gl_gerichte · VG.2013.00128 · 2014-02-26 · de

Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

Glarus Verwaltungsgericht 26.02.2014 VG.2013.00128 (VG.2014.53)
Glaris Verwaltungsgericht 26.02.2014 VG.2013.00128 (VG.2014.53)
Glarona Verwaltungsgericht 26.02.2014 VG.2013.00128 (VG.2014.53)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom
26. Februar 2014
I. Kammer
in Sachen
VG.2013.00128
1.1
A.______
Beschwerdeführer
1.2
B.______
2.
C.______
3.1
D.______
3.2
E.______
4.1
F.______
4.2
G.______
5.
H.______
6.
I.______
alle vertreten durch Rechtsanwalt J.______
gegen
1.
Kanton Glarus
Beschwerdegegner
vertreten durch das Departement Bau und Umwelt des
Kantons Glarus
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
3.
Gemeinde Glarus
betreffend
Baubewilligung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I
.
1.
1.1
Mit Baugesuch vom 3. Januar 2013 ersuchte der
Kanton Glarus, vertreten durch das Departement Bau und Umwelt (DBU), die
Gemeinde Glarus um Bewilligung der Umnutzung des in der Gewerbezone liegenden
Restaurants Edelweiss, Riedern, in eine Unterkunft für Asylsuchende. Das
Gesuch wurde im Amtsblatt vom 24. Januar 2013 publiziert. Gegen das Bauvorhaben
erhoben unter anderem A.______ und B.______, C.______, D.______ und E.______,
F.______ und G.______, H.______ sowie I.______ Einsprache. Die Baukommission
der Gemeinde Glarus wies die Einsprachen am 26. März 2013 ab, soweit sie
darauf eintrat, und erteilte dem Kanton Glarus die Baubewilligung unter
verschiedenen Auflagen.
1.2
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das DBU unter
Ausstand des Departementsvorstehers am 11. November 2013 ab.
2.
2.1
In der Folge gelangten A.______ und B.______, C.______,
D.______ und E.______, F.______ und G.______, H.______ sowie I.______ mit
Beschwerde vom 12. Dezember 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragten
die Aufhebung des Beschwerdeentscheids des DBU vom 11. November 2013 und der
Baubewilligung der Gemeinde Glarus vom 26. März 2013. Es sei festzustellen,
dass die vom Kanton Glarus anbegehrte Baubewilligung nicht erteilt werden
könne bzw. es sei das Baugesuch des Kantons Glarus abzuweisen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates.
2.2
Die Gemeinde Glarus beantragte am 22. Januar 2014
die Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten das DBU und der
Kanton Glarus am 27. bzw. 28. Januar 2014.
II
.
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
einzutreten.
1.2
Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG kann das Gericht über den
Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder
Pflichten auf Antrag einer Partei oder von Amtes wegen einen Feststellungsentscheid
treffen. Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, wenn der
Gesuchsteller in der betreffenden Angelegenheit ein Gestaltungsurteil
erwirken kann, wobei diese Einschränkung nicht für Vorentscheide gilt (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62).
Vorliegend beantragen die
Beschwerdeführer im Sinne eines Gestaltungsurteils die Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids und der Baubewilligung. Damit besteht nach dem
Gesagten kein Raum für die formelle Feststellung, dass dem Beschwerdegegner 1
keine Baubewilligung erteilt werden könne. Auf den entsprechenden Antrag ist
deshalb nicht einzutreten.
2.
Voraussetzung
einer Baubewilligung ist gemäss der bundesrechtlichen Minimalvorschrift von
Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG), dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen
(lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). Das kantonale Recht
sieht in Art. 76 Abs. 1 RBG vor, dass die Baubewilligung erteilt wird, wenn
das Bauvorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht.
3.
3.1
Die Beschwerdeführer rügen, dass das geplante
Bauvorhaben in der Gewerbezone nicht zonenkonform sei. Die Feststellung, dass
in der Bewilligungspraxis Art. 11 der Bauordnung Riedern vom 29. Mai 1998
(BO) gesetzeswidrig ausgelegt und der Ausbau bestehender Wohnflächen
voraussetzungslos bewilligt worden sei, sei unhaltbar. Es sei davon
auszugehen, dass in der Gewerbezone bestehende Wohnbauten erhalten und
ersetzt werden dürften. All die von der Vorinstanz aufgeführten Beispiele liessen
sich darunter subsumieren, würden doch Ersatz und Erhalt von Wohnbauten die
Anpassung an zeitgemässe Bedürfnisse, worunter auch ein bescheidener Ausbau
fallen könne, implizieren. Hingegen sei in keinem Fall eine Nutzungsänderung
bewilligt worden. Der Bestand an Wohnbauten habe sich unter Geltung von Art.
11 BO nicht vermehrt. Unzutreffend sei es auch, darauf abstellen zu wollen,
dass die meisten Baugesuche nur Wohnbauten betroffen hätten. Die markante und
dominante Baute in der Zone umfasse mit Sicherheit ein Mehrfaches des
Volumens aller Wohnbauten in der Zone. Der Vergleich mit einer Hotelnutzung
sei schliesslich abwegig. Daneben könne von der Zonenkonformität eines Hotels
in der Gewerbezone keine Rede sein.
3.2
Die Beschwerdegegnerin 3 geht gemäss ihrem
Baubewilligungsentscheid davon aus, dass
die Nutzung des ehemaligen
Restaurants als Unterkunft für Asylsuchende den Zonenbestimmungen entspreche,
da sie nicht als reine Wohnnutzung qualifiziert werden könne und durch die
zeitlich begrenzte Beherbergung auch eine gewerbliche Nutzung beinhalte.
3.3
Der Beschwerdegegner 2 führt aus, dass bei
fünf von insgesamt sieben Baubewilligungsentscheiden, die nach Einführung der
neuen Bauordnung getroffen worden seien, eine Vergrösserung des bestehenden
Wohnraums bewilligt worden sei. Dabei habe der ehemalige Gemeinderat Riedern
jeweils explizit erklärt, die Bauvorhaben würden den Zonenvorschriften
entsprechen. Daraus sei zu schliessen, dass der ehemalige Gemeinderat wie
auch die Beschwerdegegnerin 3 nicht bloss den Ersatz und den Erhalt der
bestehenden Wohnbauten, sondern auch den voraussetzungslosen Ausbau der
Wohnfläche als zonenkonform erachten würden, selbst wenn dabei das bestehende
Gebäudevolumen vergrössert werde. Es könne daher von einer eigentlichen vom
Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BO abweichenden Praxis gesprochen werden,
die den Ausbau der bestehenden Wohnbauten voraussetzungslos erlaube. Zu
beachten sei sodann, dass beim geplanten Bauvorhaben nur Bauarbeiten im
Gebäudeinneren ausgeführt würden. Die geplante Unterkunft für Asylsuchende
ähnle schliesslich hinsichtlich der grösseren Anzahl von untergebrachten
Personen pro Quadratmeter und der häufigeren Personenwechsel einem
Hotelbetrieb, welcher in der Gewerbezone zulässig sei.
3.4
Der Beschwerdegegner 1 macht geltend, dass die
geplante Nutzung mit der früheren Nutzung vergleichbar sei. Zusätzliche
Auswirkungen auf die Umgebung, die Einhaltung der Brandschutzvorschriften
oder eine wesentliche Vergrösserung des Benutzendenkreises seien keine zu
erwarten. Zudem führe die geplante Umnutzung weder in der baulichen
Erscheinung noch von den Massstäben her zu einer Veränderung an der
bestehenden Baute. Die geplante Unterkunft für Asylsuchende sei zonenkonform.
Die fragliche Gewerbezone umfasse lediglich ein kleines Gebiet mit neun
Parzellen. Mehr als die Hälfte dieser Parzellen werde zu reiner Wohnnutzung
genutzt. Es handle sich somit um eine gemischte Zone ohne rein gewerblichen
Charakter. Werde das Bauvorhaben aber als nicht zonenkonform beurteilt, komme
die Bestandesgarantie gemäss Art. 61 Abs. 2 RBG zum Tragen. Aufgrund der
ähnlichen räumlichen Auswirkungen und der weiterhin vergleichbaren Nutzung
werde mit der vorgesehenen Nutzungsänderung die Abweichung zum geltenden
Recht nicht wesentlich verstärkt. Überwiegende öffentliche und private
Interessen, die dem Bauvorhaben entgegenstünden, seien keine erkennbar. Da
die Liegenschaft bis dato mehrheitlich zu Wohnzwecken genutzt worden sei, sei
das geplante Vorhaben zulässig. Im Übrigen wäre auch eine ausschliessliche
Wohnnutzung zulässig. Beim vorliegenden Projekt handle es sich nämlich nicht
um einen Neubau einer Asylunterkunft, sondern um die Umnutzung einer bestehenden
Baute im Rahmen der Bestandesgarantie.
4.
4.1
Vor Verwaltungsgericht ist zu Recht nicht mehr
strittig, dass der geplante Umbau und die Umnutzung des Restaurants Edelweiss
in eine Unterkunft für Asylsuchende einer Baubewilligung bedarf. Umstritten
und im vorliegenden Verfahren zentral ist hingegen die Frage, ob das in der
Gewerbezone der Gemeinde Riedern geplante Bauvorhaben zonenkonform ist, was
gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG und Art. 76 Abs. 1 RBG grundsätzlich
Voraussetzung für eine Baubewilligung ist.
4.2
4.2.1
Im Bau- und Raumplanungsrecht kommt der
Gemeindeautonomie eine herausragende Bedeutung zu. Gemeinden sind in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zu Regelung überlässt und ihr
dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht
(BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).
4.2.2
Gemäss Art. 115 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in den Schranken von
Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre Angelegenheiten
selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle örtlichen
Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton zuständig sind (Art. 119
Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe
der Gemeinde und umfasst nach Art. 15 Abs. 2 RBG das kommunale Entwicklungskonzept,
den kommunalen Richtplan, den Zonenplan und das Baureglement.
Bei der Anwendung der
nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein
besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten
ist. Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen, wo sich
eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck der Bestimmung nicht
mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al.,
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N. 23).
4.3
4.3.1
Gemäss Art. 11 Abs. 1 BO ist die Gewerbezone
für gewerbliche, industrielle oder touristische Nutzungen mit besonderen
Anforderungen an den Standort, an das Gebäude und an die Umgebung bestimmt.
Der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und
Betriebspersonal ist gemäss Art. 11 Abs. 2 BO gestattet. Gemischte
Wohn-/Gewerbebauten sind in der Regel im Erdgeschoss gewerblich und im
Dachgeschoss vorzugsweise für Wohnzwecke zu nutzen. Die Gewerbezone ist der
Lärmempfindlichkeitsstufe III zugeordnet (Art. 11 Abs. 3 BO).
4.3.2
Die
Erstellung von Wohnungen stellt in der Gewerbezone grundsätzlich eine zonenfremde,
insbesondere aus wohnhygienischen Gründen möglichst fernzuhaltende Nutzung
dar. So dürfen gemäss Art. 11 BO mit Ausnahme des Bestandesschutzes gemäss
Art. 11 Abs. 2 BO keine neuen Wohnungen erstellt werden.
Die geplante Unterkunft
dient der Beherbergung von Asylsuchenden. Dabei handelt es sich um eine
Wohnnutzung. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 kann eine
Unterkunft für Asylsuchende raumplanungsrechtlich nämlich nicht mit einem
Hotel oder einem hotelähnlichen Beherbergungsbetrieb verglichen werden. Die
durchschnittliche Aufenthaltsdauer in der Unterkunft beträgt pro Person
zwischen sechs Monaten und zwei Jahren und liegt so weit über dem in einem
Hotelbetrieb Üblichen. Sodann fehlt – wovon auch die Beschwerdegegner
ausgehen – der für einen Hotelbetrieb übliche Autoverkehr. Ebenso gibt es
keinen öffentlichen Restaurationsbetrieb und kein "übermässiges"
Kommen und Gehen während der Nacht. Daraus wird ersichtlich, dass zahlreiche
Elemente, welche bei einem Hotelbetrieb gegen eine Wohnnutzung sprechen
können, bei der geplanten Unterkunft für Asylsuchende gerade nicht gegeben
sind (vgl. VGer BE-Urteil VGE 18170 vom 11. März 1991 E. 2, in
BVR 1992 S. 14 ff., 15 f.).
Unklar bleibt, weshalb die
Beschwerdegegnerin 3 rein aufgrund der zeitlich begrenzten Beherbergung auf
eine gewerbliche Nutzung und deshalb auf eine zonenkonforme Umnutzung des
Restaurants schliessen will. Bereits die herkömmliche Auffassung, wonach
zwingendes Element einer gewerblichen Nutzung die Absicht der Erzielung eines
Gewinns ist, widerspricht einer solchen Auslegung. Der Betrieb einer Unterkunft
für Asylsuchende ist offensichtlich keine gewerbliche Nutzung, sondern dient
der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. VGer BE-Urteil
VGE 18170 vom 11. März 1991 E. 2, in BVR 1992 S. 14 ff., 15 f.).
Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdegegnerin 3 lässt sich auch unter
Berücksichtigung der ihr zukommenden relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit
nicht halten.
Eine Unterkunft für
Asylsuchende wurde denn auch verschiedentlich als Wohnbaute und deren Betrieb
als Wohnnutzung bezeichnet (VGer BE-Urteil VGE 18170 vom 11. März 1991
E. 2, in BVR 1992 S. 14 ff., 15f., VGE 17474 vom 21. März 1988 E. 4, in BVR
1988 S. 263 ff., 271 f.; Urteil des Regierungsrats SZ vom 24. April 1990 E.
3, in ZBl 1990 S. 419 ff., 421); dies selbst dann, wenn es sich um ein
Durchgangszentrum mit nur kurzer Aufenthaltsdauer der einzelnen Asylsuchenden
handelte (VGer BL-Urteil vom 4. September 2002, in BLVGE 2002/2003 Ziff.
6.2.1 E. 3b f.). So erkannte beispielsweise der Gemeinderat Münchenstein
richtig, dass die Erstellung einer Unterkunft für Asylsuchende in der
Gewerbezone nicht zulässig ist, sondern der Umzonung der Parzelle in eine
Wohnzone oder eine Zone für öffentliche Werke und Anlagen bedarf (vgl.
Ratschlag des Gemeinderats Münchenstein für die Einwohnergemeindeversammlung
vom 20. März 2003, Ziff. 7.1, abrufbar unter www.muenchenstein.ch/dl.php/
de/20060123143310/Ratschlag_2003_0320.pdf).
Zusammenfassend ergibt
sich, dass es sich bei einer Unterkunft für Asylsuchende um eine Wohnnutzung
handelt, welche in der Gewerbezone gemäss Art. 11 BO grundsätzlich nicht
zonenkonform ist.
4.4
4.4.1
Indem der Beschwerdegegner 2 die seit Inkrafttreten
der BO im Jahr 1998 ergangenen Baubewilligungsentscheide anführt und darauf
hinweist, dass fünf der sieben Baubewilligungen eine Vergrösserung des
bestehenden Wohnraums bewilligt hätten, beruft er sich sinngemäss auf eine
gesetzeswidrige Praxis der Beschwerdegegnerin 3 bzw. der damaligen Gemeinde
Riedern, welche auch vorliegend anzuwenden sei.
In der Regel geht der
Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung dem Rechtsgleichheitsprinzip im
Konfliktfall vor. Wenn die Baubewilligungsbehörde in einem Fall eine vom
Gesetz abweichende Entscheidung getroffen hat, gibt das anderen, die sich in
der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls
von der Norm abweichend behandelt zu werden. Besteht hingegen eine
eigentliche gesetzeswidrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese
aufzugeben, so kann verlangt werden, dass die widerrechtliche Begünstigung im
Einzelfall gewährt wird (BGE 136 I 65 E. 5.6, 126 V 390 E. 6a, 123 II 248 E.
3c; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518).
4.4.2
Die vom Beschwerdegegner 2 angeführten Baubewilligungen
betrafen bestehende und durch Art. 11 Abs. 2 BO in ihrem Bestand geschützte
Wohnbauten. Bewilligt wurde ein An- und Umbau mit zusätzlichem Einbau einer
Wohnung, die Erstellung eines Fahrradunterstands, ein Anbau, der Umbau und
der Anbau eines Schopfs, das dauerhafte Parkieren eines Bauwagens als
Abstellraum und der Neubau eines Einfamilienhauses nach Abbruch der
bestehenden Gebäude.
Die angeführten Beispiele
zeigen zwar, dass die damalige Gemeinde Riedern bzw. in einem Fall die
Beschwerdegegnerin 3 den in Art. 11 Abs. 2 BO garantierten Bestandesschutz
stets weit interpretierten und teilweise eine Vergrösserung der Wohnfläche
zuliessen, ohne dass dies die Bestimmung explizit zugelassen hätte. Dennoch
kann der Beschwerdegegner 1 als Bauherr daraus nichts zu seinen Gunsten
ableiten. Mit dem vorliegend strittigen Bauvorhaben soll nämlich nicht eine
bestehende Wohnbaute geändert oder vergrössert werden, vielmehr will der
Beschwerdegegner 1 das zumindest teilweise zonenkonform genutzte Restaurant
neu als reine Wohnbaute umnutzen. Eine derartige Nutzungsänderung hatte die
Baubehörde jedoch im Gegensatz zur Erweiterung zonenwidriger Wohnbauten seit
Inkrafttreten der BO noch nicht zu beurteilen, weshalb keine Praxis besteht,
auf die sich der Beschwerdegegner 1 berufen könnte.
4.5
4.5.1
Der Beschwerdegegner 1 geht sodann davon aus, dass
ihm – sollte das Bauvorhaben als zonenwidrig beurteilt werden – aufgrund der
Bestandesgarantie die anbegehrte Baubewilligung zustehe.
Wie dargelegt, ist der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten
sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal gemäss Art. 11 Abs.
2 BO gestattet. Daneben sieht das kantonale Recht in Art. 61 Abs. 1 RBG vor,
dass bestehende, rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die den geltenden
Vorschriften oder Plänen nicht mehr entsprechen, erhalten und erneuert werden
dürfen. Solche Bauten und Anlagen dürfen zudem umgebaut, massvoll erweitert
oder in ihrer Nutzung geändert werden, wenn dadurch die Abweichung zum
geltenden Recht nicht wesentlich verstärkt wird und keine überwiegenden
öffentlichen und nachbarlichen Interessen entgegenstehen (Art. 61 Abs. 2
RBG).
4.5.2
Die Erteilung einer Baubewilligung aufgrund
der Bestandesgarantie kommt nur dann in Frage, wenn eine ursprünglich
rechtmässig erstellte Baute durch die Änderung des Nutzungsplans zonenwidrig
geworden ist. Der Beschwerdegegner 1 geht indessen zumindest implizit davon
aus, dass das bestehende Gebäude zonenkonform genutzt wurde, will er doch die
Zonenkonformität des geplanten Vorhabens daraus ableiten, dass die geplante
Nutzung mit der früheren Nutzung vergleichbar sei. Geht man aber mit dem
Beschwerdegegner 1 davon aus, dass das Gebäude auch nach Inkrafttreten
der Bauordnung zonenkonform war, verbietet sich die Anrufung der Bestandesgarantie
nach dem Gesagten von vornherein.
4.5.3
Unbestritten ist, dass die Nutzung des
Restaurants dem Zweck der Gewerbezone entsprach. Hingegen ist unklar, ob die
Wohnungen im ersten und zweiten Obergeschoss unter Geltung der BO zu einer
zonenwidrigen Nutzung des Gebäudes führten. Massgebend für die Beantwortung
dieser Frage ist die Auslegung von Art. 11 BO.
Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine
Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht
ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext
zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf
nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann, wenn triftige Gründe dafür
vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften
ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit Hinweisen).
Gemäss Art. 11 Abs. 2 BO
ist
der Erhalt und Ersatz
von Wohnbauten sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal
gestattet. Folgt man dem Wortlaut der Bestimmung, so bezieht sich der Erhalt
und Ersatz nicht nur auf Wohnbauten, sondern auch auf Wohnungen für
Betriebsinhaber und Betriebspersonal. Dies impliziert, dass solche Wohnungen
grundsätzlich als zonenwidrig zu gelten haben. Das entspricht auch der
Systematik der Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 BO, welcher offensichtlich die
Bestandesgarantie regeln will. Dennoch ist es zumindest nicht ausgeschlossen,
dass der Gesetzgeber Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal als zonenkonform
erachtete und grundsätzlich zulassen wollte. Dafür spricht einerseits, dass
eine solche Sonderregelung durchaus üblich ist (vgl. etwa § 56 Abs. 4 des
Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 oder Art.
13 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des
Kantons St. Gallen vom 6. Juni 1972). Anderseits macht die explizite
Erwähnung von Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal nur dann
Sinn, wenn sie anders behandelt werden sollten als Wohnbauten, sind sie doch
andernfalls vom Begriff der Wohnbaute ohne Weiteres erfasst. So bleibt offen,
ob die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 BO nicht vielmehr so verstanden werden
muss, dass (einerseits) der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten sowie
(anderseits) Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal gestattet
sind
,
was die bisherige Nutzung des Gebäudes als zonenkonform erscheinen liesse.
So oder anders bleibt dies jedoch für den vorliegenden
Fall nicht entscheidwesentlich. Auch wenn man davon ausginge, dass die
Nutzung des strittigen Gebäudes aufgrund der Wohnungen in den Obergeschossen
mit Inkrafttreten der BO zonenwidrig geworden sei, käme Art. 11 Abs. 2
BO nicht zur Anwendung, da dieser nur den Erhalt und den Ersatz der
Wohnungen, nicht aber die Umnutzung des Restaurants erlaubt. Die Anwendung
der kantonalrechtlichen Bestimmung von Art. 61 Abs. 2 RBG scheiterte hingegen
daran, dass das Gebäude zumindest als Restaurant zonenkonform genutzt wurde.
Art. 61 Abs. 2 RBG kann aber nur so verstanden werden, dass eine Änderung
einer zonenwidrigen Nutzung in eine andere zonenwidrige Nutzung unter
Umständen zu erlauben ist. Hingegen will die Bestandesgarantie gerade nicht
ermöglichen, ein zumindest teilweise zonenkonform genutztes Gebäude gänzlich
zonenwidrig zu nutzen, würde dadurch doch die Rechtswidrigkeit erheblich
verstärkt. Damit kann der Beschwerdegegner 1 unabhängig davon, wie man Art.
11 Abs. 2 BO auslegt, aus der Bestandesgarantie nichts zu seinen Gunsten
ableiten.
4.6
4.6.1
Schliesslich weist der Beschwerdegegner 1
darauf hin, dass die Gewerbezone lediglich ein kleines Gebiet mit neun
Parzellen umfasse, wovon mehr als die Hälfe zu reinen Wohnzwecken genutzt
werde. Damit spricht er implizit die Frage einer akzessorischen Überprüfung
des Nutzungsplans an.
Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21
Abs. 1 RPG). Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Die
akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplans ist insbesondere im
Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen, doch lässt die
Rechtsprechung eine solche Überprüfung zu, wenn sich die tatsächlichen
Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Annahme des Plans in
einer Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung
der auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte (BGE 127 I
103 E. 6b). Ebenso kann eine akzessorische Überprüfung ausnahmsweise
dann zulässig sein, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über
die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und er im
damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen
(BGE 119 Ib 480 E. 5c).
4.6.2
Der Beschwerdegegner 1 macht zu Recht nicht geltend,
dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit Erlass des Nutzungsplans im
Jahr 1998 geändert hätten. Vielmehr bestanden fast alle Wohnbauten bereits
beim Planerlass. Mit anderen Worten wurde die Gewerbezone im Bewusstsein
ausgeschieden, dass sie verschiedene Wohnbauten enthält. Daneben musste der
Nutzungsplan gemäss Art. 16 Abs. 3 des bis am 30. Juni 2011 geltenden
Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 durch den Regierungsrat
genehmigt werden, weshalb der Kanton seine Interessen bereits bei Erlass des
Nutzungsplans wahren konnte. Damit ist dem Gericht die akzessorische
Überprüfung des Nutzungsplans verwehrt; der Nutzungsplan bleibt folglich für
jedermann verbindlich.
4.7
Zusammenfassend ergibt sich, dass die geplante
Unterkunft für Asylsuchende in der Gewerbezone zonenwidrig ist. Der
Beschwerdegegner 1 kann sich weder auf eine gesetzeswidrige Praxis berufen
noch aus der Bestandesgarantie etwas zu seinen Gunsten ableiten. Schliesslich
ist der Nutzungsplan mangels Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse einer
akzessorischen Überprüfung nicht zugänglich.
Daraus folgt, dass die
Beschwerdegegnerin 3 dem Beschwerdegegner 1 für das geplante Bauvorhaben
keine Baubewilligung hätte erteilen dürfen. Eine solche wäre nur dann
zulässig, wenn die strittige Parzelle umgezont würde (beispielsweise in eine
Wohnzone oder in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, vgl. Art. 10
Abs. 2 lit. a Ziff. 5 RBG). Es ist naheliegend und steht der
Beschwerdegegnerin 3 frei, eine solche Umzonung in die Wege zu leiten.
Demgemäss ist die
Beschwerde gutzuheissen. Die Baubewilligung vom 26. März 2013 und der
Beschwerdeentscheid vom 11. November 2013 sind aufzuheben.
5.
Ist die Beschwerde bereits
aufgrund der Zonenwidrigkeit des geplanten Bauvorhabens gutzuheissen, müssen
die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, namentlich betreffend den
Ausstand und den Parkplatznachweis, nicht weiter geprüft werden.
III.
1.
Die Gerichtskosten sind
ausgangsgemäss auf die Staatskasse zu nehmen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG
i.V.m. Art. 135 Abs. 1 und 2 VRG). Den Beschwerdeführern ist der von ihnen
geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten.
2.
Der Beschwerdegegner 1 ist
gemäss Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten, innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Entscheids den Beschwerdeführern 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 4.1
und 4.2 eine Parteientschädigung von je Fr. 200.- und den Beschwerdeführern
2, 5 und 6 eine solche von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2'400.-
(Mehrwertsteuer inklusive), zu bezahlen. Für das vorinstanzliche
Beschwerdeverfahren steht den Beschwerdeführern mangels grober
Verfahrensfehler oder offensichtlicher Rechtsverletzungen der
Beschwerdegegnerin 3 keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG
e contrario).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.
Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Baubewilligung
vom 26. März 2013 und der Beschwerdeentscheid vom 11. November
2013 werden aufgehoben.
2.
Die
Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den Beschwerdeführern
wird der von ihnen geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 3'000.- zurückerstattet.
3.
Der
Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Entscheids den Beschwerdeführern 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2 eine
Parteientschädigung von je Fr. 200.- und den Beschwerdeführern 2, 5 und 6
eine solche von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2'400.-
(Mehrwertsteuer inklusive), zu bezahlen.
4.
Schriftliche
Eröffnung und Mitteilung an:
[…]