gl_gerichte · GL-1856 · 2024-09-05 · de
VG.2024.00032


VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom5. September 2024

I. Kammer

Besetzung:
 Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,
 Verwaltungsrichterin Katia Weibel und Gerichtsschreiber i.V. MLaw Siro Rhyner

in Sachen

VG.2024.00032

1.

A.______

Beschwerdeführer

2.

B.______

gegen

1.

Gemeinde Glarus Süd

Beschwerdegegner

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons
 Glarus

3.

Regierungsrat des Kantons Glarus

betreffend

Baubewilligung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1Die in Glarus Süd gelegene X-Runse birgt die Gefahr
 von Murgang-, Sturz- und Lawinenprozessen. Die lokalen Gegebenheiten haben in
 der Vergangenheit dazu geführt, dass bei der Ortsgemeinde [] unter anderem
 die alte Kantonsstrasse, die SBB-Linie sowie die Umfahrungsstrasse als rotes
 Gefahrengebiet bezeichnet werden mussten (vgl. amtliche Gefahrenkarte 2014).
 Felsstürze im Einzugsgebiet der X-Runse in den Jahren 2014 und 2020 haben in
 der Folge zu einer Neubeurteilung der dortigen Gefahrensituation geführt. Die
 Überprüfung der Gefahrenszenarien erfolgten im Rahmen eines Notfallkonzepts
 im Auftrag der Gemeinde Glarus Süd. Dieses bildete denn auch die Grundlage
 für eine Anpassung der Gefahrenkarte. Neue Erkenntnisse gaben dabei dazu
 Anlass, dass das Gefahrengebiet ausgeweitet und neu unter anderem das
 Quartier Y.______ miteinbezogen wurde.

1.2Im Hinblick auf die Realisierung eines
 Schutzkonzepts mit dem Ziel, die Verkehrssicherheit, die
 Baustellenalarmierung und auch die frühzeitige Alarmierung der Bewohner im
 Gefahrengebiet sicherzustellen, reichte das Departement Wald und
 Landwirtschaft der Gemeinde Glarus Süd (nachfolgend: DWL) am 3. November
 2020 ein Baugesuch ein, welches den Bau einer Murgang-Warnanlage beinhaltet.

1.3Gegen das Baugesuch des DWL vom 3. November 2020
 erhoben A.______ sowie B.______ am 10. Dezember 2020 Einsprache bei der
 Gemeinde Glarus Süd. Nachdem das Departement Bau und Umwelt (nachfolgend:
 DBU) am 3. Februar 2021 seine Zustimmung zum Baugesuch erteilt hatte,
 erliess die Gemeinde Glarus Süd am 9. September 2021 den
 Baubewilligungsentscheid und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab,
 soweit sie darauf eintrat.

1.4Gegen den Entscheid der Gemeinde Glarus Süd vom
 9. September 2021 erhoben A.______ sowie B.______ am 17. November
 2021 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus, welcher die Sache am
 19. März 2024 abwies.

2.

2.1A.______ sowie B.______ gelangten mit Beschwerde
 vom 18. April 2024 ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des
 Entscheids des Regierungsrats vom 19. März 2024. Die Sache sei zur
 Neuüberprüfung zurückzuweisen und die Änderung der Gefahrenkarte sei einer
 erneuten wissenschaftlichen Überprüfung zu unterziehen. Die Gemeinde Glarus
 Süd beantragte am 2. Mai 2024 die Abweisung der Beschwerde; unter
 Kostenfolge zu Lasten von A.______ sowie B.______. Der Regierungsrat
 verzichtete am 10. Mai 2024 auf die Einreichung einer Stellungnahme. Das
 DBU liess sich am 17. Mai 2024 vernehmen und beantragte ebenfalls die
 Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten von A.______ sowie
 B.______.

2.2Nachdem A.______ sowie B.______ am 1. Juni
 2024 an ihren Rechtsbegehren festgehalten hatten, verzichteten sowohl das DBU
 als auch die Gemeinde Glarus Süd am 10. Juni 2024 bzw. am
 11. Juni 2024 auf die Einreichung einer weiteren Stellungnahme. Der
 Regierungsrat liess sich innert Frist nicht vernehmen.

II.

1.

1.1Das Verwaltungsgericht ist gemäss
 Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom
 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des
 Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur
 Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
 Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2Gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG können mit der
 Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung
 des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung
 einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden.
 Die Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss abschliessender Aufzählung in
 Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei
 ein solcher Ausnahmefall nicht vorliegt.

2.

Die
 Beschwerdeführer bringen vor, der Felssturz im Jahr 2020 habe entgegen
 der Auffassung der Beschwerdegegner nicht zu einer Erhöhung, sondern zu einer
 Verringerung der Murgangfähigkeit geführt. Dementsprechend habe kein Grund
 für eine Gefahrenkartenänderung bestanden. Die
 Wahrscheinlichkeitsbetrachtungen seien theoretisch sowie wissenschaftlich
 widerlegbar und die darauf beruhenden Computersimulationen zur Bestimmung der
 Gefahrenkarte falsch. Sodann sei die Begutachtung, auf welcher die
 Gefahrenkartenänderung beruhe, mit mehreren Verfahrensmängeln behaftet.

3.

Die
 Beschwerdeführer setzen sich in ihrer Beschwerde hauptsächlich gegen die
 Gefahrenkarte und die dieser zugrundeliegenden Gutachten zur Wehr. Während
 damit auf die früher geltend gemachten Rügen des materiellen Baurechts im
 Beschwerdeverfahren nicht mehr eingegangen werden muss(vgl. BGE 143 V 208
 E. 2, 133 II 254 E. 1.4.1),
 gilt es nachfolgend zunächst zu prüfen, ob die Gefahrenkarte überhaupt einer
 vorfrageweisen Überprüfung zugänglich ist.

3.1

3.1.1Das Bundesamt für Umwelt (BAFU)
 erlässt Richtlinien betreffend die Erstellung der Gefahrenkarten
 (Art. 20 lit. b der Wasserbauverordnung vom 2. November 1994
 [WBV]). Die Kantone haben die Gefahrengebiete zu bezeichnen (Art. 21
 Abs. 1 WBV) und die zuständige kantonale Verwaltungsbehörde führt gemäss
 Art. 16 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz
 über dem Wald vom 4. Oktober 1991 (EG WaG) ein Gefahrenkataster sowie
 eine Gefahrenkarte. Diese enthalten alle Naturgefahren, die Menschen oder
 erhebliche Sachwerte gefährden können, namentlich Lawinen, Rutschungen,
 Erosion, Steinschlag, Felssturz, Murgang und Hochwasser. Zuständige
 Verwaltungsbehörde ist die Abteilung Wald und Naturgefahren des DBU
 (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung zum kantonalen Waldgesetz vom
 21. März 2006). Die Gemeinden haben die Gefahrenkarten gemäss Art.16 Abs. 2 EG WaG bei der Zonenplanung
 sowie bei allen übrigen raumwirksamen Tätigkeiten zu berücksichtigen.

3.1.2Die Gefahrenkarte ist die wissenschaftliche und
 fachliche Grundlage zur Sachverhaltsfeststellung, welche es den Behörden
 ermöglicht, entsprechend der Gefährdungssituation zu handeln (vgl. Urteil des
 Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2007.00413 vom 19. Juni 2008
 E. 6.1). Sie macht Aussagen über die Gefahrenart, die Gefahrenstufe und
 die räumliche Ausdehnung der gefährlichen Prozesse (Art. 4 der
 Verordnung zum Schutz vor Naturgefahren vom 10. Mai 2016 [NGV]). Es
 handelt sich bei ihr um technische Fragestellungen, wobei mangels
 gegenteiliger Anhaltspunkte die Behörde und im Streitfall das Gericht auf
 diese technischen Unterlagen grundsätzlich abstützen darf
 (BGE 132 II 257, E. 4.4; BGer-Urteil 1C_405/2011 vom
 24. April 2012 E. 2.6). In der Gefahrenkarte werden fünf
 Gefahrenstufen unterschieden (UVEK, Wegleitung Hochwasserschutz, Bern 2001,
 S. 46 ff.): rot (Personen auch innerhalb Gebäuden gefährdet,
 Gebäudezerstörung möglich), blau (keine Gefahren für Personen im Innenraum),
 gelb (geringe Gefahr), gelb-weiss schraffiert (Restgefährdung) und weiss
 (keine Gefährdung).

3.1.3Mit der Festsetzung bzw. Genehmigung durch die
 zuständige Behörde wird die Gefahrenkarte behördenverbindlich und ist als
 Grundlage in der Raumplanung zu berücksichtigen (vgl. Art. 21
 Abs. 3 WBV). Solange die planerische Umsetzung noch nicht erfolgt ist,
 entfaltet die Gefahrenkarte für die Grundeigentümer keine verbindliche
 Wirkung (Erwin Hepperle, in Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer, Kommentar
 zum GSchG und WBG, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 3 WBG N. 12 f.).
 Daraus darf aber nicht geschlossen werden, dass behördenverbindliche Regeln
 nicht auch Grundeigentümerverbindlichkeit erlangen können (Ralph van den
 Bergh, Gefahren- und Gefahrenhinweiskarte Hochwasser, Rechtsgutachten vom
 10. November 2011, S. 5). Eine Anfechtbarkeit für Betroffene ergibt
 sich trotz allem erst bei Planerlass unter Berücksichtigung der
 Gefahrenkarte. Nur ausnahmsweise lässt die Rechtsprechung eine vorfrageweise
 Überprüfung zu, nämlich wenn der Betroffene im Baubewilligungsverfahren noch nicht
 die Möglichkeit hatte, über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft
 zu geben (vgl. zum Ganzen BGE 148 II 417 E. 3.3,119 Ib 480 E. 5c, je mit
 Hinweisen).

3.2Mit Blick auf das oben Dargelegte (vgl. vorstehende
 E. II/3.1) ist zur Wahrung der Verteidigungsrechte der Beschwerdeführer
 den Ausführungen des Beschwerdegegners 3 zu folgen, welcher die
 vorfrageweise Überprüfung ebenfalls für zulässig erklärt hat. Der
 behördenverbindliche Erlass der Gefahrenkarte ist nämlich direkter Anlass für
 das streitbetroffene Baugesuch bzw. die Erstellung einer
 Alarmierungsanlage im Quartier Y.______, was Auswirkungen auf die
 Grundeigentümerschaft zeitigt. Den Beschwerdeführern ist daher insoweit
 zuzustimmen, dass bei fehlender Möglichkeit zur vorfrageweisen Überprüfung
 der Gefahrenkarte die streitbetroffene Anlage ohne gewährten Rechtsschutz
 erstellt werden könnte. Im vorliegenden Falle ist die Vorprüfung demzufolge
 zulässig. Daran ändert auch die Möglichkeit einer Aufsichtsanzeige nichts,
 zumal es sich dabei um einen blossen Rechtsbehelf handelt, welcher weder an
 Fristen noch Formen gebunden ist und insbesondere keinen Erledigungsanspruch
 vermittelt (vgl. VGer-Urteil VG.2023.00089 vom 21. März 2024).

4.

Strittig
 und zu klären bleibt damit, ob die von den Beschwerdeführern beanstandete,
 geänderte Gefahrenkarte richtig und die Neueinreihung des Quartiers Y.______
 in die rote Zone rechtmässig erfolgt ist.

4.1Die Gefahrenkarte wird von
 Fachstellen und Experten erarbeitet. Es sind weder Planungsbehörden noch die
 Bevölkerung an deren Festlegung beteiligt. Das Thema des fachspezifischen
 Gefahrenmanagements steht im Vordergrund (Ralph van den Bergh, Gefahren- und
 Gefahrenhinweiskarte Hochwasser, Rechtsgutachten vom 10. November 2011,
 S. 5). Ob und welche Gefahrensituation vorliegt, bestimmt sich einzig
 nach hydrologisch-naturwissenschaftlichen Gesichtspunkten, wobei keine
 Interessen gegeneinander abgewogen werden. Der Rechtsschutz beschränkt sich
 dabei nur auf die Frage, ob das Resultat der technischen Bearbeitung nachvollziehbar
 und fachlich korrekt ist (vgl. zum Ganzen Hans W. Stutz, Uferstreifen
 und Gewässerraum  Umsetzung durch die Kantone, URP 2/2012, S. 121). Die
 Umsetzung in die Planung durch die kantonalen und kommunalen Behörden erfolgt
 schliesslich ohne Beizug von Experten, da die lokalen Behörden die örtlichen
 Verhältnisse und den Stand der Planung besser kennen (Erwin Hepperle, in
 Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer, Kommentar zum GSchG und WBG,
 Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 3 WBG N. 17).

4.2Die Beschwerdeführer stellen insbesondere die
 Expertise der C.______AGin Frage
 und unterstellen dem fallführenden Gutachter D.______ ein persönliches
 Interesse an der Überarbeitung der Gefahrenkarte. Aus dem Umstand, dass
 dieser als Gutachter bei der Erstellung der Gefahrenkarte und gleichzeitig
 als Projektverfasser tätig war, lässt sich indessen noch kein Ausstandsgrund
 i.S.v. Art. 13 VRG begründen. So ist zu berücksichtigen, dass die
 Änderung der Gefahrenkarte durch mehrere Fachexpertisen breit abgestützt ist.
 Darüber hinaus gilt miteinzubeziehen, dass D.______ bereits vor der
 Notfallplanung mit dem Vorprojekt des Hochwasserschutzes X-Runse befasst war.
 Entsprechend erweist sich seine Gutachtertätigkeit aufgrund der Vertrautheit
 mit den lokalen Gegebenheiten denn auch als durchwegs sinnvoll. Es ist zwar
 nicht von der Hand zu weisen, dass die gerügte doppelte Beauftragung von
 D.______ subjektiv als problematisch im Sinne einer Befangenheit empfunden
 werden kann. Objektiv betrachtet sprechen die gleichgewichteten Meinungen der
 übrigen Gutachter aber dagegen, wobei weder ersichtlich ist noch von den
 Beschwerdeführern substantiiert dargelegt wird, dass Letztere von D.______
 beeinflusst wurden. Im Übrigen zielt die Rüge der Beschwerdeführer, wonach
 D.______ nicht genügend qualifiziert sei, ins Leere. Vielmehr ist angesichts
 seiner Referenzen und seiner Berufserfahrung nicht an seinen Fähigkeiten zu
 zweifeln.

4.3Die Beschwerdeführer stellen sich
 weiter auf den Standpunkt, dass die neue Gefahrenkarte inhaltlich falsch sei.
 Diese wurde anhand der Grundlagen aus den Berichten der E.______ GmbH,
 F.______ GmbH, G.______ GmbH sowie der C.______ AG erarbeitet.
 Bei sämtlichen Ingenieurbüros handelt es sich um Fachexperten, welche auf
 Naturgefahren spezialisiert sind. Die Lebensläufe und Referenzen der
 Ingenieurbüros geben keinen Anlass dazu, an deren Qualifikation und Erfahrung
 zu zweifeln. Die ausführlichen Berichte decken sämtliche Fachgebiete ab und
 ergänzen sich inhaltlich bezüglich der aktuellen Situation der Gegebenheiten
 in der X-Runse. Mit Ausnahme des Gutachtens der E.______ GmbH wurden
 sodann sämtliche Berichte im Zeitraum nach den letzten Felsstürzen im Jahre
 2020 verfasst, wobei selbst die E.______ GmbH darauf hinweist, dass
 Felsstürze das Geschiebepotential erhöhen (in concreto dasjenige aus dem Jahr
 2014), dass Sperren wahrscheinlich beschädigt seien und dass beim nächsten
 Ereignis von einem Versagen oder Teilversagen der Sperren auszugehen sei. Im
 Ergebnis steht somit auch die Meinung der E.______ GmbH den Einschätzungen
 der übrigen Gutachter nicht entgegen. In einem zusätzlichen Gutachten der
 G.______ GmbH wurde ferner auf eine differenzierte
 Eintretenswahrscheinlichkeit eingegangen, wodurch den an der Besprechung mit
 dem Beschwerdeführer 1 am 10. Mai 2021 geäusserten Bedenken
 ausreichend Rechnung getragen wurde. Die Expertengruppe bestehend aus
 Geologen und Ingenieuren von vier voneinander unabhängigen Firmen hat sich
 entsprechend eingehend mit den geologischen und hydrologischen Verhältnissen,
 den Gefahrenprozessen (Murgang, Sturz), dem Handlungsbedarf und der
 Massnahmenplanung auseinandergesetzt. Die Berichte enthalten detaillierte
 Berechnungen und Angaben zur Risikobeurteilung. Die daraus erstellte
 Gefahrenkarte fasst die Berichte in sich stimmig sowie plausibel zusammen und
 das Vorgehen entsprach den formellen Richtlinien zur Erstellung von
 Gefahrenkarten der Abteilung Wald und Naturgefahren des
 Beschwerdegegners 2 vom September 2014. Dass die Ergebnisse fehlerhaft
 oder unvollständig seien oder auf unzutreffenden Berechnungen beruhen sollen,
 ist nicht erkennbar. Wird die Gefahrenkartierung nach den Regeln der
 Ingenieurskunst durchgeführt, so ist denn auch zu vermuten, dass die
 Eintragungen sachlich richtig und damit auch rechtmässig sind. Daran ändert
 auch der Beizug des von den Beschwerdeführern eingereichten Privatgutachtens
 nichts bzw. es ist nicht ersichtlich, inwiefern der
 Beschwerdegegner 3 den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt
 haben soll. So weist der Beschwerdeführer 1 im Wesentlichen auf Punkte
 hin, welche den Fachexperten bereits bekannt waren. Indem er aber andere
 Schlüsse zieht, handelt es sich bei seiner Meinung lediglich um eine andere
 Einschätzung desselben Sachverhalts. Vor dem Hintergrund, dass dem
 Privatgutachten mehrere Fachexpertisen entgegenstehen und der
 Beschwerdeführer keine oder kaum Qualifikationen im Naturgefahrenbereich
 aufweist, kommt diesem ein geringerer Beweiswert zu, weshalb im Ergebnis auf
 die im Recht liegenden Einschätzungen der Fachexperten abzustellen ist. Da schliesslich
 von weiteren Begutachtungen keine neuen bzw. zusätzlichen Erkenntnisse
 zu erwarten sind, durfte angesichts der umfangreichen Abklärungen in
 antizipierter Beweiswürdigung (vgl. BGE 141 I 60
 E. 3.3) davon abgesehen werden.

4.4Aus dem Gesagten folgt, dass sich
 die Behörden bei der Beurteilung der streitbetroffenen baulichen Massnahmen
 auf die geänderte Gefahrenkarte abstützen durften, wobei die gegenteilige
 Ansicht der Beschwerdeführer hieran nichts ändert (vgl. BGer-Urteil
 1C_488/2022 vom 5. September 2023 E. 4.3.2). Die Argumentationen
 der Beschwerdeführer, es seien falsche Berechnungsgrundlagen verwendet
 worden, laufen dementsprechend ins Leere. Da keine Anhaltspunkte für ein
 falsches bzw. willkürliches Vorgehen der kantonalen und kommunalen Behörden
 ersichtlich sind, besteht kein Anlass zur Nachprüfung derselben technischen
 Frage durch Fachbehörden (vgl. BGer-Urteil 1C_405/2011 vom
 24. April 2012 E. 2.6), womit es an dieser Stelle sein Bewenden
 hat.

5.

Schliesslich
 ist darauf hinzuweisen, dass zum Schutz von Siedlungen und Verkehrswegen die
 Kantone für den Aufbau und Betrieb von Frühwarndiensten zu sorgen haben (Art.
 24 WBV). Die aufgezeigte Gefahrensituation für das Wohnquartier sowie für die
 Verkehrswege macht Schutzmassnahmen zur Sicherung von hochrangigen Gütern
 vorliegend (Leib und Leben) notwendig. Sinn und Zweck der streitbetroffenen
 Warnanlage wären dabei selbst dann erfüllt, wenn die Gefahrenstufe tiefer
 eingeschätzt worden wäre. Bei grossen Umweltereignissen wie Murgängen oder Felsstürzen
 besteht nämlich ein hohes öffentliches Interesse daran, ausreichenden Schutz
 zu gewährleisten. Der Bau einer Warnanlage in Form eines Signalmasts mit
 Drehlicht und Sirene, welche die Anwohner im Ereignisfall alarmiert,
 erscheint hierfür geeignet, notwendig und zweckmässig. Die Interessen der
 Beschwerdeführer finanzieller, ideeller oder ästhetischer Art vermögen die
 öffentlichen Interessen dabei nicht zu überwiegen, weshalb sich die Massnahme
 insgesamt als verhältnismässig erweist. Hinzuweisen bleibt darauf, dass den
 zuständigen Behörden bei der Wahl der Massnahmen ein hohes Ermessen zukommt,
 in welches das Gericht nicht ohne Not eingreift. Eine solche besteht
 vorliegend nicht, zumal es sich bei er streitbetroffenen Anlage um ein mildes
 Mittel handelt.

6.

Zusammenfassend durfte der Beschwerdegegner 3
 eine vorfrageweise Überprüfung der Gefahrenkarte vornehmen. Diese ergibt,
 dass die Gefahrenkarte formell rechtmässig und fachmännisch erstellt bzw.
 abgeändert wurde und insgesamt nachvollziehbar erscheint. Demgemäss besteht
 kein Anlass zur Abänderung oder Rückweisung zur erneuten Prüfung. Folglich
 erweist sich der angefochtene Entscheid insgesamt als rechtmässig, was zur
 Abweisung der Beschwerde führt.

III.

Ausgangsgemäss sind die
 Gerichtskosten von pauschal Fr. 3'000.- den Beschwerdeführern 1
 und 2 je zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c
 VRG). Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss von insgesamt Fr. 4'000.-
 sind ihnen je Fr. 500.- zurückzuerstatten.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die
 Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die
 Gerichtskosten von pauschal Fr. 3'000.- werden den Beschwerdeführern 1
 und 2 je zur Hälfte auferlegt. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss
 von insgesamt Fr. 4'000.- sind ihnen je Fr. 500.-
 zurückzuerstatten

3.

Schriftliche
 Eröffnung und Mitteilung an:

[]