besonderen Leistungen", welche "zusätzlich zum
 Lohn" ausbezahlt werden (Art. 1 Abs. 1 InkonvenienzenV). Als solche
 besonderen Leistungen sieht der Regierungsrat die Abend- und Nachtarbeit,
 Arbeit an Sonn- und Feiertagen, Pikettdienst oder Schichtdienst in der
 Einsatzzentrale (Art. 2 ff. der InkonvenienzenV). Die dem Polizisten aufgrund
 der besonderen Leistungen entstandenen Nachteile sind durch die in
 Art. 2 ff. InkonvenienzenV festgelegten Vergütungen abzugelten.

5.3Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer knüpfte
 der Regierungsrat beim Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen von
 Polizeifunktionären an eine effektive Leistung an und sah die Zulagen
 offensichtlich nicht als Lohnbestandteil, für welche während der Ferien ein
 Anspruch auf Lohnfortzahlung bestand.

So sieht bereits
 Art. 20 Abs. 1 LohnV vor, dass Entschädigungen im Sinne dieser Kompetenznorm
 als Zulagen für zusätzliche oder unregelmässige Dienstleistungen zu verstehen
 sind. Es wird somit dem Grundsatz nach festgehalten, dass Vergütungen, welche
 der Regierungsrat zu regeln hat, an die effektive Arbeitstätigkeit in Form
 einer zusätzlichen oder unregelmässigen Dienstleistung anknüpfen. Der durch
 die zusätzliche Dienstleitung entstehende Nachteil entfällt jedoch während
 der Ferien, weshalb der Regierungsrat dafür auch keine Zulagen vorsah und
 sich auch nicht veranlasst sehen musste, sich im Sinne eines Negativkatalogs auf
 formell-gesetzlicher Grundlage dazu zu äussern.

Des Weiteren stellte der
 Regierungsrat in Art. 1 Abs. 1 InkonvenienzenV durch den Passus
 "zusätzlich zum Lohn" ebenfalls klar, dass er die Vergütungen nicht
 als Lohnbestandteil vorgesehen haben wollte und implizierte damit, dass kein
 entsprechender Anspruch bzw. kein Anspruch auf Lohnfortzahlung während der
 Ferien besteht (in diesem Sinne auch VGer BL-Urteil vom 20. März 2000,
 www.baselland.ch). Auch deshalb ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat die
 Inkonvenienzenvergütung an eine effektiv erbrachte (besondere) Leistung
 knüpfte.

Ferner definieren sowohl
 die RRB § 254 als auch die Inkonvenienzenverordnung den Zeitrahmen für Abend-
 und Nachtarbeit sowie für Sonn- und Feiertagsarbeit und die entsprechende
 auszurichtende Entschädigung dafür. Daraus ergibt sich, dass ausserhalb von
 diesem Zeitrahmen und ohne eigentliche Leistung keine entsprechende Vergütung
 geschuldet war. Die tatsächlich erbrachte Leistung während dieser besonderen
 Arbeitszeit ist kausal für einen Entschädigungsanspruch, denn die Vergütung
 knüpft stets an eine Schicht, einen Dienst, einen Sonntag oder einen Feiertag
 an. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf einer Ausnahmeklausel, welche
 der Regierungsrat vor Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV nur in Art. 1 Abs. 2
 InkonvenienzenV vorgesehen hatte.

5.4Nach Art. 1 Abs. 2 InkonvenienzenV haben
 Polizeifunktionäre, bei welchen die zusätzlichen Vergütungen bereits im Lohn
 integriert sind, keine weitergehenden Ansprüche auf Inkonvenienzenzulagen.
 Wie den Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen im Auszug aus dem Protokoll
 zur Inkonvenienzenverordnung entnommen werden kann, ist diese Klausel
 insbesondere für Polizeioffiziere vorgesehen (vgl. Bemerkung zu Art. 1
 Abs. 2 unter Ziff. 5; Bg. 2 act. 1/11/1/2). Entgegen der Ansicht der
 Beschwerdeführer erscheint dies aber nicht als Ungleichbehandlung. Der
 Regierungsrat liess sich nämlich von sachlichen Kriterien leiten, als er
 verschiedene Methoden der Lohnfestsetzung für unterschiedliche Funktionen
 vorsah. Dies tat er wohl nicht zuletzt, weil ein Polizeioffizier gegenüber
 den ihm unterstellten Polizisten öfters mit Inkonvenienzen konfrontiert wird.
 Es erscheint deshalb gerechtfertigt, die dafür zu entrichtenden Entschädigungen
 als Lohnbestandteile festzulegen, auf welche auch während der Ferien ein Anspruch
 besteht. Dies lässt den Kehrschluss zu, dass andere Polizeifunktionäre, bei
 welchen die Zulagen nicht im Lohn integriert sind, keinen Anspruch auf
 Inkonvenienzenzulagen während der Ferien hatten.

5.5Die Beschwerdeführer können sodann aus dem Umstand,
 dass Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV eingeführt wurde, nichts zu ihren Gunsten
 ableiten. Indem der Regierungsrat neu einen Anspruch auf anteilsmässige
 Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien vorsieht, kam er den
 diesbezüglichen Bestrebungen des Polizeibeamten-Verbands entgegen. Bei der
 neu geschaffenen Bestimmung handelt es sich aber um eine Rechtsänderung,
 nicht um eine Konkretisierung der bisher geltenden Regelungen.

5.6Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf
 die einschlägige kantonale und bundesgerichtliche Rechtsprechung stützen, ist
 zum einen darauf hinzuweisen, dass im öffentlichen Dienstrecht auf dem Gebiet
 des Arbeitsvertragsrechts ohnehin kein unbeschränkter Anspruch auf die
 Minimalgarantien des Obligationenrechts besteht (vgl. BGE 138 I 232 E.
 7.2). Zum anderen ist das Verwaltungsgericht an die Erwägungen des ins Recht
 geführten Urteils des Verwaltungsgerichts Basel-Stadt vom 23. April 2009 (BJM
 2011, S. 257 ff.) nicht gebunden.

Aus dem Gesagten folgt
 insgesamt, dass der Regierungsrat bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3
 InkonvenienzenV bewusst keinen Raum für Inkonvenienzenentschädigungen während
 der Ferien liess, sofern diese nicht bereits im Lohn integriert waren (Art. 1
 Abs. 2 InkonvenienzenV). Er schwieg sich diesbezüglich somit qualifiziert
 aus. Ein expliziter Ausschluss, dass während der Ferien kein Anspruch auf
 Inkonvenienzenentschädigungen besteht, war denn auch nicht notwendig.

Demgemäss ist die Beschwerde
 abzuweisen.

III.

1.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit.
 c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren
 unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Kostenlos sind Streitigkeiten aus
 einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von
 Fr. 30'000.- (Art. 135a Abs. 1 lit. b VRG).

Da der Streitwert im
 vorliegenden Verfahren Fr. 3'663.50 beträgt, sind keine Gerichtskosten zu
 erheben.

2.

Ausgangsgemäss steht den
 Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3
 VRG). Den Behörden wird gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG in der Regel keine Entschädigung
 zugesprochen, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies
 rechtfertigen. Da vorliegend kein Ausnahmetatbestand vorliegt, steht auch den
 Beschwerdegegnern keine Parteientschädigung zu.

3.

Gegen diesen Entscheid
 kann gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2des Bundesgerichtsgesetzes
 vom 17. Juni 2005 (BGG)Beschwerde in
 öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur erhoben werden, wenn der
 Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder sich eine Rechtsfrage
 von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Aufgrund des Dargelegten (vgl. E.
 III/1.2) ist davon auszugehen, dass das Streitwerterfordernis nicht erfüllt
 ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen
 zugesprochen.

4.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]